1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2015 (della Regione Valle d'Aosta) . Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurano, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e in termini di saldo netto da finanziare - Previsione che la Regione Valle d'Aosta, la Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Siciliana assicurano tale contributo nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012, concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in termini di competenza euro compatibile - Accantonamento dell'importo del concorso complessivo a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata determinazione unilaterale non solo di un contributo aggiuntivo alla manovra finanziaria imposto alla ricorrente ma anche delle modalita' attraverso le quali deve essere assicurato - Lamentata previsione del predetto accantonamento senza alcuna limitazione temporale - Incidenza in una materia riservata alla normativa di attuazione statutaria - Violazione delle norme statutarie e costituzionali a tutela dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione ricorrente - Lamenta predeterminazione del contenuto dell'accordo con il MEF, in contrasto con il principio pattizio - Violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 400, 401, 403 e 417. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, comma terzo, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), artt. 2, primo comma, lett. a) e b), 3, primo comma, lett. f), 12, 48-bis e 50; legge 26 novembre 1981, n. 690, artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7. (15C00090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-2015)

La Regione Autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta, P.zza
Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074, in persona del Presidente
pro-tempore; Augusto Rollandin, rappresentata e difesa nel presente
giudizio, in forza di procura a margine del presente atto, ed in
virtù della deliberazione della Giunta regionale n. 145 del 6
febbraio 2015, dal prof. avv. Francesco Saverio Marini
(MRNFNC73D28H501U; pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax. 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli n. 48, ha eletto
domicilio;

- ricorrente -
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro-tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna n. 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

- resistente -
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità
2015», pubblicata nel Supplemento Ordinario n. 99 alla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 300 del 29 dicembre 2014,
limitatamente all'art. 1, commi 400, 401, 403 e 417, di tale atto
normativo.

F a t t o

1. La legge 23 dicembre 2014, n. 190, pubblicata sul supplemento
ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.
300 del 29 dicembre 2014, reca «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)».
2. L'art. 1, comma 400, della legge in esame, impone alla Regione
Valle d'Aosta e alle altre Regioni a statuto speciale, con
riferimento agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, un «contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e
in termini di saldo netto da finanziare», per un importo complessivo
pari, per quanto riguarda la ricorrente, a 10 milioni di curo per
ciascuno degli anni indicati.
3. L'art. 1, comma 401, della legge n. 190/2014, precisa che il
contributo di cui al comma precedente deve essere assicurato dalla
Valle «nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, e successive modificazioni,
concernente la disciplina del patto di stabilità interno in termini
di competenza eurocompatibile». Tale ultima disposizione ha, tra
l'altro, rideterminato i meccanismi del patto di stabilità,
prevedendo, a tale specifico riguardo, che le regioni a statuto
speciale «concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in termini di
competenza curo compatibile». Si precisa sin d'ora che la Regione
Valle d'Aosta ha impugnato, con ricorsi recanti RGN 24/2013, RGN
7/2014 e RGN 56/2014, sia il richiamato art. 1, comma 454, della
legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), sia le norme della
legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014), e del decreto-legge n.
66/2014 (convertito in legge n. 89/2014), che hanno apportato
modificazioni alla previsione normativa in esame.
4. L'art. 1, comma 403, della legge n. 190/2014, ancora, dispone
che il contributo imposto alla Valle d'Aosta in forza del precedente
comma 400 (e pari 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015,
2016, 2017 e 2018), dovrà essere assicurato, «in termini di saldo
netto da finanziare», «con le procedure previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni», e che fino
all'emanazione delle nonne di attuazione di cui al citato art. 27,
legge n. 42/2009, «l'importo del concorso complessivo di cui al primo
periodo del presente comma è accantonato, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali»,
5. L'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, infine, prevede
che i contributi aggiuntivi imposti alle regioni a statuto speciale
ai sensi del precedente comma 400 «possono essere modificati, con
invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante
accordo da sancire, entro il 31 gennaio di ciascun anno, in sede di
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano. Tale accordo è recepito
con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze».
6. Tutto ciò premesso, la Regione Valle d'Aosta, come sopra
rappresentata e difesa, ritenuta la lesione della proprie competenze
costituzionali e statutarie per effetto della richiamata disciplina
statale, impugna l'art. 1, commi 400, 401, 403 e 407, della legge n.
190 del 2014, in quanto illegittimi alla luce dei seguenti motivi di

D i r i t t o

I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 400, 401, 403 e
417, della legge n. 190 del 2014, per violazione delle competenze
costituzionalmente e statutariamente garantite in capo alla Regione
Valle D'Aosta dagli articoli 2, comma 1, lettera A) e lettera B); 3,
comma 1, lettera F); 12; 48-bis e 50 dello statuto speciale (Legge
costituzionale n. 4/1948). Nonchè per violazione degli articoli 117,
comma 3 e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge
costituzionale n. 3 del 2001. E della normativa di attuazione
statutaria di cui alla legge n. 690/1981, violazione dei principi
costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza.
1. Come si è accennato in narrativa, l'art. 1, comma 400, della
legge n. 190/2014, impone alla. Valle d'Aosta «un contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica», in conseguenza dell'adeguamento
del proprio ordinamento «ai principi di coordinamento della finanza
pubblica, introdotti dalla presente legge». Detto contributo è stato
fissato in 10 milioni di curo per ciascuno degli anni 2015, 2016,
2017 e 2018.
2. Rispetto ad analoghe previsioni delle leggi di stabilità
degli anni precedenti, impugnate dalla Regione ricorrente, la norma
in esame specifica, per la prima volta, che il contributo alla
finanza pubblica in esame rilevi sia in termini di «indebitamento
netto», e dunque sul livello di spesa ai fini del rispetto del patto
di stabilità, sia «in termini di saldo netto da finanziare», e
dunque a livello di trattenute sulle entrate regionali.
3. Il legislatore statale, dunque, determina, in maniera sempre
più invasiva, non solo il contributo alla manovra finanziaria
imposto alla Valle, ma anche le modalità attraverso le quali deve
essere assicurato. Ciò in violazione della specialità della regione
ricorrente, che finisce per essere integralmente svuotata.
Valgano, in proposito, le considerazioni che seguono.
a) Sul concorso in termini di «saldo netto da finanziare».
4. Il comma 403, dell'art. 1 della legge n. 190/2014, precisa che
il predetto concorso debba avvenire, quanto al saldo netto da
finanziare, «con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42», e che sino all'emanazione delle norme di
attuazione di cui al citato art. 27, della legge delega, l'importo
del contributo finanziario «è accantonato a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali».
5. Si introduce, dunque, un ulteriore contributo finanziario a
carico della Regione Valle d'Aosta, attraverso il meccanismo di
prelievo consistente nel trattenimento unilaterale dalle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Le quote di tributi erariali
da attribuire alla Regione Valle d'Aosta risultano, tuttavia, fissate
dalla normativa di attuazione di cui alla legge n. 690 del 1981 -
«Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta»
-, e segnatamente, dagli articoli da 2 a 7 di tale atto normativo. E,
come noto, l'art. 48-bis dello statuto speciale valdostano prevede
che eventuali modifiche o deroghe alle norme di attuazione statutarie
possano avvenire solo a seguito dei lavori della commissione
paritetica, e previo parere del Consiglio della Valle, proprio al
fine di garantire le «particolari condizioni di autonomia attribuite
alla Regione». Nel caso di specie, invece, con le disposizioni
impugnate il legislatore statale ha stabilito in via unilaterale gli
importi e le modalità del concorso valdostano alla manovra, così
incidendo su una materia riservata alla normativa di attuazione.
6. La fondatezza di siffatta censura trova evidente conferma,
peraltro, nell'art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994, di
attuazione dello Statuto, il quale dispone che: «l'ordinamento
finanziario della Regione, stabilito a norma dell'art. 50, comma 3,
dello statuto speciale, con la legge 26 novembre del 1981, n. 690»
può essere «modificato solo con il procedimento di cui all'art.
48-bis del medesimo statuto speciale». La materia relativa alla
compartecipazione regionale ai tributi erariali - riservata, come
detto, alla normativa di attuazione statutaria - non avrebbe potuto,
dunque, formare oggetto di modifica unilaterale da parte del
legislatore ordinario.
7. In tali esatti termini si è espressa, del resto, la
giurisprudenza costituzionale, che non ha mancato di evidenziare che
le norme di attuazione, per la loro «particolare competenza separata
e riservata, risultano caratterizzate da particolare forza e valore
e, di conseguenza, sottratte, anche in assenza di un'espressa
clausola di salvaguardia, alla possibilità di abrogazione o di
deroga da parte di norme di legge ordinaria» (Corte cost., sent. n.
191 del 1991; così anche Corte cost., sent. n. 206 del 1975).
8. Ora, le menzionate violazioni si riflettono in maniera diretta
e immediata sulla particolare autonomia organizzativa e finanziaria
valdostana, tutelata da una pluralità di previsioni costituzionali e
statutarie.
Il riferimento è, nello specifico:
i) all'art. 2, comma 1, lettera a) dello statuto speciale,
che attribuisce alla regione ricorrente, tra l'altro, «il potere di
regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in
esso stanziate» (cfr. Corte cost., sent. n. 107 del 1970);
ii) all'art. 2, comma 1, lettera b) dello statuto speciale,
che attribuisce alla Valle il potere di regolare «l'ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni». Voce quest'ultima, che,
come rilevato da questa Corte, comprende «il potere di regolare [...]
la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in esso
stanziate», anche con riferimento agli enti locali regionali (cfr.
Corte cost., sent. n. 107 del 1970).
iii) all'art. 3, comma 1, lett. f), del medesimo Statuto, che
riconosce alla Valle la potestà di introdurre norme legislative di
integrazione ed attuazione, nell'ambito dei principi individuati con
legge dello stato, in materia di «finanze regionali e comunali», e
che qualifica la competenza normativa valdostana nelle suddette
materie, alla luce dei novellati articoli 117, comma 3 e 119, Cost.
(i quali risultano parimenti lesi dalla disposizione censurata), non
più come meramente suppletiva rispetto a quella statale;
iv) all'art. 12, dello stesso statuto, che riconosce alla
Regione ricorrente quote tributarie erariali.
9. Poste tali premesse, deve concludersi che la disciplina
censurata, laddove impone alla Valle di assicurare un contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di saldo netto da
finanziare, intervenendo unilateralmente sull'entità delle
compartecipazioni valdostane ai tributi erariali, incide in maniera
indebita sull'ordinamento finanziario regionale, vanificando le
speciali garanzie procedurali previste dal citato art. 48-bis dello
statuto e violando le richiamate norme statutarie e costituzionali a
tutela della speciale autonomia organizzativa e finanziaria della
regione ricorrente.
Codesta ecc.ma Corte, sul punto, ha avuto anche recentemente modo
di evidenziare che «le modifiche dell'ordinamento finanziario della
Regione Valle d'Aosta devono avvenire con il procedimento previsto
dall'art. 48-bis dello statuto, prescritto per l'approvazione dei
decreti legislativi di attuazione statutaria, e quindi a seguito dei
lavori della commissione paritetica e del parere del Consiglio della
Valle» (Corte cost., sent. n. 133 del 2010).
10. Fermi restando i rilievi che precedono, le norme impugnate si
mostrano incostituzionali anche per violazione dei principi di leale
collaborazione e ragionevolezza, la quale ridonda in una menomazione
delle sfere di autonomia organizzativa e finanziaria della Valle.
Il predetto accantonamento, infatti, è immediatamente disposto a
favore dello Stato senza alcuna limitazione temporale.
Si rileva, in proposito, che l'art. 1, comma 403, ha previsto che
l'importo del concorso finanziario «è accantonato, a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali» «fino all'emanazione
delle norme di attuazione» di cui all'art. 27 della legge delega sul
federalismo fiscale.
Come noto, tuttavia, l'art. 28, comma 4, del decreto-legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, ha abrogato il termine entro il quale si sarebbe dovuto
provvedere all'adozione della normativa di attuazione della legge n.
42/2009, art. 27.
Conseguentemente il predetto accantonamento, anzichè essere
circoscritto nel tempo, finisce per operare, in maniera del tutto
irragionevole, immediatamente e illimitatamente nel tempo, in
violazione dell'art. 3 Cost. e, corrispondentemente, delle descritte
prerogative regionali.
11. La violazione dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza di cui agli articoli 3, 5 e 120 della Costituzione,
rileva anche sotto un ulteriore profilo. Come si è accennato in
narrativa, l'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, dispone che
l'importo del concorso di cui al precedente comma 400 può essere
modificato, «con invarianza di concorso complessivo alla finanza
pubblica», mediante accordo da sancire, entro il 31 gennaio di
ciascun anno, in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni, e da
recepire «con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze».
È chiaro, dunque, come la norma in esame, benchè contempli la
possibilità di modificare gli importi del concorso finanziario
attraverso un accordo sostitutivo da siglare tra tutte le Autonomie
speciali, nei fatti vanifichi tale possibilità, in quanto il termine
del 31 gennaio è, con ogni evidenza, eccessivamente breve.
La «tecnica dell'accordo», insomma, la quale dovrebbe permeare la
materia dei rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni speciali
(cfr., tra le altre, Corte cost., sent. n. 74 del 2009), non può
certo dirsi rispettata dalla normativa oggetto di censura. Ciò in
spregio al costante insegnamento di questa Corte, secondo il quale i
meccanismi di determinazione del concorso agli obiettivi di finanza
pubblica delle regioni ad autonomia speciale, devono essere sorretti
dal principio consensualistico, «dato che la necessità di un accordo
tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi» (Corte cost.,
sentt. nn. 353 del 2004, 169 del 2007, 82 del 2007).
b) Sul concorso in termini di «indebitamento netto».
12. Sotto gli stessi profili dovrà essere dichiarata
l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 401, della legge n. 190 del
2014, letto in combinato disposto con il precedente comma 400.
Quest'ultimo, come detto, impone alla Valle d'Aosta un contributo
aggiuntivo alla finanza pubblica, da assicurarsi anche «in termini di
indebitamento netto», e a tale proposito il successivo comma 401
precisa che il predetto concorso debba avvenire «nell'ambito
dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre
2012, n. 228 e successive modificazioni, concernente la disciplina
del patto di stabilità interno in termini di competenza euro
compatibile».
13. Per comprendere la lesività della disciplina in esame, giova
precisare che con il richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228
del 2012 («Legge di stabilità 2013»), il legislatore ha, tra
l'altro, rideterminato i meccanismi del patto di stabilità,
prevedendo, a tale specifico riguardo, che le regioni a statuto
speciale «concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in termini di
competenza euro compatibile» (innalzamento al 2018 stabilito
dall'art. 1, comma 415, della legge n. 190 del 2014). (1)
14. Ebbene, la disciplina di cui ai commi 400 e 401, dell'art. 1,
legge n. 190 del 2014, ha l'effetto di svuotare integralmente la
portata garantistica della precedente normativa.
Le norme in esame, infatti, determinano unilateralmente, e senza
alcun previo accordo, le entità finanziarie da conteggiare ai fini
della definizione dell'obiettivo di patto, il cui raggiungimento è
richiesto da parte della regione. Ciò determina, di fatto, uno
svuotamento dei contenuti dell'accordo con il MEF, da raggiungersi
annualmente ai fini della determinazione del concorso regionale agli
obiettivi di finanza pubblica, anche con riguardo agli enti locali
ricadenti sul territorio regionale.
Stabilendo unilateralmente in che modo debba essere individuato
il contributo finanziario complessivo della regione alla manovra, e
quali somme andranno ad incidere sulla determinazione dell'obiettivo
«in termini di competenza euro compatibile», infatti, le norme in
esame finiscono per predeterminare il contenuto dell'accordo, in
spregio alla ratio della previsione normativa presupposta, che è
quella di consentire alla Valle di concordare fattivamente le
modalità del proprio concorso agli obiettivi di finanza pubblica, a
garanzia della propria specialità.
15. Ciò comporta, anche in violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., un'evidente
compressione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della
regione, garantita dai richiamati articoli 2, comma 1, lettere a) e
b), 3, comma 1, lett. f), 48-bis e 50 dello statuto e delle relative
norme di attuazione, con particolare riferimento a quelle di cui alla
legge n. 690/1981, nonchè una significativa e ulteriore riduzione
della capacità di spesa regionale, anche in violazione degli
articoli 117, comma 3 e 119 Cost., letti congiuntamente all'art. 10,
legge cost. n. 3 del 2001.
Lo statuto valdostano, come detto, garantisce alla ricorrente la
potestà legislativa in materia di ordinamento contabile e di finanze
regionali e comunali, attribuendo in via esclusiva alle norme di
attuazione di cui alla citata legge n. 690 del 1981, adottate nel
rispetto delle procedure di cui all'art. 48-bis, la disciplina dei
predetti ambiti materiali. Ambiti che non avrebbero potuto essere
sottratti, come invece è accaduto nel caso di specie, al necessario
rispetto del principio pattizio (ex plurimis, Corte cost., sentt. n.
133 del 2010, n. 353 del 2004, n. 169 del 2007, n. 82 del 2007).
16. Alla luce di tutte le considerazioni suesposte, si insiste
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 400, 401, 403 e 417, della legge n. 190 del 2014.

(1) La norma in questione, preme ribadirlo, è stata impugnata dalla
Regione Valle d'Aosta dinanzi a codesta ecc.ma Corte con ricorso
n. 24 del 2013 - tutt'ora pendente - nella parte in cui consente
allo Stato, anche nel caso di mancato raggiungimento dell'accordo
con il MEF, di provvedere comunque, in via unilaterale, alla
«rimodulazione» del patto. La Regione ricorrente ha impugnato
anche l'art. 1, comma 499, della legge n. 147 del 2013 (legge di
stabilità 2014), nella parte in cui, specificando il contenuto
della lettera d), del citato art. 1, comma 454, della legge n.
228 del 2012, ha individuato in maniera puntuale gli importi da
computare in riduzione al complesso delle spese finali della
Valle (ricorso n. 7/2014). Da ultimo, la Valle d'Aosta ha
impugnato il decreto-legge n. 66/2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014, nella parte in cui ha
ulteriormente incrementato i predetti importi (ricorso n.
56/2014).

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza, eccezione e deduzione disattesa, dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante:
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2015)», pubblicata nel Supplemento
Ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.
300 del 29 dicembre 2014, limitatamente all'art. 1, commi 400, 401,
403 e 417, di tale atto normativo, per violazione delle competenze
costituzionalmente e statutariamente garantite in capo alla regione
ricorrente dagli articoli 2, comma 1, lett. a) e b), 3, comma 1,
lett. f), 12, 48-bis e 50, comma 5, dello statuto speciale, approvato
con legge cost. n. 4/1948, e dalle relative norme di attuazione e,
segnatamente, quelle di cui alla legge n. 690 del 1981, nonchè per
violazione degli articoli 117, comma 3, e 119, Cost., in combinato
disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e per lesione dei
principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza,
sotto i profili e per le ragioni dinanzi esposte.

Roma, 25 febbraio 2015

Prof. Avv. Francesco Saverio Marini