1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 149 SENTENZA 4 - 12 aprile 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Corpo di polizia penitenziaria - Ruolo direttivo - Progressione nel ruolo e permanenza nelle qualifiche - Innalzamento dei limiti di eta' per il collocamento a riposo - Mancata previsione - Carenza di specifica motivazione sui parametri evocati - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 21 maggio 2000, n. 146. - Costituzione, artt. 4 e 35. Impiego pubblico - Corpo di polizia penitenziaria - Ruolo direttivo - Progressione nel ruolo e permanenza nelle qualifiche - Innalzamento dei limiti di eta' per il collocamento a riposo - Mancata previsione - Denunciata lacuna normativa rispetto ai principi e ai criteri direttivi della legge delega, disparita' di trattamento in relazione al personale della Polizia di Stato - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 21 maggio 2000, n. 146. - Costituzione, artt. 3 e 76. (005C0464) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo
21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento delle strutture e degli organici
dell'Amministrazione penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la
giustizia minorile, nonchè istituzione dei ruoli direttivi ordinario
e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 12
della legge 28 luglio 1999, n. 266), promosso con ordinanza del
21 gennaio 2004 dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria
sul ricorso proposto da Mario Piu contro il Ministero della
giustizia, iscritta al n. 408 del registro ordinanze 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 9 febbraio 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 21 gennaio 2004 il Tribunale
amministrativo regionale della Liguria - nel corso di un giudizio
avente ad oggetto l'impugnazione di un provvedimento di collocamento
a riposo per raggiunti limiti di età (sessanta anni), adottato
dall'amministrazione penitenziaria - ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 4, 35 e
76 della Costituzione, del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146
(Adeguamento delle strutture e degli organici dell'Amministrazione
penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile,
nonchè istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del
Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 12 della legge
28 luglio 1999, n. 266), nella parte in cui non prevede modalità di
progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con
innalzamento dei limiti di età, per il personale in servizio nel
ruolo direttivo del Corpo di polizia penitenziaria.
2. - Il rimettente premette che il provvedimento di collocamento
a riposo del ricorrente nel giudizio a quo già ispettore superiore,
promosso alla qualifica di commissario del ruolo direttivo speciale
del Corpo di polizia penitenziaria in quanto vincitore di concorso
bandito per laureati e diplomati, transitato, quindi, dal ruolo di
concetto a quello direttivo - è stato adottato dall'amministrazione
in base alle disposizioni di cui all'art. 4 del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato) e all'art. 71 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443
(Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a
norma dell'art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395),
atteso che il d.lgs n. 146 del 2000 nulla prevede in merito.
3. - In particolare, il rimettente osserva in punto di rilevanza
che «l'esito sia del gravame che dell'incidente cautelare dipende
dalla possibilità di considerare applicabile o meno la disposizione
denunciata».
Il giudice a quo osserva, quindi, che la legge 28 luglio 1999,
n. 266 (Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica
e prefettizia, nonchè disposizioni per il restante personale del
Ministero degli affari esteri, per il personale militare del
Ministero della difesa, per il personale dell'Amministrazione
penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della
magistratura), ha previsto all'art. 12, comma 1, lettera b), il
conferimento al Governo della delega per la «istituzione di un ruolo
direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria con carriera
analoga a quella del personale di pari qualifica del corrispondente
ruolo della Polizia di Stato», e, al comma 2, la istituzione di un
ruolo direttivo speciale - al quale accede il personale appartenente
al ruolo degli ispettori - disponendo alla lettera c) del medesimo
comma, il conferimento al Governo della delega a «prevedere modalità
di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con
innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio (...)».
3.1. - Rileva, altresì, come l'art. 5 della legge 31 marzo 2000,
n. 78 (Delega al Governo in materia di riordino dell'Arma dei
carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia
di finanza e della Polizia di Stato. Norme in materia di
coordinamento delle Forze di polizia) abbia conferito al Governo
delega per la revisione dell'ordinamento del personale dei ruoli
della Polizia di Stato. In attuazione di detta delega è stato
adottato il decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334 (Riordino dei
ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a
norma dell'art. 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78), che
nel Capo III, la cui rubrica reca Disposizioni transitorie, prevede
all'art. 27, secondo la prospettazione del giudice a quo, «un
innalzamento progressivo dei limiti di età per il collocamento a
riposo dei commissari sulla base di una apposita tabella».
In ragione del suddetto quadro normativo, pertanto, il rimettente
dubita della legittimità costituzionale del d.lgs. n. 146 del 2000,
per violazione degli artt. 3, 4, 35 e 76 della Costituzione.
3.2. - Il Tar ritiene che si sia in presenza di un eccesso di
delega in minus, in quanto il decreto legislativo avrebbe omesso di
disciplinare un aspetto essenziale della materia oggetto di delega,
violando lo specifico principio e criterio direttivo dettato
dall'art. 12, comma 2, lettera c), della legge n. 266 del 1999.
Viene, inoltre, dedotta la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto il decreto delegato in questione, in
contrasto con quanto previsto dall'art. 12, comma 1, lettera b),
della legge delega, non assicura, in via transitoria, al personale
già in servizio del ruolo direttivo del Corpo di Polizia
penitenziaria, la medesima possibilità di innalzamento del limite di
età per il collocamento a riposo, come previsto, invece, per il
personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di
Stato, ai sensi del d.lgs. n. 334 del 2000.
Infine, il giudice a quo ritiene violati gli articoli 4 e 35
della Costituzione, «nella misura in cui la carente disciplina del
decreto delegato non consente ai lavoratori interessati
l'espletamento dell'attività professionale per il congruo arco
temporale previsto dalla norma di delega».
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ed
ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria sia dichiarata
non fondata.
La difesa dello Stato ha dedotto, in particolare, che per il
Corpo di polizia penitenziaria (diversamente da quanto avvenuto per
la Polizia di Stato) non vi è stata l'esigenza di introdurre una
disciplina transitoria, in quanto i ruoli direttivi sono stati creati
ex novo dal d.lgs. n. 146 del 2000 ed il limite di età per il
collocamento a riposo è stato fissato a sessanta anni per tutti i
suoi appartenenti sin dal 1992 (d.lgs. n. 443 del 1992), in armonia
con quanto già previsto per la Polizia di Stato.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita
della legittimità costituzionale del decreto legislativo 21 maggio
2000, n. 146 (Adeguamento delle strutture e degli organici
dell'Amministrazione penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la
giustizia minorile, nonchè istituzione dei ruoli direttivi ordinario
e speciale del Corpo di Polizia penitenziaria, a norma dell'art. 12
della legge 28 luglio 1999, n. 266), in riferimento agli articoli 3,
4, 35 e 76 della Costituzione, nella parte in cui non prevede, nel
quadro della disciplina delle modalità di progressione nel ruolo e
di permanenza nelle qualifiche, anche l'innalzamento dei limiti di
età per il personale in servizio nel ruolo direttivo del Corpo di
Polizia penitenziaria.
1.1. - Il rimettente ritiene che il d.lgs. n. 146 del 2000
contenga una lacuna normativa rispetto ai principi e ai criteri
direttivi previsti per l'istituzione di un ruolo direttivo speciale
nel Corpo della Polizia penitenziaria dall'art. 12, comma 2, lettera
c), della legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il
riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonchè
disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari
esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il
personale dell'Amministrazione penitenziaria e per il personale del
Consiglio superiore della magistratura) e consistenti nel «prevedere
modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche,
anche con innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di
servizio (...)».
Il mancato esercizio della delega, ad avviso del giudice
rimettente, oltre a violare l'art. 76, sarebbe in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, in quanto non prevederebbe, in via
transitoria, per il personale (già in servizio) del ruolo direttivo
del Corpo di polizia penitenziaria, la medesima possibilità di
innalzamento del limite di età per il collocamento a riposo,
assicurata per il personale di pari qualifica del corrispondente
ruolo della Polizia di Stato dal decreto legislativo 5 ottobre 2000,
n. 334 (Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della
Polizia di Stato, a norma dell'art. 5, comma 1, della legge 31 marzo
2000, n. 78). Infine, secondo il giudice a quo, risulterebbero anche
violati gli articoli 4 e 5 della Costituzione, «nella misura in cui
la carente disciplina del decreto delegato non consente ai lavoratori
interessati l'espletamento dell'attività professionale per il
congruo arco temporale previsto dalla norma di delega».
2. - La difesa dello Stato ha chiesto che la questione sia
dichiarata non fondata, in quanto per il Corpo di Polizia
penitenziaria (a differenza di quanto previsto per la Polizia di
Stato) non si è dovuta introdurre una disciplina transitoria, dal
momento che i ruoli direttivi sono stati istituiti dal d.lgs. n. 146
del 2000 e il limite di età per il collocamento a riposo era stato
fissato a sessanta anni per tutti gli appartenenti al predetto Corpo
sin dal 1992 (decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, recante
«Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a
norma dell'art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395»),
in armonia con quanto già previsto per la Polizia di Stato.
3. - Il quadro normativo in cui si inserisce il provvedimento che
ha dato origine alla controversia è rappresentato dalla disciplina
del collocamento a riposo del personale, rispettivamente, del Corpo
di Polizia penitenziaria e della Polizia di Stato.
La legge n. 266 del 1999 ha previsto all'art. 12, comma 1,
lettera b), la delega per la «istituzione di un ruolo direttivo
ordinario del Corpo di polizia penitenziaria con carriera analoga a
quella del personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della
Polizia di Stato» e, al comma 2, la delega per «l'istituzione di un
ruolo direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria, al quale
accede il personale appartenente al ruolo degli ispettori del
medesimo Corpo in possesso dei requisiti stabiliti con decreto del
Ministro di grazia e giustizia».
In ordine a tale ultimo ruolo la norma di delega ha indicato, tra
gli altri, quali principi e criteri direttivi, «modalità di
progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con
innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio».
A sua volta, l'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 146 del 2000 ha
istituito il ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia
penitenziaria (Corpo istituito con la legge 15 dicembre 1990, n. 395
recante «Ordinamento del Corpo di Polizia penitenziaria»), tra le cui
qualifiche rientra quella di commissario penitenziario.
L'art. 20 del medesimo d.lgs. n. 146 del 2000 ha, inoltre,
istituito il ruolo direttivo speciale del medesimo Corpo di Polizia,
articolato in qualifiche corrispondenti per livello ed ordine
gerarchico a quelle analoghe del ruolo direttivo ordinario.
Orbene, il citato decreto legislativo nulla ha innovato in ordine
al limite di età per il collocamento a riposo del personale, per cui
continuano a trovare applicazione le disposizioni contenute
nell'art. 71, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, secondo il quale
«il personale in servizio alla data di entrata in vigore del presente
decreto è collocato a riposo d'ufficio al compimento del
sessantesimo anno di eta».
L'art. 1 del d.lgs. n. 334 del 2000 prevede l'articolazione della
carriera dei funzionari di Polizia nei ruoli dei commissari e dei
dirigenti, ruoli già previsti e disciplinati dai decreti legislativi
emanati in attuazione della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della Pubblica Sicurezza) e, in
particolare, dal d.P.R 24 aprile 1982, n. 335 (Ordinamento del
personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia).
L'art. 27 del d.lgs. n. 334 del 2000, con disposizione transitoria
richiamata dal giudice a quo, stabilisce un'applicazione progressiva
del limite d'età per il collocamento a riposo previsto dall'art. 13
(sessantesimo anno di eta) per gli appartenenti al ruolo dei
commissari e al ruolo dei dirigenti della Polizia di Stato con
qualifica inferiore a dirigente generale.
4. - Tanto premesso, si può passare all'esame delle singole
censure sollevate dal rimettente.
Deve essere, innanzitutto, dichiarata la inammissibilità della
censura sollevata con riferimento agli articoli 4 e 35 della
Costituzione, in quanto l'indicazione dei parametri è enunciata
senza alcuna motivazione specifica (ex multis, ordinanze n. 318 e
n. 156 del 2004).
5. - Infondata è, invece, la censura di violazione dell'art. 76
della Costituzione.
Secondo il giudice a quo il d.lgs. n. 146 del 2000 contrasterebbe
con la citata disposizione, per eccesso di delega in minus, in
quanto, benchè la legge n. 266 del 1999 abbia disposto all'art. 12,
comma 2, il conferimento al Governo della delega per la istituzione
di un ruolo direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria e
alla lettera c) del medesimo comma la delega a «prevedere modalità
di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con
innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio (...)»,
nel suddetto decreto legislativo nessuna disciplina è stata invece
dettata in ordine al limite di età per il collocamento a riposo.
Orbene, questa Corte ha già avuto modo di affermare che
l'esercizio incompleto della delega non comporta di per sè
violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione (sentenze n. 218
del 1987 e n. 41 del 1975), salvo che ciò non determini uno
stravolgimento della legge di delegazione, circostanza che deve
essere esclusa in ordine alle disposizioni in esame.
6. - È altresì infondata la censura di violazione dell'art. 3
della Costituzione.
Va preliminarmente osservato che il rimettente invoca, come
tertium comparationis, l'art. 27 del d.lgs. n. 334 del 2000, il quale
detta una disciplina transitoria, di carattere derogatorio, che, in
quanto tale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può
costituire un parametro utile ai fini del giudizio di illegittimità
costituzionale per ingiustificata disparità di trattamento della
disciplina generale che regola la fattispecie sottoposta all'esame
del giudice a quo. E ciò senza considerare, sotto altro aspetto, che
la norma stessa fissa una disciplina diversa da quella che il
rimettente ha ritenuto esistente, sicchè le situazioni poste a
raffronto non sono neppure caratterizzate dalla eadem ratio
derogandi.
A tale riguardo - a prescindere dalla sostanziale differenza
esistente tra gli ordinamenti della Polizia di Stato e della Polizia
penitenziaria, anche per quanto concerne le fonti delle relative
discipline, e dalle diversità esistenti sotto il profilo strutturale
e funzionale tra il rispettivo personale (cfr. ordinanza n. 342 del
2000, sentenza n. 65 del 1997 ) - va ricordato che la legge n. 121
del 1981 (art. 36) aveva disposto una delega al Governo per una nuova
disciplina dell'ordinamento del personale appartenente
all'amministrazione della pubblica sicurezza, da esercitarsi, tra
l'altro, sulla base del criterio di prevedere la cessazione del
rapporto di impiego «in modo differenziato per gli appartenenti ai
vari ruoli», e comunque sulla base del principio secondo il quale il
servizio doveva cessare «non oltre il compimento del sessantesimo
anno di eta». Il relativo decreto legislativo n. 335 del 1982, in
attuazione del suindicato criterio, mentre ha fissato al
cinquantottesimo anno di età il limite massimo per il collocamento a
riposo degli agenti, degli assistenti e dei sovrintendenti, ha
fissato al sessantesimo anno lo stesso limiteper tutto il restante
personale della Polizia di Stato svolgente funzioni di polizia. Il
successivo decreto legislativo 24 aprile 1982, n. 336 (Inquadramento
nei ruoli della Polizia di Stato del personale che espleta funzioni
di polizia), all'art. 45, comma 1, ha dettato una disciplina
transitoria per la quale il personale in servizio alla data di
entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, inquadrato nei
ruoli dei dirigenti o dei commissari della Polizia di Stato, era
collocato a riposo d'ufficio al compimento del sessantacinquesimo
anno di età. Peraltro, il citato art. 45, comma 1, è stato
espressamente abrogato dall'art. 69, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo n. 334 del 2000, il quale ha nuovamente fissato al
sessantesimo anno di età il limite massimo per il collocamento a
riposo dei funzionari della Polizia di Stato appartenenti ai ruoli
dei commissari e dei dirigenti. In tale contesto normativo si colloca
l'art. 27 del medesimo decreto legislativo n. 334 del 2000, il quale,
con norma dichiaratamente transitoria, ha previsto il progressivo
riassorbimento dello scaglionamento dei pensionamenti in modo da
consentire che, per i dipendenti per i quali era stato previsto, il
maggior limite di età dei sessantacinque anni fosse ricondotto alla
disciplina a regime del limite di età per il collocamento a riposo a
sessanta anni.
Orbene, per il personale appartenente ai ruoli del Corpo della
polizia penitenziaria non si è mai determinata una analoga
situazione, giacchè per esso, come si è prima precisato, il limite
massimo di età per il collocamento a riposo è sempre stato di anni
sessanta. Non sussisteva, dunque, lo stesso presupposto perchè fosse
introdotta nel decreto legislativo n. 146 del 2000 una disposizione
transitoria analoga a quella prevista per il personale della Polizia
di Stato dall'art. 27 più volte citato.
Non versandosi, dunque, nella ipotesi di situazioni
sostanzialmente identiche che siano state disciplinate dalla legge in
modo ingiustificatamente diverso, non può ritenersi sussistente la
denunciata violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146
(Adeguamento delle strutture e degli organici dell'Amministrazione
penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile,
nonchè istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del
Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 12 della legge
28 luglio 1999, n. 266), sollevata, in riferimento agli artt. 4 e 35
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della
Liguria, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale del medesimo decreto legislativo n. 146 del 2000,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Liguria, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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