1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 334 SENTENZA 11 - 24 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sindacati, liberta' e attivita' sindacale - Rappresentanze sindacali aziendali nelle singole unita' produttive Costituzione riservata alle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale - Non fondatezza. (Legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 19, primo comma, lett. éa).ne dei contributi associativi versati dai lavoratori agricoli disoccupati - Spettanza alle federazioni di categoria aderenti alle confederazioni sindacali a carattere nazionale rappresentate nel CNEL - Non fondatezza. (Cost., artt. 3 e 39, primo comma). Sindacati, liberta' e attivita' sindacale - Condotta antisindacale di enti pubblici economici - Possibilita' di adire il giudice ordinario e quello amministrativo Conseguente possibile incompatibilita' delle rispettive decisioni - Manifesta inammissibilita'. (Legge 20 maggio 1970, n. 300, artt. 28 e 37). (Cost., artt. 3, 24 e 25, primo comma). Sindacati, liberta' e attivita' sindacale - Legittimazione processuale a tutela dei diritti dei lavoratori - Attribuzione alle sole associazioni sindacali nazionali - Non fondatezza. (Legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 28). (Cost., artt. 3 e 39) (088C0460) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
della legge 27 dicembre 1973, n. 852 (Proroga della legge 5 marzo
1963, n. 322, recante norme per l'accertamento dei lavoratori
agricoli aventi diritto alle prestazioni previdenziali ed
assistenziali) e degli artt. 19, lett. a), 28 e 37 della legge 20
maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei
lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei
luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 9 ottobre 1979 dal Pretore di Roma nel
procedimento civile vertente tra Confederazione Autonoma Italiana del
Lavoro e l'I.N.P.S., iscritta al n. 52 del registro ordinanze del
1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 85
dell'anno 1980;
2) ordinanza emessa il 15 luglio 1981 dal Pretore di La Spezia
nel procedimento civile vertente tra il Sindacato Nazionale Quadri
Industria e la S.p.a. Oto Melara, iscritta al n. 699 del registro
ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40 dell'anno 1982;
3) ordinanza emessa il 26 settembre 1982 dal Pretore di Roma sul
ricorso proposto da UIL DEP Provinciale contro la Cassa Nazionale
Previdenza e Assistenza a favore dei Geometri, iscritta al n. 785 del
registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 101 dell'anno 1983;
4) ordinanza emessa il 7 luglio 1984 dal Pretore di Legnano nel
procedimento civile vertente tra la Federazione Unitaria Lavoratori
Tessili Abbigliamento e la S.p.a. Marcofil, iscritta al n. 1063 del
registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 34 bis dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione del Sindacato Nazionale Quadri
Industria, della S.p.a. Oto Melara e dell'I.N.P.S. nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi gli avvocati Giuseppe Pera per il Sindacato Nazionale Quadri
Industria, Gino Sacerdoti per l'I.N.P.S. e gli avvocati dello Stato
Oscar Fiumara e Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 15 luglio 1981 (r.o. 699/81), il
Pretore di La Spezia ha sollevato una questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, lett. a) dello Statuto dei lavoratori
(legge 20 maggio 1970, n.300), assumendone il contrasto con l'art.
39, primo e terzo comma (rectius quarto), Cost.
L'ordinanza è stata emessa all'esito di un procedimento per
repressione di condotta antisindacale promosso dal Sind. Quadr. I.
(Sindacato Nazionale Quadri Industria) contro la Oto Melara S.p.a.,
la quale, secondo le sommarie informazioni assunte, aveva, in base a
direttive dell'Intersind, negato che a tale sindacato di categoria -
che aderiva alla Federquadri e non aveva stipulato contratti
collettivi applicati nell'unità produttiva (art. 19, lett. b), cit.)
- potesse riconoscersi la qualifica di associazione aderente alle
confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale, di
cui alla disposizione impugnata.
Il giudice a quo riconosce innanzitutto all'organismo
rappresentativo eletto dagli iscritti al sindacato in questione la
qualifica di rappresentanza sindacale aziendale, legittimata a
svolgere attività sindacale ai sensi dell'art. 14 St. lav. ed a suo
avviso titolare, perciò, dei poteri attribuiti dagli artt. 4, 6, 7,
9, 11, 16 e 26 dello Statuto medesimo. Su tale presupposto dichiara,
nella medesima ordinanza, l'antisindacalità di taluni comportamenti
tenuti dall'azienda nei confronti di detto organismo (defissione di
ciclostilati e dattiloscritti e mancata annotazione sulla busta paga
dei contributi trattenuti agli aderenti sotto la causale
"sindacato").
La rilevanza della questione scaturisce, peraltro, dall'ulteriore
condotta censurata nel ricorso, cioè dalla mancata concessione
dell'uso della sala destinata alle riunioni sindacali per le
assemblee degli aderenti al Sind. Quadr. I.: diritto, questo,
riconosciuto (art.20) solo alle r.s.a. di cui all'art. 19 St.
Richiamata la sentenza n.54 del 1974 con cui questa Corte ha
negato che l'impugnato art. 19 contrasti con gli articoli 3 e 39
Cost., il giudice a quo sostiene, in primo luogo, che non può
operarsi - pena il contrasto con tali disposti - una distinzione
funzionale tra le associazioni sindacali di cui all'art. 14 e le
r.s.a. di cui all'art. 19 St. Entrambe possono svolgere attività
sindacale, e la differenza sta solo in ciò, che queste ultime, oltre
che dei poteri di cui ai titoli I e II St. riconosciuti alle prime,
possono avvalersi di poteri ulteriori - quali appunto i diritti di
assemblea, di affissione ed a permessi retribuiti (artt. 20, 25 e 23)
- che il legislatore ha inteso attribuire ai sindacati maggiormente
rappresentativi per garantire alla loro azione una maggiore
effettività all'interno dell'organizzazione produttiva.
L'esigenza di evitare un'eccessiva proliferazione e frammentazione
delle rappresentanze aziendali - in base alla quale la Corte ha, con
la predetta sentenza, ritenuto razionale tale scelta legislativa vale
però a giustificare la norma impugnata, ad avviso del Pretore, solo
in riferimento all'art. 3, e non anche all'art. 39 Cost.: e ciò in
quanto questo "tutela la libertà sindacale non già in assoluto
bensì in un sistema prefigurato ad un determinato livello, quello
nazionale, di categoria" e "pare riferirsi unicamente al sindacato
rappresentativo sul piano nazionale della categoria"; sicchè "una
corretta applicazione del principio della proporzionalità e comunque
della democrazia rappresentativa che è alla base del nostro
ordinamento costituzionale avrebbe dovuto comportare di privilegiare
la rappresentatività nell'ambito categoriale".
L'art. 19, lett. a) St., viceversa, considera la rappresentatività
cosiddetta storica del sindacalismo italiano, privilegiando la
confederazione caratterizzata da una equilibrata consistenza
associativa su tutto l'arco delle categorie tutelate, da una notevole
consistenza di iscritti, da una equilibrata distribuzione su scala
nazionale, da una effettività di autotutela degli interessi e dalla
continuità e sistematicità dell'azione di autotutela.
In tale nozione, precisa il giudice a quo, non può farsi
rientrare la Conferquadri: e ciò, nonostante che essa - alla stregua
degli accertamenti svolti - abbia una rappresentatività cosiddetta
tecnica della categoria dei quadri, data la sua articolazione sulle
varie branche produttive, il rilevante numero degli associati, la
diffusione periferica su tutto il territorio nazionale, la
particolare rappresentatività nel settore dell'agricoltura;
elementi, questi, che ne farebbero una delle confederazioni
maggiormente rappresentative della categoria dei quadri.
Nè, rileva il Pretore, al mancato riconoscimento di tale tipo di
rappresentatività può sopperire il disposto della lett. b) del
medesimo art. 19. La possibilità di stipulare contratti collettivi
nazionali o provinciali applicabili nell'unità produttiva non è
invero conseguibile col solo rafforzamento della rappresentatività
categoriale. Quand'anche la Confederazione dei quadri divenisse
maggioritaria in tutti i settori, tale possibilità dipenderebbe pur
sempre dal consenso delle associazioni datoriali e potrebbe essere
frustrata dalla contraria volontà di queste.
1.1. - Nel giudizio così instaurato si sono costituite le parti
private Sin. Quadr. I. e Oto Melara S.p.a., rappresentate e difese
dagli avvocati G. Pera e L. Calabrese e dall'avv. L. Spagnuolo
Vigorita.
La prima di esse ha presentato, nell'imminenza dell'udienza, una
memoria aggiunta, nella quale sostiene, innanzitutto, che la
questione in esame è essenzialmente diversa da quella decisa con
sent. n.54 del 1974.
In questa - argomenta la difesa - era in discussione la scelta
legislativa di riservare la possibilità di costituire r.s.a. ai soli
sindacati maggiormente rappresentativi e di escluderla, invece, per
qualsiasi associazione sindacale nonchè per le maggioranze non
organizzate in sindacato emerse a livello aziendale. Qui, invece,
fermo il criterio della maggiore rappresentatività, si contesta che
esso sia riferito non alle organizzazioni sindacali, bensì alle
confederazioni, entità essenzialmente diverse dalle prime in quanto
comprendono solo le associazioni complesse di secondo grado che
raggruppano organizzazioni di diverse categorie o settori e non anche
le c.d. confederazioni monocategoriali (come CIDA e Confederquadri).
Richiamate, poi, le vicende relative alla nascita del c.d.
movimento dei quadri e le specifiche questioni discusse nel giudizio
a quo, la difesa si sofferma sul dibattito svoltosi in dottrina
sull'ordinanza del Pretore di La Spezia osservando che le opinioni
favorevoli alla legittimità della norma impugnata o affermano
(erroneamente) che la questione sarebbe già stata decisa con la
sent. n. 54 del 1974, o si risolvono in un giudizio politico sulla
scelta confederalistica del legislatore. Sul piano giuridico, ad
avviso della difesa, la questione è fondata in quanto la libertà
sindacale implica libertà di scelta in ordine alla forma, struttura
e settore di attività dell'organizzazione sindacale, sicchè sarebbe
precluso al legislatore di conferire potere nei luoghi di lavoro solo
ad un certo tipo (confederale) di organizzazione sindacale e non ad
altri tipi (es. sindacati di mestiere, di industria, di categoria,
quali la CIDA e la FABI) liberamente scelti dalla maggioranza dei
lavoratori, lo sviluppo dei quali sarebbe stato di fatto ostacolato
dal privilegio assicurato al livello confederale. Nè potrebbe
obiettarsi che il sindacalismo autonomo trovi sufficiente tutela nel
disposto della lett. b) dell'art. 19 St., giacchè - a parte le
difficoltà incontrate da organizzazioni come quelle dei quadri a
stipulare contratti collettivi nazionali o provinciali - tale
disposizione presuppone che questi siano applicati nell'impresa e non
consente quindi la costituzione di r.s.a. nelle imprese che non siano
tenute a rispettarli in quanto non sindacalmente affiliate.
L'art. 19 dovrebbe perciò essere dichiarato illegittimo in quanto
riferisce la maggiore rappresentatività alle confederazioni anzichè
ai sindacati di categoria.
Non è invece intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri.
2. - Con ordinanza emessa il 9 ottobre 1979 (r.o. 52/80), il
Pretore di Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 39, primo
comma, Cost., una questione di legittimità costituzionale anche
dell'art. 2, primo comma, della legge 27 dicembre 1973, n. 852, in
quanto prevede che il diritto di riscuotere i contributi associativi
versati dai lavoratori agricoli, beneficiari dell'indennità
ordinaria e del trattamento speciale di disoccupazione, mediante
trattenute su tali indennità, spetti soltanto alle federazioni di
categoria aderenti alle confederazioni sindacali a carattere
nazionale rappresentate nel CNEL.
Nel caso di specie, tale diritto era stato negato dall'INPS alla
Federazione Terra della Confail (Confederazione Autonoma Italiana del
Lavoro), non essendo quest'ultima rappresentata nel CNEL; ed il
Pretore assume che l'impossibilità di fruire del servizio di
riscossione dei contributi sindacali mediante trattenuta comporti una
restrizione della libertà assicurata alle associazioni sindacali
"nei momenti della formazione e della espansione" dall'art. 39, primo
comma, Cost., in quanto, incidendo sulla possibilità di provvista
dei mezzi finanziari, condiziona la formazione, sopravvivenza e
sviluppo di esse.
In tal modo, inoltre, si darebbe luogo, in violazione dell'art. 3
Cost., ad un'ingiustificata discriminazione tra le associazioni
sindacali, non essendo il requisito della rappresentanza nel CNEL
connesso ad una reale effettività rappresentativa di esse. Nè
potrebbe in contrario invocarsi la sentenza n. 54 del 1974 di questa
Corte, in quanto il criterio della maggiore rappresentatività è
stato ivi ritenuto valido in riferimento a funzioni "particolarmente
incisive nella vita e nell'attività dell'unità produttiva" affidate
dalla legge alle organizzazioni sindacali, e non già quando venga in
gioco la libera formazione e lo sviluppo di esse.
2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto
tramite l'Avvocatura dello Stato, osserva, da un lato, che la
lamentata differenziazione di disciplina - che discenderebbe non dal
primo ma dal secondo comma dell'impugnato art. 2 - si giustifica in
quanto le confederazioni rappresentate nel CNEL sono le più
importanti in sede nazionale ed offrono perciò oggettivamente le
migliori garanzie di effettiva capacità di rappresentare gli
interessi sindacali; e, dall'altro, che la libera formazione e
sviluppo delle associazioni sindacali non è pregiudicata dalla norma
in esame, giacchè resta salvo il diritto dei lavoratori di versare i
contributi all'associazione prescelta, sia pure con modalità
diverse.
2.2. - All'accoglimento della questione in esame si è opposto
anche l'INPS: il quale rileva, innanzitutto, che la norma impugnata
amplia, anzichè restringere, la libertà sindacale, giacchè
introduce una deroga al principio di incedibilità delle prestazioni
previdenziali; ed inoltre, che è proprio in riferimento alla
rappresentanza nel CNEL (art. 3 legge n. 33 del 1957) che la Corte,
con la citata sentenza n. 54 del 1974, ha riconosciuto essere stato
positivamente adottato il criterio dell'effettività della forza
rappresentativa delle organizzazioni sindacali.
3. - Decidendo su un ricorso proposto ai sensi dell'art. 28 dello
Statuto dei lavoratori (legge 20 maggio 1970, n. 300) con cui l'UIL
DEP Provinciale chiedeva dichiararsi antisindacali taluni
comportamenti tenuti dalla Cassa Nazionale di Previdenza ed
Assistenza a favore dei Geometri - consistiti per un verso in
ostacoli frapposti alla costituzione di una rappresentanza sindacale
in detta azienda e per l'altro nella contestazione di infrazioni
disciplinari a due dipendenti per attività miranti a tale fine - il
Pretore di Roma, con ordinanza del 26 settembre 1982 (r.o. 785/82),
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 25 Cost., una
questione di costituzionalità degli artt. 28 e 37 dello Statuto
medesimo.
L'ordinanza muove dal presupposto secondo cui - salva l'esistenza
di una diversa, specifica disciplina - la tutela apprestata dal
citato art. 28 nei confronti degli enti pubblici non economici è
ammissibile soltanto quando la pronunzia richiesta al Pretore incida
esclusivamente su interessi propri del sindacato e non anche su
diritti dei dipendenti, la tutela dei quali è devoluta alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in virtù degli
artt. 2 e 7 legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Ciò premesso, il Pretore, per motivare le censure prospettate,
riproduce integralmente quelle avanzate dalle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione con ordinanza del 6 ottobre 1981 (r.o. 70/82): la
quale, nel caso, appunto, in cui il comportamento dell'ente pubblico
non economico abbia efficacia plurioffensiva, ritiene che il sistema
risultante dal citato art. 28 e dalla disposizione sulla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia non
razionalmente strutturato, in quanto comporta il rischio che -
nell'ipotesi in cui siano adi'ti tanto il giudice ordinario
(dall'organizzazione sindacale) che quello amministrativo
(dall'impiegato) - possano sortirne decisioni reciprocamente
incompatibili, nel senso che l'ente, condannato dal primo a cessare
(od attuare) un certo comportamento, potrebbe non essere in grado di
ottemperarvi senza disobbedire alla decisione del secondo. Di qui la
violazione da un lato del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.),
dall'altro del principio del giudice naturale (art. 25, primo comma,
Cost.), inteso quale garanzia che un unico giudice sia precostituito
per legge in ordine ad una stessa causa. Se poi si opinasse che il
sindacato possa chiedere al giudice ordinario solo una pronuncia
dichiarativa dell'illegittimità del comportamento dell'ente, ne
sortirebbe una riduzione di tutela rispetto a quella goduta dai
sindacati dei dipendenti privati ed un'ulteriore violazione del
principio di uguaglianza.
Le questioni così proposte non sarebbero - ad avviso delle
Sezioni Unite (e quindi del giudice a quo) - superate per effetto
della sentenza n. 68 del 1980 di questa Corte, resa in ordine alla
disciplina riservata, nella materia in questione, alle organizzazioni
sindacali degli impiegati statali.
3.1. - Nel giudizio così instaurato non vi è stata costituzione
di parti private nè intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri.
4. - Nell'esaminare un ricorso per comportamento antisindacale
proposto ai sensi dell'art. 28 dello Statuto dei lavoratori da alcune
organizzazioni sindacali aderenti alla FULTA (Federazione Unitaria
Lavoratori Tessili Abbigliamento) il Pretore di Legnano, con
ordinanza emessa il 7 luglio 1984 (r.o. 1063/84), ha sollevato
d'ufficio, in riferimento agli artt. 39 e 3 Cost., due questioni di
legittimità costituzionale di tali disposizioni.
Nel sistema configurato nel secondo, terzo e quarto comma dell'art.
39 Cost. - osserva il Pretore - al sindacato è conferita la
rappresentanza istituzionale di interessi altrui, e quindi la
possibilità di stipulare contratti collettivi efficaci erga omnes, a
condizione che abbia un ordinamento interno che, per essere
intrinsecamente democratico, faccia presumere la reale
rappresentatività delle categorie dei lavoratori, e che sia inoltre
registrato. In mancanza di tali garanzie sostanziali (democraticita')
e formali (registrazione), costituirebbe perciò una surrettizia
violazione del sistema di cui all'art. 39 Cost. - pari a quella che
al di fuori di tale sistema intendesse conferire efficacia erga omnes
ai contratti collettivi (sentenze numeri 106/1962 e 88/1965) -
l'attribuzione ai sindacati, in deroga al diritto comune, della
legittimazione processuale a tutelare diritti dei lavoratori, che
pone l'impugnato art. 28.
In subordine, il giudice a quo assume che i principi di libertà
sindacale (art. 39, primo comma, Cost.) e di uguaglianza (art. 3
Cost.) sarebbero violati con l'attribuzione della legittimazione ad
esperire la speciale procedura di repressione della condotta
antisindacale alle sole "associazioni sindacali nazionali". Il
requisito della "nazionalita'" non sarebbe infatti verificabile - e
sarebbe nel caso di specie sfornito di prova - e comporterebbe
disparità di trattamento tra i sindacati.
4.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto
tramite l'Avvocatura dello Stato, osserva che la prima di tali
questioni poggia sul falso presupposto che con l'art. 28 il sindacato
tuteli gli interessi dei lavoratori, laddove si tratta invece di un
diritto di azione conferito a garanzia di posizioni giuridiche
proprie del sindacato medesimo.
Della seconda questione l'Avvocatura prospetta l'inammissibilità
per irrilevanza, essendo stata essa sollevata senza che il Pretore
abbia previamente svolto le indagini probatorie - peraltro non
complesse - atte ad accertare il carattere nazionale o meno
dell'associazione ricorrente.
Considerato in diritto
1. - Le questioni riguardano la stessa materia e possono pertanto
essere decise con unica sentenza.
2. - Il Pretore di La Spezia ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, lettera a), della legge 20
maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori) per contrasto con l'art.
39, primo e terzo (rectius quarto) comma, Cost. Nell' ordinanza di
rimessione - come detto in narrativa - si sostiene che la norma
costituzionale tutela la libertà sindacale in un sistema fondato sul
sindacato nazionale di categoria e sul principio di proporzionalità,
laddove la norma impugnata privilegia - ai fini della costituzione di
rappresentanze sindacali aziendali nelle singole unità produttive le
associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente
rappresentative sul piano nazionale. La struttura confederale, così
presa in considerazione dal legislatore, sarebbe quella che possiede
una rappresentatività storica, che si fonda cioè sulla realtà
sociologica del sindacalismo: il che porta ad escludere la
possibilità che l'adesione di un sindacato - come quello ricorrente
- a confederazioni monocategoriali quali la Confederquadri, possa
consentire allo stesso di costituire una rappresentanza sindacale
aziendale, pur essendo sicuramente - sindacato e confederazione -
maggiormente rappresentativi della categoria dei quadri. Nè, ad
avviso del giudice a quo, la possibilità di costituire
rappresentanze sindacali aziendali potrebbe ritenersi assicurata ad
associazioni portatrici di mera rappresentatività tecnica dalla
lett. b) del medesimo art. 19, in quanto il conseguimento del
requisito, ivi previsto, della stipulazione di un contratto
collettivo nazionale o provinciale applicabile all'unità produttiva
sarebbe pur sempre sostanzialmente rimesso alla volontà delle
controparti.
2.1. - La questione non è fondata.
Esaminando, innanzitutto, la censura prospettata in riferimento al
quarto comma dell'art. 39 Cost., è agevole osservare che tale
disposizione, peraltro inattuata, configura un modello di selezione
della rappresentanza sindacale che ha come suo necessario presupposto
la registrazione dei sindacati ed è strettamente funzionale
all'obiettivo, allora divisato, di pervenire alla stipulazione di
contratti collettivi dotati di efficacia erga omnes. A tale finalità
si ricollega, da un lato l'adozione del principio proporzionalistico,
come congegno idoneo alla costituzione di una rappresentanza unitaria
formalmente investita del potere di concludere un contratto dotato di
tale particolare forza giuridica; dall'altro, l'individuazione del
livello categoriale come momento organizzativo coerente con l'area di
operatività della contrattazione collettiva. Non si tratta però,
certamente, di un modello esclusivo, chè altrimenti la disposizione
in esame si porrebbe in insanabile contraddizione col principio
generale di libertà dell'organizzazione sindacale sancito dal primo
comma dello stesso art. 39; e dunque, al di fuori di tale logica
funzionale, il legislatore è libero, quando dispone in ordine ad un
contesto operativo del tutto diverso - quello dei sindacati ammessi a
legittimare nel proprio ambito organismi di rappresentanza aziendale
-, di adottare criteri selettivi ed individuare momenti organizzativi
che ritenga più appropriati a tal fine, quali, appunto, quelli della
maggiore rappresentatività e del livello confederale di
aggregazione.
2.2. - Del pari non fondata è poi la questione in quanto riferita
al principio di libertà sindacale sancito dal primo comma dell'art.
39 Cost. Sotto questo profilo, il giudice a quo non contesta nè la
legittimità dell'adozione di un criterio selettivo, nè che questo
venga dalla norma impugnata individuato nella "maggiore
rappresentativita'" del sindacato; ritiene, però, che esso avrebbe
dovuto, per rispettare il disposto costituzionale, essere riferito ad
un diverso ambito di organizzazione del sindacato, e cioè quello
della categoria anzichè della confederazione.
L'esame di questa specifica censura richiede, peraltro, che la
norma impugnata non sia considerata isolatamente, ma vista nel
contesto delle altre disposizioni dettate nello Statuto a tutela
della libertà e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro.
Innanzitutto, lo Statuto pone le basilari condizioni atte a
garantire in concreto tali diritti stabilendo, all'art. 14, la piena
libertà dei lavoratori "di costituire associazioni sindacali, di
aderirvi e di svolgere attività sindacale" ed assicurando a tali
associazioni, ed alle relative rappresentanze, sia la tutela contro
atti discriminatori, anche sotto forma di trattamenti economici
collettivi, sia l'attività di proselitismo e collettaggio
nell'impresa (artt. 15, 16, 26), sia la facoltà di avvalersi di
altri importanti diritti di esercizio collettivo, quali quelli
sanciti dagli artt. 9 e 11.
Inoltre, la garanzia del libero sviluppo di una normale dialettica
sindacale è assicurata dallo Statuto, non solo attraverso il divieto
dei sindacati di comodo (art. 17), ma anche e soprattutto attraverso
il fondamentale strumento di repressione della condotta antisindacale
del datore di lavoro previsto dall'art. 28, il cui impiego presuppone
una dimensione organizzativa - quella nazionale - che, per non essere
legata nè ad un'aggregazione a livello confederaleintercategoriale,
nè alla stipulazione di contratti collettivi, consente concreti
spazi di operatività anche alle organizzazioni che dissentono dalle
politiche sindacali maggioritarie perseguite a quel livello.
2.3. - Questa Corte, d'altra parte, ha già ritenuto, nella
sentenza n. 54 del 1974, che il criterio di selezione della "maggiore
rappresentativita'" è razionale in quanto coerente alle esigenze di
equilibrio e funzionalità connesse alla specifica area di intervento
in cui la disposizione impugnata è destinata ad operare.
È chiaro, innanzitutto, che un meccanismo selettivo di sostegno
qualificato dall'azione sindacale nei luoghi di lavoro deve non solo
rifiutare logiche puramente aziendalistiche, estranee al ruolo a
questa assegnato dalla Costituzione, ma evitare sia i pericoli di
eccessiva frammentazione della rappresentanza sindacale segnalati
nella citata sentenza, sia un'incidenza nella sfera dell'imprenditore
dei diritti ad essa concessi (di assemblea, a permessi retribuiti,
ecc.) non proporzionata alle esigenze di efficace esercizio di
questi. Ma soprattutto, l'efficienza rappresentativa assicurata dal
criterio di selezione in discorso si appalesa funzionale al carattere
indivisibile degli interessi dei lavoratori che tali rappresentanze
sono chiamate a tutelare ed idonea a dar vita ad organismi
sufficientemente stabili ai fini di un proficuo confronto con le
parti imprenditoriali.
L'elaborazione giurisprudenziale e dottrinale ha d'altra parte
condotto da tempo all'individuazione di un complesso di indici
sufficientemente precisi - ricordati dal giudice a quo (cfr.
narrativa in fatto) - che consentono all'interprete - a prescindere
da elencazioni legislative dettate ad altri fini - di verificare nei
singoli casi concreti la sussistenza del requisito della "maggiore
rappresentativita'" misurandola sull'effettività di questa e non su
assunzioni aprioristiche: e ciò convalida l'opinione già espressa
da questa Corte nel 1974 e condivisa dal giudice di legittimità,
secondo cui la formula legislativa prescrive una valutazione non
comparativa ma rafforzativa della rappresentatività e delinea una
categoria aperta, cui può accedere ogni organizzazione sindacale che
raggiunga la consistenza e possieda le caratteristiche evidenziate
dagli elementi sintomatici sopra richiamati.
2.4. - Passando ora all'esame, sulla scorta delle suesposte
premesse, della norma specificamente censurata, deve, innanzitutto
sottolinearsi che il legislatore statutario ha avuto cura, nel
formularla, di salvaguardare la libertà di organizzazione sindacale
sotto un duplice profilo.
In primo luogo, ha garantito che le rappresentanze aziendali siano
genuina espressione dei lavoratori ivi occupati (e non dei soli
iscritti alle associazioni sindacali), prescrivendo che esse si
costituiscano su iniziativa dei medesimi, e non di strutture esterne.
In secondo luogo, stabilendo che tali rappresentanze si formino
"nell'ambito" delle associazioni aderenti alle confederazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale, ha adottato un
criterio di raccordo tra organismo aziendale e struttura confederale
notevolmente elastico, che - in quanto non deve necessariamente
tradursi in un collegamento di tipo strettamente organico-associativo
- consente al primo sufficienti margini di determinazione autonoma.
D'altra parte, la rigida contrapposizione tra confederazione e
sindacato di categoria che il giudice a quo pretende di instaurare è
solo in parte esatta, dato che, sul piano organizzativo, il
collegamento che la disposizione impugnata configura in via
prioritaria è appunto quello tra rappresentanze aziendali e
associazioni sindacali di categoria.
La contrapposizione, invece, attiene al momento selettivo e
qualificativo di queste, ed è espressa nel più importante indice di
identificazione della confederazione maggiormente rappresentativa,
quello, cioè, che richiede una equilibrata consistenza associativa
in tutto l'arco delle categorie che essa è istituzionalmente intesa
a tutelare, e perciò esclude che per tale possa qualificarsi
un'organizzazione, anche confederale, di tipo monocategoriale.
Nel disporre il conferimento di diritti ulteriori rispetto a
quelli assicurati alla generalità delle associazioni sindacali, agli
organismi aziendali collegati alle confederazioni dotate di una
compiuta rappresentanza pluricategoriale (oltre che di una diffusa
organizzazione a livello territoriale), il legislatore statutario ha
indubbiamente compiuto una ben precisa opzione: consistente, da un
lato, nel favorire un processo di aggregazione e di coordinamento
degli interessi dei vari gruppi professionali, anche al fine di
ricomporre, ove possibile, le spinte particolaristiche in un quadro
unitario; dall'altro, nel dotare le organizzazioni sindacali - in
ragione del complesso intreccio tra conflitto industriale e conflitti
sociali - di strumenti idonei a pervenire ad una sintesi tra istanze
rivendicative di tipo microeconomico e di tipo macroeconomico ed,
insieme, di raccordare l'azione di tutela delle classi lavoratrici
con la considerazione di interessi potenzialmente divergenti, quali,
in particolare, quelli dei lavoratori non occupati.
Questa concezione corrisponde al ruolo tradizionalmente svolto dal
movimento sindacale italiano; ma quel che qui interessa - e che
assume rilievo decisivo - è che essa è coerente al complessivo
disegno cui è informata la Carta costituzionale, nel quale anche
l'art. 39 va inserito: e cioè, sia al principio solidaristico,
specificamente enunciato nell'art.2 e matrice di molte altre
disposizioni costituzionali; sia al principio consacrato nel secondo
comma dell'art. 3 che, promuovendo l'eguaglianza sostanziale tra i
lavoratori e la loro effettiva partecipazione all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese, addita anche alle
organizzazioni sindacali di rendersi, per la loro parte, strumenti di
tale partecipazione, oltre che di tutela dei diretti interessi
economici dei lavoratori (cfr. sent. n.15 del 1975).
Tale conclusione non è, dunque, frutto di un "giudizio politico",
come opina la difesa della parte privata; ed essa va tratta a
prescindere da ogni considerazione in ordine a recenti sviluppi della
prassi sindacale, non rilevanti in questa sede.
2.5. - La valorizzazione, in funzione solidaristica, del modello
intercategoriale non si è peraltro tradotta in un involucro
normativo rigido, tale cioè da non consentire adeguata espressione
alle differenziazioni che nella realtà possono verificarsi tra gli
interessi delle varie categorie di lavoratori, magari per effetto
dell'emergere di nuove figure professionali.
Sul piano della struttura delle rappresentanze sindacali
aziendali, la norma impugnata è, invero, assai generica, e perciò
idonea sia a consentire lo sviluppo di moduli e logiche organizzative
diverse, di volta in volta adeguate - come l'esperienza dimostra alle
singole realtà, sia a dar vita ad assetti coerenti ai principi di
democrazia sindacale ed alle esigenze di rappresentanza delle varie
figure professionali. Sul piano, poi, dei collegamenti delle
rappresentanze con le organizzazioni extra-aziendali, il legislatore,
onde garantire un effettivo pluralismo sindacale, ha consentito
sufficienti spazi di libertà e di azione al sindacalismo autonomo
mediante la disposizione di cui alla lett. b) del medesimo art. 19,
che prevede che rappresentanze aziendali possono essere costituite
nell'ambito di associazioni sindacali non affiliate alle
confederazioni maggiormente rappresentative, semprechè queste siano
firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro
applicati nell'unità produttiva. Per questa via, alle associazioni
sindacali che raccolgano adeguati consensi è dato modo di affermarsi
e di fruire delle ulteriori attribuzioni previste dal titolo III
dello Statuto.
Ma è logico, alla stregua di quanto detto nel precedente
paragrafo, che la tutela rafforzata di un'ottica categoriale che
segua indirizzi diversi da quella intercategoriale in tanto si
legittima, in quanto essa sia in grado di esprimere un livello di
rappresentatività idonea a tradursi in effettivo potere
contrattuale. Che poi la condizione tecnico-funzionale
dell'acquisizione di un'autorità contrattuale concretamente operante
possa incontrare difficoltà connesse al potere di accreditamento
della controparte imprenditoriale, è problema che non può incidere
sulle valutazioni di legittimità costituzionale, trattandosi di
questione di mero fatto, che attiene alla realtà dinamica del
conflitto sindacale, non idonea ad operare al di là della sfera del
contingente: tant'è che in non pochi settori sono presenti
rappresentanze collegate ad associazioni sindacali, non affiliate
alle confederazioni ritenute maggiormente rappresentative.
3. - Deve ritenersi altresì infondata la questione sollevata dal
Pretore di Roma - con la ordinanza 9 ottobre 1979 (r.o. n. 52/80) -
relativamente al primo comma dell'art. 2 della legge 27 dicembre
1973, n. 852. Il giudice remittente ha prospettato l'ipotesi della
confliggenza di detta norma con gli artt. 3 e 39, primo comma, Cost.
in quanto prevede che il diritto di riscuotere i contributi
associativi versati dai lavoratori agricoli beneficiari
dell'indennità ordinaria e del trattamento speciale di
disoccupazione mediante trattenuta sulla indennità stessa, spetti
soltanto alle federazioni di categoria aderenti alle confederazioni
sindacali a carattere nazionale rappresentate nel CNEL: in tal modo -
si afferma nell'ordinanza - la norma introdurrebbe tra le
associazioni sindacali una discriminazione non basata su una reale
effettività rappresentativa e, creando ostacoli alla provvista di
mezzi finanziari, restringerebbe la possibilità di formazione e di
sviluppo di quelle escluse.
Tale prospettazione, però, non considera che in siffatta materia
sussiste un'indubbia esigenza di circoscrivere l'area dei possibili
beneficiari del servizio in questione alle organizzazioni sindacali
che offrono le necessarie garanzie di serietà e di effettiva
rappresentatività e capacità di far valere gli interessi dei
lavoratori agricoli disoccupati. Ciò risponde, da un lato, ad
un'esigenza di tutela di costoro, correlata al principio generale di
incedibilità delle prestazioni previdenziali (art. 128 R.D.L. 4
ottobre 1935, n. 1827), al quale consegue il carattere eccezionale di
norme del tipo di quella impugnata; dall'altro, all'esigenza di
garantire all'INPS - onerato dalla legge di un servizio esulante dai
suoi compiti istituzionali - che le modalità del suo espletamento,
anche per assicurare il rimborso delle relative spese, siano da
concordare con organizzazioni sindacali rispondenti ai predetti
requisiti. La scelta legislativa di limitare il servizio di
trattenuta ai sindacati aderenti alle confederazioni rappresentate
nel CNEL, in quanto fondata su razionali presupposti obiettivi, non
viola perciò il principio di uguaglianza.
Tanto meno, poi, può dirsi nella specie violata la libertà
sindacale delle associazioni che, non essendo fornite dei prescritti
requisiti di rappresentatività, non fruiscono di tale più agevole
sistema di provvista e riscossione di mezzi finanziari.
La norma impugnata, invero, non incide nè sul diritto dei
lavoratori disoccupati di versare contributi a tali associazioni meno
rappresentative, nè sul diritto di queste di acquisirli, sia pure
con modalità diverse; e ciò è sufficiente, nella particolare
fattispecie qui esaminata, a garantire ad esse la libertà sindacale.
4. - Con l'ordinanza del 26 settembre 1982 indicata in epigrafe
(r.o. n. 785/82), il Pretore di Roma dubita, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 25, primo comma Cost., della legittimità
costituzionale degli artt. 28 e 37 della medesima legge n. 300 del
1970, in quanto tali norme prevedono, in caso di condotta
antisindacale plurioffensiva degli enti pubblici economici - cioè
incidente anche sui diritti dei dipendenti - che possono essere
adi'ti tanto il giudice ordinario (dall'organizzazione sindacale) che
quello amministrativo (dal dipendente), e perciò comportano che
possano essere pronunciate decisioni reciprocamente incompatibili.
La medesima questione di legittimità costituzionale del citato
art. 28, a suo tempo sollevata dalle Sezioni Unite Civili della Corte
di Cassazione, è stata, con la sentenza n. 169 del 1982, dichiarata
inammissibile in quanto fondata su due contrapposte interpretazioni
di tale norma, tali da rendere ancipiti le ordinanze di rimessione; e
manifestamente inammissibile è stata poi dichiarata la medesima
questione, sollevata dalle stesse Sezioni Unite con ordinanza del 6
ottobre 1981 (ord. n. 210 del 1982). Poichè il Pretore di Roma si è
limitato a riprodurre quest'ultima ordinanza, trascrivendone
letteralmente il contenuto, anche sulla questione così sollevata
deve rendersi una pronuncia di manifesta inammissibilità.
5. - Come specificato in narrativa, il Pretore di Legnano ha
sollevato, con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. 1063/84), due
distinte questioni di legittimità costituzionale del medesimo art.
28 St. lav.
Con la prima, egli assume che tale disposizione violerebbe, in
modo surrettizio, i commi secondo, terzo e quarto dell'art. 39 Cost.
in quanto, a suo avviso, attribuisce ai sindacati la legittimazione
processuale a tutelare diritti dei lavoratori, nonostante che la
rappresentanza istituzionale di interessi altrui presupponga, in base
ai suddetti disposti costituzionali, il possesso di requisiti formali
(registrazione) e sostanziali (ordinamento interno a base
democratica) di cui gli organismi abilitati col ricorso ex art. 28
sono sprovvisti.
Lo strumento processuale previsto da tale norma consente agli
"organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi
abbiano interesse" di richiedere al pretore la cessazione, e la
rimozione degli effetti, di comportamenti del datore di lavoro
"diretti ad impedire o limitare l'esercizio della libertà e della
attività sindacale nonchè del diritto di sciopero". Trattasi,
quindi - come già precisato nella sentenza n. 54 del 1974 - di uno
strumento posto a tutela di interessi collettivi dei quali il
sindacato è titolare e gestore autonomo, e con il quale esso non
agisce in rappresentanza dei lavoratori colpiti dai suddetti
comportamenti, tant'è che può esperire il ricorso anche in caso di
inerzia o contraria volontà di questi.
Di conseguenza, la questione, in quanto basata su un presupposto
erroneo, deve essere dichiarata non fondata.
Alla medesima conclusione deve pervenirsi in ordine alla seconda
questione, prospettata in via subordinata, con la quale il giudice a
quo assume che l'art. 28, conferendo la legittimazione ad esperire la
speciale procedura ivi prevista alle sole associazioni sindacali
"nazionali", contrasti con gli artt. 39, primo comma e 3 Cost. in
quanto porrebbe con ciò un requisito - quello appunto, della
"nazionalita'" - non verificabile e la cui introduzione comporterebbe
disparità di trattamento tra i sindacati.
Quanto al primo profilo, basta richiamare quanto già detto (par.
2.3.) a proposito degli indici di identificazione del sindacato
maggiormente rappresentativo sul piano nazionale, per escludere, a
fortiori, che non sia dato all'interprete di accertare, con i comuni
mezzi di prova, il carattere nazionale o meno del sindacato.
Quanto al secondo motivo di censura, è innanzitutto da rilevare -
come già questa Corte fece nella sentenza n. 54 del 1974 - che
l'art. 28 non limita l'organizzazione o l'attività dei sindacati da
esso esclusi nè li priva di alcuno degli strumenti di tutela,
sostanziale o processuale, di cui già fruiscono (cfr., in
particolare, l'art. 16 St. lav.); introduce, invece, un nuovo e
diverso mezzo processuale riservato a soggetti collettivi
particolarmente qualificati, individuati attraverso non un modello,
ma una dimensione organizzativa (quella nazionale) assunta come
indice e garanzia di un adeguato livello di rappresentativita':
idonea, cioè, a consentire la selezione, tra i tanti possibili,
dell'interesse collettivo rilevante da porre a base del conflitto con
la parte imprenditoriale introdotto con l'incisivo strumento
processuale in questione.
Con una scelta analoga a quella fatta con l'art. 19 - ma qui
adottando un criterio selettivo meno rigoroso - il legislatore, in
altri termini, ha inteso, da un lato, evitare le conseguenze che
all'attività aziendale deriverebbero "da una pletora indiscriminata
di ricorsi" (sent. n. 54 del 1974); dall'altro, assicurare che
l'individuazione dell'interesse collettivo da ritenere leso dalla
condotta imprenditoriale sia frutto di una sintesi interpretativa
che, in quanto operata da soggetti rappresentativi di larghi strati
di lavoratori, sia razionalmente funzionale, e non controproducente,
rispetto all'obiettivo di un reale rafforzamento delle loro posizioni
nel conflitto industriale, che con la norma impugnata il legislatore
ha avuto di mira.
Questa è quindi, in definitiva, frutto del medesimo indirizzo che
ha ispirato la formulazione dell'art. 19 (cfr. supra, par. 2.4.): e
deve quindi ritenersi immune da censure, per le stesse ragioni già
evidenziate a tal proposito.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi
a) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, primo comma, lett. a), della legge 20
maggio 1970, n. 300 (Statuto dei diritti dei lavoratori), in
riferimento all'art. 39 Cost., sollevata dal Pretore di La Spezia con
ordinanza del 15 luglio 1981 (r.o. 699/81);
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, primo comma, della legge 27 dicembre
1973, n. 852, in riferimento agli artt. 3 e 39, primo comma, Cost.,
sollevata dal Pretore di Roma con ordinanza del 9 ottobre 1979 (r.o.
52/80);
c) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale degli artt. 28 e 37 della predetta legge
n. 300 del 1970, in riferimento agli artt. 3, 24 e 25, primo comma,
Cost., sollevata dal Pretore di Roma con ordinanza del 26 settembre
1982 (r.o. 785/82);
d) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale del medesimo art. 28 della legge n. 300 del 1970, in
riferimento agli artt. 3 e 39 Cost., sollevate dal Pretore di Legnano
con ordinanza del 7 luglio 1984 (r.o. 1063/84).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 marzo 1988
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0460