1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 26-7-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 356 SENTENZA 13 - 24 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Forze armate - Sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - Procedimento per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari di Stato - Obbligo di nominare d'ufficio un difensore che assista l'incolpato dinanzi alla commissione di disciplina, quando questi non lo abbia designato - Mancata previsione - Asserita violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza e del diritto di difesa - Esclusione - Non comparabilita' con la norma, per cui la presenza di un difensore e' sempre assicurata, applicabile nel procedimento per l'irrogazione della sanzione disciplinare (che a differenza della sanzione disciplinare di Stato incide sulla liberta' personale) della consegna di rigore - Possibilita' di contraddittorio e di difesa anche in mancanza della obbligatorieta' dell'assistenza di un difensore - Non fondatezza della questione. Forze armate - Sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - Procedimento per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari di Stato - Non consentita possibilita' per il difensore nominato dall'incolpato o designato dal Presidente della commissione di disciplina, di interventi dinanzi alla commissione quando il sottufficiale rimanga assente Irrazionalita' - Indebita compressione del diritto dell'incolpato di non comparire affidando a chi lo assiste il compito di giustificarlo - Illegittimita' costituzionale parziale. Forze armate - Sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - Sanzioni disciplinari di Stato - Perdita del grado per rimozione a causa di violazione del giuramento o per altri motivi disciplinari, previo giudizio della commissione di disciplina - Asserita non rispondenza all'esigenza, posta anche dal principio di imparzialita' della pubblica amministrazione, che anche per gli illeciti disciplinari i comportamenti suscettibili di sanzione siano definibili in base alla legge - Esclusione, in quanto gli atti di cui il sottufficiale si sia reso responsabile sono in ogni caso adeguatamente caratterizzati dalla incompatibilita' con gli essenziali doveri del suo stato - Non fondatezza della questione. (Legge 31 luglio 1954, n. 599, artt. 73, primo comma, 74, primo comma, 60, primo comma, numero 6, e 63, lettera d)). (Cost., artt. 3, 24, secondo comma, 25, secondo comma, e 97). (095C0959) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 26-7-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 73, primo
comma, 74, primo comma, e del combinato disposto degli artt. 60,
primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge 31 luglio 1954,
n. 599 (Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica), promosso con ordinanza emessa il 14 aprile 1994
dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso
proposto da Gaetano D'Andrea contro il Ministero della difesa ed
altra, iscritta al n. 796 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione di Gaetano D'Andrea;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Antonino Romeo per Gaetano D'Andrea;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 14 aprile 1994 nel corso di un
giudizio promosso dal sottufficiale dell'Aeronautica militare Gaetano
D'Andrea per ottenere l'annullamento del decreto del Ministero della
difesa con il quale gli era stata comminata la sanzione disciplinare
di Stato della perdita del grado per rimozione, il Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale concernenti: a) l'omessa previsione
dell'obbligo di nominare un difensore d'ufficio nel procedimento
disciplinare e l'impossibilità per il difensore di intervenire
dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato
(artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge 31 luglio
1954, n. 599, sullo "Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della
Marina e dell'Aeronautica"); b) la genericità della norma che
prevede i comportamenti sanzionati con la rimozione e conseguente
perdita del grado, norma che risulta dal combinato disposto degli
artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge n. 599
del 1954.
2. - In relazione al primo ordine di questioni, il giudice
rimettente ritiene che le disposizioni denunciate, in quanto non
prevedono l'obbligo della nomina del difensore d'ufficio (art. 73,
primo comma) e nella parte in cui stabiliscono l'impossibilità per
il difensore eventualmente designato di intervenire dinanzi alla
Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato (art. 74, primo
comma), violino il diritto di difesa (art. 24, secondo comma, della
Costituzione). La garanzia di effettività del contraddittorio
sarebbe lesa sia se l'incolpato non nomini un difensore, sia se,
avendolo nominato, ma rimanendo assente dinanzi alla Commissione di
disciplina, non possa essere difeso da chi lo assiste.
Ad avviso del giudice rimettente questa regolamentazione
determinerebbe anche un'irragionevole disparità di trattamento tra
chi sia incolpato di un illecito disciplinare punibile con una
sanzione di Stato e chi incorra in un illecito disciplinare passibile
della sanzione di corpo della consegna di rigore, giacchè solo in
quest'ultimo caso il militare avrebbe diritto all'assistenza di un
difensore d'ufficio, secondo quanto prevedono le norme di principio
sulla disciplina militare (art. 15, secondo comma, della legge 11
luglio 1978, n. 382).
La soluzione del dubbio di legittimità costituzionale è
considerata dal giudice rimettente pregiudiziale per la decisione del
giudizio principale, in quanto il procedimento disciplinare si è
svolto dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza
dell'incolpato e del difensore, il quale, se nominato, non avrebbe
potuto assistere il militare incolpato non comparso.
3. - In ordine alla questione concernente la fattispecie
sanzionata disciplinarmente, il giudice rimettente ritiene che la
formula "per violazione del giuramento o per altri motivi
disciplinari", adottata per definire i casi nei quali è prevista la
perdita del grado (art. 60, primo comma, numero 6), della legge n.
599 del 1954), sia estremamente generica, potendosi riferire a tutte
le mancanze previste dal codice di disciplina. In tal modo
l'incolpato non sarebbe posto in grado di conoscere preventivamente i
comportamenti puniti con la sanzione della rimozione, mentre
all'Amministrazione sarebbe attribuita la più ampia discrezionalità
nello stabilire in relazione a quali illeciti infliggere la
rimozione, che determina la cessazione dal servizio, quando per le
sanzioni disciplinari di corpo i comportamenti per i quali può
essere inflitta la consegna di rigore devono essere specificatamente
previsti dal regolamento di disciplina (art. 14, ultimo comma, della
legge n. 382 del 1978).
Il giudice rimettente ritiene che questa normativa sia in
contrasto con il principio di legalità (art. 25, secondo comma,
della Costituzione), in mancanza di una definizione precisa e
riconoscibile delle fattispecie sanzionate con la grave sanzione
della rimozione, e violi il principio di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione), perchè il potere disciplinare risulterebbe dilatato
in misura difficilmente sindacabile anche in sede di tutela
giurisdizionale.
Anche la soluzione di questo dubbio di legittimità costituzionale
è considerata pregiudiziale rispetto alla decisione del giudizio
principale, in quanto al sottufficiale, già sanzionato penalmente
per diserzione, è stata addebitata, con una contestazione
equivalente ad una generica trasgressione dei doveri d'ufficio, la
violazione di norme del regolamento di disciplina militare che
riguardano il comportamento contrario al giuramento prestato, al
grado, al senso di responsabilità ed al contegno del militare (artt.
9, 10, 14 e 36 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).
4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la parte
privata, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale
siano dichiarate fondate.
Considerato in diritto
1. - I dubbi di legittimità costituzionale investono, sotto due
profili, le norme sullo stato dei sottufficiali dell'Esercito, della
Marina e dell'Aeronautica, che regolano il procedimento per
l'irrogazione delle sanzioni disciplinari di Stato e la
configurazione delle violazioni disciplinari punibili con la perdita
del grado per rimozione.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ritiene che
siano in contrasto con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza
(art. 3 della Costituzione), come pure con il diritto di difesa (art.
24, secondo comma, della Costituzione), la mancata previsione
dell'obbligo di nominare d'ufficio un difensore che assista
l'incolpato dinanzi alla Commissione di disciplina, quando questi non
lo abbia designato, e l'esclusione dell'intervento del difensore
dinanzi alla Commissione stessa quando si proceda in assenza
dell'incolpato (artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge
31 luglio 1954, n. 599). Il giudice rimettente sottolinea che la
presenza di un difensore è sempre assicurata dalle norme sulla
disciplina militare nel procedimento previsto per irrogare la
sanzione disciplinare di corpo della consegna di rigore (art. 15,
secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382).
Con riferimento alla disciplina sostanziale, la genericità della
definizione della condotta ("per violazione del giuramento o per
altri motivi disciplinari") che può essere sanzionata con la perdita
del grado per rimozione (artt. 60, primo comma, numero 6) e 63,
lettera d), della legge 31 luglio 1954, n. 599) è ritenuta in
contrasto sia con la garanzia di legalità in relazione alle sanzioni
punitive amministrative (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
sia con il principio di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), alla quale sarebbe
attribuito un potere discrezionale eccessivamente ampio e
difficilmente sindacabile in sede di tutela giurisdizionale.
2. - I dubbi di legittimità costituzionale relativi
all'assistenza di un ufficiale difensore dinanzi alla Commissione di
disciplina sono solo in parte fondati.
Il primo di essi riguarda l'art. 73, primo comma, della legge n.
599 del 1954, nella parte in cui stabilisce che "il sottufficiale
può farsi assistere da un ufficiale difensore, da lui scelto o
designato dal presidente della Commissione di disciplina". Secondo il
giudice rimettente questa disposizione non prevede che in ogni caso
vi sia un difensore nel procedimento per l'irrogazione delle sanzioni
di Stato, come invece è disposto dall'art. 15, secondo comma, delle
norme di principio sulla disciplina militare (legge n. 382 del 1978)
per infliggere la sanzione disciplinare di corpo della consegna di
rigore.
Assumendo come parametro di scrutinio l'art. 3 della Costituzione,
le due situazioni sono state già ritenute dalla Corte non
comparabili. Difatti l'assistenza obbligatoria di un difensore,
prevista per la sanzione disciplinare di corpo della consegna di
rigore, che può essere comminata per un massimo di quindici giorni,
attiene al principio di libertà personale, garantito dall'art. 13
della Costituzione, che la consegna di rigore coinvolge (sentenza n.
17 del 1991). Inoltre la consegna di rigore è inflitta, seguendo una
procedura semplificata, direttamente dal comandante di corpo o di
ente, sentito il parere di una commissione consultiva nominata dal
comandante stesso (artt. 66 e 67 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).
È quindi evidente l'esigenza che siano altri a rappresentare le
ragioni dell'incolpato di fronte all'autorità che determina la
sanzione da irrogare ed alla quale il militare è, e continuerà ad
essere, sottoposto.
L'adozione delle sanzioni di Stato è circondata da maggiori
garanzie, sia per la composizione della Commissione di disciplina, al
cui giudizio è sottoposto il sottufficiale (il quale ha anche la
facoltà di ricusarne un componente), sia per il disegno del
procedimento, non dissimile da quello previsto dallo statuto degli
impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), nel
quale pure non vi è l'obbligo per l'impiegato di farsi assistere da
un difensore (si veda, ancora, la sentenza n. 17 del 1991).
In riferimento all'art. 24 della Costituzione, è da rilevare che
il diritto di difesa non si estende, nel suo pieno contenuto, oltre
la sfera della giurisdizione, sino a coprire ogni procedimento
contenzioso di natura amministrativa, nel quale tuttavia deve essere
salvaguardata una possibilità di contraddittorio che garantisca un
nucleo essenziale di valori inerenti ai diritti inviolabili della
persona (sentenze n. 71 e n. 57 del 1995), quando possono derivare
per essa sanzioni che incidono su beni, quale il mantenimento del
rapporto di servizio o di lavoro, che hanno rilievo costituzionale.
Il contraddittorio e la possibilità di difesa non implicano
l'obbligatorietà dell'assistenza di un difensore, anche se il
legislatore potrebbe opportunamente, nella sua discrezionalità,
prevederla, seguendo un modello di più elevata garanzia.
Del resto, le norme esplicative per l'adozione dei provvedimenti
disciplinari di Stato nei procedimenti a carico dei sottufficiali,
emanate, in applicazione della legge n. 599 del 1954, dal Ministro
per la difesa con decreto del 15 settembre 1955, interpretano ed
intendono attuare nella prassi amministrativa la prescrizione
dell'art. 73 della legge nel senso che il presidente della
Commissione di disciplina "provvede ad interpellare il giudicando
perchè dichiari per iscritto, ed entro dieci giorni, se e da quale
ufficiale in servizio intenda essere assistito" e che, "qualora il
giudicando non abbia rinunciato al diritto di farsi assistere ma non
abbia scelto il proprio difensore, questo è designato d'ufficio"
((Paragrafo) 6 della sezione II del capo IV). È dunque previsto che
sia assicurata un'assistenza difensiva, rinunciabile solo in modo
esplicito dall'interessato, anche in caso di inerzia di quest'ultimo.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 73, primo
comma, della legge n. 599 del 1954 non è pertanto fondata, in
relazione ad entrambi i parametri di valutazione indicati dal giudice
rimettente.
3. - Fondato è invece il dubbio di legittimità costituzionale
dell'art. 74, primo comma, della stessa legge, nella parte in cui non
consente al difensore, nominato dall'interessato o designato dal
presidente della Commissione di disciplina, di intervenire dinanzi
alla Commissione stessa quando il sottufficiale nei cui confronti si
procede rimanga assente.
La questione deve essere esaminata nel merito anche se il
sottufficiale, convocato dalla Commissione e non presentatosi, non ha
provveduto a nominare un ufficiale difensore. La mancanza della
nomina, difatti, non esclude la rilevanza della questione, giacchè
tale omissione si inserisce in un contesto normativo che avrebbe
determinato l'inutilità della nomina o della designazione d'ufficio
di un ufficiale difensore. Questi, in base alla norma sottoposta a
verifica di costituzionalità, non sarebbe potuto intervenire dinanzi
alla Commissione di disciplina, essendo rimasto assente l'incolpato.
Il divieto di esplicare un mandato difensivo in assenza
dell'incolpato si palesa del tutto irrazionale. Ammessa, difatti, la
facoltà di farsi assistere da un difensore, l'effettività
dell'attività difensiva non può essere condizionata alla condotta
dell'incolpato nel procedimento. Questi può legittimamente non
comparire dinanzi alla Commissione di disciplina secondo una sua
libera scelta, preferendo affidare a chi lo assiste l'enunciazione
delle ragioni a giustificazione della propria condotta ed a sostegno
della propria posizione, senza che ne derivi una ingiustificata
compressione delle attività difensive.
Deve essere, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 74, primo comma, ultimo periodo, della legge n. 599 del
1954, limitatamente alla parola "non", che immediatamente precede "è
ammesso ad intervenire".
4. - Gli artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della
legge n. 599 del 1954 comprendono tra le sanzioni disciplinari di
stato la perdita del grado per rimozione; stabiliscono inoltre, quale
causa di rimozione, la violazione del giuramento o altri motivi
disciplinari, previo giudizio della Commissione di disciplina.
Il giudice rimettente sottolinea la genericità della formula
usata dal legislatore e ritiene violato il principio di legalità,
per l'assenza di una definizione precisa e riconoscibile della
fattispecie sanzionata. Invoca, quali parametri del giudizio di
legittimità costituzionale, gli artt. 25, secondo comma, e 97 della
Costituzione.
La prima di queste disposizioni costituzionali stabilisce un
principio di necessaria e previa definizione legislativa degli
illeciti, attribuendo forza di vincolo costituzionale ad un principio
che caratterizza il diritto penale; ma non può trovare immediata
estensione ad ogni campo di illecito, dovendo l'art. 25, secondo
comma, della Costituzione essere interpretato in necessario
collegamento con il primo comma dello stesso articolo, che si
riferisce alla materia penale e non copre quindi la materia degli
illeciti disciplinari (sentenza n. 100 del 1981; ordinanza n. 541 del
1988).
Tuttavia il principio che è alla base di tale disposizione,
diretto a garantire la persona da arbitrarie sanzioni suscettibili di
incidere su valori costituzionalmente tutelati, se non consente la
trasposizione della penetrante esigenza di protezione propria della
sfera penale - che, toccando la libertà personale, impone la
puntuale e completa definizione dei comportamenti vietati e delle
relative sanzioni -, richiede che anche nell'esercizio di altri
poteri autoritativi, quali quelli propri della pubblica
amministrazione in materia disciplinare, i comportamenti suscettibili
di sanzione siano definiti in base alla legge. Può permanere un
ambito di elasticità nella puntuale configurazione e nella
determinazione delle condotte sanzionabili, ma è sempre necessario,
anche in coerenza con il principio di imparzialità
dell'amministrazione, che esse siano riferibili a principi enunciati
da disposizioni legislative o enucleabili dai valori che ispirano nel
loro complesso le regole di comportamento che caratterizzano la scala
di doveri propri della funzione esercitata.
Per quanto riguarda la perdita del grado per rimozione, prevista
per i sottufficiali dalla disposizione denunciata, il riferimento ai
"motivi disciplinari" indicati dall'art. 60, primo comma, numero 6),
della legge n. 599 del 1954 si integra con l'indicazione della
responsabilità per "atti incompatibili con lo stato di
sottufficiale", richiesta dall'art. 67 della stessa legge per la
sottoposizione a Commissione di disciplina. Pur se è da auspicare
una più stringente definizione legislativa, che adegui le garanzie
per le sanzioni di stato al livello di definizione degli illeciti ora
delineato dalle norme di principio sulla disciplina militare (legge
n. 382 del 1978) e dal regolamento di disciplina militare (d.P.R. n.
545 del 1986), le disposizioni denunciate, il cui contenuto
descrittivo dei comportamenti sanzionabili si combina con quanto
previsto dall'art. 67 della legge n. 599 del 1954, non attingono alla
rottura del principio di legalità e non determinano violazione
dell'imparzialità dell'amministrazione. Gli atti di cui il
sottufficiale si sia reso responsabile - nel caso oggetto del
giudizio principale la diserzione - devono essere "incompatibili con
il suo stato", tali cioè da non garantire l'adempimento dei propri
doveri e da non consentire il permanere del rapporto. Si impone
quindi, nel giudizio della Commissione di disciplina e nel
provvedimento che accerta la consistenza dell'addebito, una
motivazione tanto più rigorosa ed esauriente, quanto meno specifica
è la formula che descrive i comportamenti sanzionati, di modo che si
possa esercitare quel più penetrante sindacato di legittimità da
parte del giudice, già affermato dalla giurisprudenza amministrativa
proprio con riferimento ai provvedimenti disciplinari per i militari.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 74, primo
comma, ultimo periodo, della legge 31 luglio 1954, n. 599 (Stato dei
sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica),
limitatamente alla parola "non", che immediatamente precede "è
ammesso ad intervenire";
2) dichiara non fondate:
a) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 73,
primo comma, della legge 31 luglio 1954, n. 599, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
b) la questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d),
della legge 31 luglio 1954, n. 599, sollevata, in riferimento agli
artt. 25, secondo comma, e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0959