1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 140 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 agosto 2022
Ordinanza del 1º agosto 2022 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da Harouna Traore contro Ministero della giustizia. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicazione del termine triennale anche alla durata dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (22C00234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2022)

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
settima sezione civile

Nella persona del consigliere designato, dott. Michele Magliulo,
nel procedimento iscritto al n. 1215/2022 V.G., in materia di equa
riparazione, ex legge n. 89/2001, vertente tra Traore Harouna (c.f.
TRW HRN 99C01 Z329P), rappresentato e difeso dall'avv. De Vincentis
Gianluca, ricorrente e il Ministero della giustizia in persona del
Ministro pro tempore, resistente;
Letto il ricorso presentato in data 23 maggio 2022 da Traore
Harouna con il qual viene richiesto l'indennizzo per l'irragionevole
durata del processo di seguito indicato;

Osserva

Il ricorrente sig. Traore Harouna ha chiesto l'indennizzo per
l'irragionevole durata del processo civile svoltosi in primo grado
dinanzi al Tribunale di Napoli - sezione specializzata in materia di
immigrazione da lui introdotto con ricorso ex art. 35-bis, decreto
legislativo n. 25/2008, depositato in data 3 ottobre 2008, che aveva
ad oggetto l'impugnazione della decisione della Commissione
territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di
Caserta notificata il 19 settembre 2018, che aveva negato al predetto
la cd. protezione internazionale e nazionale. All'esito
dell'istruttoria svolta, il procedimento è stato definito con
decreto n. 4279/2022 dell'11 maggio 2022 che ha accolto la domanda
subordinata, riconoscendo al sig. Traore il diritto alla protezione
sussidiaria, ex art. 14, lettera c), decreto legislativo n. 251/2007.
Il ricorso è certamente ammissibile ex art. 4, legge n. 89/2011,
in quanto è stato depositato il 22 maggio 2022, quindi, pochi giorni
dopo il decreto suddetto, nel pieno rispetto del termine semestrale
previsto per la proposizione del ricorso ex legge Pinto.
Parte ricorrente ha dedotto che il giudizio presupposto è durato
tre anni e sette mesi, e che il termine di durata ragionevole dei
procedimenti, come quello in questione, dovrebbe identificarsi in
quattro mesi, ossia nel termine fissato per la decisione del
Tribunale dall'art. 35-bis, comma 13, decreto legislativo del 28
gennaio 2008, n. 25, modificato dal decreto-legge 17 febbraio 2017,
n. 13, convertito in legge 13 aprile 2017, n. 46, da considerarsi lex
specialis rispetto al termine fissato, in via generale, in tre anni
per il primo grado di giudizio dall'art. 2, comma 2-bis, legge n.
89/2001.
La tesi sostenuta dal ricorrente non risulta condivisibile.
L'art. 2, comma 2-bis, legge Pinto, stabilisce che «si considera
rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il processo
non eccede la durata di tre anni in primo grado, due in secondo grado
e un anno nel giudizio di legittimita'». Tali disposizioni sono state
introdotte dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge n. 83 del 2012, al fine di adottare una disciplina
legale uniforme dei termini entro cui il giudizio deve reputarsi
rispettoso del principio della ragionevole durata del processo,
enunciato dall'art. 111, secondo comma della Costituzione e dall'art.
6, paragrafo 1, della CEDU.
Ad avviso di questo giudice, il superamento del termine di
quattro mesi per la decisione previsto dalla normativa sopra
richiamata, che ha pacificamente natura ordinatoria, non rileva di
per sè ai fini dell'equo indennizzo, perchè non può ritenersi che
tale termine, avente finalità meramente acceleratoria, possa
considerarsi sostitutivo e derogatorio di quello previsto
specificamente dalla legge in materia di equa riparazione. Vi è,
cioè, un'obiettiva indipendenza dei due termini rispettivamente
previsti dall'ordinamento per la decisione del procedimento de quo e
per la ragionevole durata del processo, di guisa che il superamento
del primo di essi è insufficiente ai fini del riconoscimento del
diritto all'equo indennizzo di cui alla legge n. 89 del 2001. Un
ragionamento analogo a quello appena svolto è pacificamente seguito
per il termine di durata ragionevole dei procedimenti della legge
Pinto, fissato notoriamente in un anno nonostante che l'art. 3, comma
4, preveda che il giudizio debba essere deciso entro trenta giorni
dal deposito del ricorso e l'art. 5-ter, comma 5, che la definizione
del giudizio di opposizione debba avvenire entro quattro mesi dal
deposito del ricorso.
L'unico termine decisivo resta quello stabilito dalla legge
Pinto, non potendosi dubitare che l'art. 2, comma 2-ter citato, si
applichi anche al procedimento in materia di protezione
internazionale perchè esso si estende «ad ogni procedimento civile
per cui non sia disposto diversamente e non solo al giudizio
ordinario di cognizione; tanto è vero che, per alcune procedure
speciali, come quella esecutiva, e quella concorsuale, la legge ha
previsto termini diversi e specifici» (così Corte costituzionale n.
36 del 19 febbraio 2016).
Ciò posto, vanno, per converso, considerati: la natura
personalissima dei diritti umani coinvolti (riconosciuti dalle
convenzioni internazionali e dalla Costituzione italiana), la
peculiarità del procedimento connotato dalla semplicità delle forme
e da esigenze di snellezza e sommarietà delle indagini (cosi
Cassazione 10 settembre 2020, n. 18787), la stessa previsione del
termine di quattro mesi per la decisione del giudice (peraltro non
reclamabile), nonchè l'indicazione contenuta nel comma 15 dello
stesso art. 35-bis secondo cui la «controversia è trattata in ogni
grado in via di urgenza»; rilievi dai quali si desume, in modo
univoco e convergente, che la tutela in materia di riconoscimento
della protezione internazionale debba essere certamente soddisfatta
con particolare rapidità e celerità.
Alla stregua di tali considerazioni, non vi è dubbio che la
speciale delicatezza e la notevole rilevanza della materia oggetto
dei procedimenti in esame, inerente il godimento di diritti umani
fondamentali, esigono, nei giudici, un'accentuata diligenza ed una
specifica loro efficienza anche sul piano temporale, con conseguente
riduzione del parametro di ragionevole durata del processo. Non può,
perciò, ritenersi che, anche rispetto a tale procedimento, sia
adeguato e rispettoso dei principi costituzionali il termine
triennale di durata ragionevole previsto in via generale con
riferimento ai procedimenti civili.
Ricapitolando, l'art. 2, comma 2-bis della legge n. 89/2001,
imponendo di considerare ragionevole la durata triennale del
procedimento di primo grado in materia di protezione internazionale,
finisce per equiparare e trattare in modo uniforme procedure del
tutto diverse sotto l'aspetto della congruità della durata
ragionevole dei giudizi, posto che la individuazione di tale durata
ex art. 111, secondo comma della Costituzione non può prescindere
dalle caratteristiche e dalla natura del procedimento. In tal senso,
va altresì ricordato che, in sede di interpretazione dell'art. 6
della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, la Corte di
Strasburgo ha sempre tenuto conto, in particolare, della complessità
della causa e della rilevanza della «posta in gioco» al fine della
determinazione del termine ragionevole, e, tra gli esempi di
categorie di cause che, per loro natura, esigono particolare
diligenza e sollecitudine sono fatte rientrare le cause in materia di
stato civile e di capacità personale (cfr. Corte europea diritti
dell'uomo, sez. I, 5 dicembre 2019, n. 35516).
Ne consegue che l'art. 2, comma 2-bis citato, nella parte in cui
si applica anche ai procedimenti in materia di protezione
internazionale, appare contrastante sia con l'art. 3, primo comma
della Costituzione, sia con gli articoli 111, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, per violazione degli obblighi
internazionali derivanti dall'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che
stabilisce l'analogo principio del «termine ragionevole».
Nè il giudice potrebbe interpretare l'art. 2, comma 2-bis, in
senso conforme alla Costituzione, derogando alla suddetta previsione
normativa e sostituendo al termine triennale un termine inferiore da
lui individuato, ad esempio, in via analogica, quello annuale
previsto per le procedure di legge Pinto, così come deciso nel
precedente della Corte di appello di Napoli allegato dal ricorrente.
Al riguardo, deve condividersi l'opinione secondo la quale i commi
2-bis e 2-ter dell'art. 2, nell'affermare che il termine ivi indicato
«Si considera rispettato», sono univoci e non possono che essere
intesi nel senso che tale termine debba essere ritenuto sempre
ragionevole, perchè considerato dal legislatore insensibile alla
natura del procedimento ed all'eventuale accertamento della maggiore
semplicità dello stesso. Ciò trova conferma nel fatto che questa
affermazione si inserisce nell'ambito di un intervento normativo
diretto a sottrarre alla discrezionalità giudiziaria la
determinazione della congruità del termine, per affidarla invece ad
una previsione legale di carattere generale. In tal senso si è
correttamente osservato che «di fronte all'esplicita previsione
normativa, che non prevede durate diversificate in ragione del
diverso grado di complessità dei giudizi, ogni argomento contrario
è recessivo» (cfr. Cassazione 6 dicembre 2021, n. 38471). Anche nei
lavori preparatori al decreto-legge n. 83/2012, in particolare
all'art. 55, si legge che l'osservanza dei termini di durata dei
singoli gradi di giudizio, introdotti dall'art. 2, comma 2-bis, «fa
sì che sia rispettato il termine ragionevole di durata del
procedimento e, quindi, non permette alcuna domanda di indennizzo».
Significativo, del resto, è che l'individuazione del termine
annuale di durata ragionevole del processo della cd. legge Pinto non
è il frutto di una operazione interpretativa dell'art. 2, comma
2-bis, della stessa legge, ma è conseguente al necessario intervento
demolitorio della Corte costituzionale che, con sentenza del 19
febbraio 2016, n. 36, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo -
per violazione degli articoli 111 e 117, comma 1, della Costituzione
- il citato art. 2, comma 2-bis, nella parte in cui si applica alla
durata del processo di primo grado previsto dalla legge n. 89 del
2001. Va, ancora, evidenziato che, nella pronunzia suindicata, la
Corte, sulla base di argomentazioni identiche a quelle sopra
illustrate, ha rigettato l'eccezione sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato secondo cui sarebbe stato possibile adottare
un'interpretazione costituzionalmente conforme delle disposizioni
impugnate, ed ha, quindi, disatteso la tesi che il legislatore
avrebbe introdotto solo «un parametro cui il giudice deve attenersi
senza esserne vincolato in termini assoluti», potendone prescindere
alla luce della natura del procedimento.
In conclusione, il carattere vincolante ed inderogabile della
previsione normativa in tema di durata ragionevole del procedimento
esclude la possibilità di adottare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in esame, obbligando il
giudice a sollevare la relativa questione di costituzionalità.
Non si ritiene, poi, compito del giudice a quo indicare quale sia
il termine più adeguato al caso di specie, come pure non può essere
di ostacolo alla denuncia di illegittimità costituzionale il rilievo
che, una volta rimossa la norma incostituzionale, l'intervento del
legislatore possa ritardare o mancare del tutto, potendo l'interprete
sopperire a tale lacuna utilizzando i principi espressi dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e della
Corte di cassazione antecedente alla novella introdotta dal
decreto-legge n. 83/2012.
Evidente, infine, è la rilevanza della questione nel
procedimento in esame, dal momento che l'individuazione della durata
ragionevole del processo presupposto, contenuta nelle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si dubita, influisce in modo
determinante sulla misura dell'indennizzo richiesto e, di
conseguenza, sulla decisione richiesta dal ricorrente.

P. Q. M.

La Corte di appello di Napoli, settima sezione civile;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis della legge 24
marzo 2001, n. 89, nella parte in cui si applica anche alla durata
dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della
protezione internazionale, ex art. 35-bis, decreto legislativo n.
25/2008.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidente della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Napoli 30 luglio 2022.

Il consigliere delegato: Magliulo