1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 SENTENZA 7 - 16 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Riconversione industriale del settore bieticolo-saccarifero - Nomina di un commissario ad acta da parte del competente Comitato interministeriale. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116 - art. 30-ter. - (T-150171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 30-ter del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il
settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico
dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo
delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe
elettriche, nonchè per la definizione immediata di adempimenti
derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116, promosso
dalla Regione Abruzzo con ricorso notificato il 20 ottobre 2014,
depositato in cancelleria il 27 ottobre 2014 ed iscritto al n. 85 del
registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2015 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Fabio Francesco Franco per la Regione Abruzzo e
l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 20
ottobre 2014 e depositato il 27 ottobre 2014 (reg. ric. n. 85 del
2014) la Regione Abruzzo ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 30-ter del decreto-legge 24 giugno 2014, n.
91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela
ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonchè per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116, per contrasto con gli artt. 117, terzo
e quarto comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, quest'ultimo anche in riferimento all'art. 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n.
3).
Ad avviso della Regione ricorrente la disposizione impugnata, che
ha modificato l'art. 29 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4
aprile 2012, n. 35, e che si occupa dei procedimenti per la
riconversione di industrie del settore bieticolo saccarifero,
esplicherebbe la sua efficacia anche nel territorio della Regione
Abruzzo, in relazione al progetto di costruzione di un
termovalorizzatore a biomasse, in attuazione dell'accordo per la
riconversione di un ex zuccherificio sito nel Comune di Celano.
Nel ricorso si dà conto dell'evoluzione registratasi nella
disciplina del settore bieticolo-saccarifero, a livello europeo e a
livello statale: la prima contenuta soprattutto nel regolamento (CE)
20 febbraio 2006, n. 320/2006 (Regolamento del Consiglio relativo a
un regime temporaneo per la ristrutturazione dell'industria dello
zucchero nella Comunità e che modifica il regolamento (CE) n.
1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune);
la seconda identificabile nel decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2
(Interventi urgenti per i settori dell'agricoltura,
dell'agroindustria, della pesca, nonchè in materia di fiscalità
d'impresa), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 11 marzo 2006, n. 81, il cui art. 2 ha istituito un
apposito Comitato interministeriale per fronteggiare la grave crisi
del settore. Questo Comitato interministeriale - presieduto dal
Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro delle
politiche agricole e forestali chiamato a svolgere le funzioni di
vicepresidente, composto altresì da ulteriori cinque ministri e da
tre presidenti di Regione designati dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano - è stato chiamato a: a) approvare il piano per la
razionalizzazione e la riconversione della produzione
bieticolo-saccarifera; b) coordinare le misure comunitarie e
nazionali previste per la riconversione industriale del settore e per
le connesse problematiche sociali; c) formulare direttive per
l'approvazione dei progetti di riconversione (presentati dalle
imprese, per ciascun impianto, e soggetti all'approvazione del
Ministero delle politiche agricole e forestali, ai sensi dell'art. 2,
comma 3, del d.l. n. 2 del 2006, come convertito).
In questo quadro, l'art. 29 del d.l. n. 5 del 2012, come
convertito, ha previsto la figura del commissario ad acta, nominato
dal suddetto Comitato interministeriale - ai sensi dell'art. 20 del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28 gennaio 2009,
n. 2 - il quale ultimo è incaricato, nella formulazione originaria,
di disporre «norme idonee nel quadro delle competenze amministrative
regionali atte a garantire l'esecutività dei progetti» di
riconversione.
La disposizione di cui al suddetto art. 29, comma 2, è stata
dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 62 del
2013 di questa Corte, in accoglimento di un ricorso promosso dalla
Regione Veneto. Secondo quanto stabilito da tale pronuncia, infatti,
la disciplina in essa contenuta va ascritta «alla materia agricoltura
riservata alla competenza legislativa residuale delle Regioni» e
perciò «viene a porsi in contrasto con l'art. 117 Cost., tanto se la
si interpreti come attributiva di un potere regolamentare, quanto
amministrativo. Nel primo caso sarebbe pacificamente violato l'art.
117, sesto comma, Cost., trattandosi di una materia riservata alla
competenza legislativa residuale delle regioni. Nel secondo, invece,
si dovrebbe ipotizzare una chiamata in sussidiarietà da parte dello
Stato per assicurare il perseguimento di interessi unitari che
sarebbero compromessi dall'inerzia o dall'inadempimento da parte del
livello di governo inferiore» (viene richiamata la sentenza di questa
Corte n. 303 del 2003). Tuttavia - continua la sentenza n. 62 del
2013 - «nei casi in cui vi sia uno spostamento di competenze
amministrative a seguito di attrazione in sussidiarietà, questa
Corte ha escluso che possa essere previsto un potere sostitutivo,
dovendosi ritenere che la leale collaborazione, necessaria in tale
evenienza, non possa essere sostituita puramente e semplicemente da
un atto unilaterale dello Stato (sentenze n. 165 del 2011 e n. 383
del 2005). L'art. 29, invece, prevede un potere di intervento
sostitutivo dello Stato che si attiva mediante la predisposizione da
parte del comitato interministeriale di norme idonee a dare
esecutività ai progetti nel quadro delle competenze regionali e in
casi di particolare necessità (non specificati) con il diretto
intervento di un commissario ad acta. Inoltre la norma introduce una
forma di potere sostitutivo (per dare attuazione al diritto
comunitario) che non risponde ai requisiti richiesti dall'art. 120
Cost. e dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)».
Ad avviso della ricorrente, la modifica apportata all'art. 29 del
d.l. n. 5 del 2012, dalla disposizione qui impugnata, inserita
nell'art. 30-ter del d.l. n. 91 del 2014 per effetto di un
emendamento al relativo disegno di legge di conversione, pur
qualificando i progetti di riconversione nel settore
bieticolo-saccarifero come «di interesse strategico» e pur avendo
precisato i presupposti alla base della nomina del commissario ad
acta, meriterebbe le medesime censure di incostituzionalità già
accolte nella sentenza n. 62 del 2013.
La ricorrente lamenta, anzitutto, la lesione - ad opera
dell'impugnato art. 30-ter, comma 1, lettera a) - degli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione. L'attribuzione del carattere di «interesse
strategico» ai progetti di riconversione industriale nel settore
bieticolo-saccarifero risulterebbe, infatti, generica e
configurerebbe una "chiamata in sussidiarieta'" in materia riservata
alla competenza regionale, senza che a monte vi sia stata la
prescritta intesa con le Regioni territorialmente interessate.
Quanto all'art. 30-ter, comma 1, lettera b), la ricorrente
sostiene che tale disposizione sia affetta dai medesimi vizi già
rilevati dalla sentenza n. 62 del 2013 di questa Corte e sia,
pertanto, da dichiararsi in contrasto con l'art. 117, quarto comma,
Cost., in quanto invasiva della sfera di competenza legislativa
esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura. Le modifiche
apportate alla precedente normativa, infatti, si concretizzerebbero
esclusivamente nell'uso di sinonimi («esecuzione» in luogo di
«attuazione»), di locuzioni verbali che definiscono il medesimo
concetto («accordi per la riconversione industriale sottoscritti con
coordinamento del Comitato interministeriale» al posto di «accordi
definiti in sede regionale con coordinamento del Comitato
interministeriale») e, infine, di locuzioni verbali più lunghe che
meglio specificano un concetto (come quello di «casi di particolare
necessita'», sostituito da «nel caso in cui i relativi procedimenti
autorizzativi non risultino ultimati e siano decorsi infruttuosamente
i termini di legge per la conclusione di tali procedimenti»), senza
però modificarlo.
Inoltre l'art. 30-ter, impugnato, sarebbe in contrasto con il
combinato disposto dell'art. 120, secondo comma, Cost. e dell'art. 8
della l. n. 131 del 2003 e, altresì, con i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione. Infatti, l'esercizio del
potere sostitutivo dello Stato, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e leale collaborazione, va preceduto, secondo i
parametri richiamati, dall'assegnazione di un congruo termine
all'ente regionale interessato, perchè sia in condizione di adottare
i provvedimenti necessari: solo una volta decorso tale termine lo
Stato sarebbe abilitato ad intervenire con l'adozione dei
provvedimenti necessari o con la nomina di apposito commissario. Al
contrario, nella disciplina impugnata non sono previsti nè
l'assegnazione di un termine nè il coinvolgimento della Regione, in
violazione dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale
(viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 63 del 2008).
2.- Con atto del 27 novembre 2014, depositato in cancelleria
nella medesima data, si è costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e, comunque, rigettato. La difesa statale rileva,
infatti, che la Regione ricorrente omette di evidenziare talune
modifiche, contenute nell'impugnato art. 30-ter del d.l. n. 91 del
2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014, le
quali, ad un esame più attento, consentirebbero di affermare la
conformità a Costituzione della norma vigente.
In particolare, nell'art. 29, comma 1, del d.l. n. 5 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla l. n. 35 del 2012, è stato
inserito - per effetto dell'art. 30-ter, impugnato - un riferimento
ai progetti che rivestono «carattere di interesse strategico e
costituiscono una priorità a carattere nazionale in considerazione
dei prevalenti profili di sviluppo economico di tali insediamenti
produttivi nonchè per la salvaguardia dei territori oggetto degli
interventi e dei livelli occupazionali». La novella legislativa
impugnata dispone che i progetti in questione riguardano «la
realizzazione di iniziative di riconversione industriale,
prevalentemente nel settore della produzione di energia da fonti
rinnovabili» e che essi siano «finalizzati anche al reimpiego dei
lavoratori, dipendenti delle imprese saccarifere italiane dismesse
per effetto del regolamento (CE) n. 320/2006 del Consiglio, del 20
febbraio 2006, in nuove attività di natura industriale»; si è
previsto che il commissario ad acta possa essere nominato solo «nel
caso in cui i relativi procedimenti autorizzativi non risultino
ultimati e siano decorsi infruttuosamente i termini di legge per la
conclusione di tali procedimenti»; e si è infine eliminato il
richiamo alle «norme idonee», sostituendolo con quello alle
«direttive» adottate dal Comitato interministeriale.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato la nuova
formulazione dell'art. 29, comma 1, in particolare laddove riconduce
la riconversione del comparto bieticolo-saccarifero ai «prevalenti
profili di sviluppo economico» e laddove esplicita la finalità del
mantenimento dei livelli occupazionali, dovrebbe portare a ricondurre
la materia alla tutela del diritto del lavoro di cui all'art. 4
Cost., analogamente a casi in cui si verteva di stabilimenti
industriali di interesse strategico nazionale (come quello di cui
alla richiamata sentenza n. 85 del 2013).
Inoltre, poichè la riconversione sarebbe volta a trasformare ex
stabilimenti saccariferi in impianti destinati alla produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, non si verterebbe in materia
di agricoltura, bensì in materie quali sviluppo economico,
occupazione, ambiente, energia e adempimento di impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea. Si tratterebbe di un intervento
legislativo statale proporzionato e non irragionevole, analogo a
quelli adottati per altri interventi strategici, ad esempio per
l'emergenza rifiuti in Campania e a quelli riguardanti la protezione
per i cantieri della linea ferroviaria Torino-Lione: in tal senso
sono richiamati, rispettivamente, il decreto-legge 23 maggio 2008, n.
90 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 luglio 2008, n. 123, e l'art. 19
della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2012).
Inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea,
nella memoria, come il settore dello zucchero sia stato oggetto di
una riforma volta ad adeguarlo agli impegni assunti dall'Unione
europea a livello internazionale, prevedendo specifiche forme di
aiuto al settore anche per favorire la riconversione delle attività
di coltivazione e produzione, in modo da dismettere gran parte degli
impianti attivi. La disciplina in esame, pertanto, sarebbe
riconducibile agli artt. 117, primo e secondo comma, Cost., essendo
giustificata dalla necessità di garantire il puntuale e corretto
adempimento degli obblighi comunitari (è richiamata la sentenza n.
304 del 1987) e la tutela dell'unità giuridica ed economica di cui
lo Stato è garante.
In questa logica si giustificherebbe altresì il potere di
intervento statale previsto dalla norma censurata, inteso a
scongiurare l'inadempimento degli enti territoriali competenti per
l'attuazione dei progetti di riconversione, che rischierebbe di
impedirne la realizzazione. La nuova versione dell'art. 29 si
presenterebbe immune dalle censure accolte dalla sentenza n. 62 del
2013: sia perchè circoscrive l'intervento statale ai soli casi in
cui siano decorsi infruttuosamente i termini di legge per la
conclusione dei procedimenti autorizzativi; sia perchè il potere di
intervento dello Stato è ora attribuito al Comitato
interministeriale che, per la sua composizione "mista", è
espressione anche delle Regioni; sia infine perchè scompaiono tanto
il riferimento ai «casi di particolare necessita'», quanto quello
alle «norme idonee», su cui si erano appuntate le censure accolte
dalla sentenza n. 62 del 2013.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Abruzzo replica a quanto dedotto dall'Avvocatura generale
dello Stato, rilevando che nel proprio ricorso non è stato omesso
alcun elemento utile a valutare la legittimità costituzionale o meno
del testo impugnato, prendendo puntualmente in esame tutte le
modifiche intervenute.
In particolare, con riguardo all'art. 29, comma 1, del d.l. n. 5
del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 35 del 2012,
come modificato dall'art. 30-ter del d.l. n. 91 del 2014, convertito,
con modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014, nè il riferimento
all'«interesse strategico» al posto di quello all'«interesse
nazionale», nè il richiamo alla salvaguardia dei livelli
occupazionali sembrano idonei a superare i profili di illegittimità
costituzionale già rilevati nella sentenza n. 62 del 2013 di questa
Corte, in quanto non comporterebbero una modifica della competenza
legislativa, ma continuerebbero a configurare una "chiamata in
sussidiarieta'", senza che a monte vi sia stata l'imprescindibile
intesa, sulla base del principio di lealtà, con le Regioni
territorialmente interessate e senza che siano stati rispettati i
principi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza
nell'allocazione delle funzioni amministrative.
Per quanto poi concerne l'art. 29, comma 2, del d.l. n. 5 del
2012, come convertito, modificato dall'art. 30-ter del d.l. n. 91 del
2014, come convertito, la Regione Abruzzo ribadisce che il testo
originario della disposizione, dichiarato costituzionalmente
illegittimo dalla sentenza n. 62 del 2013, e quello novellato
sarebbero sostanzialmente eguali e rileva come anche nel testo
vigente le modalità del ricorso alla nomina del commissario ad acta
sarebbero in evidente contrasto sia con l'art. 117, quarto comma,
Cost., in quanto invasive della sfera di competenza legislativa
esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura, sia con il
combinato disposto degli artt. 120, secondo comma, Cost. e 8 della l.
n. 131 del 2003, in quanto non si assegna un congruo termine alla
Regione nè si prevede il coinvolgimento della medesima.
4.- Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri insiste per l'inammissibilità
o, comunque, per il rigetto del ricorso, ribadendo e integrando gli
argomenti illustrati nell'atto di costituzione in giudizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda, tra l'altro,
che il Piano per la razionalizzazione e la riconversione della
produzione bieticolo-saccarifera è stato approvato nella riunione
dell'apposito Comitato interministeriale del 31 gennaio 2007 e che,
con riferimento alla riconversione dell'ex stabilimento saccarifero
di Celano, il progetto per la realizzazione di un impianto per la
produzione di energia elettrica da biomassa lignocellulosica è stato
approvato il 19 marzo 2008, sulla base dell'Accordo di riconversione
produttiva sottoscritto il 19 settembre 2007 tra la Regione Abruzzo,
la Provincia dell'Aquila, il Comune di Celano, le organizzazioni
sindacali dei lavoratori e i proponenti Eridania Sadam spa e Power
Crop srl.
L'interesse nazionale per i progetti di riconversione approvati,
dichiarato dal Comitato interministeriale nella riunione del 9
settembre 2009, si fonderebbe anche sull'impegno assunto dallo Stato
italiano - in attuazione della direttiva 23 aprile 2009, n.
2009/28/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive n. 2001/77/CE e n.
2003/30/CE) - di coprire nel 2020 i consumi finali di energia per
almeno il 20 per cento da fonti rinnovabili e sulla esigenza di tener
conto dell'obiettivo programmatico dell'Unione europea di estendere
detta percentuale ad almeno il 27 per cento entro il 2030.
Quanto all'individuazione della materia entro la quale si
inserisce la norma impugnata, il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che, in coerenza con l'orientamento
giurisprudenziale secondo cui sarebbe necessario tenere conto della
ratio della norma, così da identificare correttamente e
compiutamente anche l'interesse tutelato (vengono richiamate le
sentenze n. 167 e n. 119 del 2014, n. 300 del 2011, n. 430 e n. 165
del 2007 di questa Corte), la nuova formulazione del comma 1
dell'art. 29, che fa espresso riferimento a «prevalenti profili di
sviluppo economico», sia riconducibile alla finalità del
mantenimento dei livelli occupazionali e pertanto inquadrabile in una
molteplicità di materie (sviluppo economico, tutela dei livelli
occupazionali, ambiente, energia, adempimento di impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea). In questo quadro, la "chiamata
in sussidiarieta'" si rivelerebbe conforme al dettato costituzionale,
risultando proporzionata e non affetta da irragionevolezza.
Anche la nuova formulazione del comma 2 dell'art. 29 risulterebbe
esente da censure, in quanto non sarebbe più caratterizzata da
termini generici ed eviterebbe il profilo di illegittimità
costituzionale che la sentenza n. 62 del 2013 aveva riscontrato
nell'attribuzione al Comitato interministeriale di un potere -
regolamentare ovvero amministrativo - a seguito di attrazione in
sussidiarietà, con un atto unilaterale dello Stato che vulnerava il
principio della leale collaborazione. Secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, invece, la norma impugnata non violerebbe nè il
principio di sussidiarietà, inteso come indicazione in favore
dell'esercizio del potere sostitutivo da parte del livello di governo
immediatamente superiore a quello sostituito, nè il principio di
proporzionalità, vista la piena adeguatezza tra l'esercizio del
potere sostitutivo e il fine perseguito dal legislatore statale, nè
infine il principio di leale collaborazione. A quest'ultimo
proposito, viene sottolineato da un lato, su un piano generale, che
il Comitato interministeriale, per la sua composizione "mista",
risulterebbe espressione anche delle Regioni e dall'altro, su un
piano specifico, che l'Assessore all'agricoltura della Regione
Abruzzo, nella riunione del Comitato del 12 ottobre 2011, avrebbe
espresso parere favorevole al commissariamento.
Inoltre, non potrebbe sostenersi che la violazione della leale
collaborazione derivi dal mancato rispetto degli oneri procedimentali
imposti dall'art. 120 Cost. e dall'art. 8 della l. n. 131 del 2003:
ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la norma
impugnata andrebbe annoverata tra le ipotesi di interventi
sostitutivi statali che si collocano al di fuori dello schema
dell'art. 120 Cost., in quanto non integrerebbe le ipotesi di
"emergenza istituzionale" contemplate da tale disposizione, ma
avrebbe ad oggetto funzioni amministrative allocate a Regioni o a
enti locali ma intersecanti interessi unitari meritevoli di tutela
(viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 27 del 2004).
L'esercizio di tali poteri sarebbe subordinato ad una serie di
condizioni - base legale, attività amministrativa vincolata nell'an
a tutela di interessi unitari, titolarità del potere in capo ad un
organo di governo e congrue garanzie procedurali - che nella specie
sarebbero rispettate: in questa ipotesi il potere sostitutivo sarebbe
infatti subordinato alla mancata conclusione dei procedimenti
autorizzativi di competenza regionale e al decorso dei termini per la
loro conclusione (senza la necessità di una previa diffida, che si
risolverebbe in un ulteriore passaggio procedimentale inconciliabile
con l'esigenza di attuare progetti di riconversione approvati da
anni).
In definitiva, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, l'intervento sostitutivo contemplato dalla norma impugnata,
mediante il commissario ad acta, si rivelerebbe precisamente
delineato nei presupposti (inerzia conseguente al decorso dei termini
procedimentali), nel contenuto (esecuzione di accordi di
riconversione industriale già sottoscritti) e nelle modalità di
esercizio (secondo le direttive del Comitato interministeriale, cui
partecipano le Regioni): pertanto, pienamente compatibile con i
precetti che si presumono violati.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 20
ottobre 2014 e depositato il 27 ottobre 2014 (reg. ric. n. 85 del
2014) la Regione Abruzzo ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 30-ter del decreto-legge 24 giugno 2014, n.
91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela
ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonchè per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116, per contrasto con gli artt. 117, terzo
e quarto comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, quest'ultimo anche in riferimento all'art. 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n.
3).
La ricorrente, in primo luogo, impugna l'art. 30-ter, comma 1,
lettera a), del d.l. n. 91 del 2014, come convertito, nella parte in
cui, modificando l'art. 29, comma 1, del decreto-legge 9 febbraio
2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 4 aprile 2012, n. 35, attribuisce carattere di «interesse
strategico» ai progetti di riconversione industriale nel settore
bieticolo-saccarifero, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione, in quanto configura una "chiamata in sussidiarieta'"
in materia riservata alla competenza regionale, senza che a monte vi
sia stata l'intesa con le Regioni territorialmente interessate.
La Regione Abruzzo censura, in secondo luogo, l'art. 30-ter,
comma 1, lettera b), del d.l. n. 91 del 2014, come convertito, nella
parte in cui, sostituendo integralmente l'art. 29, comma 2, del
citato d.l. n. 5 del 2012, prevede che il Comitato interministeriale
di cui all'art 2 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2 (Interventi
urgenti per i settori dell'agricoltura, dell'agroindustria, della
pesca, nonchè in materia di fiscalità d'impresa), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 marzo 2006, n.
81, nomini un commissario ad acta per l'esecuzione degli accordi per
la riconversione industriale, nel caso in cui i procedimenti
autorizzativi per la riconversione degli impianti di produzione
bieticolo-saccarifera non risultino ultimati e siano decorsi
infruttuosamente i termini di legge per la conclusione di tali
procedimenti, lamentando la violazione, da un lato, dell'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto ripropone i vizi già rilevati, con
riferimento alla formulazione originaria dell'art. 29, comma 2, del
d.l. n. 5 del 2012, come convertito, dalla sentenza n. 62 del 2013 di
questa Corte, risultando invasivo della sfera di competenza
legislativa esclusiva delle Regioni in materia di agricoltura; e,
dall'altro lato, del combinato disposto dell'art. 120, secondo comma,
Cost. e dell'art. 8 della l. n. 131 del 2003, nonchè dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione, in quanto non assegna un
congruo termine, nè prevede il coinvolgimento della Regione
interessata nell'esercizio di tale potere sostitutivo.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso proposto dalla Regione Abruzzo sia
dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
3.- La prima censura sollevata nel ricorso della Regione Abruzzo,
riferita alla lettera a) del comma 1 dell'art. 30-ter, del d.l. n. 91
del 2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014,
nella parte in cui, modificando l'art. 29, comma 1, del d.l. n. 5 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 35 del 2012,
attribuisce carattere di «interesse strategico» ai progetti di
riconversione industriale nel settore bieticolo-saccarifero, è
inammissibile, per insufficienza della motivazione e incompleta
ricostruzione del quadro normativo di riferimento (ex plurimis,
sentenze n. 60 del 2015, n. 165 del 2014, n. 114 del 2013 e n. 33 del
2011; ordinanza n. 174 del 2012).
Ad avviso della ricorrente, infatti, il suddetto art. 29, comma
1, il cui testo originario non era stato impugnato e non aveva
costituito oggetto della sentenza n. 62 del 2013 di questa Corte,
configurerebbe, per come modificato dall'impugnato art. 30-ter, comma
1, lettera a), una "chiamata in sussidiarieta'" dello Stato in una
materia - quella dell'agricoltura - riservata alla competenza
regionale. Invero, la modifica apportata dalla disposizione impugnata
si limita ad attribuire la qualifica di «interesse strategico» ai
progetti di riconversione del comparto bieticolo-saccarifero,
precisando che essi «costituiscono una priorità a carattere
nazionale in considerazione dei prevalenti profili di sviluppo
economico», in particolare «per la salvaguardia dei territori oggetto
degli interventi e dei livelli occupazionali». Si tratta, dunque, di
una disposizione che si limita a riqualificare i progetti di
riconversione industriale, già in precedenza qualificati «di
interesse nazionale», senza modificarne la disciplina. A fronte di
una norma siffatta, la ricorrente non fornisce ragioni a sostegno
della sua idoneità ad attivare un meccanismo di "chiamata in
sussidiarieta'", per come configurato da questa Corte a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003, nè, più in generale, ad incidere
negativamente sulle attribuzioni regionali.
D'altra parte, il coinvolgimento dello Stato nei procedimenti di
riconversione del settore bieticolo saccarifero è riconducibile ad
una normativa precedente, e in particolare al d.l. n. 2 del 2006, il
cui art. 2 istituisce un apposito comitato interministeriale,
dotandolo di poteri di pianificazione, di coordinamento e di
direttiva, e prevede una scansione procedimentale e temporale per
l'approvazione dei progetti di riconversione delle imprese
saccarifere. Tale normativa, mai impugnata di fronte a questa Corte,
non è tenuta in alcun modo in considerazione nel ricorso della
Regione Abruzzo, benchè proprio ad essa sia da imputarsi
l'assegnazione di competenze allo Stato nell'ambito che qui viene in
rilievo, anche in relazione alla regolazione del settore disposta,
nel medesimo arco temporale, dalla normativa comunitaria, di cui al
regolamento (CE) 20 febbraio 2006, n. 320/2006 (Regolamento del
Consiglio relativo a un regime temporaneo per la ristrutturazione
dell'industria dello zucchero nella Comunità e che modifica il
regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della
politica agricola comune).
Dalle suddette carenze del ricorso proposto dalla Regione Abruzzo
discende l'inammissibilità della censura.
4.- La seconda censura è riferita alla lettera b) del comma 1
dell'art. 30-ter del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014, nella parte in cui prevede
che il Comitato interministeriale, di cui all'art. 2, comma 1, del
citato d.l. n. 2 del 2006, nomini un commissario ad acta per
l'esecuzione degli accordi per la riconversione industriale del
settore bieticolo-saccarifero sottoscritti con il coordinamento del
medesimo Comitato interministeriale e in ottemperanza alle direttive
da quest'ultimo adottate, nei casi in cui siano decorsi
infruttuosamente i termini di legge previsti per la conclusione di
tali procedimenti.
4.1.- La questione è fondata, per violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
La disposizione impugnata modifica il comma 2 dell'art. 29 del
d.l. n. 5 del 2012, già dichiarato costituzionalmente illegittimo
con la sentenza n. 62 del 2013, in quanto prevedeva che il Comitato
interministeriale disponesse «le norme idonee nel quadro delle
competenze amministrative regionali atte a garantire l'esecutività
dei progetti» e «nei casi di particolare necessita'» nominasse «un
commissario ad acta per l'attuazione degli accordi definiti in sede
regionale con il coordinamento del Comitato interministeriale».
È vero che la nuova formulazione del potere sostitutivo supera
alcuni aspetti problematici della precedente disciplina, precisando,
in particolare, i presupposti per il suo esercizio e circoscrivendo
l'ampiezza dei compiti attribuiti al Comitato interministeriale.
L'impugnato art. 30-ter, comma 1, lettera b), stabilisce, infatti,
che il potere sostitutivo del Comitato interministeriale possa essere
esercitato solo nel caso in cui i «procedimenti autorizzativi non
risultino ultimati e siano decorsi infruttuosamente i termini di
legge per la conclusione di tali procedimenti». Inoltre, i poteri del
Comitato interministeriale si concretizzano nella nomina di un
«commissario ad acta per l'esecuzione degli accordi per la
riconversione industriale sottoscritti con il coordinamento del
Comitato interministeriale, in ottemperanza alle direttive da
quest'ultimo adottate».
Nonostante la maggiore accuratezza con cui il legislatore ha
indicato i presupposti e limiti del potere sostitutivo, persistono
nell'impugnato art. 30-ter, comma 1, lettera b), del d.l. n. 91 del
2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014,
profili di illegittimità costituzionale per violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost.
4.2.- La Regione lamenta un contrasto con l'art. 8 della l. 131
del 2003, di «[a]ttuazione dell'art. 120 della Costituzione sul
potere sostitutivo». La disposizione richiamata esige, infatti, al
comma 1, che nei casi e per le finalità previste dall'art. 120,
secondo comma, Cost., «il Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa
delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un
congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari;
decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito
l'organo interessato su proposta del Ministro competente o del
Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.
Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente
della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento».
Questa Corte ha già ripetutamente affermato che l'art. 8 della
l. n. 131 del 2003 non deve necessariamente applicarsi ad ogni
ipotesi di potere sostitutivo previsto dalla legge ove quest'ultima
ne disciplini espressamente in maniera diversa l'esercizio (sentenza
n. 254 del 2009; sentenza n. 240 del 2004). Il modello procedurale
indicato nell'art. 8 della l. n. 131 del 2003 non esaurisce, dunque,
le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi e lascia
impregiudicata la possibilità che il legislatore, con normativa di
settore, disciplini altri tipi di intervento sostitutivo (sentenze n.
250 e n. 249 del 2009 e n. 43 del 2004). Tale è, appunto, il caso
della disposizione impugnata, che regola i poteri sostitutivi
nell'ambito dei progetti di riconversione delle attività economiche
del settore bieticolo-saccarifero.
Nondimeno, il legislatore statale è tenuto a rispettare i
principi desumibili dall'art. 120 Cost., al quale l'art. 8 della l.
n. 131 del 2003 ha inteso dare attuazione, pur rimanendo libero di
articolarli in forme diverse (sentenze n. 44 del 2014, n. 209 del
2009). In particolare, anche in conformità ad una costante
giurisprudenza di questa Corte, i poteri sostitutivi: a) devono
essere previsti e disciplinati dalla legge, che ne deve definire i
presupposti sostanziali e procedurali, in ossequio al principio di
legalità; b) devono essere attivati solo in caso di accertata
inerzia della Regione o dell'ente locale sostituito; c) devono
riguardare solo atti o attività privi di discrezionalità nell'an;
d) devono essere affidati ad organi di Governo; e) devono rispettare
il principio di leale collaborazione all'interno di un procedimento
nel quale l'ente sostituito possa far valere le proprie ragioni (ex
plurimis, sentenze n. 227, n. 173, n. 172 e n. 43 del 2004); f)
devono conformarsi al principio di sussidiarietà.
4.3.- Il potere sostitutivo disciplinato dall'impugnato art.
30-ter, comma 1, lettera b), del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014, non è idoneo, nella sua
attuale configurazione, a soddisfare appieno il principio di leale
collaborazione espressamente richiamato dall'art. 120, secondo comma,
Cost. Determinante in tal senso è che la disposizione impugnata non
garantisce che le Regioni e gli enti locali direttamente interessati
dall'esercizio del potere sostitutivo siano specificamente e
individualmente coinvolti in modo da poter far valere le proprie
ragioni. Non è sufficiente, infatti, che il potere sostitutivo sia
affidato ad un Comitato interministeriale composto anche da tre
presidenti di Regione designati dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano.
La presenza nel Comitato interministeriale di alcuni esponenti
regionali non assicura la partecipazione delle Regioni e degli enti
locali direttamente interessati alle delibere che li riguardano. La
legge impugnata è formulata in modo tale da prevedere sì una
componente regionale nel Comitato interministeriale preposto
all'esercizio dei poteri sostitutivi; tuttavia, non garantisce che
tale componente coinvolga specificamente gli esponenti della Regione
(o dell'ente locale) destinataria dei poteri sostitutivi.
D'altra parte, al fine del giudizio sulla legge impugnata, non
può assumere rilievo decisivo la circostanza che, nei fatti, un
Assessore della Regione Abruzzo abbia preso parte a talune riunioni
del suddetto Comitato interministeriale, esprimendo altresì, in
un'occasione, parere favorevole alla prospettiva di un
commissariamento.
5.- Restano assorbiti i restanti profili di censura sollevati nei
confronti dell'art. 30-ter, comma 1, lettera b), del d.l. n. 91 del
2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 116 del 2014.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 30-ter,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91
(Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonchè per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116, nella parte in cui non prevede la
necessaria partecipazione al procedimento della Regione interessata;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 30-ter, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 116 del 2014, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma della Costituzione, nonchè al principio di
leale collaborazione, dalla Regione Abruzzo con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI