1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 agosto 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 5 agosto 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Consiglio regionale - Legge della Regione Abruzzo adottata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio - Ricorso del Governo - Denunciata assenza dei caratteri di indifferibilita' e urgenza - Violazione dei limiti statutari all'attivita' degli organi rappresentativi prorogati. - Legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32. - Costituzione, art. 123; Statuto della Regione Abruzzo, art. 86, comma 3. Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Emissioni in atmosfera - Previsione che le industrie insalubri che emettono in atmosfera e che abbiano subito un provvedimento di sequestro del proprio impianto sono sottoposti a nuova procedura autorizzativa - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con il sistema delle autorizzazioni previsto dal Codice dell'ambiente che prevede misure graduali in relazione alla gravita' dell'infrazione - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Irragionevole parificazione del trattamento riservato a situazioni potenzialmente diverse tra loro - Difetto di proporzionalita'. - Legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32, art. 9, che sostituisce l'art. 13 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 23. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma secondo, lett. s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 278. (14C00231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2014)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pt,
rappresentato e difeso, dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso
i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
fax 06 - 96514000 - PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it
Contro la Regione Abruzzo in persona del Presidente pt per la
declaratoria dell'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32, pubblicata nel B.U.R. n. 22
del 4 giugno 2014 recante «Provvidenze sociali a favore dei malati
oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali
20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone
in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione
aliquote addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e aliquote
imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d'imposta
in corso al 31 dicembre 2014».
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 23 luglio 2014 e si
depositano, a tal fine, estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
La legge regionale n. 32/2014 che consta di 17 articoli, nella
sua interezza e per motivi diversi l'articolo 9, presenta profili di
illegittimità costituzionale per i seguenti

Motivi

1) Violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto della Regione
Abruzzo (pubblicato nel BURA della Regione Abruzzo del 10 gennaio
2007, n. 1), come modificato dalla legge Statutaria Regionale 9
febbraio 2012, n. 1 (pubblicata nel BURA 17 febbraio 2012, n. 13
Speciale) e dalla legge Statutaria Regionale 2 aprile 2013, n. 1
(pubblicata nel BURA 17 aprile 2013, n. 15) in relazione all'art. 123
della Costituzione.
In via preliminare va sollevata la questione relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento dell'assemblea regionale per fine legislatura, con
specifico riferimento all'approvazione della legge regionale in
esame.
Con la legge costituzionale n. 1/1999 la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità è
stata devoluta al legislatore regionale.
In particolare detta legge costituzionale ha attribuito allo
statuto ordinario la definizione della forma di governo e
l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.). Nel contempo, la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità, è
stata demandata allo stesso legislatore regionale, sia pure nel
rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della
Repubblica, «che stabilisce anche la durata, degli organi elettivi»
(art. 122, primo comma, Cost.).
L'articolo 86, comma 3, dello Statuto della regione Abruzzo,
testualmente recita: «...nei casi di scioglimento anticipato e di
scadenza della Legislatura:
a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate,
secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessità;
b) le funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono
prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della Regione
limitatamente all'ordinaria amministrazione e agli atti
indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e dimissioni
volontarie del Presidente della Regione le sue funzioni sono
esercitate dal Vicepresidente.
La Corte Costituzionale ha già più volte riconosciuto che,
anche in assenza di specifiche disposizioni statutarie, nel periodo
antecedente alle elezioni per la loro rinnovazione e fino alla loro
sostituzione, i Consigli Regionali, dispongono «di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensità poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio» (cfr. sentt. n. 468/1991; 515/1995; 196/2003; 68/2010).
Nel periodo pre-elettorale si verifica, in sostanza, una fase di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio
è stata individuata dalla giurisprudenza costituzionale nel
principio di rappresentatività connaturato alle assemblee consiliari
regionali, in virtù della loro diretta investitura popolare e della
loro responsabilità politica verso la comunità regionale.
L'istituto della prorogatio, come chiarito nella sentenza n.
515/1995 è volto a coniugare il principio di rappresentatività
politica del Consiglio Regionale «con quello della continuità
funzionale dell'organo». Questa esigenza di continuità funzionale
porta ad escludere che il depotenziamento possa spingersi fino a
comportare un'indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, e
consente al Consiglio Regionale di deliberare in circostanze
straordinarie o di urgenza, o per il compimento di atti dovuti o di
ordinaria amministrazione.
Tale orientamento giurisprudenziale è stato ribadito e
specificato nella sentenza n. 68/2010, con cui la Consulta ha
sottolineato che «nell'immediata vicinanza al momento elettorale, pur
restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale
regionale, Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere
determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque
astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e
trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori».
Pertanto, la legge in esame potrebbe essere ritenuta legittima
soltanto laddove la sua adozione fosse giustificata dalla sussistenza
di presupposti di urgenza e di indifferibilità, ovvero laddove la
medesima costituisse un atto dovuto.
La Corte Costituzionale, al riguardo, ha affermato che spetta
Consiglio Regionale «selezionare le materie da disciplinare in
conformità alla natura della prorogatio, limitandole ad oggetti la
cui disciplina fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e ha fatto
riferimento ai lavori preparatori per verificare se fossero state
addotte «specifiche argomentazioni in tal senso» (sentenza n. 68/2010
par. 4.5.).
Possono quindi essere approvati in regime di prorogatio solo gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una Direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le Regioni o progetti di
legge che presentano i caratteri dell'indifferibilità ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
L'urgenza ed indifferibilità oltre a dover essere adeguatamente
motivata, deve essere volta ad eliminare le situazioni di danno senza
limitare la libertà di scelta dell'organo legislativo quando avrà
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
Tutto ciò premesso si rileva che per il provvedimento
legislativo in esame non emerge alcuno dei caratteri di
indifferibilità ed urgenza, nè di atto dovuto o riferibile a
situazioni di estrema gravità da non poter essere rinviato per non
recare danno alla collettività regionale o al funzionamento
dell'ente.
Per quanto rilevato si ritiene che con riferimento alla legge in
esame il Consiglio regionale abbia legiferato oltrepassando i limiti
riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio e che
conseguentemente il provvedimento sia nella sua interezza censurabile
per violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in
relazione all'art. 123 Cost.
2) Violazione dell'art. 117 comma 2, lettera s), della Costituzione e
dell'art. 3 Cost., in relazione all'art. 9, l.r. Abruzzo 21 maggio
2014, n. 32.
La legge regionale presenta anche aspetti di illegittimità
costituzionale relativamente alla disposizione contenuta
nell'articolo 9, che, sostituendo l'art. 13 della l.r. n. 23 del
2014, prevede che «le industrie insalubri, che emettono in atmosfera
e che abbiano subito un provvedimento di sequestro del proprio
impianto per violazioni al Testo Unico Ambientale ed al Codice
Penale, al fine della riattivazione e riaccensione dell'impianto sono
sottoposti a nuova procedura autorizzativa. Nelle more della nuova
eventuale autorizzazione è sospesa l'attività relativa alle
emissioni in atmosfera».
Tale disposizione, nel sostituire l'art. 13 della l.r. n. 23 del
2014, che ha già formato, oggetto d'impugnativa dinanzi a codesta
Corte (deliberata dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 20
giugno 2014), ne riproduce pedissequamente la formulazione,
presentando pertanto gli stessi vizi d'illegittimità costituzionale
evidenziati nel suddetto ricorso, già depositato.
L'art. 9 in esame si pone infatti in contrasto, analogamente
all'art. 13 della l.r. n. 23 del 2014, che sostituisce, con il
sistema delle autorizzazioni previsto dalla Parte V, Titolo I, del
d.lgs. n. 152/2006 e, segnatamente, con l'art. 278 del Codice
dell'ambiente, secondo cui: «In caso di inosservanza delle
prescrizioni contenute nell'autorizzazione, ferma restando
l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 279 e delle misure
cautelari disposte dall'autorità giudiziaria l'autorità competente
procede, secondo la gravità dell'infrazione:
a) alla diffida, con l'assegnazione di un termine entro il
quale le irregolarità devono essere eliminate;
b) alla diffida ed alla contestuale temporanea sospensione
dell'autorizzazione con riferimento agli impianti e alle attività
per i quali vi è stata violazione delle prescrizioni autorizzative,
ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute o per
l'ambiente;
c) alla revoca dell'autorizzazione con riferimento agli
impianti e alle attività per i quali vi è stata violazione delle
prescrizioni autorizzative, in caso di mancato adeguamento alle
prescrizioni imposte con la diffida o qualora la reiterata
inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione
determini situazioni di pericolo o di danno per la salute o per
l'ambiente».
Le funzioni di controllo esercitate dall'autorità competente, in
caso di accertate violazioni da parte dei gestori degli impianti,
dunque, consistono nella applicazione di misure che vanno dalla
diffida e temporanea sospensione sino alla revoca,
dell'autorizzazione, con i chiusura dell'impianto in caso di mancato
adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida stessa o a
fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo o danno per
l'ambiente.
La disposizione regionale censurata, invece, non distingue, tra
sospensione temporanea e revoca dell'autorizzazione, attraverso una
valutazione effettuata caso per caso in relazione alla gravità
dell'infrazione, ed impone, per la riattivazione-riaccensione
dell'impianto, che quest'ultimo sia sottoposto sempre ad una nuova
procedura autorizzativa, determinando così un inutile aggravio del
procedimento e un dispendio di costi per i privati.
Pertanto, l'art. 9 in esame, analogamente all'art. 13 della l.r.
n. 23/2014, viola pertanto l'art. 117, secondo comma lettera s) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
legislazione in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
ponendosi altresì in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione,
sotto il profilo della irragionevole parificazione del trattamento
riservato a situazioni potenzialmente anche assai diverse tra loro,
nonchè sotto il profilo del difetto di proporzionalità.
Pertanto anche sotto tale specifico motivo la norma impugnata è
affetta, da illegittimità costituzionale.

P.Q.M.

Si confida che codesta Corte vorrà dichiarare, l'illegittimità
della legge regionale Abruzzo, 21 maggio 2014, n. 32 nella sua
interezza è comunque dell'art. 9.
Si allega:
1. estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio
dei Ministri del 23 luglio 2014;
2. relazione del Ministro proponente.
Roma, 31 luglio 2014

L'Avvocato dello Stato: Marco Stigliano Messuti