1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 403 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2010
Ordinanza del 19 aprile 2010 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Piemonte - sull'istanza proposta da D.G.V. contro Procura Regionale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Violazione di diritto fondamentale della persona - Lesione del principio di uguaglianza. - Decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 e modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 2 e 3. (011C0002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'istanza ex art. 17,
comma 30-ter, del decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, iscritta in
data 18 marzo 2010 al n. 18545 del registro di segreteria, proposta
dal signor V.D.G. con il patrocinio degli avv.ti Carlo Cotto e Anna
Ronfani, nei confronti della Procura Regionale per la declaratoria di
nullità dell'invito a dedurre V2005/678/BGT del 29 dicembre 2009;
Premesso che:
all'istante è stato notificato, ai sensi dell'art. 5 del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19), l'invito a
dedurle in epigrafe, con cui il pubblico ministero gli contesta di
aver arrecato, nella sua qualità di dirigente della Polizia di
Stato, un rilevante «danno all'immagine» all'amministrazione di
appartenenza in consegue di ingiustificate violenze asseritamente
commesse nel corso di un'operazione di ordine pubblico;
nell'atto in parola, la Procura precisa che i relativi
procedimenti penali sono i stati archiviati dal g.i.p. per essere
rimasti ignoti, in generale, gli autori dei fatti e, quanto a
un'indagine avviata nei confronti dell'istante personalmente con
riferimento ad uno specifico episodio di lesioni, per mancanza di
prove;
ritiene, peraltro, il pubblico ministero contabile che gli
assetti episodi di violenza gratuita, ripresi dai mass-media con
grave discredito per la Polizia e per le Istituzioni, possano essere
comunque addebitati sul piano amministrativo alla responsabilità del
competente dirigente della Polizia di Stato, presente personalmente
ed attivamente sullo scenario dell'operazione, anche alla luce della
documentazione fotografica e testimoniale raccolta, prescindendo
dall'autonomo profilo della responsabilità penale;
ciò posto, l'interessato insta (ex art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e contestualmente modificato
dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito a sua volta con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009,
n. 141) per la declaratoria di nullità dell'invito a dedurre
notificatogli dalla Procura regionale; si tratta, a suo avviso, di
atto istruttorio nullo, in quanto preordinato all'esercizio
dell'azione di responsabilità per danno all'immagine pur in assenza
di sentenza penale irrevocabile di condanna per uno dei reati
espressamente previsti dalla normativa in parola;
per l'esame dell'istanza di nullità è stata fissata la camera
di consiglio del 7 aprile 2010, con decreto presidenziale comunicato
all'istante e al pubblico ministero;
con memoria depositata il 29 marzo 2010 la Procura regionale ha
svolto alcune eccezioni pregiudiziali e preliminari sollevando, in
via gradata, un'articolata serie di questioni di legittimità
costituzionale; in particolare, per quanto qui interessa, il pubblico
ministero ha eccepito: a) l'improcedibilità o l'incostituzionalità
del procedimento di nullità, per totale assenza di norme che lo
disciplinano; b) l'inammissibilità dell'istanza di nullità, in
quanto riferita ad un atto istruttorio che, per sua natura, non
configura ancora esercizio dell'azione risarcitoria per danno
all'immagine; e) la nullità del procedimento in camera di consiglio,
essendo espressamente prevista la trattazione in udienza pubblica; d)
l'incostituzionalità del citato comma 30-tere per contrasto, sotto
molteplici profili, con gli artt. 2, 3, 24, 25, 77, 97, 103, 111
della Costituzione;
nella camera di consiglio del 7 aprile 2010, udito il giudice
relatore, sono stati sentiti gli avv.ti Carlo Cotto e Anna Ronfani
per l'istante e il Procuratore regionale Ermete Bogetti in qualità
di pubblico ministero; tutte le questioni hanno formato oggetto di
discussione; i difensori dell'istante, in particolare, con il
consenso del collegio e del pubblico ministero, hanno depositato una
nota d'udienza, il cui contenuto ha comunque formato oggetto di
esposizione orale, motivando per la legittimità costituzionale della
normativa in applicazione;
la causa è stata, quindi, trattenuta in Camera di consiglio per
le conseguenti decisioni;
Ritenuto che:
l'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e
contestualmente modificato dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103, a sua volta convertito con modificazioni dalla
legge 3 ottobre 2009, n. 141) prevede che: «Le procure della Corte
dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai,fini
dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e
concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente
sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano
l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e
nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A
tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al
comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso
fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto
istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle
disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già
pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la
relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da
chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richieste»;
in punto di procedura, viene subito in rilievo l'estrema
laconicità della disposizione di legge, che si limita ad indicare la
forma dell'atto introduttivo (una «richiesta» da «depositare), il
relativo contenuto («far valere» la nullità di atti istruttori o
processuali posti in essere in violazione delle neo-introdotte
disposizioni), il legittimato attivo («chiunque vi abbia interesse»),
il tempo della richiesta («in ogni momento»), l'organo competente a
decidere (la «competente sezione giurisdizionale della Corte dei
conti»), il termine per la decisione («perentorio di trenta giorni»);
tuttavia, non sembra a questa sezione che la mancanza di
ulteriori specificazioni nel testo di legge sia tale da rendere
improcedibile o incostituzionale il giudizio; al contrario, va
esercitato il potere-dovere del Giudice di colmare in via
interpretativa o analogica le pur gravi lacune della norma, nel
rispetto della Costituzione e dei principi generali della materia
processuale ed amministrativo-contabile, senza che ciò implichi in
sè un arbitrio o una lesione del diritto di difesa delle parti
coinvolte;
quanto all'eccepita nullità del presente procedimento per
inosservanza della forma della pubblica udienza, va senz'altro dato
atto che: l'art. 72 del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214,
stabilisce che «i giudizi avanti la Corte dei conti sono pubblici»;
l'art. 18 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038,
stabilisce che «i giudizi sono pubblici» nell'ambito del'titolo I,
capo VI (rubricato «delle udienze»); l'art. 128 del codice di
procedura civile stabilisce, a sua volta, che «l'udienza in cui si
discute la causa è pubblica a pena di nullita'»;
tuttavia, in disparte l'osservazione che le speciali norme di
rito contabile, a differenza del codice di procedura civile, non
sanciscono espressamente la pubblicità delle udienze «a pena di
nullita'», ad avviso della sezione assume decisiva rilevanza la
formulazione del citato comma 30-ter laddove, omettendo ogni
riferimento all'istanza di fissazione d'udienza, alla fissazione e
alla celebrazione di essa, all'istruttoria e alla discussione della
causa, fissa piuttosto una snella articolazione del procedimento, che
si compendia nel deposito della «richiesta» di parte e nella
conseguente «decisione» della sezione entro i successivi trenta
giorni (termine invero breve, ma non necessariamente irragionevole in
sè, considerata la portata estremamente circoscritta e, di regole,
elementare delle questioni da affrontare ai sensi del comma in
parola, questioni comunque afferenti l'asserita nullità di un atto
della Procura su cui sembra ragionevole presumere che essa sia
preparata a contraddire, almeno oralmente);
ne discende l'applicabilità diretta dell'art. 20 del citato
regolamento di procedura (articolo collocato al titolo I, capo VII,
per l'appunto rubricato «delle decisioni», dopo il capo VI, rubricato
invece «delle udienze») a norma del quale la Corte pronuncia le
proprie decisioni «in camera di consiglio»;
del resto, il rito camerale meglio si attaglia non solo alla
natura delle questioni trattate, ma anche all'esigenza di sentire
(oralmente o con brevi note) tutte le parti interessate, svolgendo
rapidamente gli opportuni incombenti istruttori o procedimentali,
beninteso nel rispetto del principio del contraddittorio, ma senza il
vincolo di particolari formalità, coerentemente con il termine
«perentorio» (sic!) imposto per l'esito del giudizio;
proseguendo nell'esame delle questioni pregiudiziali o
preliminari, va poi osservato che, sotto il profilo oggettivo, la
peculiare fattispecie di nullità riguarda sia gli atti «istruttori»,
sia gli atti «processuali», purchè essi siano stati «posti in essere
in violazione delle disposizioni» dinanzi riportate;
appare dunque condivisibile, in linea di principio,
l'impostazione del pubblico ministero secondo cui la violazione in
parola può configurarsi, in aderenza al dettato normativo, soltanto
nelle due ipotesi seguenti: I) allorchè sia svolta un'istruttoria in
assenza di specifica e concreta notizia di danno; II) allorchè sia
esercitata l'azione per il risarcimento del danno all'immagine al di
fuori dei casi e dei modi previsti dalla legge; nel caso di specie,
osserva la Procura, l'invito a dedurre impugnato non rientrerebbe
nell'ipotesi sub I), in quanto non vengono in rilievo questioni di
specificità e concretezza della notizia di danno, ma neppure
nell'ipotesi sub II), in quanto al momento non è stata (ancora)
esercitata un'azione per il risarcimento del danno all'immagine
(potendo la Procura disporre l'archiviazione del fascicolo, anzichè
emettere l'atto di citazione, dopo aver vagliato le deduzioni
dell'interessato);
al riguardo, va riconosciuto che gli atti «Istruttori», vale a
dire gli atti dell'indagine amministrativo-contabile, non sono di per
sè nulli solo perchè sviluppati su una notizia di danno
all'immagine (in quanto orientati, in ipotesi, proprio alla verifica
della sussistenza di tutti i presupposti di legge per l'esercizio
della conseguente azione risarcitoria, presupposti che di regola
possono essere vagliati solo dopo e non prima di aver compiuto
l'istruttoria);
peraltro, anche in riferimento alla concreta fattispecie in
esame, deve tenersi in considerazione che l'invito a dedurre non
costituisce un semplice atto d'indagine, ma è uno speciale atto
istruttorio avente natura «pre-processuale», univocamente preordinato
all'esercizio di un'azione di responsabilità dai contenuti ormai
già delineati (l'art. 5, citato, recita: «prima di emettere l'atto
di citazione in giudizio, procuratore regionale invita...»); per
giurisprudenza pacifica, infatti, l'invito a dedurre è considerato
«figura processuale del tutto peculiare nel panorama processuale
dell'ordinamento italiano, la quale si inserisce in un processo,
quello contabile, altrettanto peculiare; in particolare, l'invito si
colloca nella «fase prodromica processuale, quella delle indagini del
procuratore regionale, il quale vi provvede quando abbia già
riscontrato elementi di danno e di responsabilità tali da escludere
l'archiviazione» (cosi sezioni riunite, sent. 14/QM/1998 del 19
giugno 1998);
l'invito a dedurre, in altri termini, «chiude» una fase
d'indagine e si pone quale necessario momento di transizione verso la
fase processuale, preannunciando l'intenzione del pubblico ministero
(salva rimeditazione alla luce delle deduzioni difensive
dell'interessato) di esercitare un'azione di responsabilità già
definita nei suoi tratti essenziali;
ne discende che, con riguardo alla concreta fattispecie in esame,
l'invito a dedurre rientra senz'altro nel novero degli atti
istruttori o processuali posti in essere «in violazione» delle
neo-introdotte disposizioni, in quanto non ha altro scopo se non
quello di preludere all'esercizio di un'azione di responsabilità per
danno all'immagine a dispetto dell'avvenuta archiviazione del
corrispondente procedimento penale (archiviazione data per nota dalla
Procura nello stesso atto impugnato); nella specie, quindi, l'invito
a dedurre, nel prefigurare un'azione di danno all'immagine che
palesemente prescinde dai «casi» e dai «modi» di cui all'art. 7 della
citata legge n. 97, del 2001, si pone in radicale ed intrinseca
violazione del comma 30-ter in discorso, non essendovi ragione per
rinviare la declaratoria di nullità alla conseguente citazione;
le eccezioni pregiudiziali e preliminari svolte dalla Procura non
possono quindi essere accolte;
Considerato che:
nel merito dell'istanza di nullità, viene necessariamente in
rilievo l'applicazione del richiamo art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e contestualmente modificato
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, a sua
volta convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n.
141), nella parte in cui stabilisce che «le procure della Corte dei
conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 2 marzo
2001, n. 97»;
al riguardo, la sezione ritiene non manifestamente infondate le
numerose questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla
Procura regionale, peraltro già sollevate da altre sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, con particolare riferimento
agli artt. 2, 3, 24, 25, 77, 81, 97, 103, 111, 113 della Costituzione
(v. sez. Calabria, ord. n. 121/2009; sez. Campania, ord. n. 369/2009;
Id., ord. n. 377/2009; Id. ord. n. 436/2009; sez. Lombardia, ord. n.
209/2009; Id. ord. n. 237/2009; sez. Sicilia, ord. n. 218/2009; sez.
Umbria, ord. n. 20/2009; sez. Prima d'Appello, ord. n. 6/2010);
deve darsi atto, in generale, che la formulazione legislativa non
è tra le più felici: testualmente, infatti, la norma sembrerebbe
operare solo sul piano processuale, inibendo semplicemente «l'azione»
delle Procure contabili senza però escludere la risarcibilità del
danno all'immagine sul piano sostanziale (senza, cioè, incidere sul
diritto, azionabile dinanzi ad altro Giudice dall'amministrazione
stessa); non aiuta l'interprete, inoltre, il rinvio tout court al
citato art. 7 della legge n. 97 del 2001 (che all'ultimo periodo
sancisce, a sua volta, la salvezza di quanto previsto dall'art. 129
disp. att. c.p.p.);
ad ogni modo, l'interpretazione maggiormente piana ed aderente
all'intenzione del legislatore, salvo ipotizzare impraticabili e
comunque insoddisfacenti forzature «abrogative» della norma, sembra
da ricostruire nel senso di voler circoscrivere la risarcibilità del
«danno all'immagine» alle sole fattispecie in cui consti una condanna
penale irrevocabile per i delitti dei pubblici ufficiali contro la
pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale (segnatamente: peculato, malversazione a
danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello
Stato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione, abuso
d'ufficio, utilizzazione d'invenzioni o scoperte conosciute per
ragioni d'ufficio, rivelazione ed utilizzazione di segreti d'ufficio,
rifiuto e omissione di atti d'ufficio, rifiuto o ritardo di
obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza
pubblica, interruzione di un servizio pubblico o di pubblica
necessità, sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a
sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o
dall'autorità amministrativa, violazione colposa di doveri inerenti
alla custodia di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un
procedimento penale o dall'autorità amministrativa);
al riguardo, lasciando sullo sfondo gli altri aspetti di pur
forte perplessità suscitati dalle ricordate disposizioni, la sezione
dubita dell'intrinseca ragionevolezza e non arbitrarietà della norma
da applicare, nella misura in cui essa subordina la risarcibilità
del danno all'immagine (quale delineato nel diritto vivente dalla
giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte di cassazione)
alla sussistenza di una condanna penale relativa ai soli reati
suindicati, senza alcuna plausibile, apparente ragione
dell'esclusione di fattispecie delittuose ben più gravi (anche a
livello di allarme sociale o comunque di incidenza lesiva sul
prestigio della pubblica amministrazione) o comunque di fattispecie
anche prive di rilievo penale che siano, gravemente pregiudizievoli
per l'immagine della p.a.;
a titolo di mero esempio, appare di non agevole comprensione la
ragione per cui sarebbe fonte di danno all'immagine la condanna di un
funzionario pubblico per peculato o per omissione di atti d'ufficio,
ma non lo sarebbe quella di un sindaco, di un dirigente o di un
magistrato per delitti di mafia, come pure non danneggerebbero
l'immagine pubblica l'insegnante pedofilo o quello che spaccia droga
tra gli alunni, il medico che abusa sessualmente dei pazienti,
l'impiegato che organizza una truffa a danno dei cittadini o che
compie falsificazioni, il poliziotto che partecipa ad una banda
armata o ad una cellula terroristica, l'autista «pirata» che causa la
perdita di vite umane alla guida di un mezzo pubblico, il militare
che in missione internazionale i commette violenze gratuite sulla
popolazione inerme, e così discorrendo;
è incomprensibile per questa Corte, ancora, la mancata
inclusione dei reati di favoreggiamento e omissione di denuncia o
referto, tanto più se riferiti proprio ai reati di cui al citato
art. 7 (sicchè il funzionario che compie il peculato lede,
l'immagine della pubblica amministrazione, mentre non la lede il suo
diligente sebbene condannato per favoreggiamento o per omessa
denuncia di quello stesso peculato);
ancor meno comprensibile risulta, ad avviso di questa sezione, la
mancata inclusione dei reati militari previsti al libro secondo,
titolo IV, capo I del codice militare di pace nel novero dei reati
considerati dannosi per l'immagine della pubblica amministrazione
(sicchè il peculato commesso dal militare non sarebbe lesivo
dell'immagine delle forze armate, mentre lo sarebbe quello commesso
dall'impiegato civile);
paradossale ed abnorme, poi, pare alla sezione l'esclusione del
risarcimento del danno pur a fronte di fattispecie di reato
gravissime, anche e soprattutto sul piano dell'immagine pubblica,
quali i delitti contro la personalità dello Stato, sia
internazionale sia interna, come pure i delitti commessi contro gli
Stati esteri, i loro capi e i loro rappresentanti (trattandosi, per
inciso, proprio delle fattispecie penali poste a presidio e tutela
dell'onore delle istituzioni o dei loro esponenti);
non si afferra, infine, la ragione sottesa alla scelta di
subordinare la configurabilità o comunque la risarcibilità del
danno all'immagine all'esistenza ovvero agli esiti di un eventuale
procedimento penale, ben potendosi configurare fattispecie lesive, in
punto di «immagine» pubblica, che per loro natura prescindono
dall'ambito penale (ma che spesso comportano l'applicazione di severe
sanzioni disciplinari, compreso il licenziamento): anche sotto questo
profilo, la realtà osservata da questa sezione supera sovente la
fantasia, come ad esempio nel caso degli infermieri che
intrattenevano rapporti sessuali nelle camere mortuarie
dell'ospedale, con pubblico scandalo (Sez. Piemonte, sent. n.
191/2008), dei medici pubblici che svolgevano «al nero» l'attività
inframoenia dimenticando di riversare le somme all'ospedale (Sez.
Piemonte, sent. sent. n. 3/2009), della proverbiale pinza dimenticata
nella pancia del paziente non senza risonanza mediatica dell'episodio
di «malasanita'» (Sez. Piemonte, sent. n. 238/2008), del funzionario
dell'agenzia delle entrate che svolgeva «al nero» attività di
consulenza fiscale in favore di contribuenti (Sez Piemonte, sent. n.
144/2009);
ulteriori motivi di perplessità, con riguardo a quest'ultimo
aspetto, derivano dal coordinamento del comma 30-ter in rassegna con
l'art. 55-quinquies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(introdotto dall'art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150, in attuazione della delega di cui all'art. 7 della legge 4 marzo
2009, n. 15): quest'ultima norma sancisce l'obbligo del dipendente
pubblico assenteista di risarcire il danno all'immagine, a
prescindere dagli eventuali risvolti penali, rendendo di non facile
percezione il criterio cui si sarebbe informato il legislatore, nella
sua pur ampia discrezionalità, salvo l'arbitrio, per individuare
tra, le varie fattispecie lesive dell'immagine dell'amministrazione
quelle che meritano la tutela risarcitoria dinanzi al giudice
contabile (sfuggendo, ancora una volta, la ragionevolezza della
scelta di obbligare il dipendente assenteista non condannato
penalmente a risarcire l'immagine della p.a. di appartenenza,
esonerando nel contempo il dipendente che commette reati comuni o il
dipendente che commette altre gravissime infrazioni disciplinari
senza assentarsi dall'ufficio);
nè si comprende la ragione per cui, qualora constino prove
inconfutabili della commissione di un reato, ricadente nell'ambito
del citato art. 7 e quindi ritenuto «per legge» foriero di danno
all'immagine, il proscioglimento per prescrizione in sede penale
debba impedire il risarcimento del danno all'immagine in sede civile
o amministrativa, posto che in simili eclatanti fattispecie l'assenza
di una condanna penale potrebbe perfino aggravare la lesione
d'immagine delle istituzioni o la percezione di essa da parte della
collettività, a causa della patente di pubblica impunità attribuita
ai colpevoli; sul punto, in verità, ci si dovrebbe seriamente
interrogare se lesiva dell'immagine sia la commissione del reato
oppure la condanna del colpevole;
non pochi dubbi di ragionevolezza involge, anche, l'implicito
esonero da responsabilità dei dirigenti o funzionari pubblici
appositamente preposti a vigilare sull'altrui operato, di guisa che
il danno all'immagine conseguente, ad esempio, ad un reato di
peculato, magari accertato con sentenza irrevocabile, sarebbe
addebitabile solo al reo ma non anche (a titolo di responsabilità
sussidiaria) al dirigente o all'ispettore o al revisore contabile
che, con gravissima colpevole trascuratezza, non si sia avveduto del
reato commesso sotto i propri occhi o lo abbia di fatto consentito
dimenticando» di farne denuncia;
analoga considerazione vale per l'ipotesi in cui il pubblico
dipendente (o, peggio, un pubblico diligente) con gravissima ed
imperdonabile negligenza abbia, di fatto, impedito l'identificazione
degli autori del reato o l'acquisizione delle relative prove,
validamente utilizzabili in sede penale, per tal via precludendo
l'accertamento della responsabilità penale (e, per effetto della
disposizione in rassegna, il conseguente risarcimento del danno
all'immagine in favore dell'amministrazione);
le suesposte considerazioni, per inciso, assumono particolare
rilievo nella valutazione preliminare dell'invocata nullità
dell'invito a dedurre oggetto del presente procedimento, in cui la
Procura regionale (dopo aver ricordato che l'archiviazione penale è
stata disposta dal g.i.p. per essere rimasti ignoti gli autori del
reato, sembrandogli peraltro confermata dallo stesso g.i.p. la
commissione di violenze ingiustificabili anche «in senso
tecnico-penalistico») prospetta una corresponsabilità del dirigente
di Polizia per avere in qualche misura favorito o comunque non aver
impedito gli asseriti reati (prospettazione sulla cui correttezza e
fondatezza, peraltro, questa sezione esprime ogni cautela e riserva,
trattandosi di questione attinente al merito);
a margine delle osservazioni fin qui svolte si pongono, da
ultimo, gli ulteriori molteplici profili di sospetta
incostituzionalità della norma in analisi con riguardo agli artt. 2,
3, 24, 25, 77, 81, 97, 103, 111, in della Costituzione, per quanto
rilevanti in questa sede, quali posti in luce dalla Procura regionale
come pure da altre sezioni della Corte dei conti nelle ordinanze in
precedenza ricordate; questi ultimi profili, peraltro, appaiono per
così dire collaterali o sintomatici rispetto alla questione centrale
della sospetta arbitrarietà ed irragionevolezza dell'intervento
legislativo in discorso, invero estemporaneo e poco meditato (come si
evince, del resto, dall'iter parlamentare del provvedimento,
introdotto in sede di conversione di un decreto-legge riguardante
tutt'altra materia e poi corretto «in corsa», con altro
decreto-legge, il giorno stesso della sua entrata in vigore);
da ultimo, ai fini del vaglio di non manifesta infondatezza della
questione, cade opportuno ricordare che la nozione di «danno
all'immagine», nell'elaborazione giurisprudenziale, non si identifica
semplicemente con il «danno morale», ma include in sè voci di danno
patrimoniale o comunque suscettibili di valutazione patrimoniale
(come, ad esempio, le spese sostenute o da sostenere per la
comunicazione istituzionale ai sensi della legge 7 giugno 2000, n.
150, recante la «disciplina delle attività di informazione e di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni», e della direttiva del
7 febbraio 2002, in materia di «attività di comunicazione delle
pubbliche amministrazioni», emanata dal Ministro per la funzione
pubblica);
appare quindi assai labile (nell'attuale società
dell'informazione, della comunicazione e dell'immagine) la ragione
per cui le istituzioni pubbliche dovrebbero meritare una tutela
risarcitoria del proprio prestigio e della propria immagine ben più
limitata rispetto alle istituzioni private;
sul punto, la ratio della legge è imperscrutabile: con singolare
ossimoro, infatti, l'ordinamento da un lato viene a negare piena e
generale tutela risarcitoria all'immagine e al prestigio delle
pubbliche istituzioni mentre, dall'altro lato, con i apposite
fattispecie di reato (vilipendio della Repubblica, delle Istituzioni
costituzionali, delle Forze armate, della nazione italiana, della
bandiera o altro emblema dello Stato) offre addirittura protezione di
rango penale ai suddetti beni, creando una bizzarra quanto
contraddittoria divaricazione logico-giuridica (tutela penale si,
tutela risarcitoria no);
invero, per quanto si tenti di interpretare o «forzare» il testo
della norma, come pure è stato fatto in alcune pronunce, sempre
residuano dubbi di ragionevolezza ed arbitrarietà, non
manifestamente infondati (quanto meno sotto il profilo del riparto di
giurisdizione); la disposizione non sembra quindi riconducibile a
legittimità costituzionale (neppure mediante interventi
interpretativi, additivi o manipolativi) fintanto che in essa
permanga il riferimento all'art. 7 della legge n. 97 del 2001;
quest'ultima norma, ad avviso di questi Giudici, per come
richiamata dal comma 30-ter, al di là di una mera suggestione non
sembra avere nessun ragionevole, collegamento concettuale o giuridico
con il tema del danno all'immagine: l'art. 7, piuttosto, trova la
propria ratio nell'esigenza di rafforzare (e non limitare) la tutela,
delle finanze pubbliche, creando un canale stabile, ma non esclusivo,
di raccordo, istituzionale tra la magistratura penale e quella
amministrativo-contabile in relazione a talune fattispecie delittuose
(purtroppo ancora molto diffuse) «tipicamente» foriere di danno
patrimoniale, in quanto in esse l'amministrazione pubblica è
ontologicamente parte offesa dal reato e, quindi, verosimilmente
danneggiata nel patrimonio;
l'art. 7, si noti, agevolando le azioni della Corte dei conti per
il danno patrimoniale conseguente a reati contro la p.a., non
preclude affatto la risarcibilità di altre voci di danno in
fattispecie diverse; ma se l'art. 7 risponde a una sua precisa
logica, riferita appunto «in positivo» al danno patrimoniale, questa
logica diventa i perversa se riferita «in negativo» al danno non
patrimoniale (e, in particolare, al danno all'immagine) in quanto il
prestigio delle istituzioni ben può essere leso maggiormente, nel
sentire comune, allorchè il pubblico ufficiale abusando della
propria funzione commetta reati nei quali parte offesa sia il
cittadino anzichè l'amministrazione;
sfugge, in altre parole, il motivo per cui l'immagine delle
istituzioni sarebbe lesa solo dalla commissione di un reato «contro»
la pubblica amministrazione e non anche dalla commissione di un reato
comune «della» pubblica amministrazione (recte, dei soggetti che per
essa operano e di cui essa risponde verso i terzi) in danno del
cittadino; ove si applicasse lo stesso principio agli enti privati,
ad esempio, si giungerebbe al paradosso per cui una banca potrebbe
chiedere il risarcimento del danno d'immagine solo al proprio
cassiere che abbia sottratto il denaro della banca stessa, ma non
anche al cassiere che abbia rubato sistematicamente denaro ai
clienti, truffandoli (fattispecie quest'ultima che appare,
all'evidenza, assai più lesiva sul piano dell'immagine);
è fuor di dubbio che il legislatore, nella propria piena
discrezionalità, possa stabilire specifici criteri e condizioni di
risarcibilità del danno, ma è altrettanto pacifico nella costante
giurisprudenza costituzionale che detti criteri e condizioni non
possano essere arbitrari o irragionevoli, meno che mai in una materia
di simile delicatezza e rilevanza;
nella specie, per quanto in precedenza si è cercato di
esemplificare, appare di assai dubbia ragionevolezza la scelta di
subordinare la risarcibilità del danno all'immagine azionabile
dinanzi alla Corte dei conti alla sussistenza di una condannai
irrevocabile per alcune prefissate tipologie di reato (che
sicuramente non sono nè le più gravi, sul piano della pena
edittale, nè quelle più lesive dell'immagine delle istituzioni)
anzichè al superamento di una soglia generale di «offensivita'» o
altri parametri oggettivi di valutazione della lesione che non
necessariamente debbono ricercarsi in una fattispecie a rilievo
penale, tanto più ove si tenga conto dei principi da ultimo
affermati in tema di danno non patrimoniale (e, in particolare, di
danno «esistenziale») dalle sezioni unite della Corte di cassazione
con la nota sentenza n. 26972 dell'11 novembre 2008;
con quest'ultima imprescindibile pronuncia, in particolare,
proprio in ossequio a fondamentali valori di rango costituzionale, è
stata riconosciuta e confermata piena legittimità del risarcimento
dei danni «non patrimoniali», a prescindere dal nomen iuris
concretamente utilizzato dal Giudice, a fronte di illeciti sia
contrattuali sia extracontrattuali, anche al di fuori delle ipotesi
«tipiche» previste dalla legge (cfr. art. 2059 c.c.), purchè si
tratti di danni conseguenti alla lesione di diritti fondamentali ed
inviolabili della persona e che superino comunque una soglia minima
di offensività (nel senso di serietà ed intollerabilità della
lesione), fermo restando che il danno non patrimoniale va ricondotto
non alla categoria del «danno-evento», bensì a quella del
«danno-conseguenza» (che quindi deve essere congruamente allegato e
provato), ed evitando in ogni caso effetti moltiplicativi della
stessa voce sostanziale di danno mediante nomina iuris diversi;
per tutti i motivi fin qui esposti, in conclusione, la sezione
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del citato comma 30-ter, per contrasto
con gli artt. 2 e 3 della Costituzione, sotto il profilo assorbente
dell'irragionevole nonchè arbitraria limitazione ai soli casi e modi
previsti dal citato art. 7 della legge n. 97 del 2001 della tutela
risarcitoria dell'immagine delle istituzioni ed amministrazioni
pubbliche;
il presente giudizio deve essere quindi doverosamente sospeso con
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per le conseguenti
valutazioni, ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87;
la statuizione sulle spese va riservata all'esito del giudizio;

P.Q.M.

Con pronuncia non definitiva;
Ravvisata la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e contestualmente modificai»
dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito a sua volta con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009,
n. 140 nella parte in cui prevede che «le procure della Corte dei
conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97» e, conseguentemente, che «a tale ultimo fine, il decorso
del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge
14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione dei
procedimento penale», per contrasto con gli artt. 2 e 3 della
Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fino alle conseguenti decisioni della Corte
costituzionale, con onere di riassunzione a carico delle parti nei
termini di legge;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge il
marzo 1953, n. 87.
Riserva all'esito del giudizio la statuizione sulle spese.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 7/8 aprile
2010.

Il Presidente: D'Aversa