1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 20-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 436 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 1994
N. 436 Ordinanza emessa il 24 maggio 1994 dal pretore di Torino nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Laretto Maria e Servizio riscossione tributi di Torino ed altro Circolazione stradale - Verbale di accertamento dell'infrazione - Notificazione - Termine di centocinquanta giorni decorrente dal momento del fatto - Lamentata disparita' di trattamento rispetto alle altre sanzioni amministrative - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. Circolazione stradale - Contestazione di violazione al c.d. codice della strada - Diritto di proporre opposizione innanzi all'autorita' giudiziaria avverso ingiunzione - Preclusione per coloro che non abbiano proposto ricorso avanti al prefetto - Disparita' di trattamento tra cittadini - Compressione dei diritti di difesa ed alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. Circolazione stradale - Contestazione di violazione a norma del c.d. codice della strada - Opposizione innanzi al pretore - Preclusione anche nel caso di mancato ricorso al prefetto per non aver avuto conoscenza della contestazione per irregolarita' della notificazione o per caso fortuito o forza maggiore - Lamentata omessa previsione del potere del pretore di sospensione dell'esecuzione della cartella esattoriale - Compressione dei diritti di difesa e alla tutela giurisdizionale. (D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, artt. 141, 142 e 142-bis; legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 22, 23 e 24). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 113). (094C0817) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 20-7-1994)

IL PRETORE
Nei procedimenti nn. 11105/93 e 1061/94, così riuniti davanti a
sè osserva quanto segue
IN FATTO E DIRITTO
In due analoghi procedimenti avanti a questo pretore di Torino
Laretto Maria proponeva opposizione a due distinte cartelle
esattoriali emesse ex art. 142-bis del c.d.s. del 1959 così come
prodotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989, n. 122, ed art. 27
della legge n. 689/1981, aventi ad oggetto il pagamento di pene
pecuniarie relative a varie violazioni del c.d.s. del 1959 accertate
dal 6 giugno 1989 al 29 settembre 1992 ed adduceva che solo due di
queste violazioni le erano state contestate con regolare notifica,
mentre non aveva potuto avere conoscenza delle rimanenti per omessa
od irregolare notifica della contestazione.
La ricorrente lamentava altresì che gli artt. 141, 142 e 142-bis
del c.d.s. del 1959, così come novellati dagli artt. 22, 23 e 24
della legge n. 122/1989 non le offrivano diritto e possibilità di
difesa per la mancata previsione da parte del legislatore di rimedio
analogo all'opposizione tardiva di cui all'art. 650 del c.p.c. a per
la preclusione all'opposizione ex art. 615 del c.p.c. nell'esecuzione
esattoriale; per cui sulla scorta delle disposizioni di cui alla
sentenza della Corte di cassazione 10 gennaio 1992, n. 190, riteneva
proponibile il solo rimedio del giudizio di opposizione ex artt. 22 e
23 della legge n. 689/1981 anche alla cartella esattoriale.
La ricorrente insisteva altresì nella sospensione dell'esecuzione
ai sensi dell'art. 22 ultimo comma della legge n. 689/1981.
Il pretore, instaurato il contraddittorio con il comune di Torino,
ente impositore di tutte le violazioni oggetto delle cartelle
esattoriali e con la Cassa di Risparmio di Torino concessionaria del
servizio di esattoria dopo alcun rinvii, riteneva di sollevare,
d'ufficio, questione di incostituzionalità del disposto degli artt.
141, 142 e 142-bis del c.d.s. del 1959, nel testo vigente dopo
l'entrata in vigore della legge n. 122/1989 c.d. legge Tognoli, sotto
i seguenti profili:
1. - Vilazione dell'art. 3 della Costituzione.
Nota il pretore che vi è una irragionevole disparità di
trattamento nel sistema sanzionatorio amministrativo tra coloro nei
confronti dei quali vengano accertate violazioni alle norme sulla
circolazione stradale rispetto a coloro nei confronti dei quali venga
accertato ogni altro tipo di violazione ex legge n. 689/1981.
Infatti la novella introdotta n el c.d.s. del 1959 dagli artt. 22,
23 e 24 legge n. 122/1989 ha delineato un peculiare sistema
sanzionatorio con compressione sia dei diritti dell'incolpato nella
fase precedente al giudizio di opposizione sia dei poteri di
controllo da parte dell'autorità che riceve il rapporto ed emette
l'ordinanza-ingiunzione ex artt. 17 e 18 della legge n. 689/1981,
sia, più in generale, delle garanzie processuali rispetto al
generale sistema sanzionatorio di cui alla legge n. 689/1981.
Questa novella (che poi è stata quasi interamente trasfusa nelle
disposizioni di cui agli artt. 201 e 206 del nuovo c.d.s.) ha in
primis spostato il termine perentorio per la notificazione della
contravvenzione da 90 giorni (art. 14 della legge n. 689/1981) a 150
giorni (art. 141 del c.d.s. del 1959 novellato dall'art. 22 della
legge n. 122/1989).
L'aumento del termine già ampio di 90 giorni fino a 150 giorni
entro il quale gli organi accertatori possono notificare la
contestazione non sembra peraltro corrispondere nell'epoca della
"computerizzazione" della trasparenza e dell'efficienza dell'azione
della p.a. ai principi costituzionali del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione inoltre solo il ricorso al prefetto di cui
all'art. 142 del c.d.s. del 1959 provoca il dovere in capo a
quell'autorità preposta a ricevere il rapporto ed emettere
l'ordinanza-ingiunzione di esaminare, in via obiettiva l'iter
sanzionatorio e quindi in primis la regolarità delle contestazioni
degli organi accertatori e delle relative notificazioni laddove tutte
le altre violazioni amministrative diverse da quelle al c.d.s.,
provocano sempre il potere-dovere in capo all'autorità competente ex
artt. 17 e 18 della legge n. 689/1981 di esaminare le regolarità
della sanzione e procedere in sede di autotutela, all'annullamento o
archiviazione del verbale (anche quando non viene proposto il ricorso
di cui all'art. 18, primo comma della legge n. 689/1981).
Il sistema sanzionatorio, voluto dal legislatore con la legge n.
689/1981, rappresenta un insieme normativo e concettuale in cui si
conciliano l'esigenza dello Stato a prevenire e reprimere determinati
comportamenti, ritenuti illeciti, e il diritto dell'incolpato ad
ottenere garanzie rispetto all'opera della p.a. (ed in particolare
degli organi accertatori) anche prima del giudizio di cui all'art. 23
della legge n. 689/1981.
La legge n. 122/1989 ha invece creato una netta linea di
demarcazione tra coloro che non hanno presentato ricorso e coloro che
hanno presentato ricorso al prefetto ex art. 142 del c.d.s. del 1959
i quali soli rimangono, in buona sostanza, titolari di tutti i
diritti ivi compreso il primario diritto costituzionale alla tutela
giurisdizionale, spettanti agli incolpati di tutti gli altri tipi di
violazioni amministrative.
Una tale distinzione appare vieppiù irragionevole perchè
giustificata dal legislatore con l'esigenza di raccogliere con più
facilità maggiori fondi da destinarsi alla costruzione di parcheggi.
Inoltre il sottrarre gran parte delle sanzioni amministrative
(quelle contro cui non è stato presentato ricorso) all'esame
obiettivo da parte dell'autorità che riceve il rapporto non pare che
corrisponda al principio di buon andamento e imparzialità della
p.a., come voluto dall'art. 97 della Costituzione.
2. - Contrasto degli artt. 142 e 142-bis del c.d.s. del 1959,
così come novellati dagli artt. 23 e 24 della legge n. 122/1989 con
gli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Solo coloro che hanno presentato ricorso ex art. 142 del c.d.s.
del 1959, vigente dopo l'entrata in vigore della legge Tognoli,
mantengono, dopo che l'autorità di cui all'art. 18 della legge n.
689/1981 ha proceduto all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione il
diritto a proporre l'opposizione giurisdizionale
all'ordinanza-ingiunzione ex art. 23 della legge n. 689/1981.
Coloro che non hanno presentato il ricorso - e sono la stragrande
maggioranza degli interessati - a differenza di tutti gli altri
incolpati di ogni altro tipo di sanzioni amministrative perdono
definitivamente il diritto ad azionarsi ex art. 23 della legge n.
689/1981 perchè il sommario processo verbale diventa titolo
esecutivo (in misura fissa per la metà della sanzione edittale
massima) e poi cartella esattoriale e contro di essa sono solo
ammessi i flebili gravami di cui agli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602, sulla riscossione esattoriale.
L'interessato perde quindi il diritto di azionare il giudizio di
opposizione ex artt. 22 e 23 della legge n. 689/1981 che è un
giudizio speciale e particolare di merito molto snello (le parti
possono difendersi da sole) con ampi poteri di accertamento da parte
del giudice.
Questa ecc.ma Corte costituzionale ha costantemente affermano
(cfr. da ultimo sentenze nn. 406 del 1993, 154 del 1992 e 15 del
1991) che gli artt. 24 e 113 della Costituzione non impongono una
correlazione assoluta tra il sorgere del diritto e la sua azionalità
la quale può essere differita ad un momento successivo ove ricorrano
esigenze di ordine generale e superiori finalità di giustizia.
Tuttavia, anche nel concorso di queste circostanze, il legislatore è
sempre tenuto ad osservare il limite imposto dall'esigenza di non
rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa, in
conformità al principio della piena attuazione della garanzia
stabilita dalle suddette norme costituzionali.
Pare a questa giudice che con l'entrata in vigore della legge
Tognoli la tutela giurisdizionale ex artt. 22 e 23 della legge n.
689/1981 per chi non ha presentato il ricorso non è solo
eccessivamente difficoltosa, ma viene completamente annichilita e
quindi atti della pubblica amministrazione che possono violare
diritti soggettivi restano inattaccabili in sede giurisdizionale.
E ciò in palese violazione del principio della piena attuazione
della garanzia costituzionale degli artt. 24 e 113 della
Costituzione.
3. - Violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione del
combinato disposto dagli artt. 142 e 142-bis del c.d.s. del 1959
novellati dalla legge n. 122/1989 nelle parti in cui non prevede nel
caso in cui venga notificata la cartella esattoriale e non sia stata
emessa ordinanza-ingiunzione perchè non è stato presentato ricorso
alle contestazioni, il diritto dell'interessato a proporre
l'opposizione di cui all'art. 23 della legge n. 689/1981, e il potere
del giudice di sospendere l'esecuzione nel caso in cui l'interessato
provi che non ha avuto conoscenza della contestazione per
irregolarità della notificazione o per caso fortuito o per forza
maggiore.
Un sistema così rigido nei confronti di coloro che non hanno
proposto ricorso, non ha previsto alcun correttivo, come quello di
cui all'art. 650 del c.p.c., nel caso in cui gli organi accertatori
siano incorsi in notificazione irregolare, di cui all'art. 141 del
c.d.s., e tale da non aver messo l'interessato in condizioni di
difendersi.
La corte di cassazione, con sentenza a sezioni unite 10 gennaio
1992, n. 190, ha affermato che, in caso di iscrizione a ruolo di
sanzione amministrativa, non preceduta dalla notifica di
un'ordinanza-ingiunzione concernente l'irrogazione nella sanzione
stessa, la relativa opposizione (all'avvenuta iscrizione) appartiene
alla giurisdizione del giudice ordinario e, in particolare, alla
competenza del pretore, a norma dell'art. 23 della legge n. 689/1981
e non alla competenza dei giudici amministrativi o di quelli
tributari. Al pretore, infatti, è dalla legge affidato il compito di
verificare, col previsto procedimento di opposizione, la legittimità
dell'irrogazione di sanzioni amministrative previste dalla legge n.
689/1981 e l'esercizio di tale potere non può essere evitato
dall'ente irrogatore della sanzione non emettendo o non notificando
l'atto che la legge prevede come oggetto dell'opposizione.
Tuttavia il caso esaminato dalla Corte regolatrice riguardava una
fattispecie sanzionatoria soggetta ai regime di cui alla legge n.
689/1981, in cui la p.a. è tenuta comunque ad emettere
l'ordinanza-ingiunzione, e non a quello della normativa che
attualmente si sospetta di incostituzionalità.
È evidente che anche nell'ipotesi che si sta prospettando
l'interessato viene a perdere senza sua copia una serie di garanzie
processuali quali il diritto ad azionarsi ex art. 23 della legge n.
689/1981, nonchè come nel caso dei ricorsi portati all'esame di
questo pretore, il diritto a vedersi esaminata ed eventualmente
accolta da aprte del giudice ex art. 22, ultimo comma, della legge n.
689/1981, la richiesta di sospensione dell'esecuzione, peraltro gli
artt. 53 e 54 non prevedono il potere del pretore, quale giudice
dell'esecuzione, di sospendere l'esecuzione a carico del debitore, ma
lo prevedono solo a favore del terzo esecutato.
Ricapitolando osserva il pretore, in punto rilevanza delle
questioni, che essendo il giudizio di cui all'art. 23 della legge n.
689/1981 un giudizio di merito di accertamento della sussistenza di
tutti gli elementi della pretesa punitiva dell'ente impositore e non
solo di legittimità dell'ordinanza-ingiunzione, l'eventuale
declaratoria di incostituzionalità delle norme di cui sopra
consentirebbe al pretore di esaminare la regolarità delle
contestazioni e il merito di tutte le violazioni portale al suo
esame, di cui alcune notificate oltre il novantesimo giorno, di cui
la rilevanza anche della questione sul termine di centocinquanta
giorni per la notificazione delle contestazioni ex art. 141 del
c.d.s. del 1959.

P. Q M.
Questo giudice a quo ritiene di sottoporre d'ufficio a questa
ecc.ma Corte l'esame delle seguenti questioni che non gli appaiono
manifestamente infondate:
1) sulla legittimità costituzionale per contrasto con gli artt.
3 e 97 della Costituzione dell'art. 141 del c.d.s. del 1959 novellato
dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n. 122, nella parte in cui
prevede il termine di giorni centocinquanta per la notificazione
delle contestazioni di violazioni al c.d.s. anzichè di novanta
giorni come avviene per le altre sanzioni amministrative;
2) sulla legittimità costituzionale per contrasto degli artt.
3, 97, 24 e 113 della Costituzione del combinato disposto degli artt.
142 e 142-bis del c.d.s. del 1959 novellati dagli artt. 23 e 24 della
legge 24 marzo 1989, n. 122;
3) sulla legittimità costituzionale per contrasto con gli artt.
24 e 113 della Costituzione del combinato disposto degli artt. 142 e
142-bis del c.d.s. del 1959 novellati dagli artt. 23 e 24 della legge
24 marzo 1989, n. 122, nella parte in cui non prevede, quando
all'interessato sia stata notificata la cartella esattoriale non
preceduta da ordinanza-ingiunzione per la mancata presentazione del
ricorso al prefetto avverso la contestazione che l'interessato possa
proporre il giudizio di opposizione ex art. 22 della legge n.
689/1981, qualora dimostri di non aver avuto conoscenza della
contestazione per irregolarità della notificazione o per caso
fortuito o forza maggiore e nella parte in cui non prevede il potere
del pretore di sospendere l'esecuzione ex art. 22 ultimo comma, della
legge n. 689/1981.
Va quindi disposta la sospensione del presente giudizio e vanno
disposti gli incombenti di cui all'art. 23 della legge n. 87/1953.
Torino, addì 24 maggio 1994
Il pretore: TOSCANO

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