1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 2019 (della Regione Marche). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, intero testo e, in particolare, artt. 1 e 13; art. 1, in particolare, combinato disposto di cui al comma 1, lettera b), numero 2, comma 2 e comma 8; art. 1, comma 1, lettere e), f), g), h), i), o) e p), numero 1; art. 1, comma 1, lettere e), f), numeri 1 e 2, g), h) e i), numeri 1 e 2; art. 1, comma 1, lettera g), in combinato disposto con l'art. 1, comma 2; art. 13, in particolare, comma 1, lettere a), numero 2, e c); art. 12, in particolare, combinato disposto dei commi 1, lettere a), b) e c), nonche' comma 2, lettere f), numero 1, l) e m). (19C00045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2019)

Ricorso della Regione Marche, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazioni
della giunta regionale n. 39 del 22 gennaio 2019 e n. 85 del 28
gennaio 2019, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi
(codice fiscale GRSSFN45T05D612X; indirizzo pec
stefanograssi@pec.ordineavvocatifirenze.it) e dall'avv. Gabriella De
Berardinis (codice fiscale DBRGRL60S43E783L; indirizzo pec
avv.gabrielladeberardinis@legalmail.it), ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. prof. Stefano Grassi, in Roma, piazza
Barberini 12, come da procura speciale in calce al presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata»),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018,
n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 dicembre 2018, n.
281, sia in toto sia con particolare riferimento agli articoli 1 e
13, in relazione ai principi ed alle norme di cui agli articoli 2, 3,
4, 10, 11, 32, 77, 114, 117, 118 e 119 Cost.; degli articoli 2, 15 e
18 della direttiva 2011/95/UE; degli articoli 4, 14, 15, 16, 17, 18 e
19 della direttiva 2013/33/UE; degli articoli 6, 10, 17, 23 e 24 del
Patto Internazionale di New York sui diritti civili e politici; degli
articoli 2, 3 e 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
anche in riferimento alle altre convenzioni internazionali e
direttive europee richiamate nei motivi di ricorso.
Premesse.
1. - Il decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132
(«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata»), incide
profondamente sulla disciplina della protezione internazionale degli
stranieri.
1.1. - Tale disciplina costituisce attuazione dei principi
costituzionali di cui agli articoli 2, 3 e 10 Cost. e di molteplici
convenzioni internazionali e direttive eurounitarie, tra cui, in
particolare:
la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e il Protocollo
di New York del 1967, che per primi definiscono lo status del
«rifugiato» e riconoscono a questi il diritto alla protezione
internazionale;
le direttive 2004/83/CE e 2011/95/UE, contenenti norme
sull'attribuzione della qualifica di rifugiato nonchè della
protezione sussidiaria e/o umanitaria (attuate in Italia con i
decreti legislativi 19 novembre 2007, n. 251, e 21 febbraio 2014, n.
18);
le direttive 2003/9/CE e 2013/33/UE, recanti l'indicazione
delle misure di accoglienza da garantire ai richiedenti la protezione
internazionale (attuate con i decreti legislativi 30 maggio 2005, n.
140, e 18 agosto 2015, n. 142);
le direttive 2005/85/CE e 2013/32/UE, regolanti le procedure
di riconoscimento e di revoca dello status di rifugiato e/o della
protezione sussidiaria (attuate con i decreti legislativi 28 gennaio
2008, n. 25, e 18 agosto 2015, n. 142).
1.2. - Il sistema della protezione internazionale previsto dal
legislatore italiano in esecuzione degli atti sopra citati è
incentrato su tre istituti:
a) lo status di rifugiato (articoli 7-13 del decreto
legislativo 19 novembre 2007, n. 251, come modificato dal decreto
legislativo 21 febbraio 2014, n. 18, attuativo delle direttive
2004/83/CE e 2011/95/UE);
b) la protezione sussidiaria (articoli 14-17 del suddetto
decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251);
c) il permesso di soggiorno per motivi umanitari (previsto
dal decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 a completamento del
suddetto quadro di tutele ed in linea con quanto previsto dall'art. 2
della direttiva 2011/95/UE e dall'art. 4 della direttiva 2013/33/UE).
Le modifiche introdotte dal decreto-legge n. 113 del 2018 (c.d.
«decreto sicurezza») riguardano prevalentemente il permesso di
soggiorno per motivi umanitari e le misure di accoglienza in favore
dei soggetti richiedenti il riconoscimento dello status di rifugiati.
1.3. - Con specifico riferimento al permesso di soggiorno per
motivi umanitari, la disciplina oggetto della modifica introdotta dal
decreto-legge n. 113 del 2018 era contenuta nell'art. 5, comma 6, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Questa disposizione, in particolare, prevedeva che - al soggetto
richiedente un titolo di permanenza nel territorio dello Stato in
base ad accordi o convenzioni internazionali resi esecutivi in
Italia, ma privo delle «condizioni di soggiorno applicabili in uno
degli Stati contraenti» - potesse essere negato il rilascio del
permesso salvo che ricorressero «seri motivi, in particolare di
carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato italiano» (art. 5, comma 6, decreto
legislativo cit.).
Tale ultimo inciso imponeva all'amministrazione di rilasciare
allo straniero richiedente un titolo di permanenza nel territorio
nazionale (c.d. «permesso di soggiorno per motivi umanitari») anche
laddove le norme sulla protezione internazionale non consentissero
all'istante di accedere alle forme tipiche di protezione
internazionale (status di rifugiato e protezione sussidiaria). Ciò a
condizione che fosse accertata la sussistenza di «seri motivi» aventi
carattere umanitario ovvero risultanti da obblighi costituzionali o
internazionali.
Il permesso di soggiorno per motivi umanitari assumeva natura
residuale rispetto alle altre forme di protezione internazionale,
perchè poteva ricomprendere le istanze di tutela ad esse non
riconducibili, ma pur sempre connotate dall'esigenza di salvaguardare
fondamentali valori di carattere umanitario e/o di rilevanza
sovranazionale e costituzionale.
La consolidata giurisprudenza di legittimità aveva ritenuto che
l'istituto del c.d. «permesso umanitario» completasse il quadro delle
misure attuative dell'art. 10, terzo comma, Cost. (Cass. civ., Sez.
VI, 12 aprile 2018, n. 9169; id., Sez. VI, 26 giugno 2012, n. 10686)
e che le ipotesi di rilascio del permesso di soggiorno per motivi
umanitari costituissero un «catalogo aperto», estensibile ad ogni
ipotesi di accettata vulnerabilità del soggetto richiedente e di
verificata natura umanitaria delle ragioni poste a fondamento
dell'istanza (Cass. civ., Sez. I, 23 febbraio 2018, n. 4455;
Cassazione civ., Sez. VI, 27 novembre 2013, n. 26566).
La natura residuale del permesso umanitario era ribadita
dall'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
(«Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di rifugiato»), che coordinava la procedura
di riconoscimento della protezione internazionale con quella di
rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Si
prevedeva, infatti, che la Commissione di cui all'art. 4 dello stesso
decreto legislativo n. 25 del 2008, anche in caso di rigetto
dell'istanza di concessione della protezione internazionale, dovesse
trasmettere gli atti al questore per l'eventuale rilascio del
permesso di soggiorno per motivi umanitari, nel caso che avesse
ritenuto sussistenti «gravi motivi di carattere umanitario» (art. 32,
comma 3, decreto legislativo n. 25 del 2008); ovvero «nel caso di
decisione di revoca o cessazione degli status di protezione
internazionale» (art. 33, comma 3, decreto legislativo n. 25 del
2008).
Nella prassi amministrativa e giurisprudenziale, la protezione
umanitaria era stata estesa a tutti gli stranieri che - in caso di
ritorno al paese di origine - si sarebbero trovati in condizioni di
vulnerabilità sotto il profilo dei «diritti umani fondamentali
protetti a livello costituzionale e internazionale» (ex multis,
Cassazione civ., Sez. I, 24 maggio 2018, n. 12978).
Erano state valorizzate, ad esempio, le condizioni di salute del
richiedente, il quale poteva ottenere il rilascio di un permesso di
soggiorno per motivi umanitari qualora si fosse trovato in cattivo
stato di salute ovvero fosse affetto da patologie tali da esporlo a
un pericolo per la propria integrità psicofisica in caso di
rimpatrio (Cass. civ. SU, 11 dicembre 2018, n. 32046; id., Sez. VI,
n. 26566 del 2013, cit.).
Fra le ragioni umanitarie idonee a determinare il rilascio di un
permesso di soggiorno ai sensi del testo dell'art. 5, comma 6,
decreto legislativo n. 286 del 1998, veniva attribuito rilievo anche
al diritto alla vita privata e familiare protetto dall'art. 8
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (purchè, all'esito di una valutazione
comparativa delle condizioni di vita dello straniero nello stato
ospitante e in quello di provenienza, il medesimo risultasse
effettivamente esposto al rischio «della violazione o
dell'impedimento all'esercizio dei diritti umani inalienabili»: v.
Cassazione civ., Sez. I, n. 4455, cit.).
1.4. - Accanto alla fattispecie generale di protezione umanitaria
di cui al citato art. 5, comma 6, il decreto legislativo n. 286 del
1998 aveva enucleato alcune ipotesi tipiche di permesso di soggiorno
per motivi umanitari, con particolare riguardo ai casi in cui:
«nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un
procedimento per taluno dei delitti di cui all'art. 3 della legge 20
febbraio 1958, n. 75, o di quelli previsti dall'art. 380 del codice
di procedura penale, ovvero nel corso di interventi assistenziali dei
servizi sociali degli enti locali» fossero accertate «situazioni di
violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero ed
emergano concreti pericoli per la sua incolumità, per effetto dei
tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un'associazione dedita
ad uno dei predetti delitti o delle dichiarazioni rese nel corso
delle indagini preliminari o del giudizio» (art. 18, comma 1, decreto
legislativo n 286 del 1998, rubricato «Soggiorno per motivi di
protezione sociale»);
«nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un
procedimento per taluno dei delitti previsti dagli articoli 572, 582,
583, 583-bis, 605, 609- bis e 612-bis del codice penale o per uno dei
delitti previsti dall'art. 380 del codice di procedura penale,
commessi sul territorio nazionale in ambito di violenza domestica»
fossero accertate «situazioni di violenza o abuso nei confronti di
uno straniero» ed emergesse «un concreto ed attuale pericolo per la
sua incolumità, come conseguenza della scelta di sottrarsi alla
medesima violenza o per effetto delle dichiarazioni rese nel corso
delle indagini preliminari o del giudizio» (art. 18-bis, comma 1,
decreto legislativo n. 286 del 1998, rubricato «Permesso di soggiorno
per le vittime di violenza domestica»);
lo straniero potesse essere «oggetto di persecuzione per
motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali» ovvero
potesse rischiare «di essere rinviato verso un altro Stato nel quale
non sia protetto dalla persecuzione» (art. 19, comma 1 decreto
legislativo n. 286 del 1998, rubricato «Divieti di espulsione e di
respingimento»); ovvero ancora vi fossero fondati motivi per temere
la sottoposizione dello straniero a tortura in caso di rimpatrio
(art. 19, comma 1.1, decreto legislativo n. 286 del 1998); in questi
casi, l'art. 28, comma 1, lettera d) , decreto del Presidente della
Repubblica n. 394 del 1999, prevedeva il rilascio di un permesso di
soggiorno «per motivi umanitari»..., salvo che [potesse] disporsi
l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una
protezione analoga contro le persecuzioni di cui all'art. 19, comma 1
del testo unico»;
venisse accertata una situazione di particolare sfruttamento
lavorativo dello straniero ai sensi del comma 12-bis dell'art. 22 del
decreto legislativo n. 286 del 1998 e tale soggetto presentasse
denuncia e cooperasse nel procedimento penale instaurato nei
confronti del datore di lavoro (art. 22, comma 12-quater, decreto
legislativo n. 286 del 1998).
1.5. - I titolari di permessi di soggiorno per motivi umanitari
rilasciati in base al decreto legislativo n. 286 del 1998 erano
considerati come stranieri regolarmente soggiornanti ed erano
pertanto ammessi a fruire di tutti i servizi di accoglienza previsti
dal legislatore nazionale (talora anche in condizioni di parità
rispetto ai cittadini italiani).
A questo proposito, l'art. 34, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo n. 286 del 1998 stabiliva che gli «stranieri regolarmente
soggiornanti», ovvero quelli che avessero «chiesto il rinnovo del
titolo di soggiorno.. per asilo umanitario», avevano «l'obbligo di
iscrizione al Servizio sanitario nazionale», nonchè il diritto alla
«parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri
rispetto ai cittadini italiani per quanto attiene all'obbligo
contributivo, all'assistenza erogata in Italia dal Servizio sanitario
nazionale e alla sua validità temporale».
L'art. 38, comma 5, dal canto suo, consentiva alle istituzioni
scolastiche di organizzare, in favore degli stranieri adulti
regolarmente soggiornanti, interventi di accoglienza (lett. a), corsi
di alfabetizzazione e scolarizzazione di base (lettera b e lettera d)
nonchè corsi di formazione anche integrativi degli studi svolti nel
paese di provenienza (lettera c e lettera e).
Sotto altro profilo, l'art. 39, comma 5, del decreto legislativo
n. 286 del 1998 prescriveva che fosse «comunque consentito l'accesso
ai corsi di istruzione tecnica superiore o di formazione superiore e
alle scuole di specializzazione delle università, a parità di
condizioni con gli studenti italiani, agli stranieri titolari di
permesso di soggiorno... per motivi umanitari».
Tale previsione era rafforzata dall'art. 22, comma 15, che
consentiva ai lavoratori extracomunitari di partecipare «a tutti i
corsi di formazione e di riqualificazione programmati nel territorio
della Repubblica». Ancora, l'art. 40, comma 6, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 prescriveva (e prescrive tuttora) che il
diritto di accedere alle procedure di assegnazione di un alloggio
popolare, nonchè ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali
in materia di edilizia residenziale pubblica spetta soltanto agli
«stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale».
L'art. 41 del medesimo decreto legislativo stabiliva (con
prescrizione a tutt'oggi vigente) che «gli stranieri titolari della
carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore
ad un anno, nonchè i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o
nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani
ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro
che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i
sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli
indigenti».
L'art. 42 prevedeva (e prevede tuttora) l'effettuazione di
interventi, da parte delle amministrazioni centrali e locali, di
sostegno a:
attività educative sulla lingua e la cultura di origine,
organizzate da istituti di formazione esteri operanti in Italia in
favore degli stranieri ivi regolarmente soggiornanti (comma 1,
lettera a);
iniziative volte alla conoscenza e alla valorizzazione delle
espressioni culturali, ricreative, sociali, economiche e religiose
degli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, nonchè
all'informazione sulle cause dell'immigrazione e alla prevenzione
delle discriminazioni razziali (comma 1, lettera b);
la stipula di convenzioni volte all'impiego di stranieri
(titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata
non inferiore a due anni all'interno delle proprie strutture)
all'interno delle strutture amministrative centrali e territoriali,
in qualità di mediatori interculturali (comma 1, lettera d).
Con previsione di carattere generale, l'art. 3, comma 5, del
decreto legislativo n. 286 del 1998 stabilisce (e tuttora prevede)
che «nell'ambito delle rispettive attribuzioni e dotazioni di
bilancio, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali
adottano i provvedimenti concorrenti al perseguimento dell'obiettivo
di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno
riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli
stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a
quelli inerenti all'alloggio, alla lingua, all'integrazione sociale,
nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana».
Infine, l'art. 34, comma 5, del decreto legislativo 19 novembre
2007, n. 251, estendeva (ed estende tuttora) ai titolari di un
permesso di soggiorno per motivi umanitari di cui all'art. 5, comma 6
del decreto legislativo n. 286 del 1998 «i medesimi diritti stabiliti
dal [suddetto] decreto a favore dei titolari dello status di
protezione sussidiaria», concernenti - in particolare - l'accesso
all'occupazione (art. 25) e all'istruzione (art. 26), nonchè
l'assistenza sanitaria e sociale (art. 27).
2. - Le modifiche introdotte dal decreto-legge n. 113 del 2018,
come convertito in legge, hanno anzitutto riguardato la fattispecie
generale di protezione umanitaria prevista dall'art. 5, comma 6, del
decreto legislativo n. 286 del 1998.
2.1. - L'art. 1, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto-legge n.
113 del 2018 modifica la disciplina nei seguenti termini: «il rifiuto
o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì
adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi
esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni
di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti».
Viene così eliminata la previsione derogatoria fondata su «seri
motivi ... di carattere umanitario o risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato italiano», in grado di
attribuire al permesso di soggiorno per motivi umanitari natura
generale e residuale rispetto alle altre forme di protezione
internazionale.
2.2. - La nuova disciplina dettata dal decreto-legge n. 113 del
2018 ha inoltre inciso sulle ipotesi tipiche di protezione umanitaria
di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, in particolare
stabilendo che:
i permessi di soggiorno umanitari di cui agli articoli 18,
comma 1, 18-bis, comma 1, e 22, comma 12-quater, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, sono sostituiti da un permesso di
soggiorno «per casi speciali», con durata e disciplina differenziate
a seconda dei casi (art. 1, comma 1, lettera e, lettera f, numeri 1 e
2, e lettera i, numeri 1 e 2, del decreto-legge n. 113 del 2018); in
particolare:
a) il titolo di cui all'art. 18 («Soggiorno per motivi di
protezione sociale») «ha la durata di sei mesi e può essere
rinnovato per un anno, o per il maggior periodo occorrente per motivi
di giustizia» (art. 18, comma 4, decreto legislativo n. 286 del
1998);
b) il permesso di cui all'art. 18-bis («Permesso di
soggiorno per le vittime di violenza domestica») «ha la durata di un
anno e consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio
nonchè l'iscrizione nell'elenco anagrafico previsto dall'art. 4 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7
luglio 2000, n. 442, o lo svolgimento di lavoro subordinato e
autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di età. Alla scadenza, il
permesso di soggiorno di cui al presente articolo può essere
convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato
o autonomo, secondo le modalità stabilite per tale permesso di
soggiorno ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio
qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi» (art.
1, comma 1, lettera f, numeri 1 e 2, decreto-legge n. 113 del 2018);
c) il permesso di soggiorno per particolare sfruttamento
lavorativo ex art. 22, comma 12-quater, «ha la durata di sei mesi e
può essere rinnovato per un anno o per il maggior periodo occorrente
alla definizione del procedimento penale ... consente lo svolgimento
di attività lavorativa e può essere convertito, alla scadenza, in
permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo» (art. 22,
comma 12-quinquies, decreto legislativo n. 286 del 1998; art. 1,
comma 1, lettera i, n. 2, del decreto-legge n. 113 del 2018);
è abrogata la lettera d) del comma 1 dell'art. 28 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, che
consentiva il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi
umanitari nelle ipotesi di cui all'art. 19 commi 1 e 1.1, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 (art. 1, comma 6, lettera d, del
decreto-legge n. 113 del 2018); residua tuttavia la possibilità che
la Commissione territoriale investita di una richiesta di concessione
della protezione internazionale - ove non ravvisi i presupposti di
quest'ultima, ma ritenga sussistenti le condizioni di cui ai citati
commi 1 e 1.1 dell'art. 19 - rilasci un permesso di soggiorno per
protezione speciale», salvo che possa disporsi l'allontanamento verso
uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga (art. 1,
comma 2, lettera a, decreto-legge n. 113 del 2018, che modifica
l'art. 32, comma 3, n. 28 del 2005);
2.3 - L'art. 1 del decreto-legge n. 113 del 2018 ha, infine,
previsto delle nuove tipologie di permessi di soggiorno speciali,
connesse a singole esigenze di carattere umanitario. Più
precisamente:
è introdotto un «permesso di soggiorno per cure mediche» in
favore degli «stranieri che versano in condizioni di salute di
particolare gravità, accertate mediante idonea documentazione
rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico
convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, tali da
determinare un rilevante pregiudizio alla salute degli stessi in caso
di rientro nel Paese di origine o di provenienza» (art. 1, comma 1,
lettera g, decreto-legge n. 113 del 2018, che ha introdotto la
lettera d-bis all'interno dell'art. 19, comma 2, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, norma che prevede, più precisamente, le
ipotesi di divieto di espulsione e di respingimento), con validità
pari al «tempo attestato dalla certificazione sanitaria, comunque non
superiore ad un anno, rinnovabile finchè persistono le condizioni di
salute di particolare gravità debitamente certificate, valido solo
nel territorio nazionale»;
viene istituito il «permesso di soggiorno per calamita'»,
rilasciabile «quando il Paese verso il quale lo straniero dovrebbe
fare ritorno versa in una situazione di contingente ed eccezionale
calamità che non consente il rientro e la permanenza in condizioni
di sicurezza» (art. 1, comma 1, lettera h, di n. 113 del 2018, che ha
introdotto l'art. 20-bis, nel decreto legislativo n. 286 del 1998);
è, infine, previsto un permesso di soggiorno «per atti di
particolare valore civile» dello straniero (art. 1, comma 1, lettera
q, decreto-legge n. 113 del 2018, che ha introdotto l'art. 42-bis nel
decreto legislativo n. 286 del 1998).
2.4 - Da quanto sopra, emerge in termini evidenti una complessiva
riduzione dell'ambito della protezione umanitaria precedentemente
accordata agli stranieri dal decreto legislativo n. 286 del 1998,
poiche':
a) risulta abrogata la fattispecie generale di «motivo
umanitario» suscettibile di essere tutelata mediante il rilascio allo
straniero del permesso di permanenza sul territorio nazionale (di cui
all'art. 5, cometa 6 del decreto legislativo n. 286 del 1998);
b) le uniche esigenze umanitarie idonee a giustificare la
concessione di tale permesso sono tipizzate dal legislatore e
ancorate a stringenti presupposti normativi che - come si dirà
meglio infra - escludono la tutela di alcune fattispecie in passato
ricondotte all'alveo dell'art. 5, comma 6, cit. ovvero ne riducono
l'ampiezza.
2.5. - La contrazione delle ragioni umanitarie tutelate dal
legislatore nazionale opera anche nei confronti dei soggetti che in
passato hanno ottenuto il riconoscimento di un permesso di soggiorno
ai sensi dei previgenti articoli 5, comma 6, del decreto legislativo
n. 286 del 1998 e 32, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del
2005.
L'art. 1, comma 8, decreto-legge n. 113 del 2018 prevede,
infatti, che «fermo restando i casi di conversione, ai titolari di
permesso di soggiorno per motivi umanitari già riconosciuto ai sensi
dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n.
25, in corso di validità alla data di entrata in vigore del presente
decreto, è rilasciato, alla scadenza, un permesso di soggiorno ai
sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008,
n. 25, come modificato dal presente decreto, previa valutazione della
competente Commissione territoriale sulla sussistenza dei presupposti
di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286».
La norma, in altri termini, preclude il rinnovo a condizioni
invariate del permesso di soggiorno per motivi umanitari rilasciato
in forza della normativa previgente. Viceversa, essa impone che -
alla scadenza del suddetto titolo - la situazione dell'istante venga
rivalutata alla luce delle nuove (e più stringenti) fattispecie di
permesso di soggiorno previste dal decreto legislativo n. 286 del
1998 (come modificato dal decreto-legge n. 113 del 2018). Con la
conseguenza che Io straniero non rientrante in una di tali nuove
fattispecie finirà per essere ricompreso fra i soggetti
irregolarmente soggiornanti nel territorio nazionale.
È stato anche soppresso il meccanismo di trasmissione ufficiosa
al questore degli atti della procedura di riconoscimento della
protezione internazionale pendente dinanzi alla Commissione
territoriale (anteriormente previsto dall'art. 32, comma 3, del
decreto legislativo n. 25 del 2008 con riguardo a tutte le ipotesi di
accertata sussistenza di «gravi motivi di carattere umanitario»).
Tale meccanismo opera oggi con esclusivo riferimento ai casi in cui
siano verificate le condizioni di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1, del
decreto legislativo n. 286 del 1998 (art. 1, comma 2, lettera a,
decreto-legge n. 113 del 2018).
2.6. - Mediante il ridimensionamento delle ipotesi di tutela
umanitaria, il legislatore nazionale, da un lato, ha irrigidito il
sistema di riconoscimento della protezione internazionale, creando i
presupposti per un rilevante aumento degli stranieri privi di
permesso di soggiorno e, dall'altro lato, ha escluso tali soggetti da
quelli ammessi a fruire dei servizi concernenti la sanità,
l'istruzione superiore e la formazione professionale, che gli
articoli 34, comma 1, e 39, comma 5, del decreto legislativo n. 286
del 1998 (nella versione anteriore al decreto-legge n. 113 del 2018)
riconoscevano anche agli stranieri titolari di un permesso di
soggiorno per motivi umanitari.
L'art. 1, comma 1, lettere o) e p) , n. 1, del decreto-legge n.
113 del 2018, infatti, attribuisce il diritto alla fruizione dei
suddetti servizi ai soli titolari di permessi di soggiorno «per casi
speciali», «per protezione speciale», «per cure mediche», nonchè
(limitatamente alle prestazioni di cui all'art. 39, comma 5, del
decreto legislativo n. 286 del 1998) «per atti di particolare valore
civile».
I soggetti in stato di vulnerabilità sotto il profilo umanitario
- che non abbiano i requisiti per accedere a una delle forme tipiche
di permesso di soggiorno previste oggi dal decreto legislativo n. 286
del 1998 (come modificato dal decreto-legge n. 113 del 2018) - sono
considerati stranieri irregolarmente soggiornanti sul suolo
nazionale. Essi, dunque, beneficiano delle sole prestazioni sanitarie
minime previste dall'art. 35, comma 3, del decreto legislativo n. 286
del 1998 e non possono fruire dei servizi di formazione professionale
e istruzione superiore previsti dall'art. 39 del medesimo decreto
legislativo.
Tali soggetti sono parimenti esclusi dalle prestazioni in materia
di edilizia residenziale pubblica, assistenza sociale, nonchè
integrazione sociale, che gli articoli 40, comma 6, 41 e 42, comma 2,
del decreto legislativo n. 286 del 1998 riservano agli stranieri
regolarmente soggiornanti nel territorio nazionale (talora
prescrivendo anche una durata minima del relativo permesso di
soggiorno).
3. - Il decreto-legge n. 113 del 2018 ha altresì modificato il
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, nella parte in cui
disciplina le misure di accoglienza a favore dei soggetti titolari
dello status di rifugiati ovvero della protezione sussidiaria.
In particolare, il «decreto sicurezza» ha stabilito che il
permesso di soggiorno «per richiesta di asilo» - attribuito
temporaneamente (ai sensi dell'art. 4, comma 1, decreto legislativo
n. 142 del 2015) ai soggetti la cui domanda di asilo non sia ancora
stata definita dall'amministrazione - «non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» (art. 13, comma 1,
lettera a, n. 2, decreto-legge n. 113 del 2018, che ha introdotto il
comma 1-bis nell'art. 4 del decreto legislativo n. 142 del 2015; art.
13, comma 1, lettera c, decreto-legge cit., che ha abrogato l'art.
5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015, in materia di
iscrizione anagrafica del richiedente asilo).
Il decreto-legge n. 113 del 2018 ha anche riformato il disposto
del decreto-legge n. 416 del 1989 (Norme urgenti in materia di asilo
politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di
regolari azione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già
presenti nel territorio dello Stato) nonchè del decreto legislativo
n. 142 del 2015, prevedendo che:
i servizi di accoglienza erogati dagli enti locali rientranti
nella rete SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati) e finanziati dal fondo nazionale per le politiche e i
servizi per l'asilo di cui all'art. 1-septies del decreto legislativo
n. 416 del 1989 - prima garantiti anche ai richiedenti asilo e agli
stranieri titolari della protezione umanitaria - siano erogati si
soli soggetti già «titolari di protezione internazionale», ai minori
stranieri non accompagnati ovvero ai «titolari dei permessi di
soggiorno di cui agli articoli 19, comma 2, lettera d-bis), 18,
18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater e 42-bis del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286», purchè non già destinatati di sistemi di
protezione specificamente dedicati (art. 12, comma 1, lettera a,
lettera b, lettera c, decreto-legge n. 113 del 2018, che modifica
l'art. 1-sexies, commi 1, 4 e 5 del decreto legislativo n. 416 del
1989; art. 12, comma 2, lettera f, n. 1, che ha novellato l'art. 14,
comma 1 del decreto legislativo n. 142 del 2015, negando ai
richiedenti asilo l'accesso al sistema SPRAR);
i servizi di formazione professionale e gli interventi di
inclusione sociale basati sulla partecipazione a lavori di utilità
sociale - anteriormente garantiti anche ai richiedenti la protezione
internazionale - sono invece oggi esclusi nei confronti di tali
soggetti (cfr. art. 12, comma 2, lettera 1, decreto-legge n. 113 del
2018, che abroga l'art. 22, comma 3 del decreto legislativo n. 142
del 2015, in tema di formazione professionale dei richiedenti asilo;
cfr. anche art. 12, comma 2, lettera m, decreto-legge cit., che
emenda l'art. 22-bis, commi 1 e 3 del decreto legislativo n. 142 del
2015, limitando ai soli «titolari di protezione internazionale» la
possibilità di partecipare ai lavori di utilità sociale organizzati
dalle Prefetture e dagli enti territoriali, d'intesa fra loro).
Con tali interventi normativi, il legislatore statale - da un
lato -ha precluso a tutti gli stranieri in attesa di una decisione
sulla loro domanda di protezione internazionale di accedere ai
servizi, la cui fruizione presuppone l'iscrizione anagrafica del
richiedente; e, d'altro lato, ha complessivamente riformato
l'organizzazione dei servizi di accoglienza previsti a favore dei
richiedenti asilo, pressochè eliminando la possibilità che tali
servizi siano erogati direttamente dagli enti locali a livello
decentrato e, comunque, rideterminando l'ampiezza delle prestazioni
di accoglienza fruibili dai richiedenti la protezione internazionale.
4. - La nuova disciplina della protezione internazionale
introdotta dal decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in
legge dalla legge n. 132 del 2018, incide sulle potestà normative,
amministrative e organizzative nelle materie che l'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost. affida alla competenza legislativa concorrente
o residuale delle regioni.
Alle regioni è attribuita dalla Costituzione la competenza a
regolare e organizzare lo svolgimento di funzioni essenziali per la
gestione del fenomeno migratorio, implicanti l'erogazione di
molteplici servizi in favore della popolazione straniera stabilitasi
nel proprio territorio.
Si tratta in particolare di servizi per la tutela della salute,
la tutela del lavoro e le politiche attive del lavoro, la formazione
professionale, l'istruzione inferiore e superiore, l'assistenza
sociale, residenziale pubblica e, in generale, riferiti a tutte le
prestazioni volte a garantire l'inclusione e l'integrazione degli
immigrati nel tessuto socio-economico regionale.
Sono tutti settori di intervento che rientrano nelle materie di
competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni ai sensi
dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost. e sono oggetto di una
distribuzione multilivello - tra Stato, regioni ed enti locali -
delle corrispondenti funzioni amministrative (ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost.).
La Regione Marche ha esercitato le competenze sopra richiamate
sia con atti legislativi sia con attività amministrative.
Si possono citare:
a) la legge regionale 26 maggio 2009, n. 13, recante
«Disposizioni a sostegno dei diritti e dell'integrazione dei
cittadini stranieri immigrati», la quale detta misure volte a
garantire agli immigrati formazione, riqualificazione e aggiornamento
professionale (art. 11), assistenza sanitaria (art. 12), difesa
civica (art. 13), diritto all'abitazione (art. 16), protezione
sociale (art. 17);
b) la legge regionale 1° dicembre 2014, n. 32, recante
«Sistema regionale integrato dei servizi sociali e tutela della
persona e della famiglia», la quale contempla, tra le sue esplicite
finalità, quelle dell'«inclusione sociale e culturale dei cittadini
stranieri immigrati e assistenza alle popolazioni nomadi, attraverso
i comuni singoli e associati (Ambiti territoriali sociali)» (art. 1,
comma 1, lettera h);
c) i programmi, progetti e piani regionali per l'integrazione
dei migranti, attivati per l'erogazione di servizi e la realizzazione
di progetti di integrazione sociale, lavorativa e linguistica.
L'attuazione di tali interventi risulta di fondamentale rilievo,
non solo per garantire il rispetto dei diritti inviolabili degli
stranieri, ma anche per assicurare l'ordinata e pacifica convivenza
della popolazione residente nel territorio regionale, evitando i
costi sociali ed economici che si produrrebbero a carico della
comunità intera in caso di soppressione degli interventi medesimi.
È sufficiente considerare - a titolo di esempio - le conseguenze
per la salute pubblica che si verificherebbero in caso di esclusione
della popolazione straniera stabilmente presente nella regione dai
programmi di vaccinazione e dalle campagne di informazione sulle
profilassi e sulle modalità di diagnosi e cura delle malattie
infettive (prestazioni che certamente esulano da quelle di natura
emergenziale, che l'art. 35, comma 3, del decreto legislativo n. 286
del 1998 riconosce anche agli stranieri irregolarmente soggiornanti
in Italia).
Ancora, l'eliminazione dei servizi di assistenza sociale, di
istruzione ed educazione (specie in età giovanile) e delle politiche
attive per l'inserimento lavorativo e la formazione professionale
degli immigrati determinerebbe la totale estraniazione di questi
soggetti dal tessuto economico-sociale proprio dell'area in cui essi
si sono stabiliti, con il conseguente rischio di incremento di
fenomeni di delinquenza -individuale o associata - connessi al
suddetto stato di emarginazione.
Le disposizioni del decreto-legge n. 113 del 2018, come
convertito in legge, rischiano di vanificare del tutto gli interventi
regionali volti a garantire l'ordinata gestione degli effetti sul
territorio e sulla convivenza sociale dei fenomeni migratori, con
conseguente grave pregiudizio per le regioni e gli enti locali,
chiamati a far fronte alle situazioni di disagio sociale ed
economico, degrado urbano ed emarginazione che si verificherebbero
laddove venissero meno le suddette misure di mitigazione.
In contrasto con tali esigenze, la nuova disciplina abroga
l'istituto generale del permesso di soggiorno per motivi umanitari e
pertanto determina il rischio concreto di un notevole incremento
della popolazione straniera irregolarmente presente sul territorio
nazionale. Si riducono, infatti, le esigenze di protezione umanitaria
idonee a giustificare il rilascio di un titolo di permanenza nel
territorio nazionale al richiedente; e, contestualmente, si impedisce
agli stranieri già possessori di un permesso di soggiorno per motivi
umanitari di ottenerne il rinnovo a condizioni invariate (posto che
l'art. 1, comma 8, del decreto-legge n. 113 del 2018 impone - alla
scadenza del titolo - una nuova valutazione amministrativa sulla
situazione del richiedente, onde verificare i presupposti per il
rilascio di uno dei permessi di soggiorno tipizzati dalla nuova
normativa). In un breve lasso di tempo, molti stranieri - oggi
regolarmente presenti nel territorio regionale - perderanno i
requisiti di permanenza legittima nel territorio nazionale e
diventeranno perciò, a tutti gli effetti, immigrati non più
regolarmente soggiornanti; con conseguente preclusione
dell'erogazione di tutti quei servizi cui prima avevano
legittimamente accesso (salvi i rari casi in cui ricorrano i
presupposti dei permessi di soggiorno tipici previsti dal
decreto-legge n. 113 del 2018).
Gli stranieri divenuti irregolari a seguito della riforma si
troveranno in una situazione di assoluta incertezza; poichè, da un
lato, saranno considerati - a tutti gli effetti - soggiornanti
irregolari (e conseguentemente esclusi dalle prestazioni pubbliche
sopra descritte), ma, d'altro lato, vi saranno sicuramente
difficoltà perchè possano essere espulsi dal territorio nazionale,
data la necessità di specifici accordi per il rimpatrio con i
principali Paesi di provenienza degli stranieri: in assenza
dell'operatività di tali accordi l'espulsione è estremamente
difficile (nè il decreto-legge n. 113 del 2018 disciplina in alcun
modo il rientro in patria degli irregolari o garantisce che questo
avvenga, in quanto non prevede una tempistica per detta finalità e
neppure specifica quale sia la disciplina - anche transitoria - da
applicare a queste persone una volta divenute non più regolarmente
soggiornanti).
A seguito della riforma, i legislatori regionali sono obbligati a
introdurre modifiche rilevanti nella legislazione e
nell'organizzazione amministrativa riferita all'erogazione dei
servizi di accoglienza agli stranieri.
A causa del rilevante aumento del numero degli immigrati non più
in possesso di un valido titolo di soggiorno presenti sul territorio,
le regioni e gli altri enti locali devono, infatti, far fronte alle
conseguenze negative che le previsioni del decreto-legge n. 113 del
2018 produrranno nello svolgimento dei servizi erogati a favore della
popolazione presente nella regione, affrontando le conseguenti
problematiche organizzative e sostenendone i relativi costi (ivi
compresa la perdita degli effetti positivi delle misure fin qui
adottate).
In quest'ottica - oltre alle attribuzioni regionali in tema di
tutela del lavoro, politiche attive del lavoro, formazione
professionale, istruzione inferiore e superiore, assistenza e
inclusione sociale, edilizia residenziale pubblica - verrà altresì
in rilievo la competenza regionale in materia di «polizia
amministrativa locale», con particolare riguardo alla sicurezza
urbana (che il combinato disposto dei commi secondo, lettera h, e
quarto dell'art. 117 Cost. affida senz'altro alla. potestà
legislativa residuale della regione; cfr. anche Corte costituzionale
n. 407/2002), nonchè al contrasto dei fenomeni di degrado urbano
che, in prospettiva, l'attuazione della riforma è in grado di
produrre.
5. - Per tali motivi, le modifiche introdotte dal decreto-legge
n. 113 del 2018 - inficiate, come si vedrà, da molteplici vizi di
illegittimità costituzionale - possono essere impugnate dall'odierna
ricorrente davanti a questa ecc.ma Corte, posto che i profili di
incostituzionalità che saranno puntualmente indicati in ciascuno dei
motivi di ricorso «ridondano» senz'altro in lesione delle competenze
costituzionali attribuite alla regione e che quest'ultima ha fino ad
oggi concretamente esercitato con la sua attività legislativa e con
l'organizzazione dei servizi predisposti a favore degli stranieri
titolari dei relativi permessi di soggiorno.
Come questa ecc.ma Corte ha da tempo chiarito, infatti, le
regioni sono ammesse a promuovere il giudizio di legittimità
costituzionale in via principale avverso gli atti legislativi dello
Stato non soltanto nelle ipotesi in cui sia lamentata una violazione
delle norme sul riparto di competenze tra lo Stato e le regioni, ma
anche nei casi in cui «la disposizione statale, pur conforme al
riparto costituzionale delle competenze, obbliga le regioni -
nell'esercizio di altre loro attribuzioni normative, amministrative o
finanziarie - a conformarsi ad una disciplina legislativa
asseritamente incostituzionale, per contrasto con parametri, appunto,
estranei a tale riparto» (ex multis, Corte costituzionale, 10 giugno
2016, n. 145).
Con il presente ricorso, la Regione Marche impugna le
disposizioni legislative indicate in epigrafe, deducendone
l'illegittimità costituzionale per le ragioni che di seguito si
espongono.

Motivi di diritto

I. - Primo motivo.
Illegittimità costituzionale del decreto-legge n. 113 del 2018,
convertito in legge con legge n. 132 del 2018, ed in particolare
degli articoli 1 e 13, per violazione dell'art. 77 Cost. Lesione
indiretta delle attribuzioni legislative in materia di «tutela della
salute», «tutela del lavoro», «istruzione», «formazione
professionale», «governo del territorio» con riferimento all'edilizia
residenziale pubblica, e in materia di «assistenza sociale», nonchè
delle relative funzioni amministrative, che gli articoli 117, commi
terzo e quarto, e 118 Cost. riconoscono in favore della Regione.
Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle attribuzioni che l'art.
118 Cost. - anche in relazione agli articoli 114 e 117, comma sesto,
Cost. - riconosce in favore dei comuni, in riferimento alle sopra
indicate materie di competenza legislativa regionale.
I.1. - Il decreto-legge n. 113 del 2018, convertito in legge con
legge n. 132 del 1° dicembre 2018, è stato adottato in mancanza dei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza prescritti
dall'art. 77 Cost., con l'effetto di risultare radicalmente viziato
da illegittimità costituzionale e di rendere parimenti illegittima
per vizio in procedendo anche la relativa legge di conversione.
Infatti:
a) manca nel preambolo del decreto un'adeguata motivazione in
grado di giustificare l'ampiezza della riforma ordinamentale
introdotta in relazione alla necessaria e specifica sussistenza, nel
caso di specie, dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza
che dovrebbero costituire il legittimo fondamento della scelta della
fonte concretamente utilizzata;
b) è inammissibile l'adozione del decreto-legge con
riferimento alla rilevante eterogeneità delle materie disciplinate
(immigrazione, protezione internazionale, cittadinanza, sicurezza,
contrasto della corruzione e della criminalità organizzata,
organizzazione amministrativa delle autorità nazionali e locali di
pubblica sicurezza);
c) mancano i presupposti della necessità e urgenza per un
intervento normativo di immediata applicazione diretto a fronteggiare
un fenomeno ormai «ordinario», quale quello della immigrazione,
peraltro ridottosi fortemente proprio nel 2018.
Nel caso di specie, il vizio riferito alla fonte di produzione
utilizzata ridonda senz'altro in lesione delle attribuzioni
legislative, amministrative e finanziarie sia della Regione che dei
comuni tenuti ad intervenire in svariate materie.
In particolare, le previsioni del decreto-legge n. 113 del 2018
incidono sull'esercizio delle funzioni proprie delle regioni nei
settori della «tutela della salute», della «tutela del lavoro»,
dell'«istruzione», della «formazione professionale», del «governo del
territorio» con riferimento all'edilizia residenziale pubblica, e
dell'«assistenza sociale», nonchè sulle corrispondenti funzioni
amministrative regionali e locali, così come precisate nelle
premesse di fatto (v. par. 1.4.).
L'illegittimità della fonte normativa adottata per introdurre la
riforma costringe, infatti, regioni ed enti locali ad una
riorganizzazione dei loro servizi, con tempi illogicamente stringenti
ed oneri non preventivati.
La Regione è quindi legittimata a dedurre la violazione
dell'art. 77 Cost. con il ricorso in via principale innanzi a questa
ecc.ma Corte, posto che la riforma della protezione internazionale
operata dall'impugnato decreto-legge in assenza dei presupposti di
necessità e urgenza, nonchè dei requisiti di omogeneità delle
materie trattate configura un'ipotesi di illegittima ridondanza del
vizio denunciato sulle sfere di competenza regionali (Corte cost. 4
ottobre 2016, n. 244), con particolare riferimento all'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria di cui alle norme
costituzionali richiamate in rubrica.
II. - Secondo motivo.
Illegittimità costituzionale dell'art. 1, decreto-legge n. 113
del 2018, come convertito in legge con legge n. 132 del 2018, con
particolare riferimento al combinato disposto di cui al comma 1,
lettera b), n. 2, comma 2 e comma 8; nonchè con riferimento al comma
1, lettera e), lettera f), lettera g), lettera h) e lettera i);
nonchè con riferimento al comma 1, lettera o), e lettera p) , n. 1,
per violazione degli articoli 2, 3, 10, commi secondo e terzo, 11,
117, primo comma, della Costituzione (anche con riferimento agli
articoli 15, lettera c, e 18 della direttiva 2011/95/UE; agli
articoli 6, 10, comma 1, 17, 23, 24, del Patto Internazionale di New
York sui diritti civili e politici; agli articoli 2, 3 e 8 della
CEDU). Lesione indiretta delle attribuzioni legislative in materia di
«tutela della salute», «tutela del lavoro», «istruzione», «formazione
professionale», «governo del territorio» con riferimento all'edilizia
residenziale pubblica, e in materia di «assistenza sociale», nonchè
delle relative funzioni amministrative, che gli articoli 117, commi
terzo e quarto, e 118 Cost. riconoscono in favore della Regione.
Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle attribuzioni che l'art.
118 Cost. - anche in relazione agli articoli 114 e 117, comma sesto,
Cost. - riconosce in favore dei comuni, in riferimento alle sopra
indicate materie di competenza legislativa regionale.
II.1. - L'art. 1, commi 1, lettera b), n. 2, e 2, del
decreto-legge n. 113 del 2018, modifica l'art. 5, comma 6, del
decreto legislativo n. 286 del 1998, riducendo i casi nei quali non
è consentito rifiutare o revocare il permesso di soggiorno agli
stranieri, poichè i motivi «di carattere umanitario» ammessi dal
citato art. 5, comma 6, sono stati soppressi.
Come detto, il ridimensionamento della tutela umanitaria si
applica non solo ai soggetti che formulano domanda di protezione
umanitaria successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge n.
113 del 2018, ma anche a coloro che - prima di tale riforma - hanno
ottenuto un titolo di permanenza sul territorio nazionale in forza
dei previgenti articoli 5, comma 6, decreto legislativo n. 286 del
1998 e 32, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2005.
Infatti, ai sensi dell'art. 1, comma 8, decreto-legge n. 113 del
2018, i titolari di un «vecchio» permesso di soggiorno per motivi
umanitari - giunti alla scadenza del periodo di validità del titolo
- non potranno ottenerne il rinnovo a condizioni invariate, ma
dovranno superare il vaglio dell'amministrazione circa la sussistenza
delle condizioni previste dall'art. 1, comma 8, citato: ossia, quelle
previste dall'art. 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo n. 286
del 1998.
Il combinato disposto del comma 1, lettera b) , n. 2, e del comma
8 dell'art. 1, decreto-legge n. 113 del 2018, ha quindi l'effetto di
rendere irregolare (o al momento del rilascio del permesso, o del suo
rinnovo, o nel caso di una sua revoca o rifiuto) la posizione degli
stranieri che prima potevano godere del permesso di soggiorno per
«motivi umanitari», ma che ora non rientrano nei casi di cui all'art.
19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, nè nei
casi speciali previsti dal decreto-legge n. 113 del 2018 (quali, ad
esempio, quello per cure mediche relative a situazioni di salute di
particolare gravita': cfr. art. 1, comma 1, lettera f).
II.2. - La nuova disciplina pregiudica gravemente i diritti
inviolabili che la stessa Costituzione, le norme europee, nonchè i
trattati internazionali impongono alle autorità statali di garantire
anche nei confronti dei cittadini stranieri. Di qui il contrasto
della nuova disciplina con:
l'art. 2 Cost. e il connesso «principio di dignità umana»,
poichè esclude dal regime di protezione internazionale soggetti che,
ove costretti al ritorno al Paese d'origine, si vedrebbero lesi nel
godimento di diritti «fondamentalissimi» che concorrono a qualificare
la dignità dell'uomo in quanto tale, quali: i) soggetti che corrono
il rischio di veder seriamente minacciata la propria vita e la
propria incolumità in ragione di disordini violenti o conflitti
armati interni e internazionali che caratterizzino il Paese di
origine, pur non avendo i requisiti per ottenere la protezione
sussidiaria; ii) soggetti che, anche in ragione di instabilità
politiche e sociali, in caso di rientro nel Paese di origine si
vedrebbero esposti a grave rischio di violazione dei propri diritti e
libertà democratiche, in ipotesi ulteriori rispetto a quelle
disciplinate per i «casi speciali»; iii) soggetti che, a causa delle
condizioni in cui versa il Paese di origine, si troverebbero
inesorabilmente a mancare delle condizioni minime per soddisfare i
loro bisogni primari, in ragione di fattori economici e/o ambientali;
iv) soggetti esposti, in caso di rientro nel Paese d'origine, alla
minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile
derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto
armato interno o internazionale; v) soggetti che, ove costretti ad
abbandonare il territorio italiano, sarebbero lesi nel loro diritto
fondamentale al rispetto della vita privata e familiare; vi) soggetti
caratterizzati da estrema indigenza nel Paese d'origine, poichè tale
condizione compromette in modo inesorabile il diritto a raggiungere
gli standard minimi di una esistenza dignitosa (cfr. Cassazione n.
4455/2018); vii) i soggetti vertenti in cattivo stato di salute
ovvero affetti da patologie invalidanti che non ottengano una
certificazione di «particolare gravita'» del proprio quadro clinico
(come oggi richiesto dall'art. 19, comma 2, lettera d-bis del decreto
legislativo n. 286 del 1998), ma che nondimeno che subirebbero un
aggravamento delle proprie condizioni di salute in caso di ritorno in
patria;
gli articoli 2 e 3 della Cost., sotto il profilo della
irragionevole lesione della posizione acquisita dagli stranieri che
in virtù del precedente assetto normativa fruivano di un regolare
permesso di soggiorno e che, senza adeguata disciplina transitoria,
sono collocati in posizione di irregolarità. La nuova disciplina
introduce, inoltre, una disparità di trattamento tra coloro i quali,
a parità di condizioni di rilascio, dopo l'entrata in vigore del
decreto-legge n. 113 del 2018 non potranno più godere del permesso
di soggiorno e coloro i quali, invece, lo potranno mantenere; con
conseguente discriminazione anche nel godimento dei diritti e delle
prestazioni collegate al permesso di soggiorno;
l'art. 10, terzo comma, Cost., poichè esclude dal regime di
protezione ivi disciplinato soggetti che - secondo la ricostruzione
della giurisprudenza di legittimità (cfr., ad es., Cassazione,
sentenze n. 10686 del 2012; n. 16362 del 2016; n. 4455 del 2018) -
sono titolari del diritto di asilo riconosciuto dalla citata
disposizione costituzionale, e in particolare coloro che: i) pur non
essendo esposti a possibili attività «persecutorie» dirette nei loro
confronti, corrono tuttavia il rischio di vedere seriamente
minacciata la propria vita e la propria incolumità in ragione di
disordini violenti o conflitti armati interni e internazionali che
caratterizzino il Paese di origine e non hanno i requisiti per
vedersi riconosciuta la protezione sussidiaria; ii) anche in ragione
di instabilità politiche e sociali, in caso di rientro nel Paese di
origine si vedrebbero esposti a grave rischio di violazione dei
propri diritti e libertà democratiche, quali il diritto a non essere
discriminato (art. 3 Cost.), il diritto a non essere estradato per
reati politici (art. 10 Cost.), la libertà di religione (art. 19
Cost.), la libertà di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.),
il diritto di agire e difendersi in giudizio (art. 24 Cost.), il
diritto a un giudice naturale precostituito per legge (art. 25
Cost.); iii) a causa delle condizioni in cui versa il Paese di
origine, si troverebbero inesorabilmente a mancare delle condizioni
minime per soddisfare i bisogni primari, necessariamente presupposti
dall'esercizio delle libertà democratiche, in ragione di fattori
economici e/o ambientali, quali carestie, siccità, povertà
inemendabile;
gli articoli 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli
articoli 15, lettera c), e 18 della direttiva 2011/95/UE, poichè
esclude dal regime di protezione ivi disciplinato soggetti che,
essendo esposti, in caso di rientro nel Paese d'origine, alla
«minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile
derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto
armato interno o internazionale», hanno diritto alla protezione
sussidiaria;
gli articoli 10, secondo comma, e 117, primo comma, Cost., in
riferimento agli articoli 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici (PIDCP) - reso esecutivo
in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881 - e agli articoli 2, 3 e
8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali, poichè esclude dal regime di
protezione ivi disciplinato: i) soggetti che, in caso di rientro nel
Paese d'origine, sarebbero esposti al serio rischio per la propria
vita e la sicurezza alimentare in ragione dell'estrema povertà e
indigenza presente nel Paese di provenienza (articoli 6 e 10, comma
1, PIDCP; articoli 2 e 3 CEDU); ii) soggetti che, ove costretti ad
abbandonare il territorio italiano, sarebbero lesi nel loro diritto
fondamentale al rispetto della vita privata e familiare (articoli 17,
23 e 24 PIDCP; art. 8 CEDU).
I profili di incostituzionalità sopra indicati risultano ancor
più gravi se si considera che le novità introdotte - in particolare
dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge - intervengono su un sistema
di protezione internazionale attuato per dare seguito necessario ai
principi di cui all'art. 10 Cost. Si deve, infatti considerare che le
disposizioni impugnate nel presente ricorso abrogano una disciplina
«costituzionalmente obbligatoria», in quanto sistema normativo che,
anche nell'interpretazione giurisprudenziale, ha avuto la funzione di
rendere effettivi i diritti fondamentali della persona. Si tratta di
norme che «una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso
legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non
possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare
la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di
quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione
costituiscono strumento» (cfr. Corte cost., sentenza n. 49 del 2000).
Le disposizioni impugnate, in quanto viziate di illegittimità
costituzionale, incidono illegittimamente sulle attribuzioni
legislative regionali ex art. 117, terzo comma, Cost., riguardanti i
servizi erogati a favore degli stranieri in materia di «tutela della
salute», «tutela del lavoro», «istruzione», «formazione
professionale», «governo del territorio» con riferimento all'edilizia
residenziale pubblica, nonchè su quelle concernenti i servizi
erogati in materia di «assistenza sociale» di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost., e sulle relative funzioni amministrative ex art.
118, primo comma, Cost.
Come si è anticipato, infatti, la riforma della protezione
umanitaria operata dal decreto-legge n. 113 del 2018 è destinata ad
aumentare il numero degli stranieri cui risulta preclusa la
possibilità di acquisire un valido titolo di soggiorno sul
territorio nazionale e la conseguente possibilità di fruire dei
molteplici servizi predisposti in loro favore dalle regioni in virtù
della previgente normativa.
Ciò comporta la necessità di una rimodulazione delle funzioni
regionali - sia dal punto di vista della relativa disciplina, che del
loro concreto esercizio - in modo tale da escludere il godimento
delle prestazioni concernenti i servizi sopra elencati da parte degli
stranieri che non potranno più ottenere il rilascio o il rinnovo (o
potranno subire la revoca) del permesso di soggiorno, in forza delle
norme di cui al decreto-legge n. 113 del 2018.
In particolare, la nuova normativa introdotta dal legislatore
statale imporrà alla Regione di negare agli stranieri non più
qualificabili come «regolarmente soggiornanti» una molteplicità di
prestazioni previste dal decreto legislativo n. 286 del 1998 ed
essenziali per la corretta gestione degli effetti sul territorio e
sociali del fenomeno migratorio, quali: l'assistenza sanitaria (art.
34); i corsi di alfabetizzazione e scolarizzazione di base degli
stranieri adulti (art. 38, comma 5, lettera a e b); l'istruzione
superiore e la formazione professionale (art. 39, comma 5); l'accesso
agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di
intermediazione delle agenzie sociali per facilitare l'accesso alle
locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia;
(art. 40, comma 6); i servizi di assistenza sociale (art. 41).
Le disposizioni citate prevedono - quale requisito generale di
accesso alle prestazioni - il possesso, da parte del richiedente, di
un valido titolo di soggiorno nel territorio nazionale; dal che
deriva l'esclusione di tutti gli immigrati che - a seguito della
riforma - non saranno più qualificati (nè qualificabili) come
regolarmente soggiornanti.
Inoltre, la disciplina di molti dei servizi erogati dagli enti
territoriali prescrive che - per accedervi - l'interessato deve
essere iscritto nei registri anagrafici del comune di residenza. La
riduzione delle ipotesi di protezione umanitaria e il conseguente
aumento degli stranieri non più regolarmente soggiornanti si
ripercuoteranno dunque anche sulle prestazioni che esigono tale
presupposto, considerato che l'art. 6, comma 7, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 riconosce ai soli stranieri regolarmente
soggiornanti il diritto di ottenere l'iscrizione anagrafica a parità
di condizioni rispetto ai cittadini italiani.
II.3. - Risultano evidenti sia l'illegittimità costituzionale
sotto molteplici profili delle previsioni contenute nel decreto-legge
n. 113 del 2018, sia la concreta «ridondanza» di tale illegittimità
costituzionale in lesione delle attribuzioni che la Costituzione
riconosce alle regioni.
Le norme legislative censurate - pur essendo espressione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato nelle materie, c.d.
«trasversali», del «diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea» (art. 117,
secondo comma, lettera a) nonchè dell'«immigrazione» (art. 117,
secondo comma, lettera b) - incidono palesemente (e con contenuti
illegittimi) sulle competenze regionali concernenti la «tutela della
salute», la «tutela del lavoro», l'«istruzione», la «formazione
professionale», il «governo del territorio» con riferimento
all'edilizia residenziale pubblica, e l'«assistenza sociale».
La «ridondanza» dei profili di illegittimità costituzionale di
una normativa statale in lesione delle attribuzioni regionali, come
si è detto, si configura proprio laddove le norme adottate dal
legislatore nazionale non contrastino con le regole costituzionali in
tema di riparto di competenze tra lo Stato e gli enti territoriali,
ma nondimeno obblighino le regioni a conformarsi ad una disciplina
legislativa incostituzionale (sotto altri profili) nell'esercizio
delle loro attribuzioni normative, amministrative o finanziarie (v.
la citata sentenza di questa Corte, n. 145/2016).
Ciò è per l'appunto quel che accade nel caso di specie, dal
momento che le censurate norme - del decreto-legge n. 113 del 2018,
mediante l'introduzione di vincoli costituzionalmente illegittimi,
vincolano le regioni nella regolamentazione e nell'erogazione dei
servizi di accoglienza in favore degli stranieri.
II.4. - In particolare, la disciplina legislativa impugnata
preclude alle regioni - con specifico riferimento al servizio
sanitario e alle prestazioni concernenti l'istruzione superiore e la
formazione professionale - di esercitare la facoltà, ad esse
costituzionalmente garantita, di dettare autonomamente il volume e le
modalità organizzative dei servizi a favore degli stranieri che
rientrano nella loro competenza legislativa.
In proposito, occorre ricordare i principi sanciti dalla
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui - ferme le attribuzioni
statali in tema di regolazione dei flussi di ingresso nel territorio
nazionale - le regioni hanno piena facoltà di intervenire per
«assicurare anche agli stranieri irregolari le fondamentali
prestazioni sanitarie ed assistenziali atte a garantire il diritto
all'assistenza sanitaria, nell'esercizio della propria competenza
legislativa»; prestazioni che spettano ai suddetti soggetti
«qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano
l'ingresso ed il soggiorno nello Stato» (Corte cost. 22 ottobre 2010,
n. 299; in termini, Corte costituzionale 22 luglio 2010, n. 269).
Anche le direttive europee in materia di protezione
internazionale contemplano espressamente la possibilità che i
legislatori nazionali introducano «disposizioni più favorevoli in
ordine alla determinazione dei soggetti che possono essere
considerati rifugiati o persone aventi titolo a beneficiare della
protezione sussidiaria, nonchè in ordine alla definizione degli
elementi sostanziali della protezione internazionale» (art. 2 della
direttiva 2011/95/UE).
Più precisamente, la direttiva 2013/33/UE - concernente i
servizi di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale -
prevede che «gli Stati membri possono stabilire o mantenere in vigore
disposizioni più favorevoli sulle condizioni di accoglienza dei
richiedenti e dei parenti stretti dei richiedenti presenti nello
stesso Stato membro, quando siano a loro carico oppure per motivi
umanitari...» (art. 4).
In base ai suddetti principi giurisprudenziali e tenuto conto del
potere del legislatore regionale di concorrere all'attuazione del
diritto europeo negli ambiti di rispettiva competenza (art. 117,
quinto comma, Cost.), le regioni hanno facoltà di approvare norme di
maggior favore nei confronti degli stranieri, con riguardo alla
«tutela della salute» ed alla «formazione professionale».
Sennonchè, l'art. 1, comma 1, lettere o) e p), n. 1, del
decreto-legge n. 113 del 2018 ha modificato gli articoli 34, comma 1,
e 39, comma 5, del decreto legislativo n. 286 del 1998, riducendo il
novero dei soggetti ammessi a fruire dei servizi sanitari, di
istruzione superiore e di formazione professionale ai soli titolari
di permessi di soggiorno «per casi speciali», «per protezione
speciale», «per cure mediche», nonchè (limitatamente alle
prestazioni di cui all'art. 39, comma 5, del decreto legislativo n.
286 del 1998) «per atti di particolare valore civile».
In tal modo, il legislatore statale ha precluso alle regioni di
optare autonomamente per il riconoscimento dei suddetti servizi in
favore degli stranieri che, in passato, erano titolari (o potevano
conseguire il rilascio) di un permesso di soggiorno per motivi
umanitari.
Anche sotto questo profilo, dunque, i vizi di illegittimità
costituzionale che affliggono le indicate norme del decreto-legge n.
113 del 2018 ridondano illegittimamente in lesione delle competenze
regionali in tema di servizi di accoglienza in favore degli
stranieri.
II.5. - La nuova normativa statale, in quanto illegittima
costituzionalmente, incide negativamente anche sull'autonomia
finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., particolarmente
sotto il profilo dell'autonomia di spesa in materia sanitaria (ma
anche in riferimento agli oneri che la Regione deve sostenere
nell'esercizio delle altre competenze sopra richiamate).
In particolare, l'art. 35, comma 3, decreto legislativo n. 286
del 1998, individua le prestazioni sanitarie comunque assicurate agli
stranieri non in regola con le norme relative all'ingresso e al
soggiorno in Italia.
Tale norma, letta alla luce della circolare Ministero della
salute n. 5 del 24 marzo 2000 e dell'Accordo Stato Regioni n. 255 del
20 dicembre 2012, comporta che gli oneri economici derivanti
dall'erogazione delle «prestazioni ospedaliere urgenti o comunque
essenziali, per malattia ed infortunio, e cioè quelle urgenti
erogate tramite pronto soccorso e quelle essenziali, ancorchè
continuative, erogate in regime di ricovero, compreso il ricovero
diurno (day hospital), od in via ambulatoriale» debbano essere
sostenuti dallo Stato, mentre spetta alla Regione sostenere gli oneri
relativi alle prestazioni indicate alle lettere a), b), c), d), e)
del comma 3 del citato art. 35.
La combinazione tra quest'ultima norma e quelle discendenti
dall'art. 1, commi 1, lettera b), n. 2, 2 e 8, decreto-legge n. 113
del 2018, comporta che all'aumento del numero degli stranieri
irregolarmente soggiornanti nel territorio italiano corrisponderà
necessariamente l'aumento delle spese sostenute dalle regioni per
l'erogazione delle prestazioni sanitarie a loro carico di cui
all'art. 35, comma 3, lettere a), b), c), d), e).
Analoga conseguenza si deve segnalare con riferimento anche agli
oneri da sostenere per i servizi sociali e assistenziali per la
formazione professionale e per l'edilizia residenziale pubblica.
È evidente, dunque, che le citate norme contenute nel
decreto-legge n. 113 del 2018 pongono un vincolo all'esercizio
dell'autonomia finanziaria regionale, garantita dall'art. 119 Cost.
Di qui, l'illegittimità costituzionale della disciplina
impugnata anche in relazione ai parametri che definiscono l'autonomia
finanziaria della Regione.
III. Terzo motivo.
In particolare, illegittimità costituzionale dell'art. 1,
decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in legge con legge n.
132 del 2018, con particolare riferimento al comma 1, lettera e),
lettera f), numeri 1 e 2, lettera g), lettera h) e lettera i), numeri
1 e 2, per violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione.
Lesione indiretta delle attribuzioni legislative in materia di
«formazione professionale», «tutela del lavoro», «assistenza
sociale», «edilizia residenziale pubblica», nonchè delle relative
competenze amministrative, che l'art. 117, commi terzo e quarto, e
l'art. 118, primo comma, Cost. riconoscono in favore della Regione.
Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle attribuzioni che l'art.
118 Cost. -anche in relazione agli articoli 114 e 117, comma sesto,
Cost. - riconosce in favore dei comuni, in riferimento alle sopra
indicate materie di competenza legislativa regionale.
III.1. - Come accennato, l'art. 1, comma 1, lettera e, lettera f,
numeri 1 e 2, lettera g, lettera h e lettera i, numeri 1 e 2, del
decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in legge, ha
sostituito i permessi di soggiorno umanitari di cui agli articoli 18,
comma 1, 18-bis, comma 1, e 22, comma 12-quater, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 con un permesso di soggiorno «per casi
speciali» e ha previsto ulteriori ipotesi di permesso di soggiorno
tipici aventi durata e disciplina differenziate a seconda dei casi.
Per quanto interessa in questa sede, occorre ricordare che:
a) il permesso di cui all'art. 18-bis del decreto legislativo
n. 286 del 1998 (per le vittime di violenza domestica) «ha la durata
di un anno e consente l'accesso ai [soli] servizi assistenziali e
allo studio nonchè l'iscrizione nell'elenco anagrafico previsto
dall'art. 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 7 luglio 2000, n. 442, o lo svolgimento di lavoro
subordinato e autonomo»;
b) il permesso di soggiorno per motivi sanitari ex art. 19,
comma 2, lettera d-bis, del decreto legislativo n. 286 del 1998
(recante, si ricorda, le ipotesi di divieto di espulsione e di
respingimento) ha validità «per il tempo attestato dalla
certificazione sanitaria, comunque non superiore ad un anno,
rinnovabile finchè persistono le condizioni di salute di particolare
gravità debitamente certificate»;
c) il permesso di soggiorno per calamità di cui all'art.
20-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998 «ha la durata di sei
mesi, ed è rinnovabile per un periodo ulteriore di sei mesi se
permangono le condizioni di eccezionale calamità di cui al comma 1;
il permesso è valido solo nel territorio nazionale e consente di
svolgere attività lavorativa, ma non può essere convertito in
permesso di soggiorno per motivi di lavoro».
d) il permesso di soggiorno per particolare sfruttamento
lavorativo ex art. 22, comma 12-quater, del decreto legislativo n.
286 del 1998 «ha la durata di sei mesi e può essere rinnovato per un
anno o per il maggior periodo occorrente alla definizione del
procedimento penale ... consente lo svolgimento di attività
lavorativa e può essere convertito, alla scadenza, in permesso di
soggiorno per lavoro subordinato o autonomo».
III.2. - Le richiamate previsioni dell'art. 1, comma 1,
decreto-legge n. 113 del 2018 non sono in grado di includere nel
proprio campo di operatività tutte le manifestazioni - almeno - del
diritto all'alloggio e del diritto alla formazione, determinando
così l'esclusione di tali diritti per gli stranieri vittime di
violenza domestica, per quelli vertenti in condizioni di salute
particolarmente gravi e per quelli oggetto di particolare
sfruttamento lavorativo.
Con particolare riguardo al diritto all'alloggio, infatti, l'art.
40, comma 6, del decreto legislativo n. 286 del 1998 prescrive che
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica, nonchè ai servizi di
intermediazione delle agenzie sociali, spetti soltanto agli
«stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale». Risultano, dunque, automaticamente
esclusi dall'ambito applicativo di tale norma i soggetti che abbiano
conseguito uno dei titoli di permanenza nel territorio nazionale «per
casi speciali» ai sensi della nuova normativa.
L'esigua durata temporale di tali titoli esclude anche il diritto
- per coloro che li abbiano ottenuti - a godere delle convenzioni per
l'impiego all'interno delle strutture degli enti pubblici
territoriali (che l'art. 42, comma 1, lettera d, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 consente di stipulare solo riguardo agli
stranieri detentori di un permesso di soggiorno almeno biennale),
nonchè - salva l'ipotesi di cui all'art. 18-bis - delle prestazioni
di assistenza sociale (per cui l'art. 41 richiede un permesso di
soggiorno con durata di almeno un anno).
La privazione dei suddetti servizi nei confronti dei titolari di
permesso di soggiorno «per casi speciali» è, all'evidenza,
incostituzionale perchè discrimina irragionevolmente la posizione di
questi ultimi - comunque in possesso di un permesso di soggiorno
speciale - rispetto a quella degli stranieri che sono titolari del
permesso di soggiorno di cui all'art. 32, comma 3, decreto
legislativo n. 28 del 2005: così violando tanto l'art. 2, quanto
l'art. 3 della Costituzione.
III.3. - Tale illegittimità costituzionale si risolve, a sua
volta, nella lesione indiretta delle attribuzioni regionali relative
alle materie sulle quali incidono i diritti non contemplati - e,
dunque, esclusi - dalle norme che qui si censurano, ovvero della
competenza legislativa regionale in materia di «formazione
professionale», «tutela del lavoro», «assistenza sociale», nonchè di
quella relativa alla «edilizia residenziale pubblica» (la quale, per
quel che concerne la «gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica», rientra nella competenza legislativa
residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost., e, quanto alla
sua programmazione, rientra invece nella competenza concernente il
«governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonchè delle relative competenze amministrative spettanti alla
Regione in base all'art. 118, primo comma, Cost.: Corte
costituzionale n. 273 del 2016).
Inoltre, la nuova normativa statale, in quanto illegittima
costituzionalmente, incide negativamente anche sull'autonomia
finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., particolarmente
sotto il profilo dell'autonomia di spesa in relazione ai servizi
erogati per l'integrazione degli immigrati.
Infine, il decreto-legge, in quanto contrario ai parametri
costituzionali indicati in rubrica, ridonda in lesione anche delle
competenze amministrative spettanti agli enti locali - ai sensi degli
articoli 114 e 118 Cost. - nella materia dell'accoglienza in favore
degli stranieri, perchè nell'esercizio di tali attribuzioni comuni e
province saranno tenuti a conformarsi a una disciplina
incostituzionale.
IV. - Quarto motivo.
In particolare, illegittimità costituzionale dell'art. 1,
decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in legge con legge n.
132 del 2018, con particolare riferimento al comma 1, lettera g), in
combinato disposto con l'art. 1, comma 2, del medesimo decreto, per
violazione degli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione. Lesione
indiretta delle attribuzioni legislative in materia di «tutela della
salute», nonchè delle relative competenze amministrative, che l'art.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., riconoscono in favore
della Regione. Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale
garantita dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle attribuzioni
che l'art. 118 Cost. - anche in relazione agli articoli 114 e 117,
comma sesto, Cost. - riconosce in favore dei comuni, in riferimento
alle sopra indicate materie di competenza legislativa regionale.
IV.1. - L'art. 1, comma 1, lettera g), decreto-legge n. 113 del
2018, invece, introduce all'art. 19, comma 2, decreto legislativo n.
286 del 1998, la lettera d-bis), la quale prevede uno speciale
permesso di soggiorno per cure mediche per gli «stranieri che versano
in condizioni di salute di particolare gravità, accertate mediante
idonea documentazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica
o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale,
tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute degli
stessi, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza».
Tale disposizione, a prima lettura favorevole nei confronti degli
stranieri, se esaminata alla luce della novità introdotta dall'art.
1, comma 2, del decreto-legge n. 113 del 2018 - che fa venir meno il
permesso di soggiorno per motivi umanitari - comporta conseguenze
rilevanti in relazione al diritto alla salute degli stranieri che si
trovano sul nostro territorio.
Infatti, in virtù del combinato disposto delle due norme sopra
citate (art. 1, comma 2, e art. 1, comma 1, lettera g), un'ampia
fascia di stranieri che prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 113 del 2018 soggiornava regolarmente in Italia e
poteva fruire delle prestazioni sanitarie legate a tale status si
verrà a trovare irragionevolmente privata di esse e discriminata
rispetto ai pochi che presentano un quadro patologico di particolare
gravità.
In definitiva, chi si trovasse a non godere più del permesso di
soggiorno precedente rilasciato per motivi umanitari e versasse in
una situazione di salute grave ma non di particolare o eccezionale
gravità, non avendo diritto neppure al permesso speciale di cui
all'art. 1, comma 1, lettera g), vedrebbe oltremodo compresso il
proprio diritto alla salute che prima dell'avvento del decreto-legge
n. 113 del 2018 era pienamente tutelato: con conseguente violazione
degli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione.
IV.2. - Anche in questo caso i profili di illegittimità
costituzionale della norma censurata comportano una lesione indiretta
delle attribuzioni regionali relative alle materie «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., nonchè delle
relative competenze amministrative spettanti alla Regione in base
all'art. 118, primo comma, Cost.
Infatti, la Regione si troverà costretta ad escludere dai
destinatari delle proprie prestazioni sanitarie (non ambulatoriali o
d'urgenza) gli stranieri che pur versando in gravi situazioni di
salute non rientrino nell'ambito di operatività dell'art. 1, comma
1, lettera g), decreto-legge n. 113 del 2018. E il vincolo - che la
Regione si vede imposto - ad attuare una disciplina incostituzionale
o, comunque, ad adeguare la propria legislazione e la propria azione
amministrativa a una disciplina incostituzionale, negando i servizi
essenziali per la tutela di un diritto della persona che la
Costituzione qualifica espressamente come «fondamentale», dimostra la
sicura «ridondanza» dei vizi denunciati in lesione delle attribuzioni
costituzionali dell'odierna ricorrente.
La nuova normativa statale, in quanto illegittima
costituzionalmente, incide negativamente anche sull'autonomia
finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., particolarmente
sotto il profilo dell'autonomia di spesa in relazione ai servizi
erogati per l'integrazione degli immigrati.
Infine, il decreto-legge impugnato in questa sede, in quanto
contrario ai parametri costituzionali indicati in rubrica, ridonda in
lesione delle competenze amministrative spettanti agli enti locali -
ai sensi degli articoli 114 e 118 Cost. - nella materia
dell'accoglienza in favore degli stranieri, poichè costringe gli
enti medesimi a negare prestazioni essenziali per il soddisfacimento
dei bisogni connessi a diritti primari dell'individuo, incorrendo
nelle medesime violazioni proprie del decreto-legge.
V. - Quinto motivo.
Illegittimità costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge n.
113 del 2018, come convertito in legge con legge n. 132 del 2018, con
particolare riferimento al comma 1, lettera a), n. 2 e al comma 1,
lettera c), nella parte in cui debba interpretarsi nel senso di
vietare e dunque escludere l'iscrizione anagrafica dei richiedenti
asilo, per violazione degli articoli 3, 10, terzo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione. Lesione indiretta delle attribuzioni
legislative in materia di «tutela della salute», «tutela del lavoro»,
«istruzione», «formazione professionale», «governo del territorio»
con riferimento all'edilizia residenziale pubblica, e in materia di
«assistenza sociale», nonchè delle relative funzioni amministrative
che gli articoli 117, commi terzo e quarto, e 118 Cost. riconoscono
in favore della Regione. Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria
regionale garantita dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle
attribuzioni che l'art. 118 Cost. - anche in relazione agli articoli
114 e 117, comma sesto, Cost. - riconosce in favore dei comuni, in
riferimento alle sopra indicate materie di competenza legislativa
regionale.
V.1. - Il comma 1, lettera a), n. 2 dell'art. 13 del
decreto-legge n. 113 del 2018 introduce all'art. 4, decreto
legislativo n. 142 del 2015, il comma 1-bis, il quale dispone che «Il
permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286».
La residenza rappresenta il principale criterio di collegamento
tra cittadino e territorio, con rilevanti implicazioni nella
definizione della platea dei potenziali beneficiari di misure
socio-assistenziali, nonchè di quella rivolte a favorire l'autonomia
del cittadino.
V.2. - La disposizione introdotta dal comma 1, lettera a), n. 2
dell'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, per la parte in cui
si debba intendere nel senso di vietate e dunque escludere
l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo (sia, a maggior
ragione, dei soggetti esclusi dalla possibilità di ottenere il
permesso di soggiorno per motivi umanitari) si pone dunque in
contrasto:
con gli articoli 3 e 10, terzo comma, Cost., dal momento che
tratta in modo irragionevolmente differenziato e con una misura
assolutamente sproporzionata rispetto al fine una particolare
categoria di stranieri, i richiedenti asilo, che comunque risultano
regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato, applicando ad
essi una irragionevole e sproporzionata disparità di trattamento
rispetto ad altri stranieri, pure regolarmente soggiornanti in
condizioni del tutto analoghe, quali i titolari del permesso di
soggiorno ex art. 32, comma 3, decreto legislativo n. 25 del 2008, o
degli altri permessi speciali introdotti dal decreto-legge n. 113 del
2018;
con l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento sia
all'art. 2, comma 1, del Protocollo 4 allegato alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente
della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217, sia all'art. 12, comma 1,
del Patto internazionale sui diritti civili e politici, reso
esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881, i quali
prevedono, rispettivamente, che «Chiunque si trovi regolarmente sul
territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di
scegliervi liberamente la sua residenza» e che «Ogni individuo che si
trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà
di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel
territorio». Alla luce delle citate norme internazionali, infatti, i
richiedenti asilo, i quali sono titolari di un diritto all'ingresso
nel territorio dello Stato, nonchè di quello ad accedere alla
procedura di esame della domanda di asilo (cfr., tra le altre,
Cassazione SS.UU., sentenza n. 4674 del 1997), e dunque si trovano
legalmente nel territorio italiano, hanno il diritto di fissare
all'interno di tale territorio la propria residenza: diritto violato
dall'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, nella parte in cui
debba intendersi nel senso di vietare anagrafica e la conseguente
fissazione della residenza per il richiedente asilo;
con l'art. 11 e l'art. 117, primo comma, Cost., con
riferimento alla direttiva 2013/33/UE, nella parte in cui
quest'ultima riconosce al richiedente asilo (per tale intendendosi
«il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una
domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora
adottata una decisione definitiva»: art. 2, lettera b) il diritto di
fruire delle condizioni di accoglienza stabilite nella stessa
direttiva, concernenti in particolare: la scolarizzazione e
l'istruzione dei minori (art. 14); l'accesso al mercato del lavoro
(art. 15); la formazione professionale (art. 16); l'assistenza
sanitaria e l'alloggio (articoli 17, 18 e 19).
V.3. - L'interpretazione dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2,
del decreto-legge n. 113 del 2018 in senso preclusivo dell'iscrizione
anagrafica dei richiedenti asilo incide senz'altro sulle attribuzioni
regionali - legislative e amministrative - in materia di «tutela
della salute», «tutela del lavoro», «istruzione», «formazione
professionale», «governo del territorio» con riferimento all'edilizia
residenziale pubblica, nonchè in materia di «assistenza sociale»,
che gli articoli 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma, Cost.
riconoscono in favore della Regione, nella misura in cui il divieto
di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo finisce per impedire
alla Regione di considerare tali stranieri ai fini della disciplina e
dell'erogazione di servizi e di prestazioni che, in base alla
legislazione vigente, richiedano l'iscrizione anagrafica quale
presupposto necessario, ovvero finisce comunque per imporre alla
Regione di modificare la propria vigente legislazione al riguardo.
V.4. - Ugualmente, l'art. 13, comma 1, lettera a) , n. 2,
decreto-legge n. 113 del 2018, laddove interpretato nel senso di
imporre un divieto di iscrizione anagrafica ai richiedenti asilo,
potrebbe impedire anche ai comuni di erogare a tali soggetti
molteplici servizi essenziali per garantire l'integrazione
socio-economica dei migranti.
Infatti, l'iscrizione anagrafica costituisce presupposto
necessario per l'accesso all'assistenza sociale, per la concessione
di sussidi o agevolazioni basati sulle condizioni di reddito
verificate mediante l'indicatore della situazione economica
equivalente - ISEE, ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri n. 159 del 2013.
Trattasi di benefici di natura sociale e sociosanitaria del tutto
centrali nella vita della comunita': quali, ad esempio, la priorità
di accesso ai servizi; l'applicazione di tariffe inferiori a quelle
massime; la concessione di contributi a parziale o totale copertura
delle rette; l'esenzione dalla contribuzione al costo dei servizi,
ecc.
Ancora, la residenza anagrafica è richiesta per poter usufruire
del reddito di inclusione (REI), ai sensi del decreto legislativo 15
settembre 2017, n. 147. Infatti, secondo l'art. 3 di tale decreto
legislativo, la misura è rivolta (tra l'altro) a chi sia residente
in Italia, in via continuativa, da almeno due anni al momento di
presentazione della domanda. In tal modo, la norma presuppone che il
soggetto richiedente la concessione del beneficio possa attestare la
durata della sua residenza nel territorio nazionale mediante apposita
certificazione anagrafica.
Infine, la mancanza di iscrizione anagrafica incide sulle
politiche attive del lavoro e, in particolare, sulla possibilità -
per lo straniero - di ottenere il riconoscimento dello stato di
disoccupazione ai sensi del decreto legislativo n. 150 del 2015.
L'assenza dello stato di disoccupazione, a sua volta, preclude
l'accesso a tutti i servizi di politica attiva del lavoro finanziati
dal Fondo sociale europeo e, dunque, dotati di maggiore efficacia.
A ciò si aggiunge l'irragionevolezza del sistema normativo
risultante dall'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, posto che
- da un lato - le norme vigenti, anche di rango sovranazionale (cfr.
art. 18 della direttiva 2013/33/UE), riconoscono ai richiedenti asilo
il diritto ad un alloggio; e, d'altro lato, il suddetto articolo nega
ai medesimi soggetti la possibilità di ottenere l'iscrizione
anagrafica. Così incidendo anche sul buon andamento nell'esercizio
delle funzioni dei singoli comuni, i quali - per svolgere i loro
compiti - necessitano di conoscere esattamente il numero dei soggetti
stabilmente presenti nel proprio territorio (ciò che risulterebbe
impossibile riguardo alla popolazione straniera, se - anzichè
avvalersi di un sistema anagrafico basato sull'accertamento del luogo
di residenza - i comuni dovessero verificare, di volta in volta, il
luogo in cui lo straniero si trova abitualmente, ovvero quello in cui
ha stabilito il domicilio).
V.5. - L'impossibilità di accedere ai suddetti servizi vale -
oltre che per i richiedenti asilo - anche per gli stranieri che
mirino ad ottenere un permesso di soggiorno per ragioni umanitarie.
Infatti, come sopra accennato, la riduzione delle ragioni umanitarie
meritevoli di tutela in base alle norme del decreto-legge n. 113 del
2018 comporterà un aumento degli stranieri irregolarmente presenti
nel territorio nazionale, i quali - stante il disposto dell'art. 6,
comma 7, del decreto legislativo n. 286 del 1998 - non avranno
diritto all'iscrizione anagrafica in condizioni di parità rispetto
ai cittadini italiani e, pertanto, risentiranno delle suddette
limitazioni in tema di prestazioni erogabili degli enti territoriali.
V.6. - Per queste ragioni, l'art. 1, comma 1, lettera a), n. 2
dell'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018 - nella parte in cui
vieta l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo - incide sulle
competenze legislative e amministrative regionali nelle materie
dell'assistenza sociale, della tutela della salute e del lavoro,
nonchè dell'istruzione e formazione professionale, che l'art. 117,
commi terzo e quarto, e 118, primo comma, Cost. riconoscono in favore
della Regione.
Le considerazioni sopra svolte circa la lesione delle
attribuzioni della Regione valgono anche con riferimento ai comuni,
ai quali è devoluta la tenuta e la gestione dei registri anagrafici
della popolazione residente sul territorio.
Con la conseguenza che le disposizioni del decreto-legge n. 113
del 2018 ridondano in lesione delle competenze amministrative
spettanti agli enti locali ai sensi degli articoli 114 e 118 Cost.
La lesione indiretta delle attribuzioni costituzionali dei comuni
ex art. 118 Cost., d'altronde, può senz'altro essere fatta valere da
parte della Regione dinanzi alla Corte costituzionale qualora, come
nel caso di specie, essa sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali (Corte cost., sentenza n. 196
del 2004).
La nuova normativa statale - in quanto introduce, con
disposizioni illegittime costituzionalmente, obblighi di adeguamento
e riorganizzazione dei servizi di accoglienza e di gestione dei
rapporti con gli stranieri privi di permesso di soggiorno, dai quali
derivano oneri finanziari non previsti - incide negativamente anche
sull'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost.,
particolarmente sotto il profilo dell'autonomia di spesa in relazione
ai servizi erogati per l'integrazione degli immigrati.
VI - Sesto motivo.
Illegittimità costituzionale dell'art. 12, decreto-legge n. 113
del 2018, come convertito in legge con legge n. 132 del 2018, con
particolare riferimento al disposto dell'art. 12, comma 1, lettera
a), lettera b) e lettera c), nonchè dell'art. 12, comma 2, lettera
f), n. 1, lettera l) e lettera m), per violazione degli articoli 2,
3, 10, commi secondo e terzo, 11, 117, primo comma, della
Costituzione (anche con riferimento alle disposizioni della direttiva
2013/33/UE), con conseguente lesione indiretta delle attribuzioni
legislative in materia di «tutela della salute», «tutela del lavoro»,
«istruzione», «formazione professionale», «governo del territorio»
con riferimento all'edilizia residenziale pubblica, e in materia di
«assistenza sociale», nonchè delle relative funzioni amministrative,
che gli articoli 117, commi terzo e quarto, e 118 Cost. riconoscono
in favore della Regione. Lesione indiretta dell'autonomia finanziaria
regionale garantita dall'art. 119 Cost. Lesione indiretta delle
attribuzioni che l'art. 118 Cost. - anche in relazione agli articoli
114 e 117, comma VI, Cost. - riconosce in favore dei comuni, in
riferimento alle sopra indicate materie di competenza legislativa
regionale.
VI.1. - L'art. 12, comma 1, del decreto-legge n. 113 del 2018,
convertito in legge con legge n. 132 del 2018, ha modificato l'ambito
applicativo dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 416 del 1989,
prevedendo che i servizi di accoglienza erogati dalla rete SPRAR e
finanziati dal fondo di cui all'art. 1-septies del medesimo
decreto-legge n. 416 del 1989, siano erogati ai soli «titolari di
protezione internazionale», ai minori stranieri non accompagnati,
ovvero ai «titolari dei permessi di soggiorno di cui agli articoli
19, comma 2, lettera d-bis), 18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater
e 42-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286».
In questo modo, la norma ha escluso la possibilità che la rete
SPRAR eroghi i suddetti servizi ai soggetti che hanno formulato
richiesta, ma sono ancora in attesa del pronunciamento dell'autorità
amministrativa sulla richiesta medesima.
VI.2. - Tale modifica normativa, per la parte in cui è in
contrasto con le norme eurounitarie e costituzionali che
disciplinano, sotto il profilo organizzativo, l'erogazione delle
prestazioni assistenziali in favore degli stranieri richiedenti
asilo, lede indirettamente le competenze costituzionalmente
riconosciute alla Regione nelle materie indicate nella rubrica del
presente motivo.
In particolare, la direttiva 2013/33/UE stabilisce che - al fine
di garantire il corretto funzionamento delle misure di accoglienza -
«è opportuno assicurare l'efficienza dei sistemi nazionali di
accoglienza e la cooperazione tra gli Stati membri nel settore
dell'accoglienza dei richiedenti» nonchè «incoraggiare un
appropriato coordinamento tra le autorità competenti per quanto
riguarda l'accoglienza dei richiedenti, e pertanto promuovere
relazioni armoniose tra le comunità locali e i centri di
accoglienza» (Considerando n. 26 e n. 27 direttiva cit.).
L'inciso normativo evidenzia la centralità degli enti
territoriali nella gestione del fenomeno migratorio, data la
capacità degli enti medesimi di rilevare le istanze delle
popolazioni locali ospitanti e di coniugarle con le esigenze della
comunità di richiedenti asilo presente sul territorio, così
garantendo la pacifica convivenza reciproca.
In assenza dell'intermediazione dell'ente locale, sarebbe invero
impossibile attuare l'inclusione degli stranieri nel delicato tessuto
economico-sociale dei singoli territori regionali o subregionali,
così ponendo nel nulla le esigenze di convivenza armoniosa
valorizzate dalla direttiva.
Tali assunti, peraltro, sono coerenti con le norme costituzionali
che disciplinano il riparto delle competenze amministrative
nell'ordinamento nazionale, le quali prescrivono che lo svolgimento
delle funzioni e dei servizi pubblici avvenga al livello più vicino
possibile rispetto al destinatario della funzione o del servizio
medesimi, salvo che per ragioni di differenziazione, sussidiarietà e
adeguatezza risulti necessario lo svolgimento di tali attività ad un
livello organizzativo superiore (art. 118 Cost.).
Del resto, l'art. 114 Cost. riconosce ai diversi enti
rappresentativi delle comunità territoriali (regioni, province,
comuni e città metropolitane) una posizione costituzionale
pariordinata rispetto allo Stato, così implicando, non solo
l'obbligo degli enti medesimi di osservare il diritto europeo, ma
anche quello di provvedere alla sua attuazione negli ambiti di
rispettiva competenza.
VI.3. - In netto contrasto con i principi sopra richiamati, il
decreto-legge n. 113 del 2018 ha radicalmente precluso alle regioni e
agli enti locali di esercitare le proprie competenze
costituzionalmente garantite nel settore dei servizi di accoglienza
in favore degli stranieri richiedenti asilo, sopprimendo
drasticamente la rete di interventi precedentemente garantiti a tali
soggetti dal sistema SPRAR e conseguentemente accentrando in capo
allo Stato le relative competenze.
L'illegittimità della nuova disciplina, per la parte in cui
contrasta con i principi della direttiva 2013/33/UE e viola quindi
gli articoli 10, 11 e 117 Cost., ridonda nella lesione delle
competenze costituzionali riconosciute alla Regione e agli enti
locali nei settori della «tutela della salute», della «tutela del
lavoro», dell'«istruzione», della «formazione professionale», del
«governo del territorio» con riferimento all'edilizia residenziale
pubblica, e dell'«assistenza sociale».
L'incidenza sulle competenze amministrative degli enti locali,
operata dal decreto-legge n. 113 del 2018, non si accompagna,
inoltre, a un'effettiva riduzione delle attività che le strutture
amministrative di tali enti saranno chiamate a svolgere per
partecipare a garantire l'ordinata gestione del fenomeno migratorio.
L'art. 8 della direttiva 2013/33/UE, infatti, non prevede alcuna
limitazione della libertà di circolazione dei richiedenti asilo in
pendenza del procedimento di definizione della loro domanda (fanno
eccezione solo i limiti necessari alla fase dell'identificazione): i
richiedenti asilo saranno liberi di stabilirsi nel territorio
regionale in attesa della definizione di tale procedimento e
continueranno, dunque, ad essere diffusamente presenti nelle
comunità locali.
Ciò imporrà agli enti territoriali di attuare misure volte a
garantire la salute pubblica, la sicurezza locale, limitando i
fenomeni di emarginazione socio-economica dei migranti e favorendo la
loro integrazione con la popolazione residente; pena il rischio di un
incremento consistente della criminalità, nonchè il verificarsi di
fenomeni di degrado urbano.
Sennonchè, il decreto-legge n. 113 del 2018 rende impossibile
l'attuazione di tali interventi, impedendo agli enti territoriali di
realizzare progetti di integrazione dei richiedenti asilo e
privandoli delle risorse finanziare del fondo nazionale per le
politiche e i servizi dell'asilo di cui all'art. 1-septies del
decreto-legge n. 416 del 1989. Con la conseguenza che ogni misura di
sostegno agli stranieri dovrà essere attuata dalle amministrazioni
locali mediante impiego di risorse proprie, ciò che, all'evidenza,
mette in luce un'ulteriore lesione di competenze - da parte del
legislatore statale - sotto il profilo dell'autonomia finanziaria
garantita dall'art. 119 Cost.
La nuova normativa incide così indirettamente, ma chiaramente,
sulle competenze amministrative regionali e locali, per la parte in
cui il decreto-legge n. 113 del 2018 provoca conseguenze gravissime
sulla gestione amministrativa delle regioni e degli enti locali, che
- se, da un lato, saranno tenuti ad astenersi da qualsiasi intervento
di sostegno e integrazione nei confronti dei richiedenti la
protezione internazionale - d'altro lato, dovranno comunque gestire
le conseguenze per la salute pubblica, la sicurezza, l'ordine
pubblico e il decoro derivanti dalla presenza di un consistente
numero di soggetti privi di assistenza nell'ambito del proprio
territorio.
Il risultato ultimo della riforma introdotta dal decreto-legge -
in definitiva - sarà quello di moltiplicare il numero di stranieri
non assistiti e non occupati presenti a livello locale, e
conseguentemente di aumentare gli oneri che gli enti rappresentativi
delle comunità territoriali saranno chiamati a sostenere per ovviare
a tali fenomeni.
Dal che risulta evidente la sicura incidenza del decreto-legge n.
113 del 2018 nelle competenze amministrative che la Costituzione
attribuisce alle regioni e agli enti locali con riferimento
all'assistenza degli stranieri.
VI.4. - L'art. 12 del decreto-legge n. 113 del 2018 ha eliminato
la norma che consentiva di ricomprendere gli aspiranti alla
protezione internazionale privi di occupazione, in programmi di
formazione professionale volti all'inserimento lavorativo (art. 12,
comma 2, lettera l, che abroga l'art. 22, comma 3, del decreto
legislativo n. 142 del 2015). La stessa disposizione ha limitato gli
interventi di inclusione basati sulla partecipazione degli stranieri
a lavori di utilità sociale, consentendone l'erogazione ai soli
«titolari di protezione internazionale» (art. 12, comma 2, lettera m,
che modifica l'art. 22-bis, commi 1 e 3, del decreto legislativo n.
142 del 2015).
VI.5. - Tali previsioni sono illegittime per aver indebitamente
ridotto il novero delle prestazioni di accoglienza che dovrebbero
essere assicurate ai richiedenti asilo in base alla direttiva
2013/33/UE.
La direttiva cit. riconosce il diritto all'erogazione di svariate
misure di accoglienza anche al «richiedente asilo», per tale
intendendosi il «cittadino di un paese terzo o apolide che abbia
presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non
è stata ancora adottata una decisione definitiva» (art. 2, par. 1,
lettera b della direttiva 2013/33/UE; in termini simili anche art. 2,
comma 1, lettera a del decreto legislativo n. 142/2015).
In particolare, la citata direttiva prescrive che i soggetti
proponenti istanza di protezione internazionale hanno diritto di
accedere ai servizi educativi - quantomeno pubblici - per provvedere
alla scolarizzazione dei propri figli minori (art. 14); di essere
immessi nel mercato del lavoro entro un termine ragionevole dalla
presentazione della domanda di protezione internazionale e senza
incorrere in indebite limitazioni (art. 15); di fruire di un alloggio
all'interno di strutture pubbliche o private (art. 18); di usufruire,
all'occorrenza, di un'adeguata assistenza sanitaria (art. 19).
Si consente, inoltre, agli Stati membri dell'Unione europea di
«autorizzare l'accesso dei richiedenti alla formazione professionale
indipendentemente dal fatto che abbiano accesso al mercato del
lavoro» (art. 16).
Secondo il legislatore eurounitario, tali misure di accoglienza
devono assicurare una «qualità di vita che garantisca il
sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale»
e che sia «adeguata alla specifica situazione delle persone
vulnerabili, ai sensi dell'art. 21, nonchè alla situazione delle
persone che si trovano in stato di trattenimento» (art. 17, par. 2
della direttiva cit.).
Per effetto della soppressione - ad opera del decreto-legge n.
113 del 2018 - degli interventi di formazione professionale e di
inclusione sociale precedentemente garantiti ai richiedenti asilo
dagli articoli 22, comma 3, e 22-bis decreto legislativo n. 142 del
2015, i livelli di adeguatezza imposti dalla disciplina eurounitaria
sopra richiamata non saranno più assicurati.
Ne deriva la violazione degli articoli 2, 3, 10, commi secondo e
terzo, 11, 117, primo comma, della Costituzione (anche con
riferimento alle disposizioni della direttiva 2013/33/UE), i quali
viceversa impongono che i suddetti livelli minimi di assistenza siano
effettivamente erogati agli stranieri che attendono una decisione
sulla loro domanda di protezione internazionale.
La scarsa integrazione lavorativa e la mancanza di mezzi
economici, infatti, sono la prima causa di emarginazione degli
stranieri e delle connesse problematiche sul piano della sanità,
della sicurezza pubblica e della coesione sociale cui - come detto -
gli enti territoriali sono chiamati a far fronte.
La compressione del contenuto delle prestazioni di assistenza
erogate ai migranti che abbiano chiesto protezione internazionale
contrasta - come detto - con le norme della direttiva 2013/33/UE e,
per ciò stesso, incide illegittimamente sulle competenze che - nel
settore dell'accoglienza degli stranieri - spettano agli enti
territoriali (costretti ad adeguarsi ad una normativa
incostituzionale e, dunque, a negare le suddette prestazioni ai
richiedenti).
VI.6. - L'art. 12, comma 2, lettera l e lettera m del
decreto-legge n. 113 del 2018 incide, in particolare, sulle
attribuzioni della Regione in materie devolute alla sua potestà
legislativa concorrente (quanto alla «formazione professionale»)
ovvero esclusiva (con riferimento, invece, all'«assistenza sociale»).
Per effetto della nuova disposizione, infatti, risulta del tutto
precluso alla Regione di disciplinare autonomamente il volume nonchè
le condizioni di erogazione dei servizi di formazione professionale e
assistenza sociale in favore dei richiedenti la protezione
internazionale stanziati sul proprio territorio.
Ciò in palese contrasto con i principi enunciati da questa
Corte, che riconosce alle regioni il potere di intervenire per
assicurare le prestazioni indispensabili al soddisfacimento dei
diritti inviolabili della persona anche agli stranieri che non
rispettino appieno le norme che regolano l'ingresso ed il soggiorno
nello Stato (cfr. le citate sentenze n. 299/2010 e n. 269/2010 di
questa Corte) e, dunque, a maggior ragione nei confronti di coloro
che (semplicemente) attendono una decisione sulla domanda di
protezione internazionale.
Anche sotto questi profili, le disposizioni impugnate del
decreto-legge n. 113 del 2018 ridondano illegittimamente in lesione
delle competenze regionali in tema di servizi di accoglienza in
favore degli stranieri.
I profili di illegittimità del decreto-legge sopra riscontrati,
inoltre, ridondano in lesione delle competenze amministrative
spettanti agli enti locali - ai sensi degli articoli 114 e 118 Cost.
- nella materia dell'accoglienza in favore degli stranieri, in quanto
impediscono a comuni e province di erogare prestazioni essenziali per
la tutela dei diritti garantiti dalla Costituzione e dal diritto
eurounitario ai soggetti che richiedono la protezione internazionale.

P.Q.M.

La Regione Marche, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 4
ottobre 2018, n. 113, come convertito in legge n. 132 del 1° dicembre
2018, per le ragioni e nei termini analiticamente indicati nei motivi
sopra esposti.
Con ossequio.
Roma, 1° febbraio 2019

Avv. prof. Grassi - Avv. De Berardinis