1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 18-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 729 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo 1991- 5 novembre 1992
N. 729 Ordinanza emessa il 21 marzo 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 5 novembre 1992) dalla pretura di Bergamo, sezione distaccata di Clusone, nel procedimento sanzionatorio per interruzione del programma terapeutico previsto per i tossicodipendenti,nei confronti di Cristinelli Armando. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Detenzione di stupefacenti in misura inferiore alla dose media giornaliera - Sottoposizione obbligatoria del soggetto ad un programma terapeutico socio- riabilitativo - Applicabilita', nel caso di ingiustificata interruzione del programma, di sanzioni amministrative implicanti limitazioni alla liberta' personale e percio' ritenute (dal giudice a quo) particolarmente afflittive ed equiparabili alla pena criminale - Conseguente violazione del principio della funzione rieducativa della pena - Irragionevole esclusione per i soli imputati di reati concernenti gli stupefacenti delle garanzie processuali ordinarie in contrasto con il diritto di difesa - Attribuzione al giudice di competenza speciale per l'erogazione di dette sanzioni - Conseguente creazione di un giudice speciale in contrasto con il dettato costituzionale. (Legge 26 febbraio 1990, n. 162, art. 16; d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, art. 76). (Cost., artt. 3, 13, 24, 27 e 102). (092C1248) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 18-11-1992)

IL PRETORE
Nel procedimento n. 9877/1991 RPM n. 1/1991 reg esec pen a carico
di Cristanelli Armando, nato a Lovere l'8 febbraio 1972, ivi
residente via Papa Giovanni n. 40;
Vista la richiesta in data 17 agosto 1991, colla quale il pubblico
ministero presso la pretura di Bergamo trasmetteva a questo ufficio
gli atti del procedimento suddetto, con contestuale richiesta, a
norma degli artt. 75, dodicesimo comma e 76 del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309, e 666 del c.p.p. di adottare i provvedimenti di cui
all'art. 76 del d.P.R. n. 309/1990;
Vedute le norme richiamate dal pubblico ministero;
O S S E R V A
I provvedimenti di cui all'art. 76 del d.P.R. n. 309/1990,
introdotti dall'art. 16 della legge 26 febbraio 1990, n. 162 (nel
prosieguo, salvo diversa espressa indicazione, i riferimenti sono da
intendersi a tale legge), comportano l'irrogazione, nei confronti del
soggetto che per due volte abbia rifiutato o interrotto il programma
terapeutico "consigliatogli" dal prefetto, di quelle che, con
disinvolto e sereno quanto vago eufemismo, il legislatore definisce
"misure". A ben vedere, tuttavia, tali misure, eccettuato appunto il
criterio definitorio, nulla di diverso rappresentano in realtà se
non sanzioni munite di afflittività penalmente rilevante.
Ove sol si rammenti che, tra tali "misure" (irrogabili in modo
cumulativo), sono ricompresi il divieto di allontanamento dal comune
di residenza, l'obbligo di presentarsi quotidianamente alla polizia o
ai carabinieri, l'obbligo di attività lavorativa, e via "misurando",
non par invero disagevole pervenire necessariamente alla sussunzione
di tali stesse "misure" fra i provvedimenti restrittivi della
libertà personale. Del resto, la durata di tali restrizioni, a
seconda della tabella cui appartenga la sostanza illegale di cui ha
fatto uso il "misurando", non è certo di poco momento, dovendosi
protrarre tra i tre e gli otto mesi o tra i due e i quattro.
Sebbene non paiano necessari ulteriori approfondimenti per
chiarire l'identità fra tali "misure" ed i provvedimenti restrittivi
della libertà personale, non risulta tuttavia inopportuno
sottolineare che lo stesso legislatore, tenendo presente
evidentemente gli artt. 13 e 111 della Costituzione ha previsto che,
per la loro irrogazione, sia competente il giudice ordinario (pretore
o tribunale dei minorenni) con le forme dell'incidente di esecuzione
penale (art. 666 del c.p.p. richiamato dall'art. 16); che il relativo
provvedimento sia pronunciato in forma di decreto motivato (ibid.); e
che quest'ultimo sia ricorribile per cassazione.
Decisivo, comunque, è il riferimento testuale operato nella
lettera G del primo comma dell'art. 76 del d.P.R. n. 309/1990, il
quale espressamente definisce come "autore del reato" il sanzionando
("sequestro dei veicoli, se di proprietà dell'autore del reato, con
i quali le sostanze siano state trasportate o custodite"), tradendo
così, e sia pure solo in quell'inciso, la effettiva dimensione
criminale che attribuisce al detentore di una quantità di
stupefacente inferiore alla d.m.g. (incidentalmente, si osserva che,
attenendosi alla lettera della disposizione, la sintassi imporrebbe
di descrivere come reato già la condotta-condizione iniziale (ossia
quella del trasporto o della detenzione della sostanza) pur essendosi
prevista, come "misura" per essa, unicamente un "invito" prefettizio
..).
Affermatosi dunque che tali "misure" sono null'altro che pene
propriamente dette, e che l'accertamento della responsabilità
penale, ex art. 27 della Costituzione, in uno stato di diritto
presuppone sempre lo strumento processuale penale, non può che
pervenirsi al non manifestamente infondato dubbio che le norme, in
forza delle quali il giudice dovrebbe infliggere tali "misure" pene,
contrastino con la vigente Costituzione.
In particolare, il procedimento, stabilito dall'art. 16 della
legge n. 162/1990 e 76 del d.P.R. n. 309/1990, e in esito al quale
tali "misure" dovrebbero essere inflitte (da questo pretore nel caso
di specie, da cui la rilevanza della questione ai fini del decidere),
appare illegittimo poiche':
viola il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione la scelta legislativa di sanzionare penalmente una
condizione soggettiva, ossia quella dell'assuntore di talune sostanze
con effetti psicotropi, e non anche la condizione (perfettamente
analoga, se non deteriore, per ampio riconoscimento della scienza
medica) di chi assuma invece altre sostanze con effetti analoghi (ed
anzi più devastanti: l'alcool, ad esempio).
Ora, è nota al remittente la sentenza 11 luglio 1991, n. 333,
colla quale codesta onorevole Corte (oltre a statuire che in realtà
la legge Jervolino-Vassalli punisce la condotta, e non la condizione
personale) ha stabilito pure che la compressione di taluni diritti
costituzionalmente garantiti ben può giustificarsi alla luce
dell'emergenza. Rileva tuttavia il pretore che, così statuendo, la
Corte ha anche argomentato (richiamando le proprie sentenze nn.
15/1982, 171 e 132 del 1986 ed altre) che solo la dimostrata
efficacia di tale compressione rispetto alle finalità del
legislatore, e sempre che la compressione non si protragga
ingiustificatamente e vanamente nel tempo ((Paragrafo)(Paragrafo) 8 e
16 della citata sentenza n. 333/1991), giustifica il diniego della
declaratoria di illegittimità costituzionale.
Proprio (e, deve supporsi, unicamente) in forza di tali
contingenze e premesse, codesta onorevole Corte ha potuto conludere
che "rimane affidato alla sensibilità del legislatore il compito
essenziale di verificare sul concreto terreno applicativo, alla luce
degli effetti provocati dal sistema normativo in questione, la bontà
delle scelte di merito". Ebbene, posto che quasi due anni di
applicazione della legge sembrano aver dimostrato tutt'altro che
l'efficacia, almeno parziale, della normativa denunciata (almeno con
riferimento alle norme in esame: sono in grave aumento anzitutto le
morti da stupefacenti - con assoluta esclusione dei cannabinoidi, per
i quali non si è mai registrato, nè appare clinicamente possibile,
alcun decesso - è aumentata la circolazione di stupefacenti, sono in
aumento - il trend è di circa mille unità al mese in aumento - i
detenuti per tale titolo; e così via), non pare fuor di luogo
rimettere al vaglio del giudice delle leggi gli ulteriori profili qui
enucleati in punto di stretto diritto.
Incidentalmente si osserva che, pur costruendosi la fattispecie
come sanzione riservata ad una condotta (quella del detentore di
stupefacente in misura non superiore alla dmg), appare comunque arduo
scindere tale condotta dalla mera condizione di assuntore di
stupefacente (che evidentemente presuppone la materiale
disponibilità della sostanza da assumere), dal che discende
l'ulteriore considerazione che la scelta del legislatore appare
l'unica logicamente possibile per perseguire una condizione o stato
personale altrimenti non suscettiva di assurgere a penale rilevanza
(dacchè il principio di personalità della responsabilità penale,
ex art. 27/1 della Costituzione, appare difficilmente conciliabile
con la punizione di un modo di essere del soggetto).
Viola il principio di eguaglianza suddetto la previsione, per una
particolare categoria di fatto-reato (ammesso appunto che un fatto, e
non una condizione o stato personale, sia il presupposto del
trattamento sanzionatorio penale in questione), e solo per essa, di
uno specialissimo procedimento penale, creato ad hoc, e
irragionevolmente limitato nelle possibilità di impugnazione (il
decreto - quasi che fosse un procedimento monitorio, col quale
peraltro sono irrogabili solo pene pecuniarie, e mai limitazioni
della libertà personale - pretorile è solo ricorribile per
cassazione, e non anche soggetto ad appello: cfr. sent. C
Costituzione 23 luglio 1991, n. 363, con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 443, secondo comma del
c.p.p., nella parte in cui escludeva l'appellabilità delle sentenze
- emesse a seguito di giudizio abbreviato - di condanna a pena non
eseguibile);
violano, le norme denunziate, il principio di eguaglianza e
quello di difesa ex art. 24 della Costituzione, poichè escludono,
per gli imputati di una ed una sola categoria di fatto-reato, tutte
le garanzie processuali ordinarie (dall'avviso di garanzia, alla
difesa tecnica - di fronte al regime di prova legale non si comprende
quale mai ruolo concreto possa svolgere il difensore la cui presenza
è pur sempre necessaria ex art. 666 comma quattro del c.p.p. -, al
diritto alla prova di cui all'art. 187 e seguenti del c.p.p., e così
via);
violano, le norme denunziate, l'art. 27 della Costituzione nella
parte in cui le "misure" comminate ed irrogabili appaiono del tutto
incongruenti rispetto alla condotta sanzionanda e, perciò, alla
rieducazione del condannato (quale funzione rieducativa possa
esplicare, in confronto dell'assuntore, la sospensione di una patente
di guida che, sovente, ai giudicandi è già stata sospesa o revocata
in via amministrativa, sfugge completamente all'interprete, non
ostante ogni suo più pervicace sforzo di comprensione; si omette di
commentare la funzione rieducativa della sospensione del passaporto,
ovvero del sequestro del veicolo usato per il trasporto di una dose
media giornaliera, atteso che già la sproporzione fra la "misura" ed
il fatto suscita sconcerto, ove sol si pensi che di fronte a fatti di
ben maggiore e diffusa gravità allocentrica - dagli inquinamenti,
alle lesioni od omicidi colposi, alle criminose forme di smaltimento
di rifiuti anche tossici e nocivi - nessuna comparabile severità è
prevista dal legislatore).
Deve inotre sospettarsi che, attribuendo al pretore e al tribunale
per i monori la competenza ad esercitare la giurisdizione penale con
forme del tutto speciali unicamente previste per questa fattispecie
di reato, il legislatore abbia introdotto un giudice speciale,
ponendosi così in contrasto con l'art. 102, sacondo comma della
Costituzione.
Il giudicante non si nasconde, poi, che altra giurisprudenza,
limitandosi ad infliggere le "misure" secondo l'ibrido procedimento
modellato dalla legge qui denunziata, ha implicitamente mostrato di
considerare le "misure" stesse alla stregua di sanzioni
amministrative.
Soltanto per completezza argomentativa, quindi, ci si permette di
precisare che, anche nel caso in cui le sanzioni siano costruite come
aventi natura amministrativa (il che appare decisamente poco
plausibile, in forza delle considerazioni sopra svolte), il
procedimento non manca di far sorgere dubbi di costituzionalità.
Ed infatti, osservato che l'attribuzione al pretore di competenze
di irrogazione di tali sanzioni appare del tutto extra ordinem, tanto
che ne scaturirebbero moltissimi problemi sistematici; e che tale
attribuzione comporterebbe una reciproca invasione delle sfere e dei
confini tra potere giudiziario e potere esecutivo, si rileva altresì
che:
se è pur vero quella di configurare i reati, con la relativa
sanzione di pene principali ed accessorie, appartiene alla
discrezionalità del legislatore, non per questo può dirsi, però,
che il legislatore abbia puranco l'arbitrio irragionevole di non
definire i reati come reati, e le pene come pene, per potersi
sottrarre alla necessità di allestire un procedimento penale per
colpire determinate condotte, reputate meritevoli di sanzione
limitativa della libertà personale del loro autore, appunto con tali
sanzioni. Ne risulta dunque violato il principio di eguaglianza di
cui all'art. 3 della Costituzione, perchè, per situazioni
sostanzialmente identiche (basti pensare, ad esempio, all'art. 650
del c.p. nel quale la fattispecie del reiterato rifiuto
dell'assuntore di sostanze psicotrope sembra perfettamente
inquadrabile, anche per le finalità - di igiene ed ordine pubblico e
giustizia - conclamatamente perseguite dal prefetto), viene
irragionevolmente prevista una diversa modalità di inflizione della
sanzione (pur essendo le sanzioni perfettamente assimilabili, specie
pel caso in cui si dia luogo alla sostituzione della pena detentiva
colla libertà controllata, o addirittura con la sanzione pecuniaria,
di cui agli art. 53 e seguenti della legge n. 689/1981).
Insomma, pur connotandosi le "misure" per il loro tutt'altro che
trascurabile potere afflittivo, esse (a differenza delle pene
comminate per i reati) possono essere distribuite con procedimento
sommario; sarebbero verosimilmente soggette ad un termine
prescrizionale corrispondente a quello delle violazioni
amministrative, ossia, più lungo di quello previsto per i reati
contravvenzionali; non sarebbero soggette al principio di
obbligatorietà dell'azione penale; non avrebbero necessità di
divenire irrevocabili per poter essere eseguite (art. 76, quinto
comma del d.P.R. n. 309/1990); e così via.
Ora, non è difficile comprendere che la ragione, dalla quale è
scaturità una tale straordinaria (rectius eccezionale) disciplina
para-processuale, è eminentemente pratica: se per irrogare le
"misure" si dovesse allestire un vero processo, con le correlate
garanzie, adempimenti e notifiche, intimazioni ai testimoni e
quant'altro, si assisterebbero presto alla totale paralisi della
giurisdizione penale, a causa della "non modica quantita'" di
processi che ne scaturirebbe. Ma francamente non pare per ragioni
pratiche di tale spessore possano giustificare un'incrinatura del
sistema costituzionale (anche a prescindere dall'attuale grado di
funzionamento della giurisdizione penale). Più grave ancora, reato e
pena rischierebbero di andare incontro a prescrizione pressochè
certa (come accade alla assoluta maggioranza delle sostanze penali
pronunciate dal pretore), e dunque di non svolgere alcuna funzione
repressiva (con buona pace, per far solo un esempio, dei
contravventori che si rendono invece responsabili di reati assai più
dannosi ed allarmanti per la collettività, ed in particolare per
tutte le contravvenzioni in materia ambientale, il cui minor termine
prescrizionale garantisce i loro responsabili circa l'effettività
della sanzione virtualmente irrogata in primo grado).
Ma pure l'art. 13 della Costituzione risulta sostanzialmente
violato da tale disciplina: infatti, ove si assumesse che il
procedimento di irrogazione delle "misure" abbia natura
amministrativa, diverrebbe assolutamente irrilevante che ad irrogare
le stesse sia il pretore, in quanto tale organo agirebbe, nelle spe-
cie, non quale autorità giudiziaria, bensì quale autorità
amministrativa (come accade in vari altri casi della quotidiana
attività pretorile: dalle verifiche dello stato civile, alla
presidenza delle commissioni elettorali o censuarie, o alle inchieste
per infortuni sul lavoro ..), col che verrebbe meno il sostanziale
rispetto dell'invocata norma costituzionale, la quale, all'evidenza,
esige che l'autorità giudiziaria intervenga, per controllo della
compressione della libertà personale, col pieno rispetto delle
regole procedurali ordinarie.
Non può, per altro verso, sottacersi che le stesse autorità
amministrative, a seguito di varie recenti pronunce di codesta
onorevole Corte, sono chiamate al rispetto di varie garanzie
difensive (e quindi di regole processual-penalistiche) prima ancora
che il processo penale sia stato iscritto nel registro delle notizie
di reato (cfr. ad es. sentenza n. 434 del 10 ottobre 1990), ed
addirittura prima ancora che vi sia una notizia di reato. Appare
insomma affatto irragionevole che, mentre talune categorie di
imputati sono assistiti da garanzie difensive financo nella fase
degli accertamenti preliminari espletati da organi amministrativi,
per altri imputati, evidentemente reputati da serie inferiore, si
preveda che neppure nella fase avanti al giudice essi possano
disporre dei diritti elementari dell'imputato.
Ed invero, nel procedimento di irrogazione delle "misure", non vi
è luogo per alcuna forma di istruzione probatoria; la sommarietà
del procedimento (il pretore provvede dopo aver assunto informazioni
presso il servizio operativo della prefettura e presso il servizio
pubblico per le tossicodipendenze) impone di concludere che nella
materia vige il princi'pio della prova legale sulla sussistenza dei
presupposti della fattispecie, e persino la scelta delle "misure" e
la loro dosimetria per rapporto alla durata, non essendo
disciplinata, forma oggetto di sostanziale arbitrio (ad eccezione dei
limiti correlati alle tabelle); col che non può non apparire violato
il diritto alla difesa di cui all'art. 24 della Costituzione.
Da tale raffronto, poi, emerge come patente la violazione del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza, posto ad una condotta
meramente autolesiva, quale ad esempio quella del fumatore di
cannabinoidi (il quale non ponga in essere reati, come ad esempio
quello p. e p. dall'art. 132 del c.d.s., pel quale sarebbe
autonomamente punibile), possono applicarsi sanzioni ben più pesanti
(e meno assistite da garanzie prodomiche) rispetto a quella di colui
che distribuisce per il consumo alimenti pericolosi) o dannosi per la
salute pubblica (cfr. sentenza n. 434/90 citata).
In conclusione, attesa la rilevanza ai fini della decisione, e la
non manifesta infondatezza della questione, va sospeso il
procedimento in corso per l'inflizione delle sanzioni al Cristinelli,
e gli atti rimessi alla Corte costituzionale, dopo le notificazioni e
comunicazioni di cui al dispositivo.

P. Q. M.
Letti ed applicati gli artt. 134 della Costituzione e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
decidere la questione di legittimità costituzionale degli art. 16
della legge 26 febbraio 1990 e n. 162 e n. 76 del d.P.R. n. 309/1990;
nella parte in cui prevedono l'applicazione di sanzioni restrittive
della libertà personale, e dunque penali, per il reato di detenzione
di stupefacenti in misura inferiore alla dose media giornaliera
stabilita con decreto ministeriale; mediante un procedimento in cam-
era di consiglio strutturato sul modello dell'incidente di esecuzione
anzichè sul modello generale del processo penale; e nelle altre
parti espressamente e diffusamente esposte nella parte motiva di
questa ordinanza; e dunque in riferimento ai parametri costituzionali
rappresentati dagli artt. 3, 13, 24, 27 e 102 della Costituzione,
secondo quanto precisato in motivazione;
Sospende il procedimento penale in corso a carico di Cristinelli
Armando;
Dispone che tutti gli atti del presente giudizio siano
tempestivamente trasmessi alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
immediatamente notificata al pubblico ministero, all'imputato, al
difensore, al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei Deputati della Repubblica.
Clusone, addì 21 marzo 1991
Il pretore: PERTILE
Depositato in cancelleria oggi 21 marzo 1992.
Il collaboratore di cancelleria: ROMANO

92C1248