1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 dicembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 dicembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Organizzazione dei servizi a favore delle persone in eta' evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro autistico - Istituzione della Consulta regionale e della Commissione tecnico-scientifica regionale - Istituzione della Rete regionale integrata dei servizi - Istituzione di organismi e servizi - Disposizioni finanziarie. - Legge della Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi a favore delle persone in eta' evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro autistico), artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19, nonche' intero testo. (17C00306) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2018)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica,
con sede in Via S. Lucia 81, 80132 Napoli per la declaratoria della
illegittimità costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 22 novembre 2017, degli
articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19
nonchè della intera legge; avente contenuto omogeneo, della Regione
Campanià n. 26 del 28 settembre 2017 pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Campania n. 72 del 2 ottobre 2017.
In data 2 ottobre 2017, sul n. 72 del Bollettino ufficiale della
Regione Campania, è stata pubblicata la legge regionale n. 26 del 28
settembre 2017 recante «Organizzazione dei servizi a favore delle
persone in età evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie
neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro
autistico».
Le norme di cui agli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16 e 17, nonchè l'intera legge regionale anzidetta - la
quale ha un carattere omogeneo essendo volta a disciplinare in
maniera organica e sistematica la rete dei servizi assistenziali e
ospedalieri per la cura delle patologie neuropsichiatriche -,
interferiscono con le funzioni del Commissario ad acta per
l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario della
Regione Campania e violano perciò l'art. 120 della Costituzione.
Inoltre, ponendosi in contrasto con le previsioni del suddetto
Piano, le citate disposizioni violano anche principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica e, quindi, l'art.
117, comma 3, della Carta fondamentale.
L'art. 19 della legge regionale, recante disposizioni
finanziarie, viola invece sia l'art. 81, comma 3, della Costituzione
sia l'art. 117, comma 3, della Carta contrastando anch'esso con
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
In relazione a tali norme si invoca perciò il sindacato di
codesta ecc.ma Corte affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale e ne sia conseguentemente disposto l'annullamento.
Premessa.
Per meglio comprendere il contesto normativo ed amministrativo
nel quale si è esplicata la censurata legiferazione regionale
occorre premettere che la Regione Campania in data 13 marzo 2007 ha
stipulato, ai sensi di quanto previsto dall'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 - legge finanziaria 2005 -, un Accordo
sul Piano di rientro dai disavanzi sanitari 2007-2009.
Successivamente, essendo stato inadempiuto l'Accordo stipulato
dalla Regione, il Governo, con delibera del 24 luglio 2009, ha
esercitato i poteri sostitutivi di cui all'art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (convertito, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 2007, n. 222), procedendo alla nomina del
Presidente della Regione quale Commissario ad acta per la
realizzazione del Piano di rientro.
Tale delibera è stata seguita, dapprima, dalla delibera del
Consiglio dei ministri del 23 aprile 2010, con la quale è stato
nominato Commissario ad acta il nuovo Presidente pro tempore della
Regione, e, poi, dalla delibera 11 dicembre 2015, con la quale, in
base a quanto disposto dall'art. 1, comma 570, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 - legge di stabilità 2015 -, che sanciva
l'incompatibilità della nomina a commissario ad acta per coloro che
fossero titolari di incarichi istituzionali presso la regione
commissariata, detto incarico è stato conferito al doti. Joseph
Polimeni.
Successivamente, a seguito dell'abrogazione del suddetto art. 1,
comma 570, della legge n. 190 del 2014, (disposta dall'art. 1, comma
396, della legge 11 dicembre 2016, n. 232) e alle dimissioni del
dott. Joseph Polimeni (intervenute il 3.04.2017), il Consiglio dei
ministri, con deliberazione del 10.07.2017, ha nominato l'attuale
Presidente della Regione Campania quale Commissario ad acta per
l'attuazione del vigente Piano di rientro dal disavanzo del servizio
sanitario regionale campano, secondo i programmi operativi che, ai
sensi dell'art. 2, comma 88-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
- legge finanziaria 2010 -, costituiscono prosecuzione e necessario
aggiornamento degli interventi di riorganizzazione, riqualificazione
e potenziamento previsti dal Piano di rientro.
La medesima delibera, in data 10 luglio 2017, della Presidenza
del Consiglio dei ministri ha assegnato all'attuale Presidente della
Regione Campania, quale Commissario ad acta per l'attuazione del
Piano di rientro, l'incarico prioritario di attuare i Programmi
operativi relativi al triennio 2016-2018 e gli interventi necessari a
garantire, in maniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di efficienza,
appropriatezza, sicurezza e qualità nei termini indicati dai Tavoli
tecnici di verifica.
In particolare sono ivi demandati al Commissario ad acta:
il «completamento ed attuazione del piano di riorganizzazione
della rete ospedaliera in coerenza con il fabbisogno assistenziale,
in attuazione del regolamento adottato con decreto del Ministero
della salute del 2 aprile 2015 n. 70 ed in coerenza con le
indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio» (v. lettera b) punto
i. della delibera Presidenza del Consiglio dei ministri del 10 luglio
2017);
il «completamento ed attuazione del piano di riorganizzazione
della rete territoriale, in coerenza con le indicazioni dei Tavoli
tecnici di monitoraggio» (v. lettera b) punto vi. della delibera
P.C.M. citata).
In attuazione delle previsioni della richiamata legge finanziaria
n. 191/2009 il Commissario ad acta per la Regione Campania ha quindi
adottato il decreto n. 14 del 1° marzo 2017 avente ad oggetto
«Programmi Operativi 2016-2018. Approvazione».
Nell'ambito di tale decreto l'intervento 16.1 (pag. 135 del
decreto) ha ad oggetto la «riorganizzazione [della] rete ospedaliera»
e l'intervento 19.1 (pag. 186 del decreto) riguarda «l'assistenza
socio sanitaria territoriale» e, in particolare, la programmazione
della rete per l'assistenza territoriale relativa al triennio
2016-2018 nel cui quadro è regolamentata, tra l'altro (a pag. 195
del decreto), l'offerta sanitaria e socio-sanitaria nel campo della
salute mentale.
Il Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali ed
il Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di
assistenza (LEA), i quali affiancano la Regione nell'attuazione del
Piano di rientro, nelle riunioni del 23 novembre e del 21 dicembre
2016 (v. pagg. 17-23 del relativo verbale), nonchè in quelle del 4
aprile 2017 (pag. 28 del verbale) e del 25 luglio 2017 (pagg. 38-40
del verbale), hanno espressamente valutato i provvedimenti adottati
dal Commissario ad acta in ordine alla riorganizzazione della rete
socio-sanitaria di assistenza territoriale e della rete ospedaliera.
Infine, nell'ultima riunione del 28 settembre 2017 (pag. 34 e
pag. 39 del relativo verbale), in merito allo stato di attuazione dei
Programmi operativi 2016-2018 Tavolo e Comitato hanno concluso che:
con riferimento al completamento e all'attuazione del piano
di riorganizzazione della rete ospedaliera di cui al punto b),
intervento i., del mandato commissariale, manca ancora il nuovo
provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera il quale, al
fine di garantire il pieno rispetto degli standard fissati dal
decreto ministeriale 2 aprile 2015 n. 70, dev'essere integrato dai
provvedimenti indicati nel verbale delle sopraindicate riunioni del
23 novembre e del 21 dicembre 2016;
con riferimento invece al completamento e all'attuazione del
piano di riorganizzazione della rete territoriale di cui al punto b),
intervento vi., del mandato commissariale, la struttura commissariale
deve ancora definire i criteri applicativi dei piani di
riorganizzazione aziendale, e il relativo cronoprogramma di
attuazione, sulla base della programmazione definita con DCA n.
99/2016.
In tale contesto normativo ed amministrativo è intervenuta la
legge della Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 la quale, come
s'è detto, contiene disposizioni che risultano sotto più profili
sospette di illegittimità costituzionale per i seguenti

Motivi di diritto


A

Gli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 17 e,
più in generale, l'intera legge regionale 28 settembre 2017, n. 26 e
la violazione degli articoli 120, comma 2, e 117, comma 3, della
Costituzione.

I

Le norme di cui agli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16 e 17 e, più in generale, l'intera legge regionale -
la quale, come anticipato, ha un carattere chiaramente omogeneo,
essendo volta a disciplinare in modo organico e sistematico l'intera
rete dei servizi assistenziali e ospedalieri per la cura delle
patologie neuropsichiatriche - interferiscono direttamente con le
funzioni del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario della Regione Campania nella misura
in cui attengono, sia pur limitatamente alle patologie
neuropsichiatriche, a quell'organizzazione delle reti e dei servizi
assistenziali alla quale deve attendere - e alla quale sta in effetti
già attendendo - lo stesso Commissario.
In particolare:
l'art. 2 della legge istituisce la Consulta regionale per i
disturbi del neurosviluppo e le patologie neuropsichiatriche delle
persone in età evolutiva, nonchè i disturbi dello spettro
autistico, la quale svolge attività propositiva, consultiva e di
osservazione: la Giunta regionale ne disciplina, con proprio atto,
criteri e modalità di funzionamento;
l'art. 3 istituisce la Commissione tecnico-scientifica
regionale con il compito di supportare, anche mediante la redazione e
l'aggiornamento di Linee guida, le attività finalizzate alla
predisposizione di percorsi per la prevenzione, per la diagnosi, per
il trattamento e la presa in carico delle persone affette dai
disturbi e dalle patologie oggetto della legge;
l'art. 4 prevede che la Giunta regionale organizzi,
attraverso una rete integrata, i servizi diretti alla diagnosi
precoce, alla valutazione multidisciplinare e alla definizione dei
piani terapeutici personalizzati per la cura delle persone affette
dai disturbi e dalle patologie oggetto della legge: la norma indica
inoltre i soggetti che costituiscono la rete regionale integrata;
l'art. 5 prevede l'istituzione di un Centro unico per la
neuropsichiatria dell'infanzia e dell'adolescenza e dello spettro
autistico con funzioni strategiche di organizzazione omogenea dei
servizi territoriali distrettuali;
l'art. 6 prevede l'istituzione, a livello distrettuale o
interdistrettuale, di Nuclei di neuropsichiatria dell'infanzia e
dell'adolescenza i quali assicurano la presa in carico globale per la
gestione integrata dei bisogni di cura e assistenza sia delle persone
affette dai disturbi e dalle patologie oggetto della legge sia dei
loro familiari: è altresì previsto che la Giunta regionale approvi
le linee di indirizzo programmatiche per l'attuazione omogenea delle
disposizioni e per la definizione dei percorsi assistenziali,
abilitativi e riabilitativi;
l'art. 7 prevede poi che presso le Unità operative di
neuropsichiatria dell'infanzia e dell'adolescenza ospedaliere e
universitarie, istituite in coerenza con il Piano ospedaliero
regionale, siano organizzati i servizi ospedalieri: tali Unità - le
cui modalità organizzative sono disciplinate, con proprio atto,
dalla Giunta regionale - costituiscono strutture finalizzate alla
diagnosi e agli interventi terapeutici delle patologie oggetto della
legge, acute e di elevata complessità, o di patologie rare;
l'art. 8 prevede la realizzazione di strutture residenziali e
semiresidenziali che svolgono funzioni terapeutico-riabilitative
rivolte a minori con disturbi di natura psicopatologica e
psichiatrica che necessitano, in eccezionali casi specifici, di
interventi intensivi, complessi e coordinati con ospitalità diurna;
l'art. 10 prevede che la Regione istituisca sistemi
informativi attivi finalizzati a fornire elementi utili per la
programmazione delle attività, per individuare un sistema di
indicatori per la valutazione delle principali attività e
dell'appropriatezza degli interventi, per monitorare le attività
delle Unità operative ospedaliere di neuropsichiatria dell'infanzia
e dell'adolescenza e dei ricoveri di minori con diagnosi
psichiatrica: anche in tal caso la Giunta regionale determina, con
proprio atto, le modalità organizzative;
l'art. 12 prevede che la Regione, avvalendosi della Consulta
regionale di cui all'art. 2 e della Commissione tecnico-scientifica
regionale di cui all'art. 3, predisponga specifiche azioni,
interventi e altre idonee iniziative rivolte alle persone affette,
sia in età evolutiva che adulta, da disturbi dello spettro
autistico, ai loro familiari ed ai caregiver;
l'art. 13 prevede la realizzazione di percorsi
diagnostico-terapeutici e riabilitativi personalizzati a favore delle
persone affette da disturbi dello spettro autistico;
l'art. 14 prevede che l'assistenza sanitaria e
socio-sanitaria a favore delle persone affette da disturbi dello
spettro autistico sia svolta attraverso la rete regionale integrata
di cui all'art. 4 della legge in esame;
l'art. 15 prevede la realizzazione di centri per attività
diurne specificatamente dedicati alle persone affette da disturbi
dello spettro autistico sia dall'età preadolescenziale che dall'età
adulta: la Giunta regionale stabilisce i criteri e le modalità per
la realizzazione di tali centri;
l'art. 16 prevede che la Giunta regionale individui, tra gli
enti del Servizio sanitario regionale, uno o più Centri regionali di
riferimento per i disturbi dello spettro autistico;
l'art. 17 prevede infine la formazione continua degli
operatori dei settori sanitario e sociale, dei genitori e familiari
delle persone con disturbi dello spettro autistico, nonchè dei
careviger e prevede altresì la formazione specialistica dei pediatri
di libera scelta, dei medici di medicina generale e dei referenti
unici di ciascun istituto scolastico materno infantile e di primo
grado.
Il complesso delle riportate disposizioni e, segnatamente,
l'istituzione di una Consulta regionale dedicata (art. 2), la
creazione di un'apposita Commissione tecnico-scientifica (art. 3),
l'organizzazione di una rete integrata dei servizi (art. 4) e, in
genere, l'istituzione di organismi e servizi funzionali
all'attuazione degli scopi della legge de qua, interferiscono
pesantemente e, come s'è detto, illegittimamente con il mandato
commissariale di talchè la legiferazione regionale sul punto incorre
innanzitutto nella violazione dell'art. 120, comma 2, Cost.
Invero, anche laddove dette misure dovessero trovare riscontro
nelle previsioni del Programma operativo, la competenza funzionale
alla loro attuazione spetterebbe comunque al Commissario ad acta, e
non certo all'organo legislativo regionale.
Le norme richiamate, infatti, contenendo disposizioni puntuali ed
immediatamente esecutive sulla definizione e sull'organizzazione di
una parte della rete ospedaliera regionale - quella relativa alle
patologie neuropsichiatriche --, condizionano l'operato del
Commissario ad acta - che per provvedere al riguardo avrebbe dovuto
adottare un decreto commissariale ad hoc - ed interferiscono altresì
con il monitoraggio dei Tavoli tecnici preposti alla verifica della
corretta esecuzione del mandato commissariale.
Nè la denunziata interferenza con le funzioni commissariali può
ritenersi evitata dalla «clausola di salvaguardia» di cui all'art. 20
legge n. 26/2017 - secondo la quale le norme della legge "non possono
applicarsi o interpretarsi in contrasto con le previsioni del Piano
di rientro dal disavanzo sanitario e con quelle dei programmi
operativi", nonchè "con le funzioni attribuite al Commissario ad
acta per la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario» - essendo detta interferenza suscettibile di determinarsi
a prescindere dalle modalità con cui dovessero trovare concreta
attuazione le disposizioni legislative in esame.
Ed infatti, delle due l'una: o l'art. 20 citato è norma «di
stile» - e, allora, si tratta di una disposizione inutile che, come
tale, non vale ad escludere l'illegittimità dell'intera legge
regionale e di ogni sua norma per interferenza con le funzioni
commissariali - ovvero è norma avente una valenza sostanziale ed
effettiva - e, allora, si tratta di disposizione che impedisce in
radice l'applicazione dell'intera legge regionale che la contiene
rendendo, questa, a sua volta del tutto inutile.
Le citate disposizioni normative (articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 17) nonchè l'intera legge regionale n.
26/2017, in quanto avente contenuto normativo omogeneo (secondo
quanto precisato, in termini di ammissibilità dell'impugnativa di
un'intera legge, dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte: cfr.,
da ultimo, la sentenza n. 14/2017 nonchè le sentenze nn. 238/2006 e
359/2003), hanno dunque invaso spazi che sono stati temporaneamente
interdetti alla competenza legislativa - ma anche amministrativa -
regionale per effetto dell'esercizio del potere sostitutivo del
Governo di cui all'art. 120, comma 2, Cost.
Sia consentito in proposito richiamare la ben nota e consolidata
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte giusta la quale «l'operato del
commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano di rientro
dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la
Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. È, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto
dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del Piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sul punto, v.
anche le sentenze n. 79/2013, n. 28/2013, n. 18/2013, n. 131/2012 e
n. 78/2011).
Ed ancora si è affermato che le funzioni del Commissario ad acta
«come definite nel mandato conferitogli e come specificate dai
programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del
2009), pur avendo carattere amministrativo e non legislativo
(sentenza n. 361 del 2010), devono restare, fino all'esaurimento dei
compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi
regionali - anche qualora questi agissero per via legislativa - pena
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis,
sentenze n. 14 del 2017; n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014;
n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e la n. 78 del 2011).
L'illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche
quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n.
110 del 2014)" (sentenza n. 14 del 2017; nello stesso senso, n. 266
del 2016 e n. 227 del 2015). Il divieto di interferenza con le
funzioni commissariali si traduce, dunque, in un "effetto
interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni
assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo
sanitario regionale" (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa
intervenire in maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali
e, dunque, indirettamente ostacolare l'unitarietà dell'intervento
(sentenza n. 266 del 2016).» (cfr. sentenza n. 106/2017).
Secondo tale autorevole insegnamento, assumendo rilievo anche la
mera potenzialità dell'interferenza della legiferazione regionale
con le attribuzioni commissariali, a tutela dell'armonicità e
dell'unitarietà dell'intervento del Commissario ad acta ed
indipendentemente dalla specificità di singole disposizioni
conflittuali, la previsione di una "clausola di salvaguardia» - quale
è quella recata dal citato art. 20 della legge regionale in
contestazione - si riduce ad una mera clausola - rectius norma - di
stile che, pur prestando (formale) ossequio alle funzioni e alle
prerogative commissariali, è in realtà priva di alcun concreto
effetto «sanante».
Tra l'altro, l'assoluta genericità di tale clausola di
salvaguardia la rende del tutto inidonea a garantire la
compatibilità dell'intervento legislativo regionale con le
determinazioni e le misure, organizzative e finanziarie, del Piano di
rientro e del Commissario ad acta, risultando essa stessa invasiva
delle competenze commissariali - e, quindi, governative - laddove
maldestramente tenta di ridurre al solo momento attuativo e/o
interpretativo della legge un effetto interdittivo delle competenze
regionali, effetto invece direttamente implicato dall'esercizio del
potere sostitutivo del Governo.
Sotto tale profilo le disposizioni regionali sopra richiamate
sono dunque costituzionalmente illegittime per violazione dell'art.
120, comma 2, Cost.

II

Gli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 17
della legge regionale n. 26/2017 e, più in generale, l'intera legge,
intervenendo in materia di organizzazione sanitaria senza rispettare
i vincoli imposti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
impingono altresì nella violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
perchè si pongono in contrasto con i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dall'art.
2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2010).
Come appare evidente già dalla rubrica delle norme sopra
richiamate, infatti, le disposizioni ivi contenute contrastano con le
previsioni del Programma operativo 2016/2018 di prosecuzione del
Piano di rientro della Regione Campania adottato, come accennato in
premessa, con decreto del Commissario ad acta n. 14 del 1° marzo 2017
nel cui ambito «l'intervento 16.1» (pag. 135 del decreto) ha ad
oggetto la «riorganizzione [della] rete ospedaliera» e «l'intervento
19.1» (pag. 186 del decreto) riguarda «l'assistenza socio sanitaria
territoriale» e, in particolare, la programmazione della rete per
l'assistenza territoriale relativa al triennio 2016-2018 nel cui
quadro è regolamentata, tra l'altro (a pag. 196 del decreto),
l'offerta sanitaria e socio-sanitaria nel campo della salute mentale.
Sia consentito richiamare in proposito la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte che, in molteplici occasioni, in relazione alla
legiferazione regionale in costanza di mandato commissariale per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo nel settore
sanitario, ha affermato che la disciplina dei piani di rientro dai
deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, Cost., a un duplice ambito di potestà
legislativa concorrente: la tutela della salute ed il coordinamento
della finanza pubblica (v., ex plurimis, sentenza n. 278 del 2014).
In particolare, codesto ecc.mo Collegio ha affermato che
«costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica quanto stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191 del 2009, per cui sono vincolanti, per le regioni che li abbiano
sottoscritti, gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)" finalizzati al contenimento della spesa sanitaria
e al ripianamento dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)
(da ultimo, sentenza n. 14 del 2017)» (cfr. sentenza n. 106/2017).
Tali accordi, secondo la Corte, assicurano, da un lato, la
partecipazione delle Regioni alla definizione dei percorsi di
risanamento dei disavanzi nel settore sanitario e, dall'altro,
escludono che la Regione possa poi adottare unilateralmente misure -
amministrative o normative - con essi incompatibili (sentenza n. 51
del 2013).
Al contrario, le indicate norme regionali, prevedendo interventi
in materia di organizzazione sanitaria non contemplati dal Piano di
rientro della Regione e contrastanti con le previsioni del Programma
operativo 2016-2018 di prosecuzione dell'anzidetto Piano di rientro -
adottato dal Commissario ad acta con decreto n. 14 del 1° marzo 2017
-, non rispettano i vincoli imposti dall'anzidetto Piano di rientro
dal deficit sanitario e dal relativo Programma operativo.
In tal modo, esse pregiudicano il conseguimento degli obiettivi
di risparmio ivi previsti confliggendo perciò con i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica in
campo sanitario stabiliti dall'art. 2, commi 80 e 95, legge n.
191/2009 e in base ai quali, come s'è detto, in costanza di piano di
rientro è preclusa alla regione l'adozione di nuovi provvedimenti -
legislativi od amministrativi - che siano o possano essere di
ostacolo alla piena attuazione del piano, essendo le previsioni
dell'accordo e del relativo piano vincolanti per la regione stessa.
Le disposizioni regionali impugnate, contrastando con principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, violano pertanto l'art. 117, comma 3, Cost.
il quale stabilisce che la potestà legislativa concorrente delle
regioni deve svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali
determinati dalle leggi dello Stato.

B

L'art. 19 della legge regionale 28 settembre 2017, n. 26 e la
violazione degli articoli 81, comma 3, e 117, comma 3, della
Costituzione

I

Autonomo esame ed ulteriori specifiche censure meritano invece le
disposizioni finanziarie recate dall'art. 19 della legge reg. n.
26/2017.
Il primo comma dell'articolo in esame prevede che «All'attuazione
della presente legge concorrono risorse del fondo sanitario regionale
e ulteriori risorse regionali proprie».
Tale norma, nella sua laconicità e genericità, non indica nè
specifica in alcun modo in cosa consisterebbero tali non meglio
definite «ulteriori risorse regionali proprie»: sicchè essa
contrasta all'evidenza con quei principi di attualità e certezza
della copertura della spesa, più volte affermati dalla
giurisprudenza costituzionale, ai quali si deve necessariamente
conformare ogni disposizione finanziaria; con conseguente violazione
del precetto di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione.

II

Il secondo comma del citato art. 19 dispone invece che «La
presente legge è attuata, nell'immediato, con le risorse umane,
finanziarie e strumentali, disponibili a legislazione vigente e
nell'osservanza, per l'intera durata della gestione commissariale per
la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo del settore
sanitario, delle disposizioni impartite dal Commissario ad acta.».
Tale disposizione contrasta anch'essa, al pari delle altre norme
impugnate, con principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica e viola quindi l'art. 117, comma 3, Cost.
La denunziata violazione si concreta sotto due distinti profili:
da un lato, nella misura in cui, prevedendo interventi in materia di
organizzazione sanitaria che non sono contemplati nel Piano di
rientro dal disavanzo sanitario, confligge (anch'essa) con i principi
di cui all'art. 2, commi 80 e 95, legge n. 191/2009; dall'altro,
perchè non rispetta i vincoli di spesa imposti alla Regione Campania
dal Piano di rientro.
Anche sul punto, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte è
ferma nel ritenere che «l'autonomia legislativa concorrente delle
Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenza n. 193 del
2007). Pertanto, il legislatore statale può «legittimamente imporre
alle regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari (sentenza n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010)» (così la
sentenza n. 91/2012).
Per tale disposizione possono del resto formularsi gli stessi
rilievi svolti con riferimento alla c.d. «Clausola di salvaguardia»
prevista dall'art. 20 della legge e, cioè, che, o l'articolo in
esame è norma «di stile» - e, allora, si tratta di una disposizione
inutile che, come tale, non vale ad escludere l'illegittimità
dell'intera legge regionale e di ogni sua norma per interferenza con
le funzioni commissariali - ovvero è norma avente una valenza
sostanziale ed effettiva - e, allora, si tratta di disposizione che
impedisce in radice l'applicazione dell'intera legge regionale che la
contiene rendendo, questa, a sua volta del tutto inutile.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli articoli 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 10, 11. 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 nonchè, avendo carattere
omogeneo, l'intera legge della Regione Campania 28 settembre 2017, n.
26 pubblicata nel Bollettino ufficiale regionale n. 72 del 2 ottobre
2017, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 22 novembre 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 22 novembre 2017,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Campania n.
26 del 28 settembre 2017 secondo i termini e per le motivazioni di
cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e
le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Campania n. 72 del 2 ottobre 2017;
3. decreto 1° marzo 2017 n. 14 del Commissario ad acta
recante approvazione dei Programmi operativi 2016-2018;
4. deliberazione del Consiglio dei ministri 10 luglio 2017
recante nomina del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale della
Campania;
5. verbale delle riunioni congiunte dei giorni 23 novembre
2016 e 21 dicembre 2016 del Tavolo tecnico per la verifica degli
adempimenti regionali e del Comitato permanente per la verifica dei
livelli essenziali di assistenza;
6. verbale della riunione congiunta del giorno 4 aprile 2017
del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e del
Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di
assistenza;
7. verbale della riunione congiunta del giorno 25 luglio 2017
del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e del
Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di
assistenza;
8. verbale della riunione congiunta del giorno 28 settembre
2017 del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e
del Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di
assistenza.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 30 novembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Damiani - Il vice Avvocato generale dello
Stato: Mariani