1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 8 SENTENZA 6 dicembre 2016- 13 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disciplina dell'Agenzia Regionale per l'Ambiente della Basilicata - Personale addetto ad attivita' di vigilanza - Attribuzione, nell'esercizio delle funzioni, anche della qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. - Legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37, recante «Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente di Basilicata (A.R.P.A.B.)», art. 31, comma 4. - (T-170008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 31, comma
4, della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37,
recante «Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 12-17 novembre 2015, depositato in cancelleria
il 17 novembre 2015 e iscritto al n. 100 del registro ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
udito l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-17 novembre 2015, depositato il
17 novembre 2015 e iscritto al n. 100 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale dell'art. 31, comma 4,
della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37,
recante «Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione.
1.1.- Ricorda, anzitutto, il ricorrente che la legge reg.
Basilicata n. 37 del 2015 disciplina l'Agenzia regionale per la
protezione ambientale della Basilicata (d'ora in avanti: ARPAB), ente
che era già stato istituito dalla legge della Regione Basilicata 19
maggio 1997, n. 27 (Istituzione dell'Agenzia regionale per l'ambiente
della Basilicata. A.R.P.A.B.); che tra le attività istituzionali
obbligatorie svolte dall'Agenzia vi sono quelle di prevenzione, di
monitoraggio e di controllo ambientale (elencate all'art. 6 della
legge reg. Basilicata n. 37 del 2015); e che il personale addetto a
tali attività è individuato, con proprio atto, dal direttore
generale dell'ARPAB (art. 31, comma 1, legge reg. Basilicata n. 37
del 2015).
In tale quadro normativo, il Presidente del Consiglio dei
ministri lamenta l'illegittimità costituzionale del comma 4
dell'art. 31 della legge reg. Basilicata n. 37 del 2015, il quale,
dopo aver stabilito che «[a]l personale dell'A.R.P.A.B., incaricato
dell'espletamento delle funzioni di vigilanza e controllo si
applicano le disposizioni sul personale ispettivo di cui all'articolo
2-bis del D.L. 4 dicembre 1993, n. 496 convertito con modificazioni
nella legge 21 gennaio 1994, n. 61», prevede che «[n]ell'esercizio
delle funzioni di vigilanza tale personale riveste anche la qualifica
di ufficiale o agente di polizia giudiziaria». Secondo il ricorrente
tale disposizione, nella parte in cui attribuisce al personale
dell'ARPAB, nello svolgimento delle funzioni di vigilanza, «la
qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria»,
sconfinerebbe in ambiti riservati alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
il quale affida alla legge statale la materia «giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale».
Sono richiamate la sentenza della Corte costituzionale n. 313 del
2003, nella quale sarebbe stato affermato che l'attribuzione di
funzioni di polizia giudiziaria spetta alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di giurisdizione penale, e le
successive sentenze n. 167 del 2010 e n. 35 del 2011, con cui sono
state dichiarate costituzionalmente illegittime norme regionali che
attribuivano agli addetti della polizia locale la qualifica di agenti
e ufficiali di polizia giudiziaria. La Corte costituzionale avrebbe,
dunque, in più occasioni affermato che il codice di procedura
penale, agli artt. 55 e 57, concepisce la polizia giudiziaria quale
«soggetto ausiliario di uno dei soggetti del rapporto triadico in cui
si esprime la funzione giurisdizionale (il pubblico ministero)»
proprio nell'esercizio della competenza esclusiva dello Stato in
materia di giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo
comma dell'art. 117 Cost., con l'inevitabile conseguenza di sottrarre
al legislatore regionale qualsiasi possibilità di attribuire la
qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria.
Osserva, quindi, il ricorrente che la possibilità da ultimo
ricordata non potrebbe trovare fondamento nella potestà legislativa
residuale riconosciuta alle Regioni a statuto ordinario in ordine
alla polizia amministrativa locale, nè la disposizione impugnata
potrebbe «trovare emenda» nel richiamo, contenuto nell'art. 31, comma
4, della legge reg. Basilicata n. 37 del 2015, all'art. 2-bis del
decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21 gennaio 1994, n.
61, il quale detta disposizioni sul personale ispettivo dell'Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente.
L'Avvocatura generale dello Stato conclude ricordando quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella già menzionata sentenza
n. 35 del 2011, ossia che il problema in discussione non è stabilire
se la legge regionale impugnata sia o non sia conforme a quella
statale, ma, ancora prima, se essa sia competente a disporre il
riconoscimento delle qualifiche di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria.
2.- La Regione Basilicata non si è costituita in giudizio.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica,
l'Avvocatura generale dello Stato dà atto dell'avvenuta abrogazione
dell'art. 31, comma 4, della legge reg. Basilicata n. 37 del 2015 da
parte dell'art. 10 della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016,
n. 5 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016).
Essa ritiene, tuttavia, che non sussistano le condizioni per una
pronuncia di cessazione della materia del contendere. Mentre la
novella sarebbe certamente satisfattiva delle ragioni del ricorrente,
non vi sarebbe invece prova della mancata applicazione della norma
abrogata. L'Avvocatura generale dello Stato, sul punto, osserva che,
nonostante la disposizione censurata sia rimasta in vigore per un
lasso temporale «non eccessivo in termini assoluti», essa è di
immediata applicazione e - anche in difetto di contrarie allegazioni
da parte della Regione Basilicata, non costituitasi in giudizio - è
presumibile che abbia prodotto effetti.
Non potrebbe, dunque, escludersi - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - che al personale dell'ARPAB, nell'esercizio delle
funzioni di vigilanza, sia stata attribuita la qualifica di agente o
ufficiale di polizia giudiziaria già all'indomani dell'entrata in
vigore della disposizione impugnata, e che, dunque, sulla base di
essa siano stati adottati atti incidenti sulla libertà o sui beni
dei cittadini, i quali, in difetto di una pronuncia di illegittimità
costituzionale, non sarebbero travolti dalla sopravvenuta
abrogazione, che non ha efficacia retroattiva.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 4, della
legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37, recante
«Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», nella parte in cui prevede che il personale
dell'ARPAB, nell'esercizio delle funzioni di vigilanza, riveste anche
la qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Secondo il ricorrente la disposizione costituzionale da ultimo
citata, affidando alla legge statale la materia «giurisdizione e
norme processuali; ordinamento civile e penale», sottrarrebbe al
legislatore regionale qualsiasi possibilità di attribuire ai
funzionari dell'Agenzia regionale la qualifica di ufficiale o agente
di polizia giudiziaria.
2.- Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione
Basilicata ha approvato la legge regionale 4 marzo 2016, n. 5
(Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016), nella quale è
disposta, all'art. 10, comma 2, l'abrogazione della disposizione
impugnata (art. 31, comma 4, ultimo periodo, della legge reg.
Basilicata n. 37 del 2015).
Come rilevato dall'Avvocatura generale dello Stato, non
sussistono, tuttavia, le condizioni per la dichiarazione di
cessazione della materia del contendere.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, è a tal fine
necessario il concorso di due requisiti: lo ius superveniens deve
avere carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e
le disposizioni censurate non devono avere avuto medio tempore
applicazione (ex multis, sentenze n. 257, n. 253, n. 242, n. 199, n.
185, n. 155, n. 147, n. 101 e n. 39 del 2016).
Nel caso ora in esame, l'abrogazione dell'intera disposizione
impugnata risulta satisfattiva delle ragioni del ricorrente.
Non sussistono, invece, elementi che dimostrino la sua mancata
applicazione medio tempore o che ragionevolmente possano indurre ad
escluderla. Essa è rimasta in vigore per un lasso di tempo
relativamente contenuto (dal 1° ottobre 2015 al 5 marzo 2016), ma,
indipendentemente da ciò, rileva, in primo luogo, la sua natura
auto-applicativa (ex multis, sentenze n. 149 e n. 16 del 2015) e, in
secondo luogo, la circostanza che la disposizione impugnata si pone
in parziale continuità normativa con quanto previsto dalla
precedente legge reg. Basilicata 19 maggio 1997, n. 27 (Istituzione
dell'Agenzia regionale per l'ambiente della Basilicata. A.R.P.A.B.),
la quale - all'art. 3, comma 2, ultimo periodo - prevedeva che «[i]l
Direttore dell'A.R.P.A.B. con proprio atto individua il personale che
ai fini dell'espletamento delle attività di istituto deve disporre
della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria». Pur se le due
disposizioni recano formulazioni non coincidenti, esse mirano allo
stesso obbiettivo, cioè attribuire al personale dell'ARPAB la
qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. E anche tale
parziale continuità normativa induce a non escludere che la
disposizione ora impugnata abbia trovato applicazione nel territorio
regionale.
3.- Nel merito, la questione è fondata.
Accanto a quella effettivamente impugnata, altre leggi regionali
hanno affrontato il problema qui in discussione, con formulazioni
diverse ma convergenti nel disporre che al personale delle agenzie
sia possibile attribuire la qualifica di ufficiale o agente di
polizia giudiziaria (con attribuzione diretta ex lege, ovvero
affidando ad una autorità amministrativa la concreta individuazione
dei funzionari muniti della qualifica). Tale scelta si spiega con
l'obiettivo di rendere maggiormente efficace l'attività ispettiva in
materia ambientale, in un contesto normativo statale che,
anteriormente alla riforma recata dall'art. 14, comma 7, della legge
28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per
la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per
la protezione e la ricerca ambientale), si prestava ad opposte
interpretazioni in ordine all'esistenza di una fonte (appunto,
statale) idonea ad attribuire al personale ispettivo delle agenzie la
qualifica in questione (si vedano, da un lato, Consiglio di Stato -
sezione seconda consultiva, adunanza di sezione del 23 maggio 2012;
dall'altro, Corte di cassazione, sezione terza penale, 3-28 novembre
2016, n. 50352, che offrono contrastanti soluzioni sulla possibilità
di fondare l'attribuzione in parola sull'art. 21 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, recante «Istituzione del servizio sanitario
nazionale», sugli artt. 03, 2-bis, e 5 del decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496, recante «Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione
dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente», convertito, con modificazioni, dalla legge
21 gennaio 1994, n. 61, e, infine, sul decreto del Ministro della
sanità 17 gennaio 1997, n. 58, recante «Regolamento concernente la
individuazione della figura e relativo profilo professionale del
tecnico della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro»).
Attualmente, il delicato problema è stato risolto dal ricordato art.
14, comma 7, della legge statale n. 132 del 2016, che autorizza i
legali rappresentanti delle agenzie regionali per la protezione
ambientale a individuare e nominare, tra il personale ispettivo, i
dipendenti che, nell'esercizio delle loro funzioni, operano con la
qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.
Anche a prescindere dall'opportuna soluzione ora introdotta dal
legislatore competente, la disposizione impugnata è in contrasto con
la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 35 del 2011,
n. 167 del 2010 e n. 313 del 2003), elaborata in relazione a
disposizioni di leggi regionali che attribuivano la qualifica in
discussione al personale della polizia locale o del corpo forestale
regionale. Essa ha sempre affermato che ufficiali o agenti di polizia
giudiziaria possono essere solo i soggetti indicati all'art. 57,
commi 1 e 2, del codice di procedura penale, nonchè quelli ai quali
le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall'art.
55 del medesimo codice, aggiungendo che le fonti da ultimo richiamate
non possono che essere statali. Ciò perchè le funzioni in esame
ineriscono all'ordinamento processuale penale, che configura la
polizia giudiziaria «come soggetto ausiliario di uno dei soggetti del
rapporto triadico in cui si esprime la funzione giurisdizionale (il
pubblico ministero)» (così, in particolare, la sentenza n. 35 del
2011).
Gli stessi principi vanno affermati in relazione all'attribuzione
della qualifica in questione, operata da legge regionale, al
personale ispettivo dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale della Regione Basilicata. Ne consegue l'illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. della disposizione impugnata, in quanto invasiva della
competenza esclusiva statale in materia di giurisdizione penale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 31, comma 4,
della legge della Regione Basilicata 14 settembre 2015, n. 37,
recante «Riforma Agenzia Regionale per l'Ambiente di Basilicata
(A.R.P.A.B.)», nella parte in cui prevede che «[n]ell'esercizio delle
funzioni di vigilanza tale personale riveste anche la qualifica di
ufficiale o agente di polizia giudiziaria».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA