1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 101 SENTENZA 22 - 31 marzo 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti delle UU.SS.LL. - Trattamento economico - Dirigente sanitario - Mansioni superiori - Disciplina del codice civile - Ambito temporale di applicazione - Divieto normativo di assegnazione del dipendente a mansioni superiori - Riferimento alla pregressa giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 57/1989 e 296/1990 e ordinanze nn. 408/1990 e 337/1993) - Non fondatezza - Manifesta infondatezza. (C.C., artt. 2126 e 2129; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 29, secondo comma). (Cost., art. 97). (095C0402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2126 e 2129
del codice civile e dell'art. 29 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761
(Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali), quale
integrato interpretativamente con gli artt. 36 della Costituzione e
2126 del codice civile, promossi con due ordinanze emesse il 4
novembre 1993 dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo -
Sezione distaccata di Pescara sui ricorsi proposti da Ciofani
Florindo contro la USL n. 12 di Popoli e da Perenich Giorgio contro
la USL di Ortona iscritte ai nn. 587 e 588 del registro ordinanze
1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,
prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di Ciofani Florindo nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Antonio Funari per Ciofani Florindo e l'Avvocato
dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Florindo Ciofani,
coadiutore sanitario, contro la U.S.L. di Popoli per ottenere la
differenza di trattamento economico spettantegli in ragione delle
mansioni superiori di dirigente sanitario svolte dal 7 aprile 1981 al
17 dicembre 1987, e di responsabile del servizio veterinario dal 7
agosto 1987 al 17 marzo 1988, il TAR per l'Abruzzo - Sezione
distaccata di Pescara, con ordinanza del 4 novembre 1993 (pervenuta
alla Corte costituzionale l'8 settembre 1994) ha sollevato, in
riferimento all'art. 97 Cost., questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2126 e 2129 c.c. "considerati
singolarmente e/o nella loro interazione" in quanto applicabili anche
all'impiego pubblico, nella parte in cui non prevedono per tale
settore limiti di operatività temporale.
Pur non ignorando le ordinanze nn. 337 del 1993 e 12 del 1994 di
questa Corte, che hanno affrontato la medesima questione, il giudice
remittente ripropone i sospetti di incostituzionalità alimentati, in
particolare, dalle possibilità di abusi connesse all'art. 2126 c.c.
nel settore del pubblico impiego. Non valgono a dissipare tali
sospetti la considerazione che gli abusi sono sanzionati dalla
responsabilità (disciplinare e patrimoniale) del dirigente preposto
all'organizzazione del lavoro, nè l'inapplicabilità dell'art. 2126
quando sia dimostrata la partecipazione del dipendente all'illecito.
L'art. 97 Cost. esige che la disciplina dell'organizzazione
dell'Amministrazione assicuri, nei limiti del possibile, la
correttezza ed imparzialità dell'azione già in via preventiva.
D'altra parte la conformità all'art. 97 Cost. va saggiata in
astratto, indipendentemente dai dati della fattispecie concreta,
sicchè "se una norma non ha diritto di cittadinanza
nell'ordinamento, deve essere espunta dallo stesso e quindi non può
trovare applicazione in futuro nei casi concreti, ancorchè negli
stessi non ricorrano effettivamente le ragioni dell'espunzione".
In quanto non prevedono condizioni e limiti di applicabilità, gli
artt. 2126 e 2129 favoriscono pratiche nepotistiche, e comunque,
eludendo il controllo del pubblico concorso, non assicurano
l'adeguata professionalità di coloro che vengono trasferiti a
mansioni superiori.
1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza. Invero, nel
giudizio a quo non è risultato che l'assegnazione del dipendente a
funzioni superiori sia dipesa da meri interessi personali, nè che
sia stato frutto di un abuso, sicchè la lite può essere decisa
indipendentemente dalla pronuncia di questa Corte. Del resto il
giudice remittente, ha ammesso l'astrattezza della questione, ma ha
ritenuto ugualmente di promuovere lo scrutinio di costituzionalità.
La questione è comunque infondata poichè le disposizioni denunciate
sono del tutto conformi all'art. 36 Cost., come già affermato da
questa Corte in precedenti decisioni.
1.3. - Si è costituito il ricorrente chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile, in quanto già decisa con ordinanza n.
908 del 1988 e con le sentenze nn. 57 del 1989 e 296 del 1990. In
subordine invoca la declaratoria di infondatezza.
2.1. - Con altra ordinanza del 4 novembre 1993 (pervenuta a questa
Corte l'8 settembre 1994), emessa nel corso di un giudizio promosso
da Giorgio Perenich, collaboratore amministrativo, contro la U.S.L.
di Ortona, per ottenere la differenza di trattamento economico
spettantegli in ragione delle mansioni superiori di economo e di vice
responsabile dell'Ufficio bilancio e ragioneria (dal 12 novembre
1981) e quindi di direttore amministrativo (dal 18 maggio 1987), lo
stesso TAR dell'Abruzzo - Sezione distaccata di Pescara ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 29 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761, quale integrato interpretativamente con gli
artt. 36 Cost. e 2126 c.c., in quanto contrastante sia con l'espresso
divieto legislativo di assegnazione del dipendente a mansioni
superiori, sia con i principi costituzionali di cui all'art. 97 Cost.
A sostegno della questione sono addotte argomentazioni analoghe a
quelle svolte nell'ordinanza n. 587 del 1994.
2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, con difese e conclusioni
analoghe a quelle assunte in ordine alla precedente ordinanza.
Considerato in diritto
1. - Con le due ordinanze in epigrafe il Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo - Sezione distaccata di Pescara ha sollevato,
in riferimento all'art. 97 Cost., questione di legittimità
costituzionale:
a) degli artt. 2126 e 2129 c.c. "considerati singolarmente e/o
nella loro interazione" in quanto applicabili anche all'impiego
pubblico, nella parte in cui non prevedono per tale settore limiti di
operatività temporale;
b) dell'art. 29 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, quale
integrato interpretativamente con gli artt. 36 Cost. e 2126 c.c., in
quanto contrastante sia con l'espresso divieto legislativo di
assegnazione del dipendente a mansioni superiori, sia con i principi
costituzionali di cui all'art. 97 Cost.
2. - I giudizi introdotti dalle ordinanze hanno oggetto analogo e
pertanto possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
3. - La prima questione non è fondata.
L'impugnato art. 2126 cod. civ. - nell'ambito del quale il giudice
a quo definisce la pretesa del ricorrente alla retribuzione per
mansioni superiori - insieme con l'art. 2103, è un'applicazione ante
litteram del principio, sancito dall'art. 36 Cost., che attribuisce
al lavoratore il diritto a una retribuzione proporzionale alla
quantità e qualità del lavoro prestato, indipendentemente dalla
validità del contratto di assunzione o, rispettivamente, del
provvedimento di assegnazione a mansioni superiori a quelle di
assunzione, esclusi i casi di nullità per illiceità dell'oggetto o
della causa.
Tali norme sono applicabili anche ai prestatori di lavoro
dipendenti da enti pubblici (art. 2129 cod. civ.), "salvo che il
rapporto sia diversamente regolato dalla legge". Dalle leggi speciali
per questo settore, e anzitutto dall'art. 97 Cost., derivano due
limiti di applicabilita':
a) le mansioni di assunzione o quelle superiori, alle quali il
lavoratore sia temporaneamente trasferito per esigenze straordinarie
di servizio, devono inerire a un posto di lavoro previsto in
organico. Come precisa l'art. 57, comma 1, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, modificato dall'art. 25 del d.lgs. 23 dicembre 1993, n.
546, il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni
immediatamente superiori nel caso di vacanza di posto in organico (in
attesa della nomina di un nuovo titolare nei modi indicati dall'art.
97, comma 3, Cost.), oppure nel caso di sostituzione di altro
dipendente assente con diritto alla conservazione del posto;
b) se, nel primo caso, l'assegnazione alle funzioni più ele-
vate si protrae oltre il termine massimo stabilito dalla legge (in
generale tre mesi), è inapplicabile la regola, introdotta nell'art.
2103 cod. civ. dall'art. 13 della legge 20 maggio 1970, n. 300,
dell'automatica acquisizione definitiva della qualifica superiore,
salvo sempre il diritto del lavoratore al trattamento corrispondente
alle mansioni di fatto esercitate e "ferma restando la
responsabilità disciplinare e patrimoniale del dirigente" che ha
disposto l'assegnazione alle mansioni superiori (art. 57, commi 2 e
3, del citato d.P.R. n. 546).
Ad avviso del giudice remittente questi limiti non bastano ad
evitare che l'art. 2126 cod. civ., per il tramite dell'art. 2129,
diventi nel pubblico impiego fonte di abusi e di favoritismi nella
forma di "avanzamenti di carriera di fatto", prestandosi "ad essere
strumentalizzato quale grimaldello per stabilire e/o indurre
connivenze tra chi ha il potere di mantenere l'assegnazione di fatto
del dipendente a mansioni superiori, con tutti i conseguenti vantaggi
economici, e quest'ultimo". Si chiede perciò una sentenza che
dichiari l'incostituzionalità dell'art. 2129 cod. civ., nella parte
in cui prevede l'applicabilità dell'art. 2126 nel settore del
pubblico impiego, o almeno una sentenza che limiti al periodo massimo
previsto dalla legge il diritto del lavoratore, adibito a funzioni
superiori, al trattamento economico più favorevole.
La Corte non può che ripetere quanto ha già avuto più volte
occasione di precisare in merito a tale annosa controversia (cfr.
sentenze e ordinanze citate infra, n. 4). Il potere attribuito al
dirigente preposto all'organizzazione del lavoro di trasferire
temporaneamente un dipendente a mansioni superiori per esigenze
straordinarie di servizio è un mezzo indispensabile per assicurare
il buon andamento dell'amministrazione; la spettanza al lavoratore
del trattamento retributivo corrispondente alle funzioni di fatto
espletate è un precetto dell'art. 36 Cost., la cui applicabilità
all'impiego pubblico non può essere messa in discussione (cfr.
sentenza n. 236 del 1992). L'astratta possibilità di abuso di tale
potere e delle sue conseguenze economiche, nella forma di protrazioni
illegittime dell'assegnazione a funzioni superiori, non è
evidentemente un argomento che possa giustificare una restrizione
dell'applicabilità del principio costituzionale di equivalenza della
retribuzione al lavoro effettivamente prestato.
Se fosse dimostrato che nel caso concreto l'assegnazione del
dipendente a mansioni superiori è avvenuta con abuso d'ufficio e con
la "connivenza" del dipendente, lo stesso art. 2126 cod. civ.
imporrebbe al giudice di respingere la pretesa di quest'ultimo.
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 29,
comma 2, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nei termini in cui è
riproposta dal TAR dell'Abruzzo, è già stata esaminata da questa
Corte, che l'ha ripetutamente dichiarata infondata (sentenze nn. 57
del 1989, 296 del 1990; ordinanze nn. 408 del 1990 e 337 del 1993).
Se ne deve perciò dichiarare la manifesta infondatezza.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2126 e 2129 cod. civ.,
sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - Sezione distaccata
di Pescara con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 2, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n.
761 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali),
sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dal
nominato Tribunale con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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