1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 448 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 1994- 26 giugno 1995
N. 448 Ordinanza emessa il 18 novembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 giugno 1995) dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, sul ricorso proposto da Senes Giovanni ed altri contro l'I.N.P.D.A.P. Impiego pubblico - Dipendenti statali - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale nell'indennita' di buonuscita - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Limitazione al 60 per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di buonuscita - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, lett. b), 2, quarto comma, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, 25, 36, 103 e 113). (095C0918) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-1995)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da Giovanni Senes, Angelo Insolia ed Antonio Insolia,
elettivamente domiciliati in Roma, via Mario Nusco n. 16, presso
l'avv. Angelo Insolia dal quale sono rappresentati e difesi, contro
l'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (già Enpas), in persona del legale
rappresentante pro-tempore, non costituito in giudizio, per
l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionae
del Lazio, sezione terza, n. 1015 del 20 maggio 1989 e per il
riconoscimento del diritto alla riliquidazione dell'indennità
integrativa speciale dal 1 gennaio 1974, con interessi e
rivalutazione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalla difesa degli appellanti;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Paolo D'Angelo;
Udito alla pubblica udienza del 18 novembre 1994 l'avv. Antonio
Insolia per gli appellanti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
Con ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio un
gruppo di persone - tra le quali Giovanni Senes, Angelo Insolia ed
Antonio Insolia - impugnavano il silenzio rifiuto opposto dall'ENPAS
all'istanza di riliquidazione dell'indennità di buonuscita. Il
gravame veniva respinto con sentenza n. 1015 del 20 maggio 1989 della
terza sezione del detto tribunale.
Senes Giovanni, Insolia Angelo ed Insolia Antonio impugnavano la
detta sentenza, chiedendone l'annullamento, col favore delle spese.
Chiedevano altresì, il riconoscimento del diritto alla
riliquidazione dell'indennità di buonuscita con inclusione
dell'indennità integrativa speciale dal 1 gennaio 1974, con
interessi e rivalutazione.
Con una prima memoria i ricorrenti richiamavano la sentenza della
Corte costituzionale n. 243 del 1993, insistendo nelle pretese.
Con una seconda memoria, i medesimi ricorrenti chiedevano la
remissione alla Corte costituzionale delle stesse questioni di
legittimità costituzionale delle norme della legge 29 gennaio 1994,
n. 87, deferito alla Corte con ordinanza n. 664 del 3 maggio 1994 e
n. 953 del 6 giugno 1994.
All'udienza di discussione il difensore dei ricorrenti chiedeva
che il ricorso venisse posto in decisione.
DIRITTO
1. - Considerata la formulazione dell'eccezione d'illegittimità
costituzionale, occorre darsi carico di esaminare - sostanzialmente
d'ufficio - le questioni connesse alle disposizioni di cui alla legge
29 gennaio 1994, n. 87, entrata in vigore nel corso del presente
giudizio, per la loro incidenza sulla controversia in esame.
2. - Detta legge, recante "norme relative al computo
dell'indennità integrativa speciale nella determinazione della
buonuscita dei pubblici dipendenti", all'art. 4, comma 1, dispone che
"i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della presente
legge aventi ad oggetto la riliquidazione del trattamento di fine
servizio comunque denominato con l'inclusione dell'indennità
integrativa speciale sono dichiarati estinti d'ufficio con
compensazione delle spese tra le parti".
La stessa legge, nel prescrivere che il trattamento con essa
previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio dopo il
30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i quali
non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti alla
liquidazione dell'indennità di buonuscita analogo trattamento (art.
3, comma primo), dispone che l'applicazione del trattamento ai
dipendenti già cessati dal servizio "avviene a domanda, che deve
essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994" (art. 3, secondo comma).
Dette disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di incostituzionalità.
Tali disposizioni sembrano porsi in contrasto con gli articoli 3,
24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e le questioni relative non appaiono manifestamente
infondate.
La disposizione contenuta nell'art. 4 incide direttamente sul
diritto di difesa quale garantito dall'art. 24, primo e secondo
comma, della Costituzione. È vero, infatti, che i precetti ivi
sanciti non vietano che il legislatore ordinario possa variamente
disciplinare il diritto di difesa, quale espressione della tutela
giurisdizionale, in funzione di superiori interessi di giustizia,
eventualmente condizionandone l'esercizio all'esperimento di una
procedura amministrativa. Ciò non toglie, tuttavia, che sussistono
limiti ad una siffatta discrezionalità, fra cui il principale è
rappresentato dalla condizione che l'esercizio del diritto di difesa
sia garantito in modo effettivo ed adeguato alle circostanze.
In relazione a tale principio, più volte affermato dalla Corte
costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente superato
allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale.
È appena il caso, infatti, di ricordare che la disciplina
sopravvenuta, che consente, sia pure entro certi limiti, il computo
dell'indennità integrativa speciale nel trattamento di fine
rapporto, fra l'altro, dei dipendenti statali, è solo in parte
frutto della scelta discrezionale del legislatore ordinario, dal
momento che consegue alla pronuncia di illegittimità costituzionale
delle norme previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla
stessa Corte, di provvedere con adeguata tempestività a "reintegrare
l'ordine costituzionale violato" (sentenza n. 243 del 1993).
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanzialmente dedotta
in giudizio, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità integrativa speciale trova risposta
nella nuova legge, rinvenendosi nella previgente normativa, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Nè può sottrarsi al sospetto di incostituzionalità la stessa
norma sotto il profilo della compromissione del diritto di difesa
derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in relazione a tempi
lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in definitiva,
per il riconoscimento del diritto. Tale estinzione, infatti, potrebbe
consentire all'amministrazione di rimettere in discussione, caso per
caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in relazione a quelle
ipotesi che per tale aspetto potrebbero già pervenire a pronta
soluzione.
L'illegittimità della norma è ancora più aggravata dalle
previsioni di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già avanzato la loro
pretesa in sede giurisdizionale, si da attrarre nello stesso profilo
di legittimità costituzionale anche la disposizione contenuta
nell'art. 3, comma secondo; della stessa legge, nella parte in cui
non esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa
tali soggetti.
La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli articoli
24, primo e secondo comma, e 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87 del 1994, non solo nella parte in
cui dispone l'estinzione dei giudizi pendenti, ma anche la dove
dispone la compensazione delle spese del giudizio, sottraendo al
giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in giudizio tale
parte accessoria della controversia, che per principio costituzionale
non può essere distolta.
Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n. 87 del
1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della Costituzione,
in un ambito che vede come giudice naturale delle relative
controversie il giudice amministrativo.
Vi è da rilevare altresì, che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzione del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità costituzionale
della norma anche per tale profilo.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 1 comma primo, lett. b), della stessa
legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti ivi
contemplati il computo indennità integrativa speciale deve essere
fatto nella misura di una quota pari al 60 per cento dell'indennità
integrativa speciale annua in godimento alla data della cessazione
dal servizio (con riferimento agli anni utili ai fini del calcolo
dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento).
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilità che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualità,
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 60 per cento anzidetto la quota di
computabilità della indennità integrativa speciale nella base di
calcolo dell'indennità di anzianità spettante ai dipendenti
statali, in rapporto alla misura di ogni altro elemento retributivo
computabile nella base di calcolo della indennità di buonuscita, in
relazione all'art. 3 del testo unico n. 1032 del 1973, a norma del
quale la base contributiva per la determinazione dell'indennità di
buonuscita è costituita dall'80% dello stipendio integralmente
percepito al momento della cessazione dal servizio.
Il sospetto di incostituzionalità appare ancor più evidente ove
si consideri che la stessa Corte costituzionale, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale, fra l'altro, degli articoli 3 e 38
del testo unico n. 1032 del 1973, ha tenuto conto delle difficoltà
conseguenti alla predisposizione di meccanismi di omogeneizzazione,
ma non ha ritenuto affatto giustificato, sul piano dei precetti
costituzionali, la predisposizione di un sistema sostanzialmente
rivolto a mantenere, sia pure in modo temperato, le riscontrate
differenze con il settore privato del lavoro subordinato, senza che
esse trovino giustificazione della specialità delle situazioni.
La discrezionalità del legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
può ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative e inidonee a soddisfare l'esigenza di adeguatezza e
proporzionalità cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243 del 1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, comma 1, lettera b),
della legge n. 87 del 1994 appare in violazione dei principi posti
dagli articoli 3 e 36 della Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione della indennità ed agli interessi su di essi.
Tale parte della pretesa è preclusa dal comma 4 dell'art. 2 della
legge in esame, in quanto dispone che le somme dovute in conseguenza
del computo dell'indennità di fine servizio dell'indennità
integrativa speciale "non danno luogo a corresponsioni di interessi
nè a rivalutazione monetaria".
Sembra evidente la violazione, da parte di detta norma, sia
dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione. Essa dispone i
crediti considerati ad un trattamento risarcitorio in caso di
inadempimento o ritardato adempimento, deteriore rispetto a quello
previsto per ogni altro credito di qualsiasi genere ed anche da
lavoro dipendente, senza che sussistano peculiarità
differenziatrici. Espone, poi, tale specifico credito, nel suo
carattere di retribuzione differita ormai legislativamente
stabilità, alla diminuzione conseguente al decorso del tempo, che ne
svilisce la proporzionalità alla qualità e quantità del lavoro
prestato e la sufficienza all'esitenza libera e dignitosa del
lavoratore.
La questione risulta, quindi, non manifestamente infondata.
5. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionale così de-
lineate riguardo alla legge n. 87 del 1994 sono rilevanti ai fini
della definizione del giudizio. Quelle concernenti l'art. 4, perchè
dalla sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se i giudizi
stessi possono pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarati
estinti. Tutte le altre, perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata degli articoli 2 e 4, sulla risoluzione delle stesse
dovrà conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito
delle pretese dedotte.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 4, della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con gli articoli 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 103 e 113 della Costituzione;
b) dell'art. 3 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui limita
l'applicazione dalla legge ai dipendenti cessati dal servizio dopo il
30 novembre 1984 e non esclude dall'obbligo della presentazione della
domanda i dipendenti già cessati dal servizio i quali abbiano
promosso azione giudiziaria per il computo dell'indennità
integrativa speciale nella base di calcolo del trattamento di fine
servizio;
c) dell'art. 1, lettera b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87,
nella parte in cui limita al 60 per cento dell'indennità integrativa
speciale annua in godimento alla data della cessazione dal servizio
la quota computabile nella base di calcolo ai fini della indennità
di anzianità, per contrasto con gli articoli 3 e 36 della
Costituzione.
d) dell'art. 2, comma 4, della legge 29 gennaio 1994, n. 87, in
relazione anche a quanto disposto dall'art. 3, terzo comma, della
stessa legge, in quanto esclude che le somme dovute a titolo di
prestazioni a norma della legge medesima non danno luogo a
corresponsione di interessi nè a rivalutazione monetaria, per
contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così ordinato in Roma, il 18 novembre 1994.
Il presidente: IMPERATRICE
I consiglieri:
DELLA VALLE PAUCIULLO - SALVATORE - ALLEGRETTA
Il consigliere estensore: D'ANGELO
95C0918