1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 16-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 25 marzo - 8 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione - Locazione dei beni patrimoniali dello Stato - Rivalutazione dei canoni - Aumento sulla base di un coefficiente fisso - Locazioni commerciali e locazioni abitative - Incompletezza del quadro normativo di riferimento operato dal giudice rimettente - Inammissibilita'. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 32, commi 1 e 2). (Cost., artt. 3, 41 e 97). (097C0325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 16-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero
Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art.32, commi 1 e 2,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse:
1) il 10 gennaio 1996 dal pretore di Roma, nel procedimento
civile vertente tra la ditta l'Escalier di Pisani Anna Maria e il
Ministero delle finanze, iscritta al n. 427 del registro ordinanze
1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20,
prima serie speciale, dell'anno 1996;
2) il 1 agosto 1996 dal pretore di Roma, nel procedimento civile
vertente tra Vitale Guido Francesco ed altri e il Ministero delle
finanze - Direzione demanio Roma -, iscritta al n. 1229 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione della ditta l'Escalier di Pisani
Anna Maria e di Vitale Guido Francesco ed altri, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Roberto Cesaritti per la ditta l'Escalier di
Pisani Anna Maria, Gerardo Picichè per Vitale Guido Francesco ed
altri e l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile instaurato da Pisani Anna
Maria nella qualità di titolare della ditta l'Escalier, conduttrice
di locali ad uso commerciale al centro di Roma, contro il Ministero
delle finanze, il pretore di Roma ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 41 e 97
della Costituzione, dell'art. 32, comma 1, della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Osserva il giudice a quo che la norma impugnata - nel prevedere che
i canoni di locazione dei beni patrimoniali dello Stato vengano
rivalutati, a decorrere dal 1995, di un coefficiente pari a 2,5 volte
il canone dovuto per l'anno 1994 - crea un'evidente disparità di
trattamento, tra soggetti conduttori di beni pubblici di analogo
valore, a seconda della data di stipulazione del relativo contratto;
ciò perchè l'aumento del canone sulla base di un coefficiente fisso
porta inevitabilmente a tale sperequazione.
Oltre al contrasto con l'art. 3 della Costituzione, poi, la norma
denunciata sarebbe in conflitto anche con gli artt. 41 e 97 della
Costituzione: col primo, perchè l'eccessivo costo del contratto di
locazione potrebbe determinare l'estromissione dal mercato di alcune
imprese, senza alcuna contropartita per l'interesse generale; col
secondo, perchè, essendo l'aumento del canone imposto ex lege, la
pubblica amministrazione verrebbe costretta ad applicare la
maggiorazione senza alcun margine di discrezionalità in ordine alle
condizioni economiche dei diversi casi, con lesione dei principi di
imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.
In punto di rilevanza, il pretore osserva che la questione
sollevata è decisiva nel giudizio a quo, promosso dalla conduttrice
contro l'Amministrazione per vedersi riconoscere l'illegittimità
della richiesta di aumento del canone e la conseguente operatività
del canone a suo tempo liberamente concordato.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
venga dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Preliminarmente, la difesa erariale ha rilevato che le questioni
sono state sollevate senza alcun riferimento alla situazione concreta
ed in via di mera ipotesi, il che dovrebbe condurre ad una decisione
di inammissibilità.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che le lamentate
violazioni dei precetti costituzionali non sussistono.
La lesione del principio di uguaglianza, infatti, è esclusa dal
fatto che il legislatore è in precedenza intervenuto nella materia
dettando l'art. 12, comma 5, del d.-l. 27 aprile 1990, n. 90,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 giugno 1990, n. 165. Da
tanto deriva che, avendo quest'ultima norma già disposto un aumento
dei canoni diversificato a seconda che i contratti in corso fossero
stati stipulati in data anteriore o posteriore al 1 gennaio 1982,
l'ulteriore incremento conseguente alla norma oggi impugnata non crea
le disparità prospettate dal giudice a quo. Parimenti, non
sussistono le violazioni degli artt. 41 e 97 della Costituzione
perchè gli aumenti dei canoni non comportano nè l'estromissione di
alcune imprese dal mercato, nè l'obbligo per la pubblica
amministrazione di agire in senso contrario ai principi
costituzionali di imparzialità e buon andamento.
3. - Nel giudizio si è costituita anche la ditta l'Escalier di
Pisani Anna Maria, chiedendo l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale sollevata dal pretore di Roma.
In prossimità dell'udienza la stessa parte ha presentato ulteriori
deduzioni, insistendo per l'accoglimento delle già formulate
conclusioni.
4. - Nel corso di altro procedimento civile instaurato da alcuni
conduttori di appartamenti destinati ad uso abitativo contro il
Ministero delle finanze, il pretore di Roma ha sollevato analoga
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, dell'art. 32,
commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Il giudice a quo, dopo aver premesso considerazioni analoghe a
quelle della precedente ordinanza sotto il profilo della rilevanza,
ha osservato che la norma in oggetto confligge con l'art. 3 della
Costituzione sotto due profili: in primo luogo perchè pone in
situazione deteriore i conduttori titolari di un rapporto con lo
Stato rispetto ai conduttori titolari di un rapporto in regime di
libero mercato; in secondo luogo perchè discrimina senza motivo tra
locazioni con canone minore in quanto stipulate in data remota e
locazioni di data recente, con canone maggiore.
Per ciò che riguarda l'art. 97 della Costituzione, il pretore ha
svolto rilievi del tutto simili a quelli di cui alla precedente
ordinanza.
5. - Anche nell'ambito di tale giudizio si sono costituite le parti
private, chiedendo l'accoglimento della prospettata questione.
La difesa dei conduttori degli immobili, oltre a ribadire alcune
considerazioni già formulate a proposito dell'altro giudizio, ha
evidenziato che l'aumento dei canoni è tanto più irragionevole in
quanto è stato disposto nella misura del doppio o del quintuplo,
sulla base di due sole aliquote di reddito complessivo del nucleo
familiare dei conduttori.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Roma, con due diverse ordinanze, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1 e 2, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica). Tali disposizioni si porrebbero in contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione, per la discriminazione che si
verrebbe a creare tra conduttori di beni di analogo valore, tutti
locati dallo Stato, a seconda dell'epoca in cui è stato concluso il
contratto (la doglianza, contenuta in entrambe le ordinanze, concerne
sia le locazioni commerciali sia quelle abitative);
b) con l'art. 3 della Costituzione, per l'irragionevole
disparità di trattamento tra diversi conduttori, a seconda che il
contratto sia stato stipulato con la pubblica amministrazione o con
un privato;
c) con l'art. 41 della Costituzione perchè, in conseguenza dell'
eccessivo aumento del canone disposto dalla norma, alcune imprese
potrebbero essere temporaneamente o definitivamente estromesse dal
mercato, senza alcuna contropartita per l'interesse generale;
d) con l'art. 97 della Costituzione perchè, essendo l'aumento
dei canoni in oggetto imposto senza alcun margine di
discrezionalità, il sistema risulterebbe contrario ai principi di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
2. - I due giudizi, concernendo questioni analoghe, possono essere
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
I rimettenti sottopongono all'esame di questa Corte sostanzialmente
le seguenti questioni: quella della legittimità costituzionale di un
intervento autoritativo dello Stato nella determinazione dei canoni
di locazione dei beni pubblici, discriminante rispetto ai contratti
di diritto privato stipulati in regime di libero mercato, e quella
secondo cui la rivalutazione in base a coefficienti fissi porterebbe
a risultati sperequati, non tenendosi conto della diversità delle
date dei diversi contratti, e con estromissione dal mercato delle
imprese obbligate a corrispondere canoni eccessivi.
3. - Le questioni devono ritenersi inammissibili.
Va premesso che, come è stato evidenziato anche nelle ordinanze di
rimessione e negli atti di costituzione e di intervento davanti a
questa Corte, la norma impugnata non costituisce un unicum nel suo
genere, poichè negli ultimi anni si sono avuti diversi interventi
legislativi finalizzati all'obiettivo di adeguare i canoni di
godimento dei beni pubblici, e ciò sia per consentire allo Stato una
maggiorazione delle entrate, sia per rendere i predetti canoni più
equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di locatori privati.
Quest'ultimo aspetto, com'è noto, aveva raggiunto livelli
inaccettabili, traducendosi in gravi sperequazioni.
Giova segnalare a questo riguardo, per indicare solo gli
interventi più recenti, l'art. 12, commi 5 e 6, del d.-l. 27 aprile
1990, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 26 giugno
1990, n. 165, che ha disposto l'incremento dei canoni fino al
sestuplo o fino al quadruplo, a seconda che i medesimi fossero stati
stabiliti in data anteriore o posteriore al 1 gennaio 1982; l'art. 9
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, che ha disposto, a decorrere
dal 1 gennaio 1994, l'incremento dei canoni degli alloggi concessi a
propri dipendenti dall'Amministrazione dello Stato e ad altri utenti
di beni demaniali, aumento da determinarsi "sulla base dei prezzi
praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi
analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore
all'equo canone"; successivamente la norma impugnata nel presente
giudizio (art. 32 della legge n. 724 del 1994), la quale è stata
oggetto di chiarimenti e completamenti da parte di ulteriori
disposizioni.
In particolare, con l'art. 5, comma 6, del d.-l. 2 ottobre 1995, n.
415, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 29 novembre 1995, n. 507, il legislatore, oltre a
stabilire i criteri per la corresponsione degli aumenti dei canoni di
cui alla norma in questione, si è anche dato carico di evitare
sperequazioni rispetto ai contratti con i privati, garantendo - come
tetto massimo della rideterminazione dell'ammontare complessivo dei
canoni per i beni pubblici - che questo "non può comunque essere
superiore alla media dei prezzi praticati in regime di mercato per
immobili aventi caratteristiche analoghe".
Pertanto, l'aumento autoritativo dei compensi che i privati sono
chiamati a corrispondere si fonda su di un bilanciamento con i valori
di mercato, che costituiscono il limite massimo dell'incremento,
riconosciuto dallo stesso legislatore. Il comma 7-bis del citato
articolo, inoltre, ha stabilito che il canone determinato in base
all'aumento è fisso per la durata di sei anni, a decorrere dal 1
gennaio 1996, fermo restando l'aumento annuale "in misura
corrispondente alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per
le famiglie di operai e impiegati accertata dall'ISTAT".
4. - Ora, il pretore di Roma non ha menzionato le norme appena
richiamate in alcuna delle due ordinanze, benchè entrambe siano
successive all'entrata in vigore della disposizione impugnata. Con
ciò, i giudici a quibus hanno dimostrato di non aver valutato
l'impatto che le nuove norme potevano avere sulle questioni di
legittimità costituzionale oggi poste all'esame di questa Corte. Ne
deriva, quindi, che l'art. 5, commi 6, 7 e 7-bis, del d.-l. 2 ottobre
1995, n. 415, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 29 novembre 1995, n. 507, chiarendo e
completando la portata della norma impugnata, imponeva al rimettente
un'adeguata riflessione sulla permanenza o meno dei lamentati vizi di
costituzionalità.
Tale omissione si traduce nella conseguente inammissibilità della
questione posta all'esame della Corte, e ciò per due ordini di
ragioni. Innanzitutto, perchè l'aver omesso di considerare norme
già in vigore nel momento in cui le questioni sono state sollevate
si traduce in un'incompleta cognizione del quadro normativo, con i
consequenziali riflessi sul giudizio di legittimità costituzionale;
inoltre, le norme tralasciate sono di fondamentale importanza
perchè, contenendo la facoltà di aumento dei canoni entro precisi
limiti corrispondenti alla media dei prezzi delle locazioni in libero
mercato, si riflettono proprio sulle doglianze sollevate dai giudici
a quibus.
Ne consegue, pertanto, l'inammissibilità delle questioni in esame.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1 e 2, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41 e 97 della
Costituzione, dal pretore di Roma con le ordinanze di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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