1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 ottobre 2023
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 9 ottobre 2023 (della Camera dei deputati). Parlamento - Regolamenti parlamentari - Autodichia - Controversia inerente all'impugnativa del provvedimento di esclusione dell'offerta di un concorrente (nella specie: un costituendo raggruppamento temporaneo di imprese) dalla graduatoria finale di una procedura ristretta di rilievo comunitario avviata dall'amministrazione della Camera dei deputati - Sentenze della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 12 maggio 2022, n. 15236 e del Consiglio di Stato, sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150 - Affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo in luogo di quella dell'organo di autodichia della Camera dei deputati. - Sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 12 maggio 2022, n. 15236; sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150. (23C00177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2023)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
della Camera dei deputati, codice fiscale e partita I.V.A. n.
80442710580, in persona del Presidente e legale rappresentante pro
tempore, on. Lorenzo Fontana (codice fiscale: FNTLNZ80D10L781E),
giusta procura speciale in calce al presente atto, come da
deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n. 177 del 3 agosto 2022 e
della Camera del 15 settembre 2022, rappresentata e difesa dagli
avv.ti prof. Massimo Luciani (codice fiscale: LCNMSM52L23H501G; fax
0690236029; posta elettronica certificata:
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), Marco Cerase (codice fiscale:
CRSMRC66P19H501S; fax: 0667609488; posta elettronica certificata:
cerase_m@certcamera.it) e Gaetano Pelella (codice fiscale:
PLLGTN71M03F839M; fax: 0667609488; posta elettronica certificata:
pelella_g@certcamera.it) con domicilio telematico eletto presso gli
indirizzi di posta elettronica certificata dei difensori e domicilio
fisico eletto presso lo studio del primo in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio n. 9,
contro:
Suprema Corte di Cassazione, in persona del Primo Presidente
pro tempore;
Consiglio di Stato, in persona del Presidente pro tempore;
in ragione e per l'annullamento delle sentenze Corte di
cassazione, SS.UU. Civ., 12 maggio 2022, n. 15236 e Consiglio di
Stato, Sez. V, 31 maggio 2021, n. 4150.

Fatto

l. - Con bando di gara pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell'Unione europea n. 2017/S207 del 27 ottobre 2017 e nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 128 del 6 novembre 2017,
l'Amministrazione della Camera dei deputati (hinc inde: anche
«Camera») avviava una procedura ristretta di rilievo comunitario per
l'appalto di servizi di monitoraggio di contratti ICT.
L'aggiudicazione veniva conferita secondo il criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa, con l'attribuzione di un massimo di
70 punti per l'offerta tecnica e di un massimo di 30 punti per
l'offerta economica.
Entro il termine stabilito dalla TAR venivano presentate sei
domande di partecipazione.
In data 4 dicembre 2017 la Camera dei deputati trasmetteva la
lettera di invito a presentare offerta indirizzata ai candidati
selezionati, tra i quali figurava la Planning Ricerche e Studi
S.r.l., che aveva chiesto di partecipare quale impresa mandataria di
un costituendo R.T.I. con HSPI S.p.a.
2. - L'oggetto dell'appalto era riportato all'art. 2 del
capitolato d'oneri allegato alla lettera di invito. Esso riguardava
diversi servizi di monitoraggio di contratti ICT della Camera dei
deputati, ai sensi della circolare n. 4/2016 dell'Agenzia per
l'Italia Digitale, descritti analiticamente nel relativo allegato
tecnico.
In particolare, l'art. 2 del capitolato d'oneri riportava i
seguenti servizi:
i) direzione dei lavori, articolata in una pluralità di
attività da svolgere in relazione alle fasi di avvio del
monitoraggio e alle fasi di esecuzione e di chiusura dei due
principali contratti informatici stipulati dall'Amministrazione della
Camera;
ii) consulenza e supporto «per lo svolgimento delle attività
di cui al comma 5 [realizzazione di studi di fattibilità,
sorveglianza di contratti diversi da quelli richiamati, supporto per
il passaggio di consegne tra fornitori], mediante l'erogazione, su
richiesta e a discrezione dell'Amministrazione e in conformità alla
calendarizzazione concordata con il Responsabile del Monitoraggio, di
giornate/persona da parte di addetti corrispondenti ai profili
professionali di Consulente Senior e Consulente [...]».
Al successivo punto 5.1.1. del medesimo allegato tecnico, nel
quale erano descritte le attività comprese nel coordinamento del
monitoraggio incluso nella Direzione Lavori, era affidata al
Direttore tecnico di monitoraggio la responsabilità di una
pluralità di attività, costituenti esercizio di un potere direttivo
o quantomeno di coordinamento organizzativo nei confronti degli altri
addetti all'esecuzione dell'appalto. Gli era infatti espressamente
attribuita, fra le altre, la responsabilità circa «l'ottimale e
costante dimensionamento, in quantità e qualità, dei team assegnati
ai diversi servizi in conformità a quanto previsto dal contratto
d'appalto e rispetto alle esigente dell'Amministrazione» (p. 16).
Nel capitolo 6 dell'allegato tecnico al capitolato d'oneri era
previsto l'obbligo di presentazione, in sede di offerta, di un gruppo
di lavoro di almeno 8, fra cui:
un direttore tecnico di monitoraggio;
quattro profili di consulente senior;
tre profili di consulente.
Al punto 6.1. erano elencate, in relazione a tali risorse, le
competenze generali richieste, nonchè, ai successivi paragrafi, gli
specifici requisiti minimi richiesti per ciascun differente profilo
professionale. Quanto alla modalità di attribuzione del punteggio
dell'offerta tecnica, nell'allegato 5 al capitolato d'oneri, con
riferimento al parametro P1 riguardante la «Composizione ed
organizzazione del gruppo di lavoro composta dagli addetti
all'esecuzione delle attività oggetto di appalto», si prevedeva:
i) l'allegazione, nell'ambito dell'offerta tecnica, dei
curricula vitae degli addetti all'appalto, ai fini della verifica
della sussistenza di caratteristiche professionali dei medesimi
migliorative rispetto a quelle previste nel par. 2 del capitolo 6
dell'allegato tecnico, in termini di esperienze lavorative, di
conoscenze professionali maturate e di certificazioni acquisite
pertinenti all'oggetto dell'appalto;
ii) la descrizione delle «modalità che il soggetto concorrente
si impegna ad adottare per la gestione degli addetti componenti il
gruppo di lavoro ai fini di garantire la tempestività della
sostituzione o integrazione di tali risorse e l'affiancamento degli
addetti che eventualmente subentrassero nel corso di esecuzione
dell'appalto».
3. - Con comunicazione prot n. 2017/0024123/GEN/AMM del 21
dicembre 2017, venivano fornite ai concorrenti invitati le risposte
alle richieste di chiarimenti circa la documentazione di gara.
La graduatoria finale della procedura risultante al termine delle
attività della Commissione giudicatrice, redatta nella seduta
pubblica del 25 gennaio 2019, era la seguente:
i) RTI P.R.S. (Planning Ricerche &amp; Studi) S.r.l. - HSPI S.p.a.;
ii) Formit Servizi S.p.a.;
iii) Business Integration Partners S.p.a.
4. - Nella riunione del 18 febbraio 2019, il Servizio
Amministrazione procedeva, ai sensi di quanto previsto dall'art. 5,
comma 3, lett. i), del capitolato d'oneri, alla verifica della soglia
di anomalia delle offerte prevenute, rilevando che le prime due
offerte in graduatoria risultavano appunto anomale. Inoltre, la
Stazione appaltante chiedeva al RTI P.R.S. S.r.l. - HSPI S.p.a. di
giustificare:
i) l'impiego di un lavoratore autonomo per la funzione di
direttore tecnico;
ii) la conformità dell'impiego di n. 5 lavoratori autonomi
all'art. 105 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
iii) l'inquadramento dei lavoratori dipendenti;
iv) il numero di ore effettivamente lavorate.
Il RTI P.R.S. S.r.l. - HSPI S.p.a. formulava le proprie
controdeduzioni.
5. - Al termine dell'esame di tali controdeduzioni, la Stazione
appaltante deliberava l'esclusione del RTI P.R.S. S.r.l. - HSPI
S.p.a. dalla procedura con provvedimento 11 ottobre 2019, prot. n.
2019/0020811/GEN/AMM. Detto provvedimento veniva adottato «in
considerazione del contrasto della composizione del Gruppo di lavoro
[...] sia con la disciplina inderogabile in materia di sub-appalto
prevista nell'art. 105 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
[...] sia con la disciplina delle modalità di esecuzione
dell'appalto prevista dalla lex specialis [...]». Infatti, il ricorso
a cinque lavoratori autonomi era considerato dalla S.A. incompatibile
con le previsioni del bando e con le funzioni assegnate al Direttore
tecnico di monitoraggio.
6. - In data 18 ottobre 2019 il concorrente escluso presentava
una prima richiesta di accesso agli atti avente a oggetto tutti i
verbali di gara relativi alla valutazione delle offerte, seguita da
una seconda istanza in data 5 novembre 2019.
In data 8 novembre 2019 l'Amministrazione dava risconto alla
richiesta di accesso con nota prot. n. 2019/0022717/GEN/AMM.
7. - Malgrado il bando di gara individuasse il Consiglio di
giurisdizione della Camera quale «Organismo responsabile delle
procedure di ricorso», le due società del RTI impugnavano
congiuntamente innanzi il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio il provvedimento di esclusione nonchè i verbali e i documenti
che motivavano tale esclusione e il provvedimento di aggiudicazione
conclusivo della procedura.
Si costituiva in giudizio l'Amministrazione della Camera dei
deputati, che formulava in via pregiudiziale eccezione di
inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice
amministrativo nonchè di ogni altro Giudice esterno alla Camera
stessa, stante l'esclusiva competenza del Consiglio di giurisdizione
della Camera, quale organo di autodichia, a conoscere della
controversia de qua. Infatti, la resistente rilevava che gli articoli
1 e 2 del regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli
atti di Amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i
dipendenti attribuiscono all'organo di autodichia il compito di
decidere in primo grado sui «ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche
presentata da soggetti esterni alla Camera». Tale regolamento è
stato infatti approvato in attuazione del regolamento (generale)
della Camera di cui all'art. 64 della Costituzione, il quale all'art.
12, comma 3, lett. f), attribuisce all'Ufficio di Presidenza il
compito di adottare i regolamenti concernenti «i ricorsi e qualsiasi
impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera,
avverso gli altri atti di Amministrazione della Camera medesima».
Nel merito, la difesa della S.A. rilevava l'infondatezza del
ricorso.
8. - Con sentenza 24 aprile 2020, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, Sez. I, respingeva il ricorso di P.R.S. Planning
Ricerche e Studi S.r.l. e HSPI S.p.a. Tuttavia, il Tribunale
amministrativo regionale respingeva parimenti l'eccezione di difetto
di giurisdizione proposta dall'Amministrazione della Camera,
ritenendo sussistente la propria giurisdizione. Ad asserito conforto
di tale statuizione, il Giudice di prime cure richiamava le sentenze
n. 120 del 2014 e 262 del 2017 di codesta Ecc.ma Corte e rilevava che
«alla luce delle suddette pronunce deve ritenersi che la previsione
regolamentare invocata non possa estendersi alle controversie in
materia di appalti, le quali hanno la loro disciplina in atti di
normazione statale e comunitaria e non riguardano questioni interne
all'organo costituzionale».
9. - Avverso la suddetta sentenza le società soccombenti in
primo grado proponevano appello innanzi il Consiglio di Stato.
La Camera dei deputati si costituiva nel giudizio di appello,
chiedendo il rigetto del gravame e proponendo appello incidentale,
con il quale impugnava la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale nella parte in cui aveva ritenuto sussistente la
giurisdizione del Giudice amministrativo. La Camera rilevava come gli
atti impugnati rientrassero fra quelli che costituiscono oggetto
della riserva di autodichia sancita dall'art. 12, commi 3, lettera
f), e 6, del regolamento della Camera dei deputati e dall'art. l del
regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di
Amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i
dipendenti.
10. - Il Consiglio di Stato, con la sentenza 31 maggio 2021, n.
4150, respingeva l'appello incidentale della Camera e accoglieva
l'appello principale.
Per quanto interessa in questa sede, il Consiglio di Stato
riteneva infondati i motivi di appello incidentale concernenti la
giurisdizione, sul presupposto che dai principi pretesamente espressi
da codesta Ecc.ma Corte deriverebbe «la necessità di una rigorosa
interpretazione letterale e funzionale (ossia, tenendo conto delle
finalità costituzionali assegnate al riconoscimento del principio di
autodichia, che ne costituiscono anche i limiti entro i quali esso
può espandersi) delle norme regolamentari approvate dalla Camera dei
deputati». Pertanto, l'ambito di applicazione del regolamento della
Camera, nella parte in cui attribuisce al Consiglio di giurisdizione
il compito di decidere in primo grado sui «ricorsi e qualsiasi
impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera,
avverso gli atti di Amministrazione della Camera medesima», dovrebbe
essere «limitato alle controversie che abbiano per oggetto non
qualsiasi atto di Amministrazione della Camera dei deputati ma
esclusivamente quegli atti adottati in una materia in ordine alla
quale, all'organo costituzionale, è costituzionalmente riconosciuta
una sfera di autonomia normativa. Le altre controversie rientrano
(secondo «la "grande regola" dello Stato di diritto ed il conseguente
regime giurisdizionale al quale sono normalmente sottoposti, nel
nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i
diritti (articoli 24, 112 e 113 della Costituzione») nella
giurisdizione comune, secondo i criteri di riparto tra le diverse
giurisdizioni fissati dalle norme processuali ordinarie».
Con riferimento al caso di specie, il Giudice amministrativo
d'appello rilevava che «la materia dell'affidamento a terzi dei
contratti di lavori, servizi e forniture - pur involgendo
l'acquisizione, da parte dell'Amministrazione della Camera, di beni e
servizi per lo svolgimento delle sue funzioni - non rientra nella
sfera di autonomia normativa costituzionalmente riconosciuta»,
sicchè «le relative controversie sono sottratte alla giurisdizione
domestica».
11. - Avverso tale pronuncia l'Amministrazione della Camera dei
deputati proponeva ricorso per cassazione ai sensi degli articoli 111
della Costituzione e 110 codice procedura amministrativa, per motivi
inerenti alla giurisdizione.
Con unico motivo di ricorso, la Camera censurava l'invasione, da
parte della pronuncia del Consiglio di Stato, dell'autonomia e delle
funzioni conferitele dalla Costituzione. In particolare, si
contestava la violazione degli articoli 64 della Costituzione, 12,
comma 3, lett. e) e f), e comma 6, del regolamento della Camera dei
deputati e 1 e 2 del regolamento per la tutela giurisdizionale
relativa agli atti di Amministrazione della Camera dei deputati non
concernenti i dipendenti. Si contestava poi la violazione della l. n.
87 del 1953, dell'art. 37 e dell'art. 134 della Costituzione.
La Camera ribadiva, in primo luogo, l'erroneità della sentenza
con cui il Consiglio di Stato aveva affermato la giurisdizione del
Giudice amministrativo, pur in presenza di disposizioni regolamentari
che chiaramente escludono qualsiasi potere di cognizione delle
controversie come quella in esame da parte di Giudici esterni alla
Camera stessa.
Richiamando il tenore letterale delle fonti regolamentari,
espressione dell'autonomia e dell'indipendenza riconosciuta al
Parlamento, si affermava che tali disposizioni possedevano rango
primario, equiparato a quello delle norme di legge e, per loro
natura, in alcun modo disapplicabili da parte di qualsiasi altro
Giudice esterno alla Camera. Ad avviso della ricorrente, infatti, il
Consiglio di Stato avrebbe dovuto prendere atto dell'autodichia della
Camera e dichiarare l'inammissibilità del ricorso introduttivo, o in
alternativa, sollevare conflitto di attribuzione innanzi codesta
Ecc.ma Corte costituzionale.
12. - La Corte di cassazione, SS.UU. Civ., invece, con sentenza
12 maggio 2022, n. 15236, respingeva il ricorso della Camera dei
deputati.
In primo luogo, la Suprema Corte esaminava la censura relativa al
mancato ricorso da parte del Giudice amministrativo al conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, ritenendola infondata in quanto,
«essendo l'autodichia il precipitato di una prerogativa
costituzionale, come tale derogatoria della giurisdizione, la
questione se ci si trovi al cospetto di un caso per il quale opera la
riserva o di una posizione soggettiva tutelabile dinanzi alla
giurisdizione comune, rientra a pieno titolo tra quelle che il
giudice investito della controversia è chiamato a risolvere di volta
in volta, procedendo alla interpretazione della fonte che pone la
autodichia secondo i criteri che sono stati indicati dal Giudice
delle leggi e dei conflitti. Posto davanti all'eccezione di
autodichia in ragione dell'applicabilità del regolamento
parlamentare, certamente il giudice non è autorizzato a darne
un'interpretazione abrogante o a procedere ad una sostanziale
disapplicazione della fonte di autonomia, ma neppure è obbligato a
chiudere il processo in rito declinando la giurisdizione o a
promuovere il conflitto di attribuzioni quando la controversia
dinanzi a lui promossa non rientra nel perimetro della giustizia
domestica». La Suprema Corte, inoltre, riteneva che non sussistesse,
per il Giudice amministrativo, «un interesse attuale» a sollevare
conflitto di attribuzione innanzi codesta Ecc.ma Corte, trovandosi
egli «al cospetto di una previsione regolamentare suscettibile di
essere interpretata, alla luce dei precedenti della Corte
costituzionale, in senso non lesivo del valore della
legalità-giurisdizione, e difettando d'altra parte la manifestazione,
attraverso l'adozione di una decisione in autodichia degli organi
interni, di un esercizio concreto della attribuzione da parte della
giustizia domestica della Camera».
12.1. - Quanto al merito, il Giudice della nomofilachia
richiamava la sentenza n. 120 del 2014 di codesta Ecc.ma Corte, la
quale «ha riconosciuto ai regolamenti parlamentari una competenza
normativa riservata, avente a oggetto l'organizzazione interna e la
disciplina del procedimento legislativo per la parte non direttamente
regolata dalla Costituzione». Tale riserva, continuava la pronuncia,
non attiene soltanto all'autonomia normativa, ma si estende anche al
momento interpretativo e applicativo delle stesse norme regolamentari
e comporta di necessità la sottrazione a qualsiasi giurisdizione
degli strumenti intesi a garantire il rispetto del diritto
parlamentare. Richiamava, poi, la sentenza n. 262 del 2017,
affermando che ivi codesta Ecc.ma Corte avrebbe individuato «il
confine tra i due valori che sono in rilievo, l'autonomia delle
Camere, da un lato, e la legalità giurisdizione, dall'altro».
Infatti, affermava la Corte di cassazione, «l'autonomia normativa che
la Costituzione riconosce alle Camere non riguarda soltanto la
disciplina delle funzioni primarie, ma investe anche quegli aspetti
che sono necessari a regolare il loro assetto organizzativo e i loro
apparati serventi». Pertanto, il Giudice della nomofilachia si
soffermava sul rapporto fra autonomia della Camera e autodichia,
rilevando che «Lo stretto radicamento dell'autodichia nell'autonomia
normativa consente di stabilire che là dove le Camere non sono
abilitate a ricorrere alla propria potestà normativa per
disciplinare i rapporti con i soggetti terzi, allo stesso modo la
fonte regolamentare non è capace di attrarre le relative
controversie alla cognizione della giustizia domestica». Quanto al
caso di specie, la Suprema Corte rilevava che «il provvedimento con
cui il Servizio Amministrazione della Camera ha escluso il
costituendo raggruppamento temporaneo di imprese dalla procedura ad
evidenza pubblica non concerne questioni interne dell'organo
costituzionale, ma afferisce ad una procedura per la scelta del
contraente privato che trova la sua disciplina prevalentemente nella
normativa nazionale ed Europea»". L'RTI concorrente, pertanto, non
essendo già inserito negli apparati serventi dell'organo
costituzionale (ma aspirando solo a diventarlo), restava dunque un
terzo, non ancora legato alla Camera da un rapporto di servizio,
rispetto al quale non era possibile «istituire alcuna implicazione
organizzativa e funzionale diretta con la Camera».
In questa fase, pertanto, sarebbe mancato il rapporto biunivoco
fra autonomia e autodichia, «perchè la regolazione normativa è,
soprattutto, quella recata dalla disciplina sovranazionale e da atti
legislativi ordinari. La regolazione materiale, sostanziale, del
rapporto trova la sua fonte principale in atti normativi non
riconducibili alla potestà ex art. 64 della Costituzione».
Inoltre, non sarebbe stato sussistente alcun «nesso di funzione»,
perchè l'applicazione del diritto comune degli appalti «non appare
suscettibile di intaccare il pieno e libero svolgimento da parte
della Camera della sua alta funzione nè di interferire negativamente
sull'Amministrazione dei servizi interni».
Quanto all'ulteriore censura proposta dalla difesa della Camera,
a tenor della quale il Consiglio di Stato aveva assunto la sua
decisone considerando un mero obiter della sentenza n. 262 del 2017
di codesta Ecc.ma Corte costituzionale, il Giudice della nomofilachia
rigettava anche tale argomento sulla base delle seguenti
considerazioni:
- «Quando si voglia valutare l'efficacia di precedente di una
sentenza di un giudice comune, è giusto interrogarsi sulla portata
delle affermazioni di principio che vanno al di là della ratio che
sostiene la decisione del caso concreto. Non avendo una relazione
diretta con i fatti della causa, l'obiter non ha, di regola, una
forza persuasiva, anche se potrà preannunciare una giurisprudenza
futura su altre controversie in cui la questione giuridica, prima
prospettata e risolta in via ipotetica, si trovi al cospetto di una
fattispecie pertinente»;
- «Diversamente avviene per le sentenze della Corte
costituzionale, per le quali la stessa distinzione tra ratio
decidendi e obiter dictum perde di significato, giacchè le
affermazioni di principio contenute nelle motivazioni di quelle
pronunce, da considerare sempre nella loro totalità, hanno di mira
la tutela di norme, di valori e di attribuzioni costituzionali, in
una continua dialettica tra astratto e concreto»;
- «Nella sentenza n. 262 del 2017, l'esclusione delle
controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a
favore delle amministrazioni degli organi costituzionali dall'ambito
dell'autodichia, rappresenta un preciso principio con efficacia
orientativa, esprimendo lo spirito della decisione e rappresentando
il frutto naturale di una evoluzione della quale la Corte
costituzionale ha preso atto e ha dato atto».
Alla luce di tali considerazioni la Suprema Corte concludeva
affermando che il Consiglio di Stato «non ha deciso su una domanda
improponibile, essendo da escludere che, a fronte dell'eccezione di
autodichia sollevata dalla Camera, il giudice amministrativo avesse
il dovere, in limine, di arrestarsi e l'onere di promuovere il
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Riconoscendo la
propria giurisdizione e decidendo il fondo della controversia, il
Consiglio di Stato non ha disapplicato i regolamenti parlamentari, ma
ne ha solo interpretato la portata, correttamente escludendo che le
disposizioni da esse recate giustificassero l'attrazione, nell'ambito
della cognizione dell'organo di autodichia, dell'impugnazione del
provvedimento, adottato dal Servizio Amministrazione della Camera, di
esclusione dell'offerta del costituendo raggruppamento dalla
procedura di gara di rilievo comunitario per l'affidamento
dell'appalto».
Le sentenze indicate in epigrafe sono illegittime e violative
delle attribuzioni costituzionali della ricorrente, che ne chiede
l'annullamento per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa - Oggetto del presente ricorso è anzitutto la sentenza
Corte di cassazione, SS.UU. Civ., 12 maggio 2022, n. 15236. Per
tuziorismo, peraltro, viene qui espressamente censurata anche la
sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, 31 maggio 2021, n. 4150, la cui
caducazione discenderebbe peraltro direttamente e automaticamente
dalla (auspicata) negazione della giurisdizione del Giudice
Amministrativo (di primo grado e di appello, ovviamente) nella
controversia descritta in narrativa.
Le pronunce citate, del resto, hanno affermato la giurisdizione
del Giudice amministrativo in luogo di quella dell'organo di
autodichia della Camera con sostanziale medesimezza di
argomentazioni:
i) Quanto al Consiglio di Stato, esso, respingendo l'appello
incidentale della Camera, ha reputato sussistente la giurisdizione
del Giudice amministrativo «posto che la materia dell'affidamento a
terzi dei contratti di lavori, servizi e forniture - pur involgendo
l'acquisizione, da parte dell'Amministrazione della Camera, di beni e
servizi per lo svolgimento delle sue funzioni - non rientra nella
sfera di autonomia normativa costituzionalmente riconosciuta».
ii) Quanto alla Corte di cassazione, essa ha respinto il
gravame proposto dalla Camera in base all'assunto che «il Consiglio
di Stato non ha disapplicato i regolamenti parlamentari, ma ne ha
solo interpretato la portata, correttamente escludendo che le
disposizioni da esse recate giustificassero l'attrazione, nell'ambito
della cognizione dell'organo di autodichia, dell'impugnazione del
provvedimento, adottato dal Servizio Amministrazione della Camera, di
esclusione dell'offerta del costituendo raggruppamento dalla
procedura di gara di rilievo comunitario per l'affidamento
dell'appalto».
Entrambe le pronunce sono dunque, come si vedrà meglio infra,
parimenti lesive delle attribuzioni costituzionali della Camera. La
Camera, con il presente gravame, non intende certo rivendicare la
sottrazione a qualsivoglia sindacato giurisdizionale esterno, bensì
anche nell'interesse generale del sistema istituzionale, ottenere la
puntuale definizione dei confini fra le giurisdizioni, rimuovendo le
ragioni di incertezza derivanti da alcuni punti rimasti in ombra -
come appresso si dirà - nei precedenti arresti di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale.
1. - In rito. Ammissibilità del ricorso. In via preliminare, è
necessario mettere in evidenza la sicura ammissibilità del presente
ricorso, sia per il profilo soggettivo che per il profilo oggettivo.
L'art. 37, comma 1, della legge 11 marzo 1953, n. 87, stabilisce che
«il conflitto tra poteri dello Stato è risoluto dalla Corte
costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali», così individuando i due requisiti
che legittimano la proposizione di un ricorso per conflitto di
attribuzione.
1.1. - Quanto al profilo soggettivo, la consolidata
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha riconosciuto la
legittimazione di ciascuna Camera a promuovere conflitti di
attribuzione tra poteri dello Stato (v., ex multis, ordinanza n. 45
del 1983, sentenze nn. 443, 462 e 463 del 1993). Entrambe le Camere
sono infatti competenti a dichiarare definitivamente la volontà del
potere cui appartengono ai sensi dell'art. 37, comma, della legge n.
87 del 1953, allorchè vengano in considerazione «attribuzioni
rivendicate in nome dell'indipendenza e dell'autonomia di ciascun
ramo del Parlamento» (sentenza n. 129 del 1981).
Nella recentissima ordinanza n. 250 del 2022 codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, nel dichiarare ammissibile un conflitto proposto
proprio dall'odierna ricorrente, ha ricordato che «va riconosciuta la
legittimazione della Camera dei deputati a promuovere il (o resistere
al) conflitto tra poteri dello Stato in difesa delle attribuzioni
alla stessa garantite sul piano costituzionale (tra le molte,
sentenze n. 241 del 2009 e n. 403 del 1994; ordinanze n. 241 del
2011, n. 211 del 2010, n. 8 del 2008 e n. 217 del 1994)».
Del pari indubitabile è la legittimazione - in questo caso
passiva - della Suprema Corte di cassazione e del Consiglio di Stato,
atteso che i singoli organi giurisdizionali, nell'esercizio delle
funzioni giurisdizionali, possono ben essere parti nei conflitti di
attribuzione (ordinanze nn. 228 e 229 del 1975), godendo di una
posizione di piena indipendenza, costituzionalmente garantita (ex
multis, sentenze nn. 24 e 29 del 2014, 320 del 2013 e 333 del 2011).
Nè, del resto, la natura giurisdizionale degli atti invasivi
dedotto nel giudizio osta all'ammissibilità del conflitto (v.
sentenza n. 168 del 2013). Nella già citata ordinanza n. 250 del
2022, codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto ammissibile il conflitto
promosso dalla Camera dei deputati in riferimento a due ordinanze
emanate dal Tribunale ordinario di Lecce, affermando che «per quanto
originato da due provvedimenti giurisdizionali, non verterebbe su un
mero error in iudicando, prospettando un conflitto per la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali».
1.2. - Quanto al profilo oggettivo, il conflitto ha un sicuro
«tono costituzionale». L'odierna ricorrente, infatti, sebbene abbia
promosso ricorso avverso decisioni giudiziarie, non lamenta unerror
in iudicando (sentenze nn. 72 del 2012, 2 e 150 del 2007), bensì una
lesione della sfera di attribuzioni conferitale dalla Costituzione.
La ricorrente non chiede a codesta Ecc.ma Corte di riesaminare
attraverso l'interpretazione di fonti primarie la decisione con la
quale la Corte di cassazione ha risolto il ricorso inerente alla
questione di giurisdizione e la decisione con cui il Consiglio di
Stato ha operato la ritenzione della giurisdizione in capo al Giudice
amministrativo. Se questa fosse la richiesta, infatti, ne
conseguirebbe l'inammissibilità del conflitto, non potendo
quest'ultimo istituto trasformarsi in un improprio mezzo
d'impugnazione di decisioni giudiziarie (sentenza n. 259 del 2009 e
ordinanza n. 117 del 2006).
La ricorrente contesta, invece, l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale dispiegato nei propri confronti nel caso di specie
(sentenze nn. 88 del 2012, 195 del 2007 e 276 del 2003) e assume a
paradigmi non già norme di fonti ordinarie, ma norme costituzionali,
quali sono quelle che definiscono il sistema dei poteri dello Stato.
Si lamenta cioè il superamento, da parte della sentenza delle
Sezioni Unite (e prima da quella del Consiglio di Stato), dei limiti
che tale potere giurisdizionale incontra nell'ordinamento, nella
specie a garanzia delle attribuzioni costituzionali della Camera.
Nè rileva che oggetto del presente ricorso sia (anche) una
sentenza resa in un giudizio per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione, ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, della
Costituzione Infatti, sebbene l'art. 37, comma 2, legge n. 87 del
1953 stabilisca che «restano ferme le norme vigenti per le questioni
di giurisdizione», tale disposizione, giusta consolidata
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, è preordinata «soltanto ad
assicurare la persistenza, nell'ordinamento, della competenza della
Corte di cassazione a dirimere i conflitti di giurisdizione, non,
invece, ad escludere che la Corte costituzionale possa essere
chiamata a decidere un conflitto tra poteri, quando il vizio
denunciato sia comunque destinato a ripercuotersi sulla corretta
delimitazione di attribuzioni costituzionali» (sentenza n. 52 del
2016).
2. - Nel merito. Violazione degli articoli 64, comma 1, e 55 sgg.
della Costituzione Sussistenza dell'autodichia della Camera dei
deputati. Come appresso si confida di dimostrare, la Suprema Corte di
cassazione e il Consiglio di Stato, nel ritenere sottratte alla
giurisdizione domestica della Camera dei deputati le controversie
inerenti agli affidamenti di appalti banditi dall'Amministrazione
della Camera, hanno leso la sfera di attribuzione riservata alla
Camera dei deputati dall'art. 64, comma 1, della Costituzione, a
tenor del quale «ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti». Art. 64, comma 1, della
Costituzione, che rappresenta il fondamento dell'autonomia e
dell'autodichia parlamentari (sentenza nn. 120 del 2014 e 262 del
2017).
Violati sono altresì gli art. 55 sgg. della Costituzione, che
attribuiscono specifiche funzioni e una posizione di particolare
indipendenza alle Camere del Parlamento. Le sentenze censurate ledono
infatti il principio di tale indipendenza, che è funzionale al
corretto svolgimento dei compiti assegnati dal Costituente alle
Camere.
Al fine di dimostrare la sussistenza della competenza esclusiva
del Consiglio di giurisdizione - organo di autodichia della Camera
dei deputati, a conoscere della controversia de qua occorre svolgere
una breve premessa sull'autodichia in generale.
2.1. - «Autodichia» è lemma che designa il potere attribuito
agli organi costituzionali di esercitare la funzione giudicante
relativamente a particolari tipologie di controversie che
direttamente o indirettamente coinvolgono l'esercizio delle loro
funzioni. Si tratta, in altri termini, di una «giurisdizione
domestica» (ma, ovviamente, assistita da congrue garanzie di
indipendenza interna) che consiste nel decidere direttamente, tramite
articolazioni organizzative interne, ogni controversia interferente
con l'esercizio delle funzioni proprie, senza che organi
giurisdizionali esterni siano abilitati a esercitare forme di
sindacato o controllo.
La ratio che giustifica l'autodichia sta nell'esigenza di
tutelare l'indipendenza e il buon andamento degli organi
costituzionali, garantendo la non intromissione degli altri poteri
dello Stato nella loro organizzazione. Come chiarito da codesta
Ecc.ma Corte con specifico riferimento alle Camere del Parlamento,
infatti, è «l'autonomia delle funzioni delle Camere il bene
protetto», in ultima analisi, dall'autodichia (così, sentenza 379
del 1996, ma nello stesso senso sentenze nn. 154 del 1985; 120 del
2014 e 262 del 2017).
2.2. - L'autodichia costituisce, dunque, espressione della sfera
di autonomia riconosciuta agli organi costituzionali per l'efficiente
e libero esercizio delle loro funzioni.
Com'è noto, la Costituzione riconosce e tutela, anzitutto,
l'autonomia normativa degli organi costituzionali. In particolare,
l'art. 64, comma 1, della Costituzione, dispone espressamente che
«Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta
dei suoi componenti».
La giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha chiarito l'ampiezza
di tale autonomia normativa, affermando espressamente ch'essa «non
attiene alla sola disciplina del procedimento legislativo, per la
parte non direttamente regolata dalla Costituzione, ma riguarda anche
l'organizzazione interna» (sentenza n. 262 del 2017, che richiama la
precedente sentenza n. 120 del 2014).
Rientra nell'autonomia normativa degli organi costituzionali (di
tutti tali organi, dunque, non solo della Camera), pertanto, la
disciplina dell'«assetto e [del] funzionamento dei loro apparati
serventi» (sentenza n. 129 del 1981). Ciò poichè è proprio tramite
tali apparati amministrativi che l'organo costituzionale può
«adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle proprie funzioni
costituzionali» (sentenza n. 262 del 2017).
Coerentemente con tali principi, l'art. 12, comma 3, del
regolamento della Camera (accessibile anche al link
https://www.camera.it/leg19/438?shadow_regolamento_capi=917&amp;shadow_re
golamento_articoli_titolo=Art.%2012%20(*)) dispone espressamente che
«L'Ufficio di Presidenza adotta i regolamenti e le altre norme
concernenti: [...] d) lo stato giuridico, il trattamento economico e
di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della Camera, ivi
compresi i doveri relativi al segreto d'ufficio; e) i criteri per
l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di attività non
direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari,
nonchè i doveri di riservatezza e gli altri obblighi alla cui
osservanza tali soggetti sono tenuti, anche nei confronti di organi
estranei alla Camera; f) i ricorsi nelle materie di cui alla lettera
d), nonchè i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da
soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri atti di
Amministrazione della Camera medesima».
2.3. - Codesta Ecc.ma Corte, poi, ha più volte espressamente
affermato che l'autonomia degli organi costituzionali «non si
esaurisce nella normazione, bensì comprende - coerentemente - il
momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti
la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza»
(così sentenza n. 129 del 1981, e, nello stesso senso, anche
sentenze nn. 379 del 1996; 120 del 2014; 262 del 2017 e 169/2018). È
particolarmente in tale momento applicativo che si esprime
l'autodichia di cui qui si discute.
La giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
grandemente contribuito - in un fitto dialogo con le posizioni
dottrinali - a definire il confine dell'autodichia delle Camere.
Com'è noto, la giurisprudenza costituzionale sul delicato tema
dell'autodichia ha conosciuto nel tempo un importante mutamento. In
termini non dissimili a quanto accaduto con riferimento alla (pur
diversa) immunità parlamentare, oggi riconosciuta soltanto quando
sia dimostrato, secondo criteri rigorosi, il nesso funzionale fra
l'opinione espressa e l'attività parlamentare (sentenze nn. 11 e 10
del 2000; 137 del 2001; 313 del 2013), i confini dell'autodichia
hanno subito, nella giurisprudenza più recente di codesta Ecc.ma
Corte, una significativa ridefinizione.
In origine, codesta Ecc.ma Corte fondava l'insindacabilità dei
regolamenti parlamentari, oltre che sul dato formale dell'art. 134
della Costituzione, anche sulla posizione guarentigiata del
Parlamento, che non consentiva interventi esterni. I regolamenti
parlamentari, in altri termini, erano considerati fonti interne alle
Camere e, come tali, insindacabili.
Più precisamente, nella sentenza 154 del 1985, codesta Ecc.ma
Corte così motivava l'inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale sollevata dalle Sezioni Unite della Corte
di cassazione sull'art. 12 del regolamento del Senato della
Repubblica:
- «Sembra [...] che la soluzione possa e debba ricercarsi
nell'art. 134 della Costituzione, prima ipotesi, indagato alla
stregua del sistema costituzionale. Formulando tale articolo, il
costituente ha segnato rigorosamente i precisi ed invalicabili
confini della competenza del giudice delle leggi nel nostro
ordinamento, e poichè la formulazione ignora i regolamenti
parlamentari, solo in via d'interpretazione potrebbe ritenersi che
questi vi siano ugualmente compresi»;
- «Ma una simile interpretazione, oltre a non trovare appiglio
nel dato testuale, urterebbe contro il sistema. La Costituzione
repubblicana ha instaurato una democrazia parlamentare, intendendosi
dire che, come dimostra anche la precedenza attribuita dal testo
costituzionale al Parlamento nell'ordine espositivo dell'apparato
statuale, ha collocato il Parlamento al centro del sistema, facendone
l'istituto caratterizzante l'ordinamento»;
- «È nella logica di tale sistema che alle Camere spetti - e
vada perciò riconosciuta - una indipendenza guarentigiata nei
confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi
precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64,
primo comma, della Costituzione»;
- «Le guarentigie non vanno considerate singolarmente, bensì
nel loro insieme. Ed infatti, attengano esse all'immunità dei membri
delle Camere ovvero all'immunità delle rispettive sedi, è evidente
la loro univocità, mirando pur sempre ad assicurare la piena
indipendenza degli organi. Ne è conferma il divieto alla forza
pubblica ed a qualsiasi persona estranea - sia pure il Presidente
della Repubblica o il membro di una Camera diversa da quella di
appartenenza - di entrare nell'aula, che discende dall'art. 64,
ultimo comma, della Costituzione, prima ancora che dagli articoli
62.2 e 64.1 del regolamento della Camera e 69.2 e 70.1 del
regolamento del Senato»;
- «Il Parlamento, insomma, in quanto espressione immediata
della sovranità popolare, è diretto partecipe di tale sovranità,
ed i regolamenti, in quanto svolgimento diretto della Costituzione,
hanno una «peculiarità e dimensione» (sentenza n. 78 del 1984), che
ne impedisce la sindacabilità, se non si vuole negare che la riserva
costituzionale di competenza regolamentare rientra fra le guarentigie
disposte dalla Costituzione per assicurare l'indipendenza dell'organo
sovrano da ogni potere».
Due pronunce del più recente indirizzo giurisprudenziale di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale hanno segnato, tuttavia, un
mutamento di indirizzo. Il riferimento è alle note sentenze nn. 120
del 2014 e 262 del 2017.
Con la prima pronuncia codesta Ecc.ma Corte ha sì ribadito
l'insindacabilità dei regolamenti parlamentari, ma l'ha fatto sulla
base di un percorso argomentativo molto diverso da quello seguito
dalla richiamata sentenza n. 154 del 1985.
In particolare, la Corte ha preso le distanze da una delle
premesse del suo precedente orientamento, affermando che:
«la sindacabilità dei regolamenti parlamentari, adottati ai
sensi dell'art. 64, primo comma, della Costituzione, costituisce la
premessa della valutazione dell'ammissibilità della questione»;
«I regolamenti parlamentari non rientrano espressamente tra le
fonti-atto indicate nell'art. 134, primo alinea, della Costituzione
vale a dire tra le «leggi» e «gli atti aventi forza di legge» che
possono costituire oggetto del sindacato di legittimità rimesso a
questa Corte»;
«Nel sistema delle fonti delineato dalla stessa Costituzione,
il regolamento parlamentare è espressamente previsto dall'art. 64
come fonte dotata di una sfera di competenza riservata e distinta
rispetto a quella della legge ordinaria e nella quale, pertanto,
neppure questa è abilitata ad intervenire»;
«L'art. 134 della Costituzione, indicando come sindacabili la
legge e gli atti che, in quanto ad essa equiparati, possono regolare
ciò che rientra nella competenza della stessa legge, non consente di
includere tra gli stessi i regolamenti parlamentari. Risiede dunque
in ciò, e non in motivazioni storiche o in risalenti tradizioni
interpretative, la ragion d'essere attuale e di diritto positivo
dell'insindacabilità degli stessi regolamenti in sede di giudizio di
legittimità costituzionale»;
«Se tuttavia, adesso come allora, la ratio
dell'insindacabilità dei regolamenti parlamentari è costituita sul
piano sistematico dalla garanzia di indipendenza delle Camere da ogni
altro potere, ciò non comporta che essi siano, come nel lontano
passato, fonti puramente interne»;
«Essi sono fonti dell'ordinamento generale della Repubblica,
produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi,
alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali, che ne
delimitano la sfera di competenza»;
«È su queste basi che si colloca il tema dell'estensione
dell'autodichia e conseguentemente della sua legittimità. Gli
articoli 64 e 72 della Costituzione assolvono alla funzione di
definire e, al tempo stesso, di delimitare «lo statuto di garanzia
delle Assemblee parlamentari» (sentenza n. 379 del 1996). È dunque
all'interno di questo statuto di garanzia che viene stabilito
l'ambito di competenza riservato ai regolamenti parlamentari, avente
ad oggetto l'organizzazione interna e, rispettivamente, la disciplina
del procedimento legislativo per la parte non direttamente regolata
dalla Costituzione».
Codesta Ecc.ma Corte, dunque, ha evitato di ribadire il
generalissimo riferimento alla «indipendenza guarentigiata» e ha
espressamente rinnegato il fondamento dell'autodichia «in motivazioni
storiche o in risalenti tradizioni interpretative», ponendo
unicamente l'accento sul tenore letterale dell'art. 134 della
Costituzione Ha escluso, poi, la natura di interna corporis dei
regolamenti parlamentari, inquadrandoli nell'ambito delle fonti
dell'ordinamento giuridico dello Stato. Conseguentemente, ne ha
affermato la sindacabilità in sede di giudizio per conflitto di
attribuzione, laddove un "potere" ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione ritenga lesa la sfera delle attribuzioni
costituzionalmente spettantegli.
In definitiva, l'indipendenza delle Camere è stata intesa da
codesta Ecc.ma Corte secondo una diversa prospettiva, non più come
posizione garantita in astratto, ma come posizione espressamente
connessa, in concreto, allo «statuto di garanzia» che è delimitato
dall'ambito di competenza riservato dei regolamenti parlamentari.
Si è affermata, così, la stretta corrispondenza tra autonomia
normativa e autodichia degli organi costituzionali:
«l'interpretazione delle [...] norme regolamentari e
sub-regolamentari non può che essere affidata in via esclusiva alle
Camere stesse». Sindacare, interpretare o applicare le norme
regolamentari e sub-regolamentari parlamentari, espressione
dell'autonomia costituzionalmente garantita alle Camere,
significherebbe violarne l'indipendenza, colpendo la stessa autonomia
costituzionale del Parlamento. In altri termini, fondando, come s'è
appena visto, l'autodichia sulla autonomia normativa, codesta Ecc.ma
Corte ha individuato il limite della giurisdizione domestica nella
linea di demarcazione definita dai regolamenti parlamentari.
Tale interpretazione trova conferma nella successiva sentenza n.
262 del 2017, resa in sede di conflitto di attribuzione fra poteri.
Anche in tale pronuncia, infatti, si è affermato che:
- «l'autodichia [...] costituisce [...] uno svolgimento
dell'autonomia normativa che la Costituzione riconosce esplicitamente
o implicitamente alle Camere e al Presidente della Repubblica»";
- «le Camere e il Presidente della Repubblica hanno provveduto
a disciplinare, attraverso le fonti di autonomia, il rapporto di
lavoro con i propri dipendenti, poichè hanno ritenuto tale scelta
funzionale alla più completa garanzia della propria autonomia»;
- «La conseguente riserva agli organi di autodichia
dell'interpretazione e dell'applicazione di tali fonti non comporta
un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze e, in
particolare, una lesione delle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria ricorrente: costituisce, invece, il razionale
completamento dell'autonomia organizzativa degli organi
costituzionali in questione, in relazione ai loro apparati serventi,
la cui disciplina e gestione viene in tal modo sottratta a qualunque
ingerenza esterna».
È evidente che l'interpretazione più ristretta delle
prerogative costituzionali della Camera da ultimo offerta da codesta
Ecc.ma Corte costituzionale nelle sopra richiamate pronunce non può
conoscere ulteriori ridimensionamenti, pena il venir meno del senso
stesso della previsione costituzionale dell'autonomia normativa e
organizzativa della Camera. Peraltro, la decisione del presente
ricorso non rileva unicamente per la Camera ricorrente, bensì per
tutti gli organi costituzionali cui, espressamente o implicitamente,
l'ordinamento riconosce l'autodichia. Ha, dunque, portata di sistema.
Con il presente ricorso si chiede, dunque, un'attenta valutazione
degli attuali indirizzi interpretativi, al fine di fare chiarezza sul
delicato tema dell'autodichia e di non correre il pericolo di
assistere alla sua rovinosa fine. Si auspica, in altri termini, che
l'identificazione dei confini dell'autodichia, certamente
problematica stante l'elevato pregio costituzionale degli interessi
in giuoco, avvenga nel segno di un effettivo equilibrio tra
applicazione del diritto comune, da una parte, e indipendenza,
autonomia e buon andamento del Parlamento, dall'altra, non potendosi
risolvere in un sostanziale snaturamento della prerogativa stessa, se
è vero, come è vero, che le prerogative degli organi costituzionali
sono strumenti per il miglior funzionamento del sistema nel suo
complesso e non privilegi. I termini dell'auspicato contemperamento
risultano da quanto appresso si dice.
2.4. - Tanto premesso, occorre ora passare a esaminare il caso
oggetto del presente conflitto.
Come sopra esposto, l'autonomia normativa della Camera «riguarda
anche l'organizzazione interna» e, dunque, la disciplina
dell'«assetto e [del] funzionamento dei loro apparati serventi».
Coerentemente, in materia di appalti, il legislatore ha adottato
la legge 28 gennaio 2016, n. 11, rubricata «Deleghe al Governo per
l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali,
nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture», in cui ha
espressamente riconosciuto l'autonomia normativa (anche) della Camera
dei deputati.
Più precisamente, l'art. 1, comma 7, della legge n. 11 del 2016,
dispone espressamente che «Gli organi costituzionali stabiliscono nei
propri ordinamenti modalità attuative dei principi e criteri
direttivi previsti dalla presente legge nell'ambito delle prerogative
costituzionalmente riconosciute».
In armonia con tale disposizione, l'art. 12, comma 3, lett. e),
del regolamento della Camera dei deputati dispone che l'Ufficio di
Presidenza adotta i regolamenti concernenti «i criteri per
l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di attività non
direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari,
nonchè i doveri di riservatezza e gli altri obblighi alla cui
osservanza tali soggetti sono tenuti, anche nei confronti di organi
estranei alla Camera».
In attuazione di tale previsione l'Ufficio di Presidenza ha
adottato il regolamento di Amministrazione e contabilità della
Camera dei deputati (accessibile anche al link
https://www.camera.it/leg19/931?rac=7), i cui articoli 39 sgg.
disciplinano puntualmente le «procedure di selezione dei contraenti e
alle altre attività amministrative della Camera in materia di
contratti di lavori, servizi e forniture» (art. 39). Lo stesso art.
39, poi, espressamente dispone che a tali procedure si applicano «le
norme dell'Unione europea con diretta efficacia vincolante» e, solo
«per quanto non diversamente stabilito dal presente regolamento, le
disposizioni di legge in vigore per i contratti dello Stato».
È in tale contesto normativo che si inseriscono il bando oggetto
della gara de qua, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione
europea 27 ottobre 2017, n. S207, e il relativo capitolato d'oneri.
Anche detti atti ribadiscono che:
- «alla procedura si applicano le norme del regolamento di
Amministrazione e contabilità della Camera dei deputati (incluse le
relative norme di attuazione)» (art. 7, comma 1, del capitolato
d'oneri);
- «Ogni ricorso o impugnativa avverso tutti gli atti
amministrativi della Camera dei deputati concernenti la presente
procedura concorsuale deve essere presentato, ai sensi del
«Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti
amministrativi della Camera dei deputati non concernenti i
dipendenti» al Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati»
(art. 7, comma 2, del capitolato d'oneri e, analogamente, punto
VI.4.1 del bando).
Non v'è dubbio, dunque, che le procedure di affidamento di
servizi bandite dalla Camera dei deputati, quale quella oggetto della
controversia de qua, siano legittimamente disciplinate da atti
adottati dalla Camera stessa nell'ambito della sua autonomia
normativa.
Lo riconosce la stessa Corte di cassazione nella sentenza n.
15236 del 2022, laddove afferma che:
- «il provvedimento con cui il Servizio Amministrazione della
Camera ha escluso il costituendo raggruppamento temporaneo di imprese
dalla procedura ad evidenza pubblica non concerne questioni interne
dell'organo costituzionale, ma afferisce ad una procedura per la
scelta del contraente privato che trova la sua disciplina
prevalentemente nella normativa nazionale ed europea»;
- «In questa fase [...] la regolazione normativa è,
soprattutto, quella recata dalla disciplina sovranazionale e da atti
legislativi ordinari»;
- «La regolazione materiale, sostanziale, del rapporto trova la
sua fonte principale in atti normativi non riconducibili alla
potestà ex art. 64 della Costituzione». L'utilizzo da parte della
Corte di cassazione dei lemmi «prevalentemente», «soprattutto»",
«principale» non è che il riconoscimento del dato che a disciplinare
la procedura di scelta del contraente non sono unicamente atti
normativi non riconducibili all'autonomia normativa della Camera dei
deputati.
Nè vale a smentire tale assunto il fatto che, come afferma la
S.C.:
i) «l'art. 39 del regolamento di Amministrazione e contabilità
della Camera dei deputati prevede che "alle procedure di selezione
dei contraenti e alle altre attività amministrative della Camera in
materia di contratti di lavori, servizi e forniture si applicano le
norme dell'Unione europea con diretta efficacia vincolante e, per
quanto non diversamente stabilito dal presente regolamento, le
disposizioni di legge in vigore per i contratti dello Stato»";
ii) «Le norme interne contenute nel titolo V del regolamento di
Amministrazione e contabilità si limitano a dettare disposizioni
sulla vigilanza (che, ai sensi dell'art. 40, è esercitata dal
Collegio dei Questori), sulle comunicazioni da parte del Collegio dei
Questori delle informazioni concernenti le attività amministrative
della Camera agli organismi nazionali ai quali la legge attribuisce
il compito di raccogliere ed elaborare dati sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture (art. 41), sulla programmazione
dell'attività amministrativa della Camera nella materia dei
contratti di lavori, servizi e forniture (art. 42), sulle modalità
di pubblicazione degli avvisi e dei bandi (art. 43) e sulle
commissioni giudicatrici (art. 44)»;
iii) «nella specie, oggetto della controversia erano i seguenti
aspetti: (a) se l'impiego di una quota di lavoratori autonomi per le
attività oggetto di appalto costituisse sub-appalto eccedente la
quota del 30% stabilita dal decreto legislativo n. 50 del 2016 e se,
a monte, tale limite fosse da disapplicare perchè in conflitto con
il diritto dell'Unione, secondo quanto risulta dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia; (b) se, più in generale, fosse
configurabile il sub-appalto anzichè l'affidamento ai suddetti
lavoratori di prestazioni specifiche verso l'aggiudicatario e non
direttamente verso la stazione appaltante; (c) se la forma
contrattuale prefigurata per il direttore tecnico - autonoma e non
subordinata - fosse congruente con la legge speciale di gara».
Quanto al primo punto, in disparte i vincoli derivanti dal
diritto eurounitario, il fatto che nel regolamento di Amministrazione
e contabilità della Camera dei deputati vi sia una norma di rinvio
alla legislazione statale dimostra proprio che la disciplina
nazionale estranea al suddetto regolamento trova applicazione alle
procedure di affidamento di servizi bandite dalla Camera solo in
quanto essa è ritenuta dalla stessa Camera dei deputati compatibile
con il suo statuto di autonomia. In altri termini, quando il Giudice,
per risolvere una controversia sorta nell'ambito di una procedura di
affidamento di servizi bandita dalla Camera, applica una norma
esterna al regolamento, logicamente e giuridicamente ha prima fatto
applicazione dell'art. 39 del regolamento stesso.
Anche solo per questo, dunque, non è esatto affermare che la
controversia de qua non fosse ricompresa nell'ambito di applicazione
del regolamento interno alla Camera.
A conferma dei rilievi appena formulati, giova ricordare che lo
stesso Consiglio di Stato aveva riconosciuto l'esattezza di questa
impostazione all'esito di un recente giudizio (del quale la Camera
non era parte) coinvolgente l'Anac e un'impresa che aveva svolto
lavori edili alla Camera. La controversia traeva origine dal fatto
che l'Anac medesima non intendeva riconoscere, ai fini della
qualificazione SOA, la validità dei certificati di esecuzione dei
lavori (CEL) rilasciati dalla Camera, in quanto detti certificati
risultavano redatti secondo la normativa interna e con modalità non
corrispondenti alla normativa statale in materia.
In proposito, il Giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. V,
sentenza 15 marzo 2021, n. 2173; parr. 7.9.5. e 7.9.6. della parte in
diritto) ha infatti affermato non solo che la Camera dei deputati è
pienamente legittimata a adottare norme in materia di appalti
pubblici, ma che esse prevalgono su quelle dell'ordinamento generale,
ove contrastanti. Secondo i giudici di Palazzo Spada - si badi -, «In
virtù delle riportate previsioni [cioè del già citato art. 39 del
regolamento di Amministrazione e contabilita'], per effetto della
speciale indipendenza e autonomia costituzionale della Camera dei
deputati (che - per quanto qui interessa - si esprime attraverso
l'autonomia regolamentare), le disposizioni dell'ordinamento generale
sui contratti dello Stato si applicano all'interno di
quell'ordinamento particolare solo nei termini in cui non sia
diversamente stabilito dallo stesso regolamento di Amministrazione e
di contabilita'».
È dunque proprio il Giudice amministrativo ad affermare la
necessità di preservare, anche nella materia degli appalti, la
«speciale indipendenza e autonomia costituzionale della Camera dei
Deputati» e a riconoscere che la normativa interna di questo ramo del
Parlamento non solo può essere legittimamente adottata nella materia
de qua, ma «prevale, per ragioni di competenza e di specialità, su
quella generale».
Del resto, sempre il Consiglio di Stato aveva pochi anni prima
rilevato in via generale che «tutti i regolamenti parlamentari, sia
quelli c.d. maggiori che quelli c.d. minori, traggono comune
fondamento (immediato o mediato) dall'autonomia normativa attribuita
a ciascuna Camera dall'art. 64 della Costituzione: come tali essi
hanno, nel quadro delle fonti del diritto, lo stesso valore primario
che, nell'ordinamento generale, viene attribuito alla legge
ordinaria, rispetto alla quale si pongono, per un verso, in rapporto
di formale equiordinazione e, per altro verso, di specialità,
incentrato sul criterio della competenza» (Commissione speciale,
parere n. 2016 del 3 agosto 2018).
Quanto al secondo punto, non è possibile sottovalutare,
nell'ambito della disciplina dei contratti pubblici, la normativa
relativa alla vigilanza sull'attività di procurement, alla
programmazione degli approvvigionamenti di lavori, servizi e
forniture, alle modalità di pubblicazione degli avvisi e dei bandi e
alle attività delle commissioni giudicatrici (si badi: la
controversia che ne occupa deriva proprio dall'attività valutativa
di commissioni giudicatrici).
Quanto al terzo punto, si può osservare che delle tre questioni
scrutinate dalla Suprema Corte:
la prima riguarda l'interpretazione di norme applicabili solo
in virtù del rinvio di cui all'art. 39 del regolamento;
la seconda è una questione squisitamente di fatto, attinente
alla corretta valutazione dei fatti di causa da parte della
Commissione valutatrice; nulla che comportasse la mera applicazione
della legge statale e che concerneva, per converso, attività
disciplinata dal regolamento interno alla Camera;
la terza ha per oggetto l'interpretazione e l'applicazione
della lex specialis di gara, ciò che costituisce esercizio delle
funzioni amministrative della Camera, ma anche dell'attività di
organizzazione di quel segmento di attività amministrativa (e quindi
con finalità anche normative).
In definitiva, è indubbio che vi siano atti di autonomia
normativa che disciplinano la suddetta procedura: l'art. 12, comma 3,
lett. e), del regolamento della Camera dei deputati e gli articoli 39
e ss. del regolamento di Amministrazione e contabilità della Camera
dei deputati. Il Giudice (quale che esso sia) deve necessariamente
applicare (e, in primis, interpretare) tali fonti per risolvere ogni
controversia attinente a qualsivoglia procedura di affidamento di
servizi bandita dalla Camera dei deputati. Pertanto, stante il nesso
con l'autonomia normativa, sulle suddette controversie non può che
sussistere la giurisdizione del Consiglio di giurisdizione;
giurisdizione che il Consiglio di Stato, decidendo nel merito la
controversia, ha invaso, col successivo avallo della Corte di
cassazione.
2.5. - Nè, d'altronde, il Giudice amministrativo avrebbe potuto
- a sua discrezione - scegliere di applicare unicamente il Codice
degli appalti e la normativa europea e di non applicare le sopra
richiamate disposizioni, atteso che la procedura di affidamento di
servizi bandita dalla Camera dei deputati era incontestabilmente
disciplinata anche e preliminarmente dagli 39 sgg. del regolamento di
Amministrazione e contabilità della Camera dei deputati. Il Giudice,
infatti, ex art. 101, comma 2, della Costituzione, è tenuto ad
applicare le norme di diritto rilevanti per risolvere la controversia
sottoposta al suo scrutinio, senza ometterne alcuna.
2.6. - Tanto trova conferma, peraltro, nella sentenza del
Consiglio di Stato, Sez. V, 18 novembre 2014, n. 5657. In tale
pronuncia, infatti, il Giudice amministrativo ha affermato la
sussistenza della propria giurisdizione sugli atti di una procedura
di gara indetta dal Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica per l'affidamento del «servizio di cassa ed annesso
sportello interno al Segretariato».
A fondamento della decisione, il Consiglio di Stato ha osservato
che:
- «È indiscutibile che, nell'attuale assetto costituzionale,
l'autodichia [...] sia momento essenziale per assicurare effettività
alla posizione di autonomia e indipendenza degli organi
costituzionali (cfr. Cass. civ., ss. uu, n. 6529 del 2010, cit.).
Essa dunque esiste se e nella misura in cui l'organo, sul necessario
fondamento costituzionale (esplicito o, come anche si sostiene,
implicito), abbia deciso di farne uso»;
- «Ora, anche ad ammettere che il potere di auto-organizzazione
della Presidenza possa spingersi sino a derogare alla normativa
comune, attribuendo a organi domestici la cognizione delle
controversie tra il Segretariato generale e soggetti terzi anche al
di là dell'ambito del rapporto di impiego, occorre anche rilevare
che, in concreto, la Presidenza non ha comunque ritenuto di
esercitare il potere in questione, diversamente da quanto hanno
disposto, con specifici regolamenti, Camera e Senato, ampiamente
ricordati negli atti di causa».
Lo stesso Giudice amministrativo, dunque:
conferma che nelle controversie relative alle procedure di
affidamento di servizi bandite da un organo costituzionale, laddove
tale organo abbia concretamente esercitato il potere di autonomia,
sussiste l'autodichia;
afferma la propria giurisdizione solo qualora l'esercizio del
potere normativo autonomo dell'organo costituzionale non vi sia
stato;
riconosce espressamente che la Camera dei deputati ha
esercitato il suo potere di normazione indipendente in materia con
l'adozione di specifici regolamenti.
2.7. - Non basta. La competenza esclusiva del Consiglio di
giurisdizione a dirimere la controversia all'origine del presente
conflitto emerge anche da un ulteriore profilo. Quelli impugnati
sono, infatti, atti attinenti a una procedura di affidamento di
servizi bandita dalla Camera dei deputati. Essi hanno natura
pacificamente amministrativa, hanno a oggetto la strutturazione
dell'apparato servente della Camera e, quindi, sono atti
autoritativi, in quanto tali oggetto della riserva di autodichia
sempre in forza di previsioni costituenti espressione del potere
regolamentare della Camera.
L'art. 12, comma 3, lett. f), del regolamento della Camera dei
deputati dispone, infatti, che l'Ufficio di Presidenza adotta i
regolamenti e le altre norme concernenti «i ricorsi e qualsiasi
impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera,
avverso gli altri atti di Amministrazione della Camera medesima». A
sua volta, l'art. 12, comma 6, del medesimo regolamento stabilisce
che «Con regolamento approvato dall'Ufficio di Presidenza sono
istituiti gli organi interni di primo e di secondo grado, composti da
deputati in carica, che giudicano in via esclusiva sui ricorsi di cui
alla lettera f) del comma 3».
In attuazione di detta disposizione è stato adottato il
regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di
Amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i
dipendenti. In particolare, il suddetto regolamento istituisce il
Consiglio di giurisdizione (art. 2) con il compito di decidere in
primo grado sui «ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da
soggetti estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione
della Camera medesima, ad eccezione di quelli di cui alla lettera d)
del medesimo comma 3, concernenti lo stato giuridico, il trattamento
economico e di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della
Camera, ivi compresi i doveri relativi al segreto di ufficio, per i
quali si applica il regolamento per la tutela giurisdizionale dei
dipendenti della Camera» (art. 1).
In definitiva, la giurisdizione del Consiglio di giurisdizione
sussiste in quanto la procedura di affidamento di servizi è
disciplinata da fonti rientranti nell'autonomia normativa della
Camera dei deputati, e in quanto ha per oggetto «atti di
Amministrazione della Camera medesima».
2.8. - Nè si potrebbe replicare che, sottraendo la decisione di
tali controversie alla cognizione della giurisdizione amministrativa,
si comprometterebbero i diritti fondamentali dei terzi. L'unico
diritto fondamentale in gioco, infatti, è quello alla tutela
giurisdizionale delle posizioni giuridiche soggettive dei terzi ed
esso non è in alcun modo leso.
Gli organi dell'autodichia, infatti, rispettano pienamente il
diritto del terzo a una tutela giurisdizionale effettiva alla quale,
è bene insistere, la Camera non intende sottrarsi. Tanto trova
riscontro nella più volte menzionata sentenza di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale n. 262 del 2017, laddove si legge che:
- «le fonti interne approvate dalle Camere e dal Presidente
della Repubblica hanno dato vita ad organi di autodichia i quali,
benchè «interni» ed estranei all'organizzazione della giurisdizione,
risultano costituiti secondo regole volte a garantire la loro
indipendenza ed imparzialità, come del resto, in relazione alla
funzione del giudicare, impongono i principi costituzionali
ricavabili dagli articoli 3, 24, 101 e 111 della Costituzione e come
ha richiesto la Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare
nella sentenza 28 aprile 2009, Savino e altri contro Italia»;
- «In particolare, le fonti di autonomia delle Camere
assicurano attualmente idonee incompatibilità, volte ad impedire che
il medesimo soggetto possa contemporaneamente far parte dell'organo
amministrativo che assume i provvedimenti relativi al personale
(Consiglio di Presidenza del Senato e Ufficio di Presidenza della
Camera) e degli organi di autodichia in primo e secondo grado.
Inoltre, pur prevedendo che i componenti di tali ultimi organi siano
scelti in larga parte fra i parlamentari, le medesime fonti
richiedono che costoro possiedano determinate competenze tecniche,
sul corretto presupposto che la loro qualificazione professionale
possa favorire un esercizio indipendente della funzione (sentenza n.
177 del 1973)»;
- «Nè è da trascurare che, presso entrambi gli organi
costituzionali, i giudizi si svolgono, in primo e in secondo grado,
secondo moduli procedimentali di natura sostanzialmente
giurisdizionale, idonei a garantire il diritto di difesa e un
effettivo contraddittorio»;
- «Tutto ciò ulteriormente conferma che la deroga alla
giurisdizione qui in discussione, di cui costituisce riflesso la
connessa limitazione del diritto al giudice, non si risolve in
un'assenza di tutela. Tale limitazione, infatti, risulta compensata
dall'esistenza di rimedi interni affidati ad organi che, pur inseriti
nell'ambito delle amministrazioni in causa, garantiscono, quanto a
modalità di nomina e competenze, che la decisione delle controversie
in parola sia assunta nel rispetto del principio d'imparzialità, e
al tempo stesso assicurano una competenza specializzata nella
decisione di controversie che presentano significativi elementi di
specialita'»;
- «Si può quindi affermare che gli organi di autodichia sono
chiamati a dirimere, in posizione super partes, controversie [...]
secondo moduli procedimentali di carattere giurisdizionale, e dunque
a svolgere funzioni obiettivamente giurisdizionali per la decisione
delle controversie in cui siano coinvolte le posizioni giuridiche
soggettive dei dipendenti»;
- «Non a caso, questa Corte ha già riconosciuto che il
carattere oggettivamente giurisdizionale dell'attività degli organi
di autodichia, posti in posizione d'indipendenza, li rende giudici ai
fini della loro legittimazione a sollevare questioni di legittimità
costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia
effettuino rinvio».
In definitiva, la sussistenza della giurisdizione del Consiglio
di giurisdizione sulle controversie relative alle procedure di
affidamento di servizi bandite dalla Camera dei deputati non lede il
diritto fondamentale del terzo a una tutela giurisdizionale
effettiva.
2.9. - Non basta. Non potrebbe nemmeno obiettarsi che, facendo
derivare l'autodichia dall'autonomia la Camera potrebbe estendere a
dismisura il terreno della propria giurisdizione domestica attraverso
l'esercizio "largheggiante" del potere regolamentare. È infatti
evidente che tale potere deve essere esercitato in osservanza della
Costituzione, sicchè il suo uso strumentale potrebbe sempre trovare
rimedio attivando il sindacato di codesta Ecc.ma Corte
costituzionale. Sindacato che, se non potrà esercitarsi nelle forme
del giudizio sulle leggi (ostandovi l'art. 134 della Costituzione),
potrà ben esplicarsi in quelle del giudizio sui conflitti di
attribuzione fra poteri dello Stato, come già limpidamente affermato
dalla cit. sentenza n. 120 del 2014.
Nemmeno potrebbe obiettarsi, infine, che al Consiglio di
giurisdizione difetterebbero i poteri del Giudice amministrativo.
Esso, infatti, oltre a poter annullare gli atti illegittimi
dell'Amministrazione della Camera, li può anche disapplicare,
laddove ne ricorrano i presupposti, in particolare in presenza di un
contrasto con il diritto dell'Unione (v. l'ipotesi avanzata da M.
Cecili, L'autocrinia dell'Assemblea Regionale Siciliana e i limiti
derivanti dall'ordinamento europeo: novità anche per l'autonomia
regolamentare delle Camere?, in Giur. cost., n. 3 del 2022, 1767
sgg.). E può, anche, sollevare questione incidentale di legittimità
costituzionale, trattandosi senz'altro di Giudice, innanzi al quale
si svolgono giudizi, ai sensi della legge costituzionale n. 1 del
1948 e della legge n. 87 del 1953.
3. - Sulla distinzione tra affidamento ed esecuzione e sul
parallelismo con vicende "ordinarie" di riparto della giurisdizione
tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo. La sentenza della
Corte di cassazione oggetto del presente conflitto ha affermato che
l'«individuazione, ad opera della Camera dei deputati, di un
operatore economico privato, esterno all'organo costituzionale e non
incardinato tra le strutture serventi dello stesso, per l'affidamento
di un appalto di servizi [...] in esito a una procedura di gara
condotta sulla scorta della normativa nazionale ed eurounitaria, non
ricade nella sfera di autonomia normativa, costituzionalmente
riconosciuta, della Camera dei deputati».
Da tale premessa la Corte di cassazione desume che «la cognizione
della controversia sorta a seguito dell'esclusione dalla gara del
concorrente la cui offerta sia stata ritenuta anomala in sede di
verifica di congruità, spetta, non agli organi di autodichia, ma
alla giurisdizione comune».
Secondo il Giudice della nomofilachia, dunque:
l'impossibilità di attrarre il provvedimento di esclusione de
quo alla giurisdizione domestica discenderebbe dal fatto ch'esso si
inscrive in una procedura disciplinata dalla normativa nazionale ed
eurounitaria, che non ricadrebbe in un ambito di autonomia normativa,
costituzionalmente riconosciuta, della Camera dei deputati;
conseguentemente, il provvedimento di esclusione di un
concorrente da una procedura bandita dalla Camera dei deputati non
sarebbe qualificabile come «atto di amministrazione» della Camera
medesima ai sensi del regolamento per la tutela giurisdizionale, che
attribuisce al Consiglio di giurisdizione il compito di decidere in
primo grado «i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da
soggetti estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione
della Camera medesima» (così l'art. 2).
La prospettazione della sentenza della Suprema Corte oggetto del
presente conflitto è errata.
Come si confida di aver dimostrato, infatti, il provvedimento di
esclusione impugnato innanzi il Tribunale amministrativo del Lazio da
P.R.S. e HSPI:
a) si inscrive in un procedimento a evidenza pubblica
disciplinato da fonti espressione dell'autonomia normativa della
Camera (v. supra, par. 2.4.);
b) involge l'esercizio di discrezionalità valutativa da parte
dell'odierna ricorrente ed è, quindi, senza dubbio un atto di
amministrazione della Camera (v. supra, par. 2.7.);
c) si colloca nella fase pubblicistica della procedura,
finalizzata all'individuazione del contraente in grado soddisfare le
esigenze dell'Amministrazione committente secondo i criteri ch'essa
stessa ha fissato nella lex specialis.
3.1. - Focalizzando l'attenzione su quest'ultimo punto, preme a
questa difesa osservare che, a prescindere dalla natura del
committente pubblico (organo costituzionale o meno), la fase che
culmina con la stipula del contratto presenta caratteristiche
profondamente diverse da quella dell'esecuzione del contratto
medesimo.
Nella prima, infatti, l'Amministrazione committente è chiamata a
compiere una serie di attività - che involgono anche l'esercizio di
poteri discrezionali e autoritativi - finalizzate a individuare il
soggetto che abbia tutte le caratteristiche che l'Amministrazione
stessa ha individuato nel bando coerentemente con l'attività oggetto
di gara. Tanto, al fine di garantire l'efficienza e il buon andamento
dell'Amministrazione medesima, in favore della quale un certo
servizio dovrà essere prestato.
Una volta individuato tale soggetto e stipulato con esso il
contratto, il rapporto tra operatore economico e Amministrazione muta
e il contratto diviene la sede primaria della disciplina paritaria
dei diritti e degli obblighi delle parti.
La netta cesura tra fase pubblicistica e fase privatistica si
riflette - nell'ordinamento generale, ma, come si vedrà, con
inevitabili conseguenze in quello della Camera - nel riparto di
giurisdizione tra (oltre che Giudice interno) Giudice amministrativo
e Giudice ordinario. Alla giurisdizione esclusiva del Giudice
amministrativo, infatti, l'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, del
codice diprocedura amministrativo ha devoluto le controversie
«relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi,
forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del
contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria
ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti
dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie
e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di
inefficacia del contratto a seguito di annullamento
dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative».
Viceversa, al Giudice ordinario sono attribuite le controversie
relative alla fase di esecuzione del contratto.
Tale criterio di riparto sottende il principio che nella fase di
individuazione del contraente, che precede la stipula del contratto,
vi sia un esercizio di potere discrezional-valutativo della pubblica
Amministrazione, ciò che nell'ordinamento generale giustifica
l'attribuzione delle controversie che a quella fase attengono alla
giurisdizione (per giunta esclusiva) del Giudice amministrativo. Sul
punto, d'altronde, codesta Ecc.ma Corte, nella sentenza n. 204 del
2004, è stata chiarissima nel precisare che per fondare la
giurisdizione del Giudice amministrativo non è sufficiente «la mera
partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio» ovvero «il
generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia».
Ciò che conta, invece, è che la pubblica Amministrazione agisca
«come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al
cittadino».
Nè quanto si va dicendo è smentito - ma è anzi corroborato -
dal fatto che il Giudice della nomofilachia ha ricondotto alla
giurisdizione del Giudice amministrativo anche vicende successive
alla stipula solo nei casi in cui, pur in costanza di contratto,
l'Amministrazione eserciti eccezionalmente poteri (per l'appunto)
autoritativi di natura pubblicistica.
In più occasioni, infatti, le Sezioni Unite hanno precisato che
«successivamente alla stipula del contratto conseguente a un
procedimento di evidenza pubblica, tutte le controversie insorte
durante la fase di esecuzione del contratto rientrano, di regola,
nella giurisdizione del giudice ordinario, tenuto conto della
condizione di parità tra le parti e, dunque, della natura di diritto
soggettivo che qualifica la posizione del contraente privato, a meno
che l'amministrazione committente eserciti poteri autoritativi
espressione di discrezionalità valutativa, a fronte dei quali la
posizione soggettiva del privato si atteggia a interesse legittimo»
(così nella sentenza 18 novembre 2016, n. 23468). Il riferimento è,
ad esempio, all'ipotesi di esercizio, pur dopo la stipula del
contratto, del potere di annullamento (v. ordinanza Cass. civ., Sez.
Un., 14 maggio 2015, n. 98619) e di revoca (v. ordinanza Cass. civ.,
Sez. Un., 28 ottobre 2021, n. 30580) da parte dell'Amministrazione
committente.
Fermo quanto detto, la cognizione delle controversie che
attengono all'esecuzione del contratto stipulato dopo
l'aggiudicazione - allorchè non v'è più esercizio di poteri
autoritativi e discrezionali dell'Amministrazione committente, ormai
pariordinata alla controparte contrattuale - spetta al Giudice
ordinario.
3.2. - L'odierna ricorrente - si badi - non si è mai sottratta
all'applicazione di tale ultima regola nè l'ha mai contestata. Mai,
infatti, la Camera dei deputati, convenuta in giudizio innanzi il
Giudice ordinario in controversie in materia di esecuzione di
contratti di appalto o di fornitura di servizi, stipulati a seguito
di gara pubblica - ha eccepito il difetto di giurisdizione in favore
degli organi di autodichia.
Esattamente al contrario, per la Camera dei deputati è
assolutamente pacifico che competa al Giudice comune (nella specie,
ordinario) conoscere delle controversie in materia di esecuzione dei
contratti stipulati tra la Camera stessa e i soggetti individuati a
seguito dell'aggiudicazione di una gara pubblica e che, dunque, nella
fase di esecuzione del contratto non vi sia alcuno spazio per
l'autodichia. Sul punto, dunque, nulla quaestio.
L'oggetto del presente conflitto attiene invece alla diversa e
autonoma fase pubblicistica che precede la stipula del contratto,
fase in cui si colloca anche il provvedimento di esclusione a seguito
di verifica della soglia di anomalia delle offerte, oggetto
dell'originaria impugnazione di P.R.S. e HSPI. È esclusivamente
sulle controversie che attengono a tale fase che si reclama
l'intervento chiarificatore di codesta Ecc.ma Corte costituzionale,
chiamata a fare definitivamente chiarezza e stabilire che la
cognizione delle controversie relative all'affidamento non spetta al
Giudice amministrativo, ma agli organi di autodichia.
I due plessi giurisdizionali (in primo grado Tribunale
amministrativo regionale e Consiglio di giurisdizione), nella fase
pubblicistica che precede la stipula del contratto, si atteggiano
infatti a binari paralleli: il primo per casi di Amministrazioni
committenti diverse dagli organi costituzionali; il secondo per
l'ipotesi in cui la procedura di evidenza pubblica entro cui la
controversia sorge sia stata bandita da questi ultimi (nella specie
dalla Camera dei deputati) e sia regolata dalle fonti di autonomia.
Solo dopo la conclusione del contratto il binario diviene, per così
dire, unico e la natura dell'Amministrazione committente (organo
costituzionale o meno) risulta irrilevante.
In altri termini, in caso di procedura a evidenza pubblica
indetta dalla Camera dei deputati, l'attrazione alla giurisdizione
domestica delle controversie relative alla fase di affidamento - che
precede l'esecuzione del contratto, dunque - costituisce nè più nè
meno che il pendant di quanto accade nell'ordinamento generale, ove
tali controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del Giudice
amministrativo. Se e finchè la Camera dei deputati, in qualità di
Amministrazione committente, esercita poteri autoritativi espressione
di discrezionalità e finalizzati al perseguimento dell'interesse
pubblico dell'organo, dunque, è pienamente ragionevole che le
relative controversie spettino agli organi di autodichia, sempre a
condizione, ovviamente, che la procedura sia disciplinata dalle fonti
regolamentari interne.
Del resto, la stessa Corte di cassazione, a Sezioni Unite, è
parsa di ciò, in altre occasioni, ben consapevole. Nella sentenza 10
novembre 2020, n. 25211, per esempio, ha apertamente ritenuto «esatto
quanto sostiene la ricorrente secondo cui: dal combinato disposto
dell'art. 12, comma 3, lettere f) e d) del regolamento generale con
l'art. 1 del regolamento per la tutela giurisdizionale non
concernente i dipendenti si desume che le controversie relative a
diritti di «soggetti esterni» alla Camera rientrano nell'autodichia
solo se esse si riferiscono ad atti di organizzazione della Camera
stessa (appalti di lavori, servizi, forniture oppure concorsi)
[...]».
Qui il Giudice della nomofilachia annovera tra gli atti di
organizzazione della Camera anche quelli adottati in materia di
appalti di lavori, servizi e forniture e dà per scontato che le
controversie che a tali atti si riferiscono siano attratte alla
giurisdizione domestica. Per converso, si ritiene che quando la
sentenza n. 262 del 2017 di codesta Ecc.ma Corte costituzionale -
nell'obiter dictum di cui si dirà infra al par. 4 - annovera le
«controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a
favore delle amministrazioni degli organi costituzionali» tra quelle
escluse dall'ambito dell'autodichia, intende far riferimento proprio
alle controversie in materia di esecuzione dei contratti di appalto e
forniture di servizi. Controversie che - come s'è detto -
pacificamente spettano al Giudice ordinario e non alla giurisdizione
domestica degli organi costituzionali.
Nel passaggio della sentenza n. 262 del 2017 testè richiamato si
discorre infatti di «controversie relative ad appalti e forniture di
servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi
costituzionali», ove l'impiego del participio passato del verbo
«prestare» lascia chiaramente intendere che il riferimento è a
rapporti contrattuali in essere e, quindi, alla giurisdizione del
Giudice ordinario sui predetti rapporti.
Viceversa, l'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, del codice
diprocedura amministrativo - nel delineare i confini della
giurisdizione del Giudice amministrativo - discorre di «controversie
relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi,
forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del
contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria
ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti
dalla normativa statale o regionale». È di piana evidenza che se
codesta Ecc.ma Corte avesse inteso far riferimento, nel 2017, alla
giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo nella fase
pubblicistica precedente la stipula del contratto, avrebbe parlato di
controversie relative a procedure svolte dagli organi costituzionali
e non già di controversie relative ad appalti e forniture di servizi
prestati in favore di questi ultimi.
Non v'è dubbio, quindi, che codesta Ecc.ma Corte - nella
sentenza n. 262 del 2017 - ha semplicemente attestato l'esistenza di
un dato (l'assenza di spazi di autodichia nella fase di esecuzione
dei contratti stipulati dagli organi costituzionali a seguito di
procedura di evidenza pubblica) che, come più volte ribadito, anche
per l'odierna ricorrente è pacifico.
3.3. - Nel quadro sin qui descritto risulta certamente
illegittima la pretesa - sottesa alle pronunce in epigrafe - di
assoggettare gli atti della Camera dei deputati adottati da
quest'ultima nella fase pubblicistica dell'affidamento (in primis i
provvedimenti di esclusione e di aggiudicazione) alla giurisdizione
del Giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), del codice
diprocedura amministrativo.
Per dimostrare tale illegittimità è sufficiente osservare che
la norma testè citata estende la giurisdizione esclusiva del Giudice
amministrativo anche «alla dichiarazione di inefficacia del contratto
a seguito di annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni
alternative». Stando all'impostazione qui avversata, dunque, anche
tale porzione della norma dovrebbe trovare applicazione nei confronti
dell'odierna ricorrente. Ciò significa che il Giudice amministrativo
ben potrebbe - in ipotesi - annullare un'aggiudicazione disposta
dalla Camera dei deputati, dichiarare inefficace il contratto da
quest'ultima stipulato e obbligarla alla stipula con un altro
soggetto (il ricorrente che abbia chiesto e ottenuto il subentro).
Un vincolo di tal sorta risulta incompatibile con le prerogative
di autonomia di un organo costituzionale.
Non solo. Deve essere altresì considerato che il Giudice
amministrativo, quando è chiamato a stabilire se dichiarare
l'inefficacia del contratto, gode di un notevole potere
discrezionale, giacchè finisce per effettuare direttamente una
comparazione tra gli interessi pubblici e quelli privati in gioco.
Comparazione che viene effettuata alla luce degli articoli 121 e 122
del codice diprocedura amministrativo.
Sia sufficiente considerare, senza pretesa d'esaustività, che:
- ai sensi dell'art. 121 del codice di procedura
amministrativo, nei casi di «gravi violazioni», spetta al Giudice
«precisa[re] in funzione delle deduzioni delle parti e della
valutazione della gravità della condotta della stazione appaltante e
della situazione di fatto, se la declaratoria di inefficacia è
limitata alle prestazioni ancora da eseguire alla data della
pubblicazione del dispositivo o opera in via retroattiva»;
- ai sensi dell'art. 122 del codice diprocedura amministrativo,
in tutti gli altri casi, «il giudice che annulla l'aggiudicazione
definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto,
fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli
interessi delle parti, dell'effettiva possibilità per il ricorrente
di conseguire l'aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello
stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare
nel contratto, nei casi in cui il vizio dell'aggiudicazione non
comporti l'obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare
sia stata proposta».
Mentre non v'è dubbio che poteri di tal sorta ben possano essere
esercitati dal Giudice amministrativo nei confronti delle
Amministrazioni di cui all'art. 7 del codice diprocedura
amministrativo, quando l'Amministrazione sostituita è un organo
costituzionale il discorso è ben diverso.
Un'incidenza di tal sorta nell'autonomia (anche organizzativa)
costituzionalmente garantita alla Camera dei deputati non può
ritenersi compatibile con la Costituzione.
A più forte ragione, dunque, l'impostazione dalla quale muovono
le pronunce indicate in epigrafe merita di essere corretta da codesta
Ecc.ma Corte costituzionale.
Tale impostazione, si badi, non si rinviene solo nella descritta
sentenza della Corte di cassazione, ma è esplicitata anche dalla
gravata sentenza del Consiglio di Stato, ove, in sintonia con
l'altra, si afferma, in sintesi, che l'ambito di applicazione del
regolamento della Camera dovrebbe essere «limitato alle controversie
che abbiano per oggetto non qualsiasi atto di amministrazione della
Camera dei deputati ma esclusivamente quegli atti adottati in una
materia in ordine alla quale, all'organo costituzionale, è
costituzionalmente riconosciuta una sfera di autonomia normativa» e
che «la materia dell'affidamento a terzi dei contratti di lavori,
servizi e forniture - pur involgendo l'acquisizione, da parte
dell'amministrazione della Camera, di beni e servizi per lo
svolgimento delle sue funzioni - non rientra nella sfera di autonomia
normativa costituzionalmente riconosciuta», sicchè «le relative
controversie sono sottratte alla giurisdizione domestica».
4. - Sul rapporto fra giurisdizione concernente il personale e
giurisdizione concernente le gare. Una deminutio della giurisdizione
domestica non potrebbe argomentarsi nemmeno sostenendo che nelle
controversie sulle gare non sono in gioco apparati serventi delle
Camere. Essi, infatti, non constano del solo personale, ma sono
composti anche di risorse finanziarie e materiali, come accade in
tutti i corpi pubblici. Lo si evince già dalla richiamata sentenza
n. 129 del 1981, ma anche da molte norme in vigore, consapevoli del
fatto che le pubbliche amministrazioni operano impiegando un
complesso di risorse finanziarie, umane e strumentali tutte
necessarie al perseguimento dei loro scopi istituzionali.
Sostenere poi che il concorrente in gara «aspira» a entrare in
una relazione funzionale con la Camera ma - finchè non si aggiudica
il contratto - resta terzo assoggettato alla giurisdizione comune è
chiaramente in contraddizione con la pacifica soggezione
all'autodichia dei concorrenti nelle procedure assunzionali. Anche
costoro sono meri «aspiranti» al rapporto d'impiego, eppure non
possono adire il giudice comune.
Infine, anche dal punto di vista concettuale relegare sic et
simpliciter la materia degli appalti e delle forniture all'ambito dei
rapporti giuridici privi di una connessione diretta con le ragioni
dell'indipendenza e dell'autonomia delle funzioni parlamentari non è
condivisibile. Appare, infatti, infondata l'affermazione, contenuta
nella pronuncia della Suprema Corte di cassazione qui impugnata, che:
«Fa inoltre difetto il nesso di funzione perchè l'applicazione del
diritto comune degli appalti (e, con esso, la sottoposizione del
contenzioso alla giurisdizione amministrativa) non appare
suscettibile di intaccare il pieno e libero svolgimento da parte
della Camera della sua alta funzione nè di interferire negativamente
sull'amministrazione dei servizi interni». Il fondamento
dell'autonomia normativa, organizzativa e contabile delle Camere si
rinviene nell'esigenza di consentire agli organi costituzionali di
dettare (e vedere applicate) le norme più opportune (non solo per
garantire una corretta gestione delle somme loro affidate, ma anche)
per consentire un libero ed efficiente esercizio delle funzioni,
assicurando in tal modo la loro indipendenza da altri poteri dello
Stato. Codesta Ecc.ma Corte costituzionale lo afferma - del resto -
nella stessa sentenza n. 262 del 2017, laddove richiama la precedente
sentenza n. 129 del 1981.
5. - Sulla corretta interpretazione dell'obiter dictum contenuto
nella sentenza della Corte costituzionale n. 262 del 2017. Come già
osservato, la sentenza della Suprema Corte che costituisce primo
oggetto del presente conflitto ha rigettato la tesi della difesa
della Camera dei deputati che «il Consiglio di Stato avrebbe fatto
leva su un mero obiter contenuto nella sentenza n. 262 del 2017 della
Corte costituzionale» (così la sentenza § 10 dei Motivi della
decisione).
5.1. - Tale argomento è stato rigettato sulla base delle
seguenti motivazioni:
«Il Collegio delle Sezioni Unite non condivide la
prospettazione della ricorrente che vorrebbe relegare il riferimento
alle controversie in materie di appalti nel fragile limbo della
divagazione argomentativa»;
«Quando si voglia valutare l'efficacia di precedente di una
sentenza di un giudice comune, è giusto interrogarsi sulla portata
delle affermazioni di principio che vanno al di là della ratio che
sostiene la decisione del caso concreto. Non avendo una relazione
diretta con i fatti della causa, l'obiter non ha, di regola, una
forza persuasiva, anche se potrà preannunciare una giurisprudenza
futura su altre controversie in cui la questione giuridica, prima
prospettata e risolta in via ipotetica, si trovi al cospetto di una
fattispecie pertinente»;
«Diversamente avviene per le sentenze della Corte
costituzionale, per le quali la stessa distinzione tra ratio
decidendi e obiter dictum perde di significato, giacchè le
affermazioni di principio contenute nelle motivazioni di quelle
pronunce, da considerare sempre nella loro totalità, hanno di mira
la tutela di norme, di valori e di attribuzioni costituzionali, in
una continua dialettica tra astratto e concreto»;
«Nella sentenza n. 262 del 2017, l'esclusione delle
controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a
favore delle amministrazioni degli organi costituzionali dall'ambito
dell'autodichia, rappresenta un preciso principio con efficacia
orientativa, esprimendo lo spirito della decisione e rappresentando
il frutto naturale di una evoluzione della quale la Corte
costituzionale ha preso atto e ha dato atto».
5.2. - Anche tali affermazioni non possono essere condivise.
Correttamente la Corte di cassazione ha richiamato la
tradizionale distinzione tra ratio decidendi e obiter dictum, ormai
da tempo disegnata dalla giurisprudenza e dalla dottrina.
Sinteticamente va ricordato che per ratio decidendi si intende il
percorso argomentativo e la decisione delle questioni giuridiche
necessarie alla risoluzione del caso sottoposto allo scrutinio del
giudice in questione, la «ragione, distinta e autonoma,
giuridicamente e logicamente idonea a giustificare la decisione
adottata» (tra tantissime, Cass. civ., Sez. III, ordinanza 13 giugno
2018, n. 5399); «la ragione autonoma, indipendente, distinta dalle
altre, sufficiente da sola a sorreggere logicamente e giuridicamente
la decisione» (L. Nanni, Ratio decidendi e obiter dictum nel giudizio
di legittimità, in Contratto e impresa, 1987, 865 ss.).
Grazie alla diretta relazione con la fattispecie concreta da
risolvere, la ratio decidendi può essere utilizzata per risolvere un
caso successivo simile o analogo.
Per obiter dictum, invece, si intende l'argomentazione intesa
alla risoluzione di questioni giuridiche non necessarie per decidere
il caso concreto, l'argomentazione intervenuta «ad abundantiam [...]
che non ha influito sul dispositivo della decisione» (tra le tante,
Cass. civ., VI-2, ordinanze n. 30354 del 2017 e n. 7995 del 2022,
entrambe relative al caso in cui la sentenza impugnata per cassazione
aveva deciso la causa nel merito, pur rilevando ad abundantiam
ipotesi d'inammissibilità dell'appello). Sono da qualificarsi obiter
dicta, dunque, i «principi di diritto enunciati dalla sentenza in
modo incidentale» (F. Galgano, L'interpretazione del precedente
giudiziario, in Contratto e impresa, 1985, 701 sg.).
5.3. - Ciò detto, la sentenza gravata afferma che nella
giurisprudenza costituzionale non si darebbero obiter dicta, in
quanto anche le affermazioni non direttamente collegate con lo
scrutinio della quaestio de legitimitate «hanno di mira la tutela di
norme, di valori e di attribuzioni costituzionali, in una continua
dialettica tra astratto e concreto».
Tale argomento è errato.
In primo luogo, è noto che - come tutti i Giudici - anche la
Corte costituzionale è astretta dal principio di corrispondenza tra
chiesto e pronunciato, caposaldo dello Stato di diritto (ne eat iudex
ultra petita partium). Sicchè sono suscettibili di passare in
giudicato e di fare stato tra le parti, i loro eredi e i loro aventi
causa solo le statuizioni giudiziali che hanno strettamente a che
fare con l'oggetto della lite. Pertanto, in ogni sentenza si possono
individuare uno o più capi e la loro ratio decidendi, vale a dire il
sostrato argomentativo e razionale che ha portato alla decisione.
Tutte le considerazioni eventualmente svolte nello sviluppo della
motivazione, incidentali, esemplificative, ad abudantiam, di richiamo
storico o ricostruttivo, per loro stessa natura non possono passare
in giudicato e sono comunemente dette obiter dicta.
Val la pena di ribadire e precisare che, mentre le statuizioni in
fatto e in diritto sul tema specifico della lite, con la loro ratio
decidendi, sono suscettibili di passare in giudicato (e di essere
impugnate prima che divengano definitive), viceversa gli obiter dicta
non fanno stato e non radicano un interesse all'impugnazione (cfr.
Cass., sez. VI, 11 marzo 2022, n. 7995; Cass., sez. I, 14 agosto
2020, n. 171).
L'affermazione, che si rinviene nella pronuncia delle Sezioni
Unite qui censurata, della indistinguibilità, nella specie, fra
obiter dictum e ratio decidendi, oltre a non essere convincente, è
anche in contrasto con altre di segno opposto della stessa Corte di
cassazione. Questa, con le sentenze nn. 12108 e 13678 del 2018, si è
soffermata sugli effetti dell'obiter contenuto nella sentenza n. 269
del 2017 di codesta Corte costituzionale e ha affermato che: «il
principio affermato nel punto 5.2 della citata sentenza [...]
costituisce un mero obiter dictum, in quanto la sentenza è (sul
punto) di inammissibilità e sotto altro profilo di rigetto e quindi
non ha natura obbligante per il giudice ordinario offrendo solo una
proposta metodologica» (Cass., Sez. Lavoro, 17 maggio 2018, n.
12108), e che «le indicazioni rivolte al Giudice ordinario dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 269/2017 [...] sono espresse
in un obiter non vincolante per il Giudice comune essendo contenute
in una decisione di inammissibilità per un profilo e di rigetto per
il resto» (Cass., Sez. Lavoro, ordinanza 30 maggio 2018, n. 13678).
Non basta. Numerose volte codesta Ecc.ma Corte ha distinto, nella
propria giurisprudenza, affermazioni ascrivibili a obiter dicta e
altre recanti rationes decidendi. Nella sentenza n. 62 del 1981 la
Corte, esordì nel Considerato in diritto ricordando che «Già nella
sentenza n. 117 del 1973 - con un asserto non riducibile ad obiter
dictum - questa Corte aveva escluso che il sistema costituzionale
prevedesse la garanzia del doppio grado di giurisdizione (cognizione
di merito)».
Nella sentenza n. 7 del 1982, poi, si ricordava «quanto fu
enunziato da questa Corte, e non certo in guisa di obiter dictum,
nella sentenza n. 20 del 1967».
Nella più recente sentenza n. 191 del 2006, trattando del
riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario,
l'Ecc.ma Corte ha rilevato che «la soluzione della questione di
legittimità costituzionale in esame non può che muovere da quanto
questa Corte, con la più volte citata sentenza n. 204 del 2004, ha
statuito riguardo all'art. 35 [...] del decreto legislativo n. 80 del
1998; statuizione, va precisato, e non già obiter dictum, in quanto
la Corte - investita della questione di legittimità costituzionale
della devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo dei «blocchi di materie» relative ai servizi pubblici
ed all'edilizia ed urbanistica e del potere", aveva altresì valutato
il tema della giurisdizione in riferimento alle azioni risarcitorie.
Come si vede, in tutti questi casi proprio l'Ecc.ma Corte ha
sottolineato la diversità tra le affermazioni facenti parte della
ratio decidendi e quelle invece rese «in guisa di obiter», così
confermando che la distinzione tradizionale vale anche per la
giurisprudenza costituzionale.
5.4. - Altrove, codesta Ecc.ma Corte ha fatto l'operazione
opposta: un passaggio motivazionale che era considerato dalle difese
delle parti costituite in giudizio come ratio decidendi è stato,
invece, derubricato a mero obiter.
Nella sentenza n. 102 del 1986, ad esempio, l'Ecc.ma Corte,
trattando delle procedure concorsuali extra-fallimentari e dei
termini per le impugnazioni, osservò che «La circostanza che nella
motivazione della sentenza 155/1980 abbia questa Corte posto in
rilievo le divergenze strutturali e qualificatorie che separano
l'accertamento del passivo a seconda che formi parte di fallimento
ovvero di liquidazione coatta amministrativa, non giova a ravvisarvi,
come ha argomentato l'interveniente Presidente del Consiglio dei
ministri, conferma della ratio decidendi che informava di sè la
sentenza 157/1971, non solo perchè le considerazioni sulla
verificazione fallimentare dei crediti altro non erano che un obiter
dictum, ma anche, e soprattutto, perchè la diversa struttura delle
due verifiche evidenziata dalla natura amministrativa dell'elenco dei
creditori ammessi e esclusi, formato dal commissario della l.c.a.,
non consentiva di far leva sul collegamento tra formazione dello
stato passivo e opposizioni dei creditori in tutto o in parte
esclusi».
Nel medesimo senso può essere richiamata anche l'ordinanza n.
397 del 2000, allorchè, nel dichiarare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 304, comma 6, del
codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede che la
durata massima della custodia cautelare non possa comunque superare i
due terzi della pena concretamente irrogata, allorchè questa risulti
non più modificabile in peius», l'Ecc.ma Corte rimproverò
all'allora remittente di aver preso le mosse «da un obiter dictum
della sentenza n. 292 del 1998 di questa Corte [...] estrapolandolo
dal tessuto argomentativo nel quale esso risultava inserito» così
giungendo «ad una postulazione che stravolge completamente il ruolo e
la ratio dell'istituto dei termini finali nella cornice del sistema».
Monito chiarissimo che merita di essere sottolineato perchè si
attaglia chiaramente al caso di specie: un obiter dictum non può
certo significare abbandono di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale e nemmeno vale come autentico precedente.

P. Q. M.

La Camera dei deputati, come in epigrafe rappresentata e difesa,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia accogliere il
presente ricorso, dichiarando che non spettava al Consiglio di Stato
e alla Corte di cassazione, in quanto organi della giurisdizione
comune, giudicare della controversia descritta in narrativa, con
conseguente annullamento delle sentenze Corte di cassazione, SS.UU.
Civ., 12 maggio 2022, n. 15236 e Consiglio di Stato, Sez. V, 31
maggio 2021, n. 4150.
Roma, 28 febbraio 2023

L'avvocato: Luciani

Gli avvocati: Cerase - Pelella


L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 179/2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s.,
n. 31 del 2 agosto 2023.