1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 234 SENTENZA 16 - 23 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Processo costituzionale - Interventi in giudizio spiegati dall'Unione degli ordini forensi della Sicilia e dal Consiglio dell'ordine degli avvocati di Nicosia - Interventi tardivi - Soggetti che non sono titolari di potesta' legislativa - Inammissibilita' degli interventi. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, artt. 1, 2, comma 1, lettera a), 3, comma 1, con le relative tabelle. - Ordinamento giudiziario - Soppressione degli uffici giudiziari operanti nelle localita' di San Vito al Tagliamento, Tolmezzo, Cividale del Friuli e Palmanova - Concentrazione degli affari giudiziari nel Tribunale di Udine - Mancata previsione del Tribunale di Tolmezzo tra quelli sede di ufficio di sorveglianza - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Censure riferite a parametri che non riguardano le competenze regionali e non ridondano su di esse - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, artt. 1, 2, comma 1, lettera a), 3, comma 1, con le relative tabelle. - Costituzione, artt. 5, 72, quarto comma, 76 e 77. (T-130234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2,
comma 1, lettera a), 3, comma 1, con le relative tabelle allegate,
del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova
organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico
ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre
2011, n. 148), promosso dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
con ricorso notificato il 12 novembre 2012, depositato in cancelleria
il 20 novembre 2012 ed iscritto al n. 179 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè l'atto di intervento, fuori termine, dell'Unione
degli ordini forensi della Sicilia e del Consiglio dell'ordine degli
avvocati di Nicosia;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
notificato il 12 novembre 2012, ha impugnato - in riferimento agli
articoli 5, 72, quarto comma, 76 e 77 della Costituzione - gli
articoli 1, 2, comma 1, lettera a), e 3, comma 1, in combinato con
l'allegata tabella A e con gli allegati 1 e 2 del decreto legislativo
7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari
e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma
2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), adottato in attuazione
della delega conferita al Governo dall'art. 1, comma 2, della legge
14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari) - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica del 12 settembre 2012, n. 213, supplemento ordinario -,
che hanno disposto la soppressione degli uffici giudiziari operanti
nelle località di San Vito al Tagliamento, Tolmezzo, Cividale del
Friuli e Palmanova, con conseguente concentrazione di tutti gli
affari nel Tribunale ordinario di Udine, e non prevedendo il
Tribunale ordinario di Tolmezzo tra quelli sede di ufficio di
sorveglianza.
2.- La ricorrente svolge alcune deduzioni circa la sussistenza
della propria legittimazione a promuovere il vaglio di
costituzionalità, ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost.,
richiamando la giurisprudenza costituzionale in materia.
Pur esulando l'organizzazione della giurisdizione dalla sfera di
competenza legislativa ed amministrativa della Regione, il carattere
di ente esponenziale, rappresentativo degli interessi generali della
comunità regionale, e di ente costitutivo della Repubblica,
consentirebbe alla stessa di impugnare anche leggi che non ledono
proprie specifiche competenze costituzionali, ma che pregiudicano gli
interessi della popolazione stanziata nel suo territorio.
3.- Assume la Regione, quindi, che la soppressione delle suddette
sedi giudiziarie si traduce in un notevole depauperamento di quella
che si potrebbe chiamare «infrastrutturazione civile della comunità
regionale», determinando la congestione delle strutture del centro
maggiore e la desertificazione delle cittadine intermedie, con un
processo che va esattamente nella direzione contraria a quella
desiderabile e a quella prospettata dall'art. 5 Cost., come avviene
per il corrispondente processo di riduzione dei presidi ospedalieri
nei centri minori.
Anche se tale processo è dovuto evidentemente a ragioni
finanziarie, ciò non lo rende inevitabile - ad avviso della
ricorrente - nel quadro di possibili alternative che debbono essere
valutate dal legislatore.
4.- Per la Regione ricorrente, un primo vizio delle norme
denunciate deriverebbe dal fatto che la delega legislativa sarebbe
stata illegittimamente conferita dall'art. 1, comma 2, della legge n.
148 del 2011, in sede di conversione del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo).
Ciò determinerebbe, ad opera delle disposizioni del decreto
legislativo n. 155 del 2012, la violazione, in via derivata, degli
artt. 76 e 77 Cost., anche alla luce dei principi enunciati da questa
Corte nella sentenza n. 22 del 2012.
L'art. 77 Cost., infatti, nell'individuare la legge di
conversione quale specifica procedura destinata alla conversione del
decreto-legge, escluderebbe che la stessa possa contenere
disposizioni estranee. La sostanziale estraneità del contenuto della
delega alla materia oggetto del decreto-legge la renderebbe, quindi,
incostituzionale, in ragione del divieto per la legge di conversione,
in quanto tale, di introdurre norme avulse dalla disciplina del
decreto-legge; e ciò a prescindere dalla collocazione formale della
norma estranea.
Dunque, ad avviso della Regione, l'introduzione della delega in
materia di organizzazione giudiziaria, in quanto elemento estraneo al
contenuto del decreto-legge n. 138 del 2011, è costituzionalmente
illegittima allo stesso modo che se essa fosse stata introdotta nel
corpo del decreto-legge.
La Regione precisa che non può essere conferita la delega
legislativa con il decreto-legge, poichè l'art. 76 Cost.,
richiedendo che la delegazione provenga dalle Camere, pone una
riserva di legge "formale" in materia di delega legislativa ed
esclude, appunto, che la delega possa essere data con atti aventi
forza di legge, come confermato dall'art. 15, comma 2, lettera a),
della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri),
secondo cui «il Governo non può, mediante decreto-legge: a)
conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della
Costituzione».
5.- Ulteriore vizio delle disposizioni in esame è ravvisato
nella violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost., che esclude la
possibilità di utilizzare, per l'iter di approvazione della legge di
delegazione, una procedura diversa da quella ordinaria, quale quella
di conversione del decreto-legge.
Espone la Regione che l'aggettivo «normale», contenuto nel
suddetto parametro costituzionale, non può essere inteso come mero
rinvio alla procedura di esame ed approvazione diretta da parte della
Camera, ma pone un requisito ulteriore, nel senso che si deve
trattare della ordinaria procedura legislativa parlamentare, con
esclusione di ogni altro procedimento che per funzioni e
caratteristiche procedurali si differenzi da essa.
Osserva la ricorrente che, nella specie, il procedimento di
approvazione della legge di conversione è stato caratterizzato dalla
presentazione in aula e dall'approvazione, su richiesta della
fiducia, di un "maxi emendamento" proposto dal Governo, integralmente
sostitutivo sia del decreto-legge che della legge di conversione.
Solo formalmente, perciò, sarebbe stato seguito il procedimento
(passaggio in commissione referente ed esame e voto in assemblea) che
sia il Regolamento della Camera (art. 96-bis), che quello del Senato
(artt. 35 e 78) richiedono per le leggi di conversione.
In effetti, il testo del "maxi emendamento" non sarebbe stato
sottoposto ad alcun passaggio in commissione referente, ed anche la
procedura in aula sarebbe stata distorta ponendo la questione di
fiducia.
6.- Altra questione di costituzionalità è prospettata in
relazione all'art. 5 Cost.
L'approvazione della delega in sede di conversione del
decreto-legge, ponendo su tutto la questione di fiducia non
costituirebbe metodo appropriato alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento ed in contrasto con la prevista attuazione, nei servizi
che dipendono dallo Stato, del più ampio decentramento
amministrativo, inteso in un senso che non esclude l'amministrazione
della giustizia.
7.- Con atto depositato il 20 dicembre 2012, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
In via preliminare, la difesa dello Stato eccepisce
l'inammissibilità del ricorso, in quanto la competenza legislativa
della Regione non si estende all'amministrazione della giustizia e
non è ravvisabile, nella specie, alcuna ridondanza delle asserite
violazioni sulle competenze regionali costituzionalmente
riconosciute.
Nel merito, l'Avvocatura generale rileva l'infondatezza del
ricorso, atteso che la riduzione degli uffici giudiziari risponde
all'esigenza di razionalizzare l'amministrazione della giustizia e,
quindi, non è estranea all'oggetto e alle finalità del
decreto-legge.
8.- Sono intervenuti fuori termine, con un unico atto, l'Unione
degli ordini forensi della Sicilia e il Consiglio dell'ordine degli
avvocati di Nicosia.
9.- In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha depositato memoria con la quale ha replicato
alle osservazioni prospettate dall'Avvocatura generale dello Stato.
10.- In data 11 giugno 2013, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria con la quale ha ribadito l'eccezione
di inammissibilità del ricorso.

Considerato in diritto

1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato - in
riferimento agli articoli 5, 72, quarto comma, 76 e 77 della
Costituzione - gli articoli 1, 2, comma 1, lettera a), e 3 del
decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione
dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148),
che, in combinato con l'allegata tabella A e con gli allegati 1 e 2,
hanno disposto la soppressione degli uffici giudiziari operanti nelle
località di San Vito al Tagliamento, Tolmezzo, Cividale del Friuli e
Palmanova, con conseguente concentrazione di tutti gli affari nel
Tribunale ordinario di Udine, e non prevedendo il Tribunale ordinario
di Tolmezzo tra quelli sede di ufficio di sorveglianza.
2.- La ricorrente assume la violazione degli artt. 76 e 77 Cost.,
anche alla luce dei principi enunciati dalla sentenza di questa Corte
n. 22 del 2012, atteso che la delega legislativa sarebbe stata
illegittimamente conferita dall'art. 1, comma 2, della legge 14
settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari), in sede di conversione del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo).
La legge di conversione, infatti, quale specifica procedura
destinata alla conversione del decreto-legge, non può contenere -
sottolinea la Regione - disposizioni estranee allo stesso, come
invece avvenuto nel caso di specie.
La ricorrente afferma, inoltre, che l'art. 76 Cost., richiedendo
che la delegazione provenga dalle Camere, pone una riserva di legge
"formale" in materia di delega legislativa e, quindi, esclude che la
delega possa essere data con atti aventi forza di legge.
Ulteriore vizio delle disposizioni in esame è ravvisato nella
violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost., che esclude la
possibilità di utilizzare, per l'iter di approvazione della legge di
delegazione, una procedura diversa da quella ordinaria, quale quella
di conversione del decreto-legge.
Infine, la Regione deduce la violazione dell'art. 5 Cost., in
quanto l'approvazione della delega in sede di conversione del
decreto-legge, raggiunta dopo che era stata posta su tutto la
questione di fiducia, contrasterebbe con l'autonomia ed il
decentramento amministrativo.
3.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento effettuato, oltre il termine previsto, dall'Unione
degli ordini forensi della Sicilia e dal Consiglio dell'ordine degli
avvocati di Nicosia.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, sono
inammissibili gli interventi effettuati oltre il termine - di natura
perentoria (ex plurimis, sentenza n. 118 del 2013) - stabilito dagli
artt. 25 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo
quanto previsto dagli artt. 4 e 23 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Inoltre, il giudizio di costituzionalità delle leggi in via
d'azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i
mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale (ex
plurimis, sentenza n. 245 del 2012).
Poichè gli intervenuti sono privi di detta potestà,
l'intervento deve essere dichiarato inammissibile anche sotto tale
profilo.
4.- Nel merito, va rilevato che la Regione pone a fondamento
della dedotta illegittimità del decreto legislativo vizi della
disposizione di delega. La censura è ammissibile, perchè solo dopo
l'effettivo esercizio del potere delegato, con l'adozione del d.lgs.
n. 155 del 2012, si è in concreto radicato l'interesse a dedurre
l'illegittimità della legge di delegazione.
5.- La difesa dello Stato ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità del ricorso, affermando che le violazioni della
Costituzione denunciate dalla ricorrente non riguardano direttamente
le competenze regionali e non ridondano su queste ultime.
L'eccezione è fondata.
Occorre premettere che non sono stati evocati parametri
statutari.
Quindi, va osservato che, oltre alla potestà esclusiva dello
Stato in tema di ordinamento degli organi dello Stato (art. 117,
secondo comma, lettera f, Cost.), di giurisdizione e norme
processuali, ordinamento civile e penale (art. 117, secondo comma,
lettera l, Cost.), sussiste la riserva di legge statale in tema di
ordinamento giudiziario, ai sensi dall'art. 108, primo comma, Cost.
Infine, si deve ricordare che secondo «un consolidato indirizzo
della giurisprudenza costituzionale le regioni sono legittimate a
censurare, in via di impugnazione principale, leggi dello Stato
esclusivamente per questioni attinenti al riparto delle rispettive
competenze», essendosi «ammessa la deducibilità di altri parametri
costituzionali soltanto ove la loro violazione comporti una
compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite» (sentenza n. 216 del 2008). Pertanto, le Regioni non sono
legittimate a far valere nei ricorsi in via principale gli ipotetici
vizi nella formazione di una fonte primaria statale, se non «quando
essi si risolvano in violazioni o menomazioni delle competenze»
regionali (in particolare la sentenza n. 116 del 2006).
Nella specie, come prospettato dalla difesa dello Stato, non è
ravvisabile alcuna ridondanza dei vizi denunciati sulle competenze
regionali, atteso che la dedotta violazione di parametri diversi da
quelli contenuti nel Titolo V della Parte II della Costituzione non
si risolve nella lesione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite, non essendo a ciò sufficiente il
carattere, proprio della Regione, di ente esponenziale e non avendo
la ricorrente assolto l'onere di operare la «necessaria indicazione
della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione» (sentenza n. 250 del 2009). Ed infatti
le doglianze investono solo la violazione delle disposizioni
costituzionali sulla formazione delle leggi e non è sufficiente il
richiamo all'art. 5 Cost. per sostanziare la invocata ridondanza sul
riparto di competenze.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dall'Unione degli
ordini forensi della Sicilia e dal Consiglio dell'ordine degli
avvocati di Nicosia;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, comma 1, lettera a), 3, comma 1,
con le relative tabelle, del decreto legislativo 7 settembre 2012, n.
155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del
pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14
settembre 2011, n. 148), promosse dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in riferimento agli artt. 5, 72, quarto comma,
76 e 77 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI