1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 635 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 1995- 10 giugno 1996
N. 635 Ordinanza emessa il 17 novembre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 giugno 1996) dal pretore di Venezia nel procedimento penale a carico di De Col Giovanni ed altro Edilizia e urbanistica - Costruzioni in zone sottoposte a vincolo paesistico dei comuni di Venezia e Chioggia - Concessione in sanatoria - Introduzione dell'istituto del silenzio-assenso - Mancata previsione della "presenza necessaria" nel relativo procedimento e del "parere vincolante dell'autorita' preposta al vincolo paesistico" (regione o ente delegato) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Violazione dei principi di ragionevolezza, di tutela del paesaggio, di conformita' dell'ordinamento italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di imparzialita' e buon andamento della p.a., della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 393/1992 e 194/1993. (Legge 31 maggio 1995, n. 206, art. 1-bis, terzo comma; legge 16 aprile 1973, n. 171, art. 5). (Cost., artt. 3, 9, 10, 11, 32, 97, 117 e 118). (096C0918) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-1996)

IL PRETORE
Premesso che il fatto-reato contestato nel presente procedimento è
relativo alla asserita violazione dell'art. 20, lett. c), della legge
n. 47/1985 e, partitamente, "perchè, senza la prescritta
autorizzazione paesaggistica, (gli imputati) realizzavano un
terrapieno e due dune sabbiose in area distante meno di metri 300
dalla battigia e perciò sottoposta a vincolo paesistico, modificando
abusivamente lo stato dei luoghi e demolendo alcuni fabbricati aventi
le dimensioni rispettivamente di metri 20 x 15, 2 x 12 e 2 x 8, senza
la prescritta concessione edilizia. In Venezia-Lido settembre 1993".
Quanto alla non manifesta infondatezza considerato:
che la peculiarità ambientale relativa alla città di Venezia e
all'ambiente lagunare è stata affermata con chiarezza dalla Corte
suprema di cassazione con pronunzia della sezione II, 9 dicembre 1982
- sentenza 31 marzo 1983 -, giurisprudenza questa già costantemente
seguita da questa pretura (tra le altre sentenze n. 596/82, 141 e 700
del 1992, e sentenza n. 285/94);
che è stato sottolineato come l'art. 1 della legge n. 171/1973
sia riferito alla salvaguardia dell'ambiente paesistico, storico,
archeologico ed artistico di Venezia e della sua laguna, affermandosi
poi come l'impianto normativo della legge sia posto a tutela della
stessa e della sua laguna considerandosi Venezia un "unicum
irripetibile" e testualmente affermandosi che per "Venezia ... si
tratta di un'intera città e di un territorio considerati nel loro
insieme del tutto peculiari compositi ed inscindibili";
che proprio in virtù di detti principi sono, ad esempio,
previsti limiti tabellari più restrittivi rispetto a quelli validi
per il restante territorio nazionale;
che la precettività dell'art. 32 e 9 della Costituzione è stata
più volte affermata e sottolineata sia dalla Consulta che dalla
Corte suprema di cassazione;
che è previsto dalla normativa relativa alla città di Venezia
(legge n. 71/73 e successive modificazioni) che in ordine alla
emanazione di provvedimenti in materia
storico-artistico-paesaggistico-ambientale sia reso un parere dalla
commissione per la salvaguardia della città di Venezia, ove sono per
legge rappresentati vari organi portatori di più interessi -
ancorchè nella specie, come emerge dal verbale odierno, v'è da
riscontrare la mancata presenza dei rappresentanti della Regione nel
suo seno, in quanto decaduti e vista l'impossibilità di prorogatio e
ciò in base alla nota sentenza della Corte costituzionale al
riguardo -;
che dall'art. 1-bis della legge n. 206/1995 è previsto un
procedimento amministrativo che di fatto toglie effettività alla
sanzione penale, necessaria per garantire una giusta tutela in caso
di affermazione della penale responsabilità dell'imputato, come
meglio emergerà alla luce delle successive considerazioni;
che appaiono tra l'altro violati alcuni principi del cd. giusto
procedimento e vengono in rilievo taluni altri aspetti di
legittimità costituzionale che ora si passeranno ad evidenziare e
motivare;
Tanto ciò premesso;
O s s e r v a
In punto di diritto ed in via generale per quanto attiene l'unicum
irripetibile costituito dalla città di Venezia e dalla sua laguna,
v'è da considerare come la normativa di cui alla legge di
conversione 31 maggio 1995, n. 206 presenti, a parere di questo
giudicante, indubbi profili di incostituzionalità.
È da rilevare e da premettere innanzi tutto come, in virtù dei
citati principi costituzionali ed in forza dei peculiari caratteri
storico- artistico-ambientali della città di Venezia e della sua
laguna, la tutela per questa città ben dovrebbe essere più
pregnante ed incisiva, rispetto a quella posta per il resto del
territorio nazionale, non sì vincolato.
Orbene, la lettura comparata di due normative statali, la legge di
conversione 31 maggio 1995, n. 206 (che convertiva in legge il
decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96) ed il decreto-legge 20 settembre
1995, n. 400, reiterativo di altri numerosi precedenti (d.-l. 26
gennaio 1995, n. 24; d.-l. 27 marzo 1995, n. 88; d.-l. 26 maggio
1995, n. 193; d.-l. 26 luglio 1995, n. 310), attinente il primo agli
interventi urgenti igienico-sanitario-ambientali nei centri storici e
nelle isole dei comuni di Venezia e di Chioggia, ed il secondo alle
misure urgenti, su tutto il restante territorio nazionale, per la
semplificazione dei procedimenti in materia urbanistico-edilizia,
alla luce dei principi costituzionali sopra richiamati, evidenzia
palesi profili di incostituzionalità della normativa relativa ai
comuni di Venezia e Chioggia.
Tale richiamo normativo appare essenziale in quanto la "legge sul
procedimento amministrativo" (legge n. 241/1990) è considerata da
illustre dottrina legislazione "costituzionalizzata", in quanto
diretta emanazione di precisi precetti costituzionali relativi,
partitamente, al principio di buona amministrazione di cui all'art 97
cost. nonchè a quelli concernenti l'esercizio del diritto di impresa
ed ai relativi limiti (vedasi al riguardo i decreti attuativi emessi
successivamente alla legge in virtù del disposto di cui agli artt.
19 e 20, legge n. 341/1990 derivanti soprattutto dalla esigenza di
tutela delle risorse storico artistiche-paesaggistiche. Al di là
comunque del fatto che si consideri "costituzionalizzata" o meno
detta normativa, essa è unanimemente considerata una legge-guida
quantomeno su aspetti sui quali pone espressi principi cui non pare
possibile - se non violando precise norme costituzionali - derogare.
Innanzitutto, così è da osservare e rilevare come quella normativa
ponga una chiara disciplina in ordine all'istituto del silenzio, sul
quale qui avanti più puntualmente ci si soffermerà. Se è vero,
infatti, che, nelle materie di rilievo costituzionale surrichiamate,
a livello nazionale ed ancor prima europeo è previsto l'istituto
dell'autorizzazione ovvero concessione espressa, e ciò in virtù di
una giurisprudenza sia della Corte di giustizia, sia della Corte
suprema, ormai sempre più consolidate, essendo peraltro anche questa
Pretura attestata da tempo su tali principi (per tutte vedasi sent.
pretore di Venezia del 25 febbraio 1994, passata in giudicato il 6
ottobre 1994, e di cui vi è stata formale acquisizione a questo
fascicolo, per ogni necessario od eventuale riscontro), è vero anche
che la lettura della legge n. 206/1995 porta a diverso, contrario
riscontro. Sempre nell'ambito di detti principi, è ancora ed infine
da osservare come anche quando la legge preveda una forma
provvedimentale non espressa - silenzio-assenso -, tale previsione
appare bilanciata da una serie di garanzie e controlli anche
documentali con obblighi precisi del pubblico amministratore.
D'altronde la Corte costituzionale con sentenza n. 169 del 1994 solo
a tali condizioni ha ritenuto legittima la legge regionale approvata
nella seduta del 14 ottobre 1993 dall'Assemblea regionale siciliana
(in Riv. Giur. dell'Edilizia, 1995, p. 6 e ss.). In tal senso può
ritenersi costituzionalmente legittimo l'art. 4 del d.-l. n.
400/1995, sostitutivo del precedente art. 4 del d.-l. 5 ottobre
1993, n. 398, e convertito quest'ultimo con modificazioni dalla legge
4 dicembre 1993, n. 493, in quanto pone una severa procedura per il
rilascio della concessione edilizia che comporta ed evidenzia la c.d.
trasparenza amministrativa che deve essere attuata con le seguenti
garanzie:
a) la individuazione del responsabile del procedimento - a
seguito della presentazione della domanda di concessione edilizia -
che curi l'istruttoria, previsto nella normativa quadro, peraltro di
rilievo costituzionale come la legge n. 241/1990;
b) la comunicazione - all'interessato - contestuale alla
presentazione della domanda del nominativo del responsabile del
procedimento nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 4 e 5 della
legge n. 241/1990 (art. 4, d.-l. 26 settembre 1995, n. 400);
c) l'obbligo di redazione da parte del responsabile del
procedimento di una dettagliata relazione, contenente la
qualificazione tecnico giuridica dell'intervento richiesto, nonchè
la valutazione da parte del responsabile del procedimento circa la
conformità del progetto alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie;
d) la impossibilità di interruzione del termine per la chiusura
dell'istruttoria, se non una sola volta, ove il responsabile citato
dovesse ritenere di richiedere all'interessato, entro quindici giorni
dalla presentazione della domanda, integrazioni documentali con nuova
decorrenza per intero di quel periodo di sessanta giorni per la
chiusura dell'istruttoria che inizia a decorrere dalla data di
presentazione della documentazione integrativa;
e) la formulazione da parte del responsabile del procedimento,
entro dieci giorni dalla scadenza del termine, di una motivata
proposta alla autorità competente alla emanazione del provvedimento
conclusivo, proposta di rigetto ovvero di accoglimento;
f) l'obbligo da parte del responsabile del procedimento di
richiedere il parere della commissione edilizia in ordine ai progetti
presentati con previsione, in caso di silenzio della commissione,
dell'obbligo comunque da parte del responsabile di formulare la
propria proposta e di redigere una relazione scritta al sindaco, con
indicazione dei motivi per i quali il termine non è stato
rispettato;
g) il rilascio della concessione edilizia entro quindici giorni
dalla scadenza del termine di sessanta giorni per la chiusura
dell'istruttoria e ciò qualora il progetto presentato non sia in
contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici edilizi e
con le altre norme che regolano lo svolgimento dell'attività
edilizia;
h) la facoltà, da parte dell'interessato, decorso inutilmente il
termine per l'emanazione del provvedimento conclusivo, di richiedere
all'autorità competente di adempiere entro quindici giorni dalla
presentazione della richiesta;
i) la facoltà, da parte dell'interessato, decorso inutilmente
anche questo termine, di rivolgersi al Presidente della giunta
regionale competente per la nomina da parte di questi di un
commissario ad acta, con poteri sostitutivi tra i quali quello del
rilascio entro trenta giorni di un provvedimento che presenti i
medesimi effetti della concessione edilizia. Tanto ciò premesso,
appare evidente come il legislatore, in tale contesto, nel
considerare la ipotesi di una attività omissiva ed inerte della
P.A., da un lato abbia contestualmente soprattutto avuto riguardo
alla tutela delle risorse ambientali e culturali, oltre a quelle
direttamente urbanistiche. Proprio con riferimento alla condotta
omissiva-inerte della pubblica amministrazione e dunque con
riferimento all'istituto del "silenzio", assumono particolare rilievo
gli artt. 19 e 20 della legge cit., i quali introducono una tecnica
di semplificazione del procedimento amministrativo in vista di
soluzioni più efficienti e razionali, sulla base di quello che può
definirsi un nuovo modello di rapporto tra libertà del cittadino ed
autorità dell'amministrazione. Il Consiglio di Stato nel parere
reso sul disegno di legge che portò all'emanazione della legge n.
241/1990 si espresse nel senso che i predetti articoli introducevano
un "assetto alternativo nel quale l'ordinamento rinuncia ai previ
controlli delle amministrazioni, sostituendo ad essi solo interventi
amministrativi successivi" (Ad. Gen. C.d.S, 17 febbraio 1987, n. 7).
L'art. 20, in particolare, ha introdotto una disciplina generale del
c.d. silenzio-assenso, che si avvicina alla previsione contenuta
nelle norme giuridiche che con questa ordinanza di rimessione si
intendono censurare. Da tale articolo e da quello che lo precede
deriva un nuovo principio generale in materia di silenzio della p.a.:
il silenzio della stessa ha valenza positiva per il cittadino. Si
pone a questo punto il problema di stabilire se vi sia
un'operatività incondizionata di tale principio, ovvero se
sussistano o meno limiti costituzionalmente rilevanti il cui rispetto
è condizione necessaria (e sufficiente) perchè i vari casi di
silenzio-assenzo possano dirsi non solo in linea con il principio di
efficienza, economicità e razionalizzazione dell'azione
amministrativa, ma anche con tutti gli altri interessi di rilevanza
costituzionale che con quel principio devono essere correlati e
bilanciati.
Si possono evidenziare a tal proposito alcuni limiti formali ed
alcuni limiti sostanziali. I primi - limiti formali - sono quelli
opportunamente introdotti in via generale con il d.P.R. 26 aprile
1992, n. 300, in particolare dall'art. 3. I requisiti e gli
adempimenti formali che tali norme impongono al privato ed alla p.a.,
oltre a favorire la collaborazione del privato nella gestione del
procedimento, consentono la formazione di un silenzio-assenso - il
più possibile - consapevole della p.a.; garantiscono, cioè, che
tale silenzio segua ad un'approfondita valutazione e ponderazione di
tutti gli interessi coinvolti, la cui tutela è affidata alle cure
dell'amministrazione di volta in volta chiamata ad operare. In buona
sostanza si tratta di quelle che il Sandulli chiamava "cautele idonee
ad evitare che l'interesse pubblico risulti pregiudicato da
accondiscendenze incontrollate" (A.M. Sandulli, Il silenzio della
p.a., pp. 710 e ss.). Si deve solo sottolineare come in materia di
buon andamento dell'amministrazione non si debba aver riguardo
soltanto all'esigenza di rapidità - in nome di un sospetto
efficientissimo che miri solo a sciogliere il cittadino da eccessivi
vincoli che mortificano la sua iniziativa -, ma che a quelle esigenze
parimenti se non maggiormente rilevanti, che sono riassumibili nella
formula del "giusto procedimento", che impongono al legislatore
stesso di modulare l'azione amministrativa in modo tale che possa
essere acquisito tutto il materiale conoscitivo necessario per la
tutela degli interessi pubblici in giuoco. Il secondo ordine di
limiti, quelli di natura sostanziale, discende direttamente dalla
natura di alcuni settori in cui si esplica l'azione della p.a., hce
per la loro delicatezza e rilevanza - anche costituzionale - mal si
conciliano con il modello del silenzio-assenso. In via di prima
approssimazione, si tratta di materie in cui la p.a., a pare le
ipotesi di discrezionalità previste nel nostro ordinamento e
relative a taluni settori del diritto ambientale (vd. art. 45, comma
secondo, legge regionale Veneto n. 33/1985), esercita invece un ampio
potere discrezionale, sia di natura tecnica, sia di nautra
amministrativa, proprio al fine di salvaguardare interessi assai
rilevanti. In queste materie - in cui rientra sicuramente anche
quella relativa alla tutela del patrimonio
storico-artistico-paesistico - si pone l'esigenza di imporre alla
p.a. di svolgere sempre e comunque una corretta e completa attività
istruttoria, strettamente connessa e funzionale al potere
discrezionale che la stessa esercita. Spunti in tal senso sono
rintracciabili già nella sentenza di accoglimento n. 393/1992 della
Corte costituzionale, in materia di approvazione - propio mediante la
formazione del c.d. silenzio-assenso - da parte delle Regioni del
programma integrato di intervento di cui all'art. 6 della legge n.
179/1992. Ed ancora è da ricordare la pronuncia con la quale la
Corte costituzionale (sentenza 194 del 27 aprile 1993) già dichiarò
incostituzionale il silenzio-assenso introdotto dalla R.G.V. art. 3,
comma terzo, legge 23 novembre 1990 n. 28, in relazione alla
presentazione di domanda di autorizzazione allo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi. Sempre nel medesimo senso
si è espressa anche la Corte di giustizia C.E.E., con sentenza 28
febbraio 1991 (Commissione v/s Repubblica italiana, in Foro It.,
1991, IV, cc. 321 e ss.), in materia di autorizzazione provvisoria
agli scarichi prevista dall'art. 15 della c.d. legge Merli,
considerata incompatibile con la direttiva del Consiglio 17 dicembre
1979 n. 80/68, proprio perchè la legge non imponeva sempre e
comunque un provvedimento esplicito ed una procedura che
consentissero l'espletamento delle indagini e dei controlli
necessari. Si devono altresì evidenziare alcune puntuali previsioni
normative contenute nella stessa legge 241/1990, che, adeguandosi ai
principi sopra esposti, escludono la possibilità di adottare il
modello del silenzio-assenso quale possibile conclusione di
procedimenti che siano finalizzati alla emanazione di provvedimenti
che incidono su determinate materie. Tali previsioni rendono se non
altro oltremodo contraddittorio e irragionevole la previsione del
silenzio-assenso che con questa ordinanza si intende censurare.
Si fa riferimento agli artt. 14, 16, 17, 19 e 20 della legge
241/1990.
La prima di tali norme, l'art. 14 legge cit., esclude al comma
quarto che il meccanismo del silenzio-assenso, previsto dal comma
terzo (consistente nella mancata partecipazione di un'amministrazione
ad una conferenza di servizi, cui è equiparata la partecipazione
tramite rappresentanti privi di poteri), possa operare con
riferimento "alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini". La seconda
norma - art. 16, comma terzo, legge cit. - introduce un'analoga
esclusione nel caso di inerzia serbata da organo consultivo in ordine
al rilascio di un parere (c.d. silenzio facoltativo). La terza norma
che viene in rilievo è quella contenuta nell'art. 17, comma
secondo, legge 241/1990, nella quale il legislatore esclude, ancora
una volta proprio nelle predette materie, che possa operare il
meccanismo del c.d. silezio-devolutivo, previsto dal comma primo del
medesimo articolo. L'art. 19, comma quarto, della legge 241/1990,
nella sua formulazione originaria, prevedeva che restassero esclusi
dall'applicazione del modello procedimentale, introdotto dallo stesso
art. 19, tutti quei casi in cui potesse derivare pregiudizio alla
tutela dei valore storico- artistici ed ambientiali. Tale clausola di
esclusione era peraltro destinata anche ad indirizzare il potere
regolamentare del Governo, al quale era demanata l'indivudiazione dei
provvedimenti cui potesse applicarsi la disciplina de quo. L'art. 19
della legge 241/1990, nella formulazione che ad esso è stata data
del comma decimo art. 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, esclude
dal novero dei provvedimenti lato sensu autorizzatori cui è
possibile applicare il modello procedimentale da esso introdotto
proprio le concessioni edilizie e le autorizzazioni "rilasciate ai
sensi delle leggi 1 giugno 1939 n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497, e
del d.-l. 27 giugno 1985 n. 312, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1985 n. 431". Parimenti quella norma esclude, in
genere, tutti quei provvedimenti il cui rilascio non dipenda
eslcusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di
legge, ma richieda "l'esperimento di prove a ciò destinate che
comportino valutazioni tecniche discrezionali", ovvero quelli per la
cui emanazione sia previsto un "limite o contingente complessivo per
il rilascio degli atti stessi". Un'analoga esclusione non è
contenuta nell'art. 20 della legge n. 241/1990, anche se si deve
ritenere che alla previsione del silenzio-assenso in esso contenuta
possa applicarsi la medesima clausola di esclusione di cui
all'articolo precedente. Tale interpretazione deriva, da un lato,
dalla stretta connessione esistente tra i due articoli, i quali
formano, per così dire, un corpo unico di norme. Dall'altro lato,
si deve evidenziare come l'operatività dei limiti previsti dall'art.
19 per il caso in cui possa derivare pregiudizio ai valori
storico-artistici ed ambientiali, in relazione a procedimenti
implicanti minore - se non assenza totale della stessa -
discrezionalità, deve, a maggior ragione, estendersi anche alle
ipotesi previste dall'art. 20, nelle quali la p.a. è chiamata a
compiere valutazioni - anche - ampiamente dicrezionali. La riprova
di ciò è data dalle tabelle allegata al d.P.R. n. 300/1992, con le
quali il Governo ha individuato le attività cui si applica l'art. 20
legge 241/1990, tra le quali non sono ricomprese proprio quelle in
cui risultano coinvolti interessi pubblici preminenti, di rango
costituzionale, quali quelli indicati dal comma quarto dell'art. 19.
Tale soluzione trova conforto anche nel parere che l'Adunanza
Generale del C.d.S. ha espresso in ordine al Regolamento poi emanato
con il d.P.R. cit., avendo quel consesso affermato l'applicabilità
dei limiti contenuti nell'art. 19, comma quarto, legge 241/1990 anche
alle attività sottoposte al regime del silenzio-assenso ex art. 20
(C.d.S., Ad. Generale, del 6 febbraio 1992, n. 27).
Il nuovo testo dell'art. 19 impone a maggior ragione l'estensione
dei limiti - più puntuali, rispetto a quelli contenuti nella
formulazione precedente - contenuti nello stesso articolo - anche
alle ipotesi ricadenti nella disciplina di cui all'art. 20 legge
241/90. Ciò, sia perchè la tipizzazione di tali limiti, attraverso
il riferimento normativo specifico, ha reso più pregnante, in sè e
per sè, la suddetta limitazione e sia perchè si deve ribarire che i
profili, altamente discrezionali, che si accompagnano alle attività
amministrative che possono sfociare ex art. 20, nella formazione del
silenzio-assenso, non possono comprendere anche quelli che
coinvolgono interessi di rilevanza costituzionale, quali, ad esempio,
proprio quelli inerenti la tutela del patrimonio storico-artistico e
paesaggistico, nonchè dell'ambiente in genere. Ambiente, ove,
peraltro, è stata più volte affermata anche la natura di correlata
attività e discrezionalità tecnica, nelle ipotesi in cui ogni atto
amministrativo fosse basato - come spesso accade - su scienze esatte.
Al riguardo, proprio in ragione della tutela del bosco e di aspetti
paesaggistici ed idrogeologici vedasi Cassazione, sez. III, 12
febbraio 1993, Presidente Corsaro, estensore Postiglione, in Riv.
Giur. Edilizia pagg. 1218 e ss., ove si affrontano tali tematiche.
Ma ciò posto, si sottolinea come la normativa sulla c.d. trasparenza
amministrativa sia stata sì fortemente richiamata in quanto, da
quella lettura, appare possibile rilevare come il legislatore si sia
preoccupato di elaborare una gerarchia di forme di tutela in
relazione a taluni diritti e interessi. Così, lo stesso diritto di
impresa è diversamente - come sopra si è visto - graduato in
relazione alla tutela comparata di più situazioni giuridiche, tra le
quali il paesaggio occupa una posizione assolutamente primaria. Del
resto, tali considerazioni le si possono riscontrare in superiori
sedi e partitamente nella stessa terminologia adottata prima che da
questo giudicante dalla Suprema Corte di Cassazione e dalla stessa
Consulta, alla quale ci si rivolge con questo ufficiale atto. Così,
se da un lato, in via generale, i Giudici di legittimità osservano
che il diritto all'ambiente è "diritto primario, assoluto, non
condizionato nè condizionabile dall'attività della p.a. che agisca
per perseguimento di altro pubblico interesse" (Cassazione, sezioni
unite, sentenza n. 5172/1979 con principi ripetutamente sostenuti in
numerose, successive, sentenze) i giudici di legittimità
costituzionale d'altro canto - e in particolare nell'ambito del
diritto ambientale e di tutela della risorsa "paesaggio" - hanno
affermato, anch'essi ripetutamente (sent. 151, 152, 153/1986), gli
stessi concetti. Quelle pronunce vengono richiamate perchè
sottolineano due principi che questo giudicante ritiene di
fondamentale importanza per ben inquadrare e motivare il perchè si
valuti incostituzionale l'art. 1-bis della legge 206/1995, che,
peraltro, presenta anche ulteriori aspetti di illegittimità, non
rilevanti, pur tuttavia, in questa sede. Ebbene quella normativa
prevede che l'organo istituito dall'art. 5 della legge speciale su
Venezia, n. 171/1973 e denominato "Commissione per la Salvaguardia di
Venezia" possa con la propria condotta, inerte, tacitamente rendere
legittima un'attività che violi la norma penale e che nel contempo
aggredisca con quella condotta la risorsa-valore costituzionale
"paesaggio", o altro bene protetto dall'art. 9 e/o 32 della
Costituzione.
Ciò appare in contrasto tra l'altro con il principio di leale
cooperazione, principio questo che viene in evidenza, expressis
verbis, in quelle pronunzie della Consulta, oltre all'altro principio
della precettività del diritto all'ordinato sviluppo del territorio,
ove sia aggredito il valore-cultura nelle componenti che si
riferiscono in modo particolare al paesaggio. A tal riguardo occorre
a questo punto precisare quali norme statali e regionali prevedano,
con particolare disciplina, quella leale cooperazione, imposta come
si è visto anche dalla legge sulla trasparenza amministrativa,
laddove si è parlato della "conferenza dei servizi", quale deve
considerasi anche la Commissione per la Salvaguardia di Venezia. E
dunque occorre precisare che un complesso di norme pongono una
disciplina tale da far ritenere rappresentati dall'interno della
Commissione di Salvaguardia tutti gli interessi e le situazioni
giuridicamente protette, ed in primis quelle di rilevanza
costituzionale. Nell'ordine si evidenzia come occorra far
riferimento:
1) agli artt. 1, 2, 3, 79, 80, 101, del d.P.R. n. 616/1977 che
prevede la possibilità di delegare agli Enti locali, da parte delle
Regioni, proprie competenze in materia urbanistica e ambientale;
2) la legge 16 maggio 1973, n. 171, che instituì la Commissione
per la Salvaguardia di Venezia e che, in base alle successive
modifiche ed integrazioni, è oggi espressamente fatta salva dalla
legge 206/1995, affetta, a parere di questo giudicante, da profili di
incostituzionalità che si stanno qui esponendo;
3) un complesso di norme regionali che hanno dapprima previsto
deleghe alle Province (legge regionale 6 marzo 1984 n. 11, poi
modificata dalla legge 23 aprile 1990 n. 30), per poi prevedere, con
legge regionale 31 ottobre 1994 n. 63, la abrogazione delle leggi
11/1984 e 30/1990 ora citate, prevedendo competenze regionali ai
sensi dell'art. 2 di detta legge e competenze comunali ai sensi degli
artt. 4 e 10 medesima legge 63/1994. Emerge da quanto sopra che ogni
autorizzazione, concessione od ogni altro atto consultivo vincolante
inerente a immobili od aree paesisticamente vincolati debbano essere
emessi dai comuni laddove quelle aree od immobili si trovino fuori
dalla conterminazione lagunare (disposto di cui agli artt. 4, 10,
primo, secondo, terzo e quarto comma l.r.V. 31 ottobre 1994 n. 63).
Emerge da tale complessiva normativa la specifica competenza della
Regione quale autorità preposta al vincolo paesistico, a livello
intercomunale per quanto attiene le competenze di cui all'art. 2
(approvazione, revoca, modifica dell'elenco delle bellezze naturali,
approvazione dell'elenco dei corsi d'acqua) nonchè lo specifico
interesse rappresentato dalla Regione, la quale all'interno della
Commissione di salvaguardia in base all'art. 5 legge n. 171/1973 è
competente per quanto attiene la zona relativa alla conterminazione
lagunare, vista anche la cointeressenza di più Comuni previsti dalla
legge speciale, ferme restando le competenze della Provincia ai sensi
della l.r.V. n. 63/1994. Appare evidente dunque nell'ambito di un
procedimento amministrativo o di clemenza quale quello di condono o
di rilascio di concessione di sanatoria ex sè considerata sia
necessaria quella reale cooperazione posta dalla Corte che si
sostanzia nella necessità di richiedere espressamente al titolare di
ogni interesse - nella specie paesistico - un atto che non possa
confondersi in una collegialità quale è prevista dalla norma nelle
forme di una eventuale acritica sintesi costituita dal
silenzio-assenso, bensì in una pronunzia autonoma, espressa nonchè
vincolante nell'ambito di quella collegialità. Del resto una
diversa interpretazione porterebbe ad una non valutazione di quelli
interessi ed ad una condotta amministrativa che - come nella specie
al fine è stato evidenziato dalla pubblica accusa - giunge persino a
consentire di fatto il funzionamento di un organismo senza la
rappresentanza della Regione istituzionalmente preposta al vincolo
paesistico. D'altronde non appare logico che altri interessi
ambientali, come quello storico-artistico, possano trovare - come
sembra trovino - forme di interlocuzione consultiva vincolante, anche
negativa, in quell'organo collegiale e senza che parimenti altri
interessi costituzionalmente rilevanti, come quello paesistico,
riescano ad avere uguale dignità e tutela. Indi emerge la
necessità che un provvedimento di clemenza - quale quello che in
ipotesi questo giudicante potrebbe trovarsi a dover applicare -
trovi, negli atti amministrativi costituenti i presupposti
fattuali-giuridici per la sua concessione, un'adeguata motivazione -
peraltro prevista in via generale anche dalla stessa legge n. 241/90
e che appare invece totalmente pretermessa nel c.d. silenzio-assenso.
Tanto ciò premesso emergono i seguenti profili di
incostituzionalita':
1) si deve ritenere irragionevole e contraddittoria la norma di
cui all'art. 1-bis legge n. 206/95 nella parte in cui prevede il
silenzio-assenso nelle forme sopra descritte. Partitamente appare
incostituzionale per violazione del principio di buona
amministrazione e del giusto procedimento, come chiara e motivata
sequenza di atti amministrativi così come descritti dalla legge n.
241/90;
1a) la assenza di adeguata motivazione, stante la formazione del
silenzio-assenso, atto, per sua natura, privo di forma alcuna di
motivazione;
1b) la incostituzionalità della norma di cui all'art. 5 della
legge 171/73, così come modificata ed integrata successivamente,
nella parte in cui non prevede la presenza necessaria e il parere
vincolante dell'autorità preposta al vincolo paesistico - dunque a
detta di questo giudicante la Regione, ovvero altro diverso ente
delegato che fosse ritenuto competente da codesta eccellentissima
Corte, - e ciò come adeguata forma di garanzia e di controllo e come
necessità di motivazione di ogni atto amministrativo, evidenziando
che la sola presenza senza poteri vincolanti finirebbe con il
prospettare la manifestazione di un eventuale dissenzo quale
inutiliter dato e semplicemente fuso ovvero confuso nell'atto finale
adottato a maggioranza.
2) per quanto detto sopra e principalmente per quanto esposto sub
1b, v'è violazione del principio di buona amministrazione e
contestualmente anche della precettività del valore di cui all'art.
9 Cost., considerato primario e preminente già dalla Consulta e ciò
soprattutto con riferimento all'unicum irripetibile relativo alla
città di Venezia in premessa sopra descritto;
3) violazioine dell'art. 3 Cost. perchè inispiegabilmente mentre
per tutta l'Italia è previsto la formazione del silenzio rifiuto
previsto dall'art. 32 legge n. 47/85, così come modificato dall'art.
39, comma settimo, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ed
ulteriormente integrato dall'art. 7, comma tredicesimo, dell'ultimo
decreto-legge reiterato, n. 400 del 20 settembre 1995, per Venezia
l'art. 1-bis della legge n. 206/95 prevede il rilascio del titolo per
determinati interventi sotto forma di silenzio-assenso. Ulteriore
inspiegabile disparità di trattamento è anche con riferimento alla
possibilità di interlocuzione di cui sembrerebbero essere titolari
il Magistrato delle acque e il Sovraintendente dei beni
storico-artistici nell'ambito della Commissione di salvaguardia ex
art. 6, comma quarto, legge del 16 aprile 1973, n. 171, così come
modificato dall'art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 360, hce non
appaare contraddetto dall'ultima formulazione introdotta dall'art.
1-bis della legge n. 206/95, non essendo per contro prevista forma
di interlocuzione vincolante o anche condizionante nel senso ora
detto da parte dell'autorità preposta al vincolo paesistico;
4) violazione degli artt. 10 e 11 della Cost., in quanto,
decidendo lo Stato di autolimitare la propria sovranità legislativa,
decideva anche di adeguarsi anche all'ordinamento comunitario
sovraordinato. Le pronunce Comunitarie che prevedono la forma
espressa e sopra richiamate risultano violate;
5) violazione dei principi di cui agli artt. 117-118 Cost.,
perchè lente preposto al vincolo paesistico viene spogliato del
potere di controllo e di effettività dello stesso, venendosi a
violare sia il principio di leale cooperazione sia il riparto delle
competenze previsto dalle menzionate norme e da quelle che danno ad
esse attuazione. Quanto alla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, così come sopra prospettata, rispetto
all'iter logico - giuridico che questo giudicante dovrà seguire al
fine di decidere il presente giudizio, si potrebbe obiettare che
laddove fosse ritenuta non manifestamente infondata la dedotta
questione di illegittimità costituzionale, la stessa sarebbe pur
sempre questione "virtuale" e potenziale nel presente giudizio,
atteso che solo con l'effettiva formazione del silenzio-assenso la
stessa potrebbe acquistare carattere di rilevanza attuale. Orbene,
è ben vero che la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale deve essere valutata allo stato degli atti, ma - come
afferma una illustre dottrina - non si può "escludere che il nesso
di strumentalità possa venir meno a seguito del giudizio a quo per
effetto di più approfonditi e maturi riscontri dell'Autorità
giurisdizionale competente dai quali risulta esclusa o non necessaria
l'applicazione della norma impugnata".
In questo senso la migliore dottrina parla di una "rilevanza
probabile e non sicura in partenza".
Del resto la stessa Corte nella sent. 369 del 31 marzo 1988 ha
confermato tale orientamento, affermando che "l'avvenuta richiesta di
sospensione del procedimento penale relativo a reati urbanistici
attestando inequivocabilmente la volontà dell'imputato di valersi
del "condono edilizio", di cui alla legge 28 febbraio 1985 n. 47,
rende rilevanti nel medesimo giudizio, le questioni di legittimità
costituzionali concernenti la suddetta legge, pur se non sia stata
ancora presentata la prescritta domanda di sanatoria". Alla luce di
questi principi si ritiene che la suddetta questione, sia rilevante
sia nella forma virtuale che attuale, atteso che, anche se non ancora
formato, l'eventuale silenzio assenso comunque costituisce un
elemento della complessa fattispecie procedimentale amministrativa
che costituisce attuale oggetto della cognizione di questo giudice
rimettente. Infine preme sottolineare che, a parere di questo
giudicante, appare comunque rilevante la questione relativa alla
legittimità Costituzionale della previsione del silenzio-assenso in
questo processo. Infatti, sia che l'istanza - in atti - presentata
dall'imputato sia qualificabile come teleologicamente preordinata al
rilascio di una concessione, sia che la si intenda quale istanza di
concessione in sanatoria e sia, infine, che la si intenda qualificare
come istanza presentata ai sensi degli artt. 32 e seguenti della
legge n. 47/85 e successive modificazioni ed integrazioni, comunque
è possibile che gli atti provvedimentali consequenziali della P.A.
si formino sulla base del silenzio assenso ex art. 1-bis legge n.
206/95.

P.Q.M.
Visti gli artt. 23, primo e secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, e 134 della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità relativa all'art.1-bis, comma terzo, della legge 31
maggio 1995, n. 206, nella parte in cui sostituisce il comma terzo
dell'art. 6 della legge 16 aprile 1973, n. 171, come sostituito
dall'art. 4, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 360, e
precisamente laddove recita che "Qualora il parere non venga espresso
entro tale limite, si intende reso in senso favorevole", in relazione
alla violazione degli artt. 3, 9, 10, 11, 32, 97, 117, 118 della
Costituzione e ai principi di ragionevolezza e del giusto
procedimento;
Rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale relativa all'art. 5 legge 16 aprile 1973
n. 171 e successive modificazioni e integrazioni nella parte in cui
non prevede la presenza necessaria e il parere obbligatorio e
vincolante, nelle forme sopra descritte, dell'autorità preposta al
vincolo paesistico e ciò in violazione degli artt. 3, 9, 10, 32,
117, 118 della Costituzione e dei principi di ragionevolezza e del
giusto procedimento;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidetne della Camera
dei deputati.
Venezia, addì 17 novembre 1995
Il pretore: Abrami
96C0918