1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2002
Ordinanza emessa il 21 gennaio 2002 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Mercieca Umberto e Provincia di Milano Sanzioni amministrative - Successione di leggi - Applicabilita' della legge posteriore che prevede un trattamento sanzionatorio piu' favorevole all'autore dell'illecito, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento - Mancata previsione - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto alle sanzioni amministrative tributarie e valutarie. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, comma 2; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 2 (come modificato dall'art. 7, comma 13, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389). - Costituzione, art. 3. (002C0229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2002)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 20477 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2001
vertente tra Umberto Mercieca, elettivamente domiciliato in Milano,
presso lo studio del procuratore avv. Antonio Castiglione che lo
rappresenta e difende per procura in calce all'atto di opposizione,
opponente, e provincia di Milano, in persona del direttore del
Servizio sanzioni e contenzioso, rappresentata e difesa dai
funzionari dott. Cecilia Franzoi, Luigi Castiglioni, Marialuisa Pozzi
ed Egle De Matteis, giusta deliberazione giunta provinciale del 28
giugno 2001 n. 455/2001, opposta, avente ad oggetto opposizione ex
art. 22 legge n. 689/1981 proposta da Umberto Marcieca nei confronti
dell'ordinanza del 27 febbraio 2001 n. 8197/1177/86 con la quale
veniva applicata la sanzione di L. 30.025.000 per la violazione
prevista dagli artt. 12 primo comma e 52 secondo comma d.lgs.
22/1997, perchè in qualità di legale rappresentante della tintoria
Visconti aveva omesso la registrazione di lt. 25 circa di fango di
distillazione, rifiuti speciali pericolosi;
Rilevato che l'opposizione è stata tempestivamente proposta;
che i seguenti motivi di opposizione risultano infondati,
posto che:
quanto alla sussistenza in fatto della violazione
l'accertamento eseguito in data 18 novembre 1996 dall'USSL n. 36
aveva consentito di verificare la mancata compilazione del registro
di carico e scarico in relazione a 25 kg. circa di fango di
distillazione, da considerarsi rifiuti speciali tossici (solvente
clorurato tetracloroetilene ricompreso sotto il codice CER 1042 della
tabella all. D al d.lgs. 22/1997) fatto esplicitamente confermato ed
ammesso dallo stesso opponente nel verbale reso in data 29 luglio
1997 dinanzi alla USSL;
quanto alla qualificazione giuridica del fatto deve essere
confermata la violazione contestata, in quanto l'impresa produceva
rifiuti pericolosi;
che l'avvenuta depenalizzazione della violazione - già
punita con pena congiunta dell'arresto e dell'ammenda - ha
determinato l'applicazione di sanzione pecuniaria amministrativa che
costituisce comunque pena meno afflittiva rispetto alla precedente
pena detentiva di natura penale, al di là dell'importo della
sanzione amministrativa stabilito dalla legge;
Rilevato che l'opponente ha richiesto, infine, l'applicazione
della sanzione più favorevole introdotta con l'art. 7 comma 13
d.lgs. 389/1997, che prevede la sanzione per la violazione contestata
da un minimo di L. 4.000.000 ad un massimo di L. 24.000.000 nel caso
di imprese che occupano un numero di unità lavorative inferiore a 15
dipendenti calcolate con riferimento al numero di dipendenti occupati
a tempo pieno durante un anno o a frazioni di unità lavorative per i
lavoratori a tempo parziale o stagionali;
che la Provincia di Milano ha eccepito che tale ipotesi è
stata introdotta dal legislatore in epoca successiva all'accertamento
e che il d.lgs. 389/1997 non prevede alcuna norma che ne consenta
l'applicazione ai fatti pregressi, richiamando ampia giurisprudenza
di legittimità in ordine ai principi di legalità e di
irretroattività ricollegabili all'art. 1 della legge n. 689/1981;
Ritenuto che - così come già in altra precedente analoga
occasione (v. ordinanza di questo tribunale dell'11 aprile 2001)
rispetto alla quale si ripropongono conformi valutazioni - appare
necessario sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale per contrasto con l'art. 3 della Costituzione
dell'art. 1 comma 2 legge n. 689/1981 ovvero dell'art. 7 comma 13
d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52 comma 2 d.lgs. 22/1997,
entrambi nella parte in cui non prevedono che se la legge in vigore
al momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore
stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi la legge
più favorevole al responsabile, salva la definitività del
provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento;
che la questione appare rilevante e non manifestamente
infondata;
che deve ritenersi rilevante perchè - ferma la fondatezza
della contestazione della violazione - l'applicazione della nuova
disposizione consentirebbe l'irrogazione nel caso di specie di una
sanzione di importo ben minore del precedente (L. 4.000.000 in luogo
di L. 30.000.000) atteso che l'opponente rientrerebbe pacificamente
nell'ipotesi prevista dalla novella (impresa che occupava un numero
di unità lavorative inferiore a 15 dipendenti);
che la questione deve altresì ritenersi non manifestamente
infondata perchè per giurisprudenza consolidata, in tema di illeciti
amministrativi (sia tali ab origine, sia derivanti da
depenalizzazione) i principi di legalità, irretroattività e il
divieto di analogia escluderebbero l'applicabilità della disciplina
posteriore più favorevole, ex art. 2 c.p., sicchè una eventuale
pronuncia di segno diverso adottata in questa sede sarebbe
ragionevolmente destinata a scontrarsi con il "diritto vivente" e
dunque alla riforma;
che, a parte le perplessità che discendono da motivazioni
incentrate su divieti di analogia (per lettera e ratio delle relative
norme evidentemente giustificabili se circoscritti ad interpretazioni
in malam partem) o su differenze qualitative delle situazioni
considerate (che riguardano gli effetti piuttosto che l'intrinseca
natura afflittiva comune al fatto-reato e all'illecito
amministrativo, distinguibili come tali solo per scelta discrezionale
del legislatore e non certo per una loro differenza onotologica), non
sembra possibile in questa sede trascurare un fenomenoche pare ormai
porsi in termini di evoluzione ordinamentale; che il riferimento
all'art. 2 c.p. - con i problemi evocati in ordine all'applicazione
analogica - ormai appare integrato dall'introduzione dei medesimi
principi nel sistema delle sanzioni amministrative tributarie (art. 3
d.lgs. 472/1997), rispetto al quale non sembrano ipotizzabili le
"differenze qualitative" dedotte quasi in modo tralatizio dalla
costante giurisprudenza per escludere il ricorso all'analogia;
che anche il sistema delle sanzioni amministrative valutarie
con l'art. 23-bis d.P.R. n. 148/1988, introdotto dall'art. 1 legge
n. 326/2000, che nell'abrogare il comma 2 dell'art. 23 t.u.
affermante, pur con qualche ambiguità, il principio di ultrattività
della norma sanzionatoria, ribadisce il principio di legalità,
esclude espressamente l'assoggettamento a sanzioni che secondo una
legge posteriore non costituiscono violazione punibile e sancisce
l'applicazione della legge più favorevole, salva la definitività
del provvedimento di irrogazione;
che detta norma, poi, abrogando il principio di ultrattività
e introducendo le regole già estese dal sistema penale a quello
delle sanzioni tributarie (disciplina ex nunc, contestuale e
identica, nei limiti del favor, per le situazioni comunque non
definite), si pone nel segno della continuità anche con la recente
abrogazione dell'art. 20 legge n. 4/29 (che prevedeva l'ultrattività
delle norme penali finanziarie) ad opera dell'art. 24 del d.lgs.
507/1999;
che la circostanza più illuminante sulla consapevolezza del
legislatore stesso dell'esigenza di ovviare alla mancata originaria
previsione di una disciplina transitoria collegata alle modifiche del
d.lgs. 389/1997 può ravvisarsi nella iniziativa parlamentare
tendente alla modifica legislativa dell'art. 57 del decreto Ronchi,
decaduta a causa dello scioglimento delle camere (v. documentazione
della stessa resistente in ordine al comma 6-quater da aggiungere
all'art. 57 d.lgs. 22/1997, ai sensi del quale: "Se la legge del
tempo in cui fu commesso l'illecito amministrativo e le posteriori
sono diverse, si applica quella le cui disposizioni sono più
favorevoli al responsabile, salvo che la relativa sanzione
amministrativa sia stata pagata o sia stata determinata in modo
definitivo");
che nel contesto sopra richiamato la differenza di
trattamento sanzionatorio per fatti commessi a distanza di pochi mesi
e poi contestualmente giudicati e altresì la differenza di
trattamento rispetto a settori contigui dell'ordinamento
sanzionatorio amministrativo (tributario e valutario) oltrechè
penale appare a questo giudice (come già al legislatore che ha
tentato invano di porvi rimedio), ingiustificata e manifestamente
irragionevole, tanto da richiedere la pronuncia del giudice delle
leggi;
che, stante l'evoluzione dell'ordinamento, la questione
sembra proponibile, alternativamente, in termini generali, con
riguardo all'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 o in particolare, con
riguardo all'art. 7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che ha modificato
l'art. 52, comma 2, d.lgs. 22/1997;

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 ovvero
dell'art. 7, comma 13, d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52,
comma 2, d.lgs. 22/1997, entrambi nella parte in cui non prevedono
che se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione
e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si
applichi la legge più favorevole al responsabile, salva la
definitività del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto
pagamento;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza - di
cui si è data lettura integrale alle parti in causa all'odierna
udienza - sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 21 gennaio 2002
Il giudice: Marangoni
02C0229