1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 24-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 121 SENTENZA 20 maggio - 23 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento civile - Procedimento di cognizione - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Condizione di proponibilita' della domanda di indennizzo - Proposizione del rimedio preventivo dell'istanza di decisione a seguito di trattazione orale, almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini individuati dall'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001 - Denunciata violazione del diritto al giusto processo, per il profilo della sua ragionevole durata, come previsto dalla CEDU - Non fondatezza della questione. - Legge 24 marzo 2001, n. 89, artt. 1-bis, comma 2, 1-ter, comma 1, e 2, comma 1. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 13. (T-200121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 24-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1-bis,
comma 2, 1-ter, comma 1, e 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n.
89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), come, rispettivamente, inseriti e sostituiti
dall'art. 1, comma 777, lettera a), della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», promosso dalla
Corte d'appello di Napoli, nel procedimento vertente tra Andrea
Giugliano e il Ministero della giustizia, con ordinanza del 24 luglio
2019, iscritta al n. 226 del registro ordinanze 2019 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie
speciale, dell'anno 2019.
Udito il Giudice relatore Mario Rosario Morelli nella camera di
consiglio del 20 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 20 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un procedimento volto ad ottenere l'equa
riparazione per l'eccessiva durata di un precedente giudizio civile
ai sensi della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), la Corte d'appello di Napoli - adita in sede di opposizione
avverso il decreto del giudice monocratico designato ai sensi
dell'art. 4, comma 4, della legge n. 89 del 2001, che aveva respinto
(recte: dichiarato inammissibile) la domanda, in ragione della
mancata proposizione, nel giudizio presupposto, della «istanza di
decisione» di cui agli artt. 1-ter, comma 1, e 2, comma 1, della
legge stessa - ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata
ed ha, perciò, sollevato, con l'ordinanza in epigrafe, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1-bis, comma 2, 1-ter, comma
1, e 2, comma 1, della legge n. 89 del 2001, per contrasto con gli
artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848.
Secondo la Corte rimettente, il rimedio preventivo sub art. 1-ter
citato, esperibile nella fattispecie - costituito dalla «istanza di
decisione a seguito di trattazione orale», da proporre «almeno sei
mesi prima» che siano trascorsi i termini di ragionevole durata del
giudizio - sarebbe privo di concreta effettività, rimanendo comunque
rimesso alla discrezionalità del giudice l'ordine di priorità nella
trattazione dei procedimenti. Con la conseguenza che la proposizione
della suddetta istanza si risolverebbe in un adempimento meramente
formale, la cui violazione sarebbe, pertanto, irragionevolmente
sanzionata con l'inammissibilità della domanda di indennizzo dal
successivo art. 2, comma 1. E ciò al pari di quanto previsto, per
«l'istanza di prelievo» nel processo amministrativo, dall'art. 54,
comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133: disposizione, quest'ultima, per tal motivo già
dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza di questa
Corte n. 34 del 2019.

Considerato in diritto

1.- L'art. 1-bis della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di
equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), cosiddetta "legge Pinto", introdotto (come le successive
disposizioni qui in esame) dall'art. 1, comma 777, lettera a), della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», premette, al suo comma 1, che «[l]a parte di un
processo ha diritto a esperire rimedi preventivi alla violazione
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955,
n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole
di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione stessa». Ed
aggiunge, al comma 2: «[c]hi, pur avendo esperito i rimedi preventivi
di cui all'articolo 1-ter, ha subito un danno patrimoniale o non
patrimoniale a causa dell'irragionevole durata del processo ha
diritto ad una equa riparazione».
A sua volta, l'art. 1-ter, al comma 1, precisa che «1. Ai fini
della presente legge, nei processi civili costituisce rimedio
preventivo a norma dell'articolo 1-bis, comma 1, l'introduzione del
giudizio nelle forme del procedimento sommario di cognizione di cui
agli articoli 702-bis e seguenti del codice di procedura civile.
Costituisce altresì rimedio preventivo formulare richiesta di
passaggio dal rito ordinario al rito sommario a norma dell'articolo
183-bis del codice di procedura civile, entro l'udienza di
trattazione e comunque almeno sei mesi prima che siano trascorsi i
termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis. Nelle cause in cui non si
applica il rito sommario di cognizione, ivi comprese quelle in grado
di appello, costituisce rimedio preventivo proporre istanza di
decisione a seguito di trattazione orale a norma dell'articolo
281-sexies del codice di procedura civile, almeno sei mesi prima che
siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis. Nelle
cause in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, il
giudice istruttore quando ritiene che la causa può essere decisa a
seguito di trattazione orale, a norma dell'articolo 281-sexies del
codice di procedura civile, rimette la causa al collegio fissando
l'udienza collegiale per la precisazione delle conclusioni e per la
discussione orale». Ed aggiunge, al suo comma 7, che «[r]estano ferme
le disposizioni che determinano l'ordine di priorità nella
trattazione dei procedimenti».
L'art. 2, comma 1, della legge stessa stabilisce, infine, che
«[e'] inammissibile la domanda di equa riparazione proposta dal
soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi all'irragionevole
durata del processo di cui all'art. 1-ter».
2.- La Corte d'appello di Napoli, nel procedimento di cui si è
in narrativa detto, solleva questione di legittimità costituzionale
dei riferiti artt. 1-bis, comma 2, 1-ter, comma 1, e 2, comma 1,
della legge n. 89 del 2001, dopo aver precisato che nel giudizio
presupposto, instaurato nelle forme del rito ordinario di cognizione,
non poteva essere richiesto il rimedio preventivo rappresentato dalla
formulazione della richiesta di passaggio dal rito ordinario al rito
sommario di cognizione, poichè la disposizione che concede tale
facoltà, ossia l'art. 183-bis cod. proc. civ., è stata inserita
dall'art. 14, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132
(Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per
la definizione dell'arretrato in materia di processo civile),
convertito, con modificazioni, in legge 10 novembre 2014, n. 162, con
decorrenza dal 13 settembre 2014, norma pertanto non applicabile al
detto giudizio presupposto, perchè instaurato precedentemente a tale
data. Si sarebbe potuto chiedere, invece, il rimedio preventivo
rappresentato dalla proposizione dell'istanza di decisione a seguito
di trattazione orale, a norma dell'art. 281-sexies cod. proc. civ.,
almeno sei mesi prima che fossero trascorsi i termini di cui all'art.
2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001. Tuttavia tale rimedio non
era stato chiesto dal ricorrente. Ma - nel disporre la conseguente
inammissibilità della domanda di equo indennizzo per l'eccessiva
durata del processo presupposto - la normativa denunciata violerebbe,
appunto, secondo la Corte rimettente, gli artt. 11 e 117, primo
comma, della Costituzione (il primo solo superfluamente e, comunque,
impropriamente richiamato, non venendo in rilievo limitazione alcuna
alla sovranità nazionale), in relazione agli artt. 6 e 13 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Ne risulterebbe, infatti, una disciplina «del tutto analoga a
quella già scrutinata [...] con la recente sentenza n. 34 del 2019»,
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, comma
2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria),
convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, che, a
sua volta, prevedeva la "improponibilita'" della domanda di equa
riparazione se, nel giudizio amministrativo presupposto, non fosse
stata presentata «l'istanza di prelievo di cui all'art. 71, comma 2,
del codice del processo amministrativo».
Le argomentazioni poste a base di tale pronuncia sarebbero,
sempre secondo la rimettente, puntualmente replicabili con riguardo
all'istituto della «istanza di decisione» e condurrebbero
all'identica conclusione di illegittimità costituzionale della
sanzione di inammissibilità della domanda di equa riparazione per
l'omessa presentazione in termini della suddetta istanza.
3.- La questione non è fondata.
3.1.- Nella sentenza n. 34 del 2019, richiamata dalla rimettente,
questa Corte - premesso che «per la giurisprudenza europea il rimedio
interno deve garantire la durata ragionevole del giudizio o
l'adeguata riparazione della violazione del precetto convenzionale ed
il rimedio preventivo è tale se efficacemente sollecitatorio» - è
pervenuta alla declaratoria di illegittimità costituzionale del
citato comma 2 dell'art. 54 del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, per avere considerato che l'istanza di prelievo - quale
da detta norma disciplinata, «prima della rimodulazione come rimedio
preventivo operatane dalla legge n. 208 del 2015 [sub comma 3 del
medesimo art. 1-ter, qui in esame]» - costituiva non un adempimento
necessario, ma «una mera facoltà del ricorrente [...] con effetto
puramente dichiarativo di un interesse già incardinato nel processo
e di mera "prenotazione della decisione" (che può comunque
intervenire oltre il termine di ragionevole durata del correlativo
grado di giudizio), risolvendosi in un adempimento formale, rispetto
alla cui violazione la, non ragionevole e non proporzionata, sanzione
di improponibilità della domanda di indennizzo risulta non in
sintonia nè con l'obiettivo del contenimento della durata del
processo nè con quello indennitario per il caso di sua eccessiva
durata».
Dal che il ravvisato vulnus all'art. 117, primo comma, Cost., e
agli interposti parametri convenzionali, ritenuto assorbente di ogni
altra censura.
3.2.- Sulla base di analoghe argomentazioni, la successiva
sentenza n. 169 del 2019 ha dichiarato costituzionalmente illegittima
la parallela disposizione di cui all'art. 2, comma 2-quinquies,
lettera e), della "legge Pinto" (poi implicitamente abrogata
dall'art. 1, comma 777, lettera c, della legge n. 208 del 2015) - la
quale, nel periodo di sua vigenza, stabiliva che «[n]on è
riconosciuto alcuno indennizzo [...] quando l'imputato non ha
depositato istanza di accelerazione del processo penale nei trenta
giorni successivi al superamento dei termini [di sua ragionevole
durata]».
Anche quella istanza di accelerazione (a sua volta come
disciplinata prima della riformulazione operatane dal comma 2 del
succitato art. 1-ter) è stata ritenuta priva, infatti, di concreta
efficacia acceleratoria del processo, «[a]tteso che questo, pur a
fronte di una siffatta istanza, può comunque proseguire e protrarsi
oltre il termine di sua ragionevole durata, senza che la violazione
di detto termine possa addebitarsi ad esclusiva responsabilità del
ricorrente».
3.3.- Diversa dalle previgenti normative (facenti riferimento
alle menzionate istanze di prelievo e di accelerazione) - che hanno
formato oggetto delle citate sentenze n. 34 e n. 169 del 2019 - è,
però, la normativa ora in esame. La quale subordina l'ammissibilità
della domanda di equo indennizzo per durata non ragionevole del
processo, non già alla proposizione di un'istanza con effetto
dichiarativo di un interesse già incardinato nel processo e di mera
"prenotazione della decisione" - che si riduce ad un adempimento
puramente formale - bensì alla proposizione di possibili, e
concreti, "modelli procedimentali alternativi", volti ad accelerare
il corso del processo, prima che il termine di durata massima sia
maturato.
3.4.- Infatti, il rimedio preventivo prefigurato nel caso di
specie, di cui la parte richiedente l'indennizzo non si è avvalsa,
è costituito dalla proposizione di un'istanza di adesione al tipo
decisionale della trattazione orale, come regolato dall'art.
281-sexies cod. proc. civ., il quale prevede che il giudice possa
fissare, all'esito della precisazione delle conclusioni, la
discussione orale - nella stessa udienza di precisazione delle
conclusioni o, su istanza di parte, in un'udienza successiva - e
possa, all'esito, decidere la causa al termine della discussione,
mediante lettura a verbale che riporti la sintetica motivazione delle
ragioni della decisione. La richiesta di adozione di un tale modello
è, evidentemente, ben più di un atto formale, essendo piuttosto
volta ad attivare un rimedio in forma specifica. E ciò perchè,
diversamente dalle istanze di prelievo nel processo amministrativo e
di accelerazione nel processo penale, in questo caso non si tratta,
appunto, di un mero invito al giudice volto ad accelerare lo
svolgimento del processo, bensì del concreto suggerimento di modelli
sub-procedimentali (rientranti nel quadro dei procedimenti decisori
previsti dal regime processuale), teleologicamente funzionali al
raggiungimento di tale scopo, con effettiva valenza sollecitatoria.
3.5.- Segnatamente, l'art. 1-ter, comma 1, della legge n. 89 del
2001 individua, tra i rimedi preventivi esperibili, uno strumento
attinente alla trattazione del processo, ove sia proposta l'istanza
di mutamento del rito da ordinario di cognizione in sommario di
cognizione ai sensi dell'art. 183-bis cod. proc. civ. (norma non
applicabile al caso di specie), ovvero uno strumento riguardante le
forme di svolgimento della decisione, ove (almeno 6 mesi prima della
scadenza del termine di ragionevole durata del giudizio) sia avanzata
richiesta di definizione del contenzioso secondo lo schema più
duttile e concentrato della pronuncia della sentenza semplificata
immediatamente a seguito di discussione orale. L'adesione a siffatto
modello decisionale consente di decidere la causa all'esito della
discussione orale, con lettura a verbale della pronuncia, evitando
così la concessione dei termini per lo scambio delle comparse
conclusionali e delle memorie di replica, rispettivamente nei termini
di giorni 60 e 20 decorrenti dalla precisazione delle conclusioni,
con deposito della sentenza nei 30 giorni successivi: sentenza che,
anche in questo caso, deve comunque recare una motivazione che
«consenta [...] di ricostruire, sia pur sinteticamente, i fatti di
causa, e offra alla fattispecie concretamente esaminata una soluzione
corretta sul piano logico-giuridico» (Corte di cassazione, sezione
terza civile, sentenza 12 giugno 2015, n. 12203).
3.6.- L'effettività del mutamento dello schema decisorio non
dipende direttamente, peraltro, dalla richiesta della parte, ma dalla
valutazione della opportunità o meno di aderirvi, nel caso concreto,
che «[r]ientra nell'ambito della discrezionalità del giudice del
merito» (Corte di cassazione, sezione seconda civile, ordinanza 4
settembre 2019, n. 22094).
Ciò che la normativa censurata richiede alla parte del processo
in corso è solo, dunque, un comportamento collaborativo con il
giudicante, al quale manifestare la propria disponibilità al
passaggio al rito semplificato o al modello decisorio concentrato, in
tempo potenzialmente utile ad evitare il superamento del termine di
ragionevole durata del processo stesso: restando, per l'effetto,
ammissibile il successivo esperimento dell'azione indennitaria per
l'eccessiva durata del processo, che, nonostante la richiesta di
attivazione del rimedio acceleratorio, si fosse poi comunque
verificata.
L'eventuale limitato margine di compressione della tutela
giurisdizionale, peraltro con riguardo alle sole modalità del suo
esercizio e non alla qualità del relativo approfondimento, che possa
derivare alla parte dal passaggio al rito semplificato, riflette una
legittima opzione del legislatore nel quadro di un bilanciamento di
valori di pari rilievo costituzionale: quali, da un lato, il diritto
di difesa (art. 24 Cost.) e, dall'altro, il valore del giusto
processo (art. 111 Cost.), per il profilo della ragionevole durata
delle liti, che trova ostacolo nella già abnorme mole del
contenzioso (sentenza n. 157 del 2014), innegabilmente aggravata dal
flusso indiscriminato dei procedimenti per equo indennizzo ex lege n.
89 del 2001 (sentenza n. 135 del 2018).
Diversamente da quanto sostenuto dalla Corte rimettente, non è
pertanto, in questo caso, irragionevole o non proporzionata la
sanzione di inammissibilità sub comma 1 dell'art. 2 della "legge
Pinto", che vale a richiamare la parte del processo all'osservanza
dell'onere di diligenza presupposto dal comma 1 del precedente art.
1-ter.
3.7.- Conclusivamente, i rimedi introdotti, con riguardo al
processo civile, dal combinato disposto delle disposizioni censurate,
per l'effetto acceleratorio della decisione che può conseguirne,
sono linearmente riconducibili alla categoria dei «rimedi preventivi
volti ad evitare che la durata del processo diventi eccessivamente
lunga». Rimedi, questi, che la giurisprudenza europea ritiene non
solo ammissibili, ma «addirittura preferibili [...] eventualmente in
combinazione con quelli indennitari» (Grande Camera della Corte
europea dei diritti dell'uomo, sentenza 29 marzo 2006, Scordino
contro Italia). Secondo, infatti, la Corte di Strasburgo, quando un
sistema giudiziario si rivela lacunoso rispetto all'esigenza
derivante dall'art. 6 della CEDU, per quanto riguarda il termine
ragionevole del processo, un rimedio che permetta di accelerarlo,
allo scopo di impedirne una durata eccessiva, costituisce la
soluzione più efficace. Tale rimedio presenta infatti un vantaggio
innegabile rispetto ad un rimedio unicamente risarcitorio, in quanto
permette di accelerare la decisione del giudice interessato, evita
altresì di dover accertare l'avvicendarsi di violazioni dello stesso
procedimento e non si limita ad agire a posteriori come nel caso del
rimedio risarcitorio (Corte EDU, sentenza 25 febbraio 2016, Olivieri
e altri contro Italia).
3.8.- Da ciò, dunque, l'insussistenza del prospettato contrasto
delle disposizioni denunciate con i parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1-bis, comma 2, 1-ter, comma 1, e 2, comma 1, della legge
24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), sollevata, in
riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, dalla Corte d'appello di Napoli, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA