1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 18-9-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 settembre 1991
N. 33 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 settembre 1991 (della regione Umbria) Finanza regionale - Obbligo del legislatore delegato di indicare l'ammontare del tributo dovuto per ciascun atto o provvedimento ad esso soggetto - Statuizione in caso di provvedimenti o atti gia' soggetti a tassa di concessione governativa, regionale o comunale che l'ammontare del tributo sia pari a quello dovuto prima della data di entrata in vigore della tariffa - In caso di provvedimenti gia' assoggettati a tassa di concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione, determinazione dell'ammontare del tributo da indicare nella nuova tariffa in misura pari al 90% del tributo di ammontare piu' elevato e comunque non inferiore al tributo di ammontare meno elevato - Asserita indebita lesione dell'autonomia finanziaria della regione - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 183/1987, 272/1988 e 617/1988. (Legge 14 giugno 1990, n. 158, art. 4 e d.lgs. 22 giugno 1991, n. 230). (Cost., artt. 76, 117, 118 e 119). (091C1038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 18-9-1991)

Ricorre la regione dell'Umbria, in persona del presidente della
giunta regionale in carica pro-tempore rappresentata e difesa per
procura a margine del presente atto degli avvocati Dante Duranti e
Goffredo Gobbi nello studio del quale in Roma, via Maria Cristina n.
8 è elettivamente domiciliata, contro la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica pro-
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
disposizioni dell'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158, che ha
sostituito l'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, con specifico
riferimento a quelle di cui al secondo comma, in generale e,
comunque, con particolare riguardo alla previsione di cui alla
lettera c) ove è stabilito che il legislatore delegato deve indicare
"l'ammontare del tributo dovuto per ciascun atto o provvedimento ad
esso soggetto. Nel caso di provvedimenti od atti già soggetti a
tassa di concessione, sia governativa che regionale o comunale,
l'ammontare del tributo sarà pari a quello dovuto prima della data
di entrata in vigore della tariffa. In caso di provvedimenti o atti
già assoggettati a tassa di concessione regionale di ammontare
diverso in ciascuna regione, l'ammontare del tributo da indicare
nella nuova tariffa sarà pari al novanta per cento del tributo di
ammontare più elevato, e comunque non inferiore al tributo di
ammontare meno elevato, nonchè del decreto legislativo 22 giugno
1991, n. 230, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1º agosto 1991,
n. 179, con cui è stata approvata la tariffa delle tasse sulle
concessioni regionali in attuazione della delega disposta con l'art.
4 suddetto, per violazione degli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione.
In subordine per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
delle previsione della tariffa ora menzionata contrassegnate dai
numeri d'ordine 1, lettera a); 7, punto 1, lettere c), d), e), f);
punto 2, lettere c), d), e), punto 3; 16, punto 1; 41, punti 1, 2, 3
e 5 per violazione dell'art. 76, oltre che delle citate norme, della
Costituzione.
F A T T O
Con l'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158 contenente "norme
di delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e altre
disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e le
regioni" il Governo è stato delegato a definire "con decreto del
Presidente della Repubblica avente valore di legge ordinaria", la
tariffa delle tasse sulle concessioni regionali inerenti gli atti e i
provvedimenti adottati dalle regioni nell'esercizio delle loro
funzioni o dagli enti locali nell'esercizio delle funzioni regionali
ad essi delegate ai sensi degli articoli 117 e 118 della
Costituzione.
Secondo il secondo comma di detta norma il legislatore delegato
doveva indicare: gli atti e provvedimenti cui si applicano le tasse
sulle concessioni regionali (lett. a); i termini entro i quali il
tributo deve essere corrisposto (lett. b); eventuali norme di
disciplina particolare del tributo (lett. d); l'ammontare del tributo
per ciascun atto o provvedimento (lett. e); quest'ultima
disposizione, in particolare precisa puntualmente i modi di
definizione del detto ammontare stabilendo che "nel caso di
provvedimenti od atti già soggetti a tassa di concessione sia
governativa che regionale o comunale; l'ammontare del tributo sarà
pari a quello dovuto prima della data di entrata in vigore della
tariffa. In caso di provvedimenti o atti già assoggettati a tassa di
concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione,
l'ammontare del tributo da indicare nella nuova tariffa sarà pari al
novanta per cento del tributo di ammontare più elevato, e comunque
non inferiore al tributo di ammontare meno elevato".
Si tratta, come si può constatare, di una normativa, espressa in
forma di principi e criteri direttivi al legislatore delegato,
estremamente minuziosa tesa ad uniformare rigidamente su tutto il
territorio nazionale il regime giuridico delle tasse sulle
concessioni regionali senza lasciare alle singole regioni il minimo
spazio di disciplina autonoma in modo da adattare la regolamentazione
del tributo e, quantomeno, il suo ammontare, alle proprie particolari
condizioni e alle proprie peculiari esigenze.
Una simile disciplina ha sostituito quella dettata per le tasse
sulle concessioni regionali, dall'art. 3 della legge 15 maggio 1970,
n. 281: questa norma, facendo richiamo alle leggi regolatrici delle
tasse sulle concessioni governative limitatava, a sua volta, in
misura decisiva la possibilità di intervento del legislatore
regionale nella materia, che restava disciplinata in tutto e per
tutto da quelle leggi.
Alla regione, peraltro, la legge concedeva un certo margine nella
determinazione del tributo; questo, infatti, poteva essere
inizialmente fissato "in misura non superiore al centoventi per cento
e non inferiore all'ottanta per cento delle corrispondenti tasse
erariali", con possibilità di disporre, a intervalli non superiori
al quinquennio, maggiorazioni "nel limte del venti per cento delle
tasse regionali vigenti nel periodo precedente" (secondo comma).
Va ricordato altresì, per completezza, che, ferma restando la
determinazione iniziale del tributo da parte della regione nei limiti
indicati, alla medesima, in conseguenza della perdita di valore della
moneta è stata, poi, a più riprese riconosciuta la facoltà di
aumentare gli importi delle tasse sulle concessioni regionali
originariamente fissati (legge 23 novembre 1979, 594; decreto-legge
28 febbraio 1983, n. 55, art. 25 conv. nella legge 26 aprile 1983, n.
131) fino a consentire - così come ha pure disposto il quinto comma
dello stesso art. 4, della legge n. 158/1990 - un aumento annuale non
superiore al venti per cento (Legge n. 131/1983 citato).
La regione Umbria ha provveduto in materia di tasse sulle
concessioni regionali con le leggi regionali 30 dicembre 1971, n. 2;
28 maggio 1980, n. 57; 23 luglio 1981, n. 44; 2 aprile 1982, n. 12;
14 maggio 1982, n. 22; 18 marzo 1983, n. 7; 20 ottobre 1983, n. 40; 3
dicembre 1984, n. 47; 26 aprile 1985, n. 24; 23 giugno 1986, n. 23;
21 dicembre 1987, n. 56; 24 ottobre 1989, n. 35; 14 gennaio 1991, n.
1.
In attuazione della delega disposta dall'art. 4 della legge n.
158/1990 è stato emanato il d.lgs. 22 giugno 1991, n. 230,
contenente, appunto "approvazione della tariffa delle tasse sulle
concessioni regionali ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio
1970, n. 281 come sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990,
n. 158".
La pubblicazione - in Gazzetta Ufficiale 1º agosto 1991, n. 179 -
e l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 230 del 1991 - di
per se stesso costituzionalmente illegittimo nelle previsioni
specificate, per eccesso di delega - dando applicazione alle
statuizioni della legge di delegazione e, in particolare, a quelle
contenute nell'art. 4, secondo comma, hanno rimosso la condizione
frapposta all'immediata incidenza di queste ultime sulla autonomia
finanziaria e sulla potestà legislativa regionale e reso attuale,
secondo i principi elaborati da questa eccellentissima Corte con la
sentenza n. 111/1972 (preceduta, su questo terreno, dalla sentenza n.
13/1964), la lesione della detta autonomia e della detta potestà,
consentendo così la proposizione del ricorso per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle
norme indicate in epigrafe le quali, pertanto, si impugnano avanti a
questa eccellentissima Corte per i seguenti motivi di:
D I R I T T O
1) L'art. 119 della Costituzione garantisce alle regioni
"autonomia finanziaria" pur "nelle forme e nei limiti stabiliti da
leggi della Repubblica che la coordinano con la finanza dello Stato,
delle province e dei comuni" (primo comma); in questo quadro alle
regioni sono attribuiti "per le spese necessarie ad adempiere le loro
funzioni normali", oltre che "quote di tributi erariali", anche
"tributi propri".
Pur essendo la disciplina costituzionale dell'autonomia
finanziaria regionale assai generica, certo è che la stessa non può
essere intesa in senso meramente atecnico come semplice necessità di
assicurare alle regioni i mezzi sufficienti per esercitare le loro
funzioni.
Una effettiva autonomia finanziaria implica infatti per le regioni
il potere di autonoma determinazione delle entrate (per quel che qui
interessa) e delle spese, sempre, ovviamente, nel quadro dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, dettati anche in
funzione del necessario coordinamento della finanza pubblica, pure
previsto dallo stesso art. 119.
Può dunque dirsi che autonomia finanziaria (tributaria in
particolare quantomeno con riguardo ai "tributi propri") e autonomia
legislativa regionale non possono non avere la stessa ampiezza.
Ma anche a non voler accedere a questa tesi interpretativa
dell'art. 119 e a voler riconoscere al legislatore statale, in nome
del principio dell'"unitarietà della finanzia pubblica", la più
ampia potestà di intervento, anche in dettaglio, in materia di
finanza, e di autonomia finanziaria, regionale, fino a configurare la
legislazione in proposito come legislazione semplicemente "attuativa"
di quella dello Stato non si potrà negare, comunque, che
"l'autonomia finanziaria" è anche, necessariamente "autonomia
normativa" oltre che "autonomia organizzatoria".
In tale direzione questa stessa eccellentissima Corte, ha avuto
modo di chiarire che il richiamo contenuto nell'art. 119 della
Costituzione alle "forme" e ai "limiti" stabiliti da "leggi della
Repubblica" non identifica affatto, anche in relazione all'art. 23
della Costituzione, una riserva assoluta a favore della legge
statale: invero "ove la disposizione per cui nessuna prestazione può
essere imposta se non in base alla legge dovesse intendersi nel senso
che solo la legge dello Stato possa imporre tributi, si escluderebbe
con ciò stesso la potestà normativa tributaria della regione; ma
ciò contrasterebbe con quelle altre norme costituzionali che
attribuiscono tale potesta'", segnatamente l'art. 119 della
Costituzione (sentenza n. 64/1965).
Vi è, quindi, comunque un parallelismo tra autonomia finanziaria
e autonomia legislativa regionale; tra queste, in ogni caso, non può
non intercorrere un nesso di coerenza sostanziale (sentenza n.
307/1983; ma anche n. 9/1957; n. 79/1972, n. 47/1973) che postula una
"potestà normativa tributaria" autonoma per la quale la regione deve
quantomeno essere messa, in diritto (e in fatto), nella condizione di
poter percepire entrate derivanti da una propria imposizione
tributaria e di poter avere un reale margine di scelta nella
regolamentazione e nella manovra dei tributi. Di quelli "propri", in
particolare: i quali non sono tali soltanto in quanto assegnati alla
regione ma anche, e soprattutto, in quanto da essa istituiti e in
qualche, non esigua, misura, disciplinati, come, del resto, ha
riconosciuto, sin dall'inizio, lo stesso legislatore nazionale con
l'art. 23, secondo comma, n. 3, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,
secondo cui "spetta al consiglio regionale.. .. ..) la deliberazione
dei tributi regionali".
Per unanime riconoscimento della dottrina la normativa
costituzionale in materia di autonomia finanziaria delle regioni
quale definita dall'art. 119, pure interpretata nel senso restrittivo
ora ricordato, ha avuto da parte del legislatore statale, che ne ha
definito le "forme" e i "limiti" un'applicazione assai restrittiva
non in armonia con la Costituzione stessa.
A partire dalla legge 16 maggio 1970, n. 281, in poi al
legislatore regionale non è stato in pratica concesso alcun margine
di scelta in materia tributaria e finanziaria in genere, sia con
riguardo alla spesa che, per quel che qui rileva, con riguardo
all'entrata, tanto da determinare, sia pure per aspetti specifici
particolarmente vessatori, ma con enunciati di valore generale,
l'intervento riparatore di questa eccellentissima Corte (sentenza n.
307/1983).
Cionondimeno anche nel contesto di una legislazione siffatta, pure
entro limiti minimi e massimi predeterminati dalla legge, era stato
lasciato all'autonomo esercizio della potestà regionale uno spazio
minimo: la regione, invero, poteva fissare le aliquote dei tributi
propri con la conseguente possibilità di condurre, quantomeno, una
parvenza di politica tributaria autonoma e differenziata.
Ora, però, con l'innovazione introdotta dall'art. 4, secondo
comma della legge n. 158/1990, che ha sostituito l'art. 3 della legge
n. 281/1970, e al quale ha dato attuazione in via delegata, il d.lgs.
n. 230/1991, anche questo simulacro di autonomia tributaria è
caduto.
La nuova legge, infatti, non solo individua gli atti per i quali
il tributo è dovuto, i termini, le discipline particolari, ma
determina l'ammontare della tassa comunque in misura fissa e uguale
per tutti dal momento che là dove si riscontrino tasse di ammontare
diverso nelle varie regioni l'ammontare deve essere "pari al novanta
per cento del tributo di ammontare più elevato e comunque non
inferiore al tributo di ammontare meno elevato" (art. 4, secondo
comma, lett. c), seconda parte, della legge n. 158/1990). Si viene
così ad uniformare integralmente, al di là di ogni ragionevole
esigenza di coordinamento della finanza regionale con quella
nazionale, la quantificazione del tributo in tutto il territorio
nazionale. È stata annullata in tal modo qualsiasi autonomia delle
singole regioni in tema di determinazione dell'ammontare della tassa
sulle concessioni: vale a dire si è soppressa qualsiasi residua
possibilità, sicuramente postulata dall'art. 119 della Costituzione
di adeguare l'importo della tassa sulle concessioni regionali alle
specifiche condizioni, alle peculiari esigenze della collettività e
del territorio di ciascuna regione quali valutate dal legislatore
regionale.
Palese è dunque il contrasto delle disposizioni del nuovo testo
dell'art. 3 della legge n. 281/1970, quale definito dall'art. 4 della
legge n. 158/1990, nonchè delle disposizoni del d.lgs. n. 230/1991,
che ha approvato la nuova tariffa, con l'art. 119 della Costituzione
che sancisce il principio dell'autonomia finanziaria - intesa anche
come autonomia normativa - delle regioni e con gli artt. 117 e 118
inerenti la potestà legislativa regionale e quella amministrativa.
2) L'ulteriore e definitiva stretta operata, con l'art. 4 della
legge n. 158/1990 e con il d.lgs. n. 230/1991, sull'autonomia
finanziaria delle regioni con particolare riferimento alla
possibilità di disciplinare le tasse sulle concessioni regionali e
di determinarne per lo meno l'ammontare - così come pur consentiva,
anche se entro determinati limiti, l'art. 3 della legge n. 281/1970 -
appare tanto più sconcertante e ancor più chiaramente illegittima,
per violazione delle ricordate norme della Costituzione, quando si
considera che la necessità di riconoscere alle regioni un adeguato
margime di "autonomia impositiva" costituisce un fatto ormai
politicamente e istituzionalmente acquisito. E non soltanto in linea
di principio: la stessa legge 14 giugno 1990, n. 158, infatti, è
espressamente volta, sin dall'intitolazione, a conferire un primo
concreto contenuto a tale autonomia.
Ora, come si è già precisato, può anche convenirsi, in questa
sede, sul fatto che il legislatore statale goda di un ampio margine
di discrezionalità nel definire le forme, i contenuti e i limiti
dell'autonomia finanziaria, e impositiva in particolare, delle
regioni: non può, però, certamente annullarla. Per contro nel
momento stesso in cui era lecito attendersi un ampliamento della
facoltà delle regioni di imporre tributi si è assistito, invece,
per lo meno con riferimento alla tassa sulle concessioni regionali,
alla chiusura anche di quel minimo spazio di manovra, consistente
nella possibilità di stabilite l'aliquota che, fino alla legge n.
158/1990, era assicurata dall'art. 3 della legge n. 281/1970.
L'eliminazione anche di tale esiguo ambito di deteminazione
autonoma ha dunque comportato, per quel che concerne la tassa sulle
concessioni regionali, il totale disconoscimento e la soppressione
dell'autonomia impositiva regionale che costituisce il nucleo
essenziale dell'autonomia tributaria, normativa e organizzativa,
riconosciuta alle regioni dall'art. 119 della Costituzione e che
implica necessariamente affinchè possa dirsi sussistente il
riconoscimento di un minimo di potestà regionale nel determinare
l'ammontare del tributo con riferimento alla realtà delle singole
regioni.
Avendo dunque soppresso, con riguardo alla tassa sulle concessioni
regionali, anche quel minimo di autonomia impositiva garantita alle
regioni dall'art. 119 della Costituzione, le disposizioni dell'art. 4
della legge n. 158/1990 impugnate come in epigrafe, nonchè la
tariffa approvata col d.lgs. n. 230/1991, si pongono, ancor più
chiaramente della precedente normativa statale nella materia, in
contrasto insanabile con detta norma e, di conseguenza, con quelle
degli artt. 117 e 118 della stessa Costituzione.
3) Prescindendo dai rilievi di costituzionalità ora enunciati con
riguardo all'art. 4, secondo comma, della legge n. 158/1990 e al
d.lgs. n. 230/1991 nel suo complesso, si eccepisce, in subordine,
l'illegittimità costituzionale della tariffa approvata col decreto
legislativo considerato per violazione dei principi e criteri
direttivi previsti dalla legge di delega e, perciò, dell'art. 76
della Costituzione.
La censura appare senz'altro ammissibile nel presente giudizio,
promosso in via principale dalla regione Umbria, dal momento che il
principio (o, meglio, il criterio direttivo) che si assume violato,
quello della lett. c), del secondo comma dell'art. 4 della legge n.
159/1990 incide sicuramente sulla competenza regionale, in quanto
volto a garantire un certo ammontare dell'entrata regionale
corrispondente alla tassa: sì che la sua violazione - ammesso che
detta prescrizione possa a sua volta ritenersi costituzionalmente
legittima - finisce per ripercuotersi sugli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione (Corte costituzionale sentt. nn. 183/1987;
272/1988; 617/1988).
Precisamente appaiono determinate in violazione del detto criterio
direttivo le tariffe contrassegnate da numeri d'ordine:
1) concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie,
limitatamente alla lett. a);
7) autorizzazione igienico sanitaria per l'apertura e
vidimazione annuale di pubblici esercizi, limitatamente ai punti 1,
strutture ricettive alberghiere e altre strutture ricettive, lettere
c), d), e), f); 2, esercizi per la somministrazione di alimenti,
lettere c), d) e); 3, esercizi per la somministrazione di bevande;
16) n. 1, concessione per la costituzione di azienda faunistico
venatoria;
41) concessione di servizi pubblici automobilistici,
limitatamente ai punti 1, 2, 3 e 5.
Invero, come si è visto, con riferimento all'ammontare del
tributo dovuto per ciascun atto o provvedimento, l'art. 4 secondo
comma, lett. c), ultima parte, della legge n. 158/1990 stabilisce che
"in caso di provvedimenti o atti già assoggettati a tassa di
concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione,
l'ammontare del tributo da indicare nella nuova tariffa sarà pari al
90% del tributo di ammontare più elevato e comunque non inferiore al
tributo di ammontare meno elevato".
Ai sensi dei tale disposizione, dunque, il legislatore delegato è
tenuto a stabilire l'ammontare della tassa in misura pari al novanta
per cento del tributo regionale più elevato: ove, peraltro, il
tributo regionale meno elevato risulti superiore al novanta per cento
di quello più elevato l'ammontare della tassa non potrà essere
inferiore a detto importo.
Da tutto ciò discende che la misura della tassa pari al novanta
per cento del tributo regionale più elevato, rappresenta, per il
legislatore delegato, un limite minimo inderogabile, posto a garanzia
delle entrate regionali, con l'ulteriore conseguenza che non è
comunque legittima la previsione di tasse di concessione regionale
con ammontare inferiore al novanta per cento degli importi già
previsti nelle singole regioni dal momento che tale novanta per cento
non potrà che essere inferiore al novanta per cento del tributo
regionale più elevato.
Per contro le previsioni sopraindicate della tariffa approvata col
decreto legislativo n. 230/1991 si collocano tutte, avuto riguardo
agli importi vigenti nella regione Umbria - che, per le voci consid-
erate, debbono essere ritenuti come quelli di ammontare più elevato
- al di sotto del detto novanta per cento, così come risulta dalla
tabella che si produce e che costituisce parte integrante del
presente ricorso, con grave danno finanziario per la regione e
conseguente violazione del criterio direttivo stabilito dalla lett.
c), seconda parte del secondo comma dell'art. 4 della legge di delega
n. 158/1991. Di qui l'illegittimità costituzionale delle previsioni
considerate per contrasto con l'art. 76 e con gli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale adita voglia
dichiarare costituzionalmente illegittime le disposizioni dell'art. 4
della legge 14 giugno 1990, n. 158, che ha sostituito l'art. 3 della
legge 16 maggio 1970, n. 281, con specifico riguardo a quelle
previste al secondo comma in generale e, comunque, in particolare,
con riferimento a quella di cui alla lett. c), nonchè, nel loro
complesso, le disposizioni del d.lgs. 22 giugno 1991, n. 230,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 179 del 1º agosto 1991, col
quale, in attuazione della delega disposta col detto art. 4, è stata
approvata la tariffa delle tasse sulle concessioni regionali, per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione;
In subordine voglia dichiarare costituzionalmente illegittime le
previsioni della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali,
approvata con d.lgs. 22 giugno 1991, n. 230, contrassegnate dai
numeri d'ordine: 1, limitatamente alla lett. a); 7, limitatamente ai
punti 1, lettere c), d), e), f), 2, lettere c), d), e), e 3; 16,
punto 1; 41, punti 1, 2, 3 e 5, per violazione degli artt. 76, 117,
118 e 119 della Costituzione;
Con ogni effetti di legge.
Roma, addì 27 agosto 1991
Avv. Dante DURANTI - Avv. Goffredo GOBBI

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