1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 aprile 1990
N. 11 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 aprile 1990 (della provincia autonoma di Trento) Inquinamento - Decreto del Ministro dell'ambiente 28 gennaio 1990 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio 1990) - Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione delle norme tecniche generali relative alle attivita' di stoccaggio, trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie - Asserita lesione della competenza della provincia di Trento in materia di igiene e sanita', nonche' di tutela dell'ambiente, attesa la natura eccessivamente analitica della disciplina contenuta nell'atto impugnato che ne impedisce la configurazione quale atto di indirizzo e coordinamento. (Decreto Ministro dell'ambiente 28 gennaio 1990). (Statuto Trentino-Alto Adige (t.u. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, nn. 5, 6, 17, e 9, nn. 10 e 16). (090C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale dott.
Mario Malossini, autorizzato con delibera della giunta provinciale n.
3444 del 30 marzo 1990, rappresentato e difeso dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso quest'ultimo elettivamente
domiciliato in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento n. 55024 rep., in data
2 aprile 1990, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in
relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 28 gennaio 1990,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 30 del 6 febbraio 1990,
concernente "Individuazione delle materie prime secondarie e
determinazione delle norme tecniche generali relative alle attività
di stoccaggio, trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie
prime secondarie".
1. - Sulla scia di una lunga controversia dottrinale e
giurisprudenziale relativa all'estensione della nozione di rifiuto,
anche in relazione alla possibilità di riciclare e riutilizzare
residui derivanti da processi produttivi, in previsione di una minore
produzione di rifiuti da smaltire, l'art. 2, della legge 9 novembre
1988, n. 475, di conversione del d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, ha
introdotto la categoria delle "materie prime secondarie", definendo
come tali "i residui derivanti da processi produttivi",
"suscettibili, eventualmente previ idonei trattamenti, di essere
utilizzati come materie prime in altri processi produttivi della
stessa o di altra materia".
L'individuazione delle materie prime secondarie spetta al Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato (terzo comma).
Il quarto, quinto e sesto comma delineano il raccordo tra i
diversi soggetti che intervengono nella materia: spetta al Governo,
ai sensi dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto
1988, n. 400, l'esercizio della funzioni di indirizzo, promozione e
coordinamento delle attività connesse all'utilizzazione delle
materie prime secondarie, nonchè allo stoccaggio, trasporto e al
trattamento delle stesse e ai controlli relativi; spetta al Ministro
dell'ambient, sempre di concerto con il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, determinare le norme tecniche generali
relative alle attività sopra richiamate (quinto comma); spetta
infine alla legge regionale, in conformità agli indirizzi e alle
norme tecniche statali, disciplinare le modalità di esercizio di
tali attività.
Il decreto del 26 gennaio 1990 del Ministro dell'ambiente
dichiara, di voler provvedere in attuazione dell'art. 2, terzo e
quinto comma, della legge n. 475/1988, ad "una prima individuazione
delle materie prime secondarie" e a determinare "le norme tecniche
generali relative alle attività di stoccaggio, trasporto,
trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie".
Il decreto definisce come materie prime secondarie i residui
derivanti da processi produttivi o da raccolte finalizzate
suscettibili, eventualmente previo idoneo trattamento, di essere
riutilizzato come materia prima in altro processo produttivo della
stessa o di altra natura (art. 2); egualmente l'art. 3 individua tra
le materie prime secondarie i residui previsti nell'allegato I al
decreto, tra cui carta, cartone e vetro provenienti dalla raccolta
diferenziata di rfiuti solidi urbani o da altre raccolte finalizzate,
nonchè i materiali derivanti dalle operazioni di selezione o
trattamento dei rifiuti industriali o rifiuti solidi urbani
effettuate da parte di soggetti autorizzati alle suddette operazioni
e trattamenti.
Il decreto regola poi l'ambito di applicabilità delle
autorizzazioni (art. 4); stabilisce obblighi di dichiarazione, di
informazione, di tenuta di registri e di schede di identificazione
(artt. 7, 8, 9, 10 e 11); disciplina l'esportazione e l'importazione
delle materie prime secodnarie (art. 14).
2. - La provincia autonoma di Trento ha competenza legislativa
primaria in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori
pubblici di interessi provinciale, nonchè competenza legislativa
concorrente in tema di igiene e sanità, ai sensi dell'art. 8, nn. 5,
6 e 17, dell'art. 9, n. 10, e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670.
Le competenze regionali e provinciali sono estese anche alla
disciplina della tutela dell'ambiente (cfr. anche Cons. di Stato, V,
26 gennaio 1985, n. 47, in Le Regioni, 1985, 1188): così ha previsto
il legislatore ordinario per le regioni a statuto ordinario con il
d.P.R. n. 616/1977; così ha statuito la Corte costituzionale con la
recente sentenza n. 183/1987, con cui ha evidenziato l'esistenza di
una competenza regionale in materia: ed è noto che le competenze
degli enti ad autonomia speciale non possono essere inferiori a
quelle regioni ordinarie.
Nell'attuazione delle competenze statutariamente previste la
provincia autonoma di Trento si è data una disciplina completa e
organica in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti con il
t.u. delle leggi provinciali approvato con decreto del presidente
della giunta provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl., modificato
con leggi provinciali 25 luglio 1988, n. 22, e 22 agosto 1988, n. 26,
e nuovamente emanato con deliberazione della giunta provinciale di
Trento, 9 settembre 1988, n. 10050 (in Bollettino ufficiale del 4
ottobre 1988, n. 44, suppl. ord. n. 19); in tema di valutazione
dell'impatto ambientale con la legge provinciale 29 agosto 1988, n.
28; in materia di lavori pubblici di interesse provinciale con la
legge 3 gennaio 1983, n. 2.
In particolare, il testo unico delle leggi di tutela dell'ambiente
disciplina esplicitamente lo smaltimento dei rifiuti.
Dopo aver definito il campo di applicazione (art. 63, primo comma:
"La presente parte terza disciplina lo smaltimento dei rifiuti, nelle
varie fasi di conferimento, raccolta, spazzamento, cernita,
trasporto, trattamento - inteso questo come operazioni di
trasformazione necessaria per il riutilizzo, la rigenerazione, il
recupero, il riciclo e l'innocuizzazione dei medesimi - nonchè
l'ammasso, il deposito e la discarica sul suolo e nel suolo"), il
testo unico distribuisce le competenze in materia di smaltimento dei
rifiuti tra i vari soggetti istituzionali (art. 64).
In particolare l'art. 63, quarto comma, del t.u., come modificato
dall'art. 41 della legge prov. 25 luglio 1988, n. 22, prevede che la
giunta provinciale, su proposta della commissione per la tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti, approvi ed aggiorni periodicamente
una tabella dei materiali e delle sostanze risultanti da cicli
produttivi che, in quanto suscettibili di una valorizzazione
chiaramente individuata, non sono da considerarsi rifiuti, e ai quali
non si applica la disciplina dei rifiuti.
In attuazione dell'art. 63, quarto comma, del t.u. delle leggi in
materia ambientale, la giunta provinciale ha emanato la deliberazione
7 dicembre 1988, n. 15928, recante una prima tabella di rifiuti a
valorizzazione chiaramente individuata.
Qualora dovesse ritenersi applicabile alla provincia di Trento, il
d.m. ambiente 26 gennaio 1990 sarebbe illegittimo e lesivo delle
competenze provinciali.
3. - L'art. 2, primo comma, del d.-l. n. 397/1988 definisce
chiaramente come materie prime secondarie i residui derivanti da
processi produttivi.
Il d.m. ambiente impugnato, esorbitando da quanto previsto
nell'art. 2, primo comma, del decreto-legge citato, ricomprende
illegittimamente tra le materie prime secondarie anche i residui
derivanti da raccolte differenziate o finalizzate svolgentisi
nell'ambito dei servizi relativi ai rifiuti solidi urbani.
Il contenuto dell'art. 2, primo comma, trova in verità la sua
razionale giustificazione nel fatto che il problema della
individuazione di materie prime secondarie è specificamente legato
alla realtà produttiva e industriale.
Infatti, tutti i residui del circuito produttivo sono da
considerarsi rifiuti, assoggettati alla disciplina del d.P.R. n.
915/1982 eventualmente con il solo limite di quei residui che trovano
un effettivo, immediato e completo reimpiego nello stesso processo
produttivo o in processi strettamente colelgati; altrimenti scatta
l'applicazione della disciplina, dei controlli (e delle sanzioni)
propri dei rifiuti, che può comunque comportare non solo
l'avviamento a forme di smaltimento controllato, bensì anche
l'avviamento a svariate forme di riutilizzo o di riciclo.
A questo orientamento ha aderito la giurisprudenza della Corte di
cassazione (III pen., 14 aprile 1987, in Foro it., 1988, II, 8), che
ha ritenuto che "la raccolta, il trasporto e l'ammasso dei residui
derivanti da lavorazioni industriali, oggettivamente destinati
all'abbando, sono attività di smaltimento di rifiuti speciali
sottoposte al regime autorizzatorio previsto dal d.P.R. n. 915/1982,
a nulla rilevando il valore economico degli stessi e il loro
successivo reimpiego nell'attività produttiva, poichè il fine della
utilizzazione economica del residuo industriale non ne altera la
tipologia giuridica, nè lo svincola dal regime speciale che
disciplina la sua inclusione nel novero dei rifiuti speciali".
È quindi proprio in relazione alle attività produttive che più
specificamente si è posta la problematica di residui che,
rigorosamente da considerarsi "rifiuti" e come tali soggetti alla
normativa autorizzativa e sanzionatoria in materia, possono però,
eventualmente previo adeguato trattamento, essere reintrodotti, dallo
stesso o da altro operatore economico, nel circuito produttivo; è
per tale tipo di residui che si pone la necessità di indirizzare i
comportamenti degli operatori verso obiettivi di riciclaggio,
garantendo nel contempo che tali operazioni avvengano nella più
totale sicurezza per l'ambiente, l'igiene e la salute.
D'altra parte, il mancato inserimento dei rifiuti solidi urbani
nella disciplina delle materie prime secondarie è perfettamente
congruente con gli artt. 6 e 8 del d.P.R. n. 915/1982, che affidano
ai comuni la gestione dei servizi per i rifiuti solidi urbani.
Anche gli eventuali regimi particolari e differenziati delle
raccolte finalizzate e differenziate (carta, alluminio, vetro, ecc.)
di alcune porzioni dei rifiuti solidi urbani (cfr. anche pretura
Roma, 11 maggio 1988, in Riv. Giur. ambiente, 1988, 683, e segg.)
debbono trovare disciplina nell'ambito della normativa di legge sui
rifiuti urbani, della regolamentazione comunale dei servizi di
raccolta e smaltimento, nonchè delle indicazioni e dei programmi
regionali o proviciali (cfr. art. 3, primo comma del d.-l. 31 agosto
1987, n. 361, convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 441; art.
9-quater del d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito in legge 9
novembre 1988, n. 475, nonchè art. 97 del t.u. della legge della
provincia di Trento in materia ambientale).
Il problema non può invece essere affrontato da un decreto
ministeriale chiaramente esorbitante dai poteri attribuiti in sede
legislativa, e con invasione - nel caso specifico (qualora il d.m.
fosse ritenuto applicabile - delle competenze legislative e
amminsitrative della provincia di Trento.
Il d.m. è parimento viziato e lesivo in quanto, oltre ad
individuare le materie prime secondarie con apposita elencazione,
prevede che siano materie prime secodnarie anche quei residui,
derivanti da processi produttivi, dei quali il detentore possa
dimostrare, sulla base di idonea documentazione contrattuale,
l'effettiva destinazione al riutilizzo (art. 3, primo comma, lettere
b) e c); rinviando così di fatto l'individuazione delle m.p.s. ad
una decisione del privato, là dove l'art. 2, terzo comma, del d.-l.
n. 397/1988 richiede che esse siano individuate con atto
dell'autorità.
In tal modo si viene a consentire la sottrazione, per iniziativa
dei privati, di sostanze, che altrimenti sarebbero soggette alla
disciplina provinciale su rifiuti, a tale disciplina, il cui ambito
di efficacia viene così arbitrariemente e illecitamente modificato.
4. - Il quinto comma dell'art. 2 del d.-l. n. 397/1988 prevede il
ricorso al decreto del Ministro dell'ambiente per la determinazione
di norme tecniche generali relativamente alle attività di
utilizzazione, stoccaggio, trasporto, trattamento delle materie prime
secondarie.
Per "norme tecniche generali" debbono intendersi quelle
prescrizioni caratterizzate contemporaneamente da un nullo o comunque
scarso tasso di discrezionalità amministrativa, esporessione di
scelte meramente tecniche, legate allo "stato dell'arte" e delle
conoscenze, e da una indiscutibile esigenza di uniformità su tutto
il territorio nazionale (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 744
e 302 del 1988; nonchè, per riferimenti, sentenze nn. 177 e 294 del
1986). Deve trattarsi, inoltre, di indicazioni tecniche relative a
settori di sicura competenza statale (sentenza n. 302/1988), oppure a
settori nei quali siano intervenuti atti di indirizzo e coordinamento
(e quindi necessarie per dare un contenuto tecnico omogeneo alle
indicazioni di principio degli atti di indirizzo e coordinamento).
Nello specifico caso della materie prime secondarie, spetta alla
legge regioanle (e, eventualmente, provinciale) "in conformità agli
indirizzi e alle norme tecniche", disciplinare "le modalità per il
controllo dell'utilizzazione delle materie prime secondarie, nonchè
per i trasporto, stoccaggio e trattamento delle stesse, determinando
altresì le condizioni e le modalità per l'esclusione delle materie
prime secodnarie dall'ambito di applicazione della normativa in tema
di smaltimento dei rifiuti".
Il d.m. impugnato esorbita palesemente dall'autorizzazione
legislativa contenuta nell'art. 2 quinto comma, del d.-l. n.
397/1988, sostituendosi sia agli atti di indirizzo e coordinamento,
sia alla legge regionale (e, se del caso, provinciale).
Così, l'art. 4, primo comma, che prevede le condizioni alle quali
le condizioni di trattamento delle materie prime secodnarie sono
sottratte alle autorizzazioni di cui al d.P.R. n. 915/1982, non può
sicuramente essere considerato una "norma tecnica": si tratta di un
ambito chiaramente di spettanza regionale (e provinciale), ai sensi
del sesto comma, eventualmente suscettibile di essere oggetto di atti
di indirizzo e coordinamento.
Simili considerazioni valgono per il secondo, terzo e quarto comma
dello stesso articolo.
L'art. 6 detta norme relative alle "misure di sicurezza" e in esso
si fa riferimento a "norme tecniche". Ma tale riferimento non deve
trarre in inganno: non può certo essere considerata una "norma
tecnica" (nè generale, nè particolare) la disposizione che prevede
l'applicazione ad un determinato oggetto di altre normative tecniche|
Esemplare della inversione di rapporto tra le fonti è il terzo
comma dell'art. 6 che prevede la durata massima dello stoccaggio
provvisorio, e attribuisce alla regione il potere di derogare a tale
durata: l'atto di cui al quinto comma dell'art. 2 della legge n.
475/1988 avrebbe potuto al massimo definire a quali condizioni
(teniche) è possibile parlare di stoccaggio provvisorio, fermi
rimanendo il potere di indirizzo governativo e la potestà
legislativa regionale. L'art. 7 impone un obbligo a soggetti privati
che non trova nessuna base legislativa. Altrettanti obblighi sono
illegittimamente fissati agli artt. 8 e 9.
L'art. 10 prevede la necessità di una dichiarazione di
identificazione, dettando altresì il suo contenuto.
Perso ormai ogni rapporto con l'ambito di disciplina per cui
l'art. 2 quinto comma, autorizza l'intervento del d.m., l'art. 11
attribuisce compiti ad un ente territoriale; l'art. 12 prevede poteri
di controllo tramite accessi ed ispezioni; l'art. 13 detta,
addirittura, norme in tema di "esportazione e importazione di materie
prime secondarie".
L'analisi del contenuto del decreto rende palese l'esorbitanza di
esso dall'ambito ad esso attribuito dall'art. 2, terzo e quinto
comma, del d.-l. n. 397/1988, che comporta l'occupazione di spazi
destinati agli atti di indirizzo e coordinamento e alla legge
regionale (o provinciale), nonchè l'intervento in settori che solo
con legge avrebbero potuto essere disciplinati, o ancora la
statuizione di norme a carattere schiettamente regolamentare.
5. - Come è assolutamente evidente, dalla diversità tra norme
teniche generali e atti di indirizzo, promozione e coordinamento, in
relazione alle medesime attività, discende una grave differenza
procedurale: per la determinazione delle prime è sufficiente un
decreto del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro
dell'industria; per il secondo caso, è necessario l'intervento del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 2, terzo comma, lett. d),
della legge n. 400/1988 (come il d.m. impugnato addirittura ripete
all'art. 6, quarto comma).
Non sarebbe dunque in alcun modo possibile, anche per questa
ragione, giustificare il contenuto del decreto impugnato invoncando
la potestà statale di indirizzo e coordinamento: questa, ove
consentito, potrebbe essere esercitata solo nelle forme ad essa
proprie, espressamente richiamate dallo stesso art. 2, quarto comma,
del d.-l. n. 397/1988.
6. - Il d.m. impugnato contiene in molte parti una vera e propria
disciplina normativa, tale da considerarlo come un vero e proprio
regolamento ministeriale.
Ora, anche a prescindere dalla esplicita invasione di competenze
provinciali operata con tali norme, l'atto in questione non risponde
nemmeno ai requisiti e alle condizioni che nel nostro ordinamento
sono previste per l'esercizio della potestà regolamentare del
Governo.
I regolamenti ministriali sono bensì previsti, ma solo secondo
quanto disposto dall'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988:
devono cioè intervenire in materia di competenza del ministro,
quando la legge espressamente conferisce tale potere; sono
subordinati ai regolamenti governativi; devono essere comuncati al
Presidente del Consiglio dei Ministri; devono essere adottati previo
parere del Consiglio di Stato; devono essere sottopsoti al visto e
alle registrazioni della Corte dei conti. Nessuna di queste
condizioni è rispettata, dal d.m. impugnato; e stante il contenuto
dell'atto, lesivo delle competenze della ricorrente, anche tali
profili di illegittimità, come questa Corte ha più volte
riconosciuto, possono essere fatti valere in sede di conflitto di
attribuzioni.

P. Q. M.
La provincia autonoma di Trento chiede che l'ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso al Ministro dell'ambiente, dettare le statuizioni di cui al d.m.
25 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 30 del 6
febbraio 1990, concernente "individuazione delle materie prime
secondarie e determinazione delle norme tecniche generali relative
alle attività di stoccaggio, trasporto, trattamento e riutilizzo
delle materie prime secondarie"; e conseguentemente annullare il
decreto medesimo, per violazione dell'art. 8, nn. 5, 6 e 17,
dell'art. 9, n. 10, e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
e relative norme di attuazione, anche in riferimento al d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915 e all'art. 2 del d.-l. 9 settembre 1988, n.
397, conv. in legge 9 novembre 1988, n. 475.
Milano, addì 7 aprile 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

90C0488