1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 29-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 233 SENTENZA 15 - 23 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni, Calabria, Toscana, Piemonte, Liguria e Marche - Pluralita' di impugnazioni avverso l'intero testo e svariate disposizioni del «codice dell'ambiente» - Decisione delle questioni aventi ad oggetto gli artt. da 73 a 140 del decreto legislativo n. 152 del 2006 - Decisione delle altre questioni riservata a separate pronunce. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. da 73 a 140. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento in giudizio di soggetti diversi dai titolari delle attribuzioni legislative in contestazione (Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature WWF Italia - Onlus; Biomasse Italia s.p.a., Societa' Italiana Centrali Termoelettriche - SICET S.r.l., Ital Green Energy S.r.l., E.T.A. Energie Tecnologie Ambiente S.p.a.) - Inammissibilita'. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. da 73 a 140. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Regolamentazione anche sotto l'aspetto degli strumenti pianificatori e gestionali, con innovazioni e accentramento di compiti in ambiti correlati a settori di competenza concorrente - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarieta', buon andamento della P.A., anche con riferimento a principi e norme del diritto comunitario e di convenzioni internazionali - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. da 73 a 140. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Individuazione degli obiettivi da perseguire nella disciplina generale per la tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione di prerogative regionali in ambiti di legislazione concorrente, nonche' del principio di leale collaborazione - Genericita' della censura, mancata specificazione degli aspetti ritenuti lesivi delle prerogative regionali - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 73. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Elencazione degli strumenti atti a realizzare il raggiungimento degli obiettivi per la tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio nella materia di legislazione concorrente del «governo del territorio», violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione dell'intesa con i rappresentanti delle Regioni - Esclusione, non essendo lo Stato vincolato a stabilire solo norme di principio nella materia ambientale quando sussista la concomitante possibilita' per le Regioni di intervenire nell'esercizio delle loro competenze in tema di tutela della salute e governo del territorio - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 73, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Definizioni rilevanti nella materia - Definizioni di «acque reflue industriali», «fognatura dinamica», «scarico», «valore limite di emissione» - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata irragionevolezza, contrasto con la legge delega e con la normativa comunitaria - Successiva rinuncia regionale (non accettata) alle impugnazioni delle predette definizioni, modificate dal sopravvenuto decreto legislativo n. 4 del 2008 e non attuate nel territorio regionale - Cessazione della materia del contendere. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 74, comma 1, lettera h), lettera n) (limitatamente alla parte relativa alla fognatura dinamica), lettera ff) e lettera oo). - Costituzione, artt. 3, 76 e 117, primo comma. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Definizioni rilevanti nella materia - Definizioni di «agglomerato» e di «sostanze pericolose» - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata irragionevolezza, contrasto con la normativa comunitaria e con il principio di salvaguardia dell'ambiente enunciato dalla legge delega, compromissione della attivita' legislativa e amministrativa della Regione con aggravio di oneri finanziari sul bilancio regionale - Censure non attinenti al riparto di competenze, bensi' alle scelte di merito dello Stato in materia ambientale, e dunque qualificabili come tentativo di interferenza nella sfera legislativa esclusiva dello Stato - Inammissibilita' delle questioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 74, comma 1, lettera n), e comma 2, lettera ee). - Costituzione, artt. 3, 76 e 117, primo comma; direttiva 91/271/CEE, art. 2. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Previsione dell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali nel quadro delle competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto delle attribuzioni statali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della potesta' legislativa e amministrativa regionale - Genericita' delle doglianze - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 75, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Attuazione delle direttive comunitarie di modifica di modalita' esecutive - Adozione con decreti ministeriali dei correttivi da inserire negli Allegati alla Parte III del codice dell'ambiente - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata lesione delle prerogative delle Regioni in ordine all'attuazione delle direttive comunitarie, invasione della potesta' regolamentare delle Regioni, violazione, in subordine, del principio di leale collaborazione - Esclusione - Allocazione a livello statale delle funzioni amministrative in materia ambientale giustificata da ragioni di unitarieta' ed uniformita' ordinamentali - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 75, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi quinto e sesto, e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Obblighi per le Regioni di divulgazione delle informazioni sullo stato di qualita' delle acque e di trasmissione al Dipartimento tutela acque interne e marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT) dei dati conoscitivi e delle informazioni relative all'attuazione del codice dell'ambiente e della normativa comunitaria - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni, per mancata destinazione di risorse aggiuntive a copertura degli oneri derivanti dall'espletamento dei nuovi compiti - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Esclusione, attesa la possibilita' che i costi delle operazioni vengano regolati in decreto ministeriale adottato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 75, comma 5. - Costituzione, art. 119; decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, art. 11; direttiva 2003/4/CE. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - «Designazione» di corpo idrico artificiale o fortemente modificato - Ipotizzata competenza statale - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali in materia di governo del territorio, violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione dell'esercizio della funzione mediante accordi e intese con le Regioni - Impugnazione proposta in termini ipotetici - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 77, comma 5. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Acque destinate alla vita dei molluschi - Designazione da parte delle Regioni delle acque marine costiere e salmastre richiedenti protezione e miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo di molluschi bivalvi e gasteropodi anche ai fini del miglioramento dei prodotti della molluschicoltura commestibili per l'uomo - Prevista necessita' di intesa con il Ministro delle politiche agricole e forestali - Ricorsi delle Regioni Calabria, Marche e Toscana - Denunciata retrocessione di competenza gia' interamente attribuita alle Regioni, violazione di competenze legislative residuali e amministrative delle Regioni - Esclusione - Ascrivibilita' della molluschicoltura all'ambito materiale della pesca, nella quale concorrono anche competenze statali, con conseguente necessita' di applicare il principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 87, comma 1. - Costituzione, artt. 117 (in particolare, quarto comma), e 118 (in particolare, primo comma); decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 153, artt. 1, comma 2, e 7; decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154, art. 21; decreto legislativo 4 agosto 2008, n. 148. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Vizi deducibili dalle Regioni - Evocazione di parametri diversi da quelli compresi nel titolo V della Costituzione - Possibilita', purche' la violazione ridondi a pregiudizio delle competenze regionali - Denunciata inosservanza dei principi e criteri direttivi di una legge delega finalizzata al riordino delle competenze - Ammissibilita' della censura. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 87, comma 1. - Costituzione, art. 76; legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 8. Ambiente - Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Tutela delle acque dall'inquinamento - Acque destinate alla vita dei molluschi - Designazione da parte delle Regioni delle acque marine costiere e salmastre richiedenti protezione e miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo di molluschi bivalvi e gasteropodi anche ai fini del miglioramento dei prodotti della molluschicoltura commestibili per l'uomo - Prevista necessita' di intesa con il Ministro delle politiche agricole e forestali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato eccesso di delega, per inosservanza del principio di rispetto delle competenze gia' attribuite alle Regioni dalla legislazione previgente - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 87, comma 1. - Costituzione, art. 76; legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 8, lettera b); decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 80, lettera q). (009C0516) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 29-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente:

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. da 73 a 140
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), promossi dalle Regioni Calabria, Toscana, Piemonte,
Liguria e Marche, con ricorsi notificati l'8, il 13, il 12-21 ed il
12-27 giugno 2006, depositati in cancelleria il 10, il 14, il 15, il
16 ed il 21 giugno 2006, ed iscritti ai nn. 68, 69, 70, 74 e 79 del
registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè gli atti di intervento dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, della
Biomasse Italia S.p.a. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 2009 il Giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione
Calabria, Lucia Bora e Guido Meloni per la Regione Toscana, Luigi
Manzi per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon per la Regione
Liguria, Gustavo Visentini per la Regione Marche, Alessandro
Giadrossi per l'Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature (WWF Italia) - Onlus, e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri l'8 giugno 2006, la Regione Calabria (reg. ric. n. 68 del
2006) ha chiesto a questa Corte di dichiarare l'illegittimità
costituzionale di una serie di disposizioni del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), che ha violato le
competenze regionali, sotto molteplici aspetti.
Le censure riguardano, tra l'altro, il settore della «Tutela
delle acque dall'inquinamento», oggetto della Sezione II della Parte
III del decreto legislativo.
Nell'ambito di questa sezione la Regione Calabria censura, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, l'art. 73,
nel quale si individuano gli obiettivi da perseguire nella disciplina
generale per la tutela delle acque superficiali, marine e
sotterranee, riproponendo le considerazioni svolte in altra parte del
ricorso, sulla difesa del suolo, in merito alla riconducibilità
della disciplina delle acque a diverse materie, tra le quali sarebbe
prevalente e comprensiva quella del «governo del territorio».
Non mancando, peraltro, richiami alla «tutela dell'ambiente»
(segnatamente con riferimento alle lettere a), b) e f), ed alla
«tutela della salute» (in tal senso, rilevano soprattutto le lettere
b), d) ed e), in via gradata sussisterebbe una concorrenza di
competenze che coinvolgerebbe le tre materie indicate.
Se anche si adottasse la prospettiva della sussistenza di una
concorrenza di competenze, l'enunciazione degli strumenti potrebbe,
al più, essere inquadrata nell'ambito della determinazione di
standards di tutela (ciò che appare, peraltro, assai problematico),
con il che il comma 2 non potrebbe comunque essere considerato immune
da vizi, giacchè, ove non sia ravvisabile la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto agli altri, atto a rendere dominante la
relativa competenza legislativa, la redazione di contenuti normativi
richiede la previa intesa con i rappresentanti delle Regioni.
Altra norma censurata è l'art. 75, comma 1, lettera b), secondo
la quale le Regioni e gli enti locali esercitano le funzioni e i
compiti ad essi spettanti nel quadro delle competenze
costituzionalmente determinate e nel rispetto delle attribuzioni
statali.
Tale disposizione è ispirata ad una concezione del riparto di
competenze inconciliabile con il mutato assetto costituzionale, dal
momento che ignora come le funzioni normative delle Regioni e le
funzioni amministrative degli enti locali non possono mai essere
«determinate», stanti le clausole di cui all'art. 117, quarto comma,
ed all'art. 118, primo comma, Cost., e muove dalla errata tendenza
dello Stato a restare l'ente cui spettano le competenze generali.
Analoghi rilievi riguardano l'art. 87, il cui comma 1, disponendo
che «le Regioni, d'intesa con il Ministero delle politiche agricole e
forestali, designano, nell'ambito delle acque marine costiere e
salmastre che sono sede di banchi e di popolazioni naturali di
molluschi bivalvi e gasteropodi, quelle richiedenti protezione e
miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo degli stessi e per
contribuire alla buona qualità dei prodotti della molluschicoltura
direttamente commestibili per l'uomo», riproduce l'art. 14, comma 1,
del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla
tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva
91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e
della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole), in cui, però, non era prevista l'intesa con il Ministro
delle politiche agricole e forestali. Trattandosi di competenza già
interamente trasferita alle Regioni (l'art. 1, comma 8, della legge
15 dicembre 2004, n. 308, impone al legislatore delegato il rispetto
delle competenze attribuite alle Regioni dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112), appare evidente che lo Stato non può
surrettiziamente riappropriarsene attraverso un atto di
codeterminazione, di cui non si rinviene alcuna giustificazione, nè
sul piano funzionale nè su quello del sistema costituzionale di
ripartizione delle competenze.
La Regione censura altresì l'art. 75, comma 4 - nella parte in
cui stabilisce che, con decreto dei Ministri competenti, si provvede
alla modifica degli Allegati alla Parte III dello stesso decreto
legislativo, per dare attuazione alle direttive comunitarie per le
parti in cui queste modifichino modalità esecutive e caratteristiche
tecniche delle direttive, recepite nella Parte III, secondo quanto
previsto dall'art. 13 della legge 4 febbraio 2005, n. 11 -
ritenendolo in contrasto con l'art. 117, quinto comma, Cost., dato
che attribuisce ad organi statali il compito di attuare normative
comunitarie di modifica di modalità esecutive di altre direttive,
incidenti su aspetti di dettaglio, attività che non può che
spettare alle Regioni; nonchè con l'art. 117, sesto comma, Cost.,
attribuendosi un potere regolamentare a organi statali in ambito
diverso da quelli individuati dall'art. 117, secondo comma, Cost.
Subordinatamente, poi, l'attribuzione ai Ministri del potere di
emanare decreti violerebbe il principio di leale collaborazione,
attesa l'importanza che i decreti ministeriali possono assumere, tale
da richiedere l'intervento di istanze rappresentative delle Regioni
ed enti locali nel procedimento di formazione.
1.1. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Calabria ha
depositato memoria. Per quanto è oggetto della Sezione II della
Parte III, la Regione si richiama semplicemente ai motivi di ricorso
proposti, non essendo state le norme di tale sezione, oggetto delle
censure, modificate dalla legislazione successiva (decreto
legislativo 8 novembre 2006, n. 284, recante «Disposizioni correttive
e integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale», e decreto legislativo 16 gennaio 2008,
n. 4, recante «Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia
ambientale»).
2. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 21 giugno 2006, la Regione Toscana (reg. ric. n. 69 del
2006) ha chiesto a questa Corte la declaratoria di
incostituzionalità di una serie di disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006, per violazione sotto molteplici aspetti
delle competenze regionali.
Le censure riguardano, tra l'altro, il settore della «Tutela
delle acque dall'inquinamento», oggetto della Sezione II della Parte
III.
In tale ambito, appare lesivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite l'art. 75, comma 5, per violazione
dell'art. 119 Cost. La disposizione impone alle Regioni di assicurare
la più ampia divulgazione delle informazioni sullo stato di qualità
delle acque nonchè di trasmettere al Dipartimento tutela delle acque
interne e marine dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i
servizi tecnici (APAT) i dati conoscitivi e le informazioni relativi
all'attuazione del decreto legislativo n. 152 del 2006, e quelli
prescritti dalla disciplina comunitaria, secondo le modalità che
verranno indicate con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto
con i Ministri competenti, d'intesa con la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato e le Regioni.
Al fine di ottemperare agli obblighi imposti dalla disposizione
in esame, le Regioni devono necessariamente attivare, con oneri
rilevanti a proprio carico, azioni dirette ad effettuare una serie di
indagini conoscitive sullo «stato di qualità delle acque», nonchè
azioni dirette al monitoraggio e alla elaborazione dei dati e delle
informazioni acquisite, al fine di poter evidenziare, come richiesto
dalla norma, il livello di attuazione dello stesso decreto
legislativo n. 152 del 2006, nonchè il rispetto degli obblighi di
derivazione comunitaria. Tali obblighi informativi non appaiono
collegati a funzioni proprie delle Regioni, bensì risultano
esplicazione della potestà legislativa riconosciuta allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
L'acquisizione delle informazioni è infatti finalizzata a
consentire un controllo da parte dello Stato sul rispetto degli
standard di tutela ambientali imposti dallo stesso e dalla Comunità
europea, controllo che rappresenta il diretto corollario di quello
che è il nucleo essenziale della materia «tutela ambientale». Se è
vero che detta materia è «trasversale» e consente, comunque, alle
Regioni di curare i propri interessi funzionalmente collegati con
quelli ambientali, è anche vero che l'attività di rilevazione dei
dati e delle informazioni richieste rappresenta esplicazione del
potere statale di controllare il rispetto degli standard di tutela
uniformi, individuati al fine di garantire le esigenze di protezione
e tutela dell'ambiente.
L'onerosità dei compiti di rilevamento, positivamente assunti
dalla Regione ricorrente in attuazione del principio di leale
collaborazione, non è assistita dall'individuazione, da parte del
legislatore statale, delle risorse necessarie a farvi fronte, in
palese violazione dell'art. 119 Cost., secondo cui le Regioni hanno
«autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (primo comma) e godono
di risorse autonome (secondo comma).
Sul presupposto che per la svolgimento delle funzioni loro
attribuite, Regioni ed enti locali si avvalgono di tributi ed entrate
proprie, da essi stabiliti secondo principi di coordinamento della
finanza pubblica, compartecipazione al gettito di tributi statali
riscossi sul loro territorio e accesso al fondo perequativo per i
territori con minore capacità fiscale, il quinto comma dispone che
«per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive» a favore di Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni.
Ne consegue che, qualora lo Stato imponga ad enti locali (nella
specie le Regioni) di provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, deve contestualmente indicare i mezzi
finanziari per farvi fronte. In mancanza, verrebbe vanificata
l'essenza stessa dell'autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni
dalla Costituzione, dovendo le stesse distogliere le entrate
destinate a coprire le funzioni pubbliche loro attribuite per
fronteggiare gli oneri derivanti dalle funzioni diverse ed ulteriori
ad esse attribuite dal legislatore statale.
Altra norma censurata è l'art. 77, comma 5, per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale cooperazione.
La disposizione in esame prevede che la designazione di un corpo
idrico artificiale o fortemente modificato e le relative motivazioni
siano esplicitamente menzionate nei piani di bacino (di emanazione
statale). La disposizione appare poco chiara, in particolare sul
significato da attribuire al termine «designazione». In una prima
accezione, sembrerebbe ricondursi al legislatore statale
«l'individuazione del corpo idrico artificiale o fortemente
modificato» attraverso lo strumento del piano di bacino; in una
seconda accezione, il piano di bacino si limiterebbe a riportare un
elenco dei corpi idrici o fortemente modificati, la cui designazione
sarebbe, invece, demandata all'ambito regionale.
I commi successivi riconoscono competenze in capo alle Regioni,
tali da far propendere per la seconda interpretazione (il comma 6
prevede che le Regioni possano motivatamente stabilire termini
diversi per i corpi idrici che presentano condizioni tali da non
consentire il raggiungimento dello stato di «buono»; il comma 7
prevede che le Regioni possano stabilire obiettivi di qualità
ambientale meno rigorosi per taluni corpi idrici, qualora ricorrano
alcune particolari condizioni), tuttavia la norma appare, nella
sostanza, ambigua. L'interpretazione secondo la quale la designazione
del corpo idrico compete allo Stato porterebbe in capo allo stesso
un'attività strettamente finalizzata a politiche di uso del
territorio, per loro stessa natura riconducibili alla materia del
«governo del territorio», riservata dall'art. 117, comma terzo,
Cost., alla legislazione concorrente.
Anche volendo configurare un'avocazione da parte dello Stato, per
esigenze di unitarietà, delle funzioni amministrative di competenza
delle Regioni, la norma non si sottrarrebbe a censure di
illegittimità costituzionale: l'assunzione in sussidiarietà, quale
deroga al sistema di competenze disegnato dalla Costituzione, deve
infatti sottostare al principio di leale collaborazione, che impone
che la funzione venga amministrata attraverso accordi ed intese con
le Regioni. Detto principio non trova riconoscimento nella norma
impugnata, dal momento che la designazione del corpo idrico non è
subordinata ad intese con i livelli regionali, ma, al contrario, è
ricondotta unilateralmente nell'ambito della competenza statale.
Viene, inoltre, censurato l'art. 87, comma 1, per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione prevede che le Regioni, d'intesa con il Ministero
delle politiche agricole e forestali, designino, nell'ambito delle
acque marine costiere e salmastre che sono sede di banchi e di
popolazioni naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, quelle
richiedenti protezione e miglioramento, per consentire la vita e lo
sviluppo degli stessi e per contribuire alla buona qualità dei
prodotti della molluschicoltura direttamente commestibili per l'uomo.
La norma, avendo la duplice finalità di assicurare che le acque
marine e salmastre, sede di popolazioni naturali di molluschi bivalvi
e gasteropodi, rispondano ai requisiti di qualità richiamati dal
successivo art. 88, e di assicurare la buona qualità dei prodotti
della molluschicoltura direttamente commestibili per l'uomo,
coinvolge interessi diversi, affidati ora alla tutela del legislatore
statale (tutela dell'ambiente), ora alla legislazione concorrente
(tutela della salute), ora alla legislazione residuale delle Regioni
(agricoltura).
Il nucleo centrale della materia «agricoltura» è individuabile
nella produzione di vegetali ed animali destinati all'alimentazione,
quindi non sembra compatibile, con il riparto delle competenze
delineato dal Titolo V della Parte II della Costituzione, la
subordinazione della designazione regionale delle acque marine ai
fini della molluschicoltura ad un'intesa con i livelli statali.
La competenza regionale esclusiva nella materia dell'agricoltura
è altresì incompatibile in riferimento alle materie riconducibili
alla legislazione concorrente (tutela della salute e
dell'alimentazione), laddove compete allo Stato la sola fissazione
dei principi fondamentali e non anche determinazioni di dettaglio,
quale è invece quella di designazione delle acque che ottemperano ai
requisiti di qualità (indicati come standard uniformi dallo Stato) e
che possono, pertanto, essere destinate alla molluschicoltura, in
quanto disciplina operativa e di dettaglio, il cui esercizio è
riconducibile all'ambito regionale.
Neppure sembrano invocabili i principi di sussidiarietà ed
adeguatezza di cui all'art. 118, primo comma, Cost., nella loro
attitudine ascensionale, in base ai quali lo Stato può riservare a
sè funzioni amministrative (e conseguentemente legislative) in
deroga al riparto delle competenze individuato dal Titolo V della
Parte II della Costituzione, difettando le condizioni di
proporzionalità e ragionevolezza, giacchè, pur contemplando la
norma una concertazione tra livello regionale e statale, non è
ravvisabile un ragionevole fondamento tale da giustificare l'esigenza
di un esercizio unitario della stessa, soprattutto tenendo conto del
contesto normativo in cui la norma è collocata; tanto più che
l'art. 84, comma 1, in riferimento alla designazione (regionale)
«delle acque dolci che richiedono protezione e miglioramento per
essere idonee alla vita dei pesci», riserva allo Stato la sola
individuazione dei requisiti cui le acque devono rispondere
(requisiti riportati nella Tabella 1/B dell'allegato 2 alla Parte III
del decreto medesimo), ma affida la designazione delle stesse alle
Regioni, senza subordinarne l'esercizio ad intese con i livelli
statali.
Va evidenziato, infine, che l'art. 87 modifica l'art. 14 del
decreto legislativo n. 152 del 1999 (normativa che viene abrogata dal
decreto legislativo oggetto di impugnazione), che, in un quadro
costituzionale in cui le competenze regionali erano indubbiamente
inferiori a quelle desumibili dall'attuale 117 Cost., non subordinava
l'esercizio della funzione regionale ad intese con i livelli statali.
2.1. - Nel giudizio promosso dalla Regione Toscana si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che illustra le ragioni
per cui le doglianze della Regione dovranno essere disattese.
Relativamente alla tutela delle acque dall'inquinamento, la
difesa erariale replica alle censure relative all'art. 75, comma 5,
sulla divulgazione delle informazioni sullo stato di qualità delle
acque, assumendo che tale obbligo è di diretta derivazione
comunitaria. Il riordino delle funzioni comporta il necessario
trasferimento delle risorse nell'ambito delle varie materie
considerate dal legislatore delegato, e le informazioni possono
essere acquisite e diffuse con mezzi a basso costo (indicatori
biologici invece che chimici, internet in luogo di pubblicazione a
stampa).
La doglianza in ordine all'individuazione dei corpi idrici
artificiali o fortemente modificati (art. 77, comma 5) sarebbe
inammissibile per genericità e indeterminatezza, oltre che per il
fatto che i criteri di individuazione non possono che essere omogenei
su tutto il territorio nazionale.
Riguardo all'art. 87, comma 1 - che prevede la designazione, da
parte delle Regioni, d'intesa con il Ministero delle politiche
agricole e forestali, delle acque marine costiere e salmastre
richiedenti protezione e miglioramento per consentire la vita e lo
sviluppo dei molluschi - la doglianza non sarebbe fondata, poichè
l'intesa con il Ministro si pone solo nella prima fase di
individuazione, restando affidata alla competenza regionale
l'integrazione e la modifica in via ordinaria degli elenchi.
2.2. - Nel giudizio ha presentato atto di intervento ad
adiuvandum l'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature
(WWF Italia) - Onlus, la quale, poste alcune premesse sulla
legislazione italiana in materia ambientale e sull'esercizio della
delega legislativa, passa ad esaminare le questioni di legittimità
delle norme denunciate dalla Regione ricorrente, senza tuttavia
svolgere considerazioni in merito alle specifiche disposizioni in
tema di tutela delle acque dall'inquinamento.
2.3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Toscana ha
depositato memoria, limitandosi, per quanto riguarda le censure
proposte avverso le disposizione contenute nella Sez. II della Parte
III, a richiamare i motivi di ricorso già proposti.
3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 27 giugno 2006, la Regione Piemonte (reg. ric. n. 70 del
2006) ha chiesto a questa Corte la declaratoria di
incostituzionalità di una serie di disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006, per violazione di vari parametri
costituzionali (artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.).
Le censure riguardano, tra l'altro, gli artt. da 73 a 140 del
citato decreto legislativo n. 152 del 2006, che attengono alla tutela
delle acque dell'inquinamento anche sotto l'aspetto degli strumenti
pianificatori e gestionali. La ramificata interrelazione con gli
ambiti del governo del territorio e di gestione dei vari settori di
attività antropiche, investe ambiti di competenza concorrente o
rimessa alle Regioni e parimenti della tutela della salute. Valgono
le considerazioni di ordine generale sulla pretermissione del
contributo di Regioni e Province autonome nell'elaborazione delle
norme del decreto legislativo n. 152 del 2006, ad inficiare le
validità del corpus normativo nel suo complesso, al di là della
specificazione delle questioni attinenti a norme determinate.
Rispetto al quadro legislativo già operante, si riscontrano
significative innovazioni, non giustificate da esigenze di
coordinamento ed anzi apportatrici di elementi di contraddizione ed
incoerenza ed improntate ad un accentramento di compiti, anche di
limitata gestione, nella sede ministeriale, determinandosi
compressione del ruolo delle Regioni e delle autonomie locali. Il
principio dell'unitarietà fonda la competenza statale ove siano
ravvisabili esigenze di uniformità e omogeneità strategica, con la
definizione di standard, pur sempre con il contemperamento delle
procedure di leale collaborazione e intesa per la codeterminazione
dei contenuti interessanti anche l'ambito di competenza regionale.
3.1. - Nel giudizio promosso dalla Regione Piemonte, si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
inammissibilità o infondatezza della questione.
Hanno poi spiegato intervento la Società Italiana Centrali
Termoelettriche - SICET S.r.l., la Biomasse Italia S.p.a., la Ital
Green Energy S.r.l., la E.T.A. - Energie tecnologie ambiente S.p.a.,
senza svolgere considerazioni direttamente attinenti al tema in
oggetto.
4. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 13 giugno 2006, la Regione Liguria (reg. ric. n. 74 del
2006) ha chiesto a questa Corte la declaratoria d'illegittimità
costituzionale di una serie di disposizioni del decreto legislativo
n. 152 del 2006, che avrebbero violato le competenze regionali sotto
molteplici aspetti.
Le censure riguardano, tra l'altro, il settore della «Tutela
delle acque dall'inquinamento», oggetto della Sezione II della Parte
III del decreto legislativo.
L'art. 74 reca le definizioni rilevanti nella materia, e tra
queste il comma 1, lettera ff), definisce «scarico» qualsiasi
immissione di acque reflue in acque superficiali, sul suolo, nel
sottosuolo e in rete fognaria, indipendentemente dalla natura
inquinante, e pur sottoposta a preventivo trattamento di depurazione.
In questo modo, l'immissione non deve più essere «diretta tramite
condotta».
Sono stati così modificati il concetto di «scarico», quale
risultante dall'art. 2, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo
n. 152 del 1999, e la sua distinguibilità dal concetto di «rifiuto»,
viceversa costituito da reflui di cui il detentore si disfi senza
versamento diretto nei corpi ricettori, con avvio allo smaltimento,
trattamento o depurazione a mezzo di trasporto comunque non
canalizzato. La norma in esame, dunque, rimette in discussione il
difficile rapporto tra normativa sulle acque e normativa sui rifiuti,
limitando in sostanza l'applicazione di questa - i rifiuti liquidi
sono in tal modo sottratti alla normativa sui rifiuti e assimilati
agli scarichi idrici: l'art. 8 del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), esclude dal
proprio ambito di applicazione le acque di scarico - e riducendo i
controlli sui casi di introduzione di sostanze nei corpi ricettori in
assenza di condotta.
Tale innovazione, oltre ad essere irragionevole (con violazione
dell'art. 3 Cost.), contrasterebbe con la legge delega, sia per il
fatto stesso di essere un'innovazione (il Governo aveva meri compiti
di «riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative nei seguenti settori e materie») sia perchè diminuisce
la tutela dell'ambiente e della salute (mentre l'art. 1, comma 8,
lettera a), della legge delega n. 308 del 2004 pone come principio
direttivo la garanzia della salvaguardia, della tutela e del
miglioramento della qualità dell'ambiente, della protezione della
salute umana).
Ne consegue una menomazione della posizione regionale, in primo
luogo perchè è il territorio stesso della Regione che viene
danneggiato dal fatto che i rifiuti liquidi siano sottratti alla
normativa sui rifiuti e assimilati agli scarichi idrici, con
conseguente lesione della posizione regionale di rappresentante
generale degli interessi della popolazione stanziata su quel
territorio; in secondo luogo, l'attività legislativa ed
amministrativa che la Regione svolge nella materia in questione (di
pacifica competenza regionale) risente dell'illegittimità delle
norme statali di base, perchè quell'attività è costretta a
svolgersi in un quadro illegittimo, con conseguente rischio di
illegittimità derivata. Infine, la diminuita tutela dell'ambiente
aggrava i compiti che la Regione e gli enti locali devono svolgere
per far fronte ai possibili danni, per cui la palese violazione
dell'art. 76 (e dell'art. 3) Cost. si traduce in una lesione
dell'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione e degli
enti locali.
L'art. 74, comma 1, lettera h), introduce nella definizione di
acque reflue industriali il criterio «qualitativo» in sostituzione di
quello della «provenienza» di cui all'art. 2, comma 1, lettera h),
del decreto legislativo n. 152 del 1999. Ciò costituisce un
oggettivo passo indietro nella tutela delle acque dall'inquinamento,
tale da determinare gravi complicazioni applicative. Inoltre, la
nuova norma non rispetta neppure la definizione prevista dall'art. 2
della direttiva 91/271/CEE sul trattamento delle acque reflue urbane.
È dunque ravvisabile violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
del principio di ragionevolezza e, per le stesse ragioni sopra
esposte, dell'art. 76 della Costituzione. Attraverso tali violazioni,
la norma lede le prerogative regionali, per le ragioni esposte in
relazione all'art. 74, comma 1, lettera ff).
L'art. 74, comma 1, lettera n), innova la definizione di
agglomerato di cui all'art. 2, comma 1, lettera m), del decreto
legislativo n. 152 del 1999, facendo riferimento alle attività
produttive (invece che alle attività economiche) e all'imprecisato
concetto di «fognatura dinamica». Anche tale norma risulta di
difficile applicazione, con conseguente pregiudizio per la tutela
dell'ambiente, e inoltre è in contrasto con la definizione di
agglomerato stabilita dall'art. 2 della direttiva 91/271/CEE. Essa,
dunque, violerebbe (per le ragioni viste nel punto precedente) gli
artt. 3, 76, e 117, primo comma, Cost., arrecando lesione alle
prerogative regionali in materia di competenza della Regione.
L'art. 74, comma 1, lettera oo), e comma 2, lettera qq), fornisce
due definizioni di «valore limite di emissione»; la seconda è
conforme a quella fornita dall'art. 2, n. 40, della direttiva
2000/60/CE, mentre la lettera oo) aggiunge, irragionevolmente, una
seconda e diversa definizione, che determina incertezza del diritto e
difficoltà interpretative ed applicative: tale norma, dunque,
risulta in contrasto con gli artt. 117, primo comma, Cost., e, in
quanto la difficoltà applicativa si possa tradurre in una diminuita
tutela dell'ambiente, con la legge delega e con l'art. 76 Cost. (per
le ragioni viste in precedenza). Tali violazioni pregiudicano la
tutela del territorio regionale e l'efficienza dell'azione regionale
di tutela ambientale, per cui, per le ragioni sopra viste, si
traducono in una lesione della competenza regionale.
L'art. 74, comma 2, lettera ee), definisce «sostanze pericolose»
le «sostanze o gruppi di sostanze tossiche, persistenti e
bio-accumulabili e altre sostanze o gruppi di sostanze che danno
adito a preoccupazioni analoghe». Come è evidente, la norma dà una
definizione di sostanze pericolose così generica da risultare
fuorviante e di nessuna utilità sotto il profilo applicativo. È
vero che tale definizione corrisponde a quella di cui all'art. 2, n.
29, della direttiva 2000/60/CE, ma compito del legislatore nazionale
è appunto quello di integrare le norme delle direttive e renderle
applicabili. Ciò non è avvenuto per il concetto di «sostanze
pericolose», e le difficoltà applicative su questo punto
pregiudicano, come è facilmente intuibile, la migliore tutela
dell'ambiente; nè tale pregiudizio è interamente superabile in
virtù degli elenchi di sostanze nocive che, a vari fini, sono
previsti da singoli atti normativi statali, perchè la tutela
dell'ambiente necessita di una precisa definizione generale, al fine,
ad esempio, di far fronte alle nuove sostanze pericolose. Anche in
questo caso, dunque, sarebbero violati l'art. 3 Cost. e, in virtù
della diminuita tutela dell'ambiente, l'art. 76 Cost., con
pregiudizio sull'attività regionale in materia (per le ragioni viste
in precedenza).
4.1. - Nel giudizio promosso dalla Regione Liguria ha presentato
atto di intervento ad adiuvandum l'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus.
4.2. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Liguria ha
depositato memoria. Per quanto riguarda l'art. 74, da essa impugnato,
la Regione dà atto della modifica legislativa intervenuta (con il
decreto legislativo n. 4 del 2008), che ha radicalmente modificato
tale norma, conseguendone il venir meno dell'interesse ad impugnare,
per le singole disposizioni oggetto di modifica [comma 1, lettere
ff), h), n) (limitatamente alla parte della fognatura dinamica), e
oo)], sicchè la stessa ricorrente, con delibera n. 460 del 16 aprile
2009, ha deciso la rinuncia al ricorso. Restano i motivi concernenti
le definizioni di «agglomerato» (comma 1, lettera n), e di «sostanze
pericolose» (comma 2, lettera ee). Pur essendo intervenuto di recente
il decreto legislativo 16 marzo 2009, n. 30, per l'attuazione della
direttiva 2006/118/CE in tema di tutela delle acque sotterranee
dall'inquinamento, le disposizioni tuttora censurate non hanno subito
modificazioni, onde permangono le censure mosse dalla Regione sulle
definizioni dell'art. 74 del decreto legislativo n. 152 del 2006, non
modificate dal decreto legislativo n. 4 del 2008.
5. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 23 giugno 2006, la Regione Marche (reg. ric. n. 79 del
2006) ha chiesto a questa Corte la declaratoria di illegittimità
costituzionale di una serie di disposizioni del decreto legislativo
n. 152 del 2006, per avere violato le competenze regionali sotto
molteplici aspetti.
Le censure riguardano, tra l'altro, il settore della «Tutela
delle acque dall'inquinamento», oggetto della Sezione II della Parte
III.
In tale ambito, appare lesivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite l'art. 75, comma 5, per violazione
dell'art. 119 Cost.: la disposizione pone a carico della Regione una
serie di obblighi di informazione sullo stato di qualità delle
acque, nonchè l'obbligo di trasmettere al «Dipartimento tutela acque
interne e marine» i dati conoscitivi e le informazioni relative
all'attuazione dello stesso decreto legislativo. Questi obblighi
informativi presuppongono una attività di rilevazione e monitoraggio
delle acque indubbiamente costosa che, riconducibile alla materia
della tutela dell'ambiente, è demandata dalla Costituzione alla
competenza esclusiva dello Stato, dove nella sostanza le Regioni
agiscono come meri «bracci operativi dello Stato». Con la
disposizione in esame, invece, sono stati attribuiti alle Regioni
compiti e funzioni che non sono loro propri, senza che sia stata loro
riconosciuta la destinazione di specifiche ed aggiuntive risorse
finanziarie.
L'art. 77, comma 5, appare illegittimo per violazione degli artt.
117 e 118 Cost., e del principio di leale cooperazione.
La norma dispone che «la designazione di un corpo idrico
artificiale o fortemente modificato e la relativa motivazione siano
esplicitamente menzionate nei piani di bacino e sono riesaminate ogni
sei anni». Di seguito il comma 5 riconosce alle Regioni la
possibilità di definire un corpo idrico artificiale o fortemente
modificato in presenza delle condizioni individuate nella norma
medesima (lettere a e b).
Non è escluso che «l'individuazione del corpo idrico artificiale
o fortemente modificato» sia effettuata dallo Stato. Se così fosse,
si ricondurrebbe in capo allo stesso un'attività finalizzata a
politiche di «governo del territorio», come tali riservate, dall'art.
117, terzo comma, Cost., alla legislazione concorrente Stato-Regione,
e rispetto alla quale compete allo Stato la sola fissazione dei
principi fondamentali.
L'art. 87, comma 1, appare illegittimo per violazione degli artt.
117 e 118 Cost.
La disposizione prevede che le Regioni, d'intesa con il Ministero
delle politiche agricole e forestali, designino, nell'ambito delle
acque marine costiere e salmastre che sono sede di banchi e di
popolazioni naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, quelle
richiedenti protezione e miglioramento per consentire la vita e lo
sviluppo degli stessi e per contribuire alla buona qualità dei
prodotti della molluschicoltura direttamente commestibili per l'uomo.
La finalità della disposizione - assicurare la qualità dei
prodotti commestibili - porta a ritenere che la norma incida su
diversi interessi ora di competenza della legislazione statale
(tutela dell'ambiente), ora della legislazione concorrente (tutela
della salute), ora della legislazione residuale delle Regioni
(agricoltura).
La materia dell'agricoltura comprende tutto ciò che «ha a che
fare con le produzioni di vegetali ed animali destinati
all'alimentazione». Questa impostazione, nel caso di specie, risulta
anche confermata dall'individuazione del Ministero delle politiche
agricole e forestali quale Ministro competente all'intesa. Ne
consegue l'illegittimità costituzionale di una previsione che impone
la necessaria intesa tra le Regioni e il Ministero delle politiche
agricole e forestali in una materia riconducibile alla competenza
residuale delle Regioni.
5.1. - Nel giudizio ha presentato atto di intervento ad
adiuvandum l'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature
(WWF Italia) - Onlus, la quale, poste alcune premesse sulla
legislazione italiana in materia ambientale, e sull'esercizio della
delega legislativa, passa ad esaminare le questioni di legittimità
delle norme denunciate dalla Regione ricorrente, senza tuttavia
svolgere considerazioni in merito alle specifiche disposizioni in
tema di tutela delle acque dall'inquinamento.
5.2. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha
depositato memoria. Riguardo alle norme da essa impugnate e contenute
nella Sezione II della Parte III, essa insiste per l'accoglimento
delle questioni proposte.
Relativamente all'art. 75, comma 5, resterebbe l'attualità della
questione, giacchè, pur essendo nel frattempo intervenuto il decreto
legislativo 30 maggio 2008, n. 116 (Attuazione della direttiva
2006/7/CE relativa alla gestione della qualità delle acque di
balneazione e abrogazione della direttiva 76/160/CEE), che ha dato
attuazione alla direttiva 2006/7/CE sulla gestione delle acque di
balneazione, l'ambito di applicazione di quest'ultima normativa è
solo in piccola parte sovrapponibile con l'oggetto del decreto
legislativo n. 152 del 2006, dato che riguarda specificamente
l'ambito delle acque superficiali oggetto di balneazione, mentre la
Sezione II della Parte III del decreto legislativo n. 152 del 2006 si
riferisce alla tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee.
Per quanto concerne l'obbligo di informazione ambientale, il decreto
legislativo 19 agosto 2005, n. 195 (Attuazione della direttiva
2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale), ne
fa carico alle varie autorità pubbliche, e tra queste alle Regioni,
che devono dare la massima diffusione possibile e trasmettere al
Ministero i dati che risultino già nella loro disponibilità.
La norma impugnata, però, per il suo generico riferimento alla
«più ampia divulgazione delle informazioni sullo stato di qualità
delle acque», e soprattutto alla trasmissione dei dati conoscitivi
«sull'attuazione della Parte III del decreto legislativo n. 152 del
2006», implica l'attribuzione alla Regione di specifici e ulteriori
compiti di monitoraggio e rilevazione, non sostenuti dalla
destinazione di risorse aggiuntive di cui l'art. 119, quinto comma,
Cost., che fa carico allo Stato ove si tratti di perseguire scopi
diversi dal normale esercizio delle funzioni.
Con riferimento all'art. 77, comma 5, anch'esso solo
marginalmente interessato dal decreto legislativo n. 116 del 2008,
che si riferisce alla «designazione» di corpo idrico artificiale o
fortemente modificato, si rileva nella memoria che, pur vertendosi in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, è riscontrabile
un'intrinseca e forte incidenza in ambiti legislativi regionali
(governo del territorio, infrastrutture, agricoltura, sviluppo
socio-economico): ambiti in cui lo Stato non ha il potere di allocare
funzioni amministrative, senza il rispetto dei principi di
sussidiarietà e adeguatezza richiesti dall'art. 118 Cost., con
l'accentramento di una funzione per la quale risultano più che
adeguati i livelli di governo regionale.
La finalità dell'art. 87, comma 1, anch'essa solo marginalmente
interessata dal decreto legislativo n. 116 del 2008, è quella di
assicurare la qualità di prodotti commestibili, tant'è vero che è
coinvolto non il Ministero dell'ambiente, ma quello delle politiche
agricole e forestali. Pur se nella disciplina concorrono aspetti
ambientali, il principio della prevalenza comporta la riconduzione
della disciplina ad ambiti materiali come agricoltura, pesca,
acquacoltura, di potestà legislativa residuale delle Regioni. In
tale prospettiva è illegittima la previsione dell'intesa con un
organo statale, in relazione ad una funzione amministrativa allocata
in capo alle Regioni, intesa che, in caso di disaccordo,
condizionerebbe addirittura l'an della funzione legislativa. La
giurisprudenza della Corte costituzionale - che, in materia di pesca,
data la complessità e polivalenza della attività, ha stabilito la
necessità di momenti di reciproco coinvolgimento istituzionale e
coordinamento dei livelli di governo - non toglie che, per il
principio di sussidiarietà e adeguatezza, debba essere prima
individuato il livello di governo ottimale per l'attribuzione della
funzione, potendo individuarsi solo in un secondo tempo idonee
modalità collaborative.
L'allocazione delle funzioni amministrative, nello spirito
dell'art. 118 Cost., tende a favorire i livelli più vicini al
cittadino. Se, per esigenze unitarie, la funzione debba essere
allocata a livello superiore, occorre garantire uno strumento di
coinvolgimento partecipativo dei livelli di governo inferiori: è il
caso in cui, in forza della sussidiarietà, la funzione sia stata
attribuita allo Stato.
Ove invece la funzione sia stata allocata a livello inferiore
(come nel caso di specie, in cui è la Regione a designare gli ambiti
marini per la vita dei molluschi), mancano per definizione le
esigenze unitarie, ed evidentemente non sussiste alcuna istanza
collaborativa a livello statale. Se vi fossero state esigenze
unitarie, la funzione avrebbe dovuto essere attribuita allo Stato.
Considerato in diritto
1. - Con ricorsi notificati al Presidente del Consiglio dei
ministri le Regioni Calabria (reg. ric. n. 68 del 2006), Toscana
(reg. ric. n. 69 del 2006), Piemonte (reg. ric. n. 70 del 2006),
Liguria (reg. ric. n. 74 del 2006) e Marche (reg. ric. n. 79 del
2006), hanno chiesto a questa Corte, fra l'altro, la declaratoria di
illegittimità costituzionale di una serie di disposizioni in materia
di «Tutela delle acque dall'inquinamento», oggetto della Sezione II
della Parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), per violazione delle competenze regionali,
sotto molteplici aspetti.
In particolare, la Regione Calabria ha impugnato gli articoli 73,
nella sua interezza, 73, comma 2, 75, comma 1, lettera b), 75, comma
4, e 87, comma 1; la Regione Toscana gli articoli 75, comma 5, 77,
comma 5, e 87, comma 1; la Regione Piemonte l'intera Sezione II della
Parte III del citato decreto legislativo; la Regione Liguria gli
articoli 74, comma 1, lettere h), n), ff) e oo), e comma 2, lettere
qq) ed ee); la Regione Marche gli articoli 75, comma 5, 77, comma 5,
e 87, comma 1.
Stante la loro connessione oggettiva, i suddetti ricorsi devono
essere riuniti per essere decisi con unica pronuncia.
2. - Riservata ad altre pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i medesimi
ricorsi, va dichiarato inammissibile l'intervento in giudizio sia
dell'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF
Italia) sia della Società Italiana Centrali Termoelettriche - SICET
S.r.l., in conformità all'orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui il giudizio di legittimità costituzionale
in via principale si svolge «esclusivamente fra soggetti titolari di
potestà legislativa, fermi restando per i soggetti privi di tale
potestà i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex
plurimis, sentenza n. 405 del 2008).
3. - Dal momento che varie Regioni hanno impugnato le medesime
norme, è opportuno esaminare le doglianze nella successione numerica
cui si riferiscono.
4. - La Regione Piemonte dubita della legittimità costituzionale
delle disposizioni della Sezione II della Parte III del decreto
legislativo n. 152 del 2006 nella parte in cui - regolando la tutela
delle acque dall'inquinamento anche sotto l'aspetto degli strumenti
pianificatori e gestionali e recando significative innovazioni non
giustificate da esigenze di coordinamento, ed anzi apportatrici di
elementi di contraddizione e incoerenza, con accentramento di
compiti, in un settore che presenta ramificate interrelazioni con gli
ambiti del «governo del territorio» e di gestione dei vari settori di
attività antropiche di competenza concorrente, segnatamente della
«tutela della salute» - violano i principi di leale collaborazione,
ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà, buon
andamento della pubblica amministrazione, anche con riferimento a
principi e norme del diritto comunitario e di convenzioni
internazionali (artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.).
La censura è inammissibile per la sua genericita': la Regione,
all'impugnazione di alcune norme specifiche (artt. 91, 96, 104, 113,
116, 117, 121) fa precedere alcune considerazioni atte a formulare
un'autonoma impugnazione della Sezione II nel suo complesso, senza
riferimento, però, ad alcun aspetto dispositivo della disciplina.
5. - La Regione Calabria deduce l'illegittimità costituzionale -
per violazione delle prerogative regionali in ambiti di legislazione
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e del principio
di leale collaborazione - dell'art. 73 del citato decreto legislativo
n. 152 del 2006, nel quale si individuano gli obiettivi da perseguire
nella disciplina generale per la tutela delle acque superficiali,
marine e sotterranee: secondo la ricorrente, la disciplina delle
acque è riconducibile ad un insieme di materie di diversa natura,
tra le quali sarebbe prevalente la materia del «governo del
territorio» (si vedano, in particolare, le lettere a), c), d) ed e).
La censura è generica e non evidenzia, nel complessivo contenuto
della norma censurata, che si articola in otto previsioni (lettere da
a ad h), gli aspetti specifici nei quali potrebbe cogliersi la
violazione delle prerogative regionali.
6. - La Regione Calabria censura, inoltre, l'art. 73, comma 2,
che, nell'indicare gli strumenti attraverso i quali raggiungere,
nell'ambito della tutela delle acque superficiali, marine e
sotterranee, gli obiettivi di cui al comma 1, violerebbe le
prerogative regionali nella materia di legislazione concorrente del
«governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
poichè, per definizione, gli strumenti non attengono a norme di
principio; o, in subordine, ove si configurasse una concorrenza di
competenze, con determinazione statale di livelli di tutela,
ometterebbe di prevedere che la redazione di siffatti contenuti
normativi venga operata previa intesa con i rappresentanti delle
Regioni, in violazione del principio di leale collaborazione.
La censura non è fondata.
La previsione di strumenti per il raggiungimento degli obiettivi
di tutela ambientale è formulata a livello generale, organizzativo,
al fine di assicurare standard omogenei sul territorio nazionale, in
ordine alle modalità di conseguimento degli obiettivi. Il carattere
generale, unitario, non interferente su specifiche realtà
territoriali, si ritrova nella disposizione di chiusura della norma
(comma 3), in cui si prevede che «il perseguimento delle finalità e
l'utilizzo degli strumenti contribuiscono a proteggere le acque
territoriali e marine e a realizzare gli obiettivi degli accordi
internazionali in materia».
Del resto, nella materia ambientale, di potestà legislativa
esclusiva, lo Stato non si limita a porre principi (come nelle
materie di legislazione concorrente): il fatto che tale competenza
statale non escluda la concomitante possibilità per le Regioni di
intervenire, nell'esercizio delle loro competenze in tema di tutela
della salute e di governo del territorio, non comporta che lo Stato
debba necessariamente limitarsi, allorquando individui l'esigenza di
interventi di questa natura, a stabilire solo norme di principio
(sentenze n. 62 del 2005, n. 12 e n. 61 del 2009).
7. - La Regione Liguria ha impugnato l'art. 74, comma 1, lettere
h), n), ff) e oo), e comma 2, lettere qq) ed ee), per violazione del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., dell'art. 76
Cost., per contrasto con la legge delega, e dell'art. 117, primo
comma, Cost., per contrasto con la normativa comunitaria.
Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la predetta
Regione ha rinunciato alle impugnazioni proposte avverso l'art. 74,
comma 1, lettere h), n), ff) e oo).
La formale rinuncia, in relazione ai motivi concernenti
disposizioni modificate, produce, in assenza di accettazione dello
Stato, la cessazione della materia del contendere (ordinanze n. 53
del 2009 e n. 345 del 2006), ammettendo esplicitamente la stessa
Regione essere venuto meno in parte qua l'interesse al ricorso. Non
risulta, peraltro, che le norme modificate abbiano avuto attuazione
nel territorio regionale.
Le censure residue investono:
- l'art. 74, comma 1, lettera n), che modificherebbe la
definizione di agglomerato di cui all'art. 2, comma 1, lettera m),
del decreto legislativo n. 152 del 1999, e, inoltre, sarebbe in
contrasto con la definizione di agglomerato stabilita dall'art. 2
della direttiva 91/271/CEE. La norma, dunque, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3, 76, e 117, primo comma, Cost., arrecando
lesione alle prerogative regionali riferite al proprio territorio;
- l'art. 74, comma 2, lettera ee), che definisce «sostanze
pericolose» le «sostanze o gruppi di sostanze tossiche, persistenti e
bio-accumulabili e altre sostanze o gruppi di sostanze che danno
adito a preoccupazioni analoghe»; le definizioni violerebbero l'art.
3 Cost. per irragionevolezza e, derivandone una diminuzione della
tutela ambientale, in contrasto con il principio di salvaguardia
della qualità dell'ambiente adottato dalla legge delega,
violerebbero anche l'art. 76 Cost., con conseguente pregiudizio delle
condizioni del territorio e aggravamento dell'attività regionale in
materia.
Si legge nella premessa del decreto legislativo correttivo che lo
stesso è stato emanato nell'esercizio del potere previsto dalla
legge delega 15 dicembre 2004, n. 308: in particolare, tale potere si
fonda sull'art. 1, comma 6, che consente l'emanazione di disposizioni
correttive ed integrative del decreto legislativo n. 152 del 2006,
entro due anni dalla data della sua entrata in vigore.
Le censure sollevate della Regione Liguria, che investono le
definizioni legislative impiegate dalla disposizione di settore, da
«agglomerato» a «sostanze pericolose e tossiche», attengono al merito
della disciplina, per le ricadute che la definizione dei concetti
determina sulla tutela delle condizioni ambientali prodotte dalle
possibili fonti di inquinamento. La Regione ne denota profili di
irragionevolezza e inidoneità ai fini del miglioramento dello stato
delle acque, sindacando le scelte strategiche che lo Stato manifesta
attraverso tali definizioni e pronosticando un peggioramento delle
condizioni di tutela dell'ambiente. La critica si muove, in sostanza,
sul terreno dell'irragionevolezza delle scelte di merito cui le
definizioni statali preludono e dell'eccesso di delega, che tuttavia
non ridonda sulle competenze regionali, giacchè rimane nella sfera
di una verifica generale di rispondenza dei mutamenti strategici di
tutela cui le definizioni preludono, rispetto ai limiti imposti ad
una legislazione diretta al semplice riordino. Le questioni, dunque,
appaiono inammissibili nella parte in cui invocano la violazione
degli artt. 3 e 76 Cost.
La Regione Liguria invoca genericamente una «menomazione della
posizione regionale»: in primo luogo, perchè è il territorio stesso
della Regione che verrebbe danneggiato dal fatto che i rifiuti
liquidi siano sottratti alla normativa sui rifiuti e assimilati agli
scarichi idrici, con conseguente lesione della posizione della
Regione medesima di rappresentante generale degli interessi della
popolazione stanziata su quel territorio; in secondo luogo, perchè
l'attività legislativa ed amministrativa che la Regione svolge nella
materia in questione (pacificamente di sua competenza) verrebbe
condizionata dalla illegittimità delle norme statali di base;
infine, perchè la diminuita tutela dell'ambiente aggraverebbe i
compiti che la Regione e gli enti locali devono svolgere per far
fronte ai possibili danni, conseguendone la lesione dell'autonomia
amministrativa e finanziaria della Regione e degli enti locali.
Non sembra che dette indicazioni, che valgono come riferimento ai
parametri costituzionali per tutte le questioni sollevate, possano
essere ricondotte all'ambito della questione delle competenze: la
ricorrente si pone come ente esponenziale delle esigenze di
salubrità ambientale sul proprio territorio, di cui paventa una
diminuzione delle difese dalle condizioni di inquinamento, che la
nuova impostazione concettuale delle definizioni statali
determinerebbe. Ma questo vale a discutere le scelte di merito dello
Stato, nell'esercizio delle sue prerogative di fissazione dei livelli
in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, mentre nulla ha
a che vedere con le competenze regionali in materia, che attengono al
possibile perseguimento, nell'esercizio delle competenze proprie, di
finalità di tutela ambientale, ma pur sempre entro i limiti
stabiliti dalla legislazione statale (ex plurimis: sentenze n. 104
del 2008; n. 32 del 2006; n. 307 del 2003).
La compromissione di riflesso che la Regione Liguria lamenta, per
via dell'illegittimità della normativa statale che si rifletterebbe
sull'attività legislativa e amministrativa e dell'aggravio degli
oneri finanziari sul bilancio regionale per rimediare ai guasti di
una strategia statale errata, non sembra qualificabile come lesione
delle prerogative legislative e amministrative riconosciute alla
Regione dalla Carta costituzionale, ma, ancora una volta, come
sindacato sulle scelte di merito dello Stato in materia ambientale e,
dunque, come tentativo di interferenza nella sfera legislativa di
competenza esclusiva dello Stato.
Il ricorso della Regione Liguria, relativamente alle questioni
per le quali non vi è stata rinuncia, concernenti le definizioni in
materia di inquinamento, di cui all'art. 74 del Codice dell'ambiente,
è, pertanto, inammissibile.
8. - La Regione Calabria ha impugnato l'art. 75, comma 1, lettera
b), il quale - stabilendo che nelle materie disciplinate dalla
Sezione II della Parte III dello stesso decreto legislativo, le
Regioni e gli enti locali esercitano le funzioni e i compiti ad essi
spettanti nel quadro delle competenze costituzionalmente determinate
e nel rispetto delle attribuzioni statali - mostra di considerare lo
Stato come ente cui spettano le competenze generali, sicchè quelle
delle Regioni sussisterebbero solo in quanto «determinate» da legge
statale, con conseguente violazione della potestà legislativa
esclusiva e amministrativa regionale, di cui agli artt. 117, quarto
comma, e 118, primo comma, Cost.
La questione è inammissibile per genericità delle doglianze
(sentenza n. 50 del 2005), ove si rifletta sulla neutralità
dell'espressione normativa, che fa salve le competenze regionali e
statali, nelle loro possibili reciproche implicazioni: per di più,
nella materia ambientale, la prerogativa statale di dettare livelli
di disciplina unitaria e uniforme, cui le Regioni debbono sottostare,
giustifica la clausola di salvezza delle attribuzioni statali.
9. - La stessa Regione Calabria censura l'art. 75, comma 4, nella
parte in cui stabilisce che, con decreto dei Ministri competenti, si
modifichino gli Allegati alla Parte III dello stesso decreto
legislativo, per dare attuazione alle direttive comunitarie per le
parti in cui queste modifichino modalità esecutive e caratteristiche
tecniche delle direttive, recepite nella Parte III. La norma
attribuirebbe ad organi statali il compito di attuare normative
comunitarie di modifica di modalità esecutive, incidenti su aspetti
di dettaglio, e un potere regolamentare in materia non di competenza
esclusiva dello Stato, con violazione degli artt. 117, commi quinto e
sesto, e 118 Cost.; o, in subordine, attesa l'importanza che i
decreti ministeriali possono assumere, nella parte in cui omette di
prevedere, nel procedimento di formazione, l'intervento di istanze
rappresentative delle Regioni ed enti locali, per violazione del
principio di leale collaborazione.
La questione non è fondata.
Nelle materie di potestà legislativa esclusiva, quale è quella
di tutela dell'ambiente, lo Stato ha il potere di dare attuazione
alle direttive comunitarie (sentenza n. 399 del 2006), in particolare
riguardo all'assolvimento di obblighi comunitari generali per tutto
il territorio dello Stato (sentenza n. 412 del 2001, in materia di
disciplina degli scarichi).
Riguardo al possibile contenuto esecutivo e di dettaglio delle
modifiche, si può osservare, in generale, che nella materia della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, lo Stato non si limita a
dettare norme di principio, anche riguardo alle funzioni
amministrative, la cui attribuzione può essere disposta in base ai
criteri generali dettati dall'art. 118, primo comma, Cost. (sentenze
n. 88 del 2009 e n. 62 del 2005), del resto compatibile con la
disciplina dell'ambiente (sentenza n. 401 del 2007).
Gli allegati alla Parte III del decreto legislativo n. 152 del
2006, inoltre, danno attuazione alla Parte II dello stesso decreto
legislativo, che si muove nella materia ambientale, pur se i
correttivi da inserire, demandati a decreti ministeriali, riguardino
modalità di ordine esecutivo e caratteristiche tecniche per le quali
si impone una disciplina unitaria a carattere nazionale. A parte il
fatto che il potere di emanare regolamenti nelle materie di
competenza statale esclusiva, di cui al sesto comma dell'art. 117
Cost., discende direttamente dalla Costituzione (sentenza n. 401 del
2007), sono sussistenti ragioni di unitarietà ed uniformità
ordinamentali tali da richiedere l'allocazione a livello statale
delle funzioni amministrative in materia, tanto più che la
fissazione delle modalità tecniche generali era assegnata allo Stato
già dagli artt. 80 e 88 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112.
10. - La Regione Toscana e la Regione Marche dubitano della
legittimità costituzionale dell'art. 75, comma 5. Tale disposizione
prevede che le Regioni debbano porre in essere azioni dirette
all'acquisizione di informazioni finalizzate al controllo e
monitoraggio sullo stato di qualità delle acque ed alla trasmissione
al Dipartimento tutela acque interne e marine dell'APAT (Agenzia per
la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici) dei dati
conoscitivi relativi all'attuazione dello stesso decreto legislativo,
nonchè di quelli prescritti dalla disciplina comunitaria, secondo
modalità da indicare con decreto del Ministro dell'ambiente, di
concerto con i Ministri competenti, d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e Regioni: omettendo di destinare
le risorse aggiuntive che occorrono a coprire gli oneri conseguenti
all'espletamento delle azioni necessarie, la norma violerebbe
l'autonomia finanziaria delle Regioni riconosciuta dall'art. 119
Cost.
La questione non è fondata.
Essa riguarda la divulgazione, da parte delle Regioni, delle
informazioni sullo stato di qualità delle acque e la trasmissione al
Dipartimento tutela delle acque interne e marine dell'Agenzia per la
protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT) dei dati
conoscitivi e delle informazioni relative all'attuazione del decreto
legislativo n. 152 del 2006, e di quelli prescritti dalla disciplina
comunitaria. Va osservato che tali obblighi vanno inquadrati, quanto
al primo, nell'ambito della normativa in tema di informazione
ambientale, che grava sulla pubblica amministrazione, ed è
disciplinato dal decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, di
attuazione della direttiva 2003/4/CE, sull'accesso del pubblico
all'informazione ambientale; il secondo rimette le informazioni sullo
stato di attuazione della Parte III del Codice dell'ambiente al
coordinamento esercitato dallo Stato, non in quanto titolare della
potestà legislativa esclusiva in materia ambientale, bensì
nell'ambito della tutela del diritto di accesso del pubblico ai
documenti amministrativi, riguardo ai quali lo Stato fissa i livelli
essenziali delle prestazioni, ma la cui attuazione compete a tutti
gli organi di amministrazione (sentenza n. 399 del 2006).
Le Regioni ricorrenti non si dolgono di dover rendere le
informazioni prescritte, ma sollevano la questione della ricaduta
degli oneri economici sul loro bilancio, senza alcuna deduzione
sull'attribuzione delle competenze.
Va osservato, in primo luogo, che alla raccolta sistematica, alla
elaborazione dati e informazioni a livello locale, gli enti sono già
tenuti in base alla normativa sopra citata (vedi, in particolare,
l'art. 11 del decreto legislativo n. 195 del 2005), atteso anche il
carattere tecnico del coordinamento esercitato dall'APAT (così la
sentenza n. 356 del 1994). I sistemi di diffusione e di trasmissione
dei dati e delle informazioni sono stabiliti con decreto ministeriale
adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, in
armonia con il principio della leale collaborazione, tenendo conto
del coinvolgimento, nell'attività di informazione e nella
rilevazione statistica, di organi sia a livello centrale che a
livello locale (sentenza n. 42 del 2006).
La necessità di risorse aggiuntive è postulata dall'art. 119
Cost. per perseguire scopi ulteriori rispetto al normale svolgimento
di funzioni e tali da comportare rilevanti aggravi di spesa (sentenza
n. 145 del 2008), circostanza non allegata, peraltro, dai ricorsi in
esame.
La questione è da risolvere in base al principio enunciato dalla
Corte per l'ipotesi in cui lo Stato si avvalga di uffici regionali:
il rispetto dell'autonomia delle Regioni, senza dubbio necessario
anche sotto il profilo della provvista di mezzi finanziari per
fronteggiare nuovi oneri, è assicurato dalla previsione circa
l'attuazione di tale forma di collaborazione previa intesa con gli
enti interessati o con gli organismi rappresentativi degli stessi
(sentenza n. 408 del 1998). È proprio il caso della norma
denunciata, che, come sopra rilevato, demanda le modalità di
diffusione e di trasmissione dei dati e delle informazioni ad un
decreto ministeriale adottato d'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano: il decreto, avendo ad oggetto gli aspetti
organizzativi, ben potrà regolare i costi delle operazioni.
11. - La Regione Toscana e la Regione Marche dubitano della
legittimità costituzionale dell'art. 77, comma 5, del decreto
legislativo n. 152 del 2006, che, qualora dovesse attribuire allo
Stato la «designazione» del corpo idrico artificiale o fortemente
modificato, violerebbe le attribuzioni regionali in materia di
«governo del territorio» di cui agli artt. 117 e 118 Cost. o, in
subordine, secondo la sola Regione Toscana - configurando
un'avocazione da parte dello Stato, per esigenze di unitarietà,
delle funzioni amministrative di competenza delle Regioni, nella
parte in cui omette di prevedere che la funzione venga amministrata
attraverso accordi ed intese con le Regioni - violerebbe il principio
di leale collaborazione.
Il ricorso è inammissibile, perchè le Regioni hanno sollevato
la questione in termini ipotetici.
12. - Le Regioni Calabria, Toscana e Marche dubitano della
legittimità dell'art. 87, comma 1, del decreto legislativo n. 152
del 2006, ove prevede l'intesa con il Ministero delle politiche
agricole e forestali nella designazione, da parte delle Regioni,
delle acque marine costiere e salmastre richiedenti protezione e
miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo di banchi e di
popolazioni naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, per
contribuire alla buona qualità dei prodotti della molluschicoltura
commestibili per l'uomo.
Secondo la Regione Calabria, la disposizione violerebbe gli artt.
76, 117 e 118 Cost., trattandosi di competenza già interamente
trasferita alle Regioni.
Per la Regione Toscana e la Regione Marche la norma violerebbe la
potestà legislativa regionale esclusiva in materia di «agricoltura»,
di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., o, in subordine, secondo la
sola Regione Toscana, la potestà amministrativa regionale, di cui
all'art. 118, primo comma, Cost., finalizzata ad un esercizio
unitario della funzioni amministrative in materie di competenza
concorrente («tutela della salute e dell'alimentazione»).
Le ricorrenti deducono che si tratta di competenza già
interamente trasferita alle Regioni con l'art. 14 decreto legislativo
n. 152 del 1999, che viene abrogato dal decreto legislativo oggetto
di impugnazione (art. 175), imponendo invece l'art. 1, comma 8, della
legge delega n. 308 del 2004 il rispetto delle competenze attribuite
alle Regioni dal decreto legislativo n. 112 del 1998, e in virtù
della prevalenza della materia «agricoltura». Anche ove si ravvisi
interferenza di materie concorrenti (tutela della salute e
dell'alimentazione) - argomentano Toscana e Marche - allo Stato
competerebbe la sola fissazione dei principi fondamentali e non anche
determinazioni di dettaglio. Difettano inoltre le condizioni di
proporzionalità e ragionevolezza per un'attrazione in
sussidiarietà, giacchè, pur contemplando la norma una concertazione
tra livello regionale e statale, non è ravvisabile un ragionevole
fondamento tale da giustificare l'esigenza di un esercizio unitario
della stessa, anche attesa la diversa disciplina riguardo alle acque
dolci, in cui la «designazione» è regionale in via esclusiva.
Aggiunge la Regione Marche in memoria che, ove la funzione sia stata
allocata a livello inferiore, mancano per definizione le esigenze
unitarie e non sussiste alcuna istanza collaborativa del livello
statale: se vi fossero state esigenze unitarie, la funzione avrebbe
dovuto essere attribuita allo Stato.
La questione non è fondata.
Si osserva che l'art. 87, nell'ambito del Capo II della Sezione
II, dedicato alle acque a specifica destinazione, ha ad oggetto le
acque marine e costiere, ed è per questo che, a differenza delle
acque dolci interne, che hanno un preciso collegamento al bacino
territoriale di riferimento, in cui si configura la competenza
regionale, coinvolgono interessi cui sovrintendono organi statali:
questo dovrebbe spiegare, semmai, le ragioni per le quali è prevista
l'intesa con l'organo statale.
La molluschicoltura deve essere ascritta all'ambito materiale
della pesca, come si desume dall'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 26 maggio 2004 n. 153 (Attuazione della legge 7 marzo
2003, n. 38, in materia di pesca marittima): «la pesca marittima è
l'attività diretta alla cattura o alla raccolta di organismi
acquatici in mare». La disciplina è, dunque, estranea alla materia
dell'agricoltura, come pure è da escludere che sia riconducibile sic
et simpliciter alla materia dell'ambiente (limitato all'aspetto
dell'introduzione di specie animali, anche acquatiche, a fini di
ripopolamento: sentenza n. 30 del 2009). La pesca è materia di
competenza legislativa residuale delle Regioni (sentenza n. 81 del
2007). Concorrono, però, con essa anche competenze statali, connesse
principalmente, ma non esclusivamente, alla tutela dell'ecosistema e
competenze concorrenti (sentenza n. 213 del 2006: tutela della
salute, alimentazione, tutela e sicurezza del lavoro, commercio con
l'estero, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione delle imprese per il settore produttivo della pesca,
porti, previdenza complementare e integrativa, governo del
territorio). Occorre applicare il principio di leale collaborazione,
postulandosi la necessità di intese a livello attuativo,
nell'individuazione degli ambienti marini in cui tutelare le
popolazioni naturali di molluschi e garantire la buona qualità dei
prodotti della molluschicoltura.
È evidente dalla stessa disciplina in esame che la concorrenza
della pesca con la competenza statale non riguarda la materia
ambientale, come evidenziato dal fatto che l'intesa è prevista con
il Ministero delle politiche agricole e forestali, e non con quello
dell'ambiente. L'intervento statale è concepito dall'art. 87, comma
1, come fine ultimo, per garantire la buona qualità dei molluschi
commestibili. La stessa «attività amministrativa legata alla
vigilanza e controllo sulla pesca marittima, è esercitata dal
Ministero delle politiche agricole e forestali che si avvale del
Corpo delle capitanerie di porto, e dalle Regioni, province e comuni,
nel rispetto dei principi di cui all'articolo 118 della Costituzione»
(art. 7 del decreto legislativo n. 153 del 2004). Peraltro, la
necessità di meccanismi di leale collaborazione nello svolgimento
dell'attività amministrativa inerente al settore della pesca e
dell'acquacoltura è confermata dall'art. 21 del decreto legislativo
26 maggio 2004 n. 154 (Modernizzazione del settore pesca e
dell'acquacoltura, a norma dell'articolo 1, comma 2, della L. 7 marzo
2003, n. 38), in tema di modernizzazione del settore pesca e
dell'acquacoltura, «in considerazione delle specifiche esigenze di
unitarietà della regolamentazione del settore dell'economia ittica,
del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni e dei
principi di cui all'articolo 118, primo comma, della Costituzione».
Ulteriori strumenti di collaborazione sono previsti dal decreto
legislativo 4 agosto 2008 n. 148 (Attuazione della direttiva
2006/88/CE relativa alle condizioni di polizia sanitaria applicabili
alle specie animali d'acquacoltura e ai relativi prodotti, nonchè
alla prevenzione di talune malattie degli animali acquatici e alle
misure di lotta contro tali malattie). La concorrenza significativa
con la materia «pesca» è dunque quella della «tutela
dell'alimentazione», di potestà legislativa concorrente: ciò che
giustifica la collaborazione della Regione con lo Stato, quindi con
il competente Ministero delle politiche agricole e forestali.
L'art. 87, comma 1, è censurato dalla Regione Calabria anche
sotto il profilo della violazione dell'art. 76 Cost., trattandosi di
competenza già interamente trasferita alle Regioni (l'art. 14 del
decreto legislativo n. 152 del 1999, che viene abrogato dal decreto
legislativo oggetto di impugnazione, prevedeva la competenza
regionale nella designazione delle acque idonee alla vita dei
molluschi, senza contemplare l'intesa con organi dello Stato): l'art.
1, comma 8, della legge delega impone al legislatore delegato il
rispetto delle competenze già attribuite alle Regioni dal decreto
legislativo n. 112 del 1998, e, quindi, si prospetta il vizio di
eccesso di delega.
La censura è ammissibile, per la possibilità delle Regioni di
invocare parametri diversi da quelli del Titolo V della Parte II
della Costituzione, purchè la violazione ridondi a pregiudizio delle
competenze regionali. E la violazione dei criteri e principi della
legge delega ben può sortire questo effetto, ove la delega sia
finalizzata al riordino delle competenze, sicchè la modifica
procedurale, penalizzante per la Regione, rispetto ad una
sistemazione precedente, potrebbe essere illegittima.
La disposizione censurata, tuttavia, al contrario di quanto
opinato dalle ricorrenti, non comporta un ridimensionamento del ruolo
regionale rispetto alle norme di riparto vigenti in materia, giacchè
«la determinazione dei criteri generali per il monitoraggio e il
controllo della fascia costiera finalizzati in particolare a definire
la qualità delle acque costiere, l'idoneità alla balneazione,
nonchè l'idoneità alla molluschicoltura e sfruttamento dei banchi
naturali di bivalvi» rientrava già tra i compiti di rilievo
nazionale, di cui all'art. 80, lettera q), del decreto legislativo n.
112 del 1998, il cui rispetto è posto come criterio direttivo dalla
legge delega (art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004). E se la
designazione, nell'ambito delle acque marine costiere e salmastre, di
quelle da tutelare, anche ai fini del miglioramento dei prodotti
della molluschicoltura (con formulazione normativa anche testualmente
coincidente con il nuovo art. 87 del decreto legislativo n. 152 del
2006), era attribuita alle Regioni dall'abrogato art. 14 del decreto
legislativo n. 152 del 1999, il compito del Codice dell'ambiente è
proprio quello del «riordino, coordinamento e integrazione delle
disposizioni legislative nei seguenti settori e materie», e tra
queste (lettera b), la «tutela delle acque dall'inquinamento e
gestione delle risorse idriche».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse, nei confronti del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
dalle Regioni Calabria, Toscana, Piemonte, Liguria e Marche;
Dichiara inammissibile l'intervento, spiegato nei giudizi
indicati in epigrafe, dalla Associazione italiana per il World Wide
Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, e da Biomasse Italia S.p.a.,
Società Italiana Centrali Termoelettriche - SICET S.r.l., Ital Green
Energy S.r.l. ed E.T.A. Energie Tecnologiche Ambiente S.p.a.;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 74, comma 1,
lettera h), lettera n) (limitatamente alla parte relativa alla
fognatura dinamica), lettera ff) e lettera oo), del decreto
legislativo n. 152 del 2006, proposte, in riferimento agli artt. 3,
76 e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Regione Liguria con
il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. da 73 a 140 del decreto legislativo n. 152
del 2006, proposta, in riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 73 del decreto legislativo n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dalla Regione Calabria con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 74, comma 1, lettera n), e comma 2, lettera
ee), del decreto legislativo n. 152 del 2006, proposte, in
riferimento agli artt. 3, 76 e 117, primo comma, della Costituzione,
dalla Regione Liguria con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo n. 152 del 2006, proposta, in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, dalla Regione
Calabria con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 77, comma 5, del decreto legislativo n. 152
del 2006, proposta, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Toscana e dalla Regione Marche con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 73, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dalla Regione Calabria con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento agli artt. 117, commi quinto e sesto, e 118
della Costituzione e al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Calabria con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento all'art. 119 della Costituzione, dalla
Regione Toscana e dalla Regione Marche con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 87, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Calabria, in riferimento all'art. 117, quarto comma,
della Costituzione, dalla Regione Marche, in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 118, primo comma, della Costituzione, dalla
Regione Toscana, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositato in cancelleria il 23 luglio 2009.
Allegato
ordinanza letta all'udienza del 5 maggio 2009
ORDINANZA
Considerato che il presente giudizio di costituzionalità delle
leggi, promosso in via di azione, è configurato come svolgentesi
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, in
quanto avente ad oggetto questioni di competenza normativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale (sentenze nn. 405 del 2008 e 469 del
2005).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento spiegato nei giudizi indicati
in epigrafe dalla Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature - Onlus e da Biomasse Italia S.p.a., Società Italiana
Centrali Termoelettriche - SICET S.r.l., Ital Green Energy S.r.l. ed
E.T.A. Energie Tecnologiche Ambiente S.p.a.
Il Presidente: Amirante