1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 19-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 219 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 2011
Ordinanza del 23 giugno 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno sul ricorso proposto da Allegro Anna ed altri contro Ministero della giustizia e Ministero dell'economia e delle finanze . Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione del principio di indipendenza della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 22, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 23, 36, 53 e 104. (011C0586) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 19-10-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 657 del 2911, proposto da:
Anna Allegro, Cinzia Apicella, Vincenzo Beatrice, Maria
Teresa Belmonte, Maria Bottoni, Raffaela Caccavale, Giuseppe
Cacciapuoti, Pierpaolo Calabrese, Paolo Cassano, Natalia Ceccarelli,
Fabrizio Ciccone,Furio Cioffi, Vito Colucci, Monica D'Agostino, Rosa
D'Apice; Marianna D'Avino, Francesco De Falco Giannone, Maria Elena
Del Forno, Gaetano De Luca; Sergio De Luca, Vincenzo Di Florio;
Giuseppa D'Inverno, Domenico Diograzia, Annachiara Di Paolo, Angelo
Di Popolo, Francesco Paolo Feo, Vincenzo Ferrara, Giovan Francesco
Fiore, Antonella Giannelli, Patrizia Grasso, Elena Guarino, Gaetano
Gugliermo, Geraldina Gugliermo, Maria .........., Gennaro Iannarone,
Giovanna Lerose, Luigi Levita, Andrea Luce, Ciro Luce, Donatella
Mancini, Catello Matano, Antonio Giovanni Materia, Sonia Matarazzo,
Maria Chiara Minerva, Marianna Molinario, Marielda Montefusco,
Giovanna Pacifico, Gabriella Passaro, Roberto Patscot, Sossio Lucio
Antonio Pellecchia, Aquilina Picciocchi, Arturo Pizzella Michele
Rescigno, Giuseppe Riccardi, Maria Cristina Rizzi, Marcello Rotondi,
Sofia Rotunno, Giancarlo Russo, Maria Maddalena Russo, Vittorio
Santoro, Renata Sessa, Antonio Sicuranza, Licia Tomay, Maria Troisi,
Michele Videtta, Salvatore Russo, Antonio Rosario Luigi Guerriero;
Paola Galdo, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio
Angiolini, Marco Cuniberti e Luigi Imperlino, con domicilio in
Salerno, alla via Agostino Nifo, 2 c/o avv. Ferrara;
Contro Ministero della Giustizia e Ministero dell'Economia e
delle Finanze, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale
dello Stato di Salerno, domiciliata per legge in Salerno al corso
Vittorio Emanuele, n. 58;
e con l'intervento di Mario Pagano, rappresentato e difeso
dall'Avv. Salvatore Petillo, con il quale è ex lege domiciliato
presso la Segreteria del Tribunale;
Per il riconoscimento del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22
dell'art. 9 del D.L. n.78/2010, come convertito con modifiche legge
n. 122/2010.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Visto l'atto di intervento;
Relatore della camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 il
dott. Giovanni Grasso e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso: a) che - con ricorso notificato in data 5 aprile 2011 e
ritualmente depositato il 22 aprile successivo, i ricorrenti - nella
dedotta e comune qualità di magistrati ordinari in servizio presso
Uffici giudiziari ricompresi nell'ambito di competenza territoriale
dell'adito giudicante ed assoggettati, in quanto tali, alle
decurtazioni del rispettivo trattamento retributivo derivanti dalla
applicazione delle disposizioni finanziarie contenute nel comma 22
dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con
modificazioni dalla 1. 30 luglio 2010, n. 122 instavano per la
declaratoria di illegittimità delle ridette misure, con
consequenziale riconoscimento del diritto al trattamento retributivo
asseritamente spettante, senza tener conto delle contestate
riduzioni, all'uopo prospettando violazione di legge sotto plurimo
profilo ed, altresì, ventilando la sospetta illegittimità
costituzionale della evocata normativa primaria; b) che le intimate
Amministrazioni si sono costituite in giudizio, a mezzo della difesa
erariale, diffusamente argomentando l'infondatezza del ricorso; c)
che - con atto depositato in esito alla camera di consiglio fissata
per la discussione della incidentale istanza cautelare - veniva
spiegato atto di intervento ad adiuvandum;
Considerato che, in forza dell'art 9 comma 22 del d.l. n. 78/2010
cit., quale risultante dalle modifiche introdotte con la legge di
conversione), con la c.d. manovra economica 2010), veniva, per quanto
di interesse, previsto, per il personale di cui alla legge n.
27/1981:
a) che «non [fossero] erogati, senza possibilità di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»;
b) che «per il biennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 [fosse] pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e
il conguaglio per l'anno 2015 [venisse] determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014;
c) che «l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, fosse ridotta del l5 per cento per l'anno 2011, del 25 per
cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con
riduzione non operante ai fini previdenziali;
Ritenuto che - avuto riguardo - alla concreta incidenza della
richiamata normativa sui trattamenti stipendiali dei ricorrenti - si
appalesa, in parte qua e per quanto di ragione, non manifestamente
infondato, sotto plurimo e concorrente rispetto, il dubbio di
legittimità costituzionale della censurata manovra finanziaria;
Ritenuto, avuto in primis riguardo alle misure incidenti, nei
rammentati sensi, sugli automatismi stipendiali che caratterizzano la
progressione economica dei magistrati:
a) che le stesse (in ispecie se - come occorso con le recenti
manovre finanziarie reiterate e non occasionali) appaiono in
contraddizione con il principio (desurnibile dall'art. 104, 1° comma
Cost.) per cui il trattamento economico dei mgistrati non può
ritenersi nella libera disponibilità del potere, legislativo o
maiari causa del potere esecutivo, trattandosi, appunto, di un
aspetto essenziale per attuare il precetto costituzionale
dell'indipendenza;
b) che invero, come più volte ribadito dal giudice delle -
leggi, il meccanismo del c.d. adeguamento automatico (essenzialmente
fondato sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che, sulla
base di indici appositamente ed obiettivamente elaborati
dall'Istituto, centrale di statistica, viene assicurato «di diritto»,
ogni triennio, nella misura percentuale pari alla media degli
incrementi realizzati nel triennio precedente dalle altre categorie
del pubblico impiego) rappresenta un elemento intrinseco della
struttura delle retribuzioni in discorso, inteso alla "attuazione del
precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va
salvaguardato anche sotto il profilo economico" (Corte cost. 16
gennaio 1978, n. 1), "evitando fra l'altro che essi siano soggetti a
periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri (Corte Cost.
10 febbraio 1993, n. 42), concretizzando "una guarentigia idonea a
tale scopo" (Corte cost. sentenza 8 maggio 1990, n. 238);
c) che, del resto, la tradizione costituzionale italiana
risulta, sul punto, confermata e rafforzata dalla c.d. Magna carta
dei Giudici, approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio
d'Europa - Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE) (la quale,
seppur beninteso priva ex se di valore cogente sotto il profilo
giuridico, costituisce una, decisione fondamentale alla cui luce
devono essere interpretate le disposizioni interne, per la sua
autorevole fonte di provenienza, esprimendo il CCJE le «tradizioni
costituzionali» dei quarantasette Stati europei che ne sono membri):
secondo l'espresso disposto degli artt. 2 e 4 della Carta in
particolare, l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai
poteri legislativo ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo
della tutela finanziaria, della retribuzione dei Magistrati, e l'art.
7 prevede espressamente che «il giudice deve beneficiare di una
remunerazione e di un sistema previdenziale adeguati e garantiti
dalla legge, che lo mettano al riparo da ogni indebita influenza»;
d) che, in definitiva, alla luce degli evocati principi e
direttive costituzionali, deve ritenersi che trattamento economico
dei magistrati debba essere (oltrechè «adeguato» alla quantità e
qualità del lavoro prestato, come imposto, in termini generali,
dall'art. 36 della Costituzione) certo e costante, e in generale non
soggetto a decurtazioni (tanto più se periodiche o ricorrenti),
concretanti, come tali, una surrettizia menomazione delle garanzie
della sua indipendenza ed autonomia;
Ritenuto, avuto distinto riguardo alla (diversa ed autonoma
misura della) contestata riduzione percentuale della indennità
integrativa speciale:
a) che (trattandosi obiettivamente, come non è dato di
dubitare anche alla luce del contesto normativo in cui è stata
codificata, di prestazione patrimoniale imposta di natura
sostanzialmente tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui
agli artt. 23 e 53 della Carta costituzionale), la sua previsione
(esclusivamente rimessa, al di là del nomen juris utilizzato, alla
normativa primaria, in forza dei principi di legalità e
sostanzialità dei tributi) avrebbe dovuto gravare, a parità, di
redditi incisi, su «tutti» i cittadini (c.d. principio di generalità
delle imposte), in ragione della loro capacità contributiva, in un
sistema informato a criteri di progressività (c.d. principio di
progressivita');
b) che, per tal via - avuto riguardo al comune e condiviso
intendimento del requisito della capacità contributiva scolpito
all'art. 53 Cost. quale "valore" diretto ad orientare, nel quadro di
una complessiva "razionalita'" impositiva, la discrezionalità del
legislatore in ordine alla prefigurazione e configurazione dei
fenomeni tributari - deve ritenersi che limite espresso all'azione
impositiva sia quello per cui «a situazioni uguali, corrispondano
tributi uguali»: di tal che, anche, alla luce del correlato principio
dì uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e del principio solidaristico
di cui all'art. 2, il sacrificio patrimoniale che - per non
implausibili e contingenti ragioni di contenimento della spesa
pubblica - incida soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una
determinata categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a
parità di capacità reddituale, altre categorie di lavoratori
(essenzialmente e segnatamente autonomi), risulterebbe arbitrario ed
irragionevole (arg. ex Corte cost. [ord.] 14 luglio 1999, n. 299; e
cfr. Id. 18 luglio 1997, n. 245);
c) che - allora - riguardando la contestata misura riduttiva
della indennità integrativa speciale (che è componente essenziale
del trattamento retributivo del magistrato: cfr. sul punto Corte
cost. [ordd.] 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137,
nonchè, ex permuliis, Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 1993, n. 401)
solo i magistrati e nessuna altra categoria, è lecito opinare che si
tratti, in sostanza, di selettivo ed odioso tributo speciale ratione
subiecti (verisimilmente ma abusivamente alternativo ad una omogenea,
proporzionata e generalizzata accentuazione carico fiscale «imposta
dalle valorizzate contingenze finanziarie);
d) che - sotto distinto e concorrente rispetto - si tratta
altresì di tributo sostanzialmente regressivo, poichè (essendo,
come è noto, l'indennità integrativa speciale ex art. 3 legge n. 27
del 1981 corrisposta in misura uguale ad ogni magistrato,
indipendentemente dall'anzianità di servizio) finisce per colpire
(in violazione del canone di cui al secondo comma dell'53 Cost.) in
misura minore i magistrati con retribuzione complessiva più elevata
ed in misura maggiore i magistrati con retribuzione complessiva
inferiore;
e) che - in disparte le considerazioni che precedono - gli
interventi normativi per cui è causa appaiono anche'essi, per le
ragioni già esposte (e che perciò non giova ripetere) in
contraddizione con il principio per cui il trattamento economico dei
magistrati non può ritenersi nella libera disponibilità del
Legislativo o dell'Esecutivo, trattandosi di aspetto essenziale per
attuare il precetto costituzionale dell'indipendenza (art. 104, primo
comma Cost.; e cfr., proprio in relazione alla, indennità
integrativa speciale in quanto assoggettata al meccanismo di
adeguamento automatico, Cost Cost. n 238/1990, cit. supra);
f) che, sotto altro aspetto, l'art. 9 comma 22 cit. si pone
altresì in contrasto con l'art. 36 della Costituzione, in quanto la
prefigurata ed incisiva riduzione "proporzionè tra la retribuzione
complessiva del magistrato ed il lavoro giudiziario svolto, inteso
complessivamente come l'insieme delle attività materiali, delle
attività giuridiche, delle responsabilità e degli oneri su di esso
gravanti e ciò in quanto - riconoscendo la legge come "adeguato" il
complessivo trattamento economico solo in quanto integrato dalla
indennità integrativa speciale - una decurtazione di quest'ultima, a
parità dell'attività svolta e degli oneri incontrati (che
l'indennità in questione mira, come è notò, a compensare in
termini omnicomprensivi), costituisce in sostanza una palese
alterazione dei principi di proporzione e adeguatezza degli stipendi;
g) che, per giunta, l'ingiustificata ed indifferenziata
riduzione dell'indennità giudiziaria a tutti i magistrati, a
prescindere dalla posizione giuridico economica e dal trattamento
economico complessivo in godimento, costituisce di per sè violazione
del principio di uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost.: e ciò in quanto, essendo la misura dell'indennità
giudiziaria, uguale per tutti i magistrati proprio perchè sono
uniformi gli "oneri" che essi incontrano nello svolgimento della loro
attività, il paradossale risultato della omogenea riduzione
percentuale è di compensare in modo minore i magistrati con minore
anzianità di servizio, che sono notoriamente impegnati
principalmente in sedi disagiate con evidente esposizione a rischi ed
oneri spesso di fatto maggiori dei magistrati più anziani;
h) che - in definitiva - pare lecito assumere che la
contestata riduzione del trattamento retributivo si appalesi, alla
luce degli esposti rilievi, irragionevole e disparitaria, violativa
del principio di autonomia ed indipendenza anche economica della
magistratura, nonchè del canone di proporzionalità ed adeguatezza
della retribuzione, costituendo, altresì, tributo occulto, speciale
e regressivo, violazione degli articoli 3, 23, 36, 53, 104 Cost;
Ritenuto che, alla luce dei riassunti rilievi, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22 cit. si appalesa
prima facie: a) rilevante, in quanto la disposizione costituisce
unico ed immediato paradigma normativo di riferimento delle
contestate misure applicative, i cui ventilati profili di postulano
anche in sedi di delibazione della articolata istanza cautelare la
relativa verifica di compatibilità costituzionale; b) non
manifestamente infondata, alla luce delle esposte considerazioni
critiche;
Visto l'art. 23 della legge cost. n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

a) dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 657/2011 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9 comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nei termini e per
le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 3,
23, 36, 53 e 104 della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 19
maggio 2011.

Il Presidente: Onorato


L'estensore: Grasso