1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 242 SENTENZA 9 - 17 giugno 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Dipendenti delle Ferrovie dello Stato S.p.a. - Blocco dei compensi per lo straordinario - Aumenti automatici - Misura inferiore a quella per il lavoro ordinario - Possibilita' di piu' soluzioni interpretative - Discrezionalita' legislativa - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, comma 5, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438;legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, comma 36; d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, comma 5). (Cost., artt. 3 e 36). (099C0662) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre
1992, n. 438, e dell'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), giudizi promossi
con due ordinanze emesse il 9 maggio 1997 dal pretore di Torino nel
procedimento civile vertente tra Di Tanna Mario e altri e le Ferrovie
dello Stato S.p.a., e il 21 aprile 1998 dal pretore di Bologna nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Certomà Giuliano e altri e
le Ferrovie dello Stato S.p.a., rispettivamente iscritte al n. 651
del registro ordinanze 1997 e al n. 473 del registro ordinanze 1998 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41 - prima
serie speciale, dell'anno 1997 e n. 27, prima serie speciale,
dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione di Di Tanna Mario e altri e delle
Ferrovie dello Stato S.p.a. nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore
Francesco Guizzi.
Uditi l'avvocato Franco Carinci per le Ferrovie dello Stato S.p.a.
e l'avvocato dello Stato Luigi Mazzella per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Alcuni dipendenti convenivano le Ferrovie dello Stato S.p.a.
dinanzi al pretore di Torino in funzione di giudice del lavoro,
chiedendo la condanna di esse al pagamento d'una somma di denaro a
titolo di corrispettivo per lavoro straordinario prestato, e non
retribuito.
Le Ferrovie, costituendosi, sostenevano di aver retribuito
regolarmente detto lavoro, aggiungendo però che i compensi, in
applicazione dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e
di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, erano stati
erogati, nel 1993, nella stessa misura prevista per il 1992; e
precisavano che il "blocco" dei compensi per lo straordinario era
stato successivamente prorogato sino al 31 dicembre 1999, in
applicazione dell'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n.
537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) e dell'art. 1, comma
66, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica).
Trattenuta la causa in decisione, il pretore ha sollevato, in
riferimento all'art. 36 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del
1992, nella parte in cui non prevede che le retribuzioni per lavoro
straordinario (in quanto comprensive, per legge o per contratto, di
una quota dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge n.
324 del 1959, ovvero dell'indennità di contingenza prevista per il
settore privato, o che siano comunque rivalutabili in relazione alle
variazioni del costo della vita) vengano corrisposte per l'anno 1993
nella stessa misura del 1992. In proposito il rimettente osserva che,
in tema di lavoro straordinario, costituisce principio generale
dell'ordinamento la disposizione contenuta nell'art. 2108 del codice
civile, secondo cui la retribuzione per il lavoro straordinario deve
essere superiore a quella stabilita per il lavoro ordinario.
Tuttavia, qualora la retribuzione ordinaria comprenda più "voci"
(che è quanto si verifica per i ferrovieri composta com'è, per una
quota rilevante, dalla "indennità di utilizzazione"), tale
disposizione non imporrebbe che tutte le "voci" siano aumentate nella
medesima misura. Essa sembrerebbe infatti richiedere unicamente -
qualunque sia il criterio di calcolo della maggiorazione - che il
risultato finale produca l'effetto di garantire, per il lavoro
straordinario, un compenso orario maggiore di quello dovuto per il
lavoro ordinario.
2. - Premesso ciò in diritto, il pretore rileva in fatto che, nel
caso di specie, il contratto collettivo nazionale sottoscritto dai
dipendenti delle Ferrovie dello Stato, per il biennio 1990-1992,
prevedeva un aumento della retribuzione per lavoro straordinario
nella misura del ventuno per cento, da computarsi però non su tutte
le "voci", bensì soltanto su una parte di esse: stipendio,
indennità integrativa speciale e rateo della tredicesima mensilità.
Posto a garanzia della maggiore retribuzione del lavoro
straordinario, questo meccanismo di computo sarebbe stato "intaccato"
dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992: norma,
questa, che - statuendo il "blocco" d'ogni automatismo di
perequazione per il 1993, successivamente prorogato al 31 dicembre
1999 - avrebbe congelato non solo la componente per il lavoro
straordinario, costituita dall'indennità integrativa speciale, ma
tutto il compenso per detto lavoro. Sì che, per effetto della
concomitante crescita della retribuzione ordinaria, sin dal 1994, si
sarebbe gradualmente ridimensionata la differenza fra la retribuzione
dell'ora di lavoro ordinario (non toccata dal "blocco") e quella
dell'ora per lavoro straordinario che ha invece subito,
integralmente, le conseguenze del "blocco". Il divario circa la
misura delle due retribuzioni, riducendosi, sarebbe scomparso
nell'ottobre 1994, e da tale data - così conclude su questo punto
l'ordinanza di rimessione - la retribuzione oraria del lavoro
straordinario avrebbe superato l'altra.
Interpretato in tal senso il quadro normativo di riferimento, il
giudice a quo osserva come esso sia in contrasto con l'art. 36 della
Costituzione che a'ncora la retribuzione alla qualità e alla
quantità del lavoro prestato, mentre nel caso di specie l'art. 7,
comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992 ha di fatto stabilito che,
dall'ottobre 1994, l'ora di lavoro straordinario - da considerarsi
più faticosa - venga retribuita meno di quella del lavoro ordinario.
Con riguardo alla rilevanza, il rimettente sostiene che la norma
censurata ha consentito alle Ferrovie dello Stato di non tener conto,
nel calcolo retributivo del lavoro straordinario, della crescita
della retribuzione base per quello ordinario. Sì che, caducata la
norma, riprenderebbe vigore l'art. 2108 del codice civile, con il
conseguente obbligo per le Ferrovie di retribuire il lavoro
straordinario in misura maggiore rispetto a quello ordinario.
3. - Fattispecie analoga è quella che ha dato origine alla censura
mossa dal pretore di Bologna. Anche in questo caso, alcuni dipendenti
hanno chiesto giudizialmente la condanna della società Ferrovie
dello Stato al pagamento d'una somma di danaro a titolo di differenze
del compenso per lavoro straordinario prestato negli anni 1993-1995.
Le Ferrovie, costituendosi, hanno eccepito che i compensi liquidati
per il lavoro straordinario erano stati erogati tenendo conto del
"blocco" previsto, dapprima, dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge
n. 384 del 1992 e, quindi, dall'art. 3, comma 36, della legge n. 537
del 1993 (il pretore di Bologna ha sollevato la questione con
riferimento non soltanto all'art. 7, comma 5, ma anche all'art. 3,
comma 36, il quale ha prorogato l'efficacia del "blocco").
Il rimettente osserva che la pretesa azionata dai ricorrenti si
sarebbe dovuta rigettare sulla base delle norme da ultimo citate, ma
esse sarebbero in contrasto con l'art. 36 della Costituzione, in
quanto volte a "limitare od impedire l'aumento delle paghe dei
lavoratori". Tuttavia nell'ordinanza non si indica se, nel caso in
esame, la retribuzione per lavoro straordinario sia divenuta, per
effetto del decorso del tempo, minore di quella dovuta per lavoro
ordinario.
4. - Va preliminarmente rilevata, in rito, la tardività della
costituzione dei ricorrenti nel giudizio a quo e la conseguente
irricevibilità degli atti depositati.
4.1. - Si è costituito in entrambi i giudizi l'ente Ferrovie dello
Stato, concludendo per l'infondatezza sulla base di due motivi che
sinteticamente si espongono.
In primo luogo, le Ferrovie ricordano che l'art. 7 del
decreto-legge n. 384 del 1992 ha bloccato per l'anno 1993 sia la
contrattazione, sia l'adeguamento automatico dei compensi in
qualunque modo legati alla indennità integrativa speciale o a quella
di contingenza; che, successivamente, il "blocco" della
contrattazione (comma 1) è stato revocato, mentre quello degli
aumenti retributivi legati a meccanismi automatici di indicizzazione
(commi 5 e 6) è stato prorogato al 31 dicembre 1999; e, infine, che
la proroga di cui ai predetti commi 5 e 6 non avrebbe alcun senso,
nè efficacia pratica, se ogni aumento stipendiale rinegoziato
potesse riverberare effetti anche sui compensi che, come quello per
lavoro straordinario, includevano nella base di computo l'indennità
integrativa speciale. Avendo il legislatore inteso inequivocabilmente
evitare la crescita dei compensi per lavoro straordinario a seguito
dell'aumento del costo della vita, si deve concludere che l'art. 7,
comma 5, del citato decreto-legge n. 384 abbia introdotto una deroga
all'art. 2108 del codice civile, da ritenere costituzionalmente
legittima in quanto temporanea e resa necessaria dalla superiore
esigenza di garantire l'equilibrio di bilancio.
In secondo luogo, la difesa delle Ferrovie osserva che il principio
di adeguatezza della retribuzione, di cui all'art. 36 della
Costituzione, non può essere formulato in riferimento a singole
"voci", ma si deve valutare in "via forfetaria" e sulla base di un
apprezzamento complessivo della qualità delle prestazioni effettuate
dal lavoratore. Non vi sarebbe perciò violazione dell'art. 36 della
Costituzione, in quanto il "blocco" dell'incremento della
retribuzione per lavoro straordinario era stato ampiamente
compensato, per i ferrovieri, dalla notevole crescita della
retribuzione ordinaria, sì che questa doveva ritenersi adeguata e
sufficiente, nel suo complesso, come prevede la disposizione
invocata. D'altronde, fermo il principio dell'adeguatezza e
sufficienza della retribuzione complessiva, non esisterebbe, ad
avviso delle Ferrovie, alcuna norma costituzionale che imponga di
retribuire il lavoro svolto oltre i limiti contrattuali dell'orario
stabilito, a meno che esso non sia particolarmente gravoso.
5. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, eccependo preliminarmente l'inammissibilità della questione
sollevata dal pretore di Torino. È infatti lo stesso rimettente,
secondo l'interventore, a dichiarare che il compenso per lavoro
ordinario ha superato l'altro soltanto a partire dall'ottobre 1994,
per cui la censura si sarebbe dovuta appuntare sull'art. 3, comma 36,
della legge n. 537 del 1993, il quale ha prorogato fino al 1996 il
"blocco" previsto dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del
1992. L'Avvocatura eccepisce, altresì, che l'interpretazione
adottata dal pretore (e sospettata di illegittimità costituzionale)
non è l'unica possibile nè può configurarsi come diritto vivente.
In subordine, la difesa del Governo conclude per l'infondatezza,
essendo l'art. 7, comma 5, norma eccezionale, giustificata da
esigenze di riequilibrio del bilancio statale.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Torino dubita, in riferimento all'art. 36 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5,
del decreto-legge n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 novembre 1992, n. 438, nella parte in cui -
precludendo la possibilità di corrispondere aumenti automatici -
consente che la retribuzione oraria dovuta per il lavoro
straordinario sia inferiore a quella per il lavoro ordinario.
Questione analoga è sollevata dal pretore di Bologna, il quale
peraltro denuncia anche l'art. 3, comma 36, della legge n. 537 del
1993 che ha prorogato nel tempo l'efficacia dell'art. 7, comma 5,
testè richiamato.
2. - La questione sollevata dal pretore di Bologna è inammissibile
per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza. Questa
Corte ha infatti più volte affermato che la motivazione
dell'ordinanza di rimessione deve essere autosufficiente, e non è
possibile ricorrere a motivazioni per relationem con rinvio ad altri
atti o provvedimenti (sentenze nn. 79 del 1996 e 451 del 1989;
ordinanze nn. 411 del 1994, 513 del 1993, 405 del 1991).
Nel caso di specie, il pretore ha motivato la non manifesta
infondatezza facendo ricorso a tre argomenti:
la circostanza che analogo incidente di costituzionalità era
già stato sollevato dal pretore di Torino (circostanza
espressamente definita "fatto che appare idoneo a far ritenere
l'eccezione non manifestamente infondata");
l'affermazione secondo cui il giudizio di costituzionalità può
essere compiuto soltanto dalla Corte costituzionale, "una volta che
appaia prospettabile (...) la possibilità della lesione dei criteri
e dei principi" posti dalla norma costituzionale;
l'affermazione in base alla quale la questione "va sollevata per
consentire ai difensori dei lavoratori di poter sostenere
adeguatamente le ragioni dell'eccezione di fronte alla Corte
costituzionale".
Le tre argomentazioni, seppure unitariamente valutate, non
costituiscono adeguata motivazione del giudizio di non manifesta
infondatezza che deve consistere in una sommaria, ma esaustiva
prospettazione dei profili di conflitto fra la norma censurata e
quella costituzionale.
3. - Venendo all'esame della questione sollevata dal pretore di
Torino va preliminarmente rigettata l'eccezione di inammissibilità
avanzata dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui il giudice a quo
avrebbe erroneamente individuato la norma, censurando soltanto l'art.
7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992, e non le norme che ne
hanno prorogato il vigore nel tempo, per effetto delle quali la
vigenza dell'art. 7 è stata prorogata fino al 31 dicembre 1999 (art.
3, comma 36, della legge n. 537 del 1993, e art. 1, comma 66, della
legge n. 662 del 1996).
L'eccezione è infondata.
Il pretore ha esattamente riferito, con ampia motivazione, i
termini della questione: e, cioè, se sia conforme a Costituzione la
possibilità di retribuire il lavoro straordinario in misura
inferiore a quello ordinario. Tale possibilità, stando
all'interpretazione fatta propria dal giudice a quo, è consentita
dall'art. 7, comma 5, ovvero dalla norma correttamente individuata ai
fini della censura. Ciò premesso, nell'ordinanza si osserva come
questa Corte abbia ripetutamente affermato che l'eccezione di
inammissibilità per erronea individuazione della norma va respinta
in tutti i casi in cui il giudice a quo abbia indicato correttamente
non la disposizione, bensì la norma cui è imputata la violazione
dei parametri costituzionali. Il che è avvenuto nel caso di specie
(sentenze nn. 310 del 1996, 27 del 1995, 155 del 1992).
4. - Nel merito la questione non è fondata.
La norma censurata dispone che "tutte le indennità, compensi,
gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per
disposizione di legge o atto amministrativo previsto dalla legge, o
per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa
speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive
modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il
settore privato o che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla
variazione del costo della vita, sono corrisposti per l'anno 1993
nella stessa misura dell'anno 1992". Questo tipo di norma non è
ignoto al nostro ordinamento: in passato, il legislatore aveva fatto
ricorso, più volte, a simili meccanismi di "blocco" al dichiarato
fine di contenere la dinamica salariale e prevenire effetti
inflazionistici o, come accadde nel 1992, per contenere una spesa
pubblica dai livelli esorbitanti, e tale da porre a rischio
l'equilibrio di bilancio (si vedano l'art. 7, comma 16, della legge
22 dicembre 1984, n. 887, e l'art. 6, comma 8, della legge 28 marzo
1986, n. 41). Norme simili, nel cui genus rientra quella censurata,
sarebbero in contrasto con l'art. 36 della Costituzione se
consentissero di retribuire un'ora di lavoro straordinario,
notoriamente più gravosa, in misura inferiore rispetto a un'ora di
quello ordinario.
A tal riguardo si deve però osservare che, dinanzi a una scelta
interpretativa suscettibile di determinare un contrasto fra la norma
censurata e la Costituzione, l'interprete deve ricercarne una diversa
che eviti il supposto conflitto; e nel caso di specie l'opzione
interpretativa del rimettente non era l'unica plausibile.
Con il decreto-legge n. 384 del 1992 il legislatore si è prefisso
di contenere la spesa pubblica agendo lungo due direttrici: da un
lato, impedire la stipulazione di nuovi accordi economici collettivi;
dall'altro, far cessare la crescita automatica delle retribuzioni per
effetto dei meccanismi di indicizzazione. Poichè tale crescita può
avvenire in seguito a una nuova contrattazione o attraverso
l'indicizzazione, il legislatore ha dunque mirato a precludere sia
l'una che l'altra.
Tuttavia, mentre l'art. 7, comma 1, impeditivo di nuove
contrattazioni, non è stato prorogato, lo è stato invece l'art. 7,
comma 5, che si applicherà sino al 31 dicembre 1999. L'esame
diacronico del "blocco", determinato dalle norme sin qui esaminate,
dimostra che il legislatore ha inteso inibire aumenti automatici
della retribuzione, e non quelli contrattati.
5. - La possibilità di "ricontrattare" la retribuzione base,
consentita dallo spirare del termine di efficacia dell'art. 7, comma
1, del decreto-legge n. 384 del 1992, riverbera effetti sul compenso
per lavoro straordinario. Quest'ultimo è infatti determinato - nel
caso dei ferrovieri - applicando una maggiorazione del ventuno per
cento ad alcune delle voci che compongono la "retribuzione base"
ordinaria, per cui l'aumento di essa ha un effetto di "trascinamento"
sul compenso per lavoro straordinario. Diversamente argomentando, si
perverrebbe a equiparare, quanto al trattamento inibitorio di
adeguamenti contrattuali, l'indennità di contingenza e la paga base:
esito, questo, in contrasto con la volontà manifestata dal
legislatore che non ha reiterato l'efficacia della norma preclusiva
di nuove contrattazioni.
L'art. 7, comma 5, citato, va pertanto interpretato nel senso che
la norma ha riguardo unicamente ai meccanismi automatici di
indicizzazione e soltanto su questi ultimi ha prodotto effetti di
"blocco". In quei casi, invece, in cui la dinamica retributiva sia
agganciata non a voci indicizzate, ma a voci contrattate (come,
appunto, nel caso del compenso per lavoro straordinario) la crescita
di queste, che non è vietata dal citato art. 7, comma 1, non
impedisce neppure la crescita del compenso per lavoro straordinario.
In questo senso, del resto, si è consolidata la giurisprudenza della
Corte di cassazione, formatasi con riferimento a norme di identico
contenuto rispetto a quella di cui dubita il pretore di Torino.
La ritenuta infondatezza della censura non tocca, ovviamente, la
diversa questione circa la validità di eventuali norme, contenute
nel C.C.N.L. dei ferrovieri in vigore all'epoca dei fatti, che
abbiano derogato all'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del
1992, impedendo crescite (anche contrattate) del compenso per lavoro
straordinario.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e
pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, e dell'art. 3,
comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi
di finanza pubblica), sollevate, in riferimento all'art. 36 della
Costituzione, dal pretore di Bologna con l'ordinanza in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384,
ora menzionato, sollevata, in riferimento all'art. 36 della
Costituzione, dal pretore di Torino con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 giugno 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0662