1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 16-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 293 SENTENZA 7 - 9 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione ed intervento - Interventi di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nei giudizi a quibus ne' sono titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio - Inammissibilita'. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 11, commi 13 e 14. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 38, primo comma, 101, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso per le persone affette da epatite post-trasfusionale non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ai soggetti portatori della sindrome da talidomide - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 11, comma 13. - Costituzione, art. 3; legge 25 luglio 1997, n. 210, modificata dalla legge 25 luglio 1997, n. 238, art. 2; (Costituzione, artt. 24, 25, primo comma, 32, 38, primo comma, 101, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35). Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Disposizione diretta a regolare gli effetti intertemporali di norma interpretativa secondo cui l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso per le persone affette da epatite post-trasfusionale non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Norma strettamente collegata ad altra oggetto di declaratoria di illegittimita' costituzionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 11, comma 14. - Costituzione, art. 3; legge 25 luglio 1997, n. 210, modificata dalla legge 25 luglio 1997, n. 238, art. 2; (Costituzione, artt. 24, 25, primo comma, 32, 38, primo comma, 101, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35). (011C0701) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 16-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 11, commi 13
e 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dal Tribunale di Reggio
Emilia con ordinanza del 17 settembre 2010, dal Tribunale di Parma
con due ordinanze del 30 ottobre 2010, dal Tribunale di Alessandria
con ordinanza del 18 gennaio 2011, dal Tribunale di Tempio Pausania
con ordinanza del 13 gennaio 2011 e dal Tribunale di Alessandria con
ordinanza del 15 dicembre 2010, rispettivamente iscritte ai nn. 17,
57, 58, 88, 97 e 98 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6, 15, 22 e 25, 1ª serie
speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di C.T., di L.F., nonchè gli atti
di intervento dell'AMEV, Associazione Malati Emotrasfusi e Vaccinati,
ed altri, del Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2011 e nella camera di
consiglio del 5 ottobre 2011 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini e Paola Soragni per C.T.,
Mario Melillo e Anton Giulio Lana per L.F. e l'avvocato dello Stato
Marina Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Reggio Emilia, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 17 settembre 2010 (r. o. n. 17 del 2011) ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 25, primo comma, 32,
102, 104, 111 e 117 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 11, commi 13 e 14, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica) convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1. - Il giudice a quo premette che nel giudizio principale il
ricorrente, quale beneficiario dell'indennizzo previsto dalla legge
25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), avendo contratto epatite HCV a seguito di trasfusioni,
ha chiesto l'accertamento del diritto a riscuotere la rivalutazione
monetaria, sulla base del tasso di inflazione programmato,
dell'indennità integrativa speciale di cui all'art. 2, comma 2,
della medesima legge, costituente parte integrante dell'indennizzo in
godimento.
Il rimettente pone in evidenza come la questione, concernente la
rivalutazione della componente prevista dall'art. 2, comma 2, della
legge n. 210 del 1992, sia stata oggetto in giurisprudenza di
decisioni contrastanti. In particolare, con la sentenza del 28 luglio
2005, n. 15894, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha affermato
la necessità della rivalutazione, secondo il tasso annuale di
inflazione programmata, dell'indennizzo di cui alla legge n. 210 del
1992, anche con riferimento alla componente di cui al comma 2,
dell'art. 2 della medesima legge, rilevando che una diversa
interpretazione non sarebbe conforme ai principi costituzionali, in
quanto la misura dell'indennizzo, se non rivalutata per intero nelle
sue componenti, non sarebbe equa rispetto al danno subito, da
rapportare al pregiudizio alla salute, tanto più che gli aumenti
Istat dell'indennizzo - al netto dell'indennità integrativa speciale
- sono modesti e l'indennità stessa è rimasta ferma a lire
1.991.765, pari a euro 1.028,66 (corrispondente al valore di due
mensilità, in quanto l'indennizzo è corrisposto ogni due mesi).
Diversamente, con la sentenza del 13 ottobre 2010 (recte: 2009) n.
21703, la Corte di cassazione, sezione lavoro, si è discostata dal
precedente orientamento, ritenendo non rivalutabile la componente di
cui all'art. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992.
Il rimettente sottolinea che, nonostante quest'ultima
interpretazione, le Corti di merito continuano ad adeguarsi al
precedente orientamento, riconoscendo la rivalutazione monetaria
dell'intero indennizzo.
Il giudice a quo, dopo aver riportato il contenuto delle
disposizioni censurate, la cui adozione sarebbe scaturita dalla
riferita difformità interpretativa in ordine all'art. 2, comma 2,
della legge n. 210 del 1992, pone in rilievo come, sulla base di tale
intervento normativo, il ricorso introduttivo del giudizio principale
sarebbe da rigettare. Da qui la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il rimettente,
nel condividere l'orientamento giurisprudenziale di cui alle sentenze
della Corte di cassazione, sezione lavoro, del 28 luglio 2005, n.
15894 e del 27 agosto 2007, n. 18109, osserva che, ai sensi di quanto
disposto dall'art. 2 della legge n. 210 del 1992, entrambe le
componenti dell'indennizzo dovrebbero essere rivalutate annualmente
secondo il tasso di inflazione programmato, in quanto: 1)
l'indennizzo deve essere inteso nella sua globalità e, dunque,
rivalutato in entrambe le sue parti; infatti, anche se la
disposizione che prevede la rivalutazione automatica è collocata nel
primo comma dell'art. 2, ove è prevista la corresponsione
dell'assegno reversibile, è anche vero che la rivalutazione annuale
è riferita all'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1, ovvero al
trattamento nella sua interezza, comprensivo anche della componente
di cui al secondo comma; 2) l'indennità integrativa speciale portava
con sè il meccanismo di adeguamento delle retribuzioni al costo
della vita «nella sua originaria struttura», ma successivamente essa
è stata snaturata con il cosiddetto «taglio della scala mobile», per
cui non c'è ragione di non rivalutarne l'importo; 3) questa
interpretazione sarebbe «costituzionalmente orientata», garantendo la
tutela del diritto alla salute ai sensi dell'art. 32 Cost.
Pertanto, ad avviso del giudice a quo, la norma censurata, pur
qualificandosi come di interpretazione autentica, in realtà
introdurrebbe una vera e propria modifica legislativa con violazione
dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e uguaglianza
di trattamento, degli artt. 32 e 117 Cost., degli artt. 101, 102 e
104 Cost., interferendo con funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario, nonchè dell'art. 24 Cost. creando un discrimine
nella tutela giudiziaria riservata a tutti i cittadini. Sarebbero,
poi, violati gli artt. 2, 14, 35 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n.
848.
1.2. - In particolare, il citato art. 11, commi 13 e 14,
violerebbe l'art. 3 Cost. sotto il profilo della illegittima
disparità di trattamento tra coloro il cui indennizzo ai sensi della
legge n. 210 del 1992 (avente finalità assistenziali e non
risarcitorie), per effetto del d.l. n. 78 del 2010, non potrà essere
rivalutato e coloro che percepiscono l'indennizzo rivalutato sulla
base delle numerose sentenze conformi all'orientamento
giurisprudenziale sopra riferito, nonchè tra i titolari di
indennizzo, ai sensi della legge n. 210 del 1992, non rivalutato e
gli altri titolari di prestazioni pensionistiche e assistenziali, in
particolar modo i vaccinati (art. 1 , comma 4, della legge del 29
ottobre 2005, n. 229, recante «Disposizioni in materia di indennizzo
a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie») e i soggetti
affetti da sindrome da talidomide (art.1, comma 4, del decreto
ministeriale del 2 ottobre 2009, n. 163 recante «Regolamento di
esecuzione dell'articolo 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, che riconosce un indennizzo ai soggetti affetti da sindrome
da talidomide, determinata dalla somministrazione dell'omonimo
farmaco»), per i quali l'indennizzo è integralmente rivalutato ex
lege.
Le disposizioni censurate si porrebbero, altresì, in contrasto
con l'art. 117, primo comma, Cost. per violazione delle norme
convenzionali di cui agli artt. 2 e 14 della CEDU, (recte: Carta UE).
In particolare, l'art. 2 della CEDU tutela il diritto alla vita e
l'art. 14 di essa pone il divieto di ogni discriminazione. Secondo
l'interpretazione della Corte europea dei diritti dell'uomo, una
distinzione sarebbe «discriminatoria», ai sensi della norma suddetta,
se manca di una giustificazione obiettiva e ragionevole e «se essa
non persegua uno scopo legittimo o se non c'è un rapporto di
ragionevole proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo che si
è prefissata» (CEDU, sentenza 1° dicembre 2009, in causa G.N. e
altri contro Italia). Ad avviso del rimettente, sarebbe palesemente
irragionevole e illegittima la discriminazione tra coloro che hanno
già ottenuto la rivalutazione dell'indennizzo ai sensi della legge
n. 210 del 1992 e coloro che sono ancora in attesa del riconoscimento
e tra questi ultimi e gli altri titolari di indennizzo, in particolar
modo i vaccinati e gli affetti da sindrome da talidomide.
1.3. - Il rimettente ritiene che l'art. 11, commi 13 e 14, del
d.l. n. 78 del 2010 violi anche il diritto alla salute sancito
dall'art. 32 Cost., in quanto la misura dell'indennizzo, ritenuta non
rivalutabile per intero nelle sue componenti, non sarebbe equa
rispetto al danno subito da rapportare al pregiudizio alla salute,
tanto più che gli aumenti Istat dell'indennizzo (al netto
dell'indennità integrativa speciale) dal 1992 in poi sarebbero stati
modesti e l'indennità nel periodo in questione sarebbe stata ferma
ad euro 1.028,66 (bimestrali).
Il giudice a quo pone in evidenza, al riguardo, che l'indennizzo
ex lege n. 210 del 1992 è composto da due parti: l'indennizzo «in
senso stretto», di cui al comma 1, dell'art. 2, soggetto a
rivalutazione (e costituente solo il 5 per cento dell'intero
indennizzo) e la somma corrispondente all'indennità integrativa
speciale di cui al comma 2, del medesimo articolo, non rivalutata
(costituente il 95 per cento circa dell'indennizzo totale). La
rivalutazione di una quota minima dell'indennizzo avrebbe comportato
una progressiva e ingiustificata perdita di valore delle somme
originariamente stabilite a titolo di indennizzo a favore del
soggetto danneggiato irreversibilmente da HIV, epatite
post-trasfusionale e da vaccinazione.
In particolare, il rimettente precisa che la tabella utilizzata
dal Ministero della salute prevede la rivalutazione del solo
«indennizzo in senso stretto di cui alla tab. B» (art. 2, comma 1,
della legge n. 210 del 1992) per cui, dal 1992 al 2009, l'indennizzo
mensile è aumentato soltanto di otto euro (dagli originari 542,20
euro a 550,20 euro), in quanto l'importo originariamente previsto a
titolo di indennità integrativa speciale è rimasto fisso ad euro
1.028,66 bimestrali, con una perdita di circa 150 euro mensili a
causa della intercorsa svalutazione monetaria.
Il giudice a quo sottolinea che, proprio al fine di preservare
nel tempo l'originario importo stabilito dal legislatore del 1992, la
legge del 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati)
e già prima il decreto-legge del 23 ottobre 1996, n. 548 (Interventi
per le aree depresse e protette, per manifestazioni sportive
internazionali, nonchè modifiche alla legge 25 febbraio 1992, n.
210), hanno introdotto il meccanismo della rivalutazione annuale
dell'indennizzo secondo il T.I.P. (tasso di inflazione annualmente
programmato). La rivalutazione dell'indennizzo nella sua globalità
doveva assicurare la non alterazione del valore originariamente
fissato ex lege, trattandosi di indennizzo vitalizio con finalità
assistenziali e non risarcitorie.
Pertanto, ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate
violano l'art. 32 Cost. in quanto cristallizzano l'importo
dell'indennizzo ai valori del 1992, determinandone una progressiva
erosione a causa della svalutazione monetaria e non garantendo un
indennizzo equo e ragionevole.
Per le medesime ragioni le disposizioni in oggetto si porrebbero
in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. per violazione
dell'art. 35 della CEDU (recte: della Carta UE), che tutela la salute
come «bene primario» cui garantire «un elevato livello di protezione»
nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e le
attività dell'Unione.
1.4 - Il citato art. 11, commi 13 e 14, violerebbe anche gli
artt. 24, 25, primo comma, 102, 104 e 111 Cost.
Ad avviso del rimettente, stante l'ingerenza, attraverso le
disposizioni censurate, del potere legislativo su quello giudiziario,
sarebbero lese l'indipendenza e l'autonomia della funzione
giudiziaria, con conseguente violazione degli artt. 102, 104, 111
Cost., nonchè il principio del giudice naturale precostituito per
legge, con violazione dell'art. 25, primo comma, Cost. e, infine, il
diritto del cittadino ad un giusto processo, tutelato dall'art. 111
Cost. e dagli artt. 6 CEDU e 47 Carta UE.
Inoltre, le disposizioni in esame si porrebbero in contrasto
anche con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto sarebbe vanificato il
diritto del cittadino alla tutela giurisdizionale. In particolare, il
citato articolo 11, commi 13 e 14, nel fare salve le pronunce
giurisdizionali passate in giudicato alla data di entrata in vigore
della norma, crea una disparità ingiustificata di trattamento tra
coloro che hanno già adito l'autorità giudiziaria, percorrendo
tutti i gradi di giudizio e ottenendo una pronuncia favorevole alla
rivalutazione, e coloro che sono ancora sub iudice o che non hanno
ancora adito l'autorità giurisdizionale ovvero che hanno ottenuto
sentenze favorevoli non passate in giudicato.
Ulteriore argomento a sostegno di tale censura è quello per cui
il ius superveniens comporterebbe di fatto una estinzione dei
processi in corso (con compensazione delle spese o, peggio, la
condanna del ricorrente) e dunque una sostanziale vanificazione della
«via giurisdizionale quale mezzo per attuare un diritto
preesistente», con violazione del diritto di azione di cui all'art.
24 Cost.
Il contrasto si porrebbe non solo con riguardo agli artt. 3 e 24
Cost., ma anche agli artt. 102 e 113 (recte: 111) Cost., in quanto
l'estinzione automatica di tutti i giudizi pendenti - con
compensazione delle spese o addirittura con la condanna del
ricorrente, in quanto ex lege si è avuta una negazione del diritto
di quest'ultimo, con soccombenza virtuale dell'assistito -
comporterebbe una illegittima interferenza del potere legislativo
nella sfera della giurisdizione.
2. - Con memoria depositata in data 18 febbraio 2011 si è
costituito in giudizio T.C., chiedendo l'accoglimento della sollevata
questione di legittimità costituzionale.
La parte privata, nel condividere le argomentazioni sottese alla
ordinanza di rimessione, si sofferma sull'inquadramento della
fattispecie, anche alla luce della giurisprudenza della Corte
costituzionale. Al riguardo, pone in evidenza come al diritto
dell'individuo a misure di sostengo assistenziale, ai sensi degli
artt. 2 e 38 Cost., si contrapponga il diritto dell'individuo ad un
equo indennizzo, discendente dagli artt. 2 e 32 Cost., nell'ipotesi
di danno irreversibile, non derivante da fatto illecito, che sia
stato subito in conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale
(sentenza n. 118 del 1996).
In particolare, il diritto costituzionale all'indennizzo, il
quale trova fondamento negli artt. 2 e 32 Cost., è quello connesso
ai danni non «tollerabili», in quanto eccedenti «la temporaneità e
scarsa entita'» (sentenza n. 307 del 1990), che l'individuo riporti a
seguito di trattamenti sanitari obbligatori ovvero di trattamenti
promossi dalla pubblica autorità nell'ambito di un programma di
politica sanitaria, per un interesse della collettività (sentenza n.
27 del 1998). In tal caso, i soggetti pubblici si assumono il rischio
del danno al diritto fondamentale della salute dell'individuo, che
risulta leso per effetto di trattamenti sanitari leciti (obbligatori
o promossi dalla pubblica autorità per interesse della
collettivita'). Con particolare riguardo al diritto all'indennizzo
dovuto a coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali (HCV), lo stesso non risulterebbe direttamente
assimilabile ad un "diritto costituzionale" scaturente dagli artt. 2
e 32 Cost., ma sarebbe riportabile ad una scelta discrezionale del
legislatore, soggetta al controllo della Corte sotto il profilo del
rispetto della parità di trattamento e del nucleo minimo di garanzia
(sentenza n. 226 del 2000), nonchè sotto il profilo della
ragionevolezza (sentenza n. 432 del 2005) ovvero della "ragionevole"
modulazione della disciplina rispetto agli scopi perseguiti.
In merito la Corte costituzionale, dopo avere individuato la
ratio dell'indennizzo per danno da emotrasfusione nella
«insufficienza dei controlli sanitari fino ad allora predisposti»,
con assunzione da parte del soggetto pubblico del rischio del danno
irreversibile al «diritto fondamentale dell'individuo», ha esteso la
applicabilità della norma di cui all'art. 1 della legge n. 210 del
1992, anche agli operatori sanitari che, in occasione del servizio e
durante il medesimo, abbiano riportato danni permanenti alla
integrità psico-fisica, a seguito di contatto con sangue e suoi
derivati provenienti da soggetti affetti da epatiti (sentenza n. 476
del 2002) e ai soggetti che presentino danni irreversibili derivanti
da epatite contratta a seguito di somministrazione di derivati del
sangue (sentenza n. 28 del 2009).
Si tratterebbe, dunque, di una ratio e di un fondamento
paralleli, e non coincidenti, con quelli dell'indennizzo dovuto nel
caso di "obbligo legale" di trattamento sanitario o in situazioni
equiparate. La parte privata sottolinea come anche l'indennizzo per
il danno da epatite (HVC) da emotrasfusione sia indissolubilmente
connesso alla tutela della salute ex art. 32 Cost. e, sia pure per la
scelta discrezionale del legislatore su come attuare la tutela
sanitaria medesima, trovi in essa specifico fondamento.
Si evidenzia, altresì, come la previsione dell'indennizzo ai
soggetti che presentino danni irreversibili derivanti da epatite da
emotrasfusione rappresenti il corollario logico e ragionevole di un
assetto normativo - legge del 21 ottobre 2005, n. 219 (Nuova
disciplina delle attività trasfusionali e della produzione nazionale
degli emoderivati); legge del 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per
le attività trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi
componenti e per la produzione di plasma derivati); decreto-legge del
30 ottobre 1987, n. 443 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria),
convertito dalla legge del 29 dicembre 1987, n. 531; legge del 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale);
decreto del Presidente della Repubblica del 24 agosto 1971, n. 1256
(Regolamento per l'esecuzione della L. 14 luglio 1967, n. 592,
concernente la raccolta, conservazione e distribuzione del sangue
umano); legge del 14 luglio 1967, n. 592 (Raccolta, conservazione e
distribuzione del sangue umano) - congegnato con controlli
sull'attività emotrasfusionale e sull'uso di sostanze ematiche o
emoderivati a scopo terapeutico, con conseguente assunzione in capo
al soggetto pubblico, che quei controlli è tenuto a far funzionare,
del rischio del danno intollerabile al «diritto fondamentale
dell'individuo».
Che la ratio dell'indennizzo del danno da emotrasfusione sia da
rinvenire nel malfunzionamento delle terapie e nella insufficienza
dei controlli sulle stesse esercitate, si evincerebbe anche avuto
riguardo ai requisiti richiesti dall'art. 1, comma 3, della legge n.
210 del 1992, individuati nella irreversibilità del danno e nel
necessario nesso causale tra l'uso terapeutico delle sostanze
ematiche e il danno stesso (l'epatite deve essere
post-trasfusionale).
Il principio del libero consenso ai trattamenti sanitari
comporterebbe anche che esso si formi correttamente e sia pertanto
"informato" (art. 3 della legge n. 219 del 2005), per cui i soggetti
che abbiano riportato danni irreversibili, derivanti da epatite da
emotrasfusione, devono essere indennizzati in quanto il consenso che
hanno dato al trattamento si è retto sulla premessa ingannevole che
il rischio da "malattie trasmissibili" sarebbe stato scongiurato da
"sufficienti controlli" pubblici. A tale indennizzo, sotto il profilo
della ratio e del fondamento, sarebbe assimilabile quello dei
soggetti affetti da sindrome da talidomide (art. 2, comma 363, della
legge 27 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008),
che ha esteso l'applicazione della legge n. 229 del 2005),
determinata dalla somministrazione dell'omonimo farmaco, in quanto,
anche in tal caso, l'indennizzo troverebbe fondamento nell'erroneo
affidamento ingenerato, in ordine alla scelta di assunzione del
farmaco, da controlli pubblici rivelatisi, a posteriori,
insufficienti a prevenire il rischio farmacologico cui erano
destinati.
Quanto alle singole censure, la parte privata osserva, in primo
luogo, che è ingiustificata la disparità di trattamento (assunta
violazione degli artt. 2, 3, 32, 38 Cost., nonchè degli artt. 2 e 14
della CEDU in relazione all'art. 117, primo comma, Cost.) tra i
titolari di indennizzo per danni da emotrasfusione (o
somministrazione di derivati del sangue), per i quali è esclusa la
integrale rivalutazione secondo il tasso di inflazione, e i vaccinati
e/o i soggetti affetti da sindrome da talidomide, per i quali
l'indennizzo è rivalutato integralmente ex lege. In particolare, la
irragionevolezza della discriminazione emergerebbe con riguardo alla
diversa disciplina dell'indennizzo concernente la sindrome da
talidomide, che presenta ratio e fondamento omologhi a quelli
dell'indennizzo per danno da emotrasfusione.
In ordine alla censura concernente la incidenza delle
disposizioni censurate sulla misura dell'indennizzo per danno da
emotrasfusione, in termini di equità (assunta violazione degli artt.
32 Cost. e 35 della Carta UE in relazione all'art. 117, primo comma,
Cost.), la parte privata ritiene che la esclusione della
rivalutazione di una componente dell'indennizzo (ossia della somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale)
verrebbe a contraddire irragionevolmente la finalità e i presupposti
legislativamente assegnati all'indennizzo stesso, in quanto non
garantirebbe l'adeguamento nel tempo di quest'ultimo, ancorchè
ritenuto equo in partenza. Invero, l'indennizzo, nella sua interezza,
sarebbe suscettibile di rivalutazione annuale secondo il tasso di
inflazione programmato, ai sensi dell'art. 2, comma 1, della legge n.
210 del 1992, e nessun riflesso avrebbe comportato il cosiddetto
«blocco della scala mobile», relativo alla indennità integrativa
speciale, in quanto il riferimento ad essa, ai sensi dell'art. 2,
comma 2, della medesima legge, varrebbe soltanto come criterio per
stabilire la somma destinata ad integrare l'indennizzo.
Infine, riguardo alla assunta indebita interferenza
dell'attività legislativa con quella giurisdizionale, la parte
privata osserva, in particolare, che l'art. 11, comma 14, del d.l. n.
78 del 2010, lungi dal concretare una norma "interpretativa",
detterebbe una disciplina transitoria che scinde l'applicazione della
disposizione censurata da quella che essa dovrebbe interpretare e che
dovrebbe continuare ad essere applicata nel significato reso chiaro
dalla norma "interpretativa".
3. - Con atto depositato in data 22 febbraio 2011, è intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
3.1. - In primo luogo, la difesa erariale eccepisce il carattere
generico della motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza
con riferimento all'art. 2 Cost. (recte: della CEDU), agli artt. 25,
primo comma, 102, 104, 111 Cost. e agli artt. 6 della CEDU e 47 della
Carta UE.
3.2. - Nel merito, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, la questione non sarebbe fondata.
In particolare, in ordine alla dedotta violazione degli artt. 3
Cost. e 14 CEDU, in combinato disposto con l'art. 117, primo comma,
Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza e del divieto di
discriminazione, la difesa dello Stato osserva che la norma
interpretativa censurata - lungi dal creare una disparità di
trattamento tra i titolari di indennizzo ex lege n. 210 del 1992,
destinati, per effetto del d.l. n. 78 del 2010, a percepire il
beneficio senza la rivalutazione della componente commisurata
all'indennità integrativa speciale, e i titolari del medesimo
indennizzo, che lo percepiscano maggiorato della rivalutazione della
componente commisurata all'indennità integrativa speciale per
effetto di sentenze passate in giudicato - costituirebbe veicolo di
perequazione del trattamento di tali due categorie. Infatti, dopo
l'entrata in vigore dell'art. 11, commi 13 e 14, del d.l. n. 78 del
2010, l'incremento periodico dell'indennità integrativa speciale non
troverebbe più titolo nè nell'art. 2, comma 2, della legge n. 210
del 1992, per come interpretato autenticamente, nè nei giudicati i
cui effetti sono fatti salvi solo per i periodi da essi definiti,
nè, infine, nei provvedimenti amministrativi la cui efficacia è
cessata a decorrere dall'entrata il vigore del d.l. n. 78 del 2010.
Il comma 14 dell'art. 11 del d.l. n. 78 del 2010 farebbe,
infatti, salva la già intervenuta corresponsione dell'adeguamento
dell'indennità integrativa speciale per il periodo coperto dalla
sentenza, nel rispetto del principio dell'intangibilità del
giudicato, disponendo, al tempo stesso, per il futuro la perdita di
efficacia dei provvedimenti amministrativi che dispongano
l'adeguamento della detta indennità.
La difesa dello Stato precisa al riguardo che, stante il
consolidamento dell'orientamento giurisprudenziale nel senso della
spettanza della rivalutazione della indennità in questione
(Cassazione, sezione lavoro, sentenze del 27 agosto 2007, n. 18109 e
del 28 luglio 2005, n. 15894), il Ministero della salute, con una
direttiva dell'8 aprile 2008, aveva stabilito che, nel dare
attuazione ai titoli esecutivi che riconoscessero il diritto alla
rivalutazione di essa, si dovesse estendere la corresponsione
dell'adeguamento, non solo al periodo coperto dal titolo esecutivo,
ma anche al futuro.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri, l'art. 11,
comma 14, dispone la cessazione dell'efficacia proprio di quei
provvedimenti adottati in esecuzione della direttiva ministeriale
dell'8 aprile 2008, fermi restando gli effetti da essi prodotti fino
alla data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010 e gli effetti
esplicati da sentenze passate in giudicato per i periodi da esse
definiti. Ne conseguirebbe che i titolari di indennizzo che hanno
ottenuto in passato giudicati favorevoli - i cui effetti sono salvi
solo per i periodi da essi definiti - e che abbiano continuato a
percepire l'indennizzo comprensivo della rivalutazione
dell'indennità per effetto di provvedimenti adottati in base alla
direttiva ministeriale 8 aprile 2008, dopo l'entrata in vigore del
d.l. n. 78 del 2010 riceveranno l'indennizzo ricalcolato alla luce
del significato dell'art. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992,
come esplicitato dalla legge di interpretazione. L'indennizzo
effettivamente corrisposto dovrà essere quindi quantificato per
tutti gli aventi diritto senza l'adeguamento dell'indennità
integrativa speciale, tornando all'importo originario erogato ai
titolari dell'indennizzo che non abbiano mai ottenuto un titolo
esecutivo che riconoscesse loro il diritto alla rivalutazione della
componente commisurata a detta indennità.
Con riguardo all'ulteriore profilo in cui si manifesterebbe la
dedotta violazione del principio di eguaglianza, ovvero la pretesa
disparità di trattamento tra i titolari dell'indennizzo ex lege n.
210 del 1992 non rivalutato e gli altri titolari di prestazioni
pensionistiche e assistenziali, in particolar modo i vaccinati (art.
1, comma 4, della legge n. 229 del 2005) ed i soggetti affetti da
sindrome da talidomide (art. 1, comma 4, del d.m. n. 163 del 2009,
attuativo dell'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007), per i
quali l'indennizzo è integralmente rivalutato ex lege, la difesa
erariale osserva che si tratterebbe di categorie non equiparabili tra
loro, in quanto il diverso beneficio indennitario nascerebbe
differenziato ab origine, essendo il rispettivo ammontare comunque
diverso, a prescindere dalla rivalutabilità o meno della componente
commisurata all'indennità integrativa speciale inclusa nella base di
calcolo. In particolare, i soggetti danneggiati da vaccino ex art. 1,
comma 1, della legge n. 210 del 1992 e i soggetti affetti da
«sindrome da talidomide» avrebbero diritto, in ogni caso, ad un
importo maggiore rispetto ai soggetti elencati nei commi 2 e seguenti
dell'art. 1 della legge n. 210 del 1992, ovvero ad un importo che per
i "talidomidici" è multiplo dell'indennizzo-base di cui all'art. 2
della legge n. 210 del 1992 e per i vaccinati si aggiunge a
quest'ultimo. La previsione di una differente quantificazione
dell'indennizzo per le diverse categorie di aventi diritto allo
stesso beneficio rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore,
avuto riguardo alla diversa fattispecie genetica del danno, al
diverso grado di partecipazione dello Stato nella sua causazione e
alla diversa percezione, in termini di solidarietà sociale,
dell'esigenza di "socializzare", attraverso lo strumento
indennitario, il pregiudizio alla salute prodottosi. Peraltro, ad
avviso della difesa erariale, qualora si dovesse riconoscere la
rivalutazione della componente commisurata all'indennità in
questione dell'indennizzo, la diversa entità dei benefici
indennitari denunciata dal rimettente resterebbe ferma, atteso che
l'indennità integrativa speciale inclusa nel calcolo dell'indennizzo
spettante ai vaccinati e ai "talidomidici" subirebbe, in tal modo,
una doppia rivalutazione, essendo l'indennizzo spettante a queste
categorie comunque interamente rivalutato ex lege.
3.3. - Quanto alla assunta violazione degli artt. 32 Cost. e 35
della CEDU (recte Carta UE), per insufficienza dell'indennizzo,
quantificato secondo quanto disposto dalla norma interpretativa,
rispetto al diritto alla salute (sentenze n. 307 del 1990 e n. 118
del 1996), la difesa dello Stato osserva che la stessa Corte
costituzionale nella sentenza n. 27 del 1998 (nel dichiarare non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 ,
comma 2, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevede
gli interessi legali e la rivalutazione monetaria dell'assegno una
tantum ivi previsto in favore del danneggiato da vaccinazione) ha
affermato che rientra nella discrezionalità del legislatore operare
le valutazioni nella predisposizione dei mezzi necessari a fare
fronte agli obblighi dello Stato in materia di diritti sociali,
mentre compete alla Corte garantire la misura minima essenziale di
protezione dei diritti, potendo valutare l'equità dell'indennizzo
nel senso di verificare se esso risulti o meno «tanto esiguo da
vanificare, riducendolo ad un nome privo di concreto contenuto, il
diritto all'indennizzo stesso, diritto che, da un punto di vista
costituzionale, è stabilito nell'an ma non nel quantum».
Se, dunque, la Corte costituzionale ha ritenuto che la mancata
previsione del diritto agli interessi e alla rivalutazione
sull'assegno una tantum non ne comporti l'iniquità, ciò, ad avviso
del Presidente del Consiglio dei ministri, dovrebbe valere anche nel
caso della mancata previsione della rivalutazione automatica di una
sola componente dell'indennizzo, stante l'identità di scopo
dell'assegno una tantum e dell'indennizzo stesso, finalizzati a
compensare, rispettivamente per il passato e il futuro, il danno alla
salute provocato da trattamenti sanitari leciti.
3.4. - Infine, quanto alla censura inerente agli artt. 3, 24,
102, 104 e 113 (recte: 111) Cost., per cui, con l'entrata in vigore
dell'art. 11 del d.l. n. 78 del 2010, si determinerebbe una
«estinzione di fatto» di tutti i giudizi pendenti, aventi ad oggetto
la spettanza della rivalutazione della componente dell'indennizzo ex
lege n. 210 del 1992 commisurata all'indennità integrativa speciale,
con sostanziale vanificazione del diritto alla tutela
giurisdizionale, la difesa dello Stato osserva che la stessa Corte
costituzionale ha affermato la legittimità delle norme
interpretative retroattive che si limitino ad esplicitare uno dei
possibili significati della norma interpretata (sentenze n. 135 e n.
274 del 2006). Di fronte a situazioni di incertezza interpretativa di
una norma, come nel caso di specie, la sopravvenienza in corso di
causa di una legge, che tra i vari significati possibili individua
quello corretto, non impedisce al giudice di pronunciarsi nel merito,
sia pure attenendosi al significato che il legislatore ha indicato
come corretto in sede di interpretazione autentica, nè gli preclude
di statuire sulle spese, ripartendole in base alle norme vigenti
(rientrando, peraltro, nella normale alea giudiziale la prevalenza di
un'interpretazione favorevole o sfavorevole alla tesi prospettata da
colui che agisce).
4. - Con atto depositato in data 22 febbraio 2011, sono
intervenuti nel giudizio di legittimità costituzionale la AMEV,
Associazione Malati Emotrasfusi e Vaccinati, in persona del
presidente pro tempore, nonchè numerosi associati indicati nell'atto
di intervento stesso, svolgendo una serie di argomentazioni a
sostegno della sospettata illegittimità costituzionale dell'art. 11,
commi 13 e 14, del d.l. n. 78 del 2010.
4.1. - In data 31 maggio 2011 la parte privata e il Presidente
del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie illustrative.
5. - Il Tribunale di Parma, in funzione di giudice del lavoro,
con due ordinanze del 30 ottobre 2010 (r. o. nn. 57 e 58 del 2011),
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma, 32,
102, 104, 111 e 117 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell' art. 11, commi 13 e 14, del d.l. n. 78 del 2010, convertito,
con modificazioni, nella n. 122 del 2010.
5.1. - In entrambe le ordinanze, il rimettente, premette che, nei
rispettivi giudizi principali, i ricorrenti, quali beneficiari
dell'indennizzo previsto dalla legge n. 210 del 1992, avendo
contratto epatite HCV a seguito di trasfusioni, hanno chiesto
l'accertamento del diritto a percepire la rivalutazione monetaria
dell'indennità integrativa speciale di cui all'art. 2, comma 2,
della medesima legge, costituente parte integrante dell'indennizzo in
godimento, sulla base del tasso di inflazione programmato.
5.2. - Sotto il profilo della rilevanza, il giudice a quo osserva
che, sulla base delle disposizioni censurate, i ricorsi introduttivi
dei rispettivi giudizi principali dovrebbero essere rigettati.
5.3. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
svolge le medesime argomentazioni di cui alla ordinanza del Tribunale
di Reggio-Emilia del 17 settembre 2010 (r. o. n. 17 del 2011).
6. - Con atti depositati in data 21 aprile 2011 (r. o. n. 57 del
2011 e n. 58 del 2011), è intervenuto il Presidente del Consiglio
del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata, sulla base delle medesime argomentazioni di cui
all'atto di intervento nel giudizio r. o. n. 17 del 2011.
7. - Nel giudizio r. o. n. 57 del 2011, con atto depositato in
data 20 aprile 2011, sono intervenuti nel giudizio di legittimità
costituzionale la AMEV, Associazione Malati Emotrasfusi e Vaccinati,
in persona del presidente pro-tempore, nonchè la sua associata
sig.ra M.G.L., svolgendo una serie di argomentazioni a sostegno della
sospettata illegittimità costituzionale dell'art. 11, commi 13 e 14,
del d.l. n. 78 del 2010.
7.1. - La AMEV e la parte privata M.G.L. premettono di avere un
interesse diretto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale
della norma censurata. In particolare, la associata sig.ra M.G.L.
sottolinea di essere costituita in altro giudizio dinanzi al
Tribunale di Oristano, sezione previdenza, che ritenendo la decisione
della controversia dipendente dall'esito del giudizio di
costituzionalità sull'art. 11, commi 13 e 14, del d.l. n. 78 del
2010, convertito in legge n. 12 del 2010, ha sospeso il detto
procedimento, in attesa della decisione della Corte costituzionale.
7.2. - Nel detto atto di intervento sono svolte le medesime
argomentazioni di cui all'atto di intervento della AMEV nel giudizio
r. o. n.17 del 2011.
8. - In data 27 luglio 2011, nei giudizi r. o. n. 57 e n. 58 del
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memorie
illustrative, con le quali, nel riportarsi a quanto già dedotto con
i rispettivi atti di intervento, chiede dichiararsi inammissibile, e
comunque non fondata, la questione di legittimità costituzionale.
Nella memoria depositata nel giudizio r. o. n. 57 del 2011, la difesa
dello Stato eccepisce, preliminarmente, la inammissibilità degli
interventi della sig.ra L. M. G. e della AMEV.
9. - Il Tribunale di Tempio Pausania, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 13 gennaio 2011 (r. o. n. 97 del 2011) ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost. questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 13 e 14, del d.l. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122.
9.1. - Il rimettente premette che nel giudizio principale il
ricorrente, quale beneficiario dell'indennizzo previsto dalla legge
n. 210 del 1992, avendo contratto epatite HCV a seguito di
trasfusioni, ha chiesto l'accertamento del diritto a percepire la
rivalutazione monetaria sulla indennità integrativa speciale di cui
all'art. 2, comma 2, della medesima legge, costituente parte
integrante dell'indennizzo in godimento, sulla base del tasso di
inflazione programmato.
Il giudice a quo pone in evidenza come la questione della
rivalutazione della componente, di cui all'art. 2, comma 2, della
legge n. 210 del 1992, sia stata oggetto in giurisprudenza di
decisioni contrastanti, rilevando, tuttavia, che le Corti di merito
continuano ad adeguarsi al precedente orientamento, riconoscendo la
rivalutazione monetaria dell'intero indennizzo.
Il giudice a quo, dopo aver riportato il contenuto delle
disposizioni censurate, la cui adozione sarebbe scaturita dalla
riferita difformità interpretativa in ordine all'art. 2, comma 2,
della legge n. 210 del 1992, pone in rilievo come, sulla base di tale
intervento normativo, il ricorso del giudizio principale sarebbe da
rigettare. Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, ad avviso del
giudice a quo, la norma censurata, pur qualificandosi come di
interpretazione autentica, in realtà introdurrebbe una vera e
propria modifica legislativa con violazione dell'art. 3 Cost. sotto
il profilo della ragionevolezza e uguaglianza di trattamento,
dell'art. 32 Cost. nonchè degli artt. 14 e 25 della CEDU.
9.2. - In particolare, il citato art. 11, commi 13 e 14,
violerebbe l'art. 3 Cost. e l'art. 14 CEDU, determinando una
illegittima disparità di trattamento tra coloro il cui indennizzo ex
lege n. 210 del 1992 (avente finalità assistenziali e non
risarcitorie), per effetto del d.l. n. 78 del 2010, non potrà essere
rivalutato e coloro che percepiscono l'indennizzo rivalutato sulla
base delle numerose sentenze conformi all'orientamento
giurisprudenziale sopra riferito, nonchè tra i titolari di
indennizzo ex lege n.210 del 1992 non rivalutato e gli altri titolari
di prestazioni pensionistiche e assistenziali, in particolar modo i
vaccinati (art.1, comma 4, della legge n. 229 del 2005) e i soggetti
affetti da sindrome da talidomide (art.1, comma 4, del d. m. n. 163
del 2009), per i quali l'indennizzo è integralmente rivalutato ex
lege.
9.3. - Il rimettente ritiene che l'art. 11, commi 13 e 14, del
d.l. n. 78 del 2010 violi anche il diritto alla salute sancito
dall'art. 32 Cost. e dall'art. 25 della CEDU, in quanto la misura
dell'indennizzo, ritenuta non rivalutabile per intero nelle sue
componenti, non sarebbe equa rispetto al danno subito da rapportare
al pregiudizio alla salute, tanto più che gli aumenti Istat
dell'indennizzo (al netto dell'indennità integrativa speciale) dal
1992 in poi sarebbero stati modesti e l'indennità stessa, nel
periodo in questione, sarebbe stata ferma ad euro 1.028,66
(bimestrali).
Il giudice a quo sottolinea, al riguardo, che l'indennizzo ex
lege n. 210 del 1992 è composto da due parti: l'indennizzo «in senso
stretto», di cui al primo comma dell'art. 2, soggetto a rivalutazione
(e costituente solo il 5 per cento dell'intero indennizzo) e la somma
corrispondente all'indennità integrativa speciale di cui al secondo
comma del medesimo articolo, non rivalutata (costituente il 95 per
cento circa dell'indennizzo totale). La rivalutazione di una quota
minima dell'indennizzo avrebbe comportato una progressiva e
ingiustificata perdita di valore delle somme originariamente
stabilite a titolo di indennizzo a favore del soggetto danneggiato
irreversibilmente da HIV, epatite post-trasfusionale e da
vaccinazione.
Pertanto, ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate
violano l'art. 32 Cost. in quanto cristallizzano l'importo
dell'indennizzo ai valori del 1992, determinandone una progressiva
erosione a causa della svalutazione monetaria e non garantendo un
indennizzo equo e ragionevole.
10. - Con memoria depositata in data 1° giugno 2011 si è
costituita la parte privata F.L., chiedendo preliminarmente che sia
disposta la riunione del giudizio r. o. n. 97 del 2011 a quelli r. o.
n. 17, 57, 58, 88 del 2011, e, nel merito, che sia dichiarata la
illegittimità costituzionale della norma censurata per violazione
degli artt. 3, 32, 38, 101, 102, 104, Cost. nonchè 117, primo comma,
Cost. in relazione agli artt. 6, paragrafo 1, e 14 CEDU, letto
congiuntamente agli artt. 2 e 8 CEDU e all'art. 1 del Protocollo n.
1.
10.1. - La parte privata F.L., nel dedurre la violazione degli
artt. 101, 102, 104 Cost., ricorda la giurisprudenza della Corte
costituzionale in merito ai limiti delle norme (retroattive) di
interpretazione autentica. Ad avviso della parte privata, il
censurato comma 14, nel disporre «la cessazione, dalla data di
entrata in vigore del decreto, della efficacia dei provvedimenti
emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma 13 in forza di
un titolo esecutivo», esplicherebbe effetti sul giudicato. Infatti,
diversi ricorrenti ai quali era stato riconosciuto un determinato
indennizzo si vedrebbero sottrarre una notevole quota di quanto
assegnato loro in precedenza.
La parte privata richiama, in merito, alcune pronunce di
illegittimità costituzionale di norme comportanti la decurtazione
dei trattamenti pensionistici, in quanto lesive di altri e preminenti
beni della vita dei soggetti beneficiari (sentenze n. 566 del 1989;
n. 204 del 1992; n. 822 del 1988).
La medesima parte richiama anche pronunce della Corte
costituzionale in tema di tutela dell'affidamento del privato
cittadino nella sicurezza giuridica, la cui lesione è tanto più
grave quando colpisca soggetti a reddito non elevato, i quali abbiano
destinato i trattamenti previdenziali al soddisfacimento dei bisogni
alimentari propri e della famiglia (sentenze n. 282 del 2005, n. 397
del 1994; n. 39 del 1993).
10.2. - La parte privata deduce, altresì, la violazione
dell'art. 32 Cost. letto insieme con l'art. 2 Cost.
Essa ricorda che la Corte di cassazione, sezione lavoro del 28
luglio 2005, n. 15894, nell'affermare la rivalutabilità della
indennità integrativa speciale, ha richiamato le pronunce della
Corte costituzionale n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996, con le quali
si era evidenziata la necessità di garantire un equo ristoro a
coloro che avessero contratto infezioni a seguito di vaccinazioni
obbligatorie.
E, ancora, la parte privata richiama le sentenze della Corte
costituzionale n. 88 del 1979 e n. 184 del 1986, a sostengo di un
completo ristoro nel caso di lesione di diritti tutelati dalla
Costituzione (il diritto alla salute ex art. 32 Cost. sarebbe l'unico
espressamente dichiarato «fondamentale» dalla Costituzione stessa).
10.3. - F.L. assume anche il contrasto delle disposizioni
censurate con l'art. 117, primo comma, Cost. stante la violazione
dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU in tema di diritto all'equo processo
(obbligo imposto anche dall'art. 47 della Carta UE).
La CEDU ha affermato che, sebbene non sia precluso al legislatore
in materia civile di adottare nuove disposizioni retroattive per
regolare diritti derivanti da una legge esistente, il principio dello
stato di diritto e la nozione di giusto processo di cui all'art. 6
CEDU impediscono qualsiasi ingerenza del legislatore - salvo che per
impellenti motivi di interesse generale - nell'amministrazione della
giustizia volta ad influenzare la decisione giudiziaria di una
singola controversia (tra le tante, CEDU, Grande Camera, 29 marzo
2006, Scordino contro Italia).
Ad avviso della parte privata, nel caso di specie, lo Stato parte
in causa ha assunto il ruolo di Stato legislatore, al fine di emanare
una norma che nega al ricorrente il riconoscimento del proprio
diritto alla rivalutazione e che, nell'interpretazione denegata,
verrebbe ad incidere sull'esito di un giudizio in corso assegnando un
indebito vantaggio all'amministrazione convenuta e cancellando gli
effetti di una precedente sentenza favorevole.
Detti principi sono stati ribaditi dalla CEDU nella sentenza 21
giugno 2007, Scanner e altri contro Francia, secondo cui si verifica
un'ingerenza nei diritti processuali qualora una legge sia stata
introdotta dopo l'inizio del processo avviato dal privato contro lo
Stato, (...) senza fare salvi i processi pendenti prima della sua
entrata in vigore, nonchè nella sentenza 11 febbraio 2010, Javague
contro Francia, in base alla quale lo Stato aveva compromesso i
diritti dei ricorrenti garantiti dall'art. 6, intervenendo in maniera
decisiva per orientare in suo favore l'esito imminente della
procedura di cui era parte.
La parte privata ricorda come la CEDU - nelle citate sentenze -
abbia affermato che «i motivi imperativi di interesse generale» che
potrebbero giustificare l'applicazione delle norme retroattive con
incidenza sui giudizi pendenti, non si possono ravvisare nelle mere
esigenze finanziarie connesse al rischio derivante dalla soccombenza
nei giudizi avviati dallo Stato amministrazione.
Si richiama anche la sentenza della Corte costituzionale n. 311
del 2009, nella quale si è riconosciuta la potenziale
incompatibilità con il principio del giusto processo di interventi
legislativi sopravvenuti che modifichino retroattivamente in senso
sfavorevole per gli interessati le disposizioni di legge attributive
di diritti, la cui lesione abbia dato luogo ad azioni giudiziarie
ancora pendenti all'epoca della modifica.
Alla luce della giurisprudenza della CEDU e costituzionale
richiamata appare evidente, ad avviso della parte privata, che la
norma di interpretazione autentica censurata abbia lo scopo di
interferire indebitamente sulle iniziative giudiziarie già promosse
nei confronti dello Stato al fine di tutelarne gli interessi
finanziari in assenza di motivi imperiosi di carattere generale, con
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. per il tramite dell'art.
6 CEDU.
10.4. - La parte privata deduce anche la violazione dell'art. 3
Cost. e dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 14
CEDU, letto congiuntamente agli artt. 2 (diritto alla vita) e 8
(diritto al rispetto della vita privata e familiare) CEDU e all'art.
1 del Protocollo n. 1 (diritto al rispetto dei beni), e in relazione
all'art. 21 della Carta UE.
Infatti, ad avviso della parte privata, le disposizioni censurate
determinano una disparità di trattamento irragionevole tra vaccinati
obbligatori (per i quali l'art. 1, comma 4, della legge n. 229 del
2005 ha sancito la rivalutabilità annuale dell'intero importo
dell'indennizzo) e affetti da sindrome da talidomide (con decreto
ministeriale del 2 ottobre 2009, n. 163 il legislatore ha ribadito il
principio della integrale rivalutazione annuale dell'indennizzo), da
un lato, e soggetti emotrasfusi, dall'altro.
L'esistenza di una «differenza di trattamento» presuppone
l'analogia o compatibilità delle situazioni che vengono in rilievo
(in tal senso, CEDU 18 febbraio 1999, Larkos contro Cipro; 27 marzo
1998, Petrovic contro Austria; 18 febbraio 1991, Fredin contro
Svezia) e, per non incorrere nella violazione dell'art. 14 CEDU, si
deve fondare su di una giustificazione oggettiva e ragionevole (CEDU
23 luglio 1968, Affare linguistico belga).
La parte privata richiama, al riguardo, una recente sentenza che
ha riconosciuto la violazione dell'art. 14 CEDU, letto congiuntamente
all'art. 2, in relazione al diverso trattamento riservato a soggetti
talassemici contagiati da emoderivati infetti rispetto a quello
riservato a soggetti emofiliaci infettati allo stesso modo (sentenza
30 aprile 2009, Glor contro Svizzera; nel senso del divieto di
discriminazione fondata sulle caratteristiche genetiche e sulla
disabilità anche CEDU 1° dicembre 2009, G. N. e altri contro
Italia).
11. - Con atto depositato in data 20 giugno 2011, è intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata. La difesa erariale riporta sostanzialmente, in
riferimento ai parametri costituzionali evocati (art. 3 e 32 Cost.),
le medesime argomentazioni di cui agli atti di intervento negli altri
giudizi di cui sopra, precisando, nel caso di specie, la erroneità
della indicazione dell'art. 25 CEDU, in quanto trattasi di norma non
vertente in materia di diritto alla salute.
12. - Con atto depositato in data 27 giugno 2011 è intervenuto
il Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino, in persona del
Presidente pro-tempore, chiedendo che sia dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni censurate per contrasto con gli artt. 2, 3, 24,
25, 32, 38, 77, 101, 104, 111 e 117 Cost., nonchè con gli artt. 2,
14, 35 della CEDU, e per l'effetto, che sia dichiarata la
illegittimità costituzionale dell'art. 11, commi 13 e 14, d.l. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122.
13. - In data 27 luglio 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria illustrativa, con la quale, nel
riportarsi a quanto già dedotto con l'atto di intervento, chiede
dichiararsi la inammissibilità dell'intervento del Coordinamento
nazionale danneggiati da vaccino nonchè infondata la questione di
legittimità costituzionale.
14. - Il Tribunale di Alessandria, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 15 dicembre 2010 (r. o. n. 98 del 2011) ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 38, primo comma, Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 13, d.l.
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
122 del 2010
14.1. - Il rimettente premette che, nel giudizio principale, il
ricorrente, quale beneficiario dal maggio del 2001, dell'indennizzo
previsto dalla legge n. 210 del 1992, ha chiesto l'accertamento del
diritto a ricevere la rivalutazione monetaria dell'indennità
integrativa speciale di cui all'art. 2, comma 2, della medesima
legge.
Il giudice a quo sottolinea che la giurisprudenza, a partire da
Cassazione, sentenza n. 15894 del 2005, ha sempre interpretato la
disposizione, di cui all'art. 2 della legge n. 210 del 1992, nel
senso della rivalutabilità della componente di cui al comma 2
dell'art. 2 della legge n. 210 del 1992. Tale principio è stato
seguito anche dalla giurisprudenza di merito prevalente.
Con la sentenza 13 ottobre 2009, n. 21703, confermata dalla
sentenza 19 ottobre 2009, n. 22212, la Corte di cassazione si è
discostata da tale orientamento statuendo che la rivalutazione non è
dovuta sulla integrazione. I giudici di merito, nonostante ciò,
continuano ad adeguarsi al precedente orientamento, riconoscendo la
rivalutazione monetaria dell'intero indennizzo.
Il giudice a quo, dopo aver riportato il contenuto delle
disposizioni censurate, la cui adozione sarebbe scaturita dalla
riferita difformità interpretativa in ordine all'art. 2, comma 2,
della legge n. 2010 del 1992, pone in rilievo come, sulla base di
tale intervento normativo, il ricorso del giudizio principale sarebbe
da rigettare. Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
14.2. - Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, ad
avviso del giudice a quo, la norma censurata, che avrebbe
effettivamente natura interpretativa e non innovativa, contrasterebbe
con gli artt. 3 e 38, primo comma, Cost.
Il rimettente osserva che gli indennizzi ai soggetti affetti da
epatite post-trasfusionale hanno natura assistenziale e non di «equo
ristoro» della salute lesa (sentenza della Corte costituzionale n.
342 del 2006). Ricorda che, in ordine a tali misure di sostegno, la
giurisprudenza costituzionale ha anche affermato che «il diritto a
misure di sostegno assistenziale in caso di malattia, alla stregua
dell'art. 38 Cost., non è indipendente dal necessario intervento del
legislatore nell'esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della
qualità, della misura e delle modalità di erogazione delle
provvidenze da adottarsi, nonchè della loro gradualità, in
relazione a tutti gli elementi di natura costituzionale in gioco,
compresi quelli finanziari, la cui ponderazione rientra nell'ambito
della sua discrezionalita'». È stato, inoltre, sottolineato che non
mancano «alla Corte gli strumenti di controllo delle scelte del
legislatore sotto il profilo specialmente del rispetto della parità
di trattamento e del nucleo minimo della garanzia, ma tali strumenti
non le consentono di sostituire alle necessarie valutazioni politiche
del legislatore una propria decisione che, in mancanza di criteri
giuridico-costituzionali predeterminati, si risolverebbe in
un'esorbitanza in un campo che non le è proprio e nel quale trovano
applicazione gli strumenti ordinari dell'assistenza sociale anche in
relazione alle menomazioni alla salute di cui è questione» (sentenza
n. 226 del 2000).
Il rimettente richiama, altresì, la giurisprudenza della Corte
costituzionale secondo cui ai crediti per le prestazioni
assistenziali previste dal primo comma dell'art. 38 Cost. deve essere
concessa la medesima tutela attribuita ai crediti previdenziali
contro i danni da ritardo dell'adempimento (art. 429, terzo comma,
del codice di procedura civile). In particolare, le prestazioni
assistenziali di cui al primo comma dell'art. 38 Cost. hanno lo scopo
di garantire ai cittadini inabili e bisognosi «il minimo
esistenziale, i mezzi necessari per vivere», mentre il secondo comma
dello stesso articolo garantisce non soltanto la soddisfazione dei
bisogni alimentari di pura sussistenza materiale, bensì anche il
soddisfacimento di ulteriori esigenze relative al tenore di vita dei
lavoratori (sentenza n. 196 del 1993).
Pertanto, ad avviso del rimettente, se la esclusione di un
meccanismo di difesa dai mutamenti del potere di acquisto incidesse
negativamente sulla adeguatezza delle prestazioni previdenziali
(sulla perequazione dei trattamenti pensionistici sono richiamate le
sentenze n. 316 del 2010; n. 372 del 1998; n. 31 del 1986; n. 349 del
1985), tale conclusione dovrebbe valere anche per le prestazioni
assistenziali, stante il principio di «maggiore meritevolezza» di cui
alla sentenza n. 196 del 1993.
La previsione della mancata rivalutazione della somma
corrispondente all'importo della indennità integrativa speciale non
assicura, stante la svalutazione monetaria, la conservazione del
potere di acquisto dell'importo ritenuto in origine adeguato. Da qui
il dubbio di incostituzionalità della disposizione censurata in
riferimento agli artt. 3 e 38 primo comma, Cost., sotto il profilo
della ragionevolezza e della adeguatezza delle prestazioni
assistenziali.
Quanto all'evocato art. 3 Cost., come parametro di
ragionevolezza, il rimettente osserva che la Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenza n. 21703 del 2009, ha identificato la ratio
della integrazione dell'indennizzo di cui all'art. 2, comma 1, della
legge n. 210 del 1992 con una somma corrispondente alla indennità
integrativa speciale nella necessità di impedire o attenuare gli
effetti della svalutazione monetaria. La disposizione censurata,
nell'escludere la rivalutazione della detta componente
dell'indennizzo, appare irragionevole in quanto contraria alla
funzione di essa.
15. - Con atto depositato in data 20 giugno 2011 è intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
In particolare, la difesa erariale nega che dalla finalità
essenzialmente solidaristica e assistenziale dell'indennizzo, nel
caso di danni determinati da emotrasfusione, si possa fare discendere
un necessario adeguamento di tutte le sue componenti, compresa quella
commisurata all'indennità integrativa speciale, pena la violazione
del contenuto economico del diritto e la conseguente violazione
dell'art. 38 Cost.
In primo luogo, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, dall'eccezione di illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 38 Cost., resterebbero irragionevolmente fuori i
casi dei soggetti aventi diritto all'indennizzo in quanto danneggiati
da vaccinazione obbligatoria, per i quali il fondamento del beneficio
risiede negli artt. 2 e 32 Cost.
Inoltre, il fatto che l'istituto assistenziale prescinda
completamente dalle condizioni reddittuali dell'avente diritto
comporta che il riferimento all'art. 38 Cost. vada letto in senso
ampio, senza necessariamente desumerne la necessità di un
adeguamento al costo della vita di tutte le componenti
dell'indennizzo.
Infine, se la Corte costituzionale, nella sentenza n. 27 del
1998, ha ritenuto che la mancata previsione del diritto agli
interessi e alla rivalutazione sull'assegno una tantum non ne
comporti l'iniquità nel senso di renderlo talmente esiguo da ridurlo
ad un «nome privo di concreto contenuto», ciò, ad avviso del
Presidente del Consiglio dei ministri, dovrebbe a maggior ragione
valere anche nel caso della mancata previsione della rivalutazione di
una sola componente dell'indennizzo, stante l'identità di scopo
dell'assegno una tantum e dell'indennizzo stesso, entrambi
finalizzati a compensare - rispettivamente per il passato e per il
futuro - il danno alla salute provocato da trattamenti sanitari
leciti. Nel caso di specie, peraltro, un adeguamento di valore
dell'indennizzo nel corso del tempo sarebbe comunque assicurato dal
meccanismo della rivalutazione annuale riguardante la sola componente
"assegno".
16. - Con atto depositato in data 27 giugno 2011 è intervenuto
il Coordinamento nazionale danneggiati da vaccino, in persona del
Presidente pro-tempore, chiedendo che sia dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni censurate per contrasto con gli artt. 2, 3, 24,
25, 32, 38, 77, 101, 104, 111 e 117 Cost., nonchè con gli artt. 2,
14, 35 della CEDU, e per l'effetto, la illegittimità costituzionale
dell'art. 11, commi 13 e 14, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni,dalla legge n. 122 del 2010.
17. - Il Tribunale di Alessandria, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 18 gennaio 2011 (r o. n. 88 del 2011) ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 38, primo comma, Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 13, d.l.
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del
2010.
17.1. - Il rimettente premette che, nel giudizio principale, il
ricorrente, quale beneficiario dal maggio del 2001 dell'indennizzo
previsto dalla legge n. 210 del 1992, ha chiesto l'accertamento del
diritto a percepire la rivalutazione monetaria dell'indennità
integrativa speciale di cui all'art. 2, comma 2, della medesima
legge.
Il giudice a quo, a sostegno della detta questione, svolge le
medesime argomentazioni di cui alla ordinanza del 15 dicembre 2010
(r. o. n. 98 del 2011).
18. - Con atto depositato in data 14 giugno 2011, è intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata sulla base delle medesime argomentazioni di
cui all'atto di intervento nel giudizio r. o. n. 98 del 2011.

Considerato in diritto

1. - I Tribunali di Reggio Emilia, Parma, Tempio Pausania e
Alessandria, tutti in funzione di giudici del lavoro, con le sei
ordinanze indicate in epigrafe hanno nel complesso sollevato - in
riferimento agli articoli 3, 24, 25 comma primo, 32, 38, 102, 104,
111, 117, primo comma, della Costituzione - questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 11, commi 13 e 14, decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010,
n. 122.
2. - I rimettenti premettono che, nei giudizi principali, le
parti ricorrenti, quali beneficiarie dell'indennizzo previsto dalla
legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), come modificata dalla legge 25 luglio 1997, n. 238
(Modifiche e integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in
materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), avendo contratto epatite
HCV a seguito di trasfusioni, hanno chiesto l'accertamento del
diritto a riscuotere la rivalutazione monetaria, sulla base del tasso
d'inflazione programmato, della somma corrispondente all'importo
dell'indennità integrativa speciale di cui all'art. 2, comma 2,
della medesima legge, costituente parte integrante dell'indennizzo in
godimento.
Dopo aver dato atto dei contrasti emersi sul punto nella
giurisprudenza di legittimità, i giudici a quibus considerano non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
della normativa censurata (ovvero l'art. 11, commi 13 e 14, comma,
quest'ultimo, censurato da tutti i giudici a quibus, salvo il
Tribunale di Alessandria, del d.l. n. 78 del 2010), convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010,
ritenendo che essa violi:
(r. o. nn. 17, 57, 58 del 2011):
a) l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza e
dell'uguaglianza, per l'illegittima disparità di trattamento tra
coloro il cui indennizzo, per effetto del d.l. n. 78 del 2010, non
potrà essere rivalutato e coloro che riscuotono l'indennizzo
rivalutato sulla base delle sentenze che hanno riconosciuto il
relativo diritto, nonchè tra i titolari di indennizzo non rivalutato
e gli altri titolari di prestazioni pensionistiche e assistenziali,
in particolar modo i vaccinati e le persone affette da sindrome da
talidomide, per i quali l'indennizzo è integralmente rivalutato ex
lege;
b) l'art. 117, primo comma, Cost., stante la violazione delle
norme convenzionali di cui all'art. 2 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(d'ora in avanti, CEDU), ratificata e resa esecutiva in Italia con
legge 4 agosto 1955, n. 848, norma che tutela il diritto alla vita,
nonchè di cui all'art. 14 della medesima CEDU che sancisce il
divieto di discriminazione, in quanto, tenuto conto della
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sul concetto
di distinzione discriminatoria - da ritenere tale se manca di una
giustificazione obiettiva e ragionevole e, cioè, se la distinzione
non persegua uno scopo legittimo o se non c'è un rapporto di
ragionevole proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo
prefissato - sarebbe palesemente irragionevole ed illegittima la
discriminazione tra coloro che hanno già ottenuto la rivalutazione
dell'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992 e coloro che sono
ancora in attesa del riconoscimento, e tra questi ultimi e gli altri
titolari di indennizzo, in particolar modo i vaccinati e gli affetti
da sindrome da talidomide;
c) l'art. 32 Cost., che tutela il diritto alla salute,
nonchè l'art. 117, primo comma, Cost., stante la violazione
dell'art. 35 CEDU (recte: della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea), che tutela la salute quale bene primario cui
dover garantire «un livello elevato di protezione» nella definizione
e nell'attuazione di tutte le politiche e attività dell'Unione, in
quanto la misura dell'indennizzo, ritenuta non rivalutabile per
intero nelle sue componenti, non sarebbe equa rispetto al danno
subito, da riferire al pregiudizio alla salute, avuto riguardo alla
progressiva elusione a causa della svalutazione monetaria;
d) gli artt. 25, primo comma, 101, 102, 104, 111 Cost., in
quanto, per l'ingerenza attraverso le disposizioni censurate del
potere legislativo su quello giudiziario, sarebbero lesi
l'indipendenza e l'autonomia della funzione giudiziaria, il principio
del giudice naturale precostituito per legge e il diritto del
cittadino ad un giusto processo;
e) l'art. 24 Cost., perchè le disposizioni censurate, nel
fare salve le pronunzie giurisdizionali passate in giudicato alla
data di entrata in vigore della norma, creerebbero una ingiustificata
disparità di trattamento tra coloro che hanno già ottenuto una
decisione favorevole alla rivalutazione e coloro che sono ancora sub
iudice o che non hanno ancora adito l'autorità giudiziaria ovvero
che hanno ottenuto sentenze favorevoli non passate in giudicato, onde
sarebbe vanificato il diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale. Inoltre, il ius superveniens comporterebbe, di
fatto, una estinzione dei processi in corso e, dunque, una
sostanziale vanificazione della via giurisdizionale quale mezzo per
attuare un diritto preesistente, con violazione del diritto di
azione;
f) gli artt. 102 e 113 (recte: 111) Cost., in quanto
l'estinzione automatica di tutti i giudizi pendenti comporterebbe una
illegittima interferenza del potere legislativo nella sfera della
giurisdizione.
Sarebbero altresì violati:
(r. o. n. 97 del 2011):
g) l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza e
dell'uguaglianza, per la illegittima disparità di trattamento tra
coloro il cui indennizzo ai sensi della legge n. 210 del 1992, per
effetto del d.l. n. 78 del 2010, non potrà essere rivalutato e
coloro che riscuotono l'indennizzo rivalutato sulla base delle
sentenze conformi all'orientamento giurisprudenziale favorevole alla
rivalutazione, nonchè tra i titolari del detto indennizzo non
rivalutato e gli altri titolari di prestazioni pensionistiche o
assistenziali, in particolare i vaccinati e le persone affette da
sindrome da talidomide, per i quali l'indennizzo è integralmente
rivalutato ex lege;
h) l'art. 32 Cost., in quanto la misura dell'indennizzo,
ritenuta non rivalutabile per l'intero nelle sue componenti, non
sarebbe equa rispetto al danno subito da riferire al pregiudizio alla
salute, avuto riguardo alla progressiva erosione conseguente alla
svalutazione monetaria.
Infine, risulterebbero violati:
(r. o. nn. 88 e 98 del 2011):
i) l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza,
perchè la disciplina censurata, nel prevedere la non rivalutabilità
della somma corrispondente all'importo dell'indennità integrativa
speciale di cui all'art. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992,
sarebbe irragionevole siccome contraria alla funzione stessa di detta
indennità, identificata dalla Corte di cassazione (sentenza n. 21703
del 2009) nella necessità d'impedire o attenuare gli effetti della
svalutazione monetaria;
l) l'art. 38, primo comma, Cost., sotto il profilo della
adeguatezza delle prestazioni assistenziali, in quanto, premesso che
l'indennizzo corrisposto ai soggetti affetti da epatite o HIV
post-trasfusionale concreta una misura di sostegno economico fondata
sulla solidarietà collettiva a fronte di eventi generanti una
situazione di bisogno, la previsione della mancata rivalutazione
della somma corrispondente all'importo dell'indennità integrativa
speciale non assicura, stante la svalutazione monetaria, la
conservazione del potere di acquisto della somma ritenuta in origine
adeguata.
3. - Le sei ordinanze indicate in epigrafe censurano la medesima
normativa (art. 11, commi 13 e 14, d.l. n. 78 del 2010, convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del
2010), con argomentazioni identiche o analoghe. Pertanto, i relativi
giudizi di legittimità costituzionale devono essere riuniti, per
essere definiti con unica decisione.
4. - Gli interventi, di cui in narrativa, spiegati da AMEV
(Associazione Malati Emotrasfusi e Vaccinati), in persona del
presidente pro-tempore, dai numerosi associati aderenti a tale
sodalizio, indicati nell'atto d'intervento depositato il 22 febbraio
2011, da L. M. G. e dal Coordinamento Nazionale Danneggiati da
Vaccino, in persona del legale rappresentante p. t., sono
inammissibili.
Invero, premesso che i suddetti intervenienti non risultano
essere parti nei giudizi a quibus, per costante giurisprudenza di
questa Corte sono ammessi ad intervenire nel giudizio incidentale di
legittimità costituzionale (oltre al Presidente del Consiglio dei
ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta
regionale), le sole parti del giudizio principale. L'intervento di
soggetti estranei a questo è ammissibile soltanto per i terzi
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle
norme oggetto di censura (ex plurimis: ordinanza letta all'udienza
del 23 marzo 2010, confermata con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza
letta all'udienza del 31 marzo 2009, confermata con sentenza n. 151
del 2009; sentenze n. 94 del 2009, n. 96 del 2008, n. 245 del 2007).
Del resto, l'ammissibilità dell'intervento ad opera di un terzo,
titolare di un interesse soltanto analogo a quello dedotto nel
giudizio principale, contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto l'accesso delle
parti al detto giudizio avverrebbe senza previa verifica della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione da parte
del giudice a quo.
Da quanto esposto consegue l'inammissibilità degli interventi
sopra indicati.
5. - La questione è fondata, con riferimento ai profili di
seguito indicati.
La legge n. 210 del 1992, modificata dalla legge n. 238 del 1997,
stabilisce che «Chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni
obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria
italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una
menomazione permanente della integrità psicofisica, ha diritto ad un
indennizzo da parte dello Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti
dalla presente legge» (art. 1, comma 1). Il medesimo art. 1, comma 3,
dispone che «I benefici di cui alla presente legge spettano altresì
a coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali».
L'art. 2, comma 1, della citata legge n. 210 del 1992 (e
successive modificazioni) aggiunge che l'indennizzo de quo «consiste
in un assegno, reversibile per quindici anni, determinato nella
misura di cui alla tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n.
177, come modificata dall'articolo 8 della legge 2 maggio 1984, n.
111. L'indennizzo è cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito ed è rivalutato annualmente sulla base del tasso
d'inflazione programmato».
L'art. 2, comma 2 (primo periodo), della medesima legge prevede
che l'indennizzo in questione sia integrato da una somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale, di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324 (Miglioramenti economici al
personale statale in attività ed in quiescenza), e successive
modificazioni, contemplata per la prima qualifica funzionale degli
impiegati civili dello Stato.
La rivalutazione su base annua, secondo il tasso d'inflazione
programmato, dell'assegno disciplinato dall'art. 2, comma 1, della
legge n. 210 del 1992 non era prevista dal testo iniziale di detta
disposizione. Essa fu introdotta con l'art. 1, comma 1, della legge
n. 238 del 1997. Nulla, invece, fu disposto al riguardo per la
seconda componente dell'indennizzo, cioè per la somma corrispondente
all'importo dell'indennità integrativa speciale, ancorchè questa
avesse per l'appunto funzione integrativa dell'indennizzo medesimo.
Sulla possibilità di rivalutare o meno la detta somma la
giurisprudenza di legittimità si è espressa in modo contrastante
(in senso favorevole alla rivalutazione, Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenze del 27 agosto 2007, n. 18109 e del 28 luglio 2005,
n. 15894, secondo cui l'importo bimestrale corrisposto agli aventi
diritto all'indennizzo deve essere rivalutato secondo il tasso
d'inflazione annualmente programmato, sia con riferimento all'assegno
di cui all'art. 2, comma 1, della legge n. 210 del 1992, sia con
riferimento alla somma prevista dall'art. 2, comma 2, della medesima
legge; in senso contrario, Corte di cassazione, sezione lavoro,
sentenza del 19 ottobre 2009, n. 22112 e 13 ottobre 2009, n. 21703,
secondo le quali la possibilità di rivalutare la somma de qua
sarebbe esclusa sia dal dato testuale, sia dal rilievo che
l'indennità integrativa speciale avrebbe proprio la funzione di
attenuare o impedire gli effetti della svalutazione monetaria, onde
sarebbe ragionevole che ne sia esclusa la rivalutabilita').
La giurisprudenza di merito ha in prevalenza seguito il primo
orientamento.
In questo quadro, è intervenuta la normativa censurata, recata
dall'art. 11, commi 13 e 14, del d. l. n. 78 del 2010, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
In particolare, il citato art. 11, comma 13, ha disposto che «Il
comma 2 dell'articolo 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 e
successive modificazioni si interpreta nel senso che la somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale non
è rivalutata secondo il tasso d'inflazione». Il successivo comma 14
ha stabilito che «Fermo restando gli effetti esplicati da sentenze
passate in giudicato, per i periodi da esse definiti, a partire dalla
data di entrata in vigore del presente decreto cessa l'efficacia di
provvedimenti emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma
13, in forza di un titolo esecutivo. Sono fatti salvi gli effetti
prodottisi fino alla data di entrata in vigore del presente decreto».
5.1. - Tale disciplina non è conforme al parametro dettato
dall'art. 3, primo comma, Cost., in quanto risulta in violazione del
principio di uguaglianza.
Va premesso che, come questa Corte ha già chiarito, la
menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari può
determinare, oltre al risarcimento del danno in base alla previsione
dell'art. 2043 del codice civile, il diritto ad un equo indennizzo,
in forza dell'art. 32 in collegamento con l'art. 2 Cost., qualora il
danno, non derivante da fatto illecito, sia conseguenza
dell'adempimento di un obbligo legale, come la sottoposizione a
vaccinazioni obbligatorie (fattispecie alla quale è stato assimilato
il caso in cui il danno sia derivato da un trattamento sanitario che,
pur non essendo giuridicamente obbligatorio, sia tuttavia, in base ad
una legge, promosso dalla pubblica autorità in vista della sua
diffusione capillare nella societa': sentenza n. 27 del 1998);
nonchè il diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli
artt. 2 e 38, secondo comma, Cost., a misure di sostegno
assistenziale disposte dal legislatore nell'ambito della propria
discrezionalità (sentenze n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n. 118
del 1996).
La situazione giuridica di coloro che, a seguito di trasfusione,
siano affetti da epatite è riconducibile all'ultima delle ipotesi
ora indicate. E il legislatore, nell'esercizio dei suoi poteri
discrezionali, è intervenuto con la legge n. 210 del 1992,
prevedendo (tra l'altro) un indennizzo consistente in una misura di
sostegno economico, fondato sulla solidarietà collettiva garantita
ai cittadini, alla stregua dei citati artt. 2 e 38 Cost., a fronte di
eventi generanti una situazione di bisogno (sentenza n. 342 del 2006,
punto 3 del Considerato in diritto), misura che trova fondamento
nella insufficienza dei controlli sanitari predisposti nel settore
(sentenza n. 28 del 2009).
Le scelte del legislatore, nell'esercizio dei suoi poteri di
apprezzamento della qualità, della misura, della gradualità e dei
modi di erogazione delle provvidenze da adottare, rientrano nella
sfera della sua discrezionalità. Tuttavia, compete a questa Corte
verificare che esse non siano affette da palese arbitrarietà o
irrazionalità, ovvero non comportino una lesione della parità di
trattamento o del nucleo minimo della garanzia (sentenze n. 342 del
2006 e n. 226 del 2000).
Ciò posto, si deve rilevare che con l'art. 2, comma 363, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008),
è stato disposto che «L'indennizzo di cui all'articolo 1 della legge
29 ottobre 2005, n. 229, è riconosciuto, altresì, ai soggetti
affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione
dell'omonimo farmaco, nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della
focomelia e della macromelia».
L'art. 1 della legge 29 ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in
materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie) rinvia, a sua volta, ai soggetti di cui all'art. 1,
comma 1, della legge n. 210 del 1992 e disciplina l'ulteriore
indennizzo ai medesimi spettante, determinandone importo e modalità
di erogazione (comma 1). Il comma 4 della norma statuisce che
«L'intero importo dell'indennizzo, stabilito ai sensi del presente
articolo, è rivalutato annualmente in base alla variazione degli
indici ISTAT». Per il richiamo effettuato dalla legge n. 24 del 2007
all'intero art. 1 della legge n. 229 del 2005 anche quest'ultima
disposizione si applica all'indennizzo riconosciuto ai soggetti
affetti da sindrome da talidomide. Del resto, il regolamento di
esecuzione dell'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007,
recato dal decreto ministeriale del 2 ottobre 2009, n. 163
(Regolamento di esecuzione dell'articolo 2, comma 363, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, che riconosce un indennizzo ai soggetti
affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione
dell'omonimo farmaco), ribadisce nell'art. 1, comma 4, che l'importo
dell'indennizzo suddetto «è interamente rivalutato annualmente in
base alla variazione degli indici ISTAT».
Orbene, come già chiarito da questa Corte, non è ravvisabile
irrazionale disparità di trattamento dei soggetti danneggiati in
modo irreversibile da emotrasfusioni rispetto a quanti abbiano
ricevuto una menomazione permanente alla salute da vaccinazioni
obbligatorie, trattandosi di situazioni diverse che non si prestano
ad entrare in una visione unificatrice (sentenza n. 423 del 2000 e
ordinanza n. 522 del 2000).
Non altrettanto, però, può dirsi per la situazione delle
persone affette da sindrome da talidomide. Invero, la ratio del
beneficio concesso a tali persone è da ravvisare nell'immissione in
commercio del detto farmaco in assenza di adeguati controlli sanitari
sui suoi effetti, sicchè esso ha fondamento analogo, se non
identico, a quello del beneficio introdotto dall'art. 1, comma 3,
della legge n. 210 del 1992. Nella sindrome da talidomide, come
nell'epatite post-trasfusionale, i danni irreversibili subiti dai
pazienti sono derivati da trattamenti terapeutici non legalmente
imposti e neppure incentivati e promossi dall'autorità nell'ambito
di una politica sanitaria pubblica. Entrambe le misure hanno natura
assistenziale, basandosi sulla solidarietà collettiva garantita ai
cittadini alla stregua degli artt. 2 e 38 Cost.
In questo quadro non si giustifica, e risulta, quindi, fonte di
una irragionevole disparità di trattamento in contrasto con l'art.
3, comma primo, Cost., la situazione venutasi a creare, a seguito
della normativa censurata, per le persone affette da epatite
post-trasfusionale rispetto a quella dei soggetti portatori della
sindrome da talidomide.
A questi ultimi è riconosciuta la rivalutazione annuale
dell'intero indennizzo, mentre alle prime la rivalutazione (sulla
base del tasso di inflazione programmato: art. 2, comma 1, legge n.
210 del 1992) è negata proprio sulla componente diretta a coprire la
maggior parte dell'indennizzo stesso, con la conseguenza, tra
l'altro, che soltanto questo rimane esposto alla progressiva erosione
derivante dalla svalutazione. E ciò ad onta delle caratteristiche
omogenee come sopra riscontrate tra i due benefici.
La tesi della difesa dello Stato, secondo cui essi in realtà
resterebbero differenziati ab origine, «nel senso che il relativo
ammontare è comunque diverso», anche a prescindere dalla
rivalutabilità o meno della componente commisurata alla indennità
integrativa speciale inclusa nella base di calcolo, non può essere
condivisa. Infatti, il diverso ammontare dell'indennizzo attiene alla
determinazione del quantum e, quindi, risponde a legittime scelte
discrezionali del legislatore che non sono qui in discussione. Esse,
comunque, non incidono sulle ragioni unificanti sopra evidenziate.
Conclusivamente, alla stregua delle esposte considerazioni, deve
essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma
13, del d. l. n.78 del 2010, convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge n. 122 del 2010. La declaratoria riguarda
anche il successivo comma 14, trattandosi di disposizione
strettamente connessa alla precedente, in quanto diretta a regolare
gli effetti intertemporali della norma interpretativa, della quale,
dunque, segue la sorte.
Ogni altro profilo resta assorbito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 11, commi
13 e 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
legge 30 luglio 2010, n. 122.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 9 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti