1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 dicembre 2020
Ordinanza del 30 dicembre 2020 della Corte di cassazione sul ricorso proposto da R.A.. Reati e pene - Pene accessorie - Interdizione perpetua dai pubblici uffici in caso di condanna per il reato di cui all'art. 319 del codice penale (Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio) ad una pena uguale o superiore a tre anni di reclusione. - Codice penale, art. 317-bis, nella versione precedente alle modifiche introdotte con la legge 9 gennaio 2019, n. 3 (Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonche' in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici). (21C00042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta sezione penale

Composta da:
Giorgio Fidelbo - Presidente;
Anna Criscuolo;
Emilia Anna Giordano - relatore;
Riccardo Amoroso;
Maria Sabina Vigna,
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da R. A.,
nato il.... a.... (...), avverso la sentenza del 25 ottobre 2019 del
Tribunale di Brescia;
Visti gli atti, la sentenza impugnata e il ricorso;
Udita la relazione svolta dal Consigliere Emilia Anna Giordano;
Letta la requisitoria del pubblico ministero, in persona del
Sostituto procuratore generale Ferdinando Lignola che ha concluso per
il rigetto del ricorso.

Ritenuto in fatto

1. Con sentenza del 25 ottobre 2019 il Tribunale di Brescia
applicava ad A. R., a sua richiesta e con il consenso del pubblico
ministero, in relazione al reato di cui all'art. 319 del codice
penale, la pena di anni quattro e mesi quattro di reclusione perchè,
quale pubblico ufficiale, (luogotenente della Guardia di finanza),
accettava somme di denaro da M. S. e N. N. per omettere o ritardare
controlli fiscali, condotte accertate il 29 novembre 2017 e il 13
gennaio 2018. Individuata la pena base in anni otto di reclusione,
veniva operata la diminuzione per l'applicazione della circostanza
attenuante di cui all'art. 62 n. 6 codice penale in anni sei e su
questa pena si applicava la riduzione per il rito. Con la stessa
sentenza di «patteggiamento» A. R. era dichiarato interdetto in
perpetuo dai pubblici uffici, ai sensi dell'art. 317-bis del codice
penale e dichiarato incapace di contrattare con la pubblica
amministrazione per durata pari a quella della pena principale
applicatagli.
2. Nell'interesse dell'imputato, gli avvocati Vanni Barzellotti e
Jacopo Barzellotti, hanno proposto ricorso per cassazione per
violazione di legge in relazione all'applicazione della pena
accessoria, chiedendo di sollevare questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 317-bis del codice penale, in riferimento
agli articoli 3 e 27 della Costituzione. La disposizione applicata,
nel testo vigente all'epoca di commissione dei reati introdotto con
l'art. 5 della legge 26 aprile 1990, n. 86, ed esteso anche al reato
di corruzione dall'art. 1, comma 75, lettera e) della legge 6
novembre 2012, n. 190, prevede la pena accessoria della interdizione
perpetua dai pubblici uffici quale effetto penale della condanna
tutte le volte che la pena principale comminata non sia inferiore a
tre anni di reclusione: tale disciplina viene ritenuta manifestamente
irragionevole, in quanto impone al giudice l'applicazione di una
sanzione perpetua che può essere sproporzionata rispetto alla
gravità del fatto. Sproporzione che, secondo la difesa del
ricorrente che richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 222
del 25 settembre 2018, comporta un vulnus ai principi di
proporzionalità e necessaria individualizzazione del trattamento
sanzionatorio - contenuti rispettivamente negli articoli 3 e 27 della
Costituzione - giacchè «una pena non proporzionata alla gravità del
fatto (e non percepita come tale dal condannato) si risolve in un
ostacolo alla sua funzione rieducativa». Dopo avere evidenziato la
rilevanza della questione proposta, si osserva, infine, che il
requisito di proporzione, rispetto all'intera gamma di comportamenti
riconducibili allo specifico tipo di reato, non ricorre nel caso del
reato di corruzione.

Considerato in diritto

1. Preliminarmente, deve ritenersi ammissibile il ricorso per
cessazione avverso le sentenza di applicazione della pena nella parte
relativa alle pene accessorie in presenza di patteggiamento cd.
allargato, in esito al quale è stata concordata tra le parti la pena
superiore a due anni di reclusione. A parte la clausola di
equiparazione a una pronuncia di condanna ex art. 445, comma 1-bis,
ultima parte, codice di procedura penale, la sentenza di applicazione
pena «comporta l'obbligo del pagamento delle spese processuali,
l'applicazione delle pene accessorie e delle misure di sicurezza»
(Sez. U, n. 17781 del 29 novembre 2005, dep. 2006, Diop, Rv. 233518).
Questa Corte ha già affermato che la limitazione dei motivi di
impugnazione proponibili contro le sentenze di patteggiamento, al
sensi dell'art. 448, comma 2-bis, codice di procedura penale,
inserito della legge n. 103 del 23 giugno 2017 riguarda soltanto le
parti della decisione che riflettano il contenuto dell'accordo
processuale tra il pubblico ministero e l'imputato e non le
statuizioni estranee a tale accordo (Sez. U, n. 21368 del 26
settembre 2019, dep. 2020, Savin, Rv. 279348, in tema di misure di
sicurezza).
Con riferimento alle pene accessorie previste dagli articoli 29
del codice penale e 216, ult. comma, regio decreto n. 267 del 16
marzo 1942, la giurisprudenza di legittimità ha precisato: a) che è
ammissibile il ricorso per cassazione preposto per violazione di
legge con riferimento alle pene accessorie che non hanno formato
oggetto dell'accordo tra le parti, non operando in questo caso la
disposizione dell'art. 448, comma 2-bis, codice di procedura penale
(Sez. 5, n. 49477 del 13 novembre 2019, Letizia, Rv. 277552); b) che
costituisce onere del giudice quello di motivare specificamente sui
punto; c) che la statuizione è impugnabile, anche dopo
l'introduzione dell'art. 448, comma 2-bis, codice di procedura
penale, con ricorso per cassazione per vizio di motivazione,
riguardando un aspetto della decisione estraneo all'accordo
sull'applicazione della pena (Sez. 6, n. 16508 del 27 maggio 2020,
Condò Alessio, Rv. 278962). Si tratta di principi che, per identità
di ratio, trovano applicazione anche con riferimento alla pena
accessoria della interdizione dai pubblici uffici in materia di reati
contro la pubblica amministrazione, tenuto conto che, con riguardo a
tale categoria di reati, l'istituto dell'applicazione della pena su
richiesta delle parti, sia per i requisiti di ammissibilità del
rito, sia per gli effetti dell'applicazione della pena a richiesta,
si delinea come un vero e proprio sottosistema processuale.
Sempre ai fini della valutazione di ammissibilità
dell'impugnazione, si precisa che secondo un costante orientamento di
questa Corte il ricorso per cassazione può avere ad oggetto anche
soltanto l'eccezione d'illegittimità costituzionale della
disposizione applicata dal giudice di merito, in quanto comporta
comunque una censura di violazione di legge riferita alla sentenza
impugnata, sempre che sussista la rilevanza della questione, nel
senso che dall'invocata dichiarazione d'illegittimità consegua una
pronuncia favorevole per il ricorrente in termini d'annullamento,
anche parziale, della sentenza (Sez. 6, n. 31683 del 31 marzo 2008,
Reucci, Rv. 240780; Sez. 1, n. 20702 del 16 giugno 2020, Sala, Rv.
279376).
2. Nel caso in esame la questione dedotta deve ritenersi
rilevante dal momento che l'art. 317-bis, comma 1, prima parte,
codice penale, vigente all'epoca di commissione del reato, stabilisce
che la condanna a pena uguale o superiore a tre anni di reclusione il
reato di cui all'art. 319 del codice penale importa l'interdizione
perpetua dai pubblici uffici e, solo quando sia inflitta la condanna
alla pena inferiore a tre anni, la interdizione temporanea: la norma
denunciata va necessariamente applicata e il controllo di
legittimità costituzionale, qualora venga definito in senso
positivo, renderebbe attuale la doglianza prospettata, con un effetto
corrispondente all'interesse del ricorrente che eviterebbe
l'applicazione perpetua della pena accessoria.
In altri termini, il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla soluzione della questione di legittimità
costituzionale circa le modalità di applicazione della pena
accessoria.
Nè è possibile una interpretazione costituzionalmente orientata
della norma in esame che prevede, quale effetto automatico della
condanna, la pena accessoria perpetua.
3. Il Collegio ritiene che sussista il dubbio di
costituzionalità dell'art. 317-bis, prima parte del primo comma,
codice penale - nel testo aggiunto dall'art. 5 della legge 26 aprile
1990, n. 86, precedente all'ultima modifica introdotta dalla legge 9
gennaio 2019, n. 3 -, in cui si prevede l'automatica applicazione
dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici, in caso di condanna,
per il reato di cui all'art. 319 cod. pen., ad una pena uguale o
superiore a tre anni di reclusione, in relazione agli articoli 3 e 27
della Costituzione.
La censura di costituzionalità, con riferimento ai principi di
personalità della responsabilità penale e finalizzazione della pena
alla rieducazione, quindi in attuazione del principio di uguaglianza
che risulti saldamente ancorato alla individualizzazione della pena,
rileva in una duplice direzione ovvero quella dell'automatismo ed
indefettibilità di applicazione della pena accessoria della
interdizione perpetua dai pubblici uffici prevista dall'art. 317-bis
del codice penale e, dunque, riferibile all'an dell'applicazione al
caso concreto, e quella della «fissita'» e «perpetuita'» della
sanzione, che si saldano tra loro dando luogo ad un meccanismo
sanzionatorio rigido che non appare compatibile con il «volto
costituzionale della sanzione penale», delineato nella risalente
sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 1980, e via via
precisato con le sentenze n. 341 del 1994, 68 del 2012 e 236 del
2016.
Nella giurisprudenza costituzionale i principi che attengono
direttamente alla materia penale, comma quelli di individualizzazione
della pena e della sua finalità rieducativa nonchè della legalità
penale e della personalità della responsabilità, entrano in gioco
tra loro e con il principio di uguaglianza sostanziale, orientando
l'esercizio della potestà punitiva statuale verso l'articolazione
legale dei sistema sanzionatorio, affinchè sia adeguato ai casi
concreti, in termini di uguaglianza e differenziazione di
trattamento. Sin dalla sentenza n. 50 del 1980 la Corte
costituzionale ha affermato che «l'uguaglianza di fronte alla pena
viene a significare, in definitiva, proporzione della pena rispetto
alle personali responsabilità ed alle esigenze di risposta che ne
conseguano, svolgendo una funzione che è essenzialmente di giustizia
e anche di tutela delle posizioni individuali e di limite della
potestà punitiva statuale. In questi termini, sussiste di regola
l'esigenza di una articolazione legale del sistema sanzionatorio, che
renda possibile tale adeguamento individualizzato, proporzionale,
delle pene inflitte con le sentenze di condanna (...). Tale
articolazione, di regola, non è ravvisabile in presenza di
previsioni sanzionatorie rigide che insinuano il dubbio di
illegittimità costituzionale che potrà essere, caso per caso,
superato a condizione che per la natura dell'illecito sanzionato e
per la misura della sanzione prevista, quest'ultima appaia
ragionevolmente proporzionata rispetto all'intera gamma dei
comportamenti riconducibili allo specifico tipo di reato».
È il requisito di «ragionevole proporzione della durata della
pena», rispetto alla possibile gamma dei comportamenti umani ed alla
loro offensività, che concorre ad individuare una pena come «giusta»
- e non solo l'astratta cornice legale - e, dunque, il trattamento
sanzionatorio nell'ambito del quale, tra un minimo ed un massimo
predeterminato dal legislatore, il giudice individua, secondo i
criteri segnati dalla legge agli articoli 132, 133, e 133-bis cod.
pen., la pena da infliggere nel caso concreto. La discrezionalità
giudiziaria svolge un ruolo centrale nell'ambito del sistema punitivo
delineato dalla Carta fondamentale, ruolo che costituisce diretta
attuazione dei principi di proporzionalità ed individualizzazione
del trattamento sanzionatorio calibrato sul singolo condannato. La
considerazione, accanto all'art. 3 della Costituzione, del principio
di personalità della responsabilità penale sancito dal primo comma
dell'art. 27 della Costituzione - da leggersi anch'esso alla luce
della necessaria funzione rieducativa della pena di cui al terzo
comma dello stesso art. 27 della Costituzione - è inoltre alla base
dell'ulteriore canone della necessaria individualizzazione della
pena. Tale canone esige che - nel passaggio dalla comminatoria
astratta operata dal legislatore alla sua concreta inflizione da
parte del giudice - la pena si atteggi come risposta proporzionata
anche alla concreta gravità, oggettiva e soggettiva, del singolo
fatto di reato; il che comporta, almeno di regola, la necessità
dell'attribuzione al giudice dl un potere discrezionale nella
determinazione della pena nel caso concreto, entro un minimo e un
massimo predeterminati dal legislatore (Corte costituzionale sentenza
n. 112 del 2019).
4. L'applicazione dei principi costituzionali di proporzionalità
e di individualizzazione del trattamento sanzionatorio alla materia
delle pene accessorie e, in particolare, di quelle interdittive
costituisce il risultato della elaborazione della giurisprudenza
costituzionale e di legittimità lungo un percorso di ermeneusi per
nulla scontato e affatto concluso.
Si tratta, infatti, di principi che solo negli anni più recenti
hanno trovato applicazione in relazione alla disciplina delle pene
interdittive configurate, sul piano dogmatico, come effetti penali
della sentenza di condanna (art. 20 del codice penale) cui
«conseguono di diritto» e, come tali, sottratti a qualsiasi
discrezionalità giudiziale che investa l'an della loro applicazione,
il quomodo o il quantum della loro durata.
Utile alla disamina della questione di costituzionalità
sollevata è il percorso tracciato dalla sentenza n. 222 del 5
dicembre 2018 della Corte costituzionale e dalla più recente
sentenze in materia resa dalle Sezioni unite ai questa Corte (Sez. U,
n. 28910 del 28 febbraio 2019, Suraci, Rv. 276286).
I principi enucleati da tali decisioni consentono di delineare,
nella materia delle pene interdittive, uno statuto che ne avvicina i
principi regolatori fondanti a quello della pena principale, sebbene
il contenuto afflittivo dell'interdizione sia elaborato in modo
autonomo dal sistema e contrassegnato da una funzione marcatamente
orientata alla prevenzione speciale negativa.
5. Con la sentenza 222 del 2018 la Corte costituzionale ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 216, ult. comma,
regio decreto n. 267 del 16 marzo 1942, nella parte in cui prevedeva
che la condanna per uno dei fatti da essa contemplati comportava per
una durata fissa di anni dieci l'inabilitazione all'esercizio di
un'impresa commerciale e l'incapacità per la stessa durata di
esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa, inserendo nella
disposizione, per renderla compatibile con il quadro dei principi che
devono informare le sanzioni penali, l'avverbio «sino».
L'esito della dichiarata incostituzionalità è stato quello
della trasformazione della pena accessoria da «fissa» in pena di
durata.
Peraltro, il Giudice delle leggi non sì è limitato a censurare,
dal punto dl vista costituzionale, le pene accessorie «fisse», ma si
è spinto oltre sino a indicare che la loro durata sia determinata,
discrezionalmente dal giudice per rendere davvero effettiva
l'individualizzazione della sanzione accessoria, che altrimenti
sarebbe raggiunta solo a metà.
La Corte costituzionale, in particolare, ha espresso una netta
opzione di sfavore per l'automatismo punitivo sotto l'aspetto
dosimetrico riferito alle pene accessorie attraverso il ricorso
all'art. 37 cod. pen., osservando che esso opera solo al livello
della legislazione ordinaria e, avendo una valenza meramente
residuale, solo nel caso in cui il legislatore non abbia diversamente
statuito; infine, ha rilevato come la scelta di ancorare la durata
concreta delle pene accessorie a quella della pena principale
inflitta «finirebbe per sostituire l'originario automatismo legale
con un diverso automatismo». La conclusione della Corte
costituzionale di affidare la determinazione della durata della pena
accessoria alla discrezionalità del giudice è diretta conseguenza
dell'esigenza, costituzionalmente imposta, della doverosa
individualizzazione di ogni tipo di sanzione, esigenza che non si
arresta alla denuncia dell'incostituzionalità della pena accessoria
della inabilitazione all'esercizio di una impresa commerciale e
dell'incapacità di esercitare uffici direttivi, ma, una volta
corretto il dettato legislativo con l'inserimento dell'avverbio
«sino» che precede il riferimento «a dieci anni», si spinge oltre,
coinvolgendo anche i criteri di quantificazione di queste pene per
rendere davvero effettiva l'individualizzazione.
6. Lungo questa linea si sono poste le Sezioni unite di questa
Corte con la sentenza Suraci, che, richiamandosi alla interpretazione
data all'art. 216, ult. comma, regio decreto n. 267 del 16 marzo 1942
dalla sentenza della Corte costituzionale, hanno escluso che la
durata della pena accessoria possa essere determinata in base
all'art. 37 cod. pen. e ne hanno generalizzata la portata affermando
un convinto principio di diritto nel senso che le pene accessorie per
le quali la legge indica un termine di durata non fisso, devono
essere determinate in concreto dal giudice in base ai criteri di cui
all'art. 133 del codice penale. La sentenza in esame ha così
superato, in maniera decisa e argomentata, il principio di diritto
fissato proprio dalle stesse Sezioni unite su un analogo caso, solo
quattro anni prima, (Sez. U, n. 6240 del 27 novembre 2014, dep. 2015,
B., Rv. 262328).
7. Al di là della specificità dell'esame della norma oggetto
dell'incidente di costituzionalità sono di rilievo, ai fini
dell'esame della questione proposta, i principi che la sentenza n.
222 del 2018 ha ricostruito.
Non è, infatti, la durata della pena accessoria maggiore
rispetto a quella della pena detentiva concretamente inflitta ad
essere di per sè incostituzionale; nè è incostituzionale la
previsione di sanzioni interdittive la cui durata sia stabilita in
modo indipendente da quella della pena detentiva (in ragione della
diversa finalità delle due tipologie di sanzione, oltre che del loro
grado di afflittività rispetto ai diritti fondamentali della
persona).
Con riguardo al primo aspetto, tale opzione è di per sè immune
da censure sotto il profilo della legittimità costituzionale in
ragione della prospettiva che assegna alle pene accessorie una
funzione marcatamente orientata alla prevenzione speciale negativa ed
imperniata sulla interdizione del condannato da quelle attività che
gli hanno fornito l'occasione per commettere gravi reati.
Essenziale a garantire la compatibilità delle pene accessorie di
natura interdittiva con il volto costituzionale della sanzione penale
è, infatti, che esse non risultino manifestamente sproporzionate per
eccesso rispetto al concreto disvalore del fatto di reato, tanto da
vanificare lo stesso obiettivo di «rieducazione del reo», imposto
dall'art. 27, terzo comma, Cost.
Dalla giurisprudenza della Corte costituzionale emerge il
principio secondo cui è proprio la durata fissa delle pene
accessorie a non apparire compatibile con i principi costituzionali
in materia di pena e, segnatamente, con i principi di
proporzionalità e necessaria individualizzazione del trattamento
sanzionatorio, principi che rilevano sia sul piano della
determinazione del trattamento, sia al momento della condanna, in
sede di applicazione del trattamento punitivo, che il giudice
individua tenendo conto in particolare della vasta gamma di
circostanze indicate negli articoli 133 e 133-bis del codice penale.
Sotto il primo aspetto la Corte ha, tuttavia, precisato che tale
discrezionalità incontra il proprio limite nella manifesta
irragionevolezza delle scelte legislative, limite che - in subiecta
materia - è superato allorchè le pene comminate appaiano
manifestamente sproporzionate rispetto alla gravità del fatto
previsto quale reato. In tal caso, si profila infatti una violazione
congiunta degli articoli 3 e 27 della Costituzione, giacchè una pena
non proporzionata alla gravità del fatto (e non percepita come tale
dal condannato) si risolve in un ostacolo alla sua funzione
rieducativa (ex multis, sentenze n. 236 del 2016, n. 68 del 2012 e n.
341 del 1994).
Soprattutto, in presenza di una pena accessoria di durata fissa,
la Corte è tornata sui principi enunciati nella sentenza n. 50 del
1980 ed ha con chiarezza affermato: «se la "regola" è rappresentata
dalla "discrezionalita'", ogni fattispecie sanzionata con pena fissa
(qualunque ne sia la specie) è per ciò solo "indiziata" di
illegittimità; e tale indizio potrà essere smentito soltanto in
seguito a un controllo strutturale della fattispecie di reato che
viene in considerazione, attraverso la puntuale dimostrazione che la
peculiare struttura della fattispecie la renda "proporzionata"
all'intera gamma dei comportamenti tipizzati».
8. È alla luce di tali principi che, ad avviso del Collegio,
deve essere vagliata la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 317-bis cod. pen. che commina,
in relazione ad alcune fattispecie di reati contro la pubblica
amministrazione, per cui sia stata inflitta in concreto la pena
eguale o superiore ad anni tre di reclusione, l'automatica
interdizione in perpetuo dai pubblici uffici, previsione «anelastica»
ovvero «rigida», che non consente di calibrare la sanzione sulla
gravità della violazione commessa.
Nel caso di specie il reato di corruzione previsto dall'art. 319
del codice penale ricomprende e sanziona in modo uniforme, con la
pena da sei a dieci anni di reclusione, condotte che possono avere
gravità oggettivamente diversa per il differente grado di lesione
del bene giuridico tutelato: così, ad esempio, il caso in cui
l'agente abbia ricevuta la somma per avere compiuto un atto contrario
ai doveri di ufficio presenta una diversa e più spiccata gravità
rispetto all'ipotesi in cui si sia in presenza della sola
accettazione di una promessa di futura dazione come corrispettivo per
ritardare il compimento di un atto dovuto, ritardo non prodottosi per
la subitanea emersione dell'accordo illecito o anche per resipiscenza
del pubblico ufficiale. Ebbene, in quest'ultima ipotesi la pena
principale rimane, comunque, ben al di sopra dei tre anni di
reclusione e, conseguentemente, è identica la pena accessoria
perpetua della interdizione dai pubblici uffici da applicare in esito
alla condanna, nonostante si tratti di una condotta connotata da un
minor disvalore rispetto a quella in cui l'agente abbia ricevuto la
somma di denaro ed abbia compiuto l'atto contrario ai doveri di
ufficio.
Nè a diverso risultato si perverrebbe per effetto del
riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, che pure
consentono di adeguare la pena al concreto disvalore del fatto, non
essendo matematicamente possibile scendere, anche in tale evenienza,
al disotto dei tre anni di reclusione.
Va, altresì, evidenziato che il catalogo dei reati ai quali è
collegata l'interdizione in perpetuo dai pubblici uffici prevista
dall'art. 317-bis del codice penale non è inteso, nella
giurisprudenza di legittimità, in chiave tassativa tanto è vero che
la pena accessoria perpetua è stata ritenuta applicabile anche alle
fattispecie tentate di peculato e concussione per le quali, si
osserva, ricorrono inalterate le esigenze alla cui tutela è
finalizzata la previsione sanzionatoria (Sez. 6, n. 9204 del 17
gennaio 2005, Mancini, Rv. 230765). L'applicazione di tale principio
al delitto di tentata corruzione comporta che la pena della
interdizione in perpetuo dai pubblici uffici scatta in presenza di
una condanna uguale a quella di anni tre reclusione. Anche in questo
caso, la riduzione della pene in misura di un terzo, sulla pena
minima del delitto di corruzione tentata, comporta l'applicazione
automatica della pena accessoria poichè non è possibile scendere al
di sotto dei tre anni di reclusione, quale che sia la gravità
concreta delle condotte costitutive del reato.
8.1. Nella fattispecie in esame non hanno trovato applicazione le
circostanze, di cui all'art. 323-bis del codice penale che, secondo
la previsione contenuta nell'art. 317-bis codice penale, come
modificato dalla legge n. 3 del 2019, possono avere incidenza
sull'applicazione della pena accessoria della interdizione in
perpetuo.
L'applicazione della circostanza attenuante del fatto di
particolare tenuità richiede, secondo la univoca giurisprudenza di
questa corte, che il reato, valutato nella sua globalità, presenti
una gravità contenuta, dovendosi a tal fine considerare non soltanto
l'entità del danno economico o del lucro conseguito, ma ogni
caratteristica della condotta, dell'atteggiamento soggettivo
dell'agente e dell'evento da questi determinato (Sez. 6, n. 8295 del
9 novembre 2018, dep. 2019, Santimone, Rv. 275091).
Nella specie, la disponibilità mostrata dall'imputato a favore
di un noto imprenditore locale e delle sue società, attraverso la
collaborazione della titolare di uno studio di consulenza contabile,
ancorchè non connotate da particolare gravità, non appare
compatibile con il giudizio di particolare tenuità.
Sempre con riguardo alle concrete modalità di commissione del
reato e di emersione dell'illecito, non sono stati acquisiti positivi
elementi neppure per ritenere applicabile le circostanze di cui
all'art. 323-bis, secondo comma, codice penale ovvero una condotta
collaborativa dell'imputato volta ad evitare ulteriori attività
criminose, ad assicurare la prova di altri reati o di altrui
responsabilità e il sequestro delle somme conseguite a titolo di
profitto del reato.
A ben riflettere, a meno dell'attenuante del fatto di particolare
tenuità, peraltro di complessa e rara applicazione
giurisprudenziale, le descritte circostanze attenuanti sono tutte
costruite sull'attività post delictum del reo e, pertanto, estranee
al giudizio di gravità del reato sul quale è strutturata la pena
edittale e, quindi, la soglia della pena di anni tre di reclusione a
partire dalla quale scatta la pena interdittiva in perpetuo.
Nel caso in esame all'imputato e stata applicata in via
automatica la pena della interdizione in perpetuo dai pubblici uffici
in presenza di un fatto che non si attesta tra le condotte più
gravi, pur non essendo apprezzabile come di particolare tenuità, in
relazione alle specifiche e concrete modalità della condotta che,
come ben evidenziato nella sentenza, vedevano i privati agire, in
vista del conseguimento dei loro interessi illeciti, su un piano di
assoluta parità con il pubblico ufficiale e dietro l'accorta regia
della titolare di un accorsato studio di consulenza. Anche la pena
finale, individuata quella base in misura non coincidente con il
minimo edittale, è stata poi ridotta in seguito all'intervenuto
risarcimento del danno (nell'importo di cinquantamila euro, a fronte
di una tangente confessata di ventimila euro) e alla scelta del rito,
non attestandosi quindi in una pena detentiva eccessivamente elevata.
La necessità di sanzionare in modo particolarmente severo i
pubblici ufficiali resisi responsabili di infedeltà, anche mediante
la comminazione per le condanne non inferiori a tre anni di
reclusione, di una pena accessoria più severa rispetto a quella
prevista dalle regole generali - che prevedono la interdizione
perpetua per la condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a
cinque anni e l'interdizione temporanea, per la durata di anni
cinque, in presenza di una condanna alla reclusione per un tempo non
inferiore a tre anni (art. 29 cod. pen.) - avrebbe dovuto essere
soddisfatta nel rispetto dei principi di proporzionalità e
individualizzazione del trattamento sanzionatorio. Invece la
interdizione in perpetuo dal pubblici uffici trova applicazione
indifferenziata per tutte le fattispecie concrete, sebbene
caratterizzate da una gravità marcatamente differenziata.
Si è in presenza di una rigidità applicativa della pena
accessoria perpetua, frutto della struttura della fattispecie, che
non può che generare risposte sanzionatorie manifestamente
sproporzionate per eccesso rispetto all'intera gamma dei
comportamenti tipizzati, e, dunque, in contrasto con gli articoli 3 e
27 della Costituzione, rispetto a fatti meno gravi e in distonia con
il principio di individualizzazione del trattamento sanzionatorio.
9. La rigidità dell'apparato sanzionatorio e la sua indifferenza
ai connotati strutturali del trattamento punitivo delineati nella
Costituzione è amplificata dalla natura perpetua della pena
accessoria prevista dall'art. 317-bis codice penale, che ne rafforza
il contrasto con la finalità rieducativa.
La pena accessoria della interdizione in perpetuo dai pubblici
uffici comminata in relazione alle fattispecie previste dall'art.
317-bis del codice penale va certamente valutata in rapporto
all'allarme generato dagli illeciti commessi nell'ambito delle sfere
funzionali, in quanto lesivi di beni di rilievo collettivo e a
contenuto anche economico. E, proprio con la riforma introdotta con
la legge n. 3 del 9 gennaio 2019, il legislatore storico, ha
giustificato l'inasprimento complessivo del sistema punitivo
evidenziando l'intrinseco disvalore delle condotte, che minano alla
base i requisiti di integrità e affidabilità necessari per
l'assunzione dei pubblici uffici, a tutela del buon andamento e del
prestigio di quest'ultima, unitamente ad esigenze special-preventive.
Prospettiva, questa, di cui la Corte costituzionale ha confermato la
costituzionalità in forza della funzione, distinta da quella della
pena detentiva, e marcatamente orientata alla prevenzione speciale
negativa, imperniata sulla interdizione del condannato da quelle
attività che gli hanno fornito l'occasione per commettere gravi
reati.
La valorizzazione del ruolo delle sanzioni a contenuto
interdittivo, in rapporto agli illeciti commessi nell'ambito di sfere
funzionali, in quanto lesivi di beni di rilievo collettivo e a
contenuto anche economico, in un sistema governato dalle garanzie
sostanziali imposte dalla Carta fondamentale, non può essere
concepita in rapporto esclusivamente all'autore ed alla sua
pericolosità, strettamente intesa, o semmai alla capacità a
delinquere, ma deve, comunque, essere concepita in relazione al fatto
commesso e, quindi, alla sua gravità e non può sottrarsi, in quanto
pena, alla necessità di individualizzazione del trattamento
sanzionatorio ed all'adeguamento delle risposte punitive ai casi
concreti che, come precisato dalla sentenza n. 50 del 1980, realizza
plurime finalità contribuendo, da un lato, a rendere quanto più
possibile personale la responsabilità penale e nello stesso tempo è
strumento per la determinazione della pena quanto più possibile
finalizzata alla rieducazione del condannato.
10. Non va trascurato che le pene accessorie, e quella
interdittiva in esame, incidono in senso fortemente limitativo su una
vasta gamma di diritti fondamentali del condannato, tra cui la
perdita della capacità elettorale e il diritto elettorale, attivo e
passivo, compromettendone in settori amplissimi la sfera giuridica,
riducendo drasticamente la sua possibilità di esercitare attività
lavorative in una prospettiva perpetua, con decorrenza dall'integrale
esecuzione della pena detentiva, la quale potrebbe avere luogo molti
anni dopo la commissione del fatto di reato.
È, dunque, sul terreno della compatibilità con la funzione di
rieducazione del condannato che la misura dell'interdizione perpetua
rivela l'altro suo aspetto di frizione con il sistema costituzionale,
e con i descritti principi di proporzionalità e individualizzazione,
tanto più ove si rifletta che essa incide sulla capacità giuridica
generale dell'individuo, contraddicendo quelle ragioni (la
flessibilità e precisione, ovvero la specificità della misura,
ritagliata sull'attività alla quale si riferisce l'illecito) che
giustificano, in chiave di prevenzione speciale, il ricorso alla
misura interdittiva.
Flessibilità, precisione e, dunque, specificità, che, invece,
orientano la previsione delle sanzioni interdittive, nella disciplina
recata dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 in materia di
responsabilità delle persone giuridiche. Si tratta di un contesto
certamente diverso da quello in esame, ma nel quale rileva la scelta
di fondo della misura interdittiva come strumento di prevenzione in
relazione a forme di criminalità determinata da moventi economici,
comune anche al reato commesso da persone fisiche. Ciò che balza
evidente nell'esame del sistema positivo della interdizione perpetua,
regolata dall'art. 317-bis del codice penale, è la natura automatica
fissa del meccanismo in contrasto con i principi di proporzionalità
e individualizzazione, della pena. Si tratta di un congegno
sanzionatorio in cui convivono aspetti e funzioni diverse che non
sono ben armonizzati tra loro e sul quale, a ben vedere, pesano il
marchio infamante connesso alla natura stessa della interdizione come
espulsione del cittadino dalla fruizione dei diritti politici, il
connotato di effetto penale della condanna, che ne delinea la
struttura nel sistema del codice penale, nonchè l'ampliamento della
funzione di prevenzione che, invece, nel corso degli anni, il
legislatore positivo è venuto assegnando all'istituto di una pena
accessoria, come quella perpetua, di per sè fissa che non consente
di calibrarne l'applicazione sulla gravità della violazione commessa
e sul giudizio di pericolosità in concreto della persona condannata,
essendo meccanicamente collegata ad una pena, quella di anni tre di
reclusione, non espressiva di un giudizio di particolare gravità del
fatto.
11. I descritti connotati della pena accessoria interdittiva
prevista dall'art. 317-bis del codice penale restituiscono l'immagine
di una norma sanzionatoria priva dei requisiti, costituzionalmente
obbligati, di proporzionalità e ragionevolezza.
Il Giudice delle leggi, valorizzando accanto all'art. 3 della
Costituzione, il parametro rappresentato dall'art. 27, terzo comma,
della Costituzione ha esteso in numerose pronunce (a partire dalle
sentenze n. 343 del 1993, n. 422 del 1993 e n. 341 del 1994) il
proprio sindacato anche a ipotesi in cui la pena comminata dal
legislatore appaia manifestamente sproporzionata non tanto in
rapporto alle pene previste per altre figure di reato, quanto
piuttosto in rapporto - direttamente - alla gravità delle condotte
abbracciate dalla fattispecie astratta, senza che sia più necessaria
l'evocazione di alcuno specifico tertium comparationis da parte del
rimettente, se non al limitato fine di assistere la Corte
nell'individuazione del trattamento sanzionatorio che possa
sostituirsi, in attesa di un sempre possibile intervento del
legislatore, a quello dichiarato incostituzionale (in questo senso,
in particolare, sentenze n. 40 del 2019, n. 222 del 2018 e n. 236 del
2016). Ciò nella consapevolezza che pene eccessivamente severe
tendono a essere percepite come ingiuste dal condannato e finiscono
così per risolversi in un ostacolo alla sua rieducazione (sentenza
n. 68 del 2012). Nella stessa ottica, d'altra parte, possono essere
lette le numerose pronunce che hanno inciso sull'art. 69, ultimo
comma, del codice penale, in ragione dell'esigenza di evitare
l'irrogazione in concreto di pene sproporzionate per eccesso per
effetto del divieto di prevalenza di talune circostanze attenuanti
sulle aggravanti indicate in quella disposizione (sentenze n. 205 del
2017, n. 106 e n. 105 del 2014 e n. 251 del 2012).
I precedenti del Giudice delle leggi individuano, come è noto,
una serie di soluzioni alla incostituzionalità di una norma, tra cui
quello dell'ablazione radicale della norma sospetta o meccanismi più
sofisticati, che passano attraverso l'ablazione parziale della norma
e la sua trasformazione (sentenza n. 233 del 2018) ovvero
l'individuazione di qualsiasi altra norma vigente nell'ordinamento
che offra «una diversa soluzione, in grado di sostituirsi alla
disposizione (...) censurata e di inserirsi al tempo stesso
armonicamente all'interno della logica già seguita dal legislatore,
al netto del vizio dl costituzionalità (sentenza n. 222 del 2018)»
e, tanto, ai fine di restituire al giudice, tenuto a farne
applicazione al caso concreto, un meccanismo sanzionatorio che, nel
rispetto del principio di proporzionalità e ragionevolezza, consenta
di determinare discrezionalmente la durata della pena accessoria
realizzandone la funzione sanzionatoria e preventiva.
Il Collegio rimettente è consapevole della difficoltà di
intervenire sulla norma censurata che, rispetto ad altre fattispecie
analoghe dichiarate incostituzionali, costituisce un unicum,
trattandosi di una pena accessoria perpetua e come tale strutturata
nel sistema punitiva. Ma proprio tale connotato ed il gigantismo
della funzione preventiva, richiedono un intervento inteso a renderne
proporzionata e ragionevole l'applicazione.
11.1. L'ablazione della norma dal sistema sanzionatorio,
tuttavia, non lascerebbe scoperta l'attuazione della funzione
sanzionatoria e special-preventiva realizzata attraverso la
previsione dell'art. 317-bis del codice penale, potendo trovare
applicazione, in caso di condanna per il reato di cui all'art. 319
del codice penale, le disposizioni generali, in materia di pene
accessorie, degli articoli 29 e 31 del codice penale.
Le Sezioni unite di questa Corte (Sez. U, n. 12228 del 24 ottobre
2013, Maldera, Rv. 25847), esaminando la fattispecie di reato
introdotta dall'art. 319-quater del codice penale - all'epoca non
prevista tra i reati ai quali era applicabile l'art. 317-bis del
codice penale - hanno affermato che, in caso di condanna per tale
reato, trattandosi di reato comunque commesso con abuso di poteri,
ossia con l'abuso della posizione che al funzionario pubblico deriva
dall'essere titolare del corrispondente potere, doveva essere
applicata la pena accessoria della interdizione dai pubblici uffici
modulata in base alle norme generali di cui agli articoli 29, 31 (e
37) codice penale.
Secondo, le regole generali la interdizione in perpetuo dai
pubblici uffici troverebbe applicazione per il pubblico funzionario
corrotto nelle ipotesi in cui sia stata inflitta una pena non
inferiore a cinque anni di reclusione ovvero, in caso di condanna
alla reclusione per un tempo non inferiore a tre anni, la
interdizione dai pubblici uffici per la durata di anni cinque.
All'imputato, dunque, nel caso in esame, sarebbe applicabile
l'interdizione dai pubblici uffici per la durata di anni cinque, ai
sensi dell'art. 29 del codice penale.
In alternativa, per il pubblico ufficiale, in presenza di
condanna per delitti commessi con abuso dei poteri o con la
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o ad un
pubblico servizio, può trovare applicazione, a prescindere dalla
entità della condanna, l'interdizione temporanea dai pubblici uffici
ex art. 31 del codice penale, che non ha una durata predeterminata ex
lege e che, tenuto conto dei principi affermati dalla sentenza
Suraci, innanzi richiamata, non sarebbe commisurata a quella della
pena principale inflitta, ma determinata in concreto dal giudice in
base ai criteri segnati dalla legge agli articoli 132, 133, e 133-bis
del codice penale e, dunque, nell'esercizio dei criteri di
discrezionalità che concorrono all'attuazione dei principi di
proporzionalità ed individualizzazione del trattamento sanzionatorio
calibrato sul singolo condannato.
Nella specie, l'eventuale abrogazione dell'interdizione perpetua
prevista dalla prima parte del primo comma dell'art. 317-bis del
codice penale comporterebbe che in presenza del reato di corruzione
commesso in violazione dei doveri di ufficio, con una pena di anni
quattro e mesi quattro di reclusione, come quella applicata
sull'accordo delle parti all'odierno ricorrente, il giudice potrebbe
applicare la pena della interdizione temporanea dai pubblici uffici,
in una misura che, entro il limite legale di durata della pena
accessoria temporanea di cui all'art. 28 del codice penale, non
sarebbe automatica e rigida, ma determinata secondo i poteri
discrezionali del giudice, sulla scorta dei principi enunciati dalla
richiamata sentenza delle Sezioni unite Suraci.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli articoli 3 e 27 della Costituzione la questione relativa alla
conformità a Costituzione dell'art. 317-bis del codice penale, nella
versione precedente alle modifiche introdotte con la legge 9 gennaio
2019, n. 3, nella parte in cui prevede l'automatica applicazione
dell'interdizione in perpetuo dai pubblici uffici in caso di
condanna, per il reato di cui all'art. 319 del codice penale, ad una
pena uguale o superiore a tre anni di reclusione;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso l'8 aprile 2020

Il Presidente: Fidelbo


Il consigliere relatore: Giordano