1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 628 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 1996
N. 628 Ordinanza emessa il 15 marzo 1996 dal pretore di Pisa, sezione distaccata di San Miniato nel procedimento penale a carico di Duranti Elsa ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e dalla normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi, nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Violazione dei principi di tutela dell'ambiente e della salute, nonche' di liberta' di iniziativa economica. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, artt. 1, 2, 3, 6). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32 e 41). (096C0911) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-1996)

IL PRETORE
Esaminati gli atti di causa.
Rilevato che in pendenza del presente procedimento è stata emanata
la legge 17 maggio 1995, n. 172, di conversione del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, avente ad oggetto "Modifiche alla disciplina degli
scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che
non recapitano in pubbliche fognature" contenente disposizioni
modificative ed integrative della legge 10 maggio 1976, n. 319, e
succ. mod. pubblicato in Gazzetta Ufficiale 17 maggio 1995, n. 113,
ed entrata in vigore lo stesso giorno.
Vista la richiesta del p.m. in data 16 settembre 1995 di
proposizione di questione di legittimità costituzionale degli artt.
3 e 6 della suddetta legge perchè ritenuti in contrasto con
disposizioni costituzionali sotto il profilo della violazione degli
artt. 3, 9, comma secondo, 32 e 41 Cost.
Considerato che la questione proposta appare essere non
manifestamente infondata, oltre che influente sulla decisione del
presente giudizio.
R i l e v a
1. - In fatto.
Gli odierni imputati, Duranti Elsa e Ferrari Giorgio, sono
sottoposti al giudizio di questo pretore, nelle loro rispettive
qualità di legale rappresentante della società Aquarno Spa e di
direttore tecnico che gestisce l'impianto centralizzato di
depurazione posto nel comune di Santa Croce sull'Arno, perchè
ritenuti responsabili di più violazioni dell'art. 21, comma terzo,
della legge 10 maggio 1976, n. 319, accertate in diverse circostanze
di tempo e con riferimento a diversi paramatri di cui alla tabella A)
annessa alla stessa legge oltre che della violazione dell'art. 21,
comma primo, della legge 10 maggio 1976, n. 319, accertata in
permanenza a tutt'oggi.
L'impianto centralizzato di depurazione gestito dai prevenuti,
asservito al sistema fognario, riceve scarichi di natura mista
(civili ed industriali) che, per loro composizione, presentano
caratteristiche qualitative sostanzialmente diverse da quelle degli
scarichi provenienti da soli insediamenti civili.
Esso, in quanto parte terminale del sistema integrato di
fognatura-depurazione (in tal senso si esprimono il piano della
regione Toscana di risanamento delle acque adottato con la delibera
n. 332 del 15 aprile 1980 e la l.r. 23 gennaio 1986, n. 5), è da
ritenere certamente sottoposto alla nuova disciplina dettata per gli
scarichi da pubblica fognatura. Quanto alle caratteristiche
qualitative e quantitative dello scarico prodotto da l.r. n. 5/1986
all'art. 8 equipara gli scarichi delle pubbliche fognature a natura
mista (come quello di cui ci si occupa) a quelli provenienti da
insediamenti produttivi e come tali soggetti alla legge n. 319/1976 e
successive modificazioni imponendo l'obbligo di conseguire i limiti
della tabella A) nei termini previsti dalla medesima legge. In tale
sistema normativo si è inserita la legge 17 maggio 1995, n. 172, di
conversione del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, cui si è pervenuto
combinando tra loro pezzi di disposizioni e tipi di soluzioni
contenute nella estenuante reiterazione di ben nove diversi decreti
legge il cui contenuto si è andato via via evolvendo - con l'unica
evidente finalità di dar esito ad interessi di parte, più che
fornire risposte ad esigenze di tutela della collettività - nel
senso di una definitiva sottrazione della materia degli scarichi
delle pubbliche fognature e degli scarichi civili che non recapitano
in pubblica fognatura al regime sanzionatorio previsto per tutti gli
altri scarichi.
Il regime autorizzatorio definito dalla nuova legge all'art. 6,
introducendo un nuovo comma in fine all'art. 9 della legge n.
319/1976, e pur lasciando invariato il principio generale per cui
tutti gli scarichi devono essere autorizzati dalle autorità
competenti al controllo, dispone che "gli scarichi di pubbliche
fognature di cui è titolare lo stesso ente pubblico competente al
rilascio dell'autorizzazione si intendono autorizzati
dall'approvazione dell'impianto".
2. - Il nuovo sistema normativo.
I primi tre articoli della legge n. 172/1995, nel modificare il
primo comma dell'art. 12, il secondo comma dell'art. 14 ed il terzo e
quarto comma dell'art. 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319, delinea
un sistema normativo che può schematicamente riassumersi nel
seguente modo:
I) Scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti
pubblici di depurazione:
a) la disciplina a regime dovrà essere adottata dalle regioni
con i rispetivi piani di risanamento delle acque tenendo conto dei
seguenti limiti:
limiti tabellari di accettabilita;
princi e criteri della direttiva CEE 91/271 del 21 maggio 1991;
obiettivi di qualità dei singoli corpi idrici ricettori nei
casi ed alle condizioni stabiliti con apposite direttive
ministeriali.
Tale disciplina regionale è esclusa con riguardo alle "competenze,
i divieti di immissione ed i limiti di accettabilità stabiliti da
leggi che disciplinano materie specifiche";
b) la disciplina transitoria è costituita dalle prescrizioni
adottate anteriormente ed in particolare la delibera 30 dicembre 1980
del Comitato interministeriale di cui all'art. 3, legge n. 319/1976.
c) la sanzione per la mancata osservanza dei limiti regionali è
prevista solo in via amministrativa nella misura da L. 3.000.000 a L.
30.000.000;
II) scarichi degli insediamenti produttivi in pubbliche fognature:
a) prima dell'attivazione dell'impianto di depurazione: obbligo
dell'osservanza della tabella C);
b) dopo l'entrata in funzione dell'impianto di depurazione:
obbligo di adeguarsi ai limiti di accettabilità, alle norme ed alle
prescrizioni regolamentari stabilite dai comuni, dai consorzi e dalle
province che gestiscono il servizio pubblico sulla base delle
caratteristiche dell'impianto centralizzato di depurazione in modo da
assicurare il rispetto della disciplina regionale.
c) la sanzione per l'inosservanza dei limiti imposti dal gestore
è l'ammenda da L. 15.000.000 a L. 150.000.000 ovvero l'arresto fino
ad 1 anno, oltre alla pena accessoria dell'incapacità di contrattare
con la pubblica amministrazione.
3. - In punto di rilevanza.
Risulta di tutta evidenza la rilevanza nel presente giudizio della
questione di legittimità della normativa appena delineata atteso che
l'eventuale affermazione della sua costituzionalità comporterebbe, a
norma dell'art. 129 cod. proc. pen., l'immediato proscioglimento dei
prevenuti in ordine ai reati loro contestati perchè quei fatti non
sono più previsti dalla legge come reato.
Essa, peraltro, appare non manifestamente infondata, alla luce dei
principi costituzionale di cui agli artt. 3, 9, 32 e 41 della Carta
Costituzionale.
4. - Non manifesta infondatezza.
a) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
È principio consolidato della giurisprudenza costituzionale quello
per il quale il legislatore può emanare norme differenziate riguardo
a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme
rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata
su presupposti logici obiettivi i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione. Pertanto deve ritenersi violato il
principio di uguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad
un sistema normativo assolutamente squilibrato, come avviene, ad
esempio, quando si favorisce chi ha posto in essere, fra due condotte
gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore
gravità, discriminando, invece, chi ha realizzato il fatto che meno
offendo lo stesso valore giuridico. Proprio questo è avvenuto, a
parere di questo pretore, con l'intervenuta depenalizzazione, ad
opera della legge n. 172/1995, delle ipotesi di superamento dei
limiti di accettabilità da parte di tutti gli scarichi ad esclusione
di quelli provenienti da insediamenti produttivi. Costituisce,
perciò, motivo di incompatibilità della normativa al principio
costituzionale di parità l'irragionevole disparità di trattamento
introdotta tra gli scarichi delle pubbliche fognature e quelli
provenienti da singoli insediamenti produttivi. Infatti se da una
parte appare ispirato a ragionevolezza il criterio introdotto di
sanzionare solo amministrativamente gli scarichi meno dannosi per
l'ambiente provenienti dagli insediamenti civili, normalmente
caratterizzati da un carico inquinante inferiore a quello degli
insediamenti produttivi, dall'altra la considerazione per cui gli
scarichi delle pubbliche fognature hanno ben diversa composizione
(potenza convogliare anche scarichi provenienti da insediamenti
produttivi e, in ogni caso, presentando ben diverse concentrazioni
rispetto ai semplici insediamenti civili) depone per una prognosi di
loro certa maggiore pericolosità. Nonostante ciò secondo la nuova
legge 17 maggio 1995, n. 172, costituisce mero illecito
amminsitrativo l'inosservanza dei limiti regionali da parte del
gestore di una pubblica fognatura alla quale affluisca una pluralità
di scarichi provenienti anche da insediamenti produttivi, o
addirittura esclusivamente da essi, e quindi con notevoli
potenzialità inquinanti, mentre il titolare di un insediamento
produttivo che violi con il suo scarico terminale le tabelle allegate
alla legge n. 319/1976 anche solo in modo formale, ovvero non osservi
i limiti fissati dall'ente gestore del servizio pubblico, viene
sanzionato penalmente.
Da tale disciplina sanzionatoria discende lo stravolgimento di uno
dei criteri che avevano fino ad oggi ispirato la normativa in questa
materia: la differenziazione si basa non sulla potenzialità
inquinante dello scarico, valutata con riferimento a parametri unici
nazionali costituiti dai limiti massimi di concentrazione indicati
nelle tabelle annesse alla legge, ma sulla qualifica del suo
titolare. Infatti non è più la natura dello scarico, in relazione
alla sua pericolosità ambientale desunta dalla sua intrinseca
composizione, a determinare la natura dell'attività esercitata, ma
è la qualifica soggettiva del titolare dello scarico il parametro di
riferimento per l'individuzione della normativa applicabile.
Il principio contrasta in modo palese con le direttive comunitarie
dettate nella materia e segnatamente con quella del Consiglio della
comunità europea n. 271 del 21 maggio 1991 in materia di acque
reflue urbane che pure la legge richiama quale limite per il potere
legislativo ed amministrativo delle regioni, Secondo la norma
comunitaria (che il nostro ordinamento avrebbe già dovuto recepire
dal 30 giugno 1993) per l'individuazione della normativa applicabile
allo scarico da pubblica fognatura costituisce elemento di
riferimento la natura delle acque che in essa confluiscono. Infatti,
l'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione tra le acque
reflue domestiche e le acque reflue industriali, distinzione alla
quale è collegata poi una diversa disciplina fondata sulla
necessità per le acque reflue industriali che affluiscono in reti
fognarie, di regolamentazione ed autorizzazioni specifiche nonchè di
specifici controlli (artt. 11 e 13). Pertanto la direttiva
comunitaria non legittima affatto, come invece sembra credre la legge
n. 172/1995, l'assoluta mancanza di ogni misura idonea almeno ad
attenuare, attraverso la diversificazione di regime in relazione alla
loro natura, l'impatto ambientale degli scarichi dalle fognature.
Viceversa lo stesso principio di generale depenalizzazione in
relazione alla qualifica di titolare del servizio di pubblica
fognaura introdotto dalla legge n. 172/1995 appare non privo di
rischi sul piano del controllo ambientale: la mera costituzione di un
consorzio fognario con depuratore vale ad esimere da controllo penale
tutti gli operatori ammessi allo scarico che restano esclusivamente
tenuti ad osservare i limiti di accettabilità, le norme e le
prescrizioni regolamentari stabilite in modo pressochè discrezionale
dai gestori del servizio pubblico sulla base delle caratteristiche
dell'impianto centralizzato di depurazione.
Un'ulteriore violazione del limite della ragionevolezza deriva
dalla circostanza che l'art. 3 della citata legge n. 172/1995 prevede
il pagamento di una somma da L. 3 milioni a L. 30 milioni per
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni,
mentre l'art. 6 prevede la diversa maggiore sanzione del pagamento
di una somma da L. 10 milioni a L. 100 milioni per chi apre o
comunque effettua scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno
da impianti pubblici di depurazione, senza avere richiesto
l'autorizzazione.
La più severa sanzione prevista per chi non chiede
l'autorizzazione per l'apertura di un nuovo scarico fognario (che
potrebbe, in ipotesi, non avere carattere inquinante) rispetto a
quella irrogabile a colui che mantiene uno scarico sicuramente
inquinante in quanto eccedente i limiti di legge, è un ulteriore
elemento che depone per la irrazionale disparità di trattamento
della nuova disciplina introdotta la quale risulta improntata a
maggior favore per quella categoria di soggetti che serba una
condotta potenzialmente più pericolosa rispetto a coloro che meno
offendono lo stesso bene giuridico.
Non poche perplessità suscita la nuova disciplina laddove prevede
che, nell'immediato e fino alla definizione dei piani regionali di
risanamento delle acque, gli scarichi di pubbliche fognature di cui
è titolare lo stesso ente pubblico competente al rilascio
dell'autorizzazione si intendono autorizzati di fatto per avere essi
già ottenuto l'approvazione dell'impianto; dopo l'intervento
regionale gli stessi scarichi dovranno sottostare al regime
autorizzatorio definito dalle regioni le cui violazioni saranno
punite solo in via amminsitrativa mediante applicazione di una
sanzione pecuniaria. Invariata, invece, la disciplina relativa alle
autorizzazioni degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi.
Si osserva in proposito che proprio questa parte della nuova
normativa dà la sensazione della sua provvisorietà ed urgenza: non
si comprende infatti quale necessità vi fosse di prevedere una norma
di regolarizzazione di situazioni preesistenti al di fuori
dell'esigenza, evidentemente avvertita dal legislatore, di procedere
immediatamente alla loro sanatoria e ben conoscendo proprio il
carattere di transitorietà e provvisorietà della disposizione che
veniva introdotta. Infatti i successivi piani regionali, nel definire
il regime autorizzatorio degli scarichi di pubbliche fognature, non
potranno non conformarsi alla direttiva n. 912/271/CEE che all'art.
15 esige l'autorizzazione per tale tipo di scarico se è vero, come
è vero, che lo scopo dell'autorizzazione è nel controllo della
funzionalità dell'impianto e nella conformità dei suoi scarichi ai
limiti di accettabilità imposti. Ma lo stesso legislatore ben
conosceva proprio tale vincolo per la legislazione regionale se ha
ritenuto di dover esplicitamente escludere ogni rilevanza penale alla
mancanza di autorizzazione. Ed è proprio in ciò che si rileva in
tutta la sua evidenza la disparità di disciplina a tutto vantaggio
di scarichi che non solo per qualità, ma anche per quantità,
presentano un sicuro maggior carico inquinante rispetto agli scarichi
di singoli insediamenti produttivi la cui mancata autorizzazione
rimane sanionata in sede penale.
b) Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto di paesaggio
deve intendersi come "ambiente naturale", come ecosistema. Ora, la
mancata previsione di una norma penale che sanzioni comportamenti
profondamenti incidenti sulla qualità dell'ambiente, come
l'effettuazione di scarichi di pubbliche fognature che superino i
limiti di accettabilità o l'attivazione dei predetti scarichi senza
avere richiesto la preventiva autorizzazione, determina una
diminuzione dell'efficacia preventiva e dissuasiva della disciplina
di cui si tratta. Tale disciplina, inoltre, poichè non differenzia
il trattamento sanzionatorio a seconda della natura delle acque che
recapitino nelle pubbliche fognature e, quindi, in base alla loro
effettiva potenzialità inquinante, ma solo in base al dato formale
della provenienza (da insediamenti produttivi o da pubbliche
fognature), non permette una adeguata e sostanziale tutela del
paesaggio.
Da ciò deriva pure il sospetto di contrasto tra le norme ordinarie
e l'art. 32 della Costituzione che tutela il diritto alla salute
giacchè tale diritto ricomprende, per costante giurisprudenza
costituzionale, il diritto all'ambiente salubre.
Il sostanziale abbassamento del livello giuridico di protezione
derivante dalla intervenuta depenalizzazione e la scomparsa di un
quadro giuridico unitario nazionale per la disciplina
dell'inquinamento idrico da pubbliche fognature (saranno, infatti, da
prevedersi tante diverse discipline giuridiche per quante sono le
regioni), risultano in contrasto con il diritto alla salute ed
all'ambiente costituzionalmente garantiti quali valori comuni primari
non suscettibili di essee parcellizzati su base locale. Emblematica,
a questo proposito, è la considerazione per cui gli obiettivi di
tutela dell'ambiente e della salute cui dovranno mirare i singoli
piani regionali di risanamento delle acque risulteranno ab origine
irrealizzabili in concreto tutte le volte che i corsi d'acqua avranno
un bacino interregionale.
c) Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
L'art. 41, secondo comma, della Costituzione prevede che
l'iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale e a tale norma viene generalmente ricondotto, al
fine di fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario
espresso in numerose direttive in materia ambientale del "chi inquina
paga". In proposito è anche da ricordare la sentenza della Corte
costituzionale n. 127 del 16 marzo 1990 la quale ha negato che "il
costo eccessivo" possa giustificare la mancata adozione, da parte
delle imprese, delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le
emissioni inquinanti. Ora, appare chiaro che le citate norme del
decreto, laddove esclude la sanzionabilità penale per gli scarichi
delle pubbliche fognature, pur se agli stessi affluiscono scarichi da
insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare anche sul
piano della libera concorrenza quelle imprese che, servite da
scarichi che non recapitano in pubbliche fognature, abbiano
affrontato rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla
normativa in vigore e si trovino, magari, esposte al rischio della
sanzione penale (art. 23, legge n. 319/1976) per avere iniziato
l'attività prima di avere formalmente ottenuto l'autorizzazione
richiesta.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza sulla definizione del giudizio in corso della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 6
della legge 17 maggio 1995, n. 172, in relazione agli artt. 3, 9,
comma secondo, 32 e 41 della Costituzione e non apparendo essa
manifestamente infondata sospende il giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti non comparse ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidente delle due Camere del Parlamento.
San Miniato, addì 15 marzo 1996.
Il pretore: Murano
96C0911