1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 51 SENTENZA 9 - 23 febbraio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Parastato - Dipendenti INPS - Accesso al concorso all'ottava qualifica funzionale, profilo di funzionario di amministrazione - Preclusione per coloro i quali non fossero gia' inseriti nella carriera di concetto - Ragionevolezza della scelta legislativa nell'ottica delle finalita' riparatrici della norma impugnata nonche' di omogeneizzazione di trattamento rispetto al personale dello Stato - Non fondatezza. (D.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, come modificato dall'art. 12 del d.-l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21). (Cost., artt. 3 e 97). (094C0171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.P.R.
13 gennaio 1990, n. 43 (Regolamento per il recepimento delle norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 2 agosto 1989
concernente il comparto del personale degli enti pubblici non
economici), come modificato dall'art. 12 del decreto-legge 24
novembre 1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21
(Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 24
novembre 1990, n. 344 recante corresponsione ai pubblici dipendenti
di acconti sui miglioramenti economici relativi al periodo
contrattuale 1988/1990, nonchè disposizioni urgenti in materia di
pubblico impiego), promosso con ordinanza emessa l'11 novembre 1992
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi
riuniti proposti da Pirone Alfonso ed altri contro l'Inps ed altri,
iscritta al n. 381 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Pirone Alfonso ed altri,
dell'Inps nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Giulio Pizzuti per Pirone Alfonso ed altri,
Valerio Mercanti per l'Inps e l'Avvocato dello Stato Enzo Ciardulli
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza emessa in data 11 novembre 1992, nel corso di un
procedimento promosso da alcuni dipendenti dell'Inps, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, dell'art. 11 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n.
43 come modificato dall'art. 12 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,
convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21, nella parte in cui "pre-
clude l'accesso al concorso all'ottava qualifica funzionale, profilo
di funzionario di amministrazione, a coloro che, pur dotati di
specifico diploma di laurea, non fossero, peraltro, inseriti nella
carriera di concetto alla data di entrata in vigore del d.P.R. 26
maggio 1976, n. 411".
Si espone nell'ordinanza di rimessione che i ricorrenti, tutti
inquadrati nella settima qualifica funzionale, profilo di funzionario
di amministrazione, avevano impugnato nel giudizio a quo la delibera
del Comitato Esecutivo dell'Inps 22 novembre 1990, n. 30, con la
quale è stato indetto un concorso interno per il conferimento di n.
4320 posti di funzionario di amministrazione (ottava qualifica
funzionale) nella parte in cui prevede, quale requisito di
ammissione, l'essere appartenuto alla carriera di concetto alla data
del 15 giugno 1976, data di entrata in vigore del d.P.R. 26 maggio
1976, n. 411.
I ricorrenti avevano, altresì, impugnato il provvedimento di
esclusione dal concorso per difetto del requisito anzidetto eccependo
in subordine l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.P.R.
n. 43 del 1990, come modificato dall'art. 12 del d.l. 24 novembre
1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21, nella parte
in cui, proprio con riguardo ai concorsi interni banditi ai sensi
dell'art. 8 del d.P.R. 285 del 1988, aggiunge, solo con riguardo alla
ammissione ai concorsi a posti di funzionario di amministrazione,
agli ordinari requisiti di cui agli artt. 1 e 7 dello stesso d.P.R.
n. 285, quello specifico dell'appartenenza alla carriera di concetto
alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976. Detta
previsione, infatti, impedendo la loro partecipazione al concorso in
parola, violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il tribunale remittente ritiene che la questione sia rilevante e
non manifestamente infondata.
In ordine alla rilevanza si osserva che la fondatezza della
questione sollevata condurrebbe all'annullamento del bando di
concorso, nonchè all'annullamento del provvedimento di esclusione
dei ricorrenti.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva
che la norma censurata, richiedendo per i concorrenti al profilo di
funzionario di amministrazione il requisito aggiuntivo (rispetto a
quelli contenuti negli artt. 1 e 7, comma secondo, del d.P.R. n. 285
del 1988) dell'essere appartenuto alla categoria di concetto alla
data di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976, verrebbe ad
integrare una previsione irrazionalmente discriminatoria nei
confronti di questa categoria di personale atteso che per gli
aspiranti a profili diversi (da quello di funzionario di
amministrazione) detto requisito aggiuntivo non è richiesto.
Discriminazione che - ad avviso del giudice a quo - sarebbe
illogica e irrazionale e non potrebbe trovare adeguata
giustificazione "neppure in pregresse qualificate aspettative
giuridiche di carriera proprie, eventualmente, solo del personale
proveniente dal ruolo amministrativo della categoria di concetto (e
transitato ex d.P.R. n. 411 del 1976 nel nuovo ruolo amministrativo
con qualifica di assistente) e non dell'analogo personale, pure
appartenente alla pregressa categoria di concetto, ma inserito nei
ruoli tecnico e professionale dell'ordinamento ex d.P.R. n. 411 del
1976". I profili di irrazionalità della norma censurata sarebbero -
ad avviso del giudice a quo - vieppiù evidenti ove si consideri che
gli appartenenti alla settima qualifica funzionale, profilo di
collaboratore d'amministrazione, che per ipotesi avessero conseguito
per mobilità orizzontale (giusta tabella all. 1 al d.P.R. n. 43 del
1990) l'accesso al profilo di ispettore di vigilanza, potrebbero
partecipare al concorso interno per l'ottava qualifica funzionale,
profilo di funzionario di vigilanza, senza che per loro venga in
rilievo la preclusione di cui si discute (e in caso di superamento
del concorso, ottenere, ove sussista disponibilità di posto,
l'ulteriore passaggio a funzionario di amministrazione sempre in
virtù della citata tabella all. 1 al d.P.R. n. 43 del 1990 con
evidente, totale aggiramento della preclusione stessa). Il che
confermerebbe e ribadirebbe i già denunciati profili di
irragionevolezza e disparità di trattamento contenuti nella
normativa censurata.
Tutto ciò contravverrebbe pure al principio di buon andamento
dell'amministrazione in quanto precluderebbe al personale
astrattamente più qualificato - cioè quello dotato del diploma di
laurea e acceduto in forza dello stesso in posizioni del pregresso
ordinamento poi inserite in settima qualifica funzionale - anche la
possibilità di accesso al concorso ad un profilo dell'ottava
qualifica funzionale per il quale è previsto ordinariamente proprio
il possesso del diploma di laurea.
2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
manifestamente infondata.
Si è, altresì, costituito l'Istituto Nazionale per la Previdenza
Sociale deducendo che l'art. 12 del d.l. n. 344 del 1990 - come
sarebbe dato evincere dalla relazione al disegno di legge per la
conversione del d.l. 24 novembre 1990, n. 344 - ripeterebbe il
contenuto di disposizioni previste nell'accordo collettivo stipulato
il 2 agosto 1989 per il triennio 1988/90 per il comparto enti
pubblici non economici. In particolare quanto al profilo di
funzionario di amministrazione la citata relazione spiegherebbe
esplicitamente che l'ulteriore requisito dell'appartenenza alla
categoria di concetto al 15 giugno 1976 sarebbe preordinata al fine
di permettere ai funzionari anziani della settima qualifica di avere
una possibilità di avanzamento in analogia a quanto previsto
dall'art. 15 della legge 9 marzo 1989, n. 88 per i funzionari già
appartenenti alle carriere direttive ma estranei alla dirigenza. In
altri termini la ratio della norma censurata consisterebbe nel
consentire un avanzamento ai funzionari anziani per l'immediato,
lasciando ai funzionari più giovani la possibilità di futuri
avanzamenti "alla stregua delle procedure previste dalla normativa
vigente". Quanto al fatto che il predetto requisito aggiuntivo sia
circoscritto al profilo amministrativo, ciò si spiegherebbe
agevolmente considerando che si tratterebbe di settore caratterizzato
da alta densità di personale, attese le percentuali fisse di riserva
dei posti al personale inquadrato nelle qualifiche immediatamente
inferiori a quelle oggetti di concorso. D'altro canto la mancata
estensione del suddetto requisito aggiuntivo agli altri profili
(tecnico, informatico e di vigilanza) sarebbe giustificata dalla
mancanza di necessità e di utilità alla luce della esperienza dei
concorsi effettuati ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 43 del 1990 e
successive modificazioni e integrazioni.
Si sono, altresì, costituiti i ricorrenti nel giudizio a quo
chiedendo che la normativa sottoposta a giudizio di legittimità
costituzionale sia dichiarata illegittima nei termini indicati dalla
ordinanza di rimessione.
Nella imminenza della udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria con la quale ha ribadito le conclusioni formulate
nell'atto di intervento. In particolare si rileva che la scelta dei
requisiti per l'accesso al concorso sarebbe "frutto dell'esercizio
della insindacabile discrezionalità del legislatore".
Hanno, altresì, depositato memorie le parti costituite, ribadendo
le argomentazioni svolte e le conclusioni assunte nell'atto
introduttivo.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.
11 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, come modificato dall'art. 12
del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito nella legge 23 gennaio
1991, n. 21, nella parte in cui stabilisce che al concorso per
l'ammissione alla ottava qualifica funzionale, profilo di funzionario
di amministrazione, possono partecipare soltanto i dipendenti
inquadrati nella settima qualifica funzionale (sempre profilo di
funzionario di amministrazione) che, in aggiunta ai requisiti di cui
agli artt. 1, primo comma e 7, secondo comma, del d.P.R. 1 marzo
1988, n. 285 (possesso di una data anzianità nella qualifica
inferiore e diploma di scuola media superiore) siano appartenuti alla
categoria di concetto alla data di entrata in vigore del d.P.R. 26
maggio 1976, n. 411.
Detta norma viene sospettata di incostituzionalità per l'asserito
contrasto con:
a) l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
irragionevolezza della disciplina stabilita con particolare riguardo
al requisito dell'appartenenza alla categoria di concetto alla data
di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976, richiesto per la
partecipazione al concorso di cui alla legge impugnata, nonchè sotto
il profilo della violazione del principio della parità di
trattamento in quanto tale requisito non è previsto per gli altri
profili della ottava qualifica;
b) l'art. 97 della Costituzione in quanto il possesso del
suddetto requisito previsto come titolo di ammissione per tale
concorso sarebbe contrario al principio del buon andamento della
pubblica amministrazione, poichè restringerebbe arbitrariamente
l'area dei funzionari che possono utilmente concorrere per il
conseguimento della ottava qualifica funzionale - profilo di
funzionario di amministrazione - tanto più che i dipendenti esclusi
sarebbero in possesso di professionalità ritenute dalla stessa legge
astrattamente idonee al passaggio alla suddetta qualifica (cioè
l'inquadramento nell'ottava qualifica funzionale).
2. - Preliminarmente va rilevato che la norma impugnata è
contenuta nell'accordo collettivo stipulato il 2 agosto 1989 per il
triennio 1988/90 - concernente il comparto del personale degli enti
pubblici non economici - e recepito dal d.P.R. 13 gennaio 1990, n.
43, il cui art. 11 è stato modificato dall'art. 12 del d.l. 24
novembre 1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21.
Nessun dubbio sussiste, dunque, in ordine alla sua sindacabilità da
parte di questa Corte.
Ciò premesso, pur rilevando che il legislatore gode di ampia
discrezionalità nel determinare i criteri di ammissione ai concorsi
nonchè i sistemi e le procedure per la progressione in carriera dei
pubblici dipendenti, tale discrezionalità deve pur sempre esplicarsi
nel limite dei principi di ragionevolezza e di salvaguardia del buon
andamento della p.a. Il che, per quanto attiene ai requisiti
concorsuali, sta nel valutare la congruità della relativa disciplina
alla luce delle finalità cui la selezione è preordinata (sent. n.
331 del 1988), mentre, per quanto concerne la progressione in
carriera, occorre adeguata considerazione delle attività pregresse
del dipendente, sì da trarne utili elementi circa la sua attitudine
a ben svolgere anche le funzioni superiori (sentt. nn. 81 del 1983;
277 e 278 del 1983 e 217 del 1987).
Alla luce di queste premesse è da stabilire se la norma impugnata
possa considerarsi irrazionale, con riferimento all'art. 97 della
Costituzione.
Va posto in luce che la norma in contestazione è preordinata a
regolare, con finalità riparatrici, particolari situazioni che si
erano determinate in occasione di precedenti inquadramenti del
personale di concetto.
Più specificamente essa trae origine dalle peculiari modalità di
inquadramento seguite nell'ordinamento del c.d. parastato in
occasione del riassetto avvenuto per effetto della legge n. 70 del
1975.
Nel sistema previgente il rapporto di lavoro dei dipendenti
parastatali era fondato sulle carriere; ogni carriera comprendeva un
numero indeterminato di qualifiche; ogni amministrazione poteva
disporre per ogni carriera di un numero di qualifiche ordinate
gerarchicamente. L'indeterminatezza del numero delle qualifiche, la
stretta connessione tra progressione economica e progressione di
carriera, il ruolo chiuso (cioè il principio per cui l'avanzamento
si esplicasse soltanto in presenza di una disponibilità di posti)
avevano determinato nel tempo la formazione di qualifiche, non più
connesse con le mansioni effettivamente espletate, ma distinte
esclusivamente per il loro riflesso economico. Ne era derivato un
ordinamento caratterizzato da una serie di qualifiche prive di
contenuti professionali, non sempre rispondenti a reali esigenze
della pubblica amministrazione.
3. - La legge n. 70 del 1975 modificò i criteri di inquadramento
del personale, orientandone l'organizzazione sulla distinzione di tre
ruoli fondamentali (amministrativo, tecnico e professionale) (art.
15) ed elencando tassativamente le qualifiche funzionali nelle quali
il ruolo si articolava. L'elemento della funzione viene contrapposto,
così, a quello della carriera; il principio di fondo che sottende a
questo tipo di impostazione consiste nel fatto che ad ogni qualifica
corrisponde una funzione; ad ogni funzione e ad ogni potere una
responsabilità.
L'art. 16 della legge n. 70 cit. stabilì, poi, per ognuno dei
ruoli indicati dal succitato art. 15, la previsione di un ristretto
numero di qualifiche: quattro per il ruolo amministrativo e tecnico,
due per il ruolo professionale.
L'attribuzione delle qualifiche avviene in base alle tabelle di
equiparazione di cui all'allegato 6 del d.P.R. n. 411 del 1976, con
effetto dall'1 ottobre 1973 e dalle successive date di immissione in
ruolo. L'inquadramento si esplica soltanto "a livello orizzontale" ed
il numero ristretto delle qualifiche corrisponde alla esigenza di
eliminare il sistema delle carriere verticali e di introdurre un
nuovo sistema avente come base l'attitudine allo svolgimento
effettivo delle funzioni.
I conseguenti criteri non sfuggirono, a loro volta, ad una
eccessiva uniformizzazione. Basti ricordare, ad esempio, l'acceso
dibattito svoltosi in sede parlamentare sulla necessità di
introdurre la qualifica di coordinamento, per attenuare
l'appiattimento delle categorie dei collaboratori e degli assistenti,
garantendo un inquadramento del relativo personale, maggiormente
corrispondente alla situazione di diversificazione esistente nelle
categorie di concetto e direttive, accompagnato dall'attribuzione di
fasce di stipendio piuttosto differenziate nel tempo. Senonchè nel
testo definitivo dell'art. 16 della legge n. 70 del 1975 la presenza
della ulteriore qualifica è connessa alla esistenza di regolamenti
organici degli enti che prevedano le suddette funzioni di
coordinamento: sicchè, nel caso in cui ciò non si verifichi, si
rende impossibile la realizzazione - per i detti livelli di
assistente e di collaboratore - dell'apposita qualifica.
Correlativamente la qualifica unica - con l'abolizione dei livelli
gerarchici al suo interno - aveva implicato un crescente
appiattimento degli inquadramenti. Appiattimento e "blocco" delle
carriere determinarono una crescita notevole del contenzioso, in
occasione degli inquadramenti, e correlativamente una crisi di
funzionalità della legge n. 70 del 1975, producendosi - da un lato -
lo svuotamento della disciplina del parastato e - dall'altro - un
notevole impulso della pressione in favore della riforma legislativa
di singoli enti pubblici.
4. - Inizia così una sorta di processo riparatore, che si attua
con diversa gradualità nelle successive tornate della contrattazione
e che tende alla progressiva armonizzazione del regime del parastato
con quello delle altre categorie di pubblici dipendenti.
Questo processo ha trovato la sua massima espressione - per quanto
concerne il livello di "collaboratore" (ovvero per il personale già
della categoria direttiva) - nell'art. 15 della legge n. 88 del 1989,
il quale ha provveduto a sanare la situazione verificatasi in
occasione degli inquadramenti attuati con la legge n. 70 del 1975,
estendendo ad essi le norme sullo stato giuridico e sul trattamento
economico applicabili ai dipendenti dello Stato appartenenti al
predetto ruolo.
In tale azione di recupero si inserisce anche la norma impugnata;
essa si propone di equilibrare gli svantaggi connessi con
l'inquadramento del personale di concetto in occasione del riassetto
surrichiamato.
Non appare allora irragionevole che, nell'ambito di un
riordinamento complessivo e di una tendenziale omogeneizzazione di
trattamento rispetto al personale dello Stato, il legislatore abbia
provveduto a sanare le pregresse sperequazioni nei confronti della ex
categoria di concetto.
Pertanto, l'appartenenza a tale categoria alla data del d.P.R. n.
411 del 1976 considerata dal legislatore, nella sua discrezionalità,
come titolo di legittimazione alla partecipazione al concorso
riservato alla ottava qualifica - profilo di funzionario di
amministrazione - lungi dal restringere arbitrariamente le scelte
della amministrazione, le delimita in un ambito più proprio avuto
riguardo al carattere riservato del concorso previsto dalla norma
impugnata. Non senza sottacere che detto concorso fu indetto in
occasione della prima applicazione del decreto n. 285 del 1988 e per
le sue peculiarità furono, coerentemente, richiesti requisiti
peculiari. Sicchè l'istituzione di un concorso riservato per posti
di ottava qualifica (profilo funzionario amministrativo) ha
rappresentato il modo prescelto dal legislatore per garantire che
anche i dipendenti, pervenuti alla categoria di concetto nel periodo
di vigenza dell'accordo 1976-79, potessero fruire di vantaggi
analoghi a quelli già concessi al personale delle ex carriere
direttive, in forza dell'art. 15 della legge n. 89 del 1988.
Ne consegue che le scelte operate dal legislatore sono il frutto
di un razionale esercizio della discrezionalità nella disciplina
dello svolgimento delle carriere di riferimento.
Nè sono ravvisabili violazioni del principio di eguaglianza,
stante le peculiarità del profilo amministrativo, peculiarità che
comportano diversità di attribuzioni rispetto agli altri profili
della ottava qualifica, collegata anche con il numeroso contingente
di personale gravante su detto profilo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43 (Regolamento per il
recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 2 agosto 1989 concernente il comparto del personale
degli enti pubblici non economici), come modificato dall'art. 12 del
decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, convertito nella legge 23
gennaio 1991, n. 21 (Conversione in legge, con modificazioni del
decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344 recante corresponsione ai
pubblici dipendenti di acconti sui miglioramenti economici relativi
al periodo contrattuale 1988/1990, nonchè disposizioni urgenti in
materia di pubblico impiego), sollevata, in riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 febbraio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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