1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 511 SENTENZA 13 - 20 novembre 2000
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Provincia di Bolzano - Servizio di trasporto locale - Indagini preliminari in un procedimento penale - Atti del Sostituto Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano (nella specie: lettera inviata ai presidi delle scuole elementari e medie e decreto di esibizione documenti rivolto al Presidente della Giunta provinciale) - Ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato proposto dalla Provincia di Bolzano - Pretesa violazione della sfera di attribuzioni provinciali, con atti estranei all'esercizio della funzione giudiziaria - Accoglimento parziale del ricorso - Spettanza allo Stato, e per esso al Sostituto Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano, della competenza ad adottare gli atti contestati, salvo che nella parte in cui essi comprendono anche il periodo successivo all'evento che forma oggetto del procedimento penale - Annullamento, per questa parte, degli atti stessi. - Lettera del Sostituto Procuratore della Repubblica (presso la Pretura circondariale di Bolzano) 10 novembre 1998; decreto di esibizione dello stesso Sostituto Procuratore della Repubblica 1 dicembre 1998. - Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, numero 18), 9, primo comma, numero 2), e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; Costituzione, artt. 97, primo e secondo comma, 102, 104 e 112. (000C1326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
lettera del 10 novembre 1998 e del decreto di esibizione del 1
dicembre 1998, emessi dal sostituto procuratore della Repubblica
presso la pretura circondariale di Bolzano, promosso con ricorso
della provincia autonoma di Bolzano, notificato l'8 gennaio 1999,
depositato in cancelleria il 15 successivo e iscritto al n. 3 del
registro conflitti 1999.
Visto l'atto di intervento del sostituto procuratore della
Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2000 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la provincia
di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 gennaio 1999 e depositato il
successivo 15 gennaio, la provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione a
due atti del sostituto procuratore della Repubblica presso la Pretura
circondariale di Bolzano: una lettera (definita dalla ricorrente
"circolare") del 10 novembre 1998, inviata ai presidi delle scuole
elementari e medie della provincia di Bolzano, e un decreto di
esibizione di documenti, del 1 dicembre 1998, rivolto al presidente
della giunta provinciale.
Tali atti sono stati emessi dal magistrato nell'ambito delle
indagini avviate contro tre funzionari della provincia autonoma e
contro il competente assessore provinciale, a seguito della morte, il
30 aprile 1998, di una bambina nel corso di un trasporto scolastico
(dopo che, in separato procedimento penale, era stata condannata la
conducente dell'automezzo "scuolabus"); con essi, secondo la
provincia ricorrente, il pubblico ministero avrebbe leso le
competenze legislative esclusive e le relative potestà
amministrative provinciali in materia di trasporti di interesse
provinciale nonchè di istruzione elementare e secondaria, quali
definite dagli artt. 8, primo comma, numero 18), 9, primo comma,
numero 2), e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative
norme di attuazione (in particolare, dall'art. 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, secondo il quale "Nelle materie di
competenza propria ... delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo"); competenze in forza delle quali la provincia autonoma ha
emanato proprie leggi (31 agosto 1974, n. 7; 9 dicembre 1976, n. 60;
30 giugno 1983, n. 20) in materia di organizzazione e gestione del
trasporto scolastico. Inoltre, con gli atti in questione, il
sostituto procuratore avrebbe violato gli artt. 97, primo e secondo
comma, 102, 104 e 112 della Costituzione.
In particolare osserva la provincia ricorrente il pubblico
ministero, con il decreto di esibizione del 1 dicembre 1998, ha
chiesto "... copia autentica delle relazioni annuali relative
all'attività dell'ufficio" provinciale addetto al trasporto locale
di persone, "copia autentica degli atti relativi all'individuazione
degli obiettivi annuali e della relativa verifica", nonchè "copia
autentica di tutte le relazioni eventualmente predisposte", e ciò
"... dal 1994 ad oggi" per tutte e tre le richieste; mentre con la
lettera del 10 novembre 1998 il magistrato ha domandato ai presidi
delle scuole elementari e medie della provincia notizie circa le
lamentele, le segnalazioni, le denunce o i suggerimenti che siano
stati fatti pervenire, "negli ultimi quattro anni", alla provincia
autonoma, in materia di trasporto scolastico. In tal modo, secondo la
provincia, il sostituto procuratore della Repubblica, esorbitando
dalle attribuzioni proprie del potere cui appartiene e andando oltre
il diritto-dovere di promuovere l'azione penale in presenza di fatti
penalmente rilevanti (come si desumerebbe, in particolare, dal fatto
che le notizie e i documenti oggetto delle richieste riguardano anche
epoca successiva al sinistro), si attribuisce il controllo
dell'attività dell'amministrazione provinciale, finendo per dettare
egli stesso le linee dell'indirizzo amministrativo, sostituendosi
agli organi competenti: controllo e indirizzo che però non spettano
al pubblico ministero, nè ad altro organo giudiziario, trattandosi
di funzioni propriamente amministrative, che attengono a scelte
discrezionali, insindacabili da altri poteri statali, ivi compreso
quello giurisdizionale, al quale non spetta fissare obiettivi
inerenti al servizio del trasporto scolastico.
Proprio il tenore della lettera del 10 novembre 1998 ai presidi
delle scuole metterebbe in luce, secondo la provincia autonoma, lo
scopo dell'indagine del sostituto procuratore: come si legge in essa,
infatti, "... al fine di meglio valutare l'attuale stato del
trasporto scolastico in provincia di Bolzano, soprattutto in
relazione agli standard di sicurezza che vengono o dovrebbero essere
applicati con riguardo all'incolumità dei minori trasportati",
l'ufficio del pubblico ministero "gradirebbe venire a conoscenza di
tutte le lamentele, segnalazioni, denunce o suggerimenti che, da
parte di chiunque, siano state fatte pervenire negli ultimi quattro
anni alla provincia autonoma di Bolzano, ente organizzatore del
servizio (ad esempio, su eventuali condotte scorrette da parte degli
autisti, su deficit di sicurezza delle autovetture e su quanto altro
abbia attinenza con la sicurezza dei bambini)". Ma questo tipo di
accertamento, rileva la provincia, non rientra nelle attribuzioni del
potere giudiziario e invade il campo delle funzioni
costituzionalmente a essa riservate.
Il pubblico ministero, conclude la ricorrente, è andato oltre
l'ambito dell'indagine su reati eventualmente commessi, poichè ha
tentato di disciplinare l'attività amministrativa e di imporre alla
provincia indirizzi e scelte operative e tecniche, in luogo dei
competenti organi amministrativi, ciò che, anche alla stregua della
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 70 del 1985), non gli è
consentito.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è
intervenuto, con atto depositato il 4 giugno 1999, il sostituto
procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di
Bolzano, che, oltre a far valere l'esigenza di riconoscere allo
stesso uno strumento di contraddittorio, ha chiesto, nel merito, che
il conflitto sia dichiarato inammissibile, trattandosi di un
improprio mezzo di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale.
3. - Con ordinanza letta nell'udienza pubblica del 26 ottobre
1999, uditi i difensori della ricorrente provincia di Bolzano e il
sostituto procuratore della Repubblica, questa Corte ha dichiarato
irricevibile, per tardività, l'atto di intervento del sostituto
procuratore.
4. - Con ordinanza dell'11 gennaio 2000 la Corte - essendo
pendente un separato conflitto promosso dalla procura della
Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla mancata
costituzione di quest'ultimo nel presente giudizio per conflitto - ha
disposto la nuova trattazione del giudizio promosso dalla provincia
di Bolzano in successiva pubblica udienza, al fine di consentire la
previa trattazione e decisione dell'anzidetto separato conflitto di
attribuzione (reg. confl. n. 5/2000), che è stato definito con la
sentenza n. 309 del 2000.
5. - All'udienza del 24 ottobre 2000, la difesa della provincia
ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

Considerato in diritto

1. - La provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione a due atti del
sostituto procuratore della Repubblica presso la pretura
circondariale di Bolzano adottati nell'ambito del procedimento penale
di cui si dà conto nell'esposizione dei fatti. Si tratta di una
lettera inviata ai presidi delle scuole elementari e medie della
provincia di Bolzano e di un decreto di esibizione di documenti
rivolto al presidente della giunta provinciale. La ricorrente lamenta
che il sostituto procuratore, con gli atti in questione, avrebbe
preteso di controllare e indirizzare le funzioni amministrative della
provincia autonoma con atti estranei all'esercizio della funzione
giudiziaria, lesivi delle sue attribuzioni. Sarebbero nella specie
violati gli artt. 8, primo comma, numero 18), 9, primo comma, numero
2), e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), le relative norme di attuazione contenute, in
particolare, nell'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266, nonchè gli artt. 97, primo e secondo comma, 102, 104 e 112
della Costituzione.
Il problema che la Corte è chiamata a risolvere può essere
sintetizzato nella domanda se rientri nella sfera delle attribuzioni
dello Stato e, per esso, dell'autorità giudiziaria ovvero se, non
rientrandovi, violi la sfera di attribuzioni provinciali: (a)
invitare autorità amministrative (nella specie i presidi delle
scuole elementari e medie della provincia di Bolzano) a diffondere
(nella specie tra i genitori di bambini interessati al servizio di
trasporto scolastico) la richiesta di comunicare a un organo della
giurisdizione (nella specie il sostituto procuratore) notizie (nella
specie, lamentele, segnalazioni, denunce o suggerimenti da chiunque
fatti pervenire negli ultimi quattro anni alla provincia autonoma di
Bolzano, circa la sicurezza dei bambini avvalentisi del servizio di
trasporto scolastico) ritenute rilevanti per le indagini preliminari
in un processo penale; (b) ordinare al presidente della giunta
provinciale la produzione in copia di documenti comprovanti
l'attività amministrativa di un funzionario provinciale, direttore
dell'ufficio competente in materia di trasporto locale di persone.
2. - Il conflitto è in parte infondato, in parte fondato.
3. - Secondo la prospettazione della ricorrente, i menzionati
atti del sostituto procuratore della Repubblica costituiscono
manifestazione di un preteso potere di controllo e indirizzo
amministrativi delle funzioni della provincia, come tali esorbitanti
dai compiti propri dell'autorità giudiziaria e illegittimamente
incidenti sull'autonomia provinciale. Questo assunto, però, non è
giustificato alla stregua del tenore proprio degli atti all'origine
del presente conflitto, sopra richiamati. Essi sono evidentemente
finalizzati all'acquisizione di elementi di conoscenza che il
pubblico ministero procedente, in base alla sua valutazione della
loro potenziale rilevanza ai fini dell'accertamento dei reati
contestati, ritiene di dovere compiere in vista dell'esercizio
dell'azione penale e non si riesce a vedere in che cosa
l'acquisizione di conoscenze possa ledere le attribuzioni della
provincia. In nessuno dei due atti è dato intravedere la pretesa del
sostituto procuratore della Repubblica di disciplinare l'attività
amministrativa (o addirittura legislativa) della provincia e di
imporle obblighi e indirizzi politici, scelte tecniche, regole di
comportamento e criteri di organizzazione dei propri mezzi, come si
legge nell'atto introduttivo del presente giudizio.
Il punto di vista della provincia non vale nemmeno con
riferimento al contenuto della lettera inviata ai presidi delle
scuole elementari e medie che mira anch'essa solo a conoscere se vi
fossero state iniziative delle famiglie interessate, intese a
segnalare all'amministrazione eventuali carenze e a formulare
suggerimenti all'amministrazione stessa circa l'esercizio del
servizio di trasporto, nell'ambito del quale si è verificato
l'incidente mortale sulle cui responsabilità è in corso il
procedimento penale. Le iniziative alle quali la lettera in questione
si riferisce sono dunque di soggetti terzi e non sono affatto
riferibili al sostituto procuratore: egli semplicemente ne ritiene
utile la conoscenza ai fini delle proprie determinazioni
nell'esercizio dell'azione penale. La forma utilizzata nell'ambito
del procedimento in corso un invito alla cooperazione, privo di
carattere obbligatorio, sia nei confronti dei presidi, sia nei
confronti delle famiglie dei ragazzi utenti del servizio di trasporto
non si presta di per sè a fornire motivo di doglianza nel giudizio
su conflitto costituzionale, preordinato alla difesa delle
attribuzioni definite dalla Costituzione.
4. - Fondato è invece il ricorso della provincia per quanto
riguarda l'arco temporale al quale gli atti impugnati si riferiscono.
L'accadimento che forma oggetto del procedimento penale
l'incidente che ha causato la perdita della vita di una bimba che
usufruiva del servizio di trasporto è occorso il 30 aprile 1998. Gli
atti che sono all'origine del presente giudizio sono, l'uno, del 10
novembre e, l'altro, del 1 dicembre del medesimo anno. I documenti e
le notizie che il sostituto procuratore ha inteso, con essi,
acquisire riguardano non solo il periodo di tempo anteriore al
30 aprile ma anche il periodo successivo, fino alla data di emissione
degli atti in questione. La lettera del 10 novembre 1998 fa
riferimento a lamentele, segnalazioni, denunce, suggerimenti
pervenuti "negli ultimi quattro anni" alla provincia; a sua volta, il
decreto del 1 dicembre 1998 riguarda documenti dell'amministrazione
provinciale relativi al periodo "dal 1994 ad oggi".
Da ciò si deduce che, per questa parte, in assenza di qualsiasi
ragione che li giustifichi, gli atti impugnati non risultano derivare
da concrete esigenze di indagine e si configurano obiettivamente come
espressione di un'implicita pretesa alla generalizzata e astratta
revisione dell'attività dell'amministrazione, al fine di un
esercizio solo ipotetico dell'azione penale (v., per analoghi
rilievi, la sentenza n. 104 del 1989). Sotto questo aspetto è dato
effettivamente rilevare negli atti del sostituto procuratore
un'oggettiva pretesa nei confronti della provincia che non trova
giustificazione nella posizione dell'autorità giudiziaria e nei
poteri che le spettano.
Allegato
Ordinanza letta nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1999.
Nel giudizio sul ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla
Provincia di Bolzano contro il Presidente del Consiglio dei ministri
notificato 1'8 gennaio 1999, depositato il 15 gennaio 1999 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 7, prima serie speciale, del
17 febbraio 1999 (reg. confl. n. 3 del 1999).
Udito nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1999 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi il Sostituto Procuratore della Repubblica dott. Schülmers e
gli avvocati Panunzio e Riz.
Ritenuto che nel presente giudizio per conflitto di attribuzione
ha depositato in data 4 giugno 1999 atto di intervento il Sostituto
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Bolzano.
Considerato che, indipendentemente dall'amimissibilità
dell'intervento di soggetti diversi da quelli espressamente previsti
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni,
l'atto con il quale il Sostituto Procuratore è intervenuto nel
giudizio è stato depositato oltre i termini previsti dalle norme che
disciplinano il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale (art. 25
della legge 11 marzo 1953, n. 87, cui espressamente rinvia, per i
giudizi sui conflitti tra Stato e Regioni, l'art. 41 della stessa
legge);
che, pertanto, l'atto di intervento è irricevibile.
Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara irricevibile l'atto di intervento del sostituto
procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di
Bolzano.
Il Presidente: Mirabelli

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al sostituto
procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di
Bolzano, inviare la lettera del 10 novembre 1998 rivolta ai presidi
delle scuole elementari e medie della provincia autonoma di Bolzano
nonchè adottare il decreto di esibizione di documenti del 1 dicembre
1998 nei confronti del presidente della giunta provinciale, in
relazione a fatto per il quale pende procedimento penale;
b) Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al sostituto
procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di
Bolzano, adottare i medesimi atti indicati sub a) con riferimento al
periodo successivo al fatto per il quale lo stesso sostituto
procuratore svolge le indagini preliminari;
Annulla, conseguentemente, la lettera del 10 novembre 1998 e il
decreto di esibizione del 1 dicembre 1998, limitatamente alla parte
in cui si riferiscono al periodo successivo al 30 aprile 1998.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 novembre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 novembre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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