1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2019
Ordinanza del 14 maggio 2019 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato contro Monteverde Calcestruzzi S.p.a.. Sanzioni amministrative - Trattamento sanzionatorio per le infrazioni gravi in materia di intese lesive della concorrenza o di abusi di posizione dominante sul mercato - Modifiche all'art. 15, comma 1, della legge n. 287 del 1990 - Regime sanzionatorio piu' favorevole - Applicazione retroattiva - Mancata previsione. - Legge 5 marzo 2001, n. 57 (Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati), art. 11, comma 4. (19C00252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-2019)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale
(Sezione sesta)

Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4806 del 2015, proposto dalla:
Autorità garante della concorrenza e del mercato - AGCM, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma,
via dei Portoghesi n. 12;
Contro la società Monteverde Calcestruzzi S.p.a., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Emilio Daniele Generoso, con domicilio eletto presso lo
studio Ernesto Grez in Roma, lungotevere Michelangelo n. 9;
Per l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, sezione I, 25 febbraio 2015, n.
3342, che ha pronunciato sul ricorso n. 2840/2014 R.G. proposto per
l'annullamento della deliberazione 10 dicembre 2013, prot. n. 24680,
notificata il giorno 13 gennaio 2014, con la quale l'Autorità
garante della concorrenza e del mercato - AGCM ha rideterminato in
euro 35.000 la sanzione amministrativa pecuniaria posta a carico
della Monte Verde Calcestruzzi S.p.a. per la partecipazione ad
un'intesa restrittiva della concorrenza ai sensi dell'art. 101 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea - Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea ed ha altresì applicato alla
stessa la maggiorazione dovuta ai sensi dell'art. 27, comma 6 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, e di tutti gli atti presupposti,
consequenziali, successivi e comunque connessi.
In particolare, la sentenza ha annullato il provvedimento
impugnato nella parte in cui infligge alla Monte Verde Calcestruzzi
S.p.a una sanzione non proporzionata alla gravità e alla durata
dell'intesa; ha rideterminato la sanzione in euro 10.500 ed ha infine
annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha ordinato
alla stessa Monte Verde Calcestruzzi S.p.a. il pagamento della
maggiorazione di cui sopra;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Monteverde
Calcestruzzi S.p.a;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 marzo 2019 il Cons.
Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l'avvocato dello Stato
Lucrezia Fiandaca e l'avvocato Gabriele Pafundi per delega dell'avv.
Emilio Daniele Generoso;

Ritenuto che

1. Con il proprio provvedimento 29 luglio 2004, n. 13457,
l'Autorità intimata appellante ha riscontrato l'esistenza di
un'intesa vietata, in quanto lesiva della concorrenza, fra imprese
produttrici di calcestruzzo preconfezionato, intesa volta a ripartire
le forniture destinate a vari cantieri edili nella zona di Milano;
l'Autorità stessa, per quanto qui rileva, ha qualificato l'intesa
come «molto grave» ed ha ritenuto che essa fosse stata mantenuta dal
1999 alla fine del 2002; di conseguenza, ha irrogato alle imprese
partecipanti una sanzione amministrativa pecuniaria, pari per la
ricorrente appellata a euro 35.000, e nel dispositivo del
provvedimento ha ordinato di pagarla entro novanta giorni dalla
notifica del provvedimento stesso, ovvero novanta giorni dal 6 agosto
2004, ed ha avvertito in modo espresso che in mancanza di pagamento
entro un semestre dalla scadenza del termine assegnato, ovvero nella
specie oltre il 5 maggio 2005, sarebbe stata dovuta la maggiorazione
di cui all'art. 27, comma 6 della legge n. 689/1981, ovvero un decimo
dell'importo di sanzione in più per ogni semestre di ritardo.
2. Con sentenza sezione I, 2 dicembre 2005, n. 12835, pubblicata
quanto al dispositivo n. 73/2005 il giorno 23 marzo 2005, il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sede di Roma, avanti il
quale le imprese partecipanti, e fra esse la ricorrente appellata,
avevano impugnato il provvedimento suddetto, ha accolto in parte il
ricorso relativo, e lo ha annullato «nella parte in cui le sanzioni
da esso inflitte non risultano proporzionate ai limitati effetti
dell'intesa» (così nel dispositivo stesso), aggiungendo in
motivazione che «la quantificazione delle sanzioni che hanno colpito
le ricorrenti dovrà essere sotto questo profilo annullata, siccome
inficiata da una sopravvalutazione delle conseguenze pratiche
scaturite dall'intesa, ed in particolare da un'illegittima
qualificazione della stessa infrazione come "molto grave", piuttosto
che in termini di gravità semplice» (p. 68 in fine).
3. L'attuale ricorrente appellata ha a suo tempo impugnato la
sentenza Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Roma
12385/2005, e il relativo appello è stato definito con sentenza
della sezione 29 settembre 2009, n. 5864, la quale, per quanto qui
interessa, ha respinto l'impugnazione dell'Autorità intesa a
sostenere la qualificazione dell'intesa come «molto grave», e quindi
ha tenuto ferma la qualificazione di «grave» ritenuta dal Tribunale
amministrativo regionale (§ 6.3 della motivazione); ha poi accolto in
parte l'impugnazione dell'impresa, ritenendo (§ 6.1 in fine) che «gli
elementi invocati dall'Autorità, sono privi anche del valore
indiziario e risultano quindi del tutto inidonei a dimostrare il
proseguimento dell'intesa, la cui durata va quindi ridimensionata al
periodo dal settembre 1999 al dicembre 2000» e di conseguenza che (§
6.2) «l'accertamento della minore durata della sanzione rende
inapplicabile la disciplina sanzionatoria prevista dall'art. 15 della
legge n. 287/1990, come modificato dall'art. 11, comma 4, della legge
5 marzo 2001, n. 57, non essendosi l'intesa protratta fino
all'entrata in vigore della novella».
4. Le due versioni della norma, ovvero dell'art. 15 della legge
10 ottobre 1990, n. 287 succedutesi nel tempo, prevedono un diverso
trattamento sanzionatorio delle intese lesive della concorrenza;
4.1 l'art. 15, comma 2 della legge n. 287/1990 nel testo in
vigore dal 14 ottobre 1990 al 3 aprile 2001, prevede infatti che «Nei
casi di infrazioni gravi» relative ad intese lesive della concorrenza
o ad abusi di posizione dominante sul mercato, l'Autorità «tenuto
conto della gravità e della durata dell'infrazione, dispone inoltre
l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria in misura
non inferiore all'uno per cento e non superiore al dieci per cento
del fatturato realizzato in ciascuna impresa o ente nell'ultimo
esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida
relativamente ai prodotti oggetto dell'intesa o dell'abuso di
posizione dominante, determinando i termini entro i quali l'impresa
deve procedere al pagamento della sanzione»;
4.2 lo stesso art. 15, comma 2, nel testo modificato
dall'art. 11 comma 4 della legge 5 marzo 2001, n. 57 e in vigore dal
4 aprile 2001 al 3 luglio 2006, prevede invece che «nei casi di
infrazioni gravi» l'Autorità «tenuto conto della gravità e della
durata dell'infrazione, dispone inoltre l'applicazione di una
sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del
fatturato realizzato in ciascuna impresa o ente nell'ultimo esercizio
chiuso anteriormente alla notificazione della diffida», eliminando
quindi il minimo edittale della sanzione stabilito precedentemente
fissato nell'un per cento del cd fatturato specifico, ovvero, nella
terminologia usata dalla norma, del fatturato realizzato dall'impresa
interessata «relativamente ai prodotti oggetto dell'intesa o
dell'abuso di posizione dominante».
5. Di conseguenza, l'Autorità ha avviato con atto 22 maggio
2013, prot. n. 24345 il procedimento per rideterminare la sanzione,
dando atto di voler procedere in contraddittorio con le parti, sulla
base della diversa qualificazione dell'intesa vietata, ovvero
ritenendola «grave» e non «molto grave», e in applicazione del testo
dell'art. 15, legge n. 287/1990 anteriore alla modifica operata dalla
legge n. 57/2001; con l'atto meglio indicato in epigrafe, ha poi
concluso il procedimento e applicato la sanzione stessa. Nella
motivazione di tale procedimento, ha ritenuto astrattamente
applicabile una sanzione pari all'1% del fatturato specifico di
riferimento nel calcestruzzo dell'impresa ricorrente appellata,
ovvero ad euro 39.224,56, pari appunto all'un per cento di euro
3.922.455,89; ha poi dato atto che in tal modo si sarebbe operata una
non consentita reformatio in peius rispetto al precedente
provvedimento, ed ha quindi determinato e applicato la sanzione nella
misura originaria di euro 35.000; ha infine ordinato il pagamento del
relativo importo e dei maggiori importi a suo dire dovuti in
applicazione dell'art. 27, comma 6 della legge n. 689/1981, da
calcolare sull'importo della sanzione così determinato, e
riconfermato nell'ammontare originario, per il periodo di ritardo
compreso dal giorno successivo alla scadenza del termine in origine
fissato per pagare la sanzione e sino al giorno di deposito della
sentenza 5864/2009, che le ha imposto di rideterminare la sanzione
stessa (per tutto ciò, si vedano la sentenza di I grado e le altre
di volta in volta citate pronunciate sulla vicenda).
6. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il Tribunale
amministrativo regionale ha accolto il ricorso proposto dall'impresa
contro tale nuovo provvedimento sanzionatorio, e in dispositivo ha
rideterminato la sanzione in euro 10.500, ritenendo invece non dovuta
la maggiorazione di cui si è detto. In motivazione, il Tribunale
amministrativo regionale ha infatti ritenuto in primo luogo che in
base ai principi della Costituzione, come integrati dalle norme
europee e dalle sentenze della Corte europea dei diritti dell'Uomo,
la sanzione si sarebbe dovuta rideterminare tenendo conto della norma
di favore introdotta nel 2001 di cui si è detto, e quindi
dell'eliminazione del minimo edittale; ha quindi proceduto
direttamente in tal senso, fissando l'importo citato come a suo
avviso proporzionato alla gravità e alla durata effettive
dell'intesa. In secondo luogo, ha qualificato la maggiorazione ai
sensi dell'art. 27, comma 6 della legge n. 689/1981 come sanzione
aggiuntiva, applicabile quindi solo in presenza dei presupposti della
esigibilità della sanzione principale e del ritardo imputabile nel
pagamento di essa, presupposti che nel caso di specie ha ritenuto non
sussistenti.
7. Contro tale sentenza, l'Autorità ha proposto impugnazione,
con appello che contiene cinque censure, corrispondenti secondo
logica ai quattro motivi seguenti, che si riportano per intero a fini
di chiarezza:
con il primo di essi, corrispondente alla I censura a p. 7
dell'atto, deduce violazione del giudicato rappresentato dalla
sentenza 5864/2009, la quale avrebbe a suo dire a torto o a ragione
imposto di rideterminare la sanzione tenendo conto dell'originario
testo dell'art. 15 della legge n. 287/1990, e quindi della previsione
di un minimo edittale della sanzione irrogabile;
con il secondo motivo, corrispondente alla seconda censura a
p. 12 dell'atto, deduce violazione degli artt. 31, legge n. 287/1990
e 1, legge n. 689/1981, sostenendo che l'applicazione retroattiva
della norma più favorevole non sarebbe prevista dalle norme citate,
nè sarebbe imposta da norme di rango superiore, e comunque non
potrebbe avere le conseguenze ritenute dal Tribunale amministrativo
regionale, che corrisponderebbero alla non ammessa combinazione delle
due discipline, previgente e successiva;
con il terzo motivo, corrispondente alla terza censura a p.
13 dell'atto, deduce violazione dell'art. 15 della legge n. 287/1990,
ritenendo ad essa non conforme il ricalcolo della sanzione eseguito
dal giudice di I grado;
con il quarto motivo, corrispondente alle censure quarta e
quinta alle pp. 17 e 21 dell'atto, deduce infine violazione dell'art.
27, comma 6 della legge n. 689/1981, nel senso che a suo dire la
maggiorazione prevista da tale norma sarebbe dovuta non nei soli casi
di ritardo in qualche modo imputabile, ma per i meri dati oggettivi
dell'esigibilità della sanzione e del ritardo ultrasemestrale
rispetto al termine assegnato per pagarla, e ciò nella materia in
esame sarebbe imposto anche dalla necessità di assicurare
l'effettività delle sanzioni.
8. L'impresa appellata ha resistito, con atto 5 giugno 2015 e
memoria 7 marzo 2019, ed ha chiesto che l'appello sia respinto.
9. All'udienza del giorno 28 marzo 2019, la sezione ha trattenuto
il ricorso in decisione.
10. All'esito, la sezione ritiene di sollevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale della norma che prevede il
nuovo regime sanzionatorio, ovvero del sopra citato art. 11, comma 4
della legge 5 marzo 2001, n. 57, nella parte in cui non prevede la
retroattività della norma più favorevole da essa introdotta,
ritenendola rilevante e non manifestamente infondata.
11. In proposito, il Collegio osserva anzitutto che la questione
è rilevante, perchè le norme citate sono certamente applicabili
alla fattispecie oggetto del giudizio, nel senso voluto, per tutte,
dalle sentenze di codesta Corte 15 giugno 2016, n. 174 e 29 marzo
1983, n. 77.
11.1 La norma dell'art. 11 in esame nulla dice di esplicito in
ordine alla sua possibile retroattività; nel silenzio, deve quindi
essere ritenuta non retroattiva in conformità alla previsione
generale dell'art. 1 della legge n. 689/1981: in tal senso, la
sentenza di codesta Corte 20 luglio 2016, n. 193, che come è noto ha
respinto la relativa eccezione di incostituzionalità sul presupposto
che la norma citata disponga nel senso della irretroattività della
disciplina sanzionatoria amministrativa più favorevole.
11.2 Ciò posto, come è evidente, se la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11 nel senso visto dovesse
essere dichiarata fondata, i motivi di ricorso secondo e terzo
proposti dall'Autorità appellante dovrebbero essere respinti, in
quanto la rideterminazione della sanzione operata dal Giudice di I
grado si dovrebbe ritenere legittima; al contrario, se la questione
dovesse essere dichiarata non fondata, i motivi in questione si
dovrebbero accogliere. Infatti, la sanzione così come determinata
dal Giudice di I grado, pari come si è detto a euro 10.500, risulta
inferiore sia all'un per cento del fatturato specifico, ovvero all'un
per cento del valore di euro 3.922.455,89 sopra riportato, sia
all'importo di euro 35.000 applicato dall'Autorità in base al
ritenuto divieto di reformatio in peius, e quindi si potrebbe
considerare legittima soltanto sul presupposto della inapplicabilità
dell'art. 15 della legge n. 287/1990 nel vecchio testo, con la
relativa previsione di un corrispondente minimo edittale per le
sanzioni del tipo in esame.
11.3 La conclusione sopra esposta non cambia anche considerando
il primo motivo di ricorso dedotto, secondo il quale la necessità di
applicare al caso di specie la norma dell'art. 15 nel testo
previgente, e quindi l'esclusione della possibilità di applicare la
nuova norma più favorevole, deriverebbero non direttamente dalla
legge, incostituzionale o no che essa fosse, ma dal giudicato
contenuto nella citata sentenza n. 5864/2009 di questo Giudice, e
quindi rappresenterebbe un effetto conformativo del giudicato. In
tale ordine di idee, la questione di costituzionalità in esame non
sarebbe rilevante, perchè della norma denunciata non si dovrebbe
fare in realtà applicazione alcuna.
11.4 Ad avviso del Collegio, però, tale ordine di idee non va
condiviso, restandone confermata la rilevanza della questione.
11.5 La sentenza 5864/2009 citata in motivazione afferma
testualmente: l'accertamento della minore durata della [condotta
passibile di] sanzione rende la disciplina sanzionatoria prevista
dall'art. 15 della legge n. 287/1990, come modificato dall'art. 11,
comma 4, della legge 5 marzo 2001, n. 57, non essendosi l'intesa
protratta fino all'entrata in vigore della novella.... L'art. 1 della
legge n. 689 del 1981 (cui fa rinvio l'art. 31 della legge n. 287 del
1990) prevede che «Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si
applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati» in
virtù del principio di legalità, che implica il conseguente
assoggettamento della violazione alla legge del tempo del suo
verificarsi, ed esclude l'applicabilità della disciplina posteriore
anche laddove più favorevole... Ciò comporta che l'Autorità dovrà
rideterminare la sanzione, tenendo conto anche delle seguenti
statuizioni... L'applicazione del previgente art. 15 della legge n.
287/90 dovrà riguardare tutte le odierne imprese appellanti
principali...» fra le quali, come è pacifico, vi è la ricorrente
appellata (motivazione, § 6.2 e ss.).
11.6 Ciò posto, quanto sostenuto dall'Autorità intimata
appellante, nel senso della necessità di qualificare la fattispecie
in base alle norme indicate dalla sentenza passata in giudicato, è
in generale condivisibile, dato che del giudicato, che copre come è
noto il dedotto e il deducibile, fa parte anche la qualificazione
giuridica dei fatti, cui dunque è necessario attenersi per l'effetto
conformativo del giudicato stesso: in generale sul principio per
tutte C.d.S. sezione VI, 6 agosto 2013, n. 4119 e sezione IV, 29
aprile 2005, n. 2032. In tali termini, quindi, la questione si
potrebbe ritenere non rilevante perchè relativa ad un rapporto ormai
esaurito, che com'è noto prescinde dalla incostituzionalità delle
norme che lo regolano per ragioni, in sintesi, di certezza del
diritto.
11.7 Questo Giudice ritiene peraltro che nel caso concreto la
soluzione debba essere diversa, sulla base di quanto affermato in
giurisprudenza in particolare da Cass. SS UU penali 7 maggio 2014, n.
18821 Ercolano e 14 ottobre 2014, n. 42858 Gatto per le sanzioni
penali. Secondo tale orientamento, ai fini di una pronuncia di
incostituzionalità delle norme che lo disciplinano il rapporto è
esaurito non semplicemente quando su di esso si forma un giudicato,
ma soltanto con l'esecuzione dell'ultimo frammento di pena. In altre
parole, la norma incostituzionale, sia essa una norma incriminatrice
ovvero una norma attinente trattamento sanzionatorio, è invalida fin
dal momento in cui è venuta ad esistere, quindi la sua
incostituzionalità può essere comunque fatta valere sin quando
permane il rapporto esecutivo di essa, a prescindere dalla formazione
di un giudicato. Si osserva infatti che, a ritenere diversamente,
sarebbero pregiudicati valori diversi dalla certezza del diritto, ma
pur sempre di rango costituzionale, perchè si finirebbe per
applicare una pena illegittima, che prescinde dal principio di
responsabilità personale e vien meno alla sua funzione rieducativa.
11.8 Ad avviso del Collegio, tali considerazioni vanno ripetute
anche per il caso in esame, in cui, per le ragioni di cui si dirà
oltre, si tratta di una sanzione amministrativa di sostanziale
carattere penale, per la quale il trattamento processuale non può
essere diverso. Ne viene quindi confermata la rilevanza della
questione anche rispetto al primo motivo di appello, perchè se la
questione stessa fosse dichiarata fondata, del giudicato contenuto
nella sentenza n. 5864/2009 non si potrebbe in alcun modo tener
conto.
11.9 Per completezza, va ricordato che la rilevanza della
questione sussiste anche sotto un altro profilo, ovvero per
l'impossibilità di pervenire all'affermazione della retroattività
della norma più favorevole in esame per mezzo di un'interpretazione
adeguatrice, in ipotesi conforme a Costituzione. È infatti ben noto
che ai fini del giudizio di costituzionalità, le norme vanno
considerate secondo l'interpretazione datane dal cd diritto vivente,
ovvero dall'interpretazione datane dalla Corte di cassazione - in tal
senso, codesta Corte a partire dalla sentenza 30 aprile 1984, n. 120
- interpretazione che è costante nel senso della non retroattività
della norma sanzionatoria amministrativa più favorevole: per tutte,
Cassazione civile, sezione VI, 28 dicembre 2011, n. 29411 e sezione
I, 6 febbraio 1997, n. 1127.
12. La questione di legittimità costituzionale di che trattasi
risulta altresì non manifestamente infondata, in base alle
argomentazioni esposte da codesta Corte nella già ricordata sentenza
n. 193/2016 e nella recente sentenza 21 marzo 2019, n. 63,
pronunciata su un caso analogo, argomentazioni alle quali ci si
richiama.
12.1 Codesta Corte ha in primo luogo evidenziato che un principio
costituzionale di retroattività della norma sanzionatoria più
favorevole opera per le sanzioni penali, così qualificate in modo
espresso dal legislatore: ancorchè non lo si possa ricavare
dall'art. 25 Costituzionale, esso infatti si desume anzitutto
dall'art. 3 Costituzionale, per cui, in linea di massima, è
ragionevole che il medesimo fatto vada sanzionato nello stesso modo,
sia stato commesso prima o dopo l'entrata in vigore della norma che
lo depenalizza o lo punisce in modo meno severo: così Corte
costituzionale 22 luglio 2011, n. 236 e 23 novembre 2006, n. 394. Lo
stesso principio si fonda però anche sull'art. 117 Costituzionale
nella parte in cui esso fa assumere rango costituzionale alla
identica previsione così come ricavata dell'art. 7 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo - CEDU - firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 -
dalla giurisprudenza della relativa Corte, e in particolare dalla
sentenza della Grande camera 17 settembre 2009 Scoppola: così la
citata Corte costituzionale n. 236/2011.
12.2 Ciò posto, codesta Corte ha affermato che identico
principio, sulla base degli artt. 6 e 7 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
quindi dell'art. 117 Costituzionale si deve affermare anche per le
sanzioni formalmente qualificate come amministrative, ma assumano il
carattere sostanziale di sanzioni penali sulla base dei cd criteri
Engel, ovvero dei criteri elaborati dalla Corte europea dei diritti
dell'Uomo a partire dalla sentenza Grande camera, 8 giugno 1976,
Engel. In tal senso quindi deve essere considerata penale, e
assoggettata al relativo regime giuridico, non solo la sanzione che
sia formalmente qualificata come tale, ma anche la sanzione la quale,
pur qualificata come amministrativa, protegga erga omnes beni della
collettività ovvero comporti sanzioni di natura e severità
sostanzialmente pari alla sanzione penale, ove i tre criteri appena
esposti sono alternativi e non cumulativi.
13. Applicando tali principi al caso di specie, il Collegio
dubita della conformità dell'art. 11 in esame al disposto degli
artt. 3 e 117, primo comma, Costituzionale, quest'ultimo in relazione
all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali. La norma infatti, come è
del tutto evidente, da un lato protegge beni rilevanti per tutta la
collettività dei cittadini, come la concorrenza e la correttezza
nelle relazioni di mercato, e dall'altro prevede sanzioni della
stessa natura delle sanzioni pecuniarie penali, oltretutto per
importi non trascurabili, ai quali si ricollega una notevole forza
afflittiva. Va evidenziato per completezza che non rileva la
circostanza per cui, in via generale ed anche nel caso specifico,
queste sanzioni sono applicabili a imprese costituite in forma di
persone giuridiche: in proposito infatti va notato che un pregiudizio
al patrimonio della società viene comunque sopportato dai soci, e
che l'ordinamento nazionale ha da lungo tempo abbandonato il concetto
tradizionale della non responsabilità penale delle persone
giuridiche, alle quali attualmente sono applicabili sanzioni penali,
proprio del tipo in esame, ovvero pecuniarie. Si tratta quindi di una
norma che prevede una sanzione sostanzialmente penale, che dovrebbe
essere disciplinata come tale, in particolare nel senso della
retroattività della norma sanzionatoria più favorevole.
14. Alla luce delle considerazioni che precedono, appare pertanto
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
dell'art. 11, comma 4 della legge 5 marzo 2001, n. 57 nella parte in
cui, nell'introdurre una nuova disciplina sanzionatoria delle
infrazioni gravi in materia di intese lesive della concorrenza o di
abusi di posizione dominante sul mercato, per le quali la sanzione
pecuniaria da applicare non contempla più il minimo edittale
dell'uno per cento del fatturato specifico dell'impresa interessata,
non abbia anche previsto che tale disciplina più favorevole sia da
applicare retroattivamente.
15. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità.
16. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti
costituite e notificata al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
pronunciando sul ricorso n. 4806/2015 R.G, così provvede:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai sensi
e sotto i profili di cui in motivazione la questione di legittimità
costituzionale infondata dell'art. 11, comma 4 della legge 5 marzo
2001, n. 57 nella parte in cui, nell'introdurre una nuova disciplina
sanzionatoria delle infrazioni gravi in materia di intese lesive
della concorrenza o di abusi di posizione dominante sul mercato, per
le quali la sanzione pecuniaria da applicare non contempla più il
minimo edittale dell'uno per cento del fatturato specifico
dell'impresa interessata, non abbia anche previsto che tale
disciplina più favorevole sia da applicare retroattivamente;
b) dispone la sospensione del presente giudizio davanti al
Consiglio di Stato e ordina alla Segreteria l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
c) ordina che, a cura della Segreteria, la presente Ordinanza
sia comunicata alle parti costituite e notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 28
marzo 2019 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente;
Oreste Mario Caputo, consigliere;
Francesco Gambato Spisani, consigliere, estensore;
Stefano Toschei, consigliere;
Oswald Leitner, consigliere.

Il Presidente: Santoro


L'estensore: Gambato Spisani