1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 1997
N. 12 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 1997 (della regione Lombardia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Rientro nelle quote stabilite - Disciplina adottata in legge di conversione, con moditicazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552 - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-1996 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento supplementare eventualmente dovuto - Adozione di un sistema di impugnazioni avverso le determinazioni dell'AIMA, che, data la confermata esclusione dell'autocertiticazione dei quantitativi prodotti, gia' prevista da legge precedente, e la evidente impraticabilita' della pur prevista opposizione (ma con applicazione del silenzio-rifiuto alla scadenza di un termine di soli trenta giorni) alla stessa AIMA, costringe gli interessati, nella loro generalita', a ricorrere all'autorita' giurisdizionale, con conseguenti prolungate e onerose incertezze - Imposizione di un sistema, riguardo alla consentita compensazione tra le maggiori e minori quantita' di prodotto consegnate, accentrato sull'AIMA e da effettuarsi solo a livello nazionale, con pregiudizio per gli interessi dei produttori lombardi - Effettuazione della compensazione, da parte dell'AIMA (con obbligo, per gli acquirenti di versare il dovuto prelievo supplementare entro il 31 gennaio 1997) tenendo conto dell'esito dei ricorsi, con la conseguente impossibilita' per gli interessati che hanno proposto i ricorsi, di avvalersi della compensazione - Impossibilita', inoltre, di un efficace esercizio, da parte della regione ricorrente, anche riguardo alla compensazione delle quote, dei suoi poteri di programmazione, governo e controllo del settore - Attribuzione all'AIMA, a partire dal 1 gennaio 1997, anche della definizione dei criteri di redistribuzione (con confluenza delle quote liberate in un fondo nazionale) dei programmi di volontario abbandono della produzione - Lamentato contrasto della normativa statale, in tutti gli aspetti su esposti, con le norme dei regolamenti comunitari (in particolare nn. 804/1968 e 856/1984) circa i tempi (dal 1 aprile al 31 marzo dell'anno successivo) delle campagne lattiere - Insuscettibilita' del decreto-legge n. 552, in quanto emanato in difetto dei presupposti di provvisorieta' e straordinaria necessita' ed urgenza, ad essere convertito - Deducibilita' di tali violazioni da parte della regione ricorrente, giacche' esse toccano le competenze della stessa nella materia dell'agricoltura - Violazione, infine, del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, per la non prevista partecipazione delle regioni ai procedimenti relativi alla riduzione delle quote individuali, partecipazione non adeguatamente salvaguardata dal previsto parere, da rendersi, riguardo alla adottata normativa, per tramite del Ministero delle risorse agricole, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali - Richiamo alle sentenze nn. 520/1995, 360/1996, 29/1995, 32/1960, 64 e 183 del 1987, 272 e 302 del 1988, 87/1996 nonche' all'ordinanza n. 165/1995. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Rientro nelle quote stabilite - Disposizioni della legge di conversione, con modificazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552 - Confermata validita' e salvezza degli atti e provvedimenti adottati e degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti sulla base dei dd.-ll. 15 marzo 1996, n. 124, 16 maggio 1996, n. 260, 8 luglio 1996, n. 353, e 6 settembre 1996, n. 463. Insuscettibilita' delle norme di detti decreti (artt. 2 e 3) concernenti l'attuazione del regime comunitario della produzione lattiera, e gia' impugnate con precedenti ricorsi, in quanto radicalmente illegittime (e non soltanto perche' contenute in decreti-legge non convertiti), a venire comprese nella sanatoria. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 552, artt. 2 e 3, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 642; art. 1, commi 3 e 5). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113, 117 e 118). (097C1114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di g.r. del 17 gennaio 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30,
contro il presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge 23 dicembre 1996, n.
642, di conversione con modificazioni del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, ("Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico
della pesca per il 1996"), pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 299 del 21 dicembre 1996;
quanto all'art. 1, comma 1, in quanto converte l'art. 2, commi 1
e 4, nella parte in cui si prescrive che i bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori da pubblicarsi dall'AIMA
entro il 31 marzo 1996, senza adeguata partecipazione regionale,
costituiscono accertamento definitivo delle posizioni individuali,
sostituiscono ad ogni effetto i bollettini precedentemente pubblicati
e vincolano gli acquirenti ai fini della trattenuta e del versamento
del prelievo supplementare;
l'art. 2, comma 2, nella parte in cui tale disposizione abroga
l'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, definitivamente e "a
decorrere dal periodo 1995-1996";
l'art. 2, comma 3, nella parte in cui tale disposizione prevede
un sistema di ricorsi estremamente oneroso per gli operatori;
l'art. 3, comma 1, nella parte in cui il meccanismo di
compensazione viene gestito in sede nazionale dall'AIMA, che tra
l'altro "può avvalersi, a tal fine, attraverso la stipulazione di
apposita convenzione, della collaborazione di enti pubblici od
organismi privati", alla stregua dei criteri individuati e graduati
dalle lettere a), b), c), d) ed e), penalizzando irragionevolmente e
retroattivamente la regione ricorrente;
l'art. 3, comma 2, che introduce dopo il comma 12 dell'art. 5
della legge 26 novembre 1992, n. 468, un comma 12-bis che, pur al
fine di consentire l'eventuale restituzione ai produttori di somme
trattenute dagli acquirenti, conferma in capo all'AIMA il potere di
operare la compensazione nazionale sulla base delle dichiarazioni
degli acquirenti e dei dati relativi alle situazioni mensili pure
forniti dagli acquirenti, sostanzialmente aggirando l'istanza
regionale, cui compete il mero "monitoraggio del latte
commercializzato";
l'art. 3, comma 3, nella parte in cui tale disposizione,
ribadendo la disciplina speciale e una tantum, introdotta dai
precedenti decreti-legge pure impugnati, impone agli acquirenti di
operare il versamento del prelievo supplementare entro il 30
settembre 1996 sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a seguito di
compensazione nazionale operata entro il 25 settembre 1996, con
riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui all'art. 2, comma
1, sulla base di appositi elenchi, penalizzando irragionevolmente e
retroattivamente la regione ricorrente;
l'art. 3, commi 4 e 5, nella parte in cui il programma volontario
della produzione e la correlata redistribuzione di quote aggravano la
predetta penalizzazione;
nonchè inoltre quanto all'art. 1, comma 3, nella parte in cui fa
salvi gli effetti prodotti dai decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124 e
16 maggio 1996, n. 260;
quanto all'art. 1, comma 5, nella parte in cui fa salvi gli
effetti prodotti dai decreti-legge 8 luglio 1996, n. 353 e 6
settembre 1996, n. 463.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2 comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE n. 75/268 del 28 aprile 1975, da
effettuarsi entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna
1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale. Inoltre, la
normativa ha introdotto un meccanismo di autocertificazione delle
produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l.
8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.r.g. 33/1996,
e pure esso in attesa di decisione, indi ancora con il d.-l. 6
settembre 1996, n. 463, impugnato con ricorso n.r.g. 41/1996, e
infine con il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, impugnato con ricorso
n.r.g. 47/1996, ora convertito nel provvedimento legislativo
impugnato con il presente ricorso. Tale ultima disciplina, in specie
e di nuovo: a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, questa volta
(ribadendo quanto previsto con il decaduto decreto-legge n. 463/1996)
"Acquisito da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali", la pubblicazione di un bollettino di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996 (art. 2,
comma 1); b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e del
versamento del prelievo supplementare per il 1995-l996, gli
acquirenti siano tenuti all'osservanza esclusivamente delle
risultanze del predetto bollettino di aggiornamento (art. 2, comma
4); c) non si limita più a sospendere sino al 31 marzo 1997
l'efficacia dell'art. 2-bis del decreto-legge n. 727/1994 convertito
con modificazioni in legge n. 46/1995 (art. 2, comma 2), (confermando
anche qui il decaduto decreto-legge n. 463/1996) ma abroga
definitivamente, a decorrere dal periodo 1995-1996, tale disciplina;
d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 3).
5. - La disciplina di cui all'art. 2 della legge n. 46/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione n.
520/1995, è ora richiamata ex novo, in quanto l'art. 2, comma 1, del
decreto oggi convertito non detta nuove e diverse modalità di
confezionamento del bollettino, pur questa volta in presenza della
previsione di un parere ex post del Comitato permanente delle
politiche agricole, alimentari e forestali. Il parere di tale
Comitato, istituito nel seno della Conferenza Stato-regioni ai sensi
dell'art. 2, comma 6, della legge n. 491/1993, non appare sufficiente
ad integrare l'intervento della Conferenza in sede consultiva, dalla
Corte a suo tempo dichiarato indispensabile.
A prescindere da tale vizio procedurale, la disciplina in questione
è da sè sola sufficiente, almeno in termini previsionali, a
determinare il virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di
pianura, e in specie in quelle della regione ricorrente - ad un primo
calcolo la quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa
- e una rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 2, commi 1 e 4, del
decreto-legge convertito, confermando quanto previsto dal decaduto
decreto-legge n. 463/1996, sostituisce quelli preveduti dal regime
normativo precedente, introduce un tardivo parere ex post, fuori
termine e - come detto - insufficiente, del Comitato istituito nel
seno della conferenza Stato-regioni, e in più assume una natura o
almeno una forza particolare, in quanto esso ha valore di
"accertamento definitivo" delle posizioni individuali dei produttori
(art. 2, comma 1: v. supra, punto 4.a) e del pari di vincolo
esclusivo nei confronti degli acquirenti (e per conseguenza delle
aspettative patrimoniali dei produttori: art. 2, comma 4, e supra,
punto 4.b).
Inoltre esso interviene a regolamentare con la predetta peculiare
forza i rapporti produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a
campagna 1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi
patrimoni aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni
regionali, dato che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale
spoliazione dei poteri regionali di indirizzo, programmazione e
controllo del settore lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
regione ricorrente, a differenza di altre regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina solo ora "stabilizzata" con la conversione) sfavorevole
nella sostanza e con efficacia retroattiva si accompagna alla
individuazione (art. 2, comma 3 del decreto e supra, punto 4.d) di
un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per gli
operatori.
Di parzialmente nuova formulazione, rispetto a quanto previsto
prima dal reiterato decreto-legge n. 463/1996, è poi l'art. 3 del
decreto, i cui primi tre commi introducono irragionevoli e
retroattivi meccanismi di compensazione, estremamente penalizzanti
degli interessi della regione ricorrente.
In particolare, il comma 3, prescrive, limitatamente al periodo
1995-1996, il versamento del prelievo supplementare dovuto "sulla
base di appositi elenchi redatti dall'A.I.M.A. a seguito della
compensazione nazionale". La conseguenza è la grave riduzione della
possibilità di procedere a compensazioni relative alla quota B per
quelle regioni che, correttamente, come è stato per la ricorrente,
non hanno adottato, successivamente all'entrata in vigore del
regolamento CEE 797/85 e a quello successivo 2328/91, alcun piano
contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia, a tutto vantaggio di quelle regioni che si sono
già rese responsabili di illecito comunitario nella approvazione di
piani in aumento.
L'art. 3 del decreto contempla poi un programma volontario di
abbandono totale o parziale della produzione lattiera, previa
corresponsione di una indennità (cfr. comma 4), nonchè la
successiva redistribuzione delle quote stesse ai produttori che ne
facciano richiesta, secondo specifici criteri di priorità, la cui
applicazione, nel testo originario del decreto doveva in ogni caso
assicurare "che almeno il 50 per cento dei quantitativi sia
attribuito nella regione o nella provincia autonoma di provenienza
(cfr. comma 5), ed oggi, a seguito della conversione, deve assicurare
che "i quantitativi siano totalmente riattribuiti nella regione o
nella provincia autonoma di provenienza".
In specie, vengono individuate le seguenti categorie:
a) giovani agricoltori di cui all'art. 4, comma 2, del decreto
ministeriale n. 762 del 27 dicembre 1994;
b) produttori con azienda ubicata nelle zone montane, di cui alla
direttiva n. 75/268/CEE del Consiglio del 28 aprile 1975;
c) produttori a cui è stata ridotta la quota B ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 46 del 1995, nei limiti della quota
ridotta (e purchè la loro produzione non superi le 200 tonnellate);
c-bis) (lettera introdotta dalla legge di conversione) altri
produttori a cui è stata ridotta la quota B ai sensi dell'art. 2 del
d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con modificazioni, dalla
legge 24 febbraio 1995, n. 46, nei limiti della quota ridotta.
Con il risultato di aggravare ulteriormente la già esistente
irragionevole disparità di trattamento tra regioni e tra singoli
produttori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Con il presente ricorso viene proposta impugnazione avverso la
legge di conversione di un decreto-legge (il n. 552/1996) già
impugnato con ricorso pendente. Come codesta ecc.ma Corte ha da tempo
affermato (sentenza n. 84/1996, ordinanze nn. 130 e 197 del 1996 e
sentenza n. 270/l996), le censure proposte avverso il decreto-legge
si trasferiscono sulla legge di conversione, non sostanzialmente
modificativa del decreto convertito. Il gravame si intende dunque in
larga misura (e salve le censure specificamente relative alla legge
di conversione) proposto tuzioristicamente, anche se si inquadra in
un complesso contesto normativo, derivante dalla stratificazione di
una pluralità di norme, alcune frutto di decretazione di urgenza,
altre di interventi del Parlamento che è eufemistico definire
frettolosi.
Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare:
2. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
Nella parte che qui interessa, il decreto n. 552 del 1996 - come
del resto i precedenti decreti reiterati - risultava privo dei
requisiti essenziali della straordinarietà, necessità e urgenza
che, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, condizionano la
legittimità dell'adozione di decreti-legge da parte del Governo.
Nessuna delle previsioni del decreto in materia di produzione
lattiera, invero, appariva - almeno legittimamente (v. quanto si
dirà, sul punto, al n. 3.1. del presente ricorso) finalizzata allo
scopo di fronteggiare situazioni così chiaramente segnate
dall'urgenza, da richiedere l'intervento di un atto adottato ai sensi
dell'art. 77 della Costituzione e non il ricorso al normale iter
legislativo di cui agli artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di
aggiustamenti (per giunta illegittimi) o di peggioramenti delle
previsioni dettate dalla legge 26 novembre 1992, n. 468 e dalla lege
24 febbraio 1995, n. 46, dei quali non è dato rinvenire, in alcun
modo, l'urgenza. Urgenza che, del resto, è smentita già dal solo
fatto che le previsioni dettate dal decreto riguardano una campagna
lattiera già conclusa, e che la legge di conversione ha addirittura
palesato che certe previsioni del decreto ben potevano trovare
applicazione in un momento ben successivo (v. il termine introdotto
nel nuovo testo dell'art. 3, comma 4).
In realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene sempre più
frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di produzione
normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sentenza n.
165/1995), come nella specie è.
Tale carenza, come ha affermato la ricordata sentenza n. 29 del
1995, determina ora anche l'incostituzionalità dell'impugnata legge
di conversione del decreto-legge n. 552 del 1996, sotto il profilo
del ricorrere di uno specifico vizio in procedendo.
Non basta. Per quanto qui interessa il decreto-legge n. 552 del
1996 era, nel testo originario (le modifiche di cui alla legge di
conversione, per questo profilo, ovviamente non interessano), è
l'esatta fotocopia del precedente decreto-legge n. 463 del 1996, ad
eccezione della cancellazione, in fine dell'alinea del nuovo comma 12
dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992 (introdotto dall'art. 3,
comma 1, dell'atto impugnato), dell'avverbio "prioritariamente", di
tal che la previsione normativa, che recitava "La compensazione è
effettuata secondo i seguenti criteri, prioritariamente e
nell'ordine", recita ora: "La compensazione è effettuata secondo i
seguenti criteri e nell'ordine". Trattavasi, come si vede, di
modificazione meramente marginale, per non dire formale, che lasciava
intatta la sostanza normativa del precedente decreto, sicchè il
decreto-legge n. 552 del 1996 poteva dirsi in senso proprio iterante
il precedente (o per meglio dire: reiterante i precedenti), epperciò
violativo del limite (della provvisorietà imposto alla decretazione
d'urgenza dell'art. 77 della Costituzione.
La legge impugnata, di conseguenza, provvede alla conversione di un
decreto-legge che costituisce l'ultimo anello di una delle "catene"
di reiterazioni (l'altra è quella conclusasi con il decreto-legge n.
542 del 1996, la cui legge di conversione viene essa pure impugnata
dalla ricorrente che si sono strette attorno alla disciplina della
produzione lattiera. Secondo una lettura corretta dei principi
generali enunciati da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 360 del
1996, la conversione in legge di decreti che reiterano precedenti
atti dello stesso tipo deve ritenersi, però, costituzionalmente
illegittima.
La menzionata pronuncia, invero, ha chiarito una volta per tutte
che "la prassi della reiterazione" altera "i caratteri della stessa
forma di governo e l'attribuzione della funzione legislativa
ordinaria al Parlamento", travolgendo la logica stessa delle
previsioni di cui all'art. 77 della Costituzione, che hanno disegnato
uno strumento - il decreto-legge - caratterizzato dal tratto
distintivo essenziale della provvisorietà.
Anche se la lettera della Costituzione potrebbe ingannare, però,
"provvisori" non possono essere considerati i decreti-legge in quanto
atti: un atto normativo (e quindi anche un decreto-legge), una volta
che è stato adottato, è ormai entrato a far parte dell'ordinamento,
e non potrebbe certo ritenersi immesso in esso a titolo solo
"provvisorio".
Anche quando un atto normativo perde interamente efficacia,
addirittura "sin dall'inizio", ciò che è provvisorio non è l'atto
(che nell'ordinamento è stato ormai immesso e non può essere
esserne "cancellato"), bensì il contenuto normativo dell'atto. Se
così non fosse, non si comprenderebbe perchè la stessa abrogazione
incida non già sugli atti, bensì sulle norme in essi contenute.
Il vizio della reiterazione sta dunque nel fatto che un
decreto-legge ha ripetuto i contenuti normativi di un decreto-legge
precedente. In questo modo, infatti, si determinano la
"stabilizzazione" di quei contenuti ed il loro consolidamento nel
tempo, violando dunque il principio costituzionale della
provvisorietà per sessanta giorni.
Proprio perchè tale principio attiene alle norme e non all'atto,
del resto, la reiterazione può considerarsi illegittima. In quanto
atto, infatti, un decreto-legge resta comunque provvisorio anche se
viene reiterato (rectius: se ne vengono reiterati i contenuti
normativi): trascorsi inutilmente i sessanta giorni previsti in
Costituzione, infatti, esso non determina più alcun effetto, e se le
norme ivi contenute continuano ad applicarsi è sempre e solo in
forza di un atto diverso, e cioè o della legge di conversione, o di
un (peraltro illegittimo) decreto reiterante, in ogni caso, il
decreto in quanto atto ha esaurito, decorso il termine
costituzionale, i suoi effetti.
Da queste logiche premesse muove appunto la sententenza n. 360 del
1996, come risulta da almeno due decisive considerazioni.
Anzitutto, si esclude espressamente (punto 5. del Considerato in
diritto) che "Il Governo, in caso di mancata conversione di un
decreto-legge, possa riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto
normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non
convertito", dimostrando, così, che è proprio (e solo) l'identità
di contenuto normativo che determina il vizio.
In secondo luogo, la riferita pronuncia ha trasferito alcune
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti di
precedenti decreti-legge reiterati sul decreto reiterante, ma
soltanto limitatamente ad una sola delle sue disposizioni, e ciò
perchè essa aveva "riprodotto il contenuto precettivo essenziale" di
una disposizione dei decreti reiterati. Il vizio della reiterazione,
dunque, affligge la norma, non l'atto.
Tali essendo i principi generali e le premesse logiche della
pronuncia, deve considerarsi non vincolante l'affermazione di cui al
punto 6. del Considerato in diritto, a tenore della quale il vizio
di costituzionalità derivante dalla reiterazione, attenendo al
procedimento, potrebbe essere "sanato" dalla conversione in legge. A
parte la problematica armonizzazione di questa affermazione con
quella della sentenza n. 29 del 1995, che ha ritenuto trasferibile
sulla legge di conversione i vizi in procedendo del decreto-legge
deve infatti osservarsi che, come risulta dai riportati passaggi
qualificanti della pronuncia, la conversione non può eliminare il
vulnus derivante dall'artificiale mantenimento in vita di contenuti
precettivi che erano destinati a morte naturale entro sessanta
giorni. E tanto poco lo può, quanto più si consideri che la
Costituzione attribuisce al Parlamento un diverso e fisiologico
strumento per rimediare alla mancata conversione: la "regolazione"
dei "rapporti giuridici" sorti sulla base dei decreti non convertiti.
Che la riferita pronuncia sia recentissima non può incidere,
evidentemente, sulla possibilità del raggiungimento delle diverse
conclusioni qui prospettate, anche in considerazione del fatto che
l'affermazione della "sanabilita'" della reiterazione attraverso la
conversione costituisce un mero obiter dictum, ininfluente ai fini
della decisione del merito della questione allora decisa da codesta
ecc.ma Corte (questione attinente, appunto, ad un decreto-legge, e
non già ad una legge di conversione.
Va qui precisato che la regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensì anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute. È infatti anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione da parte della legge impugnata che
tale lesione si è consumata, poichè il Governo, illegittimamente
esercitando le facoltà di cui all'art. 77 della Costituzione, ed il
Parlamento, illegittimamente esercitando le connesse facoltà di
conversione, hanno finito - come appresso si dimostrerà - per
sottrarre alla regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentenze nn. 32/1960;
64 e 183 del 1987; 272 e 302 del 1988; 87/1996. Va infine
sottolineato che il decreto impugnato, anche nel testo risultante
dalla conversione, si occupa del profilo del rapporto Stato-regione
nel procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino solo per aggiungere al comma 1 dell'art. 2
- come già il precedente n. 463/1996 - che il parere del Comitato
permanente delle politiche agroalimentari e forestali ha ad oggetto
"i criteri per la riduzione delle quote individuali previste
dall'art. 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1995, n. 46".
Tale espressione non è che una addizione meramente formale al dato
del precedente art. 2 del decreto-legge n. 353/1996, per il resto
immutato dopo la reiterazione operata con il decreto-legge n.
463/1996. Resta dunque intatta l'alternativa già prospettata nei
precedenti ricorsi in subjecta materia, ricordati in narrativa: o gli
atti di cui all'art. 2 comma 1 (e cioè i bollettini) sono atti di
indirizzo generale, e allora per essi è necessario l'intervento
della Conferenza Stato-regioni nel suo plenum (e non già nella
versione dimidiata del Comitato); ovvero, essi sono "provvedimenti
specifici" (secondo la formula della sentenza n. 520/1995), e allora
occorre il parere delle singole regioni interessate. In entrambi i
casi, dunque, lo strumento consultivo previsto dal decreto-legge ora
convertito, oltre che tardivo, è insufficiente ed illegittimo.
Poichè comunque nel frattempo il noto e temuto bollettino è stato
pubblicato, non si vede il senso della previsione in questione.
3.1. - Specificamente viziati da illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono poi
i commi 1 e 4 dell'art. 2 del decreto-legge n. 552 del 1996, per come
convertito dalla legge n. 642/1996. Come già detto in sede di
ricorso avverso il decreto-legge n. 552 del 1996, quando non ancora
convertito, va rilevato che il comma 1 prescrive che l'AIMA deve
pubblicare appositi bollettini "di aggiornamento" degli elenchi dei
produttori titolari di quota nonchè delle quote di loro spettanza
per il periodo 1995-1996 "entro il 31 marzo 1996". Tali bollettini
costituiscono accertamento definitivo delle posizioni individuali, e
sostituiscono "ad ogni effetto" i bollettini che l'AIMA ha
precedentemente pubblicato per il periodo di riferimento. A sua
volta, il comma 4 dispone che gli acquirenti del latte prodotto, ai
fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare,
devono considerare esclusivamente le quote individuali risultanti dai
bollettini di cui al comma 1. Come si evince già da una prima
lettura, tali disposizioni introducon o nel nostro ordinamento,
ancorchè ad hoc e per la sola campagna 1995-1996, una categoria del
tutto sepciale di bollettini, i cui effetti sul settore
lattiero-caseario e sul governo dello stesso da parte delle regioni
sono devastanti. I bollettini di cui trattasi sono infatti la sola
fonte di individuazione delle posizioni dei singoli produttori per la
campagna 1995-1996, e posseggono valore definitivo, nonchè
sostitutivo di qualunque altra precedente determinazione. Tali
bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna che si
è già conclusa al momento in cui le disposizioni impugnate sono
divenute operative (e a maggior ragione oggi che sono state
"stabilizzate" dalla legge di conversione). Conseguentemente, i loro
effetti sono da considerarsi retroattivi. La campagna di produzione
del latte non coincide infatti con l'anno solare, ma va dal 1 aprile
al 31 marzo. Sin dall'inizio, dunque, sin dal primo decreto della
catena della reiterazione, i bollettini di cui all'art. 2, commi 1 e
4, erano concepiti come atti destinati a produrre effetti pro
praeterito tempore (e cioè per la campagna 1995-1996 ormai
conclusa), ed anzi era addirittura (non semplicemente prevedibile ma)
scontato che la loro pubblicazione non avrebbe potuto praticamente
intervenire nel brevissimo spatium temporis intercorrente fra
l'entrata in vigore del primo decreto impugnato n. 24/l996 (17 marzo)
e il successivo 31 marzo, data di conclusione della campagna
1995-1996.
A più forte ragione tale lagnanza vale avverso il decreto-legge n.
552/1996, entrato in vigore il 23 ottobre, e la legge di conversione
ora impugnata. In realtà, il nuovo strumento introdotto dal decreto
("nuovo" perchè, nonostante il nomen iuris di "bollettino", produce
effetti assolutamente inediti) era dall'origine - appunto - destinato
ad operare solo per il passato, senza alcuna possibilità di
utilizzazione per il futuro. In questo modo si determina una
pluralità di violazioni delle menzionate previsioni costituzionali.
Anzitutto, viene violato, in una con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione (che definiscono l'ambito di attribuzioni delle regioni)
e con l'art. 41 (che impone il controllo e l'indirizzo della
produzione privata solo a fini sociali, che sono però qui del tutto
assenti, come può facilmente evincersi da quanto appresso si
considera, l'art. 11 della Costituzione atteso che la ricordata
scansione temporale delle campagne di produzione del latte è fissata
dal regolamento CEE n. 804/68. Disciplinare retroattivamente, a
campagna da tempo conclusa, le posizioni individuali dei singoli
produttori significa violare la lettera e lo spirito della normativa
comunitaria. Questa, infatti, prevedendo una certa periodizzazione
delle campagne di produzione del latte, intende far sì che si
realizzi una gestione corretta e programmata della produzione
lattiera medesima, che deve essere calibrata proprio su detta
periodizzazione. Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di
settore come quello determinato dalle disposizioni impugnate sono
dunque radicalmente contrari alla normativa comunitaria (e
conseguentemente all'ordine costituzionale dei rapporti fra Stato e
regioni, che quella normativa contribuisce a definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, comma 2, della legge n. 468/1992
aveva previsto in via generale che i bollettini fossero pubblicati
entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe avuto una
pubblicazione successiva alla conclusione della campagna, quando i
produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovvero li hanno
già raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva
(e prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno" contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni impugnate determinano dunque una vera e
propria deroga alla previsione generale della legge n. 468/1992, ma
senza alcuna giustificazione razionale ed in ispregio della stessa
normativa comunitaria. Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in
una con l'art. 41 della Costituzione, gli artt. 117 e 118. Le
regioni, alle quali la stessa sentenza n. 520/1995 riconosce un ruolo
preminente nel governo del settore lattiero-caseario, sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie dagli effetti
retroattivi dei nuovi bollettini, che determinano conseguenze del
tutto incontrollabili sia per i produttori che per l'ente
territoriale preposto - come detto - al governo del settore. Il
paradosso di uno strumento concepito quale mezzo di programmazione
(il bollettino) che si trasfigura in mezzo di registrazione di
realtà pregresse (il nuovo bollettino creato dai commi 1 e 4
dell'art. 2) è evidente. Ed è un paradosso che determina una palese
illegittimità costituzionale, nella misura in cui da esso consegue
la sottrazione alle regioni di qualunque facoltà di governo e
programmazione della produzione lattiera, che viene assunta come un
dato riferito al passato, e non come un obiettivo proiettato (come
dovrebbe essere) nel futuro.
Così stando le cose, si potrebbe anche osservare che, ove
all'impugnata legge di conversione del decreto-legge fosse stata
davvero sottesa un'urgenza, questa non avrebbe potuto che stare
nell'intenzione di determinare effetti retroattivi su di una campagna
di produzione lattiera già da tempo conclusa: proprio questa, e non
altra, è infatti la conseguenza della previsione normativa qui
censurata. Ciò, però, in aperta violazione della Costituzione e
delle norme interposte che ne integrano le previsioni (in
particolare, del menzionato regolamento CEE n. 804/68 e della legge
n. 468/1992), perchè - come si è rilevato - la disciplina
retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso le attribuzioni
regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza davvero vi
era, dunque, era un'urgenza incostituzionale, epperciò non
assumibile quale legittimo fondamento dell'uso di un potere di
decretazione d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure
già formulate, in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n.
2 del presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24, 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione .
L'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 552 del 1996, per come
convertito dalla legge impugnata, definisce un discutibile - sotto
tutti i profili - regime di ricorsi. Le sue lacune e più ancora i
suoi sviamenti di potere legislativo sono molteplici e gravissimi,
proprio per i loro effetti sulle prerogative regionali. Si
considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA è incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel comma 3 dell'art. 2 sia la diffusione del bollettino a
cura della regione (la conoscenza degli operatori non può certo
avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso in
Bollettino ufficiale della regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in ispregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1034/1971.
È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente ritorsiva a seguito
delle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da AIMA, EIMA e
MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado come di
appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri termini,
sembra reintrodotto il superato principio della definitività
dell'atto amministrativo quale presupposto dell'impugnazione
giurisdizionale;
l'eliminazione della autocertificazione prevista dall'art. 2-bis
della legge n. 46/995 (comma 2 dell'art. 2) esclude che la
proposizione del ricorso in opposizione possa consentire pur
provvisoriamente la percezione da parte dei produttori del compenso
corrisposto dagli acquirenti pur con riferimento - si badi - alla
campagna già conclusa, sicchè chi vanta crediti per consegne
operate legittimamente in tempi in cui la disciplina retroattiva
sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di riscuoterli,
nonostante la proposizione del rimedio ammi-nistrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
3 dello stesso decreto non potranno essere effettuate nei tempi
stabiliti dal secondo comma (ancor più brevi di quelli preveduti dal
decreto-legge n. 353/1996). Gli operatori si troveranno dunque
nell'alternativa, distruttiva dei loro diritti di difesa, di non
impugnare per incassare le compensazioni, anche in presenza di errori
o abusi, o di impugnare, correndo il rischio di restare privi di
incassi per mesi o per anni, pur con riferimento a consegne già
eseguite nella campagna conclusa. Le gravi disfunzioni processuali
sopra sommariamente descritte non potranno non trasformarsi in
elementi di ulteriore lesività per le regioni della disciplina
contestata; queste ultime, già private ancora una volta di qualunque
potere di intervento, pur solo consultivo, sui tagli da operare,
dovranno così subire anche l'onta della impossibilità virtuale di
governare sul piano programmatorio un comparto della politica agraria
che non potrà non venire percorso da un contenzioso capillare,
diffuso e squassante.
4.1. - Violazione deli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale. La legge impugnata, non introducendo alcun nuovo criterio
per il riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte,
non può non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta
nell'art. 2 della legge n. 46/1965, pur calandola in uno strumento
amministrativo (il "nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di
una forza assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere
riproposte (come già si è fatto in occasione dell'impugnazione dei
dd.-ll. nn. 124, 260, 353, 463 e 552 del 1996) in questa nuova
ottica censure a suo tempo formulate contro l'art. 2 della legge n.
46/1995, e ora rilegittimate e dotate di nuovo vigore, nonostante la
decisione n. 520/1995, anche alla luce della retroattività
contestata sub 3.1. La regione ricorrente non ha adottato, dopo il
12 marzo 1995, data di entrata in vigore del Regolamento CEE n.
797/85, che insieme al successivo 2328/1991 disciplina i piani di
sviluppo e di miglioramento, alcun piano contenente previsioni di
incremento della produzione lattiero-casearia.
Tale correttezza di comportamento viene così penalizzata, e al
contrario l'illecito comunitario commesso da altre regioni viene
premiato, anzichè sanzionato. Si violano così l'art. 11 della
Costituzione, e gli artt. 5, 117 e 118, sotto il profilo della
competenza legislativa e amministrativa regionale, a suo tempo
correttamente esercitata nel rispetto degli obblighi comunitari e ora
penalizzata sia per il futuro che per il passato dal premio accordato
ad altre regioni, già responsabili di illecito comunitario nella
approvazione di piani in aumento. Si intende documentare
specificamente che il Ministero dell'agricoltura a suo tempo
richiamò espressamente le regioni, e in specie la ricorrente, al
rispetto del divieto di approvazione di piani in aumento. Sicchè ora
il comportamento dell'esecutivo e del Parlamento non si limita a
tenere conto di uno stato di fatto, ma legalizza con un nuovo
illecito comunitario un precedente illecito, dandogli dignità di
presupposto fattuale da cui trarre le mosse. Nè l'aspettativa della
regione ricorrente e dei suoi produttori al rispetto della legalità
da parte di tutti i soggetti coinvolti nella disciplina di settore
può venire prospettata come generico affidamento travolgibile, per
giunta in via di urgenza e in forma retroattiva (su tale problema,
valgano i principi che la più recente giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte ha fissato in tema di leggi di sanatoria).
4.2 - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1 può configurarsi
anche come violazione degli artt. 3 e 41, in riferimento agli artt.
5, 117 e 118 della Costituzione, per la discriminatoria quanto
ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del settore
lattiero-caseario della regione ricorrente, non fondata su alcun
ragionevole parametro classificatorio, ed anzi imperniata su di un
parametro espressamente vietato e configurato come un disvalore dalla
normativa comunitaria. La compressione o peggio la soppressione
della attività produttiva pregiudica non solo gli stessi operatori
colpiti, ma anche, e non di riflesso, la effettività della funzione
legislativa e amministrativa regionale, vanificata nella sua
sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione,
anche con riferimento all'art. 2, comma 2, della legge n. 468/l992.
Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni.
Nella decisione n. 520/1995, più volte citata, codesta ecc.ma Corte
ha ritenuto non incostituzionale la mancata previsione nella legge n.
46/1995 del necessario coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni,
atteso che essa va coinvolta soltanto per la determinazione degli
indirizzi generali della legislazione da adottare. La Corte ha però
dichiarato incostituzionale la mancata previsione "di qualsivoglia
partecipazione regionale al procedimento di riduzione delle quote
individuali", anche alla luce della precedente diretta preposizione
delle regioni stesse, ad opera dell'art. 2, comma 2, della legge n.
468/1992, alla procedura di riduzione. In altre parole, la Corte ha
ritenuto che la presenza regionale dovesse essere garantita non tanto
"a monte" dell'intervento legislativo, giacchè la consultazione è
prescritta solo sui lineamenti generali e non sui singoli testi di
legge, quanto piuttosto - e imprescindibilmente - "a valle"
dell'intervento legislativo, una volta che debba darglisi attuazione
mediante la adozione del bollettino che poi le regioni sono tenute a
divulgare. Orbene, la statuizione della Corte ha bensì avuto
l'effetto di introdurre additivamente nell'art. 2 della legge n.
46/1995 il parere regionale non originariamente inclusovi dal
legislatore statale. Ma tale inserimento valeva per il procedimento
ordinario di produzione del bollettino. Nel caso di specie, invece, i
decreti nn. 124, 260, 353, 463 ed oggi il d.-l. n. 552 del 1996, pure
nel testo risultante dalla conversione, hanno previsto la adozione di
un bollettino unico nel suo genere, dotato - come si è detto - di
una forza speciale (essendo conclusivo per i produttori e definitivo
per gli acquirenti) e addirittura assoggettato ad una tutela
rafforzata contro impugnative dei soggetti da esso pregiudicati. Come
già rilevato, rispetto a tale specie di bollettino, ridisciplinato
nel procedimento, nella forza, negli effetti, nella tutela, il
legislatore governativo avrebbe dunque dovuto prevedere, secondo il
facilmente comprensibile precetto della Corte, l'intervento
partecipativo regionale in vista dell'adozione del bollettino, cioè
appunto a valle del decreto-legge, ma per effetto delle previsioni da
contenersi in esso, in vista del riparto dei tagli da praticare.
Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo comportamento di sempre,
non ha previsto alcun individualizzato intervento regionale in tale
fase. Già in riferimento ai dd.-ll. nn. 124, 260, 353 e 463 del
1996, precedentemente impugnati, a tale titolo non valeva la seduta
del Comitato permanente per le politiche agricole, alimentari e
forestali del 15 febbraio 1995, in cui il Ministro ha semplicemente
preannunciato il ricorso ad un nuovo decreto-legge, il cui testo era
predisposto in versione diversa da quella poi emanata, senza fornire
alcuna indicazione sulle operazioni da porre concretamente in essere.
Con ciò il Ministro non solo non ha adempiuto all'onere di
informazione della Conferenza Stato-regioni circa i lineamenti
generali della politica legislativa, ma comunque non ha soddisfatto
le prescrizioni della Corte quanto al procedimento di riduzione. Il
che è fattualmente confermato dalla avvenuta predisposizione di un
bollettino, durante la elaborazione del quale le regioni, e in specie
la ricorrente e le altre interessate dai tagli, non sono state
consultate ad alcun titolo. Nè - si ribadisce - tale parere
individuale avrebbe potuto essere surrogato da sedi di consultazione
collegiale quali il Comitato permanente (v. a tal proposito il
verbale della seduta del 25 gennaio 1995 dal quale si evince che il
parere è stato reso, con l'astensione oltretutto dell'Assessore
della regione Lombardia, più con riferimento al decreto-legge da
adottarsi (ancorchè poi adottato in ben diversa stesura), che non ai
criteri per la riduzione delle quote). In riferimento al
decreto-legge n. 260/1996, nonchè ai successivi decreti-legge della
"catena" a quanto risulta, il Governo non ha proceduto neppure
all'adozione del menzionato e - censurato - procedimento. Nel
decreto-legge n. 353/1996, la previsione la cui assenza era a suo
tempo lamentata nei primi ricorsi avverso il decreto-legge n.
124/1996 e il decreto-legge n. 260/1996, e comparsa, tardivamente
quanto inefficacemente, ed è stata ribadita nel decreto-legge n.
463/1996, nel decreto-legge n. 552/1996 e nella legge di conversione
ora impugnata. Tardivamente, perchè il termine per il bollettino era
ed è scaduto ed esso, pur in ritardo ulteriore, è stato
effettivamente pubblicato, senza che il parere prescritto ora per
allora sia stato reso; inefficacemente perchè non si vede che
effetto la previsione possa produrre, data la tardività di essa
rispetto al bollettino. Salvo che il legislatore non abbia avuto in
occasione del decreto-legge n. 353/1996, e tuttora non abbia,
l'ingenuità (o la cattiva coscienza) di ritenere che il parere possa
essere espresso ora per allora in funzione di sanatoria, che a
livello di procedimenti costituzionalmente disciplinati non dovrebbe
essere ammissibile.
5. - Vio1azione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione. Quanto all'art. 3, anche per come ora convertito in
legge n. 642/l996, esso contempla, al comma 3, limitatamente alla
stagione 1995-1996 già conclusa, il versamento del prelievo
supplementare dovuto, sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a
seguito della compensazione nazionale. Parallelamente, l'art. 3,
comma 1, sostituendo 1'art. 5, comma 12, della legge n. 468/1992,
prevede che "qualora si determinino le condizioni per l'applicazione
della compensazione nazionale" essa è disposta dall'AIMA. Non è
dato comprendere cosa il caotico e contraddittorio, più ancora che
rapsodico, legislatore nazionale abbia così voluto significare. La
lettera delle disposizioni impugnate sembrerebbe mostrare che egli
abbia inteso che, così come era previsto dalla legge n. 468/1992, la
compensazione nazionale sia meramente eventuale: tale compensazione
è infatti destinata a compiersi solo "qualora" se ne determinino le
"condizioni". Non si può però trascurare che il 26 agosto è stato
pubblicato il decreto-legge n. 440/1996, con il quale la
compensazione nazionale è rimasta la sola ammessa, e che le sue
previsioni sono state reiterate con il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542,
ora convertito in legge n. 649 del 1996. Che si è inteso dunque
fare? Si è voluto abrogare ciò che si era con altro decreto
contemporaneamente previsto? Ci si è ricreduti? Ci si è
semplicemente "dimenticati di ciò che contemporaneamente si stava
facendo? In realtà, si è creata una enorme confusione, in
violazione dei principi costituzionali di efficienza e buon andamento
della pubblica amministrazione, determinando l'impossibilità per gli
enti di governo del settore - in primis per le regioni - di agire
sulla base di un quadro normativo chiaro. Delle due, comunque, l'una:
o qui si è inteso confermare quanto previsto dal decreto-legge n.
440/1996 e dal decreto-legge n. 542/1996, oppure si è inteso
ritornare alla disciplina previgente. Nel primo caso, la relativa
previsione deve considerarsi illegittima per i motivi già
evidenziati dalla regione Veneto in sede di ricorso avverso tali
provvedimenti legislativi. Come in quella sede si è sostenuto (e
riportiamo qui testualmente le relative considerazioni), invero, la
soppressione del livello provinciale di compensazione, non sostituito
da alcuna istanza regionale, non solo opera l'ennesimo by-pass del
governo regionale, ma reca ancor più grave pregiudizio agli
interessi degli agricoltori della regione ricorrente - più si
innalza infatti, il livello della compensazione, meno è probabile
che le eccedenze locali possano trovare aggiustamento e compensazione
senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e
regionale - e, in modo non indiretto nè riflesso ma (come rilevò
già la sentenza n. 520 del 1995) immediato, all'interesse stesso
della regione ricorrente ad esercitare le proprie potestà
programmatorie del settore. Si rifletta invece su come sarebbe più
semplice e snello il procedime nto di compensazione se esso fosse
affidato alle regioni, come livello di programmazione e come enti.
Ciascuna opererebbe per proprio conto e dovrebbe garantire risultati
che in sede nazionale avrebbero al massimo bisogno di essere
coordinati. Si badi: imboccare tale strada non sarebbe meramente
opportuno o conveniente (ciò che può non rilevare nel giudizio di
costituzionalita'), ma è costituzionalmente necessario, per porre
rimedio ad una situazione ormai paradossale, che vede interventi
normativi del Governo, adottati a fini correttivi, determinare
illegittimità ed incoerenze ancor più gravi e palesi di quelle
pregresse, cui si sarebbe voluto, nelle intenzioni, rimediare.
Tornando all'alternativa prima prospettata: se si è inteso, qui,
tornare invece alla disciplina previgente, confermando cioè un
doppio livello di compensazione, nel quale a quello sulla base
provinciale gestito dalle APL si affianca, o piuttosto si sovrappone,
quello nazionale, deve dirsi che i guasti prodotti dalle quote e dai
loro meccanismi attuativi, a seguito della legge n. 46/1995, vengono
aggravati. I produttori veneti, infatti, già penalizzati dal
legislatore nazionale per le modalità di riparto dei tagli della
produzione giudicate proceduralmente scorrette da codesta ecc.ma
Corte nella sentenza n. 520/1995, si ritroveranno in una condizione
di molto minore (se non inesistente) probabilità, rispetto a quelli
di altre regioni avvantaggiate o meno penalizzate, di operare una pur
limitata compensazione relativa alla quota B (ridotta a seguito della
legge n. 46/1995), a vantaggio di altre regioni in cui, pur avendo i
relativi produttori superato, spesso di gran lunga, la somma delle
quote A e B senza subire peraltro alcuna riduzione per effetto della
legge n. 46/1995, i margini di compensazione sono molto più elevati.
Col risultato che la irragionevole disparità di trattamento tra
regioni e tra singoli produttori si aggrava: la casuale appartenenza
alla associazione di una zona produttiva ha effetti sulla
compensazione, a prescindere da ogni ragionevole correlazione con
l'effettiva differenza, su base individuale e/o regionale, tra quota
assegnata in base alle norme comunitarie e eccedenza prodotta. Con il
che, identici comportamenti produttivi degli operatori e
comportamenti amministrativi delle regioni (all'atto della
approvazione di piani in aumento) sono trattati diversamente in modo
casuale o addirittura penalizzante. Di qui, oltre che la violazione
degli artt. 3 e 97, la lesione dei principi del diritto comunitario e
della sfera di competenze legislative e amministrative regionali. Si
aggiunga che, anche sotto questo profilo, la retroattività di una
disciplina che interviene ad anno di riferimento concluso ha effetti
abnormi e aggrava la già latente irragionevolezza. L'art. 3, comma
5, sempre nella stessa ottica e incorrendo nelle stesse
illegittimità, introduce infine una redistribuzione di quote, a
titolo oneroso, secondo priorità penalizzanti per il Veneto e per i
suoi produttori. Con il risultato dell'ulteriore aggravamento degli
squilibri descritti. Rispetto a quanto previsto dal testo originario
del decreto-lege n. 552 del 1996, la legge di conversione qui
impugnata non altera il pregiudizio per la ricorrente e,
conseguentemente, il vulnus alla Costituzione. L'inserimento, nella
disposizione da ultima citata, della lettera c-bis), infatti,
conferma (e, anzi ancor più ribadisce) che lo Stato ha voluto
riservarsi integralmente la determinazione analitica delle categorie
di produttori beneficiari della riassegnazione di quote. In questo
modo, però, si è sottratto alla regione, pur titolare di competenze
costituzionalmente garantite in materia, qualunque potere di governo
del settore, non foss'altro attraverso la manovra della
riassegnazione in favore dell'una o dell'altra categoria di
produttori, in ragione delle esigenze regionali della produzione
lattiera.
Si badi: che si tratti di esigenze regionali è addirittura,
paradossalmente e - diremmo - autolesionisticamente, riconosciuto
dallo stesso legislatore statale. La legge qui impugnata, infatti, ha
modificato il comma 5 dell'art. 3 del decreto n. 552 del 1996,
disponendo che le quote da riassegnare ai sensi del precedente comma
4 siano riassegnate non più solo al 50% ma per l'intero "nella
regione o nella provincia autonoma di provenienza". Ciò significa,
puramente e semplicemente, che lo stesso legislatore statale per un
verso vuole mantenere intoccato il livello di produzione lattiera
nella singola regione anche a seguito della riassegnazione delle
quote di cui all'art. 3, comma 4. Per l'altro, illegittimamente,
conferma (e anzi, con la riferita, ora ancor più analitica
previsione di criteri di priorità di assegnazione, aggrava)
l'espropriazione di qualunque potere decisionale e programmatorio
della regione in materia di riassegnazione delle quote. Potere,
questo, il cui esercizio è tanto più necessario, quanto più si
consideri che solo la regione è in grado di stabilire con coerenza
ed efficienza quali categorie di produttori siano, in ragione delle
specifiche esigenze del territorio, meritevoli della riassegnazione
delle quote. Di qui, la violazione degli indicati parametri
costituzionali (artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della Costituzione),
per irragionevolezza e contraddittorietà della previsione normativa;
violazione del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione; violazione della sfera di competenze della regione
in materia di agricoltura; violazione dell'esigenza (rilevante in
forza della normativa comunitaria) dell'ordinato governo della
produzione lattiera, anche in riferimento all'interesse dei singoli
produttori operanti nel territorio regionale. In questo contesto,
illegittima ed incoerente, per le stesse ragioni, è anche la
previsione del comma 5-bis dell'art. 3 del decreto-legge n. 552 del
1996, introdotto dall'impugnata legge di conversione. Tale
disposizione prevede infatti che l'AIMA riassegni le quote
nell'ambito della regione di provenienza sulla base delle domande
presentate entro un termine (che dev'essere fissato dalla stessa
AIMA|) "non inferiore a tre mesi". Se non sono presentate domande,
ovvero se esse sono inferiori alla disponibilità, l'AIMA provvede ad
assegnare le quote su base nazionale. In questo modo, però, si lega
la quantità di quote-latte assegnata alla regione alla discrezionale
decisione dell'AIMA sul termine di presentazione delle domande,
nonchè al dato meramente estrinseco ed accidentale della tempestiva
presentazione delle domande medesime da parte dei produttori operanti
sul territorio regionale. Il che significa, tuttavia, che, sotto
l'apparenza di una relativa liberalizzazione, si conferisce all'AIMA
il potere di gestire una surrettizia forma di compensazione nazionale
del tutto accidentale, casuale e non programmata, a prescindere da
qualunque coinvolgimento nel relativo procedimento della regione
interessata.
6. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113, 117 e
118 della Costituzione.
Per le ragioni sopra indicate, nonchè per quelle già esposte nei
ricorsi con i quali a suo tempo si sono impugnati i decreti-legge
appresso menzionati, risultano costituzionalmente illegittimi, per
violazione degli invocati parametri costituzionali, i commi 3 e 5
della legge qui impugnata, nella parte in cui fanno salvi,
rispettivamente, gli effetti prodotti dai d.-l. 15 marzo 1996, n. 124
e 16 maggio 1996, n. 260; nonchè dal d.-l. 8 luglio 1996, n. 353 e 6
settembre 1996, n. 463. Trattavasi, infatti, di decreti-legge
radicalmente illegittimi, i cui effetti non potrebbero essere, contra
Constitutionem, fatti salvi dal legislatore, neppure in sede di
conversione di altro decreto-legge. È chiaro infatti che la
"sanatoria" degli effetti prodotti da decreti-legge non convertiti
vale esclusivamente a rimediare - appunto - alla mancata conversione,
e non potrebbe trasformarsi in una sorta di "assoluzione"
parlamentare dai vizi di legittimità costituzionale dai quali i
decreti non convertiti erano, comunque, afflitti.
7. - In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui
impugnato, nella parte che interessa, è ispirato alla ratio di
individuare, quale strumento attuativo delle contestate scelte di
merito contenute nell'art. 2 della legge n. 46/1995, un bollettino
assolutamente unico nel suo genere e munito di caratteri del tutto
speciali: la retroattività rispetto alla campagna ormai conclusa
(art. 2, comma 1 del decreto per come convertito), la definitività
rispetto ai produttori (ibidem) e agli acquirenti (comma 4), la non
definitività nel senso amministrativo del termine (per impugnarlo
giurisdizionalmente occorre infatti avere previamente esperito il
rimedio amministrativo in opposizione avanti l'AIMA: comma 3), la non
sostituibilità con strumenti autocertificativi precedentemente
introdotti dal Governo sempre in via di urgenza (comma 2), la
capacità di precludere persino le compensazioni dovute in base alla
disciplina comunitaria se l'operatore lo abbia attaccato con
impugnazioni, per tutta la durata di tempo necessaria per definirle.
Per altro verso, si prevede una disciplina della compensazione e
delle quote latte (art. 3) del tutto dimentica delle esigenze e delle
attribuzioni regionali, e si fanno salvi gli effetti dei
decreti-legge già ab origine illegittimi (art. 1, commi 3 e 5, della
legge di conversione). Per tutto questo, le previsioni della legge
di conversione impugnata che riguardano la produzione lattiera
appaiono complessivamente e nella loro integrità costituzionalmente
illegittime per i vizi sopra esposti.
8. - Dopo l'entrata in vigore dell'impugnata legge di conversione,
il caotico legislatore statale ha ritenuto di ripetere quanto già
disposto dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge convertito. Tale
ripetizione è quasi interamente testuale, atteso che di quella
previsione normativa è stato eliminato semplicemente il primo
periodo. Tanto, all'art. 2, comma 168 (sic|) della legge 23 dicembre
1996, n. 662, essa pure impugnata dalla ricorrente con separato
ricorso. Al comma 170 della stessa legge, poi, si riproduce in parte
l'art. 3, comma 3, del decreto-legge convertito dalla legge qui
impugnata, epperò con alcune modificazioni. In particolare: si
elimina il riferimento alla compensazione nazionale da parte
dell'AIMA; si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata già disposta dalla legge qui
impugnata); si aggiunge la previsione della trasmissione alle regioni
e alle province autonome degli elenchi redatti dall'AIMA a seguito
della compensazione nazionale. Queste novità normative, ovviamente,
non possono spiegare alcun effetto sul presente ricorso, atteso che
la declaratoria di incostituzionalità qui auspicata opererebbe anche
pro praeterito tempore, laddove le innovazioni di cui alla legge n.
662 del 1996 operano solo de futuro.
9. - Non si può, in chiusura, non richiamare l'attenzione sulla
sconcertante vicenda normativa consumatasi dopo l'entrata in vigore
della legge qui impugnata. Con l'art. 2, comma 172 (sic|) della legge
23 dicembre 1996, n. 662, infatti, sono stati fatti salvi (fra gli
altri) gli effetti prodotti dal decreto-legge n. 552 del 1996. Tale
incredibile previsione normativa si segnala per due ragioni:
anzitutto, perchè sono stati fatti salvi gli effetti di un decreto
già convertito; in secondo luogo, perchè la sanatoria ha riguardato
solo gli artt. 2 e 3. Il significato di tutto questo è assolutamente
oscuro, e non è dato divinare che cosa abbia inteso fare
l'improvvido e confuso legislatore statale. In particolare, non si
comprende che cosa mai voglia dire salvare gli effetti di un
decretolegge, quando questo è già stato convertito| Non basta. Dopo
l'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996, il legislatore,
evidentemente consapevole dell'assurdità della previsione di cui
sopra, ha disposto che "Il comma 172 dell'art. 2 è soppresso". A
parte la formula qui utilizzata (in che senso una disposizione
normativa può essere "soppressa" anzichè "abrogata"|?), ciò che
lascia sconcertati è che la "soppressione" sia stata disposta... da
un decreto-legge (art. 10, comma 9, del d.-l. 31 dicembre 1996, n.
669)| Con il che il Governo ha finito per intervenire, con un proprio
decreto-legge, sulla scelta parlamentare (non conta, qui, dire quanto
ragionevole) di salvare o meno gli effetti di un diverso
decreto-legge. La ricorrente non ha interesse a censurare, innanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale, i vizi di costituzionalità
così determinatisi. Non può fare a meno, tuttavia, di rilevare che
anche questa vicenda dimostra, una volta di più, l'irrazionalità,
la casualità, la confusione degli interventi legislativi in materia
di produzione lattiera. Irrazionalità, casualità e confusione che
sono evidenti nella legge qui impugnata, e che impongono, una volta
per tutte, un intervento di codesta ecc.ma Corte costituzionale che
ripristini la legalità costituzionale violata in questa delicata (e
socialmente importantissima) materia.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 20
dicembre 1996, n. 642 di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della
pesca per il 1996", con riguardo ai commi 1, 3 e 5.
Milano-Roma, addì 18 gennaio 1997
Avv. prof. Ferrari - avv. prof. Luciani
97C1114