1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 2020
Ordinanza del 10 novembre 2020 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Borgonovo Gilberto contro Suolo e Salute S.r.l.. Lavoro - Organismi di controllo in materia di produzione agricola e agroalimentare biologica - Requisiti richiesti ai fini dell'autorizzazione ministeriale per lo svolgimento dell'attivita' di controllo - Requisito dell'idoneita' morale, imparzialita' e assenza di conflitto di interesse - Previsione che i collaboratori o i dipendenti addetti all'attivita' di controllo e certificazione non devono "essere interessati da procedimenti penali in corso per delitti non colposi per i quali la legge commina la pena di reclusione non inferiore nel minimo a due anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice penale, ovvero condanne che importano l'interdizione dai pubblici uffici per durata superiore a tre anni". - Decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20 (Disposizioni di armonizzazione e razionalizzazione della normativa sui controlli in materia di produzione agricola e agroalimentare biologica, predisposto ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lett. g), della legge 28 luglio 2016, n. 154, e ai sensi dell'articolo 2 della legge 12 agosto 2016, n. 170), allegato 2, punto C, numero 3, lettera a). (21C00130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-2021)

TRIBUNALE DI ROMA

IV Sezione lavoro

Il giudice, dott. Giovanni Pascarella, all'udienza del 10
novembre 2020, all'esito della Camera di consiglio ha pronunciato la
seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 41248/2019 R.G.
vertente tra Gilberto Borgonovo, elettivamente domiciliato in Catania
alla via Aloi n. 26, presso lo studio del prof. avv. Sebastiano Bruno
Caruso, che lo rappresenta e difende, giusta procura in foglio
separato e congiunto al ricorso, Ricorrente; e
Suolo e Salute S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, dott. Angelo Costa, elettivamente domiciliato in Bologna,
p.zza Aldrovandi n. 3, presso lo studio del prof. avv. Carlo Zoli,
che la rappresenta e difende, anche disgiuntamente all'avv. Maurizio
Cannistraro, giusta procura rilasciata su foglio separato e congiunta
alla memoria difensiva, Resistente.
1. Premessa.
Con ricorso depositato telematicamente in data 2 dicembre 2019,
Gilberto Borgonovo ha adito il Tribunale di Roma in funzione di
giudice del lavoro, proponendo domanda di accertamento
dell'illegittimità della risoluzione del contratto di collaborazione
coordinata e continuativa operata dall'Organismo di controllo e
certificazione per l'agroalimentare e l'ambiente Suolo e Salute
S.r.l. in data 28 febbraio 2019 con decorrenza immediata, in
applicazione delle disposizioni legislative contenute nell'art. 4,
comma 6, del decreto legislativo n. 20/2018, il quale prevede che il
personale addetto all'attività di controllo e certificazione in
ambito di agricoltura biologica di cui al regolamento CE n. 834/2007
deve soddisfare i requisiti di cui all'allegato 2, paragrafo C, punto
3, lettera a), decreto legislativo n. 20/2018, ossia «non essere
interessat[o] da procedimenti penali in corso per delitti non colposi
per i quali la legge commina la pena della reclusione non inferiore
nel minimo a due anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i
delitti di cui agli articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e
640-bis del codice penale, ovvero condanne che importano
l'interdizione dai pubblici uffici per durata superiore a tre anni».
Il Borgonovo, tecnico ispettore presso la Suolo e Salute S.r.l.
sin dal 10 marzo 2011, addetto al controllo e alla certificazione in
materia di agricoltura biologica, ha inoltre proposto domanda di
risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali patiti per
effetto dell'interruzione del rapporto di lavoro, quantificandoli
nella misura forfettaria di euro 30.000,00 o nella diversa somma
equitativamente determinata dal Tribunale.
Ad avviso del ricorrente la risoluzione del contratto di
collaborazione coordinata e continuativa trova unico fondamento
nell'esigenza della Suolo e Salute S.r.l. di uniformarsi alle
prescrizioni di cui all'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a),
decreto legislativo n. 20/2018 per come richiamato dall'art. 4, comma
6, decreto legislativo n. 20/2018, al fine di mantenere
l'autorizzazione ministeriale necessaria per (continuare ad) operare
quale Organismo di controllo e certificazione.
La stessa società nella nota di interruzione del rapporto di
collaborazione professionale precisa che «(...) pur in assenza di
specifiche censure da muovere alla prestazione professionale fornita,
si è, tuttavia, dovuto ottemperare all'intervenuto decreto
legislativo n. 20/2018 il quale prevede - all'art. 4, comma 6 - che
il personale addetto all'attività di controllo e certificazione in
ambito di agricoltura biologica di cui al regolamento (CE) 834/2007
debba soddisfare i requisiti di cui all'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo medesimo (...) sebbene la Suolo e
Salute S.r.l. abbia rilevato evidenti profili di illegittimità e
finanche di in-costituzionalità della norma de qua (...) tale
impossibilità al mantenimento della S.V. nel ruolo di tecnico
ispettore è inequivocabilmente emerso con la nota Mi.P.A.A.F.T.
prot. n. 2407/14.02.2019 (doc. 8) con la quale la Direzione generale
per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e
tutela del consumatore dell'ICQRF - VICO I ha comunicato - stante
l'insussistenza del requisito previsto dal paragrafo C, punto 3,
lettera a) dell'Allegato 2 del decreto legislativo n. 20/2018 in
capo, tra gli altri, alla S.V. - "... ai sensi e per gli effetti di
cui all'art. 10-bis della legge n. 241/1990, la sussistenza di motivi
ostativi all'accoglimento della istanza di autorizzazione per
l'esercizio di attività di controllo e certificazione nel settore
dell'agricoltura biologica...".
Poichè tale autorizzazione è fondamentale per la stessa
sopravvivenza della Suolo e Salute S.r.l., il Consiglio di
amministrazione si è dovuto uniformare - pur con tutte le riserve
del caso - alle prescrizioni imposte dall'Autorità nazionale
competente e non ha potuto che deliberare la risoluzione del rapporto
di collaborazione in oggetto (...)».
Il ricorrente, cui è stato notificato l'avviso di conclusione
delle indagini preliminari iscritte al registro delle notizie di
reato n. 16540/14 da parte della Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Roma per il reato di cui agli articoli 81, 640-bis del
codice penale e articoli 48 - 479 in relazione all'art. 476 del
codice penale, non nega di essere coinvolto in un procedimento penale
rientrante nell'ambito di quelli richiamati dall'art. 4, comma 6,
decreto legislativo n. 20/2018, ma sottolinea di non essere stato
ancora raggiunto da un provvedimento dell'autorità giudiziaria che
ne accerti la responsabilità penale.
Il Borgonovo ha quindi reputato la richiamata norma meritevole di
plurimi profili di censura relativi sia all'ordinamento interno sia a
quello euro-unitario.
Quanto ai profili di illegittimità costituzionale, ritiene il
ricorrente che la previsione per cui l'autorizzazione a svolgere le
attività ispettive e certificative per l'agroalimentare e per
l'ambiente non possa essere concessa agli Organismi di controllo e
certificazione che si avvalgano di personale «interessato da
procedimenti penali in corso» contrasti:
con l'art. 27, comma 2 della Costituzione, laddove non si
concilia con la presunzione di innocenza ivi cristallizzata;
con l'art. 41 della Costituzione, nella parte in cui limita
il diritto degli operatori economici ad organizzare le risorse umane
e materiali necessarie per svolgere tale attività e quello a non
essere assoggettati a condizionamenti di mercato derivanti da mere
denunce o segnalazioni da parte di terzi;
con l'art. 4 della Costituzione, in quanto nel caso concreto
impedisce di svolgere l'attività lavorativa per cui è qualificato e
abilitato;
con l'art. 3 della Costituzione, perchè, nel prevedere un
automatismo nella revoca dell'autorizzazione, detta una disciplina
irragionevole e anche contrastante con il principio di uguaglianza
laddove tale previsione detta una regola diversa da quella fissata
dall'art. 80 del decreto legislativo n. 50/2016 in materia di
requisiti di idoneità morale per i contratti pubblici, che assegna
rilievo ai medesimi fini alla sentenza definitiva, dall'art. 3 del
decreto legislativo n. 39/2013 che, ai fini del conferimento degli
incarichi pubblici, attribuisce rilievo alla condanna penale, sebbene
non definitiva, dall'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012 che
esclude la candidabilità di soggetti destinatari di una sentenza di
condanna penale, sebbene non passata in giudicato.
Il ricorrente sottolinea peraltro che i predetti profili di
censura rilevano anche in relazione alle disposizioni del diritto
dell'Unione europea, che tutelano i medesimi diritti fondamentali
sopra invocati e, segnatamente, la presunzione di innocenza di cui
all'art. 48 della Carta dei diritti fondamentali UE, la libertà di
impresa di cui all'art. 16 della medesima Carta, il diritto al lavoro
di cui all'art. 15, il principio di uguaglianza di cui all'art. 20
della Carta.
Quanto ai profili di contrasto dell'Allegato n. 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo n. 20/2018 con disposizioni del solo
diritto dell'Unione europea, il ricorrente, ritenuta la natura
transnazionale della lite, ha evidenziato che tale norma,
nell'introdurre un requisito ulteriore e restrittivo rispetto a
quelli fissati dal regolamento (CE) n. 834/2007, determina una
compressione dei diritti riconosciuti dal Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (art. 56 e 48 del del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea) cosi come letti alla luce dei diritti affermati
dalla Carta dei diritti fondamentali UE (art. 15 e 16), rimettendo al
Tribunale la valutazione in ordine all'opportunità di porre alla
Corte di giustizia dell'Unione europea le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1) Se la nozione di «situazione puramente interna», che può
limitare l'invocazione delle libertà di circolazione riconosciute
dagli articoli 48 e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea nell'ambito di una controversia dinanzi a un giudice
nazionale, possa essere interpretata nel senso che essa non asta
all'applicazione del diritto europeo ove non si possa escludere che
soggetti stabiliti in altri Stati membri siano interessati ad
avvalersi delle suddette libertà per esercitare attività sul
territorio dello Stato membro che ha emanato la normativa nazionale
in discussione;
2) Se possa considerarsi ricompresa nella nozione di
«attuazione del diritto dell'Unione» di cui all'art. 51.1 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, una normativa nazionale
come l'art. 4, comma 6 del decreto legislativo n. 20/2018 la quale,
dando attuazione nell'ordinamento interno ad un regolamento
dell'Unione introduce un requisito ulteriore per l'esercizio delle
attività disciplinate dal detto regolamento;
3) In caso di risposta affermativa alle prime due questioni,
se gli articoli 48 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
letto alla luce dell'art. 15 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea letto alla luce dell'art. 16 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, debbano interpretarsi nel senso che
essi ostano ad una normativa nazionale che, come l'art. 4, comma 6
del decreto legislativo n. 20/2018, subordini la possibilità di un
Organismo di controllo di svolgere le attività di cui al regolamento
(CE) n. 834/2007, alla condizione di non impiegare personale soggetto
ad indagini di natura penale e in assenza di qualsiasi provvedimento
dell'autorità giudiziaria che ne abbia accertato le responsabilità;
4) Se l'art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE
e il principio di presunzione di innocenza ivi affermato, osti ad una
disposizione nazionale attuativa di un regolamento dell'Unione che,
come quella in oggetto nel procedimento principale, preveda che le
attività ispettive e certificative di cui al regolamento (CE) n.
834/2007, possano essere svolte da un Organismo di controllo solo
alla condizione di non impiegare personale soggetto a indagini di
natura penale anche qualora non sia stato adottato nei suoi confronti
alcun provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne abbia accertato
le responsabilità.
5) In caso di risposta negativa alla terza e alla quarta
questione, se una normativa nazionale restrittiva come quella in
oggetto nel procedimento principale possa considerarsi adeguata
rispetto ai fini dell'obiettivo perseguito, e non vada al di là di
quanto necessario per conseguirlo».
Tanto premesso, il ricorrente ha concluso chiedendo la
disapplicazione della suddetta normativa, ovvero la sospensione del
procedimento al fine di investire la Corte costituzionale della
questione di legittimità in merito all'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo n. 20/2018, la Corte di giustizia
europea, affinchè statuisca - ai sensi dell'art. 267 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea - sulla questione pregiudiziale
relativa alla corretta applicazione ed estensione dell'art. 27 del
regolamento (CE) n. 834/2007 e in ogni caso l'accertamento
dell'illegittimità della risoluzione del rapporto di lavoro e la
condanna al risarcimento dei danni patrimoniali e non, quantificati
in via forfettaria in complessivi euro 30.000,00.
Si è costituita la società convenuta la quale ha insistito
sulla legittimità della propria condotta, sottolineando di avere
dovuto ottemperare alle prescrizioni di cui all'Allegato 2, punto C,
n. 3, lettera a), decreto legislativo n. 20/2018 e dell'art. 6, comma
4, decreto legislativo n. 20/2018 al fine di poter continuare ad
operare quale Organismo di certificazione e controllo ed evitare
pregiudizi gravi e definitivi per un'impresa, quale è quella
resistente, che riveste tale ruolo su tutto il territorio nazionale
sin dal 1997.
In subordine, la società ha sollevato questione di
illegittimità costituzionale in ordine al requisito di idoneità
morale introdotto dell'Allegato n. 2, punto C, n. 3, lettera a),
decreto legislativo n. 20/2018, nonchè, in ulteriore subordine,
questione pregiudiziale avanti la Corte di giustizia dell'Unione
europea per contrasto con la normativa comunitaria.
I profili di illegittimità costituzionale ravvisati dalla
società resistente sono quelli relativi alla violazione dell'art. 3
della Costituzione, quale fondamento dei principi di ragionevolezza,
coerenza e proporzione, dell'art. 25 della Costituzione, che, nel
disciplinare il principio di legalità della pena, contiene anche il
principio di proporzionalità tra reato e pena, dell'art. 27, comma 2
della Costituzione, che scolpisce la presunzione di innocenza,
dell'art. 41 della Costituzione, che cristallizza la libertà di
iniziativa economica privata, estrinsecantesi anche
nell'organizzazione delle risorse umane e materiali necessarie per
svolgere l'attività di impresa, dell'art. 4 della Costituzione sul
diritto al lavoro.
Quanto ai profili di censura dell'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo n. 20/2018 per contrasto con la
normativa del diritto dell'Unione europea e oggetto della questione
pregiudiziale da sottoporre alla Corte di giustizia, deduce la
società resistente che gli stessi sono riconducibili all'illegittima
attuazione dell'art. 27 del regolamento (CE) n. 834/2007. Detti
motivi di contrasto vanno ravvisati nella violazione del principio di
uniformità in sede di attuazione della disciplina europea, del
divieto di discriminazioni «a rovescio» sancito dapprima dalla legge
n. 11/2005, del principio di presunzione di innocenza ex art. 48
della Carta dei diritti fondamentali UE, del principio di
proporzionalità ex art. 52 della Carta dei diritti fondamentali UE,
in relazione ai diritti fondamentali al lavoro e alla libertà di
impresa di cui agli articoli 15 e 16 della medesima Carta.
All'odierna udienza la causa è stata discussa e all'esito della
Camera di consiglio, il Tribunale ha ritenuto che la controversia non
potesse essere decisa senza lo scrutinio di legittimità
costituzionale dell'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto
legislativo n. 20/2018 nella parte in cui prevede che il personale
addetto all'attività di controllo e certificazione in ambito di
agricoltura biologica di cui al regolamento CE n. 834/2007 debba «non
essere interessat[o] da procedimenti penali in corso per delitti non
colposi per i quali la legge commina la pena della reclusione non
inferiore nel minimo a due anni o nel massimo a cinque anni, ovvero
per i delitti di cui agli articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e
640-bis del codice penale».
2. Rilevanza della questione.
2.1. Ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Al fine di comprendere la rilevanza della questione, appare utile
effettuare una breve ricostruzione del quadro normativa di
riferimento.


L'atto avversato dalla parte ricorrente è il recesso della Suolo
e Salute S.r.l. dal contratto di collaborazione coordinata e
continuativa per lo svolgimento - da parte del Borgonovo -
dell'attività di controllo e certificazione in materia di
agricoltura biologica in qualità di tecnico ispettore, esercitato -
con effetto a partire dal 28 febbraio 2019 - in momento antecedente
alla naturale scadenza dell'incarico, sorto tra le parti già il 10
marzo 2011 e rinnovato, per l'intero anno 2019, con lettera del 28
gennaio 2019.
Tale recesso è stato dalla società motivato in ragione
dell'applicazione delle previsioni dell'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo n. 20/2018, attuativo del regolamento
(CE) n. 834/2007 relativo alla produzione biologica e
all'etichettature dei prodotti biologici.
L'art. 27 del richiamato regolamento disciplina i sistemi di
controllo in materia di agricoltura biologica, incaricando sì gli
Stati membri di designare una o più autorità competenti
responsabili dei controlli relativi agli obblighi sanciti dal
regolamento in conformità del regolamento (CE) n. 882/2004, ma
altresì individuando i poteri di dette autorità.
Tale norma prevede infatti ai commi quarto e seguenti che:
«4. L'autorità competente puo':
a) conferire le sue competenze di controllo ad una o più altre
autorità di controllo. Le autorità di controllo devono offrire
adeguate garanzie di oggettività e imparzialità e disporre di
personale qualificato e delle risorse necessarie per svolgere le loro
funzioni;
b) delegare compiti di controllo a uno o più organismi di controllo.
In tal caso gli Stati membri designano le autorità responsabili
dell'autorizzazione e della vigilanza di detti organismi.
5. L'autorità competente può delegare compiti di controllo
ad un particolare organismo di controllo soltanto se sono soddisfatte
le condizioni di cui all'art. 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n.
882/2004, in particolare se:
a) vi è una descrizione accurata dei compiti che l'organismo di
controllo può espletare e delle condizioni alle quali può
svolgerli;
b) è comprovato che l'organismo di controllo:
i) possiede l'esperienza, le attrezzature e le infrastrutture
necessarie per espletare i compiti che gli sono stati delegati;
ii) dispone di un numero sufficiente di personale adeguatamente
qualificato ed esperto;
iii) è imparziale e libero da qualsiasi conflitto di interessi per
quanto riguarda l'espletamento dei compiti che gli sono stati
delegati;
c) l'organismo di controllo è accreditato secondo la versione più
recente pubblicato: nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea,
serie C, della norma europea EN 45011 o della guida ISO 65 «Requisiti
generali relativi agli organismi che gestiscono sistemi di
certificazione dei prodotti» ed è autorizzato dalle autorità
competenti;
d) l'organismo di controllo comunica i risultati dei controlli
effettuati all'autorità competente, in modo regolare e ogniqualvolta
quest'ultima ne faccia richiesta. Se i risultati dei controlli
rivelano una non conformità o sollevano il sospetto della stessa,
l'organismo di controllo ne informa immediatamente l'autorità
competente;
e) vi è un coordinamento efficace fra l'autorità competente
delegante e l'organismo di controllo.
6. In sede di autorizzazione di un organismo di controllo
l'autorità competente prende in considerazione, oltre alle
disposizioni di cui al paragrafo 5, i criteri seguenti:
a) la procedura di controllo standard da seguire, compresa una
descrizione dettagliata delle misure di controllo e delle misure
precauzionali che l'organismo si accinge ad imporre agli operatori
soggetti al suo controllo;
b) le misure che l'organismo di controllo intende applicare in caso
di accertamento di irregolarità e/o infrazioni.
7. Le autorità competenti non possono delegare agli
organismi controllo le seguenti funzioni:
a) la vigilanza e l'audit di altri organismi di controllo;
b) la competenza a concedere eccezioni ai sensi dell'art. 22, salvo
se così previsto dalla specifiche condizioni stabilite dalla
Commissione secondo il disposto dell'art. 22, paragrafo 3.
8. Conformemente all'art. 5, paragrafo 3, regolamento (CE) n.
882/2004, le autorità competenti che delegano compiti di controllo
ad organismi di controllo organizzano, se necessario, audit o
ispezioni di questi ultimi.
Se, a seguito di audit o ispezione, risultano carenze da
parte di tali organismi nell'espletamento di compiti delegati,
l'autorità competente che conferisce la delega può ritirarla. La
delega è ritirata senza indugio se l'organismo di controllo non
adotta correttivi appropriati e tempestivi.
9. Oltre alle disposizioni di cui al paragrafo 8 l'autorità
competente:
a) si assicura che i controlli effettuati dall'organismo di controllo
siano oggettivi e indipendenti;
b) verifica l'efficacia dei controlli;
c) prende nota delle irregolarità o infrazioni accertate e delle
misure correttive applicate;
d) revoca l'autorizzazione dell'organismo che non soddisfa i
requisiti di cui alle lettere a) e b) o non rispetta più i criteri
indicati nei paragrafi 5 e 6 o non soddisfa i requisiti di cui ai
paragrafi 11, 12 e 14.
10. Gli Stati membri attribuiscono un numero di codice a
ciascuna autorità di controllo o a ciascun organismo di controllo
che espleta i compiti di controllo di cui al paragrafo 4.
11. Le autorità di controllo e gli organismi di controllo
consentono alle autorità competenti di accedere ai loro uffici e
impianti e forniscono qualsiasi informazione e assistenza ritenuta
necessaria dalle autorità competenti per l'adempimento degli
obblighi ad esse incombenti a norma del presente articolo.
12. Le autorità di controllo e gli organismi di controllo
provvedono affinchè almeno le misure precauzionali e le misure di
controllo di cui al paragrafo 2 siano applicate agli operatori
soggetti al loro controllo.
13. Gli Stati membri provvedono affinchè il sistema di
controllo istituito permetta la tracciabilità di ogni prodotto in
tutte le fasi della produzione, preparazione e distribuzione
conformemente all'art. 18 del regolamento (CE) n. 178/2002,
segnatamente per garantire ai consumatori che i prodotti biologici
sono stati prodotti nel rispetto dei requisiti stabiliti nel presente
regolamento.
14. Entro il 31 gennaio di ogni anno, le autorità di
controllo e gli organismi di controllo trasmettono alle autorità
competenti un elenco degli operatori da essi controllati al 31
dicembre dell'anno precedente. Entro il 31 marzo di ogni anno viene
presentata una relazione di sintesi sulle attività di controllo
svolte nel corso dell'anno precedente».
Il legislatore italiano ha attuato il richiamato regolamento (CE)
con il decreto legislativo n. 20/2018, individuando nel Ministero
delle politiche agricole alimentari e forestali (Mi.P.A.A.F.T.)
l'autorità nazionale competente per i controlli legati alla
produzione biologica e all'etichettatura dei prodotti biologici e
prevedendo altresì - in conformità alla disposizione di cui
all'art. 27, paragrafo 4, lettera b), regolamento (CE) n. 834/2007 -
la possibilità per il Ministero di delegare i compiti di'controllo
che gli sono stati conferiti ad uno o più organismi di controllo,
anche subordinatamente al conseguimento di apposita autorizzazione.
La disciplina di detti organismi di controllo è contenuta
nell'art. 4, decreto legislativo n. 20/2018, il quale prevede che gli
enti che intendano svolgere i compiti di organismo di controllo
debbano rivolgere istanza di autorizzazione al predetto Ministero.
Autorizzazione quest'ultima che è «subordinata, oltre che
all'accertamento della regolarità e completezza della domanda, alla
verifica del possesso dei requisiti previsti dal regolamento per
esercitare l'attività di controllo e di quelli indicati al comma 6»,
tra i quali rientra il possesso, per l'intera durata
dell'autorizzazione medesima, della «a) idoneità morale,
imparzialità, ed assenza di conflitto di interesse dei propri
rappresentanti, degli amministratori, del personale addetto
all'attività di controllo e certificazione, secondo quanto
specificato dall'allegato 2».
Il richiamato Allegato 2 regola e declina specificamente il
requisito dell'idoneità morale di cui all'art. 4, comma 6, lettera
a), decreto legislativo n. 20/2018, stabilendo che, ai fini del
conseguimento e del mantenimento dell'autorizzazione ad operare come
organismo di controllo di cui al regolamento CE n. 834/2007, il
personale degli enti richiedenti «non devono aver riportato condanne
definitive (o decreto penale di condanna divenuto irrevocabile o
sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'art.
444 del codice di procedura penale) o non essere interessato da
procedimenti penali in corso per delitti non colposi per i quali la
legge commina la pena della reclusione non inferiore nel minimo a due
anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli
articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice
penale, ovvero condanne che importano l'interdizione dai pubblici
uffici per durata superiore a tre anni».
Il legislatore italiano, nel dare attuazione al regolamento (CE)
n. 834/2007, ha dunque escluso che gli enti operanti come organismi
di controllo e certificazione per l'agricoltura biologica e
l'ambiente possano avvalersi dell'opera di soggetti che siano anche
solo interessati da procedimenti penali pendenti per i delitti non
colposi per i quali la legge commina la pena della reclusione non
inferiore nel minimo a due anni o nel massimo a cinque anni, ovvero
per i delitti di cui agli articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e
640-bis del codice penale, a nulla rilevando la circostanza che essi
non abbiano ancora riportato una sentenza (anche non irrevocabile) di
condanna che ne accerti la responsabilità penale.
2.2. Rilevanza con riguardo alla fattispecie oggetto della
controversia.
Come anticipato in premessa, parte ricorrente ha proposto domanda
di accertamento dell'illegittimità della risoluzione del rapporto di
lavoro e domanda di condanna, della società resistente al
risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti per
effetto dell'interruzione unilaterale del rapporto di collaborazione.
Trattasi di domande che, per essere decise, presuppongono la
cognizione e la conseguente applicazione della normativa in
attuazione della quale la società committente ha esercitato il
potere di recedere dal contratto di collaborazione coordinata e
continuativa prima della scadenza del periodo temporale in relazione
al quale l'incarico era stato conferito, atteso che l'assenza
dell'esame di una siffatta questione precluderebbe a monte ogni
disamina della legittimità dell'atto di recesso, che dovrebbe in tal
caso considerarsi non discutibile, determinando inevitabilmente la
reiezione già della domanda di accertamento dell'illegittimità del
recesso dal contratto di collaborazione professionale.
Il potere di recesso dal contratto di collaborazione coordinata e
continuativa è stato dalla società resistente esercitato in
applicazione dell'Allegato n. 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto
legislativo n. 20/2018, che, al fine del conseguimento e del
mantenimento dell'autorizzazione richiesta dall'art. 4, comma 6,
decreto legislativo n. 20/2018 per operare come organismo di
controllo in ambito di agricoltura biologica di cui all'art. 27 del
regolamento (CE) n. 834/2007, impone alle società di munirsi di
personale non «interessat[o] da procedimenti penali in corso per
delitti non colposi per i quali la legge commina la pena della
reclusione non inferiore nel minimo a due anni o nel massimo a cinque
anni, ovvero per i delitti di cui agli articoli 513, 515, 516, 517,
517-bis, 640 e 640-bis del codice penale».
La società resistente ha invero giustificato il recesso,
assimilando la posizione del ricorrente cui è stato notificato, da
parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
l'avviso di conclusione delle indagini preliminari (proc. RGNR n.
16540/14) per il reato di cui agli articoli 81, 640-bis del codice
penale e articoli 48 - 479 in relazione all'art. 476 del codice
penale, a quella di coloro che sono interessati da un procedimento
penale in corso.
La lettera della nota di interruzione del rapporto di
collaborazione professionale non lascia dubbi in ordine al fatto che
il Consiglio di amministrazione della Suolo e Salute S.r.l. abbia
fatto applicazione della previsione di cui all'Allegato 2, punto C,
n. 3, lettera a), decreto legislativo n. 20/2018 e abbia di
conseguenza proceduto all'adozione dell'atto di recesso in scrutinio,
laddove ha comunicato al ricorrente che «(...) pur in assenza di
specifiche censure da muovere alla prestazione professionale fornita,
si è, tuttavia, dovuto ottemperare all'intervenuto decreto
legislativo n. 20/2018 il quale prevede - all'art. 4, comma 6 - che
il personale addetto all'attività di controllo e certificazione in
ambito di agricoltura biologica, di cui al regolamento (CE) 834/2007
debba soddisfare i requisiti di cui all'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo medesimo (...)».
Il dato per cui la regolamentazione del contratto di
collaborazione coordinata e continuativa non contempla nel caso di
specie la possibilità per il committente di recedere ad nutum e la
conseguente necessaria sussistenza, al fine del legittimo esercizio
del potere di recesso, di una giusta causa rivelano come la posizione
giuridica dedotta nel processo a quo dipenda dall'esistenza dalla
previsione di legge che esclude che un ente possa operare come
organismo di controllo di cui all'art. 4, decreto legislativo n.
20/2018, allorquando si avvalga, per le attività di controllo e
certificazione in ambito di agricoltura biologica, quali erano quelle
svolte dal Borgonovo, di collaboratori «interessati da procedimenti
penali in corso per delitti non colposi per i quali la legge commina
la pena della reclusione non, inferiore nel minimo a due anni o nel
massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli articoli 513,
515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice penale».
Visibile è allora che la legittimità o meno del recesso della
Suolo e Salute S.r.l. dipende dalla vigenza della disposizione
contenuta nell'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto
legislativo n. 20/2018, negli esatti termini in cui essa è stata
interpretata dalla società; con la conseguenza che l'eventuale
espunzione dall'ordinamento con effetti retroattivi oppure la
possibilità di attribuirle una portata normativa diversa da quella
assegnatale dalla società e a monte dal Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali, possibilità che, come si esporrà
nel prosieguo al paragrafo § 3, non sussiste, priverebbero di base
legale l'atto di recesso in scrutinio.
Alla luce di quanto precede, emerge appieno la rilevanza della
questione, posto che ove questa fosse ritenuta fondata, la domanda di
accertamento dell'illegittimità della risoluzione del contratto di
collaborazione prima della scadenza del termine previsto nella
lettera di incarico sarebbe suscettibile di accoglimento, non potendo
infatti escludersi, allo stato degli atti e per quanto emerge dalla
documentazione (v. contratto del 10 marzo 2011 e lettera di incarico
del 28 gennaio 2019), la sua verosimile fondatezza.
Nel caso di specie, la dichiarazione di illegittimità della
disposizione in scrutinio, nel senso invocato, e la conseguente
espunzione dall'ordinamento della norma di cui all'Allegato 2, punto
C, n. 3, lettera a); decreto legislativo n. 20/2018 consentirebbero
di ritenere insussistente la giusta causa addotta dalla società a
fondamento della scelta di recedere dal contratto di collaborazione
professionale e consistente nella necessità di applicare la
previsione di cui all'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto
legislativo n. 20/2018 per mantenere l'autorizzazione di cui all'art.
4, decreto legislativo n. 20/2018 per poter continuare ad operare
quale Organismo di controllo e non incorrere nell'inevitabile
decozione, nonchè di accogliere nel merito la domanda di
accertamento oggetto del presente giudizio, posto che permetterebbe
di ritenere non legittimo, in quanto ingiustificato, il recesso dal
contratto di collaborazione prima della scadenza del termine ivi
prescritto per l'incarico conferito. Il recesso ad nutum non è
invero incluso nel novero degli effetti scaturenti dalla tipologia
contrattuale adottata dalle parti per la regolamentazione del
rapporto di lavoro tra le stesse intercorso, nell'ambito dei quali
rientra bensì il potere di recedere, ma solo assistito da giusta
causa.
A ben vedere, infatti, seppure al contratto di collaborazione
professionale sia in astratto applicabile l'art. 2337 del codice
civile, che prevede in favore del committente la facoltà di recesso
ad nutum, tale disciplina - da ritenersi, secondo la costante
giurisprudenza della Suprema Corte di cassazione, di carattere non
inderogabile - è stata in concreto derogata dalle parti mediante
l'apposizione di un termine per l'espletamento dell'incarico
conferito al Borgonovo. Segnatamente, con la sentenza 7 settembre
2018, n. 21904, la Corte di cassazione ha affermato che «nella
giurisprudenza di questa Corte (Cass. n. 469 del 2016; Cassazione n.
14016 del 2013; Cassazione n. 24367 del 2008), dopo un iniziale
contrasto degli anni ottanta, si è oramai definitivamente
consolidato il principio, che in questa sede va ulteriormente
ribadito, secondo cui «la previsione della possibilità di recesso ad
nutum dei cliente nel contratto di prestazione d'opera intellettuale,
quale contemplata dall'art. 2337 del codice civile, comma 1, non ha
carattere inderogabile e, quindi, è possibile che per particolari
esigenze delle parti sia esclusa una tale facoltà di recesso fino al
termine del rapporto; sicchè anche l'apposizione di un termine ad un
rapporto di collaborazione professionale continuativa può essere
sufficiente ad integrare la deroga pattizia alla facoltà di recesso
così come disciplinata dalla legge, senza che a tal fine sia
necessario un patto specifico ed espresso (fra le tante V. Cassazione
1° ottobre 2008, n. 2436, Cassazione 21 dicembre 2006 n. 27293,
Cassazione 6 maggio 2000 n. 5738 e Cassazione 8 settembre 1997 n.
8690)».
Evidente è che il recesso della Suolo e Salute S.r.l. non
sarebbe più supportato da giusta causa, ove la disposizione
contenuta nell'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto
legislativo n. 20/2018 dovesse essere ritenuta non conforme a
costituzione ed essere conseguentemente espunta dall'ordinamento.
Ove invece la richiamata norma venisse reputata esente dai vizi
di legittimità di cui il Tribunale dubita, il giudizio, preso atto
della legittimità della normativa in applicazione della quale è
stato dalla società resistente esercitato il potere di recesso,
dovrebbe concludersi con la reiezione della domanda di accertamento,
precludendo il rigetto di detta domanda - da reputarsi in tal caso
infondata ed assorbente - ogni accertamento in ordine al chiesto
provvedimento di condanna al risarcimento dei danni patrimoniali e
non patrimoniali.
3. Interpretazione costituzionalmente orientata.
Come anticipato in premessa, la società convenuta ha esercitato
il potere di recesso dal contratto di collaborazione con il
ricorrente, determinandone la risoluzione, in applicazione delle
prescrizioni dell'art. 4, comma 6, decreto legislativo n. 20/2018,
nella parte in cui rinvia l'Allegato n. 2, punto C, n. 3, lettera a).
Segnatamente, la Suolo e Salute S.r.l. ha accolto e fatta propria
l'interpretazione delle richiamate norme fornita dal Ministero per le
politiche agricole, alimentari e forestali nella nota di
memorizzazione della riunione tenutasi il 18 giugno 2018, secondo la
quale «(...) la locuzione «essere interessati da procedimenti penali
in corso» si riferisce ai soggetti destinatari di informazioni di
garanzia ex art. 369 del codice di procedura civile (...)».
Tale soluzione, nel fare riferimento - al fine di qualificare un
soggetto come interessato da un procedimento penale in corso -
all'informazione di cui all'art. 369 del codice di procedura penale,
ricollega nella enucleata categoria alla ricezione dell'informazione
di garanzia, senza distinguere i casi in cui detta informazione sia
trasmessa dalla Procura della Repubblica in conseguenza della
necessità dell'ufficio del pubblico ministero di compiere un atto al
quale il difensore ha diritto di assistere dalle ipotesi in cui
l'informazione è trasmessa a seguito della ritenuta insussistenza
dei presupposti per la formulazione della richiesta di archiviazione
e della conseguente decisione dell'ufficio di notificare alla persona
sottoposta alle indagini e al difensore l'avviso di cui all'art.
415-bis del codice di procedura penale.
Trattasi di interpretazione dell'Allegato 2, punto C, n. 3,
lettera a), decreto legislativo n. 20/2018 non vincolante per il
Tribunale che, ove ritenuta non esatta, risulterebbe tale da potere
incidere sulla legittimità dell'atto di recesso della società
convenuta, tenuto conto che permetterebbe di ritenere non legittimo
il recesso dal contratto di collaborazione, in quanto non
giustificato dall'esistenza della norma nei termini esegetici accolti
dal Ministero e dalla società, e dunque posto in essere ad nutum.
Nel procedere al tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata, il Tribunale ha verificato se la locuzione «essere
interessati da procedimenti penali in corso» non possa essere
interpretata diversamente da «destinatario dell'informazione di
garanzia di cui all'art. 369 del codice di procedura penale» e
segnatamente nel senso di ritenere che un soggetto sia interessato da
procedimento penale in corso solo quando il pubblico ministero abbia
esercitato l'azione penale attraverso la richiesta di rinvio a
giudizio o persino nei soli casi in cui il giudice dell'udienza
preliminare abbia disposto il rinvio a giudizio e, dunque, allorchè
abbia acquisito almeno la qualità di imputato.
Al di là della difficoltà di rinvenire elementi - sistematici
ancor prima che - letterali per aderire all'esegesi fornita dal
Ministero, la soluzione suggerita innanzi consentirebbe di ritenere
irrilevante la distinzione terminologica tra «procedimento» e
«processo», con la conseguenza che risulterebbe possibile escludere
dall'ambito della locuzione «interessato da procedimento penale in
corso» il soggetto sottoposto ad indagini preliminari.
Reputa a tal fine il Tribunale opportuno procedere ad un vaglio
sistematico delle disposizioni dettate dal codice di rito in materia
di «procedimento» e «processo».
Assume ai sensi dell'art. 60 del codice di procedura penale la
qualità di imputato «la persona alla quale è attribuito il reato
nella richiesta di rinvio a giudizio, di giudizio immediato, di
decreto penale di condanna, di applicazione della pena a norma
dell'articolo 447, comma 1, nel decreto di citazione diretta a
giudizio e nel giudizio direttissimo».
Imputato è dunque colui nei cui confronti il pubblico ministero
esercita l'azione penale.
Tale qualità «si conserva in ogni stato e grado del processo,
sino a che non sia più soggetta a impugnazione la sentenza di non
luogo a procedere, sia divenuta irrevocabile la sentenza di
proscioglimento o di condanna o sia divenuto esecutivo il decreto
penale di condanna» (art. 60, comma 2, codice di procedura penale) e
«si riassume in caso di revoca della sentenza di non luogo a
procedere e qualora sia disposta la revisione del processo» (art. 60,
comma 3, codice di procedura penale).
Il legislatore ricollega sia l'acquisto e la conservazione della
qualità di imputato sia il momento in cui inizia a pendere il
processo penale all'esercizio dell'azione penale da parte del
pubblico ministero.
Tale soluzione legislativa introduce una distinzione tra
«procedimento» e «processo», che trova conferma nella simmetrica
differenziazione tra «indagato» e «imputato».
Ed invero, la qualità di indagato si acquista per effetto
dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato di cui all'art.
335 del codice di procedura penale e si perde se è disposta
l'archiviazione oppure se è formulata la richiesta di rinvio a
giudizio, assumendo in quest'ultimo caso l'indagato lo stato di
imputato in processo penale.
La nozione «procedimento penale» appare invero idonea a
ricomprendere l'intera sequenza di atti posti in essere
dall'iscrizione della notizia di reato nel relativo registro al
passaggio in giudicato del provvedimento di proscioglimento o di
condanna, di guisa da includere bensì il processo, ossia quella
sequenza di atti compiuti a seguito dell'esercizio dell'azione
penale, ma non da essere riducibile ad esso, costituendo invece essa
un insieme più ampio, inclusivo anche della fase delle indagini
preliminari.
Mancano, infatti, specifiche disposizioni legislative che
consentano di estromettere dall'ambito della nozione di «procedimento
penale» le sequenze di atti compiuti dal pubblico ministero prima
dell'esercizio dell'azione penale.
Per tale via; appare al Tribunale non possibile accedere ad
un'interpretazione che equipari il concetto di «procedimento» a
quello di «processo» e che si fondi dunque sull'irrilevanza della
relativa distinzione terminologica, cosi come è stato invece
ritenuto nella particolare materia dell'assenza, da un recente
indirizzo delle Sezioni unite della Suprema Corte di cassazione, in
ragione dell'esistenza di specifiche nonne che rivelino l'irrilevanza
della detta distinzione.
Tale indirizzo si fonda sul convincimento che le disposizioni
legislative in ambito di contumacia prima e assenza dopo, allorquando
fanno uso - generale e promiscuo - del termine «procedimento»,
intendono indicare una nozione sovrapponibile a quella di «processo»
e non anche una nozione più ampia.
Se così è e se, dunque, il termine procedimento può essere
interpretato nel senso di processo, allora la soluzione ermeneutica
offerta dal Ministero e seguita dalla resistente non sarebbe l'unica
compatibile con il dato letterale della disposizione legislativa in
scrutinio, con la conseguenza che questo Tribunale, anzichè
rimettere la questione a Codesta Corte, dovrebbe fare propria la
diversa interpretazione conforme a Costituzione.
Ora, con la sentenza 28 novembre 2019 (dep. 17 agosto 2020), n.
23948, le Sezioni Unite della Corte di cassazione, hanno affermato
che:
«10. Va premessa una precisazione sulla irrilevanza della
dicotomia procedimento/processo e della condizione di latitanza per i
temi in questione.
In varie decisioni in materia, si considera come le norme in
esame facciano riferimento alla conoscenza del procedimento» e non
del «processo»; si ipotizza, quindi, secondo la notoria differenza
(tendenziale) tra i due termini, che sia chiaro che le norme facciano
riferimento alla conoscenza anche di atti riferiti alla fase delle
indagini (discutendo se prima o dopo l'iscrizione ex art. 335 del
codice di procedura penale) quali ragioni per presumere la conoscenza
del processo o comunque per attivare obblighi di diligenza nel
«tenersi informato» sin dal primo contatto con la polizia
giudiziaria.
Un tale facile argomento letterale è, invece, irrilevante
proprio nella data materia. Vi sono, infatti, chiare conferme
testuali che anche in questo ambito la terminologia legislativa fa un
uso generale promiscuo del termine «procedimento» con il quale non
intende affatto indicare espressamente una nozione più ampia di
quella di "processo".
Lo si legge:
nell'art. 175 previgente che, nel disciplinare il sistema riparatorio
per il processo in contumacia, al comma 3 faceva riferimento a
"ciascun grado del procedimento";
nella disposizione transitoria (legge 11 agosto 2014, n. 118) che,
per disciplinare il passaggio tra processo in contumacia e processo
in assenza, fa riferimento alla "definizione del procedimento" con
dispositivo di primo grado e alla dichiarazione di contumacia nel
"procedimento";
nell'art. 629-bis codice di procedura penale che, in materia di
rescissione del giudicato, utilizza il termine «processo» nel comma 1
ma, nel comma 2, fa riferimento a tale stessa fase utilizzando il
termine "procedimento".
Proprio nella materia di interesse, quindi, l'argomento
letterale risulta del tutto inconsistente».
Tale pronuncia, in merito alla cosiddetta dicotomia
procedimento/processo, ritiene che il legislatore laddove, nella
specifica materia del giudizio in absentia, letteralmente si
riferisce alla conoscenza del procedimento, non opera una distinzione
tra procedimento e processo, ben potendo la dicitura conoscenza del
procedimento essere intesa come conoscenza del processo.
Siffatta affermazione non è tuttavia suscettibile di assurgere
ad enunciazione di principio generale, posto che sono le stesse
Sezioni unite della Corte di cassazione ad aver arginato i confini
della portata di tale statuizione, individuandoli nella particolare
materia dell'assenza.
Ed invero, anche volendo ritenere che la nozione di
«procedimento» ricomprende anche quella di «processo» e che dunque
essa non sia riferibile unicamente alla fase delle indagini
preliminari, giacchè ricomprende tutte le sequenze di atti posti in
essere a seguito dell'iscrizione della notizia di reato nel relativo
registro - sino al passaggio in giudicato del provvedimento di
proscioglimento o di condanna - e pertanto anche le sequenze di atti
posti in essere a seguito dell'esercizio dell'azione penale, siffatta
parziale coincidenza non sarebbe idonea ad escludere dal raggio di
applicazione del concetto di «soggetto interessato da procedimento
penale in corso» anche colui che è solamente sottoposto ad indagini
preliminari.
Sul piano sistematico, l'analisi delle disposizioni del codice di
rito mostra che la distinzione tra «procedimento» e «processo», fungi
dall'essere irrilevante, assume un significato pregnante con riguardo
all'individuazione alla qualità ricoperta dal soggetto iscritto nel
registro delle notizie di reato a seguito dell'esercizio dell'azione
penale.
L'esercizio dell'azione penale comporta, da un lato, l'acquisto,
da parte del destinatario della richiesta di rinvio a giudizio, di
giudizio immediato, di decreto penale di condanna, di applicazione
della pena a norma dell'art. 447, comma 1 del codice di procedura
penale, del decreto di citazione diretta a giudizio e della
presentazione per il giudizio direttissimo, della qualità di
imputato e la perdita dello stato di indagato e, dall'altro lato,
determina la pendenza del processo.
Stabilisce, infatti, il secondo comma dell'art. 60 del codice di
procedura penale che la qualità di imputato si conserva in ogni
stato e grado del processo, sino a che non sia più soggetta a
impugnazione la sentenza di non luogo a procedere, sia divenuta
irrevocabile la sentenza di proscioglimento o di condanna o sia
divenuto esecutivo il decreto penale di condanna; di tal guisa
individuando il momento in cui dalla fase del procedimento denominata
«indagini preliminari» si passa alla fase del procedimento denominata
«processo», nonchè tracciando l'ambito in cui la sequenza di atti
posta in essere al fine dell'accertamento della responsabilità
penale di un individuo vada qualificata come processo.
Se, quindi, rientrano nel processo tutte le fasi che si
susseguono dall'esercizio dell'azione penale e che culminano nel
provvedimento irrevocabile di proscioglimento o di condanna
dell'imputato, allora le fasi antecedenti - rectius la fase
antecedente - all'esercizio dell'azione penale, costituita dalle
indagini preliminari, va inclusa, in assenza di una diversa e
apposita terminologia legislativa, nonchè in mancanza di ulteriori
disposizioni - Come quelle rinvenute dalle Sezioni Unite della Corte
di cassazione nella particolare materia dell'assenza - da cui poter
desumere l'irrilevanza sul piano sistematico della distinzione tra
«procedimento» e «processo», nella nozione di «procedimento».
Alla luce di quanto precede, emerge appieno l'impossibilità di
interpretare la locuzione «essere interessati da procedimento penale»
in modo da escludere dal raggio applicativo della disposizione in
scrutinio la persona sottoposta a indagini preliminari, posto che
nella nozione di processo rientrano le sole sequenze di atti posti in
essere a seguito dell'esercizio dell'azione penale.
Il Tribunale, all'esito del tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata della previsione contenuta nell'Allegato
2, punto C, n. 3, lettera a), decreto legislativo n. 20/2018, reputa
quindi di non poter attribuire a tale disposizione un significato
diverso da quello che determina il contrasto con la Costituzione e
segnatamente con gli articoli 3, 27, comma 2, 117, comma 1° della
Costituzione, in relazione all'art. 48 Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e all'art. 6, paragrafo 2, Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
4. Non manifesta infondatezza.
L'Allegato n. 2, punto C, n. 3, lettera a) dispone:
«C. Il requisito di idoneità morale, di indipendenza, di
imparzialità e assenza di conflitto di interesse è assicurato
dall'organismo di controllo nei seguenti modi:

(...)

3. i rappresentanti, gli amministratori degli organismi di
controllo e certificazione, il personale addetto all'attività di
controllo e certificazione:
a) non devono aver riportato condanne definitive (o decreto
penale di condanna divenuto irrevocabile o sentenza di applicazione
della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 del codice di
procedura penale) o essere interessati da procedimenti penali in
corso per delitti non colposi per i quali la legge commina la pena di
reclusione non inferiore nel minimo a due anni o nel massimo a cinque
anni, ovvero per i delitti di cui cigli articoli 513, 515, 516, 517,
517-bis, 640 e 640-bis del codice penale, ovvero condanne che
importano l'interdizione dai pubblici uffici per durata superiore a
tre anni».
Il Tribunale dubita della legittimità costituzionale di tale
disposizione, nella parte in cui essa prevede che il requisito di
idoneità morale, di indipendenza, di imparzialità e assenza di
conflitto di interesse di cui all'art. 4, comma 6, decreto
legislativo n. 20/2018 è assicurato dall'organismo di controllo,
avvalendosi di collaboratori o dipendenti addetti all'attività di
controllo e certificazione che non debbano «essere interessati da
procedimenti penali corso per delitti non colposi per i quali la
legge commina la pena di reclusione non inferiore nel minimo a due
anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli
articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice
penale» per i seguenti motivi.
4.1. Irragionevolezza ex art. 3 della Costituzione; violazione
degli articoli 27, comma 2, 117, comma 1° della Costituzione, in
relazione all'art. 48 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea e all'art. 6, paragrafo 2, Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Il Tribunale dubita che la disposizione in scrutinio si ponga in
contrasto con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonchè con la presunzione di innocenza ex art. 27,
comma 2 della Costituzione, nonchè con l'art. 117, primo comma della
Costituzione, in relazione all'art. 48 Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e all'art. 6, paragrafo 2, Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, per quanto di ragione.
Al riguardo, va preliminarmente ricordato che l'Allegato 2, punto
C, n. 3, lettera a), decreto legislativo n. 20/2018, accordando
rilievo al mero dato che un individuo sia interessato da un
procedimento penale in corso per delitti non colposi per i quali la
legge commina la pena di reclusione non inferiore nel minimo a due
anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli
articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis codice penale,
impedisce che tali soggetti possano ricoprire incarichi, anche solo
di collaborazione, ma volti all'esercizio dell'attività di controllo
e certificazione all'ambito degli Organismi di controllo, i quali,
dal canto loro, ai fini del conseguimento o del mantenimento
dell'autorizzazione di cui all'art. 4, decreto legislativo n.
20/2018, procederanno quasi certamente, come è poi avvenuto nel caso
che ha dato origine al giudizio a quo, a interrompere il rapporto di
lavoro con il soggetto attinto dalla qualità di indagato.
La norma, infatti, equipara la posizione di chi ha riportato
condanne definitive - nozione quest'ultima comprensiva anche di altri
provvedimenti definitori del processo penale, quali il decreto penale
di condanna irrevocabile, la sentenza di applicazione della pena su
richiesta ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale -
oppure sia stato raggiunto da sentenze di condanne (quindi anche non
definitive) che importano, quale pena accessoria, l'interdizione dai
pubblici uffici per durata superiore a tre anni, a quella di chi è
interessato, nel senso di sottoposto, a procedimento penale, senza
neppure prevedere alcuna distinzione tra i casi in cui vi è stato
vuoi l'effettivo esercizio dell'azione penale mediante la richiesta
di rinvio a giudizio, di giudizio immediato, di decreto penale di
condanna, della richiesta di applicazione della pena a norma
dell'art. 447, comma 1 del codice di procedura penale, del decreto di
citazione diretta a giudizio e della presentazione per il giudizio
direttissimo, vuoi del vaglio - ove previsto - del giudice
dell'udienza preliminare.
Il fatto di essere sottoposto a indagini preliminari integra,
quindi, un'ipotesi di giusta causa di recesso dal contratto di lavoro
(per impossibilità giuridica della prestazione) e conduce alla
risoluzione del rapporto professionale.
L'eventuale atto datoriale di recesso intimato nel lasso di tempo
intercorrente tra l'iscrizione della notizia di reato nel relativo
registro e l'esercizio dell'azione penale sarà dunque legittimo e
non contestabile per essere stato Io stesso adottato in applicazione
di una norma di legge.
Ciò determina la frattura di un contratto di lavoro, anche nelle
ipotesi in cui il prestatore sia stato raggiunto dalla notificazione
dell'informazione di garanzia in conseguenza della necessità
dell'ufficio del pubblico ministero di procedere ad un atto garantito
o della notificazione dell'avviso di conclusione delle indagini
preliminari e, dunque, in un momento antecedente a quello in cui
viene esercitata l'azione penale, con l'irragionevole risultato di
determinare la stabilizzazione degli effetti della risoluzione del
rapporto professionale prima che il pubblico ministero, esaminate le
richieste avanzate dall'indagato ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3
del codice di procedura penale, disponga - eventualmente - nuove
indagini e prima che egli, a seguito di tali ulteriori accertamenti,
si determini sì per l'esercizio dell'azione penale, ma
potenzialmente in termini diversi e più lievi di quelli configurati
all'atto della notifica dell'avviso ex art. 415-bis del codice di
procedura penale, oppure addirittura formuli la richiesta di
archiviazione.
Ed invero, la qualità di indagato si perde o con raccoglimento,
da parte del giudice delle indagini preliminari, della richiesta di
archiviazione o con l'acquisto della qualità di imputato ai sensi
dell'art. 60 del codice di procedura penale.
Peraltro, che un organismo di controllo di cui all'art. 4,
decreto legislativo n. 20/2018, notiziato del fatto che un dipendente
o un collaboratore è stato sottoposto ad indagini per uno di quei
delitti elencati all'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a) decreto
legislativo n. 20/2018, non attenda, prima di recedere dal contratto
di lavoro o di collaborazione, la valutazione del pubblico ministero
in ordine alle memorie presentate ai sensi dell'art. 415-bis, comma
3, codice di procedura civile - rectius le determinazioni adottate
dalla Procura della Repubblica a seguito del deposito di dette difese
- è circostanza verosimile, tenuto conto che l'art. 9, paragrafo 1,
lettera d), regolamento CE n. 834/2007 dispone che l'autorità
competente per i controlli revoca l'autorizzazione dell'organismo che
non soddisfa i requisiti di indipendenza ed oggettività.
In definitiva, la disposizione nel prevedere che il requisito di
idoneità morale, di indipendenza, di imparzialità e assenza di
conflitto di interesse di cui all'art. 4, comma 6, decreto
legislativo n. 20/2018 è dall'organismo di controllo assicurato,
allorquando si avvalga di collaboratori o dipendenti addetti
all'attività di controllo e certificazione che non siano
«interessati da procedimenti penali in corso per delitti non colposi
per i quali la legge commina la pena di reclusione non inferiore nel
minimo a due anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti
di cui agli articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del
codice penale», ha l'effetto di far assurgere l'assoggettamento a
indagini preliminari a giusta causa di recesso dal contratto di
collaborazione o di lavoro, indipendentemente, non solo dal vaglio
del giudice dell'udienza preliminare, ma anche dalle determinazioni
del pubblico ministero in ordine all'esercizio o meno dell'azione
penale.
Quanto osservato porta a dubitare della costituzionalità della
disposizione in scrutinio, giacchè, equiparando la posizione di chi
è sottoposto ad indagini preliminari a quella di coloro che abbiano
visto accertata, seppure in via non definitiva, la propria
responsabilità penale nell'ambito del processo, cui consegue
l'analogo esito del recesso - da parte dell'organismo di controllo -
dal rapporto di lavoro, prevede una conseguenza irragionevole,
eccessivamente grave e sproporzionata, rispetto agli obiettivi avuti
di mira dal legislatore europeo con l'introduzione del requisito
dell'idoneità morale di cui all'art. 9 del regolamento (CE) n.
834/2007.
Trattasi di previsione che, nell'ottica del bilanciamento di
interessi, da una parte, quelli dello Stato a che gli enti con
funzioni di controllo in materia di agricoltura biologica soddisfino
requisiti di alta idoneità morale in ragione della delicatezza
dell'attività delegata e dell'organismo di controllo committente di
poter conseguire o mantenere l'autorizzazione ad operare come tale e
dunque di non incorrere in decozione e, dall'altra parte, quello del
lavoratore di poter essere considerato innocente sino a che non sia
raggiunto da una sentenza o altro provvedimento irrevocabile che ne
accerti la responsabilità penale, appare irragionevolmente rigida,
perchè idonea a condurre alla risoluzione del rapporto di lavoro, e
ingiustificatamente sbilanciata a sfavore dell'individuo sottoposto
ad indagini preliminari.
Ciò non solo appare violare principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, poichè introduce una limitazione
eccessivamente sproporzionata in ragione degli obiettivi perseguiti,
ma sembra porsi in contrasto anche con il principio di presunzione di
innocenza, sancito dall'art. 27, comma 2 della Costituzione, nonchè
dall'art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
e dall'art. 6, paragrafo 2, Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
La richiamata norma della Carta costituzionale dispone che
«L'imputato non è considerato colpevole sino alla condanna
definitiva», così stabilendo che l'imputato va considerato innocente
sino alla condanna definitiva, intendendosi per tale la sentenza,
anche ex art. 444 del codice di procedura penale, e il decreto penale
divenuti irrevocabili.
Dal canto suo, l'art. 48 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea stabilisce che «Ogni imputato è considerato
innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente
provata».
L'art. 6, paragrafo 2, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
prevede che «Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente
fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente
accertata».
Dirimenti, ai fini della sussistenza del contrasto, appaiono,
oltre che il tenore letterale delle norme sopra evocate, che
riconducono la colpevolezza all'accertamento della responsabilità
penale nel processo e non anche alla pendenza delle indagini
preliminari, anche le affermazioni di Codesta Corte in merito a
quelle disposizioni legislative che stabilivano che la denuncia
penale per reati di una certa gravità fosse ostativa al rilascio del
provvedimento amministrativo di regolarizzazione della posizione dei
cittadini extracomunitari residenti di fatto in Italia (v. art. 1,
comma 8, lettera c), decreto-legge settembre 2002, n. 195,
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222 e
art. 33, comma 7, lettera c), legge n. 189/2002).
Codesta Corte, con la sentenza 18 febbraio 2005, n. 78, così si
è pronunciata:
«Se è indubitabile che rientra nella discrezionalità del
legislatore stabilire i requisiti che i lavoratori extracomunitari
debbono avere per ottenere le autorizzazioni che consentano loro di
trattenersi e lavorare nel territorio della Repubblica, è altresì
vero che il suo esercizio deve essere rispettoso dei limiti segnati
dai precetti costituzionali. A prescindere dal rispetto di altri
parametri, per essere in armonia con l'art. 3 della Costituzione la
normativa deve anzitutto essere conforme a criteri di intrinseca
ragionevolezza (cfr. sentenze n. 62 e n. 283 del 1994).
Ora, nel nostro ordinamento la denuncia, comunque formulata e
ancorchè contenga l'espresso riferimento a una o a più fattispecie
criminose, è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla
pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il
denunciante riferisce.
Essa obbliga soltanto gli organi competenti a verificare se e
quali dei fatti esposti in denuncia corrispondano alla realtà e se
essi rientrino in ipotesi penalmente sanzionate, ossia ad accertare
se sussistano le condizioni per l'inizio di un procedimento penale.
Considerazioni analoghe sono alla base della sentenza n. 173
del 1997 la quale, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 47-ter, ultimo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354,
rilevò che era l'automatismo delle conseguenze ricollegate alla sola
denuncia a urtare contro il principio di ragionevolezza.
Le norme censurate fanno irragionevolmente derivare dalla
denuncia conseguenze molto gravi in danno di chi della medesima è
soggetto passivo, imponendo il rigetto dell'istanza di
regolarizzazione che lo riguarda e l'emissione nei suoi confronti
dell'ordinanza di espulsione; conseguenze tanto più gravi qualora
s'ipotizzino denunce non veritiere per perseguimento di finalità
egoistiche del denunciante e si abbia riguardo allo stato di indebita
soggezione in cui, nella vigenza delle norme stesse, vengono a
trovarsi i lavoratori extracomunitari.
Si deve pertanto dichiarare, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate
nella parte in cui fanno derivare automaticamente il rigetto della
istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla
presentazione nei suoi confronti di una denuncia per uno dei reati
per i quali gli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale
prevedono l'arresto obbligatorio facoltativo in flagranza».
Quanto sopra porta a dubitare della ragionevolezza della
disposizione contenuta nell'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a),
decreto legislativo n. 20/2018, ma anche a ritenere esistente un
contrasto tra detta disposizione di diritto interno con un principio
garantito e dalla Costituzione e dalla Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e dalla Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Assodato è oramai che la Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea ha, da un lato, valore giuridico analogo a quello
dei Trattati in forza della previsione contenuta nell'art. 6 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, assumendo dunque
carattere vincolante nei confronti dello Stato, e, dall'altro lato,
effetto diretto negli ordinamenti interni in forza della previsione
di cui all'art. 51 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, a mente della quale «Le disposizioni della Carta si
applicano alle istituzioni e organismi dell'Unione nel rispetto del
principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri
esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione».
Tale normativa europea assurge peraltro a parametro interposto di
costituzionalità per effetto di quanto stabilito dall'art. 117,
comma 1° della Costituzione, il quale prevede che «La potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
Il diritto europeo avente effetto diretto opera quindi come
parametro interposto e diviene comune canone di raffronto per
vagliare se la disposizione di diritto interno che si assume
contrastante con la Carta costituzionale condiziona, nel senso di
ostacolare, l'applicabilità diretta della norma dell'Unione europea
e segnatamente della Carta dei diritti fondamentali dell'UE.
Norma interposta è poi anche quella contenuta nell'art. 6,
paragrafo 2, Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, essendo la Convenzione per
lo Stato fonte di obblighi internazionali.
Alla luce di tale quadro normativo e in ragione del rango
costituzionale della questione postasi nel presente giudizio, reputa
il Tribunale opportuno che sia la Corte. costituzionale a
pronunciarsi per prima sulla disciplina censurata.
Solleva, quindi, la questione di legittimità costituzionale con
riferimento a parametri interni di cui agli articoli 3 e 27, comma 2
della Costituzione, anche mediati dalla normativa interposta
convenzionale di cui all'art. 6, § 2, Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, sia
- per, il tramite degli articoli 11 e 117, comma l° della
Costituzione - alla corrispondente norma della Carta di Nizza che
afferma, nella sostanza, il medesimo principio di innocenza, ossia
l'art. 48.
4.2. Irragionevolezza ex art. 3 della Costituzione.
I dubbi di costituzionalità sopra prospettati sono ulteriormente
confermati, sotto il già evocato profilo della ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, nella misura in cui si osserva che la
disposizione in esame, nel prevedere che il requisito di idoneità
morale, di indipendenza, di imparzialità e assenza di conflitto di
interesse di cui all'art. 4, comma 6, decreto legislativo n. 20/2018
è assicurato dall'organismo di controllo, avvalendosi di
collaboratori o dipendenti addetti all'attività di controllo e
certificazione che non debbano «essere interessati da procedimenti
penali in corso per delitti non colposi per i quali la legge commina
la pena di reclusione non inferiore nel minimo a due anni o nel
massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli articoli 513,
515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice penale», assegna
rilievo ostativo alla mera pendenza delle indagini preliminari, cioè
ad una situazione rispetto alla quale manca un accertamento - anche
non definitivo - della responsabilità penale, che ben potrebbe
concludersi, non solo senza l'attribuzione di un fatto di reato,
allorquando non intervenga una sentenza di condanna; e non solo senza
l'accoglimento - ove previsto - della richiesta di rinvio a giudizio
da parte del giudice dell'udienza preliminare, ma addirittura senza
l'esercizio dell'azione penale, in tutti i casi in cui il pubblico
ministero; all'esito delle indagini o all'esito dell'esame delle
memorie depositate dalla difesa a seguito della notificazione
dell'avviso di cui all'art. 415-bis del codice di procedura penale o
anche all'esito delle ulteriori indagini disposte ai sensi dell'art.
415-bis, comma 3 del codice di procedura penale, chieda
l'archiviazione; con una soluzione decisamente eccentrica rispetto a
quella offerta e dall'impianto dello stesso Allegato 2, punto C, n.
3, lettera a), laddove assegna rilievo alle sentenze di condanna e
alle sentenze di condanna definitive, e da altre normative di settore
che pure prevedono - in materia di intervento di privati nella
produzione di beni e servizi di interesse pubblico - requisiti di
idoneità morale.
Appare singolare che la disposizione, nel riconoscere efficacia
ostativa - ai fini della sussistenza del requisito di idoneità
morale - all'essere un individuo (addetto all'attività di controllo
in materia di agricoltura biologica) o destinatario di sentenze di
condanne o interessato da un procedimento penale in corso in
relazione ai sopra menzionati reati, non distingua almeno tra la
posizione della persona sottoposta a indagini preliminari a quella di
colui che ha acquisito la qualità di imputato, a - seguito
dell'esercizio dell'azione penale, tenuto conto del fatto che è il
sistema processuale penale vigente ad attribuire all'istituto da
ultimo evocato la funzione di rimettere ad Un organo terzo rispetto
al pubblico ministero la valutazione in ordine alla sufficienza del
compendio probatorio a sostenere l'accusa in giudizio, prima, e in
ordine alla responsabilità penale personale per il fatto, dopo.
L'irragionevolezza di una siffatta disposizione si coglie ancor
di più ove si consideri che l'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a),
decreto legislativo n. 20/2018, laddove individua la sopra menzionata
situazione di incompatibilità, tende a soddisfare esigenze analoghe
a quelle che le normative in materia di intervento da parte di
privati nei settori della produzione di beni e servizi di rilevanza
pubblicistica garantiscono attraverso previsioni che assegnano sì
rilievo a fatti penalmente rilevanti, ma allorquando siano già stati
accertati dall'autorità giudiziaria, senza invece attribuire
rilevanza alcuna - in termini ostativi rispetto al soddisfacimento
del requisito di idoneità morale - al mero assoggettamento di un
individuo alle indagini preliminari.
L'art. 80, decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, in materia
di requisiti di idoneità morale per i contatti pubblici, dispone che
«Costituisce motivo di esclusione di un operatore economico dalla
partecipazione a una procedura d'appalto o concessione, la condanna
con sentenza definitiva o decreto penale di condanna divenuto
irrevocabile o sentenza di applicazione della pena su richiesta ai
sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale, anche riferita a
un suo subappaltatore nei casi di cui all'art. 105, comma 6, per uno
dei seguenti reati (...) Omissis.»; di tal guisa assegnando rilievo
alla sentenza definitiva, ossia passata in giudicato.
L'art. 3, decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, in materia di
inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche
amministrazioni e presso, gli enti privati in controllo pubblico,
dispone che:
«1. A coloro che siano stati condannati, anche con sentenza
non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del
titolo II del libro secondo del codice penale, non possono essere
attribuiti:
a) gli incarichi amministrativi di vertice nelle amministrazioni
statali, regionali e locali;
b) gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello
nazionale, regionale e locale;
c) gli incarichi dirigenziali, interni e esterni, comunque
denominati, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e
negli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello
nazionale, regionale e locale;
d) gli incarichi di amministratore di ente di diritto privato in
controllo pubblico, di livello nazionale, regionale e locale;
e) gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e
direttore amministrativo nelle aziende sanitarie locali del servizio
sanitario nazionale.
2. Ove la condanna riguardi uno dei reati di cui all'art. 3,
comma 1, della legge 27 marzo 2001, n 97, l'inconferibilità di cui
al comma 1 ha carattere permanente nei casi in cui sia stata inflitta
la pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici
ovvero sta intervenuta la cessazione del rapporto di lavoro a seguito
di procedimento disciplinare o la ,cessazione del rapporto di lavoro
autonomo. Ove sia stata inflitta una interdizione temporanea,
l'inconferibilità ha la stessa durata dell'interdizione. Negli altri
casi l'inconferibilità degli incarichi ha la durata di cinque anni.
3. Ove la condanna riguardi uno degli altri reati previsti
dal capo I del titolo II del libro II del codice penale,
l'inconferibilità ha carattere permanente nei casi in cui sia stata
inflitta la pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici
uffici ovvero sia intervenuta la cessazione del rapporto di lavoro a
seguito di procedimento disciplinare o la cessazione del rapporto di
lavoro autonomo. Ove sia stata inflitta una interdizione temporanea,
l'inconferibilità ha la stessa durata dell'interdizione. Negli altri
casi l'inconferibilità ha una durata pari al doppio della pena
inflitta, per un periodo comunque non superiore a cinque anni.
4. Omissis.
5. La situazione di inconferibilità cessa di diritto ove
venga pronunciata, per il medesimo reato, sentenza anche non
definitiva, di proscioglimento.
6. Nel caso di condanna, anche non definitiva, per uno dei
reati di cui ai commi 2 e 3 nei confronti di un soggetto esterno
all'amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in
controllo pubblico cui è stato conferito uno degli incarichi di cui
al comma 1, sono sospesi l'incarico e l'efficacia del contratto di
lavoro subordinato o di lavoro autonomo, stipulato con
l'amministrazione, l'ente pubblico o l'ente di diritto privato in
controllo pubblico. Per tutto il periodo della sospensione non spetta
alcun trattamento economico. In entrambi i casi la sospensione ha la
stessa durata dell'inconferibilità stabilita nei commi 2 e 3. Fatto
salvo il termine finale del contratto, all'esito della sospensione
l'amministrazione valuta la persistenza dell'interesse all'esecuzione
dell'incarico, anche in relazione al tempo trascorso.
7. Agli effetti della presente disposizione, la sentenza di
applicazione della pena ai sensi dell'art. 444 del codice di
procedura penale, è equiparata alla sentenza di condanna».
In tema di conferimento di incarichi pubblici, la richiamata
disposizione assegna specifico rilievo ostativo alla condanna penale,
ancorchè non passata in giudicato, stabilendo peraltro che la stessa
determina, ove l'incarico o il rapporto di lavoro siano in corso di
esecuzione, la sospensione automatica dell'incarico e dell'efficacia
del contratto di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, stipulato
con l'amministrazione, con l'ente pubblico o con l'ente di diritto
privato in controllo pubblico.
Emblematica dell'attenzione posta dal legislatore al dato -
fattuale oltre che giuridico - dell'esistenza di un accertamento
della responsabilità penale è poi la previsione del quinto comma, a
mente della quale «La situazione di inconferibilità cessa di diritto
ove venga pronunciata, per il medesimo reato, sentenza anche non
definitiva, di proscioglimento». Evidente è che siffatta previsione
si riferisce all'ipotesi in cui ad una pronuncia di condanna emessa
in primo grado segua, nel successivo grado del processo, l'emissione
di una sentenza di proscioglimento.
Analoghe disposizioni che attribuiscono rilievo ostativo a fatti
penalmente rilevanti, accertati dall'autorità giudiziaria, si
rinvengono anche in materia di incandidabilità e di divieto di
ricoprire cariche elettive e di Governo. Gli articoli 1, 6, 7 e 10,
decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, fanno riferimento alla
condanna definitiva per i delitti non colposi ivi elencati quale
causa ostativa, rispettivamente, all'assunzione e allo svolgimento
delle cariche di deputato, senatore e di membro del Parlamento
europeo spettante all'Italia, di incarichi di Governo, di cariche
elettive regionali, di cariche elettive negli enti locali.
L'art. 15, legge 19 marzo 1990, n. 55, assegnava in origine
rilievo, ai fini della sospensione dalle funzioni ricoperte negli
enti locali all'emissione dei provvedimento che dispone il giudizio
ovvero alla presentazione o alla citazione a comparire in udienza per
il giudizio, ossia agli atti posti in essere a seguito dell'esercizio
dell'azione penale.
La medesima legge, come modificata dalla legge 18 gennaio 1992,
n. 16, ha poi attribuito rilievo, ai fini del venir meno
dell'idoneità morale e della conseguente sospensione dal servizio di
dipendenti degli enti locali, alla condanna penale per determinati
reati, così evidenziando l'attenzione del legislatore a fondare il
rilievo ostativo nell'attribuzione all'individuo di fatti penalmente
rilevanti per effetto di un accertamento di tipo giudiziale.
Interessante è poi notare che i successivi legge 13 dicembre
1999, n. 475 e decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, hanno
assegnato rilievo, ai medesimi fini di cui sopra, alla condanna
definitiva.
L'ordinamento conferisce dunque espressamente rilievo ostativo,
ai fini della sussistenza del requisito di idoneità morale richiesto
per la partecipazione di un operatore economico privato ad una gara
di appalto o di concessione, per il conferimento e la compatibilità
con incarichi presso le pubblichi amministrazioni e presso gli enti
privati in controllo pubblico, per la candidabilità a cariche
elettivi politiche e di Governo, non alla circostanza che i predetti
soggetti o i loro rappresentanti siano assoggettati ad indagini
preliminari, ma al fatto che gli stessi siano raggiunti almeno da una
sentenza di condanna, pur non definitiva, che contenga un
accertamento in ordine all'attribuibilità all'imputato del fatto
contestato dal pubblico ministero.
L'essere sic et simpliciter sottoposto a procedimento penale non
era stato neppure preso in considerazione dall'originaria versione
dell'art. 15, legge n. 55/1990, il quale - come visto - prevedeva che
la sospensione dall'incarico negli enti locali conseguisse
all'emissione del provvedimento che dispone il giudizio ovvero dalla
data di presentazione o citazione a comparire in udienza per il
giudizio e, dunque, almeno all'esercizio dell'azione penale.
D'altro canto, l'irrilevanza dello status di indagato in un
ordinamento in cui vige il principio dell'obbligatorietà dell'azione
penale, inteso in senso ampio quale obbligo del pubblico ministero, a
fronte della ricezione di una notizia di reato, di iscrivere detta
notizia nel relativo registro e di svolgere le indagini ai fini delle
determinazioni di cui agli articoli 405 e seguenti del codice di
procedura penale, appare coerente con il dato per cui solo con la
richiesta di rinvio a giudizio, di giudizio immediato, di decreto
penale di condanna, di applicazione della pena a norma dell'art. 447,
comma 1 del codice di procedura penale, del decreto di citazione
diretta a giudizio e con la presentazione per il giudizio
direttissimo lo Stato ritiene l'imputazione del fatto penalmente
rilevante assistita da elementi probatori sufficienti, affinchè essa
possa nel processo condurre ad una sentenza di condanna.
Al contrario, la disposizione legislativa in scrutinio, si rivela
in aperto contrasto con il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, nella misura in cui riconduce - in
maniera automatica - l'assenza del requisito di idoneità morale
all'esistenza di un procedimento penale in corso, prendendo dunque
anche in considerazione l'ipotesi della mira pendenza delle indagini
preliminari, indipendentemente dal fatto che tali indagini
rifluiscano ancor prima che in un accertamento della condotta
penalmente rilevante da parte dell'autorità giudiziaria,
nell'esercizio dell'azione penale.
La predisposizione di un meccanismo che escluda, in maniera
automatica, la sussistenza del requisito di idoneità morale di cui
all'art. 4, comma 6, decreto legislativo n. 20/2018 necessario per il
conseguimento - da parte di un ente - dell'autorizzazione ad operare
quale organismo di controllo in materia di agricoltura biologica per
effetto della mera pendenza a carico del personale addetto
all'attività di controllo e certificazione di un procedimento
penale, che in quanto tale ben potrebbe - come d'altra parte è
accaduto nel caso di specie - trovarsi ancora nella fase delle
indagini preliminari, senza che si sia dunque tradotto nè in una
condanna, seppure non definitiva, nè a monte in un atto di esercizio
dell'azione penale, appare irragionevole, in quanto introduce un
elemento di forte incoerenza nel sistema normativa in materia di
requisiti di idoneità morale richiesti e per l'aggiudicazione a
privati della produzione di beni e servizi di interesse pubblico e
per il conferimento di incarichi di rilievo pubblicistico, che ai
medesimi fini assegna invece rilievo all'accertamento della
responsabilità penale da parte dell'autorità giudiziaria, così
come contenuto in un provvedimento di condanna, anche se non
definitivo.
Il Tribunale dubita, pertanto, che la disposizione di cui
all'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto legislativo n.
20/2018 possa rivelarsi incompatibile con l'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui, nel prevedere che il requisito di
idoneità morale, di indipendenza, di imparzialità e assenza di
conflitto di interesse di cui all'art. 4, comma 6, decreto
legislativo n. 20/2018 è assicurato dall'organismo di controllo,
avvalendosi di collaboratori o dipendenti addetti all'attività di
controllo e certificazione che non debbano «essere interessati da
procedimenti penali in corso», appare atto a pregiudicare il
principio di ragionevolezza.

P.Q.M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visti gli articoli 3, 27, comma 2, 117, comma 1° della
Costituzione, in relazione all'art. 48 Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e all'art. 6, paragrafo 2, Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali;
Ritenuto, in relazione alle suddette disposizioni, non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'Allegato 2, punto C, n. 3, lettera a), decreto legislativo n.
20/2018, nella parte in cui esso prevede che il requisito di
idoneità morale, di indipendenza, di imparzialità e assenza di
conflitto di interesse di cui all'art. 4, comma 6, decreto
legislativo n. 20/2018 è assicurato dall'organismo di controllo,
avvalendosi di collaboratori o dipendenti addetti all'attività di
controllo e certificazione che non debbano «essere interessati da
procedimenti penali in corso per delitti non colposi per i quali la
legge commina la pena di reclusione non inferiore nel minimo a due
anni o nel massimo a cinque anni, ovvero per i delitti di cui agli
articoli 513, 515, 516, 517, 517-bis, 640 e 640-bis del codice
penale»;
Ritenuta la questione rilevante, per le argomentazioni indicate
nella parte motiva;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato.
Così deciso in Roma, 10 novembre 2020
La minuta del presente provvedimento è stata redatta con la
collaborazione del m.o.t. Federica Porcelli, nominato con d.m. 12
febbraio 2019

Il Giudice: Pascarella