1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 aprile 1996
N. 10 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 aprile 1996 (della regione Emilia-Romagna) Trasporti pubblici - Distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa - Disciplina di cui al decreto ministeriale trasporti in data 19 gennaio 1996 - Autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con conducente e viceversa, per periodi eccedenti le 24 ore - Competenza al rilascio attribuita all'ufficio provinciale della motorizzazione civile - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di linee di trasporto automobilistiche - Irragionevolezza e contrasto con i principi della legge di delega n. 549 del 1995 - riferimento alla sentenza della Corte n. 2/1993. (Decreto del Ministro del trasporti e della navigazione 19 gennaio 1996). (Cost., artt. 117, 118 e 3; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 82, sesto comma, 87, quarto comma; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, quarantaseiesimo e cinquantunesimo comma). (096C0563) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della Giunta regionale
pro-tempore, rappresentato e difeso, in virtù di mandato a margine
del presente atto, anche disgiuntamente, dal prof. avv. Stefano
Zumarelli del foro di Bologna e dal prof. avv. Gustavo Romanelli, nel
cui studio in Roma, v. Cosseria, n. 5 è elettivamente domiciliata
contro il Ministero dei trasporti e della navigazione, in persona del
Ministro pro-tempore, nonchè contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio per l'annullamento
del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione in data 19
gennaio 1996, pubblicato in Gazzetta Ufficiale dell'8 febbraio 1996,
serie generale, n. 32, recante "Nuovi criteri e direttive per la
distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa", nella parte in cui attribuisce all'Ufficio provinciale
della motorizzazione civile la competenza al rilascio
dell'autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio di linea
in servizio di noleggio con conducente e viceversa per periodi
eccedenti le 24 ore e disciplina detta competenza, nonchè degli atti
presupposti, consequenziali e, comunque, connessi, e per la
declaratoria della competenza regionale sulla materia in
contestazione.
Come è noto, la materia della distrazione degli autobus dal
servizio di trasporto di persone di linea al servizio di noleggio con
conducente e viceversa è stata oggetto di vari interventi normativi
e di precedenti pronunce di codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Il quadro normativo al riferimento risulta rappresentato, in primo
luogo, dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonchè dagli artt.
84 e 85 del d.P. R. 24 luglio 1977, n. 616, relativi al trasferimento
alle regioni, rispettivamente, delle competenze amministrative in
materia di tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale e
di noleggio di veicoli. Tale ultima competenza è stata, poi,
ribadita e precisata con la legge n. 21/1992 (Legge quadro recante la
disciplina dei trasporti non in linea).
Decisivo rilievo assumono, poi, gli artt. 82 e 87 del d.-l. 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada).
In particolare, l'art. 82, comma sesto, (seconda parte) del d.-l.
n. 285/1992 stabilisce che "Previa autorizzazione dell'ufficio della
Direzione generale della M.C.T.C., gli autocarri possono essere
utilizzati, in via eccezionale e temporanea, per il trasporto di
persone ... Analoga autorizzazione viene rilasciata dall'ufficio
della Direzione generale della M.C.T.C. agli autobus destinati a
servizio di noleggio con conducente, i quali possono essere
impiegati, in via eccezionale secondo direttive emanate dal Ministero
dei trasporti con decreti ministeriali, in servizio di linea e
viceversa.
Aggiunge, poi, l'art. 87, comma quarto, del d.-l. n. 285/1992
(seconda parte) che "il conducente la linea può autorizzare
l'utilizzo di veicoli destinati al servizio di linea per quello di
noleggio da rimessa, purchè non sia pregiudicata la regolarità del
servizio".
Con d.m. in data 19 gennaio 1996, che si impugna, il Ministro dei
trasporti ha dettato, tra l'altro, le direttive previste dall'art.
82, comma sesto, del d.-l. n. 285/1992, invadendo, tuttavia, la
competenza riservata alle regioni sia dalla disciplina costituzionale
che dalle norme di rango legislativo.
La regione Emilia-Romagna, in presenza di tale lesione alle proprie
competenze, impugna pertanto il provvedimento menzionato per i
seguenti motivi in
D i r i t t o
Primo motivo: Violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione e degli artt. 82, comma sesto, e 87, comma quarto,
del d.-l. 30 aprile 1992, n. 285.
In occasione della pronuncia in merito al ricorso proposto dalla
regione Liguria, con cui veniva contestato che l'art. 82, comma
sesto, del d.-l. n. 285/1992 determinava la violazione delle
attribuzioni regionali in materia di servizi di trasporto
automobilistici di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione
(Sentenza n. 2 in data 18 dicembre 1992-5 gennaio 1993), codesta
eccellentissima Corte ha avuto modo di puntualizzare la portata delle
competenze dell'amministrazione statale derivante da tale norma di
legge. Si è precisato, in particolare, che mentre le disposizioni
concernenti le attribuzioni regionali "si riferiscono alle modalità
di svolgimento dell'esercizio delle tranvie e delle linee
automobilistiche, cioè alla loro gestione, quella denunciata (cioè
l'art. 82, comma sesto) concerne ... l'idoneità degli autoveicoli ad
essere ammessi alla circolazione mutando temporaneamente ed in via
eccezionale la loro ordinaria destinazione. La relativa valutazione
non ha perciò riferimento alle modalità di svolgimento del servizio
di linea e tantomeno ai poteri propri del jconcedente la linea, ma si
fonda esclusivamente su criteri di ordine tecnico riguardanti la
sicurezza dei trasporti".
Così puntualizzata la portata delle competenze statali e regionali
in materia, risulta evidente come con il provvedimento impugnato si
sia attribuito agli organi periferici del Ministero dei trasporti un
ruolo esorbitante quello legislativamente previsto e sia comunque
posto in essere un intervento di per sè invasivo delle attribuzioni
regionali.
In primo luogo, la competenza ai fini del rilascio
dell'autorizzazione all'impiego di autobus destinati al servizio di
noleggio in servizio linea viene attribuita all'ufficio provinciale
della M.C.T.C. competente (art. 3). Questi, pertanto, non vede
limitato il proprio ruolo alla sola considerazione delle esigenze di
sicurezza connesse alle caratteristiche tecniche del mezzo, ma, come
emerge dalla lettura dell'art. 2, estende la propria valutazione alla
"sussistenza delle necessità ... ginstificative".
Ci si riferisce, pertanto, ad una valutazione inerente le modalità
organizzative e gestionali dell'impresa di trasporto, che
indubbiamente eccede l'ambito delle competenze statali in materia per
invadere quello delle competenze regionali.
Analoga invasione si riscontra anche con riferinento all'ipotesi
inversa, di autorizzazione all'impiego di autobus destinati al
servizio di linea in servizio di noleggio con conducente.
In questo caso, infatti, pur prevedendosi l'acquisizione della
valutazione da parte dell'ente concedente la linea in relazione al
possibile pregiudizio della regolarità del servizio (art. 4, comma
terzo) e della regione in relazione all'effettiva insufficienza delle
licenze di noleggio (art. 4, comma secondo, lett. c)), si ribadisce
la competenza dell'ufficio provinciale della M.C.T.C. ai fini del
rilascio dell'autorizzazione alla distrazione del veicolo (art. 5).
Ciò pur prevedendosi espressamente che, in sede di proroga della
stessa, dovrà essere verificata "la sussistenza delle necessità
originariamente giustificative" (art. 6).
Anche nell'ipotesi di cui si tratta appare evidente come ci si
collochi al di fuori del campo di una valutazione di carattere
tecnico, inerente la idoneità del veicolo allo svolgimento del
servizio di noleggio, in particolare sul piano della sicurezza, in
linea con quanto enunciato da codesta eccellentissima Corte. Al
contrario, l'intervento dell'Amministrazione dei trasporti concerne
gli ambiti propriamente organizzativi e gestionali dei servizi di
trasporto, ambiti riservati, come si è visto, alla competenza della
regione (oltre che, eventualmente, dello Stato e degli enti locali in
quanto enti concedenti).
Secondo motivo: Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo
degli artt. 117 e 118 della Costituzione e degli artt. 82, comma
sesto, e 87, comma quarto, del d.-l. 30 aprile 1992, n. 285.
Il decreto ministeriale impugnato in parte determina direttamente
(artt. 2 e 6) ed in parte rimette all'organo periferico
dell'Amministrazione dei trasporti (attribuendogli la facoltà di
concedere proroghe) la determinazione dell'arco temporale in
relazione al quale è consentita la distrazione dell'autobus dal
servizio di linea al servizio di noleggio con conducente e viceversa.
È evidente che la durata della diversa utilizzazione dal mezzo è
un elemento che nulla ha a che fare con gli aspetti tecnici, che
rappresentano i soli con riferimento ai quali sopravvive la
competenza statale. La determinazione dell'arco temporale in
questione comporta, invece valutazioni attinenti l'adeguatezza
dell'offerta di trasporto non di linea e le modalità organizzative
del servizio (di linea e non di linea) che competono alla regione in
quanto unico ente titolare competenze in materia ed, eventualmente,
all'ente concedente la linea.
Terzo motivo: Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Violazione del principio di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione).
A ben vedere, all'interno del sistema autorizzatorio delineato dal
d.m. 19 gennaio 1996 si riscontra, in effetti, un caso in cui
l'intervento delle varie amministrazioni (statali, regionali e
locali) competenti in materia risulta correttamente strutturato. Ci
si riferisce all'ipotesi, disciplinata dall'art. 7, di distrazione di
autobus dal servizio di linea al servizio di noleggio di durata
giornaliera.
Nel caso in questione, infatti, dovendosi ritenere evidentemente
ferma, pur nel silenzio della legge, la necessità per l'impresa
interessata di ottenere la certificazione della regione (o dell'ente
locale della stessa delegato) di insufficienza delle licenze di
noleggio (ex art. 4, comma secondo, lett. c)) e l'autorizzazione per
il diverso utilizzo del veicolo dell'ente concedente la linea (ex
art. 4, comma terzo), si prescrive che la stessa impresa debba
inoltre dotarsi "di apposita certificazione rilasciata dall'ufficio
provinciale, in via preventiva e rinnovabile di sei mesi in sei mesi,
che attesti l'idoneità delle caratteristiche tecniche del veicolo
allo svolgimento del servizio di noleggio".
In questo caso, in effetti, l'intervento dell'organo periferico
dell'Amministrazione dei trasporti risulta correttamente limitato
alla valutazione, in via (giustamente) preventiva, della sussistenza
nel mezzo dei requisiti di carattere tecnico necessari per la
garanzia dell'interesse alla sicurezza del trasporto.
Orbene, non si vede come possa ragionevolmente ritenersi che, per
il solo fatto che la durata del trasporto eccede le ventiquattro ore,
la valutazicne dell'idoneità tecnica possa atteggiarsi in maniera
tanto diversa da condurre addirittura ad attribuire all'ufficio
provinciale della M.C.T.C. la stessa competenza al rilascio
dell'autorizzazione alla distrazione. Con il d.m. del 19 gennaio
1996, più plausibilmente, l'Amministrazione dei trasporti sembra
essersi riservata compiti di valutazione della opportunità della
distrazione richiesta, oltre che la durata della stessa, con ciò
ledendo le competenze regionali in materia.
Quarto motivo: Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Violazione dell'art. 2,
comma quarantaseiesimo e cinquantunesimo della legge 28 dicembre
1995, n. 549.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, ha disposto la delega al Governo
ad emanare decreti legislativi diretti, tra l'altro, a "delegare alle
regioni funzioni in materia ... di trasporti di interesse regionale e
locale, con qualsiasi modalità effettuati" (comma qurantaseiesimo,
lett. b). In particolare, ai sensi del successivo comma
cinquantunesimo, nell'emanare i decreti legislativi in questione il
Governo dovrà "a) delegare alle regioni i compiti di programmazione
e amministrazione in materia di servizi di trasporto pubblico di
interesse locale e regionale con qualsiasi modo di trasporto
esercitati; ... g) garantire il progressivo incremento del rapporto
tra ricavi da traffico e costi operativi".
Appare evidente come l'attribuzione, con il decreto ministeriale
impugnato, di un ruolo centrale agli organi dell'Amministrazione dei
trasporti in sede di rilascio dell'autorizzazione alla distrazione
dei veicoli dal servizio di linea al servizio di noleggio e viceversa
risulti in contrasto con le precise indicazioni derivanti dalla
delega legislativa che si è ricordata, che enfatizza ancora una
volta la preminenza (se non la esclusivita') delle competenze
regionali in materia.
Per di più, la previsione di un accertamento (quand'anche di mero
accertamento si trattasse) dell'idoneità tecnica dell'autobus alla
diversa tipologia di servizio da realizzarsi non in via preventiva e
con validità adeguatamente prolungata nel tempo, ma di volta in
volta e successivamente al rilascio delle autorizzazioni di
competenza dell'ente concedente, appare precludere l'adozione da
parte dell'ente regionale di un'adeguata ed organica strategia per il
compiuto perseguimento dell'obiettivo del progressivo riequilibrio
dei risultati di gestione delle imprese di trasporto, secondo, come
si è visto, le precise ed espresse indicazioni dal legislatore.

P. Q. M.
Si chiede l'accoglimento del ricorso e, per l'effetto, la
dichiarazione di illegittimità del decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione in data 19 gennaio 1996, racante "Nuovi
criteri e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di
linea al noleggio e viceversa", nella parte in cui attribuisce
all'ufficio provinciale della motorizzazione civile la competenza al
rilascio dell'autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio
di linea in servizio di noleggio con conducente e viceversa per
periodi eccedenti le 24 ore e disciplina detta competenza, nonchè
degli atti presupposti, consequenziali e, comunque, connessi, e della
competenza regionale sulla materia in contestazione.
Bologna-Roma, addì 3 aprile 1996
Prof. avv. Gustavo Romanelli - prof. avv. Stefano Zunarelli
96C0563