1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 9-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 26 marzo - 2 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Materiali da scavo provenienti da piccoli cantieri - Cessazione della qualifica di rifiuto a seguito di comunicazione effettuata dal titolare dell'autorizzazione al recupero all'Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente ed ai Comuni interessati. - Legge della Provincia autonoma di Trento 27 marzo 2013, n. 4 (Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della natura, di disposizioni in materia urbanistica, del testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e della legge finanziaria provinciale 2013), art. 19. - (T-140070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 9-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge della Provincia autonoma di Trento 27 marzo 2013, n. 4
(Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla
protezione della natura, di disposizioni in materia urbanistica, del
testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti
e della legge finanziaria provinciale 2013), che ha inserito l'art.
85-ter, rubricato «Autorizzazioni al recupero di rifiuti costituiti
da terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole
dimensioni», nel d.P.G.p. 26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl. (Testo
unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 30 maggio-3 giugno 2013, depositato in cancelleria il 4
giugno 2013 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Maria Chiara Lista per la
Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in via principale, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19 della legge della Provincia autonoma di
Trento 27 marzo 2013, n. 4 (Modificazioni della legge provinciale
sulle foreste e sulla protezione della natura, di disposizioni in
materia urbanistica, del testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti e della legge finanziaria
provinciale 2013), a suo avviso lesivo dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in quanto «eccede dai limiti generali
di cui all'art. 4 dello statuto speciale di autonomia della Regione
Trentino Alto Adige, richiamati in relazione alle competenze
legislative delle Province autonome dall'art. 5 [rectius: 8] del
medesimo Statuto speciale».
1.1.- Con la norma denunciata è stato inserito l'art. 85-ter,
rubricato «Autorizzazioni al recupero di rifiuti costituiti da terre
e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni», nel
d.P.G.p. 26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl. (Testo unico provinciale
sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti).
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri -
richiamata, in premessa, la sentenza di questa Corte n. 249 del 2009,
sul carattere trasversale della competenza esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», e sulla
riconducibilità a detta materia della gestione dei rifiuti - censura
il combinato di cui alle lettere d) ed e) del comma 2 del predetto
art. 85-ter, nella parte in cui si prevede che sia sufficiente, a
determinare la cessazione della qualifica di rifiuto, la mera
comunicazione, eseguita dal titolare dell'autorizzazione prima del
trasporto all'esterno del cantiere, in ordine alla compatibilità
ambientale ed alla rispondenza ai requisiti merceologici e tecnici
specifici del materiale recuperato.
1.2.- L'impugnata disciplina provinciale si porrebbe, infatti, in
contrasto, secondo il ricorrente, con la normativa statale di
riferimento, da individuarsi - nelle more dell'adozione dei decreti
attuativi cui rimanda l'art. 184-ter del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - nel decreto del Ministro
dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti non
pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai
sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22). Atteso che, a tenore di quest'ultimo decreto, la suddetta
condizione di «cessazione della qualità di rifiuto», per terre e
rocce da scavo, diversamente da quanto previsto dal censurato art. 19
della legge provinciale n. 4 del 2013, viene a realizzarsi solo
all'esito dell'attività di recupero, la quale, a sua volta, si
determina con l'effettiva operazione di utilizzo dei materiali
ottenuti, in conformità di quanto prescritto dal punto 7.31-bis
dell'Allegato 1, sub allegato 1 del decreto stesso, con la
conseguenza che, fino al compimento di tale complessiva operazione,
il materiale trattato dovrebbe considerarsi ancora soggetto alla
disciplina dei rifiuti di cui al citato d.lgs. n. 152 del 2006.
Dal che, appunto, la violazione dei parametri evocati, in cui
incorrerebbe l'impugnato art. 19 della legge della Provincia autonoma
di Trento, in parte qua.
2.- Si è costituita in questo giudizio la Provincia autonoma di
Trento, chiedendo che si dichiari la inammissibilità o non
fondatezza del ricorso in esame «per assoluta insussistenza della
lamentata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione e della asserita elusione dei vincoli posti al
legislatore provinciale dall'art. 4 dello Statuto speciale».
Secondo la resistente - che ha argomentato, con successiva ed
ampiamente articolata memoria, le proprie conclusioni - la normativa
oggetto dell'avversa impugnativa, rientrerebbe nella sfera di proprie
competenze attinenti ad «aspetti di governo e gestione del territorio
e delle attività di trasformazione del territorio», involgenti la
«cura», di sua pertinenza, «di interessi funzionalmente collegati con
quelli propriamente ambientali».
Non sarebbe, comunque, «affatto dimostrata - nè [...]
dimostrabile - la pretesa lesività dei valori ambientali»,
presupposta dalla difesa dello Stato sulla base di una mera
«difformità astratta tra disciplina statale e provinciale», ma che
sarebbe, viceversa, smentita dalla sostanziale rispondenza delle
misure introdotte dall'impugnato art. 19 della legge provinciale n. 4
del 2013 alle condizioni stabilite dall'art. 184-ter, comma 1, del
citato d.lgs. n. 152 del 2006, in tema di condizioni legittimanti le
operazioni di recupero dei rifiuti.
A «parità di tutela dei valori ambientali», la normativa
provinciale opportunamente risponderebbe, inoltre, all'obiettivo di
eliminare le «incongruenze ed inutili complicazioni burocratiche»,
lamentate dagli operatori del settore, cui avrebbe dato luogo la
normativa statale sulle terre e rocce da scavo in regime di
"sottoprodotti", quale introdotta dal decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto
2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione
delle terre e rocce da scavo), in attuazione dell'art. 49 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
marzo 2012, n. 27, e in prosieguo, non coerentemente, secondo la
resistente, modificata dagli artt. 41 e 41-bis del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 9 agosto 2013, n. 98.
Per cui, in definitiva, l'impugnata normativa di essa Provincia
autonoma risulterebbe in linea con la ratio dell'art. 266, comma 7,
del d.lgs. n. 152 del 2006, «che aveva promesso una disciplina
semplificata e più razionale per i piccoli cantieri».

Considerato in diritto

1.- Oggetto di impugnativa da parte del Presidente del Consiglio
dei ministri è l'art. 19 della legge della Provincia autonoma di
Trento 27 marzo 2013, n. 4 (Modificazioni della legge provinciale
sulle foreste e sulla protezione della natura, di disposizioni in
materia urbanistica, del testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti e della legge finanziaria
provinciale 2013), che ha inserito l'articolo 85-ter, rubricato
«Autorizzazioni al recupero di rifiuti costituiti da terre e rocce da
scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni», nel d.P.G.p. 26
gennaio 1987, n. 1-41/legisl. (Testo unico provinciale sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti).
Nel prospettare violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione ed elusione dei limiti generali di cui
all'art. 4 dello statuto speciale di autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige, in relazione alle competenze legislative delle
Province autonome, il ricorrente censura, in particolare, il comma 2
del predetto art. 85-ter, limitatamente alle sue lettere d) ed e),
nella parte in cui queste dispongono che la comunicazione - di
verificata «compatibilità ambientale e [...] rispondenza ai
requisiti merceologici e tecnici del materiale recuperato» (lettera
d) - che il titolare dell'autorizzazione effettua, all'Agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente ed ai Comuni in cui si
trovano il sito di scavo e quello di destinazione, «prima del
trasporto fuori dal cantiere», di per sè «determina la cessazione
della qualifica di rifiuto» (lettera e).
La disciplina semplificata per la gestione dei materiali da scavo
provenienti da piccoli cantieri, per tal via introdotta dal
legislatore provinciale, violerebbe, infatti, la competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, ponendosi in
contrasto con la normativa statale di riferimento, di cui al decreto
del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei
rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di
recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del d.lgs. 5 febbraio 1997,
n. 22), al quale rimanda l'art. 184-ter del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Atteso che, a
tenore del predetto decreto ministeriale 5 febbraio 1998, la
«cessazione della qualifica di rifiuto» viene viceversa a realizzarsi
all'esito dell'attività di recupero, la quale, a sua volta, si
determina con l'effettiva operazione di utilizzo dei materiali
ottenuti, in conformità di quanto prescritto dal punto 7.31-bis
dell'Allegato 1, sub allegato 1 del decreto stesso, con la
conseguenza che, fino al compimento di tale complessiva operazione,
nel sito di destinazione, il materiale trattato dovrebbe considerarsi
ancora soggetto alla disciplina dei rifiuti così come contemplata
dal d.lgs. n. 152 del 2006.
2.- La questione è fondata.
2.1.- Le disposizioni oggetto del presente giudizio attengono,
infatti, al trattamento dei residui di produzione, che non è
riferibile a nessuna competenza propriamente regionale o provinciale
- nè statutaria, nè, desumibile dal combinato disposto degli artt.
117 Cost. e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)
(sentenze n. 127 del 2010, n. 249 e n. 61 del 2009) -, ma si colloca,
viceversa, nell'ambito della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi del
secondo comma, lettera s), del citato art. 117 Cost. Per cui la
disciplina statale dei rifiuti, costituisce anche in attuazione degli
obblighi comunitari (sentenza n. 62 del 2008), uno standard di tutela
uniforme in materia ambientale che si impone sull'intero territorio
nazionale, venendo a funzionare come un limite alla disciplina che
Regioni e Province autonome possono dettare in altre materie di loro
competenza (ex plurimis, sentenze n. 300 del 2013, n. 127 del 2010,
n. 249 del 2009, n. 378 del 2007).
2.2.- In applicazione di tali principi, da ultimo, la citata
sentenza n. 300 del 2013 ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia sulla disciplina delle attività estrattive
(art. 199 della legge regionale 21 dicembre 2012, n. 26 «Legge di
manutenzione dell'ordinamento regionale 2012») dettata, al pari di
quella provinciale qui impugnata, a fini della semplificazione
amministrativa delle procedure relative alle terre e rocce da scavo
provenienti da cantieri di piccole dimensioni.
Quella disciplina regionale aveva, per altro, carattere
dichiaratamente suppletivo e temporaneo, ponendosi come norma "ponte"
destinata ad operare solo «nelle more» dell'adozione di una
regolamentazione statale della materia. E, per tal suo contenuto, la
predetta legge regionale è stata, appunto considerata "cedevole" a
fronte della disciplina semplificata poi introdotta dal legislatore
statale con l'art. 41-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n.
98, che ha previsto che i materiali da scavo, anzichè essere gestiti
come rifiuti, siano soggetti al regime dei sottoprodotti di cui
all'art. 184-bis del codice dell'ambiente.
Ciò non ostante, la richiamata disposizione regionale è stata,
come detto, dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto, sia
pur nei circoscritti limiti temporali di sua interinale vigenza,
quella disposizione aveva, comunque, inciso in un ambito nel quale
«è precluso al legislatore regionale qualsiasi intervento
normativo».
È stato, al riguardo, ricordato, nella citata sentenza n. 300
del 2013, che «l'art. 266, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006
riserva chiaramente allo Stato, e per esso ad un apposito decreto
ministeriale, la competenza a dettare «la disciplina per la
semplificazione amministrativa delle procedure relative ai materiali,
ivi incluse le terre e le rocce da scavo, provenienti da cantieri di
piccole dimensioni», senza contemplare, in tale ambito, alcun ruolo
residuo - neppure a carattere cedevole - in capo alle Regioni e
Province autonome» e che, «A sua volta, l'art. 184-bis del Codice
dell'ambiente, relativo al trattamento dei sottoprodotti - a cui la
novella legislativa del 2013 riconduce il regime delle terre e delle
rocce da scavo, con l'eccezione di quelle che provengono da attività
o opere soggette a valutazione d'impatto ambientale o ad
autorizzazione integrata ambientale che rimangono disciplinate dal
d.m. n. 161 del 2012 - prevede che ben possano essere adottate misure
per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare
affinchè specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano
considerati sottoprodotti e non rifiuti. Ma anche all'adozione di
tali criteri può provvedere, in conformità a quanto previsto dalla
disciplina comunitaria, solo un decreto ministeriale, senza che
residui alcuno spazio per la fonte regionale».
2.3.- L'impugnata disciplina semplificatoria, adottata dalla
Provincia autonoma di Trento, diversamente dalla analoga normativa
regionale, di cui sopra, neppure si pone come norma "ponte", ma - sul
presupposto di una maggiore sua linearità e più effettiva
rispondenza alle esigenze degli operatori del settore - si propone di
derogare, a regime, alla disciplina pur dettata dal legislatore
statale, in materia di sua esclusiva competenza.
E ciò, a maggior ragione, ne comporta, quindi, la illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge della Provincia autonoma di Trento 27 marzo 2013, n. 4
(Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla
protezione della natura, di disposizioni in materia urbanistica, del
testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti
e della legge finanziaria provinciale 2013), che ha inserito l'art.
85-ter, rubricato «Autorizzazioni al recupero di rifiuti costituiti
da terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole
dimensioni», nel d.P.G.p. 26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl. (Testo
unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti),
limitatamente alle lettere d) ed e) del suo comma 2.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 aprile 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI