1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 ottobre 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Puglia - Misure di potenziamento dello screening di popolazione sul tumore al colon-retto - Previsione che il programma di screening di popolazione per la diagnosi precoce del tumore al colon-retto e' eseguito sulla base d'inviti equiparati per natura giuridica alle prenotazioni ordinarie per le prestazioni diagnostiche a richiesta, inviati dalla Azienda sanitaria locale (ASL) di riferimento territoriale all'intera popolazione interessata - Inviti per l'esecuzione dei test e delle consulenze - Previsione, in caso di mancata risposta dell'assistito, salva documentata giustificazione, della irrogazione da parte della ASL competente della sanzione pecuniaria prevista per le mancate disdette. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Puglia - Misure di potenziamento dello screening di popolazione sul tumore al colon-retto - Istituzione di codice di esenzione D98 - Previsione che la Consulenza genetica oncologica (CGO), l'eventuale test molecolare, nonche' gli eventuali programmi di sorveglianza clinico-strumentale sono disposti con il codice di esenzione D98, per prestazione "Test genetico mirato" e prescrizione "Probando sano a rischio familiare". Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Puglia - Misure di potenziamento dello screening di popolazione sul tumore al colon-retto - Previsione che l'Assessorato regionale alle Politiche della salute provvede a fornire indicazioni alle aziende sanitarie della Regione per il potenziamento delle risorse umane e strumentali delle strutture di Gastroenterologia ed Endoscopia Digestiva coinvolte nel programma di screening e per l'organizzazione di una rete regionale hub e spoke in grado di adempiere alle maggiori necessita' di colonscopie derivanti dall'incremento delle lesioni diagnosticate. - Legge della Regione Puglia 12 agosto 2022, n. 14 (Tumore al colon-retto. Misure per il potenziamento dello screening di popolazione e consulenza oncogenetica), artt. 2, comma 1; 3, comma 4; 5, comma 4; 16; 17, comma 3, lettere a) e b). (22C00224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;
contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Regione
pro tempore, con sede legale in Bari, lungomare Nazario Sauro n. 33,
intimata;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 2 comma 1, 3 comma 4, 5 comma 4, 16 e 17 comma 3 lettera a)
e b), della legge della Regione Puglia 12 agosto 2022, n. 14,
pubblicata nel B.U.R. del 16 agosto 2022, n. 90, recante «Tumore al
colon-retto. Misure per il potenziamento dello screening di
popolazione e consulenza oncogenetica», come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 10 ottobre 2022.
Nel B.U.R. della Regione Puglia n. 90 del 16 agosto 2022 è stata
pubblicata la legge n. 14 del 12 agosto 2022 recante «Tumore al
colon-retto. Misure per il potenziamento dello screening di
popolazione e consulenza oncogenetica».
Il Governo ritiene che le disposizioni introdotte dagli articoli
2 comma 1, 3 comma 4, 5 comma 4, 16 e 17 comma 3 lettera a) e b),
della legge in esame, violino principi fondamentali in materia di
«tutela della salute» e in materia di «coordinamento della finanza
pubblica», ai sensi dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, oltre
che l'art. 3, l'art. 32 comma 2 e l'art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione, per le ragioni che si andranno ad esporre.
Si propone, pertanto, questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i seguenti

Motivi

1. Illegittimità degli articoli 2 comma 1, 3 comma 4 e 5 comma
4, l.r. n. 14/2022, per violazione dell'art. 3 della Costituzione,
dei principi generali in materia di «tutela della salute» di cui
all'art. 117 comma 3 della Costituzione, nonchè dell'art. 117, comma
2, lettera l) della Costituzione e dell'art. 32 comma 2 della
Costituzione.
Le disposizioni della legge regionale in esame sono finalizzate
all'apprezzabile obiettivo di potenziare il programma di screening di
popolazione per la diagnosi precoce del tumore al colon-retto.
L'intento del legislatore regionale è quello di costituire un
percorso per lo screening della popolazione all'interno di strutture
di riferimento e di laboratori che collaborano alla realizzazione
della sorveglianza, inclusa l'istituzione delle consulenze genetiche
oncologiche (cd. «CGO»), presso apposite strutture all'interno delle
Breast Unit.
In via preliminare, si ritiene opportuno rammentare che le
prestazioni relative allo screening del tumore al colon-retto rese
alle popolazioni «target» e, più in generale, quelle rientranti
nell'ambito dei livelli di prevenzione collettiva e sanità pubblica
di cui all'art. 2 del Capo II del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 e all'allegato 1 al decreto
medesimo, secondo i principi fissati a livello statale, si
caratterizzano per l'erogazione in regime di gratuità a seguito di
chiamata attiva, non rendendosi necessaria alcuna prescrizione e non
dovendosi prevedere alcun codice di esenzione.
Tanto premesso, il percorso disciplinato dalla regione non
rientra nell'ambito dell'assistenza specialistica ambulatoriale, come
sembrerebbe evincersi dalla medesima legge regionale (cfr. art. 2
comma 1), ma in quello della prevenzione.
Infatti, l'art. 2, comma 1, lettera f), rubricato «Aree di
attività della prevenzione collettiva e sanità pubblica», del Capo
II del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
gennaio 2017 («Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502»), dispone che, nell'ambito della prevenzione
collettiva e sanità pubblica, il Servizio sanitario nazionale
garantisce, attraverso i propri servizi, nonchè avvalendosi dei
medici e dei pediatri convenzionati, tra le altre, le attività di
sorveglianza e prevenzione delle malattie croniche, inclusi la
promozione di stili di vita sani ed i programmi organizzati di
screening, nonchè di sorveglianza e prevenzione nutrizionale.
Il secondo comma della norma appena menzionata prevede, inoltre,
che «Nell'ambito delle attività di cui al comma 1, il Servizio
sanitario nazionale garantisce le prestazioni indicate nell'allegato
1 al presente decreto».
Il punto F8 dell'allegato 1 al decreto, include, nell'ambito
dello «Screening del cancro del colon-retto», la cui periodicità e
le cui caratteristiche sono definite dalle raccomandazioni del
Ministero della salute, predisposte in attuazione dell'art. 2-bis
della legge n. 138 del 2004 e dal Piano nazionale della prevenzione
2014-2018, le seguenti prestazioni:
informazione sui benefici per la salute derivanti
dall'adesione ai programmi di screening;
chiamata attiva ed esecuzione dei test di screening di primo
e secondo livello alle popolazioni target;
invio ad altro setting assistenziale per la presa in carico
diagnosticoterapeutica in relazione alla patologia neoplastica.
L'art. 2, comma 1, della l.r. n. 14/2022 stabilisce, invece, che
gli inviti per eseguire i test di selezione sono «equiparati per
natura giuridica alle prenotazioni ordinarie per prestazioni
diagnostiche a richiesta».
L'assimilazione ex lege degli inviti delle ASL ad eseguire i test
di screening alle prestazioni diagnostiche a richiesta del paziente
è incostituzionale per violazione dell'art. 3 della Costituzione, in
quanto assoggetta allo stesso trattamento giuridico, sulla base di
una mera finzione normativa, due situazioni assolutamente differenti
ed anzi, opposte.
L'assimilazione operata dall'art. 2, comma 1, l.r. n. 14/2022 tra
i test di screening su invito delle ASL alle prestazioni diagnostiche
a richiesta del paziente fa insorgere, infatti, problemi di
compatibilità costituzionale in relazione alle disposizioni della
stessa legge regionale di seguito indicate.
Si fa riferimento:
all'art. 3, comma 4: «... in caso di mancato ritiro e
consegna del kit nel termine di quarantacinque giorni dal ricevimento
dell'invito di cui all'art. 2, comma 1, o dalla data di scadenza del
test successivo ai sensi dell'art. 2, comma 3, la Asl
territorialmente competente irroga la sanzione pecuniaria prevista
per le mancate disdette»;
all'art. 5, comma 4: «... in caso di mancata presentazione
nella data fissata per il test con la lettera invito di cui al comma
2 e con le modalità di cui al comma 3, la Asl territorialmente
competente irroga la sanzione pecuniaria prevista per le mancate
disdette»;
laddove prevedono che la ASL territorialmente competente
irroghi la sanzione pecuniaria prevista per le mancate disdette.
Non trattandosi, infatti, nella realtà - ed a prescindere
dall'incostituzionale equiparazione normativa - di prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale prenotate dall'assistito, ma
di una chiamata attiva da parte della ASL, la legge regionale non
poteva introdurre la sanzione amministrativa prevista per la mancata
disdetta dell'appuntamento prenotato su richiesta.
Tale sanzione si applica, difatti, alle sole prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale prenotate dall'assistito
tramite CUP regionale e, come noto, trova la propria fonte normativa
nell'art. 3, comma 15, del decreto legislativo n. 124/1998,
«Ridefinizione del sistema di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie e del regime delle esenzioni, a norma dell'art.
59, comma 50, della legge 27 dicembre 1997, n. 449», in base al quale
«l'utente che non si presenti ovvero non preannunci l'impossibilità
di fruire della prestazione prenotata è tenuto, ove non esente, al
pagamento della quota di partecipazione al costo della prestazione».
Il richiamato art. 3, comma 15, del decreto legislativo n.
124/1998, riveste la portata di principio generale in materia di
«tutela della salute», ai sensi dell'art. 117 comma 3 della
Costituzione, come si evince dal fatto che la norma è contenuta in
una fonte normativa dello Stato che, come chiarito dall'art. 1,
«fissa i criteri, gli ambiti e le modalità di applicazione del
sistema di partecipazione al costo delle prestazioni» (comma 2), con
la finalità di «promuovere la consapevolezza del costo delle
prestazioni stesse» e «in modo da evitare l'uso inappropriato dei
diversi regimi di erogazione dei servizi e delle prestazioni» (comma
1).
La citata disposizione statale prevede, dunque, la possibilità
di imporre un onere economico a carico degli utenti che mancano
all'appuntamento sanitario prenotato e non disdetto, o disdetto in
ritardo, senza produrre giustificazione idonea.
Ben diverso è il caso, contemplato dalle disposizioni della
legge regionale impugnata, in cui l'utente non risponda ad una
chiamata attiva da parte della ASL, senza che a nulla possa rilevare
la forzata assimilazione normativa, posta dall'art. 2, comma 1, della
l.r. in esame, che equipara l'invito della ASL ad una prenotazione su
richiesta del paziente, considerata la palese incostituzionalità -
per violazione dell'art. 3 della Costituzione - di siffatta
equiparazione da parte della legge regionale che assoggetta al
medesimo trattamento giuridico fattispecie ontologicamente diverse.
In conclusione, gli articoli 2 comma 4 e 5 comma 4, l.r. n.
14/2022 appaiono illegittimi per la violazione dei principi generali
in materia di «tutela della salute», di cui all'art. 117 comma 3
della Costituzione, prevedendo l'applicazione di una sanzione
amministrativa in un caso, come la mancata risposta dell'assistito
all'invito per l'effettuazione del test sanitario, diverso da quello
contemplato dalla normativa nazionale interposta e, quindi, da
quest'ultima implicitamente escluso.
A nulla varrebbe obiettare da parte della regione che la chiamata
delle ASL è equiparata dalla medesima legge (art. 2, comma 1) alla
prenotazione di una prestazione diagnostica da parte dell'utente, in
quanto detta assimilazione viola il principio di uguaglianza, nonchè
quello di ragionevolezza, sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Come noto la lettura che la giurisprudenza della Corte ha dato
del principio di eguaglianza ha portato ad enucleare un principio
generale di «ragionevolezza» alla luce del quale la legge deve
regolare in maniera uguale situazioni uguali ed in maniera
razionalmente diversa situazioni diverse (Corte costituzionale,
sentenza n. 46/1959, sentenza 150/2020).
Nel caso di specie la forzata assimilazione normativa operata
dall'art. 1 comma 2 della l.r. n. 14/2022 viola il principio di
uguaglianza in quanto va contro la realtà dei fatti e la più
elementare ragionevolezza equiparare - agli effetti delle sanzioni
previste per la mancata disdetta - la convocazione della ASL per
eseguire un test sanitario alla prenotazione di una visita su
richiesta dell'assistito.
Sotto distinto ma concorrente profilo gli articoli 3, comma 4 e 5
comma 4, della l.r. n. 14/2022 introducono un'obbligazione pecuniaria
di fonte legale a carico degli utenti del Servizio sanitario
nazionale.
Al riguardo, spetta alla competenza statale individuare sia le
fattispecie di illecito amministrativo e sia la misura delle sanzioni
corrispondenti che impongono obbligazioni pecuniarie a carico dei
privati.
È di tutta evidenza, infatti, che la stessa imprescindibile
esigenza di uniformità, che vale a qualificare le norme che
individuano le fattispecie di illecito, è sottesa anche alle
relative sanzioni.
Pertanto, gli articoli 3, comma 4 e 5 comma 4, della l.r. n.
14/2022 violano anche l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione in materia di ordinamento civile.
Infine, corredando con un apparato sanzionatorio la mancata
presentazione dell'assistito all'invito delle ASL, gli articoli 3
comma 4 e 5 comma 4, della l.r. n. 14/2022 violano la riserva di
legge in materia di trattamenti sanitari obbligatori, posta dall'art.
32 comma 2 della Costituzione, da intendersi come riserva di legge
esclusivamente statale in quanto, trattandosi di una restrizione
della libertà personale, entra in gioco un livello essenziale di
prestazione di un diritto che va disciplinato in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale e tale materia non può essere
regolata con legge regionale (Corte costituzionale, sentt. numeri
282/2002 e 338/2003).
2. Illegittimità dell'art. 16 l.r. n. 14/2022 per violazione del
principio del contenimento della spesa sanitaria per le regioni in
Piano di rientro, quale principio di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione.
Come precisato al punto F8 dell'allegato 1 al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 («Definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'art.
1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502»), le
attività di screening svolte a livello regionale devono essere
coerenti con le raccomandazioni del Ministero della salute
predisposte in attuazione dell'art. 2-bis della legge n. 138/2004 e
del Piano nazionale della prevenzione 2014-2018, che definiscono le
caratteristiche tecniche per ciascuno screening.
La sorveglianza deve essere finanziata con risorse proprie della
regione qualora le attività esulino da tali indicazioni.
Tuttavia, la Regione Puglia, in quanto regione in Piano di
rientro, non può garantire livelli ulteriori di assistenza.
In tale prospettiva appare meritevole di censura l'art. 16 della
l.r. n. 14/2022, rubricato «Istituzione del codice di esenzione 098»,
il quale prevede che «La CGO e l'eventuale test molecolare per le
persone di cui all'art. 8, comma 2, nonchè gli eventuali programmi
di sorveglianza clinico-strumentale di cui all'art. 13, sono disposti
con il codice di esenzione 098, per prestazione "test genetico
mirato" e prescrizione "probando sano a rischio familiare"».
La disposizione in esame configura un livello ulteriore di
assistenza sanitaria, non previsto dal citato decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, che, peraltro, la Regione
Puglia, essendo impegnata nel Piano di rientro dal disavanzo
sanitario, non può garantire, neppure con risorse di natura sociale
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 104/2013).
Infatti, alle regioni impegnate in piani di rientro dal disavanzo
sanitario, come la Puglia, è vietato effettuare spese e stabilire
misure sanitarie non riconducibili ai livelli essenziali di
assistenza fissati a livello nazionale dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 («Definizione e aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502»).
In proposito, codesta ecc.ma Corte ha ripetutamente sostenuto
che, tanto l'art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», quanto
l'art. 2, commi 80 e 95, della successiva legge 23 dicembre 2009, n.
191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», possono essere
qualificati «come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di
un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica»
(sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100
del 2010).
Tali norme hanno reso vincolanti per le regioni gli interventi
individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a
ripianare i debiti anche mediante la previsione di speciali
contributi finanziari dello Stato (sentenza n. 91 del 2012).
La Regione Puglia, in particolare, ha stipulato il 29 novembre
2010 un accordo con il Ministro della salute ed il Ministro
dell'economia e delle finanze, comprensivo del Piano di rientro del
disavanzo sanitario (Piano di rientro e di riqualificazione del
sistema sanitario regionale 2010-2011) ed ha, poi, approvato tale
Piano con la l.r. Puglia 9 febbraio 2011, n. 2, («Approvazione del
Piano di rientro della Regione Puglia 2010-2012»).
Per le regioni impegnate in piani di rientro dal disavanzo
sanitario vige, quindi, il divieto di effettuare spese non
obbligatorie, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311; coerentemente a ciò, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha evidenziato che «l'autonomia legislativa
concorrente delle regioni nel settore della tutela della salute ed in
particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario può
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e
del contenimento della spesa» (sent. n. 104 del 2013), specie «in un
quadro di esplicita condivisione da parte delle regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario».
Da ciò consegue che l'art. 16 della legge regionale in esame,
disponendo l'assunzione a carico del bilancio regionale di oneri
aggiuntivi per garantire un livello di assistenza supplementare,
viola il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria,
quale principio di coordinamento della finanza pubblica e, in
definitiva, l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
3. Illegittimità dell'art. 17, comma 3, lettera a) e b), l.r. n.
14/2022, per violazione del principio che vincola la regione ad
attuare gli interventi previsti dal Piano di rientro ed a non
adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del
Piano, e del contenimento della spesa per il personale, quali
principi di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione.
È opportuno premettere che la Regione Puglia, a causa del
mancato rispetto del patto di stabilità interno per gli anni 2006 e
2008, è stata dichiarata inadempiente dal tavolo politico istituito
a seguito dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e,
conseguentemente, alla regione non è stato consentito l'accesso al
finanziamento integrativo del Servizio sanitario nazionale a carico
dello Stato per quegli stessi anni.
Alla regione è stata data, tuttavia, la possibilità di
recuperare le suddette somme (pari a circa 500 milioni di euro) con
l'invio di una proposta di Piano di rientro, da sottoscriversi con
accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004,
secondo quanto disposto dalla legge finanziaria 2008 (legge n.
244/2007, art. 2, comma 49).
Tale legge prevede la possibilità per le regioni che non hanno
rispettato il Patto di stabilità interno in uno degli anni
precedenti il 2007 di recuperare la quota premiale con la
sottoscrizione di un accordo su un Piano di rientro dai disavanzi
sanitari.
La Regione Puglia ha pertanto stipulato il 29 novembre 2010, nei
termini previsti dall'art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 125 del
2010, convertito in legge n. 163 del 2010, l'accordo con il Ministro
della salute e il Ministro dell'economia e delle finanze comprensivo
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario («Piano di rientro e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011») che
individua gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del
2004 (legge finanziaria 2005).
Detto accordo con l'allegato Piano di rientro dal disavanzo
sanitario è stato successivamente approvato dalla Regione Puglia con
la l.r. n. 2 del 2011.
Ciò premesso l'art. 17, comma 3, l.r. n. 14/2022 prevede che
l'Assessorato regionale alle politiche della salute provvede - entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale in
esame - a fornire indicazioni alle aziende sanitarie della regione al
fine di:
a) potenziare le risorse umane e strumentali delle strutture
di gastroenterologia ed endoscopia digestiva coinvolte nel programma
di screening;
b) organizzare una rete regionale hub e spoke in grado di
adempiere alle maggiori necessità di colonscopie derivanti
dall'incremento delle lesioni diagnosticate.
Tali previsioni devono essere coerenti con il redigendo Programma
operativo 2022-2024 di prosecuzione del Piano di rientro sanitario da
parte della regione, come richiesto dai competenti tavoli tecnici, in
ultimo nella riunione del 10 giugno 2022, sia con riferimento
all'impatto economico e sia con riferimento alla programmazione della
rete assistenziale regionale.
Invero, gli interventi in materia sanitaria della Regione Puglia
devono essere sottoposti alla valutazione, nell'ambito dei canali
dedicati del Piano di rientro, dei Ministeri affiancanti, come
riportato nell'accordo sottoscritto tra la regione e i Ministeri
della salute e dell'economia e delle finanze in data 29 novembre
2010.
Pertanto, l'art. 17 comma 3, lettera a) e b), è suscettibile di
pregiudicare il conseguimento degli obiettivi di risparmio previsti
dal medesimo Piano e, quindi, di porsi in contrasto con le
disposizioni di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191/2009, che si configurano quali norme di coordinamento della
finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Al riguardo codesta ecc.ma Corte costituzionale, con le sentenze
n. 91 del 2011 e n. 100 e n. 141 del 2010, ha ripetutamente affermato
che «l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore
della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della
gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce
degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte
delle regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del
settore sanitario» (sentenza n. 193 del 2007). Pertanto, il
legislatore statale può «legittimamente imporre alle regioni vincoli
alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di
obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari»
(sentenza n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
Su queste premesse, codesta ecc.ma Corte ha anche più volte
ribadito che la norma di cui all'art. 1, comma 796, lettera b), della
legge n. 296 del 2006, «può essere qualificata come espressione di
un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa
pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio
di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 163 del 2011;
n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010).
Tale norma, infatti, ha reso vincolanti - al pari dell'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 - per le regioni che li
abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005»), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato.
Inoltre, con particolare riferimento alle disposizioni di cui al
comma 3, lettera a), dell'art. 17 l.r. n. 14/2022, si evidenzia che
gli enti del Servizio sanitario nazionale delle regioni sono tenuti
al rispetto del limite di spesa per il personale previsto dall'art.
11, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 giugno 2019, n. 60, le cui disposizioni
costituiscono principi fondamentali per il coordinamento della
finanza pubblica (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2018, n. 41 del
2018, n. 72 del 2017, n. 251 del 2016, n. 218 e n. 153 del 2015).
In conclusione, il previsto potenziamento delle risorse umane e
strumentali di cui all'art. 17, comma 3, lettera a) e b), l.r. n.
14/2022 - essendo svincolato dai limiti summenzionati - si pone in
contrasto i sopra invocati principi di coordinamento della finanza
pubblica di cui l'art. 117, comma 3, della Costituzione, per il
tramite della violazione della citata normativa interposta.
Ferma restando la violazione del parametro su indicato, l'art. 17
comma 3, lettera a), l.r. n. 14/2022, laddove si prefigge di
«potenziare le risorse umane delle strutture di gastroenterologia ed
endoscopia digestiva coinvolte nel programma di screening», è una
norma suscettibile di determinare un aumento della spesa per il
trattamento retributivo del personale sanitario, in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i
rapporti di diritto privato regolati dalla contrattazione collettiva.
Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha ripetutamente affermato la
riconducibilità della regolamentazione del rapporto di pubblico
impiego privatizzato ovvero contrattualizzato, ivi compreso quello
relativo al personale delle regioni, alla materia «ordinamento
civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione (ex plurimis, sentenze n. 194 e n. 16 del 2020, n. 81
del 2019, n. 172 del 2018, n. 257 del 2016, n. 211 del 2014, n. 151
del 2010 e n. 189 del 2007).
Per i motivi dedotti, si promuove questione di legittimità
costituzionale dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale gli
articoli 2, comma 1, 3 comma 4, 5 comma 4, 16 e 17 comma 3, della
legge della Regione Puglia 12 agosto 2022, n. 14.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 2 comma 1, 3
comma 4, 5 comma 4, 16 e 17 comma 3 lettera a) e b), della legge
della Regione Puglia 12 agosto 2022, n. 14, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale regionale del 16 agosto 2022, n. 90, per le motivazioni
indicate nel ricorso, con le conseguenti statuizioni.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. Estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data
10 ottobre 2022, con l'allegata relazione illustrativa;
2. Accordo Regione Puglia, Ministero della salute e Ministero
dell'economia e delle finanze del 29 novembre 2010.
Roma, 12 ottobre 2022

L'Avvocato dello Stato: Fedeli


Il Vice Avvocato generale: Di Martino