1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 7-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 126 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 ottobre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 ottobre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Liguria - Attivita' di commercio su aree pubbliche - Soggezione ad autorizzazione del Comune - Soggetti autorizzabili - Persone fisiche, societa' di persone regolarmente costituite o cooperative - Mancata inclusione delle societa' di capitali - Contrasto con la disciplina statale sul commercio attuativa di norme comunitarie - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, art. 15, comma 1, che sostituisce il comma 2 dell'art. 28 della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, art. 28; d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, art. 70; direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006. Commercio - Norme della Regione Liguria - Distributori automatici - Orario - Possibilita' di apertura fino ad un massimo di ventiquattro ore, salvo diverse determinazioni dei Comuni adottate attraverso forme di consultazione e di confronto con le organizzazioni maggiormente rappresentative a livello regionale delle imprese interessate - Lamentata attribuzione ai Comuni di un potere atto a determinare possibili effetti anticoncorrenziali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, art. 40, che inserisce l'art. 116-bis nella legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e). Commercio - Norme della Regione Liguria - Attivita' di commercio su aree pubbliche - Nuovi criteri per l'assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche, da adottarsi dalla Giunta regionale ai sensi dell'intesa in sede di Conferenza Unificata - Applicazione in via transitoria dei criteri regionali previgenti che attribuiscono un vantaggio a coloro che hanno svolto in precedenza l'attivita' nel mercato o nella fiera - Lamentato contrasto di siffatti criteri con i principi comunitari di liberta' di stabilimento e di parita' di trattamento tra i partecipanti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, art. 51, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, art. 12. (011C0688) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 7-12-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato;
Nei confronti della Regione Liguria, in persona del suo
Presidente per la dichiarazione della illegittimità costituzionale
degli artt. 15, 51 e 40 della legge regionale 12 agosto 2011, n. 23 -
Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in
materia di commercio) anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa
ai servizi nel mercato interno (B.U.R. n. 16 del 17 agosto 2011).
La legge regionale in esame - recante "Modifiche alla legge
regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di commercio)
anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel
mercato interno" - contiene disposizioni che contrastano con l'art.
117, primo e secondo comma, lett. e) della Costituzione.
In particolare, l'articolo 15 modifica l'articolo 28
dell'anzidetta L.R. n. 1/2007, stabilendo che l'esercizio
dell'attività di commercio su aree pubbliche, sia su posteggi dati
in concessione che in forma itinerante, così come descritto al comma
1, "è soggetto ad autorizzazione rilasciata dal Comune a persone
fisiche, a società di persone regolarmente costituite o cooperative
ed in possesso dei requisiti di cui agli articoli 12 e 13".
Tale previsione, nella parte in cui omette di includere le
società di capitale tra i soggetti che possono essere autorizzati
per l'esercizio dell'attività del commercio su aree pubbliche,
contrasta con la disciplina statale in materia di commercio; infatti,
l'articolo 28 del D.Lgs. n. 114/1998, modificato dall'articolo 70 del
D.Lgs. n. 59/2010, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE
(cd. direttiva servizi), prevede che l'autorizzazione all'esercizio
di attività di commercio su aree pubbliche possa essere rilasciata,
oltre che a persone fisiche, società di persone e cooperative, anche
a società di capitali regolarmente costituite.
Ne consegue che la norma regionale, nel disciplinare il rilascio
delle autorizzazioni, detta una disciplina derogatoria e più
restrittiva rispetto a quella statale, intervenendo in un ambito che
attiene alla tutela della concorrenza la quale, ai sensi dell'art.
117, comma 2, della Costituzione, è di esclusiva competenza statale.
L'art. 15, comma 2 della legge in esame, pertanto, contrasta con
l'art. 117, comma 1 e 117, comma 2, lett. e), della Costituzione.
L'articolo 51, comma 1 prevede che, in attesa dell'adozione dei
criteri per l'assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche - i
quali, come stabilito dalla stessa legge regionale (articolo 17),
devono essere adottati dalla Giunta regionale ai sensi dell'intesa in
sede di Conferenza Unificata - continuano ad applicarsi i criteri
regionali previgenti.
I criteri finora previsti dalla legislazione regionale (articolo
30, comma 4, della L. n. 1/2007, nella formulazione antecedente alle
modifiche introdotte dalla L. n. 23/2011) contrastano con i principi
comunitari posti a tutela della concorrenza e, in particolare, con
quelli di libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i
partecipanti, in quanto impongono di tener conto, nel rilascio
dell'autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel
mercato o nella fiera e, a parità di anzianità di presenze, della
complessiva anzianità maturata quale risultante dal registro delle
imprese. È evidente che i suddetti criteri, attribuendo un vantaggio
a coloro che hanno svolto in precedenza l'attività nel mercato o
nella fiera, anzichè promuovere la concorrenza, hanno l'effetto di
limitare l'accesso di nuovi soggetti all'esercizio dell'attività
commerciale.
La previsione contrasta, peraltro, con l'articolo 12 della
direttiva 2006/123/CE, in base al quale, qualora debba attuarsi una
selezione tra diversi candidati, a causa del numero limitato delle
autorizzazioni disponibili, non è possibile accordare vantaggi al
prestatore uscente.
Codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, con le sentenze n. 180 del
2010 e n. 213 del 2011, in tema di concessioni demaniali marittime a
scopo turistico-balneare, ha censurato le norme regionali che
attribuivano il diritto di proroga ai titolari delle concessioni,
evidenziando che una simile previsione «viola l'art. 117, primo
comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della
concorrenza. Infatti, la norma regionale prevede un diritto di
proroga in favore del soggetto già possessore della concessione,
consentendo il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo
determina una disparità di trattamento tra gli operatori economici
in violazione dei principi di concorrenza, dal momento che coloro che
in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la
possibilità, alla scadenza della concessione, di prendere il posto
del vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la
proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti».
L'art. 51 comma 1 della legge regionale in esame si pone, quindi,
in contrasto sia con l'art. 117, comma 1, sia con l'art. 117, comma
2, lett. e) della Costituzione.
Infine l'art. 40, inserendo l'art. 116-bis nella legge regionale
n. 1/2007, viola l'art. 117, comma 2, lett. e), in tema di tutela
della concorrenza.
La disposizione prevede infatti che "I distributori automatici
possono rimanere aperti fino ad un massimo di ventiquattro ore, salvo
diverse determinazioni dei Comuni adottate attraverso forme di
consultazione e di confronto con le organizzazioni maggiormente
rappresentative a livello regionale delle imprese interessate".
Trattasi di disciplina che, sebbene sia riconducibile alla
materia «commercio», di competenza regionale, non può sottrarsi,
secondo il pacifico orientamento di codesta Ecc.ma Corte (cfr., da
ultimo, Corte Cost., sentenza 21 aprile 2011, n. 150), ad una
necessaria valutazione volta a verificare che il contenuto della
disciplina non determini un vulnus alla tutela della concorrenza.
Ed invero, la materia «tutela della concorrenza», di cui all'art.
117, secondo comma lettera e), Cost., non ha solo un ambito
oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di
tutela in senso proprio - quali ad esempio quelle che hanno ad
oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono
negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne
disciplinano le modalità di controllo - ma, dato il suo carattere
«finalistico», essa ha anche una portata più generale e trasversale,
non preventivamente delimitatile, che deve essere valutata in
concreto al momento dell'esercizio della potestà legislativa sia
dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva
competenza.
Nel caso di specie, la norma regionale in esame, nell'attribuire
ai Comuni la possibilità di limitare, con proprie determinazioni
(sebbene adottate all'esito di forme di consultazione e di confronto
con le organizzazioni maggiormente rappresentative a livello
regionale delle imprese interessate) l'orario di apertura dei
distributori automatici, è tale da determinare possibili effetti
anticoncorrenziali.
I distributori self service, infatti, perseguono il fine di
estendere il servizio vendita ad ambiti orari diversi, oltre che con
diverse modalità; quindi, le determinazioni dei Comuni, alla cui
adozione questi ultimi vengono abilitati dalla norma di legge
regionale in argomento, potrebbero finire per dare luogo ad una sorta
di ausilio (pur se involontario) anticoncorrenziale agli esercizi
tradizionali, piuttosto che quale perseguimento delle esigenze della
collettività e in primis della tutela della concorrenza e dei
relativi benefici effetti (sul punto, T.A.R. Liguria, sezione II,
sentenza 24 agosto 2011, n. 1352).
La norma regionale impugnata viola, quindi, l'art. 117, comma 2,
lett. e), in tema di tutela della concorrenza.

P.Q.M.

Si conclude perchè le disposizioni regionali impugnate siano
dichiarate costituzionalmente illegittime.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei Ministri del 13
ottobre 2011;
relazione, allegata alla medesima delibera, del Ministro per
i rapporti con le regioni;
Legge regionale n. 23 del 12 agosto 2011
Roma, addì 14 ottobre 2011

L'avvocato dello Stato: D'Avanzo