1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 273 SENTENZA 7 - 17 luglio 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Ambiente (Tutela dell') - Provincia autonoma di Trento - Atto di indirizzo e coordinamento relativo alle condizioni, criteri e norme tecniche per l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell'allegato secondo alla direttiva comunitaria 85/337 CEE - Spettanza allo Stato. (098C0875) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della provincia di Trento
notificato il 5 ottobre 1996 depositato in cancelleria il 9
successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R.
12 novembre 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione
dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale), con particolare riferimento agli artt. 1, escluso il
comma 1, 4, 5, 6, 8 e 10 e allegati A, B, C e D ed iscritto al n. 27
del registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 5
ottobre 1996 e depositato il 9 ottobre 1996, ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
Ministri, in riferimento al d.P.R. 12 aprile 1996 (Atto di indirizzo
e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge
22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di
valutazione di impatto ambientale), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 210, serie generale, del 7 settembre 1996.
La provincia ricorrente premette che l'atto impugnato costituisce
ulteriore fase di attuazione a livello statale della direttiva
comunitaria 85/337/CEE.
Mentre, infatti, per le opere di cui all'allegato I, della
direttiva, l'obbligo di sottoporle a valutazione ambientale è stato,
in forza dell'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349 e dei decreti
attuativi, sostanzialmente trasposto in ambito nazionale, per le
opere elencate nell'allegato II, di natura e consistenza strutturale
meno rilevanti, è stato introdotto nella legge 22 febbraio 1994, n.
146, l'art. 40, che fa carico al Governo di definire "condizioni,
criteri e norme tecniche per l'applicazione della procedura di
impatto ambientale ai progetti" anche in riferimento "alla necessità
di individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure
semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata,
realizzati da artigiani o piccole imprese".
Il d.P.R. 12 aprile 1996 è attuativo dell'art. 40 della legge 22
febbraio 1994, n. 146.
Le censure investono l'atto impugnato per violazione dell'art. 8,
numeri 3, 5, 6, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24 dello
statuto di autonomia, che assegnano alla provincia autonoma
ricorrente potestà legislativa primaria in materia di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico, e popolare,
urbanistica, tutela del paesaggio; dell'art. 9, numeri 9 e 10 dello
statuto, attributivi alla provincia autonoma di Trento di potestà
legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche, igiene e sanità; dell'art. 16 dello statuto; del sistema
delle norme di attuazione ed in particolare dell'art. 3 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266; ed altresì, dei principi costituzionali relativi
all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento; infine,
dell'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, con particolare
riferimento al comma 3.
Le lamentate censure muovono da un comune denominatore: l'atto
statale di indirizzo avrebbe dovuto limitarsi alla fissazione del
"principio-obbiettivo", inteso quale "necessaria presa in
considerazione dei progetti di cui all'allegato II, della direttiva",
assicurando alle regioni un margine di autonomia normativa per
l'adeguamento della propria legislazione in materia di valutazione di
impatto ambientale.
Oltretutto, la ricorrente sottolinea come a riguardo si sia dotata,
in ossequio alla legge n. 86 del 1989 che garantisce l'autonomia
delle regioni e province in ordine all'adeguamento delle rispettive
legislazioni alla normativa di fonte comunitaria, di una disciplina
completa ed articolata di cui alla legge provinciale 29 agosto 1988,
n. 28 (modificata con le successive leggi nn. 3 e 33 del 1990 e n.
21 del 1993), e alle norme regolamentari contenute nel decreto del
presidente della giunta provinciale 22 novembre 1989, n. 13-11/Leg.
e 10 maggio 1995, n. 7-21/Leg.
Nella premessa all'analitica disamina delle singole disposizioni
impugnate, la provincia rileva che, contraddicendo - di fatto -
l'art. 1, comma 1, del d.P.R. impugnato, contenente la sola
fissazione del predetto obiettivo, più volte nel decreto si fa
specifico riferimento ad essa provincia quale diretta destinataria
dei precetti ed oneri ivi previsti, ciò che apparirebbe come sicuro
indice, unitamente alla mancata previsione di una clausola generale
di salvaguardia, che l'atto di indirizzo e coordinamento debba
trovare applicazione anche nei confronti della provincia.
Ad avviso della ricorrente, le singole disposizioni del decreto
confermerebbero nello specifico quanto lamentato.
L'art. 1, comma 2, prescrive l'obbligo di adeguamento "ad una
precisa normativa statale" tale da tradire la natura di atto di
indirizzo per assumere piuttosto sul piano sostanziale quella di
legge quadro.
Risulterebbe violata, oltre alla disposizione di cui all'art. 9,
comma 3, della legge n. 86 del 1989, che circoscrive la portata
precettiva delle leggi statali di adeguamento alle direttive in
materia di competenza regionale alla sola previsione dei "principi
vincolanti", la normativa recata nel d.lgs. n. 266 del 1992, che
garantisce l'ambito di autonomia della provincia di cui allo statuto
di autonomia, in forza dell'art. 3, comma 2, laddove stabilisce che
gli atti di indirizzo "vincolano la regione e le province autonome
solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essa stabiliti"
escludendo implicitamente la legittimità di specifiche prescrizioni
vincolanti.
Pertanto dovrebbe essere ritenuta illegittima la pretesa di ridurre
le attribuzioni della Provincia alla sola facoltà, di cui all'art.1,
comma 7, di "definire tipologie progettuali e/o aree predeterminate
sulla base degli elementi indicati dall'allegato D, un incremento o
decremento delle soglie di cui all'allegato B nella misura massima
del 30%".
Alla medesima stregua dovrebbero essere censurati gli artt. 4 e 5.
In particolare quest'ultima norma darebbe vita ad una minutissima
disciplina riguardante la domanda con il progetto dell'opera (comma
1), le modalità di presentazione (comma 3), i termini per
l'amministrazione (commi 2 e 3), le modalità operative (commi 2, 3 e
6); mentre la previsione di facoltà circoscritte a presupposti di
fatto e temporalmente limitate apparirebbe del tutto anomala.
Gli artt. 6 e 8 si connoterebbero per determinare vincoli attuativi
per la provincia, quali, esemplificativamente, quello "di individuare
ulteriori appropriate forme di pubblicita'"; (cfr. comma 3), o di
promuovere "modalità semplificate" per i progetti di ridotte
dimensioni o durata limitata.
Infine l'art. 10, sarebbe affetto dagli stessi vizi laddove
pretende di stabilire regole procedurali, termini e modalità
operative per gli uffici: prescrizioni controbilanciate da presunte
"facolta'" ristrette nell'ambito sostanziale-applicativo.
L'impugnazione è estesa altresì agli allegati A, B, C e D,
richiamati per relationem dalle disposizioni normative censurate.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
Secondo la difesa erariale il rilievo e l'importanza della
disciplina dell'impatto ambientale, tali da rendere obbligatoria la
procedura anche in relazione ai progetti di cui all'allegato II,
della direttiva 85/337/CEE, consentono l'adozione dello strumento
dell'atto di indirizzo e coordinamento nell'esigenza di coniugare, ad
un tempo, criteri e soglie minime (di cui all'art. 4 della
direttiva), con riferimento alle dimensioni strutturali ed alla
tipologia degli interventi, con la competenza delle regioni e
province.
La natura flessibile dell'atto di indirizzo e coordinamento, idonea
ad assicurare ambiti di autonoma conformazione delle normative
locali, controbilanciata dalla necessaria omogeneità degli elementi
essenziali propri di un quadro normativo nazionale di derivazione
comunitaria, rende ragione delle singole disposizioni contenute nel
decreto.
A tale stregua la stessa qualificazione di importanza e rilevanza
dell'impatto, espressione di valutazione tecnico-discrezionale, non
può sottrarsi ad una disciplina uniforme sebbene modulata secondo le
esigenze territoriali delle regioni o province.
In questa prospettiva la banda di oscillazione del 30%, lungi
dall'essere sintomo di lesione delle competenze garantite, assicura
un margine certo delle difformità ammissibili.
Ad avviso dell'Avvocatura, la riconosciuta portata vincolante delle
disposizioni censurate è giustificata, in relazione al rilievo
sovranazionale della materia e agli interessi pubblici ad essa
sottesi, dall'assicurare un quadro chiaro di competenze
amministrative, oltre alla previsione di garanzie inderogabili di
contraddittorio, pubblicità e partecipazione.
3. - In prossimità dell'udienza la provincia autonoma di Trento ha
depositato memoria nella quale, ribadendo le censure già formulate,
precisa che in sede di conferenza permanente Stato-regioni (seduta
dell'8 febbraio 1996) si era concordato l'inserimento della clausola
di salvaguardia di cui all'art. 1 dell'atto di indirizzo e
coordinamento impugnato. Del tutto contraddittoriamente, a tale
emendamento, non ha fatto seguito nel testo finale la modifica delle
norme che vincolano la provincia in modo puntuale all'osservanza di
modalità esecutive, senza far salva la specifica competenza di cui
la provincia è dotata in materia.
Pertanto, sottolinea la ricorrente che l'atto impugnato ha
"conservato" immotivatamente un contenuto difforme dalle intenzioni
dello stesso Ministro per gli affari regionali e dal parere della
conferenza Stato-regioni.
Considerato in diritto
1. - La provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al d.P.R. 12 aprile
1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art.
40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente
disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale) nelle
parti in cui stabilisce, all'art 1, escluso il comma 1, l'ambito di
applicazione, all'art. 4, i compiti delle regioni e delle province
autonome di Trento e Bolzano, all'art. 5, la procedura di valutazione
di impatto ambientale, all'art. 6, lo studio di impatto ambientale,
all'art. 8, le misure di pubblicità, all'art. 10, le procedure di
verifica, nonchè agli allegati A, B, C, D.
La provincia ha denunciato la violazione dell'art.8, numeri 3, 5,
6, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, e 24 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige; dell'art. 9, numeri 9 e 10,
dell'art. 16 dello statuto; del sistema delle norme di attuazione ed
in particolare dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; dei
principi costituzionali relativi all'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento; dell'art. 9, comma 3, della legge 9 marzo
1989, n. 86, e ha chiesto l'annullamento del d.P.R. impugnato in
quanto invasivo delle attribuzioni riservate alla stessa provincia
autonoma in materia di valutazione di impatto ambientale.
2. - Il ricorso è privo di fondamento in quanto, sulla base
testuale del comma 1, dell'art. 1 del d.P.R. 12 aprile 1996 e dei
lavori preparatori, del resto richiamati nella premessa dell'atto,
risulta la precisa intenzione sia del Governo sia della conferenza
Stato-regioni di salvaguardare la particolare posizione delle regioni
a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano, di
modo che l'"ambito di applicazione" della direttiva nei loro
confronti deve ritenersi limitato ad un obbligo di "attuazione degli
obiettivi del presente atto nel rispetto di quanto previsto nei
rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione". Questa
delimitazione di ambito di applicazione deve considerarsi generale
rispetto a tutte le disposizioni che seguono, soprattutto in
riferimento alle modalità in cui era sorto il problema nell'ambito
della conferenza Stato-regioni e alla volontà di introdurre un
emendamento idoneo a risolverlo.
Di conseguenza, la seconda parte del comma 1, dell'art. 1 del
d.P.R. denunciato con conflitto di attribuzione ha valore di
criterio interpretativo anche di quelle disposizioni particolari che
fanno riferimento specifico alle province autonome di Trento e di
Bolzano, di modo che deve escludersi in radice la sussistenza di
lesione della sfera di competenza della provincia autonoma di Trento,
anche se l'atto nel testo definitivo non è stato oggetto di un
attento coordinamento.
3. - Per quanto riguarda la circostanza, asserita dalla difesa
della provincia autonoma di Trento, che la provincia si è già data
una normativa in materia di valutazione di impatto ambientale,
adeguata alle direttive comunitarie, e che non sussisterebbe una
inadempienza normativa, giova sottolineare che ciò non esclude che
lo Stato possa emanare un atto di indirizzo e coordinamento valevole
- nei sensi innanzi precisati - nei confronti anche delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome, oltre che, si intende,
nei confronti delle regioni a statuto ordinario: il termine
prefissato di adeguamento e di armonizzazione delle disposizioni
vigenti non poteva che essere unico, in relazione alla necessità di
assicurare il soddisfacimento di esigenze unitarie in materia e
l'assolvimento degli obblighi comunitari, in ordine ai quali lo Stato
ha una specifica responsabilità (sentenze nn. 304 e 210 del 1987).
È altresì evidente che una provincia autonoma, che pur si sia
dotata di una propria normativa in materia, deve procedere comunque
ad una valutazione della corrispondenza della normativa stessa alla
direttiva comunitaria, alla eventuale normativa statale di
completamento degli spazi espressamente lasciati alle determinazioni
nazionali e al conseguimento degli obiettivi individuati nel
sopravvenuto atto di indirizzo governativo. Ed è questa la
interpretazione che, in conformità ai principi costituzionali che
regolano i rapporti tra Stato e regioni a statuto speciale e province
autonome, deve essere data all'obbligo di armonizzazione delle
disposizioni vigenti con l'atto di indirizzo per quanto riguarda la
provincia ricorrente.
Di conseguenza deve escludersi che l'atto impugnato abbia per le
province autonome e le regioni a statuto speciale un valore di
normativa dettagliata e assolutamente vincolante nei particolari
procedurali.
4. - Per quanto riguarda la individuazione dei progetti da
sottoporre a valutazione di impatto ambientale, deve essere
sottolineato che il sistema voluto dalla direttiva comunitaria - a
parte le categorie di progetti che per principio (art. 4, par. 1 e
allegato I, direttiva 27 giugno 1985, 85/337/CEE) devono essere
sottoposti a valutazione sistematica che qui non interessa -
presuppone per le opere appartenenti alle classi elencate
nell'allegato II, (di natura e consistenza meno rilevanti) un quadro
normativo nazionale affidato agli Stati membri, cui compete una
valutazione delle caratteristiche, con una determinazione, ai fini
dell'obbligo della sottoposizione alla valutazione, anche attraverso
specificazione di tipi di progetti o fissazione di criteri e soglie
limite (art. 4, par. 2, e allegato II, direttiva citata).
Secondo l'ordinamento italiano, pur potendo la materia della
valutazione di impatto ambientale articolarsi in una molteplicità di
discipline regionali, la individuazione dei casi in cui vi deve
essere un obbligo di compiere tale valutazione per i progetti inclusi
nell'allegato II, della predetta direttiva CEE, resta disciplinata
dall'art. 40 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle comunità europee - legge comunitaria 1993). Detta norma di
legge (che, si noti, non è stata contestata dalla Provincia
ricorrente) costituisce la base normativa dell'esercizio dell'atto di
indirizzo e coordinamento impugnato, che provvede a delimitare
l'ambito delle "condizioni, criteri e norme tecniche" stabilite per
l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti
inclusi nell'allegato II, anche in riferimento "alla necessità di
individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure
semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata,
realizzati da artigiani o piccole imprese".
Ed appunto l'art. 40 della legge n. 146, del 1994 deve essere
interpretato in logico collegamento con la direttiva 85/337/CEE, di
cui costituisce attuazione per la parte che qui interessa (art. 4,
par. 2 della stessa direttiva CEE).
Infatti, la qualificazione di importanza dell'impatto per i
progetti di cui all'allegato II, della direttiva CEE, in relazione a
probabili ripercussioni sull'ambiente, è il risultato di un
apprezzamento tecnico-discrezionale necessariamente unitario
nell'ambito del singolo Stato membro e, come tale, impegna tutte le
regioni e province autonome ad osservarlo, rimanendo suscettibile,
tuttavia, in base all'atto di indirizzo, di variazioni, a seconda
delle particolarità delle esigenze del territorio regionale,
limitate a una banda di oscillazione delle soglie del 30% in più o
in meno (art. 1, comma 7, in riferimento agli allegati D e B,
dell'atto impugnato). Tale misura risulta tutt'altro che
irragionevolmente limitativa della sfera regionale e provinciale,
lasciando un margine compatibile con l'autonomia della provincia di
Trento, e uno spazio sufficientemente ampio all'esercizio del potere
normativo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
per quanto riguarda la determinazione delle tipologie dei progetti
per i quali viene resa obbligatoria la valutazione di impatto
ambientale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato adottare anche nei confronti della
provincia autonoma di Trento, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, un atto di indirizzo e coordinamento relativo alle
condizioni, criteri e norme tecniche per l'applicazione della
procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell'allegato II,
alla direttiva comunitaria 85/337/CEE.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 17 luglio 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0875