1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 novembre 1994
N. 76 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 novembre 1994 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali per il rientro dell'abusivismo di necessita' i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta; c) delle disposizioni sulla iscrizione in bilancio e sull'impiego delle somme versate dai richiedenti la concessione in sanatoria; d) dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di esaminare entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.l. i casi relativi alle procedure di affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, non rientrando nelle ipotesi previste dall'art. 6 del d.l. stesso, possono essere riavviate con provvedimento amministrativo; e) dell'introduzione dell'istituto del silenzio-assenso per le concessioni edilizie in caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; f) della stipula da parte del Ministro dei lavori pubblici di convenzione con il Ministro della difesa per avvalersi di strutture tecnico-operative di quest'ultimo; g) della sottoposizione dell'ordine del sindaco di sospensione di lavori al termine di decadenza di sessanta giorni - Abuso dello strumento del d.l. per l'assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Incidenza sui principi di uguaglianza nonche' di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela del paesaggio - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 302/1988 e 391/1989. (D.L. 23 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 9). (Cost., artt. 3, 9, 77, 97 e 116; statuto regione Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4 e 43). (094C1213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

CORTE COSTITUZIONALE
Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, signor Dino Vierin, autorizzato
con delibera della giunta regionale n. 8260 del 13 ottobre 1994,
rappresentato e difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio
Bastrenta di Aosta del 18 ottobre 1994, rep. n. 15767) dall'avv.
prof. Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo
elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo
Chigi, nonchè presso l'avvocatura generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del d.l. 23 settembre 1994, n. 551, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte I, n. 226, del 27 settembre
1994), recante "Misure urgenti per il rilancio economico ed
occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata".
PREMESSO IN FATTO
Lo statuto di autonomia speciale della regione Valle d'Aosta
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) all'art. 2, primo
comma, attribuisce alla regione la competenza legislativa primaria in
materia di strade e lavori pubblici di interesse regionale (lettera
f), di urbanistica e piani regolatori per zone di particolare
importanza urbanistica (lettera g), nonchè di tutela del paesaggio
(lettera q). Inoltre, l'art. 4 del medesimo statuto dispone che la
regione ha competenza amministrativa, e dunque, anche, evidentemente,
in ordine ai lavori pubblici, all'urbanistica ed alla tutela del
paesaggio.
Infine, appartiene alla regione la competenza sul controllo sugli
atti dei comuni, ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello statuto.
Su tali competenze è venuto ad illegittimamente incidere il d.l.
23 settembre 1994, n. 551 (emanato in assenza dei necessari
presupposti di cui all'art. 77 della Costituzione), il quale ha
introdotto una serie di disposizioni in materia urbanistica e di
controllo dell'attività dei comuni, in violazione delle autonomie
regionali e, in particolare, senza prendere in alcuna considerazione
la peculiare posizione della regione ricorrente, come attribuitale
dallo Statuto di autonomia speciale.
Infine, il decreto-legge in questione integra una violazione dei
principi dettati dagli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione della
Repubblica.
IN DIRITTO
1. - Il decreto-legge oggi all'esame di codesta ecc.ma Corte reca,
a pochi anni di distanza dall'analogo intervento operato con la legge
n. 47 del 1985, un nuovo provvedimento di sanatoria per opere
edilizie realizzate abusivamente.
Con l'art. 1 viene infatti prevista la possibilità di ottenere
una concessione od un'autorizzazione in sanatoria per le opere
edilizie realizzate abusivamente entro il 31 dicembre 1993.
Deve denunziarsi al riguardo la violazione della competenza
legislativa primaria della regione ricorrente in materia di
urbanistica, così come attribuitale dall'art. 2, primo comma,
lettera g) dello statuto di autonomia speciale.
Sembra evidente che, rispetto alla norma in questione, stante il
suo contenuto specifico, dichiaratamente posta ad introdurre una
"deroga" ai principi dello Stato di diritto (risiedendo la sua
essenza nella realizzazione del c.d. "condono edilizio"), non può
essere utilmente invocato alcuno dei limiti, tassativamente indicati,
che lo statuto di autonomia speciale, all'art. 2, pone alle
attribuzioni normative primarie della Valle.
Tali limiti, come è noto, risiedono nella necessità di armonia
della norma regionale con la Costituzione della Repubblica e con i
principi dell'ordinamento dello Stato, nel rispetto degli obblighi
internazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. Può incidentalmente aggiungersi
che ben difficilmente potrebbe immaginarsi, tenuto conto anche della
forma di decreto-legge con la quale essa viene ad essere introdotta
nel corpus normativo, che la norma impugnata possa essere ritenuta
manifestazione di alcuno dei testè richiamati limiti della potestà
normativa regionale.
E nemmeno sembra plausibile che la norma in questione, stante il
suo carattere derogatorio, sia comunque riconducibile nel nomero dei
"principi fondamentali delle leggi dello Stato". D'altronde, anche
ove fossero in ipotesi riconoscibili nel caso di specie tali
principi, da essi non potrebbe comunque derivare una compressione
della potestà normativa primaria della regione Valle d'Aosta che, in
quanto regione ad autonomia speciale, non è limitata da tale più
ampio limite, previsto per le sole regioni a statuto ordinario
dall'art. 117 della Costituzione (per tale inapplicabilità, v.
Martines, Diritto costituzionale, Milano, 1986, 796; Corte
costituzionale 3 marzo 1982, n. 50; Corte costituzionale, 26 luglio
1979, n. 86).
D'altra parte, elemento sintomatico dell'assenza nella norma
impugnata di contenuti idonei a vincolare la potestà normativa della
regione ricorrente, è anche la circostanza che nel decreto in esame,
diversamente da altri recenti interventi normativi, è mancata
l'autoqualificazione (comunque, secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, irrilevante) come disciplina che rechi
principi di riforma economico-sociale.
Sotto diverso, e non meno rilevante profilo, appare quantomeno
evidente che una reiterazione del condono a pochi anni di distanza
ottiene come effetto principale quello di delegittimare la tutela
urbanistica del territorio, con conseguente perdita di incisività
anche dell'azione amministrativa a tali scopi finalizzata, in
contrasto con il disposto dell'art. 97 della Costituzione della
Repubblica. E dunque, la disciplina in questione si muove in una
linea antitetica rispetto a quella dei principi delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Infine, è da osservare che, anche a prescindere dalle finalità
che la disciplina impugnata segue in concreto, comunque, dal punto di
vista del contenuto, essa non si limita a vincolare con norme
fondamentali il legislatore regionale, ma finisce con l'eliminare
qualsiasi spazio alla normativa regionale.
2. - Sotto altro profilo, va aggiunto che un tale condono si
traduce in un indiscriminato favore per coloro che hanno violato la
disciplina urbanistica vigente, in quanto sostanzialmente non ha
tenuto conto della diversità delle varie posizioni coinvolte, e non
ha graduato i suoi effetti in considerazione di tale diversità, se
non del tutto marginalmente, con il quinto e sesto comma dell'art. 3,
ai soli fini della eventuale riduzione dell'oblazione prevista
dall'art. 1.
Non può in particolare assumersi come sufficiente considerazione
della diversità delle posizioni coinvolte la limitazione del condono
alle sole opere che non abbiano comportato un incremento di
volumetria della costruzione originaria superiore alla misura del
trenta per cento ovvero a settecentocinquanta metri cubi, ovvero alle
sole nuove costruzioni di volumetria inferiore ai settecentocinquanta
metri cubi (art. 1, primo comma). Manca fra l'altro una specifica
considerazione della situazione dell'autore dell'illecito da sanare e
persino dell'eventuale reiterazione di abusi edilizi da parte del
medesimo autore rispetto a più costruzioni: ad un trattamento
omogeneo, o comunque non sufficientemente differenziato, di
situazioni che omogenee non sono consegue, evidentemente, la
violazione del principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 della
Costituzione.
3. - Deve inoltre proporsi censura specifica della previsione
contenuta nell'undicesimo comma dell'art. 1, che introduce, per le
ipotesi di opere eseguite su aree sottoposte a vincolo, un'ipotesi di
silenzio-assenso per il parere delle autorità preposte alla tutela
del vincolo medesimo.
Va al riguardo rilevato che la disciplina delle aree soggette a
vincoli rientra nella competenza normativa della ricorrente regione
Valle d'Aosta, sia sotto il profilo specifico della tutela del
paesaggio che sotto quello dell'urbanistica (di cui, rispettivamente,
alle già richiamate lett. q) e g) dell'art. 2 dello statuto). Posto
dunque che ci si trova in una sfera di competenza regionale, essa è
illegittimamente compressa dall'introduzione del silenzio-assenso.
Infatti, di regola, al silenzio della p.a. non possono essere
attribuite valenze particolari: soltanto una legge può attribuirgli
per ipotesi specifiche il significato di un atto concludente, come
l'approvazione od il rifiuto. E, dunque, in un ambito di competenza
normativa primaria della regione, ad attribuire al silenzio della
p.a. una siffatta valenza, non può che essere una legge regionale.
Sembra peraltro significativo ricordare come rispetto alla
disciplina posta dall'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
codesta ecc.ma Corte abbia a suo tempo dichiarato l'illegittimità
(per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione) della
previsione dell'art. 12, terzo comma, del d.l. 12 gennaio 1988, n.
2, che spostava la decorrenza del termine stabilito per il parere
delle autorità preposte alla tutela del paesaggio, in quanto
incideva sulle competenze normative ed amministrative delle regioni a
statuto ordinario, fino a svuotarle in pratica di ogni contenuto
(Corte costituzionale, 10 marzo 1988, n. 302, in Giur. cost., 1988,
I, 1222).
Partendo da tali presupposti, a fortiori, deve ritenersi
illeggittima, nel senso denunziato, una disposizione quale quella in
esame, che è chiamata ad incidere in maniera altrettanto, se non
più profonda, sulla competenza primaria nella medesima materia che
alla regione ricorrente è attribuita dal proprio statuto di
autonomia speciale.
4. - L'art. 2, quarto e quinto comma del decreto-legge impugnato
(che detta disposizioni sull'iscrizione in bilancio e sull'impiego
delle somme versate dai richiedenti la concessione in sanatoria) si
pone poi in contrasto con la competenza legislativa della regione in
materia di finanze comunali, come affermata dall'art. 3, lett. f)
dello statuto di autonomia speciale, e dalla relativa disciplina di
attuazione, di cui all'art. 6 della legge 28 dicembre 1989, n. 431.
E, comunque, deve lamentarsi la mancanza di qualsiasi coordinamento
con la disciplina della finanza locale e la relativa normativa
regionale.
In realtà la disciplina in questione ignora del tutto la
posizione della regione: è sintomatico che il decimo ed ultimo comma
dell'art. 2 del decreto impugnato preveda che i comuni riferiscano
annualmente al Ministro dei lavori pubblici in ordine
all'utilizzazione dei fondi derivanti dalla riscossione dei
contributi di concessione di cui ai precedenti commi dello stesso
articolo. Una tale disposizione appare in evidente contrasto, oltre
che con l'art. 43 dello statuto (il quale attribuisce alla regione
l'attività di controllo sulle amministrazioni comunali), con le già
richiamate norme attributive di competenza alla regione in materia di
finanza comunale, competenza che viene invasa; sembra significativo
rilevare come non sia stato nemmeno previsto dalla disposizione in
questione un obbligo in capo ai comuni di relazione di analogo
contenuto anche verso la regione, e ciò anche rispetto a spese
comunali per le quali vale il principio (affermato dall'art. 12,
sesto comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante
"Interventi correttivi di finanza pubblica") che esse debbano gravare
non già sullo Stato, ma sulla regione.
5. - Appare inoltre illegittima l'attribuzione, di cui all'art. 3,
primo comma, al Ministro dei lavori pubblici del potere di
determinazione dei criteri di formazione e dei contenuti dei
programmi di intervento per il rientro dall'abusivismo di necessità.
Si tratta dell'attribuzione di un potere di contenuto normativo, che
costituisce un'illegittima invasione della relativa sfera di
competenza legislativa della regione ricorrente, come affermata
dall'art. 2, lett. g) dello statuto, oltre che della sfera di
competenza amministrativa della stessa regione, di cui al combinato
disposto dello stesso art. 2, lett. g), nonchè dell'art. 4, dello
statuto di autonomia speciale.
E, d'altro canto, nello stesso ambito di lesione della competenza
normativa regionale ex art. 2, lett. g) dello statuto della Valle
d'Aosta si colloca anche il successivo secondo comma dello stesso
art. 3, che fissa un termine trimestrale per l'individuazione delle
zone maggiormente colpite dall'abusivismo, facendo così venir meno
ogni residua competenza della regione ricorrente.
6. - Le competenze normative ed amministrative della ricorrente
regione in materia di controllo degli atti dei comuni sono violate
altresì, in maniera particolarmente incisiva, dal primo comma
dell'art. 4 (rubricato "Commissari ad acta").
Si tratta di una disposizione che viene a sovrapporsi ed a
collidere, in materia di urbanistica, con quella di rango
costituzionale dettata dall'art. 43 dello statuto di autonomia
speciale della regione, che riserva alla regione medesima l'esercizio
del "controllo sugli atti dei comuni .. nei modi e limiti stabiliti
con legge regionale in armonia coi principi delle leggi dello Stato".
La previsione di commissari ad acta, la cui nomina è per di più
rimessa al Ministro dei lavori pubblici, introduce una forma di
controllo sostitutivo, che si pone come una deroga al principio
generale e costituzionalmente garantito dell'autonomia degli enti
locali. Da un lato, deve contestarsi che ricorrano i presupposti
affinchè una tale deroga possa essere adottata da una legge dello
Stato, in una materia che è di competenza normativa regionale.
A fortiori deve contestarsi, rispetto ai comuni della Valle
d'Aosta, la legittimità dell'attribuzione del controllo sostitutivo
in questione ad un organo di vertice di un potere dello Stato, qual
è il Ministro dei lavori pubblici, di fronte all'attribuzione
statutaria della relativa competenza, per il territorio della regione
ricorrente, ad organi regionali.
In effetti, la regione ha provveduto a disciplinare anche il
controllo sostitutivo nell'ambito della regolamentazione dei
controlli di cui all'art. 43 dello statuto, con la legge regionale 15
maggio 1978, n. 11, che, fra l'altro, per i casi di inerzia e ritardo
degli enti soggetti a controllo (fra cui, appunto, i comuni), prevede
l'invio presso l'ente medesimo di un delegato della commissione
regionale di controllo sugli atti degli enti locali (organo
collegiale regionale competente ad esercitare i controlli di
legittimità e di merito).
7. - È altresì illegittima, in quanto destinata ad avere
efficacia anche sul territorio della Valle, la previsione di stipula
da parte del Ministro dei lavori pubblici di convenzione con il
Ministero della difesa per avvalersi delle strutture tecnico-
operative di quest'ultimo (art. 4, secondo comma del decreto
impugnato). Nella norma in questione non è in alcun modo presa in
considerazione la posizione della regione ricorrente, ancorchè siano
coinvolte competenze proprie della regione in materia di urbanistica.
In realtà, in quanto destinata ad avere efficacia anche sul
territorio della Valle, il ricorso ad una convenzione di tale
contenuto con il Ministro della difesa non può essere attribuita ad
un'amministrazione dello Stato centrale da una legge statale. Occorre
al riguardo rilevare che, trattandosi comunque di funzioni che
rientrano nell'ambito delle competenze regionali, il ricorso alla
fruizione di strutture statali (e quindi la stipula di eventuale
convenzione), compete alla regione, secondo quanto del resto è
espressamente previsto dall'art. 40 della legge n. 196 del 1978, che
reca le norme di attuazione dello statuto.
8. - Il decreto-legge impugnato, all'art. 7, viene ad incidere
illegittimamente anche sulle competenze normative regionali in
materia di lavori pubblici di interesse regionale, di cui all'art. 2,
lett. f) dello statuto, e sulla correlata competenza amministrativa
regionale di cui all'art. 3.
Infatti, all'art. 7 detta disposizioni per la definizione del
contenzioso in materia di opere pubbliche. In particolare, con il
nono comma di tale articolo prevede che "le pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, secondo comma, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 .. possono chiedere al Ministro dei lavori pubblici
l'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo" (rela-
tive alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualunque motivo
risultino sospese").
I criteri per l'adozione di tali provvedimenti sono dettati dal
secondo comma dello stesso art. 7, e consistono in una valutazione
discrezionale in ordine al perdurare dell'interesse pubblico alla
realizzazione dell'opera e alla congruità degli aspetti economici
dell'affidamento. Si rileva che, in base alla menzionata previsione,
ove la valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui
realizzazione rientra nelle competenze regionali, la regione viene
assoggettata ad un controllo del Ministro, lì dove dovrebbe essere
affermata la competenza esclusiva della regione in proposito; la
disposizione appare illegittima, quanto meno nei limiti in cui sulla
valutazione in questione non sia riconosciuta la competenza
regionale, e la commissione chiamata ad esprimersi su di essa non sia
di nomina regionale, sia pure con una composizione che rispetti nelle
loro linee direttive i criteri seguiti dalla norma in questione.
Anche a volere in ipotesi ammettere la legittimità
dell'intervento normativo statale sull'aspetto specifico, che pur
rientra nell'ambito della materia di competenza regionale, è
certamente illegittimo l'assoggettamento dell'azione amministrativa
regionale di applicazione di tale normativa ad un'autorizzazione
ministeriale che limita e condiziona l'attività della regione. Fra
l'altro è da ricordare che per le regioni a statuto speciale va
escluso in generale l'assoggettamento alla funzione di indirizzo e
coordinamento dello Stato, pur ammessa per le regioni a statuto
ordinario.
9. - Le competenze normative regionali in materia urbanistica sono
state violate dal decreto legge impugnato anche con l'art. 8, che,
sotto la rubrica "Modifica alle norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia", al secondo comma, modifica ed
integra l'art. 4, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(recante "Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-
edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizia"),
disponendo che l'ordine del sindaco di sospensione dei lavori di cui
sia "stata constatata dai competenti uffici comunali, l'inosservanza
delle norme, prescrizioni e modalità di cui al primo comma" (cioè
norme di legge e di regolamento, prescrizioni degli strumenti
urbanistici e modalità di esecuzione fissate dalla concessione o
dall'autorizzazione, che non integrino alcuna delle violazioni indi-
cate dal secondo comma dello stesso art. 4), sia assoggettato ad un
termine di decadenza di sessanta giorni, senza disporre alcuna
ulteriore conseguenza al pur constatato illecito del privato e dunque
attribuendo prevalenza all'interesse di quest'ultimo rispetto a
quello della tutela dei valori urbanistici.
10. D'altra parte, il provvedimento impugnato incide profondamente
sulla stessa struttura del procedimento amministrativo di concessione
edilizia, venendo a modificare (in senso ampiamente estensivo) la
posizione soggettiva dell'interessato che (in base a quanto previsto
dall'art. 9 del provvedimento impugnato) si trova non più vincolata
ad un atto con margini di discrezionalità per la p.a.: infatti, il
quarto comma di tale articolo introduce una novella dell'art. 4 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, come convertito dalla legge 4
dicembre 1993, n. 493, che dà ingresso al silenzio-assenso in
materia di concessione edilizia (primo comma dell'art. 4 del d.l. n.
3938/1993 come modificato dal provvedimento impugnato), sulla base di
una semplice relazione a firma del progettista che asseveri la
conformità degli interventi da realizzare alle prescrizioni
urbanistiche ed edilizie" (secondo comma dell'art. 4 del d.l. n.
3938/1993 come modificato dal provvedimento impugnato).
Quand'anche possa eventualmente considerarsi accettabile la
finalità del rafforzamento della posizione del privato di fronte
all'autorità amministrativa, deve rilevarsi che la previsione di un
automatismo, quale quello disegnato dalla norma in esame, nella
formazione del silenzio-assenso impone un gravissimo sacrificio dei
valori urbanistici ed anche paesaggistici, questi ultimi anch'essi
oggetto di esplicita tutela nella Carta costituzionale, collocata
anzi, con l'art. 9, secondo comma, nell'ambito dei "Principi
fondamentali", e rimessa dallo Statuto di autonomia speciale fra le
attribuzioni normative ex art. 2 (ai sensi della lettera q)) della
regione ricorrente ha proprio la tutela del paesaggio. Tenuto conto
di siffatta sua specifica competenza, deve riconoscersi alla Valle
l'interesse a dolersi del disattendimento da parte del Potere
centrale (rectius: del sovvertimento) dei principi dettati per
l'intero Stato apparato dalla direttiva contenuta nell'art. 9 della
Costituzione (in tali termini inquadrata da codesta ecc.ma Corte con
la decisione 11 luglio 1989, n. 391), per quanto destinata ad
incidere sul suo territorio.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmenteillegittimo, per violazione degli artt. 3, 9, 77,
97 e 116 della Costituzione, nonchè per violazione dello Statuto di
autonomia speciale della Valle d'Aosta, di cui alla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, ed in particolare dei suoi
artt. 2, 3, 4 e 43, il decreto-legge 23 settembre 1994, n. 551,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie geneale, parte I, n. 226,
del 27 settembre 1994), recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata", ed in particolare i suoi artt. 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 9, con
ogni provvedimento consequenziale.
Roma, addì 25 ottobre 1994
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

94C1213