1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 3-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 517 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 febbraio 1997
N. 517 Ordinanza emessa il 12 febbraio 1997 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sui ricorsi riuniti proposti da Abbate Giovanni ed altri contro il Ministero dell'interno (Polizia di Stato) Impiego pubblico - Polizia di Stato - Inquadramenti di soggetti provenienti dal ruolo del pregresso sistema nelle diverse qualifiche di ispettore di polizia - Inquadramento dei sovrintendenti e vicesovrintendenti nella qualifica di vice ispettore - Lesione del principio di eguaglianza per diversita' di trattamento di situazioni omogenee - Lesione del principio di proporzionalita' della retribuzione al lavoro prestato - Violazione dei principi stabiliti dalla legge di delega - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 197, art. 13, comma 1, lett. d)). (Cost., artt. 3, 36, 76 e 97). (097C0881) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 3-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 2255, 2258 e
2259 del 1995 proposti rispettivamente da (ricorso n. 2255/1995)
Abbate Giovanni, Accogli Benedetto, Belgiovine Luigi, Bellone Flavio,
Bentivoglio Matteo, Canzoneri Filippo, Cappellaro Massimiliano,
Cassia Andrea, Centomani Ciro, Ciardullo Sergio, Cinti Mario, Curto
Giuseppe, D'Amico Emanuele, D'Anca Giuseppe, De Luca Raffaele, De
Lucia Francesco, Di Marco Roberto, Dinocca Donato, Di Palma Angelo;
(ricorso n. 2258/1995) Montanti Domenico, Mormandi Antonio Nicola,
Motta Salvatore, Neglia Salvatore, Negro Valter, Palladino Mauro,
Pandolfi Maurizio, Pasimeni Antonio, Pesando Fabrizio, Renzilli
Massimo, Rotatore Umberto, Santi Marco, Scaperrotta Giuseppe, Sau
Salavatore Leonardo, Schillaci Giuseppe, Serio Carlo, Siccardi
Claudio, Solinas Carlo; (ricorso n. 2259/1995) Stafferini Antonio,
Testa Guido, Tonelli Paolo, Trebini Mauro, Turco Donato, nei tre
ricorsi rappresentati e difesi dall'avv. prof. Claudio Dal Piaz e
dalla dott. proc. Cristina Roggia ed elettivamente domiciliati presso
lo studio del primo in Torino, via S. Agostino n. 12;
Contro il Ministero dell'interno, (polizia di Stato), in persona
del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino presso cui domicilia in corso
Stati Uniti n. 45;
Per l'annullamento:
dei decreti del Capo della polizia n. 333-D/R2 del 1 settembre
1995, resi noti con comunicazione in pari data, successivamente
notificata, con i quali i ricorrenti, tutti sovrintendenti della
polizia di Stato, sono stati inquadrati, ai sensi dell' art. 13,
lett. d), del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, nella qualifica di
viceispettore del nuovo ruolo degli ispettori della polizia di Stato,
con decorrenza 1 settembre 1995;
degli atti tutti comunque connessi del procedimento, e per ogni
ulteriore consequenziale statuizione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere dott. Montini;
Comparsi alla pubblica udienza del 12 febbraio 1997 gli avv.ti Dal
Piaz e Roggia per i ricorrenti e l'avvocato dello Stato Carotenuto
per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Esposizione in fatto
I ricorrenti, sovrintendenti della polizia di Stato, sono stati
inquadrati con i provvedimenti impugnati, in applicazione dell'art.
13, lett. d) del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, nella qualifica di
viceispettore del nuovo ruolo degli ispettori, con decorrenza 1
settembre 1995.
Essi premettono che gli ispettori, con la legge n. 121/1981, erano
superiori gerarchici dei sovrintendenti; questi ultimi, in base alla
tabella C, erano equiparati ai sottufficiali dei carabinieri e delle
altre Forze di polizia.
A seguito della pronuncia (Corte cost. n. 986/1991) di
incostituzionalità della predetta tabella, i sottufficiali dei
carabinieri sono stati equiparati agli ispettori di polizia, in
quanti svolgenti pari funzioni.
Di conseguenza, nel riordino disposto per effetto della legge n.
216/1992, i tre ruoli sono stati retributivamente omogeneizzati.
Secondo il principio di omogeneità sancito dalla legge n. 216/1992
il ruolo degli ispettori (ispettore capo, ispettore principale,
ispettore, viceispettore) è stato equiparato a quello dei
sovrintendenti (sovrintendente capo, sovrintendente principale,
sovrintendente, vice-sovrintendente) e a quello dei sottufficiali dei
carabinieri (maresciallo maggiore, maresciallo capo e ordinario,
brigadiere, vice brigadiere).
In particolare, in relazione alla sentenza n. 986/1991 della Corte
costituzionale, è stato emanato il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 che
reca l'autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento
economico dei sottufficiali dei carabinieri e per la perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze polizia.
La legge 6 marzo 1992, n. 216, nel convertire il suddetto decreto,
ha delegato il Governo a disciplinare i contenuti del rapporto di
impiego delle Forze di polizia e del personale delle Forze armate,
nonchè il riordino delle relative carriere.
Peraltro, i decreti legislativi di riordino delle carriere,
attribuzioni e trattamenti economici del personale delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate, adottati dal Governo,
almeno per quanto concerne le disposizioni transitorie e finali,
avrebbero disatteso i criteri direttivi contenuti nella legge delega
n. 2l6/1992, nonchè il principio generale della conservazione
dell'anzianità maturata.
Nei rispettivi nuovi inquadramenti, previsti nelle suddette
disposizioni, non si sarebbe tenuto in alcun conto l'equiparazione
stabilita dalla legge-delega n. 216/1992 fra le varie qualifiche, che
risultano collocate in posizioni differenziate.
Ciò renderebbe evidente l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni transitorie e finali dei decreti legislativi in
questione rispetto all'art. 76 della Costituzione, in quanto non
conformi ai principi e ai criteri direttivi stabiliti dalla citata
legge-delega n. 216/1992.
Le disposizioni transitorie e finali prevedono che il personale del
ruolo degli ispettori e dei sovrintendenti di cui al d.P.R. 24 aprile
1982, n. 335 è inquadrato nelle qualifiche del nuovo ruolo degli
ispettori, istituito con il medesimo decreto legislativo.
In particolare, l'art. 13, comma I, lett. d), inquadra i
vicesovrintendenti e i sovrintendenti nella qualifica di
viceispettori.
Tale inquadramento darebbe luogo ad incongruenze, in relazione alle
quali vengono sollevate le censure seguenti: illegittimità derivata
per illegittimità costituzionale dell'art. 13 del d.lgs. 12 maggio
1995, n. 197 in relazione all'art. 76 della Costituzione e all'art. 3
della legge delega 6 marzo 1992, n. 216, nonchè con riferimento agli
artt. 3, 36, 97 della Costituzione ed al principio di ragionevolezza.
Con il decreto legislativo n. 197/1995, l'ispettore è stato
inquadrato nella qualifica di ispettore capo; il sovrintendente in
quella di viceispettore; con il decreto legislativo n. 198/1995, il
brigadiere è stato inquadrato nella qualifica di maresciallo
ordinario (corrispondente, nella polizia, a quello di ispettore).
Di fatto, il vecchio ruolo degli ispettori viene ricollocato sopra
a quello dei sovrintendenti, e ciò nonostante l'equiparazione tra i
due ruoli sancita dalle citate pronunce giurisprudenziali e dalla
legge delega n. 216/1992.
Inoltre il nuovo inquadramento di cui al decreto legislativo n.
197/1995, priverebbe ingiustificatamente il personale in questione
dell'anzianità di servizio maturata (sino al 1 settembre 1995) nella
qualifica.
Ed infatti, ai sensi dell'art. 13, comma 4, del citato decreto, i
sovrintendenti, ai fini dell'ammissione allo scrutinio di promozione
alla qualifica di ispettore, conservano l'anzianità posseduta nel
ruolo di sovrintendenti per un massimo di due anni, in violazione del
principio generale in base al quale l'anzianità maturata nella
precedente qualifica dell'ordinamento precedente è riconosciuta,
agli effetti giuridici, nella nuova qualifica.
Ancora, i sovrintendenti, nonostante l'anzianità maturata nel loro
ruolo (fino a 8 anni), sono inquadrati in posizione deteriore
rispetto ai viceispettori (nominati tali a seguito del concorso ex
art. 52 legge n. 121/1981), che hanno inferiore anzianità di
servizio.
Nè la perdita dell'anzianità di servizio per il ruolo dei
sovrintendenti potrebbe considerarsi compensata dai previsti
apparenti benefici, in termini di riduzione dell'anzianità nella
qualifica, riconosciuti dall'art. 13, comma quarto, ai sovrintendenti
ai fini della promozione a ispettore capo.
Infatti a causa dell'inquadramento previsto dall'art. 13, lett.
d), i sovrintendenti, pur fruendo della riduzione di due anni su
sette, ottengono la nomina a ispettore capo oltre il termine (quattro
anni) di applicazione dell'art. 14.
Ciò, mentre gli ispettori ex lege n. 121/1981, inquadrati ai sensi
dell'art. 13, comma I, lett. b), nella qualifica di ispettori capo, a
decorrere dal corrente anno e sino al 1998, possono raggiungere la
qualifica apicale di ispettore superiore. - s.u.p.s., distaccandosi
così dai sovrintendenti (cui erano equiparati) di ben tre
qualifiche.
Disparità di trattamento, sia in relazione all'assetto sopra
indicato, che in relazione alla perdita dell'anzianità di servizio,
si noterebbero infine rispetto al riordino previsto per le forze di
polizia ad ordinamento militare.
Il decreto n. 198/1995 istituisce i ruoli degli appuntati e
carabinieri; dei sovrintendenti; degli ispettori.
In quest'ultimo ruolo, ai sensi dell'art. 46 delle disposizioni
transitorie (ma analoga disposizione è contenuta nel decreto n.
199/1995 per il Corpo della guardia di finanza), il relativo
personale viene inquadrato nelle nuove qualifiche, mantenendo sia
l'anzianità di servizio che il grado maturato.
Da quanto precede, l'inquadramento disposto ai sensi dell'art. 13,
comma I, lett. d), del decreto legislativo n. 197/1995 risulterebbe
illegittimo per illegittimità costituzionale della medesima norma,
in relazione alla quale viene dedotta la questione di illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 76 della Costituzione e
all'art. 3 della legge n. 216/1992, per difformità rispetto al
principio di omogeneità sancito dalla citata norma della legge
delega, in quanto la prevista equiparazione economica del personale
delle Forze di polizia in analoghe posizioni di carriera
(sottufficiali e sovrintendenti) non ha trovato l'applicazione per
effetto del particolare inquadramento riservato al ruolo dei
sovrintendenti; all'art. 3 per violazione del principio di
uguaglianza, in quanto per effetto dell'impugnato inquadramento,
situazioni omogenee risultano trattate diversamente; all'art. 36 per
le ripercussioni che l'inquadramento in parola determina sul
trattamento economico, pregiudicandone sensibilmente la progressione,
e ciò in violazione del principio della poporzionalità tra
retribuzione e quantità e qualità del lavoro; ed infine all'art.
97, in quanto il trattamento riservato al personale del ruolo dei
sovrintendenti rispetto a quello degli ex ispettori e dei
sottufficiali dei carabinieri viola il principio di efficienza e
imparzialità dell'organizzazione dei pubblici uffici.
Si è costituita l'Avvocatura dello Stato depositando documenti e
replicando in memoria 31 gennaio 1996.
L'inquadramento impugnato deriverebbe da una puntuale applicazione
del nuovo dettato normativo; quanto a quest'ultimo non sussisterebbe
la eccepita illegittimità con riferimento all'art. 3 della
Costituzione considerato che, non rilevano ai fini del giudizio ex
art. 3 le disparità di mero fatto, o differenze tra due o più
soggetti o gruppi o situazioni provocate da incongruenze del sistema
normativo da circostanza casuali o accidentali e da fatti
contingenti.
A ciò si aggiunga che disparità di fatto sono considerate anche
quelle che insorgono in sede di applicazione della legge.
Nè sussisterebbe la eccepita illegittimità con riferimento
all'art. 36 della Costituzione posto che l'art. 13 del decreto
legislativo n. 197/1995 non è in contrasto con il principio della
proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione nè con altri
principi costituzionalmente garantiti.
Nè, infine, sarebbe configurabile la eccepita violazione dell'art.
97 perchè la materia di cui si discute, anche in denegata ipotesi di
accertata arbitrarietà ed irragionevolezza della normativa, non pare
strettamente inerire ad aspetti organizzativi e di buon andamento
della pubblica amministrazione.
In data 1 febbraio 1997 i ricorrenti hanno depositato memorie.
D i r i t t o
I ricorsi indicati in epigrafe vanno riuniti in quanto intimamente
connessi, per l'identità sia del petitum che delle amministrazioni
intimate.
Sul merito dei ricorsi, il Collegio ritiene di sollevare questione
di illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma I, lett. d) del
decreto legislativo n. 197/1995 per contrasto con gli artt. 76, 97, 3
e 36 della Costituzione.
La questione è rilevante nel presente giudizio, in quanto la
domanda dei ricorrenti - diretta a contestare la legittimità di un
inquadramento derivante da un provvedimento a carattere legislativo -
non potrebbe altrimenti essere accolta, non essendo attribuito al
giudice il potere di disapplicare i provvedimenti aventi forza di
legge.
La questione è anche non manifestamente infondata e ciò per
contrasto con i sopra citati articoli della Costituzione.
Ritiene il collegio che ai dubbi di incostituzionalità, sollevati
dal T.A.R. per il Lazio con ordinanza 24 settembre 1996, con
riferimento tra l'altro all'art. 13 del decreto legislativo n.
197/1995 riguardo ad inquadramenti nelle diverse qualifiche di
ispettori di polizia di soggetti provenienti dall'omonimo ruolo del
pregresso sistema, non sfugga l'inquadramento disposto con i
provvedimenti in epigrafe, in base all'art. 13 cit., nella qualifica
di vice ispettori nel ruolo degli ispettori di soggetti già
appartenenti al ruolo del sovrintendente.
Ciò in quanto, pur trattandosi di posizioni confliggenti, le
ragioni del contendere traggono origine dal medesimo sistema
normativo, di cui fa parte l'art. 13, comma 1, lett. d), che - a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 277/1991, che
aveva annullato la tabella allegata alla legge n. 121/1981, nella
parte in cui non era prevista alcuna equiparazione fra gli ispettori
della polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri - ha
inquadrato il personale del ruolo degli ispettori e dei
sovrintendenti in determinate qualifiche del nuovo ruolo degli
ispettori, ed in particolare il personale che rivestiva la qualifica
di sovrintendente e vice sovrintendente nella qualifica di vice
ispettore, determinando le lamentate incongruenze.
Relativamente all'art. 76 della Costituzione la non manifesta
infondatezza della questione di travalicamento della delega concerne
il fatto che la legge di delega 6 marzo 1992, n. 216, espressamente
si intitola "Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 7
gennaio 1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale
n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione dei giudicati, nonchè
perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle
corrispondenti categorie delle altre Forze di polizia. Delega al
Governo per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle
Forze di polizia e del personale delle Forze armate nonchè per il
riordino delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti
economici"; per cui pare evidente che il decreto delegato non avrebbe
mai potuto obliterare le ragioni della delega, che erano appunto
quelle di colmare il vuoto evidenziato dalla sentenza della Corte
costituzionale.
Se la delega è attribuita per determinare un nuovo assetto in
linea con la sentenza della Corte costituzionale, essa era limitata
nell'oggetto, per cui l'ulteriore modifica posta in essere dal
decreto legislativo n. 197 del 1995 appare non rispettosa della
delega stessa, nella parte in cui il decreto legislativo n. 197/1995
determina inquadramenti e scavalcamenti collocando le varie
qualifiche in posizioni differenziate, prevede criteri di
progressione in carriera dei quali viene denunciata la sperequazione
rispetto a quelli applicabili ai vice ispettori nominati a seguito di
concorso ex art. 52 legge n. 121/1981, aventi minore anzianità di
servizio; limita (attraverso il richiamo da parte dell'art. 13, comma
4) al personale di cui alla lett. d) del comma 1) la conservazione
dell'anzianità posseduta nel ruolo dei sovrintendenti, ai fini
dell'ammissione allo scrutinio di promozione alla qualifica di
ispettore capo, ad un massimo di due anni ed in sostanza ricolloca il
vecchio ruolo degli ispettori sopra a quello dei sovrintendenti,
nonostante l'equiparazione tra i due ruoli sancita dalla legge delega
n. 216/1992.
Relativamente all'art. 97, il collegio rileva che il buon andamento
ivi indicato sia un principio generale dell'ordinamento giuridico che
deve ispirare qualsiasi assetto organizzatorio della pubblica
amministrazione, nel senso che questo, per le premesse da cui parte e
per le conclusioni cui giunge, deve tendere alla ottimizzazione
organizzativa della stessa pubblica amministrazione in modo tale da
poter soddisfare nel migliore dei modi gli interessi pubblici in
attribuzione.
Ora, come è facile constatare dai fatti storici che hanno
determinato l'emanazione del decreto legislativo n. 197 del 1995, le
premesse di tale atto legislativo si radicano nella già ricordata
sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991 che aveva
ritenuto illegittima la tabella allegata alla legge n. 121 del 1981,
nella parte in cui non prevedeva alcuna equiparazione tra gli
ispettori della polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri,
che la sentenza stessa riteneva invece, sia pure in parte,
inesistente.
Queste essendo le premesse, sarebbe stato logico attendersi una
modifica legislativa che individuasse la suddetta equiparazione
eliminando l'omissione esistente, e non già una revisione dei
principi organizzatori che avevano ispirato la riforma della polizia
di Stato.
Alla stregua delle considerazioni che precedono appare non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
13, comma 1, lett. d) del decreto legislativo n. 197/1995 anche in
relazione agli artt. 3 e, conseguentemente, 36 della Costituzione.
Infatti della questione in relazione all'art. 3 della Costituzione
ha per oggetto la disparità di trattamento di situazioni già
riconosciute omogenee, e che le norme di cui al decreto legislativo
n. l97/1995, nel disporre sul nuovo inquadramento, avrebbero, di
conseguenza, dovuto trattare in modo omogeneo, come del resto
stabilito dalla legge delega.
Quanto all'art. 36 della Costituzione, è sufficiente osservare
come gli inquadramenti disposti in base al decreto legislativo n.
197/1995, nel comportare un generale appiattimento delle qualifiche,
in cui viene sacrificata l'anzianità di servizio maturata nel
precedente ruolo, violino non solo il principio relativo alla
proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione economica, ma
creino comunque nel generale assetto del personale situazioni
irragionevoli, ostacolando la progressione in carriera (laddove non
la blocchino del tutto, come nel caso degli ispettori del ruolo ad
esaurimento), con ulteriori conseguenze (art. 97 della Costituzione)
sulla efficiente ed imparziale organizzazione degli uffici e sulla
distribuzione delle responsabilità e delle competenze.
Il collegio pertanto ritiene di dover investire della questione
sopra individuata la Corte costituzionale e sospende il giudizio in
corso.

P. Q. M.
Riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale n. 23/1948 e 23 della legge n. 87/1953;
Ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costuzionale per la soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lett. d) del
d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, per contrasto con gli artt. 3, 36, 76
e 97 della Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonchè notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 12 febbraio
1997.
Il presidente: Gomez de Ayala
L'estensore: Montini
97C0881