1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 1995
N. 217 Ordinanza emessa il 31 gennaio 1995 dal pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Dante Maria Adelaide Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (dir. n. 271/1991). (D.-L. 16 gennaio 1995, n. 9, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, 10 e 32). (095C0473) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
94/597 reg. dibattimento a carico di Dante Maria Adelaide imputata
del reato di cui agli artt. 21, primo comma e 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976, osserva che già in precedenza questo pretore si
è pronunciato in ordine all'ipotesi di non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l.
17 settembre 1994, n. 537, con trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, argomentando che detto articolo che modificava il
terzo comma dell'art. 21 della legge Merli prevedeva una manifesta
disparità di trattamento tra coloro che scaricando non osservavano i
limiti di accettabilità previsti dalle tabelle, e coloro che ai
sensi del primo comma dell'art. 21 della legge Merli scaricavano in
difetto di prescritta autorizzazione, fattispecie per la quale il
legislatore aveva previsto l'obbligatorietà della sanzione penale. A
parere dello scrivente la norma citata si poneva in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione per manifesta disparità di trattamento
sanzionatorio che il legislatore prevedeva per fattispecie analoghe
ed anzi di maggiore gravità sostanziale per quanto in particolare
concerneva la modifica del comma 3 dell'art. 21 della legge Merli
come novellato dal decreto-legge citato.
In contrasto altresì con l'art. 9 della Costituzione in relazione
al secondo comma dell'articolo stesso in quanto la mancata
applicazione della sanzione penale nella fattispecie prevista
dall'art. 3 del decreto-legge citato appariva insufficiente a
tutelare il paesaggio nell'accezione più lata che recenti pronuncie
delle Corti supreme hanno dato alla nozione del paesaggio; infine la
norma in questione appariva in contrasto altresì con l'art. 10 della
Costituzione che impone allo Stato italiano di conformarsi alle norme
del diritto internazionale generalmente riconosciute laddove omette
la sostanziale applicazione e attuazione delle direttive CEE in
materia di inquinamento ambientale.
Osserva il pretore che le argomentazioni richiamate possono
riproporsi con riferimento all'art. 3 del d.-l. 16 gennaio 1995, n.
9, e si ritiene, pertanto, di dover dichiarare rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9, il quale, nella sua
integrale stesura prevede, in modifica globale del terzo comma
dell'art. 21 della legge n. 319/1976 e succ. mod. che "Fatte salve le
disposizioni penali di cui al primo e al secondo comma,
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca reato o
circostanza aggravante, è punita con la sola sanzione amministrativa
pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta milioni, salvo diversa
disposizione della legge regionale. Per gli scarichi da insediamenti
produttivi, in caso di superamento dei limiti di accettabilità delle
tabelle allegate alla presente legge e, se recapitano in pubbliche
fognature, di quelli fissati ai sensi del numero 2) del primo comma
dell'art. 12, si applica la pena dell'ammenda da lire quindici
milioni a lire centocinquanta milioni o dell'arresto fino ad un anno.
Si applica la pena dell'ammenda da lire venticinque milioni a lire
duecentocinquanta milioni o la pena dell'arresto da due mesi a due
anni qualora siano superati i limiti di accettabilità inderogabili
per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile, di
cui al numero 4) del documento unito alla delibera 30 dicembre 1980
del Comitato interministeriale previsto dall'art. 3 della presente
legge, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981,
e di cui all'elenco dell'allegato 1 alla delibera medesima. Ai fini
della quantificazione della pena e della ammissibilità
dell'oblazione ai sensi dell'art. 162-bis del codice penale, il
giudice tiene conto della entità del superamento dei limiti di
accettabilita'".
La valutazione del caso in questione richiede un riesame degli
aspetti giuridici della tutela ambientale, cosa non agevole per la
vastità dei problemi sollevati dalle due fondamentali leggi che sono
state promulgate in merito, e precisamente dalla legge 10 maggio
1976, n. 319, meglio conosciuta sotto il nome di legge Merli, e della
successiva legge 24 dicembre 1979, n. 650, comunemente denominata
Merli bis.
La citata legislazione speciale non si inseriva in un vuoto
normativo, poichè già prima della legge Merli esistevano degli
scarichi inquinanti, anche se il bene giuridico protetto era il più
vario. Basti pensare alle norme del testo unico delle leggi sulla
pesca del 1931, che nell'art. 9 prescrivevano l'autorizzazione del
presidente della giunta provinciale per l'effettuazione degli
scarichi industriali in acque pubbliche, conferendo alla predetta
autorità il potere di imporre prescrizioni atte ad impedire danni
all'ittiofauna e ad obbligare chi determinava fenomeni di
inquinamento ad eseguire opere di ripopolamento ittico.
L'art. 6 della stessa legge, poi, vietava, tra l'altro di gettare
o di infondere nelle acque materie atte ad intorpidire, stordire od
uccidere i pesci, con la conseguenza che attraverso la tutela
dell'ittiofauna veniva preservato il corso dell'acqua
dall'inquinamento o comunque da forme di inquinamento che non
consentissero la vita dei pesci.
Le norme del testo unico sanitario che disciplinavano direttamente
l'igiene e la salubrità dell'ambiente svolgevano parimenti un ruolo
importante, ad esempio in relazione allo smaltimento delle acque
immonde, delle materie escrementizie e altri rifiuti che ai sensi
dell'art. 218 dovevano avvenire in modo da non inquinare il
sottosuolo, o in relazione al divieto di immissione nei corsi d'acqua
che attraversavano l'abitato di fogne o canali di raccolta di acque
immonde, tra cui le acque inquinate provenienti da scarichi
industriali, previsto dall'art. 227.
Il codice penale, infine sotto il titolo VI dedicato ai delitti
contro l'incolumità pubblica sanzionava penalmente l'avvelenamento
doloso o colposo di acque destinate all'alimentazione umana, prima
che fossero attinte o distribuite per il consumo (vedi i problemi
collegati all'uso di atrazina).
Altre norme del codice penale che non sembrano disciplinare il
fenomeno dell'inquinamento, neanche indirettamente, furono applicate
dai pretori cosiddetti di "assalto", attraverso una opera di
intelligente interpretazione giurisprudenziale, sostanzialmente
recepita dalla suprema Corte di cassazione.
Fu così ritenuto applicabile l'art. 635 del codice penale che
sanziona la condotta di chiunque distrugge, disperde deteriora o
rende, in tutto o in parte inservibili come mobili o immobili altrui,
con la contestazione frequente dell'aggravante di cui al n. 3, comma
secondo, della norma, in relazione all'ipotesi prevista dall'art. 625
n. 7 del codice penale, per la natura pubblica, la destinazione ad
uso pubblico o per la esposizione alla pubblica fede del corso
d'acqua inquinata.
Fu la stessa giurisprudenza di merito a ritenere applicabile anche
l'art. 674 del c.p. che unisce il getto pericoloso di cose e in
particolare la condotta di colui che getta o versa in un luogo di
pubblico transito o in luogo privato ma di comune o di altrui uso,
cose atte ad offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei
casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori
o di fumo, atti a cagionare tali effetti, in tutti i casi in cui
dallo svernamento delle sostanze inquinanti potesse derivare un
pericolo per la salute o anche per la decorosa parvenza esteriore
della persona umana.
Ora appare evidente che tutte le norme richiamate, la maggior
parte delle quali devono ritenersi ancora vigenti, non assolvevano
però all'esigenza, da più parti sentita, di disciplinare in modo
organico la materia degli scarichi per una migliore tutela
dell'ambiente.
Questo obiettivo risulta appunto consacrato nell'art. 1 della
legge 10 maggio 1976, n. 319, il quale alla lettera A, testualmente
recita "la presente legge ha per oggetto la disciplina degli scarichi
di qualsiasi tipo, pubblici e privati diretti e indiretti in tutte le
acque superficiali e sotterranee interne e marine, sia pubbliche che
private, nonchè in fognature, sul suolo e nel sottosuolo".
Occorre subito chiarire che la legge non fornisce la nozione di
scarico e che, contrariamente a quanto potrebbe apparire, il
significato del termine non è riferibile a tutti i tipi di scarico
in senso assoluto.
La giurisprudenza e la dottrina, attraverso lo studio sistematico
della normativa, compresa la legge di parziale modifica dell'8
ottobre 1976, n. 690 e la delibera del comitato dei Ministri per il
rilevamento delle caratteristiche dei corpi idrici e dei criteri
metodologici per la formazione e l'aggiornamento dei catasti del 4
febbraio 1977, hanno precisato il concetto nei seguenti termini: a)
deve trattarsi innanzitutto di sostanze di scarto, cioè di rifiuti
derivanti dall'utilizzazione di altre sostanze; b) in secondo luogo,
le sostanze devono essere liquide o quanto meno solubili in acqua,
poichè solo in tali condizioni è possibile realizzare la
misurazione dei limiti di accettabilità degli scarichi con
riferimento alle tabelle allegate alla legge così come prescritto
dall'art. 9.
Ciò che viene misurato infatti, è l'acqua la quale non può che
essere l'acqua di rifiuto dell'insediamento.
Ciò risulta evidente dalla lettura del titolo IV della legge ed
in particolare dagli artt. 9-10-12 e 15.
Il primo stabilisce, in proposito, che la misurazione degli
scarichi si intende effettuata subito a monte del punto di immissione
nei corpi ricettori di cui all'art. 1, lettera A), che gli scarichi
devono essere resi accessibili per il campionamento da parte
dell'autorità autorizzata ad effettuare all'interno degli
insediamenti produttivi tutte le ispezioni che essa ritenga
necessarie per l'accertamento delle condizioni che danno luogo alla
formazione degli scarichi.
Le altre norme poi, nel disciplinare le modalità per il rilascio
dell'autorizzazione allo scarico degli insediamenti produttivi e
civili, esistenti o di nuova realizzazione presuppongono tutte che vi
sia un impianto di scarico, funzionante con una certa continuità.
Ciò viene anche confermato dal contenuto dell'art. 5 della legge che
attribuisce alle province il compito di effettuare il catasto di
tutti gli scarichi pubblici e privati nei corsi d'acqua superficiali.
La legge, pertanto, secondo taluni non trova applicazione nei casi
di scarico di sostanze solide non solubili in acqua e nei casi di
scarichi occasionali non ricollegabili immediatamente ad impianti
stabili. Tali ipotesi sarebbero applicabili altre norme, sia di
natura amministrativa, quali ad esempio la legislazione regionale in
materia di rifiuti solidi, sia di natura penale qualora ne sussistono
i presupposti (ad es. l'art. 674 del c.p. nel caso di pericolo di
imbrattamento o comunque di offesa alla persona, gli artt. 439 e 452
del c.p., qualora dal fatto derivi l'avvelenamento delle falde
acquifere, e secondo taluni, l'art. 6 del testo unico sulla pesca, se
ne sia derivato un pericolo per la vita dei pesci e così via).
Secondo altri per definire il concetto di scarico occorre
riconsiderare la nozione di scarichi che compare nella norma di cui
all'art. 21 della legge n. 319, onde realizzare il superamento della
definizione restrittiva prevalente in dottrina sino alla
promulgazione della legge n. 650/1979. In effetti all'art. 1 il
legislatore ha disciplinato, come si è detto, gli scarichi ma tale
previsione va collegata con quella contenuta nell'art. 26, che abroga
ogni altra norma che disciplina la materia in questione, sia
direttamente che indirettamente. Il precetto comune è contenuto
nell'art. 9, secondo il quale "tutti gli scarichi devono essere
autorizzati".
Dalla modifica operata da parte della legge 29 dicembre 1979, n.
650, all'art. 11 possono ricavarsi concreti elementi a sostegno della
posizione che si sta illustrando, imponendosi una interpretazione
lata dalla nozione di scarico, e quindi dell'ambito di applicazione
della intera normativa dell'inquinamento idrico.
La modifica in questione ha determinato la soppressione della
espressione "immissione diretta di rifiuti di lavorazioni industriali
o provenienti da servizi pubblici o da insediamenti di qualsiasi
specie" con quella onnicomprensiva di "scarichi".
Ove si sia d'accordo nel ritenere che la nozione soppressa sia
compresa nel termine con il quale si è operata la sostituzione, la
conseguenza sul piano pratico sarà che nel concetto di scarico
andrà compreso anche quello derivante da singoli episodi isolati o
periodici, oltre quello proveniente da insediamento.
Tutto ciò comporta la positiva conseguenza di un allargamento
della sfera di applicazione delle norme antinquinamento, dotando gli
operatori di sempre maggior strumenti.

Salvo che, prima del dispositivo e cioè al quartultimo capoverso
dopo le parole: "direttiva CEE del 21 maggio 1991" va aggiunta la
seguente frase: "Dunque da un lato l'Italia non ha recepito la
direttiva CEE nei termini stabiliti e dall'altro ha adottato un
decreto-legge in antitesi ai principi della direttiva stessa, con una
mora temporale applicativa illogica", il seguito del testo
dell'ordinanza è perfettamente uguale a quello dell'ordinanza
pubblicata in precedenza (Reg. ord. n. 215/1995).
95C0473