1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 654 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1999
Ordinanza emessa il 31 maggio 1999 dal tribunale di Pordenone (pervenuta alla Corte costituzionale l'11 luglio 2001) nel procedimento civile vertente tra Azienda agricola Tesan Ivano e Massimiliano ed altre e Cooperativa agricola Medio Tagliamento Spilimbergo s.c. a r.l. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Disposizioni di legge emanate in materia - Previsione, per i periodi di produzione lattiera dal 1995-1996 al 1998-1999 compresi, della possibilita' per l'AIMA di determinare, ora per allora, i quantitativi individuali di riferimento e di esigere, tramite i primi acquirenti, i relativi prelievi supplementari - Incidenza sul principio di liberta' d'iniziativa economica privata, per la quantificazione retroattiva dei limiti alla produzione - Violazione del principio di legalita', per l'introduzione retroattiva di sanzione amministrativa non giustificata da motivi di estrema necessita' - Contrasto con il principio d'imparzialita' e buon andamento della P.A., per l'imposizione "a posteriori" della programmazione nel settore - Violazione del principio di capacita' contributiva, in considerazione della indipendenza del reddito del produttore dalla eccedenza della produzione. - D.L. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito, con modif. nella legge 27 gennaio 1998, n. 5; d.l. 1 marzo 1999, n. 43, convertito, con modif. nella legge 27 aprile 1999, n. 118. - Costituzione, artt. 25, 41, 53 e 97. (001C0874) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2001)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti di causa;
A scioglimento della riserva formulata alla udienza di
comparizione delle parti in data 27 maggio 1999;

Osserva quanto segue
1. - Con ricorso, depositato nella cancelleria di questo
tribunale il 12 maggio 1999, l'Azienda agricola Ivano e Massimiliano
Tesan, unitamente ad otto altre aziende agricole, ricorreva ai sensi
dell'art. 700 c.p.c. nei confronti della Cooperativa agricola Medio
Tagliamento S.c. a r.l. e della Latteria cooperativa di Valvasone
S.r.l., per sentir pronunciare i provvedimenti urgenti dei quali
meglio in proseguo.
2. - Esponevano i ricorrenti di essere tutti imprenditori
agricoli produttori di latte bovino, e di vendere tale loro
produzione alle società resistenti, le quali quindi vanno
qualificate "primi acquirenti" ai sensi e per gli effetti della
disciplina delle c.d. "quote latte", che è ora necessario
illustrare.
3.1. - Va premesso che la Comunità europea, nell'ambito delle
competenze di politica agraria che le sono proprie, ha inteso e
intende limitare la produzione di latte bovino da parte degli Stati
membri.
Per raggiungere questo obiettivo, s'è assegnato a ciascuno Stato
membro un limite massimo quantitativo di produzione annua, c.d.
"Q.G.G.", ovvero "quantitativo globale garantito".
Ciascuno Stato membro è poi tenuto a suddividere il proprio
"Q.G.G.", fra i vari produttori nazionali, determinando per ciascuno
un "Q.R.I." o "quantitativo di riferimento individuale, che va
aggiornato anno dopo anno per tener conto dell'evolversi del mercato
e dei nuovi Q.G.G. che fossero stabiliti. È evidente che la somma
dei singoli Q.R.I. dev'essere pari al Q.G.G. di quell'anno.
Il singolo produttore, il quale commercializzi latte bovino oltre
il proprio Q.R.I., è assoggettato al pagamento di un disincentivo
economico, detto "prelievo supplementare".
A livello comunitario, il sistema sopra delineato assume
giuridica rilevanza attraverso i regolamenti CEE del Consiglio
n. 804/1968 del 27 giugno 1968, CEE del Consiglio n. 3950/1992 del 28
dicembre 1992 e CEE della Commissione n. 536/1993 del 9 marzo 1993.
3.2. - In Italia, il suddetto sistema delle "quote latte" è
stato, o meglio dovrebbe essere, attuato mediante la disciplina della
legge 26 novembre 1992, n. 468 e del relativo regolamento di
attuazione d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569.
Tale disciplina, che sinteticamente va ricostruita, prevede che:
a) entro il 31 gennaio di ciascun anno, l'A.I.M.A. provveda a
pubblicare in appositi bollettini "gli elenchi aggiornati dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel
periodo aventi inizio il 1 aprile successivo" (art. 4, comma 2 legge
n. 468/1992). In altre parole, l'A.I.M.A. deve avvertire il singolo
produttore, prima dell'avvio di ogni campagna di produzione lattiera,
che per non incorrere nel disincentivo dovrà fermarsi a una certa
quantità di prodotto;
b) coloro i quali acquistano il latte bovino direttamente dai
produttori, appunto i "primi acquirenti", debbono trattenere dal
prezzo che essi devano pagare l'importo del "prelievo supplementare"
per ogni produttore che non rispetta la quota, e versarlo
all'A.I.M.A. (art. 5, in part. comma 3, legge n. 468/1992; tali
obblighi sono assistiti da sanzioni amministrative ai sensi del
successivo art. 11);
c) può accadere che per ciascun anno il latte bovino
effettivamente prodotto in Italia sia inferiore al Q.G.G. (è
evidente che in tal caso alcuni produttori saranno rimasti al di
sotto del rispettivo Q.R.I., mentre altri potrebbero anche averlo
sforato); in tal caso l'A.I.M.A. procede alla "compensazione
nazionale", ridistribuendo fra i vari produttori la differenza fra il
Q.G.G. e la reale produzione (art. 5 comma 12 e ss.
legge n. 468/1992). Elemento essenziale per il buon andamento e la
razionalità di tale complesso sistema è la necessaria
predeterminazione, come sub a), del Q.R.I. di ciascun produttore.
4. - Il sistema di cui alla legge 468/1992, peraltro, ad oggi non
è ancora stato attuato, in quanto l'A.I.M.A. non è mai riuscita a
pubblicare entro il termine previsto i bollettini contenenti i
Q.R.I., ma vi ha provveduto con notevolissimo ritardo, che ha
interessato, come si vedrà, le stagioni produttive 1995-1996,
1996-1997, 1997-1998 e 1998-1999.
Sulla base di tali bollettini "tardivi", i primi acquirenti hanno
comunque effettuato i prelievi supplementari, necessariamente, a
posteriori.
Per parte loro, invece, i produttori sono insorti impugnando i
bollettini stessi avanti il giudice amministrativo. Tra i vizi di
legittimità denunziati (vedansi le ordinanze Tribunale
amministrativo regionale allegate dai ricorrenti) la tardiva
pubblicazione era comunque in secondo piano: si censurava infatti una
inesatta e imprecisa determinazione dei Q.R.I., dovuta a frodi e
difetti di trasparenza dell'intero settore, di cui l'A.I.M.A. non
aveva tenuto conto.
Tale situazione è stata confermata dal rapporto (pure prodotto
dai ricorrenti) di una commissione di garanzia istituita dal
legislatore.
5. - Tali problemi di attuazione, com'è evidente, non valgono a
escludere la responsabilità dell'Italia in sede comunitaria, per
inosservanza dei propri obblighi.
Il legislatore nazionale è allora intervenuto con una diversa
disciplina, volta, nell'intenzione, a raggiungere retroattivamente i
risultati sin dall'origine dovuti nell'ambito C.E.
Tale legislazione è stata introdotta con successivi
decreti-legge, ed ora risulta, per i periodi indicati al 1/2
precedente, dal combinato disposto del d.l. 1 dicembre 1997, n. 411,
convertito nella legge 27 gennaio 1998, n. 5, con modificazioni, e
del d.l. 1 marzo 1999, n. 43, convertito con modificazioni della
legge 27 aprile 1999, n. 118.
La normativa, che ora si delineerà, prende atto che, al
presente, l'A.I.M.A. non ha determinato i Q.R.I. per i periodi dal
1995-1996 al 1998-1999, e così dispone:
a) i prelievi supplementari per ciascuno dei periodi in
questione rimangono dovuti (art. 1 comma 1, 3 e 4 d.l. n. 411/1997,
art. 1, comma 18 e 19 d.l. n. 43/1999);
b) continua ad aver vigore il meccanismo di trattenuta del
prelievo supplementare ad opera dei primi acquirenti, solo temperato
dalla parziale e provvisoria restituzione di alcune delle somme
relative ai periodi 1996-1997 (art. 1, comma 1 del d.l. n. 411/1997)
e 1997-1998 (art. 1, comma 3 stesso d.l.);
c) tali prelievi, a suo tempo effettuati in forza dei
bollettini "tardivi" si intendono però "salvo conguaglio". È
infatti previsto che, per ciascuno dei periodi in questione,
l'A.I.M.A. debba operare, ora per allora, la "compensazione
nazionale" (art. 1, comma 1, 3 e 10 d.l. n. 43/1999);
d) tale "compensazione nazionale" è concetto diverso da
quello illustrato sopra sub 3.2. c). Comporta infatti che l'A.I.M.A.
accerti il quantitativo di latte prodotto in realtà in ogni periodo,
aggiorni i Q.R.I. di ciascun produttore e determini il surplus da
assoggettare, retroattivamente, a prelievo supplementare (art. 2
comma 1 e 3 d.l. n. 411/1997, art. 1, comma 1, 3, 10 d.l.
n. 43/1999);
e) per i produttori che hanno impugnato i bollettini
"tardivi" in sede giurisdizionale, valgono ai sensi di cui al 1/2
precedente i Q.R.I. determinati in tal sede, ovvero rideterminati
dall'A.I.M.A. (art. 1, comma 11, d.l. n. 43/1999);
f) sulla base di tale determinazione retroattiva, i
produttori, nei termini di cui al d.l. n. 43/1999, non ancora
scaduti, dovranno corrispondere i prelievi supplementari.
6. - I ricorrenti premettono (v. ricorso 1/2 13) di avere
impugnato nella competente sede amministrativa le rideterminazioni
dei Q.R.I. operate dall'A.I.M.A. in forza della normativa di cui al
1/2 precedente per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998.
Chiedono poi che questo giudice, in via cautelare e urgente:
a) voglia ordinare alle resistenti la restituzione del
prelievo supplementare fino ad ora trattenuto;
b) voglia inibire alle resistenti di escutere le relative
garanzie;
c) voglia inibire alle resistenti di effettuare ulteriori
trattenute a titolo di superprelievo e di richiedere ulteriori
garanzie per il pagamento di esso;
d) voglia inibire alle resistenti di riversare all'A.I.M.A.
ogni prelievo supplementare, il tutto per le campagne produttive dal
1995-1996 al 1999-2000.
Tale istanza cautelare è dichiarata prodromica ad una azione di
accertamento negativo degli obblighi suddetti e di condanna alla
restituzione delle somma e ai danni (sì che sotto questo profilo il
ricorso è senz'altro ammissibile). A sostegno, i ricorrenti deducono
vari profili di periculum in mora e, circa il fumus boni iuris, nella
sostanza la illeggittimità della normativa di cui al precedente 1/2
5.
7. - Si sono costituite entrambe le resistenti chiedendo il
rigetto del ricorso; le parti sono state sentite all'udienza del 27
maggio 1999.
8. - Preliminariamente, questo giudice ritiene la propria
giurisdizione sulla controversia propostagli.
Il rapporto fra produttore di latte bovino e primo acquirente è,
nella specie, una compravendita di diritto civile, e fa sorgere, a
carico del primo acquirente, l'obbligazione di pagare il prezzo al
venditore.
La legge n. 468/1992, non innovata in questo dalle norme
successive, stabilisce un obbligo di compensazione fra l'obbligazione
suddetta e quella, ex lege, di pagare al primo acquirente, che lo
verserà all'A.I.M.A., l'importo del prelievo supplementare.
Presupposto di tale obbligazione ex lege è l'atto amministrativo di
determinazione del Q.R.I., di cui, nella sostanza, i ricorrenti
domandano la disapplicazione. È uno dei casi tipici di giurisdizione
dell'a.g.o., in cui essa ha i poteri di cui all'art. 5 legge 20 marzo
1865 n. 2248 all. E. Nè può dirsi che in tal modo si escludono i
termini perentori d'impugnazione dell'atto amministrativo in parola,
perchè (v. sopra 1/2 6) esso già è stato impugnato nella sede
propria.
9. - Ciò posto, questo giudice ritiene di dover sottoporre alla
Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
delle norme di cui al d.l. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito con
modificazioni nella legge 27 gennaio 1998, n. 5, e al d.l. 1 marzo
1999, n. 43, convertito con modificazioni nella legge 27 aprile 1999,
n. 118, nella parte in cui consentono che per i periodi di produzione
lattiera 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, e 1998-1999 i quantitativi
individuali di riferimento siano determinati ora per allora
dall'A.I.M.A. e i relativi prelievi supplementari siano pretesi
retroattivamente.
La questione risulta infatti di competenza della Corte, rilevante
per il presente giudizio e non manifestamente infondata secondo
quanto ora si dirà.
Competenza della Corte
10. - Il patrocinio dei ricorrenti ha sostenuto (v. verbale 27
maggio 1999) che la questione suddetta comunque non andrebbe
sottoposta alla Corte costituzionale. Si tratterebbe infatti di un
mero contrasto fra la normativa comunitaria, riportata sopra al 1/2
3.1., e la normativa nazionale in questione, che per pacifica
giurisprudenza della Corte stessa andrebbe risolta con la sua
disapplicazione da parte del singolo giudice.
Questo giudice non ritiene di condividere tale prospettazione.
Invero, nulla vi è nella normativa comunitaria che proibisca in
modo espresso un sistema di imposizione delle quote latte come quello
adottato dal legislatore nazionale e descritto al 1/2 5. Si tratta
invece di vedere se esso è legittimo in base al nostro ordinamento,
e in primis se esso è rispettoso della Costituzione, e ciò
indubbiamente compete all'adita Corte (in tal senso, per implicito,
si ritiene vada anche Corte costituzionale 11 dicembre 1998 n. 398,
che, nel pronunziarsi sulla questione di legittimità della normativa
sostituita da quella qui censurata, ebbe a dichiarare cessata la
materia del contendere, non rifiutando in limine di esaminare la
questione).
Rilevanza
11. - La questione proposta è senza dubbio rilevante ai fini del
presente giudizio. Da un lato, se la norme censurate venissero
dichiarate incostituzionali, la domanda cautelare si dovrebbe
accogliere, venendo a mancare ogni titolo per esigere i prelievi
supplementari per i periodi contestati.
Dall'altro, nell'ipotesi opposta, è ragionevole ritenere che,
allo stato, il ricorso andrebbe respinto. Infatti, il caso di
ritenuta illeggittimità del provvedimento A.I.M.A. di
rideterminazione dei Q.R.I. è previsto dal comma 11 del d.l.
n. 43/1999; l'intervento del giudice non rende non dovuto il prelievo
supplementare ma comporta soltanto una rideterminazione ulteriore
della quota da parte dell'A.I.M.A. stessa. La disciplina da applicare
ai prelievi già trattenuti sarebbe allora quella di cui al d.l.
n. 411/1997, comunque esclusa l'integrale restituzione che nella
specie si domanda e comunque esclusa l'inibitoria per ulteriori
trattenute.
Non manifesta infondatezza
12. - Questo giudice dubita della legittimità della normativa
censurata in rapporto alle norme della Costituzione ora indicate.
12.1. - L'art. 41 Cost., 1o e 3o comma, stabilisce che
"l'iniziativa economica privata è libera ... La legge determina i
programmi e i controlli opportuni perchè l'attività economica ...
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali". Con la
norma citata, appare senz'altro coerente l'originario sistema della
legge n. 468/1992 descritto sopra sub. 1/2 3.2. Infatti, in tale
ottica, ciascun produttore avrebbe potuto conoscere in anticipo il
Q.R.I. a lui assegnato e scegliere se rispettarlo o pagare il
disincentivo, programmando di conseguenza i propri investimenti e la
propria attività.
In tal modo, è soddisfatto che il significato letterale dei
termini "programma" e "controllo", che alludono l'uno a un criterio
imposto prima di agire, il secondo alla verifica successiva del
rispetto di un parametro pre-assegnato.
Si sarebbe raggiunto altresì l'indubbio fine sociale di
regolamentare una produzione non certo proibita, ed anzi tutelata
dallo Stato.
Per converso, la normativa denunciata va in senso opposto. Il
produttore non è, per definizione, stato messo in grado di conoscere
in anticipo il proprio limite di produzione ed ha dovuto operare in
condizioni d'incertezza, senza poter prevedere se e quali somme gli
sarebbero state richieste. Sempre il produttore si trova ora a
doverle pagare, dopo che tutta la produzione è stata realizzata.
Ad avviso di questo giudice, si è fuori dal concetto di
programmazione, perchè l'ordinato sviluppo dell'attività delle
aziende lattiere nel periodo considerato non è realizzabile a
posteriori.
Rimane l'imposizione retroattiva del disincentivo economico, che
il produttore poteva evitare con certezza solo uscendo dal mercato.
Ciò appare in contrasto con la giurisprudenza di codesta Corte,
là dove essa ebbe modo di affermare che i limiti imposti
all'iniziativa privata devono essere razionali e non tali da renderla
impossibile o estremamente difficile (Corte costituzionale
n. 301/1983) ovvero da sopprimerla (Corte costituzionale n. 78/1970).
12.2. - La normativa censurata appare altresì in contrasto col
principio di buon andamento della P.A. sancito dall'art. 97 Cost. Si
sancisce infatti che l'inadeguatezza tecnica dell'A.I.M.A.,
pacificamente un'articolazione della P.A., a stabilire in via
preventiva i Q.I.R. debba essere subita dagli amministrati, che per
legge n. 468/1992 e per regolamento CEE dovrebbero invece poter
contare sul suo operato.
12.3. - Infine, e in subordine, questo giudice ritiene che
l'imposizione retroattiva del prelievo supplementare contrasterebbe
con la Costituzione anche ove qualificata tributo ovvero sanzione
amministrativa.
12.3.1. - Nel primo caso, sarebbe violato il principio di
capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost., atteso che la
pregressa produzione di latte bovino eccedente un certo quantitativo
nulla dice sul reddito dell'impresa che lo produce: può avere o non
avere generato un reddito, in dipendenza da varie circostanze.
12.3.2. - Nella seconda ipotesi, la giurisprudenza di codesta
Corte (68/1984) ha avuto modo di affermare che una sanzione
amministrativa retroattiva non contrasta di per sè con l'art. 25
Cost.; nondimeno essa rimane qualcosa di eccezionale, che va previsto
nei soli casi di estrema necessità (118/1957), tutelando in
particolare la certezza dei rapporti preferiti.
Nel caso di specie, tali requisiti non si ravvisano, perchè
l'obiettivo di limitare la produzione lattiera è definitivamente
mancato per i periodi in questione; ciò posto, si assoggetterebbero,
in ipotesi, i produttori a una sanzione per una condotta che,
all'epoca, non potevano individuare come illecita, atteso che mai
s'è voluta vietare del tutto la promulgazione lattiera.

P. Q. M.
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del d.l. 1 dicembre 1997,
n. 411, convertito con modificazioni nella legge 27 gennaio 1998,
n. 5, e del d.l. 1 marzo 1999, n. 43, convertito con modificazioni
nella legge 27 aprile 1999, n. 118, nella parte in cui consentono che
per i periodi di produzione lattiera dal 1995-1996 al 1998-1999
compresi l'A.I.M.A. possa determinare ora per allora i quantitativi
individuali di riferimento ed esigere tramite i primi acquirenti i
relativi prelievi supplementari, in relazione agli artt. 41, 97, 53 e
45 della Costituzione;
Sospende il procedimento;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione alla Presidenza del
Consiglio dei ministri e la comunicazione ai Presidenti delle Camere
del Parlamento della presente ordinanza.
Pordenone, addì 31 maggio 1999
Il giudice: Gambato Spisani
01C0874