Serie Generale n. 152 del 3-7-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DETERMINA 17 giugno 2015
Linee guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle societa' e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici. (Determina n. 8/2015). (15A05041) (GU Serie Generale n.152 del 03-07-2015)

IL CONSIGLIO DELL'AUTORITÀ
NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Visto il decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 convertito in legge n.
114/2014, e, in particolare, l'art. 19 comma 9 che attribuisce
all'A.N.AC. le funzioni in materia di prevenzione della corruzione
ivi incluse quelle relative alla predisposizione del Piano Nazionale
Anticorruzione e dei suoi aggiornamenti;
Visto l'art. 24-bis del decreto-legge n. 90/2014 che modifica
l'art. 11 del d.lgs. n. 33/2013 sull'ambito soggettivo di
applicazione della trasparenza, intesa quale accessibilità totale
delle informazioni, e prevede che la disciplina del d.lgs. n. 33/2013
si applichi anche agli "enti di diritto pubblico non territoriali,
nazionali regionali o locali comunque denominati, istituiti,
vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione" nonchè,
limitatamente all'attività di pubblico interesse disciplinata dal
diritto nazionale o dell'Unione europea", agli "enti di diritto
privato in controllo pubblico, ossia alle società e agli altri enti
di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività
di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni
pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo
ai sensi dell'art. 2359 del codice civile da parte di pubbliche
amministrazioni, oppure agli enti nei quali siano riconosciuti alle
pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione
azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli
organi". Il medesimo articolo prevede anche che "alle società
partecipate dalle pubbliche amministrazioni in caso di partecipazione
non maggioritaria, si applicano, limitatamente all'attività di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione
europea, le disposizioni dell'art. 1, commi da 15 a 33, della legge 6
novembre 2012, n. 190";
Vista la delibera A.N.AC. n. 144 del 2014 con la quale l'Autorità
ha chiarito che fra gli enti di diritto pubblico non territoriali,
nazionali regionali o locali, comunque denominati, istituiti,
vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione sono ricompresi
tutti gli enti aventi natura di diritto pubblico, economici e non
economici;
Rilevata la necessità, dopo l'entrata in vigore del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90, di dare indicazioni sull'applicazione della
normativa in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza
agli enti e alle società predetti;
Vista la legge 6 novembre 2012, n. 190 che disciplina i contenuti
del Piano triennale di prevenzione della corruzione;
Visto il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 che definisce i
contenuti del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità e
individua gli obblighi di pubblicazione di dati, documenti e
informazioni ai fini dell'accessibilità totale;
Vista la delibera n. 50/2013, con la quale sono specificati i
contenuti del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità;
Visto il decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 recante le
disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di
incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti
privati in controllo pubblico, a norma dell'art. 1, commi 49 e 50,
della legge n. 190 del 2012;
Visto lo schema di delibera con il quale sono state poste in
consultazione le «Linee guida per l'attuazione della normativa in
materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle
società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati
dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici»;
Esaminate le osservazioni pervenute;

Adotta


la seguente delibera:

«Linee guida per l'attuazione della normativa in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e
degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle
pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici».

Premessa

Le presenti Linee guida sono volte ad orientare gli enti di diritto
privato controllati e partecipati, direttamente e indirettamente, da
pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici economici
nell'applicazione della normativa in materia di prevenzione della
corruzione e trasparenza di cui alla legge n. 190/2012 e definiscono
altresì le implicazioni che ne derivano, anche in termini
organizzativi, per detti soggetti e per le amministrazioni di
riferimento.
Già il Piano nazionale anticorruzione (PNA), approvato
dall'Autorità (A.N.AC.) con delibera n. 72 del 2013, aveva previsto
l'applicazione di misure di prevenzione della corruzione negli enti
di diritto privato in controllo pubblico e partecipati da pubbliche
amministrazioni, anche con veste societaria, e negli enti pubblici
economici.
A seguito dell'approvazione del PNA, tuttavia, la normativa
anticorruzione prevista dalla legge n. 190 del 2012 e dai decreti
delegati ha subito significative modifiche da parte del decreto-legge
n. 90 del 2014 convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto
2014, n. 114. In particolare, è stato ridisegnato l'assetto
istituzionale incentrando nell'A.N.AC. e nel suo Presidente, il
sistema della regolazione e della vigilanza in materia di prevenzione
della corruzione ed è stato attribuito alla sola A.N.AC. il compito
di predisporre il PNA.
Tra le altre principali modifiche che interessano ai fini delle
presenti Linee guida, l'art. 24 bis del d.l. del 24 giugno 2014 n. 90
è intervenuto sull'art. 11 del d.lgs. n. 33/2013 «Ambito soggettivo
di applicazione» e ha esteso l'applicazione della disciplina della
trasparenza, limitatamente all'attività di pubblico interesse
disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, agli «enti
di diritto privato in controllo pubblico, ossia alle società e agli
altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative,
attività di produzione di beni e servizi a favore delle
amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici,
sottoposti a controllo ai sensi dell'art. 2359 del codice civile da
parte di pubbliche amministrazioni, oppure agli enti nei quali siano
riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una
partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei
componenti degli organi». Nel contempo, il medesimo articolo ha
previsto che alle società partecipate dalle pubbliche
amministrazioni «in caso di partecipazione non maggioritaria, si
applicano, limitatamente all'attività di pubblico interesse
disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, le
disposizioni dell'art. 1, commi da 15 a 33, della legge 6 novembre
2012, n. 190».
Le disposizioni in questione intervengono in un quadro normativo
già di per sè particolarmente complesso, il cui ambito soggettivo
di applicazione ha dato luogo a numerose incertezze interpretative,
oggi solo in parte risolte a seguito della modifica dell'art. 11 del
d.lgs. n. 33 del 2013.
In particolare, per quanto riguarda l'applicabilità delle misure
di prevenzione della corruzione e della trasparenza alle società
controllate, a quelle partecipate e agli altri enti di diritto
privato in controllo pubblico nonchè agli enti pubblici economici,
le modifiche normative sopra citate, unitamente alla disorganicità
delle disposizioni della legge n. 190 del 2012 e dei decreti delegati
che si riferiscono a detti enti e società, hanno indotto l'A.N.AC. e
il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) ad avviare una
riflessione comune, con l'istituzione di un tavolo tecnico,
finalizzata all'elaborazione di indicazioni condivise
sull'applicazione della normativa anticorruzione e della nuova
disciplina in materia di trasparenza.
Alla fine di dicembre 2014, l'A.N.AC. e il MEF hanno approvato un
documento, pubblicato sui rispettivi siti istituzionali, in cui sono
stati tracciati i principali indirizzi a cui si attengono le presenti
Linee guida e la direttiva che il MEF intende adottare nei confronti
delle proprie società controllate e partecipate. Detti indirizzi
sono stati anche oggetto di un seminario pubblico che si è svolto il
4 marzo 2015 presso il MEF e a cui sono stati invitati i
rappresentanti degli uffici legali e i Responsabili della prevenzione
della corruzione delle società partecipate e controllate dal MEF.
Consapevole della rilevanza del fenomeno degli enti di diritto
privato controllati o partecipati a livello regionale e locale,
l'A.N.AC. ha messo in consultazione pubblica le Linee guida sulle
quali sono pervenuti contributi da parte del mondo delle autonomie
oltre che da parte di tutti gli altri soggetti interessati. Le
osservazioni e le proposte pervenute sono state tenute in
considerazione nella stesura del testo finale delle Linee guida.
Le presenti Linee guida incidono sulla disciplina già prevista dal
PNA e ne comportano una rivisitazione. Pertanto, vista la coincidenza
delle questioni trattate, le Linee guida integrano e sostituiscono
(1) , laddove non compatibili, i contenuti del PNA in materia di
misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza che devono
essere adottate dagli enti pubblici economici, dagli enti di diritto
privato in controllo pubblico e dalle società a partecipazione
pubblica.
Le Linee guida sono innanzitutto indirizzate alle società e agli
enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche
amministrazioni, nonchè agli enti pubblici economici. L'applicazione
delle presenti Linee guida è sospesa per le società con azioni
quotate e per le società con strumenti finanziari quotati in mercati
regolamentati e per le loro controllate. Ad avviso dell'Autorità e
del MEF senza dubbio anche per queste società sussiste un interesse
pubblico alla prevenzione della corruzione e alla promozione della
trasparenza. Poichè, tuttavia, dette società sono sottoposte ad un
particolare regime giuridico, specie in materia di diffusione di
informazioni, a tutela degli investitori e del funzionamento delle
regole del mercato concorrenziale, le indicazioni circa la disciplina
ad esse applicabile saranno oggetto di Linee guida da adottare in
esito alle risultanze del tavolo di lavoro che l'A.N.AC. e il MEF
hanno avviato con la CONSOB.
Le Linee guida sono rivolte, inoltre, alle amministrazioni
pubbliche che vigilano, partecipano e controllano gli enti di diritto
privato e gli enti pubblici economici. Ad avviso dell'Autorità,
infatti, spetta in primo luogo a dette amministrazioni promuovere
l'applicazione della normativa in materia di prevenzione della
corruzione e di trasparenza da parte di tali enti. Ciò in ragione
dei poteri che le amministrazioni esercitano nei confronti degli
stessi ovvero del legame organizzativo, funzionale o finanziario che
li correla.
L'ambito soggettivo di applicazione delle norme è particolarmente
vasto ed eterogeneo. Nel solo settore degli enti controllati e
partecipati da pubbliche amministrazioni, sulla base dei dati
comunicati dalle stesse amministrazioni al MEF al 31 dicembre 2012,
le amministrazioni centrali partecipano, direttamente o in via
indiretta, in 423 enti a cui si aggiungono i 17 partecipati dagli
enti previdenziali. Le amministrazioni locali hanno dichiarato di
detenere, direttamente o in via indiretta, 35.311 partecipazioni che
insistono su 7.726 enti. Le strutture organizzative e i modelli
giuridici degli enti in questione sono vari e diversificati. (2)
Data l'estensione del fenomeno e l'eterogeneità delle tipologie di
enti privati in controllo pubblico e partecipati esistenti, con il
presente atto di regolazione l'Autorità intende fornire indicazioni
relativamente ai contenuti essenziali dei modelli organizzativi da
adottare ai fini di prevenzione della corruzione e di diffusione
della trasparenza non potendo, invece, fare riferimento puntuale a
singoli enti o società. Le Linee guida, pertanto, mirano a orientare
le società e gli enti nell'applicazione della normativa di
prevenzione della corruzione e della trasparenza con l'obiettivo
primario che essa non dia luogo ad un mero adempimento burocratico,
ma che venga adattata alla realtà organizzativa dei singoli enti per
mettere a punto strumenti di prevenzione mirati e incisivi.
Infine, da un punto di vista metodologico, i contenuti delle Linee
guida sono stati sviluppati avendo ben presente l'esigenza di
prevedere necessari adattamenti di una normativa emanata innanzitutto
per le pubbliche amministrazioni ed estesa anche ad enti con natura
privatistica o la cui attività presenta caratteri diversi da quella
delle pubbliche amministrazioni ex art. 1, co. 2, del d.lgs. n.
165/2001.
Le presenti Linee guida si articolano in sei paragrafi.
Il primo paragrafo ricostruisce il quadro normativo e fornisce
alcune indicazioni interpretative di carattere generale.
I paragrafi successivi riguardano le società in controllo pubblico
e le società a partecipazione pubblica non di controllo (§ 2), gli
altri enti di diritto privato controllati e partecipati (§ 3), gli
enti pubblici economici (§ 4). Per ciascuna macro categoria di
società ed ente sono fornite indicazioni in merito all'applicazione
delle misure di prevenzione della corruzione e all'attuazione degli
obblighi di trasparenza.
Il quinto paragrafo è dedicato alle attività di vigilanza svolte
dall'Autorità Nazionale Anticorruzione.
Nel sesto paragrafo si definisce il regime della disciplina
transitoria.

1. Il quadro normativo

Numerose disposizioni della legge n. 190 del 2012 e dei relativi
decreti attuativi individuano gli enti di diritto privato partecipati
da pubbliche amministrazioni o in controllo pubblico e gli enti
pubblici economici quali destinatari di misure di prevenzione della
corruzione e di promozione della trasparenza.
Assume particolare rilievo l'art. 1, commi 60 e 61, della legge n.
190 del 2012 secondo cui in sede di intesa in Conferenza unificata
Stato, Regioni e autonomie locali sono definiti gli adempimenti per
la sollecita attuazione della legge 190 e dei relativi decreti
delegati nelle regioni, nelle province autonome e negli enti locali,
nonchè «negli enti pubblici e nei soggetti di diritto privato
sottoposti al loro controllo».
Inoltre, gli enti di diritto privato sottoposti a controllo
pubblico che esercitano funzioni amministrative, attività di
produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche
o di gestione di servizi pubblici sono esplicitamente indicati dal
legislatore quali destinatari della disciplina in materia di
inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi dirigenziali e
di responsabilità amministrativa di vertice nelle amministrazioni
pubbliche ai fini della prevenzione e del contrasto della corruzione
nonchè della prevenzione di conflitti d'interesse (art. 1, commi 49
e 50, legge n. 190 del 2012 e d.lgs. n. 39 del 2013). In questa
ottica, nell'art. 15, co. 1, del d.lgs. n. 39 del 2013 viene affidato
al responsabile del Piano anticorruzione di ciascun ente pubblico e
ente di diritto privato in controllo pubblico il compito di curare,
anche attraverso il Piano, l'attuazione delle disposizioni del
decreto.
Ai sensi dell'art. 1, co. 17, della legge n. 190 del 2012, anche le
società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e gli enti di
diritto privato in controllo pubblico, in quanto stazioni appaltanti,
possono prevedere negli avvisi, nei bandi di gara o nelle lettere di
invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei
protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisca causa
di esclusione dalla gara. Infine, l'art. 1, co. 20, stabilisce che le
disposizioni relative al ricorso all'arbitrato in materia di
contratti pubblici (modificate dalla legge n. 190 del 2012) si
applichino anche alle controversie in cui sia parte una società a
partecipazione pubblica ovvero una società controllata o collegata a
una società a partecipazione pubblica, ai sensi dell'art. 2359 del
codice civile.
Per quanto riguarda la trasparenza, intesa come accessibilità
totale delle informazioni pubblicate sui siti web, da subito la legge
n. 190 del 2012, all'art. 1, co. 34, ne aveva esteso l'applicazione
agli enti pubblici economici, come già indicato nella delibera
A.N.AC. n. 50 del 2013 «Linee guida per l'aggiornamento del Programma
triennale per la trasparenza e l'integrità 2014-2016», e alle
società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e alle loro
controllate, ai sensi dell'art. 2359 del codice civile,
«limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata
dal diritto nazionale o dell'Unione europea» e con riferimento alle
informazioni contenute nei commi da 15 a 33 dell'art. 1 della stessa
legge.
Successivamente, l'art. 11 del d.lgs. n. 33 del 2013, come
modificato dall'art. 24-bis del d.l. n. 90 del 2014, ha esteso
l'intera disciplina del decreto agli enti di diritto privato in
controllo pubblico e cioè alle «società e gli altri enti di diritto
privato che esercitano funzioni amministrative, attività di
produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche
o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi
dell'art. 2359 del codice civile da parte di pubbliche
amministrazioni, oppure agli enti nei quali siano riconosciuti alle
pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione
azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli
organi, sia pure «limitatamente all'attività di pubblico interesse
disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea». Lo stesso
art. 11, al co. 3, sottopone a un diverso livello di trasparenza le
società partecipate dalle pubbliche amministrazioni in via non
maggioritaria. A tali società si applicano, limitatamente
all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto
nazionale o dell'Unione europea, le disposizioni dell'art. 1, commi
da 15 a 33, della l. n. 190/2012.
Dal quadro normativo sinteticamente tratteggiato emerge con
evidenza l'intenzione del legislatore di includere anche le società
e gli enti di diritto privato controllati e gli enti pubblici
economici fra i soggetti tenuti all'applicazione della normativa in
materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza, intenzione
ulteriormente rafforzata proprio dai recenti interventi normativi
che, come visto sopra in materia di trasparenza, sono chiaramente
indirizzati agli enti e alle società in questione.
La ratio sottesa alla legge n. 190 del 2012 e ai decreti di
attuazione appare, infatti, quella di estendere le misure di
prevenzione della corruzione e di trasparenza, e i relativi strumenti
di programmazione, a soggetti che, indipendentemente dalla natura
giuridica, sono controllati dalle amministrazioni pubbliche, si
avvalgono di risorse pubbliche, svolgono funzioni pubbliche o
attività di pubblico interesse.
Un profilo di carattere generale che l'Autorità ha inteso
affrontare nelle presenti Linee guida riguarda, come anticipato
sopra, l'adeguamento dei contenuti di alcune norme che, dando per
presupposti modelli organizzativi uniformi, mal si attagliano, non
solo alle diverse tipologie di pubbliche amministrazioni, ma anche a
soggetti con natura privatistica. Nel valutare gli adeguamenti,
l'Autorità ha tenuto conto della particolare struttura e della
disciplina di riferimento dei soggetti che assumono veste giuridica
privata e delle esigenze di tutela della riservatezza e delle
attività economiche e commerciali da essi svolte in regime
concorrenziale. Per quel che riguarda le indicazioni relative
all'individuazione e alla gestione del rischio, ad esempio, si è
tenuto conto della necessità di coordinare quanto previsto nella
legge n. 190 del 2012 per i piani di prevenzione della corruzione con
le disposizioni del d.lgs. n. 231 del 2001, sia in termini di modello
di organizzazione e gestione che di controlli e di responsabilità.
Esigenze di maggiori adeguamenti sono emerse per l'applicazione della
normativa sulla trasparenza alle società e agli enti controllati e
partecipati ai sensi del d.lgs. n. 33/2013 di cui si dà conto
nell'allegato alla presente delibera.
Conclusivamente, l'Autorità non può non rilevare - anche alla
luce delle numerose richieste di chiarimenti pervenute - che il
quadro normativo che emerge dalla legge n. 190 del 2012 e dai decreti
di attuazione è particolarmente complesso, non coordinato, fonte di
incertezze interpretative, non tenendo adeguatamente conto delle
esigenze di differenziazione in relazione ai soggetti, pubblici e
privati, a cui si applica. È pertanto auspicio dell'Autorità, in
una revisione del quadro legislativo, quale sembra prospettarsi
nell'attuale fase di discussione del d.d.l. A.C. n. 3098 «Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche» già approvato dal Senato della Repubblica il 30 aprile
2015, , che il Parlamento e il Governo intervengano per risolvere e
superare lacune, dubbi e difficoltà interpretative e favorire,
così, una più efficace applicazione delle misure di prevenzione
della corruzione e di trasparenza.

2. Le società in controllo pubblico e le società a partecipazione
pubblica non di controllo

Per definire l'ambito soggettivo di applicazione della normativa in
materia di prevenzione della corruzione e di quella in materia di
trasparenza alle società pubbliche, ad avviso dell'Autorità,
occorre tenere distinte le società direttamente o indirettamente
controllate dalle amministrazioni pubbliche, individuate ai sensi
dell'art. 2359, co. 1, numeri 1 e 2, del codice civile, e quelle,
come definite all'art. 11, comma 3, del d.l.gs. n. 33/2013, a
partecipazione pubblica non maggioritaria, in cui, cioè, la
partecipazione pubblica non è idonea a determinare una situazione di
controllo (di seguito "società a partecipazione pubblica non di
controllo"). Dal novero delle società controllate si ritiene di
escludere in via interpretativa la fattispecie di cui al n. 3 del co.
1 dell'art. 2359 del codice civile, (c.d. controllo contrattuale) che
non presuppone alcuna partecipazione di pubbliche amministrazioni al
capitale di una società, laddove il criterio di individuazione dei
soggetti sottoposti alla normativa anticorruzione privilegiato dal
legislatore, anche alla luce dell'art. 11 co. 3 del d.lgs. n. 33/2013
e dell'art. 1, comma 2, lett. c) del d.lgs. n. 39/2013 appare
connesso alla presenza di una partecipazione al capitale o
all'esercizio di poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli
organi. In caso contrario, l'ambito di applicazione della disciplina
di prevenzione della corruzione potrebbe essere estesa a soggetti
sicuramente estranei al settore pubblico. Ciò non toglie, tuttavia,
che qualora sussista un rapporto tra pubblica amministrazione e
società del genere di quello definito nel n. 3 dell'art. 2359 c.c.,
l'amministrazione sia tenuta a inserire nel proprio Piano triennale
di prevenzione della corruzione misure anche di vigilanza e
trasparenza relative alle attività svolte dalla società in ragione
dei vincoli contrattuali con l'amministrazione stessa.
In considerazione della peculiare configurazione del rapporto di
controllo che le amministrazioni hanno con le società in house,
queste ultime rientrano, a maggior ragione, nell'ambito delle
società controllate cui si applicano le norme di prevenzione della
corruzione ai sensi della legge n. 190/2012.
La distinzione tra società in controllo pubblico e società a
partecipazione pubblica non di controllo non ha carattere meramente
formale bensì conforma, in modo differenziato, l'applicazione della
normativa anticorruzione, in ragione del diverso grado di
coinvolgimento delle pubbliche amministrazioni all'interno delle due
diverse tipologie di società.
Infatti, occorre muovere dallo spirito della normativa che è
quello di prevenire l'insorgere di fenomeni corruttivi nei settori
più esposti ai rischi dove sono coinvolte pubbliche amministrazioni,
risorse pubbliche o la cura di interessi pubblici: poichè
l'influenza che l'amministrazione esercita sulle società in
controllo pubblico è più penetrante di quello che deriva dalla mera
partecipazione, ciò consente di ritenere che le società controllate
siano esposte a rischi analoghi a quelli che il legislatore ha inteso
prevenire con la normativa anticorruzione del 2012 in relazione
all'amministrazione controllante. Queste stesse esigenze si ravvisano
anche quando il controllo sulla società sia esercitato
congiuntamente da una pluralità di amministrazioni, cioè in caso di
partecipazione frazionata fra più amministrazioni in grado di
determinare una situazione in cui la società sia in mano pubblica.
Ciò impone che le società controllate debbano necessariamente
rafforzare i presidi anticorruzione già adottati ai sensi del d.lgs.
n. 231/2001 ovvero introdurre apposite misure anticorruzione ai sensi
della legge n. 190/2012 ove assente il modello di organizzazione e
gestione ex 231/2001.
Le presenti Linee guida muovono dal presupposto fondamentale che le
amministrazioni controllanti debbano assicurare l'adozione del
modello di organizzazione e gestione previsto dal d.lgs. n. 231/2001
da parte delle società controllate.
Oneri minori gravano, come si vedrà, per le società a
partecipazione pubblica non di controllo, nei confronti delle quali
le amministrazioni partecipanti si attivano per promuovere l'adozione
del suddetto modello organizzativo.
Come sopra già osservato, il fenomeno delle società pubbliche è
particolarmente complesso ed eterogeneo, specie a livello
territoriale. Al fine di individuare concretamente le società tenute
all'applicazione delle norme, si raccomanda alle amministrazioni
controllanti o partecipanti di dare attuazione a quanto previsto
dall'art. 22, co. 1, del d.lgs. n. 33 del 2013 pubblicando sul
proprio sito istituzionale la lista delle società a cui partecipano
o che controllano "con l'elencazione delle funzioni attribuite e
delle attività svolte in favore delle amministrazioni o delle
attività di servizio pubblico affidate". All'interno di gruppi
societari l'individuazione del tipo di società, se in controllo
pubblico o a partecipazione pubblica non di controllo, deve essere
fatta con riguardo ad ogni singola società del gruppo,
indipendentemente dalla natura della capogruppo.
L'individuazione puntuale da parte delle amministrazioni delle
società in questione, oltre che corrispondere ad un obbligo di
legge, è necessaria per consentire all'A.N.AC. di esercitare i
propri poteri di vigilanza.

2.1. Le società in controllo pubblico

La legge n. 190 del 2012 menziona espressamente tra i soggetti
tenuti all'applicazione della normativa anticorruzione i soggetti di
diritto privato sottoposti al controllo di regioni, province autonome
e enti locali (art. 1, co. 60). Analoga disposizione non si rinviene
per le società controllate dallo Stato. Tuttavia, come visto sopra,
numerose disposizioni normative della stessa legge n. 190 del 2012 e
dei decreti delegati si riferiscono a questi soggetti. In
considerazione di ciò e della espressa menzione dei soggetti di
diritto privato in controllo delle autonomie territoriali, ad avviso
dell'Autorità, secondo criteri di ragionevolezza e di
proporzionalità, la norma non può che ricevere una interpretazione
costituzionalmente orientata volta a ricomprendere nel novero dei
destinatari anche gli enti di diritto privato controllati dalle
amministrazioni centrali, atteso che gli stessi sono esposti ai
medesimi rischi che il legislatore ha inteso prevenire con la
normativa anticorruzione in relazione alle amministrazioni pubbliche
e agli enti di diritto privato sottoposti al controllo da parte delle
amministrazioni territoriali.
Questa interpretazione sembra peraltro coerente con quanto previsto
in materia di incompatibilità ed inconferibilità degli incarichi,
dall'art. 15, co. 1, del d.lgs. n. 39 del 2013 sopra richiamato, da
cui si evince che anche in ogni ente di diritto privato in controllo
pubblico, nazionale o locale, debba essere nominato un responsabile
del Piano anticorruzione di ciascuna amministrazione pubblica, ente
pubblico e ente di diritto privato in controllo pubblico e adottato
un Piano anticorruzione.
Come detto in precedenza, per individuare le società controllate
tenute all'applicazione della normativa sulla prevenzione della
corruzione e per la promozione della trasparenza occorre fare
riferimento alla nozione di controllo prevista dall'art. 2359, in
particolare dal co. 1, n. 1) e 2), del codice civile, ossia quando la
pubblica amministrazione dispone della maggioranza dei voti
esercitabili nell'assemblea ordinaria (art. 2359, co. 1, n. 1),
ovvero di voti sufficienti per esercitare una influenza dominante
nell'assemblea ordinaria (art. 2359, co. 1, n. 2). (3)
Come sopra indicato, tra le società in controllo pubblico
rientrano anche le società in house e quelle in cui il controllo sia
esercitato da una pluralità di amministrazioni congiuntamente.

2.1.1. Le misure organizzative per la prevenzione della corruzione

Nella prospettiva sopra evidenziata, le misure introdotte dalla l.
n. 190 del 2012 ai fini di prevenzione della corruzione si applicano
alle società controllate, direttamente o indirettamente, dalle
pubbliche amministrazioni. Questo vale anche qualora le società
abbiano già adottato il modello di organizzazione e gestione
previsto dal d.lgs. n. 231 del 2001. A tale riguardo, come sopra
precisato, le amministrazioni controllanti sono chiamate ad
assicurare che dette società, laddove non abbiano provveduto,
adottino un modello di organizzazione e gestione ai sensi del d.lgs.
n. 231 del 2001. Depone in tal senso il tenore letterale dell'art. 1
del d.lgs. n. 231/2001 che dispone espressamente che le sue
disposizioni non si applicano solo «allo Stato, agli enti pubblici
territoriali, agli altri enti pubblici non economici nonchè agli
enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale».
Come è noto l'ambito di applicazione della legge n. 190 del 2012 e
quello del d.lgs. n. 231 del 2001 non coincidono e, nonostante
l'analogia di fondo dei due sistemi, finalizzati entrambi a prevenire
la commissione di reati nonchè ad esonerare da responsabilità gli
organi preposti qualora le misure adottate siano adeguate, sussistono
differenze significative tra i due sistemi normativi. In particolare,
quanto alla tipologia dei reati da prevenire, il d.lgs. n. 231 del
2001 ha riguardo ai reati commessi nell'interesse o a vantaggio della
società o che comunque siano stati commessi anche e nell'interesse
di questa (art. 5), diversamente dalla legge 190 che è volta a
prevenire anche reati commessi in danno della società.
In relazione ai fatti di corruzione, il decreto legislativo 231 del
2001 fa riferimento alle fattispecie tipiche di concussione,
induzione indebita a dare o promettere utilità e corruzione, nonchè
alla corruzione tra privati, fattispecie dalle quali la società deve
trarre un vantaggio perchè possa risponderne.
La legge n. 190 del 2012, ad avviso dell'Autorità, fa riferimento,
invece, ad un concetto più ampio di corruzione, in cui rilevano non
solo l'intera gamma dei reati contro la p.a. disciplinati dal Titolo
II del Libro II del codice penale, ma anche le situazioni di "cattiva
amministrazione", nelle quali vanno compresi tutti i casi di
deviazione significativa, dei comportamenti e delle decisioni, dalla
cura imparziale dell'interesse pubblico, cioè le situazioni nelle
quali interessi privati condizionino impropriamente l'azione delle
amministrazioni o degli enti, sia che tale condizionamento abbia
avuto successo, sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.
Con la conseguenza che la responsabilità a carico del Responsabile
della prevenzione della corruzione (responsabilità dirigenziale,
disciplinare ed erariale, prevista dall'art. 1, comma 12, della legge
n. 190/2012) si concretizza al verificarsi del genere di delitto
sopra indicato commesso anche in danno della società, se il
responsabile non prova di aver predisposto un piano di prevenzione
della corruzione adeguato a prevenire i rischi e di aver
efficacemente vigilato sull'attuazione dello stesso.
Alla luce di quanto sopra e in una logica di coordinamento delle
misure e di semplificazione degli adempimenti, le società integrano
il modello di organizzazione e gestione ex d.lgs. n. 231 del 2001 con
misure idonee a prevenire anche i fenomeni di corruzione e di
illegalità all'interno delle società in coerenza con le finalità
della legge n. 190 del 2012. Queste misure devono fare riferimento a
tutte le attività svolte dalla società ed è necessario siano
ricondotte in un documento unitario che tiene luogo del Piano di
prevenzione della corruzione anche ai fini della valutazione
dell'aggiornamento annuale e della vigilanza dell'A.N.AC. Se riunite
in un unico documento con quelle adottate in attuazione della d.lgs.
n. 231/2001, dette misure sono collocate in una sezione apposita e
dunque chiaramente identificabili tenuto conto che ad esse sono
correlate forme di gestione e responsabilità differenti.
Le misure volte alla prevenzione dei fatti di corruzione ex lege n.
190/2012 sono elaborate dal Responsabile della prevenzione della
corruzione in stretto coordinamento con l'Organismo di vigilanza e
sono adottate dall'organo di indirizzo della società, individuato
nel Consiglio di amministrazione o in altro organo con funzioni
equivalenti.
Al riguardo, si fa presente che l'attività di elaborazione delle
misure di prevenzione della corruzione ex lege n. 190/2012 non può
essere affidata a soggetti estranei alla società (art. 1, co. 8,
legge n. 190 del 2012). Una volta adottate, ad esse viene data
adeguata pubblicità sia all'interno della società, con modalità
che ogni società definisce autonomamente, sia all'esterno, con la
pubblicazione sul sito web della società. Qualora la società non
abbia un sito internet, sarà cura dell'amministrazione controllante
rendere disponibile una sezione del proprio sito in cui la società
controllata possa pubblicare i propri dati, ivi incluse le misure
individuate per la prevenzione della corruzione ex lege n. 190/2012,
ferme restando le rispettive responsabilità.
In caso di società indirettamente controllate, la capogruppo
assicura che le stesse adottino le misure di prevenzione della
corruzione ex lege n. 190/2012 in coerenza con quelle della
capogruppo. Laddove nell'ambito del gruppo vi siano società di
ridotte dimensioni, in particolare che svolgono attività
strumentali, la società capogruppo con delibera motivata in base a
ragioni oggettive, può introdurre le misure di prevenzione della
corruzione ex lege n. 190/2012 relative alle predette società nel
proprio modello ex 231/2001. In tal caso, il RPC della capogruppo è
responsabile dell'attuazione delle misure anche all'interno delle
società di ridotte dimensioni. Ciascuna società deve, però,
nominare all'interno della propria organizzazione un referente del
Responsabile della prevenzione della corruzione della capogruppo.
Nell'ipotesi residuale in cui una società non abbia adottato un
modello di organizzazione e gestione ai sensi del d.lgs. n. 231/2001
è tenuta, a maggior ragione, a programmare e ad approvare adeguate
misure allo scopo di prevenire i fatti corruttivi in coerenza con le
finalità delle legge n. 190/2012 e secondo le modalità sopra
indicate. Le misure sono contenute in un apposito atto di
programmazione, o Piano, da pubblicare sul sito istituzionale. Dette
misure è opportuno siano costantemente monitorate anche al fine di
valutare, almeno annualmente, la necessità del loro aggiornamento.
Le società, che abbiano o meno adottato il modello di
organizzazione e gestione ex d.lgs. 231/2001, definiscono le misure
per la prevenzione della corruzione in relazione alle funzioni svolte
e alla propria specificità organizzativa.
Di seguito si indicano i contenuti minimi delle misure.

- Individuazione e gestione dei rischi di corruzione

In coerenza con quanto previsto dall'art. 1, co. 9, della legge n.
190/2012 e dall'art. 6, co. 2, del d.lgs. n. 231/2001, le società
effettuano un'analisi del contesto e della realtà organizzativa per
individuare in quali aree o settori di attività e secondo quali
modalità si potrebbero astrattamente verificare fatti corruttivi.
Tra le attività esposte al rischio di corruzione vanno considerate
in prima istanza quelle elencate dall'art. 1, co. 16, della legge n.
190 del 2012 (autorizzazioni e concessioni, appalti e contratti,
sovvenzioni e finanziamenti, selezione e gestione del personale), cui
si aggiungono ulteriori aree individuate da ciascuna società in base
alle proprie caratteristiche organizzative e funzionali. Fra queste,
a titolo esemplificativo, possono rientrare l'area dei controlli,
l'area economico finanziaria, l'area delle relazioni esterne e le
aree in cui vengono gestiti i rapporti fra amministratori pubblici e
soggetti privati. Nella individuazione delle aree a rischio è
necessario che si tenga conto di quanto emerso in provvedimenti
giurisdizionali, anche non definitivi, allorchè dagli stessi risulti
l'esposizione dell'area organizzativa o della sfera di attività a
particolari rischi.
L'analisi, finalizzata a una corretta programmazione delle misure
preventive, deve condurre a una rappresentazione, il più possibile
completa, di come i fatti di maladministration e le fattispecie di
reato possono essere contrastate nel contesto operativo interno ed
esterno dell'ente. Ne consegue che si dovrà riportare una «mappa»
delle aree a rischio e dei connessi reati di corruzione nonchè
l'individuazione delle misure di prevenzione. In merito alla gestione
del rischio, rimane ferma l'indicazione, sia pure non vincolante,
contenuta nel PNA, ai principi e alle linee guida UNI ISO 31000:2010.

- Sistema di controlli

La definizione di un sistema di gestione del rischio si completa
con una valutazione del sistema di controllo interno previsto dal
modello di organizzazione e gestione del rischio sulla base del
d.lgs. n. 231 del 2001, ove esistente, e con il suo adeguamento
quando ciò si riveli necessario, ovvero con l'introduzione di nuovi
principi e strutture di controllo quando l'ente risulti sprovvisto di
un sistema atto a prevenire i rischi di corruzione. In ogni caso, è
quanto mai opportuno, anche in una logica di semplificazione, che sia
assicurato il coordinamento tra i controlli per la prevenzione dei
rischi di cui al d.lgs. n. 231 del 2001 e quelli per la prevenzione
di rischi di corruzione di cui alla l. n. 190 del 2012, nonchè
quello tra le funzioni del Responsabile della prevenzione della
corruzione e quelle degli altri organismi di controllo, con
particolare riguardo al flusso di informazioni a supporto delle
attività svolte dal Responsabile.

- Codice di comportamento

Le società integrano il codice etico o di comportamento già
approvato ai sensi del d.lgs. n. 231/2001 oppure adottano un apposito
codice, laddove sprovviste, avendo cura in ogni caso di attribuire
particolare importanza ai comportamenti rilevanti ai fini della
prevenzione dei reati di corruzione. Il codice o le integrazioni a
quello già adottato ai sensi del d.lgs. n 231/2001 hanno rilevanza
ai fini della responsabilità disciplinare, analogamente ai codici di
comportamento delle pubbliche amministrazioni: l'inosservanza, cioè,
può dare luogo a misure disciplinari, ferma restando la natura
privatistica delle stesse. Al fine di assicurare l'attuazione delle
norme del codice è opportuno: a) garantire un adeguato supporto
interpretativo, ove richiesto; b) prevedere un apparato sanzionatorio
e i relativi meccanismi di attivazione auspicabilmente connessi ad un
sistema per la raccolta di segnalazioni delle violazioni del codice.

- Trasparenza

Al fine di dare attuazione agli obblighi di pubblicazione ai sensi
del d.lgs. n. 33/2013 e della normativa vigente, le società
definiscono e adottano un "Programma triennale per la trasparenza e
l'integrita'" in cui sono individuate le misure organizzative volte
ad assicurare la regolarità e la tempestività dei flussi delle
informazioni da pubblicare, prevedendo anche uno specifico sistema
delle responsabilità.

- Inconferibilità specifiche per gli incarichi di amministratore e
per gli incarichi dirigenziali

Si ricorda che la materia delle incompatibilità e delle
inconferibilità degli incarichi è disciplinata dal d.lgs. n.
39/2013.
All'interno delle società è necessario sia previsto un sistema di
verifica della sussistenza di eventuali condizioni ostative in capo a
coloro che rivestono incarichi di amministratore, come definiti
dall'art. 1, co. 2, lett. l), del d.lgs. n. 39/2013 - e cioè "gli
incarichi di presidente con deleghe gestionali dirette,
amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo
dell'attività dell'ente comunque denominato" - e a coloro cui sono
conferiti incarichi dirigenziali.
Per gli amministratori, le cause ostative in questione sono
specificate, in particolare, dalle seguenti disposizioni del d.lgs. n
39/2013:
- art. 3, co. 1, lett. d), relativamente alle inconferibilità di
incarichi in caso di condanna per reati contro la pubblica
amministrazione;
- art. 6, sulle "inconferibilità di incarichi a componenti di
organo politico di livello nazionale";
- art. 7, sulla "inconferibilità di incarichi a componenti di
organo politico di livello regionale e locale".
Per i dirigenti, si applica l'art. 3, comma 1, lett. c), relativo
alle cause di inconferibilità a seguito di condanne per reati contro
la pubblica amministrazione.
Le società adottano le misure necessarie ad assicurare che: a)
negli atti di attribuzione degli incarichi o negli interpelli siano
inserite espressamente le condizioni ostative al conferimento
dell'incarico; b) i soggetti interessati rendano la dichiarazione di
insussistenza delle cause di inconferibilità all'atto del
conferimento dell'incarico; c) sia effettuata dal Responsabile della
prevenzione della corruzione, eventualmente in collaborazione con
altre strutture di controllo interne alla società, un'attività di
vigilanza, sulla base di una programmazione che definisca le
modalità e la frequenza delle verifiche anche su segnalazione di
soggetti interni ed esterni.
Nel caso di nomina degli amministratori proposta o effettuata dalle
p.a. controllanti, le verifiche sulle inconferibilità sono svolte
dalle medesime p.a..

- Incompatibilità specifiche per gli incarichi di amministratore e
per gli incarichi dirigenziali

All'interno delle società è necessario sia previsto un sistema di
verifica della sussistenza di eventuali situazioni di
incompatibilità nei confronti dei titolari degli incarichi di
amministratore, come definiti dall'art. 1, co. 2, lett. l), sopra
illustrato, e nei confronti di coloro che rivestono incarichi
dirigenziali.
Le situazioni di incompatibilità per gli amministratori sono
quelle indicate, in particolare, dalle seguenti disposizioni del
d.lgs. n. 39/2013:
- art. 9, riguardante le "incompatibilità tra incarichi e
cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati, nonchè tra
gli stessi incarichi e le attività professionali" e, in particolare,
il co. 2;
- art. 11, relativo a "incompatibilità tra incarichi
amministrativi di vertice e di amministratore di ente pubblico e
cariche di componenti degli organi di indirizzo nelle amministrazioni
statali, regionali e locali, ed in particolare i co. 2 e 3;
- art. 13, recante "incompatibilità tra incarichi di
amministratore di ente di diritto privato in controllo pubblico e
cariche di componenti degli organi di indirizzo politico nelle
amministrazioni statali, regionali e locali";
- art. 14, co. 1 e 2, lettere a) e c), con specifico riferimento
alle nomine nel settore sanitario.
Per gli incarichi dirigenziali si applica l'art. 12 dello stesso
decreto relativo alle "incompatibilità tra incarichi dirigenziali
interni ed esterni e cariche di componenti degli organi di indirizzo
nelle amministrazioni statali, regionali e locali".
A tali fini, le società adottano le misure necessarie ad
assicurare che: a) siano inserite espressamente le cause di
incompatibilità negli atti di attribuzione degli incarichi o negli
interpelli per l'attribuzione degli stessi; b) i soggetti interessati
rendano la dichiarazione di insussistenza delle cause di
incompatibilità all'atto del conferimento dell'incarico e nel corso
del rapporto; c) sia effettuata dal Responsabile della prevenzione
della corruzione un'attività di vigilanza, eventualmente anche in
collaborazione con altre strutture di controllo interne alla
società, sulla base di una programmazione che definisca le modalità
e la frequenza delle verifiche, nonchè su segnalazione di soggetti
interni ed esterni.

- Attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro dei
dipendenti pubblici

Al fine di assicurare il rispetto di quanto previsto all'art. 53,
co. 16-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, le società adottano le
misure necessarie a evitare l'assunzione di dipendenti pubblici che,
negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri
autoritativi o negoziali per conto di pubbliche amministrazioni, nei
confronti delle società stesse. Le società assumono iniziative
volte a garantire che: a) negli interpelli o comunque nelle varie
forme di selezione del personale sia inserita espressamente la
condizione ostativa menzionata sopra; b) i soggetti interessati
rendano la dichiarazione di insussistenza della suddetta causa
ostativa; c) sia svolta, secondo criteri autonomamente definiti, una
specifica attività di vigilanza, eventualmente anche secondo
modalità definite e su segnalazione di soggetti interni ed esterni.

- Formazione

Le società definiscono i contenuti, i destinatari e le modalità
di erogazione della formazione in materia di prevenzione della
corruzione, da integrare con eventuali preesistenti attività di
formazione dedicate al «modello di organizzazione e gestione ex
d.lgs. n. 231/2001».

- Tutela del dipendente che segnala illeciti

In mancanza di una specifica previsione normativa relativa alla
tutela dei dipendenti che segnalano illeciti nelle società, come
già rappresentato nelle Linee guida in materia emanate
dall'Autorità con determinazione n. 6 del 28 aprile 2015, le
amministrazioni controllanti promuovono l'adozione da parte delle
società di misure idonee ad incoraggiare il dipendente a denunciare
gli illeciti di cui viene a conoscenza nell'ambito del rapporto di
lavoro, avendo cura di garantire la riservatezza dell'identità del
segnalante dalla ricezione e in ogni contatto successivo alla
segnalazione. A questo fine è utile assicurare la trasparenza del
procedimento di segnalazione, definendo e rendendo noto l'iter, con
l'indicazione di termini certi per l'avvio e la conclusione
dell'istruttoria e con l'individuazione dei soggetti che gestiscono
le segnalazioni.

- Rotazione o misure alternative

Uno dei principali fattori di rischio di corruzione è costituito
dalla circostanza che uno stesso soggetto possa sfruttare un potere o
una conoscenza nella gestione di processi caratterizzati da
discrezionalità e da relazioni intrattenute con gli utenti per
ottenere vantaggi illeciti. Al fine di ridurre tale rischio e avendo
come riferimento la l. n. 190 del 2012 che attribuisce particolare
efficacia preventiva alla rotazione, è auspicabile che questa misura
sia attuata anche all'interno delle società, compatibilmente con le
esigenze organizzative d'impresa. Essa implica una più elevata
frequenza del turnover di quelle figure preposte alla gestione di
processi più esposti al rischio di corruzione. La rotazione non deve
comunque tradursi nella sottrazione di competenze professionali
specialistiche ad uffici cui sono affidate attività ad elevato
contenuto tecnico. Altra misura efficace, in combinazione o
alternativa alla rotazione, potrebbe essere quella della distinzione
delle competenze (cd. "segregazione delle funzioni") che attribuisce
a soggetti diversi i compiti di: a) svolgere istruttorie e
accertamenti; b) adottare decisioni; c) attuare le decisioni prese;
d) effettuare verifiche.

- Monitoraggio

Le società, in coerenza con quanto già previsto per l'attuazione
delle misure previste ai sensi del d.lgs. 231/2001 individuano le
modalità, le tecniche e la frequenza del monitoraggio
sull'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, anche
ai fini del loro aggiornamento periodico, avendo cura di specificare
i ruoli e le responsabilità dei soggetti chiamati a svolgere tale
attività, tra i quali rientra il Responsabile della prevenzione
della corruzione. Quest'ultimo, entro il 15 dicembre di ogni anno,
pubblica nel sito web della società una relazione recante i
risultati dell'attività di prevenzione svolta sulla base di uno
schema che A.N.AC. si riserva di definire.

2.1.2. Il Responsabile della prevenzione della corruzione

Le società controllate dalle pubbliche amministrazioni sono tenute
a nominare un Responsabile per la prevenzione della corruzione (d'ora
innanzi "RPC"), secondo quanto previsto dall'art. 1, co. 7, della
legge n. 190 del 2012, a cui spetta predisporre le misure
organizzative per la prevenzione della corruzione ai sensi della
legge n. 190/2012.
Al fine di rendere obbligatoria la nomina, le società adottano,
preferibilmente attraverso modifiche statutarie, ma eventualmente
anche in altre forme, gli opportuni adeguamenti che, in ogni caso,
devono contenere una chiara indicazione in ordine al soggetto che
dovrà svolgere le funzioni di RPC. Al RPC devono essere riconosciuti
poteri di vigilanza sull'attuazione effettiva delle misure, nonchè
di proposta delle integrazioni e delle modifiche delle stesse
ritenute più opportune.
Il Responsabile della prevenzione della corruzione è nominato
dall'organo di indirizzo della società, Consiglio di amministrazione
o altro organo con funzioni equivalenti. I dati relativi alla nomina
sono trasmessi all'A.N.AC. con il modulo disponibile sul sito
dell'Autorità nella pagina dedicata ai servizi on line.
Gli atti di revoca dell'incarico del RPC sono motivati e comunicati
all'A.N.AC. che, entro 30 giorni, può formulare una richiesta di
riesame qualora rilevi che la revoca sia correlata alle attività
svolte dal responsabile in materia di prevenzione della corruzione ai
sensi dell'art. 15 del d.lgs. n. 39/2013.
Considerata l'esigenza di garantire che il sistema di prevenzione
non si traduca in un mero adempimento formale e che sia, invece,
calibrato, dettagliato come un modello organizzativo vero e proprio
ed in grado di rispecchiare le specificità dell'ente di riferimento,
l'Autorità ritiene che le funzioni di RPC debbano essere affidate ad
uno dei dirigenti della società. Questa opzione interpretativa si
evince anche da quanto previsto nell'art. 1, co. 8, della legge n.
190 del 2012, che vieta che la principale tra le attività del RPC,
ossia l'elaborazione del Piano, possa essere affidata a soggetti
estranei all'amministrazione. Per tali motivi, il Responsabile della
prevenzione della corruzione non può essere individuato in un
soggetto esterno alla società.
Gli organi di indirizzo della società nominano, quindi, come RPC
un dirigente in servizio presso la società, attribuendogli, con lo
stesso atto di conferimento dell'incarico, anche eventualmente con le
necessarie modifiche statutarie e regolamentari, funzioni e poteri
idonei e congrui per lo svolgimento dell'incarico con piena autonomia
ed effettività. Nell'effettuare la scelta, la società dovrà
vagliare l'eventuale esistenza di situazioni di conflitto di
interesse ed evitare, per quanto possibile, la designazione di
dirigenti responsabili di quei settori individuati all'interno della
società fra quelli con aree a maggior rischio corruttivo. La scelta
dovrà ricadere su un dirigente che abbia dimostrato nel tempo un
comportamento integerrimo.
Nelle sole ipotesi in cui la società sia priva di dirigenti, o
questi siano in numero così limitato da dover essere assegnati
esclusivamente allo svolgimento di compiti gestionali nelle aree a
rischio corruttivo, circostanze che potrebbero verificarsi in
strutture organizzative di ridotte dimensioni, il RPC potrà essere
individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le
idonee competenze. In questo caso, il Consiglio di amministrazione o,
in sua mancanza, l'amministratore sono tenuti ad esercitare una
funzione di vigilanza stringente e periodica sulle attività del
soggetto incaricato. In ultima istanza, e solo in casi eccezionali,
il RPC potrà coincidere con un amministratore, purchè privo di
deleghe gestionali.
Nei casi di società di ridotte dimensioni appartenenti ad un
gruppo societario, in particolare quelle che svolgono attività
strumentali, qualora sia stata seguita l'opzione indicata al
paragrafo 2.1.1. con la predisposizione di un'unica programmazione
delle misure ex lege n. 190/2012 da parte del RPC della capogruppo,
le società del gruppo di ridotte dimensioni sono comunque tenute a
nominare almeno un referente del RPC della capogruppo.
In ogni caso, considerata la stretta connessione tra le misure
adottate ai sensi del d.lgs. n. 231 del 2001 e quelle previste dalla
legge n. 190 del 2012, le funzioni del Responsabile della prevenzione
della corruzione, dovranno essere svolte in costante coordinamento
con quelle dell'Organismo di vigilanza nominato ai sensi del citato
decreto legislativo.
In questa ottica, nelle società in cui l'Organismo di vigilanza
sia collegiale e si preveda la presenza di un componente interno, è
auspicabile che tale componente svolga anche le funzioni di RPC.
Questa soluzione, rimessa all'autonomia organizzativa delle società,
consentirebbe il collegamento funzionale tra il RPC e l'Organismo di
vigilanza. Solo nei casi di società di piccole dimensioni,
nell'ipotesi in cui questa si doti di un Organismo di vigilanza
monocratico composto da un dipendente, la figura del RPC può
coincidere con quella dell'Organismo di vigilanza.
Dall'espletamento dell'incarico di RPC non può derivare
l'attribuzione di alcun compenso aggiuntivo, fatto salvo il solo
riconoscimento, laddove sia configurabile, di eventuali retribuzioni
di risultato legate all'effettivo conseguimento di precisi obiettivi
predeterminati in sede di previsioni delle misure organizzative per
la prevenzione della corruzione, fermi restando i vincoli che
derivano dai tetti retributivi normativamente previsti e dai limiti
complessivi alla spesa per il personale. Ciò vale anche nel caso in
cui le funzioni di RPC siano affidate ad un componente dell'Organismo
di vigilanza.
Inalterato il regime di responsabilità dei dirigenti e dei
dipendenti proprio di ciascuna tipologia di società, nel
provvedimento di conferimento dell'incarico di RPC sono individuate
le conseguenze derivanti dall'inadempimento degli obblighi connessi e
sono declinati gli eventuali profili di responsabilità disciplinare
e dirigenziale, quest'ultima ove applicabile. In particolare, occorre
che siano specificate le conseguenze derivanti dall'omessa vigilanza
sul funzionamento e sull'osservanza delle misure organizzative per la
prevenzione della corruzione, nonchè dall'omesso controllo in caso
di ripetute violazioni delle misure previste, in considerazione di
quanto disposto dall'art. 1, commi 12 e 14, della legge n. 190 del
2012.
In relazione agli organi di amministrazione, fatte salve le
responsabilità previste dal d.lgs. n. 231 del 2001, nonchè
l'eventuale azione ex art. 2392 del codice civile per i danni
cagionati alla società, le amministrazioni controllanti promuovono
l'inserimento, anche negli statuti societari, di meccanismi
sanzionatori a carico degli amministratori che non abbiano adottato
le misure organizzative e gestionali per la prevenzione della
corruzione ex l. 190/2012 o il Programma triennale per la trasparenza
e l'integrità.
È compito delle amministrazioni controllanti vigilare
sull'adozione delle misure di prevenzione della corruzione e sulla
nomina del RPC da parte delle società controllate. A tal fine le
amministrazioni prevedono apposite misure, anche organizzative,
all'interno dei propri piani di prevenzione della corruzione.

2.1.3. La trasparenza

Alle società controllate, direttamente o indirettamente, dalle
pubbliche amministrazioni si applica la normativa sulla trasparenza
contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 (art. 11, co. 2, del d.lgs. n.
33/2013), oltre a quanto già previsto dall'art. 1, co. 34, della
legge n. 190 del 2012 per tutte le società a partecipazione
pubblica, anche non di controllo.
L'art. 11, co. 2, lett. b), come novellato dall'art. 24-bis del dl.
n. 90 del 2014, dispone, infatti, che la disciplina del d.lgs. n. 33
del 2013 prevista per le pubbliche amministrazioni sia applicata
«limitatamente all'attività di pubblico interesse disciplinata dal
diritto nazionale o dell'Unione europea» anche agli enti di diritto
privato in controllo pubblico, incluse le società in controllo
pubblico che esercitano funzioni amministrative, attività di
produzione di beni e servizi a favore delle pubbliche amministrazioni
o di gestione di servizi pubblici.
La nuova disposizione introduce una netta distinzione tra le
società controllate e le società a partecipazione pubblica non di
controllo. L'elemento distintivo tra le due categorie di società
consiste nel fatto che nelle società controllate deve sempre essere
assicurata la trasparenza dei dati relativi all'organizzazione. Per
le società in controllo pubblico, cioè, la trasparenza deve essere
garantita sia relativamente all'organizzazione che alle attività di
pubblico interesse effettivamente svolte.
Per le società a partecipazione pubblica non di controllo, invece,
gli obblighi di trasparenza sono quelli di cui ai commi da 15 a 33
della legge n. 190 del 2012 con riferimento alle attività di
pubblico interesse se effettivamente esercitate, e di cui all'art.
22, co. 3, per quanto attiene all'organizzazione, secondo quanto
indicato nel paragrafo 2.2.2.
Per quanto riguarda le «attività di pubblico interesse regolate
dal diritto nazionale o dell'Unione europea» svolte dalle società in
questione, sono certamente da considerarsi tali quelle così
qualificate da una norma di legge o dagli atti costitutivi e dagli
statuti degli enti e delle società e quelle previste dall'art. 11,
co. 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, ovvero le attività di esercizio di
funzioni amministrative, di produzione di beni e servizi a favore
delle amministrazioni pubbliche, di gestione di servizi pubblici.
Come orientamento di carattere generale, è onere delle singole
società, d'intesa con le amministrazioni controllanti o, ove
presenti, con quelle vigilanti, indicare chiaramente all'interno del
Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, quali
attività rientrano fra quelle di «pubblico interesse regolate dal
diritto nazionale o dell'Unione europea» e quelle che, invece non lo
sono. Le amministrazioni controllanti o quelle vigilanti - laddove
dette funzioni siano in capo ad amministrazioni diverse - sono
chiamate ad una attenta verifica circa l'identificazione delle
attività di pubblico interesse volta ad assicurare il pieno rispetto
della normativa in materia di trasparenza.
Data la natura di alcune attività espressione di funzioni
strumentali, ad esempio di acquisto di beni e servizi ovvero di
svolgimento di lavori e di gestione di risorse umane e finanziarie,
si presume che le stesse siano volte a soddisfare anche esigenze
connesse allo svolgimento di attività di pubblico interesse. Dette
attività, pertanto, sono sottoposte alla normativa sulla
trasparenza, salvo specifiche e motivate indicazioni contrarie da
parte dell'ente o della società interessata. In prospettiva sarebbe
di sicura utilità che le società distinguano più chiaramente le
due tipologie di attività (di pubblico interesse e commerciali),
sotto i profili dell'organizzazione (individuando ad esempio distinti
uffici), delle modalità di gestione (individuando distinte regole
applicate nello svolgimento delle attivita'), della gestione
contabile (dando distinta rilevanza nei bilanci alle risorse
impiegate, ai costi e ai risultati).
Laddove una società controllata non svolga invece attività di
pubblico interesse, è comunque tenuta a pubblicare i dati relativi
alla propria organizzazione e a rispettare gli obblighi di
pubblicazione che possono eventualmente discendere dalla normativa di
settore, ad esempio in materia di appalti o di selezione del
personale.
Naturalmente, considerate le peculiarità organizzative, il tipo di
attività e il regime privatistico, la disciplina della trasparenza
è applicabile con i necessari adattamenti, anche per contemperare
l'obiettivo della più ampia pubblicazione dei dati con le eventuali
esigenze relative alla natura privatistica e alle attività svolte in
regime concorrenziale. L'allegato 1 alla presente delibera indica i
principali adattamenti relativi agli obblighi di trasparenza che le
società controllate dalle pubbliche amministrazioni sono tenute ad
osservare.
A tal proposito si fa presente che alle società in house, che pure
rientrano nell'ambito di applicazione delle presenti Linee guida, si
applicano gli obblighi di trasparenza previsti per le pubbliche
amministrazioni, senza alcun adattamento. Infatti, pur non rientrando
tra le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, co. 2, del d.lgs.
n. 165/2001, in quanto organizzate secondo il modello societario,
dette società, essendo affidatarie in via diretta di servizi ed
essendo sottoposte ad un controllo particolarmente significativo da
parte delle amministrazioni, costituiscono nei fatti parte integrante
delle amministrazioni controllanti.
Le società controllate adottano, ai sensi del combinato disposto
dell'art. 10 e dell'art. 11 del d.lgs. n. 33/2013, un "Programma
triennale per la trasparenza e l'integrita'" in cui viene definito il
modello organizzativo che esse intendono adottare per assicurare il
raggiungimento degli obiettivi di trasparenza. Nel Programma sono
specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse e gli
strumenti di verifica dell'efficacia delle iniziative e degli
obblighi in materia di trasparenza. Nello stesso Programma, come
sopra anticipato, le società indicano, esplicitandone la
motivazione, quali sono le attività non qualificabili di pubblico
interesse che quindi come tali, non sono sottoposte alle misure di
trasparenza previste dal d.lgs. n. 33 del 2013 e quelle che invece
sono di pubblico interesse. Per gli altri contenuti del Programma e
per le indicazioni relative alla qualità dei dati da pubblicare, si
rinvia alla delibera A.N.AC. n. 50/2013. Si ricorda che, l'omessa
adozione del Programma è esplicitamente sanzionata ai sensi
dell'art. 19, co. 5, del d.l. n. 90/2014.
Le società sono tenute anche a costituire sul proprio sito web una
apposita Sezione, denominata "Società trasparente", in cui
pubblicare i dati e le informazioni ai sensi del d.lgs. n. 33 del
2013. Per limitare gli oneri derivanti dalla disciplina della
trasparenza, qualora le società controllate non abbiano un sito web,
sarà cura delle amministrazioni controllanti rendere disponibile una
sezione del proprio sito in cui le società controllate possano
predisporre la sezione "Società trasparente" in cui pubblicare i
dati, ferme restando le rispettive responsabilità.
Si ricorda che, in ogni caso, le società sono tenute a comunicare
le informazioni di cui all'art. 22, co. 2, del d.lgs. n. 33 del 2013
ai soci pubblici, così come gli amministratori societari comunicano
i dati concernenti il proprio incarico, pena la sanzione pecuniaria
prevista dall'art. 47 del medesimo decreto.
Tenuto conto dell'esigenza di ridurre gli oneri organizzativi e di
semplificare e valorizzare i sistemi di controllo già esistenti,
ciascuna società individua, all'interno degli stessi un soggetto che
curi l'attestazione dell'assolvimento degli obblighi di pubblicazione
analogamente a quanto fanno gli Organismi indipendenti di valutazione
per le amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art. 14, co. 4, lett.
g), del d.lgs. n. 150/2009. I riferimenti del soggetto così
individuato sono indicati chiaramente nella sezione del sito web
"Società Trasparente" e nel Programma triennale per la trasparenza e
l'integrità.
L'organo di indirizzo della società controllata provvede, inoltre,
alla nomina del Responsabile della trasparenza, le cui funzioni,
secondo quanto previsto dall'art. 43, co. 1, del d.lgs. n. 33 del
2013 sono svolte, «di norma», dal Responsabile della prevenzione
della corruzione. È opportuno precisare che, laddove la società
abbia nominato due soggetti distinti per le funzioni in materia di
trasparenza e per quelle di prevenzione della corruzione, è
necessario garantire un coordinamento tra i due soggetti.
Le società controllate sono tenute anche ad adottare autonomamente
le misure organizzative necessarie al fine di assicurare l'accesso
civico (art. 5, d.lgs. n. 33 del 2013) e a pubblicare, nella sezione
"Società trasparente", le informazioni relative alle modalità di
esercizio di tale diritto e gli indirizzi di posta elettronica cui
gli interessati possano inoltrare le relative richieste.

2.2. Le società a partecipazione pubblica non di controllo

Ai fini delle presenti Linee guida, rientrano fra le società a
partecipazione pubblica non di controllo quelle definite dall'art.
11, co. 3, del d.lgs. n. 33/2013 come a partecipazione pubblica non
maggioritaria, ossia quelle in cui le amministrazioni detengono una
partecipazione non idonea a determinare una situazione di controllo
ai sensi dell'art. 2359, co. 1, numeri 1 e 2, del codice civile (v.
par. 2).
In considerazione del minor grado di controllo che
l'amministrazione esercita sulle società partecipate, trattandosi di
mera partecipazione azionaria, ad avviso dell'Autorità, l'attuazione
della normativa in materia di prevenzione della corruzione comporta
oneri minori rispetto a quelli imposti alle società in controllo
pubblico. Per la trasparenza, la stessa legge n. 190 del 2012 e il
d.lgs. n. 33 del 2013 prevedono obblighi di pubblicazione ridotti.

2.2.1. Le misure organizzative per la prevenzione della corruzione

Le amministrazioni partecipanti promuovono l'adozione del modello
di organizzazione e gestione ai sensi del d.lgs. n. 231 del 2001
nelle società a cui partecipano. Al riguardo si ricorda che l'art. 1
del d.lgs. n. 231/2001 dispone espressamente che le sue disposizioni
non si applicano solo «allo Stato, agli enti pubblici territoriali,
agli altri enti pubblici non economici nonchè agli enti che svolgono
funzioni di rilievo costituzionale».
È opportuno che il predetto modello di organizzazione e gestione
sia integrato, preferibilmente in una sezione apposita, con misure di
organizzazione e gestione idonee a prevenire, nelle attività che
vengono svolte, ulteriori fatti corruttivi come sopra definiti (par.
2.1.1.) in danno alla società e alla pubblica amministrazione, nel
rispetto dei principi contemplati dalla normativa in materia di
prevenzione della corruzione. Le società in questione, in quanto
rientranti fra gli enti regolati o finanziati dalle pubbliche
amministrazioni ai sensi dell'art. 1, co. 2, lett. d), numero 2), del
d.lgs. n. 39/2013, sono tenute a rispettare le norme sulla
incompatibilità previste nel medesimo decreto ed, in particolare,
dagli articoli 9 e 10.
Le società a partecipazione pubblica non di controllo restano
quindi soggette al regime di responsabilità previsto dal d.lgs. n.
231/2001 e non sono tenute a nominare il Responsabile della
prevenzione della corruzione, potendo comunque individuare tale
figura, nell'ambito della propria autonomia organizzativa,
preferibilmente nel rispetto delle indicazioni fornite nelle presenti
Linee guida.
Qualora le società non abbiano adottato un modello di
organizzazione e gestione ai sensi del d.lgs. n. 231/2001, resta
comunque ferma la possibilità, anche su indicazione delle
amministrazioni partecipanti, di programmare misure organizzative ai
fini di prevenzione della corruzione ex l. 190/2012.

2.2.2. La trasparenza

In virtù dell'art. 1, co. 34, della legge n. 190/2012 e dell'art.
11, co. 3, del d.lgs. n. 33 del 2013 alle società a partecipazione
pubblica non di controllo si applicano le regole in tema di
trasparenza contenute nell'art. 1, commi da 15 a 33, della legge n.
190 del 2012, limitatamente «all'attività di pubblico interesse
disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea».
Ne consegue che, limitatamente alle attività di pubblico interesse
eventualmente svolte, le società a partecipazione pubblica non di
controllo assicurano la pubblicazione nei propri siti web delle
informazioni relative ai procedimenti amministrativi (art. 1, co. 15,
l. n. 190/2012), ivi inclusi quelli posti in essere in deroga alle
procedure ordinarie (art. 1, co. 26); al monitoraggio periodico del
rispetto dei tempi procedimentali (art. 1, co. 28); ai bilanci e
conti consuntivi (art. 1, co. 15); ai costi unitari di realizzazione
delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai
cittadini (art. 1, co. 15); alle autorizzazioni o concessioni (art.
1, co. 16); alla scelta del contraente per l'affidamento di lavori,
forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di
selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al d.lgs. n. 163/2006
(art. 1, co. 16 e 32); alle concessioni ed erogazioni di sovvenzioni,
contributi, sussidi, ausili finanziari, nonchè all'attribuzione di
vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e
privati (art. 1, co. 16); ai concorsi e prove selettive per
l'assunzione del personale (art. 1, co. 16). Esse rendono noto,
inoltre, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il
cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze ai sensi dell'art.
38 del D.P.R. n. 445/2000 e ricevere informazioni circa i
provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano (art.
1, co. 29).
I dati sono pubblicati in una apposita sezione del sito denominata
"Società trasparente".
Le società partecipate, diversamente dalle società controllate,
sono sottoposte, per quanto concerne la pubblicazione dei dati
sull'organizzazione, unicamente agli obblighi di pubblicità di cui
agli artt. 14 e 15 del d.lgs. n. 33/2013, in virtù del rinvio
operato dall'art. 22, co. 3, del medesimo decreto. L'interpretazione
di queste disposizioni deve essere coordinata con l'art. 11 del
d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.l. 90/2014 che limita gli
obblighi di pubblicazione per le società a partecipazione pubblica a
quelli previsti dall'art. 1, co. da 15 a 33, della legge n. 190/2012.
Ad avviso dell'Autorità, pertanto, la pubblicazione dei dati di
cui agli artt. 14 e 15 deve avvenire con opportuni adattamenti
indicati nell'allegato 1 della presente delibera
Per quanto riguarda i dati reddituali e patrimoniali previsti
dall'art. 14, l'obbligo di trasparenza si considera assolto con la
pubblicazione dei dati relativi ai soli componenti degli organi di
indirizzo politico-amministrativo nominati o designati dalle
amministrazioni partecipanti.
Per ciò che attiene all'art. 15, con particolare riferimento alla
pubblicazione dei compensi, comunque denominati, relativi agli
incarichi dirigenziali, questa può avvenire in forma aggregata dando
conto della spesa complessiva sostenuta ciascun anno, con
l'indicazione dei livelli più alti e più bassi dei compensi
corrisposti, salvo che la società non provveda ad identificare
chiaramente, nell'ambito della propria struttura, le articolazioni
organizzative che svolgono attività di pubblico interesse. In tale
ultimo caso, per i dirigenti preposti alle predette articolazioni
organizzative, deve essere indicato il compenso da ciascuno di essi
percepito. Analoghi accorgimenti possono essere osservati per la
pubblicazione dei compensi relativi agli incarichi di collaborazione
e consulenza, come indicato nell'allegato 1.
Inoltre le società partecipate non sono tenute a nominare il
Responsabile della trasparenza nè ad adottare il Programma triennale
per la trasparenza e l'integrità ma possono comunque provvedere in
tal senso. È auspicabile, in ogni caso, che le società rendano
noto, ai fini dell'accountability, come intendono realizzare la
pubblicazione dei dati e i soggetti interni coinvolti.
Poichè le società devono pubblicare i dati e le informazioni
sopra elencati, l'Autorità ritiene che per questi dati e
informazioni sia applicabile la normativa sull'accesso civico (art.
5, d.lgs. n. 33 del 2013). Al fine di assicurare detto accesso, le
società partecipate adottano autonomamente le misure necessarie e
pubblicano, nella sezione "Società trasparente", le informazioni
relative alle modalità di esercizio di tale diritto e gli indirizzi
di posta elettronica cui inoltrare le relative richieste.
È opportuno, in aggiunta, che esse prevedano, al proprio interno,
una funzione di controllo e di monitoraggio degli obblighi di
pubblicazione, anche al fine di attestare l'assolvimento degli
stessi. Questa funzione è affidata preferibilmente all'Organismo di
vigilanza, ferme restando le scelte organizzative interne ritenute
più idonee, tenuto conto dell'esigenza di limitare gli oneri
organizzativi e di semplificare e valorizzare i sistemi di controllo
già esistenti.
Analogamente a quanto indicato per le società controllate, qualora
le società a partecipazione pubblica non di controllo non dispongano
di un sito internet in cui costituire la sezione "Società
trasparente", sarà cura delle amministrazioni partecipanti rendere
disponibile una sezione del proprio sito in cui le società
partecipate possano predisporre la sezione "Società trasparente" in
cui pubblicare i dati, ferme restando le rispettive responsabilità.

3. Gli altri enti di diritto privato in controllo pubblico e gli
altri enti di diritto privato partecipati

Per delimitare l'ambito di applicazione delle norme in materia di
prevenzione della corruzione agli enti di diritto privato diversi
dalle società è possibile adottare un criterio analogo a quello
individuato per l'applicazione della medesima disciplina alle
società pubbliche, identificando quelli che possono ritenersi
sottoposti al controllo delle pubbliche amministrazioni e quelli
meramente partecipati.
La distinzione ha effetti sull'applicazione differenziata della
normativa anticorruzione in ragione del diverso grado di
coinvolgimento delle amministrazioni negli assetti degli enti come di
seguito approfondito.

3.1.1. Gli altri enti di diritto privato in controllo pubblico

Ai sensi dell'art. 1, co. 60, della legge n. 190 del 2012,
dell'art. 11 del d.lgs. n. 33 del 2013 e dell'art. 1, co. 2, lettera
c), del d.lgs. n. 39 del 2013, sono tenuti all'applicazione della
normativa in materia di prevenzione della corruzione anche gli altri
enti di diritto privato in controllo pubblico diversi dalle società,
con particolare riguardo agli enti costituiti in forma di
"fondazione" o di "associazione" ai sensi del Libro I, Titolo II,
capo II, del codice civile. Anche per tali enti si pone, analogamente
a quanto avviene per le società controllate, il problema
dell'esposizione al rischio di corruzione che il legislatore ha
inteso prevenire con la normativa anticorruzione in relazione alle
pubbliche amministrazioni.
Per quanto concerne l'individuazione degli enti in parola, l'art.
1, co. 2, lettera c), del d.lgs. n. 39/2013 prevede che per «enti di
diritto privato in controllo pubblico» si intendono «le società e
gli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni
amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore
delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici,
sottoposti a controllo ai sensi dell'art. 2359 del codice civile da
parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti nei quali siano
riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una
partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei
componenti degli organi». Il medesimo testo è riproposto nell'art.
11 del d.lgs. n. 33 del 2013, come sostituito dall'art. 24-bis, co.
1, del dl. n. 90 del 2014, in cui si precisa, tuttavia, che
l'attuazione delle disposizioni in materia di trasparenza deve
avvenire da parte di questi enti solo limitatamente all'attività di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione
europea.
Dalla disciplina positiva e dall'analisi giurisprudenziale emerge
che il fenomeno degli enti di diritto privato in controllo pubblico
è particolarmente complesso. Gli enti in questione hanno
caratteristiche e struttura eterogenee, non sono riconducibili ad una
categoria unitaria e non sussiste, per la loro individuazione, una
nozione di controllo analoga a quella dettata dall'art. 2359 del
codice civile per le società.
Si deve trattare di enti, in particolare associazioni e fondazioni,
che hanno natura privatistica, non necessariamente con personalità
giuridica, rispetto ai quali sono riconosciuti in capo alle
amministrazioni pubbliche poteri di controllo che complessivamente
consentono di esercitare un potere di ingerenza sull'attività con
carattere di continuità ovvero un'influenza dominante sulle
decisioni dell'ente.
Fermo restando il potere di ingerenza, al fine di identificare tali
enti, si può utilizzare il metodo della individuazione di alcuni
indici, la cui ricorrenza nel caso concreto può considerarsi
sintomatica della sussistenza di un controllo pubblico. Di seguito si
elencano alcuni indici in via esemplificativa:
1. l'istituzione dell'ente in base alla legge o atto
dell'amministrazione interessata, oppure la predeterminazione, ad
opera della legge, delle finalità istituzionali o di una disciplina
speciale;
2. la nomina dei componenti degli organi di indirizzo e/o
direttivi e/o di controllo da parte dell'amministrazione;
3. il prevalente o parziale finanziamento dell'attività
istituzionale con fondi pubblici o il riconoscimento agli enti del
diritto di percepire contributi pubblici. Ciò comporta che la
gestione finanziaria degli stessi sia soggetta al controllo della
Corte dei conti con le modalità previste dall'art. 2 della l. n. 259
del 1958 per la gestione finanziaria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria;
4. il riconoscimento in capo all'amministrazione di poteri di
vigilanza, tra i quali, ad esempio:
- l'approvazione, da parte dell'amministrazione, dello statuto,
delle eventuali delibere di trasformazione e di scioglimento;
- l'approvazione, da parte dell'amministrazione, delle altre
delibere più significative, come quelle di programmazione e
rendicontazione economico - finanziaria;
- l'attribuzione all'amministrazione di poteri di scioglimento
degli organi e di commissariamento e/o estinzione in caso di
impossibilità al raggiungimento dei fini statutari o in caso di
irregolarità o gravi violazioni di disposizioni legislative nonchè
in altri casi stabiliti dallo statuto;
5. la limitazione, da parte della legge, dell'apporto di capitale
privato o della partecipazione dei privati;
6. per le associazioni, la titolarità pubblica della maggioranza
delle quote.
Perchè si verifichi l'esistenza di un controllo
dell'amministrazione occorre, anche in presenza dei suddetti indici,
procedere ad un'analisi in concreto del rapporto tra amministrazione
ed ente. In alcuni casi è possibile che la presenza anche di uno
solo dei suddetti indici sia già idonea a determinare un controllo
vero e proprio, come avviene, ad esempio, nel caso in cui
all'amministrazione competa la nomina della maggioranza dei
componenti degli organi direttivi e/o di indirizzo. Questo criterio,
anche isolatamente considerato, consente di individuare una posizione
di controllo pubblico, sempre che a tali organi siano demandate le
principali scelte programmatiche. Nella maggioranza dei casi, invece,
verificata la presenza dei predetti indici, occorre procedere ad
un'analisi in concreto del rapporto tra amministrazione ed ente.
Sempre in via generale, può avere rilievo, ai fini della
individuazione della categoria, il carattere delle attività svolte,
quali, come si è visto, la finalizzazione delle attività alla
realizzazione di un interesse pubblico: gli enti in questione, pur
avendo natura privatistica, svolgono funzioni che rientrano
nell'ambito dei compiti tipicamente appartenenti ai pubblici poteri,
ossia funzioni cui le pubbliche amministrazioni, in loro mancanza,
dovrebbero sopperire. L'assimilazione alle amministrazioni pubbliche
si deve alla pubblicità delle attività svolte dai suddetti enti,
alla strumentalità degli stessi rispetto al conseguimento di
finalità di chiara impronta pubblicistica. In particolare, secondo
il tenore letterale del d.lgs. n. 33 del 2013 e del d.lgs. n. 39 del
2013, occorre ricondurre alla categoria degli enti di diritto privato
in controllo pubblico quelli che esercitano funzioni amministrative,
attività di produzione di beni e servizi a favore delle
amministrazioni pubbliche, gestiscono servizi pubblici, ossia servizi
qualificati tali perchè l'attività in cui consistono si indirizza
istituzionalmente al pubblico, mirando a soddisfare esigenze della
collettività in coerenza con i compiti dell'amministrazione
pubblica.
Ai fini dell'identificazione degli enti in questione, spetta,
innanzitutto, alle amministrazioni specificare, anche sulla base
delle indicazioni sopra fornite, quali siano gli enti di diritto
privato in loro controllo. Detta ricognizione è resa necessaria
dall'art. 22, co. 1, lett. c), del d.lgs. n. 33 del 2013, secondo cui
ciascuna amministrazione è tenuta a pubblicare l'elenco degli enti
di diritto privato, comunque denominati, controllati "con
l'indicazione delle funzioni attribuite, delle attività svolte in
favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico
affidate".

3.1.2. Le misure organizzative per la prevenzione della corruzione

Gli enti di diritto privato in controllo pubblico sono tenuti ad
applicare la normativa sulla prevenzione della corruzione. Per quanto
attiene alle iniziative da porre in essere, valgono le indicazioni
formulate in relazione alle società controllate (v. par. 2.1.1.).
Le amministrazioni controllanti assicurano, quindi, l'adozione del
modello previsto dal d.lgs. n. 231/2001 da integrare con le misure
organizzative e di gestione per la prevenzione della corruzione ex
lege n. 190/2012. Gli enti nominano un Responsabile della prevenzione
della corruzione nell'ambito del personale in servizio. Come visto
sopra, le misure previste per corrispondere alle finalità della l.
n. 190/2012 sono strettamente correlate al modello di organizzazione
e gestione previsto dal d.lgs. n. 231 del 2001, anche se è opportuno
che i contenuti siano chiaramente identificabili.
Nelle ipotesi residuali, in cui manchi il modello di organizzazione
e gestione previsto dal d.lgs. n. 231 del 2001, gli enti sono
comunque tenuti ad adottare misure organizzative di prevenzione della
corruzione in coerenza con le finalità della legge n. 190/2012,
analogamente a quanto sopra indicato per le società in controllo
pubblico.
Al RPC spetta la predisposizione delle misure per la prevenzione
della corruzione, nonchè le proposte di modifica e di aggiornamento.
Le misure sono adottate dall'organo di indirizzo dell'ente. Per i
contenuti e l'aggiornamento delle misure si rinvia a quanto precisato
nel paragrafo 2.1.1. con riferimento alle società in controllo
pubblico.

3.1.3. Il Responsabile della prevenzione della corruzione

Per quanto concerne il Responsabile della prevenzione della
corruzione, valgono le stesse indicazioni fornite con riguardo alle
società controllate nel paragrafo 2.1.2., al quale dunque si rinvia.
Anche per questi enti, le amministrazioni controllanti inseriscono
all'interno dei propri piani di prevenzione della corruzione le
misure, anche organizzative, utili ai fini della vigilanza
sull'effettiva nomina da parte degli enti di diritto privato in
controllo pubblico del RPC e sull'adozione di misure idonee a
prevenire fenomeni corruttivi.

3.1.4. La trasparenza

L'art. 11, co. 2, lettera b), del d.lgs. n. 33 del 2013 prevede che
sono soggetti a tutti gli obblighi di trasparenza previsti dal
medesimo decreto gli enti di diritto privato in controllo pubblico
che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di
beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione
di servizi pubblici o i cui vertici o componenti degli organi siano
nominati o designati dalle amministrazioni.
Anche per questi enti, così come per le società in controllo
pubblico, la trasparenza deve essere assicurata sia sull'attività,
limitatamente a quella di pubblico interesse disciplinata dal diritto
nazionale e dell'Unione europea, sia sull'organizzazione.
Ai fini dell'attuazione del d.lgs. n. 33 del 2013, gli enti di
diritto privato in controllo pubblico adottano il Programma triennale
per la trasparenza e l'integrità, nominano il Responsabile della
trasparenza, di norma coincidente con il Responsabile della
prevenzione della corruzione, assicurano l'esercizio dell'accesso
civico e istituiscono nel proprio sito web una sezione denominata
"Amministrazione trasparente".
Poichè la disciplina è la stessa applicabile alle società in
controllo pubblico, si rinvia complessivamente a quanto precisato nel
par. 2.1.3. per dette società.
Per limitare gli oneri derivanti dalla disciplina della
trasparenza, qualora gli enti di diritto privato in controllo
pubblico non dispongano di un sito web in cui inserire la sezione
«Amministrazione trasparente», sarà cura delle amministrazioni
controllanti rendere disponibile una sezione del proprio sito in cui
gli enti possano pubblicare i dati, ferme restando le rispettive
responsabilità.

3.2. Altri enti di diritto privato partecipati

Sono da ricomprendere tra gli "altri enti di diritto privato
partecipati" quegli enti di natura privatistica, diversi dalle
società, non sottoposti a controllo pubblico, cioè quelli le cui
decisioni e la cui attività non risultano soggette al controllo
dell'amministrazione nelle forme e nei modi illustrati nel paragrafo
3.1. Questi enti sono rilevanti ai fini della normativa in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza in quanto comunque
partecipati da amministrazioni.
Infatti, detti enti, pur avendo natura di diritto privato, si
possono configurare quali strutture organizzative che hanno un
rilievo pubblico in quanto deputate a svolgere attività
amministrative ovvero attività di interesse generale. Nonostante
l'autonomia statutaria e gestionale loro riconosciuta,
all'amministrazione sono attribuiti poteri di vigilanza in ragione
della natura pubblica dell'attività svolta. Detti poteri possono
sostanziarsi, ad esempio, nell'approvazione da parte
dell'amministrazione degli atti fondamentali, nella formulazione di
rilievi sui bilanci, nei compiti di verifica dell'effettiva tutela
dei beneficiari secondo le forme individuate negli statuti.
Nella categoria degli enti di diritto privato solo partecipati da
pubbliche amministrazioni rientrano, anche sulla base della
giurisprudenza, ordinaria e costituzionale, le fondazioni bancarie,
le casse di previdenza dei liberi professionisti, le associazioni e
le fondazioni derivanti dalla trasformazione per legge di istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficienza, nonostante l'indubbio rilevo
di interesse generale delle funzioni ad esse attribuite.

3.2.1. Le misure organizzative di prevenzione della corruzione

In considerazione delle finalità istituzionali perseguite da
questi enti non viene meno l'interesse generale alla prevenzione
della corruzione. Poichè, però, tali enti non sono considerati in
controllo pubblico essi non sono tenuti ad adottare le misure
previste dalla l. n. 190/2012 nè a nominare un Responsabile della
prevenzione della corruzione.
È compito delle pubbliche amministrazioni partecipanti promuovere,
in special modo nel caso in cui esse corrispondano all'ente forme di
finanziamento a vario titolo riconosciute, l'adozione di protocolli
di legalità che disciplinino specifici obblighi di prevenzione della
corruzione e di trasparenza, diversamente calibrati e specificati in
base alla tipologia di poteri, di vigilanza, di finanziamento o di
nomina, che l'amministrazione esercita. In questi casi i protocolli
di legalità devono disciplinare, ad esempio, gli obblighi di
trasparenza e di informazione sull'uso delle risorse pubbliche da
parte dei beneficiari. Nel caso di esercizio di soli poteri di
vigilanza, occorre che nei protocolli siano indicate le modalità per
rendere tale attività efficace e trasparente, assicurandone la
conoscibilità degli esiti.
È anche compito delle amministrazioni che a vario titolo vi
partecipano, promuovere, da parte di questi soggetti, l'adozione di
modelli come quello previsto nel d.lgs. n. 231 del 2001, laddove ciò
sia compatibile con la dimensione organizzativa degli stessi.

3.2.2. La trasparenza

Per ragioni di coerenza complessiva nell'interpretazione
sistematica delle norme, non essendo tali enti destinatari diretti
delle disposizioni contenute nell'art. 11, co. 3, del d.lgs. n. 33
del 2013, le amministrazioni partecipanti sono tenute a promuovere,
all'interno dei protocolli di legalità di cui al precedente
paragrafo, l'applicazione anche da parte di tali enti degli obblighi
di trasparenza individuati per le società a partecipazione pubblica
non di controllo.

4. Enti pubblici economici

Gli enti pubblici economici, ancorchè svolgano attività di
impresa, sono da ritenersi tra i soggetti destinatari della normativa
in materia di anticorruzione e trasparenza in quanto enti che
perseguono finalità pubbliche. L'art. 1, commi 59 e 60, della legge
n. 190 del 2012, non può che ricevere una interpretazione
costituzionalmente orientata volta a ricomprendere nel novero dei
soggetti tenuti all'applicazione delle disposizioni di prevenzione
della corruzione anche gli enti pubblici economici atteso che, anche
per la natura delle funzioni svolte, essi sono esposti ai medesimi
rischi che il legislatore ha inteso prevenire per le pubbliche
amministrazioni, per le società, e gli altri enti di diritto privato
controllati o partecipati. Diversamente, la normativa genererebbe
un'evidente asimmetria applicandosi a soggetti privati, quali le
società, che esercitano attività d'impresa, ma non ad enti pubblici
che pure svolgono il medesimo tipo di attività.
Gli enti pubblici economici, d'altra parte, sono da subito stati
inclusi dal Piano Nazionale Anticorruzione tra i soggetti cui
applicare le disposizioni in materia di prevenzione della corruzione
e trasparenza della legge n. 190 del 2012. La delibera dell'Autorità
n. 50 del 2013 aveva chiarito l'applicabilità ad essi delle misure
di trasparenza, anche se, allora, limitatamente, alle previsioni dei
commi da 15 a 33 dell'art. 1 della legge n. 190. Da ultimo, a
ulteriore conferma, è intervenuta la modifica dell'art. 11 del
d.lgs. n. 33 del 2013, che al co. 2, lett. a), si riferisce agli
«enti di diritto pubblico non territoriali, comunque denominati,
istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione,
ovvero i cui amministratori siano da questa nominati», tra cui
rientrano gli enti pubblici economici, come ha precisato l'Autorità
con la delibera n. 144 del 2014.

4.1. Le misure organizzative per la prevenzione della corruzione e il
Responsabile della prevenzione della corruzione

Nella prospettiva indicata, le misure introdotte dalla legge n. 190
del 2012 ai fini di prevenzione della corruzione si applicano agli
enti pubblici economici.
In particolare, considerate le attività svolte in regime di
diritto privato e tenuto conto che a tali enti si applicano le
disposizioni previste dal d.lgs. n. 231/2001 appare coerente
un'interpretazione delle norme che prevede l'applicazione delle
misure stabilite per le società in controllo pubblico e indicate nei
paragrafi 2.1.1. e 2.1.2. ai quali, dunque, si rinvia.

4.2. La trasparenza

A seguito delle modifiche introdotte dal d.l. n. 90 del 2014
all'art. 11 del d.lgs. n. 33 del 2013 gli enti pubblici economici
sono tenuti ad osservare la medesima disciplina in materia di
trasparenza prevista per le pubbliche amministrazioni.
Sulla base del nuovo quadro normativo sono, pertanto, da ritenersi
superate le indicazioni in materia di trasparenza rivolte agli enti
pubblici economici contenute nella delibera A.N.AC. n. 50 del 2013 e
nel PNA.
Per l'attuazione degli obblighi di trasparenza del d.lgs. n. 33 del
2013 gli enti pubblici economici adottano il Programma triennale per
la trasparenza e l'integrità, nominano il Responsabile della
trasparenza, di norma coincidente con il Responsabile della
prevenzione della corruzione, istituiscono sul proprio sito web una
sezione denominata "Amministrazione trasparente" nella quale
pubblicano i documenti, le informazioni e i dati previsti dal d.lgs.
n. 33/2013 e assicurano l'esercizio dell'accesso civico.

5. Attività di vigilanza dell'A.N.AC.

Come sopra ricordato le pubbliche amministrazioni redigono e
pubblicano sul proprio sito istituzionale, ai sensi dell'art. 22, co.
1, del d.lgs. n. 33 del 2013, un elenco degli enti e delle società
da esse partecipate o controllate.
L'attività di vigilanza e controllo dell'A.N.AC., che può
comportare anche l'adozione di sanzioni, è svolta anche tenuto conto
di tali elenchi nonchè dei dati sulle società partecipate
comunicati dalle pubbliche amministrazioni al Dipartimento del Tesoro
del MEF, in attuazione del decreto del Ministero dell'Economia del 30
luglio 2010(adottato ai sensi dell'art. 2, co. 222, della l. n.
191/2009), e dell'art. 17, co. 3 e 4, del d.l. n. 90/2014, convertito
con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014.
I documenti contenenti le misure di prevenzione della corruzione ex
lege n. 190/2012 e i loro aggiornamenti, ivi inclusi i Programmi
triennali per la trasparenza e l'integrità, devono essere pubblicati
esclusivamente nei siti istituzionali delle società e degli enti,
nella sezione "Amministrazione trasparente"/"Società trasparente"
sotto-sezione "Altri contenuti - Corruzione". In una logica di
semplificazione degli oneri, pertanto, essi non devono essere
trasmessi all'A.N.AC. nè al Dipartimento della Funzione Pubblica
mediante il sistema integrato "PERLA PA".

6. Disciplina transitoria

Considerate le modifiche apportate dalla disciplina delle presenti
Linee guida rispetto ai contenuti del PNA, le società e gli altri
enti di diritto privato in controllo pubblico, nonchè gli enti
pubblici economici, procedono, qualora non l'abbiano già fatto, a
nominare tempestivamente il Responsabile della prevenzione della
corruzione affinchè predisponga entro il 15 dicembre 2015 una
relazione recante i risultati dell'attività di prevenzione svolta
sulla base di quanto già previsto dal PNA e dando conto delle misure
già adottate in attuazione delle presenti Linee guida.
L'adeguamento alle presenti Linee guida, con l'adozione delle
misure di organizzazione e gestione per la prevenzione della
corruzione ex lege n. 190/2012, dovrà comunque avvenire entro il 31
gennaio 2016.
Per quanto attiene alla trasparenza, fermo restando quanto già
stabilito anche in termini di sanzioni dall'art. 22 del d.lgs. n.
33/2013, le società e gli enti destinatari delle presenti Linee
guida adeguano tempestivamente i propri siti web con i dati e le
informazioni da pubblicare, tenuto conto che le disposizioni in
materia di trasparenza di cui al d.lgs. n. 33/2013 si applicano a
tali soggetti già in virtù di quanto previsto dall'art. 24 bis del
d.l. n. 90/2014.
Per le misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza da
introdurre nelle società e negli altri enti di diritto privato
partecipati, le amministrazioni partecipanti promuovono,
tempestivamente e comunque non oltre il 31 dicembre 2015, la stipula
dei protocolli di legalità, ove è indicata la cadenza temporale
delle misure da adottare negli enti.
Le presenti Linee guida entrano in vigore dalla data di
pubblicazione sul sito istituzionale dell'Autorità.
Il Consiglio ne dispone anche la pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale.
Approvato dal Consiglio nella seduta del 17 giugno 2015.

Roma, 17 giugno 2015

Il Presidente: Cantone

Depositata presso la Segreteria del Consiglio il 23 giugno 2015

Il Segretario: Esposito

(1) In particolare le Linee guida intervengono sulle seguenti parti
del PNA: 1.3 - Destinatari - pag. 12; 3.1.1 - I Piani Triennali
di Prevenzione della Corruzione - P.T.P.C. - e i modelli di
organizzazione e gestione del d.lgs. n. 231 del 2001 - pag.
33-34; 3.1.2 Trasparenza - pag. 35; 3.1.7 - Conferimento di
incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o
incarichi precedenti (pantouflage - revolving doors) - pag. 40;
3.1.8 - Incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali -
pag. 42; Allegato 1 A Soggetti e ruoli della strategia di
prevenzione; A.1 Soggetti e ruoli della strategia di prevenzione
a livello nazionale - pag. 3; A.2 Soggetti e ruoli della
strategia di prevenzione a livello decentrato - pag. 5 e 6; B.3.1
Ambito di applicazione delle norme sulla trasparenza - pag.
34-36; B.9 Incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali
- pag. 50.

(2) Ministero economia e finanza, Dipartimento del Tesoro "Patrimonio
della PA. Rapporto sulle partecipazioni detenute dalle
Amministrazioni Pubbliche al 31 dicembre 2012" - Luglio 2014.
http://www.dt.tesoro.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/
programmi_cartolarizzazione/patrimonio_pa/Rapporto_Partecipazioni
_DatiAnno2012.pdf.

(3) Per quanto riguardo il c.d. "controllo di fatto" cfr. Tribunale
di Venezia, decreto 10 febbraio 2011, ove si afferma che «Mentre
il controllo di una società su un'altra è presunto in caso di
maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria, per
dimostrare "l'influenza dominante" è indispensabile verificare
in concreto l'andamento delle assemblee della partecipata per un
arco di tempo ragionevolmente significativo, al fine di valutare
se vi sia stata un'effettiva capacità di controllo da parte
dell'asserita controllante».

Allegato 1

Principali adattamenti degli obblighi di trasparenza contenuti
nel d.lgs. n. 33/2013 per le società e gli enti di diritto privato
controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni

Parte di provvedimento in formato grafico