1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 1-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 1997
N. 50 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Zootecnia - Agricoltura - Disposizioni urgenti in materia di quote latte - Proroga della operativita' della Commissione governativa di indagine in materia di quote latte - Potere dell'AIMA di rettificare gli elenchi dei produttori assoggettati a prelievo supplementare e di effettuare conguagli in sede di compensazione nazionale - Previsione di verifiche da parte delle forze di polizia in caso di omessa sottoscrizione della dichiarazione del produttore - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Violazione delle competenze e dell'autonomia finanziaria della provincia autonoma di Bolzano - Lesione della tutela dell'iniziativa economica privata, del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni nonche' dell'obbligo all'osservanza degli impegni comunitari. (D.-L. 7 maggio 1997, n. 118, art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 1997, n. 204; legge 3 luglio 1997, n. 204, art. 1, comma 1). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8 n. 8 e n. 21, e 16; Cost., artt. 11, 41 e 77). (097C1008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 1-10-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 3482 del 28 luglio
1997, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 28
luglio 1997, rogata dal vice segretario generale della giunta
provinciale dott. Herman Berger (repertorio n. 18465) - dagli avv.ti
proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3; contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per la dichiarazione di incostituzionalità
dell'art. 1, comma 1, 2, 3, 4 e 4-bis del d.-l. 7 maggio 1997, n.
118, convertito con modificazioni in legge 3 luglio 1997, n. 204;
nonchè dell'art. 1, comma 1, della suddetta legge 3 luglio 1997, n.
204.
F a t t o
1. - Il presente ricorso è strettamente connesso con il precedente
ricorso (n. 39/97), pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte con cui
la stessa provincia autonoma di Bolzano ha impugnato il d.-l. 31
gennaio 1997, n. 11 (recante "Misure straordinarie per la crisi del
settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura"), convertito in legge 28 marzo 1997, n. 81.
Osserviamo fin d'ora che sarebbe quanto mai opportuno che il
precedente ricorso n. 38/97 venga esaminato da codesta ecc.ma Corte
unitamente a quello che si propone con il presente atto.
Non stiamo quindi a ripetere un'altra volta le vicende da cui trae
origine anche il presente ricorso. Vicende ormai notissime a codesta
ecc.ma Corte, avendo esse dato luogo ad una complessa controversia ed
a numerosi ricorsi (fra cui quelli proposti dalla provincia autonoma
di Bolzano nn. 9, 10 e 11/97, per l'esame dei quali è già stata
fissata l'udienza del 15 ottobre 1997). Tali vicende sono state
comunque già riassunte nel successivo ricorso n. 38/97.
Piuttosto giova qui ricordare quali siano le competenze della
provincia autonoma di Bolzano che vengono in questione con il
presente ricorso (come del resto gli altri quattro già pendenti), e
quale sia il loro fondamento normativo.
2. - In base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
ricorrernte è titolare di competenze esclusive (o "primarie") in
materia di "agricoltura" e di "patrimonio zootecnico": competenze sia
legislative che amministrative, nonchè la connessa potestà di
programmazione degli interventi in materia. Tali attribuzioni sono
nella piena disponibilità della provincia anche a seguito della
emanazione delle relative norme d'attuazione dello statuto speciale
(di cui specialmente al decreto del Presidente della Repubblica n.
279/1974).
Ma vi è un'ulteriore competenza (peculiare della provincia
autonoma di Bolzano) che è strettamente connessa con la precedente:
quella - pure di tipo primario - relativa alle "minime proprietà
culturali" ed ai "masi chiusi" (ex art. 8, n. 8, dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige). Tale intreccio è testualmente
confermato dall'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 569/1993 (recante il regolamento di esecuzione della legge n.
468/1992) il quale stabilisce che "Ai fini dell'applicazione di
quanto disposto dall'art. 10 della legge
n. 468/1992 (articolo che disciplina le cessioni di quote di
produzione del latte, e la costituzione della "riserva"
originariamente locale) la provincia autonoma di Bolzano, ove vige
l'istituto del maso chiuso, adotta, con proprio provvedimento, le
necessarie disposizioni integrative".
Osserviamo ancora, al riguardo, che nell'esercizio delle sue
attribuzioni in materia di gestione e controllo delle quote latte, ed
in attuazione delle disposizioni sopra indicate, la provincia di
Bolzano, dopo aver istituito con deliberazione della giunta n. 6974
dell'8 novembre 1993 una "Commissione di controllo per la gestione di
quote latte" (svolgente le funzioni di controllo di cui all'art. 8
della legge n. 468/1992), con la successiva deliberazione della
giunta n. 6281 del 24 ottobre 1994 (pubblicata in B.U.R.
Trentino-Alto Adige 7 novembre 1995, n. 51) ha dato ulteriore e
specifica applicazione alla disciplina stabilita originariamente
(prima delle modifiche operate dagli atti legislativi per i quali è
pendente il giudizio di costituzionalita') dall'art. 10 della legge
n. 468/1992 e dall'art. 26 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569/1993. Con quest'ultima delibera sono stati
approvati dalla giunta provinciale i criteri di assegnazione delle
quote della riserva provinciale di cui all'art. 10, comma 11, della
legge n. 468/1992; assegnazione che viene appunto effettuata dalla
suddetta Commissione provinciale.
3. - Ad integrare la descrizione delle competenze provinciali in
materia giova infine ricordare anche che, a garanzia del pieno ed
autonomo esercizio delle funzioni amministrative provinciali, l'art.
4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (recante
norme d'attuazione dello statuto speciale Trentino-Alto Adige), ha
stabilito che:
"4. - Funzioni amministrative. - 1. Nelle materie di competenza
propria della regione o delle provincie autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo".
4.1. - Ciò premesso, ricordiamo ancora che all'inizio del 1997,
sospinto dalla protesta dei produttori di latte tenuti a pagare le
sanzioni comunitarie conseguenti al superamento delle quote di
produzione assegnate, il Governo ha emanato il già citato d.-l. 31
gennaio 1997, n. 11, poi convertito con modificazioni in legge 28
marzo 1997, n. 11. Tale decreto-legge contiene, innanzitutto un
gruppo di disposizioni contenute nell'art. 01 (aggiunto in sede di
convenzione) dirette a disciplinare sia il trattamento alle regioni e
provincie autonome delle funzioni esercitate dall'AIMA in materia di
quote latte (trasferimento peraltro fittizio, come già ampiamente
illustrato nel precedente ricorso n. 38/97), sia l'esercizio da parte
dello Stato dei poteri di indirizzo e coordinamento dei poteri
sostitutivi.
Il successivo art. 1 del decreto-legge n. 11/1997 contiene invece
un numero assai notevole di disposizioni riconducibili
fondamentalmente a tre gruppi.
Un primo gruppo di disposizioni (commi da 1 ad 11) dirette a
disciplinare forme di finanziamento agevolate ai produttori di latte.
Un secondo gruppo di disposizioni (commi da 13 a 21) dirette a
disciplinare gli incentivi per l'abbandono della produzione,
l'attribuzione dei relativi quantitativi di riferimento alla riserva
nazionale e la loro successiva assegnazione ai giovani produttori. Un
terzo gruppo di disposizioni (commi da 28 a 35) dirette a
disciplinare la istituzione ed il funzionamento di una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte; nonchè i
provvedimenti dell'AIMA (da adottarsi in base ai risultati
dell'indagine) in materia di rettifiche agli elenchi dei produttori
sottoposti a prelievo supplementare, ed i conseguenti conguagli in
sede di compensazione nazionale per il periodo 1996-97. Infine un
quarto gruppo di disposizioni (commi da 36 a 44) dirette a
disciplinare l'istituzione di una anagrafe nazionale del bestiame.
4.2. - Buona parte della disciplina contenuta nel decreto-legge n.
118/1997, che si impugna con il presente atto, si salda con quella
già stabilita dal decreto-legge n. 11/1997, integrandola e
modificandola per alcuni aspetti.
In particolare, il primo ed il secondo comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 118/1997 si collegano alla disciplina contenuta nei
commi 28 ss. dell'art. 1 del precedente decreto-legge, disponendo la
proroga sino al 31 agosto 1997 della già ricordata commissione
governativa di inchiesta.
Il terzo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997 si collega
invece alla disciplina stabilita dal comma 35 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997, regolando le rettifiche degli elenchi dei
produttori ed i conguagli in sede di compensazione nazionale che
l'AIMA dovrà fare una volta che la suddetta commissione governativa
di indagine avrà presentato la sua relazione definitiva.
Infine i commi 4 e 4-bis del decreto-legge n. 118/1997
disciplinano, rispettivamente: le dichiarazioni che (ai sensi della
disciplina comunitaria) gli acquirenti debbono trasmettere all'AIMA
circa la quantità di latte e di prodotti lattieri consegnati dai
produttori; la trattenuta da parte degli acquirenti, limitatamente al
periodo 1996-97, di una quota del prelievo supplementare ex art. 5
legge n. 468/1992, e l'obbligo per i produttori del pagamento
dell'intero prelievo supplementare dovuto, una volta effettuata la
compensazione in sede nazionale. Tali commi 4 e 4-bis si collegano
più direttamente, integrandola e modificandola per alcuni aspetti,
alla disciplina sui compiti dell'AIMA e sulla compensazione nazionale
contenuta sia nel suddetto decreto-legge n. 11/1997 (spec. art. 01),
sia negli atti legislativi impugnati con i già citati ricorsi n.
10/1997, n. 11/1991 e n. 9/1997: e cioè, rispettivamente, il
decreto-legge n. 542/1996 (convertito in legge n. 649/1996), il
decreto-legge n. 552/1996 convertito in legge n. 642/1996, e la
legge n. 662/1996.
4.3. - Anche la disciplina contenuta nelle citate disposizioni del
decreto-legge n. 118/1997 è incostituzionale e lesiva delle
competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto con il
presente atto le impugna. Il fatto che la disciplina del
decreto-legge n. 118/1997 costituisce una integrazione o sviluppo di
quella contenuta negli atti legislativi dianzi citati e già
impugnati con i ricorsi nn. 9, 10 e 11/1996 e n. 38/1997 spiega come
i motivi di censura dedotti con il presente atto, e le relative
argomentazioni, ricalchino quelli già dedotti nei ricorsi
precedenti, pendenti innanzi a codesta ecc.ma Corte.
D i r i t t o
1. - Violazione, da parte dei commi 1, 2 e 4 del decreto-legge
impugnato, delle cometenze di cui gli artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16
dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) e relative norme d'attuazione (spec. art. 4 decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266).
1.1. - Come si è già detto, i primi due commi (e per un aspetto
anche il quarto comma, dell'art. 1 del decreto-legge qui impugnato
integrano la disciplina della commissione governativa di indagine in
materia di quote latte, già stabilita dai commi 28 e ss. del
decreto-legge n. 11/1997. In particolare il primo comma proroga al 31
agosto 1997 l'operatività della commissione, e stabilisce che entro
quella data essa presenterà al Governo ed al Parlamento la sua
relazione definitiva; il secondo comma ribadisce la possibilità per
la commissione di avvalersi delle Forze di polizia; ed il terzo comma
gli attribuisce espessamente anche il potere di "disporre le
opportune verifiche da parte delle Forze di polizia" qualora i
produttori non provvedano alla sottoscrizione delle dichiarazioni
relative ai quantitativi di latte prodotti, di cui al regolamento
(CEE) n. 536/1993 della Commissione del 9 marzo 1993.
Poichè tale disciplina trova il suo presupposto in quella
stabilita dal decreto-legge n. 11/1993 - e già impugnata da questa
stessa provincia autonoma con il ricorso n. 38/97 - è chiaro che se
(come confidiamo che avverra') sarà dichiarata l'incostituzionalità
della disciplina del decreto-legge n. 11/1993, ciò comporterà anche
la incostituzionalità in via derivata, della succitata disciplina
dei commi 1, 2 e 4 dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997.
Comunque la disciplina qui impugnata, contenuta nei commi 1, 2 e 4
dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997 è incostituzionale anche
in via autonoma. Valgono anche per essa le stesse censure già
dedotte, con il ricorso n. 38/97 (motivo n. 7), nei confronti della
disciplina stabilita dai commi 28, 29 e 30 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997, che qui di seguito riportiamo.
1.2. - "7.1. Come già si è detto il decreto-legge impugnato (n.
118/1997) istituisce, al comma 28, una "commissione governativa di
indagine in materia di quote latte", che ha il compito di accertare
la sussistenza di eventuali irregolarità nella gestione delle quote
da parte di soggetti pubblici e privati, nonchè di eventuali
irregolarità nella commercializzazione del latte da parte dei
produttori o nella relativa utilizzazione da parte degli acquirenti
di cui al regolamento CEE n. 3950/92, anche in relazione
all'effettiva produzione nazionale, e l'efficienza dei controlli
svolti dalle amministrazioni competenti.
Tale commissione - come pure si è già detto - in base al comma 29
non ricomprende nessun rappresentante delle regioni e provincie
autonome; nè con questi ultimi enti si prevede che essa debba, in
qualche modo collaborare o comunicare. Il comma 30 attribuisce alla
commissione il potere di accedere a tutti gli uffici pubblici e alla
documentazione delle aziende.
Orbene posto che la commissione in questione deve dunque svolgere
indagini ed accertamenti di tipo amministrativo in ordine alle
attività svolte da soggetti pubblici e privati in una materia che è
indubbiamente di competenza provinciale - come del resto oggi
inequivocabilmente conferma (almeno in via di principio) l'art. 01
dello stesso decreto-legge n. 11/1997 - ne discende per ciò stesso
la incostituzionalità delle disposizioni legislative impugnate.
Esse, infatti, specialmente i commi 28 e 30, sono in palese ed
insuperabile contrasto con quanto in particolare è stato stabilito
dal già citato art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266/1992
(contenente norme d'attuazione ex art. 107 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, non derogabili dal legislatore ordinario),
secondo cui nelle materie di competenza delle provincie autonome la
legge non può attribuire agli organi statali (quale è appunto la
commissione governativa in questione) nessuna funzione
amministrativa, "comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di, accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione".
7.2. - In subordine, le disposizioni impugnate relative alla
commissione governativa di indagine sono incostituzionali perchè
hanno violato il principio di leale cooperazione.
Posto che la Commissione indaga su materie e su soggetti che sono
(quantomeno) anche di competenza provinciale, di ciò avrebbe dovuto
tenere conto il legislatore: innanzi tutto nella disciplina della sua
composizione, inserendo in essa anche una rappresentanza della
provincia autonoma ricorrente; e comunque almeno nella disciplina del
suo funzionamento, prevedendo momenti di raccordo e forme di
collaborazione della Commissione con i competenti organi della
povincia ricorrente (così come delle regioni)".
1.3. - Le censure sopra riportate - già dedotte con il ricorso n.
38/1997 nei confronti della disciplina del decreto-legge n. 11/1997 -
valgono integralmente, come è evidente, anche nei confronti della
odierna discliplina, correttiva ed integrativa di quella del
decreto-legge n. 11/1997, contenuta nel decreto-legge n. 118/1997,
che non ha modificato l'impianto fondamentale della disciplina della
commissione governativa di indagine già vigente.
Si può aggiungere, semmai, che quelle censure risultano oggi
rafforzate dalla maggiore incisività ed ampiezza che ai poteri della
commissione sono state attribuite dal decreto-legge n. 118/1997. Ciò
può dirsi, soprattutto, in relazione a quel potere di "disporre le
opportune verifiche" in caso di mancata sottoscrizione delle
dichiarazioni degli acquirenti di cui al comma 4 dell'art. 1 del
decreto-legge oggi impugnato; verifiche che, come stabilisce lo
stesso comma 4, possono portare, se del caso, alla applicazione delle
"sanzioni previste dall'art. 11 della legge 26 novembre 1992, n.
468". Un potere di verifica, questo, che ci fa vedere come le
funzioni della commissione in questione non siano limitati
semplicemente alle "indagini", ma si estendono a compiti di
amministrazione attiva, estesi a quelli di accertamento di violazioni
amministrative, se non addirittura di applicazione delle sanzioni.
Onde è innegabile la violazione della norma di attuazione dello
statuto Trentino-Alto Adige, di cui al già citato art. 4, comma 1,
del decreto legislativo n. 266/1992, secondo cui, nelle materie di
competenza proprio della provincia autonoma, "la legge non può,
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme d'attuazione ...".
2. - Violazione, da parte dei commi 3, 4 e 4-bis, dell'art. 1 del
decreto-legge imugnato, delle competenze provinciali di cui alle
norme, statutarie e d'attuazione già indicate; dei principi della
disciplina comunitaria in materia di compensazione delle quote;
nonchè degli artt. 11 e 41 della Costituzione. Incostituzionalità
derivata.
2.1. - Il terzo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997
recita: "Entro venti giorni dalla presentazione della relazione di
cui al comma 1, l'AIMA provvede ad operare le eventuali rettifiche
negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo supplementare per
il periodo 1995-1996 ed effettua i conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997. Qualora il
conguaglio non sia possibile o sufficiente, l'AIMA provvede a
restituire le somme versate in più e a ripetere quelle versate in
meno conseguentemente, il termine per il versamento del saldo del
prelievo supplementare da parte degli acquirenti, dovuto per i
periodi 1995-1996 e 1996-1997, è differito al 30 settembre 1997".
Tale disciplina corrisponde a quella già stabilita dal comma 35
dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997 (impugnata con il ricorso n.
38/1997). L'unica differenza sta nel fatto che è stato modificato il
termine (dal deposito della relazione della commissione governativa
di indagine) entro cui l'AIMA deve provvedere alle rettifiche; ed è
stato aggiunto l'ultimo periodo, concernente il differimento del
termine per il versamento del saldo del prelievo supplementare per i
periodi 1995-1996 e 1996-1997.
Anche qui, pertanto, l'impianto della disciplina relativa alle
rettifiche agli elenchi dei produttori è rimasta immutata, anche se
si deve ritenere che la disciplina oggi stabilita dal terzo comma
dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997 ha (abrogato e) sostituito
quella dell'art. 1, comma 35, del decreto legge n. 11/1997. Pertanto
valgono integralmente per la nuova disciplina oggi vigente (salvo i
riferimenti formali ovviamente diversi) le censure che - in relazione
alla sua formulazione originaria - sono già state dedotte con il
ricorso n. 38/1997 (tuttora pendente), che a loro volta si rifanno
alle censure precedentemente dedotte - in relazione alla disciplina
legislativa del 1996 - con i ricorsi nn. 9, 10 ed 11/1996 (anch'essi
pendenti).
2.2. - Anche i commi 4 e 4-bis del decreto-legge n. 118/1997
dettano norme che incidono sulla vigente disciplina delle quote di
produzione del latte, della compensazione nazionale, e dei relativi
poteri dell'AIMA. A differenza del comma 3 che abroga e sostituisce
integralmente delle disposizioni legislative precedenti (il comma 35
dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997), i commi 4 e 4-bis si
aggiungono alle disposizioni legislative già vigenti, integrandone o
derogandone per aspetti particolari la relativa disciplina. Entrambi
i commi, in particolare, presuppongono ed integrano la disciplina
legislativa già vigente (ed impugnata da questa provincia) che ha
concentrato nell'AIMA - sottraendoli alle regioni ed alle province
autonome - i poteri relativi alla gestione delle quote e del prelievo
supplementare, ed alla compensazione. Il comma 4 aggiunge, per di
più, che spetta esclusivamente all'AIMA di approvare il modello con
cui gli acquirenti debbono dichiarare i quantitativi acquistati; ed
il comma 4-bis ribadisce che la compensazione va effettuata
esclusivamente a livello nazionale.
Se, come confidiamo, verranno accolte le censure dedotte con i
precedenti ricorsi nn. 9, 10, 11 e 38/1997 nei confronti della
disciplina che ha concentrato nell'AIMA tutti i poteri relativi alla
gestione e controllo delle quote ed alla compensazione nazionale, da
ciò stesso ne deriverà anche la incostituzionalità, in via
derivata, dei commi 4 e 4-bis dell'art. 1 del decreto-legge n.
118/1997.
Questi ultimi due commi (come già il terzo) sono peraltro
incostituzionali anche in via autonoma, come già si è detto, per
gli stessi motivi già dedotti nei confronti della disciplina
legislativa introdotta in materia nel 1996 e del 1997, e già
impugnata con i quattro ricorsi già citati, tuttora pendenti.
Pertanto si riportano quì di seguito le censure che nell'ultimo dei
precedenti ricorsi (il n. 38/1997) erano state formulate con
specifico riferimento al comma 35 dell'art. 1 ((del decreto-legge n.
11/1997)), che riguardano riassuntivamente tutti i poteri in
questione che sono stati concentrati nell'AIMA, e che quindi oggi si
ripropongono con il presente atto in relazione alla disciplina dei
commi 3, 4 e 4-bis del decreto-legge n. 118/1997.
2.3. - Le censure che si ripropongono (già contenute nel 5 motivo
del ricorso n. 38/1997) sono dunque le seguenti:
"5.1. - ... Per quanto ora interessa in particolare, il comma 35
dell'art. 1 (del decreto-legge n. 11/1997) stabilisce a sua volta che
''Sulla base delle specifiche risultanze della relazione della
Commissione di indagine, entro i successivi sessanta giorni l'AIMA
provvede ad operare le eventuali rettifiche agli elenchi dei
produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995-1996 ed effettua i conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997. Qualora il
conguaglio non sia possibile o sufficiente, l'AIMA provvede a
restituire le somme versate in più e a ripetere quelle versate in
meno.
Il comma 35 dell'art. 1, dunque, ribadisce l'attribuzione all'AIMA
del potere di effettuare la compensazione nazionale (consentendole di
procedere in quella sede ai conguagli conseguenti alle eventuali
rettifiche degli elenchi di produttori già sottoposti a prelievo
supplementare). Tale comma si salda, quindi, con la precedente
disciplina legislativa già impugnata, che ha spostato dal livello
locale a quello nazionale la gestione delle quote latte, ed in
particolare il regime della compensazione e della riserva (prima
locali, ora appunto nazionali). Anche nei confronti del comma 35
dell'art. 1 oggi impugnato valgono dunque le censure già formulate,
con i tre precedenti ricorsi, nei confronti, specialmente, dell'art.
11 del decreto-legge n. 542/1996 (ricorso n. 10/1997), dell'art. 2,
comma 1, e dell'art. 3, comma 1 e 2, del decreto-legge n. 552/1996
(ricorso n. 11/1997), e dei commi 166-168 dell'art. 2 della legge n.
662/1996 (ricorso n. 9/1997); censure che qui, pertanto, conviene
riassumere e ribadire.
5.2. - Sino ad oggi - cioè sino all'entrata in vigore dei
decreti-legge n. 542/1996 e n. 552/1996, della legge n. 662/1996
(già impugnati), e del decreto-legge n. 81/1997 (impugnato col
presente atto), nella provincia di Bolzano la compensazione si
svolgeva - in base all'art. 5 della legge n. 468/1992 - a livello
provinciale: tramite le 5 associazioni di produttori operanti nella
provincia. Del pari a livello provinciale operava la riserva locale
(ex art. 10, comma 10 e 11, della legge n. 468/1992; ed art. 26 del
d.P.R. n. 569/1993, già citato all'inizio). Si è infatti già detto
in precedenza (supra 3 s.) come nella provincia, autonoma di Bolzano
- anche per la correlazione che sussiste fra la disciplina delle
quote latte e quella delle ''minime proprietà culturali'' e dei
''masi chiusi'' (tutte di competenza esclusiva della provincia) la
gestione delle quote latte, ed in particolare l'assegnazione delle
quote della riserva provinciale, venisse effettuata da un apposito
ufficio provinciale: la ''Commissione di controllo per la gestione di
quote latte''.
Orbene. La disciplina legislativa già citata ed impugnata con i
precedenti ricorsi, ed oggi quella del comma 35 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997, ha eliminato la compensazione locale
riservandola all'AIMA. Così come la disciplina legislativa già
richiamata ed impugnata in precedenza, ed oggi quella dei commi da 17
a 21 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997, ha eliminato la
riserva provinciale, che è assorbita nella riserva nazionale,
anch'essa affidata all'AIMA.
Ma è chiaro come la eliminazione del precedente livello locale
della compensazione, senza l'inserimento di alcuna istanza
provinciale, risulti lesiva degli interessi dei produttori della
provincia di Bolzano (e dei principi dell'art. 41 della
Costituzione), e delle competenze della provincia stessa. Infatti,
svolgendosi la compensazione a livello solo nazionale, risulta più
difficile che le eccedenze dei produttori provinciali possano trovare
aggiustamento e compensazione nell'ambito della stessa provicia,
anche utilizzando eventuali produzioni sottoquota di altri produttori
provinciali, e diviene impossibile per la provincia stessa un
efficace esercizio dei suoi poteri di programmazione, di governo e di
controllo del settore e del regime delle quote.
Con ciò non si vuole certo escludere la opportunità di una
compensazione anche nazionale (del resto già prevista dalla
disciplina vigente) rivolta a coordinare i risultati di una
precedente compensazione di livello locale: per esempio al fine di
utilizzare eventuali eccedenze di quote verificatesi in una
provincia. Ma ciò che non è ammissibile, e che lede le competenze
della provincia ricorrente, è la radicale esclusione di un primo
livello provinciale di compensazione, quale da ultima è stata
confermata dal comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997.
Anche sulla base dei risultati (di recente resi noti) dei lavori
della commissione governativa di indagine, le rettifiche, i conguagli
e la compensazione previsti dal comma 35 avrebbero dovuto essere
effettuati, in primo luogo, a livello locale.
Si osservi che - come si è già detto nei precedenti ricorsi (in
particolare nel ricorso n. 9/1997) - l'eliminazione di un livello
locale di compensazione viola non solo le competenze provinciali e le
norme costituzionali già indicate; ma anche la disciplina
comunitaria. Infatti la disciplina stabilita dai vari regolamenti
CEE che hanno via via regolato il settore (in particolare regol.
Cons. n. 804/68 del 27 giugno 1968; regol. Cons. n. 856/84 del 31
febbraio 1984 (il cui art. 1, in particolare, aggiunge l'art.
5-quater al regol. n. 804/68); regol. Cons. n. 857/84 del 31 marzo
1984; regol. Cons. n. 3950/92 del 28 dicembre 1992; artt. 2 ss.)
richiede che la compensazione sia operata non solo a livello
nazionale, ma ancor prima e necessariamente a livello locale
(provinciale o regionale). Di qui un ulteriore profilo di
incostituzionalità della disciplina impugnata, che viola i principi
della disciplina comunitaria vigente in materia (ed in relazione a
ciò anche l'art. 11 della Costituzione).
Analoghe considerazioni valgono per la eliminazione della riserva
locale, ormai assorbita nella riserva nazionale gestita
esclusivamente dall'AIMA; eliminazione già determinata dall'art. 3,
commi da 4 a 5-bis del decreto-legge n. 552/1996 (e dall'art. 2,
comma 173, della legge n. 668/1992) ed oggi ribadita e sviluppata dai
già considerati commi da 15 a 21 dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997. Infatti, con tali disposizioni legislative, viene impedito
alla provincia, autonoma ricorrente, e per essa alla suddetta
Commissione provinciale di controllo, di gestire l'assegnazione delle
quote latte della riserva provinciale, secondo quanto stabilito dalle
norme sopra indicate, con corrispondente lesione delle competenze
della provincia ricorrente in materia di agricoltura e di gestione e
controllo delle quote latte (nonchè di quelle, come si è visto
connesse, in materia di masi chiusi). Si sottolinea ancora, in
particolare, che (come già la riassegnazione di quote di cui ai
commi 4 e 5-bis dell'art. 3 del decreto-legge n. 552/1996) anche
quella di cui ai commi 17 e seguenti dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997 oggi impugnato è effettuata dall'AIMA anzichè dalla
suddetta Commissione provinciale, ed in base a criteri stabiliti
unilateralmente dallo Stato, diversi da quelli già stabiliti ed
applicati dalla provincia con la citata delibera della giunta n. 6281
del 24 ottobre 1994.
Più in generale, la complessiva disciplina risultante dalle
disposizioni legislative già impugnate con i tre precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi quella del decreto-legge
n. 11/1997, ha comportato la eliminazione della compensazione locale
e della riserva provinciale, e la pratica eliminazione dei compiti
sino ad oggi svolti dalla suddetta Commissione provinciale. Una
fondamentale risorsa dell'economia locale è stata sottratta alla
gestione della provincia ed assorbita nella compensazione e nella
riserva nazionale gestite dall'AIMA. La compensazione e la riserva
provinciale - essenziali in particolare per l'economia dei masi
chiusi, e che permettono di riequilibrare con risorse locali le
esigenze locali - sono state assorbite nella compensazione e nella
riserva nazionale per favorire eventualmente chi non ha rispettato la
propria quota provocando le multe comunitarie.
Il meccanismo centralistico stabilito dalla disciplina legislativa
già precedentemente impugnata, ed oggi ribadita ed integrata da
quella del decreto-legge n. 11/1997, con la compensazione nazionale
avvantaggia chi non ha rispettato la quota assegnata ed ha provocato
le multe comunitarie; ed inoltre impedisce la assegnazione di quote
della riserva provinciale, sulla base delle graduatorie stabilite
dalla provincia in base ai criteri già da essa prefissati.
5.3. - La radicale eliminazione del livello locale nella gestione
delle quote di produzione e nella compensazione - già operata dalle
disposizioni legislative che sono oggetto dei precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi ribadita e sviluppata
dal comma 35 dell'art. 1 del decreto legge n. 11/1997 - risulta poi
incostituzionale anche sotto un ulteriore profilo (già evidenziato -
nel ricorso n. 9/1997 - in relazione alla disciplina legislativa di
base contenuta nel comma 167 dell'art. 2 della legge n. 662/1996).
Anche il comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997, oggi
impugnato, non prevede neppure che l'AIMA, nel provvedere alle
eventuali rettifiche degli elenchi dei produttori, e poi ai
conseguenti conguagli in sede di compensazione nazionale, debba
richiedere un parere alle regioni e provincie autonome interessate.
Come già si è detto nei precedenti ricorsi (specie in relazione
alle disposizioni dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n.
552/1996: ricorso n. 11/1997), questa lacuna è particolarmente grave
perchè, soprattutto una volta eliminato il livello della
compensazione locale, il principio di leale cooperazione - secondo
quanto già affermato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n.
520/1995 - impone che nella procedura di compensazione nazionale
l'AIMA agisca in collaborazione con le regioni e provincie autonome.
Specie alla stregua della giurisprudenza ora richiamata, non può
esservi dubbio che nel procedimento di correzioni degli elenchi, di
conguaglio e di compensazione nazionale disciplinato dall'art. 1,
comma 35, del decreto-legge n. 11/1997, avrebbero dovuto essere
previste se non una intesa con la provincia (stante il carattere
primario delle competenze provinciali) in ordine ai provvedimenti
dell'AIMA, almeno una richiesta di parere della provincia ricorrente.
Ma tale parere non è previsto dal comma 35 dell'art. 1 oggi
impugnato (come già non era previsto dai commi 166 ss. dell'art. 2
della legge n. 662/1996) che pertanto è per ciò stesso
incostituzionale, anche per violazione del principio di leale
cooperazione (in relazione agli artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16 statuto
Trentino-Alto Adige, nonchè agli artt. 5 e 116 della Costituzione).
La negazione alla provincia anche della forma più "tenue" di
collaborazione, quale è il parere obbligatorio, le preclude
qualsiasi potere di partecipazione, di verifica e di controllo in
ordine alla adozione dei provvedimenti ed allo svolgimento delle
procedure previste dal comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997. Le impedisce qualsiasi possibilità di pronunciarsi sul modo
in cui l'AIMA dà seguito alle risultanze dei lavori della
commissione di cui ai commi 28 e 29. Il che risulta tanto più grave
per il fatto che in quella commissione non è presente nessuna
rappresentanza delle regioni e provincie autonome (pur dovendo essa
indagare su materie di competenza regionale e delle provincie
autonome), nè è stato prevista dalla legge alcuna forma di raccordo
esterno fra la commissione e le regioni e provincie autonome".
È palese come le censure dianzi riprodotte, già formulate con il
ricorso n. 38/1997 nei confronti della disciplina legislativa di
base, precedente al decreto-legge n. 118/1997, si attagliano
perfettamente anche alle disposizioni di quest'ultimo decreto-legge
impugnato con il presente ricorso: disposizioni che integrano per
aspetti di dettaglio, o sostituiscono senza variazioni di rilievo, la
disciplina legislativa già impugnata precedentemente.
3. - Violazione da arte delle imugnate disosizioni del
decreto-legge n. 118/1997, e dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione n. 81/1997, delle competenze provinciali di cui alle
norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già citate.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
3.1. - Il decreto-legge n. 118/1997 è incostituzionale perchè
adottato in mancanza dei necessari presupposti di straordinaria
necessità ed urgenza prescritti dall'art. 77 della Costituzione. La
disciplina in esso contenuta è in gran parte incostituzionale e
lesiva delle competenze della provincia ricorrente, per i motivi già
illustrati; ma, per di più, per la sua adozione non sussistevano
neppure motivi di necessità ed urgenza "straordinari".
Al riguardo, il preambolo del decreto-legge n. 118/1997 così
recita: "Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di disporre
la proroga dell'operatività della commissione governativa di
indagine in materia di quote latte, sulla base della relazione da
questa presentata ed al fine di acquisire in tempo utile, per
l'effettuazione delle operazioni di compensazione, i dati definitivi
della produzione nazionale lattiera per i periodi 1995-1996 e
1996-1997".
Orbene, queste essendo le uniche circostanze straordinarie di
necessità ed urgenza addotte dal Governo, si deve in primo luogo
contestare il fatto che esse potranno tutt'al più giustificare la
disciplina dei comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge n. 118/1997, che
riguarda appunto la proroga della operatività della Commissione (ed
eventualmente anche il secondo comma che al primo si collega), ma
certamente non può essere invocata a fondamento della disciplina
stabilita dai commi 3 e 4, che non riguarda la proroga della
Commissione.
Ciò che, comunque, certamente mancava al decreto-legge n. 118/1997
oggi impugnato è il pur prescritto carattere di "straordinarieta'"
dei presupposti di necessità ed urgenza. Anche a questo riguardo
valgono le medesime considerazioni già formulate nel ricorso n.
38/1997, a proposito della mancanza di straordinarietà della
situazione di necessità ed urgenza invocata dal Governo per
giustificare l'emanazione del decreto-legge n. 11/1997, sulla cui
disciplina si innesta oggi quella decreto-legge n. 118/1997.
Infatti, quale straordinarietà si può mai predicare a proposito
di una situazione che ha trovato la sua disciplina in catene di
decreti reiterati (e sempre lesivi delle competenze regionali e
provinciali)? Come giustamente già altri ha osservato (la difesa
della regione Veneto nel ricorso proposto contro il precedente
decreto-legge n. 11/1997), la presenza o l'assenza della
straordinarietà deve essere valutata - e se del caso censurata - in
relazione ad ogni singolo decreto-legge: e non vi è dubbio che anche
nel caso del decreto-legge n. 118/1997 quiimpugnato (come già nel
caso del decreto-legge n. 11/1997) la straordinarietà non esiste,
essendo esso solo l'ultimo tassello di un mosaico di atti legislativi
(decreti-legge non convertiti e reiterati, decreti-legge convertiti,
leggi di sanatoria) che costituiscono nel loro complesso una
peculiare "politica" del Governo che ha fatto del decreto-legge -
soprattutto in questa materia - il suo strumento normativo
d'elezione: strumento ormai "normale", anzichè "straordinario". Il
che, appunto, la Costituzione non consente.
Il decreto-legge impugnato manca dunque di quei presupposti
cosituzionali la cui carenza - secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (sentenze nn. 29 e 165 del 1995) - è censurabile nel
giudizio di costituzionalità.
3.2. - In relazione alle censure dedotte da ultimo si osserva che
esse non possono ritenersi precluse o superate dalla intervenuta
conversione del decreto-legge n. 118/1977 ad opera della successiva
legge n. 204/1997. Vero è piuttosto, che quei vizi di
costituzionalità del decreto-legge si trasferiscono sulla (o
comunque inficiano la validità della) stessa legge di conversione.
In particolare, proprio per quanto riguarda il vizio relativo alla
mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza,
codesta stessa ecc.ma Corte, nella citata sentenza n. 29/1995, ha
già affermato che la evidente mancanza di quei presupposti
"configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Nel caso qui in questione, ne deriva dunque la incostituzionalità
(e sindacabilita') sia del decreto-legge n. 118/1997, sia della
stessa legge di conversione n. 204/1997, sotto il profilo dianzi
illustrato della mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza.
Osserviamo ancora che non sembra costituire un argomento contrario
alla tesi qui sostenuta l'obiter dictum contenuto nella sentenza di
codesta ecc.ma Corte n. 360/1996 (dove si accenna alla possibile
sanatoria a seguito della conversione del vizio originario del
decreto-legge incostituzionalmente reiterato), sul cui reale
significato e valore - per esigenze di tempo e di spazio - ci si
riserva di ritornare in una successiva memoria. Rileviamo però sin
d'ora che la presente questione è diversa, rispetto a quella decisa
con la sentenza n. 360/1996, riguardando non già il problema della
reiterazione, ma quello, a monte, della sussistenza degli stessi
presupposti di straordinaria necessità ed urgenza.
3.3. - È palese, ma per scrupolo difensivo si ritiene opportuno
sottolinearlo, che tutte le censure relative alla violazione
dell'art. 77 della Costituzione vengono qui dedotte dalla provincia
ricorrente come mezzo al fine per censurare la violazione delle
proprie competenze. Infatti, è anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione che tale lesione si è verificata:
perchè il Governo, male esercitando i suoi poteri di decretazione di
urgenza (e poi lo stesso Parlamento in sede di conversione), ha
illegittimamente limitato (ed in certi casi cancellato), come si è
ampiamente visto in precedenza, i poteri di governo, di
programmazione e di controllo della produzione lattiera che pure
rientrano nelle competenze esclusive della provincia ricorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare incostituzionali in parte qua le impugnate disposizioni
del d.-l. 7 maggio 1997, n. 118, nonchè, per quanto occorra,
l'art. 1, comma 1, della legge di conversione 3 luglio 1997, n. 204.
Roma, addì 31 luglio 1997
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
97C1008