1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 26-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 marzo 1997
N. 9 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 marzo 1997 (della regione Lombardia) Animali - Affidamento di cani randagi - Norme dettate in materia con decreto del Ministro della sanita' - Impugnativa, da parte della regione Lombardia, dell'intero testo dello stesso - Esclusione che esso possa trovare fondamento nei testi normativi (t.u. delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, legge quadro per la prevenzione del randagismo 14 agosto 1991, n. 281, e regolamento di polizia veterinaria approvato con d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320) genericamente richiamati nel preambolo - Previsione di' attivita' da espletarsi dai servizi veterinari delle U.S.L., operanti nell'ambito dell'organizzazione regionale, attivita' che per quanto riguarda il controllo e i trattamenti profilattici sul cane accalappiato rientrano nelle materie della sanita' veterinaria sicuramente compresa tra quelle che con l'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sono state trasferite in blocco alle regioni e non sono percio' suscettibili di venire disciplinate, anche per i limiti espressamente posti in proposito dall'art. 17, comma 1, lett. b) e c), e comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400, da regolamenti ministeriali, quale quello in questione - Imposizione, inoltre, ai servizi veterinari delle US.L., e attraverso essi alle regioni, di compiti (identificazione, registrazione, tatuaggio del cane ecc.) di carattere non sanitario ma meramente amministrativo, di pertinenza, stando anche alle indicazioni della sentenza della Corte costituzionale (n. 123/1992) sul randagismo, dei comuni, con indebito impegno del fondo sanitario delle regioni ed incidenza, quindi, anche sulla loro autonomia finanziaria - Irrazionale eccessiva analiticita', infine, delle prescrizioni del decreto, non rispondente alle esigenze del buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze nn. 49, 204, 391 e 465 del 1991 e 123 e 461 del 1992. (Decreto del Ministro della sanita' del 14 ottobre 1996). (Cost., artt. 3, 97, 117, 118 e 119; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 27; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 1, lett. b) e c), e comma 3). (097C0229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 26-3-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, onorevole dottore Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, e in virtù di deliberazione di autorizzazione a stare
in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in
Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri a seguito e per l'effetto del decreto del
Ministero della Sanità 14 ottobre 1996 (in Gazzetta Ufficiale 23
dicembre 1996, n. 300, serie generale), portante "Norme in materia di
affidamento dei cani randagi".
1. - Il riparto di competenze fra Stato e regione in materia
veterinaria è chiaro.
Anzitutto, l'art. 117 Cost. attribuisce alle regioni potestà
legislativa in materia di assistenza sanitaria.
Conformemente a tale previsione, l'art. 27 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 ha trasferito in blocco la
materia, come organicamente definita nel primo comma, ad inclusione
della "igiene e assistenza veterinaria, ivi compresa la profilassi,
l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali e sulla loro
alimentazione, nonchè sugli alimenti di origine animale" (lett. l).
Nessuna riserva a favore dello Stato nel settore è stata operata
dalla norma a ciò specificamente deputata, e cioè dall'art. 30.
L'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616, poi, ha
incluso tra le funzioni delegate alle regioni "la profilassi delle
malattie infettive e diffusive...... ivi comprese le vaccinazioni
obbligatorie" (lett. a).
La legge 23 dicembre 1978, n. 833 di riforma sanitaria non ha
innovato in nulla il riparto di competenze amministrative tra Stato e
regioni sotto il profilo che qui interessa, se è vero che l'art. 6,
enumerando le competenze trattenute allo Stato, vi include solo, per
quanto qui rileva (lett. u), "la individuazione delle malattie
infettive e diffusive del bestiame, per le quali in tutto il
territorio nazionale sono disposti l'abbattimento e, se del caso, la
distruzione degli animali infetti o sospetti di infezione o di
contaminazione; la determinazione degli interventi obbligatori in
materia di zooprofilassi; le prescrizioni inerenti all'impiego dei
principi attivi....".
Di nessuna rilevanza ai fini della presente impugnazione è poi il
d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, riordinamento del Ministero della
sanità per effetto della delega conferita dalla legge n. 421/1992:
tale testo normativo si limita ad operare la riorganizzazione della
struttura ministeriale cui si intitola, ribadendo che le funzioni
statali residue in materia di sanità pubblica e di sanità pubblica
veterinaria (art. 1, comina 3, lett. d) sono esercitate dal Ministro
della sanità. Esso, insomma, non opera alcuna ridefinizione della
linea di divisione delle sfere funzionali di Stato e regione ma si
limita a prescrivere la concentrazione in capo al Ministro della
sanità delle funzioni già statali.
Nulla ha significativamente innovato, infine, la legge 21 agosto
1991, n. 281, "Legge quadro in materia di animali di affezione e
prevenzione del randagismo". Tale testo normativo, nell'ottica della
promozione della tutela degli animali di affezione e della
prevenzione degli atti di crudeltà, dei maltrattamenti e
dell'abbandono, e più in generale della tutela della salute pubblica
(art. 1), fissa taluni principi organizzativi del trattamento degli
animali di affezione (controllo delle nascite, ricovero dei cani
vaganti, restituzione al proprietario, tatuaggio, soppressione per
comprovata pericolosità, gestione delle colonie per gatti: art. 2),
individua le competenze regionali senza riserve di attribuzioni a
favore dello Stato (art. 3), demandando ai comuni (art. 4) singoli o
associati e alle comunità montane il risanamento dei canili e la
costruzione di rifugi nel rispetto dei criteri stabiliti con legge
regionale.
Come ha chiarito codesta ecc.ma Corte costituzionale (sentenza n.
123 del 1992), tale legge ha dettato norme in materia di "sanità,
ivi compresa l'assistenza e la polizia veterinaria" (punto 2 del
Considerato in diritto), e - nei limiti chiariti nella menzionata
pronuncia - non si è posta in contrasto con la Costituzione, nè ha
smentito il trasferimento di competenze compiuto con il decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1971.
2. - Il decreto ministeriale impugnato muove da richiami, generici
quanto inconferenti, al t.u. delle leggi sanitarie, alla citata legge
n. 281/1991, oltre che al regolamento di polizia veterinaria di cui
al decreto del Presidente della Repubblica n. 320/1954, per dettare
una disciplina affetta da molteplici illegittimità costituzionali
sotto il profilo del rispetto della sfera di competenze regionali.
3. - In primo luogo, l'atto impugnato costituisce esercizio di
potestà regolamentare in settore riservato alla competenza normativa
regionale senza fondamento legislativo (che non può rinvenirsi, in
particolare, nella legge n. 281 del 1991), con violazione degli artt.
117 e 118, oltre che dell'art. 17, primo comma, lett. b) e c) e comma
3 della legge n. 400/1988, come la Corte ha più volte statuito (cfr.
sentenze nn. 49, 204, 391, 485 del 1991 e 401/1992).
Alternativamente, il decreto ministeriale potrebbe qualificarsi come
tentato esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, ma
anche in questa ricostruzione risulterebbe lesivo dell'autonomia
legislativa e amministrativa regionale.
3.1. - Va poi rilevato che il decreto ministeriale impone alle
Aziende U.S.L. regionali numerosi e gravosi compiti di natura non
sanitaria, quali l'osservazione dei cani randagi accalappiati (art.
1, primo comma, lett. a), la loro identificazione, registrazione e
tatuaggio (art. 1, primo comma, lett. b), presumibilmente la loro
collocazione presso i rifugi (art. 1, comma 2), l'affido (da parte di
quelle che sono imprecisamente definite "le strutture di cui ai commi
1 e 2": comma 3), la ricezione di copia di schede predisposte dalle
associazioni affidatarie (art. 2, primo comma, lett. b), la tenuta di
un elenco o registro degli affidi (art. 4, comma 1) e di un registro
delle associazioni protezionistiche riconosciute (art. 1, comma 3).
Tutte queste attribuzioni per un verso non hanno nulla di sanitario,
e quindi comportano l'addossamento al fondo regionale del SSN di
incombenze estranee ad esso, con esborso a carico della regione in
assenza di trasferimenti compensativi; per un altro verso, le norme
del decreto ministeriale inibiscono alla regione di attribuire tali
funzioni ai comuni, che sarebbero ben più idonei a svolgerle.
Va detto, anzi, che l'attribuzione alle regioni di compiti
amministrativi in questa materia cozza con l'ispirazione fondamentale
della legge n. 281 del 1991. Come ha chiarito codesta ecc.ma Corte
costituzionele "la gran parte delle funzioni previste dalla legge ...
sono dalla stessa direttamente attribuite ai comuni e ai servizi
comunali" (punto 5 del Considerato in diritto).
Tale ispirazione, armonica con quanto disposto dell'art. 118, terzo
comma, Cost., viene completamente stravolta del decreto impugnato.
Ciò, se pur ve ne fosse bisogno, è ulteriore dimostrazione
dell'assoluta mancanza di un fondamento legislativo dello stesso, ma
allo stesso tempo chiarisce come l'atto impugnato sia in contrasto
con gli artt. 117, 118 Cost., con riferimento all'assetto di
competenze definito del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977, dalla legge n. 833/1978 e dalla stessa legge n. 281/1991,
nonchè con l'art. 119 Cost., atteso che l'autonomia finanziaria
regionale è violata, da previsioni che (e qui sta il punto che
differenzia la presente fattispecie da quella solo apparentemente
analoga di cui ebbe ad occuparsi cit. sentenza n. 123 del 1992, punto
7 del Considerato in Diritto) addossano alla regione, e non ai
comuni, gravosi compiti amministrativi.
Gli stessi parametri, va sottolineato, sono violati anche sotto il
profilo dell'eccessiva analiticità delle previsioni impugnate. Come
codesta ecc.ma Corte ha ricordato (sentenza n. 123 del 1992, punto 4
del Considerato in diritto) la stessa legge n. 281 del 1991
conteneva, in riferimento al controllo sanitario sugli animali
randagi, essenzialmente norme di principio e non di dettagli. Il
decreto qui impugnato, ispirato a ben diversa "filosofia" normativa,
contrasta, anche per questo profilo, con le indicate norme di
raffronto.
3.2. - Gli stessi compiti indiscutibilmente sanitari assegnati dal
decreto ministeriale alle Aziende USSL sono disciplinati in termini
chiaramente invasivi per la competenza regionale.
Così, il controllo sanitario dei randagi (art. 1, come 1, lett.
a) e i trattamenti profilattici di cui all'art. 2, comma 5, della
legge n. 281/1991 (ibidem) implicano l'applicazione sistematica e
indifferenziate di trattamenti per rabbia, echinococcosi e altre
malattie trasmissibili. L'art. 2, comma 5, della legge n. 281 del
1991, invero, dispone che i trattamenti profilattici ivi previsti
siano effettuati solo prima delle cessione dell'animale a privati o
ad associazioni, laddove il decreto impugnato pretende di imporli
"senza indugio" (art. 1, comma 1. lett. b), e tutti gli animali (art.
1, primo comma, lett. a), e quindi - paradossalmente - anche a quelli
destinati, ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge n. 281 del
1991, alla soppressione eutanasica. Nè può essere dimenticato che
una disciplina lasciate alla autonoma valutazione regionale degli
interessi pubblici di settore avrebbe necessariamente tenuto in
considerazione il fatto che patologie come le echinococcosi sono
virtualmente assenti sul territorio regionale, sicchè sarebbe
bastata l'applicazione dei soli interventi profilattici
effettivamente necessari.
Risultano quindi violati, oltre che ancora gli artt. 117 e 118 con
riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977,
alla legge n. 833/1978 e al decreto legislativo n. 281/1991, gli
artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il profilo delle rezionalità
ed efficacia delle disciplina.
3.3. - Si aggiunge infine che in Lombardia la Giunta regionale
(all. 3) ha da tempo predisposto, e sottoposto all'esame del
Consiglio, un d.d.l. disciplinante proprio i profili ora occupati
indebitamente dal decreto ministeriale impugnato.

P.Q.M.
La regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
la Corte costituzionale voglie dichiarare che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministro della Sanità, disciplinare le modalità di
ricovero, di controllo sanitario, di profilassi e di affidamento dei
cani randagi così come stabilito dal decreto ministeriale Sanità 14
ottobre 1996, e per l'effetto annullare il decreto medesimo.
Milano-Roma, addì 20 febbraio 1997
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
97C0229