1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 45 SENTENZA 29 gennaio - 9 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Animali - Norme della Regione Molise - Impiego di equidi o altri ungulati nelle manifestazioni storico-culturali - Misure dirette ad assicurare il benessere degli animali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute e del benessere animale, di leale collaborazione e degli obblighi convenzionali - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Molise 11 febbraio 2019, n. 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. (T-200045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 11 febbraio 2019, n. 1, recante «Modifiche alla legge
regionale 26 marzo 2015, n. 5 (Manifestazioni storico-culturali e
tutela del benessere animale)», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 9-16 aprile 2019, depositato
in cancelleria il 12 aprile 2019, iscritto al n. 50 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Marina Russo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Claudia Angiolini e Antonio
Galasso per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9-16 aprile 2019 e depositato il 12
aprile 2019 (reg. ric. n. 50 del 2019), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale della
legge della Regione Molise 11 febbraio 2019, n. 1, recante «Modifiche
alla legge regionale 26 marzo 2015, n. 5 (Manifestazioni
storico-culturali e tutela del benessere animale)», in riferimento
agli artt. 117, primo e terzo comma, e 118 della Costituzione.
La legge regionale impugnata è costituita da due articoli:
l'art. 1 reca «Modifiche all'articolo 2 della legge regionale 26
marzo 2015, n. 5»; l'art. 2 dispone l'entrata in vigore della legge
stessa.
L'art. 1 della legge regionale impugnata introduce nell'art. 2
della legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 5 (Manifestazioni
storico-culturali e tutela del benessere animale) il comma 4-bis,
secondo cui: «[q]ualora, considerate la lunghezza e le
caratteristiche del percorso, non sia possibile o conveniente
ricoprire il tracciato di cui al comma 4, deve, comunque, essere
assicurato il benessere degli animali con idonea ferratura atta ad
attutire i colpi degli zoccoli ed evitare il rischio di scivolamento,
e con la previsione del cambio degli animali secondo il regolamento
di cui all'articolo 2-bis».
Il ricorrente, nel rappresentare che il comma 4 del medesimo art.
2 della citata legge reg. Molise n. 5 del 2015 dispone: «[q]ualora la
manifestazione preveda l'impiego di equidi o altri ungulati, il
terreno asfaltato o cementato è ricoperto da materiale idoneo ad
attutire i colpi degli zoccoli degli animali. [...]», ritiene che la
disposizione recata dall'art. 1 della legge impugnata presenti
plurimi profili di illegittimità costituzionale.
1.1.- Innanzitutto, ad avviso del ricorrente, la disposizione
regionale viola l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto disattende
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» e di
benessere animale configurati dalle previsioni dell'allegato A
dell'ordinanza contingibile e urgente del Ministro della salute del
21 luglio 2011 «concernente la disciplina di manifestazioni popolari,
pubbliche o private nelle quali vengono impiegati equidi, al di fuori
degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati», più volte
prorogata e, da ultimo, per un periodo di ulteriori dodici mesi a
decorrere dal 29 agosto 2018, giusta ordinanza del 26 luglio 2018,
applicabile alle manifestazioni in cui sono coinvolti i cavalli.
Il predetto allegato A della citata ordinanza, recante «Requisiti
tecnici e condizioni essenziali per la tutela dell'incolumità
pubblica e del benessere degli animali», stabilisce: «a) [i]l
tracciato su cui si svolge la manifestazione deve garantire la
sicurezza e l'incolumità dei fantini, dei cavalieri e degli equidi
nonchè delle persone che assistono alla manifestazione. b) Il fondo
delle piste o dei campi su cui si svolge la manifestazione deve
essere idoneo ad attutire l'impatto degli zoccoli degli equidi ed
evitare scivolamenti. [...]» con l'evidente fine, rileva il
ricorrente - «da un lato - di proteggere gli animali impiegati dalla
dolorosa consunzione degli zoccoli e - dall'altro - di prevenire
pericolosi scivolamenti, e ciò dichiaratamente per la tutela della
sicurezza e della salute dei fantini, del pubblico e degli equidi».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
regionale impugnata, nel consentire di sostituire l'intervento sul
fondo del tracciato previsto nell'allegato A con la ferratura degli
zoccoli e il cambio degli animali, viola principi di tutela così
configurati dalla menzionata ordinanza contingibile e urgente.
1.2.- Il ricorrente deduce che la disposizione regionale viola,
inoltre, gli artt. 117 e 118 Cost. in riferimento al principio di
leale collaborazione, in quanto disattende le previsioni dettate
dall'art. 8, rubricato «Manifestazioni popolari», dell'«Accordo tra
il Ministro della salute, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano in materia di benessere degli animali da compagnia e
pettherapy» del 6 febbraio 2003, recepito con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 28 febbraio 2003, secondo cui:
«[l]e Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano si impegnano
ad autorizzare lo svolgimento di gare di equidi o altri ungulati nel
corso di manifestazioni popolari solo nel caso in cui: a) la pista
delle corse sia ricoperta da materiale idoneo ad attutire i colpi
degli zoccoli degli animali sul terreno asfaltato o cementato; b) il
percorso della gara, nel caso di cui alla lettera a), sia
circoscritto con adeguate sponde capaci di ridurre il danno agli
animali, in caso di caduta, nonchè per garantire la sicurezza e
l'incolumità delle persone che assistono alle manifestazioni».
La difesa statale assume che il richiamato accordo, «in linea con
la giurisprudenza costituzionale, impegna le parti al rispetto di
quanto sottoscritto, nel senso che il principio di leale
collaborazione richiede che la sottoscrizione di accordi trovi un
coerente seguito negli atti normativi successivi (ex multis sent. nn.
24/2007 e 58/2007)», e che la disposizione regionale impugnata «non
costituisce, tuttavia, un seguito coerente all'Accordo in questione,
in quanto consente di sostituire la copertura del fondo con la
ferratura ed il cambio degli animali».
1.3.- Da ultimo, il ricorrente afferma che la norma regionale in
esame è altresì lesiva dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
contrasta con le previsioni di cui all'art. 9, paragrafo 2, della
Convenzione europea per la protezione degli animali da compagnia,
firmata a Strasburgo il 13 novembre 1987, ratificata e resa esecutiva
con legge 4 novembre 2010, n. 201, secondo cui non possono applicarsi
trattamenti o procedimenti per elevare il livello naturale delle
prestazioni degli animali qualora ciò possa mettere a repentaglio la
salute e il benessere degli animali stessi, durante le gare od in
ogni altro momento.
Ciò in quanto, ad avviso della difesa statale, la modalità di
svolgimento delle manifestazioni in oggetto resa possibile dalla
disposizione impugnata non è idonea a prevenire il rischio di
scivolamenti e di altri pregiudizi alla salute ed al benessere degli
animali, e in tal modo «concretizza la violazione del principio
sancito nella suddetta Convenzione europea», con conseguente lesione
dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
2.- La Regione Molise si è costituita in giudizio con atto
depositato il 24 maggio 2019, chiedendo di dichiarare inammissibile
il ricorso per genericità delle censure e, nel merito, di dichiarare
infondate le questioni.
2.1.- Preliminarmente la resistente afferma che «dall'analisi
della normativa di riferimento, non sembra che il legislatore
regionale abbia perpetrato violazioni tali da provocare censure di
illegittimità costituzionale», e deduce che il Presidente del
Consiglio dei ministri «formula censure generiche che non rivelano
tangibilmente in cosa si traduca il supposto contrasto e non
specificano le ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale; non
basta un'apodittica affermazione di violazione di norme della
Costituzione per spiegare e dimostrare l'effettiva presenza
dell'ipotizzato contrasto».
2.2.- Nel merito la Regione rappresenta che, nella materia in
esame, «l'unica fonte di rango primario è la legge 4 novembre 2010
n. 201, recante "Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea per
la protezione degli animali da compagnia" fatta a Strasburgo il 13
novembre 1987, nonchè norme di adeguamento dell'ordinamento
interno».
In particolare, l'art. 9 della predetta convenzione prevede: al
paragrafo 1, che «[g]li animali da compagnia non possono essere
utilizzati per pubblicità, spettacoli, esposizioni, competizioni o
manifestazione analoghe a meno che: a) l'organizzatore non abbia
provveduto a creare le condizioni necessarie per un trattamento di
tali animali che sia conforme con i requisiti dell'articolo 4
paragrafo 2 e che b) la loro salute ed il loro benessere non siano
messi a repentaglio»; al paragrafo 2, che «[n]essuna sostanza deve
essere somministrata ad un animale da compagnia, nessun trattamento
deve essergli applicato, nè alcun procedimento utilizzato per
elevare o diminuire il livello naturale delle sue prestazioni: a) nel
corso di competizioni; b) in qualsiasi altro momento, qualora ciò
possa mettere a repentaglio la salute ed il benessere dell'animale».
Il paragrafo 2 dell'art. 4 stabilisce: «[o]gni persona che tenga un
animale da compagnia o se ne occupi, deve provvedere alla sua
installazione e fornirgli cure ed attenzione, tenendo conto dei suoi
bisogni etologici secondo la sua specie e la sua razza ed in
particolare: a) rifornirlo in quantità sufficiente di cibo e di
acqua di sua convenienza; b) procurargli adeguate possibilità di
esercizio; c) prendere tutti i ragionevoli provvedimenti per impedire
che fugga».
Senonchè, secondo la resistente, dall'analisi di tali
disposizioni, in caso di competizioni e manifestazioni che
coinvolgono animali (nella fattispecie, equidi o altri ungulati),
«non si evince alcun obbligo di intervenire esclusivamente sul sito
ove si svolge l'evento, mediante copertura del percorso della
manifestazione con materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli
degli animali sul terreno asfaltato o cementato».
Assume la Regione che «[a]llo scopo di non mettere a repentaglio
la salute ed il benessere dell'animale ed, a fortiori, l'incolumità
pubblica in generale è possibile anche utilizzare accorgimenti
cautelativi direttamente sugli equidi, mediante ferratura idonea ad
attutire i colpi degli zoccoli ed evitare il rischio di scivolamento;
ormai esistono in commercio ferrature antiscivolo, estremamente
versatili ed adatte per attività su asfalto, pietra e sanpietrini,
marmo ed anche terreno sdrucciolevole».
In proposito, la difesa regionale afferma che «nella specie, non
può non tenersi conto della ricerca tecnologica e dell'applicazione
di buone pratiche nello specifico settore, per mezzo delle quali non
solo viene favorito il miglioramento delle condizioni dell'animale,
ma è possibile anche coniugare le tradizioni plurisecolari con il
progresso», e che il rispetto dei principi sanciti nella Convenzione
può essere garantito anche tramite particolari accorgimenti sugli
animali e deduce che «se lo scopo è quello di evitare, in generale,
sofferenze agli animali ed, in particolare, il rischio di
scivolamento con potenziale nocumento per gli astanti, esistono
soluzioni tecniche in grado di assicurarne il raggiungimento», e che,
a tal fine, «la previsione del cambio degli animali ulteriormente
preserva gli stessi da stress e garantisce loro salute e benessere,
nonchè in ultima analisi, sicurezza per la pubblica incolumita'».
2.3.- La difesa regionale prosegue affermando che «[l]e altre
fonti citate dal ricorrente non possono considerarsi, di per se
stesse, adeguato parametro normativo per il vaglio di legittimità
costituzionale», e che l'ordinanza del Ministro della salute del 21
luglio 2011, «qualificata "contingibile e urgente", è una fonte di
rango secondario, il cui utilizzo, peraltro, deve essere giustificato
dalla presenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la
pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi
ordinari apprestati dall'ordinamento».
Secondo la Regione, infatti, «ai sensi dell'art. 32 l. 23
dicembre 1978 n. 833, ai fini della legittimità dell'esercizio dei
poteri extra ordinem esercitati in materia di tutela della sanità
pubblica, oltre alla verifica dell'esistenza di uno stato di pericolo
pendente, occorre il mancato intervento dell'autorità
istituzionalmente competente, giustificandosi l'adozione della misura
straordinaria solo nelle more dell'intervento di quest'ultima
autorita'».
Ciò premesso, la resistente deduce che, pur «prescindendo da
valutazioni in ordine al possibile uso improprio e reiterato di
siffatto strumento normativo da parte dello Stato, l'intervento del
legislatore regionale non contrasta con i ben noti principi in tema
di benessere degli animali, in quanto mantiene fermo l'obbligo di
dotare il fondo delle piste o dei campi su cui si svolge la
manifestazione di materiale idoneo ad attutire l'impatto degli
zoccoli degli equidi ed evitare scivolamenti (al comma 4 dell'art. 2
della legge regionale n. 5 del 2015) e si limita a prevedere
alternative, pur sempre idonee a tutelare l'animale e a preservare la
pubblica incolumita'».
La difesa regionale evidenzia poi, che l'ordinanza in esame è
stata adottata «nelle more dell'emanazione di un'organica disciplina
in materia», laddove «la Regione Molise ha adottato una "disciplina
organica", sicchè sono venuti meno i presupposti dell'intervento
ministeriale d'urgenza e, quindi, i presupposti per la sua validità.
Nè sarebbe possibile affermare che l'ordinanza in esame può essere
considerata portatrice di norme di indirizzo ai fini dell'esercizio
della potestà legislativa della Regione».
Secondo la resistente la scelta compiuta dal legislatore
regionale, facoltizzando, in casi eccezionali e comunque documentati,
l'utilizzo di una particolare ferratura, «non è avvenuta senza il
supporto di particolari cognizioni tecniche e senza tener conto delle
nuove tecnologie, innovative nella materia, che ben sono in grado di
attuare gli scopi al riguardo perseguiti dal legislatore statale». In
tal senso la soluzione contemplata dalla disposizione impugnata, «in
alternativa alla previsione originaria (che resta, comunque,
l'opzione primaria), rappresenta l'esito di valutazioni attente ed
esaustive, finalizzate a dare risposte più adeguate al
contemperamento dei diversi interessi in gioco, rispetto
all'attività ministeriale, che da circa un decennio si limita a
reiterare i contenuti della medesima ordinanza, senza provvedere ad
aggiornamenti, revisioni, adattamenti».
In proposito, la difesa regionale afferma che «[d]'altra parte,
nella stessa attuazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., è data
facoltà alle Regioni di integrare la disciplina della situazione
giuridica oggetto dell'intervento legislativo, nel rispetto dei
principi determinati dallo Stato», e che la disposizione in esame non
si pone in contrasto con la normativa esistente e con il riparto
delle competenze statali, «ma tiene conto dei progressi tecnologici
che doverosamente devono essere in grado di combinarsi con le
tradizioni, senz'altro per migliorare il benessere animale,
ottimizzare la qualità delle prestazioni, potenziare la sicurezza
della manifestazione nella sua generalita'».
2.4.- Riguardo alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, la Regione assume che l'accordo del 6 febbraio 2003
«non è, di per sè, adeguato parametro normativo per il vaglio di
legittimità costituzionale in specie».
Secondo la difesa regionale, «[g]li accordi stipulati in forza
dell'art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
("Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali") devono
limitarsi a coordinare le rispettive attività, nel rispetto del
dettato legislativo, senza sostituirsi alla legge e senza poter
introdurre un aliquid novi nell'ordinamento positivo».
Nella fattispecie, secondo la resistente, «manca ab origine una
disposizione legislativa che esclusivamente prescriva di ricoprire il
luogo della manifestazione, asfaltato o cementato, con materiale
idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli degli animali ed impedisca
qualsivoglia deroga», ed afferma che «[i]l rispetto del principio di
legalità non può consentire che l'accordo esuli dai limiti e dai
contenuti del dettato legislativo di riferimento ed imponga
disposizioni che in questo non trovano riferimenti, tantomeno
alterare le competenze legislative in materia, privando la regione,
nel caso in esame, della competenza riconosciutale».
3.- In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Molise ha
depositato copia del regolamento di attuazione della legge reg. n. 5
del 2015.

Considerato in diritto

1.- La legge della Regione Molise 11 febbraio 2019, n. 1, recante
«Modifiche alla legge regionale 26 marzo 2015, n. 5 (Manifestazioni
storico-culturali e tutela del benessere animale)», impugnata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, è composta da due articoli:
l'art. 1 (Modifiche all'articolo 2 della legge regionale 26 marzo
2015, n. 5) e l'art. 2 (Entrata in vigore).
Le censure riguardano l'art. 1, che introduce dopo il comma 4
dell'art. 2 della legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 5
(Manifestazioni storico-culturali e tutela del benessere animale) -
secondo cui «[q]ualora la manifestazione preveda l'impiego di equidi
o altri ungulati, il terreno asfaltato o cementato è ricoperto da
materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli degli animali» -
il comma 4-bis. Tale comma dispone: «[q]ualora, considerate la
lunghezza e le caratteristiche del percorso, non sia possibile o
conveniente ricoprire il tracciato di cui al comma 4, deve, comunque,
essere assicurato il benessere degli animali con idonea ferratura
atta ad attutire i colpi degli zoccoli ed evitare il rischio di
scivolamento, e con la previsione del cambio degli animali secondo il
regolamento di cui all'articolo 2-bis».
1.1.- Ad avviso del ricorrente, la previsione dell'art. 1 della
legge regionale impugnata presenta diversi profili di illegittimità
costituzionale.
Innanzitutto, la disposizione regionale comporterebbe una lesione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto
disattenderebbe i principi fondamentali in materia di «tutela della
salute» e di benessere animale, posti dalla ordinanza contingibile e
urgente del Ministro della salute del 21 luglio 2011 - il cui termine
di validità è stato ulteriormente prorogato con ordinanza 26 luglio
2018 - che nell'allegato A, recante «Requisiti tecnici e condizioni
essenziali per la tutela dell'incolumità pubblica e del benessere
degli animali», prevede: «a) [i]l tracciato su cui si svolge la
manifestazione deve garantire la sicurezza e l'incolumità dei
fantini, dei cavalieri e degli equidi nonchè delle persone che
assistono alla manifestazione. b) Il fondo delle piste o dei campi su
cui si svolge la manifestazione deve essere idoneo ad attutire
l'impatto degli zoccoli degli equidi ed evitare scivolamenti».
Il ricorrente ritiene che «[l]a norma regionale - in quanto
consente di sostituire l'intervento sul fondo del tracciato previsto
nell'Allegato A all'ordinanza contingibile e urgente del 21.7.11 con
la ferratura degli zoccoli e il cambio degli animali - introduce una
deroga non consentita ai principi sanciti dalla normativa statale in
violazione dell'art. 117 comma 3 Cost.».
L'art. 1 della legge regionale impugnata violerebbe, altresì, il
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 117 e 118 Cost.,
ponendosi in contrasto con le previsioni dell'art. 8 (Manifestazioni
popolari) inserito nell'«Accordo tra il Ministro della salute, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in materia di
benessere degli animali da compagnia e pettherapy» del 6 febbraio
2003, recepito con il decreto del Presidente della Repubblica 28
febbraio 2003, secondo cui: «[l]e Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano si impegnano ad autorizzare lo svolgimento di gare
di equidi o altri ungulati nel corso di manifestazioni popolari solo
nel caso in cui: a) la pista delle corse sia ricoperta da materiale
idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli degli animali sul terreno
asfaltato o cementato; b) il percorso della gara, nel caso di cui
alla lettera a), sia circoscritto con adeguate sponde capaci di
ridurre il danno agli animali, in caso di caduta, nonchè per
garantire la sicurezza e l'incolumità delle persone che assistono
alle manifestazioni».
Da ultimo, il ricorrente deduce che la disposizione prevista
dall'art. 1 della legge regionale impugnata sarebbe lesiva anche
dell'art. 117, primo comma, Cost., disattendendo le previsioni
dell'art. 9, paragrafo 2, della Convenzione europea per la protezione
degli animali da compagnia, firmata a Strasburgo il 13 novembre 1987,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 novembre 2010, n. 201, nella
parte in cui stabilisce che non possono applicarsi trattamenti o
procedimenti per elevare il livello naturale delle prestazioni degli
animali qualora ciò possa mettere a repentaglio la salute e il
benessere degli animali stessi, durante le gare od in ogni altro
momento.
2.- La Regione Molise si è costituita in giudizio eccependo
l'inammissibilità del ricorso per genericità delle censure e, nel
merito, chiedendone il rigetto in quanto infondato.
3.- Preliminarmente, va disattesa la cennata eccezione di
inammissibilità del ricorso.
Il ricorrente, seppur in modo estremamente sintetico, fornisce
elementi idonei a comprendere le ragioni delle censure svolte in
riferimento a ciascuno dei profili di illegittimità dedotti nei
confronti della legge regionale impugnata, ovvero, più propriamente,
nei confronti dell'art. 1 in cui si sostanzia il suo contenuto
precettivo.
4.- Nel merito il ricorso non è fondato.
4.1.- La disposizione dettata dall'art. 1 della legge regionale
impugnata, che interviene in materia di svolgimento di manifestazioni
popolari della Regione Molise in cui siano impiegati equidi o altri
ungulati, pone il tema del contemperamento fra esigenze di tutela del
benessere degli animali impiegati, nella specie equidi e bovini, con
l'interesse allo svolgimento delle manifestazioni tradizionali, che
rivestono valore storico-culturale.
Sul piano generale tale problematica è venuta in evidenza a
seguito del verificarsi di incidenti in manifestazioni tradizionali
consistenti in corse tra equidi, che hanno messo a repentaglio la
salute e l'integrità degli animali impiegati e, al contempo, quelle
dei fantini e degli spettatori.
Da qui l'esigenza di adottare misure volte a eliminare o
quantomeno ridurre i rischi connessi allo svolgimento di tali
manifestazioni, anche per i correlati profili di ordine pubblico,
intervenendo innanzitutto sul fondo della pista e sul percorso di
gara.
Un primo intervento si è avuto con le ricordate previsioni
dell'accordo del 6 febbraio 2003, concernenti la copertura del fondo
delle piste con materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli
degli animali, oltre che con quelle relative alla delimitazione del
percorso di gara con sponde adeguate per ridurre il danno degli
animali in caso di caduta nonchè per garantire sicurezza e
incolumità del pubblico.
Tuttavia, in base alla motivazione che non tutte le Regioni
avevano attuato quanto così previsto dall'art. 8 dell'accordo, il
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali ha
adottato il 21 luglio 2009 una ordinanza contingibile e urgente
«concernente la disciplina di manifestazioni popolari pubbliche o
private nelle quali vengono impiegati equidi, al di fuori degli
impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati». L'allegato A
dell'ordinanza, nel dettare requisiti tecnici e condizioni essenziali
per la tutela dell'incolumità pubblica e per il benessere degli
animali, ha stabilito in particolare che «b) [i]l fondo delle piste o
dei campi su cui si svolge la manifestazione deve essere idoneo ad
attutire l'impatto degli zoccoli degli equidi ed evitare gli
scivolamenti».
Attesa la perdurante inosservanza delle suddette prescrizioni, il
21 luglio 2011, il Ministro della salute ha emanato, ai sensi
dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), una nuova ordinanza sostitutiva della
precedente del 21 luglio 2009, motivata dalla necessità, «nelle more
dell'emanazione di un'organica disciplina in materia, di reiterare le
misure di tutela della salute e del benessere degli equidi impegnati
in manifestazioni popolari, pubbliche o private, che si svolgono al
di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati,
integrandole con le ulteriori misure rivelatesi necessarie alla luce
dell'esperienza maturata durante il biennio di vigenza dell'o.m. 21
luglio 2009».
Tale nuova ordinanza replica le ricordate misure dettate alla
lettera b) dell'allegato A della precedente ordinanza.
A sua volta l'ordinanza del 2011 è stata prorogata da quelle
adottate il 4 settembre 2013, il 7 agosto 2014, il 3 agosto 2015, il
3 agosto 2016, il 1° agosto 2017, nonchè dall'ordinanza 26 luglio
2018 richiamata dal ricorrente, e, da ultimo, con ordinanza 1° agosto
2019, per ulteriori dodici mesi.
Risulta, dunque, evidente la stretta connessione funzionale tra
le previsioni dell'accordo del 2003 e le ricordate misure dettate
dalle ordinanze contingibili e urgenti così reiterate nel tempo.
Nello stesso preambolo dell'ordinanza del 26 luglio 2018 si
afferma, difatti, che «talune regioni non hanno ancora dato piena
attuazione a quanto previsto dall'art. 8 del citato Accordo 6
febbraio 2003 e che, pertanto, atteso il ripetersi, nelle
manifestazioni non regolamentate, del verificarsi di incidenti che
mettono a repentaglio la salute e l'integrità fisica degli animali
nonchè l'incolumità dei fantini e degli spettatori presenti, è
opportuno mantenere le misure già previste a carattere generale a
tutela della salute e dell'incolumità pubblica nonchè della salute
e del benessere degli equidi impiegati nelle manifestazioni popolari
[...]».
Le misure disposte dall'art. 8 dell'accordo e nell'allegato A
delle ordinanze costituiscono, dunque, interventi di carattere
transitorio destinati, dichiaratamente, a operare «nelle more
dell'emanazione di un'organica disciplina in materia», al fine di
fronteggiare le perduranti criticità per la sicurezza degli animali,
ma, al contempo, dei fantini e degli spettatori, che si verificano
nel corso di tali manifestazioni; misure che presentano altresì una
forte correlazione con esigenze di tutela della pubblica incolumità.
Tuttavia, nonostante il lungo tempo decorso, una tale organica
disciplina legislativa statale non è stata emanata, nè le misure
previste dall'accordo e dall'ordinanza hanno comunque trovato
trasposizione in una fonte normativa primaria.
4.2.- Nella perdurante assenza di un intervento normativo
statale, la Regione Molise ha adottato la legge n. 5 del 2015, che
contiene una compiuta disciplina delle manifestazioni
storico-culturali e tutela del benessere animale, di cui di seguito
si richiamano i tratti salienti, in quanto utili alla definizione
delle odierne questioni di legittimità.
L'art. 1 della predetta legge regionale prevede l'istituzione di
un elenco regionale delle manifestazioni popolari a carattere
storico-culturale, che si svolgono nel territorio molisano, nelle
quali è previsto l'impiego di animali, e stabilisce che «[a] tale
elenco la Giunta regionale iscrive di diritto tutte le manifestazioni
in corso da almeno dieci anni e che rientrano nella nozione di
patrimonio immateriale, ai sensi della Convenzione UNESCO».
Il comma 6 dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 5 del 2015
prevede, poi, che l'iscrizione nell'elenco di cui al comma 1
costituisce autorizzazione regionale agli effetti dell'art. 19-ter,
secondo periodo, delle disposizioni di coordinamento e transitorie
del codice penale, come integrate dall'art. 3, comma 1, della legge
20 luglio 2004, n. 189 (Disposizioni concernenti il divieto di
maltrattamento degli animali, nonchè di impiego degli stessi in
combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate). Tale
articolo stabilisce che le disposizioni del Titolo IX-bis del Libro
II del codice penale, recante «Dei delitti contro il sentimento per
gli animali», come novellate dalla stessa legge n. 189 del 2004, non
trovano applicazione «alle manifestazioni storiche e culturali
autorizzate dalla regione competente».
Il successivo art. 2, rubricato «Manifestazioni
storico-culturali», costituisce il cuore del provvedimento, dettando
specifiche disposizioni per lo svolgimento delle manifestazioni
iscritte nel predetto elenco, in cui sia previsto l'impiego di equidi
o di altri ungulati.
In particolare i commi 3 e 4 replicano sostanzialmente le
ricordate misure tecniche previste dall'accordo del 2003 e
dall'allegato A delle ricordate ordinanze contingibili e urgenti.
Va, altresì, menzionato l'art. 3 della legge regionale in esame,
in quanto prevede l'istituzione di un Osservatorio regionale per il
benessere animale con il compito di «monitorare ed incentivare le
buone pratiche nella cura degli animali coinvolti in: a) attività
cerimoniali e festive; b) nei contesti agonistico-sportivi a livello
regionale, nelle attività di equidi e agrituristiche».
4.3.- In tale contesto interviene la legge reg. Molise n. 1 del
2019 oggetto del ricorso, apportando la ricordata integrazione alla
legge regionale n. 5 del 2015.
La censurata previsione dettata dal comma 4-bis dell'art. 2 della
legge reg. Molise n. 5 del 2015, introdotto dall'art. 1 della legge
regionale impugnata, ha la chiara funzione di adeguare le misure di
protezione, previste dal menzionato comma 4 dell'art. 2 della
medesima legge regionale n. 5 del 2015, alle specifiche
caratteristiche, per lunghezza e tipologia di fondi, del percorso di
talune manifestazioni popolari di antica origine e tradizione. Tra
queste, in particolare, quelle tipiche del basso Molise denominate
"Carresi", che consistono in corse di carri trainati da buoi,
accompagnati da cavalli montati da fantini, che hanno luogo nei
Comuni di San Martino in Pensilis, Ururi e Portocannone, e che si
svolgono su lunghi e articolati percorsi.
A sua volta la disposizione regionale impugnata va letta
congiuntamente alle disposizioni dell'art. 4 del regolamento di
attuazione della legge reg. Molise n. 5 del 2015, adottato dalla
Giunta regionale ai sensi dell'art. 2-bis della stessa legge
regionale con deliberazione assunta il 19 aprile 2019, in quanto ne
costituiscono completamento ed esplicitazione in chiave tecnica e
operativa.
L'art. 4 del regolamento, difatti, stabilisce che «1.[q]ualora si
verifichi l'ipotesi di cui al comma 4-bis, dell'art. 2, della legge
regionale n. 5/2015, il benessere animale degli equidi o altri
ungulati impiegati nella manifestazione dovrà essere assicurato con
modalità di ferratura (alluminio tenero, poliuretano, mista) atta ad
attutire l'impatto degli zoccoli ed evitare il rischio di
scivolamenti o cadute o altri tipi di sollecitazioni o danni a carico
degli animali stessi. Tra le possibili modalità di ferratura si
annoverano in maniera esemplificativa, ma non esaustiva: quelle in
lega di alluminio e materiali plastici (poliuretano), anima in
alluminio e poliuretano, anima in acciaio e rivestimento in gomma
(caucciu'), alluminio fresato e inserti ammortizzanti in poliuretano
(gomma in punta e sui talloni), ferrature interamente in materiale
plastico (poliuretano), ferri "Footall" in poliuretano, o ogni altro
accorgimento tecnologico adatto alle finalità di cui al presente
articolo. 2. Nella medesima ipotesi contemplata al comma precedente,
per limitare lo sforzo degli animali, si potrà prevedere altresì il
cambio e la sostituzione degli equidi o degli altri ungulati
impiegati nella manifestazione anche al fine di non causare un
eccessivo stress agonistico agli animali medesimi. 3. Per assicurare
il benessere degli animali il percorso della manifestazione potrà
subire modificazioni secondo le procedure stabilite negli statuti
comunali o nelle altre fonti che ne hanno previsto l'individuazione».
Il rilievo che le "Carresi" assumono nel contesto normativo in
esame è poi evidenziato dalle disposizioni dell'art. 5 dello stesso
regolamento, secondo cui alle manifestazioni popolari denominate
"Carresi" o "Corse dei carri" che si svolgono ogni anno nei tre sopra
citati Comuni «a garanzia del benessere e della salute degli animali
impiegati, si applicano i Disciplinari della "Corsa dei carri"
approvati dai rispettivi Consigli Comunali».
4.4.- Il ricostruito quadro normativo conduce a ritenere
persuasivi gli argomenti proposti dalla Regione resistente per
contestare le deduzioni del ricorrente in ordine ai profili di
legittimità costituzionale riferiti alla violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., concernente la competenza statale in materia di
«tutela della salute» e degli artt. 117 e 118 Cost., con riguardo
alla dedotta violazione del principio di leale collaborazione.
Le misure contenute nell'accordo Stato-Regioni del 2003 e nelle
ordinanze contingibili e urgenti in precedenza ricordate, che le
ripropongono, hanno adempiuto, e continuano ad adempiere, a una
funzione suppletiva, in attesa della adozione di un intervento
legislativo idoneo a fissare principi fondamentali riferiti allo
specifico aspetto in esame relativo alla materia «tutela della
salute».
Nella perdurante assenza di tale fonte primaria statale le misure
così previste continuano ad operare, ove permangano, in alcuni
contesti regionali, le condizioni che ne abbiano motivato l'adozione,
ovvero la mancata attuazione di quanto previsto dall'art. 8 del
citato Accordo Stato-Regioni.
Nel caso in esame, invece, la Regione Molise ha adottato con
propria legge reg. n. 5 del 2015 una articolata disciplina della
materia in oggetto, non implausibilmente ispirata al contemperamento
fra manifestazioni storico-culturali e tutela del benessere animale.
Tale organica disciplina risponde alle finalità perseguite in
via "suppletiva" e temporanea dalle ricordate e ormai risalenti
misure previste sia dall'accordo, sia dalle ordinanze citati, anche
tenendo conto dell'evoluzione tecnica.
A tal fine, con specifico riferimento agli interventi sul fondo
del tracciato delle manifestazioni, l'art. 2, comma 4, della legge
reg. Molise n. 5 del 2015 ripropone come prioritarie le misure di
copertura con materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli e ad
evitare rischi di scivolamento. Solo ove, in considerazione della
lunghezza e delle peculiari caratteristiche del percorso, tale
copertura non sia possibile ovvero conveniente, vale a dire idonea a
realizzare le finalità di protezione, il benessere degli animali
deve essere assicurato con ferratura in grado di attutire i colpi ed
evitare il rischio di scivolamento, nonchè con il cambio degli
animali, secondo le previsioni del regolamento di attuazione.
4.5.- La previsione normativa in esame e quella regolamentare
svolgono dunque la funzione di contemperare la possibilità di
svolgimento di specifiche manifestazioni popolari di riconosciuto
valore storico-culturale con la riconosciuta esigenza di salvaguardia
degli animali impiegati, che costituisce indubbiamente principio
ispiratore degli interventi in materia.
La concreta attuazione di tale principio ispiratore si cala così
nel contesto di specifiche esigenze locali, confortate da solide,
oggettive ragioni che trovano sostegno in altri aspetti
dell'ordinamento, da leggersi dunque in modo complessivo e integrato.
Ci si riferisce alle già evidenziate circostanze che la Regione
Molise, nell'esercizio della sua competenza di valorizzazione delle
tradizioni locali aventi valore connotativo e identificativo delle
comunità interessate, riconosce le manifestazioni popolari che
prevedono l'impiego di equidi e altri ungulati, quali le "Carresi", e
che l'inclusione di tali manifestazioni nell'apposito elenco
regionale costituisce autorizzazione della Regione stessa agli
effetti di quanto disposto dal secondo periodo dell'art. 19-ter delle
disp. coord. cod. pen., introdotto dall'art. 3, comma 1, della legge
n. 189 del 2004.
4.6.- Parimenti non risultano fondate le deduzioni del ricorrente
relative alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., ad opera
dell'intervento regionale esaminato, in riferimento alle misure
dettate dall'art. 9, paragrafo 2, della Convenzione europea per la
protezione degli animali da compagnia, tra i quali non risultano gli
animali oggetto della disciplina in esame, ma solo quelli detenuti in
casa per diletto e compagnia.
5.- Ne consegue la non fondatezza delle questioni di cui al
ricorso in esame.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
della legge della Regione Molise 11 febbraio 2019, n. 1, recante
«Modifiche alla legge regionale 26 marzo 2015, n. 5 (Manifestazioni
storico-culturali e tutela del benessere animale)», promosse, in
riferimento agli artt. 117, commi primo e terzo, in relazione
all'art. 9, paragrafo 2, della Convenzione europea per la protezione
degli animali da compagnia, firmata a Strasburgo il 13 novembre 1987,
117 e 118, in relazione al principio di leale collaborazione, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA