1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 573 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998
N. 573 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 dal Consiglio nazionale forense sul ricorso proposto da Toscano Vincenzo Avvocato e procuratore - Iscrizione all'albo - Divieto per i pubblici dipendenti - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'inapplicabilita' agli impiegati di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno - Irragionevolezza - Introduzione di norma innovativa celata sotto veste interpretativa - Incidenza sul diritto di' difesa e sui principi di indipendenza ed autonomia della magistratura, di fedelta' alla Repubblica e servizio esclusivo della Nazione dei pubblici impiegati, di imparzialita' e buon andamento della p.a. Avvocato e procuratore - Iscrizione all'albo - Abrogazione delle disposizioni che vietano l'iscrizione all'albo per i pubblici dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di autonomia ed indipendenza della magistratura, di fedelta' alla Repubblica e servizio esclusivo della Nazione dei pubblici impiegati, di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 56; d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, art. 6, convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140). (Cost., artt. 3, 24, 54, 70, 97, 98, 101 e 104). (098C0938) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-1998)

IL CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visto il ricorso n. 170/1997 r.g. proposto dal dott. Vincenzo
Toscano, rappresentato e difeso dall'avv. Guido Belmonte, avverso la
decisione in data 27 aprile 1997 con la quale il Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Napoli rigettava la sua domanda di
iscrizione all'albo degli avvocati - part-time;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 29 gennaio 1998 il consiglire
Paolo Pauri e udito il sostituto procuratore generale presso la Corte
di cassazione Domenico Iannelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
Con atto depositato in data 3 luglio 1997 il dott. Vincenzo Toscano
ha proposto ricorso al Consiglio nazionale forense contro il
Consiglio dell'ordine di Napoli, ai sensi dell'art. 31 r.d.-l. 27
novembre 1933, n. 1578, per l'annullamento della deliberazione 27
aprile 1997, con la quale è stata rigettata la domanda di iscrizione
all'Albo degli avvocati.
Il dott. Vincenzo Toscano, dipendente del Ministero del bilancio e
programmazione economica, in base alla legge 23 dicembre 1996, n.
662, ha stipulato con l'amministrazione un contratto di lavoro
part-time in data 18 marzo 1997 ed ai sensi degli artt. 56-65, stessa
legge, ha avanzato, in data 10 aprile 1997, domanda di iscrizione
all'albo.
In data 14 giugno 1997, il Consiglio dell'ordine degli avvocati di
Napoli ha comunicato al ricorrente che nella seduta del 29 aprile
1997, era stato deliberato il rigetto dell'istanza contro detto
provvedimento.
Il dott. Toscano si duole del provvedimento, con ricorso presentato
il 3 luglio 1997, per i seguenti motivi.
Nel rito, non sarebbero mai stati formalmente richiesti chiarimenti
al ricorrente ai sensi dell'art. 6, d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, prima
dell'audizione e ciò avrebbe impedito di preparare un'adeguata
illustrazione difensiva.
Nel merito si denuncia errata applicazione dell'art. 1, commi 56,
56-bis, 58-bis, legge 23 dicembre 1996, n. 662, anche in relazione
all'art. 6, legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione del d.-l.
28 marzo 1997, n. 90.
Il Consiglio dell'ordine sarebbe caduto in evidente errore laddove
ha ritenuto che "quale che sia l'ambito di applicazione che si
ritenga di conoscere all'art. 1 comma 56, 56-bis, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, è da escludere che da esso possa derivare il
venir meno delle incompatibilità tra la professione di avvocato e
rapporto d'impiego pubblico e privato", in quanto le norme istitutive
del rapporto d'impiego part-time eliminano, in via di principio,
l'ipotesi prima esistente della incompatibilità tra l'impiego e
l'iscrizione all'albo: le norme richiamate infatti danno per certa la
possibilità del patrocinio da parte del dipendente part-time.
Sulla scorta di tali premesse il ricorrente ha chiesto
l'annullamento della deliberazione del Consiglio di Napoli e
l'iscrizione all'Albo degli avvocati.
D i r i t t o
Il Consiglio nazionale forense che per autorevole giurisprudenza
(Corte costituzionale n. 171/1996) ha la rappresentanza
istituzionale, e la legittimazione e interesse per ogni questione
concernente l'avvocatura, che svolge un ruolo essenziale pubblico,
pronunciando sul ricorso in questione, preliminarmente alle
considerazioni di merito ritiene di ufficio, non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale che
pacificamente è legittimata a sollevare (Cass. ss.uu., 1974, n.
2177; Cass. ss.uu., 1976, n. 1030; CNF:, 28 novembre 1974, in Rass.
For., 1977, 21; CNF:, 28 novembre 1974, ivi, 28; CNF., 25 giugno
1977, ivi, 1980, 14.), in quanto anche in materia di tenuta di albi
svolge funzioni giurisdizionali, relativamente agli artt. 1, comma
56, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e art. 6, d.-l. 28 marzo
1997, n. 79, convertito nella legge 28 maggio 1997, n. 140, che ha
aggiunto all'art. 1, comma 56, sopra richiamato il comma 56-bis, per
contrasto con gli artt. 70, 101, 104 (legge innovativa celata sotto
veste interpretativa), 3 per irragionevolezza e discriminazione, 24,
57, 97 e 98 Costituzione.
Infatti i dubbi di costituzionalità sono stati già avvertiti nel
secondo parere del C.N.F. del 20 giugno 1997, nel quale è stato
ribadito il rilievo costituzionale dell'avvocato, in quanto partecipe
della funzione di difesa, garantita e protetta dalla costituzione,
avvertendosi dell'inquinamento che potrebbe derivare dalla
interpretazione contraria alterando in modo determinante la figura
dell'avvocato (aspetto questo, sia detto per inciso, che ha portato
in linea teorica a preferire una interpretazione creatrice
maggiormente conforme ai valori costituzionali, secondo un principio
astrattamente da condividere: Corte Cost., 823/1988; 369/1988;
370/1988). È appena il caso di osservare che di fronte alle
espressioni letterali degli artt. 56 e 56-bis, della normativa in
questione non è prospettabile alcuna interpretazione adeguatrice,
sicchè non può sorgere alcun dubbio circa la ammissibilità del
rinvio alla Consulta della questione la cui rilevanza sulla decisione
di merito (accoglimento o rigetto della istanza di iscrizione) è
evidente.
Le principali questioni di incostituzionalità e per più aspetti
possono così riassumersi:
1. - Non pare dubbio che, con la disposizione dell'art.1, comma
56-bis, della legge 1997, il legislatore abbia voluto prospettare
come interpretativa una legge che invece tale natura non ha. Proprio
la interpretazione dell'art. 1, comma 56, nei sensi sopraindicati
mostra come, col comma 56-bis, nelle apparenti spoglie di una legge
interpretativa si sia voluta invece una norma innovativa, che appunto
disciplina in modo diverso la situazione precedente. Se ne ha
conferma (a parte la interpretazione in tal senso corrente nella
stampa di opinione, v. ad es. il Sole 24 ore del 5 aprile 1997)
persino nella circolare n. 6/1997 del 18 luglio 1997 della Presidenza
del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica (in
Gazzetta Ufficiale 22 luglio 1997 - serie generale - n. 169) che a
pag. 24, n. 3, dopo avere accennato alle obiezioni insorte a seguito
dell'art. 1, comma 56, della legge n. 662/1996, circa la permanenza
delle norme di legge che stabiliscono l'incompatibilità dello status
di dipendente pubblico con l'esercizio di attività professionali,
testualmente aggiunge: "la questione è stata chiarita dal citato
decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140/1997" e,
riferendosi al comma aggiunto 56-bis (art. 6, comma 2, del testo
modificato in sede parlamentare) dice che esso "chiarisce
inequivocabilmente che l'iscrizione del personale a tempo parziale
negli albi professionali dà titolo all'esercizio della
corrispondente attività professionale".
Ora, sono note le dispute circa la costituzionalità delle norme
interpretative, risolte in vario senso dalla prassi, ma un dato è
certo: non può considerarsi in linea con la nostra costituzione una
norma interpretativa che interpretativa non sia, e che regoli in modo
diverso la situazione, pur vestendo i panni della mera
interpretazione. Una legge del genere è contradittoria, non
veritiera e addirittura può considerarsi in frode alla legge (Corte,
cost., 1990, n. 155; v. anche Cass. ss.uu., 1983, n. 1622; Cass.,
1986, n. 4182), e in violazione degli artt. 70, 101 e 104 Cost.
2. - Anche a prescindere da tale rilievo che non può dirsi
manifestamente infondato, sussiste ancora a parere del consiglio
altra ragione di illegittimità costituzionale che può formularsi
nei seguenti termini: è consentito al legislatore, in sede di
abrogazione di leggi, porsi contro principi costituzionali, come tali
insuperabili? La risposta non può che essere negativa; non è più
certo l'epoca della teoria volontaristica del diritto, quando il
legislatore poteva fare de albo nigrum e de rotundis quadrata, il
controllo costituzionale sulle leggi ha stabilito precisi limiti nei
valori costituzionali. Tali valori per la libera professione sono
rappresentati dalla indipendenza e dalla autonomia, e sono desumibili
dagli artt. 24 e 3 della Costituzione, e sono sicuramente violati
dalla disposizione legislativa in discorso:
A) esattamente è stato ritenuto (vedi relazione alla proposta di
legge Parrelli, presentata alla Camera il 25 febbraio 1997, col n.
3274) che la figura del difensore nel nostro ordinamento ha diretto
radicamento nella norma costituzionale (art. 24), e la
incompatibilità è di diretta derivazione da principi di civiltà
giuridica, atti ad assicurare la indipendenza, (in senso ampio e
tecnico di mancanza di subordinazione) del difensore, e la
inviolabilità del diritto di difesa, nell'interesse generale del
cittadino ad essere difeso con quelle garanzie di autonomia, libertà
e indipendenza, e ciò sulla base anche di un particolare rapporto
fiduciario, implicante fra l'altro doveri di segretezza.
Il diritto di difesa, tutelato dall'art. 24 della Costituzione si
estrinseca nella difesa tecnica esercitata dall'avvocato, strumento
di mediazione fra cittadino e Stato. La norma costituzionale postula
i principi di assoluta indipendenza ed autonomia del difensore, che,
senza condizionamenti di qualsivoglia natura, deve poter effettuare
le migliori opzioni, nell'interesse esclusivo del proprio cliente.
Il dipendente pubblico, che scelga il tempo determinato, conserva un
rapporto organico, addirittura di immedesimazione con la pubblica
amministrazione di appartenenza il che costituisce una grave
limitazione sotto il profilo generale, al principio di autonomia ed
indipendenza del difensore. Nè vale ad esorcizzare il rischio di un
grave inquinamento della professione forense e delle garanzie di
autonomia ed indipendenza della stessa, la norma dell'art. 56-bis che
ha ritenuto di limitare la possibilità di esercizio della libera
professione nei procedimenti nei quali sia parte la pubblica
amministrazione, in quanto si può verificare spesso che la pubblica
amministrazione non sia parte in senso formale o processuale, ma
resti parte in senso sostanziale, o sia comunque interessata
all'esito della controversia. È dunque evidente il grave attentato
che le norme di cui all'art. 1, commi 56 e 56-bis, arrecano all'art.
24 della Costituzione, non garantendo, come deve essere (Corte cost.
1974/255; 1987/100; 1990/517; 1988/37 e 38) la difesa, coi rilevati
caratteri della autonomia e della indipendenza;
B) le disposizioni in esame sono prive di ragionevolezza, con
violazione dell'art. 3 Cost., laddove dimenticano che
l'impiegato-partimista deve esercitare continuativamente la
professione, perchè questo è il presupposto per iscriversi alla
cassa previdenza;
C) nel confronto fra l'interesse della temporanea e materiale
utilizzazione del tempo parziale per i pubblici dipendenti e il
valore della garanzia della difesa, coi rilevati caratteri,
privilegiare il primo a scapito del secondo è privo di qualsiasi
ragionevolezza, con palese violazione degli artt. 3 e 24
Costituzione;
D) infine, un ulteriore profilo di incostituzionalità nelle
norme in discorso è relativo alla posizione della p.a., che, ai
sensi dell'art. 97 Cost., è organizzata secondo la legge, in modo
che siano assicurati il buon funzionamento e la imparzialità
dell'amministrazione medesima. Questa garanzia di imparzialità viene
meno allorquando, in deroga al fondamentale principio del
ricollegamento solo all'amministrazione della posizione del pubblico
dipendente, a questo si consente lo svolgimento di attività
professionali che potrebbero legarlo ad altri interessi di rilievo,
condizionanti la sua attività di pubblico funzionario. Ed anche
l'esigenza del buon andamento risulta incisa da un sistema, quale il
part-time da cui consegue una sola limitata destinazione
dell'attività lavorativa alle esigenze della amministrazione.
Le disposizioni in questione contrastano, e per più aspetti, col
principio di buon andamento della pubblica amministrazione:
a) esse pongono un conflitto tra doveri: quello del
professionista di osservare il segreto professionale e il dovere del
dipendente di osservare il segreto di ufficio;
b) altro conflitto è quello tra diritti: il diritto inviolabile
alla difesa e i doveri del servizio (ad esempio della segretezza per
il difensore e l'opposto obbligo dei pubblici dipendenti di informare
la p.a. (artt 331 c.p.c. e 358 c.p.);
c) il conflitto è poi tra autorità a cui il partimista sarebbe
soggetto. Si pensi allo sciopero, egli sarebbe soggetto alla
commissione di vigilanza, ai Consigli dell'ordine e alla p.a.;
d) infine resterebbe violato l'art. 54 della Costituzione per i
doveri di fedeltà alla Repubblica degli impiegati pubblici, che
confliggono con i doveri del difensore, e l'art. 98 con i doveri del
pubblico impiego.
Per tali ragioni, poichè la questione non è manifestamente
infondata, appare opportuno che essa sia sottoposta all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 56 della legge 23 dicembre
1996, n. 662, e art. 6, d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella
legge 28 maggio 1997, n. 140, che ha aggiunto all'art. 1, comma 56,
sopra richiamato il comma 56-bis, per contrasto con gli artt. 70,
101, 104 (legge innovativa celata sotto veste interpretativa); art.
3, per irragionevolezza e discriminazione, artt. 24, 54, 97 e 98
Costituzione;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti del processo e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente
della Camera dei deputati;
Sospende il processo in corso.
Roma, addì 29 gennaio 1998
Il presidente: Buccico
L'estensore: Pauri
98C0938