1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 2023
Ordinanza del 7 febbraio 2023 della Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Siciliana nel giudizio di parificazione del Rendiconto generale della Regione Siciliana per l'esercizio finanziario 2020. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Siciliana - Ripiano del disavanzo inerente al rendiconto del 2018 - Previsione che le relative quote non recuperate saranno ripianate in dieci esercizi - Stato di emergenza dell'epidemia da COVID-19 - Prevista riduzione a tre anni, rispetto al termine decennale, qualora, entro il 31 gennaio 2021, la Regione e lo Stato non sottoscrivano un accordo contenente specifici impegni di rientro dal disavanzo - Disposizioni applicative delle suddette norme di attuazione, che quantificano le quote oggetto di stanziamento e di ripiano annuale - Disciplina che abroga, alla Tabella B di cui all'art. 2 della legge regionale n. 33 del 2020, le variazioni di euro -92.545.554,15, euro -213.435.133,43, euro -6.240.628,61 ed euro -102.661.874,95 (Missione 0, Programma 0, capitoli 000004, 000006, 000014 e 000015), a decorrere dal 29 dicembre 2020 - Prevista abrogazione dell'art. 8 della legge regionale n. 36 del 2020, che disponeva una variazione in diminuzione di 1.500.000 euro sul capitolo n. 4, per l'esercizio finanziario 2020, decorrente dal 31 dicembre 2020. - Decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziari e dei controlli), art. 7, nel testo vigente ratione temporis; legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019 per il triennio 2019/2021), art. 4, comma 2; legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di stabilita' regionale), art. 110, commi 3, 6 e 9. (23C00063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

LA CORTE DEI CONTI
sezioni riunite per la Regione Siciliana

Nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2022 composta dai
magistrati:
Salvatore Pilato, Presidente sezione di controllo;
Giuseppe Aloisio, Presidente sezione giurisdizionale
d'appello;
Vincenzo Lo Presti, Presidente sezione giurisdizionale;
Adriana La Porta, consigliere;
Guido Petrigni, consigliere;
Giuseppe Colavecchio, consigliere;
Alessandro Sperandeo, consigliere;
Francesco Antonino Cancilla, consigliere;
Tatiana Calvitto, primo referendario - relatore;
Antonio Tea, referendario - relatore;
Gaspare Rappa, referendario;
Antonino Catanzaro, referendario;
Massimo Giuseppe Urso, referendario - relatore;
Emanuele Mio, referendario,
nel giudizio di parificazione del Rendiconto generale della
Regione Siciliana per l'esercizio finanziario 2020.
Visti gli articoli 81, 97, primo comma, 100, secondo comma, 103,
secondo comma, 117 e 119 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni
ed integrazioni, e, in particolare, gli articoli 39, 40 e 41;
Visto lo Statuto della Regione Siciliana, approvato con decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2;
Visto l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 6 maggio 1948,
n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione
Siciliana), a norma del quale «[l]e Sezioni regionali riunite
deliberano sul rendiconto generale della Regione, in conformità
degli articoli 40 e 41 del citato testo unico»;
Visto l'art. 5, comma 1, lettera a, della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale);
Visto l'art. 20 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione), concernente
Funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42);
Visto l'art. 11 (Applicazione dei principi contabili e schemi di
bilancio) della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3;
Viste le deliberazioni n. 462 del 19 novembre 2021 e n. 600 del
29 dicembre 2021, con cui la Giunta della Regione Siciliana ha,
rispettivamente, approvato e rettificato il Rendiconto generale della
Regione Siciliana per l'esercizio finanziario 2020;
Viste le note di trasmissione del Dipartimento regionale del
bilancio e del tesoro - Ragioneria generale della Regione Siciliana
n. 146170 del 2 dicembre 2021 (prot. n. 272 del 2 dicembre 2021) e n.
1739 del 10 gennaio 2022 (prot. n. 2 dell'11 gennaio 2022);
Vista la deliberazione n. 7/2021/SSRR/INPR del 17 dicembre 2021
con la quale le Sezioni riunite per la Regione Siciliana hanno
approvato il programma di lavoro per la decisione e la relazione sul
Rendiconto generale della Regione Siciliana per l'anno finanziario
2020;
Vista l'ordinanza n. 1/SSRR/2022/QMIG di queste sezioni riunite,
in data 22 febbraio 2022, di rimessione di questioni di massima
relative allo svolgimento del giudizio di parificazione;
Vista la deliberazione n. 5/2022/QMIG delle Sezioni riunite in
sede di controllo, depositata in data 14 aprile 2022, concernente la
risoluzione delle questioni di massima;
Vista la deliberazione n. 113/2022/GEST del 30 giugno 2022 della
sezione di controllo per la Regione Siciliana di approvazione degli
esiti della verifica del Rendiconto generale per l'esercizio 2020, ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 655;
Viste le ordinanze presidenziali n. 7/2022/SSRR/PARI del 17
ottobre 2022 e n. 8/2022/SSRR/PARI del 31 ottobre 2022,
rispettivamente di trasmissione delle bozze di relazione all'esito
dell'attività istruttoria e di convocazione dell'adunanza in camera
di consiglio del 21 novembre 2022 per lo svolgimento del
contradditorio con le parti del giudizio;
Viste le memorie depositate dall'Amministrazione regionale con
note n. 122080 del 10 novembre 2022 (prot. n. 224 dell'11 novembre
2022), n. 123986 del 15 novembre 2022 (prot. n. 225 del 15 novembre
2022), n. 126803 del 18 novembre 2022 (prot. n. 228 del 18 novembre
2022), n. 131316 del 25 novembre 2022 (prot. n. 234 del 25 novembre
2022) e n. 135416 del 1° dicembre 2022 (prot. n. 239 del 1° dicembre
2022);
Vista la requisitoria del pubblico ministero (prot. n. 238 del 28
novembre 2022), recante le richieste conclusive per la dichiarazione
di parifica del Conto del bilancio e del prospetto del risultato di
amministrazione, con le eccezioni specificamente individuate, e per
la dichiarazione di non parifica dello Stato patrimoniale e del Conto
economico, nonchè di rimessione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019,
dell'art. 4 della legge regionale n. 30 del 2019 e dell'art. 110
della legge regionale n. 9 del 2021;
Uditi nella pubblica udienza del 3 dicembre 2022:
i magistrati relatori, Tatiana Calvitto e Massimo Giuseppe
Urso;
il pubblico ministero nella persona del Presidente titolare
della Procura generale presso la Sezione giurisdizionale d'Appello
per la Regione Siciliana, Maria Rachele Anita Aronica, ha emesso la
seguente ordinanza:

Ritenuto in fatto

1. Svolgimento del giudizio.
Il Rendiconto generale della Regione Siciliana per l'esercizio
finanziario 2020, dopo essere stato approvato dalla Giunta regionale
con la deliberazione n. 462 del 19 novembre 2021 e rettificato in
alcuni allegati con la successiva deliberazione n. 600 del 29
dicembre 2021, è stato presentato a queste Sezioni riunite in data 2
dicembre 2021, ai fini dello svolgimento delle funzioni disciplinate
dall'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655
(Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione
Siciliana), a norma del quale «Le Sezioni regionali riunite
deliberano sul rendiconto generale della Regione, in conformità
degli articoli 40 e 41 del citato testo unico» (ossia, del regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214, recante Approvazione del testo unico
delle leggi sulla Corte dei conti).
A seguito del deposito del documento consuntivo, le Sezioni
riunite della Corte dei conti per la Regione Siciliana, con la
deliberazione n. 7/2021/SSRR/PARI del 17 dicembre 2021, hanno
approvato il programma di lavoro per la decisione e la relazione
finale, in conformità alle deliberazioni interpretative e di
orientamento consolidate sui criteri e sulle modalità procedimentali
e processuali del giudizio di parificazione regionale (Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR, Prime linee di
orientamento per la parifica dei rendiconti delle regioni, ai sensi
dell'art. 1, comma 5, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n.
7/SSRRCC/QMIG/13, sugli specifici profili procedimentali del giudizio
di parifica; Sezione delle autonomie, deliberazione n.
14/SEZAUT/2014/INPR, Linee di orientamento sul giudizio di
parificazione del rendiconto generale della regione; indirizzo di
coordinamento della Procura generale, PG CdC IC/5 del 29 maggio
2014).
All'esito delle camere di consiglio svoltesi in data 3 dicembre,
7 dicembre, 13 dicembre, 23 dicembre 2021, 14 gennaio e 21 gennaio
2022, queste Sezioni riunite, previo contraddittorio preliminare con
le parti esperito nell'udienza in Camera di consiglio del 2 febbraio
2022 (Regione Siciliana e Ufficio di procura generale presso la
Sezione giurisdizionale d'appello della Corte dei conti per la
Regione Siciliana), hanno ravvisato la ricorrenza dei presupposti per
sollevare alcune questioni di massima contraddistinte da particolare
complessità e rilevanza e, pertanto, con l'ordinanza n. 1/2022/QMIG,
hanno deliberato di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la
valutazione dell'opportunità di deferire alle Sezioni riunite in
sede di controllo, ai sensi dell'art. 17, comma 31, del decreto-legge
n. 78 del 2009, o alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell'art. 6,
comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, la risoluzione di
alcuni quesiti di carattere processuale.
Le questioni di massima sono state composte dalle Sezioni riunite
in sede di controllo, a norma del citato art. 17, comma 31, del
decreto-legge n. 78 del 2009, con la deliberazione n. 5/2022/QMIG,
depositata il 14 aprile 2022.
Preso atto dei principi di diritto ivi enunciati, queste Sezioni
riunite hanno dato avvio alle attività istruttorie a seguito del
decreto del suo Presidente n. 5 del 10 maggio 2022.
All'esito delle camere di consiglio del 10 e 11 ottobre 2022, con
le ordinanze presidenziali n. 7/2022/SSRR/PARI del 17 ottobre 2022 e
n. 8/2022/SSRR/PARI del 31 ottobre 2022, queste Sezioni riunite
hanno, rispettivamente, trasmesso le bozze di relazione conseguenti
allo svolgimento delle attività istruttorie e hanno convocato
l'adunanza in camera di consiglio del 21 novembre 2022 per lo
svolgimento del contradditorio con le parti del giudizio (c.d.
udienza di pre-parifica).
A tal fine, l'Amministrazione regionale ha depositato memorie con
note n. 122080 del 10 novembre 2022 (prot. n. 224 dell'11 novembre
2022), n. 123986 del 15 novembre 2022 (prot. n. 225 del 15 novembre
2022) e n. 126803 del 18 novembre 2022 (prot. n. 228 del 18 novembre
2022).
In data 3 dicembre 2022 è stata celebrata l'udienza pubblica,
preliminarmente alla quale sono state acquisite: le ulteriori memorie
dell'Amministrazione regionale n. 131316 del 25 novembre 2022 (prot.
n. 234 del 25 novembre 2022) e n. 135416 del 1° dicembre 2022 (prot.
n. 239 del 1° dicembre 2022); la requisitoria del pubblico ministero
(prot. n. 238 del 28 novembre 2022), recante, tra le altre, anche la
richiesta di rimessione della questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni concernenti le modalità di ripiano
del disavanzo di amministrazione (art. 7 del decreto legislativo n.
158 del 2019; art. 4 della legge regionale n. 30 del 2019 e dell'art.
110 della legge regionale n. 9 del 2021).
Con dispositivo letto in udienza, cui ha fatto seguito la
decisione n. 2/2022/PARI depositata in data 30 dicembre 2022, queste
Sezioni riunite hanno accertato talune specifiche irregolarità in
ordine al Conto del bilancio e al prospetto relativo al Risultato di
amministrazione e hanno dichiarato l'irregolarità dello Stato
patrimoniale e del Conto economico.
Quanto ai restanti accertamenti, concernenti, in particolare,
l'esatta quantificazione degli stanziamenti definitivi da iscriversi
nel Conto del bilancio dell'esercizio 2020 in relazione al disavanzo
finanziario, hanno, altresì, deciso la sospensione del giudizio per
sollevare le questioni di legittimità costituzionale oggetto della
presente ordinanza, in ordine alle seguenti disposizioni: art. 7
(Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario) del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, nel
testo vigente ratione temporis; art. 4 (Disavanzo finanziario al 31
dicembre 2018), comma 2, della legge regionale 28 dicembre 2019, n.
30; art. 110 (Abrogazioni e modifiche alla legge regionale 28
dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 e
alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1), commi 3, 6 e 9, della
legge regionale 15 aprile 2021, n. 9.
Con la medesima decisione, queste Sezioni riunite hanno disposto
la sospensione del giudizio anche al fine di sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 90, comma 10, (Istituzione
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente) della legge
regionale 3 maggio 2001, n. 6, come modificato dall'art. 58, comma 2,
della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, quanto alle spese
sostenute nell'esercizio 2020 per il finanziamento annuale
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.
Sicilia) a valere sulle risorse del Fondo sanitario regionale.
Tale diversa questione è oggetto di rimessione alla Corte
costituzionale con separata e contestuale ordinanza (Sezioni riunite
per la Regione Siciliana, ordinanza n. 2/2023/PARI).
2. Gli accertamenti sugli stanziamenti di bilancio relativi al
disavanzo della Regione siciliana e sulle modalità del suo ripiano.
Il quadro normativo di riferimento.
2.1. La Relazione sulla gestione della Regione Siciliana per
l'esercizio 2020, in allegato al Rendiconto in esame (allegato n.
26), indica il pieno raggiungimento degli obiettivi intermedi di
ripiano del disavanzo (pagine 87-88), prendendo a riferimento le
quote stanziate nel bilancio di previsione per ciascuna delle sue
diverse componenti (euro 421.889.971,85) e raffrontandole con
l'importo del miglioramento (euro 576.433.206,51) della parte
disponibile del risultato di amministrazione a chiusura
dell'esercizio (euro -6.842.282.431,72) rispetto al precedente
esercizio 2019 (euro -7.418.715.638,23).
2.2. Nello specifico, il Conto del bilancio dell'esercizio 2020,
oggetto del presente giudio di parificazione, registra stanziamenti
definitivi a titolo di spese per il Disavanzo finanziario
complessivamente pari a euro 461.889.971,86 (in particolare, capitoli
di spesa nn. 1, 4, 6, 14 e 15; gli stanziamenti sono riprodotti anche
nel Quadro Generale riassuntivo e nel prospetto degli Equilibri di
Bilancio).
Le rappresentazioni contabili concernenti le quote di ripiano del
disavanzo imputate all'esercizio, presenti all'interno delle
scritture consuntive sottoposte al giudizio di queste Sezioni
riunite, costituiscono l'esito di iniziali stanziamenti di spesa
disposti con la legge di approvazione del bilancio triennale
2020-2022 (legge regionale 12 maggio 2020, n. 10, capitoli di spesa
n. 1, 4, 6, 10, 11, 14 e 15) e di variazioni successive che si sono
avvicendate, non solo nel corso dell'esercizio 2020 (art. 6 e Tabella
«A» della legge regionale 11 agosto 2020, n. 18, capitoli di spesa
nn. 10 e 11; art. 2 e Tabella «B» della legge regionale 28 dicembre
2020, n. 33, capitoli di spesa nn. 4, 6, 14 e 15; art. 8 della legge
regionale 30 dicembre 2020, n. 36, capitolo di spesa n. 4), bensì -
ad esercizio ormai concluso - anche durante l'anno 2021 (art. 7,
comma 1, della legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1; art. 110, commi
3, 6, 7 e 9 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9).
2.3. Ai fini di una maggiore comprensione, si riproduce - in modo
analitico e in progressione cronologica - il succedersi dei
provvedimenti normativi che hanno interessato gli stanziamenti per il
ripiano del disavanzo ricadenti nella competenza dell'esercizio 2020.
2.3.1. Con legge regionale 12 maggio 2020, n. 10 (Bilancio di
previsione della Regione siciliana per il triennio 2020-2022) erano
allocati nel Conto del bilancio dell'esercizio 2020 stanziamenti di
spesa, a titolo di Disavanzo finanziario, per complessivi euro
474.446.906,78 (capitolo n. 1: euro 40.000.000,00; capitolo n. 4:
euro 99.552.334,87; capitolo n. 6: 213.435.133,43; capitolo n. 10:
euro 5.943,24; capitolo n. 11: euro 12.550.991,68; capitolo n. 14:
euro 6.240.628,61; capitolo n. 15: euro 102.661.874,95).
2.3.2. Con legge regionale 11 agosto 2020, n. 18 (Disposizioni
finanziarie) erano azzerate le quote di disavanzo iscritte nei
capitoli n. 10 (euro 5.943,24) e n. 11 (euro 12.550.991,68), come
previsto dall'art. 6 in combinato disposto con l'allegata Tabella
«A». A seguito delle variazioni, gli stanziamenti di spesa erano pari
a euro 461.889.971,86.
2.3.3. Con legge regionale 28 dicembre 2020, n. 33 (Variazioni al
bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2020
e per il triennio 2020-2022. Modifiche di norme in materia di
stabilizzazione del personale precario) molti degli stanziamenti
presenti in quel momento in bilancio erano fortemente ridotti o
azzerati (per una diminuzione complessiva, pari a euro
414.883.191,14, degli stanziamenti sui capitoli n. 4, 6, 14 e 15;
cfr. art. 2 in combinato disposto con l'allegata Tabella «B»).
A seguito delle variazioni, gli stanziamenti di spesa erano pari
a euro 47.006.780,72.
Avverso l'art. 3 della medesima legge regionale n. 33 del 2020,
il Consiglio dei ministri ha proposto ricorso di legittimità
costituzionale in via principale ex art. 127 Cost. (atto di
promovimento della Presidenza del Consiglio, iscritto nel registro
dei ricorsi dei giudizi promossi in via principale e pendenti dinanzi
alla Corte costituzionale, al n. 17/2021, e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana, prima serie speciale del 7
aprile 2021, n. 14). L'udienza di discussione è stata fissata per la
data del 25 gennaio 2023.
2.3.4. Con legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 (Disposizioni
urgenti in materia di personale e proroga di titoli edilizi.
Disposizioni varie) lo stanziamento relativo al disavanzo finanziario
per l'anno 2014 (capitolo n. 4) era ulteriormente ridotto di euro
1.500.000,00 (art. 8).
A seguito delle variazioni, alla data del 31 dicembre 2020 gli
stanziamenti di spesa erano pari a euro 45.506.780,72.
2.3.5. Con legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'esercizio
finanziario 2021. Disposizioni finanziarie varie) erano ripristinati
gli stanziamenti di spesa nella misura antecedente all'entrata in
vigore della legge regionale n. 33 del 28 dicembre 2020 (art. 7).
A seguito delle variazioni, gli stanziamenti di spesa alla data
del 31 dicembre 2020 erano pari a euro 461.889.971,86.
2.3.6. Con l'art. 110 della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilità regionale) erano contestualmente abrogati sia l'art. 7
della legge regionale n. 1 del 2021 (art. 110, comma 7) sia «le
variazioni di euro -92.545.554,15, euro -213.435.133,43, euro
-6.240.628,61 ed euro -102.661.874,95 (Missione 0, Programma 0,
capitoli 000004, 000006, 000014 e 000015)» di cui alla Tabella «B»
della legge regionale n. 33 del 2020 (art. 110, comma 3), nonchè
l'ulteriore variazione in diminuzione di 1.500.000 sul capitolo n. 4
disposta dall'art. 8 della legge n. 36 del 2020 (art. 110, comma 6),
rispettivamente con effetti dal 29 dicembre 2020 e dal 31 dicembre
2020 (secondo quanto disposto dall'art. 110, comma 9).
L'assetto finale degli stanziamenti concernenti il recupero del
disavanzo era il medesimo di quello raggiunto con la legge regionale
n. 1 del 2021 (cioè quello vigente ante legge regionale n. 33 del
2020). A seguito delle variazioni, pertanto, gli stanziamenti di
spesa alla data del 31 dicembre 2020 erano pari di euro
461.889.971,86.
2.3.7. Le variazioni di bilancio introdotte dall'art. 110, commi
3, 6, 7 e 9, della legge regionale n. 9 del 2021 hanno, pertanto,
prodotto effetti sostanziali sugli stanziamenti definitivi di spesa
iscritti nel Conto del bilancio sottoposto al presente giudizio di
parificazione.
Si riporta a seguire il contenuto precettivo delle suddette
disposizioni:
art. 110, comma 3: «Alla Tabella B di cui all'art. 2 della
legge regionale n. 33/2020 le variazioni di euro -92.545.554,15, euro
-213.435.133,43, euro -6.240.628,61 ed euro -102.661.874,95 (Missione
0, Programma 0, capitoli 000004,000006, 000014 e 000015) sono
abrogate»;
art. 110, comma 6: «L'art. 8 della legge regionale 30
dicembre 2020, n. 36 è abrogato»;
art. 110, comma 7: «L'art. 7 della legge regionale 20 gennaio
2021, n. 1 è abrogato»;
art. 110, comma 9: «Le abrogazioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4
e 5 producono effetti con decorrenza dal 29 dicembre 2020.
L'abrogazione di cui al comma 6 produce effetti con decorrenza dal 31
dicembre 2020».
2.4. Una parte degli stanziamenti definitivi di spesa per il
ripiano del disavanzo di amministrazione, registrati nel Conto del
bilancio sottoposto al presente giudizio di parificazione, sono
regolati non solo dalle previsioni del citato art. 110, commi 3, 6 e
9, della legge regionale n. 9 del 2021, ma, a monte, da una
disciplina sostanziale ad hoc che discende da una fonte normativa di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana, ossia l'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli), approvato secondo il procedimento legislativo previsto
dall'art. 43 dello Statuto della Regione Siciliana, cui ha fatto
seguito l'art. 4, comma 2, della legge regionale 28 dicembre 2019, n.
30, concernente la quantificazione degli annuali obblighi di recupero
delle diverse componenti del disavanzo in rapporto alle singole
discipline di ripiano.
2.4.1. Nell'ambito delle registrazioni complessive all'interno
del Conto del bilancio del 2020, si tratta, in particolare, dei
seguenti stanziamenti di spesa, per un totale di euro 194.336.499,18:
capitolo di spesa n. 4, euro 42.420.362,67 (quota parte del
maggiore stanziamento di euro 99.552.334,87), pari a 1/10 delle quote
non recuperate al 31 dicembre 2018 del disavanzo dell'esercizio 2014
(art. 4, comma 2, legge regionale n. 30 del 2019, lettera a2);
capitolo di spesa n. 6, euro 49.254.261,56 (quota parte del
maggiore stanziamento di euro 213.435.133,43), pari a 1/10 delle
quote non recuperate al 31 dicembre 2018 del disavanzo derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui (art. 4, comma 2, legge
regionale n. 30 del 2019, lettera b2);
capitolo di spesa n. 15, euro 102.661.874,95, pari a 1/10 del
disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2018 (art. 4, comma
2, legge regionale n. 30 del 2019, lettera d).
2.4.2. Nella sua versione originaria, l'art. 7 del decreto
legislativo n. 158 del 2019, applicabile al presente giudizio di
parificazione ratione temporis, in quanto in vigore per tutto il
2020, prevedeva quanto segue: «1. In sede di prima applicazione delle
presenti norme di attuazione, ferma restando la competenza statale
esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci, il disavanzo e le
quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018, non
potranno essere ripianate oltre il limite massimo di dieci esercizi.
In ogni caso l'applicazione del presente comma non può avere effetto
sulla gestione dei pagamenti. 2. Anche al fine di tenere conto di
quanto previsto dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012, il termine
di dieci anni di cui al comma 1 è ridotto a tre anni qualora, entro
novanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto
legislativo, la Regione e lo Stato non sottoscrivano un accordo
contenente specifici impegni di rientro dal disavanzo. Tali impegni,
in attuazione dei principi dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo e di responsabilità intergenerazionale, ai sensi
degli articoli 81 e 97 della Costituzione, devono garantire il
rispetto di specifici parametri di virtuosità, quali la riduzione
strutturale della spesa corrente, già con effetti a decorrere
dall'esercizio finanziario 2020. La Regione si impegna, altresì, a
concordare con lo Stato appositi interventi di riforma per le
finalità di cui al presente comma».
2.4.3. La disposizione ha ad oggetto il ripiano, nel limite di
dieci esercizi, de «il disavanzo e le quote di disavanzo non
recuperate, relative al rendiconto 2018» (comma 1) e, specificamente,
concerne una quota di euro 1.943.364.991,73 del complessivo disavanzo
di amministrazione registrato alla data del 31 dicembre 2018 (euro
-7.313.398.073,97, art. 4, comma 1, della legge regionale n. 30 del
2019) e accertato con la decisione che ha definito il giudizio di
parificazione del rendiconto per l'esercizio 2018 (Sezioni riunite
per la Regione siciliana, deliberazione n. 6/2019/SSRR/PARI del 13
dicembre 2019), così distinta:
quota di euro 916.746.242,27 («quote di disavanzo non
recuperate, relative al rendiconto 2018»), di cui:
1) euro 424.203.626,72, a titolo di quote da disavanzo ante
armonizzazione contabile non recuperate alla data del 31 dicembre
2018 (art. 4, comma 2, legge regionale n. 30 del 2019, lettera a2:
«il saldo finanziario negativo [...], di cui al comma 1, è ripianato
come segue [...]: in 10 quote costanti di euro 42.420.362,67 a
decorrere dall'esercizio finanziario 2019 relative alle quote non
recuperate al 31 dicembre 2018 del disavanzo dell'esercizio 2014 di
cui alla Delib.G.R. n. 229 del 14 settembre 2015 da ripianare ai
sensi del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 recante norme
di attuazione dello Statuto speciale della Regione Siciliana in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali
e dei controlli»);
2) euro 492.542.615,55, a titolo di quote da disavanzo
straordinario (extradeficit) non recuperate alla data del 31 dicembre
2018 (art. 4, comma 2, legge regionale n. 30 del 2019, lettera b2,
«il saldo finanziario negativo [...], di cui al comma 1, è ripianato
come segue [...]: in 10 quote costanti di euro 49.254.261,56 a
decorrere dall'esercizio finanziario 2019 relative alle quote non
recuperate al 31 dicembre 2018 del disavanzo derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui da ripianare ai sensi del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 recante norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Siciliana in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli»);
quota di euro 1.026.618.749,46, a titolo di disavanzo
ordinario accertato con il rendiconto 2018 e formatosi in
quest'ultimo esercizio (art. 4, comma 2, legge regionale n. 30 del
2019, lettera d, «il saldo finanziario negativo [...], di cui al
comma 1, è ripianato come segue [...]: per euro 1.026.618.749,46 in
10 quote costanti di euro 102.661.874,95 a decorrere dall'esercizio
2019 relative al disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio
2018 da ripianare ai sensi del decreto legislativo 27 dicembre 2019,
n. 158 recante norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili,
dei conti giudiziali e dei controlli»).
2.4.4. In merito alla complessiva formazione del disavanzo della
Regione Siciliana, si osserva, in punto di fatto, che dall'esercizio
2015 la Regione Siciliana ha impostato i propri documenti a carattere
finanziario secondo i sistemi e gli schemi della contabilità
armonizzata (art. 11 della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3),
adottando una deliberazione per il riaccertamento straordinario dei
residui attivi e passivi, risultanti dal conto del bilancio al 31
dicembre 2014, e ricalcolando il proprio disavanzo di amministrazione
alla data del 1° gennaio 2015 (Giunta regionale, deliberazione n. 204
del 10 agosto 2015, parzialmente modificata con la successiva
deliberazione n. 273 del 18 novembre 2015), così da avvalersi, per
le corrispondenti due componenti del disavanzo derivate da tale
operazione, rispettivamente, del ripiano decennale (art. 9, comma 5,
del decreto-legge 13 giugno 2015, n. 78) e trentennale (art. 3, comma
16, del decreto legislativo n. 118 del 2011) offerto dalla normativa
nazionale. Il disavanzo risalente alla data del 31 dicembre 2014,
invero, è adesso ripianato su base ventennale, ai sensi dei commi
779, 780 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, e del comma 886
della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
La rilevante dimensione del disavanzo della Regione Siciliana,
ulteriormente aggravatosi dall'esercizio 2017, rinviene la sua
principale matrice in un difetto di programmazione delle effettive
risorse (come rilevato dalle Sezioni riunite per la Regione Siciliana
nella decisione n. 4/2018/PARI, all'esito del giudizio di
parificazione del Rendiconto generale dell'esercizio 2017), nonchè
nella determinazione del risultato di amministrazione in palese
violazione dei nuovi principi dell'armonizzazione, come accertato
negli ultimi giudizi di parificazione (Sezioni riunite per la Regione
Siciliana, decisioni n. 4/2018/PARI, n. 6/2019/PARI e n.
6/2021/PARI).
2.4.5. Secondo l'esegesi già seguita da queste Sezioni riunite
nell'esame del precedente esercizio finanziario 2019, la possibilità
dell'ammortamento decennale prevista dall'art. 7 del decreto
legislativo n. 158 del 2019 è stata espressamente subordinata alla
sottoscrizione, entro novanta giorni (a partire dal 27 dicembre 2019
e con scadenza il 26 marzo 2020), di un accordo tra la Regione
Siciliana e lo Stato che, invece, interveniva soltanto il 14 gennaio
2021 (cfr. citata decisione n. 6/SSRR/2021/PARI, § 10: «[I]n ossequio
al principio tempus regit actum, le disposizioni di cui all'art. 7,
comma 1, del decreto legislativo n. 158 del 2019, relativamente alla
facoltà di ripiano in dieci anni delle quote di disavanzo non
recuperate relative al rendiconto 2018, in assenza della definizione
dell'accordo di cui al comma 2 entro il termine di novanta giorni
originariamente previsto, non trovano applicazione agli esercizi 2019
e 2020 e pertanto le quote ordinarie di ripiano di disavanzo a carico
degli esercizi 2019 e 2020 vanno definitivamente calcolate in euro
875.341.803,26 per ciascun anno»).
In concomitanza con il perfezionamento di tale accordo,
sopraggiungeva, infatti, il decreto legislativo 18 gennaio 2021, n. 8
(Modifiche all'art. 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n.
158, recante norme di attuazione dello Statuto della Regione
Siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli), entrato in vigore il giorno
successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (ossia,
dal 6 febbraio 2021), che, nel modificare la disciplina di
riferimento posta dall'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del
2019, disponeva, inter alia, la sostituzione dell'iniziale termine di
novanta giorni con quello del 31 gennaio 2021 (art. 1).
A seguito delle variazioni apportate con la novella del gennaio
2021, l'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019 ha assunto la
seguente formulazione: «1. In sede di prima applicazione delle
presenti norme di attuazione, ferma restando la competenza statale
esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci, il disavanzo e le
quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018,
saranno ripianate in dieci esercizi. In ogni caso l'applicazione del
presente comma non può avere effetto sulla gestione dei pagamenti.
Per far fronte agli effetti negativi derivanti dall'epidemia da
COVID-19, le quote di copertura del disavanzo accertato con
l'approvazione del rendiconto 2018, da ripianare nell'esercizio 2021,
sono rinviate, esclusivamente per tale annualità, all'anno
successivo a quello di conclusione del ripiano originariamente
previsto.
2. Anche al fine di tenere conto di quanto previsto dall'art. 9
della legge n. 243 del 2012, il termine di dieci anni di cui al comma
1 è ridotto a tre anni secondo quanto previsto, rispetto alle
tempistiche di rientro indicate al comma 1 con riferimento allo stato
di emergenza dell'epidemia da COVID-19, qualora, entro il 31 gennaio
2021, la Regione e lo Stato non sottoscrivano un accordo contenente
specifici impegni di rientro dal disavanzo. Tali impegni, in
attuazione dei principi dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo e di responsabilità intergenerazionale, ai sensi
degli articoli 81 e 97 della Costituzione, devono garantire il
rispetto di specifici parametri di virtuosità, quali la riduzione
strutturale della spesa corrente, con effetti a decorrere
dall'esercizio finanziario 2021. La Regione si impegna, altresì, a
concordare con lo Stato appositi interventi di riforma per le
finalità di cui al presente comma».
2.4.6. L'interpretazione e la conseguente applicazione della
norma di attuazione dello Statuto contenuta nella decisione di
parificazione dell'esercizio 2019, non impugnata dalla Regione
siciliana, ha trovato successiva trasposizione nel Prospetto di
composizione e copertura del disavanzo al 31 dicembre 2019, in
allegato alla legge regionale 26 novembre 2021, n. 30 (Assestamento
del Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2021 e per il
triennio 2021/2023).
2.4.7. Considerata, pertanto, l'efficacia non retroattiva delle
modifiche apportate dal decreto legislativo n. 8 del 2021 al
contenuto precettivo dell'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del
2019, queste Sezioni riunite, anche nel giudizio di parificazione in
corso, hanno affermato che il ripiano decennale non avrebbe potuto
trovare applicazione negli esercizi 2019 e 2020, cui, invece, deve
applicarsi il regime di ripiano triennale delineato dall'art. 7,
comma 2, nel testo vigente ratione temporis (cfr. decisione n.
2/2022/PARI, § 9.6.).
Tale approccio interpretativo muove, in particolare, dal
postulato contabile dell'annualità, a norma del quale le previsioni
finanziarie del conto del bilancio di ciascun esercizio non
potrebbero che essere regolate dalla normativa al tempo vigente,
dovendosi escludere che disposizioni successive possano operare in
via retroattiva su un esercizio finanziario concluso.
2.4.8. L'esito di questo percorso argomentativo ha indotto queste
Sezioni riunite alla differente quantificazione delle obbligatorie
iscrizioni di spesa per il complessivo recupero del disavanzo in euro
1.328.793.634,66 nell'esercizio 2020, con conseguente accertamento
del mancato conseguimento degli obiettivi intermedi di ripiano del
disavanzo (Sezioni riunite per la Regione Siciliana, decisione n.
2/2022/PARI, § 9.6., nonchè Relazione sul rendiconto della Regione
Siciliana esercizio 2020, Vol. I, Capitolo n. 2, § 2.4.2. e tabella
n. 2.33, pagine 107-119; § 2.4.4. e tabella n. 2.41, pagine 126-128).
2.4.9. Le speciali disposizioni su cui queste Sezioni riunite
hanno basato la propria analisi delineano, invero, un percorso
temporale di rientro differente e più favorevole rispetto alla
disciplina generale posta dall'art. 42, comma 12, del decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Da quest'ultima, infatti, si ricavano le seguenti due regole
generali.
Per la prima, il disavanzo accertato alla fine di un esercizio
deve essere applicato al primo degli esercizi del bilancio di
previsione in corso di gestione (art. 42, comma 12, primo periodo),
con facoltà di ripiano «negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura
regionale, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare
avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano
individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio»
(art. 42, comma 12, terzo periodo).
Quanto alla seconda regola, le quote delle componenti del
disavanzo proveniente dagli esercizi precedenti, non recuperate
nell'esercizio su cui cade il relativo obbligo di ripiano, devono
essere immediatamente e integralmente applicate al primo degli
esercizi del bilancio in corso di gestione, in quanto, mancando i
presupposti per una qualificazione in termini di "nuovo disavanzo",
non ricorrerebbero le condizioni della dilazione offerta dal terzo
periodo della disposizione (Corte costituzionale, sentenza n. 246 del
2021, § 6 del considerato in diritto; sentenza n. 268 del 2022, §
6.1. del considerato in diritto).
2.4.10. Con riguardo alle quote di disavanzo da extradeficit,
deve ricordarsi che le modalità di ripiano sono state definite anche
dal decreto del MEF 2 aprile 2015 (in attuazione dell'art. 3, commi
15 e 16, del decreto legislativo n. 118 del 2011), il cui art. 2,
comma 1, opera un rinvio all'art. 42, comma 12, del decreto
legislativo n. 118 del 2011, con riferimento alle Regioni («[l]a
quota del disavanzo al 1° gennaio 2015 determinato a seguito del
riaccertamento straordinario effettuato in attuazione dell'art. 3,
comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011, di importo
corrispondente al disavanzo individuato in sede di approvazione del
rendiconto 2014 è ripianata dalle regioni secondo le modalità
previste dall'art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 [...]»). L'art. 4, comma 2, disciplina, poi, le
modalità di verifica del ripiano del disavanzo da riaccertamento
straordinario, negli esercizi successivi al 2015 e sino al suo
completo ripiano, individuando la consueta regola del ribaltamento
integrale della quota non recuperata (a norma del secondo periodo:
«[s]e [...] il disavanzo applicato non è stato recuperato, la quota
non recuperata nel corso dell'esercizio, o il maggiore disavanzo
registrato rispetto al risultato di amministrazione dell'esercizio
precedente, è interamente applicata al primo esercizio del bilancio
di previsione in corso di gestione, in aggiunta alla quota del
recupero del maggiore disavanzo derivante dal riaccertamento
straordinario prevista per tale esercizio, in attuazione dell'art. 3,
comma 16, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118»).
Circa l'interpretazione del quadro normativo appena delineato, le
Sezioni riunite in speciale composizione, con la sentenza n. 1 del
2019, pronunciata nell'ambito del giudizio di parificazione del
rendiconto della Regione Siciliana dell'esercizio 2017, hanno
affermato che «[n]el caso in cui il ripiano può avvenire in più
esercizi, il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio viene diluito
in un tempo massimo prestabilito dal legislatore, e non può
ulteriormente essere dilatato dall'ente. Ne consegue che, una volta
acceduto ad un piano di rientro che prevede il ripiano pluriennale
nel massimo periodo temporale consentito, le quote di disavanzo non
recuperate vanno ad aggiungersi a quelle da recuperare nell'esercizio
successivo, tornando ad avere applicazione la regola generale
prevista dall'art. 42, comma 12, primo periodo. D'altronde,
diversamente opinando, l'ente, nella migliore ipotesi, ripianerebbe
il disavanzo in un periodo di tempo maggiore rispetto a quello
consentito dal legislatore, oppure, non avendo più alcuna scadenza
finale per il raggiungimento del pareggio, potrebbe restare, anche in
questo caso, in una situazione di squilibrio permanente. Poichè la
regola della traslazione della quota non ripianata all'esercizio
successivo è implicita nell'ordinamento contabile, la disposizione,
contenuta nell'art. 4, comma 2, del decreto ministeriale 2 aprile
2015 per il maggior disavanzo da riaccertamento dei residui, è da
considerare una norma meramente tecnica, attuativa di principi
generali e di norme attuative dettate dalla Costituzione e dal
decreto legislativo n. 118/2011».
2.4.11. Il percorso di rientro dal disavanzo oggetto della norma
di attuazione dello Statuto, nel testo vigente ratione temporis, si
presenta più favorevole rispetto alla disciplina di fonte statale in
ragione del concreto raffronto degli effetti scaturenti dall'art. 42,
comma 12, del decreto legislativo n. 118 del 2011 rispetto a quelli
dell'art. 7, comma 2, del decreto legislativo n. 158 del 2019, cui
queste Sezioni riunite devono dare applicazione secondo l'esegesi
già illustrata in precedenza (supra, § 2.4.4. e 2.4.6.).
Nell'esercizio 2020, infatti, le quote del disavanzo indicate dal
comma 1 sono soggette alle particolari condizioni di cui al comma 2,
con conseguente obbligo di ripiano nella misura di 1/3 anzichè di
1/10.
Ove, dunque, non fosse stata approvata la speciale disciplina di
attuazione dello Statuto, gli stanziamenti da effettuare
nell'esercizio 2020 avrebbero dovuto rispettare gli obblighi di
programmazione imposti dall'art. 42, comma 12, primo e terzo periodo,
del decreto legislativo n. 118 del 2011, con la conseguenza che
questi ultimi sarebbero stati, complessivamente, differenti e
superiori a quelli iscritti nel Conto del bilancio oggetto del
presente giudizio di parificazione.
Considerata, infatti, la regola dell'automatica traslazione
all'esercizio in corso di gestione delle quote non recuperate alla
data del 31 dicembre 2018 (disavanzo ante armonizzazione, euro
424.203.626,72; disavanzo da riaccertamento straordinario dei
residui, euro 492.542.615,55), ai sensi dell'art. 42, comma 12, primo
periodo, del decreto legislativo n. 118 del 2011, nell'esercizio
2020, avrebbero dovuto necessariamente essere effettuati gli
stanziamenti di spesa per darne integrale copertura, al netto di
quelli già effettuati (in misura insufficiente) nell'esercizio 2019
(rispettivamente pari a 1/10, ossia euro 42.420.362,67 ed euro
49.254.261,56), primo anno da cui decorrevano gli effetti dell'art. 7
del decreto legislativo n. 158 del 2019 e dell'art. 4 della legge
regionale n. 30 del 2019.
Per la nuova quota del disavanzo proveniente dall'esercizio
finanziario 2018 (disavanzo ordinario 2018, pari a euro
1.026.618.749,46), diversamente, avrebbe potuto trovare applicazione
l'art. 42, comma 12, terzo periodo, del decreto legislativo n. 118
del 2011, con conseguente recupero su base triennale (euro
342.206.249,82, per ciascuno degli esercizi 2019, 2020 e 2021) e con
effetti analoghi a quelli previsti dall'art. 7, comma 2, del decreto
legislativo n. 158 del 2019, che, nella versione vigente ratione
temporis, ne imponeva il ripiano in anni tre a seguito dello scadere
del termine originario per la conclusione dell'Accordo con lo Stato
(26 marzo 2020).
2.4.12. Si offre una rappresentazione sintetica degli obblighi di
stanziamento che avrebbero dovuto discendere dalla citata norma
statale in raffronto a quelli conseguenti all'attuazione del percorso
triennale delineato dalla norma di attuazione dello Statuto, secondo
gli accertamenti di queste Sezioni riunite (decisione n. 2/2022/PARI,
Relazione sul rendiconto della Regione Siciliana esercizio 2020, Vol.
I, Capitolo n. 2, §§ 2.5.5.-2.5.6. e tabella n. 2.42, pagine
132-134).


Parte di provvedimento in formato grafico


Può osservarsi che, in base ai precetti contenuti nell'art. 42,
comma 12, del decreto legislativo n. 118 del 2011, gli stanziamenti
obbligatori di spesa, da quantificare in euro 1.634.375.715,41, si
presentano, all'evidenza, diversi e più consistenti rispetto agli
stanziamenti registrati nel Conto del bilancio oggetto del presente
giudizio di parificazione, pari a euro 461.889.971,86, per effetto
della disciplina sostanziale di ripiano decennale seguita dalla
Regione Siciliana nell'applicazione dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 158 del 2019 e dell'art. 4 della legge regionale n. 30
del 2019.
Essi sono, altresì, superiori anche a quelli che - per euro
1.328.793.634,70 - avrebbero dovuto trovare allocazione nel Conto del
bilancio del 2020, per effetto del ripiano triennale previsto
dall'art. 7, comma 2, del decreto legislativo n. 158 del 2019,
vigente ratione temporis, da applicare secondo il criterio
interpretativo reso da queste Sezioni riunite (ossia,
irretroattività, sull'esercizio 2020 già concluso, degli effetti
della novella contenuta nel decreto legislativo n. 8 del 2021).
2.5. Come illustrato in precedenza (supra, §§ 2.3.6. e 2.3.7.),
gli importi degli stanziamenti definitivi iscritti nei capitoli di
spesa del Conto del bilancio a titolo di Disavanzo finanziario, pari
complessivamente a euro 461.889.971,86, costituiscono l'esito finale
di interventi normativi intervenuti nel corso del 2021
sull'articolazione del bilancio risultante alla data del 31 dicembre
2020, con effetti retroattivi a partire dal 29 dicembre 2020 (art.
110, commi 3, 6 e 9, della legge regionale n. 9 del 2021). In base
alle disposizioni vigenti al momento della chiusura dell'esercizio,
infatti, l'ammontare dei pertinenti stanziamenti di spesa era pari a
euro 45.506.780,72.
Per il quadro normativo in materia, la misura del disavanzo
iscritto in bilancio influenza l'ampiezza dello spazio finanziario
per la copertura di nuove spese a mezzo dell'applicazione di quote
del risultato di amministrazione (art. 1, commi 897 e 898, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 e decreto legislativo n. 118 del 2011,
allegato n. 4/2, §§ 9.2.15 e 9.2.16).
Con riguardo, in concreto, alla gestione finanziaria
dell'esercizio 2020, la Regione Siciliana, per il finanziamento di
nuove spese, ha applicato quote accantonate, vincolate e destinate
del risultato di amministrazione complessivamente corrispondenti
all'importo di euro 694.700.914,92, in parte preponderante (nello
specifico, per euro 690.671.572,65) a mezzo di variazioni di bilancio
delle previsioni di entrata e di spesa disposte direttamente con
provvedimenti di natura amministrativa, alcuni dei quali adottati
anche successivamente alla data del 29 dicembre 2020 (momento di
decorrenza delle variazioni di bilancio retroattive), secondo
l'elencazione in allegato al Rendiconto in esame (allegato n. 25 -
Sviluppo delle variazioni alle previsioni).
Queste Sezioni riunite, nella decisione n. 2/2022/PARI (§
9.11.-9.12.; cfr. anche Relazione sul rendiconto della Regione
Siciliana esercizio 2020, Vol. I, Capitolo n. 2, §§ 2.5.10.-2.5.11. e
tabella n. 2.43, pagine 136-138), hanno accertato che dall'esatta
determinazione degli stanziamenti definitivi per il ripiano del
disavanzo dipende il definitivo accertamento della
legittimita'/illegittimità delle maggiori spese scaturenti dal
superamento dei limiti quantitativi per l'utilizzo delle quote
vincolate, accantonate e destinate del risultato di amministrazione,
fissati dalle norme in materia.
Ove, infatti, queste Sezioni riunite dovessero prendere a
riferimento lo stanziamento definitivo alla data del 31 dicembre
2020, in assenza delle modifiche normative retroattive avvenute nel
corso del 2021 in base all'art. 110 della legge regionale n. 9 del
2021 della cui legittimità si dubita, il limite in questione - come
concretamente determinato in applicazione delle disposizioni
normative in materia - dovrebbe ritenersi non rispettato per
l'importo di euro 5.777.009,60.


Parte di provvedimento in formato grafico


2.6. Quanto alle vicende di interesse circa le fasi del
procedimento legislativo antecedenti all'entrata in vigore della
speciale disciplina di ripiano del disavanzo della Regione siciliana,
deve annoverarsi la circostanza che lo schema del decreto legislativo
recante disposizioni di attuazione dello Statuto in materia di
armonizzazione contabile è stato sottoposto al parere della Corte
dei conti, Sezioni riunite in sede consultiva, che, in proposito,
hanno esitato la deliberazione n. 4/2019/CONS, depositata in data 29
ottobre 2019.
Si osserva che la disciplina in argomento era posta dall'art. 8
del predetto schema, rubricato Ripiano del disavanzo derivante dagli
effetti del riaccertamento straordinario, contenente una formulazione
del precetto normativo sostanzialmente diversa da quella
effettivamente entrata in vigore. Essa, infatti, prevedeva: «1. In
sede di prima applicazione delle presenti norme di attuazione, ferma
restando la competenza statale esclusiva in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici, il ripianamento del maggior disavanzo derivante
dalla cancellazione dei residui reimputati in sede di riaccertamento
straordinario, non potrà essere ripianato oltre il limite massimo di
dieci esercizi. 2. L'efficacia del presente articolo è condizionata
al parere favorevole della Corte dei conti, Sezioni riunite Centrali,
in sede consultiva» (testo approvato dalla Commissione paritetica ex
art. 43 dello Statuto nella seduta del 12 giugno 2019. Sul punto,
cfr. Assemblea regionale siciliana, Servizio Studi, Documento n. 21,
ottobre 2019, Note in materia di rapporti finanziari Stato - Regione,
pagine 120-122).
In merito alle questioni affrontate nel parere, le Sezioni
riunite in sede consultiva, nel concludere per l'inopportunità della
«previsione di tale articolo nello schema normativo», formulavano
alcune concise ma significative osservazioni circa la legittimità
costituzionale della disposizione all'esame per una «una serie di
aspetti problematici», pur osservando che «nella sede consultiva non
è possibile svolgere l'ampiezza delle argomentazioni che può
valutare il giudice delle leggi, ma è necessario attestarsi sulle
norme vigenti».
In particolare, era espresso il dubbio: da un lato, che,
attraverso norme di attuazione dello Statuto, potesse essere
autorizzata una riedizione delle operazioni di riaccertamento
straordinario dei residui, introducendo una disciplina derogatoria
tale da «incidere sul modello generale tracciato dalla legge statale,
in una materia quale quella della armonizzazione contabile nella
quale è prevista la competenza statale esclusiva»; dall'altro, che
potesse essere consentito il «differimento del riequilibrio in tempi
molto prolungati attraverso una norma che sostanzialmente» avrebbe
disciplinato «una fattispecie per certi aspetti analoga a quella che
ha dato origine alla sentenza della Corte costituzionale n. 18 del
febbraio 2019».
2.7. Occorre, infine, osservare che, successivamente all'entrata
in vigore dell'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019, il
legislatore è nuovamente intervenuto - con il procedimento previsto
per l'attuazione dello Statuto - sulla speciale disciplina di ripiano
del disavanzo, innestando sul percorso di rientro decennale ulteriori
previsioni eccezionali e in deroga che, con riferimento agli esercizi
finanziari 2021 e 2022, hanno consentito di alleggerire l'ammontare
finale degli stanziamenti delle quote di competenza, posticipandone
gli obblighi di recupero ad esercizi futuri.
In questo caso, tuttavia, le previsioni in deroga non hanno
riguardato unicamente «il disavanzo e le quote di disavanzo non
recuperate, relative al rendiconto 2018» (art. 7, comma 1), bensì
tutte le ulteriori componenti del disavanzo finanziario «accertato
con l'approvazione del rendiconto 2018» (nello specifico: disavanzo
dell'esercizio 2014, disavanzo da riaccertamento straordinario dei
residui, disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2017; per
la composizione del disavanzo finanziario alla data del 31 dicembre
2018, cfr. il citato art. 4 della legge regionale n. 30 del 2019).
In particolare, l'art. 1 del citato decreto legislativo n. 8 del
2021, nel modificare l'art. 7, comma 1, del decreto legislativo n.
158 del 2019 ha così disposto: «Per far fronte agli effetti negativi
derivanti dall'epidemia da Covid-19, le quote di copertura del
disavanzo accertato con l'approvazione del rendiconto 2018, da
ripianare nell'esercizio 2021, sono rinviate, esclusivamente per tale
annualità, all'anno successivo a quello di conclusione del ripiano
originariamente previsto».
L'art. 1 del decreto legislativo 9 giugno 2022, n. 87, ha
introdotto nell'art. 7 il seguente comma 2-bis: «Per l'anno 2022 la
copertura della somma di 211 milioni di euro, pari alla metà
dell'importo relativo alle quote ordinarie di copertura del disavanzo
accertato con l'approvazione del rendiconto 2018 che dovrebbe essere
recuperato nel 2022, è rinviata al secondo esercizio successivo a
quello di conclusione del ripiano originariamente previsto; il
predetto rinvio è subordinato al rispetto da parte della Regione
Siciliana dell'Accordo sottoscritto con lo Stato in data 14 gennaio
2021 per il ripiano decennale del disavanzo. In caso di mancato
rispetto in un anno degli impegni del citato Accordo del 14 gennaio
2021, ivi compresi gli obblighi di certificazione di cui al punto 5
del medesimo Accordo, la quota di ripiano 2022 oggetto di rinvio è
interamente applicata al primo esercizio del bilancio di previsione
in corso di gestione in aggiunta alle quote ordinarie del recupero
del disavanzo».

Considerato in diritto

1. Le norme oggetto della questione di legittimità
costituzionale.
All'esito dell'istruttoria relativa alla quantificazione degli
stanziamenti definitivi da iscriversi nel conto del bilancio
dell'esercizio 2020 in relazione al disavanzo finanziario e al
conseguimento degli obblighi intermedi e annuali di ripiano (supra, §
2 e relativi sottoparagrafi, parte in fatto), queste sezioni riunite,
con dispositivo pronunciato nell'udienza del 3 dicembre 2022, cui è
seguito il deposito della deliberazione n. 2/2022/PARI, hanno deciso
la sospensione del giudizio per sollevare le questioni di
legittimità costituzionale oggetto della presente ordinanza, in
ordine alle seguenti disposizioni, che sono alla base
dell'articolazione e della gestione del bilancio quanto al programma
di recupero del disavanzo oggetto di rendicontazione nell'esercizio
finanziario 2020 (supra, §§ 2.3.6-2.3.7; §§ 2.4.-2.4.11): art. 7
(Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario) del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, nel
testo vigente ratione temporis; art. 4 (Disavanzo finanziario al 31
dicembre 2018), comma 2, della legge regionale 28 dicembre 2019, n.
30; art. 110 (Abrogazioni e modifiche alla legge regionale 28
dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 e
alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1), commi 3, 6 e 9, della
legge regionale 15 aprile 2021, n. 9.
1.1. Come già visto (supra, § 2.4. e relativi sottoparagrafi,
parte in fatto), l'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019,
nel testo vigente ratione temporis, ha individuato un percorso di
ripiano di alcune quote del complessivo disavanzo finanziario
registrato alla data del 31 dicembre 2018 (quelle concernenti, in
particolare, il disavanzo della gestione 2018 e le quote di disavanzo
non recuperate entro il termine dello stesso esercizio) in deroga al
modello generale e uniforme di disciplina posto dall'art. 42, comma
12, del decreto legislativo n. 118 del 2011 («1. In sede di prima
applicazione delle presenti norme di attuazione, ferma restando la
competenza statale esclusiva in materia di armonizzazione dei
bilanci, il disavanzo e le quote di disavanzo non recuperate,
relative al rendiconto 2018, non potranno essere ripianate oltre il
limite massimo di dieci esercizi. In ogni caso l'applicazione del
presente comma non può avere effetto sulla gestione dei pagamenti.
2. Anche al fine di tenere conto di quanto previsto dall'art. 9 della
legge n. 243 del 2012, il termine di dieci anni di cui al comma 1 è
ridotto a tre anni qualora, entro novanta giorni dall'entrata in
vigore del presente decreto legislativo, la regione e lo Stato non
sottoscrivano un accordo contenente specifici impegni di rientro dal
disavanzo. Tali impegni, in attuazione dei principi dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio, di responsabilità
nell'esercizio del mandato elettivo e di responsabilità
intergenerazionale, ai sensi degli articoli 81 e 97 della
Costituzione, devono garantire il rispetto di specifici parametri di
virtuosità, quali la riduzione strutturale della spesa corrente,
già con effetti a decorrere dall'esercizio finanziario 2020. La
Regione si impegna, altresì, a concordare con lo Stato appositi
interventi di riforma per le finalità di cui al presente comma»).
1.2. Come illustrato (supra, § 2.4. e relativi sottoparagrafi,
parte in fatto), l'art. 4, comma 2, della legge regionale n. 30 del
2019 ha introdotto disposizioni applicative dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 158 del 2019, quantificando le quote oggetto di
stanziamento e di ripiano annuale in deroga all'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo n. 118 del 2011 (lett. a2: «in 10 quote
costanti di euro 42.420.362,67 a decorrere dall'esercizio finanziario
2019 relative alle quote non recuperate al 31 dicembre 2018 del
disavanzo dell'esercizio 2014 di cui alla Delib.G.R. n. 229 del 14
settembre 2015 da ripianare ai sensi del decreto legislativo 27
dicembre 2019, n. 158 recante norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Siciliana in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei controlli»; lettera b2:
«in 10 quote costanti di euro 49.254.261,56 a decorrere
dall'esercizio finanziario 2019 relative alle quote non recuperate al
31 dicembre 2018 del disavanzo derivante dal riaccertamento
straordinario dei residui da ripianare ai sensi del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 recante norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli»; lettera d: «per euro 1.026.618.749,46 in 10 quote
costanti di euro 102.661.874,95 a decorrere dall'esercizio 2019
relative al disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2018 da
ripianare ai sensi del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158
recante norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli»).
1.3. Secondo l'analisi svolta in precedenza (supra, § 2.3. e
relativi sottoparagrafi, parte in fatto), l'art. 110, commi 3, 6 e 7,
della legge regionale n. 9 del 2021 ha disposto, ad esercizio
finanziario ormai concluso, variazioni di bilancio con effetti
sostanziali sugli stanziamenti definitivi di spesa iscritti nel Conto
del bilancio del 2020 sottoposto al presente giudizio di
parificazione, con quantificazioni che discendono dall'attuazione
dell'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019 e dell'art. 4,
comma 2, della legge regionale 30 del 2019 (comma 3: «Alla Tabella B
di cui all'art. 2 della legge regionale n. 33/2020 le variazioni di
euro -92.545.554,15, euro -213.435.133,43, euro -6.240.628,61 ed euro
-102.661.874,95 (Missione 0, Programma 0, capitoli 000004,000006,
000014 e 000015) sono abrogate»; comma 6: «L'art. 8 della legge
regionale 30 dicembre 2020, n. 36 è abrogato»; comma 9: «Le
abrogazioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4 e 5 producono effetti con
decorrenza dal 29 dicembre 2020.L'abrogazione di cui al comma 6
produce effetti con decorrenza dal 31 dicembre 2020»).
2. La legittimazione a sollevare la questione di legittimità
costituzionale.
La legittimazione di queste sezioni riunite a sollevare questione
di legittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, nel corso del giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Siciliana, è già stata
riconosciuta dalla Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 121 del
1966.
Più in generale, la legittimazione della Corte dei conti quale
giudice a quo, nello svolgimento delle funzioni di parificazione dei
rendiconti regionali, a norma dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 231, è stata costantemente
ammessa dalla Corte costituzionale in plurime decisioni (ex multis,
sentenze n. 181 del 2015, n. 89 del 2017, n. 196 del 2018, n. 138 e
n. 146 del 2019, n. 112 e n. 244 del 2020, n. 215 e n. 235 del 2021,
n. 253 del 2022), in quanto «la Corte dei conti, in sede di giudizio
di parificazione del bilancio, è legittimata a promuovere questione
di legittimità costituzionale avverso le disposizioni di legge che
determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso,
effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri
economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali, che
custodiscono la sana gestione finanziaria, giacchè, nella parifica
del rendiconto regionale, ricorrono integralmente tutte le condizioni
per le quali è ammessa la possibilità di sollevare questione di
legittimità costituzionale in via incidentale, in una situazione
analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o
speciale), allorchè procede a raffrontare i fatti e gli atti dei
quali deve giudicare alle leggi che li concernono» (Corte
costituzionale, sentenza n. 215 del 2021, § 4 del considerato in
diritto).
3. La rilevanza delle questioni nel presente giudizio.
Ai fini della definizione del presente giudizio di parificazione,
assume rilievo la questione della legittimità costituzionale di una
normativa speciale e derogatoria sul ripiano del disavanzo della
Regione Siciliana, quale quella posta dalla norme oggetto di
scrutinio, disciplinante modalità di recupero diverse dal contenuto
precettivo del regime ordinario individuato dall'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo n. 118 del 2011, in quanto essa costituisce
il sostrato normativo alla base della quantificazione degli
stanziamenti di spesa del Conto del bilancio dell'esercizio 2020 e
dei conseguenti obiettivi annuali intermedi di ripiano oggetto di
programmazione e di rendicontazione.
3.1. Nella considerazione che l'essenza del giudizio di
parificazione risiede nel raffronto fra la rappresentazione contabile
ed i relativi presupposti di diritto («verificazione»), occorre
accertare se l'atto di imputazione al bilancio previsionale del
quantum di disavanzo pregresso sia compatibile con l'attuale assetto
costituzionale, potendo condizionare, in tutto o in parte, il
giudizio finale sul Rendiconto generale all'esame.
Qualora, infatti, le norme sospettate di incostituzionalità
dovessero essere espunte dall'ordinamento giuridico, la posta di
disavanzo iscritto in spesa nel bilancio dell'esercizio 2020 si
appaleserebbe illegittima in quanto gravemente sottostimata (supra, §
2.4.12., parte in fatto), con la immediata conseguenza della
compromissione del principale saldo di bilancio, ovvero il risultato
di amministrazione di fine esercizio, e con potenziale travolgimento
dell'intera programmazione e della correlata rendicontazione.
Occorre ricordare, sul punto, che la Corte costituzionale ha
recentemente affermato: «È evidente che predeterminare in questo
modo, peraltro palesemente riduttivo, i disavanzi precedentemente
emersi, comporta una alterazione degli equilibri, che finiscono per
collidere frontalmente con gli obiettivi di finanza pubblica, e con
la corretta determinazione delle risultanze gestionali oggetto del
sindacato di legittimità-regolarità della Corte dei conti. Tutto
ciò comporta, inoltre, il travolgimento dell'intera programmazione e
della correlata rendicontazione, elementi necessari per custodire
dinamicamente l'equilibrio in tutte le fasi del ciclo di bilancio»
(sentenza n. 235 del 2021, § 6 del considerato in diritto).
Si tratta di un aspetto che - tra gli altri - connota, in
generale, l'essenza della funzione del giudizio di parificazione ai
sensi dell'art. 39 del regio decreto n. 1214 del 1934, dovendo
quest'ultimo riscontrare anche l'effettiva legittimità della
gestione annuale inerente al rendiconto (Corte costituzionale,
sentenza n. 49 del 2018, § 3 del considerato in diritto), attraverso
l'accertamento della sussistenza della violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria
(art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 174 del 2012), in quanto «il
bilancio è un "bene pubblico" nel senso che è funzionale a
sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente territoriale, sia in
ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile
per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività ed
a sottoporsi al giudizio finale afferente al confronto tra il
programmato ed il realizzato» (Corte costituzionale, sentenza n. 184
del 2016, § 3 del considerato in diritto).
3.2. In conformità all'essenza del giudizio di parificazione,
riconosciuto dalla consolidata giurisprudenza costituzionale quale
«risultato dell'esercizio di una funzione di controllo-garanzia, a
esito dicotomico (parifica/non parifica), [...] in vista
dell'obiettivo di assicurare la conformità dei fatti di gestione
rappresentati nel rendiconto al diritto del bilancio e, in specie, ai
principi della legalità costituzionale in tema di finanza pubblica»,
al fine «di mettere a disposizione anche dell'ente controllato dati
contabili corretti che riflettono le condizioni del bilancio a una
certa data e incidono sul suo ciclo» (Corte costituzionale, sentenza
n. 184 del 2022, § 5.2 del considerato in diritto), queste sezioni
riunite sono tenute a sottoporre a verifica il perseguimento degli
obiettivi annuali di recupero del disavanzo di amministrazione, la
cui rappresentazione contabile trova sintesi nel principale saldo
registrato a consuntivo della gestione dell'esercizio, ossia il
risultato di amministrazione (prospetto dimostrativo del risultato di
amministrazione in allegato al Rendiconto, totale parte disponibile -
lettera E; decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato n. 4/1, §
13.7. e decreto legislativo n. 4/2, § 9.2.20).
In linea generale, deve essere oggetto di riscontro l'eventuale
miglioramento totale o parziale del risultato di amministrazione
rispetto a quello registrato a chiusura dell'anno antecedente,
secondo la metodologia imposta dall'ordinamento contabile, che, con
riferimento a ciascuna singola componente del disavanzo proveniente
dal precedente esercizio e in rapporto agli stanziamenti da
iscriversi nel Conto del bilancio, richiede di confrontare gli
importi da ripianare in attuazione delle rispettive discipline
concernenti i singoli piani di rientro (decreto legislativo n. 118
del 2011, allegato n. 4/1, § 13.10.3).
A seguito di tali accertamenti di legittimita'/regolarità, ove
il miglioramento imposto dalle norme sul recupero del disavanzo non
dovesse effettivamente realizzarsi, in tutto o in parte, la
successiva approvazione del rendiconto da parte dell'organo
legislativo - all'esito del giudizio di parificazione - produrrebbe
obblighi immediatamente conformativi a carico dell'esercizio in corso
di gestione, secondo il principio di continuità tra gli esercizi
finanziari pubblici. In linea generale, infatti, «le quote del
disavanzo applicate al bilancio e non recuperate sono interamente
applicate al primo esercizio del bilancio di previsione in corso di
gestione, in aggiunta alle quote del recupero previste dai piani di
rientro in corso di gestione con riferimento a tale esercizio»
(decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato 4/2, § 9.2.26).
Nell'ipotesi in cui sussistano norme autorizzative sulle
specifiche modalità di ripiano di singole quote del disavanzo di
amministrazione, la relazione sulla gestione deve descrivere le
diverse partizioni del disavanzo e la composizione delle relative
frazioni di ripiano applicate al bilancio dell'esercizio
rendicontato, ponendo, altresì, in evidenza quelle che gravano sugli
esercizi considerati nel bilancio di previsione del triennio
successivo (e degli ulteriori periodi finanziari), secondo la
rappresentazione sintetica contenuta in appositi prospetti che l'Ente
è tenuto a redigere (decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato
n. 4/1, § 13.10.3). Secondo le prescrizioni dell'ordinamento
contabile, la colonna del prospetto relativa all'esercizio successivo
a quello oggetto di rendicontazione, deve, infatti, dare evidenza
della «quota del disavanzo non ripianata nell'esercizio precedente,
secondo le modalità previste dalle norme».
La corretta redazione di tali prospetti a consuntivo della
gestione, in definitiva, pone in rapporto di continuità l'esercizio
rendicontato rispetto a quelli in corso di gestione e ai successivi
periodi finanziari, sotto il profilo della programmazione degli
obblighi di rientro dal disavanzo.
Le verifiche sugli obblighi annuali del ripiano del disavanzo di
amministrazione, dunque, sono preordinate a garantire il «principio
di continuità degli esercizi finanziari pubblici [che] è uno dei
parametri teleologicamente collegati al principio dell'equilibrio
pluriennale del bilancio di cui all'art. 81 della Costituzione, in
quanto collega gli esercizi sopravvenienti nel tempo in modo ordinato
e concatenato, consentendo di inquadrare in modo strutturale e
pluriennale la stabilità dei bilanci preventivi e successivi. Esso
esige che ogni rendiconto sia geneticamente collegato alle risultanze
dell'esercizio precedente, dalle quali prende le mosse per la
determinazione delle proprie (Corte costituzionale, sentenza n. 49
del 2018, § 2 del considerato in diritto).
3.3. In riferimento all'art. 110, commi 3, 6 e 9 della legge
regionale n. 9 del 2021, assume rilevanza la questione della sua
legittimità costituzionale anche in relazione alle variazioni, ad
esercizio finanziario ormai concluso, con effetti retroattivi
sull'articolazione del bilancio risultante alla data del 31 dicembre
2020 (supra, § 2.5. parte in fatto), ai fini della verifica del
superamento o meno dell'ampiezza dello spazio finanziario per la
copertura di nuove spese a mezzo dell'applicazione di quote del
risultato di amministrazione (art. 1, commi 897 e 898, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 e decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato
n. 4/2, §§ 9.2.15 e 9.2.16).
3.4. La rimozione dall'ordinamento giuridico delle norme
sospettate di illegittimità costituzionale, di cui queste Sezioni
riunite devono fare applicazione ai fini degli accertamenti oggetto
del presente giudizio, rileva, nell'ipotesi di accoglimento della
presente questione, sotto il profilo del percorso argomentativo
idoneo a sostenere la decisione del processo principale in termini di
parifica/non parifica di singole partizioni del documento consuntivo
in esame o della sua integralità.
Sul punto, si rinvia agli orientamenti della Corte
costituzionale, che, con la recente sentenza n. 215 del 2021, ha
affermato: «In punto di rilevanza, per costante orientamento di
questa Corte, essenziale e sufficiente a conferire rilevanza alla
questione prospettata è ""che il giudice debba effettivamente
applicare la disposizione della cui legittimità costituzionale
dubita nel procedimento pendente avanti a sè (sentenza n. 253 del
2019) e che la pronuncia della Corte "influi[sca] sull'esercizio
della funzione giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del
percorso argomentativo che sostiene la decisione del processo
principale (tra le molte, sentenza n. 28 del 2010)" (sentenza n. 20
del 2016)"" (sentenza n. 84 del 2021). È inoltre necessario che il
rimettente illustri le ragioni che "determinano la pregiudizialità
della questione sollevata rispetto alla definizione del processo
principale" (sentenza n. 105 del 2018)» (§ 5.1. del considerato in
diritto).
3.5. In conclusione, la decisione sulla legittimità degli
stanziamenti relativi alle quote di disavanzo da ripianare, iscritti
nel Conto del bilancio del rendiconto dell'esercizio 2020, postula:
a) per tutte le suddette partite contabili, l'applicazione
delle disposizioni di cui all'art. 110, commi 3, 6 e 9 della legge
regionale n. 9 del 2021, essendo la loro esposizione nel predetto
documento consuntivo l'effetto retroattivo di tali enunciati
normativi;
b) per una parte di esse (ossia quelle concernenti il disavanzo
derivante dalla gestione 2018 e le quote non recuperate al termine
del medesimo esercizio), l'applicazione anche delle disposizioni di
cui agli articoli 7 (Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti
del riaccertamento straordinario) del decreto legislativo 27 dicembre
2019, n. 158, nel testo vigente ratione temporis, e 4 (Disavanzo
finanziario al 31 dicembre 2018), comma 2, della legge regionale 28
dicembre 2019, n. 30, rinvenendosi in queste ultime le prescrizioni
specifiche e derogatorie dettate per la loro quantificazione.
La rimozione dall'ordinamento giuridico delle norme citate sub a)
porterebbe a sancire l'illegittimità degli stanziamenti relativi al
disavanzo da recuperare riportati nel Conto del bilancio del 2020,
nonchè a rilevare la violazione dei limiti posti dal menzionato art.
1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 e dai
paragrafi 9.2.15 e 9.2.16 dell'allegato n. 4/2 al decreto legislativo
n. 118 del 2011 in tema di limiti all'applicazione di avanzo per gli
enti in disavanzo.
Mentre, l'eliminazione delle norme richiamate sub b) condurrebbe
non solo ad accertare l'illegittimità di quegli stanziamenti
relativi al disavanzo da recuperare riportati nel Conto del bilancio
del 2020 afferenti, in particolare, agli aggregati de «il disavanzo e
le quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018»,
ma anche ad enunciare quella che avrebbe dovuto essere la loro
corretta e maggiore quantificazione, ai sensi dell'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo n. 118 del 2011, con ulteriori eventuali
statuizioni in merito alla compromissione dell'intera programmazione
finanziaria dell'esercizio 2020, nonchè con tutti i conseguenti
effetti conformativi sul bilancio dell'esercizio in corso di
gestione.
Ne deriva l'evidente rilevanza delle questioni sollevate con la
presente ordinanza.
4. Profili di non manifesta infondatezza e individuazione dei
paradigmi costituzionali violati.
Occorre soffermarsi sui profili di non manifesta infondatezza dei
dubbi di legittimità ricadenti sulle disposizioni oggetto di
scrutinio e, conseguentemente, sui parametri normativi di cui si
paventa la violazione.
4.1. I dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 7 del
decreto legislativo n. 158 del 2019, dell'art. 4, comma 2, della
legge regionale n. 30 del 2019 e dell'art. 110, commi 3, 6 e 9 della
legge regionale n. 9 del 2021: violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione 4.1.1. Viene, innanzitutto, in
evidenza la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, che ascrive alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia dell'«armonizzazione dei bilanci pubblici», di
cui il disposto dell'art. 42, comma 12, del decreto legislativo n.
118 del 2011, inerente alle regole fondamentali di disciplina del
recupero del disavanzo di amministrazione, costituisce norma
interposta.
Verso questa direzione, infatti, si è consolidato un preciso
indirizzo della Corte costituzionale, chiamata a scrutinare la
legittimità di alcune disposizioni contenute nella legislazione
regionale e operanti in contrasto con la disciplina di fonte statale,
la quale è stata considerata espressione dell'esigenza di
armonizzare i bilanci pubblici sotto lo specifico profilo della
disciplina del disavanzo di amministrazione e della uniformità dei
tempi del suo ripiano (in particolare, sentenze n. 246 del 2021, n.
168 e n. 268 del 2022).
Con la decisione n. 268 del 2022, il Giudice delle leggi ha
chiarito in modo definitivo che la disciplina del disavanzo di
amministrazione (e del suo ripiano) attiene inequivocabilmente alla
materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici (di competenza
statale) e che la violazione dell'art. 42 del decreto legislativo n.
118 del 2011 comporta la lesione dell'art. 117, comma 2, lettera e)
della Costituzione. È stato, infatti, affermato: «Consegue da tutto
ciò che l'intero ammontare di disavanzo non ripianato nel 2019
avrebbe dovuto essere applicato, per intero, all'esercizio 2021, ai
sensi di quanto prescrive il combinato dei richiamati principi
contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.26 e 9.2.28, a loro volta
espressione della esigenza di armonizzare i bilanci pubblici quanto
allo specifico profilo della disciplina del disavanzo di
amministrazione e della uniformità dei tempi del suo ripiano (ex
multis, sentenze n. 246 e n. 235 del 2021). Le previsioni regionali
impugnate, pertanto, si pongono in contrasto con l'evocato art. 42,
commi 12 e 14, del decreto legislativo n. 118 del 2011 e, di
conseguenza, violano l'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in quanto violano la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici» (enfasi
aggiunta; § 6.2. del considerato in diritto).
Sebbene le pronunce in questione abbiano riguardato la produzione
normativa di regioni ordinarie (nel caso di specie, Regione
Basilicata e Regione Molise), nell'opinione di questo giudice
rimettente il parametro evocato non potrebbe che imporsi anche alle
regioni che, come la Regione Siciliana, a norma dell'art. 116, comma
1, della Costituzione «dispongono di forme e condizioni particolari
di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con
legge costituzionale», per le ragioni a seguire.
4.1.2. I rapporti tra la disciplina dell'armonizzazione contabile
e le speciali autonomie sono regolati dall'odierno art. 79 del
decreto legislativo n. 118 del 2011, rubricato Disposizioni
concernenti le regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, che così testualmente prevede: «La decorrenza e
le modalità di applicazione delle disposizioni di cui al presente
decreto legislativo nei confronti delle regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nonchè nei confronti
degli enti locali ubicati nelle medesime regioni speciali e province
autonome, sono stabilite, in conformità con i relativi statuti, con
le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42».
4.1.3. La norma in esame, nella versione originaria del decreto
legislativo n. 118 del 2011 antecedente alle modifiche apportate dal
decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, dopo l'introduzione in
Costituzione del principio del pareggio di bilancio (legge
costituzionale n. 1 del 2012), era allocata in altra disposizione
dell'originario corpus, l'art. 37, che si componeva anche del
seguente secondo periodo: «Qualora entro sei mesi dall'entrata in
vigore dei decreti legislativi di cui all'art. 36, comma 5, non
risultino concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al
completamento delle procedure medesime, le disposizioni di cui al
presente decreto e ai decreti legislativi di cui all'art. 36, comma
5, trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano».
4.1.4. A seguito dell'entrata in vigore di questa primigenia
disposizione, su impugnazione di alcune regioni a statuto speciale e
delle province autonome, la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità di questo secondo periodo, con la motivazione che il
coordinamento della finanza degli enti territoriali a speciale
autonomia avrebbe dovuto essere disciplinato non in via unilaterale
dallo Stato, ma dalla normativa di attuazione statutaria, da adottare
attraverso il coinvolgimento di detti enti e mediante il procedimento
di formazione previsto dall'art. 27 della legge di delega n. 42 del
2009, palesandosi, pertanto, il vizio di eccesso di delega
legislativa ai sensi dell'art. 76 della Costituzione (sentenza n. 178
del 2012).
In particolare, la sentenza n. 178 del 2012 ha esplicitato:
«Questa Corte ha già sottolineato che, ai sensi del comma 2
dell'art. 1 della legge n. 42 del 2009, le uniche disposizioni di
tale legge applicabili agli enti ad autonomia differenziata sono gli
articoli 15, 22 e 27 (sentenze n. 71 e n. 64 del 2012; n. 201 del
2010). Esclusa la rilevanza degli articoli 15 e 22 - attinenti, come
già osservato al punto 4.2., ad aspetti non pertinenti alla
questione; e cioè, rispettivamente, al finanziamento delle città
metropolitane ed alla perequazione infrastrutturale -, va ricordato
che il citato art. 27 fissa il principio secondo cui gli enti ad
autonomia differenziata, «nel rispetto degli statuti speciali,
concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti,
nonchè al patto di stabilità interno ed all'assolvimento degli
obblighi posti dall'ordinamento comunitario» secondo le procedure
«pattizie» previste per l'introduzione delle norme attuative degli
statuti (cioè «secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi»).
Detto art. 27, dunque, non pone alcuna deroga all'adozione di
tali procedure, con la conseguenza che, in base alla legge n. 42 del
2009, tutte le disposizioni attuative della legge di delegazione (ivi
comprese quelle dell'art. 2, che il decreto legislativo n. 118 del
2011 dichiara espressamente di attuare) si applicano agli enti ad
autonomia differenziata non in via diretta, ma solo se recepite
tramite le speciali procedure previste per le norme di attuazione
statutaria. La normativa impugnata stabilisce, invece, che, qualora
«entro sei mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di cui
all'art. 36, comma 5, non risultino concluse le procedure» di
attuazione statutaria, l'intero decreto delegato e gli indicati
decreti legislativi «trovano immediata e diretta applicazione» nelle
Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di
Bolzano «sino al completamento delle procedure medesime». Tale
diretta - ancorchè transitoria - applicazione eccede, pertanto, i
limiti fissati dalla legge di delegazione, la quale non consente
eccezioni, con riguardo ai suddetti enti, alla regola dell'adozione
delle peculiari procedure «pattizie» previste per la determinazione
delle norme di attuazione statutaria» (§ 6.2. del considerato in
diritto).
4.1.5. A distanza di un decennio da questa pronuncia, e
soprattutto dalle modifiche intervenute sul testo della Carta
costituzionale che hanno attratto alla legislazione esclusiva dello
Stato la materia dell'«armonizzazione dei bilanci pubblici», con
spostamento dalla precedente sede della legislazione concorrente cui
permane, invece, solo quella del «coordinamento della finanza
pubblica», ad avviso di questo giudice rimettente non può
prescindersi da un'esegesi sistematica e costituzionalmente orientata
del contenuto precettivo dell'art. 79 del decreto legislativo n. 118
del 2011, al fine di coglierne gli spazi di applicazione nel contesto
delle disposizioni che compongono l'intero corpus normativo.
4.1.6. In merito occorre osservare che, già al momento delle
modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 126 del 2014, la
relazione tecnico-illustrativa sullo schema del provvedimento ha
evidenziato come, all'interno del novellato corpus
sull'armonizzazione contabile, fosse stato espunto dal testo
dell'originario art. 37 - poi rinumerato nell'odierno art. 79 - il
secondo periodo dichiarato costituzionalmente illegittimo, al fine di
rispettare lo stretto perimetro della delega legislativa, con
significativa menzione, tuttavia, per l'«eventuale applicabilità
alle autonomie speciali dell'art. 117 della Costituzione, come
modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, che attribuisce
allo Stato la competenza esclusiva in materia di armonizzazione
contabile» (vedi schema presentato dal Governo alla Presidenza del
Senato in data 15 aprile 2014, per il parere delle competenti
commissioni parlamentari, ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge
5 maggio 2009, n. 42).
4.1.7. A seguito della novella intervenuta sull'intero impianto
del decreto legislativo n. 118 del 2011, il vigente art. 1, comma 1,
prevede adesso che «[a]i sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, il presente titolo e il titolo III
disciplinano l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni [...]. A decorrere dal 1° gennaio 2015 cessano
di avere efficacia le disposizioni legislative regionali
incompatibili con il presente decreto».
Inoltre, ad esordio del titolo III, intestato all'Ordinamento
finanziario e contabile delle regioni - sotto il quale si colloca
anche l'art. 42, comma 12, che pone la disciplina generale in materia
di ripiano del disavanzo - l'art. 36, comma 1, afferma che «[i]l
presente titolo disciplina i bilanci delle regioni ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera e), della Costituzione».
4.1.8. In presenza, dunque, di una materia ricadente nella
competenza esclusiva della legislazione dello Stato, il procedimento
di produzione delle fonti del diritto non può che essere conforme
alle disposizioni costituzionali collocate sotto la Sezione II, La
formazione delle leggi (articoli 70-82 della Costituzione),
considerando soprattutto che la novella del 2012 individua proprio
nel Parlamento l'organo deputato a immettere nel circuito normativo
le disposizioni fondamentali e i criteri volti ad assicurare
l'equilibrio dei bilanci pubblici (art. 81, comma 6, della
Costituzione). La costante giurisprudenza costituzionale esalta,
peraltro, il rapporto strumentale tra le norme di armonizzazione dei
bilanci pubblici e il precetto dell'equilibrio di bilancio: «[G]li
scostamenti dai principi del decreto legislativo n. 118 del 2011 in
tema di armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente
un vizio formale dell'esposizione contabile, ma risultano strumentali
ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del
bilancio regionale presidiati dall'art. 81 Cost.» (Corte
costituzionale, sentenza n. 279 del 2016, § 3).
Si pone, pertanto, la questione della possibile coesistenza di
ulteriori fonti di produzione normativa, che, negli ambiti di
disciplina ricadenti direttamente nella materia della competenza
esclusiva dello Stato, siano abilitate a declinare, secondo forme e
condizioni particolari di autonomia (art. 116, comma 1,della
Costituzione), regole sostanziali che divergono dal modello normativo
uniforme.
4.1.9. Sotto tale profilo, questo giudice rimettente osserva che
la modifica inerente alla materia dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici è stata valorizzata dalla giurisprudenza costituzionale
degli ultimi anni, tanto da sostenere con perentorietà che essa è
una competenza esclusiva dello Stato che non può subire deroghe
territoriali, neppure all'interno delle autonomie speciali.
È stato, dunque, affermato che l'indefettibilità del principio
di armonizzazione - ancor prima d'essere giuridica conseguenza dello
spostamento della materia dal terzo al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 della Costituzione, avvenuto ad opera della legge
costituzionale n. 1 del 2012 -, è ontologicamente collegata alla
necessità di realizzare l'uniformità dei linguaggi e l'omogeneità
dell'espressione finanziaria e contabile di tutti gli enti operanti
nel sistema della finanza pubblica allargata, senza le quali non
sarebbe possibile il consolidamento dei conti pubblici e il
perseguimento di obiettivi quali la programmazione
economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la
gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle
regole comunitarie e la prevenzione di gravi irregolarità idonee a
pregiudicare gli equilibri dei bilanci (ex plurimis, sentenze n. 184
del 2016 e n. 80 del 2017).
In ragione del suo carattere polifunzionale, prosegue la medesima
giurisprudenza, l'armonizzazione contabile, dopo la legge n. 42 del
2009 e la legge costituzionale n. 1 del 2012, ha assunto una sua più
ampia e rigorosa fisionomia, attraverso la legislazione ordinaria
attuativa e, in particolare, attraverso il decreto legislativo n. 118
del 2011, espandendosi ad ambiti di regolazione ricadenti in altri
titoli di competenza (trasversali, concorrenti e residuali) e
includendo disposizioni teleologicamente ascrivibili sia al
coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, della
Costituzione), sia alla disciplina degli equilibri di bilancio (art.
81 della Costituzione), sia al principio del buon andamento
finanziario e della programmazione (art. 97 della Costituzione).
Il cardine della materia rimessa alla competenza del legislatore
statale, quindi, ruota attorno all'esigenza dell'«omogeneità
dell'espressione finanziaria e contabile [che] deve ricomprendere non
solo gli schemi ed i modelli aggreganti ma anche la rappresentazione
uniforme dei fenomeni giuridici ed economici sottesi alla struttura
matematica dei bilanci (enfasi aggiunta; sentenza n. 80 del 2017, §
3.4. del considerato in diritto)».
Più recentemente, lo stesso giudice costituzionale ha ricordato
che «[d]el resto, le regole sull'armonizzazione contabile esprimono
opzioni strumentali alla garanzia dell'equilibrio e della sincerità
del bilancio, nonchè al coordinamento della finanza pubblica in un
sistema di autonomie regionali [...]. È, infatti, solo il rispetto
di un linguaggio contabile comune che impedisce a un sistema
informato al pluralismo istituzionale di degenerare in un'ingestibile
moltitudine di monadi contabili, a danno non solo delle possibilità
di coordinamento, ma finanche dello stesso principio di
responsabilità politica, quando l'inosservanza delle regole di tale
linguaggio è funzionale, negli enti autonomi, a realizzare indebiti
artificiosi aumenti della capacità di spesa» (enfasi aggiunta,
sentenza n. 168 del 2022, § 7 del considerato in diritto).
4.1.10. L'uniformità dell'espressione finanziaria e contabile
sottesa alla struttura matematica dei bilanci pubblici è stata, da
ultimo, ribadita proprio in riferimento alle norme che, con puntuali
prescrizioni di dettaglio, introducono vincoli precisi alle modalità
di rientro dal proprio disavanzo, limitando l'autonoma determinazione
dell'ente territoriale circa la capacità di spesa al momento
dell'allocazione delle risorse in bilancio (Corte costituzionale,
sentenze n. 268 e n. 168 del 2022, n. 246 e n. 235 del 2021).
4.1.11. Suscita perplessità, pertanto, un plesso normativo -
quale quello introdotto dagli articoli 7 del decreto legislativo n.
158 del 2019, dall'art. 4, comma 2, della legge regionale n. 30 del
2019 e dall'art. 110, commi 3, 6 e 9 della legge regionale n. 9 del
2021 - che devia dal modello uniforme delineato dall'art. 42, comma
12, del decreto legislativo n. 118 del 2011, quale norma interposta
all'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, declinando sul
territorio della Regione siciliana regole sostanziali ad hoc.
Il caso di specie, dunque, richiede di interrogarsi su una
questione fondamentale, ossia se la novella costituzionale non abbia,
invero, riverberato effetti immediati sulla «disattivazione» della
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 79 del decreto
legislativo n. 118 del 2011, quanto meno per gli aspetti più
qualificanti dell'armonizzazione, cui appartiene specialmente la
materia del rientro dal disavanzo. Diversamente opinando, si
consentirebbero, sempre e in ogni caso, peculiari adattamenti della
disciplina attraverso una fonte normativa - la norma di attuazione
degli Statuti speciali - cui è demandata senza riserve «la
decorrenza e le modalità di applicazione», con pregiudizio per
l'omogeneità dei sistemi contabili imposta dai principi
costituzionali nella redazione dei bilanci pubblici.
4.1.12. Il tema coinvolge la collocazione della norma di
attuazione dello Statuto nel sistema delle fonti del diritto e i
confini che ne perimetrano l'oggetto.
Limitando l'esposizione ai tratti essenziali, è noto che la
consolidata giurisprudenza costituzionale ne abbia affermato la
natura di norme a rango primario che prevalgono sulle leggi ordinarie
(statali e regionali) «nell'ambito della loro competenza» e che hanno
«carattere riservato e separato rispetto a quella esercitabile dalle
ordinarie leggi della Repubblica» (sentenza n. 316 del 2004, la quale
richiama a sua volta anche le precedenti pronunce n. 213 e n. 137 del
1998, n. 85 del 1990, n. 160 del 1985), con la conseguenza che la
possibilità di introdurre una disciplina particolare ed innovativa
nell'ordinamento giuridico, attraverso disposizioni di tale rango, è
condizionata dal rispetto del «limite della corrispondenza alle norme
e alla finalità di attuazione dello statuto, nel contesto del
principio di autonomia regionale» (sentenze n. 316 del 2004, n. 353
del 2001 e n. 212 del 1984).
La demarcazione delle relazioni tra legge ordinaria e norma di
attuazione dello Statuto è stata, pertanto, segnata dal giudice
costituzionale in rapporto al criterio della competenza. Si impone
all'interprete, di conseguenza, il compito di circoscrivere con
rigore gli ambiti di disciplina ricadenti all'interno degli Statuti
speciali, sul presupposto dell'atipicità della fonte, che, nel suo
particolare procedimento di formazione, non vede protagonista anche
le assemblee parlamentari, con evidente allontanamento dal principale
modello di produzione normativa previsto dagli articoli 70, 76 e 77
della Costituzione.
Quanto all'ambito materiale in cui si inseriscono le norme di
attuazione, l'esperienza successiva alla nascita degli Statuti
speciali le consegna tradizionalmente alla definizione delle
competenze regionali e al relativo trasferimento di funzioni
amministrative dall'autorità centrale a quella periferica, con
annessi beni strumentali, personale e organizzazione (per un chiaro
esempio in tal senso, art. 11 della legge 5 giugno 2003, n. 131,
Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nonchè
all'individuazione delle risorse finanziarie proprie nelle materie
dei tributi e delle altre entrate patrimoniali.
Secondo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale, sono
state ammesse, inoltre, anche norme di attuazione c.d. praeter legem,
ossia integrative di disposizioni statutarie, alla condizione,
tuttavia, che l'emanazione delle medesime si giustifichi in ragione
della stretta finalità di attuazione dello Statuto e purchè esse
non manifestino contenuti estranei a quest'ultimo (Corte
costituzionale, sentenza n. 20 del 1956).
Esaminando, in particolare, il profilo delle competenze
statutarie della Regione Siciliana, deve osservarsi che la
contabilità e la disciplina del bilancio non figurano
nell'elencazione espressa degli oggetti della legislazione esclusiva
e concorrente, rispettivamente contemplati dagli articoli 14 e 17
dello Statuto, in disparte la prossimità con la materia
dell'ordinamento degli uffici e degli enti regionali (art. 14,
lettera p). Come già rilevato dalla stessa Corte costituzionale in
tempi risalenti (nel caso dell'ordinamento della Regione Sardegna),
tali discipline devono considerarsi non già come materie a sè
stanti ma piuttosto quali «mezzi e strumenti giuridici indispensabili
perchè l'ente Regione possa concretamente operare per il
perseguimento dei vari fini assegnatigli», attraverso atti di
concreta gestione del bilancio ed erogazione delle spese in esso
stanziate (sentenza n. 107 del 1970).
Sotto tale aspetto, pare a questo giudice rimettente che non
sussista una corrispondenza tra le norme censurate e una specifica
competenza statutaria cui dare attuazione.
4.1.13. Nell'esperienza degli ultimi due decenni, le norme di
attuazione sono state fortemente vitalizzate dalla legislazione
ordinaria quale strumento di realizzazione del coordinamento della
finanza pubblica nelle regioni a statuto speciale, specialmente
nell'ambito della devoluzione delle entrate, con valorizzazione
dell'autonomia tributaria e finanziaria, e del concorso di queste
ultime al riequilibrio della finanza pubblica, a mezzo di obblighi di
contribuzione che trasferiscono risorse dalle autonomie territoriali
al centro.
Proprio in questa prospettiva si muove l'art. 27 della legge n.
42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale secondo il c.d.
«metodo pattizio», sul quale poggiano le fondamenta della clausola di
riserva contenuta nell'art. 79 del decreto legislativo n. 118 del
2011.
Sul punto, questo giudice rimettente osserva che, al di fuori
degli ambiti strettamente connessi all'attuazione delle competenze
statutarie, la giurisprudenza costituzionale non riconosce ex se una
cogenza all'impiego del metodo pattizio nei rapporti tra lo Stato e
le autonomie speciali, se non nei casi e nei limiti in cui esso è
espressamente riconosciuto e disciplinato dallo stesso legislatore
ordinario.
In tal senso, infatti, ricorrono pronunce in cui il giudice
costituzionale afferma l'inesistenza di obblighi di concertazione
imposti dalla Carta costituzionale.
È stato, pertanto, affermato che, fermo restando il necessario
rispetto della sovraordinata fonte statutaria, il legislatore, specie
in un contesto di grave crisi economica, può discostarsi dal modello
consensualistico prefigurato dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009
nella determinazione delle modalità del concorso delle autonomie
speciali alle misure di finanza pubblica, in attuazione del
federalismo fiscale previsto dall'art. 119 della Costituzione. La
disposizione in esame, infatti, pur ponendo una vera e propria
riserva di competenza alle norme di attuazione degli statuti speciali
per la modifica della disciplina finanziaria di dette autonomie, ha
pur sempre il rango di legge ordinaria, in quanto tale derogabile da
atto successivo avente la medesima forza normativa. Pertanto, non è
stata considerata lesiva delle prerogative autonomistiche una
clausola di salvaguardia contenuta in una legge ordinaria che non
contempli una procedura concertata, dal momento che «quest'ultima non
è costituzionalmente necessitata» (sentenza n. 23 del 2014, § 5.1.
del considerato in diritto).
Sempre in riferimento all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, il
giudice costituzionale ha, altresì, sostenuto che l'adozione del
metodo della concertazione rientri nella discrezione del legislatore
statale ove non direttamente imposto dalle norme costituzionali:
«[I]l legislatore delegante, nel dare attuazione all'art. 119, quinto
comma, Cost. nei confronti delle autonomie speciali, ha rinunciato -
pur non essendo a ciò vincolato dal dettato del citato comma
dell'art. 119 - a porre una disciplina unilaterale. Ha preferito
infatti, nella sua discrezionalità, regolare la materia mediante il
rinvio a norme da determinarsi attraverso le particolari procedure
legislative previste per l'attuazione degli statuti speciali»
(sentenza n. 71 del 2012, § 2 del considerato in diritto).
Ad avviso di questo giudice rimettente, tali asserzioni sono
maggiormente rafforzate dal rango rivestito dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012 nell'ambito della gerarchia delle fonti
del diritto, cosicchè la novella costituzionale, che ha attratto
l'armonizzazione dei bilanci pubblici alle materie di legislazione
esclusiva dello Stato, costituisce il parametro per
un'interpretazione costituzionalmente orientata della clausola di
salvaguardia contenuta nell'art. 79 del decreto legislativo n. 118
del 2011.
D'altronde occorre evidenziare che al fenomeno della
predeterminazione del contenuto delle future disposizioni di
attuazione degli statuti delle regioni ad autonomia differenziata,
ricorrente nella legislazione statale come nel caso della legge
delega n. 42 del 2009 e del citato art. 79, deve essere offerta una
lettura in armonia con l'intero quadro delle competenze legislative
delineato dalla Costituzione e dagli statuti medesimi. Opinando
altrimenti, si giunge alla paradossale conclusione che, nel
disciplinare, di volta in volta, i possibili oggetti delle norme di
attuazione dello statuto, una legge ordinaria sarebbe libera di
operare quale fonte sulla produzione normativa secondo modalità e
criteri del tutto avulsi dalle fonti gerarchicamente sovraordinate.
4.1.14. Sugli specifici oggetti di pertinenza dello strumento
pattizio - cui, in generale, è riconosciuta la funzione di attenuare
il limite del coordinamento della finanza pubblica nei confronti
delle Autonomie speciali, attraverso la disciplina concertata del
sistema delle relazioni finanziarie - la stessa giurisprudenza
costituzionale viene in ausilio con interessanti spunti di
riflessione.
È stato, infatti, precisato che «lo strumento dell'accordo serve
a determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti delle
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante. Ciò anche modulando le regole di
evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti, in relazione alla
diversità delle situazioni esistenti nelle varie realtà
territoriali» (Corte costituzionale, sentenza n. 89 del 2015, § 10
del considerato in diritto).
Inoltre, «il contenuto degli accordi, oltre che la riduzione dei
programmi in rapporto al concorso della Regione interessata ad
obiettivi di finanza pubblica, può e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati
previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di
finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale
o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di governo e di
adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova
attribuzione, la verifica di congruità di dati e basi informative
finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando
risultino palesemente difformi, ed altri elementi finalizzati al
percorso di necessaria convergenza verso gli obiettivi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea. In definitiva, l'oggetto
dell'accordo è costituito dalle diverse componenti delle relazioni
finanziarie che, nel loro complesso, comprendono e trascendono la
misura del concorso regionale. [...] Il principio dell'accordo non
implica un vincolo di risultato, bensì di metodo (sentenza n. 379
del 1992). Ciò significa che le parti devono porre in essere un
confronto realmente orientato al superiore interesse pubblico di
conciliare, nei limiti del possibile, l'autonomia finanziaria della
Regione con l'indefettibile vincolo comunitario di concorso alla
manovra di stabilita'» (Corte costituzionale, sentenza n. 19 del
2015, § 6.2. del considerato in diritto).
Tenuto conto degli orientamenti della Corte costituzionale, ad
avviso di questo giudice rimettente la materia del ripiano del
disavanzo non rientra in nessuno degli oggetti individuati tra gli
ambiti dello strumento pattizio.
In proposito, non può essere trascurato, altresì, che lo
strumento dell'accordo tra lo Stato e la Regione Siciliana delineato
dall'art. 7, comma 2, del decreto legislativo n. 158 del 2019 si
distanzia dal modello prefigurato dal citato art. 27 della legge
delega n. 42 del 2009, nella misura in cui esso, nel condizionare il
percorso di rientro decennale dal disavanzo, si impernia sulla sola
riduzione strutturale della spesa («tali impegni [...] devono
garantire il rispetto di specifici parametri di virtuosita'»),
prescindendo dagli aspetti qualificanti della disciplina posta dal
legislatore delegante, che intendeva, invero, ridisegnare il concorso
delle autonomie speciali al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà, al patto di stabilità interno e
all'assolvimento degli obblighi discendenti dall'ordinamento
comunitario, al ricorrere di precise condizioni e presupposti, da
tenere in debita considerazione nella redazione delle norme di
attuazione («dimensione della finanza delle predette regioni e
province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva»,
«funzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri»,
«svantaggi strutturali permanenti, costi dell'insularità e livelli
di reddito pro-capite inferiori alla media nazionale», «copertura del
fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all'art.
117, comma 2, lettera m, Cost.)».
Per tutti i profili considerati, ad avviso di questo giudice
rimettente, l'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019 non si
colloca in rapporto di immediata attuazione della clausola di
salvaguardia dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009, con la
conseguenza che l'ambito materiale cui ascrivere le norme in
contestazione appare quello dell'«armonizzazione dei bilanci
pubblici» piuttosto che quello del «coordinamento della finanza
pubblica», come più volte, invece, indicato dall'Amministrazione
regionale nel corso del presente giudizio.
Tale conclusione, pertanto, reca in sè l'impossibilità di
derogare ai modelli uniformi di disciplina sul ripiano del disavanzo
contenuti all'interno della fonte statale, cui è riservata la
competenza legislativa esclusiva.
4.1.15. Occorre, inoltre, soffermarsi sul richiamo dell'art. 9
della legge n. 243 del 2012 nel contesto dell'inciso iniziale
dell'art. 7, comma 2, del decreto legislativo n. 158 del 2019
(«[a]nche al fine di tenere conto di quanto previsto dall'art. 9
della legge n. 243 del 2012»).
Il citato art. 9, comma 1, dopo avere declinato in termini
puntuali gli obiettivi di equilibrio a carico dei bilanci delle
regioni e degli enti locali, in sede previsionale e a consuntivo, ai
fini del perseguimento del principale saldo di finanza pubblica
(«saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali
e le spese finali»), al successivo comma 5 demanda alla legge dello
Stato la possibilità di gravare gli enti di cui al comma 1 di
ulteriori obblighi per il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, tenendo conto di parametri di virtuosità.
Tali disposizioni - prosegue il successivo comma 6 - «si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi
statuti e con le relative norme di attuazione».
Si osserva che la necessità di declinare in specifiche norme di
attuazione degli Statuti speciali gli «ulteriori obblighi», che una
legge dello Stato prevede per le Regioni ordinarie, presuppone a
monte un complesso normativo esistente e specificamente individuato
quale attuazione dello stesso comma 5, che non sembra potersi
individuare nelle regole contabili uniformi contenute nel decreto
legislativo n. 118 del 2011, non testualmente citate dalla
disposizione in questione.
La ratio dei commi 5 e 6 andrebbe letta, piuttosto, nel contesto
degli obblighi di pareggio tra le entrate finali e le spese finali di
competenza imposta dal comma 1 e, nell'ottica degli «ulteriori
obblighi», dovrebbe inerire alla possibilità di comprimere
l'autonomia delle Regioni nell'allocazione delle spese in bilancio
per conformarsi a «parametri di virtuosita'», come, ad esempio, a
misure di riqualificazione della spesa o di riduzione percentuale
della spesa corrente. Tali precetti, dunque, sarebbero la
trasposizione dei criteri che l'art. 5, comma 1, lettera e), della
legge costituzionale n. 1 del 2012 ha indicato per la legge
«rinforzata» disciplinata dall'art. 81, comma 6, Cost. (l'attuale
legge n. 243 del 2012), statuendo, in proposito, «l'introduzione di
regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di
bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto
interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di
finanza pubblica».
Pertanto, il contenuto precettivo dell'art. 7, comma 2, del
decreto legislativo n. 158 del 2019, ad avviso di questo giudice
rimettente, travalica l'ambito segnato dall'art. 9 della legge n. 243
del 2012 in riferimento alla possibilità di intervenire con norme di
attuazione, ove si consideri che l'effetto immediato e diretto del
meccanismo concertato (ossia, la conclusione di un accordo tra lo
Stato e la Regione Siciliana) è la dilazione dei termini di rientro
dal disavanzo, attraverso un piano di recupero più favorevole da
quello del modello generale e uniforme dell'art. 42, comma 12, del
decreto legislativo n. 118 del 2011, mentre l'assunzione di impegni
sulla riduzione della spesa ne costituisce solo lo strumento mediato
(«rispetto di specifici parametri di virtuosità, quali la riduzione
strutturale della spesa corrente»).
Permangono, dunque, i dubbi sull'illegittima invasione degli
ambiti della legislazione esclusiva in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici.
4.2. I dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 7 del
decreto legislativo n. 158 del 2019, dell'art. 4, comma 2, della
legge regionale n. 30 del 2019 e dell'art. 110, commi 3, 6 e 9 della
legge regionale n. 9 del 2021: violazione degli articoli 81, 97,
primo comma, e 119, primo comma, Cost., in combinato con gli articoli
3, 5 e 120, secondo comma, Cost.
4.2.1. Le disposizioni oggetto di scrutinio, ad avviso di questo
giudice rimettente, si pongono in contrasto con gli articoli 81, 97,
primo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, sotto il profilo
della lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, nonchè degli interdipendenti principi di copertura
pluriennale della spesa, di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo e di equità intergenerazionale.
Viene in evidenza, altresì, la violazione degli articoli 3, 5 e
120, secondo comma, Cost., in quanto, la speciale disciplina di
adeguamento dell'ordinamento regionale siciliano alla materia del
rientro dal proprio disavanzo, ha introdotto un irragionevole
trattamento di maggior favore, discostandosi dall'uniforme paradigma
statale che declina l'unità finanziaria ed economica della
Repubblica sottesa alla disciplina della finanza pubblica (Corte
costituzionale, sentenza n. 88 del 2014).
4.2.2. Sul tema dell'allungamento dei tempi di rientro dal
disavanzo, negli ultimi anni si è consolidato un preciso indirizzo
del giudice costituzionale rivolto a censurare diverse soluzioni
normative atte a prescriverne il riassorbimento in archi temporali
lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario
(principalmente, Corte costituzionale, sentenze n. 168 del 2022, n.
246 e n. 235 del 2021, n. 115 del 2020 e n. 18 del 2019).
Sono state considerate, invece, frutto di un bilanciamento tra
più valori aventi pari dignità costituzionale, condotto secondo
canoni di ragionevolezza, le speciali norme adottate una tantum che
hanno introdotto deroghe al normale piano di rientro, giustificate
dal passaggio alla nuova disciplina contabile armonizzata che ha
fatto emergere, una volte per tutte, i disavanzi sommersi, sul
«presupposto che in una fase di complesse operazioni di
riaccertamento dei residui finalizzate a far emergere la reale
situazione finanziaria delle Regioni, i disavanzi emersi non possano
essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio ma richiedano
inevitabilmente misure di più ampio respiro temporale. Ciò anche al
fine di assicurare lo svolgimento delle funzioni della Regione in
ossequio al «principio di continuità dei servizi di rilevanza
sociale [affidati all'ente territoriale, che deve essere]
salvaguardato» (sentenza n. 10 del 2016)» (Corte costituzionale,
sentenza n. 107 del 2016, § 4.1. del considerato in diritto).
Al di là di tali ipotesi, tutte in rapporto di stretta
connessione rispetto alle operazioni di riaccertamento straordinario
dei residui (sentenza n. 18 del 2019, § 5.1. del considerato in
diritto), è stato affermato che l'art. 42, comma 12, del decreto
legislativo n. 118 del 2011, nonchè i correlati principi contabili
applicati, sono espressivi dei canoni costituzionali afferenti alla
sana gestione finanziaria, alla responsabilità di mandato e
all'equità intergenerazionale, che, a seguito dell'armonizzazione
contabile, responsabilizza l'ente alla programmazione e realizzazione
di un progressivo e coerente risanamento (da ultimo, Corte
costituzionale, sentenza n. 235 del 2021, § 6 del considerato in
diritto: «Le deroghe temporali per il risanamento introdotte in
passato sono connesse a situazioni di particolari difficoltà
finanziario-contabili cui il legislatore statale ha cercato, di volta
in volta, di porre rimedio. I meccanismi normativi e amministrativi
introdotti in deroga alla regola richiamata sono, comunque,
subordinati alla intangibilità dei precetti costituzionali
finalizzati al progressivo e coerente risanamento, alla trasparenza
delle responsabilità di mandato assunte dagli amministratori in
questo percorso, alla custodia dell'equità intragenerazionale e
intergenerazionale in termini di proporzione tra debiti e
accantonamenti pluriennali e correlati benefici (ex plurimis,
sentenza n. 115 del 2020, punto 10 del Considerato in diritto e
sentenza n. 18 del 2019, punto 6 del Considerato in diritto)»).
È stata, dunque, stigmatizzata la «tendenza a perpetuare il
deficit strutturale nel tempo, attraverso continui rinvii, [che]
finirebbe per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di
risanamento, in tal modo entrando in collisione con il principio di
equità intergenerazionale. È stata già sottolineata da questa
Corte la pericolosità dell'impatto macroeconomico di misure che
determinano uno squilibrio nei conti della finanza pubblica allargata
e la conseguente necessità di ulteriori manovre finanziarie
restrittive che possono gravare più pesantemente sulle fasce deboli
della popolazione (sentenza n. 10 del 2015)» (Corte costituzionale,
sentenza n. 235 del 2021, § 6.1. del considerato in diritto).
La Corte costituzionale, nel ricordare che «la responsabilità
politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il
rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle
risorse impiegate», evidenzia come la regola generale sul fisiologico
rientro dal disavanzo obblighi a porre rimedio agli squilibri
strutturali del bilancio senza «superare tempo della programmazione
triennale e quello della scadenza del mandato elettorale, affinchè
gli amministratori possano presentarsi in modo trasparente al
giudizio dell'elettorato al termine del loro mandato, senza lasciare
«eredita'» finanziariamente onerose e indefinite ai loro successori e
ai futuri amministrati» (Corte costituzionale, sentenza n. 18 del
2019, § 5 del considerato in diritto).
4.2.3. Con la sentenza n. 235 del 2021, in particolare, la Corte
costituzionale ha censurato la legittimità costituzionale di una
legge regionale operante in deroga al meccanismo del ribaltamento
automatico in un unico esercizio del disavanzo non recuperato ad una
certa data, come prescritto dal modello uniforme di disciplina
dell'art. 42, comma 12, del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dei
principi contabili applicati ad esso relativi.
Nel caso di specie, è stato affermato che la disciplina di
disavanzi pregressi «convenzionalmente predeterminati e gravemente
sottostimati» pregiudica il corretto calcolo del risultato di
amministrazione poichè «attraverso tale operazione, viene a essere
sostituita una mera espressione matematica alla corretta
determinazione degli effetti delle dinamiche attive e passive di
bilancio relative ai suddetti rendiconti e a quelli degli esercizi
successivi (principio di continuità delle risultanze dei bilanci)».
Tutto ciò «comporta una alterazione degli equilibri, che finiscono
per collidere frontalmente con gli obiettivi di finanza pubblica, e
con la corretta determinazione delle risultanze gestionali oggetto
del sindacato di legittimità-regolarità della Corte dei conti», con
«travolgimento dell'intera programmazione e della correlata
rendicontazione, elementi necessari per custodire dinamicamente
l'equilibrio in tutte le fasi del ciclo di bilancio» (sentenza n. 235
del 2021, § 6 del considerato in diritto).
In continuità con tale pronuncia si pone anche la sentenza n.
168 del 2022, per la quale «[i]l richiamato art. 42, comma 12, [...]
pone l'obbligo del ripiano immediato del disavanzo, da iscrivere
interamente nel primo esercizio del bilancio di previsione in corso
di gestione. [.. .] I principi contabili contenuti nei paragrafi
9.2.27 e 9.2.28 dell'allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del
2011 specificano la portata del citato art. 42, prescrivendo
chiaramente, da un lato, che l'ente rispetti puntualmente gli
obiettivi periodici fissati dal piano di rientro, in modo da
concludere il recupero entro il limite temporale previsto;
dall'altro, che il mancato conseguimento di tali obiettivi, così
come la non corretta determinazione quantitativa degli stessi [...],
comportano che l'ente deve recuperare nel primo esercizio la quota
non ripianata rispetto alla scansione programmata» (sentenza n. 168
del 2022, § 10.1).
4.2.4. Al pari delle norme regionali specificamente censurate dal
giudice costituzionale con le richiamate pronunce, in riferimento
all'esercizio 2020 oggetto del presente giudizio, la speciale
disciplina di ripiano del disavanzo della Regione Siciliana, prevista
dall'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019, dall'art. 4,
comma 2, legge regionale n. 30 del 2019 e dall'art. 110, commi 3, 6 e
9 della legge regionale n. 9 del 2021, ha impedito che quote
rilevanti del disavanzo di amministrazione, non recuperate alla data
del 31 dicembre 2018 (nella specie, il disavanzo ante armonizzazione
e da extradeficit, per euro 916.746.242,27), potessero cadere nel
meccanismo del ribaltamento automatico disposto dall'art. 42, comma
12, primo periodo, che costituisce misura ordinaria di rientro dal
disavanzo.
Il riconoscimento dell'illegittimità costituzionale delle norme
in questione, oltre ad esplicare effetti sulla decisione finale di
questo giudice rimettente ai fini della parificazione del Rendiconto
in esame, obbligherebbe il legislatore regionale ad adottare, in sede
di assestamento del ciclo del bilancio in corso di gestione, i rimedi
generali previsti dal modello uniforme, per ciascuna delle componenti
del disavanzo incise dalle speciali disposizioni, allo scopo di
ripristinare le misure occorrenti al rispetto degli equilibri di
bilancio e all'obbligo di copertura finanziaria delle spese.
4.2.5. Si osserva, infine, che la Corte costituzionale, nella
consapevolezza che i gravi squilibri di bilancio degli enti
territoriali sono conseguenti alla persistente carenza di risorse
finanziarie in un contesto economico problematico, ha, ad ogni modo,
onerato il legislatore nazionale di rinvenire soluzioni che, lungi
dal derogare alle ordinarie regole di rientro dal disavanzo, possano
supportare direttamente la finanza degli enti in difficoltà con
interventi in armonia al quadro dei valori costituzionali, così da
assicurare lo svolgimento delle funzioni fondamentali in ossequio al
principio di continuità dei servizi di rilevanza sociale affidati
all'ente territoriale.
È stato, dunque, affermato: «Al di là del fatto che i poteri di
prevenzione e riscontro sui bilanci degli enti locali scontano
necessariamente la complessità di situazioni locali di penuria
finanziaria endemica, non può sottacersi che il quadro
costituzionale e normativa vigente avrebbe consentito - e consente -
di affrontare le situazioni patologiche in modo più appropriato di
quel che è avvenuto negli esercizi più recenti. È stato già
segnalato - con riguardo agli enti territoriali - che «l'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa deve essere esercitata nel rispetto
dell'equilibrio del bilancio e che gli enti territoriali devono
contribuire, insieme agli altri enti della finanza allargata,
all'osservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea» (sentenza n. 4 del 2020).
In tale prospettiva, l'equilibrio individuale dei singoli enti è
un presupposto della sana gestione finanziaria e del corretto
esercizio dell'autonomia, nonchè del dovere di concorrere a
realizzare gli obiettivi macroeconomici nazionali e dell'Unione
europea. Ne consegue «che tutte le disfunzioni [...] devono essere
rimosse e non possono essere computate nell'attivazione dei
meccanismi di solidarietà previsti dal terzo, quarto e quinto comma
dell'art. 119 Cost. È in ordine al deficit strutturale imputabile
alle caratteristiche socio-economiche della collettività e del
territorio, e non alle patologie organizzative, che deve essere
rivolto l'intervento diretto dello Stato. Le risorse necessariamente
stanziate per tali finalità - proprio in virtù dei superiori
precetti costituzionali - devono essere prioritariamente destinate
dallo Stato alle situazioni di accertato squilibrio strutturale dei
bilanci degli enti locali» (sentenza n. 4 del 2020)» (sentenza n. 115
del 2020, § 10 del considerato in diritto).
Sotto il profilo della corretta dimensione delle risorse
finanziarie in rapporto alle funzioni fondamentali da svolgere in
favore della collettività, all'interno di territori che - come nel
caso della Sicilia - sono caratterizzati da svantaggi strutturali
permanenti, costi dell'insularità e livelli di reddito pro-capite
inferiori alla media nazionale, si evidenzia che, a distanza di quasi
tre anni, non è stato dato compiutamente seguito al monito della
Corte costituzionale contenuto nella sentenza n. 62 del 2020. La
pronuncia, infatti, ha dato atto della lunghissima stasi nelle
trattative concernenti le relazioni finanziarie in materia di
compartecipazione alla spesa sanitaria e della mancata attuazione
dell'art. 1, commi 830, 831 e 832, della legge n. 296 del 2006, cui
non sarebbe estranea la corresponsabilità dello Stato (sentenza n.
62 del 2020, § 4.4.1. del considerato in diritto).
4.3. I dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 110, commi
3, 6 e 9 della legge regionale n. 9 del 2021: violazione dell'art.
81, quarto comma, Cost.
Con riferimento al solo art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge
regionale n. 9 del 2021, cui sono ascrivibili le variazioni sugli
stanziamenti del Conto del bilancio del 2020 poste in essere
successivamente alla chiusura dell'esercizio finanziario, si rileva
l'individuazione di un ulteriore parametro costituzionale violato,
ossia l'art 81, comma 4, Cost., in relazione all'art. 51 del decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Queste Sezioni riunite osservano, infatti, che dall'art. 81,
comma 4, Cost. («Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio
e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo») - cui si correla
anche l'art. 19 dello Statuto della Regione Siciliana, commi 1
(«L'Assemblea regionale non più tardi del mese di gennaio, approva
il bilancio della Regione per il prossimo nuovo esercizio,
predisposto dalla Giunta regionale») e 2 («L'esercizio finanziario ha
la stessa decorrenza di quello dello Stato») - discende il principio
contabile generale (o postulato) dell'annualità in materia di
bilancio (decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato n. 1,
principio n. 1; legge 31 dicembre 2009, n. 196, allegato 1, principio
n. 1).
Nel caso di specie, si riscontra la violazione dell'art. 51 del
citato decreto legislativo n. 118 del 2011, da intendersi quale norma
interposta dell'art. 81, comma 4, Cost., il quale, nel prevedere in
generale che «[n]el corso dell'esercizio, il bilancio di previsione
può essere oggetto di variazioni autorizzate con legge» (comma 1),
tuttavia dispone che «[n]essuna variazione al bilancio può essere
approvata dopo il 30 novembre dell'anno a cui il bilancio stesso si
riferisce», fatte salve le eccezioni espressamente indicate dalla
medesima disposizione (comma 6).
Ai sensi del principio dell'annualità, dunque, le decisioni
legislative inerenti al bilancio, che provvedono in ordine
all'allocazione delle risorse finanziarie e alle conseguenti
autorizzazioni cui è subordinata la gestione degli stanziamenti,
sono elaborate su un orizzonte temporale almeno triennale e si
riferiscono ai distinti periodi di gestione compresi nel bilancio di
previsione, che, coincidenti con l'anno solare, devono presentarsi
come correnti o successivi, ma mai scaduti, anche in quanto ciò
recherebbe il sostanziale svuotamento della funzione di
programmazione che ontologicamente è propria del bilancio di
previsione.
Come, infatti, ricordato dalla Corte costituzionale,
«caratteristica fondamentale del bilancio di previsione è quella di
riferirsi alle operazioni finanziarie che si prevede si
verificheranno durante l'anno finanziario. Infatti soltanto
riferendosi ad un determinato arco di tempo, il bilancio può
assolvere alle sue fondamentali funzioni, le quali, in ultima
analisi, tendono ad assicurare il tendenziale pareggio del bilancio,
ed in generale la stabilità della finanza pubblica» (enfasi
aggiunta; sentenza n. 213 del 2008, § 6.1. del considerato in
diritto).
Occorre evidenziare che la ratio alla base della norma che impone
di iscrivere l'importo del disavanzo di amministrazione quale primo
tra gli stanziamenti di spesa del bilancio - l'art. 39, comma 7,
lettera c), del decreto legislativo n. 118 del 2011 - è strettamente
correlata alla funzione di programmazione del documento finanziario
previsionale: la misura degli obblighi di rientro dal deficit riversa
effetti di compressione sulla dimensione generale delle spese da
autorizzare e individua anche lo spazio finanziario utile all'impiego
del risultato di amministrazione per il finanziamento di nuove spese
nell'esercizio.
Il postulato dell'annualità del bilancio contiene naturaliter il
principio di immodificabilità dello stato del bilancio dopo la
chiusura dell'esercizio finanziario cui si riferisce (31 dicembre),
cosicchè la sua violazione deve ritenersi consumata non solo
nell'ipotesi in cui l'alterazione degli stanziamenti di bilancio, a
quella data, avvenga con norme successive che operino variazioni
dirette su un esercizio finanziario ormai concluso, ma - anche
qualora norme successive dispongano l'abrogazione di variazioni già
effettuate entro l'esercizio di riferimento, disponendone l'effetto
retroattivo a una data antecedente al 31 dicembre.
In definitiva, la norma che si ritiene viziata di illegittimità
costituzionale ha disposto in merito all'allocazione delle spese con
effettivi retroattivi sul bilancio dell'esercizio 2020 ormai
concluso, alterando, conseguentemente, i risultati finali del Conto
del bilancio confluiti nel documento consuntivo all'esame, in
violazione del principio dell'annualità discendente dall'art. 81,
comma 4, Cost. e dall'art. 51 del decreto legislativo n. 118 del
2011, che ne costituisce parametro interposto.
5. Impossibilità di un'esegesi costituzionalmente orientata.
Per tutte le ragioni esposte, il chiaro tenore letterale dei
precetti normativi della cui legittimità si dubita, e, di
conseguenza, degli effetti voluti dal legislatore, non ne consente
un'interpretazione compatibile con il quadro costituzionale di
riferimento.
Da un lato, infatti, l'esistenza di una speciale normativa sul
ripiano del disavanzo della Regione Siciliana, quale quella posta
dalla norme oggetto di scrutinio, si pone in deroga al regime
ordinario individuato dall'art. 42, comma 12, del decreto legislativo
n. 118 del 2011, che, nell'esegesi della Corte costituzionale, è
stato considerato espressione dell'esigenza di armonizzare i bilanci
pubblici sotto lo specifico profilo della disciplina del disavanzo di
amministrazione e della uniformità dei tempi del suo ripiano, ai
fini del perseguimento del precetto costituzionale dell'equilibrio di
bilancio; dall'altro lato, gli stanziamenti definitivi di spesa del
Conto del bilancio dell'esercizio 2020 relativi al disavanzo
finanziario, che sono oggetto di rendicontazione, conseguono a
variazioni di bilancio inequivocabilmente avvenute ad esercizio
concluso, in violazione del principio costituzionale dell'annualità.

P.Q.M.

Visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7
(Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario) del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, nel
testo vigente ratione temporis, dell'art. 4, comma 2, (Disavanzo
finanziario al 31 dicembre 2018) della legge regionale 28 dicembre
2019, n. 30 e dell'art. 110, commi 3, 6 e 9, (Abrogazioni e modifiche
alla legge regionale 28 dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30
dicembre 2020, n. 36 e alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1)
della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9 , in riferimento alle
seguenti disposizioni: art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.;
articoli 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., in combinato
con gli articoli 3, 5 e 120, secondo comma, Cost.; art. 81, quarto
comma, Cost.
Sospende il giudizio sulla parifica del rendiconto generale della
Regione Siciliana dell'esercizio 2020;
Dispone:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
la notifica della presente ordinanza, a cura del Servizio di
supporto delle Sezioni riunite, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, al Presidente della Regione
Siciliana e al Presidente titolare della Procura generale presso la
Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, nella
qualità di parti del presente giudizio, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e al Presidente dell'Assemblea regionale
Siciliana.
Dispone, altresì, che l'ordinanza sia comunicata anche ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del giorno 3
dicembre 2022, con dispositivo letto in pubblica udienza.

Il Presidente: Pilato


I magistrati estensori: Calvitto - Tea - Urso