1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 gennaio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 gennaio 2012 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Adozione del piano del personale della Regione per il triennio 2012-2014 - Inclusione in esso del processo di stabilizzazione del personale precario - Autorizzazione delle relative procedure selettive ed assunzioni - Istituzione nel bilancio della Regione di un fondo destinato a far fronte alle spese per le nuove assunzioni - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciata indicazione di mezzi di copertura difformi da quelli previsti dalle norme statali costituenti principi di coordinamento della finanza pubblica - Mancanza di copertura finanziaria sufficientemente sicura. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre 2011 (disegno di legge n. 828-563-824), artt. 1, commi 1 e 2; 3 e 4. - Costituzione, art. 81, comma quarto; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 17. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Proroga dei contratti a tempo determinato del personale in servizio presso l'Amministrazione regionale e presso i Consorzi di bonifica dell'Isola - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciato riferimento, per la copertura delle nuove spese, a disponibilita' esistenti sulle U.P.B. del bilancio pluriennale - Mancanza di idonea copertura finanziaria. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre 2011 (disegno di legge n. 828-563-824), artt. 5 e 7, comma 2. - Costituzione, art. 81, comma quarto; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 17. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Prevista corresponsione diretta, dal 1° gennaio 2012, al personale dirigenziale di ruolo del 50% delle indennita', compensi, gettoni e altre utilita' ad esso spettanti - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciato contrasto con la norme statali in materia di onnicomprensivita' della retribuzione dei dirigenti - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre 2011 (disegno di legge n. 828-563-824), art. 1, comma 9. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 24, comma 3. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Prosecuzione o instaurazione ope legis di rapporti di lavoro con soggetti di varia qualifica che nel triennio 2007-2009 hanno prestato servizio con compiti amministrativi nei Consorzi di bonifica - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciato privilegio ingiustificato in favore di soggetti di cui viene consolidata la posizione di precariato - Contrasto con i principi di buon andamento ed imparzialita' della P.A., nonche' con il principio di selezione pubblica, in condizione di eguaglianza, per l'accesso ai pubblici uffici. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 22 dicembre 2011 (disegno di legge n. 828-563-824), art. 8. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (012C0015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2012)

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 22 dicembre
2011, ha approvato il disegno di legge n. 828-563-824 dal titolo
«Misure in materia di personale della Regione siciliana e di
contenimento della spesa», pervenuto a questo Commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto
speciale, il successivo 23 dicembre 2011.
Le disposizioni contenute negli articoli 1, commi 1 e 2; 2; 3; 4;
5 e 7, comma 2, si ritengono in contrasto con l'art. 81, quarto comma
della Costituzione, in quanto prive di idonea copertura finanziaria
per i nuovi maggiori oneri dalle stesse derivanti a carico del
bilancio regionale.
Codesta eccellentissima Corte ha più volte chiarito che
l'obbligo della copertura finanziaria imposto dall'art. 81 Cost.,
costituisce la garanzia costituzionale della responsabilità politica
correlata ad ogni autorizzazione legislativa di spesa e che al
rispetto di tale obbligo, rientrante tra quelli di coordinamento
finanziario, sono tenuti tutti gli enti in cui si articola la
Repubblica.
Corollario del principio posto dall'art. 81 è quello
dell'equilibrio finanziario sostenibile, elaborato con chiarezza
dalla costante giurisprudenza di codesta Corte, anche
antecedentemente al trattato di Mastricht, di cui adesso il patto di
stabilità e crescita costituisce il principale parametro esterno. La
centralità di tale principio è ancora più avvalorata dall'art. 119
della Costituzione che implica, ed esige, la stretta osservanza del
principio della finanza pubblica responsabile e solidale a garanzia
della complessiva tenuta del disegno costituzionale.
Il principio dell'art. 81 è stato reso concreto dal legislatore
ordinario che ne ha indicato gli strumenti e le modalità di
attuazione nell'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, dal
titolo «Legge di contabilità e finanza pubblica», le cui
disposizioni costituiscono principio fondamentale del coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e
che si applicano alle regioni a statuto speciale in quanto
finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica.
Il cennato art. 17 della legge n. 196/2009 dispone, infatti, che
in attuazione dell'art. 81, quarto comma della Costituzione ciascuna
legge che comporta nuovi o maggiori oneri deve indicare espressamente
la spesa autorizzata e che alla stessa deve essere data copertura
«esclusivamente» mediante l'utilizzo degli accantonamenti iscritti
nei fondi speciali per le iniziative legislative in itinere o con la
riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spese o,
ancora, con modificazioni legislative che comportino nuovi o maggiori
entrate.
Il settimo comma del medesimo art. 17, inoltre, dispone che per
le previsioni legislative in materia di pubblico impiego sia redatta
una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti,
sulla quantificazione degli oneri con quadro analitico di proiezioni
decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai
soggetti beneficiari ed al comparto di riferimento. La relazione deve
inoltre contenere i dati sul numero dei destinatari, sul costo
unitario, sugli automatismi diretti ed indiretti che ne conseguono,
nonchè sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico
di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili.
Orbene il legislatore siciliano, nell'individuare mezzi di
copertura negli articoli 4, 5 e 7, secondo comma difformi da quelli
previsti dall'art. 17 della legge n. 196/2009, si è sottratto alle
fondamentali esigenze di chiarezza e solidità del bilancio cui
l'art. 81 si ispira, non garantendo per le nuove maggiori spese
previste una copertura sufficientemente sicura ed in equilibrato
rapporto con gli oneri che si intendono sostenere negli esercizi
futuri.
L'art. 4 infatti prevede che agli oneri, stimati in 2.354
migliaia di euro per il 2012, in 48.939 migliaia di euro per il 2013
e 50.716 migliaia di euro a decorrere dal 2014, derivanti dagli
articoli 1, 2 e 3, ovverossia dall'attuazione del piano triennale del
fabbisogno di personale dell'amministrazione regionale ed alle
conseguenti assunzione di circa 1.600 dipendenti si dia copertura:
per l'anno 2012 mediante riduzione, per l'importo di 2.354 migliaia
di euro, della disponibilità dell'U.P.B. 7.2.1.1.1 del bilancio
pluriennale della regione per il triennio 2011-2013 e per l'anno 2013
mediante riduzione per l'importo di 31.095 migliaia di euro delle
disponibilità dell'U.P.B. 7.2.1.1.1, per l'importo di 2.925 migliaia
di euro dalle disponibilità dell'U.P.B. 7.2.1.2.2, e per l'importo
di 14.919 migliaia di euro, delle disponibilità dell'U.P.B.
3.2.1.1.2 del bilancio pluriennale della Regione per il triennio
2011-2013.
Dal 2014 i maggiori oneri poi trovano riscontro nella minore
spesa annua a carico del bilancio della regione, per il trattamento
economico fondamentale e per il trattamento pensionistico e di fine
servizio, nonchè per i trasferimenti destinati al trattamento
economico del personale di cui all'art. 1, comma 1, della legge
regionale 5 dicembre 2007, n. 24.
La dotazione del fondo previsto dal primo comma dell'art. 4 in
questione verrebbe così assicurata dalla riduzione di disponibilità
esistenti sulle unità previsionali di base del bilancio pluriennale
della Regione per il 2012-2013 relative alle spese per il personale,
alla corresponsione delle indennità di buonuscita e all'acquisizione
di beni e servizi dell'Assessorato beni culturali.
Dalla relazione presentata dal Ragioniere generale ai sensi
dell'art. 7 legge regionale n. 47/1977 (allegato 1) non emergono
tuttavia elementi certi riguardo alla disponibilità di tali fondi in
quanto, da un canto è assente una circostanziata verifica degli
oneri gravanti su detto U.P.B. 7.2.1.1.1 e, dall'altro, è presente
l'indicazione, quale fonte di copertura, di una U.P.B. (6.4.1.3.1)
diversa da quella poi individuata dal legislatore. Inoltre per gli
anni dal 2014 e successivi la copertura dei maggiori oneri derivanti
dall'assunzione di nuovo personale potrebbe con ogni verosimiglianza
non essere integralmente assicurata dalla minore spesa annua
sostenuta dalla Regione per il trattamento economico fondamentale e
per il trattamento pensionistico. Le proiezioni della spesa per
pensioni contenute nella relazione tecnica originariamente presentata
sono state infatti effettuate sulla base della normativa previgente
al decreto-legge n. 201/2011 e senza tener conto degli adeguamenti ai
requisiti relativi all'incremento della speranza di vita di cui
all'art. 12 del decreto-legge n. 78/2010 nonchè degli oneri per la
corresponsione del trattamento di fine servizio nel corso del
decennio, strettamente collegati alla cessazione del rapporto di
lavoro.
A seguito di formale richiesta di elementi informativi ai sensi
dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 488/1969
(allegato 2), l'amministrazione regionale ha modificato le proiezioni
con una riduzione del numero complessivo dei pensionati nel 2021 di
125 unità nella tabella 2/A e di 1.090 nella tabella 2/B (allegato
3) in relazione alle previsioni dell'art. 24 del citato decreto-legge
n. 201/2011. Non ha tuttavia chiarito se abbia tenuto conto del
blocco della rivalutazione per le pensioni di importo superiore a tre
volte il trattamento minimo INPS nel 2012-2013 (con effetto
permanente negli anni successivi) e del calcolo contributivo con il
sistema pro-rata a decorrere dal 2012 nonchè dell'aggiornamento
periodico dei coefficienti di trasformazione nel sistema contributivo
e del sistema di penalizzazione per l'accesso al pensionamento ad
età inferiore a 62 anni.
Dal punto di vista della metodologia adottata nella redazione
delle proiezioni non sono stati peraltro forniti chiarimenti riguardo
al calcolo delle pensioni di nuova liquidazione al fine della
quantificazione dell'effetto di sostituzione tra pensioni cessate
(mediamente di importo inferiore) e nuove pensioni liquidate non
assicurando così la dovuta certezza sulla quantificazione della
riduzione di spesa posta a copertura dei nuovi maggiori duraturi
oneri a carico del bilancio regionale.
Orbene codesta Corte nel ribadire nella sentenza n. 213/2008 che
il principio di cui all'art. 81, quarto comma Cost. è vincolante
anche per le regioni a statuto speciale, ha specificato che una
ragionevole indicazione dei mezzi di copertura deve sussistere in
caso di spese pluriennali, come quelle introdotte dalla norma
censurata per gli anni successivi, affinchè il legislatore tenga
conto dell'esigenza di un equilibrio tendenziale fra entrate e spese,
la cui attuazione, in quanto riflettente sull'indebitamento, postula
una scelta legata ad un giudizio di compatibilità con tutti gli
oneri già gravanti negli esercizi futuri (sentenze n. 25/1993 e n.
384/1991).
L'art. 81 della Costituzione costituisce, invero, il parametro di
riferimento per valutare l'attendibilità delle deliberazioni di
spesa di lunga durata specie quando, come nel caso in questione, gli
oneri che vanno a gravare negli esercizi futuri sono inderogabili e
ciò al fine di evitare che i Parlamenti futuri siano costretti a far
fronte, al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri
assunti in precedenza senza adeguata ponderazione dell'eventuale
squilibrio futuro. L'art. 81 Cost. nella sostanza impone al
legislatore l'obbligo di darsi carico delle conseguenze finanziarie
delle sue leggi provvedendo al reperimento di mezzi necessari per
farvi fronte, obbligo a cui è venuto meno per le ragioni esposte il
legislatore siciliano che ha autorizzato una spesa duratura destinata
ad aumentare negli anni, senza dare copertura finanziaria
sufficientemente sicura agli oneri derivanti.
Del pari in contrasto con l'art. 81 della Costituzione si
ritengono gli articoli 5 e 7, comma 2, in quanto entrambe le
disposizioni, per reperire le risorse necessarie a dare copertura
alle nuove spese, non ricorrono alle modalità prescritte dell'art.
17 della legge n. 196/2009, ma fanno mero riferimento alle
disponibilità esistenti sulle U.P.B. indicate nel bilancio
pluriennale, con ciò comportando l'automatico definanziamento di
precedenti interventi non indicati a cui erano preordinate le risorse
ora utilizzate.
Codesta Corte sin con la sentenza n. 16 del 1961 ha infatti
ritenuto che la previsione in bilancio di fondi destinati ad una
spesa, ove sia contemplata, come nel caso in ispecie, da una legge
meramente formale come è quella del bilancio, non assolve di per sè
sola all'obbligo costituzionale dell'indicazione della sua copertura.
Ne deriva che, per definizione, una legge sostanziale introduttiva di
nuove e maggiori spese non può trovare nelle previsioni di bilancio
il titolo giuridico corrispettivo della spesa e che l'esistenza in
bilancio di uno o più capitoli relativi ad una o più spese da
portare in riduzione per far fronte alla nuova, non può, di per se
sola, significare che per quelle spese sia soddisfatta l'esigenza
dell'indicazione della corrispondente copertura che esige l'art. 81,
quarto comma della Costituzione (C.C. sent. n. 66/1959).
Si ritiene di dover sottoporre al vaglio di codesta Corte anche
il comma 9 dell'art. 1 con cui si stabilisce, in difformità
dall'art. 24 del decreto legislativo n. 165/2001, che a decorrere dal
1° gennaio 2012 le indennità, i compensi, i gettoni o le altre
utilità comunque denominate spettanti al personale dirigenziale di
ruolo per incarichi aggiuntivi siano corrisposte nella misura del 50%
direttamente a tale personale. In base al terzo comma del cennato
art. 24 del decreto legislativo n. 165 per qualsiasi incarico
conferito ai dirigenti in ragione del loro ufficio, o comunque
conferite dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su
designazione della stessa, i compensi dovuti dai terzi sono
corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono
nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della
dirigenza.
Il legislatore regionale nell'introdurre regole e modalità
diverse in materia di omnicomprensività della retribuzione ai
dirigenti interviene nel campo dei rapporti di diritto privato
regolabili dal Codice civile e, invadendo la sfera di competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l).
L'art. 8, infine, si ritiene censurabile sotto il profilo della
violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. Esso infatti
consente l'istaurarsi «ope legis» di rapporti di lavoro per almeno 51
giorni, con soggetti di diverse qualifiche, comprese tra la seconda e
la settima fascia funzionale, che nel triennio 2007-2009 hanno
prestato servizio con compiti amministrativi nei consorzi di
bonifica.
La norma, nell'introdurre l'avvio o la prosecuzione di contratti
di lavoro con determinati soggetti che in passato hanno prestato
servizio per un qualunque periodo di tempo compreso nel triennio
preso a riferimento, non tiene in alcun conto nè le reali esigenze
operative degli enti in questione, non essendo sufficiente la
generica indicazione dello svolgimento di compiti istituzionali, nè
, tantomeno, le necessarie ordinarie procedure di selezione pubblica
del personale anche per rapporti di breve durata. La disposizione
pertanto configura un ingiustificato privilegio in favore di
determinati soggetti, di cui si consolida la condizione di
precariato, ed alimentando negli stessi l'aspettativa di una futura
stabilizzazione, si pone in evidente contrasto con i precetti posti
dagli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione in tema di buon
andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione e di
selezione pubblica, in condizione di eguaglianza, per l'accesso ai
pubblici uffici.

P.Q.M.

Impugna i sottoelencati articoli di disegno di legge n.
828-563-824 dal titolo «Misure in materia di personale della Regione
siciliana e di contenimento della spesa» approvato dall'Assemblea
regionale siciliana nella seduta del 22 dicembre 2011:
art. 1, commi 1, 2 e 9 per violazione degli articoli 81, comma 4
e 117, comma 2, lettera l) della Costituzione;
articoli 2, 3, 4, 5, 7, comma 2 per violazione dell'art. 81,
quarto comma della Costituzione;
art. 8 per violazione degli articoli 3, 51 e 97 della
Costituzione.

Palermo, addì 27 dicembre 2011

Il Commissario dello Stato
per la Regione siciliana
Aronica