1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 20-7-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 4 - 13 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Toscana - Disciplina in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e di valutazione di impatto ambientale (VIA) - Ricorso del Governo - Sopravvenuta modifica legislativa delle disposizioni impugnate, medio tempore non applicate, nel senso auspicato dal ricorrente - Rinuncia al ricorso con adesione della controparte - Estinzione del giudizio. - Legge della Regione Toscana 12 febbraio 2010, n. 10, artt. 5, commi 3, lett. c), e 4, lett. c), 26, comma 3, 43, comma 2, lett. c). - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001; direttiva 85/337/CEE del 27 giugno 1985; direttiva 97/11/CEE del 3 marzo 1997; direttiva 2003/35/CE del 26 maggio 2003; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23. Ambiente - Norme della Regione Toscana - Assoggettamento alla procedura di VIA delle domande di rinnovo di autorizzazione o concessione relative all'esercizio di attivita' a suo tempo esentate da valutazione - Previsione, per le parti di opere o attivita' non interessate da modifiche, di una procedura di VIA finalizzata all'individuazione di eventuali misure idonee ad ottenere la migliore mitigazione possibile degli impatti, tenuto conto anche della sostenibilita' economico-finanziaria delle medesime in relazione all'attivita' esistente - Ricorso del Governo - Lamentata indebita limitazione delle finalita' della procedura di VIA, in contrasto con la normativa comunitaria - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ambiente, nonche' del vincolo di osservanza della normativa comunitaria - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 12 febbraio 2010, n. 10, art. 43, comma 6, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001; direttiva 85/337/CEE del 27 giugno 1985; direttiva 97/11/CEE del 3 marzo 1997; direttiva 2003/35/CE del 26 maggio 2003. (011C0470) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 20-7-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA.
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI.
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, commi
3, lettera c), e 4, lettera c), 26, comma 3, 43, commi 2, lettera c),
e 6, secondo periodo, della legge della Regione Toscana 12 febbraio
2010, n. 10, recante «Norme in materia di valutazione ambientale
strategica (VAS), di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di
valutazione di incidenza», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso spedito per la notifica il 19 aprile 2010,
depositato in cancelleria il 29 aprile 2010 ed iscritto al n. 69 del
registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lucia Bora per la
Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso spedito per la notifica il 19 aprile 2010 e
depositato il successivo 29 aprile, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, in riferimento all'articolo 117, primo e
secondo comma, lettera s), della Costituzione, gli artt. 5, commi 3,
lettera c), e 4, lettera c), 26, comma 3, 43, commi 2, lettera c), e
6, secondo periodo, della legge della Regione Toscana 12 febbraio
2010, n. 10, recante «Norme in materia di valutazione ambientale
strategica (VAS), di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di
valutazione di incidenza».
Il ricorrente ritiene che le norme regionali impugnate violino i
parametri costituzionali indicati, in quanto sarebbero in contrasto
con la direttiva 19 giugno 2001, n. 2001/41/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio recante ventunesima modifica della
direttiva 76/769/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento
delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli
Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul
mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, per
quanto riguarda le sostanze classificate come cancerogene, mutagene o
tossiche per la riproduzione) e con la direttiva 27 giugno 1985, n.
85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati),
come modificata ed integrata dalla direttiva 3 marzo 1997, n.
97/11/CE (Direttiva del Consiglio che modifica la direttiva
85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati) e dalla direttiva 26 maggio
2003, n. 2003/35/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
che prevede la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di
taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le
direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla
partecipazione del pubblico e all'accesso alla giustizia).
Le norme impugnate sarebbero, inoltre, in contrasto con la
normativa nazionale di recepimento di tali direttive dettata dallo
Stato, nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva
in materia di tutela dell'ambiente, con il decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
1.1. - L'impugnato art. 5, comma 3, lettera c), della legge reg.
n. 10 del 2010 prevede che l'effettuazione della VAS sia subordinata
alla preventiva valutazione, svolta dall'autorità competente secondo
le disposizioni di cui all'articolo 22, della significatività degli
effetti ambientali «per i piani e programmi, diversi da quelli di cui
al comma 2, e per le loro modifiche, che definiscono il quadro di
riferimento per l'autorizzazione di progetti sottoposti a VIA o a
verifica di assoggettabilità a VIA, di cui agli allegati II, III e
IV del d.lgs. n. 152 del 2006; rientrano in questa fattispecie solo i
piani e programmi, e le relative modifiche, elaborati per settori
diversi da quelli elencati al comma 2, lettera a)».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, questa
disposizione, nella parte in cui limita la procedura di verifica di
assoggettabilità a VAS ai soli piani e programmi (e relative
modifiche) che presiedono alla approvazione di progetti sottoposti a
VIA (o a verifica di assoggettabilità a VIA) ai sensi degli allegati
II, III e IV del d.lgs. n. 152 del 2006, violerebbe l'art. 117, primo
e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto restringerebbe
«l'ambito di applicazione del combinato disposto dei commi 1 e 3-bis»
dell'art. 6 «del citato d.lgs. che fanno riferimento indistinto a
tutti i piani ed i programmi che presiedono all'approvazione di
progetti di qualsiasi genere (e non solo di quelli sottoposti o
assoggettabili a VIA e, ancor meno, a quelli previsti dagli allegati
II, III e IV del d.lgs. n. 152 del 2006)».
Per il ricorrente, in particolare, «ricondurre la parola
"progetti" ai soli progetti di cui agli allegati II, III e IV del
d.lgs. n. 152 del 2006, come ha indicato il legislatore regionale,
rappresenta una restrizione illegittima dell'ambito di applicazione
della normativa statale in materia di VAS». Ne sarebbero conferma,
sul piano letterale, la circostanza che, ove il legislatore statale
avesse voluto davvero una siffatta restrizione, lo avrebbe fatto «in
via espressa, come accaduto nel caso di cui al comma 2 dell'art. 6
del d.lgs. n. 152 del 2006».
Il ricorrente richiama, poi, la Relazione della Commissione
europea al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e
sociale e al Comitato delle Regioni del 14 settembre 2009, dalla
quale risulterebbe confermata la sottoposizione alla procedura di
assoggettabilità a VAS anche di piani e programmi che definiscono il
quadro per successive autorizzazioni relativamente a progetti non
sottoposti a VIA.
1.2. - L'impugnato art. 5, comma 4, lettera c), della legge reg.
n. 10 del 2010 prevede che, «in applicazione del principio di non
duplicazione delle valutazioni», non siano sottoposti a VAS nè a
verifica di assoggettabilità, tra gli altri, «i piani regolatori dei
porti di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), per i quali è necessaria la VIA o
la verifica di assoggettabilità a VIA per effetto delle norme
vigenti, a condizione che non prevedano varianti o modifiche ai piani
e programmi sovraordinati; in caso contrario la VAS o la verifica di
assoggettabilità si applica a tali varianti o modifiche».
Per il Presidente del Consiglio dei ministri questa disposizione
violerebbe l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.,
poichè, in base al combinato disposto dell'art. 5, comma 4, della
legge n. 84 del 1994 e dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, i
piani regolatori portuali sarebbero sottoposti ad entrambe le
procedure di VAS e di VIA.
Secondo la difesa erariale, a seguito del recepimento
nell'ordinamento nazionale della disciplina comunitaria in tema di
VAS da parte del d.lgs. n. 152 del 2006, i piani regolatori portuali
sarebbero interessati da entrambi i procedimenti, «rientrando tra i
piani e programmi che possono avere impatti significativi
sull'ambiente e, nel caso abbiano contenuti tali da potere essere
considerati come progetti ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006, anche
nell'ambito di applicazione della disciplina in materia di VIA». In
particolare, la sottoposizione a VAS di tali piani sarebbe desumibile
dai commi 1 e 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006.
1.3. - L'art. 26, comma 3, della legge reg. n. 10 del 2010
prevede che «il proponente, ove necessario alla luce del parere
motivato, predispone in collaborazione con l'autorità competente,
una proposta di revisione del piano o programma da sottoporre
all'approvazione dell'autorità procedente. A tal fine il proponente
informa l'autorità competente sugli esiti delle indicazioni
contenute nel parere motivato, ovvero se il piano o programma sia
stato soggetto a revisione o se siano state indicate le motivazioni
della non revisione».
Per il Presidente del Consiglio dei ministri questa disposizione,
nella parte in cui consente al proponente di informare l'autorità
competente circa le motivazioni della non revisione del piano o
programma in conformità al parere motivato, violerebbe l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto dall'art. 15,
comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, «sebbene non esplicitamente
affermato», sembrerebbe desumibile che il parere motivato
dell'autorità competente sia non solo obbligatorio ma anche
vincolante per l'autorità procedente e, conseguentemente, che esso
obblighi alla revisione del piano o del programma.
1.4. - L'art. 43, comma 2, lettera c), della legge regionale
impugnata prevede che siano sottoposti alla procedura di verifica di
assoggettabilità, ai sensi dell'art. 48, «i progetti concernenti
modifiche a opere o impianti che siano ricompresi nelle tipologie di
cui agli allegati A1, A2, A3, B1, B2 e B3, realizzati, in fase di
realizzazione, o autorizzati, qualora dette modifiche possano avere
effetti negativi significativi sull'ambiente. Nei casi in cui il
proponente, non ravvisando la possibilità di tali effetti, non
richieda l'attivazione della procedura di verifica, è necessario che
una dichiarazione in merito, adeguatamente motivata, a firma di
tecnico con idonea qualifica, sia allegata alla richiesta di
autorizzazione alla realizzazione dell'opera. Sia il proponente, sia
l'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione alla
realizzazione dell'opera, possono in ogni caso richiedere
all'autorità competente di esprimersi preventivamente circa la
sussistenza delle condizioni di cui sopra».
La difesa erariale richiama la sentenza n. 120 del 2010 della
Corte costituzionale, la quale ha chiarito che, sebbene la procedura
di verifica di assoggettabilità a VIA sia «praticabile in ipotesi
contraddistinte da parametri suscettibili di apprezzamenti
opinabili», si possono comunque «riscontrare, all'interno del sistema
normativo, elementi che contribuiscono a formare un parametro di
valutazione il più possibile oggettivo, in modo da ridurre il
margine di opinabilità insito nella formula prognostica suddetta».
Sulla scorta di tale premessa, la Corte ha escluso che - al fine di
stabilire se siano oggetto di verifica di assoggettabilità alla
procedura di VIA «le varianti di tracciato concordate con i
proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate» -
il consenso dei proprietari interessati e delle amministrazioni possa
costituire valida ragione giustificativa, dato che i primi sono
motivati da logiche individuali e le seconde sono istituzionalmente
preposte alla cura di interessi (in primo luogo attinenti al governo
del territorio) non necessariamente coincidenti con la tutela
ambientale.
Per il Presidente del Consiglio dei ministri la norma impugnata
violerebbe l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto sarebbe in contrasto con la normativa di cui alla Parte
seconda del d.lgs. n. 152 del 2006 (ed, in particolare, con l'art. 20
di tale decreto), che, nel disciplinare la procedura di
assoggettabilità a VIA, non prevede una fase preliminare a siffatta
procedura, «libera da ogni forma di pubblicità ed informazione per
il pubblico».
1.5. - L'art. 43, comma 6, della legge reg. n. 10 del 2010
dispone che «le domande di rinnovo di autorizzazione o concessione
relative all'esercizio di attività per le quali all'epoca del
rilascio non sia stata effettuata alcuna valutazione di impatto
ambientale e che attualmente rientrino nel campo di applicazione
delle norme vigenti in materia di VIA, sono soggette alla procedura
di VIA, secondo quanto previsto dalla presente legge. Per le parti di
opere o attività non interessate da modifiche, la procedura è
finalizzata all'individuazione di eventuali misure idonee ad ottenere
la migliore mitigazione possibile degli impatti, tenuto conto anche
della sostenibilità economico-finanziaria delle medesime in
relazione all'attività esistente. Tali disposizioni non si applicano
alle attività soggette ad autorizzazione integrata ambientale
(AIA)».
Per il ricorrente, questa disposizione, limitatamente al suo
secondo periodo (cioè ai casi in cui oggetto della procedura siano
«le parti di opere o attività non interessate da modifiche»),
violerebbe l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto «la limitazione delle finalità della procedura di VIA ivi
disposta, seppur apprezzabile sotto il profilo economico-finanziario,
risulta contraria "all'effetto utile" della direttiva 85/337/CEE».
La difesa erariale richiama, al riguardo, la sentenza n. 67 del
2010 della Corte costituzionale nella parte in cui questa ha
affermato che le garanzie sottese ad una domanda di rinnovo
«riposano, appunto, sulla necessità di verificare se l'attività
estrattiva a suo tempo assentita risulti ancora aderente allo stato
di fatto e di diritto esistente al momento della "proroga" o del
"rinnovo" del provvedimento di autorizzazione». Nella pronunzia
citata la Corte ha anche precisato che, «proprio in tema di
autorizzazioni "postume", la giurisprudenza della Corte di giustizia
europea appare ispirata a criteri particolarmente rigorosi (sentenza
3 luglio 2008, procedimento C-215/06), essendosi ribadito che, "a
livello di processo decisionale è necessario che l'autorità
competente tenga conto il prima possibile delle eventuali
ripercussioni sull'ambiente di tutti i processi tecnici di
programmazione e di decisione, dato che l'obiettivo consiste
nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni,
piuttosto che nel combatterne successivamente gli effetti"».
Secondo il ricorrente, in via generale, la finalità che il
legislatore persegue quando assoggetta a rinnovo un'attività già
autorizzata ovvero data in concessione, sarebbe proprio quella di
consentire all'amministrazione di valutare nuovamente se l'interesse
del privato a proseguire l'attività sia ancora compatibile con la
tutela dei vari interessi pubblici compresenti. Il ricorrente
ritiene, pertanto, che in tale ipotesi, contrariamente a quanto
previsto dalla norma regionale impugnata, l'amministrazione possa
negare la prosecuzione dell'attività privata al fine di tutelare un
interesse primario ed assoluto, quale quello alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.
2. - La Regione Toscana si è costituita con una memoria nella
quale sostiene la infondatezza di tutte le questioni proposte dal
ricorrente.
2.1. - In ordine alla questione formulata in riferimento all'art.
5, comma 3, lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, la Regione
Toscana sostiene che la disposizione impugnata non sia in contrasto
con il comma 3-bis dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006 (secondo il
quale «l'autorità competente valuta, secondo le disposizioni di cui
all'articolo 12, se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui
al comma 2, che definiscono il quadro di riferimento per
l'autorizzazione dei progetti, producano impatti significativi
sull'ambiente»), posto che quest'ultimo usa l'espressione «dei
progetti» e non «di progetti», volendo con ciò riferirsi non a
generici progetti, ma specificatamente ai progetti già citati e
descritti al comma 2, lettera a), che sono appunto quelli di cui agli
allegati II, III e IV del d.lgs. n. 152 del 2006.
Nella disposizione impugnata, pertanto, la Regione, considerando
significativi per l'ambiente i progetti sottoposti a VIA e a verifica
di VIA, avrebbe correttamente mutuato l'espressione già utilizzata
al comma 2, lettera a), dello stesso art. 6 del d.lgs. n. 152 del
2006, e si sarebbe limitata a chiarire in modo univoco le modalità
applicative dell'art. 6, comma 3-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006
rispetto alla generica (e potenzialmente ambigua) espressione
(«impatti significativi per l'ambiente») utilizzata dalla norma
statale.
2.2. - In ordine alla questione proposta in riferimento all'art.
5, comma 4, lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, la Regione
Toscana chiarisce, anzitutto, che esistono due procedimenti per
l'approvazione del piano regolatore portuale: uno disciplinato
dall'art. 5 della legge n. 84 del 1994, che si applica ai porti di
interesse statale, sedi di autorità portuale, l'altro disciplinato
dalla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del
territorio), che si applica ai porti di interesse regionale.
Secondo la difesa regionale, la norma impugnata si riferirebbe
solo ai piani regolatori portuali di interesse statale e sarebbe
meramente recettiva della disciplina statale dettata dall'art. 5,
comma 4, della legge n. 84 del 1994, che prevede la sottoposizione a
VIA (e non anche a VAS) di tale piano, sulla scorta del suo carattere
sostanzialmente progettuale.
Ad escludere la sottoposizione a VAS del piano regolatore
portuale di interesse statale, secondo la difesa regionale, vi
sarebbero pertanto il principio di specialità (che imporrebbe la
applicazione della norma speciale costituita dall'art. 5 della legge
n. 84 del 1994, in luogo della norma generale recata dal d.lgs. n.
152 del 2006, invocata dal ricorrente), nonchè argomenti logici
(essendo, a dire della Regione, «assurdo» assoggettare prima a VAS e
poi a VIA il medesimo piano).
La Regione Toscana, al fine di completare il quadro descrittivo
della disciplina in materia, chiarisce altresì che i piani
regolatori portuali regionali si configurano, ai sensi dell'art.
47-ter della legge reg. n. 1 del 2005, quali atti di governo del
territorio attuativi degli strumenti della pianificazione
territoriale per ognuno dei porti e approdi turistici. Per tale
ragione essi non rientrerebbero nell'applicazione dell'impugnato art.
5, comma 4, lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, ma
ricadrebbero nella categoria degli atti di governo del territorio da
assoggettare a VAS, qualora il piano ad essi sovraordinato non sia
già stato assoggettato a detta valutazione.
2.3. - In ordine alla questione proposta in riferimento all'art.
26, comma 3, della legge reg. n. 10 del 2010, la Regione Toscana
prospetta l'erroneità del presupposto interpretativo da cui muove il
ricorso, sostenendo che proprio dalla norma statale invocata dal
ricorrente (art. 15 del d.lgs. n. 152 del 2006) emerga il carattere
obbligatorio, ma non vincolante, del parere motivato reso
dall'autorità competente a valutare la compatibilità ambientale del
piano o del programma.
La difesa regionale sottolinea, in particolare, come la
disciplina statale in materia, con l'adozione del decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale), abbia abbandonato l'iniziale configurazione
della VAS, sulla falsa riga della VIA, quale processo decisionale
autonomo (sostanzialmente autorizzatorio e di controllo esterno) teso
ad una valutazione di compatibilita'/incompatibilità del piano o del
programma, a favore di una configurazione, più aderente alla
direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di
determinati piani e programmi sull'ambiente), come procedura a
supporto della decisione, preordinata a garantire che i profili
ambientali siano valutati e ponderati già durante l'elaborazione dei
piani e dei programmi, ed anteriormente alla loro approvazione.
2.4. - In ordine alla questione proposta in riferimento all'art.
43, comma 2, lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, la Regione
Toscana sostiene che la norma impugnata si sia limitata, in primo
luogo, a riprodurre il contenuto della disciplina statale -
desumibile dall'art. 20, comma 1, lettera b), e dagli allegati II,
III e IV alla Parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006 - secondo la
quale l'attivazione della procedura di screening è subordinata al
preliminare accertamento delle «notevoli ripercussioni negative
sull'ambiente», e, in secondo luogo, a disciplinare modalità
procedurali di valutazione delle ripercussioni negative per
l'ambiente.
A parere della difesa regionale, il richiamo, operato dal
ricorrente, alla sentenza n. 120 del 2010 della Corte costituzionale
non sarebbe pertinente, attesa l'assoluta eterogeneità di contenuto
tra la norma oggi impugnata e quella giudicata dalla Corte con la
sentenza citata (art. 4, comma 4, della legge della Regione Puglia 9
ottobre 2008, n. 25, recante «Norme in materia di autorizzazione alla
costruzione ed esercizio di linee e impianti elettrici con tensione
non superiore a 150.000 volt»). In particolare, nel caso deciso con
la sentenza n. 120 del 2010 non sarebbe stata esaminata la previsione
di una fase preliminare alla verifica di assoggettabilità a VIA, ma
«l'aprioristica esenzione dall'obbligo di munirsi di titolo
abilitativo per "le varianti di tracciato concordate con i
proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate"».
La Regione Toscana sostiene che da questa sentenza (così come
dal dato letterale delle disposizioni statali di riferimento),
semmai, si desuma, limitatamente alle modifiche ed estensioni dei
progetti, la necessità di un'attività preliminare di verifica,
preordinata ad accertare la sussistenza dei presupposti per la
procedura di screening. La stessa difesa regionale ritiene che il
controllo pubblico in ordine alla necessità dell'attivazione della
fase di screening, così come previsto dalla norma impugnata, non
possa che essere espletato dall'autorità competente ad autorizzare
la realizzazione dell'opera, mediante una valutazione effettuata
sulla base dei documenti tecnici allegati dal proponente.
Per la Regione, «l'interpretazione della difesa erariale, tesa a
prefigurare un obbligo generale di attivazione delle procedure di
verifica di assoggettabilità per i casi di modifica in questione,
non trova quindi riscontro nella disciplina comunitaria e statale,
ponendosi, anzi, in contrasto con i principi di non duplicazione e
semplificazione dei procedimenti di valutazione ambientale».
2.5. - In ordine alla questione proposta in riferimento all'art.
43, comma 6, della legge reg. n. 10 del 2010, la Regione Toscana
sostiene che la disposizione impugnata abbia esplicitato il principio
che riconosce nel rinnovo o nella proroga la sede appropriata per
riconsiderare, nell'ambito dell'esercizio della discrezionalità
propria dell'atto autorizzativo, la compatibilità dell'interesse del
privato alla prosecuzione dell'esercizio di un impianto in essere o
di una attività in atto, alla luce dei vari interessi pubblici
sottesi e, tra essi, di quello alla tutela ambientale.
Secondo la difesa regionale, tale principio non sarebbe stato
codificato dalla disciplina statale in materia di VIA ed, anzi, nel
d.lgs. n. 152 del 2006 sussisterebbero specifiche disposizioni di
senso opposto (artt. 208 e 210). La resistente sostiene altresì che,
là dove una VIA avvenga a posteriori, come nel caso riguardato dalla
disposizione regionale impugnata, in riferimento ad un'opera già
esistente, non possa che limitarsene l'oggetto, tenendo conto delle
situazioni nel frattempo verificatesi. In particolare, «ove la
realizzazione dell'impianto esistente sia stata a suo tempo
legittimamente autorizzata, non si potrà non tener nella dovuta
considerazione l'intangibilità dei diritti quesiti (tra i quali vi
è certamente anche quello relativo alla localizzazione e costruzione
preesistente), a meno di non voler attribuire un generale effetto
retroattivo allo ius superveniens, in violazione del principio
fissato dall'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale».
La difesa regionale richiama, al riguardo, la sentenza della
Corte di giustizia 7 gennaio 2004, in causa 201/02, punti 64-70, la
quale, in tema di VIA postuma, ha affermato che «il diritto interno
non può stabilire per l'omessa VIA rimedi più gravosi rispetto a
quelli previsti per situazioni analoghe o tali da rendere
praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei
diritti conferiti dall'ordinamento comunitario».
3. - In prossimità dell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella
quale ribadisce e sviluppa ulteriormente gli argomenti già svolti
nel ricorso.
3.1. - Per quanto attiene alla questione relativa all'art. 5,
comma 3, lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, il ricorrente
contesta come puramente letterale la tesi interpretativa proposta
dalla difesa regionale e rimarca come la VAS, alla luce di una
interpretazione teleologica e sistematica della relativa disciplina
statale, sia obbligatoria per tutti i piani e programmi che possano
avere un impatto significativo sull'ambiente (art. 6, comma 1, del
d.lgs. n. 152 del 2006) e, quindi, non solo per quelli relativi a
progetti sottoposti a VIA o a procedura di assoggettabilità a VIA
(per i quali, peraltro, l'art. 6, comma 2, lettera a, del d.lgs. n.
152 del 2006 prevede una presunzione assoluta di significativo
impatto ambientale, là dove il piano sia riferito a determinati
settori), ma anche per tutti gli altri ritenuti tali sulla scorta di
una valutazione da effettuare, volta per volta, nelle forme e nei
termini previsti dall'art. 6, comma 3-bis, del d.lgs. n. 152 del
2006.
3.2. - In merito alla questione relativa all'art. 5, comma 4,
lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, il ricorrente contesta
la tesi proposta dalla difesa regionale, rilevando come non possa
applicarsi il principio di specialità tra la legge n. 84 del 1994 e
il d.lgs. n. 152 del 2006.
Inoltre, non avrebbe alcun rilievo la circostanza che l'art. 5
della legge n. 84 del 1994 sottoponga solo a VIA (e non anche a VAS)
il piano regolatore portuale, dato che la VAS è stata introdotta
solo successivamente, con la direttiva n. 2001/42/CE, e si
coordinerebbe con la VIA, senza essere alternativa a quest'ultima
(stante anche la diversità di oggetto).
Il ricorrente richiama, poi, la novella legislativa costituita
dall'art. 6, comma 3-ter, del d.lgs. n. 152 del 2006, introdotto
dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128
(Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, recante norme in materia ambientale, a norma dell'articolo 12
della legge 18 giugno 2009, n. 69), secondo il quale «per progetti di
opere e interventi da realizzarsi nell'ambito del Piano regolatore
portuale, già sottoposti ad una valutazione ambientale strategica, e
che rientrano tra le categorie per le quali è prevista la
Valutazione di impatto ambientale, costituiscono dati acquisiti tutti
gli elementi valutati in sede di VAS o comunque desumibili dal Piano
regolatore portuale. Qualora il Piano regolatore portuale ovvero le
rispettive varianti abbiano contenuti tali da essere sottoposti a
valutazione di impatto ambientale nella loro interezza secondo le
norme comunitarie, tale valutazione è effettuata secondo le
modalità e le competenze previste dalla Parte Seconda del presente
decreto ed è integrata dalla valutazione ambientale strategica per
gli eventuali contenuti di pianificazione del Piano e si conclude con
un unico provvedimento».
La difesa statale osserva, altresì, come il riferimento alla
preventiva sottoposizione a VAS dei piani regolatori portuali,
contenuto nella normativa sopra richiamata, dimostri che,
«nell'ottica del legislatore, è sempre stato previsto lo svolgimento
di tale procedura per i suddetti piani».
3.3. - Per quanto attiene alla questione relativa all'art. 26,
comma 3, della legge reg. n. 10 del 2010, il ricorrente richiama la
lettera di costituzione in mora dell'8 ottobre 2009 della Commissione
europea, la quale ha posto in evidenza che l'art. 8 della direttiva
n. 2001/42/CE «stabilisce l'obbligo di prendere in considerazione, in
fase di preparazione del piano e del programma e prima della sua
adozione o dell'avvio della relativa procedura legislativa, sia il
rapporto ambientale che i risultati della consultazione». Pertanto,
«nell'applicare l'art. 8 gli Stati membri possono decidere come
prendere in considerazione, ma non se prendere in considerazione, il
rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni nella
preparazione del piano o programma».
L'art. 15, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 andrebbe letto in
conformità ai principi comunitari, non nel senso (ritenuto dalla
Regione) che l'autorità procedente possa valutare discrezionalmente
se sia opportuno o meno modificare il piano in conformità al parere
motivato espresso a seguito della VAS, ma piuttosto nel senso che la
revisione del piano debba comunque essere effettuata in tutti i casi
in cui la procedura di VAS lo imponga, in ragione del suo esito
totalmente o parzialmente sfavorevole.
Secondo la difesa statale, questo secondo significato, già
enucleabile dal precedente testo dell'art. 15, comma 2, del d.lgs. n.
152 del 2006, emergerebbe con maggiore chiarezza dal nuovo testo
della stessa disposizione, introdotto dall'art. 13 del d.lgs. n. 124
(recte 128) del 2010, secondo cui «l'autorità procedente, in
collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della
presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo
conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei
risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune
revisioni del piano o programma».
3.4. - In merito alla questione relativa all'art. 43, comma 2,
lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010, a parere del ricorrente
l'interpretazione logica e coordinata delle disposizioni contenute
nell'art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006 indurrebbe a ritenere che il
proponente abbia l'obbligo di sottoporre all'autorità competente
tutti i progetti preliminari che rientrino nelle categorie previste,
senza nessuna valutazione preliminare di merito sull'opportunità di
effettuare la verifica di assoggettabilità. Ogni modifica degli
impianti e delle opere specificate nell'allegato II del d.lgs. n. 152
del 2006 sarebbe astrattamente idonea a produrre effetti
pregiudizievoli all'equilibrio ambientale, così da dover essere
sottoposta alla verifica di assoggettabilità.
Questa lettura, già enucleabile dal precedente testo dell'art.
20 del d.lgs. n. 152 del 2006, emergerebbe con maggiore chiarezza dal
nuovo testo della stessa disposizione introdotto dall'art. 2, comma
17, del d.lgs. n. 128 del 2010, secondo il quale il proponente deve
trasmettere, per la verifica di assoggettabilità a VIA, i progetti
«inerenti le modifiche o estensioni dei progetti elencati
nell'allegato II che possano produrre effetti negativi e
significativi sull'ambiente». Sempre per l'Avvocatura generale (che
richiama, quale argomento a favore di tale tesi la motivazione della
sentenza n. 127 del 2010 della Corte costituzionale), sarebbe chiaro
che tale possibilità debba essere concretamente valutata
dall'autorità competente.
3.5. - Infine, in relazione alla questione concernente l'art. 43,
comma 6, della legge reg. n. 10 del 2010, il ricorrente ribadisce gli
argomenti già svolti, richiamando le sentenze della Corte
costituzionale n. 167 del 2009, n. 190 del 2001, n. 196 del 1998 e n.
356 del 1994, in ordine alla possibilità che l'amministrazione, in
sede di rinnovo o proroga, consideri prevalente l'interesse alla
conservazione dell'ambiente rispetto a quello del privato alla
prosecuzione dell'attività economica.
4. - In prossimità dell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011
anche la Regione Toscana ha depositato una memoria nella quale si
limita a richiamare le difese già svolte nell'atto di costituzione.
In ordine alla questione relativa all'art. 43, comma 6, peraltro,
la difesa regionale sviluppa ulteriori argomenti nel senso della
infondatezza.
Secondo la resistente, dalla interpretazione letterale di varie
disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006 - vengono richiamati gli
artt. 5, comma 1, lettera b), 6, comma 5, 7, comma 5, 20 e 23 - e
dalla specifica disciplina dettata in materia di impianti di gestione
dei rifiuti di cui agli artt. 208 e 210 del medesimo decreto
legislativo, emergerebbe come la procedura di valutazione di impatto
ambientale si applichi ai nuovi progetti ed alle modifiche
sostanziali, mentre non trovi applicazione ai rinnovi di
autorizzazione o di concessione che non comportino modifiche
sostanziali.
Tale tesi ermeneutica sarebbe confermata dalla sentenza della
Corte di giustizia 7 gennaio 2004, in causa 201/02, che, a parere
della Regione Toscana, escluderebbe espressamente l'applicazione
retroattiva della VIA, limitandone l'obbligo ai soli casi nei quali
il rinnovo contiene nuove statuizioni e prescrizioni o regola
varianti funzionali importanti.
La difesa regionale richiama sul punto anche alcune pronunzie dei
giudici amministrativi, dalle quali si desumerebbe la
incompatibilità ontologica di una valutazione di impatto ambientale
"postuma", essendo la VIA per sua natura e configurazione normativa
un mezzo preventivo di tutela dell'ambiente ispirato ai principi di
precauzione e prevenzione dell'azione ambientale.
A fronte di tale quadro - che nella realtà applicativa regionale
ha determinato difficoltà interpretative - la Regione Toscana
ritiene di aver chiarito ciò che non è esplicitato nel d.lgs. n.
152 del 2006, il quale, anzi, conterrebbe norme che, come sopra
rilevato, depongono nel senso opposto a quanto affermato dalla difesa
statale nel ricorso in oggetto.
Statuendo l'obbligatorietà della VIA in tutti i casi di rinnovo
di autorizzazione o concessione, la Regione avrebbe inteso assicurare
proprio il rispetto dell'effetto utile della direttiva n. 85/337/CEE,
mentre, disponendo che, per le parti di opere o attività non
interessate da alcuna modifica, la VIA sia volta ad individuare e
prescrivere le misure idonee ad ottenere la migliore mitigazione
degli impatti, tenuto conto anche della sostenibilità
economico-finanziaria delle medesime in relazione all'attività
esistente, il legislatore regionale si sarebbe limitato a tenere
conto delle situazioni nel frattempo verificatesi e del carattere
postumo della VIA.
D'altronde, la considerazione delle fattispecie esistenti, a
parere della Regione Toscana, costituirebbe un principio codificato.
In particolare, esso sarebbe desumibile dalla previsione dell'art. 28
del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui, qualora dalle attività
realizzate risultino impatti negativi ulteriori e diversi o più
significativi rispetto a quelli valutati in sede di VIA, l'autorità
competente può apporre condizioni ulteriori per la prosecuzione
dell'attività, mentre, ove dall'esecuzione dei lavori o
dall'esercizio dell'attività possano derivare gravi ripercussioni
negative, non preventivamente valutate, sulla salute pubblica e
sull'ambiente, può essere ordinata la sospensione dei lavori o delle
attività realizzate, nelle more delle determinazioni correttive da
adottare.
Inoltre, in virtù dell'art. 29 del medesimo decreto legislativo,
se non vengono osservate le prescrizioni impartite in sede di VIA
tali da incidere sugli esiti e sulle risultanze finali della verifica
e della valutazione, l'autorità competente impone al proponente
l'adeguamento dell'opera o dell'intervento, stabilendone tempi e
modalità, mentre la demolizione è prevista solo nel caso di opere
realizzate senza VIA.
La difesa della resistente riporta, poi, ampi brani della
sentenza n. 120 del 2010 della Corte costituzionale, sostenendo che
da questa pronuncia - la quale afferma il principio della
obbligatorietà della VIA in caso di rinnovo di una autorizzazione o
di una concessione - si ricavi anche il principio secondo cui,
riguardo agli impianti esistenti, la sottoposizione a VIA è
necessaria solo per le modifiche dei progetti che comportino effetti
negativi apprezzabili per l'ambiente. Non sussisterebbe, in
particolare, alcun contrasto tra la disposizione regionale impugnata
e i principi espressi in questa sentenza, posto che quest'ultima non
riguarderebbe il caso disciplinato dalla norma in esame.
La norma regionale impugnata, in definitiva, nell'affermare la
necessità di VIA in tutti i casi di rinnovo, sulla scorta della
sentenza della Corte di giustizia 7 gennaio 2004, in causa 201/02, si
sarebbe limitata a «declinare» il procedimento di VIA alle
peculiarità della fattispecie.
Per la Regione Toscana, infine, non sarebbe censurabile neppure
il riferimento, contenuto nella norma impugnata, alla sostenibilità
economico-finanziaria delle misure di mitigazione impartite,
trattandosi di principio anch'esso presente nel d.lgs. n. 152 del
2006 (in particolare, nell'art. 242, il quale prevede la regola del
ricorso alle migliori tecnologie disponibili che non impongano costi
eccessivi di intervento) ed essendo sostanzialmente un corollario dei
principi di ragionevolezza e proporzionalità.
5. - In data 4 gennaio 2011, la Regione Toscana ha depositato
un'istanza di rinvio dell'udienza di discussione della causa in
esame, in quanto - a seguito dell'approvazione della legge della
Regione Toscana 30 dicembre 2010, n. 69 (Modifiche alla legge
regionale 12 febbraio 2010, n. 10 - Norme in materia di valutazione
ambientale strategica "VAS", di valutazione di impatto ambientale
"VIA" e di valutazione di incidenza) - sarebbero venute meno le
ragioni della controversia.
L'Avvocatura generale dello Stato ha aderito alla suddetta
istanza.
6. - In data 30 maggio 2011, la Regione Toscana ha depositato una
ulteriore memoria nella quale rappresenta che, a seguito
dell'approvazione della legge reg. n. 69 del 2010, gli artt. 5, commi
3, lettera c), e 4, lettera c), 26, comma 3, e 43, comma 2, lettera
c), della legge reg. n. 10 del 2010, sono stati modificati nel senso
auspicato dal ricorrente.
La resistente sottolinea, altresì, che le suddette norme non
hanno mai ricevuto alcuna applicazione pratica in quanto si
riferiscono a piani e programmi che vengono adottati all'inizio della
legislatura, e l'adozione di siffatti piani e programmi, al momento
dell'entrata in vigore della legge reg. n. 69 del 2010, non era
ancora avvenuta.
Pertanto, la difesa regionale chiede che, con riferimento alle
norme sopra indicate, sia dichiarata cessata la materia del
contendere.
L'unica norma non interessata dalle modifiche suddette è quella
di cui all'art. 43, comma 6, in riferimento alla quale la difesa
regionale ribadisce le argomentazioni già sviluppate nell'atto di
costituzione e nella prima memoria, chiedendo che la relativa
questione sia dichiarata non fondata.
7. - In data 14 giugno 2011, l'Avvocatura generale dello Stato,
preso atto delle modifiche operate dalla legge reg. n. 69 del 2010,
ha depositato atto di rinuncia limitatamente alle questioni promosse
nei confronti degli artt. 5, commi 3, lettera c), e 4, lettera c),
26, comma 3, e 43, comma 2, lettera c), della legge reg. n. 10 del
2010.
La difesa statale insiste, invece, affinchè sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 43, comma 6, della predetta
legge.
8. - La Regione Toscana ha aderito all'atto di rinuncia parziale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento all'articolo 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione, gli artt. 5, commi 3, lettera c), e 4, lettera
c), 26, comma 3, 43, commi 2, lettera c), e 6, secondo periodo, della
legge della Regione Toscana 12 febbraio 2010, n. 10, recante «Norme
in materia di valutazione ambientale strategica (VAS), di valutazione
di impatto ambientale (VIA) e di valutazione di incidenza».
2. - Nelle more del giudizio di legittimità costituzionale, la
legge della Regione Toscana 30 dicembre 2010, n. 69 (Modifiche alla
legge regionale 12 febbraio 2010, n. 10 - Norme in materia di
valutazione ambientale strategica "VAS", di valutazione di impatto
ambientale "VIA" e di valutazione di incidenza) ha modificato le
disposizioni di cui agli artt. 5, commi 3, lettera c), e 4, lettera
c), 26, comma 3, 43, comma 2, lettera c), della legge reg. Toscana n.
10 del 2010, nelle parti che erano oggetto dell'impugnativa statale.
La Regione Toscana, con una memoria depositata in prossimità
dell'udienza, ha precisato che le suddette disposizioni sono state
modificate nel senso auspicato dal ricorrente, ed ha chiesto, in
considerazione della loro mancata applicazione nel periodo di
vigenza, che sia dichiarata cessata la materia del contendere.
Il Presidente del Consiglio dei ministri - ritenuto che alla luce
delle modifiche operate sono venute meno le ragioni che avevano
portato alla proposizione del ricorso - ha depositato in data 14
giugno 2011 un formale atto di rinuncia al ricorso stesso,
limitatamente alle questioni promosse nei confronti degli artt. 5,
commi 3, lettera c), e 4, lettera c), 26, comma 3, e 43, comma 2,
lettera c), della legge reg. n. 10 del 2010. Alla predetta rinuncia
ha aderito la Regione Toscana.
Pertanto, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, deve essere dichiarata
l'estinzione del giudizio in relazione alle sole questioni sopra
indicate (ex plurimis, ordinanze n. 168 e n. 148 del 2011).
3. - L'art. 43, comma 6, della legge reg. Toscana n. 10 del 2010
stabilisce che «le domande di rinnovo di autorizzazione o di
concessione relative all'esercizio di attività per le quali
all'epoca del rilascio non sia stata effettuata alcuna valutazione di
impatto ambientale e che attualmente rientrino nel campo di
applicazione delle norme vigenti in materia di VIA sono soggette alla
procedura di VIA, secondo quanto previsto dalla presente legge. Per
le parti di opere o attività non interessate da modifiche, la
procedura è finalizzata all'individuazione di eventuali misure
idonee ad ottenere la migliore mitigazione possibile degli impatti,
tenuto conto anche della sostenibilità economico-finanziaria delle
medesime in relazione all'attività esistente. Tali disposizioni non
si applicano alle attività soggette ad autorizzazione integrata
ambientale (AIA)».
A parere del ricorrente, il secondo periodo della citata
disposizione - che si riferisce ai casi in cui oggetto della
procedura siano le parti di opere o attività non interessate da
modifiche - violerebbe l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la limitazione della finalità della procedura di
VIA ivi disposta, seppur apprezzabile sotto il profilo
economico-finanziario, risulterebbe contraria all'«effetto utile»
della direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del
Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati).
4. - La questione non è fondata.
4.1. - La disposizione impugnata disciplina la cosiddetta "VIA
postuma", cioè regolamenta l'ipotesi in cui la valutazione di
impatto ambientale non fosse necessaria quando è stata rilasciata
l'autorizzazione o la concessione per l'esercizio di una attività,
ma lo sia divenuta al momento del rinnovo dell'autorizzazione o
concessione.
Il comma 6 dell'art. 43 della legge regionale in oggetto
contiene, nel primo periodo, una previsione generale, in virtù della
quale, nell'ipotesi sopra indicata, le attività in parola sono
soggette a procedura di VIA, in base a quanto prescritto dalla
medesima legge regionale.
Il secondo periodo di tale disposizione (oggetto delle odierne
censure) distingue, all'interno di una complessiva attività o opera,
le parti che non sono interessate da modifiche da quelle che lo sono,
prescrivendo per le prime una VIA "depotenziata", tanto da vanificare
- secondo il ricorrente - l'effetto della procedura stessa.
Infine, il terzo periodo del comma 6 dell'art. 43 prevede che le
disposizioni di cui sopra non si applichino alle attività soggette
ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), circoscrivendo, in
questo modo, l'ambito di operatività della norma censurata alle sole
attività per le quali non vige l'obbligo di sottoposizione all'AIA.
5. - Si deve segnalare innanzitutto che nè la direttiva n.
85/337/CEE, nè il cosiddetto Codice dell'ambiente (decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale») disciplinano espressamente l'ipotesi di rinnovo di
autorizzazione o concessione riguardanti un'attività avviata in un
momento in cui non era prescritto l'obbligo di sottoposizione a VIA.
Pertanto, la giurisprudenza comunitaria e quella nazionale sono state
chiamate a dare risposta al quesito se sia possibile - stante il
carattere preventivo della VIA, riguardante piani e progetti -
estendere l'obbligo di effettuarla ad opere per le quali tale
valutazione non era necessaria al momento della loro realizzazione.
5.1. - La Corte di giustizia dell'Unione europea - in un caso
diverso da quello oggetto dell'odierna questione di legittimità
costituzionale, trattandosi di opere progettate nel 1997 e non
assoggettate a VIA secondo i criteri della direttiva - ha precisato
che, in mancanza di VIA preventiva, per opere effettuate tuttavia
dopo l'entrata in vigore della direttiva di cui sopra, il diritto
comunitario non osta alla possibilità, concessa da una normativa
nazionale, di regolarizzare ex post operazioni o atti non conformi
alle prescritte procedure, a condizione però che la regolarizzazione
«non offra agli interessati l'occasione di aggirare le norme
comunitarie o di disapplicarle, e che rimanga eccezionale» (sentenza
3 luglio 2008, in causa C-215/06). La valutazione postuma di opere o
attività, che avrebbero dovuto essere assoggettate a VIA - in quanto
rientranti nelle previsioni della normativa comunitaria per la
tipologia e per i tempi della loro realizzazione - deve essere
rigorosa, onde non consentire che dalla violazione dell'obbligo
imposto dalla direttiva derivi un trattamento più favorevole per gli
interessati inadempienti. VIA preventiva e VIA "postuma" devono
essere pertanto perfettamente simmetriche e di pari ampiezza e
approfondimento.
5.2. - Nello stesso senso si è espressa questa Corte, con
riferimento ad un'ipotesi diversa da quella sopra esaminata, là dove
ha affermato la necessità «di verificare se l'attività [...] a suo
tempo assentita risulti ancora aderente allo stato di fatto e di
diritto esistente al momento della "proroga" o del "rinnovo" del
provvedimento di autorizzazione» (sentenza n. 67 del 2010). Occorre
mettere in rilievo che, nel caso risolto da tale ultima pronuncia, si
era in presenza di una legge regionale che prorogava automaticamente,
alla scadenza, le autorizzazioni in essere, escludendo così, in via
generale e astratta, ogni valutazione dell'autorità amministrativa
sulle singole situazioni.
Peraltro, questa Corte - dopo aver ricordato che, ai sensi
dell'art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006,
riguardo agli impianti esistenti, la VIA può proporsi solo per
«modifiche dei progetti elencati negli allegati che comportino
effetti negativi apprezzabili per l'ambiente» - ha affermato che «si
pone la necessità della VIA ogni volta che si debba procedere al
rinnovo dell'autorizzazione» (sentenza n. 120 del 2010).
5.3. - Da ultimo, la Corte di giustizia dell'Unione europea è
tornata sull'argomento, con una serie di statuizioni rilevanti per il
presente giudizio.
Coerentemente al carattere preventivo della VIA, quale emerge
dalla direttiva n. 85/337/CEE, la Corte ha affermato che «il rinnovo
di un'autorizzazione esistente a gestire un aeroporto, in assenza di
lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito, non
può essere qualificato come "progetto" ai sensi dell'art. 1, n. 2,
secondo trattino, della direttiva 85/337», e che, con il termine
«costruzione», si fa riferimento «alla realizzazione di opere prima
inesistenti oppure alla modifica, in senso fisico, di opere
preesistenti».
La Corte inoltre ha avuto cura di formulare la seguente
precisazione: «nell'ipotesi in cui risultasse che, a partire
dall'entrata in vigore della direttiva 85/337, lavori o interventi
fisici che debbono essere considerati progetto ai sensi di questa
direttiva siano stati realizzati sul sito dell'aeroporto senza che il
loro impatto ambientale sia stato oggetto di valutazione in una fase
anteriore al procedimento di autorizzazione, spetterebbe al giudice
del rinvio tenerne conto nella fase del rilascio dell'autorizzazione
di gestione e di garantire l'effetto utile della direttiva vegliando
a che la detta valutazione sia realizzata almeno in questa fase del
procedimento» (sentenza 17 marzo 2011, in causa C-275/09).
6. - Alla luce dei principi stabiliti dalla giurisprudenza
comunitaria e di questa Corte, occorre procedere alla verifica del
loro rispetto da parte della disposizione impugnata.
6.1. - Il primo periodo del citato art. 43, comma 6, (non
impugnato dal ricorrente) prescrive, in via generale,
l'assoggettamento a VIA delle domande di rinnovo di autorizzazione o
concessione relative all'esercizio di attività per le quali
all'epoca del rilascio non sia stata effettuata alcuna valutazione di
impatto ambientale e che attualmente rientrino nel campo di
applicazione delle norme vigenti in materia di VIA. La norma si fa
carico dell'esigenza di imporre la valutazione, sempre e comunque,
dell'intera opera o attività già in essere.
Il presupposto di tale prescrizione deve essere cercato nella
necessità, emergente dalla giurisprudenza comunitaria, di "vegliare"
a che l'effetto utile della direttiva n. 85/337/CEE sia comunque
raggiunto, senza tuttavia rimettere in discussione, nella loro
interezza, le localizzazioni di tutte le opere e le attività ab
antiquo esistenti. Ciò sarebbe contrario al ragionevole
bilanciamento che deve esistere tra l'interesse alla tutela
ambientale ed il mantenimento della localizzazione storica di
impianti e attività, il cui azzeramento - con rilevanti conseguenze
economiche e sociali - sarebbe l'effetto possibile di un'applicazione
retroattiva degli standard di valutazione divenuti obbligatori per
tutti i progetti successivi al 3 luglio 1988, data di scadenza del
termine di attuazione della suddetta direttiva, già definita
«spartiacque» dalla sentenza n. 120 del 2010 di questa Corte.
6.2. - Il secondo periodo (impugnato dal ricorrente) del medesimo
comma 6 dell'art. 43 disciplina le conseguenze della VIA effettuata
in presenza di modifiche all'opera o all'attività preesistente alla
direttiva. Dalla disposizione in questione - da interpretare in
stretta connessione con quella contenuta nel primo periodo - si
deducono tre distinte regole: a) la VIA, in occasione del rinnovo
della autorizzazione o concessione, deve essere effettuata sempre
sull'intera opera o attività; b) siffatta valutazione mira a
realizzare gli effetti tipici di tale procedura con riferimento alle
modifiche intervenute successivamente all'entrata in vigore della
direttiva comunitaria e non assoggettate preventivamente a VIA; c) la
stessa, con riguardo alle parti di opere o attività non interessate
da modifiche, è rivolta alla «individuazione di eventuali misure
idonee ad ottenere la migliore mitigazione possibile degli impatti,
tenuto conto anche della sostenibilità economico-finanziaria delle
medesime in relazione all'attività esistente».
Se si considera che, nel silenzio delle norme scritte, la
giurisprudenza comunitaria ha richiesto la VIA "postuma", in
occasione dell'autorizzazione alla gestione, solo sulle modifiche
intervenute successivamente alla scadenza del termine di recepimento
della direttiva e non assoggettate, per qualsiasi motivo, a
valutazione preventiva, si ricava la conclusione che la disposizione
censurata nel presente giudizio non limita in modo illegittimo un
controllo a tutela dell'ambiente prescritto dalla normativa
comunitaria, quale interpretata dalla Corte di giustizia.
Essa aggiunge, a completamento della valutazione sulle modifiche,
necessaria e indispensabile nella sua pienezza, una verifica
ulteriore anche sulle parti non interessate dalle modifiche stesse,
in coerenza con la previsione del periodo precedente, che impone la
VIA su tutta l'opera o attività, anche nell'ipotesi di rinnovo
dell'autorizzazione o concessione. La prospettiva di quest'ultima
valutazione non è l'eventuale cessazione dell'attività, ma la
mitigazione dell'impatto ambientale, tenuto conto dell'effetto
combinato del tempo trascorso e delle modifiche apportate.
Il legislatore regionale ha ritenuto necessaria una valutazione
globale dell'opera, al momento del rinnovo dell'autorizzazione o
concessione, ma ha non irragionevolmente distinto tra effetti della
procedura sulle modifiche ed effetti della stessa sulle parti
dell'opera o attività preesistenti e non incise dalle modifiche.
6.3. - Tale disposizione deve essere interpretata alla luce di
quanto ha statuito la Corte di giustizia sulla necessità che la
valutazione sulle modifiche sia effettuata «tenuto conto,
all'occorrenza, dell'effetto cumulativo dei diversi lavori e
interventi realizzati a partire dall'entrata in vigore di tale
direttiva» (sentenza 17 marzo 2011, in causa C-275/09). Sarebbe
infatti inammissibile, perchè elusiva dell'effetto utile della
direttiva, una VIA frazionata per ciascun intervento modificativo,
che potrebbe portare a risultati ben diversi - in ipotesi più
favorevoli agli esercenti l'attività controllata - rispetto ad una
valutazione globale sull'incidenza complessiva di tutte le modifiche
effettuate.
La considerazione degli effetti cumulativi, in conformità alla
giurisprudenza comunitaria, può condurre all'impossibilità di
distinguere le parti dell'opera o dell'attività modificate da quelle
non interessate dalle modifiche, nell'ipotesi che queste ultime siano
così rilevanti da alterare la fisionomia complessiva dell'opera o
dell'attività, già in essere prima dell'entrata in vigore della
direttiva. In tal caso, infatti, si tratterebbe di opera nuova, con
la conseguenza che non esisterebbero parti scorporabili, secondo la
previsione della disposizione censurata. Quest'ultima deve essere
interpretata infatti come prescrizione condizionata alla
praticabilità, fisica e giuridica, dello scorporo delle parti
modificate da quelle non modificate. In tutti i casi in cui tale
scorporo non sia possibile, si verificherebbe quanto la Corte di
giustizia ha voluto inibire, vale a dire l'artificioso frazionamento
delle valutazioni di impatto.
6.4. - La garanzia che l'organicità della VIA venga osservata si
fonda sulla prescrizione del primo periodo del comma 6 dell'art. 43,
là dove prevede che, al momento del rinnovo, si proceda in ogni caso
a VIA sull'intera opera o attività. Resta esclusa pertanto
l'eventualità che venga sottratta alle autorità competenti la
valutazione dell'intera opera o attività. Saranno dunque tali
autorità a distinguere le parti che non hanno subito alcuna
influenza da quelle invece realmente modificate, con gli effetti
diversi previsti dalla norma censurata. Saranno ugualmente le
autorità valutatrici a decidere se le modiche apportate, per
quantità e qualità, rendano impossibile, o comunque artificiosa, la
suddetta distinzione, con la conseguenza che risulterà applicabile
solo il primo periodo del comma 6, mancando i presupposti, di fatto e
di diritto, per applicare il secondo.
Un ragionevole bilanciamento degli interessi in campo - la tutela
dell'ambiente e l'iniziativa economica privata - entrambi
costituzionalmente protetti, giustifica l'intento di non travolgere e
azzerare opere o attività da lungo tempo legittimamente localizzate,
senza tuttavia consentire che tale status acquisito possa
trasmettersi ad interventi di modifica successivi, da assoggettare a
VIA. È necessario pertanto individuare accuratamente gli effetti
globali delle innovazioni, in modo da distinguere le situazioni nelle
quali residuano parti in alcun modo incise dalle modificazioni dai
casi in cui lo "scorporo" porterebbe ad una elusione dell'effetto
utile della direttiva.
Peraltro, come già sottolineato, il terzo periodo del comma 6
dell'art. 43 esclude che la disposizione in esame trovi applicazione
nei confronti delle attività soggette ad autorizzazione integrata
ambientale.
In tale contesto ermeneutico, la norma impugnata si sottrae alle
censure di illegittimità costituzionale formulate dal ricorrente nel
presente giudizio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara estinto il giudizio in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale degli articoli 5, commi 3, lettera c), e
4, lettera c), 26, comma 3, 43, comma 2, lettera c), della legge
della Regione Toscana 12 febbraio 2010, n. 10, recante «Norme in
materia di valutazione ambientale strategica (VAS), di valutazione di
impatto ambientale (VIA) e di valutazione di incidenza», promosse, in
riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 43, comma 6, secondo periodo, della legge della Regione
Toscana n. 10 del 2010, promossa, in riferimento all'art. 117, primo
e secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 13 luglio 2011

Il Direttore della Cancelleria: Melatti