1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Campania - Modifiche alla legge regionale n. 7 del 2020 - Strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo (SIAD) - Previsione che il SIAD nel disporre vincoli di carattere dimensionale o tipologico agli insediamenti delle attivita' commerciali in aree o edifici di valore storico, archeologico, artistico e ambientale, deve osservare la disciplina vigente. Commercio - Norme della Regione Campania - Modifiche alla legge regionale n. 7 del 2020 - Grandi strutture di vendita - Attribuzione al SIAD delle corrispondenti scelte di localizzazione e rilocalizzazione nei Comuni dell'intero territorio regionale, subordinatamente all'autorizzazione comunale e nel rispetto delle procedure di autorizzazione paesaggistica se l'immobile ricade in area sottoposta a vincolo. Paesaggio - Norme della Regione Campania - Modifiche alla legge regionale n. 7 del 2020 - Nuove concessioni - Installazione di un nuovo impianto di distribuzione di carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi autostradali - Rilascio condizionato, tra l'altro, alla verifica della conformita' alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed artistici e del paesaggio. Volontariato - Terzo settore - Norme della Regione Campania - Misure di semplificazione in materia di concessioni del demanio marittimo - Previsione che le societa' e associazioni sportive dilettantistiche, affiliate ad un organismo sportivo, federazioni sportive nazionali, sono riconosciute come esercitanti attivita' di interesse generale, quali enti del terzo settore. - Legge della Regione Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilita' regionale per il 2021), artt. 11, comma 1, lettera a), punto 2, lettera c), punto 2, e lettera i); e 57, comma 2. (21C00207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-2021)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex-lege dall'Avvocatura
generale dello Stato dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma,
via dei Portoghesi 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcertavvocaturastato.it)
Ricorrente contro Regione Campania, in persona del Presidente
della Giunta Regionale attualmente in carica resistente per
l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità dell'art.
11, comma 1, lettere a), c), e i), e dell'art. 57, comma 2, della
legge regionale 20 giugno 2021 n. 5, avente ad oggetto «Misure per
l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli
obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilità
regionale per il 2021», pubblicata sul BUR n. 63 del 29 giugno 2021.
Il Consiglio Regionale della Calabria ha approvato il 29 giugno
2021 la legge n. 5 recante «Misure per l'efficientamento dell'azione
amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR
20212-2023 - Collegato alla stabilità regionale 2021», suddivisa in
sessantasei articoli con i quali intende incrementare i livelli di
efficienza dell'azione amministrativa nel conseguimento degli
obiettivi fissati nei propri documenti di programmazione in svariati
campi, dettando misure nei settori della protezione civile e
dell'ambiente, del commercio, del Turismo, della cultura e dello
sport„ dell'agricoltura, della mobilità e dei trasporti, della
sicurezza urbana e della fiscalità.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio, tuttavia, in alcuni
punti questa normativa viola la competenza legislativa esclusiva
dello Stato, e deve pertanto essere impugnata per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera
a), punto 2, della legge regionale n. 5/2021 per violazione degli
articoli 9 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione agli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione.
La norma in epigrafe menzionata ha modificato l'art. 19, comma 6,
della precedente legge regionale n. 7/2020 (Testo unico sul
commercio), avverso il quale è tutt'ora pendente giudizio di
impugnazione avanti la Corte costituzionale.
La modifica, oltre a sopprimere alcune parole eliminando uno dei
compiti del SIAD, si sostanzia nella precisazione per cui lo
strumento comunale che interviene nel disporre i vincoli dimensionali
e tipologici agli insediamenti commerciali in aree o edifici di
valore storico artistico ambientale, deve rispettare la disciplina
vigente.
Più precisamente, la norma modificata così ora recita: «Il SIAD
dispone vincoli di carattere dimensionale o tipologico agli
insediamenti delle attività commerciali in aree o edifici che hanno
valore storico, archeologi-co, artistico e ambientale, ai sensi della
disciplina vigente, nei limiti necessari alle esigenze di tutela e
nel rispetto dei motivi imperativi di interesse generale previsti
dall'art. 2, comma 1, lettera e)».
Le censure di incostituzionalità dirette contro la norrna prima
della modifica fanno leve sul mancato rispetto degli obblighi di
intesa con lo Stato nella fissazione dei contenuti della
pianificazione paesaggistica, e la modifica ora apportata -
probabilmente ispirata dall'intento di superare quelle censure - in
realtà non le supera affatto.
Anche così modificata, la norma regionale non stabilisce im
chiaro rap-porto di subordinazione dello strumento di pianificazione
comunale (il SIAD) al piano paesaggistico, come impongono gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, soprattutto tenendo conto che la legislazione regionale
continua ad attribuire al SIAD poteri propri della pianificazione
paesaggistica, laddove gli consente di fissare vincoli dimensionali e
tipologici agli insediamenti nelle aree o negli edifici tutelati.
Mentre è noto che per pacifico principio costituzionalmente
garantito i poteri di pianificazione paesaggistica si esercitano
dalle regio-ni solo con l'intesa dello Stato.
Spetta in altri termini esclusivamente al piano paesaggistico
predeterminare gli usi del territorio compatibili con i valori
tutelati, e questo compi-to non può assolutamente essere conferito a
strumenti diversi, per di più solo comunali e soprattutto in un
territorio - quello campano - nel quale non vi è un piano
paesaggistico concordato con lo Stato, cui subordinare eventuali
diversi atti di pianificazione.
Per la precisione, è tuttora in itinere un percorso di co
pianificazione tra lo Stato e la Regione Campania avviato già dal
2016 per l'elaborazione congiunta di un Piano Paesaggistico
Regionale, ma tale percorso ancora non si è concluso; e in tale
situazione non è ammmissibile una azione regionale autonoma che
unilateralmente abbia contenuti incidenti sul paesaggio e sui beni
tutelati.
Dire, come fa la nuova legge, che una disciplina incompatibile
con la Costituzione deve avvenire «ai sensi della disciplina vigente»
non significa nulla di apprezzabile: il SIAD comunale continua a
pianificare da solo senza obbedire ad alcuna intesa con lo Stato, nè
ad essere sotto ordinato ad atti adottati di intesa con lo Stato.
La norma in questione dimque, come del resto già la norma
precedente, persegue nel violare l'art. 9 della Costituzione che
assegna allo Stato la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e
artistico della nazione, e nel violare anche l'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione che attribuisce allo Stato la
competenza esclusiva nella legislazione in materia della tutela
dell'ambiente e dei beni culturali.
Competenza che nello specifico è stata esercitata con le norme
del decreto legislativo n. 42/2004, le quali - in vigore ormai da
diversi anni - impongono l'esigenza di una pianificazione concordata
tra Stato e regioni; e questo obbligo è sistematicamente violato
dalla regione Campania, che si sottrae pure all'impegno assunto con
il Ministero di pervenire ad una definizione concordata del Piano
Paesaggistico Regionale.
Peraltro, anche a prescindere dall'esistenza di impatto di
pianificazione regionale cui sottomettere il SIAD, comunque è
pretermessa ogni previ-sione di concertazione con lo Stato.
E questa pretermissione è già stata censurata dalla Corte
costituzionale in occasione di norme della Regione Basilicata volte
ad introdurre una disciplina incidente su ambiti sottoposti a vincolo
paesaggistico «senza alcuna concertazione con gli organi ministeriali
competenti» (Corte Cost. sentenza n. 86/2019). Atteggiamento che di
tutta evidenza contrasta pure con il dovere di leale collaborazione
che, come grava sullo Stato nei con-fronti delle regioni (Corte Cost.
sentenza n. 140/2015), così grava sulle regioni nei riguardi dello
Stato (Corte Cost. sentenza n. 240/2020).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera
c), punto 2, della legge regionale n. 5/2021 per violazione degli
articoli 9 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione agli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni Culturali
e del Paesaggio, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione.
La norma qui censurata modifica l'art. 28, comma 10, della
prece-dente legge regionale n. 7/2020, sempre attinente alla
disciplina generale del commercio regionale, prevedendo che in caso
di rilocalizzazione di una grande struttura di vendita, se l'immobile
ricade in area sottoposta a vincolo resta fermo il rispetto delle
procedure di autorizzazione paesaggistica.
Anche in questo caso si tratta di modifica di norma già
sottoposta a cen-sura di incostituzionalità, ed anche in questo caso
l'intervenuta modifica non è idonea a risolvere la criticità
denunziata.
In sostanza, la norma risultante dalla novella attribuisce al
SIAD le scelte di localizzazione e rilocalizzazione delle grandi
strutture di vendita nei comuni dell'intero territorio regionale,
subordinatamente alla autorizzazione comunale relativamente agli
impatti ambientali, di traffico e di rispetto delle regole edilizie,
ed ora anche nel «rispetto delle procedure di autorizzazione
paesaggistica se l'immobile ricade in area sottoposta a vincolo».
Ora, precisare la necessità del rispetto delle procedure di
autorizzazione paesaggistica è dizione in sè perfettamente inutile,
perchè è indubbio che tale rispetto fosse dovuto anche prima
dell'intervento della novella, e quindi anche a prescindere da
questa.
Il vizio dedotto nei confronti della norma prima della modifica -
e che quindi non è superato da essa - è nell'attribuire ad uno
strumento di pianificazione (esclusivamente) comunale il potere di
adottare scelte di localizzazione e rilocalizzazione che incidono sul
territorio e sulla sua pianificazione paesaggistica, al di fuori da
ogni intesa con lo Stato, stabilendo autonomamente e senza alcun
coinvolgimento dell'Amministrazione preposta alla tutela se
determinate aree siano o meno in grado di ospitare - in via di primo
insediamento o di nuova localizzazione - grandi strutture di vendita,
ossia organismi di rilevante impatto dimensionale.
Anche in questo caso risultano disattesi gli obblighi di
necessaria previa intesa con lo Stato nel definire i contenuti della
pianificazione del territorio regionale e la predeteminazione degli
usi del territorio compatibili con i valori tutelati, obblighi
imposti dalle corrispondenti norme del Codice dei beni culturali e
del Paesaggio (articoli 135 e 143 del decreto legislativo n.
42/2004).
Ma anche in questo caso, oltre alla violazione delle norme della
Costituzione che attribuiscono allo Stato la tutela esclusiva del
paesaggio (art. 9) e la competenza legislativa esclusiva nella stessa
materia (art. 117, comma 2, lettera s) esercitata mediante i citati
parametri normativi interposti, si palesa la violazione del principio
di leale collaborazione, in quanto non è minimamente previsto
neppure un momento di concertazione con i competenti organi
ministeriali, in totale elusione del percorso collaborativo pure in
essere.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera
i), della legge regionale n. 5/2021 per violazione degli articoli 9 e
117, comma 2, lettera s), della Costituzione in relazione agli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
Paesaggio, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione.
La norma qui censurata modifica l'art. 130 della precedente legge
regionale n. 7/2020 (Testo unico sul commercio), aggiungendo alla
lettera b) del primo comma le parole «e del paesaggio».
Per effetto della novella, la nuova disciplina regionale in
materia di concessioni prevede che la concessione per l'installazione
di nuovi impianti di distribuzione di carburante lungo le autostrade,
le tangenziali ed i raccordi autostradali rilasciata dalla regione è
subordinata alla verifica della conformità alle prescrizioni
urbanistiche e fiscali, alle prescrizioni con-cementi la sicurezza
sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei
beni storici, artistici e del paesaggio.
Il riferimento alle disposizioni per la tutela del paesaggio è
del tutto generico e, nella ricordata assenza di un Piano
Paesaggistico sul territorio campano, appare vuota di apprezzabile
significato.
Ciò significa che, mancando pure un qualsivoglia accordo tra la
regione e il Ministero preposto alla tutela, la tutela paesaggistica
nel caso di concessioni per l'installazione di nuovi impianti di
distribuzione di carburanti lungo le strade continua ad essere
illegittimamente sottratta alla pianificazione obbligatoria e alla
disciplina del Piano Paesaggistico, e ad essere rimessa a valutazioni
adottate caso per caso senza un quadro di insieme al quale obbedire.
Anche in questa occasione quindi, come nelle altre due
precedenti, la norma regionale perpetra una violazione dei precetti
costituzionali garanti della competenza dello Stato in materia di
tutela del paesaggio, quali l'art. 9 della Costituzione e l'art. 117,
comma 2, lettera s) della stessa Carta Costituzionale; ed è inoltre
anche qui violato il principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni, laddove si disciplinano e si effettuano unilateralmente
scelte idonee ad incidere sulla pianificazione territoriale, al di
fuori delle necessarie concordate intese.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 57, comma 2, della
legge regionale n. 5/2021 per violazione dell'art. 3 e dell'art. 117,
comma 2, lettera 1), della Costituzione.
La norma in rubrica prevede che: «Per gli effetti della
disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali,
le società e associazioni sportive dilettantistiche, costituite in
conformità all'art. 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato finanziaria 2003), affiliate ad un organismo sportivo,
federazioni sportive nazionali, sono riconosciute come esercitanti
attività di interesse generale, quali enti del terzo settore, ai
sensi dell'art. 5, comma 1, lettera t) del decreto legislativo 3
luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell'art. 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106)».
In sostanza, l'art. 57, comma 2, estende la qualifica di enti del
Terzo settore alle società e associazioni sportive dilettantistiche
in assenza dei requisiti di legge.
Si tratta di un riconoscimento ex-lege, quindi automatico,
laddove nella disciplina statale la qualifica di ente del terzo
settore deriva innanzitutto dalla volontà dell'ente, che desidera
assumerla iscrivendosi nel registro unico del terzo settore ai sensi
dell'art. 4 del Codice del Terzo settore di cui al decreto
legislativo 117//2017.
Si tratta inoltre di un riconoscimento che prescinde
dall'assolvimento da parte dell'ente di una serie di obblighi, come
ad esempio i relativi adeguarnenti statutari, e che è conseguibile
anche dagli enti costituiti in forma di società, laddove la legge
nazionale lo preclude, fatte salve le ipotesi in cui le società
abbiano la qualifica di impresa sociale.
Ora, la disciplina degli enti del terzo settore è regolata dallo
Stato in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale, perchè
dal conseguimento della relativa qualifica discendono una serie di
diritti e di obblighi rilevanti per l'interesse generale. Si pensi,
ad esempio, al diritto ad ottenere la concessione o la locazione di
beni pubblici (non solo del demanio marittimo) a canone agevolato.
Onde, l'individuazione e fissazione da parte della legge statale
dei presupposti soggettivi per assumere la natura di enti del terzo
settore, nonchè le conseguenze giuridiche che ne derivano sul piano
dei diritti e degli obblighi, inducono a ritenere che la relativa
qualifica conferisca all'ente un vero e proprio status, con la
conseguenza che la disciplina degli enti in questione attiene
necessariamente alla materia del diritto civile.
Tesi peraltro già affermata dalla giurispmdenza costituzionale,
per cui «i soggetti del Terzo settore, in quanta soggetti di diritto
privato, per quanto attiene alla loro conformazione specifica, alla
loro organizzazione e alle regole essenziali di correlazione con le
autorità pubbliche, ricadono tipicamente nell'ordinamento civile»
(Corte Cost. sentenza n. 185/2018). Ovvia considerazione è quella
per cui l'appartenenza di una data disciplina al diritto civile
comporta la necessità - garantita dalla Costituzione - che essa
spetti in via esclusiva alla legge dello Stato, in modo da
assicurarne uniformità di applicazione sull'intero territorio
nazionale, in ossequio al principio costituzionale di eguaglianza.
Anche se un'agevolazione delle società e delle associazioni
sportive dilettantistiche nell'ambito delle concessioni demaniali
rientra nei poteri del legislatore regionale, per la competenza che
comunque le regioni hanno in materia di funzioni amministrative sul
demanio marittimo, tale finalità non può essere raggiunta
manipolando a livello legislativo la figura degli enti del terzo
settore, creandone una versione «allargata».
Si fa d'altro canto presente, in che nel caso di associazioni
sportive dilettantistiche, l'opzione di essere riconosciute come ente
del terzo settore non è priva di conseguenza, in quanto comporta la
rinuncia al regime forfettario di cui alla legge n. 398/1991.
Sotto altro profilo, poi, la norma qui censurata equipara, sempre
agli effetti della disciplina delle concessioni demaniali, le
società e associazioni sportive dilettantistiche agli enti privati
che esercitano attività di interesse generale.
Ai sensi dell'art. 37 del regolamento al Codice della
Navigazione, che richiama l'art. 39 del Codice della Navigazione,
tali enti - definiti come quelli che perseguono fini di pubblico
interesse diversi dalla beneficienza - hanno diritto a pagare un
canone meramente ricognitivo per il godimento dei beni del demanio
marittimo, fluviale o lacustre.
La norma regionale, quindi, estendendo alle società ed
associazioni sportive dilettantistiche il beneficio di cui sopra,
determina una inammissibile riduzione delle entrate dello Stato.
L'art. 03, comma 1, lettera c) del decreto-legge n. 400/1993,
convertito con legge n. 494/1993 prevede infatti per le società ed
associazioni sportive dilettantistiche una riduzione del canone
demaniale nella misura del 50% (cinquanta per cento), mentre l'art.
03, comma 1, lettera d) del decreto-legge n. 43/2000 per gli enti
esercenti attività di interesse generale di cui alle citate norme
del Codice della Navigazione e del suo regolamento prevede una
riduzione del 90% (novanta per dento) del canone demaniale.
In altri termini, le società ed associazioni sportive
dilettantistiche operanti sul demanio marittimo in Campania vengono a
pagare un canone demaniale del 10% del dovuto, invece del 50% che
dovrebbero pagare e che in realtà pagano gli stessi enti nel resto
d'Italia.
Il che, ad avviso del Governo, si traduce in un'inammissibile
disparità di trattamento, ispirata da mere ragioni di appartenenza
territoriale e pertanto irragionevole, tra enti che invece si trovano
nella medesima situazione soggettiva ed oggettiva, con conseguente
evidente violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Ma si traduce anche, per gli stessi motivi, in una violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera 1) della Costituzione, perchè la
misura del canone dovuto per il godimento di un bene dello Stato
attiene alla disciplina del contratto, o in generale del rapporto di
diritto civile, e appartiene allo Stato (che peraltro ne è il
beneficiario) perchè deve essere fissata in modo necessariamente
unitario su tutto il territorio nazionale.

P.Q.M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri come sopra rappresentata e difesa
Conclude
Affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
delle norme della legge della Regione Campania n. 5/2021 censurate
con il presente ricorso.
Roma, 21 agosto 2024

L'Avvocato dello Stato: Corsini