1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 febbraio 1998
N. 15 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 febbraio 1998 (della regione Lombardia) Lavoro (Collocamento al) - Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro - Obbligo per le regioni di disciplinare, mediante legge, l'organizzazione amministrativa e le modalita' di esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti - Osservanza, a tal fine, dei principi e criteri direttivi concernenti: l'attribuzione alle province delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento, la costituzione di organismi regionali, la distribuzione territoriale dei centri per l'impiego, sulla base di bacini di utenza per ambito provinciale - Trasferimento alle regioni del personale in servizio presso le agenzie per l'impiego e del personale dei ruoli del Ministero del lavoro in servizio presso le direzioni regionali e provinciali e presso le sezioni circoscrizionali per l'impiego mediante decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri - Disciplina dell'attivita' di mediazione, tra domanda e offerta di lavoro e del sistema informativo lavoro - Lesione delle competenze regionali e dell'autonomia organizzativa in ordine alle attribuzioni trasferite dalle norme impugnate - Lesione altresi' dell'autonomia finanziaria regionale in dipendenza dai maggiori oneri derivanti dai predetti trasferimenti di competenze - Eccesso di delega in relazione all'art. 4, comma 3, lett. b), e all'art. 3, comma 1, lett. g), della legge n. 59 del 1997. (D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, artt. 4, comma 1, lett. a), b), c), d) e f); 7, commi 1, lett. b), 5 e 8; 10 e 11). (Cost., artt. 115, 117, 118, 119, 123, 128 e 76, in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 4, comma 3, lett. b), e 3, comma 1, lett. g)). (098C0156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-1998)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di Giunta regionale n. 34436 del 4 febbraio 1998,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via T. Taramelli n. 22, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni articoli del
d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, recante "Conferimento alle regioni
e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del
lavoro, a norma dell'art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59",
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 5 dell'8 gennaio
1998.
Fatto
Il d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, con il quale il Governo ha
dato attuazione alla delega ad esso attribuita dall'art. 1 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, disciplina il conferimento alle regioni e
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del
lavoro in quattro capi, intitolati rispettivamente: "Conferimento di
funzioni", "Servizi regionali per l'impiego", "Trasferimento di
risorse alle regioni e soppressione degli uffici" e "Attività di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro - Sistema informativo del
lavoro".
L'art. 1, al primo comma, individua l'oggetto del decreto,
stabilendo che con esso viene disciplinato il "conferimento alle
regioni e agli enti locali delle funzioni e dei compiti relativi al
collocamento e alle politiche attive del lavoro, nell'ambito di un
ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento dello Stato",
e, al secondo comma, enumera le funzioni e i compiti mantenuti allo
Stato ai sensi degli artt. 1, commi 3 e 4, e 3, comma 1, lett. a),
della legge n. 59/1997.
L'art. 2 conferisce alle regioni e agli enti locali, elencandole
dettagliatamente, le funzioni e i compiti in materia di collocamento
(comma 1) e in materia di politica attiva del lavoro (comma 2).
All'art. 3 viene stabilita la competenza generale del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale in ordine alle attività in materia
di eccedenze del personale temporanee e strutturali.
I commi 2 e 3 del suddetto articolo prevedono, tuttavia, limitate
competenze regionali in materia, disponendo che l'esame congiunto
previsto nelle procedure relative agli interventi di integrazione
salariale straordinaria e per la dichiarazione di mobilità venga
svolto presso le regioni che esprimono motivato parere e
contemplando, inoltre, la possibilità per le regioni di promuovere
accordi e contratti collettivi finalizzati ai contratti di
solidarietà.
Nel Capo II, relativo ai "Servizi regionali per l'impiego", l'art.
4 attribuisce alle leggi regionali, da emanarsi entro sei mesi
dall'entrata in vigore del decreto, il compito di disciplinare
l'organizzazione amministrativa e le modalità di esercizio delle
funzioni e compiti conferiti, dettando criteri direttivi ben precisi
ai quali le disposizioni regionali dovranno essere ispirate (art. 4,
comma 1, lett. da a) ad h)).
Più in particolare, la legge regionale dovrà prevedere
l'attribuzione alle province, ai sensi dell'art. 4, comma 3, lett. f)
e g) della legge n. 59/1997, delle funzioni in materia di
collocamento (lett. a); la costituzione di una commissione regionale
permanente tripartita con poteri di proposta valutazione e verifica
rispetto alle linee programmatiche e alle politiche del lavoro di
competenza regionale (lett. b); la costituzione di un organismo
istituzionale che realizzi l'integrazione tra servizi dell'impiego,
politiche attive e politiche formative del lavoro (lett. c); la
costituzione di una struttura regionale con funzioni di assistenza
tecnica e monitoraggio in materia di politiche del lavoro (lett. d);
la gestione del collocamento ordinario da parte delle province
tramite "centri per l'impiego" (lett. e); la distribuzione dei centri
per l'impiego sulla base di bacini provinciali con utenza non
inferiore a 100.000 abitanti (lett. f); l'eventuale attribuzione alle
province dei servizi connessi ai compiti regionali in materia di
politica attiva del lavoro (lett. g); la possibile attribuzione
all'ente di cui alla lett. d) di ulteriori funzioni (lett. h).
Chiudono l'art. 4 le disposizioni dei commi 2 e 3 che prevedono,
rispettivamente, l'individuazione da parte delle province di
strumenti di raccordo con gli altri enti locali, e un termine (31
dicembre 1998) entro il quale i servizi per l'impiego dovranno essere
organizzati.
Gli artt. 5 e 6 dispongono la soppressione di una serie di
organismi di livello regionale e di livello provinciale.
In particolare, l'art. 5 dispone la soppressione della Commissione
regionale per l'impiego con effetto dalla data di costituzione della
commissione regionale permanente tripartita di cui all'art. 4, comma
1, lett. b), alla quale vengono trasferite le relative funzioni,
mentre l'art. 6 prevede la costituzione, da parte delle province, di
un'unica commissione a livello provinciale per le politiche del
lavoro e la conseguente soppressione di una serie di organi
collegiali provinciali, trasferendone le funzioni alle province
((art. 6, comma 2, lett. a) - i)).
Per quanto concerne i trasferimenti alle regioni, l'art. 7, al
comma 1, stabilisce che con decreti della Presidenza del Consiglio,
da emanarsi entro centoventi giorni dall'entrata in vigore del
decreto, vengono individuati i beni, le risorse finanziare, umane e
strumentali da trasferire e le modalità di tale trasferimento, e, al
comma 5, prevede che con successivi decreti, da emanarsi entro
sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato per l'adozione
della disciplina regionale, la Presidenza del Consiglio procede al
trasferimento effettivo dei beni e delle risorse individuate ai sensi
del comma 1.
L'art. 7, inoltre, individua, al comma 1, criteri dettagliati da
seguire per la ripartizione del personale effettivo appartenente ai
ruoli del Ministero del lavoro e della previdenza sociale - Settore
politiche del lavoro, quale risultante al 30 giugno 1997, e del
personale in servizio alla medesima data presso le agenzie per
l'impiego, disciplinando, nei successivi commi da 2 a 6, le ulteriori
modalità di tale trasferimento.
Al comma 8, l'art. 7 disciplina il trasferimento alle regioni delle
risorse finanziare occorrenti per l'attuazione dei conferimenti di
compiti e funzioni contemplati dal decreto.
Un'ulteriore soppressione di uffici periferici statali viene
disposta dall'art. 8, mentre l'art. 9 stabilisce regole per il
conferimento di funzioni e il trasferimento di beni alle regioni
statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano.
Chiudono il decreto gli artt. 10 e 11 che disciplinano,
rispettivamente, l'attività di mediazione tra domanda e offerta di
lavoro e il Sistema informativo del lavoro.
Numerose disposizioni del decreto legislativo n. 469/1997 risultano
lesive della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle
regioni oltre che viziate da eccesso di delega e, in quanto tali,
sono da considerarsi illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 115 e 123 della Costituzione e dei
principi affermati dalla Corte costituzionale in materia di autonomia
organizzativa delle regioni da parte dell'art. 4, comma 1, lett. b),
c) e d).
L'art. 4 attribuisce alle regioni il compito di disciplinare con
legge l'organizzazione amministrativa e le modalità di esercizio
delle funzioni e dei compiti conferiti, elencando al comma 1, lett.
a) - h), una serie di "principi e criteri direttivi" cui il
legislatore regionale dovrà attenersi. Alla lettere b), c) e d),
del comma 1, il legislatore delegato impone alla legge regionale,
rispettivamente, la costituzione di una Commissione regionale
permanente tripartita, di un organismo istituzionale permanente e di
un ente pubblico regionale. Di ciascuna di tali strutture regionali
il decreto individua le funzioni, definendo la prima "quale sede
concertativa di progettazione, proposta, valutazione e verifica
rispetto alle linee programmatiche e alle politiche del lavoro di
competenza regionale"; il secondo, quale "organismo istituzionale
finalizzato a rendere effettiva sul territorio l'integrazione tra i
servizi per l'impiego, le politiche attive del lavoro e le politiche
formative"; e affidando alla terza funzioni di assistenza tecnica e
di monitoraggio nella materia della politica attiva del lavoro. Ma vi
è di più. L'art. 4, detta criteri ben precisi in ordine alla
composizione e alla natura giuridica di tali strutture: definisce,
infatti, la commissione regionale permanente tripartita quale organo
collegiale nel quale deve essere assicurata la presenza di un
rappresentante regionale competente per materia delle parti sociali
(per la cui individuazione la lett. b) indica ulteriori criteri) e
del consigliere di parità nominato ai sensi della legge n. 125/1991;
prevede, quali membri dell'organismo istituzionale di cui alla lett.
c), i rappresentanti istituzionali delle regioni, delle province e
degli altri enti locali; configura la struttura regionale di cui alla
lett. d) come dotata di personalità giuridica e di autonomia
patrimoniale e contabile.
A ben vedere il decreto detta, più che di "principi e criteri
direttivi", una disciplina analitica dell'organizzazione e delle
modalità di esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti.
Le funzioni amministrative vengono, in sostanza, trasferite alle
regioni già pesantemente "ingessate" e questa ingessatura, toccando
la definizione delle competenze conferite, diventa inderogabile da
parte della legge regionale.
Il trasferimento delle funzioni amministrative deve comunque, pur
nella salvaguardia dell'equilibrio politico degli interessi in gioco,
lasciare alla regione di formulare con propria legge, e secondo le
proprie esigenze politiche, l'organizzazione regionale in materia.
È evidente, dunque, come con le disposizioni di cui all'art. 4,
comma 1, lett. b), c), d), il Governo abbia integrato una palese
violazione del principio di autonomia organizzativa delle regioni.
L'autonomia organizzativa è una garanzia assicurata dalla
Costituzione alle regioni sia dall'art. 115, in base al quale "le
regioni sono enti autonomi con propri poteri e proprie funzioni
secondo i principi fissati dalla Costituzione", sia dall'art. 123,
che, al primo comma, stabilisce che: "Ogni regione ha uno Statuto, il
quale in armonia con la Costituzione e con le leggi della Repubblica,
stabilisce le norme relative alla organizzazione interna della
regione".
Trattandosi di un valore garantito dalla Costituzione lo Stato,
nell'esercizio dei propri poteri nei confronti delle regioni, non
può esimersi dal rispettare l'autonomia organizzativa regionale,
essendo i poteri statali subordinati alla Costituzione sia quanto a
fondamento giuridico, sia quanto ai limiti al loro esercizio.
La stessa Corte costituzionale, chiamata in varie occasioni a
pronunciarsi in ordine a disposizioni di legge statale lesive
dell'autonomia organizzativa delle regioni, si è pronunciata nel
senso di dichiararne l'incostituzionalità.
In particolare, già dal 1989, con sentenza n. 407, questa ecc.ma
Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una
disposizione di legge (art. 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 554),
in quanto posta in violazione dell'art. 123, nella parte in cui
individuava la Giunta regionale quale organo competente a disporre le
assunzioni di personale in deroga per le USL e per gli enti pubblici
non economici dipendenti dalle regioni.
Successivamente, con sentenza 28 luglio 1993, n. 355, questa ecc.ma
Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 3,
comma 6 e 4, e comma 8, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, relativo
al riordino della disciplina in materia sanitaria, nella parte in
cui, nell'attribuire specifiche competenze alle regioni,
individuavano l'organo interno regionale competente ad esercitare
quelle funzioni (Presidente della Giunta su conforme delibera della
giunta stessa)". In tale pronuncia la Corte ha chiaramente affermato
il principio in base al quale "la ripartizione delle funzioni
regionali fra i vari organi interni della regione rientra nella
materia dell'organizzazione interna, riservata alla regione stessa".
Ancora più chiaramente, con sentenza 26 ottobre 1995, n. 461, questa
ecc.ma Corte ha ribadito il principio in base al quale "la
ripartizione delle funzioni tra i vari organi delle regioni e delle
province autonome rientra nella sfera dell'organizzazione interna,
riservata agli Statuti e alle leggi degli enti in questione: una
volta individuata la funzione, non spetta alla fonte statale
determinare, anche, con una disposizione di dettaglio, l'organo della
regione o della provincia autonoma cui la stessa funzione deve essere
affidata, così da interferire sulla ripartizione delle funzioni tra
i diversi organi degli stessi soggetti". Il combinato disposto degli
artt. 115 e 123 della Costituzione, nonchè il consolidato
orientamento assunto dalla Corte in materia non lasciano sussistere
dubbi in ordine alla illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
1, lett. b), c), e d) del decreto legislativo n. 469/1997.
Una volta conferita alle regioni la competenza in materia di
collocamento e di politiche attive del lavoro, era, infatti, onere
del Governo lasciare alla competenza regionale l'individuazione, la
composizione e le funzioni degli organi deputati a svolgere i compiti
conferiti, dettando eventualmente solo le indicazioni generali e di
principio sul modello organizzativo.
2. - Violazione degli artt. 115, 118, commi 2 e 3, e 128 della
Costituzione e della giurisprudenza della Corte costituzionale in
tema di delega da parte dell'art. 4, primo comma, lett. a). L'art.
4, comma 1, lett. a), stabilisce che la legge regionale, nel
disciplinare l'organizzazione amministrativa e le modalità di
esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, deve attribuire, ai
sensi dell'art. 4, comma 3, lett. f), g) e h) della legge n. 59/1997,
alle province le funzioni e i compiti relativi al collocamento, già
conferiti alle regioni dall'art. 2, comma 1, del decreto stesso.
Tale disposizione appare incoerente con l'impianto logico su cui
l'intero decreto sembra poggiare. Se, infatti, nell'ambito del
dibattito relativo alle modalità di conferimento di funzioni
amministrative in materie non rientranti nell'elenco di cui all'art.
117 della Costituzione, il decreto dimostra di accogliere la tesi
sostenuta dalle regioni, disponendo, agli artt. 1 e 2, in materia di
lavoro, materia sicuramente non contemplata dall'art. 117 della
Costituzione, il conferimento di funzioni in prima battuta dallo
Stato alle regioni e, successivamente, da queste agli Enti locali,
con nessuna coerenza, all'art. 4, comma 1, lett. a), impone alle
regioni di trasferire tutte le competenze in materia di collocamento,
alle province. Il disposto dell'art. 4, comma 1, lett. a), in
sostanza, determina una eccessiva rigidità nell'ulteriore
conferimento di funzioni e compiti agli enti locali, quando, invece,
avrebbe, coerentemente con l'impostazione generale del decreto e, in
particolare, con l'art. 2, dovuto lasciare alle regioni un maggiore
margine di autonomia nell'ulteriore delega di funzioni agli enti
locali.
La natura della delega conferita alle regioni dal decreto
legislativo n. 469/1997 impone, al contrario, di ritenere legittima
una più ampia discrezionalità del legislatore regionale
nell'ulteriore delega di funzioni e compiti agli enti locali.
Non vi è dubbio, infatti, che la delega attribuita alle regioni
dal decreto impugnato rientri in quella categoria di deleghe che la
Corte costituzionale, in varie sentenze, ha definito "devolutive".
Questa ecc.ma Corte, infatti, interpellata più volte in ordine
alla possibilità da parte delle regioni di proporre conflitto di
attribuzioni contro lo Stato a tutela di funzioni delegate, ha
individuato varie categorie di deleghe.
A tal proposito, nella sentenza n. 559 del 1988, ha stabilito che
le competenze delegate non sono tutelabili attraverso il ricorso al
conflitto di attribuzione nel caso in cui si tratti di delega c.d.
"libera", ossia di delega rimessa al potere discrezionale dello
Stato, non avendo la regione, in tale situazione, un potere
costituzionalmente garantito la cui titolarità è condizione
indispensabile per l'ammissibilità del conflitto. Del pari tale
mezzo non è consentito, a parere della Corte, quando nella medesima
materia concorrono poteri statali e poteri regionali, sia pure
giuridicamente ordinati in maniera diversa, in quanto la presenza di
poteri statali fa si che non sia configurabile una sfera di
attribuzioni esclusive costituzionalmente assegnate alle regioni. Il
conflitto, è invece, stato ammesso dalla Corte in presenza di un
ulteriore tipo di delega caratterizzato dal duplice profilo della
"traslativita'" e della "necessita'". La prima condizione, a parere
di questa ecc.ma Corte, si realizza qualora la "titolarità di una
determinata funzione viene (temporaneamente) tolta dalla sfera di
competenza dello Stato e assegnata nel contempo a quella regionale,
con la conservazione, in capo al primo del solo potere di indirizzo".
Si tratta, in altre parole, di quella delega che in dottrina è
qualificata come "devolutiva o traslativa" e che costituisce la
fattispecie di delegazione più vicina al trasferimento di funzioni,
"in quanto in essa l'accrescimento di competenza del delegato è
consequenziale ad una correlativa diminuzione della stessa nel
soggetto delegante". La seconda condizione si realizza allorchè la
delega sia volta a consentire "l'esercizio organico delle competenze
trasferite". La delega, cioè, spiega la Corte, deve essere
finalizzata a realizzare una saldatura funzionale tra le competenze
delegate e quelle trasferite, una saldatura tale che l'eventuale
limitazione o invasione delle competenze delegate alla regioni
finisca per contraddire o impedire quell'esercizio organico" che si
è voluto attribuire alle funzioni "proprie" delle regioni. La Corte
ha, inoltre, indicato una serie di elementi sulla base dei quali tali
forme di deleghe sono individuabili, tra i quali, oltre al loro
carattere di deleghe a tempo indeterminato, "il conferimento di
funzioni anche normative ''di organizzazione e di spesa'' e di
''attuazione'' il trasferimento anche di uffici e personale, la
possibilità di subdelega, la preponderante finalizzazione
all'esercizio organico predetto". (v. anche sentenze nn. 1112/1998 e
245/1996). Alla luce degli elementi forniti da questa ecc.ma Corte
ai fini della individuazione della "delega devolutiva", tale natura
non può non riconoscersi anche alla delega in materia di lavoro
conferita alle regioni dagli artt. 1 e 2 del decreto legislativo n.
469/1997. A ciò si aggiunga che il decreto impugnato rappresenta
uno dei tanti decreti legislativi di attuazione della delega
contenuta nella legge n. 59/1997, con la quale il Governo e stato
incaricato di conferire funzioni e compiti alle regioni e agli enti
locali ai fini della riforma della pubblica amministrazione e della
semplificazione amministrativa, e nella cui ratio giustificatrice non
può non rinvenirsi anche la ulteriore e più ampia finalità di
permettere alle regioni "l'esercizio organico delle competenze
trasferite". Se, dunque, questa ecc.ma Corte ha riconosciuto,
ritenendo sussistente l'interesse regionale alla tutela di una sfera
costituzionalmente garantita, la legittimazione delle regioni a
proporre conflitto di attribuzione a tutela di funzioni delegate con
una delega di natura devolutiva, a maggiore ragione dovrebbe
ritenere, in presenza degli stessi presupposti, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lett. a) del decreto, che,
nonostante la delega traslativa disposta, agli artt. 1 e 2, a favore
delle regioni, impone al legislatore regionale il trasferimento alle
province di tutte, indiscriminatamente, le funzioni delegate relative
al collocamento.
D'altra parte, il Governo, nell'imporre tale indiscriminato e
obbligato trasferimento dalle regioni alle province, trasformando le
regioni in mero passacarte, non sembra aver tenuto nel debito conto
la sostanziale differenza del ruolo che la Costituzione ha
attribuito, nel nostro ordinamento, rispettivamente, alle regioni e
agli altri enti locali. L'autonomia riconosciuta dalla Costituzione
(art. 128) alle province e ai comuni, infatti, deve svolgersi
nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali della
Repubblica che ne determinano le funzioni. A differenza di quanto
disposto per le regioni (art. 115 della Costituzione), manca nella
Costituzione ogni delimitazione della sfera dell'autonomia
provinciale e comunale, la cui determinazione è lasciata alle leggi
della Repubblica. L'art. 115 della Costituzione attribuisce, invece,
alle regioni natura e rilevanza costituzionale quali enti che
caratterizzano la "forma" e la struttura dello Stato come Stato
regionale. Il decreto legislativo n. 469/1997 sembra così guardare,
con occhio ipermetrope, piuttosto alle proposte della Commissione
Bicamerale, che non alla Costituzione attualmente vigente, correndo
però il rischio, nell'inseguire - appunto - le proposte, che le
contingenti scelte politiche (in questi giorni si ipotizza di
proposte tendenti alla decostituzionalizzazione delle province)
spingano poi in una direzione diversa da quella in cui il decreto
delegato vorrebbe andare|
3. - Violazione degli artt. 115, 123, della Costituzione e della
giurisprudenza costituzionale in materia di autonomia organizzativa
regionale; violazione dell'art. 76 della Costituzione in relazione
all'art. 4, comma 3, lett. b) della legge n. 59/1997 da parte
dell'art. 4, comma 1, lett. f). L'art. 4, comma 1, dopo aver
affidato, alla lett. e), alle province la gestione ed erogazione dei
servizi connessi alle funzioni in materia di collocamento, tramite
strutture denominate "centri per l'impiego", alla lett. f), prevede
la "distribuzione territoriale dei centri per l'impiego sulla base di
bacini provinciali con utenza non inferiore a 100.000 abitanti, fatte
salve motivate esigenze socio-geografiche".
La rigida individuazione dei bacini di utenza per ambito
provinciale e per grandezza demografica dell'utenza, operata dalla
suddetta disposizione, risulta chiaramente scorretta.
È di tutta evidenza che l'individuazione delle dimensioni ottimali
di tali bacini debba essere oggetto di valutazione da parte delle
singole amministrazioni regionali.
Tale disposizione toglie alle regioni qualsiasi potestà di
programmazione sul territorio, integrando una palese violazione
dell'autonomia organizzativa costituzionalmente attribuita alle
regioni.
Per tali motivi l'art. 4, comma 1, lett. f) espone alle stesse
censure di incostituzionalità già mosse alle lett. b), c) e d)
dell'art. 4, comma 1.
Tale norma, inoltre, non sembra rispettare uno dei principi ai
quali, ai sensi della legge di delega, il legislatore delegato
avrebbe dovuto ispirarsi nell'emanazione dei decreti di attuazione.
L'art. 4, comma 3, lett. b) della legge n. 59/1997 impone,
infatti, al Governo il rispetto, nell'attività di conferimento, del
"principio di completezza, con l'attribuzione alla regione dei
compiti e delle funzioni amministrative non assegnate ai sensi della
lett. a), e delle funzioni di programmazione".
Che la fissazione dei bacini di utenza dei centri per l'impiego
rientri nelle funzioni di programmazione attribuite alla regione
appare indubitabile.
L'art. 4, comma 1, lett. f) è, dunque, viziato di eccesso e di
delega e, in quanto tale, viola la disposizione costituzionale
dell'art. 76.
4. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione da
parte da parte dell'art. 7.
L'art. 7 introduce modalità di trasferimento del personale
generiche ed inaccettabili.
In particolare, al comma 1, nel disporre in ordine al trasferimento
del personale effettivo appartenente ai ruoli del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale - Settore politiche del lavoro,
quale risultante al 30 giugno 1997, con riferimento al personale in
servizio presso le Direzioni regionali e provinciali del lavoro -
Settore politiche del lavoro, e presso le sezioni circoscrizionali
per l'impiego e per il collocamento in agricoltura, stabilisce, alla
lett. b), il criterio del trasferimento nella misura del 70%.
È di tutta evidenza come non possa ritenersi sufficiente una mera
indicazione quantitativa (70%) in assenza di ulteriori criteri di
tipo qualitativo.
Il Governo, inoltre, nel quantificare a priori le percentuali di
personale, indifferenziato quanto a qualifiche e a specializzazione,
dimostra di non avere avuto alcun conto delle funzioni in concreto
trasferite, quasi ignorasse l'ovvia connessione tra trasferimento
delle funzioni e trasferimento del personale.
L'intera disciplina contenuta nell'art. 7 denota una certa
superficialità del Governo nell'affrontare il tema dei
trasferimenti.
Del tutto ingenua appare, in particolare, la previsione del primo
comma in ordine alla previa concertazione con le Organizzazioni
sindacali ai fini dell'individuazione, con successivi decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire: come
se in queste scelte non fosse prevalente la funzionalità delle
competenze trasferite alle regioni sull'interesse personale dei
dipendenti ministeriali.
Tale concertazione, nella previsione del comma 4, raggiunge persino
l'intensità dell'"intesa" per quanto riguarda i criteri di priorità
nella scelta del personale da trasferire.
Anche il comma 5, nel combinato disposto con il comma 8, che
disciplina il trasferimento alle regioni delle risorse necessarie
all'attuazione decreto, appare fortemente incostituzionale.
Il comma 5, stabilisce, infatti, che "Al personale trasferito è
comunque garantito il mantenimento della posizione retributiva già
maturata".
Il comma 8, a sua volta, valuta le risorse da trasferire nel 1998 e
nel 1999 "nel limite massimo delle spese effettivamente sostenute dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale nell'esercizio
finanziario 1997, per le funzioni e i compiti conferiti".
È evidente che nel computo delle risorse da trasferire, essendo
stato effettuato sulla base delle spese sostenute dal Ministero nel
1997 per le funzioni e i compiti conferiti, non si è tenuto conto
delle maggiori spese derivanti dal mantenimento al personale
trasferito della posizione retributiva già maturata, cosi come
assicurato dal comma 5.
Tanto più che la scelta del personale da trasferire non è stata
fondata sul criterio delle mansioni svolte, ma è stata determinata
del tutto casualmente, con una quantificazione percentuale.
La maggiore spesa derivante dal mantenimento al personale
trasferito della posizione retributiva già maturata non potrà
quindi che rimanere a carico delle regioni, con evidente violazione
dell'art. 119 della Costituzione.
L'art. 119 della Costituzione, infatti, dopo aver sancito, al primo
comma, il principio dell'autonomia finanziaria delle regioni,
stabilisce che "alle regioni sono attribuiti tributi propri e quote
di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle regioni per le
spese necessarie ad adempiere alle loro funzioni normali".
E non può dubitarsi del fatto che le funzioni trasferite dal
decreto impugnato alle regioni in materia di collocamento e di
politiche attive del lavoro siano da considerarsi funzioni normali
della regione.
Risulta così violato l'art. 119, come interpretato da una ormai
copiosa giurisprudenza costituzionale, in base alla quale ogni
trasferimento di funzioni alle regioni deve essere accompagnato da
una corrispondente copertura finanziaria.
5. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione in relazione
all'art. 3, comma 1, lett. g), da parte degli artt. 10 e 11.
L'art. 10, introduce la possibilità che l'attività di mediazione
possa essere svolta da imprese, società cooperative con capitale
versato non inferiore a 200 milioni e da enti non commerciali con
patrimonio non inferiore a 200 milioni, condizionando l'esercizio di
tale attività all'autorizzazione del Ministero del lavoro.
Tale disposizione, inoltre, disciplina in maniera dettagliata la
procedura per il rilascio dell'autorizzazione, i requisiti oggettivi
e soggettivi necessari, e i principi ai quali le imprese autorizzate
dovranno attenersi nell'esercizio di tale attività, rinviando ad un
successivo decreto del Ministero del lavoro l'individuazione dei
criteri per il controllo del corretto esercizio delle attività, per
la revoca dell'autorizzazione e per gli ulteriori adempimenti
necessari per l'esercizio della suddetta attività.
In particolare, il comma 10 dell'art. 10, nel disporre che nei
confronti dei prestatori di lavoro l'attività di mediazione deve
essere esercitata a titolo gratuito, appare fortemente criticabile in
quanto il principio di gratuità ivi accolto potrebbe, nella prassi,
tradursi in forme di pagamento "in nero".
L'art. 11, disciplina il Sistema informativo del lavoro,
definendolo come l'insieme delle strutture organizzative, delle
risorse hardware, software e di rete relative ai compiti alle
funzioni di cui agli artt. 1, 2 e 3, al quale attribuisce la funzione
di "strumento per l'esercizio di funzioni di indirizzo politico
amministrativo" con caratteristiche nazionalmente unitarie.
L'art. 11, inoltre, oltre a prevedere un obbligo generalizzato -
per il Ministero del lavoro, le regioni, gli enti locali e i soggetti
autorizzati alla mediazione - di connessione al SIL, concede alle
imprese di fornitura del lavoro temporaneo e ai soggetti autorizzati
alla mediazione la facoltà di accedere, mediante convenzione, alle
banche dati e di avvalersi dei servizi di rete offerti dal SIL, le
cui tariffe saranno determinate annualmente con decreto del Ministro
del lavoro.
Sempre attraverso convenzioni, anche a titolo oneroso le imprese di
fornitura del lavoro temporaneo e i soggetti autorizzati alla
mediazione possono, accedere, inoltre, alle banche dati dei servizi
informativi regionali e locali e, tramite questi, eventualmente anche
a quelle del SIL (art. 11, comma 5). Ulteriori collegamenti con il
SIL sono previsti per le Camere di commercio e per altri enti
funzionali.
I commi da 8 a 10 prevedono l'istituzione, nel rispetto di quanto
previsto dal decreto legislativo n. 281/1997, di un organo tecnico
con compiti di raccordo in materia di SIL tra il Ministero del
lavoro, le regioni e le amministrazioni locali.
In ordine alle disposizioni degli artt. 10 e 11, va osservato che,
se è vero che l'art. 3, comma 1, lett. g), della legge n. 59/1997,
cui tali articoli fanno espresso rinvio, prevede che con i decreti
delegati dovranno essere "individuate le modalità e le condizioni
per il conferimento a idonee strutture organizzative di funzioni e
compiti che non richiedano, per la loro natura, l'esercizio esclusivo
da parte delle regioni e degli enti locali", è però altrettanto
vero che, in seguito al conferimento operato dagli artt. 1 e 2 del
decreto legislativo n. 469/1997, la maggioranza delle funzioni e
compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro
sono state attribuite alla competenza regionale.
Nella disciplina dell'attività di mediazione tra la domanda e
l'offerta di lavoro e del Sistema informativo del lavoro si sarebbe
dovuto, in ogni caso, tener conto di tale trasferimento.
Il Governo, in sostanza, avrebbe dovuto limitarsi, seguendo il
dettato dell'art. 3, comma 1, lett. g), della legge di delega, a
conferire a idonee strutture organizzative funzioni e compiti che non
richiedano, per la loro natura, l'esercizio esclusivo da parte delle
regioni e degli enti locali, lasciando, quanto all'organizzazione e
al funzionamento delle stesse, un certo margine di discrezionalità
alle regioni.
La disciplina contenuta negli artt. 10 e 11, attribuendo al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale la maggioranza delle
competenze sia in materia di attività di mediazione tra la domanda e
l'offerta di lavoro (si pensi ai poteri del Ministero in ordine alle
autorizzazioni all'esercizio dell'attività e ai controlli sulle
imprese autorizzate), che in ordine al Sistema informativo del lavoro
(si pensi alle limitatissime competenze regionali in materia di SIL),
forza eccessivamente la delega contenuta nell'art. 3, comma l, lett.
g), della legge n. 59/1997, ponendosi, in tal modo, in contrasto con
i principi fissati in materia dall'art. 76 della Costituzione.
L'eccesso di delega pare palese e assai pericoloso. L'art. 3, comma
1, lett. g) prevede che "siano individuate le modalità e condizioni
per il conferimento a idonee strutture organizzative di funzioni e
compiti che non richiedano, per la loro natura, l'esercizio esclusivo
da parte delle regioni e degli enti locali". Pretendere da ricavare
da tale formulazione una autorizzazione alla riforma di settori così
delicati come la mediazione tra domanda e offerta nel mercato del
lavoro appare un insulto, oltre che al Parlamento, che si vede
spogliato dall'intervento su temi così importanti, all'intelligenza
degli interpreti. Già, in realtà, non si possono non nutrire
alcuni dubbi sulla genericità di alcuni principi e criteri contenuti
nella legge n. 59: qui però si va ben oltre; si ricava da una
generalissima formulazione, attinente a temi diversi, una delega alla
riforma sostanziale dell'uno (la mediazione) o, un domani, di un
altro settore.

P. Q. M.
La regione Lombardia, così come rapprentata e difesa, chiede a
codesta ecc.ma Corte di dichiarare illegittimità costituzionale
degli artt. 4, comma 1, lett. a), b), c), d), f); 7, commi 1, lett.
b), 5 e 8; 10 e 11 del decreto legislativo n. 469/1997, per
violazione degli artt. 76, 115, 117, 118, 119, 123 e 128 della
Costituzione.
Roma, addì 6 febbraio 1998
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
98C0156