1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 316 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 2004
Ordinanza emessa il 4 febbraio 2004 dal giudice di pace di Agrigento nel procedimento civile vertente tra Bellomo Domenico e comune di Joppolo Giancaxio Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Disparita' di trattamento fra cittadini e Pubblica Amministrazione, nonche' fra cittadini abbienti e non abbienti - Contrasto con il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli economico-sociali limitativi di fatto della liberta' e dell'uguaglianza - Incidenza su diritti inviolabili dell'uomo - Lesione del diritto di azione e difesa - Compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A. - Irragionevolezza della scelta operata dal legislatore. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, comma 3, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito in legge, con modifiche, il d.l. 27 giugno 2003, n. 151. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 113. (004C0502) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado, iscritta al n. 912/03 r.g. aff. generali promossa da Bellomo
Domenico, nato ad Agrigento il 4 agosto 1959 e domiciliato in
Agrigento, via Mazzini n. 5, presso lo studio dell'avv. Pietro
Maragliano, che lo rappresenta e difende per procura a margine del
ricorso in opposizione, contro il comune di Joppolo Giancaxio, in
persona del sindaco pro tempore, domiciliato per la carica presso la
casa comunale, avente per oggetto: ricorso in opposizione avverso
verbale di contestazione.

F a t t o

Con ricorso proposto ai sensi dell'art. 22 della legge
n. 689/1981, il sig. Domenico Bellomo impugnava il verbale n. 619,
elevato in data 23 luglio 2003 dalla Polizia municipale del comune di
Joppolo Giancaxio, per la violazione dell'art. 142, comma 8, del
codice della strada.
L'opponente chiedeva l'annullamento del verbale impugnato per la
omessa contestazione immediata ed altresì per la violazione
dell'art. 4 della legge n. 168/2002.
Il ricorso veniva depositato presso la cancelleria di questo
ufficio in data 17 ottobre 2003, senza che l'opponente ottemperasse
all'obbligo di versare la somma pari alla metà del massimo edittale
della sanzione inflitta, obbligo previsto, a pena d'inammissibilità
del ricorso, dal comma terzo dell'art. 204-bis, d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, inserito dalla legge del 1° agosto 2003, n. 214, di
conversione del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151.
Questo giudice, al fine di instaurare il contraddittorio, fissava
con decreto l'udienza di comparizione delle parti.
All'udienza del 19 gennaio 2004, nonostante la regolarità della
notifica del ricorso e del decreto di comparizione delle parti, il
comune opposto non si costituiva, pur facendo pervenire la
documentazione richiesta; il giudice, pertanto, ne dichiarava la
contumacia. Compariva, invece, l'opponente, il quale preliminarmente
chiedeva che il giudice sollevasse la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 204-bis del d.lgs. n. 285/1992, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata e di conseguenza concludeva
in via preliminare per la remissione della questione davanti alla
Corte costituzionale.
Il giudice di pace si riservava e a scioglimento della riserva
emetteva la seguente ordinanza.
L'art. 204-bis del codice della strada stabilisce, al terzo
comma, che «all'atto del deposito del ricorso, il ricorrente deve
versare presso la cancelleria del giudice di pace, a pena di
inammissibilità del ricorso, una somma pari alla metà del massimo
edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore. Detta
somma, in caso di accoglimento del ricorso, è restituita al
ricorrente».
Nel caso di specie il ricorrente non ha provveduto al deposito
cauzionale, previsto a pena di inammissibilità dall'art. 204-bis del
codice della strada.
Nella fattispecie, l'infrazione oggetto del ricorso è stata
accertata in data 12 maggio 2003 ed il verbale del 23 luglio 2003,
notificato in data 4 agosto 2003, cioè prima dell'entrata in vigore
della legge del 1° agosto 2003, n. 214, che ha introdotto l'obbligo
del versamento della «cauzione».
Tale legge non ha previsto alcuna norma transitoria che
disciplini in modo diverso (escludendo il deposito cauzionale quale
condizione di inammissibilita) i ricorsi introdotti successivamente
all'entrata in vigore di tale legge, ma relativi ad infrazioni
contestate in un periodo antecedente all'entrata in vigore.
Da ciò consegue che l'art. 204-bis del codice della strada trova
applicazione per tutti i ricorsi che vengano depositati a far data
dall'entrata in vigore della legge 1° agosto 2003, n. 214, anche se
concernenti violazioni contestate in precedenza. L'applicazione di
tale principio al caso di specie dovrebbe portare questo giudice,
preso atto del mancato versamento della somma prevista
dall'art. 204-bis del codice della strada, a dichiarare
l'inammissibilità del ricorso proposto.
Sussistono, tuttavia, giustificati motivi per ritenere che
l'art. 204-bis, comma terzo, del codice della strada, introdotto con
legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito con modificazioni il
decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, sia viziato da illegittimità
costituzionale sotto i profili che verranno appresso specificati.
Va, pertanto, sollevata la questione di legittimità
costituzionale della norma in esame, apparendo essa non
manifestamente infondata e rilevante ai fini del decidere.

Sulla rilevanza della questione

Il collegamento giuridico e non di mero fatto tra la res
giudicanda e la norma ritenuta incostituzionale appare del tutto
evidente.
Infatti, ove si ritenesse l'art. 204-bis della legge 1° agosto
2003, n. 214, conforme ai principi della Costituzione, il ricorso
andrebbe dichiarato inammissibile; ove, invece, si ritenesse il
predetto disposto in contrasto con la Costituzione, la suddetta
opposizione dovrebbe essere esaminata nel merito.

Sulla non manifesta infondatezza

Violazione degli artt. 2, 3, 24 e 113 della Costituzione.
Per ritenere l'art. 204-bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285,
introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito in
legge, con modificazioni, il d.l. 27 giugno 2003, n. 151, conforme a
Costituzione, occorrerebbe affermare che la diversa posizione che il
legislatore ha riservato a cittadino e pubblica amministrazione,
oltre che a cittadino abbiente e cittadino non abbiente, non violi
alcun precetto costituzionale.
Tale assunto non viene condiviso da questo giudice, in quanto la
normativa in questione lede il diritto fondamentale dell'individuo
espressamente tutelato dall'art. 3 della Costituzione della
Repubblica italiana, ponendo i soggetti abbienti e non abbienti su un
piano di disuguaglianza fra loro, permettendo esclusivamente al
soggetto che sia in possesso di una somma di danaro addirittura
doppia rispetto a quella che gli consentirebbe di definire la
pendenza mediante pagamento in misura ridotta, di poter tutelare i
propri diritti proponendo ricorso al giudice di pace.
Infatti, come può facilmente rilevarsi, considerato il sistema
sanzionatorio previsto dal codice della strada nel suo complesso, a
fianco di fattispecie di illecito per le quali viene prevista una
sanzione pecuniaria relativamente contenuta nell'importo, vi è tutta
una serie di fattispecie di illecito per le quali sono previste
sanzioni pecuniarie di rilevante entità.
Non è sostenibile, peraltro, la tesi che al soggetto non
abbiente sarebbe comunque possibile presentare ricorso al Prefetto,
in quanto tale procedura non prevede il versamento di alcuna
cauzione. Infatti, in questo modo, il ricorso al giudice di pace si
trasformerebbe in un mezzo di tutela riservato esclusivamente ai
soggetti facoltosi; inoltre la scelta della sede ove tutelare i
propri diritti distinguerebbe o meglio discriminerebbe i cittadini
sul piano economico e sociale, limitando di fatto la libertà e
l'uguaglianza degli stessi.
Si aggiunga che tale esborso non potrebbe essere evitato neppure
attraverso il pagamento immediato della sanzione in misura ridotta,
nei casi in cui è consentito (secondo il vecchio principio del solve
et repete), in quanto in caso di pagamento immediato della sanzione
in misura ridotta non può essere presentata opposizione, nè in sede
giurisdizionale, nè in sede amministrativa.
È del tutto evidente, alla luce di quanto sopra, come il
disposto che questo giudice ritiene incostituzionale si presti a tale
censura in quanto l'art. 3 della Costituzione prevede che compito
della Repubblica è rimuovere, non già creare, ostacoli di ordine
economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e
l'uguaglianza dei cittadini, impediscano il pieno sviluppo della
persona umana.
Peraltro, il disposto della cui costituzionalità si dubita, lede
altresì l'art. 2 Cost. che riconosce e garantisce i diritti
inviolabili dell'uomo, tra cui il diritto di difesa.
L'art. 24 della Costituzione, infatti, prevede espressamente che
tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed
interessi legittimi e che la difesa è un diritto inviolabile in ogni
stato e grado del procedimento.
Anche l'art. 113 della Costituzione statuisce che «contro gli
atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli
organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa» ribadendo così
l'uguaglianza di diritto e di fatto di tutti i cittadini per quanto
concerne la possibilità di richiedere e di ottenere la tutela
giurisdizionale sia nei confronti di altri privati sia in quelli
dello Stato e di enti pubblici minori.
Non bisogna dimenticare innanzitutto che la legge n. 689/1981
consente al ricorrente di stare in giudizio personalmente, senza
l'assistenza di un difensore e ciò anche al fine di garantire una
giustizia meno onerosa.
Invece, l'imposizione del versamento della cauzione previsto per
la tutela dei diritti del ricorrente nella sola sede giurisdizionale
oltre a rappresentare un ingiustificato quanto ingiusto vantaggio per
l'Autorità opposta che, a differenza dell'opponente in caso di
vittoria ha immediatamente a propria disposizione quanto
eventualmente dovuto, non assicura la possibilità di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi a
coloro i quali non dispongono di una sufficiente agiatezza economica,
in tal modo ledendo gravemente il diritto di difesa.
L'art. 204-bis induce il ricorrente, di fatto, a desistere dal
tutelare i propri diritti in sede giurisdizionale; scoraggia l'unico
mezzo di tutela che quest'ultimo ha a propria disposizione
costringendo o comunque inducendo i meno facoltosi a presentare il
ricorso per la tutela dei propri diritti al Prefetto, sede in cui, in
caso di accoglimento, dell'opposizione, il ricorrente non viene
affatto rifuso non solo delle eventuali spese sostenute per
l'assistenza di un professionista, ma neppure delle spese vive
sostenute.
Ma vi è di piu. Il ricorso amministrativo è caratterizzato da
un automatismo previsto dalla legge, per il quale, in caso di rigetto
del ricorso, la sanzione viene automaticamente comminata nel doppio
del minimo edittale, mentre davanti al giudice vige il principio del
libero convincimento anche per quanto concerne la quantificazione
della sanzione, con ciò offrendo una maggior tutela al cittadino. A
mitigare tale limitazione del diritto di agire non è sufficiente
neppure la previsione della possibilità di ricorrere in sede
giurisdizionale avverso l'ordinanza-ingiunzione del Prefetto, in
questo caso senza necessità del deposito della cauzione. Il
cittadino si troverebbe, infatti, costretto a promuovere due ricorsi,
un primo ricorso amministrativo ed un successivo ricorso
giurisdizionale, trovandosi così in una situazione alquanto gravosa,
in modo particolare per il meno abbiente, anche in considerazione del
fatto, che al di là della possibilità di stare in giudizio
personalmente, le questioni giuridiche che spesso sorgono nell'ambito
di tali procedimenti, sono di una complessità tale, da rendere quasi
inevitabile per il cittadino che non abbia conoscenze giuridiche
specifiche, rivolgersi all'opera di un professionista.
Peraltro, anche sotto il profilo della ragionevolezza, va
rilevata un'ipotesi di incostituzionalità dell'art. 204-bis codice
della strada in relazione agli artt. 3 e 24 Cost. per quanto concerne
la violazione del principio di uguaglianza.
La Corte costituzionale ha da tempo riconosciuto la propria
competenza a sindacare la «ragionevolezza» di disposizioni normative
che ledono il principio di uguaglianza, anche quando la legge, senza
un ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini che
si trovano in situazione uguale (Corte cost. 29 dicembre 1972,
n. 200), posto che un trattamento differenziato può trovare
legittima applicazione solo ove vi siano «ragionevoli» motivi che
giustifichino tale trattamento differenziato. Nel caso di specie,
l'art. 204-bis del codice della strada non ha introdotto una
innovazione circa la possibilità di proporre ricorso immediato
davanti al giudice di pace nei confronti del verbale di contestazione
di violazione alle norme del codice della strada, rispetto al
precedente quadro normativo.
Infatti, se è vero che con l'art. 204-bis viene espressamente
previsto dal legislatore il ricorso diretto in via giurisdizionale,
deve essere rilevato come la possibilità di proporre ricorso davanti
all'autorità giudiziaria avverso il verbale di contestazione di
violazione alle norme del codice della strada fosse già presente
nell'ordinamento proprio in virtù dell'intervento della Corte
costituzionale, la quale (v. sent. 23 giugno 1994, n. 255 e 15 luglio
1994, n. 311, ord. 12 luglio 1995, n. 315; sent. 21 settembre 1995,
n. 437) aveva ritenuto che il mancato esperimento del ricorso al
Prefetto non precludeva la tutela giudiziaria nè determinava alcuna
decadenza, affermando, così, l'impugnabilità in sede
giurisdizionale, del verbale di accertamento.
La Cassazione, sulla base di tale interpretazione, aveva ribadito
che la tutela giurisdizionale doveva essere riconosciuta
indipendentemente dal previo esperimento del ricorso amministrativo e
che, dovendo essere assicurata all'interessato la medesima tutela
della quale egli avrebbe potuto avvalersi se avesse proposto
tempestivo ricorso al Prefetto, il procedimento di opposizione
dinanzi all'autorità giudiziaria, ai sensi dell'art. 205 c.d.s., si
sarebbe potuto applicare anche nei casi in cui il titolo della
pretesa creditoria dell'amministrazione fosse rappresentato dal
verbale di accertamento.
L'art. 204-bis, anzichè garantire la medesima tutela sia in sede
giurisdizionale che in sede amministrativa, ha soltanto sancito
espressamente a livello legislativo un «diritto di azione» già
presente nell'ordinamento, introducendo, però, attraverso il
deposito di una cauzione quale condizione di ammissibilità del
ricorso giurisdizionale, un'ingiustificata ed irragionevole
disparità di trattamento rispetto alla situazione precedente, in
quanto la prevista cauzione finisce per costituire una diminuzione,
una compressione di un diritto di azione già esistente
nell'ordinamento.
Tale compressione non risulta in alcun modo giustificata.
Infatti, qualora l'introduzione della cauzione fosse stata
dettata da un'esigenza di decongestionare gli uffici giudiziari, la
conseguenza sarebbe, però, quella di ostacolare la proposizione dei
ricorsi immediati.
Tale ratio verrebbe a confliggere in modo evidente con il
principio di cui all'art. 24 della Costituzione.
Qualora, invece, lo scopo fosse quello di garantire la
riscossione da parte dell'autorità che ha emanato la sanzione
amministrativa, il deposito di tale somma, sia pure a titolo
cauzionale presso la cancelleria del giudice, finirebbe di fatto con
il riproporre, sotto una forma mascherata, il vecchio principio del
solve et repete, già ripetutamente dichiarato incostituzionale.
Infatti, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 8/1993,
ha ritenuto che il mancato od omesso versamento di un'imposta di
bollo non può essere ostativo alla produzione in giudizio di
documenti o di difese scritte; a ciò si aggiunga che l'art. 16 del
d.P.R. n. 115/2002 ha eliminato l'irricevibilità degli atti
giudiziari in caso di omesso o insufficiente pagamento del contributo
unificato anche per somme ingenti; che sempre la Corte
costituzionale, con sentenza del 29 novembre 1960, n. 67, ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 98 c.p.c. che
prevedeva il potere del giudice di imporre una cauzione alla parte,
con conseguente estinzione del giudizio in caso di mancato
versamento;

P. Q. M.
Visti gli artt. 2, 3, 24 e 113 della Costituzione;
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
Solleva, su istanza di parte, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 204-bis, comma terzo del d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, introdotto con legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha
convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 27 giugno 2003,
n. 151 (legge di conversione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 186 del 12 agosto 2003) per contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 113
della Costituzione della Repubblica italiana, nella parte in cui
prevede che all'atto del deposito del ricorso, il ricorrente debba
versare presso la cancelleria del giudice di pace, a pena di
inammissibilità del ricorso, una somma pari alla metà del massimo
edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore, per le
ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento n. 912/03 r.g. aff.
generali;
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Agrigento, addì 3 febbraio 2004
Il giudice di pace: Lauricella
04C0502