1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 5-8-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 383 SENTENZA 21 - 29 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Amministratori e dipendenti dei comuni e delle province - Responsabilita' amministrativa - Azione di responsabilita' - Prescrizione - Riduzione del termine - Inestensibilita' agli eredi in quanto personale - Richiesta di sentenza additiva - Irrilevanza della questione nei giudizi a quibus - Inammissibilita' e non fondatezza. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 58, quarto comma). (Cost., artt. 3, 24, 26 e 97). (092C0926) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 5-8-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 58, quarto
comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), promossi con n. 3 ordinanze emesse il 29 gennaio ed il 22
marzo 1991 dalla Corte dei conti - Sezione I giurisdizionale - nei
giudizi di responsabilità amministrativa promossi dal Procuratore
Generale nei confronti degli eredi di Mei Amerigo ed altri, di De
Boni Gemma ed altri e di Bisaglia Mario ed altri, iscritte ai nn.
144, 145 e 206 del registro ordinanze 1992 e pubblicate nelle
Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 13 e 18, prima serie
speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione di Testa Mario;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Luigi Manzi per Testa Mario.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa
promosso, con atto di citazione in data 24 aprile 1981, contro
amministratori e dirigenti dell'Ente Nazionale Artigianato e Piccole
Industrie, ad alcuni dei quali sono succeduti, pendente lite, i
rispettivi eredi, la Corte dei Conti, con ordinanza del 29 gennaio
1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 10 marzo 1992 (R.O.
144/92), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142,
sull'ordinamento delle autonomie locali, il quale riduce a cinque
anni la prescrizione dell'azione di responsabilità contro gli
amministratori e i dipendenti degli enti locali e dispone, inoltre,
che "la responsabilità nei confronti degli amministratori e dei
dipendenti dei comuni e delle province è personale e non si estende
agli eredi".
La questione è sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97
Cost., sotto un duplice profilo enunciato in motivazione. Sotto il
primo profilo la norma è censurata perchè esclude dal beneficio
della non trasmissibilità agli eredi gli amministratori e i
dipendenti dello Stato e degli enti pubblici non economici, creando
una ingiustificata disparità di trattamento. Sotto il secondo
profilo, la Corte ravvisa d'ufficio una violazione di segno diverso
dell'art. 3 Cost., in quanto la norma impugnata deroga
irragionevolmente ai principi dell'ordinamento sia pubblicistico sia
privatistico, e conseguentemente anche una violazione dei principi di
imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione sanciti
dall'art. 97.
2.1. - Analoga impostazione, ma con motivazione più diffusa, ha
un'altra ordinanza della medesima Corte, in data 22 marzo 1991,
pervenuta alla Corte costituzionale l'8 aprile 1992 (R.O. n. 206/92),
emessa nel corso di un giudizio di responsabilità promosso con atto
di citazione in data 28 giugno 1989 contro gli eredi di Antonio
Bisaglia e altri.
Il giudice a quo ritiene non manifestamente infondata l'eccezione
di illegittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge
n. 142 del 1990, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., per la
disparità di trattamento tra gli eredi degli amministratori e dei
dipendenti dei comuni e delle province e gli eredi degli
amministratori e dei dipendenti dello Stato (anche in relazione
all'esercizio di difesa), ingiustificata in sè e contraddittoria con
la direttiva di omogeneizzazione della disciplina enunciata nel primo
comma.
Peraltro, qualora per le dette ragioni la norma denunciata fosse
ritenuta di applicazione generale, la Corte dei Conti si sente in
dovere di sollevare di ufficio questione di legittimità
costituzionale della medesima per contrarietà all'art. 24 Cost.,
perchè, in caso di morte del pubblico amministratore o dipendente
prima dell'esercizio dell'azione di responsabilità, viene "sottratta
al Procuratore generale la possibilità di agire in difesa
dell'erario", e altresì per violazione dell'art. 97 Cost., perchè
la deroga al principio della successione degli eredi nei debiti del
defunto "incide sulla capacità preventiva che l'eventualità
dell'esercizio dell'azione di responsabilità esplica".
2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituito l'avv. Mario Testa, erede con altri di Antonio Bisaglia,
sostenendo in principalità, contro l'avviso del giudice a quo, la
possibilità di interpretare estensivamente la norma in esame nel
senso dell'applicabilità anche agli eredi di amministratori o
dipendenti dello Stato, e in linea subordinata aderendo al primo dei
profili di incostituzionalità della norma svolto nell'ordinanza di
rimessione in corrispondenza all'eccezione sollevata dalla difesa
dello stesso avv. Testa e dei coeredi.
In una memoria depositata in prossimità dell'udienza di
discussione, la parte privata tratta la questione pregiudiziale circa
l'applicabilità della norma in esame anche ai processi di
responsabilità già pendenti al momento dell'entrata in vigore della
legge n. 142 del 1990. Ad avviso dell'istante, alla questione si
dovrebbe dare risposta affermativa indipendentemente dalla natura
processuale o sostanziale della norma, in quanto le regole che essa
detta - prescrizione quinquennale e personalità della
responsabilità amministrativa - sono di ordine pubblico e quindi
inderogabili. Tali regole avrebbero impresso alla responsabilità
amministrativa un nuovo carattere, non più di responsabilità
patrimoniale-civilistica, come continua a pensare il giudice a quo,
ma di responsabilità sanzionatoria-pubblicistica, vicina alla
responsabilità penale.
3. - Nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa,
promosso nel 1977 contro alcuni funzionari dell'Azienda Nazionale
Autonoma delle Strade, a uno dei quali sono subentrati, pendente
lite, i rispettivi eredi, la Corte dei Conti, con ordinanza del 29
gennaio 1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 10 marzo 1992 e
iscritta nel R.O. n. 145 del 1992, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 26 (recte 24) Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n.
142, "per la parte in cui si limita a dichiarare la natura personale
della responsabilità, con conseguente venir meno dell'obbligo di
rispondere con il proprio patrimonio per fatto del proprio dante
causa, in riferimento ai soli eredi dei dipendenti ed amministratori
degli enti locali, venendo così ad escludere gli eredi dei
dipendenti statali, oltre che di tutti gli altri dipendenti ed
amministratori delle regioni e degli enti pubblici, dall'ambito di
applicabilità della norma".
Ad avviso della Corte remittente, la norma si applica anche ai
giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, perchè
"finisce per incidere sia sulla giurisdizione di questa Corte
(sottraendo una astratta categoria di soggetti, gli eredi appunto),
sia sulla legittimazione attiva del Procuratore generale nell'ambito
di rapporti ancora pendenti".
Ciò premesso in punto di rilevanza della questione, il giudice a
quo ritiene che il legislatore non abbia voluto modificare la natura
della responsabilità amministrativa, ma soltanto introdurre, in
favore degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali, una
"speciale deroga" alla regola della trasmissibilità mortis causa
(artt. 752 e 754 cod. civ.). Tale deroga determina una ingiustificata
disparità di trattamento in contrasto sia col principio di
eguaglianza, sia col principio di razionalità, in quanto
contraddittoria con la direttiva impartita nel primo comma dell'art.
58.
Sarebbe inoltre violato l'art. 24 Cost., perchè la riduzione
della prescrizione da dieci a cinque anni a beneficio del solo
personale degli enti locali si traduce in un aggravamento delle
difficoltà di difesa degli eredi dei dipendenti dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Con le ordinanze indicate in epigrafe la Corte dei Conti
mette in dubbio la legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4,
della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull'ordinamento delle autonomie
locali, il quale, previa riduzione a cinque anni della prescrizione
dell'azione di responsabilità contro gli amministratori e i
dipendenti degli enti locali, dispone che "la responsabilità nei
confronti degli amministratori e dei dipendenti dei comuni e delle
province è personale e non si estende agli eredi".
2. - I tre giudizi hanno per oggetto questioni analoghe, e
pertanto vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3.1. - Dalle ordinanze iscritte in R.O. nn. 144 e 206/1992 la
questione è sollevata sotto due profili, espressamente richiamati
nel dispositivo, riferiti il primo agli artt. 3 e 24 Cost., il
secondo anche all'art. 97 Cost.
Sotto il primo profilo, conforme ai termini in cui la questione è
stata proposta dalle parti private, la norma è censurata perchè
deroga alla regola generale della successione nelle obbligazioni del
de cuius (artt. 752 e 754 cod.civ.) soltanto in favore degli eredi
degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali, in contrasto
sia col principio di eguaglianza, per l'ingiustificata disparità di
trattamento degli altri amministratori e dipendenti pubblici, sia col
principio di razionalità, per l'evidente contraddizione con la
direttiva di uniformazione della disciplina a quella degli impiegati
civili dello Stato, enunciata nel primo comma dell'art. 58. In
relazione all'art. 3 Cost. sarebbe violato anche l'art. 24 Cost.,
attesa la maggiore gravosità di esercizio del diritto di difesa che
la norma comporta a carico delle categorie escluse.
Sotto il secondo profilo - sul presupposto che per le dette
ragioni la norma sia ritenuta di applicazione generale - la Corte
remittente solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
in riferimento ai medesimi parametri, ma per motivi di segno opposto
a quelli svolti sotto il primo profilo, ravvisando, per un verso, una
violazione dell'art. 3 Cost. in quanto la norma in esame deroga
irragionevolmente ai principi dell'ordinamento pubblicistico e
privatistico, per altro verso, una violazione dell'art. 24 Cost. in
quanto, in caso di morte del pubblico amministratore o dipendente
prima della promozione dell'azione di responsabilità, "sottrae al
Procuratore generale la possibilità di agire in difesa dell'erario",
e ciò pur quando si tratti di responsabilità plurisoggettiva, posto
che, esclusa la successione degli eredi, la quota spettante al de
cuius rimarrebbe a carico dell'erario.
Si ravvisa inoltre una violazione dei principi di imparzialità e
di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)
perchè la deroga al principio della successione dell'erede nei
debiti del defunto, sottraendo il patrimonio ereditario alla
responsabilità del de cuius per i danni arrecati all'ente pubblico,
"incide sulla capacità di prevenzione che l'eventualità
dell'esercizio dell'azione di responsabilità esplica".
3.2. - I due profili indicati sono tra loro contraddittori: il
primo mira a una dichiarazione di illegittimità costituzionale di
tipo additivo, che estenda la norma denunciata a tutti i pubblici
amministratori o dipendenti (eccettuati quelli degli enti pubblici
economici), il secondo porta, invece, a una sentenza caducatoria.
Così prospettata, la questione è inammissibile indipendentemente
dall'applicabilità o no della norma impugnata anche ai giudizi di
responsabilità pendenti al momento dell'entrata in vigore della
legge n. 142 del 1990.
Del resto, il sollevato incidente di costituzionalità essendo
diretto, in definitiva, all'invalidazione della norma impugnata,
emerge anche un motivo di inammissibilità per irrilevanza, posto che
la norma non è applicabile nei giudizi a quibus, nei quali non si
controverte sulla responsabilità amministrativa di amministratori o
dipendenti di un comune o di una provincia (cfr. ord. n. 407 del
1991).
4. - Unicamente sotto il primo profilo la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge n. 142
del 1990 è sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.,
dall'ordinanza iscritta in R.O. n. 145/1992.
Supposta, come sostiene la Corte remittente, l'applicabilità
della norma anche nei giudizi già instaurati al momento dell'entrata
in vigore della legge, la questione non è fondata.
Esattamente l'ordinanza precisa che la legge n. 142 non ha
modificato la natura della responsabilità amministrativa, che è e
rimane una figura della responsabilità per danni da fatto illecito,
ma ha inteso soltanto introdurre una "speciale deroga" al principio
della successione degli eredi nei debiti del defunto. Non
esattamente, invece, essa riduce il significato della deroga al
"venir meno dell'obbligo degli eredi di rispondere col proprio
patrimonio per fatto del proprio dante causa", indipendentemente
dall'accettazione dell'eredità col beneficio d'inventario. La deroga
significa principalmente che i beni del de cuius si trasmettono agli
eredi dell'amministratore o del dipendente liberi dal vincolo di
responsabilità da cui, prima dell'apertura della successione, erano
astretti per il soddisfacimento del credito risarcitorio spettante
all'ente. Sotto questo aspetto la norma non appare giustificata. Non
si vede per quale ragione la responsabilità amministrativa degli
amministratori e dei dipendenti delle province e dei comuni non si
trasferisce agli eredi almeno nei limiti del valore dei beni
ereditari, con la conseguenza che, in virtù dell'evento fortuito
della morte del responsabile del danno prima dell'esercizio
dell'azione di responsabilità, la corrispondente voce passiva del
suo patrimonio si converte in un vantaggio dei suoi successori.
Un simile privilegio non può fornire un utile termine di
confronto ai fini dell'art. 3 Cost. È insegnamento costante di
questa Corte che il principio di eguaglianza non può essere invocato
quando la disposizione di legge da cui è tratto il tertium
comparationis ha natura di norma derogatoria a una regola generale.
In questo caso la funzione del giudizio di legittimità
costituzionale alla stregua dell'art. 3 Cost. non può essere se non
il ripristino della disciplina generale,
ingiustificatamente derogata da quella particolare, non l'estensione
ad altri casi di quest'ultima, la quale aggraverebbe, anzichè
eliminare, il difetto di coerenza del sistema normativo (cfr. sent.
nn. 46 del 1983, 6 e 769 del 1988, 427 del 1990, 194 del 1991, 190
del 1992).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento
delle autonomie locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 26
(recte 24) della Costituzione, dalla Corte dei Conti con l'ordinanza
in epigrafe, iscritta nel R.O. n. 145/1992;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58, comma 4, della legge n. 142 del 1990 citata, sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, dalla
medesima Corte con le ordinanze in epigrafe, iscritte nel R.O. n. 144
e 206/1992.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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