1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 5 SENTENZA 3 dicembre 2019- 28 gennaio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Personale a tempo indeterminato di enti pubblici economici o di societa' a totale partecipazione pubblica, in servizio da almeno cinque anni presso gli uffici regionali - Passaggio, a domanda, nei ruoli regionali senza alcuna verifica di professionalita' - Violazione della regola del concorso pubblico e del principio dell'accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Graduatorie regionali relative alle selezioni riservate indette ai fini delle procedure di stabilizzazione - Proroga fino alla conclusione delle medesime procedure - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" - Insussistenza - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Graduatorie regionali relative alle selezioni riservate indette ai fini delle procedure di stabilizzazione - Proroga fino alla conclusione delle medesime procedure - Violazione di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dal legislatore statale - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Contratti di collaborazione coordinata e continuativa presso amministrazioni regionali - Ulteriore proroga di quelli inerenti a prestazioni relative a settori (sanitario, farmacologico e artistico-culturale) di competenza dell'amministrazione regionale - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Contratti di collaborazione coordinata e continuativa presso amministrazioni regionali - Proroga fino al 31 dicembre 2023 di quelli finalizzati a dare attuazione alla programmazione realizzata con i fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38, artt. 24, 28, 47, comma 1, 53 e 55. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-200005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 24, 28,
47 (recte: art. 47, comma 1), 53 e 55 della legge della Regione
Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio
pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di
termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 21-29 gennaio 2019, depositato in cancelleria
il 29 gennaio 2019, iscritto al n. 7 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Nicoletta Pisani per la
Regione Basilicata.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, notificato in data 21-29 gennaio 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, in via principale, oltre che delle
disposizioni che hanno formato oggetto della sentenza n. 286 del
2019, degli artt. 24, 28, 47 (recte: 47, comma 1), 53 e 55 della
legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda
variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e
disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata), in riferimento agli
artt. 3, 51, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione.
1.1.- In particolare, l'art. 24 è impugnato nella parte in cui
dispone che «[a]l fine di razionalizzare l'impiego del personale a
tempo indeterminato appartenente ad enti pubblici economici o a
società a totale partecipazione pubblica in servizio presso gli
uffici della Regione Basilicata da almeno cinque anni se ne dispone,
a domanda, il passaggio nei ruoli regionali, nel rispetto della
normativa vigente in materia di limiti alla spesa per il personale».
Tale norma si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97
Cost.
Essa, infatti, nel riconoscere il diritto potestativo del
personale a tempo indeterminato appartenente a enti pubblici
economici o a società a totale partecipazione pubblica, in servizio
da almeno cinque anni presso la Regione, di transitare nei ruoli del
personale regionale, senza prevedere lo scrutinio delle
professionalità acquisite da tali soggetti, determinerebbe un
privilegio indebito per i soggetti beneficiari di tale meccanismo.
Ciò violerebbe la regola del pubblico concorso per l'accesso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.) - che
ammette deroghe solo per fronteggiare specifiche necessità
funzionali dell'amministrazione, ovvero per peculiari e straordinarie
ragioni di interesse pubblico, e comunque con la previsione di
adeguati accorgimenti idonei a garantire la professionalità del
personale assunto - e il principio secondo cui tutti i cittadini
possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza
(artt. 3 e 51 Cost.).
1.2.- È, poi, impugnato l'art. 28 della medesima legge regionale
nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell'art. 10 della legge
della Regione Basilicata 9 gennaio 1995, n. 2 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), stabilisce che «[p]er la cura e la riabilitazione della
fauna selvatica, la Regione si avvale dei Centri di Recupero degli
Animali Selvatici ed Esotici (C.R.A.S.E.)».
Il ricorrente ritiene che tale previsione si ponga in contrasto
con i principi fondamentali posti dal legislatore statale in materia
di tutela della salute (umana e animale), in specie stabiliti nella
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), secondo cui gli
animali esotici, il cui stato sanitario e la cui provenienza il più
delle volte non è nota, non possono essere messi nei centri di
recupero della fauna selvatica e in contatto con la stessa, per
motivi di benessere animale e in ossequio a evidenti principi di
prevenzione e di precauzione.
1.3.- È, altresì, impugnato l'art. 47 della medesima legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, nella parte in cui dispone la proroga,
«fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione», delle
«graduatorie delle selezioni riservate, indette ai sensi
dell'articolo 4, comma 6 del D.L. n. 101/2013, convertito con
modificazioni dalla L. n. 125/2013, oggetto delle procedure di
stabilizzazione» (comma 1), e stabilisce che «[i] candidati idonei
ricompresi nelle graduatorie di cui all'articolo 4 della legge
regionale 25 ottobre 2010, n. 31, relative a selezioni per
progressioni verticali indette antecedentemente all'entrata in vigore
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, approvate al 31
dicembre 2010, sono inquadrati fino ad esaurimento delle stesse,
nelle graduatorie per le quali hanno concorso, a decorrere dal 1°
marzo 2019» (comma 2).
La norma in esame, con l'inserire una disciplina derogatoria, in
materia di proroga di graduatorie regionali, in favore soltanto di
determinati soggetti, si porrebbe in contrasto con la prescrizione
dell'art. 1, comma 1148, lettera a), della legge 27 dicembre 2017, n.
205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), secondo cui
«l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a
tempo indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre 2017 e
relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle
assunzioni», è prorogata fino al 31 dicembre 2018.
Essa, pertanto, determinerebbe la lesione della competenza
legislativa statale esclusiva in materia di «ordinamento civile»
(art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), nonchè dei principi di
«coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma,
Cost.), oltre che dei principi di eguaglianza, buon andamento e
imparzialità della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).
1.4.- Sono, infine, censurati gli artt. 53 e 55 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, là dove disciplinano la proroga dei
contratti di collaborazione presso enti e strutture connesse
all'amministrazione regionale, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Tali norme detterebbero una disciplina contrastante con quella
stabilita dal legislatore statale, in specie nell'art. 7, comma 6,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), che vieta di ricorrere alle proroghe di contratti di
collaborazione, se non è stata accertata l'impossibilità oggettiva
di utilizzare per il medesimo scopo il personale già a disposizione
dell'amministrazione, sulla base di una specifica motivazione, o
quando si intenda completare un'attività già avviata, e comunque in
via temporanea e sulla base di una procedura di comparazione fra
candidati. Tali condizioni non ricorrerebbero nelle citate norme,
che, pertanto, violerebbero la sfera di competenza esclusiva del
legislatore statale in materia di ordinamento civile.
1.5.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, il ricorrente ha rinunciato parzialmente al ricorso con
riferimento, per quanto di interesse, all'art. 28 della citata legge
regionale n. 38 del 2018, alla luce delle modifiche - ritenute
satisfattive - apportate all'art. 10 della legge reg. Basilicata n. 2
del 1995, nel testo sostituito dalla disposizione impugnata.
2.- Nel giudizio si è costituita la Regione Basilicata, che
chiede che il ricorso sia dichiarato infondato.
2.1.- Preliminarmente, la difesa regionale chiede che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione
alle questioni promosse nei confronti degli artt. 28 e 47 (recte: 47,
comma 1) della legge regionale n. 38 del 2018, in ragione delle
modifiche apportate al primo, in recepimento dei rilievi formulati
dal Ministero della salute, e dell'abrogazione del secondo, disposta
con la legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori
disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della Regione
Basilicata).
In particolare, quanto all'impugnativa dell'art. 47, la Regione
precisa che la richiesta di declaratoria di cessazione della materia
del contendere si fonda sulla circostanza della sopravvenuta
abrogazione del comma 1 del medesimo articolo, e della considerazione
che le censure promosse nei confronti dell'art. 47 erano rivolte solo
a tale comma (e non anche ai commi 2 e 3, pur testualmente
richiamati).
2.2.- Nel merito, comunque, la questione promossa nei confronti
dell'art. 47, comma 1, della legge regionale n. 38 del 2018 sarebbe
infondata sulla scia della sentenza n. 241 del 2018, con riguardo
alla denunciata violazione della sfera di competenza statale in
materia di «ordinamento civile», nonchè agli artt. 3 e 97 Cost.
La normativa impugnata, infatti, inerente alla proroga delle
graduatorie, non solo risponderebbe all'esigenza di assicurare il
buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione e il
contenimento della spesa pubblica, ma inciderebbe su aspetti che
ineriscono all'organizzazione amministrativa regionale e che quindi
sarebbero sottratti alla privatizzazione. La difesa regionale, a tal
proposito, ricorda che, per costante giurisprudenza, costituisce
concorso pubblico non solo quello aperto ai candidati esterni, ma
anche quello riservato ai dipendenti ai fini delle progressioni
verticali di particolare rilievo qualitativo, restando affidata in
tal caso la selezione all'esercizio dei poteri pubblici e ai
procedimenti amministrativi, la cui regolamentazione spetta alle
Regioni.
2.3.- Con riguardo, poi, alle censure rivolte agli artt. 53 e 55
della medesima legge regionale n. 38 del 2018, il ricorrente chiede
che siano dichiarate manifestamente infondate.
Anzitutto, la Regione sostiene che la disciplina contenuta nelle
citate norme sia riconducibile alla potestà legislativa regionale
residuale in materia di organizzazione amministrativa, attenendo alla
proroga di contratti già esistenti e dunque spiegando la propria
efficacia in un momento successivo a quello dell'instaurazione del
contratto di collaborazione. Essa, pertanto, inciderebbe sul
comportamento delle amministrazioni nell'organizzazione delle proprie
risorse umane e solo in via riflessa sulle posizioni soggettive.
Peraltro, la Regione ricorda di aver già nel passato provveduto a
prorogare contratti di collaborazione, senza che fossero sollevate
analoghe questioni di legittimità costituzionale.
Del pari priva di fondamento sarebbe la censura di violazione
della normativa statale di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In particolare, quanto alle proroghe dei contratti di
collaborazione in scadenza al 31 dicembre 2018, disposte con l'art.
53, la difesa regionale sostiene che esse siano funzionali a
consentire la realizzazione di talune attività puntualmente indicate
nella norma, in particolare per consentire all'amministrazione di
continuare ad avvalersi di collaboratori già formati, al fine di
garantire il completamento dei progetti, ragione per cui sono stati
costituiti i rispettivi rapporti contrattuali, con l'individuazione
di specifiche competenze. Tale proroga - necessaria per l'efficienza
e l'efficacia dell'amministrazione, in quanto garantirebbe alle
strutture la disponibilità di risorse di elevata e comprovata
professionalità - sarebbe pienamente rispondente al comma 5-bis
dell'art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, come riformulato dal decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 recante «Modifiche e integrazioni
al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1,
lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della
legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», unitamente all'art. 22, comma 8, del
medesimo d.lgs. n. 75 del 2017, che ribadiscono il divieto alle
pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione di
cui all'art. 2 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81
(Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della
normativa in tema di mansioni, a norma dell'articolo 1, comma 7,
della legge 10 dicembre 2014, n. 183) solo a decorrere dal 1° gennaio
2019. Peraltro, la Regione ritiene che il Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione, con la circolare n. 3
del 2017, abbia chiarito che il divieto per le amministrazioni
pubbliche di stipulare contratti di collaborazione che si concretano
in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le
cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche
con riferimento ai tempi e ai luoghi di lavoro, si applica solo ai
contratti sottoscritti a partire dal nuovo anno, ma non ai contratti
che, sottoscritti in data antecedente, dispiegherebbero i loro
effetti anche in un periodo successivo.
Quanto, poi, alle proroghe disposte con l'art. 55 della medesima
legge regionale n. 38 del 2018, la Regione precisa che tale norma ha
inteso dettare disposizioni in materia di contratti di collaborazione
attivati dalla Regione Basilicata con l'«Avviso pubblico per il
conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa
finalizzati al rafforzamento della capacità tecnica e amministrativa
dell'Amministrazione regionale (capacity building) e
all'accompagnamento nelle attività per l'accelerazione e l'efficacia
degli interventi della programmazione unitaria regionale 2007-2013 e
2014-2010», approvato con determinazione dirigenziale n. 12A2.2014/D.
00042 dell'8 agosto 2014.
L'intervento legislativo scaturirebbe dalla necessità
dell'amministrazione di continuare ad avvalersi dei collaboratori
selezionati fino al termine ultimo di ammissibilità delle spese
della «programmazione FSE 2014-2020, FESR 2014-2020 e FEASR
2014-2020», fissato al 31 dicembre 2023, al fine di continuare ad
assicurare il rafforzamento della capacità tecnica e amministrativa
dell'amministrazione regionale e l'accompagnamento nelle attività
per l'accelerazione e l'efficacia delle azioni dei programmi.
La proroga sarebbe opportuna per garantire alle strutture
coinvolte nell'attuazione dei Programmi la disponibilità di
collaboratori selezionati fino al termine del periodo di attuazione
dei tre programmi comunitari.
Peraltro, in linea con l'art. 7, comma 6, lettera c), del d.lgs.
n. 165 del 2001, sarebbero garantite anche la temporaneità e la
possibilità di proroga connessa al completamento di un progetto, in
quanto già nella determinazione dirigenziale di approvazione
dell'avviso pubblico emergerebbe la delimitazione dell'incarico al
periodo di «avvio ed attuazione dei programmi finanziati dal FESR
2014-2020 e da FSC nel corso del quale dovranno svolgersi le
prestazioni corrispondenti agli obiettivi ed ai progetti specifici e
determinati (...)». La Regione ricorda, inoltre, che, nella relazione
di accompagnamento alla proposta dell'art. 55, si evidenziava la
necessità dell'amministrazione di continuare ad avvalersi dei
collaboratori selezionati fino al termine ultimo di ammissibilità
delle spese della programmazione FSE 2014-2020, FESR 2014-2020 e
FEASR 2014-2020, fissato al 31 dicembre 2023.
Il progetto afferente ai contratti si sviluppa - sottolinea
ancora la Regione - per l'intero periodo di programmazione
(2014-2020) relativo ai programmi interessati che prevedono, sulla
base dell'art. 65 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni
comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la
pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il
regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, come termine ultimo di
conclusione delle operazioni finanziate, il 31 dicembre 2023. Ciò
sarebbe confermato dalla circostanza che in altre amministrazioni,
anche centrali, contratti simili sono stati attivati sin dall'inizio
per l'intero periodo di programmazione 2014-2023, poichè la
copertura finanziaria per l'assistenza tecnica di tali programmi è
in linea con le previsioni dell'art. 59 del regolamento (UE) n.
1303/2013 e dell'art. 22 del d.P.R. 5 febbraio 2018, n. 22,
intitolato «Regolamento recante i criteri sull'ammissibilità delle
spese per i programmi cofinanziati dai Fondi strutturali di
investimento europei (SIE) per il periodo di programmazione
2014/2020».
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale, in via principale, oltre
che delle disposizioni che hanno formato oggetto della sentenza n.
286 del 2019, degli artt. 24, 28, 47 (recte: 47, comma 1), 53 e 55
della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda
variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e
disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata), in riferimento agli
artt. 3, 51, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione.
Poichè le disposizioni impugnate incidono su materie differenti
e sono state censurate in riferimento a parametri e sotto profili
eterogenei, occorre esaminare separatamente le questioni di
legittimità costituzionale promosse dal ricorrente.
2.- È impugnato, in primo luogo, l'art. 24 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, nella parte in cui dispone che «[a]l fine
di razionalizzare l'impiego del personale a tempo indeterminato
appartenente ad enti pubblici economici o a società a totale
partecipazione pubblica in servizio presso gli uffici della Regione
Basilicata da almeno cinque anni se ne dispone, a domanda, il
passaggio nei ruoli regionali, nel rispetto della normativa vigente
in materia di limiti alla spesa per il personale».
Questa norma dispone il transito automatico nell'organico della
Regione Basilicata del personale dipendente, a tempo indeterminato,
degli enti pubblici economici e delle società a totale
partecipazione pubblica, in servizio da almeno cinque anni presso gli
uffici regionali, senza prevedere alcuna verifica di
professionalità. Secondo il ricorrente essa si porrebbe in contrasto
con la regola del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.) e con il principio secondo
cui tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in
condizioni di eguaglianza (artt. 3 e 51 Cost.).
2.1.- La questione è fondata.
Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, «la facoltà
del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso
pubblico deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali
deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali
esse stesse al buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle» (sentenza n. 40 del 2018; fra le tante, sentenze n.
110 del 2017, n. 7 del 2015 e n. 134 del 2014) e, comunque, sempre
che siano previsti «adeguati accorgimenti per assicurare [...] che il
personale assunto abbia la professionalità necessaria allo
svolgimento dell'incarico» (sentenza n. 225 del 2010). Infatti, «la
necessità del concorso per le assunzioni a tempo indeterminato
discende non solo dal rispetto del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., ma anche dalla
necessità di consentire a tutti i cittadini l'accesso alle funzioni
pubbliche, in base all'art. 51 Cost.» (sentenza n. 225 del 2010).
Già in passato questa Corte ha ritenuto ingiustificato il
mancato ricorso a una tale «forma generale ed ordinaria di
reclutamento per le amministrazioni pubbliche» (sentenza n. 40 del
2018), in relazione a norme regionali di generale e automatico
reinquadramento del personale di enti di diritto privato (come le
società a partecipazione regionale) nei ruoli delle Regioni, senza
la previsione del previo espletamento di alcuna procedura selettiva
di tipo concorsuale, ma anche senza alcuna giustificazione della
necessità funzionale dell'amministrazione (fra le tante, sentenza n.
225 del 2010). Un simile trasferimento automatico non può che
risolversi in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di
una procedura come quella descritta, in violazione dell'art. 97 Cost.
e, di conseguenza, degli artt. 3 e 51 Cost. (fra le altre, sentenze
n. 227 del 2013 e n. 62 del 2012).
Anche la norma regionale qui esaminata non soddisfa le condizioni
che giustificherebbero la deroga al principio del pubblico concorso.
Essa, infatti, dispone l'inquadramento automatico nei ruoli della
Regione di personale a tempo indeterminato di enti di diritto privato
- enti pubblici economici e società a totale partecipazione pubblica
- solo su domanda, senza alcuna valutazione di professionalità.
Inoltre, il mancato ricorso alla selezione concorsuale non trova
alcuna peculiare ragione giustificatrice, nè con riferimento alle
necessità funzionali dell'amministrazione, nè con riguardo a
peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico, cui
certamente non possono ricondursi le generiche finalità di
«razionalizzazione dell'impiego del personale a tempo indeterminato»,
indicate dalla medesima norma.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 24 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018.
3.- È, poi, fatto oggetto di censure l'art. 28 della medesima
legge regionale, nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell'art.
10 della legge della Regione Basilicata 9 gennaio 1995, n. 2 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), stabilisce che «[p]er la cura e la riabilitazione della
fauna selvatica, la Regione si avvale dei Centri di Recupero degli
Animali Selvatici ed Esotici (C.R.A.S.E.)».
Il ricorrente sostiene che tale previsione si ponga in contrasto
con i principi fondamentali fissati dal legislatore statale in
materia di tutela della salute (umana e animale) nella legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), secondo cui gli animali
esotici, il cui stato sanitario e la cui provenienza spesso non sono
noti, non devono essere collocati nei centri di recupero della fauna
selvatica, in contatto con la stessa, per motivi di benessere animale
e in ossequio a evidenti principi di prevenzione e di precauzione.
3.1.- In linea preliminare, occorre tener conto della circostanza
che il ricorrente ha rinunciato parzialmente al ricorso, con
riferimento a tale questione, a seguito della sopravvenuta modifica
dell'art. 10, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 2 del 1995,
come sostituito dall'art. 28 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, a opera dell'art. 16 della legge della Regione Basilicata 13
marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori
d'intervento della Regione Basilicata).Il citato art. 10, comma 2,
nel testo finale novellato, dispone che «per la cura e la
riabilitazione della fauna selvatica, la Regione si avvale dei Centri
di Recupero degli Animali Selvatici (C.R.A.S.) provvisti di
assistenza medico-veterinaria e sottoposti a vigilanza veterinaria
dell'Azienda Sanitaria territorialmente competente», anzichè dei
«Centri di Recupero degli Animali Selvatici ed Esotici (C.R.A.S.E.)».
Non è pervenuta da parte della Regione resistente l'accettazione
della rinuncia, ma non risulta un suo interesse a coltivare il
giudizio, se si tiene conto del fatto che la medesima Regione aveva
richiesto la declaratoria di cessazione della materia del contendere,
all'indomani della modifica legislativa e prima dell'atto di rinuncia
parziale al ricorso da parte del ricorrente. In linea con una ormai
costante giurisprudenza di questa Corte (di recente, sentenza n. 171
del 2019; fra le altre, sentenze n. 94 del 2018 e n. 19 del 2015,
ordinanza n. 62 del 2015), si può, dunque, dichiarare cessata la
materia del contendere.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, altresì,
l'art. 47 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, là dove
dispone la proroga, «fino alla conclusione delle procedure di
stabilizzazione», delle «graduatorie delle selezioni riservate,
indette ai sensi dell'articolo 4, comma 6 del D.L. n. 101/2013,
convertito con modificazioni dalla L. n. 125/2013, oggetto delle
procedure di stabilizzazione» (comma 1), e stabilisce che «[i]
candidati idonei ricompresi nelle graduatorie di cui all'articolo 4
della legge regionale 25 ottobre 2010, n. 31, relative a selezioni
per progressioni verticali indette antecedentemente all'entrata in
vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, approvate al
31 dicembre 2010, sono inquadrati fino ad esaurimento delle stesse,
nelle graduatorie per le quali hanno concorso, a decorrere dal 1°
marzo 2019» (comma 2).
Il ricorrente ritiene che la norma in esame introduca una
disciplina derogatoria, in materia di proroga di graduatorie
regionali, in favore soltanto di determinati soggetti, in contrasto
con la prescrizione dell'art. 1, comma 1148, lettera a), della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), secondo cui «l'efficacia delle graduatorie dei concorsi
pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, vigenti alla data del
31 dicembre 2017 e relative alle amministrazioni pubbliche soggette a
limitazioni delle assunzioni», è prorogata fino al 31 dicembre 2018.
Oltre a invadere la sfera di competenza legislativa statale
esclusiva in materia di «ordinamento civile» (art. 117, secondo
comma, lettera l, Cost.), tale norma si porrebbe in contrasto con i
principi di «coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo
comma, Cost.) delineati dal legislatore statale nella citata legge n.
205 del 2017, con conseguente lesione dei principi di eguaglianza,
buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (artt.
3 e 97 Cost.).
4.1.- In linea preliminare, si deve considerare che il comma 1
dell'impugnato art. 47 è stato abrogato, successivamente alla
proposizione del ricorso, a opera dell'art. 17, comma 1, della legge
reg. Basilicata n. 4 del 2019.
Le censure formulate dal ricorrente sono rivolte esclusivamente
al comma 1 dell'impugnato art. 47, sebbene sia stato riprodotto anche
il testo del comma 2 del medesimo articolo - che peraltro ha un
oggetto diverso - per cui si deve valutare se permanga la materia del
contendere, a seguito dello ius superveniens.
Poichè l'abrogazione è evidentemente satisfattiva delle
richieste del ricorrente, si deve verificare se la norma abrogata
abbia ricevuto applicazione medio tempore (fra le tante, di recente,
sentenze n. 180 del 2019 e n. 238 del 2018).
Premesso che la legge n. 4 del 2019, che ha disposto
l'abrogazione del comma 1 dell'art. 47, è entrata in vigore il
giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della
Regione (BUR) e cioè il 15 marzo 2019, mentre la legge regionale n.
38 del 2018 era entrata in vigore il giorno stesso della
pubblicazione sul BUR e cioè il 22 novembre 2018, c'è un intervallo
temporale entro cui non si dimostra in alcun modo che la norma non
sia stata applicata. Ciò basta a escludere una pronuncia di
cessazione della materia del contendere, e quindi si rende necessario
l'esame del merito delle questioni promosse nei confronti dell'art.
47, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018.
4.2.- Quanto al merito, il ricorrente denuncia, fra l'altro, la
lesione della sfera di competenza esclusiva del legislatore statale
in materia di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera
l, Cost.) da parte della norma regionale che dispone la proroga -
«fino alla conclusione delle procedure» di stabilizzazione - delle
graduatorie relative alle «selezioni riservate indette ai sensi
dell'articolo 4, comma 6 del D.L. n. 101/2013, convertito con
modificazioni dalla L. n. 125/2013, oggetto delle procedure di
stabilizzazione ex art. 20, comma 1 del D. Lgs. n. 75/2017», in
contrasto con quanto stabilito dal legislatore statale. Tale
questione, inerente al riparto delle competenze legislative fra lo
Stato e le Regioni, deve essere esaminata per prima. È preliminare
la verifica che essa impone, circa la pretesa inesistenza di una
qualsivoglia competenza regionale a disciplinare tale oggetto, di
esclusiva competenza del legislatore statale.
4.2.1.- La questione è priva di fondamento.
Di recente questa Corte (sentenza n. 241 del 2018) ha avuto
occasione di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una
norma regionale che disponeva la proroga di ulteriori dodici mesi
«[dell]'efficacia delle graduatorie di procedure selettive
pubbliche», e ha dichiarato non fondata la censura di violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Nel ricordare che «la disciplina dei concorsi per l'accesso al
pubblico impiego, "per i suoi contenuti marcatamente pubblicistici e
la sua intima connessione con l'attuazione dei principi sanciti dagli
artt. 51 e 97 Cost. [...] è invero sottratta all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto già instaurato" (sentenza
n. 380 del 2004)», ha affermato che «[l]a regolamentazione delle
graduatorie di procedure selettive pubbliche rientra [...] nella
disciplina dell'accesso al pubblico impiego». Le graduatorie
«costituiscono il provvedimento amministrativo conclusivo delle
procedure selettive pubbliche», con cui «l'amministrazione esaurisce
l'ambito proprio del procedimento amministrativo e dell'esercizio
dell'attività autoritativa».
Sulla scorta di tale precedente, non vi è dubbio che anche la
disposizione ora in esame detta una disciplina che «si colloca in un
momento antecedente a quello del sorgere del rapporto di lavoro» e
che «riguarda i profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego
pubblico regionale e non quelli privatizzati del relativo rapporto di
lavoro». Essa, pertanto, è estranea alla sfera di competenza
esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento civile.
Da ciò deriva la non fondatezza della questione.
4.3.- L'art. 47, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018 è, altresì, impugnato, là dove introduce una proroga «fino
alla conclusione delle procedure di stabilizzazione», delle
graduatorie relative alle selezioni riservate indette ai fini delle
medesime procedure di stabilizzazione, anche per violazione dei
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
stabiliti dal legislatore statale, in specie, all'art. 1, comma 1148,
lettera a), della legge n. 205 del 2017. Quest'ultimo dispone che
«l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a
tempo indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre 2017 e
relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle
assunzioni, è prorogata al 31 dicembre 2018».
4.3.1.- La questione è fondata.
Lo scorrimento delle graduatorie relative a concorsi per
l'accesso al pubblico impiego, nato come strumento di carattere
eccezionale, è risalente nel tempo. L'art. 3, comma 87, della legge
24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)»,
ha introdotto la previsione della vigenza delle graduatorie dei
concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni
pubbliche per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione
delle stesse.
Il termine citato è stato inizialmente individuato per
consentire una modalità alternativa e secondaria rispetto al
pubblico concorso, previsto dall'art. 97 Cost. Tale modalità è poi
divenuta «regola generale», sia in considerazione delle «finalità di
contenimento della spesa pubblica in relazione ai costi derivanti
dall'espletamento delle nuove procedure concorsuali», sia per
proteggere i soggetti collocati nelle graduatorie, «in considerazione
del blocco delle assunzioni» (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria,
sentenza 28 luglio 2011, n. 14).
Si sono poi avute successive e frequenti proroghe del termine,
con il risultato di rendere ultra-attive anche graduatorie molto
risalenti nel tempo (così, ad esempio, l'art. 17, comma 19, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante «Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini e della partecipazione italiana
a missioni internazionali», convertito, con modificazioni, nella
legge 3 agosto 2009, n. 102; e anche l'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante «Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in
materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie»,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10).
Si è inteso, in tal modo, ovviare alle esigenze funzionali delle
pubbliche amministrazioni per il perdurante blocco delle assunzioni e
per il mancato espletamento di nuove procedure concorsuali.
Nonostante la legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) abbia
indicato all'art. 17, comma 1, lettera c), il criterio direttivo
della riduzione del periodo di validità delle graduatorie, anche
nella prospettiva di una progressiva riapertura delle procedure
concorsuali e del superamento del blocco delle assunzioni, il decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, -recante «Modifiche e integrazioni
al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1,
lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche», all'art. 6, comma 1, lettera a) -,
si è limitato a introdurre la mera facoltà di ciascuna pubblica
amministrazione di indicare nel bando di concorso il numero di
candidati idonei rispetto ai posti disponibili, senza incidere sulla
validità delle graduatorie, che sono state, successivamente, in via
eccezionale, ulteriormente prorogate per i citati motivi.
In questo quadro si colloca l'art. 1, comma 1148, lettera a),
della legge di bilancio per il 2018, invocata come norma interposta
dal ricorrente, che ha prorogato al 31 dicembre 2018 l'efficacia
delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo
indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre 2017 e relative alle
amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni.
Tale norma - che prevede la proroga al 31 dicembre 2018 anche del
termine per l'esercizio, da parte di amministrazioni pubbliche, della
facoltà di assunzione di personale, in particolare, nelle sue
lettere b), numero 1), c), d), numero 1) e numero 2), ed e) - è già
stata ricondotta da questa Corte nel novero di quelle disposizioni
statali che, «agendo sul rilevante aggregato di spesa pubblica
costituito dalla spesa per il personale, pongono limiti transitori
alla facoltà delle regioni [...] di procedere ad assunzioni (ex
plurimis, sentenze n. 1 del 2018, n. 72 del 2017, n. 251 del 2016, n.
218 e n. 153 del 2015)» (sentenza n. 241 del 2018). Essa, pertanto,
nella parte in cui proroga, delimitandole, sia l'efficacia delle
graduatorie vigenti, sia la facoltà di assunzione delle pubbliche
amministrazioni, al 31 dicembre 2018, stabilisce un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, vincolante per
le Regioni.
Con tale principio contrasta la norma regionale impugnata.
Quest'ultima fa riferimento a graduatorie relative a selezioni
riservate, indette - secondo quanto previsto dall'art. 4, comma 6,
del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il
perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche
amministrazioni), convertito, con modificazioni, nella legge 30
ottobre 2013, n. 125 - «al fine di favorire una maggiore e più ampia
valorizzazione della professionalità acquisita dal personale con
contratto di lavoro a tempo determinato e, al contempo, ridurre il
numero dei contratti a termine». Nell'ambito di tali procedure di
stabilizzazione del personale non dirigenziale disciplinate dall'art.
20, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017, «al fine di superare il
precariato», la norma regionale proroga le graduatorie relative alle
citate selezioni «fino alla conclusione delle procedure stesse» (art.
47, comma 1, legge reg. Basilicata n. 38 del 2018) e, quindi, al di
là del limite del 31 dicembre 2018 imposto dal legislatore statale
per contenere le assunzioni e con esse le spese inerenti al personale
anche regionale.
Si deve osservare che, successivamente all'entrata in vigore
della norma regionale impugnata, il quadro normativo statale di
riferimento è andato via via mutando, in virtù dell'entrata in
vigore dapprima della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), poi del decreto-legge 3
settembre 2019, n. 101 (Disposizioni urgenti per la tutela del lavoro
e per la risoluzione di crisi aziendali), convertito, con
modificazioni, nella legge n. 128 del 2019, che sono intervenuti sul
regime delle graduatorie (in specie all'art. 1, commi da 661 a 665,
della legge n. 145 del 2018, come modificato dal d.l. n. 101 del
2019). Premesso che il parametro interposto da prendere in
considerazione per valutare la legittimità costituzionale della
norma regionale è costituito, comunque, dai principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica vigenti al momento dell'entrata
in vigore della norma regionale (e, quindi, dal citato art. 1, comma
1148, lettera a, della legge di bilancio per il 2018), non si può
non segnalare che la nuova disciplina delle graduatorie dettata dal
legislatore statale delinea uno scenario che risulta ancor più
restrittivo quanto all'uso delle graduatorie e che, in costanza di
misure di contenimento delle assunzioni, conferma la natura di
principio di coordinamento della finanza pubblica della previsione di
limiti alla proroga dell'efficacia delle stesse.
Pur prorogando le graduatorie precedenti, si introducono alcune
condizioni e si definiscono precisi limiti temporali. La proroga
opera a partire dalle graduatorie approvate nel 2011, a condizione
che i soggetti inseriti nelle stesse frequentino obbligatoriamente
corsi di formazione e aggiornamento organizzati da ciascuna
amministrazione, nonchè superino un apposito esame-colloquio diretto
a verificarne la perdurante idoneità. Si afferma, inoltre, una nuova
centralità del concorso pubblico di cui all'art. 97 Cost., tuttavia
connessa alla prospettiva futura e comunque eventuale della
riapertura delle procedure concorsuali e dello sblocco delle
assunzioni. Si delimita, in ogni caso, a regime, l'efficacia delle
graduatorie e se ne ridimensiona lo scorrimento.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 47, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018.
4.4.- Resta assorbita l'ulteriore questione di legittimità
costituzionale riferita agli artt. 3 e 97 Cost.
5.- Sono, infine, impugnati gli artt. 53 e 55 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, là dove dispongono la proroga dei
contratti di collaborazione presso enti e strutture connesse
all'amministrazione regionale.
Secondo il ricorrente, tali norme si porrebbero in contrasto con
l'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che vieta di ricorrere alle proroghe di
contratti di collaborazione, tranne che quando sia stata accertata
l'impossibilità oggettiva di utilizzare per il medesimo scopo il
personale già a disposizione dell'amministrazione, e comunque solo
in via temporanea e sulla base di una procedura di comparazione fra
candidati. In tal modo, esse determinerebbero una lesione della sfera
di competenza legislativa statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
5.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che le disposizioni
impugnate - gli artt. 53 e 55 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018 - pur provvedendo entrambe a prorogare i contratti di
collaborazione presso amministrazioni regionali, hanno contenuti e
ambiti di operatività differenti.
Infatti, con l'art. 53 è prorogata la scadenza (al 31 dicembre
2019 e al 30 giugno 2020) di contratti di collaborazione coordinata e
continuativa per lo svolgimento di una serie variegata di attività,
puntualmente individuate, che attengono: alla realizzazione di
programmi concernenti l'Osservatorio dei prezzi, dei servizi e delle
tecnologie nel settore della sanità (OPT); all'attuazione del
progetto di realizzazione della Rete regionale degli acquisti del
Servizio sanitario regionale; ai piani e ai progetti di adeguamento
infrastrutturale delle Aziende sanitarie regionali e delle strutture
sanitarie; all'attuazione del progetto di riordino del sistema di
formazione continua; alla realizzazione del programma regionale di
farmacovigilanza attiva e del funzionamento del Centro regionale di
farmacovigilanza; alla messa in esercizio del fascicolo sanitario
elettronico; al completamento dei programmi connessi alla
valorizzazione artistico-culturale.
L'art. 55, invece, dispone la proroga fino al 31 dicembre 2023 di
contratti di collaborazione (coordinata e continuativa) volti ad
«assicurare il rafforzamento della capacità tecnica e amministrativa
dell'Amministrazione regionale e l'accompagnamento per
l'accelerazione e l'efficacia delle attività connesse all'attuazione
ed alla programmazione FSE 2014-2020, FESR 2014-2020 e FEASR
2014-2020». Si tratta, come è evidente, di dare attuazione alla
programmazione realizzata con i Fondi strutturali e di investimento
europei 2014-2020, per la realizzazione degli obiettivi di coesione
economica, sociale e culturale, nel quadro definito dal regolamento
(UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17
dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione,
sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo
per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo
europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo
di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca,
e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio.
La questione di legittimità costituzionale proposta in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., nei
confronti di entrambe le disposizioni, deve essere esaminata tenendo
conto della specificità della disciplina dettata da ciascuna di
esse.
5.2.- Alla luce di tale precisazione, la questione è fondata
solo con riguardo all'art. 53 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018.
5.2.1.- Anzitutto, occorre identificare la materia cui deve
ricondursi la disciplina contenuta nelle citate disposizioni.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'individuazione dell'ambito materiale, cui devono essere ascritte le
disposizioni censurate, deve essere effettuata tenendo conto della
loro ratio, della loro finalità, del contenuto e dell'oggetto della
disciplina (da ultimo sentenza n. 100 del 2019; fra le tante,
sentenze n. 32 del 2017, n. 287 e n. 175 del 2016). Poichè entrambe
le disposizioni mirano a prorogare la durata di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa già in essere con enti e
strutture regionali e, conseguentemente, la durata dei rapporti di
collaborazione fondati su tali contratti, è evidente che esse, pur
incidendo sulla materia dell'organizzazione amministrativa regionale,
come sostenuto dalla difesa della Regione Basilicata, sono
riconducibili alla materia dell'ordinamento civile.
Questa Corte ha già affermato che la disciplina del rapporto di
lavoro con la Regione ascrivibile alla complessa nozione di
"parasubordinazione" (come nel caso delle collaborazioni coordinate e
continuative) non si discosta dal rapporto di lavoro pubblico
privatizzato (sentenza n. 157 del 2019) quanto all'«esigenza,
connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano i rapporti tra privati» (sentenza n. 189 del
2007). Queste ultime, che sono riconducibili alla materia
dell'«ordinamento civile» assegnata alla competenza esclusiva del
legislatore statale, «costituiscono tipici limiti di diritto privato»
(sentenza n. 232 del 2019) e, come tali, si impongono alle Regioni
anche con riguardo alle scelte, operate da queste ultime, in tema di
«organizzazione amministrativa».
5.2.2.- Il legislatore statale è intervenuto più volte sulla
materia delle collaborazioni coordinate e continuative in senso
restrittivo, per impedire gli abusi nel ricorso a tale strumento
contrattuale, con la conseguente elusione della disciplina del
rapporto di lavoro subordinato.
Con il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione
delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui
alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) è stata introdotta la
fattispecie del lavoro a progetto (artt. da 61 a 69-bis), poi
delimitata nel suo uso dall'art. 1, commi da 23 a 26 della legge 28
giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato
del lavoro in una prospettiva di crescita). Infine, con il decreto
legislativo 15 giugno 2015, n. 81 (Disciplina organica dei contratti
di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma
dell'articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183), le
norme precedenti inerenti alla collaborazione "a progetto" sono state
abrogate ed è rimasta in vigore la precedente disciplina generale
della collaborazione continuativa e coordinata richiamata dall'art.
409 del codice di procedura civile.
A completare un tale processo di "ridimensionamento" dei
contratti di collaborazione coordinata e continuativa ha provveduto,
con specifico riferimento al lavoro pubblico, il decreto legislativo
25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi
1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere
a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», che ha espressamente introdotto, nel
testo del d.lgs. n. 165 del 2001, il divieto per le pubbliche
amministrazioni «di stipulare contratti di collaborazione che si
concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali,
continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal
committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro»
(art. 7, comma 5-bis) e ha puntualmente delimitato le deroghe a tale
divieto (art. 7, comma 6).
Quest'ultima disposizione stabilisce, infatti, che «le
amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi
individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di
particolare e comprovata specializzazione anche universitaria», «per
specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in
servizio», solo al ricorrere di specifiche condizioni, indicate come
«presupposti di legittimita'».
In particolare si richiede, fra l'altro, che l'oggetto della
prestazione corrisponda a obiettivi e progetti specifici e
determinati e sia coerente con le esigenze di funzionalità
dell'amministrazione conferente; che l'amministrazione abbia
preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le
risorse umane disponibili al suo interno; che la prestazione abbia
natura temporanea e altamente qualificata. Si esclude la possibilità
di rinnovo, mentre si stabilisce che «l'eventuale proroga
dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo
fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al
collaboratore» (art. 7, comma 6, lettera c). Infine, si introduce una
fattispecie di responsabilità amministrativa del dirigente che abbia
stipulato un simile contratto «per lo svolgimento di funzioni
ordinarie».
Le misure richiamate stanno a dimostrare che l'obiettivo - sia
del divieto di stipulazione dei contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, sia della rigorosa delimitazione delle
possibili deroghe a tale divieto - consiste nello «scongiurare alla
radice il rischio che si abusi delle collaborazioni esterne pur in
presenza di un elevato numero di dipendenti pubblici» (sentenza n. 43
del 2016).
5.2.3.- Con tale disciplina contrasta l'art. 53 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018.
L'indicata disposizione regionale provvede, come si è più volte
ricordato, a prorogare ulteriormente rispetto a proroghe già
intervenute i contratti di collaborazione coordinata e continuativa
inerenti a prestazioni molteplici ed eterogenee, relative a settori
di competenza dell'amministrazione regionale (in specie al settore
sanitario e farmacologico e a quello artistico-culturale). Il
susseguirsi di proroghe già evidenziato contraddice la natura
temporanea delle prestazioni richieste.
L'oggetto di tali prestazioni è individuato in attività da
ricondurre: al controllo esercitato dall'Osservatorio dei prezzi, dei
servizi e delle tecnologie nel settore della sanità; all'attuazione
della Rete regionale degli acquisti del Servizio sanitario regionale;
all'adeguamento infrastrutturale delle Aziende sanitarie regionali e
delle strutture sanitarie; al sistema di formazione continua; al
funzionamento del Centro regionale di farmacovigilanza; al fascicolo
sanitario elettronico; alla valorizzazione artistico-culturale. Solo
in alcuni di questi casi si incontra un - peraltro generico -
riferimento, a programmi o progetti.
I progetti sottesi alle collaborazioni coordinate e continuative
sono individuati in maniera tutt'altro che specifica e determinata,
come prescritto dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001,
così da non consentire una chiara distinzione rispetto alle funzioni
"ordinarie" dell'amministrazione regionale. Nè risulta agevole
valutare l'effettiva necessità della proroga dei contratti di
collaborazione ai fini del completamento «in via eccezionale» delle
prestazioni richieste (la cui durata, peraltro, deve essere
preventivamente determinata, secondo l'art. 7, comma 6, lettera d,
del d.lgs. n. 165 del 2001).
A ciò si aggiunge la considerazione che non c'è traccia nei
lavori preparatori della legge, nè nella difesa della Regione, della
circostanza - pure imposta dal legislatore statale - che quest'ultima
abbia «preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di
utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno», a conferma
della divaricazione fra la norma regionale in esame e la normativa
statale.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 53 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018.
5.2.4.- Un esito differente si delinea con riguardo alla
valutazione della conformità della disciplina stabilita dall'art. 55
della medesima legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 all'art. 7, comma
6, del d.lgs. n. 165 del 2001, prima richiamato.
Tale art. 55, infatti, proroga fino al 31 dicembre 2023 il
termine di scadenza dei contratti di collaborazione stipulati «[a]l
fine di assicurare il rafforzamento della capacità tecnica e
amministrativa dell'Amministrazione regionale», ma, soprattutto,
«l'accompagnamento per l'accelerazione e l'efficacia delle attività
connesse all'attuazione ed alla programmazione FSE 2014-2020, FESR
2014-2020 e FEASR 2014-2020».
Come si evince dalla relazione all'art. 55, la previsione
«scaturisce dalla necessità dell'Amministrazione di continuare ad
avvalersi dei collaboratori selezionati fino al termine ultimo di
ammissibilità delle spese della programmazione FSE 2014-2020, FESR
2014-2020 e FEASR 2014-2020 fissato al 31 dicembre 2023» e di
«garantire alle strutture coinvolte nell'attuazione dei Programmi la
disponibilità dei collaboratori selezionati fino al termine del
periodo di programmazione dei tre programmi comunitari». Si tratta,
in altri termini, di consentire alla Regione di continuare ad
avvalersi della collaborazione di esperti per la realizzazione degli
specifici programmi che devono essere realizzati con i Fondi
strutturali e di investimento europei 2014-2020 - in specie con il
Fondo sociale europeo (FSE); con il Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR); e con il Fondo europeo per lo sviluppo rurale
(FESR) -, in vista del perseguimento degli obiettivi di coesione
economica, sociale e territoriale individuati dall'Unione europea
(art. 176 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre
2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130). Per il ciclo di
programmazione 2014-2020 il quadro normativo europeo che definisce
gli obiettivi e gli strumenti finanziari di intervento è stabilito
dal regolamento (UE) n. 1303/2013. Quest'ultimo, che individua fra i
principali obiettivi della programmazione «Investimenti in favore
della crescita e dell'occupazione» per le Regioni meno sviluppate,
fra cui rientra la Regione Basilicata, vincola l'erogazione dei fondi
per la realizzazione dei Programmi operativi regionali (POR), fra
l'altro, al raggiungimento di obiettivi determinati (l'art. 21 del
citato regolamento disciplina la «verifica dell'efficacia
dell'attuazione dei programmi»).
In particolare, il regolamento citato stabilisce (all'art. 136)
che le amministrazioni titolari di programmi operativi devono
presentare alla Commissione europea richieste di rimborso relative a
spese sostenute e controllate entro il 31 dicembre del terzo anno
successivo all'impegno di bilancio riferito ai programmi medesimi.
Ove entro quella data non sia stata utilizzata una parte dell'importo
in un programma operativo, per il pagamento del prefinanziamento
iniziale e annuale e per i pagamenti intermedi, o non siano state
presentate richieste di rimborso, la Commissione «procede al
disimpegno» (art. 136, comma 1, del citato regolamento).
Analogamente, il comma 2 del medesimo art. 136 dispone che «La parte
di impegni ancora aperti al 31 dicembre 2023 è disimpegnata qualora
la Commissione non abbia ricevuto i documenti prescritti».
Appare evidente l'elevata complessità degli adempimenti connessi
all'utilizzo effettivo dei fondi europei, complessità che ha,
inizialmente, indotto la Regione a stipulare contratti di
collaborazione, sulla base di un'apposita procedura di avviso
pubblico, approvata dall'amministrazione regionale a seguito - come
indica la difesa della stessa Regione - dell'infruttuosa attivazione
di mobilità volontaria interdipartimentale, volta a verificare la
possibilità di far fronte alle medesime esigenze mediante l'utilizzo
di personale interno.
In questa prospettiva, la proroga dei contratti di collaborazione
coordinata e continuativa di cui all'impugnato art. 55 della legge
reg. Basilicata n. 38 del 2018 si rivela utile in via generale e, nel
caso di specie, necessaria a garantire il completamento degli
specifici programmi operativi avviati dalla Regione, approvati dalla
Commissione europea e cofinanziati mediante i Fondi strutturali
europei 2014-2020, entro il termine - tassativamente fissato dal
medesimo art. 136 del regolamento UE n. 1303/2013 - del 31 dicembre
2023. L'obiettivo è evitare il rischio della sospensione o
addirittura della perdita dei finanziamenti, con esiti negativi circa
l'attuazione dei programmi.
Con riguardo agli interventi finanziati anche solo parzialmente
con «fondi europei e/o fondi strutturali», questa Corte ha, anche
recentemente, avuto occasione di segnalare la necessità di
«assicurare l'effettiva utilizzazione da parte della Regione delle
descritte fonti di finanziamento, che costituiscono i principali
strumenti finanziari della politica regionale dell'Unione europea»
(sentenza n. 198 del 2019; analogamente, fra le altre, sentenza n. 13
del 2017), anche mediante l'adozione, da parte delle Regioni stesse,
di una idonea disciplina.
Deve, pertanto, essere dichiarata non fondata la questione di
legittimità costituzionale promossa nei confronti dell'art. 55 della
legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, in quanto la disciplina in esso
contenuta si mostra meramente attuativa delle condizioni prescritte
dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 al fine di
consentire la proroga dei contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, e quindi non lede la competenza statale in materia di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 24, 47,
comma 1, e 53 della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018,
n. 38 (Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale
2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di termini
legislativi e nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge
reg. Basilicata n. 38 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 47, comma 1, della legge reg. Basilicata n.
38 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 gennaio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA