1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 4-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 500 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 ottobre 2000
Ordinanza emessa il 18 ottobre 2000 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 maggio 2000) dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da H.I.T. S.p.a. contro la Regione Emilia-Romagna ed altre. Turismo e industria alberghiera - Regione Emilia-Romagna - Disciplina delle agenzie di viaggio e di turismo - Previsione di autorizzazione regionale condizionata all'accertamento di requisiti di professionalita' e al versamento di deposito cauzionale e tassa regionale anche per le filiali delle imprese, ivi comprese quelle aventi sede in altre regioni - Esorbitanza dei limiti della competenza regionale e violazione dei limiti stabiliti dalla legge quadro n. 217/1983 - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazioni degli artt. 52 e 59 del Trattato U.E. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 362/1998. - Legge reg. Emilia-Romagna 26 luglio 1997, n. 23, artt. 5, comma 1, 6, commi 1, lett. g), e 3, e 8, commi 4 e 6. - Costituzione, artt. 11, 41,117 (in relazione all'art. 9, legge 17 maggio 1983, n. 217) e 120; Trattato U.E., artt. 52 e 59; d.lgs. 22 giugno 1991, n. 230, voce 23 della tariffa allegata. (001C0604) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 4-7-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 851/1999,
pronosto dalla H.l.T. - Holding Italiana Turismo S.p.a., in persona
dell'amministratore delegato dott. C. Baratta, rappresentata e difesa
dagli avv.ti M. Burghignoli, G. Silingardi e A. Corrado,
elettivamente domiciliata presso lo studio del terzo in Bologna, via
Marsala n. 28;
Contro:
Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della
giunta in carica, non costituita;
provincia di Bologna, in persona del Presidente della giunta
provinciale, rappresentata e difesa dall'avv. Emilia Neri
dell'ufficio della legale provincia, domiciliata in Bologna, Strada
Maggiore n. 80;
provincia di Ferrara, in persona del Presidente della giunta
provinciale, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Baraldi,
domiciliata presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale - Strada Maggiore n. 53, Bologna;
per l'annullamento:
della nota raccomandata 24 maggio 1999 della provincia di
Bologna prot. n. 56283, con la quale si rigetta la richiesta di
permesso di operare nella provincia di Bologna "anche senza il
rispetto di tutti gli adempimenti previsti dalla legge regionale
n. 23/1997 per le filiali di agenzie di viaggio";
della nota 19 maggio 1999 della provincia di Ferrara prot.
n. 21043, con la quale si formula analogo rifiuto;
nonchè di eventuali atti presupposti, collegati o
successivi.
Visto il ricorso con i relativi allegati:
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Aldo Scola;
Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 18 ottobre 2000,
gli avv.ti A. Corrado e E. Neri;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

La ricorrente esponeva quanto segue.
La ricorrente esercita l'attività di agenzia di viaggi
sull'intero territorio nazionale, essendo a ciò autorizzata con
provvedimento rilasciato in data 28 gennaio 1999 dalla provincia di
Parma.
Come è noto, la sentenza 6 novembre 1998 n. 362 della Corte
costituzionale ha recentemente determinato l'efficacia "nazionale"
dell'autorizzazione all'esercizio dell'agenzia di viaggi e, di
conseguenza, ha dichiarato la illegittimità costituzionale della
legge della Regione Lombardia 16 settembre 1996 n. 27, in tutti i
punti nei quali condizionava l'esercizio di filiali e succursali di
agenzie di viaggio e turismo autorizzate da altre regioni ad
un'ulteriore autorizzazione ed al versamento di altra tassa di
concessione e di altra cauzione, nonchè all'assunzione di altro
direttore tecnico.
Conseguentemente, con lettere consegnate a mano in data 22 marzo
1999 alle competenti province, la ricorrente, rappresentando la
propria intenzione di continuare a gestire le proprie filiali in
Bologna e Ferrara, comunicava altresì di non essere più in alcun
modo tenuta, per esercitare la propria attività mediante le
succitate filiali, a munirsi di ulteriore autorizzazione, nè a
versare un ulteriore deposito cauzionale, nè a corrispondere una
ulteriore tassa di concessione, nè ad assumere, o mantenere, un
direttore tecnico esclusivamente addetto alle menzionate filiali.
Con le note di cui in premesse le province interpellate
rigettavano nella sostanza le predette comunicazioni, richiamando a
fondamento del rigetto le disposizioni, ancora vigenti, della legge
regionale 26 luglio 1997 n. 23 le quali, in sostanza, assoggettano ad
autorizzazione regionale anche l'apertura di filiali di agenzie
principali già autorizzate, non importa se dalla stessa o da altra
regione.
È giocoforza ritenere che, vincolate a quanto affermato a così
chiare lettere, le province si stiano accingendo a procedere ai sensi
dell'art. 16, irrogando le sanzioni amministrative pecuniarie (da 3 a
18 milioni), ma soprattutto ai sensi dell'art. 17-ter del T.U.I.P.S.
(r.d. 18 giugno 1931 n. 773, come modificato dal d.lgs. n. 480/1994 e
dal d.l. 29 marzo 1995 n. 97, convertito in legge 30 maggio 1995
n. 203), ordinando la sospensione dell'attività ed inviando rapporto
al p.m. per la contravvenzione di cui all'art. 650, c.p.
Gli atti impugnati appaiono quindi:
presupposti dell'applicazione delle sanzioni;
costituenti un pregiudizio diretto per la ricorrente, perchè
esse dovrebbero adempiervi e conseguentemente astenersi dalla propria
attività, ovvero assoggettarsi ai vincoli previsti dalla legge
regionale 26/1997 n. 23, benchè dichiarati illegittimi dalla citata
sentenza n. 362/1998 della Corte costituzionale. Da ciò deriva in
modo incontestabile l'interesse a ricorrere, sollevando le qui
descritte eccezioni di illegittimità costituzionale delle norme
indicate come fondamento giuridico dei provvedimenti impugnati.
1. - Incostituzionalità degli artt. 5, comma 1; 6, primo comma,
lett. g), e terzo comma; 8, commi 4 e 6, della legge regionale 26
luglio 1997 n. 23, per violazione dell'art. 9 della legge "quadro" 17
maggio 1983 n. 217, e quindi dell'art. 117 della Costituzione.
2. - Incostituzionalità degli artt. 5, comma 1; 6, primo comma,
lett. g), e terzo comma; 8, commi 4 e 6, della legge regionale 26
luglio 1997 n. 23, per violazione degli artt. 41 e 120 della
Costituzione.
3. - Ulteriore questione di costituzionalità per violazione
degli artt. 11 e 117, Cost., in relazione alla violazione degli artt.
52 e 59 (ed eventualmente dell'art. 30) del trattato.
4. - Inapplicabilità delle norme censurate. Rilevanza dei
profili.
Le due province intimate si costituivano con memoria. Veniva
respinta un'istanza cautelare. La ricorrente depositava memoria
illustrativa. La vicenda passa in decisione.
Diritto
Analogamente a quanto è stato deciso con riguardo alle
disposizioni della legge regionale Lombarda n. 27 del 1996, le
sottoindicate norme della legge regionale emiliana n. 23 del 1997
incorrono in censure d'incostituzionalità identiche a quelle
favorevolmente decise dalla Corte. Il collegio intende riferirsi agli
artt. 5, comma 1; 6, primo comma, lett. g), e terzo comma; 8, commi 4
e 6, della legge regionale 26 luglio 1997 n. 23, per violazione
dell'art. 9 della legge "quadro" 17 maggio 1983 n. 217, e quindi
dell'art. 117, Cost., degli artt. 41 e 120 della Costituzione e degli
artt. 52 e 59 (ed eventualmente dell'art. 30) del trattato U. E.
Ora, in modo del tutto analogo alla legge lombarda, dichiarata
incostituzionale per i motivi accennati, la legge regionale 26 luglio
1997 n. 23 dell'Emilia-Romagna incorre nelle medesime censure
illustrate partitamente in riferimento alle norme censurate, alla
loro disciplina, alla loro applicabilità al caso di specie, ai
rispettivi profili e motivi di incostituzionalità.
L'art. 5, commi 1, 2, 3, assoggetta ad autorizzazione anche le
filiali, in aperto conflitto con la sentenza n. 362/1998 della Corte
costituzionale.
L'art. 6, primo comma, lett. g), prevede che nell'autorizzazione
venga annotato il carattere di agenzia principale, ovvero di filiale
o succursale. La norma è incostituzionale per violazione dell'art.
41 della Costituzione, per le medesime ragioni espresse dalla Corte a
proposito dell'analogo art. 5, comma 1, della legge lombarda
n. 27/1996. Analogamente, il terzo comma non potrà regolare le
modificazioni dell'autorizzazione rilasciata alle filiali.
L'art. 8, commi 4 e 5, prevede che il direttore tecnico debba
prestare la propria opera professionale alle dipendenze di una sola
agenzia o filiale o succursale. La norma è incostituzionale per le
medesime ragioni ritenute dalla Corte a proposito dell'analogo art.
14.4 della legge lombarda n. 27/1996.
Le disposizioni censurate costituiscono - anche - un evidente
ostacolo al libero esercizio di una professione, che non trova
giustificazione in valori egualmente protetti dalla Costituzione.
Nella specie, l'unica limitazione ammessa consisterebbe nel disposto
del secondo e terzo comma dell'art. 41 della Costituzione: "utilità
sociale", che nel caso in oggetto non ricorre.
La più volte citata sentenza n. 362/1998 della Corte
costituzionale ha ravvisato nell'obbligo autorizzativo per filiali e
succursali una violazione degli artt. 41, 117 e 120 della
Costituzione.
Si solleva in questa sede un'ulteriore questione di
incostituzionalità per violazione degli artt. 11 e 117 Cost.,
dipendente dalla violazione della disciplina comunitaria da parte
della normativa dell'Emilia-Romagna.
Nel caso delle autorizzazioni amministrative per le agenzie di
viaggio, difettano, infatti, almeno tre requisiti che, ad avviso
della Corte di giustizia C.E.E. (v. sent. n. 19/93) renderebbero
conforme al trattato la regolamentazione nazionale di accesso
all'esercizio dell'attività di agente di viaggi: in un precedente
relativo all'autorizzazione per l'esercizio dell'attività di guida
turistica, a suo tempo richiesta dall'Italia, dalla Francia e dalla
Grecia, che ha dato luogo ad altrettanto procedure di infrazione,
così ha deciso la Corte di giustizia (v. sent. n. 180/91): "Le
limitazioni introdotte devono peraltro essere proporzionate rispetto
all'obiettivo di tutela perseguito, non potendosi ritenere tali
quelle introdotte, nella fattispecie, dalla Repubblica italiana, che
subordina la prestazione di servizi di guide di turistiche, con
gruppi di turisti provenienti da altro Stato membro, al possesso
un'abilitazione professionale ai sensi della normativa nazionale
italiana".
La violazione degli artt. 52 e 59 del trattato U.E. da parte
della legge regionale si traduce, come è noto, nella violazione
indiretta degli artt, 11 e 117 della Costituzione. (Corte
costituzionale 10 novembre 1994 n. 384).
Nel caso di specie, la violazione degli artt. 52 e 59 del
trattato U.E. si realizza in due modi:
A) mediante la fissazione di regole di accesso non
rispondenti alle quattro condizioni già descritte, riassumibili nei
criteri di ragionevolezza e proporzionalità;
B) mediante la realizzazione di spazi commerciali separati e
non comunicanti, all'interno delle singole regioni. Ciò a cagione
del disconoscimento di efficacia delle autorizzazioni amministrative
rese dalle altre regioni.
Sotto questo secondo profilo, può ravvisarsi, anche, una "misura
di effetto equivalente" alle restrizioni quantitative
all'importazione, con ulteriore violazione dell'art. 30 del trattato.
Il collegio intende, infine, riferirsi alla voce n. 23 della
tariffa allegata al d.lgs. 22 giugno 1991 n. 230, nella parte in cui
viene stabilito che le filiali, anche con gestione non autonoma,
delle agenzie di viaggio aventi la sede principale in altra regione,
siano tenute a munirsi di distinta licenza con conseguente pagamento
della relativa tassa di concessione regionale.
Così fissati i termini della questione da sottoporre alla Corte
costituzionale, non appare inutile ripetere che le disposizioni della
Costituzione che si assumono violate sono gli artt. 41, 117 (in
relazione all'art. 9 della legge-quadro n. 217 del 1983) e 120, per
motivi identici a quelli evidenziati dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 362 del 1998.
Sulla rilevanza, si è già detto circa la prevedibile necessità
di applicare le norme suindicate per poter definire l'odierno
giudizio.
Si è già detto, cioè, che i servizi turismo delle
amministrazioni provinciali di Bologna e Ferrara, nell'adottare gli
atti impugnati, hanno dato per presupposta, ai fini dell'apertura di
una nuova filiale o del cambio di titolarità e denominazione di
filiale di agenzia esistente, la necessità di osservare le seguenti
prescrizioni, stabilite, appunto, dalla legge regionale n. 23 del
1997: a) l'obbligo di una specifica autorizzazione anche per
l'apertura di una filiale; b) la necessità di assicurare le
prestazioni del direttore tecnico in ciascuna singola filiale a tempo
pieno e con carattere di continuità ed esclusività; c) la
necessità di annotare, nell'autorizzazione, il carattere di agenzia
principale, ovvero di filiale, dell'impresa; d) l'obbligo, per
esercitare la propria attività mediante l'apertura di una filiale,
di versare un'ulteriore somma di denaro a titolo di deposito
cauzionale; e) l'obbligo di provvedere al pagamento di una ulteriore
tassa di concessione regionale.
In conclusione, assorbiti gli ulteriori profili
d'incostituzionalità addotti dalle ricorrenti, ribadita la non
manifesta infondatezza - oltre che, come si è appena visto, la
rilevanza - della questione di legittimità costituzionale
surriferita, dev'essere sospeso il giudizio in corso e disposto
l'immediato invio degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Sospende il giudizio in corso e solleva questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5, comma 1; 6, primo comma, lett. g, e
terzo comma; 8, commi 4 e 6, della legge regionale 26 luglio 1997
n. 23, per violazione dell'art. 9 della legge-quadro 17 maggio 1983
n. 217, e quindi dell'art. 117 Cost., degli artt. 41 e 120 della
Costituzione, degli artt. 52 e 59 (ed eventualmente dell'art. 30) del
trattato U.E., della legge regione Emilia-Romagna 26 luglio 1997
n. 23, oltre che della voce 23 della tariffa allegata al d.lgs. 22
giugno 1991 n. 230, nelle parti specificate in motivazione, in
riferimento agli artt. 11, 41, 117 (in relazione all'art. 9 della
legge n. 217 del 1983) e 120 della Costituzione.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri e al Presidente della giunta regionale
dell'Emilia-Romagna, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati, del Senato della Repubblica e del Consiglio regionale
dell'Emilia-Romagna.
Dispone inoltre che la segreteria della sezione trasmetta gli
atti processuali alla Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
Roma.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 18 ottobre
2000.
Il Presidente: Meale
Il consigliere estensore: Scola
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