1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 214 SENTENZA 9 - 17 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Identificazione in base alla sola ordinanza di rimessione - Impossibilita' di esaminare gli autonomi vizi eccepiti dalle parti del giudizio di legittimita' costituzionale in relazione a parametri non invocati dal rimettente. Comuni, province e citta' metropolitane - Norme della Regione Puglia in materia di circoscrizioni comunali - Modifica della circoscrizione territoriale come effetto di permuta o di cessione di terreni concordata tra Comuni confinanti - Adozione con decreto del Presidente della Regione su conforme deliberazione della Giunta regionale - Elusione della speciale procedura prescritta dall'art. 133, secondo comma, Cost., che esige inderogabilmente la consultazione delle popolazioni interessate e l'approvazione di un'apposita legge regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26, art. 5, comma 4, aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28. - Costituzione, art. 133; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 15; legge 22 maggio 1971, n. 349, art. 63; Statuto della Regione Puglia, art. 19, comma 2. Comuni, province e citta' metropolitane - Norme della Regione Puglia sul referendum abrogativo e consultivo - Permuta del territorio tra due o piu' Comuni confinanti - Criterio di individuazione delle popolazioni interessate al referendum, ove manchi l'accordo dei Comuni coinvolti - Illegittimita' costituzionale, in via consequenziale, dell'art. 21, comma 4, lett. f), della legge regionale n. 27 del 1973, limitatamente alle parole «quando manca l'accordo dei Comuni interessati». - Legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26, art. 5, comma 4, aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28; legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 27, art. 21, comma 4, lett. f), come modificato dall'art. 2 della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 26. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Comuni, province e citta' metropolitane - Norme della Regione Puglia in materia di circoscrizioni comunali - Procedura per la modifica della circoscrizione territoriale - Esclusione della consultazione popolare in caso di accordo tra i Comuni interessati - Illegittimita' costituzionale, in via consequenziale, dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 26 del 1973, limitatamente alle parole «In caso di accordo tra i comuni interessati si prescinde dalla consultazione popolare.». - Legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26, art. 5, comma 4, aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28; legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26, art. 5, comma 2, come modificato dall'art. 4 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (010C0519) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4,
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973 n. 26 (Norme in
materia di circoscrizioni comunali), come modificato dall'art. 1
della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986 n. 28 (Modifica
della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 26 concernente norme in
materia di circoscrizioni comunali), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sezione di Lecce, nel
procedimento vertente tra A. P. e il Comune di Sogliano Cavour ed
altri con ordinanza del 23 marzo 2009, iscritta al n. 167 del
registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visto l'atto di costituzione di A.P.;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato Giuseppe Gallo per A.P.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 23 marzo 2009 e pervenuta a
questa Corte il 20 maggio 2009 il Tribunale amministrativo per la
Puglia, sezione di Lecce, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 4, della legge della Regione Puglia
20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni
comunali), nel testo aggiunto dall'art. 1 della legge della medesima
Regione 30 settembre 1986, n. 28 (Modifica della legge regionale 20
dicembre 1973, n. 26 concernente norme in materia di circoscrizioni
comunali), in riferimento all'art. 133 della Costituzione.
Il TAR rimettente premette di essere investito del ricorso
proposto con riguardo alla destinazione urbanistica di un fondo
originariamente sito presso il Comune di Sogliano Cavour, ma entrato
a far parte del contiguo Comune di Galatina per effetto del decreto
del Presidente della Giunta regionale n. 326 del 2004, che ha operato
una variazione dei confini dei due Comuni contermini.
Il predetto decreto, prosegue il rimettente, è stato adottato in
applicazione della disposizione impugnata, secondo la quale «quando
la modifica della circoscrizione territoriale ha luogo per effetto di
permuta e/o di cessione di terreni fra comuni contermini che,
d'accordo, ne regolino anche i rapporti patrimoniali ed
economico-finanziari di cui al successivo art. 7, alle istanze dei
comuni interessati provvede il Presidente della Giunta regionale con
proprio decreto, su conforme deliberazione della Giunta medesima».
Pertanto, il procedimento di modifica delle circoscrizioni comunali
interessate, preceduto nel caso di specie dall'accordo fra i Comuni
sulla permuta dei terreni, non è stato accompagnato dal referendum
rivolto alle popolazioni interessate, nè si è perfezionato per
mezzo di una legge regionale, secondo quanto invece prescritto
dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione.
Nel giudizio a quo, prosegue il rimettente, il passaggio del
fondo della ricorrente da un Comune all'altro spiega effetti, poichè
comporta il rigetto della domanda di rilascio di permesso a
costruire, che è stata formulata all'indirizzo del Comune di
Sogliano Cavour, anzichè del Comune di Galatina, ove, comunque, vige
una normativa urbanistica più severa.
Pertanto il TAR giudica rilevante la questione di
costituzionalità della legge regionale impugnata, di cui il decreto
del Presidente della Giunta (anch'esso censurato nel giudizio a quo)
ha reso puntuale applicazione.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente osserva che
l'art. 5 della legge impugnata prevede ai commi 1 e 2 un'ipotesi
generale di modifica territoriale delle circoscrizioni comunali, alla
quale si applica integralmente quanto previsto dall'art. 133, secondo
comma, Cost.; a tale disposizione costituzionale, invece, il comma 4,
oggetto di censura, apporterebbe una deroga per il caso peculiare su
cui verte il processo principale: la norma impugnata non potrebbe
essere interpretata in un senso costituzionalmente conforme, nè con
riguardo all'art. 133, Cost., nè con riguardo all'art. 63 dello
statuto della Regione Puglia, approvato con la legge 22 maggio 1971,
n. 349 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma secondo, della
Costituzione, dello Statuto della Regione Puglia), e vigente quando
il decreto del Presidente della Giunta è stato emanato, che nella
sostanza riprodurrebbe quanto previsto dalla Costituzione.
Si è costituita in giudizio la ricorrente nel processo
principale, concludendo per l'accoglimento della questione.
La parte privata reputa palese la violazione degli artt. 3 e 133,
Cost., posto che la norma impugnata non prevede nè il referendum
consultivo, nè la riserva di legge regionale, e spende a tale
proposito argomenti analoghi a quelli del rimettente.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
di Lecce, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 4, della legge della Regione Puglia 20 dicembre
1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni comunali), nel testo
aggiunto dall'art. 1 della legge della medesima Regione 30 settembre
1986, n. 28 (Modifica della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 26
concernente norme in materia di circoscrizioni comunali), in
riferimento all'art. 133 della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che una modifica territoriale
«effetto di permuta e/o di cessione di terreni» fra Comuni
confinanti, che siano tra loro d'accordo e che anche abbiano regolato
d'intesa tra loro «i rapporti patrimoniali ed economico finanziari»,
possa intervenire mediante decreto del Presidente della Regione,
previa deliberazione della Giunta regionale.
Ad avviso del giudice a quo, che deve fare applicazione di tale
previsione normativa in giudizio, con una disposizione del genere si
derogherebbe a quanto previsto del secondo comma dell'art. 133,
Cost., secondo cui le modifiche delle circoscrizioni comunali debbono
essere decise da leggi regionali, sentite le popolazioni interessate.
Anche la disposizione dello statuto della Regione Puglia vigente alla
data del provvedimento regionale che ha parzialmente modificato i
confini fra i Comuni di Galatina e di Sogliano Cavour (art. 63 della
legge 22 maggio 1971, n. 349, Approvazione, ai sensi dell'art. 123,
comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione
Puglia) prevedeva che mutamenti del genere potessero avvenire solo
per legge regionale «sentite le popolazioni interessate».
2. - Nel costituirsi in giudizio, la parte ricorrente nel
processo principale ha dedotto, altresì, la violazione dell'art. 3
Cost., che è parametro non invocato dal rimettente: tale censura non
può conseguentemente divenire oggetto di scrutinio, poichè nel
giudizio incidentale «non possono essere esaminati gli autonomi vizi
eccepiti» dalle parti, ma non dal giudice a quo (ex plurimis,
sentenza n. 362 del 2008).
3. - La questione è fondata.
La norma impugnata introduce un procedimento semplificato, ai
fini della modifica delle circoscrizioni comunali nella Regione
Puglia, limitatamente al caso in cui essa derivi da permuta e/o da
cessione di terreni voluta dalle due amministrazioni comunali
confinanti: la formulazione letterale di tale previsione normativa
rende evidente che si possa procedere in difetto di entrambi i
requisiti richiesti dall'art. 133, secondo comma, Cost., ovvero la
legge regionale ed il referendum consultivo.
Quanto a quest'ultimo, in particolare, questa Corte ha già
affermato, da ultimo nella sentenza n. 237 del 2004, che è principio
consolidato della propria giurisprudenza quello «secondo cui l'art.
133, secondo comma, della Costituzione, che nell'attribuire alla
Regione il potere, con legge, di istituire «nel proprio territorio
nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni»,
prescrive di sentire «le popolazioni interessate», «comporta, per le
Regioni a statuto ordinario, l'obbligo di procedere a tal fine
mediante referendum (cfr. sentenze n. 279 del 1994, n. 107 del 1983 e
n. 204 del 1981)». L'istituto referendario, infatti, garantisce
«l'esigenza partecipativa delle popolazioni interessate» (sentenza.
n. 279 del 1994) anche per la mera modificazione delle circoscrizioni
comunali (sentenza. n. 433 del 1995) e pertanto il legislatore
regionale dispone in materia soltanto del potere di regolare il
procedimento che conduce alla variazione, ed in particolare di
stabilire gli eventuali criteri per la individuazione delle
«popolazioni interessate» al procedimento referendario (sentenza. n.
94 del 2000).
Posto che l'art. 133, secondo comma, Cost. impone l'osservanza di
tali forme ogni qual volta si verifichi l'effetto di una modifica
delle circoscrizioni territoriali, non sono ammesse deroghe per
ipotesi ritenute di minor rilievo.
Difatti, la legislazione statale e, quanto alla Regione Puglia,
la stessa legislazione statutaria sviluppatasi a partire dall'art.
133, secondo comma, Cost. è rispettosa delle condizioni appena
accennate.
L'art. 15 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), nel disciplinare
l'esercizio dei poteri regionali in tema di modifiche territoriali
dei Comuni, ha previsto in generale la necessità che la Regione
proceda in via legislativa, sentendo previamente le popolazioni
interessate, senza distinguere dalle altre le ipotesi in cui esista
una concorde volontà degli enti coinvolti nelle modificazioni
territoriali.
Inoltre, la stessa Regione Puglia ha previsto in entrambi i testi
statutari che ha adottato, in conformità al dettato costituzionale
ed alla richiamata giurisprudenza costituzionale, una disciplina
uniforme sia per l'istituzione mediante legge di nuovi Comuni, sia
per i mutamenti delle loro circoscrizioni e denominazioni ed ha
previsto la necessità di previe idonee forme di partecipazione delle
popolazioni interessate (al già richiamato art. 63 dello statuto del
1971 è seguito l'art. 19, secondo comma, dello statuto attualmente
vigente, approvato con la legge regionale 12 maggio 2004, n. 7,
recante lo Statuto della Regione Puglia).
Invece, nella propria legislazione ordinaria, a partire dal 1986,
la Regione ha escluso sia la necessità della apposita legge
regionale, sia la previa consultazione referendaria delle popolazioni
interessate, nell'ipotesi, propria del giudizio a quo, in cui fra
Comuni contermini, in presenza di permuta e/o cessione di terreni, vi
fosse un accordo fra le amministrazioni comunali interessate dalle
modifiche territoriali, quando, invece, l'art. 133, secondo comma,
Cost. non consente in nessun caso di surrogare con altri elementi
procedimentali nè la legge regionale, nè il referendum: così
l'art. 2 della legge regionale 30 settembre 1986, n. 26 (Modifica
della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27, concernente norme sul
referendum abrogativo e consultivo) ha introdotto nell'art. 21, comma
4, lettera f) della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27 (Norme
sul referendum abrogativo e consultivo), i criteri di individuazione
delle popolazioni interessate al referendum nel caso di permuta del
territorio fra due o più Comuni contermini solo per l'eventualità
che manchi l'accordo dei Comuni interessati, postulando in tal modo
in forma inequivoca che, ove l'accordo sia raggiunto, il referendum
possa non avere luogo; contemporaneamente l'art. 1 della legge
regionale n. 28 del 1986 ha introdotto il censurato comma 4 dell'art.
5 della legge regionale n. 26 del 1973.
Infine, l'art. 4 della legge regionale 25 febbraio 2010, n. 6
(Marina di Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei
Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione della legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26, Norme in materia di circoscrizioni
comunali) ha aggiunto espressamente al comma 2 dell'art. 5 della
stessa legge regionale n. 26 del 1973 la previsione secondo la quale
«in caso di accordo fra i Comuni interessati si prescinde dalla
consultazione popolare», ogni qual volta si proceda alla modifica
delle circoscrizioni territoriali: con tale ultima disposizione
normativa la deroga apportata all'art. 133, secondo comma, Cost.
assume quindi una portata ancora più ampia, sia pure per il solo
profilo dell'obbligo della consultazione referendaria.
La disposizione impugnata, confermata dalla contemporanea
modifica apportata alla legge regionale sul referendum, non può
pertanto che essere interpretata come elusiva della speciale
procedura prescritta dal secondo comma dell'art. 133 Cost., a
garanzia della partecipazione popolare al procedimento e della
necessaria assunzione di responsabilità in questa materia da parte
del massimo organo rappresentativo della Regione, mediante
l'approvazione di un'apposita legge.
La disposizione censurata deve pertanto essere dichiarata
incostituzionale.
4. - Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 la
dichiarazione di incostituzionalità deve essere estesa al comma 4,
lettera f), dell'art. 21 della legge regionale n. 27 del 1973,
limitatamente alle parole «quando manca l'accordo dei Comuni
interessati», posto che tale previsione fa corpo con la norma
impugnata, producendo unitamente ad essa, quanto alle parole colpite
dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale, l'effetto di
escludere il referendum. Parimenti incostituzionale in via
consequenziale deve ritenersi l'art. 5, comma 2, della legge
regionale n. 26 del 1973, limitatamente alle parole «In caso di
accordo tra i comuni interessati si prescinde dalla consultazione
popolare.», aggiunte dal già rammentato art. 4 della legge regionale
n. 6 del 2010. Nè vi sono ostacoli ad estendere la dichiarazione di
illegittimità costituzionale ad una disposizione normativa
sopravenuta allo stesso giudizio a quo, quando essa abbia carattere
consequenziale. Infatti, l'apprezzamento di questa Corte, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, non presuppone la
rilevanza delle norme ai fini della decisione propria del processo
principale, ma cade invece sul rapporto con cui esse si concatenano
nell'ordinamento, con riguardo agli effetti prodotti dalle sentenze
dichiarative di illegittimità costituzionali. In tale prospettiva,
l'art. 4 della legge regionale n. 6 del 2010 riproduce il medesimo
vizio di incostituzionalità da cui è affetta la norma impugnata dal
rimettente, sotto il profilo della sottrazione della procedura al
referendum per il caso di accordo tra Comuni, ponendosi con
quest'ultima in un rapporto tale per cui la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della sola disposizione censurata non
sarebbe da sè sola idonea a rimuovere integralmente un vizio, in
parte riprodotto dalla successiva legislazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4,
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in
materia di circoscrizioni comunali), aggiunto dall'art. 1 della legge
della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28 (Modifica della legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26 concernente norme in materia di
circoscrizioni comunali);
Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, lettera f),
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 27 (Norme sul
referendum abrogativo e consultivo), come modificato dall'art. 2
della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 26 (Modifica
alla legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27 concernente norme sul
referendum abrogativo e consultivo), limitatamente alle parole:
«quando manca l'accordo dei Comuni interessati»;
Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge
della Regione Puglia n. 26 del 1973, come modificato dall'art. 4
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6 (Marina di
Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni di
Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione della legge regionale 20
dicembre 1973, n. 26, Norme in materia di circoscrizioni comunali),
limitatamente alle parole: «In caso di accordo tra i comuni
interessati si prescinde dalla consultazione popolare.».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola