1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 20 SENTENZA 10 gennaio - 14 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della Regione Molise - Riorganizzazione della rete ospedaliera e di emergenza - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica e interferenza con i compiti affidati al Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 23 giugno 2022, n. 11. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma. (T-230020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero testo
della legge della Regione Molise 23 giugno 2022, n. 11
(Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza - Linee guida),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 25 agosto 2022, depositato in cancelleria in pari data,
iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 25 agosto 2022, iscritto al n. 59
del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'intero testo della legge della Regione Molise 23 giugno
2022, n. 11 (Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza -
Linee guida), in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 120,
secondo comma, della Costituzione.
2.- La difesa statale premette quanto segue.
La legge regionale impugnata, attinente al settore sanitario,
interviene in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera,
nonostante dal 2007 la Regione Molise sia sottoposta a piano di
rientro dal disavanzo sanitario, per l'attuazione del quale, dal
2009, è soggetta a commissariamento ai sensi dell'art. 120, secondo
comma, Cost.
In particolare, l'Accordo per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario, sottoscritto tra Ministero della salute, Ministero
dell'economia e delle finanze e Regione Molise il 27 marzo 2007, è
stato recepito dalla Giunta regionale con delibera 30 marzo 2007, n.
362, e la nomina del primo commissario ad acta è stata disposta con
delibera del Consiglio dei ministri del 24 luglio 2009.
La legge regionale impugnata - prosegue il ricorrente - indica,
anche con riferimento ai rapporti con le strutture private
accreditate, le funzioni e il ruolo dei presidi ospedalieri
nell'ambito della rete assistenziale.
Più nel dettaglio, gli artt. 1, 2 e 3 della legge reg. Molise n.
11 del 2022 individuano rispettivamente il presidio ospedaliero
Cardarelli di Campobasso, quale Dipartimento di emergenza-urgenza e
accettazione (DEA) di II livello e centro Hub regionale (con
ripristino di tutte le unità operative soppresse o ridimensionate);
i presidi ospedalieri di Isernia e Termoli, come centri di primo
livello (Spoke); nonchè la struttura sanitaria di Agnone, come
presidio ospedaliero di zona particolarmente disagiata.
L'art. 4 della legge regionale impugnata attribuisce allo
stabilimento di Venafro, funzionalmente collegato al presidio
ospedaliero di Isernia, oltre alle attività proprie della "Casa
della Salute", il primo soccorso "H24", la medicina per lungodegenza
e la riabilitazione ospedaliera.
L'art. 5 della impugnata legge reg. Molise n. 11 del 2022
attribuisce le medesime competenze allo stabilimento di Larino,
funzionalmente collegato al presidio ospedaliero di Termoli, con
l'aggiunta della terapia iperbarica.
L'art. 6 prevede che nei presidi di Termoli e Isernia le
strutture emodinamiche funzionino nell'arco completo delle
ventiquattro ore per garantire parità di accesso sul territorio
regionale alle procedure salvavita in caso di infarto del miocardio.
L'art. 7 stabilisce che le indicazioni della legge regionale
impugnata integrano il servizio minimo organizzato per i bisogni dei
cittadini molisani e che ogni loro modifica deve essere condivisa dal
Consiglio regionale.
2.1.- Ciò premesso, in ordine ai contenuti della legge reg.
Molise n. 11 del 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che la medesima contrasta anzitutto con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
La giurisprudenza costituzionale - evidenzia il ricorrente -
sarebbe ormai consolidata nel senso di escludere che, in vigenza di
un piano di rientro dal disavanzo sanitario, la regione che lo ha
sottoscritto possa legiferare in materia sanitaria, trattandosi di
accordo vincolante tra la stessa e lo Stato al fine di rimediare ad
una situazione di deficit del sistema sanitario, mediante il
contenimento della spesa pubblica, con garanzia al contempo dei
livelli essenziali di assistenza.
Secondo questa Corte costituirebbe quindi un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito
dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», secondo cui sono
vincolanti, per le regioni che li abbiano sottoscritti, i piani di
rientro e i programmi operativi che - ai sensi del citato art. 2,
commi 88 e 88-bis - ne costituiscono attuazione e aggiornamento
(vengono richiamate, in particolare, le sentenze n. 266 del 2016 e n.
278 del 2014).
2.2.- La legge regionale impugnata si porrebbe altresì in
contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto conterrebbe
norme in materia sanitaria che, nella Regione Molise, sono sottratte
ai suoi organi istituzionali, in virtù del già richiamato
commissariamento.
Questa Corte avrebbe infatti più volte affermato che l'operato
del commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e
la regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. È, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto
dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali, anche qualora
agissero per via legislativa, pena la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost. (tra le altre, vengono citate le sentenze n. 14
del 2017 e n. 266 del 2016).
La giurisprudenza di questa Corte avrebbe inoltre chiarito che
l'illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche
quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
commissario incaricato di attuare il piano di rientro, con la
conseguenza che il divieto di interferenza con le funzioni
commissariali si tradurrebbe, dunque, in un effetto interdittivo di
qualsiasi disposizione attinente agli impegni assunti dal commissario
ad acta, potendo essa intervenire in maniera disarmonica rispetto
alle scelte commissariali e indirettamente ostacolare l'unitarietà
dell'intervento.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente,
l'applicazione di tali principi alla legge regionale impugnata
comporterebbe che le sue disposizioni, in quanto aventi ad oggetto la
riorganizzazione della rete ospedaliera e di emergenza,
interferiscano in tutta evidenza con i compiti esclusivi del
commissario ad acta nominato per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario molisano, ai sensi dell'art. 2, comma 83,
della legge n. 191 del 2009.
In particolare, posto che il piano di rientro non si è concluso
nei termini previsti ed è proseguito tramite l'adozione di diversi
programmi operativi, competerebbe solo all'attuale commissario ad
acta - il cui mandato è definito dalla delibera del Consiglio dei
ministri del 31 marzo 2021, richiamata dalla delibera di nomina del 5
agosto 2021 - procedere alla programmazione ed attuazione del piano
di riorganizzazione della rete ospedaliera, della rete di
emergenza-urgenza e delle reti tempo dipendenti.
L'indicato programma operativo sarebbe ancora in corso di
elaborazione e il tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del
decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70 (Regolamento
recante definizione degli standard qualitativi, strutturali,
tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera)
avrebbe già rilasciato, nella seduta del 28 luglio 2021, parere
favorevole alle proposte formulate dal commissario proprio in tema di
organizzazione della rete ospedaliera e dell'emergenza.
2.2.1.- La legge regionale impugnata interferirebbe quindi
direttamente con i compiti del commissario ad acta, nella persona del
Presidente della Regione Molise, che infatti - con nota del 28 giugno
2022 - ha intimato al Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 2,
comma 80, della legge n. 191 del 2009, di provvedere nel termine di
sessanta giorni all'abrogazione della legge in esame, emanata in
violazione delle competenze legislative regionali. Tale richiesta è
stata inoltre inviata, per conoscenza, alla Presidenza del Consiglio
dei ministri per il successivo eventuale esercizio dei poteri
sostitutivi previsti dall'art. 120, secondo comma, Cost.
2.3.- Il ricorrente chiede altresì la sospensione dell'efficacia
delle disposizioni impugnate, ai sensi dell'art. 35 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La richiesta è motivata in relazione al rischio di un grave e
irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico e ai diritti dei
cittadini assistiti.
3.- All'udienza del 10 gennaio 2023, il ricorrente ha insistito
per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
impugnata nei termini illustrati nell'atto introduttivo.
4.- La Regione Molise non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'intero testo
della legge reg. Molise n. 11 del 2022, in riferimento agli artt.
117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
La legge regionale impugnata definisce l'assetto
dell'organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza, con
individuazione delle competenze dei singoli presidi in cui si
articola il servizio sanitario regionale, anche in relazione ai
rapporti con le strutture private accreditate.
Secondo il ricorrente la legge regionale impugnata
contrasterebbe, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con
il principio di coordinamento della finanza pubblica stabilito
dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui la
Regione è vincolata al rispetto del piano di rientro concordato con
lo Stato per il superamento del disavanzo sanitario.
La legge reg. Molise n. 11 del 2022 si porrebbe, altresì, in
contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., poichè - a fronte
del commissariamento della Regione Molise per l'attuazione del piano
di rientro da disavanzo sanitario - sarebbe intervenuta in ambiti
oggetto di mandato commissariale.
2.- In via preliminare, va rilevata l'ammissibilità del ricorso,
benchè lo stesso abbia per oggetto l'intero testo della legge
regionale.
Invero, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
risultano ammissibili le questioni promosse in via principale avverso
interi atti legislativi, sempre che le leggi impugnate siano
«caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle
censure» (sentenze n. 143 e n. 128 del 2020, n. 194 del 2019 e n. 247
del 2018).
È questo il caso della legge reg. Molise n. 11 del 2022. Essa,
composta di otto articoli, presenta infatti un contenuto certamente
unitario, avendo ad oggetto la riorganizzazione della rete
ospedaliera e di emergenza, individuando le competenze dei singoli
presidi del territorio regionale (articoli da 1 a 6), prescrivendo
che l'eventuale modifica delle medesime debba essere condivisa dal
Consiglio regionale (art. 7) e fissando l'entrata in vigore dal
giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della
Regione (art. 8).
3.- Nel merito entrambe le questioni sono fondate.
4.- Questa Corte ha più volte affermato che la disciplina dei
piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è
riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis, sentenza
n. 278 del 2014). In particolare, costituisce un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito
dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono
vincolanti, per la regione che li abbia sottoscritti, i piani di
rientro e i programmi operativi che - ai sensi dei commi 88 e 88-bis
del medesimo art. 2 - ne costituiscono attuazione e aggiornamento; la
regione è quindi obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena realizzazione dei piani di rientro (sentenze n. 14 del 2017, n.
266 del 2016 e n. 278 del 2014).
Qualora si verifichi una persistente inerzia della regione
rispetto alle attività richieste da tali accordi, l'art. 120,
secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere sostitutivo
straordinario del Governo, al fine di assicurare contemporaneamente
l'unità economica della Repubblica e i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla salute, tutelato
dall'art. 32 Cost. (sentenze n. 117 del 2018, n. 106 e n. 14 del
2017, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015).
Sulla portata del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo
comma, Cost. è da ultimo intervenuta la sentenza n. 168 del 2021,
chiarendo che lo stesso «si caratterizza per una necessaria
temporaneità e cedevolezza», posto che l'istituzione statale «è
chiamata ad assumersi la "responsabilita'" (sentenza n. 43 del 2004)
di risolvere nel minor tempo possibile la crisi dissipativa di un
determinato ente autonomo, sì da rimetterlo in condizione di tornare
a garantire i beni da questo invece al momento compromessi»; in tale
ambito, «lo Stato non può mancare di raggiungere l'effetto utile ed
è tenuto ad impegnare, se del caso, le proprie migliori energie e
anche adeguate risorse finanziarie», occorrendo «comunque garantire
un punto di equilibrio che impedisca, a danno di tutta la Repubblica,
il cronicizzarsi di una condizione di crisi, che risulterebbe lesiva
di plurimi principi costituzionali».
Nell'esercizio del potere sostitutivo in esame, il Governo può
nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel
mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex
art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), «devono restare, fino
all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost.» (sentenze n. 247 e n. 199 del 2018 e n. 106 del 2017;
nello stesso senso, sentenze n. 14 del 2017 e n. 78 del 2011).
Al riguardo, questa Corte ha più volte affermato che
l'illegittimità costituzionale della legge regionale per violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost. sussiste anche «quando
l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario
incaricato di attuare il piano di rientro» (sentenze n. 247 e n. 117
del 2018, n. 190, n. 106 e n. 14 del 2017; nello stesso senso,
sentenze n. 266 del 2016, n. 227 del 2015 e n. 110 del 2014).
5.- Dai principi enunciati discende l'illegittimità
costituzionale della legge regionale impugnata per violazione di
entrambi i parametri evocati dal ricorrente.
5.1.- Il piano di rientro dal disavanzo del servizio sanitario
regionale, secondo l'Accordo sottoscritto il 27 marzo 2007 tra
Ministro della salute, Ministro dell'economia e delle finanze e
Presidente della Regione Molise, sottopone all'approvazione dei
Ministri indicati i provvedimenti regionali di spesa e programmazione
sanitaria che afferiscono, tra l'altro, alla
«riconversione/chiusura/apertura di strutture e riformulazione del
piano di edilizia sanitaria» e ai «requisiti e standard per
l'accreditamento per strutture private» (art. 3, comma 6).
Non essendosi concluso nei termini previsti, il piano di rientro
è proseguito con diversi programmi operativi: tutti - inclusi quello
attinente al periodo 2019-2021, approvato con decreto del commissario
ad acta n. 94 del 2021, e quello relativo al periodo 2022-2024,
ancora in corso di elaborazione - dedicano ampio spazio all'assetto
della riorganizzazione della rete ospedaliera e di emergenza, che con
ogni evidenza rappresenta una componente essenziale della
programmazione ai fini del raggiungimento dell'azzeramento del
disavanzo sanitario.
Ciò trova conferma anche nella delibera del Consiglio dei
ministri 5 agosto 2021, con cui è stato nominato l'attuale
commissario ad acta, nella persona del Presidente della Regione
Molise e che rinvia - per gli specifici contenuti del mandato
commissariale - a quanto stabilito dalla delibera di nomina del
precedente commissario, risalente al 31 marzo 2021. Quest'ultima,
infatti, espressamente include, tra gli interventi prioritari
assegnati al commissario, «iii) la programmazione ed attuazione del
piano di riorganizzazione della rete ospedaliera, della rete di
emergenza-urgenza e delle reti tempo dipendenti, in coerenza con il
fabbisogno assistenziale e [...] con le indicazioni dei tavoli
tecnici di monitoraggio».
5.2.- Nel caso di specie è dunque evidente che la legge
regionale impugnata - attenendo in via esclusiva alla organizzazione
della rete ospedaliera e di emergenza, anche con riferimento ai
rapporti con le strutture private accreditate - contrasta con il
piano di rientro concernente il disavanzo sanitario molisano, come
attuato dai relativi programmi operativi, ed interferisce altresì
con i poteri dell'attuale commissario ad acta, per come definiti alla
lettera iii) della delibera del Consiglio dei ministri 5 agosto 2021;
da ciò consegue la violazione, rispettivamente, degli artt. 117,
terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
6.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
della legge reg. Molise n. 11 del 2022, restando conseguentemente
assorbita l'istanza di sospensione avanzata dal Presidente del
Consiglio dei ministri (ex plurimis, sentenza n. 168 del 2018).
7.- Da ultimo, questa Corte non può esimersi dal rilevare
l'anomalia di un commissariamento della sanità regionale che si
protrae da oltre tredici anni (si ricorda che la nomina del primo
commissario ad acta risale al 24 luglio 2009), senza che gli
obiettivi per cui è stato predisposto siano stati raggiunti, con
tutte le ripercussioni che esso determina sulla forma di governo
regionale, sui livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e
sull'equilibrio finanziario della sanità. Del resto, questa Corte ha
già affermato in diverse occasioni che «il lungo protrarsi del
commissariamento costituisce un sintomo negativo dell'andamento di
questo processo, cosicchè si accentua l'esigenza di soluzioni
strutturali univoche ed efficaci e del rigoroso rispetto delle regole
a tale scopo concepite» (sentenza n. 117 del 2018, relativa alla
Regione Campania; nello stesso senso, sentenza n. 168 del 2021,
relativa alla Regione Calabria).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 23 giugno 2022, n. 11 (Organizzazione della rete
ospedaliera e di emergenza - Linee guida).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA