1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 98 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2014
Ordinanza del 14 febbraio 2014 emessa dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Facchini Giuseppe e Silvestri Flora contro Comune di Pergine Valsugana, Marchesini Raffaele e Negriolli Massimo.. Elezioni - Testo unico delle leggi regionali del Trentino-Alto Adige sulla composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali - Comuni con popolazione superiore a 3000 abitanti - Prevista attribuzione del premio di maggioranza nella misura minima del sessanta per cento e massima del settanta per cento dei seggi del collegio, oltre al seggio del sindaco, alla lista o al gruppo di lista collegato al candidato eletto sindaco - Violazione del principio di sovranita' popolare - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del principio dell'uguaglianza del voto - Lesione del principio di rappresentanza democratica. - Decreto del Presidente della Regione Trentino-Alto Adige 1° febbraio 2005, n. 1, art. 87, comma 1, lett. h). - Costituzione, artt. 1, comma secondo, 3, 48, comma secondo, e 67. (14C00137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

IL TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO
(Sezione Unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 156 del 2013, proposto da: Giuseppe Facchini e
Flora Silvestri, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Ceola e
Andrea Maria Valorzi, con domicilio eletto presso lo studio del primo
in Trento, via Cavour n. 34;
Contro Comune di Pergine Valsugana, in persona del Sindaco pro
tempore, non costituito in giudizio;
Nei confronti di Raffaele Marchesini e Massimo Negriolli, non
costituiti in giudizio;
Per l'annullamento delle elezioni comunali per l'elezione del
Sindaco e del Consiglio comunale di Pergine Valsugana, i cui comizi
elettorali sono stati convocati con decreto del Presidente della
Regione Trentino-Alto-Adige 22 marzo 2013, n. 21, per il giorno 26
maggio 2013 ed il giorno 9 giugno 2013, quanto al turno di
ballottaggio;
Dell'atto di proclamazione definitiva degli eletti avvenuto con
verbale di deliberazione del Consiglio Comunale 25 giugno 2013, n.
32;
Di ogni altro atto connesso, presupposto, e conseguente, compresi
l'atto di proclamazione del Sindaco, avvenuto con verbale di
deliberazione del Consiglio Comunale 25 giugno 2013, n. 31, ed il
verbale delle operazioni dell'ufficio centrale per la votazione di
ballottaggio, in particolare nella parte in cui procede al riparto
dei seggi e procede alla proclamazione provvisoria degli eletti;
Visti il ricorso, depositato il 24 luglio 2013, ed i relativi
allegati;
Visto il decreto presidenziale con cui è stata fissata l'udienza
pubblica di discussione il 26 settembre 2013;
Visto il verbale dell'udienza del 26 settembre 2013 da cui
risulta che la causa è stata rinviata all'odierna udienza al fine di
attendere la pronuncia della Corte costituzionale su analoga
questione;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2014 il
cons. Lorenzo Stevanato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. I ricorrenti espongono di essere cittadini elettori del Comune
di Perline Valsugana (TN), nonchè candidati per la lista "verdi e
democratici del Trentino" nelle elezioni comunali svoltesi il 26
maggio 2013 e (turno di ballottaggio) 9 giugno 2013.
All'esito delle citate elezioni è stato eletto sindaco il
candidato Oss Emer Roberto, sostenuto da una coalizione di liste che
hanno ottenuto, complessivamente, il 27,03 per cento di voti ma,
quanto a seggi, ben 14 oltre a quello spettante al candidato sindaco
eletto, mentre tutte le altre liste, che pure avevano ottenuto
complessivamente il 72,97 per cento di voti, hanno avuti assegnati
soltanto 7 seggi.
La coalizione di liste di cui facevano parte i ricorrenti ("verdi
e democratici del Trentino" e "Partito democratico del tentino") ha
ottenuto un solo seggio (oltre a quello spettante al suo candidato
alla carica di sindaco), pur avendo ottenuto il 18,42 per cento di
voti.
2. Tale risultato, abnorme e sproporzionato, sarebbe il frutto
del meccanismo premiale fissato dall'art. 87, primo comma, lett. h,
del D.P. Reg. 1.2.2005, n. 1/L "Approvazione del testo unico delle
leggi regionali sulla composizione ed elezione degli organi delle
amministrazioni comunali", il quale non prevede alcuna soglia minima,
oltre la quale scatti il premio di maggioranza.
3. Da ciò il presente ricorso contro l'atto di proclamazione
degli eletti al Consiglio comunale, con cui si deduce
l'illegittimità costituzionale della citata norma di legge
regionale, per violazione del principio di eguaglianza dei cittadini
e del voto (artt. 3 e 48, comma 2, Cost.), nonchè del principio di
rappresentanza democratica (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.).
4. Ciò premesso, ritiene il Collegio che sussista, anzitutto, la
rilevanza della questione di costituzionalità sollevata nel presente
giudizio.
Se, infatti, l'art. 87, primo comma, lett. h, del D.P. Reg.
1.2.2005, n. 1/L fosse ritenuto non conforme al dettato
costituzionale, l'impugnato atto di proclamazione degli eletti al
consiglio comunale di Pergine Valsugana sarebbe illegittimo, perchè
troverebbe il suo fondamento in tale norma, la quale dispone che,
nelle elezione dei comuni con popolazione superiore a 3.000
abitatiti, se la lista o il gruppo di liste collegate al candidato
eletto sindaco non abbiano conseguito il 60 per cento dei seggi del
consiglio (detratto il seggio assegnato al candidato sindaco) viene
assegnato, oltre al seggio del sindaco, il 60 per cento dei seggi,
con eventuale arrotondamento all'unità superiore.
Nella specie, come detto sopra, il gruppo di liste collegato al
candidato eletto sindaco ha ottenuto, complessivamente, soltanto il
27,03 per cento di voti ma, quanto a seggi, il 60 per cento, e cioè
ben 14 su 22.
Inoltre, il presente giudizio ha un "petitum" separato e distinto
dalla questione di costituzionalità, sul quale il giudice remittente
sia legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a
decidere (cfr.: Corte Cost., sentt. n. 4 del 2000 e n. 38 del 2009).
5. La questione sollevata dai ricorrenti è perciò rilevante e,
a giudizio di questo Tribunale amministrativo, anche non
manifestamente infondata.
La citata disposizione di legge regionale è sospettabile,
invero, di contrasto con l'art. 3 Cost., congiuntamente agli artt. 1,
secondo comma, 48, secondo comma, e 67 Cost., in quanto, non
subordinando l'attribuzione del premio di maggioranza al
raggiungimento di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando
una maggioranza relativa di voti, anche modesta come nella
fattispecie, in una maggioranza assoluta di seggi, finisce per
determinare un'alterazione della rappresentanza democratica.
6. Essa, inoltre, ha introdotto un meccanismo premiale
irragionevole ed incongruo, il quale, da un lato, non sembra in grado
di assicurate del tutto la finalità del meccanismo premiale, cioè
la governabilità, in quanto incentiva il raggiungimento di accordi
tra liste anche non omogenee, al solo fine di accedere al premio, ma
non scongiura il rischio che, dopo le elezioni, la coalizione
beneficiaria del premio possa sciogliersi, o che uno o più partiti
che ne facevano patte se ne distacchino.
7. Tale modalità di attribuzione del premio di maggioranza
appare, inoltre, in contrasto con il principio di eguaglianza del
voto, in violazione dell'art. 48, secondo comma, Cost. poichè il
peso dei voti espressi per liste perdenti risulta infine assai
inferiore di quello espresso alla lista o coalizione vincente.
8. Il convincimento del Collegio trae conforto dalla recente
sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014, con cui sono state
dichiarate incostituzionali analoghe norme di legge statale sul
premio di mag-gioranza per l'elezione della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
In detta pronuncia la Corte ha rilevato che:
a) il sistema elettorale, pur costituendo espressione
dell'ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo,
essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità
quando risulti manifestamente irragionevole (sentenze n. 242 del 2012
e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del 2002);
b) con riguardo alle norme della legge elettorale della Camera
... relative all'attribuzione del premio di maggioranza in difetto
del presupposto di una soglia minima di voti o di seggi... alcuni
aspetti problematici sono stati ravvisati nella circostanza che il
meccanismo premiale è foriero di una eccessiva sovrarappresentazione
della lista di maggioranza relativa, in quanto consente ad una lista
che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di
acquisire la maggioranza assoluta dei seggi;
c) in tal modo si può verificare in concreto una distorsione
fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente
in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale
da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza
del voto (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008);
d) disposizioni (come quelle sul premio di maggioranza senza
soglia minima: n.d.e.), infatti, non superano lo scrutinio di
proporzionalità e di ragionevolezza, al quale soggiacciono anche le
norme inerenti ai sistemi elettorali;
e) in ambiti connotati da un'ampia discrezionalità
legislativa, quale quello in esame, sfatto scrutinio impone a questa
Corte di verificare che il bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità
tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in
misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato
costituzionale;
f) le disposizioni censurate (sul premio di maggioranza senza
soglia minima: n.d.e.) sono dirette ad agevolare la formazione di una
adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la
stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il processo
decisionale, ciò che costituisce senz'altro un obiettivo
costituzionalmente legittimo. Questo obiettivo è perseguito mediante
un meccanismo premiale destinato ad essere attivato ogniqualvolta la
votazione con il sistema proporzionale non abbia assicurato ad alcuna
lista o coalizione di liste un numero di voti tale da tradursi in una
maggioranza anche superiore a quella assoluta di seggi (340 su 630).
Se dunque si verifica tale eventualità, il meccanismo premiale
garantisce l'attribuzione di seggi aggiuntivi (fino alla soglia dei
340 seggi) a quella lista o coalizione di liste che abbia ottenuto
anche un solo voto in più delle altre, e ciò pure nel caso che il
numero di voti sia in assoluto molto esiguo, in difetto della
previsione di una soglia minima di voti e/ o di segg.;
g) in tal modo, dette norme producono una eccessiva
divaricazione tra la composizione dell'organo della rappresentanza
politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa
e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione,
e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che
costituisce il principale strumento di manifestazione della
sovranità popolare, secondo l'art. 1, secondo comma, Cost... poichè
non impongono il raggiungimento di una soglia minima di voti alla
lista (o coalizione di liste) di maggioranza relativa dei voti; e ad
essa assegnano automaticamente un numero anche molto elevato di
seggi, tale da trasformare, in ipotesi, una formazione che ha
conseguito una percentuale pur molto ridotta di suffragi in quella
che raggiunge la maggioranza assoluta dei componenti dell'assemblea;
h) il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza...in
quanto combinato con l'assenza di una ragionevole soglia di voti
minima per competere all'assegnazione del premio, è pertanto tale da
determinare un'alterazione del circuito democratico definito dalla
Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del
voto (art. 48, secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non
vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato
sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente
e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi (sentenza
n. 43 del 1961) ed assume sfumature diverse in funzione del sistema
elettorale prescelto;
i) le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di rilievo
costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del Paese
e dell'efficienza dei processi decisionali nell'ambito parlamentare,
dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor
sacrificio possibile degli altri interessi e valori
costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. In definitiva, detta
disciplina non è proporzionata rispetto all'obiettivo perseguito,
posto che determina una compressione della funzione rappresentativa
dell'assemblea, nonchè dell'eguale diritto di voto, eccessiva e tale
da produrre un'alterazione profonda della composizione della
rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l'intera
architettura dell'ordinamento costituzionale vigente.
9. Ciò posto, il Collegio - con il supporto argomentativo di
tali argomentazioni, relative ad una normativa statale sovrapponibile
a quella regionale in controversia - sospetta di incostituzionalità
la norma recata dall'art. 87, primo comma, lett. h, del D.P.Reg.
1.2.2005, n. 1/L "Approvazione del testo unico delle leggi regionali
sulla composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni
comunali", in relazione agli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo
comma, e 67 della Costituzione.
Perciò, in applicazione dell'art. 23, della l. cost. n. 87/1953,
riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi alla
Corte costituzionale, il Collegio solleva l'incidente di
costituzionalità per le ragioni che precedono, con rimessione degli
atti alla Corte costituzionale.
10. Infine, il Collegio osserva che, qualora venisse accolto il
presente incidente di costituzionalità, ai sensi dell'art. 27, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la declaratoria di illegittimità
costituzionale dovrebbe essere estesa, per coerenza logica, anche
all'art. 86, comma 1, lett. e), dello stesso D.P.Reg. 1.2.2005, n.
1/L, che, per le elezioni nei Comuni con popolazione fino a 3.000
abitanti, prevede l'assegnazione alla lista collegata al candidato
alla carica di sindaco che ha ottenuto il maggior numero di voti di
due terzi dei seggi.

P. Q. M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trenta
(Sezione Unica) dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 87, primo comma, lett. h, del D.P.Reg. 1.2.2005, n. 1/L
"Approvazione del testo unico delle leggi regionali sulla
composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni
comunali", in relazione agli artt. 1, secondo comma, 3 e 67 della
Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e rinvia ogni definitiva
statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite all'esito del
promosso giudizio incidentale di costituzionalità, ai sensi degli
artt. 79 ed 80 del codice del processo amministrativo.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, a tutte le parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale e che sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente;
Lorenzo Stevanato, Consigliere, Estensore;
Alma Chiettini, Consigliere.

Il Presidente: Pozzi


L'Estensore: Stevanato