1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2017
Ordinanza del 19 aprile 2017 del Tribunale di Viterbo nel procedimento civile promosso da Gigli Ugo contro Bianchi Pierluigi quale Commissario straordinario dell'A.T.E.R. di Viterbo e Regione Lazio. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Incarichi di direzione di enti pubblici dipendenti dalla Regione - Direttore generale di Azienda territoriale per l'edilizia residenziale pubblica (A.T.E.R.) - Previsione della cessazione di diritto il novantesimo giorno successivo all'insediamento dei nuovi organi di amministrazione, salvo conferma. - Legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio), art. 55, comma 5; legge della Regione Lazio 3 settembre 2002, n. 30 (Ordinamento degli enti regionali operanti in materia di edilizia residenziale pubblica), art. 11, comma 2. (18C00115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

TRIBUNALE ORDINARIO DI VITERBO
Ufficio del Giudice del lavoro

Proc R.G.L.P. n. 1477/2015 L.P.
Gigli Ugo
contro
Commissario straordinario A.T.E.R. di Viterbo A.T.E.R.
Regione Lazio
Il tribunale, in funzione di giudice del lavoro, ha pronunciato
la seguente ordinanza nel procedimento n. 1477 del ruolo generale per
gli affari contenziosi di lavoro dell'anno 2015, vertente tra:
Gigli Ugo (con gli avv.ti Maria Cristina Manne Isabella Ballarono
e Domenico Tomassetti);
A.T.E.R. di Viterbo (con l'avv. Mauro De Angelis);
Pierluigi Bianchi quale commissario straordinario dell'A.T.E.R.
di Viterbo (con l'avv. N. D'Agostino);
Regione Lazio - in qualità di terzo chiamato
all'esito della camera di consiglio in data odierna

Premesso

Che con ricorso ex art. 414 c.p.c., depositato in data 15
settembre 2015, Gigli Ugo ha adito questo Tribunale in funzione di
giudice del lavoro esponendo in fatto, che con deliberazione n. 6 del
12 dicembre 2011 il Consiglio di amministrazione dell'A.T.E.R. di
Viterbo aveva conferito al ricorrente l'incarico di direttore
generale, confermando allo stesso funzioni, stato giuridico e
trattamento economico già in essere; che era stato conseguentemente
stipulato un contratto individuale di lavoro tra il ricorrente e
l'A.T.E.R. di Viterbo, «a far data dal 12 dicembre 2011, per anni
cinque» e quindi con scadenza alla data del 12 dicembre 2016; che per
la disciplina del rapporto le parti avevano rinviato alla normativa
del C.C.N.L. per i dirigenti Imprese pubblica utilità; che, a
seguito dell'insediamento della nuova giunta regionale del Lazio, con
deliberazione G.R. n. 165 del 3 luglio 2013, era stato disposto il
commissariamento di tutte le A.T.E.R. del Lazio; che con decreto del
Presidente della Regione Lazio n. T00207 del 31 luglio 2013, era
stato nominato quale commissario straordinario dell'A.T.E.R. di
Viterbo, in sostituzione del Presidente e del CdA, l'avv. Pierluigi
Bianchi, fino al 30 settembre 2014; che lo stesso avv. Pierluigi
Bianchi era stato nuovamente nominato commissario straordinario con
decreto del Presidente della Regione Lazio n. T00344 del 1° ottobre
2014, «con i poteri del Presidente e del CdA, fino alla nomina dei
nuovi organi di amministrazione»; che in data 29 gennaio 2015 il
ricorrente aveva appreso di essere stato rimosso dall'incarico di
direttore generale dell'A.T.E.R. di Viterbo, con una lettera di pari
data, sottoscritta - senza previa adozione di alcun atto deliberativo
- dal commissario straordinario dell'ATER di Viterbo, avv. Pierluigi
Bianchi; che tale lettera aveva disposto la cessazione del ricorrente
dall'incarico di direttore generale sul mero presupposto della
necessità di attuare la previsione «dell'art. 11, comma 2, legge n.
20/2002» e «dell'art. 12 dello Statuto aziendale»; che con
Deliberazione adottata lo stesso giorno (29 gennaio 2015), il
commissario straordinario aveva nominato per la durata di 4 giorni il
sig. Massimo Bindi; che il ricorrente aveva, dunque, impugnato tale
risoluzione con lettera raccomandata spedita in data 20 marzo 2015 e
ricevuta dall'A.T.E.R. in data 23 marzo 2015; di aver, inoltre,
proposto ricorso e ex art. 700 codice di procedura civile che era
stato respinto per insussistenza del periculum in mora e di aver
proposto reclamo al Collegio ai sensi dell'art. 669-terdecies codice
di procedura civile, risoltosi con conferma dell'ordinanza di prime
cure.
Tutto ciò premesso, parte attorea ha dedotto in diritto:
la nullità e/o l'inesistenza e/o l'invalidità e/o
l'annullamento e/o la natura discriminatoria dell'atto di decadenza
per motivo illecito determinante e/o la violazione di norme
imperative e il diritto alla reintegra nell'incarico sostenendo
l'illegittimità della comunicazione del 29 gennaio 2015 del
commissario straordinario e della nota delle due direzioni regionali
del 19 gennaio 2015 in quanto mancante il presupposto di applicazione
della normativa invocata, ossia «la costituzione del nuovo consiglio
di amministrazione» (non essendo tale evento ravvisabile
nell'avvenuto commissariamento) e, dunque, la conseguente violazione
dell'art. 12 dello statuto dell'Ater e dell'art. 11, comma 2, della
legge regionale n. 30/2012 e la nullità dell'irrogato licenziamento
ai sensi del combinato disposto degli articoli 1343 e 1418 codice
civile ovvero ai sensi del 1344 codice civile e, in ogni caso, ai
sensi dell'art. 1345 per motivo illecito determinante;
in subordine, l'invalidità e/o l'annullabilità e/o
l'inefficacia dell'atto di decadenza per violazione di norme
imperative e/o comunque per contrarietà ai principi di buona fede e
correttezza in executivis di cui agli articoli 1175 e 1375 codice
civile e il diritto al risarcimento del danno patrimoniale per
equivalente economico: al riguardo ha eccepito l'inadempimento
contrattuale, per la risoluzione del rapporto lavorativo prima del
relativo termine; ha altresì dedotto l'illegittimità costituzionale
dell'art. 55, comma 5, dello Statuto regionale, contenente il
richiamo al sistema dello spoils system, il cui contenuto precettivo
era stato già dichiarato incostituzionale con sentenza n. 104 del 23
marzo 2007, sebbene in riferimento ad altra norma (art. 55, comma 4);
ha quindi sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art
55, comma 5, della legge regione Lazio n. 1/2004 e dell'art. 11,
comma 2, della legge regione Lazio n. 30/2002 per violazione degli
articoli 97 e 98 Cost.;
in ogni caso, il diritto al risarcimento del danno non
patrimoniale, nello specifico del danno morale soggettivo e del
pregiudizio all'immagine professionale.
Nel costituirsi in giudizio, con comparsa depositata in
cancelleria il 15 febbraio 2016, il commissario straordinario
dell'ATER Pierluigi Bianchi ha resistito alle avverse domande
eccependo, preliminarmente, il proprio difetto di legittimazione
passiva quale commissario straordinario dell'ATER.
Nel merito ha dedotto l'insussistenza di una ipotesi di
licenziamento illegittimo sanzionabile con la reintegra,
sottolineando essersi verificata una decadenza dall'incarico ai sensi
della legge regionale n. 30/2002, dello statuto aziendale, della
delibera di nomina e del contratto di collaborazione, che ha
osservato essere norme vigenti, non dichiarate incostituzionali, e di
previsioni contrattuali, volontariamente sottoscritte e pienamente
vincolanti. Ha poi eccepito l'infondatezza della domanda di reintegra
per incompatibilità della tutela reale con un rapporto di lavoro a
tempo determinato; la piena equiparazione tra la costituzione di un
nuovo consiglio di amministrazione e la nomina di un commissario
straordinario; l'inesistenza del motivo illecito determinante dedotto
da circostanze di fatto non veritiere e sfornite di riscontro
probatorio; l'infondatezza della domanda risarcitoria del danno non
patrimoniale e la sola spettanza, nel caso venga dichiarata
l'illegittimità della decadenza, della corresponsione di una
indennità di mancato preavviso ai sensi degli articoli 34 e 35 del
CCNL CISPEL.
Nel costituirsi con comparsa depositata il 12 gennaio 2016
l'A.T.E.R. di Viterbo ha chiesto respingersi le domande attoree,
assumendo in primo luogo l'equiparabilità tra l'insediamento del
nuovo consiglio di amministrazione e la nomina del commissario
straordinario (essendo quest'ultimo organo straordinario
dell'amministrazione dell'ente cui spettano gli stessi poteri di
tutti gli organi dell'ente il cui mandato sia cessato per qualsiasi
ragione); ha quindi dedotto l'applicabilità, a seguito al
commissariamento, dell'art. 11, somma 2, della L.R. Lazio n. 30/2002
e dell'art. 12 dello Statuto aziendale, che dispongono la cessazione
automatica degli incarichi dei direttori generali in caso di
insediamento del nuovo consiglio di amministrazione; che le stesse
direzioni regionali avevano comunicato ai commissari delle ATER che,
a seguito della loro nomina, avrebbe trovato applicazione l'art. 11
della L.R. n. 30/2002, l'art. 55, comma 5, dello Statuto della
Regione Lazio e l'art. 19 del decreto legislativo n. 165/2001 a mente
dei quali dovevano ritenersi cessati gli incarichi dei direttori
generali decorsi 90 giorni dall'insediamento degli organi di vertice
delle rispettive amministrazioni; ha conseguentemente escluso la
sussistenza di motivi illeciti, non essendo veritiere le circostanze
prospettate e difettando il nesso di causalità tra queste ultime e
la decadenza operante ope legis.
L'azienda ha infine eccepito l'infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, la cessazione dall'incarico trovando
fondamento non solo nell'art. 55 dello statuto regionale ma anche
nell'art. 11, comma 2, della L.R. n. 30/02 nonchè nell'art. 12 dello
statuto aziendale dell'ATER di Viterbo, norme vigenti ed accettate
dal ricorrente con la sottoscrizione di apposito contratto. Ha in
ultimo dedotto l'inammissibilità della tutela reale, da ritenersi
inapplicabile ai rapporti di lavoro a tempo determinato, e
l'infondatezza della domanda risarcitoria ex art. 1218 codice civile
e in ogni caso l'inapplicabilità dell'art. 29 del C.C.N.L. dirigenti
imprese pubblica utilità ai fini della quantificazione del danno; ha
parimenti eccepito l'insussistenza dei lamentati danni patrimoniale e
non patrimoniale per mancanza dei requisiti costitutivi.
Il terzo chiamato in causa, Regione Lazio, costituendosi con
deposito di memoria difensiva in data 24 marzo 2016, ha resistito
alle avverse domande eccependo, in primo luogo, il difetto di
legittimazione passiva, essendo essere soggetto estraneo al rapporto
intercorso tra il ricorrente e il datore di lavoro, l'A.T.E.R. di
Viterbo, soggetto dotato di personalità giuridica, autonomia
imprenditoriale, patrimoniale, finanziaria e contabile; in secondo
luogo, ha eccepito l'inammissibilità e la conseguente infondatezza
della domanda di manleva, fondata su una nota regionale indirizzata a
tutte le A.T.E.R. del Lazio, che ha sostenuto essere del tutto
generica e che l'A.T.E.R. di Viterbo avrebbe ben potuto disattendere;
sul presupposto della equiparabilità tra insediamento del
commissario straordinario e insediamento del nuovo consiglio di
amministrazione e della conseguente risoluzione ipso iure del
contratto lavorativo, ha altresì dedotto la legittimità del
provvedimento di decadenza e l'infondatezza della domanda principale;
per l'ipotesi in cui si fosse ritenuta l'illegittimità del
provvedimento di rimozione, ha comunque sostenuto l'inammissibilità
della domanda di reintegra; in ordine alla pretesa risarcitoria, ha
infine eccepito la carenza di prova tanto in ordine alla
potenzialità lesiva della condotta aziendale, quanto in ordine
all'esistenza del nesso causale con il danno lamentato, ed ha
contestato la pretesa anche sotto il profilo del quantum debeatur.
In fatto, va premesso che la delibera della giunta regionale del
Lazio n. 165 del 3 luglio 2015 - al fine di dare attuazione alla
legge 28 giugno 2013 n. 4 contenente disposizioni in tema di
riduzione dei costi della politica e di razionalizzazione degli
uffici e servizi della Regione ed in particolare in attuazione
dell'art. 22, concernente il riordino degli enti e la riduzione del
numero dei componenti degli organi - aveva disposto il
commissariamento delle aziende territoriali per l'edilizia
residenziale pubbliche di tutte le Provincie del Lazio, rimettendo a
successivi decreti del Presidente della Regione l'adozione degli atti
di nomina di altrettanti commissari straordinari.
Nelle premesse la suddetta delibera dava atto che ai sensi
dell'art. 55, comma 4, dello statuto regionale «i componenti degli
organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti dalla Regione
decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima
seduta del consiglio salvo conferma con le stesse modalità previste
per la nomina» e che pertanto, essendosi insediato il nuovo Consiglio
Regionale in data 25 marzo 2013, «gli organi istituzionali delle
A.T.E.R. sono decaduti dalla carica il 23 giugno 2013».
Con successiva deliberazione n. 642 del 30 settembre 2014 la
giunta regionale aveva disposto la proroga fino al 15 settembre 2015.
Per la ATER di Viterbo il commissario straordinario era stati
nominato con decreto del Presidente della Regione Lazio n. T00344 del
1° ottobre 2014.
In seguito la nota congiunta della direzione regionale
infrastrutture, ambiente e politiche abitative e della direzione
regionale risorse umane e sistemi informativi prot. n. 27633 del 19
gennaio 2015 aveva sostanzialmente ribadito il contenuto della citata
delibera di giunta precisando che «... avuto riguardo alla succitata
normativa regionale, nonchè all'art. 55, comma 5, dello statuto
della Regione Lazio e alle disposizioni generali in materia di
incarichi dirigenziali di vertice di cui all'art. 19, commi 3 ed 8,
del decreto legislativo n. 165/01, ... gli incarichi dei direttori
generali delle aziende in indirizzo devono ritenersi cessati decorsi
90 giorni dall'insediamento degli organi commissariali in argomento,
salvo conferma da parte degli organi stessi. Al riguardo si precisa
che il dies a quo del termine di 90 giorni va individuato nella data
di effettiva assunzione delle funzioni da parte dei rispettivi
commissari straordinari. In relazione a quanto sopra, si invitano i
commissari straordinari delle aziende in indirizzo, qualora non
avessero già provveduto, a disporre con urgenza gli atti relativi
alla nomina di nuovi direttori generali nel rispetto della normativa
sopra richiamata e a dare comunicazione alle scriventi direzioni in
merito ai provvedimenti che saranno adottati al riguardo».
Con la nota in contestazione 29 gennaio 2015 a firma del
commissario straordinario dell'ATER, in attuazione della
deliberazione di giunta, della citata nota e della normativa
regionale e statutaria in esse richiamata, al ricorrente era stato
comunicata l'intervenuta «decadenza, ex lege, dalla carica di
direttore generale e la conseguente cessazione di ogni rapporto con
la ATER di Viterbo». La missiva spiegava che «ai sensi dell'art. 11,
comma 2, della legge regionale n. 20/2002 (rectius 30/2002) e
dell'articolo 12 dello statuto aziendale «l'incarico di direttore
generale è conferito a tempo determinato, per un periodo non
superiore a cinque anni ed ha termine con la costituzione del nuovo
consiglio di amministrazione».
La Regione con nota della «Direzione regionale infrastrutture
ambiente e politiche abitative» e della «Direzione regionale risorse
umane e sistemi informativi» prot. 27633 del 19 ottobre 2015, già
agli atti di questa Azienda, ha richiamato tutti i commissari delle
ATER del Lazio, alla applicazione di tale normativa».
Le disposizioni sulla cui base si è dunque pervenuti alla
declaratoria di decadenza dall'incarico del ricorrente sono
sostanzialmente identificabili:
a) nell'art. 55, comma 5, della legge regionale del Lazio 11
novembre 2004 n. 1 recante «Nuovo statuto della Regione Lazio»
secondo il quale «Gli incarichi di direzione delle strutture di
massima dimensione degli enti pubblici dipendenti sono conferiti dai
rispettivi organi di amministrazione e cessano di diritto il
novantesimo giorno successivo all'insediamento dei nuovi organi,
salvo conferma da parte degli organi stessi»;
b) nell'art. 11, comma 2, della L.R. 3 settembre 2002, n. 30
«Ordinamento degli enti regionali operanti in materia di edilizia
residenziale pubblica», il quale dispone che «Il direttore generale
è nominato dal consiglio di amministrazione ed è scelto tra i
dirigenti dell'azienda stessa o di altri enti pubblici o privati, di
età non superiore ai sessantacinque anni, che abbiano svolto
attività dirigenziale e che siano in possesso del diploma di laurea
ovvero che abbiano espletato per almeno 10 anni l'incarico di
dirigente apicale di ente pubblico. 2. L'incarico di direttore
generale è conferito a tempo determinato, per un periodo non
superiore a cinque anni, rinnovabile una sola volta, e ha termine,
comunque, con la costituzione del nuovo consiglio di amministrazione.
L'incarico di direttore generale è disciplinato con contratto
individuale che stabilisce, tra l'altro, il trattamento economico,
con riferimento a quello previsto dall'art. 16, comma 2. Per i
dipendenti di altri enti, il contratto disciplina, altresì, il
rapporto di lavoro»;
c) nell'art. 12 dello statuto aziendale il quale, ricalcando
contenuto della norma or ora richiamata, dispone dello che «1. Il
direttore generale è nominato dal consiglio di amministrazione, ed
è scelto tra i dirigenti dell'Azienda stessa o di altri enti
pubblici o privati, che abbiano svolto attività dirigenziale ed in
possesso del diploma di laurea, ovvero che abbiano ricoperto - per
almeno dieci anni l'incarico di dirigente apicale presso un ente
pubblico, ai sensi del comma 1, art. 11, legge n. 30/02. 2.
L'incarico di direttore generale è conferito a tempo determinato,
per un periodo non superiore a cinque anni, rinnovabile e ha termine,
comunque, con la costituzione del nuovo consiglio di amministrazione.
L'incarico di direttore generale, qualora conferito a dirigente
d'azienda, è disciplinato con contratto individuale che stabilisce,
tra l'altro, il trattamento economico, con riferimento a quello
previsto dall'art. 16, comma 2, della legge. Per i dipendenti di
altri enti, il contratto disciplina, altresì, il rapporto di lavoro.
La deliberazione con cui è conferito l'incarico di direttore
generale deve anche contemplare le ipotesi di revoca anticipata dello
stesso da parte del consiglio di amministrazione mediante atto
motivato. Di tale punto della deliberazione deve essere fatto
esplicito richiamo nel contratto individuale di lavoro. 3. La
rimozione dall'incarico di direttore generale deve essere deliberata
con la maggioranza dei due terzi dei componenti il consiglio di
amministrazione».
Ritiene questo giudicante che i dubbi di legittimità
costituzionale sollevati dal ricorrente siano fondati.
Sotto il profilo della rilevanza ritiene questo giudicante che le
eccezioni di parte ricorrente tendenti ad escludere l'operatività
delle norme in esame non siano fondate. Va al riguardo premesso che
tanto l'art. 55, comma 5, dello statuto regionale, quanto l'art. 11,
comma 2, della LR n. 30/2002 e cosi pure l'art. 12 dello statuto
aziendale, prevedono che l'incarico abbia comunque termine con
«l'insediamento dei nuovi organi» di amministrazione ovvero «con la
costituzione del nuovo consiglio di amministrazione».
Parte ricorrente sostiene l'illegittimità della declaratoria di
decadenza assumendo l'inapplicabilità delle richiamate disposizioni
per carenza del presupposto di legge, non risultando costituito un
nuovo consiglio di amministrazione e non essendo a ciò equiparabile
la nomina del commissario straordinario.
La tesi non sembra sostenibile. Non è infatti in contestazione
che nella delibera della Giunta Regionale n. 165 del 3 luglio 2015,
che aveva disposto il commissariamento dell'ATER, il commissario
straordinario sia stato identificato quale organo sostitutivo degli
organi istituzionali dell'ente (Presidente, consiglio di
amministratore e collegio dei revisori). In particolare, la suddetta
delibera, dopo aver individuato gli organi istituzionali degli enti,
in conformità con quanto previsto dalla LR n. 30/2002 (recante
«Ordinamento degli enti regionali operanti in materia di edilizia
residenziale pubblica» e successive modifiche»), aveva chiarito che
ai sensi dell'art. 55, comma 4, dello statuto regionale, «i
componenti degli organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti
dalla Regione decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo
alla prima seduta del consiglio salvo conferma con le stesse
modalità previste per la nomina» ed in seguito aveva disposto il
«commissariamento straordinario» degli enti «..., fino alla nomina
dei nuovi organi di amministrazione secondo quanto previsto
nell'ambito della riforma stessa e nell'art. 55, comma 3, dello
statuto regionale».
Appare evidente che la nomina dei commissari straordinari sia
stata quindi disposta in sostituzione degli ordinari organi
istituzionali e che ai medesimi fossero quindi attribuiti e
riconosciuti i corrispondenti poteri. Se ne deve desumere che, ai
fini dell'applicabilità delle disposizioni sulla decadenza del D.G.,
la nomina del commissario straordinario abbia prodotto i medesimi
effetti che gli articoli 11, comma 2, della LR n. 30/2002 e 12 dello
statuto aziendale riconducono in via ordinaria alla costituzione del
consiglio di amministrazione. A prescindere da quanto si dirà in
seguito riguardo alla applicabilità dell'art. 55, comma 4, dello
statuto regionale, alla possibilità di ritenere la decadenza dei
membri dei suddetti organi istituzionali e alle ulteriori ragioni
poste a base del commissariamento, le considerazioni che precedono
inducono a ritenere che la decadenza del direttore generale sia stata
disposta in applicazione delle disposizioni in esame. Di qui la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Nel merito, va osservato come a sostegno delle proprie censure la
parte abbia fatto richiamo alle pregresse pronunce della Corte
costituzionale ed in particolare alla sentenza n. 104/2007 del 19
marzo 2007 che aveva dichiarato l'illegittimità dell'art. 55, comma
4, della legge Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo statuto
della Regione Lazio), nella parte in cui aveva previsto che i
direttori generali delle Asl decadono dalla carica il novantesimo
giorno successivo alla prima seduta del consiglio regionale, salvo
conferma con le stesse modalità previste per la nomina; che tale
decadenza opera a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data
di entrata in vigore dello Statuto; che la durata dei contratti dei
direttori generali delle Asl viene adeguata di diritto al termine di
decadenza dall'incarico.
In quella occasione i giudici remittenti avevano censurato la
norma osservando che far dipendente la cessazione dalla carica al
rinnovo del consiglio regionale avesse «l'evidente finalità di
consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo
consiglio di sostituire i preposti agli organi istituzionali» e che
tuttavia ciò avrebbe determinato «una cesura nella continuità
dell'azione amministrativa esplicata dal titolare della carica, non
in dipendenza di una valutazione della qualità di questa «azione»,
ma di un evento oggettivo, come l'insediamento del nuovo consiglio;
avevano quindi ritenuto che ciò contrastasse con i principi
costituzionali imparzialità e buon andamento dettati dall'art. 97
Cost. ed incidesse sulla stabilità ed autonomia che consente al
dirigente di improntare il suo operato al rispetto dei richiamati
principi.
La Corte, nell'esaminare la vicenda che aveva visto coinvolto il
direttore generale di una ASL, aveva ritenuto fondata la questione,
osservando preliminarmente che la disposizione censurata dovesse
ritenersi innanzitutto incongrua rispetto all'obiettivo perseguito
dalla legge, ovvero quello di preservare il rapporto diretto fra
organo politico ed organo tecnico: sotto tale profilo aveva infatti
spiegato che alle ASL e ai suoi dirigenti erano devolute competenze
essenzialmente tecniche, da svolgere con autonomia imprenditoriale,
sulla base degli indirizzi generali fissati dalla Regione e per il
perseguimento di obiettivi gestionali ed operativi fissati delle
giunte regionali; che la decadenza automatica non avrebbe consentito
di preservare il rapporto diretto fra organo politico e direttore
generale, essendo operativa anche nel caso in cui dalle elezioni
fosse risultata confermata la precedente compagine di governo; che
l'esigenza in esame non sarebbe stata soddisfatta neanche dalla
possibilità di conferma nell'incarico (prevista dalla norma) non
essendone prevista la motivazione e potendo quindi prescindere da una
valutazione dell'attività svolta, sui risultati raggiunti e sugli
obietti perseguiti.
Aveva quindi sostenuto che la norma violasse l'art. 97 Cost.,
sotto il duplice profilo dell'imparzialità e del buon andamento
dell'amministrazione. A sostegno di tali conclusioni aveva
evidenziato che l'art. 97 Cost. sottopone gli uffici pubblici ad una
riserva (relativa) di legge, sottraendoli all'esclusiva
disponibilità del governo; prevede che gli uffici pubblici siano
organizzati secondo i principi di imparzialità ed efficienza e che
l'accesso avvenga, dì norma, mediante procedure fondate sul merito.
Aveva quindi osservato che nel principio di imparzialità, si esprime
la distinzione tra politica e amministrazione, tra l'azione del
governo - normalmente legata alle impostazioni di una parte politica,
espressione delle forze di maggioranza - e l'azione
dell'amministrazione; che il principio di efficienza
dell'amministrazione trova invece esplicazione in una serie di
regole, che vanno da quella di una razionale organizzazione degli
uffici, a quella di assicurarne il corretto funzionamento e di
garantire la regolarità e la continuità dell'azione amministrativa
e, in particolare, dei pubblici servizi, anche al mutare degli
assetti politici; a quella per cui i dirigenti debbono essere
sottoposti a periodiche verifiche circa il rispetto dei principi di
imparzialità, funzionalità, flessibilità, trasparenza e circa
l'attività svolta da valutare in funzione dei risultati e degli
obiettivi prefissati.
Aveva anche rammentato che nell'ottica del perseguimento degli
obiettivi costituzionali, ai dirigenti erano accordate specifiche
garanzie, concernenti la verifica che gli incarichi assegnati (che
doveva avvenire tenendo conto, tra l'altro, delle attitudini e delle
capacità professionali) e la loro cessazione anticipata
dall'incarico (che poteva avvenire solo in seguito all'accertamento
dei risultati conseguiti e sulla base del giusti procedimento).
Aveva quindi affermato che «La dipendenza funzionale del
dirigente non può diventare dipendenza politica. Il dirigente è
sottoposto alle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed
in seguito a questo può essere allontanato. Ma non può essere messo
in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la
garanzia del giusto procedimento».
Alla luce di tale pronuncia occorre in primo luogo osservare che
la delibera di giunta n. 165 del 3 luglio 2015, con cui era stato
disposto il commissariamento delle ATER, aveva errato nel ritenere la
decadenza dei componenti degli organi istituzionali alla scadenza del
novantesimo giorno successivo alla prima seduta del consiglio
insediato in data 25 marzo 2013: tale evenienza era stata infatti
desunta ex lege in applicazione della medesima norma che la Corte
costituzionale aveva già dichiarato incostituzionale ormai anni
prima.
È pur vero peraltro che il commissariamento degli enti era stato
comunque disposto allo scopo di «assicurare la continuità aziendale»
e «consentire il riordino delle aziende» come previsto dalla legge
regionale 28 giugno 2013, n. 4 («Disposizioni urgenti di adeguamento
all'art. 2 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, relativo alla
riduzione dei costi della politica, nonchè misure in materia di
razionalizzazione, controlli e trasparenza dell'organizzazione degli
uffici e servizi della Regione») che aveva appunto previsto la
ricognizione e il riordino degli enti e la riduzione del numero dei
componenti degli organi. Sicchè la nomina del commissario
straordinario si poteva ritenere giustificata anche a prescindere
dalla sostituzione dell'organo consiliare.
Ritiene tuttavia questo giudicante che le considerazioni
formulate dalla Corte nella citata pronuncia incidano anche sulla
giudizio di legittimità delle disposizioni dello Statuto Regionale e
della legge di riordino degli ATER alle quali Regione Lazio e
commissario straordinario avevano inteso dare attuazione, pervenendo
alla decadenza del direttore generale.
Ove infatti si abbia riguardo al principio di efficienza
dell'amministrazione e quindi alla necessità di assicurare il
corretto funzionamento, la regolarità e la continuità dell'azione
amministrativa, anche sotto il profilo dell'osservanza delle garanzie
accordate ai dirigenti, tali da escludere la possibilità di una loro
cessazione anticipata dall'incarico a prescindere da una loro
valutazione riguardo ai risultati conseguiti e dall'osservanza del
giusto procedimento, occorre allora dubitare della legittimità
costituzionale delle norme che ne prevedano la decadenza automatica
anche quando giustificata - non dall'esigenza di preservare il
rapporto diretto fra organo politico ed organo tecnico o di
coordinarne la durata dell'incarico con quella degli organi di
indirizzo politico, ma dall'obiettivo di preservare il rapporto
fiduciario tra i dirigenti generali e l'organo amministrativo
deputato alla loro nomina.
È pur vero che con riguardo a rapporti di tal genere, la S.C. ha
ritenuto che le disposizioni [(come quella dell'art. 9, comma 6,
della legge reg. Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n. 6. In
tema di risoluzione del rapporto di lavoro del direttore tecnico
scientifico e del direttore amministrativo dell'Agenzia Regionale per
la Protezione dell'Ambiente (A.R.P.A.)], «che introducono una
fattispecie di estinzione automatica del rapporto, la cui «ratio» va
individuata nell'intento di assicurare la costante permanenza del
rapporto fiduciario fra direttore generale dell'Agenzia e i suddetti
collaboratori, fondato sulla provenienza della nomina dallo stesso
soggetto e non sull'esigenza di garantire l'automatico adeguamento
della durata della nomina del dirigente a quella degli organi di
indirizzo politico» non si pongono in contrasto con i principi di
imparzialità e buon andamento, poichè «in linea con quanto
precisato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 233 del 2006
- non riguarda un'ipotesi di «spoil system» in senso tecnico, dal
momento che non regola un rapporto fondato «sull'intuitus personae»
tra l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che
lo riceve ed è responsabile verso il primo dell'efficienza
dell'amministrazione, ma concerne l'organizzazione dell'ente pubblico
e mira a garantire, all'interno di esso, la consonanza di
impostazione gestionale fra il direttore generale e i direttori
tecnico-scientifico e amministrativo» (Sez. L, Sentenza n. 3529 del
13 febbraio 2013 rv. 625244).
Con ordinanza interlocutoria Sez. L, n. 14593 del 15 luglio 2016
(Rv. 640730 - 01) la stessa Corte ha tuttavia ritenuto di dover
sottoporre la norma alla verifica di legittimità costituzionale
norma osservando che «con sentenza n. 224 del 2010 la Corte
costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell'art. 97 Cost., l'art. 15, comma 6, della legge della
Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, secondo cui il direttore
amministrativo e il direttore sanitario delle aziende unità
sanitarie locali o ospedaliere cessano dall'incarico entro tre mesi
dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono essere
riconfermati poichè detta norma contempla un meccanismo di decadenza
automatica e generalizzata dalle suddette funzioni dirigenziali,
lesivo del principio di continuità dell'azione amministrativa che
rinviene il suo fondamento nell'art. 97 Cost. La scelta fiduciaria
del direttore amministrativo, effettuata con provvedimento ampiamente
discrezionale del direttore generale, non implica, si è infatti
sottolineato dal giudice delle leggi, che l'interruzione del
conseguente rapporto di lavoro possa avvenire con il medesimo margine
di apprezzamento discrezionale, poichè una volta instaurato detto
rapporto, vengono in rilievo altri profili, connessi, da un lato,
all'interesse dell'amministrazione ospedaliera alla continuità delle
funzioni espletate dal direttore amministrativo, e, dall'altro lato,
alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle
situazioni soggettive del dirigente; la valutazione di tali esigenze
determina, afferma la Corte costituzionale, il contrasto della
censurata disposizione con il principio costituzionale di buon
andamento, in quanto essa non ancora l'interruzione del rapporto
d'ufficio in corso a ragioni interne a tale rapporto, che - legate
alle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore
amministrativo - siano idonee ad arrecare un vulnus ai principi di
efficienza, efficacia e continuità dell'azione amministrativa.
Inoltre, ha precisato la predetta pronunzia della Corte,
l'automatica interruzione anta tempus del rapporto non consente
alcuna valutazione qualitativa dell'operato del direttore
amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto
procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere il suo
diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle
proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella
gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo
direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse
alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali
da parte dell'interessato, idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore
generale e direttore amministrativo. Nè rileva, ha sancito la
pronunzia in parola, la circostanza che la norma prevede la
possibilità di riconferma del direttore amministrativo: il relativo
potere del direttore generale non attribuisce, infatti, al rapporto
dirigenziale in corso con !interessato alcuna significativa garanzia,
atteso che dal mancato esercizio del predetto potere la norma
censurata fa derivare la decadenza automatica senza alcuna
possibilità di controllo.
A tale conclusione il giudice delle leggi è pervenuto
osservando, altresì, che la giurisprudenza costituzionale successiva
alla sentenza n. 233 del 2006 ha effettuato, in relazione ad una
serie di disposizioni disciplinatrici dei rapporti tra organi
politici e amministrativi ovvero tra organi amministrativi, talune
puntualizzazioni volte, rispetto a quanto affermato dalla citata
sentenza n. 233 del 2006, a valorizzare, in particolare, il principio
di continuità dell'azione amministrativa che rinviene il suo
fondamento proprio nell'art. 97 Cost. Si è così precisato, con la
suindicata giurisprudenza, che i meccanismi di decadenza automatica,
«ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di
uffici amministrativi per la cui scelta l'ordinamento non
attribuisce, in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o
prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli
orientamenti politici del titolare dell'organo che nomina, si pongono
in contrasto con l'art. 97 Cost., in quanto pregiudicano la
continuità dell'azione amministrativa, introducono in quest'ultima
un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato
decaduto dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e
svincolano la rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei
risultati conseguiti» (sentenze n. 34 del 2010, n. 351 e n. 161 del
2008, n. 104 e n. 103 del 2007); In particolare, la Corte, con la
sentenza n. 104 del 2007, ha affermato, con riferimento proprio alla
legislazione della Regione Lazio, che il direttore generale di
Aziende sanitarie locali - nominato, con ampio potere discrezionale,
dal Presidente della Regione per un periodo determinato - non può
decadere automaticamente in connessione con l'insediamento del nuovo
consiglio regionale; è stata ritenuta, infatti, essere in contrasto
con l'art. 97 della Costituzione la previsione della cessazione del
soggetto, cui sia stata affidata tale funzione, dal rapporto di
ufficio e di lavoro con la Regione per una causa estranea alle
vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni
concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi
di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o - ancora -
per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per
inadempimento del rapporto».
Alla luce di tali argomenti deve allora osservarsi come anche nel
caso di specie, il petitum della domanda del Gigli, pur
sostanziandosi nella richiesta del risarcimento del danno
patrimoniale e non patrimoniale, presuppone l'accertamento della
legittimità della risoluzione del rapporto avvenuta ai sensi:
dell'art. 55, comma 5, della legge Regionale del Lazio 11
novembre 2004 n. 1 recante «Nuovo statuto della Regione Lazio»
secondo cui «Gli incarichi di direzione delle strutture di massima
dimensione degli enti pubblici dipendenti sono conferiti dai
rispettivi organi di amministrazione e cessano di diritto il
novantesimo giorno successivo all'insediamento dei nuovi organi,
salvo conferma da parte degli organi stessi»;
e dell'art. 11, comma 2, della L.R. 3 settembre 2002, n. 30
«Ordinamento degli enti regionali operanti in materia di edilizia
residenziale pubblica», secondo cui «Il direttore generale è
nominato dal consiglio di amministrazione ... l'incarico ... è
conferito a tempo determinato, per un periodo non superiore a cinque
anni, rinnovabile una sola volta, e ha termine, comunque, con la
costituzione del nuovo consiglio di amministrazione»:
(oltre che dell'art. 12 dello statuto aziendale il quale,
ricalcando contenuto della norma or ora richiamata, dispone dello che
«1. Il direttore generale è nominato dal consiglio di
amministrazione, ... 2. L incarico ... è conferito a tempo
determinato, per un periodo non superiore a cinque anni, rinnovabile
e ha termine, comunque, con la costituzione del nuovo consiglio di
amministrazione»).
Le menzionate disposizioni prevedono, indiscutibilmente, una
ipotesi di decadenza automatica con esonero da qualsiasi motivazione
e dalla specificazione delle ragioni connesse alle pregresse
modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali da parte
dell'interessato e come tale sottratto a qualsiasi verifica
giurisdizionale.
Costituisce anche in questo caso presupposto indefettibile
dell'azione risarcitoria l'accertamento della illegittimità delle
richiamate disposizioni sulla interruzione automatica del rapporto di
lavoro, così come richiesto dal ricorrente anche nell'atto
introduttivo.
Anche in questo caso deve escludersi che sulla scorta delle
menzionate pronunce (che hanno già dichiarato l'illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 96 Cost. di disposizioni di
legge regionale che prevedevano la decadenza automatica dalle
funzioni dirigenziali) sia possibile addivenire ad una
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme in esame, se
non pervenendo ad una inammissibile operando una integrazione
normativa della fattispecie.
La questione va quindi sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale con la relativa pronunzia di rimessione e la
sospensione del presente procedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale, visti l'art. 134 Cost. e la legge 11 marzo 1953, n.
87, art. 23 dichiara rilevante e non manifestamente infondata in
riferimento all'art. 97 Cost., e nei sensi di cui alla parte motiva,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 55, comma 5,
della legge Regionale del Lazio 11 novembre 2004 n. 1 recante «Nuovo
statuto della Regione Lazio» nella parte in cui prevede che «Gli
incarichi di direzione delle strutture di massima dimensione degli
enti pubblici dipendenti sono conferiti dai rispettivi organi di
amministrazione e cessano di diritto il novantesimo giorno successivo
all'insediamento dei nuovi organi, salvo conferma da parte degli
organi stessi» e dell'art. 11, comma 2, della L.R. 3 settembre 2002,
n. 30 «Ordinamento degli enti regionali operanti in materia di
edilizia residenziale pubblica», nella parte in cui dispone che «Il
direttore generale è nominato dal consiglio di amministrazione ...
l'incarico ... è conferito a tempo determinato, per un periodo non
superiore a cinque anni, rinnovabile una sola volta, e ha termine,
comunque, con la costituzione del nuovo consiglio di
amministrazione»,
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Manda alla cancelleria di curare la notifica della presente
ordinanza alle parti del giudizio di legittimità, ai Presidente
della Giunta regionale del Lazio e la comunicazione della stessa al
Presidente del Consiglio regionale del Lazio.
Viterbo, 19 aprile 2017

Il giudice del lavoro: Ianigro