1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 2013
Ordinanza del 15 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Cordiani Domenico contro/Ministero dell'interno, Stanley International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro - Devoluzione alla competenza funzionale ed inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata del processo - Lesione del principio di pari dignita' degli organi di giustizia amministrativa di primo grado. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 135, comma 1, lett. q-quater). - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 125. (13C00328) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 328 del 2013, proposto da: Domenico Cordiani,
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Bracciani, con domicilio
eletto presso il suo studio in Torino, via G. Giusti, 3;
Contro Ministero dell'interno, in persona del Ministro p.t.,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
E con l'intervento di ad opponendum:
Stanley International Betting Limited e Stanleybet Malta
Limited, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentate e
difese dagli avv.ti Daniela Agnello e Massimiliano Mura, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Mauro Milan in Torino,
via Buozzi, 3;
Per l'annullamento del provvedimento datato 4 febbraio 2013
(notificato il 28 febbraio 2013), con cui il Questore della Provincia
di Torino ha respinto l'istanza mirata all'ottenimento
dell'autorizzazione ex art. 88 del RD 18 giugno 1931, n. 773.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Interno; Visto l'intervento ad opponendum di Stanley
International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited,
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 la
dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I. Premesse in fatto
Il sig. Cordiani Domenico, intendendo esercitare nei locali siti
in Torino, via Stradella n. 225 l'attività di raccolta e
trasmissione dati inerenti scommesse su eventi sportivi per conto del
bookmaker austriaco SKS365 Group GmbH, munito di licenza rilasciata
dal competente ufficio del suo Stato di appartenenza, ha rivolto al
Questore della Provincia di Torino istanza di rilascio
dell'autorizzazione ex art. 88 TULPS.
L'Amministrazione, a seguito di comunicazione di avvio del
procedimento, ha respinto tale domanda per mancanza in capo al
richiedente ed al soggetto ad esso collegato della apposita
concessione rilasciata dallo Stato Italiano per l'organizzazione e la
gestione di scommesse.
Contro tale diniego il sig. Cordiani ha proposto ricorso dinanzi
al TAR Piemonte, corredando la sua domanda anche della relativa
istanza cautelare.
Sono intervenute ad opponendum la Stanley International Betting
Limited e la Stanleybet Malta Limited (società concorrenti,
rispettivamente inglese e maltese, legittimate in base a recenti
pronunce della Corte di Giustizia e dei giudici nazionali ad
esercitare la raccolta e la gestione delle scommesse anche sul
territorio italiano) eccependo, in via preliminare, l'incompetenza
del TAR adito ai sensi dell'art. 135 c. 1 lett. q-quater c.p.a.,
così come novellato dalla l.n. 44/2012, che prevede la competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, Sede di Roma, per le "le
controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi
dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di
giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi dall'Autorità
di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di
giochi pubblici con vincita in denaro" e, nel merito, l'infondatezza
del ricorso.
Si è costituito in giudizio anche il Ministero dell'Interno,
chiedendo il rigetto delle pretese del ricorrente.
A seguito della camera di consiglio dell'8.05.2013, fissata per
l'esame della sospensiva, il Tribunale si è riservato la decisione.
Il Collegio ritiene indispensabile, per decidere se trasmettere
gli atti al TAR Lazio, sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 135 c. 1 lett. q-quater c.p.a. nella parte
relativa alla previsione della competenza funzionale inderogabile del
TAR Lazio anche per i provvedimenti "emessi dall'Autorità di polizia
relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici
con vincita in denaro" per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111
della Costituzione.
II. Rilevanza
Dubitando della legittimità costituzionale dell'art. 135 c. 1
lett. q-quater c.p.a., il Tribunale reputa di dover sollevare subito
la questione, prima di qualsiasi altra decisione, non potendo, da un
lato, ovviamente, più farlo una volta spogliatosi, con la
trasmissione degli atti di causa al TAR Lazio, in applicazione delle
disposizioni sospettate di incostituzionalità, della potestas
decidendi e non potendo, d'altro canto, neppure decidere, allo stato,
sulla sospensiva, visto il dettato del c. 2 dell'art. 15 c.p.a. per
cui "in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di
provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria
competenza ai sensi degli articoli 13 14, non decide sulla stessa".
Da qui la rilevanza, come detto, della questione, intesa come
pregiudizialità della sua soluzione per ogni determinazione che il
Tribunale è chiamato ad assumere.
Deve, in verità, ritenersi rilevante, ai sensi e per gli effetti
del citato articolo 23, comma 2, legge n. 87/1953, non soltanto la
questione che involge la normativa applicabile per la definizione del
giudizio nel merito (che cioè regola il merito dei rapporti dedotti
in giudizio), bensì anche quella che riguarda le regole che
disciplinano il processo, ed, in primo luogo, le norme che delimitano
i poteri del Giudice.
A tale concetto ampio di rilevanza appaiono ispirarsi, del resto,
anche diverse decisioni della Corte Costituzionale, fra le quali la
sentenza n. 137 del 1983, secondo la quale "la pregiudizialità
necessaria della questione di legittimità costituzionale rispetto
alla decisione del giudizio a quo va intesa considerando tale
decisione come conclusione di un itinerario logico ciascuno dei cui
passaggi necessari può dar luogo ad un incidente di
costituzionalità, ogni qual volta il Giudice dubiti della
legittimità costituzionale delle disposizioni normative che, in quel
momento, è chiamato ad applicare per la prosecuzione e/o la
definizione del giudizio".
III. I dubbi di costituzionalità e la non manifesta infondatezza
degli stessi
Per evidenziare la particolarità dell'ipotesi de qua rispetto
alle tante altre disposizioni attributive della cognizione esclusiva
di determinate controversie al TAR centrale, giudicate spesso dalla
Corte Costituzionale conformi al dettato della Carta fondamentale, è
utile ricostruire brevemente l'evoluzione della competenza
"funzionale inderogabile" del TAR Lazio.
Le leggi processuali anteriori al codice, e segnatamente la legge
istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, non contenevano
una disciplina generale su di essa.
La l. 6 dicembre 1971 n. 1034, all'art. 3, ripartiva, infatti, la
competenza per territorio fra i vari tribunali regionali, prevedendo,
al co. 3, una competenza residuale del TAR con sede a Roma, per gli
atti statali. Contenuto analogo presenta oggi l'art. 13 c.p.a.,
eccezion fatta per gli effetti scaturenti dalla proposizionè della
lite presso un giudice incompetente, atteso che innovativamente il
Codice ha optato per il regime della inderogabilità della competenza
territoriale. L'introduzione di ipotesi di competenza (intesa come)
funzionale a favore, pressochè esclusivamente, del Tar Lazio, sede
di Roma, prende avvio negli anni '90 ed avviene per la prima volta ad
opera della 1. 12 aprile 1990, n. 74, il cui art. 4, sostituendo
l'art. 17, 1. 24 marzo 1958, n. 195 sul Consiglio Superiore della
Magistratura (che nella sua originaria formulazione disponeva:
"Contro i predetti provvedimenti [quelli riguardanti i magistrati],
è ammesso ricorso al Consiglio di Stato per motivi di
legittimita'"), così disponeva: "Contro i predetti provvedimenti è
ammesso ricorso in primo grado al tribunale amministrativo regionale
del Lazio per motivi di legittimità. Contro le decisioni di prima
istanza è ammessa l'impugnazione al Consiglio di Stato".
Questa normativa, che per prima ha introdotto una significativa
deroga al principio della territorialità, stabilendo una vera e
propria ipotesi di competenza funzionale, non derogabile su accordo
delle parti, è stata ritenuta dalla Corte Costituzionale - cui la
questione era stata rimessa dal Tar Sicilia - non contraria al
dettato costituzionale (sent. n. 189 del 22 aprile 1992).
In particolare la Corte, nell'escludere il contrasto della norma
con gli artt. 3, 24 e 125 Cost., valorizzò la particolare posizione
che il Consiglio Superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale della Repubblica e nell'organizzazione dei pubblici
poteri ed il peculiare status rivestito dai magistrati ordinari,
particolare e differenziato, rispetto alla categoria degli altri
pubblici dipendenti.
Poco dopo la normativa concernente i magistrati ordinari, la l.
10 ottobre 1990 n. 287, all'art. 33, riconduceva alla competenza
funzionale del TAR centrale i provvedimenti emessi dall'Autorità
Garante per la concorrenza ed il mercato.
In verità, in ambedue le ipotesi predette, sarebbe stata,
comunque, individuabile anche una cognizione "originaria" del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio - poichè sia il CSM che
l'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato hanno sede a
Roma - donde la particolarità dell'attribuzione della competenza in
tali casi starebbe, piuttosto, nella sua natura non derogabile.
Successivamente numerose e variegate tipologie di controversie
sono state ascritte alla competenza funzionale del TAR Lazio (anche a
prescindere dalla sede dell'Autorità emanante), sino a giungere alla
positivizzazione, con l'art. 14 c.p.a., di un'autonoma categoria
concettuale, cui fa da pendant un lungo elenco di controversie
contenuto nell'art. 135 c.p.a., composto da ben diciotto punti (dalla
lett. a) alla lett. q-quater).
L'art. 135 c.p.a. ricomprende, così, una congerie nutritissima
di fattispecie (una delle quali, quella in materia di sanzioni
irrogate dalla CONSOB, prevista da una parte della lett. c,
dichiarata già incostituzionale con sent. n. 162 del 27 giugno
2012), posto che - a parte l'evenienza della connessione fra
controversie, non legislativamente affrontata, che ha portato ad un
ulteriore incremento delle liti da incardinare presso il TAR Lazio -
sotto le varie lettere del catalogo sono spesso incluse più
tipologie di controversie (così, ad esempio, sub lett. a, insieme
alle controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati
ordinari, vi sono quelle relative ai provvedimenti riguardanti i
magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza della
Giustizia Amministrativa).
Così sinteticamente ricordata la storia della competenza
esclusiva inderogabile del TAR Lazio, il Collegio dubita della
legittimità costituzionale della previsione codicistica che
attribuisce al TAR centrale la competenza a giudicare dei
provvedimenti emessi dall'Autorità di Polizia relativi al rilascio
di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro.
Tale norma, in base alla quale l'impugnazione del diniego di
autorizzazione ex art. 88 TULPS da parte del Questore di Torino -
oggetto del giudizio a quo - è devoluta al TAR Lazio, lede, in primo
luogo, il canone, desumibile dall'art. 3 Cost., di ragionevolezza e
di coerenza dell'ordinamento giuridico, in mancanza di una ragione
giustificatrice valida (ossia compatibile con la Costituzione) e
sufficiente per disporre la deroga.
A differenza della competenza funzionale inderogabile per i
provvedimenti dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato,
che potrebbe giustificarsi in base al carattere centrale
dell'Autorità emanante, nel caso dei provvedimenti delle varie
Questure emessi a seguito della verifica dell'assenza, in capo ai
richiedenti la licenza per la raccolta di scommesse, delle condizioni
ostative previste dalla legge, l'attribuzione della cognizione ad un
unico giudice centrale non prossimo alla vicenda contenziosa non
appare, infatti, rispondere ad alcuna esigenza di giustizia nè ad
alcuna situazione di particolare emergenza - come ad es. nell'ipotesi
delle misure dettate per il settore dei rifiuti - nè, infine, ad un
peculiare "status" dei richiedenti i provvedimenti autorizzatori (i
gestori dei centri di raccolta scommesse), che non sembrano
necessitare di un diverso trattamento rispetto agli altri soggetti
che domandano all'Amministrazione un'altra licenza di pubblica
sicurezza, come ad es. il porto d'armi.
Per il giudizio su provvedimenti come quello impugnato dal
ricorrente potrebbe, anzi, risultare utile ad una più profonda
comprensione della controversia il peculiare legame del Giudice
decentrato con la realtà del luogo.
La previsione dell'art. 135 c. 1 lett. q-quater risulta, poi,
incoerente anche rispetto ad altra norma costituzionale, ossia
all'art. 125 Cost.. Questa norma sancisce il principio del
decentramento a livello regionale della giurisdizione amministrativa,
nell'ottica di una necessaria prossimità del giudice ai fatti di cui
è chiamato a conoscere.
Come è noto, dai lavori preparatori dell'art. 125 (originario
co. 2), si ricava l'intenzione dei Costituenti di adeguare
l'organizzazione della giustizia amministrativa alla mutata
articolazione del decentramento politico territoriale e, in
particolare al ruolo centrale che l'ente Regione era destinato ad
assumere, nella piena convinzione che "la giustizia amministrativa
quanto è più periferica tanto più risponde alle esigenze popolari"
(A.C., 4363, intervento di Musolino nella seduta del 4 dicembre
1947).
Se pure, dunque, si vuole escludere - come la giurisprudenza
costituzionale ha già più volte fatto: da ult. sent. n. 117/12 -,
con riferimento alla magistratura in genere, che il termine "giudice
naturale" di cui all'art. 25 Cost. presenti una valenza autonoma
rispetto al carattere della sua precostituzione per legge, dovendosi
piuttosto l'espressione ritenersi in tutto corrispondente a quella di
"giudice precostituito per legge" con la quale si salda in endiade,
per la giustizia amministrativa il concetto di "giudice naturale" non
può che assumere una portata diversa per lo speciale assetto dei
giudici di primo grado sul territorio voluto dal titolo V della
Costituzione.
Ne consegue che la competenza dei giudici amministrativi deve
essere non solo predeterminata dalla legge, ma deve rispettare il
principio di naturalità come desumibile dal combinato disposto
dell'art. 25 e dell'art. 125, nel senso di una sicura maggiore
idoneità del giudice individuato su base regionale a fornire una
risposta di giustizia adeguata.
Tra l'altro il sistema della giustizia amministrativa non gode -
come quello della giustizia ordinaria - di una capillare diffusione
degli organi giudicanti sull'intero territorio nazionale, ma si
articola appunto, per espresso dettato costituzionale, su base
regionale, con un solo ufficio situato nel capoluogo di ogni Regione
e con la possibilità di istituzione di alcune sedi staccate. La
deroga al criterio della competenza territoriale in favore di un
unico altro Tribunale, individuato in base alla sua allocazione nella
capitale della Repubblica muta, allora, totalmente la prospettiva di
un sistema articolato su base regionale, id est non verticistico ed
accentrato, ed altera profondamente l'equilibrio del controllo sugli
atti amministrativi, pensato dai Costituenti sicuramente in maniera
svincolata dalla specializzazione per singole materie (contrariamente
a quanto, invece, consentito per l'autorità giudiziaria ordinaria:
art. 102, co. 2, Cost.).
Quanto argomentato a tal proposito dalla Corte nel 1992 appare,
dunque, a questo giudice, meritevole di una rinnovata riflessione,
soprattutto alla luce dell'evoluzione subita Sia dal sistema delle
autonomie locali (in dipendenza della riforma del Titolo V, attuata
con L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), sia dal sistema processuale
amministrativo: l'affermazione secondo cui il sistema della giustizia
amministrativa "consta di numerosi gangli periferici e di uno
centrale, che con quelli è collegato" non riflette adeguatamente il
dettato dell'art. 125 Cost., il quale non prevede; invero,
differenziazione di sorta tra gli organi di giustizia amministrativa
di primo grado e non contempla un tribunale centrale, di diversa o
maggiore importanza, cui contrapporre "gangli periferici" (in
verità, di fatto, neppure particolarmente numerosi, dato anche il
notevole aumento del contenzioso, specie in primo grado), ma
piuttosto riconosce pari, oltre che piena, dignità a tutti i
Tribunali amministrativi regionali.
Si aggiunga, con riferimento al canone della ragionevolezza
appena esaminato, che, ad avviso di questo giudice, i due aspetti
appena vagliati si intersecano e si compensano: se il TAR. Lazio
fosse da qualificare come un giudice di competenza centrale, sì da
ritenere legittime le norme che ne accrescono la competenza
(generalizzando una sorta di legittima suspicione che porti a
ritenere inidoneo il Tribunale territoriale a decidere talune
tipologie di cause), dovrà assumere maggior pregnanza il fondamento
giustificativo di queste scelte derogatorie in base agli interessi
che esse coinvolgono, specie laddove la competenza del TAR Lazio non
dovesse venire comunque in rilievo secondo il criterio della
competenza territoriale, pena una grave incoerenza sistematica
dell'istituto della competenza funzionale inderogabile ex art. 14,
co. 1, c.p.a..
Ritiene, inoltre, questo Tribunale che la scelta del legislatore
di attribuire (anche) le controversie sugli atti dell'Autorità di
Polizia concernenti le autorizzazioni in materia di giochi con
vincite in denaro alla competenza esclusiva del TAR Lazio si ponga in
contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost..
La concentrazione in un unico ufficio giudiziario (il TAR con
sede in Roma) rende assai più difficoltoso l'esercizio concreto del
diritto di difesa e confligge con il canone della ragionevole durata
del processo.
Per un verso, infatti, si costringe colui che intende agire (o
resistere) a tutela della propria posizione soggettiva ad affrontare
spese ulteriori ed aggiuntive, rispetto a quelle già molto elevate
richieste comunque per l'accesso alla giustizia (anche a causa dei
continui aumenti del contributo unificato), rendendo così gravoso ed
ostacolando in modo eccessivo l'utile esercizio del diritto di
difesa, specie se si considera che la nuova disciplina premette la
verifica della competenza anche alla decisione sulla domanda
cautelare, e si rischia di rendere più difficoltosa e meno
tempestiva anche la difesa processuale dell'Amministrazione
resistente; dall'altro, l'incremento smisurato di vario contenzioso
presso un unico TAR, presso il quale si concentrano già numerose
liti "ordinarie", rende inevitabilmente sempre più lungo il tempo
medio di durata dei relativi processi, con gravi ricadute
sull'efficienza dell'intero Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale
pure gravano i costi dei risarcimenti ex lege Pinto.
IV. Conclusioni
Per tutte le esposte considerazioni, deve, dunque, sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 135 c. 1 lett.
q-quater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i provvedimenti
"emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio di
autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro"
per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della Costituzione.
Deve, pertanto, essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe e rinviando la trattazione della domanda
cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione
degli atti da parte della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1,
lett. q-quater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della
competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i
provvedimenti "emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio
di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro" per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della
Costituzione,
- dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale, rinviando la trattazione della
domanda cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte Costituzionale;
- ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei Deputati;
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 8
maggio 2013.

Il Presidente: Salamone


L'estensore: Fratamico