1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 133 ORDINANZA 4 - 13 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Esecuzione esattoriale - Inammissibilita' delle opposizioni all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. nell'ipotesi di contestazioni circa l'esistenza o l'entita' del credito - Conseguente impossibilita' per il giudice ordinario di concedere la sospensione del processo esecutivo ai sensi dell'art. 60 del d.P.R. n. 602 del 1973, pur in presenza di un danno grave ed irreparabile e di gravi motivi - Lamentata violazione del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale e del diritto di agire in giudizio a tutela dei propri diritti - Asserita ingiustificata disparita' di trattamento - Insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 57, comma 1, lett. a), e 60, in combinato disposto, come sostituiti dal d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46. - Costituzione, artt. 3 e 24, primo comma. (011C0247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli articoli 57, comma 1, lettera a), e 60 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni
sulla riscossione delle imposte sul reddito), come sostituiti
dall'art. 16 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46
(Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma
dell'articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), promosso dal
Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Venezia, sezione di Mestre,
nel giudizio di opposizione all'esecuzione presso terzi promosso
dall'esecutato nei confronti dell'agente della riscossione Equitalia
Polis s.p.a., con ordinanza del 30 settembre 2009, iscritta al n. 118
del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visti l'atto di costituzione della s.p.a. Equitalia Polis e
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Marco Galdi per la s.p.a. Equitalia Polis e
l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza pronunciata nel corso di un giudizio
di opposizione all'esecuzione esattoriale e depositata il 30
settembre 2009, il Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Venezia,
sezione di Mestre, chiamato a decidere in via cautelare sulla
sospensione dell'esecuzione, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3 e 24, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità «del combinato disposto» degli articoli 57, comma 1,
lettera a), e 60 del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito), come sostituiti dall'art. 16 del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), in vigore dal 1° luglio 1999, in forza dei quali: a)
«Il giudice dell'esecuzione non può sospendere il processo
esecutivo, salvo che ricorrano gravi motivi e vi sia fondato pericolo
di grave ed irreparabile danno» (art. 60); b) «Non sono ammesse [...]
le opposizioni regolate dall'art. 615 del codice di procedura civile,
fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni»
(art. 57, comma 1, lettera a);
che detto combinato disposto è denunciato dal giudice a quo
«nella parte in cui, nel dichiarare inammissibili le opposizioni
all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., impedisce, pur in presenza di un
danno grave ed irreparabile e di gravi motivi, la concessione della
sospensione dell'esecuzione»;
che, secondo quanto il giudice rimettente premette in punto
di fatto: a) il pignoramento era stato eseguito presso terzi in forza
di somme iscritte a ruolo a titolo sia di «sanzioni stradali» sia di
«tributi»; b) il debitore esecutato aveva dedotto, quali motivi di
opposizione all'esecuzione, la mancata notificazione delle «cartelle
sottese al pignoramento», l'indeterminatezza delle pretese
creditorie, l'intervenuto sgravio delle somme relative ad alcuni
tributi, nonchè, infine, la sopravvenuta prescrizione decennale
della pretesa tributaria concernente l'IVA; c) l'istanza
dell'opponente di sospendere in via cautelare l'esecuzione era stata
accolta solo in via provvisoria; d) l'agente della riscossione si era
successivamente costituito in giudizio eccependo l'inammissibilità
dell'opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 57 del d.P.R. n.
602 del 1973, la tardività dell'opposizione - da qualificarsi come
opposizione agli atti esecutivi, perchè riguardante le «formalità
della notificazione degli avvisi di mora» -, l'infondatezza della
dedotta omessa notificazione delle cartelle di pagamento poste a
fondamento del pignoramento, la tardività ed inammissibilità delle
domande dell'opponente, l'inesistenza di sgravi tributari; e) il
medesimo agente della riscossione non aveva adempiuto l'ordine -
successivamente emesso dal giudice al fine di acquisire elementi
utili per provvedere in via definitiva sull'istanza di sospensione
dell'esecuzione - di depositare in giudizio le suddette cartelle di
pagamento, adducendo a propria giustificazione di essere in possesso
esclusivamente delle corrispondenti relate di notificazione, già
prodotte in giudizio, e di dover rispettare i tempi tecnici necessari
per la ristampa delle cartelle stesse;
che, secondo quanto il medesimo giudice rimettente premette
in punto di diritto: a) con riferimento alla richiesta di sospensione
dell'esecuzione, ricorrono entrambi i requisiti richiesti dall'art.
60 del d.P.R. n. 602 del 1973 per la concessione di tale misura
cautelare, e cioè sia il fumus boni iuris sostanziale (in quanto
l'agente della riscossione non ha fornito la prova dell'avvenuta
notificazione delle «cartelle esattoriali» e, quindi, dell'avvenuta
interruzione del decorso della eccepita prescrizione decennale del
credito IVA) sia il periculum in mora («in quanto l'entità della
somma azionata in executivis - 75.470,10 di cui la maggior parte per
IVA - può arrecare un grave ed irreparabile danno all'esecutato»);
b) tuttavia la sospensione concessa in via provvisoria non può
essere definitivamente confermata, perchè l'istanza cautelare si
inserisce in un procedimento di opposizione all'esecuzione che, in
quanto non concerne la pignorabilità dei beni, va considerata
inammissibile in forza dell'art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973; c)
detto art. 57 è applicabile alla fattispecie di causa, «atteso che
la maggior parte della somma iscritta a ruolo è riferibile ad IVA»;
che in base a tali premesse, ad avviso del giudice a quo, le
denunciate disposizioni si pongono in contrasto con gli evocati
parametri costituzionali, perchè la previsione dell'inammissibilità
delle opposizioni all'esecuzione esattoriale con le quali si contesti
non la pignorabilità dei beni, ma l'esistenza (nella specie, per
intervenuta prescrizione del credito dell'IVA) o l'entità del
credito: a) introduce un «ingiustificabile ed irragionevole
privilegio a favore del concessionario per le entrate tributarie»,
arrecando così una lesione del principio di parità di trattamento
(fissato dall'art. 3 Cost.), lesione che non trova un adeguato
correttivo nè nell'eventuale esercizio del potere amministrativo di
autotutela da parte dell'amministrazione finanziaria, ai sensi
dell'art. 39 del suddetto decreto, nè nella possibilità per
l'esecutato di proporre nei confronti dell'agente della riscossione
una successiva azione risarcitoria, ai sensi dell'art. 59 del
medesimo decreto; b) lede il principio dell'effettività della tutela
giurisdizionale dei diritti (fissato dal primo comma dell'art. 24
Cost.) senza che tale vulnus trovi giustificazione nell'esigenza di
riscuotere con speditezza le imposte non pagate (tenuto conto anche
«delle nuove misure e mezzi che il legislatore, con il DL 203/2005 ha
attribuito ai concessionari»);
che, in ordine alla rilevanza, il giudice rimettente afferma
che: a) non ha consumato il proprio potere cautelare, perchè deve
ancora provvedere sulla conferma della sospensione dell'esecuzione, a
suo tempo disposta solo in via provvisoria ed inaudita altera parte;
b) l'inammissibilità delle opposizioni all'esecuzione esattoriale -
stabilita dal denunciato comma 1, lettera a), dell'art. 57 del d.P.R.
n. 602 del 1973 -esclude, nella specie, la sussistenza del fumus boni
iuris processuale necessario (ai sensi dell'art. 60 dello stesso
decreto) per concedere in via definitiva la suddetta sospensione; c)
l'accoglimento della sollevata questione di legittimità
costituzionale comporterebbe il definitivo accoglimento della domanda
cautelare di sospensione dell'esecuzione;
che si è costituito in giudizio l'agente della riscossione
Equitalia Polis s.p.a. eccependo l'inammissibilità o, comunque,
l'infondatezza della questione;
che l'inammissibilità deriverebbe, ad avviso della parte, da
quattro diverse ragioni: in primo luogo, dall'omessa descrizione
della fattispecie (non essendo stata indicata la data di
notificazione delle cartelle di pagamento); in secondo luogo,
dall'inesistenza dei presupposti per la concessione del provvedimento
cautelare di sospensione dell'esecuzione, in considerazione della
mancanza sia del fumus boni iuris circa la dedotta prescrizione dei
crediti tributari (dato l'avvenuto deposito nel giudizio a quo della
copia delle relate di notificazione delle cartelle di pagamento e
data la non necessità, al fine di accertare l'interruzione della
suddetta prescrizione, del deposito delle cartelle stesse) sia del
periculum in mora (in quanto l'esborso di una somma di denaro non
costituisce un danno irreparabile); in terzo luogo, dall'omesso
tentativo di del rimettente di interpretare in modo conforme a
Costituzione le disposizioni denunciate; in quarto luogo, infine,
dalla carente motivazione del prospettato dubbio di legittimità;
che l'infondatezza deriverebbe, sempre a parere della
medesima parte: a) dal fatto che gli atti antecedenti all'avviso
della procedura di riscossione coattiva di entrate tributarie sono
impugnabili davanti alle commissioni tributarie, con la conseguenza
che ammettere l'opposizione all'esecuzione esattoriale con
riferimento a tali atti comporterebbe l'elusione dei termini
decadenziali previsti per la loro impugnazione nonchè una
irragionevole sovrapposizione tra la giurisdizione tributaria e
quella ordinaria ; b) dalla ragionevolezza della previsione per la
quale «è possibile impugnare un atto per i soli vizi suoi propri,
non certo per motivi relativi ad un atto precedente, che, tuttavia,
è rimasto inoppugnato»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per
manifesta infondatezza o, comunque, non fondata;
che, per la difesa dello Stato (la quale richiama numerose
pronunce della Corte costituzionale), il procedimento di riscossione
coattiva delle imposte, improntato a criteri di semplicità e
speditezza, risponde all'esigenza di pronta realizzazione del credito
fiscale a garanzia del regolare svolgimento della vita finanziaria
dello Stato, così da giustificare un trattamento differenziato
dell'esecuzione esattoriale, rispetto all'ordinario processo
esecutivo, e da escludere la violazione dei principi di uguaglianza e
di ragionevolezza, non sussistendo, oltretutto, un principio
costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole
procedurali;
che, in particolare, la suddetta Avvocatura generale, nel
richiamarsi alla relazione al d.lgs. n. 46 del 1999, osserva che
l'impugnabilità innanzi alle Commissioni tributarie delle cartelle
di pagamento di tributi e dei relativi avvisi di mora «rende inutile
la previsione di un'opposizione ex art. 615 c.p.c. o ex art. 617» e,
quindi, anche della sospensione dell'esecuzione ai sensi dell'art. 60
del d.P.R. n. 602 del 1973, dati gli strumenti di difesa posti dalla
legge a disposizione del contribuente, il quale ha la possibilità
non solo di chiedere la sospensione dell'efficacia delle cartelle e
degli avvisi di mora al giudice tributario (ai sensi dell'art. 47 del
d.lgs. n. 546 del 1992) ovvero alla stessa amministrazione
finanziaria (ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n. 602 del 1973), ma
anche di proporre azione risarcitoria nei confronti dell'agente della
riscossione dopo il compimento dell'esecuzione (ai sensi dell'art. 59
del d.P.R. n. 602 del 1973);
che, per la difesa dello Stato, in conclusione, «la pretesa
del tribunale di estendere all'esecuzione esattoriale la disciplina
prevista dall'art. 615 cod. proc. civ. non solo determina una
superflua duplicazione dei rimedi processuali già offerti
dall'ordinamento tributario, ma comporta altresì lo sconfinamento
dei poteri cognitivi del giudice ordinario in materia riservata alla
giurisdizione esclusiva di altro giudice»;
che, con memoria depositata in prossimità della pubblica
udienza, la Equitalia Polis s.p.a., quale agente della riscossione,
ha ribadito quanto dedotto nell'atto di costituzione, insistendo
nelle già formulate conclusioni.
Considerato che il Giudice dell'esecuzione del Tribunale di
Venezia, sezione di Mestre, dubita − in riferimento agli articoli 3 e
24, primo comma, della Costituzione − della legittimità «del
combinato disposto» degli articoli 57, comma 1, lettera a), e 60 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602
(Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), come
sostituiti dall'art. 16 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n.
46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a
norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), in
vigore dal 1° luglio 1999, secondo i quali: a) «Non sono ammesse
[...] le opposizioni regolate dall'art. 615 del codice di procedura
civile, fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei
beni» (art. 57, comma 1, lettera a); b) «Il giudice dell'esecuzione
non può sospendere il processo esecutivo, salvo che ricorrano gravi
motivi e vi sia fondato pericolo di grave ed irreparabile danno»
(art. 60);
che, in particolare, il giudice a quo − chiamato a decidere
in via cautelare sulla sospensione di un'esecuzione esattoriale −
censura il suddetto combinato disposto «nella parte in cui, nel
dichiarare inammissibili le opposizioni all'esecuzione ex art. 615
c.p.c., impedisce, pur in presenza di un danno grave ed irreparabile
e di gravi motivi, la concessione della sospensione dell'esecuzione»;
che, secondo il rimettente, tale norma, vietando nei suddetti
limiti la proponibilità dell'opposizione all'esecuzione esattoriale
e, quindi, impedendo la sospensione dell'esecuzione nel caso in cui
ricorra il divieto dell'opposizione, viola: a) l'art. 3 Cost., in
quanto introduce un «ingiustificabile ed irragionevole privilegio a
favore del concessionario per le entrate tributarie», senza che
costituiscano adeguato correttivo a tale privilegio nè l'eventuale
esercizio del potere amministrativo di autotutela da parte
dell'amministrazione finanziaria, ai sensi dell'art. 39 del suddetto
decreto, nè la possibilità per l'esecutato di proporre nei
confronti dell'agente della riscossione una successiva azione
risarcitoria, ai sensi dell'art. 59 del medesimo decreto; b) il primo
comma dell'art. 24 Cost., in quanto esclude una effettiva tutela
giurisdizionale dei diritti del contribuente, senza che ciò possa
trovare giustificazione nell'esigenza di riscuotere con speditezza le
imposte non pagate;
che la questione − dal rimettente espressamente ristretta al
caso delle opposizioni alle esecuzioni esattoriali promosse per
crediti tributari − è manifestamente inammissibile per insufficiente
motivazione sulla non manifesta infondatezza;
che il giudice a quo muove dai seguenti due presupposti, tra
loro legati da un nesso di consequenzialità logica: 1) in base al
primo, l'amministrazione finanziaria non ha notificato al
contribuente gli atti impositivi che costituiscono i titoli posti a
fondamento dell'esecuzione esattoriale; 2) in base al secondo, tale
mancata notificazione non ha consentito al contribuente di impugnare
i suddetti atti impositivi, così che il divieto di proporre
opposizione all'esecuzione, stabilito dalle disposizioni censurate,
si traduce in una irragionevole violazione del diritto di difesa
dello stesso contribuente, quale debitore esecutato;
che il primo di tali presupposti sarebbe dimostrato, per il
rimettente, dal fatto che l'inottemperanza dell'agente della
riscossione all'ordine di depositare in giudizio la copia delle
cartelle poste a fondamento dell'esecuzione ha impedito sia di
individuare il contenuto delle cartelle stesse sia di riferire a
queste le «relate di notificazione» prodotte dall'agente e, quindi,
non ha consentito al giudice di valutare se il contribuente abbia
avuto l'effettiva possibilità di impugnare davanti alle commissioni
tributarie le cartelle per le quali si procede esecutivamente;
che tale assunto del giudice a quo non è adeguatamente
motivato, perche': a) una volta riconosciuta dal rimettente la
regolarità del procedimento notificatorio a mezzo posta, il deposito
della copia della cartelle da lui ordinato può contribuire
all'individuazione della pretesa tributaria, ma certamente non è
idoneo a dimostrare la correlazione tra dette cartelle e le «relate
di notificazione» prodotte in giudizio; b) comunque, il contenuto
delle cartelle è pienamente individuabile, in base agli estratti del
ruolo (articoli 12 e 25 del d.P.R. n. 602 del 1973) già prodotti nel
giudizio principale, come risulta dagli atti; c) il rimettente,
inoltre, non ha preso in considerazione le intimazioni di pagamento
prodotte nel giudizio principale - denominate anche «avvisi di mora»
nelle difese dell'agente della riscossione prospettate in quel
giudizio -, le quali fanno esplicito riferimento al mancato pagamento
delle sopra menzionate cartelle, sono state regolarmente notificate
al contribuente a mezzo della posta e, al pari delle cartelle di
pagamento, erano autonomamente impugnabili davanti al giudice
tributario;
che, perciò, il rimettente non indica le ragioni per le
quali ritiene che - nonostante quanto sopra evidenziato - non siano
state notificate al contribuente nè le cartelle nè le successive
intimazioni di pagamento;
che la possibilità di impugnare davanti al giudice
tributario tali atti impositivi farebbe venir meno il presupposto da
cui muove il rimettente nel prospettare le sue censure, e cioè che
il contribuente non ha avuto in concreto la possibilità di
richiedere a detto giudice di sospendere, in via cautelare,
l'efficacia degli atti e che, quindi, l'opposizione all'esecuzione
esattoriale è l'unico strumento a disposizione del debitore per
contestare il diritto dell'amministrazione finanziaria a procedere
esecutivamente;
che, dunque, le sopra indicate carenze argomentative in
ordine alla mancata notificazione degli atti impositivi si risolvono
in una evidente insufficienza di motivazione sulla non manifesta
infondatezza della questione.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale «del combinato disposto» degli artt. 57,
comma 1, lettera a), e 60 del decreto del Presidente della Repubblica
29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle
imposte sul reddito), come sostituiti dall'art. 16 del decreto
legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della
riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28
settembre 1998, n. 337), sollevata dal Giudice dell'esecuzione del
Tribunale di Venezia, sezione di Mestre, in riferimento agli artt. 3
e 24, primo comma, della Costituzione, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 13 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti