1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 17-6-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 dicembre 2019
Ordinanza del 27 dicembre 2019 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da R. M. contro Presidente del Consiglio dei ministri.. Elezioni - Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi - Sospensione e decadenza di diritto per incandidabilita' alle cariche regionali - Mancata previsione di una valutazione di proporzionalita' tra i provvedimenti di sospensione o decadenza e la sentenza di condanna - Denunciata adozione di una disciplina senza il coordinamento e la collaborazione tra Stato e Regioni. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), art. 8. (20C00120) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 17-6-2020)

TRIBUNALE DI GENOVA
Sezione Prima

In procedimento ex art. 702-bis del codice di procedura civile;
Promosso da M. R. (avv. Cocchi Luigi);
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri (Avvocatura
distrettuale dello Stato.
Il Tribunale, composto dai signori:
dott. Mario Tuttobene - Presidente;
dott.ssa Lorenza Calcagno - Giudice;
dott. Paolo Gibelli - Giudice rel.
Osserva quanto segue
1) in merito al fatto, al ricorso ed alle questioni di
costituzionalità sollevate.
Il dott. M. R. è stato eletto Consigliere regionale della
Regione Liguria in occasione delle elezioni amministrative tenutesi
il 31 maggio 2015 e così nelle precedenti due legislature regionali
rivestendo quindi continuamente la carica dal 2005;
In data 30 maggio 2019, la cancelleria del Tribunale di Genova -
2ª Sezione penale -, ha trasmesso alla prefettura - ai sensi
dell'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n.
235, dispositivo della sentenza penale resa lo stesso 30 maggio 2019,
a carico - tra gli altri - dello stesso dott. M. R.
Con la suddetta sentenza il dott. R. è stato condannato in primo
grado per il reato di cui all'art. 478 del codice penale (falsità
ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici), e per
il reato di cui all'art. 314 del codice penale (peculato), ad una
pena complessiva pari a anni tre, mesi due e giorni quindici di
reclusione, con sanzioni accessorie di legge.
I fatti erano relativi alla modalità di spesa dei contributi
economici destinati al funzionamento dei gruppi politici consiliari
regionali e, nelle tesi di accusa, accolta in prima cure, destinati
da consiglieri e capigruppo a finalità estranee al funzionamento
politico di gruppi medesimi, con ulteriore rendicontazione non
veritiera dei capigruppo.
Dalla sentenza di condanna, constano a carico del dott. R. spese
personali presentate a rimborso e non attinenti a spese
effettivamente rimborsabili per soli euro 138,20 (par. 31.7.2 della
sentenza di condanna, corrispondente al capo 21 J), mente avendo egli
ricoperto la carica di capogruppo consiliare (del Omissis) dalla fine
del 2011 risulta aver attestato la veridicità ed inerenza di spese
di colleghi per alcune decine di migliaia di euro, nel contesto di
una prassi la cui qualificazione come illecita ha prodotto la
condanna a carico di altri capigruppo e la pendenza di processi
ancora da definire.
A seguito di quanto sopra in data 5 luglio 2019 il Presidente del
Consiglio dei ministri (avv. Giuseppe Conte) sentito il Ministero
dell'interno (sen. Matteo Salvini), visto l'art. 8, comma 1, del
decreto legislativo n. 235//2012 (di seguito anche, secondo la comune
menzione «legge Severino»), emetteva il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri contenente il provvedimento di sospensione
dalla carica di Consigliere regionale la Regione Liguria nei
confronti del dott. M. R. dalla data del 30 maggio 2019 (pronuncia
della sentenza di condanna).
In data 10 e 11 luglio 2019 il provvedimento era notificato
all'interessato.
Ricevuta la notifica il dott. R. ha formulato ricorso avverso il
provvedimento ex art. 22, comma 1 della legge n. 150 del 2011,
siccome avverso provvedimento incidente in materia elettorale,
instaurando, come prevede la norma suddetta, un procedimento da
condursi con «rito sommario collegiale» (art. 702-bis del codice di
procedura civile), e come tale iscritto e rubricato.
Si deve subito anticipare che la via formale di tutela prescelta,
è conforme, quanto a profili di rito, a quella indicata dalla
sentenza della Cassazione A Sezioni unite n. 11131/15, pronuncia con
la quale, in analogo caso di applicazione della c.d. legge Severino,
la Suprema Corte, risolvendo il conflitto con la giurisdizione
amministrativa, adita in prima battuta, ritenuta la questione di
diritto soggettivo, ha fatto riferimento espresso al procedimento
suddetto come «sede della tutela» avverso il provvedimento di
sospensione. Si deve ancora rilevare che tale sede è individuata
nonostante che non sia specificata dal testo del decreto legislativo
n. 235/12, testo strutturato attorno ad un «secco automatismo» tra la
condanna penale, status di incandidabilità, sospensioni e decadenze
conseguenti. Infatti, nonostante la particolarità dell'istituto la
Corte ha osservato che le questioni di ineleggibilità,
incompatibilità e decadenza sono in tutto assimilabili.
Con il ricorso il dott. R. richiede che il provvedimento di
sospensione suddetto sia disapplicato, o per difetto di legittimo
presupposto normativo, o per entità sproporzionata del
provvedimento, con sua reintegrazione nel consiglio regionale, previo
riconoscimento, a seguito del rinvio alla Corte costituzionale, della
incostituzionalità dell' art. 8 del decreto legislativo n. 231/12
per i due motivi principali che seguono e che tendono in effetti o
alla cancellazione integrale del fondamento normativo dell'istituto
adottato in concreto o alla introduzione di un potere di vaglio
necessario minimo della proporzione tra il fatto ritenuto e l'effetto
sull'elettorato passivo.
I motivi principali detti sono quindi in estrema sintesi due e
sono i seguenti:
1) con il primo si sostiene che, nella misura in cui l'articolo
in questione, e per il vero l'intero impianto del decreto legislativo
n. 235/12, pretende di essere applicabile ai consiglieri regionali,
esso violerebbe gli artt. 117 e 122 della Costituzione, invadendo la
sfera di competenza legislativa regionale, ovvero (tesi sostenuta con
maggior convinzione) comprimendola con modalità di esercizio di una
potestà legislativa statale incidente in materia regionale, ed
esercitata in difetto di ogni coordinamento e collaborazione. (di
fatto auspicando una pronuncia soppressiva della Corte
costituzionale);
2) con il secondo si sostiene l'illegittimità costituzionale
della mancata introduzione di un vincolo di necessaria
proporzionalità in concreto tra fatto accertato in sede penale e la
«conseguenze automatiche», sul piano del godimento dell'elettorato
passivo, previste dalla legge (di fatto auspicando una pronuncia
additiva della Corte costituzionale, ovvero ancora una pronuncia
soppressiva, ove la Corte non ravvisi una integrazione necessaria e
sufficiente ad ovviare alla eventualmente rilevata
incostituzionalita'). Più precisamente l'incostituzionalità
deriverebbe, evidentemente per il medio dell'art. 11 della
Costituzione, dalla violazione dei principi in materia di tutela
dell'eletto ritraibili dalla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e precisamente dell'art. 3 del primo protocollo accluso
alla Convenzione (necessità di ordinamento democratico). La norma
suddetta, per come interpretata nel reiterato insegnamento della
Corte EDU, esige la possibilità di una delibazione bilanciata,
individualizzata e giudiziaria di ogni forma di perdita
dell'elettorato attivo e passivo, laddove la legge in questione non
prevede nè presupposti sostanziali del provvedimento diversi dalla
sussistenza della condanna penale (che tuttavia nel suo dispositivo
non ha ad oggetto direttamente la sospensione, nè la decadenza), nè
la sede per l'impugnativa, nè i contenuti dell'impugnativa medesima,
così violando (in tesi) il trattato EDU sotto il profilo visto.
All'evidenza ambo i motivi, ove ritenuti non manifestamente
infondati, richiedono necessariamente il rinvio pregiudiziale alla
Corte costituzionale.
Sussistono anche ulteriori motivi che, come brevemente si vedrà,
possono essere anche ritenti meri argomenti a sostegno dei due
primari compiutamente esposti ovvero eccezioni non compiutamente
sviluppate e come tali non tali da superare il primo vaglio di
ammissibilità.
Contemporaneamente al ricorso principale ex art.700 del codice di
procedura civile il dott. R. richiede di disporre con disapplicazione
anche in sede cautelare del provvedimento opposto, la sua
riammissione, pleno iure, quale Consigliere in seno al «legislativo
ligure».
I ricorsi di merito, che interessa in questa sede, e quello
cautelare, sono stati notificati nelle forme di legge alla Presidenza
del Consiglio dei ministri la quale si è costituita a mezzo della
locale Avvocatura distrettuale dello Stato, in entrambi.
L'Avvocatura non ha contestato la giurisdizione sul caso del
giudice adito, nè il rito prescelto, con conferma di quanto cennato
sulla correttezza della individuata sedes iudicii, ha tuttavia
radicalmente contestato tutti i sollevati motivi di
incostituzionalità, uno per uno e per i motivi cui si farà cenno,
per il necessario, alla motivazione della presente, così concludendo
per il rigetto del ricorso direttamente conseguente alla manifesta
infondatezza delle questioni sollevate. In effetti, prescindendo di
un intervento censorio od adeguatore del giudice delle leggi, non
sussiste alcuna possibilità di tutela della posizione del ricorrente
nella pur riconosciuta presente sede processuale, se non per motivi
puramente formali (non corrispondenza della condanna ai casi di
legge, error in personam, estinzione del reato per fatti successivi,
abotilio crimins, nullità della sentenza ai sensi del codice di
procedura penale, ecc) motivi nessuno dei quali è dedotto dal
ricorrente.
2) In merito alla ammissibilità del ricorso, alla sussistenza della
giurisdizione ordinaria ed alla corretta impostazione in rito.
Preliminarmente occorre ribadire l'ammissibilità del ricorso, la
giurisdizione ordinaria e la competenza di questo giudice secondo la
linea in rito già specificata.
Nella sua struttura di base il decreto legislativo n. 235/12 non
prevede un controllo giurisdizionale dei provvedimenti di sospensione
o decadenza dalle cariche elettive che introduce.
La giurisprudenza costituzionale ha già chiarito che i suddetti
provvedimenti non hanno natura sanzionatoria, ma piuttosto una natura
paragonabile ad una misura cautelare operante ex lege e finalizzata
ad evitare la permanenza in cariche pubbliche di rilievo di soggetti
fortemente indiziati di condotte delittuose di un determinato genere,
ovvero riconosciuti responsabili delle stesse. Tanto è stato
dichiarato soprattutto per sottrarre gli istituti della legge, ovvero
la c.d. «incandidabilita'» e di provvedimenti, conseguenti alla
stessa, «sospensioni» e «decadenze» ad una ricostruzione in termini
di sanzione accessoria che avrebbe portato alla non applicazione
retroattiva. (la ricostruzione non è tuttavia priva di diverse
conseguenze).
Nel quadro suddetto è stata già confermata, anche da un primo
indiretto vaglio costituzionale sul punto, la scissione formale tra
il provvedimento penale e le sue motivazione (che attengono solo al
fatto di base accertato) ed il successivo provvedimento incidente
sulla posizione elettiva (nel caso decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri) il quale si configura come «esecutivo della
condanna in senso improprio» (la vera esecuzione vi sarebbe se le
misure fossero comprese nel dispositivo penale e competerebbe al PM),
nel senso che adotta la condanna quale «mero presupposto di fatto»,
sia pur intrinsecamente giuridico, di un autonomo ulteriore
provvedimento amministrativo indicente -eccezionalmente- su uno
status derivante da diritto soggettivo (alla carica elettiva). Tale
status non viene degradato, ma ne viene dichiarata la successiva
cessazione per il venir in essere di un presupposto di legge
contrario ad esso. Si tratta all'evidenza, nella mens legis, di un
provvedimento restrittivo di diritti di «natura automatica» e la
sottolineatura della accessorietà ed automaticità della conseguenza
della incandidabilità è data da diversi elementi della disciplina:
1) dalla già detta mancata previsione dei qualsiasi forma di
opposizione;
2) dal tentativo di sminuire la necessità di una tutela,
almeno formale (sotto il profilo della reale ostatività del titolo e
della identità del destinatario), menzionando esplicitamente il
cancelliere quale pubblico ufficiale certificatore della trasmissione
di una sentenza autentica, ma anche conforme ai presupposti di legge
per i provvedimenti restrittivi;
3) dalla ulteriore previsione di un «collegamento» tra tali
provvedimenti restrittivi e la «vita» della sentenza, in termini di
sua riforma o conferma nei gradi successivi".
Naturalmente l'idea di un provvedimento capace di incidere
addirittura su cariche di rilievo costituzionale, non essendo «parte
della sentenza penale», ed essendo tuttavia non impugnabile, non è
compatibile con il diritto di difesa. Ogni tesi che dovesse
propendere in tal senso urterebbe frontalmente con il disposto
dell'art. 24 della costituzione. È evidente, come cennato, che è
necessaria una sede ove, almeno sul piano formale, possa essere presa
in considerazione la corrispondenza tra il presupposto di legge
(sentenza di un certo tipo e carico di una certa persona) con il
provvedimento amministrativo sospensivo o decadenziale adottato. Per
chiarirlo è sufficiente considerare che la tesi della
inoppugnabilità validerebbe irreparabilmente anche provvedimenti
gravemente viziati, ad esempio emessi per titolo non previsto, in
relazione a carica non menzionata - con analogia legis -, con error
in personam o nonostante la successiva abolitio crimis, non ancora
dichiarata dal giudice penale). L'inoppugnabilità sarebbe «tale per
tutto» e quindi condurrebbe ad un esito abnorme che non pare meriti
ulteriore considerazione.
Ammessa la possibilità dell'opposizione si deve richiamare
ancora la sentenza della Cass. civ. sez. un. n. 11131/15 la quale
individuando chiaramente la questione dell'opposizione ai detti
provvedimenti sospensivi o decadenziali come «di diritto soggettivo»,
con conseguente giurisdizione del G.O., individua senza dubbio una
potenziale sede di tutela piena. Solo ragionando «al limite» si è
affermato l'accessibilità di detta tesi solo per profili procedurali
o di forma, ma, invero, nulla pare escludere, che la sede di tutela
sia utilizzata anche per richiedere una tutela non prevista dalla
legge, sui presupposti che, in termini di giustizia costituzionale,
la legge dovrebbe prevedere per ragioni di tutela di diritti
fondamentali.
Sussistono quindi l'ammissibilità del ricorso, la giurisdizione
e competenza di questo Tribunale in composizione collegiale e nel
contesto del correttamente scelto rito sommario introdotto. Il tutto
anche in relazione al luogo dell'intervenuta lamentata violazione del
diritto, violazione che, come visto è il vero oggetto della tutela
richiesta.
4) In merito alla non manifesta infondatezza di due delle sollevate
questioni di costituzionalità
Detto quanto sopra sulla rituale impostazione del giudizio in cui
sono sollevate le eccezioni di costituzionalità si può ora
procedere all'esame delle stesse sotto il profilo della rilevanza e
della non manifesta infondatezza.
Il profilo della rilevanza è già esaurito da quanto detto in
precedenza sull'oggetto del giudizio.
Il dott. R. non nega di aver ricevuto condanna per un titolo
ostativo alla sua permanenza in Consiglio e chiede la rimozione del
provvedimento solo perchè esso, pur conforme a legge, non
corrisponde a suoi asseriti diritti di rango costituzionale, ovvero
perchè la normativa di riferimento è ritenuta costituzionalmente
viziata per ragioni inerenti l'iter legis. Non si rileva alcuna
possibilità per questo giudice ordinario adito di fare una
applicazione diretta di norme che consentano un vaglio delle istanze
del dott. R. La domanda di integrale disapplicazione ha quindi
ragioni esclusivamente costituzionali La rilevanza è chiaramente
riscontrabile.
Quanto alla «non manifesta infondatezza» il Collegio, pur
consapevole della sussistenza di una seria forza persuasiva anche
degli argomenti sollevati in senso contrario alla prospettazione di
incostituzionalità del dott. R. non riesce a ravvisare negli stessi
qual carattere di «palese evidenza» da cui conseguirebbe la detta
«manifesta infondatezza». Come cennato, infatti, almeno due delle
questioni sollevate, continuano ad apparire altamente
controvertibili, con conseguente assenza della manifesta
infondatezza.
Nel corpo del ricorso, per il vero, sono contenuti, anche altri
riferimenti sviluppati in parte come autonomi profili di
incostituzionalità, in parte come argomenti ulteriori per sostenere
la generale esigenza di un giudizio di proporzionalità tra la
condanna e l'effetto. In tal senso si possono leggere i riferimenti
all'ingiustizia dell'eguale disciplina dell'incandidabilità per
ragioni di «lotta alla mafia» ovvero per condanna «per reati avverso
la PA» ed altresì alla ingiustizia del pari trattamento tra i
consiglieri regionali, privi di funzioni amministrative, ed assessori
e Presidente, che invece svolgono tali funzioni. I motivi suddetti,
ove li si volesse considerare autonomi, non potrebbero che esser
ritenuti manifestamente infondati. Infatti nulla esclude che il
legislatore possa adottare una misura di natura cautelare oltre una
certa soglia di necessità, senza più operare distinzioni, superata
la soglia, tra esigenze più o meno pressanti.
Detto quanto sopra si può passare all'esame degli argomenti
ritenuti «non manifestamente infondati».
Non appare innanzitutto manifestamente infondato il motivo
attinente il difetto di ogni previsione da parte della c.d. legge
Severino di un vaglio di proporzionalità tra i fatti oggetto della
condanna e la conseguenza della decadenza da una carica elettiva del
condannato.
Si deve considerare che la struttura della normativa in esame è
ispirata, come già illustrato, ad un rigido automatismo. Essa
considera unicamente il rapporto tra la permanenza in una carica
elettiva e l'intervenuta condanna penale per determinati fatti. Un
particolare aspetto di tale rigidità è l'esclusione dell'esigenza
di ogni connessione concreta tra i fatti accertati e la carica
esercitata al momento della decadenza, potendo benissimo essere, come
in effetti risulta nel caso, i fatti accertati risalenti nel tempo e
seguiti da condotta difforme nell'esercizio della medesima carica,
oppure generati da una occasione, di fatto, o normativa, non più
attuale, oppure seguiti da una nuova elezione ad una carica diversa.
La normativa contestata considera quindi de iure «pericolosa» la
permanenza in carica del condannato (evidentemente per caratteri
della condotta ex ante valutati dal legislatore) per non dire che
considera il condannato «indegno» della carica, cosa che in effetti
contrasterebbe con la supposta e già dichiarata natura cautelare e
non sanzionatoria della normativa e, in effetti, imporrebbe la sempre
rifiutata irretroattività e forse, più in generale, la
considerazione complessiva, anche in rito, quale sanzione accessoria.
Ribadita la rigidità del presupposto della supposta «cautela ex
lege» si deve a questo punto osservare che i titoli di reato in
relazione ai quali sono previste decadenza e correlata sospensione
sono sì edittalmente gravi, ma la normativa in esame non consente al
giudice penale - nè ad alcun altro - di apprezzarne in concreto la
gravità, elemento questo che, in effetti, per qualsiasi reato, scema
al limite minore della fattispecie. Si può ad esempio essere
condannati per un peculato per aver utilizzato alcuni fogli di carta
dell'amministrazione al fine di scrivere una lettera personale
durante una seduta consigliare, ovvero per corruzione impropria per
aver accettato un regalo di modesto valore da una associazione
beneficiata da un determinato provvedimento, persino per una
telefonata non necessaria fatta a spese dell'amministrazione e per
ragioni non di servizio. Si tratta di fatti normalmente non
denunciati, non provabili, non perseguibili, ma non di fatti
penalmente irrilevanti. Si deve notare che i fatti suddetti
appartengono probabilmente alla categoria dei fatti di lieve entità
per i quali la riforma attuata con il decreto legislativo n. 28 del
2015 che ha introdotto l'art. 133-bis del codice penale ha escluso la
punibilità previo, appunto, un vaglio concreto del giudice.
Nondimeno al peculato ed alla corruzione non si applica la norma in
esame posto che essa esclude i reati con pena edittale massima
superiore ad anni cinque. Con il che la struttura rigida della norma
resta invariata e del tutto insensibile alla gravità del fatto. Gli
autori anche delle condotte minime ipotizzate, de iure condito, sono
soggetti alla decadenza da cariche politiche anche di notevole
rilievo ed ottenute anche con larghissimo consenso, anche nella
consapevolezza da parte dell'elettorato del procedimento penale, dei
fatti in esso ascritti all'eletto e di primi esiti degli accertamenti
giudiziari.
La rigidità della normativa coinvolge, evidentemente, tutte le
misure previste dalla legge, venendo in questa sede in considerazione
l'art. 8, siccome concretamente applicato.
Un ultimo aspetto meritevole di sottolineatura della
particolarità anche alla luce dell'ordinamento interno della
normativa in esame è il fatto che la supposta natura cautelare opera
sulla base di un pericolo completamente presunto ex lege, come ad
esempio nel caso in cui l'illecito fosse relativo ad una carica
pregressa e mutata, con impossibilità nella nuova carica di
reiterare la condotta. Si deve notare, con possibile ulteriore
profilo di incostituzionalità della normativa, che appare assorbito
in quelli in diretto esame, che la pericolosità presunta ex lege è
ormai totalmente espulsa sia dal novero delle misure cautelari sia
dallo stesso ambito delle misure di sicurezza personali, laddove è
stato ritenuto sulla base dei soli principi dell'ordinamento
costituzionale italiano la necessità assoluta dell'esame in concreto
del caso.
Il ricorso evidenzia con chiarezza l'aspetto detto e nulla di
specifico è stato replicato sul punto, se non una invocazione del
carattere speciale della normativa intesa alla tutela del
funzionamento libero delle istituzioni. Naturalmente occorre ancora
esaminare sotto quale esatto profilo tale indubbia rigidità possa
urtare con una disposizione di rango costituzionale.
Il dott. R. indica in tal senso il contrasto detto tra il
carattere rigido della normativa in esame ed i trattato EDU. e,
precisamente l'art. 3 del protocollo aggiuntivo n. 1 in forza del
quale gli stati aderenti dichiarano il loro carattere
«necessariamente democratico». In tema di elettorato passivo la Corte
di Strasburgo ha sempre fatto discendere dal dato normativo suddetto
l'esistenza di un diritto fondamentale all'elettorato attivo e
passivo riconosciuto dal trattato, e quindi, per l'ordinamento
italiano, di rango sostanzialmente costituzionale.
Nel conformare tale tutela la Corte, con diverse pronunce (Gran
Camera 5/10/05 Hirst -Regno Unito; Sez I 15/6/06, Lykourezos -
Grecia; Sez. III 5/4/07, Kavakcu - Turchia; Sez. I 8/4/10 Frodl -
Italia; Gran Camera 27/4/10 Tanse - Moldavia) ha espressamente
ritenuto la necessità che eventuali limiti di qualsiasi genere al
diritto degli eletti di rivestire le cariche conferitegli dal
meccanismo democratico potessero derivare solo da un "processo
decisorio individualizzato", giungendo poi ad affermare che tale
processo deve essere tendenzialmente di natura giurisdizionale e
comunque pervenire ad un concreto collegamento tra il fatto commesso
e l'impossibilità di ricoprire la carica elettiva. (Tra le cariche
prese in considerazione risulta espressamente anche quella di
consigliere regionale nell'ordinamento Italiano).
Non pare affatto certo che la attuale struttura della legge
Severino, in forza della vista rigidità, pur nel condivisibile
intento di garantire la qualità morale degli eletti, risponda al
requisito detto. Come già visto, infatti, la struttura della
normativa si presenta come del tutto accessoria ad una risultanza
penale, ma non esiste, de iure condito, alcuna sede ed alcun
parametro, per valutare la concreta rilevanza dell'intervento penale
e la sua relazione, anche temporale, con l'effetto della distorsione
che apporta nel processo democratico. A fronte di tale argomento
l'unica obiezione risulta quella relativa alla facoltà del
legislatore di effettuare, una volte per tutte, ed in astratto tale
valutazione. Nondimeno, come già detto, la mancanza di ogni potere
del giudice penale di considerare i fatti in questione come di lieve
entità già da sola esclude che la astratta valutazione legislativa,
che comprende ogni fatto, si presenti come un criterio di
discernimento satisfattivo. Inoltre la giurisprudenza della CEDU
sembra rifiutare espressamente tale ipotesi e nella misura in cui
esige che l'impedimento all'elezione operi nel contesto di un
procedimento individualizzato (individual decision) e tendenzialmente
giurisdizionale, essa, infatti, rifiuta espressamente ogni
restrizione dell'elettorato passivo ed attivo, che non coincida la
astratta definizione dei consueti limiti costituzionali del suffragio
universale e che non passi attraverso un procedimento dedicato alla
sua valutazione, nel contesto del quale possa essere valutato in
concreto il rilievo del tema impeditivo.
Non è difficile intravedere nelle pronunce menzionate la
preoccupazione di impedire che una chiara volontà popolare, espressa
nel voto a dispetto di un fatto potenzialmente impeditivo della
elezione, sia poi posta nel nulla non nel contesto del procedimento
democratico, ma con il ricorso a leggi che neghino il diritto ad
essere portatori della rappresentanza politica. Questa finalità è,
ovviamente, piuttosto lontana dal contesto del caso in esame,
nondimeno la struttura per la limitazione dell'elettorato passivo
prevista dalla CEDU pare sussistere come una garanzia generalizzata.
L'eccezione attinente alla mancata previsione da parte della
legge Severino (e precisamente nel caso da parte dell'art. 8 del
decreto legislativo n. 235/12) della possibilità di effettuale una
valutazione di proporzionalità tra la condanna riportata e la
sospensione da pronunciarsi non pare quindi manifestamente infondata.
Quanto sopra non pare escluso dal fatto che l'aspetto potenzialmente
più grave della violazione, ovvero la mancata previsione di un
procedimento per la contestazione dei provvedimenti sospensivi o
decadenziali, sembra ovviato dalla già citata giurisprudenza di
legittimità che invece consente una opposizione giudiziaria. Infatti
la mera sussistenza di una sede formale per tale opposizione, senza
una previsione di parametri decisionali in proposito, non pare
raggiungere un esito adeguatore, esito che pare possa pervenire solo
da un intervento correttivo del giudice delle leggi o del
legislatore.
Si deve notare che quest'ultimo, nella sua generalissima
discrezionalità, potrebbe anche ricostruire la reale connessione tra
il processo penale e l'effetto in esame, facendo della pronuncia
limitativa dell'elettorato un vero oggetto di tale processo.
Il secondo complesso di motivi per cui è richiesto il rinvio
alla Corte costituzionale attiene al supposto conflitto dell'art. 8
in questione, ed in generale dell'intero decreto legislativo n.
231/12 per quanto concerne gli enti locali e le regioni, con il
riparto di potestà legislativa stato-regione.
La tesi di parte ricorrente non è quella, senza dubbio
semplicistica, che assume una intervenuta violazione plateale della
competenza legislativa regionale. Nonostante il testo dell'art. 122
cost. assegni alla competenza regionale esclusiva la disciplina
dell'elettorato attivo e passivo per gli organi di vertice dell'Ente,
il ricorso prende atto della tesi già sostenuta sul punto dalla
Consulta, per cui la normativa in esame concernerebbe un istituto
diverso da quelli espressamente indicati nel detto art. 122
(eleggibilità e incompatibilita'), ovvero la «incandidabilita'».
È nella sostanza già considerata la tesi, peraltro
espressamente ribadita in questa sede anche dalla Avvocatura di
Stato, per cui la normativa in esame non avrebbe ragioni di
regolazione dell'ordinario funzionamento della democrazia su base
nazionale, o locale, ma prevederebbe una limitazione straordinaria e
speciale dei diritti correlati al processo elettorale, ed
all'avvenuta elezione, per ragioni di ordine pubblico e sicurezza
pubblica, realizzando una estensione speciale, con altri mezzi, della
tutela di determinati beni (imparzialità e buon andamento della PA)
dotati in primo luogo di protezione penale. In sostanza pur ritenendo
preferibile la tesi della competenza regionale in materia ex art. 122
cost. il ricorrente si pone già nell'ottica per cui, in relazione
alla ragione sostanziale che la giustifica, la normativa in questione
si potrebbe ben ritenere ricompresa nell'area della competenza
legislativa statale ex art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione.
Nondimeno parte ricorrente sostiene che la disciplina in
questione, anche ove rientrasse nella competenza esclusiva dello
Stato, tuttavia, disciplinando materia incidente in modo estremamente
significativo nell'ordinamento regionale, andando addirittura ad
incidere sulla possibilità di permanenza in carica dei suoi organi
apicali elettivi, avrebbe potuto essere adottata, con tale espansione
sull'ordinamento regionale, solo previa attivazione di una procedura
di leale consultazione, ovvero previo confronto in sede di conferenza
stato/regioni. In proposto viene citata la sentenza della Corte
costituzionale n. 251/16 (relativa alla c.d. riforma Madia della
dirigenza pubblica) con la quale è stato fissato il principio
suddetto proprio per le materie di competenza statale in relazione
alle quali, tuttavia, vi sia una concreta incidenza della ricaduta
della normativa in sede regionale. A fronte di tale argomento è
stato replicato che la riforma censurata per difetto di coordinamento
concerneva un diverso e minore tema, tema tipico del diritto
amministrativo e del lavoro, per il quale l'interlocuzione era
necessaria a differenza che nella materia in questione. Nondimeno non
consta con chiarezza come la minor incidenza della riforma in allora
esaminata avrebbe reso necessaria la procedura di consultazione in
conferenza stato-regioni, mentre un intervento legislativo tale da
incidere sullo stesso vertice politico delle regioni, in materia
almeno estremamente affine a quella che lo stato riserva alla loro
potestà esclusiva ex art. 122, si potrebbe invece prescinderne.
L'Avvocatura ha insistito nell'evidenziare che l'interlocuzione sulle
«ragioni» della incandidabilità sarebbe «inutile», posto che le
regioni non avrebbero titolo formulare proposte sul punto, cosa sulla
quale si potrebbe anche convenire, ma residuerebbe il tema degli
effetti, e della discriminazione delle diverse posizione di
Presidente, assessore e consigliere sul quale forse l'interlocuzione
sarebbe stata dotata di un suo spazio.
In ogni caso il preliminare vaglio del giudice del merito deve
escludere la manifesta infondatezza della questione ed operare anche
per il motivo detto per la remissione.
Resta quindi confermata la rilevanza e non manifesta infondatezza
di due eccezioni di incostituzionalità sollevate.

P. Q. M.

Il Tribunale, visto l'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del
1948,
Dispone la sospensione del procedimento e la remissione degli
atti alla Corte costituzionale per l'esame delle eccezioni ritenute
rilevanti e non manifestamente infondate in parte motiva.
Genova, 4 dicembre 2019

Il Presidente: Tuttobene


Il Giudice estensore: Gibelli