1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 174 SENTENZA 6 - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Limiti e condizioni della pubblicita' sui veicoli - Divieto di apporre pubblicita' non luminosa effettuata per conto terzi e a titolo oneroso - Divieto, per le autovetture a uso privato, di apposizione del marchio e della ragione sociale di soggetti diversi dal proprietario del veicolo - Denunciata disparita' di trattamento, violazione della liberta' di iniziativa economica privata e della proprieta' privata, eccesso di delega e, in subordine, della libera manifestazione del pensiero - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, art. 23, comma 2; decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, art. 57. - Costituzione, artt. 3, 21, 41, 42 e 76. (T-230174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Maria
Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), come integrato dall'art. 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di
esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), promossi
dal Tribunale ordinario di Roma, sedicesima sezione civile, in
composizione monocratica, con due ordinanze del 12 maggio 2021,
iscritte, rispettivamente, ai numeri 142 e 155 del registro ordinanze
2022 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49,
prima serie speciale, dell'anno 2022 e n. 1, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di Vantage Group srl, nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2023 il Giudice relatore
Stefano Petitti;
uditi l'avvocato Alberto Giulio Cianci per Vantage Group srl e
l'avvocato dello Stato Antonio Grumetto per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 maggio 2021, iscritta al n. 142 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Roma, sedicesima
sezione civile, in composizione monocratica, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come
integrato dall'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di
attuazione del nuovo codice della strada), in riferimento agli artt.
3, 21, 41, 42 e 76 della Costituzione, «nella parte in cui: a)
consentendo la pubblicità non luminosa sui veicoli "se non
effettuata per conto terzi a titolo oneroso", vieta la pubblicità
non luminosa sui veicoli effettuata per conto terzi a titolo oneroso;
b) per ciò che attiene alle autovetture ad uso privato, permettendo
"unicamente l'apposizione del marchio e della ragione sociale della
ditta cui appartiene il veicolo", vieta l'apposizione del marchio e
della ragione sociale di soggetti diversi da quelli ai quali
appartiene il veicolo».
2.- Il Tribunale di Roma riferisce di essere stato adito da F.
S., la quale ha citato in giudizio la Vantage Group srl, deducendo:
di aver stipulato, nel luglio del 2017, con la società convenuta, un
contratto No Cost in relazione all'acquisto di un'autovettura; che il
contratto prevedeva in favore dell'acquirente un finanziamento da
rimborsare in sessanta rate mensili; che la vettura doveva essere
obbligatoriamente di colore bianco per rendere più visibili gli
adesivi pubblicitari da apporre sulla stessa; che, incluso nelle rate
di restituzione del finanziamento, vi era anche l'importo di euro
5.500,00 a titolo di installazione dell'accessorio wrapping,
richiesto dalla società convenuta per consentire l'inserimento e la
rimozione di pellicole adesive sull'autoveicolo senza cagionare danni
alla verniciatura; che la medesima convenuta si obbligava a sua volta
a rimborsare all'acquirente un importo massimo, oltre che rate
mensili per spese, pari a circa euro 440,00 al mese per l'intera
durata del contratto.
Operati alcuni parziali pagamenti, la società convenuta non
aveva più provveduto alla erogazione periodica delle somme pattuite,
sicchè l'attrice, dopo aver estinto anticipatamente il
finanziamento, lamentando peraltro la vessatorietà di alcune
clausole del contratto stipulato con la Vantage Group srl, ha
domandato che venisse accertato il proprio diritto a conseguire i
rimborsi delle rate mensili scadute ed a scadere, l'operatività
della polizza fideiussoria e la condanna della convenuta alle
conseguenti restituzioni.
Nel costituirsi nel giudizio a quo, la Vantage Group srl ha
contestato che il contratto inter partes avesse ad oggetto l'acquisto
dell'autovettura, consistendo, piuttosto, nello scambio tra servizi
di pubblicità e statistici - posti a carico dell'attrice, quale
driver (o incaricata) - ed un corrispettivo, consistente nel rimborso
delle spese previste per i ratei di finanziamento dell'autoveicolo.
La società convenuta ha inoltre negato che sussistesse un
proprio inadempimento, dovendosi il contratto intendere risolto per
impossibilità sopravvenuta della prestazione, a causa
dell'interpretazione data da varie autorità locali alla normativa
sulla circolazione stradale, ritraibile dall'art. 23 cod. strada e
dall'art. 57 del d.P.R. n. 495 del 1992; interpretazione che aveva
portato a ravvisare un illecito amministrativo nell'apposizione sui
veicoli dei messaggi pubblicitari, ancorchè si trattasse di
pubblicità non luminosa e non rifrangente.
La Vantage Group srl ha altresì richiamato nelle sue difese un
orientamento giurisprudenziale invalso presso lo stesso Tribunale di
Roma, in forza del quale è stata dichiarata, d'ufficio, la nullità
dei contratti, analoghi a quello dedotto in lite, intercorsi tra essa
e i driver.
La società convenuta specificava anche quali fossero le
prestazioni contrattuali dovute dalla driver, compensate dal rimborso
per i ratei del finanziamento: apporre sulle fiancate della sua nuova
auto acquistata i cosiddetti wrapping no cost, ovvero il logo della
Vantage Group srl e i marchi o slogan di altre aziende in partnership
commerciale con essa; circolare almeno un numero di giorni prefissato
nel corso del mese; fotografare l'autovettura con cadenza
settimanale, condividendo le relative foto sui social network secondo
le modalità stabilite ed effettuando così i servizi di statistica.
A seguito dell'applicazione di sanzioni amministrative da parte
degli organi di polizia locale, ai sensi delle indicate norme sulla
circolazione stradale, la maggior parte dei conducenti non aveva
tuttavia più rispettato i suddetti obblighi contrattuali.
Gli inadempimenti dell'attrice, l'inesigibilità o la
sopravvenuta impossibilità delle prestazioni ex contractu e la
nullità dello stesso rilevabile anche d'ufficio, secondo la società
convenuta, escluderebbero ogni ragione di credito azionata in
giudizio.
In ogni modo, la stessa Vantage Group srl ha eccepito la
illegittimità costituzionale delle indicate disposizioni, in
riferimento agli artt. 3, 21, 41, 42 e 76 Cost.
3.- Il Tribunale di Roma ha dapprima illustrato la rilevanza
delle questioni, incidendo le norme in esame sulla fonte del rapporto
negoziale tra le parti, oggetto del giudizio a quo. L'ordinanza di
rimessione premette che l'art. 23, comma 2, cod. strada, «nel
prevedere i limiti e le condizioni per l'apposizione delle
scritte/insegne pubblicitarie sulle autovetture, richiama
espressamente - ancorchè in modo generico - il regolamento di
esecuzione e di attuazione del codice della strada», ed evidenzia che
«la disposizione che stabilisce specificamente i parametri di
legittimità delle insegne pubblicitarie sui veicoli è l'art. 57 del
d.P.R. n. 495/1992».
Il rimettente precisa, così, che «la richiesta di sindacato di
legittimità costituzionale ha ad oggetto l'art. 23, II comma, del
d.lgs. n. 285/1992, letto in combinato disposto con l'art. 57 del
d.P.R. n. 495/1992, che ne integra il contenuto. L'art. 57 del d.P.R.
n. 495/1992 - ancorchè di natura regolamentare - attraverso il
richiamo operato dall'art. 23, II comma, del d.lgs. n. 285/1992,
diviene, pertanto, esso stesso norma di rango legislativo, risultando
contenutisticamente "assorbito" dalla disposizione di legge (rectius:
del decreto legislativo)».
Ad avviso del Tribunale di Roma, tali norme avrebbero carattere
inderogabile, in quanto «impongono all'apposizione sui veicoli di
insegne pubblicitarie limiti e divieti che devono essere osservati
senza che la volontà dei destinatari delle norme stesse possa
incidere sulla loro applicazione», e ciò a «tutela di un interesse
pubblico, evidentemente consistente nella sicurezza della
circolazione stradale».
Al contempo, il contratto dedotto nel giudizio a quo colliderebbe
con i limiti e le condizioni stabiliti dal regolamento per
l'apposizione sui veicoli di insegne pubblicitarie non luminose,
giacchè avrebbe ad oggetto insegne apposte a titolo oneroso sulle
autovetture ad uso privato, e non relative al marchio o alla ragione
sociale dell'impresa cui appartiene il veicolo. Ciò, ad avviso del
rimettente, darebbe luogo ad una nullità "virtuale" del contratto,
il che confermerebbe la rilevanza delle questioni in rapporto alle
domande su di esso fondate.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale di Roma
ritiene che il combinato disposto dell'art. 23, comma 2, cod. strada
e dell'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992, contrasti con
l'art. 3, primo comma, Cost. Le disposizioni in questione,
irragionevolmente, da un lato, disciplinano in modo diverso la
pubblicità non luminosa sui veicoli, consentendo quella non eseguita
per conto terzi a titolo oneroso e vietando, invece, quella
effettuata per conto terzi a titolo oneroso; dall'altro, con
riferimento alle autovetture ad uso privato, regolamentano in maniera
differente la pubblicità consistente nell'apposizione del marchio e
della ragione sociale della ditta cui appartiene il veicolo
(consentendola) e quella in cui l'apposizione del marchio e della
ragione sociale riguarda soggetti diversi dal proprietario del
veicolo (vietandola).
Invero, avuto riguardo alla ratio della normativa in esame,
consistente nella sicurezza della circolazione stradale, ovvero nella
prevenzione di ogni rischio di abbagliamento o di distrazione
dell'attenzione nella guida, per i conducenti degli altri veicoli, il
giudice a quo reputa incomprensibile la differente disciplina della
pubblicità non luminosa sui veicoli, non eseguita per conto terzi a
titolo oneroso, rispetto a quella effettuata per conto terzi a titolo
oneroso, e così anche la diversa regolamentazione della pubblicità
come sopra delineata.
Quanto, invece, al contrasto del combinato disposto in esame con
l'art. 21 Cost., ovvero col diritto di libera manifestazione del
pensiero, il Tribunale di Roma ritiene «piuttosto debole il nesso -
conflittuale -» prospettato dalla società convenuta; tuttavia, nel
rispetto dell'iniziativa di quest'ultima, rimette ogni valutazione a
questa Corte, limitandosi a riprodurre le ragioni esposte sul punto
dalla parte.
Il combinato disposto delle due norme censurate viene inoltre
considerato dal rimettente in contrasto con l'art. 41 Cost., giacchè
la disciplina da esse risultante si tradurrebbe in una limitazione
all'autonomia contrattuale privata, atteso che vengono impedite la
conclusione di contratti di pubblicità per conto terzi sui veicoli a
fronte di un corrispettivo e la stipulazione di accordi commerciali
che prevedano l'apposizione, sui veicoli ad uso privato, di marchi e
di ragioni sociali di soggetti diversi dal proprietario del veicolo.
Nessuno dei limiti e delle finalità stabiliti per l'iniziativa
economica privata sarebbe pertinente riguardo alle norme in esame, le
quali sono volte, piuttosto, a garantire la sicurezza stradale.
Egualmente, le disposizioni censurate colliderebbero con l'art.
42, secondo comma, Cost.: esse, infatti, dovrebbero avere una
finalità di tutela della sicurezza della circolazione stradale, e
non anche di disciplina delle modalità di godimento di beni di
proprietà privata. Il divieto di apporre sull'autovettura il marchio
e la ragione sociale di soggetti diversi dal proprietario del veicolo
violerebbe, così, il generale principio di libera fruibilità della
proprietà privata.
L'ordinanza di rimessione ravvisa anche ragioni di contrasto
delle norme censurate con l'art. 76 Cost., in quanto tra i principi e
criteri direttivi determinati nella legge 13 giugno 1991, n. 190
(Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la
disciplina della circolazione stradale) non ve ne sarebbe stato
alcuno riferibile alla regolamentazione della materia pubblicitaria.
Il rimettente, infine, precisa di non poter pervenire ad una
lettura costituzionalmente orientata delle norme, anche per la
assoluta carenza di precedenti giurisprudenziali in tal senso.
5.- La Vantage Group srl, convenuta nel giudizio a quo, ha
depositato memoria di costituzione ed ha chiesto di dichiarare
fondate le sollevate questioni di legittimità costituzionale.
6.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
inammissibili o, comunque, non fondate.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che le
questioni sarebbero irrilevanti ai fini della definizione del
giudizio a quo, in quanto, sia che il contratto di wrapping venga
ritenuto nullo, sia che invece venga ritenuto valido, le pretese
restitutorie dell'attrice troverebbero accoglimento.
L'Avvocatura generale eccepisce, poi, che la disciplina censurata
è integralmente contenuta nel regolamento di esecuzione del codice
della strada e, dunque, non potrebbe essere oggetto del sindacato di
legittimità costituzionale (nell'atto di intervento è richiamata
l'ordinanza n. 430 del 1999 di questa Corte).
La difesa statale, quanto al merito, esclude, comunque, ogni
ragione di contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto le norme censurate
sarebbero ispirate da criteri di ragionevolezza, essendo finalizzate
a salvaguardare la sicurezza stradale e l'incolumità delle persone;
ciò sul presupposto che la pubblicità sulle strade e sui veicoli è
fonte di distrazione nella guida e nella circolazione in generale.
Si spiegherebbe così che le norme in argomento abbiano inteso
limitare quanto più possibile la diffusione della pubblicità sui
veicoli, consentendola soltanto a un numero esiguo rispetto
all'intero parco circolante e prevedendo, all'uopo, rigorose regole
tecniche.
Parimenti, le norme in esame sarebbero in linea con l'art. 41
Cost., essendo prevalente l'interesse alla sicurezza stradale
rispetto alla libertà di iniziativa economica privata; nè vi
sarebbe contrasto con l'art. 42 Cost., per la già considerata
necessità di evitare una eccessiva circolazione di veicoli con
pubblicità.
Quanto alla ipotizzata violazione dell'art. 76 Cost.,
l'Avvocatura evidenzia che l'art. 2 della legge n. 190 del 1991,
all'alinea del comma 1, dispone che «[i]l Codice della strada dovrà
essere informato alle esigenze di tutela della sicurezza stradale e
ai seguenti principi e criteri direttivi: [...]», tra cui può
richiamarsi il criterio di cui alla lettera u), che fa riferimento,
tra l'altro, alla determinazione dei casi in cui la marcia dei
veicoli costituisca, per le condizioni degli stessi, pericolo per la
sicurezza della circolazione. Ciò che le norme censurate hanno messo
in pratica, limitando la densità pubblicitaria sulle strade e il
potenziale effetto distraente derivante dalla stessa.
7.- Con ordinanza del 12 maggio 2021, iscritta al n. 155 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Roma, sedicesima
sezione civile, in composizione monocratica, ha sollevato questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, cod. strada,
come integrato dall'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992,
identiche a quelle già sollevate con l'ordinanza di cui si è detto
al punto 1.
8.- Il rimettente riferisce di essere stato adito da M. B., il
quale ha citato in giudizio la Vantage Group srl, deducendo: di aver
stipulato con la convenuta, nel maggio del 2018, un contratto con il
quale si impegnava ad acquistare un autoveicolo da lui scelto presso
un concessionario individuato dalla società, includendo
nell'acquisto l'accessorio wrapping che sarebbe stato installato
sull'auto al prezzo di euro 5.500,00, oltre che all'acquisto di
pacchetti assicurativi di società designate dalla convenuta; che il
contratto prevedeva che, a fronte dell'acquisto dell'autovettura al
prezzo di euro 22.700,00, la Vantage Group srl avrebbe provveduto a
corrispondere al compratore un rimborso mensile per le spese
assicurative, per l'attività statistica e per rimborso carburante.
La società convenuta non aveva però più provveduto alla erogazione
periodica delle somme pattuite, a far tempo da agosto del 2018,
sicchè l'attore ha domandato di risolvere il contratto per
inadempimento della Vantage Group srl e di condannare quest'ultima al
risarcimento dei danni.
Nel costituirsi in giudizio, la Vantage Group srl ha contestato
la sussistenza dei presupposti per la risoluzione per suo
inadempimento ed ha svolto difese analoghe a quelle già esposte nel
giudizio relativo alle questioni iscritte al n. 142 del registro
ordinanze 2022.
Il Tribunale di Roma ha ripercorso le stesse argomentazioni
contenute nell'ordinanza di cui al giudizio iscritto al n. 142 reg.
ord. 2022.
9.- La Vantage Group srl, convenuta nel giudizio a quo, ha
depositato memoria di costituzione ed ha chiesto di dichiarare
fondate le sollevate questioni di legittimità costituzionale.
10.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
inammissibili o, in subordine, non fondate, per le medesime
argomentazioni esposte nella difesa relativa al giudizio iscritto al
n. 142 reg. ord. 2022.
11.- In prossimità dell'udienza pubblica, e in entrambi i
giudizi, la società Vantage Group srl e il Presidente del consiglio
dei ministri hanno depositato memorie, ribadendo le rispettive
conclusioni.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Roma, sedicesima sezione civile, in
composizione monocratica, con due ordinanze iscritte rispettivamente
ai numeri 142 e 155 del registro ordinanze 2022, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
3, 21, 41, 42 e 76 Cost., dell'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 285
del 1992, come integrato dall'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del
1992, nella parte in cui: a) consentendo la pubblicità non luminosa
sui veicoli "se non effettuata per conto terzi a titolo oneroso",
vieta tale pubblicità a titolo oneroso; b) permettendo per le
autovetture a uso privato "unicamente l'apposizione del marchio e
della ragione sociale della ditta cui appartiene il veicolo", ne
vieta l'apposizione nell'interesse di soggetti diversi da tale ditta.
1.1.- Il Tribunale riferisce di essere stato adito, nel primo
giudizio, da F. S. che ha citato la Vantage Group srl, deducendo: di
avere stipulato con quest'ultima, nel luglio del 2017, un contratto
no-cost per l'acquisto di un'autovettura; che il contratto prevedeva
l'erogazione di un finanziamento alla compratrice; che la vettura
doveva essere di colore bianco, per rendere più visibili gli adesivi
pubblicitari da apporre nel corso del rapporto; che, incluso nelle
rate di restituzione del finanziamento, vi era un importo a titolo di
installazione dell'accessorio wrapping, richiesto dalla venditrice
per consentire l'inserimento di pellicole adesive sull'autoveicolo;
che la società convenuta si obbligava a rimborsare alla compratrice
un importo mensile per l'intera durata del contratto. Operati alcuni
parziali pagamenti, la società non aveva però più provveduto alla
erogazione periodica delle somme pattuite, sicchè l'attrice, dopo
aver estinto anticipatamente il finanziamento, ha domandato che
venisse accertato il proprio diritto al rimborso delle rate scadute e
a scadere.
Nel secondo giudizio, il Tribunale di Roma riferisce di essere
stato adito da M. B., il quale ha citato la medesima società,
deducendo: di aver con essa stipulato, nel maggio del 2018, un
contratto con il quale si impegnava ad acquistare un autoveicolo
presso un concessionario individuato dalla società, includendo
nell'acquisto l'accessorio wrapping; che il contratto prevedeva, a
fronte dell'acquisto della vettura, un rimborso mensile da parte
della Vantage Group srl. Quest'ultima non aveva però più provveduto
ai pagamenti, sicchè l'attore ha chiesto di risolvere il contratto
per inadempimento della società convenuta e di condannarla al
risarcimento dei danni.
1.2.- Nel costituirsi in entrambi i giudizi, la Vantage Group srl
ha contestato che il contratto inter partes abbia avuto ad oggetto
l'acquisto dell'autovettura, consistendo, piuttosto, nello scambio
tra servizi di pubblicità resi dal driver e un corrispettivo
consistente nel rimborso dei ratei di finanziamento dell'autoveicolo.
La società convenuta ha inoltre negato il proprio inadempimento,
dovendosi il contratto intendere risolto per impossibilità
sopravvenuta della prestazione, a causa dell'interpretazione data
dalle autorità di polizia alla normativa sulla circolazione stradale
e dell'orientamento dello stesso Tribunale di Roma; interpretazione
che aveva portato a ravvisare un illecito amministrativo
nell'apposizione sui veicoli dei messaggi pubblicitari ancorchè si
trattasse di pubblicità non luminosa e non rifrangente. Ha infine
ricordato che, in altri giudizi, era stata accertata d'ufficio la
nullità di contratti simili a quelli intercorsi con le parti
attrici.
1.3.- Accogliendo l'eccezione proposta da Vantage Group srl, il
Tribunale di Roma ha sollevato, in entrambi i giudizi, le indicate
questioni.
2.- Quanto alla rilevanza, il rimettente ne afferma la
sussistenza, atteso il carattere inderogabile delle norme censurate e
considerato che i contratti dedotti nei giudizi a quibus
colliderebbero con i limiti e le condizioni stabiliti dal regolamento
per l'apposizione di insegne pubblicitarie non luminose sui veicoli;
ciò darebbe luogo ad una nullità "virtuale" dei medesimi contratti,
con conseguente rilevanza delle questioni in rapporto alle domande su
di essi fondate.
3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene
che, avuto riguardo alla ratio della normativa in esame, consistente
nella sicurezza della circolazione stradale, ovvero nella prevenzione
di ogni rischio di abbagliamento o di distrazione dell'attenzione
nella guida per i conducenti degli altri veicoli, il combinato
disposto dell'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992 e
dell'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992, contrasterebbe con
l'art. 3, primo comma, Cost. Irragionevolmente, infatti, le norme
censurate, da un lato, disciplinano in modo diverso la pubblicità
non luminosa sui veicoli, consentendo quella non eseguita per conto
terzi a titolo oneroso e vietando, invece, quella effettuata per
conto terzi a titolo oneroso; dall'altro, con riferimento alle
autovetture ad uso privato, regolamentano in maniera differente la
pubblicità consistente nell'apposizione del marchio e della ragione
sociale della ditta cui appartiene il veicolo e quella in cui tale
apposizione riguarda soggetti diversi dal proprietario.
Ad avviso del rimettente, il combinato disposto delle norme
censurate contrasterebbe anche con l'art. 41 Cost., giacchè si
tradurrebbe in una limitazione all'autonomia contrattuale privata, e
con l'art. 42 Cost., in quanto il divieto di apporre sull'autovettura
il marchio e la ragione sociale di soggetti diversi dal proprietario
del veicolo violerebbe il generale principio di libera fruibilità
della proprietà privata.
L'ordinanza di rimessione ravvisa, altresì, ragioni di contrasto
delle norme censurate con l'art. 76 Cost., in quanto tra i principi e
criteri direttivi determinati nella legge n. 190 del 1991 non ve ne
sarebbe alcuno riferibile alla regolamentazione della materia
pubblicitaria.
Il Tribunale di Roma, infine, sottopone a questa Corte il
possibile contrasto del combinato disposto censurato con l'art. 21
Cost. solo per «rispetto dell'iniziativa» della società convenuta
nel giudizio a quo, che tale violazione aveva eccepito.
4.- Per l'integrale coincidenza delle questioni sollevate e dei
parametri evocati, i due giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, nei propri atti di
costituzione, ha eccepito l'inammissibilità delle questioni per un
duplice profilo.
La decisione di questa Corte, ad avviso della difesa statale,
sarebbe del tutto indifferente ai fini della definizione dei giudizi
a quibus, in quanto, sia che il contratto di wrapping venga inteso
nullo, sia che invece venga considerato valido e tuttavia risolto, le
pretese delle parti attrici in quei giudizi dovrebbero essere
accolte.
Inoltre, la disciplina censurata sarebbe integralmente contenuta
nel regolamento di esecuzione del codice della strada e, dunque, non
potrebbe essere oggetto del sindacato di legittimità costituzionale
(in proposito, l'interveniente richiama l'ordinanza n. 430 del 1999
di questa Corte).
6.- Tale ultima eccezione, che per ragioni di ordine logico va
esaminata in via prioritaria, è fondata.
7.- Questa Corte ha chiarito che la sua giurisdizione è limitata
alla cognizione della legittimità costituzionale delle leggi e degli
atti aventi forza di legge e non si estende a norme di natura
regolamentare (sentenza n. 427 del 2000; ordinanze n. 254 del 2016,
n. 156 del 2013, n. 37 del 2007, n. 401 e n. 125 del 2006 e n. 389
del 2004).
Il sindacato di legittimità della normativa subprimaria è
rimesso, piuttosto, alla cognizione del giudice comune, ovvero alla
giurisdizione di annullamento del giudice amministrativo e al potere
di disapplicazione incidentale di ogni altro giudice (sentenza n. 333
del 1991).
Fanno eccezione a tale regola, e sono state così sottoposte allo
scrutinio di legittimità costituzionale, le norme scaturenti dal
congiunto operare della disposizione legislativa e della fonte
secondaria, nei casi in cui la prima risulti «in concreto applicabile
attraverso le specificazioni formulate nella fonte secondaria»
(sentenze n. 263 del 2022 e n. 1104 del 1988; nello stesso senso,
sentenze n. 92 del 2021, n. 241 e n. 3 del 2019, n. 224 e n. 200 del
2018, n. 16 del 2017 e n. 178 del 2015).
7.1.- Chiamata a decidere le questioni di legittimità
costituzionale - in riferimento agli artt. 76 e 3 Cost. - dell'art.
57, commi 2, 3 e 4, del d.P.R. n. 495 del 1992, nella parte in cui
non viene consentita la pubblicità non luminosa per conto terzi su
veicoli diversi da quelli adibiti a trasporti di linea e a taxi, per
eccedenza delle prescrizioni regolamentari rispetto ai limiti
indicati dagli artt. 1 e 23 cod. strada e dall'art. 2 della relativa
legge delega, questa Corte, nell'ordinanza n. 430 del 1999, ha
osservato che la norma censurata è contenuta nel regolamento di
esecuzione e di attuazione del codice della strada, emanato in forza
dell'art. 3 della legge delega, ai sensi dell'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), «cioè in
un atto non avente forza di legge ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione»; concludendo che, «per il suo carattere meramente
regolamentare, essa è inidonea a formare oggetto di giudizio
incidentale di costituzionalita'».
7.2.- Dalla lettura combinata delle norme censurate dall'odierno
rimettente, risulta che l'art. 23, comma 2, cod. strada, da un lato,
contiene un divieto assoluto di «apposizione di scritte o insegne
pubblicitarie luminose sui veicoli»; dall'altro, consente invece
l'apposizione di «scritte o insegne pubblicitarie rifrangenti», ma
nei «limiti e alle condizioni stabiliti dal regolamento», ponendo,
altresì, una condizione cui neppure la norma secondaria può
derogare, e cioè quella che «sia escluso ogni rischio di
abbagliamento o di distrazione dell'attenzione nella guida per i
conducenti degli altri veicoli».
L'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992 contiene, dunque,
unicamente la disciplina delle scritte o insegne pubblicitarie
«luminose» e «rifrangenti», disponendo per le prime una proibizione
senza eccezioni e per le seconde (cioè, soltanto per le
«rifrangenti») rimettendo al regolamento di esecuzione e di
attuazione di prescrivere limiti e condizioni, e, da ultimo, ponendo
un criterio sovraordinato di legittimità alla fonte secondaria,
costituito dalla verifica che le modalità assentite di apponibilità
delle scritte o insegne rifrangenti non siano comunque fonte di
rischio di abbagliamento o di distrazione per i conducenti degli
altri veicoli.
7.3.- L'art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992, intendendo delineare
la disciplina della pubblicità sulle strade e sui veicoli, è una
delle norme del codice della strada cui corrisponde il maggior numero
di disposizioni di dettaglio nel regolamento di esecuzione e di
attuazione. Alla pubblicità sulle strade e sui veicoli è, infatti,
dedicato l'intero paragrafo 3 del Titolo II del d.P.R. n. 495 del
1992, con gli articoli da 47 a 59.
L'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992, in particolare,
prescrive che «[l]'apposizione sui veicoli di pubblicità non
luminosa» è consentita: a) salvo quanto previsto nel comma 3
specificamente per la pubblicità non luminosa per conto terzi sui
veicoli adibiti al servizio taxi; b) salvo quanto previsto nel comma
4 per l'apposizione di scritte e messaggi pubblicitari rifrangenti,
alle condizioni ivi indicate; c) fermi restando i limiti massimi di
sagoma per larghezza, altezza e lunghezza dei veicoli dettati
dall'art. 61 cod. strada; d) unicamente se non effettuata per conto
terzi a titolo oneroso e se realizzata con sporgenze non superiori a
3 cm rispetto alla superficie del veicolo sulla quale sono applicate;
e) sulle autovetture ad uso privato unicamente ove riproduca il
marchio e la ragione sociale della ditta cui appartiene il veicolo.
7.4.- La Corte di cassazione ha interpretato le norme censurate
nel senso che l'art. 23, comma 2, cod. strada contiene due precetti:
uno reca il divieto di apposizione di scritte o insegne pubblicitarie
luminose, mentre l'altro riconosce legittima l'apposizione di quelle
rifrangenti nei limiti previsti dal regolamento; la norma
regolamentare dettata dall'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del
1992, quindi, «completa la fattispecie stabilendo la legittimità
senza alcun tipo di accertamento (per cui sono consentite sempre)
dell'apposizione di scritte e insegne non luminose» (sezione seconda
civile, sentenza 20 gennaio 2022, n. 1793).
7.5.- Secondo un principio generale, l'ammissibilità dello
scrutino di legittimità costituzionale del combinato disposto di una
norma legislativa e di una regolamentare poggia sul presupposto che
la seconda, integrando il precetto posto dalla prima, non lo
contraddica: l'eventuale illegittimità in concreto dell'integrazione
amministrativa, infatti, «radicherebbe il potere-dovere del giudice
ordinario di disapplicare caso per caso» l'atto regolamentare
(sentenza n. 133 del 1992).
Viceversa, l'interprete non può identificare il contenuto di una
norma di legge sulla scorta di disposizioni aventi, in base alla
gerarchia delle fonti del diritto positivo, valore inferiore e
secondario, quando queste contrastino con la legge. In tal caso deve
escludersi «il giudizio sulla costituzionalità della legge per una
asserita illegittimità del contenuto della norma regolamentare,
anche se emanata per l'esecuzione della legge medesima» (così già
sentenza n. 102 del 1972).
7.6.- Il combinato disposto dell'art. 23, comma 2, cod. strada e
dell'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992 potrebbe, allora,
dirsi suscettibile di questione incidentale di legittimità
costituzionale soltanto per la parte in cui la norma primaria,
consentendo l'apposizione di scritte o insegne pubblicitarie
rifrangenti, nei limiti e alle condizioni stabiliti dal regolamento
(purchè sia escluso ogni rischio di abbagliamento o di distrazione
dell'attenzione nella guida per i conducenti degli altri veicoli),
risulti in concreto applicabile attraverso le specificazioni
formulate nell'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992.
Unicamente per l'apposizione di scritte o insegne pubblicitarie
rifrangenti la disposizione subprimaria riveste, in sostanza, quel
ruolo di completamento della disposizione primaria che ne
giustificherebbe il sindacato ("indiretto") di legittimità
costituzionale. E in realtà, alla specificazione delle condizioni in
cui è ammessa l'apposizione di scritte e messaggi pubblicitari
rifrangenti, provvede poi espressamente il comma 4 dello stesso art.
57 del d.P.R. n. 495 del 1992.
7.7.- Le ordinanze di rimessione riferiscono che le fattispecie
oggetto dei giudizi principali riguardano contratti per l'apposizione
sui veicoli di insegne pubblicitarie non luminose nè rifrangenti;
ipotesi, come visto, del tutto estranee al contenuto precettivo
dell'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 1992.
Non di meno, il rimettente, nel formulare le questioni di
legittimità costituzionale, suppone proprio che le prescrizioni
dell'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 495 del 1992, si estendano alla
disciplina della pubblicità non luminosa o rifrangente sui veicoli,
e perciò ritiene illegittimi i limiti e le condizioni ivi dettati in
rapporto alla ratio del combinato disposto in esame, ravvisata nella
sicurezza della circolazione stradale, ovvero nel prevenire ogni
rischio di abbagliamento o di distrazione dell'attenzione nella guida
per i conducenti degli altri veicoli.
7.8.- È dunque posta a fondamento delle stesse ordinanze di
rimessione la prospettazione di una difformità tra il regolamento e
la legge sulla quale esso si fonda, il che darebbe luogo ad un vizio
non di illegittimità costituzionale, ma di illegittimità della
fonte secondaria.
L'ipotizzata contrarietà della disposizione regolamentare alla
norma di legge di cui dovrebbe costituire esecuzione rende, quindi,
inammissibile lo scrutinio di questa Corte e va risolta mediante gli
ordinari rimedi giurisdizionali.
7.9.- L'accoglimento della esaminata eccezione assorbe
l'ulteriore dedotta dal Presidente del Consiglio dei ministri con
riferimento alla rilevanza delle questioni sollevate in rapporto ai
possibili esiti dei giudizi a quibus.
8.- Le questioni devono, dunque, essere dichiarate inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come integrato
dall'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 16
dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del
nuovo codice della strada), sollevate, in riferimento agli artt. 3,
21, 41, 42 e 76 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma,
sedicesima sezione civile, in composizione monocratica, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA