1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 SENTENZA 22 - 24 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della Regione Toscana - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Trattazione delle sole questioni riguardanti l'art. 67, commi 9 e 10 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 67, commi 9 e 10. - Costituzione, artt. 117 e 119. Lavoro e occupazione - Contrattazione collettiva - Trasmissione alla Corte dei conti, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, di specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa - Utilizzo delle informazioni ai fini del referto della Corte dei conti sul costo del lavoro, con proposta, in caso di esorbitanza delle spese dai limiti imposti dai vincoli di finanza pubblica, di interventi correttivi a livello di comparto o di singolo ente e conseguente sospensione delle clausole contrattuali con obbligo di recupero nella sessione negoziale successiva - Ricorso della Regione Toscana - Eccezione di inammissibilita' per genericita' delle censure e omessa indicazione dei parametri - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 67, commi 9 e 10. - Costituzione, artt. 117 e 119. Lavoro e occupazione - Contrattazione collettiva - Trasmissione alla Corte dei conti, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, di specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa - Utilizzo delle informazioni ai fini del referto della Corte dei conti sul costo del lavoro, con proposta, in caso di esorbitanza delle spese dai limiti imposti dai vincoli di finanza pubblica, di interventi correttivi a livello di comparto o di singolo ente e conseguente sospensione delle clausole contrattuali con obbligo di recupero nella sessione negoziale successiva - Ricorso della Regione Toscana - Intervenuta abrogazione delle disposizioni denunciate, medio tempore non attuate - Cessazione della materia del contendere - Trasferimento della questione alle sole nuove disposizioni riprodotte con formulazione sostanzialmente identica. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 67, comma 10, secondo e terzo periodo, abrogati dall'art. 66, comma 1, lett. e), del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. - Costituzione artt. 117 e 119. Lavoro e occupazione - Contrattazione collettiva - Trasmissione alla Corte dei conti, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, di specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa - Utilizzo delle informazioni ai fini del referto della Corte dei conti sul costo del lavoro - Ricorso della Regione Toscana - Ritenuta violazione della competenza legislativa e dell'autonomia finanziaria regionale - Riconducibilita' della disposizione denunciata ai principi fondamentali della materia «coordinamento della finanza pubblica» di competenza legislativa dello Stato - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008 n. 133), art. 67, commi 9 e 10, primo periodo, sia nel testo originario che nel testo risultante dall'art. 40-bis, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, come sostituito dall'art. 55 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. - Costituzione artt. 117 e 119. (010C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 67, commi 9 e
10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
promosso dalla Regione Toscana con ricorso notificato il 20 ottobre
2008, depositato in cancelleria il 24 ottobre 2008 ed iscritto al n.
74 del registro ricorsi 2008;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in via principale ritualmente notificato e
depositato (reg. ric. n. 74 del 2008), la Regione Toscana ha proposto
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e,
tra queste, in particolare dell'articolo 67, commi 9 e 10, per
contrasto con gli artt. 117 e 119 della Costituzione.
1.1. - L'art. 67 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha introdotto,
con finalità di riduzione della spesa pubblica e di coordinamento
finanziario, disposizioni miranti, da un lato, a contenere le risorse
destinate alla contrattazione integrativa e, dall'altro, a verificare
la rispondenza dei contratti integrativi ai contratti collettivi.
In tale contesto, il comma 8 del suddetto articolo, non impugnato
dal ricorrente, ha previsto che, in attuazione dei principi di
responsabilizzazione e di efficienza, le amministrazioni pubbliche
«hanno l'obbligo di trasmettere alla Corte dei conti, tramite il
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, entro il 31 maggio di ogni anno,
specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate
dagli organi di controllo interno».
Il successivo comma 9 del medesimo articolo ha stabilito che il
Ministero dell'economia - Dipartimento della ragioneria generale
dello Stato, d'intesa con la Corte dei conti e la Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica,
integra le informazioni annualmente richieste con il modello di
rilevazione previsto dall'art. 40-bis, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
«predisponendo un'apposita scheda con le ulteriori informazioni di
interesse della Corte dei conti volte tra l'altro ad accertare, oltre
il rispetto dei vincoli finanziari previsti dalla vigente normativa
in ordine alla consistenza delle risorse assegnate ai fondi per la
contrattazione integrativa ed all'evoluzione della consistenza dei
fondi e della spesa derivante dai contratti integrativi applicati,
anche la concreta definizione ed applicazione di criteri improntati
alla premialità, al riconoscimento del merito ed alla valorizzazione
dell'impegno e della qualità della prestazione individuale, con
riguardo ai diversi istituti finanziati dalla contrattazione
integrativa, nonchè a parametri di selettività, con particolare
riferimento alle progressioni economiche».
L'art. 67, comma 10, del d.l. n. 112 del 2008, infine, ha
previsto che «la Corte dei conti utilizza tali informazioni,
unitamente a quelle trasmesse ai sensi del Titolo V del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini del referto sul costo del
lavoro e propone, in caso di esorbitanza delle spese dai limiti
imposti dai vincoli di finanza pubblica e dagli indirizzi generali
assunti in sede di contrattazione collettiva nazionale, interventi
correttivi a livello di comparto o di singolo ente. Fatte salve le
ipotesi di responsabilità previste dalla normativa vigente, in caso
di accertato superamento di tali vincoli le corrispondenti clausole
contrattuali sono immediatamente sospese ed è fatto obbligo di
recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva».
1.2. - Ad avviso della Regione Toscana, le disposizioni impugnate
violerebbero la competenza legislativa e l'autonomia finanziaria
regionale per due ragioni.
Da un lato, l'art. 67, comma 9, andrebbe oltre il controllo del
rispetto dei vincoli di spesa, attribuendo alla Corte dei conti,
attraverso la verifica della rispondenza a «criteri improntati alla
premialità, al riconoscimento del merito ed alla valorizzazione
dell'impegno e della qualità della prestazione individuale», un
controllo di merito non previsto nella Costituzione, volto a
sindacare scelte dell'amministrazione regionale sull'adeguatezza
delle misure definite con la contrattazione integrativa.
Dall'altro lato, verrebbe introdotto un controllo non avente mera
finalità collaborativa, dal momento che l'art. 67, comma 10, del
decreto-legge n. 112 del 2008 avrebbe stabilito la possibilità di
proporre ai singoli enti interventi correttivi e meccanismi
sanzionatori nel caso di mancato rispetto dei vincoli di finanza
pubblica e degli indirizzi generali assunti in sede di contrattazione
collettiva nazionale.
2. - Si è costituita in giudizio, per il Presidente del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza
del ricorso.
2.1. - Circa l'eccezione di inammissibilità, l'Avvocatura
generale dello Stato sostiene che le censure proposte sarebbero
generiche e non argomentate, non essendo indicati i parametri
costituzionali violati e non essendo adeguatamente giustificato il
contrasto delle disposizioni impugnate con precedenti pronunce della
Corte costituzionale.
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato argomenta,
da un lato, che non potrebbero ritenersi in contrasto con il regime
della competenza concorrente nè l'obbligo di comunicazione di dati
per consentire il funzionamento di controlli di coordinamento
finanziario, nè le norme che rimettono allo Stato il potere di
determinare standard tecnici per la rappresentazione e trasmissione
dei dati stessi; dall'altro, che l'art. 67, comma 10, non avrebbe
contenuti sanzionatori, limitandosi la Corte dei conti ad elaborare
proposte di interventi correttivi esclusivamente in caso di
esorbitanza rispetto ai limiti di finanza pubblica ed agli indirizzi
generali determinati in sede di contrattazione collettiva nazionale.
3. - Con memoria depositata il 4 novembre 2009, l'Avvocatura
generale dello Stato, nel ribadire le considerazioni formulate
nell'atto di costituzione in giudizio, ha rilevato ulteriormente, nel
merito, che le disposizioni impugnate non violerebbero la competenza
legislativa concorrente della Regione, poichè riguarderebbero
l'armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della
finanza pubblica; che l'art. 67, comma 9, del decreto-legge n. 112
del 2008 avrebbe portata essenzialmente conoscitiva, perchè
estenderebbe il referto sul costo del lavoro pubblico anche agli
effetti della contrattazione integrativa; che non verrebbe introdotto
un sindacato di merito relativo alle scelte adottate dalle singole
amministrazioni, ma si consentirebbe alla Corte dei conti di valutare
la conformità della contrattazione integrativa al principio di buon
andamento e al criterio di corretta gestione delle risorse
collettive, con conseguente immediato riflesso sulla stabilità ed
efficienza economico-finanziaria nazionale; che il controllo affidato
alla Corte dei conti in materia di contrattazione integrativa non
rientrerebbe nel controllo di gestione, ma sarebbe assimilabile al
controllo finanziario, trovando fondamento nelle esigenze di tutela
dell'unità economica della Repubblica e di coordinamento della
finanza pubblica, nonchè di rispetto del patto di stabilità interno
e dei vincoli costituzionali in materia di indebitamento, con la
conseguenza che l'art. 67, comma 10, del decreto-legge n. 112 del
2008 non rivestirebbe natura sanzionatoria.

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha promosso questione di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e, tra queste, in
particolare dell'articolo 67, commi 9 e 10, per contrasto con gli
artt. 117 e 119 della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente, queste ultime disposizioni impugnate,
avendo introdotto un controllo di merito non previsto nella
Costituzione, volto a sindacare le decisioni dell'amministrazione
regionale sull'adeguatezza delle misure definite con la
contrattazione integrativa, avrebbero invaso le competenze
legislative regionali e l'autonomia finanziaria delle Regioni.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 112
del 2008, viene in esame in questa sede la questione di
costituzionalità relativa all'art. 67, commi 9 e 10.
2. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha dedotto la genericità della motivazione
e la mancata indicazione dei parametri costituzionali, va respinta.
Anche se le censure sono esposte dalla ricorrente in modo succinto, i
parametri costituzionali sono indicati con sufficiente chiarezza e il
quadro motivazionale è agevolmente ricostruibile.
3. - Le disposizioni censurate (art. 67, commi 9 e 10) sono state
espressamente abrogate dall'art. 66, comma 1, lettera e), del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni).
Esse non hanno avuto applicazione medio tempore, dal momento che
l'intesa prevista dall'art. 67, comma 9, presupposto per la loro
attuazione, non è stata raggiunta.
Peraltro, una parte delle norme impugnate è stata riprodotta in
altre disposizioni contenute nel predetto d.lgs. n. 150 del 2009.
In particolare, l'art. 55 del d.lgs. n. 150 del 2009, nel
sostituire l'art. 40-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), ha introdotto il comma 3, che riproduce
il contenuto dell'art. 67, commi 8 e 9, nonchè del comma 10, primo
periodo.
L'art. 54 del d.lgs. n. 150 del 2009, inoltre, nel sostituire
l'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, ha inserito nel corpo di tale
articolo una disposizione (il comma 3-quinquies) non dissimile
rispetto a quella precedentemente contenuta nell'art. 67, comma 10,
terzo periodo. La seconda parte del comma 3-quinquies del nuovo art.
40 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce, infatti, che «Nei casi di
violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla
contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono
nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli
articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di
accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della
funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è
fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione
negoziale successiva».
Di conseguenza, questa Corte deve verificare se sia possibile
trasferire a queste ultime le questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento alle disposizioni abrogate.
3.1. - Va dichiarata, innanzitutto, la cessazione della materia
del contendere in riferimento alle censure relative all'art. 67,
comma 10, secondo periodo («La Corte dei conti [...] propone, in caso
di esorbitanza delle spese dai limiti imposti dai vincoli di finanza
pubblica e dagli indirizzi generali assunti in sede di contrattazione
collettiva nazionale, interventi correttivi a livello di comparto o
di singolo ente») e terzo periodo («Fatte salve le ipotesi di
responsabilità previste dalla normativa vigente, in caso di
accertato superamento di tali vincoli le corrispondenti clausole
contrattuali sono immediatamente sospese ed è fatto obbligo di
recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva»), del
decreto-legge n. 112 del 2008.
Da un lato, le prescrizioni dell'art. 67, comma 10, secondo
periodo, sono state abrogate e non sono state riprodotte in
successive disposizioni.
Dall'altro, quelle dell'art. 67, comma 10, terzo periodo, sono
state abrogate e sostituite da una norma (l'art. 40, comma
3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dall'art. 54
del d.lgs. n. 150 del 2009) che persegue analoghe finalità in modi
diversi: in primo luogo, essa prevede la nullità delle clausole
contrastanti con i vincoli finanziari, anzichè la sospensione delle
stesse; in secondo luogo, contempla, tra i soggetti attivi, oltre
alla Corte dei conti, il Dipartimento della funzione pubblica e il
Ministero dell'economia e delle finanze. Tali differenze, pertanto,
non consentono di trasferire la questione di legittimità
costituzionale alla nuova disposizione.
3.2. - La disciplina contenuta nel comma 9, nonchè quella del
primo periodo del comma 10 (quest'ultima dispone che «La Corte dei
conti utilizza tali informazioni, unitamente a quelle trasmesse ai
sensi del Titolo V del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai
fini del referto sul costo del lavoro») dell'impugnato art. 67 del
decreto-legge n. 112 del 2008 sono state riprodotte, con formulazione
sostanzialmente identica, dal comma 3 dell'art. 40-bis del d.lgs. n.
165 del 2001, come sostituito dall'art. 55 del d.lgs. n. 150 del
2009. In questo caso, dunque, è possibile trasferire la questione di
legittimità costituzionale alla nuova norma e procedere all'esame
del merito (sentenze n. 272 del 2009 e n. 168 del 2008).
4. - La questione non è fondata.
La disposizione in esame, infatti, non introduce un nuovo
controllo di merito, come sostenuto dalla Regione Toscana, ma prevede
una procedura che ha finalità meramente conoscitiva: le informazioni
richieste alle pubbliche amministrazioni sono utilizzate dalla Corte
dei conti esclusivamente ai fini del «referto» sul costo del lavoro.
Questa Corte ha costantemente affermato la legittimità
costituzionale delle disposizioni statali che impongono alle
pubbliche amministrazioni «obblighi di trasmissione di dati
finalizzati a consentire il funzionamento del sistema dei controlli
sulla finanza di regioni ed enti locali, riconducendole ai principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, con funzione
regolatrice della cosiddetta "finanza pubblica allargata"» (sentenza
n. 417 del 2005; ma anche sentenze n. 35 del 2005 e n. 376 del 2003).
La finalità di coordinamento finanziario può essere in concreto
realizzata soltanto consentendo alla Corte dei conti, organo posto al
servizio dello Stato-comunità (sentenze n. 285 e n. 170 del 2007, n.
267 del 2006, n. 470 del 1997 e n. 29 del 1995), di disporre delle
necessarie informazioni. Le disposizioni impugnate perseguono tali
finalità e non possono essere considerate invasive delle competenze
regionali.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 67, commi 9 e 10, primo periodo, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sia nel testo
originario che nel testo risultante dall'art. 40-bis, comma 3, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come sostituito dall'art. 55 del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in
materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e
di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni),
sollevata dalla Regione Toscana in riferimento agli articoli 117 e
119 della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alla questione di legittimità costituzionale dell'articolo 67, comma
10, secondo e terzo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, sollevata dalla Regione Toscana in riferimento
agli articoli 117 e 119 della Costituzione con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola