1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 26 SENTENZA 10 gennaio - 23 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Dirigenza sanitaria - Cessazione del direttore generale nelle aziende sanitarie regionali - Effetti - Decadenza automatica del direttore sanitario e del direttore amministrativo - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11,art. 15, comma 5, secondo periodo. - Costituzione, artt. 97, secondo comma, e 98, primo comma. (T-230026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma
5, secondo periodo, della legge della Regione Calabria 19 marzo 2004,
n. 11 (Piano Regionale per la Salute 2004/2006), promosso dalla Corte
di cassazione, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra C.S. B.
e l'Azienda sanitaria provinciale di Crotone e altri, con ordinanza
del 18 ottobre 2021, iscritta al n. 1 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Calabria e di C.S.
B.;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Marco Marazza per C.S. B. e Franceschina
Talarico per la Regione Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 18 ottobre 2021 (reg. ord. n. 1 del 2022),
la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 5, secondo periodo,
della legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11 (Piano
Regionale per la Salute 2004/2006), il quale stabilisce che gli
incarichi di direttore sanitario e di direttore amministrativo delle
aziende del servizio sanitario regionale «hanno comunque termine ed i
relativi rapporti di lavoro sono risolti di diritto, nell'ipotesi di
cessazione, per revoca, decadenza, dimissioni o qualsiasi altra
causa, del direttore generale».
2.- Il rimettente è investito del ricorso con il quale il
direttore amministrativo di un'azienda sanitaria calabrese ha
impugnato la sentenza d'appello che, per quanto qui interessa, ha
ritenuto la legittimità della decadenza del direttore generale e
della risoluzione di diritto del rapporto di lavoro del medesimo
direttore amministrativo che ne è conseguita in forza della
disposizione denunciata.
2.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo, ritenuti
preliminarmente inammissibili i motivi di gravame concernenti la
decadenza del direttore generale, osserva che la decisione sulle
domande in merito alla suddetta risoluzione dipende dall'applicazione
della norma censurata, sulla cui asserita illegittimità
costituzionale è basato uno dei motivi di ricorso: da tale norma è,
infatti, derivata la risoluzione medesima e su di essa il giudice
d'appello ha fondato il rigetto delle pretese azionate in giudizio.
Pertanto, aggiunge il rimettente, se l'art. 15, comma 5, secondo
periodo, della legge reg. Calabria n. 11 del 2004 fosse caducato, la
risoluzione oggetto della controversia non sarebbe consentita da
alcuna norma.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
dubita della compatibilità della norma denunciata con gli artt. 97,
secondo comma, e 98, primo comma, della Costituzione, per ragioni che
rinviene nella giurisprudenza costituzionale.
Premette il rimettente che con la sentenza n. 233 del 2006 questa
Corte ha escluso la violazione dell'art. 97 Cost. ad opera dell'art.
14, comma 3, della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13
- recante «Provvedimento generale, recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di assestamento
di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della
legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)» - nella parte in cui prevede
la decadenza dei direttori amministrativi e sanitari delle aziende
ospedaliere e delle aziende sanitarie locali in concomitanza con la
nomina dei direttori generali delle aziende medesime.
Nell'occasione, infatti, questa Corte ha osservato che il citato
art. 14, comma 3, è funzionale ad assicurare il principio del buon
andamento dell'azione amministrativa, giacchè non regola un rapporto
fiduciario tra l'organo politico che conferisce l'incarico e colui
che lo riceve, non prevedendo quindi un meccanismo di spoils system,
ma riguarda l'organizzazione amministrativa sanitaria, mirando a
garantire la consonanza d'impostazione gestionale fra il direttore
generale, da un lato, e quello amministrativo e sanitario,
dall'altro.
Ad avviso del rimettente, tuttavia, i principi successivamente
enunciati da questa Corte condurrebbero a ritenere costituzionalmente
illegittima la norma oggetto dell'odierno scrutinio.
Nelle sentenze n. 228 del 2011 e n. 224 del 2010, infatti, questa
Corte, alla luce dell'orientamento nel frattempo consolidatosi in
tema di spoils system (sono citate le sentenze n. 34 del 2010, n. 351
e n. 161 del 2008, n. 104 e n. 103 del 2007), avrebbe affermato che
sarebbero lesive dell'art. 97 Cost. disposizioni recanti meccanismi
di decadenza automatica relativi ai rapporti, non solo tra organi
politici e amministrativi, ma anche tra gli stessi organi
amministrativi, se concernenti figure dirigenziali non apicali,
ovvero titolari di uffici per la cui scelta l'ordinamento non
attribuisce rilievo, esclusivo o prevalente, al criterio della
personale adesione del nominato all'orientamento politico del
soggetto conferente: anche in queste ipotesi, infatti, l'automatismo
della decadenza contrasterebbe con il principio del buon andamento,
pregiudicando la continuità dell'azione amministrativa e privando il
soggetto dichiarato decaduto delle garanzie del giusto procedimento,
nell'ambito del quale accertare i risultati conseguiti nello
svolgimento dell'incarico.
Di qui la declaratoria di illegittimità costituzionale di norme
regionali che disponevano la cessazione dall'incarico del direttore
amministrativo e di quello sanitario a seguito della nomina del nuovo
direttore generale.
A parere del rimettente, anche la norma sospettata, che lega la
risoluzione di diritto alla cessazione dall'incarico del direttore
generale, si porrebbe in contrasto con i suddetti principi.
Infatti, una volta sorto, a seguito della scelta, pur ampiamente
discrezionale, del direttore generale, il rapporto di lavoro con il
direttore amministrativo e con quello sanitario, verrebbero in
rilievo sia l'esigenza di assicurare la continuità dell'espletamento
delle funzioni conferite loro, sia quella di ancorare l'interruzione
del rapporto stesso - contrariamente a quanto previsto dalla
disposizione censurata - alla sussistenza di ragioni, da valutare con
le garanzie del giusto procedimento, legate alle relative modalità
di svolgimento.
Il denunciato meccanismo di risoluzione automatica risulterebbe
lesivo anche dell'art. 98, primo comma, Cost., che impone ai pubblici
impiegati un dovere di neutralità.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, parte nel
giudizio a quo, eccependo l'inammissibilità delle questioni
sollevate per difetto di rilevanza e sostenendo, comunque, la loro
non fondatezza.
3.1.- L'eccezione di inammissibilità è basata sull'affermazione
del rimettente che, se la norma ora in esame fosse espunta
dall'ordinamento, la risoluzione di diritto del rapporto oggetto del
processo principale, in ogni caso, non sarebbe consentita da altre
disposizioni.
Secondo la difesa regionale occorrerebbe infatti considerare che:
a) la detta modalità di risoluzione sarebbe stata prevista in
un'apposita clausola del contratto sottoscritto dal ricorrente nel
processo principale, che avrebbe quindi «prodotto e ormai esaurito i
propri effetti», a prescindere della disciplina legislativa
censurata; b) la norma oggetto di doglianza avrebbe «trovato
conferma» nel sopra citato art. 14, comma 3, della legge reg.
Calabria n. 13 del 2005; c) ai sensi dell'art. 3-bis, comma 8, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), i contratti stipulati dai direttori
sanitari e amministrativi delle aziende sanitarie sarebbero
riconducibili ai contratti d'opera di cui agli artt. 2222 e seguenti
del codice civile, sicchè, anche in assenza di una specifica
normativa regionale, la fattispecie oggetto del giudizio a quo
risulterebbe disciplinata da tali norme codicistiche.
3.2.- Nel merito, le questioni sarebbero destituite di
fondamento.
Al riguardo, la Regione osserva che la norma denunciata -
introdotta in attuazione del citato art. 3-bis, comma 8, che demanda
alle regioni la disciplina delle cause di risoluzione del rapporto
con i direttori amministrativi e sanitari - si prefiggerebbe di
assicurare la permanenza del vincolo fiduciario tra il direttore
generale e i suoi più stretti collaboratori al fine di realizzare un
«programma gestionale comune»: in questa prospettiva, pertanto, essa,
diversamente da quanto sostenuto dal rimettente, garantirebbe proprio
il canone del buon andamento, come del resto affermato da questa
Corte nella sentenza n. 233 del 2006.
La norma censurata non riguarderebbe, dunque, i rapporti tra la
politica e l'amministrazione, ma esclusivamente un legame
intercorrente tra organi amministrativi diretto ad assicurare, nella
logica del principio simul stabunt, simul cadent, la consonanza di
gestione tra essi.
D'altra parte, precisa sul punto la difesa regionale, l'art. 3,
comma 1-quinquies, del d.lgs. n. 502 del 1992 stabilisce che i
direttori amministrativi e sanitari partecipano, unitamente al
direttore generale, alla direzione dell'azienda e concorrono alla
formazione delle decisioni della direzione generale, ciò che
richiederebbe necessariamente un'azione coordinata dei tre direttori
al fine del raggiungimento degli obiettivi aziendali.
I rilievi che precedono determinerebbero, in definitiva, la non
fondatezza della questione sollevata in riferimento all'art. 97,
secondo comma, Cost.
Anche la censura di violazione dell'art. 98, primo comma, Cost.
sarebbe priva di pregio, poichè, come detto, la norma sospettata non
inciderebbe sul rapporto degli organi amministrativi con la politica.
4.- Si è costituito in giudizio il ricorrente nel processo
principale, chiedendo la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 5, secondo periodo, della legge
reg. Calabria n. 11 del 2004.
Questi, premesso, in ordine alla rilevanza delle questioni, che
la definizione del giudizio a quo dipenderebbe dall'applicazione di
tale norma, nel merito sostiene che questa Corte avrebbe ritenuto
compatibili con l'art. 97 Cost. meccanismi di decadenza analoghi a
quello oggetto di censura solo se concernenti i titolari di uffici di
diretta collaborazione con gli organi di governo o figure apicali:
ipotesi, queste, che non ricorrerebbero nella specie.
4.1.- In prossimità dell'udienza, la parte privata ha depositato
una memoria illustrativa con cui ha insistito nelle conclusioni già
rassegnate e ha replicato all'eccezione di inammissibilità sollevata
ex adverso, al riguardo osservando, tra l'altro, che nel contratto
individuale da essa sottoscritto non sarebbe stata trasfusa la
clausola evocata dalla difesa regionale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 18 ottobre 2021 (reg. ord. n. 1 del 2022),
la Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 5, secondo periodo, della legge
reg. Calabria n. 11 del 2004.
La disposizione censurata stabilisce che gli incarichi di
direttore sanitario e di direttore amministrativo delle aziende
sanitarie regionali «hanno comunque termine ed i relativi rapporti di
lavoro sono risolti di diritto, nell'ipotesi di cessazione, per
revoca, decadenza, dimissioni o qualsiasi altra causa, del direttore
generale».
Ad avviso del giudice a quo, questa norma lederebbe il principio
del buon andamento di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., poichè
pregiudicherebbe l'esigenza di assicurare con continuità
l'espletamento delle funzioni affidate al direttore sanitario e a
quello amministrativo, ancorando l'interruzione anticipata dei
relativi rapporti alla cessazione del direttore generale e dunque
prescindendo dalla sussistenza di ragioni, da valutare con le
garanzie del giusto procedimento, legate alle concrete modalità di
svolgimento degli incarichi.
Il denunciato meccanismo di sostanziale decadenza automatica
violerebbe, inoltre, l'art. 98, primo comma, Cost., che impone ai
pubblici impiegati un dovere di neutralità.
2.- Deve essere preliminarmente esaminata l'eccezione
d'inammissibilità sollevata dalla Regione Calabria.
Le questioni sarebbero, infatti, irrilevanti, perchè il
rimettente non avrebbe considerato: a) che la risoluzione di diritto
del rapporto de quo sarebbe stata prevista anche in un'apposita
clausola del contratto sottoscritto dal ricorrente nel processo
principale, la quale avrebbe «prodotto e ormai esaurito i propri
effetti», a prescindere dalla norma denunciata; b) che, analogamente
a quanto stabilito dalla norma censurata, anche l'art. 14, comma 3,
della legge reg. Calabria n. 13 del 2005 disporrebbe la decadenza
dagli incarichi del direttore sanitario e di quello amministrativo,
sebbene in caso di nomina del nuovo direttore generale; c) che i
contratti del direttore sanitario e di quello amministrativo
sarebbero regolati dalle norme del codice civile sui contratti di
prestazione d'opera, sicchè, se pure la disposizione censurata fosse
espunta dall'ordinamento, la fattispecie oggetto del giudizio a quo
sarebbe disciplinata da tali norme codicistiche.
2.1.- L'eccezione non è suscettibile di accoglimento, sotto
alcuno dei profili in cui è articolata.
2.1.1.- I descritti rilievi della difesa regionale non possono,
infatti, essere condivisi, dal momento che: a) dell'ipotizzata
clausola contrattuale, il cui specifico contenuto non è stato, in
ogni caso, descritto dalla Regione, non vi è cenno nell'ordinanza di
rimessione, nè la difesa regionale ha dedotto che essa appartenesse
al thema decidendum devoluto al rimettente; b) la decadenza di cui
all'art. 14, comma 3, della legge reg. Calabria n. 13 del 2005 è
legata alla nomina del nuovo direttore generale, sicchè si è al
cospetto di una fattispecie distinta dalla risoluzione di diritto che
ha dato origine al giudizio a quo; c) la Regione non ha indicato
quale delle richiamate norme del codice civile disciplinerebbe tale
risoluzione e comunque - se pure si volesse ritenere che intendesse
fare riferimento all'art. 2227 cod. civ., che attribuisce al
committente la facoltà di recesso ad nutum nei contratti di
prestazione d'opera - non ha dedotto di aver fatto ricorso a tale
facoltà dopo la risoluzione medesima (ciò che, a tacer d'ogni altra
considerazione, si risolverebbe peraltro in un posterius che non
inciderebbe sul giudizio di rilevanza).
2.1.2.- Del resto, nell'ordinanza di rimessione è chiaramente
spiegato che la risoluzione di diritto del rapporto con il direttore
amministrativo oggetto del processo principale è conseguita alla
decadenza del direttore generale per effetto della norma denunciata;
è in forza di quest'ultima, inoltre, che la sentenza d'appello
impugnata con ricorso per cassazione ha disatteso le pretese azionate
dal direttore amministrativo; infine, è proprio sull'asserita
illegittimità costituzionale della medesima norma che si è fondato
uno dei motivi di gravame.
Poichè gli ulteriori motivi di censura della sentenza impugnata
sono stati dichiarati inammissibili, è evidente che il rimettente
deve fare applicazione della disposizione sospettata e che l'esito
dell'odierno incidente di legittimità costituzionale influisce sulla
sua decisione: tanto è sufficiente a radicare la rilevanza delle
questioni sollevate, secondo il costante orientamento di questa Corte
(ex plurimis, sentenze n. 193, n. 183, n. 167, n. 143 e n. 139 del
2022).
3.- Nel merito, è fondata la censura di violazione dell'art. 97,
secondo comma, Cost.
Le sentenze n. 228 del 2011 e n. 224 del 2010 hanno puntualizzato
le affermazioni della più risalente sentenza n. 233 del 2006,
evocata dalla difesa della Regione Calabria, anche con riguardo alla
specifica considerazione, in essa contenuta, del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa.
In particolare, la richiamata sentenza n. 224 del 2010, anche
alla luce dell'evoluzione medio tempore intervenuta nella
giurisprudenza costituzionale sui meccanismi di spoils system, ha
voluto valorizzare maggiormente, rispetto a quel precedente del 2006,
altri profili che ha ritenuto più strettamente connessi al principio
di buon andamento della pubblica amministrazione.
Infatti, con riguardo a una normativa della Regione Lazio che
prevedeva una regola che legava in modo automatico, secondo il
principio simul stabunt, simul cadent, la sorte di una figura non
apicale, quale il direttore amministrativo, a quella del direttore
generale, ha dato risalto, da un lato, alle «esigenze
dell'Amministrazione ospedaliera concernenti l'espletamento con
continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore
amministrativo, e, dall'altro lato, alla tutela giudiziaria,
costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive
dell'interessato, inerenti alla carica».
All'interno di un contesto normativo regionale che oltretutto
stabiliva «un particolare iter procedimentale di garanzia per il
direttore amministrativo», la sentenza in esame ha pertanto ritenuto
del tutto ingiustificata, e in fondo anche contraddittoria, l'omessa
considerazione delle medesime esigenze da parte della norma
censurata, che stabiliva invece un mero meccanismo di decadenza
automatica.
Quest'ultimo è stato quindi ritenuto in contrasto con il
principio di buon andamento dell'azione amministrativa sancito
dall'art. 97, secondo comma, Cost.
3.1.- Tali conclusioni non possono che essere ribadite anche con
riferimento alla norma censurata.
Questa, facendo decorrere la cessazione degli incarichi del
direttore amministrativo e di quello sanitario dalla cessazione del
vecchio direttore generale, stride, ancor più sotto tale profilo,
con l'esigenza di continuità dell'azione amministrativa.
Infatti, in forza della specifica modalità con cui è
strutturato il principio simul stabunt, simul cadent dall'art. 15,
comma 5, secondo periodo, della legge reg. Calabria n. 11 del 2004,
l'ente risulta esposto al rischio di subire un periodo di
discontinuità gestionale, in ipotesi anche prolungato, in cui il
vacuum finisce addirittura per riguardare tutti i tre i direttori
preposti, secondo le loro rispettive competenze, al governo dell'ente
stesso.
3.2.- La norma censurata, inoltre, con l'effetto automatico che
determina, «non ancora l'interruzione del rapporto di ufficio in
corso a ragioni "interne" a tale rapporto» (sentenza n. 224 del
2010), legate alle modalità di svolgimento delle funzioni del
direttore amministrativo e di quello sanitario.
Essa, infatti, pretermette del tutto una fase valutativa dei
comportamenti tenuti dall'interessato, in cui al dirigente sia
consentita la possibilità di fare valere le proprie ragioni, sulla
base dei risultati delle prestazioni rese e delle competenze
esercitate in concreto nella gestione dei servizi amministrativi a
lui affidati.
L'interruzione automatica del rapporto stabilita dalla norma
censurata esclude quindi ogni possibilità di valutazione qualitativa
dell'operato del direttore amministrativo e di quello sanitario.
In presenza invece di tale possibilità, il nuovo direttore
generale, per fare cessare dall'incarico il direttore amministrativo
e quello sanitario, sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse
alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali
da parte dell'interessato, «idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale» (ancora, sentenza
n. 228 del 2011).
Anche da questo punto di vista, quindi, l'automatismo della
disciplina in discorso, con la mancata previsione di una fase
procedurale che faccia dipendere «la decadenza da pregressa
responsabilità del dirigente, comporta una vera e propria
"discontinuità della gestione"», che, risultando priva di una
motivata giustificazione, si pone in contrasto con il principio del
buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.
(ancora, sentenza n. 224 del 2010).
3.3.- Sulla scorta delle argomentazioni che precedono, deve
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 5,
secondo periodo, della legge reg. Calabria n. 11 del 2004.
Resta assorbita l'ulteriore censura prospettata dal rimettente.
4.- Va, infine, precisato che in situazioni di commissariamento
statale del servizio sanitario regionale - quale quello attualmente
vigente nella Regione Calabria, di cui questa Corte «ha registrato la
straordinaria lunghezza e difficoltà della gestione» (sentenza n.
228 del 2022) - quanto qui affermato, a regime, in ordine
all'illegittimità costituzionale dell'automatismo della decadenza
degli incarichi dei direttori sanitari e amministrativi non
interferisce con la particolare prospettiva in cui, in tali contesti,
viene in causa il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, e in particolare con quanto chiarito nella sentenza
n. 168 del 2021, per cui il potere sostitutivo, «in situazioni
estreme come quella in oggetto, non può essere certo attuato
attraverso il mero avvicendamento del vertice, senza considerare
l'inefficienza dell'intera struttura sulla quale tale vertice è
chiamato a operare in nome dello Stato».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 5,
secondo periodo, della legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n.
11 (Piano Regionale per la Salute 2004/2006).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA