1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 21-10-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 217 SENTENZA 23 settembre - 20 ottobre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Autorizzazione alla spesa per la realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza sanitaria, con particolare riguardo alla situazione emergenziale che insiste nell'area del Comune di Anagni, in contrasto con le competenze del commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario - Violazione del principio di leale collaborazione e del principio di copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Definizione agevolata in materia di controlli esterni in ambito sanitario - Ammissione delle strutture sanitarie al pagamento della sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, in contrasto con le competenze del commissario ad acta per il piano di rientro sanitario - Violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Interpretazione autentica di norma regionale relativa al "Piano casa" - Inclusione di interventi anche in deroga ai limiti di densita' edilizia previsti in ambito urbanistico - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13, artt. 4, comma 25, 9, comma 2, e 19. - Costituzione, artt. 3, 81 97, 117, terzo comma, e 120. (T-200217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 21-10-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma
25, 9, comma 2, e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre
2018, n. 13 (Legge di Stabilità regionale 2019), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 27
febbraio-1° marzo 2019, depositato in cancelleria l'8 marzo 2019,
iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2020 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Rodolfo Murra per la Regione
Lazio;
deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 40 del registro ricorsi per il
2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 4, comma 25,
9 e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge
di Stabilità regionale 2019).
La prima disposizione impugnata stabilisce quanto segue: «Al fine
di migliorare ed ottimizzare i servizi di assistenza sanitaria nei
confronti della popolazione, con particolare riguardo alla situazione
emergenziale che insiste nell'area del Comune di Anagni, è disposta
l'autorizzazione di spesa pari a 100.000,00 euro per l'anno 2019 e a
200.000,00 euro per ciascuna delle annualità 2020 e 2021,
nell'ambito della voce di spesa denominata "Spese per la
realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza
sanitaria", da iscriversi nel Programma 05 "Servizio sanitario
regionale - investimenti sanitari" della Missione 13 "Tutela della
salute", alla cui copertura si provvede mediante la corrispondente
riduzione delle risorse iscritte a legislazione vigente, a valere
sulle medesime annualità, nel fondo speciale in conto capitale di
cui al Programma 03 della Missione 20. Le disposizioni di cui al
presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni
del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con
quelle dei programmi operativi di cui all'articolo 2, comma 88, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010)
e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad
acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario».
Il ricorrente rileva che tale norma prevede un investimento «sul
territorio di Anagni per la costruzione di un hub per l'emergenza
sanitaria» e che essa «si pone in contrasto con le competenze del
Commissario ad acta per il Piano di rientro che, peraltro, adotta la
rete ospedaliera anche ai sensi del D.M. 70/2015». Pertanto, la norma
violerebbe il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
della Costituzione. Inoltre, sarebbe violato l'art. 81 Cost., «atteso
che la disposizione determina minori entrate sul bilancio regionale
sanitario, prive di copertura finanziaria».
Nel proprio atto di costituzione, depositato il 2 aprile 2019, la
Regione Lazio replica, con riferimento al primo profilo, che l'art.
4, comma 25, contiene «una inequivoca clausola di salvaguardia» delle
attribuzioni del commissario, che determinerebbe «una sospensione
dell'efficacia della disposizione in contrasto con le previsioni del
piano di rientro», durante il regime di commissariamento. Con
riferimento al secondo profilo, la Regione osserva che la norma
impugnata «è corredata di apposita copertura finanziaria, a valere
sulle risorse del fondo speciale di parte corrente iscritto nel
programma 03 della missione 20 del bilancio regionale 2019-2021».
2.- L'art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018
dispone quanto segue: «Allo scopo di agevolare la definizione del
contenzioso pendente in materia di controlli esterni in ambito
sanitario di cui all'articolo 8-octies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) e successive modifiche, per prestazioni rese nel periodo
antecedente all'entrata in vigore del decreto del Commissario ad acta
8 giugno 2017, n. 218, ovvero per prevenirne l'attivazione e
consentire la stabilizzazione degli effetti economici, la struttura
sanitaria interessata può richiedere all'amministrazione regionale
di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in
misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente
remunerazione sul singolo ricovero. La richiesta è formulata nel
termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente
disposizione per i controlli la cui valorizzazione è stata già
comunicata, ovvero entro sessanta giorni dalla comunicazione della
valorizzazione degli stessi». Il comma 3 indica le condizioni in
presenza delle quali la misura è accordata dall'amministrazione; il
comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento
integrale del debito entro i sessanta giorni successivi
all'accoglimento dell'istanza [...]» e il comma 5 contiene la
clausola di invarianza finanziaria.
Secondo il ricorrente, l'art. 9, comma 2, riguarderebbe «una
materia di competenza del Commissario ad acta per il Piano di
rientro, che, in quanto tale, non potrebbe essere oggetto di
legislazione regionale» (vengono citate le sentenze di questa Corte
n. 110 del 2014 e n. 190 del 2017). Tra i compiti del commissario,
infatti, rientrerebbe «anche il governo dei rapporti con i privati
accreditati». La norma impugnata, oltre ad invadere le competenze del
commissario, potrebbe «comportare una ridefinizione degli effetti
economici e finanziari derivanti dai controlli esterni», con
possibili ripercussioni «sui risultati di esercizio già validati dai
tavoli tecnici». L'art. 9, comma 2, dunque, si porrebbe in contrasto
con il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Nelle proprie difese, la Regione Lazio afferma di essere
intervenuta «in materia di recuperi derivanti dagli esiti dei
controlli esterni sulle prestazioni sanitarie erogate con onere a
carico del SSR dalle strutture sanitarie private accreditate,
consentendo [...] lo sgravio, in misura pari a due terzi, delle sole
sanzioni amministrative, fermo restando il pagamento del debito
integrale [...]». La resistente si sofferma sulla natura giuridica
dei controlli sulle strutture sanitarie, affermandone la natura
sanzionatoria. Essa rileva che i controlli «prevedevano un duplice
meccanismo: a) da un lato la riclassificazione del ricovero incongruo
e/o inappropriato e conseguente rideterminazione della remunerazione
spettante; b) dall'altro l'applicazione della sanzione secondo un
moltiplicatore predefinito». La Regione osserva che non era prevista
la possibilità di un pagamento immediato, senza contestazioni, in
misura ridotta, e che ciò aveva determinato un «eccessivo ricorso al
contenzioso». Il commissario ad acta era dunque intervenuto con
decreto n. 218 del 2017, consentendo «la possibilità di un pagamento
diretto e deflazionato» e applicando «un moltiplicatore meno
aggressivo di quello previgente». La Regione rileva che, poichè
«l'atto amministrativo può intervenire per il futuro, è parso utile
l'intervento legislativo regionale che fungesse da supporto per la
definizione agevolata del contenzioso», legittimando il pagamento
della sanzione in misura ridotta.
Quanto al secondo rilievo contenuto nel ricorso, la resistente
osserva che la norma «non si ripercuote in senso negativo sui bilanci
di esercizio già approvati dai "tavoli tecnici"» perchè l'importo
relativo ai «controlli in contestazione» non sarebbe stato
contabilizzato in modo definitivo, mentre, se il controllo non è
stato contestato, le aziende del Servizio sanitario avrebbero
contabilizzato l'entrata in via definitiva e, in questa parte, i
bilanci non sarebbero «minimamente intaccati dalla portata della
disposizione legislativa».
In definitiva, il legislatore regionale, «conscio del
commissariamento della Regione Lazio», avrebbe operato «in piena
collaborazione [...] con l'operato del commissario stesso (cfr. DCA
218/2017)» e avrebbe anzi agito per «stabilizzare i conti e rendere
effettive le entrate, di fatto correlate e subordinate all'esito del
contenzioso»; non sarebbe violato, pertanto, il principio di leale
collaborazione.
3.- L'art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, intitolato
«Interpretazione autentica dell'articolo 3, comma 1, della legge
regionale 11 agosto 2009, n. 21, relativo agli interventi di
ampliamento degli edifici e successive modifiche», stabilisce quanto
segue: «La deroga di cui all'articolo 3, comma 1, della L.R. 21/2009
e successive modifiche, si interpreta nel senso che gli interventi di
ampliamento previsti dal medesimo articolo 3, comma 1, sono
consentiti anche in deroga ai limiti di densità edilizia di cui
all'articolo 7 del decreto del Ministero per i lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della L. 6 agosto 1967, n. 765)».
L'art. 3 della legge della Regione Lazio 11 agosto 2009, n. 21
(Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per
l'edilizia residenziale sociale), concernente il cosiddetto "piano
casa", è intitolato «Interventi di ampliamento degli edifici» e
stabilisce che «[i]n deroga alle previsioni degli strumenti
urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali vigenti o adottati
sono consentiti, previa acquisizione del titolo abilitativo di cui
all'articolo 6, interventi di ampliamento, nei seguenti limiti
massimi relativi alla volumetria esistente o alla superficie utile
[...]». Secondo il ricorrente, la norma impugnata non sarebbe
realmente interpretativa ma sarebbe piuttosto innovativa con «portata
retroattiva». L'Avvocatura ricorda i limiti che, in base alla
giurisprudenza costituzionale, incontra l'efficacia retroattiva delle
leggi e osserva che la norma impugnata renderebbe legittime condotte
che non erano tali al momento della loro realizzazione, in quanto
«non conformi agli strumenti urbanistici di riferimento», «dando
corpo, in definitiva, ad una surrettizia ipotesi di sanatoria
straordinaria che esula dalle competenze regionali».
Il ricorrente rileva che, in base sia all'Intesa Stato-regioni
del 1° aprile 2009, riguardante il "piano casa", sia all'art. 5,
comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo -
Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, gli interventi
edilizi di ampliamento «non possono riferirsi ad edifici abusivi o
siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con
esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria».
La norma impugnata uscirebbe dai limiti fissati dalla
giurisprudenza costituzionale e violerebbe l'art. 3 Cost.
Inoltre, la norma de qua violerebbe i principi di ragionevolezza
e buon andamento di cui agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, «a motivo
delle rilevanti modifiche via via apportate alla L.R. n. 21 del 2009,
le amministrazioni comunali potrebbero in realtà non trovarsi nelle
condizioni di poter effettivamente verificare caso per caso e
distinguere ciò che è stato realizzato (o proseguito, o completato)
nei periodi intercorrenti tra le modifiche medesime» (a tal proposito
viene invocata la sentenza n. 73 del 2017 di questa Corte).
Infine, la norma impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., per contrasto con i principi fondamentali posti dalla
legislazione statale nella materia «governo del territorio». Il
ricorrente richiama a tal fine tre disposizioni legislative statali:
l'art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), l'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del citato d.l. n. 70 del 2011 («Resta fermo il
rispetto degli standard urbanistici, delle altre normative di settore
aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e in
particolare delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di
quelle relative alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè
delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del
paesaggio [...]») e l'art. 14, comma 3, dello stesso d.P.R. n. 380
del 2001, che, nell'ambito della disciplina del «Permesso di
costruire in deroga agli strumenti urbanistici», dispone che «[l]a
deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza,
può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di
altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di
attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonchè
le destinazioni d'uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il
rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444». Il ricorrente rileva che l'art.
14, comma 3, fa espressamente salvo l'art. 7 del d.m. n. 1444 del
1968 e riguarda «qualunque titolo abilitativo in deroga previsto da
norme statali e regionali».
Nelle proprie difese, la Regione Lazio ricorda l'origine della
disciplina del "piano casa" e osserva che, poichè l'art. 7 del d.m.
n. 1444 del 1968 stabilisce «i limiti di densità edilizia che, zona
per zona, gli strumenti urbanistici non possono superare», sarebbe
evidente che, «una volta consentita la deroga ad essi da parte di
un'intesa a carattere straordinario e contingente, deve essere
oggetto di deroga necessariamente anche l'art. 7 del DM 1444/1968,
pena l'assoluta inapplicabilità (o svuotamento di fatto) della l.r.
n. 21/2009». L'art. 3 di questa legge sarebbe «sempre stato applicato
in tal senso, consentendo gli ampliamenti in deroga alle previsioni
del piano regolatore e quindi anche ai limiti del DM 1444/1968 che i
piani, nella pressochè totalità dei casi, incarnano».
La norma impugnata non realizzerebbe una sanatoria di opere
illegittime perchè, pur difformi dagli strumenti urbanistici, le
opere erano conformi all'art. 3 della legge reg. Lazio n. 21 del
2009.
Tale legge regionale richiederebbe l'esistenza del titolo
edilizio, per cui essa sarebbe estranea all'ambito del cosiddetto
accertamento di conformità.
La disposizione impugnata non sarebbe affatto innovativa in
quanto la deroga ai «generali limiti di densità edilizia era già un
elemento della norma». A riprova di ciò, la Regione osserva che la
prima circolare regionale esplicativa della legge reg. Lazio n. 21
del 2009 (circolare 26 gennaio 2012, n. 20) aveva già ritenuto che
la legge stessa fosse idonea a derogare al d.m. n. 1444 del 1968.
La Regione ricorda inoltre che già esiste una legge regionale
che deroga espressamente all'art. 7 di tale decreto: si tratta
dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017,
n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero
edilizio), in tema di rigenerazione urbana.
Poichè i comuni laziali avrebbero sempre rilasciato titoli
edilizi, ai sensi dell'art. 3 della legge reg. Lazio n. 21 del 2009,
a prescindere dai limiti di cui all'art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968,
l'eventuale modifica dell'«interpretazione decennale sempre seguita»
produrrebbe «disparità di trattamento».
Sarebbe infine inconferente il richiamo dell'art. 2-bis d.P.R. n.
380 del 2001, in quanto la legge reg. Lazio n. 21 del 2009 sarebbe
stata adottata «nel quadro di un'intesa eccezionale e derogatoria»,
che avrebbe «attribuito alle regioni poteri legislativi travalicanti
l'ordinario assetto disciplinato dal D.P.R. n. 380/2001».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 4, comma 25,
9 e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge
di Stabilità regionale 2019).
La presente sentenza si pronuncia sui motivi di ricorso relativi
alle norme sopra indicate, restando riservata a separate decisioni la
trattazione degli altri motivi proposti con lo stesso ricorso. Le
questioni qui in esame riguardano norme di contenuto diverso, che
vengono separatamente trattate di seguito.
2.- La prima disposizione impugnata dispone un'autorizzazione di
spesa per complessivi 500.000 euro in tre anni, al fine di realizzare
una struttura sanitaria volta a far fronte alla «situazione
emergenziale che insiste nell'area del Comune di Anagni». Più
precisamente l'art. 4, comma 25, stabilisce quanto segue: «Al fine di
migliorare ed ottimizzare i servizi di assistenza sanitaria nei
confronti della popolazione, con particolare riguardo alla situazione
emergenziale che insiste nell'area del Comune di Anagni, è disposta
l'autorizzazione di spesa pari a 100.000,00 euro per l'anno 2019 e a
200.000,00 euro per ciascuna delle annualità 2020 e 2021,
nell'ambito della voce di spesa denominata "Spese per la
realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza
sanitaria", da iscriversi nel Programma 05 "Servizio sanitario
regionale - investimenti sanitari" della Missione 13 "Tutela della
salute", alla cui copertura si provvede mediante la corrispondente
riduzione delle risorse iscritte a legislazione vigente, a valere
sulle medesime annualità, nel fondo speciale in conto capitale di
cui al Programma 03 della Missione 20. Le disposizioni di cui al
presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni
del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con
quelle dei programmi operativi di cui all'articolo 2, comma 88, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010)
e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad
acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario».
Secondo il ricorrente, la norma si porrebbe in contrasto con le
competenze del commissario ad acta per il piano di rientro dal
disavanzo sanitario e violerebbe pertanto il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione. Sarebbe
inoltre incompatibile con il principio di copertura finanziaria di
cui all'art. 81 Cost., «atteso che la disposizione determina minori
entrate sul bilancio regionale sanitario, prive di copertura
finanziaria».
2.1.- La prima questione è fondata.
In via preliminare, è opportuno ricordare brevemente le vicende
relative al disavanzo sanitario della Regione Lazio, prendendo le
mosse dall'accordo per il «Piano di rientro dal disavanzo sanitario
della Regione Lazio» (di seguito: Accordo), siglato il 28 febbraio
2007 (e approvato dalla Giunta regionale con delibera 6 marzo 2007,
n. 149), ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», che
prevedeva una serie di interventi diretti al recupero del disavanzo
sanitario e alla concomitante riorganizzazione del Servizio sanitario
regionale, nel rispetto dell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA).
In seguito, la Regione Lazio è stata sottoposta a
commissariamento, in attuazione dell'art. 4 del decreto-legge 1
ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222;
la prima nomina di un commissario è stata disposta con delibera del
Consiglio dei ministri 11 luglio 2008.
Ai sensi di quanto previsto dall'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
il piano di rientro è poi proseguito attraverso diversi programmi
operativi (adottati con decreti del commissario), relativi agli anni
2010, 2011-2012, 2013-2015, 2016-2018. Al momento dell'entrata in
vigore della norma impugnata, era efficace il programma operativo
relativo a quest'ultimo triennio, approvato con decreto del
commissario ad acta (DCA) del 22 febbraio 2017, n. 52.
Successivamente, con delibera del 1° dicembre 2017, il Consiglio
dei ministri, preso atto dei «risultati raggiunti dal Commissario ad
acta che attestano il progressivo processo di aggiustamento dei saldi
di bilancio nonche´ di miglioramento dei livelli delle prestazioni
del Servizio sanitario regionale», ha assegnato allo stesso
commissario «il compito di proseguire le azioni gia` intraprese al
fine di procedere [...] al rientro nella gestione ordinaria». Di
conseguenza, in attuazione dell'art. 2, comma 88, secondo periodo,
della legge n. 191 del 2009, è stato adottato un nuovo piano di
rientro (2019-2021), approvato con delibera del Consiglio dei
ministri del 5 marzo 2020, che ha disposto l'uscita della Regione
Lazio dal commissariamento (subordinatamente alla verifica del
recepimento di determinate modifiche).
2.2.- Così tratteggiato il quadro di riferimento, si può
passare alla valutazione del merito della questione.
Già l'Accordo del 28 febbraio 2007 comprendeva l'apertura di
nuove strutture sanitarie tra i provvedimenti che la Regione non
poteva assumere in modo autonomo (art. 3, punto 6). A sua volta, la
«Ridefinizione della rete e dell'offerta di servizi ospedalieri»
rappresentava uno degli «Obiettivi» del piano stesso (allegato
all'Accordo).
La delibera del Consiglio dei ministri 10 aprile 2018, con cui è
stato nominato l'ultimo commissario operante nella Regione Lazio, ha
assegnato allo stesso «l'incarico prioritario di proseguire
nell'attuazione dei Programmi operativi 2016-2018». Dal programma
operativo relativo al triennio 2016-2018, approvato con DCA n. 52 del
2017 ed efficace al momento di entrata in vigore della disposizione
impugnata (1° gennaio 2019), emerge poi chiaramente come la Regione
non potesse decidere autonomamente l'apertura di nuove strutture. Per
quanto riguarda in particolare quelle di emergenza, è significativo
il punto 11.1, nel quale si tratta della «Rete dell'emergenza» senza
prevedere un nuovo hub ad Anagni (anzi, si prospetta un accorpamento
delle centrali 118 di Latina e Frosinone).
Accertato che la scelta di realizzare un hub per l'emergenza
sanitaria nel Comune di Anagni rientra effettivamente nelle
competenze del commissario ad acta, occorre verificare la portata
della clausola di salvaguardia contenuta nella disposizione
impugnata, in base alla quale «[l]e disposizioni di cui al presente
comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni del piano
di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con quelle dei
programmi operativi di cui all'articolo 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) e
successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad
acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario». Secondo la Regione Lazio, infatti, tale clausola
determinerebbe «una sospensione dell'efficacia della disposizione in
contrasto con le previsioni del piano di rientro», durante il regime
di commissariamento.
Tale tesi non è condivisibile. Già in altre occasioni questa
Corte ha ritenuto clausole di salvaguardia di questo tipo inidonee
allo scopo di preservare dal vizio di incostituzionalità norme
legislative regionali che contrastavano puntualmente con le
competenze del commissario ad acta per il piano di rientro dal
disavanzo sanitario (sentenze n. 199 del 2018 e n. 28 del 2013),
precisando in particolare che, nel momento in cui una clausola di
salvaguardia si affianca ad una norma che, come quella in esame, in
modo chiaro e specifico interferisce con le competenze del
commissario, essa deve ritenersi «priva di reale significato
normativo» (sentenza n. 28 del 2013).
In ragione del contrasto della norma impugnata con le competenze
del commissario si deve dunque ritenere fondata la lamentata
violazione del parametro costituzionale invocato nel ricorso (art.
120, secondo comma, Cost.).
Il principio di leale collaborazione, che deve sempre «governare
i rapporti fra lo Stato e le Regioni nelle materie e in relazione
alle attivita` in cui le rispettive competenze concorrano o si
intersechino, imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi»
(sentenza n. 242 del 1997), non si attenua infatti nel contesto della
relazione che si instaura fra Stato e regione quando il primo
esercita i suoi poteri sostitutivi nei confronti della seconda. Anzi,
come suggerisce il testo costituzionale, il principio è affermato
all'art. 120, secondo comma, proprio in relazione all'esercizio del
potere sostitutivo statale, che chiaramente attiva una relazione
complessa tra Stato e regioni, nell'ambito della quale un potere
tipicamente statale interseca competenze regionali (nel caso di
specie, le materie concorrenti del coordinamento della finanza
pubblica e della tutela della salute: sentenza n. 247 del 2019). E
sebbene l'art. 120, secondo comma, Cost. richiami la leale
collaborazione come limite del potere sostitutivo statale («La legge
definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione»), è implicito nella stessa natura
relazionale del principio che esso debba essere rispettato anche da
parte della regione. Esso si traduce infatti in concreto in doveri e
aspettative - di informazione, di previsione di strumenti di raccordo
e, in generale, di comportamenti realmente collaborativi, corretti e
non ostruzionistici, in definitiva, appunto, leali - che non possono
che essere reciproci.
Il carattere vincolante per la regione (anche qualora agisca con
legge) del piano di rientro è stabilito direttamente dalla legge
(art. 1, comma 796, lettera b, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», e art. 2, commi 80
e 95, della legge n. 191 del 2009), che vieta altresì ogni
interferenza della regione con le competenze del commissario ad acta
regolate dall'art. 4 del d.l. n. 159 del 2007 e dall'art. 2, comma
83, della legge n. 191 del 2009. Tant'è vero che più volte questa
Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittime leggi regionali
che si sovrapponevano alle prerogative del commissario o
contrastavano con il piano di rientro (da ultimo, sentenze n. 177 e
n. 166 del 2020, n. 247, n. 199 e n. 117 del 2018).
Alla luce delle norme citate, una legge regionale che, come
quella in esame, interviene direttamente su un oggetto rientrante
nella programmazione del piano di rientro e nelle competenze del
commissario risulta assunta in palese violazione del principio di
leale collaborazione, il quale esige che la regione non interferisca
con lo svolgimento delle funzioni del commissario e non ostacoli il
perseguimento degli obiettivi del piano di rientro.
In questo contesto, la previsione formale di una clausola di
salvaguardia in evidente contrasto con la puntuale autorizzazione di
spesa disposta con la stessa norma finisce per avvalorare, con la sua
ambiguità, la lesione del dovere di leale collaborazione, poichè
nello stesso momento in cui ha adottato la norma impugnata la Regione
Lazio era in grado di valutare la conformità dell'autorizzazione di
spesa rispetto al piano, e l'esito della sua valutazione avrebbe
dovuto condurla a decidere correttamente per l'omissione della
clausola ovvero per la rinuncia alla spesa.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 25, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.
2.3.- L'accoglimento della questione sollevata con riferimento al
principio di leale collaborazione comporta l'assorbimento della
seconda questione, relativa all'art. 81 Cost.
3.- La seconda disposizione impugnata è l'art. 9 della legge
reg. Lazio n. 13 del 2018.
Di tale articolo, il comma 2 recita: «Allo scopo di agevolare la
definizione del contenzioso pendente in materia di controlli esterni
in ambito sanitario di cui all'articolo 8-octies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421) e successive modifiche, per prestazioni rese nel
periodo antecedente all'entrata in vigore del decreto del Commissario
ad acta 8 giugno 2017, n. 218, ovvero per prevenirne l'attivazione e
consentire la stabilizzazione degli effetti economici, la struttura
sanitaria interessata può richiedere all'amministrazione regionale
di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in
misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente
remunerazione sul singolo ricovero. La richiesta è formulata nel
termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente
disposizione per i controlli la cui valorizzazione è stata già
comunicata, ovvero entro sessanta giorni dalla comunicazione della
valorizzazione degli stessi». Il comma 3 indica le condizioni in
presenza delle quali la misura è accordata dall'amministrazione; il
comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento
integrale del debito entro i sessanta giorni successivi
all'accoglimento dell'istanza [...]» e il comma 5 contiene la
clausola di invarianza finanziaria.
Secondo il ricorrente, l'art. 9 violerebbe il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. in quanto contrasterebbe con
le competenze del Commissario ad acta per il piano di rientro dal
disavanzo sanitario, tra le quali rientra «anche il governo dei
rapporti con i privati accreditati», e potrebbe «comportare una
ridefinizione degli effetti economici e finanziari derivanti dai
controlli esterni», con possibili ripercussioni «sui risultati di
esercizio già validati dai tavoli tecnici».
È necessario innanzitutto delimitare il thema decidendum. Mentre
infatti l'epigrafe del ricorso menziona genericamente l'art. 9, e
nello svolgimento del motivo vengono riportati i commi da 2 a 5 dello
stesso art. 9, la censura viene argomentata, in realtà, con
riferimento a una norma specifica, cioè a quella contenuta nel comma
2, che consente alle strutture sanitarie private di pagare un terzo
della sanzione amministrativa irrogata nell'ambito dei controlli
esterni sull'appropriatezza dei ricoveri di cui all'art. 8-octies del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421). Poichè dunque nessuna doglianza è rivolta
agli altri commi, oggetto di impugnazione deve considerarsi solo
l'art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.
3.1.- La questione è fondata.
I controlli «sul rispetto degli accordi contrattuali da parte di
tutti i soggetti interessati nonchè sulla qualità della assistenza
e sulla appropriatezza delle prestazioni rese» sono previsti
dall'art. 8-octies del d.lgs. n. 502 del 1992 e dall'art. 79, comma
1-septies, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133. Il legislatore regionale li ha disciplinati
con l'art. 70 della legge della Regione Lazio 6 febbraio 2003, n. 2,
recante «Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2003 (legge
regionale 20 novembre 2001, n. 25, articolo 11)», e con le delibere
attuative di esso.
L'esito negativo dei controlli sulle prestazioni rese dai
soggetti privati implica due conseguenze (salva la possibile
interruzione del rapporto con la struttura privata): il ricalcolo
della remunerazione spettante e la sanzione, la cui determinazione è
affidata alle regioni dall'art. 8-octies, comma 3, lettera a), del
d.lgs. n. 502 del 1992.
In seguito al commissariamento della Regione Lazio, in materia
sono intervenuti diversi decreti del commissario. Con DCA n. 218 del
2017 sono stati modificati i criteri e le procedure riguardanti tali
controlli. In particolare l'art. 9, comma 3, dell'Allegato A di tale
decreto prevede che, «[i]n caso di accettazione dell'esito dei
controlli e/o di pagamento entro 60 giorni dalla richiesta, l'importo
delle penalizzazioni aggiuntive si riduce di un terzo».
La norma regionale censurata mira a rendere possibile il
pagamento in misura ridotta della sanzione anche per prestazioni rese
prima del DCA n. 218 del 2017. Essa introduce inoltre una riduzione
in misura diversa e maggiore rispetto a quella prevista nel decreto
del commissario. Mentre infatti il DCA prevede la riduzione di un
terzo, l'art. 9, comma 2, consentendo il pagamento della sanzione «in
misura pari a un terzo», introduce una riduzione di due terzi.
Escluso dunque che la norma impugnata si limiti a confermare
quanto già deciso dal commissario - disponendo invece un'estensione
della portata delle sanzioni interessate dalla riduzione e una
sensibile modifica della sua misura - si deve concludere che essa
interviene su un oggetto sottratto all'autonomia regionale,
sovrapponendosi con le competenze del commissario, alle quali va
ricondotta, in base al programma operativo 2016-2018 di cui al DCA n.
52 del 2017, la materia oggetto dell'art. 9, comma 2, impugnato. Il
punto 1.9 del citato programma riguarda infatti la «Gestione del
contenzioso pregresso con gli erogatori dei servizi assistenziali»,
il punto 12 concerne i «Rapporti con gli erogatori pubblici e
privati» e il punto 12.3 prevede in particolare la «Revisione del DCA
n. 40/2012 in materia di controlli esterni». La stessa norma
impugnata, del resto, menzionando il DCA n. 218 del 2017, dimostra
che la materia dei controlli e delle relative sanzioni rientra nelle
competenze del commissario. Essa si sovrappone inoltre a quanto
disposto dal DCA n. 40 del 2012, che regola, nel punto 3.4 e seguenti
dell'Allegato, le sanzioni amministrative conseguenti ai controlli,
individuando in particolare il quantum che la norma impugnata intende
ridurre.
Dall'accertato contrasto tra la norma impugnata e le competenze
del commissario consegue la violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., per le
ragioni già esposte con riferimento all'art. 4, comma 25.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.
Poichè i commi 3 e 4 dello stesso art. 9 dettano norme
strettamente collegate al comma 2 (il comma 3 indica le condizioni in
presenza delle quali la riduzione è accordata dall'amministrazione e
il comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento
integrale del debito entro i sessanta giorni successivi
all'accoglimento dell'istanza [...]»), la pronuncia di accoglimento
ne determina l'inapplicabilità.
4.- La terza disposizione regionale impugnata è l'art. 19 della
legge reg. Lazio n. 13 del 2018, che fornisce l'interpretazione
autentica di una disposizione della legge della Regione Lazio sul
"piano casa" (legge regionale 11 agosto 2009, n. 21, recante «Misure
straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l'edilizia
residenziale sociale»), adottata sulla base dell'art. 11 del d.l. n.
112 del 2008, come convertito, e della successiva Intesa del 1°
aprile 2009, e stabilisce in particolare che «[l]a deroga di cui
all'articolo 3, comma 1, della L.R. 21/2009 e successive modifiche,
si interpreta nel senso che gli interventi di ampliamento previsti
dal medesimo articolo 3, comma 1, sono consentiti anche in deroga ai
limiti di densità edilizia» di cui all'art. 7 del d.m. n. 1444 del
1968. La disposizione interpretata, intitolata «Interventi di
ampliamento degli edifici», statuisce a sua volta, nella parte
oggetto dell'intervento interpretativo (art. 3, comma 1), che «[i]n
deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti
edilizi comunali vigenti o adottati sono consentiti, previa
acquisizione del titolo abilitativo di cui all'articolo 6, interventi
di ampliamento, nei seguenti limiti massimi relativi alla volumetria
esistente o alla superficie utile [...]».
La legge reg. Lazio n. 21 del 2009 è stata poi oggetto di
numerose modifiche, alcune delle quali apportate in attuazione del
cosiddetto secondo "piano casa", previsto dall'art. 5, comma 9, del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106. Nella regione il "piano casa"
doveva avere in origine una durata di due anni (si veda il testo
originario dell'art. 6, comma 4, della legge reg. Lazio n. 21 del
2009), che è stata via via prorogata (come in altre regioni) dalle
successive leggi regionali di modifica. Per effetto dell'art. 3,
comma 89, della legge della Regione Lazio 31 dicembre 2016, n. 17
(Legge di Stabilità regionale 2017), e dell'art. 10, comma 10, della
legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la
rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), il "piano casa" è
cessato nella Regione Lazio il 1° giugno 2017 (art. 6, comma 4-bis,
della legge reg. Lazio n. 21 del 2009).
4.1.- Secondo il ricorrente, la norma impugnata violerebbe: a)
l'art. 3 Cost., per contrasto con il principio di ragionevolezza che
funge da limite all'efficacia retroattiva delle leggi, in quanto
renderebbe retroattivamente legittime condotte non conformi agli
strumenti urbanistici al momento della loro realizzazione,
introducendo così una surrettizia ipotesi di sanatoria
straordinaria; b) gli artt. 3 e 97 Cost., per contrasto con i
principi di ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione,
in quanto le rilevanti modifiche via via apportate alla legge reg.
Lazio n. 21 del 2009 potrebbero porre le amministrazioni comunali
nella condizione di non poter verificare ciò che è stato realizzato
nei diversi periodi; c) l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
alla competenza concorrente dello Stato nella materia «governo del
territorio», per contrasto con i principi dettati dalla legislazione
statale all'art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), all'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, e all'art.
14, comma 3, del citato testo unico in tema di titoli abilitativi in
deroga.
Questa Corte ritiene di affrontare in primo luogo la terza
questione. In sintesi, secondo il ricorrente la norma impugnata,
derogando all'art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, avrebbe violato un
principio, desumibile dalla legislazione statale, secondo il quale
l'art. 7 (che fissa i «Limiti di densità edilizia») sarebbe invece
inderogabile.
Si deve preliminarmente precisare che dei tre parametri
interposti indicati nel ricorso non è invocato in maniera pertinente
il terzo, cioè l'art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, che disciplina
il «permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici». Il
comma 3 di tale disposizione stabilisce che «[l]a deroga, nel
rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può
riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e
di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli
strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonchè le destinazioni
d'uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle
disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2
aprile 1968, n. 1444».
La norma è infatti richiamata dall'art. 5 del d.l. n. 70 del
2011 - nei commi 11 e 13 - solo per il caso di assenza di leggi
regionali, sicchè l'esistenza di una legge regionale sul "piano
casa" esclude l'applicabilità dell'art. 14 del testo unico.
4.2.- Ciò precisato, la questione è fondata.
È opportuno ricordare che, secondo questa Corte, i limiti
fissati dal d.m. n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento
nell'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (Legge urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il
legislatore regionale (ad esempio, sentenza n. 232 del 2005), salvo
quanto si dirà in relazione all'art. 2-bis del d.P.R. n. 380 del
2001, costituendo essi principi fondamentali della materia, in
particolare come limiti massimi di densità edilizia a tutela del
«primario interesse generale all'ordinato sviluppo urbano» (Consiglio
di Stato, sezione quarta, sentenza 5 novembre 2018, n. 6250).
La Regione Lazio non contesta, in generale, il carattere
inderogabile del d.m. n. 1444 del 1968, ma ritiene che la legge
regionale sul "piano casa" rappresenti una disciplina speciale, in
grado di derogare all'art. 7 del citato decreto.
L'assunto non può essere condiviso.
Occorre ricordare che la prima norma legislativa statale sul
"piano casa" (art. 11 del d.l. n. 112 del 2008) non contemplava la
possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al d.m. n.
1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non risultava
neppure dall'Intesa del 1° aprile 2009. Nemmeno nella seconda
disciplina statale sul "piano casa" (art. 5 del d.l. n. 70 del 2011)
si ritrova alcun cenno alla derogabilità del d.m. n. 1444 del 1968;
anzi, il comma 11 dell'art. 5 tiene «fermo il rispetto degli standard
urbanistici», con chiaro riferimento al citato decreto.
L'art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 è stato poi oggetto di
interpretazione ad opera dell'art. 1, comma 271, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», secondo cui «[l]e previsioni e le agevolazioni previste
dall'articolo 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n.
70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n.
106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti
previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano
regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o
attuativi, fermi i limiti di cui all'articolo 5, comma 11, secondo
periodo, del citato decreto-legge n. 70 del 2011». Da un lato,
dunque, il legislatore statale ha avvertito la necessità di
affermare espressamente la possibilità di derogare - nell'ambito del
"piano casa" - agli strumenti urbanistici, dall'altro tale deroga è
stata limitata ad essi, senza alcuna estensione alle norme statali
(anzi, il limite di cui al citato art. 5, comma 11, è stato tenuto
fermo).
L'art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, affermando la
possibilità che gli interventi di ampliamento previsti nell'ambito
del "piano casa" deroghino ai limiti di densità edilizia di cui
all'art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, si pone pertanto in contrasto
con l'art. 5, comma 11, secondo periodo, del d.l. n. 70 del 2011, che
rappresenta un principio fondamentale nella materia concorrente
«governo del territorio».
Tale conclusione è avvalorata da due ulteriori argomenti. In
primo luogo, viene in evidenza la giurisprudenza amministrativa, che
ha statuito la necessità di assoggettare a stretta interpretazione
le disposizioni sul "piano casa" (per tutti Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sentenza 3 agosto 2020, n. 3474, e
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 30 ottobre 2017, n.
4992, riguardanti specificamente i limiti di densità edilizia di cui
all'art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968). Tale criterio interpretativo
conferma il significato che occorre attribuire alla mancata
previsione della derogabilità dell'art. 7 del citato decreto.
In secondo luogo, si può osservare che, se gli artt. 7, 8 e 9
del d.m. n. 1444 del 1968 fossero derogabili, le leggi regionali
potrebbero prevedere ampliamenti senza limiti percentuali
determinati, salvo il controllo di ragionevolezza (dato che i limiti
posti dall'art. 5, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011 riguardano il
caso di assenza di leggi regionali), e ciò sarebbe in evidente
contrasto con la segnalata finalità di tutela del primario interesse
generale all'ordinato sviluppo urbano presidiato dal principio
fondamentale della legge statale.
4.3.- La norma impugnata viola anche il secondo parametro
interposto invocato nel ricorso (art. 2-bis, comma 1, del d.P.R. n.
380 del 2001).
L'art. 2-bis del testo unico, introdotto dall'art. 30, comma 1,
lettera Oa), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, prevede, al comma 1,
che le leggi regionali possano derogare al d.m. n. 1444 del 1968, ma
solo «nell'ambito della definizione o revisione di strumenti
urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o
di specifiche aree territoriali». Si tratta di una norma che
recepisce la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le leggi
regionali possono derogare alle distanze fissate nel d.m. n. 1444 del
1968 solo a condizione che le deroghe siano recepite da strumenti
urbanistici attuativi (funzionali a conformare un assetto complessivo
e unitario di determinate zone del territorio) e non riguardino
singoli edifici (per tutte, sentenze n. 41 del 2017 e n. 231 del
2016): come, del resto, già previsto dall'art. 9, ultimo comma, del
d.m. n. 1444 del 1968. L'art. 2-bis, comma 1, peraltro, non riguarda
solo le distanze, come risulta dall'art. 5 del decreto-legge 18
aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il rilancio del settore
dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi
infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a
seguito di eventi sismici), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 giugno 2019, n. 55, che ha inserito nell'art. 2-bis il
seguente comma 1-bis: «Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a
orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia,
altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del
proprio territorio».
La norma impugnata, al contrario, prevede una deroga che
prescinde del tutto da una pianificazione attuativa e si collega solo
ai titoli edilizi di cui all'art. 6 della legge reg. Lazio n. 21 del
2009. Dunque, l'art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018 viola
l'art. 2-bis, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001.
4.4.- L'accoglimento della questione promossa con riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei due parametri
interposti sopra indicati, comporta l'assorbimento delle altre due,
promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
25, della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge di
Stabilità regionale 2019);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2,
della legge reg. Lazio n. 13 del 2018;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge reg. Lazio n. 13 del 2018.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE