1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 630 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 1991
N. 630 Ordinanza emessa il 9 luglio 1991 dal pretore di Torino nel procedimento civile vertente tra Silmo Malinverni Elba ed altri e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Riliquidazione - Determinazione della misura - Computabilita' della retribuzione imponibile eccedente il limite massimo di retribuzione pensionabile prevista - Trattamento riservato ai pensionati posti in quiescenza con decorrenza successiva al 31 dicembre 1980 e al 1º gennaio 1985 - Mancata previsione di detti benefici a favore dei soggetti gia' pensionati a tali date - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni identiche in base al mero elemento temporale - Riferimenti alla sentenza n. 173/1986 e all'ordinanza n. 120/1989. (Legge 23 aprile 1981, n. 155, art. 19; legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, tredicesimo comma; legge 15 aprile 1985, n. 140, art. 9; d.-l. 22 dicembre 1990, n. 409, artt. 1, quarto comma, e 2, convertito in legge 27 febbraio 1991, n. 59). (Cost., art. 3). (091C1106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

IL PRETORE
Ha pronuncito la seguente ordinanza r.g.l. n. 11924/90, promossa
da Silmo Malinverni Elba e altri 435, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Marino Bin e Giovanni Villani, parti ricorrenti, contro
l'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale,
rappresentato e difeso dai dott. proc. Franco Borla e Adele Ollà,
parte convenuta.
Letti gli atti, ascoltati i patroni delle parti, osserva quanto
segue:
1. - I ricorrenti, titolari di pensione I.N.P.S. a carico del
Fondo pensioni lavoatori dipendenti, a far tempo da date comprese tra
il 1976 ed il 1987, sono stati assoggettati alle disposizioni sui
limiti massimi di retribuzione annua pensionabile (c.d. "tetto") via
via succedutesi nel tempo ed operanti all'atto del pensionamento.
E chiedono al pretore:
a) in via principale, di estendere a loro beneficio le
modifiche alla disciplina dei tetti introdotte dall'art. 19 della
legge 23 aprile 1981, n. 155 (che ha elevato il massimale, quale
previsto dall'art. 5, quinto comma, del D.P.R. 27 aprile 1968, n.
488, in L. 12.601.600, a L. 18.500.000, con riferimento alle pensioni
liquidate con decorrenza successiva al 31 dicembre 1980), dall'art.
3, tredicesimo comma, della legge 29 maggio 1982, n. 297 (che dal 1º
gennaio 1983 ha indicizzato il precedente massimale, elevato dal 1º
gennaio 1983 a L. 20.271.000 e dal 1º gennaio 1984 a L. 21.271.000),
dall'art. 9 della legge 15 aprile 1985, n. 140 (che ha elevato il
massimale a L. 32.000.000 dal 1º gennaio 1985).
Il tutto a decorrere dalle rispettive date ivi indicate e con
conseguente rideterminazione della retribuzione media pensionabile e
ricalcolo pensionistico;
b) in via subordinata, di ritenere rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni di legge citate sub a), in riferimento al
principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione,
nella parte in cui non operano anche a beneficio dei già pensionati,
i quali vengono così discriminati rispetto a queli futuri, anche
sotto il profilo del diverso e più svantaggioso collegamento tra
retribuzione e pensione.
Una parte dei ricorrenti, titolari di pensione con decorrenza
iniziale compresa tra il 1976 ed il 1984, beneficia ora delle nuove
disposizioni sui limiti mssimi di retribuzione pensionabile,
introdotti dall'art. 2 del d.P.C.M. 16 dicembre 1989 (in Gazzetta
Ufficiale, n. 299 del 23 dicembre 1989) e recepito dagli artt. 1,
quarto comma, e 2, del decreto-legge 22 dicembre 1990, n. 409,
convertito nella legge 27 febbraio 1991, n. 59.
E chiede al pretore:
c) in via principale, di far decorrere il ricalcolo
pensionistico ivi previsto dalle rispettive date di iniziale
decorrenza della pensione;
d) in via subordinata, di dichiarare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle citate disposizioni di legge, in riferimento al principio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, nella parte in cui fanno
decorrere detto ricalcolo dal periodo successivo al 31 dicembre 1989,
anzichè dall'anno di pensionamento, e fino al 31 dicembre 1990, in
ragione solo del 60%.
In giudizio resiste l'istituto convenuto, il quale ravvisa negli
stessi enunciati normativi invocati dai ricorrenti insormontabili
ostacoli all'accoglimento delle proposte domande di riliquidazione
pensionistica, riferendosi tali enunciati solo ed esclusivamente alle
pensioni liquidate successivamente alle rispettive date ivi contem-
plate.
Quanto poi alle censure di legittimità costituzionale prospettate
in subordine dagli attori, l'istituto chiede che vengano dichiarate
manifestamente infondate. E in proposito richiama la motivazine della
sentenza n. 173/1986 del giudice delle leggi.
Chiarite in tal modo le rispettive e contrapposte posizioni delle
parti, il pretore osserva quanto segue in ordine alle stesse.
2. - Le domande sub a) appaiono infondate.
L'art. 19 della legge n. 155/1981 si riferisce esplicitamente solo
agli assicurati con pensione avente decorrenza successiva al 31
dicembre 1980; talchè non è consentita alcuna riliquidazione a
favore dei già pensionati, neppure con decorrenza del ricalcolo a
partire dal 1º gennaio 1981.
Lo stesso dicasi quanto alle ulteriori norme, che hanno aggiornato
il massimale di retribuzione pensionabile, e cioè all'art. 3,
tredicesimo comma, della legge n. 297/1982 e all'art. 9 della legge
n. 140/1985. Tali disposizioni richiamano invero, esplicitamente,
l'art. 19 della legge n. 155/1981 e, pertanto, pur nell'apparente
diversa formulazione, non possono trovare applicazione ai già
pensionati, attribuendo loro il diritto al ricalcolo del trattamento
dalle date ivi rispettivamente indicate.
3. - La questione prospettata sub b), ancorchè già decisa dalla
Corte (cfr. sent. 7 luglio 1986, n. 173, par. 11, in Foro it., 1986,
I, c. 2095; nonchè ord. 16 marzo 1989 n. 120, in Gazzetta Ufficiale,
serie speciale, 22 marzo 1989 n. 12), merita comunque di essere
riproposta.
La discrezionalità legislativa e le esigenze di modificare con
gradualità la disciplina in oggetto, in vista di un suo definitivo
superamento, certamente non autorizzano la violazione del principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione e cioè di ugual
trattamento a parità di condizioni, non consentendo in tal modo
l'introduzione di discriminazioni irrazionali.
La qual cosa si è appunto verificata con le disposizioni sopra
richiamate, laddove queste hanno introdotto nuovi massimali di
retribuzione pensionabile, in luogo di quelli antecedenti, a lungo
cristallizzati o aggiornati in modo del tutto inadeguato, omettendo
peraltro di estenderne i benefici anche ai già pensionati.
Per avere una esatta dimensione del problema è sufficiente
considerare che il massimale di L. 12.601.600, introdotto nel 1968 e
rimasto in vigore sino al 31 dicembre 1980, corrisponderebbe in base
agli indici I.STAT. a L. 58.532.000 del 1981 e non a L. 18.500.000,
come previsto dall'art. 19 della legge n. 155/1981 (cfr. AA.VV., Il
trattamento di fine rapporto, Padova 1984, p. 161). Inoltre, secondo
il sistema di indicizzazione menzionato nell'art. 3, tredicesimo
comma, della legge n. 297/1982, il massimale dal 1º gennaio 1985
avrebbe dovuto essere pari a L. 22.819.000, se non fosse invece
intervenuta la più favorevole disposizione di cui all'art. 9 della
legge n. 140/1985, che lo ha viceversa elevato a L. 32.000.000 (cfr.
Le nuove leggi civili commentate, 1986, p. 280).
In conseguenza di siffatte disposizioni avviene allora che gli
stessi anni di retribuzione, da prendere in considerazione ai fini
del calcolo della retribuzione media pensionabile, vengano
assoggettati a diverso massimale, a seconda che il calcolo in oggetto
sia effettuato in una data piuttosto che in un'altra.
Talchè "due lavoratori aventi la stessa anzianità contributiva e
lo stesso livello possono trovarsi titolari di pensioni che si
differenziano di circa 6.000.000 di lire per il solo fatto che l'uno
risulti quiescente ventiquattrore prima dell'altro" (così Foro it.,
1986, I, c. 2089). Il che comporta un annullamento del collegamento o
un più svantaggioso collegamento tra retribuzione e pensione, con
conseguente "disparità di trattamento tra i pensionati a seconda
della decorrenza della prestazione" (così Le nuove leggi civili,
cit., p. 280).
4. - Anche la questione sub c), che concerne quelli tra i
ricorrenti la cui pensione decorre da epoca anteriore al 31 dicembre
1984, non pare poter trovare favorevole accoglimento.
La riliquidazione in oggetto decorre invero dal 1º gennaio 1990 o
da epoca successiva, in relazione alla data di presentazione della
domanda da parte dell'assicurato.
Il che sicuramente pone un problema di legittimità
costituzionale, con riferimento all'art. 3 della Costituzione e al
principio di ragionevolezza che da esso può essere desunto.
Per intendere la questione negli esatti termini in cui va
collocata, occorre peraltro introdurre, a questo punto, un doveroso
chiarimento.
5. - Nella concreta esperienza della Corte costituzionale l'art. 3
della Costituzione è in un primo tempo stato inteso ed utilizzato
per introdurre un giudizio essenzialmente ternario e cioè
relazionale; fondato cioè sul rapporto di identita'-similitudine-
diversità tra due o più pesone o cose ed un determinato bene o un
determinato standard di misura.
In questo quadro concettuale sono venuti assumendo un ruolo
fondamentale ed imprescindibile i c.d. tertia comparationis e cioè
le norme o i principi positivi dalla cui (non contestata)
operatività discende, in virtù di altra norma contestata, la
disparità di trattamento.
In ordine a ciò v. Corte costituzionale 30 gennaio 1980, n. 10
(in Giur. cost., 1980, I, p. 87) ove si legge che "le valutazioni di
legittimità costituzionale sul rispetto del principio di eguaglianza
(. . . ) comportanto per definizione che la normativa impugnata venga
posta a raffronto con un'altra o con altre normative (. . .), per
stabilire in tal modo se il legislatore abbia dettato disposizioni
così poco ragionevoli da doversi ritenere costituzionalmente
illegittime".
Per un verso la progressiva e crescente individuazione di sempre
nuovi tertia comparationis, rappresentati anche da principi generali
dell'ordinamento, e, per l'altro, l'approfondimento (sulla scia dei
risultati cui è pervnuta la dottrina tedesca in tema di Gleichheit)
del profilo di "ragionevolezza" delle disposizioni impugnate, hanno
consentito alla Corte, nel periodo più recente, di ammettere alcuni
casi di giudizio ex art. 3 della Costituzione, sciolto peraltro da
considerazioni comparative e cioè consistente in un controllo di
logicità irrelato.
L'indagine imperniata sulla verifica della possibile violazione
del principio di eguaglainza ha così finito, ad. es. "per sfociare
nel sindacato sulla giustificatezza delle norme legislative
impugnate", sindacato che "viene fatto dipendere dalla corrispondenza
delle norme stesse agli scopi perseguiti dal legislatore"; "andando
così (la Corte) alla ricerca delle contraddizioni nelle quali
potrebbe esser caduta la regolamentazione sindacata" (così Giur.
cost., 1984, I, pp. 254-55).
Gli esempi più significativi di questo recente indirizzo sono
costituiti dalle seguenti pronunce:
a) sent. 18 dicembre 1987 n. 560 (cfr. Giur. cost., 1987, I, p.
3534), che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.
21, primo comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Fondo di
garanzia per le vittime della strada) "per la parte in cui non
prevede l'adeguamento dei valori monetari ivi indicati"; e ciò, come
si legge in motivazione, per "la irrazionalità della disposizione
legislativa che non colloca nel flusso temporale la ponderazione dei
valori monetari della prestazione risarcitoria";
b) sent. 11 febbraio 1988 n. 156 (cfr. Giur. cost., 1988, I, p.
525), che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 6,
terzo comma, del decreot-legge 22 dicembre 1981, n. 791, conv. nella
legge 26 febbraio 1982, n. 54 (Opzione per la prosecuzione del
rapporto di lavoro sino al sessantacinquesimo anno di età o sino al
conseguimento dell'anzianità contributiva massima) "nella parte in
cui non dispone che il termine ivi previsto per l'esercizio della
facoltà di opzione. . . non possa comunque scadere prima che siano
trascorsi sei mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge
medesimo"; e ciò in quanto "il legislatore (. . . ) è caduto nella
singolare contraddizione di prevedere ad un tempo che in tal caso
(cioè per chi ha maturato già il diritto a pensione n.d.r.) si
prescinde dalla comunicazione al datore di lavoro e, subito dopo,
che, invece, tale comunicazione deve essere effettuata non oltre la
data in cui i predetti requisiti vengono maturati", contraddizione
che "segnala l'irrazionalità intrinseca della disposizione ora
richiamata";
c) sent. 26 luglio 1988, n. 882, (cfr. Giur. cost., 1988, I, p.
4153), che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
ultimo comma, del decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 832, conv. nella
legge 6 febbraio 1987, n. 15 (Indennità di buonuscita a favore di
conduttore che gestisca un'attività di impresa); e ciò per
"l'interna contraddizione di una mens legis che contemporaneamente
vuole e disvuole l'affermazione di un atto di autonomia privata",
risultando così "violato il principio di ragionevolezza imposto al
legislatore dall'art. 3 della Costituzione";
d) sent. 23 febbraio 1989, n. 55 (cfr. Giur. cost., 1989, I, p.
316), che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 28,
terzo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Divieto di rinnovare
per più di cinue anni i contratti annuali tra Università e lettori
di lingua straniera), nella parte in cui non consente la prosecuzione
del rapporto oltre l'anzidetto limite temporale; apparendo tale
divieto irrazionale sia alla stregua delle finalità dell'art. 28,
sia alla luce delle conseguenze pratiche aberranti da esso determi-
nate" e cioè in contrasto "con il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione";
e) sent. 21 marzo 1989, n. 141 (cfr. Giur. cost., 1989, I, p.
678), che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 29,
terzo comma, della legge 4 febbraio 1952, n. 218 (Pensione spettante
agli iscritti all'assicurazione facoltativa) "nella parte in cui non
prevede un meccanismo di adeguamento dell'importo nominale dei
contributi versati dal giorno della sua entrata in vigore in poi"; e
ciò in quanto "l'omissione oggetto di censura rende la norma stessa
non rispondente al fine medesimo sotto il profilo dell'effettività,
in esso naturalmente implicito".
L'importanza di questo orientamento interpretativo in tema di art.
3 della Costituzione è stata del resto evidenziata dallo stesso
presidente della Corte, nella relazione annuale su "La giustizia
costituzionale nel 1987" (cfr. Giur. cost., 1988, II, p. 180), ove al
par. 3.2 si legge quanto segue:
". . . pur astenendosi naturalmente dal sindacare le scelte
politiche del legislatore, la Corte ha portato il suo esame
sull'intrinseca ragionevolezza della norma, in sè considerata,
allorquando non era prospettabile il confronto con altre
disposizioni: e così, con la sent. n. 560, ha ritenuto irragionevole
il mancato adeguamento dei criteri di determinazione dell'indennizzo
dovuto dal Fondo di solidarietà per le vittime della strada, quando
l'autore dell'illecito sia rimasto ignoto overo risulti non
assicurato".
6. - Ciò posto, torniamo a considerare il caso oggetto di causa.
L'art. 2 del d.P.C.M. 16 dicembre 1989 (Gazzetta Ufficiale n. 299
del 23 dicembre 1989), ora recepito dgli artt. 1, quarto comma, e 2,
del decreto-legge 22 dicembre 1990, n. 409, conv. nella legge 27
febbraio 1991, n. 59, ha introdotto nuovi massimali di retribuzione
pensionabile, in sostituzione dei precedenti, ritenuti iniqui e
inadeguati; e li ha innalzati, rispetto a quelli vigenti all'epoca,
in modo decisamente considerevole.
In pari tempo ha previsto un sistema di riliquidazione dei
trattamenti pensionistici, a favore dei pensionati sottoposti alla
precedente disciplina dei tetti. Senonchè ha limitato temporalmente
la corresonsaione degli arretrati solo al periodo successivo al 31
dicembre 1989 e inizialmente, e cioè fino al 31 dicembre 1990, in
ragione solo del 60% del dovuto.
In tal modo la legge ha messo capo ad una disciplina normativa
contrassegnata internamente da elementi assai evidenti di
irrazionalità, irrispettosi come tali del canone ex art. 3 della
Costituzione, come sopra precisato.
Da un lato riconosce infatti iniquità dei vecchi tetti e
inadeguatezza del loro aggiornamento; dall'altro fa decorrere la
liquidazione degli arretrati da data sensibilmente posteriore a
quella in cui tale iniquità risulta riconosciuta. Crea in tal modo
un divario tra il momento in cui per il pensionato si è consumato il
danno e il momento in cui si provvede ora alla riparazione della
perdita subita.
Il nuovo sistema comporta inoltre nuove sperequazioni nell'ambito
della fascia di pensionati che sono divenuti tali nell'arco temporale
in cui era operante la vecchia disciplina dei tetti, ora aggiornata.
È indubbio infatti che le maggiori perdite, come del resto
attestato dalla c.t.u. contabile in atti, sono state subite dai
titolari di trattamento pensionistico con decorenza iniziale più
remota nel tempo. Questi, peraltro, anzichè essere magiormente
ristorati, in quanto più estesi furono il sacrificio imposto e la
perdita subita, sono viceversa risarciti in modo proporzionalmente
minore e decrescente ispetto all'entità del danno loro derivato.
Il che appare contraddittorio con lo scopo perseguito dalla norma
in oggetto, scopo che in tal modo viene in buona sostanza vanificato.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge 23 aprile 1981,
n. 155, dell'art. 3, tredicesimo colonnino, della legge 29 maggio
1982, n. 297, dell'art. 9 della legge 15 aprile 1985, n. 140, in
riferimento al principio di eguaglainza sancito dall'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui non operano anche a beneficio dei
già pensionati, i quali vengono così discriminati rispetto a quelli
futuri, anche sotto il profilo del diverso e più svantaggioso
collegamento tra retribuzione e pensione; degli artt. 1, quarto
comma, e 2 del decreto-legge 22 dicembre 1990, n. 409, convertito
nella legge 27 febbraio 1991, n. 59, in riferimento al principio di
rfgionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, nella parte in
cui fanno decorrere il ricalcolo pensionistico, correlato ai nuovi
limiti massimi di retribuzione pensionabile indicati nell'art. 2 del
d.P.C.M. 16 dicembre 1989 (Gazzetta Ufficiale n. 299 del 23 dicembre
1989), da periodo successivo al 31 dicembre 1989 anzichè dall'anno
di pensionamento e, fino a tutto il 31 dicembre 1990, in ragione solo
del 60%;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Torino, addì 9 luglio 1991
Il pretore: CIOCCHETTI

91C1106