1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 2000
Ordinanza emessa il 9 novembre 2000 dal tribunale di Milano su atti relativi a Vostretsova Natalia Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Applicazione della disciplina di cui agli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. - Inidoneita' di tale procedura ad assicurare la pienezza del contraddittorio e dell'esplicazione delle difese - Violazione del principio di ragionevolezza - Lesione del diritto di difesa - Contrasto con il principio di inviolabilita' della liberta' personale. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10, 13 e 24. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Accertamento concreto da parte del giudice della sussistenza dell'impossibilita' di attuare l'accompagnamento immediato - Esclusione - Incidenza sui poteri d'indagine del giudice. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10 e 111. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Accertamento da parte del giudice sulle allegate ragioni idonee a configurare il divieto di espulsione e conseguentemente sulla mancanza del presupposto per il trattenimento - Incidenza sui poteri di indagine del giudice. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10 e 111. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Obbligo di dare avviso al difensore d'ufficio o di fiducia, contestualmente alla comunicazione al giudice dall'inizio del trattenimento - Mancata previsione - Lesione del diritto di difesa. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 3; d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, art. 20. - Costituzione, artt. 3, 10 e 24. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Mancata previsione di limite massimo anche per il cumulo successivo di vari periodi di trattenimento fondati sul medesimo decreto di espulsione - Conseguente impedimento per il giudice di accertare il superamento di tale limite - Lesione del principio di ragionevolezza e di parita' di trattamento di situazioni identiche. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 10 e 13. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Procedimento di convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Obbligo di provvedere alla convalida con un unico contestuale atto - Conseguente sottrazione al giudice del potere di determinare il ragionevole termine massimo anche cumulato del trattenimento - Lesione del principio di ragionevolezza e di parita' di trattamento di situazioni identiche - Lesione del principio di riserva di giurisdizione. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 10, 13 e 111. (001C0084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, nel procedimento
n. 550/2000 E;

F a t t o

Con decreto pronunciato a sensi dell'art. 13 d.lgs. n. 286/1998,
il prefetto di Varese disponeva l'espulsione, con accompagnamento
alla frontiera, nei confronti della straniera Vostretsova Natalia
(nata a Moldavia il giorno 23 giugno 1978).
Tale decreto prefettizio veniva notificato alla persona
interessata in data 14 gennaio 2000.
Con decreto del questore di Milano, poi, veniva disposto il
"trattenimento" di tale persona nel centro di via Corelli in
Milano, poichè il questore (barrando la casella apposita) aveva
ritenuto sussistente il presupposto relativo alla mancanza di
vettore, alla necessità di accertamenti ulteriori e di acquisire
un documento per l'espatrio, oltre che procedere al soccorso.
Questo secondo decreto veniva notificato in data 7 novembre 2000.
Gli atti relativi alla notifica dei sopra menzionati
provvedimenti amministrativi venivano infine depositati presso la
cancelleria del tribunale in data 8 novembre 2000 alle ore 12.
A questo giudice, a norma dell'art. 14 d.lgs. citato, è ora
demandato di convalidare il provvedimento di "trattenimento". Ciò
dovrebbe avvenire in esito a un'udienza camerale, trattata secondo
il rito disciplinato dagli artt. 737 e ss c.p.c. (espressamente
richiamati dall'articolo del d.lgs. n. 286/1998).
Con tale atto giudiziario di "convalida", oggi, sulla scorta
della sola documentazione amministrativa fornita dal prefetto e dal
questore (o meglio, sulla scorta dei due soli decreti sopra
indicati e delle relative notificazioni, senza alcun potere
istruttorio ufficiale, si dovrebbe pertanto:
verificare che il fascicolo amministrativo sia stato
depositato in cancelleria entro quarantotto ore dal momento della
notifica del provvedimento questorile (momento che si deve ritenere
coincidente con quello di inizio del "trattenimento");
verificare che nel modulo prestampato, che costituisce il
decreto di "trattenimento", sia stata barrata almeno una delle
caselle poste a fianco delle frasi che riproducono il disposto
normativo circa i presupposti del medesimo "trattenimento";
verificare che, dal momento del deposito in cancelleria del
fascicolo amministrativo a quello dell'inizio della presente
udienza, non siano trascorse più di quarantotto ore;
sentire la persona trattenuta, alla presenza del difensore
avvisato dalla cancelleria dopo il deposito degli atti.
Qualora il "controllo" in questione dia esito positivo, questo
giudice dovrebbe infine procedere alla convalida.
Analogamente dovrebbe procedere, questo giudice, rispetto alle
altre nove persone per le quali è da ieri iniziato il
trattenimento.
Già questa semplice, ancorchè sintetica, descrizione del
procedimento suscita gravi dubbi di legittimità costituzionale
delle scelte legislative in tema di procedura da seguire per la
convalida, di poteri del giudice in questa sede e di garanzie della
persona "trattenuta", sicchè devono essere svolte le seguenti
considerazioni in:

D i r i t t o

Ritiene il remittente opportuno premettere che, in questa sede,
dovendosi unicamente confrontare l'astratta corrispondenza del
provvedimento amministrativo che dispone il trattenimento con la
previsione di legge, non ci si potrà soffermare sui presupposti
dell'espulsione, nè sulle sue finalità nè sulle modalità
esecutive dell' accompagnamento.
Pertanto va subito sottolineato che i dubbi investono
direttamente, tutti e solo, la disciplina della presente udienza
camerale.
D'altro canto il remittente non ignora le precedenti pronunce di
codesta onorevole Corte, in particolare la sentenza 3-7 febbraio
2000, n. 31 (che, per gli obblighi derivanti da trattati
internazionali, ha dichiarato inammissibile la richiesta di
referendum volto ad abrogare l'intero testo unico di cui al d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286) e prima ancora la sentenza 13-21 novembre
1997, n. 353 (che, per l'impossibilità di eludere da parte dello
Stato l'obbligo di presidiare le proprie frontiere, ha dichiarato
non fondato un dubbio di legittimità sollevato non dal tribunale
di Milano, bensì dal tribunale amministrativo regionale del Lazio,
circa la negazione di tutela delle persone straniere anche per i
casi umani più dolorosi).
In altri termini, lo scrivente non può non prendere atto che,
come osservato appunto nella sentenza n. 353/1997, "le regole
stabilite in funzione d'un ordinato flusso migratorio e di
un'adeguata accoglienza vanno ... rispettate".
Lo scrivente, peraltro, neppure può trascurare di osservare che
proprio la legge in tema di immigrazione e di condizione delle
persone straniere, per esempio all'art. 13, comma 8, del d.lgs.
n. 286/1998, sancisce solennemente che la persona straniera
"comunque presente ... nel territorio dello Stato" (e quindi anche
a chi vi soggiorni in modo non conforme alle leggi) gode tuttavia
di tutti i diritti fondamentali dell'essere umano, come
espressamente stabilito anche dall'art. 2, comma 1, del d.lgs.
n. 286/1998; "allo straniero comunque presente alla frontiera o nel
territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali
della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle
convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto
internazionale generalmente riconosciuti".
Tale osservazione, d'altra parte, risulta confortata anche dalla
recente sentenza 8-16 giugno 2000, n. 198, di codesta onorevole
Corte.
Orbene, poichè appare difficile credere che il legislatore
nazionale si sia voluto limitare a enunciare, sia pure con
altisonanza, il principio della pari dignità del cittadino e della
persona straniera, senza poi riconoscergliela nelle situazioni
concrete; poichè insomma pare difficile supporre che il
legislatore nazionale abbia davvero inteso sterilizzare a priori
ogni seria possibilità di difesa, di azione e di tutela dello
straniero, quanto meno nella presente fase, appare allora doveroso
svolgere le seguenti osservazioni.
Muovendo dalla condizione giuridica dello straniero anche
irregolarmente soggiornante nel territorio italiano, considerando
la natura reale del "trattenimento", esaminando poi le norme
costituzionali rilevanti in materia, si potranno forse meglio
delineare i dubbi di legittimità costituzionale della normativa
che dovrebbe essere oggi applicata dallo scrivente.
I diritti costituzionali dello straniero
L'approccio interpretativo prevalente in dottrina è nel senso
che i diritti inviolabili ineriscono alla persona in quanto tale,
sì che essi devono essere pienamente riconosciuti anche in favore
degli stranieri, compresi quelli che si trovino in posizione
formalmente irregolare.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, anch'essa, sin dalla
sentenza n. 120 del 1967, ha affermato che "se è vero che l'art. 3
si riferisce espressamente ai soli cittadini, è anche certo che il
principio di uguaglianza vale pure per lo straniero quando trattasi
di rispettare [...] diritti fondamentali".
Per questo anche a tutti gli stranieri è stata riconosciuta
un'ampia serie di diritti fondamentali: il diritto alla libertà
personale, il diritto di difesa, la presunzione di non
colpevolezza, il diritto alla tutela giurisdizionale, la libertà
di manifestazione del pensiero, la libertà di associazione, il
diritto alla segretezza della corrispondenza, la libertà di
religione, il diritto alla salute, i diritti di famiglia.
Proprio in tema di diritto di famiglia, di recente tale
riconoscimento è avvenuto con varie pronunce che hanno accolto
altrettante eccezioni di illegittimità costituzionale:
la sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376, ha dichiarato
illegittimo l'art. 17 comma 2, lettera D, della legge 6 febbraio
1998, n. 40, poi trasfusa nell'art. 19, comma 2, lettera D, del
d.lgs. n. 286/1998, in quanto non estendeva il divieto di
espulsione anche al marito convivente della donna in stato di
gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio, in
quanto tale omissione risultava ledere i principi di protezione
dell'unità familiare e i diritti umani fondamentali inerenti la
comune responsabilità dei genitori nell'educazione dei figli; la
Corte ha infatti ritenuto che la legge ordinaria avesse violato in
quel caso gli artt. 2, 3, 10, 29 e 30 della Costituzione, nonchè
la Convenzione europea 4 novembre 1950 per i diritti dell'uomo e le
libertà fondamentali, ratificata dall'Italia con legge 4 agosto
1955, n. 848;
la sentenza 17-26 giugno 1997, n. 203, richiamando la n. 28
del 1995, ha affermato che "la garanzia della "convivenza del
nucleo familiare si radica "nelle norme costituzionali che
assicurano protezione alla famiglia e in particolare, nell'ambito
di questa, ai figli minori ; e che il diritto e il dovere di
mantenere, istruire ed educare i figli, e perciò tenerli con sè,
e il diritto del genitori e dei figli minori ad una vita comune nel
segno dell'unità della famiglia, sono (...) diritti fondamentali
della persona che perciò spettano in via di principio anche agli
stranieri".
la sentenza 6-13 febbraio 1995, n. 34, ha dichiarato
illegittimo l'art. 7-bis del d.l. 30 dicembre 1989, n. 416,
convertito nella legge n. 39/1990, nella parte in cui prevedeva il
reato dello straniero che non si fosse "adoperato" per ottenere
dall'autorità diplomatica o consolare il necessario documento di
viaggio; la Corte ha infatti ritenuto che una definizione normativa
così generica, priva di un referente naturalistico concreto,
violasse l'art. 25 della Costituzione siccome non era rispettosa
del principio di tassatività della fattispecie contenuta nella
riserva assoluta di legge in materia penale, principio consacrato
appunto nell'art. 25 della Costituzione e dunque valido anche per
tutte le persone straniere.
Ma pure altre recenti pronunce, pur dichiarando la non fondatezza
dei dubbi prospettati in quanto alle lamentate lacune si sarebbe
dovuto sopperire con una diversa interpretazione da parte dei
giudici di merito, hanno riaffermato che anche in capo alla persona
straniera comunque presente sul territorio italiano vanno
riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana, e in
particolare quello di difesa ex art. 24 della Costituzione:
la sentenza 8-22 giugno 2000, n. 227, ha affermato che la
persona straniera ha sempre diritto a conoscere, nella sua lingua,
i provvedimenti coercitivi o comunque pregiudizievoli adottati nei
suoi confronti (nella specie, il provvedimento prefettizio di
espulsione), trattandosi fra l'altro di un diritto garantito, oltre
che implicitamente dall'art. 24 della Costituzione, anche dall'art.
1 del protocollo n. 7, alla convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, adottato a
Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo
dall'Italia con la legge 9 aprile 1990, n. 98; dall'art. 13 del
patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, fatto a
New York il 19 dicembre 1966, ratificato con la legge 25 ottobre
1977, n. 881);
la sentenza 8-16 giugno 2000, n. 198, aveva precedentemente
enunciato affermazioni analoghe, fornendo una interpretazione
adeguatrice dell'art. 13, commna 8 del d.lgs. n. 286/1998, e
rinnovando espressamente l'affermazione che "lo straniero (anche
irregolarmente soggiornante) gode di tutti i diritti fondamentali
della persona umana, fra i quali quello di difesa, il cui esercizio
effettivo implica che il destinatario di un provvedimento,
variamente restrittivo della libertà di autodeterminazione, sia
messo in grado di comprenderne il contenuto e il significato";
analogamente aveva stabilito codesta onorevole Corte con la
sentenza 12-19 gennaio 1993, n. 10, respingendo l'eccezione già
allora sollevata dall'Avvocatura di Stato, secondo cui il rispetto
del principio di uguaglianza non impone una assoluta identità di
trattamento normativo per situazioni oggettivamente diversificate;
in tale occasione la Corte aveva anche ricordato che "il diritto
dell'imputato ad essere immediatamente e dettagliatamente informato
nella lingua da lui conosciuta della natura e dei motivi
dell'imputazione contestatagli dev'esser considerato un diritto
soggettivo perfetto, direttamente azionabile", ricordando altresì
il principio della effettiva partecipazione dell'imputato allo
sviluppo della sequenza procedimentale come intrinsecamente
connesso al diritto di difesa di cui all'art. 24 della
Costituzione, e sottolineando che tale principio va riferito a
tutte le fasi del processo.
Da un simile quadro giurisprudenziale, emerge dunque in modo
assolutamente inconfutabile che qualunque essere umano, e dunque
anche ogni persona straniera, comunque presente nel territorio
italiano, come ha espressamente proclamato codesta Onorevole Corte,
"gode di tutti i diritti fondamentali della persona umana".
La detenzione amministrativa
Il "trattenimento" nei "centri di permanenza temporanea" è stato
istituito dalla legge n. 40/1998 e poi trasfuso nell'art. 14,
d.lgs. n. 286/1998. Esso ha il dichiarato scopo di superare i
limiti ravvisati circa la cosiddetta legge Martelli, costruita
intorno all'istituto dell'intimazione ad abbandonare il territorio
dello Stato, cui l'accompagnamento coatto alla frontiera seguiva
solo nei casi di inottemperanza, nonchè i limiti del successivo
decreto Conso (d.l. n. 107/1993), leggi sulle cui ceneri è poi
nata la legge n. 40/1998 (Napolitano - Turco) ora raccolta in testo
unico nel d.lgs. n. 286/1998.
Che tale "trattenimento" abbia introdotto nel nostro ordinamento
la detenzione amministrativa, risulta innegabile sol che si
consideri che esso si connota:
come una restrizione della libertà personale per un periodo
di venti giorni (prorogabili a trenta), periodo peraltro
indefinitamente e discrezionalmente reiterabile fino a quando
l'espulsione non sia eseguita (ciò che ben può dipendere da
elementi sottratti alla volontà dello straniero, come
l'indisponibilità del vettore o la mancanza di collaborazione
delle autorità consolari estere per la sua identificazione;
come una sanzione, benchè senza reato da espiare, disposta
con un atto amministrativo sostanzialmente discrezionale anzichè
con atto dell'autorità giudiziaria motivato (sia sui presupposti
sia sulla durata);
come atto amministrativo soggetto a un controllo
giurisdizionale che, se non altro a causa della procedura camerale
prescelta, risulta decisamente attenuato nel suo contenuto e per
l'effettività del contraddittorio che lo precede;
come condizione avverso la quale la persona che vi si trova
è sostanzialmente neutralizzata nell'esercizio dei diritti
effettivi di difesa;
come un istituto per la tutela della cui effettività la
legge attribuisce notevoli poteri all'autorità di polizia (per
esempio il potere - ex art. 13, comna 7, d.lgs. n. 286/1998 - di
ripristinare senza ritardo la "misura" qualora essa sia stata
violata);
come una misura destinata ad incidere notevolmente, per
l'intensità e la durata di compressione della libertà fisica
dello straniero da espellere, sul diritto fondamentale tutelato
dall'art. 13 della Costituzione.
In questo modo, al sottosistema strettamente penale
(tendenzialmente improntato al rispetto delle garanzie
costituzionali) e al sottosistema di polizia e di ordine pubblico
(motivato da istanze di difesa sociale e quindi disancorato da
quelle garanzie), si è deciso di affiancare una sorta di diritto
speciale dello straniero. Tale diritto speciale si distingue per il
fatto che crea una condizione che sottopone l'immigrato a continui
controlli di polizia, a cagione della ritenuta natura perpetua
dell'illecito amministrativo che gli si imputa (ossia l'ingresso
irregolare nel nostro paese), e che neppure una condotta virtuosa,
per quanto protratta nel tempo, potrà mai valere a sanare, a
differenza di quanto accade per i delitti grazie a istituti sia
ordinari (per esempio la sospensone condizionale della pena e la
riabilitazione) sia straordinari (come l'amnistia) che il nostro
ordinamento appronta.
Trattandosi di misura notevolmente afflittiva, il cui contenuto
è assolutamente comparabile alla custodia in carcere, appare
evidente che anche alla detenzione amministrativa, definita dalla
legge "trattenimento in un centro di accoglienza", devono
applicarsi le garanzie previste dai diritti fondamentali della
persona umana.
Dunque, dovendosi riconoscere per gli argomenti innanzi svolti,
che il principio di eguaglianza vale anche per tutti gli stranieri,
è inevitabile individuare nel regime penalistico, per esempio
dell'arresto, il tertium comparationis necessario ai fini del
controllo di ragionevolezza e di uguaglianza, in relazione all'art.
3 della Costituzione.
I dubbi di legittimità costituzionale
Il remittente, astretto da una disciplina palesemente intesa a
consentire al giudice solo un burocratico controllo astratto e
formale, una disciplina che appare solo formalmente ossequiosa del
precetto costituzionale, sottopone pertanto al vaglio di codesta
onorevole Corte i seguenti dubbi.
L'art. 14, comma 4, del t.u. n. 286/1998 dispone che il giudice
debba osservare per la convalida la procedura di cui agli artt. 737
e ss. c.p.c. Tale procedura si applica normalmente, e per la sua
stessa natura, a oggetti sostanziali che non incidono su diritti o
non incidono in posizione di contrasto, tanto che è destinata a
concludersi con provvedimenti strutturalmente revocabili
modificabili e quindi inidonei a passare in giudicato. Queste
caratteristiche strutturali danno origine a procedimenti camerali
semplificati rispetto ai quali risulta ragionevole la forte
attenuazione delle garanzie del contraddittorio e delle prove così
come l'impugnabilità attraverso semplice reclamo. Ebbene, in tale
parte il menzionato art. 14, comma 4, pare essere in contrasto con
gli artt. 3, 10, 13 e 24 della Costituzione, poichè deve dubitarsi
che una simile procedura "leggera" possa consentire, in modo
efficace e concreto, il riconoscimento della dignità della persona
trattenuta (anche se straniera) e la esplicazione dei suoi diritti
di piena difesa, diritti previsti anche dalla Convenzione europea 4
novembre 1950, per i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali,
ratificata dall'Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848, oltre che
dal protocollo n. 7 alla convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (adottato a
Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo
dall'Italia con la legge 9 aprile 1990, n. 98) e dal patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici, fatto a New
York il 19 dicembre 1966, (ratificato con la legge 25 ottobre 1977,
n. 881), e dunque oggetto di doverosa applicazione in forza
dell'art. 10 della Costituzione. D'altro canto gli artt. 3 e 13,
vengono in considerazione per il fatto che la Costituzione impone
che la convalida (di atti restrittivi della libertà personale) da
parte dell'autorità giudiziaria assuma ragionevoli forme
procedimentali al fine di rendere effettiva l'inviolabità della
medesima libertà al di fuori dei tassativi casi di legge.
Lo stesso art. 14, comma 4, del t.u. risulta inoltre in contrasto
con gli artt. 3, 10 e 111 della Costituzione (per ragioni analoghe
a quelle già illustrate) nella parte in cui non consente al
giudice procedente di svolgere autonomi e approfonditi accertamenti
sulla concreta sussistenza delle ragioni che sole giustificano, a
norma del medesimo art. 14 del t.u., il "trattenimento". La
assoluta genericità delle motivazioni addotte dal questore
mediante la barratura di riquadri accanto a parafrasi dell'art. 14,
comma 1, del t.u., invero, esclude che il giudice possa seriamente
valutare la fondatezza e la permanente sussistenza
dell'impossibilità di accompagnamento immediato. Per esempio,
mancando ogni elemento circa il vettore concretamente scelto, il
giudice non potrà apprezzare se la discrezionalità amministrativa
abbia avuto qualche ruolo nella durata della indisponibilità del
vettore medesimo.
In proposito, mette conto sottolineare che, in tema di misure
custodiali, la giurisprudenza costituzionale ha più volte
affermato che esse devono ancorarsi a una rigorosa gamma di
presupposti (gravi indizi di colpevolezza relativi a delitti puniti
con pene superiori a precisi limiti edittali; solo allora possono
aver rilievo le esigenze cautelari, comunque nei limiti dettati dai
principi di proporzionalità e adeguatezza) Già con la sentenza
n. 39/1970, per esempio, codesta onorevole Corte ha dichiarato
l'illegittimità dell'art. 220 TULPS, che prevedeva l'arresto in
flagranza per reati puniti con la sola pena pecuniaria. Anche con
la sentenza n. 1/1980 - pronunciata dunque in anni che poi si
sarebbero detti di piombo -, si sono individuati limiti di
contenuto per la legislazione in materia di coercizione personale,
ed è legittima la sensazione che la Corte intendesse allora
escludere la possibilità di dar corso alla privazione della
libertà personale in ambiti diversi dal processo penale.
Nel caso del "trattenimento", per converso, la fattispecie di
base (l'illecito amministrativo rappresentato dall'ingresso
illegale in Italia) risulta sicuramente caratterizzata da un
disvalore giuridico e sociale parecchio minore rispetto a quello
dei delitti che consentono l'applicazione di misure coercitive.
Risulta perciò difficile sussumere nel precetto costituzionale
della ragionevolezza un istituto, come la detenzione amministrativa
in esame, che non solo si fonda su presupposti di gravità
espressamente valutata minore dal legislatore (si tratta, come
detto, di un mero illecito amministrativo) ma per giunta consente
che tali presupposti siano unicamente enunciati in forma per lo
più affatto generica nel decreto che dispone il "tratteninento"
medesimo, senza possibilità di riscontro da parte del giudice.
Ancora, l'art. 14, comma 4, del t.u. risulta inoltre in contrasto
con l'art. 3 e con l'art. 111 della Costituzione nella parte in cui
non consente al giudice procedente di svolgere autonomi
accertamenti sulla concreta sussistenza di allegate ragioni che
legalmente (come per esempio nel caso di una donna in stato
iniziale di gravidanza o nel caso di chi abbia richiesto la
sanatoria), escludono sia pure temporaneamente l'espellibilità e
dunque sarebbero tali da travolgere anche il "trattenimento" che su
quel presupposto si fonda (poichè, disapplicato quel decreto
prefettizio, anche il decreto questorile risulterebbe caducato).
L'art. 14, comma 3, del medesimo t.u., e del pari l'art. 20 del
regolamento (d.P.R. n. 394/1999) omettono di imporre che il
questore (contestualmente alla trasmissione degli atti alla
Cancelleria del giudice della convalida) provveda anche a informare
dell'avvenuto inizio del "trattenimento" (ossia dell'inizio della
detenzione amministrativa) il difensore di fiducia eventualmente
nominato dallo straniero o quello di ufficio desumibile dagli
elenchi appositi. Ciò pare in contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, poichè l'omissione del tempestivo avviso non
consente alla parte afflitta dalla misura di approntare le
opportune difese col suo patrono con adeguata ponderazione.
In proposito, non è inutile ricordare che all'iniziale mancata
previsione di assistenza obbligatoria di difensore si è posto
rimedio solo col d.P.R. n. 394 del novembre 1999, norme di
attuazione del testo unico sull'immigrazione. Tuttavia, l'art. 20
del regolamento dispone (diversamente dall'art. 386, comma 2,
c.p.p.) che solo lo straniero venga avvisato che nell'udienza di
convalida sarà assistito da un difensore d'ufficio. Ma ciò
significa che il difensore d'ufficio sarà designato solo
successivamente, dal giudice, e avvisato più tardi dalla
Cancelleria, all'ultimo momento, come pure quello di fiducia.
Appare allora evidente che il difensore non ha potuto colloquiare
preventivamente con il suo assistito, nè ha potuto predisporre un
ricorso contro l'espulsione che, pur in presenza dei presupposti,
avesse una qualche possibilità di accoglimento.
Il "trattenuto" vede perciò frustrata l'esperibilità dell'unico
rimedio che abbia qualche chance di utilità, ossia appunto il
ricorso contro l'espulsione. Grave risulta perciò la menomazione
concreta del diritto di difesa sotto il profilo della effettività.
L'art. 14, comma 5, del medesimo t.u. omette di prevedere un
termine massimo del "trattenimento" o detenzione amministrativa, in
quanto esclude che il giudice possa accertare se la stessa persona
trattenuta, in forza del medesimo decreto di esplusione, sia già
stata "trattenuta" in precedenza per il periodo massimo di venti
giorni, eventualmente prorogati. Ciò pare violare l'art. 3 della
Costituzione.
L'art. 14 inoltre impone al giudice di provvedere, con un unico
atto, a convalidare il "trattenimento" e autorizzare il protrarsi
di tale detenzione amministrativa fino al limite di venti giorni,
prorogabili poi di altri dieci. Ciò rende evidente che al giudice,
in contrasto con gli artt. 3, 13 e 111 della Costituzione, è
precluso di apprezzare nel caso concreto quale sia la durata,
secondo una ragionevole stima, dell'allegata impossibilità di
accompagnamento immediato alla frontiera. Reputa invece il
remittente che una norma rispettosa dei diritti costituzionali
fondamentali non possa che devolvere al giudice della fattispecie
la relativa valutazione, onde consentire il migliore possibile
contemperamento, nel caso concreto, delle esigenze di tutela delle
frontiere da un lato, e del sacrificio della libertà personale
della persona "trattenuta" dall'altro. Si osservi in proposito che
un periodo di venti giorni di detenzione amministrativa è pari al
quadruplo del minimo edittale della (analogamente afflittiva) pena
dell'arresto.
Le questioni sopra sollevate risultano rilevanti per la decisione
sulla convalida del "trattenimento", in quanto:
l'adozione di una diversa procedura, e segnatamnente di
quella prevista dal codice di procedura penale per l'analogo caso
dell'arresto, garantirebbe alla persona trattenuta la possibilità
di svolgere compiutamente le proprie difese, dopo un approfondito
esame della situazione da parte della persona "trattenuta" e del
suo difensore; ciò non è invece attualmente possibile;
la piena esplicazione del diritto di difesa, da un lato, e i
poteri istruttori d'ufficio del giudice, consentirebbe a
quest'ultimo di estendere il proprio controllo a elementi ulteriori
rispetto alle mere enunciazioni contenute negli atti amministrativi
sottoposti al suo vaglio solo formale ed estrinseco nonchè alle
allegazioni della persona "trattenuta"; ciò non è invece
attualmente possibile;
l'immediato avviso al difensore avrebbe consentito il previo
incontro di costui con la persona "trattenuta" e quindi il libero e
pieno esercizio di ogni ragionevole difesa; ciò non è invece
attualmente possibile;
l'esistenza di un limite massimo di cumulo di periodi anche
successivi di "trattenimnento" consentirebbe al giudice di
verificarne il concreto rispetto nel caso presente; ciò non è
invece attualmente possibile;
il potere di determinare con prudente apprezzamento il tempo
dell'allegata impossibilità di accompagnamento coattivo
consentirebbe al giudice di contenere in un termine anche inferiore
ai venti giorni la durata massima del "trattenimento"; ciò non è
invece attualmente possibile.
Qualora venisse riconosciuta fondata anche una sola delle censure
qui illustrate, sarebbe allora possibile accertare l'insussistenza
delle condizioni necessarie per la convalida e per il mantenimento
della detenzione amministrativa, e nell'ultimo caso sarebbe inoltre
possibile limitare il sacrificio della libertà personale della
persona "trattenuta".
Accertata la non manifesta infondatezza delle questioni e
considerata la loro rilevanza ai fini della decisione, vanno
pertanto adottati i provvedimenti di cui alla parte dispositiva.
Inoltre, non potendosi procedere alla convalida del
"trattenimento", deve disporsi il rilascio immediato della persona
"trattenuta".

P. Q. M.
Letti ed applicati gli articoli 134 della Costituzione, 11, legge
n. 87/1953;
Dichiara non manifestamente infondate e rilevanti ai fini del
decidere le questioni di legittimità costituzionale del decreto
legislativo n. 286/1998, relativamente all'art. 14 e in
particolare:
art. 14, comma 4, laddove applica alla convalida del
"trattenimento" la disciplina degli artt. 737 e ss. c.p.c., ossia
una procedura manifestamente inidonea ad assicurare la pienezza del
contraddittorio e dell'esplicazione delle difese;
art. 14, comma 4, laddove esclude che il giudice possa
concretamente accertare la sussistenza dell'asserita impossibilità
di attuare l'accompagnamento immediato;
art. 14, comma 4, laddove esclude che il giudice possa
procedere ad accertamenti sulle allegate ragioni idonee a
configurare il divieto di espulsione, e conseguentemente la
mancanza del presupposto per il "trattenimento";
art. 14, comma 3, e art. 20 del regolamento d.P.R.
n. 394/1999, laddove non contengono l'obbligo di dare avviso al
difensore, d'ufficio o di fiducia, contestualmente alla
comunicazione al giudice dell'inizio del "trattenimento";
art. 14, comma 5, laddove non prevede il limite massimo anche
per il cumulo successivo di vari periodi di "trattenimento" fondati
sul medesimo decreto di espulsione, e conseguentemente impedisce al
giudice di accertare se quel limite sia stato superato;
art. 14, comma 4, laddove impone al giudice di provvedere con
unico contestuale atto alla convalida, e perciò gli sottrae il
potere di determinare il ragionevole termine massimo anche cumulato
del "trattenimento" tenendo conto delle concrete circostanze del
caso e bilanciando i contrapposti interessi della tutela delle
frontiere e quelli di libertà personale della persona straniera.
In riferimento ai parametri costituzionali rappresentati,
rispettivamente:
dagli artt. 3, 10, 13 e 24 della Costituzione, che impongono
la ragionevolezza della discrezionalità legislativa anche nella
scelta della procedura da adottarsi per la restrizione e la
convalida della restrizione della libertà personale, e assicurano
il diritto di difesa anche a tutte le persone;
dagli artt. 3, 10 e 112 della Costituzione, che prevedono
l'obbligo del giudice di espletare ogni opportuna indagine per
accertare la verità, nella specie relativamente alla sussistenza
dell'impossibilità di accompagnamento immediato;
dagli artt. 3, 10 e 111 della Costituzione, che prevedono
l'obbligo del giudice di espletare ogni opportuna indagine per
accertare la verità, nella specie relativamente all'esistenza
delle allegate cause ostative all'espulsione;
dagli artt. 3, 10 e 24 della Costituzione, che assicurano
anche a tutte le persone il diritto di piena difesa;
dall'artt. 3, 10 e 13 della Costituzione, che impongono la
ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni identiche,
relativamente alla irragionevolezza della assenza di previsione di
un limite di cumulabilità di periodi successivi di coercizione
personale;
dall'artt. 3, 10 e 13 della Costituzione, che impongono la
ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni identiche,
relativamente alla irragionevolezza della assenza di previsione di
un limite di cumulabilità di periodi successivi di coercizione
personale;
dall'artt. 3, 10, 13 e 111 della Costituzione, che impongono
la ragionevolezza e la parità di trattamento di situazioni
identiche, nonchè la devoluzione al giudice della valutazione del
caso concreto, nella specie in relazione agli apprezzamenti di
merito circa la durata massima prevedibile dell'impossibilità di
accompagnamento immediato; oltre che per gli argomenti meglio
illustrati in motivazione.
Sospende pertanto il procedimento di convalida in corso;
Dispone che, a cura della cancelleria, tutti gli atti del
presente giudizio siano tempestivamente trasmessi alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, e che ne venga
data comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati della Repubblica, oltre che al
difensore della persona "trattenuta";
Dispone che la persona "trattenuta" venga immediatamente
rilasciata.
Milano, 9 novembre 2000.
Il giudice: Pertile
01C0084