Serie Generale n. 172 del 24-7-2002
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DELIBERAZIONE 25 giugno 2002
Incarichi professionali a docenti universitari. (Deliberazione n. 179). (GU Serie Generale n.172 del 24-07-2002)

Esponente: Università degli studi di Firenze.
Riferimento normativo: art. 17, comma 1, lettere a), b) e c),
legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni. (AG
42/02).
IL CONSIGLIO

Vista la relazione dell'ufficio affari giuridici;
Considerato in fatto.
L'Università degli studi di Firenze ha sottoposto all'Autorità
una richiesta di parere in merito alla possibilità di affidare
incarichi di progettazione esterna, trovandosi nelle condizioni di
cui al comma 4 dell'art. 17 della legge n. 109/1994, a personale
docente dei dipartimenti dell'Università stessa non appartenente
all'ufficio tecnico ovvero di corrispondere loro l'incentivo di cui
all'art. 18 della medesima legge in caso di progettazione interna.
Stante la rilevanza della questione ed il coinvolgimento di
numerosi interessi di settore, in conformità a quanto stabilito dal
regolamento sul funzionamento dell'Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici, è stata convocata un'audizione che ha avuto luogo
presso la sede dell'Autorità stessa in data 11 aprile 2002.
A detta audizione hanno partecipato i rappresentanti del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca scientifica, della Conferenza dei
rettori delle università italiane e del Consiglio nazionale degli
ingegneri.
I rappresentanti della Conferenza dei rettori delle università
italiane hanno sostenuto l'incompatibilità di incarichi affidati a
singoli docenti a tempo pieno in qualità di liberi professionisti,
mentre appare legittimo che docenti a tempo parziale possano
concorrere al pari degli altri professionisti alle procedure di
affidamento degli stessi.
Diversa è la situazione qualora si tratti di incarichi affidati ad
un dipartimento dell'università cui appartiene il docente,
trattandosi in detto ultimo caso di un attuazione del principio
dell'avvalimento da parte di una pubblica amministrazione
dell'operato di altra amministrazione. I dipartimenti universitari,
inoltre, possono anche costituire società di capitali e, quindi,
partecipare ad affidamenti esterni di incarichi di progettazione.
I rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
hanno sostenuto che nel caso di progettazione interna all'Università
non sembrano esserci motivi ostativi a che l'incarico sia affidato ad
un docente della stessa Università. Del pari potrebbe considerarsi
nel caso in cui un'amministrazione, mediante stipula di apposita
convenzione con l'Università, intenda avvalersi delle strutture di
quest'ultima per la predisposizione di elaborati progettuali: anche
in quest'ultimo caso si tratterebbe di una forma di progettazione
interna, anche se l'istituto dell'avvalimento è espressamente
previsto dalla legge solo per i provveditorati e le amministrazioni
provinciali.
In quanto alla possibilità, poi, di affidare incarichi di
progettazione a docenti universitari quali liberi professionisti nel
caso in cui l'Università partecipi a dette procedure di gara, il
Ministero suddetto ritiene che ciò potrà avvenire qualora
l'Università indichi i nominativi dei docenti specificamente
incaricati della progettazione.
Il Consiglio nazionale degli ingegneri ha affermato che le
università non possono ritenersi legittime affidatarie di incarichi
di progettazione in quanto le stesse, in proprio ovvero mediante
società di servizi appositamente costituite, non sono da ritenersi
ricomprese nell'elenco di cui all'art. 17, lettere dalla a) alla g)
della legge n. 109/1994 e successive modificazioni.
Successivamente all'audizione, la presente tematica è stata anche
sottoposta alla attenzione dei firmatari dei protocolli d'intesa con
questa Autorità, che hanno formulato le seguenti valutazioni.
L'Ala Assoarchitetti ha sottolineato il rischio collegato
all'allargamento ai docenti universitari della possibilità di essere
incaricati di attività di progettazione, direzione lavori ed
accessorie, stante la accertata possibilità per gli stessi di
potersi avvalere di collaboratori che svolgono la propria attività a
favore dei docenti praticamente a costo zero. Ciò comporterebbe un
rischio di turbativa del mercato a discapito dei liberi
professionisti.
Secondo l'OICE l'art. 17, comma 1, della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni consente alle stazioni appaltanti di
affidare incarichi di progettazione ad altre amministrazioni
pubbliche nel caso vi sia una specifica disposizione normativa al
riguardo. Peraltro, il decreto legislativo n. 157/1995 consente
l'utilizzazione di "altre amministrazioni pubbliche solo in virtù di
specifiche disposizioni legislative, regolamentari o amministrative".
Pertanto, secondo l'OICE, al momento non si ravvisa la possibilità
di affidare detti incarichi alle università non esistendo una norma
che lo preveda espressamente. Inoltre, le università in quanto tali
non sono qualificabili come società di professionisti o di
ingegneria e, pertanto, non possono partecipare agli affidamenti
esterni di incarichi di progettazione.

Ritenuto in diritto.
Occorre preliminarmente evidenziare la disciplina vigente sugli
incarichi di progettazione.
Nell'atto di regolazione n. 6/99, in tema di incarichi di
progettazione e direzione lavori al punto VII delle conclusioni
l'Autorità ha statuito che "rimangono salvi, per i dipendenti a
tempo pieno, lo svolgimento degli incarichi consentiti dalle norme
sul pubblico impiego e, per i dipendenti a tempo definito, lo
svolgimento degli incarichi che non incorrano nei divieti
sopraindicati, nonchè, per particolari categorie di dipendenti,
l'applicazione di disposizioni che derogano alla disciplina generale
sopra esaminata".
Per quanto attiene al personale docente universitario occorre
riferirsi alla speciale disciplina di settore, così come individuata
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 e successive
modificazioni ed integrazioni.
Per il personale docente a tempo pieno va rilevato che l'art. 11,
comma 5 del regolamento suddetto instaurava una preclusione di
carattere generale allo svolgimento di qualsiasi attività
professionale e di consulenza esterna. Successivamente la legge n.
118/1989 ha modificato il decreto del Presidente della Repubblica n.
382/1980 stabilendo che i docenti possono svolgere attività per
conto di amministrazioni pubbliche purchè prestate in quanto esperti
nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l'assolvimento
dei propri compiti istituzionali di insegnamento e di servizio.
Tuttavia, la giurisprudenza ha inteso tale deroga non operante nel
senso di ammettere generalmente la legittimità di ogni attività
svolta per conto di amministrazioni pubbliche, ma limitata alle sole
eccezioni alle incompatibilità già normativamente previste (perizie
giudiziarie e partecipazione ad organi di consulenza tecnico
scientifica di alcuni enti) che, rientrando nei compiti istituzionali
dei soggetti pubblici, gli stessi ritengano opportuno far svolgere da
docenti universitari a tempo pieno.
Viene con ciò ribadito il principio generale della
incompatibilità dell'attività di docente universitario a tempo
pieno con qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna o
con qualsiasi incarico retribuito.
Relativamente al personale a tempo parziale, si rappresenta che
l'art. 1, comma 56, della legge n. 662/1996 pur consentendo
l'espletamento di attività libero professionale al suddetto
personale, preclude agli stessi di ricevere incarichi da parte delle
amministrazioni pubbliche.
Detta disposizione di carattere generale non si applica ai docenti
universitari, in quanto per gli stessi vige la disciplina speciale di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980, che
afferma in generale la compatibilità con lo svolgimento di attività
libero professionali, senza porre ulteriori limitazioni per i docenti
a tempo parziale.
Va da sè che, relativamente alle modalità di affidamento degli
incarichi professionali di progettazione a personale docente a tempo
parziale, gli stessi devono essere espletati con le procedure di cui
agli articoli 62 e seguenti del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999.
Invece la possibilità di affidare al personale docente pur non
appartenente all'ufficio tecnico dell'Ateneo, incarichi di
progettazione interna, remunerati conl'incentivazione di cui all'art.
18 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed
integrazioni, non trova nello stato giuridico dell'ordinamento
universitario punti di riferimento che consentano di ritenere detto
personale equiparabile ai dirigenti assegnati all'ufficio tecnico.
Per quanto riguarda la possibilità per i dipartimenti universitari
in quanto tali di partecipare alle procedure di affidamento degli
incarichi di progettazione indetti da altre amministrazioni occorre
considerare che l'art. 17 della legge n. 109/1994 e successive
modificazioni fornisce il seguente elenco, avente carattere
tassativo, di soggetti aventi diritto a concorrere per gli
affidamenti stessi:
liberi professioni singoli od associati;
società di professionisti;
società di ingegneria;
raggruppamenti temporanei costituiti dai suddetti soggetti.
Diversa è l'ipotesi che i dipartimenti universitari delle facoltà
tecniche costituiscano apposite società in base all'autonomia
riconosciuta alle università dalla legge 9 maggio 1989, n. 168 e
successive modificazioni ed integrazioni, ed in particolare alla
possibilità per gli istituti universitari di ricorrere, quali forme
autonome di finanziamento, anche a corrispettivi di contratti e
convenzioni nonchè a proventi di attività.
In base a quanto sopra considerato.
Il Consiglio accerta che l'attività di docente universitario è
incompatibile con l'attività professionale di progettazione e di
direzione lavori e che l'attività di docente a tempo parziale, in
virtù della disciplina speciale di cui al decreto del Presidente
della Repubblica n. 382/1980, è compatibile con lo svolgimento di
attività libero professionali e pertanto tale personale può
svolgere incarichi di progettazione nell'ambito delle competenze
previste dai rispettivi albi professionali, mentre non può espletare
incarichi di progettazione interna, remunerati con l'incentivazione
di cui all'art. 18 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni
ed integrazioni;
accerta che la legge n. 109/1994 e successive modificazioni e il
decreto legislativo n. 157/1995 non contemplano la possibilità che
un'amministrazione, mediante stipula di apposita convenzione con
l'Università, si avvalga delle strutture di quest'ultima per la
predisposizione di elaborati progettuali;
manda all'ufficio affari giuridici perchè comunichi la presente
deliberazione al soggetto istante.
Roma, 25 giugno 2002
Il presidente: Garri