1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 21-8-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 502 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 1991
N. 502 Ordinanza emessa il 13 maggio 1991 dal pretore di Trani, sezione distaccata di Canosa di Puglia, sul ricorso proposto da Stillavato Carmine ed altri, n.q. contro la scuola elementare "Pietrocola" del circolo di Minervino Murge ed altro Istruzione pubblica - Scuola dell'obbligo (elementari) - Insegnamento della religione cattolica - Inserimento nell'orario curricolare - Lamentato inserimento di un insegnamento facoltativo nel normale quadro orario delle lezioni - Conseguente riduzione delle lezioni obbligatorie (due ore settimanali) per tutti, avvalentisi e non avvalentisi dell'insegnamento di religione - Obbligatoria collocazione dell'insegnamento della religione cattolica all'inizio o alla fine delle lezioni - Omessa previsione - Violazione della garanzia dell'istruzione obbligatoria eguale per tutti, nonche' del principio della liberta' di religione c.d. sostanziale - Richiamo alla sentenza n. 13/1991. (Legge 25 marzo 1985, n. 121, artt. 9 e 5 prot. add. com.). (Cost., artt. 2, 3, 19 e 34). (091C0950) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 21-8-1991)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva che precede,
O S S E R V A
Con ricorso depositato il 26 marzo 1991 Stillavato Carmine e
Tancorre Anna; D'Angella Rocco e Zingarelli Maria Giuseppa; Forenza
Francesco e di Claudio Maria; Carrozza Ugo e Palmieri Maria Domenica
in qualità di genitori esercenti la potestà sui loro figli minori,
frequentanti la scuola elementare "Pietrocola" del circolo didattico
di Minervino Murge, esponevano di aver dichiarato, nella qualità,
l'intenzione di non avvalersi dell'ora di religione, di aver
constatato che, nell'ambito dell'organizzazione scolastica,
l'insegnamento della religione cattolica era inserito nell'orario
"normale" delle lezioni e che, quindi, stante il principio
dell'uguale tempo-scuola di cui alla legge n. 148/90, tutti gli
alunni erano privati di due ore d'insegnamento obbligatorio, tutto
ciò esposto e premesso chiedevano che il pretore ordinasse al
provveditore agli studi di Bari ed al direttore della scuola
elementare Pietrocola del circolo didattico di Minervino Murge la
immediata cessazione del comportamento antigiuridico, adempiendo
all'obbligo d'insegnamento curricolare obbligatorio per ventiquattro
ore settimanali o ventisette settimanali o per tempo modulare
settimanale, collocando l'insegnamento della religione cattolica alla
fine delle lezioni curricolari obbligatorie. Il pretore con decreto
fissava l'udienza di comparizione.
Instauratosi il contraddittorio, con memoria depositata il giorno
8 aprile 1991 si costituiva il Ministero della pubblica istruzione a
mezzo dell'Avvocatura distrettuale dello Stato eccependo il difetto
di giurisdizione dell'a.g.o. stante il tipo di provvedimento
richiesto al pretore, risolventesi in un aumento dell'orario
scolastico ossia nell'imposizione di un facere alla p.a.; eccepiva
altresì il resistente Ministero il difetto di contraddittorio per
l'interesse alla partecipazione al giudizio dei genitori degli alunni
avvalentisi dell'insegnamento religioso ed, in ultimo, il difetto del
requisito dell'urgenza, mancando meno di due mesi al termine
dell'anno scolastico; nel merito sottolineava l'esistenza di una
potestà discrezionale dell'amministrazione relativamente alla
determinazione dell'orario scolastico riconosciuta anche dalla
recentissima decisione della Corte costituzionale n. 13/1991;
concludeva il resistente per il rigetto del ricorso, per
inammissibilità o infondatezza, con vittoria di spese.
Interrogato liberamente il direttore didattico della scuola
elementare nonchè uno dei ricorrenti, acquisita varia documentazione
come da ordinanza resa all'udienza dell'8 aprile 1991, all'udienza
del 22 aprile 1991, svolta la discussione; il pretore si riservava
per la decisione.
Difetto di giurisdizione.
L'eccezione di difetto di giurisdizione dell'a.g.o. è infondata.
La situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio, ai fini
della cautela, è innegabile un diritto soggettivo, lamentandosi dai
ricorrenti la compressione della libertà religiosa (art. 19 della
Costituzione) e del diritto alla istruzione (art. 34 della
Costituzione) in conseguenza di un certo assetto organizzativo della
scuola.
Sotto il primo profilo, quello della lesione della libertà
religiosa va ricordato come detta libertà, innegabilmente, deve
qualificarsi come un diritto soggettivo pubblico (cfr. artt. 2, 3, 7,
8, 19 e 20 della Costituzione) comprendente non solo la libertà di
professare questa o quella religione, ma anche di non appartenere ad
alcuna confessione religiosa (c.d. libertà negativa) come anche la
libertà di essere e professarsi atei (cfr. in proposito Corte
costituzionale n. 117/1979).
Detta libertà, fondamentale poichè riconducibile ai diritti
inviolabili della persona umana (art. 2 della Costituzione), è un
valore materiale che permea di sè la costituzione in tutte le sue
parti, ivi compresa l'organizzazione statale, che, nel perseguire i
propri fini, di natura pubblica, non può violarla nè comprimerla in
alcun modo.
Sotto il secondo profilo il diritto all'istruzione, garantito a
tutti obbligatoriamente e gratuitamente per almeno otto anni (art.
34, secondo comma, della Costituzione) costituisce un diritto-dovere
civico, azionabile innanzi alla autorità giudiziaria ordinaria in
tutti i casi di lesione e/o compressione.
Un delicato punto d'incontro fra le situazioni giuridiche
soggettive azionate si ha riguardando la libertà religiosa non solo
sotto il profilo meramente formale ma anche sostanziale, quale
diritto alla libera formazione della propria coscienza in materia
religiosa (artt. 2 e 3 cpv. della Costituzione); processo che,
strumento di elevazione spirituale dell'uomo, si svolge nelle varie
formazioni sociali di cui egli è partecipe: la famiglia, la
confessione religiosa alla quale aderisca, la scuola.
Particolarmente delicata è la funzione alla quale è chiamata ad
adempiere la scuola dell'obbligo nell'ambito di uno Stato laico ma
non indifferente alla problematica religiosa, funzione che
sinteticamente può indicarsi in quella di porre l'individuo in
condizione di scegliere fra i diversi valori religiosi compresenti ed
evidenti nell'ordinamento (cfr. art. 1 del d.P.R. n. 104/1985: "la
scuola statale non ha un proprio credo da proporre nè un
agnosticismo da privilegiare. Essa riconosce il valore della realtà
religiosa come dato storicamente, culturalmente e moralmente
incarnato nella realtà sociale di cui il fanciullo ha esperienza ed,
in quanto tale, la scuola ne fa oggetto d'attenzione nel complesso
della sua attività educativa, avendo riguardo per l'esperienza
religiosa che il fanciullo viva nel proprio ambito familiare ed in
modo da maturare sentimenti e comportamenti di rispetto delle diverse
posizioni in materia di religione e di rifiuto di ogni forma di
discriminazione"; la scuola in questo quadro promuove la conoscenza
degli elementi essenziali per la graduale riflessione sulla realtà
religiosa nella sua espressione storica, culturale, sociale, la
conoscenza ed il rispetto delle posizioni che le persone variamente
adottano in ordine alla realtà religiosa; la consapevolezza dei
principi in base ai quali viene assicurato nella scuola elementare lo
svolgimento di specifici programmi di religione nel rispetto del
diritto dei genitori di scegliere se avvalersene o non avvalersene).
Tali diritti soggettivi alla libertà religiosa ed all'istruzione
i ricorrenti assumono compressi dalla collocazione oraria
dell'insegnamento della religione cattolica nel quadro del normale
orario delle lezioni, chiedendo al pretore che sia ordinata la
cessazione del comportamento illegittimo con ordine
all'amministrazione di svolgere il normale orario scolastico di
ventisette ore trattando in esse le materie curricolari di cui al
d.P.R. n. 104/1985 e prevedendo in aggiunta a tale orario lo
svolgimento dell'insegnamento facoltativo dell'ora di religione per i
soggetti avvalentisi.
L'amministrazione sostiene che in tal modo viene richiesto al
giudice ordinario un'inammissibile condanna ad un facere della p.a.
consistente nella modificazione in aumento dell'orario scolastico in
violazione dell'art. 4 della legge n. 2248/1865 all. E.
L'invocazione di detta norma (che recita: "quando la contestazione
cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell'autorità
amministrativa i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti
dell'atto stesso in relazione all'oggetto dedotto in giudizio")
evidenzia come non si ponga in dubbio la sussistenza della
giurisdizione del pretore ex art. 2 della legge 20 marzo 1865 all. E
(in tal senso pret. Monza 23 marzo 1990 e pret. Torino 5 dicembre
1989).
L'amministrazione non contesta che nella specie si controverta
attorno a diritti civili (con conseguente giurisdizione del giudice
ordinario) assumendo solo che sussiste un potere discrezionale
dell'autorità scolastica limitato alla formazione dell'orario delle
lezioni ed è esclusa qualsivoglia lesione di tali situazioni
giuridiche soggettive (così come sancito da Corte costituzionale n.
13/1991).
La questione quindi attiene alla fondatezza nel merito dell'azione
proposta (sotto il profilo del fumus boni iuris) e non alla
sussistenza della giurisdizione.
Difetto di contraddittorio.
Anche la summenzionata eccezione proposta dalla p.a. è priva di
pregio.
Si assume dall'amministrazione che i genitori degli alunni
avvalentisi hanno diritto a partecipare alla causa essendo richiesto
l'aumento dell'orario in via generalizzata.
L'eccezione è ricalcata sull'art. 21 della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034, quasi che il ricorso cautelare si risolva in un'impugnazione
dell'atto d'adozione dell'orario scolastico.
Se così fosse, evidentemente, sussisterebbe il difetto di
giurisdizione prima invocato. Ma - come s'è detto - non può
dubitarsi che siano state fatte valere dai ricorrenti posizioni
giuridiche soggettive qualificabili come diritti soggettivi.
Detti diritti, per la loro natura fondamentale, sono
"irriducibili" "non affievolibili" dall'azione amministrativa (nello
stesso senso cfr. quanto statuito dalla Corte di cassazione a sez.
un. per il diritto alla salute con sentenza del 6 ottobre 1979, n.
5172).
Le attività lesive di detti diritti devono considerarsi poste in
essere in assoluta carenza di potere.
Ne consegue che, nella specie, non è in discussione l'orario
scolastico quale atto amministrativo coinvolgente la generalità dei
soggetti frequentanti l'istituto scolastico ma la condotta -
prospettata come lesiva di diritti fondamentali - della p.a. in
relazione alle posizioni dei ricorrenti (e di terzi interessati solo
in via riflessa in quanto gli avvalentisi - in via teorica - soffrono
al pari dei non avvalentisi della "riduzione" dell'orario scolastico
destinato alle materie obbligatorie conseguente all'inserzione
dell'insegnamento facoltativo nel normale quadro orario delle
lezioni).
Nessun rilievo ha poi la circostanza che detta condotta sia
estrinsecata in atti formali che, in ipotesi lesivi delle libertà e
dei diritti fondamentali dell'individuo, regolino anche la posizione
di terzi (che, tra l'altro, nell'impostazione dei ricorrenti sono
anche essi lesi dall'assetto organizzativo esistente anche se non se
ne dolgono).
Detti atti, ove si accerti la loro lesività nel senso innanzi
specificato, non potranno escludere l'indagine del giudice ordinario
sulla materiale condotta della p.a. illecita anche se sostenuta dal
simulacro di atti formali.
Non essendo in questione l'atto di adozione dell'orario scolastico
ma il comportamento, essenzialmente omissivo, della p.a. (per un caso
analogo cfr. Cass. sez. un. n. 2999/1989) consistente nel non
impartire ventisette ore d'insegnamento scolastico obbligatorio, non
comprensive dell'insegnamento della religione cattolica (in quanto
insegnamento facoltativo), non può dubitarsi che non si ponga alcuna
necessità d'integrare il contraddittorio nei confronti di tutti i
genitori degli alunni frequentanti l'istituto scolastico essendo i
medesimi estranei al comportamento denunciato.
Merito.
Ritiene l'amministrazione - come s'è rilevato - che sussista
nella specie il potere organizzativo discrezionale della p.a. di
collocare l'insegnamento della religione cattolica nel quadro
dell'orario scolastico, purchè sia rispettato lo stato di non
obbligo alla frequenza che può comprendere tra le altre possibili
scelte quella di allontanarsi od assentarsi dall'edificio della
scuola sicchè, assicurato lo stato di non obbligo, non sussisterebbe
lesione alcuna di diritti inviolabili dell'uomo (conf. Corte
costituzionale n. 13/1991).
Detta pronuncia, recentissima, della Corte costituzionale risolve
la problematica sostenendo che "quanto alla collocazione
dell'insegnamento nell'ordinario orario delle lezioni nessuna
violazione dell'art. 2 della Costituzione è ravvisabile. Questa
Corte ha già sottolineato nella sentenza n. 203/1989 che
l'insegnamento della religione cattolica sarà impartito nel quadro
delle finalità della scuola vale a dire con modalità compatibili
con le altre discipline scolastiche".
A seguito di detta pronuncia il Ministero con cir. 18 gennaio
1991, n. 9, ha chiarito che "resta confermata la piena legittimità
della collocazione dell'insegnamento della religione cattolica
nell'orario delle lezioni, con la conseguenza che, nella formulazione
del quadro-orario, l'insegnamento sia collocato anche in ore
intercalari così come è per le altre discipline scolastiche, in
relazione ai criteri di buon andamento della scuola che implicano
l'ottimale distribuzione delle diverse discipline sotto il profilo
didattico e la migliore utilizzazione del personale docente".
Il Ministero con la circolare dinanzi citata conferma
un'interpretazione della revisione madamense del concordato, quanto
all'ora di religione, sostenuta sin dalla circ. ministeriale n. 302
del 29 ottobre 1986 a tenore della quale l'insegnamento della
religione cattolica deve trovare collocazione all'interno o meglio
nel quadro dell'orario scolastico obbligatorio.
Divenuta ormai insostenibile l'obbligatorietà dell'insegnamento
(a seguito di Corte costituzionale n. 203/1989) e la necessità di
svolgimento d'attività alternative in istituto o comunque di
permanenza nella scuola (cfr. Corte costituzionale n. 13/1991)
permane, alla stregua della prassi amministrativa vivente, la
inserzione dell'ora di religione nel quadro orario delle lezioni, con
piena equiparazione dell'insegnamento in questione agli altri
insegnamenti previsti dai programmi della scuola statale.
Tanto - nell'ottica della p.a. - si fonda sul menzionato potere
discrezionale dell'amministrazione di autorganizzarsi, disciplinando
l'orario scolastico, potere che è riconosciuto dal tenore letterale
dell'accordo madamense.
L'art. 9 della legge n. 121/1985 dispone: "La Repubblica italiana
continuerà ad assicurare, nel quadro delle finalità della scuola,
l'insegnamento della religione cattolica" e la norma di cui all'art.
5, lettera b), n. 2, del protocollo addizionale prevede che: "le
modalità d'organizzazione di tale insegnamento anche in relazione
alla collocazione nel quadro degli orari delle lezioni" saranno de-
terminate da successive intese fra Stato e Chiesa cattolica.
Come è noto con d.P.R. n. 751/1985 è stata data esecuzione alla
intesa c.d. Falcucci-Poletti che, all'art. 2, recita: "il diritto di
scegliere se avvalersi o non avvalersi dell'insegnamento della
religione cattolica non deve determinare alcuna forma di
discriminazione, neppure in relazione ai criteri per la formazione
delle classi, alla durata dell'orario scolastico giornaliero ed alla
collocazione di detto insegnamento nel quadro orario delle
lezioni"......... "la collocazione di tali lezioni è effettuata dal
capo di istituto, sulla base delle proposte del collegio dei docenti,
secondo il normale criterio di equilibrata distribuzione delle di-
verse discipline nella giornata e nella settimana, nell'ambito della
scuola ed in ciascuna classe"........ "nelle scuole
elementari........ sono organizzate specifiche ed autonome attività
d'insegnamento della religione cattolica".. .. .. "a tale
insegnamento sono assegnate complessivamente due ore nell'arco della
settimana".
L'attuale assetto organizzativo della scuola quindi - così come
realizzato dalla p.a. (cfr. circ. n. 9/1991) - prevede e legittima
l'inserzione di un insegnamento facoltativo anche nell'orario
d'obbligo della scuola elementare che, ex art. 7 della legge n.
148/1990, è pari a ventisette ore settimanali, elevabili fino ad un
massimo di trenta ore in relazione alla graduale attivazione
dell'insegnamento di una lingua straniera.
L'inserzione dell'insegnamento facoltativo della religione
cattolica nell'orario curricolare normale (par a ventisette ore) è
stata operata dal direttore didattico della scuola elementare
"Pietrocola" di Minervino Murge per cui è processo (cfr.
interrogatorio libero del direttore didattico Giannini Antonio).
Tale scelta è conforme alle direttive della citata circolare n.
9/1991 del Ministero della pubblica istruzione.
Anche la giurisprudenza amministrativa, la più sensibile alla
tematica della libertà religiosa, ha considerato il problema della
collocazione dell'insegnamento della religione cattolica nel quadro
orario delle lezioni, una volta assicurata la non obbligatorietà
degli insegnamenti alternativi offerti dallo stato "di rilievo
secondario e giuridicamente privo di consistenza" (cfr. letteralmente
t.a.r. Lazio sezione terza, sent. 30 marzo 1990, n. 617).
Tuttavia il tema necessita una nuova meditazione, con riferimento
alla situazione dei frequentanti la scuola elementare.
Infatti, stante il principio dell'uguale tempo-scuola (art. 7
della legge n. 148/1990) e l'obbligatorietà dell'istruzione
inferiore (art. 34 della Costituzione, art. 1 della legge n.
148/1990) l'assetto scolastico dato dalla amministrazione "riduce gli
spazi normalmente riservati agli insegnamenti curricolari" (in tal
senso già ord. pret. Firenze 4 maggio 1990).
Se una norma prevede un tempo scuola obbligatorio non si può ins-
erire all'interno di quel tempo scuola uno stato di non obbligo e
poichè tutta l'istruzione elementare, per il tempo legislativamente
previsto, non può che essere obbligatoria, l'istruzione facoltativa
non può che essere prevista in aggiunta.
Tuttavia il diritto amministrativo vivente e la prassi della p.a.
sono orientate diversamente, ammettendosi un potere discrezionale
suscettibile di incidere - per quanto appresso si dirà - su diritti
e libertà fondamentali.
La Corte costituzionale - come già ricordato - nella recentissima
sentenza n. 13/1991 ha ritenuto che il potere organizzativo della
p.a. in tema di collocazione dell'insegnamento della religione
cattolica nell'orario scolastico non leda i diritti inviolabili della
persona umana. Se sussistesse tale potere discrezionale nel senso
anzidetto anche nella scuola elementare, ad avviso del giudicante, la
normativa si esporrebbe a quattro censure di incostituzionalità non
manifestamente infondata.
1) Non può ritenersi manifestamente infondata infatti la
questione, non nuova, attinente al contrasto con gli artt. 2, 3 e 19
della Costituzione per il danno che da tale assetto organizzativo
deriva al minore nello sviluppo della propria personalità
nell'ambito della scuola elementare. Detto contrasto si ipotizza
rispetto alle norme dell'art. 9 della legge 9 luglio n. 121/1985 e
dell'art. 5 del protocollo addizionale ove non prevedono, quantomeno
per la scuola elementare, la obbligatoria collocazione
dell'insegnamento della religione cattolica all'inizio od alla fine
delle lezioni (non a caso raccomandata da circ. 129/1986 e circ.
316/1987 del Ministero della p.i.) e consentono la collocazione in
ore intercalari, così costringendo i minori non avvalentisi che non
vogliono permanere nell'istituto scolastico ad un anti-pedagogico
temporaneo allontanamento e successivo rientro e rendendo
obiettivamente e praticamente difficoltosa per le famiglie degli
anzidetti minori l'alternativa dell'allontanamento dall'edificio
scolastico del minore, determinando in sostanza un ostacolo di fatto
allo stato di non obbligo.
2) Del pari non può ritenersi manifestamente infondata la
questione relativa al contrasto di dette norme con l'art. 34 della
Costituzione perchè l'inserzione di detto insegnamento nel quadro
dell'orario normale delle lezioni priva i non avvalentisi che
decidano di allontanarsi dall'edificio scolastico di due ore
dell'insegnamento obbligatorio (stabilito per tutti in ventisette o
più ore settimanali - fino a trenta - dall'art. 7, legge n.
148/1990) senza fornire loro alternative (che contrasterebbero con lo
stato di non obbligo).
Non ignora il pretore che la Corte costituzionale (sent. n.
203/1989) ha, di recente, in obiter dictum, confermato che anche
l'accordo di modifica del 18 febbraio 1984, gode di copertura
costituzionale ex art. 7 della Costituzione dovendosi, quindi,
intendere limitato il sindacato di costituzionalità al contrasto con
i principi supremi dell'ordinamento.
Al di là della questione relativa alla natura della norma di cui
all'art. 7 della Costituzione ritenuta dagli stessi relatori di
maggioranza in seno alla costituente norma sulla produzione giuridica
o sulle fonti, questione che avrebbe potuto condurre anche in passato
ad approdi differenti, che se storicamente non maturi, circa la
ampiezza del sindacato di costituzionalità ammissibile nei patti
lateranensi, può fondatamente dubitarsi - con parte della dottrina
ecclesiastica che la "copertura costituzionale" dell'art. 7 della
Costituzione si estenda con valenza identica al passato all'accordo
madamense.
L'art. 7 della Costituzione impone la procedura di revisione
costituzionale per la modificazione delle norme pattizie, quando
queste siano decise unilateralmente dallo Stato; non prevede una
forza di resistenza passiva delle norme pattizie rispetto alle norme
costituzionali, nè una possibilità di deroga delle norme pattizie
alle norme costituzionali (quasi che le norme suddette siano norme
supercostituzionali).
E poichè non è stato costituzionalizzato il principio
concordatario (fu respinta la formula, proposta dai comunisti,
secondo cui "i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica sono regolati in
termini concordatari") può, non senza ragione, sostenersi che l'art.
7 fu previsto per evitare che, nel delicato momento del costituirsi
del nuovo Stato democratico, una semplice maggioranza parlamentare
imponesse il superamento dei patti e della "pace religiosa" che essi
avevano consentito.
Fonte "atipica" - si sostiene - è la legge n. 810/1929 di
esecuzione dei patti lateranensi non la legge ordinaria che, nel
quadro storicamente mutato dello Stato democratico ormai consolidato,
ha recepito il nuovo accordo di revisione del Concordato, attuando
quelle "modificazioni" che, già previste dai costituenti, hanno
consentito di adeguare le relazioni tra Stato e Chiesa ai principi
sanciti dalla Costituzione, da un parte, e alle dichiarazioni del
Concilio ecumenico Vaticano II, dall'altra (e vedasi preambolo
dell'accordo madamense). Ci si spinge sino all'affermazione, invero
opinabile, che la norma di cui all'art. 7 non ha previsto una forza
di resistenza passiva degli accordi di modifica rispetto a future
leggi ordinarie d'unilaterale modifica.
Si dubita inoltre della possibilità di ricondurre la nuova
disciplina all'art. 7, secondo comma, della Costituzione così da
assicurare alla legge di esecuzione la medesima posizione
privilegiata, nella gerarchia delle fonti, riconosciuta alla
disciplina concordataria.
La qualificazione dell'accordo in termini di "modificazioni del
concordato" contrasterebbe - in tale prospettiva - con il tenore
dell'art. 13 n. 1, dell'accordo per il quale "le disposizioni del
concordato........ non riprodotte nel presente atto sono abrogate".
S'è quindi sostenuto che il nuovo accordo sia integralmente
sostitutivo della disciplina precedente e quindi sottratto all'area
di operatività dell'art. 7, secondo comma, della Costituzione.
La valenza sostitutiva dell'accordo, inteso come radicalmente
innovatore, è stata poi sottolineata - s'è notato dalla dottrina
ecclesiasticistica - dalle dichiarazioni del Presidente del Consiglio
in carica all'epoca esaltanti la valenza riformatrice del nuovo
patto. Tale impostazione equiparerebbe il nuovo accordo alla legge
ordinaria (di cui all'art. 8 della Costituzione) che recepisce intese
con le confessioni religiose.
Orbene ritiene il pretore che, anche volendo affermare la natura
modificativa del patto del 1984 (espressamente sottolineata dalle
parti al fine di garantire alla legge di esecuzione l'efficacia di
legge rinforzata), e volendo condividere la tesi secondo la quale
detto accordo è - al pari dei Patti Lateranensi sui quali ha inciso
- dotato di forza di resistenza passiva alle leggi ordinarie
d'unilaterale modifica od abrogazione (al fine di evitare
inadempienze internazionali), non si può ritenere tuttavia che la
"copertura costituzionale" si spinga sino al punto di consentire
deroghe a norme costituzionali con il solo limite dei principi
supremi dell'ordinamento.
Rispetto al contenuto delle norme costituzionali il nuovo accordo
non può porsi in deroga poichè, sin nella sua formulazione, i
redattori si sono ispirati ai "principi sanciti nella Costituzione"
della Repubblica italiana (cfr. preambolo). Può quindi ritenersi
"archiviata" l'impostazione della "copertura costituzionale" quale
primato delle norme di derivazione concordataria rispetto alle norme
ed ai principi (che non siano "supremi") della Costituzione
repubblicana.
S'è parlato in proposito di un'originale forma di Stato laico-
sociale - voluta conforme al dettato costituzionale - emergente dalla
legislazione ecclesiastica, e ciò non è senza conseguenze sul tipo
di copertura costituzionale da assicurare al nuovo patto tra Stato e
Chiesa.
Ma v'è di piu': infatti se di fronte al nuovo patto ed al regime
di collaborazione bilateralità e delegificazione introdotto come
metodo ispiratore dei rapporti tra le parti contraenti, si dovesse
tener ferma la tesi che le norme pattizie sono sindacabili solo se
contrastanti con i principi supremi dell'ordinamento, si darebbe un
"mandato in bianco al legislatore per introdurre qualunque,
imprevedibile deroga alla Costituzione purchè con il consenso della
Santa Sede".
Nè si dica che sotto il regime dei patti del 1929 si dava questa
possibilita': infatti i patti del 1929 erano ben presenti al
costituente mentre il contenuto delle modifiche dei patti non è
prevedibile.
A garantire la resistenza dei patti è sufficiente
l'immodificabilità dei medesimi dal legislatore ordinario, non è
necessario ritenere che essi possano derogare a norme costituzionali.
Ne consegue un possibile ampliamento del sindacato di
costituzionalità sull'accordo del 1984.
Tanto consente di ritenere non manifestamente infondata la
questione relativa al contrasto delle norme denunziate (artt. 9 e 5,
lett. b), del protocollo) con l'art. 34 della Costituzione che, pur
non contenendo un principio supremo, tuttavia con la garanzia
dell'istruzione obbligatoria uguale per tutti pone un fondamentale
diritto sociale, dello Stato laico e democratico che ha espresso il
nuovo accordo di Villa Madama.
3) Viene in rilievo altresì il contrasto "con gli artt. 3 e 34
della Costituzione" ed il principio di uguaglianza poichè, di fronte
alla "riduzione" della normale attività didattica per effetto
dell'inserzione dell'insegnamento della religione cattolica
nell'orario "normale", i non avvalentisi che scelgono di allontanarsi
dall'edificio scolastico vengono ad effettuare un orario inferiore di
lezioni, minore di quello previsto dall'art. 7 della legge n.
148/1990, con discriminazione rispetto alla durata dell'orario per
gli avvalentisi ed i non avvalentisi che svolgono attività alterna-
tive.
4) Viene, in ultimo, in rilievo il contrasto con l'art. 19 della
Costituzione, quale espressione della libertà di religione c.d.
sostanziale, poichè l'inserzione dell'insegnamento della religione
cattolica nell'orario ordinario, parificando detta disciplina alle
altre in una scuola come quella elementare ove l'insegnamento, pur
essendo affidato a più insegnanti secondo il modello c.d. per
"moduli" viene impartito unitariamente (art. 5 legge n. 148/1990),
contraddice la finalità perseguita dal sistema scolastico di uno
Stato improntato al principio di laicità di promuovere il diritto di
libertà di scelta fra i valori religiosi formando una sensibilità
ed una coscienza consapevole della problematica religiosa, evitando
l'insegnamento di una specifica religione come materia ordinaria, sia
pure facoltativa, mantenendo autonomo e specifico (e non diffuso)
l'insegnamento del credo confessionale che non potrà che essere
previsto in aggiunta al normale orario delle lezioni, ed all'inizio
ed alla fine delle medesime.
In punto di rilevanza, il pretore osserva che il presente giudizio
non può essere definito senza prima aver risolto la questione della
legittimità costituzionale delle norme concordatarie che legittimano
l'assetto organizzativo denunciato dai ricorrenti come lesivo dei
diritti.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che la cancelleria notifichi la presente ordinanza di
trasmissione degli atti al Presidente del Consiglio dei Ministri ed
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Canosa di Puglia, addì 13 maggio 1991
Il pretore: MONTEDORO

91C0950