1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 23-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 - 21 febbraio 2008
Ordinanza del 21 febbraio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da De Bellis Mario contro Ministero della Giustizia ed altri Professioni - Notaio - Concorso per notaio - Valutazione di non idoneita' alle prove scritte - Obbligo di motivazione - Previsione per i bandi di concorsi emanati successivamente alla data di entrata in vigore della norma censurata e non anche per i concorsi in espletamento alla stessa data - Violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 166, art. 16, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 23-4-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5069 del 2007,
proposto Mario De Bellis rappresentato e difeso dagli avv. Mario
Sanino, Carlo Celani, Marco Di Lullo e Laura Palasciano ed
elettivamente domiciliato presso lo studio legale Sanino in Roma,
viale Parioli n. 180;
Contro Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato
presso cui ope legis domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
nonchè Domenico De Carlo e Roberto Dante Cogliaridro, non
costituiti, per l'annullamento del provvedimento con il quale il
ricorrente non è stato ammesso a sostenere le prove orali del
concorso notarile bandito con d.d.g. 1° settembre 2004 a 200 posti di
notaio e di ogni altro atto a questo annesso, connesso, presupposto o
consequenziale, ivi compresi le delibere della Commissione di
formazione dei criteri di massima, i criteri stessi, i provvedimenti
di nomina dei Commissari, la approvazione della graduatoria finale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla udienza pubblica del 6 febbraio 2008, relatore il dott.
Roberto Caponigro, gli avv. Mario Sanino e Marco Di Lullo per il
ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Il Ministero della giustizia, con d.d.g. 1° settembre 2004, ha
indetto un concorso a duecento posti per notaio.
Il ricorrente ha sostenuto le prove scritte del concorso, ma non
è stato ammesso alle prove orali avendo ottenuto una valutazione
complessiva di 93 (31 in ciascuna delle tre prove), inferiore al
punteggio di 105 richiesto come soglia minima dall'art. 24, comma 3,
r.d. n. 1953/1923 (successivamente abrogato dall'art. 15 decreto
legislativo n. 166/2006).
Di talchè, ha proposto il presente ricorso, articolato nei
seguenti motivi:
Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; in
particolare, difetto di istruttoria, contraddittorietà, carenza di
motivazione, confusione e perplessità. Violazione della legge
n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del r.d. n. 1953/1926
(artt. 13, 22, 23, 24 e 27) e successive modificazioni. In subordine:
violazione degli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.
La commissione giudicatrice non si sarebbe dotata di idonei
criteri di massima attraverso i quali procedere alla valutazione dei
concorrenti.
L'assegnazione del solo punteggio numerico, non integrata dalla
predisposizione di adeguati criteri, avrebbe reso apodittica la
valutazione. La Commissione, comunque, non avrebbe fissato alcun
criterio di massima per l'attribuzione del punteggio intercorrente
tra la sufficienza (90 punti) e il punteggio minimo (105 punti) per
l'ammissione agli orali.
La determinazione di non ammettere il ricorrente alle prove orali
sarebbe priva di motivazione; la motivazione permetterebbe di
conoscere e controllare le ragioni poste a base del giudizio espresso
e di individuare l'iter logico seguito dall'organo valutante,
consentendo al candidato di ottenere un'effettiva tutela
giurisdizionale.
La legge n. 166/2006 ha previsto che tutti i candidati non ammessi
alle prove orali, senza distinzione tra «novantisti» ed altri, ha
diritto ad una motivazione espressa per ciascun elaborato, sicchè la
Commissione avrebbe dovuto tenere conto di tale normativa.
Per ogni elaborato di ciascun candidato dovrebbero risultare a
verbale la deliberazione della Commissione sulla eventuale
meritevolezza della sufficienza e le espressioni individuali di voto
dei singoli commissari in ordine all'an ed al quantum dell'eventuale
punteggio ulteriore.
Il timbro con la valutazione finale non sarebbe stato apposto, nel
caso dell'atto inter vivos, sull'ultima pagina dello stesso, per cui
la Commissione avrebbe probabilmente omesso di dare lettura della
parte teorica dell'elaborato.
Al momento della sospensione della seduta non si sarebbe proceduto
alla sottoscrizione del verbale da parte dei componenti della
Commissione fino ad allora presenti e la seduta sarebbe ripresa senza
l'apposizione sul verbale dell'indicazione dei nominativi della
Commissione in diversa composizione; al termine della seduta il
verbale sarebbe stato sottoscritto dal presidente, da cinque
commissari e da due segretari.
Il ricorrente ha prodotto ulteriori analitiche memorie in cui, tra
l'altro, ha prospettato la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 2, decreto legislativo n. 166/2006, nella parte
in cui prevede che le disposizioni di cui all'art. 11 si applichino
con decorrenza dalla data di emanazione del prossimo bando di
concorso. In particolare, la norma sarebbe incostituzionale per
eccesso di delega, in quanto contraria alle sue finalità, e
violerebbe i principi di uguaglianza e ragionevolezza.
L'Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio per
resistere al ricorso.
L'istanza cautelare è stata respinta da questa sezione con
ordinanza n. 3037 pronunciata nella camera di consiglio del 20 giugno
2007; il relativo appello è stato respinto dalla quarta sezione del
Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4038 pronunciata nella camera di
consiglio del 31 luglio 2007.
All'udienza pubblica del 6 febbraio 2008, la causa è stata
trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Le censure dedotte dal dott. De Bellis non possono essere
accolte.
1.1. - La predeterminazione dei criteri di massima per la
valutazione degli elaborati costituisce espressione di potestà
amministrativa discrezionale e, in quanto tale, è sindacabile in
sede di giurisdizione di legittimità solo per manifesta illogicità
(ex multis: Cons. Stato, IV, 22 marzo 2007, n. 1390).
I criteri di valutazione delle prove scritte in concorsi che, come
quello notarile, richiedono un'elevata specializzazione, peraltro,
non necessitano di particolare analiticità essendo sostanzialmente
in re ipsa, a differenza di altre ipotesi di procedimenti ad evidenza
pubblica in cui l'intensità della discrezionalità
dell'amministrazione è espressa anche dalla variabilità degli
elementi da valutare, con la conseguente esigenza di individuare ed
esplicitare gli stessi.
La Commissione, nella riunione del 19 novembre 2005, ha deliberato
che non può essere attribuito il punteggio minimo richiesto per
l'approvazione nei seguenti casi:
travisamento della traccia o contraddittorietà tra le soluzioni
adottate, o tra le soluzioni medesime e le relative motivazioni;
gravi errorì di diritto nella scelta delle soluzioni e/o
nell'illustrazione delle parti teoriche;
gravi carenze nella parte teorica, anche per omessa trattazione
di punti significativi della stessa;
vizi formali sanzionati con nullità da leggi;
gravi e reiterati errori di grammatica e sintassi.
Tali criteri, elencando le fattispecie in presenza delle quali non
è possibile attribuire il punteggio minimo, appaiono funzionali alla
finalità per la quale la Commissione li ha previsti.
Nè, l'omessa previsione di criteri di valutazione per
l'attribuzione di punteggi compresi tra la sufficienza (90 punti) e
il punteggio minimo complessivo (105 punti) per l'ammissione alle
prove orali, in assenza di uno specifico obbligo normativo, può
tradursi in un vizio di legittimità dell'azione amministrativa.
1.2. - La disciplina del concorso notarile è stata modificata dal
decreto legislativo n. 166/2006, il quale equipara, ai fini
dell'ammissione all'orale, il voto di sufficienza a quello di
idoneità, stabilendo che il giudizio di non idoneità è motivato
mentre nel giudizio di idoneità il punteggio vale motivazione.
L'art. 11, comma 3, in particolare, dispone che il giudizio di
idoneità comporta l'attribuzione del voto minimo di trentacinque
punti a ciascuna delle tre prove scritte, sicchè il nuovo sistema
delineato dalla legge non contempla più la figura del «novantista»,
ossia di colui che, come il ricorrente, ha conseguito un punteggio
compreso tra 90 e 104, vale a dire un punteggio di sufficienza ma non
tale da raggiungere l'idoneità, ma prevede l'attribuzione di un
giudizio di non idoneità che, ai sensi dell'art. 11, comma 5, deve
essere sempre motivato nei confronti del candidato che non consegue
un voto minimo di trentacinque punti in ciascuna delle tre prove
scritte ovvero di un giudizio di idoneità non motivato, in quanto il
punteggio vale motivazione, verso il candidato che consegue almeno
trentacinque punti in ciascuna prova scritta.
L'art. 16, comma 2, d.lgs. n. 166/2006 stabilisce altresì che le
disposizioni di cui all'art. 11 si applicano con decorrenza dalla
data di emanazione del prossimo bando di concorso per la nomina a
notaio.
La nuova disciplina non può ritenersi applicabile ai concorsi le
cui prove scritte sono state svolte precedentemente, anche nel caso
in cui, come nella specie, la correzione delle prove sia
materialmente avvenuta dopo l'emanazione del bando di concorso
successivo all'entrata in vigore del d.lgs. n. 166/2006.
La norma, nonostante la sua formulazione poco perspicua, dispone
evidentemente che le disposizioni de quibus si applicano a partire
dal primo concorso successivo all'entrata in vigore del decreto
legislativo.
Ne consegue che il concorso di cui alla presente controversia, in
quanto bandito prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 166/2006,
rimane disciplinato, per l'aspetto che interessa in questa sede,
dall'art. 24 r.d. n. 1953/1926, secondo cui non è ammesso agli orali
il concorrente che non abbia riportato almeno trenta punti in
ciascuna delle prove scritte e non meno di centocinque nel complesso
delle prove stesse, senza nulla indicare circa le motivazioni del
giudizio di non idoneità.
In tale contesto normativo ed in un contesto fattuale in cui la
Commissione ha stabilito discrezionalmente dì motivare i giudizi di
totale insufficienza, cioè degli elaborati che non hanno raggiunto
la valutazione di trenta, occorre quindi stabilire se il candidato
«novantista» abbia anch'egli diritto ad una motivazione che chiarisca
in concreto le ragioni della mancata attribuzione del punteggio
necessario per l'ammissione agli orali.
La giurisprudenza sia del giudice di appello che di primo grado,
dalla quale il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, si è
costantemente orientata per l'assenza di uno specifico obbligo
motivazionale, evidenziando in particolare che convincenti argomenti
di ordine testuale e sistematico portano ad escludere, nel sistema
anteriore al d.lgs. n. 166/2006, la sussistenza di un obbligo per la
Commissione esaminatrice di motivare specificamente il mancato
raggiungimento, in sede di valutazione degli elaborati sufficienti,
del superiore punteggio necessario per ottenere l'ammissione
all'orale (ex multis: ( Cons. Stato, IV, 26 luglio 2006).
Di qui, impregiudicata la questione di legittimità costituzionale
di cui infra, l'infondatezza, in relazione ai profili esaminati,
della censura di difetto di motivazione.
1.3. - Con riferimento alla doglianza di omessa verbalizzazione
delle espressioni individuali di voto dei singoli commissari, è
sufficiente osservare come nessuna norma imponga che ogni operazione
compiuta dalla Commissione debba essere verbalizzata a pena di
nullità o invalidità della stessa, per cui l'onere di
verbalizzazione può dirsi garantito dall'indicazione del giudizio
finale.
1.4. - Per quanto attiene alla valutazione dell'atto inter vivos,
inoltre, non si rinvengono elementi idonei a rendere plausibile
l'ipotesi della omessa lettura della parte teorica.
1.5. - La sottoscrizione del verbale da parte del presidente, di
cinque commissari e di due segretari, infine, è coerente con la
circostanza .che, durante la riunione del 15 dicembre 2006, alle ore
15, uno dei commissari è stato sostituito ed è altresì subentrato
un altro segretario.
L'art. 27, comma 3, r.d. n. 1953/1926 dispone che di tutte le
operazioni del concorso viene redatto quotidianamente processo
verbale, che viene sottoscritto dal presidente, dai membri della
commissione e dal segretario.
Ne consegue che il verbale, redatto una sola volta al giorno, deve
essere sottoscritto da tutti coloro che nel corso della seduta, sia
pure temporaneamente, hanno partecipato alle operazioni.
D'altra parte. l'art. 27, comma 2, r.d. n. 1953/1926 prevede che,
nel caso che qualcuno dei commissari non possa assumere o continuare
l'esercizio delle sue funzioni, è immediatamente surrogato da un
membro supplente, sicchè sussiste la fungibilità del membro
effettivo con uno qualsiasi dei membri supplenti senza la necessità
di una specifica motivazione delle ragioni dell'impossibilità
dell'esercizio delle funzioni da parte del titolare.
2. - Il Collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 2, d.lgs. n. 166/2006 sia
rilevante e non manifestamente infondata.
Il Collegio rileva che il principio d'uguaglianza di cui all'art.
3 Cost. non vieta in assoluto discipline differenziate, ma solo
discriminazioni irragionevoli, con una presunzione di irrazionalità
per le discriminazioni fondate su una delle categorie indicate nello
stesso art. 3, per cui il principio di uguaglianza viene ad evolversi
in principio di ragionevolezza delle leggi.
Il principio di ragionevolezza esige che le disposizioni normative
contenute in atti aventi valore di legge siano adeguate e coerenti
rispetto al fine di pubblico interesse perseguito dal legislatore ed
in tal modo costituisce un limite al potere discrezionale del
legislatore impedendone un esercizio arbitrario.
La verifica di ragionevolezza di una legge comporta l'indagine sui
suoi presupposti di fatto, la valutazione della congruenza tra mezzi
e fini e l'accertamento degli stessi fini ed il giudizio di
costituzionalità si compie mediante comparazione tra norma
costituzionale, norma della cui costituzionalità si dubita e terza
norma ordinaria che funge da parametro di riferimento, nel senso che
se la norma impugnata prevede una disciplina discriminatoria rispetto
a quella contenuta nella norma di riferimento e non giustificata alla
stregua del principio di ragionevolezza, tale norma è
incostituzionale.
In altri termini, l'organo legislativo, al quale spetta di
compiere le scelte relative alla individuazione dei fini di utilità
generale che con la legge si intendono perseguire, deve compiere un
apprezzamento dei mezzi necessari per raggiungere i fini individuati
che non sia inficiato da criteri illogici, arbitrari o
contraddittori, altrimenti la norma è viziata da irragionevolezza ed
è lesiva del principio di cui all'art. 3 Cost. nonchè, quando
incide sull'azione amministrativa, del canone di buon andamento di
cui all'art. 97 Cost.
Nel caso di specie, l'art. 11, d.lgs. n. 166/2006 ha equiparato il
giudizio di sufficienza a quello di idoneità, stabilendo che il
giudizio di idoneità comporta l'attribuzione del voto di minimo di
trentacinque punti a ciascuna delle tre prove scritte, ed ha imposto
l'obbligo di motivazione per tutti i giudizi di non idoneità.
La scelta del legislatore, quindi, è stata quella di rendere
percepibile attraverso una specifica motivazione le ragioni della
valutazione che, non attribuendo al candidato la votazione minima di
trentacinque in ciascuna prova scritta, determina la non ammissione
dello stesso alle prove orali.
Il fine di utilità generale, che emerge chiaramente dalla norma,
appare però perseguito, per quanto riguarda la fase transitoria, con
mezzi illogici e contraddittori.
L'art. 16, comma 2, d.lgs. n. 166/2006 prevede che le disposizioni
de quibus si applicano con decorrenza dalla data di emanazione del
prossimo bando di concorso per la nomina a notaio, vale a dire dal
primo concorso bandito successivamente alla data di entrata in vigore
del decreto legislativo.
Ne consegue, come in precedenza evidenziato, che un obbligo di
motivazione non può ritenersi esistente nelle ipotesi, quale quella
oggetto del presente giudizio, in cui il candidato ha ricevuto una
valutazione superiore a trenta per ciascuna delle tre prove scritte
ma non tale da raggiungere il punteggio complessivo minimo di
centocinque in un concorso bandito prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 166/2006, sebbene le prove siano state valutate dopo tale
data.
Di qui, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, per violazione
degli art. 3 e 97 Cost. in quanto, una volta individuato quale fine
di utilità generale un obbligo di motivazione per tutti i giudizi
inferiori a trentacinque per singola prova, appare illogico e
contraddittorio non prevedere la sua immediata applicazione, vale a
dire la sua applicazione anche al concorso in itinere, ma differire
nel tempo ad un concorso successivo l'entrata in vigore delle
relative disposizioni.
In altre parole, il Collegio rileva che imporre o meno un obbligo
di motivazione alla valutazione di non idoneità alle prove scritte
del concorso per notaio rientra in una sfera insindacabile di
discrezionalità legislativa; purtuttavia, se il legislatore ha
ritenuto di imporre l'obbligo di motivazione, non vi è alcuna
ragione e, anzi, si presenta illogico e contraddittorio che tale
prescrizione, volta al perseguimento di un fine di utilità generale,
non trovi applicazione immediata ma, arbitrariamente, soltanto dal
successivo concorso.
La questione è rilevante ai fini del presente giudizio in quanto
l'eventuale annullamento della norma in sede di giudizio di
legittimità costituzionale determinerebbe l'immediata applicabilità
delle disposizioni di cui all'art. 11, d.lgs. n. 166/2006,
introduttive dell'obbligo di motivazione per tutti i giudizi di non
idoneità, per cui sarebbe fondata la censura di difetto di
motivazione dedotta dal ricorrente.
In ragione di quanto sopra esposto, si presenta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., dell'art. 16, comma 2, d.lgs.
n. 166/2006, nella parte in cui prevede che le disposizioni di cui
all'art. 11, d.lgs. n. 166/2006 si applicano con decorrenza dalla
data di emanazione del prossimo bando di concorso per la nomina a
notaio.
Di conseguenza, occorre sospendere il giudizio e rimettere gli
atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla questione.

P. Q. M.
Interlocutoriamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così
provvede:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 97 Cost., la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 2, d.lgs. n. 166/2006, nella parte in cui prevede
che le disposizioni di cui all'art. 11, d.lgs. n. 166/2006 si
applicano con decorrenza dalla data di emanazione del prossimo bando
di concorso per la nomina a notaio;
dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6 febbraio
2008.
Il Presidente: Savo Amodio
L'estensore: Caponigro