1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 23-12-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 SENTENZA 14 - 18 dicembre 2009
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale - Regione Siciliana - Note della Procura regionale della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, di richiesta alla Assemblea regionale siciliana del parere della VI Commissione legislativa «Sanita' e servizi sociali» in ordine all'atto aggiuntivo 4 ottobre 2005 alla convenzione 31 marzo 2001 tra Regione e Croce Rossa italiana, del relativo verbale e delle generalita' dei deputati regionali che hanno espresso voto favorevole - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Ritenuta lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnata alla Assemblea regionale siciliana - Asserita esorbitanza dai limiti assegnati alla giurisdizione contabile - Denunciata rivendicazione da parte della Procura contabile di un potere di controllo sull'attivita' assembleare - Lamentata violazione del principio di insindacabilita' delle opinioni e dei voti espressi dai deputati regionali nell'esercizio delle loro funzioni - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per mera deduzione di difetto di giurisdizione - Ricorso originato da asserita menomazione delle altrui attribuzioni costituzionali - Reiezione. - Note della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia 16 ottobre 2008, n. V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n. V2004/02645/GA/331032. - Costituzione, artt. 5, 68, 103, 116 e 122; Statuto della Regione Siciliana, artt. 4 e 6; regolamento dell'Assemblea regionale siciliana 17 marzo 1949, art. 70-bis. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale - Regione Siciliana - Note della Procura regionale della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, di richiesta alla Assemblea regionale siciliana del parere della VI Commissione legislativa «Sanita' e servizi sociali» in ordine all'atto aggiuntivo 4 ottobre 2005 alla convenzione 31 marzo 2001 tra Regione e Croce Rossa italiana, del relativo verbale e delle generalita' dei consiglieri regionali che hanno espresso voto favorevole - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Asserita violazione del principio di insindacabilita' delle opinioni e dei voti espressi dai deputati regionali nell'esercizio delle loro funzioni - Eccepita inammissibilita' del ricorso stante la mera finalita' conoscitiva della censurata richiesta della Procura contabile - Reiezione. - Note della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia 16 ottobre 2008, n. V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n. V2004/02645/GA/331032. - Costituzione, artt. 5, 68, 103, 116 e 122; Statuto della Regione Siciliana, artt. 4 e 6; regolamento dell'Assemblea regionale siciliana 17 marzo 1949, art. 70-bis. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale - Regione Siciliana - Note della Procura regionale della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, di richiesta alla Assemblea regionale siciliana del parere della VI Commissione legislativa «Sanita' e servizi sociali» in ordine all'atto aggiuntivo 4 ottobre 2005 alla convenzione 31 marzo 2001 tra Regione e Croce Rossa italiana, del relativo verbale e delle generalita' dei deputati regionali che hanno espresso voto favorevole - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Ritenuta lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnata alla Assemblea regionale siciliana - Ritenuta esorbitanza dai limiti assegnati alla giurisdizione contabile - Denunciata rivendicazione da parte della Procura contabile di un potere generalizzato e permanente di controllo sull'attivita' assembleare - Asserita violazione del principio di insindacabilita' delle opinioni e dei voti espressi dai deputati regionali nell'esercizio delle loro funzioni - Esclusione - Non riconducibilita' del parere reso a funzioni strumentali all'esercizio della funzione legislativa - Spettanza allo Stato, e per esso alla Procura regionale, del potere di adottare, ai sensi dell'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934, le note istruttorie oggetto del conflitto - Non luogo a provvedere in ordine alla proposta sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati. - Note della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia 16 ottobre 2008, n. V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n. V2004/02645/GA/331032. - Costituzione, artt. 5, 68, 103, 116 e 122; Statuto della Regione Siciliana, artt. 4 e 6; regolamento dell'Assemblea regionale siciliana 17 marzo 1949, art. 70-bis. (009C0789) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 23-12-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
delle note della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Sicilia del 16 ottobre 2008, n.
V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n. V2004/02645/GA/331032,
promosso dalla Regione Siciliana con ricorso notificato il 15
dicembre 2008, depositato in cancelleria il 23 dicembre 2008 ed
iscritto al n. 28 del registro conflitti tra enti 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2009 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 dicembre 2008 e depositato il
successivo 23 dicembre, la Regione Siciliana ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alle note 16
ottobre 2008, n. V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n.
V2004/02645/GA/331032, della Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia, per violazione
degli artt. 5, 68, 103, 116 e 122 della Costituzione, nonchè degli
artt. 4, 6 e 12 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione Siciliana) e dell'art.
70-bis del regolamento interno dell'Assemblea regionale siciliana 17
marzo 1949 (Regolamento interno dell'Assemblea regionale Siciliana).
2. - La ricorrente riferisce che la Procura regionale della Corte
dei conti con la prima nota ha richiesto all'Assemblea regionale
siciliana, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti), il parere espresso dalla VI Commissione legislativa «Servizi
sociali e sanitari» sull'atto aggiuntivo del 4 ottobre 2005 alla
convenzione del 31 marzo 2001 tra la Regione Siciliana e la Croce
Rossa Italiana; il relativo verbale di seduta, n. 179 del 19 ottobre
2005, comprensivo di emendamenti; le generalità complete e la
residenza dei deputati che avevano deliberato con voto favorevole gli
emendamenti e il predetto parere.
Con nota del 30 ottobre 2008, l'A.R.S. ha provveduto a
trasmettere, ai sensi dell'art. 34 del proprio regolamento interno,
il bollettino della seduta n. 179 del 2005 della VI Commissione
legislativa permanente, in quanto «atto destinato ad assicurare la
pubblicità dei lavori delle Commissioni». Peraltro l'A.R.S. ha
precisato che detta documentazione non avrebbe potuto essere
utilizzata per «sindacare l'attività politica di qualsivoglia organo
di quest'Assemblea regionale».
La Procura regionale, con l'impugnata nota del 7 novembre 2008,
ha reiterato la richiesta negli stessi termini della precedente. In
particolare, nell'assegnare all'A.R.S. un termine per l'evasione
della stessa, la Procura ha rilevato come la richiesta di
trasmissione dei relativi atti riposasse sulla necessità di
procedere all'accertamento di «una ipotesi di danno erariale ben
specificata», al fine di «assicurare l'effettività dell'esercizio
della giurisdizione in materia contabile», ai sensi del combinato
disposto degli artt. 101 e 103 della Costituzione.
3. - In punto di ammissibilità, la difesa regionale rammenta che
oggetto dei conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni possono
essere anche atti giurisdizionali che siano ritenuti lesivi di
attribuzioni costituzionali, purchè non si risolvano in mezzi
impropri di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale. Al tempo stesso, la configurazione dei conflitti di
attribuzione comprende pure quelli di menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnata ad un altro soggetto.
Per la difesa regionale tali presupposti ricorrono nel caso di
specie.
4. - Nel merito, la difesa regionale sviluppa anzitutto la tesi
secondo la quale l'espressione «autorità amministrative» di cui
all'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934 non può includere anche
l'Assemblea legislativa regionale.
Sul punto, la difesa regionale afferma che questa Corte avrebbe
escluso che l'Assemblea regionale siciliana possa essere configurata
come organo amministrativo.
Per la ricorrente, infatti, in relazione ad organi come l'A.R.S.
o, in genere, i Consigli regionali, la nozione di «autorità
amministrativa» di cui all'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934, deve
essere intesa nel senso che, mentre ricomprende le attività delle
assemblee regionali di carattere amministrativo (vale a dire le
attività di organizzazione degli uffici e quelle attinenti al
personale dipendente), esclude, invece, dal proprio ambito le
attività inerenti allo svolgimento delle funzioni legislative e
quelle direttamente strumentali all'esercizio di queste ultime
(attività ispettive, commissioni d'inchiesta, poteri di controllo
politico).
Pertanto, secondo la difesa regionale, la VI Commissione
legislativa «Servizi sociali e sanitari» non può essere considerata
una «autorità amministrativa», trattandosi al contrario di un organo
titolare della funzione legislativa e di ulteriori funzioni
«direttamente strumentali» all'esercizio di quest'ultima.
5. - Inoltre la difesa regionale sottolinea che, nell'ambito
dell'ordinamento regionale siciliano, l'esercizio della funzione di
controllo dell'A.R.S. nei confronti dell'esecutivo è stato
codificato dall'art. 70-bis del regolamento interno dell'A.R.S., il
cui primo comma prevede e disciplina i pareri delle Commissioni
dell'Assemblea. Per la ricorrente, dunque, la richiesta della Procura
regionale della Corte dei conti interferisce nella procedura
contemplata dal citato art. 70-bis e, di conseguenza, riguarda una
attività per ciò sottratta al sindacato giurisdizionale del giudice
contabile.
L'attività posta in essere dalla VI Commissione legislativa
riposa innanzitutto sull'art. 11, comma 2, della legge regionale 30
dicembre 2000, n. 36 (Norme concernenti la medicina dello sport e la
tutela sanitaria delle attività sportive. Proroga del termine per la
gestione del sistema di emergenza e del numero unico 118 di cui al
comma 1 dell'art. 39 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30),
nonchè sull'art. 21 della «Convenzione per lo svolgimento delle
attività di trasporto sanitario e di emergenza», in virtù del quale
«ogni modifica alla presente Convenzione o atto aggiuntivo ad essa
dovranno essere sottoposti al preventivo parere della Commissione
legislativa sanità e servizi sociali».
Sicchè, il combinato disposto delle suddette disposizioni
«indubitabilmente chiarisce come la VI Commissione legislativa abbia
reso il suddetto parere nel pieno esercizio di una funzione di
«controllo e direzione (lato sensu) politica», rientrante nell'alveo
della relativa prerogativa costituzionalmente garantita».
Inoltre la difesa regionale aggiunge che l'art. 6 dello statuto
speciale della Regione stabilisce che «i deputati non sono
sindacabili per i voti dati nell'Assemblea regionale e per le
opinioni espresse nell'esercizio della loro funzione».
L'estensione dell'immunità dei deputati regionali sarebbe da
intendere come riferibile anche alle funzioni amministrative
attribuite all'assemblea legislativa regionale.
In definitiva, la Regione ricorrente ritiene acquisito il dato
per cui l'insindacabilità parlamentare, anche a livello regionale,
si estende a tutti «quei comportamenti che, pur non rientrando fra
gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l'esercizio
delle attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza».
Atteso che l'ordinamento interno dell'A.R.S. incontra il solo
limite della Costituzione e dello statuto speciale, alla difesa
regionale appare evidente che la suddetta area funzionale, sulla
quale si estende il vincolo di insindacabilità, configura un limite
di carattere «oggettivo», e non già solo «soggettivo»,
all'esplicazione del potere (anche meramente istruttorio) della
Procura contabile.
6. - Infine, la difesa regionale esclude che la cognizione della
Corte dei conti possa estendersi al di là dei confini espressamente
stabiliti dal legislatore.
Ciò perchè la Costituzione avrebbe prefigurato il giudice
contabile alla stregua di un giudice amministrativo speciale,
titolare della giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e
nelle altre specificate dalla legge. Entro tale cornice deve essere
letto l'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934 ed i relativi mezzi
istruttori previsti dalla citata norma.
Nel caso di specie, i limiti opponibili alla giurisdizione
contabile sarebbero quelli fissati dagli artt. 4 e 6 dello statuto
speciale della Regione Siciliana, dall'art. 70-bis del regolamento
interno dell'A.R.S. e, «di riflesso», dagli artt. 68, 122 e 103 della
Costituzione. Nella medesima prospettiva risulterebbero altresì
violati l'art. 12 dello statuto speciale e gli artt. 5 e 116 della
Costituzione.
Infine, nonostante la Procura regionale motivi la richiesta «per
ragioni di giustizia» e la fondi «sull'accertamento di una ipotesi di
danno erariale ben specificata», per la ricorrente la ratio sottesa
alla medesima richiesta documentale resta implicita e, dunque,
generica rispetto alle finalità istruttorie cui sarebbe preordinata.
7. - La Regione Siciliana ha, altresì, chiesto la sospensione
cautelare degli effetti degli atti impugnati.
8. - Con atto depositato il 23 gennaio 2009, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
9. - In punto di fatto, il resistente riferisce che la Croce
Rossa Italiana - Comitato regionale di Palermo, è affidataria del
servizio di emergenza «118», per effetto della convenzione stipulata
il 31 marzo 2001 con la Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 39
della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30. Il servizio è gestito
per il tramite di una società interamente partecipata dalla Croce
Rossa Italiana.
Il citato art. 39 prevede che la gestione della rete per
l'emergenza sia attivato mediante la stipulazione di una apposita
convenzione, da sottoporre al preventivo parere della competente
commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana. La
predetta convenzione, al punto 2 dell'art. 21, prevede che «ogni
modifica o atto aggiuntivo ad essa dovranno essere sottoposti al
preventivo parere della commissione legislativa sanità e servizi
sociali».
La medesima convenzione contemplava una dotazione di 167
ambulanze.
Con delibera della Giunta regionale n. 424 del 20 settembre 2005,
il servizio 118 è stato incrementato di ulteriori 64 ambulanze con
equipaggio. Nella seduta n. 179 del 19 ottobre 2005, la VI
Commissione legislativa, chiamata a rendere il prescritto parere, ha
richiesto un ulteriore incremento del parco mezzi pari a 49
ambulanze, nel contempo individuando tra i precari il personale che
la società incaricata dalla Croce Rossa Italiana avrebbe dovuto
assumere per far fronte al potenziamento del servizio.
Con delibera della Giunta regionale n. 55 del 13 febbraio 2006,
è stato stipulato il secondo atto aggiuntivo, disponendo
l'incremento delle ambulanze e accogliendo le proposte della VI
Commissione sul personale da assumere.
10. - L'Avvocatura generale dello Stato reputa, innanzitutto,
inammissibile il ricorso, sotto un duplice profilo.
10.1. - In primo luogo, la Regione non denuncerebbe, in realtà,
uno straripamento del potere di indagine della giurisdizione
contabile fino all'esercizio diretto di un'attività demandata invece
alla Commissione assembleare, bensì un mero difetto di giurisdizione
della Corte dei conti. La questione, pertanto, dovrebbe essere
sollevata, quando ne concorressero le condizioni di proponibilità,
avanti alle Sezioni unite della Corte di cassazione ai sensi
dell'art. 41 cod. proc. civ., o con impugnazione ex art. 362 cod.
proc. civ. della eventuale sentenza che venisse emessa all'esito del
giudizio scaturito dall'iniziativa della Procura regionale.
10.2. - In secondo luogo, la mera richiesta di atti da parte del
pubblico ministero contabile, finalizzata ad individuare i
presupposti oggettivi e soggettivi per l'esercizio dell'azione di
competenza, non configurerebbe in alcun modo un sindacato immediato
sulla attività dei deputati, al fine di farne valere un'eventuale
responsabilità.
11. - Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene infondato il ricorso anzitutto perchè l'attività demandata
alla suddetta Commissione non può essere qualificata come
«politica», poichè deve intervenire in un procedimento di
organizzazione di un particolare aspetto del servizio sanitario
regionale disciplinato dagli artt. 36 e 39 della legge regionale n.
30 del 1997. Ogni successivo intervento di pubblici poteri, ivi
compresa la Commissione assembleare che emette i pareri sulle
convenzioni, avrebbe, quindi, natura amministrativa.
La difesa erariale sostiene, dunque, che l'attività della
Commissione in questo campo non ha alcun collegamento con le
attribuzioni legislative dell'A.R.S. ed «è certamente attività di
diritto pubblico ''non legislativa'' e, pertanto, suscettibile di
produrre un danno erariale, conoscibile dalla Corte dei conti
nell'ambito della sua giurisdizione contabile».
Infatti con il proprio parere la Commissione si sarebbe inserita
attivamente nel procedimento di gestione del servizio, incrementando
il numero di ambulanze e dando direttive sulle modalità di
assunzione del personale.
Per il resistente, la richiesta istruttoria è specificamente
connessa all'accertamento di un'ipotesi di danno erariale ben
specificata, in quanto sono stati richiesti atti e dati espressamente
individuati ed al fine di svolgere accertamenti fondati sulla
sussistenza di una specifica notizia di danni.
12. - Quanto alla richiesta di sospensiva, la parte resistente ne
lamenta l'inammissibilità per mancata specificazione dei motivi e
del pregiudizio grave ed irreparabile dinanzi ad una semplice
richiesta istruttoria.
13. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Siciliana
ha depositato memoria, insistendo sulle conclusioni già formulate.
In punto di ammissibilità del ricorso, la Regione contesta
l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui esso
introdurrebbe una questione di giurisdizione, dal momento che nel
caso di specie non verrebbe in considerazione la misura della
«competenza giurisdizionale della Corte dei conti», ma il rispetto
delle «attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Regione»,
che un atto giurisdizionale avrebbe leso.
Nel merito, la Regione ribadisce le proprie censure, replicando
in particolare alla tesi dell'Avvocatura generale dello Stato secondo
cui dovrebbe ritenersi «politica» la sola funzione legislativa,
giacchè la stessa funzione «esecutiva» potrebbe condividere con la
prima un siffatto carattere, così escludendosi l'applicabilità
dell'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934.
Il parere reso dalla VI Commissione, in altri termini, non
potrebbe in nessun caso ritenersi espressivo di un'attività
meramente amministrativa, ma rientrerebbe nell'area funzionale che
connota le attribuzioni costituzionali dell'Assemblea legislativa.

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in riferimento alle note 16 ottobre 2008,
n. V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n.
V2004/02645/GA/331032, della Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia, per violazione
delle attribuzioni derivanti dagli artt. 5, 68, 103, 116 e 122 della
Costituzione, nonchè dagli artt. 4, 6 e 12 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione Siciliana) e dall'art. 70-bis del regolamento dell'Assemblea
regionale siciliana 17 marzo 1949 (Regolamento interno dell'Assemblea
regionale Siciliana).
Con le note succitate la Procura generale della Corte dei conti
siciliana ha richiesto all'Assemblea regionale siciliana, ai sensi
dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione
del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti) la trasmissione,
ai fini dell'eventuale esercizio dell'azione per danno erariale, del
parere espresso dalla VI Commissione legislativa «Servizi sociali e
sanitari» sull'atto aggiuntivo del 4 ottobre 2005 alla convenzione
del 31 marzo 2001 tra la Regione Siciliana e la Croce Rossa Italiana,
stipulato dall'assessore regionale per la sanità, del relativo
verbale, nonchè delle generalità ed indirizzi dei consiglieri
regionali che hanno espresso voto favorevole.
Secondo la ricorrente la pretesa della Procura generale
costituirebbe una lesione della sfera delle attribuzioni
costituzionali e statutarie dell'Assemblea regionale siciliana, dal
momento che quest'organo non potrebbe essere ricondotto alla nozione
di «autorità amministrativa», cui si riferisce l'art. 74 del r.d. n.
1214 del 1934, nello stabilire che il PM contabile «può chiedere in
comunicazione atti e documenti in possesso» di tali autorità.
Inoltre, il difetto dei presupposti legali per l'esercizio del
potere istruttorio di cui al citato art. 74 determinerebbe, nel caso
di specie, uno sconfinamento dello Stato dai limiti assegnati alla
giurisdizione contabile dall'art. 103 Cost.
Sempre a parere della ricorrente, si sarebbe in ogni caso in
presenza di un'iniziativa istruttoria di carattere generico ed
indeterminato, con la quale la Procura contabile intenderebbe
affermare un potere di controllo generalizzato e permanente
sull'attività dell'Assemblea regionale, che non le spetterebbe
affatto.
Infine, sarebbe leso il principio espresso dall'art. 6 dello
statuto e dagli artt. 68 e 122, quarto comma, Cost.,
dell'insindacabilità dei deputati regionali per le opinioni espresse
ed i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, da considerare
riferibili, secondo la ricorrente, anche alle eventuali funzioni
amministrative che si dovessero ritenere attribuite all'Assemblea
regionale.
La Corte dovrebbe, per tali ragioni, sospendere in via cautelare
gli atti impugnati, poi dichiarare che non spettava l'adozione di
essi al PM contabile e di conseguenza annullare gli atti impugnati.
2. - In via preliminare, occorre decidere le eccezioni di
inammissibilità del conflitto sollevate dall'Avvocatura generale
dello Stato, che non sono fondate.
In primo luogo, si afferma che la ricorrente, non avendo
contestato alla Procura contabile di avere voluto esercitare la
funzione di controllo politico sull'attività della Giunta, che si
intende tutelare in capo alla Commissione assembleare per mezzo
dell'odierno conflitto, avrebbe dedotto un mero difetto di
giurisdizione, proponibile innanzi alle Sezioni Unite della Corte di
cassazione.
L'eccezione è chiaramente non fondata, anzitutto perchè
pretende di confinare il conflitto di attribuzione alla sola
vindicatio potestatis, ignorando che esso può originarsi anche da
una menomazione delle altrui attribuzioni costituzionali (tra le
molte, da ultimo si veda la sentenza n. 195 del 2007); inoltre si
trascura che, nel caso di specie, l'eventuale difetto di
giurisdizione contabile implicherebbe, secondo la prospettazione
della ricorrente, anche una lesione delle prerogative costituzionali
dell'Assemblea regionale, la cui cognizione è di sicura spettanza di
questa Corte, come già ritenuto in analoghe fattispecie (sentenze n.
337 del 2005, n. 100 del 1995 e n. 209 del 1994).
In secondo luogo, l'Avvocatura ritiene inammissibili le censure
fondate sulla dedotta violazione della sfera di insindacabilità dei
deputati regionali, poichè le note istruttorie oggetto del conflitto
si limiterebbero ad adempiere ad una finalità conoscitiva, che non
potrebbe preludere ad un'immediata azione di responsabilità nei
confronti dei membri della Commissione assembleare.
In senso contrario, è agevole osservare che entrambi gli atti
impugnati richiedono la trasmissione delle generalità complete dei
soli componenti della Commissione che hanno espresso voto favorevole
sulla proposta di parere: è ovvio che tale richiesta, indirizzata ad
individuare nominativamente i deputati regionali che hanno concorso
alla produzione del preteso danno erariale, costituisce atto
prodromico perlomeno alla valutazione, da parte della Procura, della
sussistenza degli estremi della responsabilità amministrativa dei
deputati stessi, con implicito riconoscimento della sindacabilità
giurisdizionale del voto da questi espresso.
Vero è, invece, che tale doglianza andrà presa in esame con
riferimento al solo art. 6 dello statuto, giacchè a tale
disposizione, e non agli artt. 68 e 122, quarto comma, Cost., deve
attribuirsi la disciplina del regime di insindacabilità dei deputati
regionali siciliani.
3. - Nel merito, va premesso che la funzione consultiva
esercitata dalla VI Commissione legislativa, oggetto dell'iniziativa
della Procura contabile, è stata originariamente prevista dall'art.
39, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 agosto 1997, n. 30
(Misure di politiche attive del lavoro in Sicilia. Modifiche alla
legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85. Norme in materia di
attività produttive e di sanità. Disposizioni varie), con cui si è
stabilito che la gestione del servizio di emergenza sanitaria «118»
fosse affidata fino al 31 dicembre 2000 ad enti pubblici per mezzo di
una convenzione «da sottoporre al parere della competente Commissione
legislativa».
Successivamente il termine originariamente previsto è stato
prorogato dall'art. 11, comma 1, della legge della Regione Siciliana
30 dicembre 2000 n. 36 (Norme concernenti la medicina dello sport e
la tutela sanitaria delle attività sportive. Proroga del termine per
la gestione del sistema di emergenza e del numero unico 118 di cui al
comma 1 dell'art. 39 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30) ed
il comma 2 del medesimo articolo ha aggiunto che la nuova
convenzione, valevole per il triennio 2001-2003, da stipularsi ad
opera dell'assessore alla sanità, avrebbe dovuto essere sottoposta a
«conforme parere favorevole» della medesima Commissione.
Questa convenzione, approvata in data 31 marzo del 2001 tra
Regione e Croce Rossa Italiana, prevede, a sua volta, all'art. 21,
comma 2, che «ogni modifica alla presente Convenzione o atto
aggiuntivo ad essa dovranno essere sottoposti al preventivo parere
della Commissione legislativa Sanità e servizi sociali».
Successivamente la gestione del servizio di emergenza sanitaria
«118» è stata prorogata al 31 dicembre 2004 dall'art. 109 della
legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003) ed al 31 dicembre 2006 dall'art. 105,
comma 1, della legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003).
In tale contesto, la Giunta regionale, con delibera n. 424 del 20
settembre 2005, ha «dato mandato» all'assessore regionale, affinchè
fosse apportata una modifica alla convenzione del 31 marzo 2001,
ampliando la dotazione di ambulanze e di equipaggio disponibile.
L'atto aggiuntivo alla convenzione del 4 ottobre 2005, stipulato
in tal senso, è stato conseguentemente assoggettato al parere della
VI Commissione assembleare, che, nel recepirlo, vi ha altresì
introdotto, sotto forma di «emendamenti», gli artt. 1-bis e 4-bis,
con cui si è disposto un ulteriore incremento delle ambulanze ed i
criteri per l'individuazione del personale necessario al
rafforzamento del servizio.
Tale parere, integralmente accolto dalla Giunta con la conclusiva
deliberazione n. 55 del 13 febbraio 2006, costituisce l'oggetto
dell'iniziativa istruttoria della Procura contabile, al fine di
apprezzare la sussistenza degli estremi dell'eventuale danno
erariale.
4. - Il ricorso non è fondato.
4.1. - Non fondato, anzitutto, è il rilievo per cui la Procura
contabile intenderebbe rivendicare l'esercizio di un potere
generalizzato e permanente di controllo sull'attività assembleare,
che certamente non le spetta, secondo quanto più volte affermato da
questa Corte (si vedano le sentenze n. 337 del 2005, n. 100 del 1995
e n. 104 del 1989).
Peraltro, entrambe le note censurate della Procura regionale
della Corte dei conti indicano a ragione giustificatrice
dell'iniziativa la finalità di accertare il «danno erariale
derivante dall'affidamento e dalla gestione del servizio di
emergenza/urgenza 118» e richiedono a tale scopo la trasmissione di
alcuni dati relativi allo specifico parere espresso in proposito
dalla VI Commissione dell'Assemblea regionale.
L'oggetto dell'attività istruttoria posta in essere è,
pertanto, pienamente identificato e delimitato dalle stesse note
ritenute lesive dalla ricorrente, sicchè queste ultime debbono
essere valutate quali atti tipicamente indirizzati all'esercizio
delle prerogative proprie della giurisdizione contabile, con effetti
limitati all'ambito della sola fattispecie concreta rilevante a tali
fini.
4.2. - La Regione ricorrente sostiene, inoltre, che l'Assemblea
legislativa, e per essa le Commissioni permanenti in cui tale organo
si articola (art. 4 dello statuto), in nessun caso potrebbe ritenersi
«autorità amministrativa» soggetta al potere istruttorio di cui
all'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934, giacchè essa eserciterebbe,
secondo il disegno statutario, solo la funzione legislativa e le
funzioni direttamente strumentali rispetto a quest'ultima.
Tale censura merita di essere esaminata unitamente all'ulteriore
doglianza, secondo la quale, nel caso di specie, il difetto assoluto
di giurisdizione della magistratura contabile ne avrebbe determinato
uno sconfinamento dai limiti ad essa assegnati dall'art. 103 Cost.,
cui sarebbe seguita la lesione delle attribuzioni costituzionali
della Regione. Difatti, è ovvio che il carattere tipico e
formalizzato del potere istruttorio attivato dalla Procura contabile
consentirebbe di ravvisare nella condotta del PM la menomazione delle
attribuzioni regionali, solo qualora esse potessero, in via
eccezionale, fungere da limite al compimento delle prerogative
inquirenti, finalizzate all'esercizio della giurisdizione contabile.
Tale assunto trova, tuttavia, puntuale smentita nella consolidata
giurisprudenza di questa Corte, la quale ha già ripetutamente
riconosciuto che l'Assemblea regionale, non diversamente dai Consigli
regionali (sentenze n. 392 del 1999; n. 289 del 1997; n. 209 del
1994, relativa specificamente all'A.R.S.), soggiace all'esercizio del
potere di indagine previsto dall'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934.
Infatti, deroghe alla giurisdizione comune «sono ammissibili
soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere
sovrano dello Stato, e perciò situati al vertice dell'ordinamento,
in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca unita'»
(sentenze n. 129 del 1981 e n. 110 del 1970): tale non è la
posizione dell'Assemblea regionale, cui compete una sfera
costituzionalmente protetta non già di sovranità, ma di autonomia
(sentenze n. 115 del 1972 e n. 66 del 1964, quanto all'Assemblea
regionale; sentenze n. 279 del 2008 e n. 301 del 2007, tra le molte
concernenti i Consigli regionali).
Nè può sostenersi - come fa la difesa regionale riferendosi a
risalente giurisprudenza di questa Corte - che le attribuzioni
dell'A.R.S. sono solo legislative o politiche e «non amministrative»
(sentenza n. 66 del 1964, e, con esclusivo riferimento alle
Commissioni permanenti, sentenza n. 2 del 1959).
Il disegno costituzionale concernente i Consigli regionali (art.
121 Cost.) si è, infatti, mostrato sufficientemente elastico per
consentire, gradualmente, che tali organi venissero ad esercitare,
unitamente alle fondamentali funzioni legislative, di indirizzo
politico e di controllo, nonchè di autoorganizzazione (sentenza n.
70 del 1985), anche altre funzioni amministrative, secondo una linea
normativa di sviluppo «di per sè sicuramente compatibile con le
norme costituzionali» (sentenza n. 69 del 1985). Di essa questa Corte
ha riconosciuto la conformità al modello statutario siciliano già
con la sentenza n. 88 del 1973, «comunque si preferisca classificare
la funzione esplicantesi attraverso [...] nomine e designazioni»,
attribuita nel caso di specie all'organo legislativo regionale.
Quando, pertanto, le Commissioni permanenti dell'Assemblea
regionale esercitano funzioni amministrative non riconducibili a
forme di autoorganizzazione, esse debbono ritenersi soggette al
potere istruttorio attribuito alla Procura contabile dall'art. 74 del
r.d. n. 1214 del 1934: la censura della ricorrente è per tali
ragioni non fondata.
4.3. - Una volta escluso che, in linea di principio, l'Assemblea
regionale si sottragga ai poteri istruttori della Procura contabile
ove abbia esercitato, in concreto, una funzione amministrativa, resta
da decidere se i componenti di essa possano ritenersi personalmente
responsabili per avere concorso a tale attività, ovvero se essa
debba ricomprendersi nell'area dell'insindacabilità per i voti dati,
loro garantita dall'art. 6 dello statuto.
È su questo piano distinto, infatti, che la ricorrente sviluppa
un'ulteriore censura, con la quale si denuncia che l'iniziativa del
PM contabile sia preordinata all'affermazione di responsabilità dei
deputati regionali per danno erariale, nonostante essi, per mezzo del
parere reso in Commissione, abbiano a tutti gli effetti esercitato
una funzione di indirizzo politico nei confronti della Giunta
regionale, avente ad oggetto le condizioni di stipula dell'atto
aggiuntivo alla convenzione del 31 marzo 2001.
Questa Corte osserva a tal proposito che, senza alcun dubbio,
l'insindacabilità dei deputati regionali concerne qualsivoglia
funzione loro conferita dalla Costituzione e dalle fonti normative
cui essa rinvia, quand'anche essa assuma «forma amministrativa»
(sentenza n. 81 del 1975), poichè «il criterio di delimitazione
dell'immunità consiliare non sta nella forma amministrativa degli
atti [...], bensì nella fonte attributiva delle funzioni stesse.
Sono coperte dall'immunità le funzioni amministrative attribuite al
Consiglio regionale in via immediata ed esclusiva dalla Costituzione
e da leggi dello Stato. Non sono, per contro, coperte dall'immunità
eventuali altre funzioni amministrative, attribuite al Consiglio
dalla normativa regionale» (sentenza n. 69 del 1985).
Infatti, a seguito del fenomeno appena ricordato di accrescimento
normativo dei compiti amministrativi dell'organo legislativo
regionale, questa Corte è stata chiamata a discernere l'area delle
funzioni tipiche dei Consigli (legislative, di indirizzo e controllo
politico, ma anche di tipo amministrativo purchè strettamente
finalizzate a garantire l'autonomo funzionamento dei Consigli
regionali), e pertanto tutelate dalle apposite disposizioni di cui
agli artt. 121 e 122 Cost. (e dalle disposizioni corrispondenti per
le Regioni ad autonomia particolare e per le Province autonome),
dalle altre funzioni di tipo amministrativo che ai Consigli regionali
siano attribuite dalla legislazione statale e regionale.
Così la sentenza n. 81 del 1975 ha ricondotto sotto la sfera
della insindacabilità sancita dall'art. 122 Cost. una delibera
consiliare di approvazione della stipula di un contratto di
assicurazione dei consiglieri regionali, ma solo perchè essa
rappresentava una forma di «esplicazione di una funzione consiliare
per garantire [...] l'autonomia del Consiglio».
In generale, va ricordato che le sentenze n. 69 e n. 70 del 1985
(e poi analogamente le sentenze n. 289 del 1997 e n. 392 del 1999)
hanno distinto dall'area insindacabile, riferita alle funzioni
legislative, di indirizzo politico e di controllo, di
autoorganizzazione interna, nonchè a quelle aggiuntive determinate
dal legislatore nazionale, un'area invece pienamente sindacabile,
costituita dalle altre e diverse funzioni amministrative, determinate
dalle varie fonti regionali.
Ancora di recente si è chiarito sul punto, con un ragionamento
valevole anche per le Regioni ad autonomia speciale, che nessuna
fonte regionale potrebbe introdurre «nuove cause di esenzione dalla
responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di
materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.» (sentenza
n. 200 del 2008).
Quanto all'odierno conflitto, va conseguentemente esclusa
l'idoneità delle leggi regionali che hanno previsto e disciplinato
il parere reso dalla Commissione consiliare a fungere da base
normativa per l'applicabilità della guarentigia assicurata dall'art.
6 dello statuto; a maggior ragione, e ovviamente, tale conclusione
andrebbe tenuta ferma, ove si volesse giustificare l'esercizio della
funzione consultiva sulla base dell'art. 21 della convenzione del 31
marzo 2001, che espressamente la prevede in ordine agli eventuali
«atti aggiuntivi».
Si tratta, invece, di interrogarsi sulla riconducibilità di
siffatta attività consultiva alle funzioni di indirizzo politico e
di controllo, esercitabili dall'Assemblea regionale siciliana nei
riguardi della Giunta, e che trovano un fondamento di rilievo
costituzionale nello statuto: esse, infatti, non appaiono in linea di
principio estranee al modello di «consonanza politica» che, allo
stato, caratterizza anche la forma di governo vigente nella Regione
Siciliana (sentenze n. 352 del 2008 e, quanto alle Regioni a statuto
ordinario, n. 12 del 2006), pur in un contesto di indubitabile
rafforzamento del Presidente della Regione (sentenza n. 352 del
2008).
4.4. - Sul piano di indagine appena accennato, è opinione della
ricorrente che la riferibilità del parere (di cui alle note
impugnate) alle funzioni statutariamente proprie dell'Assemblea
regionale deriverebbe (oltre che dagli artt. 5 e 116 Cost., e
dall'art. 12 dello statuto, che sono, invece, parametri palesemente
inconferenti) dall'art. 4 dello statuto regionale, che si riferisce
al regolamento interno dell'organo legislativo, come fonte
legittimata a disciplinare «l'esercizio delle funzioni spettanti
all'Assemblea regionale»: dal momento che l'art. 70-bis (Regolamento
interno dell'Assemblea regionale siciliana) disciplina le modalità
con cui le Commissioni permanenti si pronunciano, ove il Governo
regionale sia per legge tenuto a richiedere un parere parlamentare in
ordine ad atti che rientrano nella sua competenza, anche il
surrichiamato parere sarebbe riconducibile all'esercizio di una
funzione di indirizzo politico dell'Assemblea nei riguardi della
Giunta, che dovrebbe ritenersi insindacabile.
Questa Corte osserva, in senso contrario, che il regolamento
interno dell'Assemblea, fonte dotata in sè di «minor rilievo
normativo» e di «minor grado di autonomia» rispetto ai regolamenti
delle Camere (sentenza n. 288 del 1987), può disciplinare
l'esercizio delle funzioni assembleari conformemente alla forma di
governo definita dallo statuto regionale, come modificato nel caso di
specie dall'art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2,
ma non invece modificarne i confini: le modalità entro cui si
manifesta il rapporto politico tra Assemblea e Giunta non sono, in
altri termini, oggetto di competenza regolamentare, nè, su un piano
distinto, può ammettersi che il regolamento interno introduca nuove
cause di esenzione dalla giurisdizione, che non discendano
direttamente dall'impianto statutario.
Del resto, è ovvio che, nel caso oggetto di conflitto, la
decisione sostanziale di coinvolgere l'Assemblea nell'esercizio di
una funzione amministrativa spettante al Governo regionale non è
stata assunta in forza dell'art. 70-bis del regolamento interno, che
si limita a predisporre in via astratta un procedimento, ma dalla
legislazione regionale.
Su tale piano, va ribadito che proprio la pluralità delle leggi
regionali che, anche in Sicilia, prevedono l'inserimento dell'organo
legislativo in fasi relative ai procedimenti amministrativi regionali
o gli attribuiscono compiti di controllo su atti della Giunta
comporta la necessità di discernere, con l'attenzione dovuta alla
tutela del fondamentale principio di legalità, quanto sia
effettivamente riconducibile alle tipiche funzioni dell'Assemblea,
quali definite dallo statuto regionale ed eventualmente dalla legge
statutaria, da quanto non possa che restare soggetto, in virtù di
una «copertura» dovuta alla sola legislazione regionale, al regime
giuridico proprio dell'ordinaria attività amministrativa.
Per quanto attiene specificamente ai pareri, questa Corte non
esclude in via astratta che essi vengano espressi dall'Assemblea o
dalle sue articolazioni interne, al fine di manifestare nei confronti
della Giunta un orientamento politico in ordine a questioni di ordine
generale, sulle quali l'organo legislativo intende esercitare il
proprio indirizzo sul consonante Governo della Regione. In siffatte
occasioni, resta ovviamente ferma sia la competenza di quest'ultimo
ad adottare l'atto, ove prevista dalla legge, sia l'assunzione di
responsabilità, conseguente a tale decisione, nei confronti
dell'Assemblea.
L'insindacabilità, in tal caso, dell'attività svolta dai
consiglieri regionali deriverà dal fatto che con esso l'Assemblea
non ha inteso intromettersi nella gestione affidata al Governo
regionale (art. 20 dello statuto), ma si è resa partecipe, nei
limiti previsti dallo statuto, delle scelte strategiche che connotano
l'indirizzo politico regionale, conformemente alla natura, che le è
propria, di organo legislativo, dotato di «autonomia politica»
(sentenza n. 66 del 1964).
Si tratta, ora, di verificare, alla luce di tali premesse, la
natura propria del parere che ha originato il presente conflitto.
Contrariamente a quanto asserito dalla difesa regionale,
l'attività svolta dalla Commissione consiliare non può essere
ricondotta a «funzioni direttamente strumentali all'esercizio della
funzione legislativa» e neppure alla «funzione di controllo e
direzione (lato sensu) politica», rientrante nell'alveo della
insindacabilità.
Al contrario, essa è consistita in un mero concorso all'azione
provvedimentale dell'esecutivo regionale: la Commissione, nella
seduta del 19 ottobre 2005, non solo ha approvato il testo dell'«atto
aggiuntivo alla Convenzione con la C.R.I. del 31 marzo del 2001 e
successive proroghe», ma vi ha apportato alcuni «emendamenti», che
sono poi stati integralmente recepiti nell'atto aggiuntivo deliberato
dalla Giunta.
Tali emendamenti, ben lontani dall'esprimere un indirizzo
politico, si sono ridotti alla previsione che si sarebbe dovuto
ulteriormente incrementare il numero delle ambulanze in servizio,
selezionando il personale tra i soggetti indicati dalla Commissione
stessa.
La circostanza per cui l'art. 11 della legge regionale n. 36 del
2000 abbia previsto che il parere reso dalla Commissione avesse
carattere «conforme», impedendo così alla Giunta di discostarsene,
ove avesse inteso procedere, non fa altro che rafforzare la
conclusione già tratta: l'assunzione, da parte dell'Assemblea, di
una funzione consultiva, prevista dalla legislazione regionale, ha
avuto per effetto di coinvolgere la competente Commissione nel
procedimento amministrativo finalizzato alla gestione di un servizio
pubblico.
Tale attività di carattere amministrativo sfugge
all'insindacabilità garantita dall'art. 6 dello statuto ai deputati
regionali, e conseguentemente è soggetta alla giurisdizione
contabile.
Spettava, pertanto, alla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia adottare le note
istruttorie oggetto di conflitto.
5. - La presente decisione, risolvendo il merito del conflitto,
determina non luogo a provvedere in ordine all'istanza cautelare
proposta dalla ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Sicilia, adottare, ai sensi dell'articolo 74 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, le note 16 ottobre 2008, n.
V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008, n. V2004/02645/GA/331032
nei confronti dell'Assemblea regionale siciliana, in relazione ad un
parere reso dalla VI Commissione permanente di tale Assemblea.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 18 dicembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola