1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 28-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 356 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 2002
Ordinanza emessa il 15 giugno 2002 dal giudice di pace di Noto nel procedimento civile vertente tra Jacono Giovanni e Comune di Noto Ordinamento giudiziario - Riforma degli uffici giudiziari operata dal d.lgs. n. 51/1998 - Sezioni distaccate di tribunale - Istituzione di una sezione distaccata del tribunale di Siracusa presso il Comune di Avola, anziche' presso il Comune di Noto - Eccesso di delega, per contrasto con i criteri direttivi posti dalla legge n. 254/1997 - Ingiustificata disparita' di trattamento (derivante dalla "legificazione" della prima istituzione delle sezioni, rispetto alle eventuali successive modifiche di competenza ministeriale) - Violazione del principio di eguaglianza e del diritto alla tutela giurisdizionale - Irragionevolezza della scelta operata dal legislatore delegato. - R.d. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 48-bis, aggiunto dall'art. 15 del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51; tabelle A e B allegate al d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 113; legge 16 luglio 1997, n. 254, art. 1. (002C0783) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 28-8-2002)

IL GIUDICE DI PACE

Sciogliendo la riserva di cui al verbale che precede; letti gli
atti di causa,

Premette in fatto
Con citazione notificata il 4 gennaio 2000 Jacono Giovanni
conveniva in giudizio avanti questo ufficio il Comune di Noto, in
persona del sindaco pro tempore, chiedendo che lo stesso venisse
dichiarato inadempiente al contratto stipulato inter partes in data
11 febbraio 1999 per la pulizia dei locali comunali e scolastici, con
la conseguente condanna al risarcimento del danno patito,
quantificabile, fino alla data della citazione, in L. 4.500.000 (o in
quell'altra misura contenuta nei limiti di competenza) e alle spese.
L'inadempienza lamentata dall'attore consisteva nel fatto che per
uno degli stabili oggetto del contratto, quello di via Bovio (sede
degli uffici della sez. distaccata di pretura nonchè di quelli del
giudice di pace) il comune aveva ridotto la prestazione, con
informale comunicazione del 1 giugno 1999 e decorrenza dall'indomani,
ai soli locali del giudice di pace e a quelli comuni, in quanto la
pretura era stata soppressa da tale data ed i locali da essa
occupati, peraltro, erano stati materialmente chiusi.
Solo il successivo 11 ottobre, poi, il comune aveva formalizzato
la già avvenuta riduzione del servizio, a decorrere dal 1 giugno,
motivandola con la soppressione della pretura. In siffatto
comportamento contrattuale del comune l'attore riteneva di ravvisare
un inadempimento risarcibile sotto il profilo del mancato guadagno.
Costituendosi in giudizio con comparsa del 5 febbraio 2000,
depositata all'udienza di prima comparizione, il comune convenuto
chiedeva il rigetto della domanda, affermando che la riduzione delle
prestazioni contrattualmente previste (con corrispondente riduzione
del corrispettivo) non era stato un atto arbitrario ed illegittimo,
ma imposto dall'entrata in vigore del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51,
che avendo soppresso la sezione distaccata della Pretura di Noto,
aveva istituito ad Avola, anzichè a Noto, una sezione distaccata del
Tribunale di Siracusa.
All'udienza di trattazione del 18 febbraio 2000 l'attore
sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 48-bis
dell'Ordinamento Giudiziario R.D. 30 gennaio 1941, n. 12 (introdotto
con l'art. 15 del d.lgs n. 51/1998) e delle tabelle A e B annesse al
detto Ordinamento, così come con detta disposizione novellato, nella
parte in cui veniva istituita ad Avola anzichè a Noto una sezione
del Tribunale di Siracusa; in contrasto con le risultanze istruttorie
emergenti dai parametri stabiliti nella legge di delega del
Parlamento al Governo, così incorrendo nel vizio di accesso di
delega, in violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Aderendo a specifica richiesta dell'attore, questo giudice
concedeva alle parti termine per il deposito in cancelleria di note
illustrative. A ciò provvedeva, il 26 febbraio 2000, soltanto
l'attore, il quale motivava la questione sollevata sotto tre distinti
profili.
Con ordinanza del 30 marzo 2000 il giudice dichiarava la predetta
questione di legittimità costituzionale rilevante e non
manifestamente infondata, sospendendo il giudizio ed ordinando la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
A seguito di ciò la Corte emetteva ordinanza n. 149 del 9/17
maggio 2001, con la quale dichiarava la manifesta inammissibilità
della questione portata al suo esame, per difetto di rilevanza nella
fattispecie de qua.
L'attore riassumeva quindi nei termini il giudizio, che
proseguiva malgrado il decesso dell'avv. Rizza, difensore del Comune
di Noto, stante la volontaria prosecuzione ex art. 302 c.p.c., con la
costituzione di nuovo difensore del comune, l'avv. Franza.
All'udienza del 27 marzo 2002 l'attore sollevava nuovamente la
questione di legittimità costituzionale ed il giudice riservava
ordinanza, concedendo alle parti termine per note illustrative. Solo
l'attore le depositava nel termine assegnato, sviluppando il punto
relativo alla rilevanza, argomentando che la pronunzia di
inammissibilità della Corte fosse derivata dalla motivazione
insufficiente e poco perspicua dell'ordinanza di remissione.
In diritto osserva
L'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87 dispone
che il giudice avanti il quale, nel corso di un giudizio, venga
sollevata questione di costituzionalità (con l'indicazione delle
norme ritenute viziate e delle disposizioni costituzionali che si
assumono violate) verifichi preliminarmente se la questione stessa
sia rilevante nella fattispecie sottoposta al suo giudizio, se cioè
quest'ultimo possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione di essa.
Questo principio, nella odierna fattispecie, deve essere
applicato anche alla luce della citata ordinanza n. 149/2001 della
Corte costituzionale.
Sul punto, ritiene questo giudice che - pur nella obiettiva
insufficienza di motivazione contenuta nella precedente ordinanza di
remissione del 30 marzo 2000 - la rilevanza sussista e vada
riaffermata, in quanto la decisione di merito non può essere emessa
prescindendo dalla risoluzione della questione sollevata.
L'attore, infatti, l'ha sollevata per paralizzare l'eccezione del
comune, che aveva giustificato la legittimità del proprio operato,
in quanto obbligatoriamente conseguente alle norme oggi impugnate.
Con l'atto di citazione, in altri termini, lo Jacono chiese la
condanna del comune al risarcimento del danno causatogli con la
riduzione della prestazione contrattualmente stabilita, e solo a
seguito dell'eccezione avanzata dall'ente convenuto, di aver dovuto
motivarsi a ciò per effetto di disposizione di legge (così negando
ogni sua responsabilità per "danno ingiusto") egli sollevava la
questione de qua, lamentando che la norma invocata dal comune a
propria difesa, benchè astrattamente idonea ad escludere a suo
carico la configurabilità di un "danno ingiusto", era viziata di
illegittimità costituzionale.
Da qui il convincimento di questo giudice, che la previa
decisione della Corte costituzionale circa la fondatezza o meno della
questione stessa costituisca presupposto necessario ed
imprescindibile della decisione di merito sulla controversia che
oppone lo Jacono al Comune di Noto.
Circa la non manifesta infondatezza della predetta questione,
ritiene questo giudice che le argomentazioni svolte nella ordinanza
del 30 marzo 2001 siano integralmente condivisibili.
Essa muove dalle modifiche all'ordinamento giudiziario (R.D. 30
gennaio 1941, n. 12) - mediante gli artt. 48-bis e 48-rer -
introdotte con l'art. 15, d.lgs. n. 51 del 19 febbraio 1998 nel
contesto dell'istituzione della figura del giudice unico di primo
grado.
La prima di queste norme (art. 48-bis) dispone che "Nei comuni
indicati nella tabella B annessa al presente ordinamento sono
istituite sezioni distaccate del tribunale ordinario con la
circoscrizione stabilita per ciascuna di esse" e in detta tabella
sono elencate tre sezioni distaccate del Tribunale di Siracusa, con
sede nei Comuni di Augusta, Avola e Lentini. Nella tabella A annessa
all'ordinamento la circoscrizione della sezione istituita ad Avola
risulta formata dai Comuni di Avola, Noto, Pachino, Portopalo di
Capopassero e Rosolini.
La seconda norma (art. 48-ter) riguarda invece le future
modifiche delle sezioni distaccate, attribuite alla competenza
amministrativa del Ministro Guardasigilli.
È stata in tal modo introdotta una doppia disciplina, nel senso
che mentre in sede di prima istituzione delle sezioni distaccate
(art. 48-bis) la materia della geografia giudiziaria è stata
"legificata", le successive attività di istituzione, soppressione e
modificazione della circoscrizione delle sezioni distaccate verranno
invece disposte (ai sensi dell'art. 48-ter) con decreto motivato del
Ministro della giustizia.
Il quadro normativo così delineato è stato ritenuto dall'attore
costituzionalmente illegittimo.
È stato anzitutto lamentato un eccesso di delega in cui il
Governo sarebbe incorso, in relazione alla delega del Parlamento, con
conseguente violazione dell'art. 76 Cost., il quale prescrive che
"l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al
Governo se non con determinazione dei principi e criteri direttivi e
soltanto per un tempo limitato e per oggetti definiti".
Utilizzando appunto, per l'istituzione del giudice unico e la
riforma delle circoscrizioni giudiziarie, lo strumento usuale in ogni
analoga ipotesi di complessità, quello della delega, la legge 16
luglio 1997 n. 254 (Gazzetta Ufficiale 5 agosto 1997, n. 181) con
l'art. 1 consentiva al Governo di varare "uno o più decreti
legislativi" per realizzare una più razionale distribuzione delle
competenze degli uffici giudiziari, con l'osservanza dei "principi
direttivi" ivi elencati, fra cui (let. i), quello di "sopprimere le
attuali sezioni distaccate presso le preture circondariali,
istituendo ove occorra sezioni distaccate di tribunale (...) secondo
criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della estensione del
territorio e del numero di abitanti, difficoltà di collegamento,
indice di contenzioso sia civile che penale".
La laboriosa istruttoria tendente alla individuazione, sulla base
dei predetti criteri, delle sezioni distaccate del Tribunale di
Siracusa, portò alla conclusione che una di esse (a servizio della
intera parte meridionale di quella provincia, e cioè dei Comuni di
Noto, Avola, Pachino, Portopalo di Capopassero e Rosolini) doveva
essere istituita a Noto.
Nella relazione generale allo schema di decreto legislativo
recante "Istituzione delle sezioni distaccate di tribunale e dei
tribunali delle aree metropolitane" si sottolinea che la loro prima
istituzione è "indubitabilmente demandata al decreto legislativo",
con eventuale possibilità di delegificare (su conforme parere delle
commissioni parlamentari) i successivi provvedimenti di istituzione e
soppressione (come poi disposto con la ricordata introduzione
dell'art. 48-bis nell'ordinamento giudiziario).
Non sussiste quindi alcun dubbio che le tabelle A e B annesse al
d.lgs. n. 51/1998 costituiscano fonte primaria, come tale
suscettibile di accertamento di costituzionalità sotto vari profili,
primo fra tutti quello dell'eccesso di delega.
Nella relazione, poi, alle tabelle allegate al predetto schema di
decreto legislativo, e specificamente nella "Parte II - I criteri per
l'istituzione delle sezioni distaccate di tribunale", vengono
individuati, quali "criteri generali da adottare", il "bacino di
utenza" di almeno 60.000 abitanti; la densità abitativa di almeno 40
abitanti per kmq; i "collegamenti" con un tempo medio non superiore
all'ora; l'indice di carico presunto (pp. 8-12).
Alla p. 16 (punto 6.7) si precisa che il numero di sezioni
staccate di tribunale da istituire sarà più contenuto rispetto alle
427 sezioni di pretura, con conseguente chiusura e "accorpamento" di
alcune sezioni ad altre, definite "accorpanti".
Infine, nella concreta proposta di soluzione in ordine
all'istituzione delle sezioni distaccate del Tribunale di Siracusa,
comprendente nel suo circondario sei sezioni distaccate di pretura
"delle quali alcune senza movimento di rilievo", si affermava
testualmente (p. 31): "appare opportuno procedere all'accorpamento di
Avola (abitanti 32.012 e indice 0,6) su Noto (abitanti 42.986 e
indice 1,82) che prevale perchè, oltre ad avere parametri più
consistenti, ha una collocazione più centrale ed è stata indicata,
durante le consultazioni, come sede preferita".
"Si dispone inoltre l'accorpamento alla stessa Noto di Pachino,
con 24.891 abitanti e indice 1.03, così ricavando per Noto un'unità
con circa 100 mila abitanti e un indice di 3,5".
Da quanto sopra rilevato, alla luce del contenuto precettivo
della delega concessa dal Parlamento al Governo, emerge che questo,
nell'espletare gli atti preparatori dell'emanando decreto
legislativo, si era correttamente attenuto ai criteri generali ed
obiettivi elaborati, pervenendo - con coerente motivazione rispetto
ad essi - alla individuazione della sezione distaccata della Pretura
di Noto come sede "accorpante" nei confronti di Avola e di Pachino,
con conseguente istituzione in detta città della sezione distaccata
del Tribunale di Siracusa, mentre nel testo approvato è incorso in
un classico eccesso di delega, consistente nel disattendere la
limitazione costituzionale insita nel suo potere delegato, e
conseguentemente sia i criteri obiettivi che avevano presieduto
l'istruttoria, sia ancora i risultati ottenuti con quest'ultima,
risultati di tale univoca valenza da non aver comportato alcuna
perplessità nella scelta, come era invece avvenuto in altri casi,
nei quali - e solo in essi - la ambivalenza dei dati avrebbe potuto e
dovuto legittimare l'esercizio di una prudente discrezionalità.
Ritiene questo giudice che il Governo, depennando dalle tabelle A
e B annesse al testo legislativo - ed in modo del tutto immotivato -
"Noto" per sostituirla con "Avola", abbia esorbitato dai "principi e
criteri" (le cui finalità delegate erano quelle della
razionalizzazione dell'ordinamento giudiziario) che avevano indotto
senza alcuna incertezza - per la convergenza di tutti i parametri -
alla originaria e ben motivata scelta, peraltro conforme anche ai
vari pareri espressi dagli organi consultivi, con conseguente
violazione dell'art. 76 Cost.
È stata poi lamentata una disparità di trattamento fra
situazioni sostanzialmente uguali, realizzata dal citato art. d.lgs.
n. 51 del 19 febbraio 1998 (e dalle tabelle A e B ad esso annesse)
con violazione dell'art. 3 Cost. ed ulteriore violazione degli
artt. 24 e 113.
La parziale "legificazione" di una materia (quella della
geografia giudiziaria) sempre attribuita alla competenza
amministrativa dell'Autorità di Governo (decreto del Guardasigilli),
realizzando una doppia disciplina, con ingiustificata ed immotivata
disparità di trattamento fra l'ipotesi della prima istituzione delle
sezioni distaccate di tribunale (art. 48-bis dell'ordinamento) e
quella della loro successiva modificazione (art. 48-ter), norme
entrambe introdotte con l'art. 15, d.lgs. n. 51/1998, avrebbe violato
in maniera irragionevole il fondamentale principio di uguaglianza
sottraendo la previsione immediata di cui all'art. 48-bis 8
"legificata"), a differenza di quella dell'art. 48-ter (attribuita al
provvedimento amministrativo) alla stessa possibilità per i
cittadini, gli enti e le formazioni sociali interessate di ricorrere
alla tutela; costituzionalmente garantita, di diritti soggettivi ed
interessi legittimi, con conseguente violazione non solo dell'art. 76
Cost. (non essendo stata, tale facoltà, compresa nella delega), ma
altresì degli artt. 24 e 113 Cost.
Questo giudice, sul punto, ritiene che il rilievo non sia privo
di fondamento, in considerazione del fatto che nella legge
n. 254/1997 non è dato rinvenire un indirizzo come quello poi
adottato nel d.lgs. n. 51/1998.
Con il terzo profilo di incostituzionalità, infine, l'attore ha
lamentato la irragionevolezza della scelta del Comune di Avola, in
luogo di quello di Noto, in relazione alle finalità volute dal
legislatore delegante, con violazione, ancora una volta dell'art. 76
Cost., le cui vincolanti indicazioni di principio sarebbero state
disattese.
Anche questo rilievo appare a questo giudice noti privo di
fondamento, in considerazione del fatto che - in aperta violazione
della delega costituzionale, tendente al fine di "realizzare una più
razionale distribuzione delle competenze degli uffici giudiziari", ed
in contraddizione con la constatazione obiettiva che le sezioni di
pretura di Avola e Pachino non avevano "movimenti significativi", il
Governo sia poi addivenuto, senza motivarla, alla sostituzione della
originaria scelta, caduta su Noto, con altra, quella di Avola,
sezione di pretura di scarsissima consistenza e con un bacino di
utenza notevolmente più ridotto.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio, ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87 per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata da Jacono Giovanni sotto i tre
profili sopra illustrati;
Sospende il giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Noto, addì 12 giugno 2002
Il giudice di pace: Palamenghi
02C0783