1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 10-7-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 giugno 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 giugno 2002 (della Regione Molise) Demanio e patrimonio dello Stato - Demanio marittimo - Richiesta, da parte dell'Agenzia per il demanio marittimo, ai privati possessori di immobili situati in aree prossime al mare nei comuni di Campomarino e Termoli di rilascio e di pagamento di indennita' per abusiva occupazione - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Molise - Dedotta violazione della sfera di competenza regionale sul presupposto del passaggio al patrimonio regionale dei beni del demanio marittimo. ISTANZA DI SOSPENSIONE. - Provvedimenti dell'Agenzia per il demanio marittimo del 4 settembre 2001, n. 3887 e n. 3883; del 14 settembre 2001, n. 3878; del 21 marzo 2002, n. 2078; del 5 novembre 2001, n. 6037; del 19 marzo 2002, n. 2010. - Costituzione, artt. 177 e 118; d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, art. 59; d.P.R. 15 marzo 1997, n. 59, art. 7; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, artt. 7 e 105, comma 2, lettera l). (002C0623) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 10-7-2002)

Ricorso, con istanza di sospensiva, per la Regione Molise, in
persona del presidente in carica on. dott. Michele Iorio,
rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto ed in
virtù di deliberazione della giunta regionale n. 685 del 29 maggio
2002 dagli avv. Giovanni Di Giandomenico e Francesco Guicciardi
presso il quale domicilia in Roma alla via Germanico n. 146.
Contro, la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica;
Per la dichiarazione che non spetta allo allo Stato, e per esso
all'Agenzia per il demanio, adottare provvedimenti relativi alla
gestione delle aree del demanio marittimo, ed in particolare adottare
i provvedimenti del 4 settembre 2001, prot. n. 3883 e 3887, del 14
settembre 2001, prot. n. 3878, del 21 marzo 2002, prot. n. 2078, del
5 novembre 2001, prot. n. 6037 e del 19 marzo 2002, prot. n. 2010
rispettivamente a carico dei signori Giorgione Antonio, Benvenuto
Antonio, De Fanis Nicola, Izzi Franca, D'Adderio Antonio, Marinaro
Costantino, Di Lisa Laurentino, Di Palma Rosaria, Di Palma Lorenzo,
Di Palme Maria Vincenza e Franco Antonio e, da ultimo, Manganese
Carmela e Patierno Corrado con i quali la predetta agenzia ha
intimato ai privati possessori di pagare le indennità per abusiva
occupazione e di rilasciare gli immobili da essi costruiti;
Nonchè per l'annullamento degli atti medesimi.

F a t t o

Nei comuni molisani di Campomarino e Termoli esistono due aree,
vicine al mare, edificate da gran tempo con l'assenso e l'attività
promozionale di tutte le istituzioni, dallo Stato, alla Regione, al
Comune.
In particolare, nel comune di Campomarino esiste una vasta
pianura confinante con il mare, della lunghezza di oltre 5 chilometri
e della profondità di un paio, che da tempo immemorabile era
coltivata ad orti dai contadini del luogo, i quali avevano invece le
proprie abitazioni sulla collina sovrastante.
Gran parte di questa piana fu adibita dagli Alleati a campo di
aviazione, durante la 2a guerra mondiale. Nel dopoguerra, invece, a
partire dagli anni sessanta iniziò un impetuoso sviluppo turistico
che vide realizzare su quella fascia una città di circa
cinquantamila abitanti (con 10.000 appartamenti). L'abitato si
sviluppò regolarmente, sulla base di un Programma di Fabbricazione
approvato nel 1973 dal Provveditore regionale alle opere pubbliche
del Molise (organo periferico del Ministero LL.PP.), e con il
rilascio delle rituali concessioni edilizie ai proprietari (privati
ed imprese) da parte del comune. Il titolo di proprietà, che per
molti era di natura derivativa per acquisti inter vivos, e per altri
per acquisti mortis causa, non venne mai stato messo in discussione,
anche perchè, sia il vecchio catasto che il nuovo - del 1948 -
portavano intestate le particelle al nome dei privati.
La zona fu anche doviziosamente infrastrutturata, con opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, e con finanziamenti prima
statali (Cassa per il mezzogiorno, Cassa depositi e prestiti) e poi
regionali, attingendo anche ai fondi comunitari.
Le imprese della regione impegnarono cospicui investimenti e
molti appartamenti o villette vennero ceduti, in genere quali case
per vacanze a privati, che provenivano dai centri vicini maggiori:
Foggia, Campobasso, Benevento. Altre abitazioni, invece, fungono da
normale residenza per i cittadini del comune. Inutile dire che nella
zona sono presenti numerose infrastrutture turistiche: alberghi,
ristoranti, locali ecc. Il tutto, si ripete, con la più completa e
puntuale regolarità urbanistica e con la dovuta approvazione,
progetto per progetto, della Sovrintendenza dei beni ambientali.
In parallelo, si è sviluppata la vicenda della quasi finitima
località "Marinelle" nel comune di Termoli.
La zona interessata qui è di dimensioni più ridotte, lunga
circa un chilometro e larga da qualche decina a qualche centinaio di
metri. In sostanza, una lingua di terra a ridosso della spiaggia e
fino al costone che sorregge - fra l'altro - la ferrovia adriatica.
In essa si è sviluppata un'edilizia residenziale che ha portato
a costruire degli alloggi per circa un migliaio di persone. Sotto il
profilo urbanistico, il comune ha varato, e la Regione approvato, un
piano di recupero; gli stabili o sono stati costruiti a seguito di
concessione edilizia o sono stati regolarizzati con licenza a
sanatoria. Anche in questa località sono state realizzate numerose
opere di urbanizzazione e vengono riscossi i tributi diretti sugli
immobili, sia da parte dello Stato che da parte del Comune.
Negli ultimi venti anni, però, soprattutto su iniziativa
dell'Autorità marittima sono stati sporadicamente avanzati dei
tentativi per reclamare la zona al demanio marittimo: così vi sono
stati alcuni episodi di denunce penali ai sensi dell'art. 1161 cod.
nav., denunce in genere conclusesi con l'assoluzione degli imputati.
L'argomento portato sempre avanti dall'amministrazione marittima è
stato che le zone, ancorchè non più idonee ai pubblici usi del
mare, debbono intendersi ancora appartenenti al demanio marittimo, in
virtù di una delimitazione effettuata nel 1902 nel comune di
Campomarino e nel 1912 nel comune di Termoli.
Per porre, però, fine ad una situazione di incertezza che
derivava da queste iniziative e che comportava, tra l'altro, il
blocco di ulteriori attività costruttive ed anche degli atti di
vendita da parte dei notai, sono state intraprese presso il Tribunale
di Campobasso delle azioni giudiziarie volte a contestare la
qualifica di demanialità marittima alle riferite zone.
In particolare, le azioni sono state promosse dal comune di
Campomarino, per il suo territorio comunale, e dai singoli
proprietari di Marinelle di Termoli, per i rispettivi immobili. Gli
argomenti di detti attori, nelle azioni promosse di accertamento
negativo, si riferiscono alla constatazione che le pretese linee di
delimitazione effettuate ai principi del secolo XX non possono avere
nessun rilievo giuridico, in quanto eseguite operativamente solo da
alcuni agenti demaniali, ma non approvate da nessun atto formale
dell'Autorità competente. In sostanza, vi furono dei comportamenti
materiali a cui non seguirono mai i necessari provvedimenti
amministrativi, richiesti anche dalla legislazione dell'epoca. Non
presentandosi, d'altronde, la demanialità quale requisito naturale
dei luoghi alla stregua degli artt. 822 cod. civ. e 28 cod. nav., in
quanto i territori in questione sono da molto tempo - talvolta ab
immemorabile - inidonei ai pubblici usi del mare, ne consegue che in
nessun modo quei territori possono essere ricompresi nel demanio
marittimo.
Aggiungono, inoltre, gli attori che, ove mai fosse da considerare
vero il contrario, vi sarebbero responsabilità gravissime dello
Stato e delle altre pubbliche istituzioni che per circa un secolo
hanno avallato pacificamente ed anzi promosso tale situazione, e che
solo dopo cento anni si ricordano di reclamare la demanialità, con
l'incameramento anche delle costruzioni realizzate dai privati.
I giudizi sono in corso. Ma, inopinatamente e sorprendentemente,
da qualche giorno stanno pervenendo ai privati interessati delle
intimazioni da parte dell'agenzia per il demanio - subentrata per la
gestione al Ministero delle finanze - che richiedono il pagamento di
somme ingentissime dovute per occupazioni abusive, negli ultimi 30
anni, non solo dei terreni demaniali, ma anche degli immobili
costruiti dai privati stessi e che ne reclamano il rilascio
immediato.
Le destinazioni di tali immobili sono in parte residenziali, in
parte turistico-ricreative (alberghi, stabilimenti balneari ecc.).
Dette intimazioni non hanno neppure considerato l'esistenza delle
cause in corso e rischiano di far esplodere una gravissima tensione
sociale, sia per l'entità delle persone coinvolte, sia per le
modalità con cui tutta la vicenda si è sviluppata per oltre un
secolo.
Altre intimazioni, viceversa, riguardano degli immobili
effettivamente costruiti su suoli demaniali, in assenza di regolare
concessione, ma riguardanti casi in cui non è in questione la
regolarità urbanistica e che, peraltro, sono stati tollerati per
lunghi e numerosi decenni, senza che i possessori fossero minimamente
infastiditi.
Ora è intenzione di questa Regione e degli enti locali
interessati regolarizzare tutte queste situazioni, nel pieno rispetto
dell'ordinamento giuridico, sia attendendo il responso del tribunale
civile circa la demanialità delle aree, sia procedendo al rilascio
dei necessari atti concessori, in piena rispondenza con gli strumenti
urbanistici adottati anch'essi con il parere favorevole della
sovrintendenza dei beni ambientali.
L'iniziativa assunta dall'agenzia del demanio, viceversa, venendo
oltretutto dopo un secolo di inerzia, rischia solo di provocare
lacerazioni sociali insopportabili e gravissimi danni economici
all'economia della zona. Essa, d'altronde, invade palesemente le
competenze regionali e locali, così come fissate nei più recenti
testi legislativi e costituzionali di federalismo solidale.
Viola, d'altronde, anche le attribuzioni patrimoniali della
Regione, per la richiesta di indennizzo da parificare ai canoni, che
spettano invece ad essa, quanto meno a far data dal conferimento dei
poteri.
Gli atti medesimi, pertanto, vanno annullati, previa sospensiva,
per le seguenti considerazioni di

D i r i t t o

1). - Violazione degli artt. 117 e 118 della costituzione anche
in relazione all'art. 59 decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, art. 7 decreto del Presidente della Repubblica
59/1997 e artt. 7 e 105, comma 2, lettera l), d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 e art. 43 legge regionale Molise n. 34 del 29 settembre 1999.
Carenza di attribuzione e di competenza.
I - Già l'art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica
616/1977 "delegava" alle regioni "le funzioni amministrative sul
litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti,
... quando l'utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e
ricreative". Da tale delega erano escluse solamente "le funzioni
esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione
marittima, di sicurezza nazionale e di politica doganale". Il secondo
comma, poi, aggiungeva che "la delega non si applica ai porti ed alle
aree di preminente interesse nazionale", da individuare con d.P.C.m.
Come è noto, mancando appunto tale ultimo atto, la delega non
venne mai ritenuta operativa, se non dal 10 gennaio 1996, essendo il
d.P.C.m. intervenuto solamente il 21 dicembre 1995.
Le aree in questione non sono ricomprese nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Successivamente, l'art. 105 del d.lgs. n. 112/1998 ha disposto il
"conferimento" delle funzioni relative "al rilascio di concessioni di
beni del demanio, della navigazione interna, del demanio marittimo e
di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia" ad esclusione, sempre, dei
porti e beni delle aree di interesse nazionale.
Tale conferimento, peraltro, è stato esteso anche ai porti di
interesse regionale ed interregionale a far data dal 1 gennaio 2002
dalla legge 16 marzo 2001 n. 88, art. 9.
Con l'art. 42 d.lgs. n. 96, i medesimi poteri sono stati
attribuiti ai comuni, nelle Regioni prive delle leggi di attuazione
del d.lgs. n. 112/1998.
In relazione a tale ultima legge, la Regione Molise ha emanato
una propria legge regionale, la n. 34 del 1999, che all'art. 43 ha
riservato alla Regione stessa la competenza sul demanio marittimo
disponendo all'art. 54, che "restano" alla Regione "le funzioni
amministrative che attengono il demanio marittimo per finalità
turistico-ricreative".
Di conseguenza, anche ai sensi del decreto-legge n. 400/1993 e
così come convertito nella legge n. 494/1993, art. 6, comma 3, ha
approvato il Piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio
marittimo a scopo turistico-ricreativo pubblicato sul B.U.R.M.,
supplemento straordinario n. 2 del 15 settembre 2001.
Viceversa, con l'art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, si è
disposto che "all'Agenzia del demanio è attribuita l'amministrazione
dei beni immobili dello Stato".
II - Richiamata la normativa di riferimento, c'è da dire,
innanzi tutto, che la competenza regionale in materia sembra essere
chiara, sia perchè esercitata direttamente (come per l'utilizzo
turistico-ricreativo) sia perchè, anche se al momento viene
esercitata in concreto dai comuni (come per quello residenziale o
portuale, in virtù del d.lgs. n. 96/1999), essa rimane sempre nella
potestà legislativa regionale che potrebbe disporne in ogni momento
(art. l d.lgs. n. 96/1999).
Occorre poi precisare quali sono, ora, i poteri conferiti alle
Regioni.
A prima vista potrebbe apparire che essi continuano a riferirsi a
tutte le "funzioni turistico-ricreative" relative al demanio
turistico-ricreativo, così come disposto dall'art. 59 decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977, mentre riguardano solo il
"rilascio delle concessioni" per il demanio di utilizzo diverso,
così come si esprime l'art. 105 d.lgs. n. 112/1998.
Non potrebbe, infatti, neppure pensarsi che la seconda norma,
più estensiva della prima per l'oggetto (riguarda "tutto" il demanio
e non solo una parte di esso) avrebbe ridisegnato in senso più
restrittivo l'ambito dei poteri conferiti dalla prima a quello
turistico-alberghiero, in virtù del principio della successione
delle leggi nel tempo. Al proposito, si esprime chiaramente l'art. 1,
comma 4, d.lgs. n. 112/1998: "In nessun caso le norme del presente
decreto legislativo possono essere interpretate nel senso della
attribuzione allo Stato, alle sue amministrazioni o ad enti pubblici,
di funzioni e compiti trasferiti o delegati o comunque attribuiti
alla regione, agli enti locali e alle autonomie funzionali dalle
disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto legislativo".
Viceversa, è da ritenere che è la seconda normativa che deve
essere intesa in senso più estensivo, non limitandosi il
procedimento ermeneutico solo al significato letterale delle parole.
Innanzi tutto, sembra evidente che il riferimento debba essere
inteso a tutte le materie delle concessioni, e non alla sola fase del
"rilascio". Pertanto, anche le vicende successive debbono essere
ricomprese nella dizione, e quindi anche il rinnovo, l'annullamento,
la revoca, la decadenza, e così via.
Ma, più comprensivamente, deve ritenersi che l'espressione del
legislatore del '98 debba essere intesa quale sineddoche di quella
del legislatore del '77, e cioè che il conferimento riguardi non
solo le specifiche funzioni relative alle concessioni del demanio
marittimo, ma a tutte le funzioni amministrative ad esso riferentesi,
anche per il demanio ad utilizzo non turistico ricreativo.
Altrimenti divisando, avremmo una disparità di trattamento sul
demanio a seconda del suo utilizzo (p. es.: residenziale o turistico)
il cui criterio discretivo non potrebbe che appartenere a chi ha la
funzione urbanistica primaria, e cioè alla Regione stessa. In altri
termini, a seconda delle decisioni regionali di estendere o meno
l'utilizzo di un tipo o di un altro, o viceversa, avremmo una
disparità di funzioni sullo stesso bene, e magari con una diversa
successione nel tempo, che si riflette sui poteri di amministrazione.
In secondo luogo, una interpretazione siffatta si scontrerebbe
con altri principi fissati dall'art. 4 legge n. 59/1997, e cioè la
legge-delega di base, quali quello - fondamentale - per cui restano
allo Stato solo le funzioni espressamente indicate (comma 2) e quelli
di completezza (comma 3, lett. b)) di unicità dell'amministrazione
(comma 3, lett. a)) e di omogeneità (lett. f)).
In terzo luogo, la materia deve ora riguardarsi anche sotto il
profilo del principio di sussidiarietà, introdotto dal nuovo
art. 118 della Costituzione.
Ma la considerazione decisiva scaturisce dall'esame del nuovo
assetto costituzionale della ielativa materia, conseguente alle
modifiche al titolo V della parte II della Costituzione.
Va in proposito evidenziata la diversa impostazione istituzionale
dello Stato che deriva già dalla nuova formulazione dell'art. 114
della Costituzione.
Infatti, mentre nel precedente testo vi era una implicita
identità tra la Repubblica e lo Stato, nella nuova formulazione lo
Stato diviene una "componente" della Repubblica, a fianco di Comuni,
Province, città metropolitane e Regioni.
Inoltre si afferma che comuni, province, città metropolitane e
regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni
secondo i principi fissati dalla Costituzione.
A sua volta gli art. 117 e 118 Costituzione appaiono riformulati
in modo da ribaltare l'equilibrio di attribuzioni tra Stato e
Regioni.
Nella precedente stesura l'art. 117 indicava le materie in cui vi
era un potere legislativo regionale, mentre nell'attuale formulazione
vengono individuate tassativamente le materie riservate all'esclusiva
legislazione dello Stato e fra di esse non compare, come tale, il
settore dei beni demaniali, mentre esso non è neppure indicato tra
quelli di legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
È poi espressamente stabilito al quarto comma che "in ogni altra
materia non prevista tra quelle a legislazione esclusiva dello Stato
la potestà regolamentare spetta alle Regioni".
Appare anche significativo che mentre la precedente formulazione
dell'art. 119, quarto comma Cost. menziona un demanio regionale, in
implicita contrapposizione con il demanio statale, questa menzione
sia scomparsa nella nuova formulazione dell'art. 119, che non intende
certo diminuire le prerogative regionali, ove si dice semplicemente
che "i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni
hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato".
Deve implicitamente ritenersi che l'equiparazione tra Stato ed
altri Enti territoriali ha implicato la cessazione della nozione
privilegiata di demanio statale, come contrapposta al demanio
regionale e degli altri enti territoriali, per sostituirla con quella
di beni di enti territoriali di diverso livello (Stato, Regioni,
Province, comuni e città metropolitane) adibiti secondo le modalità
indicate dalle singole leggi a soddisfare determinati interessi
pubblici e soggetti quindi, con stretta inerenza al perseguimento di
quegli interessi, alla disciplina pubblicistica propria dei beni
demaniali.
D'altro canto già il d.lgs. n. 112/1998 aveva determinato ampi
trasferimenti di beni demaniali statali agli altri enti pubblici
territoriali.
Se ne deve concludere che il settore del demanio pubblico, cioè
di quei beni che servono al raggiungimento dei fini pubblici
soddistacendo in modo diretto i piu importanti bisogni della
generalità è nel nuovo assetto costituzionale ripartito tra lo
Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali sulla base
delle attribuzioni delle relative funzioni e la conclusione ovvia è
che non è conseguentemente concepibile la proprietà del bene
demaniale distinta dal perseguimento delle relative funzioni.
Allo Stato competono certamente quei beni demaniali attinenti a
funzioni rimaste nella sfera di legislazione esclusiva dello Stato
(v. art. 117 comma 2, lett. d), lett. g), lett. q), lett. s) Cost.),
mentre per quanto riguarda il demanio marittimo esso non è compreso
tra le materie di esclusiva legislazione statale, ma ad esso
l'art. 117, terzo comma Cost. fa riferimento tra le materie di
legislazione concorrente solo per quanto riguarda i porti e sembra
quindi inevitabile la conclusione che per il resto si tratti di
materia interamente trasferita alle Regioni, come si è sopra
evidenziato, alle quali va ritenuto conseguentemente competere la
proprietà dei relativi beni demaniali.
III - Ciò posto, veniamo ora ai provvedimenti qui impugnati che
contengono, come ricordato, sia un ordinanza di sgombero sia una
richiesta di pagamento di indennizzo per immobili demaniali destinati
a volte ad uso turistico ricreativo, a volte ad uso residenziale.
Per quanto riguarda le ordinanze di sgombero non par dubbio che
esse ricadano nelle attribuzioni ora conferite alle Regioni dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, rientrando
anch'esse tra le "funzioni amministrative" allora delegate (ed ora
conferite ai sensi dell'art. 118 Cost.); ma, ugualmente, esse
ricadono nella potestà legislativa regionale ai sensi del d.lgs.
n. 112/1998, non solo per la precedente estensiva lettura che di esso
si è data, ma anche per quanto testualmente disposto dal comma 2
dell'art. 1 dello stesso d.lgs. n. 112 che recita: "Salvo diversa
espressa disposizione del presente decreto legislativo, il
conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le
attività connesse e strumentali all'esercizio delle funzioni e dei
compiti conferiti, quali fra gli altri quelli di programmazione, di
vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa, nonchè
l'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti previsti dalla
legge".
Ora non c'è dubbio che tali ordinanze siano strumentali
all'esercizio della funzione concessoria, oltre che attinenti la sua
organizzazione; che riguardano comunque funzioni di polizia
amministrativa e che, nelle particolari circostanze di fatto, possono
considerarsi come provvedimenti contingibili ed urgenti.
Più complessa, viceversa, appare la questione dell'indennità
per abusiva occupazione, parificata ai canoni concessori.
Per essa sembrano doversi distinguere tre aspetti: quello
relativo all'appartenenza o alla percezione del canone stesso (o
nell'indennita), e cioè chi deve essere il beneficiario finale del
corrispettivo del godimento del bene demaniale; quello relativo alla
sua determinazione, posto che oggi esso è annoverato fra le entrate
patrimoniali e non fra quelle tributarie; e quello relativo alla
gestione della sua riscossione.
Sotto i primi due aspetti, e cioè sull'appartenenza del
corrispettivo e sulla sua determinazione, non ignora il ricorrente
l'esistenza di una contraria giurisprudenza proprio di codesta ecc.ma
Alta Corte, che con la sua sentenza n. 343 del 21 luglio 1995 ha
stabilito che spetta allo Stato e non alla Regione la determinazione
e la percezione del canone di concessione relativo ai beni del
demanio marittimo, poichè il canone demaniale segue la titolarità
dominicale del bene, la quale rimarrebbe allo Stato.
Ci si permetta, tuttavia, di rilevare che il principio dianzi
esposto non appare oggi più appagante, non solo sotto il profilo
logico, ma anche sotto quello sistematico e operativo.
Infatti la valutazione giuridica è oggi da riconsiderare alla
luce delle modifiche intervenute al titolo V della parte II della
Costituzione, di cui sopra si è accennato, che muovono dal nuovo
principio costituzionale della distinzione tra Repubblica e Stato e
della ripartizione di funzioni tra Stato, Regioni, Province e comuni
su base paritaria, che presuppone un superamento dello stesso
concetto di demanio statale, come contrapposto al demanio regionale,
per sostituirlo con quello di inerenza dei beni che per loro natura
soddisfano a pubblici bisogni in capo all'ente in cui la relativa
funzione è incardinata, che nel caso del demanio marittimo deve
riconoscersi essere la Regione, come sopra evidenziato, a cui è
conseguentemente attribuita la relativa proprietà.
Pertanto l'art. 822 primo comma cod. civ. non appare essere piu
in linea con l'attuale disciplina del titolo V, II parte della
Costituzione, nel punto in cui sancisce l'appartenenza allo Stato dei
beni del demanio marittimo.
Questa conclusione risulta avvalorata anche dalle seguenti
considerazioni. Infatti, secondo un'antica e consolidata dottrina
tali beni sono imputabili essenzialmente alla collettività rimanendo
lo Stato - persona quale ente gestore degli stessi e non rientrando
tale appartenenza, negli schemi dogmatici generali del diritto di
proprietà.
Ne deriva che, rimanendo pur sempre la collettività titolare di
questa appartenenza, il trasferimento della gestione dei beni
comporta anche lo spostamento dell'imputazione formale al nuovo ente
esponenziale titolare della gestione.
In sostanza, ed in termini dogmatici, si può affermare che
l'appartenenza (che è tratto fondamentale della proprietà, sia pure
pubblica ai sensi dell'art. 42 Cost.) deve consistere pur sempre, per
non rimanere un mero flatus vocis, in una situazione giuridica
soggettiva, e dunque in un potere attribuito dall'ordinamento per il
perseguimento di un interesse protetto: se manca il potere, sia pure
minimo, manca la situazione giuridica. E, dunque, nella specie,
l'appartenenza.
Inoltre, il canone deve essere visto quale corrispettivo non solo
dell'imputazione formale della titolarità, ma anche e soprattutto
dell'attività gestoria, di conservazione, di amministrazione e di
tutela, che oggi viene svolta dalla Regione.
Sotto questo aspetto, esso è certamente connesso e strumentale
alla concessione. Dunque, per lo stesso principio prima richiamato
dall'art. 1, comma 2, d.lgs. n. 112/1998, esso deve essere percepito
dall'ente titolare delle funzioni amministrative corrispondenti.
Ma, soprattutto, il trasferimento delle funzioni non è più
immaginabile senza il corrispondente trasferimento delle risorse,
alla stregua dei principi posti dall'art. 7 legge n. 59/1997 e
dall'art, 7 del successivo d.lgs. n. 112/1998.
Certo, qui tacciono i decreti ministeriali di trasferimento.
Ma essi sono necessari quando bisogna trasferire beni particolari
e quote erariali individuate. Proprio perciò, nella materia, non
sono stati emanati: poichè nelle funzioni trasferite bisogna
ricomprendere anche il corrispettivo versato dal terzo, e cioè dal
concessionario.
Lo stesso ragionamento vale, a fortiori, per la determinazione
del canone stesso. Anzi, per essa può aggiungersi che debba essere
riguardata anche sotto i cennati principi di residualità,
completezza, ed unicità dell'amministrazione, di cui all'art. 4
legge n. 59/1997, che esprimono compiutamente il canone fondamentale
fissato dallo stesso art. 97 Cost. del buon andamento della
amministrazione.
Separare, invero, l'esercizio della funzione amministrativa
generale di pertinenza regionale dal procedimento di determinazione
ed applicazione del canone concessorio per l'utilizzazione delle aree
sulle quali, è attribuita ex lege quella stessa funzione, equivale a
rendere "monca" l'attuazione di detta funzione.
Infatti, la politica di gestione e la disciplina di quelle aree
sono di competenza regionale; la loro classificazione, anche ai fini
della valenza turistica, è effettuata dalla Regione; l'articolazione
della misura dei canoni è intimamente correlata a tali
classificazioni; il piano di utilizzazione delle aree suddette è
predisposto ed approvatodalla Regione; le autorizzazioni per il più
proficuo esercizio della concessione, per la diversificazione degli
scopi, per l'affidamento ad altri delle attività oggetto della
concessione sono tutte di esclusiva competenza regionale; ed ancora:
la delimitazione delle aree assentibili in concessione, la
consistenza e l'entità degli impianti turistici, la destinazione
delle concessioni stesse anche in rapporto alle tabelle merceologiche
autorizzate e, soprattutto, la durata delle singole concessioni, sono
di competenza regionale. Ed allora, come sia possibile scindere le
due funzioni non è dato comprendere: lo Stato determinerebbe,
applicherebbe e percepirebbe il canone di concessione, mentre tutte
le componenti, che inevitabilmente condizionano detto canone,
sarebbero valutate e considerate dalla Regione. Vi è, dunque,
qualcosa che sfugge alla logica ed al ragionevole esercizio della
funzione conferita.
Non può inoltre sottacersi che il canone ha natura di
"corrispettivo" e che, perciò, non può essere disgiunto dal
rapporto concessorio e dalla posizione concedente - concessionario
che è di spettanza regionale.
Dunque, il concessionario chiede ed ottiene di trarre uno
speciale vantaggio dal bene demaniale, che gli è concesso dalla
Regione con uno specifico atto contenente, tra le altre condizioni e
clausole, sia l'obbligo del pagamento del canone, sia la sua
quantificazione, nonchè l'entità della cauzione, ecc.
In conclusione il canone non dovrebbe essere correlato solo alla
demanialità del bene concesso ma deve essergli riconosciuta la
natura di corrispettivo della concessione demaniale marittima dalla
stessa Regione rilasciata o rinnovata sul proprio territorio, e che,
perciò, non può essere disgiunta dal rapporto concessorio e dalla
posizione concedente - concessionario, che dovrebbe ritenersi di
spettanza regionale.
Deve ancora aggiungersi che, nel caso di specie, trattasi non
della riscossione del canone, ma di una pretesa risarcitoria circa un
godimento di un bene che si ipotizza abusivamente occupato.
La fattispecie che si presenta, dunque, richiede una serie di
valutazioni sia di fatto che giuridiche che non possono che
appartenere all'ambito delle "funzioni amministrative" conferite:
come la data dell'insediamento, la problematica circa
l'applicabilità degli artt. 49 (devoluzione delle opere non
amovibili) e 54 (occupazioni e innovazioni abusive), cod. nav.,
anzichè l'art. 936 (opere fatte da un terzo con materiali propri)
del codice civile, la prescrizione quinquennale ecc. Tutte attività
e valutazioni che non possono che concernere l'amministrazione dei
beni.
Sotto il terzo profilo, infine, e cioè circa le attività di
riscossione dei canoni o dell'indennizzo, non pare dubbio che essa si
concreti in un esercizio di gestione che deve ormai essere riferito
all'ente cui sono state conferite le funzioni amministrative, almeno
a far data dal trasferimento delle funzioni.
Istanza di sospensiva
L'esecuzione degli impugnati provvedimenti, prima della
definizione dell'Autorità Giudiziaria competente dei giudizi circa
la demanialità delle aree interessate, può dar luogo a fenomeni di
forte tensione sociale, tenuto conto del numero dei casi possibili di
uguale trattamento, ammontante a circa diecimila, della gravità
delle conseguenze relative al rilascio di immobili e di costruzioni,
molte delle quali adibite a residenze abituali delle famiglie. Si
chiede, pertanto, a norma dell'art. 40 legge 11 marzo 1953, n. 87,
che codesta Ecc.ma Alta Corte voglia disporre, con ordinanza
motivata, la sospensione per gravi ragioni dell'esecuzione degli atti
impugnati, almeno limitatamente all'ordine di rilascio.

P. Q. M.
Si conclude perchè la Corte costituzionale, previa sospensiva,
dichiari che non spetta allo Stato e per esso all'Agenzia del demanio
- ma alla Regione Molise l'adozione di tutti i provvedimenti inerenti
l'amministrazione del demanio marittimo ad essa conferita, ivi
compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva occupazione
e di rilascio degli immobili, con l'annullamento degli atti
impugnati, previa ove occorra dichiarazione di sopravvenuta
incostituzionalità dell'art. 822, primo comma cod. civ.
Roma, addì 30 maggio 2002
Prof. Avv. Giovanni Di Giandomenico - Avv. Francesco Guicciardi
02C0623