1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 settembre 1993
N. 55 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 1993 (della regione Lombardia). Ambiente (tutela dell') - Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali ed istituzione dell'Agenzia nazionale "per la protezione dell'ambiente" - Attribuzione a detto nuovo organismo di funzioni di ausilio tecnico-scientifico del Ministero dell'ambiente in materia di tutela dall'inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del suolo e trasferimento alle prov- ince delle funzioni amministrative di autorizzazione e di controllo per la salvaguardia dell'igiene dell'ambiente prima di competenza delle uu.ss.ll., avvalendosi dei presidi multizonali di prevenzione e dei competenti servizi delle uu.ss.ll. - Previsione che le regioni stabiliscano i criteri e le modalita' per trasferire con proprio provvedimento alle province il personale, i beni mobili ed immobili, i laboratori e le attrezzature delle uu.ss.ll. gia' adibiti allo scopo prevedendo la conseguente riduzione delle dotazioni organiche - Lamentata invasione della sfera di autonomia regionale in materia di organizzazione degli enti da essa dipendenti (nella specie uu.ss.ll.) e di tutela dell'ambiente e di gestione del territorio. (D.L. 4 agosto 1993, n. 274 (Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993), art. 2). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (091C0990) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della
giunta regionale n. 40753 del 3 settembre 1993, rappresentata e
difesa dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 4 agosto 1993, n. 274, recante "disposizioni urgenti
sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione
dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 1993.
Com'è noto, con referendum svoltosi il 18 aprile 1993, il cui
effetto abrogativo, differito di 60 giorni, è stato dichiarato con
d.P.R. 5 giugno 1993, n. 177, sono state soppresse alcune parti di
disposizioni già contenute nella legge n. 833/1978, relative ai
compiti di controllo e salvaguardia ambientale che erano affidati
alle unità sanitarie locali.
A tale abrogazione non conseguiva peraltro, a ben vedere, un vuoto
normativo, perchè le funzioni amministrative nella materia dei
controlli ambientali, che rientra nella competenza legislativa delle
regioni ai sensi dell'art. 101 del d.P.R. n. 616/1977, sono
riconducibili alle attribuzioni, oltre che delle stesse regioni, dei
comuni (art. 104, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977 e art. 9 della
legge n. 142/1990) e delle province (art. 104, secondo comma, del
d.P.R. n. 616/1977; art. 14 della legge n. 142/1990): mentre compete
alla legge regionale, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 142/1990,
individuare più dettagliatamente le attribuzioni dei livelli
regionali e locali di governo.
Ciononostante il Governo, nella inerzia del Parlamento, ha
ritenuto di dover intervenire con il decreto-legge n. 274/1993, col
quale si istituisce anzitutto l'agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente (organismo nuovo, incarico di "attività tecnico-
scientifica di ausilio del Ministero dell'ambiente e delle altre
amministrazioni pubbliche in materia di tutela dell'inquinamento
dell'atmosfera, delle acque e del suolo": art. 1, primo comma):
innovazione che - pur se in astratto non incompatibile con le
competenze regionali, dato l'ambito, in apparenza esclusivamente
tecnico-scientifico dei compiti dell'Agenzia, rischia però di
rappresentare - connessa com'è alla riforma dei controlli ambientali
- il primo passo nella direzione di un ulteriore processo di
riapprovazione di poteri in capo agli organi centrali.
Inoltre il decreto-legge, all'art. 2, detta una disciplina dei
controlli ambientali, stabilendo anzitutto che "in attesa delle leggi
regionali previste dall'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, da
adottare non oltre il 31 dicembre 1993, le Province esercitano le
funzioni amministrative di autorizzazione e di controllo per la
salvaguardia dell'igiene dell'ambiente", già attribuite alle u.s.l.
dalle norme abrogate col referendum, "avvalendosi dei presidi
multizonali di prevenzione e dei competenti servizi delle unità
sanitarie locali".
Tale disposizione appare lesiva dell'autonomia delle regioni, in
quanto, scavalcando la legislazione regionale cui pure si fa
riferimento, in rapporto all'art. 3 della legge n. 142/1990, impone
una soluzione organizzativa uniforme fondata sull'attribuzione di
tutte le competenze di controllo alle province, con "avvalimento" dei
presidi multizonali di prevenzione e dei servizi delle u.s.l.
Nè la lesione viene meno per effetto del carattere
dichiaratamente transitorio della disciplina in questione, dettata
"in attesa delle leggi regionali" (e che quindi potrebbe ritenersi,
in via di principio, meramente suppletiva e cedevole nei confronti
della disciplina legislativa regionale): infatti il secondo comma del
medesimo art. 2 prosegue prescrivendo che le regioni, con le leggi
attuative dell'art. 3, legge n. 142/1990, "stabiliscono i criteri e
le modalità per trasferire con propri provvedimenti alle province il
personale, i beni mobili ed immobili, i laboratori e le attrezzature
delle unità sanitarie locali già adibite allo scopo", e "provvedono
al trasferimento delle conseguenti risorse finanziarie".
Ciò significa che le competenze relative sono collocate, non solo
transitoriamente ma a regime, cioè dopo l'emanazione delle leggi
regionali previste dall'art. 3 della legge n. 142/1990, in capo alle
province. Le regioni potrebbero bensì "individuare le strutture
tecnico-scientifiche di ausilio per l'esercizio delle funzioni di
controllo ambientale" (ibidem), ma non potrebbero scegliere una
soluzione organizzativa e di riparto delle competenze diversa da
quella individuata dal decreto-legge.
Viceversa l'art. 3 della legge n. 142/1990 prevede che le regioni,
"ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere
unitario nei rispettivi territori,. . . organizzano l'esercizio delle
funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le
province", e che a tal fine le leggi regionali, conformandosi ai
principi stabiliti dalla stessa legge n. 142/1990, identificano
"nelle materie e nei casi previsti dall'art. 117 della Costituzione
gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche
della popolazione e del territorio" (secondo comma), disciplinando
altresì "la cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con
la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle
autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e
civile" (terzo comma).
In base a tali principi la regione è chiamata dunque ad
identificare, in rapporto alla dimensione dell'interesse, i compiti
da svolgere rispettivamente a livello regionale, provinciale e
comunale, nonchè le modalità di raccordo.
Viceversa, come si è detto, l'art. 2 del decreto-legge impugnato,
trascurando del tutto il flessibile sistema voluto dalla legge
generale di ordinamento delle autonomie locali, tende ad imporre una
soluzione rigida e assolutamente uniforme, fondata sulla attribuzione
totale ed esclusiva delle competenze in tema di controlli ambientali
alle province: in tal modo negando alle regioni sia la possibilità
di individuare in materia "le funzioni che attengono ad esigenze di
carattere unitario", e dunque da svolgere a livello regionale (ad
esempio per il coordinamento dei controlli), sia la possibilità di
collocare le funzioni a livello delle province e dei comuni secondo
la dimensione dell'interesse e in rapporto "alle caratteristiche
della popolazione e del territorio".
Lo stesso secondo comma dell'art. 2 del decreto, nella sua ultima
parte, demanda ad un atto di indirizzo e coordinamento - senza
fissare criteri, e dunque in violazione del principio di legalità
sostanziale - il compito di stabilire "la tabella di equiparazione
tra le posizioni funzionali del personale rivestite presso le unità
sanitarie locali e quelle delle province".
A sua volta il terzo comma di detto articolo, dopo aver previsto
accordi di programma promossi dalla regione per determinare i costi
necessari per lo svolgimento delle attività di controllo ai fini
della statuizione delle tariffe, e le modalità per il trasferimento
dei relativi importi ai soggetti competenti, dispone che le regioni,
"in conformità alle direttive all'uopo emanate dal Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro del tesoro, curano
annualmente la pubblicazione di relazioni preventive e consuntive
sulle attività di controlli provinciali": in tal modo da un lato
identificando in modo riduttivo i compiti di coordinamento delle
regioni in materia, e assoggettandone per di più, dall'altro lato,
l'esercizio ad un improprio potere di "direttiva" del Ministro
dell'ambiente, che non si giustifica in nessun modo, non versandosi
in materia delegata ma in materia di competenza propria delle
regioni.

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2 del d.l. 4 agosto 1993, n. 274, per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Roma, addì 3 settembre 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C0990