1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 16-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 492 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 16 dicembre 2003 dal G.I.P. del Tribunale di Verona sull'istanza proposta da Carrozzeria Rovere di Gini Mauro &amp; C. S.n.c. Spese di giustizia - Procedimento per la restituzione delle cose sequestrate - Nuova disciplina - Abrogazione degli artt. 264 cod. proc. pen. e 84 disp. att. cod. proc. pen. - Eccesso di delega. - D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 299, nella parte in cui abroga gli artt. 264 cod. proc. pen. e 84 disp. att. cod. proc. pen. - Costituzione, art. 77, primo comma. (004C0665) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 16-6-2004)

IL TRIBUNALE

Decidendo sulla richiesta di locazione di compensi avanzata dal
custode del ciclomotore tg. 6R3V2, a lui a suo tempo affidato perchè
in sequestro per ragioni di giustizia penale, ha emesso la seguente
ordinanza.
In data 23 ottobre 2002 l'avente diritto Attena Roberto ricevette
notifica del decreto con cui in data 9 ottobre 1962 il p.m. aveva
disposto in suo favore la restituzione del ciclomotore in sequestro;
il 22 novembre 2002 il p.m. emetteva altro provvedimento di
restituzione del medesimo bene, questa volta in favore dell'indagato,
ritenuto evidentemente acquirente in buona fede, nei cui confronti
richiedeva quindi in data 26 febbraio 2003 archiviazione, concessa da
questo g.i.p. con decreto 11 aprile 2003.
In data 4 agosto 2003 questo giudice, avendo la cancelleria
segnalato che il p.m. mai vi aveva provveduto, emetteva quindi il
provvedimento di cui all'art. 151 d.P.R. n. 115/2002, disponendo
altresì la vendita del veicolo o la sua distruzione in caso di
diseconomicità della vendita.
Il 14 novembre 2003 la competente cancelleria ricevuta stima
negativa dal perito dell'IGV, chiedeva al custode di procedere alla
demolizione del veicolo.
In data 1° dicemnbre 2003 (con atto pervenuto il 2 dicembre 2003)
il custode ha quindi richiesto la liquidazione dei compensi
spettantigli, computati a far data dal 21 settembre 2002 al 13
gennaio 2003.
Come è evidente, il custode chiede quindi che gli venga
liquidato il compenso anche per i periodi dal 23 novembre 2002 al 13
novembre 2003, quindi posteriori al trentesimo giorno successivo alla
notifica del provvedimento di restituzione all'interessato: periodo
per il quale, a mente dell'art. 84 disp. att. c.p.p., il compenso al
custode sarebbe invece a carico dell'avente diritto alla restituzione
del bene, sicchè a carico dello Stato si sarebbe dovuto porre il
compenso del custode solo per il periodo dal 21 settembre 2002 al 22
ottobre 2002.
Come è noto, l'art. 84 disp. att. c.p.p. è stato abrogato
dall'art. 299 del d.P.R. n. 115/2002; ma della legittimità
costituzionale di tale norma abrogatrice fortemente si dubita, atteso
che la stessa appare essere stata emanata al di fuori della delega
concessa al Governo.
Con sentenza n. 212/03, la Corte costituzionale ha già avuto
modo di rilevare la fondatezza di questioni di legittimità del
predetto d.P.R., ed in particolare dell'art. 299, per eccesso di
delega; e questo giudice ritiene che analoghe censure possano essere
mosse al predetto art. 299 anche nella parte in cui abroga l'art. 84
disp. att. c.p.p. (nonchè alle disposizioni, poi confluite nel
citato testo unico, nella parte in cui innovano il procedimento di
restituzione delle cose in sequestro ben oltre le necessità dei
principi di semplificazione posti dalla legge delega, ed addirittura
in contrasto con detti principi: tale ultima questione, già
sollevata da altro magistrato di questo ufficio con ordinanza 3
settembre 2003, pur se di non immediata rilevanza ai fini della
decisione, lo è senz'altro in via indiretta ma necessaria, atteso
che l'abrogazione dell'art. 84 disp. att. c.p.p. appare porsi quale
conseguenza delle scelte normative operate con l'abrogazione
dell'art. 264 e sua sostituzione con le norme di cui agli artt. 149,
150, 151 e 154 d.P.R. n. 115/2002).
Come osservato già dalla Corte costituzionale con la richiamata
sentenza, il governo ha emanato il d.P.R. n. 113/2002, confluito poi
(unitamente al d.P.R. n. 114/2002, attenente alle norme regolamentari
oggetto della delega) nel d.P.R. n. 115/2002 (al cui articolato
pertanto per comodità epositiva si farà costante riferimento) in
forza della legge delega n. 50/99, la quale (art. 1) affidava al
Governo il potere di emanare «regolamenti ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la delegificazione e
la semplificazione dei procedimenti amministrativi di cui agli
allegati 1 e 2 della presente legge»; l'allegato 1 della legge
ricomprendeva tra i suddetti procedimenti oggetto di delega di
delegificazione e semplificazione, al punto 9), quelli di «gestione e
alienazione dei beni sequestrati e confiscati; norme approvate con
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271». L'art. 7 della medesima
legge n. 50/1999, prevedeva inoltre che l'esecutivo procedesse ad un
programma di riordino delle norme legislative e regolamentari,
mediante l'emanazione di testi unici riguardanti materie e settori
omogenei, comprendenti, in un unico contesto e con le opportune
edvidenziazioni, le disposizioni legislative e regolamentari,
attenendosi tra l'altro al principio direttivo (lett. d) «del
ccordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti,
apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche
necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della
normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio
normativo».
L'art. 7 predetto è stato successivamente abrogato dall'articolo
23 della legge 29 luglio 2003, n. 229; tale abrogazione, tuttavia,
non appare idoneo ad esplicare alcuna efficacia sulla rilevanza della
questione, atteso che in forza della norma ora abrogata comunque sono
state emanate le norme della cui legittimità si dubita, ed in ordine
alla cui vigenza la su richiamata norma abrogatrice nessuna efficacia
esplica.
Una più puntuale ricognizione del sistema delle fonti non appare
affatto superflua ai fini delle valutazioni in ordine alla
conformità della disciplina riversata nel d.P.R. n. 115/02 ai
principi della legge delega e, quindi, al disposto degli articoli 76
e 77 Cost.; per la sua chiarezza ed esaustività, si riporta qui
quanto già rilevato, con la citata ordinanza 3 settembre 2003, da
altro magistrato di questo stesso ufficio, qui omettendosi tutte
quelle argomentazioni che, pur condivisibili, non sono di immediata
rilevanza ai fini della questione che con la presente ordinanza
intende sollevare:
«L'art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, nella sua stesura
originaria, prevedeva che in alcune materie determinate il Governo
dovesse procedere ad un riordino "mediante l'emanazione di resti
unici riguardanti niarerie e settori omogenei, comprendenti, in un
unico contesto e con le opportune evidenziazioni, le disposizioni
legislative e regolamentari" e allo scopo dettava uno serie di
criteri e principi direttivi per guidare questa attività di
semplificazione normativa.
Con l'art. 1 della legge 24 novembre 2000, n. 340, l'art. 7 in
questione è stato mutato, per la parte che ora qui interessa,
attraverso la previsione che ciascun testo unico dovesse comprendere
le disposizioni contenute in un decreto legislativo e in un
regolamento che il Governo avrebbe dovuto emanare ai sensi dell'art.
14 e dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
attenendosi ai criteri e principi direttivi dettati dallo stesso
art. 7, legge n. 50/1999.
In forza di questa modifica il legislatore ha dunque inteso
rendere maggiormente evidente che l'intervento di riordino normativo
rimesso all'esecutivo non implicava una mera attività ricognitiva,
secondo lo schema dei T. U. cd compilativi, ma di una attività
innovativa del tessuto normativo preesistente: a questo scopo,
infatti, risponde la previsione che prima siano emanati un decreto
legislativo ai sensi dell'art. 14 della legge n. 400 del 1980 e un
regolamento dell'art. 17, comma 2, della stessa legge e solo dopo che
i due testi siano raccolti in un ulteriore T.U. emanato, in forza del
comma 4 dell'art. 7 della legge 50 del 1999, con decreto del
Presidente della Repubblica. Il decreto legislativo è, infatti,
espressione dell'esercizio di una potestà legislativa delegata.
Esattamente, quindi, il fondamento del potere legislativo
esercitato deve essere rinvenuto in una delega, come indicato nelle
stesse premesse al d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113 (riportate per vero
integralmente anche nel d.P.R. n. 115/2002), che indica la fonte del
potere normativo esercitato dal Governo nell'art. 76 della
Costituzione, ed esattamente nella delega costituita dall'art. 7
della legge 8 marzo 1999, n. 50, come modificato dall'art. 1,
comma 6, lettere d) ed e), come pure indicato nelle stesse premesse
al d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113.
Per vero, però, parrebbe doversi concludere che tale capacità
di innovazione del sistema normativo competa unicamente al testo
approvato con decreto legislativo e non al testo unico che ne è
seguito, di raccolta delle disposizioni del predetto decreto
legislativo e del regolamento contestualmente adottato.
Questa notazione è indispensabile per porre un primo dato di una
qualche affidabilità, nel senso che il d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115
è un mero testo unico di natura c.d. "compilativa", che cioè
raccoglie le varie disposizioni che regolano la materia delle spese
di giustizia e più precisamente raccoglie le norme del d.lgs. 30
maggio 2002, n. 113, testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia e le norme di altro provvedimento, il
n. 114, adottato con d.P.R. emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988, che contiene le norme regolamentari
relative alla medesima materia.
Quel che ne consegue è che il d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115,
nella parte in cui contenesse disposizioni di rango legislativo
contrastanti o diverse dalle disposizioni di rango legislativo
preesistenti alla propria adozione andrebbe semplicemente
disapplicato, nel senso che la collocazione subordinata di quel testo
nel sistema delle fonti imporrebbe in ogni caso di applicare la
disposizione di legge preesistenti ad esso, perchè non avrebbe la
forza necessaria ad abrogarle.
Con l'ovvia accortezza di rilevare che per disposizioni
preesistenti si deve intendere quelle del d.lgs. 30 maggio 2002
n. 113, il quale, al contrario, non può essere considerato un testo
unico di natura meramente compilativa, essendo stato emanato in forza
di una legge delega, qual'è, per quel che si è detto, la legge
n. 50 del 1999.
Stando così le cose è, dunque, rispetto a quest'ultimo testo
che dovrà essere valutata la sua conformità alla legge delega.
..... Omissis .....
La ricostruzione della disciplina non è del tutto semplice.
Di nuovo, il punto di riferimento è il citato art. 7 della legge
n. 50/1999, come modificato dall'art. 1, legge n. 340/2000, che
prevede la possibilità per il Governo di effettuare interventi di
riordino tramite la procedura che si è sopra descritta e culminanti
con l'adozione di Testi unici in relazione "alle materie elencate:
a) nell'articolo 4, comma 4, e nell'articolo 20 della legge
15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni e nelle norme che
dispongono la delegificazione della materia ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
b) nelle leggi annuali di semplificazione;
c) omissis;
d) omissis;
e) omissis;
f) omissis;
f-bis) da ogni altra disposizione che preveda la redazione
dei testi unici".
Questa modalità di indicazione delle materie oggetto di delega,
con rinvio ad una pluralità di fonti esterne alla legge delega
medesima, lascia ampiamente dubbiosi di una conformità al requisito
posto dall'art. 76 Cost., che vorrebbe una delega conferita "per
oggetti definiti".
Tanto più quando si rinviene nel rinvio il richiamo a norme che
non contengono elenchi di materie, qual è in particolare il richiamo
sub a) a norme indicate "nell'articolo 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59"»;
Con riferimento a quanto è rilevante ai fini della decisione
sulla determinazione del quantum dovuto al custode, tuttavia, ciò
che primariamente rileva non è tanto il problema della conformità
della legge delega ai criteri di specificità imposti dall'art. 76,
comma 1, Cost., quanto la conformità delle norme confluite nel
d.P.R. n. 115/2002, ed in particolare nell'art. 299 di detto d.P.R.,
con la legge delega stessa, e quindi la conformità della menzionata
norma ai principi di cui all'art. 77, comma 1, Cost.
Come infatti ebbe a ritenere il g.i.p. del Tribunale di Verona
con la richiamata ordinanza 3 settembre 2003:
«D'altra parte, la delega ha ad oggetto ka sika semplificazione
dei procedimenti come recita esaustivamente anche il titolo del
citato allegato 1 alla legge n. 50/1999, per cui esattamente il
legislatore delegante ha individuato le sole norme di rango
procedimentale non già anche quelle, collocate nel corpo del codice
di rito, che incidono anche su aspetti di portata sostanziale.
Infine, siccome, come si vedrà infra, solo nel testo delle norme
precedenti è possibile trovare la definizione oggettiva dei principi
e criteri direttivi della delega le norme medesime non potevano che
essere solo quelle positivamente indicate nella delega».
Come ebbe pertanto a ritenere il g.i.p. del Tribunale di Verona,
in persona di altro magistrato, con la ricordata ordinanza del 3
settembre 2003:
«l'unico criterio capace di definire l'ambito entro cui deve
muoversi il legislatore delegato è quello di cui alla lettera d), la
quale prevede la possibilità di un "coordinamento formale del testo
delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto
coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza
logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e
semplificare il linguaggio normativo".
Questo criterio è fondamentale perchè mostra - e conferma il
contesto normativo in cui la delega è inserita - che quest'ultima
non è una delega a riformare le diverse materie individuate (o
magari addirittura quelle affini o connesse), ma è semplicemente una
delega a realizzare Testi unici delle disposizioni già vigenti, con
la sola facoltà aggiuntiva, che attribuisce al processo normativo il
rango di fonte legislativa primaria (che per l'appunto richiede una
delega e che la si attui con decreti legislativi), costituito dalla
possibilità di modificare le disposizioni vigenti, ma solo per
apportare le "modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e
sistematica della normativa", anche al fine di adeguare e
semplificare il linguaggio normativo, nell'ambito di un coordinamento
formale del testo.
Questa precisa delimitazione dell'oggetto del potere legislativo
attribuito al legislatore delegato spiega l'assenza di criteri e
principi direttivi sull'oggetto delle materie delegate, come vorrebbe
l'art. 76 Cost., perchè le strutture portanti che la disciplina
della materia già possiede non possono essere modificate, mentre
oggetto di modifica possono essere solo quegli aspetti che servono a
semplificare il linguaggio o a garantire coerenza logica e
sistematica alla normativa».
Orbene, a parere dello scrivente, l'abolizione dell'art. 84 disp.
att. non appare affatto conferente a necessità di semplificazione
nè di mera armonizzazione della disciplina innovata in attuazione
(in ipotesi, legittima) della richiamata legge delega; così come
l'intero procedimento delineato dall'artt. 151 e 154, orfano delle
norme di cui all'art. 264 c.p.p., a sua volta abrogato dall'art. 299
del citato d.P.R. n. 115/2002, appare tutt'altro che semplificato,
introducendo anzi una moltiplicazione degli adempimenti e ponendo
altresì problemi quasi insormontabili nei non infrequenti casi in
cui non sia nota - per ragioni differenti dalla controversia sulla
titolarità del diritto - l'identità dell'avente diritto alla
restituzione.
Sebbene tale ultima questione possa apparire non immediatamente
rilevante ai fini della decisione in ordine alla istanza di
liquidazione del compenso al custode, ciò si è tuttavia inteso
rilevare al fine di meglio lumeggiare il carattere apparentemente
semplicistico più che semplificatorio della «riorganizzazione» della
normativa operata con i provvedimenti governativi che hanno dato
esecuzione alla ricordata delega, ed in quanto l'abrogazione
dell'art. 84 disp. att. c.p.p. è verosimilmente il frutto di una non
condivisibile, perchè superficiale ed affrettata, valutazione di
superfluità della norma nel contesto del procedimento delineato
dagli artt. 151 e 154 del citato d.P.R. n. 115/2002.
In verità, semplificare non vuol dire semplicemente diminuire
gli adempimenti, o renderli più agevoli e chiari; a prescindere
dall'osservazione che il procedimento delineato dagli artt. 151 e 154
del predetto d.P.R. nemmeno assolve alle siffatte esigenze
(prevedendo anzi la necessità di una pluralità di atti decisori del
giudice, da notificarsi tutti agli interessati, secondo cadenze e
scansioni temporali per cui alla mancata notifica di un atto della
serie procedimentale consegue l'impossibilità di adottare i
susseguenti), appare indubbio che semplificare voglia dire giungere a
delineare una disciplina che, sebbene più gestibile ed agile
rispetto a quella previgente, sia tuttavia adatta a salvaguardare con
la stessa efficacia le medesime esigenze cui era preposta quella
inizialmente vigente.
Se ogni norma - sostanziale o procedimentale - risolve un
possibile conflitto tra esigenze diverse, determinando quale debba
essere il punto di equilibrio o componimento delle stesse, deve
ritenersi che una delega che attribuisca all'esecutivo solo il potere
di semplificare le disposizioni previgenti ed armonizzarle tra loro,
non attribuisca al delegato anche il potere di innovare in materia di
componimento ed equilibrio degli interessi potenzialmente
contrastanti, in ordine ai quali provvedeva la norma da semplificare.
La disciplina introdotta dall'art. 299 del citato d.P.R.,
mediante abrogazione dell'art. 84 disp. att. c.p.p. e dell'art. 264
c.p.p. appare invece non solo inutilmente farraginosa, ma anche
inadeguata a tutelare le ragioni economiche dello Stato nel caso in
cui, eseguita la notifica del provvedimento di restituzione
all'interessato, per qualsiasi ragione (non escluse quelle relative
ai carichi di lavoro) passino più di trenta giorni tra la suddetta
notifica ed il provvedimento che dispone la vendita di quanto in
sequestro. Nel caso in oggetto, ad esempio, il ritardo è conseguito
anche a causa del passaggio del fascicolo dall'ufficio del magistrato
che ha emesso il provvedimento di restituzione di cui all'art. 150
d.P.R. n. 115/2002 a quello di altro magistrato chiamato a decidere,
senza prefissazione di termini particolari, sulla sola istanza di
archiviazione avanzata dal p.m. e ignaro dell'esistenza in atti di un
provvedimento - non evidenziato - di restituzione non seguito dai
successivi adempimenti di cui all'art. 151 d.P.R. n. 115/2002.
Poichè la norma interviene a disciplinare l'esistente, non può
e non deve ignorare - specie se trattasi di norma delegata con meri
compiti di semplificazione e riorganizzazione - che, al di là
dell'esistenza di termini genericamente assegnati al giudice per la
decisione sulle istanze di parte (ipotizzando che anche la richiesta
di archiviazione rientri tra le istanze in ordine alle quali l'art.
121, comma 2 c.p.p. assegna un termine di gg. 15), la natura
meramente ordinatoria degli stessi fa sì che, in relazione ai
carichi di lavoro propri di taluni uffici (ed in particolare di
quelli del g.i.p., ad ogni magistrato del cui ufficio mensilmente
pervengono alcune centinaia di richieste di archiviazione, oltre a
tutte le altre diverse decine di richieste in tema di decreti penali,
provvedimenti cautelari personali e reali, rinvii a giudizio,
incidenti probatori ecc.) sia assolutamente normale che passi qualche
mese tra l'istanza - non relativa a materia urgente - e l'esame del
fascicolo cui la stessa inerisce, e sua decisione.
Sicchè deve conclusivamente osservarsi come la «organica»
operazione di «semplificazione» normativa operata dal d.P.R.
n. 115/2002 appaia aver ecceduto dai limiti impliciti all'atto di
delega, modificando la preesistente normativa oltre le necessità
proprie della semplificazione (ed addirittura in contrasto con la
stessa, come si e osservato), e senza che possa ritenersi
(richiamando le difese svolte dall'Avvocatura dello Stato davanti a
codesta eccellentissima Corte costituzionale in analoghe cause)
sussistere quel «naturale rapporto di «riempimento» che leghi la
norma delegata a quella delegante, alla luce della ratio che ispira
quest'ultima» idoneo a far ritenere che «il silenzio della legge di
delegazione non osterebbe all'emanazione di norme che rappresentino
un coerente sviluppo e completamento della scelta espressa dal
legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese».
Già si è detto della rilevanza della questione, e qui si
ripete, atteso che, in mancanza della abrogata norma di cui
all'art. 84 disp. att. c.p.p., il compenso spettante al custode è
interamente a carico dello Stato.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 299 del d.P.R. n. 115/2002
nella parte in cui abroga gli artt. 264 c.p.p. e 84 disp. att.
c.p.p., per contrasto con l'art. 77, comma 1 della Costituzione.
Dispone notificarsi la presente ordinanza alle parti (ivi
compreso l'istante) ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè darsene comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti e comunicazioni di
rito.
Verona, addì 15 dicembre 2003
Il giudice: Sernia
04C0665