1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 1990
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 1990 (della provincia autonoma di Bolzano) Finanza regionale - Norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni - Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le province autonome (Fondo comune per i servizi dei consultori familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione volontaria della gravidanza, fondo speciale per l'esercizio delle funzioni gia' ex Onmi, fondo per gli asili nido) ed esclusione dal riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151 Riduzione del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto speciale e le province autonome - Esclusione dai seguenti fondi: per i programmi regionali di sviluppo a destinazione indistinta, per l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano forestale nazionale, per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici locali e sanitario di conto capitale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome e del principio della copertura finanziaria per le minori entrate conseguenti alle norme impugnate - Ingiustificata discriminazione delle regioni a statuto speciale rispetto alle regioni ordinarie Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di tutela della salute dei cittadini - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 21/1956, 307/1983, 245/1984 e 452/1989. (D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, artt. 18, 19 e 20). (Cost., artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119; statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, 10, 16, 69 e segg.). (090C0156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore Luis Durnwalder,
giusta delibera della giunta n. 283 del 22 gennaio 1990,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 29 gennaio
1990, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, ufficiale rogante
della giunta (rep. n. 15779) - dagli avvocati professori Sergio
Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per la dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 18,
19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415, recante "Norme urgenti in
materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo Stato e le
regioni, nonchè disposizioni varie".
F A T T O
È ben noto che l'autonomia delle regioni e delle provincie di
Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella loro
autonomia finanziaria. Onde - come è stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21/1956 - le regioni e province
autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a disporre
dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad adempiere
alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della provincia
autonoma ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119
della Costituzione) nello statuto speciale della regione T.-A.A.
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), spec. artt. 69 e segg. (titolo
sesto) - come di recente modificati ed integrati dalla legge 30
novembre 1989, n. 386 - anche in relazione agli artt. 8 e 10, e nelle
relative norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioè consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantità, ma anche la regolarità, la tempestività e, in una
parola, la affidabilità di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilità della loro azione.
È esemplare a questo riguardo, il caso delle attività regionali
e provinciali in materia di sanità, la cui spesa è alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha più volte sottolineato la necessità (derivante dal
rispetto dei valori costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicità e
stabilità. In particolare nella sentenza n. 307/83 essa ha rilevato
come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a carattere
contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda quanto mai
disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza regionale";
e poi nella sentenza n. 245/1984 - a proposito delle disposizioni in
materia sanitaria contenute nella legge finanziaria 1984 - osservava
come per dare una disciplina organica e per assicurare efficienza al
servizio sanitario nazionale "non servono allo scopo le leggi
finanziarie, nè gli altri provvedimenti di carattere urgente o
comunque contingente: là dove sono in gioco funzioni e diritti
costituzionalmente previsti e garantiti, è infatti indispensabile
superare la prospettiva del puro contenimento della spesa pubblica,
per assicurare la certezza del diritto ed il buon andamento delle
pubbliche amministrazioni, mediante discipline coerenti e destinate a
durare nel tempo".
Tali ammonimenti, come è evidente, hanno un valore che và al di
là del solo settore sanitario, poichè il problema cui essi si
riferiscono riguarda in genere tutte le attività di competenza
regionale e provinciale, che risultino condizionate da scelte dello
Stato e da trasferimenti finanziari da questo operati. Ma si tratta
di ammonimenti ai quali lo Stato è stato sino ad oggi sordo. In
particolare per quanto riguarda il servizio e la spesa sanitaria lo
Stato ha continuato ad emanare tentativi di riforme peraltro abortite
(i decreti-legge 25 marzo 1989, n. 111, e 29 maggio 1989, n. 189, non
convertiti dal Parlamento) ed interventi "tampone" di vario genere,
ma per lo più adottati con lo strumento improprio del decreto-legge
(nonostante i moniti che, anche a proposito del cattivo uso di tale
strumento, sono stati fatti da codesta ecc.ma Corte - sentenza n.
245/1984 - e nonostante la rigorosa disciplina oggi stabilita dalla
legge n. 400/1988).
È una strada sbagliata, questa, sulla quale lo Stato ha compiuto
di recente un ulteriore passo, assai grave. Ci si riferisce, appunto,
al d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 1989) di cui al presente atto. Non
riuscendo, da un lato, a portare avanti in Parlamento il disegno di
legge sulla autonomia finanziaria delle regioni e sui rapporti
finanziari fra lo Stato e le regioni e provincie autonome (una delle
leggi "di accompagnamento" della legge finanziaria 1990) e volendo
comunque realizzare in qualche modo dei tagli alla spesa pubblica, il
Governo ha pensato bene di adottare un provvedimento - quale è
appunto il suddetto decreto-legge - che, come ora si vedrà, è per
vari aspetti censurabile.
Di tale decreto-legge viene in evidenza, in primo luogo, l'art. 18
("Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le
provincie autonome"). In particolare al primo comma esso stabilisce
che a partire dal 1990 cessa la corresponsione alle sole regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano di
una serie di fondi, e cioe': il fondo comune per i servizi dei
consultori familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione
volontaria della gravidanza (di cui all'art. 5 della legge 29 luglio
1975, n. 405, e art. 3 della legge 22 maggio 1978, n. 194), il fondo
speciale per l'esercizio delle funzioni già ex Omni trasferite (di
cui all'art. 10 della legge 23 dicembre 1975, n. 698), il fondo per
gli asili nido (di cui all'art. 1 della legge 29 novembre 1977, n.
891, ed art. 2 della legge 6 dicembre 1971, n. 1044). Sempre lo
stesso comma primo dell'art. 18, nella sua ultima parte, stabilisce
che "Le predette regioni sono altresì escluse dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151, e
provvedono alla concessione dei contributi alle aziende di trasporto
con propri mezzi finanziari. Restano comunque fermi per le medesime
regioni i principi di cui alla legge 10 aprile 1981, n. 151".
Il successivo articolo 19 del decreto-legge reca il titolo
"Riduzione del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome". Esso al primo comma stabilisce
che "A decorrere dall'anno 1990 alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano le assegnazioni di
parte corrente del Fondo sanitario nazionale sono ridotte, tenuto
conto del livello delle compartecipazioni ai tributi statali
risultanti dai rispettivi ordinamenti, del 20 per cento per la
regione Valle d'Aosta, e per le province autonome di Trento e di
Bolzano, del dieci per cento per le regioni Sicilia e Friuli-Venezia
Giulia e del cinque per cento per la regione Sardegna".
Il secondo comma dello stesso art. 19 stabilisce poi che "Ai fini
della ripartizione del Fondo sanitario nazionale di parte corrente il
CIPE, per l'anno 1990, fa riferimento all'importo complessivo, al
lordo delle riduzioni di cui al primo comma, valutate in lire 970
miliardi".
Infine vi è l'art. 20, che reca il titolo "Esclusione delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome da taluni fondi
settoriali". Esso così recita nel suo unico comma: "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano sono
escluse, a partire dal 1990, dal riparto dei seguenti fondi:
a) fondo per i programmi regionali di viluppo a destinazione
indistinta di cui all'art. 9 della legge 16 maggio 1970, n. 281, al
netto della quota spettante ai sensi della legge 30 maggio 1965, n.
574;
b) fondo per l'attuazione degli interventi programmati in
agricoltura di cui all'art. 3, primo comma, della legge 8 novembre
1986, n. 752, al netto delle somme spettanti ai sensi del secondo
comma del predetto art. 3;
c) fondo per l'attuazione del piano forestale nazionale di cui
all'art. 6 della legge 8 novembre 1986, n. 752;
d) fondo per gli investimenti nel settore dei trasporti
pubblici locali;
e) fondo sanitario di conto capitale".
Si tratta, come è evidente, di una disciplina sotto vari aspetti
censurabile e lesiva delle autonomie regionali e provinciali. In
primo luogo perchè essa costituisce un ennesimo esempio di quel tipo
di intervento contingente e disorganico che non è ammissibile in una
materia così delicata e costituzionalmente rilevante. Inoltre
perchè esso, operando dei tagli tanto consistenti quanto irrazionali
ai trasferimenti finanziari riguardanti le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e Bolzano, in relazione ad attività
e spese che peraltro queste debbono comunque effettuare (per vincolo
costituzionale o di legge dello Stato), lede l'autonomia degli enti
stessi: sia quella finanziaria sia quella "funzionale" (costringendo
in ogni caso gli enti a coprire quelle spese sottraendo proprie
risorse finanziarie ed altre destinazioni e comprimendo e
pregiudicando il livello e la qualità dell'esercizio delle funzioni
e dei servizi). Infine perchè i tagli sono stati effettuati solo a
carico delle Regioni ad autonomia speciale e delle province autonome
di Trento e Bolzano. A quest'ultimo riguardo non si può non
osservare sin d'ora come il decreto-legge manifesti ancora una volta
un atteggiamento discriminatorio del Governo nei confronti delle
autonomie speciali di per sè inammissibile, e comunque tanto più
censurabile per il fatto che, in tal modo, la "specialita'" delle
autonomie in questioni si traduce, anzichè - come deve essere - in
un arricchimento di tali autonomie, in una compressione delle
medesime, che è del tutto incompatibile con i principi
costituzionali.
Pertanto la provincia autonoma di Bolzano si vede costretta ad
impugnare la suddetta disciplina legislativa per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 19 del decreto-legge impugnato
delle attribuzioni provinciali di cui agli artt. 8, 9, 10 e 16, degli
artt. 69 e segg. (titolo sesto, come modificato ed integrato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386, spec. art. 5) dello statuto speciale
T.-A.A. e delle relative norme d'attuazione, nonchè degli artt. 3,
32, 81, 97, 116 e 119 della Costituzione.
Il "taglio" dei finanziamenti (per riduzione o esclusione)
disposto dalla disciplina legislativa impugnata a carico dell'ente
ricorrente assume particolare gravità per quanto riguarda i fondi
relativi a prestazioni sanitarie: sia per l'entità dei tagli, sia
per la essenzialità e peculiarità dei servizi su cui essi finiscono
per incidere. Conviene dunque partire dall'art. 19 del decreto-legge
impugnato, il cui contenuto si è già riportato in precedenza e che,
come si è visto, riduce del 20% le assegnazioni alla provincia della
parte corrente del Fondo sanitario nazionale, di cui all'rt. 51 della
legge n. 833/1978.
Un aspetto essenziale della disciplina contenuta nell'art. 19
impugnato - che, come poi si vedrà, ricorre anche negli artt. 18 e
20, ma che per la spesa sanitaria di cui all'art. 19 è
particolarmente evidente - sta nel fatto che con tale disciplina lo
Stato riduce alla provincia le risorse che ad essa sono peraltro
necessarie al fine di effettuare prestazioni di servizi e correlative
spese obbligatorie per la provincia stessa: prestazioni e spese, del
tutto "rigide" nella loro entità e, comunque, non dipendenti da
autonome scelte provinciali, ma piuttosto da determinazioni dello
Stato.
In altri termini, con tale disciplina si pone a carico della
provincia la spesa sanitaria senza che però la provincia abbia gli
strumenti per controllarla e tanto meno ridurla; e quindi la si
costringe a coprire il deficit risultante da tagli nei trasferimenti
del Fondo sanitario destinando a tali spese le risorse proprie che
debbono quindi essere distolte dai loro impieghi, così riducendo
altri tipi di interventi provinciali, ostacolando l'esercizio delle
normali funzioni della provincia, impedendole una razionale
programmazione degli interventi, sconvolgendo lo tesse previsioni di
bilancio.
Che la provincia non abbia effettivi poteri di controllo sull
spesa sanitaria è cosa sin troppo nota per indugiare qui ad
analitiche dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori
scritti difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi. Per quanto
riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli retributivi che in
genere il trattamento del personale non dipendono dalla provincia (ma
sono regolati da accordi stipulati a livello nazionale); anche le
spese per acquisti di beni e servizi dipendono essenzialmente da
necessità obiettive e dal livello dei prezzi. Per quanto riguarda
l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il controllo sui prezzi
dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel prontuario terapeutico,
la disciplina dei tiket. Anche per quanto riguarda l'assistenza
specialistica e la medicina di base è a livello statale che vengono
predisposte le convenzioni con i medici privati. Così come, in
genere, è sempre a livello statale che vengono stabiliti gli
standards dei servizi sanitari.
Tutto ciò, del resto, è ben noto a codesta ecc.ma Corte, la
quale già in passato (sentenza n. 245/1984, e poi n. 452/1989) ha
rilevato come "non si può presupporre 'che le amministrazioni
regionali portino (...) l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle unità sanitrie localì, in quanto gran parte della
spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni
mediche, si formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle
stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di Governo dettate
dall'esigenza di assicurare parità di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sentenza n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essre addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
È appena il caso di osservare, a questo punto, che il senso delle
osservazioni che precedono (e di quelle che seguiranno) non è certo
quello di contestare la necessità di un intervento dello Stato per
il risanamento della spesa pubblica. Nè si ritiene, evidentemente,
che le regioni e le province autonome non debbano essere chiamate a
sopportarne anch'esse l'onere in modo proporzionale. Il problema è
piuttosto un altro. Ed è che l'onere non può essere caricato
esclusivamente sulle regioni a statuto speciale e sulle due province
di Trento e Bolzano. E che se il Governo vuole risanare il deficit
della spesa sanitaria lo dovrà fare, in primo luogo, riformandone in
modo organico - come è di sua competenza - le strutture, i servizi,
gli standars, la disciplina del personale del servizio sanitario, il
tuttto in modo da ridurre le spese; e solo a seguito di questo
riducendo poi i relativi trasferimenti a tutte le regioni. Non invece
- come pretenderebbe di fare il Governo con la disciplina impugnata -
lasciando immutate la regolamentazione del servizio e la entità
degli oneri, e però riducendo i relativi finanziamenti alle sole
regioni a statuto speciale e province autonome, e quindi scaricando
su di esse (e solo su di esse) ilcosto e le conseguenze della manovra
finanziaria.
Una siffatta disciplina, che attribuisce alla provincia ricorrente
la responsabilità della spesa per un servizio volto a soddisfare un
diritto costituzionale dei cittadini, senza fornire però ad essa i
mezzi finanziari necessari, nè strumenti rilevanti per il controllo
ed il governo della spesa stessa, viola dunque, ad un tempo, il
principio costituzionale di ragionevolezza e quello di autonomia
finanziaria della provincia, specie (ma non solo) in materia di
sanità (artt. 9, n. 10, 16, e titolo sesto dello statuto); ed al
tempo stesso viola il principio di copertura finanziaria stabilito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione. Un principio,
quest'ultimo, che si estende anche alle spese accollate dallo Stato
agli enti del c.d. settore pubblico allargato, e del quale è
puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468,
secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al precedente
art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso nonchè
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci annuali e pluriennali".
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in più occasioni (ma
spec. con le già citate sentenze nn. 245/1984 e 452/1989), proprio
facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilità della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalità di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: così costringendo
le regioni stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune dicui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 19 del
decreto-legge impugnato è dunque incostituziionale, in primo luogo,
perchè essa viola il principio della copertura della spesa stabilita
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come esplicitato ed
attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in quanto essa
accolla alla provincia ricorrente nuove spese senza prevedere e
fornirle i mezzi finanziari per farvi fronte.
Così facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria della provincia in materia - in primo luogo -
di sanità (artt. 9, n. 10, 16 e titolo sesto dello statuto, nonchè
art. 119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di
competenza propria (artt. 8 e 10 dello statuto). Ciò in quanto tale
disciplina, senza tenere minimamente conto delle esigenze di
coordinamento della spesa statale con quella provinciale, scarica sul
bilancio della provincia spese di cui essa non ha il governo, e che
non possono da essa essere sostenute altro che stornando proprie
risorse finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi, riducendo
le capacità di spesa e di intervento della provincia anche nelle
altre materie di propria competenza.
Tale disciplina appare ancora incostituzionale sotto un ulteriore
profilo, per violazione anche degli artt. 3, 32 e 116 della
Costituzione. In modo del tutto irrazionale ed ingiustificato essa,
infatti, discrimina due volte la provincia ricorrente. In primo
luogo, e soprattutto, nei confronti delle regioni ad autonomia
ordinaria che non subiscono riduzioni di assegnazioni di quote del
Fondo sanitario di parte corrente; ma già si è detto all'inizio
come tale discriminazione in peius, oltre che inammissibile in sè,
è in contrasto proprio con le ragioni della specialità
dell'autonomia della provincia ricorrente, sancita in primo luogo
dall'art. 116 della Costituzione. Una seconda volta, poi, la
discriminazione viene fatta dalla disciplina impugnata - sempre in
modo del tutto arbitrario - nei confronti delle regioni Sicilia,
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, per le quali è stabilita una
riduzione di assegnazione assai minore (la metà, o addirittura un
quarto).
In tal modo, si badi, non si discrimina irragionevolmente solo fra
enti, ma fra gli stessi cittadini italiani, a seconda della loro
residenza. Poichè mentre essi hanno tutti, egualmente, un diritto
costituzionalmente garantito ad un eguale trattamento sanitario da
parte delle strutture pubbliche, viceversa la disciplina impugnata
(per quanto le regioni e province autonome da essa discriminate
possono cercare di far fronte ai nuovi oneri della spesa sanitaria
trasferendovi altre risorse) non potrà non riflettersi negativamente
sulla funzionalità e qualità dei servizi resi dalle strutture
sanitarie della provincia ricorrente, dando così luogo ad una
ingiustificata differenziazione di trattamento a scapito di cittadini
della provincia stessa.
Infine, le stesse considerazioni fatte da ultimo evidenziano come
la disciplina in questione determini, altresì, una violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, pregiudicando il buon andamento
della amministrazione provinciale e dei servizi pubblici di sua
competenza.
Tutti i surriferiti profili di incostituzionalità risultano poi
tanto più gravi ed evidenti ove si consideri che la disciplina
impugnata si scontra con un fondamentale principio che - ad
integrazione e svolgimento della disciplina del titolo sesto dello
statuto - è stabilito dall'art. 5 della lgge 30 novembre 1989, n.
386 (legge, si badi bene, adottata ai sensi e con la speciale
procedura di cui all'art. 104 dello statuto). Stabilisce infatti il
primo comma dell'art. 5 che "Le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti". Ed
aggiunge il successivo secondo comma che "I finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province".
In base a tali principi, dunque, la provincia ricorrente non può
essere discriminata nell'assegnazione dei fondi in questione, poichè
quei principi vogliono appunto garantire l'eguaglianza di trattamento
delle province autonome rispetto alle altre regioni, e così anche
l'eguaglianza di trattamento dei cittadini di tali province, che
assieme a tutti gli altri cittadini italiani hanno un eguale diritto
alla tutela della salute, ed alla efficienza del servizio sanitario
nazionale.
2. - Violazione, da parte degli artt 18 e 20 del decreto-legge
impugnato, delle attribuzioni provinciali e dei principi di cui alle
norme costituzionali già indicate in precedenza.
2.1. - Non è solo l'art. 19 del decreto-legge impugnato a
riguardare la spesa sanitaria, ma anche l'art. 18 e l'art. 20.
Quest'ultimo, in particolare, alla lett. e) addirittura esclude
totalmente la provincia ricorrente dal riparto del Fondo sanitario
nazionale per ciò che riguarda le assegnazioni in conto capitale:
quindi per il finanziamento di tutta la spesa sanitaria relativa, fra
l'altro, alla manutenzione straordinaria delle strutture, degli
impianti e delle attrezzature sanitarie, al rinnovo degli stessi;
allo svilupo ed agli investimenti.
Quanto poi all'art. 18, primo comma, si è già visto come anche
questo stabilisca la esclusione della provincia ricorrente da fondi
concernenti la spesa sanitaria: come il Fondo per i servizi dei
consultori familiari (di cui alle leggi nn. 405/1975 e 194/1978), che
svolgono in particolare anche il servizio di assistenza alla donna
che voglia interrompere la gravidanza.
È palese come tutte le censure già formulate in precedenza nei
confronti della disciplina contenuta nell'art. 19 del decreto-legge
impugnato valgono, a maggior ragione, anche nei confronti degli
ulteriori tagli al finanziamento della spesa sanitaria stabiliti
dalle surrichiamate disposizioni dell'art. 18. Anche in questo caso,
infatti, si tratta di tagli al finanziamento di spese ed oneri, in
relazione ai quali la regione non ha poteri rilevanti di scelta o di
controllo, pur dovendo necessariamente farvi fronte caricandoli sul
proprio bilancio.
E tanto più grave ed evidente - trattandosi non già di una
semplice riduzione, ma di una totale esclusione dai fondi - appare
poi il contrasto con il principio stabilito dal già richiamato art.
5 della legge n. 386/1989, che in ogni caso preclude in modo
insuperabile che la provincia possa essere esclusa dai fondi di cui
al primo comma, ed anche - più in generale - dai finanziamenti
previsti per le regioni di cui al secondo comma dello stesso art. 5.
Pertanto si richiamano integralmente le censure ed argomentazioni
svolte nel precedentte motivo di ricorso, relative alla violazione:
a) del principio della copertura della spesa ex art. 81 della
Costituzione (ed art. 27 della legge n. 468/1978);
b) dall'autonomia finanziaria della regione nelle materie di
competenza in base alle norme costituzionali già richiamate, ed in
particolare in materia di assistenza e di sanità (spec. artt. 8, n.
25, 9, n. 10, 16, e titolo sesto dello statuto; ed art. 5 della legge
n. 386/1989);
c) degli artt. 3, 32, 97 e 116 della Costituzione, sotto i
profili già illustrati, per le irragionevoli discriminazioni e
disfunsioni cui dà luogo la normativa in questione.
2.2. - Ancora per quanto riguarda la disciplina stabilita dal
primo comma dell'art. 18 del decreto-legge impugnato, merita di
essere particolarmente sottolineata la esclusione che pure vi è
disposta, a carico della provincia ricorrente, dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge n. 151/1981. Come già si è
visto, lo stesso primo comma dell'art. 18 aggiunge che le regioni
dovranno provvedere alla concessione dei contributi alle aziende di
trasporto (per il ripiano dei disavanzi) "con propri mezzi
finanziari"; e che restano fermi per le regioni i principi di cui
alla legge n. 151/1981: fra cui, dunque, quello che impone alle
regioni di intervenire per ripianare (almeno in parte) i disavanzi
delle aziende di trasporto (artt. 6 e 9 della legge n. 151/1981).
Invero, la formulazione della disposizione, che si riferisce
testualmente solo a "Le predette regioni..." dovrebbe portare ad
escludere che essa si applichi anche alle province autonome di Trento
e Bolzano. Ma nell'ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse
invece che tale disposizione vada diversamente interpretata,
estendendola anche alla provincia ricorrente, questa propone nei suoi
confronti - almeno in via cautelativa - le seguenti censure.
Si tratta di una disciplina che incide particolarmente in una
materia di competenza provinciale di grado primario, quale è quella
in materia di trasporti di interesse provinciale di cui all'art. 8,
n. 18, dello statuto (oltre che in quella pure primaria in materia di
servizi pubblici di interesse provinciale, ex art. 8, n. 19, dello
statuto). Anche questa disciplina addossa alla provincia un nuovo
onere senza però fornirle le risorse per fronteggiarlo.
Pertanto anche nei confronti di tale disciplina valgono
integralmente le censure già formulate in precedenza (ivi compresa
quella relativa al contrasto con l'art. 5 della legge n. 386/1989), e
che non è il caso di ripetere ancora.
Infatti, anche in questo caso ci si trova di fronte ad una spesa
che attiene (come per il servizio sanitario) all'espletamento di un
servizio pubblico essenziale quale è quello dei trasporti diretto a
soddisfare - direttamente od indirettamente - rilevanti valori
costituzionali (quali quelli che garantiscono il diritto dei
cittadini ad avere mezzi idonei per circolare sul territorio, anche
per motivi di lavoro, e per l'esercizio di attività economiche). Un
servizio il cui espletamento la provincia è dunque obbligata a
garantire, pur avendo poteri assai limitati di controllo sulla
relativa spesa, specie se si considerano i poeri dello Stato in
ordine alla determinazione delle tariffe (cfr. d.-l. 4 marzo 1989, n.
77, convertito in legge 5 maggio 1989, n. 160).
Di conseguenza, per i motivi già illustrati in precedenza, non è
costituzionalmente corretto addossare alle (sole) regioni ad
autonomia speciale ed alle province autonome - escludendole dal
riparto dell'apposito Fondo nazionale - l'onere di ripianare,
esclusivamente con le finanze proprie, i disavanzi delle aziende di
trasporto in questione. La incostituzionalità della disciplina
impugnata trova del resto conferma in quanto affermato in argomento
da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 307/1983 (n. 15 della
motivazione in diritto), che pure dichiarò incostituzionale una
analoga norma legislativa dello Stato che obbligava le regioni a
ripianare i deficit delle aziende locali di trasporto attingendo alle
proprie finanze (anzichè al Fondo nazionale di cui alla legge n.
151/1981).
2.3. - Infine, come pure si è visto, l'art. 18, primo comma, del
decreto-legge impugnato esclude la provincia ricorrente dalle
erogazioni provenienti dal fondo speciale per l'esercizio delle
funzioni della soppressa O.N.M.I. (legge n. 698/1975) e dal fondo
per gli asili nido (legge n. 891/1977); mentre l'art. 20 del
decreto-legge impugnato, alle lettere da a) a d) esclude la provincia
ricorrente da altri fondi di settore (oltre che da quello sanitario
di conto capitale, di cui si è già detto in precedenza).
Orbene, per quanto riguarda la esclusione della provincia dal
"Fondo per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici
locali" (art. 20, lett. d), valgono, evidentemente, le stesse censure
ed argomentazioni già svolte in precedenza (n. 2.2.) a proposito
della esclusione dal fondo per il ripiano dei disavanzi delle aziende
di trasporto.
Ma anche per quanto riguarda la esclusione dagli altri fondi di
cui al primo comma dell'art. 18, come pure da quelli di cui all'art.
20 (per i programmi regionali di sviluppo, per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano
forestale nazionale - pur avendo un particolare rilievo, in relazione
ai relativi interventi regionali, anche ulteriori norme statutarie
attribuite di competenze proprie della provincia in varie materie
(spec. arrtt. 8, nn. 21, 25 e 26) - si possono formulare censure ed
argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle già svolte in
procedura: specie in considerazione del fatto che si tratta di spese
per interventi che la provincia ricorrente è tenuta a svolgere per
soddisfare alle finalità di pubblico interesse ad esso affidate
dallo statuto e dalle legge, del principio di non esclusione della
provincia dai fondi e dai finanziamenti alle regioni ex art. 5 della
legge n. 386/1989, e della irragionevole discriminazione operata a
suo danno dalla disciplina impugnata, che ammette invece al riparto
del fondo le regioni ad autonomia ordinaria.
2. - Violazione delle attribuzioni e dei principi di cui alle
disposizioni costituzionali già indicati. Violazione dell'art. 52,
ultimo comma, dello Statuto e relative norme d'attuazione.
3.1. - Se si considera, infine, globalmente la disciplina
impugnata del d.-l. n. 415/1989, e quindi l'entità complessiva delle
decurtazioni alla finanza derivata della provincia ricorrente, che da
tale disciplina conseguono, emerge allora un ulteriore e connesso
profilo di incostituzionalità che viene anch'esso dedotto con il
presente atto.
Infatti, la decurtazione complessiva è di circa 168 miliardi, che
rappresenta circa il 6% del bilancio preventivo 1990 della provincia
autonoma di Bolzano.
Orbene, è vero che le norme costituzionali non definiscono in
termini quantitativi quale debba essere l'entità delle risorse
finanziarie da attribuire alle regioni e province autonome. Ma - come
in altra occasione rilevato da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
307/1983), il rispetto dell'autonomia finanziaria regionale e
provinciale impone al legislatore statale - quando questi riduca
l'entità dei trasferimenti finanziari alle regioni e province
autonome - di evitare che venga "gravemente alterato il necessario
rapporto di complessiva corrispondenza (...) fra bisogni regionali e
mezzi finanziari per farvi fronte, impedendo così alle regioni il
normale espletamento delle loro funzioni". Se, dunque, tale rapporto
viene gravemente alterato dalla legge dello Stato essa è allora
incostituzionale, perchè lesivo dell'autonomia finanziaria delle
regioni e delle province autonome. Ma è appunto questo il caso della
disciplina qui impugnata, ove appunto si consideri la entità della
decurtazione di risorse finanziarie da essa disposta.
3.2. - Specie se si ha presente quanto da ultimo osservato circa
la rilevanza anche in termini quantitativi della decurtazione di
risorse finanziarie operata dalla disciplina impugnata a carico della
provincia ricorrente, ne risulta con evidenza anche un ulteriore
motivo di incostituzionalità.
La disciplina impugnata, infatti, riguarda soltanto le regioni ad
autonomia speciale e le province di Trento e Bolzano. Non vi è
dubbio, quindi, che si tratta di una disciplina che "riguarda" la
provincia ricorrente. Pertanto, ai sensi dell'art. 44 dello statuto e
dell'art. 19 del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49, il presidente della
provincia doveva essere convocato per intervenire alla seduta del
Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 1989, in cui venne deliberato
il decreto-legge impugnato (così come esso era stato doverosamente
invitato a partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri del 29
settembre 1989 per la deliberazione del disegno di legge "di
accompagnamento" alla legge finanziaria 1990 - intitolato "Norme di
delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e altre
disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e le
regioni" - il cui contenuto è stato poi ripreso dal decreto-legge
impugnato).
Ma il presidente della giunta non è stato convocato in occasione
della deliberazione del Consiglio dei Ministri relativa al
decreto-legge in questione. Ciò comporta una puntuale violazione
della norma statutaria e dell'autonomia provinciale, e quindi la
incostituzionalità della disciplina legislativa impugnata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte dichiarare la illegittimità costituzionale,
in parte qua, degli artt. 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n.
415, in relazione alle norme costituzionali indicate.
Roma, addì 26 gennaio 1990
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

90C0156