1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 164 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2018
Ordinanza del 22 maggio 2018 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria nel giudizio di responsabilita' proposto dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la Liguria contro A.A. e altri. Responsabilita' amministrativa e contabile - Risarcimento del danno all'immagine della pubblica amministrazione - Esercizio dell'azione da parte della Procura della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna del pubblico dipendente limitatamente a determinati delitti contro la pubblica amministrazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. (18C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria

Composta dai magistrati:
Pischedda dott. Mario - Presidente
Riolo dott.ssa Maria Giudice
Cominelli dott. Paolo Giudice relatore
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
19804 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore regionale
della Corte dei conti per la Liguria nei confronti di:
l ) A. A., nato a .... il ...., all'epoca dei fatti medico
del Servizio sanitario penitenziario, non costituito;
2) A. G., nato a .... codice fiscale ...., rappresentato e
difeso dall'avv. Alessandro Ticli, codice fiscale TCLLSN64T19D969G,
pec a.ticli@pecavvpa.it giusta procura in calce alla comparsa di
risposta, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in
Palermo, piazza Vittorio Emanuele Orlando n. 6, all'epoca dei fatti
assistente della polizia penitenziaria addetto al servizio matricola
del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
3) A. M., nata a .... il .... codice fiscale ....,
rappresentata e difesa dall'avv. Ardo Arzeni, codice fiscale
RZNRDA63H29C621Y, pec ardo.arzeni@ordineavvgenova.it giusta procura a
margine della comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliata
presso il suo studio sito in Chiavari (GE), Galleria corso Garibaldi
n. 21/5, all'epoca dei fatti vice sovrintendente della Polizia di
Stato addetta al servizio di vigilanza delle celle destinate a camere
di sicurezza del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
4) B. G., nato a .... il ...., all'epoca dei fatti comandante
con grado di Tenente del contingente di carabinieri del 9°
Battaglione Sardegna, addetto al servizio di vigilanza delle camere
di sicurezza del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto, non
costituito;
5) C. D., nata a .... il ...., all'epoca dei fatti agente
della polizia penitenziaria, non costituita;
6) C. E., nato a .... il ...., codice fiscale ...., rappresentato
e difeso dagli avv. Stefano Bertuzzi, codice fiscale
BRTSFN72S03H501D, pec stefanobertuzzi@ordineavvocatiroma.org e
Salvatore Orefice, codice fiscale RFCSVT66P18G3888T, giusta procura
in calce alla comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del primo sito in Roma piazza Attilio Friggeri n.
13, all'epoca dei fatti capitano del disciolto Corpo degli agenti di
custodia, con funzioni di responsabile e comandante del personale del
Servizio centrale traduzioni della polizia penitenziaria per il
Vertice G8 nel sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
7) D. O. N., nato a .... il ...., codice fiscale,
rappresentato e difeso dall'avv. Ennio Pischedda, codice fiscale
PSCNNE55C04L093T, pec ennio.pischedda@ordineavvgenova.it e dall'avv.
Mauro Vallerga, codice fiscale VLLMRA71L12I480V pec
mauro.vallerga@ordineavvgenova.it giusta procura a margine della
comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato presso lo studio
di quest'ultimo sito in Genova, via Martin Piaggio n. 17, int. 1/A-E,
all'epoca dei fatti responsabile del coordinamento e
dell'organizzazione dei servizi di polizia penitenziaria per il
Vertice G8;
8) G. A., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso dall'avv. Ardo Arzeni, codice fiscale
RZNRDA63H29C621Y, pec ardo.arzeni@ordineavvgenova.it giusta procura a
margine della comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio sito in Chiavari (GE), Galleria corso Garibaldi
n. 21/5, all'epoca dei fatti Ispettore superiore della Polizia di
Stato, responsabile dell'Ufficio trattazione atti per la squadra
mobile;
9) G. A. B., nato a .... l' ...., all'epoca dei fatti
Ispettore della polizia penitenziaria, con la qualifica ed incarico
di responsabile della sicurezza delle persone detenute e dell'ordine
nel sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto, non costituito;
10) I. A., nato a .... il ...., all'epoca dei fatti agente di
polizia penitenziaria, non costituito;
11) M. D., nata a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentata e difesa dall'avv. Isabella Cocito, codice fiscale
CCTSLL57M50D969T, pec isabella.cocito@ordineavvgenova.it giusta
procura in calce della comparsa di risposta, ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio sito in Genova, corso A. Saffi n.
3/2, all'epoca dei fatti Ispettore superiore della Polizia di Stato,
comandante la squadra addetta al servizio di vigilanza delle celle
destinate a camere di sicurezza del sito penitenziario provvisorio di
Bolzaneto;
12) M. D., nata a .... il ...., all'epoca dei fatti agente
della Polizia di Stato, non costituita;
13) M. M., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso, giusta procura in calce alla comparsa di
risposta, dall'avv. Emanuela Mazzola, codice fiscale
MZZMNL66A50F937B, pec emanuelamazzola@ordineavvocatiroma.org ed
elettivamente domiciliata presso il suo studio sito in Roma, via
Tacito n. 50, all'epoca dei fatti assistente di polizia penitenziaria
addetto al servizio matricola del sito penitenziario provvisorio di
Bolzaneto;
14) N. E., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso dall'avv. Gian Mario Solinas, codice fiscale
SLNGMR74H29G203H, pec avv.gianmario.solinas@pec.it giusta procura in
calce alla comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato presso
il suo studio sito in Sassari, via Civitavecchia n. 14, all'epoca dei
fatti vice sovrintendente della polizia penitenziaria, addetto al
servizio matricola del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
15) P. G., nato a .... l' ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso, dagli avvocati Nicola Pepe, codice fiscale
PPENCL75L28G148C, pec nicola.pepe@avvocatiperugiapec.it e Michele
Maria Gambini, codice fiscale GMBMHL85H15A475V, pec
michele.gambini@avvocatiperugiapec.it giusta procura a margine della
comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Simona Ferro codice fiscale FRRSMN69L68D969J pec
simona.ferro@ordineavvgenova.it all'epoca dei fatti sovrintendente di
polizia penitenziari in servizio presso il sito penitenziario
provvisorio di Genova Bolzaneto;
16) P. B., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresento e difeso dagli avvocati Salvatore Orefice, codice fiscale
RFCSVT66P18G3888T, e Stefano Bertuzzi, codice fiscale
BRTSFN72S03H501D, pec stefanobertuzzi@ordineavvocatiroma.org giusta
procura in calce alla comparsa di risposta, presso lo studio di
quest'ultimo sito in Roma, piazza Attilio Friggeri n. 13, all'epoca
dei fatti capitano del disciolto Corpo degli agenti di custodia, con
funzioni di responsabile e comandante del personale del Servizio
centrale traduzioni della polizia penitenziaria per il Vertice G8 nel
sito penitenziario di Bolzaneto;
17) P. A., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso dall'avv. Beatrice Rinaudo, codice fiscale
RNDBRC75D49L219B, pec avvbrinaudo@pec.studiolegalerinaudo.com giusta
procura in calce alla comparsa di risposta, all'epoca dei fatti Vice
questore aggiunto della Polizia di Stato (vice comandante della DIGOS
della questura di Genova), funzionario di grado più elevato presente
nel sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
18) P. M. L., nato a .... l' ...., all'epoca dei fatti
assistente capo della Polizia di Stato, non costituito;
19) P. A., nata a ...., il ...., codice fiscale ....,
rappresentata e difesa dall'avv. Umberto Pruzzo, codice fiscale
PRZMRT67S23A182I, pec umberto.pruzzo@dordineavvgenova.it giusta
procura a margine della comparsa di risposta, ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio sito in Genova via XX Settembre n.
20/5, all'epoca dei fatti commissario Capo della Polizia di Stato,
responsabile dell'Ufficio trattazione atti della Polizia di Stato nel
sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
20) S. A., nato a .... il .... codice fiscale ....,
rappresentato e difeso, giusta procura in calce alla comparsa di
risposta, dall'avv. Tommaso Paparo codice fiscale PPRTMS72C17C352M,
pec. tommasopaparo@ordineavvocatiroma.org ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv. Giovanni Gerbi sito in Genova,
via Roma n. 11, all'epoca dei fatti coordinatore dell'organizzazione
dell'operatività e del controllo su tutte le attività
dell'Amministrazione penitenziaria in occasione del G8 di Genova;
21) S. C. M., nato a .... il ...., rappresentato e difeso,
giusta procura in atti, dagli avv. Nunzio Pinelli, pec
pinellischifani@pecpinellischifani.com e Rosario Vento, codice
fiscale VNTRSR68R31G273M, pec rosariovento@pecavvpa.it ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo sito in
Palermo via Messina n. 7/d, all'epoca dei fatti Assistente della
polizia penitenziaria addetto al servizio matricola del sito
penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
22) S. S., nata a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentata e difesa dagli avv. Dario Imparato pec
avvimparato@pecstudiolegaleonofriimparato.it e Laura Guercio, pec
lauraguercio@ordineavvocatiroma.org giusta procura in atti, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultima sito in
Genova, via Brigate Bisagno n. 6/1, all'epoca dei fatti medico del
servizio sanitario penitenziario;
23) T. G. V., nato a .... il ...., all'epoca dei fatti
Dirigente medico del servizio sanitario penitenziario, coordinatore
del servizio sanitario nel sito penitenziario provvisorio di
Bolzaneto, non costituito;
24) T. F. P. nato a .... il ...., rappresentato e difeso
dall'avv. Cristiano Dolce, codice fiscale DLCCST67D08G273Z pec
cristiano.dolce@legalmail.it giusta procura in calce alla comparsa di
risposta, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in
Palermo, via G. La Farina n. 3, all'epoca dei fatti Ispettore Capo
della polizia penitenziaria responsabile del servizio matricola del
sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
25) T. M. ..., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso dall'avv. Ardo Arzeni, codice fiscale
RZNRDA63H29C621Y, pec ardo.arzeni@ordineavvgenovai.t giusta procura a
margine della comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio sito in Chiavari (GE), Galleria corso Garibaldi
n. 21/5, all'epoca dei fatti ispettore della Polizia di Stato addetto
al servizio di vigilanza delle celle destinate a camere di sicurezza
del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
26) U. P., nato a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentato e difeso dall'avv. Ardo Arzeni, codice fiscale
RZNRDA63H29C621Y, pec ardo.arzeni@ordineavvgenova.it giusta procura a
margine della comparsa di risposta, ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio sito in Chiavari (GE), Galleria corso Garibaldi
n. 21/5, all'epoca dei fatti ispettore della Polizia di Stato addetto
al servizio di vigilanza delle celle destinate a camere di sicurezza
del sito penitenziario provvisorio di Bolzaneto;
27) Z. M., nata a .... il ...., codice fiscale ....,
rappresentata e difesa dall'avv. Gianfranco Gesino, codice fiscale
GSNGFR75M21D969A, e dall'avv. Mania Crucioli, codice fiscale
CRCMTT76E03D969G, pec mattia.crucioli@ordineavvgenova.it all'epoca
dei fatti medico del Servizio sanitario penitenziario.
Visto l'atto introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza dell'8 marzo 2017: il relatore
dott. Paolo Cominelli; il Pubblico Ministero nella persona del V.P.G.
dott. Gabriele Vinciguerra; l'avv. Alessandro Ticli, per A. e, su
delega. dei rispettivi difensori, per S. C. e T.; l'avv. Simona
Ferro, su delga dei difensori, per P.; l'avv. Gian Mario Solinas per
N.; l'avv. Emanuela Mazzola per M. e, su delega del difensore, per
A.; agli avvocati Salvatore Orefice e Stefano Bertuzzi per C. e P.;
l'avv. Ardo Arzeni per T., A., G. e U .; l'avv. Tommaso Paparo per
S.; gli avvocati Ennio Pischedda e Mauro Vallerga per D.; l'avv.
Isabella Cocito per M.; l'avv. Beatrice Rinaudo per P.; l'avv. Mattia
Crucioli per Z. e, su delega del difensore, per P.; l'avv. Laura
Guercio per S.;
Vista la sentenza non definitiva in data odierna con la quale,
dopo aver respinto tutte le eccezioni preliminari proposte dalle
parti e dichiarata inammissibile la pretesa azionata nei confronti di
A. B. per carenza di interesse ad agire, è stata decisa la domanda
relativamente al danno patrimoniale, consistente nel pagamento delle
provvisionali alle parti civili e nelle spese legali;

Ritenuto in fatto

1. Con atto di citazione in data 12 maggio 2016, il Procuratore
regionale per la Liguria conveniva in giudizio i nominati in epigrafe
ed A. B. chiedendone la condanna al complessivo importo di €
7.395.422,21 per il risarcimento del danno subito dallo Stato
(Ministero dell'interno, della difesa e della giustizia, e, in
particolare, del Corpo della Polizia di Stato, dell'Arma dei
carabinieri e dell'amministrazione penitenziaria) a causa delle
provvisionali e del rimborso delle spese legali statuite dal giudice
penale all'esito del procedimento penale che li aveva visti coinvolti
ed all'importo complessivo di € 5.000.000 per il risarcimento del
danno all'immagine subito sempre dallo Stato in dipendenza dei
medesimi fatti oggetto del processo penale.
2. Il danno contestato è conseguente al processo penale che si
è celebrato per fatti accaduti a Genova nel luglio 2001, in
occasione del vertice fra i Capi di Stato degli otto Paesi più
industrializzati del mondo, meglio noto come «G8», nella caserma
«Nino Bixio» della Polizia di Stato, sita a Bolzaneto, ed individuata
quale sito penitenziario provvisorio per la presa in carico degli
arrestati da parte dell'Amministrazione penitenziaria.
Complesse indagini svolte dalla Procura della Repubblica di
Genova hanno accertato che le forze dell'ordine (Polizia di Stato,
polizia penitenziaria e Arma dei carabinieri) inflissero violenze
fisiche e psicologiche nei confronti di oltre duecentocinquanta
persone ivi detenute, in quanto fermate o arrestate, consistenti in
trattamenti inumani e degradanti.
Non esistendo nell'ordinamento italiano il reato di tortura,
furono formulati capi d'imputazione per i reati di abuso d'ufficio,
abuso di autorità contro arrestati o detenuti, violenza privata,
percosse, lesione personale, ingiuria, minaccia, falso ideologico e
materiale, omissione di referto e danneggiamento, delitti a vario
titolo continuati, aggravati ed in concorso. Nel corso del giudizio
penale sono state emesse la sentenza del Tribunale di Genova, n.
3119/2008, la sentenza della Corte d'appello di Genova, n. 678/2010,
e infine la sentenza della Corte di cassazione n. 37088/2013. Dei
convenuti, solo otto hanno subito condanna penale definitiva: A. G.,
M. M., S. C. M. e S. S. per falsità ideologica commessa dal pubblico
ufficiale in atti pubblici; A. M., T. M., e U. P., per abuso di
autorità contro arrestati o detenuti; P. M. L., per lesioni
personali. Tutti gli altri sono stati condannati definitivamente
soltanto agli effetti civili, essendo intervenuta la prescrizione del
reato, ad eccezione di D. O., assolto perchè il fatto non sussiste,
e di S. A., per il quale il GIP del Tribunale di Genova con ordinanza
del 24 gennaio 2007 ha disposto l'archiviazione.
Questi ultimi due sono stati citati nel presente giudizio solo in
via sussidiaria per colpa grave, consistente nell'omesso esercizio
dei propri poteri di controllo e/o vigilanza.
3. Con sentenza parziale in pari data il Collegio, ha estromesso
dal giudizio A. B. per avvenuto integrale risarcimento del danno
contestato e si è pronunziato, dopo averlo rideterminato in base
all'attualità, soltanto sul danno patrimoniale.
Relativamente al danno all'immagine, determinato equitativamente
in € 5.000.000, la Procura regionale, consapevole che l'esercizio
della predetta azione sarebbe precluso dalla disposizione contenuta
nell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 (c.d.
«Lodo Bernardo»), ne eccepisce l'incostituzionalità per contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione
dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza delle scelte del
legislatore, e dell'art. 97, secondo comma, Cost., sotto il profilo
della violazione del principio di buona amministrazione, in quanto
limita la risarcibilità del danno all'immagine della pubblica
amministrazione al pregiudizio scaturente da determinate fattispecie
di reato e, di conseguenza, non ammette il risarcimento nel caso di
reati diversi (eventualmente ugualmente gravi o addirittura più
gravi) e nel caso di comportamenti gravemente colposi, fermo restando
il limite della soglia minima di gravità della lesione (individuato
dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 26972 del 2008).
4. Per quanto riguarda l'importo contestato il Pubblico
ministero, pur ribadendo il vincolo della solidarietà in forza
dell'elemento soggettivo del dolo, ai fini interni attribuisce a
ciascun convenuto una quota di danno, mentre a D. O. e S. A. viene
contestato, in via sussidiaria la metà del danno all'immagine subito
dall'Amministrazione penitenziaria, che, decurtato dell'importo
risarcito da A., ammonta ad € 1.548.227,90 ciascuno.
5. Si sono costituiti in giudizio, A. G., A. M., C. E., D. O. N.,
G. A., M. D., M. M., N. E., P. G., P. B., P. A., P. A., S. A., S. C.
M., S. S., T. F. P., T. M., U. P. e Z. M., G. A. B. ha presentato una
memoria personale, mentre non si sono costituiti A. A., B. G., C. D.,
I. A., M. D., P. M. L. e T. G. V.
Tutti, oltre ad alcune eccezioni di rito ed alle contestazioni
riferite al danno patrimoniale, già esaminate e respinte nella
sentenza parziale, eccepiscono l'inammissibilità della domanda per
il risarcimento del danno all'immagine e l'infondatezza e non
rilevanza della questione di costituzionalità prospettata dal
Pubblico ministero.
Alcuni convenuti hanno eccepito che in caso di accoglimento della
prospettata questione di legittimità costituzionale da parte del
giudice delle leggi, l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine sarebbe irrimediabilmente prescritta perchè, eliminando
la pregiudizialità penale, sarebbero trascorsi più di cinque anni
dal verificarsi dei fatti.
7. All'odierna udienza, per quanto riguarda il danno
all'immagine, il Pubblico ministero ha insistito nella prospettata
questione di legittimità costituzionale e si è rimesso alla
decisione che sarà assunta dalla Corte costituzionale e tutti i
difensori si sono richiamati alle conclusioni scritte.

Considerato in diritto

1.1. Rilevanza della questione. La domanda relativa al danno
all'immagine formulata nell'atto introduttivo del giudizio dovrebbe
essere dichiarata inammissibile in base all'art. 17, comma 30-ter,
secondo periodo del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito con
modifiche dalla legge n. 102 del 2009, a sua volta modificata dalla
legge n. 141 del 2009 (c.d. «Lodo Bernardo»), il quale dispone che
«Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97». Il richiamato art. 7
della legge n. 97 del 2001, a sua volta, ai fini della delimitazione
dell'ambito applicativo dell'azione risarcitoria, fa riferimento alle
sentenze irrevocabili di condanna pronunciate nei confronti dei
dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a
prevalente partecipazione pubblica per i delitti contro la pubblica
amministrazione («i delitti di cui al capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale»).
Nella fattispecie non vi è stata alcuna sentenza di condanna
passata in giudicato, per uno dei delitti previsti dal citato art. 7,
giacchè per la maggior parte dei convenuti il procedimento penale si
è concluso con la dichiarazione di prescrizione e per un convenuto
(S.) non è nemmeno iniziato, essendo stata disposta l'archiviazione
dal GUP.
La rilevanza della questione è suffragata dal fatto che, come
esposto in narrativa, la stessa Procura regionale, consapevole che
l'esercizio dell'azione sarebbe precluso dalla suddetta disposizione,
ne eccepisce l'incostituzionalità per contrasto con gli articoli 3 e
97 della Costituzione ed un consistente numero di convenuti,
ritenendo la prospettata questione di costituzionalità irrilevante e
manifestamente infondata, chiedono la declaratoria di
inammissibilità (improcedibilità secondo altri, nullità secondo
altri ancora) della domanda relativa al danno all'immagine.
1.2. Incidenza del codice di giustizia contabile sulla rilevanza.
Com'è noto questa sezione, con ordinanza n. 12 del 19 aprile 2016,
emessa in un giudizio relativo ad altri fatti, ha ritenuto non
manifestamente infondata analoga questione di legittimità
costituzionale, e nelle more della decisione del presente giudizio il
Giudice delle leggi ha emesso l'ordinanza n. 145/2017, con la quale
ha restituito gli atti per una nuova valutazione della questione in
base alle intervenute modifiche legislative, tra le quali l'entrata
in vigore del codice della giustizia contabile.
Osserva il Collegio che l'art. 7 della legge n. 97 del 2001 del
cd Lodo Bernardo («Le procure della Corte dei conti esercitano
l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e
nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97» è
stato abrogato, «a decorrere dalla data di entrata in vigore del
codice», dall'art. 4, comma 1, lettera g) dell'allegato 3 (Norme
transitorie ed abrogazioni) al decreto legislativo 26 agosto 2016, n.
174. Secondo la giurisprudenza, (il richiamo, adesso, dovrebbe
ritenersi fatto all'art. 51, comma 7 c.g.c) in virtù del secondo
comma del predetto art. 4, il quale prevede che «Quando disposizioni
vigenti richiamano disposizioni abrogate dal comma 1, il riferimento
agli istituti previsti da queste ultime si intende operato ai
corrispondenti istituti disciplinati nel presente codice».
Come si desume dal semplice raffronto letterale, l'abrogato art.
7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 e l'art. 51 comma 7 del c.g.c.
sono praticamente identici ad eccezione della frase «indicati
nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti
nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale» che è
stata sostituita con la frase «delle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. l, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
nonchè degli organismi e degli enti da esse controllati, per i
delitti commessi a danno delle stesse».
Dal che consegue che il testo attualmente vigente dell'art. 17,
comma 30-ter, secondo periodo del decreto-legge n. 78 del 2009, per
la parte che qui interessa è il seguente: «Le procure della Corte
dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 51 comma 7
del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174. A tale ultimo fine,
il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione
del procedimento penale». Ciò comporta che l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine può essere esercitata in
presenza di una sentenza di condanna per un delitto commesso a danno
di una pubblica amministrazione ed in tal senso si è pronunziata la
giurisprudenza contabile (sezione Emilia 73/2017, 106/2017, sezione
Lombardia 201/2016, 113/2017).
Osserva il Collegio che la nuova disposizione, in disparte la sua
esatta portata innovativa, non può essere applicata al presente
giudizio in base all'art. 2, comma 1, dell'allegato 3 c.g.c.
Quest'ultima norma prevede che ai giudizi in corso si applicano solo
le disposizioni della parte Il, titolo II, capi III, IV e V del
codice di giustizia contabile, mentre l'art. 51 comma 7 è contenuto
nella parte II, titolo I, capo I.
Poichè il presente giudizio è stato instaurato con atto di
citazione notificato prima dell'entrata in vigore del codice della
giustizia contabile (e precisamente nel giugno del 2016 mentre il
c.g.c. è entrato in vigore il successivo mese di ottobre dello
stesso anno), alla fattispecie è applicabile la vecchia disciplina,
con conseguente rilevanza della questione di costituzionalità per
tutti i convenuti, atteso che non vi è stata alcuna sentenza di
condanna passata in giudicato, per uno dei «delitti contro la
pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale».
Peraltro, ove dovesse ritenersi applicabile la nuova normativa,
la questione rimarrebbe rilevante per tutti coloro per i quali in
sede penale è stata dichiarata la prescrizione e per i convenuti in
via sussidiaria.
1.3. Prescrizione dell'azione e rilevanza della questione. Alcuni
convenuti hanno eccepito che, in caso di accoglimento della
prospettata questione di legittimità costituzionale da parte del
Giudice delle leggi, l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine sarebbe irrimediabilmente prescritta perchè, eliminando
la pregiudizialità penale, sarebbero trascorsi più di cinque anni
dal verificarsi dei fatti.
Ritiene il Collegio di dover confutare sin da adesso questa
eccezione per dissolvere qualsiasi eventuale dubbio sulla rilevanza
della questione. L'eccezione è palesemente infondata. Ai sensi
dell'art. 136, primo comma, della Costituzione «Quando la Corte
dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di
atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal
giorno successivo alla pubblicazione della decisione» sicchè
l'eventuale accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, con conseguente abrogazione della causa di
sospensione della prescrizione previsto dalla norma impugnata (A tale
ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2
dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla
conclusione del procedimento penale) non può retroagire. Nel caso in
esame il dies a quo della prescrizione va individuato nella data
della richiesta di rinvio a giudizio avvenuta in data 12 maggio 2004,
con contestuale sospensione del termine prescrizionale sino alla
definizione del giudizio avvenuto con la sentenza della Corte di
cassazione depositata il 10 settembre 2013, pertanto l'esercizio
dell'azione, avvenuto con atto di citazione notificato a giugno 2016,
è tempestivo, essendo intervenuto entro il prescritto quinquennio.
2. Impossibilità di una diversa interpretazione. La consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale ritiene indispensabile che
il giudice a quo prospetti l'impossibilità di una interpretazione
della norma conforme a costituzione (cd interpretazione
costituzionalmente orientata) oppure che lamenti l'esistenza di una
costante lettura della disposizione denunziata in senso contrario
alla Costituzione (cd diritto vivente).
Osserva il Collegio che l'art. 17, comma 30-ter, secondo periodo
del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito con modifiche dalla
legge n. 102 del 2009 è stato scrutinato diverse volte dal Giudice
delle leggi che lo ha ritenuto conforme a costituzione (sentenza 355
del 2010, nonchè ordinanze 219, 220, 221 e 286 del 2011). La
successiva giurisprudenza della Corte dei conti, tuttavia, non si è
uniformata e si sono sviluppati due orientamenti giurisprudenziali,
uno conforme all'interpretazione della Corte costituzionale ed un
altro di segno opposto, secondo il quale era ammessa l'azionabilità
del danno all'immagine anche in presenza di reati diversi da quelli
contro la pubblica amministrazione (ex multis: sezione Liguria n. 107
in data 25 giugno 2013 e n. 212 in data 6 dicembre 2013 e, da ultimo,
sezione Prima giurisdizionale centrale 379/2014/A in data 11 marzo
2014 e n. 522/2014/A in data 3 aprile 2014).
Sul contrasto giurisprudenziale sono intervenute le Sezioni
riunite della Corte dei conti che, con sentenza n. 8/2015/QM, hanno
enunciato il seguente principio di diritto: «l'art. 17, comma 30-ter,
va inteso nel senso che le procure della Corte dei conti possono
esercitare l'azione per il risarcimento del danno all'immagine solo
per i delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del
codice penale». L'interpretazione contenuta nell'enunciato principio
di diritto, costantemente seguita dalla giurisprudenza, si configura
come vero e proprio diritto vivente e ciò determina,
l'impossibilità di ricercare una interpretazione costituzionalmente
orientata della norma.
3. Le precedenti pronunce della Corte costituzionale. Come sopra
detto la Corte costituzionale ha affermato la costituzionalità della
disposizione in esame: in particolare la sentenza 355/2010 ha
affermato che «la particolare struttura e funzione della
responsabilità amministrativa, unitamente alla valutazione della
specifica natura del bene giuridico protetto dalle norme penali
richiamate dalla disposizione impugnata, rende non palesemente
arbitraria la scelta con cui è stato delimitato il campo di
applicazione dell'azione risarcitoria esercitatile dalla Procura
operante presso le sezioni della Corte dei conti» (punto 9, ultimo
periodo della parte in diritto della sentenza 355/2010).
Il contenuto della predetta sentenza è stato confermato da altre
pronunce. In particolare con ordinanza n. 219/2011 è stato precisato
che «una volta rinvenuta una giustificazione alla previsione che
impone la sussistenza di una sentenza di condanna per uno dei reati
sopra indicati, è ragionevole che il legislatore abbia richiesto che
tale sentenza acquisisca il crisma della definitività prima che
inizi il procedimento per l'accertamento della responsabilità
amministrativa derivante dalla lesione dell'immagine
dell'amministrazione».
L'ordinanza n. 221/2011 ha affermato che «la valutazione
contestuale della peculiarità della responsabilità amministrativa e
della natura del soggetto tutelato non comporta alcun vulnus al
principio posto dall'art. 2 Cost.»
L'ordinanza n. 220/2011 ha ritenuto infondata la censura
prospettata dal giudice a quo che riteneva tale disciplina in
contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto esclude dal suo ambito
applicativo «fattispecie delittuose ben più gravi (anche a livello
di allarme sociale o comunque di incidenza lesiva sul prestigio della
pubblica amministrazione)», ovvero «fattispecie anche prive di
rilievo penale che siano gravemente pregiudizievoli per l'immagine
della p.a.», richiamando integralmente la sentenza n. 355/2010.
Inoltre ha ritenuto costituzionalmente legittima la previsione della
nullità degli atti istruttori e processuali compiuti, salvo il caso
in cui sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla
data di entrata in vigore della legge di conversione. Sul punto
l'ordinanza n. 286 ha specificato che una volta ritenuta la
legittimità costituzionale della scelta operata dal legislatore
«deve escludersi ogni vulnus alle conseguenti modalità di tutela
processuale».
Il Collegio ritiene opportuno evidenziare alcuni principi
affermati nella citata sentenza n. 355/2010, che possono essere posti
a base delle successive argomentazioni.
In primo luogo la Corte costituzionale ha affermato che con la
norma in questione il legislatore non ha «inteso prevedere una
limitazione della giurisdizione contabile a favore di altra
giurisdizione, e segnatamente di quella ordinaria, bensì
circoscrivere oggettivamente i casi in cui è possibile, sul piano
sostanziale e processuale, chiedere il risarcimento del danno in
presenza della lesione dell'immagine dell'amministrazione imputabile
a un dipendente di questa. In altri termini, non è condivisibile una
interpretazione della normativa censurata nel senso che il
legislatore abbia voluto prevedere una responsabilità nei confronti
dell'amministrazione diversamente modulata a seconda dell'autorità
giudiziaria competente a pronunciarsi in ordine alla domanda
risarcitoria. La norma deve essere univocamente interpretata, invece,
nel senso che, al di fuori delle ipotesi tassativamente previste di
responsabilità per danni all'immagine dell'ente pubblico di
appartenenza, non è configurabile siffatto tipo di tutela
risarcitoria» (punto 6 della parte in diritto).
Questo principio è stato recepito dalla Corte di cassazione la
quale ha affermato che la norma in questione «nel disciplinare
l'esercizio, da parte delle procure regionali della Corte dei conti,
dell'azione per il risarcimento del danno all'immagine subito
dall'Amministrazione - non impone una limitazione della giurisdizione
contabile a favore di altra giurisdizione e segnatamente di quella
ordinaria per la responsabilità civile, ma ha solo circoscritto
oggettivamente i casi in cui è possibile, sul piano sostanziale e
processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza di
lesione dell'immagine dell'Amministrazione imputabile ad un suo
dipendente» (Cass. SU 14831/11, 9188/2012 e 20728/2012).
In secondo luogo è stato chiarito che la tutela dell'immagine
della pubblica amministrazione trova il suo fondamento nell'art. 97,
secondo comma, della Costituzione. In particolare la citata sentenza
afferma che «L'art. 97 Cost. impone la costruzione, sul piano
legislativo, di un modello di pubblica amministrazione che ispiri
costantemente la sua azione al rispetto dei principi generali di
efficacia, efficienza e imparzialità. Si tratta di regole che
conformano, all'«interno», le modalità di svolgimento dell'attività
amministrativa. È indubbio come sussista una stretta connessione tra
la tutela dell'immagine della pubblica amministrazione e il rispetto
del suddetto precetto costituzionale. Può ritenersi, infatti, che
l'autorità pubblica sia titolare di un diritto «personale»
rappresentato dall'immagine che i consociati abbiano delle modalità
di azione conforme ai canoni del buon andamento e dell'imparzialità.
Tale relazione tendenzialmente esistente tra le regole "interne"
improntate al rispetto dei predetti canoni, e la proiezione "esterna"
di esse, giustifica il riconoscimento, in capo all'amministrazione,
di una tutela risarcitoria» (punto 16 della parte in diritto). Del
resto, anche prima la giurisprudenza costituzionale aveva
riconosciuto che «Alla luce del principio di buon andamento dei
pubblici uffici e del dovere dei cittadini cui sono affidate funzioni
pubbliche di "adempierle con disciplina ed onore" (artt. 97 e 54,
secondo comma Cost.)», sussiste «l'interesse pubblico di garantire la
credibilità e la fiducia di cui l'amministrazione deve godere presso
i cittadini (v. sentenze n. 206 del 1999 e n. 145 del 2002):
interesse leso dal discredito che la condanna, anche solo di primo
grado, può recare all'immagine del corretto funzionamento dei
pubblici uffici» e che «e esigenze di trasparenza e di credibilità
della pubblica amministrazione sono direttamente correlate al
principio costituzionale di buon andamento degli uffici» (sentenza
172/2005 punto 5).
Per ultimo la citata sentenza 355/2010 ha rinvenuto la ratio
della disposizione nella «esigenza di limitare ambiti, ritenuti dal
legislatore troppo ampi (come, d'altronde, dimostrano il numero delle
ordinanze di remissione e - soprattutto - la tipologia delle
contestazioni), di responsabilità dei pubblici dipendenti cui sia
imputabile la lesione del diritto all'immagine delle amministrazioni
di rispettiva appartenenza» ed ha ritenuto «palese l'intento del
legislatore di intervenire in questa materia sulla base della
considerazione secondo cui l'ampliamento dei casi di responsabilità
di tali soggetti, se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo,
è suscettibile di determinare un rallentamento nell'efficacia e
tempestività dell'azione amministrativa dei pubblici poteri, per
effetto dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare
in coloro ai quali, in definitiva, è demandato l'esercizio
dell'attività amministrativa». In particolare è stato precisato che
questa disposizione, unitamente ad altre contenute nella stesso art.
17 del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito con modifiche dalla
legge n. 102 del 2009, perseguono lo scopo «di limitare ulteriormente
l'area della gravità della colpa del dipendente incorso in
responsabilità, proprio all'evidente scopo di consentire un
esercizio dell'attività di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che più efficace ed efficiente, il più possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi è chiamato, appunto, a porla in essere» (punto 8 del diritto).
Ciò nonostante, il Collegio ritiene di dover riproporre la
questione di costituzionalità, essendo mutato il quadro normativo di
riferimento.
In ogni caso, va precisato che questo giudicante non si duole
dell'avvenuta regolamentazione delle ipotesi di azionabilità del
danno all'immagine, decisione che rientra nella discrezionalità del
legislatore, il quale può ritenerla utile anche per impedire
eventuali possibili eccessi, ma ritiene semplicemente che la
disciplina dettata sia irrazionale, irragionevole ed illogica con
conseguente violazione degli articoli 3, 97, secondo comma, e 103,
secondo comma, della Costituzione.
4. Il mutato quadro normativo. Oltre alla modifica derivante
dall'introduzione del codice della giustizia contabile, illustrata al
punto 1.2., dopo l'emanazione della sentenza 355 sono state emanate
in materia di danno all'immagine le eseguenti disposizioni:
a) l'art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n. 190,
il quale stabilisce che «In caso di commissione, all'interno
dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con
sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi
del comma 7 del presente articolo (cioè il Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza) risponde ai sensi
dell'art. 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni, nonchè sul piano disciplinare, oltre che
per il danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione,
salvo che provi tutte le seguenti circostanze (Omissis)»;
b) l'art. 46 del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33,
come modificato dall'art. 37 del decreto legislativo 25 maggio 2016,
n. 97 stabilisce che «L'inadempimento degli obblighi di pubblicazione
previsti dalla normativa vigente e il rifiuto, il differimento e la
limitazione dell'accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste
dall'art. 5-bis, costituiscono elemento di valutazione della
responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per
danno all'immagine dell'amministrazione»;
c) l'art. 55-quater comma 3-quater del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, come modificato per ultimo dal decreto
legislativo 20 luglio 2017, n. 118, prevede che «nei casi di cui al
comma 3-bis, (che a sua volta prevede che nel caso di cui al comma 1,
lettera a) - e precisamente falsa attestazione della presenza in
servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della
presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione
dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o
che attesta falsamente uno stato di malattia - la falsa attestazione
della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante
strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle
presenze, determina l'immediata sospensione cautelare senza stipendio
del dipendente, che va adottata entro quarantotto ore dalla
conoscenza dei fatti) la denuncia al pubblico ministero e la
segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti
avvengono entro venti giorni dall'avvio del procedimento
disciplinare. La Procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i
presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre
mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento. L'azione di
responsabilità è esercitata, con le modalità e nei termini di cui
all'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, entro i
centocinquanta giorni successivi alla denuncia, senza possibilità di
proroga. L'ammontare del danno risarcibile è rimesso alla
valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza
del fatto per i mezzi di informazione e comunque l'eventuale condanna
non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in
godimento, oltre interessi e spese di giustizia»;
d) l'art. 55-quinquies comma 2 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n 165, il quale, nel testo modificato dall'art. 16
comma 1 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, dispone che
«nei casi di cui al comma 1 (il lavoratore dipendente di una pubblica
amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in
servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della
presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustifica
l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o
falsamente attestante uno stato di malattia), il lavoratore, ferme la
responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è
obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso
corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia
accertata la mancata prestazione, nonchè il danno d'immagine di cui
all'art. 55-quater, comma 3-quater». Si evidenzia sin da adesso che
nelle ipotesi sopra elencate l'azionabilità del danno all'immagine
prescinde dalla commissione di un qualsiasi reato da parte del
responsabile (lettere a e b), oppure dalla previa sentenza penale di
condanna passata in giudicato (lettere c e d).
Va inoltre richiamata la sentenza 13 maggio 2014, emessa dalla
Corte europea per i diritti dell'uomo sul ric. n. 20148/09 - Rigolio
c/ Italia, nella quale è stato escluso che il giudizio di
responsabilità contabile per danno all'immagine possa essere
assimilato al processo penale, secondo i c.d. Engel criteria, in
quanto finalizzato al risarcimento dell'amministrazione danneggiata e
a ristorare un pregiudizio dalla stessa patito, e non alla tutela di
interessi generali.
In particolare, la Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ha ritenuto che la
qualificazione amministrativa della responsabilità nascente dal
pregiudizio all'immagine, la natura della violazione e il grado di
severità della sanzione inflitta escludono che il giudizio di
responsabilità debba soggiacere alle garanzie del processo penale
sancite dall'art. 6, della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo
(paragrafi 36 e 46 della sentenza).
5. I fatti accertati. Al fine di rendere più comprensibili le
doglianze di incostituzionalità il Collegio ritiene opportuno
descrivere sinteticamente i fatti accertati nel corso del
procedimento penale, rinviando per un eventuale approfondimento alla
sentenza parziale emessa in data odierna.
Nella previsione del verificarsi di disordini connessi alle
manifestazioni di protesta preannunciate in relazione al cd. «Vertice
del G8» tenutosi a Genova nel luglio del 2001, la Caserma «Nino
Bixio» di Bolzaneto fu individuata, quale sito provvisorio destinato
ad ospitare parte dei prevedibili fermati ed arrestati.
L'indagine conoscitiva parlamentare ha accertato che nei tre
giorni interessati a Bolzaneto sono state immatricolate
duecentoventisei persone, e che si sono verificati ritardi nello
svolgimento delle operazioni di polizia giudiziaria. Tra la serata
del 20 luglio e il 23 luglio sono stati commessi innumerevoli,
ripetuti e continuati atti di violenza e vessazioni nei confronti di
soggetti trattenuti a Bolzaneto.
Si è trattato di maltrattamenti e abusi meramente gratuiti, non
giustificati da nessuna circostanza, e privi di qualsiasi obiettiva e
ragionevole motivazione, che sono stati perpetrati nei confronti di
persone inermi in stato di detenzione. Tra le vessazioni più
frequenti vi è stata l'imposizione di posizioni vessatorie fatte
mantenere per ore e ore (addirittura, in certi casi, per 10, 18, 20
ore e oltre) ed imposte anche a persone ferite o che si trovavano in
stato di menomazione fisica. Le più ricorrenti posizioni vessatorie
erano lo stazionamento in piedi, a gambe divaricate e braccia alzate
diritte sopra la testa, con il viso rivolto al muro, ovvero in
equilibrio sulle punte dei piedi o su una gamba sola, oppure in
ginocchio sempre con il viso rivolto alla parete, o restare per ore
con le mani strette dai «laccetti» di plastica che fungevano da
manette oppure la cd posizione di transito, consistente
nell'obbligare gli arrestati a camminare tenendo la testa quasi
all'altezza delle ginocchia e torcendo contemporaneamente uno o
entrambe le braccia dietro la schiena).
Gli atti di violenza sono consistiti in insulti e percosse
inflitti da appartenenti alle varie forze di polizia presenti nella
caserma in diverse occasioni ed in ogni luogo: durante gli
assembramenti che si formavano all'arrivo dei gruppi di arrestati,
oppure al passaggio nel corridoio della palazzina che avveniva tra
due ali di agenti, oppure all'interno delle celle e persino in
infermeria durante la visita medica. Vi è stato anche lo spruzzo di
sostanze urticanti o irritanti nelle celle, che hanno anche
comportato malori. Gli insulti erano di ogni tipo, da quelli a sfondo
sessuale, diretti in particolare alle donne, a quelli razzisti, a
quelli di contenuto politico; vi sono state minacce di percosse, di
stupro e, addirittura, di morte, costrizioni a pronunciare frasi
lesive della propria dignità personale, a sfilare lungo il corridoio
facendo il saluto romano e il passo dell'oca, ad ascoltare frasi
antisemite ed inneggianti ai regimi fascista e nazista e alla
dittatura del generale Pinochet.
Le percosse venivano inferte in tutte le parti del corpo,
compresi genitali (con conseguenti lesioni in vari casi), con le mani
coperte da pesanti guanti di pelle nera e con i manganelli, senza
apparente motivo ovvero per costringere gli arrestati a mantenere la
posizione vessatoria loro imposta, o ancora come reazione a
richieste, quali quelle di poter conferire con un magistrato o un
avvocato, di conoscere il motivo del fermo o dell'arresto o di essere
accompagnati in bagno. Spesso gli arrestati per evitare il transito
di andata e ritorno lungo il corridoio, con conseguenti percosse, non
chiedevano di essere accompagnati in bagno e preferivano urinarsi
addosso. Si citano, al solo fine di meglio illustrare la gravità dei
fatti commessi, le percosse con pugni e calci nei confronti di L. D.,
cagionandogli fratture alle costole sinistre, il taglio forzato dei
capelli a E. T., le lesioni personali, in danno di L. G. L. A.
colpito più volte durante la perquisizione in infermeria, mentre
aveva ancora le mani legate dai laccetti di plastica e senza alcun
plausibile motivo, cagionandogli, in tal modo, una frattura costale.
Ed ancora percosse e minacce a O. B., C. S. P., P. E., N. C., E. T.,
sino ad arrivare ad episodi spregevoli quali quello commesso a danno
di P. E. costretta con violenza a mettere la testa dentro la toilette
alla turca e a subire da altri agenti della polizia penitenziaria
pronunce di frasi ingiuriose con espliciti riferimenti sessuali.
Emblematici della gratuità delle violenze sono i delitti subiti
da A. G. L'assistente della Polizia di Stato P. M. è stato
condannato, con sentenza passata in giudicato, per il delitto di
lesioni perchè, «afferrando con le due mani le dita della mano
sinistra di una delle persone fermate, A. G. , e poi tirando
violentemente le dita stesse in senso opposto in modo da divaricarle,
cagionava al citato A. G., lesioni personali (ferita lacero contusa
della lunghezza di cinque centimetri tra il terzo e quarto raggio
della mano sinistra in corrispondenza delle due articolazioni
metacarpo-falangee), dalle quali derivava una malattia guarita in
cinquanta giorni». A., dopo la grave violenza subita, viene portato
in infermeria e la mano sanguinante gli viene suturata senza alcuna
anestesia: il dirigente medico del Servizio sanitario penitenziario
T. G., teneva ferma la mano mentre il medico A. A. procedeva
materialmente alla sutura. Le caratteristiche della ferita, che
richiedeva il referto, rendevano evidente che non si era trattato di
una semplice caduta dalle scale, come detto dal terrorizzato A. per
spiegare l'accaduto, tanto più che a Bolzaneto c'erano solo tre
gradini: invece viene minacciato con la frase «se non stai zitto ti
diamo le altre».
I fatti in questione hanno avuto anche riflessi internazionali:
si pensi alle ripetute condanne da parte della Corte europea dei
diritti dell'uomo che ha imposto allo Stato italiano ulteriori
risarcimenti per danni. Tra le altre sì citano le sentenze del 22
giugno e del 26 ottobre 2017, che hanno riguardato proprio i fatti di
Bolzaneto. In tali pronunce, la Corte europea ha duramente
stigmatizzato il comportamento delle autorità italiane, definendo
l'operato delle forze dell'ordine nei confronti degli arrestati quale
tortura, e affermando che lo Stato italiano non li ha protetti nè ha
loro garantito giustizia.
Queste condanne hanno fatto sì che venisse introdotto nel nostro
ordinamento giuridico il delitto di tortura (legge 14 luglio 2017, n.
110, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 166 del 18 luglio 2017).
7. L'irragionevolezza della norma e la violazione delle norme
costituzionali (articoli 3, 97 e 103 Cost.). Osserva il collegio che
la giurisprudenza costituzionale «ha desunto dall'art. 3 Cost. un
canone di "razionalita'" della legge svincolato da una normativa di
raffronto, rintracciato nell'"esigenza di conformità
dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita'" (sentenza n. 421
del 1991) ed a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica, che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalità o iniquità delle conseguenze della stessa
(sentenze n. 46 del 1993, n. 81 del 1992)» e che «Tale giudizio deve
svolgersi "attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei
mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile
discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o
alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze
e delle limitazioni concretamente sussistenti" (sentenza n. 1130 del
1988). A questo scopo può essere utilizzato il test di
proporzionalità, insieme con quello di ragionevolezza, che "richiede
di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le
modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al
conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra
più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei
diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi" (Corte costituzionale sentenze n.
162/2014 punto 13 del diritto, n. 87/2012 punto 7 del diritto).
Ciò premesso, la sommaria descrizione dei fatti sopra esposta
rende palese l'irragionevolezza della disciplina introdotta dal Lodo
Bernardo. L'irrazionalità della norma è, innanzi tutto, intrinseca
e consiste nella previsione di limitare la perseguibilità del danno
all'immagine solo in presenza di determinati reati (i delitti contro
la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del
libro secondo del codice penale), escludendo fattispecie delittuose
ben più gravi sia a livello di allarme sociale che di incidenza
lesiva sul prestigio della pubblica amministrazione.
Si prenda ad esempio il reato previsto dall'art. 323 codice
penale la cui commissione autorizza la perseguibilità del danno
all'immagine: l'abuso d'ufficio è un delitto residuale ("salvo che
il fatto non costituisca un più grave reato") e la giurisprudenza
della Cassazione, in applicazione della regola della specialità
prevista dall'art. 15 codice penale ha escluso il concorso formale di
tale reato con altri più gravi, per i quali opera l'aggravate
prevista dall'art. 61, n. 9, codice penale ("avere commesso il fatto
con abuso dei poteri, o con violazione dei doveri inerenti a una
pubblica funzione o a un pubblico servizio"). In particolare è stato
affermato che «il delitto di abuso di ufficio si caratterizza per
essere un reato il cui oggetto giuridico va individuato
nell'interesse a che la persona investita di una pubblica funzione o
di un servizio pubblico, nel compimento di atti o di comportamenti
relativi al proprio servizio o funzione, assicuri il normale
funzionamento dell'amministrazione, esercitando le proprie funzioni
nel «rispetto delle norme di legge o di regolamento» con la
conseguenza che è proprio l'ingiustizia dell'evento danno o
vantaggio patrimoniale - "intenzionalmente" cagionato mediante
violazione di norme di legge o di regolamento - ad attribuire
rilevanza penale alla condotta dell'agente.
Qualora, invece, il comportamento del pubblico ufficiale si
concretizzi nella violazione di una norma penale generale diretta a
sanzionare chiunque commetta il fatto da essa previsto (es. percosse,
lesioni, minacce, ingiuria), si configura unicamente tale ipotesi di
reato, eventualmente aggravata dall'art. 61 codice penale, n. 9,
quando il fatto è stato commesso anche con l'abuso dei poteri o con
violazione dei doveri inerenti alla finzione pubblica esercitata.
In tal caso, infatti, l'evento della condotta contra ius non
costituisce alcunchè di ulteriore rispetto alla fattispecie tipica
realizzata, e il "comportamento" di abuso è assorbito ed esaurito in
quest'ultima fattispecie, che si pone come lex specialis rispetto a
quella di cui all'art. 323 codice penale» (Cass. n. 42801 del 2008,
n. 2974 del 2007, n. 49536 del 2003).
Lo stesso legislatore, probabilmente rendendosi conto della
eccessiva limitazione contenuta nel Lodo Bernardo, con il codice
della giustizia contabile ha allargato la tipologia di reati per i
quali è ammissibile il risarcimento del danno all'immagine,
estendendola ai delitti a danno della pubblica amministrazione. Ma
questo allargamento, che come si è visto non è applicabile ratione
temporis al presente giudizio, non sembra risolvere il problema; ed
infatti, se con l'espressione «a danno della pubblica
amministrazione» si intendono i soli delitti che procurano un danno
patrimoniale all'amministrazione, e cioè tutti quei delitti nei
quali l'amministrazione, ritenendosi danneggiata può costituirsi
parte civile, si arriverebbe all'aberrante conclusione di escludere
tutti i reati nei quali l'amministrazione, rivestendo la qualifica di
responsabile civile, non può costituirsi parte civile e quelli nei
quali l'abuso della funzione pubblica è previsto come aggravante
specifica.
Si pensi al delitto di tortura, previsto dall'art. 613-bis del
codice penale, introdotto come sopra detto dalla recentissima legge
n. 110/2017, che, sebbene preveda come aggravante specifica la
commissione del fatto da parte di «un pubblico ufficiale o di un
incaricato di un pubblico servizio, con abuso dei poteri o in
violazione dei doveri inerenti alla funzione o al servizio» ed abbia
una pena edittale (reclusione da cinque a dodici anni) nettamente
superiore a quella prevista per l'abuso d'ufficio (reclusione da uno
a quattro anni) o della truffa ai danni della pubblica
amministrazione (reclusione da uno a cinque anni e multa da € 309 a €
1.549) non consente l'esercizio dell'azione per il risarcimento del
danno all'immagine, non essendo nè un delitto contro la pubblica
amministrazione nè un delitto a danno dell'amministrazione.
Altrettanto irrazionale è prevedere che i reati in questione
vengano previamente accertati con sentenza di condanna passata in
giudicato. Innanzi tutto, va evidenziato che il requisito del
preventivo giudicato penale opera, di fatto, soltanto per la
giurisdizione contabile. La giurisprudenza della Cassazione, infatti,
ha ritenuto legittima la condanna per il danno all'immagine a favore
dell'amministrazione, costituita parte civile, sia contestualmente
alla condanna penale sia nell'ipotesi di reato dichiarato prescritto,
argomentando dall'esistenza riconosciuta nel diritto vivente del cd
doppio binario, consistente nella reciproca indipendenza tra la
giurisdizione civile e penale, e quella contabile, anche quando
investono un medesimo fatto materiale, sicchè non si pone un
problema di giurisdizione ma di proponibilità dell'azione (sentenze
48603 e 35205 del 2017). Alla luce di questa giurisprudenza, recepita
nella relazione dì orientamento del massimario della Cassazione n.
81/2017, è solo il pubblico ministero contabile che deve attendere
il passaggio in giudicato della sentenza di condanna e che in caso di
dichiarazione di prescrizione del reato non può esercitare l'azione.
In tal modo, oltre all'evidente irrazionalità della norma,
risulta violato anche il principio di effettività della
giurisdizione, il quale implica che il processo deve essere lo
strumento attraverso cui il soggetto leso può ottenere, ricorrendo
al giudice, tutto, e proprio tutto, quello che gli spetta in base al
diritto sostanziale. Esso è volto a presidiare l'adeguatezza degli
strumenti processuali posti a disposizione dall'ordinamento per la
tutela in giudizio dei diritti ed è sancito, per la giurisdizione
contabile dall'art. 2 del codice di giustizia contabile, che
costituisce norma interposta dell'art. 103, secondo comma, della
Costituzione.
Inoltre, l'irrazionalità della previsione di un giudicato penale
di condanna si evidenzia anche con riferimento alle ipotesi nelle
quali l'accertamento dei fatti da parte del giudice penale ha
comportato la dichiarazione di prescrizione del reato e, come
avvenuto nella fattispecie oggetto del presente giudizio,
l'accertamento della responsabilità degli imputati ai soli effetti
civili, con conseguente condanna al risarcimento del danno, anche
delle amministrazioni responsabili civili.
In questi casi accertamento del fatto compiuto dal giudice penale
è inesistente a fini della risarcibilità del danno all'immagine,
mentre ai fini civili, non sole è rilevante ma condiziona anche la
pronunzia del giudice penale. La consolidata giurisprudenza della
Corte di cassazione, infatti, ha affermato «che deve essere ritenuto
principio inderogabile del processo penale quello secondo cui la
condanna al risarcimento o alle restituzioni può essere pronunciata
solo se il giudice penale ritenga accertata la responsabilità penale
dell'imputato; anche se la estinzione del reato non gli consente di
pronunziare (o di confermare) la condanna penale» (Cass. pen. n. 1748
del 2006) ed ha precisato che, in presenza della causa estintiva del
reato, si impone un esame approfondito di tutto quanto rilevi ai fini
della responsabilità civile con la conseguenza che «se da questo
esame emerge la prova della innocenza, si dovrà ricorrere alla
corrispondente formula assolutoria in quanto l'obbligo di
declaratoria immediata della causa estintiva si basa sul principio di
economia processuale: pertanto, quando l'esame ex professo di altri
aspetti è effettuato, sia pure per esigenze di decisione non penale,
l'accertamento effettuato non può essere posto nel nulla e può
portare ad una assoluzione di merito, riprendendo vigore come canone
interpretativo quello del favor rei», mentre «qualora non emerga che
il fatto non sussiste, che l'imputato non lo ha commesso, ecc., non
potrà addivenirsi ad una pronuncia assolutoria» (Cass. pen. n. 1748
del 2006, ripresa e condivisa da Cass. SU penali n. 35490 del 2009,
Cass. SU penali n. 40109 del 2013 nonchè Cass. pen. n. 14522 del
2009, n. 3869 del 2014 e da ultimo n. 29499 del 2017).
L'irrazionalità della norma in questione si trasforma in
manifesta irragionevolezza se si esamina la disciplina derogatoria
contenuta nelle disposizioni richiamate al punto 4.
Nelle suddette ipotesi l'azionabilità del danno all'immagine
prescinde dalla previa sentenza penale di condanna passata in
giudicato (lettere c e d) ed addirittura dalla commissione di un
qualsiasi reato (lettere a e b).
Quanto alla mancanza di un preventivo giudicato penale di
condanna va ricordata la possibilità prevista dagli articoli
55-quater, comma 3-quater e 55-quinquies comma 2 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall'art. 16,
comma 1 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, di chiedere il
danno all'immagine nei confronti dei cd «furbetti del cartellino»
quantificandone persino l'ammontare («l'eventuale condanna non può
essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in
godimento»), indipendentemente dall'esito del procedimento penale.
Infatti, dopo aver disposto termini brevissimi per l'avvio
(contestualmente al provvedimento di sospensione da adottare entro 48
ore dalla conoscenza del fatto) e la conclusione (trenta giorni a
fronte dei centoventi giorni normalmente previsti) del procedimento
disciplinare, la norma dispone che «la denuncia al pubblico ministero
e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei
conti avvengono entro venti giorni dall'avvio del procedimento
disciplinare. La Procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i
presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre
mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento. L'azione di
responsabilità è esercitata, con le modalità e nei termini di cui
all'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, entro i
centocinquanta giorni successivi alla denuncia, senza possibilità di
proroga" In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza
contabile, che ha affermato l'esistenza di «indiscutibili caratteri
di autonomia» tra la fattispecie contemplata dall'art. 55-quinquies,
e quella, più generale, prevista, dall'art. 17, comma 30-ter,
decreto-legge n. 78/2009, precisando che con la suddetta norma il
legislatore ha «voluto prescindere, ai fini della punibilità
erariale della fattispecie, da un previo pronunciamento sulla
responsabilità penale» come «è chiaramente dimostrato dall'inciso
contenuto nel secondo comma dell'art. 55-quinquies, a tenore del
quale si può procedere all'applicazione della norma .. ferme la
responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni...»
(sezione II appello 662/2017).
Quanto alla mancata commissione da parte del responsabile di un
qualsiasi reato, vanno richiamati l'art. 1, comma 12, della legge 6
novembre 2012, n. 190, e l'art. 46 del decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33, come modificato dall'art. 37 del decreto legislativo 25
maggio 2016, n. 97. La prima disposizione prevede che il Responsabile
della prevenzione della corruzione e della trasparenza possa essere
citato in giudizio «per il danno erariale e all'immagine della
pubblica amministrazione», qualora venga commesso all'interno
dell'amministrazione, un reato di corruzione, accertato con sentenza
passata in giudicato; la seconda prevede che, per il responsabile
della trasparenza, il mancato adempimento degli obblighi di
pubblicazione previsti dalla normativa vigente e il rifiuto, il
differimento e la limitazione dell'accesso civico costituiscono
«causa di responsabilità per danno all'immagine
dell'amministrazione».
Osserva il Collegio che costituisce ormai jus receptum, secondo
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 2059 codice
civile, che il danno non patrimoniale è risarcibile, senza
necessità di un'espressa previsione legislativa, quando il fatto
illecito, non necessariamente configurabile come reato, ha violato in
modo grave i diritti inviolabili della persona, come tali oggetto di
tutela costituzionale (ex multis Cass. 4542/2012, Cass. SU civili
26972/08 e 6572/06) e che la tutela dell'immagine della pubblica
amministrazione trova il suo fondamento nell'art. 97, secondo comma,
della costituzione, il quale «impone la costruzione, sul piano
legislativo, di un modello di pubblica amministrazione che ispiri
costantemente la sua azione al rispetto dei principi generali di
efficacia, efficienza e imparzialità. Si tratta di regole che
conformano, all'"interno» le modalità di svolgimento dell'attività
amministrativa. È indubbio come sussista una stretta connessione tra
la tutela dell'immagine della pubblica amministrazione e il rispetto
del suddetto precetto costituzionale. Può ritenersi, infatti, che
l'autorità pubblica sia titolare di un diritto "personale",
rappresentato dall'immagine che i consociati abbiano delle modalità
di azione conforme ai canoni del buon andamento e dell'imparzialità.
Tale relazione tendenzialmente esistente tra le regole "interne",
improntate al rispetto dei predetti canoni, e la proiezione "esterna"
di esse, giustifica il riconoscimento, in capo all'amministrazione,
di una tutela risarcitoria» (Corte costituzionale sentenza n.
355/2010 punto 16 della parte in diritto).
Il diritto all'immagine costituisce, pertanto, un diritto
inviolabile della persona giuridica pubblica che trova il suo
fondamento nel principio di buon andamento sancito dall'art. 97,
secondo comma, della Costituzione. Diritto che viene leso quando
l'amministrazione, a causa della condotta illecita perpetrata dai
dipendenti infedeli, perde credibilità e la fiducia dei cittadini -
amministrati, poichè ingenera in questi ultimi la convinzione che il
comportamento illecito posto in essere dal dipendente rappresenti il
modo in cui essa agisce ordinariamente. Da ciò consegue che un
comportamento illecito privo di rilevanza penale può ledere
l'immagine in misura maggiore rispetto ad illeciti costituenti anche
reati, non solo perchè ingenera nei cittadini la convinzione che
l'azione dell'amministrazione sia sistematicamente inefficace,
inefficiente ed antieconomica, ma perchè evidenzia una
deresponsabilizzazione dell'intero apparato, incapace di venire
incontro alle necessità degli utenti, come dimostrato dalla
risonanza e diffusione dei fenomeni cd di mala amministrazione. Un
illecito non penale, consistente ad esempio, come nella fattispecie
del presente giudizio, in omessa vigilanza, può causare un danno
maggiore di una condotta penalmente rilevante, anche in
considerazione della frequenza e ripetitività di tali comportamenti.
In altre parole ciò che effettivamente lede l'immagine
dell'amministrazione non è la commissione di un determinato reato da
parte di un dipendente infedele, quanto l'esistenza di un illecito,
anche penalmente non rilevante, che denota l'inefficienza
dell'apparato e la sua incapacità di agire, secondo il canone
sancito dall'art. 97, secondo comma. Cost. È questa la ratio delle
norme sopra richiamate che prevedono la responsabilità per danno
all'immagine dell'amministrazione del responsabile della prevenzione
della corruzione e della trasparenza
Il cd Lodo Bernardo, emanato «all'evidente scopo di consentire un
esercizio dell'attività di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che più efficace ed efficiente, il più possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi è chiamato, appunto, a porla in essere», (sentenza 355/2010
punto 8 del diritto), paradossalmente viola proprio il canone di buon
andamento che intendeva tutelare, non consentendo la risarcibilità
del danno all'immagine proprio nei casi di maggiore inefficienza
dell'amministrazione.
In conclusione, il Collegio ritiene irrazionale aver collegato la
risarcibilità del danno all'immagine alla commissione di determinati
reati, impedendo che il predetto danno possa essere perseguito anche
quando è causato da comportamenti illeciti penalmente non rilevanti
e nell'aver richiesto che il delitto per il quale è consentito
l'esercizio dell'azione venga previamente accertato con sentenza
penale di condanna passata in giudicato, perchè in tal modo la
risarcibilità del danno all'immagine non ha alcuna connessione con
la effettiva gravità della lesione causata dalla condotta illecita.
Tale irrazionalità risulta avvalorata dalle norme emesse
successivamente al Lodo Bernardo, che privano la disciplina
legislativa sul danno all'immagine di una propria coerenza logica,
con la aberrante conseguenza che è possibile richiedere il
risarcmento del danno all'immagine al pubblico dipendente che
giustifica l'assenza dal servizio, magari di soli due o tre giorni,
mediante una certificazione medica falsa, o attestante falsamente uno
stato di malattia, mentre nè è impedita l'azionabilità nei
confronti di chi ha commesso, o ha impedito che venissero commessi,
fatti che hanno oscurato l'immagine dell'intera Nazione, tanto da
essere definiti da Amnesty International come «la più grande
sospensione dei diritti umani e democratici dalla Seconda guerra
mondiale in Europa». Questa conclusione appare manifestamente
illogica, irrazionale, intrinsecamente contraddittoria e contraria al
più elementare senso di giustizia.

P. Q. M.

Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 30-ter, secondo periodo del decreto-legge n. 78 del 2009,
convertito con modifiche dalla legge n. 102 del 2009, a sua volta
modificata dalla legge n. 141 del 2009, in relazione agli articoli 3,
97, secondo comma, e 103, secondo comma, della Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa al Procuratore regionale
ed al Presidente dei Consiglio dei ministri e che sia comunicata
anche ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Genova, nelle Camere di consiglio del 9 e 29
marzo, del 3 e 26 maggio, del 21 giugno, del 18 luglio, del 2 agosto,
del 6 settembre 2017 e del 4 aprile 2018.

Il Presidente estensore: Pischedda

Depositato in segreteria in data 22 maggio 2018.

Il Funzionario preposto: Casciani