1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 234 SENTENZA 23 giugno - 1 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Autorizzazione degli scarichi in pubblica fognatura - Attribuzione della competenza al gestore del servizio idrico integrato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente» - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s). Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Autorizzazione degli scarichi in pubblica fognatura - Attribuzione della competenza al gestore del servizio idrico integrato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Eccepita inammissibilita' della questione per genericita' della censura - Reiezione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Autorizzazione degli scarichi in pubblica fognatura - Attribuzione della competenza al gestore del servizio idrico integrato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Inconferenza del parametro evocato - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Autorizzazione degli scarichi in pubblica fognatura - Attribuzione della competenza al gestore del servizio idrico integrato nei confronti di tutti i titolari di scarichi in pubblica fognatura - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente» - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s). Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Tutela delle acque dall'inquinamento - Soggetti che conferiscono gli scarichi ad un depuratore - Esonero dall'autorizzazione, essendo sufficiente quella concessa al titolare dello scarico finale - Contrasto con la disciplina statale che subordina l'esonero alla sussistenza di apposite opere materiali (le "condotte") per consentire l'individuazione di ogni singolo produttore di acque reflue - Violazione degli standard minimi e uniformi di tutela stabiliti dalla legislazione statale, espressione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12, art. 4, comma 25, che inserisce l'art. 16-ter nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 74, comma 1, lett. ff), e 124, comma 2. (010C0553) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 25,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12
(Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2009-2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007), che inserisce gli articoli 16-bis e 16-ter nella legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16 (Norme
urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia, urbanistica,
attività venatoria, ricostruzione, adeguamento antisismico,
trasporti, demanio marittimo e turismo), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28 settembre - 1°
ottobre 2009, depositato in cancelleria l'8 ottobre 2009 ed iscritto
al n. 86 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 1° ottobre 2009 e depositato il successivo 8 ottobre,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 25, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio
2009, n. 12 (Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2009 - 2011 ai sensi dell'art. 34 della
legge regionale n. 21/2007), che inserisce gli articoli 16-bis e
16-ter nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre
2008, n. 16 (Norme urgenti in materia di ambiente, territorio,
edilizia, urbanistica, attività venatoria, ricostruzione,
adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo e turismo), in
riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), e 118 della
Costituzione, e agli articoli da 101 a 108, 124, commi 2 e 7, e
Allegato 5 del decreto legislativo 22 gennaio 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale).
1.1.- Il ricorrente, premessa una sintetica ricostruzione della
giurisprudenza costituzionale in materia di tutela dell'ambiente,
ritiene che l'art. 4, comma 25, della 1egge regionale Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 2009, nella parte in cui inserisce gli articoli
16-bis e 16-ter nella legge regionale n. 16 del 2008, violerebbe gli
articoli 117, secondo comma, lettera s), e l18 Cost.
1.1.1.- Innanzitutto, l'art. 16-bis, secondo il Governo,
consentirebbe alla Regione di individuare un soggetto privato
(gestore del servizio idrico integrato) competente alla valutazione
delle richieste di autorizzazione presentate dai titolari degli
scarichi, ed al rilascio delle stesse, in contrasto con quanto
previsto dalla norma statale (di cui, peraltro, sarebbe attuazione)
che stabilisce, invece, per le Regioni sì la possibilità di
scegliere un soggetto diverso dalla Provincia e dall'Autorità
d'ambito ai fini del rilascio dell'autorizzazione agli scarichi, ma
purchè sia un soggetto pubblico o un ente locale (ad es. il Comune).
Pertanto, la disposizione regionale censurata verrebbe a ledere, per
il ricorrente, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
1.1.2.- Inoltre, prosegue l'Avvocatura, l'art. 16-bis della legge
regionale in esame - là dove devolve al gestore del servizio idrico
integrato la competenza a rilasciare l'autorizzazione agli scarichi -
violerebbe, altresì, l'art. 118 Cost., poichè, in base al principio
di sussidiarietà, non sembra «adeguato conferire ad un soggetto
privato una funzione amministrativa che dà il potere di creare,
modificare o estinguere una determinata situazione giuridica
soggettiva in relazione ad un interesse pubblico "primario" e
"assoluto", come la tutela dell'ambiente, che deve ritenersi
costituzionalmente affidato alla cura della pubblica
amministrazione».
1.1.3.- La stessa norma censurata si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. anche per un ulteriore
profilo, in quanto «nel prevedere che "sono autorizzati dal gestore
del servizio idrico integrato tutti gli scarichi in pubblica
fognatura" consentirebbe un rilascio incondizionato ed automatico
dell'autorizzazione a tutti i titolari di scarichi in pubblica
fognatura», con conseguente «snaturamento dell'atto autorizzativo, il
quale, come delineato dal d.lgs. n. 152 del 2006, presuppone la
necessità di esaminare in concreto, a monte del suo rilascio,
l'ammissibilità di uno scarico in fognatura sulla scorta di
valutazioni di carattere tecnico-ambientale, così come sancito dagli
articoli 101 a 108, 124 del d.lgs. n. 152 del 2006 nonchè
dall'Allegato 5 (Tabella - parte III) dello stesso codice
dell'ambiente».
La disposizione regionale denunciata sarebbe, dunque, illegittima
per violazione del citato parametro, in quanto le Regioni e le
Province autonome non possono derogare o peggiorare il livello di
tutela ambientale stabilito dallo Stato, come più volte affermato
dalla giurisprudenza costituzionale.
1.2.- Il ricorrente ritiene, poi, che anche l'art. 16-ter venga a
violare l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè,
stabilendo l'obbligatorietà della richiesta dell'autorizzazione solo
da parte del titolare dello scarico finale, contrasterebbe con il
comma 2 dell'art. 124 del d.lgs. n. 152 del 2006, che prevede
l'esonero dall'autorizzazione solo a condizione che il conferimento
delle acque reflue al terzo gestore dell'impianto di depurazione
avvenga «tramite condotta», in tal modo abbassando il livello di
tutela ambientale garantito dalla normativa statale.
Infatti, dall'analisi comparativa del testo di questa ultima
disposizioni con quello del comma 2 dell'art. 124 del d.lgs. n. 152
del 2006, si evincerebbe chiaramente, secondo il ricorrente, che
l'art. 16-ter introdurrebbe nella Regione Friuli-Venezia Giulia una
disciplina difforme da quella prevista dalla norma statale alla quale
deve dare attuazione.
2.- Si è costituita nel giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e
infondato.
2.1.- Con riferimento a quanto previsto dall'art. 16-bis, la
difesa regionale ritiene non fondate le censure avanzate dal
ricorrente relativamente all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., poichè basate sia su un'erronea interpretazione restrittiva
che il Governo dà della norma statale in esame - vale a dire che le
Regioni non potrebbero attribuire a privati il potere autorizzatorio
- interpretazione apoditticamente affermata e ritenuta «preferibile»
senza argomentazioni in merito, sia sulla ritenuta devoluzione ad un
soggetto privato - quale il ricorrente ritiene essere il gestore del
servizio idrico integrato - della competenza al rilascio
dell'autorizzazione.
L'affidamento della gestione del servizio idrico integrato da
parte dell'Autorità d'ambito è invece devoluto - prosegue la difesa
della Regione - a «soggetti sostanzialmente pubblici già sotto
diversi profili chiamati a svolgere attività di pubblica
amministrazione in quanto meri strumenti di essa e concessionari di
servizio pubblico», secondo quanto stabilito dall'art. 23 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 giugno 2005, n. 13, recante
«Organizzazione del servizio idrico integrato e individuazione degli
ambiti territoriali ottimali in attuazione della legge 5 gennaio
1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche)».
Quest'ultima è una disposizione attuativa della procedura prevista
in materia dall'art. 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull' ordinamento degli enti
locali), e riguarda solamente «società a capitale interamente
pubblico», le quali presentino le caratteristiche della gestione
cosiddetta in house, cioè di un tipo di gestione riconosciuto
equivalente alla gestione diretta da parte dell'amministrazione.
Conseguentemente, il rapporto tra queste ultime e l'Autorità
d'ambito sarebbe «quello tipico della concessione di pubblico
servizio», per cui la società concessionaria (ex art. 23, comma 1,
della legge regionale n. 13 del 2005) presenterebbe i requisiti
«dell'organismo di diritto pubblico».
2.2.- L'art. 16-bis, poi, a detta della Regione, non risulterebbe
neppure irragionevole, nè diminuirebbe la tutela dell'ambiente, come
ritenuto dal ricorrente, poichè il concessionario verrebbe ad
applicare i limiti previsti per gli scarichi allo stesso modo di un
ente pubblico, essendo vincolato al rispetto degli standard fissati
nel contratto di servizio e soggetto a controlli.
Inoltre, la norma regionale in esame non violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., neanche sotto il secondo profilo
denunciato dal ricorrente. Difatti, l'esatto significato da
attribuire al testo normativo censurato non è quello di
un'autorizzazione concessa dal gestore indistintamente a tutti coloro
che la richiedano, bensì quello di estendere la competenza
autorizzatoria a tutti i tipi di scarico in fognatura, rilasciandola
solo dopo un'attenta verifica dell'esistenza dei requisiti necessari.
2.3.- Inammissibile sarebbe la censura formulata dal ricorrente
in riferimento all'art. 118 Cost., in quanto estremamente generica
(non risulterebbe neanche chiaro dal ricorso se sia invocato il primo
od il quarto comma dell'art. 118 Cost.) e meramente assertiva
riguardo alla pretesa attribuzione di funzione amministrativa ad un
privato.
Nel caso, comunque, si volesse ritenere evocato dal ricorrente il
primo comma dell'art. 118 Cost., la censura sarebbe, in ogni caso,
non fondata, poichè, venendo tale comma a regolare la distribuzione
delle funzioni amministrative tra i diversi enti, il richiamo, nel
caso di specie, non solo non sarebbe pertinente, ma verrebbe a
coincidere con quella avanzata in relazione all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
2.4.- Infine, i rilievi di illegittimità costituzionale
dell'art. 16-ter della legge in esame sarebbero anch'essi infondati,
in quanto la censurata disposizione, per la difesa della Regione
Friuli-Venezia Giulia, non avrebbe un significato diverso da quello
della disposizione statale. Infatti, non vi sarebbe differenza tra il
prevedere che gli «scarichi (siano) conferiti a un depuratore», e il
prevedere che il conferimento avvenga «tramite condotta, ad un terzo
soggetto, titolare dello scarico finale» di acque reflue.
Nel momento in cui la norma regionale censurata parla di
«scarichi conferiti ad un depuratore», è necessariamente presupposta
l'esistenza della «condotta» cui fa riferimento l'art. 124, comma 2,
del Codice dell'ambiente. Se si tiene presente la definizione di
scarico fornita all'art. 74, comma 1, lettera ff), del d.lgs. n. 152
del 2006, l'espressione usata nella norma regionale non può che
equivalere a quella prevista nella norma statale. Il concetto di
«scarico» equivale, cioè, a quello di «conferimento tramite
condotta».
3.- In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria con la quale insiste per
l'accoglimento del ricorso, ribadendo quanto già sostenuto nei
motivi dello stesso.
3.1.- Riguardo all'osservazione della difesa regionale secondo
cui il gestore del servizio idrico integrato sarebbe una società in
house, concessionaria della pubblica amministrazione e, pertanto,
soggetto sostanzialmente pubblico, sicchè il legislatore regionale
con la norma censurata non avrebbe violato il dettato dell'art. 124,
comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006, l'Avvocatura fa presente che,
con l'art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 20 novembre 2009, n. 166, al 31 dicembre 2011 verranno a
cessare tutti gli affidamenti in house e potranno proseguire «fino
alla naturale estinzione del contratto solamente quelle società che
si trasformeranno in una società mista con un 40% in mano ai
privati». Pertanto, alla luce di tale sopravvenienza normativa,
secondo il Governo, tale tipo di gestione sembra destinato a
diventare «assolutamente eccezionale e residuale poichè la gestione
del servizio idrico dovrà essere affidata, di regola, ad un soggetto
privato scelto tramite gara ad evidenza pubblica, oppure ad una
società mista (pubblico-privato) nella quale il privato sia stato
scelto mediante gara».
3.2.- Inoltre, per il ricorrente, l'attuazione degli interessi
legati all'erogazione del servizio pubblico (ai sensi dell'art. 113,
comma 11, del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 24 della legge
regionale n. 13 del 2005) avviene sulla base di un contratto di
servizio e non di una concessione amministrativa, cioè con una vera
e propria convenzione, in cui le parti «assumono obblighi reciproci a
contenuto patrimoniale». Permarrebbero, pertanto, valide le
considerazioni che hanno portato all'impugnazione della norma
regionale là dove si affida ad un privato l'autorizzazione allo
scarico in pubblica fognatura.
3.3.- La censura relativa all'art. 118 Cost., poi, prosegue lo
Stato, non sarebbe affatto generica, come sostenuto dalla difesa
regionale, in quanto si richiamerebbe espressamente il parametro
relativo al principio di sussidiarietà.
4.- Anche la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato una
memoria con la quale - riportandosi a quanto dedotto ed eccepito
nell'atto di costituzione - ribadisce l'infondatezza delle censure
formulate dallo Stato, chiedendo che la Corte respinga il ricorso.
4.1.- In particolare - a conforto dell'assimilazione delle
società a partecipazione pubblica, gestori del servizio idrico
integrato, agli enti pubblici e dell'erroneità dell'interpretazione
restrittiva sostenuta dall'Avvocatura in relazione all'art. 124,
comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo la quale il legislatore
regionale non avrebbe potuto prevedere l'affidamento
dell'autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura a soggetti
che, appunto, la parte ricorrente ritiene «privati» - la difesa
regionale cita ulteriore giurisprudenza costituzionale che
confuterebbe tale tesi (sentenze n. 322 del 2009, n. 29 del 2006, n.
363 del 2003).

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli
articoli 117, secondo comma, lettera s), e 118 della Costituzione e
agli articoli da 101 a 108, 124, commi 2 e 7, e all'Allegato 5 del
decreto legislativo 22 gennaio 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) - dell'art. 4, comma 25, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12 (Assestamento del
bilancio 2009 e del bilancio pluriennale per gli anni 2009-2011 ai
sensi dell'art. 34 della legge regionale n. 21/2007), che inserisce
gli articoli 16-bis e 16-ter nella legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 5 dicembre 2008, n. 16 (Norme urgenti in materia di ambiente,
territorio, edilizia, urbanistica, attività venatoria,
ricostruzione, adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo
e turismo), in quanto tale norma eccederebbe le competenze regionali
sotto vari profili.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, infatti, la norma regionale in
oggetto - nella parte in cui introduce l'art. 16-bis nella legge
regionale n. 16 del 2008 - violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. sia perchè «devolvendo la competenza al rilascio
dell'autorizzazione agli scarichi al gestore del servizio idrico
integrato (che è un soggetto privato)», ha invaso la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente; sia
perchè - stabilendo che sono «autorizzati dal gestore del servizio
idrico integrato tutti gli scarichi in pubblica fognatura» e
permettendo, quindi, «un rilascio incondizionato ed automatico
dell'autorizzazione a tutti i titolari di scarichi in pubblica
fognatura» - si è posta in contrasto con quanto affermato
costantemente in proposito dalla giurisprudenza costituzionale, la
quale ritiene che «le Regioni e le Province autonome quando sono
abilitate a dettare norme legislative in materia di ambiente non
possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato».
1.2.- La disposizione denunciata si porrebbe, altresì, in
contrasto con l'art. 118 Cost., in quanto non sarebbe
costituzionalmente legittimo, in base al principio di sussidiarietà
ed adeguatezza, «conferire ad un soggetto privato una funzione
amministrativa che dà il potere di creare, modificare o estinguere
una determinata situazione soggettiva in relazione ad un interesse
"primario" e "assoluto" come la tutela dell'ambiente, che deve essere
affidato alla pubblica amministrazione».
1.3.- La norma regionale censurata, inoltre, sarebbe illegittima
anche nella parte in cui introduce l'art. 16-ter nella legge
regionale n. 16 del 2008, poichè - consentendo il conferimento degli
scarichi ad un depuratore, anche in assenza di autorizzazione,
essendo quest'ultima richiesta solo nei confronti del gestore dello
scarico finale, si porrebbe in contrasto con il comma 2 dell'art. 124
del d.lgs. n. 152 del 2006, che autorizza l'esonero
dall'autorizzazione solo a condizione che il conferimento delle acque
reflue al terzo gestore dell'impianto di depurazione avvenga «tramite
condotta». In tal modo, secondo la parte ricorrente, si abbasserebbe
il livello di tutela ambientale garantito dalla normativa statale.
Secondo l'Avvocatura, in sintesi, la normativa regionale in
esame, nel dettare disposizioni confliggenti con la normativa
nazionale vigente, espressione della potestà legislativa esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., eccederebbe dalle sue competenze
regionali ed andrebbe, pertanto, dichiarata illegittima per
violazione dei suddetti parametri.
2.- Il ricorso riguarda norme in tema di autorizzazione agli
scarichi riconducibili alla materia della tutela dell'ambiente
(sentenza n. 254 del 2009) e, pertanto, rientrante nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Sempre in via preliminare, è opportuno precisare che, anche
recentemente (sentenza n. 101 del 2010), questa Corte ha affermato
che «La Regione Friuli-Venezia Giulia [...] non ha competenza
primaria nella materia della tutela del paesaggio, ma ha solo la
facoltà, ai sensi dell'art. 6 dello statuto speciale e dell'art. 1
del decreto legislativo 2 marzo 2007, n. 34 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
in materia di beni culturali e paesaggistici), di adeguare alle sue
particolari esigenze le disposizioni delle leggi statali, emanando
norme di integrazione e di attuazione».
Con riferimento a questo quadro generale vanno, quindi, esaminate
le singole censure che la parte ricorrente ha sollevato.
Le questioni aventi ad oggetto l'art. 4, comma 25, della legge
regionale n. 12 del 2009, nella parte in cui introduce nella legge
regionale n. 16 del 2008 l'art. 16-bis (attuativo del comma 7
dell'art. 124 del d.lgs. n. 152 d.lgs. 2006), non sono fondate.
La norma impugnata, difatti, sotto il primo profilo denunciato
dal ricorrente, non contrasta con quanto stabilito dal comma 7
dell'art. 124 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale prevede che «Salvo
diversa disciplina regionale, la domanda di autorizzazione è
presentata alla provincia ovvero all'Autorità d'ambito se lo scarico
è in pubblica fognatura. L'autorità competente provvede entro
novanta giorni dalla ricezione della domanda». È lo stesso
legislatore statale, infatti, ad autorizzare, espressamente, con una
norma cedevole, le Regioni a prevedere forme diverse da quelle da
esso stesso individuate per la scelta dell'organo al quale presentare
la domanda di autorizzazione agli scarichi.
È, quindi, da disattendere l'interpretazione data alla normativa
statale dal ricorrente, in base alla quale le Regioni non potrebbero
attribuire a privati il potere autorizzatorio in questione, ma solo
ad un ente locale o, comunque, ad un soggetto pubblico; tale
interpretazione è non sufficientemente motivata e, comunque, conduce
ad una erronea restrizione.
Anche prescindendo da quanto sostenuto dalla difesa regionale
relativamente alla natura di soggetti pubblici rivestita dalle
società che gestiscono il servizio idrico integrato, le quali
presenterebbero le caratteristiche della gestione cosiddetta in
house, cioè di un tipo di gestione riconosciuto equivalente alla
gestione diretta da parte dell'amministrazione - come stabilito, in
via di massima, dall'art. 23 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 13 del 2005, disposizione attuativa della procedura
prevista in materia dall'art. 113, comma 5, del d.lgs. n. 267 del
2000, successivamente integrata dall'art. 23-bis, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria», convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (sentenze n. 246 del
2009 e n. 29 del 2006) -, non è fondato il presupposto da cui
discende la censura della ricorrente, che sussista, cioè, nel nostro
ordinamento un non superabile divieto ad affidare a soggetti privati
lo svolgimento di funzioni amministrative. Svariati sono i casi in
cui ciò è stato previsto proprio da leggi che hanno superato lo
scrutinio di costituzionalità ad opera di questa Corte.
Per soffermarci solo sui casi più recenti, nella sentenza n. 322
del 2009 - avente ad oggetto l'esame della questione di
costituzionalità, sollevata in via principale dalla Regione
Emilia-Romagna, dell'art. 30, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 112 del
2008 nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di
conversione n. 133 del 2008 - questa Corte ha giudicato non fondate
le censure soffermandosi proprio su questo aspetto. Ha infatti
affermato, tra l'altro, che la lettera della norma «rende [...]
chiaro che essa mira a realizzare, ad un tempo, la semplificazione
degli adempimenti, gravanti sulle imprese, strumentali al
conseguimento delle certificazioni nella stessa previste, e la
garanzia della verifica della effettiva conformità del prodotto,
servizio o sistema di gestione aziendale fornito dalle imprese ai
requisiti minimi di qualità fissati da specifiche norme o regole
tecniche europee ed internazionali. Siffatto obiettivo è stato
realizzato, come è esplicitato anche nella Relazione al disegno di
legge di conversione del d.l. n. 112 del 2008, stabilendo il
principio che "per le certificazioni ambientali o di qualità,
rilasciate dai soggetti certificatori accreditati, i controlli degli
enti certificatori sostituiscono quelli degli organi amministrativi",
affidando inoltre le suindicate verifiche ad appositi organismi
dotati di specifici requisiti».
Analoghe considerazioni questa Corte ha formulato nella sentenza
n. 165 del 2007 nella quale ha esaminato la questione di legittimità
dell'art. 1, commi 366 e 368, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), pervenendo ad una declaratoria
di incostituzionalità per la mancata previsione della previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano. Per ciò che concerne
l'attribuzione di funzioni amministrative ai distretti produttivi,
definiti dalla legge «libere aggregazioni di imprese articolate sul
piano territoriale e sul piano funzionale, con l'obiettivo di
accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di
migliorare l'efficienza nell'organizzazione e nella produzione,
secondo principi di sussidiarietà verticale ed orizzontale, anche
individuando modalità di collaborazione con le associazioni
imprenditoriali», questa Corte ha invece affermato che «In
riferimento alle materie interessate dalle disposizioni impugnate,
spettanti alla competenza regionale - sia concorrente, sia residuale
-, le considerazioni sopra svolte dimostrano che sussistono quelle
"esigenze di carattere unitario" che legittimano l'avocazione in
sussidiarietà sia delle funzioni amministrative che non possono
essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori (tra le molte,
sentenze n. 214 del 2006; n. 383, n. 270, n. 242 del 2005; n. 6 del
2004), sia della relativa potestà normativa per l'organizzazione e
la disciplina di tali funzioni (sentenza n. 285 del 2005), che è
stata realizzata con modalità tali da escluderne l'irragionevolezza,
alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita'».
La tesi posta dalla ricorrente a base della sua censura non è,
quindi, fondata.
2.1.- Ugualmente non fondata risulta la censura relativa all'art.
16-bis, in riferimento all'art. 118 Cost.
Preliminarmente, è da rigettare l'eccezione di inammissibilità
formulata dalla difesa regionale in ordine alla genericità della
censura quanto al parametro evocato, attese le sufficienti
indicazioni ricavabili in tal senso dal ricorso.
Il richiamo, da parte del ricorrente, della pretesa violazione
del principio di sussidiarietà non appare pertinente, in quanto
l'evocato principio di cui al primo comma dell'art. 118 Cost. viene a
regolare la distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi
enti territoriali, là dove, invece, la censura non concerne i
criteri attraverso i quali questa distribuzione è attuata, ma la
circostanza che la norma regionale impugnata assegni il potere
autorizzatorio a soggetti privati.
In realtà - come osservato dalla Regione - la censura non è
fondata perchè si viene sostanzialmente a riproporre la medesima
censura lamentata in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s
), Cost., di cui si è già motivata l'infondatezza, così che il
richiamo all'art. 118, primo comma, Cost. risulta inconferente.
2.2.- Resta da esaminare la questione di legittimità
costituzionale della sopra citata norma, sempre in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., là dove stabilisce
che siano autorizzati «dal gestore del servizio idrico integrato
tutti gli scarichi in pubblica fognatura». Essa verrebbe, per il
ricorrente, a concedere senza alcun discrimine e controllo tale
autorizzazione «a tutti i titolari di scarichi in pubblica
fognatura», con ciò violando il citato parametro, poichè, secondo
giurisprudenza costituzionale consolidata, le Regioni e le Province
autonome non possono mai venire a dettare norme legislative in
materia di ambiente derogative o peggiorative del livello di tutela
stabilito dalla normativa statale.
La denunciata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., anche sotto questo ulteriore profilo, non è fondata.
Va osservato che, con la disposizione censurata, la cui
formulazione non è, peraltro, chiarissima, il legislatore regionale
non ha certo voluto prevedere la concessione di un'autorizzazione,
generalizzata ed indiscriminata, agli scarichi che dovrebbe essere
rilasciata dal gestore del servizio idrico integrato a chiunque la
richieda, ma ha inteso solo sottolineare che ogni richiesta di
autorizzazione relativa ad attività di scarico è soggetta alla
procedura ivi indicata, cioè che deve essere attribuita alla
competenza del gestore del servizio idrico integrato. È evidente che
deve essere concessa solo previa positiva verifica della esistenza
dei requisiti necessari al rilascio della stessa, come dimostra il
successivo secondo comma che detta la disciplina provvisoria per il
«rilascio delle autorizzazioni» in attesa dell'adozione di quella
definitiva.
3.- La questione relativa all'art. 16-ter è fondata.
Il comma 2 dell'art. 124 del d.lgs. n. 152 del 2006 definisce la
titolarità dell'autorizzazione allo scarico, regolando tale materia
in modo uniforme su tutto il territorio nazionale e prestando
particolare attenzione ai casi più complessi, in cui le acque reflue
vengono conferite a soggetti terzi.
Il soggetto obbligato ad ottenere il rilascio dell'autorizzazione
allo scarico è identificato dal legislatore nazionale in colui che
svolge l'attività che produce lo scarico stesso, come definito
dall'art. 74, comma 1, lettera ff), del d.lgs. n. 152 del 2006.
Il legislatore statale, nel prevedere la possibilità di
effettuare scarichi in comune, stabilisce che sia identificato il
soggetto terzo titolare dello scarico. Il predetto comma 2 dell'art.
124 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, altresì, che - in presenza
di conferimento degli scarichi ad un soggetto terzo (anche qualora
esso sia un consorzio) con propria responsabilità giuridica - le
responsabilità dei singoli consorziati, se ve ne sono, non vengano
meno.
Diversamente, secondo il ricorrente, la norma regionale censurata
consente ai soggetti che conferiscono gli scarichi ad un depuratore
di non richiedere l'autorizzazione, ritenendosi sufficiente quella
richiesta e concessa al titolare dello scarico finale. Essa si
porrebbe, quindi, in contrasto con il comma 2 dell'art. 124 del
d.lgs. n. 152 del 2006, che stabilisce l'esonero dall'autorizzazione
solo a condizione che il conferimento delle acque reflue al terzo
gestore dell'impianto di depurazione avvenga «tramite condotta». La
mancanza di questo ultimo presupposto nella disposizione regionale
censurata diminuirebbe il livello di tutela ambientale garantito
dalla normativa statale.
La Regione obietta che la norma regionale - se correttamente
intesa - in realtà non si discosta da quanto previsto nel citato
comma 2 dell'art. 124, poichè - ove essa parla di «scarichi
conferiti ad un depuratore» - assume la definizione di scarico
prevista dall'art. 74, comma 1, lettera ff), del d.lgs. n. 152 del
2006, che identifica come scarico «qualsiasi immissione effettuata
esclusivamente tramite un sistema stabile di collettamento che
collega senza soluzione di continuità il ciclo di produzione del
refluo con il corpo ricettore acque superficiali, sul suolo, nel
sottosuolo e in rete fognaria, indipendentemente dalla loro natura
inquinante, anche sottoposte a preventivo trattamento di
depurazione.[...]».
Quindi, la norma censurata presupporrebbe, per la Regione,
necessariamente, l'esistenza della «condotta» richiesta dall'art.
124, comma 2, del Codice dell'ambiente: il concetto di «scarico»
sarebbe equivalente al conferimento «tramite condotta» di cui alla
norma statale.
Anche ad aderire a questa lettura della disposizione impugnata,
risulta evidente che essa presenta una disciplina diversa da quella
statale la quale, a differenza di quella regionale, consente
l'esonero dell'autorizzazione solo se esistono opere materiali (le
«condotte») che colleghino direttamente le acque reflue all'impianto
deputato allo scarico finale, permettendo, in questo modo, anche una
precisa individuazione di ogni singolo produttore di acque reflue.
Secondo quanto più volte affermato da questa Corte, «in materia
di tutela dell'ambiente e del paesaggio, la disciplina statale
costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle Regioni,
ordinarie o a statuto speciale, e dalle Province autonome (sentenze
n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007)», in quanto «lo Stato stabilisce
"standard minimi di tutela"» intendendosi «tale espressione nel senso
che lo Stato assicura una tutela "adeguata e non riducibile"
dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009) valevole anche nei confronti
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome» (sentenza
n. 101 del 2010).
La norma censurata è, pertanto, illegittima, recando una
disciplina afferente alla materia tutela dell'ambiente, attribuita
alla legislazione esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che eccede la competenza regionale,
accordando, peraltro, al predetto bene ambientale una tutela
inferiore rispetto a quella statale (sentenza n. 12 del 2009).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 25,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 luglio 2009, n. 12
(Assestamento del bilancio 2009 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2009 - 2011 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007), nella parte in cui inserisce l'art. 16-ter nella legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2008, n. 16 (Norme
urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia, urbanistica,
attività venatoria, ricostruzione, adeguamento antisismico,
trasporti, demanio marittimo e turismo);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 25, della medesima legge regionale, nella parte in
cui inserisce l'art. 16-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 16 del 2008, proposte dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera
s), e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Napolitano


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 1° luglio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola