1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 ottobre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 ottobre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Siciliana - Attribuzione al personale dipendente della societa' Servizi ausiliari Sicilia s.c.p.a. impegnato in servizi sanitari ausiliari presso le aziende sanitarie in attivita' afferenti a pazienti COVID-19 del riconoscimento economico previsto per gli operatori del Servizio sanitario regionale. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni in materia di direttore amministrativo delle aziende sanitarie - Requisiti per l'accesso all'elenco degli idonei alla direzione amministrativa delle aziende sanitarie. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Norme in materia di personale precario degli enti locali - Previsione che i titolari di contratto di lavoro subordinato in servizio presso gli enti locali che godono dei trasferimenti a carico dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica, dipartimento regionale delle autonomie locali, possono esercitare l'opzione per la fuoriuscita a fronte della corresponsione di un'indennita' omnicomprensiva. - Legge della Regione Siciliana 3 agosto 2021, n. 22 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime, gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale di Agrigento e di personale di Sicilia Digitale S.p.A. Disposizioni varie), artt. 7, 11 e 12. (21C00252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;
Contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della
regione pro tempore, con sede legale in Palermo alla piazza
Indipendenza n. 21, Palazzo Orleans, intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 7, 11 e 12 della legge della Regione Sicilia 3 agosto 2021,
n. 22, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 29
settembre 2021.
Sul B.U.R. della Regione Sicilia n. 34 del 6 agosto 2021 è stata
pubblicata la legge regionale n. 22 del 3 agosto 2021, recante
«Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime,
gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale
ottimale di Agrigento e di personale di Sicilia digitale S.p.a.
disposizioni varie».
Il Governo ritiene che le previsioni contenute negli articoli 7,
11 e 12 della suddetta legge eccedano le competenze attribuite alla
Regione siciliana dallo statuto speciale di autonomia, regio
decreto-legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, e si pongano in contrasto con gli
articoli 97, 117, secondo comma, lettera l), terzo comma (tutela
della salute), nonchè con l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
Si propone, pertanto, questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i seguenti

Motivi

1. Illegittimità dell'art. 7 della legge della Regione Sicilia n.
22/2021, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 7 della L.R. n. 22/2021, al comma 1
prevede che le disposizioni di cui al comma 8 dell'art. 5 della legge
regionale 12 maggio 2020, n. 9 - finalizzate ad attribuire, in
aggiunta al sistema premiante ordinario, un riconoscimento economico
agli operatori del servizio sanitario regionale - trovano
applicazione anche nei confronti del personale dipendente della
società Servizi ausiliari Sicilia S.c.p.a. impegnato in servizi
sanitari ausiliari presso le aziende sanitarie in attività afferenti
a pazienti Covid, nel limite del pagamento dell'importo una tantum di
1.000 euro.
Il comma 2 dell'art. 7 quantifica gli oneri derivanti dalla
suddetta previsione nell'importo massimo di «300 migliaia di euro»,
cui si provvede a valere sulle risorse del Fondo sanitario regionale
di cui al comma 9 del medesimo art. 5 della legge regionale n.
9/2020.
La Servizi ausiliari Sicilia è una società consortile per
azioni costituita ai sensi degli articoli 2615-ter e 2325 del codice
civile, risultante dal piano di riordino delle società a totale e
maggioritaria partecipazione della Regione siciliana di cui all'art.
20 della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11.
Alla compagine societaria partecipa la Regione siciliana per
1'82,72% delle azioni; il rimanente capitale sociale è ripartito tra
l'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia e le aziende
sanitarie regionali.
Il rapporto di lavoro del personale alle dipendenze delle
società a partecipazione pubblica è disciplinato dall'art. 19 del
decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica), che è espressione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in materia di
ordinamento civile.
L'art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica) stabilisce,
in generale, che ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società
a controllo pubblico si applicano le disposizioni del codice civile,
delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa e dei
contratti collettivi.
Sono inequivocabili in tal senso - e avvalorati dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - i richiami all'esigenza di
una disciplina uniforme delle regole fondamentali che attengono ai
contratti di lavoro.
La giurisprudenza costituzionale ha ricondotto le disposizioni
inerenti all'attività di società partecipate dalle regioni e dagli
enti locali alla materia dell'«ordinamento civile», in quanto volte a
definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato (Corte
costituzionale, sentenza, 30 ottobre 2020, n. 227, n. 251 del 2016).
La norma regionale impugnata attiene ad un istituto, quale è il
trattamento retributivo del personale delle società a partecipazione
pubblica, disciplinato dai contratti individuali e collettivi di
lavoro, che afferisce alla sfera di competenza legislativa riservata
dall'art. 117, secondo comma, lettera I), della Costituzione,
esclusivamente allo Stato.
Vertendosi, pertanto, nella disciplina dei «rapporti di diritto
privato», ascrivibili alla materia dell'ordinamento civile (sentenza
n. 324 del 2010), la regolamentazione del trattamento
economico-retributivo del personale delle società pubbliche,
discendente dal decreto legislativo n. 175 del 2016, si impone anche
alle autonomie speciali.
Tale conclusione, ribadita in più occasioni da codesta ecc.ma
Corte con riferimento a fattispecie inerenti all'impiego pubblico
privatizzato (sentenza n. 17 del 2014; nello stesso senso, sentenza
n. 68 del 2011), vale, a maggior ragione, con riguardo ai rapporti di
lavoro privato, quali sono, pur con profili di specialità, quelli
intercorrenti con le società a partecipazione pubblica, come oggi
confermato dal combinato disposto degli articoli 1, comma 3, e 19,
comma 1, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico
in materia di società a partecipazione pubblica).
L'attrazione della disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni nell'alveo
dell'ordinamento civile trova, del resto, fondamento proprio nella
sua privatizzazione, in conseguenza della quale esso «è retto dalla
disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è,
perciò, soggetto alle regole che garantiscono l'uniformità di tale
tipo di rapporti» (ex plurimis, Corte costituzionale, sentenza n. 186
del 2016).
L'esigenza di garantire l'uniformità, nel territorio nazionale,
delle regole che presiedono alla determinazione del trattamento
economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni giustifica
l'inerenza della relativa disciplina alla materia «ordinamento
civile» (Corte costituzionale, sentenza, 12 febbraio 2021, n. 20).
Codesta ecc.ma Corte riconduce alla competenza esclusiva statale
in materia di ordinamento civile «gli interventi legislativi che ...
dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015)» (Corte
costituzionale, sentenza, 21 dicembre 2018, n. 241; sentenza n. 32
del 2017).
La legge statale fissa dei principi fondati sull'esigenza di
garantire l'uniformità, nel territorio nazionale, delle regole
fondamentali che disciplinano i rapporti tra privati, ivi compresi i
lavoratori delle regioni autonome (Corte costituzionale sentenza n.
81/2019).
Le medesime considerazioni si impongono per il personale delle
regioni. La disciplina del trattamento economico e giuridico, anche
con riguardo al pubblico impiego regionale, è riconducibile alla
materia «ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (Corte costituzionale, sentenza, 15 luglio
2021, n. 153; sentenza n. 273 del 2020).
È dunque precluso alle regioni adottare una normativa che incida
su un rapporto di lavoro già sorto e, nel regolarne il trattamento
giuridico ed economico, si sostituisca alla contrattazione
individuale e collettiva, fonte imprescindibile di disciplina
(sentenze n. 20 del 2021 e n. 199 del 2020).
In questa prospettiva appare evidente che la norma regionale
impugnata, relativa a rapporti lavorativi già in essere, non ha
nulla a vedere con la competenza statutaria regionale in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti regionali e di stato giuridico
ed economico degli impiegati e funzionari della regione (art. 14,
comma 1, lettera p] e q]) ed invade la sfera di competenza statale
esclusiva in materia di «ordinamento civile», sostituendosi al
legislatore statale e alla contrattazione individuale e collettiva
quanto alla disciplina del trattamento economico del personale delle
società a partecipazione pubblica (Corte costituzionale, sentenza,
23 luglio 2020, n. 159).
La norma introdotta dall'art. 7 della L.R. n. 22/2021 è
riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile, con riferimento all'art. 19 del decreto
legislativo n. 175 del 2016 il quale prevede che si applichi ai
rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a partecipazione
pubblica la disciplina del codice civile e delle leggi sui rapporti
di lavoro subordinato nell'impresa, secondo quanto previsto dalla
normativa vigente e dai contratti collettivi.
Infine, non si può non evidenziare che il contenuto della norma
regionale censurata, eminentemente privatistico, nonchè la natura
del parametro evocato «ordinamento civile» escludono, di per sè,
l'utilità di uno scrutinio alla luce delle disposizioni statutarie,
atteso che lo statuto speciale per la Regione siciliana nulla dispone
sulla competenza legislativa regionale nella materia «ordinamento
civile» (in termini, Corte costituzionale, sentenza, 20 febbraio
2020, n. 25; sentenze n. 103 del 2017, n. 252 e n. 58 del 2016).
Pertanto, la norma in argomento si pone in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, considerata la
riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile (contratti
individuali e contratti collettivi).
2. Illegittimità dell'art. 11 della legge della Regione Sicilia n.
22/2021, per violazione degli articoli 97, 117, comma 2, lettera l),
117, comma 3, della Costituzione, in relazione ai principi
fondamentali in materia di tutela della salute, nonchè dell'art. 17,
lettere b) e c), del regio decreto-legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
La norma contenuta nell'art. 11 della L.R. n. 22/2021 aggiunge
all'art. 122 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 e successive
modificazioni, il comma 1-bis recante disposizioni in materia di
requisiti necessari per l'accesso all'elenco degli idonei alla
direzione amministrativa delle aziende sanitarie.
Nello specifico la norma dispone che «Per accedere all'elenco
degli idonei alla direzione amministrativa i candidati dovranno
essere in possesso di diploma di laurea magistrale o diploma
equipollente o equivalente in discipline giuridiche o economiche,
avere un'età inferiore a sessantacinque anni e un'adeguata
esperienza di direzione tecnica amministrativa almeno quinquennale
nel campo delle strutture sanitarie, sociosanitarie o in altri
settori, caratterizzata da autonomia gestionale e diretta
responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie,
strutture di media o grande dimensione».
Per la nomina a direttore amministrativo e sanitario e, ove
previsto dalle leggi regionali, a direttore dei servizi socio -
sanitari, l'art. 3 del decreto legislativo n. 171 del 2016 prevede
che il direttore generale deve attingere obbligatoriamente dagli
elenchi regionali di idonei, anche di altre regioni, appositamente
costituiti, previo avviso pubblico e selezione per titoli e
colloquio, effettuati da una commissione nominata dalla regione.
Il citato articolo, nel regolamentare i lavori della predetta
commissione, ribadisce che restano fermi i requisiti previsti, per il
direttore amministrativo e il direttore sanitario, dall'art. 3, comma
7, e dall'art. 3-bis, comma 9, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502.
Ciò premesso, si rileva la non coerenza dei requisiti specifici
delineati dall'art. 11, comma 1, L.R. 22/2022, in esame, con quelli
previsti dall'art. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 502/1992,
in particolare per quanto concerne l'acquisizione dell'esperienza di
direzione, considerato che il citato disposto normativo richiede
espressamente «una qualificata attività di direzione tecnica o
amministrativa» e non «un'adeguata esperienza di direzione tecnica
amministrativa» e che la stessa debba essere acquisita «in enti o
strutture sanitarie pubbliche o private di media o grande dimensione»
e non «nel campo delle strutture sanitarie, sociosanitarie o in altri
settori» come previsto nella norma qui impugnata.
La disposizione regionale impugnata viola l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione 'che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di
diritto privato regolati dal codice civile (contratti collettivi).
La norma regionale disciplina i requisiti di idoneità soggettiva
che sono richiesti agli aspiranti direttori amministrativi delle
aziende sanitarie per «esser parte» di un contratto di diritto
privato (di affidamento dell'incarico dirigenziale) e, in tal modo,
invade la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento civile», in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione
La giurisprudenza della Cassazione insegna, infatti, che i
requisiti di idoneità richiesti dalla normativa statale per il
conferimento dell'incarico di direttore di azienda sanitaria
attengono alla validità del contratto stipulato con il direttore
amministrativo, «in ossequio alla natura imperativa della norma -
volta ad assicurare che la struttura sanitaria pubblica si doti di
dirigenti di vertice di comprovata capacità - con conseguente
nullità del contratto eventualmente concluso con un soggetto privo
dei requisiti indicati» dall'art. 3, comma 7, del decreto legislativo
n. 502 del 1992 (come riformulato dall'art. 4 del decreto legislativo
n. 517 del 1993), laddove la norma richiede che il soggetto chiamato
a ricoprire l'incarico di direttore amministrativo della ASL «abbia
svolto per almeno cinque anni una qualificata attività di direzione
tecnica o amministrativa in enti o strutture sanitarie pubbliche o
private di media o grande dimensione» (cfr. Cassazione civ., sez.
lavoro, sentenza, 6 maggio 2021, n. 12030).
È stato precisato, al riguardo, che la disposizione persegue la
finalità di assicurare alla struttura sanitaria pubblica dirigenti
di vertice di comprovata esperienza e capacità e, pertanto, solo la
sanzione della nullità del contratto può essere ritenuta idonea ad
assicurare effettività alla prescrizione legale (Cassazione n.
16281/2005).
Appare evidente, quindi, che l'art. 7, L.R. 22/2021, prevedendo
requisiti di qualificazione meno rigorosi e selettivi rispetto a
quanto richiesto dal decreto legislativo n. 502 del 1992, art. 3.
comma 7, invade la potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile», trattandosi di requisiti che
attengono alla validità del contratto di incarico dirigenziale.
Quanto alla natura di «principi fondamentali della materia» delle
disposizioni richiamate come parametri interposti - accanto alla
considerazione che molte delle stesse sono espressamente
autoqualificate come tali (in particolare, i criteri di cui all'art.
11, comma 1, lettera p), legge n. 124 del 2015, e le norme del
decreto legislativo n. 502 del 1992, indicate dall'art. 19 dello
stesso decreto) - occorre osservare che l'intervento del legislatore
statale è stato caratterizzato, sin dal decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del
Paese mediante un più alto livello di tutela della salute),
convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189,
dall'intento di circoscrivere la scelta dei dirigenti - rimessa alle
regioni - tra i candidati in possesso di comprovati titoli e
capacità professionali, iscritti in appositi elenchi, allo scopo di
affrancare la dirigenza sanitaria da condizionamenti di carattere
politico e di privilegiare criteri di selezione che assicurino
effettive capacità gestionali e un'elevata qualità manageriale.
In tale ottica, la previsione di un elenco in cui devono essere
iscritti i soggetti che intendono partecipare alle singole selezioni
regionali è da ricondursi all'esigenza di garantire un alto livello
di professionalità dei candidati, i quali debbono possedere
requisiti curriculari unitari. Tale esigenza è espressione del
principio di buon andamento dell'azione amministrativa di cui
all'art. 97 della Costituzione, data l'incidenza che la
professionalità delle persone che ricoprono gli incarichi
dirigenziali apicali esplica sul funzionamento delle strutture cui
sono preposte, con inevitabili riflessi sulla qualità delle
prestazioni sanitarie rese.
Le disposizioni sopra richiamate - e, in particolare, l'art. 3,
comma 7, del decreto legislativo n. 502/1992 - debbono pertanto
ritenersi espressione di un principio fondamentale in materia di
tutela della salute (cfr. Corte costituzionale, 17 luglio 2018, n.
159).
Così ricostruita la cornice normativa statale di riferimento,
deve ritenersi che, con la norma impugnata, la Regione siciliana
abbia oltrepassato i limiti della competenza legislativa ad essa
riconosciuta.
La norma impugata consente, infatti, alla regione di conferire
gli incarichi di direttore amministrativo delle aziende sanitarie in
maniera ampiamente discrezionale sulla base di requisiti meno
rigorosi e selettivi rispetto al sistema delineato dal legislatore
statale, mettendo quindi a rischio le finalità perseguite da
quest'ultimo.
Tra i parametri violati, oltre all'art. 117, comma 2, lettera l)
e all'art. 117, terzo comma della Costituzione (tutela della salute),
vi è anche l'art. 17, lettere b) e c), statuto della Regione
siciliana, il quale circoscrive la potestà legislativa regionale in
materia di sanità pubblica e assistenza sanitaria «entro i limiti
dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione
dello Stato».
Codesta ecc.ma Corte ha già ritenuto che l'ampiezza della
potestà legislativa della Regione siciliana in materia di sanità
pubblica coincide con quella di tipo concorrente, delineata dal
titolo V della Costituzione per le regioni ordinarie in materia di
«tutela della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione),
«con la conseguenza che i "principi generali" della materia ai quali
deve attenersi la legislazione siciliana corrispondono ai "principi
fondamentali" che, nella stessa materia, vincolano le regioni a
statuto ordinario» (Corte costituzionale, n. 159 del 2018, cit.,
sentenza n. 430 del 2007; nello stesso senso, sentenza n. 448 del
2006).
Per i motivi sopra illustrati si chiede che venga dichiarata
l'illegittimità costituzionale della censurata disposizione
regionale.
3. Illegittimità dell'art. 12 della L.R. 22/2021 per violazione
dell'art. 81, comma 3, della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 12 della L.R. 22/2021 concerne il
personale precario degli enti locali; in particolare, introduce il
comma 19-bis all'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 2016, n.
27, il quale prevede che i titolari di contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato in servizio presso gli enti locali
che godono dei trasferimenti a carico dell'Assessorato regionale
delle autonomie locali e della funzione pubblica, Dipartimento
regionale delle autonomie locali, per i quali il numero di anni
necessari al raggiungimento dei requisiti di pensionabilità non
risulta inferiore a cinque anni e non siano stati soggetti alla
stabilizzazione presso l'ente locale di appartenenza, possono
esercitare l'opzione per la fuoriuscita a fronte della corresponsione
di un'indennità omnicomprensiva.
La disposizione determina oneri non quantificati e privi della
relativa copertura sui saldi di finanza pubblica, in violazione
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione (cfr. Corte
costituzionale, sentenza 21 maggio 2021, n. 106).
La norma impugnata, infatti, prevede oneri finanziari a carattere
obbligatorio; si tratta di nuove e maggiori spese che discendono da
una modifica a regime dei casi di cessazione del rapporto di lavoro a
tempo determinato, in alternativa alla stabilizzazione, del personale
degli enti locali.
Risulta, quindi, violato l'obbligo di copertura finanziaria così
come declinato dall'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n. 118
del 2011 che richiede al legislatore regionale di assicurare, alle
spese a carattere obbligatorio e ripetitivo, immediata copertura per
tutti e tre gli esercizi considerati dal bilancio di previsione
pluriennale: «le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a
regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie,
possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla legge di
bilancio».
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
12, L.R. Sicilia 3 agosto 2021, n. 22, in riferimento all'art. 81,
terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui prevede oneri
finanziari obbligatori e continuativi senza quantificarli e senza
assicurare agli stessi l'immediata copertura finanziaria.
Per i motivi suesposti, si promuove questione di legittimità
costituzionale relativamente articoli 7, 11 e 12 della legge della
Regione Sicilia 3 agosto 2021, n. 22.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 7, 11 e 12
della legge della Regione Sicilia 3 agosto 2021, n. 22, per le
motivazioni indicate nel ricorso, con le conseguenti statuizioni.
Con l'originale notificato del ricorso si depositerà estratto
della delibera del Consiglio dei ministri in data 29 settembre 2021
con l'allegata relazione illustrativa.
Roma, 4 ottobre 2021

L'Avvocato dello Stato: Fedeli