1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 27-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 settembre 1989
N. 71 Ricorso depositato in cancelleria il 1 settembre 1989 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Finanziamento della spesa sanitaria - Attribuzione alle regioni della responsabilita' di tale spesa - Mancata attribuzione dei mezzi finanziari nonche' degli strumenti di governo e di controllo del settore - Omesso coordinamento tra spesa statale e spesa regionale - Possibile disparita' di trattamento dei cittadini in materia sanitaria e dei relativi servizi - Abuso di un mezzo normativo (d.-l.) in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Conseguente violazione del principio di garanzia di partecipazione delle regioni alle decisioni politiche che le riguardano - Richiamo ai principi delle sentenze nn. 245/1984, 117 e 294 del 1986, 64/1987 e 452/1989. Servizio sanitario nazionale - Riorganizzazione delle strutture - Analitica imposizione alle regioni di ristrutturare e riorganizzare, entro un termine determinato, il servizio sanitario; nonche' di regolamentare le modalita' per l'esercizio della libera professione all'interno delle strutture sanitarie pubbliche - Previsione di poteri sostitutivi in caso di mancata approvazione di tale disciplina - Violazione dell'autonomia regionale - Violazione del principio di legalita' - Abnorme uso del potere sostitutivo - Riferimento alla sentenza n. 177/1988. (D.L. 28 luglio 1989, n. 265, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 32, 77, 81, 117, 119, 121, 125, 126 e 127). (089C0995) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 27-9-1989)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona dell'assessore
Giuseppe Gavioli, delegato dal presidente ad esercitare le funzioni e
i poteri attribuiti dalla legge e dallo statuto al presidente della
giunta regionale in forza del decreto del presidente della giunta
Luciano Guerzoni n. 525, prot. n. 1112/SG del 21 luglio 1989,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale 21 agosto 1989,
n. 4043, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida, ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Gualtiero Rueca, in Roma,
Largo della Gancia, 1, come da mandato a margine del presente atto,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione
della illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 28
luglio 1989, n. 265, recante "Misure urgenti per la riorganizzazione
del servizio sanitario nazionale", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 176 del 29 luglio 1989.
Non molto tempo fa, nel concludere il giudizio sulla legge
finanziaria 1984 relativamente alla parte sanitaria, questa Corte
aveva affermato "l'esigenza che il Parlamento riconsideri
organicamente l'ordinamento del servizio sanitario nazionale. Non
basta, cioè - proseguiva la Corte - che venga riformata e snellita -
secondo lo schema predisposto dal Ministro della Sanità -
l'organizzazione interna delle unità sanitarie locali. Occorre, del
pari, che si faccia chiarezza nell'attuale intreccio delle
competenze, spettanti ai vari tipi di apparati corresponsabili in
materia, evitando in particolar modo l'eccessiva moltiplicazione dei
centri di autonomia, sia pure attuata nel formale rispetto della
Costituzione. Ed è ben chiaro, d'altronde, che non servono allo
scopo le leggi finanziarie, nè gli altri provvedimenti di carattere
urgente o comunque contingente: là dove sono in gioco funzioni e
diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è infatti
indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento della
spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il buon
andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo (sentenza n. 245/1984)".
Dopo quella sentenza, la spesa sanitaria ha continuato però ad
essere incontrollata, il legislatore ha continuato ad emanare
"riformette" o interventi "tampone", con cui spesso la Corte
costituzionale ha dovuto cimentarsi; il Governo ha continuato ad
emanare decreti-legge; ed ha continuato a farlo anche dopo il recente
monito della Corte, contenuto nella sentenza n. 302/1988 e dopo le
limitazioni apposte all'uso dei decreti-legge dell'art. 15 della
legge n. 400/1988 (che vieta, tra l'altro, la reiterazione dei
decreti-legge bocciati dalle Camere e la regolamentazione con d.-l.
dei rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti, e
impone che il decreto-legge contenga misure di immediata applicazione
e abbia contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo).
Nonostante la sentenza n. 245/1984 e nonostante la legge n.
400/1988, ancora una volta, col provvedimento impugnato, con cui si
è reiterato il decaduto d.-l. n. 199/1989 (che a sua volta reiterava
il d.-l. n. 111/1989), si è fatto ricorso al cattivo strumento della
decretazione d'urgenza per imporre una disordinata, poco pensata e
comunque lesiva dell'autonomia regionale, serie di modifiche
all'ordinamento del servizio sanitario nazionale. Non solo le
conseguenze di questo decreto-legge sono gravi nell'impatto con la
corretta organizzazione del servizio sanitario nazionale, e
discutibili per quanto riguarda la tutela del diritto alla salute dei
cittadini, ma le disposizioni in esso contenute sono
costituzionalmente illegittime per il modo in cui i rapporti
Stato-regioni sono regolati dagli artt. 1, 2 e 3 del decreto, sia per
quanto riguarda la trasformazione dei meccanismi di finanziamento del
servizio sanitario, sia per quanto riguarda la procedura di riforma
che gli artt. 2 e 3 vorrebbero attivare.
1. - Sul finanziamento della spesa sanitaria.
L'art. 1 del decreto-legge è incostituzionale, in primo luogo,
per violazione degli artt. 3, 32, 77, 81, 97, 117 e 119 della
Costituzione.
L'art. 1 pone chiaramente a carico delle regioni la spesa
sanitaria, senza garantire risorse adeguate e soprattutto senza
attribuire alcuno strumento per il controllo dei fattori della spesa
medesima.
Il primo comma trasforma il fondo sanitario nazionale
(esplicitamente soppresso dal diciottesimo comma) in fondo sanitario
interregionale. Il fondo è alimentato, per la parte corrente, dal
gettito dei contributi di malattia al lordo delle quote eventualmente
fiscalizzate; da stanziamenti integrativi a carico del bilancio dello
Stato determinati per ciascun triennio dalla legge finanziaria e
successive modificazioni anche per assicurare l'assistenza agli
indigenti, le funzioni di igiene pubblica, prevenzione collettiva e
sanità pubblica veterinaria, e gli obiettivi del piano sanitario
nazionale, nonchè da ogni altra entrata ad esso destinata; per la
parte in conto capitale, da stanziamenti annuali a carico del
bilancio dello Stato.
La ripartizione del fondo è effettuata da una commissione
(prevista dal primo comma) composta da sette rappresentanti delle
regioni e province autonome e da cinque rappresentanti dello Stato
(due ciascuno in rappresentanza dei Ministri della sanità e del
tesoro, e uno per il Ministro del bilancio), sulla base di un sistema
di coefficienti parametrici determinati dalla commissione su proposta
del Ministro della sanità, tendenti ad un graduale riequilibrio
nazionale nell'impiego delle risorse (i coefficienti parametrici
devono tener conto di una serie di elementi indicati alle lettere a )
ed f) del terzo comma).
Si precisa infine all'ottavo comma che "le quote del fondo
sanitario interregionale di parte corrente assegnate alle regioni a
statuto ordinario confluiscono nel fondo comune regionale con parte
indistinta e concorrono a comporre il bilancio regionale di cui fanno
parte integrante; ma non concorrono ai fini della determinazione del
tetto massimo di indebitamento".
Questo meccanismo dovrebbe sostituire quello previsto dall'art. 51
della legge n. 833/1978, come modificato dall'art. 1, della legge 23
ottobre 1985, n. 595.
In questo modo, facendo confluire le quote regionali nel fondo
comune, che rappresenta la quota di risorse genericamente a
disposizione della regione per far fronte alle proprie spese (il
d.l. n. 111/1989 definiva tali quote, riduttivamente, come
"l'apporto finanziario centrale alla spesa sanitaria": pur se tale
formulazione manca nel decreto-legge impugnato, si è sostanzialmente
di fronte alla stessa situazione), il decreto-legge impugnato fa
gravare sulle regioni l'onere della spesa sanitaria eccedente le
quote del fondo assegnato anno per anno (v. art. 1, nono e decimo
comma): sulle regioni ricade in definitiva la responsabilità della
spesa sanitaria, cui esse dovrebbero far fronte riducendo altri
interventi regionali (come poi possa ciò avvenire, essendo la
finanza regionale quasi esclusivamente finanza derivata, non è dato
sapere), senza però che le regioni medesime abbiano la
disponibilità dei necessari strumenti di governo e di controllo
della spesa sanitaria.
La regione infatti non ha poteri sul personale, che è regolato da
accordi stipulati in sede centrale; non poteri sugli organici, che
sono definiti e vincolati da provvedimenti statali; non poteri sugli
standards dei servizi sanitari, che sono fissati al centro. Il
processo di centralizzazione del governo della spesa sanitaria,
sviluppato ed esasperato dalla farraginosa legislazione degli ultimi
anni, è estremizzato dal decreto-legge impugnato, che,
contraddittoriamente, affida a determinazioni centrali
l'individuazione di criteri e principi più o meno vincolanti su una
serie estremamente ampia di oggetti (persino sulle procedure del
controllo di gestione: art. 1, diciassettesimo comma).
Attribuire alle regioni la responsabilità della spesa, senza
fornire ad esse i mezzi finanziari, e soprattutto senza attribuire
loro alcuno strumento di governo e di controllo del settore,
significa però evidentemente violare il principio di cui all'art.
81, quarto comma, della Costituzione.
Proprio su questo necessario raccordo tra governo del settore e
responsabilità della spesa la Corte si è esplicitamente
pronunziata, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art.
29, secondo comma, n. 1, della legge n. 730/1983, nella parte in cui
prevedeva che, per ripianare il disavanzo delle unità sanitarie
locali, le regioni fossero tenute - anzichè facoltizzate - a
prelevare i fondi necessari dalla quota del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge n. 281/1970, quanto alle regioni a statuto
ordinario, e dalle corrispondenti entrate di parte corrente previste
dai rispettivi ordinamenti, quanto alle regioni a statuto speciale ed
alle province autonome (sentenza n. 245/1984).
L'illegittimità rilevata dalla Corte in quell'occasione
riguardava dunque lo stesso meccanismo che si vorrebbe ora nuovamente
e in forma più radicale introdurre col decreto-legge impugnato: un
meccanismo che obbliga le regioni a coprire i disavanzi di gestione
del servizio sanitario ricorrendo al fondo comune, cioè alla propria
finanza ordinaria (v. di nuovo il nono e decimo comma dell'art. 1).
Per giungere alla dichiarazione di illegittimità dell'art. 29
della legge n. 730/1983, la Corte affermò che le competenze
regionali in materia sanitaria non bastano "a far concludere. . . che
le amministrazioni regionali portino. . . l'effettiva responsabilità
degli eventuali disavanzi delle uu.ss.ll.".
"Assunti del genere - continuò la Corte - sono oltretutto
smentiti dalla considerazione che la parte essenziale della spesa
sanitaria ed ospedaliera non può non gravare sullo Stato. . . per
l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta egualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale. Non è pertanto casuale che la spesa in questione sia
prevalentemente rigida e non si presti a venire manovrata, in qualche
misura, se non dagli organi centrali di governo. È appunto
l'esigenza di pari trattamento, sottesa all'intera riforma sanitaria,
che spiega per quali motivi le singole regioni non possano - almeno
di regola - incidere sulla spesa farmaceutica e sugli altri oneri
derivanti dalle prescrizioni mediche, sui ricoveri ospedalieri, sullo
stato giuridico ed economico del personale dipendente dalle unità
sanitarie locali, sul regime del personale a rapporto convenzionale,
sugli stessi acquisti dei beni e dei servizi indispensabili per il
funzionamento delle unità sanitarie locali".
Già allora - a proposito della finanziaria 1984 - si discuteva di
tickets: e la Corte ricordò che soltanto lo Stato dispone "della
potestà di circoscrivere in tal senso la spesa, per mezzo
dell'introduzione di tickets o con il ricorso ad altre analoghe
misure di contenimento".
La Corte costituzionale riconobbe esplicitamente che "gran parte
della spesa sanitaria si forma indipendentemente dalle scelte
regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione
delle unità sanitarie locali)": l'incostituzionalità dell'allora
impugnato art. 29 dipese proprio dal fatto che esso "di questo dato.
. . non tiene il minimo conto, imponendo comunque alla regione il
ripiano del disavanzo, quali che siano i fattori che lo abbiano
prodotto".
La stessa censura non può non colpire l'impugnato art. 1 del
d.-l. n. 265/1989.
Dalle posizioni ricordate la Corte non si è discostata nemmeno
nella propria successiva giurisprudenza, in tutte le occasioni in cui
le si sono posti problemi variamente attinenti al finanziamento del
servizio sanitario.
Nella decisione sul contestatissimo criterio della "spesa
storica", la Corte ha ribadito "il carattere peculiare del fondo
sanitario ( ex art. 51, secondo comma, della legge n. 833/1978), che.
. . è stato istituito al fine di garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale "
(sentenza n. 212/1988).
Nella decisione sulla legge finanziaria 1986, ancora, la Corte
salvò alcuni strumenti di centralizzazione del controllo e del
governo della spesa sanitaria, affermando che "tanto le finalità
quanto le esigenze sopra descritte sono correlate strettamente allo
scopo essenziale del servizio sanitario, cioè a quello che consiste
nella tutela della salute umana. . . e nel rendimento, anche mediante
il riequilibrio di situazioni strutturali locali, di servizi sanitari
uniformi a tutti i cittadini secondo i predetti standards nazionali"
(sentenza n. 64/1987).
Eguali argomenti, infine, si ritrovano anche nelle sentenze nn.
177 e 294 del 1986.
E ancora, nella recentissima sentenza n. 452/1989 la Corte
costituzionale, nel dichiarare incostituzionale la disposizione della
legge n. 37/1989 che escludeva di porre a carico dello Stato le spese
eventualmente eccedenti il tetto fissato dalla stessa disposizione,
ha sottolineato che la garanzia dell'autonomia finanziaria delle
regioni e delle province autonome "comporta che non possano essere
addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti
da decisioni non imputabili alla regione stessa (o alla provincia
autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare
interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini, la cui
cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non certo
quella essenziale - alla regione".
Ha ricordato infatti la Corte in questa recentissima sentenza come
la disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme di
legge giudicate con la più volte richiamata sentenza n. 245/1984 non
abbia in alcun modo "spostato a favore delle regioni la
responsabilità della spesa sanitaria".
La garanzia di servizi sanitari adeguati e uniformi per tutti i
cittadini rende rigida e largamente vincolata la spesa sanitaria e ne
permette un governo centralizzato: ma, se così è, non si possono
accollare alle regioni i disavanzi della gestione sanitaria.
Il decreto-legge impugnato, che vorrebbe invece scaricare sul
fondo comune tutta la spesa sanitaria non coperta dal fondo sanitario
(nazionale o interregionale) è dunque costituzionalmente
illegittimo:
a) per violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, e dell'art. 27 della legge n. 478/1978, in quanto
impone alle regioni nuove spese senza fornire ad esse i mezzi per
farvi fronte;
b) per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione, in
quanto non tiene minimamente conto delle esigenze di coordinamento
della spesa statale con la spesa regionale, e scarica sulla finanza
regionale spese che non possono essere sostenute alle regioni, con
evidenti ripercussioni negative anche sulle capacità operative delle
regioni nelle altre materie di loro competenza;
c) per violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione,
poichè - in contrasto con l'esigenza di parità di trattamento dei
cittadini in materia sanitaria - forma le condizioni per una
ingiustificata differenziazione, anche profonda, dei servizi
garantiti;
d) per violazione, ancora, degli artt. 77 e 97 della
Costituzione.
Per quest'ultimo profilo di violazione, ci si può richiamare al
passo ricordato in apertura del presente ricorso della già citata
sentenza n. 245/1984.
A cinque anni di distanza da quella sentenza, il ricorso al
decreto-legge assume il sapore di una beffa, o forse è la
testimonianza di una palese incapacità di governare il settore
sanitario.
La regione ricorrente, comunque, non può non sottolineare come il
ricorso alla decretazione di urgenza in materia di competenza
regionale, da un lato, sia lesivo della sua posizione
costituzionalmente garantita, impedendo ad essa, così come alle
altre regioni, di attivare quei canali di partecipazione alla
decisione politica che il procedimento legislativo, pur in materia
imperfetta, prevede e garantisce; dall'altro, sia continua fonte di
difficoltà amministrative, che si riverberano nella violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
2. - Sulla riorganizzazione delle strutture del servizio
sanitario.
Il decreto-legge impugnato vi'ola l'autonomia regionale anche
sotto altri profili.
Con il primo comma dell'art. 2 si impone alla legge regionale o
provinciale di disciplinare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto, una serie di oggetti
relativi all'organizzazione del servizio sanitario, e in particolare:
a) "l'istituzione di un apposito organismo con il compito di
provvedere alla ripartizione delle risorse alle aziende unità
sanitarie locali e ospedaliere (...), esercitando funzioni di
impulso, di direzione tecnica, di vigilanza e di controllo di
gestione e con il compito altresì di consolidare i bilanci a livello
regionale";
b) la delimitazione delle uu.ss.ll. secondo ambiti di
popolazione o territoriali;
c) l'attribuzione alle uu.ss.ll. della natura di azienda di
servizi con personalità giuridica e con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile;
d) l'individuazione degli organi delle unità sanitarie locali
(consiglio di amministrazione, presidente, direttore generale,
collegio dei revisori);
e) norme sull'amministrazione straordinaria delle uu.ss.ll.;
f) norme transitorie sul trasferimento dei rapporti alle nuove
uu.ss.ll.
A differenza del d.-l. n. 111/1989 che, con scarsissima
sensibilità istituzionale, affidava addirittura ad un atto di
indirizzo e coordinamento l'individuazione delle linee di riforma
organizzative e finanziarie delle uu.ss.ll., l'art. 2 del d.-l. n.
265 detta direttamente alcuni criteri relativi agli organi di governo
delle uu.ss.ll. e in particolare al direttore generale, di cui al
terzo comma prevede le modalità di nomina e il quarto comma i
poteri.
La stessa legge regionale o provinciale, prevista dall'art. 2,
primo comma, dovrà, ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge altresì
prevedere la trasformazione degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, degli ospedali pubblici di
alta specializzazione, di quelli di grandi dimensioni con almeno
seicento posti letto e dotati di un complesso di almeno sedici
divisioni e servizi a direzione apicale alla data del 28 febbraio
1989, nonchè degli ospedali clinicizzati, in aziende ospedaliere con
struttura amministrativa ed organizzativa autonoma, con al vertice un
direttore generale, sempre secondo i criteri dettati dal secondo
comma dell'art. 2.
Ad un atto di indirizzo e coordinamento rinvia l'art. 1,
sedicesimo comma, per l'indicazione del "quadro dei criteri per
adottare norme di contabilità atte ad individuare e
responsabilizzare i centri di spesa delle aziende sanitarie locali e
ospedaliere".
La mancata approvazione della legge regionale o provinciale nei
termini previsti autorizza il Governo a provvedere in via sostitutiva
(art. 2, quinto comma, e 3, quarto comma: in quest'ultima
disposizione si usa una formula leggermente diversa, per cui è lo
"Stato", e non il "Governo", a provvedere in via sostitutiva,
"sentita la regione").
Al potere sostitutivo si ricorre altresì qualora la regioni e le
province autonome non provvedano, nel termine di quattro mesi dalla
data di entrata in vigore del decreto, alla emanazione di un
regolamento concernente le modalità per l'esercizio della libera
professione all'interno degli ospedali e delle strutture
ambulatoriali (art. 3, sesto comma).
Non si sa bene per quale ragione, in questo caso non si parla
specificatamente di potere sostitutivo dello Stato, ma si richiama
l'art. 6, secondo comma, della legge 23 ottobre 1985, n. 595, che
recita:
"In caso di persistente inattività degli organi regionali
nell'esercizio delle funzioni in materie sanitarie, qualora si tratti
di adempimenti da svolgersi entro termini perentori previsti da leggi
o risultanti dalla natura degli interventi da realizzare, il
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della Sanità,
dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione
dell'amministrazione regionale".
La formulazione è sicuramente più meditata di quella contenuta
nel decreto-legge di cui trattasi, ma la sostanza è sempre la
previsione del potere sostitutivo: non si capisce allora se il
richiamo all'art. 6 della legge n. 595/1985 serva ad evitare di
ricorrere ancora una volta alla formula "in via sostitutiva", o
nasconda una qualche intenzione di differenziare i primi due casi di
intervento sostitutivo da quest'ultimo³
Il decreto-legge impugnato si prefigge dunque di riorganizzare una
parte fondamentale del servizio sanitario, così come previsto dalla
legge n. 833/1978, per il tramite di una procedura, a dir poco,
peculiare, a causa della abnorme previsione di poteri sostitutivi nel
caso di mancata approvazione della legge regionale o provinciale.
L'impugnazione del precedente decreto n. 111 ha fatto sì che
venissero eliminati alcuni profili di palese incostituzionalità (a
dir poco aberrante era la previsione per cui i criteri che le regioni
avrebbero dovuto rispettare nell'emanazione delle leggi di riforma
sarebbero stati posti con un atto di indirizzo e coordinamento):
rimangono purtuttavia alcune previsioni gravemente lesive
dell'autonomia regionale.
Infatti, oltre all'eccessivo dettaglio di alcune disposizioni (v.
ad esempio art. 2, quarto comma, il decreto-legge continua ad essere
viziato a causa di una abnorme utilizzazione del potere sostitutivo.
Con disposizione davvero sconcertante, l'art. 2, quinto comma, del
decreto-legge impugnato prevede che "qualora la regione o la
provincia non provvedano all'approvazione della legge di cui al primo
comma, nel termine ivi previsto, il Governo provvede in vis
sostitutiva".
Una previsione simile è contenuta anche nell'art. 3, quarto
comma; e l'esercizio di un potere sostitutivo è previsto altresì
dall'art. 3, sesto comma.
Ora, di poteri sostitutivi, com'è noto, si è negli anni più
recenti parlato frequentemente, e la stessa giurisprudenza
costituzionale è stata più volte chiamata ad esprimersi in proposto
(v. sentenze nn. 151, 177 e 294 del 1986).
Una recente sentenza ha infine tentato di precisare in modo
sistematico i limiti cui questa forma di intervento extra ordinem
deve essere sottoposta (sentenza n. 177/1988).
Ha precisato anzitutto la Corte che "quando è previsto nei
rapporti tra Stato e regioni in relazione alle materie proprie di
queste, il controllo sostitutivo, pur conservando i suoi caratteri
essenziali, assume connotazioni particolari, legate al fatto che, nel
caso, tale potere ha di fronte a sè un'autonomia politica e
amministrativa costituzionalmente definita e garantita".
Tali caratteri sono stati così precisati dalla Corte:
"Innanzitutto, si tratta di un potere collegato a posizioni di
controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo
gerarchico, che può essere esercitato dallo Stato soltanto in
relazione ad attività regionali sostanzialmente prive di
discrezionalità nell' an (anche se non necessariamente nel quid o
nel quomodo), ora perchè sottoposte per legge (o norme equiparate) a
termini perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel
senso che la loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio
pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento
di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilità finale
dello Stato.
In secondo luogo, il controllo sostitutivo nei confronti di
attività proprie delle regioni può essere legislativamente previsto
a favore dello Stato soltanto come potere strumentale rispetto
all'esecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero rispetto
all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano
basati su interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale (v. sentenze nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304
del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi
interessi in grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le
necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento
sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza
tra lo Stato stesso e le regioni stabilita dalla Costituzione (o
dagli statuti speciali) nelle materie attribuite all'autonomia
regionale (o provinciale).
In terzo luogo, il potere sostitutivo può essere esercitato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) soltanto da
un'autorità di Governo, nello specifico senso di cui all'art. 92
della Costituzione.....
Infine, l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra
Stato e regioni (o province autonome) dev'essere assistito da
garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti e,
specialmente, al principio della 'leale cooperazionè. . . (v.
sentenze nn. 153 e 294 del 1986). E fra queste garanzie deve
considerarsi inclusa l'esigenza del rispetto di una regola di
proporzionalità tra i presupposti che, nello specifico caso in
considerazione, legittimano l'intervento sostitutivo e il contenuto e
l'estenzione del relativo potere, in mancanza della quale
quest'ultimo potrebbe ridondare in un'ingiusta compressione
dell'autonomia regionale (v. sentenze nn. 177 e 294 del 1986)" (v.
ancora recentemente in questo senso sentenza n. 101/1989).
Nella specie, non si tratta di sostituire un adempimento regionale
la cui omissione potrebbe mettere in pericolo il perseguimento di
interessi essenziali affidati allo Stato, ma di sostituire il
legislatore regionale nella realizzazione di una vera e propria
riforma istituzionale delle uu.ss.ll.
Nè si potrebbe invocare l'interesse dello Stato a che i principì
fondamentali da esso stabiliti non rimangano lettera morta per
l'inerzia dei legislatori regionali, posto che a questo fine altri
sono gli strumenti giuridici previsti dal nostro ordinamento,
dall'effetto abrogativo della nuova legge statale di principì sulle
leggi regionali preesistenti in contrasto con i principì medesimi
(art. 10 della legge n. 62/1953), alla facoltà, per il legislatore
statale, di dettare normative di dettaglio "cedevoli" da valere fino
all'entrata in vigore delle norme regionali conformi ai nuovi
principì (sentenza n. 214/1985).
Per la stessa ragione non può qui invocarsi il fondamento del
potere sostitutivo consistente nella necessità di tutelare interessi
che si configurino come limiti all'autonomia regionale.
Non è nemmeno possibile, poi, discorrere del rispetto del
principio di "leale cooperazione", rivolgendosi il potere statale
addirittura a sostituire l'esercizio della potestà legislativa
regionale.
In realtà, peraltro, non è neanche il caso di porsi il problema
se i requisiti indicati dalla Corte siano stati nella specie
rispettati. È sufficiente sottolineare appunto che con il
decreto-legge impugnato si pretende che il Governo eserciti il potere
sostitutivo nei confronti della legge regionale.
La gravità e l'incongruità di tale previsione appaiono palesi.
Anche chi fosse poco sensibile agli aspetti teorici del rapporto tra
autonomie regionali e potere esecutivo, e poco attento ai dati
sistematici da cui emerge che il controllo sulla legge regionale deve
avvenire nelle sole forme dell'art. 127 della Costituzione, mentre la
sanzione estrema nei confronti dell'autonomia regionale è lo
scioglimento del consiglio regionale; anche chi volesse ignorare la
stessa giurisprudenza costituzionale in tema di funzione legislativa
regionale (v. la sentenza n. 70/1985, secondo cui il giudice penale
non può "giudicare l'omesso o intempestivo esercizio della funzione
legislativa dato che essa costituisce estrinsecazione delle scelte
politiche - e perciò libere - della regione, con le quali si
determina, nella materia medesima, l'indirizzo politico regionale" e
di autonomia regionale in genere (v. la recente dichiarazione di
incostituzionalità del potere governativo di annullamento
straordinario di atti della regione: sentenza n. 229/1989), non
potrebbe non arrestarsi di fronte al problema: con quali strumenti il
Governo provvederebbe in via sostitutiva nel caso di mancata
approvazione della legge regionale?
In realtà, strumenti di tal fatta in mano al Governo non ve ne
sono e non potrebbero esserci, per la decisiva ragione che in atto
non legislativo del Governo non può mai, per definizione, sostituire
la legge regionale.
La ipotetica "sostituzione" del legislatore regionale inadempiente
potrebbe avvenire solo ad opera del legislatore statale (che a questo
fine potrebbe dettare norme "cedevoli", secondo il modello di cui
alla sentenza n. 214/1985 di questa Corte). Ma le disposizioni in
esame non possono certo essere lette come se prescrivessero (con
efficacia giuridica del tutto inesistente) un futuro intervento
legislativo dello Stato.
Resta, allora, la previsione di un potere sostitutivo
"impossibile" ad esercitarsi, a meno che davvero i redattori del
decreto-legge impugnato non abbiano immaginato di poter conferire al
Governo il potere di emanare atti amministrativi che tengano luogo
della legge regionale nel disciplinare la struttura delle uu.ss.ll.
in una singola regione ipoteticamente inadempiente. Ma in questo caso
l'enormità della rottura del sistema costituzionale delle fonti e
delle competenze, nonchè della lesione ai principì di autonomia,
appare davvero tale, da non richiedere ulteriori parole per essere
dimostrata.
Nè meno palese è l'illegittimità della disposizione del sesto
comma dell'art. 3, in cui si configura l'esercizio del potere
sostitutivo del Governo, previsto in generale dall'art. 6, secondo
comma, della legge n. 595/1985, nei riguardi di una potestà
regolamentare delle regioni, e cioè nel caso in cui queste non
stabiliscano entro il "termine perentorio" di quattro mesi, con
"proprio regolamento", le modalità per l'esercizio della libera
professione all'interno delle strutture sanitarie pubbliche.
Il riferimento all'art. 6, secondo comma, della legge n. 595/1985
è palesemente improprio, poichè tale disposizione prevede il
compimento da parte del Governo di atti "in sostituzione
dell'amministrazione regionale", mentre qui si tratterebbe si
sostituire la regione non già nell'esplicazione di funzioni
dell'amministrazione, bensì nell'esplicazione della potestà
normativa regolamentare, spettante fra l'altro al consiglio regionale
ai sensi dell'art. 121 della Costituzione.
Anche la potestà regolamentare, come quella legislativa, è
esplicazione di autonomia normativa e pertanto non potrebbe essere
supplita se non attraverso l'esplicazione di una potestà egualmente
normativa dello Stato. Ma nella specie non è nemmeno ipotizzabile
che sia un regolamento statale a sostituire quello regionale
mancante, sia perchè, nel vigente sistema delle fonti, nelle materie
di competenza regionale non sussiste una potestà regolamentare del
Governo (cfr. infatti l'art. 17, primo comma, lett. b), della legge
n. 400/1988, che esclude l'esercizio della potestà regolamentare di
attuazione e integrazione delle leggi recanti norme di principio
nelle "materie riservate alla competenza regionale"); sia perchè
comunque gli atti previsti dall'art. 6, secondo comma, della legge n.
595/1985, cui rinvia l'art. 3, quinto comma, del decreto-legge
impugnato, non sono e non possono essere in nessun caso atti
normativi regolamentari, non essendo, oltre tutto, formati secondo le
procedure proprie di questi ultimi, disciplinate dall'art. 17 della
legge n. 400/1988 (parere del Consiglio di Stato, delibera del
Consiglio dei Ministri e decreto del Presidente della Repubblica,
ovvero determinazione di uno o più ministri, previo parere del
Consiglio di Stato, per i regolamenti ministeriali o
interministeriali).
Anche in questo caso ci si trova dunque di fronte ad un potere
sostitutivo improprio, "impossibile" e lesivo di fondamentali
principì costituzionali sul sistema delle fonti e sull'autonomia
regionale.
La verità è che "riforme così importanti come quella del
settore sanitario non si avviano con atti poco pensati, emanati da
Governi perennemente sull'orlo della crisi o appena entrati
nell'esercizio delle loro funzioni, senza una seria preparazione
politica e istituzionale: nella seconda reiterazione si sono evitati
gli aspetti più rozzi, del primo decreto-legge, si è modificato
qualche aspetto della imposizione dei tickets; ma certo rimane la
sensazione di trovarsi ancora una volta ad un atto che mai sarà in
grado nemmeno di avviare una seria riforma; e che i primi articoli,
che proclamano riforme, minacciando le regioni inadempienti di
interventi sostitutivi, servano solo a fornire una copertura alla
volontà di "trovar soldi" da qualche parte per finanziare un settore
sanitario e perennemente in crisi.

P. Q. M.
Chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 28
luglio 1989, n. 265, in riferimento degli artt. 3. 32, 77, 81, 117,
119, 121, 125, 126 e 127 della Costituzione.
Avv. prof. Valerio ONIDA

89C0995