1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 SENTENZA 15 aprile - 5 giugno 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione penale - Procedimento davanti al Tribunale di sorveglianza nelle materie di competenza - Svolgimento nelle forme dell'udienza pubblica. - Codice di procedura penale, artt. 666, comma 3, e 678, comma 1. - (T-150097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 666,
comma 3, e 678, comma 1, del codice di procedura penale, promosso dal
Tribunale di sorveglianza di Napoli nel procedimento di sorveglianza
nei confronti di F.A. con ordinanza del 14 luglio 2014, iscritta al
n. 189 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno
2014.
Udito nella camera di consiglio del 15 aprile 2015 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo.

Ritenuto in fatto

Con ordinanza depositata il 14 luglio 2014, il Tribunale di
sorveglianza di Napoli ha sollevato, in riferimento agli artt. 111,
primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 666, comma 3, e 678, comma 1,
del codice di procedura penale, «nella parte in cui non consentono
che il procedimento innanzi il Tribunale di Sorveglianza nelle
materie di competenza si svolga, su istanza degli interessati, nelle
forme della pubblica udienza».
Il giudice a quo premette di essere investito della domanda di
concessione della detenzione domiciliare (art. 47-ter della legge 26
luglio 1975, n. 354, recante «Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della
liberta'»), presentata ai sensi dell'art. 656, comma 5, cod. proc.
pen. da una persona condannata alla pena di due anni e otto mesi di
reclusione. Riferisce, altresì, che il difensore dell'interessato
aveva chiesto che il procedimento fosse trattato «in forma pubblica».
Il rimettente rileva che, in base alla normativa vigente, la
richiesta non potrebbe essere accolta. L'art. 678, comma 1, cod.
proc. pen. stabilisce, infatti, che il tribunale di sorveglianza,
nelle materie di sua competenza, procede «a norma dell'articolo 666»,
il quale, a sua volta, prevede, al comma 3, che «il giudice o il
presidente del collegio, designato il difensore di ufficio
all'interessato che ne sia privo, fissa la data dell'udienza in
camera di consiglio e ne fa dare avviso alle parti e ai difensori».
Il dettato normativo risulterebbe, pertanto, inequivoco nello
stabilire che il procedimento di sorveglianza abbia luogo «in camera
di consiglio»: formula che - alla luce di un consolidato orientamento
giurisprudenziale - implicherebbe un rinvio alla disciplina generale
dettata dall'art. 127 cod. proc. pen., il quale dispone
espressamente, al comma 6, che l'udienza si svolge «senza la presenza
del pubblico».
Ad avviso del giudice a quo, le norme censurate violerebbero, per
questo verso, l'art. 117, primo comma, Cost., ponendosi in contrasto
- non superabile per via di interpretazione - con il principio di
pubblicità dei procedimenti giudiziari, sancito dall'art. 6,
paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, così come interpretato dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo.
In pronunce rese nei confronti dello Stato italiano, concernenti
i procedimenti per l'applicazione di misure di prevenzione e per la
riparazione dell'ingiusta detenzione (sentenza 13 novembre 2007,
Bocellari e Rizza contro Italia; sentenza 8 luglio 2008, Perre e
altri contro Italia; sentenza 10 aprile 2012, Lorenzetti contro
Italia), la Corte di Strasburgo ha, in effetti, ritenuto che le
procedure «in camera di consiglio» prese in considerazione si pongano
in contrasto con l'indicata garanzia convenzionale, che tutela le
persone soggette a giurisdizione contro una giustizia segreta, che
sfugge al controllo del pubblico, e costituisce uno dei mezzi per
preservare la fiducia nei giudici.
In particolare, con riguardo ai procedimenti per l'applicazione
di misure di prevenzione (cui si riferiscono le prime due pronunce
dianzi citate), la Corte europea ha osservato che - pur a fronte
dell'elevato grado di tecnicismo che dette procedure possono
presentare e delle esigenze di protezione della vita privata di terze
persone, in esse spesso riscontrabili - l'entità della «posta in
gioco» e gli effetti che le procedure stesse possono produrre sulle
persone coinvolte non consentono di affermare che il controllo del
pubblico non rappresenti una condizione necessaria alla garanzia dei
diritti dell'interessato. Di conseguenza, ha giudicato «essenziale»,
ai fini del rispetto del citato art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione, che i soggetti coinvolti nelle procedure in questione
«si vedano almeno offrire la possibilità di sollecitare una pubblica
udienza davanti alle sezioni specializzate dei tribunali e delle
corti d'appello».
Tale esigenza - ravvisata dalla Corte europea in rapporto alle
misure di prevenzione patrimoniali, che mirano alla confisca di «beni
e capitali» - sussisterebbe a maggior ragione per le procedure di
competenza del tribunale di sorveglianza, che investono direttamente
e in modo rilevante la libertà personale del soggetto coinvolto.
La Corte costituzionale, del resto, proprio in applicazione dei
principi enunciati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, ha
dichiarato, con la sentenza n. 135 del 2014, costituzionalmente
illegittimi gli artt. 666, comma 3, 678, comma 1, e 679, comma 1,
cod. proc. pen., «nella parte in cui non consentono che, su istanza
degli interessati, il procedimento per l'applicazione delle misure di
sicurezza si svolga, davanti al magistrato di sorveglianza e al
tribunale di sorveglianza, nelle forme dell'udienza pubblica».
Nell'occasione, la Corte costituzionale ha evidenziato come
l'obiettivo precipuo di detto procedimento sia «quello di accertare
la concreta pericolosità sociale del soggetto che dovrebbe essere
sottoposto alla misura: accertamento al quale il magistrato di
sorveglianza è chiamato non solo nell'ipotesi in cui sia egli stesso
a provvedere alla dichiarazione di abitualità o professionalità nel
reato o all'applicazione di una misura di sicurezza nei casi previsti
dall'art. 205, secondo comma, cod. pen., ma anche quando si tratti di
dare esecuzione ai corrispondenti provvedimenti assunti dal giudice
con la sentenza di condanna o di proscioglimento che definisce il
processo penale. [...] Avuto riguardo all'evidenziato oggetto
dell'accertamento, non si è, dunque, di fronte ad un contenzioso a
carattere meramente e altamente "tecnico", rispetto al quale il
controllo del pubblico sull'esercizio dell'attività giurisdizionale
- richiesto dall'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, così come
interpretato dalla Corte di Strasburgo - possa ritenersi non
necessario alla luce della peculiare natura delle questioni
trattate».
Secondo il rimettente, le affermazioni ora ricordate sarebbero
senz'altro estensibili al procedimento davanti al tribunale di
sorveglianza.
Quest'ultimo è chiamato, infatti, a pronunciarsi «sull'An,
Quando, Quomodo e Quantum della pena», con compiti che spaziano dal
differimento della sua esecuzione (art. 147 del codice penale) alla
«modulazione della pena» nei confronti del condannato libero che
abbia visto sospeso l'ordine di esecuzione della pena detentiva (art.
656, comma 5, cod. proc. pen.), dall'ammissione alle misure
alternative alla detenzione dei condannati detenuti (artt. 47 e
seguenti della legge n. 354 del 1975) alla riduzione della pena per
liberazione anticipata (art. 54 della legge n. 354 del 1975).
Nelle ipotesi considerate, il tribunale di sorveglianza è
deputato a verificare, prima di tutto, l'attualità e il grado di
pericolosità sociale dell'istante, in sede di concreta esecuzione
dei provvedimenti adottati dal giudice con la sentenza di condanna:
verifica del tutto analoga all'accertamento della pericolosità
sociale che il magistrato di sorveglianza compie nel procedimento per
l'applicazione di misure di sicurezza.
Anche la pronuncia del tribunale di sorveglianza non segue,
d'altro canto, immediatamente la commissione del reato, ma può
intervenire a notevole distanza temporale da esso: circostanza che
renderebbe particolarmente traumatica l'incidenza della decisione
sulla libertà personale dell'interessato e, di conseguenza,
maggiormente avvertita l'esigenza di tutela dei diritti della
persona.
Le norme censurate violerebbero, altresì, l'art. 111, primo
comma, Cost., in forza del quale la giurisdizione si attua mediante
il giusto processo regolato dalla legge.
Sebbene, infatti, il procedimento disciplinato dagli artt. 666,
678 e 127 cod. proc. pen. appaia strutturato, nel complesso, in
maniera tale da assicurare l'effettività del diritto di difesa, la
previsione del suo svolgimento nella forma dell'udienza camerale non
sarebbe idonea a garantire un controllo sull'esercizio dell'attività
giurisdizionale adeguato alla gravità dei provvedimenti adottabili,
atti ad incidere in modo definitivo, diretto e immediato sulla
libertà personale dell'interessato.
In questa prospettiva, anche ai fini dell'attuazione di un «equo
processo», dovrebbe essere dunque prevista la possibilità di
svolgimento del procedimento in forma pubblica almeno su richiesta
degli interessati.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di sorveglianza di Napoli dubita della
legittimità costituzionale della disposizione combinata degli artt.
666, comma 3, e 678, comma 1, del codice di procedura penale, nella
parte in cui non consente che il procedimento davanti al tribunale di
sorveglianza nelle materie di sua competenza si svolga, su istanza
degli interessati, nelle forme dell'udienza pubblica.
Ad avviso del giudice a quo, le norme censurate violerebbero
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, ponendosi in contrasto -
non superabile in via di interpretazione - con il principio di
pubblicità dei procedimenti giudiziari, sancito dall'art. 6,
paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, così come interpretato dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo.
Le medesime disposizioni violerebbero, altresì, l'art. 111,
primo comma, Cost., giacchè la possibilità di svolgere in forma
pubblica il procedimento in questione, almeno su richiesta degli
interessati, risulterebbe indispensabile ai fini dell'attuazione di
un «giusto processo», tenuto conto della gravità dei provvedimenti
adottabili in esito al procedimento stesso, incidenti in modo diretto
e rilevante sulla libertà personale.
2.- La questione è fondata.
Questa Corte, con le sentenze n. 93 del 2010 e n. 135 del 2014,
ha già dichiarato costituzionalmente illegittime - per contrasto,
rispettivamente, con l'art. 117, primo comma, Cost. e con entrambi i
parametri costituzionali oggi evocati - le disposizioni regolative
del procedimento per l'applicazione delle misure di prevenzione (art.
4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, recante «Misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e
per la pubblica moralita'», e art. 2-ter della legge 31 maggio 1965,
n. 575, recante «Disposizioni contro le organizzazioni criminali di
tipo mafioso, anche straniere») e del procedimento per l'applicazione
delle misure di sicurezza (artt. 666, comma 3, 678, comma 1, e 679,
comma 1, cod. proc. pen.), nella parte in cui non consentono che, su
istanza degli interessati, le procedure stesse si svolgano nelle
forme dell'udienza pubblica, quanto ai gradi di merito (la medesima
esigenza costituzionale non è stata ritenuta, invece, ravvisabile
relativamente al ricorso per cassazione, in quanto giudizio di
impugnazione destinato alla trattazione di questioni di diritto:
sentenza n. 80 del 2011).
Considerazioni analoghe a quelle svolte in tali occasioni valgono
anche in riferimento alla questione oggi in esame. Essa investe le
modalità di svolgimento del procedimento davanti al tribunale di
sorveglianza nelle materie di sua competenza, previsto dall'art. 678,
comma 1, cod. proc. pen. (s'intende, per la parte non già coperta
dalla citata sentenza n. 135 del 2014, ossia con riguardo alle
competenze diverse e ulteriori rispetto a quella in tema di
impugnazione dei provvedimenti relativi alle misure di sicurezza, ai
sensi dell'art. 680 cod. proc. pen.): procedimento il cui carattere
giurisdizionale non è in discussione.
Come già rilevato dalla sentenza n. 135 del 2014, il dato
normativo è univoco nell'escludere la partecipazione del pubblico al
procedimento in questione. L'art. 678, comma 1, cod. proc. pen.
prevede, infatti, che il tribunale di sorveglianza, nelle materie di
sua competenza, procede «a norma dell'articolo 666». Trova, pertanto,
applicazione anche il comma 3 di tale articolo, il quale prevede la
fissazione di una «udienza in camera di consiglio»: formula che rende
operante, a sua volta, in assenza di previsioni derogatorie, la
disciplina generale del procedimento camerale recata dall'art. 127
cod. proc. pen. e, segnatamente, dal suo comma 6, in forza del quale
«l'udienza si svolge senza la presenza del pubblico».
3.- Siffatto regime si rivela, peraltro, incompatibile con la
garanzia della pubblicità dei procedimenti giudiziari, sancita
dall'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, così come interpretato dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, e, di conseguenza, con l'art.
117, primo comma, Cost., rispetto al quale la citata disposizione
convenzionale assume una valenza integrativa, quale «norma
interposta».
L'art. 6, paragrafo 1, della CEDU stabilisce - per la parte
conferente - che «Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia
esaminata [...], pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un
tribunale indipendente e imparziale [...]», soggiungendo, altresì,
che «La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla
sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante
tutto o parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine
pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica,
quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita
privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente
necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la
pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della
giustizia».
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha già avuto modo di
ritenere in contrasto con l'indicata garanzia convenzionale taluni
procedimenti giurisdizionali dei quali la legge italiana prevedeva la
trattazione in forma camerale. Ciò è avvenuto, in specie, con
riguardo al procedimento applicativo delle misure di prevenzione
(sentenza 13 novembre 2007, Bocellari e Rizza contro Italia, sulla
cui scia sentenza 26 luglio 2011, Paleari contro Italia; sentenza 17
maggio 2011, Capitani e Campanella contro Italia; sentenza 2 febbraio
2010, Leone contro Italia; sentenza 5 gennaio 2010, Bongiorno e altri
contro Italia; sentenza 8 luglio 2008, Perre e altri contro Italia) e
al procedimento per la riparazione dell'ingiusta detenzione (sentenza
10 aprile 2012, Lorenzetti contro Italia).
La Corte europea è pervenuta a tale conclusione richiamando la
propria costante giurisprudenza, secondo la quale la pubblicità
delle procedure giudiziarie tutela le persone soggette alla
giurisdizione contro una giustizia segreta, che sfugge al controllo
del pubblico, e costituisce anche uno strumento per preservare la
fiducia nei giudici, contribuendo così a realizzare lo scopo
dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU: ossia l'equo processo.
Come attestano le eccezioni previste dalla seconda parte della
norma, questa non impedisce, in assoluto, alle autorità giudiziarie
di derogare al principio di pubblicità dell'udienza. La stessa Corte
europea ha, d'altra parte, ritenuto che alcune situazioni
eccezionali, attinenti alla natura delle questioni da trattare -
quale, ad esempio, il carattere «altamente tecnico» del contenzioso -
possano giustificare che si faccia a meno di un'udienza pubblica. In
ogni caso, tuttavia, l'udienza a porte chiuse, per tutta o parte
della durata, deve essere «strettamente imposta dalle circostanze
della causa».
Con particolare riguardo al procedimento per l'applicazione delle
misure di prevenzione, la Corte di Strasburgo non ha negato che detta
procedura possa presentare «un elevato grado di tecnicita'» e far
emergere, altresì, esigenze di protezione della vita privata di
terze persone. Ma ha rilevato che l'entità della «posta in gioco» -
rappresentata (nel caso delle misure patrimoniali) dalla confisca di
«beni e capitali» - e gli effetti che la procedura stessa può
produrre sulle persone non consentono di affermare «che il controllo
del pubblico» - almeno su sollecitazione del soggetto coinvolto -
«non sia una condizione necessaria alla garanzia del rispetto dei
diritti dell'interessato». Di conseguenza, ha ritenuto «essenziale»,
ai fini della realizzazione della garanzia prefigurata dalla norma
convenzionale, «che le persone [...] coinvolte in un procedimento di
applicazione delle misure di prevenzione si vedano almeno offrire la
possibilità di sollecitare una pubblica udienza davanti alle sezioni
specializzate dei tribunali e delle corti d'appello» (sentenza 13
novembre 2007, Bocellari e Rizza contro Italia).
In termini similari la Corte europea si è espressa con
riferimento al procedimento per la riparazione dell'ingiusta
detenzione, non ravvisando, anche in tal caso, alcuna circostanza
eccezionale atta a giustificare la deroga generale e assoluta al
principio di pubblicità dei giudizi, insita nella previsione della
sua trattazione in forma camerale (art. 315, comma 3, in relazione
all'art. 646, comma 1, cod. proc. pen.). Nell'ambito di tale
procedura, infatti, i giudici interni sono chiamati essenzialmente a
valutare se l'interessato abbia contribuito a provocare la sua
detenzione intenzionalmente o per colpa grave: sicchè non si discute
di «questioni di natura tecnica che possono essere regolate in
maniera soddisfacente unicamente in base al fascicolo» (sentenza 10
aprile 2012, Lorenzetti contro Italia).
4.- Come già rilevato da questa Corte con le citate sentenze n.
93 del 2010 e n. 135 del 2014, la norma convenzionale, come
interpretata dalla Corte europea, non contrasta con le conferenti
tutele offerte dalla nostra Costituzione (ipotesi nella quale la
norma stessa rimarrebbe inidonea a integrare il parametro dell'art.
117, primo comma, Cost.), ma si pone, anzi, in sostanziale assonanza
con esse.
L'assenza di un esplicito richiamo, non scalfisce, infatti, il
valore costituzionale del principio di pubblicità delle udienze
giudiziarie, peraltro consacrato anche in altre carte internazionali
dei diritti fondamentali. La pubblicità del giudizio - specie di
quello penale - rappresenta, in effetti, un principio connaturato ad
un ordinamento democratico (ex plurimis, sentenze n. 373 del 1992, n.
69 del 1991 e n. 50 del 1989). Il principio non ha valore assoluto,
potendo cedere in presenza di particolari ragioni giustificative,
purchè, tuttavia, obiettive e razionali (sentenza n. 212 del 1986),
e, nel caso del dibattimento penale, collegate ad esigenze di tutela
di beni a rilevanza costituzionale (sentenza n. 12 del 1971).
5.- Ciò posto, le conclusioni raggiunte da questa Corte con
riguardo al procedimento per l'applicazione delle misure di sicurezza
appaiono senz'altro estensibili al procedimento in esame.
Le materie di competenza del tribunale di sorveglianza, per le
quali deve essere osservato il predetto procedimento - prescindendo
da quella già attinta dalla sentenza n. 135 del 2014 - riguardano,
in particolare, la concessione delle misure alternative alla
detenzione (artt. 47 e seguenti della legge n. 354 del 1975, art. 94
del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, recante il «Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza»), sia nel corso dell'esecuzione della pena che
anteriormente al suo inizio (art. 656, comma 6, cod. proc. pen.), la
liberazione condizionale (art. 682 cod. proc. pen.), il differimento
dell'esecuzione delle pene detentive e delle sanzioni sostitutive
limitative della libertà personale (art. 684 cod. proc. pen.), la
sospensione della pena detentiva inflitta per reati commessi in
relazione allo stato di tossicodipendenza (art. 90 del d.P.R. n. 309
del 1990), l'estinzione della pena per esito positivo
dell'affidamento in prova al servizio sociale e della liberazione
condizionale (art. 236, comma 1, disp. att. cod. proc. pen.).
Si tratta di provvedimenti in tema di esecuzione della pena
distinti ed ulteriori rispetto a quelli adottati in sede di
cognizione, anche se ad essi ovviamente collegati, i quali incidono,
spesso in modo particolarmente rilevante, sulla libertà personale
dell'interessato. Essi richiedono, altresì, accertamenti di fatto,
comprensivi, per lo più, di verifiche sulla condotta del condannato
e sull'attualità e sul grado della sua pericolosità sociale.
Se, per un verso, dunque, la «posta in gioco» nel procedimento in
questione è elevata, per altro verso, non si è neppure di fronte ad
un contenzioso a carattere spiccatamente «tecnico», rispetto al quale
il controllo del pubblico sull'esercizio dell'attività
giurisdizionale possa ritenersi non necessario alla luce della
peculiare natura delle questioni trattate.
Deve, di conseguenza, concludersi che, anche nel caso in esame,
ai fini del rispetto della garanzia prevista dall'art. 6, paragrafo
1, della CEDU, occorre che le persone coinvolte nel procedimento
abbiano la possibilità di chiedere il suo svolgimento in forma
pubblica.
6.- Gli artt. 666, comma 3, e 678, comma 1, cod. proc. pen. vanno
dichiarati, pertanto, costituzionalmente illegittimi, nella parte in
cui non consentono che, su istanza degli interessati, il procedimento
davanti al tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza
si svolga nelle forme dell'udienza pubblica.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 666, comma
3, e 678, comma 1, del codice di procedura penale, nella parte in cui
non consentono che, su istanza degli interessati, il procedimento
davanti al tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza
si svolga nelle forme dell'udienza pubblica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI