1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 162 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 settembre 2008
Ordinanza del 12 settembre 2008 emessa dalla Commissione tributaria regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Carturan Filippo contro Agenzia delle Entrate - Ufficio di Thiene ed altro. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Ricorso in appello proposto da contribuente destinatario di cartella di pagamento priva dell'indicazione del responsabile del procedimento - Nullita' per omessa indicazione del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e del procedimento di emissione e di notificazione della cartella di pagamento - Prevista applicabilita' della detta sanzione di nullita' alle sole cartelle di pagamento emesse in relazione ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008 - Irragionevolezza della ritenuta sanatoria delle cartelle di pagamento relative ai ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008, sotto il duplice profilo dell'ingiustificata violazione del principio di irretroattivita' della legge e dell'irrazionale esercizio di attribuzioni riservate all'amministrazione - Asserita disparita' di trattamento dei contribuenti discriminati in ragione della data di consegna dei ruoli agli agenti della riscossione - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio del contribuente - Incidenza sui principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dei principi costituzionali in materia di giusto processo. - Legge 28 febbraio 2008, n. 31, art. 36, comma 4-ter, secondo periodo [recte: decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, art. 36, comma 4-ter, secondo periodo, aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31]. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 111. (009C0385) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2009)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
1812/2007, proposto dal signor Filippo Carturan, rappresentato e
difeso dall'avv. Vincenzo Stella, presso il cui studio in Peraga di
Vigonza (Padova), via Germania n. 19, domicilia elettivamente giusta
delega in calce;
Contro l'Agenzia delle Entrate - Ufficio di Thiene, nella persona
del direttore pro tempore, rappresentata e difesa dal funzionano
delegato; la società Equitalia Nomos, S.p.A., già Riscossione Uno
S.p.A., Concessionario del servizio nazionale di riscossione dei
tributi per la provincia di Vicenza nella persona dell'amministratore
delegato dott. Antonio Piras, rappresentato e difeso dagli avv.
Maurizio Cimetti e Giuseppe Parente, con domicilio eletto presso lo
studio dell'avv. Emanuela Grecu, in Venezia Mestre (Venezia), via
Brenta Vecchia n. 7, per la riforma della sentenza n. 127/05/2007
della Commissione tributaria provinciale di Vicenza in data 21
novembre 2007;
Visto l'appello del signor Filippo Carturan;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
Entrate - Ufficio di Thiene e di Equitalia Nomos, S.p.A.;
Viste le memorie dell'appellante;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 27 giugno 2008 il pres. Cesare
Lamberti e uditi l'avv. Stella per l'appellante, la dott.ssa Scoti
per l'Agenzia delle Entrate e l'avv. Rodà per Equitalia Nomos,
S.p.A.;
Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e in diritto.
F a t t o
1. - Con atti regolarmente notificati al contribuente, signor
Filippo Carturan, l'Agenzia delle Entrate di Tiene contestò la
mancata dichiarazione di redditi posseduti all'estero per gli anni
d'imposta dal 2000 a 2004 per l'ammontare complessivo di €
566.860,71. I ricorsi del signor Carturan furono respinti dalla
Commissione tributaria provinciale di Vicenza con le sentenze n. 276,
277, 278, 279 e 280 del 2006. L'Amministrazione finanziaria iscrisse
a ruolo le somme dovute a titolo provvisorio ai sensi dell'art. 68,
comma 1, lett. a), d.lgs. n. 546/1992. In conformità al ruolo, n.
118/07 reso esecutivo il 29 gennaio 2007, il Concessionario del
servizio nazionale di riscossione dei tributi per la provincia di
Vicenza, Riscossione Uno S.p.A., all'epoca competente all'esazione,
notificò la cartella di pagamento n. 1242007000790063, in data 24
marzo 2007.
2. - La cartella di pagamento fu impugnata alla Commissione
tributaria provinciale di Vicenza sia per difetto di requisiti
formali, perchè riferita al solo anno d'imposta 2002, sia per
illegittimità sostanziale, perchè carente della sottoscrizione,
degli atti a monte del procedimento e dell'indicazione del
responsabile, come necessario in forza della legge n. 212/2000,
statuto del contribuente, e della legge generale sul procedimento
amministrativo n. 241/1990, applicabile alla cartella di pagamento
per il suo contenuto provvedimentale affermato dalla Sezione
tributaria della Corte di cassazione nella sentenza n. 18415/2005.
Costituitosi il contraddittorio con l'Amministrazione finanziaria e
l'Agente delle riscossione, la Commissione tributaria provinciale ha
rigettato il ricorso.
3. - È ora adita la Commissione tributaria regionale di Venezia
con rituale appello che riporta gli stessi vizi disattesi nel primo
grado, sostanziatisi, per un verso, nel difetto di motivazione della
cartella di pagamento e nell'omessa allegazione degli atti
d'imposizione e, per altro verso, nella omessa sottoscrizione e nella
omessa indicazione del responsabile del procedimento. È costituita
in giudizio Equitalia Nomos S.p.A. con atto dell'11 gennaio 2008,
recante appello incidentale nei confronti della omessa declaratoria
del proprio difetto di legittimazione passiva per l'inesatta
indicazione nella cartella del solo anno d'imposta 2002, essendo
l'eventuale errore da ascrivere alla sola Amministrazione
finanziaria. È poi costituita l'Agenzia delle Entrate - Ufficio di
Vicenza, con atto del 4 febbraio 2008, che chiede la conferma della
sentenza impugnata.
4. - L'appellante deduce, in particolare, la violazione dell'art.
7 della legge n. 212/2000, per omessa indicazione dell'Ufficio
competente a rilasciare informazioni sull'atto e del responsabile del
procedimento di riscossione. Sia pure indicando l'ufficio che ha
emesso il ruolo, la cartella di pagamento non riporta il nome del
soggetto responsabile del procedimento al quale rivolgersi per
ottenere informazioni precise in merito all'atto notificato.
5. - Con memoria del 29 aprile 2008, l'appellante richiama la
giurisprudenza del giudice territoriale (C.T.R. Venezia n. 61/2002) e
della Corte di cassazione (sez. I, n. 1923/1999) sulla legittimità
della sostituzione, nei documenti meccanizzati, della firma autografa
con l'indicazione a stampa del responsabile del procedimento e
riafferma la nullità della cartella di pagamento impugnata perchè
del tutto priva di tale indicazione. Con specifico richiamo
all'obbligo di indicare il nominativo del responsabile nella cartella
di pagamento, l'appellante richiama quanto riportato nella ordinanza
n. 377/2007 della Corte costituzionale, circa la finalità della
citata indicazione di assicurare la trasparenza dell'attività
amministrativa e solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 36, comma 4-ter della legge n. 31/2008, di conversione del
decreto legge n. 248/2007 (c.d. Milleproroghe), nel quale è disposta
la sanatoria delle cartelle di pagamento relative ai ruoli consegnati
prima del 10 giugno 2008, privi dell'indicazione del responsabile del
procedimento. L'eccezione è specificata, anche sotto l'aspetto della
rilevanza ai fini del decidere, nella memoria depositata il 29 maggio
2008. Equitalia Nomos S.p.A. e l'Agenzia delle entrate replicano con
atti depositati rispettivamente il 3 e il 5 giugno 2008.
D i r i t t o
1. - Secondo l'art. 36, comma 4-ter, della legge n. 31/2008, di
conversione del decreto legge n. 248/2007, la cartella di pagamento
di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 602/1973, deve contenere, a pena di
nullità, l'indicazione del responsabile del procedimento di
iscrizione a ruolo e di quello di emissione e di notificazione della
stessa cartella. Tali disposizioni si applicano ai ruoli consegnati
agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008. Non è
causa di nullità la mancata indicazione dei responsabili dei
procedimenti nelle cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati
prima di tale data.
2. - Della sanatoria delle cartelle di pagamento mancanti
dell'indicazione del responsabile, contenuta nell'ultimo inciso della
norma, sopravvenuta nel corso dell'appello in esame, è eccepita
l'illegittimità costituzionale alla stregua degli artt. 3, 24, 97 e
111 Cost. perchè sottrae irragionevolmente al contraddittorio e al
giusto processo l'esame della nullità delle cartelle di pagamento
emanate anteriormente al 1° giugno 2008.
3. - La questione è rilevante e non manifestamente infondata.
La nullità per omessa indicazione del responsabile del
procedimento è oggetto del quarto motivo del ricorso introduttivo,
specificamente rigettato dalla sentenza e altrettanto specificamente
riproposto in sede impugnatoria. La cartella, notificata il 24 marzo
2007, segue al ruolo recante il numero 2007/118 che è stato reso
esecutivo il 29 gennaio 2007 e pertanto nel periodo in cui opera la
sanatoria della nullità disposta dall'art. 36, comma 4-ter della
legge n. 31/2008 per le cartelle di pagamento emesse sino al 1°
giugno 2008, mancanti del nominativo del responsabile del
procedimento di iscrizione a ruolo e di quello di emissione e di
notificazione. La sanatoria comporta inevitabilmente il rigetto
dell'appello in esame in relazione alla sopravvenuta infondatezza ex
lege dell'eccezione di nullità della cartella priva del nominativo
del responsabile del procedimento.
4. - L'attrazione da parte del legislatore di oggetti o materie
normalmente affidati all'azione amministrativa, con l'adozione di
c.d. leggi provvedimento (Corte cost., 21 luglio 1995, n. 347) non
estende la propria efficacia alle situazioni già regolate con
provvedimenti dall'amministrazione, secondo la regola della
irretroattività stabilita dell'art. 11 delle preleggi. Rispetto
all'obbligo, introdotto dall'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008, di indicare nella cartella, a pena di nullità, il
nominativo del responsabile del procedimento a decorrere dalla data
del 1° giugno 2008, la sanatoria, da parte dello stesso legislatore,
delle nullità delle cartelle emesse prima di tale data senza la
citata indicazione viola il principio d'irretroattività della legge
e rappresenta irragionevole esercizio di attribuzioni riservate in
via esclusiva all'Amministrazione.
4.1. - Nel prescrivere che la cartella di pagamento deve essere
redatta in conformità al modello approvato con decreto del Ministero
delle finanze, l'art. 25, comma 2 del d.P.R. n. 602/1973 ha istituito
una vera a propria riserva di potesta in favore dell'Amministrazione
finanziaria che ha approvato, con d.m. 28 giugno 1999, i modelli
della cartella di pagamento e dell'avviso di intimazione ai sensi
degli artt. 25 e 50 del d.P.R. n. 602/1973.
4.2. - All'Amministrazione spetta sia di conformare per
l'avvenire la propria azione ai nuovi obblighi provvedimentali
imposti dal legislatore, sia di regolare per il passato gli effetti
della propria attività svolta in assenza di tali obblighi, in
applicazione della regola del buon andamento e dell'imparzialità
stabilita dall'art. 97 Cost. che non può essere travalicata dalla
sanatoria generalizzata dell'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008.
4.3. - Nei termini in cui è stata introdotta, la sanatoria delle
cartelle di pagamento prive dell'indicazione del responsabile,
relative ai ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008, non consente
all'Amministrazione alcuna valutazione sull'esercizio dell'autotutela
e priva il giudice del sindacato che gli è proprio sull'azione
amministrativa illegittima.
4.4. - La sottrazione generalizzata al sindacato giurisdizionale
della legalità della riscossione, qualora il giudice sia stato adito
dal contribuente prima dell'emanazione della sanatoria, è difforme
dalla neutralità della funzione legislativa nei confronti della
funzione giurisdizionale, cui devono comunque adeguarsi le
leggi-provvedimento, a norma degli artt. 24 e 111 Cost.
5. - Così come formulata neIl'art. 36, comma 4-ter della legge
n. 31/2008 la sanatoria presuppone l'assimilazione della cartella di
pagamento all'atto amministrativo e l'esistenza dell'obbligo di
indicare il responsabile del procedimento a pena di nullità. Implica
un'opzione interpretativa diversa dalle tendenze manifestatesi nella
giurisprudenza sulla natura della cartella di pagamento e sulla sua
illegittimità, se priva dell'indicazione del responsabile.
5.1. - In disparte le opposte opinioni dei giudici di merito,
tributari e amministrativi, di cui è esauriente compendio negli
scritti difensivi, l'equiparazione della cartella all'atto
amministrativo è specificamente affermata, a quanto consta, in una
sola decisione del Giudice della legittimità, peraltro riguardante
carenza di motivazione e di istruttoria di una cartella non preceduta
da avviso di accertamento motivato (Cass., sez. trib., 16 settembre
2005, n. 18415). L'obbligo generalizzato del concessionario di
indicare il responsabile del procedimento, è ricondotto da codesta
Corte costituzionale, alla soggezione della cartella alla legge n.
241/1990, modificata dalla legge n. 15/2005, applicabile anche alla
formazione della cartella di pagamento, in quanto risultato di un
procedimento, sia pure il più scarno ed elementare ma richiedente,
quanto meno, atti di notificazione e di pubblicità (Corte cost.,
ord. 9 novembre n. 377).
5.2. - Nella legge generale sull'azione amministrativa, l'omessa
indicazione del responsabile non è causa di per sè della nullità
del provvedimento ma la determina solo quando non assicuri «... la
trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del
cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del
responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono
altrettanti aspetti del buon andamento e dell'imparzialità della
pubblica amministrazione predicati dall'art. 97, primo comma, Cost.»
(Corte cost., ord. 9 novembre 2007, n. 377).
5.3. - Per le cartelle di pagamento emanate in relazione ai ruoli
antecedenti al 1° giugno 2008 e delle quali sia pendente
l'impugnazione, la sanatoria generalizzata introdotta dall'art. 36,
comma 4-ter della legge n. 31/2008, si pone in netto contrasto con la
garanzia della tutela giurisdizionale, perchè sottrae
indiscriminatamente le cartelle di pagamento al sindacato del
giudice, al quale spetta di accertare, caso per caso, la loro
conformità alla trasparenza e all'informazione attuate in concreto e
comprovate con le allegazioni del soggetto emittente, da valutare in
contraddittorio nell'ambito del giusto processo.
6. - Tenuto conto dell'obbligo disposto dall'art. 7, comma 2
della legge n. 212/2000 nei confronti degli atti dell'amministrazione
finanziaria e dei concessionari nella riscossione di indicare
tassativamente ... «a) l'ufficio presso il quale è possibile
ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o
comunicato e il responsabile del procedimento ...»; l'art. 36, comma
4-ter della legge n. 31/2008 nulla innova nell'ordinamento, salvo
esplicitare, per il futuro, la sanzione della nullità del vizio di
omissione dell'indicazione del responsabile del procedimento e sanare
contemporaneamente il medesimo vizio per i ruoli consegnati agli
agenti della riscossione in epoca antecedente al l° giugno 2008.
Oltre che palesemente illogica, la discriminante temporale è lesiva
del precetto dì uguaglianza che, come più volte affermato dal
giudice delle leggi, non consente di trattare in maniera
differenziata identiche situazioni oggettive (ex plurimis Corte cost.
22 giugno 1972, n. 120; Corte cost. 16 aprile 1985, n. 104).
6.1. - L'intervento del legislatore manca poi di ragionevole
significato anche in relazione alle cartelle da emanare per i ruoli
successivi al 1° giugno 2008, non essendo certo sufficiente la
formale indicazione del responsabile per sottrarre la cartella
dall'illegittimità, che comunque persiste e va dichiarata dal
giudice, allorchè non sia sostanzialmente ed effettivamente
garantita la possibilità del contribuente di interloquire con il
soggetto indicato quale responsabile, ad onta della sua formale
indicazione, facilmente realizzabile nei provvedimenti elettronici e
«di massa».
6.2. - Anche per il futuro, l'obbligo generalizzato di
indicazione del responsabile dell'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008, non sottrae l'operato dell'amministrazione e dell'agente
della riscossione al doveroso controllo giurisdizionale prescritto
dagli artt. 24 e 111 Cost. La garanzia dell'interazione fra il
contribuente e il responsabile del procedimento non può essere
predicata in astratto con la sola indicazione del responsabile
prescritta a pena di nullità, ma deve essere accertata in concreto,
con l'esame da parte del giudice dell'effettivo procedimento dal
quale ha tratto origine la cartella di pagamento e delle allegazioni
delle parti sulle modalità di realizzazione della trasparenza e
della garanzia della difesa del contribuente dall'operato
dell'amministrazione.
7. - Il presente giudizio deve essere conclusivamente sospeso e
va disposto l'invio degli atti alla Corte costituzionale affinchè
valuti la conformità agli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost. dell'art. 36,
comma 4-ter, della legge n. 31/2008, di conversione del decreto legge
n. 248/2007, nella parte in cui dispone che non è causa di nullità
la mancata indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle
cartelle dì pagamento relative a ruoli consegnati prima del 1°
giugno 2008.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale alla stregua
degli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost. dell'art. 36, comma 4-ter, della
legge n. 31/2008, di conversione del decreto legge n. 248/2007, nella
parte in cui dispone che non è causa di nullità la mancata
indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle cartelle di
pagamento relative a ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008;
Sospende il giudizio in corso.
Così deciso in Venezia - Mestre, nella Camera di consiglio del
27 giugno 2008.
Il Presidente estensore: Lamberti