1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 155 SENTENZA 12 maggio - 15 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie per il consolidamento dei conti pubblici [istituzione e disciplina dell'Imposta municipale propria (IMU); riduzione del Fondo perequativo; riduzione e soppressione del Fondo sperimentale di riequilibrio; riduzione e soppressione dei trasferimenti erariali ai Comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna; istituzione e disciplina del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES); istituzione del Fondo di solidarieta' comunale]. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 - artt. 13 e 14, comma 13-bis; legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), art. 1, commi 380, 383 e 387. - (T-150155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 14,
comma 13-bis, del decreto- legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 e dell'art. 1, commi
380, 383 e 387, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilità 2013), promossi nell'ordine dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, dalla Regione siciliana, dalla
Regione autonoma Sardegna, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, e poi ancora dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione
autonoma Sardegna, con ricorsi notificati il 23-28, il 25, il 24, il
25 febbraio 2012, il 19-22, il 27 e il 26 febbraio 2013, depositati
in cancelleria il 29 febbraio, il 1°, il 2 e il 5 marzo 2012, il 25
febbraio, il 4 e l'8 marzo 2013, rispettivamente iscritti ai nn. 38,
39, 47 e 50 del registro ricorsi 2012 ed ai nn. 24, 32 e 41 del
registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione (di cui due fuori termine) del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 maggio 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Marina Valli per la Regione
siciliana, Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna,
Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friul-Venezia Giulia
nonchè gli avvocati dello Stato Maria Elena Scaramucci e Stefano
Varone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con quattro distinti ricorsi, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 38 del 2012), la Regione
siciliana (reg. ric. n. 39 del 2012), la Regione autonoma Sardegna
(reg. ric. n. 47 del 2012) e la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia (reg. ric. n. 50 del 2012) hanno impugnato, tra le altre
disposizioni, gli artt. 13 e 14, comma 13-bis, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214.
Con ricorsi successivi, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste (reg. ric. n. 24 del 2013), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 32 del 2013) e la Regione
autonoma Sardegna (reg. ric. n. 41 del 2013) hanno impugnato, tra le
altre disposizioni, l'art. 1, commi 380, 383 e 387, della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), che
hanno parzialmente modificato o ribadito le disposizioni oggetto di
impugnazione con i primi ricorsi.
2.- L'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, dopo
aver stabilito al comma 1 che «L'istituzione dell'imposta municipale
propria è anticipata, in via sperimentale, a decorrere dall'anno
2012, ed è applicata in tutti i comuni del territorio nazionale fino
al 2014 in base agli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, in quanto compatibili, ed alle disposizioni che seguono.
Conseguentemente l'applicazione a regime dell'imposta municipale
propria è fissata al 2015.», dispone che: a) «È riservata allo
Stato la quota di imposta pari alla metà dell'importo calcolato
applicando alla base imponibile di tutti gli immobili, ad eccezione
dell'abitazione principale e delle relative pertinenze di cui al
comma 7, nonchè dei fabbricati rurali ad uso strumentale di cui al
comma 8, l'aliquota di base di cui al comma 6, primo periodo [...].
La quota di imposta risultante è versata allo Stato contestualmente
all'imposta municipale propria. Le detrazioni previste dal presente
articolo, nonchè le detrazioni e le riduzioni di aliquota deliberate
dai comuni non si applicano alla quota di imposta riservata allo
Stato di cui al periodo precedente. Per l'accertamento, la
riscossione, i rimborsi, le sanzioni, gli interessi ed il contenzioso
si applicano le disposizioni vigenti in materia di imposta municipale
propria. Le attività di accertamento e riscossione dell'imposta
erariale sono svolte dal comune al quale spettano le maggiori somme
derivanti dallo svolgimento delle suddette attività a titolo di
imposta, interessi e sanzioni» (comma 11); b) «Sono abrogate, a
decorrere dal 1º gennaio 2012, le seguenti disposizioni: a.
l'articolo 1 del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito con
modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126» (comma 14, lettera
a); c) «Il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai
sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, e
il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'articolo 13 del
medesimo decreto legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti
erariali dovuti ai comuni della Regione Siciliana e della Regione
Sardegna variano in ragione delle differenze del gettito stimato ad
aliquota di base derivanti dalle disposizioni di cui al presente
articolo. In caso di incapienza ciascun comune versa all'entrata del
bilancio dello Stato le somme residue. Con le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, nonchè le Province autonome
di Trento e di Bolzano, assicurano il recupero al bilancio statale
del predetto maggior gettito stimato dei comuni ricadenti nel proprio
territorio. Fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui allo
stesso articolo 27, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali, è accantonato un importo pari al maggior gettito
stimato di cui al precedente periodo. L'importo complessivo della
riduzione del recupero di cui al presente comma è pari per l'anno
2012 a 1.627 milioni di euro, per l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di
euro e per l'anno 2014 a 2.162 milioni di euro» (comma 17).
L'art. 13, comma 11, è stato dapprima modificato dall'art. 4,
comma 5, lettera g), del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44 - nel senso che per gli immobili posseduti dai
Comuni nel loro territorio non è dovuta la quota di imposta
riservata allo Stato e non si applica il successivo comma 17 - e poi
abrogato a decorrere dal 1° gennaio 2013 dall'art. 1, comma 380,
lettera h), della legge n. 228 del 2012, mentre la lettera a) del
medesimo comma ha specificamente soppresso la riserva erariale.
L'art. 14 del d.l. n. 201 del 2011, dopo aver disposto che «A
decorrere dal 1° gennaio 2013 è istituito in tutti i comuni del
territorio nazionale il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, a
copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti
urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, svolto in
regime di privativa dai comuni, e dei costi relativi ai servizi
indivisibili dei comuni» (comma 1) e che «Alla tariffa determinata in
base alle disposizioni di cui ai commi da 8 a 12, si applica una
maggiorazione pari a 0,30 euro per metro quadrato, a copertura dei
costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni, i quali possono,
con deliberazione del consiglio comunale, modificare in aumento la
misura della maggiorazione fino a 0,40 euro, anche graduandola in
ragione della tipologia dell'immobile e della zona ove è ubicato»
(comma 13), stabilisce che «A decorrere dall'anno 2013 il fondo
sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo
2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, e il fondo
perequativo, come determinato ai sensi dell'articolo 13 del medesimo
decreto legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti erariali
dovuti ai comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna
sono ridotti in misura corrispondente al gettito derivante dalla
maggiorazione standard di cui al comma 13 del presente articolo. In
caso di incapienza ciascun comune versa all'entrata del bilancio
dello Stato le somme residue. Con le procedure previste dall'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni Friuli-Venezia Giulia
e Valle d'Aosta, nonchè le Province autonome di Trento e di Bolzano,
assicurano il recupero al bilancio statale del predetto maggior
gettito dei comuni ricadenti nel proprio territorio. Fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui allo stesso articolo
27, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, è
accantonato un importo pari al maggior gettito di cui al precedente
periodo» (comma 13-bis).
L'art. 14 del d.l. n. 201 del 2011 ha subito dapprima delle
modifiche - ma non nel censurato comma 13-bis - e poi è stato
abrogato dall'art. 1, comma 704, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2014), con decorrenza dal 1°
gennaio 2014.
Per l'anno 2013 e per le Regioni ordinarie ed insulari la
riduzione dei Fondi e dei trasferimenti prevista dalla norma
impugnata è stata sostituita da una diretta riserva erariale del
maggior gettito TARES ad opera dell'art. 10, comma 2, del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia
di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n.
64.
L'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012, «Al fine di
assicurare la spettanza ai Comuni del gettito dell'imposta municipale
propria, di cui all'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.
214, per gli anni 2013 e 2014», a decorrere dal 1° gennaio 2013: a)
ha soppresso (lettera a) la riserva erariale della metà del gettito
dell'imposta municipale propria (IMU), abrogando anche l'art. 13,
comma 11, del d.l. n. 201 del 2011, che la prevedeva (lettera h); b)
ha istituito il Fondo di solidarietà comunale (lettera b), al
contempo sopprimendo (lettera e) il Fondo sperimentale di
riequilibrio - con contestuale abrogazione (lettera h) dell'art. 2,
comma 3, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni
in materia di federalismo Fiscale Municipale), che lo prevedeva - ed
i trasferimenti erariali ai Comuni della Regione siciliana e della
Regione autonoma Sardegna; c) ha riservato allo Stato il gettito IMU
derivante dagli immobili ad uso produttivo, calcolato all'aliquota
standard dello 0,76 per cento (lettera f); d) ha ribadito
l'applicabilità dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, ma
limitatamente alle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta nonchè alle Province autonome (lettera h); e) ha previsto
che gli importi relativi, tra l'altro, alla lettera f) possano essere
modificati a seguito della verifica del gettito IMU per il 2012, da
effettuarsi presso la Conferenza Stato-città ed autonomie locali
(lettera i).
L'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 è stato
dapprima modificato dall'art. 10, comma 4-quater, lettera a), del
d.l. n. 35 del 2013, che ha inciso sulla lettera f), sostanzialmente
escludendo dalla riserva alcune tipologie di immobili ed attribuendo
le attività di accertamento e riscossione relative agli immobili ad
uso produttivo classificati nel gruppo catastale D ai Comuni, ai
quali spettano le maggiori somme derivanti dallo svolgimento delle
suddette attività a titolo di imposta, interessi e sanzioni. In
seguito, il medesimo comma 380 ha subito marginali modificazioni ad
opera dell'art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013.
Il successivo comma 383 del medesimo articolo della legge n. 228
del 2012 prevede che la verifica del gettito IMU dell'anno 2012, «di
cui al comma 6-bis dell'articolo 9 del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174», avviene utilizzando anche i dati relativi alle aliquote e ai
regimi agevolativi deliberati dai singoli Comuni e raccolti
dall'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) nell'ambito
dei propri compiti istituzionali sulla base di una metodologia
concordata con il Ministero dell'economia e delle finanze.
Infine, l'art. 1, comma 387, della legge n. 228 del 2012 ha
apportato delle modifiche all'art. 14 del d.l. n. 201 del 2011, ma
non nel meccanismo previsto dal comma 13-bis ivi contenuto.
3.- La Regione autonoma Valle d' Aosta /Vallee d'Aoste ha
impugnato gli artt. 13, commi 11 e 17, quarto periodo, e 14, comma
13-bis, quarto periodo, del d.l. n. 201 del 2001 in riferimento agli
artt. 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50, quinto comma, della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta) ed in relazione all'art. 1 del decreto legislativo 22
aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Valle d'Aosta) ed agli articoli da 2 a 8 della legge 26
novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della
regione Valle d'Aosta), nonchè in riferimento agli artt. 117, comma
terzo, Cost. e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed al
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
3.1.- In primo luogo, sul presupposto che l'IMU sostituisca
l'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), per la
componente immobiliare, e le relative addizionali e che l'art. 2,
comma 1, della legge n. 690 del 1981 attribuisca alla Regione
autonoma Valle d'Aosta il gettito dell'imposta di nuova istituzione,
riservandone una quota all'erario, l'art. 13, comma 11, del d.l. n.
201 del 2011 violerebbe gli artt. 48-bis e 50, quinto comma, dello
statuto e l'art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, in quanto inciderebbe
sull'ordinamento finanziario regionale unilateralmente e non con il
procedimento regolato dallo statuto, ponendosi altresì in contrasto
con l'art. 8, secondo comma, della legge n. 690 del 1981 che, in tema
di possibile riserva erariale del gettito di tributi devoluti alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, esige l'intesa con il
Presidente della stessa.
La norma, infine, violerebbe il principio di leale
collaborazione, espresso dagli artt. 5 e 120 Cost., che dovrebbe
sovraintendere i rapporti tra lo Stato e le autonomie regionali, non
essendo previsto alcun coinvolgimento della ricorrente nella
definizione dell'ammontare della quota di riserva.
In secondo luogo, la ricorrente censura gli artt. 13, comma 17, e
14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011, in quanto
l'accantonamento da essi previsto avrebbe determinato unilateralmente
una riduzione delle entrate che segnatamente gli articoli da 2 a 7
della legge n. 690 del 1981 le garantiscono, con ciò violando gli
artt. 48-bis e 50, quinto comma, dello statuto ed 1 del d.lgs. n. 320
del 1994, così come dedotto in merito all'art. 13, comma 11, del
medesimo decreto-legge. Inoltre, risulterebbe violato il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., il cui rispetto
sarebbe tanto più necessario nell'ambito materiale del
«coordinamento della finanza pubblica» di cui agli artt. 117, terzo
comma, Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001 a tutela
dell'autonomia finanziaria che deriva alla Regione dagli artt. 3,
primo comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 dello statuto e dalla
normativa di attuazione. La violazione risulterebbe enfatizzata dal
fatto che, sebbene l'accantonamento previsto operi fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui all'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), l'art. 28, comma 4, del d.l. n. 201 del 2011 ha
abrogato il termine per l'adozione della normativa d'attuazione.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituto in
giudizio, deducendo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso,
in quanto non verrebbe offerta una precisa interpretazione delle
disposizioni censurate e mancherebbe uno specifico riferimento delle
stesse ai parametri costituzionali indicati, evocati promiscuamente.
Nel merito, ad avviso del resistente, l'IMU, sostituendosi
all'imposta comunale sugli immobili (ICI), ne avrebbe la medesima
natura e non intercetterebbe l'autonomia finanziaria delle Regioni,
afferendo ai rapporti tra Stato e Comuni. Inoltre, la riserva di una
quota - così come l'accantonamento di cui agli artt. 13, comma 17, e
14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011 - sarebbe giustificata
dalle esigenze di risanamento della finanza pubblica, che
consentirebbero la temporanea compressione dell'autonomia finanziaria
regionale.
3.3.- In data 11 giugno 2013, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ha depositato una memoria, reiterando le
censure mosse con l'atto introduttivo, ed evidenziando che la
sussistenza delle esigenze prioritarie indicate dallo Stato non
consentirebbe comunque di derogare alle condizioni previste dall'art.
8 della legge n. 690 del 1981; inoltre, il meccanismo introdotto
dalle norme censurate sarebbe stato reiterato in più riprese,
nonchè rafforzato da successive disposizioni statali, il che
dimostrerebbe come le misure non abbiano carattere temporaneo.
3.4.- In data 18 marzo 2014, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, in cui evidenzia l'avvenuta
abrogazione dell'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011 - che
avrebbe trovato applicazione nell'anno 2012 - ad opera dell'art. 1,
comma 380, lettera h), della legge n. 228 del 2012.
Le questioni proposte andrebbero dichiarate inammissibili o
infondate, in quanto la ricorrente non avrebbe chiarito come le norme
censurate si coordinino con l'art. 14, commi 2, 3 e 4, del d.lgs. n.
23 del 2011, istitutivo dell'IMU, disposizioni che prevedono una
clausola di salvaguardia per le autonomie speciali che esercitano le
funzioni di finanza locale - espressamente richiamata dagli artt. 13,
comma 17, e 14, comma 13-bis - e che, comunque, garantirebbero alle
Regioni a statuto speciale la neutralità finanziaria della
sostituzione dei precedenti tributi. Peraltro, l'applicazione
dell'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011 sarebbe stata
confermata dall'art. 10, comma 2, lettera d), del d.l. n 35 del 2013,
che, non essendo stato impugnato, renderebbe la relativa questione
inammissibile.
3.5.- In data 21 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato un'ulteriore memoria in cui, oltre a ribadire
le ragioni di inammissibilità e, comunque, di infondatezza del
ricorso, sostiene che l'IMU non sia un'imposta sostitutiva dell'IRPEF
nel senso inteso dall'art. 2, primo comma, della legge n. 690 del
1981, configurando un presupposto d'imposta del tutto nuovo ed al
contempo attenuando quello dell'IRPEF per la componente immobiliare
restrittivamente selezionata. Da ciò conseguirebbe l'infondatezza
delle censure mosse all'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011
nonchè, in via derivata, di quelle relative al successivo comma 17,
in cui il recupero mediante accantonamento riguarderebbe il maggior
gettito IMU di cui la Regione, responsabile della finanza locale,
indirettamente beneficerebbe, legittimando la compensazione con le
quote di compartecipazione al gettito degli altri tributi erariali.
Analogo argomento varrebbe per l'art. 14, comma 13-bis, del medesimo
d.l. n. 201 del 2011, relativo al gettito del tributo comunale sui
rifiuti e sui servizi (TARES).
4.- La Regione siciliana ha impugnato gli artt. 13 e 14 del d.l.
n. 201 del 2011 in riferimento agli artt. 14, lettera o), 36, 37 - in
relazione all'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26
luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria) - e 43 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, nonchè in riferimento agli artt. 81, 119, quarto comma,
Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001 ed al principio di leale
collaborazione.
4.1.- In primo luogo, contrastando con gli obbiettivi di
attuazione statutaria, gli artt. 13 e 14 del d.l. n. 201 del 2011,
globalmente considerati, in quanto immediatamente applicabili alla
Regione siciliana, violerebbero l'art. 43 dello statuto - che
attribuisce ad una commissione paritetica la determinazione delle
norme di attuazione - ed il principio di leale collaborazione
esplicitato dalle procedure di cui all'art. 27 della legge n. 42 del
2009, il cui previo esperimento non è stato previsto.
Inoltre, l'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011 violerebbe gli artt.
36 e 37 dello statuto e 2 delle norme di attuazione in materia
finanziaria, in quanto l'IMU, entrata asseritamente priva del
carattere della novità, è imposta in parte sostitutiva di tributi
di spettanza regionale mentre il suo gettito, anche per detta parte,
viene attribuito ai Comuni e, pro quota, riservato allo Stato, con
conseguente depauperamento delle finanze della ricorrente e
squilibrio tra i complessivi bisogni regionali ed i mezzi per farvi
fronte. Risulterebbe altresì violato il principio di leale
collaborazione.
Nel prevedere e disciplinare - anche in presenza di modifiche in
aumento o in diminuzione disposte dai Comuni - la riserva all'erario
di una quota del gettito dell'IMU, il comma 11 del citato art. 13
determinerebbe altresì un depauperamento delle casse comunali, con
conseguenti oneri per la Regione siciliana, che dovrebbe assumere
ulteriori e diverse competenze rispetto a quelle di cui all'art. 14,
lettera o), dello statuto senza esperimento della procedura di cui
all'art. 43 dello stesso. Di qui la violazione di detti parametri.
Inoltre, risulterebbe violato l'art. 119, quarto comma, Cost., in
quanto lo Stato, dopo aver trasferito ai Comuni risorse regionali,
finirebbe per riappropriarsene, sottraendole loro senza prevedere
misure idonee a far fronte agli ammanchi, onerando la Regione della
contribuzione alla finanza degli enti locali.
Analoghe censure vengono mosse all'art. 13, comma 17, del d.l. n.
201 del 2011, salvo precisarsi che gli artt. 81, 119, quarto comma,
Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001 sarebbero violati in
quanto nè la Regione nè i Comuni potrebbero esercitare le proprie
funzioni in ragione della carenza di risorse finanziarie determinata
dalla disposizione.
Infine, l'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011
violerebbe gli artt. 119, quarto comma, e 81 Cost. nonchè l'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, in quanto la riduzione dei
trasferimenti determinata dalla norma lederebbe le attribuzioni degli
enti locali, gravati dall'onere di fornire un contributo all'erario,
con riverbero negativo sulla Regione, che dovrebbe farsene
corrispondentemente carico. Inoltre, sarebbero violati gli artt. 14,
lettera o), e 43 dello statuto, in mancanza di vaglio della
Commissione paritetica sulle nuove funzioni attribuite ai Comuni
siciliani.
4.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
in giudizio - con memoria depositata fuori termine - deducendo
preliminarmente l'inammissibilità delle questioni, in quanto la
ricorrente non avrebbe dimostrato che le norme abbiano determinato
una complessiva insufficienza dei mezzi finanziari a sua disposizione
per l'adempimento dei propri compiti istituzionali.
Nel merito, ad avviso del resistente, nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia tributaria il legislatore
statale ben potrebbe porre in essere interventi che comportino un
minor gettito per le Regioni senza per questo dover prevedere misure
compensative. Peraltro, l'art. 13, comma 17, ridurrebbe i
trasferimenti erariali ai Comuni - la cui finanza sarebbe ancora a
carico dello Stato, diversamente dalle altre autonomie speciali - in
misura corrispondente al maggior gettito IMU, con la conseguenza che
non vi sarebbe alcuno squilibrio, considerato anche che i Comuni
trattengono anche i frutti dell'attività di accertamento e
riscossione dell'imposta erariale.
Inoltre, l'entrata prevista dalla normativa censurata avrebbe il
carattere della novità, atteso che non si realizzerebbe senza
l'intervento legislativo in esame che, riconducibile anche
all'armonizzazione dei bilanci pubblici ed al coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, giustificherebbe una
temporanea compressione dell'autonomia delle Regioni, anche a statuto
speciale, in nome del risanamento finanziario dello Stato in armonia
con i principi di solidarietà nazionale. Tali considerazioni
varrebbero anche quanto all'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201
del 2011.
5.- La Regione autonoma Sardegna ha impugnato gli artt. 13 e 14,
comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011 in riferimento agli artt. 3, 7
e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), ed agli artt. 3, 5, 117 e 119 Cost. (in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001),
nonchè in relazione all'art. 8 del decreto del Presidente della
Repubblica 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n.
382 e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616).
5.1.- Anzitutto la Regione autonoma Sardegna censura l'art. 13
del d.l. n. 201 del 2011 nella sua interezza, in quanto, stabilendo
l'applicazione immediata dell'IMU in tutti i Comuni del territorio
nazionale senza rispettare - come originariamente previsto dall'art.
14, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 23 del 2011 - le peculiarità dei
sistemi finanziari delle autonomie speciali e l'invarianza di gettito
delle loro entrate, violerebbe gli artt. 7 e 8 dello statuto, che
garantiscono alla Regione un'adeguata autonomia finanziaria, e gli
artt. 117 e 119 Cost. (in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001), che ne confermerebbero la tutela ed
attribuirebbero alla ricorrente competenza legislativa concorrente in
materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario». Inoltre, la disposizione violerebbe gli artt. 3, primo
comma, lettera b), e 7 dello statuto - che assegnerebbero alla
Regione competenza legislativa esclusiva in materia di finanza locale
- nonchè l'art. 8 del d.P.R. n. 348 del 1979 di attuazione
statutaria - che attribuirebbe alla Regione un consistente margine di
autonomia nella materia interessata dall'art. 13 - in quanto non
lascerebbe alcun ambito di autonoma regolamentazione di un tipico
tributo locale. Ancora, l'art. 13 violerebbe l'art. 3, primo comma,
lettera b), dello statuto - in quanto determinerebbe una lesione
dell'autonomia finanziaria degli enti locali, cui corrisponderebbe
quella della relativa competenza normativa regionale - e gli artt. 7
e 8 dello statuto, in quanto l'inadeguato finanziamento delle
autonomie locali - conseguente al mancato rispetto delle procedure
previste dalla legge n. 42 del 2009 e dal d.lgs. n. 23 del 2011
nonchè all'esclusione della compensazione statale per la
soppressione dell'ICI - comprometterebbe l'autonomia finanziaria
regionale, costretta a far fronte al depauperamento delle risorse
comunali. Infine, l'anticipazione dell'IMU escluderebbe la
compensazione statale ai Comuni per la soppressione dell'ICI
sull'abitazione principale, così pregiudicando i bilanci delle
autonomie speciali e dei rispettivi enti locali in violazione, oltre
che dei parametri precedenti per i profili dedotti, anche degli artt.
5 e 117, terzo e quarto comma, Cost. (in combinato disposto con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), che riconoscono e
promuovono le autonomie locali ed attribuiscono alle Regioni
competenza legislativa concorrente in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, la Regione censura specificamente l'art. 13, comma 11,
del d.l. n. 201 del 2011 in quanto, essendosi sostituita un'imposta
(l'IRPEF per la componente immobiliare) al cui gettito la Regione
compartecipava per i sette decimi con una di analogo presupposto
impositivo dal cui gettito la ricorrente è esclusa, violerebbe
l'art. 8 dello statuto, che attribuisce alla Regione una
partecipazione maggioritaria alle entrate che lo Stato intenderebbe
riservarsi con la norma censurata, e l'art. 7 dello statuto, in
quanto la compartecipazione alle entrate sarebbe elemento
consustanziale e necessario all'autonomia finanziaria. In tal modo
risulterebbero violati anche gli artt. 117 e 119 Cost. (in combinato
disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), che
confermano l'autonomia finanziaria delle Regioni ed attribuiscono
loro competenza concorrente in materia di «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario». Inoltre, l'art. 13, comma
11, del d.l. n. 201 del 2011, nella parte in cui prevede che
«accertamento e riscossione dell'imposta erariale sono svolte dal
comune al quale spettano le maggiori somme derivanti dallo
svolgimento delle suddette attività a titolo di imposta, interessi e
sanzioni», violerebbe l'art. 8 dello statuto, in quanto la Regione
sarebbe esclusa dal relativo gettito senza che sia integrata
l'eccezione alla compartecipazione regionale alle entrate erariali di
spettanza di altri enti pubblici (art. 8, primo comma, lettera m,
dello statuto), atteso che la spettanza allo Stato della metà del
gettito dell'IMU non potrebbe venir meno sol perchè
l'amministrazione non riesce ad incassare l'importo in via ordinaria
e deve attivare un successivo procedimento di recupero del credito.
La ricorrente censura specificamente anche l'art. 13, comma 17,
del d.l. n. 201 del 2011 - oltre che per violazione dei parametri (e
sotto i profili) evocati a proposito dell'art. 13 nella sua interezza
- anche per contrasto con l'art. 3 Cost. in combinato disposto con
gli artt. 3, 7 e 8 dello statuto, in quanto discriminerebbe gli enti
locali sardi (e siciliani) rispetto a quelli delle altre Regioni, che
continuerebbero a beneficiare, oltre che del gettito dell'IMU, anche
dei trasferimenti statali eventualmente previsti da altre norme.
Infine, la Regione censura l'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n.
201 del 2011. La norma violerebbe anzitutto gli artt. 3, primo comma,
lettera b), e 7 dello statuto, attributivi alla ricorrente della
competenza legislativa esclusiva in materia di finanza locale, sia
perchè inciderebbe in un ambito competenziale che non apparterrebbe
al legislatore statale sia perchè il meccanismo normativamente
previsto non verrebbe attuato attraverso il procedimento
collaborativo previsto dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e dal
d.lgs. n. 23 del 2011. La disposizione impugnata, inoltre,
contrasterebbe con l'art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto,
in quanto determinerebbe una lesione dell'autonomia finanziaria degli
enti locali, cui corrisponderebbe quella della relativa competenza
normativa regionale. Infine, la norma censurata violerebbe gli artt.
3, 117, 119 Cost. (anche in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001) e 7 e 8 dello statuto, sia in quanto il
ridotto finanziamento delle autonomie locali relativo al maggior
gettito derivante dalla TARES si riverbererebbe sull'autonomia
finanziaria regionale, costretta a far fronte al mancato incremento
delle risorse comunali con uno specifico sostegno finanziario sia
perchè discriminerebbe ingiustificatamente gli enti locali sardi (e
siciliani) - gli unici direttamente attinti dal meccanismo
compensativo introdotto dalla norma, a differenza delle altre
autonomie speciali - rispetto a quelli delle altre Regioni, anche a
statuto ordinario, le quali continuerebbero a beneficiare, oltre che
del gettito della maggiorazione tariffaria prevista dal comma 13 del
medesimo art. 14, anche dei trasferimenti statali previsti da altre
norme.
5.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso
perchè la Regione non dimostrerebbe che l'intervento statale abbia
comportato una complessiva insufficienza dei mezzi finanziari della
Regione. Le censure sarebbero poi infondate per le medesime
argomentazioni illustrate nella difesa avverso il ricorso n. 39 del
2012 della Regione siciliana.
5.3.- In data 16 ottobre 2012, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato due memorie di identico contenuto, in cui, dopo aver
negato che l'emergenza finanziaria consenta di derogare
all'ordinamento costituzionale, sostiene di non essersi doluta della
complessiva insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione nè
della disciplina dell'IMU da parte del legislatore statale
nell'esercizio della competenza attribuitagli dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., ma della violazione di ambiti competenziali
esclusivi o concorrenti da parte dell'art. 13 del d.l. n. 201 del
2011, che non avrebbe lasciato alla Regione alcun ambito di autonoma
regolamentazione di un tipico tributo locale. La ricorrente, inoltre,
ribadisce che la riserva allo Stato della metà del gettito dell'IMU
- non essendo destinata ai Comuni - rientrerebbe nel generale regime
di compartecipazione alle entrate erariali, così come gli interessi
e le sanzioni derivanti dalla relativa attività di accertamento e
riscossione. La Regione, inoltre, a proposito degli artt. 13, comma
17, e 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011 evidenzia come
l'assunto del resistente - secondo cui la diversa disciplina dettata
per i Comuni sardi e siciliani si giustificherebbe in ragione del
fatto che per essi, diversamente che nelle altre Regioni autonome, la
finanza locale è ancora a carico dell'erario - non spiegherebbe la
discriminazione rispetto ai Comuni delle Regioni a statuto ordinario.
Inoltre, i Comuni sardi vedrebbero ridotti i finanziamenti
diversamente dalle altre Regioni a statuto speciale, che potrebbero
mantenerli al medesimo livello.
5.4.- In data 16 ottobre 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria dove sostiene che l'IMU
sperimentale rappresenterebbe un'imposta diversa da quella «a regime»
prevista dagli artt. 8 e 9 del d.lgs. n. 23 del 2011 e svincolata
dalle procedure di cui al successivo art. 14, il cui comma 3 -
secondo il quale «Nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, le
modalità di applicazione delle disposizioni relative alle imposte
comunali istituite con il presente decreto sono stabilite dalle
predette autonomie speciali in conformità con i rispettivi statuti e
le relative norme di attuazione» - peraltro non sarebbe stato
applicabile alla ricorrente, che in concreto non eserciterebbe
funzioni in materia di finanza locale. L'IMU, inoltre, costituirebbe,
analogamente all'ICI - il cui rimborso continua ad essere operato a
beneficio dei Comuni delle autonomie speciali in virtù di quanto
disposto dall'art. 4, comma 5, lettera m), del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 aprile 2012, n. 44, secondo diverse modalità in
ragione del concreto esercizio delle funzioni in materia di finanza
locale - un tributo proprio derivato la cui disciplina sarebbe
esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Peraltro, la manovra
sarebbe a saldi invariati per gli enti locali con riferimento sia al
gettito dell'IMU che a quello della TARES. Infine, non avrebbero
pregio le doglianze relative all'attività di accertamento e
riscossione dei Comuni, vertendosi in materia di imposte comunali
proprie.
5.5.- In data 18 marzo 2014, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria, in cui ribadisce di essere titolare di
competenza legislativa esclusiva in materia di «finanza locale», con
la conseguenza che avrebbe trovato applicazione anche nei suoi
confronti, oltre alla clausola di salvaguardia di cui all'art. 14,
comma 2 (sulla neutralità finanziaria), del d.lgs. n. 23 del 2011,
istitutivo dell'IMU, anche quella di cui al successivo comma 3 (sulle
modalità applicative). Nell'esercizio della propria competenza
legislativa in materia di «sistema tributario» (ex art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.) e di «coordinamento del sistema tributario»
(ex art. 117, terzo comma, Cost.) il legislatore non avrebbe potuto
sopprimere gli spazi di autonomia già riconosciuti con le citate
disposizioni, con la conseguenza che l'art. 13 del d.l. n. 201 del
2011 violerebbe i parametri statutari (artt. 7 e 8 dello statuto) e
costituzionali (art. 119 Cost.) che presidiano l'autonomia
finanziaria regionale. Detti spazi di autonomia non sarebbero
sufficientemente salvaguardati dal ripristino della compensazione per
il gettito dell'ICI sull'abitazione principale. Nè la pretesa
equivalenza di gettito per i Comuni garantirebbe quella per la
Regione, che perderebbe la compartecipazione all'IRPEF per la
componente immobiliare.
A proposito dell'art. 14, comma 13-bis, la Regione evidenzia che
il recupero del maggior gettito non avverrebbe attraverso le
procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, come per
le altre autonomie speciali (esclusa la Regione siciliana), ma
attraverso la riduzione dei trasferimenti ai Comuni, nonostante la
competenza legislativa esclusiva in materia di «finanza locale».
Inoltre, la ricorrente patirebbe anche gli effetti della diminuzione
del Fondo sperimentale di riequilibrio e del Fondo perequativo
comunale, i quali opererebbero anche a vantaggio degli enti locali
sardi, come desumibile dall'indistinta clausola di salvaguardia
contenuta nell'art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011 che ha istituito
detti fondi.
5.6.- In data 21 aprile 2015, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato un'ulteriore memoria, in cui, oltre a riepilogare gli
argomenti già spesi a sostegno dell'impugnativa ed a ribattere alle
difese erariali, si sofferma in particolare sull'assenza di spazi di
manovra rimessi all'autonomia regionale in un settore di diretta
incidenza sulla finanza locale e sulla pretesa discriminazione
realizzata in danno dei Comuni sardi (e siciliani) rispetto a quelli
delle altre Regioni.
6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art.
13, commi 11, 14, lettera a), e 17, terzo, quarto e quinto periodo, e
l'art. 14, comma 13-bis, in riferimento agli artt. 48, 49, 51, 53, 63
e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia) ed in relazione
all'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio
1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), ed
all'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto
del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente
la finanza regionale), nonchè in riferimento agli artt. 3 e 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost., al principio di neutralità
finanziaria espresso dall'art. 1, comma 159, della legge 13 dicembre
2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2011)», ed al principio
consensuale.
6.1.- Poichè l'IMU sostituisce l'IRPEF per la componente
immobiliare e le relative addizionali, la riserva allo Stato della
metà del gettito disposta dall'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201
del 2011 sarebbe elusiva della spettanza alla Regione dei sei decimi
del gettito dell'IRPEF, prevista dall'art. 49, primo comma, numero
1), dello statuto, e della spettanza delle addizionali sui tributi
erariali che le leggi statali attribuiscano agli enti locali,
prevista dall'art. 51, secondo comma, dello statuto. Detti parametri
risulterebbero violati a seguito dell'avocazione allo Stato di
risorse riscosse a titolo di tributo erariale corrispondenti al
gettito di tributi spettanti alla Regione pro quota o interamente.
Ove si valorizzasse la natura di tributo locale dell'IMU, l'art. 51,
secondo comma, dello statuto risulterebbe comunque violato, in quanto
anche il gettito dei tributi propri che le leggi statali
attribuiscono agli enti locali spetta alla Regione, mentre per metà
viene riservato allo Stato senza che ne sussistano gli estremi ai
sensi dell'art. 4 del d.P.R. n. 114 del 1965 - la destinazione a
spese che siano nuove e specifiche - e dell'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 8 del 1997, ossia l'accordo tra Governo e Regione.
Inoltre, poichè l'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011
dispone che «accertamento e riscossione dell'imposta erariale sono
svolte dal comune al quale spettano le maggiori somme derivanti dallo
svolgimento delle suddette attività a titolo di imposta, interessi e
sanzioni», esso violerebbe l'art. 53, quarto comma, dello statuto -
secondo cui intese tra Regione e Ministro dell'economia e delle
finanze «definiscono i necessari indirizzi e obiettivi strategici
relativi all'attività di accertamento dei tributi nel territorio
della Regione, la quale è svolta attraverso i conseguenti accordi
operativi con le Agenzie fiscali» - in quanto la norma censurata
regolerebbe direttamente l'accertamento nel territorio provinciale.
Sotto un ulteriore profilo, la norma contrasterebbe altresì con gli
artt. 49 e 51, secondo comma, dello statuto, in quanto, non
trattandosi del gettito di nuove entrate, ma di quello derivante da
un più rigoroso accertamento degli obblighi tributari preesistenti,
esso spetterebbe alla Regione, sia che si valorizzi la corrispondenza
dell'IMU con l'IRPEF per la componente immobiliare e con le
addizionali sia che si valorizzi la natura di tributo locale.
La Regione censura anche l'art. 13, comma 14, lettera a), del
d.l. n. 201 del 2011, in quanto, abrogando l'art. 1 del decreto-legge
27 maggio 2008, n. 93 (Disposizioni urgenti per salvaguardare il
potere di acquisto delle famiglie), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 126,
escluderebbe il rimborso ai Comuni - tramite la Regione - del minor
gettito dell'ICI dovuto all'esclusione dell'imposta sull'abitazione
principale, infliggendo così un ulteriore taglio delle risorse del
sistema regionale necessarie per il finanziamento delle «funzioni
normali» dei Comuni. Ne risulterebbe pregiudicata l'autonomia
finanziaria della Regione, con conseguente violazione degli artt. 48
e 49 dello statuto e dell'art. 119, primo, secondo e quarto comma,
Cost., che tale autonomia assicurano. Ciò avverrebbe senza
compensazione alcuna, violando il principio di «neutralità
finanziaria» espresso dall'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del
2010, cui andrebbe riconosciuto valore interpretativo dello statuto,
ed il principio consensuale che informerebbe di sè i rapporti
finanziari tra Stato e Regioni speciali. Queste ultime risulterebbero
trattate in maniera deteriore rispetto a quelle ordinarie - i cui
Comuni non perderebbero la compensazione dell'ICI sull'abitazione
principale, confluita nel fondo sperimentale di riequilibrio - con
conseguente violazione dell'art. 3 Cost.
La ricorrente censura inoltre l'art. 13, comma 17, del d.l. n.
201 del 2011, che determinerebbe l'acquisizione allo Stato dalla
Regione dell'importo pari alla differenza tra la quota IMU di
spettanza comunale e le previgenti entrate comunali. Tale importo
sarebbe maggiore ove tra queste ultime si includesse solo il gettito
dei tributi comunali (l'ICI) e non anche delle altre entrate
tributarie sostituite dall'IMU (sei decimi dell'IRPEF sui redditi
immobiliari ed addizionali regionale e comunale) e delle risorse che
pervenivano ai Comuni tramite la Regione (art. 1, comma 4, del d.l.
n. 93 del 2008). In tal modo la norma violerebbe gli artt. 49 dello
statuto e 4 del d.P.R. n. 114 del 1965 e 6, comma 2, del d.lgs. n 8
del 1997, in quanto verrebbero avocate allo Stato risorse di
spettanza provinciale al di fuori dei casi previsti. Ciò sia ove si
consideri la sottrazione delle risorse regionali frutto di
compartecipazione all'IRPEF fondiaria e di addizionale sia ove si
consideri che la Regione debba assicurare allo Stato il recupero del
maggior gettito attraverso le proprie risorse ordinarie. Analogo
vulnus all'art. 49 dello statuto ed all'intero sistema finanziario
regionale determinerebbe l'accantonamento previsto dal quarto periodo
della disposizione impugnata, incidendo sull'utilizzabilità delle
risorse. Ancora, la norma violerebbe gli artt. 63 e 65 dello statuto,
perchè si pretenderebbe di derogare ai precedenti artt. 49 e 51 con
una fonte primaria ordinaria. Infine, sarebbe violato l'art. 65 dello
statuto, perchè l'art. 13, comma 17, terzo periodo, pretenderebbe di
vincolare unilateralmente il contenuto delle norme di attuazione.
Uno specifico profilo di illegittimità interesserebbe l'art. 13,
comma 17, quinto periodo, irragionevole nell'aprioristica stima del
recupero per un importo fisso senza meccanismi di conguaglio o
rimborso e contrario al principio consensuale in materia di finanza
delle Regioni a statuto speciale.
In ultimo, la ricorrente impugna l'art. 14, comma 13-bis, terzo e
quarto periodo, del d.l. n. 201 del 2011 il quale prevedendo - in
ragione di un incremento di gettito della TARES - un meccanismo di
acquisizione al bilancio dello Stato analogo a quello contemplato
dall'impugnato art. 13, comma 17, terzo e quarto periodo, viene fatto
oggetto dei medesimi motivi di censura in riferimento agli stessi
parametri.
6.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio - con memoria depositata fuori termine - chiedendo il
rigetto delle censure proposte dalla ricorrente.
Ad avviso del resistente, l'IMU sperimentale rappresenterebbe
un'imposta diversa da quella «a regime» prevista dagli artt. 8 e 9
del d.lgs. n. 23 del 2011 che costituirebbe, analogamente all'ICI, un
tributo proprio derivato la cui disciplina sarebbe esercizio della
competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
La manovra - che determinerebbe saldi invariati per gli enti
locali con riferimento sia al gettito dell'IMU che a quello della
TARES - non sarebbe lesiva, in quanto ben potrebbe determinare la
riduzione nelle disponibilità finanziarie della Regione con il
limite di non renderle insufficienti per l'adempimento dei suoi
compiti; limite il cui superamento dovrebbe essere dimostrato dalla
Regione, che, nonostante i mezzi per farlo, non avrebbe assolto al
relativo onere. Infine, non avrebbero pregio le doglianze relative
all'attività di accertamento e riscossione dei Comuni, vertendosi in
materia di imposte comunali proprie.
Il Presidente del Consiglio evidenzia inoltre che la
compensazione statale per la soppressione dell'ICI sull'abitazione
principale è stata ripristinata a beneficio dei Comuni delle
autonomie speciali in virtù di quanto disposto dall'art. 4, comma 5,
lettera m), del d.l. n. 16 del 2012, secondo diverse modalità in
ragione del concreto esercizio delle funzioni in materia di finanza
locale.
6.3.- In data 16 ottobre 2012, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha depositato una memoria in cui evidenzia che l'art. 13,
comma 14, lettera a), del d.l. n. 201 del 2011 è stato modificato in
modo rilevante dall'art. 4, comma 5, lettera m), del d.l. n. 16 del
2012, modifica che farebbe venire meno la materia del contendere in
relazione a questa specifica disposizione impugnata.
6.4.- In data 17 marzo 2014, la Regione ha depositato una memoria
in cui, evidenzia che l'art. 13, comma 11 - già modificato dall'art.
4, comma 5, lettera g), del d.l. n. 16 del 2012 - è stato abrogato
dall'art. 1, comma 380, lettera h), della legge n. 228 del 2012.
Ciò, tuttavia, non comporterebbe la cessazione della materia del
contendere, in quanto la norma impugnata avrebbe trovato applicazione
nel 2012. Secondo la Regione, anche l'abrogazione dell'art. 14 del
d.l. n. 201 del 2011, da parte dell'art. 1, comma 704, della legge n.
147 del 2013, non inciderebbe sui termini della questione, in quanto
la norma avrebbe trovato applicazione nel 2013.
6.5.- In data 21 aprile 2015, la Regione ha depositato
un'ulteriore memoria, ribadendo l'intangibilità - neppure mediante
accantonamento - della compartecipazione al gettito dei tributi
erariali garantita dallo statuto di autonomia e l'avvenuta
applicazione, nell'anno 2013, del censurato art. 14, comma 13-bis,
del d.l. n. 201 del 2011.
7.- Con ricorso n. 24 del 2013, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ha impugnato l'art. 1, comma 380, lettera h),
della legge n. 228 del 2012, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, lettera f), 48-bis, e 50, quinto comma, dello statuto ed in
relazione agli articoli da 2 a 7 della legge n. 690 del 1981, nonchè
in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 119 e 120 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
7.1.- Sul presupposto di essere tenuta a tempo indeterminato
(nelle more dell'emanazione della normativa attuativa di cui all'art.
27 della legge n. 42 del 2009) ad accantonare importi, a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali, corrispondenti al
maggior gettito IMU ad aliquota base percepito dai Comuni valdostani,
la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 48-bis, 50, quinto
comma, dello statuto e da 2 a 7 della legge n. 690 del 1981, perchè,
ribadendo l'applicabilità dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201
del 2011, l'art. 1, comma 380, lettera h), della legge n. 228 del
2012 determinerebbe, in via unilaterale e senza il rispetto dello
speciale procedimento statutario, una riduzione delle quote di
compartecipazione regionale ai tributi erariali. Risulterebbe così
violata altresì l'autonomia finanziaria regionale, garantita, oltre
che dai parametri menzionati, anche dall'art. 3, primo comma, lettera
f), dello statuto e dagli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Infine, prescindendo dalla «tecnica dell'accordo» nei rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale, la norma
violerebbe il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost.
7.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, sostenendo l'infondatezza delle censure proposte dalla
ricorrente. Dopo aver evidenziato che l'art. 1, comma 380, della
legge n. 228 del 2012 avrebbe eliminato la quota di riserva erariale
sul gettito IMU - con conseguente devoluzione dell'intero gettito ai
Comuni, eccetto quello derivante dagli immobili ad uso produttivo,
mantenuto allo Stato - e soppresso il Fondo sperimentale di
riequilibrio nonchè i trasferimenti erariali alla Regione siciliana
ed alla Regione autonoma Sardegna, il resistente sostiene che simili
innovazioni sarebbero irrilevanti per le autonomie speciali che
esercitano le funzioni in materia di finanza locale. In particolare,
esse non sarebbero riguardate dal Fondo di solidarietà comunale,
sostitutivo di quello di riequilibrio nonchè dei citati
trasferimenti erariali ed alimentato con una quota del gettito IMU
comunale, stabilita con accordo in sede di Conferenza Stato-città ed
autonomie locali recepito in apposito decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri. Viceversa, per le autonomie speciali che
esercitano le funzioni in materia di finanza locale continuerebbe ad
operare il meccanismo dell'accantonamento provvisorio del maggior
gettito IMU - al netto dell'IRPEF per la componente immobiliare e
delle relative addizionali - rispetto alla previgente ICI, con
recupero da attuarsi attraverso una procedura legittima in quanto
realizzata con le modalità previste dall'art. 27 della legge n. 42
del 2009 ed a fronte di maggiori entrate comunali, dunque senza
depauperamento del sistema finanziario regionale. La riserva allo
Stato del gettito derivante dagli immobili ad uso produttivo non
necessiterebbe dei presupposti richiesti dalle norme di attuazione
statutaria, essendo riconducibile ad un meccanismo di compensazione
della rinuncia alla quota erariale del gettito IMU, analogamente alla
soppressione del Fondo sperimentale di riequilibrio e dei
trasferimenti erariali alla Regione siciliana ed alla Regione
autonoma Sardegna.
8.- Con ricorso n. 32 del 2013, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha impugnato i commi 380, lettere b), f), h) ed
i), e 383 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, in riferimento
agli artt. 4, numero 1-bis), 48, 49, 51, secondo comma, 54, 63 e 65
dello statuto speciale; in relazione all'art. 9 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni),
all'art. 4 del d.P.R. n. 114 del 1965, all'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 8 del 1997, al principio di «neutralità finanziaria» di
cui all'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del 2010; nonchè in
riferimento al principio di leale collaborazione, a quello di
certezza ed agli artt. 3, 97, 119, primo, secondo e quarto comma,
Cost.
8.1.- Sul presupposto che l'art. 1, comma 554, delle legge n. 228
del 2012 non ne escluda l'applicabilità alle Regioni a statuto
speciale, le lettere b) - solo in via cautelativa, per il caso in cui
il Fondo di solidarietà comunale sia alimentato anche con una quota
del gettito IMU spettante ai Comuni friulani, esclusi dalla relativa
ripartizione ai sensi del successivo comma 382 - f) ed h), cui
sarebbe collegata la lettera i), dell'art. 1, comma 380, della legge
n. 228 del 2012 violerebbero anzitutto gli artt. 4, numero 1-bis),
49, 51, secondo comma, e 54 dello statuto nonchè l'art. 9 del d.lgs.
n. 9 del 1997, in quanto, poichè l'IMU sostituisce l'IRPEF per la
componente immobiliare e le addizionali regionali o comunali,
attribuirebbero allo Stato risorse di spettanza regionale (pro quota,
ex art. 49 dello statuto, o interamente, ex art. 51, secondo comma,
dello statuto) o che rappresentano una componente essenziale della
finanza comunale, con ripercussioni sulla responsabilità regionale
in materia (ex artt. 54 dello statuto e 9 del d.lgs. n. 9 del 1997).
Inoltre, le stesse norme contrasterebbero con il principio
dell'accordo che regolerebbe i rapporti finanziari tra Stato e
Regioni a statuto speciale. Le lettere f) ed h) del citato comma 380
violerebbero altresì il principio di «neutralità finanziaria»
espresso dall'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del 2010 - cui
andrebbe riconosciuto valore interpretativo dello statuto - in quanto
regolerebbero un nuovo tributo, sostituendolo ad altri preesistenti,
con il risultato di spostare risorse dal sistema regionale allo
Stato.
Le lettere b) ed h) del comma 380 violerebbero l'art. 3 Cost.
perchè solo i Comuni di alcune Regioni ad autonomia speciale, tra
cui la ricorrente (legittimata ad evocare il parametro in quanto
responsabile della finanza locale), subirebbero l'esclusione dalla
ripartizione del fondo di solidarietà e l'avocazione allo Stato del
maggior gettito tributario ad essi destinato.
La lettera f) del comma 380, segnatamente, violerebbe gli artt.
49, primo comma, numero 1), e 51, secondo comma, dello statuto -
perchè avocherebbe allo Stato risorse riscosse a titolo di tributo
erariale corrispondenti a tributi spettanti in parte o integralmente
alla Regione - o il solo art. 51, secondo comma, dello statuto, ove
si valorizzasse la natura di tributo locale dell'IMU, il cui gettito,
quale tributo proprio, spetterebbe comunque alla Regione. Peraltro,
non sussisterebbero gli estremi per la riserva erariale del gettito
ai sensi dell'art. 4, primo comma, del d.P.R. n. 114 del 1965 -
mancando il requisito della destinazione alla copertura di spese,
tantomeno nuove e specifiche - o dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n.
8 del 1997, norma che non avrebbe portata generale e che, comunque,
presupporrebbe un accordo con la Regione. La norma violerebbe
altresì il principio di leale collaborazione ed, in particolare,
quello consensuale che domina le relazioni finanziarie tra lo Stato e
le Regioni a statuto speciale. In via subordinata, la disposizione,
prevedendo una riserva erariale del gettito tributario derivante
dalla particolare categoria degli immobili produttivi, determinerebbe
forti sperequazioni tra i Comuni a seconda della tipologia di
immobili presenti nel loro territorio, in violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., ed effetti negativi sui
bilanci comunali, in contrasto con il principio del buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., profili deducibili
dalla Regione in quanto competente in materia di finanza locale.
La lettera i) del comma 380, consentendo la modifica dell'importo
relativo alla lettera f), renderebbe incerto il contenuto di
quest'ultima, in violazione del principio della certezza del diritto
- profilo di illegittimità costituzionale che la Regione potrebbe
lamentare in ragione della sua competenza in materia di finanza
locale - ed, in virtù del collegamento, sarebbe affetta dai medesimi
vizi di incostituzionalità denunciati con riguardo alla lettera f).
La lettera h) del comma 380, segnatamente, violerebbe il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. - con riverbero
sull'autonomia finanziaria locale e regionale - in quanto, non
chiarendo a quali entrate comunali raffrontare il gettito IMU, al
fine del calcolo del maggior gettito previsto dal richiamato art. 13,
comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, renderebbe incerte le risorse
disponibili ed impossibile un'adeguata programmazione. La norma
violerebbe inoltre gli artt. 49 e 51, secondo comma, dello statuto, 4
del d.P.R. n. 114 del 1965 e 6, comma 2, del d.lgs. n. 8 del 1997,
sia che il meccanismo di cui al citato art. 13, comma 17, determini
l'avocazione allo Stato di risorse di spettanza regionale a titolo di
compartecipazione all'IRPEF per la componente immobiliare e di
addizionali, sia che esso imponga alla Regione di assicurare
all'erario il recupero del maggior gettito con le risorse ad essa
affluite in applicazione delle disposizioni statutarie e di
attuazione. La deroga che la norma pretenderebbe di realizzare ai
citati parametri la porrebbe in contrasto anche con gli artt. 63 e 65
dello statuto, quest'ultimo anche per la pretesa normativa di
vincolare unilateralmente il contenuto delle disposizioni
d'attuazione. Ancora, il meccanismo di cui al citato art. 13, comma
17, violerebbe gli artt. 48 e 49 dello statuto e l'art. 119, primo,
secondo e quarto comma, Cost., infliggendo un rilevante taglio di
risorse al sistema finanziario regionale - ossia quelle rappresentate
dalla componente immobiliare dell'IRPEF, le relative addizionali e la
compensazione dell'esenzione dall'ICI per l'abitazione principale -
destinate al finanziamento delle «funzioni normali» dei Comuni, anche
in violazione del principio di «neutralità finanziaria» ed il
principio consensuale nei rapporti finanziari tra lo Stato e le
Regioni a statuto speciale. Inoltre, risulterebbe violato l'art. 3
Cost., sia in quanto il meccanismo in considerazione colpirebbe
compartecipazioni ed addizionali di cui solo le Regioni a statuto
speciale disporrebbero sia perchè i Comuni di quelle ordinarie non
perderebbero la compensazione dell'ICI sull'abitazione principale,
confluita nel fondo sperimentale di riequilibrio. Anche
l'accantonamento previsto dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del
2011 violerebbe l'art. 49 dello statuto, in quanto le risorse
regionali sarebbero previste per essere effettivamente impiegate
nello svolgimento delle funzioni costituzionali. Infine, sarebbe
irragionevole la quantificazione in un importo fisso, senza
possibilità di conguaglio o rimborso, del recupero che la Regione
sarebbe chiamata ad assicurare, in contrasto, altresì, con il già
evocato principio consensuale.
La ricorrente censura anche l'art. 1, comma 383, della legge n.
228 del 2012, in quanto la prevista verifica del gettito dell'IMU del
2012, utilizzando anche i dati relativi alle aliquote ed ai regimi
agevolativi deliberati dai singoli Comuni, produrrebbe una
rideterminazione, a posteriori e con diverse modalità di calcolo
rispetto alla stima ad aliquota base, del maggior gettito, che
potrebbe comportare minori disponibilità rispetto a quelle valutate
nell'impostazione dei bilanci degli enti interessati, violando il
principio di certezza e l'autonomia finanziaria degli enti locali e,
di conseguenza, della Regione, competente in materia di finanza
locale.
8.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso proposto dalla ricorrente.
Anzitutto il resistente nega che la lettera b) del citato comma
380 sia applicabile alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
atteso che, ai sensi dell'art. 1, comma 380, lettera d), numero 5), i
criteri di formazione e riparto del fondo, da definirsi con
successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
dovrebbero tener conto della diversa incidenza delle risorse
soppresse dalla lettera e) sulle risorse complessive per l'anno 2012,
ossia del Fondo sperimentale di riequilibrio, destinato ai soli
Comuni delle Regioni a statuto ordinario, e dei trasferimenti
erariali ai Comuni siciliani e sardi, con conseguente esclusione
delle autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di
finanza locale.
Evidenziato, poi, come l'IMU sia un tributo proprio derivato,
istituito e regolato dalla legge statale nell'esercizio della
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. che consentirebbe allo Stato di modificare il proprio sistema
tributario, anche sopprimendo o sostituendo tributi esistenti, il
resistente nega che la lettera f) del comma 380 dia luogo ad una
riserva erariale che debba rispettare i requisiti richiesti al
riguardo dalle norme di attuazione statutaria, atteso che, da un
lato, si tratterebbe di un meccanismo di compensazione degli effetti
negativi della rinuncia alla quota di metà del gettito IMU
precedentemente prevista dall'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201 del
2011 e, dall'altro, essa inciderebbe su risorse che, altrimenti,
sarebbero state di spettanza dei Comuni e non attribuite alla
Regione, come presupposto dalle norme che disciplinano le ipotesi di
riserva erariale.
Quanto alla lettera h) del comma 380, il resistente nega che essa
abbia determinato un depauperamento delle risorse delle autonomie
speciali - circostanza che, peraltro, la ricorrente avrebbe dovuto
dimostrare - in quanto, nell'ambito di una manovra con effetto
finanziario neutrale cui è seguito il ripristino dei trasferimenti
compensativi ai Comuni delle Regioni a statuto speciale correlati
all'esenzione dell'ICI sull'abitazione principale, l'accantonamento
provvisorio dovrebbe avvenire al netto dei tributi assorbiti dall'IMU
ed il successivo recupero verrebbe eseguito secondo importi, tempi e
modalità decise dalle autonomie medesime. Ciò senza alcuna
disparità di trattamento rispetto alle altre Regioni, il meccanismo
di recupero ed accantonamento essendo stato semplicemente adeguato
alla circostanza che alcune autonomie speciali, diversamente da
altre, esercitano concretamente le funzioni di finanza locale e
potrebbero rivalersi, con le modalità preferite, nei confronti dei
Comuni.
Quanto all'art. 1, comma 383, della legge n. 228 del 2012, il
resistente sostiene che esso mira a scorporare dal gettito riscosso
dai Comuni la quota dovuta alla manovrabilità sulle aliquote da
parte dei medesimi, in modo da far sì che detta quota non incida su
trasferimenti o accantonamenti.
8.3.- In data 17 marzo 2014, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, sottolineata l'irrilevanza delle modifiche apportate al comma
380 dall'art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013 e ribadite le
censure svolte in ricorso, evidenzia come la riserva erariale di una
parte del gettito IMU incida su risorse di spettanza regionale sia
perchè essa sostituisce tributi compartecipati sia perchè la
Regione ha la responsabilità complessiva della finanza locale.
8.4.- In data 18 marzo 2014, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, in cui, sottolineate le modifiche
apportate alla lettera f) del comma 380 dall'art. 10, comma 4-quater,
lettera a), del d.l. n. 35 del 2013, evidenzia come il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2013 (Fondo di
solidarietà comunale in attuazione dell'articolo 1, comma 380, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228), abbia espressamente limitato
l'applicabilità del fondo sperimentale di riequilibrio ai Comuni
delle Regioni ordinarie, della Regione siciliana e della Regione
autonoma Sardegna. Il resistente sostiene inoltre che, in un contesto
di grave crisi economica, il legislatore possa discostarsi dal
modello consensualistico nella determinazione delle modalità di
concorso delle autonomie speciali alle manovre di finanza pubblica.
8.5.- In data 21 aprile 2015, la Regione ha depositato
un'ulteriore memoria in cui: prende atto di quanto affermato dalla
controparte circa l'inapplicabilità alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia della lettera b) del censurato comma 380;
sostiene l'ammissibilità della censura rivolta alle successive
lettere f) ed h), ribadendo quanto già dedotto ed evidenziando
l'intangibilità - neppure mediante accantonamento - della
compartecipazione al gettito dei tributi erariali garantita dallo
statuto di autonomia; richiama le considerazioni svolte a sostegno
dell'impugnativa dell'art. 1, comma 383, della legge n. 228 del 2012.
9.- Con ricorso n. 41 del 2013, la Regione autonoma Sardegna ha
impugnato l'art. 1, commi 380 e 387, della legge n. 228 del 2012 in
riferimento agli artt. 3, comma 1, lettera b), 7 e 8 dello statuto ed
agli artt. 117 e 119 Cost.
9.1.- La Regione impugna l'art. 1, comma 380, della legge n. 228
del 2012 in quanto, seppur modificando il regime precedente, già
censurato con il ricorso di cui al reg. ric. n. 47 del 2012, lo
confermerebbe. La disposizione violerebbe gli artt. 3, primo comma,
lettera b) - che attribuirebbe alla ricorrente competenza esclusiva
in materia di finanza locale - 7 e 8 dello statuto - che
garantirebbero alla Regione un'adeguata autonomia finanziaria - e 117
e 119 Cost. - che, oltre a confermarla, attribuirebbero alla
ricorrente la competenza legislativa concorrente in materia di
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» - in
quanto non lascerebbe alcun margine di autonoma regolamentazione del
tributo per adattarlo alle particolarità regionali.
La lettera f) del citato comma 380, in particolare,
contrasterebbe con l'art. 8, primo comma, lettera m), dello statuto,
in quanto prevederebbe una riserva erariale del gettito tributario,
per sette decimi spettante alla Regione.
Quest'ultima censura altresì il successivo comma 387, in quanto,
modificando i criteri di calcolo e le modalità di pagamento e di
riscossione della TARES, lascerebbe intatto il meccanismo
disciplinato dall'art. 14 del d.l. n. 201 del 2011 - anch'esso
impugnato dalla ricorrente con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 47
del 2012 - per cui le modifiche non risulterebbero satisfattive. La
nuova disposizione violerebbe gli artt. 3, primo comma, lettera b), e
7 dello statuto, in quanto sarebbe dettata in una materia (finanza
locale) di competenza esclusiva della Regione, escludendone ogni
forma di intervento, e, con riferimento al maggior gettito della
TARES, determinerebbe una riduzione nel finanziamento comunale, con
riverbero sull'autonomia finanziaria regionale, costretta a far
fronte al mancato incremento delle risorse degli enti locali.
Infine, risulterebbe altresì violato l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto la disciplina del tributo non lascerebbe alla
ricorrente margini di adattamento alle particolarità regionali.
9.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso con argomentazioni
difensive analoghe a quelle formulate con riguardo al ricorso
iscritto al reg. ric. n. 24 del 2013 proposto dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta. Con specifico riferimento al comma 387, il resistente
si limita a rilevare come esso non sarebbe oggetto di autonome
censure e la competenza legislativa concorrente in materia di
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»
legittimerebbe la norma censurata.
9.3.- In data 18 marzo 2014, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria, in cui ribadisce di essere titolare di
potestà legislativa esclusiva in materia di finanza locale, sebbene
non abbia beneficiato dell'attribuzione di ulteriori spazi di
autonomia in detto ambito competenziale, diversamente da altre
autonomie speciali. La ricorrente, inoltre, nega che la riserva
erariale del gettito IMU derivante dagli immobili produttivi serva a
compensare l'esclusione di quella precedentemente prevista dall'art.
13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011, a tal fine essendo stata
ridotta la dotazione del Fondo sperimentale di riequilibrio dall'art.
1, comma 119, della legge n. 228 del 2012.
Tale riduzione, peraltro, a suo avviso potrebbe pregiudicare
anche gli enti locali sardi e, di conseguenza, la Regione autonoma
Sardegna - che avrebbe già perso, con la Regione siciliana, i
trasferimenti erariali - in quanto nulla escluderebbe che il fondo in
questione debba operare anche nei confronti delle autonomie speciali.
9.4.- In data 21 aprile 2015, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato un'ulteriore memoria dal tenore parzialmente coincidente
con quello della memoria depositata in pari data con riferimento
all'impugnativa degli artt. 13 e 14 del d.l. n. 201 del 2011,
ribadendo altresì gli argomenti già svolti a sostegno delle censure
specificamente rivolte all'art. 1, commi 380 e 387, della legge n.
228 del 2012.

Considerato in diritto

1.- Con un primo gruppo di ricorsi la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 38 del 2012), la Regione
siciliana (reg. ric. n. 39 del 2012), la Regione autonoma Sardegna
(reg. ric. n. 47 del 2012) e la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia (reg. ric. n. 50 del 2012) hanno impugnato, tra le altre
disposizioni, gli artt. 13 e 14, comma 13-bis, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214.
1.1.- In particolare, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste ha impugnato gli artt. 13, commi 11 e 17, quarto periodo, e
14, comma 13-bis, quarto periodo, del d.l. n. 201 del 2001 in
riferimento agli artt. 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50,
quinto comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta) ed in relazione all'art. 1
del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta), ed agli articoli
da 2 a 8 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta); in
riferimento agli artt. 117, comma terzo, della Costituzione e 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), ed al principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La Regione siciliana ha impugnato gli artt. 13 e 14 del d.l. n.
201 del 2011 in riferimento agli artt. 14, lettera o), 36, 37 - in
relazione all'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26
luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria) - e 43 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2; agli artt. 81 e 119, quarto comma, Cost. e 10 della legge
cost. n. 3 del 2001 ed al principio di leale collaborazione.
La Regione autonoma Sardegna ha impugnato gli artt. 13 e 14,
comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011, in riferimento agli artt. 3,
7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), ed agli artt. 3, 5, 117 e 119 Cost. (in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001),
nonchè in relazione all'art. 8 del decreto del Presidente della
Repubblica 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n.
382 e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 13,
commi 11, 14, lettera a), e 17, terzo, quarto e quinto periodo, e
l'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011 in riferimento agli
artt. 48, 49, 51, 53, 63 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia);
in relazione all'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica
23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale),
ed all'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto
del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente
la finanza regionale); in riferimento agli artt. 3 e 119, primo,
secondo e quarto comma, Cost., nonchè al principio di neutralità
finanziaria espresso dall'art. 1, comma 159, della legge 13 dicembre
2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2011) ed al principio
consensuale.
1.1.1.- L'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011 ha anticipato in via
sperimentale, a decorrere dall'anno 2012, l'istituzione dell'Imposta
municipale propria (IMU) - prevista dall'art. 8, comma 1, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale), in sostituzione dell'imposta
comunale sugli immobili (ICI) e dell'imposta sul reddito delle
persone fisiche (IRPEF) e delle relative addizionali dovute in
relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati -
apportandovi significative modifiche.
1.1.2.- Alcune ricorrenti censurano anzitutto l'art. 13 nella sua
interezza, in quanto adottato senza il loro coinvolgimento (Regione
siciliana e Regione autonoma Sardegna) e senza lasciare alcun margine
di intervento, nonostante si ricada, secondo la prospettazione, in
ambiti materiali in cui sussisterebbe una competenza legislativa
regionale, quantomeno concorrente (Regione autonoma Sardegna).
1.1.3.- Le censure di cui ai ricorsi si appuntano poi sul comma
11 di detto articolo, in base al quale, tra l'altro, è riservata
allo Stato la quota di imposta pari alla metà dell'importo calcolato
applicando alla base imponibile di tutti gli immobili l'aliquota
dello 0,76 per cento (salvo alcune eccezioni) e le attività di
accertamento e riscossione della quota erariale sono svolte dal
Comune al quale spettano le maggiori somme derivanti dallo
svolgimento delle suddette attività a titolo di imposta, interessi e
sanzioni. Il citato comma 11, dapprima marginalmente modificato
dall'art. 4, comma 5, lettera g), del decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento) -
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44 - è stato abrogato, con decorrenza dal 1° gennaio
2013, ad opera dell'art. 1, comma 380, lettera h), della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), avendo
trovato applicazione solo nell'anno 2012.
Tutte le ricorrenti lamentano segnatamente l'illegittimità della
riserva, asseritamente prevista in violazione delle prescrizioni
statutarie relative alle compartecipazioni regionali al gettito dei
tributi erariali e senza che sussistano i requisiti che consentono di
derogare all'ordinario regime di devoluzione.
Più in particolare: la Regione autonoma Valle d'Aosta assume la
violazione dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 690 del
1981, secondo cui «È attribuito alla regione Valle d'Aosta il
gettito delle sotto indicate imposte erariali sul reddito e sul
patrimonio percette nel territorio regionale, nonchè delle imposte
sostitutive: a) imposta sul reddito delle persone fisiche»; la
Regione siciliana deduce la violazione dell'art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965, secondo cui «Ai sensi del primo comma
dell'articolo 36 dello Statuto della Regione siciliana, spettano alla
Regione siciliana, oltre le entrate tributarie da essa direttamente
deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito
del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato
con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalità contingenti o continuative dello Stato
specificate nelle leggi medesime»; la Regione autonoma Sardegna
lamenta il contrasto con l'art. 8, primo comma, dello statuto, alla
cui stregua «Le entrate della regione sono costituite: a) dai sette
decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e
sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel territorio della
regione; b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di
registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle
tasse sulle concessioni governative percette nel territorio della
regione; c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e
donazioni riscosse nel territorio della regione; d) dai nove decimi
dell'imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano
gravati, percetta nel territorio della regione; e) dai nove decimi
della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo relativa ai
prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella regione; f) dai
nove decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto generata sul
territorio regionale da determinare sulla base dei consumi regionali
delle famiglie rilevati annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le
concessioni idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri che la regione ha facoltà di istituire con
legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
i) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio; l) da contributi straordinari dello Stato per particolari
piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette
decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri enti
pubblici»; la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia assume la
violazione dell'art. 49 dello statuto, secondo cui «Spettano alla
Regione le seguenti quote fisse delle sottoindicate entrate
tributarie erariali riscosse nel territorio della Regione stessa: 1)
sei decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche; 2) quattro decimi e mezzo del gettito dell'imposta sul
reddito delle persone giuridiche; 3) sei decimi del gettito delle
ritenute alla fonte di cui agli artt. 23, 24, 25 e 29 del D.P.R. 29
settembre 1973, n. 600, ed all'art. 25-bis aggiunto allo stesso
decreto del Presidente della Repubblica con l'art. 2, primo comma,
del D.L. 30 dicembre 1982, n. 953, come modificato con legge di
conversione 28 febbraio 1983, n. 53; 4) 9,1 decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto, esclusa quella relativa
all'importazione, al netto dei rimborsi effettuati ai sensi
dell'articolo 38-bis del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, e successive
modificazioni; 5) nove decimi del gettito dell'imposta erariale
sull'energia elettrica, consumata nella regione; 6) nove decimi del
gettito dei canoni per le concessioni idroelettriche; 7) 9,19 decimi
del gettito della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo
relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella
regione; 7-bis) il 29,75 per cento del gettito dell'accisa sulle
benzine ed il 30,34 per cento del gettito dell'accisa sul gasolio
consumati nella regione per uso autotrazione. La devoluzione alla
regione Friuli-Venezia Giulia delle quote dei proventi erariali
indicati nel presente articolo viene effettuata al netto delle quote
devolute ad altri enti ed istituti».
Risulterebbe quindi pregiudicata - unilateralmente e senza il
rispetto delle procedure di modifica statutaria - l'autonomia
finanziaria delle autonomie speciali, chiamate altresì a sopperire
al depauperamento delle risorse a disposizione dei Comuni, anche in
violazione dei parametri statutari che sottraggono allo Stato la
responsabilità della finanza locale, affidata agli enti ad autonomia
differenziata.
La Regione autonoma Sardegna e la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia censurano il comma 11 anche nella parte in cui, direttamente
ed unilateralmente, coinvolge il Comune nell'attività di
accertamento e riscossione della quota del tributo riservata allo
Stato, attribuendogli il ricavato, al contempo sottratto alla
devoluzione impressa dallo statuto.
1.1.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, inoltre,
censura specificamente il comma 14, lettera a), del citato art. 13,
in quanto, abrogando l'art. 1 del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93
(Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle
famiglie), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 24 luglio 2008, n. 126 - il quale, a fronte dell'esclusione
dell'ICI sull'abitazione principale, prevedeva che ai singoli Comuni
fosse rimborsato il relativo minor gettito - avrebbe concorso a
ridurre le risorse destinate al finanziamento delle funzioni
comunali, con pregiudizio dell'autonomia finanziaria regionale ed in
contrasto con il cosiddetto principio di neutralità e con quello
consensualistico, che presidierebbe ai rapporti tra Stato e Regioni
autonome. Queste ultime, inoltre, riceverebbero un trattamento
deteriore rispetto a quelle ordinarie, che non perderebbero la
compensazione del minor gettito ICI, con conseguente violazione
dell'art. 3 Cost.
Poichè l'art. 4, comma 5, lettera m), del d.l. n. 16 del 2012 ha
ripristinato il rimborso in questione - così come evidenziato
dall'Avvocatura generale dello Stato - la ricorrente ritiene essere
sopravvenuta la cessazione della materia del contendere.
1.1.5.- Tutte le ricorrenti censurano inoltre il comma 17 del
citato art. 13. Esso prevede che il Fondo sperimentale di
riequilibrio ed il Fondo perequativo - fondi il cui riparto alimenta
i Comuni delle Regioni a statuto ordinario - nonchè i trasferimenti
erariali dovuti ai Comuni della Regione siciliana e della Regione
autonoma Sardegna vengano ridotti in misura corrispondente al maggior
gettito IMU ad aliquota di base attribuito ai Comuni medesimi e che,
in caso di insufficienza, ciascuno di essi versi all'entrata del
bilancio dello Stato le somme residue. Per le Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta nonchè per le Province
autonome la disposizione prevede che, con le procedure di cui
all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), esse assicurino il recupero al bilancio statale del
predetto maggior gettito dei Comuni ricadenti nel proprio territorio
e, fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui all'art. 27,
che sia accantonato un pari importo a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. La disposizione in
considerazione quantifica infine il maggior gettito oggetto di
recupero.
L'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 ha soppresso i
trasferimenti erariali ai Comuni della Regione siciliana e della
Regione autonoma Sardegna ed il Fondo sperimentale di riequilibrio,
abrogando anche la norma che lo istituiva.
1.1.6.- Tutte le ricorrenti sostanzialmente deducono che il
meccanismo, unilateralmente previsto, determinerebbe l'avocazione
allo Stato di risorse loro spettanti per prescrizione statutaria al
di fuori delle ipotesi di legittima riserva erariale, anche in
violazione delle previsioni dello statuto che contemplano le
procedure di modifica del regime finanziario ivi stabilito.
Al riguardo, i parametri che si assumono violati coincidono con
quelli evocati a proposito dell'impugnazione del comma 11 del
medesimo art. 13, con la precisazione che la Regione autonoma Valle
d'Aosta richiama l'intero art. 2 della legge n. 690 del 1981 -
secondo cui «È attribuito alla regione Valle d'Aosta il gettito
delle sotto indicate imposte erariali sul reddito e sul patrimonio
percette nel territorio regionale, nonchè delle imposte sostitutive:
a) imposta sul reddito delle persone fisiche; b) imposta sul reddito
delle società; c) ritenute su interessi e redditi da capitale; d)
ritenute d'acconto sui dividendi; e) ritenute sui premi e sulle
vincite; f) imposta sulle successioni e donazioni» - nonchè le altre
disposizioni della medesima legge che contemplano le
compartecipazioni regionali al gettito di tributi erariali. Tra di
esse, vengono in rilievo, in particolare, l'art. 3 della legge n. 690
del 1981, secondo cui «1. Sono attribuite alla regione Valle d'Aosta
le quote di gettito delle sotto indicate tasse e imposte erariali
sugli affari percette nel territorio regionale: a) i nove decimi
dell'imposta di registro; b) i nove decimi dell'imposta di bollo; c)
i nove decimi delle imposte ipotecarie; d) i nove decimi delle tasse
sulle concessioni governative. 2. È altresì attribuito alla regione
Valle d'Aosta l'intero gettito dell'imposta sul valore aggiunto,
compresa quella relativa all'importazione, al netto dei rimborsi
effettuati ai sensi dell'articolo 38-bis del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni,
determinato assumendo a riferimento i consumi finali rilevati
nell'ultimo triennio disponibile. [...] 4. Sono, altresì, attribuiti
alla regione Valle d'Aosta i nove decimi dei canoni, qualora riscossi
dallo Stato, per le concessioni di derivazione di acque pubbliche a
scopo idroelettrico di cui all'ultimo comma dell'articolo 12 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, recante lo Statuto
speciale», e l'art. 4 della medesima legge, secondo cui «1. Sono
attribuite alla regione Valle d'Aosta le quote di gettito delle sotto
indicate imposte percette nel territorio regionale: a) l'intero
gettito dell'accisa sull'energia elettrica; b) i nove decimi delle
accise sugli spiriti e sulla birra; c) i nove decimi della
sovrimposta di confine, inclusa quella sugli oli minerali. 2. Sono
inoltre attribuite alla regione Valle d'Aosta le quote di gettito
delle sotto indicate imposte e proventi erariali afferenti il
territorio regionale: a) l'intero gettito dell'accisa sulla benzina,
sugli oli da gas, sui gas petroliferi liquefatti e sul gas naturale
per autotrazione, erogati dagli impianti di distribuzione situati nel
territorio della Regione, e dell'accisa sugli stessi per uso
combustibile da riscaldamento, nonchè delle accise sugli altri
prodotti energetici immessi in consumo da depositi fiscali ubicati
nella Regione per qualunque uso; b) l'intero gettito delle imposte
sulle assicurazioni diverse da quelle corrisposte sui premi per la
responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore; c) l'intero gettito delle imposte sugli intrattenimenti; d) i
nove decimi dei proventi del lotto, al netto delle vincite e delle
somme necessarie alle spese di organizzazione e gestione del gioco;
e) l'intero gettito dell'accisa sui tabacchi. 3. Sono, altresì,
attribuiti alla regione Valle d'Aosta i nove decimi di tutte le altre
entrate tributarie erariali, comunque denominate, percette nel
territorio regionale, ad eccezione di quelle relative ai giochi
pubblici. [...]».
La Regione autonoma Sardegna lamenta altresì l'ingiustificata
discriminazione che essa subirebbe sia rispetto alle autonomie
speciali del nord sia rispetto alle Regioni a statuto ordinario, che
continuerebbero a beneficiare di altri eventuali trasferimenti.
Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, inoltre, anche
la quantificazione del maggior gettito da recuperare sarebbe
illegittima, in quanto irragionevole e contraria al principio
consensualistico.
1.1.7.- Infine, con il primo gruppo di ricorsi, le medesime
autonomie speciali censurano l'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201
del 2011. L'art. 14 del citato decreto-legge istituisce, a decorrere
dal 1° gennaio 2013, in tutti i Comuni del territorio nazionale, il
tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES), a copertura dei
costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei
rifiuti assimilati avviati allo smaltimento.
Il comma 13-bis dell'art. 14 prevedeva un meccanismo del tutto
analogo a quello previsto dal precedente art. 13, comma 17, con la
precisazione che il maggior gettito TARES cui parametrare
rispettivamente la riduzione dei Fondi e dei trasferimenti e
l'ammontare dell'accantonamento e del recupero è quello derivante
dalla maggiorazione standard (di euro 0,30) della tariffa da
applicare, maggiorazione prevista dal comma 13 dello stesso articolo.
Per l'anno 2013 e per le autonomie ordinarie ed insulari la riduzione
dei Fondi e dei trasferimenti è stata sostituita da una diretta
riserva erariale del maggior gettito TARES ad opera dell'art. 10,
comma 2, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti
per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione,
per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in
materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n.
64.
L'intero art. 14 è stato successivamente abrogato dall'art. 1,
comma 704, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2014), con decorrenza dal 1° gennaio 2014, avendo trovato
applicazione solo nell'anno 2013 nei termini di cui all'art. 10,
comma 2, del d.l. n. 35 del 2013.
Le ricorrenti propongono avverso il citato art. 14, comma 13-bis,
censure analoghe a quelle mosse all'art. 13, comma 17, del medesimo
decreto-legge.
2.- Con un ulteriore gruppo di ricorsi, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 24 del 2013), la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 32 del 2013) e la
Regione autonoma Sardegna (reg. ric. n. 41 del 2013) hanno impugnato,
tra le altre disposizioni, l'art. 1, commi 380, 383 e 387, della
legge n. 228 del 2012.
2.1.- In particolare, la Regione autonoma Valle d'Aosta ha
impugnato l'art. 1, comma 380, lettera h), della legge n. 228 del
2012, in riferimento agli artt. 3, primo comma, lettera f), 48-bis e
50, quinto comma, dello statuto ed in relazione agli articoli da 2 a
7 della legge n. 690 del 1981, nonchè in riferimento agli articoli
5, 117, comma terzo, 119 e 120 Cost., in combinato disposto con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato i commi
380, lettere b), f), h) ed i), e 383 dell'art. 1 della legge n. 228
del 2012, in riferimento agli artt. 4, numero 1-bis), 48, 49, 51,
secondo comma, 54, 63 e 65 dello statuto speciale; in relazione
all'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), all'art. 4 del d.P.R. n. 114 del 1965, all'art. 6,
comma 2, del d.lgs. n. 8 del 1997, al principio di «neutralità
finanziaria» di cui all'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del
2010; nonchè in riferimento al principio di leale collaborazione, a
quello di certezza ed agli artt. 3, 97, 119, primo, secondo e quarto
comma, Cost.
La Regione autonoma Sardegna ha impugnato l'art. 1, commi 380 e
387, della legge n. 228 del 2012 in riferimento agli artt. 3, comma
1, lettera b), 7 e 8 dello statuto speciale della Regione autonoma
Sardegna ed agli artt. 117 e 119 Cost.
2.1.1.- L'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 ha
soppresso (lettera a) la riserva erariale della metà del gettito IMU
di cui all'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201 del 2011; ha istituito
il Fondo di solidarietà comunale (lettera b), al contempo
sopprimendo (lettera e) il Fondo sperimentale di riequilibrio ed i
trasferimenti erariali ai Comuni della Regione siciliana e della
Regione autonoma Sardegna; ha riservato allo Stato il gettito IMU
derivante dagli immobili ad uso produttivo, calcolato all'aliquota
standard dello 0,76 per cento (lettera f); ha ribadito
l'applicabilità dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, ma
limitatamente alle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta nonchè alle Province autonome di Trento e di Bolzano
(lettera h); ha previsto che gli importi relativi, tra l'altro, alla
lettera f) possono essere modificati a seguito della verifica del
gettito IMU per il 2012, da effettuarsi presso la Conferenza Stato,
città e autonomie locali (lettera i). Il censurato comma 380 ha
subito marginali modifiche ad opera dell'art. 10, comma 4-quater,
lettera a), del d.l. n. 35 del 2013 e successivamente ad opera
dell'art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013.
2.1.2.- Le censure delle ricorrenti, per motivi analoghi a quelli
precedentemente indicati, si appuntano prevalentemente sulla nuova
riserva erariale di cui alla lettera f) e sulla conferma, alla
lettera h), del meccanismo di accantonamento e recupero già previsto
dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011. La Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia censura altresì in via cautelativa la lettera
b), ove si ritenesse che essa debba contribuire all'alimentazione del
Fondo di nuova istituzione senza partecipare al relativo riparto,
nonchè le lettere f) ed i) in ragione della sperequazione tra Comuni
e con le altre Regioni e delle incertezze in ordine alle concrete
disponibilità finanziarie che determinerebbero.
2.1.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura anche
l'art. 1, comma 383, della legge n. 228 del 2012, che indica
ulteriori criteri da impiegare nella verifica del gettito IMU
dell'anno 2012, in quanto potrebbe determinare a posteriori una
minore disponibilità di risorse per la finanza locale, in violazione
dei principi di certezza del diritto e dell'autonomia finanziaria
locale.
2.1.4.- La Regione autonoma Sardegna, infine, censura anche
l'art. 1, comma 387, della legge n. 228 del 2012, in quanto
modificherebbe solo criteri di calcolo e modalità di pagamento e
riscossione della TARES e non anche il meccanismo contemplato
dall'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2011, autonomamente
censurato, onde l'asserita necessità di impugnare la norma non
satisfattiva per le medesime ragioni dedotte a sostegno del
precedente ricorso.
3.- I ricorsi vertono sulle medesime disposizioni e pongono
problematiche analoghe, sicchè ne appare opportuna la riunione ai
fini di una decisione congiunta, riservando a separate pronunce la
decisione delle questioni vertenti sulle altre norme con essi
impugnate.
4.- Preliminarmente, deve essere dichiarata cessata la materia
del contendere sulla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 14, lettera a), del d.l. n. 201 del 2011,
proposta dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in quanto,
abrogando l'art. 1 del d.l. n. 93 del 2008 - il quale, a fronte
dell'esclusione dell'ICI sull'abitazione principale, prevedeva (comma
4) che ai singoli Comuni fosse rimborsato il relativo minor gettito -
avrebbe concorso a ridurre ulteriormente le risorse destinate al
finanziamento delle funzioni comunali, con pregiudizio dell'autonomia
finanziaria regionale ed in contrasto con il cosiddetto principio di
neutralità e con quello consensualistico, che presidierebbe ai
rapporti tra Stato e Regioni autonome.
Relativamente alle autonomie speciali, i rimborsi in
considerazione sono stati ripristinati, a distanza di circa due mesi
dalla soppressione, dall'art. 4, comma 5, lettera m), del d.l. n. 16
del 2012, il quale ha modificato l'art. 13, comma 14, lettera a),
introducendo un'eccezione all'abrogazione ivi prevista: l'art. 1,
comma 4, del d.l. n. 93 del 2008, «che continua ad applicarsi per i
soli comuni ricadenti nei territori delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
La modifica, intervenuta dopo un breve lasso temporale, è
pienamente satisfattiva delle pretese della ricorrente e
l'affermazione del venir meno della materia del contendere (contenuta
nella memoria illustrativa depositata dalla Regione il 16 ottobre
2012), «in quanto proveniente dalla stessa parte, titolare
dell'interesse ad impugnare la norma in sede di giudizio in via di
azione» (sentenza n. 144 del 2014), risulta sufficiente a determinare
detto esito processuale in ordine alla questione proposta dalla
predetta Regione.
5.- Come in precedenza evidenziato, nelle more del giudizio
alcune delle disposizioni impugnate sono state modificate.
Si tratta di modificazioni marginali, che non incidono sulle
censure svolte dalle ricorrenti ed, in forza del principio di
effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in
via di azione (da ultimo, sentenza n. 77 del 2015), impongono di
trasferire le originarie questioni sul testo modificato.
L'art. 13, comma 11, e l'art. 14, comma 13-bis, sono stati
abrogati dopo aver trovato applicazione rispettivamente negli anni
2012 e 2013, circostanza che impedisce una declaratoria di cessazione
della materia del contendere con riferimento alle relative questioni
di legittimità costituzionale.
6.- Al fine di un migliore inquadramento delle censure proposte
dalle ricorrenti nel presente giudizio, è opportuno premettere
alcune considerazioni circa la novità delle stesse con riferimento
alle precedenti questioni venute all'esame di questa Corte in tema di
relazioni finanziarie tra Stato ed autonomie speciali, nonchè una
sintetica ricognizione dello specifico contesto normativo e
giurisprudenziale afferente alle stesse.
6.1.- Con riguardo alla peculiarità delle fattispecie in esame
occorre anzitutto precisare che le norme impugnate non attengono al
concorso delle autonomie speciali al patto di stabilità ed al
perseguimento degli obiettivi finanziari di matrice comunitaria.
Infatti, i punti da dirimere nella presente controversia non
riguardano «la legittimità della determinazione unilaterale da parte
dello Stato del contributo di ciascuna autonomia speciale [alla
finanza pubblica], l'oggetto dell'accordo in relazione alla pretesa
predeterminazione unilaterale, l'assenza o il mancato rispetto di
criteri obiettivi ed imparziali per il riparto del concorso tra gli
enti territoriali» (sentenza n. 19 del 2015). Le questioni in esame,
d'altro canto, non possono neppure essere semplicemente inquadrate
nell'ambito del contenzioso di natura tributaria che concerne la
riserva allo Stato del maggior gettito derivante da episodici
interventi normativi operati su tributi erariali oggetto di
compartecipazione, per i quali il giudizio di costituzionalità si
limita a verificare se la singola disposizione sia o meno rispettosa
degli statuti speciali e delle norme di attuazione (ex plurimis,
sentenza n. 241 del 2012).
Nei presenti giudizi, come di seguito meglio evidenziato, le
norme censurate, pur sprovviste dell'adeguato reciproco coordinamento
e dell'organicità propria delle riforme ordinamentali, producono un
risultato incidente sul nucleo del sistema della fiscalità locale in
ragione della sommatoria dei loro effetti e dell'impatto finanziario
che realizzano.
6.2.- È opportuno poi sottolineare come un rapido esame della
disciplina finanziaria delle autonomie speciali sia sufficiente ad
individuare, quale connotato tipico della stessa, la
compartecipazione ai tributi erariali afferenti al proprio
territorio. Ogni statuto elenca i tributi erariali dei quali una
quota percentuale è attribuita alla Regione, le aliquote
eventualmente differenziate per ciascun tipo di tributo, il criterio
di computo, le modalità di attribuzione. Talune specificazioni di
dettaglio sono rimesse, poi, alle norme di attuazione. Le
compartecipazioni possono essere considerate tributi regionali solo
ai fini della devoluzione del gettito. Non sono regionali, invece,
per quanto riguarda struttura e fonti normative di regolazione:
istituzione, soggetti passivi, base imponibile, sanzioni, contenzioso
sono disciplinati dalla legislazione statale.
In ogni caso, si può dire che il tratto distintivo più
rilevante dell'autonomia speciale sta proprio nell'entità della
devoluzione del gettito delle entrate tributarie che risponde al
principio secondo il quale i tributi erariali rimangono per la
maggior parte sul territorio a cui sono riferibili.
Proprio in conformità a tale assunto, disposizioni di carattere
generale - nel caso della Regione siciliana (art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965) - o "residuali" - nel caso delle altre
autonomie speciali (con l'eccezione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) - attribuiscono alle Province autonome di
Trento e di Bolzano (art. 75, comma 1, lettera g, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige», nella misura
di nove decimi), alla Regione autonoma Valle d'Aosta (art. 4, terzo
comma, della legge n. 690 del 1981, nella misura di nove decimi) ed
alla Regione autonoma Sardegna (art. 8, primo comma, lettera m, dello
statuto, nella misura di sette decimi) la compartecipazione a tutte
le altre entrate tributarie erariali non altrimenti indicate nello
statuto o nelle relative norme di attuazione.
Ben quattro dei cinque statuti speciali vigenti (art. 63, quinto
comma, dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia,
art. 54, quinto comma, dello statuto speciale per la Sardegna; art.
50, quinto comma, dello statuto speciale per la Valle d'Aosta; art.
104, primo comma, del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige) prevedono
- per le disposizioni in materia finanziaria - una particolare
disciplina, la quale consente che le norme statutarie possano essere
modificate attraverso una legge ordinaria statale, il cui contenuto
sia stato oggetto di accordo tra lo Stato e l'autonomia speciale.
Detta procedura pattizia è ormai diventata parte integrante della
dimensione costituzionale dello Stato riguardo ai rapporti finanziari
con le autonomie speciali, in ragione delle semplificate e spedite
modalità che rendono flessibile la dinamica delle fonti
costituzionali in un settore fortemente influenzato dall'intrinseca
mutevolezza della materia. A questo specifico profilo delle fonti
normative statutarie si è ispirato, come di seguito meglio
specificato, l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 nell'individuare i
criteri per porre in essere una revisione delle norme finanziarie
uniforme e coerente con la generale riforma della fiscalità
territoriale.
6.3.- Nel corso della XVI legislatura sono intervenute modifiche
all'ordinamento degli enti territoriali che hanno riguardato - tra
l'altro - l'attuazione dei principi del federalismo fiscale nelle
Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome. Le procedure e
i criteri di modifica sono in particolare, fissati dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009.
Quest'ultimo dispone, tra l'altro, che «1. Le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto
degli statuti speciali, concorrono al conseguimento degli obiettivi
di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e
doveri da essi derivanti [...] secondo criteri e modalità stabiliti
da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi, e secondo il principio del
graduale superamento del criterio della spesa storica di cui
all'articolo 2, comma 2, lettera m). 2. Le norme di attuazione di cui
al comma 1 tengono conto della dimensione della finanza delle
predette regioni e province autonome rispetto alla finanza pubblica
complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei
relativi oneri, anche in considerazione degli svantaggi strutturali
permanenti, ove ricorrano, dei costi dell'insularità e dei livelli
di reddito pro capite che caratterizzano i rispettivi territori o
parte di essi, rispetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le
medesime funzioni dallo Stato, dal complesso delle regioni e, per le
regioni e province autonome che esercitano le funzioni in materia di
finanza locale, dagli enti locali. Le medesime norme di attuazione
disciplinano altresì le specifiche modalità attraverso le quali lo
Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di
perequazione e di solidarietà per le regioni a statuto speciale i
cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media
nazionale, ferma restando la copertura del fabbisogno standard per il
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, conformemente a quanto previsto
dall'articolo 8, comma 1, lettera b), della presente legge. [...]
Inoltre, le predette norme, per la parte di propria competenza: a)
disciplinano il coordinamento tra le leggi statali in materia di
finanza pubblica e le corrispondenti leggi regionali e provinciali in
materia, rispettivamente, di finanza regionale e provinciale, nonchè
di finanza locale nei casi in cui questa rientri nella competenza
della regione a statuto speciale o provincia autonoma; b) definiscono
i principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario con
riferimento alla potestà legislativa attribuita dai rispettivi
statuti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome in
materia di tributi regionali, provinciali e locali [...]. 7. Al fine
di assicurare il rispetto delle norme fondamentali della presente
legge e dei principi che da essa derivano, nel rispetto delle
peculiarità di ciascuna regione a statuto speciale e di ciascuna
provincia autonoma, è istituito presso la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano, in attuazione del principio di leale collaborazione, un
tavolo di confronto tra il Governo e ciascuna regione a statuto
speciale e ciascuna provincia autonoma, costituito dai Ministri per i
rapporti con le regioni, per le riforme per il federalismo, per la
semplificazione normativa, dell'economia e delle finanze e per le
politiche europee nonchè dai Presidenti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome. Il tavolo individua linee guida,
indirizzi e strumenti per assicurare il concorso delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome agli obiettivi di
perequazione e di solidarietà e per valutare la congruità delle
attribuzioni finanziarie ulteriori intervenute successivamente
all'entrata in vigore degli statuti, verificandone la coerenza con i
principi di cui alla presente legge e con i nuovi assetti della
finanza pubblica [...]».
L'art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011 - recante «Disposizioni in
materia di federalismo Fiscale Municipale» - aggiunge, tra l'altro,
ai precetti della legge di delega i seguenti: «[...] 2. Al fine di
assicurare la neutralità finanziaria del presente decreto, nei
confronti delle regioni a statuto speciale il presente decreto si
applica nel rispetto dei rispettivi statuti e in conformità con le
procedure previste dall'articolo 27 della citata legge n. 42 del
2009, e in particolare: a) nei casi in cui, in base alla legislazione
vigente, alle regioni a statuto speciale spetta una compartecipazione
al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche ovvero al
gettito degli altri tributi erariali, questa si intende riferita
anche al gettito della cedolare secca di cui all'articolo 3; b) sono
stabilite la decorrenza e le modalità di applicazione delle
disposizioni di cui all'articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati
nelle regioni a statuto speciale, nonchè le percentuali delle
compartecipazioni di cui alla lettera a); con riferimento all'imposta
municipale propria di cui all'articolo 8 si tiene conto anche dei
tributi da essa sostituiti. 3. [...]. Alle [Regioni a statuto
speciale e alle province autonome] spettano le devoluzioni e le
compartecipazioni al gettito delle entrate tributarie erariali
previste dal presente decreto nelle misure e con le modalità
definite dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione per i medesimi tributi erariali o per quelli da essi
sostituiti. [...] In materia di limite massimo della pressione
fiscale complessiva, la Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica [...] monitora gli effetti finanziari del
presente decreto legislativo al fine di garantire il rispetto del
predetto limite, anche con riferimento alle tariffe, e propone al
Governo le eventuali misure correttive».
Dalla lettura della legge n. 42 del 2009 e del decreto attuativo
in tema di federalismo fiscale municipale testè richiamato si
evincono elementi importanti ai fini della presente decisione: a)
conferma del metodo pattizio quale strumento indefettibile, anche
sotto il profilo procedurale, nella disciplina delle relazioni
finanziarie tra Stato e autonomie speciali; b) principio di
neutralità nella rideterminazione delle attribuzioni fiscali alle
autonomie speciali da attuare secondo il canone della leale
collaborazione; c) finalità di razionalizzazione e perequazione del
meccanismo rideterminativo del riparto fiscale; d) criterio guida
della "sostituzione" dei tributi per assicurare il nuovo riparto
della fiscalità territoriale.
In definitiva, si tratta di criteri guida per realizzare il
necessario bilanciamento tra le ragioni di salvaguardia delle
autonomie speciali, quelle di realizzazione del federalismo solidale
e quelle di tutela degli equilibri di bilancio, intesi questi ultimi
come riferiti sia alle singole autonomie che al sistema della finanza
pubblica allargata.
Quanto al profilo sub a), occorre poi precisare che, anche alla
luce di quanto argomentato a proposito della dinamica delle fonti
delle autonomie speciali, l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 -
ancorchè non goda di rango costituzionale - è disposizione
assolutamente coerente con l'ordinamento finanziario di queste
ultime. In definitiva esso dispone «una vera e propria "riserva di
competenza alle norme di attuazione degli statuti" speciali per la
modifica della disciplina finanziaria degli enti ad autonomia
differenziata (sentenza n. 71 del 2012), così da configurarsi quale
autentico presidio procedurale della specialità finanziaria di tali
enti» (sentenza n. 241 del 2012).
Quanto al profilo sub b), è da sottolineare come il principio di
neutralità finanziaria operi all'interno delle relazioni tra Stato e
Regioni in due direzioni: da un lato, comporta che la riforma fiscale
non modifichi gli assetti della finanza pubblica allargata e la
coerenza con i limiti della pressione fiscale complessivamente
stabiliti; dall'altro, impone che la rideterminazione dei tributi
oggetto di compartecipazione da parte delle autonomie speciali non
riduca le risorse disponibili in modo da pregiudicare assetti
organizzativi ed esercizio delle funzioni consolidatisi all'interno
delle autonomie stesse. Per quel che riguarda il canone della leale
collaborazione, il legislatore ne prevede l'attuazione attraverso un
apposito tavolo di confronto tra il Governo e ciascuna Regione a
statuto speciale e Provincia autonoma presso la Conferenza
Stato-Regioni (tavolo istituito con d.P.C.m. 6 agosto 2009) con il
compito di individuare le linee guida per la partecipazione delle
autonomie speciali, secondo le norme attuative dei rispettivi
statuti, agli obiettivi della legge di delega sul federalismo
fiscale.
Infine, per quel che riguarda l'obiettivo di razionalizzazione e
perequazione del riparto del gettito fiscale, il legislatore prevede
la possibilità, ad invarianza finanziaria complessiva, di una
riduzione della porzione di spettanza delle autonomie speciali -
peraltro accompagnata da un'opposta possibilità di incremento nel
caso di autonomie speciali svantaggiate -, la quale, tuttavia, non
può pregiudicare, attraverso un decremento sproporzionato e
sostanzialmente ablativo, il principio della "sostituzione" dei
tributi erariali nuovi rispetto ai vecchi.
6.4.- A ben vedere, l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e l'art.
14 del d.lgs. n. 23 del 2011, individuando criteri procedimentali e
sostanziali per una proporzionata modificazione dell'assetto delle
relazioni finanziarie inerenti al riparto fiscale - necessaria per
effetto della riforma avviata dalla stessa legge n. 42 del 2009 che,
modificando ed innovando importanti fattispecie tributarie oggetto di
tali relazioni, fa sì che dette fattispecie non trovino più
automatico riscontro con le vigenti prescrizioni degli statuti -
realizzano, nella loro combinazione, un bilanciamento dei principi
costituzionali di tutela della autonomia finanziaria degli enti
territoriali a statuto speciale con l'equilibrio finanziario di cui
agli articoli 81 e 97, primo comma, Cost., come introdotto dalla
sopravvenuta novella.
7.- Alla luce delle esposte considerazioni, e malgrado lo Stato
si sia discostato dal procedimento pattizio, tutte le questioni sono
inammissibili.
Premesso che non è in dubbio la vigenza della parte finanziaria
degli Statuti delle autonomie ricorrenti, in relazione alla quale
sono formulate tutte le censure, la mancata specificazione dei
criteri attraverso cui determinare la titolarità dei nuovi tributi
non consente di enucleare parametri utili per una pronuncia a rime
obbligate.
Infatti, le riforme in materia fiscale oggetto del presente
giudizio, le quali si sono rapidamente succedute in breve periodo,
non sono contrassegnate da caratteri del tutto omogenei con le
fattispecie tributarie evocate negli statuti e nelle norme di
attuazione bensì da elementi nuovi, solo in parte sovrapponibili o
confrontabili (si pensi - ad esempio - ai rapporti tra IMU ed IRPEF
per quel che riguarda la componente patrimoniale). Senza una
mediazione legislativa capace di assicurare un confronto idoneo a
verificare l'applicazione dei criteri di neutralità, perequazione e
sostituzione sanciti dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 ai fini
del bilanciamento dei rapporti finanziari sopravvenuti alla riforma,
lo scrutinio di legittimità delle norme impugnate non potrebbe
essere svolto in modo proficuo. Esso può essere indirizzato solo al
procedimento legislativo adottato ma non alle modalità con cui
avrebbero dovuto essere bilanciati i dialettici interessi della
neutralità finanziaria, della sostituzione, della perequazione e del
dimensionamento delle entrate fiscali di competenza delle autonomie
speciali.
In assenza di un procedimento di riequilibrio in grado di
assicurare la proporzione tra risorse fiscali attribuite e funzioni
effettivamente esercitate ed il raggiungimento degli altri obiettivi
fissati dalla riforma fiscale, uno scrutinio meramente formale svolto
in riferimento ai parametri statutari vigenti condurrebbe a risultati
non appropriati in relazione al bilanciamento tra i valori
costituzionali potenzialmente antagonisti, fermo rimanendo che le
norme statutarie devono costituire un indefettibile parametro di
riferimento per la composizione degli interessi coinvolti
dall'impatto della riforma fiscale.
Valutare le censure senza tener conto del mancato percorso
normativo previsto dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009
comporterebbe peraltro, anche in caso di parziale accoglimento delle
stesse, non solo un potenziale effetto irragionevolmente
discriminante tra le stesse autonomie interessate, ma anche uno
squilibrio nell'ambito della finanza pubblica allargata in quanto lo
Stato - sia pure violando lo schema legislativo presupposto - ha
riallocato nel proprio bilancio le somme in contestazione per un arco
temporale che, complessivamente inteso, supera ormai il triennio. Se,
come di seguito meglio precisato, questa violazione del canone
procedimentale non può sottrarre in modo definitivo alle autonomie
speciali risorse eventualmente necessarie per assicurare l'equilibrio
tra entrate fiscali e funzioni esercitate, nondimeno il rimedio a
tale violazione non può consistere nel diretto accoglimento o nel
potenziale rigetto, conseguente al raffronto tra le norme impugnate
ed i parametri statutari, poichè, tra l'altro, esso investirebbe
risorse già impiegate dallo Stato per la copertura di spese
afferenti ai decorsi esercizi.
Tuttavia il procedimento legislativo unilaterale adottato dallo
Stato non è rispettoso del principio di leale collaborazione come
espresso dall'art. 27, che prevede «una permanente interlocuzione
[...] tra lo Stato e le autonomie speciali per quanto attiene ai
profili perequativi e finanziari del federalismo fiscale [...]
secondo il principio di leale collaborazione» (sentenza n. 201 del
2010), dettando a tal fine un percorso di indefettibili relazioni
bilaterali e multilaterali.
7.1.- In definitiva, la ritenuta inammissibilità delle questioni
deriva dall'impossibilità per questa Corte di esercitare una
supplenza, dettando relazioni finanziarie alternative a quelle
adottate dallo Stato in difformità dallo schema costituzionale
precedentemente richiamato, considerato che il compito del
bilanciamento tra i valori contrapposti della tutela delle autonomie
speciali e dell'equilibrio di bilancio grava direttamente sul
legislatore, mentre a questa Corte spetta valutarne a posteriori la
correttezza.
Ciò non comporta tuttavia che gli effetti distorsivi conseguenti
al mancato rispetto dello schema pattizio possano consolidarsi in un
contesto non conforme nè alla salvaguardia delle autonomie speciali
nè agli equilibri della finanza pubblica.
A differenza di quanto accaduto, sempre con riferimento alle
autonomie speciali, per il concorso al rispetto del patto di
stabilità e degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea nell'ambito della manovra di stabilità, la cui unilaterale
determinazione trova ragione nella tempistica della manovra stessa e
nella temporaneità di tale soluzione (sentenza n. 19 del 2015), nel
caso in esame il riassetto fiscale generale ed il susseguirsi di
norme mutevoli e non sufficientemente coordinate tra loro viene a
determinare uno scenario che non costituisce nè una manovra
provvisoria suscettibile di consolidamento, come nel caso
precedentemente evocato, nè un'operazione servente agli equilibri
complessivi di finanza pubblica. Infatti, il mancato rispetto del
principio di leale collaborazione ha prodotto una situazione di
potenziale squilibrio tra le entrate così unilateralmente
rideterminate ed il fabbisogno di spesa storicamente consolidato
delle autonomie speciali. In sostanza, il mancato aggiornamento
secondo i canoni di legge delle norme riguardanti le entrate fiscali
delle autonomie speciali ha finito per indebolire le ragioni della
specialità nel loro complesso.
Se l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 prevede che le entrate
tributarie, fermo restando il principio di tendenziale assegnazione
del gettito su base territoriale, non siano esonerate da un
ragionevole dimensionamento in conformità a criteri di utilizzazione
ispirati all'economicità ed alla solidarietà finanziaria e se è
già stato affermato che gli statuti non assicurano alle autonomie
speciali «una garanzia quantitativa di entrate, cosicchè il
legislatore statale può sempre modificare, diminuire o persino
sopprimere i tributi erariali, senza che ciò comporti
[automaticamente] una violazione dell'autonomia finanziaria
regionale» (sentenza n. 97 del 2013), le possibilità di
dimensionamento incontrano tuttavia dei limiti.
Vale in proposito il principio, già affermato nella
giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale «nel caso di
abolizione di tributi erariali il cui gettito era devoluto alla
Regione, o di complesse operazioni di riforma e di sostituzione di
tributi [...] possono aversi, senza violazione costituzionale, anche
riduzioni di risorse per la Regione, purchè non tali da rendere
impossibile lo svolgimento delle sue funzioni. Ciò vale tanto più
in presenza di un sistema di finanziamento che non è mai stato
interamente e organicamente coordinato con il riparto delle funzioni,
così da far corrispondere il più possibile, come sarebbe
necessario, esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un
lato, disponibilità di risorse, in termini di potestà impositiva
(correlata alla capacità fiscale della collettività regionale), o
di devoluzione di gettito tributario, o di altri meccanismi di
finanziamento, dall'altro» (sentenza n. 138 del 1999 e, più di
recente, sentenza n. 241 del 2012).
Ne consegue che il principio di proporzionalità tra risorse
delle autonomie speciali e funzioni da esse esercitate deve essere
tenuto al riparo da mutamenti legislativi - come quelli in esame -
strutturati in modo tale da turbare l'equilibrio di bilancio delle
singole autonomie speciali.
Quest'ultimo può essere realizzato solo attraverso un
consapevole contraddittorio tra Stato ed autonomie, in modo da
consentire che l'eventuale riallocazione delle risorse fiscali non
provochi squilibrio o grave compressione delle funzioni regionali, ma
si realizzi nel modo più efficace in relazione agli interessi
dialettici della valorizzazione degli enti a statuto speciale e
dell'equilibrio della finanza pubblica.
7.2.- In ogni caso, non risulta rispettato da parte dello Stato
il metodo pattizio sotto il profilo sia procedurale che sostanziale,
per effetto dell'adozione di norme, tendenzialmente dirette a
sottrarre una parte delle competenze tributarie spettanti alle
ricorrenti senza correlate misure riequilibratrici.
È opportuno in proposito evidenziare come - conformemente al
costante orientamento di questa Corte - solo il metodo paritetico (da
cui scaturiscono le norme finanziarie degli statuti e le relative
norme di attuazione) determini «i contenuti storico-concreti
dell'autonomia regionale» e quindi ponga «un limite superato il quale
si determinerebbero conseguenze non controllabili relativamente a
quell'equilibrio complessivo dell'ordinamento cui le norme di
attuazione [e l'autonomia speciale che le giustifica] sono
preordinate» (sentenza n. 213 del 1998). Per questo motivo, la
riforma in materia di federalismo fiscale non può - attraverso la
concatenazione di norme potenzialmente riduttive delle risorse di
spettanza delle autonomie speciali - comprimere, con modalità
indirette e senza contraddittorio in ordine alla sostenibilità delle
stesse, le condizioni particolari di autonomia previste dai
rispettivi statuti.
Le stesse autonomie speciali sono, comunque, titolari di un
potere di iniziativa per un esame partecipe, insieme allo Stato,
delle questioni di comune rilevanza in tema di relazioni finanziarie
ed alla conseguente evoluzione normativa in senso conforme ai canoni
costituzionali.
Nel descritto contesto, infatti, la dialettica degli interessi in
rilievo non può limitarsi al confronto bilaterale in quanto, se è
vero che le autonomie speciali sono caratterizzate anche da una
specialità interna al loro genere e che quest'ultima può comportare
diversi criteri qualitativi e quantitativi di attribuzione delle
risorse fiscali, le categorie economico-finanziarie di riferimento
per un eventuale processo di riequilibrio devono essere
necessariamente omogenee ed il più possibile condivise, in modo da
perseguire un armonico processo di composizione, idoneo a mantenere
gli standard funzionali già raggiunti, senza pregiudicare i bilanci
pubblici con una pressione fiscale e di spesa non tollerabile per la
collettività intesa nel suo complesso.
7.3.- È infine da sottolineare come lo stesso principio
dell'equilibrio di bilancio comporti che le parti - anzitutto lo
Stato - debbano concordare relazioni finanziarie nelle quali sia
tenuto conto anche degli eventuali vulnera causati alle finanze
regionali da un riparto delle risorse stesse non ponderato nelle
forme costituzionalmente corrette.
Detto principio impone «al legislatore di provvedere
tempestivamente al fine di rispettare il vincolo costituzionale
dell'equilibrio di bilancio, anche in senso dinamico (sentenze n. 40
del 2014, n. 266 del 2013, n. 250 del 2013, n. 213 del 2008, n. 384
del 1991 e n. 1 del 1966) [...] ciò anche eventualmente rimediando
ai rilevati vizi della disciplina tributaria in esame» (sentenza n.
10 del 2015). Essendo strettamente connesso al principio di
continuità del bilancio, essenziale per garantire nel tempo
l'equilibrio economico, finanziario e patrimoniale, esso può essere
applicato anche ai fini della tutela della finanza pubblica
allargata, consentendo in sede pattizia di rimodulare in modo più
appropriato le relazioni finanziarie anche con riguardo ai decorsi
esercizi.
Questa Corte ha, infatti, precisato che «lo strumento
dell'accordo serve a determinare nel loro complesso punti controversi
o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai
fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica [...],
sia al fine di evitare che il necessario concorso delle Regioni
comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia finanziaria ad esse
spettante. Ciò anche modulando le regole di evoluzione dei flussi
finanziari dei singoli enti, in relazione alla diversità delle
situazioni esistenti nelle varie realtà territoriali. [...] Il
contenuto degli accordi [...] può e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, [...] la ricognizione globale o parziale dei rapporti
finanziari tra i due livelli di governo e di adeguatezza delle
risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la
verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e
tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente
difformi, ed altri elementi finalizzati al percorso di necessaria
convergenza verso gli obiettivi [di finanza pubblica]» (sentenza n.
19 del 2015).
In conformità a tale assunto, peraltro, la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
sottoscritto - seppur in epoca successiva all'introduzione delle
norme censurate - un accordo plurilaterale in data 28 ottobre 2014.
Tale accordo - che al punto 5 prevede espressamente l'attribuzione
provinciale del maggior gettito IMU contemplato dall'impugnato art.
13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 - è stato recepito, ai sensi
e per gli effetti di cui all'art. 104 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), dall'art. 1, commi 407 - 413, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015). In tal
modo, come espressamente indicato dal citato comma 407, la nuova
disciplina delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le predette
autonomie è stata trasfusa nello statuto speciale ed in particolare,
con riferimento alla statuizione relativa all'art. 13, comma 17, del
d.l. n. 201 del 2011, nell'art. 79, comma 4-bis, dello statuto
Trentino-Alto Adige.
8.- L'inerzia del legislatore statale nella ricerca di un quadro
complessivo di relazioni finanziarie conforme al dettato
costituzionale ed allo stesso disegno della legge n. 42 del 2009 ha
determinato una situazione che può pregiudicare l'assetto
economico-finanziario delle autonomie speciali nella misura in cui
non assicuri la congruenza tra l'attribuzione di risorse fiscali
successivamente alla riforma del 2011 e le funzioni effettivamente
attribuite ed esercitate dalle stesse autonomie speciali.
L'indefettibile urgenza che l'ordinamento si doti di disposizioni
legislative idonee ad assicurare l'armonizzazione di tale dialettico
contesto, se non consente di superare - per le ragioni già esposte -
la ritenuta inammissibilità delle questioni, in quanto non
pregiudica la «priorità di valutazione da parte del legislatore
sulla congruità dei mezzi per raggiungere un fine costituzionalmente
necessario» (sentenza n. 23 del 2013), impone tuttavia di
sottolineare l'esigenza che le parti, e lo Stato in particolare,
diano tempestiva soluzione al problema individuato nella presente
pronuncia attraverso un comportamento leale in sede pattizia,
concretamente diretto ad assicurare regole appropriate per il futuro.
Ciò nel rispetto dei vincoli di sistema, assicurando in tal modo un
ottimale riparto delle risorse fiscali.
Vale in proposito, ancor più che per il concorso delle Regioni a
statuto speciale agli obiettivi del patto di stabilità, il vincolo
di metodo già richiamato nella sentenza n. 19 del 2015. Infatti, se
l'adozione unilaterale in via provvisoria dei criteri per la
disciplina delle pertinenti relazioni finanziarie può essere
giustificata in quel caso dalla tempistica della manovra di
stabilità, in quello di specie il protrarsi dell'anomala situazione
precedentemente illustrata pone in essere un ingiustificato
sacrificio «della sfera di competenza costituzionalmente attribuita
alla Regione e [la] violazione, per l'effetto, del principio di leale
collaborazione (sentenza n. 179 del 2012)» (sentenza n. 39 del 2013),
al quale va posto immediato rimedio.
9.- Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 13 e 14 del d.l. n. 201 del
2011 e 1, commi 380, 383 e 387, della legge n. 228 del 2012 devono
essere dichiarate inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara cessata la materia del contendere sulla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 14, lettera a), del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 13, commi 11 e 17, quarto periodo, e 14,
comma 13-bis, quarto periodo, del d.l. n. 201 del 2001, promosse
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 13 e 14 del d.l. n. 201 del 2001, promosse
dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 13 e 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del
2001, promosse dalla Regione autonoma Sardegna con il ricorso
indicato in epigrafe;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 13, commi 11 e 17, terzo, quarto e quinto
periodo, e l'art. 14, comma 13-bis, del d.l. n. 201 del 2001,
promosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 380, lettera h), della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2013),
promossa dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con il
ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 380, lettere b), f), h) ed i), e
383, della legge n. 228 del 2012, promosse dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 380 e 387, della legge n. 228 del
2012, promosse dalla Regione autonoma Sardegna con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI