1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 31-8-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 luglio 1994
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 luglio 1994 (della provincia autonoma di Trento) Fiere e mercati - Regolamento recante semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di riconoscimento della qualifica internazionale delle manifestazioni fieristiche e di emanazione del calendario ufficiale delle manifestazioni fieristiche - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di fiere e di vigilanza sugli enti fieristici - Illegittima utilizzazione dell'atto di indirizzo e coordinamento in assenza di specifico fondamento legislativo - Violazione del principio di leale cooperazione per il mancato concerto con la provincia autonoma. (D.P.R. 18 aprile 1994, n. 390, artt. 1, terzo comma, 2, commi primo e secondo, lett. b), terzo, lett. b), quarto e sesto, 3, secondo comma, 4 e 5, secondo comma). (Statuto Trentino Alto-Adige, artt. 8, n. 12, e 16). (094C0894) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 31-8-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale Carlo
Andreotti, autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 8787
dell'8 luglio 1994, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso il
secondo in Roma, largo della Gancia 1 come da mandato speciale a
rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento, in data 11 luglio
1994, n. 60047 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore in relazione all'art. 1, terzo comma, all'art.
2, primo e secondo comma, lett. b), 3, lett. b), 4, 6, all'art. 3,
secondo comma, all'art. 4, all'art. 5, secondo comma, del d.P.R. 18
aprile 1994, n. 390, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 141 del
18 giugno 1994, concernente "regolamento recante semplificazione dei
procedimenti amministrativi di approvazione delle deliberazioni degli
enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, di riconoscimento della qualifica
internazionale delle manifestazioni fieristiche e di emanazione del
calendario ufficiale delle manifestazioni fieristiche".
Il presente ricorso viene notificato entro i trenta giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del provvedimento impugnato,
ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 3, quinto comma, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Infatti il regolamento impugnato - che
costituisce, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, del medesimo
regolamento, "atto di indirizzo e coordinamento ai sensi dell'art. 3
della legge 22 luglio 1975, n. 382", ma sul quale tuttavia la
provincia ricorrente non è stata consultata, in violazione dell'art.
3, terzo comma, del d.lgs. n. 266/1992 - è, ad avviso della
provincia ricorrente, incompatibile con lo statuto speciale del
Trentino-Alto Adige, per tutte le ragioni che verranno illustrate nel
presente ricorso; pertanto la sua efficacia (limitatamente alle
disposizioni impugnate) è destinata a rimanere sospesa, ai sensi
appunto dell'art. 3, quinto comma, d.lgs. n. 266/1992, e dunque
eventualmente anche al di là del termine di vacatio previsto per la
sua entrata in vigore dall'art. 6 del medesimo regolamento, fino alla
pubblicazione della decisione di questa Corte.
Il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
18 aprile 1994, n. 390, emanato in attuazione dell'art. 2, settimo,
ottavo e nono comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, reca la
disciplina "delegificata" di taluni provvedimenti in materia di enti
fieristici e di manifestazioni fieristiche. L'elenco n. 4 allegato a
detta legge, per la verità, contemplava fra i procedimenti
amministrativi da disciplinare solo il "procedimento di
riconoscimento e di conferma della qualifica internazionale alle
manifestazioni fieristiche e di emanazione del calendario ufficiale
delle fiere", previsti dall'art. 53 del d.P.R. n. 616/1977, e che
tale ultima disposizione attribuisce alla competenza dello Stato,
nonchè il procedimento di approvazione delle deliberazioni degli
enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero dell'industria, a sua
volta ovviamente di competenza statale: mentre nessun accenno si
trova in detto elenco a procedimenti di competenza delle regioni e
province autonome in materia di fiere e di enti fieristici.
Il regolamento disciplina anche il procedimento di autorizzazione
allo svolgimento di manifestazioni fieristiche, considerandolo
"connesso" ai procedimenti prima indicati, ai sensi dell'art. 3,
settimo comma, della legge n. 537/1993.
Per la verità il presupposto della connessione è nella specie
quanto meno dubbio, dato che essa sussiste solo "quando diversi
procedimenti siano tra loro condizionati o siano tutti necessari per
l'esercizio di un'attività privata o pubblica" (art. 3, settimo
comma, cit.). Ma in ogni caso la connessione, così definita, può
riguardare più procedimenti di competenza di amministrazioni
statali, non procedimenti, non compresi nell'elenco, di competenza
della regione e delle province autonome: se non altro per la evidente
ragione che la disciplina di tali ultimi procedimenti rientra nella
competenza regionale o provinciale, e non potrebbe essere oggetto di
regolamento statale anche ai sensi dell'art. 17, primo comma, lett.
b), della legge n. 400/1988, che esclude la possibilità di emanare
regolamenti "di integrazione e attuazione" - cui sono sostanzialmente
assimilati i regolamenti "di delegificazione" di cui all'art. 17,
secondo comma, della stessa legge - nella "materie riservate alla
competenza regionale".
Viceversa il regolamento de quo disciplina espressamente e
compiutamente anche procedimenti di esclusiva competenza regionale e
provinciale, quali sono quelli di riconoscimento della qualifica di
manifestazioni fieristiche di rilevanza nazionale, regionale o lo-
cale; di autorizzazione delle manifestazioni fieristiche; di
formazione e pubblicazione del calendario regionale delle fiere.
In ogni caso, il regolamento de quo va anche oltre l'ambito del
proprio oggetto come risulta dall'art. 1 e dal titolo, in quanto non
solo pretende di disciplinare procedimenti di competenza regionale e
provinciale, ma estende la propria disciplina a procedimenti di
riconoscimento della qualifica di manifestazioni fieristiche di
rilevanza nazionale, regionale o locale (art. 2, primo, secondo,
terzo e quarto comma, seconda parte), laddove l'autorizzazione
legislativa (e l'art. 1, primo comma, dello stesso regolamento)
contempla soltanto il "procedimento di riconoscimento e di conferma
della qualifica internazionale alle manifestazioni fieristiche".
Per altro verso, mentre ai sensi dell'art. 1 il regolamento
dovrebbe disciplinare "i procedimenti di approvazione delle
deliberazioni adottate dagli enti autonomi fieristici vigilati dal
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato", l'art.
5, secondo comma, del regolamento stesso disciplina altresì la
vigilanza delle regioni sugli enti fieristici di loro competenza,
rinviando ad un apposito ulteriore atto di indirizzo.
Per i procedimenti regionali di riconoscimento di qualifiche e di
autorizzazione delle manifestazioni fieristiche di rilevanza
nazionale o regionale, poi, non si potrebbe nemmeno ritenere
esistente, sotto il profilo oggettivo, il requisito della connessione
con gli altri procedimenti oggetto di disciplina: infatti non si
tratta di procedimenti tra loro condizionati nè tutti necessari per
lo svolgimento della medesima attività.
Pertanto già sotto questi profili il regolamento impugnato appare
illegittimo e lesivo dell'autonomia della ricorrente, là dove
disciplina oggetti estranei all'autorizzazione legislativa da cui
esso trae origine, violando il principio di legalità sostanziale
nonchè, più in generale, i principi in tema di rapporti fra fonti,
e in particolare fra l'altro l'art. 17, primo comma, lett. b), della
legge n. 400/1988.
L'art. 1, terzo comma, del regolamento de quo rende manifesta la
rilevata esorbitanza dall'ambito che poteva legittimamente essere
assunto dalla disciplina con esso dettata, affermando che il
regolamento stesso "costituisce, altresì, atto di indirizzo e
coordinamento ai sensi dell'art. 3 della legge 22 luglio 1975 n.
382". A questo titolo, evidentemente, esso pretende di disciplinare
anche i procedimenti di competenza regionale e provinciale.
Ma poichè nè nell'art. 2 della legge n. 537/1993, nè in altre
disposizioni di legge, è dato di rinvenire fondamento e criteri per
l'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento in questa
materia, il regolamento si palesa in contrasto con il principio di
legalità sostanziale: è ben noto come, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, il fondamento per l'emanazione di un atto di indirizzo
e coordinamento non possa rinvenirsi in norme di tipo esclusivamente
procedurale, quale è l'art. 3 della legge n. 382/1975, ma debba caso
per caso rinvenirsi in disposizioni legislative specifiche che
delimitino adeguatamente la discrezionalità del Governo,
identificando l'oggetto dell'atto di indirizzo, le esigenze unitarie
che lo giustificano, i criteri per la determinazione del suo
contenuto.
L'"autoqualificazione" del regolamento de quo come atto di
indirizzo e coordinamento, senza idoneo fondamento legislativo,
travalica di per sè i limiti del potere regolamentare conferito al
Governo con l'art. 2 della legge n. 537/1993: onde appare
illegittimo, anzitutto, il disposto dell'art. 1, terzo comma, del
regolamento. Parimenti sono illegittime le altre disposizioni del
regolamento, le quali prendono di disciplinare procedimenti di
competenza delle regioni e delle province autonome.
Tali sono le disposizioni dell'art. 2, che disciplinano
l'attribuzione della qualifica di rilevanza nazionale, regionale o
locale alle manifestazioni fieristiche (primo e secondo comma, lett.
b); quelle, sempre dell'art. 2, che disciplinano l'autorizzazione
allo svolgimento delle manifestazioni fieristiche, di competenza
regionale e provinciale (terzo comma, lett. b) e quinto comma);
quelle, sempre dello stesso articolo, che disciplinano congiuntamente
aspetti dei procedimenti di riconoscimento di qualifica e di
autorizzazione allo svolgimento delle manifestazioni (quarto comma).
È altresì illegittima la disposizione dell'art. 3, secondo
comma, del regolamento, che pretende di disciplinare la pubblicazione
da parte delle regioni del calendario annuale delle manifestazioni
fieristiche di rilevanza regionale: procedimento - quello di
formazione del calendario regionale - fra l'altro estraneo al
procedimento di emanazione del calendario nazionale delle fiere,
previsto dall'art. 53, n. 3, del d.P.R. n. 616/1977, al quale
unicamente si riferisce la voce relativa dell'elenco n. 4 allegato
alla legge n. 537/1993.
L'art. 4 del regolamento, a sua volta, disciplina nel merito e
nella procedura il coordinamento dei tempi di svolgimenti delle
manifestazioni fieristiche di rilevanza internazionale, nazionale e
regionale, prescrivendo che non possano essere autorizzate fiere
specializzate di rilevanza internazionale o nazionale nelle stesse
categorie merceologiche che si svolgano anche solo in parte in
concomitanza fra loro e nei quindici giorni precedenti o successivi
(secondo comma), o fiere specializzate di rilevanza regionale o lo-
cale, nelle stesse categorie merceologiche, che si svolgano anche
solo in parte in concomitanza con manifestazioni internazionali o
nazionali realizzate nella medesima regione (terzo comma); e prevede-
ndo una apposita procedura attraverso la quale il Ministero
dell'industria verifica, sulla base delle comunicazioni della
regione, il rispetto delle predette disposizioni, e, in caso di
difformità dello svolgimento delle manifestazioni fieristiche dalle
disposizioni medesime, convoca una conferenza di servizi e, in caso
di mancato raggiungimento di intese, rimette la situazione di
difformità al Presidente del Consiglio per l'assunzione, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, delle determinazioni defin-
itive, comunicate alle regioni "affinchè queste vi diano attuazione"
(si intende vincolata) (quarto comma).
Siffatte previsioni, com'è chiaro, sono del tutto estranee
all'oggetto della "regolamentazione dei procedimenti amministrativi"
previsto dall'art. 2, settimo comma, della legge n. 537/1993, nonchè
ai criteri della semplificazione, riduzione e accorpamento dei
procedimenti, della riduzione di termini, della regolazione uniforme
dei procedimenti dello stesso tipo, recati dall'art. 2, nono comma,
della legge n. 537/1993.
Qui infatti non si disciplinano i procedimenti, ma si dettano
criteri sostanziali di disciplina dell'attività fieristica, quanto
al tempo dello svolgimento delle manifestazioni, e dunque criteri per
il rilascio delle autorizzazioni.
Per di più, non solo non si semplificano i procedimenti "in modo
da ridurre il numero delle fasi procedimentali, il numero delle
amministrazioni intervenienti, la previsione di atti di concerto e di
intesa" (art. 2, nono comma, lett. a), legge n. 537/1993), ma,
proprio al contrario, si accresce il numero delle fasi
procedimentali, il numero delle amministrazioni intervenienti e la
previsione di atti di intesa, introducendo una sospensione dei
termini per le autorizzazioni regionali, una apposita conferenza di
servizi per raggiungere intese, e un procedimento sostitutivo nel
caso di mancate intese.
Siamo dunque - al di là del merito di tali scelte - del tutto al
di fuori e anzi in contrasto con i criteri ai quali il legislatore ha
condizionato l'esercizio del potere regolamentare, oltre che del
tutto al di fuori dei procedimenti di competenza statale che
unicamente potevano essere disciplinati.
Dunque anche l'intero art. 4 del regolamento appare illegittimo.
Infine, come si è già accennato, è illegittimo il secondo comma
dell'art. 5, che pretende di disciplinare la vigilanza della regione
sugli enti fieristici; e che per di più rinvia, allo scopo, ad una
deliberazione del Consiglio dei Ministri da adottare "ai sensi
dell'art. 3, primo comma, della legge 22 luglio 1975, n. 382", cioè
come atto di indirizzo e coordinamento.
Non solo dunque il regolamento de quo si auto-attribuisce,
illegittimamente, la qualifica di atto di indirizzo (art. 1, terzo
comma); ma addirittura pretende di dare esso stesso fondamento ad un
ulteriore atto di indirizzo, non previsto da alcuna norma di legge.
La violazione del principio di legalità sostanziale e
dell'autorizzazione provinciale non potrebbe essere più evidente.
Ai sensi dell'art. 3, primo comma, del d.lgs. n. 266/1992, gli
atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Governo della
Repubblica nei limiti e nei modi previsti dalla legge hanno efficacia
nel territorio regionale o provinciale solo "se e per quanto lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione non prescrivono
specifici procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi
dello Stato e rispettivamente della regione e delle province
autonome".
Ora, nella specie si può osservare che le norme di attuazione
dello statuto in materia prevedono una chiara delimitazione delle
competenze, rispettivamente, della provincia e dello Stato (art. 6
d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017), nonchè un'apposita partecipazione
procedimentale delle province, con un parere, ai fini dell'esercizio
della competenza statale alla tenuta del calendario ufficiale
nazionale delle fiere (art. 6, secondo comma, d.P.R. n. 1017/1978).
Da questo punto di vista si potrebbe forse sostenere che il
regolamento in questione non trova applicazione nell'ambito delle
province autonome, tenuto anche conto del fatto che le province
stesse non vengono mai espressamente menzionate nel testo. Se così
fosse, evidentemente, la provincia ricorrente non avrebbe ragione nè
titolo per impugnare il regolamento.
Ma poichè tale interpretazione non è affatto certa, e dunque non
è affatto certo che si possa escludere l'applicabilità alle prov-
ince autonome delle disposizioni del regolamento, la provincia
ricorrente non può che tutelare la propria autonomia attraverso
l'impugnazione delle disposizioni lesive, salva, evidentemente, la
possibilità che la Corte ne dichiari la non applicabilità nella
regione Tentino-Alto Adige.
Ove si intendano come applicabili, le disposizioni già esaminate
del regolamento appaiono illegittime e lesive sia per le ragioni
generali già esposte (violazione dei limiti della potestà
regolamentare, contrasto con la legge autorizzativa, violazione del
principio di legalità sostanziale), sia per la violazione, con esse
perpetrata, delle norme statutarie e di attuazione che attribuiscono
alla provincia autonoma competenze in materia, e precisamente, fra
l'altro, dell'art. 8, n. 12, e dell'art. 16 dello statuto (competenza
legislativa primaria e competenza amministrativa della provincia in
materia di fiere e mercati), e delle relative norme di attuazione,
contenute in particolare nel citato d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, e
specificamente nell'art. 6 del medesimo.
Ma c'è di più. L'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 266/1992
stabilisce che gli atti di indirizzo e coordinamento, in quanto si
applichino nel territorio provinciale, vincolino la provincia "solo
al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti",
mentre "l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente
occorrenti per l'attuazione degli atti predetti è riservata" alla
provincia.
Ora, il regolamento de quo non fissa, invece, obiettivi o
risultati, ma detta precise norme di organizzazione, stabilendo modi
e termini per la presentazione delle domande dirette a ottenere dalla
Provincia il riconoscimento delle qualifiche delle manifestazioni
fieristiche (art. 2, quarto comma), e per l'adozione dei
provvedimenti di autorizzazione (art. 2, sesto comma, e art. 4,
quarto comma); termini per la pubblicazione del calendario annuale
regionale delle manifestazioni (art. 3, secondo comma); requisiti e
criteri per le autorizzazioni (art. 4). È dunque violato altresì
l'art. 3, secondo comma, del d.lgs. n. 266/1992.
L'art. 2, terzo comma, di detto d.lgs. n. 266/1992 stabilisce
inoltre che le province "sono consultate, a cura della Presidenza del
Consiglio, su ciascun atto amministrativo di indirizzo e
coordinamento per quanto attiene alla compatibilità di esso con lo
statuto speciale e con le relative norme di attuazione, ivi comprese
quelle contenute" nello stesso decreto legislativo.
Orbene, il regolamento de quo, come si è ricordato all'inizio,
non è stato sottoposto al parere preventivo della provincia
autonoma, ed è dunque violato anche il disposto del citato art. 3,
terzo comma, del d.lgs. n. 266/1992. Nel merito, poi, il regolamento,
nelle disposizioni impugnate, risulta incompatibile con lo statuto
speciale e con le norme di attuazione, per tutte le ragioni e sotto
tutti i profili già illustrati.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato disciplinare con regolamento governativo,
autoqualificantesi atto di indirizzo e coordinamento, l'esercizio da
parte della provincia stessa delle proprie competenze in materia di
fiere e di vigilanza sugli enti fieristici, nè il coordinamento dei
tempi di svolgimento delle manifestazioni fieristiche di competenza
provinciale, nè prevedere l'emanazione di ulteriori atti di
indirizzo in materia di vigilanza sugli enti fieristici di competenza
provinciale; e per l'effetto annullare le disposizioni impugnate del
regolamento di cui al d.P.R. 18 aprile 1994, n. 390, ove debbano
ritenersi applicabili nei confronti della provincia stessa e nel
territorio della medesima.
Roma, addì 18 luglio 1994
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

94C0894