1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 12-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2003
Ordinanza emessa l'8 febbraio 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Fondazione Cassa di Risparmio di Trieste ed altri contro Ministero dell'economia e delle finanze Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Previsione di atti di indirizzo, da parte del Ministro del tesoro (attualmente del Ministero dell'economia e delle finanze), in materia di incompatibilita' e di requisiti di onorabilita' dei titolari degli organi delle fondazioni - Violazione di diritto inviolabile dell'uomo nelle formazioni sociali - Incidenza sul principio di eguaglianza, per l'ingiustificata deroga al regime civilistico delle fondazioni, sul diritto di associazione e sul principio di liberta' di iniziativa economica privata - Eccesso di delega - Riproposizione di questione gia' oggetto di restituzione atti per ius superveniens con ordinanza della Corte costituzionale n. 432/2002. - Decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, artt. 4, comma 1, lett. g), e 10, comma 3, lett. e). - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41 e 76. (003C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 12-3-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi:
1) n. 9404 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Trieste e dalla Fondazione Cassa di Risparmio
di Jesi, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore,
rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Vitucci, Giovanni
Gabrielli e Luigi Medugno, ed elettivamente domiciliate in Roma,
nello studio di quest'ultimo, via Panama n. 12;
2) n. 9405 del 2001 Reg. Gen., proposto dall'Associazione fra
le Casse di Risparmio Italiane (ACRI), dalla Fondazione Cassa di
Risparmio di Ascoli Piceno, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di
Biella, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Bolzano, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Cuneo, dalla Fondazione Cassa di
Risparmio di Foligno, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Fossano,
dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Genova e Imperia, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Loreto, dalla Fondazione Cassa di
Risparmio di Pesaro, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Pescara e
Loreto Apruntino, dalla Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia
di Macerata, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Puglia, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Saluzzo, dalla Fondazione Cassa di
Risparmio di Savigliano, dall'Istituto Banco di Napoli Fondazione,
dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Asti, dalla Fondazione
Cassamarca, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Calabria e
Lucania, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Fabriano e
Cupramontana, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Forlì, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio delle Provincie Lombarde, dalla
Fondazione Banca dei Monte di Lucca, dalla Fondazione Cassa di
Risparmio di Lucca, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Parma,
dalla Fondazione Monte di Parma, dalla Fondazione Cassa di Risparmio
di Piacenza e Vigevano, dalla Fondazione Cassa di Risparmio
Salernitana, dalla Fondazione Banco di Sardegna, dalla Fondazione
Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo, dalla Fondazione Cassa
di Risparmio di Terni e Narni, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di
Vercelli, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Verona, Vicenza,
Belluno e Ancona, dalla Fondazione Banca del Monte di Lombardia,
dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Rimini, dalla Fondazione Cassa
di Risparmio di Venezia, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di
Cesena, dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Fermo, dalla
Fondazione Cassa di Risparmio di Imola e dalla Fondazione "A. De
Mari" Cassa di Risparmio di Savona, in persona dei rispettivi
rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dagli
avvocati Paolo Vitucci, Giovanni Gabrielli e Luigi Medugno, ed
elettivamente domiciliate in Roma, nello studio di quest'ultimo, via
Panama n. 12;
3) n. 9807 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fodazione Cassa
di Risparmio di Orvieto, in persona del rappresentante legale pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Aurelio Gentili, nel cui
studio, sito in Roma, via Po n. 24, elettivamente domicilia;
4) n. 9808 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Spoleto, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aurelio Gentili e
Adolfo Ciardiello, nel cui studio, sito in Roma, via Po n. 24,
elettivamente domicilia;
5) n. 9811 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Alessandria, in persona del rappresentante
legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aurelio
Gentili e Adolfo Ciardiello, nel cui studio, sito in Roma, via Po
n. 24, elettivamente domicilia;
6) n. 9208 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Pistoia e di Pescia, in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Francesco e Fabrizio Carbonetti, nel cui studio, sito in
Roma, via G. Antonelli n. 47, elettivamente domicilia;
7) n. 9151 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio della Spezia, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Morbidelli,
nel cui studio, sito in Roma, via Carducci n. 4, elettivamente
domicilia;
8) n. 9365 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa Risparmio di Firenze, in persona del rappresentante legale pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Morbidelli, nel
cui studio, sito in Roma, via Carducci n. 4, elettivamente domicilia;
9) n. 9367 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Reggio Emilia Pietro Manodori, in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Giuseppe Morbidelli, nel cui studio, sito in Roma, via Carducci n. 4,
elettivamente domicilia;
10) n. 9369 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio in Bologna, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Morbidelli,
nel cui studio, sito in Roma, via Carducci n. 4, elettivamente
domicilia;
11) n. 8964 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Torino, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Emilio
Ferreri e Paolo Vaiano ed elettivamente domiciliata in Roma, nello
studio di quest'ultimo, lungotevere Marzio n. 3;
12) n. 9357 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Udine e Pordenone, in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Pietro Anello e Silvio Rizzini Bisinelli ed elettivamente
domiciliata in Roma, nello studio degli stessi, via Isonzo n. 34;
13) n. 9360 del 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Roma, in persona dei rappresentante legale pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Anello, Silvio
Rizzini Bisinelli e Angelo Clarizia, ed elettivamente domiciliata in
Roma, nello studio Anello, via Isonzo n. 34;
14) n. 9487 dei 2001 Reg. Gen., proposto dalla Fondazione
Cassa di Risparmio di Ferrara, in persona del rappresentante legale
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Carullo e
Angelo Clarizia, ed elettivamente domiciliata in Roma, nello studio
di quest'ultimo, via Principessa Clotilde n. 2;
Contro il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale
dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, Via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento:
a) dell'atto di indirizzo del Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica datato 22 maggio 2001,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23 maggio 2001, n. 118;
b) della successiva nota 24 maggio 2001, con la quale il
medesimo Ministro ha fornito indicazioni per la corretta applicazione
dell'atto di indirizzo indicato sub-a);
c) di ogni altro atto comunque connesso al precedente atto di
indirizzo e, in particolare, della nota datata 7 giugno 2001 prot.
610441, a firma del direttore generale del Dipartimento del tesoro -
Dir. IV del Ministero intestato;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministero
dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Nominato relatore ii consigliere Antonino Savo Amodio e uditi,
alla pubblica udienza del 4 dicembre 2002, gli avvocati Vitucci,
Medugno, Gabrielli, Carbonetti, Anello, Clarizia, Resta, per delega
dell'avv. Vaiano Morbidelli, Gentili, Ciardiello e l'avv. dello Stato
Aiello;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

F a t t o

Con i ricorsi in epigrafe indicati, tutti depositati nell'anno
2001, numerose Fondazioni hanno impugnato l'atto di indirizzo 22
maggio 2001, adottato dal Ministro del tesoro, e le determinazioni ad
esso conseguenti. In particolare:
A) Con le impugnative n. 9404 e n. 9405 sono stati dedotti i
seguenti motivi di doglianza:
1. - Violazione e falsa applicazione della legge 23 dicembre
1998, n. 461, e del decreto legislativo 17 maggio 1999 n. 153.
Eccesso di potere in quanto il Ministro emanante non avrebbe
esercitato il proprio potere di indirizzo in conformità e nei limiti
di cui all'art. 10, comma 3 lett. e) del decreto legislativo
epigrafato, che ne prevederebbe l'utilizzazione solo nella fase di
adeguamento degli statuti delle fondazioni alle disposizioni
contenute nella normativa primaria.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 10 del decreto
legislativo n. 153/1999, per contrasto con gli artt. 3, 18, 41 e 76
della Costituzione. Invalidità derivata degli atti emanati in
applicazione dello stesso, in quanto l'attribuzione di un potere del
tipo esercitato nella specie si porrebbe in contrasto: a) con il
principio della piena autonomia statutaria delle fondazioni, sancito
dall'art. 2, primo comma, lett. l) del decreto legislativo
n. 153/1999; b) con il principio di eguaglianza, riferito alle altre
persone giuridiche di diritto privato, che non subirebbero tale forma
di ingerenza; c) con il principio che vieta di introdurre limitazioni
alla capacità delle persone (art. 1 cod. civ.) con un provvedimento
amministrativo, anzichè con un atto di normazione primaria.
3. - Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di
cui al citato decreto legislativo n. 153/1999. Eccesso di potere per
errore nei presupposti di diritto, difetto assoluto di istruttoria,
carenza di motivazione, illogicità e contraddittorietà, vizi
riferiti espressamente alla previsione di incompatibilità
disciplinata al punto 2.2 del provvedimento impugnato.
B) Con i ricorsi n. 9807, 9808 e n. 9811 sono state denunciate le
seguenti illegittimita':
1. - Incompetenza ed eccesso di potere, non sussistendo il
potere di indirizzo esercitato dal Ministro, che sarebbe utilizzabile
solo nella fase di adeguamento degli statuti delle fondazioni alle
disposizioni contenute nella normativa primaria. Inoltre, a voler
considerare l'atto impugnato per quello che realmente esso è - un
regolamento -, non risulterebbero rispettate le regole di produzione
normativa contenute nell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
2. - Eccesso di potere e violazione di legge, vizi riferiti
espressamente alle singole statuizioni del provvedimento impugnato.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 10 del decreto
legislativo n. 153/1999, per contrasto con gli artt. 3, 18, 41 e 76
della Costituzione. Invalidità derivata degli atti emanati in
applicazione dello stesso, in quanto l'attribuzione di un potere del
tipo esercitato nella specie si porrebbe in contrasto: a) con il
principio della piena autonomia statutaria delle fondazioni sancito
dall'art. 2, primo comma, lett. l) del decreto legislativo
n. 153/1999; b) con il principio di eguaglianza, riferito alle altre
persone giuridiche di diritto privato, che non subirebbero tale forma
di ingerenza; c) con il principio che vieta di introdurre limitazioni
alla capacità delle persone (art. 1 Cod. civ.) con un provvedimento
amministrativo, anzichè con un atto di normazione primaria.
C) Con il ricorso n. 9208 sono stati dedotti i seguenti vizi:
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, primo
comma e 4, primo comma lett. l) del decreto legislativo 17 maggio
1999, n. 153, non riscontrandosi un fondamento normativo al potere
esercitato nella specie dal Ministro del tesoro.
2. - Eccesso di potere, risultando carente la motivazione
addotta dall'Autorità a sostegno delle proprie determinazioni.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 10 del decreto
legislativo n. 153/1999 per contrasto con l'art. 76 della
Costituzione, in quanto l'attribuzione di un potere all'Autorità
amministrativa del tipo esercitato nella specie si porrebbe in
contrasto con le disposizioni contenute nella legge di delega.
D) Con l'impugnativa n. 9151 si sono fatti valere:
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, primo comma
della legge 23 dicembre 1998, n. 461, dell'art. 2, primo comma lett.
f) del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 e dell'art. 12 del
Codice civile. Eccesso di potere, risultando del tutto inammissibile
un ordine di adeguamento dello statuto rivolto a soggetti che la
normativa primaria configurerebbe come persone giuridiche di diritto
privato, con il riconoscimento della loro piena autonomia statutaria.
In ogni caso, tale potere di indirizzo avrebbe potuto essere
utilizzato solo nella fase di primo adeguamento degli statuti.
2. - Violazione dell'art. 97 della Costituzione, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e dei principi in materia di
trasparenza. Eccesso di potere per contraddittorietà, vizi riferiti
alla sequenza temporale fra approvazione dei singoli statuti ed
emanazione di un atto di indirizzo che immediatamente impone il
rimaneggiamento degli stessi.
3. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della
Costituzione e dei principi in tema di capacità delle persone in
quanto si sarebbe provveduto con atto amministrativo in una materia
riservata alla legge.
E) Con i ricorsi n. 9365, n. 9367 e n. 9369 sono stati proposti i
seguenti motivi di doglianza:
1. - Violazione dell'art. 17 terzo e quarto comma della legge
23 agosto 1988, n. 400, e dei principi generali in tema di fonti del
diritto, in quanto, nelle forme dell'atto di indirizzo, il Ministro
del tesoro avrebbe emanato un regolamento senza seguire il
procedimento prescritto dalla normativa epigrafata.
2. - Violazione dei principi generali in tema di atti di
governo (artt. 94 e 95 della Costituzione), in quanto il Governo, pur
essendo ancora in carica, avrebbe dovuto tenere conto dell'esito
della tornata elettorale del 13 maggio 2001, che aveva ribaltato la
maggioranza parlamentare, determinando un deficit di
rappresentatività nell'Esecutivo.
3. - Violazione del decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153. Eccesso di potere per travisamento, illogicità e carenza di
motivazione, difettando nell'Autorità emanante il potere di dettare
prescrizioni vincolanti per persone giuridiche private, quali le
fondazioni, per giunta su materie espressamente demandate ai
rispettivi statuti.
4. - Violazione di legge e del principio di irretroattività
delle fonti secondarie e degli atti amministrativi, vizi riferiti
alle singole statuizioni di cui l'atto di indirizzo si compone.
5. - Violazione dell'art. 10, secondo comma del citato
decreto legislativo n. 153/1999. Eccesso di potere, non essendo dato
di conoscere l'avviso dell'associazione fra le casse di risparmio
italiane, quale organizzazione rappresentativa delle fondazioni, che
pure sarebbe stata sentita.
6. - Violazione di legge ed eccesso di potere, riferiti agli
atti applicativi, viziati per illegittimità derivata.
F) Con il ricorso n. 8964 si è censurato, in primo luogo, lo
scorretto - e perciò illegittimo - esercizio dei potere di
indirizzo, contenendo l'atto de quo statuizioni specifiche e
concrete.
In secondo luogo, si è denunciato il contrasto tra legge di
delega e decreto delegato, sicchè, nella specie, vi sarebbe una
patente violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Si è negata la sussistenza, inoltre, di un potere di indirizzo
nella materia de qua. In via subordinata, si è sollevata la
questione di costituzionalità di norme che andrebbero ad incidere
sulla libertà statutaria di cui godono le persone giuridiche di
diritto privato, quali quelle in questione.
Sono state, infine, contestate una delle ipotesi di
incompatibilità fissate dall'atto impugnato e l'efficacia
retroattiva attribuita a quest'ultimo.
G) Con i ricorsi n. 9357 e n. 9360 sono stati proposti i seguenti
motivi di doglianza:
1. - Violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto non
sussisterebbe nella specie il potere del Ministro del tesoro di
emanare un provvedimento vincolante per le fondazioni; inoltre,
quello assunto nella specie non conterrebbe i caratteri tipici
dell'atto di indirizzo.
2. - Violazione dei principi generali in tema di emanazione
di atti di governo (art. 17, terzo e quarto comma della legge 23
agosto 1988, n. 400), ascrivendosi l'atto de quo nella categoria dei
regolamenti e risultando illegittimo per non aver seguito l'Autorità
emanante il procedimento all'uopo prescritto dalla normativa
epigrafata.
3. - Illegittimità del decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, per violazione dell'art. 76 della Costituzione, in quanto il
decreto legislativo epigrafato non avrebbe rispettato i principi
direttivi dettati dalla legge n. 461/1998.
H) Con il ricorso n. 9487 sono stati evidenziati i seguenti vizi:
1. - Eccesso di potere sotto il profilo dell'illogicita e
dell'irragionevolezza, in quanto il provvedimento de quo sarebbe
ineseguibile, non essendo stati neppure formati gli organi di governo
delle fondazioni.
2. - Violazione della legge 23 agosto 1988, n. 400,
ascrivendosi l'atto de quo nella categoria dei regolamenti e
risultando illegittimo per non aver seguito l'Autorità emanante il
procedimento all'uopo prescritto dalla normativa epigrafata.
3. - Illegittimità per violazione degli artt. 4 e 10, terzo
comma lett. e) del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, in
quanto l'atto assunto nella specie risulterebbe un provvedimento
specifico e concreto ed, in quanto tale, non ascrivibile alla
categoria degli atti di indirizzo, quale delineata dalla
giurisprudenza amministrativa.
Inoltre, esso giammai avrebbe potuto intervenire in una materia,
quale quella delle incompatibilità, riservata all'autonomia
statutaria.
4. - Eccesso di potere per sviamento e per carenza di
motivazione, vizio riferito alla prevista retroattività degli
effetti dell'atto impugnato e all'assenza di un'esplicita indicazione
delle ragioni delle incompatibilità in esso previste.
5. - Illegittimità per violazione dell'art. 4 del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153, in quanto il Ministro del tesoro
non possiederebbe il potere di indirizzo esercitato nella specie,
utilizzabile solo nella fase di adeguamento degli statuti delle
fondazioni alla normativa primaria.
6. - Illegittimità per violazione del T.U. sulla legge
bancaria, riferita alla definizione dei concetti rilevanti ai fini
dell'applicazione dell'atto di indirizzo.
7. - Eccesso di potere per contraddittorietà. Illegittimità
per violazione dell'art. 10 del decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, per essere intervenuto l'atto de quo immediatamente dopo
l'approvazione da parte dell'Autorità ministeriale dello statuto (a
seguito dell'adeguamento di quest'ultimo alla normativa primaria).
8. - Illegittimità costituzionale degli artt. 4, primo comma
e 10, primo, secondo e terzo comma lett. e) del decreto legislativo
17 maggio 1999, n. 153, per violazione degli artt. 2, 3, 18, 41 e 76
della Costituzione, prospettata in via subordinata, atteso che gli
artt. 4 e 10 epigrafati violerebbero i principi contenuti nella legge
delega, il principio di parità di trattamento, nonchè quello di
tutela dell'autonomia privata e di libertà di associazione.
Si è costituito in tutti i giudizi il Ministero dell'economia e
delle finanze, il quale ha controdedotto specificamente alle censure
mosse ai provvedimenti impugnati, concludendo per il rigetto dei
ricorsi.
Il tribunale, in via preliminare, ha disposto la riunione di
tutte le impugnative proposte.
Nel merito, ritenendo che le questioni di costituzionalità
prospettate fossero non manifestamente infondate, ha provveduto, con
l'ordinanza 22 febbraio 2002 n. 1196, a rimettere le questioni stesse
all'esame della Corte costituzionale.
Quest'ultima, con l'ordinanza 29 ottobre 2002 n. 432, ha ordinato
la restituzione degli atti al tribunale per il riesame dei termini
della questione alla luce della normativa sopravvenuta.

D i r i t t o

1. - Torna all'esame del tribunale la questione riguardante i
limiti e la legittimità stessa del potere di indirizzo, che il
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, riserva al Ministro
dell'economia e delle finanze nei confronti delle fondazioni
bancarie.
Come si è riferito nell'esposizione in fatto, la Corte
costituzionale, investita della questione, ha ritenuto necessario un
riesame del tribunale sulla rilevanza della stessa, alla stregua del
sopravvenuto art. 5, comma 1 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63,
come modificato dalla legge di conversione 15 giugno 2002, n. 112,
che, con norma dallo stesso espressamente qualificata di
interpretazione autentica, ha definito come "speciale rispetto a
quello delle altre fondazioni" il regime giuridico delle fondazioni
bancarie.
Prima di affrontare il problema evidenziato dalla Corte
costituzionale, va rinnovato, con le opportune integrazioni
conseguenti alla situazione normativa medio tempore determinatasi,
quanto affermato nell'ordinanza di rimessione n. 1196 del 2002, con
riguardo alla portata e agli effetti dell'impugnato atto di
indirizzo.
Occorre partire da un precedente del tribunale, riguardante
l'"atto di indirizzo a carattere generale in materia di adeguamento
degli statuti delle fondazioni alle disposizioni della legge 23
dicembre 1998, n. 461, e del decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153", adottato dal Ministro del tesoro e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 10 agosto 1999 n. 186: la decisione assunta in quella
sede è stata che l'atto impugnato non arrecasse un immediato
nocumento alle numerose fondazioni ricorrenti, in quanto esso non
costituiva "una determinazione immediatamente vincolante per le
fondazioni in sede di redazione dei rispettivi statuti".
Tale conclusione si è fondata sulla natura degli atti di
indirizzo, previsti dall'art. 10, comma 3 lett. e)del citato decreto
legislativo n. 153 del 1999, che consentono "all'autorità emanante
la facoltà di modulare il proprio intervento, con riguardo tanto al
contenuto, quanto ai destinatari, nella maniera ritenuta più consona
agli interessi da realizzare": poichè il provvedimento assunto nella
specie si sostanziava "non in singole e precise statuizioni,
caratteristiche dell'esercizio della funzione normativa, ma,
piuttosto, nell'illustrazione delle problematiche connesse
all'interpretazione della legge, con puntualizzazioni degli aspetti
più rilevanti nonchè con esemplificazioni", esso aveva l'unico
scopo di "orientare la successiva attività applicativa"
dell'Amministrazione del tesoro in sede di approvazione degli statuti
ad essa sottoposti.
Con i propri precedenti (cfr., per tutte, la sentenza 1 giugno
2000 n. 4537), il tribunale ha altresì precisato "che i poteri di
indirizzo vano esercitati in conformità e nei limiti delle
disposizioni primarie, espressione che potrebbe risultare
pleonastica, in presenza del principio di legalità dell'azione
amministrativa, se non sottintendesse la volontà del legislatore di
espressamente escludere qualsivoglia ampliamento, sia pur sub specie
di integrazione, del tessuto ordinamentale da parte degli organi
amministrativi. Ne discende che la normativa primaria costituisce
l'unico parametro di riferimento per l'attività di verifica prevista
dalla lett. c) del medesimo articolo, con la conseguenza che giammai
l'autorità amministrativa, preposta a tale forma di controllo,
potrebbe riferirsi ad un suo provvedimento per supportare la mancata
approvazione di uno statuto, che risulti rispettoso della fonte
legislativa".
La precedente esposizione serve, in primo luogo, a puntualizzare
la natura ed i limiti normativi che incontra il potere contemplato
dal più volte citato art. 10 comma 3 lett. e); consente, inoltre, di
marcare le differenze con il provvedimento ministeriale attualmente
in esame, che, sin dalle espressioni letterali utilizzate, non lascia
margini di dubbio circa la sua immediata vincolatività (circostanza
della quale, peraltro, non dubita neppure parte resistente).
L'atto di indirizzo 22 maggio 2001 contiene, infatti, precise
prescrizioni e non semplici suggerimenti o indicazioni. Inoltre, come
si legge nell'ultimo "Considerato", esso è diretto ad assicurare "la
sana e prudente gestione delle fondazioni e l'effettiva tutela degli
interessi contemplati negli statuti" e ad "evitare conflitti di
interessi ed assicurare l'indipendenza e la trasparenza delle
decisioni delle fondazioni"; in tal modo si collega strettamente con
il potere di vigilanza che l'art. 10, comma 2 del medesimo decreto
legislativo n. 153 del 1999, riconosce al Ministro del tesoro,
diretto proprio a verificare, fra l'altro, "la sana e prudente
gestione delle fondazioni... e l'effettiva tutela degli interessi
contemplati negli statuti", potere che può comportare anche
l'adozione delle sanzioni contemplate dal successivo art. 11.
Del resto, la migliore riprova di quanto testè affermato
proviene dalla stessa Autorità amministrativa, la quale, con gli
atti applicativi, anch'essi impugnati, ha imposto alle fondazioni di
attenersi immediatamente alle prescrizioni dettate dall'atto di
indirizzo in questione, a prescindere dal recepimento delle stesse
nei singoli statuti delle fondazioni.
Per completezza di trattazione, deve aggiungersi che, seppure
fossero riconosciuti illegittimi i soli atti applicativi, negandosi,
quindi, l'immediata precettività delle disposizioni contenute
nell'atto di indirizzo, non verrebbe comunque meno la lesività di
quest'ultimo, atteso che le fondazioni non potrebbero por mano ad una
modificazione del proprio statuto se non uniformandosi puntualmente a
quanto prescritto nell'atto impugnato.
Fatta tale premessa, occorre passare all'esame dei singoli motivi
di doglianza.
Il primo, comune a tutte le ricorrenti, concerne la violazione
delle disposizioni contenute nella legge n. 461 del 1998 e nel
decreto legislativo n. 153 dei 1999, che sarebbero di ostacolo
all'emanazione di un atto della portata di quello adottato nella
specie dal Ministro del tesoro.
In via gradata, buona parte delle Fondazioni solleva
espressamente la questione di costituzionalità, sotto una pluralità
di aspetti, della fonte normativa attributiva del potere.
In via ulteriormente subordinata, vengono mosse censure attinenti
al procedimento seguito o, specificamente, alle singole prescrizioni
dettate con l'atto in questione.
La suddetta modulazione riflette l'interesse che muove le
ricorrenti nella specie: il principale risultato che esse intendono
perseguire è, infatti, l'accertamento giurisdizionale
dell'insussistenza del potere di indirizzo di cui all'art. 10 comma 3
lett. e), più volte citato, da intendersi come insussistenza in
senso assoluto o, quanto meno, nella particolare materia delle
incompatibilità e dei requisiti di onorabilità degli organi di
governo. La ragione è intuitiva: una siffatta conclusione
garantirebbe le fondazioni dal possibile riesercizio del potere, con
la conseguente affermazione di un (correlato) potere statutario delle
stesse senza limiti derivanti da atti dell'amministrazione vigilante.
Per converso, l'eventuale annullamento delle singole statuizioni
dell'atto di indirizzo 22 maggio 2001, tanto più se per ragioni di
carattere formale o procedurale, non impedirebbe al Ministro del
tesoro di rideterminarsi, adottando le medesime prescrizioni (sia pur
depurate dai vizi riscontrati dai Tribunale amministrativo regionale)
o, comunque, di portata equivalente, costringendo così i soggetti in
parola ad una defatigante attività difensiva nei confronti dello
specifico potere autoritativo.
Pertanto, il Collegio, conformandosi alle legittime aspettative
fatte valere nel presente giudizio, intende seguire il seguente
percorso decisionale:
a) verifica della sussistenza in capo all'Autorità
ministeriale del potere di indirizzo esercitato nella specie;
b) riscontro di conformità costituzionale della normativa
primaria applicata dal Ministro emanante;
c) esame delle censure che denunciano le specifiche
illegittimità dell'atto impugnato per vizi attinenti ai procedimento
seguito o alle singole statuizioni, nel solo caso in cui fossero
superate favorevolmente (per la P.a.) le indagini di cui ai punti a)
e b).
Solo per completezza di trattazione, deve ricordarsi che le
questioni di costituzionalità possono essere sollevate d'ufficio dal
giudice chiamato ad applicare una determinata norma; pertanto, nella
specie, non costituisce ostacolo la circostanza che alcune fondazioni
non prospettino al Collegio, in maniera espressa, i possibili vizi
della legge primaria, che, pure, si desumono dalla formulazione della
doglianza principale di tutte le impugnative, atteso che essa
contesta in radice la sussistenza del potere esercitato nella specie.
Andando per ordine, deve affermarsi, in primo luogo, che il
Ministro dei tesoro sì è mosso nell'ambito dei poteri attribuitigli
dall'ordinamento. Tale conclusione emerge, senza margini di
opinabilità, dalla lettura dell'art. 10, comma 3 lett. e)del decreto
legislativo n. 153 del 1999, che assegna all'Autorità di vigilanza
la competenza ad emanare "atti di indirizzo di carattere generale"
aventi ad oggetto, tra laltro, "i requisiti di onorabilità, le
ipotesi di incompatibilità e le cause che determinano la sospensione
temporanea dalla carica di soggetti che svolgono funzioni di
indirizzo, amministrazione, direzione e controllo presso le
fondazioni e la disciplina del conflitto di interessi".
Tale potere è univocamente attribuito "a regime" e non nella
sola fase di adeguamento degli statuti alle norme dello stesso
decreto legislativo n. 153 del 1999. La tesi opposta è smentita
dall'art. 28 di quest'ultimo (rubricato: "Disposizioni transitorie"),
che, disciplinando proprio l'attività di adeguamento, attribuisce al
Ministro del tesoro il potere di emanare gli atti necessari "ai sensi
dell'articolo 10, comma 3, lettera e)".
Risulta decisiva, infine, la previsione dell'art. 4, comma 1 del
medesimo decreto legislativo, che riserva agli statuti
l'individuazione dei requisiti di professionalità, delle ipotesi di
incompatibilità, ecc., ma impone che la relativa regolamentazione
avvenga "nel rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi
dell'articolo 10, comma 3, lettera e)".
2. - La conclusione testè raggiunta impone al Collegio
l'immediata valutazione della legittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41 e 76 della Costituzione, degli
artt. 4, comma 1 lett. g) e 10 comma 3 lett. e) del decreto
legislativo n. 153 del 1999, alla stregua tanto dell'assetto
complessivo dato alle fondazioni dallo stesso legislatore delegato,
quanto dei principi dettati dal Parlamento nella legge n. 461 del
1998, denunciando le ricorrenti un'intrinseca contraddittorietà del
decreto legislativo n. 153 del 1999, prima ancora che il contrasto di
quest'ultimo con le disposizioni ad esso sovraordinate.
In punto di rilevanza, va richiamato quanto esposto circa lo
scopo prioritariamente perseguito dalle ricorrenti, rispetto al quale
gli ulteriori motivi di doglianza - attinenti ad aspetti del tutto
contingenti alla particolare fattispecie - riflettono solo uno
scrupolo difensivo, che ha portato ad esporre, in via dichiaratamente
subordinata, tutte le possibili censure suscettibili comunque di
determinare l'annullamento dell'atto di indirizzo in questione.
Rispondono a questa logica di "difesa avanzata":
a) la censura riguardante il contenuto dell'atto impugnato,
che esulerebbe dalla semplice funzione di indirizzo, appunto, per
sfociare in una determinazione specifica e concreta.
Solo per completezza e del tutto incidentalmente, non può farsi
a meno di osservare che gli atti di indirizzo sono tra quelli che,
per dottrina e giurisprudenza prevalenti, non possono essere sussunti
in uno schema predeterminato, potendo essere modellati a seconda e in
funzione dello specifico obiettivo che l'amministrazione è chiamata
a perseguire. Valga, in proposito, quanto affermato nelle precedenti
sentenze della Sezione, nelle quali non a caso si è indicata la
normativa primaria quale punto di riferimento e, insieme, limite a
siffatta forma di esercizio del potere autoritativo;
b) la prospettata necessità di seguire il procedimento
dettato dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, sul presupposto che il
contenuto dell'atto impugnato facesse ascendere quest'ultimo al rango
di norma regolamentare.
Tale censura, oltre a non essere risolutrice, non è neppure
fondata, solo che si osservi che, nella specie, il Ministro del
tesoro ha esercitato un potere vincolante - e di natura non normativa
- che gli proveniva dalla legge, senza, pertanto, dover attivare il
particolare procedimento predisposto per introdurre innovazioni
all'ordinamento giuridico;
c) la denuncia che l'atto di indirizzo, essendo stato emanato
in data successiva all'esito delle elezioni politiche del 13 maggio
2001, avrebbe dovuto tenere conto del ribaltamento della maggioranza
parlamentare, che avrebbe inibito l'ulteriore azione governativa;
d) le doglianze strettamente attinenti alla legittimità
delle singole prescrizioni dettate, in tema di incompatibilità e di
requisiti di onorabilità dei membri di governo delle fondazioni.
Tutt'e quattro le tipologie di vizi denunciati presentano il
comune carattere di non essere dirimenti, nel senso che la loro
eventuale condivisione lascerebbe comunque sopravvivere il potere
ministeriale di indirizzo nella materia.
In conclusione, ragioni di giustizia sostanziale portano ad
affrontare direttamente le questioni di costituzionalità proposte
dalle ricorrenti, seguendo, peraltro, un'impostazione metodologica
che trova numerosi precedenti nella giurisprudenza amministrativa,
anche di questa Sezione (cfr., per tutte, l'ordinanza 10 novembre
1997 n. 2655, sul problema della legittimità del numero chiuso
universitario, che ha portato alla sentenza della Corte
costituzionale 27 novembre 1998, n. 383).
Nel merito, i dubbi mossi dalle ricorrenti non appaiono
manifestamente infondati e meritano, pertanto, di essere sottoposti
alla valutazione della Corte costituzionale.
Occorre, innanzi tutto, individuare la natura giuridica delle
fondazioni bancarie, quale emerge dal diritto positivo oggi vigente e
che costituisce il risultante dell'evoluzione normativa, che, nel
corso di più di un decennio, ha portato a compimento il processo di
separazione delle stesse dalle banche ex pubbliche conferitarie,
processo che si inserisce in quello, ancor più radicale, riguardante
la privatizzazione dell'intero settore creditizio.
Punto di partenza di tale evoluzione è la legge cd. Amato-Carli
30 luglio 1990, n. 218, ed il conseguente decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356. Quest'ultimo contiene le "disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio" e, in
particolare, al Titolo III, reca la disciplina degli "Enti pubblici
conferenti", attribuendo ad essi una piena capacità di diritto
pubblico e di diritto privato ed assoggettandoli alle disposizioni
legislative appositamente varate e a quelle dei loro rispettivi
statuti.
La prospettiva muta profondamente con la legge c.d. Ciampi 23
dicembre 1998, n. 461, che conferisce la delega al Governo per il
riordino della disciplina civilistica e fiscale di detti enti.
L'art. 2 comma 1 lett. l), in particolare, impone a questi ultimi
di adeguare i propri statuti alle disposizioni dell'emanando decreto
legislativo, stabilendo, altresì, che "con l'approvazione delle
relative modifiche statutarie gli enti diventano persone giuridiche
private con piena autonomia statutaria e gestionale".
Risulta così evidente l'opzione legislativa generale
dell'affidamento della materia delle fondazioni bancarie al diritto
privato, come ha osservato il Consiglio di Stato nel parere, reso sul
d.m. 2 agosto 2002, n. 217, recante il Regolamento previsto
dall'art. 11 della legge n. 448, del 2001, nell'adunanza del 10
luglio 2002, che ne ha altresì individuato la ratio: privilegiare
l'appartenenza, quanto meno morale, del patrimonio accumulato nel
corso di decenni dalle banche pubbliche alla collettività dei
depositanti risparmiatori e dei beneficiari del credito.
Assume rilievo peculiare il carattere di pienezza dell'autonomia
di detti enti, garantito dal citato art. 2 comma 1 lett. l) e
riferito tanto al potere di autodisciplinarsi (autonomia statutaria),
quanto a quello di svolgere la propria attività istituzionale
(autonomia gestionale). I limiti di tale libertà sono quelli
tassativamente imposti dalla legge, in perfetta coerenza con la
circostanza che le fondazioni bancarie sono il prodotto di una
precisa scelta del Parlamento, chiamato, perciò stesso, a
predisporre una serie di regole a salvaguardia del loro patrimonio e
del corretto perseguiinento dei fini istituzionali. All'uopo, il
medesimo art. 2 ha fissato i principi e i criteri direttivi al
legislatore delegato, riguardanti gli scopi, l'organizzazione interna
e la forma dei controlli su tali soggetti. Il risultato perseguito è
stato di prevedere un regime peculiare, che si discosta da quello
dettato dal codice civile, pur non dovendosi sottovalutare che anche
quest'ultimo sottopone le "ordinarie" fondazioni ad un'attenta
vigilanza, preordinata a garantire il perseguimento dello scopo
indicato dal fondatore.
La precedente esposizione consente di chiarire l'esatta portata
del carattere di "specialita'" dei soggetti in parola, che non
riguarda la loro natura, sì da renderli una sorta di tertium genus
fra gli enti pubblici e le persone giuridiche private, ma attiene,
piuttosto, alla disciplina cui i medesimi sono sottoposti, che,
rispetto a quella codicistica, si pone, appunto, in rapporto di
species ad genus, con tutte le conseguenze ermeneutiche ed
applicative che ne discendono.
Il decreto delegato 17 maggio 1999, n. 153, si pone nella
medesima prospettiva, esordendo con una definizione delle fondazioni
bancarie in tutto identica a quella della legge di delega.
Analoga conferma viene dall'art. 11 della citata legge n. 448 dei
2001, che lascia invariata tale definizione, pur modificando, per il
resto, l'impianto legislativo precedente in maniera così penetrante
da avvertire la necessità di attribuire all'Autorità di vigilanza
il potere regolamentare di coordinamento con le disposizioni
contenute nel decreto legislativo n. 153 del 1999.
La prospettiva non cambia neppure con la legge 15 giugno 2002,
n. 112, che, convertendo il d.l. 15 aprile 2002, n. 63, aggiunge un
ulteriore periodo all'art. 5; può, anzi, fondatamente sostenersi che
l'ulteriore intervento normativo non ha alcun effetto novativo della
disciplina in vigore; tale conclusione è confermata:
a) dalla lettera dell'art. 5 citato. Esso può essere
scomposto in tre parti fondamentali, in ragione degli effetti che è
destinato a produrre:
vi, è, anzitutto, una conferma della precedente normativa
adottata, espressa dalla proposizione di apertura del periodo
aggiunto: "Resta fermo quanto disposto dalla citata legge n. 461 del
1998 e dal medesimo decreto legislativo n. 153 del 1999...";
segue una precisazione in merito alla natura giuridica dei
soggetti in parola, che, per dirla anche qui con il Consiglio di
Stato, rende esplicità l'esistenza di un "regime privatistico
speciale" che li caratterizza. La formula utilizzata - "in ragione
del loro regime giuridico privatistico, speciale rispetto a quelle
delle altre fondazioni, in quanto ordinato per legge ..." -
costituisce, peraltro, la migliore conferma della già evidenziata
portata del carattere di specialità impresso dal legislatore alle
fondazioni bancarie.
Tale affermazione non è smentita neppure dalla successiva
elencazione, che si limita a richiamare i caratteri salienti della
disciplina legislativa precedentemente varata (riguardanti il modus
operandi delle fondazioni, l'organizzazione e la gestione del
patrimonio, gli obiettivi da perseguire e i criteri applicativi della
normativa che riguarda detti soggetti);
si stabilisce, infine, che "la disposizione di cui al
precedente periodo costituisce norma di interpretazione autentica
della legge 23 dicembre 1998, n. 461 e del decreto legislativo 17
maggio 1999, n. 153". Basta in proposito osservare che la
giurisprudenza, costituzionale (cfr., Corte cost. 23 novembre 1994
n. 397) ed amministrativa (cfr. Cons. Stato, V Sez., 2 luglio 2002
n. 3612), afferma costantemente che la norma legislativa può
qualificarsi interpretativa e, quindi, retroattiva e
costituzionalmente legittima solo quando si limita a chiarire, la
portata applicativa di una disposizione precedente, non integra il
precetto di quest'ultima e non adotta un'opzione ermeneutica non
desumibile dall'ordinaria attività di esegesi della stessa: tale
risulta essere la norma in esame;
b) dalla ratio e dall'occasio legis. Emerge dai lavori
parlamentari che il periodo aggiunto all'art. 5 del d.l. n. 63 del
2002 (significativamente rubricato: "Adempimenti comunitari iniziali
a seguito di condanna per aiuti di Stato") la funzione di
"esplicitare agli organi della Comunità europea le motivazioni della
particolarità del regime fiscale delle fondazioni, precisando che
non si tratta di aiuti di Stato" (tanto risulta dalla dichiarazione
del relatore dell'emendamento, on. Alfano, resa alle Commissioni
parlamentari V e VI riunite).
Lo Stato italiano ha così inteso dare attuazione alla decisione
della Commissione CEE dell'11 dicembre 2001, con la quale era stata
giudicata incompatibile con la disciplina comunitaria la previsione,
di cui alla legge n. 461, del 1998 e al decreto legislativo n. 153,
del 1999, di un regime fiscale agevolato per le ristrutturazioni e
per le fusioni fra le banche. La soluzione accolta è stata quella di
sospendere tale regime, ma, nel contempo, di far salvo quello analogo
introdotto per le fondazioni bancarie, in considerazione del fatto
che, queste ultime non sono destinate a svolgere attività
commerciale o di impresa; pertanto, le provvidenze fiscali previste
in loro favore non sarebbero suscettibili di produrre effetti
perturbativi del mercato.
Quanto testè detto consente di ritenere affermativamente
concluso il riesame della rilevanza della questione di
costituzionalità, richiesto dalla Corte costituzionale con
l'ordinanza n. 432 del 2002.
Solo per mero scrupolo, deve aggiungersi che al quadro normativo,
appena delineato, non apporta alcuna variazione sostanziale
l'art. 80, comma 20 della legge 28 dicembre 2002, n. 289, che, alla
lett. a), disciplina un aspetto peculiare, in punto di
incompatibilità degli organi delle fondazioni bancarie, e, alla
lett. b), si limita ad una proroga del periodo riservato per
l'operazione di dismissione della partecipazione nella Società
bancaria conferitaria.
Le conclusioni raggiunte consentono di fare un passo ulteriore e
di affermare che, se il paradigma normativo di riferimento è quello
evidenziato, il riconoscimento della "piena autonomia statutaria e
gestionale" delle fondazioni bancarie assume il valore di un
principio guida sia per l'interpretazione che per la valutazione di
legittimità, sub specie della compatibilità con esso, delle
disposizioni successivamente enunciate dal decreto legislativo n. 153
del 1999, pur dopo le modificazioni introdotte dall'art. 11 della
legge n. 448 del 2001.
Più specificamente, l'affermazione della "piena" autonomia
statutaria garantisce alle fondazioni il potere di darsi una propria
"costituzione", che ne rispecchi i caratteri peculiari: la legge ben
può conformare l'esercizio di tale potere, per garantire il
perseguimento degli interessi di rilevanza sociale propri delle
fondazioni (e non solo di quelle) bancarie, ma non può spingersi a
comprimerlo fino ad annuilarlo, in toto o per specifici aspetti,
tradendo il carattere peculiare che essa stessa ha impresso a tali
soggetti.
Analogamente, l'affermazione dell'autonomia gestionale, è
destinata ad assicurare il libero esplicarsi dell'attività
istituzionale dei soggetti in parola, in tutti i suoi momenti tipici
e, in primo luogo, nella fase di formazione della loro volontà.
Il problema è, quindi, di misura e si sostanzia nel verificare
se sia stato superato il "grado di compressione che è possibile
imprimere all'autonomia privata ... senza che ciò si traduca in uno
stravolgimento della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale,
che la Carta costituzionale ha inteso preservare soprattutto con le
modifiche introdotte dagli articoli 117 e 118 Cost.". L'espressione,
mutuata dal più volte citato parere del Consiglio di Stato, consente
anche di replicare all'obiezione, svolta oralmente dalla difesa di
parte resistente, che ha negato la configurazione di un possibile
vizio di costituzionalità nella scelta del legislatore di
discostarsi dal modello privatistico della fondazione.
La materia delle incompatibilità dei componenti degli organi
delle fondazioni è trattata, a livello di criteri direttivi della
legislazione delegata, dall'art. 2, lett. g) della legge n. 461 del
1998. Quest'ultimo, in linea con l'affermata "piena" autonomia
statutaria delle persone giuridiche in parola [così si esprime la
successiva lett. l)], attribuisce la materia stessa in via esclusiva
alla potestà statutaria, alla quale demanda lo specifico compito di
fissare "specifici requisiti di professionalità e ipotesi di
incompatibilità per coloro che ricoprono i rispettivi incarichi".
L'art. 2 citato contempla una sola eccezione a tale devoluzione,
stabilendo, alla successiva lett. h), che gli statuti prevedano
l'incompatibilità tra la carica di consigliere di amministrazione
dell'ente conferente e quella corrispondente della società
conferitaria.
Passando al decreto legislativo n. 153 del 1999, deve osservarsi,
in primo luogo, che esso, all'art. 2, riafferma solennemente il
carattere di pienezza dell'autonomia statutaria delle fondazioni.
Quando, però, al successivo art. 3, passa ad elencare i principi
ai quali gli statuti, "nel definire l'assetto organizzativo delle
fondazioni", devono conformarsi, in relazione ai requisiti di
onorabilità e alle ipotesi di incompatibilità che gli stessi sono
chiamati a fissare (lett. g), pur riproducendo, sostanzialmente, la
dizione contenuta nella legge di delega, aggiunge l'inciso "nel
rispetto degli indirizzi generali fissati ai sensi dell'art. 10,
terzo comma, lettera e)", che, a sua volta, attribuisce all'Autorità
di vigilanza il compito di emanare "atti di indirizzo di carattere
generale", tra l'altro nella materia di cui ci si occupa.
Da quanto testè esposto, emerge che l'art. 3 del decreto
legislativo n. 153 del 1999, si pone in contrasto con i principi
contenuti nella legge di delega e che, inoltre, risulta in palese
contraddizione con l'art. 2, comma 1, che immediatamente lo precede.
Anzitutto, il potere di indirizzo introdotto dall'art. 10, comma
3, lett. e) e l'effetto vincolante sancito dal precedente art. 3,
comma 1, lett. g) non trovano un espresso addentellato nella legge
n. 461 del 1998.
Inoltre, la funzione ministeriale di indirizzo non può
ricavarsi, per implicito, dai compiti di controllo riservati
all'autorità amministrativa. In primo luogo, perchè questi ultimi
sono espressamente (e tassativamente) elencati dall'art. 2, lett. i)
della legge n. 461 del 1998 e si risolvono in provvedimenti di
autorizzazione (riferiti a operazioni di trasformazione e
concentrazione), di approvazione (delle modifiche statutarie), di
determinazione (di limiti di reddito in relazione al patrimonio) e,
infine, di applicazione di sanzioni agli organi e di liquidazione
dell'ente. In secondo luogo, perchè tali poteri sono preordinati al
compito assegnato all'Autorità di vigilanza, "la quale verifica il
rispetto della legge e dello statuto, la sana e prudente gestione, la
redditività del patrimonio e l'effettiva tutela degli interessi
contemplati negli statuti".
La formula appena riponata porta ad affermare che gli unici
parametri normativi, cui l'Autorità è tenuta a conformare il
riscontro commissionatole dall'ordinamento, sono rappresentati dalla
legge e dallo statuto, quali, rispettivamente, fonte eteronoma ed
autonoma di disciplina dell'attività delle persone giuridiche di
diritto privato, come quelle di cui ci si occupa. Ne discende che il
silenzio del legislatore sul punto non può che essere interpretato
come negazione di ogni possibilità per l'autorità amministrativa di
introdurre, con proprio atto (non rileva se di natura normativa),
prescrizioni comunque vincolanti per soggetti operanti su un piano
dichiaratamente privatistico.
La riprova di quanto testè affermato viene fornita dall'art. 11,
comma 14 della legge n. 448 del 2001, il quale, coerentemente con i
principi generali dell'ordinamento, attribuisce un espresso potere
normativo all'Autorità di vigilanza per l'emanazione delle
disposizioni attuative delle norme da esso stesso introdotte, ma,
anche qui non senza un preciso significato, imponendo alle fondazioni
di adeguare i propri statuti "alle" - sole - "disposizioni del
presente articolo".
Ma, pur a voler prescindere dal dato testuale, la conclusione non
cambia: l'attribuzione di un potere di controllo, infatti, non
comporta, quale implicito corollario, l'affidamento di quello di
indirizzo, che è nozione ontologicamente diversa, in quanto
finalizzata non a consentire la verifica della legittimità
dell'azione o, comunque, dei risultati da perseguire, ma, piuttosto,
ad orientare l'attività del soggetto che ne è destinatario,
fissando a quest'ultimo tanto regole di comportamento, quanto,
soprattutto, obiettivi da raggiungere, determinandone una correlata
compressione della sfera di autonomia operativa, che, nella specie,
finisce con l'incidere sulla libera formazione della volontà
statutaria della persona giuridica.
Da quanto esposto, può enuclearsi una prima questione di
costituzionalità, per violazione dell'art. 76 della Costituzione,
riferita agli artt. 4, comma 1, lett. g) e 10, comma 3, lett. e) del
decreto legislativo n. 153 del 1999, nella parte in cui essi
prevedono atti di indirizzo nella materia delle incompatibilità e
dei requisiti di onorabilità degli organi delle fondazioni,
ponendosi in contrasto con l'art. 2 della legge di delega n. 461 del
1998, il quale:
alla lett. i), non contempla espressamente il potere di
indirizzo dell'autorità di vigilanza (e, transitoriamente, del
Ministro dell'economia e delle finanze) sulle fondazioni bancarie;
alla lett. g), attribuisce alla competenza esclusiva degli
statuti la determinazione dei requisiti di onorabilità e delle
incompatibilità degli organi delle fondazioni stesse;
alla lett. l), garantisce a queste ultime "piena" autonomia
statutaria e gestionale.
L'affermazione, in linea con la legge di delega, della "piena
autonomia statutaria delle fondazioni", da parte dell'art. 2, comma 1
del decreto legislativo n. 153 del 1999, comporta l'emersione di una
seconda questione di costituzionalità, tutta interna a quest'ultimo.
A tal proposito, il Collegio reputa che siano non manifestamente
infondate le seguenti questioni di costituzionalità, riguardanti gli
artt. 4, comma 1, lett. g) e 10, comma 3, lett. e) del decreto
legislativo n. 153 del 1999, per possibile violazione:
1) dell'art. 3 della Costituzione, sub specie
dell'irrazionalità legislativa, che rileva:
a) come contrasto con il disposto dell'art. 2, comma 1 del
decreto legislativo n. 153 del 1999, attribuendo a quest'ultimo il
rango, che gli compete, di norma di principio, cui informare tutta la
normazione di dettaglio;
b) come indebita ed eccessiva compressione dell'autonomia
privata, da intendersi, quindi, non come allontanamento, tout court,
dal modello codicistico di fondazione, quanto, piuttosto, come
"stravolgimento della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale"
(per mutuare l'espressione utilizzata in sede consultiva): l'avviso
del Collegio è che l'attribuzione del potere di indirizzo
all'Autorità di vigilanza implica una funzione dirigistica di
quest'ultima, che, incidendo, in misura decisiva, sulla formazione
della volontà delle fondazioni bancarie, ne intacca quello che
potrebbe definirsi il "contenuto minimo", frutto della scelta
legislativa, innanzi evidenziata, di privilegiare la genesi
volontaristica di tali soggetti;
2) dell'art. 18 e dell'art. 2 della Costituzione, quale
naturale sviluppo di quanto detto al punto precedente, inteso come
ricaduta pregiudizievole tanto del diritto di associazione dei
cittadini (art. 18 Cost.), quanto dei diritti dell'uomo nelle
formazioni sociali ammesse dall'ordinamento (art. 2 Cost.) (sul
punto, è utile richiamare i principi sanciti dalla Corte
costituzionale nelle sentenze 18 luglio 1997, n. 248 e 29 dicembre
1993, n. 500, quest'ultima riferita proprio ai conferimenti degli
enti creditizi di cui alla legge 30 luglio 1990, n. 218, ed al
decreto delegato 20 novembre 1990, n. 356, con particolare attenzione
ai rapporti fra le originarie fondazioni bancarie e la relativa
libertà statutaria);
3) dell'art. 41 della Costituzione, che tutela l'autonomia
privata, sottoponendola a forme di controllo e di coordinamento solo
a fini sociali, ma che non ne consente lo "snaturamento", attraverso
la sovrapposizione di una volontà eteronoma a quella propria
dell'ente. Al riguardo, è importante ricordare che l'art. 3, comma
1, lett. d) consente alle fondazioni (in relazione alla loro origine
associativa) di conservare l'assemblea dei soci, alla quale, pur
restando sottratti i compiti gestionali, viene comunque riservato il
diritto di concorrere a formare l'organo di indirizzo.
4) per le considerazioni che precedono va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4,
comma 1, lett. g) e dell'art. 10, comma 3, lett. e) del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153, per contrasto con gli artt. 2, 3,
18, 41 e 76 della Costituzione.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lett. g), e 10,
comma 3, lett. e), del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153,
sollevata con i ricorsi in epigrafe indicati, per contrasto con gli
artt. 2, 3, 18, 41 e 76 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 4 dicembre
2002 e del 23 gennaio 2003.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Savo Amodio
03C0188