1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 376 SENTENZA 10 - 23 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Atto di intervento in giudizio - Deposito tardivo - Inammissibilita'. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23, terzo comma. Termini normativi e thema decidendum - Parametri - Riferibilita' alle disposizioni costituzionali nel testo anteriore alla riforma operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001. Procedimenti amministrativi - Semplificazione - Attuazione con strumenti di delegificazione - Emanazione di regolamenti statali di delegificazione in ambiti materiali e procedimenti di competenza regionale - Ricorsi delle Regioni Liguria ed Emilia-Romagna - Lamentata alterazione nel rapporto tra fonti statali e regionali, con effetto abrogativo delle leggi regionali in vigore - Non fondatezza della questione. - Legge 24 novembre 2000, n. 340, art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lettera a). - Costituzione, artt. 117 (primo comma) e 118 (primo comma). Procedimenti amministrativi - Semplificazione - Sportello unico per le attivita' produttive - Misure organizzative - Ricorso della Regione Liguria - Ritenuto spostamento in capo al Comune della competenza sostanziale, con declassamento delle funzioni riservate alla Regione e agli enti coinvolti - Conseguente violazione dei principi di leale collaborazione, di autonomia e decentramento, di certezza giuridica e di buon andamento - Non fondatezza della questione. - Legge 24 novembre 2000, n. 340, art. 6. - Costituzione, artt. 5, 70, 71, 72, 81, 97, 101, 111, 113, 117, 118, 119, 128, 129. (002C0762) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2,
3 e 4, lettera a, e 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340
(Disposizioni per la delegificazione di norme e per la
semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di
semplificazione 1999), promossi con ricorsi della regione Liguria e
della regione Emilia-Romagna, notificati il 22 e il 27 dicembre 2000,
depositati in cancelleria il 29 dicembre 2000 e il 4 gennaio 2001 ed
iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2000 ed al n. 2 del registro
ricorsi 2001.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè l'atto di intervento del Comune di Genova;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2002 il Giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Barbara Baroli per la regione Liguria,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 22 dicembre 2000 e depositato il
successivo 29 dicembre (reg. ric. n. 25 del 2000), la regione Liguria
ha sollevato due questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto, rispettivamente, l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lettera a, e
l'art. 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1999).
La prima censura - concernente l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4,
lettera a, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'articolo 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa) - viene sollevata in riferimento agli artt. 117 e 118
della Costituzione.
I commi 1, 2 e 3 dell'art. 1, che disciplinano la delegificazione
e la semplificazione dei procedimenti e degli adempimenti
amministrativi individuati negli allegati A e B alla legge, e la
lettera a, del comma 4, la quale dispone che "nelle materie di cui
all'articolo 117, i regolamenti di delegificazione trovano
applicazione solo fino a quando la regione non provveda a
disciplinare autonomamente la materia medesima", intervengono -
osserva la regione - sul rapporto intercorrente tra regolamenti
delegati di semplificazione e competenze normative regionali,
riconosciute e garantite dell'articolo 117 della Costituzione,
considerato che l'elenco dei procedimenti allegato alla legge n. 340
del 2000 comprende procedimenti riservati alla competenza legislativa
delle regioni. Secondo la ricorrente, la competenza del Governo
all'emanazione dei regolamenti delegati di semplificazione dovrebbe
necessariamente essere circoscritta alle materie di competenza
statale; mentre i procedimenti relativi alle materie attribuite alla
competenza regionale dovrebbero essere semplificati solo dal
legislatore regionale sulla base di principi stabiliti dal
legislatore statale.
Le disposizioni denunciate realizzerebbero pertanto una
illegittima compressione della competenza legislativa regionale
garantita dall'art. 117 della Costituzione: i regolamenti governativi
non potrebbero disciplinare materie di competenza regionale e lo
strumento della delegificazione non sarebbe abilitato ad operare per
fonti tra le quali vi è un rapporto di competenza e non di
gerarchia.
La seconda censura ha ad oggetto l'art. 6 della legge n. 340 del
2000, che introduce l'art. 27-bis del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59). Tale disposizione, nel porre,
apparentemente, una norma di per sè ovvia ed implicita nella
normativa vigente, si proporrebbe, secondo la ricorrente, lo scopo
effettivo di qualificare espressamente come "atti istruttori" gli
atti ed i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti (Stato
nelle sue diverse articolazioni, regioni, province, enti parco,
aziende sanitarie locali, e così via) al fine di attribuire al
comune la competenza sostanziale all'esercizio delle funzioni
relative agli insediamenti produttivi.
In realtà, secondo la regione, con tale "degradazione" ad atti
istruttori, si tenderebbe a concentrare in un unico ente l'intera
potestà autorizzativa, residuando in capo agli altri soggetti
coinvolti (Stato, regioni, province) un potere istruttorio "non
riservato" ed "eventuale".
Si delineerebbe, in tal modo, un quadro in cui il comune sarebbe
il titolare di tutte le funzioni autorizzative relative agli
insediamenti produttivi, funzioni che potrebbe svolgere direttamente
o avvalendosi di altri enti pubblici.
Questa linea normativa troverebbe completamento e conferma
interpretativa in una correlata modificazione al d.P.R. 20 ottobre
1998, n. 447, approvata dal Consiglio dei ministri nella seduta del
3 novembre 2000, che sopprimerebbe ogni riferimento ai termini
"procedimentale", "provvedimento" e "procedimento", per sostituirli
con le parole "atti istruttori".
La regione ricorrente osserva che in sede di conferenza
Stato-regioni e di conferenza unificata la nuova previsione era stata
oggetto di richiesta di specifica modifica per ragioni di
costituzionalità e che la finalità sottesa all'art. 6 della legge
n. 340 del 2000 non è stata adeguatamente evidenziata nella
relazione al disegno di legge, rendendo così "occulta" la
disposizione.
La norma censurata eluderebbe i principi di collaborazione tra
Stato e regioni e le procedure legislative come delineate dalla
Costituzione, ledendo così, per un primo profilo, gli articoli 70,
71 e 72 della Costituzione (in connessione con gli articoli 117, 118
e 119 della Costituzione), "per gli aspetti relativi alla formazione
delle leggi", nonchè gli articoli 5, 128 e 129 della Costituzione,
siccome lesiva "sia dei principi dell'autonomia e del decentramento
riconosciuti alle autonomie locali (art. 5), per i quali sono le
leggi generali della Repubblica che determinano le funzioni dei
comuni e delle province e non un insieme di disposizioni sparse,
derivanti da fonti normative diverse, continuamente modificate
(art. 128), sia dei principi sul decentramento (statale e regionale),
per cui sono i comuni e le province le circoscrizioni di esercizio
del medesimo (art. 129)".
Inoltre l'art. 6 sarebbe lesivo delle competenze legislative e
amministrative delle regioni di cui agli articoli 117, 118 e 119
della Costituzione, nella parte in cui "riconforma, sostanzialmente,
procedure e competenze in materie, quali sono quasi tutte quelle
riconducibili allo sportello unico per le imprese, di competenza
legislativa concorrente della regione", e perchè "altera la
disciplina regionale vigente, per le numerose funzioni delegate alle
province o alle comunità montane, riconducibili allo sportello
unico, ... incidendo gravemente sulla autonomia regionale".
L'art. 6 contrasterebbe poi con l'art. 81 della Costituzione,
giacchè "attribuisce competenze ai comuni senza la correlativa
copertura finanziaria e, nel contempo, altera la copertura già
prevista nelle leggi e nei bilanci delle regioni che hanno delegato
numerose funzioni riconducibili allo sportello unico, prevedendone il
relativo finanziamento".
La norma denunciata comporterebbe infine violazione tanto dei
principi di certezza del diritto e di chiarezza della normativa
quanto di quelli di legalità e di buon andamento della pubblica
amministrazione sottesi agli articoli 70, 71, 72, 97, 101, 111 e 113
della Costituzione, perchè, degradando a funzioni istruttorie le
attività provvedimentali degli enti diversi dal comune,
introdurrebbe "situazioni normative non chiare sia per le pubbliche
amministrazioni in oggi titolari delle funzioni", "sia per i
cittadini e per le imprese che necessitano di norme chiare e certe al
fine di poter legittimamente esercitare i propri diritti e concorrere
allo sviluppo della comunità nazionale".
1.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la prima
questione sia dichiarata non fondata e che il secondo motivo del
ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque non fondato.
Premesso che la delegificazione, consistendo in una complessa
operazione di riordino e di "bonifica" della normativa, sarebbe
rivolta ad assicurare il miglior funzionamento del sistema-Paese, e
che le leggi per la delegificazione di norme concernenti procedimenti
amministrativi devono essere qualificate leggi di principio, anzi di
riforma, vincolanti per i legislatori regionali, l'Avvocatura osserva
che l'art. 1, comma 4, lettera a, della legge n. 340 del 2000 ha
confermato il carattere "cedevole" dei regolamenti governativi di
delegificazione rispetto alla legislazione regionale (ovviamente
nelle materie di competenza delle regioni) già in precedenza
desumibile dal sistema normativo. Tale disposizione avrebbe così
salvaguardato le autonomie regionali, razionalmente contemperando con
esse le finalità di "interesse nazionale" perseguite dalle leggi per
la delegificazione.
La produzione ad opera dell'esecutivo statale di regolamenti
"cedevoli", oltre a non comprimere le autonomie delle regioni (ad
esse rimanendo la facoltà di normare diversamente le materie senza
assillo di "tempi"), dovrebbe essere collocata nel novero delle
modalità di leale cooperazione. Non sarebbe corretto raffigurare
l'ambito delle competenze regionali concorrenti alla stregua di un
"recinto chiuso" nel quale apporti normativi di provenienza statale
(diversi dalla legislazione di principio) non possano trovare
ingresso; e neppure sarebbe corretto negare rilevanza alle peculiari
funzione e forza dei regolamenti "delegati" di delegificazione, sia
perchè l'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, reca
solo una delle molteplici disposizioni legislative prevedenti
l'effetto di delegificazione "condizionata e differita", sia perchè
soltanto per i regolamenti di cui al comma 1, lettera b, dello stesso
art. 17 è prevista l'esclusione con riguardo a materie riservate
alla competenza regionale.
Osserva inoltre l'Avvocatura che le disposizioni legislative
statali di delegificazione per loro natura inciderebbero sulla, e
sarebbero riconducibili alla, normativa di principio, sicchè
l'eventuale effetto di abrogazione di disposizioni regionali si
configurerebbe come una normale abrogazione da modificazione della
anzidetta normativa. Inoltre, la disposizione denunciata
concernerebbe soltanto aspetti procedimentali, prevedendo un mero
snellimento delle forme dell'agire amministrativo, e non toccherebbe
gli aspetti sostanziali, disciplinati pur sempre dalla normativa
statale o regionale di riferimento.
La doglianza della regione, infine, sarebbe formulata in modo
astratto, non essendo specificamente indicate le procedure elencate
negli allegati A e B alle quali la regione stessa intende riferirsi.
Il secondo motivo, riguardante lo "sportello unico" per le
attività produttive, sarebbe inammissibile, in quanto sull'argomento
la disciplina è stata posta dagli artt. 23, 24 e 25 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112, avverso i quali il motivo sarebbe
sostanzialmente rivolto. In ogni caso la censura, pur evocando molti
parametri costituzionali, sarebbe formulata in modo allusivo e non
esauriente. La denuncia sarebbe anche infondata nel merito.
1.3. - In data 15 marzo 2001 ha depositato atto di intervento il
Comune di Genova, affermando di vantare un interesse - in quanto
destinatario, ai sensi degli artt. 23 e ss. del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112, delle funzioni in materia di rilascio dell'autorizzazione
unica alle imprese - alla corretta applicazione del sistema normativo
che presiede al procedimento dello sportello unico, e chiedendo che
la questione avente ad oggetto l'art. 6 della legge n. 340 del 2000
sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
2.1. - Con ricorso notificato il 27 dicembre 2000 e depositato il
successivo 4 gennaio 2001 (reg. ric. n. 2 del 2001) la regione
Emilia-Romagna ha sollevato, in relazione agli artt. 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, e ai principi
costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
lettera a, della legge n. 340 del 2000, in quanto, nel sostituire il
comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997, dispone che "nelle
materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, i
regolamenti di delegificazione trovano applicazione", sia pure "solo
fino a quando la regione non provveda a disciplinare autonomamente la
materia medesima".
Secondo la ricorrente, sul tema della incompetenza dei
regolamenti delegati di delegificazione a disciplinare procedimenti
nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
il disposto dell'art. 20 non era chiaro. Il testo originario del
comma 2 prevedeva che il Governo, nel disegno di legge di
semplificazione, avrebbe provveduto ad individuare "i procedimenti
relativi a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per
la loro pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla
potestà normativa delle regioni e degli enti locali", e ad indicare
"i principi che restano regolati con legge della Repubblica, ai sensi
degli articoli 117, primo e secondo comma, e 128 della Costituzione".
Alle regioni era ed è invece dedicato il comma 7 dello stesso
art. 20, secondo cui esse "regolano le materie disciplinate dai commi
da 1 a 6 nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in
essi contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento
giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle
regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia".
La ricorrente ricorda poi come queste norme fossero state
impugnate da parte di una regione, e come la Corte avesse "fugato
ogni dubbio" affermando, nella sentenza n. 408 del 1998, che, "fermo
il valore di principio, legittimamente vincolante per i legislatori
regionali, dei criteri indicati nell'art. 20, comma 4",
all'espressione del comma 7 non è possibile attribuire "un
significato che riguardi o comprenda l'attitudine di future norme
regolamentari a disciplinare materie di competenza regionale". La
sentenza della Corte, dunque, nell'escludere che la legislazione
statale in vigore preveda l'ingresso dei regolamenti delegati nella
disciplina delle materie regionali, indicherebbe che le regioni hanno
in proprio, nelle materie di loro competenza, la responsabilità di
riordinare la propria normazione adeguandola agli stessi principi cui
lo Stato dà attuazione, nei settori di propria competenza, mediante
tali regolamenti. La disposizione ora impugnata avrebbe invece il
significato inequivoco di estendere il potere regolamentare del
Governo alla disciplina dei procedimenti regionali, e dunque essa
recherebbe quel vulnus alla competenza regionale che la sentenza
n. 408 aveva allora escluso.
La regione ricorrente afferma che la disposizione andrebbe intesa
nel senso che, secondo l'intenzione di essa, la disciplina stabilita
con il regolamento di delegificazione vale ad abrogare, nelle parti
incompatibili e potenzialmente in toto, la previgente legislazione
regionale, sostituendosi ad essa nella disciplina della materia e
rimanendo in vigore fino a quando non venga eventualmente sostituita
da nuova autonoma disciplina regionale. Dunque, il regolamento
statale di delegificazione prevarrebbe sulle precedenti leggi
regionali, e sarebbe invece (in linea puramente teorica) cedevole
rispetto a norme regionali successive.
L'altra interpretazione possibile, che comunque presenterebbe
problemi di costituzionalità, secondo cui i regolamenti statali
opererebbero nella regione soltanto in quanto non sia attualmente
operante una autonoma disciplina regionale, non corrisponderebbe al
senso della modifica portata dalla legge n. 340 del 2000, la quale ha
introdotto il meccanismo contestato al fine palese di realizzare
rapidamente e coattivamente il processo di semplificazione, mediante
l'introduzione automatica di una disciplina governativa, lasciando
alle regioni la cura di modificarla se lo ritenessero opportuno.
Una ulteriore interpretazione, che avrebbe il pregio di far
venire meno l'irrazionalità intrinseca della disposizione impugnata
(tenendo conto del fatto che a tre anni di distanza dalla legge n. 59
del 1997 le regioni hanno già provveduto a disciplinare con proprie
leggi molte materie di loro competenza), ma non la sua
incostituzionalità, sarebbe quella secondo cui le disposizioni
regolamentari statali si sovrappongono, abrogandola, alla disciplina
legislativa regionale precedente alla legge n. 59 del 1997, e
soltanto ove questa non abbia provveduto ad applicare i principi di
semplificazione. Anche seguendo questa interpretazione, tuttavia, si
avrebbe lesione della prerogativa costituzionale delle regioni, per
cui la legge regionale sarebbe in rapporto di parziale subordinazione
rispetto alla sola legge statale e agli atti ad essa equiparati (con
l'unica eccezione degli atti di indirizzo e coordinamento).
Che i regolamenti governativi non possano intervenire nella
disciplina delle materie affidate alla potestà legislativa
concorrente delle regioni deriverebbe innanzitutto dall'art. 117,
primo comma, della Costituzione, secondo cui la regione emana norme
legislative, nelle materie ivi elencate, "nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato". La garanzia
costituzionale si riferirebbe in astratto alle fonti, ma includerebbe
anche un aspetto per così dire soggettivo, nel senso che i limiti
all'organo legislativo regionale possono derivare solo dall'organo
legislativo statale, o da atti del Governo di rango legislativo.
Sarebbe invece escluso che una volontà normativa espressa
dall'organo governativo possa incidere sull'autonomia legislativa
regionale, salva l'eccezione (criticata da parte della dottrina) dei
regolamenti per l'attuazione delle direttive comunitarie: eccezione
fondata su cogenti ragioni di responsabilità internazionale dello
Stato, e dunque di stretta interpretazione, e subordinata dalla
stessa giurisprudenza costituzionale al limite del principio di
legalità. Limite che, fra l'altro, se si volesse applicare al caso
di specie, i regolamenti di delegificazione non rispetterebbero.
Al di fuori della necessità di dare attuazione alla normativa
comunitaria, l'inammissibilità costituzionale di una disciplina
regolamentare in materia regionale emergerebbe in modo esplicito
anche dalla costante e consolidata giurisprudenza costituzionale.
L'eventuale "interesse nazionale" alla semplificazione dei
procedimenti delle regioni dovrebbe pur sempre trovare espressione
nelle forme tipiche del rapporto tra la legge regionale e le fonti
costituzionalmente idonee a vincolarla. La potestà legislativa
concorrente concorrerebbe con la potestà legislativa statale, mai
con quella regolamentare del Governo. Nel caso, poi, mancherebbero
persino i nuovi principi della materia: non sarebbero tali, infatti,
i principi e criteri di semplificazione, che hanno carattere
metodologico e operano trasversalmente alle materie, esprimendo un
indirizzo di riforma, ma non nuovi principi di materia.
2.2. - Anche in questo secondo giudizio si è costituito dinanzi
alla Corte il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
Dopo avere svolto osservazioni del tutto analoghe a quelle
proposte in relazione alla prima censura del ricorso iscritto al reg.
ric. n. 25 del 2000, di cui si è riferito al punto 1. 2. ,
l'Avvocatura rileva che nel ricorso la regione Emilia-Romagna fa
presente di avere già provveduto a disciplinare con proprie leggi
molte delle procedure considerate dalla legge di semplificazione
1999, e osserva che, se ciò fosse accaduto, non vi sarebbe materia
del contendere, "non sussistendo quella incompatibilità che
costituisce presupposto di qualsiasi abrogazione non esplicitamente
statuita".
3. 1. - In relazione al ricorso iscritto al reg. ric. n. 25 del
2000, in prossimità dell'udienza hanno depositato memorie la regione
Liguria, il Presidente del Consiglio dei ministri e il Comune di
Genova.
La regione Liguria sottolinea, con riguardo alla censura
concernente l'art. 1 della legge n. 340 del 2000, che permane
l'interesse a veder eliminata l'impugnata disposizione, pur a seguito
del radicale mutamento del quadro costituzionale intervenuto con la
legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto il nuovo art. 117 della
Costituzione, al sesto comma, limita esplicitamente l'ambito di
operatività dei regolamenti governativi alle sole materie di
competenza esclusiva statale, come enumerate tassativamente al
secondo comma, ed attribuisce la potestà regolamentare alle regioni
in ogni altra materia.
Con riferimento al secondo motivo dell'impugnativa, la regione
ricorda di aver dato attuazione alla normativa statale in materia di
sportello unico delle imprese con la legge regionale 24 marzo 1999,
n. 9. Senonchè, mentre le originarie previsioni contenute nel d.lgs.
n. 112 del 1998 e la normativa regionale lasciavano inalterato il
valore sostanziale degli atti imputabili alle varie amministrazioni
intervenienti nel procedimento, limitandosi a concentrare tali atti
in un modello procedimentale unico, gestito dal comune in qualità di
soggetto con funzioni di coordinamento procedimentale, tale quadro
normativo sarebbe stato illegittimamente alterato con l'entrata in
vigore dell'impugnato art. 6 della legge n. 340 del 2000. Esso
avrebbe degradato ad "attività istruttorie" l'apporto delle varie
amministrazioni intervenienti nel procedimento, mutando il valore
sostanziale degli atti permissivi occorrenti per l'insediamento
produttivo, che giungono a perdere il valore di "provvedimenti" per
ridursi ad atti endoprocedimentali, con conseguente individuazione
del comune quale ente titolare esclusivo e responsabile
dell'attività amministrativa in materia di insediamenti produttivi.
In altri termini, l'impiego della locuzione "atti istruttori" in
luogo di "autorizzazioni" condurrebbe alla elisione delle competenze
autorizzatorie sostanziali esistenti in capo ai vari enti pubblici
coinvolti (tra cui la regione) a beneficio della struttura "sportello
unico", alla quale verrebbe attribuita non tanto la regia di tutte le
fasi di cui il modello procedimentale si compone, ma addirittura la
titolarità degli atti di consenso occorrenti al privato
imprenditore.
Le norme denunciate, già contrastanti con le norme
costituzionali vigenti all'epoca dell'introduzione del giudizio,
sarebbero ancor più confliggenti con il nuovo Titolo V della Parte
II della Costituzione, ed in particolare con l'assetto di competenze
introdotto dal nuovo art. 117.
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede in via
preliminare di dichiarare improcedibile o inammissibile il primo
motivo del ricorso, in quanto formulato con riferimento a parametri
costituzionali non più utilizzabili per la decisione della
controversia, come dimostrerebbero le recenti pronunce della Corte
costituzionale di improcedibilità dei ricorsi statali e di
restituzione degli atti nei giudizi incidentali. La regione - osserva
l'Avvocatura - entro il termine decorrente dall'entrata in vigore
della novella costituzionale avrebbe forse potuto riproporre - ma non
lo ha fatto - la doglianza, riformulandola mediante un nuovo ricorso
ed in relazione ai sopravvenuti parametri costituzionali; e non
sarebbe dato sapere se la mancata riproposizione stia a significare
abbandono di fatto della controversia in parte qua, od invece
speranza nell'adozione di quel criterio di continuità normativa e di
"conversione" delle doglianze che fino ad oggi è stato invece
rifiutato.
La censura mossa all'art. 1, comma 3, e, in parte, al comma 1,
sarebbe altresì inammissibile in quanto l'allegato B della legge
avrebbe contenuti inidonei a ledere le autonomie regionali, ed
entrambi gli allegati (A e B) elencherebbero soltanto fonti normative
statali. Le disposizioni dell'art. 1, commi 1 e 3, della legge,
dunque, che tali allegati richiamano, prospettando la sostituzione
delle fonti legislative con regolamenti cedevoli, per loro natura
più deboli e meno vincolanti per le autonomie regionali,
comporterebbero un ampliamento delle autonomie regionali rispetto al
tessuto normativo ancora vigente alla data della loro entrata in
vigore, e non una maggiore compressione delle autonomie stesse. Il
primo motivo sarebbe poi inammissibile perchè troppo generico e
privo delle indicazioni necessarie per valutare la sussistenza
dell'interesse a ricorrere.
Quanto al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura fa proprie e
riproduce le motivazioni a sostegno dell'inammissibilità e della non
fondatezza della censura contenute nell'atto di intervento del Comune
di Genova. La disposizione recata dall'art. 27-bis del d.lgs. n. 112
del 1998 (introdotto dall'art. 6 della legge n. 340 del 2000) si
limiterebbe a porre una regola che garantisce il coordinamento dei
tempi delle attività endoprocedimentali con il termine per la
conclusione del procedimento e, nel qualificare "istruttorie" dette
attività, ricalcherebbe puntualmente la dizione contenuta nel
precedente art. 25.
Peraltro, secondo la difesa del Presidente del Consiglio, tutto
il secondo motivo del ricorso sarebbe superato, nello spirito prima
ancora che negli argomenti, dai parametri costituzionali introdotti
dalla legge costituzionale di modifica del Titolo V della Parte II
della Costituzione, i quali non soltanto avrebbero molto ampliato i
compiti dei comuni, ma avrebbero anche ad essi assegnato una più
rilevante collocazione costituzionale.
3.3. - La memoria del Comune di Genova insiste nelle conclusioni
già assunte nell'atto di costituzione.
4.1. - Nell'imminenza della medesima udienza pubblica, in
relazione al ricorso iscritto al reg. ric. n. 2 del 2001 hanno
depositato memoria sia la regione Emilia-Romagna che il Presidente
del Consiglio dei ministri.
La ricorrente chiede in via principale che, previa constatazione
della avvenuta abrogazione della disposizione impugnata ad opera
della legge costituzionale n. 3 del 2001 - la quale, riformulando
l'art. 117 della Costituzione, ha previsto, al sesto comma di tale
articolo, che "la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salva delega alle regioni", e che
"la potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia"
- la Corte accolga il ricorso, nei termini originariamente formulati
ed in base ai parametri costituzionali precedenti la modifica
costituzionale, in relazione al periodo per il quale la disposizione
è stata in vigore; in subordine, ove ritenga la perdurante vigenza
della disposizione impugnata, ne dichiari la illegittimità
costituzionale per le ragioni formulate nel ricorso ed in base ai
parametri costituzionali precedenti la modifica costituzionale; in
ulteriore subordine, dichiari la illegittimità costituzionale della
stessa disposizione sulla base del contrasto tra essa e il testo
attuale dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione.
Nella sua memoria la regione, replicando all'atto di costituzione
dell'Avvocatura dello Stato, precisa che la questione non sta nella
qualificazione della legge o delle leggi di semplificazione come "di
principio" o "di riforma", ma nel fatto che alla semplificazione e al
riordinamento della normativa regionale deve provvedere la regione
stessa e non lo Stato, neppure in via temporanea, tramite l'uso dei
regolamenti di delegificazione. Per questo motivo non rileverebbe
affatto che l'abrogazione delle leggi regionali sia fatta risalire
alla legge di delegificazione piuttosto che al regolamento:
l'utilizzo dei regolamenti statali di delegificazione nelle materie
regionali sarebbe comunque illegittimo. Ancora, dovrebbe escludersi
che costituisca "interesse nazionale", come afferma l'Avvocatura, la
delegificazione della disciplina regionale dei procedimenti: la
scelta della fonte, nei limiti in cui non è costituzionalmente
vincolata, sarebbe rimessa alla regione, e inoltre, se il legislatore
ravvisasse un urgente interesse alla semplificazione procedurale di
determinati procedimenti regionali, dovrebbe pur sempre provvedervi -
sin dove consentito - direttamente con lo strumento legislativo. Non
apparirebbe poi pertinente il richiamo al principio di leale
collaborazione, nè avrebbe pregio l'argomento fondato sul tenore
letterale del comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1998, che
non esclude i regolamenti di delegificazione nelle materie di
competenza della regione, al contrario di quanto disposto dal comma
1, lettera b: quest'ultimo, infatti, conferisce al Governo un potere
regolamentare di attuazione esercitabile in generale, senza
necessità di ulteriore base legislativa, per cui si rende opportuno
chiarire direttamente i limiti del potere; mentre il comma 2 prelude
ad una ulteriore legge, rispetto alla quale non sarebbe utile
ribadire il divieto, già derivante dalla Costituzione, di incidere
sulle materie regionali.
Quanto poi agli effetti della nuova disciplina costituzionale
sulla legislazione preesistente, la regione ritiene che, nella
situazione di contrasto palese tra il nuovo sesto comma dell'art. 117
della Costituzione e le precedenti disposizioni attributive di poteri
normativi secondari, il regime della diretta abrogazione si addica al
caso in questione meglio del regime della illegittimità
costituzionale sopravvenuta. Da un lato, infatti, si tratterebbe qui
di pura e semplice cessazione di un potere, e non di sue limitazioni
o trasformazioni; dall'altro, affermare che le norme che prevedono
poteri regolamentari statali sono ancora operanti, benchè
costituzionalmente illegittime, comporterebbe che i titolari di tali
poteri dovrebbero continuare ad esercitarli, dando origine a
contenziosi nei quali le regioni ed altri eventuali interessati
dovrebbero far valere con i mezzi ad essi consentiti (cioè mediante
il conflitto sugli atti secondari ovvero mediante il giudizio in via
incidentale) la illegittimità costituzionale delle disposizioni
legislative attributive del potere.
L'abrogazione della disposizione oggetto del giudizio, tuttavia,
non potrebbe determinare la cessazione della materia del contendere
nel giudizio stesso, perchè tale disposizione da un lato manterrebbe
anche dopo l'abrogazione la propria operatività quale fonte
legittimante gli atti normativi secondari emanati sulla sua base,
dall'altro ne stabilirebbe il regime giuridico quali disposizioni in
grado di abrogare le precedenti disposizioni legislative regionali
dettate nella materia. Sussisterebbe dunque l'interesse della regione
a che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della
disposizione per il periodo in cui essa ha operato o è stata
suscettibile di operare.
4.2. - Anche nella memoria relativa a questo secondo ricorso il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto in via preliminare
la dichiarazione di improcedibilità o di inammissibilità del
ricorso regionale, sulla base di considerazioni analoghe a quelle
già svolte in relazione alla prima censura del ricorso iscritto al
reg. ric. n. 25 del 2000, di cui si è riferito al punto 3.2.

Considerato in diritto

1. - I due ricorsi, promossi rispettivamente dalla regione
Liguria (reg. ric. n. 25 del 2000) e dalla regione Emilia-Romagna
(reg. ric. n. 2 del 2001), sollevano questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni, parzialmente coincidenti,
della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1999). I giudizi possono
dunque essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato dal Comune di Genova nel giudizio promosso con
ricorso della regione Liguria (reg. ric. n. 25 del 2000), per
l'assorbente ragione che il relativo atto è stato depositato quando
il termine di cui all'art. 23, terzo comma, delle norme integrative
era scaduto, anche se dovesse computarsene la decorrenza dal giorno
della pubblicazione del ricorso nella Gazzetta Ufficiale.

3. - Entrambe le regioni ricorrenti impugnano l'art. 1 della
legge n. 340 del 2000: la regione Liguria censura i commi 1, 2, 3 e
4, lettera a; la regione Emilia-Romagna censura il solo comma 4,
lettera a. Ma la sostanza delle due impugnazioni non è diversa.
Infatti i primi tre commi dell'art. 1 prevedono "la delegificazione e
la semplificazione", ai sensi dell'art. 20, comma 1, della legge
n. 59 del 1997, di una serie di procedimenti amministrativi e di
adempimenti elencati nell'allegato A alla legge e la soppressione di
quelli elencati nell'allegato B (comma 1); alla delegificazione e
alla semplificazione si provvede mediante regolamenti emanati ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, nel
rispetto dei principi, criteri e procedure di cui all'art. 20 della
legge n. 59 del 1997 (comma 2); quanto ai procedimenti soppressi, le
relative disposizioni sono abrogate a far tempo dall'entrata in
vigore della stessa legge n. 340 del 2000 (comma 3). Il comma 4,
lettera a, sostituisce il testo dell'art. 20, comma 2, della citata
legge n. 59 del 1997, stabilendo che "nelle materie di cui
all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di
delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione
non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima" e che
"resta fermo quanto previsto dall'articolo 2, comma 2, della presente
legge e dall'articolo 7 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267" (questi due ultimi rinvii normativi si riferiscono alla
potestà riconosciuta alle regioni e agli enti locali di disciplinare
l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni rispettivamente
conferite).
In entrambi i ricorsi si lamenta che la previsione della
emanazione di regolamenti di delegificazione si estenda a materie e a
procedimenti di competenza regionale, come risulterebbe, secondo il
ricorso della regione Liguria, dal fatto che l'elenco allegato alla
legge comprenderebbe appunto anche procedimenti di spettanza
regionale, e, secondo il ricorso della regione Emilia-Romagna, dalla
esplicita statuizione del nuovo testo dell'art. 20, comma 2, della
legge n. 59 del 1997 (applicabile a tutti i regolamenti di
delegificazione in tema di procedimenti amministrativi, emanati sia
sulla base della stessa legge n. 59 del 1997, sia sulla base delle
successive leggi annuali "di semplificazione", come la legge n. 340
del 2000), il quale, nel prevedere il carattere "cedevole" della
disciplina regolamentare rispetto alla sopravveniente legislazione
regionale, implicitamente disporrebbe l'efficacia dei regolamenti
nelle materie regionali, e anzi la loro idoneità a prevalere,
abrogandole, sulle leggi regionali preesistenti.
Le ricorrenti sostengono, richiamandosi alla giurisprudenza di
questa Corte, che la disciplina dei procedimenti afferenti alle
materie di competenza regionale spetta alle regioni, con i soli
limiti derivanti dai principi fondamentali che si traggono da leggi,
e non da regolamenti, statali; che questi ultimi non possono dettare
norme sui procedimenti regionali, e comunque norme che prevalgano
sulle leggi regionali preesistenti, ancorchè "cedevoli" rispetto
alle leggi regionali sopravvenute; e che il meccanismo della
delegificazione previsto da una legge dello Stato non può operare
nei confronti di fonti regionali. Per queste ragioni le disposizioni
impugnate violerebbero gli articoli 117 e 118 della Costituzione (nel
testo in vigore prima della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3).

4. - La questione deve essere decisa avendo riguardo
esclusivamente alle disposizioni costituzionali nel testo anteriore
alla riforma recata alla legge costituzionale n. 3 del 2001,
trattandosi del ricorso proposto anteriormente all'entrata in vigore
di quest'ultima, che invoca quindi come parametri dette disposizioni.
La Corte non ha invece motivo per porsi, in questa sede, in
assenza di nuove impugnazioni, il diverso problema della
compatibilità della legge impugnata con il sistema cui ha dato vita
il nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, che non solo ha
posto su basi rinnovate il riparto delle competenze normative fra
Stato e regioni, ma ha stabilito che la potestà regolamentare spetta
allo Stato solo "nelle materie di legislazione [statale] esclusiva",
mentre "spetta alle regioni in ogni altra materia" (art. 117, sesto
comma, Cost., nel nuovo testo).
D'altronde, mentre la sorte dei regolamenti che fossero stati
legittimamente emanati, prima della riforma, in base alla norma
impugnata, discenderebbe dal principio di continuità, per cui
restano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al
passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano sostituite
da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo
sistema (cfr. sentenza n. 13 del 1974), le regioni non mancherebbero
di strumenti processuali per censurare eventuali nuove manifestazioni
di potestà regolamentare statale, che fossero ritenute in contrasto
con le attribuzioni ora ad esse spettanti, aprendo così anche la
strada, ove necessario, ad una valutazione della ulteriore
applicabilità e della compatibilità della norma di legge qui
impugnata nel nuovo quadro costituzionale.

5. - La questione, così delimitata, è infondata nei termini di
seguito specificati.
Nel sistema del vecchio art. 117 della Costituzione, costituivano
punti fermi le seguenti affermazioni:
a) nelle materie di competenza propria delle regioni, i
principi fondamentali della disciplina, vincolanti nei confronti dei
legislatori regionali, potevano trarsi solo da leggi o da atti aventi
forza di legge dello Stato, con esclusione dunque degli atti
regolamentari;
b) le leggi regionali potevano essere abrogate, oltre che da
leggi regionali sopravvenute, solo per effetto del sopravvenire di
nuove leggi statali recanti norme di principio, con le quali la legge
regionale preesistente fosse incompatibile, secondo il meccanismo
previsto dall'art. 10 della legge n. 62 del 1953.
Tali principi, che derivavano dalla configurazione del sistema
costituzionale delle fonti e dei rapporti fra Stato e regioni, devono
essere qui ribaditi.
Essi comportavano, di conseguenza, che l'intervento di
regolamenti statali fosse di norma precluso nelle materie attribuite
alle regioni, come risultava anche dal disposto dell'articolo 17,
comma 1, lettera b della legge n. 400 del 1988, che escludeva le
materie di competenza regionale da quelle nelle quali potevano essere
emanati regolamenti statali per disciplinare "l'attuazione e
l'integrazione" dei principi recati da provvedimenti legislativi
(cfr. ad es. sentenze n. 204 del 1991, n. 391 del 1991, n. 461 del
1992, n. 250 del 1996, n. 61 del 1997, n. 420 del 1999, n. 84 del
2001).
Non diversamente si poneva il problema dei regolamenti detti "di
delegificazione", previsti dall'art. 17, comma 2, della stessa legge
n. 400, destinati a sostituire, in materie non coperte da riserva
"assoluta" di legge, preesistenti disposizioni legislative statali,
in conformità a nuove "norme generali regolatrici della materia"
stabilite con legge, e con effetto di abrogazione differita delle
disposizioni legislative sostituite. Anche per tali regolamenti era
di norma esclusa la possibilità di operare nelle materie spettanti
alla potestà legislativa delle regioni, quanto meno in assenza di
ragioni giustificatrici particolari che abilitassero il legislatore
statale a sostituirsi a quelli regionali nella disciplina di qualche
aspetto delle materie medesime (cfr. ad es. sentenze n. 465 del 1991
e n. 482 del 1995).
Si deve tuttavia ricordare che in molte materie, pur attribuite
alla competenza regionale, la mancanza di una compiuta disciplina
dettata da leggi regionali ha fatto sì che continuassero a spiegare
efficacia leggi statali previgenti, non solo come fonti da cui si
desumevano i principi fondamentali vincolanti per le regioni (secondo
la previsione dell'art. 9, primo comma, della legge n. 62 del 1953,
come modificato dall'art. 17 della legge n. 281 del 1970), ma anche
come disciplina di dettaglio efficace in assenza dell'intervento del
legislatore locale. Per di più la giurisprudenza di questa Corte, a
partire dalla sentenza n. 214 del 1985, ha ammesso che la legge
statale, allorquando interveniva a modificare i principi di
disciplina di una materia di competenza regionale (con effetto
eventualmente abrogativo delle leggi regionali preesistenti divenute
incompatibili, ai sensi del citato art. 10 della legge n. 62 del
1953), potesse altresì, al fine di garantire l'attuazione immediata
dei nuovi principi, recare una normativa di dettaglio, immediatamente
operativa, idonea a disciplinare la materia fino a quando non venisse
sostituita da una legislazione regionale conforme ai nuovi principi
(anzi, talvolta si è ammesso espressamente che potessero anche
essere dettate - in mancanza di legislazione regionale - norme
regolamentari "cedevoli", per dare esecuzione a leggi statali o a
norme comunitarie operanti in materie regionali: cfr. ad es. sentenze
n. 226 del 1986, n. 165 del 1989, n. 378 del 1995, n. 425 del 1999,
n. 507 del 2000, ordinanza n. 106 del 2001). Si aggiunga la
circostanza che, non di rado, la legge statale continuava a
disciplinare, sul piano sostanziale e procedurale, in base alle
previsioni costituzionali degli articoli 118, primo comma, e 128
(vecchi testi) della Costituzione, l'esercizio di funzioni attribuite
agli enti locali, pur in ambiti materiali spettanti in via di
principio alla competenza regionale.
Tutto ciò spiega perchè il legislatore statale, allorchè si è
posto, in anni recenti, il problema di interventi generalizzati volti
a realizzare la "semplificazione" dei procedimenti amministrativi, in
vista della riduzione dei tempi e degli oneri per i cittadini che
chiedessero provvedimenti abilitativi o concessivi o prestazioni
dovute dalla pubblica amministrazione, si sia trovato di fronte ad un
corpo di norme statali in vigore di grado legislativo, talora assai
risalenti, altre volte rinnovate in epoca più recente, ancora di
fatto operanti, in taluni casi, in ambiti appartenenti, in tutto o in
parte, alla sfera della competenza regionale.
L'art. 20 della legge n. 59 del 1997 ha previsto, all'uopo,
l'emanazione di una legge annuale di semplificazione che operasse
mediante meccanismi di delegificazione, ai sensi dell'art. 17, comma
2, della legge n. 400 del 1988, nel quadro dell'indirizzo generale,
seguito nella legislazione più recente, di favore per un consistente
passaggio da una disciplina legislativa ad una regolamentare di molti
aspetti dell'organizzazione e dell'attività amministrativa, salvo
quelli coperti da riserva di legge secondo la Costituzione. La
semplificazione era l'obiettivo, la delegificazione lo strumento: i
nuovi regolamenti avrebbero dovuto da un lato realizzare l'obiettivo,
prevedendo procedimenti "semplificati", dall'altro sostituire la
disciplina legislativa in vigore con una modificabile, anche in
seguito, mediante l'esercizio della potestà regolamentare.
La delegificazione - cioè la sostituzione di una disciplina di
livello regolamentare ad una preesistente di livello legislativo
riguardava però (e poteva riguardare) solo la legislazione statale
preesistente: ed infatti nell'elenco di provvedimenti legislativi
elencati, nell'allegato alla legge n. 59 e negli allegati alle
successive leggi annuali di semplificazione, come fonti di disciplina
dei procedimenti destinati ad essere ridisegnati e "semplificati",
compaiono solo leggi dello Stato.
Riguardo al problema dei procedimenti afferenti a materie di
competenza regionale, il legislatore del 1997 indicava un modo di
procedere conforme ai principi consolidati in tema di rapporto fra
fonti statali e regionali. Il comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59,
nel testo originario, prevedeva che con la legge annuale di
semplificazione fossero individuati altresì "i procedimenti relativi
a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per la loro
pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla potestà
normativa delle regioni e degli enti locali", e fossero
contestualmente indicati "i principi che restano regolati con legge
della Repubblica ai sensi degli articoli 117, primo e secondo comma,
e 128 della Costituzione" (si consideravano dunque insieme sia le
materie di competenza propria delle regioni, che quelle di competenza
"integrativa-delegata" delle regioni stesse e quelle attribuite alla
competenza amministrativa degli enti locali, nelle quali potesse
dispiegarsi la potestà regolamentare di questi ultimi, riconosciuta
in generale dall'art. 2, comma 2, della stessa legge n. 59 del 1997).
Si indicavano poi, al comma 5 dell'art. 20, i "criteri e principi" di
semplificazione cui avrebbero dovuto conformarsi i regolamenti di
delegificazione. Il comma 7 prevedeva che le regioni a statuto
ordinario regolassero "le materie disciplinate dai commi da 1 a 6" -
cioè, più propriamente, i procedimenti afferenti all'ambito delle
materie di propria competenza, ai quali potessero riferirsi i
principi della "semplificazione" - "nel rispetto dei principi
desumibili dalle disposizioni in essi [cioè nei commi da 1 a 6]
contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento
giuridico". Si sanciva cioè il vincolo per le regioni a rispettare,
nella propria legislazione di semplificazione dei procedimenti, i
"criteri e principi" indicati nel comma 5 (e ciò era conforme al
sistema, trattandosi di principi espressi in disposizioni
legislative). Si aggiungeva poi che "tali disposizioni [vale a dire,
sembrerebbe, sempre quelle dei commi da 1 a 6] operano direttamente
nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato
in materia": previsione invero di oscuro significato, dato che non
era chiaro come principi quali quelli di semplificazione, riduzione
di procedimenti e di termini, regolazione uniforme di procedimenti
dello stesso tipo, accelerazione delle procedure contabili,
sostituzione di organi collegiali con conferenze di servizi (cfr. il
citato comma 5), potessero operare direttamente in assenza di una
disciplina attuativa.
Comunque fosse, il comma 7 dell'art. 20, come ebbe a riconoscere
questa Corte con la sentenza n. 408 del 1998, non conteneva alcuna
previsione di possibile efficacia dei regolamenti statali di
delegificazione, da emanarsi ai sensi del comma 1, per la disciplina
di materie di competenza regionale.
Dopo una prima modifica, irrilevante in questa sede, apportata
all'art. 20 con l'art. 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191, il comma
2 venne sostituito dall'art. 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge
di semplificazione per il 1998), che integrò anche l'indicazione dei
criteri e principi da rispettare nell'emanazione dei regolamenti
(comma 5). Il nuovo testo del comma 2 stabiliva che "in sede di
attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le
modalità di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 241 [che
riguarda la conferenza Stato-regioni e la conferenza unificata
Stato-regioni-citta], i procedimenti o gli aspetti del procedimento
che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli
enti locali": dizione che sembrava alludere ad una disciplina in sede
regolamentare, sia pure eventualmente in funzione solo ricognitiva,
dell'ambito della competenza regionale.
La disposizione in esame è stata poi nuovamente sostituita
dall'art. 1, comma 4, lettera a, della legge n. 340 del 2000,
impugnato in questa sede. Il testo attuale non allude più ad una
normativa regolamentare che riguardi la competenza regionale per la
disciplina dei procedimenti, ma si limita a prevedere che nelle
materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa delle
regioni i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo
fino al sopravvenire di una autonoma disciplina regionale: sancendo
dunque espressamente il carattere "cedevole" della disciplina
regolamentare nei confronti della successiva normazione di fonte
regionale, ma implicitamente confermando che i regolamenti possono
riguardare procedimenti in materie regionali, anche se viene ribadita
la competenza delle regioni ad attuare i principi di semplificazione
in tali materie, ai sensi dell'invariato comma 7 dello stesso
art. 20.

6. - Se, come sostiene in particolare la ricorrente regione
Emilia-Romagna, ciò significasse che la legge attribuisce ai
regolamenti di delegificazione l'efficacia di sostituire la
preesistente disciplina delle leggi regionali (dettata o meno in
attuazione dei nuovi criteri di semplificazione dei procedimenti
amministrativi), causandone l'abrogazione, sarebbe giocoforza
concludere che la disposizione impugnata altera il rapporto
costituzionalmente dovuto tra fonti statali e fonti regionali. Ma le
disposizioni impugnate consentono, e dunque richiedono, una diversa
lettura, rispettosa invece di quel rapporto.
La premessa sta nei principi che si sono richiamati all'inizio, e
che la legge impugnata non smentisce. La delegificazione è solo lo
strumento adottato dal legislatore statale per realizzare l'obiettivo
della semplificazione dei procedimenti nell'ambito di ciò che era
già disciplinato dalle leggi statali precedentemente in vigore. La
sostituzione, in parte qua con norme regolamentari riguarda
esclusivamente le preesistenti disposizioni di leggi statali, come
confermano i riferimenti negli allegati delle leggi di
semplificazione: e dunque, per ciò che rileva in questa sede, le
disposizioni di leggi statali che già operavano nelle materie di
competenza regionale.
Tali leggi (a parte i casi di interventi particolari che lo Stato
avesse effettuato sulla base di specifici titoli costituzionalmente
giustificati, e che però in quanto tali si collocavano,
propriamente, al di fuori dell'ambito delle attribuzioni regionali)
potevano spiegare efficacia ad un doppio titolo: in quanto recanti le
disposizioni da cui si desumevano i principi fondamentali vincolanti
per i legislatori regionali, o in quanto recanti disposizioni
immediatamente operative (di dettaglio) applicabili a titolo
suppletivo in mancanza di legislazione regionale.
L'operazione di delegificazione non riguarda e non può
riguardare il primo tipo di disposizioni (e infatti l'originario
testo dell'art. 20, comma 2, della legge impugnata prevedeva
espressamente che i principi delle materie restassero "regolati con
legge della Repubblica"), poichè la sostituzione di norme
legislative con norme regolamentari esclude di per sè che da queste
ultime possano trarsi principi vincolanti per le regioni: come è
testualmente confermato, del resto, dalla esplicita ammissione del
carattere "cedevole" dei regolamenti.
La delegificazione riguarda dunque e può riguardare - oltre a
disposizioni di leggi statali regolanti oggetti a qualsiasi titolo
attribuiti alla competenza dello Stato - solo disposizioni di leggi
statali che, nelle materie regionali, già avessero carattere di
norme di dettaglio cedevoli la cui efficacia si esplicava
nell'assenza di legislazione regionale. La delegificazione, anzi, è
in grado di introdurre, da questo punto di vista, un elemento di
chiarezza: mentre in presenza di norme tutte legislative, nel cui
ambito non si faceva alcuna distinzione, poteva sussistere il dubbio
circa la loro natura di principio o di dettaglio, vincolante o
cedevole, in presenza invece di norme regolamentari non può
sussistere dubbio alcuno sull'assenza di ogni loro carattere di norme
di principio, come tali vincolanti per le regioni, e dunque sulla
loro inidoneità a prevalere sulle disposizioni di leggi regionali.
Quanto alle leggi regionali preesistenti, su di esse non può
spiegare alcun effetto abrogativo l'entrata in vigore delle nuove
norme regolamentari. Esse potrebbero ritenersi abrogate solo
dall'entrata in vigore di nuove norme legislative statali di
principio, con le quali risultino incompatibili. È vero che lo
stesso art. 20 della legge n. 59 stabilisce "criteri e principi" di
semplificazione dei procedimenti, affermandone espressamente il
carattere vincolante anche per le regioni (comma 7). Ma - a parte il
fatto che si tratta di principi procedurali, di massima inidonei, per
il loro contenuto, a causare l'abrogazione per incompatibilità delle
leggi regionali anteriormente vigenti (tanto che lo stesso
legislatore statale li qualifica alla stregua di "principi generali
dell'ordinamento giuridico": comma 7 dell'art. 20) -, l'ipotetica
abrogazione sarebbe effetto autonomo dell'entrata in vigore delle
disposizioni legislative contenenti i principi (secondo quanto
previsto dall'art. 10 della legge n. 62 del 1953), e non già
dell'entrata in vigore dei regolamenti di delegificazione, che
condiziona soltanto secondo il meccanismo sancito dall'art. 17, comma
2, della legge n. 400 del 1988, e ribadito dall'art. 20, comma 4,
secondo periodo, della legge n. 59 del 1997 l'abrogazione delle
disposizioni di leggi statali delegificate.
Conclusivamente: fermo restando il consueto rapporto fra
legislazione regionale e principi fondamentali desumibili dalle leggi
statali, l'emanazione dei regolamenti statali di delegificazione,
riguardanti eventualmente ambiti materiali di competenza regionale,
non ha alcun effetto abrogativo nè invalidante sulle leggi regionali
in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di semplificazione,
sia semplicemente preesistenti, nè produce effetti di vincolo per i
legislatori regionali. Le norme regolamentari vanno semplicemente a
sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di dettaglio
che già risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in
assenza di corrispondente disciplina regionale.
È questa l'unica lettura della norma impugnata che si rivela
coerente con il sistema e con i presupposti costituzionali. Così
intesa, essa non incorre nelle censure di costituzionalità mosse
dalle regioni ricorrenti.

7. - La sola ricorrente regione Liguria impugna altresì l'art. 6
della legge n. 340 del 2000, che introduce nel capo IV del d.lgs.
n. 112 del 1998 (intitolato "Conferimenti ai comuni e sportello unico
per le attività produttive") un art. 27-bis (Misure organizzative
per lo sportello unico delle imprese).
L'art. 23, comma 1, del decreto legislativo attribuisce ai comuni
"le funzioni amministrative concernenti la realizzazione,
l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e
la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio
delle concessioni o autorizzazioni edilizie". L'art. 24, comma 1,
stabilisce che "ogni comune esercita, singolarmente o in forma
associata, anche con altri enti locali, le funzioni di cui
all'articolo 23, assicurando che un'unica struttura sia responsabile
dell'intero procedimento" (comma 1), e che "presso la struttura è
istituito uno sportello unico al fine di garantire a tutti gli
interessati l'accesso, anche in via telematica, al proprio archivio
informatico contenente i dati concernenti le domande di
autorizzazione e il relativo iter procedurale, gli adempimenti
necessari per le procedure autorizzatorie, nonchè tutte le
informazioni disponibili a livello regionale, ivi comprese quelle
concernenti le attività promozionali, che dovranno essere fornite in
modo coordinato". L'art. 25, a sua volta, prescrive che "il
procedimento amministrativo in materia di autorizzazione
all'insediamento di attività produttive è unico" e che
"l'istruttoria ha per oggetto in particolare i profili urbanistici,
sanitari, della tutela ambientale e della sicurezza"; e detta i
principi cui si ispira tale procedimento, "disciplinato con uno o
più regolamenti ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge
15 marzo 1997, n. 59".
L'art. 27-bis aggiunto dalla disposizione impugnata in questa
sede, stabilisce che "le amministrazioni, gli enti e le autorità
competenti a svolgere, ai sensi degli articoli da 23 a 27, attività
istruttorie nell'ambito del procedimento di cui al regolamento
previsto dall'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione, la
riconversione di impianti produttivi e per l'esecuzione di opere
interne ai fabbricati, nonchè per la determinazione delle aree
destinate agli investimenti produttivi, provvedono all'adozione delle
misure organizzative necessarie allo snellimento delle predette
attività istruttorie, al fine di assicurare il coordinamento dei
termini di queste con i termini di cui al citato regolamento".
Secondo la regione ricorrente, tale disposizione avrebbe lo
scopo, ancorchè "occultato" sotto l'apparenza di una previsione
ovvia, di qualificare espressamente come "atti istruttori" gli atti e
i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti nel procedimento,
fra cui la regione, e ciò al fine di spostare in capo al comune la
competenza sostanziale all'esercizio delle relative funzioni,
lasciando agli altri enti solo un potere istruttorio "non riservato"
ed "eventuale".
In questo modo, prosegue la regione, omettendo di mettere in
evidenza tale scopo concreto e di accedere alle richieste di modifica
avanzate in proposito dalla Conferenza Stato-regioni e dalla
conferenza unificata, si sarebbero violati anzitutto i principi
costituzionali sulla collaborazione fra Stato e regioni e sulle
procedure legislative (articoli 70, 71, 72, in connessione con gli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione), nonchè i principi di
autonomia e decentramento (artt. 5, 128 e 129 della Costituzione).
Sotto un secondo profilo, sarebbero lese le competenze delle regioni
di cui agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, per avere
ri-conformato sostanzialmente procedure e competenze, incidendo anche
sulla disciplina regionale vigente in tema di deleghe di funzioni
alle province e alle comunità montane. Sotto un terzo profilo,
sarebbe violato l'art. 81 della Costituzione per l'attribuzione di
competenze ai comuni senza copertura finanziaria e per l'alterazione
della copertura già prevista dalle leggi regionali che hanno
delegato funzioni ad altri enti. Infine sarebbero violati i principi
di certezza del diritto, di chiarezza normativa, di legalità e di
buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 70, 71, 72, 97,
101, 111 e 113 della Costituzione), perchè si sarebbero introdotte
situazioni normative non chiare sia per le amministrazioni titolari
delle funzioni, sia per i cittadini e per le imprese.

8. - La questione non è fondata.
Anche tale questione deve essere valutata alla luce delle norme
costituzionali, invocate dalla ricorrente, come risultanti dal testo
anteriore alla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione
recata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. L'eventuale
incidenza delle nuove norme costituzionali, in termini di modifiche
delle competenze rispettive di Stato e regione, sarebbe infatti
suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di
intervento legislativo della regione o dello Stato, senza che però
venga meno, in forza del principio di continuità, l'efficacia della
normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore
all'epoca della sua emanazione (cfr. sentenza n. 13 del 1974).
La disciplina concernente il cosiddetto "sportello unico per le
attività produttive" è dettata dagli articoli da 23 a 27 del d.lgs.
n. 112 del 1998, non contestati in questa sede. Essa è fondata sulla
concentrazione in una sola struttura, istituita dal comune, della
responsabilità dell'unico procedimento attraverso cui i soggetti
interessati possono ottenere l'insieme dei provvedimenti abilitativi
necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi,
nonchè sulla concentrazione nello "sportello unico", presso la
predetta struttura, dell'accesso a tutte le informazioni da parte dei
medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare che la
pluralità delle competenze e degli interessi pubblici oggetto di
cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo
lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni.
Quello che la legge configura è una sorta di "procedimento di
procedimenti", cioè un iter procedimentale unico in cui confluiscono
e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a diverse
competenze, richiesti dalle norme in vigore perchè l'insediamento
produttivo possa legittimamente essere realizzato. In questo senso,
quelli che erano, in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei
quali veniva adottato sulla base di un procedimento a sè stante,
diventano "atti istruttori" al fine dell'adozione dell'unico
provvedimento conclusivo, titoloper la realizzazione dell'intervento
richiesto (cfr. art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 447 del 1998, come
modificato dall'art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000). Ciò non
significa però che vengano meno le distinte competenze e le distinte
responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli
interessi pubblici coinvolti: tanto è vero che, nel cosiddetto
"procedimento semplificato", ove una delle amministrazioni chiamate a
decidere si pronunci negativamente, "il procedimento si intende
concluso", salva la possibilità per l'interessato di chiedere la
convocazione di "una conferenza di servizi al fine di eventualmente
concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento
della pronuncia negativa" (art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 447 del
1998, come modificato dall'art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000).
In ogni caso, la configurazione delle competenze in questa
materia risulta dai citati articoli da 23 a 27 del d.lgs. n. 112 del
1998. La disposizione in questa sede impugnata ha lo scopo e la
portata, assai più modesti, di prevedere che ciascuna delle diverse
amministrazioni competenti adotti, nella propria autonomia, le misure
organizzative necessarie perchè le attività ad essa demandate siano
svolte nel modo più rapido, così da coordinare i termini stabiliti
per ciascuna di tali attività con i termini previsti per il
compimento del procedimento unico di cui all'art. 25, comma 1, del
medesimo d.lgs. n. 112 del 1998. Un'esigenza di coordinamento,
questa, che si correla naturalmente con l'intento unificante e
semplificante che sta a base della scelta del legislatore.

9. - Stante l'effettiva portata della norma impugnata, quale
emerge dalle considerazioni svolte, sono prive di fondamento le
censure mosse dalla ricorrente sotto i profili della affermata
violazione delle competenze regionali, che non sono modificate da
detta norma, del principio di leale collaborazione e della presunta
incidenza sulla finanza regionale, che non è toccata. Ma risultano
altresì privi di consistenza anche gli altri profili di censura, che
si richiamano alle regole del procedimento legislativo e ai principi
di certezza del diritto, di chiarezza normativa e di buon andamento
dell'amministrazione, senza che la Corte debba porsi il problema
della loro ammissibilità nel giudizio in via principale promosso da
una regione nei confronti di una legge dello Stato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lettera a della legge
24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di
norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge
di semplificazione 1999), sollevata, in riferimento agli articoli 117
e 118 della Costituzione, dalla regione Liguria con il ricorso in
epigrafe (reg. ric. n. 25 del 2000);
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, lettera a, della predetta legge
n. 340 del 2000, sollevata, in riferimento agli articoli 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè ai principi
costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare, dalla
regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 2 del
2001);
c) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della predetta legge n. 340 del 2000,
sollevata, in riferimento agli articoli 5, 70, 71, 72, 81, 97, 101,
111, 113, 117, 118, 119, 128 e 129 della Costituzione, dalla regione
Liguria con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 25 del 2000).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2002.
Il cancelliere: Fruscella
02C0762