1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 5-11-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 758 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 1996- 9 ottobre 1997
N. 758 Ordinanza emessa l'11 aprile 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre 1997) alla Corte dei conti sezione giurisdizionale per la regione Puglia nel giudizio di responsabilita', promosso dal Procuratore regionale nei confronti di Leo Pasquale. Poste e telecomunicazioni - Ente Poste italiane - Controversie in materia di contabilita' pubblica - Devoluzione alla competenza dell'autorita' giudiziaria ordinaria - Violazione del principio di eguaglianza sostanziale - Incidenza sulle attribuzioni della Corte dei conti. (D.-L. 1 dicembre 1993, n. 487, art. 10). (Cost., artt. 103, comma secondo, e 3, comma secondo). (097C1204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 5-11-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità, iscritto al n. 351/R del registro di segreteria,
promosso dal procuratore regionale nei confronti del signor Leo
Pasquale, rappresentato e difeso in giudizio dall'avv. Italo
Foggetti;
Uditi nella pubblica udienza dell'11 aprile 1996, il relatore,
nella persona del primo referendario dott. Vittorio Raeli; l'avv.
Italo Foggetti, per il convenuto ed il procuratore regionale, nella
persona del procuratore regionale, dott. Giuseppeantonio Stanco;
Visto l'atto di citazione, iscritto al n. 303/r del registro di
segreteria;
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa.
Ritenuto in fatto
Il procuratore regionale, con atto di citazione ritualmente
notificato il 17 gennaio 1996, ha convenuto innanzi a questa sezione
giurisdizionale il signor Leo Pasquale per sentirsi condannare, in
favore dell'Ente "Poste italiane", al pagamento della somma di lire
362.464.710, oltre agli interessi legali ed alle spese di giustizia,
per essersi reso responsabile di comportamenti fraudolenti
consistenti in appropriazioni di somme di denaro, relative a n. 48
libretti di risparmio, consumate nel periodo dal 30 maggio 1988 fino
al 31 dicembre 1993 ai danni dei cittadini utenti dell'agenzia
postale di Casamasella (Lecce), nella quale prestava servizio nella
sua qualità di dirigente d'esercizio.
Espone l'organo requirente che, a seguito di ispezione
straordinaria espletata a partire dal 26 aprile 1995, presso la
suddetta agenzia P.T. era emerso che il convenuto, operando su n. 107
libretti, si era appropriato, frau-dolentemente, di una somma
complessiva superiore al miliardo, e, propriamente, di lire
1.044.786.050, annotando sui libretti degli utenti le operazioni come
realmente effettuate dagli interessati, mentre sui documenti
conservati per l'ufficio e su quelli di partecipazione alla direzione
provinciale riportava somme differenti: ossia, importi inferiori per
le operazioni di deposito ed importi superiori per i rimborsi.
In particolare per le operazioni di deposito, il contabile
utilizzava le ricevute mod. D1 e verosimilmente usando la semplice
tecnica dell'eliminazione della carta carbone tra le prime due
matrici, consegnava ai depositanti la ricevuta attestante l'avvenuto
deposito, le cui scritture concordavano tra libretto e mod. D1
consegnato; mentre il mod. D1 conservato in ufficio e quello rimesso
alla direzione provinciale attestavano l'avvenuto deposito sui
libretti di risparmio postale, contraddistinti dai numeri 898 e 1044
- intestati al presidente del Circolo sport e tempo libero - di cui
aveva la gestione, per un importo quasi sempre minore rispetto a
quanto depositato.
Per i rimborsi, verosimilmente il convenuto faceva sottoscrivere
per ricevuta, dagli utenti, l'apposita cedola prima che la stessa
fosse stata compilta nella sua interezza, talchè sulla stessa
veniva, poi, riportata, per l'uso dell'amministrazione, una somma
superiore.
In sede penale, il Leo, che in relazione ai fatti di causa è stato
denunciato all'autorità giudiziaria e sottoposto a misure cautelari
privative della libertà personale - custodia cautelare in carcere e,
poi, arresti domiciliari -, ha parzialmente ammesso gli addebiti
contestatigli, adducendo di essere stato indotto a commettere le
operazioni fraudolente per fronteggiare le spese conseguite ad una
grave malattia della moglie.
Il predetto, in un primo tempo sospeso cautelarmente dal servizio,
successivamente con provvedimento, in data 28 giugno 1995, del
direttore della sede Puglia dell'"Ente Poste", è stato licenziato
senza preavviso con effetto dal 4 luglio 1995.
Il p.m., ritenuta la giurisdizione di questa Corte per gli illeciti
consumati entro il 31 dicembre 1993 pur dopo l'entrata in vigore
dell'articolo 1, comma 1, del d.-l. 1 dicembre 1993, n. 487
(convertito con legge 29 gennaio 1994, n. 71), che ha trasformato, a
decorrere dal 1 gennaio 1994, l'amministrazione delle Poste e
telecomunicazioni in Ente pubblico economico "Poste Italiane", ha
contestato, dunque, al Leo di essersi appropriato fraudolentemente
delle somme di denaro già pervenute nella disponibilità
dell'amministrazione PP.TT., cagionando alla stessa un danno pari
all'importo di L. 362.464.710, essendo tenuta nei confronti dei
depositanti all'adempimento delle obbligazioni risultanti dalla
documentazione agli stessi regolarmente rilasciata ed attestativa
delle operazioni dai medesimi effettuate.
Gli artifizi posti in essere dal convenuto per la perpetrazione
delle frodi, nonchè la ripetitività degli episodi appropriativi
sarebbero di ostacolo, ad avviso del p.m., all'esercizio del potere
riduttivo.
Con decreto presidenziale del 10 ottobre 1995, confermato
nell'udienza del 22 novembre 1995 con provvedimento del magistrato
designato (depositato in segreteria il 29 novembre 1995), è stato
accordato il sequestro conservativo, a cautela delle ragioni
dell'Ente danneggiato, di tutte le somme dovute al Leo a titolo di
indennità di fine rapporto e di eventuali arretrati, nonchè di un
quinto del trattamento pensionistico al medesimo spettante, fino alla
concorrenza di lire 362.464.710.
Si è costituito in giudizio il convenuto mediante memoria
dell'avv. Italo Foggetti, depositata in segreteria il 25 marzo 1996.
Il difensore ha eccepito, preliminarmente, il difetto di
giurisdizione di questa Corte, trovando la stessa il limite temporale
del 31 dicembre 1993.
Nel merito, ha eccepito:
il difetto di prova del denaro e del suo ammontare, non essendo
sufficiente da solo il richiamo alle comunicazioni dell'ente P.T. ad
assolvere l'onere della prova dell'attore, senza altri riscontri
oggettivi;
il rilascio da parte del convenuto di dichiarazioni confessorie
sulla commissione dei fatti limitatamente al biennio 1993-1995;
la necessità di far fronte sul piano economico, improvvisamente,
a gravi situazioni determinatesi nella sua famiglia (il tumore della
moglie e la patologia all'apparato visivo del figlio, che si risolse
in breve nella cecita').
Ha invocato, pertanto, l'assoluzione del Leo, con conseguente
revoca del provvedimento di sequestro e, in via subordinata, la
riduzione (ex art. 52 del t.u. n. 1214 del 1934) del danno fino alla
concorrenza della somma per la quale è stato adottato il
provvedimento di sequestro.
Infine, in via istruttoria, nel caso di ritenuta responsabilità
del convenuto, il difensore ha chiesto l'acquisizione di consulenza
tecnica volta ad accertare e quantificare il pregiudizio economico
arrecato all'ente P.T. nel periodo 1988-1993 e dell'attestato
dell'ente sulle ispezioni effettuate durante il detto periodo
nell'agenzia di Casamassella e loro esito.
Alla pubblica udienza dell'11 aprile 1996, le parti hanno
confermato le rispettive richieste.
Considerato in diritto
1. - Ritiene questa Sezione, d'ufficio, di sollevare questione la
legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.-l. 1 dicembre 1993,
n. 487, convertito (con modificazioni) nella legge 29 gennaio 1994,
n. 71, nella parte in cui devolve alla autorità giudiziaria
ordinaria ogni controversia concernente le materie di contabilità
pubblica di pertinenza dell'"Ente Poste", in quanto ente pubblico
economico.
Ed invero, la predetta disposizione va interpretata alla luce
dell'indirizzo giurisprudenziale assolutamente prevalente della Corte
di cassazione che ammette la giurisdizione della Corte dei conti in
materia di responsabilità amministrativa e contabile dei dipendenti
e degli amministratori degli enti pubblici economici solo in
relazione a quegli atti che si configurino come espressione di poteri
di autorganizzazione e, viceversa, la esclude per quegli atti posti
in essere, come nella fattispecie, nell'a'mbito della gestione con
strumenti privatistici dell'attività imprenditoriale di detti enti
(Cass. s.u. 1282/1982; Cass. s.u. 6178/1983; Cass. s.u. 6179/1983;
Cass. s.u. 6444/1985; Cass. s.u. 2489/1988).
2. - Così interpretata nel "diritto vivente", la norma si pone in
contrasto con gli artt. 103, secondo comma, e 3, primo comma, della
Costituzione.
2.1. - Sotto il primo profilo, rileva il Collegio che ad un
iniziale orientamento espansivo della Corte costituzionale,
favorevole ad affermare il carattere assolutamente generale della
giurisdizione della Corte dei conti (sent. n. 110 del 1979 e n. 68
del 1971), è subentrato nella giurisprudenza costituzionale (a
partire dalla sentenza n. 641 del 1981) un indirizzo più
restrittivo, volto a riaffermare il carattere tendenziale della
giurisdizione della Corte dei conti e, pertanto, la necessità della
interpositio legislatoris, "al quale sono rimesse valutazioni che non
toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo la
stessa disciplina sostanziale della responsabilita'" (sentenza n. 24
del 1993). E nella disciplina sostanziale della responsabilità sono
state fatte rientrare le "Apposite qualificazioni legislativi e (le)
puntuali specificazioni non solo rispetto all'oggetto ma anche
rispetto ai soggetti" (sentenza n. 641 del 1987 cit.).
Tale orientamento è stato ribadito, di recente, nella sentenza n.
385 del 1996, con l'aggiunta significativa che la discrezionalità
del legislatore "deve essere circoscritta all'apprezzamento
ragionevole dei motivi di carattere ordinamentale e, particolarmente,
di quelli riconducibili agli equilibri costituzionali" nella
"definizione concreta della materia di contabilità pubblica".
Venendo al caso di specie, nel quale si tratta della
responsabilità per danno erariale dei dipendenti dell'ente "Poste
Italiane", non sembra a questa sezione che risponda a razionalità la
scelta legislativa di attribuire la giurisdizione al giudice
ordinario, in quanto la Corte dei conti, non il giudice civile, forma
garanzia per l'ordinamento, perchè il riconoscimento della
giurisdizione contabile comporta la sostituzione della legittimazione
attiva dell'ente nei riguardi dei propri dipendenti con la
legittimazione attiva del pubblico ministero ai sensi dell'art. 195
del regolamento di contabilità 23 maggio 1924, n. 827 e dell'art.
43, comma 1, del regolamento di procedura 13 agosto 1933, n. 1038. Il
giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti e, infatti,
caratterizzato dalla costante presenza e dalla attiva partecipazione
del pubblico ministereo, sempre e soltanto nell'interesse della
legge.
La questione in parola si differenzia, perciò, da ogni altra
questione di giurisdizione, perchè qui si tratta non di determinare
soltanto il giudice su un ambito di controversie dato ed indipendente
della soluzione della questione medesima, bensì di rendere, o meno,
praticamente promovibili, nell'interesse pubblico, azioni che senza
una legittimazione officiosa potrebbero anche non essere mai
esercitate: ed infatti nel regime della giurisdizione contenziosa
civile l'amministrazione interessata resta libera di agire o meno per
il risarcimento del danno.
Le controversie nelle materie di contabilità pubblica, che si
togliessero alla Corte dei conti, non passerebbero, dunque,
necessariamente al giudice civile, ma in pratica potrebbero anche
essere cancellate e soppresse.
La norma impugnata, pertanto, è sotto tale profilo in contrasto
con l'art. 103, secondo comma, della Costituzione.
2.2. - Essa è, inoltre, in contrasto con l'art. 3, primo comma,
della Costituzione, inteso come principio di coerenza
dell'ordinamento giuridico.
Dalle vigenti disposizioni (art. 58, comma primo, legge n. 142/1990
e 1, legge n. 20/1994), le quali prevedono la giurisdizione della
Corte dei conti in materia di responsabilità riguardo a tutti i
soggetti appartenenti agli enti pubblici può trarsi, infatti,
agevolmente il principio generale secondo cui la Corte dei conti ha
giurisdizione, nell'ordinamento giuridico, riguardo a tutti gli enti
pubblici, anche economici, sia in materia di responsabilità
amministrativa che di responsabilità contabile; essendo
riconducibili a questi due a'mbiti tutta l'attività degli enti
stessi, attesa l'assoluta prevalenza dell'elemento pubblicistico
nella loro struttura soggettiva, nel loro patrimonio e nelle loro
finalità istituzionali. Del che nella fattispecie si ha la prova
evidente, dal momento che l'ente "Poste Italiane" svolge esattamente
le stesse attività, con gli stessi mezzi ed agli stessi fini,
dell'amministrazione-azienda cui è subentrata, alla quale di certo
non mancava, almeno in potenza, la propensione a conseguire profitti
aziendali.
3. - Oltre che non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale sollevata d'ufficio si presenta come
rilevante. Ciò in quanto, la natura sindacatoria del giudizio di
responsabilità amministrativo-contabile giustifica l'ampliamento
dell'oggetto del presente giudizio al maggior danno in relazione ai
fatti successivi al 1 gennaio 1994 (non contestati dal Pubblico
ministero per effetto della preclusione normativa della cui
costituzionalità si dubita), essendo l'allargamento del petitum
ritenuto da questa Sezione necessario ai fini decisori, attesa la
continuità e la conseguenzialità tra i fatti predetti e quelli
contestati; e, dunque, la conseguente necessità di una loro
cognizione complessiva per una pronuncia secondo giustizia.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, commi 2 e 3, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.-l. 1 dicembre 1993,
n. 487 (convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio 1994,
n. 71), nella parte in cui devolve alla autorità giudiziaria
ordinaria le controversie nelle materie di contabilità pubblica
riguardanti l'ente "Poste Italiane", per contrasto, nei sensi di cui
in motivazione, con gli artt. 103, secondo comma, e 3, secondo comma,
della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Bari, nella camera di consiglio dell'11 aprile
1996.
Il presidente: De Rose
L'estensore: Reali
97C1204