1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 58 SENTENZA 23 febbraio - 23 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego regionale - Istituzione di unita' di progetto, coordinate da personale (anche non dirigente), con attribuzione della retribuzione di risultato prevista dal CCNL per l'area dirigenziale - Possibilita' per la Giunta regionale di attribuzione temporanea di funzioni dirigenziali - Disciplina della sostituzione dei direttori di servizio. - Legge della Regione autonoma Sardegna 25 novembre 2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della Regione), artt. 10, 11 e 12. - (T-160058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10, 11 e
12 della legge della Regione autonoma Sardegna 25 novembre 2014, n.
24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della Regione),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 2-5 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 16
febbraio 2015 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi
Manzi per la Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, previa delibera del
Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2015, ha impugnato alcune
disposizioni della legge della Regione autonoma Sardegna 25 novembre
2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della
Regione).
1.1.- In particolare, con riguardo all'art. 10 della legge
regionale n. 24 del 2014 si è denunciata la violazione degli artt.
3, 4 e 5 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), e dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione.
1.2.- Con riguardo all'art. 11, commi 4-bis, 4-ter (recte:
4-quater) e 4-quinquies, e all'art. 12 della legge regionale n. 24
del 2014, è stata dedotta la lesione degli artt. 3, 4 e 5 dello
statuto speciale, nonchè dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in riferimento all'art. 52 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
1.3.- Tutte le norme regionali impugnate sono state, altresì,
ritenute lesive degli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost.
2.- Le suddette disposizioni regionali hanno modificato la
disciplina già contenuta, rispettivamente, negli artt. 26, 28 e 30
della legge della Regione autonoma Sardegna 13 novembre 1998, n. 31
(Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della Regione).
3.- La difesa dello Stato ha circoscritto la propria impugnazione
al seguente contenuto precettivo delle norme regionali impugnate.
3.1.- L'art. 10 della legge regionale n. 24 del 2014, nel
sostituire l'art. 26 della legge regionale n. 31 del 1998, prevede
che possono essere costituite Unità di progetto per il conseguimento
di obiettivi specifici, anche intersettoriali, coordinate da
personale dirigente del sistema Regione ovvero da dipendenti in
possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale
(comma 1). Al personale preposto al coordinamento di tali Unità è
riconosciuta una retribuzione, collegata al conseguimento degli
obiettivi, prevista dal contratto collettivo regionale di lavoro per
l'area dirigenziale (comma 3).
Espone il ricorrente, dopo aver ricordato che ai sensi dell'art.
3 dello statuto speciale, la Regione autonoma Sardegna ha potestà
legislativa «[in] armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»,
che la norma regionale, nella parte in cui prevede l'attribuzione al
personale non dirigente della retribuzione di risultato, prevista per
l'area dirigente, contrasta con l'ordinamento normativo e
contrattuale vigente, afferendo ad aspetti della disciplina del
lavoro pubblico privatizzato, che secondo la giurisprudenza
costituzionale rientra nella materia «ordinamento civile», riservata
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
3.2.- Deduce l'Avvocatura generale dello Stato che anche l'art.
11 della legge regionale n. 24 del 2014, che modifica l'art. 28 della
legge regionale n. 31 del 1998, attiene alle attribuzioni
dirigenziali.
Nella sostanza, tale disciplina regola una specifica ipotesi di
assegnazione di personale ad altre mansioni, nella specie di rango
dirigenziale, ma non consente di ricondurre l'attribuzione delle
funzioni in questione nè all'istituto della reggenza, nè a quello
delle mansioni superiori.
Anche in questo caso, quindi, la norma regionale incide sulla
disciplina dei rapporti di lavoro pubblico contrattualizzato, così
invadendo la sfera dell'«ordinamento civile», materia riservata alla
competenza esclusiva dello Stato.
Come già affermato da questa Corte (sentenza n. 17 del 2014),
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una disposizione
adottata dalla Regione Abruzzo, «[l]a normativa in oggetto regola una
specifica ipotesi di assegnazione di personale ad altre mansioni
(nella specie di rango dirigenziale), che tipicamente attiene allo
svolgimento del rapporto di lavoro. Ne concreta, cioè, una
modificazione temporanea con riguardo al contenuto della prestazione
lavorativa. Trattandosi di mutamento provvisorio di mansioni, la
relativa disciplina rientra, dunque, nella materia del rapporto di
lavoro e, per esso, dell'ordinamento civile».
Pertanto, anche per questa sola ragione, sussisterebbe la lesione
denunciata.
3.3.- L'art. 12 della legge regionale n. 24 del 2014, nel
sostituire l'art. 30 della legge regionale n. 31 del 1998, ha
stabilito, ai commi 4 e 5 del suddetto art. 30, modalità di
sostituzione dei direttori di servizio in caso di assenza.
Anche in questo caso, ritiene l'Avvocatura generale dello Stato,
si profila la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto la Regione autonoma Sardegna ha esorbitato dalla
propria potestà normativa in materia di «ordinamento civile»,
attribuita alla potestà esclusiva dello Stato.
3.4.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri espone che
le suddette disposizioni si pongono in contrasto con i principi di
coordinamento della finanza pubblica, nonchè con gli artt. 3 e 97
Cost.
L'obbligo del rispetto dei principi di coordinamento della
finanza pubblica connessi ad obiettivi statali, condizionati anche
dagli obblighi comunitari, è infatti vincolante per le Regioni,
proprio al fine di soddisfare esigenze di razionalizzazione e
contenimento della spesa.
4.- In data 16 marzo 2015, la Regione autonoma Sardegna si è
costituita, giusta delibera della Giunta regionale del 24 febbraio
2015, deducendo la inammissibilità e la non fondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
5.- Con memoria depositata il 2 febbraio 2016, la Regione
autonoma Sardegna ha insistito nelle conclusioni già rassegnate e ha
dedotto quanto segue.
5.1.- Le questioni sarebbero inammissibili in quanto formulate in
modo generico e utilizzando parametri inconferenti.
La difesa statale, infatti, si limita ad enunciare, richiamando
l'art. 3 dello statuto speciale sardo, i limiti che valgono per la
competenza legislativa regionale primaria, senza indicare quale di
questi ultimi sarebbe stato violato.
Ciò tenuto conto che la Regione autonoma Sardegna ha potestà
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale» (art. 3, lettera a, dello statuto).
Diversamente (è richiamata la sentenza n. 288 del 2013),
l'Avvocatura generale dello Stato avrebbe dovuto indicare quale dei
limiti inerenti tale materia sarebbe stato violato, invece di
limitarsi a ricordare solo la competenza statale in materia di
ordinamento civile, stabilita non dalle regole statutarie, ma da
quelle riguardanti le Regioni ordinarie.
La questione sarebbe, altresì, inammissibile per
contraddittorietà, in quanto, da un lato, è prospettata la lesione
dei limiti statutari, dall'altro, si invoca la potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
5.2.- Nel merito, la questione non sarebbe fondata. La previsione
sulla costituzione delle Unità di progetto per il conseguimento di
obiettivi specifici, di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 10 della legge
regionale n. 24 del 2014, deve essere ricondotta alla materia
«ordinamento degli uffici», di cui all'art. 3, lettera a), dello
statuto speciale, mentre la previsione del comma 3 dell'art. 10,
relativa alla retribuzione aggiuntiva, attiene allo «stato giuridico
ed economico del personale», di cui alla medesima disposizione dello
statuto.
Nè tali competenze possono ritenersi sottratte alla Regione ad
autonomia speciale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Ed infatti, da un lato, il principio di specialità impone di
ritenere prevalente una competenza specificamente riconosciuta dallo
statuto speciale; dall'altro, l'art. 116, primo comma, Cost., prevede
la prevalenza delle forme e delle condizioni speciali di autonomia
previste dagli statuti speciali.
Le stesse norme sulla revisione degli statuti speciali
impediscono revisioni tacite degli stessi, quantomeno in malam
partem, operate da comuni leggi costituzionali.
Infine, dirimente appare la stessa volontà del legislatore
costituzionale, espressa nell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), che consente l'estensione delle norme contenute nella
legge di revisione del Titolo V, soltanto nella parte in cui
prevedono forme maggiori di autonomia.
In relazione all'impugnazione dell'art. 11 della legge reg.
Sardegna n. 24 del 2014, la Regione ha ribadito le ragioni di
inammissibilità già prospettate, in ragione della spettanza alla
Regione autonoma della potestà legislativa primaria, sia in materia
di «ordinamento degli uffici», che in materia di «stato giuridico ed
economico del personale».
Rileva, quindi, come la sentenza n. 17 del 2014, alla quale ha
fatto riferimento l'Avvocatura generale dello Stato, riguarda una
Regione a statuto ordinario mentre, con la sentenza n. 212 del 2012,
è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 5, della legge della Regione
autonoma Sardegna 4 agosto 2011, n. 16 (Norme in materia di
organizzazione e personale), che ha introdotto il comma 4-bis
nell'art. 28 della legge regionale n. 31 del 1998, che dettava la
disciplina generale relativa all'attribuzione delle funzioni
dirigenziali.
In relazione alle censure relative all'art. 12 della legge
regionale n. 24 del 2014, la difesa regionale ribadisce le eccezioni
di inammissibilità già esposte, e afferma che le disposizioni
impugnate devono essere ricondotte alla competenza statutaria in
materia di «ordinamento degli uffici» e «stato giuridico ed economico
del personale».
Infine, in relazione alla dedotta violazione dei principi statali
di coordinamento della finanza pubblica, connessi ad obiettivi
nazionali condizionati anche dagli obblighi comunitari, e degli artt.
3 e 97 Cost., deduce la genericità ed indeterminatezza della
doglianza.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, previa delibera del
Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2015, ha impugnato gli artt.
10, 11 e 12 della legge della Regione autonoma Sardegna 25 novembre
2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della
Regione).
2.- Le norme impugnate hanno modificato gli artt. 26, 28 e 30
della legge della Regione autonoma Sardegna 13 novembre 1998, n. 31
(Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della Regione), nei seguenti termini:
- nel prevedere (art. 10 della legge regionale n. 24 del 2014,
che sostituisce l'art. 26 della legge regionale n. 31 del 1998) che
le novelle Unità di progetto per il conseguimento di obiettivi
specifici, anche intersettoriali, per le quali è previsto il
coordinamento da parte di personale dirigente, possano essere
coordinate anche da dipendenti in possesso dei requisiti per
l'accesso alla qualifica dirigenziale, con l'attribuzione agli stessi
di una indennità, con carattere retributivo connessa al
conseguimento degli obiettivi, come previsto dalla contrattazione
collettiva regionale per l'area dirigenti;
- nel disciplinare (art. 11, comma 1, lettere d ed e, della legge
regionale n. 24 del 2014, che sostituisce il comma 4-bis dell'art. 28
della legge regionale n. 31 del 1998 e aggiunge, tra l'altro, i commi
4-quater e 4-quinquies, al medesimo articolo) la possibilità di
attribuzione temporanea delle funzioni dirigenziali, nelle more
dell'espletamento dei concorsi pubblici;
- nel modificare (art. 12 della legge regionale n. 24 del 2014,
che sostituisce l'art. 30 della legge regionale n. 31 del 1998) la
disciplina della sostituzione dei direttori di servizio.
3.- Nei confronti di queste disposizioni è stata dedotta la
violazione degli artt. 3, 4 e 5 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e dell'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione; nonchè la
violazione degli artt. 117, terzo comma, 3 e 97 Cost.
4.- Va premesso, quanto alla prima censura, che, con riferimento
all'art. 10 della legge regionale n. 24 del 2014, il ricorrente, dopo
aver ricordato come, ai sensi dell'art. 3 dello statuto speciale, la
Regione autonoma Sardegna abbia potestà legislativa «[i]n armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», si limita ad affermare che la
norma regionale, nella parte in cui prevede l'attribuzione al
personale non dirigente della retribuzione di risultato, prevista dal
contratto collettivo nazionale di lavoro per l'area dirigenziale,
contrasterebbe con l'ordinamento normativo e contrattuale vigente,
afferendo ad aspetti della disciplina del lavoro pubblico, e quindi
con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La censura, dunque, non argomenta nè chiarisce a quale dei
parametri indicati si intenda fare riferimento, e perchè essi - o
uno di essi - \assumano rilievo.
4.1.- Con riguardo al successivo art. 11, la difesa dello Stato,
analogamente, pur enunciando nell'epigrafe della censura la lesione
degli artt. 3, 4 e 5 dello statuto speciale per la Sardegna, espone e
illustra solo la lesione delle competenze legislative statali,
limitandosi, ancora una volta, ad affermare che la norma regionale
inciderebbe sulla disciplina dei rapporti di lavoro pubblico
contrattualizzato.
4.2.- Con riguardo, infine, all'art. 12 della stessa legge
regionale, l'Avvocatura generale dello Stato afferma, senza
argomentare, la violazione della competenza esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile».
5.- La carenza di motivazione evidenziata si traduce, in
particolare, nella radicale inammissibilità della censura per la
mancata individuazione dei corretti parametri costituzionali.
5.1.- Con la recente sentenza n. 151 del 2015 questa Corte (si
veda anche la sentenza n. 288 del 2013) ha posto in evidenza come,
nel caso in cui venga impugnata in via principale la legge di un
soggetto ad autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto
del giudizio, onere di cui è gravato il ricorrente, non può
prescindere dalla indicazione delle competenze legislative assegnate
dallo statuto, alle quali le disposizioni impugnate sarebbero
riferibili qualora non operasse il nuovo testo dell'art. 117 Cost.
Ed ha anche precisato «che, qualora sia proposta impugnazione di
una norma di legge di una Regione ad autonomia speciale, anche
denunciandone l'eventuale contrasto con il diritto dell'Unione
europea, il ricorrente ha l'onere di specificare le ragioni per cui
debba prendersi in considerazione l'art. 117 Cost., in luogo del
parametro ricavabile dallo statuto speciale» (citata sentenza n. 151
del 2015).
Ebbene, come si è rilevato, l'Avvocatura generale dello Stato
denuncia direttamente la lesione della potestà legislativa esclusiva
dello Stato, senza ricordare che la Regione autonoma Sardegna, ai
sensi dell'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto speciale, ha
potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici
e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale», quindi in materie strettamente pertinenti
all'oggetto del contendere.
6.- Anche l'altra questione di legittimità costituzionale, per
la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonchè dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione alla materia del coordinamento della
finanza pubblica, è inammissibile.
Essa si sostanzia in una enunciazione di principio, che non solo
prescinde dal contenuto delle norme impugnate, ma che neppure
specifica quali principi statali di coordinamento della finanza
pubblica, connessi o meno ad obblighi comunitari, entrino nella
specie in gioco, con il necessario riferimento ai relativi parametri
interposti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10, 11 e 12 della legge della Regione
autonoma Sardegna 25 novembre 2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in
materia di organizzazione della Regione), promossa, nel complesso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA