1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 27-7-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 ORDINANZA 4 - 21 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine - Esercizio dell'azione di risarcimento da parte delle procure della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna nei confronti di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, limitatamente a specifici delitti contro la pubblica amministrazione - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza e di piena tutelabilita' dei diritti della personalita' - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), come modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141). - Costituzione, artt. 2 e 3. (011C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 27-7-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Paolo MADDALENA; Alfio FINOCCHIARO;Franco GALLO;Luigi
MAZZELLA;Gaetano SILVESTRI;Sabino CASSESE;Giuseppe TESAURO;Paolo
Maria NAPOLITANO;Giuseppe FRIGO;Alessandro CRISCUOLO;Paolo
GROSSI;Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma
30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141, promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Piemonte, nel procedimento vertente
tra D.G.V. e il Procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale per la Regione Piemonte, con ordinanza del 19 aprile
2010, iscritta al n. 403 del registro ordinanze 2010 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2011;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 giugno 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Ritenuto che con ordinanza del 19 aprile 2010, la Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter,
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1,
lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103
(Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141,
per asserita violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione;
che il giudice a quo premette che la Procura contabile ha
contestato ad un dirigente della Polizia di Stato di avere cagionato
un danno all'immagine dell'amministrazione di appartenenza in
conseguenza di ingiustificate violenze commesse nel corso di una
operazione di ordine pubblico;
che il procedimento penale è stato archiviato dal Giudice
per le indagini preliminari per essere rimasti ignoti gli autori dei
fatti e, con riferimento ad uno specifico episodio di lesioni, per
mancanza di prove;
che, nondimeno, la Procura contabile ha esposto nell'atto
introduttivo del giudizio che gli episodi di violenza potrebbero
essere ugualmente addebitati al dirigente sul piano della
responsabilità amministrativa;
che, nella specie, l'azione di responsabilità sarebbe
preclusa dalla previsione contenuta nel citato art. 17, comma 30-ter,
il quale circoscrive la risarcibilità del danno all'immagine alle
sole fattispecie nelle quali sussiste una condanna penale
irrevocabile per i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione;
che tale norma, secondo la Corte remittente, sarebbe
illegittima per violazione dell'art. 3 Cost., in quanto escluderebbe
dal suo ambito applicativo «fattispecie delittuose ben più gravi
(anche a livello di allarme sociale o comunque di incidenza lesiva
sul prestigio della pubblica amministrazione)» ovvero «fattispecie
anche prive di rilievo penale che siano gravemente pregiudizievoli
per l'immagine della p.a.»;
che, a tale proposito, vengono citate nell'ordinanza una
serie di fattispecie concrete idonee a dimostrare la irragionevolezza
della previsione legislativa;
che l'illegittimità costituzionale sarebbe confermata anche
alla luce dei principi affermati dalla Corte di cassazione, Sezioni
unite, con la sentenza 11 novembre 2008, n. 26972;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni sollevate vengano dichiarate
manifestamente inammissibili e infondate;
che, in primo luogo, si osserva come la limitazione di
responsabilità in esame non sarebbe viziata da manifesta
illogicità;
che, a dimostrazione di come il legislatore possa introdurre
limiti alla responsabilità contabile, si richiama l'art. 1 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti) il quale, al comma
1, prevede che tale responsabilità è configurabile in presenza, tra
l'altro, di fatti ed omissioni posti in essere «con dolo e colpa
grave»; norma, che si sottolinea, è stata ritenuta non in contrasto
con la Costituzione dalla sentenza n. 371 del 1998 di questa Corte;
che l'Avvocatura dello Stato sostiene che i principi
enunciati dalla citata pronuncia varrebbero anche nel caso in esame,
in quanto verrebbe pur sempre in rilievo una norma che pone limiti
alla responsabilità contabile;
che la difesa dello Stato rileva, poi, che la norma censurata
non esclude in assoluto la risarcibilità del danno all'immagine «ma
la limita a quelle fattispecie ritenute di maggiore gravità alle
quali si ricollega - con l'esercizio dell'azione penale - anche
l'evidente pregiudizio collegato allo strepitus fori»;
che, del resto, si rimarca, anche le sezioni unite della
Corte di cassazione, con la sentenza n. 26972 del 2008, hanno posto
limiti alla risarcibilità del danno non patrimoniale, richiedendo
che la legge debba riguardare un interesse avente rilevanza
costituzionale e che la lesione debba essere grave e il danno non
futile;
che, alla luce di quanto esposto, si assume che non
sussisterebbe la lamentata violazione dell'art. 2 Cost., in quanto
«il legislatore non nega l'esistenza del diritto nè la sua
risarcibilità in assoluto, e così operando, lungi dal non
riconoscerlo e garantirlo, ne riafferma piuttosto anche nella materia
de qua l'esistenza e tutelabilità in astratto»;
che non sarebbe, inoltre, fondata la censura con cui si
deduce la violazione del principio di uguaglianza, in quanto la
diversità di trattamento giuridico sarebbe giustificata dalla
diversità delle posizioni dei soggetti coinvolti dall'azione di
responsabilità.
Considerato che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Piemonte, con ordinanza del 19 aprile 2010, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter,
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1,
lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103
(Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141,
per asserita violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione;
che la questione è manifestamente infondata;
che la norma censurata prevede che le Procure regionali della
Corte dei conti esercitino l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'art. 7 della legge 27
marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche);
che il richiamato art. 7, a sua volta, ai fini della
delimitazione dell'ambito applicativo dell'azione risarcitoria, fa
riferimento alle sentenze irrevocabili di condanna pronunciate, nei
confronti dei dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero
di enti a prevalente partecipazione pubblica, per i delitti contro la
pubblica amministrazione previsti dal capo I del titolo IL del libro
IL del codice penale;
che, con una prima censura, il giudice a quo ritiene che tale
disciplina sia in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto esclude dal
suo ambito applicativo «fattispecie delittuose ben più gravi (anche
a livello di allarme sociale o comunque di incidenza lesiva sul
prestigio della pubblica amministrazione)» ovvero «fattispecie anche
prive di rilievo penale che siano gravemente pregiudizievoli per
l'immagine della p.a.»;
che questa Corte, con la sentenza n. 355 del 2010, ha
affermato, in relazione all'asserita irragionevolezza della
disposizione censurata, che la scelta di non estendere l'azione
risarcitoria anche in presenza di condotte non costituenti reato,
ovvero costituenti un reato diverso da quelli espressamente previsti,
può essere considerata non manifestamente irragionevole;
che il legislatore ha ritenuto, infatti, nell'esercizio della
propria discrezionalità, «che soltanto in presenza di condotte
illecite, che integrino gli estremi di specifiche fattispecie
delittuose, volte a tutelare, tra l'altro, proprio il buon andamento,
l'imparzialità e lo stesso prestigio dell'amministrazione, possa
essere proposta l'azione di risarcimento del danno per lesione
dell'immagine dell'ente pubblico»;
che «la circostanza che il legislatore abbia inteso
individuare esclusivamente quei reati che contemplano la pubblica
amministrazione quale soggetto passivo concorre a rendere non
manifestamente irragionevole la scelta legislativa in esame»;
che con una seconda censura il rimettente assume la
violazione dell'art. 2 Cost., in quanto tale norma, come stabilito
anche dalla Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 11 novembre
2008, n. 26972, imporrebbe una tutela piena dei diritti della
personalità;
che anche in relazione a tale censura questa Corte con la
citata sentenza n. 355 del 2010, al fine di giustificare la
previsione in esame, ha messo in rilievo alcuni profili di
peculiarità della disciplina censurata rispetto a quella generale
prevista per la tutela del diritto all'immagine delle persone
fisiche;
che, in particolare, la Corte ha affermato che la
responsabilità amministrativa presenta una peculiare connotazione,
in relazione alle altre forme di responsabilità previste
dall'ordinamento, derivante dall'accentuazione dei profili
sanzionatori;
che, in questa prospettiva, «il legislatore ha, tra l'altro,
il potere di delimitare l'ambito di rilevanza delle condotte
perseguibili, stabilendo, "nella combinazione di elementi restitutori
e di deterrenza", quanto "del rischio dell'attività debba restare a
carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca
di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed
amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione
di stimolo, e non di disincentivo"» (si cita anche sentenza n. 371
del 1998);
che, sempre con la sentenza in esame, si è messo in rilievo
come la presenza di un ente collettivo, quale è, nella specie, la
pubblica amministrazione, impedisce di ritenere che la tutela
costituzionale dei diritti delle persone giuridiche o più ampiamente
dei soggetti collettivi debba essere necessariamente la medesima di
quella assicurata alle persone fisiche;
che, in definitiva, la valutazione contestuale della
peculiarità della responsabilità amministrativa e della natura del
soggetto tutelato non comporta alcun vulnus al principio posto
dall'art. 2 Cost.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera
c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni
correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, sollevata, in
riferimento agli articoli 2 e 3 della Costituzione, dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2011.

Il Presidente e redattore: Quaranta


Il cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti