1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 22-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 364 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 1994
N. 364 Ordinanza emessa il 24 gennaio 1994 dal pretore di Aosta nel procedimento penale a carico di Pareglio Eraldo ed altro Mafia - Misure antimafia - Opere commissionate dalla p.a. - Subappalto senza la prescritta autorizzazione - Sanzioni penali - Previsione nei riguardi dell'appaltatore di un'ammenda stabilita nella misura di un terzo del valore complessivo delle opere appaltate e, nei riguardi del subappaltatore, nella misura di un terzo del valore delle opere ricevute in subappalto - Eccessiva severita' della sanzione nei confronti dell'appaltatore - Ingiustificata disparita' di trattamento data la (ritenuta) omogeneita' delle condotte, con incidenza sul principio della legalita' della pena e della funzione rieducativa della stessa. (Legge 13 settembre 1982, n. 646, art. 21 modificato dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726 e dalla legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 8). (Cost., artt. 3, 25 e 27). (094C0689) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 22-6-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, dandone lettura nel pubblico
dibattimento, nel processo iscritto al n. 151/93 r.g. e n. 291/92
n.r. contro Pareglio Eraldo, nato ad Acqui Terme il 3 agosto 1927, e
Cuneaz Napoleone, nato ad Aosta il 23 giugno 1940, entrambi imputati
del reato p.e.p. dall'art. 21, legge 13 settembre 1982, n. 646
perchè, Pareglio in qualità di presidente legale rappresentante
della Edilpro S.c.a.r.l. con sede in Tortona, esercente attività
edile; Cuneaz in qualità di socio accomandatario di Monte Bianco
Spurghi S.a.s. con sede in Gressan (Aosta), fraz. Rema, esercente
attività di autotrasporti e pulizie industriali; rispettivamente
subappaltavano e ricevevano in subappalto o a cottimo, anche di
fatto, in tutto o in parte, senza l'autorizzazione dell'autorità
competente le opere in costruzione, nel cantiere di Gignod, relative
ad una variante nella realizzazione di un tratto della s.s. 27
Aosta-Gran San Bernardo, oggetto di affidamento da parte
dell'A.N.A.S., ente committente, mediante licitazione privata; ed in
particolare, rispettivamente subappaltavano e ricevevano in
subappalto o a cottimo lavori di movimentazione-terra, asporto e
deposito per l'importo di L. 65.000.000. Fatto commesso in Gignod
(Aosta), nell'agosto 1991.
F A T T O
Il 17 marzo 1988, l'impresa Edilpro S.c.a.r.l. (all'epoca Edilvie
S.p.a.), con sede in Tortona, stipulò con l'A.N.A.S. un contratto di
appalto avente ad oggetto "lavori di costruzione della variante alla
strada statale n. 27 del Gran San Bernardo, nel comune di Gignod tra
i km 6 + 175 e 7 + 783".
L'importo dei lavori venne stabilito in L. 17.809.542.400, con
divieto espresso di subappalto, fatta salva la possibilità per
l'aggiudicatario di ricorrere liberamente a forniture di materiali e
di manufatti ed impianti idrici, sanitari e simili.
Il 6 febbraio 1992, nel corso di un controllo disposto in seguito
alla denuncia di un dipendente, l'ispettorato del lavoro di Aosta (v.
esame teste Ponticiello) rilevò, sulla base di numerose fatture, che
l'impresa Monte Bianco Spurghi di Cuneaz Napoleone aveva effettuato
dei lavori presso il cantiere della società Edilpro sul raccordo
autostradale del Gran San Bernardo.
In particolare, risultava che erano stati eseguiti trasporti e
movimenti di terra per un importo complessivo di L. 65.000.000.
L'affidamento di tali opere non emergeva da alcun atto formale,
nè risultava rilasciata alla Edilpro alcuna autorizzazione da parte
dell'ente appaltante, così come previsto dal contratto e imposto
dalla legge.
Da qui, la citazione a giudizio del Pareglio e del Cuneaz,
imputati, rispettivamente come subappaltante e subappaltatore, ai
sensi dell'art. 21, legge 13 settembre 1982, n. 646.
Nel corso del processo, si è, poi, accertato che, effettivamente,
per un periodo di circa quattro mesi tra l'agosto e il novembre del
1991 la Monte Bianco Spurghi aveva svolto attività di trasporto
materiali e movimento terra all'interno del cantiere aperto dalla
Edilpro per l'esecuzione dell'opera appaltata dall'A.N.A.S. Questi
lavori, finalizzati alla costruzione di un muro di contenimento,
vennero eseguiti da alcuni dipendenti della Monte Bianco Spurghi
sotto la direzione del Cuneaz, il quale ha ammesso di essersi
quotidianamente recato in loco per seguirne l'andamento.
Pacifico è, infine, che l'esecuzione di queste prestazioni non
era stata autorizzata.
Chiusa l'istruttoria dibattimentale, il p.m. ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale della norma incriminatrice,
con riferimento alla posizione del Pareglio, perchè in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, sottolineando l'irrazionalità e
l'irragionevolezza del criterio previsto per la commisurazione della
pena pecuniaria da infliggere all'appaltatore in caso di condanna.
D I R I T T O
La questione di costituzionalità dell'art. 21 della legge 13
settembre 1982, n. 646, è rilevante e non manifestamente infondata,
nella parte in cui la stessa norma prevede che venga punito con
l'ammenda pari a un terzo del valore dell'opera ricevuta in appalto,
chiunque, avendo in appalto opere riguardanti la pubblica
amministrazione, concede anche di fatto in subappalto o a cottimo, in
tutto o in parte, le opere stesse, senza l'autorizzazione
dell'autorità competente, per contrasto con gli artt. 25, secondo
comma, 3 e 27, terzo comma, della Costituzione.
Quanto alla rilevanza ai fini della decisione, si evidenzia che
gli elementi acquisiti nel corso del processo portano a ritenere
provata la responsabilità penale di entrambi gli imputati in ordine
al reato loro ascritto e, conseguentemente, impongono l'applicazione
della pena pecunaria nelle misure previste dalla norma
incriminatrice.
Quanto alla fondatezza, il pretore non ignora che già in due
occasioni la stessa norma è stata sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale e che, in entrambi i casi, la questione è stata
dichiarata infondata (sentenze nn. 281 del 23 luglio 1987 e 1023 del
9 novembre 1988).
Ciò nondimeno, ritiene di doverla riproporre, sia perchè
appaiono sussistere alcuni profili di legittimità sui quali la Corte
non è stata chiamata a pronunciarsi, sia perchè da allora sono
significativamente mutati il dato normativo e - seppure in via
interpretativa - il quadro costituzionale di riferimento.
Per quanto attiene alla prima delle due decisioni, si deve
sottolineare che in tale occasione la Corte era stata chiamata a
valutare il contrasto tra il testo originario dell'art. 21 della
legge n. 646/1982 e il principio costituzionale di eguaglianza, nella
parte in cui la norma incriminatrice assoggettava a indentica pena
pecunaria, commisurata al valore dell'opera commissionata dalla p.a.,
sia l'appaltatore che il subappaltatore.
In particolare, i remittenti (pret. Foggia, 27 marzo 1984 in
Gazzetta Ufficiale n. 335 del 5 dicembre 1984, pret. Maglie 23
gennaio 1986 in Gazzetta Ufficiale n. 37 del 30 luglio 1986, pret.
Malè 16 aprile 1986 in Gazzetta Ufficiale n. 52 del 5 novembre 1986,
pret. Cles 24 ottobre 1986 in Gazzetta Ufficiale n. 12 del 12 marzo
1987) avevano ritenuto di dubbia legittimità costituzionale il
trattamento sanzionatorio previsto per quest'ultimo soggetto,
prospettando, quindi, una questione diversa da quella che si intende
sollevare in questa sede e, comunque, superata dalla evoluzione
legislativa. La norma è stata, infatti, novellata dall'art. 8 della
legge 19 marzo 1990, n. 55, che ha inciso proprio sull'equiparazione
sanzionatoria censurata all'epoca dai giudici di merito, prevedendo a
carico del subappaltatore una pena pecuniaria proporzionale al valore
delle opere subappaltate.
Per quanto riguarda, poi, la seconda pronuncia, con questa venne
dichiarata infondata la questione di legittimità della norma de qua,
sollevata (pret. Poggibonsi, 9 dicembre 1987 in Gazzetta Ufficiale n.
11 del 16 marzo 1988) con riferimento all'art. 27, terzo comma, della
Costituzione.
In quel frangente, prima ancora di confutare il merito delle
considerazioni svolte dal pretore, il quale aveva lamentato
l'illegittimità dell'art. 21 della legge n. 646/1982 nella parte in
cui non consentiva la concessione della sospensione condizionale
della pena dei casi di maggiore gravità, la Corte negò la
riconducibilità della questione al principio costituzionale che si
assumeva violato. In linea con il proprio orientamento consolidato,
ribadì, infatti, che il principio di finalismo rieducativo
riguardava l'esecuzione della pena e non, come nel caso prospettato,
la sua applicazione da parte del giudice del dibattimento.
Il superamento di questa posizione interpretativa, cristallizzato
nella nota sentenza n. 313/1990, lascia quindi spazio per la
riproposizione della questione di legittimità per contrasto con
l'art. 27, terzo comma, della Costituzione, seppure con motivazioni
diverse da quelle prospettate in quella sede dal pretore di
Poggibonsi.
1. - Ciò premesso, ritiene questo pretore che l'art. 21 della
legge n. 646/1982 contrasti con il principio di legalità delle pene
di cui all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, nella parte in
cui prevede a carico dell'appaltatore una pena pecuniaria
proporzionale non ragguagliata alla gravità della condotta
incriminata.
Sotto questo profilo, si deve, in primo luogo, osservare che, come
fatto palese dal tenore letterale della norma, il comportamento
dell'appaltatore considerato penalmente rilevante consiste nella
concessione in subappalto di opere affidate da un ente pubblico senza
aver ottenuto preventivamente il rilascio della prescritta
autorizzazione.
In tale condotta, viene, infatti, individuato il pericolo che le
risorse collettive, destinate alla realizzazione di opere pubbliche,
vadano ad arricchire la criminalità organizzata per mezzo di imprese
subappaltatrici non sottoposte ai controlli previsti dalla legge.
Se ciò è vero, e non sembra dubitabile, deve ritenersi che
l'appaltatore commetta un fatto più o meno grave a seconda del
maggiore o minore valore delle opere subappaltate e,
conseguentemente, della maggiore o minore quantità di denaro
pubblico che viene trasferito senza garanzia di controllo sul
destinatario.
Una volta accertata la sussistenza del reato, la norma non
consente, però, l'applicazione di una sanzione pecuniaria
proporzionata alla gravità della condotta.
Infatti, per un verso, il giudice si trova nell'impossibilità di
graduare la sanzione secondo i consueti canoni discrezionali, essendo
questa determinata mediante un criterio proporzionale; per altro
verso, la quantificazione della pena è ancorata a un dato (il valore
dell'opera appaltata) completamente estraneo alla condotta
incriminata e, pertanto, assolutamente inutilizzabile come parametro
oggettivo per la determinazione della sua gravità.
Più volte, in passato, si è dubitato della legittimità
costituzionale delle pene pecuniarie proporzionali, legittimità
costantemente affermata dalla Corte che ha rigettato le questioni di
volta in volta sollevate.
In questa sede, appare, pertinente un richiamo al fondamento di
quelle decisioni.
Così, nella sentenza 12 marzo 1962, n. 15 (questione
d'incostituzionalità dell'art. 14, primo comma, del decreto
legislativo 5 agosto 1947, nella parte in cui commina l'ammenda pari
al quintuplo del valore degli animali uccisi o feriti, calcolati in
base al prezzo della selvaggina viva e comunque non inferiore a lire
diecimila, in relazione all'art. 25, secondo comma, della
Costituzione), si afferma che "non deve ritenersi illegittima la
norma denunziata che prevede una pena pecuniaria commisurata al
valore del bene che è oggetto della tutela penale e quindi
all'ammontare del danno arrecato".
Nella decisione dell'8 luglio 1971, n. 167 (Gazzetta Ufficiale 14
luglio 1971, n. 167, questione di costituzionalità dell'art. 1 della
legge 3 gennaio 1951, n. 27, il quale commina una pena proporzionale
alla quantità di tabacco oggetto del contrabbando senza fissare
alcun limite massimo e dell'art. 27 del c.p. nella parte in cui
stabilisce che le pene pecuniarie proporzionali non hanno limite
massimo, per contrasto con l'art. 27 della Costituzione) si ribadisce
che "questa Corte ha riconosciuto che la pena pecuniaria commisurata
al valore del bene oggetto della tutela penale vuole rapportare la
sanzione alla gravità del reato". Più recentemente, la Corte si è
più pronunciata sulla pretesa illegittimità dell'art. 13, primo
comma, della legge 2 luglio 1957, n. 474, norma che sanzione
l'esercente di un deposito di oli minerali non denunciati, con la
multa dal doppio al decuplo dell'imposta relativa ai prodotti trovati
nel deposito stesso, concludendo sempre per la manifesta infondatezza
della questione. In particolare, con riferimento al caso in esame,
appaiono significative le affermazioni contenute nella ordinanza n.
200 del 27 aprile 1993 (Gazzetta Ufficiale n. 19 del 5 maggio 1993),
in cui si legge: "per quanto concerne il parametro della legalità
della pena, detto principio risulta rispettato attraverso la
predeterminazione normativa del rapporto tra entità della violazione
(e quindi del danno arrecato) e pena pecuniaria".
In altre parole, la previsione di pene pecuniari proporzionali non
contrasta con il dettato costituzionale solo se venga assicurata una
stretta correlazione tra gravità della condotta, quantificata
attraverso un parametro oggettivo (es. entità del tributo evaso), ed
entità della pena, determinata attraverso un coefficiente aritmetico
moltiplicatore o divisore del danno accertato.
Diversamente, se il primo dato di riferimento viene individuato al
di fuori della condotta o dell'oggetto, il criterio proporzionale non
garantisce l'aderenza della pena al fatto e rende ingiustificata e
irrazionale l'esclusione dell'intervento del giudice nella
quantificazione della sanzione.
Una significativa riprova di ciò si ottiene, ad avviso del
pretore, analizzando il regime sanzionatorio di cui all'art. 21 della
legge n. 646/1982.
A seguito della novella del 1990, nessun dubbio può sussistere
sulla legittimità costituzionale della pena pecuniaria prevista per
il subappaltatore, pena commisurata ad un terzo del valore dell'opera
ricevuta in subappalto: dal momento che, per questo soggetto, il
reato è più o meno grave a seconda del valore dei lavori
illegittimamente ricevuti in subappalto, l'applicazione del
coefficiente di un terzo consente sempre di proporzionare la pena al
fatto e di sanzionare, così, diversamente, condotte di differente
gravità (chi riceve in subappalto lavori per L. 60.000.000 pagherà
un'ammenda di L. 20.000.000, chi ne riceve per L. 90.000.000,
pagherà L. 30.000.000, e così via).
Non altrettanto si può dire con riguardo all'appaltatore, per il
quale la pena pecuniaria non muta in corrispondenza della gravità
della condotta, ma in relazione al valore dell'opera ricevuta
legittimamente in appalto.
Nel caso di specie, come detto in narrativa, si è accertato che
l'imputato Pareglio ha ricevuto in appalto lavori per L.
17.809.542.400 e ne ha subappaltato senza autorizzazione per L.
65.000.000. L'applicazione della norma incriminatrice, a fronte di
questa condotta, comporterebbe la sua condanna al pagamento di L.
5.936.514.135 di ammenda. Se, per ipotesi, lo stesso imputato avesse
subappaltato l'intera opera commissionata dall'A.N.A.S., per il
valore sopra indicato di oltre diciassette miliardi di lire, la pena
dell'ammenda irrogabile sarebbe stata esattamente la stessa.
In definitiva, ad avviso di questo giudice, risulta violato il
principio di cui all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, per
essere sanzionato il fatto con pena pecuniaria proporzionale non
ragguagliata al concreto disvalore della condotta posta in essere dal
soggetto.
2. - Nè si può trascurare l'evidente disparità di trattamento
riconducibile all'applicazione del criterio sopra indicato, con
conseguente violazione dell'art. 3 della Carta costituzionale,
assoggettandosi a indentica pena condotte di diversa gravità.
Per quanto riguarda questo aspetto, si deve sottolineare che, in
considerazione del rilevante valore economico degli appalti di opere
pubbliche, l'afflittività della sanzione è prevalentemente rimessa
proprio alla pena pecuniaria, che nella maggioranza dei casi, anche
applicando le possibili attenuanti e diminuenti (artt. 62- bis e 133-
bis del c.p.), preclude la concessione dei benefici di legge, pur se
congiunta a pena detentiva contenuta nel minimo dei minimi. Di ciò,
è sembrato consapevole lo stesso legislatore che, nel momento in cui
si è deciso a intervenire per rendere più mite il trattamento
sanzionatorio previsto per il subappaltatore, ha inciso proprio
sull'entità della pena pecuniaria, lasciando immutata la pena
detentiva. L'ingiustificata equiparazione ai fini sanzionatori di
condotte di diversa gravità, appare quindi in contrasto con il
principio di eguaglianza, anche se è comunque rimessa al giudice la
possibilità di graduare diversamente la pena detentiva.
In ogni caso, appare irragionevole e irrazionale la sproporzione
tra la sanzione pecuniaria prevista per l'appaltatore e quella
irrogabile al subappaltatore. Se, infatti, di fronte a posizioni
differenti, spetta alla discrezionalità del legislatore
l'individuazione del diverso regime applicabile, tale
discrezionalità deve essere esercitata secondo un criterio di
ragionevolezza, che appare violato dalla norma in esame.
Come già detto, questa porterebbe a condannare uno degli odierni
imputati alla pena di L. 5.936.514.135 e l'altro, il subappaltatore,
cioè il soggetto che in altra occasione (Corte costituzionale n.
281/1987) venne ritenuto il soggetto più pericoloso, il principale
destinatario della normativa antimafia, a sole L. 22.000.000 di
ammenda.
3. - Infine, la questione di legittimità va sollevata anche per
contrasto dell'art. 21 della legge n. 646/1982 con il principio del
finalismo rieducativo della pena ex artt. 27, terzo comma, della
Costituzione, come interpretato dalla Corte nella sentenza n.
313/1990, e 132, 133 del c.p., costituzionalizzati come da sentenza
n. 50/1980.
Ritiene, infatti, il pretore che la norma, non consentendo un
intervento del giudice nella commisurazione della pena e non
prevedendo un meccanismo che permetta di adattare automaticamente la
sanzione prevista per l'appaltatore al fatto, comporti l'applicazione
di pene pecuniarie sproporzionate rispetto all'offesa e, quindi "non
calibrate alle necessità rieducative del soggetto".

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge 13 settembre
1982, n. 646, come modificato dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726 e
dalla legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 8, nella parte in cui punisce
chiunque avendo in appalto opere riguardanti la pubblica
amministrazione, concede anche di fatto in subappalto o a cottimo, in
tutto o in parte, le opere stesse, con l'ammenda pari a un terzo del
valore complessivo dell'opera ricevuta in appalto, per contrasto con
gli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, terzo comma, della
Costituzione;
Sospende il presente giudizio e manda alla cancelleria per la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la notifica della
presente ordinanza, letta in pubblico dibattimento, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e la comunicazione al Presidente del Senato
della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.
Aosta, addì 24 gennaio 1994
Il pretore: CLIVIO

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