1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 ottobre 1990
N. 33 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 ottobre 1990 (della regione Lombardia) Inquinamento - Determinazione delle linee guida per il contenimento delle emissioni inquinanti degli impianti industriali e fissazione dei valori limite di emissione - Indicazione dei metodi di campionamento, analisi e valutazione degli inquinamenti e dei combustibili e dei criteri per l'utilizzazione delle migliori tecnologie disponibili - Indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico. (Decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990). (Cost., art. 117 in relazione all'art. 4 del d.P.R. n. 203/1988 e all'art. 101 del d.P.R. n. 616/1977). (090C1186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-1990)

IL PRETORE
Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente pro-tempore ing. Giuseppe Giovenzana,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, largo della Gancia,
1, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
l'annullamento del decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990,
recante "Linee guida per il contenimento delle emissioni inquinanti
degli impianti industriali e la fissazione dei valori minimi di
emissione", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 1990,
n. 176.
La prevenzione e il controllo dell'inquinamento dell'aria sono
regolati oggi, oltre che dalla legge n. 615/1966, dal d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203, emanato in attuazione di quattro direttive
comunitarie; tale d.P.R., recante una normativa "cornice" in materia,
richiede, per la sua attuazione, una serie di atti applicativi e di
indirizzo.
In particolare, oltre ai decreti-legge 30 giugno 1989, n. 245
(convertito in legge n. 28/1989) e 4 agosto 1990, n. 215, sono stati
finora emanati, per l'attuazione del d.P.R., il decreto del
Presidente del Consiglio 21 luglio 1989, atto di indirizzo e
coordinamento delle regioni, e il decreto Ministero ambiente 12
luglio 1990, n. 51, ora impugnato.
Il d.P.R. n. 203/1988 ha introdotto alcune fondamentali
innovazioni nella disciplina dell'inquinamento atmosferico: tra
queste, le più rilevanti sono, da un lato, la sua applicazione a
tutto il territorio nazionale, abbandonando la suddivisione per zone
prevista dalla legge n. 615/1988; dall'altro, la previsione dei
limiti quantitativi relativi non solo alle singole emissioni, ma
anche complessivamente allo stato dell'aria.
L'attuazione del d.P.R. n. 203/1988 spetta al Presidente del
Consiglio dei Ministri, al Ministro dell'ambiente, e alle regioni.
Ai sensi dell'art. 3, primo comma, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente, di
concerto con i Ministri della sanità e dell'industria, sono fissati
ed aggiornati, per tutto il territorio nazionale, i valori limite
(vale a dire, ai sensi dell'art. 2, n. 2, del d.P.R., i "limiti
massimi di accettabilità delle concentrazioni e limiti massimi di
esposizione relativi ad inquinamenti nell'ambiente esterno") ed i
valori guida di qualità dell'aria (vale a dire, ai sensi dell'art.
2, n. 3, i "limiti delle concentrazioni e limiti di esposizione
relativi ad inquinamenti nell'ambiente esterno destinati:
a) alla prevenzione a lungo termine in materia di salute e
protezione dell'ambiente;
b) a costituire parametri di riferimento per l'istituzione di
zone specifiche di protezione ambientale per le quali è necessaria
una particolare tutela della qualità dell'aria").
Una serie di competenze spettano al Ministro dell'ambiente, da
esercitarsi in primo luogo con il concerto dei Ministri della sanità
e dell'industria, commercio ed artigianato e sentita la conferenza
dei presidenti delle giunte regionali, un secondo gruppo con il
concerto del solo Ministro della sanità (art. 3, commi 2, 3 e 4).
L'art. 4, infine, attribuisce alla competenza regionale, tra
l'altro: la formulazione dei piani di rilevamento, prevenzione,
conservazione e risanamento del proprio territorio, nel rispetto dei
valori limite di qualità dell'aria; la fissazione di valori di
qualità dell'aria, compresi tra i valori limite e i valori guida ora
determinati dallo Stato, oppure, in casi particolari, inferiori agli
stessi valori guida; la fissazione dei valori delle emissioni di
impianti, sulla base della migliore tecnologia disponibile e tenendo
conto delle linee guida fissate dallo Stato e dei relativi valori di
emissione, o di valori più restrittivi, nel caso di zone
particolarmente inquinate.
La ripartizione di competenze ora ricordata è stata ritenuta
esente da vizi di costituzionalità della Corte costituzionale, con
la sentenza n. 101/1989.
Il provvedimento impugnato si basa sull'art. 3, secondo comma, del
d.P.R. n. 203/1988, che prevede che con decreto del Ministero
dell'ambiente, di concerto con i ministri della sanità e
dell'industria, commercio e artigianato, sentita la conferenza dei
presidenti delle giunte regionali, siano fissati e aggiornati:
a) le linee guida per il contenimento delle emissioni, nonchè
i valori minimi e massimi di emissione;
b) i metodi di campionamento, analisi e valutazione degli
inquinamenti e dei combustibili;
c) i criteri per l'utilizzazione delle migliori tecnologie
disponibili;
d) i criteri temporali per l'adeguamento progressivo degli
impianti esistenti alla normativa del decreto.
Per "linee guida per il contenimento delle emissioni" si intendono
- sulla base dell'art. 2, n. 5, del d.P.R. - "criteri in linea con
l'evoluzione tecnica messi a punto relativamente a settori
industriali contenenti indicazioni su: cicli tecnologici; migliore
tecnologia disponibile relativamente ai sistemi del contenimento
delle emissioni; fattori di emissione con o senza l'applicazione
della migliore tecnologia disponibile per il contenimento delle
emissioni".
Sulla base di tali criteri - precisa sempre il n. 5 - sono
individuati i valori minimi e massimi di emissione.
Il provvedimento impugnato, lungi dal dare corretta esecuzione
all'art. 3, secondo comma, del d.P.R. n. 203/1988, lede le competenze
costituzionalmente garantite alle regioni, violando l'art. 117 della
Costituzione, in riferimento all'art. 4 dello stesso d.P.R. n.
203/1988, che attribuisce alle regioni la tutela dell'ambiente
dall'inquinamento atmosferico, e all'art. 101, del d.P.R. n.
616/1977.
Il d.m. n. 51 del 12 luglio 1990, oltre che tardivo, essendo
giunto ben due anni dopo l'emanazione del d.P.R., è sicuramente
incompleto: esso infatti non contiene le "linee guida" a cui fa
riferimento il d.P.R. n. 203/1988, ma praticamente solo i limiti alle
emissioni (art. 3), i metodi di campionamento (art. 4); i criteri
temporali per l'adeguamento degli impianti esistenti (art. 5).
Le linee guida, infatti, come precisa lo stesso d.P.R. n. 203/1988
all'art. 2, dovrebbero prevedere l'analisi del ciclo produttivo di un
determinato settore o di settori tra loro omogenei; le indicazioni
delle tecnologie disponibili per l'abbattimento e dei loro costi; la
definizione dei fattori di emissione a monte e a valle
dell'applicazione della migliore tecnologia di contenimento delle
emissioni.
L'art. 2 del d.m. si limita invece a ribadire comandi già
presenti nell'ordinamento (v. primo comma, lettere a) e b), per poi
fare generici e incompleti rinvii agli allegati. Si può così
leggere che un riferimento vale "per alcuni degli inquinamenti"
(secondo comma), oppure "per gli inquinamenti non espressamente
indicati..." (sesto comma); al settimo comma si apprende che
indicazioni su cicli tecnologici relativi a specifiche tecnologie di
impianto sono contenute nell'allegato 2", mentre di "indicazioni su
alcune delle tecnologie disponibili..." si parla al settimo comma;
fino alla "perla" del nono comma che prevede, per un d.m. uscito con
due anni di ritardo, il termine del 31 gennaio 1991 - quindi tra
quattro mesi - per "le prime integrazioni ed eventuali modifiche".
Nulla a che vedere con il modello a cui gli estensori forse si
sono ispirati, quello tedesco delle "technische Anleitung zur
Reinhaltung der Luft" (T.A. Luft): ormai passati già due anni, si
poteva lavorare un pò di più per ottenere un risultato più
presentabile, senza doversi già dare un termine di tempo così breve
per le prime modifiche ed integrazioni.
Questa incompletezza non è solo fonte di un giudizio negativo sul
decreto dal punto di vista sostanziale e di merito, ma si riverbera
anche sulla legittimità delle residue disposizioni. Ai sensi
dell'art. 2, n. 5, del d.P.R. n. 203/1988 i valori minimi e massimi
di emissione sono individuati proprio sulla base delle "linee guida",
le quali - va da sè - devono essere complete e non indicative; ai
sensi dell'art. 4, lett. d), le regioni fissano i valori delle
emissioni di impianti, sulla base delle tecnologie disponibili e
tenendo conto delle linee guida fissate dallo Stato.
Oltre ad essere tardivo e incompleto, il d.m. contiene anche
alcuni puntuali violazioni delle potestà regionali.
A) L'art. 2, quinto comma, del d.m. prevede che le regioni
possano fissare i valori limite di emissione "per le sole sostanze
previste" dallo stesso decreto o da altri emanati ai sensi dell'art.
3, secondo comma, del d.P.R. n. 203/1988.
Le regioni, come è stato confermato da numerose sentenze della
Corte costituzionale, hanno competenza in materia ambientale e,
specificamente, come è previsto dall'art. 4, primo comma, del d.P.R.
n. 203.1988, in materia di tutela dall'inquinamento atmosferico. In
particolare questa competenza si sostanzia, fra l'altro, in quanto
previsto dalla lett. d), vale a dire nella "fissazione dei valori
delle emissioni di impianti sulla base della migliore tecnologia
disponibile e tenendo conto delle linee guida fissate dallo Stato e
dai relativi valori di emissione".
La competenza regionale, dunque, "fatte salve le competenze dello
Stato" (art. 4, primo comma), "nell'ambito dei principi contenuti nel
presente decreto e delle altre leggi dello Stato" (art. 4, primo
comma), "tenendo conto delle linee guida fissate dallo Stato e dei
relativi valori di emissioni" (art. 4, secondo comma, lett. d),
riguarda tutte le sostanze emesse nell'atmosfera, e non solo quelle
prese in considerazione dal decreto n. 51 o da altri futuri.
Lo stesso d.P.C.M. 21 luglio 1989, al punto II, 7, prevede che
"per le emissioni inquinanti per le quali non esistano specifici
valori limite di emissione, la regione stabilisce nell'autorizzazione
tali limiti con riferimento ai limiti di emissione previsti per
sostanze similari dal punto di vista chimico e degli effetti
biologici ed ambientali".
È ciò per la semplice ragione - sconosciuta, come vedremo anche
più avanti, agli estensori del decreto che - l'applicazione di un
criterio, che potrebbe richiamare l'Enumerationsprinzip, in questo
caso giocherebbe a sfavore della migliore tutela ambientale: se lo
Stato non prende in considerazione sostanze che possono rivelarsi
pericolose, la regione ben può - sulla base dell'art. 4, secondo
comma, lett. d), e tenendo conto delle linee guida statali - fissare
limiti alle emissioni prima ancora che lo Stato emani per essa
sostanza apposito decreto.
La conferma a contrario proviene dalla seconda parte dell'art. 4,
secondo comma, lett. d), che tiene fermi, in assenza di
determinazioni regionali, i valori di emissione delle linee guida.
Il principio, insomma, in questo caso come in tutta la materia
ambientale, è quello della concorrenza tra (Comunità europea) Stato
e regioni nel raggiungimento della massima tutela possibile
(principio che, a livello comunitario, trova oramai espressamente
negli artt. 130 e 100 A, terzo comma, del Trattato Cee, introdotti
con l'Atto unico del 1986) e ciò anche al fine della tutela della
salute individuale e collettiva, come ha sottolineato la Corte
costitutuzionale, sentenza n. 127/1990: per tale ragione, l'art. 2,
quinto comma, del d.m. impugnato, nella parte in cui limita la
competenza regionale alla fissazione dei limiti per le sole sostanze
previste dallo stesso decreto, è chiaramente incostituzionale e
lesivo delle competenze regionali.
B) L'art. 4, sesto comma, del d.m. recita: "Un valore limite di
emissione si intende rispettato quando risulta inferiore o uguale al
valore medio dei risultati ottenuti dall'analisi dei campioni
prelevati secondo le indicazioni del manuale U.N.I. VHIM n. 158/88".
La disposizione, letteralmente intesa, parrebbe voler dire che le
emissioni di un impianto (nel loro valore medio) possano superare i
valori limite di emissione (questi si intendono rispettati se
risultando eguali o inferiori al valore medio); è evidente l'errore:
il valore limite è rispettato se il valore medio di emissione è ad
esso valore limite eguale o inferiore, vale a dire se il valore
limite rimane superiore, cioè non viene superato.
Ma la formulazione può generare problemi nell'attività
autorizzatoria, incertezze nell'attività di vigilanza, eventuale
contenzioso.
C) L'art. 6 dispone che con l'entrata in vigore del decreto
"cessano di avere efficacia i provvedimenti regionali difformi da
quanto stabilito" nel decreto medesimo.
Il secondo comma dello stesso articolo prevede bensì che le
regioni possano riapprovare in tutto o in parte i provvedimenti
preesistenti concernenti valori limite più restrittivi, ma solo "in
relazione a determinate aree" o "per talune categorie di impianti che
richiedano la determinazione di particolari condizioni di costruzione
o di esercizio".
L'art. 6, primo e secondo comma, violano gravemente le competenze
regionali, ponendo in essere una disciplina profondamente e
intimamente contraria ad ogni principio di tutela ambientale.
Le regioni, come si è visto, hanno ampie competenze in materia di
inquinamento atmosferico e sono titolari della potestà di
autorizzazione degli impianti.
Ai sensi del d.P.C.M. 21 luglio 1989, II, 6 e 7, fino
all'emanazione dei decreti previsti dall'art. 3 secondo comma, del
d.P.R., la regione già provvede al rilascio delle autorizzazioni
sulla base della normativa preesistente; solo dopo l'emanazione delle
linee guida, la regione rilascia le autorizzazioni sulla base di esse
linee guida.
Non ha dunque nessun fondamento giuridico, nè nell'art. 4 del
d.P.R., nè nel d.P.C.M. del luglio 1989 (che del d.P.R. detta
"criteri interpretativi uniformi" per individuare e coordinare le
regioni) la pretesa ministeriale di far decadere hic et nunc tutti i
provvedimenti regionali difformi da quanto previsto nel decreto,
senza nemmeno distinguere tra provvedimenti regionali più o meno
restrittivi del d.m.
Legge (e buon senso) avrebbe voluto che alle regioni fosse dato un
termine per adeguare iprovvedimenti regionali al contenuto del d.m.:
decorso il quale potevano poi essere adattati provvedimenti
sanzionatori o sostitutivi.
Nè tale illegittimo "effetto ghigliottina" trova un temperamento
nel disposto del secondo comma: da un lato, questo non fa altro che
riformulare un principio esistente (quello dell'adeguamento di
provvedimenti regionali alla normativa statale); dall'altro, non
offre nessuno scudo al "vuoto" provvedimentale che si creerà sulla
base dell'illegittimo e incongruo comma 1: centinaia di provvedimenti
decadranno e dovranno di volta in volta essere nuovamente adottati.
Ma ciò non avverrà in tempi brevi, con le prevedibili conseguenze
sulla tutela ambientale.
D) Il secondo comma dell'art. 6 prevede - come si è visto - che
le regioni possano riapprovare in tutto o in parte i provvedimenti
preesistenti concernenti valori limite più restrittivi, ma solo "in
relazione a detrminate aree" o "per talune categorie di impianti che
richiedano la determinazione di particolari condizioni di costruzione
o di esercizio".
Invece l'art. 4, primo comma, lett. e), del d.P.R. n. 203/1988
attribuisce alle regioni la competenza per la fissazione di valori
limite delle emissioni più restrittivi dei valori minimi definiti
nelle linee guida "per zone particolarmente inquinate o per
specifiche esigenze di tutela ambientale" (cfr. anche punto II, 5,
del d.P.C.M. 21 luglio 1989).
L'art. 6, secondo comma, del d.-l. 12 luglio 1990, non
contemplando la possibilità di adottare provvedimenti più
restrittivi "per specifiche esigenze di tutela ambientale", restringe
indebitamente l'ambito della potestà regionale.
E) Il terzo comma dell'art. 6 stabilisce che le disposizioni
regionali più restrittive cessano di avere efficacia "comunque dal
30 aprile 1991", anche in assenza dei piani di risanamento previsti
dall'art. 4, lett. e), del d.P.R. n. 203/1988: in tal modo
prefigurando ulteriore e più grave vuoto di tutela.

P. Q. M.
La regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede a
codesta ecc.ma Corte costituzionale di annullare, per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 101
del d.P.R. n. 616/1977 e 4 del d.P.R. n. 203/1988, gli artt. 2,
quinto comma, 4, sesto comma, e 6, primo secondo e terzo comma, del
d.m. ambiente 12 luglio 1990, n. 51, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
n. 176 del 30 luglio 1990, dichiarando che non spetta allo Stato, e
per esso al Ministro dell'ambiente, provvedere alla loro
approvazione.
Milano-Roma, addì 28 settembre 1990
Avv. prof. Valerio Onida - avv. Gualtiero Rueca

90C1186