1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 437 SENTENZA 19 - 28 dicembre 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Protezione civile - Interventi urgenti, in caso di calamita', di regioni, province ed enti locali - Istituzione del "Fondo regionale di protezione civile" - Finanziamento statale, con il concorso delle regioni e delle province autonome - Ricorsi delle Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna - Lamentata inottemperanza all'impegno assunto dal Governo di un finanziamento interamente a carico dello Stato, con conseguenti oneri per i bilanci regionali Prospettata violazione dei principi di leale collaborazione, di ragionevolezza e di congruita' delle risorse rispetto alle funzioni conferite, nonche' dell'autonomia finanziaria regionale - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 138, commi 16 e 17. - Costituzione, artt. 5, 118 e 119. (01C11257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 138, commi 16 e
17, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2001), promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte ed
Emilia-Romagna, notificati il 29 gennaio 2001, depositati in
cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritti ai nn. 15 e 16 del
registro ricorsi 2001.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2001 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per le Regioni Piemonte ed
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il
Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ricorsi di identico tenore, entrambi notificati il
29 gennaio 2001 e depositati nella cancelleria della Corte il
2 febbraio 2001, la Regione Piemonte e la Regione Emilia-Romagna
hanno promosso questione di legittimità costituzionale
dell'art. 138, commi 16 e 17, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2001), là dove, nel disciplinare
l'alimentazione del Fondo regionale di protezione civile, non
mantiene l'impegno assunto dallo Stato di costituire un fondo della
dimensione di 1.000 miliardi di lire e comporta oneri a carico dei
bilanci regionali ovvero riduzioni di trasferimenti dallo Stato alle
Regioni; questione sollevata assumendo la violazione del principio di
leale collaborazione (art. 5 della Costituzione) nonchè dei principi
di ragionevolezza, di autonomia finanziaria delle Regioni e di
corrispondenza fra funzioni trasferite e risorse messe a disposizione
(articoli 119 e 118 della Costituzione).
In materia di protezione civile, ai sensi dell'art. 108 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, alle Regioni sono
attribuite molteplici funzioni concernenti la predisposizione dei
programmi di previsione e prevenzione, l'attuazione di interventi
urgenti in relazione a certi eventi, la formulazione di indirizzi per
i piani provinciali di emergenza, l'attuazione degli interventi
necessari per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita
nelle aree colpite da eventi calamitosi, lo spegnimento degli incendi
boschivi, l'organizzazione e l'utilizzo del volontariato.
Osservano le ricorrenti che, in sede di discussione sugli schemi
di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - emanati ai
sensi dell'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59 - relativi alla
individuazione e alla ripartizione tra le Regioni dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative per
l'esercizio delle funzioni in materia di protezione civile, la
Conferenza unificata Stato-Regioni-città, nelle sedute del 16 marzo
e del 3 agosto 2000, ebbe ad esprimere parere favorevole
condizionandolo però all'impegno, confermato da parte del Governo,
di istituire un fondo nazionale di 1.000 miliardi di lire a favore
delle Regioni e degli enti locali per i compiti di protezione civile.
Le Regioni ricorrenti si dolgono che le disposizioni denunciate
disattendano quanto concordato in sede di Conferenza unificata,
giacchè il fondo non è di 1.000 miliardi di lire e non è
interamente finanziato dallo Stato. È previsto infatti dal comma 16
dell'art. 138 che "il Fondo è alimentato per il triennio 2001-2003
da un contributo dello Stato di lire 100 miliardi annue, il cui
versamento è subordinato al versamento al Fondo stesso da parte di
ciascuna regione e provincia autonoma di una percentuale uniforme
delle proprie entrate accertate nell'anno precedente, determinata
dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province
autonome in modo da assicurare un concorso complessivo delle regioni
e delle province autonome non inferiore, annualmente, al triplo del
concorso statale". Il comma 17, poi, stabilisce che "in sede di prima
applicazione per il triennio 2001-2003 il concorso delle regioni al
fondo di cui al comma 16 è assicurato mediante riduzione delle somme
trasferite ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, per l'importo
di lire 200 miliardi per ciascun anno, con corrispondente riduzione
delle somme indicate all'articolo 52, comma 6, della presente legge",
ossia di somme destinate alla viabilità di interesse regionale.
Lo Stato avrebbe provveduto ad istituire il Fondo per la
protezione civile, ma avrebbe previsto di contribuire ad esso solo
per una parte ridotta (rispetto all'impegno preso), ed avrebbe
accollato la maggior parte degli oneri alle stesse Regioni,
privandole delle risorse ad esse appena riconosciute in relazione
all'esercizio delle funzioni in materia di viabilità.
Con il primo motivo le Regioni lamentano la violazione del
principio di leale collaborazione (art. 5 Cost.), attesa la mancata
osservanza dell'impegno concordato.
Non rileverebbe che l'impegno violato sia stato preso a livello
governativo e che la violazione di tale impegno sia, invece, opera
del legislatore, cioè di un organo statale diverso da quello che ha
assunto l'impegno, giacchè tale differenza - osservano le ricorrenti
- non potrebbe condurre a non dare seguito a quanto concordato, pena
la privazione di ogni significato dei meccanismi di concertazione
istituzionale tra i soggetti titolari di competenze costituzionali.
Nei confronti delle Regioni, lo Stato-persona si presenterebbe in
veste unitaria. Una volta assunto un impegno preciso in sede
governativa, lo Stato non potrebbe poi semplicemente liberarsene
mutando l'organo con cui agisce; l'impegno preso fonderebbe una
legittima aspettativa nelle Regioni, e la sua violazione si porrebbe
in contrasto con il principio di leale collaborazione.
Le ricorrenti escludono di voler attribuire alla legge del
Parlamento un ruolo subordinato di mera ratifica di decisioni assunte
altrove, nè intendono affermare una presunta intangibilità delle
posizioni espresse dalle istanze rappresentative delle Regioni,
essendo consapevoli che, nell'attuale assetto costituzionale,
l'organo rappresentativo delle Regioni non ha un ruolo costituzionale
riconosciuto, paragonabile a quello che esso ha in altri ordinamenti
di tipo federale, capace di condizionare direttamente la volontà
legislativa. Tuttavia, e soprattutto quando il Parlamento opera non
soltanto come espressione generale della volontà nazionale, ma
altresì, e più particolarmente, come espressione della volontà
dello Stato-persona in relazione agli altri soggetti dell'ordinamento
repubblicano, esso avrebbe l'onere di conformarsi al principio di
leale collaborazione, e non potrebbe limitarsi a semplicemente
ignorare e violare gli impegni assunti a nome dello Stato. Se il
Parlamento voleva discostarsi dall'accordo raggiunto a livello
governativo, avrebbe dovuto - si sostiene - raggiungere con le
Regioni un ulteriore specifico accordo sulle norme impugnate, mentre
sarebbe incostituzionale il puro e semplice mancato rispetto
dell'impegno.
Con il secondo motivo le ricorrenti lamentano la violazione del
principio di ragionevolezza, del principio di autonomia finanziaria
delle Regioni e del principio di corrispondenza tra funzioni
trasferite e risorse messe a disposizione (articoli 118 e 119 Cost.).
A prescindere dagli accordi intervenuti, le Regioni ritengono che
il meccanismo di costituzione del Fondo, basato sull'apporto
minoritario dello Stato e sull'apporto maggioritario delle Regioni,
sia in sè e per sè costituzionalmente illegittimo. Tale meccanismo
avrebbe infatti nella sostanza carattere coattivo. Il comma 16
dell'art. 138, condizionando il versamento del contributo statale al
versamento di una somma tripla da parte delle Regioni, in sostanza
sottrarrebbe una quota delle risorse regionali all'uso delle singole
Regioni: una sorta di "trasferimento al contrario" di cui non vi
sarebbe traccia nell'art. 119 Cost.
Quanto al comma 17 - che prevede un diverso meccanismo di
finanziamento per lo stesso triennio 2001-2003 cui si riferisce il
comma 16 -, anch'esso realizzerebbe una sottrazione coattiva di
risorse spettanti alle Regioni, poichè riduce le risorse già
assegnate per le funzioni di viabilità, in violazione del principio
di corrispondenza fra funzioni conferite e risorse da trasferire, e
senza che l'assetto delle funzioni sia in alcun modo mutato.
2. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate
non fondate.
Osserva la difesa erariale che il Fondo per la protezione civile
poteva essere istituito solo per legge, e che non sarebbe
configurabile un impegno del Governo che possa vincolare il
legislatore. Il preteso "accordo" in sede di parere della Conferenza
unificata non atterrebbe, in ogni caso, al piano delle rispettive
competenze amministrative, dello Stato e delle Regioni, suscettibile
di dar luogo ad accordi in Conferenza ai sensi dell'art. 9, comma 2,
lettera c), del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali).
In secondo luogo il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
che la disposizione del comma 16 dell'art. 138 lascia alla
valutazione delle Regioni - attraverso l'intervento della Conferenza
dei presidenti delle regioni e delle province autonome - la loro
contribuzione al Fondo, semplicemente subordinando ad essa il
versamento del contributo statale, che è aggiuntivo rispetto alle
risorse da trasferire per le nuove funzioni. A sua volta il comma 17
si limiterebbe a ridurre non già le risorse per il normale esercizio
delle funzioni trasferite, ma le risorse per il finanziamento di un
piano straordinario di intervento previsto per gli anni 2001 e 2002.
Pertanto non sarebbero violati il principio di ragionevolezza e
quello di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse messe a
disposizione, nè risulterebbe violata l'autonomia finanziaria, non
essendovi stata distrazione di somme già acquisite ai bilanci
regionali, ma ridefinizione di contributi straordinari previsti per
diverse finalità.
3. - In una memoria presentata in vista dell'udienza, le Regioni
Piemonte ed Emilia-Romagna insistono nella propria tesi, in
particolare affermando che l'accordo intervenuto in sede di
Conferenza rientrerebbe senz'altro nel concetto di coordinamento
finanziario, e dunque nella previsione di accordi promossi e sanciti
dalla Conferenza unificata ai sensi dell'art. 9, comma 2, lettera c),
del d.lgs. n. 281 del 1997.
Contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura, le Regioni
negano che l'alimentazione del Fondo sia facoltativa, giacchè lo
stesso comma 17 dell'art. 138 definirebbe i 200 miliardi come
concorso delle Regioni al Fondo.
Non sarebbe inoltre condivisibile l'obiezione secondo cui la
riduzione delle risorse destinate alla viabilità non inciderebbe sul
normale esercizio delle funzioni amministrative. Difatti sia
l'art. 138, comma 17, che l'art. 52, comma 6, della legge n. 388 del
2000 enunciano che le somme ridotte sono quelle correlate alle
funzioni trasferite in base al d.lgs. n. 112 del 1998, e dunque alle
ordinarie funzioni in materia di viabilità, e non a presunte
funzioni "straordinarie". Del resto, la realizzazione di nuove strade
non sarebbe affatto un evento "straordinario" nell'ambito della
materia della viabilità, ma costituirebbe una delle funzioni
principali assieme alla manutenzione e alla gestione.
Dunque, per l'intero arco temporale di applicazione delle
disposizioni impugnate vi sarebbe in effetti un prelievo coattivo a
carico delle Regioni: lo Stato esplicitamente sottrarrebbe alle
Regioni una rilevante parte di quanto ad esse dato per l'esercizio
delle funzioni normali in materia di viabilità, in violazione del
principio di corrispondenza tra funzioni e risorse trasferite e degli
artt. 118 e 119 Cost.
Anche non riferendosi al periodo di cosiddetta "prima
applicazione" (che in realtà coinciderebbe con il solo periodo di
applicazione), sussisterebbe l'illegittima invasione dell'autonomia
finanziaria delle Regioni. Essa sarebbe dimostrata già dalla
qualificazione di "regionale" data al Fondo. Mentre infatti
rientrerebbe perfettamente nella logica dell' art. 119 della
Costituzione la creazione di un fondo statale per contribuire a
speciali necessità della finanza delle Regioni, la creazione di un
fondo regionale non troverebbe alcuna giustificazione. Si tratterebbe
o di un inutile trasferimento da ciascuna Regione a se stessa, o di
un trasferimento da una ad altra Regione: ma questa seconda ipotesi,
se potrebbe avere senso per un generale fondo perequativo in un
regime di accentuata autonomia regionale sul versante delle entrate,
non avrebbe nessuna logica per un fondo settoriale e nella presente
situazione di finanza regionale sostanzialmente derivata.
Infine le ricorrenti osservano che, se l'apporto regionale al
Fondo venisse configurato come facoltativo, risulterebbe ancor più
l'irrazionalità del sistema, giacchè il rifiuto anche di una sola
Regione di versare la propria quota impedirebbe il funzionamento
dell'intero meccanismo del Fondo.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna impugnano, in
riferimento agli articoli 5, 118 e 119 della Costituzione, l'art.
138, commi 16 e 17, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2001).
La prima delle due disposizioni stabilisce, nel suo primo
periodo, che, "per finanziare gli interventi delle regioni, delle
province autonome e degli enti locali, diretti a fronteggiare
esigenze urgenti per le calamità naturali di livello b) di cui
all'art. 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112" - cioè
gli eventi "che per loro natura ed estensione comportano l'intervento
coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via
ordinaria" (art. 2, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
recante "Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile"), in relazione ai quali le funzioni per l'attuazione di
interventi urgenti sono state attribuite alle Regioni dall'art. 108,
comma 1, lettera a), numero 2, del d.lgs. n. 112 del 1998 -, "nonchè
per potenziare il sistema di protezione civile delle regioni e degli
enti locali, è istituito il "Fondo regionale di protezione civile ".
Stabilisce poi che "il Fondo è alimentato per il triennio 2001-2003
da un contributo dello Stato di lire 100 miliardi annue, il cui
versamento è subordinato al versamento al Fondo stesso da parte di
ciascuna regione e provincia autonoma di una percentuale uniforme
delle proprie entrate accertate nell'anno precedente, determinata
dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province
autonome in modo da assicurare un concorso complessivo delle regioni
e delle province autonome non inferiore, annualmente, al triplo del
concorso statale" (secondo periodo); che le risorse sono accreditate
in un conto corrente di tesoreria centrale (terzo periodo); e che
"l'utilizzo delle risorse del Fondo è disposto dal Presidente della
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome,
d'intesa con il direttore dell'Agenzia di protezione civile [ora
soppressa, e sostituita dal Dipartimento della protezione civile
della Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi degli articoli
1, 3 e 4 del decreto legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401] e con le
competenti autorità di bacino in caso di calamità naturali di
carattere idraulico ed idrogeologico, ed è comunicato
tempestivamente alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano"
(quarto periodo).
Il comma 17, a sua volta, stabilisce che "in sede di prima
applicazione per il triennio 2001-2003 il concorso delle regioni al
Fondo di cui al comma 16 è assicurato mediante riduzione delle somme
trasferite ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, per l'importo
di lire 200 miliardi per ciascun anno, con corrispondente riduzione
delle somme indicate all'articolo 52, comma 6" della stessa legge
n. 388: vale a dire delle somme in relazione alle quali le Regioni
sono autorizzate ad assumere impegni per nuove opere stradali di
interesse regionale, a valere sulle risorse destinate per il
completamento del trasferimento di funzioni alle Regioni e agli enti
locali ai sensi della legge n. 59 del 1997.
Le ricorrenti non contestano la istituzione in sè del Fondo nè
i meccanismi del suo utilizzo, ma censurano le disposizioni citate
nella parte in cui non mantengono l'impegno assunto dallo Stato di
costituire un fondo per la protezione civile di 1000 miliardi,
interamente finanziato dallo Stato medesimo, e nella parte in cui
comportano oneri a carico dei bilanci regionali ovvero riduzioni di
trasferimenti dallo Stato alle Regioni.
Esse lamentano, in primo luogo, che la legge abbia previsto il
Fondo con un apporto finanziario dello Stato pari a soli 100 miliardi
di lire annui, mentre il Governo, in sede di Conferenza unificata
Stato-Regioni-città, chiamata a esprimere parere sui decreti del
Presidente del Consiglio di determinazione e di ripartizione delle
risorse finanziarie da trasferire a Regioni ed enti locali in
corrispondenza alle funzioni conferite con il d.lgs. n. 112 del 1998,
si sarebbe impegnato a istituire un fondo di 1000 miliardi di lire,
s'intende a carico interamente dello Stato; e tale impegno sarebbe
stato condizionante ai fini dell'espressione del parere favorevole
della Conferenza sui decreti medesimi. L'inottemperanza all'impegno
assunto, per quanto discendente da una legge votata dal Parlamento,
violerebbe il principio di leale collaborazione e dunque l'art. 5
della Costituzione, traducendosi in un vizio di legittimità
costituzionale delle norme legislative. Il Parlamento, secondo le
ricorrenti, se voleva disattendere l'impegno assunto dal Governo
verso le Regioni a fronte delle quali lo Stato si presenterebbe in
veste unitaria avrebbe dovuto, per rispettare il principio di leale
collaborazione, raggiungere un ulteriore accordo con le Regioni.
In secondo luogo, le ricorrenti ritengono che i meccanismi di
alimentazione del Fondo, previsti dalle disposizioni impugnate,
violerebbero i principi di ragionevolezza e di corrispondenza fra
funzioni trasferite e risorse messe a disposizione, e dunque gli
articoli 118 e 119 della Costituzione. Infatti tali meccanismi - sia
quello previsto dal comma 16, sia quello previsto dal comma 17, in
sede di prima applicazione ma per lo stesso triennio cui si riferisce
il comma 16, e dunque destinato in realtà a sostituire il primo -
realizzerebbero in sostanza un prelievo forzoso a carico dei bilanci
regionali. La previsione del comma 16, se intesa nel senso di un
apporto delle Regioni al Fondo di carattere meramente facoltativo,
ancorchè condizionante rispetto al concorso statale, non sarebbe in
grado di funzionare, potendo essere paralizzata dal mancato concorso
anche di una sola Regione. A sua volta la previsione del comma 17,
riducendo le somme già assegnate alle Regioni per lo svolgimento
delle nuove funzioni in materia di viabilità, sottrarrebbe risorse
alla loro destinazione, e in tal modo violerebbe l'autonomia
finanziaria regionale e comprometterebbe la potestà amministrativa
delle Regioni in tema di viabilità, nonchè i principi di
ragionevolezza e di corrispondenza fra funzioni trasferite e risorse
messe a disposizione.
2. - I due ricorsi hanno identico oggetto e vanno perciò riuniti
per essere decisi con un'unica pronunzia.
3. - Le questioni non sono fondate.
La allocazione di ulteriori risorse statali per sopperire alle
esigenze di finanziamento delle attività regionali e locali di
protezione civile, e in particolare alle esigenze relative ad
interventi urgenti di competenza regionale in caso di calamità,
rappresenta una decisione politico-legislativa in sè non vincolata
dalla Costituzione, e dunque rimessa alla discrezionalità del
legislatore statale.
L'impegno, genericamente enunciato dal Governo, di istituire un
fondo nazionale di 1000 miliardi di lire per la protezione civile non
assume altro valore che quello di una manifestazione politica di
intento, che non si inserisce come elemento giuridicamente rilevante
nel procedimento legislativo, e tanto meno può costituire parametro
cui commisurare la legittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate.
Comunque si sia svolta, dunque, la vicenda dei pareri della
Conferenza unificata, cui le ricorrenti si richiamano - e che
concernono atti della cui legittimità e del cui contenuto qui non si
discute, quali i decreti del Presidente del Consiglio che, ai sensi
dell'art. 7 della legge n. 59 del 1997 e dell'art. 7 del d.lgs.
n. 112 del 1998, hanno provveduto alla quantificazione e alla
ripartizione delle risorse finanziarie corrispondenti alle nuove
funzioni assegnate a Regioni ed enti locali in materia di protezione
civile, di cui all'art. 108 del medesimo d.lgs. n. 112 del 1998 -, è
escluso che quella vicenda possa rilevare ai fini dello scrutinio di
legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.
Parimenti irrilevante è la questione, discussa fra le parti, se
e in che modo possa parlarsi, nella specie, di un accordo tra
Governo, Regioni ed enti locali, diretto "al fine di coordinare
l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione
attività di interesse comune", ai sensi dell'art. 9, comma 2,
lettera c), del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. A parte il fatto che,
nella specie, nessun accordo è stato formalmente sancito dalla
Conferenza unificata, è decisivo considerare che mancano i
presupposti per poter ritenere le determinazioni legislative
impugnate condizionate, sotto il profilo procedurale o sotto quello
sostanziale, ad accordi di tal genere. Le procedure di cooperazione o
di concertazione possono infatti rilevare ai fini dello scrutinio di
legittimità di atti legislativi, solo in quanto l'osservanza delle
stesse sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla
Costituzione: il che nella specie non si verifica.
Nè il principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni può
esser dilatato fino a trarne condizionamenti, non altrimenti
riconducibili alla Costituzione, rispetto alla formazione e al
contenuto delle leggi.
4. - Non è fondata nemmeno la censura che le ricorrenti muovono
in relazione ai criteri stabiliti dalle disposizioni impugnate per la
alimentazione del Fondo (la contestazione non riguarda, invece, le
regole per l'utilizzo del Fondo medesimo).
Quanto al meccanismo previsto dal comma 16, secondo periodo -
concorso delle Regioni al Fondo in proporzione delle proprie entrate
come condizione per il versamento del contributo statale -, va
premesso che esso in realtà non è destinato a funzionare nel
triennio 2001-2003, cui pure esclusivamente tale periodo si
riferisce, poichè il successivo comma 17 stabilisce che "in sede di
prima applicazione", ma per lo stesso triennio 2001-2003, si applica
il diverso sistema di alimentazione del Fondo ivi previsto. Onde il
criterio del comma 16 può venire in considerazione solo se lo si
intenda, al di là della lettera della legge, come indicazione
generale da valere, a regime, anche oltre il triennio 2001-2003, e
dunque intendendo il riferimento al primo triennio, in detto comma,
come limitato ai soli elementi quantitativi (l'importo di 100
miliardi del concorso statale, la proporzione fra concorso statale e
concorso delle Regioni).
In ogni caso, la ratio della scelta legislativa, sostanzialmente
mantenuta, pur con diverso meccanismo, dal comma 17, appare chiara.
Poichè si tratta di apprestare risorse principalmente destinate a
fronteggiare emergenze derivanti da calamità, il cui verificarsi in
un'area piuttosto che in un'altra del paese è evidentemente
imprevedibile, si è inteso costituire una sorta di fondo comune,
alimentato da un lato dal concorso statale, dall'altro da tutte le
Regioni in proporzione alle rispettive capacità finanziarie, ed
utilizzabile (per finanziare gli interventi delle stesse Regioni o
degli enti locali) a favore delle Regioni in cui gli eventi si
verifichino, in relazione alle rispettive necessita': evitando così,
o riducendo, la necessità di specifici ulteriori interventi
finanziari statali in occasione di calamità, quando esse diano
luogo, nelle singole Regioni, a esigenze eccedenti le rispettive
disponibilità. Una sorta, si potrebbe dire, di fondo di solidarietà
fra Regioni (con contributo statale), i cui effetti finali, certo,
possono anche tradursi in trasferimenti di risorse da una Regione
all'altra (da quelle, per così dire, che risulteranno "contribuenti
nette" al fondo a quelle che risulteranno beneficiarie di risorse
superiori al rispettivo apporto, in dipendenza delle calamità che
esse dovranno fronteggiare), ma, appunto, nel quadro e in forza
dell'indicato criterio solidaristico.
Non è necessario discutere qui se un meccanismo redistributivo
di questo genere possa essere attuato dal legislatore statale anche
coattivamente, nell'esercizio dei suoi poteri di coordinamento
finanziario: la impugnata disposizione del comma 16 configura infatti
il concorso regionale al Fondo solo come condizione per il versamento
della somma assegnata dallo Stato (e in ogni caso resta fermo che il
contributo finanziario delle singole Regioni al Fondo non potrebbe
che aver luogo sulla base delle procedure costituzionalmente e
statutariamente previste per ciascuna di esse, dovendo trovare
fondamento in una legge regionale). Nè, d'altra parte, la eventuale
difficoltà o aleatorietà di funzionamento del meccanismo previsto,
pur potendo dar fondamento a obiezioni sul piano dell'opportunità,
può giustificare, di per sè, una censura di legittimità
costituzionale.
5. - Quanto poi alle modalità di alimentazione del Fondo, per la
parte relativa al concorso regionale, previste dal comma 17, esse
configurano bensì una riduzione dei trasferimenti finanziari
previsti a favore delle Regioni in corrispondenza del conferimento di
nuove funzioni in tema di viabilità, ma, ancora una volta, senza che
possa dirsi dimostrata una lesione dell'autonomia finanziaria delle
Regioni.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, nel regime di finanza
"derivata" che ancora in parte caratterizza le Regioni, la semplice
circostanza della riduzione, disposta con legge statale, delle
disponibilità finanziarie messe dallo Stato a disposizione delle
Regioni non è di per sè sufficiente ad integrare una violazione
dell'autonomia finanziaria regionale, costituzionalmente garantita,
se non sia tale da comportare uno squilibrio incompatibile con le
esigenze complessive della spesa regionale (sentenze n. 307 del 1983,
n. 123 del 1992, n. 370 del 1993, n. 507 del 2000, n. 337 del 2001).
Nella specie, non solo non è dimostrato che si verifichi uno
squilibrio di questo genere: ma, da un lato, la riduzione disposta
non sottrae risorse al complessivo sistema regionale, poichè il
Fondo resta nella disponibilità delle Regioni; dall'altro lato, essa
riguarda risorse finanziarie ulteriori rispetto a quelle già
trasferite a seguito e in corrispondenza del conferimento di nuove
funzioni in materia di protezione civile (cfr. d.P.C.m. 12 settembre
2000, recante "Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni e agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi di cui all'art. 108 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, in materia di protezione civile").
Si tratta, bensì, di risorse che erano destinate al
"completamento del trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti
locali" in materia di viabilità, secondo le previsioni del d.P.C.m.
12 ottobre 2000 e dell'art. 52, comma 6, della stessa legge n. 388
del 2000. Ma, in primo luogo, si tratta di risorse afferenti agli
anni successivi all'operatività delle norme di conferimento delle
funzioni (2001 e seguenti). In secondo luogo, la riduzione disposta,
di 200 miliardi annui per il triennio, riguarda somme che, per
esplicita previsione del d.P.C.m. 12 ottobre 2000, erano destinate a
finanziare non già attività correnti, ma la costruzione di nuove
strade, funzione il cui costo, evidentemente, non è legato a rigidi
parametri quantitativi predeterminati, e che non è, tra l'altro,
priva di collegamenti con quella relativa agli interventi di
emergenza destinati ad essere finanziati dal Fondo di protezione
civile; e riguarda, più specificamente, somme complessivamente
inferiori a quelle che lo stesso d.P.C.m. citato destinava al
finanziamento di un "programma straordinario" di nuova viabilità,
per il quale era previsto un apporto dello Stato di 600 miliardi per
il 2001 e di 594 miliardi per il 2002 (solo per il 2003 la riduzione
prevista incide sull'importo "base" previsto nello stesso anno come
finanziamento della costruzione di nuove strade dall'art. 52, comma
6, della legge n. 388 del 2000). Senza dire, infine, che la
previsione di detto comma 6 dell'art. 52 della legge n. 388 si
inscrive nel contesto di altre misure dirette ad apprestare ulteriori
risorse finanziarie per le funzioni trasferite, e più in generale a
favore delle Regioni (cfr., nel medesimo art. 52, i commi 5, 8, 9).
Le considerazioni ora svolte valgono anche a far ritenere non
fondata la censura di violazione del criterio di congruità fra
funzioni conferite alle Regioni e agli enti locali e risorse
trasferite, in corrispondenza di massima con quelle già utilizzate
dallo Stato per lo svolgimento delle medesime funzioni (cfr. art. 7,
comma 1, della legge n. 59 del 1997; art. 7, particolarmente comma 3,
del d.lgs. n. 112 del 1998).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 138, commi 16 e 17, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato Legge finanziaria 2001), sollevate, in riferimento agli
articoli 5, 118 e 119 della Costituzione, dalle Regioni Piemonte ed
Emilia-Romagna con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria il 28 dicembre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C11257