1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 9 - 15 febbraio 2000
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Ricorso del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Salerno - Forma dell'atto di promovimento - Idoneita' alla valida instaurazione del giudizio. Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. Parlamento - Immunita' parlamentari - Dichiarazioni rese da un deputato nel corso di una trasmissione televisiva - Procedimento penale instaurato con riguardo alle stesse dichiarazioni - Delibera di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorso del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Salerno, nei confronti della Camera dei deputati - Carenza del nesso funzionale tra le opinioni espresse dal parlamentare e l'esercizio delle funzioni - Illegittima interferenza nella sfera di attribuzioni dell'autorita' giudiziaria - Accoglimento del ricorso - Annullamento della deliberazione adottata dalla Camera dei deputati. Deliberazione della Camera dei deputati 22 ottobre 1997. Costituzione, art. 68, primo comma. (000C0170) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott.
Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 22
ottobre 1997, relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse
dal deputato Vittorio Sgarbi nei confronti del dottor Luigi Esposito,
promosso con ricorso del giudice per le indagini preliminari presso
il Tribunale di Salerno, notificato il 14 gennaio 1999, depositato in
cancelleria il 2 febbraio 1999 e iscritto al n. 6 del registro
conflitti 1999.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 1999 il giudice relatore
Francesco Guizzi;
Udito l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati;
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Salerno ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato
a seguito della delibera con cui la Camera dei deputati, nella seduta
del 22 ottobre 1997, aveva affermato la sussistenza della
insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, per affermazioni rese dal deputato Vittorio Sgarbi,
dopo che erano decaduti, per mancata conversione, i decreti-legge
emanati per dare attuazione al nuovo testo dell'art. 68 della
Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 29 ottobre
1993, n. 3.
Il Procuratore della Repubblica di Salerno, con richiesta
depositata presso il giudice per le indagini preliminari il 26 luglio
1997, aveva chiesto il rinvio a giudizio del deputato Sgarbi per il
delitto previsto e punito dagli artt. 595 del codice penale, 13 della
legge 8 febbraio 1948, n. 47, e 30, comma 4, della legge 6 agosto
1990, n. 223, poichè nel corso della trasmissione televisiva "Sgarbi
quotidiani" del 24 gennaio 1995, in onda sull'emittente Canale 5, il
parlamentare avrebbe offeso la reputazione del sostituto procuratore
della Repubblica Luigi Esposito, affermando che "c'è una guerra
contro le vittime, contro le persone, che viene combattuta con l'arma
impropria della Magistratura, con l'indifferenza di un magistrato, di
un giudice, alla vita di un uomo... questi magistrati tengono la
gente in carcere come cani e non vanno a vedere in che condizioni
sono". Collegatosi telefonicamente con la moglie di un detenuto,
rinviato a giudizio per il reato di associazione per delinquere
finalizzata allo spaccio di sostanze stupefacenti, il deputato Sgarbi
asseriva che "Esposito è il magistrato che ha impedito ad un prete
di andare in carcere a visitare il dottor Gamberale"; egli formulava
quindi una serie di domande ("Ma suo marito sta male? Ma suo marito
è un uomo? Non ha risposto alle sue lettere Esposito? Ma non è
andato in carcere a trovare suo marito? Ma suo marito è un uomo?
Esposito è un uomo? È andato in carcere a parlare con suo marito?
Ha visto in che condizioni è?") tutte chiaramente finalizzate,
prosegue il GIP, a sottolineare un presunto comportamento omissivo
del magistrato. Il deputato Sgarbi concludeva rilevando che "Esposito
non deve continuare a non mandare preti in carcere... e non può
continuare a tenere in carcere chi è malato. Questa è una questione
che riguarda gli uomini, che riguarda la dignità dell'uomo".
Successivamente, nel corso dell'udienza preliminare del 22 aprile
1998, la difesa parlamentare ha fatto presente che il 22 ottobre 1997
la Camera dei deputati, su conforme proposta della Giunta per le
autorizzazioni a procedere, ha ritenuto sussistente la prerogativa
dell'insindacabilità introdotta dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione; di qui la richiesta, ai sensi dell'art. 129 del codice
di procedura penale, della declaratoria di improcedibilità
dell'azione penale.
2. - Nell'ordinanza con cui promuove il conflitto, il giudice per
le indagini preliminari sottolinea, in primo luogo, che la
fattispecie al suo esame ha carattere peculiare, dal momento che la
deliberazione della Camera dei deputati è intervenuta dopo la
decadenza del decreto-legge n. 555 del 1996, volto ad attuare la
nuova disciplina dell'immunità parlamentare quale risulta dalla
legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3; per cui si deve allora
accertare, ad avviso del ricorrente, se persista il potere
parlamentare di valutazione della condotta al fine di stabilire se
essa rientri nell'ambito protetto dalla prerogativa costituzionale,
con inibizione di difforme pronuncia giurisdizionale.
Il giudice per le indagini preliminari richiama la giurisprudenza
di questa Corte sul controllo delle deliberazioni parlamentari
affermative della insindacabilità, che possono essere censurate per
vizi in procedendo o quando manchino i presupposti richiesti dalla
Costituzione, fra i quali deve ritenersi essenziale il collegamento
delle opinioni espresse con la funzione parlamentare, o nel caso di
arbitraria valutazione di detti presupposti.
Per quanto attiene ai vizi in procedendo il ricorrente afferma che
la Camera dei deputati ha deliberato secondo una procedura
disciplinata da un decreto-legge decaduto. Egli denuncia, altresì,
la carenza (o arbitraria valutazione) dei presupposti per
l'applicazione della prerogativa, ricordando a tal riguardo
l'orientamento della Corte di cassazione secondo cui non rientrano
nell'ambito coperto dalla prerogativa le manifestazioni del pensiero
che, espresse in comizi, cortei, trasmissioni radiotelevisive o
durante lo svolgimento di scioperi, non abbiano alcun collegamento
funzionale con l'attività parlamentare se non quello meramente
soggettivo, in quanto poste in essere da persona fisica che è anche
membro del Parlamento (Corte di cassazione, V sezione penale, 16
dicembre 1997, n. 11667).
3. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza
n. 469 del 1998.
4. - Si è costituita la Camera dei deputati, ritenendo che il
conflitto debba essere rigettato.
Attraverso la rappresentanza parlamentare - osserva la Camera - la
collettività controlla il buon funzionamento dei singoli apparati
pubblici, ed è la legge che regola ogni potestà dello Stato. E
infatti la denuncia compiuta dal deputato Sgarbi, e l'addebito
rivolto al magistrato di non occuparsi delle condizioni di vita in
carcere, attengono entrambi all'esercizio della funzione giudiziaria,
all'esecuzione delle pene, alle condizioni di coloro i quali si
trovano nello stato di custodia cautelare. Nè vale qui l'esigenza di
salvaguardare la personalità di chi è investito dell'ufficio
pubblico, perchè risulta prevalente - prosegue la memoria -
l'interesse generale al corretto esercizio della funzione.
Dopo aver ricordato il contenuto degli articoli 5, 18 e 21 della
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo sottoscritta infine
dall'Italia con numerosissimi altri Stati, la Camera richiama la
recente giurisprudenza costituzionale, in particolare le sentenze nn.
129 e 379 del 1996, nn. 375 del 1997 e 289 del 1998, rilevando come
l'attività parlamentare non si risolva - per riconoscimento della
stessa Corte - negli "atti tipici", anche se non ricomprende l'intera
azione politica svolta da deputati e senatori. Applicando tali
principi al presente conflitto, si dovrebbe concludere che il
comportamento del deputato Sgarbi, mosso da una fondamentale istanza
di salvaguardia della persona umana, rientra nell'esercizio del
mandato politico e segnatamente nel "diritto di critica": la quale,
per poter avere una qualche efficacia, ben poteva essere formulata
rivolgendosi direttamente all'opinione pubblica.
L'Assemblea della Camera, accogliendo la proposta della Giunta per
le autorizzazioni a procedere, ha quindi ritenuto che il proprio
componente sia rimasto nei limiti del mandato parlamentare,
esprimendo un'istanza - conclude la memoria - che è riferibile
all'intera comunità civile.
Nell'imminenza dell'udienza, la Camera dei deputati ha presentato
memoria, sottolineando come le affermazioni del deputato Sgarbi
denuncino una disfunzione giudiziaria e rientrino nel diritto-dovere
del parlamentare di richiamare l'attenzione dell'opinione pubblica
sulle inefficienze degli apparati pubblici; e a tal riguardo richiama
il disposto dell'art. 67 della Costituzione e le valenze del mandato
rappresentativo, che è rappresentanza di interessi, nel senso più
lato del termine, e non si esercita soltanto attraverso la
partecipazione all'iter formativo della volontà dello Stato, ma si
estende fin dove detti interessi lo richiedano.
Considerato in diritto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Salerno ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato
nei confronti della Camera dei deputati che, ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione, aveva affermato, il 22 ottobre 1997,
l'insindacabilità di opinioni espresse dal deputato Vittorio Sgarbi
nel corso di una trasmissione televisiva, oggetto di procedimento
penale pendente innanzi ad esso.
Nell'ordinanza con la quale promuove il conflitto, il giudice
sostiene che la delibera parlamentare sarebbe affetta da un vizio in
procedendo giacchè la Camera dei deputati ha seguito una procedura
disciplinata da un decreto-legge, il n. 555 del 1996, decaduto per
mancata conversione; tale deliberazione sarebbe comunque priva del
presupposto giustificativo, e cioè del necessario collegamento delle
opinioni espresse con la funzione parlamentare (a quest'ultimo
riguardo egli richiama una pronuncia della Corte di cassazione, V
sezione penale, 16 dicembre 1997, n. 11667).
Costituitasi in giudizio, la Camera ha replicato che la delibera
d'insindacabilità è legittima, dal momento che le opinioni
manifestate dal parlamentare rientrano nella funzione di controllo
del buon funzionamento degli apparati pubblici e vanno ricondotte al
mandato politico garantito dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
2. - Deve essere innanzitutto dichiarata l'ammissibilità del
conflitto, benchè promosso con ordinanza e non con ricorso. È ben
vero che nel conflitto di attribuzione fra poteri il giudice, quale
titolare della funzione giurisdizionale, si fa promotore del
giudizio, come parte ricorrente, per tutelare il proprio ambito di
attribuzioni. L'atto introduttivo è dunque atto del giudizio
costituzionale, ne assume i contenuti e le forme, e segue le sue
regole procedurali. Ma da ciò non deriva l'irricevibilità del
presente conflitto perchè promosso con ordinanza. Sussistono
infatti, nella specie, i requisiti sostanziali di un valido ricorso,
come definiti dall'art. 37 della legge n. 87 del 1953 e dall'art. 26
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, essendo indicati con sufficiente chiarezza i motivi
del ricorso, l'atto da cui si afferma discendere la lesione delle
attribuzioni e il vizio che - ad avviso del giudice - inficierebbe la
delibera di insindacabilità. L'atto è pervenuto alla cancelleria di
questa Corte in forma che è assimilabile al deposito di cui al
citato art. 26 ed è stato, dopo l'ordinanza di ammissibilità,
regolarmente notificato e depositato.
Si deve quindi passare al merito.
3. - Questa Corte è chiamata ad accertare se le dichiarazioni rese
dal deputato Sgarbi nel corso della trasmissione televisiva del 24
gennaio 1995, in precedenza citata, possano essere legittimamente
ricomprese nelle funzioni parlamentari, e se l'affermazione della
prerogativa da parte delle Camere rispetti il nesso funzionale tra la
dichiarazione e l'attività parlamentare richiesto dall'art. 68,
primo comma. Spetta invece al giudice ordinario il compito di
verificare se tali esternazioni integrino gli estremi del reato
ascritto al deputato, o siano manifestazione del diritto di critica
politica anche nei confronti di atti e comportamenti dei titolari
degli organi giudiziari.
È pacifico che costituiscono opinioni formulate nell'esercizio
della funzione quelle espresse nel corso dei lavori della Camera e
dei suoi organi, in occasione dell'espletamento di una qualsiasi
funzione di cui la Camera è titolare, o manifestate in atti, anche
individuali, che siano estrinsecazione delle facoltà proprie di
deputati e senatori. Nel normale svolgimento della vita democratica,
le opinioni che il parlamentare espone al di fuori dell' ambito
funzionale rappresentano esercizio della libertà di espressione
comune a tutti i consociati, alle quali non può quindi estendersi
(senza snaturarla) la prerogativa introdotta dall'art. 68, primo
comma, della Costituzione.
Non è infatti compatibile con l'impianto della nostra Carta
costituzionale un'accezione della funzione parlamentare che
ricomprenda l'attività politica svolta in qualsiasi sede e nella
quale sia irrilevante la qualità di membro delle Camere. In
proposito va considerato che le funzioni conferite agli organi
costituzionali non designano generiche finalità, ma poteri
giuridicamente definiti; e questo vale altresì per la funzione
parlamentare, che ha natura generale. Ciò che la differenzia da
altre funzioni costituzionalmente tutelate, ma a carattere
specializzato (v. sentenze nn. 10 e 11 del 2000 e, nella
giurisprudenza risalente, le sentenze nn. 375 del 1997 e 148 del
1983).
Occorre dunque che la prerogativa trovi una sua delimitazione
funzionale: senza di essa, la prassi attuativa trasformerebbe
l'istituto in una sorta di privilegio personale, conferendo a
deputati e senatori uno statuto personale di favore circa l'ambito e
i limiti della libertà di manifestazione del pensiero. Con evidente
distorsione del principio di eguaglianza e di pari opportunità fra i
cittadini nella dialettica politica.
4. - La semplice comunanza di argomento fra la dichiarazione resa
ai mezzi di comunicazione o in dibattiti pubblici e le opinioni
espresse in sede parlamentare non basta a estendere alla prima
l'insindacabilità che copre le seconde. Nè si può invocare a tal
fine l'esistenza di un "contesto" politico in cui la dichiarazione si
inserisca, giacchè siffatto tipo di collegamenti non vale, di per
sè, a conferire il carattere di attività parlamentare a
manifestazioni di pensiero oggettivamente estranee ad essa.
Deve esservi, dunque, un preciso nesso funzionale fra la
dichiarazione e l'attività parlamentare: nesso che può
legittimamente essere affermato dalle Camere anche quando le
dichiarazioni siano sostanzialmente riproduttive dell'opinione
sostenuta in sede parlamentare. La prerogativa costituzionale rileva,
infatti, non soltanto per l'occasione specifica in cui l'opinione è
espressa in ambito parlamentare, ma riguarda il contenuto storico di
essa, pure quando ne sia realizzata la diffusione pubblica. Perchè
la pubblicità accompagna l'attività parlamentare, necessariamente,
assicurando il ruolo fondamentale delle Camere nella libera
dialettica politica.
L'insindacabilità si estende, quindi, a tutte le altre sedi, e
occasioni, in cui l'opinione sia riprodotta nel suo contenuto
sostanziale (v. ancora le sentenze nn. 10 e 11 del 2000).
5. - Ciò premesso, si può analizzare la delibera di
insindacabilità impugnata attraverso il presente conflitto di
attribuzione.
L'esame della relazione della Giunta per le autorizzazioni a
procedere della Camera (XIII legislatura, doc. IV-ter n. 38-A, del 12
febbraio 1997) e del successivo dibattito in Assemblea (22 ottobre
1997) dimostra che la delibera è stata adottata sulla base di un
generico riferimento alla "azione politica" svolta dal deputato
Sgarbi, "dentro e fuori il Parlamento", sui temi attinenti
all'amministrazione della giustizia e alla tutela dei soggetti
sottoposti a carcerazione preventiva. E qui va osservato che non vi
è alcun richiamo di atti tipici di funzione con riguardo alla
vicenda oggetto dell'esternazione in esame. Anzi, la relazione
riconosce che essa è stata resa extra moenia; e il precedente
rilievo sul "carattere divulgativo" è presente nella relazione della
Giunta quale mero argomento di stile che non trova alcun conforto nei
dati di fatto offerti al vaglio della Giunta e, poi, del plenum (v.
il documento IV-ter n. 38-A e il dibattito in Assemblea, entrambi
citati).
Anche le circostanze in cui ha avuto luogo la dichiarazione
dell'onorevole Sgarbi confermano la sua estraneità all'ambito
funzionale: si tratta di valutazioni compiute quale "opinionista" nel
corso di una trasmissione televisiva, senza alcuna specifica
connessione con dibattiti parlamentari, interrogazioni, inchieste,
discussioni di progetti di legge; nè si può far richiamo, per
sorreggere la delibera d'insindacabilità, ad altri interventi del
parlamentare sui temi della giustizia e su diverse vicende
individuali. Del resto, non risulta nemmeno che abbia fatto uso della
facoltà contemplata dall'art. 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354,
sull'ordinamento penitenziario, di visitare gli istituti penitenziari
per accertare in concreto le condizioni di detenzione, al fine di
esercitare eventualmente, nelle forme appropriate, il sindacato
ispettivo che la Costituzione gli riconosce.
Mancando palesemente il nesso funzionale richiesto dall'art. 68,
primo comma, della Costituzione, la delibera della Camera dei
deputati del 22 ottobre 1997 risulta illegittima e deve essere
annullata per invasione dell'ambito di attribuzioni
costituzionalmente garantito all'autorità giudiziaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Camera dei deputati statuire che i
fatti per i quali è in corso presso il Tribunale di Salerno il
procedimento penale a carico del deputato Vittorio Sgarbi per il
delitto previsto e punito dagli artt. 595 del codice penale, 13 della
legge 8 febbraio 1948, n. 47, e 30, comma 4, della legge 6 agosto
1990, n. 223, concernono opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione; di
conseguenza annulla la deliberazione in tal senso adottata dalla
Camera dei deputati il 22 ottobre 1997.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Grippi
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 15 febbraio 2000.
Il cancelliere: Fruscella
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