1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 11-9-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 383 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2002
Ordinanza emessa il 6 maggio 2002 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Ferrara Pietro ed altra e Provincia di Milano Sanzioni amministrative - Successione di leggi - Applicabilita' della legge posteriore che prevede un trattamento sanzionatorio piu' favorevole all'autore dell'illecito, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento - Mancata previsione - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto alle sanzioni amministrative tributarie e valutarie - Violazione del principio di legalita'. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, comma secondo; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 2, come modificato dall'art. 7, comma 13, d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389. - Costituzione, art. 3. (002C0849) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 11-9-2002)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 16262 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2001
vertente tra:
Pietro Ferrara, in proprio e quale legale rappresentante
della Carrozzeria Locatelli S.a.s. di Ferrara e Vestito,
elettivamente domiciliato in Milano, presso lo studio del procuratore
avv. Ivan Behare che lo rappresenta e difende per procura a margine
all'atto di opposizione, opponente, e;
Provincia di Milano, in persona del direttore del Servizio
sanzioni e contenzioso, rappresentata e difesa dai funzionari dott.
Cecilia Franzoi, Luigi Castiglioni, Marialuisa Pozzi ed Egle De
Matteis, giusta deliberazione giunta provinciale del 26 luglio 2001
n. 539/01, opposta;
Avente ad oggetto opposizione ex art. 22 legge n. 689/1981
proposta i da Ferrara Pietro nei confronti dell'ordinanza del
n. 29394/3818/86 con la quale veniva applicata la sanzione di L.
5.025.000 per la violazione prevista dagli artt. 11, III e 52, I
d.lgs. 22/1997, perchè in qualità di legale rappresentante della
Carrozzeria Locatelli S.a.s. aveva effettuato in ritardo la denuncia
relativa ai rifiuti prodotti e smaltiti nell'annata 1994, denuncia
spedita il 3 marzo 1995 anzichè il 28 febbraio 1995, come previsto
dall'art. 3, III legge n. 475/1988;
Rilevato che l'opposizione è stata tempestivamente proposta: che
i seguenti motivi di opposizione risultano infondati, posto che:
il termine prescrizionale di cui all'art. 23 legge
n. 241/1990 non era decorso all'atto dell'inizio del procedimento
sanzionatorio, peraltro avvenuto entro il novantesimo giorno dalla
pronuncia di archiviazione disposta dal pretore per intervenuta,
depenalizzazione;
quanto alla sussistenza in fatto della violazione, il
ricorrente ha ammesso la presentazione tardiva della denuncia
annuale, comportamento da ritenersi all'epoca equiparabile, ai fini
sanzionatori alla mancata effettuazione della denuncia stessa;
solo con il d.lgs. 389/1997 (successivo alla contestazione
della violazione, avvenuta con verbale 10 luglio 1997) la nuova
formulazione dell'art. 52, I ha introdotto una sanzione notevolmente
inferiore per il semplice ritardo nella denuncia;
la Provincia ha eccepito che il d.lgs. 389/1997 non prevede
alcuna norma che ne consenta l'applicazione al fatti pregressi,
richiamando ampia giurisprudenza di legittimità in ordine ai
principi di legalità e di irretroattività ricollegabili all'art. 1
della legge n. 689/1981;
Ritenuto che - così come già in altra precedente analoga
occasione (v. ordinanze di questo Tribunale dell'11 aprile 2001 e 21
gennaio 2002) rispetto alle quali si ripropongono conformi
valutazioni - appare necessario sollevare la questione di
legittimità costituzionale per contrasto con l'art. 3 Cost.
dell'art. 1 comma 2 leggen. 689/1981 ovvero dell'art. 7 comma 13
d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52 comma 2 d.lgs. 22/1997,
entrambi nella parte in cui non prevedono che se la legge in vigore
al momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore
stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi la legge
più favorevole al responsabile, salva la definitività del
provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento;
che la questione appare rilevante e non manifestamente
infondata;
che deve ritenersi rilevante perchè - ferma la fondatezza
della contestazione della violazione - l'applicazione della nuova
disposizione consentirebbe l'irrogazione nel caso di specie di una
sanzione di importo pari ad un centesimo di quella precedente, ai
termini della quale il ritardo doveva considerarsi senz'altro
parificato all'omesso invio;
che la questione deve altresì ritenersi non manifestamente
infondata perchè per giurisprudenza consolidata, in tema di illeciti
amministrativi (sia tali ab origine, sia derivanti da
depenalizzazione) i principi di legalità, irretroattività e il
divieto di analogia escluderebbero l'applicabilità della disciplina
posteriore più favorevole, ex art. 2 c.p., sicchè una eventuale
pronuncia di segno diverso adottata in questa sede sarebbe
ragionevolmente destinata a scontrarsi con il "diritto vivente" e
dunque alla riforma;
che, a parte le perplessità che discendono da motivazioni
incentrate su divieti di analogia (per lettera e ratio delle relative
norme evidentemente giustificabili se circoscritti ad interpretazioni
in malam partem) o su differenze qualitative delle situazioni
considerate (che riguardano gli effetti piuttosto che l'intrinseca
natura afflittiva comune al fatto-reato e all'illecito
amministrativo, distinguibili come tali solo per scelta discrezionale
del legislatore e non certo per una loro differenza onotologica), non
sembra possibile in questa sede trascurare un fenomeno che pare ormai
porsi in termini di evoluzione ordinamentale;
che il riferimento all'art. 2 c.p. - con i problemi evocati
in ordine all'applicazione analogica - ormai appare integrato
dall'introduzione dei medesimi principi nel sistema delle sanzioni
amministrative tributarie (art. 3 d.lgs. 472/1997), rispetto al quale
non sembrano ipotizzabili le "differenze qualitative" dedotte quasi
in modo tralatizio dalla costante giurisprudenza per escludere il
ricorso all'analogia;
che anche il sistema delle sanzioni amministrative valutarie
con l'art. 23-bis d.P.R. n. 148/1988, introdotto dall'art. 1 legge
n. 326/2000, che nell'abrogare il comma 2 dell'art. 23 t.u.
affermante, pur con qualche ambiguità, il principio di ultrattività
della norma sanzionatoria, ribadisce il principio di legalità,
esclude espressamente l'assoggettamento a sanzioni che secondo una
legge posteriore non costituiscono violazione punibile e sancisce
l'applicazione della legge più favorevole, salva la definitività
del provvedimento di irrogazione;
che detta norma, poi, abrogando il principio di ultrattività
e introducendo le regole già estese dal sistema penale a quello
delle sanzioni tributarie (disciplina ex nunc, contestuale e
identica, nei limiti del favor, per le situazioni comunque non
definite), si pone nel segno della continuità anche con la recente
abrogazione dell'art. 20 legge n. 4/1929 (che prevedeva
l'ultrattività delle norme penali finanziarie) ad opera dell'art. 24
del d.lgs. 507/1999;
che la circostanza più illuminante sulla consapevolezza del
legislatore stesso dell'esigenza di ovviare alla mancata originaria
previsione di una disciplina transitoria collegata alle modifiche del
d.lgs. 389/1997 può ravvisarsi nella iniziativa parlamentare
tendente alla modifica legislativa dell'art. 57 del decreto Ronchi,
decaduta a causa dello scioglimento delle camere (in ordine al comma
6-quater da aggiungere all'art. 57 d.lgs. 22/1997, ai sensi del
quale: "Se la legge del tempo in cui fu commesso l'illecito
amministrativo e le posteriori sono diverse, si applica quella le cui
disposizioni sono più favorevoli al responsabile, salvo che la
relativa sanzione amministrativa sia stata pagata o sia stata
determinata in modo definitivo");
che nel contesto sopra richiamato la differenza di
trattamento sanzionatorio per fatti commessi a distanza di pochi mesi
e poi contestualmente giudicati e altresì la differenza di
trattamento rispetto a settori contigui dell'ordinamento
sanzionatorio amministrativo (tributario e valutario) oltrechè
penale appare a questo giudice (come già al legislatore che ha
tentato invano di porvi rimedio) ingiustificata e manifestamente
irragionevole, tanto da richiedere la pronuncia del giudice delle
leggi;
che, stante l'evoluzione dell'ordinamento, la questione
sembra proponibile, alternativamente, in termini generali, con
riguardo all'art. 1 comma 2 legge n. 689/1981 o in particolare, con
riguardo all'art. 7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che ha modificato
l'art. 52 comma 2 d.lgs. 22/1997;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 comma 2 legge n. 689/1981 ovvero dell'art.
7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52 comma 2
d.lgs. 22/1997, entrambi nella parte in cui non prevedono che se la
legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e quella
posteriore stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi
la legge più favorevole al responsabile, salva la definitività del
provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Si comunichi alle parti.
Milano, addì 5 maggio 2002
Il giudice: Gandolfi
02C0849