1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 1-9-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 luglio 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 22 luglio 2010 (della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale "l'avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella e' nominato Commissario straordinario dell'Ente Parco nazionale del Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 30 aprile 2010 e comunque non oltre la nomina de presidente" - Lamentata nomina di un commissario straordinario senza il previo avvio e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del presidente, di cui all'art. 9, comma 3, della legge quadro sulle aree protette - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata lesione delle attribuzioni legislative della Regione nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nelle materie esclusive in via residuale dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, delle competenze amministrative, nonche' dei principi di riserva di legge, leale collaborazione, trasparenza, imparzialita' e buon andamento nei rapporti fra Stato e autonomie - Richiesta di dichiarare che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale del Gargano, non spetta al Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario straordinario - Conseguente richiesta di annullare l'atto impugnato. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, 12 maggio 2010, n. 384. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (010C0655) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 1-9-2010)

Ricorso della Regione Puglia, con sede in Bari al Lungomare
Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale
e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della
Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso
dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da
procura speciale, conferita in virtù di delibera di G.R. n. 1542 del
5 luglio 2010, a margine del presente atto a firma del Presidente
della G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore e per
quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'Ambiente e della
tutela del territorio e del mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare del 12 maggio 2010 prot. 384 con il quale
«L'Avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella è nominato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano per
la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 30 aprile 2010 e
comunque non oltre la nomina del presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta del 5 luglio 2010 (si depositerà
all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera di G.R.).

Con decreto n. 384 del 12 maggio 2010, acquisito al protocollo
della Regione Puglia in data 4 giugno 2010 al n. 6669, il Ministro
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha nominato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano
l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella «per la durata di tre mesi
a decorrere dalla data del 30 aprile 2010 e comunque non oltre la
nomina del Presidente».
Con tale decreto, quindi, il Ministro preso atto
dell'approssimarsi della scadenza dell'incarico conferito all'avv.
Giacomo Diego Gatta (29 aprile 2010) ha provveduto alla nomina del
nuovo Commissario straordinario.
Tale nomina, tuttavia, non è stata preceduta dall'avvio e
dall'effettiva prosecuzione della istruttoria finalizzata all'intesa
prevista dall'art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 1991.
Per una migliore comprensione della fattispecie occorre
ripercorrere il breve scambio di corrispondenza intercorso fra il
Presidente della Regione Puglia e il Ministro.
Con nota del 28 aprile 2010, prot. 4862, il Presidente della
Regione Puglia ha segnalato l'importanza di «attivare celermente il
percorso di intesa sulle figure dei presidenti dei due Parchi
nazionali della Regione Puglia, il Gargano (...) e l'Alta Murgia
(...)», rappresentando la necessità di rilanciare le due grandi aree
«individuando due figure nuove, esperte, che abbiano a cuore, come
imput primario, l'interesse e la necessità di dare un senso virtuoso
e partecipato a nuovi percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo
ed economico».
Nella medesima nota il Presidente della Regione Puglia ha
invitato il Ministro competente «a concordare insieme,
l'individuazione di due figure massimamente competenti e di alto
profilo professionale che possano, da subito, prendere in mano tutti
i vari ambiti di sofferenza degli Enti in questione e avviarne la
riprogettazione», dichiarando nel contempo la disponibilità «a
verificare le migliori personalità per questo incarico».
Con nota prot. 17175 dell'11 maggio 2010, acquisita al protocollo
della Regione Puglia il 14 maggio 2010 al n. 5681, il Ministro
dell'Ambiente ha chiesto al Presidente della Regione di esprimere «la
formale intesa, ai sensi dell'art. 9, comma 3 della legge n. 394 del
1991, sulla nomina dell'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella, che
per i requisiti professionali e le esperienze maturate nel corso
degli anni si ritiene possa essere persona idonea all'assunzione
dell'incarico di Presidente dell'Ente Parco Nazionale del Gargano».
Con nota del 18 maggio 2010, n. 5804, il Presidente della Regione
Puglia - riscontrando la comunicazione su indicata con la quale il
Ministero ha chiesto di esprimere formale intesa sul nominativo
proposto per la Presidenza dell'Ente Parco Nazionale del Gargano - ha
chiesto un incontro urgente al fine «di addivenire ad una scelta
condivisa».
Sennonchè, con la nota del 28 maggio 2010 n. 19568, acquisita al
protocollo della Regione Puglia in data 4 giugno 2010, il Ministro
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha comunicato
di aver provveduto, con il decreto n. 384 del 12 maggio 2010, a
nominare l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella Commissario
Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano.

L'invito del Presidente della Regione Puglia ad avviare la
procedura finalizzata ad una scelta condivisa, dunque, è stato del
tutto disatteso: il Ministro ha nominato il Commissario Straordinario
senza instaurare la procedura, prevista dall'art. 9, comma 3, legge
n. 394 del 1991, finalizzata al raggiungimento dell'intesa.
Per completezza espositiva, si rappresenta che gli incarichi del
Consiglio Direttivo dell'Ente parco nazionale del Gargano sono venuti
definitivamente in scadenza in data 27 giugno 2008 e che il
Presidente dell'Ente ha agito in regime di «prorogatio legis» dal 14
giugno 2008 al 29 luglio 2009; da quella data, a seguito della prima
nomina ministeriale, si protrae la gestione commissariale
straordinaria, con conseguenti inammissibili effetti di durata e
«ordinarieta'».
Il decreto n. 384 del 12 maggio 2010, oggetto del presente
giudizio, è lesivo delle competenze legislative attribuite alle
regioni in materie concorrenti e in materie esclusive in via
residuale, delle competenze amministrative ai medesimi enti affidate
nonchè dei principi (e dello spirito) di leale collaborazione,
trasparenza, imparzialità, e buon andamento che dovrebbero permeare
i rapporti fra Stato e autonomie, soprattutto nelle materie poste al
confine delle reciproche competenze istituzionali.
In via preliminare, si ritiene opportuno premettere che
l'approssimarsi della scadenza dell'incarico di Commissario
straordinario conferito con il decreto oggetto del presente giudizio
costituzionale (30 luglio 2010) non determina carenza di interesse
(sopravvenuta) al ricorso in quanto, per un verso, il medesimo
decreto prolunga la durata dell'incarico «non oltre la nomina del
Presidente» mentre, per altro verso, come rilevato da codesta ecc.ma
Corte «in materia di conflitto fra enti, la lesione delle
attribuzioni costituzionali ben può concretarsi anche nella mera
emanazione dell'atto invasivo della competenza, potendo perdurare
l'interesse dell'ente all'accertamento del riparto costituzionale
delle competenze» (cfr. sentenza n. 287 del 2006).
Chiarita la sussistenza e il perdurare dell'interesse al ricorso,
la Regione Puglia con il presente atto solleva il conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri
e del Ministro del'ambiente e della tutela del territorio e del mare
in relazione al decreto di quest'ultimo del 12 maggio 2010, n. 384,
con il quale l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella è stato
nominato Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale del
Gargano.
Tale decreto viola le competenze regionali delineate dall'art.
117, comma 3, Cost. in via concorrente nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali;
dall'art. 117, comma 4, Cost. in via residuale nelle materie
dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca; dall'art.
118 Cost. concernente la ripartizione delle competenze
amministrative, nonchè i principi di riserva di legge, buon
andamento ed imparzialità dei pubblici uffici in relazione all'art.
97 Cost. e il principio di leale collaborazione derivante dall'art. 5
Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi di unità ed
autonomia in esso sanciti) in relazione all'art. 9, comma 3, della
legge n. 394/1991 (legge - quadro sulle aree protette).
La disposizione legislativa da ultimo indicata recita
testualmente: «Il Presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle
province autonome di Trento e Bolzano (...)».

L'importanza e la necessità dell'intesa espressamente prevista
dalla disposizione su richiamata (ed univocamente interpretata come
forma di paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto)
risultano evidenti considerando la inevitabile interferenza fra le
scelte che il Presidente dell'Ente parco deve compiere - nella
regolamentazione delle attività consentite nello stesso, con
riferimento alla tipologia, alle modalità di costruzione di opere e
manufatti, alle attività artigianali, commerciali,
agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative - e le competenze
costituzionalmente riservate alla potestà legislativa concorrente
delle regioni nella materia del governo del territorio e della
valorizzazione dei beni culturali e ambientali e alla competenza
esclusiva nelle materia dell'agricoltura, del turismo e della caccia
e pesca.
La ratio di tale previsione normativa, posta a salvaguardia delle
potestà regionali costituzionalmente garantite, rende indiscutibile
che il meccanismo dell'intesa debba essere effettivo non già un mero
adempimento cui fare espresso riferimento nel decreto ministeriale di
nomina del commissario straordinario.
Codesto supremo Collegio ha avuto modo di precisare più di una
volta (con riferimento alla nomina del Presidente dell'Ente Parco
nazionale dell'arcipelago toscano) che, sebbene nessuna disposizione
preveda fra gli organi dell'Ente il Commissario straordinario, «ciò
non esclude il potere del Ministro dell'ambiente di nominarlo
nell'esercizio della vigilanza sulla gestione delle aree naturali
protette di rilievo internazionale e nazionale, riconosciutagli dagli
artt. 9, comma 1, e 21, comma 1, della legge n. 394 del 1991. (...)
Tale potere non è esercitabile liberamente. (...) Proprio per il
fatto che alla nomina del commissario si giunge in difetto di nomina
del Presidente, per il mancato perfezionamento dell'intesa ed in
attesa che ad essa si pervenga, condizione di legittimità della
nomina del primo è, quantomeno, l'avvio e la prosecuzione delle
procedure per la nomina del secondo» (così Corte costituzionale 20
gennaio 2004, n. 27).
Tale principio è stato ripreso testualmente in una successiva
pronuncia costituzionale, secondo la quale «il mancato rispetto della
necessaria procedimentalizzazione per la nomina del Presidente, rende
illegittima la nomina del commissario straordinario».
La Corte ha precisato che «L'illegittimità della condotta dello
Stato non risiede pertanto nella nomina in sè di un Commissario
straordinario, senza la previa intesa con il Presidente della Regione
Toscana, ma nel mancato avvio e sviluppo della procedura dell'intesa
per la nomina del Presidente, che esige, laddove occorra, lo
svolgimento di reiterate trattative volte a superare, nel rispetto
del principio di leale cooperazione tra Stato e Regione, le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e che sole
legittimano la nomina del primo» (così Corte costituzionale 27
gennaio 2006 n. 21, richiamando la precedente sentenza n. 27 del
2004).
La pronuncia da ultimo citata, con riferimento ad un ulteriore
conflitto di attribuzione fra la Regione Toscana e lo Stato
relativamente alla nomina del(lo stesso) Commissario straordinario
del medesimo Ente parco nazionale dell'arcipelago toscano, ha
nuovamente affermato il principio di diritto di seguito riportato
«non spetta allo Stato e, per esso, al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio la nomina del commissario straordinario
dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago toscano nel caso in cui
tale nomina avvenga senza che sia stato avviato e proseguito il
procedimento per raggiungere l'intesa per la nomina del Presidente».
Nel conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Puglia con
l'odierno ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri (e, per
esso, il Ministro dell'ambiente) - in modo speculare rispetto al
«precedente» considerato nelle sentenze richiamate - ha tenuto un
comportamento non rispondente ai principi costituzionali su indicati
nell'interpretazione e applicazione dell'art. 9, comma 3, della legge
n. 394/1991 applicando la prescrizione in esso sancita in modo
meramente formale e, conseguentemente, svuotando il procedimento
dell'intesa del suo profondo ed imprescindibile significato.
Alla reale e concreta volontà manifestata espressamente dal
Presidente della Regione Puglia di concordare un incontro al fine di
addivenire ad una scelta condivisa, è stata contrapposta da parte
del Ministro dell'ambiente una sterile interpretazione della
procedura delineata dall'art. 9, comma 3, legge n. 394/1991, che ha
di fatto determinato negli atti emessi la violazione dei principi
costituzionali indicati.
Il decreto di nomina del Commissario straordinario è stato, si,
preceduto dalla richiesta diretta al Presidente della Regione di
esprimere «formale intesa» sul nominativo indicato (avv. Stefano
Sabino Francesco Pecorella) ma, di fatto, non è stata offerta
all'ente regionale la possibilità di far pervenire il proprio
orientamento in quanto prima ancora della ricezione della richiesta
ministeriale di intesa (acquisita al protocollo regionale il 14
maggio 2010) il Ministro dell'ambiente aveva già provveduto a
nominare (in data 12 maggio 2010) il Commissario straordinario nella
stessa persona dell'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella.
Il ristretto arco temporale intercorrente fra la richiesta del
Ministro dell'Ambiente di intesa sul nominativo del Presidente
(datata 11 maggio 2010) e il decreto di nomina del Commissario
Straordinario emesso il giorno successivo (il 12 maggio 2010) nonchè
l'espressione utilizzata («formale intesa») rendono evidente la
natura prettamente formale del procedimento avviato dal Ministro.
L'intesa «forte» prevista dalla normativa vigente è stata,
pertanto, ridotta a mera clausola di stile e finalizzata unicamente a
precostituire la legittimità del successivo decreto di nomina del
Commissario straordinario, in evidente violazione, tra l'altro, del
principio costituzionale di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
Non solo non vi sono state le «reiterate trattative volte a
superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione fra Stato
e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo» (ritenute necessarie dalle sentenze n. 27 del 2004 e n. 21
del 2006), ma lo Stato non ha neanche preventivamente verificato -
attendendo e leggendo la risposta della Regione - la possibilità di
raggiungere l'intesa sul nominativo indicato (o, eventualmente, su
altro di proposta regionale) e di provvedere, quindi, direttamente
alla nomina del Presidente (e non del Commissario straordinario).
La Regione Puglia ritiene che l'applicazione meramente formale
data dal Ministro al procedimento dell'intesa - evidente anche nella
motivazione (costantemente reiterata) degli ultimi provvedimenti di
nomina o di conferma del Commissario straordinario - sia lesiva delle
competenze costituzionali garantite alla Regione, violi il principio
di leale collaborazione e rechi vulnus agli arti. 5, 97, 117 e 118
della Costituzione.
Tale evidenza è ulteriormente attestata dal fatto che alla
richiesta di «urgente incontro» formulata dal Presidente della
Regione Puglia -- con nota del 28 aprile 2010 prot. 4862 (nella quale
è stata rappresentata la necessità di concordare figure
massimamente competenti e di alto profilo professionale, verificando
«le migliori personalità per questo incarico») e con nota del 18
maggio 2010 prot. 5804 - non ha fatto seguito la convocazione
dell'auspicato confronto costruttivo per una «scelta condivisa»,
bensì la nomina dell'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella a
Commissario straordinario dell'Ente parco del Gargano.
Il Ministro, dunque, non ha ritenuto necessario (e neanche
opportuno) attendere la risposta del Presidente della Regione Puglia
nè soddisfare le richieste di incontro reiteratamente formulate da
quest'ultimo, eludendo così le procedure volte a ricercare
un'effettiva intesa.
Codesta Ecc.ma Corte ha evidenziato che «Lo strumento dell'intesa
tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme di
attuazione del principio di leale collaborazione tra lo Stato e la
Regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa, da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza
alcuna possibilità di un declassamento dell'attività di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva
non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991). Nella specie, non
realizza la richiesta condizione di legittimità il rifiuto d'intesa
sul nominativo proposto dal Ministero seguito dalla mera richiesta
d'incontro, fra le parti, non seguita da alcuna altra attivita'»
(Corte costituzionale n. 27 del 2004).
La sentenza costituzionale n. 21 del 2006, già richiamata, ha
quindi chiarito che la nomina commissariale non può essere
giustificata dal solo fatto che non si sia raggiunta l'intesa per la
nomina del presidente (ndr. soprattutto, poi, in fattispecie come
quella in esame in cui il procedimento è stato richiamato in modo
esclusivamente formale) «perchè in questo modo si finirebbe per
attribuire al Governo il potere di aggirare l'art. 9, comma 3, legge
n. 394 del 1991, scegliendo come commissario una persona non gradita
dal Presidente della regione».
La Regione Puglia, alla luce di quanto esposto, chiede che venga
accertata e dichiarata la illegittimità del decreto n. 384 del 12
maggio 2010 del Ministro dell'ambiente recante la nomina dell'avv.
Stefano Sabino Francesco Pecorella a Commissario straordinario
dell'Ente parco del Gargano, in quanto la formale comunicazione
dell'avvio del procedimento previsto dall'art. 9, comma 3 della legge
n. 394/1991 - laddove non comporti l'effettiva
«procedimentalizzazione» della intesa finalizzata alla nomina del
Presidente dell'Ente parco - non è idonea a consentire allo Stato (e
per esso al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio) la
nomina del commissario, risultando illegittima una procedura
«alternativa» destinata a consentire, nei fatti, all'Amministrazione
statale la possibilità di aggirare la previsione legislativa in
evidente violazione dei principi costituzionali in precedenza
richiamati.

P. Q. M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale - previa dichiarazione che, in mancanza della leale
collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9, comma
3 della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del
Presidente dell'Ente parco nazionale del Gargano, non spetta al
Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario
straordinario - annulli il decreto ministeriale n. 384 del 12 maggio
2010.
Bari - Roma, addì 5 luglio 2010

Avv. Marina Altamura - Avv. Tiziana T. Colelli