1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile - 7 maggio 2008
Ordinanza del 7 maggio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Harshadeva Chanka Likan contro Comune di Milano Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Riconduzione della normativa stessa «nel quadro delle competenze della Regione e dei comuni in materia di commercio» (rientranti nella legislazione residuale regionale ex art. 117, comma quarto, Costituzione), anziche' alla materia delle comunicazioni (rientrante nella legislazione concorrente, ex art. 117, comma terzo, Costituzione), alla tutela della concorrenza (art. 117, comma secondo, lett. e), Costituzione) e alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma secondo, lett. m), Costituzione) - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione dei centri di telefonia in sede fissa - Introduzione di un sistema generalizzato di autorizzazione comunale per l'esercizio dell'attivita' - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione, di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 4. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Applicabilita' retroattiva - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' d'iniziativa economica privata, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 8, comma 1, lett. e), f), h) e i), e 2. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Inosservanza, da parte del titolare dell'autorizzazione del centro di telefonia fisso, degli obblighi, prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonche' delle disposizioni sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, prevenzione incendi e sicurezza, preventivamente all'avvio dell'attivita', o entro un anno dall'entrata in vigore della legge censurata - Prevista revoca dell'autorizzazione e sospensione dell'attivita' - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 9, commi 1, lett. c), e 2. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Obbligo per i titolari dei centri di telefonia gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge censurata di porsi in regola con le vigenti norme e con le prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, previsti dalla legge medesima entro un anno da detta data - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. (008C0643) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al R.G.
720/2008, proposto dal sig. Harshadeva Chanaka Likan rappresentato e
difeso dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini ed elettivamente
domiciliato in Milano, via Visconti Venosta, n. 2, presso l'avv.
Giorgio Bonamassa;
Contro il Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella
Fraschini, Ruggero Meroni, Irma Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna
Maria Pavin, Maria Sorrenti ed elettivamente domiciliato in Milano,
via della Guastalla, n. 8, presso gli uffici dell'Avvocatura
comunale; per l'annullamento dell'ordinanza 6 dicembre 2007 (PG
1083195/2007 del 12 dicembre 2007) di cessazione dell'attività di
centro di telefonia in sede fissa (phone center) di cui è titolare
il ricorrente in Milano, via Tabacchi n. 1, emessa dal direttore del
Settore commercio del Comune di Milano e notificato all'interessato
il 10 gennaio 2008 nonchè di tutti gli atti presupposti e
consequenziali;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Presente alla Camera di consiglio, in data 15 aprile 2008, l'avv.
Marco Dal Toso, in sostituzione dell'avv. Ruggero Meroni per
l'amministrazione resistente;
Udito il relatore ref. Mara Bertagnolli;
Vista l'ordinanza cautelare n. 594/2008 di accoglimento a termine
dell'istanza di sospensione correlata al ricorso in epigrafe
indicato, deliberata dalla sezione alla medesima Camera di consiglio
in ragione della presente questione di costituzionalità;
Visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti gli atti tutti della causa;
F a t t o
Il ricorrente è titolare in Milano di phone center preesistente
all'entrata in vigore della legge della Regione Lombardia 3 marzo
2006, n. 6, con la quale sono state emanate apposite norme «per
l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa».
Con l'ordinanza impugnata, il Comune di Milano ha disposto la
chiusura dell'attività di phone center gestita dal ricorrente, per
mancata conformazione ai nuovi requisiti (in prevalenza
igienico-sanitari e di sicurezza dei locali) disposti dalla predetta
legge regionale; quanto sopra, in vincolata applicazione di
quest'ultima, la quale - nel disporre per gli esercizi preesistenti
un termine di adeguamento annuale - ha altresì previsto, nei casi di
infruttuosa scadenza di tale termine, la cessazione definitiva
dell'attività senza possibilità di proroghe, come da combinato
disposto dell'art. 9 primo comma, lettera c) e secondo comma, con
l'art.12.
In particolare, fra le più significative e restrittive novità in
tema di requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, che il
Collegio ritiene sospette sul piano costituzionale, si segnalano le
seguenti testuali prescrizioni dell'articolo 8, primo comma: un
servizio igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lett.
e); un servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al
locale nel caso di esercizi già attivi all'entrata in vigore della
presente legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per il locale con
superficie fino a 60 metri quadrati (...); un ulteriore servizio
igienico per il locale di dimensioni superiori (lett. f); spazio di
attesa all'interno del locale di almeno 9 metri quadrati, fino a 4
postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in
modo da non ostruire le vie di esodo; la sala di attesa dovrà essere
aumentata di 2 mq ogni postazione aggiuntiva (lett. h); ogni
postazione deve avere una superficie minima di 1 mq ed essere
dislocata in modo da garantire un percorso di esodo, libero da
qualsiasi ingombro ed avere una larghezza minima di 1,20 m (lett.i).
Alla camera di consiglio del 15 aprile 2008 la sezione ha accolto
- a termine, sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione oggetto della presente ordinanza - l'istanza incidentale di
sospensiva, ritenendo non manifestamente infondata (nei sensi che
verranno specificati con la presente ordinanza) la questione di
costituzionalità prospettata dal ricorrente, nei confronti della
citata legge regionale n. 6/2006.
D i r i t t o
Oggetto della presente questione di costituzionalità sono alcune
disposizioni della legge della Regione Lombardia n. 6/2006 (già
indicate in narrativa) che ha regolato l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa, con disposizioni applicabili
anche agli esercizi (come nel caso dell'odierno ricorrente)
preesistenti all'entrata in vigore della legge stessa.
Le norme sospettate di incostituzionalità, che assumono rilevanza
nelle vertenze in esame, riguardano:
l'articolo 1, nella parte in cui riporta la materia oggetto di
trattazione alla legislazione residuale regionale sul commercio;
l'articolo 4, che introduce un sistema generalizzato di
autorizzazione civica per l'esercizio dell'attività;
l'articolo 8, nella parte (comma 1, lettere e), f), h), i), e
comma 2) in cui introduce - con immediata modifica dei regolamenti
vigenti - i nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei
locali, in connessione agli art. 9, primo comma, lett. e) e secondo
comma, nonchè 12, disposizioni queste ultime che regolano il regime
transitorio per i vecchi esercizi; ciò in quanto l'ordinanza civica
impugnata ha disposto «con effetto immediato» la chiusura
dell'esercizio di phone center per mancato tempestivo adeguamento ai
nuovi requisiti di cui sopra; la difformità rispetto a questi ultimi
è poi a sua volta di impedimento al rilascio della specifica
autorizzazione richiesta dall'art. 3 già citato, giusto il disposto
dell'art. 4, terzo comma, lett. c), con riguardo al rilascio del
certificato igienico sanitario di cui al successivo art. 8.
Le norme costituzionali di cui si sospetta la violazione
riguardano l'articolo 117, in relazione ai vincoli dell'ordinamento
comunitario ed al sistema di riparto delle competenze legislative
Stato-regione; gli artt. 3 e 41 in relazione, in particolare, ai
rilevanti ostacoli che le restrittive prescrizioni in materia
igienico-sanitaria - introdotte dalla legge regionale di cui
trattasi, da applicare anche retroattivamente alle preesistenti
gestioni di phone center, determinano sulla libertà di iniziativa
economica dei gestori; nonchè l'art. 15 sulla libertà di
comunicazione.
Dalle esposte premesse emerge, sotto il profilo della rilevanza
della questione di costituzionalità, un contesto legislativo che ha
direttamente determinato in modo cogente il contenuto lesivo
dell'atto impugnato, senza lasciare o consentire alcuna mediazione
discrezionale in capo alla intimata autorità amministrativa; la
quale, come peraltro ribadito nella circolare di chiarimenti emanata
dalla Regione Lombardia (prot. H1.2006.0027733 del 5 giugno 2006,
punto 8), ha dovuto emettere il provvedimento (in tutto vincolato nel
contenuto) di cessazione immediata dell'attività alla scadenza del
perentorio termine annuale fissato, senza possibilità di alcuna
proroga ai sensi del già citato art. 9, secondo comma, che non
annovera tra le ipotesi di proroga quelle della lettera e) del primo
comma.
Sul piano, ancora, della rilevanza, va detto nuovamente che in
relazione alla valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità delle indicate disposizioni della
predetta legge regionale, la sezione ha adottato un'ordinanza
cautelare di sospensione del provvedimento di cessazione
dell'attività di phone center, con efficacia limitata al periodo di
tempo necessario a che la Corte costituzionale si pronunci sulla
questione stessa.
Chiarita la rilevanza della questione, il Collegio intende in
primis evidenziare a carico della l.r. n. 6/2006 - quanto
all'ulteriore profilo della non manifesta infondatezza - la sospetta
violazione dell'art. 117 primo, secondo, terzo e quarto comma della
Costituzione.
L'articolo 1 della legge riconduce la deliberata normativa «nel
quadro delle competenze della regione e dei comuni in materia di
commercio», tuttavia il riferimento a siffatta materia (che rientra
nella legislazione residuale regionale ex art. 117, quarto comma,
Cost.) sembra al Collegio del tutto estranea all'ambito applicativo
della legge stessa, che ai sensi dell'articolo 2, comma primo,
consiste nell'attività di «... cessione al pubblico di servizi di
telefonia in sede fissa in locali aperti al pubblico», secondo le
ulteriori specificazioni illustrate nei successivi commi.
Invero, tale attività non rientra nella vendita di merci
all'ingrosso o al dettaglio secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 («Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio ...», nè rientra nei settori del
commercio definiti dall'art. 39 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112.
Va detto piuttosto che una delle novità della legge è proprio
quella di impedire che all'interno delle strutture di «phone center»
possano affiancarsi - come in passato - attività commerciali di
supporto, secondo un principio di esclusività non condiviso invece -
almeno dalla legislazione statale - nella situazione inversa, in cui
la cessione dei servizi telefonici e telematici può ben avvenire in
modo complementare rispetto ad altre attività principali (cfr. art.
7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 luglio 2005, n. 155, che
nel quadro di una disposta «integrazione della disciplina
amministrativa degli esercizi pubblici di telefonia ed internet»,
prevede la licenza del questore per «chiunque intende aprire un
pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel
quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche
telematiche»).
Le uniche attività commerciali consentite all'interno dei «phone
center» dalla legge regionale n. 6/2006, che riguardano la vendita di
schede telefoniche e l'installazione di distributori automatici di
bevande ed alimenti (cfr. art. 2, comma secondo, lettera b) e comma
3), non sono oggetto della specifica autorizzazione richiesta dalla
legge, e rivestono carattere apertamente occasionale o eventuale e
quindi del tutto marginale.
L'attività terziaria in esame sembra, invece, più propriamente
riportabile alla materia dell'ordinamento delle comunicazioni (art.
117, terzo comma Cost. con legislazione concorrente Stato-regione),
ascrivendosi più specificamente al «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2, par. 1, lett. c)
della dir. 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE, con conseguente applicazione
della disciplina di derivazione comunitaria (comprensiva altresì
delle direttive 2202/19 CE, 2002/20/CE e 2002/22 CE),
complessivamente recepita con il c.d. codice delle comunicazioni
elettroniche di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259. Di
particolare pertinenza ai casi di specie appaiono del resto le
definizioni mirate a delimitare il campo di applicazione del decreto
medesimo ai sensi dell'articolo 1, comma 1, con peculiare riguardo
alla lettera bb) («rete telefonica pubblica: una rete di
comunicazione elettronica utilizzata per fornire servizi telefonici
accessibili al pubblico») ed alla lettera oo) («telefono pubblico a
pagamento: qualsiasi apparecchio telefonico accessibile al pubblico,
utilizzabile con mezzi di pagamento che possono includere monete o
carte di credito o di addebito o schede prepagate, comprese le schede
con codice di accesso»).
La rilevata derivazione europea di tale normativa comporta poi che
la materia ivi trattata (ordinamento delle comunicazioni) vincola,
anche con riguardo al rispetto del principio di proporzionalità, la
regione, non solo ai sensi dell'articolo 117, terzo comma entro i
limiti della legislazione statale di principio, ma più in radice ai
sensi dell'articolo 117, primo comma, secondo cui ogni legge della
Repubblica deve conformarsi ai «vincoli derivanti dagli obblighi
comunitari». In via strettamente consequenziale, il rispetto di tali
disposizioni finisce poi per impingere su profili trasversali di
legislazione esclusiva statale ex art. 117, secondo comma Cost., con
specifico riguardo alla tutela della concorrenza (lett. e) nonchè
alla determinazione (e salvaguardia) dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale (lett. m), anche in
conformità all'interesse generale che connota tali servizi, ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto n. 259/2003.
In proposito, va altresì evidenziato il disposto del primo comma
dell'art. 3, il quale garantisce i «diritti inderogabili di libertà
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica» con
espresso richiamo a quel regime di (libera) concorrenza che rinforza
il legame dell'attività in questione alla «materia-funzione»
devoluta alla legislazione esclusiva statale.
Inoltre i principi di derivazione comunitaria e costituzionale
risultano espressamente ribaditi dall'art. 4 del medesimo decreto
legislativo, il quale prevede al primo comma che la disciplina delle
reti e dei servizi è volta a salvaguardare i diritti
costituzionalmente garantiti di «libertà di comunicazione», nonchè
di «libertà di iniziativa economica e suo esercizio in regime di
concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività,
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita» (sul punto, Corte
costituzionale n. 236/2005).
Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, tra l'altro, che la
suddetta disciplina è volta anche a «promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica».
Puntualizzato quanto sopra, va poi affermato che la norma
regionale - nella sua unilaterale iniziativa di regolazione del
settore (erroneamente riportato al commercio) - ha introdotto un
regime autorizzativo ulteriore e duplicativo, rispetto al sistema
delineato in sede comunitaria come recepito con il decreto
legislativo n. 259/2003.
Ed invero, tornando al comma 2 dell'articolo 3 di tale decreto,
ivi si prevede che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera e ad
esse si applicano le disposizioni del Codice», fatte salve al
successivo comma «le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e
della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute
pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e
protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di
legge o da disposizioni regolamentari d'attuazione» (testuali
concetti sono poi ribaditi nell'articolo 25, comma primo dello stesso
decreto).
A fronte della conclamata libertà di fornitura dei servizi di
comunicazioni elettronica (ivi compresi - come sopra visto - quelli
connessi all'esercizio di un phone center), il decreto legislativo
n. 259/2003 prevede poi che l'espletamento di tali servizi venga
subordinato ad una (sola) «autorizzazione generale», in rigoroso e
vincolato recepimento della normativa europea. In particolare tale
autorizzazione viene definita dall'art. 1, comma 1, lettera g) come
«il regime giuridico che disciplina la fornitura di reti o di servizi
di comunicazione elettronica ...» e consegue alla presentazione di
una dichiarazione dell'interessato (a seguito della quale è
possibile iniziare l'attivita) contenente l'intenzione di procedere
alla fornitura (art. 25, comma 3); il potere del Ministero competente
di vietare il prosieguo dell'attività medesima può essere
esercitato «entro e non oltre» sessanta giorni secondo il modulo
procedimentale della dichiarazione di inizio attività ex art. 19,
legge n. 241/1990, espressamente richiamato dalla norma in esame
(art. 25, comma 4, cfr. anche delibera n. 467/00/CONS con cui
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato il
rilascio di tali autorizzazioni generali, per uniformarne il
contenuto).
Pur a fronte di tali vincolanti previsioni - che la legislazione
regionale non è legittimata ad alterare, ai sensi dei primi 3 commi
dell'art. 117 Cost. - la legge lombarda ora in esame ha invece
introdotto un ulteriore titolo abilitativo, disponendo in particolare
all'art. 3, comma 1 che «l'esercizio della attività di cessione al
pubblico del servizio di telefonia in sede fissa è assoggettato
all'autorizzazione di cui all'articolo 4», al cui rilascio provvede
il comune competente per territorio. Trattasi dunque di una
previsione che sembra al Collegio comunque alterare il regime di
sostanziale libertà di fornitura dei servizi de quibus così come
delineato in via primaria dall'ordinamento comunitario, ed in via
attuativa dalla norma statale di recepimento, con conseguenti
aggravamenti procedimentali, pur vietati dai citati articoli 3 e 4
del decreto n. 259/2003. Quanto sopra viene peraltro a determinare
una sospetta lesione dei principi di libera concorrenza e di
salvaguardia dei livelli essenziali di prestazioni di interesse
generale connesse ai diritti inderogabili dell'individuo, ivi
compresa la libertà di comunicazione garantita dall'art. 15 Cost.,
proprio ai sensi delle citate definizioni legislative ex art. 3 del
decreto legislativo n. 259/2003 (sul cui ruolo di garanzia rispetto a
tali principi si è espressa la Corte con la segnalata pronuncia
n. 336/2005).
Inoltre, anche nel caso in cui la funzione autorizzatoria
introdotta dall'art. 4 della legge regionale n. 6/2006 dovesse
intendersi riferita (solo) agli interessi pubblici strumentali
all'attività di comunicazione elettronica (nel quadro delle citate
«limitazioni» a tale attività, previste e consentite dagli artt. 3 e
25 del decreto legislativo n. 259/2003), resta il fatto che anche
siffatte limitazioni sembrano afferire a materie comunque (tutte)
estranee a quella potestà legislativa residuale ex art. 117, quarto
comma Cost., che la Regione Lombardia ha invece inteso nella specie
esercitare.
Basti pensare:
alle esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato ed alla
tutela dell'ambiente (legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera d);
alle esigenze di protezione civile e di salute pubblica
(legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma).
Va poi precisato che anche le limitazioni di tipo edilizio od
urbanistico (peraltro non espressamente comprese nella citata
elencazione di cui agli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003) sono subordinate alla concorrenza legislativa di poteri
Stato-regioni sotto la voce del «governo del territorio», ai sensi
del citato terzo comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, le problematiche connesse alla riservatezza e protezione
dei dati personali (queste ultime invece espressamente previste fra
le limitazioni di cui sopra) sono state già considerate e regolate
dal legislatore statale, nel quadro delle esigenze di sicurezza
pubblica con il citato decreto legge 27 luglio 2005 recante «nuove
disposizioni antiterrorismo per gli internet point ed i pubblici
esercizi che mettano a disposizione del pubblico postazioni per
comunicazioni telematiche», convertito nella legge n. 155/2005.
Sulla illegittimità costituzionale di quelle legislazioni
regionali che - nella presente materia delle comunicazioni
elettroniche - aggiungono fasi autorizzatorie comunque denominate
rispetto alle procedure abilitative già contemplate nel decreto
legislativo n. 259/2003, si richiama al riguardo la recente pronuncia
della Consulta n. 129/06, che - seppure in relazione alla diversa
problematica delle installazioni di torri e tralicci - ha comunque
censurato l'art. 27, comma 1, lettera e) della l.r. Lombardia
n. 12/2005, per aver previsto la necessità di un titolo edilizio
ritenuto ulteriore e superfluo rispetto alle procedure delineate
nell'articolo 87 del decreto legislativo; ciò in quanto - ha
osservato testualmente la Corte con esternazioni di principio
applicabili al caso di specie - «... la tutela del territorio e la
programmazione urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in
vigore ed affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al
pari delle regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono perciò
spogliati delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente
tenuti ad esercitarle all'interno dell'unico procedimento previsto
dalla normativa nazionale, anzichè porre in essere un distinto
procedimento» (con conseguente violazione dei principi generali di
semplificazione della legislazione statale in materia di governo del
territorio).
La violazione dell'articolo 117 Cost. sembra peraltro assumere
connotati sostanziali, anche al di là dell'erronea qualificazione
formale della materia trattata, e ciò non solo in relazione ai
settori occupati dalla legge regionale eppur di appartenenza
esclusiva alla legislazione statale (ove il contrasto «sostanziale»
con il precetto costituzionale si consuma in re ipsa con il semplice
intervento legislativo della regione). Anche nel caso delle
fattispecie concorrenti, infatti, la normativa in esame non pare
essersi correttamente inserita nei principi generali di una
legislazione statale che - dopo aver garantito all'attività in sè
considerata un trattamento semplificato, improntato alla libertà di
comunicazione voluta anche dall'unione europea - si è limitata a
prevedere per i soli «internet point» disposizioni speciali per la
sicurezza dello Stato, senza l'introduzione di altri regimi ad hoc
(igienico-sanitari ed urbanistici) diversi e più restrittivi,
rispetto a quelli già in vigore per gli altri esercizi connessi alle
attività terziarie.
In relazione ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei
locali, va poi rammentato che la legge regionale dispone contenuti di
dettaglio che integrano in modo automatico e simultaneo tutti i
regolamenti di igiene delle autorità sanitarie e dei comuni in
territorio lombardo (art. 8, comma 2), e ciò senza che la
legislazione statale di riferimento consenta, all'interno di tale
regolamentazione locale, l'inserimento eteronomo di contenuti
dispositivi e di dettaglio direttamente imposti da leggi regionali
(cfr. art. 344 TULS).
Va ancora osservato sul punto che le prescrizioni previste
dall'ordinamento statale, si limitano a stabilire una disciplina
generale quanto ai requisiti di agibilità dei locali destinati ad
attività economiche, la quale rimanda alle norme edilizie e igienico
sanitarie contenute in prevalenza in fonti normative secondarie, e
non contiene comunque prescrizioni così restrittive per gli indici
igienico-sanitari regolati specificamente dalla legge regionale de
qua, neanche per i locali ove vi è maggiore concentrazione di
persone per un tempo di permanenza maggiore (come teatri, cinema o
nei locali ove viene svolta attività di somministrazione di alimenti
e bevande).
Donde la necessità che la competenza legislativa concorrente
delle regioni venga esercitata nel rispetto dei principi fondamentali
di cui all'art. 3 (con particolare riguardo alla rimozione degli
ostacoli di ordine economico e sociale limitativi di fatto della
libertà e l'uguaglianza dei cittadini) e 41 della Carta
fondamentale, nonchè di quello, di derivazione comunitaria, della
proporzionalità (insito nel riferimento ai vincoli derivanti
dall'ordinamento europeo contenuto nell'art. 117, primo comma),
secondo il quale, com'è noto, una misura è conforme a tale
principio soltanto allorchè il mezzo adoperato si rilevi non tanto e
non solo «idoneo» a consentire il raggiungimento dell'obiettivo
desiderato, ma anche «necessario» nel senso dell'indisponibilità di
altra misura egualmente efficace, e tale da incidere il meno
negativamente possibile nella sfera del destinatario, ossia da non
essere «intollerabile». In sostanza un giudizio di proporzionalità
basato ex ante sulla valutazione comparativa tra mezzo e fine.
Infine, sempre in relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali ex art. 8 della legge (con specifico riguardo
alle voci ivi rubricate alle lettere e), f), h), i), meglio descritte
in narrativa), il Collegio ritiene che la legge regionale n. 6/2006
presenti profili di non manifesta infondatezza anche nella parte in
cui dispone l'applicazione retroattiva delle rigorose nuove
disposizioni, senza delineare la possibilità di proroghe (pur non
automatiche, ma discrezionali e da valutare caso per caso) per
consentire agli esercizi preesistenti di continuare l'attività,
nonostante la vana scadenza del termine annuale di adeguamento.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (da ultimo Corte
cost. sent. n. 156/2007), la possibilità del legislatore di incidere
con norme retroattive su situazioni sostanziali ormai radicate da
leggi precedenti, resta subordinata al rigoroso vaglio di
razionalità del nuovo regolamento di interessi che modifica ex post
quello preesistente.
Ritiene il Collegio che nella specie non sussista (a parte quanto
già evidenziato sotto il profilo della proporzionalita) una sicura
rispondenza dello ius superveniens a sufficienti criteri di
ragionevolezza, in relazione alle modalità con cui la nuova
normativa incide sui giustificati affidamenti dei titolari dei
preesistenti esercizi di phone center, e ciò in sospetta violazione
dei principi di parità di trattamento ex art. 3 Cost.
La prescrizione infatti di un così nuovo e più impegnativo
assetto strutturale e funzionale dei locali strumentali allo
svolgimento dell'attività determina, in capo a coloro che già
gestivano quest'ultima in regime di regolarità amministrativa, una
serie di obblighi conformativi razionalmente inesigibili durante il
(breve) periodo annuale concesso dalla legge, anche in considerazione
della necessità di procedere a lavori strutturali ed edilizi dal
costo elevato e spesso non realizzabili per l'inidoneità oggettiva
derivante dall'area disponibile dei locali, e quindi anche laddove
l'esercente l'attività voglia adeguarvisi. La stessa
rilocalizzazione ipotizzata dalla norma - oltre a non esser subito
praticabile in assenza della formalizzazione di nuovi strumenti
urbanistici chiamati ad individuare le relative aree (cfr. terzo
comma art. 98-bis della l.r. 12 del 2005, introdotto dall'art. 7
della l.r. 6 del 2006) - non sembra certo rappresentare un rimedio
semplice ed efficace rispetto all'abbandono - spesso obbligato - dei
locali di origine, e ciò in considerazione delle difficoltà di
reperimento, in adiacenza o prossimità allo stesso edificio, di
nuovi locali; senza considerare la perdita di avviamento che
deriverebbe dal trasferimento dell'attività stessa, una volta
approvato il previsto piano urbanistico.
Quanto sopra, in aggiunta (donde un autonomo profilo di non
manifesta infondatezza valutabile in base ai canoni del comma primo
dell'art. 3 Cost.), al non indifferente maggiore onere economico, che
potrebbe risultare insostenibile per i soggetti privi di adeguati
mezzi economici, favorendo l'abbandono delle relative attività; tali
dismissioni determinerebbero a loro volta un vantaggio rispetto ai
nuovi operatori aventi maggiori disponibilità d'investimento che -
potendo organizzare ex ante l'attività secondo le regole vigenti -
verrebbero a trovarsi in una situazione concorrenziale
(ingiustamente) privilegiata, con riverberi dannosi per gli utenti
privi di una più ampia scelta, e con forte rischio di tariffe meno
vantaggiose.
Le delineate - e non improbabili - conseguenze fattuali delle
citate disposizioni finirebbero pertanto per incidere, oltre che
sulla rilevata disparità di trattamento ex art. 3 Cost., anche sulla
libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41
Cost., con riverberi lesivi sotto altro profilo della tutela della
concorrenza garantita dall'ordinamento europeo (cfr. sul punto anche
la segnalazione in data 6 agosto 2007 formalizzata dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato al Presidente della Regione
Lombardia proprio in relazione «... agli effetti distorsivi della
concorrenza che derivano dalle disposizioni ... dettate dalla legge
Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6»).
Sulla base delle esposte considerazioni si ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la presente questione costituzionalità, che
si solleva pertanto ai sensi dell'articolo 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, in relazione agli artt. 1, 4, 8 (comma 1, lettere e),
f), h), i), e comma 2), 9, (primo comma, lett. c) e secondo comma),
nonchè 12, della l.r. 3 marzo 2006, n. 6, in relazione agli artt. 3,
15, 41 e 117 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara, nei
sensi di cui in motivazione, rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli art.
1, 4, 8 (comma 1, lettere e), f), h), i), e comma 2), 9 (comma 1,
lett. c) e comma 2), nonchè 12 della l.r. 3 marzo 2006, n. 6.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone inoltre la notifica della presente ordinanza alle parti in
causa ed al Presidente della Regione Lombardia, nonchè la
comunicazione della medesima al Presidente del Consiglio regionale
della Lombardia.
Così deciso in Milano, alla Camera di consiglio del 15 aprile
2008.
Il Presidente: Nicolosi
L'estensore: Bertagnoli