1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 696 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 1998
N. 696 Ordinanza emessa il 16 giugno 1998 dal pretore di Lecce nel procedimento civile vertente tra Fanales Fernando Antonio e So.Ba.Ri.T. S.p.a. ed altra Riscossione delle imposte - Esecuzione esattoriale per recupero di crediti non aventi natura tributaria - Opposizione all'esecuzione, ai sensi degli artt. da 615 a 618 c.p.c. - Esperibilita', anche nell'ipotesi in cui si intenda contestare il diritto dell'ente impositore ad agire esecutivamente - Esclusione - Disparita' di trattamento rispetto all'utente di altri servizi pubblici non ricompresi nel sistema della riscossione esattoriale - Lesione del diritto di difesa - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 315 e 437 del 1995 e n. 300 del 1996. (D.P.R. 29 settembre 1973, n. 603 (recte: n. 602) art. 54, secondo comma). (Cost., artt. 3, primo e secondo comma, 24, primo e secondo comma, 113, primo e secondo comma). (098C1098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-1998)

IL PRETORE
Letti gli atti tutti della causa;
O s s e r v a
Con ricorso ex art. 5, secondo comma, c.p.c. depositato in data 10
febbraio 1997 ritualmente iscritto nel r.g.a.c. di questa pretura al
n. 286/1997, Fanales Fernanado Antonio proponeva opposizione avverso
il pignoramento mobiliare ai suoi danni effettuato in data 11
dicembre 1997 dalla So.Ba.Ri.T. S.p.a. per il recupero coattivo della
somma di L. 68.045.702 per canoni ed eccedenza acqua, contestando i
criteri di calcolo delle somme richieste e soprattutto di non essere
ad egli imputabile tutto il consumo, atteso che le cartelle
esattoriali sarebbero cointestate al Fanales opponente ed ad altro
soggetto. L'opponente contestava, quindi il diritto stesso dell'ente
impositore a procedere esecutivamente nei propri confronti, atteso
che il titolo esecutivo azionato - la prefata cartella esattoriale -
si riferirebbe a consumi non effettuati dall'opponente ma da altro
soggetto e quindi intimerebbe il pagamento di somme non dovute.
Si costituiva in giudizio la So.Ba.Ri.T. S.p.a., che eccepiva
preliminarmente ed in via assorbente la inammissibilità ed
improponibilità del ricorso alla stregua del divieto di cui all'art.
54, d.P.R. n. 602/1973, e comunque la infondatezza nel merito dello
stesso. Si costituiva anche l'E.A.A.P., quale ente impositore,
chiamato in causa dal concessionario del servizio di riscossione,
negando un proprio interesse nella presente procedura.
Alla stregua delle disposizioni di legge vigenti la opposizione de
qua andrebbe dichiarata inammissibile ex art. 54, d.P.R. n.
602/1973, perchè trattasi di opposizione proposta ex art. 615,
c.p.c. cio conferma, a fini decisori, la rilevanza della normativa,
la cui difformità dai principi costituzionali si ritiene non
manifestamente infondata.
Com'è noto il sistema dei rimedi nei confronti della esecuzione
esattoriale delineato dagli artt. 53 e 54 d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602, e segnatamente la improponibilità delle ordinarie
opposizioni previste dal codice di rito con il correlato divieto di
sospensione cautelare ope iudicis è stato più volte sottoposto al
controllo di legittimità costituzionale.
Giova aggiungere che, relativamente alla esecuzione esattoriale ed
alle opposizioni previste dagli artt. da 615 a 618 c.p.c., in
relazione agli art. 53 e 54, d.P.R. n. 602/1973, alla stregua della
più recente giurisprudenza della S.C. (Cass., ss.uu. l7 luglio 1992,
n. 8686; Cass. ss.uu. 8 marzo 1993, n. 6668; Cass. ss.uu. 25 marzo
1991, n. 3191) sussiste il difetto giurisdizione dei giudice
ordinario, atteso che le invocate disposizioni di legge hanno
riservato all'intendenza di finanza (ora dir. reg. delle entrate) il
sindacato sugli atti esecutivi dei concessionario mentre viene
riconosciuto al pretore un sindacato giurisdizionale solo in ipotesi
di opposizione ex art. 619, c.p.c., unico rimedio giurisdizionale
ammesso in materia di procedura esattoriale.
Orbene non sfugge al rimettente che codesta corte ha in passato
già espresso il proprio orientamento in materia, sempre confermando
la legittimità delle disposizioni sopra richiamate, ritenendo e
chiarendo che nello speciale procedimento espropriativo esattoriale
si manifesti più energicamente che in altre ipotesi, il principio
della esecutorietà dell'atto amministrativo, al fine di assicurare
la sollecita riscossione dei tributi, nel preminente interesse
costituzionale di garantire il regolare svolgimento della vita
finanziaria dello Stato. In relazione alla ritenuta natura
amministrativa della esecuzione fiscale, dunque il controllo sulla
regolarità degli atti della procedura esattoriale è devoluto in via
esclusiva alla autorità amministrativa, mediante determinazioni
avverso le quali sono esperibili i comuni rimedi della giurisdizione
amministrativa di legittimità.
Tale peculiare regime della espropriazione esattoriale trova
tuttavia applicazione anche alla riscossione di crediti di natura
non tributaria di numerosi enti pubblici in virtù di specifiche
disposizioni di rinvio, in particolare delle previsioni di cui al
d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, che ha realizzato una tendenziale
unificazione dei sistemi di riscossione, generalizzando l'esazione a
mezzo ruolo di entrate pubbliche anche per canoni, proventi della
utilizzazioni di beni demaniali o patrimoniali contributi di
spettanza degli enti locali ed altre entrate patrimoniali dello Stato
o assimilate.
Recenti pronunce di codesta Corte in materia di crediti non aventi
natura tributaria e riscossi con il sistema dei ruoli hanno chiarito
che per tali ultimi la tutela giurisdizionale non debba subire alcuna
limitazione come conseguenza della riscossione mediante iscrizione a
ruolo e successiva esecuzione esattoriale, atteso che la natura
civilistica dei crediti contestati - al di là dell'identico regime
di recupero coatto - impedisce una estensione totale dei principi in
materia di imposte e tasse (sent. 13 luglio 1995, n. 315, sent. 21
settembre 1995, n. 437, sent. 23 luglio l996, n. 300), così
affermandosi la possibilità per il giudice ordinario di sospendere
la esecuzione dei ruoli esattoriali relativi ad entrate di natura non
tributaria, utilizzando i rimedi cautelari ordinari apprestati dal
codice di rito nei confronti della esecuzione forzata.
Ed in effetti la ratio che sottende le disposizioni dettate in
materia di esecuzione esattoriale appare ispirata a principi di
tutela della pretesa tributaria e di assicurare la rapida e certa
soddisfazione coattiva della stessa.
Certamente non può che condividersi, alla luce di ciò, la scelta
operata dal legislatore di escludere il ricorso ai rimedi previsti
dal codice di rito dagli artt. 615 al 618 c.p.c., avverso gli atti
esecutivi compiuti dall'esattore, laddove si intenda contestare il
diritto della ente impositore di procedura ad esecuzione forzata: in
tali ipotesi solo la direzione delle entrate quale soggetto comunque
terzo, rispetto allorgano che ha provveduto all'accertamento
dell'imposta; potrà sindacare in via amministrativa la legittimità
della intrapresa esecuzione in forza di tributo iscritto a ruolo.
Ciò che si pone in dubbio è, tuttavia, la legittimità
costituzionale dell'art. 54, d.P.R. n. 602/1973, nella parte in cui
esclude la esperibilità dell'opposizione ex art. 615, comma 2,
c.p.c., anche nell'ipotesi in cui si intenda contestare il diritto di
agire esecutivamente dell'ente impositore per il recupero coatto di
crediti non aventi natura tributaria.
Sembra al remittente che lasciare tali situazioni prive delle forme
di tutela giurisdizionale previste ordinariamente per crediti
privatistici sia contrario ai principi del nostro ordinamento
costituzionale, vuoi e non solo in tema di esercizio del diritto di
difesa, quanto e soprattutto a principi di tutela del diritto alla
uguaglianza fra tutti i cittadini, sotto il profilo della disparità
di trattamento che l'utente subisce rispetto gli altri servizi
pubblici (Enel, Telecom, azienda di distribuzione del gas metano) non
ricompresi nel sistema della riscossione esattoriale.
Va da sè, per le medesime considerazioni già svolte da codesta
Corte per ciò che concerne il potere di sospendere la esecuzione
esattoriale, ove si tratti di esecuzione esattoriale per il recupero
di crediti di natura non tributaria, che la preclusione alla
esperibilità della opposizione di che trattasi non dovrebbe aver
ragion d'essere, attesa la natura civilistica del credito
indipendentemente dalle modalità di esazione, di tal chè la
posizione dell'utente risulta in tal modo ingiustamente sacrificata.
Peraltro ritiene il remittente che le precedenti pronunce di
codesta Corte, con le quali si è ammessa con interpretazione
adeguatrice la possibilità di sospensione della esecuzione
esattoriale, non possano estensivamente essere interpretate nel senso
di aver abolito implicitamente anche la preclusione alla
esperibilità delle opposizioni all'esecuzione ed agli atti
esecutivi, sicchè si impone una più generale rivisitazione
dell'intera problematica legata al sistema di riscossione coattiva
delle entrate di natura non tributaria, non limitato all'aspetto
della tutela cautelare.
Va considerato, quindi, che allorchè la norma di cui all'art. 54,
d.P.R. n. 602/1973, stabilisce che non sono ammesse in sede di
esecuzione esattoriale la opposizione all'esecuzione ed agli atti
esecutivi, detta disciplina a parere del remittente osta ad esaminare
nel merito la domanda volta a contestare i criteri per il calcolo
delle somme richieste e quindi in definitiva il fondamento stesso
della pretesa avanzata dall'ente erogatore. Sicchè, anche se può in
astratto disporsi in via cautelare la sospensione della esecuzione
fino alla definizione del giudizio di merito, la inammissibilità ex
art. 54, d.P.R. citato in concreto del ricorso in opposizione
potrebbe portare - alla stregua dei principi vigenti in tema di
tutela cautelare - a denegare la sospensione, attesa la mancanza di
fumus del ricorso stesso, perchè inammissibile.
Non sfugge invero che, essendo il titolo rappresentato per lo più
da un atto amministrativo, la opposizione volta a contestare un
credito in esso consacrato e divenuto ormai inopponibile, per mancata
impugnazione dell'atto stesso, renderebbe comunque inammissibile il
rimedio giurisdizionale di che trattasi, tuttavia non infrequente è
il caso in cui al debitore non è stata offerta tale possibilità di
contestare l'accertamento effettuato dall'ente impositore, per non
essere stata notificata la cartella esattoriale ovvero la nota
esplicativa, sicchè la mancata previsione del ricorso al rimedi
ordinari di opposizione priverebbe l'utente di qualsiasi forma di
tutela dei propri diritti.
La discriminatorietà della disciplina invocata appare poi in
maniera più chiara solo ove si consideri che precludere la
possibilità di esperire la opposizione ex art. 615, comma 2, c.p.c.,
di fatto significa privare di tutela giurisdizionale adeguata il
contribuente-debitore, che, mentre è legittimato a proporre
un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'ente creditore,
prima che i ruoli siano consegnati all'esattore ed abbia inizio la
procedura esattoriale, successivamente all'inizio della stessa non ha
la possibilità di ricorrere ai rimedi approntati dal codice di rito
- opposizione all'esecuzione ed agli atti esecutivi - preclusi in via
assoluta, perchè inammissibili, senza che la natura del credito
(tributario o no) per cui l'esecuzione è iniziata o il regime di
recupero coatto possano ritenersi ragioni sufficienti a giustificare
tale diverso trattamento; e ciò anche in ragione del fatto che la
tutela cautelare, già riconosciuta in materia, per essere effettiva
deve necessariamente presupporre la possibilità in dette ipotesi di
ricorrere all'a.g.o. con le opposizioni di cui agli artt. dal 615 al
618 c.p.c.
La denunciata disciplina appare anche priva di giustificazione in
relazione agli interessi che mira a tutelare. Occorre infatti tener
conto che la riscossione delle entrate non tributarie dell'e.a.a.p.
pur essendo inserita nel regime di cui al d.P.R. n. 602/1973, ne
mutua solo in parte la disciplina, atteso che alla riscossione delle
entrate non tributarie non si applica il sistema di gradualità nella
riscossione previsto per le imposte dall'art. 15, del d.P.R. citato.
Se è vero che il contemperamento di tale discriminatorietà è dato
dal già riconosciuto potere per l'a.g.o. di sospensione della
esecuzione esattoriale, ove si tratti di crediti non tributari,
tuttavia non può tacersi che tale correttivo per essere in concreto
valido ed effettivo deve essere congiunto alla possibilità per
l'utente di adire l'autorità giudiziaria ordinaria per avanzare
contestazioni in ordine alla esistenza ed all'entità dei credito,
provocando un'azione di accertamento negativo non solo quando la
esecuzione non è ancora iniziata ma anche e soprattutto dopo
l'inizio della stessa, se la predetta azione non si è potuta
proporre prima per cause non attribuibili al debitore esecutato.
A fortiori poi sol che si consideri che la inammissibilità ex art.
54, d.P.R. n. 602/1973 della opposizione di che trattasi ben può
essere rilevata anche d'ufficio, precludendo al giudice qualsivoglia
pronuncia nel merito e comportando, come conseguente corollario, la
revoca della sospensione della esecuzione eventualmente concessa
medio tempore.
Tali considerazioni inducono il giudicante a sottoporre la
questione al vaglio della Corte, ritenuto che la lettura della
normativa (art. 54, secondo comma, d.P.R. n. 603/1973), rilevante ai
fini decisori in senso letterale e tassativo, escludente la
ammissibilità e proponibilità delle opposizioni regolate dagli
artt. dal 615 al 618 del codice di procedura, e in particolare nel
caso che qui ci occupa, della opposizione ex art. 615, comma 2,
c.p.c., limitatamente ai crediti di natura non tributaria, si presti
ad una valutazione di non manifesta infondatezza per contrasto con
gli artt. 3, primo e secondo comma, 24, primo e secondo comma, 113,
primo e secondo comma, Cost.

P. Q. M.
Visti artt. 134 della Costituzione, 23, della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 54, secondo comma, d.P.R. n.
603/1973, nella parte in cui esclude la ammissibilità della
opposizione all'esecuzione per contestare in via generale il diritto
dell'ente impositore di procedere ad esecuzione forzata,
relativamente ad entrate e crediti di enti pubblici di natura non
tributaria, in relazione agli artt. 3, 24 e 113 Cost.;
Sospende il processo;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda al cancelliere per le prescritte comunicazioni e
notificazioni (alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento).
Lecce, addì 6 giugno 1998
Il pretore: Invitto Pasca
98C1098