1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 1994
N. 71 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 ottobre 1994 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Toscana - Caccia - Utilizzazione a fini faunistici e faunistico-venatorio del patrimonio agricolo forestale regionale - Sottrazione al divieto di caccia di ampie zone del patrimonio agro- silvo-forestale con l'unico limite del divieto di riduzione delle aree protette al di sotto del venti per cento della superficie complessiva di ciascuna provincia e della acquisizione del parere dell'INFS (Istituto nazionale per la fauna selvatica) - Indebito uso dello strumento della legge-provvedimento per l'individuazione delle aree da sottrarre al divieto di caccia senza che la sottrazione stessa risulti ancorata a valutazioni di carattere tecnico volte ad accertare in concreto l'assenza di condizioni favorevoli alla riproduzione e alla sosta della fauna selvatica - Insussistenza nel parere espresso dall'INFS sulla delibera legislativa regionale (circa la rispondenza complessiva a criteri condivisibili, sotto il profilo tecnico della proposta di utilizzazione del patrimonio agro-forestale regionale) della necessaria valutazione della rispondenza delle scelte operate dalla regione ai principi fissati dalla normativa statale (art. 21 della legge n. 157/1992) - Violazione dei limiti posti all'attivita' legislativa delle regioni in materia di fauna e di caccia nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Toscana 20 settembre 1994). (Cost., artt. 97 e 117). (094C1162) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1994)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege
in Roma via dei Portoghesi 12 contro la regione Toscana in persona
del presidente della giunta regionale in carica per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge regionale della Toscana
"utilizzazione a fini faunistici e faunistico-venatori del patrimonio
agricolo-forestale regionale" deliberata dal consiglio regionale il
25 luglio 1994, riapprovata il 20 settembre 1994, e comunicata il 24
settembre successivo, per contrasto con gli artt. 97 e 117 della
Costituzione, in relazione alla legge n. 157/1992.
La legge indicata in epigrafe, composta di due articoli e di un
voluminoso allegato, dispone (art. 1) che "il patrimonio agricolo e
forestale regionale, di cui alla legge regionale 4 settembre 1976, n.
64, è utilizzato ai fini faunistici e faunistico-venatori, acquisito
il parere dell'istituto nazionale per la fauna selvatica, secondo le
indicazioni dell'allegato A".
L'articolo 2 istituisce una procedura di modifica dell'allegato A.
Su questo testo, deliberato dal consiglio regionale il 25 luglio
1994, è intervenuto il 27 agosto 1994 il rinvio governativo così
motivato: "Provvedimento est in suo complesso censurabile in quanto
generica formulazione parere reso da istituto nazionale fauna
selvatica in ordine at provvedimento medesimo non consente valutare
legittimità scelte regionali in ordine at ivi previste deroghe at
generale divieto prelievo venatorio ambito foreste demaniali fini
rispondenza medesime at limiti et criteri cui articolo 21 legge-
quadro 11 febraio 1992, n. 157".
Il consiglio regionale ha riapprovato la legge senza modifiche e a
maggioranza assoluta il 20 settembre 1994.
Il Consiglio dei ministri, nella seduta del 6 ottobre 1994, ha
deliberato l'impugnazione diretta della legge dinanzi alla Corte
costituzionale.
1. - La legge regionale impugnata si ricollega al disposto
dell'art. 21, primo comma, lett. c), della legge n. 157/1992, ove si
prevede il divito di esercvizio venatorio nelle foreste demaniali "ad
eccezione di quelle che, secondo le disposizioni regionali, sentito
il parere dell'istituto nazionale per la fauna selvatica, non
presentino condizioni favorevoli alla riproduzione ed alla sosta
della fauna selvatica".
Ai sensi di questa norma della legge statale, l'attribuzione
regionale si risolve, in ultima analisi, nella potestà di
individuazione di aree forestali da sottrarre al divieto di caccia
dopo aver accertato, sulla scorta del parere dell'I.N.F.S. la
ricorrenza delle condizioni tassativamente indicate dal citato
disposto della lettera c) art. 21.
Tale individuazione presenta indubbiamente i connotati sostanziali
di una attività amministrativa intesa come cura concreta di
interessi pubblici in attuazione di una previsione legale che designa
gli obbiettivi da raggiungere.
Nella specie, la legge affida la sua attuazione all'esercizio di
una attività strettamente improntata da discrezionalità tecnica.
Nel quadro della attribuzione conferita dal citato art. 21, la
regione può innanzitutto esercitare la sua potestà legislativa per
regolare le modalità procedurali e sostanziali con cui provvedere in
sede amministrativa alla individuazione delle aree da ammettere in
via derogatoria all'esercizio venatorio.
La legge impugnata non ha disposto in questo senso; essa non ha
normato la funzione di individuazione ma l'ha invece attuata
direttamente, configurandosi pertanto come una legge-provvedimento.
2. - Il rinvio governativo non si è rivolto direttamente ed
espressamente a censurare l'impiego provvedimentale della legge, ha
invece formulato un rilievo che è coerente ed appropriato al
contenuto della legge che, come si è detto, reca la individuazione
diretta ed esecutiva delle aree forestali esenti dal divieto di
caccia.
Ed invero la scelta della regione Toscana a favore della legge-
provvedimento in luogo di atti amministrativi non può implicare che
l'esercizio della attribuzione regionale si sottragga ai vincoli ed
ai limiti posti dalla legge dello Stato e al conseguente controllo
della loro osservanza-controllo che, a causa della forma di legge,
deve necessariamente realizzarsi nel sindacato di legittimità
costituzionale rimesso alla Corte ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione.
3. - Si è già detto che, a norma dell'art. 21, primo comma,
lett. c), della legge n. 157/1992, la potestà regionale di esentare
aree forestali dal divieto di caccia, è strettamente ed
esclusivamente ancorata a valutazioni di carattere tecnico volte ad
accertare l'assenza di condizioni favorevoli alla riproduzione e alla
sosta della fauna selvatica.
Per di più, a garanzia dell'interesse nazionale alla tutela della
fauna, la norma esige che la valutazione predetta sia sorretta da un
parere del massimo organo di consulenza scientifica e tecnica in
materia di fauna selvatica.
La apposizione di questo onere procedimentale sembra del resto
costituire la migliore conferma che la legge dello Stato ha inteso
affidare alla regione un compito amministrativo, nel cui svolgimento
può appropriatamente collocarsi il parere obbligatorio di un organo
non regionale.
È indubbio che la attitudine o non attitudine a favorire la
riproduzione e la sosta della fauna va accertata in concreto, cioè
in relazione alle ingole aree forestali. Ciò è del resto confermato
dall'allegato A della legge regionale che considera, valuta e
provvede separatamente per ciascuna area del patrimonio regionale.
È però altrettanto evidente che l'onere procedimentale (parere
dell'I.N.F.S.) imposto dalla norma statale è conseguenzialmente da
riferirsi alla valutazione delle singole aree.
Se ciò non dovesse avvenire, sarebbe quanto meno necessario ed
imprescindibile che l'istituto si esprima sulla validità di
metodologie, tecniche e criteri, definiti in modo puntuale, con cui
effettuare la valutazione area per area. È questa una condizione
minima perchè si realizzi la garanzia voluta dalla norma statale
attraverso l'intervento consultivo dell'I.N.F.S.
Se tutto questo, come nel caso in esame, non si verifica, deve
concludersi che la attribuzione regionale non è stata esercitata,
quale che sia la forma prescelta, nel rispetto dei limiti imposti
dalla legge dello Stato.
4. - Il parere espresso dall'I.N.F.S., ed in un certo senso
incorporato nella legge impugnata che ad esso espressamente si
richiama, non soddisfa alle condizioni sopra accennate e quindi priva
le individuazioni legislativamente operate dalla regione Toscana di
un indispensabile requisito di conformità al disposto del citato
art. 21.
Il parere reso con nota 18 luglio 1994 non solo omette di
pronunciarsi sulle singole valutazioni delle singole aree espresse
nelle numerose chede che compongono l'allegato A della legge; è
altresì carente in rapporto alla condizione minimale che l'istituto
si esprima sulla correttezza tecnico-scientifica dei criteri di
valutazione delle aree per accertarne la rispondenza alle esigenze
riproduttive e di sosta della fauna.
La nota I.N.F.S. afferma: "Questo istituto ritiene che la proposta
di utilizzo del patrimonio agro-forestale regionale in oggetto
risponda complessivamente a criteri condivisibili sotto il profilo
tecnico, nell'ambito di una strategia tesa a dare attuazione alla
programmazione territoriale di settore così come definita dalla
legge n. 157/92 e dalla legge regionale n. 3/94".
Con questo enunciato, l'I.N.F.S. si limita ad esprimere un
giudizio assai poco chiaro e comunque immotivato nei confronti di
"criteri" cui l'amministrazione regionale si sarebbe attenuta nelle
singole individuazioni contenute nell'allegato A.
Di questi criteri, però, non vi è alcuna traccia nel
provvedimento regionale che opera con una tecnica caso per caso; nè
la loro esistenza e contenuto è altrimenti desumibile dalla legge o
dal parere.
Una unica indicazione di carattere generale può essere rilevata
dalle premesse dell'allegato, dove si riferisce che la sottrazione al
divieto è stata disposta in modo da garantire che in ogni provincia
le superfici agro-silvo-forestali protette non scendano sotto la
soglia del 20%.
Si tratta però, di un "criterio", se può definirsi tale,
assolutamente non pertinente alla applicazione dell'art. 21 della
legge n. 157/1992, sia perchè si riferisce alle aree agro-silvo-
forestali in genere e non al patrimonio forestale regionale, sia
soprattutto perchè non attiene affatto alla valutazione della
idoneità dell'area a favorire la riproduzione e la sosta della fauna
selvatica.
L'insufficienza e l'incertezza dell'avviso espresso dall'I.N.F.S.
sono poi ulteriormente aggravate dalla successiva affermazione della
lettera 18 luglio 1994, con cui l'istituto tiene a precisare che "non
entra nel merito della rispondenza delle scelte operate" a quanto
disposto dall'art. 21. Congiungendo le due proposizioni in cui si
sostanzia il "parere" dell'IN.F.S., non può non prendersi atto che
manca non solo una effettiva valutazione delle scelte regionali sulla
base di criteri (inesistenti o comunque ignoti) da essa applicati;
difetta altresì una necessaria presa di posizione dell'organo
consultivo, corrispondente alla funzione di garanzia assegnatagli
dalla legge, circa la coerenza, sul piano tecnico-scientifico, delle
individuazioni delle aree forestali operate dalla regione alle
condizioni e ai fini inderogabilmente stabiliti dalla legge statale.
Deve pertanto concludersi che quanto espresso nella nota 18 luglio
1994, dell'I.N.F.S. non integra gli elementi sufficienti per
assolvere alla garanzia richiesta dall'art. 21, lett. c), che sulla
determinazione regionale di individuazione delle aree forestali da
escludere dal divieto venatorio si pronunci in sede consultiva
l'I.N.F.S. con un parere idoneo a verificare la conformità delle
scelte regionali al dettato della legge statale.

E pertanto si chiede che, in accoglimento del ricorso, la Corte
dichiari la illegittimità costituzionale della legge impugnata.
Roma, addì 7 ottobre 1994
L'avvocato dello Stato

94C1162