1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 6-2-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 dicembre 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 28 dicembre 2007 (della Provincia autonoma di Trento) Ambiente - Conservazione degli habitat naturali - Direttive comunitarie 79/409/CEE e 92/43/CEE - Adeguamento alle direttive comunitarie - Disciplina statale (gia' censurata con ricorso in via principale) e successiva attuazione con decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007, n. 184, entrambe espressamente rivolte anche alle Province autonome - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Lamentata interferenza, nonostante il carattere cedevole della normativa statale nella materia e la compiuta disciplina della Provincia, con l'obbligo diretto ed autonomo della Provincia di adeguamento alla normativa comunitaria - Denunciata lesione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia nell'attuazione degli obblighi comunitari e in materia di ambiente, adozione di atto statale regolamentare in materia di competenza della Provincia, natura di dettaglio del decreto censurato, violazione del principio di leale collaborazione e del principio di legalita' - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato, e per esso al Ministero dell'ambiente, della competenza ad adottare nei confronti della Provincia di Trento le disposizioni di cui agli artt. da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007, n. 184, recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)», conseguente richiesta di annullamento dell'atto impugnato. - Decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007, n. 184, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e relativi allegati. - Costituzione, art. 117, comma sesto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 5), 6), 7), 13), 14), 15), 16), 17), 18), 20), 21), 9, nn. 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527; d.PR. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 7 e 8; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. (008C0021) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 6-2-2008)

Ricorso della provincia autonoma Trento in persona del Presidente
della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 2697 del 30 novembre 2007
(all. 1), rappresentata e difesa -- come da procura speciale del 4
dicembre 2007 (rep. n. 26844) rogata dall'ufficiale rogante della
provincia dott. Tommaso Sussarellu (all. 2) -- dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli
dell'Avvocatura della Provincia e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, 5; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per
la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, adottare nei
confronti della Provincia di Trento le disposizioni di cui agli
articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007, n 184, recante Criteri minimi uniformi per la definizione di
misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione
(ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 6 novembre 2007, n. 258, nonchè per il
conseguente annullamento del predetto decreto, in quanto esso si
rivolge alla Provincia autonoma di Trento, per violazione:
delle disposizioni che nel loro insieme tracciano le competenze
provinciali nel settore dell'ambiente, e segnatamente dell'art. 8,
numeri 1, 5), 6), 7), 13), 14), 15), 16), 17), 18), 20), 21),
dell'art. 9, numeri 9 e 10, nonchè dell'art. 16 dello statuto
speciale;
dell'art. 117, sesto comma, Cost. e dell'art. 10, legge cost.
n. 3/2001;
delle norme di attuazione dello statuto, fra le quali il d.P.R.
22 marzo 1974, n. 279, il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, il d.P.R.
20 gennaio 1973, n. 115, il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, il d.lgs.
11 novembre 1999, n. 463, il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197, gli articoli 7 e 8 del d.P.R. 19 novembre 1987,
n. 526, nonchè gli articoli 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266;
del principio di leale collaborazione e del principio di
legalità, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia gode, a termini dello statuto di autonomia,
di potestà legislativa in materia di ambiente, come risulta dalle
norme citate in epigrafe, che dispongono la competenza provinciale
(primaria e solo in due casi concorrente) in praticamente tutte le
materie di riferimento della tutela dell'ambiente: urbanistica,
tutela del paesaggio, usi civici, prevenzione e calamità pubbliche,
miniere, cave e torbiere, caccia e pesca, e parchi per la protezione
della flora e della fauna, viabilità, acquedotti e lavori pubblici
di interesse provinciale, comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, turismo e industria alberghiera, agricoltura, foreste e
Corpo forestale, utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e
sanità. Nelle medesime materie la provincia dispone della potestà
amministrativa, ai sensi dell'art. 16 dello statuto e delle norme di
attuazione pure citate in epigrafe.
La competenza provinciale in materia di ambiente è stata confermata
da codesta Corte, espressamente o implicitamente, in diverse
occasioni, sia in controversie concernenti proprio la materia oggetto
del presente conflitto, cioè i siti di importanza comunitaria (con
le sentt. n. 425/1999 e n. 265/2003), sia in altre concernenti
diversi aspetti della tutela dell'ambiente: in relazione alla
valutazione di impatto ambientale (sent. n. 273/1998), al
contenimento dell'inquinamento provocato dagli allevamenti zootecnici
(sent. n. 263/1997), alla tutela dell'ambiente dall'inquinamento
mediante smaltimento dei rifiuti tossici o nocivi (sent.
n. 201/1987), alla tutela delle acque dall'inquinamento (sent.
n. 412/2001), e in altre simili.
Inoltre, la recente sentenza n. 378/2007 ha specificamente confermato
che la Provincia di Trento ha competenza primaria in materia di siti
di importanza comunitaria e ZSC, affermando che tale materia «rientra
nella competenza primaria della provincia autonoma, poichè l'art. 8,
comma 16 dello statuto attribuisce alla provincia stessa la
competenza in materia di "parchi e protezione della flora e della
fauna"» (punto 7 del Diritto).
Nella materia in esame è intervenuto, prima del decreto oggetto del
presente conflitto, l'art. 1, comma 1226, della legge n. 296/2006, in
base al quale, «al fine di prevenire ulteriori procedure d
infrazione, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
devono provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al loro
completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti con
apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare».
Il richiamato d.P.R. n. 357/1997 è il regolamento attuativo della
direttiva relativa alla conservazione degli habitat naturali,
n. 92/43/CEE. Quanto agli «adempimenti», l'art. 4, comma 2, di esso
dispone che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
«adottano per le zone speciali di conservazione, entro sei mesi dalla
loro designazione, le misure di conservazione necessarie che
implicano all'occorrenza appropriati piani di gestione specifici od
integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure
regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle
esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato
A e delle specie di cui all'allegato B presenti nei siti» (l'adozione
avviene sulla base di linee guida per la gestione delle aree della
rete «Natura 2000», da adottarsi con decreto del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio, sentita la Conferenza
Stato-regioni). L'art. 6, comma 2, prevede per parte sua che «gli
obblighi derivanti dagli articoli 4 e 5 si applicano anche alle zone
di protezione speciale» di cui alla direttiva 79/409/CEE, in materia
di uccelli selvatici.
Come esposto, il comma 1226 «sollecita» le regioni ad adottare le
misure di conservazione sia per le Zone speciali di conservazione
(ZSC, art. 4, d.P.R. n. 357/1997) che per le Zone di protezione
speciale (ZPS, art. 6 d.P.R. n. 357/1997). Sennonchè le Zone
speciali di Conservazione non esistono ancora: infatti, la loro
designazione - che è previsto debba avvenire entro sei anni
dall'individuazione dei siti di importanza comunitaria (SIC, art. 3,
comma 2, d.P.R. n. 357/1997) - non è ancora avvenuta, (per ora,
dunque, esistono soltanto i SIC). Proprio per tale ragione la
procedura di infrazione comunitaria menzionata nel decreto qui
impugnato (attuativo del comma 1226) riguarda solo la direttiva
79/409/CE, relativa alle ZPS. Sicchè incongruamente che esso, poi,
detta «criteri» anche per le ZSC.
In ogni modo, la provincia ha dato attuazione ad entrambe le
direttive in questione (la 92/43/CEE e la ora citata 79/409/CEE)
prima con la legge provinciale 15 ottobre 2004, n. 10 (in particolare
con gli articoli 9 e 10, in seguito modificati dall'art. 55, commi 1
e 2, l.p. n. 11/2006), poi con la legge provinciale n. 11/2007,
Governo del territorio forestale e montano, dei corsi d'acqua e delle
aree protette (che all'art. 115, comma 1, lett. qq), ha abrogato la
precedente disciplina, anche se con effetto «dalle date indicate dai
regolamenti» previsti dalla stessa legge).
La provincia inoltre ha adottato (in attesa della designazione come
Zone speciali di conservazione) le misure di salvaguardia dei Siti di
Importanza Comunitaria con deliberazione n. 2956 del 30 dicembre
2005, e le misure prima di salvaguardia ed ora di conservazione per
le Zone di Protezione Speciale del proprio territorio con le
deliberazioni n. 655 dell'8 aprile 2005 e n. 2279 del 27 ottobre
2006.
Il comma 1226, però, si rivolge espressamente anche alla Provincia
di Trento, imponendo anche ad essa di provvedere agli adempimenti di
cui agli artt. 4 e 6 d.P.R. n. 357/1997 sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto ministeriale. La Provincia ha
ritenuto che così facendo esso ledesse sotto diversi profili le
proprie prerogative costituzionali, e perciò lo ha impugnato davanti
a codesta ecc.ma Corte costituzionale con il ricorso n. 13/2007, che
sarà discusso nell'udienza pubblica fissata per l'11 marzo 2008.
In pendenza di giudizio, il Ministro ha dato corso -- come detto --
all'adozione del decreto attuativo del comma 1226. Nel corso del
procedimento, la Conferenza Stato-regioni ha fatto presente la
necessità di escludere dal decreto i riferimenti alle province
autonome, ma il Ministero ha respinto tale richiesta, riassumendo le
ragioni del rifiuto in un'apposita memoria (v. nota del Capo di
Gabinetto del Ministero dell'ambiente: doc. 3).
È stato così adottato, il decreto qui impugnato. Esso da un lato
contiene all'art. 8 la clausola di salvaguardia secondo cui «le
regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
provvedono alle finalità del presente decreto ai sensi dei
rispettivi statuti speciali e relative norme di attuazione»,
dall'altro lato in diversi luoghi si rivolge espressamente alle
Province autonome (v. gli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7), così
contraddicendo tale clausola.
Non sembra possibile in questo caso l'interpretazione adeguatrice,
che pure codesta Corte ha talora ritenuto possibile, come, proprio in
materia ambientale ed in relazione alla stessa Provincia di Trento,
nel caso deciso con la sent. n. 273/1998: in quel caso, infatti, la
Corte ha potuto constatare un difetto di coordinamento del testo ed
ha tenuto conto della chiara volontà del Governo di salvaguardare la
posizione delle autonomie speciali. In questo caso, invece, il
Ministro ha manifestato chiaramente una volontà opposta.
Sembra dunque debba prevalere, in questo caso, l'indirizzo seguito ad
esempio dalla sentenza di codesta Corte n. 91/2003, secondo la quale
non è possibile operare l'interpretazione adeguatrice in virtù
della clausola di salvaguardia se c'è un riferimento esplicito alle
regioni speciali.
Peraltro, come si vedrà, anche applicando la clausola di
salvaguardia non verrebbero meno tutti i profili di lesività del
decreto.
In questo contesto, ad avviso della ricorrente provincia il d.m. 17
ottobre 2007, n. 184, risulta illegittimo e lesivo delle proprie
prerogative costituzionali sia in quanto affetto dagli stessi vizi
già denunciati in relazione al comma 1226, sia per gli ulteriori e
autonomi profili di lesività che saranno di seguito illustrati.
D i r i t t o
1) Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale del
comma 1226.
Per quanto riguarda i vizi che dal comma 1226 si riflettono sul
decreto attuativo, sia consentito, innanzi tutto, di riprodurre qui
le considerazioni già svolte nel ricorso n. 13/2007.
«Occorre poi ricordare che, proprio in relazione al d.P.R.
n. 357/1997, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto occasione
di fissare alcuni principi che regolano i poteri dello Stato e delle
province autonome in relazione all'attuazione delle direttive
comunitare. Nella sent. n. 425/1999, essa ha precisato che, se le
province hanno attuato con legge la direttiva, si applica l'art. 7,
d.P.R. n. 526/1987 ("La regione e le province di Trento e di Bolzano,
nelle materie di competenza esclusiva, possono dare immediata
attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo
adeguarsi, nei limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi
statali di attuazione dei predetti atti comunitari"), in base al
quale, come risulta dal testo appena citato, le province sono
vincolate solo da leggi statali che concretano limiti statutari, non
da atti sublegislativi.
Poichè la Provincia, di Trento, come detto, ha attuato le direttive
92/43 e 79/409 sia in via legislativa sia in via amministrativa, lo
Stato non può imporre ad essa di provvedere agli adempimenti
previsti da un regolamento statale e, per di più, sulla base di
criteri fissati con decreto ministeriale. Dunque, il comma 1226 viola
sia le norme - sopra citate - che garantiscono alla Provincia
competenza in materia di tutela dell'ambiente sia l'art. 7, d.P.R.
n. 526/1987, in quanto si sovrappone ad un'attività attuativa di
direttive comunitarie già compiuta dalla provincia.
Inoltre esso, imponendo alla provincia determinati adempimenti con
norme direttamente applicabili, viola anche l'art. 2, d.lgs.
n. 266/1992.
In particolare, poi, risulta lesiva la previsione che il decreto
ministeriale abbia competenza di fissare i "criteri minimi uniformi".
Infatti, se -- in presenza di attuazione legislativa da parte della
provincia -- questa non può essere soggetta ad atti sublegislativi,
neppure a regolamenti governativi (così, chiaramente, la sent
n. 425/1999), un decreto ministeriale non potrebbe comunque vincolare
l'attuazione delle direttive da parte della provincia, perchè, in
assenza di legge provinciale, l'attuazione sublegislativa delle
direttive deve avvenire con regolamento governativo, nel rispetto del
principio di legalità sostanziale e con il coinvolgimento delle
regioni (v. sent. n. 425/1999 e art. 11, legge n. 11/2005).
Dunque, la previsione del decreto ministeriale viola i principi che
regolano i rapporti tra Stato e regioni nell'attuazione degli
obblighi comunitari, sia perchè non si tratta di un regolamento
governativo sia perchè il comma 1226 non delimita in alcun modo la
discrezionalità ministeriale e non prevede la necessità di
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni, in violazione del
principio di leale collaborazione.
Inoltre, l'ultima parte del comma 1226 viola lart. 2, d.lgs.
n. 266/1992, perchè il decreto ivi previsti sarebbe un atto
sostanzialmente normativo direttamente applicabile in materia di
competenza provinciale. Se, invece, il predetto decreto fosse
ritenuto un atto di indirizzo e coordinamento, risulterebbe violato
l'art. 3, d.lgs. n. 266/1992 sotto tre distinti profili: perchè non
è prevista la competenza del Governo, perchè il contenuto del
decreto è tale che la provincia non sarebbe vincolata "solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati" stabiliti dal decreto,
perchè non è previsto il parere delle province.
Infine, se esso fosse considerato un atto amministrativo, sarebbe
violato l'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 266/1992, in quanto si
attribuirebbe una funzione amministrativa ad un organo statale in
materia di competenza provinciale.
Naturalmente, non vi sarebbe lesione ove si potesse intendere la
norma nel senso che essa non si applichi alle regioni che hanno già
attuato le direttive comunitarie.
Tuttavia, nulla di ciò è scritto nella disposizione, che cita anzi
la Provincia di Trento, nonostante che essa abbia già provveduto.
Inoltre, essa, parlando di "criteri minimi uniformi", lascia pensare
che si tratti degli standard ai quali tutte le regioni si debbano
adeguare.
Infine, come visto, l'avere attivato una competenza ministeriale
risulterebbe costituzionalmente illegittimo e lesivo anche nella
prospettiva della suppletività della disposizione di legge, perchè
-- come visto -- in assenza di legge provinciale l'attuazione
sublegislativa delle direttive deve avvenire con regolamento
governativo.
In definitiva, il comma 1226, impone direttamente adempimenti alla
Provincia di Trento, pur avendo questa compiutamente disciplinato la
materia e benchè la Corte costituzionale, nella sent. n. 425/1999,
abbia espressamente attribuito natura cedevole alla normativa statale
nella materia in questione. Inoltre, la provincia verrebbe vincolata
ad un decreto ministeriale, inidoneo ad intervenire in materia, privo
di adeguata base legislativa ed adottato in violazione del principio
di leale collaborazione (oltre che contrastante con il d.lgs.
n. 266/1992).
Ne risulta una chiara violazione delle prerogative costituzionali
della Provincia di Trento».
Dopo la proposizione del ricorso la posizione della Provincia di
Trento è stata esaminata nella già citata «memoria» redatta dagli
uffici del Gabinetto del Ministero dell'ambiente.
In essa si afferma che, secondo le province, lo Stato non avrebbe
«alcun potere di dettare quel minimo di disciplina necessario ad
assicurarne (delle direttive) l'obbligo di recepimento» (p. 2), ma
tale affermazione non corrisponde affatto alla posizione della
Provincia di Trento: essendo anche per essa pacifico che lo Stato ha
da un lato il potere di intervenire in mancanza di disciplina
provinciale attuativa, dall'altro il potere di intervenire anche dopo
l'attuazione provinciale, ma nei limiti previsti dallo statuto e
dalle norme di attuazione, cioè con atto legislativo concretante
limiti statutari (sent. n. 425/1999) o, al massimo, con atto di
indirizzo e coordinamento rispettoso dell'art. 3, d.lgs. n. 266/1992
(sent. n. 273/1998). Non può intervenire, invece, con un decreto
ministeriale sostanzialmente regolamentare e attuativo di un
regolamento governativo non più applicabile alla provincia, dopo che
essa ha attuato le direttive in questione (sent. n. 425/1999).
Inoltre, nella memoria si afferma che, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lett. s), «spetta in via esclusiva allo Stato il
compito di fissare standard di tutela uniformi per l'intero
territorio nazionale» (p. 2) e coerentemente si sostiene che - prima
del 2001 - il «quadro costituzionale [era] complessivamente ben più
favorevole, per quanto concerne la ripartizione delle competenze in
materia di tutela ambientale, alle posizioni delle due province
autonome» (p. 5).
Tale assunto risulta evidentemente erroneo, essendo a priori escluso
dall'art. 10, legge cost. n. 3/2001 che la posizione delle Province
autonome possa essere peggiorata per effetto della legge cost.
n. 3/2001: dal momento che la riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione si applica alle autonomie speciali solo
nelle parti in cui l'applicazione dà ad esse una maggiore autonomia.
Dunque, se le province hanno competenza primaria nella materia de qua
(come riconosciuto dalla sent. n. 378/2007), tale competenza non è
stata intaccata dall'art. 117, secondo comma, Cost., per cui il
potere statale di porre standard minimi deve essere argomentato sulla
base dei limiti statutari.
L'art. 117, secondo comma, non può mai essere applicato ad una
regione speciale per restringere una sua competenza statutaria. Esso
può essere applicato ad una regione speciale se, in combinato con il
terzo comma o con il quarto comma dell'art. 117, configura una forma
di autonomia comunque più ampia di quella prevista dallo statuto
speciale. Dunque, può essere utilizzato solo, eventualmente, a
favore della provincia (insieme ad altre norme del Titolo V): se
invece l'applicazione complessiva portasse a restringere l'autonomia
statutaria, si continuerà ad applicare lo Statuto speciale, e non
affatto il nuovo Titolo V (v. sentt. 536/2002, 103/2003, 134/2006).
Del resto, che in materia ambientale valgano ancora i limiti
statutari è già stato affermato da codesta Corte (v., ad es., le
sentt. n. 536/2002 e, per la Provincia di Trento, la n. 227/2003).
Sulla base dell'erroneo presupposto ora illustrato (la competenza
esclusiva statale nella materia in questione), il Ministero
dell'ambiente ha rifiutato di espungere dal decreto i riferimenti
alle province. Esso, infatti, ha ammesso che il decreto ha «natura
regolamentare» (p. 8) ma lo ha giustificato sulla base del comma 1226
e della competenza esclusiva statale.
Invece, la materia di riferimento è di competenza primaria della
provincia, che ha attuato le direttive 92/43 e 79/409 sia in via
legislativa che in via amministrativa, per cui devono essere ribadite
-- in relazione al decreto 17 ottobre 2007, n. 184 -- le censure
fatte valere contro il comma 1226 dell'art. 1, legge n. 296/2006.
2) Autonoma illegittimità e lesività del decreto in quanto contiene
non «criteri minimi uniformi» ma una normativa dettagliata.
Come sopra anticipato il decreto qui impugnato è anche affetto da
vizi propri, accanto al vizio che ad esso deriva dalla illegittimità
costituzionale della norma che lo prevede.
Esso infatti non contiene veri «criteri», destinati ad orientare una
successiva attività regolativa della provincia, ma vere e proprie
norme dettagliate, come risulta chiaro dalla semplice lettura delle
disposizioni che contengono i presunti «criteri».
Così l'art. 2, comma 4, fissa divieti e obblighi dettagliati per
tutte le ZSC, con indicazione precisa -- in certi casi -- dei periodi
del divieto (v. lett. b) o del suo ambito spaziale (v. lett. i);
l'art. 5, commi 1 e 2, fissa divieti ed obblighi dettagliati per
tutte le ZPS; alcuni «obblighi e divieti» sono poi contenuti anche
nell'art. 6, in relazione alle varie tipologie di ZPS.
Questi «criteri», dunque, in realtà consistono in divieti od
obblighi dettagliati, che non necessitano di ulteriore regolazione da
parte delle province ma solo di utero recepimento. Del resto, lo
stesso Ministero (v. p. 8 della già citata memoria: doc. 3) assimila
il decreto ad un regolamento di delegificazione e dà atto che le sue
norme dovranno essere semplicemente «recepite» dalle regioni.
Per un esempio del carattere dettagliato (e, in certi casi,
irragionevole) dei criteri, si può citare l'art. 5, comma 1, lett.
m), che impone alla Provincia di vietare in tutte le ZPS la
«realizzazione di nuovi impianti di risalita a fune e nuove piste da
sei, ad eccezione di quelli previsti negli strumenti di
pianificazione generali e di settore vigenti alla data di emanazione
del presente atto, a condizione che sia conseguita la positiva
valutazione d'incidenza dei singoli progetti ovvero degli strumenti
di pianificazione generali e di settore di riferimento
dell'intervento»; sono fatti salvi solo «interventi di sostituzione e
ammodernamento anche tecnologico e modesti ampliamenti del demanio
sciabile che non comportino un aumento dell'impatto sul sito in
relazione agli obiettivi di conservazione della ZPS».
Dunque, il Ministero, anzichè dettare un indirizzo volto a guidare
la regolazione della realizzazione di impianti di risalita nelle ZPS
(ad es., sottoporre il progetto a specifica valutazione d'incidenza,
tenere conto in questa valutazione di questo o quell'elemento,
distinguere a seconda delle caratteristiche delle ZPS), ha
radicalmente vietato la realizzazione di nuovi impianti, presumendo
in modo irragionevole che in tutte le ZPS italiane non sussistano le
condizioni per la realizzazione di un nuovo impianto. E evidente come
questo non sia un «criterio minimo» ma un divieto puntuale.
Si noti che la materia era già regolata da un atto di indirizzo vero
e proprio, cioè un atto avente reali contenuti di indirizzo. Si
trattava del d.m. 3 settembre 2002, Linee guida per la gestione dei
siti Natura 2000, previsto dall'art. 4, comma 2, d.P.R. n. 357/1997.
Il comma 1226 della legge n. 296/2006 ha ribadito il dovere delle
regioni di adottare le misure di conservazione necessarie sulla base
del decreto recante i «criteri minimi uniformi»: ma questo, in
realtà, ha assunto la funzione di individuare già -- in larga parte
-- le misure di conservazione, dettando norme potenzialmente già
applicabili.
Ciò è del resto confermato dal successivo decreto del Ministro
delle politiche agricole 18 ottobre 2007, n. 13286, che - in assenza
dei provvedimenti regionali che devono definire gli impegni
applicabili a livello dell'azienda agricola, sulla base delle
direttive 79/409 e 92/43 CE -- si limita a stabilire la «diretta
applicazione» delle disposizioni di cui agli artt. 2, 3, 4 e 5, commi
1 e 2, nonchè degli «obblighi e divieti» elencati nell'art. 6, d.m.
n. 184/2007 (v. l'allegato A, atto A1 e atto A5, d.m. n. 13286/2007).
E forse proprio la volontà di disporre misure di conservazione
subito applicabili in materia agricola (per poter fruire dei
finanziamenti comunitari) spiega l'estensione del decreto qui
impugnato alle ZSC (le quali, come si è detto, ancora non esistono,
mentre la procedura di inflazione comunitaria riguarda solo la
direttiva «uccelli» 79/409) ed il suo carattere dettagliato.
Ribadito che -- come sopra esposto -- il d.m. n. 184/2007 qui
impugnato risulterebbe illegittimo ed invasivo anche se fosse
considerato quale atto di indirizzo (in quanto non adottato dal
Consiglio dei ministri, non rispettoso del principio di legalità
sostanziale e adottato senza parere della provincia e senza intesa
con la Conferenza Stato-regioni: v. il punto 1 e gli artt. 3, d.lgs.
n. 266/1992 e 8, legge n. 59/1997), si deve qui affermare in primo
luogo la sua illegittimità e lesività in quanto atto
sostanzialmente regolamentare in materia di competenza provinciale.
Il comma 1226 parla di «criteri» -- e non di regole suscettibili di
diretta applicazione -- e richiede il carattere «minimo» di tali
criteri: sicchè entrambi i termini concorrono a limitare il
possibile campo d'azione del decreto ministeriale, che non doveva
dettare regole puntuali ma lasciare un ampio margine per la
disciplina della materia da parte della provincia. Il decreto
impugnato, invece, in virtù del suo contenuto, lede le potestà
provinciali nella materia «parchi e protezione della flora e della
fauna» (seguendo la sent. n. 378/2007) o nelle varie materie di
riferimento della tutela dell'ambiente, di cui alle norme statutarie
citate in epigrafe, sovrapponendosi alla disciplina provinciale di
cui alle ll.pp. n. 10/2004 (v. l'art. 9, commi 5, 6 e 7) e n. 11/2007
(v. l'art. 38). Inoltre, sono violati gli artt. 2 e 3, d.lgs.
n. 266/1992, che consentono allo Stato di recare limiti alle
competenze provinciali solo attraverso un atto legislativo o un atto
di indirizzo e coordinamento assunto con la dovuta procedura. Il
divieto di disciplina statale mediate regolamenti nelle materie
regionali (e delle province autonome) è ben noto, ed è risalente
nel tempo, anche a prescindere dalla sua «codificazione» nell'art.
117, sesto comma, Cost., applicabile -- se del caso -- alle autonomie
speciali in virtù dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001. Per la
specifica applicazione in relazione alla Provincia di Trento si può
vedere, ad esempio, la sent. n. 145/2005.
Può comunque essere opportuno segnalare che, in un caso simile (la
provincia contestava un atto di indirizzo e coordinamento in materia
ambientale in quanto, invece di limitarsi a indirizzare, dettava una
disciplina puntuale), la Corte ha respinto le censure per il fatto
che le province erano tenute solo ad attuare gli obiettivi dell'atto,
per cui doveva escludersi che tale atto avesse per le province
autonome e le regioni a statuto speciale «un valore di normativa
dettagliata e assolutamente vincolante nei particolari procedurali»
(sent. n. 273/1998). E la sent. n. 263/1997 ha invece annullato una
direttiva per il contenimento dell'inquinamento provocato dagli
allevamenti zootecnici, confermando che «non spetta allo Stato
disciplinare... in modo dettagliato e vincolante per la Provincia
autonoma di Trento e con obbligo di adeguamento della normativa
provinciale, gli allevamenti zootecnici».
Ancora, è violato il principio di leale collaborazione, perchè il
Ministro -- in assenza di una norma sul punto nel comma 1226 -- si è
limitato a chiedere il parere della Conferenza, mentre la forte
incidenza del decreto sulle materie di competenza regionale (si
trattava di dettare criteri per l'adozione delle misure di
conservazione da parte delle regioni) imponeva di acquisire l'intesa
della Conferenza: a maggior ragione visto il carattere dettagliato
dei presunti «criteri».
Inoltre, il decreto impugnato risulta anche in contrasto con l'art.
11, comma 8, legge n. 11/2005, che consente l'intervento di un
regolamento governativo statale (e non di un decreto ministeriale
normativo adottato senza rispettare la procedura di cui all'art. 171,
legge n. 400/1988) solo in via suppletiva, in caso di inerzia
regionale, con espressa indicazione del carattere cedevole delle
norme e nel rispetto del principio da legalità sostanziale (art. 11,
comma 6, legge n. 11/2005). È inutile - in quanto ovvio - precisare
che l'art. 11, commi 6 e 8, sono attuativi dell'art. 117, quinto
comma, Cost. e dei principi costituzionali di legalità sostanziale,
leale collaborazione e di competenza governativa collegiale quando si
tratti «di assicurare la salvaguardia di interessi unitari non
frazionabili» (sent. n. 408/1998).
Anche per tale ragione dunque, come detto nel punto 1, il d.m.
n. 184/2007 sarebbe illegittimo persino in assenza di attuazione
delle direttive da parte della provincia
Ancora, è da sottolineare che, anche a voler ipotizzare
l'applicazione alla provincia (sostenuta dal Ministero) dell'art.
117, secondo comma, Cost., il decreto lederebbe le competenze
provinciali, dato che l'art. 16, comma 4, legge n. 11/2005 stabilisce
che «nelle materie di cui all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, cui hanno riguardo le direttive, il Governo indica i
criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le regioni
e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di
carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della
programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli
obblighi internazionali», aggiungendo che «detta funzione, fuori dai
casi in cui sia esercitata con legge o con atto avente forza di legge
o, sulla base della legge comunitaria, con i regolamenti previsti
dall'articolo 11, è esercitata mediante deliberazione del Consiglio
dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o
del Ministro per le politiche comunitarie, d'intesa con i Ministri
competenti secondo le modalità di cui all'art. 8 della legge 15
marzo 1997, n. 59» (cioè previa intesa con la Conferenza
Stato-regioni).
Tale norma fa riferimento, verosimilmente, alle materie «trasversali»
ed esprime i principi costituzionali (tutti violati nel caso di
specie) che gli atti sublegislativi incidenti sulle competenze
regionali devono rispettare: recare criteri, essere adottati dal
Consiglio dei ministri e previa intesa con la Conferenza
Stato-regioni.
Il comma 1226 non ha previsto nè l'intesa nè la competenza
dell'organo collegiale, che discende -- come visto -- dalla
Costituzione (tanto è vero che la sent. n. 408/1998 della Corte
costituzionale ha annullato la norma che eliminava la competenza
dell'organo collegiale per gli atti di indirizzo, ritenendola
costituzionalmente necessaria). Dunque, anche nella prospettiva
dell'applicazione dell'art. 117, secondo comma, Cost. (che, però, si
nega precisamente per le ragioni esposte nel punto 1), il decreto qui
impugnato risulta lesivo.
Tali conclusioni non sono smentite dalla sentenza di codesta Corte
n. 401/2007, che - quanto ai regolamenti statali nelle materie
trasversali - ha negato nel caso specifico la necessità dell'intesa
(punti 7.4 e 7.5 del Diritto) in ragione delle particolari
caratteristiche della materia «tutela della concorrenza», che
consentono di mantenere un regime di separazione tra fonte statale e
fonti regionali: il che non si può certo dire per il caso che ci
occupa.
3) Autonoma illegittimità e lesività del decreto anche ove
vincolasse la Provincia di Trento solo in relazione alle proprie
finalità.
Come sopra ricordato, il decreto qui impugnato contiene all'art. 8
una clausola di salvaguardia, secondo la quale «le regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono alle
finalità del presente decreto ai sensi dei rispettivi statuti
speciali e relative norme di attuazione». Si sono sopra esposte le
ragioni per le quali si teme che tale clausola sia inefficace, a
fronte del richiamo della Provincia di Trento come diretta
destinataria dell'atto contenuto in molte disposizioni.
Va qui però osservato che, anche nella più favorevole ipotesi di
«operatività prevalente» della clausola di salvaguardia rispetto
alle altre disposizioni, il decreto rimarrebbe illegittimo e lesivo
nei confronti della Provincia di Trento in quanto, come già
osservato, emanato in assenza di tutti i requisiti procedurali e
sostanziali richiesti all'art. 3, d.lgs. n. 266/1992 e dall'art. 8,
legge n. 59/1997 per gli atti di indirizzo.
4) Illegittimità del decreto, in quanto, in difetto di attribuzione
nel comma 1226 della legge n. 296/2006 o altrove, detta norme
estranee ai «criteri» per l'adozione delle misure di conservazione.
Il comma 1226 della legge n. 296/2006 incaricava il Ministro
dell'ambiente di dettare criteri minimi uniformi che guidassero le
regioni nel «provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e
6» d.P.R. n. 357/1997.
Si è sopra esposto come il contenuto concreto del decreto non
consista in «criteri», meno ancora in «criteri minimi».
Non poche disposizioni di esso, tuttavia, sono affette da un vizio
ancor più grave, in quanto neppure rientrano nell'oggetto del
conferimento normativo di cui al predetto comma 1226. Infatti il d.m.
n. 184/2007 - oltre a fissare i c.d. «criteri» - ha dettato una vera
e propria disciplina integrativa dello stesso comma 1226 e del d.P.R.
n. 357/1991. Ciò risulta evidente dallo stesso art. 1, comma 1: «Il
presente decreto integra la disciplina afferente la gestione dei siti
che formano la rete Natura 2000 in attuazione delle direttive
n. 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 e n. 92/43/CEE del
Consiglio del 21 maggio 1992...».
Come sopra esposto, le disposizioni che dettano criteri (che, in
realtà, sono spesso già vere misure di conservazione) sono l'art.
2, comma 4, l'art. 5, commi 1, 2 e 3, e l'art. 6.
Tutte le altre disposizioni eccedono dalla funzione di dettare
criteri e, in realtà, integrano il comma 1226 ed il d.P.R.
n. 357/1997.
L'art. 1, comma 4, prevede interventi in deroga ai criteri. L'art. 2,
comma 1, si occupa dei decreti di designazione delle ZSC e delle
modifiche delle misure di conservazione.
L'art. 2, comma 2, disciplina le misure di conservazione relative
alle ZSC ricadenti all'interno di aree protette.
L'art. 2, comma 3, fissa il termine per l'adozione delle misure di
conservazione, cambiandolo rispetto a quanto previsto dal comma 1226,
di tre mesi dall'entrata in vigore della legge n. 296/2006. Ora,
cambiare tale termine era evidentemente necessario, sia perchè
mancavano -- e mancano -- le ZSC per le quali dunque nessun termine
può essere rispettato), sia perchè il decreto attuativo è
intervenuto dopo parecchi mesi rispetto alla legge n. 296/2006, e
dunque a termine già scaduto.
L'art. 2, comma 5, impone alle regioni un dovere di individuazione
dei precisi riferimenti catastali delle aree ZSC. L'art. 3, comma 1,
fissa il termine per l'adozione delle misure di conservazione
relative alle ZPS, modificandolo rispetto a quanto previsto dal comma
1226, e prevede «criteri minimi» per tutte le ZPS e «criteri minimi»
riguardanti diverse tipologie di ZPS. L'art. 3, comma 2, si occupa
delle misure di conservazione relative alle ZPS ricadenti all'interno
di aree protette; l'art. 3, comma 3, della designazione delle ZPS;
l'art. 3, comma 4 e comma 5, stabilisce in capo alle regioni doveri
di comunicazione e di individuazione dei precisi riferimenti
catastali delle aree ZPS; l'art. 4, comma 1, individua le diverse
tipologie ambientali di riferimento per le ZPS; l'art. 4, comma 2,
impone alle regioni di assegnare ciascuna ZPS alle tipologie in
questione e di comunicare la decisione al Ministero (il comma 3
integra il comma 2).
Infine, l'art. 7 dispone che «le regolamentazioni previste agli
articoli 5 e 6 dovranno essere adottate dalle regioni e le province
autonome entro nove mesi dalla data di emanazione del presente
decreto».
Tutte le disposizioni sopra elencate eccedono dal compito di fissare
i «criteri minimi uniformi», previsto dal comma 1226. Dunque, a tutti
i motivi di illegittimità sopra illustrati si aggiunge, per esse, il
fatto che sono prive di base legislativa, in quanto la loro adozione
non era autorizzata dai comma 1226.
E pacifico infatti che, per l'adozione dei regolamenti ministeriali
(quale sostanzialmente è il d.m. n. 184/2007), ed ugualmente per
l'adozione di altri atti normativi o paranormativi, è necessaria una
specifica ed espressa autorizzazione legislativa (art. 17, comma 3,
legge n. 400/1988 ed in genere il principio di legalita).
Le disposizioni sopra indicate, dunque, violano il principio di
legalità e tale violazione si traduce in lesione delle competenze
della provincia nella materia in questione, in quanto essa viene
assoggettata aduna disciplina che il Ministro non aveva il potere di
adottare.
Come codesta Corte ha già stabilito in altre occasioni, non può
essere dubbia la legittimazione delle regioni a far valere la
violazione del principio di legalità, quando essa si traduca in
lesione delle competenze regionali: v. la sent. n. 328/2006 (in un
conflitto proposto da questa provincia contro un d.m. in materia di
società scientifiche), la sent. n. 266/2001 e la sent. n. 425/1999.
Quest'ultima è particolarmente significativa perchè si è occupata
di un regolamento attuativo di direttive comunitarie, precisando che
«anche nell'adozione della normativa di attuazione comunitaria, il
regolamento statale -- al di là dei casi di riserva di legge
previsti dalla Costituzione -- incontra il limite del principio di
legalita», e che «tale principio che, come numerose volte e a diversi
riguardi questa Corte ha riconosciuto, domina i rapporti tra lo Stato
stesso e le regioni e le province autonome, costituisce un aspetto
della loro stessa posizione che queste ultime sono abilitate a
difendere nel giudizio costituzionale» (punto 5.3.2 del Diritto).
Del resto, come notato dalla sentenza nel punto appena citato,
nell'attuazione delle direttive comunitarie i regolamenti statali
sono soggetti al principio di legalità sostanziale, come risulta
dall'art. 11, comma 6, legge n. 11/2005. A maggior ragione, dunque,
risultano lesive le norme sopra indicate, che violano anche il
principio di legalità formale.
5) Illegittimità delle disposizioni di cui al punto 4) in quanto
sono direttamente applicabili, in violazione dell'art. 2 del d.lgs.
n. 266 del 1992.
Infine, tutte le norme sopra citate (a parte l'art. 3, comma 3, e
l'art. 4, comma 1) sono direttamente applicabili nel territorio
provinciale: il che si pone in contrasto anche con l'art. 2, d.lgs.
n. 266/1992, disposizione che non consente la diretta applicazione
delle leggi statali e che, a fortiori, risulta violata da un atto
ministeriale che pretende diretta applicabilità in Provincia di
Trento, imponendo doveri alla provincia autonoma.
Dunque, anche sotto questo profilo le norme in questione vanno
annullate nella parte in cui si rivolgono alle Province autonome.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare che non spetta
allo Stato e per esso al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, adottare nei confronti della Provincia di
Trento le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 7 e relativi
allegati del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare 17 ottobre 2007, n. 184, recante Criteri minimi
uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a
Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di proiezione speciale
(ZPS), nonchè conseguentemente annullare il decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007, n. 184, Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZPS) e a
Zone di protezione speciale (ZPS), in quanto si rivolge alla
Provincia autonoma di Trento, per le ragioni ed i profili esposti nel
presente ricorso.
Padova-Trento-Roma, addì 19 dicembre 2007
Avv. Prof. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedrazzoli - Avv. Luigi
Manzi