1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 336 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 1990- 10 maggio 1991
N. 336 Ordinanza emessa il 29 giugno 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 maggio 1991) dal tribunale di Roma sul ricorso proposto da I.A.C.P. contro Chiara Teresa Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Sfratto per morosita' - Previsione di un termine (venti giorni) trascorso il quale, in caso di inadempienza, si procede allo sfratto - Ingiustificata disparita' di trattamento fra gli inquilini di alloggi di edilizia pubblica e quelli di edilizia privata, ai quali, in caso di inadempienza, puo' essere concesso, ai sensi dell'art. 56 della legge n. 392/1978, un ulteriore termine per il rilascio - Ingiustificata disparita' di trattamento fra inquilini della stessa categoria, in quanto la previsione di un termine di grazia identico pregiudica gli inquilini meno abbienti dovendo essere calibrato in relazione alla situazione economico-familiare del debitore - Asserita brevita' dei termini previsti per proporre opposizione attesa la necessita' di fare ricorso all'ausilio di un difensore con incidenza sul diritto di difesa - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155, 217 e 404 del 1988 e 558/1989. (R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, art. 32). (Cost., artt. 3 e 24). (091C0621) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-1991)

IL TRIBUNALE
Il presidente della quarta sez. civ. del tribunale di Roma, dott.
Fortunato Lazzaro, delegato (con decreto del presidente del tribunale
del 30 maggio 1990) per l'esame e la pronuncia del relativo
provvedimento sulla richiesta di decreto ingiuntivo, avanzata
dall'I.A.C.P. della provincia di Roma, nei confronti di Chiara
Teresa, sulla base dell'art. 32 del r.d. 28 aprile 1938, n. 1165;
O S S E R V A
1. - La richiamata norma prevede che, nell'ipotesi di mancato
pagamento di rate di fitto, gli istituti per le case popolari possono
"richiedere lo sfratto dell'inquilino moroso con ricorso al
conciliatore, al pretore o al presidente del tribunale,
rispettivamente competenti, a norma del codice di procedura civile, a
conoscere dell'azione per pagamento e sfratto". Il giudice adito, con
decreto in calce al ricorso (sorretto da una dichiarazione del
presidente dell'istituto che attesti la morosità dell'inquilino e
che deve, appunto, essere unita al ricorso), ingiunge al debitore di
pagare entro il termine di dieci giorni dalla notificazione,
trascorso il quale, in caso di inadempienza, si procede allo sfratto.
Il debitore può proporre opposizione, senza che ciò, tuttavia,
sospenda l'esecuzione, potendo la sospensione essere disposta dal
giudice che ha pronunciato il provvedimento "in casi gravi".
2. - La Corte costituzionale - al vaglio della quale la
legittimità della richiamata norma è stata a suo tempo sottoposta -
ne ha escluso il contrasto con l'art. 3 della Costituzione sulla base
di una reputata non idendità, per diversità di obiettivi
perseguiti, tra locatore-privato (che deve azionare lo speciale
procedimento per convalida di sfratto) e locatore-ente pubblico (che
può valersi anche nel procedimento in discorso), in relazione al
fine caratterizzante l'attività di quest'ultimo, quello cioè di
costruire alloggi economici da porre a disposizione dei cittadini
meno abbienti: da ciò la conclusione che una diversa disciplina
dello sfratto per morosità appariva "obiettivamente possibile e
razionalmente giustificabile" (Corte costituzionale 22 dicembre 1969,
n. 159; ord. 17 febbraio 1972, n. 26).
2- a - La Corte, tuttavia, considerava che nella particolare
situazione i termini assegnati dalla norma denunciata per l'eventuale
opposizione e per la sanatoria erano così ristretti da rendere
difficile la possibilità per il debitore di approntare un'utile
difesa, soprattutto considerando sia le modeste possibilità
economiche dei destinatari del provvedimento (e della conseguente,
presumibile necessità di ricorrere all'istituto del gratuito
patrocinio), si l'estrema gravità della conseguenza - derivante
dall'inutile decorso del termine e non evitabile altrimenti, non
essendo prevista l'opposizione tardiva - della perdita
dell'abitazione.
Il giudice delle leggi dichiarava, quindi, l'illegittimità
costituzionale della norma, limitativamente a quelle parti in cui,
per l'opposizione e per l'adeguamento, fissava termini inadeguati in
luogo di quelli stabiliti dall'art. 641 del c.p.c. (e cioè di venti
giorni) per il comune procedimento d'ingiunzione (Corte
costituzionale 22 dicembre 1969, n. 159).
3. - Reputa questo presidente di dovere sottoporre, d'ufficio,
nuovamente al vaglio della Corte costituzionale la norma de qua,
tenuto conto che la nuova conformazione del "termine di grazia" ed il
coinvolgimento in tale istituto anche degli alloggi di edilizia
pubblica comportino, piuttosto che una sua abrogazione per
incompatibilità ( ex art. 84 della legge 27 luglio 1978, n. 392),
una diminuita tutela giurisdizionale, in relazione ai nuovi
meccanismi, degli inquilini di alloggi di edilizia pubblica dinanzi
all'altrui pretesa di risoluzione del contratto per morosita': e,
quindi, il sospetto della violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
3- a. - L'art. 32 del quale si discorre, pur con le sue peculiari
caratteristiche, si è mosso, sino alla legge n. 392/1978, in
sintonia con i meccanismi della sanatoria della morosità operanti
nell'ordinamento. In realtà, in un quadro unitario e conseguente
delle tipologie rituali (sintomatica, in tal senso, è la norma che
pretende l'attestazione, al momento dell'emissione del provvedimento
di sfratto, della persistenza della morosità, da parte del locatore-
ente pubblico, analogamente a quanto avviene in sede di convalida di
sfratto, ex art. 663, ultimo comma, del c.p.c.), può rilevarsi che
l'art. 37 della legge 23 maggio 1950, n. 253 (ribadito dall'art. 4,
sesto comma, della legge 26 novembre 1969, n. 833) stabiliva che "nel
provvedimento che disponeva il rilascio" per morosità, poteva essere
concesso un "termine di grazia", non inferiore a venti giorni e non
superiore a sessanta, per il pagamento delle pigioni scadute, con
perdita di efficacia di esso qualora il conduttore avesse provveduto
alla sanatoria.
Il sistema dell'art. 32 del r.d. n. 1165/1938 poteva allora essere
riguardato correttamente come una sorta di termine di grazia ante
litteram, disegnato proprio per meglio tutelare la posizione
dell'inquilino di edilizia pubblica che, dinanzi ad un provvedimento
di sfratto, comportante la perdita dell'alloggio, avrebbe potuto
adempiere tardivamente e salvare così il rapporto locatizio.
Il provvedimento era quindi sottoposto alla condizione risolutiva
del pagamento effettuato entro il termine stabilito dalla legge, in
maniera esattamente eguale a quanto avveniva con riguardo al termine
concesso dal giudice nel provvedimento di convalida.
Nel ricondurre poi il termine per l'opposizione (previsto in dieci
giorni) a quello di cui all'art. 641 del c.p.c. (e cioè di venti
giorni: che sarà ripreso, sia pure come "minimo", dalla legge n.
253/1950) la Corte costituzionale eliminava una smagliatura che, pur
nella diversità di situazioni, si poneva come discriminatoria e
limitativa del diritto di difesa dell'inquilino meno abbiente, con
rottura del riscontrato complessivo equilibrio dei meccanismi,
ancorchè differenziati.
4. - Una maggior tutela del diritto all'abitazione - al quale è
stata riconosciuta valenza e dignità costituzionale: cfr. Corte
costituzionale 25 febbraio 1988, n. 217 e 7 aprile 1988, n. 404 -
impregna pure i meccanismi rituali della legge n. 392/1978, nei quali
sono coinvolte anche le locazioni di alloggi di edilizia pubblica,
convenzionata e sovvenzionata (art. 26), nei riguardi delle quali è
stata esclusa l'applicabilità della disciplina sostanziale (capo I
del titolo I della legge), ma non quella processuale del capo III
della legge medesima, nel quale è collocato l'istituto della
sanatoria, sia nella forma banco judicis che in quella del "termine
di grazia".
Per altro verso, l'unicità del disegno locatizio è stata ancora
una volta evidenziata dalla Corte costituzionale quando, pur
nell'autonomia delle discipline, ha reputato illegittima la
disposizione del richiamato art. 26 nella parte in cui non prevede
che il canone degli immobili soggetti alla disciplina dell'edilizia
convenzionata non deve comunque superare quello che risulterebbe
dall'applicazione del capo primo del titolo primo della legge
dell'equo canone (Corte costituzionale 11 febbraio 1988, n 155): la
Corte quindi ha tracciato una linea maestra indicando, quale criterio
informatore, che le locazioni efferenti a quel tito di edilizia
devono avere un trattamento comunque non peggiore rispetto a quello
riservato ai rapporti disciplinati dalla legge n. 392/1978.
Il che - è da credere - anche con riguardo ai risvolti
processuali.
5. - In siffatto "mutato quadro di riferimento rapportato anche
all'assetto sostanziale delle locazioni, ben diverso da quello
esistente" anteriormente (così Corte costituzionale 12 dicembre
1989, n. 558), va osservato che le novità della legge n. 392/1978,
con riguardo al tema che ci occupa; possono così indicarsi:
5- a. - Ai fini di una più pregnante tutela del conduttore,
evitandosi che il mancato adempimento nel termine di grazia portasse
automaticamente allo "sfratto", si è conferito alla sanatoria un
indubbio contenuto sostanziale (come la dottrina ha evidenziato)
facendola operare ex ante rispetto alla pronuncia sulla domanda di
"sfratto" proposta dal locatore: mal si giustifica, nella
razionalità del sistema che ha operato, per situazioni eguali, una
scelta ben precisa, il permanere di un meccanismo - qual'è quello
dell'art. 32 in esame - in cui resta ferma quella sorta di "spada di
Damocle" costituita dalla avvenuta emissione di un provvedimento di
sfratto esecutivo.
5- b. - La sanatoria opera non più sulla base del canone preteso
bensì di quello dovuto (art. 55 della legge n. 392/1978): prima di
pagare, cioè, il conduttore può far valere le proprie ragioni con
riguardo al quantum dell'avversa domanda (basti pensare all'eccezione
di prescrizione), corrispondendo però - nel contempo - il dovuto e
restando affidata al prosieguo del giudizio la soluzione circa la
fondatezza o meno della pretesa del locatore.
Il conduttore, inoltre, può sanare banco judicis (o chiedere il
relativo termine di grazia per farlo) opponendosi tuttavia
all'intimazione (cfr. Cass. 22 maggio 1982, n. 3132; 21 agosto 1985,
n. 4474): il che gli consente di "salvare" comunque (anche cioè se
la sua opposizione si rivelerà infondata) il rapporto locatizio e,
nel contempo, tutelare il proprio diritto.
L'art. 32 - del quale si chiede la verifica di legittimità
costituzionale - postula, invece, una sorta di indiscutibilità della
morosità dichiarata dal locatore e, quindi, l'obbligo del conduttore
di versare tutta la somma pretesa ex adverso onde evitare lo sfratto
(restando impregiudicata - ma anche questo è un settore da indagare
- la possibilità di agire, opponendosi al decreto, per ottenere la
restituzione di quanto non dovuto).
5- c. - Il termine di grazia per così dire "ordinario" consente
di calibrare il periodo entro il quale sanare la morosità in
relazione alle condizioni del conduttore: lo stabilire l'art. 32 un
termine fisso, invece, pone sullo stesso livello tutti i conduttori,
prescindendo quindi dall'importo del dovuto, dalle loro condizioni
economiche, dalla precarietà della situazione, ecc.
5- d. - La considerazione del significato del bene "casa"
soprattutto per il conduttore economicamente più debole (il quale
difficilmente riuscirà e reperirne altra in tempi brevi), sorregge
l'art. 56 della legge n. 392/1978 in forza del quale, pur non sanata
la morosità nel termine fissato dal giudice, può essere concesso un
ulteriore termine per lo "sfratto" sino a sessanta giorni.
Il meno abbiente conduttore di edilizia pubblica potrebbe, invece,
sulla base della norma impugnativa, essere passibile di immediata
esecuzione.
5- e. - Il conduttore, nel procedimento per convalida di sfratto,
può far valere le proprie regioni comparendo personalmente e,
quindi, senza aggravio di spese. Può, così, dimostrare che la
morosità non sussiste ovvero che l'importo della stessa è inferiore
a quello indicato dal locatore ed ottenere il termine di grazia in
relazione alla minor somma.
L'opposizione del decreto di cui all'art. 32, invece, necessita
del patrocinio e, stante la ristrettezza del termine per proporla,
rende difficilmente attuabile l'esperimento della procedura per
godere del "gratuito patrocinio": sicchè, anche da questo versante,
i meccanismi di tale norma appaiono porsi in contrasto con i precetti
di cui all'art. 24 della Costituzione, soprattutto ove siano
raffrontati con il più compiuto disegno operato dal legislatore del
1978 con riguardo alla morosità del conduttore.
6. - Conclusivamente, questo giudice ravvisa il non manifestamente
infondato dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 32 del r.d.
28 aprile 1938, n. 1165, per contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione per una disparità di
trattamento:
l- a) tra l'inquilino di alloggio di edilizia pubblica e quello
edilizia privata - malgrado la legge n. 392/1978 abbia perseguito una
disciplina nuova e tendenzialmente unitaria dei rapporti locatizi,
quantomeno sotto il profilo processuale - trovandosi il primo in
presenza di un già emesso provvedimento di sfratto, laddove il
secondo può far valere le proprie ragione ex ante, prima cioè
dell'emanazione del provvedimento di rilascio; non godendo il primo,
che non abbia sanato la morosità nel termine di cui all'art. 641 del
c.p.c., di alcun termine per il rilascio, laddove al secondo lo
stesso può essere concesso, ai sensi dell'art. 56 della legge n.
392/1978;
2- a) tra inquilini, pur appartenenti alla stessa categoria,
per essere il termine stabilito dall'impugnata norma identico,
laddove è criterio che impronta l'istituto del termine di grazia che
lo stesso debba essere calibrato in relazione alla situazione
economico-familiare del debitore;
b) con l'art. 24 della Costituzione:
l- b) apparendo l'istituto di cui all'art. 32 - pur sorto per
offrire un salvataggio del rapporto locatizio (e, con esso, del
diritto all'abitazione) - maggiormente difficoltoso rispetto ai mezzi
di difesa ed alla maggiore elasticità dei criteri che agli stessi
presiedono nell'attuale sistema, con particolare riguardo al
procedimento per convalida di sfratto ed al rito del lavoro
(applicabile, per altri versi, anche ad alcune controversie
locatizie). Con la conseguenza che un decreto di "sfratto"
immediatamente eseguibile non sembra trovare, nell'attuale nostro
ordinamento, sufficienti spazi di legittimità;
2- b) apparendo ristretti - e di fatto quasi irrealizzabili - i
tempi per proporre opposizione al decreto di cui al richiamato art.
32 e considerando la necessità di dovere far ricorso all'ausilio di
un difensore, laddove nella materia locatizia la tendenza
dell'ordinamento è rivolta verso la difesa personale delle parti e
la soluzione, conciliativa, prima dell'emanazione di qualsivoglia
provvedimento di rilascio, tenuto conto della valenza costituzionale
riconosciuta al diritto all'abitazione.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32 del r.d. 28 aprile 1938, n. 1165, per contrasto con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione, in relazione alla sua rilevanza nel
presente procedimento, che sospende;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
nonchè alle parti costituite.
Roma, addì 29 giugno 1990
Il presidente della quarta sezione civile: (firma illeggibile)

91C0621