1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 10-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 670 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio - 14 ottobre 1993
N. 670 Ordinanza emessa l'11 febbraio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 ottobre 1993) dal tribunale amministrativo regionale del Trentino-Alto Adige sul ricorso proposto da Chiaro Pietro ed altri contro Ministero di grazia e giustizia Magistratura - Uditore giudiziario, gia' referendario parlamentare del Senato della Repubblica - Attribuzione di trattamento economnico ad personam superiore a quello spettantegli come magistrato, per diritto al computo del maturato economico della precedente carriera - Richiesta di allineamento stipendiale di magistrati di pari o maggiore anzianita' - Ius superveniens e norma qualificata di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiali "ancorche' aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992" - Violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento delle attivita' connesse alle funzioni pubbliche. (D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 2, quarto comma, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359; d.l. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3 e 97). (093C1112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 10-11-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 178 del 1992,
proposto da Chiaro Pietro, Santaniello Bernardetta, Basile Rosario e
Claudio Luigi, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Ottorino
Bressanini, ed elettivamente domiciliati presso lo stesso, in Trento,
via Grazioli n. 67, contro il Ministero di grazia e giustizia, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocatura dello Stato di Trento; per l'accertamento del diritto
dei ricorrenti magistrati all'allineamento stipendiale con il dott.
Antonio Francesco Esposito, già uditore giudiziario presso il
tribunale di Roma per il tirocinio ordinario, ora uditore giudiziario
con funzioni di sostituto procuratore della Repubblica presso la
pretura circondariale di Lecce;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza dell'11 febbraio 1993 il relatore
consigliere Pier Luigi Lodi e uditi, altresì, l'avv. Ottorino
Bressanini per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Pieralberto
Trovatelli per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, magistrati con qualifica di magistrato di Corte
d'appello, chiedono in questa sede l'accertamento del loro diritto
all'allineamento stipendiale con il dott. Antonio Francesco Esposito,
già uditore giudiziario presso il tribunale di Roma per il tirocinio
ordinario, ora uditore giudiziario con funzioni di sostituto
procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di
Lecce.
I predetti ricorrenti, infatti, pur avendo qualifica superiore e
maggiore anzianità di servizio, hanno un trattamento stipendiale
inferiore a quello del dott. Esposito, al quale - avendo prestato
servizio come referendario parlamentare del Senato della Repubblica -
è stato attribuito lo stipendio annuo lordo di L. 54.951.403,
corrispondente all'ottava classe, 56 scatto biennale dello stipendio
di uditore giudiziario, nonchè, decorsi sei mesi, lo stipendio annuo
lordo di L. 55.425.000, corrispondente all'ottava classe, 43 scatto
biennale di uditore giudiziario, e infine, con i successivi
incrementi, a decorrere dal gennaio 1991, lo stipendio annuo lordo di
L. 77.820.832.
A sostegno della loro pretesa i ricorrenti invocano i principi
costituzionali dell'assoluta parità di trattamento economico dei
magistrati ordinari a parità di funzioni (artt. 3, 36 e 107 della
Costituzione), nonchè le seguenti disposizioni:
1) la norma di cui all'art. 4, terzo comma, della legge n.
869/1982 la quale - prevedendo l'attribuzione, ai colleghi con pari o
maggiore anzianità di qualifica, dello stipendio eventualmente
superiore del collega meno anziano - si qualifica come espressione di
un principio generale in materia di pubblico impiego preordinato ad
evitare l'insorgere di una disparità di trattamento tra i dipendenti
di una stessa amministrazione;
2) la norma di cui all'art. 1, primo comma, della legge n.
265/1991, la quale, da un lato, riconosce espressamente
l'applicabilità della citata legge n. 869/1982 al personale della
magistratura ordinaria, dall'altro lato specifica che oggetto di tale
istituto perequativo può essere anche il "mantenimento di più
favorevoli trattamenti economici comunque conseguiti" nelle "carriere
dirigenziali dell'amministrazione dello Stato o equiparate",
escludendosi solo per il futuro che ai fini dell'allineamento in
questione si possano prendere in considerazione trattamenti
retributivi "particolari" ossia non aventi carattere di generalità,
con riguardo agli appartenenti al medesimo ordine; del resto, il
terzo comma dello stesso art. 1 stabilisce che all'atto dell'accesso
in magistratura mediante concorso di primo grado "non si applicano" i
trattamenti di maggior favore eventualmente in godimento al vincitore
del concorso, escludendosi il beneficio solo per il futuro e non con
riguardo alle posizioni pregresse, quali quelle descritte nel
presente ricorso.
In conclusione, sussistendo sia il presupposto oggettivo dello
scavalcamento stipendiale di cui ha beneficiato un collega in
posizione di ruolo inferiore, sia il presupposto soggettivo della
riconducibilità della posizione già ricoperta da detto collega ad
una delle carriere indicate nell'ultima parte dell'art. 1, primo
comma, legge n. 265/1991 (dirigenziali dell'amministrazione dello
Stato o equiparate) i ricorrenti insistono per il riconoscimento del
loro diritto, acquisito prima dell'entrata in vigore della legge n.
265/1991 e cioè a far data dal 25 febbraio 1989, all'allineamento
stipendiale con il menzionato dott. Antonio Francesco Esposito.
Con ampia memoria la difesa dei ricorrenti ha prospettato
ulteriori argomentazioni a sostegno dell'istanza in esame,
illustrando in particolare: a) l'evoluzione della giurisprudenza in
tema di allineamento stipendiale; b) i criteri interpretativi
dell'art. 1, legge n. 265/1991 che consentirebbero la favorevole
definizione dell'istanza, ovvero, in subordine, la illegittimità
costituzionale del predetto articolo, primo e terzo comma, per
contrasto con gli artt. 3, 36, 97, 102 e 107 della Costituzione; c) i
criteri interpretativi dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge
n. 333/1992 e dell'art. 7, settimo comma, del decreto-legge n.
384/1992 che consentirebbero un favorevole esito del ricorso, ovvero,
in subordine, la loro illegittimità costituzionale per contrasto con
gli artt. 3, 36, 97, 102 e 107 della Costituzione.
Per l'amministrazione di grazia e giustizia resiste in giudizio
l'avvocatura dello Stato di Trento la quale, con memoria, afferma
anzitutto che le questioni sollevate dai ricorrenti sarebbero state
di recente risolte in via definitiva dalle nuove disposizioni legis-
lative sopra richiamate, che hanno comportato l'abrogazione
dell'istituto del cosidetto "galleggiamento" stipendiale per i
pubblici dipendenti; nega, inoltre, che sussistano elementi di
illegittimità incostituzionale delle norme anzidette; contesta,
comunque, nel merito, ogni fondamento della pretesa in discussione.
All'udienza dell'11 febbraio 1993 il ricorso è passato in
decisione.
D I R I T T O
1. - Il ricorso in esame è stato proposto da alcuni magistrati
ordinari, in servizio nel distretto giudiziario di Trento, per
l'accertamento di diritti patrimoniali ad essi spettanti, al fine di
ottenere un livello stipendiale allineato a quello del collega
Antonio Francesco Esposito, di minore anzianità dei richiedenti, che
gode fin dal 1990 di un trattamento economico più favorevole, ai
sensi dell'art. 202 del testo unico impiegati civili dello Stato, di
cui al d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, nonchè dell'art. 12 del
successivo d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079, avendo egli in precedenza
prestato servizio alle dipendenze del Senato della Repubblica, in
qualità di referendario parlamentare.
2. - Con separata sentenza, non definitiva, emessa in pari data,
il collegio ha ritenuto fondata la domanda avanzata dai ricorrenti,
confermando i principi già enunciati nelle proprie precedenti
pronuncie in materia, e segnatamente nelle sentenze 12 giugno 1989,
n. 174 e 3 settembre 1992, n. 321, concernente, quest'ultima, una
vicenda identica a quella ora in esame.
3. - Il collegio non ha tuttavia potuto pronunciarsi in via
definitiva sulla questione in relazione alla sopravvenienza nel corso
del giudizio di disposizioni di legge che appaiono preclusive per
l'accoglimento delle istanze in discussione, secondo del resto
espressa deduzione della difesa dell'amministrazione.
In base all'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359 (recante
"Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica") è stata
prevista l'abrogazione immediata di talune norme, ed in particolare
del ricordato "secondo periodo del terzo comma dell'art. 4 del
decreto-legge 27 settembre 1982, n. 681" che fissava per la prima
volta - con specifico riferimento agli ufficiali - il principio
dell'allineamento stipendiale in questione.
Con l'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384,
convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438 (recanti "Misure
urgenti in materia di previdenza di sanità e di pubblico impiego,
nonchè disposizioni fiscali") è stata dettata una disposizione
secondo cui la norma di cui sopra va interpretata "nel senso che
dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge non
possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Nè può intendersi, come sostengono i ricorrenti, che detta
norma, riguardando espressamente solo il personale militare, sarebbe
inapplicabile ai magistrati, il cui trattamento resterebbe regolato
da una disciplina con carattere di specialità, scaturente dal
combinato disposto dell'art. 4, nono comma, della legge 6 agosto
1984, n. 425 e dall'art. 4, terzo comma, del ripetuto decreto-legge
27 settembre 1982, n. 681.
Anzitutto, come ben messo in evidenza dall'avvocatura dello Stato,
la citata norma della legge n. 425/1984 riguardava un caso del tutto
particolare di fattispecie circoscritta alle sole ipotesi di
promozioni di magistrati a mezzo di concorso, procedura ormai del
tutto abbandonata e superata.
Quanto, poi, alla circostanza che del decreto-legge n. 333/1992 in
questione non siano state espressamente abrogate le disposizioni del
più volte menzionato art. 1 della legge 8 agosto 1991, n. 265
(riguardante propriamente i magistrati), che fa rinvio al predetto
art. 4, terzo comma, del decreto-legge n. 681/1982 (riguardante i
militari), è da condividersi, anche in questo caso l'opinione
dell'avvocatura dello Stato secondo cui trattasi nella specie di un
rinvio formale della legge più recente alle disposizioni antecedenti
le quali - va ribadito - avevano disciplinato per la prima volta
l'allineamento stipendiale, costituendo la base giuridica sia di
successivi richiami legislativi, sia di autonomi riferimenti della
giurisprudenza.
Ne consegue che la eliminazione radicale e generalizzata di tale
base giuridica - disposta con il decreto-legge n. 333/1992, così
come interpretato dalla legge n. 384/1992 (che ha convertito il
decreto-legge n. 394/1992) - ha in definitiva comportato la
vanificazione dei vari richiami e rinvii operati dalle normative suc-
cessive.
4. - Se ciò è esatto, tuttavia, il collegio non può non porsi
il problema della legittimità costituzionale delle norme che, dalla
maggiore o minore tempestività di decisione sulle istanze avanzate
dagli interessati, fanno discendere un diverso giudizio in ordine
alla spettanza di un trattamento economico dei magistrati calcolato
secondo i criteri dell'allineamento stipendiale, come prospettato
dagli attuali ricorrenti.
La questione, infatti, oltre ad essere in modo palese rilevante,
precludendosi in base alle norme in parola l'accoglimento delle
pretese degli attuali ricorrenti, appare altresì non manifestamente
infondata in relazione ad una possibile violazione dei precetti
costituzionali di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento delle
attività connesse alle funzioni pubbliche.
In particolare, quanto alla non manifesta infondatezza ritiene il
collegio di condividere quanto gà in precedenza osservato dal
giudice amministrativo (vedi tar Liguria, sentenza-ordinanza n. 33
del 5 febbraio 1993) secondo cui l'impossibilità di adottare
ulteriori provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè
riferiti a diritti maturati in periodi pregressi, si configura,
mediante l'utilizzo improprio dello strumento interpretativo, quale
norma in effetti retroattiva, che viene ad incidere negativamente su
posizioni giuridiche già perfezionatesi ed aventi la consistenza di
diritti soggettivi perfetti.
Che si tratti di norma effettivamente non interpretativa è reso
evidente dal fatto che a nessun dubbio interpretativo dava in realtà
adito l'art. 2 del decreto-legge n. 333/1992, norma che si limitava a
sopprimere, dalla sua entrata in vigore, l'istituto dell'allineamento
stipendiale, mentre, come correttamente evidenziato dalla Corte
costituzionale, soltanto una effettiva oscurità e ambiguità della
legge tale da creare contrasti dottrinali e giurisprudenziali,
potrebbe giustificare una legge interpretativa (Corte costituzionale
n. 187/1981) e comunqe, anche in tali casi l'interpretazione
autentica dovrebbe valere per il futuro, onde non incidere,
vanificandole, su eventuali pronunce giurisdizionali, di contrario
avviso, nel frattempo divenute definitive.
L'aver comunque previsto nella norma in esame, in assenza di detti
presupposti, la non adottabilità di ulteriori provvedimenti di
allineamento, ancorchè riferiti a periodi anteriori l'11 luglio
1992, non può dunque non configurarsi quale introduzione di una
nuova norma, di carattere retrattivo, soppressiva delle relative
situazioni soggettive già maturate.
Orbene, il principio della irretroattività della legge (non
penale), pur non essendo espressamente sancito da una norma
costituzionale, è senza dubbio principio cardine del nostro
ordinamento giuridico, definito dalla stessa Corte costituzionale
antica conquista della nostra civiltà giuridica (Corte
costituzionale nn. 118/1957, 133/1975 e 91/1982).
Tale principio soddisfa infatti numerosi principi di rango
costituzionale, quali la ragionevolezza, la logicità, la giustizia
manifesta, l'equo contemperamento ecc.
Ciò trova puntuale riscontro nel caso di specie, ove infatti
appare evidente che l'art. 7 settimo comma, legge n. 384/1992
comporta una ingiustificata disparità di trattamento tra dipendenti
pubblici in analoghe situazioni, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, solo che si pensi al differente trattamento riservato a
chi abbia già ottenuto un provvedimento di allineamento stipendiale
prima dell'entrata in vigore della norma in esame rispetto a chi,
invece, magari solo a causa di ritardi burocratici, ancorchè in
relazione allo stesso periodo di maturazione del diritto, si sia
visto negare il beneficio in questione.
Una tale situazione di sperequazione potrebbe altresì
riverberarsi negativamente sulla stessa efficienza
dell'amministrazione poichè il pubblico dipendente non allineato
vedrebbe conservato un maggiore trattamento economico a favore di
colleghi casualmente già raggiunti da provvedimenti di allineamento
e ciò non potrebbe che influire negativamente sul rendimento dei
primi, con conseguente violazione del principio di buon andamento,
oltre che di imparzialità, sancito dall'art. 97 della Costituzione.
In altre parole, il legittimo affidamento riposto dal cittadino
nell'applicazione di una determinata disposizione normativa in
relazione a diritti soggettivi già maturati non può venire
frustrato - in assenza di particolari situazioni di eccezionalità
che giustifichino una normativa straordinaria - dall'intervento
retroattivo del legislatore, che venga ad incidere (irrazionalmente)
su situazioni omogenee.
Poichè nel caso che ci occupa non si ravvisa, e comunque non
risulta normativamente evidenziata, alcuna situazione di
straordinarietà che possa giustificare tale comportamento del
legislatore, ne consegue che, ad avviso del collegio, si configura
come non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, così
come interpretato dall'art. 7, comma settimo, legge 14 novembre 1992
n. 438, di conversione del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384,
per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Le questioni sopra illustrate debbono pertanto essere rimesse
all'esame della Corte costituzionale previa sospensione del giudizio
(nella parte non ancora definita con separata sentenza) ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Richiamata la sentenza non definitiva in pari data;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto comma, del decreto-
legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992,
n. 359, così come interpretato dall'art. 7, comma settimo, della
legge 14 novembre 1992, n. 438, di conversione del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso, per la parte non definita con
separata sentenza;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ivi compresa la contestuale sentenza non definitiva
surrichiamata;
Manda alla segreteria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e di darne comunicazione integrale ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Così deciso in Trento, dal tribunale regionale di giustizia
amministrativa, nella camera di consiglio dell'11 febbraio 1993.
Il presidente: CHIEPPA
Il consigliere: PACE
Il consigliere estensore: LODI
93C1112