1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 370 SENTENZA 23 - 31 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Reati urbanistici - Procedimenti di sanatoria - Instaurazione di giudizio amministrativo sul diniego di sanatoria - Azione penale - Asserita sospensione fino alla decisione del T.A.R. - Non fondatezza ai sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22). (Cost., art. 112). Edilizia e urbanistica - Reati urbanistici - Azione penale Sospensione a tempo indeterminato - Vincolo del giudice penale all'esito di un procedimento amministrativo - Compromissione dell'incolumita' e della salute pubblica - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22). (Cost., artt. 101, 32, 2 e 3). Edilizia e urbanistica - Reati urbanistici - Concorrenti nel reato - Legittimazione a proporre domanda in sanatoria Limitazione - Non fondatezza ai sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22). (Cost., art. 3) (088C0496) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof.
Luigi MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
28 febbraio 1985, n. 47 e successive modifiche ed integrazioni (Norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 23 ottobre 1985 dal Pretore di Pizzo nel
procedimento penale a carico di Vavalà Basilio ed altro, iscritta al
n. 845 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno
1986;
2) ordinanza emessa il 10 giugno 1986 dal Pretore di Mascalucia nel
procedimento penale a carico di Marletta Giovanni, iscritta al n. 692
del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 57, prima serie speciale, dell'anno 1986;
3) ordinanza emessa il 9 febbraio 1987 dal Pretore di Catania nel
procedimento penale a carico di Di Fede Antonino, iscritta al n. 150
del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1987;
4) ordinanza emessa il 19 dicembre 1986 dal Pretore di Avola nel
procedimento penale a carico di Tarascio Sebastiano ed altri,
iscritta al n. 151 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice
relatore Renato Dell'Andro;
Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ordinanza del 23 ottobre 1985 (Reg. ord. n. 845/85) il
Pretore di Pizzo ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 112, 101, 32, 2 e 3 Cost.,
dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie) sia nella parte in cui dispone la
sospensione dell'azione penale sia in quella in cui ricollega al
rilascio della concessione in sanatoria l'effetto dell'estinzione dei
reati urbanistici, soprattutto ove si ritenga sottratto al sindacato
del giudice penale il giudizio sulla legittimità della stessa.
Osserva innanzitutto il Pretore che solo ove il primo comma
dell'art. 22 cit. potesse interpretarsi in senso restrittivo,
limitando la sospensione dell'azione penale al periodo di 60 giorni
stabilito dall'art. 13, secondo comma, la temporanea inibizione non
costituirebbe violazione dell'art. 102 Cost. La disposizione deve
però interpretarsi nel senso che il procedimento è sospeso almeno
fino alla decisione del T.A.R., la quale non interverrà certo entro
tre mesi dalla presentazione del ricorso, trattandosi di termine
ordinatorio e che concerne l'udienza di discussione e non la
decisione del ricorso. Si tratta, quindi, di una sospensione a tempo
indeterminato, diversa da quella stabilita dall'art. 20 c.p.p., tale
da poter intervenire pure nella fase delle indagini preliminari e da
paralizzare l'azione penale in maniera indefinita in contrasto col
principio d'obbligatorietà della stessa.
Appare poi in contrasto con l'art. 101, secondo comma, Cost.
vincolare il giudice penale all'esito d'un procedimento
amministrativo in ordine alla sussistenza d'un reato oppure alla
configurabilità d'una causa d'estinzione dello stesso.
Inoltre, la generica espressione "reati contravvenzionali previsti
dalle norme urbanistiche vigenti" può includere anche disposizioni
attinenti all'incolumità pubblica ed alla salute pubblica, onde,
potendosi la sospensione protrarre per un lungo periodo, possono
venire compromessi beni primari tutelati dagli artt. 32 e 2 Cost.
Infine, poichè la possibilità di ottenere questa speciale causa
d'estinzione del reato è demandata all'autorità amministrativa,
può crearsi una disparità di trattamento tra chi ottiene la
concessione e chi, trovandosi nelle medesime condizioni stabilite
nell'art. 13, non riesce a fruirne per una differente valutazione
della P.A.
Inoltre, dovendo procedersi ad un'interpretazione restrittiva
dell'ultimo comma dell'art. 22 cit., data la natura personale delle
cause d'estinzione, può accadere, come nella specie, che
l'estinzione non si applichi al direttore dei lavori, non essendo
questi un soggetto legittimato a richiedere la concessione in
sanatoria ex art. 13 cit. (art. 4 legge n. 10 del 1977) così
determinando un'ulteriore ingiustificata disparità di trattamento.
Il Pretore rileva infine che la finalità sottesa agli artt. 13 e
22 cit. e cioè ritenere penalmente irrilevanti i c.d. illeciti
formali, comunque tutelando beni costituzionalmente garantiti quale
il paesaggio (art. 9 Cost.) può essere raggiunta attribuendo al
giudice penale il potere d'accertare le condizioni prescritte
dall'art. 13 cit., sì da eliminare quella possibilità d'abuso del
diritto di difesa conseguente ad un ricorso al T.A.R. palesemente
infondato.
Le questioni, conclude il Pretore, sono poi rilevanti pur non
essendo trascorso tutto l'iter procedimentale di cui agli artt. 13 e
22, perchè prescindono dal rilascio o meno della concessione in
sanatoria riguardando, invece, il meccanismo predisposto (sospensione
dell'azione penale e devoluzione all'autorità amministrativa della
definizione del procedimento penale). La sospensione dell'azione
penale è infatti strumentale rispetto alla decisione della P.A.,
alla quale, sia essa di accoglimento o di rigetto dell'istanza, il
giudice penale rimarrebbe soggetto per la decisione del processo.
1.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, infondate.
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato, quanto alla questione
relativa all'art. 22 nella parte in cui si dispone la sospensione
automatica dell'azione penale, che il primo comma dell'art. 22 sembra
ricollegare la sospensione del giudizio penale alla sola pendenza
della procedura amministrativa di sanatoria e non anche a quella
della eventuale fase giurisdizionale amministrativa, per la quale
detta specifica regola il successivo secondo comma. La fase
giurisdizionale può infatti essere attivata solo se la precedente
procedura si è conclusa con un diniego e dunque dopo che l'effetto
sospensivo temporaneo sull'azione penale è venuto meno. Ciò sembra
significare che, intervenuto il diniego, l'azione penale riprende il
suo corso ed il processo penale si svolge in parallelo ed in concorso
con quello giurisdizionale amministrativo (salvo eventualmente
sospendersi qualora, in conseguenza d'una pronuncia definitiva
d'annullamento del diniego da parte del giudice amministrativo, sia
presentata una nuova istanza di sospensione in via amministrativa).
In ogni caso, qualora fosse esatta l'interpretazione del Pretore, la
sospensione non sarebbe sine die e comunque sarebbe razionalmente
giustificata da un pubblico interesse e quindi non lesiva dell'art.
112 Cost.
Quanto alla questione relativa all'effetto d'estinzione dei reati
urbanistici ricollegato al rilascio della concessione in sanatoria,
l'Avvocatura rileva preliminarmente che essa appare inammissibilmente
proposta in via eventuale ed ipotetica. In ogni caso l'effetto
estintivo è opera di speciale causa d'estinzione del reato,
introdotta dal legislatore e che quindi il giudice è tenuto a
rispettare proprio in forza dell'art. 101, secondo comma, Cost. Che
poi la fattispecie cui l'effetto estintivo si ricollega comporti
anche l'emanazione d'una concessione in sanatoria è fatto
irrilevante sul piano costituzionale ove si pensi, da un lato, alla
presunzione di conformità della concessione alla legge e,
dall'altro, al fatto che l'effetto estintivo d'un reato può talora
discendere anche da un negozio privato, come la remissione della
querela.
2.1. - Una questione in parte analoga è stata sollevata, con
ordinanza del 10 giugno 1986 (Reg. ord. n. 692/86) dal Pretore di
Mascalucia, il quale denuncia, in riferimento all'art. 112 Cost.,
l'art. 22, primo e secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n.
47, e successive modificazioni e integrazioni, in quanto, disponendo
la sospensione necessaria dell'azione penale in attesa che vengano
definiti il procedimento di sanatoria o il ricorso giurisdizionale
amministrativo, determina l'impossibilità di concreto esercizio
dell'azione penale stessa o la sua procrastinazione sine die.
Il giudice a quo osserva innanzitutto che il termine di trenta
giorni dalla recezione della denuncia entro il quale il sindaco, ai
sensi dell'art. 4, ultimo comma, legge n. 47/85, deve adottare le
sanzioni amministrative, non ha natura perentoria e quindi la misura
amministrativa (ingiunzione di demolizione o di riduzione in
pristino) può essere "ritardata" con conseguente ritardo per
l'ammissibilità della domanda di sanatoria e della connessa
sospensione dell'azione penale. Qualora poi il sindaco adotti la
misura amministrativa, il termine per l'adempimento può
discrezionalmente essere dilazionato all'infinito o, a seconda dei
casi, fissato ad libitum, così consentendo una "perenne"
possibilità di presentazione della domanda e di condizionamento
all'infinito della sospensione dell'azione penale. Inoltre, l'art.
13, primo comma, prevede che, al di là della scadenza dei detti
termini, la domanda di sanatoria può essere presentata "comunque
fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative". Ciò dimostra
sia che i termini suddetti hanno natura dilatoria sia che essi
attengono a sanzioni non definitive (ossia alla "ingiunzione" di
demolizione o riduzione in pristino). Cosicchè, anche se sia scaduto
il termine fissato nell'ingiunzione, il soggetto può sempre
presentare la domanda finchè l'autorità non abbia provveduto alla
concreta irrogazione delle sanzioni definitive (demolizione o
acquisizione). E poichè la legge tace del tutto sul termine entro il
quale la P.A. debba procedere alle sanzioni definitive, esse sono
rimesse alla piena discrezionalità amministrativa, che può pertanto
procrastinare sine die l'ammissibilità della domanda di sanatoria e
di conseguenza la sospensione dell'azione penale.
Qualora poi la P.A. pervenga al provvedimento d'ingiunzione e poi
alla sanzione definitiva è sempre possibile che l'autore dell'abuso,
senza aver presentato domanda di sanatoria, impugni l'ordinanza in
sede giurisdizionale amministrativa, ottenendone preliminarmente la
sospensiva, il che basta ad imporre la sospensione dell'azione
penale. Nè può dimenticarsi che, in pratica, il procedimento potrà
essere definito solo dopo parecchi anni, anche perchè il ricorrente
non ha interesse a presentare l'istanza di fissazione.
2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo il rigetto della questione sulla base di considerazioni
analoghe a quelle svolte in relazione alla questione sollevata dal
Pretore di Pizzo.
3.1. - Analoga questione di legittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 112 Cost., dell'art. 22, primo e secondo comma,
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e
integrazioni, in quanto, prevedendo la sospensione dell'azione penale
a seguito della presentazione della domanda di sanatoria, determina
l'impossibilità di concreto esercizio dell'azione penale stessa o la
sua procrastinazione sine die, è stata sollevata dal Pretore di
Catania, con ordinanza del 9 febbraio 1987 (Reg. ord. n. 150/87) e
dal Pretore di Avola, con ordinanza del 19 dicembre 1986 (Reg. ord.
n. 151/86) entrambe motivate analogamente a quella del Pretore di
Mascalucia.
3.2. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, riportandosi alle difese svolte nel giudizio
promosso dal Pretore di Mascalucia.
4. - Tutte le suddette ordinanze sono state regolarmente
notificate, comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze in epigrafe propongono questioni identiche od
analoghe: le stesse questioni possono, pertanto, essere decise con
unica sentenza.
2. - Il primo problema che le citate ordinanze pongono, in
riferimento all'art. 112 Cost., è quello relativo alla sospensione
dell'azione penale di cui all'art. 22 della legge n. 47 del 1985.
Le predette ordinanze ritengono, sulla base del collegamento tra
il primo ed il secondo comma del citato articolo 22, che la predetta
sospensione debba protrarsi almeno fino alla decisione del Tribunale
amministrativo regionale.
A dire il vero, la "lettera" del primo comma dell'art. 22 è tale
da non poter far dubitare della limitazione dell'ivi prevista
sospensione del procedimento penale al solo tempo necessario allo
svolgimento del procedimento amministrativo (non giurisdizionale) in
sanatoria. Anzitutto, una sospensione dell'azione penale tanto ampia
da protrarsi per lo svolgimento di tutti o di alcuni procedimenti
giurisdizionali amministrativi sarebbe stata espressamente
specificata già nel primo comma; e non ci si sarebbe "rifugiati",
linguisticamente, nell'indicazione del "genere" procedimenti
amministrativi ove si fosse voluto fare specifico riferimento anche
ad alcuni od a tutti i procedimenti giurisdizionali amministrativi.
Ma, di più, nello stesso primo comma si precisa che "l'azione penale
rimane sospesa finchè non siano stati esauriti i procedimenti
amministrativi di sanatoria di cui al presente capo".
V'è anzitutto da sottolineare che, nell'ambito della tesi alla
quale si riportano le ordinanze di rimessione, davvero ben pochi
sostengono, di fronte agli ovvi inconvenienti pratici che ne
deriverebbero, che l'azione penale rimanga sospesa fino
all'esaurimento anche di tutte le fasi e gradi dei procedimenti
giurisdizionali instaurati a seguito del diniego di sanatoria;
generalmente ci si limita ad affermare che la sospensione dell'azione
penale debba protrarsi almeno fino alla decisione del T.A.R. Ma, ove
s'acceda all'interpretazione qui contrastata, è appunto questa
limitazione che non risulta certamente nè dalla lettera nè dalla
ratio dell'articolo 22, tenuto conto che la disposizione relativa
alla fissazione d'ufficio dell'udienza dinanzi al T.A.R. non è certo
nè esplicita nè univoca determinazione dell'allargamento dei
termini di sospensione del processo penale fino all'esito di tutto
intero o di alcune "fasi" del procedimento amministrativo
giurisdizionale eventualmente instaurato. Ma (e si tratta di decisiva
considerazione in ordine alla "lettera" del primo comma dell'art. 22)
nello stesso comma si chiarisce, come s'è ora accennato, che i
procedimenti amministrativi in sanatoria sono quelli previsti "nel
capo I della legge': or non v'è chi non riesca a controllare che
nello stesso capo I si tratta solo e soltanto del provedimento (non
giurisdizionale) amministrativo in sanatoria (oltre, s'intende, alle
norme sostanziali di disciplina ed alle sanzioni per la loro
violazione) e mai (se non nel secondo comma dell'art. 22, che è
stato "aggiunto", fra l'altro, dal Senato) di procedimenti
giurisdizionali amministrativi.
Senonchè, nelle ordinanze di rimessione si afferma che la
"lettera" del secondo comma dell'art. 22 sia in contrasto con
l'interpretazione qui sostenuta: è doveroso pertanto almeno
accennare alla natura della sanatoria che, ai sensi del terzo comma
dell'art. 22 della legge in esame, estingue i reati contravvenzionali
previsti dalle norme urbanistiche vigenti e, conseguentemente, alle
ragioni della sospensione dell'azione penale di cui al primo comma
dello stesso articolo.
Va, intanto, premesso che la fattispecie penale estintiva di cui
al capo I della legge in discussione è nettamente diversa dalla
fattispecie estintiva di cui al capo quarto: mentre quest'ultima, ai
sensi del secondo comma dell'art. 38, non necessariamente contiene il
rilascio della concessione in sanatoria, la prima, al contrario, non
può non includere la concessione di cui all'art. 13 della legge in
esame. La fattispecie estintiva prevista dal capo quarto contiene,
per sintetizzare, la domanda di concessione in sanatoria, il
procedimento relativo, di cui agli artt. 31 e 35 ed infine il
versamento dell'integrale oblazione prevista dal secondo comma
dell'art. 38. La fattispecie prevista dal capo I della legge e che,
ai sensi del terzo comma dell'art. 22, estingue i reati
contravvenzionali urbanistici, deve, invece, necessariamente
contenere, oltre alla richiesta ed oltre al procedimento in sanatoria
(che non a caso è, nella rubrica dell'art. 13, definita
"Accertamento in conformita'") ed oltre alla dimostrazione
dell'avvenuto versamento dell'oblazione, anche l'effetto, già
amministrativamente conseguito, del rilascio della concessione in
sanatoria. Mentre una stessa fattispecie, secondo le disposizioni di
cui al capo IV, risulta estintiva di reati e, di regola (escluse le
ipotesi d'insanabilità delle opere) contemporaneamente costitutiva
del rilascio della concessione "amministrativa" in sanatoria, nel
capo I della legge in esame è prevista una fattispecie costitutiva
della concessione in sanatoria (di cui all'art. 13) ed altra, diversa
fattispecie estintiva (condizionata dalla perfezione della prima) e
contenente tutti gli elementi della prima oltre all'effetto, già
verificatosi, della medesima: insomma, l'effetto estintivo dei reati
di cui al terzo comma dell'art. 22 si produce solo e soltanto
allorchè è già stata rilasciata la concessione in sanatoria ai
sensi dell'art. 13 della legge in esame.
Tutto ciò discende dalla natura dell'"accertamento in conformita'"
(e della relativa sanatoria) ex art. 13, diversa da quella del
procedimento in sanatoria di cui all'art. 35: il primo, infatti, e
non quest'ultimo, si conclude positivamente soltanto allorchè si
accerti che, già nel momento in cui sono state realizzate, e,
tuttora, nel momento della domanda di cui allo stesso art. 13, le
opere non si rivelano contrastanti con gli strumenti urbanistici
generali e di attuazione, pur essendo state costruite nella mancanza
od in difformità dalla concessione od autorizzazione: la concessione
in sanatoria di cui all'art. 13 accerta, pertanto, la natura solo
"formale" e non "sostanziale" dell'abuso edilizio.
Si noti ancora che, già prima dell'entrata in vigore della legge
in discussione, in dottrina, si distingueva la sanatoria propria, da
concedere alle opere, abusive, conformi agli strumenti urbanistici in
vigore al momento della loro esecuzione e la sanatoria impropria, da
concedere alle opere che soltanto nel momento della concessione della
stessa sanatoria, per un mutamento degli strumenti urbanistici, non
erano (piu') in contrasto con i medesimi. Or l'art. 13, primo comma,
della legge in esame accoglie la sanatoria propria, non quella
impropria: "il responsabile dell'abuso può ottenere la concessione o
l'autorizzazione in sanatoria quando l'opera, benchè eseguita in
assenza della concessione od autorizzazione, è conforme agli
strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in
contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione
dell'opera sia al momento della presentazione della domanda". Ciò
significa che l'accertamento in sanatoria, di cui all'art. 13 della
legge, riguarda anche, e soprattutto, la conformità agli strumenti
urbanistici delle opere realizzate, già all'epoca della costruzione
delle opere stesse. È da sottolineare, pertanto, la particolare
natura della sanatoria ex art. 13 della legge in discussione: tal
sanatoria presuppone l'accertamento, a seguito di riesame "ora per
allora" dell'illiceità delle opere, l'intrinseca "giustizia"
sostanziale delle opere stesse (conformi agli strumenti urbanistici
già nel momento della loro costruzione) e vien concessa appunto a
causa dell'accertata inesistenza del danno urbanistico. La mancanza
di tale danno conduce, in conseguenza, anche all'estinzione del reato
urbanistico. Ad una estinzione, tuttavia, del tutto particolare;
tant'è vero che, come si dirà oltre, si comunica ai compartecipi.
Il terzo comma dell'art. 22 adotta la formula "usuale": "il rilascio
in sanatoria estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme
urbanistiche vigenti"; ma l'esame della particolare natura della
sanatoria ex art. 13 mostra che l'intera fattispecie estintiva degli
illeciti penali ha una particolare natura, risolvendosi essa in un
accertamento dell'inesistenza del danno urbanistico, e cioè
dell'inesistenza ex tunc dell'antigiuridicità sostanziale del fatto
di reato.
S'intende, così, la ratio della sospensione dell'azione penale di
cui al primo comma dell'art. 22 della legge in discussione: poichè
il rilascio della concessione in sanatoria è l'ultimo elemento della
fattispecie che produce l'estinzione dei reati urbanistici, è
davvero "inutile" far svolgere un'azione penale nel momento stesso in
cui viene posta in discussione, con l'illiceità amministrativa,
l'antigiuridicità penale (sostanziale) del reato, che dovrà,
nell'ipotesi di conclusione positiva del procedimento amministrativo
in sanatoria, esser dichiarato estinto. Ma s'intende anche che,
rifiutata la concessione in sanatoria, vien meno ogni motivo di
deroga ad uno dei principi fondamentali del sistema
penalprocessualistico. Il giudice penale non ha competenza
"istituzionale" per compiere l'accertamento di conformità delle
opere agli strumenti urbanistici; ma, quand'anche si ritenga che lo
stesso giudice abbia la dovuta competenza, sarebbe sempre opportuna
l'interruzione del processo, almeno al fine di evitare difformità
tra la decisione penale e quella dell'autorità amministrativa.
Concessa la sanatoria, il danno (che sempre è prodotto dalle
interruzioni delle vicende processuali) inerente al ritardato
svolgimento del processo (ritardata acquisizione delle prove ecc.; la
celerità processuale è già, per sè, un bene che ogni sospensione
del giudizio necessariamente lede) risulta ben "compensato"
dall'acquisizione, in sede penale, d'un atto amministrativo che, per
sua natura e per essere destinato dalla legge a completare la
fattispecie estintiva dei reati contravvenzionali, consente la rapida
conclusione del giudizio. Ma, nell'ipotesi di rigetto della domanda
di sanatoria, il bloccare ulteriormente le attività processuali
penali per tempi generalmente imprevedibili (quelli dovuti allo
svolgimento delle vertenze da risolversi in sede
amministrativo-giurisdizionale) non solo incrementerebbe il danno al
quale s'è accennato ma rischierebbe di renderlo irreversibile,
senza, peraltro, alcuna garanzia sull'esito dei procedimenti
giurisdizionali, instaurati, ad libitum, da privati, spesso
interessati più al ritardo che all'accelerazione dei procedimenti
stessi. Ma, in più, il blocco delle attività processuali penali
"per lunghi tempi" non può non violare il principio di cui all'art.
112 Cost., che, invece, la breve, necessaria sospensione dell'azione
penale, di cui al primo comma dell'art. 22, sicuramente non lede.
Deve, dunque, ritenersi che, ai sensi dell'art. 22 della legge in
esame, esaurito il procedimento amministrativo in sanatoria, i due
procedimenti giurisdizionali (ove, s'intende, venga instaurato quello
amministrativo) debbano proseguire autonomamente. Sarà cura dei
privati e del giudice amministrativo accelerare, sulla base
dell'indicazione di cui all'art. 22, secondo comma, della legge 47
del 1985, il relativo giudizio in modo che quello penale possa
concludersi con la sentenza di non doversi procedere ove il
contenzioso amministrativo si concluda, prima e definitivamente, con
la concessione dell'inizialmente rifiutata sanatoria.
In ogni caso, neppure al legislatore è consentito vulnerare il
principio costituzionale di cui all'art. 112 Cost.: pertanto, mentre
la temporanea, limitata sospensione dell'azione penale per i fini
"razionali", innanzi precisati, non solleva alcun dubbio di
costituzionalità, come s'è già rilevato e come questa Corte ha
più volte chiarito, l'interpretazione dell'art. 22 della legge in
esame proposta dai giudici a quibus, viola, certamente, il principio
dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale. E non v' è
dubbio che tra due interpretazioni d'una legge ordinaria dev'essere
preferita quella che non solleva dubbi di legittimità
costituzionale.
A conforto della tesi qui sostenuta valgono, ancora, due rilievi.
Il primo attiene all'impossibilità di ravvisare, nella specie,
una "classica" pregiudiziale, quale configurata dalla tradizione
dottrinale od una pregiudiziale amministrativa (facoltativa) al
giudizio penale ex art. 20 c.p.p. Sarebbe ravvisabile la "tipica"
relazione di pregiudizialità allorchè l'inizio del procedimento
penale fosse subordinato all'accertamento negativo di corrispondenza
delle opere realizzate alla normativa urbanistica, da parte
dell'autorità amministrativa. Ciò non avviene nella specie. Nè in
questa sono ravvisabili i presupposti per l'applicabilità dell'art.
20 c.p.p.
Il secondo rilievo, connesso al primo: se il legislatore avesse
inteso disporre una pregiudiziale interamente devolutiva circa
l'abusività delle opere realizzate avrebbe certamente protratto (ed
esplicitamente) i termini di sospensione dell'azione penale fino
all'esito definitivo del giudizio amministrativo. E, si badi, la
questione in esame non può non essere stata considerata, dal
legislatore, tenuto conto che il testo approvato dalla Camera dei
deputati faceva riferimento ai soli procedimenti di sanatoria e che,
appunto perchè interpretati come quelli pendenti esclusivamente
dinanzi all'autorità amministrativa non giurisdizionale, ha
provocato l'inserimento del secondo comma dell'art. 22 da parte del
Senato.
Restano, dunque, la lettera del primo comma e la ratio di tutto
l'art. 22 a definitivamente confermare l'interpretazione
"restrittiva" in ordine alla sospensione dell'azione penale di cui al
primo comma dell'art. 22 della legge in esame ed a far ritenere che,
appunto per l'ipotesi d'instaurazione di procedimenti giurisdizionali
amministrativi sulla negata sanatoria, si sia inteso, con il secondo
comma dello stesso articolo, tenuto conto dell'autonoma prosecuzione
del procedimento penale, accelerare il primo procedimento, affinchè
l'eventuale provvedimento giurisdizionale amministrativo di
concessione della sanatoria non trovi già concluso il procedimento
penale.
In base a quanto sopra precisato, la sospensione del corso della
prescrizione indubbiamente opera, ai sensi dell'art. 59 c.p. (essendo
la sospensione del procedimento penale imposta da una particolare
disposizione di legge) ma, ovviamente, per il solo tempo della
predetta sospensione e cioè fino al termine del procedimento
amministrativo (non giurisdizionale) in sanatoria previsto dal capo I
della legge in esame.
3. - La seconda questione sollevata dalla citata ordinanza del
Pretore di Pizzo attiene all'assunta violazione dell'art. 101,
secondo comma, Cost.: si sostiene dal giudice a quo che, vincolando
il giudice penale all'esito d'un procedimento amministrativo, l'art.
22, terzo comma, subordini il giudice penale ad altro giudice e non
alla legge.
La questione va dichiarata ammissibile, essendo stata invocata,
nel procedimento a quo, l'applicazione del citato articolo 22 ed
essendo stata chiesta la sospensione del procedimento penale ai sensi
dello stesso articolo.
Già l'enunciazione dell'assunto di merito rivela la "fragilita'"
della proposta questione: a voler seguire lo stesso assunto si
dovrebbe giungere a sostenere che tutte le volte in cui la legge
impone al giudice penale d'attenersi ad accertamenti extragiudiziali
lo subordini non alla legge ma ad altre autorità o ad altri giudici.
Nella specie, va in ogni caso rilevato, non si tratta
dell'accertamento dell'esistenza d'un reato, che un giudice diverso
da quello penale "svolgerebbe" ma dell'accertamento d'una speciale
causa d'estinzione.
Chi, peraltro, sostenesse che l'accertamento della conformità
delle opere agli strumenti urbanistici vada demandata al giudice
penale spoglierebbe l'autorità amministrativa delle proprie
istituzionali competenze.
D'altro canto, l'art. 22 della legge in esame non può certamente
essere letto, come è stato efficacemente sottolineato, nel senso che
l'autorità amministrativa costituisca una specie di "filtro" di ciò
che deve assumere rilevanza nel procedimento penale: il giudice
penale, oltre all'accertamento sull'esistenza, in concreto,
dell'intera fattispecie estintiva prevista dal capo I della legge in
discussione, conserva tutti i poteri che l'ordinamento normalmente
gli conferisce in ordine alla valutazione della legittimità
dell'atto amministrativo. E non si può dubitare che la sanatoria ex
art. 13 sia un atto amministrativo.
4. - Poichè, come si è chiarito, la sospensione del processo
penale ex art. 22, primo comma,della legge in discussione non può
prolungarsi "a tempo indeterminato", come teme il Pretore di Pizzo,
va dichiarata non fondata la sollevata questione di costituzionalità
del precitato art. 22, in riferimento agli artt. 32 e 2 Cost. Non
potendosi la predetta sospensione protrarre "per lungo tempo", non
può neppure compromettere i beni costituzionalmente tutelati
dell'incolumità pubblica e della salute pubblica, nelle ipotesi in
cui si proceda per reati violativi delle norme urbanistiche previsti
da leggi (come la legge antisismica n. 64 del 1974 od il Testo unico
delle leggi sanitarie n. 1265 del 1934) diverse da quelle
specificatamente "urbanistiche".
5. - Ammissibile, ma infondata nel merito, è la questione di
costituzionalità dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
sollevata dal Pretore di Pizzo, in riferimento all'art. 3 Cost.,
secondo la quale il predetto art. 22 creerebbe un'ingiustificata
disparità di trattamento tra chi ottiene la concessione e chi,
trovandosi nelle stesse condizioni ( ex art. 13) non riesce a fruirne
per una differente valutazione della Pubblica Amministrazione.
Poichè il Pretore di Pizzo riferisce che gli imputati nel
procedimento a quo hanno presentato regolare domanda di sanatoria, ex
art. 13 della legge n. 47 del 1985, al competente Comune ed hanno
invocato l'applicazione dell'art. 22 della stesse legge, chiedendo la
sospensione del procedimento penale, la proposta questione deve
ritenersi ammissibile.
La stessa questione va dichiarata infondata nel merito, giacchè,
a parte il rilievo che sempre è data l'"astratta" possibilità
d'esser diversamente trattati da diverse autorità amministrative o
giurisdizionali, le decisioni amministrative in sanatoria, ed in
particolare il diniego di sanatoria ex art. 13, rimangono pur sempre
soggette alle revisioni, ossia ai giurisdizionali (e non) "rimedi"
legislativamente previsti.
6. - Data la particolare natura, innanzi precisata, della
sanatoria ex art. 13 della legge n. 47 del 1985, deve ritenersi che
la sospensione del processo penale e l'estinzione del reato, chiesta
da uno dei concorrenti giovi anche agli altri. Poichè la predetta
sanatoria è concessa a seguito dell'accertamento che mai si è
prodotto un danno urbanistico e poichè l'estinzione del reato,
conseguentemente, è dovuta alla "constatazione" dell'inesistenza
dell'antigiuridicità sostanziale del fatto imputato, a prescindere,
pertanto, del tutto da valutazioni personali, sarebbe "irrazionale"
che un'estinzione determinata da tale "constatazione", e cioè da un
dato che attiene all'oggettività lesiva del fatto, giovi ad uno e
non ad altro concorrente. Come la dottrina ha sottolineato, quel che
viene in rilievo, nella causa estintiva di cui all'art. 22 della
legge in esame, non è la posizione dei singoli ma la mancanza d'un
disvalore oggettivo del fatto. Una ragione in più, deve qui
aggiungersi, per esaminare, particolarmente, le ragioni, il
fondamento ed i meccanismi operativi delle diverse cause d'estinzione
(la fattispecie estintiva di cui al capo I della legge n. 47 del 1985
è, come s'è già sottolineato, diversa da quella di cui al capo IV
della stessa legge) e per non includere (senza i dovuti
approfondimenti relativi alle singole cause) nel concetto generale di
causa d'estinzione del reato ipotesi tanto varie e produttive di
effetti tanto diversi che la comune c.d. "estinzione del reato" non
vale certo a formalisticamente unificare.
L'espressione "il responsabile dell'abuso", di cui all'art. 13,
primo comma, va, pertanto, interpretata come legittimazione di tutti
i concorrenti, appunto responsabili dell'abuso, a proporre la domanda
in sanatoria prevista dallo stesso articolo.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge 28 febbraio 1985 n. 47, sollevata, in riferimento all'art. 3
Cost., dal Pretore di Pizzo (questione secondo la quale lo stesso
articolo determinerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento
tra i diversi concorrenti nel reato) va, dunque, dichiarata non
fondata nei sensi di cui in motivazione. Tale disparità, infatti,
non esiste, in quanto della norma impugnata va data l'interpretazione
innanzi precisata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 28
febbraio 1985 n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 112 Cost. dai
Pretori di Pizzo, con ordinanza del 23 ottobre 1985 (Reg. Ord. n.
845/1985) Mascalucia, con ordinanza del 10 giugno 1986 (Reg. Ord. n.
692/1986) Catania, con ordinanza del 9 febbraio 1987 (Reg. Ord. n.
150/1987) ed Avola, con ordinanza del 19 dicembre 1986 (Reg. Ord. n.
151/1987);
dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (nella parte in cui non prevede che la
sospensione del giudizio e l'estinzione del reato possano applicarsi
ai soggetti non legittimati a richiedere la concessione in sanatoria
ex art. 13 della stessa legge) sollevata, in riferimento all'art. 3
Cost., dal Pretore di Pizzo, con la precitata ordinanza;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevate, in
riferimento agli artt. 101, 32, 2 e 3 Cost., dal Pretore di Pizzo con
la precitata ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0496