1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 dicembre - 10 novembre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 dicembre 2008 (della Regione Campania). Istruzione - Modifica dell'art. 64 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Organizzazione scolastica - Attribuzione alle Regioni del compito di assicurare il ridimensionamento delle istituzioni scolastiche rientranti nelle competenze regionali, con obbligo di osservare i termini dati e di attenersi ai criteri stabiliti con regolamento ministeriale - Previsione di potere sostitutivo dello Stato alle Regioni - Lamentata imposizione di termini illogici e non coordinati con i tempi di adozione degli atti necessariamente pregiudiziali di competenza statale, espropriazione dell'attivita' pianificatoria propria delle Regioni con illegittima previsione di poteri sostitutivi, immotivata disapplicazione del principio di sussidiarieta' verticale, disagio lesivo dei diritti degli utenti nei piccoli comuni - Ricorso della Regione Campania - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, regolamentare e amministrativa delle Regioni, lesione dei principi che regolano la potesta' sostitutiva dello Stato, lesione del diritto allo studio quale diritto fondamentale dell'individuo, lesione del principio di leale collaborazione, lesione del principio di pari dignita' dello Stato e delle Regioni come enti costitutivi della Repubblica, abuso dello strumento del decreto-legge. - Decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 30, primo comma, 77, comma secondo, 114, primo comma, 117, 118 e 120, comma secondo. (008C1005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-2009)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale, giusta deliberazione della Giunta regionale del 24
ottobre 2008, n. 1710, rappresentata e difesa, in virtù di procura a
margine del presente atto, dagli avv. Vincenzo Baroni, Rosanna
Panariello e prof. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, alla via Giovanni
Paisiello, 55;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, domiciliato per legge presso
l'Avvocatura generale dello Stato, in Roma, alla Via dei Portoghesi,
12.
F a t t o
1. - Con l'art. 64, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in legge 6
agosto 2008, n. 133, sono state dettate disposizioni in materia di
organizzazione scolastica. È stato previsto che il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
Unificata, predisponga «un piano programmatico di interventi volti ad
una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e
strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico» (comma 3).
Il piano, che, per disposizione di rango legislativo, avrebbe
dovuto essere approvato entro quarantacinque giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge, non risulta ancora approvato,
anzi nemmeno predisposto dal Ministro competente.
Per l'attuazione del piano sarà necessario adottare «uno o più
regolamenti» su proposta del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata.
Il termine previsto per l'approvazione dei regolamenti è di
dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge: andrà
a scadere, quindi, alla fine del giugno 2009.
I regolamenti comporteranno la revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico,
ispirandosi ai criteri fissati nel comma 4 del citato art. 64. A
titolo di esempio si pone in luce che i regolamenti dovranno rivedere
i criteri per la formazione delle classi, rimodulare l'organizzazione
didattica della scuola primaria, rivedere i parametri di
determinazione degli organici del personale docente, amministrativo,
tecnico ed ausiliario. In particolare dovranno definire criteri,
tempi e modalità per il ridimensionamento della rete scolastica.
2. - Con l'art. 3, comma 1, d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, è stato
inserito nell'art. 64 citato un nuovo comma (6-bis), con il quale si
pongono a carico delle regioni, e quindi anche della Regione
Campania, compiti di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche
rientranti nelle competenze regionali, da ultimare entro termini
illogici, in quanto non coordinati con le scadenze, o, meglio, i
tempi effettivi di adozione degli atti, necessariamente
pregiudiziali, di competenza statale.
In più il comma 6-bis prevede un sistema di esercizio del potere
sostitutivo dello Stato alle regioni che stride con le disposizioni
costituzionali e viola il ruolo che la Costituzione assegna alle
regioni medesime.
Il comma che si impugna risente chiaramente di una formulazione
frettolosa. Vi si fa riferimento, ad esempio, agli «obiettivi di
razionalizzazione della rete scolastica previsti dal presente comma»,
mentre nel comma considerato non esiste alcuna previsione di
obiettivi di razionalizzazione. Ancora, con valore non solo formale,
si stabilisce da un lato che tali obiettivi devono conseguirsi già a
decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, e si impone dall'altro che
i piani di ridimensionamento vengano ultimati «non oltre il 30
novembre di ogni anno». Pertanto tali piani dovrebbero essere
approntati entro il 30 novembre 2008 se gli obiettivi devono
conseguirsi per l'anno scolastico 2009/2010. Se così fosse, le
regioni dovrebbero elaborare i loro piani ben prima che sia
conosciuto il piano programmatico statale e prima che vengano
approvati i regolamenti di attuazione.
Anche a prescindere da tali incongruenze, la disposizione
impugnata si dimostra costituzionalmente illegittima per i seguenti
M o t i v i
1. - L'art. 117 della Costituzione assegna allo Stato
legislazione esclusiva per la determinazione delle «norme generali
sull'istruzione» (comma 2, lett. n); inserisce tra le materie di
legislazione concorrente l'istruzione, salva l'autonomia delle
istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionali. Queste ultime sub-materie appartengono
pertanto alla legislazione esclusiva delle regioni, tranne che per le
norme generali, che spettano allo Stato.
Non è certo agevole costruire un sistema coerente e chiaro delle
competenze legislative rispettivamente spettanti allo Stato e alle
regioni sulla base di espressioni letterali di difficile o, comunque,
non univoca interpretazione.
La materia è, ovviamente, l'istruzione in tutti i suoi aspetti.
Allo Stato spetta dettare le norme generali e determinare per il
resto soltanto i principi fondamentali.
L'art. 3 d.l. 7 ottobre 2008, n. 133, introducendo il comma 6-bis
nel corpo dell'art. 64 d.l. n. 112 del 2008, affida alle regioni
soltanto la elaborazione dei piani di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche. Tale limitazione contrasta in modo netto con
l'art. 117 della Costituzione: qualsiasi «lettura» voglia darsi della
ripartizione delle competenze legislative in materia di istruzione,
non può giustificarsi che alle regioni sia affidata solo una parte
dell'attuazione del piano di interventi elaborato dallo Stato, ed
esse siano per giunta tenute al rispetto dei regolamenti, anch'essi
elaborati dallo Stato. Nè è sufficiente a garantire il ruolo che la
Costituzione assegna alle regioni il fatto che venga «sentita» la
Conferenza Unificata di cui al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
L'art. 117 impone che l'obiettivo della «maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema scolastico» (art. 64, comma 3) venga perseguito riservando
allo Stato soltanto la dettatura delle norme generali e dei principi
fondamentali, lasciando l'attività pianificatoria ed attuativa per
intero alle singole regioni. Ciascuna delle quali ha problemi propri,
che vanno risolti con soluzioni appropriate.
È evidente che la legge statale non si limita a dettare norme
generali o principi generali ma stabilisce norme, anche procedurali,
di dettaglio, e rinvia ad organi dello Stato attività pianificatorie
e regolamentari.
Per rendere evidente la violazione dell'art. 117 e la lesione
dell'autonomia legislativa ed amministrativa delle regioni va
sottolineato che ciò che il comma 6-bis lascia alla competenza
regionale (la elaborazione dei piani di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche rientranti nelle loro competenze) è solo una
frazione delle operazioni di razionalizzazione del sistema
scolastico: l'operazione di cui alla lett. f-bis) del comma 4
dell'art. 64. Ogni altra attività diretta al perseguimento del
suddetto obiettivo viene riservata allo Stato.
Questo comporta anche la violazione dell'art. 118, dato che
attività amministrative, sia pianificatorie sia organizzative,
vengono sottratte alle competenze comunali, provinciali e regionali;
con immotivata disapplicazione del principio di sussidiarietà
verticale.
2. - Nella elaborazione dei piani di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche le regioni devono attenersi ai criteri
stabiliti con i regolamenti previsti dal comma 4 dell'art. 64. Va
rammentato che l'art. 117 attribuisce allo Stato la potestà
regolamentare solo nelle materie di legislazione esclusiva.
Poichè nella materia dell'istruzione la potestà legislativa
esclusiva dello Stato è limitata alle «norme generali», è del tutto
inconcepibile che, in siffatta materia, lo Stato possa adottare
regolamenti. Questi non sono infatti idonei a «sostenere» norme
generali, intese queste come norme fondamentali.
In ogni caso i regolamenti previsti dal comma 4 dell'art. 64 non
riguardano soltanto norme generali, ma attengono a profili
pianificatori, organizzativi ed operativi, per i quali la
Costituzione affida la potestà regolamentare alle regioni e agli
enti locali.
3. - Dai criteri indicati nel comma 4 dell'art. 64 si ricava
chiaramente che i piani di ridimensionamento regionali dovranno
comportare la chiusura o l'accorpamento degli istituti scolastici
aventi sede nei piccoli comuni.
La Regione Campania ha una estesa area montana, dove vi sono
moltissimi Comuni non solo piccoli ma anche disagiati. Anche se lo
stesso comma 4, alla lett. f-ter) considera la possibilità di
adottare misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti,
tale disagio, anche se ridotto, è destinato a rimanere.
Gli studenti potranno essere costretti a recarsi in comuni
diversi da quelli di residenza, anche per frequentare classi della
scuola primaria. Nè è dato per certo che tali misure saranno
adottate dallo Stato e dovranno ricadere sulle regioni e sugli enti
locali.
Tutto ciò non può non influire sul diritto allo studio,
sicuramente riconosciuto come diritto fondamentale dell'individuo.
Viene pertanto violato l'art. 2 della Costituzione, nonchè il
diritto dei genitori di istruire (e far istruire) i figli, di cui al
successivo art. 30, primo comma.
4. - Come si è esposto in fatto, la disposizione impugnata
stabilisce che i piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche devono essere ultimati «in tempo utile per assicurare il
conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione della rete
scolastica previsti dal presente comma, già a decorrere dall'anno
scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di ogni
anno».
Si può pensare che i piani di ridimensionamento per il 2009/2010
debbano essere ultimati, non certo entro il 30 novembre 2008 (come
pure potrebbe pensarsi stando alla lettera della disposizione), ma
comunque «in tempo utile», ossia con un congruo anticipo rispetto
all'inizio dell'anno scolastico 2009/2010.
Tuttavia questo termine è condizionato dall'approvazione sia del
piano programmatico di interventi, di cui al comma 3 dell'art. 64
citato, sia dall'entrata in vigore dei regolamenti di attuazione,
previsti dal successivo comma 4.
Posto che tali regolamenti devono essere adottati entro la fine
di giugno del 2009, non sembra logico che la regione abbia a
disposizione soltanto due mesi (luglio e agosto 2009) per elaborare
il suo piano. Anzi il congruo anticipo può ridurre drasticamente
tale lasso di tempo.
Sotto questo profilo la disposizione è illogica e viola ancora
una volta l'art. 117 della Costituzione oltre al principio di leale
collaborazione.
5. - In secondo luogo la disposizione impugnata disciplina
l'esercizio del potere sostitutivo del Governo ove la regione risulti
inadempiente, ossia non elabori il suo piano «in tempo utile» o
comunque entro il 30 novembre di ogni anno.
6. - La previsione nella specie del potere sostitutivo contrasta
con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, dato che non
sussistono i presupposti indicati dalla norma costituzionale perchè
il Governo possa sostituirsi alla regione. Nel caso in esame non si
ha infatti nè mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria, nè è ipotizzabile pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica. Non si può nemmeno ritenere
che vi siano pressanti esigenze di tutela dell'unità giuridica
(soddisfatte comunque dalle «norme generali» emanate dallo Stato) nè
di unità economica, nè ancora dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali. Trattandosi di
piani di ridimensionamento, la loro mancata adozione è in tesi
rispettosa dei livelli minimi (o essenziali) ditali prestazioni.
7. - Inoltre, nonostante il richiamo all'art. 8, comma 1, della
legge 15 giugno 2003, n. 131, la disposizione impugnata disciplina
interamente il modo di esercizio del potere governativo di
sostituzione della regione, ove questa sia inadempiente.
La disciplina specifica è difforme dalla disciplina generale e
viola il ruolo e l'autonomia della regione.
In primo luogo, al posto della semplice «assegnazione» alla
regione di un «congruo termine», prevede una diffida formale, con
indicazione di un termine (15 giorni), che non può considerarsi
congruo, considerando il modus operandi di enti dalla complessità
della regione ricorrente.
In secondo luogo, mentre l'art. 8 citato prescrive al Consiglio
dei ministri di sentire l'organo regionale interessato, prima di
adottare i provvedimenti necessari, ossia prima di esercitare il
potere sostitutivo, la disposizione impugnata salta del tutto questo
adempimento, che è l'unico che risponde al principio di leale
collaborazione, espressamente richiamato dall'art. 120 della
Costituzione.
La regione, quindi, non ha modo di far conoscere le sue ragioni,
anche in relazione all'eventuale ritardo nell'adempimento, nel
procedimento statale di sostituzione.
Anche sotto questo aspetto la disposizione impugnata viola
l'autonomia regionale e, in modo specifico, l'art. 120 della
Costituzione. Si rammenta, a questo proposito, che la regione ha pari
dignità costituzionale dello Stato, ai sensi dell'art. 114, primo
comma, della Costituzione: entrambi sono enti costitutivi della
Repubblica.
8. - Da ultimo si rileva la violazione dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, dato che la disposizione impugnata è
stata adottata con decreto-legge, senza che sussistano, e che siano
state enunciate e dimostrate, le straordinarie esigenze di necessità
e urgenza.

P. Q. M.
Con riserva di produrre ulteriori memorie, voglia codesta Corte
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 e adottare i provvedimenti
consequenziali.
Napoli-Roma, addì novembre 2008
Avv. Rosanna Panariello - Avv. Vincenzo Baroni - Prof. Avv. Franco
Gaetano Scoca