1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 gennaio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 gennaio 2019 (della Regione Marche). Edilizia e urbanistica - Misure urgenti per gli eventi sismici verificatisi in Italia negli anni 2009, 2012, 2016 e 2017 - Misure per l'accelerazione del processo di ricostruzione - Modifiche al decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 - Previsione che il Commissario straordinario provvede all'esercizio delle funzioni di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 189 del 2016, anche a mezzo di ordinanze, che sono emanate sentiti i Presidenti delle Regioni interessate nell'ambito della cabina di coordinamento - Previsione che, sulla base delle priorita' stabilite dal Commissario straordinario, sentiti i vice commissari nella cabina di coordinamento, e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano dei beni culturali, i soggetti attuatori oppure i Comuni, le unioni dei Comuni, le unioni montane e le Province interessati provvedono a predisporre ed inviare i progetti degli interventi al Commissario straordinario. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, art. 37, comma 1, lettera a), numero 1-bis, e lettera b)-ter. (19C00025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2019)

Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 1607 del 27 novembre 2018, rappresentato e
difeso dagli avv.ti prof. Stefano Grassi (codice fiscale
GRSSFN45T05D612X; indirizzo pec
stefanograssi@pec.ordineavvocatifirenze.it) e Gabriella De Berardinis
(Codice Fiscale DBRGRL60S43E783L; indirizzo pec
avv.gabrielladeberardinislegalmail.it), ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. prof. Stefano Grassi in Roma, piazza
Barberini n. 12, come da procura speciale allegata al presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis, e lettera
b-ter), decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti
per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle
infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017,
il lavoro e le altre emergente), come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 19 novembre 2018, n. 269, per violazione degli
articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione, come interpretato
dalla giurisprudenza costituzionale.
1. - Premessa.
Con il presente atto la Regione Marche impugna le norme indicate
in epigrafe di cui al decreto-legge n. 109 del 2018, come convertito
in legge dalla legge n. 130 del 2018. Prima, però, di illustrare le
censure di illegittimità costituzionale avverso tali norme, è
necessario dare conto, ancorchè sinteticamente, delle modifiche
apportate da queste ultime al quadro normativo preesistente.
1.1. - L'art. 37 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109,
reca «Misure per l'accelerazione del processo di ricostruzione -
Modifiche al decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229»: su di esso, in
sede di conversione in legge mediante la legge 16 novembre 2018, n.
130, sono intervenute alcune modificazioni e, in particolare, ai fini
che qui interessano, al comma 1 sono state inserite la lettera a), n.
1-bis, e la lettera b-ter).
Le norme da ultimo citate incidono, rispettivamente, sull'art. 2,
comma 2, e sull'art. 14, comma 4, del decreto-legge 17 ottobre 2016,
n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal
sisma del 24 agosto 2016).
1.2. - Quanto al citato art. 2, comma 2, esso - prima di tale
modifica - prevedeva che «Per l'esercizio delle funzioni di cui al
comma 1, il commissario straordinario provvede anche a mezzo di
ordinanze, nel rispetto della Costituzione, dei principi generali
dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'ordinamento europeo. Le
ordinanze sono emanate previa intesa con i Presidenti delle regioni
interessate nell'ambito della cabina di coordinamento di cui all'art.
1, comma 5, e sono comunicate al Presidente del Consiglio dei
ministri». Si tratta di funzioni che hanno ad oggetto,
principalmente, la ricostruzione e riparazione di immobili pubblici e
privati a seguito degli eventi sismici.
Dopo l'intervento del decreto-legge n. 109 del 2018, come
modificato in sede di conversione in legge, la riportata disposizione
prevede che le medesime ordinanze siano adottate dal commissario
straordinario non più «previa intesa», bensì semplicemente
«sentiti» i Presidenti delle regioni interessate nell'ambito della
cabina di coordinamento.
1.3. - Con riguardo, invece, all'art. 14, comma 4, decreto-legge
n. 189 del 2016, esso, prima della modifica subita ad opera del
decreto-legge n. 109 del 2018 e qui contestata, recitava: «Sulla base
delle priorità stabilite dal commissario straordinario d'intesa con
i vice commissari nella cabina di coordinamento di cui all'art. 1,
comma 5, e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano
dei beni culturali di cui al comma 2, lettere a) e b), i soggetti
attuatoti oppure i comuni, le unioni dei comuni, le unioni montane e
le province interessate provvedono a predisporre ed inviare i
progetti degli interventi al Commissario straordinario». Nel testo
modificato dall'impugnato decreto-legge, invece, l'intesa è stata
sostituita dal mero parere, poichè i vice commissari devono essere
semplicemente «sentita».
1.4. - In definitiva, la lettera a), n. 1-bis, e la lettera
b-ter) dell'art. 37, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, come
modificato in sede di conversione in legge dalla legge n. 130 del
2018, sostituiscono il modulo collaborativo dell'intesa previsto
dalla precedente formulazione del testo degli articoli 2, comma 2, e
14, comma 4, del decreto-legge n. 189 del 2016, con lo strumento
cooperativo «debole» del parere.
Le disposizioni legislative indicate sono manifestamente
incostituzionali per le ragioni che di seguito si espongono.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, lettera a),
n. 1-bis, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, come convertito in
legge dalla legge n. 130 del 2018, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, 118, primo comma, della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione, come
interpretati dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003 in tema di «chiamata in sussidiarieta'» di
funzioni amministrative in capo allo Stato, in quanto prevede che ai
fini dell'esercizio delle funzioni di cui all'art. 2, decreto-legge
n. 189 del 2016, ascrivibili alle materie «protezione civile» e
«governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, il commissario straordinario acquisisca il mero parere
dei Presidenti delle regioni interessate e non più l'intesa.
L'art. 2, comma 1, decreto-legge n. 189 del 2016, elenca le
funzioni spettanti al commissario straordinario: quest'ultimo, in
particolare: «a) opera in stretto raccordo con il Capo del
Dipartimento della protezione civile, alfine di coordinare le
attività disciplinate dal presente decreto con gli interventi di
relativa competenza volti al superamento dello stato di emergenza e
di agevolare il proseguimento degli interventi di ricostruzione dopo
la conclusione di quest'ultimo; b) coordina gli interventi di
ricostruzione e riparazione degli immobili privati di cui al Titolo
II, Capo I, sovraintendendo all'attività dei vice commissari di
concessione ed erogazione dei relativi contributi e vigilando sulla
fase attuativa degli interventi stessi, ai sensi dell'art. 5; c)
opera una ricognizione e determina, di concerto con le regioni e con
il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,
secondo criteri omogenei, il quadro complessivo dei danni e stima il
relativo fabbisogno finanziario, definendo altresì la programmazione
delle risorse nei limiti di quelle assegnate; d) individua gli
immobili di cui all'art. 1, comma 2; e) coordina gli interventi di
ricostruzione e riparazione di opere pubbliche di cui al Titolo II,
Capo I, ai sensi dell'art. 14; f) sovraintende sull'attuazione delle
misure di cui al Titolo II, Capo II, al fine di favorire il sostegno
alle imprese che hanno sede nei territori interessati e il recupero
del tessuto socio-economico nelle aree colpite dagli eventi sismici;
g) adotta e gestisce l'elenco speciale di cui all'art. 34,
raccordandosi con le autorità preposte per lo svolgimento delle
attività di prevenzione contro le infiltrazioni della criminalità
organizzata negli interventi di ricostruzione; h) tiene e gestisce la
contabilità speciale a lui appositamente intestata; i) esercita il
controllo su ogni altra attività prevista dal presente decreto nei
territori colpiti; l) assicura il monitoraggio degli aiuti previsti
dal presente decreto al fine di verificare l'assenta di
sovracompensazioni nel rispetto delle norme europee e nazionali in
materia di aiuti di Stato; l-bis) promuove l'immediata effettuazione
di un piano finalizzato a dotare i comuni individuati ai sensi
dell'art. 1 della microzonazione sismica di III livello, come
definita negli «Indirizzi e criteri per la microzonazione sismica»
approvati il 13 novembre 2008 dalla Conferenza delle regioni e delle
province autonome, disciplinando con propria ordinanza la concessione
di contributi a ciò finalizzati ai comuni interessati, con oneri a
carico delle risorse disponibili sulla contabilità speciale di cui
all'art. 4, comma 3, entro il limite di euro 6,5 milioni, e definendo
le relative modalità e procedure di attuazione nel rispetto dei
seguenti criteri: (...)».
Come già anticipato (supra, par. 1.2.), il comma 2 della
medesima disposizione, prima dell'intervento del decreto-legge n. 109
del 2018, come convertito in legge dalla legge n. 130 del 2018,
prevedeva che in relazione alle suesposte funzioni il commissario
potesse adottare ordinanze, d'intesa con i Presidenti delle regioni
interessate, nell'ambito della cabina di coordinamento. L'art. 37,
comma 1, lettera a), n. 1-bis, decreto-legge n. 109 del 2018, ha
però sostituito l'intesa con l'acquisizione del mero parere.
Tale modifica normativa si rivela costituzionalmente illegittima
dal momento che, nell'ambito di una disciplina concernente interventi
edilizi in zona sismica, ricondotta da questa Ecc.ma Corte alla
competenza legislativa concorrente relativa alle materie della
«protezione civile» e del «governo del territorio» di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, il legislatore statale ha
operato la c.d. «chiamata in sussidiarieta'» avocando al centro le
relative funzioni amministrative e attribuendole al commissario
straordinario - senza prevedere il modulo collaborativo «forte»
nell'esercizio delle stesse, come invece richiesto dalla costante
giurisprudenza costituzionale in materia [a partire dalla ben nota
sentenza n. 303 del 2003, sino ad arrivare alla recente sentenza n.
87 del 2018 nella quale si legge che «La disposizione impugnata
incide direttamente su competenze regionali e configura una «chiamata
in sussidiarieta'» (...). Tuttavia, la fase amministrativa (...)
limita il coinvolgimento delle Regioni alla mera audizione della
Conferenza Stato-Regioni. Non sono correttamente rispettati, quindi,
i canoni di leale collaborazione richiesti per la «chiamata in
sussidiarieta'», individuati da costante giurisprudenza di questa
Corte nello strumento dell'intesa (ex multis, sentenze n. 105 del
2017, n. 7 del 2016, n. 33 del 2011, n. 278 del 2010, n. 383 del
2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)»]. Al contrario, la norma
impugnata, in spregio alla giurisprudenza citata, ha sostituito la
precedente previsione (costituzionalmente legittima) di un'intesa con
l'acquisizione di un mero parere, da parte dello stesso commissario.
Da quanto esposto discende la palese violazione degli articoli
117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale in tema di «chiamata in sussidiarieta'»
di funzioni amministrative in capo allo Stato.
3. - In via alternativa e subordinata. Illegittimità costituzionale
dell'art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis, decreto-legge 28
settembre 2018, n. 109, come convertito in legge dalla legge n. 130
del 2018, nella parte in cui prevede che il commissario straordinario
acquisisca il mero parere dei Presidenti delle Regioni interessate e
non più l'intesa, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione, come
interpretato dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento ai
casi di intreccio inestricabile di competenze statali e regionali.
Nella denegata ipotesi in cui questa Ecc.ma Corte non ritenesse
di poter accogliere la suesposta censura, in via alternativa e
subordinata si prospetta un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale dell'art. 37, comma 1, lettera a), n. 1-bis,
decreto-legge n. 109 del 2018, come convertito in legge dalla legge
n. 130 del 2018.
La norma in questione, come si è detto nel motivo che precede,
verte nell'ambito degli interventi edilizi in zona sismica, in
riferimento al quale questa Ecc.ma Corte ha ravvisato la coesistenza
di interessi di rilievo sia statale che regionale con riguardo alle
materie della «protezione civile» e del «governo del territorio», di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione (cfr., ad es.,
sentenze nn. 272 del 2016 e 60 del 2017). In conseguenza di ciò e
alla luce della giurisprudenza costituzionale in tema di intreccio
inestricabile di competenze dello Stato e delle Regioni (cfr., tra le
più recenti, sentenze nn. 140 del 2015 e 1 del 2016, ma anche la
richiamata sentenza n. 87 del 2018, par. 3.1 del Considerato in
diritto), il legislatore statale - ai fini dell'esercizio delle
funzioni amministrative rilevanti nel caso di specie - avrebbe dovuto
prevedere (come, per la verità, aveva fatto nella versione
originaria dell'art. 2, comma 2, decreto-legge n. 189 del 2016, poi
modificato dall'impugnato decreto-legge n. 109 del 2018) uno
strumento «forte» di partecipazione regionale all'esercizio delle
stesse, ovvero l'intesa. Al contrario, con la norma impugnata è
stata prevista una forma collaborativa del tutto inadeguata a
salvaguardare le competenze della regione, ossia l'acquisizione del
mero parere dei Presidenti delle regioni interessate da parte del
commissario straordinario, ai fini dell'adozione delle ordinanze
afferenti alle funzioni che l'art. 2, comma 1, decreto-legge n. 189
del 2016, attribuisce a quest'ultimo.
Anche sotto questo profilo, pertanto, emerge in termini evidenti
la illegittimità costituzionale della disposizione legislativa
censurata per violazione dei parametri costituzionali indicati in
rubrica.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, lettera
b-ter), decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, come convertito in
legge dalla legge n. 130 del 2018, per violazione degli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003 in tema di «chiamata in sussidiarieta'» di funzioni
amministrative in capo allo Stato, in quanto prevede che ai fini
dell'esercizio delle funzioni di cui all'art. 14, comma 4,
decreto-legge n. 189 del 2016, ascrivibili alle materie della
«protezione civile» e del «governo del territorio» di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, il commissario straordinario
acquisisca il mero parere dei vice commissari (ossia dei Presidenti
delle regioni interessate) e non più l'intesa.
L'art. 14, comma 4, del decreto-legge n. 189 del 2016, prima
della modifica subita ad opera del decreto-legge n. 109 del 2018,
prevedeva che «Sulla base delle priorità stabilite dal commissario
straordinario d'intesa con i vice commissari nel cabina di
coordinamento di cui all'art. 1, comma 5, e in coerenza con il piano
delle opere pubbliche e il piano dei beni culturali di cui al comma
2, lettere a) e b), i soggetti attuatori oppure i comuni, le unioni
dei comuni, le unioni montane e le province interessati provvedono a
predisporre ed inviare i progetti degli interventi al commissario
straordinario».
Sulla disposizione de qua è intervenuto l'art. 37, comma 1,
lettera b-ter), del decreto-legge n. 109 del 2018, come convertito in
legge dalla legge n. 130 del 2018, sostituendo all'intesa
l'acquisizione del semplice parere dei vice commissari.
Pertanto, analogamente a quanto già illustrato in riferimento
alla lettera a), n. 1-bis, del medesimo art. 37, comma 1, la modifica
normativa si rivela costituzionalmente illegittima; infatti,
nell'ambito di una disciplina concernente interventi edilizi in zona
sismica, ricondotta da questa Ecc.ma Corte alla competenza
legislativa concorrente relativa alle materie della «protezione
civile» e del «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, il legislatore statale ha operato la c.d.
«chiamata in sussidiarieta'» avocando al centro le relative funzioni
amministrative e attribuendole al commissario straordinario - senza
prevedere un coinvolgimento «forte» delle regioni interessate
nell'esercizio delle stesse, come invece richiesto dalla costante
giurisprudenza costituzionale in materia (a partire dalla ben nota
sentenza n. 303 del 2003, sino ad arrivare alla già richiamata
sentenza n. 87 del 2018). Anche in questo caso, semmai, è accaduto
il contrario, poichè il legislatore nazionale ha sostituito la
precedente previsione (costituzionalmente legittima) di un'intesa con
l'acquisizione, da parte del commissario, di un mero parere dei vice
commissari/Presidenti delle regioni interessate.
Per tali ragioni non può dubitarsi della palese violazione degli
articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione, come interpretati
dalla giurisprudenza costituzionale in tema di «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative in capo allo Stato.
5. - In via alternativa e subordinata. Illegittimità costituzionale
dell'art. 37, comma 1, lettera b-ter), decreto-legge 28 settembre
2018, n. 109, come convertito in legge dalla legge n. 130 del 2018,
nella parte in cui prevede che il commissario straordinario
acquisisca il mero parere dei vice commissari (ossia dei Presidenti
delle regioni interessate) e non più l'intesa, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonchè del principio
di leale collaborazione, come interpretato dalla giurisprudenza
costituzionale in riferimento ai casi di intreccio inestricabile di
competenze statali e regionali.
Anche con riguardo all'art. 37, comma 1, lettera b-ter),
decreto-legge n. 109 del 2018, come convertito in legge dalla legge
n. 130 del 2018, ove questa Ecc.ma Corte non ritenesse di poter
accogliere le censure formulate avverso tale disposizione legislativa
nei termini suesposti, in via alternativa e subordinata si prospetta
un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale.
Si è già detto che la norma in questione, al pari dell'art. 37,
comma 1, lettera a), n. 1-bis, verte nell'ambito di interventi
edilizi in zona sismica, in riferimento al quale questa Ecc.ma Corte
ha ravvisato un intreccio di interessi di rilievo sia statale che
regionale con riguardo alle materie della «protezione civile» e del
«governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (cfr., ad es., sentenze nn. 272 del 2016 e 60 del 2017).
In conseguenza di ciò e alla luce della giurisprudenza
costituzionale in tema di intreccio inestricabile di competenze dello
Stato e delle regioni (cfr., tra le altre, sentenze nn. 140 del 2015
e 1 del 2016, così come la già evocata sentenza n. 87 del 2018,
par. 3.1 del Considerato in diritto), il legislatore statale - ai
fini dell'esercizio delle funzioni amministrative rilevanti nel caso
di specie - avrebbe dovuto prevedere (come, d'altronde, aveva fatto
nella versione originaria dell'art. 14, comma 4, decreto-legge n. 189
del 2016, poi modificato dal decreto-legge n. 109 del 2018) uno
strumento «forte» di partecipazione regionale all'esercizio delle
stesse, ovvero l'intesa. Al contrario, con la norma impugnata è
stata prevista una forma collaborativa del tutto inadeguata a
salvaguardare le competenze della Regione, ossia l'acquisizione del
mero parere dei vice commissari (ossia dei Presidenti delle regioni
interessate), da parte del commissario straordinario, ai fini
dell'individuazione delle priorità a cui devono attenersi «i
soggetti attuatoci oppure i Comuni, le unioni dei Comuni, le unioni
montane e le Province interessati» nella predisposizione e nel
successivo invio - allo stesso commissario straordinario - dei
progetti degli interventi di edilizia sismica sugli edifici pubblici.
Anche sotto questo profilo, pertanto, emerge in termini evidenti
la illegittimità costituzionale della disposizione legislativa
censurata per violazione dei parametri costituzionali indicati in
rubrica.

P.Q.M.

La Regione Marche, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma
1, lettera a), n. 1-bis, e lettera b-ter), decreto-legge 28 settembre
2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la città di Genova, la
sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti,
gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze),
come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 16 novembre
2018, n. 130, nei limiti e nei termini sopra esposti.
Si depositano i seguenti documenti:
1) deliberazione della Giunta regionale di autorizzazione al
giudizio n. 1607 del 27 novembre 2018.
Con ossequio.
Roma, 18 gennaio 2019

Avv. prof. Grassi

Avv. De Berardinis