1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 12-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 381 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 1991
N. 381 Ordinanza emessa l'8 aprile 1991 dal giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Livorno sugli atti relativi alla morte per incidente stradale di Busti Marina ed altra Processo penale - Procedimento pretorile - Indagini preliminari - Richiesta di archiviazione del p.m. avanzata dopo il decorso dei termini - Mancata condivisione da parte del g.i.p. - Ritenuta preclusione a richiedere con ordinanza al p.m. ulteriori indagini, fissando un termine per il loro compimento - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale. (C.P.P. 1988, artt. 409, quarto comma, 554, in relazione al c.p.p. 1988, art. 407, terzo comma). (Cost., art. 112). (091C0690) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 12-6-1991)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letta la richiesta di archiviazione proposta dal p.m., depositata
in data 26 marzo 1991;
Esaminati gli atti;
O S S E R V A
Le norme che regolano la chiusura delle indagini preliminari
prevedono che il p.m. eserciti l'azione penale o richieda
l'archiviazione nel termine di sei mesi dalla data di iscrizione del
nome della persona alla quale è attribuito il reato nel registro
delle notizie di reato.
Il termine in questione, infatti, è previsto non solo ai fini
della utilizzazione degli atti di indagine (art. 407, terzo comma,
del c.p.p.), ma, specificamente, anche in relazione alla richiesta di
rinvio a giudizio (art. 405, secondo comma, del c.p.p.), alla
richiesta di archiviazione (art. 408 e, per il richiamo al primo, 411
del c.p.p.) ed alla richiesta di archiviazione o di autorizzazione a
proseguire le indagini a carico di ignoti (art. 415 del c.p.p.).
Questa disciplina si applica anche al procedimento dinanzi al pre-
tore, per il richiamo di carattere generale dell'art. 549 del c.p.p.
e per quello specifico dell'art. 553, primo comma, del c.p.p.
L'esistenza del termine e la sua operatività in relazione a tutti
i possibili esiti delle indagini preliminari è positivamente e
puntualmente confermata dalle norme che prevedono la proroga del
termine, che il giudice può disporre "prima della scadenza" (art.
406, primo comma, del c.p.p.).
Un'ulteriore conferma è fornita dalle norme che regolano
l'ipotesi in cui il giudice respinga la richiesta di proroga o quella
di archiviazione. In questi casi, infatti, si prevede che il giudice
fissi al p.m. un apposito termine non solo ai fini dello svolgimento
di indagini (art. 409, quarto comma, del c.p.p.), ma anche al solo
fine di formulare le richieste a norma dell'art. 405 (art. 406,
settimo comma, del c.p.p. quanto all'ordinanza che respinge la
richiesta di proroga) ed al fine di formulare l'imputazione (art.
409, quinto comma, del c.p.p. nel caso di mancato accoglimento della
richiesta di archiviazione).
Questa disciplina non avrebbe alcuna giustificazione, sul piano
logico e pratico, qualora il p.m. mantenesse il potere di presentare
le sue richieste anche dopo la chiusura delle indagini preliminari.
Sempre in relazione alla disciplina dei termini ed alla sua
portata, si deve poi fare riferimento, per ulteriore conferma, alle
previsioni dell'art. 258 delle disposizioni di attuazione e
transitorie del c.p.p., come modificate dal recente d.lgs. 7 dicembre
1990, n. 369.
Questa norma (in particolare cfr. il quarto comma), nel prevedere
una proroga dei termini, ne individua la apremessa nel fato che "alla
scadenza dei termini per le indagini preliminari il pubblico
ministero non abbia esercitato l'azione penale o richiesto
l'archiviazione" e stabilisce che "il procuratore generale presso la
corte di appello ha facoltà di avocare le indagini preliminari
qualora il pubblico ministero non abbia esercitato l'azione penale o
richiesto l'archiviazione nei termini".
La stessa relazione al codice parla espressamente, a tale riguardo
di "decadenza del pubblico ministero dal potere di presentare al
giudice le richieste".
La previsione del termine non sembra compatibile con il principio
di obbligatorietà dell'azione penale previsto dall'art. 112 della
Costituzione, sia per quanto riguarda la preclusione allo svolgimento
di indagini, sia per quanto riguarda il promovimento dell'azione
penale o la proposizione della richiesta di archiviazione, che impone
al giudice il controllo della sua fondatezza, anche allo scopo di
disporre il promovimento dell'azione penale o lo svolgimento di
ulteriori indagini.
La disciplina dei termini, in pratica, tenendo conto delle sole
norme già ricordate, produrrebbe la decadenza del p.m. dal potere di
esercitare l'azione penale, così violando in modo evidente la norma
costituzionale già ricordata.
La previsione del potere di avocazione spettante al procuratore
generale presso la corte di appello, contenuta nell'art. 412 del
c.p.p., non sembra poter modificare le conclusioni appena esposte,
pur trattandosi di una previsione che la relazione al codice, già
citata, afferma essere stata introdotta proprio allo scopo di evitare
la decadenza del p.m. dai poteri a lui attribuiti.
La norma dell'art. 412, pur prevedendo che il procuratore generale
disponga l'avocazione delle indagini preliminari "se il pubblico
ministero non esercita l'azione penale o non richiede l'archiviazione
nel termine stabilito dalla legge prorogato dal giudice", richiede a
tale scopo l'emissione di "decreto motivato", e limita ad un periodo
di trenta giorni il tempo concesso al p.g. per svolgere le indagini
indispensabili e formulare le richieste.
L'avocazione, pertanto, come è evidente per la previsione del
termine di trenta giorni, ha effetto dal momento dell'adozione del
decreto motivato che la dispone, senza alcuna retroattività, e si
deve dunque concludere che, anche nel caso in ci l'avocazione sia
disposta, esista pur sempre un periodo di tempo, intercorrente tra il
decorso del termine delle indagini prelimiari e l'adozione del
decreto di avocazione, nel quale non è individuabile alcun organo
del p.m. competente all'adozione dei provvedimenti lui attribuiti,
provvedimenti che possono anche non consistere solamente nello
svolgimento di indagini differibili ad epoca successiva a quella
dell'avocazione o nelle richieste che concludono la fase delle
indagini, ma identificarsi in attività indifferibili. L'esistenza di
un termine di operatività iniziale dell'avocazione, senza alcuna
retroattività, porterebbe a configurare l'avocazione prevista
dall'art. 412 più come un'ipotesi di riapertura delle indagini che
come una vera e propria forma di avocazione, se non si ammettesse
che, prima dell'intervento del provvedimento di avocazione,
permanesse la competenza del p.m. competente nel periodo delle
indagini preliminari.
La disciplina dell'avocazione, in ogni caso, malgrado l'apparente
necessarietà dell'istituto, ai fini della definizione del
procedimento, non prevede alcun automatismo, non sol, come già
osservato, in relazione al momento dell'avocazione, ma neppure in
relazione alla stessa effettiva adozione del provvedimento che la
dispone.
L'art. 127 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. si limita a
prevedere la trasmissione settimanale al p.g. dell'elenco delle
notizie di reato contro persone note per le quali non è stata
esercitata l'azione penale o richiesta l'archiviazione nel termine di
legge, o in quello prorogato.
E si consideri che la disposizione dell'art. 413 del c.p.p. che
regola la richiesta di avocazione rivolta al p.g. dalla persona
sottoposta alle indagini o dalla persona offesa (per gli stessi casi
previsti dall'art. 412) sembra in contraddizione con una
configurazione dell'avocazione come strumento necessario per la
definizione del procedimento in caso di superamento dei termini, non
apparendo giustificabile se non in relazione ad una avocazione
semplicemente facoltativa. Anche il riferimento alla semplice
"facolta'" del procuratore generale di avocare le indagini,
nell'ipotesi di proroga legale delle indagini prevista dal già
ricordato d.lgs. n. 369/1990, non sembra fornire un elemento
decisivo, sul piano interpretativo, per concludere che, negli altri
casi, l'avocazione sia obbligatoria. La deroga di cui parla la
disposizione, infatti, può correttamente essere riferita non alla
regola ordinaria della obbligatorietà dell'avocazione, ma al fatto
che, trattandosi di indagini prorogate, non sarebbe legittimo,
ordinariamente, procedere alla loro avocazione.
Quello che sembra determinante agli effetti del giudizio da
formulare sulla efficacia del meccanismo dell'avocazione al fine di
garantire il rispetto dell'obbligatorietà dell'azione penale, in
ogni caso, è che, mancando qualunque termine per disporre
l'avocazione, nè prevedendosi un apposito meccanismo che ricolleghi
l'avocazione al superamento dei termini, automaticamente, e senza
soluzione di continuità, non si può ritenere assicurata neppure una
qualunque definizione del procedimento, dato che, in ogni caso, il
decreto di avocazione non potrebbe correttamente più adottarsi una
volta decorsi i termini di durata massima delle indagini previsti
dall'art. 407 del c.p.p., a meno di stravolgere l'intero meccanismo
previsto dal codice.
Il problema della violazione della norma del'art. 112 della
Costituzione, certamente ipotizzabile, sulla base delle
considerazioni che precedono, può tuttavia trovare una soluzione
interpretativa, così escludendosi la sua rilevanza.
Non esiste, infatti, alcuna specifica previsione che sancisca la
decadenza del p.m. dal potere di chiedere l'archiviazione del
procedimento o da quello di esercitare l'azione penale, e che imponga
al giudice la declaratoria di inammissibilità della richiesta di
archiviazione, o della richiesta di rinvio a giudizio, o del decreto
di citazione. Trattandosi di decadenza, infatti, occorrerebbe
riferirsi ad ipotesi tassative, per quanto disposto dall'art. 173,
primo comma, del c.p.p., considerando anche che si tratterebbe di
giungere ad un'interpretazione che comporterebbe la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale delle
norme che regolano i termini di chiusura delle indagini.
Si può dunque concludere che, anche in caso di superamento dei
termini, ordinari o prorogati, delle indagini preliminari, il p.m.
conservi il potere-dovere di richiedere al giudice l'archiviazione o
di promuovere l'azione penale, salvo il potere di avocazione
spettante al p.g.
L'unico effetto preclusivo, dunque, almeno qualora si concordi con
le considerazioni espresse in precedenza, si produce in relazione
alla possibilità, per il p.m., di svolgere indagini utilizzabili.
Nel caso concreto emerge, appunto, la necessità di ulteriori
indagini, a seguito della richiesta di archiviazione proposta dal
p.m.
In particolare, nel caso concreto, il procedimento trae origine
dalla morte di Rosa Frezza, che, alla guida di un'autovettura, sulla
quale erano trasportate anche la madre, Giuseppa Zambella, e Marina
Turelli Busti, anch'essa deceduta dopo alcuni giorni, è uscita di
strada nel transitare su un ponte che attraversa il fiume Fine, nel
territorio del comune di Rosignano Marittimo.
Dalle indagini svolte e documentate in atti, emerge che
l'autovettura stava percorrendo la strada comunale denominata "via
per Rosignano", e che aveva iniziato l'attraversamento del "guado"
sul fiume Fine, costituito da una struttura in cemento della
larghezza di ml 3,20 e della lunghezza di ml 18,20, sul quale il
traffico si svolgeva a senso unico alternato. Il ponte, che è
realizzato in modo tale che, in caso di piena, l'acqua lo sommerga
senza incontrare un ostacolo che la faccia uscire dagli argini, e che
si trova ad un livello inferiore a quello della strada nei tratti
precedente e successivo, era delimitato, in entrata ed in uscita, da
grossi paracarri in cemento, ma era privo di protezioni laterali per
tutta la sua lunghezza (cfr. comunicazione del corpo vigili urbani
del comune di Rosignano Marittimo in data 16 luglio 1990).
Secondo le dichiarazioni rese da Giuseppe Zampella alla sezione di
p.g. presso la procura della Repubblica presso la pretura
circondariale di Livorno in data 12 dicembre 1990, su delega del
p.m., l'incidente si è verificato in questo modo: mentre l'auto
sulla quale si trovava, condotta dalla figlia Rosa Frezza, stava
avvicinandosi al ponte sul fiume Fine, avevano visto sopraggiungere,
dalla direzione opposta, a grande velocità, un'altra autovettura,
che, dopo avere superato altre tre auto che la precedevano, aveva
attraversato il ponte. La figlia, pur avendo diritto di precedenza,
si era accostata al ciglio della strada proprio nel punto in cui
aveva inizio l'attraversamento del ponte. Ripresa la marcia,
l'autovettura condotta dalla figlia si muoveva con fatica, per un non
meglio precisato ostacolo sulle ruote posteriori, superato dalla
conducente accelerando il più possibile, senza accorgersi, però,
sempre secondo le dichirazioni, di G. Zampella, di essere terminata,
con le ruote di destra, anteriore e posteriore, al di là del margine
destro del ponte. Dopo pochi metri, urtato un piolo la conducente non
era riuscita a controllare l'auto, che era precipitata nel fiume
(cfr. dichiarazioni in atti).
Il p.m. ha richiesto l'archiviazione deducendo che la causa
dell'uscita di strada dell'autovettura deve essere attribuita alla
distrazione della conducente o ad un'errata manovra alla quale
quest'ultima sarebbe stata costretta dal sopraggiungere dell'altra
autovettura.
A parere di questo giudice, peraltro, si può certamente
ipotizzare un profilo di responsabilità collegato alla mancata
predisposizione di idonee protezioni laterali, sul ponte, al fine di
evitare l'uscita di strada dei veicoli che lo percorrevano.
L'esistenza di tali protezioni, nel caso specifico, avrebbe potuto
evitare l'incidente, almeno stando a quanto desumibile dagli atti.
Tuttavia, non risulta, dagli atti, che siano state svolte indagini
per accertare, in primo luogo, anche avvalendosi di esperti della
materia, le caratteristiche strutturali del ponte, e la sua
rispondenza alle regole costruttive e di sicurezza, sia
intrinsecamente, sia in relazione al collegamento con i due tratti di
strada che congiunge, e, secondariamente, quali fossero i soggetti
tenuti all'adozione dei provvedimenti relativi alle opere
eventualmente da eseguire sulla struttura, ai fini della sicurezza
stradale, e di quelli concernenti l'utilizzazione del ponte ai fini
della circolazione, anche allo scopo di determinare se, come emerge
dall'articolo di stampa presente in atti in copia, siano già
accaduti altri incidenti sul ponte, e se gli organi competenti ad
adottare i provvedimenti sia sulle opere sia sulla circolazione ne
fossero a conoscenza, e quali iniziative abbiano eventualmente
adottato.
Sulla base di tali indagini, a parere di questo giudice, si
potrebbe valutare, in concreto, l'ipotizzabilità di una
responsabilità, a titolo di colpa, a carico dei soggetti così
individuati, qualora, naturalmente, le risultanze delle indagini non
impongano di escludere l'esistenza della colpa, o del nesso di
causalità.
Di fronte a tale necessità, tuttavia, si pone l'ostacolo
rappresentato dalla già ricordata norma dell'art. 407, terzo comma,
del c.p.p., che esclude la possibilità dello svolgimento di indagini
oltre il termine ordinario o prorogato, o, meglio, sancisce
l'"inutilizzabilita'" delle indagini svolte in violazione di tale
divieto. Ed è appena il caso di notare che, nell'ipotesi della
richiesta di supplemento di indagini, si tratta di atti di indagine
destinati ad essere comunque utilizzati, ai fini della successiva
decisione di promuovere l'azione penale o di richiedere
l'archiviazione.
In questo caso, la formulazione delle norme ed il dato sistematico
impediscono, secondo questo giudice, qualunque diversa
interpretazione.
Il dato ricavabile dal testo dell'art. 407, infatti, non si presta
ad equivoci, non solo nel prevedere l'inutilizzabilità degli atti di
indagine, ma anche nel ricollegarla, più che al superamento dei
termini in assoluto, al fatto che il p.m., entro tali termini, non
abbia esercitato l'azione penale o richiesto l'archiviazione. In
altre parole, una volta richiesta nei termini l'archiviazione, si
possono certamente svolgere atti di indagine utilizzabili, e non
esiste, pertanto, per il giudice, alcun ostacolo al riguardo, anche
se il suo provvedimento fissi un termine per le indagini che superi
quello ordinario, o prorogato (salvo esaminare se tale possibilità
comporti anche il superamento del termine di durata massima).
In ogni caso, peraltro, occorre che le determinazioni
sull'esercizio dell'azione penale siano state prese dal p.m. nei
termini stabiliti.
Un'interpretazione diversa, pertanto, cozzerebbe contro il dato
estremamente chiaro dell'art. 407, terzo comma.
Si porrebbe, inoltre, contro l'intero sistema delineato dal codice
in relazione alla chiusura delle indagini preliminari ed alle vicende
successive.
Non sembra che la disposizione possa essere interpretata come
riferita solo alle indagini disposte dal p.m., escludendosi il caso
del supplemento di indagini disposto dal giudice. A parte la mancanza
di qualunque eccezione in proposito, nel testo della norma, lo stesso
riferimento alla tempestività delle determinazioni del p.m. quale
condizione per lo svolgimento successivo di indagini utilizzabili
depone proprio nel senso contrario, coordinandosi in modo molto
coerente con i poteri del giudice a seguito della richiesta di
archiviazione, e delineando un meccanismo che non prevede soluzioni
di continuità.
Ritenendo invece, malgrado gli ostacoli interpretativi già
ricordati, che il supplemento di indagini possa essere disposto
sempre e comunque, dal giudice, anche nel caso di richiesta di
archiviazione presentata fuori termine, sembra di poter concludere
che si produrrebbe una evidente violazione sia delle norme che
regolano la proroga delle indagini, consentendo una proroga tardiva,
per così dire, sia di quelle in materia di riapertura delle
indagini, riapertura che ha presupposti certamente diversi, e che,
comunque, non può essere disposta d'ufficio dal giudice. In ogni
caso, non sembra che si possa giungere ad una simile conclusione
senza una specifica pronuncia della Corte costituzionale, e sulla
base del semplice strumento interpretativo.
Si deve pertanto escludere che la disciplina vigente consenta al
giudice di fissare al p.m. un termine per provvedere ad ulteriori
indagini, una volta che la richiesta di archiviazione sia stata
presentata dopo la scadenza del termine per le indagini preliminari o
di quello prorogato.
Nel caso concreto, l'iscrizione nel registro delle notizie di
reato risale a 16 luglio 1990, così che, anche tenendo conto del
periodo di sospensione dei termini, risulta superato, alla data del
26 marzo 1991, data del deposito della richiesta di archiviazione, il
termine semestrale per le indagini preliminari.
In questo caso, pertanto, al giudice resterebbe l'alternativa, per
il disposto dell'art. 554, secondo comma, del c.p.p., così come
formulato prima delle sentenza n. 445 del 26 settembre 1990-12
ottobre 1990, tra l'archiviazione e la richiesta al p.m. di formulare
l'imputazione, alternativa che la stessa Corte costituzionale, nella
citata sentenza n. 445, ha riconosciuto non coerente con il principio
di massima semplificazione dettato dalla legge delega per il
procedimento pretorile, comportando un innegabile appesantimento del
numero dei dibattimenti.
L'inapplicabilità dell'art. 409, quarto comma, del c.p.p., in
quanto applicabile al rito pretorile sulla base della sentenza n.
445/1990 della Corte costituzionale, in caso di richiesta di
archiviazione presentata dopo il decorso dei termini per le indagini,
sembra porsi in contrasto con il principio di obbligatorietà
dell'azione penale, previsto dall'art. 112 della Costituzione.
Come è generalmente riconosciuto, infatti, il rispetto di tale
principio esige non solo che il p.m. eserciti l'azione penale o
richieda l'archiviazione in relazione ad ogni notizia di reato, ma
anche, e soprattutto, che il giudice svolga un controllo
sull'esercizio di tale potere-dovere affidato al p.m.
Tale controllo, per poter essere veramente tale, deve
necessariamente estendersi all'uso corretto e completo del potere di
accertamento dei fatti da parte del p.m. In caso contrario, infatti,
il giudice finirebbe con l'essere vincolato alla richiesta del p.m.,
essendo quest'ultimo arbitro di fornire o meno al primo gli elementi
indispensabili ai fini della decisione sulla fondatezza della notizia
di reato.
È appunto la situazione che si prospetta nel caso in esame,
poichè l'avvenuto superamento del termine per le indagini
preliminari impedisce al giudice l'esercizio del potere-dovere di
disporre ulteriori indagini indispensabili ai fini della decisione
sulla richiesta di archiviazione, potere previsto dal codice,
all'art. 409, quarto comma, in applicazione del principio posto
dall'art. 2, punto 50, della legge delega, ma che, per effetto della
preclusione dell'art. 407, terzo comma, è limitato ai casi di
tempestiva presentazione della richiesta di archiviazione.
Appare così non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 409, quarto comma, e 554, del
c.p.p., in relazione all'art. 407, terzo comma, del c.p.p. nella
parte in cui non prevedono che il giudice per le indagini preliminari
presso la pretura circondariale, di fronte ad una richiesta di
archiviazione proposta dopo il decorso del termine per le indagini
preliminari, se ritiene necessarie ulteriori indagini, le indichi con
ordinanza al pubblico ministero, fissando il termine indispensabile
per il loro compimento, in relazione all'art. 112 della Costituzione.
La questione appare rilevante, nel caso concreto, sulla base di
quanto già esposto circa le indagini che appaiono indispensabili in
relazione alla richiesta di archiviazione presentata dal p.m.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, n. 1, e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 409, quarto comma, e 554, del
c.p.p., in relazione all'art. 407, terzo comma, del c.p.p., in
relazione all'art. 112 della Costituzione, nella parte in cui non
prevedono che il giudice per le indagini preliminari presso la
pretura circondariale, di fronte ad una richiesta di archiviazione
proposta dopo il decorso del termine per le indagini preliminari, se
ritiene necessarie ulteriori indagini, le indichi con ordinanza al
p.m. fissando il termine indispensabile per il loro compimento;
Sospende il presente procedimento;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Livorno, addì 8 aprile 1991
Il giudice per le indagini preliminari: MARINARI

91C0690