1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 634 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione Sicilia - Attivita' assicurativa e riassicurativa Assunzione di rischi che possono verificarsi fuori della regione Sicilia - Responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti - Autorizzazione alle imprese - Spettanza allo Stato - Annullamento dell'atto regionale impugnato (088C0935) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Ministro dell'Industria, per
delega del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 6
aprile 1982, depositato in Cancelleria il 20 aprile successivo ed
iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1982, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto 26 gennaio 1982, n. 90, con
il quale l'Assessore regionale per l'Industria ha autorizzato la
società Tuttolomondo ad esercitare attività assicurativa;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Ministro
dell'Industria e l'avvocato Pietro Virga per la Regione Sicilia;
Ritenuto in fatto
1. - Con decreto 26 gennaio 1982 n. 90, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana n. 8 del 20 febbraio 1982,
l'Assessore per l'Industria della Sicilia ha autorizzato la s.p.a.
Tuttolomondo, con sede in Palermo, "a esercitare nel territorio della
Regione siciliana, l'attività assicurativa e riassicurativa per i
seguenti rami: assicurazione auto, assicurazioni marittime e
trasporti, assicurazioni aereonautiche, incendio ed altri danni ai
beni, responsabilità civile, credito e cauzione, perdite pecuniarie
di vario genere, tutela giudiziaria".
Avverso il decreto, con ricorso notificato il 6 aprile 1982, il
Ministro dell'Industria, delegato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, ha sollevato conflitto di attribuzioni per i seguenti
motivi: a) il decreto impugnato esorbita, per tutti i rami
assicurativi autorizzati, dalle attribuzioni della Regione siciliana,
secondo quanto può desumersi dagli artt. 17 lett. e) e 20 dello
Statuto regionale, nonchè del d.p.r. 5 novembre 1949, n. 1182
portante norme di attuazione nelle materie relative all'industria e
al commercio. L'art. 4, primo comma, di tali norme dispone che
"l'Assessorato regionale esercita le attribuzioni del Ministero
dell'industria e del commercio nei confronti delle imprese di
assicurazione che abbiano la loro sede e che assumano rischi entro i
limiti territoriali della Regione". La competenza dell'Assessorato è
delimitata da un doppio criterio di territorialità, l'uno
soggettivo, riferito alla sede dell'impresa assicuratrice, l'altro,
oggettivo, relativo alla localizzazione dei rischi assicurati, la cui
potenzialità deve essere circoscritta al territorio della Regione:
ciò in armonia coi limiti della competenza legislativa (concorrente)
della Regione, che l'art. 17 dello Statuto riconosce al fine "di
soddisfare le condizioni particolari e gli interessi propri della
Regione".
Il criterio oggettivo non può ricorrere per l'assicurazione
(obbligatoria) della responsabilità civile derivante dalla
circolazione degli autoveicoli, la cui disciplina, introdotta dalla
legge 24 dicembre 1969, n. 990, è ispirata a rigidi criteri di
infrazionabilità territoriale dell'assicurazione: la copertura della
polizza non può essere limitata ai sinistri che si verificano nel
territorio della Regione, ma deve assicurare il rischio per tutto il
territorio nazionale, e tale obbligo è penalmente sanzionato
dall'art. 32 della legge n. 990 del 1969.
L'indivisibilità territoriale dei rischi assicurabili si riflette
nella natura necessariamente unitaria della disciplina amministrativa
dell'esercizio dell'assicurazione. Nel determinare le condizioni di
polizza e i minimi tariffari, e nel predisporre strumenti di
controllo e di garanzia centralizzati (conto consortile, fondo di
garanzia per le vittime della strada, controlli affidati ad un solo
organismo), la legge n. 990 mira chiaramente a stabilire un
trattamento assicurativo uniforme su tutto il territorio nazionale.
Questa finalità sarebbe frustrata se fosse ammessa una pluralità di
interventi amministrativi, i quali postulano inevitabilmente
autonomia e discrezionalità nell'esercizio delle varie competenze.
In relazione, poi, all'esercizio delle funzioni amministrative
concernenti il ramo "infortuni", pure ricompreso nell'autorizzazione
rilasciata dall'Assessore regionale siciliano limitatamente alle
"persone trasportate", il provvedimento impugnato esorbita - sempre a
giudizio del ricorrente - dai limiti delle attribuzioni regionali
almeno per la ragione che esso risulta emanato senza la preventiva
intesa con il Ministero dell'Industria, e senza l'audizione della
speciale Commissione consultiva prescritte dall'art. 4 del citato
d.p.r n. 1182 del 1949.
2. - Si è costituito il Presidente della Regione siciliana
sostenendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso, in quanto
inteso a provocare una pronunzia non sulla legittimità, ma
sull'efficacia dell'atto impugnato: tale efficacia, in quanto
circoscritta all'attività assicurativa da esplicare nell'ambito del
territorio regionale, esula dalla giurisdizione di questa Corte,
riguardando, se mai, il giudice ordinario, chiamato a pronunziarsi
sull'idoneità dei contratti stipulati dalla compagnia assicuratrice
ai fini dell'assolvimento dell'obbligo derivante dall'art. 32 della
legge n. 990 del 1969.
In secondo luogo si sostiene l'infondatezza del ricorso, in quanto
l'art. 20 dello statuto regionale, nell'attribuire agli organi della
Regione siciliana l'esercizio delle funzioni esecutive e
amministrative degli organi statali, riconosce agli organi della
Regione, con riferimento alle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17
(tra cui, appunto, le assicurazioni) pienezza di potestà
amministrativa. La norma statutaria si è proposta uno scopo di
decentramento amministrativo nella materia de qua, sulla cui
legittimità costituzionale questa Corte si è già pronunziata con
sentenza n. 175 del 1975, che ha dichiarato infondata la questione di
legittimità della legge siciliana istitutiva di una commissione
regionale consultiva per le assicurazioni private.
3. - In particolare, per l'assicurazione auto, la resistente
richiama anche la giurisprudenza dell'Alta Corte per la Regione
siciliana, secondo cui il limite territoriale va rispettato tenendo
conto dell'ambito territoriale entro cui si svolge l'attività
autorizzata, indipendentemente dalla circostanza che i suoi risultati
economici possano ripercuotersi anche fuori da tale ambito (sent. n.
4 del 1950). Come non si è mai dubitato che la Regione possa
autorizzare l'apertura di sportelli bancari, ancorchè gli assegni
emessi dalle varie filiali o da agenzie siano destinati a circolare
fuori dal territorio regionale, così non ha rilievo la circostanza
che l'oggetto cui si riferisce il contratto di assicurazione sia un
autoveicolo che potrà circolare anche al di fuori del territorio
regionale. Il luogo in cui possono verificarsi i rischi coperti non
ha rilevanza; importa soltanto che il contratto sia stato stipulato
in Sicilia con una impresa avente sede in Sicilia. Altrimenti non si
comprenderebbe perchè l'assistenza sanitaria debba essere prestata
dalla Regione anche a chi abbia la residenza fuori dal territorio
regionale.
Del resto, se è vero che l'autorizzazione dell'attività
assicurativa è giustificata dall'esigenza di tutelare l'affidamento
degli utenti, garantendo la necessaria idoneità morale, tecnica e
finanziaria della compagnia abilitata, questa stessa esigenza può
esser parimenti soddisfatta attraverso il controllo effettuato
dall'Assessore regionale, fermo restando che l'impresa, una volta
autorizzata, resta sottoposta a tutte le norme statali in materia.
Essa, infatti, è tenuta a partecipare al Conto consortile, a pagare
i contributi al Fondo di garanzia per le vittime della strada, ad
associarsi all'Ufficio centrale italiano, ad adottare le tariffe
stabilite da un organismo centrale per tutti i raggruppamenti
provinciali, e ad osservare, infine, tutti gli altri adempimenti di
legge.
4. - Infine la Regione resistente deduce l'insussistenza della
violazione dell'art. 4, secondo comma, del d.p.r. n. 1182 del 1949,
atteso che la "previa intesa" con il Ministro dell'industria è
prescritta solo per le assicurazioni sulla vita e quelle individuali
contro gli infortuni, non rientranti nell'autorizzazione concessa col
provvedimento impugnato.
Considerato in diritto
1. - Contro il ricorso per regolamento di competenza proposto dal
Ministro dell'industria, delegato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, avverso il decreto n. 90 del 1982 dell'Assessore per
l'industria della Regione siciliana, la difesa della Regione oppone
preliminarmente una eccezione di inammissibilità, sul riflesso che
il ricorso sarebbe inteso a provocare una pronuncia della Corte non
già sulla "legittimita'", bensì sulla "efficacia" dell'atto
impugnato.
L'eccezione è infondata. Il ricorrente chiede una pronuncia
costitutiva di inefficacia (annullamento) del decreto autorizzativo
impugnato, previo accertamento dell'illegittimità del medesimo in
quanto invasivo della sfera di competenza dello Stato in materia di
autorizzazione all'esercizio di attività assicurative. Non si
comprende come possa prospettarsi una separazione delle due pronunce:
l'una presuppone l'altra.
In realtà, dallo svolgimento del motivo sembra di capire che la
resistente non distingue l'efficacia del decreto di autorizzazione
dall'"efficacia degli atti che la società Tuttolomondo porrà in
essere in base a tale autorizzazione".
Indubbiamente la pronuncia sull'efficacia dei contratti di
assicurazione appartiene alla competenza dell'autorità giudiziaria
ordinaria, non invece l'accertamento pregiudiziale della spettanza
all'amministrazione regionale del potere di autorizzare la detta
società a esercitare attività assicurativa. Tale questione è
materia di conflitto di attribuzione fra Stato e Regione, la cui
decisione appartiene alla competenza di questa Corte ai sensi
dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.
2. - Nel merito il ricorso è fondato.
L'art. 17 lett. e) dello Statuto siciliano attribuisce alla
Regione una competenza legislativa secondaria in materia, tra
l'altro, di disciplina delle assicurazioni, "entro i limiti dei
princi'pi e degli interessi generali cui si informa la legislazione
dello Stato e al fine di soddisfare condizioni particolari e
interessi propri della Regione"; a norma dell'art. 20, le correlative
funzioni esecutive e amministrative sono svolte dal Presidente e
dall'assessore regionale. In attuazione di tali norme, l'art. 4,
primo comma, del d.p.r. 5 novembre 1949 n. 1182, determina la misura
in cui le attribuzioni del Ministero dell'industria sono trasferite
all'Assessorato regionale indicando due criteri concorrenti, l'uno
soggettivo, l'altro oggettivo: la competenza regionale è
circoscritta alle imprese di assicurazione che: a) abbiano la sede in
Sicilia, e b) "assumano i rischi entro i limiti territoriali della
Regione". Non viene qui in considerazione il limite ulteriore
previsto dal secondo comma in ordine alle assicurazioni sulla vita e
a quelle individuali sugli infortuni, contrariamente a quanto ritiene
il ricorrente equivocando sulla natura dell'assicurazione auto sotto
il profilo della responsabilità per danni alle persone trasportate.
3. - Il conflitto di attribuzione, oggetto del presente giudizio,
nasce da un contrasto di interpretazioni del secondo criterio,
indicato sub b). Il Ministero dell'industria - confortato da un
parere del Consiglio di Stato in data 16 ottobre 1973, comunicato dal
Ministro al Presidente della Regione siciliana in data 20 luglio 1974
- intende il criterio dell'assunzione territorialmente limitata del
rischio come requisito di localizzazione dei rischi assicurati nel
territorio della Regione. Questa, invece, lo intende come requisito
di localizzazione nel detto ambito territoriale della stipulazione
dei contratti di assicurazione.
L'interpretazione caldeggiata dalla resistente è insostenibile
sia sul piano letterale, sia sul piano della ratio normativa. La
frase "entro i limiti territoriali della Regione" qualifica
sintatticamente i rischi assunti in sè considerati, non gli atti
(contratti) con cui l'impresa assicuratrice li assume obbligandosi a
risarcire i danni sofferti dagli assicurati in conseguenza del loro
verificarsi. Solo se interpretato come requisito di localizzazione
geografica dei sinistri che costituiscono il contenuto potenziale del
rischio assicurato il criterio sub b) riceve senso e valore dal punto
di vista della ratio della norma, la quale risponde allo scopo di
fissare dei criteri di individuazione della necessità di soddisfare
condizioni particolari e interessi propri della Regione, prevista
dall'art. 17 dello Statuto come requisito della competenza regionale
in discorso.
Non ha pregio l'argomento tratto dal parallelismo prospettato
dalla resistente con la competenza della Regione ad autorizzare
l'apertura di sportelli bancari, "ancorchè gli assegni emessi dalle
varie filiali o agenzie siano destinati a circolare fuori dal
territorio della Regione". La circolazione degli autoveicoli non può
evidentemente essere paragonata alla circolazione degli assegni
circolari: il rischio connesso alla prima può verificarsi in ogni
momento e in qualsiasi luogo in cui l'autoveicolo si trovi a
circolare, mentre il rischio connesso alla seconda riguarda il
pagamento estintivo dell'assegno da parte dell'emittente, i cui
recapiti, indicati come luogo di pagamento, sono per ipotesi situati
in Sicilia.
In linea generale, con riferimento alle assicurazioni facoltative,
si deve concludere che l'Assessorato regionale per l'industria è
competente ad autorizzare imprese aventi sede in Sicilia a esercitare
attività assicurativa limitatamente a rischi per loro natura
localizzati nel territorio della Regione.
Pertanto il decreto impugnato è illegittimo in quanto autorizza
la soc. Tuttolomondo ad assicurare rischi che possono verificarsi
anche fuori del territorio della Regione siciliana, alla sola
condizione che i relativi contratti di assicurazione siano stipulati
in Sicilia.
4. - Per quanto riguarda l'"assicurazione auto", il vizio di
illegittimità è ancora più grave, essendo sopravvenuta in questa
materia, in seguito alla legge 4 dicembre 1969 n. 990, che ha sancito
l'obbligatorietà dell'assicurazione, una specifica causa preclusiva
di ogni competenza regionale, anche limitatamente al rischio connesso
alla circolazione degli autoveicoli nel territorio della Regione.
La legge citata ha radicalmente innovato la disciplina della
responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti, in funzione di interessi generali,
uniformemente valutati, ai quali corrisponde un regime unitario e
centralizzato comportante una competenza esclusiva dello Stato. Basti
ricordare la necessità che i massimali minimi, validi per tutto il
territorio dello Stato, siano determinati da un unico organo, cioè
dal Ministro; così pure unico deve essere l'organo di controllo
dell'adempimento degli obblighi assicurativi, dovendo il controllo
essere ispirato a unità di indirizzo; inscindibili, infine, appaiono
le attività amministrative connesse all'istituzione presso
l'Istituto nazionale delle assicurazioni di un "conto consortile" e
di un "Fondo di garanzia per le vittime della strada" (artt. 14 e
19). A proposito di quest'ultimo la competenza esclusiva del
Ministero dell'industria risulta chiaramente dall'art. 20, il quale
dispone, tra l'altro, che spetta al Ministro la designazione, "per
ogni regione, o per gruppi di regioni, del territorio nazionale",
dell'impresa tenuta a liquidare agli aventi diritto le somme loro
dovute a carico del Fondo.
Perciò la competenza regionale - che per i veicoli immatricolati
in Sicilia presupporrebbe la frazionabilità del rischio, in guisa da
assoggettarlo a una disciplina diversificata per la frazione
corrispondente alla circolazione del veicolo nel territorio della
Sicilia - è già esclusa in base al criterio dell'art. 17 dello
Statuto siciliano, interpretato da questa Corte, nella sentenza n.
175 del 1975, come criterio di competenza esclusiva dello Stato
quando "esiste l'esigenza di garantire unità di indirizzo e armonica
disciplina per l'intero territorio nazionale".
Inoltre, come ha rilevato il Consiglio di Stato nel parere sopra
richiamato, la competenza esclusiva dello Stato anche nell'ambito
della Regione siciliana si fonda specificamente sulla valutazione del
regime di assicurazione obbligatoria statuito dalla legge n. 990 come
integrante gli estremi di una "riforma economico-sociale della
Repubblica", sia in ragione della preminenza dell'interesse generale
alla tutela delle vittime della strada, sia per le correlative
strutture istituzionali e normative qualificate dallo scopo di
assicurare uniformità di trattamento. Sebbene la dizione usata
dall'art. 14 dello Statuto siciliano ("senza pregiudizio delle
riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo
italiano") sia diversa da quella adottata per altre regioni ad
autonomia speciale, non si può dubitare che le "norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica" debbano essere
rispettate anche dal legislatore e dall'amministrazione della Regione
siciliana.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato autorizzare imprese di assicurazione
aventi sede in Sicilia a esercitare attività assicurativa avente per
oggetto l'assunzione di rischi che possono verificarsi fuori dal
territorio della Regione siciliana, restando esclusa, per quanto
riguarda specificamente l'assicurazione obbligatoria della
responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti, ogni competenza della Regione in ordine
all'esercizio di tale assicurazione, anche limitatamente al rischio
connesso alla circolazione degli autoveicoli e dei natanti
nell'ambito territoriale della Sicilia; conseguentemente annulla il
decreto 26 gennaio 1982 n. 90 dell'Assessore per l'industria della
Regione siciliana indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il relatore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0935