1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 5 SENTENZA 10 - 12 gennaio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Intervento e costituzione in giudizio - Costituzione dell'Istituto previdenziale - Inosservanza dei termini - Inammissibilita'. Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25, secondo comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 3. Questione di legittimita' costituzionale - Ritenuto difetto di rilevanza - Eccezione di inammissibilita' - Reiezione. Questione di legittimita' costituzionale - Eccepito difetto di motivazione sulla rilevanza - Insussistenza. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Assicurazione obbligatoria - Esposizione ultradecennale all'amianto - Rivalutazione dei periodi assicurativi (con moltiplicazione per il coefficiente 1,5) - Denunciato contrasto con il principio di eguaglianza, per irragionevole equiparazione dei destinatari del beneficio previdenziale, oltreche' con il principio di copertura finanziaria per indeterminabilita' dell'entita' degli oneri connessi - Non fondatezza delle questioni. Legge 27 marzo 1992, n. 257, art. 13, comma 8, come modificato dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 5 giugno 1993, n. 169 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271). Costituzione, artt. 3 e 81, quarto comma. (000C0037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 8,
della legge 27 marzo 1992, n. 257 (Norme relative alla cessazione
dell'impiego dell'amianto), come modificato dal d.-l. 5 giugno 1993,
n. 169 (Disposizioni urgenti per i lavoratori del settore
dell'amianto), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto
1993, n. 271, promossi con ordinanza emessa il 30 aprile 1998 dal
Tribunale di Ravenna nei procedimenti civili riuniti vertenti tra
l'ENICHEM S.p.A. ed altri e Billi Giacomo ed altri, iscritta al n.
501 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 1998, nonchè
con ordinanza emessa il 24 settembre 1998 dal pretore di Vicenza nel
procedimento civile vertente tra Mazzonetto Cesare ed altro e la
FERVET S.p.A. ed altro, iscritta al n. 873 del registro ordinanze
1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50,
prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione dell'ENICHEM S.p.A., di Billi
Giacomo ed altri, dell'INAIL e dell'INPS, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 1999 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Luciano Spagnuolo Vigorita per l'ENICHEM S.p.A.,
Michele Miscione per Billi Giacomo ed altri, Antonino Catania per
l'INAIL, Carlo De Angelis per l'INPS e l'Avvocato dello Stato
Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Ravenna, con ordinanza del 30 aprile 1998
(r.o. n. 501 del 1998) emessa quale giudice di gravame nella causa
fra gli appellanti ENICHEM S.p.A., INPS e INAIL e gli appellati Billi
Giacomo ed altri, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 81,
quarto comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992, n.
257 (Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto), come
modificato dall'art. 1, comma 1, del d.-l. 5 giugno 1993, n. 169
(Disposizioni urgenti per i lavoratori del settore dell'amianto),
convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271. La
disposizione prevede, "per i lavoratori che siano stati esposti
all'amianto per un periodo superiore a dieci anni", che "l'intero
periodo lavorativo soggetto all'assicurazione obbligatoria contro le
malattie professionali derivanti dall'esposizione all'amianto,
gestita dall'INAIL", sia "moltiplicato, ai fini delle prestazioni
pensionistiche, per il coefficiente di 1,5". Il giudice a quo muove
dalla premessa che "l'unica interpretazione tecnicamente corretta"
della disposizione denunciata sia quella "che attribuisce il
beneficio a tutti i lavoratori dei quali sia stata provata una
qualunque esposizione ultradecennale all'amianto, a prescindere dal
grado di essa". Interpretazione ricostruibile, ad avviso del
rimettente, oltre che dal tenore letterale della norma e dal contesto
nel quale essa si inserisce (sistema misto di assicurazione delle
malattie professionali), anche in virtù di quanto è dato desumere,
da un lato, dai lavori preparatori della legge n. 271 del 1993, che,
nel convertire il d.-l. n. 169 del 1993, individuò, per l'appunto, i
beneficiari semplicemente nei "lavoratori che siano stati esposti
all'amianto per un periodo superiore a dieci anni", in tal modo
escludendo "che il beneficio potesse accordarsi a speciali categorie
di lavoratori"; dall'altro, in forza dei "tentativi", posti in atto
da un successivo disegno di legge (n. 2553 del 25 giugno 1997), "di
apportare modifiche alla norma per introdurre delle limitazioni nella
platea dei potenziali destinatari". Sicchè, la censurata
disposizione è da reputarsi "svincolata nei suoi presupposti
applicativi da qualunque parametro predeterminato", potendo essere
"applicata o disapplicata sulla base di un solo dato - l'esposizione
ultradecennale all'amianto - che senza alcun'altra specificazione
tecnica può essere, in sede giudiziaria, affidata a valutazioni,
sensibilità, risultati probatori, del tutto liberi da standards di
riferimento, tali da consentire uguali decisioni per casi di diversa
pericolosità, o decisioni diverse per casi sostanzialmente uguali";
donde il suo contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Nel
rilevare, altresì, che la denunciata norma affida la sua esecuzione,
in sede amministrativa, "alla mera discrezionalità della pubblica
amministrazione, con potenziale lesione del principio di
imparzialita'", il rimettente osserva che l'assenza di ogni
riferimento a categorie di lavorazioni e di ogni specificazione circa
il tipo di contatto con le fibre (per inalazione o per ingestione)
allarga a dismisura la platea degli interessati, secondo una
casistica che può divenire infinita. Pertanto, "a causa
dell'indeterminabilità di tutti i possibili destinatari del
beneficio", verrebbe meno, ad avviso del giudice a quo il quale
richiama in proposito le valutazioni ed i calcoli dell'INPS e
dell'INAIL riportati nella relazione al già menzionato disegno di
legge, "la possibilità stessa di indicare la copertura finanziaria
della legge", con conseguente violazione anche dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione. 1.1. - Si è costituita in giudizio
l'ENICHEM S.p.a. - appellante nel giudizio a quo - la quale,
all'esito di ampie e circostanziate argomentazioni, ha concluso per
sentir dichiarare l'incostituzionalità della disposizione
denunciata, "ove la norma stessa non possa essere interpretata" nel
senso che "per titolari del beneficio contributivo devono intendersi
... i lavoratori per i quali l'azienda ha versato all'INAIL il premio
supplementare per asbestosi, o per i quali sussistono comunque i
presupposti per il versamento", valendo al riguardo il "principio
razionalizzatore" della "graduazione del rischio effettivo, che ha
ispirato l'intera vicenda normativa". Sicchè, in assenza del
requisito del "rischio" (con riferimento "ad un periodo decennale
continuativo ... e collocato in immediata connessione temporale con
la domanda di riconoscimento" del beneficio), la parte privata
sostiene che il censurato art. 13, comma 8, arreca un vulnus agli
artt. 3 e 41, primo comma, della Costituzione, in virtù della sua
irrazionalità e della grave incidenza "sullo svolgimento della
privata iniziativa economica ... e sulla finanza pubblica". Quanto
poi alla violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
la memoria osserva che "la norma, irrazionalmente formulata in
termini assolutamente generici e totalmente priva di criteri per il
governo del suo processo interpretativo/applicativo", non consente
"di determinare la provvista dei mezzi finanziari per far fronte agli
enormemente rilevanti oneri a carico dello Stato". 1.2. - Si è
costituito in giudizio anche l'INAIL, appellante nel giudizio
principale, il quale - pur affermando la propria assoluta estraneità
ai giudizi promossi dai lavoratori interessati (stante il rivestito
ruolo che "è unicamente quello certificatorio") - ha, in ogni caso,
concluso per la "declaratoria di fondatezza della questione". Al
riguardo, l'Istituto - eccependo, in via preliminare, il difetto di
rilevanza della questione poichè "tutti gli interessati
risulterebbero ancora lavoratori dipendenti e quindi non in posizione
tale da poter far valere diritti pensionistici" - osserva che
l'interpretazione data alla norma dal rimettente (interpretazione che
l'Istituto, peraltro, contesta) verrebbe, come tale, "palesemente a
confliggere con i parametri di cui agli artt. 3 e 81, quarto comma,
della Costituzione". 1.3. - L'INPS ha depositato, fuori termine (in
data 15 dicembre 1998), una memoria di costituzione. 1.4. - Si sono
costituiti, altresì, Billi Giacomo ed altri, appellati nel giudizio
principale e già ricorrenti in primo grado, per sentir dichiarare
l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della questione. Le
parti private sostengono, in primo luogo, che i profili di
incostituzionalità prospettati dal giudice a quo risultano
contraddittori fra loro e "finiscono per eliminarsi a vicenda". E
ciò in quanto, il rimettente, muovendo dalla denunciata
"indeterminatezza" della norma, da un lato, desume "una possibilità
di selezione eccessiva", che creerebbe il rischio di "esclusioni di
casi di pericolosità non inferiore ad altri ammessi" (donde la
dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione) e, dall'altro,
"ipotizza tutto il contrario e cioè che mancherebbe la selezione e
tutti potrebbero conseguire i benefici, con la conseguenza di rendere
impossibile una previsione di spesa e la copertura finanziaria". Ad
avviso delle medesime parti private, l'indicazione da parte della
legge "di un unico requisito preciso e rigoroso, qual'è
l'esposizione ultradecennale all'amianto, garantisce, non solo la
"determinatezza" della norma, ma anche una grande selezione", nonchè
una uniformità di trattamento, tanto da far cadere le prospettate
violazioni degli artt. 3 e 81, quarto comma, della Costituzione. In
realtà - argomentano ancora le parti costituite - "il Tribunale di
Ravenna cade nell'errore di confondere la genericità con la
determinabilità della norma", che rappresenta il portato di una
tecnica legislativa molto diffusa, sia in ambito penale che di
lavoro. Oltretutto, si osserva ancora nella memoria, "per i benefici
dell'amianto, la legge non si limita a dettare criteri di
determinabilità, ma indica direttamente requisiti immodificabili
(esposizione ultradecennale)". Quanto, infine, all'ipotizzata
violazione dell'art. 81 della Costituzione, la difesa delle parti
private eccepisce il difetto di rilevanza della questione, in quanto
non risulterebbe dimostrata la carenza di copertura finanziaria "per
il caso sottoposto" al giudizio del rimettente; elemento, questo, che
potrebbe emergere "solo in una fase di esecuzione della sentenza di
condanna, se a quel punto l'Istituto previdenziale avesse dimostrato
di non avere la copertura di bilancio". E questo a tacer del fatto
che, ad avviso delle medesime parti costituite, in sede di vaglio di
costituzionalità, l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, può
venire in rilievo unicamente "per la copertura delle spese dello
Stato". 1.5. - È intervenuto anche il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, "riservando ogni più ampia difesa", ha chiesto che
la sollevata questione "venga dichiarata inammissibile e comunque
manifestamente infondata". 1.6. - In prossimità dell'udienza, le
parti private costituite hanno depositato memorie illustrative. 1.7.
- L'ENICHEM S.p.A., nel ribadire le conclusioni rassegnate nell'atto
di costituzione, rileva che le istanze presentate ai fini del
riconoscimento dei benefici di cui trattasi sono, nel frattempo,
ulteriormente lievitate, risultando così confermata la mancanza di
una seria copertura degli oneri finanziari. Quanto, poi, alla
violazione dell'art. 3 della Costituzione, si sostiene che la
dedotta irrazionalità dell'art. 13, comma 8, trova ulteriore
argomento rafforzativo "con riferimento all'intervento legislativo in
punto di ''lavori usuranti''", previsto dall'art. 1, comma 35, della
legge 8 agosto 1995, n. 335, il quale non solo richiede il requisito
della "maggiore penosità nel lavoro, in termini di rilevante
esposizione al rischio e diminuzione delle aspettative di vita", ma
è anche "rigorosamente parametrato sull'arco temporale di effettivo
svolgimento dell'attività lavorativa particolarmente usurante".
Detto ultimo requisito emerge ancor più chiaramente dall'art. 2 del
decreto ministeriale 19 maggio 1999, "in cui sono considerate
''particolarmente usuranti'' non tutte le attività di asportazione
dell'amianto, ma solo quelle svolte continuativamente, e con
carattere di prevalenza nei confronti di altre mansioni". 1.8. - Le
altre parti private costituite (e cioè gli appellati nel giudizio
principale) insistono, invece, perchè la sollevata questione venga
dichiarata inammissibile o, comunque, infondata. Sotto il profilo
dell'ipotizzata violazione dell'art. 3 della Costituzione, si
sostiene l'inammissibilità della questione, attenendo essa "non al
contenuto della legge ordinaria in discussione, ma alla sua eventuale
e futura applicazione". Peraltro, non essendo espressamente
denunciata dal rimettente alcuna ingiustificata disparità di
trattamento, ovvero una ingiustificata parificazione di situazioni
diverse, l'ordinanza "si espone altresì alla censura di assoluta
genericita'". Invero, conclude al riguardo la memoria, più che alla
violazione dell'art. 3 della Costituzione, il giudice a quo sembra
"alludere ad una pretesa di rigorosi obblighi di tassatività e di
necessaria determinatezza", i quali assumono rilievo in riferimento
alle sole norme penali (art. 25 della Costituzione). In ogni caso,
le parti private - nel ribadire le ragioni già illustrate nell'atto
di costituzione - escludono "che il legislatore fosse vincolato sul
piano della razionalità normativa a fare riferimento ad una
ristretta ''categoria di lavorazioni'' o di lavoratori", con una
delimitazione che, peraltro, avrebbe significato "ignorare il
problema dell'impiego dell'amianto su larga scala ed in molteplici
attività lavorative". Le medesime parti sostengono, inoltre, che
"non esistono limiti al di sotto dei quali possono escludersi
patologie da asbesto", sicchè è da negare, anche, che "il
legislatore fosse vincolato sul piano della legittimità
costituzionale a delimitare l'area dei destinatari in funzione di
valori limite". Pertanto, aver ancorato l'erogazione del beneficio
al solo fatto dell'esposizione ultradecennale all'amianto "risulta
essere stata una chiara e meditata scelta discrezionale del
legislatore", non sindacabile se non viene indicato "quale sia il
parametro logico, tecnico, scientifico, normativo (di coerenza
interna o esterna) che il legislatore avrebbe violato andando oltre i
limiti della sua discrezionalita'". Quanto all'asserita violazione
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, la memoria insiste
sulla "carenza di rilevanza ed inammissibilita ' per genericità e
contraddittorietà della questione prospettata", avanzando "molte
perplessita'" in ordine alle previsioni di spesa formulate
dall'ordinanza di rimessione, sulla base di dati "sprovvisti di
qualsiasi riscontro" e di contraddittorie valutazioni dell'onere
finanziario medio pro capite. Le parti private rammentano, infine,
sia la procedura da attivarsi allorchè si verifichino "scostamenti
rispetto alle previsioni di spesa", anche nel caso di "sentenze
definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale
recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di
determinare maggiori oneri", sia l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 384 del 1991, n. 12 del 1987 e n. 1 del
1966) in punto di copertura di una spesa "futura", secondo cui non è
richiesta una rigorosa puntualità di indicazione, tanto più se la
spesa, per sua natura, "a priori è solo determinabile e solo a
posteriori determinata nella sua esatta entita'".
2. - Con ordinanza in data 24 settembre 1998 (r.o. n. 873 del
1998), anche il pretore di Vicenza, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale del menzionato art. 13,
comma 8, "nella parte in cui non indicando un limite quantitativo o
qualitativo della esposizione all'amianto consente l'applicazione del
beneficio previdenziale ad una serie indeterminata di destinatari".
Quanto alla rilevanza della sollevata questione, il rimettente
osserva che i ricorrenti nel giudizio principale "sono dipendenti di
datore di lavoro privato assicurato presso l'INAIL; che l'INAIL e
l'INPS hanno riconosciuto l'esposizione a rischio sino al 1985",
mentre gli interessati ne chiedono l'accertamento sino al 1998. In
punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva che
l'interpretazione letterale della disposizione censurata "può
portare a ritenere che qualsiasi esposizione all'amianto,
prescindendo da limiti quantitativi e qualitativi, e dunque da
qualsiasi parametro di potenziale rischio di malattia (possibile,
probabile o effettivo), sia in sè e per sè sufficiente per godere
del beneficio previdenziale, purchè ultradecennale". Ma una
siffatta esegesi della norma - osserva l'ordinanza di rimessione -
"in sostanza equipara, sotto il profilo del godimento dei benefici
previdenziali, situazioni di fatto assolutamente non omogenee ...,
atteso che consente il godimento del pensionamento anticipato in
presenza tanto di situazioni di possibile rischio da esposizione
all'amianto, quanto di situazioni di probabile o di sicuro rischio
dall'esposizione alle stesse sostanze morbigene, purchè
ultradecennale". Donde la prospettata violazione dell'art. 3 della
Costituzione, "in forza del quale, se da un lato non possono essere
trattate diversamente situazioni identiche, non possono nemmeno
essere trattate ugualmente situazioni obiettivamente diverse". 2.1.
- Si è costituito in giudizio l'INPS rilevando, preliminarmente, che
non può essere ritenuta sufficiente, per il godimento
dell'eccezionale beneficio previsto dalla norma, una teorica, o
presunta, o pura e semplice esposizione all'amianto, risultando
necessaria una esposizione tale da comportare effettivo rischio e
pericolo per la salute del singolo lavoratore. Tuttavia, nel
richiamare la diversa interpretazione accolta dal rimettente,
l'Istituto ha concluso "per la fondatezza della questione". 2.2. -
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
sentir dichiarare "inammissibile" la proposta questione di
costituzionalità. In proposito la difesa erariale ha eccepito,
anzitutto, "il difetto di congrua motivazione sulla rilevanza della
questione", assumendo che, prima di sollevarla, "il pretore avrebbe
dovuto verificare se la domanda dei ricorrenti fosse o meno coperta
da giudicato che stabiliva il loro diritto solo nei periodi in cui
era stata superata la soglia minima determinata a norma del decreto
legislativo n. 277 del 1991". Evidenzia, inoltre, l'Avvocatura dello
Stato, relativamente alla situazione creatasi a seguito della legge
n. 271 del 1993, che "l'onere globale dell'applicazione del comma 8
in questione, non è evidentemente sorretto da adeguata copertura
finanziaria", tanto che l'impossibilità di contenere il numero dei
beneficiari in sede amministrativa ha determinato la predisposizione,
"fin dal 23 maggio 1996", di una norma di interpretazione dell'art.
13, comma 8.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze in epigrafe dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992, n.
257 (Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto), come
modificato dall'art. 1, comma 1, del d.-l. 5 giugno 1993, n. 169
(Disposizioni urgenti per i lavoratori del settore dell'amianto),
convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271.
La disposizione denunciata concede, ai "lavoratori che siano stati
esposti all'amianto per un periodo superiore a dieci anni", il
beneficio, da far valere "ai fini delle prestazioni pensionistiche",
di una rivalutazione dei periodi assicurativi e ciò attraverso il
meccanismo della moltiplicazione, "per il coefficiente di 1,5",
dell'"intero periodo lavorativo soggetto all'assicurazione
obbligatoria contro le malattie professionali derivanti
dall'esposizione all'amianto, gestita dall'INAIL".
1.1. - Il Tribunale di Ravenna (r.o. n. 501 del 1998), reputando
che "l'unica interpretazione tecnicamente corretta" del censurato
art. 13, comma 8, sia quella che "attribuisce il beneficio a tutti i
lavoratori dei quali sia stata provata una qualunque esposizione
ultradecennale all'amianto, a prescindere dal grado di essa",
denuncia, anzitutto, il contrasto della disposizione in parola con
l'art. 3 della Costituzione, giacchè, in assenza di "qualunque
parametro predeterminato", di "specificazioni tecniche" e di
"standards di riferimento", la stessa risulterebbe applicabile, in
sede giudiziaria, in termini "tali da consentire uguali decisioni per
casi di diversa pericolosità o decisioni diverse per casi
sostanzialmente uguali". Ciò, peraltro, non senza rilevare la
"potenziale lesione del principio di imparzialita'" derivante dalla
circostanza che l'esecuzione della menzionata norma in sede
amministrativa è affidata "alla mera discrezionalità della pubblica
amministrazione".
Inoltre, secondo il giudice a quo, il censurato art. 13, comma 8,
pretermettendo ogni riferimento "a categorie di lavorazioni" e "al
tipo di contatto con le fibre", allarga "a dismisura la possibile
platea degli interessati": sicchè, proprio "a causa
dell'indeterminabilita'" di tutti i potenziali destinatari del
beneficio, verrebbe meno "la possibilità stessa di indicare la
copertura finanziaria della legge", con conseguente violazione anche
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
1.2. - Dal suo canto, il pretore di Vicenza (r.o. n. 873 del 1998),
muovendo dall'"interpretazione letterale della disposizione
denunciata", reputa che sia sufficiente, per l'accesso al beneficio
della rivalutazione dei periodi assicurativi, "qualsiasi esposizione
all'amianto", a prescindere da ogni "parametro di potenziale rischio
di malattia"; in tal modo, l'art. 13, comma 8, "nella parte in cui
non indicando un limite quantitativo o qualitativo della esposizione
all'amianto consente l'applicazione del predetto beneficio
previdenziale ad una serie indeterminata di destinatari", verrebbe a
provocare - ad avviso del rimettente - un possibile vulnus all'art. 3
della Costituzione, a causa dell'irragionevole equiparazione di
"situazioni di fatto assolutamente non omogenee" e cioè quelle "di
possibile rischio da esposizione all'amianto" e quelle "di probabile
o di sicuro rischio" di esposizione alla stessa sostanza morbigena,
purchè ultradecennale.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto la medesima disposizione,
rispetto alla quale vengono formulate censure in parte analoghe o
comunque connesse, vanno riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - Preliminarmente deve essere rilevata la tardività della
costituzione dell'INPS nel giudizio di cui all'ordinanza di
rimessione del Tribunale di Ravenna (r.o. n. 501 del 1998, pubblicata
in Gazzetta Ufficiale n. 28, prima serie speciale, del 15 luglio
1998), effettuata con memoria depositata oltre il termine stabilito
dagli artt. 25, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, e 3 delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale;
onde l'inammissibilità della costituzione stessa.
4. - Ancora in via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilità che l'INAIL ha formulato avverso la questione
proposta dal menzionato Tribunale, evidenziando, in particolare, che
"tutti gli interessati risulterebbero ancora lavoratori dipendenti e
quindi non in posizione tale da poter far valere diritti
pensionistici", con conseguente difetto di rilevanza della questione
nel processo pendente dinanzi al rimettente.
Tale eccezione non può essere accolta, essendo sufficiente
rilevare che - come emerge dall'ordinanza di rimessione - il giudizio
a quo ha per oggetto una domanda di accertamento del diritto al
beneficio previdenziale contemplato dalla denunciata disposizione, il
cui eventuale riconoscimento verrebbe ad incidere attualmente sulla
posizione pensionistica degli interessati, in guisa di incremento
della contribuzione utile ai fini di un futuro trattamento
pensionistico.
5. - Occorre, infine, delibare, sempre preliminarmente, l'eccezione
di inammissibilità avanzata dall'intervenuto Presidente del
Consiglio dei Ministri avverso l'ordinanza di rimessione del pretore
di Vicenza (r.o. n. 873 del 1998), in ordine alla quale si assume la
carenza di congrua motivazione sulla rilevanza della proposta
questione, per non aver il giudice a quo verificato "se la domanda
dei ricorrenti fosse o meno coperta da giudicato che stabiliva il
loro diritto solo nei periodi in cui era stata superata la soglia
minima determinata a norma del decreto legislativo n. 277 del 1991".
Anche a prescindere dal fatto che la difesa erariale non chiarisce
quale sia il giudicato che, nel pendente giudizio di primo grado,
ostacola l'eventuale riconoscimento del diritto vantato dai
ricorrenti, l'eccezione non può trovare, in ogni caso, accoglimento,
dovendosi a tal fine rilevare, in modo assorbente, che il giudice a
quo - alla stregua di quanto è dato evincere dalla stessa ordinanza
di rimessione - ha adeguatamente esplicitato i fatti e le ragioni del
contendere, che fanno leva sulla necessaria applicazione della
disposizione censurata, e ciò tramite una plausibile motivazione che
consente di apprezzare la sussistenza del requisito della
pregiudizialità tra incidente di costituzionalità e giudizio
principale.
6. - Nel merito le questioni non sono fondate.
Onde valutarne compiutamente la portata, conviene muovere dal
contesto normativo in cui esse si collocano, e cioè dalla legge 27
marzo 1992, n. 257, la quale, preceduta da una disciplina
comunitaria, già da tempo, consapevole della necessità di
protezione contro i rischi connessi all'esposizione ad amianto sul
luogo di lavoro (direttiva del Consiglio n. 477 del 1983, modificata
dalla direttiva n. 382 del 1991), ha dettato "norme relative alla
cessazione dell'impiego" di tale sostanza, esplicitando, tra le
proprie finalità, quelle della dismissione dalla produzione e dal
commercio dell'amianto medesimo e dei relativi prodotti, nonchè
della decontaminazione e della bonifica (art. 1).
Il medesimo provvedimento legislativo ha individuato, altresì, i
"valori limite" di concentrazione di fibre di amianto respirabili nei
luoghi di lavoro, rinviando a tal fine a quelli fissati dall'art. 31
del decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277, che ha provveduto
essa stessa a modificare tramite l'art. 3, comma 4, a sua volta
recentemente sostituito dall'art. 16 della legge 24 aprile 1998, n.
128.
Nella stessa legge n. 257 del 1992 si rinvengono, inoltre, talune
"misure di sostegno per i lavoratori" (capo IV, art. 13), costituite
da una diversificata gamma di benefici previdenziali, tra i quali
sono da rammentare, segnatamente, quelli:
1) dell'accesso, per i lavoratori occupati in imprese che
utilizzano o estraggono amianto, impegnate in processi di
ristrutturazione e riconversione produttiva, al pensionamento
anticipato in costanza di determinati requisiti contributivi,
beneficiando di una maggiorazione dell'anzianità assicurativa e
contributiva (comma 2);
2) della rivalutazione, ai fini del conseguimento delle
prestazioni pensionistiche da parte dei lavoratori delle miniere e
cave di amianto, del numero di settimane coperto da contribuzione
obbligatoria relativa ai periodi di prestazione lavorativa (comma 6);
3) di analoga rivalutazione per il periodo di provata esposizione
all'amianto in favore dei lavoratori che abbiano contratto, a causa
di detta esposizione, malattie professionali documentate dall'INAIL
(comma 7);
4) della rivalutazione, altresì, dei periodi assicurativi in
favore dei lavoratori che siano stati esposti all'amianto per un
periodo superiore a 10 anni (comma 8).
Proprio in riferimento a quest'ultimo beneficio va, peraltro,
segnalato che la norma che lo contemplava - prevedendo che "ai fini
del conseguimento delle prestazioni pensionistiche i periodi di
lavoro soggetti all'assicurazione obbligatoria contro le malattie
professionali derivanti dall'esposizione all'amianto gestita
dall'INAIL", quando superavano i 10 anni, fossero "moltiplicati per
il coefficiente di 1,5" - aveva dato luogo ad incertezze
interpretative in ordine all'entità delle agevolazioni accordate dal
legislatore; incertezze risolte attraverso una disposizione,
contenuta nell'art. 1, comma 1, del d.-l. 5 giugno 1993, n. 169, la
quale, in sostituzione del comma 8 dell'art. 13 della legge 27 marzo
1992, n. 257, stabiliva che "per i lavoratori dipendenti dalle
imprese che estraggono amianto o utilizzano amianto come materia
prima, anche se in corso di dismissione o sottoposte a procedure
fallimentari o fallite o dismesse, che siano stati esposti
all'amianto per un periodo superiore a dieci anni, l'intero periodo
lavorativo soggetto all'assicurazione obbligatoria contro le malattie
professionali derivanti dall'esposizione all'amianto, gestita
dall'INAIL, è moltiplicato, ai fini delle prestazioni
pensionistiche, per il coefficiente 1,5".
In sede di conversione del predetto provvedimento d'urgenza, la
legge 4 agosto 1993, n. 271, ha soppresso la locuzione "dipendenti
dalle imprese che estraggono amianto o utilizzano amianto come
materia prima, anche se in corso di dismissione o sottoposte a
procedure fallimentari o fallite o dismesse", così intendendo
soddisfare - secondo quanto si evince dai lavori preparatori -
l'esigenza di attribuire centralità, ai fini dell'applicazione del
beneficio previdenziale, all'assoggettamento dei lavoratori
all'assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali
derivanti dall'amianto, escludendo, al tempo stesso, ogni selezione
che potesse derivare dal riferimento alla tipologia dell'attività
produttiva del datore di lavoro.
Ne è derivata la disposizione oggetto del presente scrutinio di
costituzionalità, alla quale fa riscontro, sotto il profilo
finanziario (comma 2 del già menzionato art. 1 del d.-l. n. 169 del
1993, nel testo risultante dalle modifiche adottate in sede di
conversione), uno specifico stanziamento di lire 35 miliardi per il
1994 e di lire 37 miliardi per il 1995, aggiuntivo di quello a suo
tempo previsto dal comma 12 dell'originario art. 13 della legge n.
257 del 1992 (6 miliardi di lire per il 1992, 60 miliardi di lire per
il 1993 e 44 miliardi di lire per il 1994).
7. - Così ricostruite le vicende legislative che sono alla base
della denunciata disposizione, va rilevato che i rimettenti muovono
entrambi dall'assunto che il censurato art. 13, comma 8, delinei una
fattispecie legale attributiva di un beneficio previdenziale, la
quale, concentrandosi sull'unico dato dell'esposizione ultradecennale
all'amianto, sarebbe di per sè insufficiente per una congrua
selezione degli aventi diritto. Donde il denunciato contrasto della
disposizione stessa con l'art. 3 della Costituzione.
Secondo il Tribunale di Ravenna, a causa della indeterminabilità
di tutti i potenziali destinatari della norma, risulterebbe,
altresì, violato l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
mancando "la possibilità stessa di indicare la copertura finanziaria
della legge".
8. - In relazione al primo degli accennati profili di censura,
occorre rilevare che, trattandosi di stabilire se la disposizione sia
tale da determinare la irragionevole equiparazione di situazioni non
tutte meritevoli di eguale tutela, il giudizio richiesto alla Corte
si incentra, così come altra volta rilevato (vedi, in particolare,
sentenza n. 89 del 1996), sul "perche'" una determinata disciplina
operi, all'interno del tessuto egualitario dell'ordinamento, quella
specifica equiparazione (oppure, a seconda dei casi, quella specifica
distinzione), traendone, quindi, le debite conclusioni in punto di
corretto uso del potere normativo. Solo nel caso in cui una siffatta
verifica dovesse evidenziare una carenza di causa o ragione della
disciplina introdotta potrà dirsi realizzato un vizio di
legittimità costituzionale della norma, proprio perchè fondato
sulla irragionevole omologazione di situazioni diverse. Va da sè, al
tempo stesso, che, non essendo consentito al controllo di
costituzionalità di travalicare in apprezzamenti che sconfinino nel
merito delle opzioni legislative, non può ovviamente venire in
considerazione, agli effetti di un ipotetico contrasto con il canone
dell'eguaglianza, qualsiasi incoerenza, disarmonia o
contraddittorietà che una determinata previsione normativa possa,
sotto alcuni profili o per talune conseguenze, lasciar trasparire.
9. - Ciò posto, è da escludere che la disposizione denunciata si
configuri, contrariamente a quanto ritengono i giudici a quibus, in
guisa tale da inibire, in virtù della latitudine del suo dettato,
ogni possibilità di sua ragionevole interpretazione ed applicazione,
sì da risultare portatrice di una ingiustificata omologazione di
situazioni tra loro diverse.
È da ritenere infatti che il censurato art. 13, comma 8, possa
trovare, attraverso la convergenza degli ordinari criteri ermeneutici
(letterale, sistematico e teleologico), congrua definizione nella sua
portata, in vista della sua piana e puntuale applicazione.
Lo scopo della disposizione censurata, secondo quanto si evince
dalla accennata ricostruzione della relativa vicenda normativa, va
rinvenuto nella finalità di offrire, ai lavoratori esposti
all'amianto per un apprezzabile periodo di tempo (almeno 10 anni), un
beneficio correlato alla possibile incidenza invalidante di
lavorazioni che, in qualche modo, presentano potenzialità morbigene.
Il criterio dell'esposizione decennale costituisce un dato di
riferimento tutt'altro che indeterminato, specie se si considera il
suo collegamento, contemplato dallo stesso art. 13, comma 8, al
sistema generale di assicurazione obbligatoria contro le malattie
professionali derivanti dall'amianto, gestita dall'INAIL.
Nell'ambito di tale correlazione, il concetto di esposizione
ultradecennale, coniugando l'elemento temporale con quello di
attività lavorativa soggetta al richiamato sistema di tutela
previdenziale (artt. 1 e 3 del d.P.R. n. 1124 del 1965), viene ad
implicare, necessariamente, quello di rischio e, più precisamente,
di rischio morbigeno rispetto alle patologie, quali esse siano, che
l'amianto è capace di generare per la sua presenza nell'ambiente di
lavoro; evenienza, questa, tanto pregiudizievole da indurre il
legislatore, sia pure a fini di prevenzione, a fissare il valore
massimo di concentrazione di amianto nell'ambiente lavorativo, che
segna la soglia limite del rischio di esposizione (decreto
legislativo 15 agosto 1991, n. 277 e successive modifiche).
La disposizione denunciata poggia, quindi, su un sicuro fondamento,
rappresentato sia dal dato di riferimento temporale sia da quella
nozione di rischio che, come è noto, caratterizza il sistema delle
assicurazioni sociali.
Ne consegue che la norma censurata, esprimendo, nella sua effettiva
portata, un precetto adeguatamente definito negli elementi
costitutivi della fattispecie che ne è oggetto e congruamente
correlato allo scopo che il legislatore si è prefisso, non vulnera,
in conclusione, il parametro dell'art. 3 della Costituzione evocato
da entrambi i rimettenti.
10. - Anche l'ulteriore doglianza, avanzata dal Tribunale di
Ravenna, facendo leva sulla pretesa violazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, non merita accoglimento.
Una volta accertata l'infondatezza della prima censura esaminata,
non possono non cadere automaticamente anche le ulteriori
implicazioni che detto Tribunale tende a trarne, sul piano della
supposta indeterminabilità dei destinatari e della conseguente
impossibilità di stabilire l'entità degli oneri finanziari connessi
alla norma denunciata. E questo a tacer del fatto che la censura di
mancato rispetto dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, si
richiama a dati privi di adeguato riscontro (in quanto desunti dalla
relazione ad un disegno di legge di gran lunga successivo all'epoca
di emanazione della disposizione censurata, il quale, a sua volta,
attinge ad ulteriori fonti). Si tratta perciò di elementi non utili
per quel giudizio di attendibilità che, in tema di copertura degli
oneri finanziari pluriennali, questa Corte è chiamata qui a svolgere
(vedi, tra le altre, sentenze n. 25 del 1993 e n. 384 del 1991);
giudizio in vista del quale, stando ai termini in cui la censura
viene prospettata, si è portati piuttosto a considerare, a smentita
dell'assunto del rimettente, sia il fatto che non manca nella legge
una specifica disposizione di copertura finanziaria delle spese
derivanti dal denunciato art. 13, comma 8, sia, infine, che la
copertura stessa è stata a suo tempo ritenuta adeguata anche dalla
Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di referto
quadrimestrale al Parlamento sulle leggi di spesa (vedi delibera n.
6/REF/1993, del 5 novembre 1993).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 8, della legge 27
marzo 1992, n. 257 (Norme relative alla cessazione dell'impiego
dell'amianto), come modificato dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 5 giugno 1993, n. 169 (Disposizioni urgenti per i
lavoratori del settore dell'amianto), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 agosto 1993, n. 271, sollevate, in riferimento agli
artt. 3 e 81, quarto comma, della
Costituzione, dal Tribunale di Ravenna, e, in riferimento all'art.
3 della Costituzione, dal pretore di Vicenza, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 gennaio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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