1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 settembre 2019
Ordinanza del 24 settembre 2019 del Tribunale di Ferrara nel procedimento civile promosso da Y. U. e Asgi - Associazione per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione contro il Comune di Ferrara. Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Previsione che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° febbraio 2018, n. 132, art. 13, comma 1, lettera a), numero 2. (20C00079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-2020)

TRIBUNALE ORDINARIO DI FERRARA
Sezione civile

Nella causa civile iscritta al n. r.g. 1199/2019 promossa da:
U. Y. (c.f. ...), con il patrocinio dell'avv. Bassi Andrea
elettivamente domiciliato presso il difensore avv. Bassi Andrea,
ricorrente;
contro:
Comune di Ferrara in persona del sindaco pro tempore (c.f.
00297110389), con il patrocinio dell'avv. Montini Barbara, dell'avv.
Nannetti Edoardo e dell'avv. Indelli Matilde elettivamente
domiciliato presso i difensori, resistente;
ASGI - Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione
- APS (c.f. 97086880156), con il patrocinio dell'avv. Guariso Alberto
e dell'avv. Neri Livio elettivamente domiciliata presso i difensori,
intervenuto.
Il Giudice Marianna Cocca, a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 21 agosto 2019, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Letto il ricorso;
letta la memoria difensiva depositata dal resistente, la comparsa
di intervento, nonchè le note depositate;
letta la documentazione in atti;

Osserva

1. Inquadramento della domanda e svolgimento del processo.
Il sig. Y. U. ha fatto ingresso in Italia in data 6 ottobre 2017,
formulando in data 23 ottobre 2017 richiesta di protezione
internazionale (doc. 2) e per tale ragione è titolare di permesso di
soggiorno per richiesta asilo (doc. 3), con rinnovo semestrale.
Quale richiedente asilo, risulta ospitato presso la struttura
C.A.S. sita in ..., via ... gestita dalla Cooperativa sociale «...»
(doc. 4).
Il ricorrente risulta avere avanzato, in data 21 febbraio 2019,
per il tramite del responsabile della struttura, richiesta di
residenza in convivenza, presso il Comune di Ferrara (doc. 5). Con
comunicazione a mezzo pec del 20 marzo 2019, il funzionario comunale
designato per l'istruttoria comunicava che «la richiesta di residenza
inviata in data 22 febbraio 2019 per le persone in oggetto è
irricevibile in quanto rientrano nella casistica del decreto-legge n.
113/2018 art. 13».
Ha chiesto quindi di ordinare - in via principale con decreto
inaudita altera parte e in via subordinata previa fissazione
dell'udienza, al Sindaco del Comune di Ferrara, anche nella sua
qualità di ufficiale di governo responsabile della tenuta dei
registri dello stato civile e della popolazione anagrafica residente
- la immediata iscrizione del proprio nome nel registro della
popolazione anagrafica residente nel Comune di Ferrara a far data dal
21 febbraio 2019 e comunque disporre ogni altro provvedimento di
urgenza che appaia, secondo le circostanze, più idoneo ad eliminare
il pregiudizio subito et subendo.
All'udienza del 13 giugno 2019, dichiarata la contumacia del
Comune, è stato concesso termine per note, al fine di sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13
comma 1, lettera a) n. 2 del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113,
convertito con modificazioni nella legge 1° dicembre 2018, n. 132.
In data 4 luglio 2019 si è costituita con atto di intervento ad
adiuvandum ex art. 105, comma 2, codice di procedura civile a
sostegno delle ragioni di parte ricorrente l'associazione ASGI -
Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione, chiedendo di
accogliere il ricorso del sig. Y. U. ed emettere ordinanza con la
quale, riferiti i termini ed i motivi della presente istanza ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 concernente le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13 del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni
nella legge 1° dicembre 2018, n. 132 per violazione degli articoli 2,
3, 10,16,117 Cost. e dell'intero decreto-legge 4 ottobre 2018, n.
113, convertito con modificazioni nella legge 1° dicembre 2018, n.
132 per violazione dell'art. 77, disponga l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e sospenda il giudizio in corso.
Con comparsa depositata il 12 agosto 2019 si è costituito il
Comune di Ferrara, chiedendo di dichiarare l'inammissibilità
dell'intervento di ASGI e, comunque, l'inammissibilità della domanda
formulata dall'interveniente di promozione del giudizio incidentale
di costituzionalità; dichiarare il litisconsorzio necessario del
Ministero dell'interno e conseguentemente ordinare l'integrazione del
contraddittorio ex art. 102 del codice di procedura civile; nel
merito respingere tutte le domande del ricorrente e
dell'interveniente perchè infondate e mancanti dei requisiti del
fumus e del periculum in mora; dichiarare manifestamente infondate le
questioni di costituzionalità proposte dall'interveniente e
conseguentemente respingere la richiesta di trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Si procede all'esame delle singole questioni.
2. L'ammissibilità dell'intervento di ASGI.
L'associazione ASGI - Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione ha svolto un intervento adesivo dipendente, da
ritenersi senza dubbio ammissibile.
La situazione legittimante tale tipo di intervento è un
interesse che corrisponde ad una situazione più sfumata del diritto
soggettivo, tant'è vero che il terzo non esperisce una propria
azione, cui è sotteso un diritto, bensì si limita a chiedere
l'accoglimento della domanda già avanzata da taluna delle parti
originarie.
Nel caso di specie, l'associazione ASGI - Associazione per gli
studi giuridici sull'immigrazione legittimamente, intervenendo in
adesione alla domanda del ricorrente, cerca di allontanare gli
effetti negativi del giudicato che potrebbe formarsi sul diritto
principale tra le parti originarie e potrebbe avere sulla situazione
dipendente (nella specie rappresentata dai diritti che
statutariamente la citata Associazione si propone di tutelare),
mediante la propria partecipazione al giudizio e un conseguente
controllo dell'iter di formazione del provvedimento.
3. La richiesta di integrare il contraddittorio nei confronti del
Ministero dell'interno.
Proseguendo nell'esame delle eccezioni preliminari, posto che
l'accertamento relativo alla sussistenza, o meno, di una situazione
di litisconsorzio necessario va effettuata sulla base della domanda
dell'attore, nella specie, il diritto all'iscrizione anagrafica
(oggetto della domanda) attiene ai poteri del Sindaco, il che,
sebbene lo stesso agisca in questa materia quale ufficiale di
Governo, non determina una situazione rilevante ai sensi dell'art.
102 codice di procedura civile: il Ministero dell'interno, pur
legittimato all'intervento, non è litisconsorte necessario.
Non v'è dubbio infatti - perchè la circostanza discende dalla
legge ed in particolare dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 - che il sindaco, in questa materia agisca come ufficiale di
governo.
All'art. 14 il citato Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali prevede, fra i compiti del comune per servizi di
competenza statale che «il comune gestisce i servizi elettorali, di
stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. Le
relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del
Governo, ai sensi dell'art. 54».
Al comma 3 dell'art. 54 è previsto che «Il sindaco, quale
ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei
registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti
demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di
statistica».
Orbene, richiamando la giurisprudenza consolidata in tema di
ordinanze contingibili e urgenti, deve rilevarsi che, anche quando il
Sindaco agisca come ufficiale di Governo, l'imputazione giuridica
allo Stato degli effetti dei suoi atti non modifica lo status del
Sindaco nell'ambito dell'Ente locale: si richiama sul punto quanto
statuito dal Consiglio di Stato, in quanto «anche quando agisca come
Ufficiale di Governo, l'imputazione giuridica allo Stato degli
effetti dell'atto del Sindaco ha natura meramente formale, restando
il Sindaco incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale,
senza alcuna modifica del suo status» (Cons. Stato Sez. III sentenza,
1° dicembre 2016, n. 5048).
Va quindi rigettata la richiesta di chiamare in causa il
Ministero dell'interno, posto che nella presente controversia non
risulta emanato alcun atto riconducibile ad amministrazioni statali,
così che non v'è la legittimazione necessaria del Ministero (cfr.
nella medesima materia Tribunale Bologna 8 agosto 2019, est. Baraldi;
Tribunale Bologna 1° agosto 2019, est. Cardarelli; Tribunale Firenze,
27 maggio 2019, est. Breggia).
4. I presupposti della domanda cautelare. Il periculum in mora.
Venendo all'esame nel merito della domanda, è noto che i
provvedimenti d'urgenza ex art. 700 del codice di procedura civile
presuppongono il pericolo di una situazione attuale di danno,
derivante dall'attesa del giudizio, e mirano a scongiurarla con
l'anticipazione degli effetti di esso.
La domanda va proposta al giudice competente per il giudizio di
merito.
Nella specie, certamente competente è il Tribunale adito,
considerato che, come chiarito dalla suprema Corte, «le controversie
in materia di iscrizione e cancellazione nei registri anagrafici
della popolazione coinvolgono situazioni di diritto soggettivo, e non
di mero interesse legittimo, attesa la natura vincolata
dell'attività amministrativa ad essa inerente, con la conseguenza
che la cognizione delle stesse è devoluta alla giurisdizione del
giudice ordinario». (Cass. civ., Sez. Unite, sentenza n. 449 del 19
giugno 2000).
Il fumus boni iuris e il periculum in mora sono ad un tempo
condizioni della domanda cautelare nonchè requisiti fondamentali
perchè possa essere concesso un provvedimento d'urgenza.
Non è contestato che il sig. Y. U., al momento della richiesta
di iscrizione anagrafica, fosse qualificabile come richiedente asilo.
Egli risulta titolare di permesso di soggiorno per richiesta
asilo (doc. 3), con rinnovo semestrale, valido, che garantisce la
regolarità della sua permanenza fino alla decisione definitiva sul
suo status. Come è noto, il periculum in mora consiste nel possibile
pregiudizio che possa derivare al suddetto diritto nelle more del
giudizio ordinario e, nel caso dei provvedimenti d'urgenza, viene
identificato nel fondato timore che, in dette more, il diritto che
forma oggetto della richiesta di tutela sia esposto ad un pericolo
imminente ed irreparabile.
Nel caso di specie, il diritto soggettivo di iscrizione
anagrafica costituisce presupposto necessario per l'accesso a servizi
ricollegabili all'esercizio di diritti fondamentali, la cui
dimostrazione non richiede particolari allegazioni, derivando la
stessa da previsioni normative.
L'irreparabilità del pregiudizio che il sig. Y. U. verrebbe a
subire in ragione di una iscrizione illegittima si esplica su un
duplice piano, ossia, da un lato, quello dei diritti che vengono
compressi in via immediata in ragione della negata residenza (accesso
a tutti quei servizi che hanno quale presupposto l'identificazione
del soggetto anche mediante il riferimento alla residenza) e
dall'altro quello della preclusione della possibilità di maturare le
condizioni per accedere ad alcuni diritti che hanno nella «durata
della residenza» il loro presupposto: si pensi al diritto di
richiedere la cittadinanza per naturalizzazione, che richiede la
residenza nel territorio dello Stato da almeno dieci anni o al
diritto di accedere a prestazioni previdenziali/sociali vincolate
alla residenza, quali quelle previste dalla legge n. 4/2019.
Sussiste dunque il presupposto del periculum in mora, posto che
il ricorrente si vedrebbe irrimediabilmente compresso, nelle more del
giudizio, il diritto ad accedere a servizi che afferiscono a diritti
fondamentali e a contemporaneamente maturare, se la sua richiesta di
iscrizione anagrafica fosse legittima, il requisito di durata
necessario per accedere ad altri diritti.
5. Segue. Il fumus bori iuris.
Quanto alla sussistenza del secondo presupposto richiesto
dall'art. 700 codice di procedura civile, esso consiste
nell'apparenza del diritto a salvaguardia del quale si intende
richiedere la tutela, la cui sussistenza deve apparire come
verosimile e probabile alla luce degli elementi di prova esistenti
prima facie. Come si è già rilevato, il comune nel motivare
l'irricevibilità del provvedimento fa riferimento al fatto che la
domanda rientra nella casistica del decreto-legge n. 113/2018, art.
13.
Anche nella propria memoria di costituzione, il Comune di Ferrara
ha chiarito che il rigetto della richiesta muove proprio dalla citata
norma. Questa, nell'interpretazione del Comune, vieterebbe
l'iscrizione anagrafica degli stranieri che abbiano, quale titolo di
soggiorno, quello di richiedenti asilo.
Occorre quindi esaminare la portata della citata norma ed il suo
impatto sulla posizione del ricorrente Y. U., posto che essa si
applica certamente alle domande presentate successivamente alla sua
entrata in vigore, quale è quella del ricorrente, presentata il 21
febbraio 2019.
Si osserva che il citato art. 13, decreto-legge n. 113/2018 ha
disposto che «Al decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, sono
apportate le seguenti modificazioni: all'art. 4 [...] 2) dopo il
comma 1, è inserito il seguente: 1-bis. Il permesso di soggiorno dì
cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n.
223, e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286.».
La richiesta cautelare proposta dal ricorrente, muovendo da
un'interpretazione del contenuto letterale del nuovo comma 1-bis
citato, evidenzia che, poichè la norma si riferisce al permesso di
soggiorno per richiedenti protezione internazionale quale titolo per
l'iscrizione anagrafica, ma il sistema normativo di riferimento della
stessa disposizione e, in particolare, il decreto del Presidente
della Repubblica n. 223 del 1989 e l'art. 6, comma 7 del decreto
legislativo n. 286/1998, non richiede alcun «titolo» per l'iscrizione
anagrafica (ma solo una determinata condizione soggettiva, quale
quella di aver fissato la dimora nello Stato), non si potrebbe far
derivare dalla disposizione alcun divieto di iscrizione.
Quindi, posto che l'iscrizione anagrafica ha natura di attività
amministrativa a carattere vincolato, in relazione alla quale il
privato ha una posizione di diritto soggettivo, il ricorrente
evidenzia come «l'iscrizione anagrafica registra la volontà delle
persone che, avendo una dimora, hanno fissato in un determinato
comune la residenza oppure, non avendo una dimora, hanno stabilito
nello stesso comune il proprio domicilio», sulla base non di titoli,
ma delle dichiarazioni degli interessati o degli accertamenti ai
sensi degli articoli 13, 15, 18-bis e 19 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 223/1989.
Conseguentemente, la norma non andrebbe interpretata nel senso di
aver introdotto un divieto, in quanto il solo «titolo» rilevante ai
fini del riconoscimento della situazione giuridica soggettiva è «il
fatto o l'atto giuridico dal quale deriva l'acquisto della stessa da
parte del soggetto giuridico», non già il documento che comprova
tale atto o fatto. Il senso della disposizione viene ricondotto dal
ricorrente esclusivamente alla abrogazione della previsione
dell'utilizzo per i richiedenti asilo dell'istituto della convivenza
anagrafica contenuta nell'art. 5-bis dello stesso decreto legislativo
n. 142/2015, che determinava che il richiedente fosse all'anagrafe
sulla base della sola comunicazione del responsabile della
convivenza, che determinava perciò una procedura semplificata e
accelerata per il titolare di permesso di soggiorno richiedente la
protezione.
Ritiene il giudice che l'interpretazione prospettata dal
ricorrente non sia condivisibile.
Essa, come correttamente rilevato dal Comune di Ferrara nella
memoria di costituzione, si traduce in una sostanziale interpretatio
abrogans della norma, che finirebbe per non avere alcun significato
posto che l'abolizione della procedura semplificata poteva senz'altro
ottenersi con la sola abrogazione del citato art. 5-bis. Va notato
infatti che proprio la contestuale abrogazione dell'art. 5-bis del
decreto legislativo n. 142/2015, ove si disponeva che «Il richiedente
protezione internazionale ospitato nei centri [di accoglienza] è
iscritto nell'anagrafe della popolazione residente ai sensi dell'art.
5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
30 maggio 1989, n. 223, ove non iscritto individualmente», induce a
ricostruire la disciplina introdotta nel 2018 nel senso
dell'introduzione di un divieto dell'iscrizione anagrafica del
richiedente la protezione.
Ai sensi dell'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 223/1989, «l'anagrafe della popolazione residente è la raccolta
sistematica dell'insieme delle posizioni relative alle singole
persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel
comune la residenza, nonchè delle posizioni relative alle persone
senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio
domicilio».
Pare errato sostenere che l'iscrizione anagrafica dello straniero
non richieda alcun titolo, dovendo comunque rilevarsi che, anche ai
sensi dell'art. 4, decreto legislativo n. 142/2015, il permesso di
soggiorno costituisce documento di riconoscimento dello straniero, ma
anche attestazione che il soggetto abbia legittimamente fissato
dimora nel territorio dello Stato, in quanto legittimamente vi
soggiorna.
La locuzione secondo cui «Il permesso di soggiorno di cui al
comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica» non pare
che potersi interpretare nel senso che la situazione giuridica posta
alla base del rilascio del permesso di soggiorno di cui al comma 1
(vale a dire l'essere regolarmente soggiornante in Italia per aver
richiesto la protezione internazionale) non legittima più
l'iscrizione anagrafica.
A favore di tale interpretazione depone anche la relazione
introduttiva al disegno di legge di conversione del predetto
decreto-legge, ove si legge che «l'esclusione dall'iscrizione
anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso per
richiesta asilo e risponde alla necessità di definire
preventivamente la condizione giuridica del richiedente» (cfr. Lavori
preparatori - Atto del Senato della Repubblica n. 840 del 2018).
Appare chiaro che il legislatore abbia voluto vietare
l'iscrizione anagrafica, ritenendo che la stessa debba avere quale
presupposto la «definizione» della posizione del richiedente. A
conferma di tale interpretazione, la lettura della norma fornita
dalla circolare del Ministero dell'interno n. 15/2018 che evidenzia
come «dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni il permesso di
soggiorno per richiesta di protezione internazionale di cui all'art.
4, comma 1, decreto legislativo n. 142/2015 non potrà consentire
l'iscrizione anagrafica».
Il significato della previsione appare dunque non suscettibile di
interpretazione diversa da quella che si sostanzia nella esclusione
della possibilità di iscrizione anagrafica di soggetti che, pur
regolarmente soggiornanti in Italia, lo sono in virtù di uno
specifico titolo, ossia il permesso di soggiorno per richiesta di
protezione internazionale.
L'effetto abrogante prodotto dalla lettura «costituzionalmente
orientata» della norma prospettata dal ricorrente appare
incompatibile con le ordinarie regole ermeneutiche. In questo senso,
appare dunque corretta l'interpretazione della norma fatta propria
dal Comune di Ferrara nel ritenere irricevibile la domanda di Y. U.
Ciononostante, sussistono le condizioni per disporre in senso
favorevole alla domanda cautelare, apparendo necessario rimettere
alla Corte costituzionale, la questione di legittimità dell'art. 13,
comma 1, lettera a) n. 2, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 -
Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (in
Gazzetta Ufficiale n. 231 del 4 ottobre 2018), convertito con
modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132 (in Gazzetta
Ufficiale 3 dicembre 2018, n. 281), per violazione degli articoli 2,
3 e 117 della Costituzione, apparendo questa non manifestamente
infondata, nonchè rilevante ai fini del decidere. Ciò per quanto di
seguito esposto.
5.1. La questione di legittimità costituzionale in sede cautelare.
Preliminarmente, non può dubitarsi della possibilità per il
giudice comune di sollevare questione di legittimità costituzionale
in sede cautelare, sia quando non provveda sulla domanda cautelare,
sia quando conceda la relativa misura, purchè tale concessione non
si risolva, per le ragioni addotte a suo fondamento, nel definitivo
esaurimento del potere cautelare del quale in quella sede il giudice
fruisce.
Nel caso di specie, la rilevanza della questione non è esclusa
dalla natura cautelare del giudizio, considerato che, per costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, la questione di
legittimità costituzionale sarebbe inammissibile per difetto di
rilevanza, qualora essa sia sollevata dopo l'adozione del
provvedimento cautelare, perchè, in tal caso, la rimessione alla
Corte stessa sarebbe tardiva in relazione al giudizio cautelare,
ormai concluso, e prematura in relazione al giudizio di merito.
Tuttavia, per evitare che la legge sospettata di illegittimità
costituzionale possa precludere definitivamente la tutela cautelare,
si ritiene che l'esigenza di conciliare il carattere accentrato del
controllo di legittimità costituzionale delle leggi con il principio
di effettività della tutela giurisdizionale, appare condivisibile
l'orientamento che opta, anzichè che per la disapplicazione della
norma sospettata di illegittimità costituzionale, per la
scomposizione del giudizio cautelare in due fasi: nella prima fase si
accoglie la domanda cautelare «a termine», fino alla decisione della
questione di legittimità costituzionale contestualmente sollevata;
nella seconda, all'esito del giudizio di legittimità costituzionale,
si decide «definitivamente», tenendo conto, per valutare la
sussistenza del fumus boni iuris sulla domanda cautelare, della
decisione della Corte costituzionale.
La Corte costituzionale, aderendo a tale orientamento che vede
l'articolazione bifasica del giudizio cautelare, ha chiarito che «la
potestas iudicandi del giudice a quo non può ritenersi esaurita
quando la concessione della misura cautelare sia fondata, quanto al
fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, dovendosi, in tal caso, ritenere di
carattere provvisorio e temporaneo la sospensione dell'efficacia del
provvedimento impugnato, fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di legittimità costituzionale» (Corte
costituzionale, sentenze n. 83 del 2013; n. 236 del 2010; n. 351 e n.
161 del 2008; ordinanza n. 25 del 2006).
È quindi opportuno esaminare i profili di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della questione, dovendo essere consentito al
giudice a quo - che nell'ambito di un procedimento cautelare
ritenesse non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità posta a fondamento del ricorso - di pronunciare il
provvedimento cautelare richiesto, con l'obbligo di rimettere
contestualmente la relativa questione alla Corte e riservarsi di
confermare o meno il proprio provvedimento all'esito del giudizio di
costituzionalità.
5.2. La rilevanza.
Non v'è dubbio in merito rilevanza della questione, considerato
che il rigetto della domanda di iscrizione anagrafica presentata da
Y. U. fa leva proprio sul disposto del citato art. 13 decreto-legge
n. 113/2018, come confermato anche dal Comune nella propria memoria
di costituzione.
Come già detto, l'odierno ricorrente è regolarmente
soggiornante in Italia e risulta avere dimora nel Comune di Ferrara:
la sua richiesta è stata rigettata dall'anagrafe di Ferrara, in data
20 marzo 2019, con la seguente motivazione: «la richiesta di
residenza inviata in data 22 febbraio 2019 per le persone in oggetto
è irricevibile, in quanto rientrano nella casistica del
decreto-legge n. 113/2018, art. 5» (doc. 6).
In buona sostanza, il rigetto della richiesta del ricorrente
trova il suo fondamento proprio sulla norma di cui in questa sede di
pone in dubbio la conformità a Costituzione.
5.3. La non manifesta infondatezza.
In primo luogo, la questione di legittimità costituzionale non
appare manifestamente infondata in relazione all'art. 2 Cost., nella
sua accezione di «norma di apertura», idonea quindi a ricomprendere
anche il diritto alla residenza, quale diritto al quale accedono
anche gli stranieri come peraltro previsto dal citato art. 6, comma 7
del decreto legislativo n. 286/1998.
A ben vedere, il diritto all'iscrizione anagrafica, sebbene non
rientri nell'ambito dei diritti civili, costituisce una situazione
giuridica, che costituisce il presupposto per l'esercizio di diritti
fondamentali certamente spettanti anche al cittadino straniero, che,
come nel caso dì specie, sia titolare di permesso di soggiorno. La
questione si ricollega a diritti quali quello all'istruzione ed al
lavoro, posto che l'iscrizione anagrafica costituisce il presupposto
per l'inserimento nelle graduatorie per l'accesso alle scuole in
relazioni alle quali vi sia competenza comunale, per l'iscrizione ai
centri per l'impiego, nonchè per l'accesso a prestazioni
previdenziali ed assistenziali.
Ne deriva che il divieto di iscrizione all'anagrafe della
popolazione residente di una particolare categoria di stranieri
regolarmente soggiornanti, ossia i richiedenti asilo, divieto
introdotto dall'art. 4, comma 1-bis del decreto legislativo n.
142/2015 introdotto dal decreto-legge 2018, pare tradursi in una
compressione del diritto alla residenza per tale categoria di
stranieri.
Neppure - e di qui la non manifesta infondatezza anche rispetto
all'art. 3 Cost. - la compressione del diritto all'iscrizione
anagrafica che la norma in esame ha introdotto pare giustificata alla
luce del principio di ragionevolezza, parametro che sostanzia il
principio di eguaglianza.
L'obiettivo che il legislatore persegue, precludendo l'iscrizione
solo ad una particolare categoria di stranieri regolarmente
soggiornanti, non appare chiaro, posto che, anzi, la possibilità di
una loro completa identificazione (possibile attraverso una loro
precisa rintracciabilità sul territorio) pare rispondere
all'esigenza di controllo sociale e sicurezza che il legislatore si
propone di perseguire, peraltro motivando in tal senso il ricorso
alla decretazione d'urgenza.
Neppure la compatibilità con il principio di uguaglianza del
divieto in esame sembra potersi motivare sulla base della natura
«provvisoria» del permesso di soggiorno connessa alla richiesta
d'asilo: occorre chiedersi se il carattere provvisorio del permesso
di soggiorno rilasciato al richiedente la protezione internazionale
giustifichi una differenziazione di effetti tale da escludere il
diritto all'iscrizione anagrafica e se sia, sotto tale profilo,
conforme a Costituzione.
L'interpretazione fornita sul punto dalle pronunce del Tribunale
di Trento richiamate dal Comune di Ferrara non convince.
L'art. 2 del decreto legislativo n. 286/1998 prevede che «allo
straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello
Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana
previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni
internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale
generalmente riconosciuti».
La parità di trattamento di tutti gli stranieri presenti sul
territorio dello Stato trova copertura negli articoli 2, 3 e 10
Cost., dal momento che, come chiarito dalla Corte costituzionale
(sent. n. 306/2008), al legislatore italiano è certamente consentito
di subordinare «non irragionevolmente, l'erogazione di determinate
prestazioni - non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza
- alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al
soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non
episodico e di non breve durata; una volta, però, che il diritto a
soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si
possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini».
Lo straniero che abbia richiesto protezione internazionale è
titolare di un permesso che non pare però potersi definire
«episodico», posto che si tratta di un permesso di soggiorno di
natura rinnovabile (fino alla decisione della domanda o comunque per
il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai
sensi dell'art. 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28
gennaio 2008, n. 25, ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo n.
142/2015) nè di breve durata, essendo vincolato alla durata del
procedimento.
Peraltro, va considerato che qui si controverte non della
«erogazione di servizi», ma del godimento di libertà fondamentali,
quali la libertà di soggiorno di cui all'art. 16 Cost. che sembra
non irragionevole riferire a tutti i soggetti titolari previamente
autorizzati al soggiorno in Italia e che vede quale sola eccezione «i
motivi di sanità e di sicurezza».
Inoltre, e questo è il profilo che pare decisivo, la posizione
del richiedente asilo è, sì, provvisoria come «richiedente», ma è
tale non in re ipsa, ma in quanto prodromica a quella di titolare
dello status di riconoscimento della protezione.
La «richiesta» è provvisoria non per sè stessa, ma in quanto
presupposto del «riconoscimento», destinato a stabilizzarsi,
producendo effetti ex ante (quindi dalla richiesta).
In ciò pare cogliersi il profilo di irragionevolezza dettato dal
ricollegare alla provvisorietà della richiesta il divieto di
iscrizione: ciò considerato anche che il tempo per il quale il
soggetto permane nella posizione di richiedente è tutt'altro che
trascurabile e collegato a ragioni del tutto indipendenti dalla
volontà del soggetto, che resta titolare di permesso di soggiorno
(semestrale e rinnovabile) fino alla conclusione del procedimento di
riconoscimento dello status, nella sua fase amministrativa ed in
quella contenziosa, eventuale, ma la cui durata non appare
compatibile con una (quand'anche ragionevole) compressione del
diritto alla residenza.
A ciò deve aggiungersi che, ai sensi dell'art. 5, comma 2,
decreto legislativo n. 142/2015 «l'accesso ai servizi previsti dal
presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi
delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio»: il divieto
di iscrizione anagrafica di cui all'art. 13 si tradurrebbe nello
svuotamento di questa disposizione per la categoria di stranieri
costituita dai richiedenti asilo. Peraltro, la citata disciplina
attua due direttive, ossia la 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e la
direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionali. Concludendo sul punto, l'unica possibilità per
superare questo profilo di disparità rispetto agli altri stranieri
parrebbe essere quello di prevedere che - per i titolari del permesso
di soggiorno per richiesta asilo - ove la residenza sia prevista
quale presupposto del godimento del diritto questa vada sostituita
col domicilio, ma ciò produrrebbe una sostanziale inutilità della
disciplina introdotta. Diversamente non pare che potersi ritenere la
non manifesta infondatezza di tale profilo di incostituzionalità,
legato all'esito discriminatorio, per i richiedenti asilo, rispetto
al godimento di diritti che vengono formalmente riconosciuti
(peraltro dalla stessa legge).
Sotto un altro decisivo profilo, viene in rilievo la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
ai sensi dell'art. 117 Cost., in punto di compatibilità della norma
con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 e in particolare con
il quarto protocollo addizionale e con l'art. 12 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici.
Quanto al primo aspetto, è noto che la Convenzione EDU, come i
relativi protocolli (il quarto è stato adottato il 16 settembre 1963
e ratificato dall'Italia il 27 maggio 1982), si configura come un
trattato internazionale multilaterale - pur con le caratteristiche
peculiari che saranno esaminate più avanti - da cui derivano
«obblighi» per gli Stati contraenti, ma non l'incorporazione
dell'ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto, dai cui
organi deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio,
per tutte le autorità interne degli Stati membri. (cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 348/2007).
Le norme Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, in quanto norme pattizie,
vanno quindi escluse dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo
comma, Cost., per cui la questione di legittimità costituzionale non
può che essere sollevata in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost.
Invero, va rilevato che la previsione di una compressione del
diritto alla residenza per una particolare categoria di stranieri
appare - oltre che irragionevole nell'ottica dell'art. 3 Cost. -
anche incompatibile con l'art. 14 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che
prevede che «il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti
nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna
discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza,
il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di
altro genere, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza a una
minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita od ogni altra
condizione».
Per discriminazione - secondo la giurisprudenza convenzionale -
si intende il fatto di trattare in maniera diversa, senza
giustificazione oggettiva e ragionevole, persone che si trovano, in
un determinato campo, in situazioni comparabili (cfr. 7 gennaio 2014,
Cusan e Fazzo contro Italia, § 54; 7 febbraio 2013, Fabris contro
Francia, § 47; 22 marzo 2012, Konstantin Markin contro Russia, §
124).
Dunque, sono due i profili che vengono in rilievo.
Il primo è verificare se il diritto alla residenza deve
considerarsi inserito nel novero dei diritti riconosciuti dalla
Convenzione: la risposta è affermativa. L'art. 2 del citato IV
Protocollo Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali prevede che «chiunque si
trovi regolarmente sul territorio di uno Stato ha il diritto di
circolarvi liberamente e di fissarvi liberamente la sua residenza».
Con il termine «residenza», diverso dal termine «domicilio»
utilizzato dall'art. 8 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il legislatore
sovranazionale pare indiscutibilmente riferirsi alla «dimora
abituale», ricollegando a tale concetto gli effetti giuridici che il
legislatore italiano ricollega alla nozione di residenza.
Il secondo profilo oggetto di indagine è se, alla base del
diverso trattamento, vi sia una giustificazione ragionevole.
Disponendo che il permesso di soggiorno rilasciato al richiedente
la protezione internazionale non costituisce titolo per l'iscrizione
anagrafica, il comma 1, lettera a) n. 2) decreto-legge n. 113/2018
convertito in legge n. 132/2018 pare inibire illegittimamente a tale
categoria di stranieri il diritto di fissare liberamente la residenza
nel territorio dello Stato, sebbene vi soggiornino liberamente ed in
assenza di una giustificazione ragionevole, posto che la stessa non
può consistere nella precarietà del soggiorno per le ragioni già
esposte e che non è rispettata la riserva di legge prevista dai
commi successivi dell'art. 2.
Analogamente, l'art. 12, paragrafo 1, del Patto internazionale
sui diritti civili e politici adottato dall'Assemblea generale
dell'ONU il 16 dicembre 1966 e reso esecutivo in Italia con la legge
25 ottobre 1977, n. 881, anch'esso vincolante ai sensi dell'art. 117,
primo comma, Cost., stabilisce che «Ogni individuo che si trovi
legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di
movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel
territorio».
L'effetto sostanziale che l'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2)
del decreto-legge n. 113/2018 convertito in legge n. 132/2018
produce, nonchè l'assenza di restrizioni «previste dalla legge» e
che «siano necessarie per proteggere la sicurezza nazionale l'ordine
pubblico, la sanità o le moralità pubbliche ovvero gli altrui
diritti e libertà e siano compatibili con gli altri diritti
riconosciuti nel presente Patto» paiono fondare l'incompatibilità
della norma introdotta nel 2018 anche con tale norma internazionale.
Concludendo, la sussistenza del fumus boni iuris si fonda sulla
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale e, in ossequio alla struttura bifasica del
procedimento cautelare di cui si è detto al paragrafo 5.1 e la
misura va quindi concessa.
Le ragioni di urgenza del procedimento e la necessità di
concedere la misura cautelare richiesta inducono a rimettere la
questione alla Corte costituzionale, nonostante essa risulti già
rimessa alla Corte da altri Tribunali, dovendo in via provvisoria
ordinarsi all'ufficiale dell'anagrafe del Comune di Ferrara di
iscrivere il ricorrente Y. U. all'anagrafe della popolazione
residente del Comune di Ferrara.
Poichè il fumus boni iuris importa, nel caso di specie,
l'accertamento della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, non si vedono alternative processuali all'obbligo
di cui all'art. 23, legge n. 87/1953 di rimettere la relativa
questione alla Corte. Difatti, la sospensione ex art. 295 del codice
di procedura civile senza rimessione può essere impugnata con
regolamento di competenza, mentre la mancata rimessione che si
accompagni ad un rinvio ad una data successiva alla pronuncia del
Giudice costituzionale, sembra incompatibile con l'urgenza propria
del procedimento cautelare e con il funzionamento del sistema di
controllo della legittimità costituzionale delle leggi.
Concessa la misura in via provvisoria, la decisione definitiva
non potrà che rendersi all'esito dell'incidente di
costituzionalità.

P.Q.M.

Il Tribunale, in accoglimento della domanda cautelare proposta:
1) ordina al Comune di Ferrara di iscrivere il ricorrente Y.
U., all'anagrafe della popolazione residente del Comune di Ferrara,
in via provvisoria, riservando all'esito dell'incidente di
costituzionalità la decisione definitiva in ordine alla domanda
cautelare;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con
riferimento gli articoli 2 della Costituzione, 3 Costituzione, 117
Costituzione in riferimento all'art. 2 del IV Protocollo addizionale
alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e all'art. 12 del Patto internazionale
sui diritti civili e politici, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2) decreto-legge
n. 113/2018 convertito in legge n. 132/2018;
3) ai sensi dell'art. 23, comma 2, legge n. 87/1953, dispone
la immediata trasmissione, a cura della cancelleria, degli atti e
della presente ordinanza, alla eccellentissima Corte costituzionale e
sospende il giudizio;
4) manda altresì alla cancelleria per la notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei ministri, nonchè per la sua comunicazione ai presidenti delle
due Camere del Parlamento;
5) spese al definitivo.

Ferrara, 24 settembre 2019

Il Giudice: Cocca