1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 marzo 2016 (della Regione Lombardia). Ambiente - Rifiuti - Miscelazioni non vietate in base all'art. 187 del d.lgs. n. 152 del 2006 - Previsione della non sottoposizione ad autorizzazione e a prescrizioni o limitazioni ulteriori rispetto a quelle previste per legge. - Legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali), art. 49. (16C00104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2016)

Ricorso nell'interesse della Regione Lombardia (C.F.
80050050154), con sede in Milano (20124), Piazza Città di Lombardia,
n. 1, in persona del Presidente pro tempore, Roberto Maroni,
rappresentata e difesa, in forza di procura a margine del presente
atto ed in virtù della Deliberazione di Giunta regionale n. 4931 del
14 marzo 2016 dall'avv. Piera Pujatti (PJTPRI62C51C722G) ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del Prof. Avv. Francesco
Saverio - Marini del foro di Roma (CF. MRNFNC73D28H501U; pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.orgfax. 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto
domicilio.
Ricorrente contro il Governo della Repubblica, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma
(00187), Palazzo Chigi - Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma (00186),
via dei Portoghesi, 12.
Resistente per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 49 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, «Disposizioni in
materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale Serie generale del 18 gennaio
2016 n. 13.
1. La legge 28 dicembre 2015, n. 221 detta «Disposizioni in
materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali.».
2. L'art. 49 della detta legge reca la rubrica «Miscelazione dei
rifiuti» e risulta così formulato: «All'art. 187 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è aggiunto, in fine, il seguente
comma: «3-bis. Le miscelazioni non vietate in base al presente
articolo non sono sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate
da enti o imprese autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211,
non possono essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od
ulteriori rispetto a quelle previste per legge».
3. L'art. 187 del decreto legislativo n. 152/06 dispone, al primo
comma, che «È vietato miscelare rifiuti pericolosi aventi differenti
caratteristiche di pericolosità ovvero rifiuti pericolosi con
rifiuti non pericolosi. La miscelazione comprende la diluizione di
sostanze pericolose.» Al secondo comma la norma contempla le deroghe
al suddetto divieto. Il comma 3-bis, oggetto della presente
impugnazione «liberalizza» le miscelazioni non vietate (quindi quelle
relative a rifiuti con uguali caratteristiche di pericolosità oppure
non pericolosi), disponendo anzi l'impossibilità di sottoporre
l'operazione di miscelazione a limitazioni in sede autorizzatoria.
4. In pratica la norma sottrae l'operazione di miscelazione alle
prescrizioni dettate con le autorizzazioni e di conseguenza al
controllo dell'Autorità competente.
5. In proposito si deve rilevare che la Direttiva 2008/98/CE
dispone, all'art. 23, I comma, che «Gli Stati membri impongono a
qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il trattamento dei
rifiuti di ottenere l'autorizzazione dell'autorità competente. Tali
autorizzazioni precisano almeno quanto segue: a) i tipi e i
quantitativi di rifiuti che possono essere trattati; b) per ciascun
tipo di operazione autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo
applicabili al sito interessato; c) le misure precauzionali e di
sicurezza da prendere; d) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di
operazione; e) le operazioni di monitoraggio e di controllo che si
rivelano necessarie; f) le disposizioni relative alla chiusura e agli
interventi ad essa successivi che si rivelano necessarie.». L'obbligo
di munirsi di autorizzazioni contenenti prescrizioni e misure
precauzionali e di sicurezza subisce deroga, ai sensi dell'art. 24
della Direttiva 2008/98/CE, solo in presenza di attività di
smaltimento dei propri rifiuti non pericolosi nei luoghi di
produzione o di recupero dei rifiuti.
6. Pertanto, la norma sottrae al regime autorizzatorio, così
come individuato dalla Direttiva, una serie di operazioni, ossia
tutte le operazioni di miscelazione di rifiuti non pericolosi o con
uguale indice di pericolosità, che avvengano al di fuori dei luoghi
di produzione e non dirette al recupero.
7. L'art. 2 della Legge n. 205/2010 ha modificato l'art. 178 del
decreto legislativo n. 152/06, in attuazione della direttiva
2008/98/CE e ha disposto che «La gestione dei rifiuti è effettuata
conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di
sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di
cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella
distribuzione, nell'utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i
rifiuti, nonchè del principio chi inquina paga. A tale fine la
gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia,
efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed
economica, nonchè nel rispetto delle norme vigenti in materia di
partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali».
8. L'art. 29-sexies, comma 9, del decreto legislativo n. 152/06,
inoltre, stabilisce che «L'autorizzazione integrata ambientale può
contenere ulteriori condizioni specifiche ai fini del presente
decreto, giudicate opportune dell'autorità competente. Ad esempio,
fermo restando l'obbligo di immediato rispetto dei precedenti commi e
in particolare del comma 4-bis, l'autorizzazione può disporre la
redazione di progetti migliorativi, da presentare ai sensi del
successivo art. 29-nonies, ovvero il raggiungimento di determinate
ulteriori prestazioni ambientali in tempi fissati, impegnando il
gestore ad individuare le tecniche da implementare a tal fine. In
tale ultimo caso, fermo restando l'obbligo di comunicare i
miglioramenti progettati, le disposizioni di cui all'art. 29-nonies
non si applicano alle modifiche strettamente necessarie ad adeguare
la funzionalità degli impianti alle prescrizioni dell'autorizzazione
integrata ambientale».
9. La norma, impugnata, pertanto, contrasta con la Direttiva
2008/98/CE e impedisce alle Regioni di svolgere il proprio ruolo in
sede di rilascio delle autorizzazioni allo smaltimento di rifiuti.
10. Tutto ciò premesso, con il presente ricorso, la regione
Lombardia, come in atti rappresentata e difesa, impugna l'art. 49
della legge 28 dicembre 2015, n. 221, in quanto lesivo delle proprie
attribuzioni, costituzionalmente garantite, in merito alla materia di
tutela per l'ambiente (rispetto alla quale le Regioni possono
stabilire anche livelli di tutela più elevati rispetto allo Stato al
fine di disciplinare nel modo migliore gli oggetti delle loro
competenze - cfr. Corte cost. n. 61/2009 - 303/2013), di tutela della
salute, di tutela e sicurezza del lavoro.

Diritto

1. Prima di esporre i singoli motivi di gravame, appare opportuno
formulare brevi cenni sulla normativa in esame, per poi soffermarsi
sulla legittimazione e sull'interesse al ricorso della Regione.
2. Cominciando dall'illustrazione del quadro normativo di
riferimento, la miscelazione dei rifiuti è l'unione di diversi
rifiuti aventi diverso CER, al fine di inviate la miscela ottenuta ad
un impianto di smaltimento o recupero. Essa costituisce una delle
operazioni di smaltimento e di gestione dei rifiuti e, pertanto, è
disciplinata all'interno dell'autorizzazione all'esercizio
dell'impianto, con proprie prescrizioni.
La direttiva 2008/98/CE sottopone tali operazioni (art. 23) ad
autorizzazioni che precisino: «a) i tipi e i quantitativi di rifiuti
che possono essere trattati; b) per ciascun tipo di operazione
autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo applicabili al sito
interessato; c) le misure precauzionali e di sicurezza da prendere;
d) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione; e) le
operazioni di monitoraggio e di controllo che si rivelano necessarie;
f) le disposizioni relative alla chiusura e agli interventi ad essa
successivi che si rivelano necessarie». La medesima Direttiva prevede
una deroga, all'art. 24, per le sole attività di smaltimento dei
propri rifiuti non pericolosi nei luoghi di produzione o di recupero
dei rifiuti.
Fino all'entrata in vigore dell'art. 49 legge n. 221/2015,
pertanto, le Regioni (o gli enti dalle stesse delegati), nell'emanare
le autorizzazioni, potevano stabilire delle condizioni di esercizio
«impianto specifiche» per garantire l'attuazione dei principi di
precauzione, prevenzione, sostenibilità ai fini della protezione
dell'ambiente e della salute umana, secondo quanto dispone l'art.
29-sexies, comma 9 del decreto legislativo n. 152/06. Del resto,
l'art. 3-quinquies del decreto legislativo n. 152/06, in linea con la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte stabilisce che «i principi
contenuti nel presente decreto legislativo costituiscono le
condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela
dell'ambiente su tutto il territorio nazionale. Le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di
tutela giuridica dell'ambiente più restrittive, qualora lo
richiedano situazioni particolari del loro territorio, purchè ciò
non comporti un'arbitraria discriminazione, anche attraverso
ingiustificati aggravi procedimentali.»
In attuazione dei principi suddetti, la Regione Lombardia ha
adottato, con proprie deliberazioni, degli atti generali per il
rilascio delle autorizzazioni di miscelazione dei rifiuti (DGR n.
8571/2008; DGR n. 3596/2012; DGR n. 127/2013), al dichiarato fine di
garantire la tutela dell'ambiente, della salute pubblica e della
sicurezza dei lavoratori, considerato che la miscelazione
indiscriminata può comportare rischi a causa di reazioni impreviste
o di emanazioni di sostanze tossiche.
3. Dal quadro normativo sopra illustrato, emerge con chiarezza
che la norma statale impugnata incide, direttamente e indirettamente,
su una pluralità dì attribuzioni regionali.
Sul piano delle competenze legislative, vengono in rilievo l'art.
117, commi 2 e 3. La norma statale preclude alla Regione la
possibilità - più volte riconosciuta dalla Corte - di incidere
sulla materia ambientale, pur di competenza esclusiva dello Stato,
fissando livelli di tutela più elevati di quelli definiti dal
legislatore nazionale, ove ciò sia fatto nell'esercizio di
competenze proprie della Regione: in questo caso, tutela della salute
e tutela e sicurezza del lavoro. Allo stesso tempo, la norma
censurata impedisce anche il pieno esercizio delle due competenze da
ultimo menzionate. Il tutto, peraltro, in diametrale contrasto con
quanto sancisce il diritto europeo, al cui rispetto, ex articoli 11 e
117 comma 1 Cost., la legge dello Stato, come quella regionale, è
vincolata.
L'intervento statale si traduce poi in una compressione
illegittima delle funzioni amministrative regionali. Infatti, esso
esclude - in contrasto con l'art. 118 Cost., ma anche con il
principio di buon andamento dell'art. 97 Cost. - la possibilità per
la Regione e per gli enti da essa eventualmente delegati di
sottoporre a particolari regimi autorizzatoti o a specifiche
prescrizioni talune operazioni di smaltimento dei rifiuti, avvertite
come particolarmente delicate per gli interessi territoriali
coinvolti.
Per i motivi suesposti, deve ritenersi integrata la
legittimazione della Regione a invocare la violazione di parametri -
nella specie, gli articoli 11, 97 e 118 - anche diversi da quelli
attinenti il riparto delle competenze legislative, essendovi una
ridondanza sulle attribuzioni regionali. Come più volte chiarito da
codesta Ecc.ma Corte, infatti, «le Regioni sono legittimate a
denunciare la legge statale anche per la lesione di parametri diversi
da quelli relativi al riparto delle competenze legislative ove la
loro violazione comporti una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite o ridondi sul riparto di
competenze legislative (ex plurimis, sentenze n. 128 e n. 33 del
2011, n. 156 e n. 52 del 2010).» (cfr. sent. n. 236 delle 2013).
Tanto esposto, a meri fini di inquadramento, si procede
all'esposizione dei motivi di ricorso.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 49 legge n. 221/2015 per
violazione degli articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione, in
relazione alla Direttiva 2008/98/CE, e dell'art. 117, commi 2 e 3
della Costituzione.
La direttiva 2008/98/CE, all'art. 23, sottopone le operazioni di
trattamento rifiuti ad autorizzazioni che precisino: «a) i tipi e i
quantitativi di rifiuti che possono essere trattati; b) per ciascun
tipo di operazione autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo
applicabili al sito interessato; c) le misure precauzionali e di
sicurezza da prendere; d) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di
operazione; e) le operazioni di monitoraggio e di controllo che si
rivelano necessarie; f) le disposizioni relative alla chiusura e agli
interventi ad essa successivi che si rivelano necessarie». La
medesima Direttiva prevede una deroga, all'art. 24, per le sole
attività di smaltimento dei propri rifiuti non pericolosi nei luoghi
di produzione o di recupero dei rifiuti.
È evidente che la norma statale impugnata sottrae alla
autorizzazione - e alle prescrizioni ad essa connesse - una serie di
operazioni di miscelazione.
Inoltre, nello stabilire che, al di fuori dei divieti espliciti,
le operazioni di miscelazione «non sono sottoposte ad autorizzazione
e, anche se effettuate da enti o imprese autorizzati ai sensi degli
articoli 208, 209 e 211, non possono essere sottoposte a prescrizioni
o limitazioni diverse od ulteriori rispetto a quelle previste per
legge» sottrae le suddette operazioni a quel regime precauzionale che
la Direttiva riferisce a ciascun tipo di operazione. In altri termini
nella prospettazione della normativa comunitaria non si può
prescindere dalle considerazioni ed eventuali prescrizioni specifiche
per ciascun impianto, così come non si può prescindere dal
monitoraggio.
La violazione della predetta Direttiva può essere apprezzata
anche sotto altro profilo: l'art. 17 dispone che «Gli Stati membri
adottano le misure necessarie affinchè la produzione, la raccolta,
il trasporto, lo stoccaggio e il trattamento dei rifiuti pericolosi
siano eseguiti in condizioni tali da garantire la protezione
dell'ambiente e della salute umana, al fine di ottemperare le
disposizioni di cui all'art. 13, comprese misure volte a garantire la
tracciabilità dalla produzione alla destinazione finale e il
controllo dei rifiuti pericolosi al fine di soddisfare i requisiti di
cui agli articoli 35 e 36.». Si rileva pertanto che, consentendo la
miscelazione priva di autorizzazione e di controllo di rifiuti con
uguale indice di pericolosità, l'art. 49 legge n. 221/2015 ne
inibisce la tracciabilità, posto che l'operazione di miscelazione
termina con l'unione di diversi rifiuti. Del resto, che la
tracciabilità dei rifiuti sia un caposaldo della tutela ambientale
è riconosciuto dalla stessa legislazione nazionale che, all'art.
118-bis del decreto legislativo n. 150/06, riconosce la
tracciabilità come elemento che contribuisce allo smaltimento dei
rifiuti senza pericolo per la salute dell'uomo.
Ponendosi in violazione chiara e manifesta della Direttiva, la
norma viola l'art. 117, 1 comma, laddove si prevede che la potestà
legislativa, esercitata dallo Stato e dalle Regioni, è esercitata
nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. La
formulazione dell'art. 117, 1 comma, ha «costituzionalizzato» la
scelta comunitaria accogliendone integralmente i suoi principi
fondamentali e consolidati, primo fra tutti la diretta applicabilità
del diritto comunitario. In tal modo la Costituzione ha confermato la
previsione, previgente, dell'art. 11, ponendo il principio del
primato della normativa comunitaria.
La violazione, da parte della norma statale, della direttiva
comunitaria è violazione di un vincolo che deve informare di sè
l'intera produzione legislativa e si traduce in violazione di
parametri (articoli 117, 1 comma e 11 Cost.) di legittimità. E che
ridonda sulle attribuzioni regionali in tema di tutela dell'ambiente
che fanno sì che la Regione possa e debba prevedere livelli di
tutela adeguati alle norme comunitarie, attraverso la propria
legislazione e la propria attività amministrativa.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 49
della legge n. 221/2015, venga dichiarato incostituzionale per
contrasto con l'art. 117, commi 1, 2 e 3, Cost., nonchè con l'art.
11 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 49 legge n. 221/2015 per
violazione dell'art. 117, comma 2 e comma 3, perchè non consente di
garantire i livelli ulteriori di tutela ambientale della Regione ai
sensi dell'art. 3-quinquies comma 2 del decreto legislativo n.
152/06, e inibisce la tracciabilità dei rifiuti.
La violazione della norma comunitaria (dir. 2008/98/CE) si
riverbera sulle attribuzioni regionali in materia di ambiente che,
pur se oggetto di legislazione esclusiva, vedono l'intervento
regionale quale garante di livelli di tutela ulteriori, al fine di
disciplinare nel modo migliore gli oggetti delle loro competenze
(Corte cost. n. 61/2009 - 303/2013 citate).
La norma impugnata inibisce alla Regione l'esercizio di questa
attività di garanzia ad ulteriore protezione dell'ambiente,
liberalizzando un'attività che è potenzialmente dannosa per
l'ambiente, se non contenuta in limiti, prescrizioni e controlli che
solo l'autorizzazione può garantire.
Tale posizione è stata riconosciuta da codesta ecc. ma Corte:
«secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis sentenze n.
285 del 2013, n. 244 del 2011, n. 249 del 2009, n. 62 del 2008), la
disciplina dei nfiuti «si colloca [...] nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (così, in particolare,
la sentenza n. 249 del 2009)» (sentenza n. 259 del 2014). Quindi,
«"non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela
dell'ambiente", anche se le Regioni possono stabilire "per il
raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di
tutela più elevati", pur sempre nel rispetto "della normativa
statale di tutela dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009)" (sentenza
n. 285 del 2013)» (Corte cost. n. 149/2015). Dunque, anche applicando
la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte più restrittiva rispetto
alle attribuzioni regionali in materia ambientale, pure si rileva
come la norma impugnata sia contrastante con l'ordinamento
costituzionale.
Infatti l'art. 49 inibisce alla Regione di intervenite
nell'ambito che le è proprio, ponendo livelli di tutela adeguati
alla normativa comunitaria, in considerazione di particolarità
territoriali.
È questo il ruolo delle autorizzazioni: garantire che si
individuino eventuali specificità del sito e dell'impianto e si
impongano prescrizioni, indicazioni circa i rifiuti che possono
essere trattati, requisiti tecnici degli impianti, metodi da
utilizzare per le operazioni, monitoraggi e controlli. In sostanza,
esattamente il ruolo che l'art. 23 della Direttiva rifiuti riconosce
alle autorizzazioni e che l'art. 208 del decreto legislativo n.
152/06 rimette alla competenza delle Regioni. Come si è precisato,
la Regione Lombardia ha garantito il rispetto di elevati livelli di
tutela anche attraverso atti generali, che forniscono linee guida
alle Provincie.
La norma impugnata sottrae al regime autorizzato una serie di
operazioni di trattamento rifiuti, in tal modo impedendo lo svolgersi
del ruolo di garante di livelli elevati di tutela attraverso le
autorizzazioni. Ruolo che, come si è esposto, è riconosciuto anche
dall'art. 3-quinquies, comma 2, del decreto legislativo n. 152/016 e
rimesso proprio ai provvedimenti di autorizzazione, quali atti che
per loro natura attengono a condizioni specifiche dei siti e degli
impianti.
Nè può porsi in dubbio che le operazioni di miscelazione
rientrino nella categoria del trattamento rifiuti. Le linee guida
della Commissione europea per l'attuazione della Direttiva 2008/98/CE
affermano (pag 58) che la miscelazione di rifiuti è una pratica
comune in UE ed è riconosciuta come un'operazione di trattamento
all'allegato I e II della direttiva quadro sulle acque. Si tratta
della traduzione dall'originale inglese: «the mixing of waste is
common practice in eu and is recognised as a treatment operation by
Annex I and II to the WFD (see footnotes to operations D13/R12). In
many field of; waste management, mixing of; waste is everyday
practise.» Del resto, l'allegato I della Direttiva, nella versione
inglese, riportano fra le «disposal operations» (operazioni di
smaltimento), al punto D 13 «blending or mixing prior to submission
to any operations numbered D1 to D12» , che nella versione italiana
è stato tradotto come «D 13 Raggruppamento preliminare prima di una
delle operazioni indicate da D 1 a D 12».
Non solo, ma la violazione di un altro principio fondamentale
della Direttiva, quello della tracciabilità (art. 17 Direttiva
2008/98/CE e art. 188-bis decreto legislativo n. 152/06), inibisce
anche sotto questo aspetto la realizzazione delle funzioni di
garanzia di elevati livelli di tutela ambientale, in termini di
prevenzione e trasparenza. La sottrazione alle autorizzazioni e ai
conseguenti monitoraggi di una serie di operazioni di miscelazione,
infatti, comporta la pratica perdita delle tracce di una serie di
rifiuti che, mescolati, danno origine ad un nuovo rifiuto.
Nè a dire che la ampia nuova disciplina statale sia a presidio
di altri valori costituzionalmente rilevanti: anzi, il titolo della
legge mostra la ratio di garantire la cd green economy e il
contenimento delle risorse naturali. Tutto il contrario rispetto a
quanto disposto con l'impugnato art. 49.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 49
della Legge n. 221/2015, venga dichiarato incostituzionale per
contrasto con l'art. 117, comma 2 e comma 3, Cost., perchè non
consente di garantire i livelli ulteriori di tutela ambientale della
Regione ai sensi dell'art. 3-quinquies comma 2 e perchè ostacola la
tracciabilità dei rifiuti.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 49 legge n. 221/2015 per
violazione dell'art. 117, comma 3, in relazione alla potestà
legislativa concorrente in materia di tutela della salute e sicurezza
del lavoro.
La miscelazione, priva di prescrizioni «impianto specifiche» può
comportare rischi per la salute pubblica e la sicurezza dei
lavoratori a causa di reazioni impreviste o emanazione di sostanze
tossiche; in tal senso la norma impugnata viola l'art. 117, comma 3,
laddove riconosce la potestà legislativa regionale concorrente nella
materia della tutela della salute e tutela e sicurezza del lavoro.
È noto come le Regioni siano titolari di una serie di competenze
concorrenti, intrecciate con la materia dell'ambiente. In questo
ambito, alle Regioni è consentito legiferare - oltre che esercitare
le proprie funzioni amministrative - purchè in melius rispetto alla
tutela ambientale (cfr. sent. Corte cost. n. 407/2002). Per
giurisprudenza consolidata di codesta ecc. ma Corte le norme dettate
dallo Stato in materia ambientale possono essere modificate dalle
Regioni, nell'esercizio della loro potestà legislativa concorrente,
nella direzione dell'innalzamento del livello di tutela ambientale
(ex plurimis, sentenze Corte cost. n. 278, n. 116 e n. 106 del 2012).
Pertanto, pur ritenendo che la materia dell'ambiente, attesa la
sua natura trasversale, assuma carattere prevalente e funga, quindi,
da limite alla disciplina che le Regioni possono dettare in forza
della competenza in materia di salute o di tutela e sicurezza del
lavoro, pure l'ambito di competenza si riespande pienamente ove la
materia ambientale venga tutelata attraverso livelli di tutela più
elevati di quelli garantiti dal legislatore nazionale.
La norma impugnata, nel prevedere che la miscelazione non vietata
non sia soggetta ad autorizzazione e alle relative prescrizioni sito
specifiche, detta una disciplina di dettaglio che non tiene conto che
la miscelazione indiscriminata di rifiuti può comportare rischi per
la salute pubblica e la sicurezza dei lavoratori dell'impianto, a
causa di reazioni impreviste o emanazioni di sostanze tossiche. Le
autorità competenti non possono ora, applicando la legislazione
statale, vietare la miscelazione di rifiuti che possano dare origine
a sviluppo di gas tossici o molesti oppure reazioni esotermiche e di
polimerizzazione.
In tema di miscelazione dei rifiuti la tutela della salute e del
lavoro è indubitabilmente ora compressa dalla normativa statale, che
non consente alcuna prescrizione inerente le autorizzazioni. La norma
impugnata incide negativamente nei confronti di valori costituzionali
che la Regione hanno il diritto-dovere di tutelare nella loro
effettività, quali il valore della salute e della sicurezza dei
lavoratori.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 49
della legge n. 221/2015, venga dichiarato incostituzionale per
contrasto con l'art. 117, comma 3, in relazione alla potestà
legislativa concorrente in materia di tutela della salute e sicurezza
del lavoro.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 49 legge n. 221/2015 per
violazione dell'art. 118 Cost., in relazione alla lesione del
principio di sussidiarietà nell'esercizio delle funzioni
amministrative da parte delle Autorità competenti e per contrasto
con l'ordinato svolgimento delle attribuzioni regionali.
L'art. 118 della Costituzione, come noto, sancisce il principio
di sussidiarietà, attribuendo all'organo competente del livello
istituzionale più vicino agli interessati le funzioni
amministrative.
Inoltre ogni intervento in tale materia deve rispettare, secondo
la consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale,
il principio di leale collaborazione.
Le funzioni amministrative regionali, anche ai sensi dell'art.
208 del decreto legislativo n. 152/06, ricomprendono le
autorizzazioni allo smaltimento dei rifiuti ed hanno i corollari che
si sono esposti nei precedenti punti, circa la possibilità di
introdurre misure di tutela in melius e di graduare le prescrizioni
in considerazione delle specificità degli impianti e dei siti.
La disposizione impugnata contrasta con il primo ed il secondo
comma dell'art. 118 Cost., dal momento che sottrae alle Regioni - e
agli enti delegati sulla base del principio di sussidiarietà - la
stessa possibilità di emanare autorizzazioni per alcune operazioni
di smaltimento rifiuti. Tale sottrazione, oltre a sostanziarsi nella
diminuzione di tutela già messa in evidenza, contrasta con il
principio di sussidiarietà, che vuole l'affidamento di funzioni
amministrative all'ente più prossimo alla comunità interessata
dall'azione amministrativa e impedisce all'Autorità competente di
attuare, attraverso misure «sito specifiche» la realizzazione dei
principi di precauzione, prevenzione, sostenibilità ai fini della
protezione dell'ambiente e della tutela della salute.
Si consideri che con DGR 8571/08, in seguito sostituita dalla DGR
3596/12 e recentemente modificata con DDS 1795/14, la Regione
Lombardia ha inteso disciplinare le modalità autorizzative e
gestionali dell'operazioni di miscelazione rifiuti, sia quella
ricadente nell'ambito del comma 2 (miscelazione in deroga), sia
quella non vietata (ricadente nell'ambito sia essa in deroga o meno
al divieto di cui all'art. 187, comma 1).
L'applicazione di tali determinazioni regionali nei procedimenti
autorizzativi ha consentito negli anni di:
uniformare i criteri con cui vengono autorizzate le
operazioni di miscelazione di rifiuti;
definire le modalità di individuazione delle condizioni
specifiche alle quali autorizzare la miscelazione in deroga ai sensi
del 2° comma dell'art. 187 del decreto legislativo 152/06;
garantire una migliore tracciabilità dei rifiuti, ai fini di
una loro corretta gestione, la tutela dell'ambiente e della salute
pubblica, la salvaguardia della sicurezza dei lavoratori;
impartire linee di indirizzo a contenuto generale per tutti i
soggetti a qualunque titolo coinvolti nell'iter autorizzativo
(Autorità competenti, Autorità di controllo, operatori di settore).
L'art. 49 impugnato comporta che le Autorità competenti debbano
disapplicare i contenuti (relativi alla miscelazione non in deroga)
delle delibere in quanto in contrasto con la normativa nazionale.
Il che significa tornare ad una situazione in cui le operazioni di
miscelazione rifiuti saranno effettuate da soggetti privi di
autorizzazione e dunque in maniera indiscriminata, senza
tracciabilità e senza controlli.
La collisione con l'ordinato svolgimento delle funzioni
amministrative regionali può essere apprezzata anche sotto altro
profilo.
L'art. 49 è norma che, contrastando con l'ordinamento
comunitario, genera rapporti e situazioni giuridiche incerte e
passibili di annullamento.
Le Autorità competenti - Regioni e gli enti delegati sulla base
del principio di sussidiarietà, secondo quanto dispone il decreto
legislativo n. 152/06 - si trovano di fronte ad una scelta: o
disapplicare direttamente la norma statale ovvero violare la
Direttiva comunitaria. Nell'uno e nell'altro caso si crea una
situazione di incertezza rispetto a situazioni giuridiche che
incidono direttamente sia sugli operatori economici che sulla
cittadinanza.
Non solo, ma la mancata autorizzazione da parte della Regione
colliderebbe con lo stesso ordinamento interno che, all'art. 2 della
legge n. 205/2010 (di modifica dell'art. 178 del decreto legislativo
n. 152/06), in attuazione della direttiva 2008/98/CE stabilisce che
«La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di
precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità,
di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti
coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell'utilizzo e nel
consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonchè del principio chi
inquina paga. A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata
secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza,
fattibilità tecnica ed economica, nonchè nel rispetto delle norme
vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni
ambientali.». Ci si chiede come potrebbe la Regione, titolare del
potere autorizzatorio, garantire tali principi in assenza della
possibilità di individuare prescrizioni e misure per i singoli
impianti.
L'art. 49, non prevedendo, contrariamente a quanto sancito
dall'art. 117, commi 2 e 3, in combinato con l'art. 118, della
Costituzione, alcuna forma di controllo da parte della Regione sulle
operazioni di miscelazione, viola così il principio di leale
collaborazione, ostacolando l'esercizio delle potestà regionali e
invadendone le competenze. Il tutto senza alcuna valutazione
dell'interesse pubblico e senza assicurare alcuna procedura per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo
alle Regioni.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 49
della legge n. 221/2015, venga dichiarato incostituzionale per
contrasto con l'art. 118 Cost., in relazione alla lesione del
principio di sussidiarietà nell'esercizio delle funzioni
amministrative da parte delle Autorità competenti per violazione e
in relazione alla lesione dell'ordinato svolgimento delle
attribuzioni regionali.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 49 legge n. 221/2015 per
violazione dell'art. 97 Cost., per contrasto con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione sotto il profilo della
certezza del diritto e della chiarezza normativa.
La norma impugnata viola anche l'art. 97 Cost.: è noto come al
principio di buon andamento dell'amministrazione la giurisprudenza
costituzionale riconosca il valore di parametro di legittimità delle
scelte discrezionali effettuate dal legislatore nella organizzazione
degli apparati e dell'attività amministrativa, effettuati secondo
principi di sussidiarietà e adeguatezza.
Le considerazioni riportate nei precedenti punti sottolineano la
incertezza nelle situazioni giuridiche causata dall'art. 49 legge n.
221/15, che sopprime la potestà autorizzativa, lasciando
all'iniziativa individuale di stabilire le modalità di smaltimento
rifiuti. In tal modo viene violato il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., sotto il
profilo della certezza del diritto e della chiarezza normativa, in
riferimento alle attribuzioni costituzionali spettanti alla Regione
ai sensi degli articoli 117, primo, secondo e terzo comma, e 118
Cost., in quanto la disciplina ivi contenuta impedirebbe alla
Regione, senza alcuna ragionevole giustificazione, di espletare le
proprie funzioni amministrative e di stabilire prescrizioni, in
armonia con la direttiva comunitaria 2008/98/CE.
Codesta ecc. ma Corte si è già pronunciata su una disciplina
normativa foriera di incertezza nel regolare l'azione amministrativa,
riscontrando la violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza 364/2010) e
ha evidenziato come la mancanza di chiarezza possa determinare un
cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica
amministrazione.
È necessario che la tecnica normativa risponda ai canoni della
chiarezza, razionalità, logicità, coerenza anche fra le diverse
discipline di una medesima fattispecie, affinchè vi sia sicurezza
circa i comportamenti da adottare e i rapporti giuridici da far
valere.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 49
della legge n. 221/2015, venga dichiarato incostituzionale per
contrasto con l'art. 97 Cost. e con il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione sotto il profilo della certezza del
diritto e della chiarezza normativa.

P .Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 49 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, «Disposizioni in
materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale Serie generale del 18 gennaio 2016, n. 13.
Milano, 16 marzo 2016

Avv. Piera Pujatti

Si depositerà, unitamente al presente ricorso notificato, Delibera
di Giunta Regionale n. 4931/2016, unitamente ai seguenti documenti:
1. Testo inglese della Direttiva 2008/98/CE.
2. Linee guida per l'attuazione della Direttiva 2008/98/CE.
3. DGR 8571/2008.
4. DGR 3596/2012.
5. DDS 1795/2014.
Milano, 16 marzo 2016.

Avv. Piera Pujatti