1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 500 SENTENZA 29 - 31 dicembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Volontariato - Enti pubblici - Regioni - Modalita' per la costituzione di fondi speciali - Enti creditizi e casse di risparmio - Devoluzione di parte dei propri utili ad attivita' di beneficenza o di pubblica utilita' - Richiamo alle sentenze nn. 75/1992 e 195/1987 della Corte - Ragionevolezza - Rispetto sufficientemente equilibrato dell'ambito di autonomia decisionale e statutario degli enti - Non fondatezza. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 15). (Cost., artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97). (093C1359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge
11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), promossi con
ordinanze emesse il 12 novembre 1992 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio ed il 4 novembre 1992 (n. 2 ordinanze) dal
Tribunale amministrativo regionale della Toscana, iscritte ai nn.
229, 383 e 448 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 22, 29 e 36, prima serie
speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione della Fondazione Cassa di Risparmio
delle Province Lombarde, dell'Ente Cassa di Risparmio di Pisa,
dell'Ente Cassa di Risparmio di Firenze, del CODACONS nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 1993 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Fondazione Cassa di
Risparmio delle Province Lombarde, gli avvocati Alberto Predieri e
Carlo Mezzanotte per l'Ente Cassa di Risparmio di Pisa, gli avvocati
Fabio Merusi e Carlo Mezzanotte per l'Ente Cassa di Risparmio di
Firenze, gli avvocati Carlo Rienzi e Giuseppe Lo Mastro per il
CODACONS e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel giudizio promosso con tre ricorsi proposti dall'AUSER
(Associazione autogestione servizi e solidarietà nazionale), dalla
Ca.ri.p.lo. e dal CODACONS nei confronti del Ministero del tesoro e
del Dipartimento degli affari sociali, nonchè della Regione Lazio,
del Comune di Roma e del CODACONS per l'annullamento del decreto del
Ministro del tesoro 21 novembre 1991, relativo alle modalità per la
costituzione di fondi speciali per il volontariato presso le regioni,
nonchè degli atti connessi, il Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sezione I ter, con ordinanza emessa il 12 novembre 1992,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 15
della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato),
in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione.
Osserva il giudice rimettente che gli enti creditizi istituiti in
enti pubblici, tra i quali le Casse di risparmio, sono da tempo
obbligati a devolvere una parte dei propri utili ad attività di
beneficenza o comunque di pubblica utilità in forza dell'art. 35,
terzo comma, del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967.
La legittimità di tale disposizione è rinvenuta da detto giudice
con riferimento a tre motivi:
a) il fatto che l'utile di un ente pubblico, anche se
determinatosi nell'ambito di una serie di operazioni di mercato,
meglio non poteva essere adoperato che a partecipare agli oneri di
carattere sociale;
b) una situazione del settore bancario che mai aveva messo in
discussione la posizione di più che stabile sicurezza degli istituti
di credito enti pubblici rispetto alla concorrenza interna ed
internazionale;
c) il rilievo che la destinazione degli utili alla beneficenza
e alle attività di utilità pubblica si realizzava comunque nella
libertà per gli stessi di scegliere in concreto come impegnare tali
fondi, così da garantire all'istituto di credito la possibilità di
una destinazione che procurasse "un ritorno in immagine" in gran
parte remunerativo del denaro speso.
Sulla base di tali considerazioni, il sistema poteva considerarsi,
a parere del giudice a quo, pienamente legittimo, in quanto, in
fondo, la forzata utilizzazione in alcuni campi di parte degli utili
non si tramutava in un prelievo coattivo ma soltanto in un indirizzo
di campo operativo.
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 15 della legge 11
agosto 1991, n. 266, risulterebbe travolto il principio-cardine del
precedente sistema, essendo stata eliminata la scelta delle
iniziative da parte dei soggetti che erogavano concretamente le
contribuzioni, e l'ente di credito di diritto pubblico verrebbe a
trovarsi nella posizione di un soggetto a cui è prelevata una parte
dei propri guadagni per essere consegnata ad altri soggetti e da
questi gestita. Della enorme differenza tra i due sistemi si sarebbe
reso conto, a parere del giudice a quo, lo stesso Ministero del
tesoro, come proverebbe il tentativo di mitigare il rigore
legislativo di cui sarebbero espressione alcune disposizioni del
decreto ministeriale 21 novembre 1991.
Il sistema delineato dall'art. 15 della legge n. 266 del 1991
risulterebbe pertanto incostituzionale con riferimento:
- all'art. 3 della Costituzione, per la disparità di
trattamento che si verrebbe a determinare tra istituti di credito
tenuti alla contribuzione rispetto a quelli non tenuti alla stessa,
con la connessa impossibilità per i primi di apprestare un
autofinanziamento in egual misura rispetto a quello che può essere
apprestato dai secondi, e ciò senza neppure la possibilità,
esistente nel vecchio sistema giuridico, di dare luogo a possibili
scelte circa la utilizzazione dei fondi vincolati, in modo da poterne
trarre beneficio alternativo;
- all'art. 41 della Costituzione, in quanto, se pure è vero che
le casse di risparmio e gli altri enti creditizi similari sono enti
pubblici, è pur vero che gli stessi operano in un sistema di
mercato, nell'ambito del quale hanno a che fare con una concorrenza
interna, comunitaria e internazionale particolarmente agguerrita. In
tale contesto, l'introduzione di un vincolo di destinazione di utili
soltanto ad una categoria di operatori del settore, senza alcuna
possibilità di scelta circa la loro utilizzazione, determinerebbe
una inammissibile intrusione dei poteri pubblici nelle scelte
operative dell'imprenditore;
- all'art. 53 della Costituzione nella parte in cui la
disposizione impugnata opera un prelievo sugli utili di esercizio
senza avere individuato un meccanismo per verificare se tali utili di
esercizio non siano un reddito fittizio, destinato alla copertura di
perdite pregresse, alla predisposizione di fondi per colmare perdite
future, o, soprattutto, destinato ad una politica di
autofinanziamento al fine di poter competere nel migliore dei modi
con la concorrenza in atto. Inoltre, trattandosi di un prelievo non
generalizzato, ma limitato ad alcuni contribuenti, esso non può
essere considerato alla stregua di un'imposta, bensì di un
contributo, per il quale però occorrerebbe la individuazione di
quale utilità ne viene ai contribuenti e qual è il meccanismo
relazionale tra l'attività pubblica e i singoli contributi.
1.2. - Si è costituito il CODACONS (Coordinamento delle
Associazioni per la Difesa dell'Ambiente e dei diritti degli Utenti e
Consumatori), chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
1.3. - Si è costituita la Fondazione Cassa di risparmio delle
Provincie lombarde, concludendo per l'accoglimento della questione.
A sostegno di tale conclusione, la parte sostiene, in primo luogo,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 15 della legge n. 266 del
1991 per contrasto con il canone di ragionevolezza di cui all'art. 3
della Costituzione, sia nel senso che appaiono ingiustificatamente
equiparati enti assai diversi tra loro sia sul piano genetico sia su
quello del rapporto con la finanza pubblica, sia nel senso che sono
ingiustificatamente esclusi soggetti caratterizzati da numerosi
elementi di analogia, per quanto attiene alla correlazione con la
finanza statale, con quelli soggetti all'art. 15. Tale irragionevole
trattamento si qualificherebbe contestualmente anche come violazione
dell'art. 97 della Costituzione sia per violazione del precetto di
imparzialità e buon andamento, sia anche per la lesione della
autonomia organizzativo-finanziaria di enti non qualificabili come
statali.
Qualora si ritenesse non fondata detta questione, la disposizione
impugnata risulterebbe contrastante con gli artt. 3 e 53 della
Costituzione sotto il profilo dell'assoggettamento ad imposizione
fiscale dei soli enti creditizi e non di altri soggetti in qualche
modo assimilabili, senza alcuna correlazione alla loro capacità
contributiva. Ciò in quanto il prelievo viene congegnato in assenza
di qualunque criterio di progressività correlato ai profitti da
realizzare ad opera del soggetto titolare della partecipazione
azionaria nell'impresa bancaria; ed inoltre in quanto l'aliquota
piatta del prelievo avrebbe il significato di pretermettere
intenzionalmentequalsiasi indagine intorno alle modalità di
determinazione dell'utile. Il che avrebbe anche un'irragionevole
incidenza sull'assetto imprenditoriale dell'azienda bancaria (con
violazione quindi degli artt. 3 e 41 della Costituzione), e sulla
capacità dell'ente conferente di perseguire le proprie finalità,
pur legislativamente prefigurate e definite di interesse pubblico
(con violazione quindi degli artt. 3 e 97 della Costituzione). Gli
enti verrebbero per tale via ad essere pregiudicati nella loro
capacità di autoorganizzazione statutaria, con conseguente
violazione della relativa sfera di autonomia.
Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione sussisterebbe poi,
secondo il soggetto interveniente, sotto il profilo
dell'irragionevole carenza di rapporto, sul piano territoriale, tra
settore bancario e volontariato, essendo il primo distribuito sul
territorio in base a ragioni storiche e non certo a criteri
funzionali, mentre il legislatore ha utilizzato il livello regionale
come ambito di riferimento e distribuzione dei fondi.
Quanto alla violazione dell'art. 41 essa può altrimenti
prospettarsi, a parere della CA.RI.P.LO., quale lesione degli artt.
3, 24 e 97 della Costituzione, sotto il profilo della indebita
intrusione in scelte organizzative dell'imprenditore attraverso
imposizioni nella sfera dell'autonomia statutaria.
La violazione dell'art. 3, correlata agli artt. 81 e 97 della
Costituzione, verrebbe in rilievo per l'irragionevolezza connessa
alla casualità del contributo imposto agli enti in questione, non
avendo questo nessuna correlazione, sul versante della spesa, con le
vere o presunte necessità del volontariato e con i possibili costi
di gestione dei centri di servizio. Inoltre, il prelievo in questione
configurerebbe un vero e proprio tributo di scopo, posto a carico di
una specifica categoria di soggetti per il beneficio di un'altra, con
un trasferimento sostanzialmente diretto, e realizzandosi in tal modo
una gestione fuori bilancio che l'art. 81 della Costituzione, nella
interpretazione più tradizionale, vieterebbe rigorosamente.
1.4. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione.
Dopo aver richiamato le sentenze n. 75 e 355 del 1992 di questa
Corte, l'Avvocatura sostiene l'evidente erroneità dell'impostazione
del giudice rimettente in relazione alla supposta violazione
dell'art. 3 della Costituzione. Già in base all'art. 35 del regio
decreto 25 aprile 1929, n. 967, infatti, le Casse di risparmio devono
destinare la metà dei loro utili all'incremento di un fondo di
garanzia e l'altra metà a fini di beneficenza; mentre la norma ora
impugnata si collega strettamente alla legge 20 novembre 1990, n.
356, che, nello stabilire operazioni di trasformazione degli enti
creditizi, definisce la natura degli enti conferenti in funzione di
estraneità all'attività creditizia e di perseguimento di finalità
di interesse pubblico: è ad essi che si riferisce espressamente
l'art. 15 della legge n. 266 del 1991, ed è quindi evidente, a
parere dell'Avvocatura, che riguardo a tali soggetti non possa
parlarsi di impossibilità di apprestare un autofinanziamento o di
prendere ogni altra iniziativa in modo da trarre beneficio della
libera determinazione dei proventi. Da qui anche la non
equiparabilità ex art. 3 della Costituzione tra gli enti di cui
all'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990 e le banche, alle
quali detto decreto legislativo non si applica affatto. La strategia
di impresa, a parere della difesa erariale, sarebbe ormai nelle mani
della società per azioni, mentre la originaria fondazione, che
riceve gli utili delle azioni che possiede, non potrebbe avere come
obiettivi l'autofinanziamento od altre iniziative di impresa. Secondo
l'Avvocatura, verrebbero quindi messe a raffronto situazioni
manifestamente eterogenee.
Sulla base delle suesposte argomentazioni, deve escludersi, sempre
secondo l'Avvocatura dello Stato, anche il contrasto con l'art. 41
della Costituzione, in quanto l'attività dell'ente conferente
sarebbe del tutto estranea alla iniziativa economica che può
riguardare soltanto l'impresa bancaria.
Anche l'eccezione di incostituzionalità sollevata nei confronti
dell'art. 53 della Costituzione non merita, a parere della difesa
erariale, accoglimento: sia in quanto non è minimamente
configurabile un prelievo di natura tributaria, sia perchè non
sarebbe proponibile l'ipotesi secondo cui i proventi da destinare al
volontariato rappresenterebbero non un reddito effettivo bensì un
reddito fittizio, in quanto la quota pari ad un quindicesimo non
incide sulla impresa bancaria ma è invece parte di una somma in ogni
caso da destinare a finalità di utilità sociale: essa non sarebbe
pertanto configurabile alla stregua di un prelievo o di una
contribuzione, e la disposizione impugnata imporrebbe soltanto una
destinazione specifica nell'ambito di una destinazione generica già
risultante da norme di cui non è contestata la legittimità.
2. - Nel corso di due procedimenti promossi con ricorsi
rispettivamente della Cassa di risparmio di Pisa e dalla Cassa di
risparmio di Firenze, entrambi nei confronti del Ministero del tesoro
e del Ministero per gli affari sociali per l'annullamento del
provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile 1992, il Tribunale
amministrativo regionale della Toscana, sezione prima, con due
ordinanze di identico contenuto, emesse in data 4 novembre 1992 (ma
pervenute alla Corte costituzionale rispettivamente il 22 giugno 1993
ed il 15 luglio 1993) ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, primo e secondo comma, della legge 11
agosto 1991, n. 266, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53,
81 e 97 della Costituzione.
Con motivazioni in parte analoghe a quelle prospettate
nell'ordinanza sopra richiamata, il giudice rimettente sottolinea la
diversità della disciplina introdotta dalla disposizione impugnata
rispetto a quella contenuta nell'art. 35, terzo e quarto comma, del
regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, stante il carattere di prelievo
coattivo, vincolato nella misura e nella individuazione dei
destinatari - con conseguente lesione dell'autonomia gestionale
dell'ente - della disposizione oggetto del presente giudizio.
Ne deriverebbe infatti una disparità di trattamento fra enti di
credito (censurabile ex art. 3 della Costituzione), ed anche grave
pregiudizio della possibilità di esercizio del diritto alla tutela
giurisdizionale (art. 24 della Costituzione).
Motivazioni analoghe a quelle prospettate nell'ordinanza sopra
richiamata sono portate per sostenere l'incostituzionalità della
disposizione impugnata nei confronti degli artt. 3 e 53 della
Costituzione, mentre risulterebbero lesi altresì i principi del
bilancio (per cui tutte le entrate costituiscono un fondo unico per
l'erogazione delle spese pubbliche) in relazione all'art. 81 della
Costituzione, con conseguente violazione dell'art. 97, relativamente
al profilo del buon andamento amministrativo. Non avendo inoltre la
prestazione in esame natura parafiscale bensì di tributo di scopo,
per cui alla singola entrata viene fatta corrispondere la
destinazione della spesa, si avrebbe una gestione fuori bilancio, con
conseguente ulteriore violazione degli artt. 97 e 3, secondo comma,
della Costituzione.
La disposizione introdurrebbe altresì una grave menomazione del
diritto di iniziativa imprenditoriale (di cui all'art. 41, primo
comma, della Costituzione), non dissociabile, nell'ottica delle
iniziative per fini sociali, dalla sancita libertà di cui all'art. 2
della Costituzione.
Ancora con riferimento all'art. 3 della Costituzione, si verrebbe
a creare un'ingiustificata equiparazione tra tutti gli enti
facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla loro
origine storica, con arbitraria esclusione soltanto degli enti che
partecipino alla s.p.a. conferitaria in posizione di azionisti
minoritari.
Sembra infine al giudice rimettente che con la disposizione
impugnata si sia voluto introdurre una nuova fonte d'obbligazione
d'imposta avulsa dal sistema tributario, con connesso onere non
determinato e non controllabile nei suoi termini di spesa pubblica e
con innegabile pregiudizio della libertà di iniziativa economica
privata, in connessione con la tutela del risparmio (artt. 41, 97 e
47 della Costituzione), cui l'attività d'impresa della Casse di
risparmio è finalizzata.
2.2. - Si è costituito l'Ente Cassa di risparmio di Pisa,
concludendo per l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale.
A sostegno di tale richiesta la parte osserva che la disposizione
impugnata lederebbe l'autonomia dell'ente, il quale verrebbe privato
di diritti relativi al proprio patrimonio.
La disposizione impugnata, a differenza delle precedenti
normative, introdurrebbe infatti una separazione fra ente e impresa
giacchè se l'impresa corrisponde utili, l'ente deve subire il
prelievo. La scelta di utilizzazione dei fondi risulterebbe inoltre
vincolata, per i motivi sopra già indicati da parte
dell'interveniente nel giudizio di cui alla precedente ordinanza. Si
avrebbe inoltre violazione dell'autonomia statutaria come un modo per
superare la realtà di un prelievo, con conseguente irragionevole
trasformazione di un precetto legislativo in una clausola statutaria.
Una simile disposizione potrebbe essere ritenuta finalizzata ad
impedire l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in
quanto pretenderebbe che la disposizione di legge non sia fatta
oggetto di contestazione, sibbene di spontanea adesione. Si
tratterebbe di una sorta di sviamento di potere legislativo,
tentandosi di aggirare l'art. 24 della Costituzione che riconosce a
tutti i soggetti dell'ordinamento di difendersi anche contro
l'incostituzionalità delle leggi.
Una volta finalizzato il complesso sistema della ristrutturazione
al conseguimento della efficienza e della competitività delle
aziende bancarie, sarebbe irragionevole e contraddittorio pretendere
che l'approvazione del progetto di ristrutturazione possa essere
impedita od ostacolata da elementi estranei all'osservanza delle
disposizioni in materia di ristrutturazione, e che anzi rispetto ad
esse si muovono in direzione opposta al punto da costituire un non
trascurabile disincentivo alla ristrutturazione. Viene inoltre
evidenziato il contrasto con l'art. 3 della Costituzione per la
violazione del principio di eguaglianza dei cittadini e delle persone
giuridiche di fronte al carico tributario, e con l'art. 53, secondo
cui ogni prelievo tributario deve avere una causa giustificatrice in
indici concretamente rivelatori di capacità contributiva. Si
sottolinea ancora come l'assenza di un nesso normativo tra il
prelievo imposto e i fini istituzionali dell'ente dimostrerebbe come
la cura del legislatore sia stata quella di assorbire risorse dove
esse erano, a suo giudizio, reperibili. In sostanza, il prelievo
coattivo in oggetto, smentendo i valori di efficienza e solidità cui
deve ispirarsi la presenza pubblica nel settore creditizio, si
tradurrebbe anche in lesione dei principi costituzionali sottesi al
disegno riformatore attuato dal legislatore delegato: il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione, quello di tutela del risparmio e degli interessi
dei depositanti sancito dall'art. 47 della Costituzione, quello
infine di non porre al soggetto pubblico al quale sia assegnata una
specifica posizione connessa, sia pure indirettamente, all'esercizio
di una attività imprenditoriale, oneri e vincoli che ne deteriorino
la capacità di iniziativa, deducibile dalla combinazione sistematica
tra gli artt. 97 e 41 della Costituzione. Sempre con riferimento
all'art. 3 della Costituzione, si sottolinea il trattamento
ingiustificatamente discriminatorio tra enti che procedono al
conferimento dell'azienda ed enti che invece partecipino alla s.p.a.
conferitaria in posizione di azionisti minoritari, nei confronti dei
quali non è stato disposto alcun prelievo coattivo sui proventi
azionari. Altro motivo di irragionevolezza, oltre che di contrasto
con gli artt. 81 e 97 della Costituzione, sarebbe rappresentato dal
fatto che il prelievo non viene collegato all'entità dell'effettivo
fabbisogno dei fondi regionali per il volontariato, in contrasto
quindi con i criteri di gestione delle risorse pubbliche. Ancora: la
coartazione della volontà statutaria dell'ente integrerebbe gli
estremi di una violazione dell'art. 41, primo comma, della
Costituzione (per motivi analoghi a quelli riportati in relazione
all'ordinanza precedente), nonchè dell'art. 2 della Costituzione
sotto il profilo di una lesione all'autonomia dell'uomo nelle
formazioni sociali. Oltre ad ulteriori motivi, già prospettati
nell'ordinanza del T.A.R. del Lazio, e nell'intervento della
CA.RI.P.LO., la Cassa di risparmio di Pisa prospetta altresì il
vizio di eccesso di potere legislativo per l'irragionevolezza
intrinseca al provvedimento legislativo, in quanto l'art. 15 fa perno
sulle regioni, mentre gli enti contribuenti sono tutt'altro che
distribuiti su base regionale.
2.3. - Si è costituito l'Ente Cassa di risparmio di Firenze,
chiedendo che la questione venga accolta sulla base di motivazioni
identiche a quelle prospettate dall'Ente Cassa di risparmio di Pisa.
2.4. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sollevata dal T.a.r. della Toscana sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata. Circa il primo
profilo, sostiene l'Avvocatura dello Stato che la disposizione
contenuta nell'art. 15, secondo comma, è
macroscopicamenteirrilevante, atteso che nel giudizio a quo era stato
impugnato un atto del procedimento di ristrutturazione in relazione
all'applicazione del primo comma della medesima disposizione in sede
di definizione dell'onere di conformità degli statuti ai principi
dell'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990. In merito alla
richiesta pronuncia di infondatezza, rileva la difesa erariale, in
aggiunta a quanto dalla stessa già sostenuto con riguardo alla
precedente ordinanza, che l'art. 12 del decreto legislativo n. 356
del 1990 pone agli enti pubblici creditizi, che intendono avvalersi
delle procedure agevolate di ristrutturazione dettate dalla legge
delega n. 218 del 1990 e dal relativo decreto delegato, l'onere di
conformare i propri statuti, innanzitutto, al perseguimento di fini
di interesse pubblico e di utilità sociale. La piena e assoluta
legittimità di tale indicazione non è revocabile in dubbio, atteso
che spetta sicuramente al legislatore di individuare i fini che
consentono di attribuire o mantenere all'ente la qualificazione
pubblicistica. E nell'ambito dei fini di pubblico interesse e di
utilità sociale la disposizione impugnata ha legittimamente
specificato e individuato come necessario il fine del sostegno al
volontariato, la cui utilità sociale è affermata dalla stessa legge
- quadro e successivamente riconosciuta dalla Corte costituzionale.
Il collegamento tra l'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990
e l'art. 15 della legge n. 266 del 1991 escluderebbe la possibilità
di configurare quello disposto dalla norma impugnata come un prelievo
coattivo: quest'ultima, infatti, non pone agli enti conferenti un
obbligo di destinazione di quote dei loro proventi a sostegno del
volontariato, ma assegna viceversa ai rispettivi statuti l'onere di
conformarsi al principio che una quota sia destinata a tal fine,
lasciando agli enti pubblici la più ampia discrezionalità in ordine
alla decisione di ristrutturazione dell'ente. Non sussisterebbe
inoltre violazione dell'art. 3 della Costituzione e della libertà
dell'iniziativa economica in quanto non vi è discriminazione tra
enti pubblici conferenti ed altri enti creditizi, stante la
peculiarità dell'ente pubblico conferente; nè violazione delle
norme costituzionali circa la libertà dell'iniziativa economica
privata con riferimento ad enti pubblici che, per effetto del
conferimento, non possono più esercitare direttamente l'impresa
bancaria ma debbono limitarsi ad amministrare "la partecipazione
nella società per azioni conferitaria dell'azienda bancaria finchè
ne siano titolari" (cfr. art. 12, primo comma, lett. b) del decreto
legislativo n. 356 del 1990).
2.5. - In prossimità dell'udienza, hanno presentato ulteriori
memorie l'Ente Cassa di risparmio di Pisa e l'Avvocatura dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Con tre ordinanze, due emesse dal T.A.R. della Toscana ed una
dal T.A.R. del Lazio, sono state sollevate questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266
(Legge-quadro sul volontariato), nella parte in cui stabilisce che
gli enti di cui all'articolo 12, primo comma, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, devono prevedere nei propri statuti che una
quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto
delle spese di funzionamento e dell'accantonamento di cui alla
lettera d) del comma 1 dello stesso articolo 12, venga destinata alla
costituzione di fondi speciali presso le regioni al fine di
istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a
disposizione delle organizzazioni di volontariato, e da queste
gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne l'attività
(primo comma); nonchè nella parte in cui stabilisce che le casse di
risparmio, fino a quando non abbiano proceduto alle operazioni di
ristrutturazione di cui all'articolo 1 del citato decreto legislativo
n. 356 del 1990, devono destinare alle medesime finalità una quota
pari ad un decimo delle somme destinate ad opere di beneficenza e di
pubblica utilità ai sensi dell'articolo 35, terzo comma, del regio
decreto 25 aprile 1929, n. 967 e successive modificazioni (secondo
comma), in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione
(T.A.R. del Lazio) e agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della
Costituzione (T.A.R. della Toscana).
2. - Stante l'analogia delle questioni i tre giudizi possono
essere riuniti e definiti con unica pronuncia.
3. - Le questioni di costituzionalità, tutte relative all'art. 15
della legge 11 agosto 1991, n. 266 (le cui modalità di attuazione
risultano dal D.M. 21 novembre 1991), sollevate dai T.A.R. del Lazio
e della Toscana in riferimento a numerose norme costituzionali,
possono essere esaminate congiuntamente per evidenti motivi di
connessione, ed i molteplici profili denunziati, pur richiedendo
specifica valutazione, sono sintetizzabili in tre gruppi.
4. - Nelle ordinanze di rimessione, illustrate con memorie e
discussione orale dalle parti intervenienti, si denunzia la citata
disposizione anzitutto in riferimento agli articoli 2 e 3 della
Costituzione:
a) per irrazionalità del disegno normativo e violazione dei
principi di solidarietà, di autonomia del movimento del volontariato
nei suoi rapporti con lo Stato e gli enti locali, nonchè per carenza
di correlazione, sul piano territoriale, tra settore bancario ed
organizzazioni di volontariato;
b) per disparità di trattamento tra enti di credito tenuti
alla contribuzione rispetto a quelli non tenuti alla stessa;
c) per l'opposto vizio di irragionevole equiparazione fra tutti
gli enti facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla
loro origine storica;
d) per il trattamento ingiustificatamente discriminatorio tra
enti che procedono al conferimento dell'intera azienda ed enti che
invece partecipino alla s.p.a. conferitaria in posizione di azionisti
minoritari.
5. - Le questioni di questo primo gruppo non risultano fondate ove
si esamini nel suo complesso il sistema normativo, che in tema di
ristrutturazione degli enti creditizi e di nuove forme di
solidarietà sociale si va sviluppando ed assestando a partire dal
1990. L'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266, nei cui
confronti si appuntano le censure, costituisce uno dei punti cruciali
della legge stessa, fissato dal legislatore nell'istituire un canale
privilegiato per sostenere, seppur indirettamente, le organizzazioni
del volontariato con mezzi provenienti da fondazioni che hanno
finalità di interesse pubblico. A conferma dell'indirizzo ora
esposto, va ricordato l'art. 1 della stessa legge, secondo cui la
"Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione
dell'attività di volontariato come espressione di partecipazione,
solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo salvaguardandone
l'autonomia e ne favorisce l'apporto originale per il conseguimento
di finalità di carattere sociale, civile e culturale individuate
dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di
Bolzano e dagli enti locali". E nell'art. 2 si precisa che per
attività di volontariato si intende quella prestata in modo
personale, spontaneo e gratuito, esclusivamente per fini di
solidarietà. Questa Corte ha già avuto occasione (sentenza n. 75
del 1992) di inquadrare il fenomeno di cui trattasi nell'ambito del
principio contenuto nell'art. 2 della Costituzione, in quanto esso
appare come "l'espressione più immediata della primigenia vocazione
sociale dell'uomo, derivante dalla originale identificazione del
singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua
personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che
lega l'individuo alla comunità degli uomini. Esso è, in altre
parole, la più diretta realizzazione del principio di solidarietà
sociale ( ..) che, comportando l'originaria connotazione dell'uomo
uti socius, è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti
dell'ordinamento giuridico ..". Va pertanto sottolineato come questa
moderna visione della dimensione della solidarietà, andando oltre i
tradizionali schemi di beneficenza e assistenza, e superando
l'ancoraggio ai doveri ed agli obblighi normativamente imposti,
costituisce, per un verso, un modo per concorrere a realizzare quella
eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della personalità,
cui si riferisce il secondo comma dell'art. 3 della Costituzione,
mentre, per altro verso, mira ad ottenere - non solo dallo Stato,
dagli enti e dalla sempre più variegata realtà delle formazioni
sociali, bensì da tutti i cittadini - la collaborazione per
conseguire essenziali beni comuni quali la ricerca scientifica, la
promozione artistica e culturale, nonchè la sanità.
6. - Il disegno strutturale scelto dal legislatore (e in
particolare con l'art. 15 denunziato) per sostenere le attività di
questo sistema prevede un aiuto offerto non direttamente - come da
taluno auspicato - alle organizzazioni del volontariato (le quali
ricevono "risorse economiche" dirette dalle fonti indicate nell'art.
5 della legge n. 266 del 1991), ma mediante servizi di supporto messi
a disposizione da appositi centri. A loro volta, i "centri di
servizio" sono sostenuti economicamente con fondi speciali
amministrati da "comitati di gestione" operanti a livello regionale.
Nelle memorie e nella discussione orale sono state sollevate diverse
critiche al sistema normativo della materia, con particolare
riferimento alla giustificazione ed alle funzioni delle anzidette
strutture intermedie, al numero pari dei componenti del comitato di
gestione ed all'esigenza di rivedere la composizione del comitato a
seguito della pronuncia di questa Corte (sentenza n. 355 del 1992).
Ma queste ed altre lacune o incongruenze della normativa, emerse nel
presente giudizio, non appaiono tanto gravi da rendere viziata la
legge di irragionevolezza a livello costituzionale.
7. - Nella citata sentenza n. 75 del 1992 questa Corte ha fatto
riferimento alle "forme di finanziamento ed agli interventi di
sostegno da prevedere a favore delle organizzazioni di volontariato,
poichè, in loro mancanza, risulterebbero frustrati, non soltanto le
finalità giustificative della legge stessa, ma anche quei valori
costituzionali sottesi al riconoscimento ed allo sviluppo del
volontariato". Ed invero la rilevanza pubblica dell'espressione
individuale ed associativa del valore della solidarietà, il rispetto
dell'autonomia e dell'originalità del volontariato quale strumento
di partecipazione effettiva alla organizzazione economica, culturale
e sociale del Paese, non può essere limitata al "fare", implicando
ciò evidentemente quanto necessario per "sostenerne e qualificarne
l'attivita'"; onde l'importanza della norma denunziata, finalizzata
appunto a rendere effettiva questa seconda esigenza.
8. - Per la costituzione dei "fondi speciali presso le Regioni" il
legislatore ha ritenuto di chiamare a contribuire due tipi di enti.
A) Quelli di cui all'art. 12, primo comma, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, aventi il fondo di dotazione a
composizione non associativa. La norma fa rinvio al precedente art.
11, primo comma, e questo a sua volta all'art. 1, primo comma, della
stessa legge, che si riferisce agli enti creditizi pubblici, da cui,
a seguito di trasformazioni, fusioni e conferimenti, risultino
società per azioni operanti nel settore del credito.
Tale disposizione si riferisce alle casse comunali di credito
agrario ed ai monti di credito su pegno di seconda categoria, oltre
che alle casse iscritte all'albo di cui all'art. 29 della legge
bancaria n. 375 del 1936, quelle cioè abilitate alla raccolta di
risparmio a breve termine, e che, originariamente caratterizzate come
opere pie, mantennero una componente di istituzione di pubblica
beneficenza e di pubblica utilità nella destinazione di una parte
degli utili.
Consentito il conferimento dell'azienda bancaria alle s.p.a., il
citato decreto legislativo (art. 12, primo comma) indica le finalità
degli "enti pubblici conferenti", nel senso che essi "perseguono i
fini di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente nei
settori della ricerca scientifica, della istruzione, dell'arte e
della sanita'", soggiungendo che "potranno essere, inoltre, mantenute
le originarie finalità di assistenza e di tutela delle categorie
sociali più deboli". E, solo "per il conseguimento di tali scopi",
detti enti sono autorizzati a compiere operazioni finanziarie,
commerciali, immobiliari e mobiliari.
Nel quadro delle finalità descritte, e secondo la loro nuova
natura, agli enti sopra indicati l'art. 15 della legge 11 agosto
1991, n. 266 impone l'obbligo di prevedere nei rispettivi statuti che
una quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al
netto di quanto si preciserà, sia destinata alla costituzione dei
predetti fondi speciali.
B) Gli enti di cui al secondo comma dell'art. 15, cioè le
casse di risparmio che non abbiano ancora esercitato la facoltà di
conferire l'azienda bancaria alla s.p.a., imponendo loro di destinare
alle medesime finalità pubbliche, non una parte dei proventi, ma
"una quota pari ad un decimo delle somme (gia') destinate ad opere di
beneficenza e di pubblica utilità ai sensi dell'art. 35, terzo
comma, del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, e successive
modificazioni". Limitatamente alla denunzia di incostituzionalità
della norma di cui a questo secondo comma, l'Avvocatura dello Stato
eccepisce la irrilevanza della questione sollevata dal T.A.R. della
Toscana, dal momento che nel relativo giudizio a quo si controverteva
con esclusivo riferimento alla disposizione di cui al primo comma,
relativo agli enti creditizi già ristrutturati. L'eccezione non
può essere accolta, non tanto perchè in questa sede vengono
unitariamente in decisione anche le questioni sollevate dal T.A.R.
del Lazio (che investivano l'intero art. 15), quanto perchè nel
giudizio davanti al T.A.R. della Toscana si discute relativamente ad
un'ipotesi di ristrutturazione non ancora ultimata: il che rende
plausibile l'eventuale applicazione in esso anche della disposizione
di cui al secondo comma.
9. - La denunziata "segmentazione ingiustificata nell'ambito della
stessa categoria degli enti creditizi" non è stata operata dalla
norma che costituisce formale oggetto del giudizio in questa sede, ma
da fonti (decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 ed, ancor
prima, dalla legge-delega 30 luglio 1990, n. 218) non direttamente
coinvolte nella presente questione. La legge 11 agosto 1991, n. 266
sul volontariato fa riferimento (nel primo comma dell'art. 15) alla
predetta scelta legislativa come dato acquisito, per trarne la
conseguenza che sono tenuti alla formazione dei fondi speciali per il
volontariato solo gli enti pubblici conferenti, che hanno perduto la
originaria natura creditizia, in quanto tale attività è stata per
intero trasferita alla s.p.a. Pertanto tali enti pubblici, con fondo
di dotazione a composizione non associativa, non perseguono più
scopi di lucro, ma solo fini di interesse pubblico e di utilità
sociale. Nel secondo comma, l'art. 15 si riferisce, come già
accennato, anche alle Casse di risparmio che ancora non si sono
trasformate, limitandosi a prevedere la destinazione al volontariato
di un decimo delle somme già destinate dal r.d. n. 967 del 1929 ad
opere di beneficenza e di pubblica utilità. Si è molto discusso
nel presente giudizio circa i criteri della selezione operata dal
legislatore fra i tanti enti pubblici per stabilire quelli obbligati
al contributo, senza sufficiente considerazione della loro origine
storica e della diversa tradizione statutaria e normativa. Si è
anche indicata l'opportunità di un intervento del legislatore al
fine di adeguare la normativa fin qui richiamata al recente testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto
legislativo 1 settembre 1993, n. 385). Infine - ancorchè l'art. 1
del D.M. 21 novembre 1991 preveda che il 50% delle somme dovute possa
essere destinato ad uno o più fondi speciali diversi da quello della
Regione in cui gli enti e casse hanno sede legale - questa Corte
(sentenza n. 75 del 1992) auspicò che "siano stabilite le condizioni
necessarie a garantirne uno svolgimento più uniforme sul territorio
nazionale", specie ove si considerino le forti differenze di risorse
e di bisogni tra le diverse zone del Paese. Ma deve anche qui
ripetersi che la carenza di perfezionamenti normativi non attiene
alle questioni di illegittimità costituzionale. Lo stesso dicasi
per l'ipotesi (prevista dall'art. 13, quarto comma, del decreto
legislativo n. 356 del 1990) in cui l'ente conferente perde il
controllo della maggioranza delle azioni; ipotesi che, non facendo
venir meno, in misura proporzionalmente adeguata, l'obbligo di
contribuzione previsto dall'art. 15, esclude la violazione di
principi costituzionali.
10. - Una serie di altri aspetti delle questioni, pur in parte
riferentisi ai principi costituzionali relativi alla tutela dei
diritti inviolabili di libertà ed eguaglianza, nonchè di
ragionevolezza (artt. 2 e 3 della Costituzione), formano un secondo
gruppo di censure in quanto denunziano la violazione degli articoli
24, 41 e 47 della Costituzione sotto i seguenti profili fra loro
collegati: a) la norma sarebbe sospetta di incostituzionalità per
aver determinato una irragionevole sovrapposizione della legge agli
statuti degli enti, nel voler trasformare un precetto legislativo in
clausola statutaria, autonoma per sua natura; b) ciò sarebbe diretto
ad impedire l'esercizio della tutela giurisdizionale, mirando ad
ottenere un'adesione che si sostanzia nella rinunzia al diritto di
contestare i precetti legislativi, e aggirando così la norma
costituzione che garantisce la difesa anche contro
l'incostituzionalità delle leggi; c) inoltre, una volta finalizzato
il complesso sistema della ristrutturazione all'efficienza e
competitività delle aziende bancarie, sarebbe irragionevole e
contraddittorio pretendere che l'approvazione del progetto di
ristrutturazione possa essere impedita da elementi estranei al
progetto stesso; d) in particolare, si denunzia la violazione degli
articoli 41 e 47 della Costituzione perchè imponendo la costituzione
di fondi speciali come patrimoni separati, si sarebbe realizzata una
indebita, eccessiva ed irragionevole intrusione dei pubblici poteri
sul libero assetto imprenditoriale di enti che, anche se pubblici,
operano nel sistema di mercato del risparmio e del credito.
11. - Anche sotto i profili ora sintetizzati, le questioni non
sono fondate. Va ricordato che, a proposito delle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.), questa Corte
(sentenza n. 195 del 1987 nel quadro di altre pronunce simili) ebbe
ad affermare che "per rendere giuridicamente rilevante
nell'ordinamento il momento dell'autonomia, la legge (Crispi) del
1890, tuttora vigente, rinvia agli statuti, mostrando così di
rimettersi alla volontà espressa nelle tavole di fondazione e, una
volta costituito l'ente, alla sua autonomia, che idealmente
costituisce la proiezione dell'originaria volontà dei fondatori". Ma
nella presente ipotesi la situazione appare diversa, anzitutto
perchè la legge, rivolgendosi agli enti creditizi che avevano per
antica tradizione statutaria anche scopi di beneficenza ed
assistenza, ha offerto loro la libera opzione di trasformarsi in
società per azioni, riservando a queste ultime l'attività di
impresa creditizia e conservando alle originarie fondazioni, come si
è ricordato, scopi di "interesse pubblico e di utilità sociale
preminentemente nei settori della ricerca scientifica,
dell'istruzione, dell'arte e della sanita'". Tali enti conferenti,
non più con scopo di lucro, conservano ancora una iniziativa
economica, ma unicamente strumentale, in quanto autorizzati a
compiere anche operazioni finanziarie, commerciali, immobiliari e
mobiliari, ma solo quelle "necessarie ed opportune per il
conseguimento di tali scopi", i quali devono essere ispirati "alle
finalità originarie dell'ente" (art. 2 della legge 30 luglio 1990,
n. 218), mantenendo "le originarie finalità di assistenza e di
tutela delle categorie sociali più deboli" (art. 12 del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356). Nell'esercitare la predetta
facoltà di trasformazione, l'ente terrà evidentemente conto che,
insieme ai vantaggi della stessa, i due atti normativi ora citati
ribadiscono (rispettivamente negli artt. 2 e 12) i fini di interesse
pubblico e di utilità sociale che le fondazioni devono perseguire; e
la successiva legge sul volontariato (n. 266 del 1991) contempla, fra
le conseguenze di quella scelta, che negli statuti sia prevista
(anche per una maggiore regolarità dei versamenti, ed in coerenza
alla natura dell'ente) la destinazione alle "finalità di carattere
sociale, civile e culturale" (art. 1) di una quota, limitata ad un
quindicesimo, dei proventi "al netto delle spese di funzionamento e
dell'accantonamento di cui alla lett. d) del primo comma dello stesso
art. 12" (e cioè la quota di riserva per sottoscrizione di aumenti
di capitale della s.p.a. conferitaria).
12. - Nell'operare all'interno dei limiti indicati, la legge ha
rispettato in modo sufficientemente equilibrato l'ambito di autonomia
decisionale e statutaria degli enti (una volta avvenuta la libera
scelta fra l'una o l'altra natura) senza un'eccessiva compressione
quantitativa e di gestione degli stessi. È vero che le finalità
pubbliche che il volontariato persegue sono quelle "individuate dallo
Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano
e dagli enti locali" (art. 1 della legge n. 266 del 1991), ma la
norma-cornice relativa agli enti-fondazioni (art. 12 legge n. 356 del
1990) e le indicazioni cui fa riferimento l'art. 1 della legge n. 266
del 1991 sono conciliabili sia con l'"apporto originale" insito nella
logica del volontariato, sia con l'autonomia degli enti, lasciando
facoltà di perseguire dette finalità nell'ambito di uno o più dei
settori indicati, i quali coprono peraltro tutta la gamma delle
attività di interesse sociale. Inoltre va rilevato come, in virtù
della normativa vigente, le somme di cui alla disposizione impugnata
sono contabilizzate presso fondi amministrati da un comitato composto
in maggioranza da rappresentanti degli enti finanziatori; i quali
possono destinarle, per il 50% al fondo della regione dove hanno sede
legale, e per l'altro 50% ad altri fondi liberamente scelti. In
questo quadro, e nella contenuta misura finora rispettata dal
legislatore, appare anzitutto infondata la denunzia di violazione
dell'art. 24 della Costituzione, non solo poichè i soggetti
interessati hanno avuto e avranno ampia possibilità di difendersi
contro la sospettata incostituzionalità della legge, ma soprattutto
perchè la dedotta menomazione consiste in realtà in un effetto
della libera scelta del mutamento della natura dell'ente. Del pari
infondate sono sia la denunziata violazione dell'art. 41, dal momento
che l'iniziativa economica di dette fondazioni è consentita come
strumentale al perseguimento di quei "fini sociali", che lo stesso
art. 41 espressamente richiama; sia la violazione dell'art. 47, non
risultando lese la tutela del risparmio e la disciplina del credito,
che non risentono contraccolpi per queste limitate elargizioni, anche
perchè trattasi di somme comunque non destinate alle attività
creditizie.
13. - Il terzo gruppo di questioni, pur coinvolgendo ancora, per
certi riflessi, l'art. 3 della Costituzione, fa soprattutto
riferimento alla violazione degli artt. 53, 81 e 97 della
Costituzione sotto i seguenti profili: a) la disposizione impugnata
- obbligando ad inserire negli statuti degli enti il dovere di
destinare senza libertà di scelta una determinata quota dei proventi
a certi beneficiari e con precise modalità - maschererebbe un
prelievo sugli utili di esercizio, di sostanziale natura di tributo
di scopo, senza rispettare il principio di eguaglianza dei cittadini
e delle persone giuridiche di fronte al carico tributario, senza
indici concretamente rivelatori di capacità contributiva, mancante
di criteri per l'individuazione dell'effettiva utilità per i
contribuenti e soprattutto senza le garanzie previste nel normale
sistema fiscale; b) si prevederebbe una gestione fuori bilancio, con
violazione delle relative garanzie e dei principi di unità,
universalità, veridicità e globalità del bilancio dello Stato,
sfuggendo quindi ad un efficiente controllo; c) tutto ciò si
risolverebbe anche nella violazione del principio del buon andamento
della pubblica amministrazione.
14. - Queste deduzioni, ampiamente illustrate in memoria e nella
discussione orale dalla difesa degli enti, non possono essere
condivise. Nella più volte citata sentenza di questa Corte (n. 75
del 1992) già si afferma, a proposito della norma ora denunziata,
che "le disposizioni esaminate addossano su tali istituti un onere
destinato alla costituzione di fondi speciali diretti a finanziare
centri di servizio, gestiti dalle stesse organizzazioni di
volontariato al fine di sostenere e di qualificare l'attività degli
operatori volontari". In realtà - come è noto - non tutte le
prestazioni patrimoniali coattive, e tanto meno gli oneri, hanno
natura tributaria. Soltanto alle prestazioni di quest'ultima natura
fa specifico riferimento l'art. 53, sia allo scopo di collegare la
prestazione imposta al principio della capacità contributiva come
presupposto e commisurazione, sia per informare il sistema tributario
a criteri di progressività. Ma ciò non esclude altre prestazioni,
pur previste come obbligatorie, per essere destinate direttamente a
fini sociali senza passare per i bilanci dello Stato o di enti
locali, oppure come oneri collegati a determinate opzioni.
15. - Nella specie, la legge offre agli enti la facoltà di
avvalersi delle disposizioni relative alla possibilità della loro
ristrutturazione, la quale comporta vantaggi ma anche determinate
conseguenze socialmente meritevoli, quali quelle indicate nel primo
comma dell'art. 12. Ulteriore sviluppo di tali conseguenze è la
destinazione di una quota dei proventi al netto di spese e
accantonamenti, per la costituzione di un "patrimonio separato avente
speciale destinazione, di pertinenza degli stessi enti e casse" (art.
2, primo comma del D.M. 21 novembre 1991). Questo stesso articolo,
nei successivi commi, precisa che ogni fondo speciale è amministrato
da un comitato di gestione, composto, come già indicato,
prevalentemente da rappresentanti degli enti e delle casse, che
ripartisce annualmente le somme del fondo fra i centri di servizio
istituiti presso la regione, e riceve i rendiconti, verificandone la
regolarità e la conformità ai rispettivi regolamenti. Si tratta
quindi di prestazioni estranee al sistema tributario, che il
legislatore ha previsto a carico degli enti che liberamente
esercitano la facoltà della ristrutturazione, al fine di canalizzare
specificamente ad attività rivolte al volontariato un minimo di
risorse che già per tradizione e statuti erano genericamente
destinate a fini di utilità sociale. Se, per la mancanza della
natura tributaria di queste prestazioni patrimoniali, non sono
applicabili le garanzie proprie del sistema fiscale della pubblica
amministrazione, ciò non esclude che detti movimenti economici
debbano risultare da bilanci e da rendiconti dei centri di servizio,
sottoposti al controllo dei comitati di gestione; ancorchè la legge
avrebbe potuto prescrivere specifici controlli anche sull'attività
di questi comitati, oltre che eventuali facoltà di ricorsi. Ma
questi profili esulano dall'ambito della presente questione di
costituzionalità.
16. - Nonostante gli aspetti incongruenti o lacunosi della vigente
normativa (qui indicati anche in relazione a futuri interventi
legislativi in materia), deve concludersi che la disciplina oggetto
del presente giudizio non viola nessuno dei parametri costituzionali
invocati, e che pertanto le questioni di costituzionalità
prospettate in questa sede non sono fondate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991,
n. 266 (Legge-quadro sul volontariato) sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 41 e 53 della Costituzione, dal T.A.R. del Lazio, ed in
riferimento agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della
Costituzione, dal T.A.R. della Toscana con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1359