1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 495 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 2005
Ordinanza emessa il 29 giugno 2005 dal Giudice dell'esecuzione del tribunale di Torino nel procedimento di esecuzione nei confronti di 3B S.r.l. contro Ordine Mauriziano Enti pubblici - Ente Ordine Mauriziano di Torino - Norme per il risanamento economico - Estinzione, obbligatoriamente dichiarata dal giudice per un periodo di ventiquattro mesi, delle procedure esecutive proposte a carico dell'Ente sulla base di particolari titoli esecutivi - Inserimento automatico dei relativi debiti nella massa passiva - Lesione del principio di eguaglianza e, piu' in generale, dei principi di logicita' e ragionevolezza - Irragionevole disparita' di trattamento fra creditori - Ingiustificato aumento delle spese necessarie per la tutela giurisdizionale dei diritti - Richiamo alla sentenza n. 155/1994 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito con modifiche nella legge 21 gennaio 2005, n. 4, art. 3, comma 1, lett. b). - Costituzione, art. 3. Enti pubblici - Ente Ordine Mauriziano di Torino - Procedura di ripiano dell'indebitamento pregresso - Possibilita' per i creditori esclusi (in tutto o in parte) dalla massa passiva di proporre ricorso al Ministro dell'interno - Mancata previsione del diritto di tutti i soggetti interessati di adire il competente organo giurisdizionale per ottenere piena tutela delle rispettive posizioni - Contrasto con il diritto alla tutela giurisdizionale e con il diritto di difesa - Violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza - Ingiustificata disparita' di trattamento fra creditori esclusi e ammessi al passivo - Richiamo alla sentenza n. 155/1994 della Corte costituzionale. - Decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito con modifiche nella legge 21 gennaio 2005, n. 4, art. 3, comma 1, lett. f). - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, e 24, commi primo e secondo. (05C01013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 116/2004 R. G. Es. Imm., promosso dalla 3b S.r.l. contro l'Ordine
Mauriziano - Ente ospedaliero di diritto pubblico.
A scioglimento della riserva precedentemente assunta;
Letta l'istanza della Fondazione Ordine Mauriziano, depositata in
data 22 dicembre 2004, volta ad ottenere, ai sensi dell'art. 3, comma
1, lett. b) del 19 novembre 2004, n. 277, la dichiarazione di
estinzione del procedimento esecutivo immobiliare di cui in epigrafe;
Vista l'eccezione di incostituzionalità del menzionato d.l.
n. 277/2004, così come convertito con legge 21 gennaio 2005, n. 4,
sollevata da alcune delle parti;
Delibate le relative istanze di proposizione della questione di
legittimità costituzionale avanti alla Corte costituzionale;
Esaminati gli atti ed i documenti di causa;

Premesso

Con atto di pignoramento del 6 febbraio 2004, trascritto in data
24 marzo 2004 ai nn. 14250/9006 presso l'Agenzia del Territorio di
Torino 1, la 3B S.r.l. intraprendeva azione esecutiva nei confronti
dell'Ordine Mauriziano. Sopravvenuto in data 27 aprile 2004 il
deposito in cancelleria di regolare istanza di vendita, il G.E.
fissava al 29 ottobre 2004 udienza per l'autorizzazione della vendita
ex art. 569 cpc. A tale udienza, dato atto a verbale del deposito di
nuovi ed ulteriori interventi nella procedura, vista la richiesta,
avanzata da tutti i creditori presenti, di procedere alla vendita dei
beni pignorati, il g.e. nominava quale C.T.U. l'arch. Flavio Contardo
e fissava, per la formulazione del quesito, il conferimento
dell'incarico e la prestazione del giuramento, udienza al 18 marzo
2005. Successivamente all'udienza ex art. 569 c.p.c., e prima di
quella del 18 marzo 2005, numerosi altri creditori provvedevano a
depositare i rispettivi interventi nella procedura; nello stesso
lasso di tempo intercorrente tra le predette udienze, inoltre, da un
lato, la Fondazione Ordine Mauriziano, con atto depositato in data 22
dicembre 2004, avanzava richiesta al g.e. per la declaratoria di
estinzione del procedimento esecutivo ai sensi dell'art. 3, comma 1,
del d.l. n. 277/2004, mentre, dall'altro, alcuni creditori
denunciavano l'illegittimità costituzionale della norma in oggetto
chiedendo, mediante deposito di formali istanze, la rimessione della
relativa questione avanti alla Corte costituzionale.
Preso atto delle istanze di verificazione della legittimità
costituzionale rinnovate dalle parti presenti all'udienza del 18
marzo 2005, il giudice, all'esito di essa, tratteneva la decisione a
riserva.

O s s e r v a

Con il citato d.l. 19 novembre 2004, n. 277, convertito con
modificazioni con legge 21 gennaio 2005, n. 4, è stata costituita la
Fondazione Ordine Mauriziano (di seguito «Fondazione»), a cui è
stato trasferito tutto il patrimonio mobiliare ed immobiliare
dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino [eccezione fatta per i presidi
ospedalieri Umberto I di Torino ed Istituto per la ricerca e la cura
del cancro (IRCC) di Candiolo (Torino)]. Secondo quanto dispone
l'art. 2, comma 3, inoltre, la Fondazione succede all'Ente nei
rapporti attivi e passivi, ivi compresi quelli contenziosi, e nelle
situazioni debitorie e creditorie a qualsiasi titolo maturate
dall'Ente in data anteriore a quella dell'entrata in vigore della
disciplina in questione.
Il soggetto giuridico così costituito ha lo scopo di gestire,
sotto la vigilanza di un comitato di controllo, il patrimonio
conferitogli, conservando e valorizzando il patrimonio culturale di
sua proprietà. Fine precipuo dell'organismo è, peraltro, anche
quello di «operare per il risanamento del dissesto finanziario
dell'Ente, calcolato alla data di entrata in vigore del presente
decreto, anche mediante la dismissione dei beni del patrimonio
disponibile trasferito».
A tal fine, l'art. 3, comma 1, prevede espressamente che «dalla
data di entrata in vigore del presente decreto e per un periodo di
ventiquattro mesi:
a) non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive nei confronti della Fondazione per debiti dell'Ente,
insoluti alla data predetta;
b) le procedure esecutive pendenti, per le quali siano
scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'Ordine
Mauriziano, ovvero la stessa opposizione, benchè proposta, sia stata
rigettata, sono dichiarate estinte dal giudice; gli importi dei
relativi debiti sono inseriti nella massa passiva di cui alla lettera
e), a titolo di capitale, accessori e spese;
c) i pignoramenti eventualmente già eseguiti non hanno
efficacia e non vincolano la Fondazione ed il tesoriere, i quali
possono disporre delle somme per i fini della Fondazione e le
finalità di legge;
d) i debiti insoluti alla data di entrata in vigore del
presente decreto non producono interessi, nè sono soggetti a
rivalutazione monetaria;
e) il legale rappresentante della Fondazione assume le
funzioni di commissario straordinario e provvede al ripiano
dell'indebitamento pregresso con i mezzi consentiti dalla legge. A
tal fine provvede all'accertamento della massa passiva risultante dai
debiti insoluti per capitale, interessi e spese ed istituisce
apposita gestione separata, nella quale confluiscono i debiti e i
crediti maturati fino alla data di entrata in vigore del presente
decreto. Nell'ambito di tale gestione separata è, altresì, formata
la massa attiva con l'impiego anche del ricavato dall'alienazione dei
cespiti appartenenti al patrimonio disponibile della Fondazione,
delle sovvenzioni straordinarie e delle altre eventuali entrate non
vincolate per legge o per destinazione, per il pagamento anche
parziale dei debiti, mediante periodici stati di ripartizione,
secondo i privilegi e le graduazioni previsti dalla legge;
f) avverso il provvedimento del legale rappresentante della
Fondazione che prevede l'esclusione, totale o parziale, di un credito
dalla massa passiva, i creditori esclusi possono proporre ricorso,
entro il termine di trenta giorni dalla notifica, al Ministro
dell'interno, che si pronuncerà entro sessanta giorni dal
ricevimento decidendo allo stato degli atti;
g) il legale rappresentante della Fondazione è autorizzato a
definire transattivamente, con propria determinazione, le pretese dei
creditori, in misura non superiore al 70 per cento di ciascun debito
complessivo, con rinuncia ad ogni altra pretesa e con la liquidazione
obbligatoria entro trenta giorni dalla conoscenza dell'accettazione
della transazione».
I).
Attesa la natura esecutiva del presente procedimento
giurisdizionale, il giudice è chiamato, anche per espressa richiesta
della Fondazione Ordine Mauriziano, a dare applicazione alla
previsione normativa sopra riportata per esteso.
Il dettato della disposizione, tuttavia, risulta quanto mai
oscuro ed involuto, sollevando numerosi dubbi interpretativi sulla
individuazione della sua esatta portata precettiva. in primo luogo,
appare prima facie irragionevole ed illogica la disciplina prevista
dalla art. 3, comma 1, lettera b), ove si dispone che il giudice
dichiari estinte le procedure esecutive pendenti, per le quali siano
scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'Ordine
Mauriziano ovvero tale opposizione, benchè proposta, sia stata
rigettata.
Interpretando la disposizione secondo il senso letterale delle
parole usate si dovrebbe, infatti, concludere che il giudice sia
tenuto a dichiarare estinte le sole procedure, per le quali il
debitore esecutato sia decaduto dalla possibilità di proporre
opposizione. Il codice di rito tuttavia non prevede alcun limite
temporale per la proposizione dell'opposizione giudiziale da parte
del debitore. L'art. 615 c.p.c. dispone unicamente che, «quando si
contesta il diritto della parte istante a procedere ad esecuzione
forzata» il debitore può ricorrere avanti al giudice competente per
materia o al giudice dell'esecuzione stessa, nel caso in cui
quest'ultima sia già stata iniziata.
Alla luce della formulazione generale del codice, si deve
concludere che il debitore possa proporre opposizione sino al
compimento dell'ultimo atto della procedura esecutiva, non essendo
l'opposizione all'esecuzione, salvo il compimento della stessa,
legata ad altro limite di tempo (diversamente da quanto avviene, per
esempio, con l'opposizione agli atti esecutivi).
L'interpretazione letterale della disposizione condurrebbe,
quindi, paradossalmente, a ritenere la disposizione in oggetto
tamquam non esset, non potendosi materialmente configurare una
fattispecie in cui la stessa possa trovare applicazione, con
conseguente disapplicazione della volontà espressa dal Legislatore.
Appare, pertanto, doveroso tentare di attribuire all'enunciato in
questione un significato normativo in grado di consentire la
produzione di effetti concretamente apprezzabili.
In tale contesto, sembra opportuno affrontare l'esegesi della
disposizione partendo da una diversa prospettiva. In particolare,
sulla scorta di un'interpretazione sistematica della disciplina
legislativa in tema di procedure esecutive, può opinarsi che, nella
formulazione del precetto in esame, il Legislatore abbia inteso
riferirsi non alla generalità dei giudizi di esecuzione, ma alle
sole procedure radicate sulla base di quella ristretta categoria di
titoli esecutivi, la cui formazione l'ordinamento subordina al previo
decorso di un termine riconosciuto alla parte debitrice per
l'espletamento di un eventuale procedimento di opposizione. Ritenuta,
infatti, l'impossibilità di attribuire alcuna efficacia normativa
alla disposizione in oggetto, laddove ci si arresti ad una
interpretazione letterale del concerto di opposizione giudiziale alla
procedura esecutiva, si deve ritenere che il Legislatore abbia voluto
fare implicito riferimento ai procedimenti esecutivi intrapresi sulla
base di titoli esecutivi, caratterizzati dal fatto di essere adottati
all'esito di un procedimento di cognizione sommaria in cui può
inserirsi, come fase eventuale, un giudizio di opposizione a
cognizione piena. Intesa in tal senso, la disposizione di cui
all'art. 3, comma 1, lett. b), riacquisita la sua pratica utilità e
può trovare diretta applicazione nel procedimento de quo, proprio in
quanto inziato con pignoramento successivo ad atto di precetto
fondato su decreto ingiuntivo dichiarato esecutivo.
Conformemente a quanto prescritto dal più volte citato art. 3,
comma 1, lett. b), la procedura dovrebbe essere dicharata estinta.
Inoltre, sempre per espressa previsione legislativa, gli importi dei
relativi debiti dovrebbero essere automaticamente inseriti nella
massa passiva, accertata dal legale rappresentante della Fondazione
in conformità al dettato della lettera e), a titolo di capitale
accessori e spese.
Al riguardo, pare opportuno svolgere due brevi osservazioni. In
primo luogo, si deve evidenziare che la procedura ha di per sè un
struttura unitaria, indipendentemente dal numero e dalla natura dei
crediti intervenuti. Di conseguenza, atteso che l'art. 3, lett. b)
non pone alcuna distinzione tra le diverse tipologie di intervento,
limitandosi a prevedere unicamente che gli importi dei debiti delle
procedure estinte siano inseriti nella massa passiva, bisogna
concludere nel senso che tutti i crediti intervenuti debbano essere
ammessi d'ufficio nella massa passiva di cui alla lett. e),
indipendentemente dalla natura del titolo dedotto nell'intervento.
In secondo luogo, un'esegesi letterale del tenore della
disposizione in questione induce a ritenere che il provvedimento del
giudice, con cui si pone materialmente termine alla procedura, abbia
un effetto unicamente dichiarativo. La legge dice, infatti che le
procedure in oggetto «Sono dichiarate estinte», lasciando in tal modo
ad intendere che il giudice debba unicamente prendere atto, al solo
fine di dichiarato, dell'effetto estintivo già prodottosi. In
sostanza, quest'ultimo dovrebbe operare ope legis, dalla data di
entrata in vigore della disposizione e non già in forza e dal
momento della pronuncia del provvedimento giudiziale.
Poste tali premesse, numerosi sono i dubbi di legittimità
costituzionale che suscita una simile previsione. La disposizione in
oggetto sembra, invero, contravvenire al dettato dell'art. 3 della
Costituzione, per contrasto con il principio di ragionevolezza, sotto
diversi profili.
In primo luogo, appare del tutto irragionevole la disciplina
desumibile dal combinato disposto delle disposizioni di cui alle
lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 3. Ribadito che
l'interpretazione più lineare della disposizione induce a ritenere
che l'estinzione dell'azione esecutiva operi già dall'entrata in
vigore del decreto legge, bisogna evidenziare, in primis, come i
criteri intervenuti successivamente a tale data non possano usufruire
della possibilità riconosciuta a coloro che siano iscritti
anteriormente ad essi. Nella procedura esecutiva in esame, si
rinvengono, infatti, alcuni interventi che, pur basandosi su decreti
ingiuntivi dichiarati esecutivi, e cioè sulla stessa tipologia di
titolo sulla base del quale è stato dato avvio alla procedura, non
potrebbero rientrare nel novero dei crediti iscritti d'ufficio nella
massa passiva di cui alla lettera e), essendo stato il medesimo
intervento presentato dopo l'entrata in vigore della norma de qua.
Tale circostanza pare costituire un'irragionevole disparità di
trattamento tra creditori, che pur trovandosi in situazione
identiche, si vedono assoggettati ad un regime immotivatamente
differenziato.
In secondo luogo, ritenuto che l'estinzione opera sulla procedura
intesa in senso unitario, tra i crediti ammessi d'ufficio alla massa
passiva dovrebbero esser compresi anche quelli menzionati in
interventi che, pur essendo stati proposti prima della novella
legislativa, si basano su titoli, quali fatture commerciali, del
tutto sprovvisti di natura esecutiva. Ora, l'unicità del trattamento
riservato a posizioni così differenti appare quanto mai
irragionevole, soprattutto se si considera il diverso previsto per
gli interventi proposti dopo l'entrata in vigore del decreto-legge.
Più in generale, sembra doveroso rilevare la carenza di
ragionevolezza della diversità di soluzioni adottate dal legislatore
nelle lettere, a), e b) dell'art. 3 del d.l. n. 277/2004. Non pare
invero sussistere alcuna ratio logicamente plausibile nella
distinzione tra la posizione dei creditori, muniti di titoli
esecutivi provenienti da procedimenti di cognizione sommaria, e
quella dei creditori in possesso di titoli di specie diversa.
In terzo luogo, sorgono fondati dubbi sulla legittimità
costituzionale della soluzione adottata dal legislatore, laddove si
coordini, nel quadro di un'interpretazione sistematica, la
disposizione di cui alla lettera b) dell'art. 3, comma 1, con la
previsione iniziale dello stesso comma. Da una parte, infatti, il
decreto-legge convertito prevede che il giudice debba dichiarare
estinte alcune tipologie di procedure; dall'altra, però, lo stesso
articolo prescrive che tale soluzione sia applicata dalla data di
entrata in vigore del provvedimento normativo e per un periodo di
ventiquattro mesi. Ora se si considera che l'estinzione del
procedimento comporta il venire meno di tutti gli atti compiuti,
appare priva di ragionevolezza la previsione della dichiarazione di
estinzione per un periodo temporaneo. Ed invero, nell'ipotesi in cui
la Fondazione non riuscisse a «risanare il dissesto finanziario
dell'Ente» in tale lasso di tempo, i creditori ben potrebbero agire
in via esecutiva per la tutela dei loro crediti; in tal caso,
tuttavia, essi non avrebbero la possibilità di riattivare le
«vecchie» procedure, ma dovrebbero instaurarne di nuove, rinnovando
gli atti già compiuti. Tale circostanza svela un ulteriore profilo
di illegittimità costituzionale della disposizione, per
l'ingiustificato aumento delle spese che si renderebbero necessarie
per ottenere la tutela giurisdizionale dei propri diritti.
Appare, quindi, evidente il contrasto con l'art. 3 della
Costituzione della soluzione adottata dal Legislatore alla lettera b)
dell'art. 3, comma 1, con la quale, irragionevolmente derogando
rispetto al principio della temporanea improseguibiltà, si prevede
l'obbligo di procedere alla dichiarazione di estinzione.
L'irragionevolezza dell'opzione legislativa trova ulteriore conferma
se confrontata con la soluzione applicabile nelle procedure
finalizzate al soddisfacimento dei crediti in via concorsuale.
Infatti, l'art. 51, r.d. 16 marzo 1942, n. 267, più o meno
espressamente richiamato dalla generalità delle normative in tema di
procedure concorsuali, si limita a sancire l'impossibilità di
intraprendere o proseguire azioni esecutive individuali a far data
dall'apertura del procedimento concorsuale.
Le considerazioni fin qui svolte inducono a ritenere rilevante e
non manifestamente infondato il dubbio sulla legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. b) del d.l. 19'novembre
2004, n. 277, così come convertito con legge 21 gennaio 2005, n. 4.
II).
Anche nel caso in cui, aderendo all'interpretazione letterale
suggerita in apertura, si volesse ritenere la disposizione de qua
irrilevante per la fattispecie in esame ed applicabile la
disposizione di cui alla lettera a), la formulazione dell'art. 3,
comma 1 del decreto-legge non andrebbe, comunque, esente da ulteriori
censure, in relazione alla sua apparente difformità rispetto ai
precetti costituzionali. La trattazione di tali profili merita di
essere affrontata in questa sede, in quanto suscettibile di indurre
conseguenze dirette sulle posizioni giuridiche dedotte nel presente
giudizio.
Secondo quanto recita il disposto di cui alla lettera c)
dell'articolo in questione, i pignoramenti eventualmente già
eseguiti non hanno efficacia e non vincolano la Fondazione ed il suo
tesoriere: sulla base di tale previsione, pertanto, nessun concreto
effetto potrebbe spiegare il pignoramento, da cui ha reso inizio
l'attuale procedura.
Sia nell'ipotesi in cui si dovesse dichiarare l'estinzione che in
quella in cui si dovesse pronunciare l'improseguibilità della
procedura esecutiva, l'interessato potrebbe soddisfare il proprio
diritto di credito unicamente attraverso l'iscrizione nel passivo
della Fondazione.
Occorre, pertanto, valutare quali siano gli strumenti predisposti
dal Legislatore per garantire piena ed effettiva tutela alle
posizioni giuridiche di volta in volta azionate. Al riguardo, la
norma in oggetto si limita a prevedere che, avverso il provvedimento
del legale rappresentante della Fondazione che prevede l'esclusione,
totale o parziale, di un credito dalla massa passiva, i creditori
esclusi possano proporre ricorso, entro il termine di trenta giorni
dalla notifica, al Ministro dell'interno, il quale è tenuto a
pronunciarsi entro sessanta giorni allo stato degli atti [art. 3,
comma 1, lett. f)].
La soluzione adottata solleva non pochi dubbi di legittimità. In
primo luogo, la disposizione riferita sembra porsi in contrasto con
il diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale
(art. 24 della Costituzione), in forza del quale deve essere
assicurata a tutti la possibilità di ottenere adeguata tutela dei
propri diritti ed interessi avanti un organo giurisdizionale terzo ed
imparziale. Come è stato rilevato in dottrina, tale diritto deve
essere garantito in modo uguale non solo nei confronti di altri
privati, ma anche nei confronti dello Stato e degli enti pubblici
minori. Ebbene, la disposizione in esame sembra privare i creditori
interessati di tale primario diritto, riconoscendo unicamente la
possibilità, e solo per i creditori esclusi, di ricorrere al
Ministro dell'interno. La violazione del dettato costituzionale
emerge in modo lampante, laddove si consideri che il Ministro non
solo non costituisce un organo giurisdizionale, ma non possiede
neppure, rispetto ad una delle due parti sostanziali della
controversia, quelle caratteristiche di terzietà ed imparzialità,
imprescindibili per l'effettiva attuazione del diritto costituzionale
scolpito dall'art. 24.
Sotto altro profilo, va ritenuto che la soluzione adottata dal
Legislatore contrasti con il precetto di cui al primo capoverso
dell'art. 24 della Costituzione, in cui trova solenne consacrazione
l'inviolabilità del diritto di difesa in ogni stato e grado del
procedimento. Una simile prerogativa, che impone di concedere alla
parte lo spazio ed il tempo necessari per adeguatamente articolare e
compiutamente dispiegare le proprie argomentazioni difensive, pare
essere completamente preclusa nel vaso di specie, sol che si
consideri come la legge non faccia obbligo alcuno al Ministro di
svolgere un'attività istruttoria funzionale all'esplicazione del
diritto di difesa del privato, limitandosi sbrigativamente a sancire
che lo stesso «si pronuncerà entro sessanta giorni dal ricevimento,
decidendo allo stato degli atti».
La disposizione in esame sembra, del resto, configgere anche con
il principio di uguaglianza previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Il dettato della lettera f), invero, limita espressamente la
possibilità di ricorrere al Ministro ai soli creditori esclusi,
nulla statuendo in relazione ai creditori ammessi. Ciò pare
costituire un'indebita ed irragionevole differenziazione di
trattamento, in quanto anche i creditori ammessi possono aver
interesse contro la decisione del legale rappresentante della
Fondazione, che ammetta al passivo i crediti, dai quali potrebbe
derivare nocumento al pieno ed effettivo soddisfacimento delle loro
ragioni.
I dubbi sulla legittimità della norma in questione sono resi
ancor più gravi alla luce di un'analisi comparativa non solo della
disciplina prevista dal codice di rito per i procedimenti esecutivi
individuali, ma anche della regolamentazione della generalità delle
procedure concorsuali.
Il libro terzo del codice di procedura civile prevede, infatti,
la possibilità, sia per il debitore che per i creditori, di ottenere
piena tutela giurisdizionale delle proprie ragioni anche nell'ultima
fase del procedimento giudiziale. Se il debitore può, in ogni
momento, proporre opposizione all'esecuzione ovvero agli atti
esecutivi, i creditori possono tutelare le proprie posizioni
soggettive in sede di discussione del progetto di distribuzione.
Secondo quanto dispone l'art. 512 c.p.c., «se, in sede di
distribuzione, sorge controversia tra i creditori concorrenti o tra
creditori e debitore o terzo assoggettato all'espropriazione circa la
sussistenza o l'ammontare di uno o più crediti o circa la
sussistenza di diritti di prelazione», il procedimento esecutivo
viene sospeso e si apre una nuova fase processuale di cognizione
volta alla soluzione della controversia stessa.
Soluzione non dissimile si rinviene nella disciplina delle
procedure concorsuali. Ai sensi degli articoli 98 e 100, l. fall, non
solo «i creditori esclusi o ammessi con riserva possono fare
opposizione» allo stato passivo del fallimento formato dal giudice
delegato, ma anche ciascun creditore, che vi abbia interesse, «può
impugnare i crediti ammessi»; in entrambi i casi, la domanda
proposta, sia essa opposizione od impugnazione, apre una nuova fase
processuale di cognizione, nella quale ogni interessato ha la
possibilità di difendere le proprie posizioni avanti ad un organo
giurisdizionale terzo ed imparziale.
Sembra ancora opportuno rilevare in questa sede come le stesse
garanzie siano assicurate anche dalla normativa sulla liquidazione
coatta amministrativa, procedura quest'ultima che, per la qualità
imprenditoriale del soggetto sottoposto alla liquidazione, si presta
particolarmente bene ad un raffronto con la fattispecie de qua. Anche
in questo caso, infatti, il procedimento prevede la nomina di un
commissario liquidatore, incaricato di provvedere alla formazione del
passivo, ed un'autorità amministrativa di vigilanza. Analogalmente a
quanto disposto per la procedura fallimentare, anche nella
liquidazione coatta è prevista la possibilità di proporre
opposizioni od impugnazioni contro la decisione del commissario
liquidatore ricorrendo davanti al tribunale, e non all'autorità di
vigilanza. Tale circostanza disvela in modo ancor più evidente
l'irragionevolezza della pecualiare disciplina tratteggiata dall'art.
3, comma 1 del decreto legge in esame ed avvalora i dubbi circa la
sua inconciliabilità con i dettami di cui agli articoli 3 e 24 della
Costituzione.
III).
Non sembra che la validità delle considerazioni appena svolte
trovi aperta smentita in precedenti pronunce della Corte
costituzionale. In particolare, reputa lo scrivente che nella
presente fattispecie non ricorrano le condizioni per un'applicazione
analoga di quanto affermato dalla sentenza 21 aprile 1994, n. 155,
con la quale sono state rigettate alcune questioni di legittimità
relative all'art. 21, d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, così come
convertito con legge 19 marzo 1993, n. 68.
Siffatta disposizione prevede che, per gli enti locali in stato
di dissesto, sia nominato un commissario straordinario liquidatore,
il quale, dopo aver provveduto ad accertare la situazione debitoria
dell'ente, predispone un piano di estinzione da sottoporre,
attraverso un'ulteriore fase istruttoria, all'approvazione del
Ministro dell'interno. Dalla data di deliberazione del dissesto,
recita la norma «sono dichiarate estinte dal giudice... le procedure
esecutive pendenti e non possono essere promosse nuove azioni
esecutive». Il commissario provvede ad individuare l'attivo della
liquidazione, cui lo Stato concorre con il ricavato di un mutuo da
assumere a nome dell'ente locale. Nei limiti della massa attiva
disponibile così individuata, il commissario provvede alla
liquidazione dei debiti, deliberando infine il rendiconto della
gestione entro un anno dall'approvazione del piano di estinzione.
Chiamata a pronunciarsi su diverse questioni di legittimità
sollevate dal giudice remittente, la Corte, nel ricostruire il senso
della normativa, ha avuto modo per svolgere una serie di
osservazioni, che meritano di essere qui brevemente richiamate. In
primo luogo, osservano i supremi giudici come la peculiare procedura
concorsuale delineata dal legislatore in sostituzione di quella
individuale sia comunque ispirata al rispetto della par condicio
creditorum. Questi ultimi, del resto, si trovano in una posizione
più vantaggiosa rispetto a quella ordinaria, atteso il probabile
intervento economico dello Stato a sostegno dell'ente dissestato.
D'altra parte, continua il Collegio, la particolarità della
procedura, con le sue deroghe al regime generale, trova una
giustificazione ragionevole nella natura dell'ente sottoposto alla
liquidazione: quand'anche dissestati, infatti, tali soggetti non
possono «cessare di esistere in quanto espressione di autonomia
locale, che costituisce un valore costituzionalmente tutelato».
In secondo luogo, la Corte passa ad analizzare la censura,
relativa alla denunciata violazione del diritto d'azione dei
creditori, derivante dall'obbligatorietà della dichiarazione di
estinzione delle procedure individuali. Confermato che il principio
della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive va
riconosciuto non solo nella fase di accertamento giudiziale, ma anche
della concreta attuazione mediante esecuzione forzata, il Supremo
Collegio osserva che, «ove sorga l'esigenza di una procedura
concorsuale, non necessariamente questa deve interamente svolgersi
nel contesto di un procedimento giurisdizionale sotto l'immediato e
diretto controllo dell'autorità giudiziaria, ben potendo invece il
legislatore prevedere un procedimento amministrativo tanto più se
sono coinvolti interessi pubblici, come nella specie quello al
risanamento dell'ente locale dissestato».
Ciò, a giudizio di quell'Alto Consesso, non determina
automaticamente una negazione della giustiziabilità delle posizioni
soggettive dedotte; richiamandosi a propri precedenti, la Consulta
rileva, infatti, come, anche nel caso in cui le procedure concorsuali
si svolgano inizialmente in ambito amministrativo, come nella
liquidazione coatta amministrativa, non si assiste ad una «riduzione
dei controlli giurisdizionali, tale da abbandonare alla
discrezionalità di apprezzamento del commissario liquidatore e
dell'autorità amministrativa lo svolgimento della procedura».
Nella fattispecie in esame, proseguono ancora i giudici, se è
vero che la norma «non prevede speciali mezzi di tutela
giurisdizionale, ciò però non significa - nè mai potrebbe
significare - che l'attività dell'organo di liquidazione sia
sottratta alla ordinaria verifica giurisdizionale... c'è sempre un
giudice chiamato a verificare la legittimità della procedura di
liquidazione, e la mancata menzione di specifici mezzi processuali di
tutela - mentre, secondo quanto già osservato, non può mai essere
intesa come radicale loro esclusione - potrà - ove intesa come
implicita previsione normativa di una tutela giudicata
contenutisticamente non adeguata delle situazioni soggettive dei
creditori - in ipotesi rilevare, al fine di attivare la verifica di
costituzionalità di tale tutela differenziata e in tesi limitata
alla giurisdizione generale di legittimità davanti al giudice
amministrativo, soltanto in eventuali giudizi promossi davanti
all'una o all'altra giurisdizione ed aventi ad oggetto la
legittimità di singoli atti (compresi quelli di ammissione o di
esclusione di crediti) della procedura».
In terzo ed ultimo luogo, la Corte si esprime per l'infondatezza
della censura della legge, con specifico riferimento alla parte in
cui contempla la soluzione dell'estinzione delle procedure esecutive
individuali anzichè della loro improseguibilità, sulla base della
motivazione, secondo cui, venendo la pretesa creditoria
all'esecuzione non frustrata ma meramente deviata da una procedura
individuale ad una concorsuale, l'opzione legislativa di evitare la
«concorrente pendenza di due procedure» non potrebbe dirsi sfornita
di una sua intrinseca ragionevolezza.
Il rapido excursus che precede, succintamente riassuntivo del
percorso logico-argomentativo seguito dalla Consulta per pronunciarsi
sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del d.l.
18 gennaio 1993, n. 8, così come convertito con legge 19 marzo 1993,
n. 68, offre l'opportunità per svolgere alcune brevi osservazioni,
utili ai fini che qui interessano. Ed invero, l'analisi comparativa
tra la vicenda affrontata dalla Corte con la sentenza 21 aprile 1994,
n. 155 e quella odierna, oggetto del presente provvedimento di
rimessione, suggerisce nuovi argomenti a sostegno della non manifesta
infondatezza e rilevanza dei dubbi di legittimità dell'art. 3, comma
1 del d.l. n. 277/2004, fornendo così lo spunto per segnalare
all'attenzione dei giudicanti ulteriori profili di dubbia
costituzionalità della normativa qui impugnata.
In primo luogo, si può osservare come, nella fattispecie che ci
occupa, non sussistano le identiche esigenze che giustificarono lo
speciale trattamento riservato agli enti locali in stato di dissesto.
La Fondazione Ordine Mauriziano non costituisce, infatti, un ente
«costituzionalmente necessario», la cui cessazione sarebbe
suscettibile di ledere irrimediabilmente un valore protetto a livello
costituzionale. La circostanza non è contraddetta dal fatto che
l'Ordine medesimo sia menzionato tra le disposizioni finali e
transitorie della Legge fondamentale (disp. XIV). A tacer d'altro,
l'eventuale dissoluzione della Fondazione non avrebbe conseguenza
alcuna sull'Ente Ordine Mauriziano, il quale continuerebbe ad operare
come ente ospedaliero secondo la disciplina prevista dalla regione
Piemonte. Conseguentemente, non appare del tutto esente da censure in
punto ragionevolezza la decisione del Legislatore di adottare una
procedura concorsuale speciale rispetto alla disciplina applicabile
nella generalità dei casi.
In secondo luogo, a fronte della puntuale motivazione addotta
dalla Corte costituzionale a conforto della ritenuta ragionevolezza
dell'opzione operata dal Legislatore con l'art. 21 del d.l. 18
gennaio 1993, n. 8, così come convertito con legge 19 marzo 1993,
n. 68, risalta in modo ancor più evidente il vizio di
irragionevolezza dell'art. 3 del decreto legge n. 277/2004, nella
parte in cui prevede l'ipotesi dell'estinzione solo per le procedure
sorte sulla base di particolari titoli esecutivi. Come riconosciuto
dalla Corte, la scelta dell'estinzione, al posto della semplice
improseguibilità, può, infatti, ritenersi assistita da
ragionevolezza, nella misura in cui essa manifesti la volontà
politica del Legislatore di evitare la concorrente pendenza di
procedure esecutive individuali e concorsuali. Non pare, al
contrario, in alcun modo conforme a criteri di logica e
ragionevolezza la decisione di prevedere la dichiarazione di
estinzione solo per alcune procedure, preservando così intatta la
possibilità di una pluralità di procedimenti esecutivi di diversa
natura a carico dello stesso soggetto.
L'articolato presidio motivazionale della sentenza 21 aprile 1994
n. 155 sollecita altre considerazioni, che ben si prestano ad
illustrare la denunciata illegittimità costituzionale del'd.l.
n. 277/2004, per contrasto con il diritto costituzionalmente
garantito alla tutela giurisdizionale. Richiamando l'insegnamento
della Consulta sulla legittimità di un sistema di tutela che preveda
una fase procedimentale di tipo amministrativo accanto ad una fase
giurisdizionale, bisogna rimarcare come l'art. 3 del più volte
citato decreto si esponga a severe critiche di legittimità, proprio
in quanto non prevede alcuno strumento di difesa di tipo
giurisdizionale. Non sembra potersi invocare in questa sede la tesi,
pure autorevolmente sostenuta da questa Corte, secondo la quale il
silenzio del Legislatore non può mai essere inteso come sottrazione
alla «ordinaria verifica giurisdizionale». Una simile prospettazione
può, infatti, avere pregio nel caso in cui, analogamente a quanto
avvenuto per il d.l. n. 8/1993 sindacato nella menzionata pronuncia,
il Legislatore ometta qualsiasi tipo di riferimento agli strumenti di
tutela azionabili contro la decisione dell'organo responsabile del
procedimento amministrativo di liquidazione. Nel caso di specie,
invece, la norma ha espressamente previsto che, contro i
provvedimenti di esclusione di un credito dalla massa passiva, i
creditori esclusi hanno la possibilità di ricorrere al Ministro
dell'interno. Argomentando a contrariis, si è indotti a ritenere che
il Legislatore abbia inteso escludere la possibilità di esperire
rimedi di natura giurisdizionale. La circostanza pare essere
confermata anche dal confronto con la disciplina relativa alla
procedura di liquidazione coatta amministrativa, ove espressamente si
prevede che contro la formazione dello stato passivo da parte del
commissario liquidatore è possibile ricorrere avanti al presidente
del tribunale (art. 209, l. fall.).
Anche nel caso in cui dovesse ritenersi che dal dettato della
disposizione in questione non possa evincersi una esclusione totale
di garanzie giurisdizionali, permarrebbero ugualmente seri dubbi
sulla sua ragionevolezza e, sotto diverso profilo, sulla sua
compatibilità con il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3
della Costituzione.'Pur ipotizzando, infatti, la possibilità di
agire in via giurisdizionale per la tutela dei propri diritti ed
interessi, si assisterebbe alla coesistenza di due posizioni
profondamente differenti: da un lato, vi sarebbe la posizione dei
creditori esclusi, i quali, a fronte del diniego di ammissione al
passivo, per espressa previsione normativa, sarebbero tenuti a
ricorrere avanti al Ministro dell'interno; solo in seguito alla
decisione di quest'ultimo, potrebbe essere adita la competente
autorità giurisdizionale; dall'altro, vi sarebbe la posizione dei
creditori ammessi al passivo, eventualmente interessati ad impugnare
l'ammissione di ulteriori crediti. Questi ultimi, posti già in una
situazione più favorevole rispetto ai creditori esclusi, potrebbero
ricorrere direttamente avanti alla competente autorità
giurisdizionale, senza dover preventivamente rivolgersi al Ministro
dell'interno, non dovendosi applicare nei loro confronti il dettato
della lettera f).
Il complesso delle considerazioni fin qui svolte alimenta forti
perplessità sulla piena concordanza della disposizione in esame con
alcuni precetti cardine della nostra Carta costituzionale, e ciò
anche nell'ipotesi in cui si dovesse ritenere possibile il ricorso
alla tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche soggettive
dedotte nel procedimento. Sul punto, pare utile osservare ancora come
le censure da ultimo espresse siano pienamente rilevanti per il
presente giudizio. Esse, infatti, non attengono al livello di
controllo giurisdizionale garantito, come tale sindacabile in giudizi
successivi eventualmente proposti dai singoli per ottenere tutela dei
propri diritti ed interessi, ma all'irragionevole disparità di
trattamento dei diversi creditori, direttamente conseguente alla
decisione di estinzione o di improseguibilità della presente
procedura. La rilevanza della questione traspare con maggior
chiarezza, ove si consideri che, se essa non venisse sollevata in
questa sede, il creditore intervenuto dopo l'entrata in vigore del
decreto legge in esame, ed eventualmente escluso dal passivo,
potrebbe far valere il proprio diritto alla parità di trattamento
solo nel successivo giudizio, cronologicamente posteriore al ricorso
avanti al Ministro dell'interno. In tale fase, tuttavia, la lesione
del principio di uguaglianza sarebbe già consumata e la questione
non potrebbe assumere più alcuna rilevanza.
Tutto ciò premesso e considerato, assorbite tutte le eventuali
diverse questioni prospettate dalle parti, si ritengono sussistere le
condizioni di rilevanza e non manifesta infondatezza di cui
all'art. 23, legge n. 87/1953, al fine di richiedere l'intervento
della Corte, costituzionale volto a giudicare:
la conformità con il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione e, più in generale, con i principi di
logicità e ragionevolezza, dell'art. 3, comma 1, lett b) del d.l.
n. 277/2004, così come convertito con legge n. 4/2005;
la conformità, rispetto agli artt. 3 e 24 della Costituzione
e con il principio di ragionevolezza, dell'art. 3, comma 1ett. f) del
d.l. n. 277/2004, così come convertito con legge n. 4/2005, nella
parte in cui prevede, unicamente per i creditori esclusi, la
possibilità di ricorrere al Ministro dell'interno, invece del
diritto di tutti i soggetti interessati di adire il competente organo
giurisdizionale per ottenere piena tutela delle rispettive posizioni,
analogamente a quanto previsto nella generalità delle procedure
concorsuali e in particolare nella liquidazione coatta
amministrativa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. b)
decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito con modificazioni
con legge 21 gennaio 2005, n. 4, per violazione dell'art. 3, commi 1
e 2, della Costituzione, nonchè la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. f) del decreto-legge 19
novembre 2004, n. 277, convertito con modificazioni con legge 21
gennaio 2005, n. 4, per violazione degli artt. 3, commi 1 e 2, della
Costituzione.
Sospende la procedura esecutiva immobiliare di cui in epigrafe.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria,
venga notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al Presidente del Senato ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Torino, addì 28 giugno 2005
Il giudice: Innocenti
05C01013