1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 1998
N. 12 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 1998 (della regione Piemonte) Edilizia e urbanistica - Silenzio-assenso - Adozione di procedure di silenzio-assenso da parte degli enti locali, in applicazione dei decreti-legge decaduti per mancata conversione, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2, comma 61, legge n. 662 del 1996 - Validita' dei relativi strumenti urbanistici "gia' intesi approvati" e previsione, a tal fine, che il termine di 180 giorni stabilito per la formazione del silenzio-assenso, non maturato nel periodo di vigenza del singolo decreto-legge, sia raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti-legge - Lesione del principio secondo cui cessa ex tunc l'efficacia dei decreti-legge non convertiti entro il termine di 60 giorni - Violazione delle competenze regionali in materia di tutela del paesaggio, di beni ambientali e di urbanistica - Illegittimita' del ricorso allo strumento del silenzio-assenso per attivita' di pianificazione territoriale - Richiamo, in particolare, alle sentenze della Corte costituzionale nn. 244 e 429 del 1997. (Legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 49, comma 18). (Cost., artt. 9, 77, terzo comma, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 82 e 83). (098C0129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-1998)

Ricorre la regione Piemonte in persona del presidente della Giunta
regionale, on.le Gian Paolo Brizio, autorizzato con delibera della
Giunta regionale n. 4/23844 del 26 gennaio 1998, rappresentato e
difeso (in virtù di delega a margine) dall'avv. Anita Ciavarra e
dall'avv. Enrido Romanelli, e presso lo studio del secondo
elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria n. 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 49, comma 18, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449, recante "Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre
1997 - supplemento ordinario n. 255.
Premesso in fatto
1. - La legge 27 dicembre 1997, n. 449, come in epigrafe meglio
specificata, ha fra l'altro dettato, all'art. 49, ultimo comma, una
disciplina incompatibile con le competenze normative regionali di cui
all'art. 117 Cost. in materia di urbanistica e di lavori pubblici di
interesse regionale, e sulle correlate funzioni amministrative
regionali di cui all'art. 118 della Costituzione.
Infatti, con la disciplina in questione, si è previsto che "Sono
considerati validi gli strumenti urbanistici già intesi approvati a
seguito dell'applicazione, da parte degli enti che li hanno adottati,
delle procedure del silenzio-assenso previste dai dd.-ll. 27
settembre 1994, n. 551, 25 novembre 1994, n. 649, 26 gennaio 1995, n.
24, 27 marzo 1995, n. 88, 26 maggio 1995, n. 193, 26 luglio 1995, n.
310, 20 settembre 1995, n. 400, 25 novembre 1995, n. 498, 24 gennaio
1996, n. 30, 25 marzo 1996, n. 154, 25 maggio 1996, n. 285, 22 luglio
1996, n. 388, e 24 settembre 1996, n. 495, i cui effetti sono fatti
salvi ai sensi dell'art. 2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662. Ai fini della presente disposizione, il termine di
centottanta giorni previsto per la formazione del silenzio-assenso,
non maturato nel periodo di vigenza del decreto-legge, si intende
raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti-legge".
2. - Va al riguardo ricordato che il silenzio-assenso previsto dal
d.-l. 27 settembre 1994, n. 551 e successive reiterazioni aveva
indotto la ricorrente regionie Piemonte a promuovere impugnativa
avanti codesta ecc.ma Corte, lamentando che la previsione di un
silenzio-assenso per l'approvazione, da parte della regione, degli
strumenti urbanistici e delle relative varianti adottati dai comuni
avrebbe comportato la violazione delle competenze regionali
legislative ed amministrative in materia di urbanistica, di cui agli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
In particolare, con riferimento a tali decreti-legge, la regione
aveva avuto modo di evidenziare che già vari comuni piemontesi
avevano fatto applicazione del silenzio-assenso previsto dai
decreti-legge in questione che si erano succeduti nel tempo, per dare
per approvati piani regolatori, in assenza di un deliberato
regionale. Dopo vari tentativi infruttuosi di ottenere la conversione
dei decreti-legge succedutisi, il Governo aveva dovuto rinunziare ad
introdurre la descritta disciplina con lo strumento della
decretazione d'urgenza, successivamente alla mancata conversione
anche del decreto-legge n. 495 del 24 settembre 1996 (decaduto il 23
novembre 1996). Conseguentemente, la materia veniva disciplinata dai
commi da 37 a 60 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", che non
riproduceva la previsione del silenzio-assenso rispetto ai piani
regolatori; tuttavia il successivo comma 61 dello stesso dell'art. 2
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 prevedeva che fossero fatti
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base
del d.-l. 27 settembre 1994, n. 551, e dei successivi decreti-legge
reiterati.
La regione, quindi, manteneva la propria impugnativa della
menzionata disciplina, se ed in quanto la previsione del comma 61
dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 avesse dovuto essere intesa
nel senso di far salvi gli effetti del silenzio-assenso previsto dai
decreti-legge successivamente reiterati, assumendo la somma dei
periodi di efficacia temporanea di ciascun singolo decreto-legge,
come idonea al decorso del termine dei centottanta giorni necessari
(secondo la disciplina decaduta) per il perfezionamento del
silenzio-assenso.
Su detta impugnativa, codesta ecc.ma Corte costituzionale si
pronunziava con la sentenza n. 429 del 1997. Si impugna attualmente
l'art. 49, comma 18, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante
"Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica", per i motivi
di cui in appresso.
In diritto
3. - Con la sentenza 23 dicembre 1997, n. 429, codesta ecc.ma
Corte, pronunziando sui giudizi di legittimità costituzionale
proposti dalla regione Piemonte avverso i dd.-ll. 25 marzo 1996, n.
154 e 25 maggio 1996, n. 285, richiamando la sentenza n. 244 del
1997, con cui era stata decisa analoga impugnativa del
silenzio-assenso di altra regione, aveva escluso che la sanatoria
potesse comportare violazione della sfera regionale di competenza in
quanto l'"interpretazione di norma di sanatoria del decreto-legge non
convertito deve essere condotta tenendo presente che tale potere
attribuito al legislatore (art. 77, terzo comma, della Costituzione)
è ontologicamente diverso, anche per la conseguenze giuridiche, a
quello di conversione in legge del decreto-legge, in quanto riguarda
i rapporti giuridici sorti nel periodo di vigenza del decreto, la cui
provvisoria efficacia è venuta meno ex tunc. Di conseguenza possono
essere salvati solo gli effetti già prodottisi durante il periodo di
vigenza del singolo provvedimento di urgenza decaduto"; su tale base,
codesta ecc.ma Corte precisava ancora che "non può la salvezza
estendersi a situazioni che non si erano ancora verificate nello
stesso periodo e che potevano verificarsi (in relazione al previsto
termine di centottanta giorni) solo dopo la scadenza dei sessanta
giorni previsti per la conversione, cioè quando i decreti avevano
perso efficacia sin dall'inizio. In realtà, solo i rapporti
giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti e
conseguentemente le situazioni verificatesi durante il periodo di
vigenza dei decreti-legge non convertiti possono essere oggetto
dell'intervento normativo - previsto dal terzo comma dell'art. 77
della Costituzione - che è legge ordinaria con possibilità di
efficacia retroattiva consentita espressamente dalla Costituzione".
Potendo attribuire alla norma allora in esame un'"interpretazione
costituzionalmente corretta", codesta ecc.ma Corte escluse allora la
ricorrenza dell'illegittimità costituzionale ipotizzata dalla
ricorrente regione Piemonte.
Appare tuttavia corollario ineluttibile della ricordata
giurisprudenza della Corte costituzionale l'illegittimità ex art.
77, terzo comma, Cost., di una norma che faccia salvi gli effetti di
decreti-legge che non si erano ancora prodotti al momento della loro
decadenza per mancata conversione, ed è appunto quello che è
accaduto con la norma oggi impugnata dalla regione Piemonte. Sembra
inequivoco quindi che il provvedimento normativo impugnato
costituisce un tentativo del legislatore statale di eludere i limiti
di validità del proprio operato nell'attribuire un'efficacia a
decreti decaduti, così come tracciati con le menzionate decisioni
nn. 244 e 249 del 1997, per gli più proprio in relazione alla stessa
fattispecie ed alla medesima norma per la quale quei limiti erano
stati affermati da codesta ecc.ma Corte.
4. - Peraltro, deve anche denunziarsi la violazione dei principi
dettati dall'art. 9 della Costituzione, e delle competenze in materia
di tutela dei beni ambientali e protezione della natura direttamente
attribuite alle regioni dagli artt. 82 ed 83 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616. In generale, il consolidamento (sia pure a posteriori)
di un silenzio-assenso per l'approvazione, da parte della regione,
degli strumenti urbanistici e delle relative varianti adottati dai
comuni comporta la violazione delle competenze regionali legislative
ed amministrative in materia di urbanistica, di cui agli artt. 117 e
118 della Costituzione.
Al riguardo, va ricordato che codesta ecc.ma Corte ha escluso la
legittimità del ricorso al silenzio-assenso, con riferimento alle
attività amministrative ad alta discrezionalità, fra cui rientrano,
per espresso richiamo della giurisprudenza in questione, le attività
di pianificazione territoriale, in quanto finisce per incidere
sull'essenza stessa della competenza regionale (C. cost., 12 febbraio
1996, n. 26; C. cost., n. 393 del 1992 e n. 408 del 1995). Infatti,
di regola, al silenzio della pubblica amministrazione non possono
essere attribuite valenze particolari: soltanto una legge può
attribuirgli - per ipotesi specifiche - un significato concludente,
come l'approvazione od il rifiuto. E, dunque, in un ambito di
competenza normativa della regione, ad attribuire al silenzio della
pubblica amministrazione una siffatta valenza, non può che essere
una legge regionale. Sembra infine significativo ricordare come,
rispetto alla disciplina posta dall'art. 32 della legge 28 febbraio
1985, n. 47, codesta ecc.ma Corte abbia a suo tempo dichiarato
l'illegittimità (per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione) della previsione dell'art. 12, comma 3, del d.-l. 12
gennaio 1988, n. 2, che spostava la decorrenza del termine stabilito
per il parere delle autorità preposte alla tutela del paesaggio, in
quanto incideva sulle competenze normative ed amministrative delle
regioni a statuto ordinario, fino a svuotarle in partica di ogni
contenuto (C. cost., 10 marzo 1988, n. 302, in Giur. cost., 1988, I,
1222).

P. Q. M.
Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 9, 77,
terzo comma, 117 e 118 dell'art. 49, comma 18, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, recante "Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30
dicembre 1997 - supplemento ordinario n. 255, con ogni provvedimento
conseguenziale.
Roma, addì 28 gennaio 1998
Avv. Anita Ciavarra - avv. Enrico Romanelli
98C0129