1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 SENTENZA 21 maggio - 21 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico regionale - Trattamento economico - Attribuzione di un'indennita' aggiuntiva, equiparata al trattamento spettante ai dirigenti, al personale non dirigente preposto al coordinamento delle unita' di progetto - Reclutamento del personale - Attribuzione all'assessore competente in materia di personale della funzione di determinare il contingente dei posti da mettere a concorso. - Legge della Regione Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del 2016), artt. 2 e 6. - (T-190154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 6
della legge della Regione Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure
urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione.
Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale
n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge
regionale n. 37 del 2016), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 10-21 agosto 2018, depositato in
cancelleria il 17 agosto 2018, iscritto al n. 51 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sonia Sau per la Regione autonoma
Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 10-21 agosto 2018 e depositato il 17 agosto 2018 (reg. ric. n. 51
del 2018), ha impugnato gli artt. 2 e 6 della legge della Regione
Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il reclutamento di
personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge regionale n. 31
del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale
n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del 2016).
Secondo il ricorrente, la legge reg. Sardegna n. 21 del 2018,
nell'introdurre una serie di disposizioni in materia di reclutamento
del personale, avrebbe travalicato «la competenza legislativa
esclusiva regionale, come attribuita dagli articoli 3 e 5 dello
Statuto Speciale», violando anche l'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione (quanto all'art. 2 della legge reg. Sardegna
n. 21 del 2018) nonchè l'art. 97 Cost. (quanto all'art. 6 della
legge reg. Sardegna n. 21 del 2018).
1.1.- Secondo il ricorrente, in particolare, l'art. 2 della legge
reg. Sardegna n. 21 del 2018, nel sostituire l'art. 26, comma 3,
della legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31
(Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della Regione), violerebbe i citati parametri statutari e
costituzionali, in relazione all'art. 45 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e, in generale, alle
disposizioni contenute nel Titolo III dello stesso decreto
legislativo.
Espone il ricorrente che l'art. 26 della legge reg. Sardegna n.
31 del 1998 riconosceva al personale preposto al coordinamento delle
unità di progetto per il conseguimento di obiettivi specifici
(previste dal comma 1 del medesimo articolo) una retribuzione
collegata al conseguimento degli obiettivi stessi, secondo quanto
disposto dalla contrattazione collettiva regionale per l'area
dirigenziale.
L'art. 2 della legge regionale impugnata ha sostituito il comma 3
dell'art. 26 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998 con un testo
del seguente tenore: «Al personale non dirigente preposto al
coordinamento delle Unità di cui al comma 1 è riconosciuta una
indennità aggiuntiva equiparata alla retribuzione di posizione
spettante al direttore di servizio e alla relativa retribuzione di
risultato commisurata al raggiungimento degli obiettivi».
Il ricorrente evidenzia che la legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), all'art. 3, comma 1,
lettera a), «attribuisce alla potestà legislativa esclusiva
regionale» la disciplina dell'ordinamento degli uffici amministrativi
regionali e dello stato giuridico ed economico del relativo
personale, ma nel rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
Secondo il ricorrente, l'art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del
2001 prevede che il trattamento economico fondamentale ed accessorio
è definito dalla contrattazione collettiva e deve seguire «le
procedure proprie in contraddittorio con le rappresentanze
sindacali».
In base a tali previsioni, profondamente innovative della
disciplina precedente sul pubblico impiego, l'intera materia sarebbe
retta dai «principi della privatizzazione e della
contrattualizzazione collettiva e individuale», che individuerebbero
il «metodo di disciplina dei rapporti di lavoro nel settore
pubblico», applicabile a tutto il personale dipendente pubblico e,
quindi, anche a quello regionale.
Secondo il ricorrente, nel riservare alla contrattazione
collettiva l'intera definizione del trattamento economico,
nell'ambito di una visione privatistica del rapporto di pubblico
impiego, il legislatore avrebbe appunto attuato «una fondamentale
riforma economica e sociale della Repubblica» (come peraltro
risulterebbe espressamente dall'art. 1 del d.lgs. n. 165 del 2001),
sicchè «le norme che traducono questa riforma» costituirebbero
«limite invalicabile alla potestà legislativa - anche esclusiva -
delle regioni».
Il ricorrente osserva che la legge regionale previgente lasciava
alla contrattazione collettiva regionale per l'area dirigenziale
l'individuazione delle retribuzioni del personale preposto al
coordinamento delle unità di progetto.
La disposizione censurata, invece, ignorerebbe del tutto la fonte
contrattuale e fisserebbe autonomamente sia l'attribuzione che la
misura della voce retributiva spettante al personale preposto al
coordinamento delle predette unità, ponendosi, per questa ragione,
in contrasto con la norma statale che impone la definizione del
trattamento economico fondamentale e accessorio del personale
pubblico mediante contrattazione collettiva, così violando il limite
del rispetto delle norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica.
Del resto, aggiunge il ricorrente, se pure alla potestà
legislativa regionale è demandata la materia dell'organizzazione
degli uffici, tuttavia la disciplina del rapporto di lavoro non
atterrebbe ai profili organizzativi, rientrando piuttosto nella sfera
contrattuale, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, cui è riservata la materia dell'«ordinamento civile», ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali,
essendo stato privatizzato, sarebbe per questo retto dalla disciplina
generale dei rapporti di lavoro privatistici, nonchè soggetto alle
regole statali che ne garantiscono l'uniformità. Per questo, i
principi fissati dalla legge statale in materia costituirebbero
tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità,
sul territorio nazionale, delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti tra privati. Come tali, i principi in parola
si imporrebbero anche alle Regioni a statuto speciale (viene citata,
in tal senso, la sentenza n. 189 del 2007).
Secondo il ricorrente, la disposizione censurata atterrebbe alla
disciplina del rapporto di lavoro e non «alla mera organizzazione
degli uffici», riferendosi al trattamento economico di una categoria
di personale dipendente regionale, sicchè non potrebbe sottrarsi
alla regola della necessaria fonte contrattuale collettiva come
espressamente e inderogabilmente stabilito dalle norme statali.
In definitiva, secondo il ricorrente, la disposizione impugnata
dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima, sia
perchè contrastante con norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica (travalicando, quindi, i limiti
posti alla competenza legislativa regionale), sia perchè
indebitamente invasiva della sfera di potestà legislativa esclusiva
attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.2.- Il ricorrente censura anche l'art. 6 della legge reg.
Sardegna n. 21 del 2018, il quale, nel sostituire il comma 2
dell'art. 54 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, si sarebbe
posto in contrasto con gli artt. 3 e 5 dello statuto speciale,
nonchè con l'art. 97 Cost., «in riferimento all'art. 4 del decreto
legislativo n. 165 del 2001».
La disposizione impugnata prevede che l'assessore competente in
materia di personale, «sulla base delle necessità di personale
definite dall'Amministrazione e dagli enti del sistema Regione ed
alle quali non si possa far fronte mediante processi di mobilità,
fissa il contingente dei posti da mettere a concorso, definito per
specifiche professionalità e sedi di destinazione».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione, «pur attenendo a
profili organizzatori degli uffici regionali e quindi pur rientrando
nella competenza legislativa esclusiva regionale», travalicherebbe i
limiti di tale competenza, che deve sempre essere esercitata «nel
rispetto delle norme fondamentali di riforma economico sociale della
Repubblica».
Il limite in parola non sarebbe stato rispettato, perchè il
ruolo attribuito all'assessore al personale lederebbe «il principio
della rigorosa separazione tra compiti di indirizzo politico e
compiti gestionali», come fissato dall'art. 4 del d.lgs. n. 165 del
2001, da considerare norma di grande riforma economico-sociale della
Repubblica.
L'art. 4 da ultimo citato, osserva il ricorrente, stabilisce che
agli organi di governo spettano le funzioni di indirizzo politico
amministrativo, attraverso la definizione degli obiettivi e dei
programmi da attuare nonchè attraverso gli atti da adottare in
quanto rientranti in quelle funzioni. In tal modo, al vertice
politico competerebbe la «individuazione delle risorse umane [...] da
destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli
uffici di livello dirigenziale generale».
La disposizione censurata, invece, attribuirebbe all'organo
politico la diversa funzione di individuare il «fabbisogno
assunzionale sia della regione che degli enti di sistema, distinto
per specifiche professionalità e sedi di destinazione», attività
che sembrerebbero - a giudizio del ricorrente - «più propriamente
attenere all'organizzazione delle risorse umane e strumentali, e
quindi rientrare nelle competenze gestionali della dirigenza».
Secondo il ricorrente, l'accertamento delle carenze di organico e
l'apprezzamento del grado di sofferenza delle singole sedi in
relazione a tali carenze, nonchè l'individuazione delle
professionalità necessarie allo svolgimento delle attività
istituzionali, sarebbero strumentali non tanto alla definizione degli
obiettivi dell'ente, quanto piuttosto al modo con cui quegli
obiettivi devono essere raggiunti: non riguarderebbero, dunque,
l'indirizzo politico, quanto piuttosto l'attività di gestione,
«essendo noto che l'effettivo raggiungimento degli obiettivi è il
parametro su cui si fonda la produttività delle strutture
amministrative e, in definitiva, il grado di efficienza della
pubblica amministrazione».
2.- La Regione autonoma Sardegna si è costituita in giudizio,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque,
non fondato.
2.1.- La resistente, con riferimento all'impugnativa dell'art. 2
della legge reg. Sardegna n. 21 del 2018, osserva che è lo stesso
ordinamento statale a prevedere - all'art. 19, comma 6, del d.lgs. n.
165 del 2001 - alcune ipotesi in cui, ferma la qualifica di
appartenenza, ai dipendenti possono essere temporaneamente conferiti
incarichi di funzioni dirigenziali, con integrazione del trattamento
economico.
Ciò posto, la resistente evidenzia che la Regione autonoma
Sardegna, per specifiche finalità e per la durata necessaria a
realizzarle, nel 2014, con una precedente modifica all'art. 26 della
legge reg. Sardegna n. 31 del 1998 - operata dall'art. 10 della legge
della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24 (Disposizioni urgenti
in materia di organizzazione della Regione), allora non impugnato
dallo Stato - aveva autorizzato la costituzione delle cosiddette
«Unità di progetto», prevedendo che potessero essere coordinate da
dirigenti o, «stante la cronica carenza nel sistema Regione di tali
figure», anche da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso
alla qualifica dirigenziale, ai quali veniva riconosciuta la
retribuzione di risultato prevista dal contratto collettivo regionale
di lavoro per l'area dirigenziale.
Con la disposizione impugnata, ad avviso della resistente, il
legislatore regionale non avrebbe inteso individuare autonomamente la
retribuzione del personale preposto al coordinamento delle unità di
progetto, ma esclusivamente riconoscergli l'intero trattamento
accessorio (retribuzione di risultato e di posizione) che il
contratto collettivo regionale di lavoro per l'area dirigenziale
prevede per i dirigenti.
Non sarebbe stata, pertanto, introdotta alcuna modifica
sostanziale, «ma esclusivamente un'estensione di istituti
contrattuali propri dei dirigenti» (con particolare riferimento al
trattamento accessorio), a soggetti chiamati a svolgere,
temporaneamente, funzioni dirigenziali.
Inoltre, «la mancata menzione del contratto collettivo» non
varrebbe «a renderlo inoperante», dal momento che il trattamento cui
fa riferimento la norma sarebbe proprio quello previsto dal contratto
collettivo regionale per l'area dirigenziale, che ne contiene la
compiuta misura.
Rispetto alla precedente versione della norma, dunque, non
sarebbe intervenuta, contrariamente a quanto affermato dal
ricorrente, alcuna modifica nell'individuazione della fonte di
disciplina del trattamento economico accessorio, che rimarrebbe
quello previsto dal contratto collettivo per i dirigenti, «ma solo il
suo integrale riconoscimento per ragioni di equita'», anche «al fine
di rispettare l'art. 36 della Costituzione».
2.2.- Con riferimento all'impugnativa dell'art. 6 della legge
reg. Sardegna n. 21 del 2018, la resistente ne deduce innanzitutto
l'inammissibilità, ritenendo le censure contraddittorie, generiche
e, comunque, formulate in modo dubitativo.
Ricorda che l'art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che
gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da
attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di
tali funzioni, tra cui, in particolare, la definizione di obiettivi,
priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione
amministrativa e per la gestione (lettera b) e la individuazione
delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare
alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di
livello dirigenziale generale (lettera c).
L'art. 8 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998 ricalcherebbe
quanto stabilito dal legislatore statale.
Ciò posto, la resistente evidenzia che il ricorrente si limita a
riportare il contenuto delle suddette disposizioni «e ad asserire
l'illegittimità di quella regionale, senza tuttavia esplicitare in
cosa consista la violazione dei principi delle norme fondamentali di
riforma economico sociale o dell'art. 97 della Costituzione».
Secondo la resistente, il «fabbisogno assunzionale», in base alla
disposizione impugnata, non sarebbe determinato dall'assessore, che
si limiterebbe «a raccogliere le necessità espresse a livello
amministrativo», mentre sarebbe necessariamente rimessa all'organo
politico la determinazione di quanto del fabbisogno espresso possa
essere soddisfatto.
L'assessore sarebbe cioè chiamato, unicamente, a fissare il
contingente dei posti da mettere a concorso per l'intero sistema
regionale, che non potrebbe certo «essere rimesso al plenum dei
dirigenti dei molteplici assessorati e enti», dal momento che la
destinazione delle risorse economiche a disposizione, in base alle
priorità, agli obiettivi e ai programmi che il governo regionale
intende realizzare, sarebbe di sicura competenza dell'organo
politico.
Inoltre, sempre a giudizio della resistente, sarebbe legittimo
che il contingente dei posti da mettere a concorso non sia
individuato genericamente, ma con riferimento alle professionalità
che si intende acquisire prioritariamente e alle sedi che hanno
maggior esigenza di personale.
Il singolo dirigente, invece, «assegnerebbe sempre certamente
priorità alla propria struttura e alle professionalità in esse
maggiormente utili, senza la necessaria valutazione di insieme».
La resistente evidenzia che il ricorso «si limita a dubitare che
le attività rimesse dalla norma all'Assessore in materia di
personale, rientrino invece in non meglio specificate competenze
gestionali della dirigenza», omettendo anche di considerare che, ai
sensi dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell'art. 8,
comma 4, della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, «deroghe espresse
da parte di specifiche disposizioni legislative sono pacificamente
ammissibili».
La deroga, peraltro, nel caso concreto, «sarebbe non solo
legittima ma anche opportuna», per la necessità di avere una visione
d'insieme da parte dell'organo chiamato a stabilire la destinazione
delle risorse.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt. 2
e 6 della legge della Regione Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure
urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione.
Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale
n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge
regionale n. 37 del 2016), per contrasto con gli artt. 3 e 5 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonchè, quanto all'art. 2 della legge regionale
impugnata, con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione e, quanto all'art. 6 della stessa legge regionale, con
l'art. 97 Cost.
L'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2018 ha sostituito
il comma 3 dell'art. 26 della legge della Regione Sardegna 13
novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e
dell'organizzazione degli uffici della Regione) con un testo del
seguente tenore: «[a]l personale non dirigente preposto al
coordinamento delle Unità di cui al comma 1 è riconosciuta una
indennità aggiuntiva equiparata alla retribuzione di posizione
spettante al direttore di servizio e alla relativa retribuzione di
risultato commisurata al raggiungimento degli obiettivi».
Secondo il ricorrente, la disposizione avrebbe travalicato il
limite posto all'esercizio della potestà legislativa primaria pur
attribuita alla Regione autonoma Sardegna dall'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge cost. n. 3 del 1948. La norma dello statuto,
infatti, riconosce la potestà in parola nella materia «ordinamento
degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato
giuridico ed economico del personale», ma esige che essa sia
esercitata nel rispetto delle «norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
A tale ultima categoria di norme il ricorrente riconduce, in
particolare, l'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Mentre quest'ultimo, nell'ambito dei
rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,
dispone che il trattamento economico fondamentale ed accessorio sia
definito dai contratti collettivi, la disposizione censurata
fisserebbe autonomamente sia l'attribuzione che la misura della voce
retributiva spettante al personale preposto al coordinamento di
articolazioni organizzative regionali. Essa si porrebbe perciò in
frontale contrasto con la norma statale - vincolante anche per le
autonomie speciali - che impone, invece, che il trattamento economico
fondamentale ed accessorio del personale pubblico sia definito
attraverso l'intermediazione della fonte contrattuale, in questo caso
del tutto trascurata.
L'art. 6 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2018 è, dal canto
suo, impugnato nella parte in cui ha sostituito il comma 2 dell'art.
54 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, il quale ora dispone che
l'assessore competente in materia di personale, «sulla base delle
necessità di personale definite dall'Amministrazione e dagli enti
del sistema Regione ed alle quali non si possa far fronte mediante
processi di mobilità, fissa il contingente dei posti da mettere a
concorso, definito per specifiche professionalità e sedi di
destinazione».
Anche in tal caso, il ricorrente ritiene che la Regione autonoma
Sardegna abbia esercitato la potestà legislativa primaria in materia
di organizzazione degli uffici regionali, riconosciutagli dalla sopra
ricordata previsione statutaria, travalicando i limiti imposti dallo
stesso statuto di autonomia.
In tal caso, la norma fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica, asseritamente disattesa, viene individuata
nell'art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001, che imporrebbe il principio
«della rigorosa separazione tra compiti di indirizzo politico e
compiti gestionali».
In particolare, a giudizio dell'Avvocatura generale dello Stato,
l'individuazione del fabbisogno di assunzione di personale, sia della
Regione che degli enti di sistema, non spetterebbe all'organo
politico, dovendo più propriamente rientrare «nelle competenze
gestionali della dirigenza».
2.- È fondata la questione promossa sull'art. 2 della legge reg.
Sardegna n. 21 del 2018, che sostituisce il comma 3 dell'art. 26
della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998.
L'art. 26, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998
prevede la costituzione di «Unità di progetto» per il conseguimento
di obiettivi specifici, coordinate da personale dirigente ovvero da
dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica
dirigenziale.
La disposizione impugnata dispone l'attribuzione di un'indennità
aggiuntiva ai dipendenti che, pur non in possesso della qualifica
dirigenziale, siano incaricati di coordinare le suddette unità di
progetto.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, a seguito
della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, la disciplina
del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione
è retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva (tra le ultime, sentenze n. 62 e n. 10 del 2019).
In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo, del
d.lgs. n. 165 del 2001, emerge il principio per cui il trattamento
economico dei dipendenti pubblici è affidato ai contratti
collettivi.
Anche la posizione dei dipendenti regionali è attratta dalla
citata disciplina del trattamento economico e giuridico dei
dipendenti pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165
del 2001. Di conseguenza, il rapporto di impiego dello stesso
personale delle Regioni è regolato dalla legge dello Stato e, in
virtù del rinvio da questa operato, dalla contrattazione collettiva.
In relazione al riparto delle competenze tra Stato e Regioni,
ciò comporta che la disciplina di tale trattamento economico e, più
in generale, quella del rapporto di impiego pubblico, rientri nella
materia «ordinamento civile», riservata alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato (sentenze n. 175 e n. 160 del 2017).
Con riferimento alle Regioni a statuto speciale, è necessario,
peraltro, tenere in conto le competenze statutarie di queste ultime.
Per quanto concerne la Regione autonoma Sardegna, va quindi
considerata la competenza legislativa primaria in tema di «stato
giuridico ed economico del personale» di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), dello statuto di autonomia.
La potestà legislativa primaria della Regione autonoma Sardegna,
tuttavia, per espressa previsione statutaria, deve essere esercitata
nel «rispetto [...] delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
A tale proposito, con le sentenze n. 257 del 2016 e n. 211 del
2014, questa Corte ha ricordato, proprio con riguardo al trattamento
economico, che l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001
stabilisce che l'attribuzione di tali trattamenti può avvenire
esclusivamente mediante contratti collettivi, mentre l'art. 45 dello
stesso decreto ribadisce che il trattamento economico fondamentale ed
accessorio è definito dai contratti collettivi.
Si tratta, come sancito ancora di recente con la sentenza n. 81
del 2019, di una disciplina che «costituisce norma fondamentale di
riforma economico-sociale della Repubblica» (in tal senso già la
sentenza n. 314 del 2003). Per di più i principi fissati dalla legge
statale in materia «costituiscono tipici limiti di diritto privato,
fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di
eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra
privati e, come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto
speciale» (sentenza n. 189 del 2007, richiamata dalla già citata
sentenza n. 81 del 2019).
Nell'attribuire al personale non in possesso di qualifica
dirigenziale una indennità aggiuntiva equiparata al trattamento
spettante ai dirigenti (sia pure in conseguenza della preposizione al
coordinamento delle unità di progetto di cui all'art. 26, comma 1,
della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998), la disposizione impugnata
si pone, perciò, in contrasto frontale con tale riserva di
contrattazione collettiva e va dichiarata costituzionalmente
illegittima.
3.- La questione promossa sull'art. 6 della legge reg. Sardegna
n. 21 del 2018 è invece inammissibile, a causa dell'omessa
ricostruzione del complessivo contesto normativo entro il quale la
disposizione impugnata è ricompresa.
La censura individua bensì la norma oggetto ed evoca i
pertinenti parametri statutari. Tuttavia, in ordine alla
specificazione delle ragioni del contrasto, si limita a prospettare
la violazione del principio di separazione tra attività di indirizzo
politico e attività di gestione amministrativa, espresso dall'art. 4
del d.lgs. n. 165 del 2001, che costituisce norma di grande riforma
economico-sociale e come tale prevalente anche sulle competenze
statutarie in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione», di cui all'art. 3, comma 1, lettera
a), dello statuto speciale.
Questa affermazione, tuttavia, esaurisce il contenuto del
ricorso, non essendo ulteriormente illustrate le ragioni per le quali
contrasterebbe con tale principio l'attribuzione all'organo di
direzione politica del compito di individuare il fabbisogno di
assunzione di personale.
Non sufficiente, a tal fine, risulta l'evocazione dell'art. 4 del
d.lgs. n. 165 del 2001, se solo si considera la rilevanza assunta
dall'art. 6 del medesimo decreto, di recente modificato dall'art. 4
del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e
integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r),
s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
L'art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, infatti,
disciplina, tra l'altro, il cosiddetto piano triennale dei fabbisogni
di personale, prevedendone con chiarezza l'adozione ad opera degli
organi di vertice delle amministrazioni.
Il decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione dell'8 maggio 2018 - recante le linee di indirizzo
per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte
delle amministrazioni pubbliche e adottato ai sensi dell'art. 6-ter
del d.lgs. n. 165 del 2001 - evidenzia che il piano si configura come
un atto di programmazione, e ribadisce che esso deve essere approvato
dal competente organo deputato all'esercizio delle funzioni di
indirizzo politico-amministrativo, proprio ai sensi dell'art. 4,
comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Il piano si sviluppa, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 165 del
2001, in prospettiva triennale e deve essere adottato annualmente,
per poter essere variato in relazione alle mutate esigenze di
contesto normativo, organizzativo o funzionale.
Si tratta quindi, per usare la definizione contenuta nel citato
decreto ministeriale, di uno «strumento programmatico, modulabile e
flessibile, per le esigenze di reclutamento e di gestione delle
risorse umane necessarie all'organizzazione».
Nell'ambito delle previsioni del piano, che deve contenere una
distinzione dei fabbisogni di personale per categorie e profili
professionali, le amministrazioni potranno poi coprire i posti
vacanti nei limiti delle facoltà di assunzione previste a
legislazione vigente, nonchè nei limiti di spesa per il personale
previsti e dei relativi stanziamenti di bilancio.
Nell'elaborazione del piano, peraltro, è imprescindibile la
collaborazione della componente dirigenziale, come del resto
testualmente previsto dall'art. 16, comma 1, lettera a-bis), del
d.lgs. n. 165 del 2001.
L'art. 35, comma 4, del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001 dispone,
infine, che le determinazioni relative all'avvio di procedure di
reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione o ente sulla
base del piano triennale dei fabbisogni approvato ai sensi dell'art.
6, comma 4. Questo successivo adempimento è demandato alle
determinazioni dirigenziali, cui compete l'emanazione dei bandi, la
proclamazione dei vincitori e la destinazione finale di questi ultimi
nell'ambito dei posti messi a concorso.
Non a caso, l'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede
che, nell'ambito del piano relativo ai fabbisogni del personale, le
amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle
risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di
mobilità e di reclutamento del personale, attività che spettano,
evidentemente, alla responsabilità dirigenziale.
Di tutta questa complessa trama normativa il ricorso
semplicemente tace, limitandosi a lamentare, come s'è detto, un
presunto vulnus al principio di separazione tra indirizzo politico e
funzione gestionale, asseritamente arrecato dall'attribuzione
all'organo politico del compito di individuare il «fabbisogno
assunzionale».
Tali carenze non possono che condurre alla dichiarazione
d'inammissibilità in parte qua del ricorso, in applicazione della
giurisprudenza di questa Corte relativa ai casi di ricostruzione solo
parziale - ma qui, a ben vedere, del tutto omessa - del quadro
normativo di riferimento (da ultimo, sentenza n. 133 del 2017).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti
per il reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla
legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006,
alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del
2016);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Sardegna n. 21 del 2018,
promossa, in riferimento agli artt. 3 e 5 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e all'art.
97 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 giugno 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA