1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 16-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 agosto 1992
N. 60 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 agosto 1992 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (conversione in legge n. 3/1979), per l'approvazione del p.r.g., quale termine perentorio la cui decorrenza comporta, in base al principio del silenzio-assenso, la tacita approvazione da parte della regione, dello strumento urbanistico adottato dal consiglio comunale dopo l'esame delle osservazioni presentate dalle associazioni sindacali e da altri enti pubblici ed istituzioni interessate - Asserita indebita invasione della sfera di competenza primaria delle regioni in materia di edilizia ed urbanistica, sotto il profilo della violazione del principio che soltanto la regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua inattivita' il significato di silenzio- assenso. (D.-L. 1º luglio 1992, n. 325, art. 3). (Statuto Valle d'Aosta, artt. 2 e 4). (092C0939) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 16-9-1992)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'On.le
Presidente della giunta regionale, dott. Flavio Lanivi, autorizzato
con delibera della Giunta Regionale del 24 luglio 1992, n. 6780
rappresentato e difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio
Bastrentadi Aosta del 29 luglio 1992, rep. n. 14348) dall'avv. prof.
Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo elettivamente
domiciliato in Roma, via Cosseria n. 5, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente del Consiglio
pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi,
nonchè presso l'Avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 1º luglio 1992, n. 325 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, Serie generale, parte I, n. 154, del 2 luglio 1992),
recante "Differimento di termini previsti da disposizioni legislative
ed altre disposizioni urgenti".
PREMESSO IN FATTO
Lo Statuto di autonomia speciale della regione Valle d'Aosta
(legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 4) attribuisce
all'art. 2, comma 1, lett. g, la potestà legislativa primaria in
materia di urbanistica, nonchè di piani regolatori per zone di
particolare importanza urbanistica. Inoltre, l'art. 4 del medesimo
statuto dispone che la regione ha competenza amministrativa su tutte
le materie su cui essa ha competenza legislativa, e dunque, anche,
evidentemente, in ordine all'urbanistica ed all'approvazione dei
piani regolatori.
Su tali competenze è venuto ad illegittimamente incidere l'art. 3
del decreto-legge 1º luglio 1992, n. 325, il quale ha disposto, sotto
la rubrica "Termine per l'approvazione di strumenti urbanistici",
senza prendere in alcuna considerazione la posizione della Regione
ricorrente, e senza dunque prevedere un'eccezione rispetto ad essa,
che "Il termine massimo di centottanta giorni previsto dall'art. 9,
secondo comma, del decreto-legge 10 novembre 1978, n. 702,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 gennaio 1979, n. 3, deve
considerarsi perentorio, e la sua decorrenza comporta la tacita
approvazione dello strumento adottato, con l'esame delle osservazioni
da parte del consiglio comunale".
La disposizione di cui al secondo comma dell'art. 9 del d.-l. n.
702/1978, anch'essa inserita in un ambito di previsioni del tutto
eterogenee (il d.-l. n. 702/1978 reca "Disposizioni in materia di
finanza locale"), indicava in centottanta giorni il termine massimo
da fissarsi con propri atti normativi delle stesse regioni per
l'approvazione degli strumenti urbanistici, in base al comma 1 del
medesimo art. 9, lett. b (il terzo comma dell'art. 9 in questione
precisa al terzo comma che "Il termine massimo di cui al precedente
comma, lett. b, non può essere superiore a 180 giorni per il piano
regolatore generale e tale termine deve essere adeguatamente ridotto
per gli altri atti urbanistici che, secondo le norme regionali, sono
assoggettabili alla formale approvazione della regione").
Si aggiunge che l'art. 3 oggi impugnato è la reiterazione di
precedente analoga disposizione, contenuta nell'art. 3 del d.-l. 30
aprile 1992, n. 274 (decaduto per sua mancata conversione in legge),
avverso la quale la regione Valle d'Aosta aveva già proposto ricorso
dinanzi a codesta ecc.ma Corte, ricorso ivi iscritto al n. 49/92.
IN DIRITTO
1. - L'art. 3 del decreto-legge statale 1º luglio 1992, n. 325,
non si limita ad introdurre modifiche marginali all'art. 9 del d.-l.
n. 702/1978, ma ne altera profondamente le linee fondamentali.
Infatti, come si è avuto modo di esporre nella narrativa in fatto,
la decorrenza del termine previsto dalla ricordata normativa statale,
da meramente ordinatoria, diviene perentorio e, per di più, viene
arbitrariamente introdotta ex novo un'ipotesi di silenzio-assenso.
Ciò comporta, evidentemente, anche una considerevole compressione
della sfera di autonomia della Regione nell'esercizio delle proprie
potestà amministrative, dato che fa di un semplice fatto giuridico
quale l'inattività (v. al riguardo Virga, Diritto amministrativo,
II, Milano, 1992, 47), un elemento idoneo a sostituire con piena
efficacia l'esercizio del potere discrezionale della Regione.
Occorre osservare che, se anche per quanto concerne gli atti di
diritto pubblico, è riconoscibile una distinzione fra termini
perentori e termini ordinatori, questa distinzione va per tali atti
ricostruita in ordine agli effetti che l'inutile decorso del tempo
venga o meno a produrre: un termine è da considerare perentorio
allorchè il suo inutile decorso determina la decadenza del diritto o
potere che si "sarebbe dovuto esercitare prima", mentre è da
considerare ordinatorio allorchè il diritto o potere non si perde
(v. per tutti Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova,
1975, 252).
L'art. 9 del d.-l. n. 702/1978 opportunamente non prevedeva alcuna
decadenza delle Regioni rispetto alle competenze in materia
urbanistica (lasciando alle singole leggi regionali il compito di
determinare gli eventuali effetti dell'inutile decorso del termine),
perchè una previsione di tal fatta avrebbe appunto comportato
l'illegittima compressione della sfera di autonomia regionale.
Il medesimo limite non è stato invece avvertito da legislatore
statale allorchè ha emanato il decreto che si impugna con il
presente ricorso: infatti, il decreto impugnato non soltanto ha
ritenuto di poter affermare la perentorietà del termine in
questione, ma ha persino attribuito al suo inutile decorso
l'efficacia di tacita approvazione.
Come è noto, di regola, al silenzio della p.a. non possono essere
attribuite valenze particolari: soltanto una legge può attribuirgli,
per ipotesi specifiche, il significato di un atto concludente, come
l'approvazione ed il rifiuto (cfr. per tutti Virga, Diritto
amministrativo, II, cit., 47).
Corollario logico necessario del principio dianzi ricordato è che
in materia specifica in cui sussista la competenza primaria della
Regione, quale è l'urbanistica per la Valle d'Aosta, soltanto la
Regione ha il potere di emanare norme che attribuiscono alla sua
inattività il significato di silenzio-tipizzato. La norma statale
impugnata usurpa evidentemente tale potere regionale, perchè, come
si è visto, introduce appunto un'ipotesi di silenzio-assenso.
2. - È da aggiungere per mero scrupolo di difesa che, rispetto
alla norma impugnata, stante il suo contenuto specifico, non può
essere utilmente invocato alcuno dei limiti, tassativamente indicati,
che lo Statuto di autonomia speciale, all'art. 2, pone alle
attribuzioni normative primarie della Valle.
Tali limiti, come è noto, risiedono nella necessità di armonia
della norma regionale con la Costituzione della Repubblica e con i
principi dell'ordinamento dello Stato, nel rispetto degli obblighi
internazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. Può incidentalmente aggiungersi
che ben difficilmente potrebbe immaginarsi, tenuto conto anche della
forma di decreto-legge con la quale essa viene ad essere introdotta
nel corpus normativo, che la norma impugnata possa essere ritenuta
manifestazione di alcuno dei testè richiamati limiti della potestà
normativa regionale.
Si può ancora aggiungere che alla Regione Valle d'Aosta, in
quanto regione ad autonomia speciale, non è applicabile nemmeno il
più ampio limite dei "principi fondamentali delle leggi dello
Stato", previsto per le regioni a statuto ordinario dall'art. 117
Cost. (per tale inapplicabilità, v. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1986, 796; C. Cost., 3 marzo 1982, n. 50; C.
Cost., 26 luglio 1979, n. 86): comunque, per forma e contenuto, può
in ogni caso escludersi altresì che la norma impugnata contempli un
principio fondamentale di tal fatta.
Deve infine puntualizzarsi che l'eventuale esclusione
dell'illegittimita'costituzionale della norma impugnata, all'assunto
della sua inapplicabilita'alla Regione Valle d'Aosta, postula
comunque l'attività interpretativa di codesta ecc.ma Corte.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmenteillegittimo l'art. 3 del decreto-legge 1º luglio
1992, n. 325 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale,
parte I, n. 154, del 2 luglio 1992), recante "Differimento di termini
previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti",
per violazione dello Statuto, di autonomia speciale della Valle
d'Aosta, di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, ed
in particolare dei suoi artt. 2 e 4.
Roma, addì 29 luglio 1992
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

92C0939