1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2021
Ordinanza del 15 gennaio 2021 del Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto nel procedimento civile promosso da Scimone Marco e Castellano Francesca contro Lombardo Carmela. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione, fino al 30 giugno 2021, di ogni procedura esecutiva immobiliare avente ad oggetto l'abitazione principale del debitore. - Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, art. 54-ter, come modificato dagli artt. 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), e 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 ("Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonche' in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea"). (21C00074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2021)

TRIBUNALE DI BARCELLONA POZZO DI GOTTO
Ufficio esecuzioni immobiliari

Il Giudice dell'esecuzione nella procedura di espropriazione
immobiliare iscritta al n. 80/2014 R.G.Es., promossa da Marco
Scimone, codice fiscale SCM MRC 67A22 I480G, e Francesca Castellano,
codice fiscale CST FNC 66H52 F206H, rappresentati e difesi dall'avv.
Gianluca Carrozza, nei confronti di Carmela Lombardo, cod. fisc. LMB
CML 64P47 G209S, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Cattafi,
ha pronunciato, ai sensi dell'art. 23, comma 3, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, introdotto
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 aprile 2020, n. 27, modificato
dagli articoli 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
e 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 (c.d.
«milleproroghe 2021»), che ne hanno esteso il termine di efficacia
dapprima al 31 dicembre 2020 e da ultimo al 30 giugno 2021, in
relazione agli articoli 3, 24, 47, 111 e 117 della Costituzione.
1. La vicenda processuale pendente davanti al giudice a quo.
Marco Scimone e Francesca Castellano, in forza della sentenza n.
48 del 29 ottobre 2012 pronunciata dal Tribunale di Barcellona Pozzo
di Gotto, con atto notificato a mani proprie della debitrice in data
29 luglio 2014 hanno sottoposto a pignoramento il diritto di
proprietà sull'appartamento per civile abitazione in Pace del Mela
(ME), via Bonfiglio n. 104, allibrato in catasto al foglio 10,
particella 1228, subalterno 20, e l'autorimessa - che ne è
pertinenza ai sensi dell'art. 818 del codice civile - registrata in
catasto al foglio 10, particella 1228, subalterno 10.
Con ordinanza tesa all'udienza del 2 maggio 2016 è stata
autorizzata, ai sensi dell'art. 569 codice di procedura civile, la
vendita dei beni staggiti, con delega delle operazioni di vendita ai
sensi dell'art. 591-bis del codice di rito.
In data 4 gennaio 2021 il professionista delegato, che svolge
anche le funzioni di custode, ha rappresentato che la delega è
scaduta e, nondimeno, che l'appartamento pignorato - di cui la
debitrice ha mantenuto il godimento per tutto il corso della
procedura - costituisce l'abitazione principale dell'esecutata, come
si evince dall'allegato certificato storico di residenza, tanto che
l'atto di pignoramento è stato altresì notificato presso il
medesimo fabbricato.
Dovendosi all'esito della relazione del professionista delegato
rinnovare la delega delle operazioni di vendita e indicare,
contestualmente, i termini per le pubblicazioni dell'avviso di
vendita e per la presentazione delle offerte (cfr. art. 591-bis
codice di procedura civile in comb. disp. con gli articoli 570 e 571
codice di procedura civile), assumere rilievo l'art. 54-ter del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, rubricato «Sospensione delle
procedure esecutive sulla prima casa», a mente del quale «Al fine di
contenere gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19, in tutto il territorio nazionale è sospesa, per la durata
di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, ogni procedura esecutiva per il
pignoramento immobiliare di cui all'art. 555 del codice di procedura
civile che abbia ad oggetto l'abitazione principale del debitore».
Gli articoli 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, e
13 comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 (c.d.
«milleproroghe 2021»), ne hanno infatti esteso il termine di
efficacia dapprima al 31 dicembre 2020 e da ultimo al 30 giugno 2021.
2. Il dato normativo.
Il legislatore dell'emergenza, con il citato intervento
normativo, ha stabilito la sospensione di «ogni procedura esecutiva
per il pignoramento immobiliare di cui all'art. 555 del codice di
procedura civile».
La formula normativa non si lascia apprezzare per immediata
chiarezza e per l'uso corretto della terminologia tecnica.
Il codice di procedura civile non conosce una procedura esecutiva
«per» il pignoramento immobiliare, come lascerebbe erroneamente
presupporre la formulazione letterale dell'art. 54-ter del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18. Piuttosto, è noto che il
processo di espropriazione immobiliare si instaura - a norma
dell'art. 555, comma 1, del codice di procedura civile - con «la
notificazione al debitore e successiva trascrizione di un atto nel
quale si indicano esattamente [...] i beni e i diritti immobiliari
che si intendono sottoporre a esecuzione», contenente l'ingiunzione
prevista dall'art. 492 del codice di procedura civile.
Di conseguenza è escluso che la sospensione riguardi la
possibilità di assoggettare ad espropriazione l'abitazione
principale del debitore, posta anche la diversa formulazione
letterale adottata dal legislatore rispetto alle fattispecie
considerate dagli articoli 51 e 168 della legge fallimentare o
dell'art. 76, comma 1, lettera a, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 settembre 1973, n. 602. Piuttosto il fuoco della
sospensione è costituito dal processo esecutivo, in particolare
dagli atti del processo esecutivi aventi immediata finalità
liquidatoria.
Una ulteriore e indiretta conferma dell'assunto è desumibile
dell'art. 4, comma 1, secondo periodo, del decreto-legge del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, a mente del quale «È
inefficace ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare,
di cui all'art. 555 del codice di procedura civile, che abbia ad
oggetto l'abitazione principale del debitore, effettuata dal 25
ottobre 2020 alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto». Tale previsione, anch'essa
bisognosa di un'interpretazione ortopedica a causa delle sua
molteplici ambiguità (fra cui spicca l'inefficacia riferita alla
«procedura esecutiva [...]» e non a singoli atti o provvedimenti),
sarebbe stata superflua - qualunque ne sia il significato da trarre
(sul quale non ci si sofferma in questa sede, attesa la rilevanza
solo mediata della norma) - laddove il legislatore dell'emergenza
avesse già inteso sospendere, per mezzo dell'art. 54-ter del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, la possibilità di vincolare
l'abitazione principale del debitore a fini espropriativi.
Perchè operi la sospensione è necessario che l'immobile
pignorato costituisca l'abitazione principale dell'esecutato, sia
esso il debitore ovvero, per effetto dell'art. 604, comma 1, codice
di procedura civile, il terzo proprietario.
La nozione di abitazione principale è però ignota al codice
civile. Compare invece nella normativa tributaria, e in particolare
negli articoli 10, comma 3-bis, e 15, comma 1, lettera b, del decreto
del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, nonchè
nell'abrogato art. 13, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, e nell'art. 1, comma 741, lettera b, della legge 28 dicembre
2019, n. 160. Le disposizioni in essi contenute costituiscono
l'addentellato normativo per l'individuazione del concetto dì
abitazione principale, che altro non è che la dimora abituale -
dunque la residenza (art. 43, comma 2, del codice civile) del
contribuente.
Ne consegue che la sospensione deve essere disposta a condizione
che l'esecutato abbia fissato presso l'immobile staggito la propria
residenza e quella degli eventuali familiari con lui conviventi.
Si ritiene che tale destinazione, in ragione dell'insensibilità
del pignoramento agli atti successivi al suo perfezionamento e al
fine di evitare condotte abusive da parte dell'esecutato, debba
sussistere non tanto alla data di entrata in vigore della legge di
conversione 24 aprile 2020, n. 27, ma continuativamente dal giorno
della notifica dell'atto di pignoramento immobiliare sino al momento
in cui la sospensione è concretamente pronunciata. Si osserva
infatti che la sospensione non opera automaticamente, ma richiede
necessariamente un preliminare accertamento - sia pur sommario e
incidentale, su istanza di parte o d'ufficio - diretto a verificare
in punto di fatto che l'immobile sottoposto ad esecuzione possa
essere giuridicamente qualificato come «abitazione principale».
2.1. Segue: la ratio legis. - È intuitivo che l'ampiezza
dell'interpretazione dell'art. 54-ter non è insensibile alla natura
dei contrapposti interessi coinvolti: quello del creditore ad
ottenere la soddisfazione coattiva del proprio diritto di credito nel
più breve tempo possibile e quello del debitore a non vedersi
privato della propria abitazione principale.
La delimitazione dei perimetro applicativo della norma è
collegata all'individuazione della ragione giustificatrice sottesa
alla sua introduzione, che secondo lo stesso legislatore mira a
contenere gli «effetti negativi dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19», quasi a voler indicare l'esistenza di un nesso di
strumentalità tra la sospensione delle procedure di espropriazione
immobiliare - non tutte, ma solo quelle riguardanti l'abitazione
principale dell'esecutato - ed il contenimento dell'epidemia.
Invero, a fronte di tale inusuale precisazione da parte del
legislatore, deve escludersi che la sospensione presenti
effettivamente punti di contatto con la tutela della salute pubblica:
il processo di espropriazione non sembra di per sè causa di
diffusione del virus, e comunque non meno di altre attività che non
sono state oggetto di analoga inibitoria; in caso contrario, la
sospensione avrebbe inoltre riguardato, o avrebbe dovuto
ragionevolmente riguardare, tutti i processi di espropriazione
immobiliare, a prescindere dal loro oggetto.
L'esigenza abitativa dell'esecutato sembra parimenti estranea
all'oggetto della «tutela» normativa. Tale interesse è più che
adeguatamente assicurato da altre norme emergenziali, e in
particolare dagli articoli 103, comma 6 del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18, e dall'art. 13, comma 13, da decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183, che non consentono - anche in caso di espropriazione
del bene per effetto di aggiudicazione e trasferimento del medesimo a
terzi - di procedere al rilascio coattivo dell'immobile. Il
legislatore ha infatti disposto «La sospensione dell'esecuzione dei
provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo,
[...] sino al 30 giugno 2021 limitatamente ai provvedimenti di
rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai
provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi
dell'art. 586, comma 2 del codice di procedura civile, del decreto di
trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai
suoi familiari» (sarebbe poi da comprendere se tale norma, incidendo
pesantemente sul nucleo essenziale del diritto di proprietà,
tutelato dall'art. 42, comma 1, della Costituzione sia a sua volta
legittima, benchè si tratti di un aspetto che esula dalla
fattispecie analizzata in questa sede e da porre al vaglio di
legittimità costituzionale). Inoltre la sospensione, dato il tenore
letterale della norma, prescinde dall'accertamento - in concreto -
della disponibilità, da parte dell'esecutato, di abitazioni
ulteriori rispetto a quella principale, ovvero dalla possibilità per
lo stesso di soddisfare in qualunque altro modo tale interesse. Ne
deriva che non vi è un collegamento tra la sua applicazione ed
eventuali esigenze abitative del soggetto espropriato.
Dovendosi escludere che l'art. 54-ter abbia limitato il diritto
del creditore di agire in executivis per la tutela della salute
individuale e pubblica, ovvero per tutelare le esigenze abitative dei
debitori, si ritiene che la disposizione non sia posta a presidio di
interessi collettivi o individuali di rango primario, piegandosi a
logiche assistenzialiste. Circostanza confermata dal fatto che la
norma non opera alcuna distinzione tra pignoramenti anteriori e
successivi allo stato di emergenza per la prima volta deliberato dal
Consiglio dei ministri in data 31 gennaio 2020, con la conseguenza
che la sospensione è totalmente sganciata dall'accertamento di una
qualunque correlazione tra la pandemia e l'espropriazione.
Non solo. La norma non lascia al Giudice dell'esecuzione neanche
la possibilità di verificare le condizioni soggettive del creditore
e del debitore, dovendo la sospensione applicarsi a prescindere dalle
esigenze del primo e della capacità reddituale del secondo.
Il legislatore ha giustificato la misura in ragione degli
«effetti negativi dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», ma
senza che sia chiaro - all'atto pratico - su quale bene o interesse
si vadano a riverberare gli effetti negativi derivanti dall'epidemia.
Si tratta perciò di una formula «vuota», o in tutti i modi sfuggente
e di difficile percezione.
La volontà normativa, a prescindere dall'incipit della norma, è
perciò quella di tutelare - in ogni caso e a prescindere dai motivi
dell'indebitamento - il patrimonio del debitore dal rischio di
vedersi sottratta l'abitazione principale (e dunque anche quando ne
abbia altre) in un periodo di emergenza economica e sociale, prima
ancora che sanitaria. In ciò si annida l'effettiva ratio legis,
proteggete il patrimonio del debitore dal rischio.
dell'espropriazione di un determinato cespite (l'abitazione
principale). Ancorchè - si ribadisce e preme sottolinearlo - la
causa del debito e l'espropriazione siano in concreto anteriori alla
dichiarazione dello stato di emergenza, e dunque completamente
indipendenti dall'epidemia.
L'intervento normativo colpisce indistintamente tutti i
creditori, a prescindere dalla relativa fascia di reddito, e dunque
finanche coloro che magari l'abitazione principale neanche se la
possono permettere e che per i quali il mancato (o anche solo
ritardato) recupero coattivo del credito possa essere fonte di
pregiudizi non meno rilevanti rispetto a quello subito dall'esecutato
che con il suo inadempimento ha provocato l'altrui legittima
richiesta di tutela esecutiva al potere statuale.
È perciò oltremodo importante che in sede ermeneutica ci si
soffermi sull'effettiva ratio legis di una norma che, per effetto di
un coacervo di successivi interventi normativi, formalmente
giustificati per far fronte ad una situazione di emergenza, è stata
di fatto stabilizzata nell'ordinamento (spingendosi ben oltre il 31
gennaio 2020, che ad oggi è ancora la data di scadenza del periodo
di emergenza), con l'effetto di determinare la sostanziale
intangibilità o inespropriabilità - all'apparenza temporanea - di
un determinato bene incluso nel patrimonio del debitore, a
prescindere dalla concreta valutazione delle cause dell'indebitamento
e delle condizioni economiche dei soggetti coinvolti, e dunque anche
nel caso in cui quella del creditore sia deteriore rispetto a
quell'esecutato (nulla esclude infatti che il creditore abbia la
necessità di ottenere il credito per soddisfare esigenze primarie,
laddove il debitore potrebbe al contrario essere proprietario di
altri immobili ad uso abitativo ovvero possedere redditi che comunque
gli consentano di soddisfare le proprie esigenze abitative).
2.2. Segue: l'ambito applicativo della norma. - Per le suesposte
considerazioni si ritiene che il perimetro soggettivo e oggettivo
della sospensione dell'esecuzione prevista dall'art. 54-ter,
incidendo negativamente sul diritto del creditore ad essere tutelato
in executivis e in tempi ragionevoli, e senza correlati vantaggi per
altri interessi di rango costituzionale (cfr. infra), deve essere
individuato sulla base di una lettura costituzionalmente orientata e
restrittiva del testo normativo.
La norma deve essere circoscritta all'ipotesi in cui l'immobile
pignorato sia la dimora abituale del debitore, o al più del terzo
proprietario (cfr. art. 604, comma 1, c.p.c.), ma non anche di altri
soggetti.
Inoltre, al fine di contemperare l'interesse tutelato dalla norma
con quello dei creditori a soddisfarsi in tempi ragionevoli sui beni
della parte esecutata, si ritiene in ogni caso che la sospensione
inibisca solo il compimento degli atti liquidatori in senso stretto,
ma non osti al compimento delle attività propedeutiche ai medesimi,
dal momento che il completamento di queste ultime non produce alcun
effetto espropriativo. La sospensione abbraccia perciò il
provvedimento che autorizza la vendita e gli adempimenti successivi
che precedono l'aggiudicazione del bene (mentre per ragioni di
coerenza sistematica la sospensione non rileverebbe quando vi sia
già stata l'aggiudicazione, stante la sua insensibilità - ai sensi
dell'art. 187-bis disposizioni di attuazione del codice di procedura
civile - finanche agli eventi estintivi).
3. La rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Il Giudice dell'esecuzione ha autorizzato la vendita all'udienza
del 2 maggio 2016, delegandone le operazioni ai sensi dell'art.
591-bis del codice di procedura civile ad un professionista delegato.
Quest'ultimo, in data 4 gennaio 2021, ha chiesto la rinnovazione
della delega per la prosecuzione delle operazioni di vendita, ossia
l'adozione di un provvedimento che partecipa della stessa natura del
provvedimento che ha autorizzato la vendita e nel quale devono essere
fissati i tempi e le modalità per la prosecuzione dell'attività
delegata.
Il Giudice rimettente è perciò tenuto ad indicare il termine
per la pubblicazione dell'avviso previsto dall'art. 570 del codice di
procedura civile e della scadenza del termine per la presentazione
delle offerte d'acquisto a norma dell'art. 571 del codice di
procedura civile, che non potrebbero eccedere i centoventi giorni
(arg. ex art. 569, comma 3, c.p.c.).
Tuttavia, posto che il certificato storico di residenza prodotto
dal delegato ed il luogo di perfezionamento della notifica,
unitamente allo stato di occupazione del bene documentato
dall'esperto stimatore, dimostrano che l'oggetto dell'espropriazione
è costituito dall'immobile presso cui la parte esecutata dimora
abitualmente, il Giudice dell'esecuzione - per effetto della
sospensione prevista dall'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18 - non può allo stato rinnovare la delega e disporre la
prosecuzione delle operazioni di vendita (con fissazione del prossimo
tentativo entro un termine non superiore a centoventi giorni),
trattandosi di un atto cui si disporrebbe la prosecuzione delle
attività di liquidazione in senso stretto. Viceversa, il
provvedimento giudiziale potrebbe essere validamente adottato solo
successivamente al 30 giugno 2021, salvo che medio tempore non
intervenga un'ulteriore proroga legislativa, circostanza che non può
essere aprioristicamente scartata dal momento che il termine finale
della sospensione è già stato oggetto di ben due estensioni
normative (citate in premessa), che ne hanno dilatato a quattordici
mesi il periodo di efficacia (rispetto ai sei iniziali). Il coacervo
degli interventi normativi che si sono succeduti, e da ultimo l'art.
13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, hanno
progressivamente stabilizzato il regime della sospensione, che in
origine avrebbe avuto anche un orizzonte temporale abbastanza
contenuto. Una norma inizialmente efficace per sei mesi è stata
medio tempore oggetto di due proroghe successive e senza che vi siano
ad oggi elementi per poter escludere che il legislatore reiteri
analoghi interventi normativi.
L'ultimo di essi è peraltro totalmente sganciato dalla durata
dell'emergenza sanitaria, fermo restando che non vi alcuna
correlazione tra il processo esecutivo e l'evoluzione della pandemia.
Ne derivano perciò fondate incertezze sull'effettiva ripresa
processo e sull'effettività della tutela in questa sede riconosciuta
ai creditori procedenti, Marco Scimone e Francesca Castellano.
È dunque evidente il nesso di strumentalità fra la risoluzione
della questione sollevata dal Giudice a quo e il progredire del
processo esecutivo, ormai entrato in una fase di indefinita
quiescenza, non dipendente dalle parti e non superabile da parte dei
creditori procedenti, costretti subire gli effetti del blocco
dell'espropriazione.
4. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
L'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, ha
introdotto nell'ordinamento giuridico un'ipotesi di sospensione che
appare pregiudizievole per i creditori, i quali vedono concretamente
congelato il proprio diritto ad agire esecutivamente sull'abitazione
principale del debitore, che a norma dell'art. 2740 del codice civile
risponde dell'adempimento delle obbligazioni «con tutti i suoi beni»,
presenti e futuri.
La sospensione è ancorata - come già anticipato - ad un dato
neutro, ossia la destinazione dell'immobile pignorato ad abitazione
principale dell'esecutato, che però non è un indice di ricchezza
nè di capacità reddituale.
Il legislatore non sembra aver compiutamente considerato le
ripercussioni pratiche che possono astrattamente concepirsi in
relazione all'applicazione della norma, che per un verso ha immediate
e intuibili ricadute negative sugli interessi delle parti
processuali, in primo luogo per i creditori, ponendosi in contrasto
con il principio di effettività della tutela giurisdizionale e con
l'interesse di esso (che può peraltro essere comune anche al
debitore) alla conclusione del processo in tempi ragionevoli; per
altro verso rischia di produrre effetti deleteri sul mercato del
credito, allorchè ad esso ci si rivolga per il reperimento di somme
da destinare per l'acquisto dell'abitazione principale.
4.1. Segue: in relazione all'art. 24, comma 1, della
Costituzione. - La Corte costituzionale ha confermato, laddove ve ne
fosse bisogno, che la garanzia della tutela giurisdizionale posta
dall'art. 24, comma 1, della Costituzione comprende anche la fase
dell'esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva
l'attuazione del provvedimento giurisdizionale (Corte cost., sentenza
10 giugno 2010, n. 198; cfr. altresì Corte cost., sentenza 8
settembre 1995, n. 419; Corte cost., sentenza 25 luglio 1996, n.
312). Tale considerazione è stata da ultimo ripresa anche dalla
Corte suprema di cassazione, che ha affermato «l'indefettibilità
della tutela giurisdizionale in sede esecutiva, quale principio
ispiratore dell'ordinamento» (in questi termini Cassazione civ. sez.
III, sentenza 11 giugno 2020, n. 11116, che rinvia a Cassazione civ.,
Sez. Un., sent. 23 luglio 2019, n. 19883 a n. 19888).
L'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, sembrerebbe
porsi, in primo luogo, in rotta di collisione con diritto alla tutela
giurisdizionale, scolpito nell'art. 24, comma 1, della Costituzione,
di cui il momento dell'esecuzione è quello nel quale se ne afferma
l'effettività. A nulla vale riconoscere resistenza di un diritto se
poi il legislatore frappone ostacoli processuali alla sua
realizzazione.
L'affermazione che precede è plasticamente esemplificata dalla
fattispecie di cui al presente procedimento, in cui due persone
fisiche stanno agendo nei confronti di altra persona fisica per il
recupero di un credito risarcitorio (che ha trovato titolo, peraltro,
nel fatto illecito dell'esecutata, da cui è derivato un danno
all'appartamento - ossia all'abitazione - dei procedenti).
L'effetto determinato dal coacervo di queste proroghe è perciò
paradossale. Marco Scimone e Francesca Castellano, la cui abitazione
è stata danneggiata e che hanno diritto a ricevere la somma
necessaria per effettuarne il ripristino, sono impossibilitati ad
avvalersi della forza dello Stato per il recupero del proprio, senza
che il legislatore si sia preoccupato di valutare se la condizione
dei creditori sia deteriore, o meno, rispetta a quella della
danneggiante-esecutata, e senza alcuna correlazione tra
l'espropriazione e la pandemia.
Di fatto, per effetto delle proroghe dell'efficacia temporale
della sospensione, il diritto dei creditori ad agire in executivis è
stato congelato, per un tempo solo in apparenza definito e, senza il
riconoscimento di alcuna utilità compensativa a favore di coloro che
pur avrebbero ragione ad essere tutelati in tempi ragionevoli a
fronte dell'inerzia del debitore che ha dato causa
all'espropriazione.
La sospensione del processo esecutivo si traduce nella
sospensione di un diritto costituzionale, senza che sia possibile
scorgere all'orizzonte - per le ragioni già viste in sede di
interpretazione della norma sospetta di illegittimità - correlati e
concreti benefici per altri beni giuridici di rango costituzionale.
In ragione delle affermazioni di principio e delle relative
applicazioni da parte del Giudice delle leggi e della giurisprudenza
di legittimità, la sospensione delle procedure esecutive aventi ad
oggetto l'abitazione principale del debitore non appare ragionevole.
La ragionevolezza costituisce un limite dell'esercizio del potere
legislativo e la sua violazione è sindacabile dalla Corte
costituzionale.
È noto al giudice a quo che «Tutti i diritti fondamentali
tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione
reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che
abbia la prevalenza assoluta sugli altri» (Corte cost., sentenza 9
maggio 2013, n. 85) e che la tutela deve essere sempre «sistemica e
non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale
conflitto tra loro» (Corte cost., sentenza 28 novembre 2021, n. 264).
Viceversa, l'illimitata ovvero incondizionata espansione di uno di
essi aprirebbe la strada alla c.d. tirannia di un diritto nei
confronti degli altri beni giuridici di rango costituzionale.
È necessario che la limitazione dei diritti costituzionali - che
si traduce sempre in un pregiudizio per coloro che ne sono titolari -
sia adeguatamente compensata da un vantaggio a favore di un altro
bene giuridico di pari rango, e sempre a condizione che l'intervento
sia necessario prima ancora che proporzionato. Se dalla compressione
di un diritto costituzionale non deriva un beneficio per un'altra
situazione giuridica costituzionalmente riconosciuta e protetta,
ovvero se alla lesione del primo non consegue la maggior
realizzazione di un altro interesse, la norma che abbia inciso un
diritto costituzionale non appare ragionevole.
Nella fattispecie non appare manifestamente infondato affermare
che l'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, svilisca -
alla prova dei fatti - l'effettività della tutela giurisdizionale
senza un apprezzabile vantaggio per altri beni di rango
costituzionale. Anzi non sembra immotivato sostenere che la norma -
come si vedrà a proposito del conflitto con l'art. 47, comma 2,
della Costituzione - determini effetti distorsivi che vanno anche
oltre la singola procedura esecutiva interessata dalla sua
applicazione.
La norma non appresta alcun vantaggio per la salute individuale o
collettiva, dal momento che l'espropriazione non è di per sè
veicolo di contagio o di diffusione del virus, potendo anche gli
accessi nell'immobile svolgersi mediante l'utilizzo di dispositivi di
protezione individuali. Oltretutto - come già anticipato - il fatto
che la sospensione abbia interessato solo le procedure esecutive
aventi ad oggetto l'abitazione principale dei debitori, nulla
disponendo per le altre, sta ad indicare che non vi è alcuna
correlazione tra l'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18, e la tutela del diritto alla salute ex art. 32 della
Costituzione.
Laddove invece la giustificazione costituzionale della
sospensione venga ancorata alla cura di esigenze abitative dei
debitore, si osserva che l'art. 47, comma 2, della Costituzione non
sembra avallare limitazioni all'esercizio dell'azione esecutiva. Una
cosa è favorire o incoraggiare l'accesso al credito per conseguire
la proprietà di un'abitazione altra cosa è sancirne la temporanea
(ma a questo punto indeterminata) inespropriabilità. Una cosa è
sancire - come anche affermato in talune convenzioni internazionali
(art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e art.
11 della Convenzione internazionale sui diritti economici, sociali e
culturali) e nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
- il diritto al rispetto della vita privata e del domicilio, altra
cosa è affermare che il diritto del creditore non possa ottenere
tutela delle proprie ragioni sottoponendo ad espropriazione
l'abitazione principale del debitore inadempiente, che (a) ha
contratto il debito, (b) non ha adempiuto la prestazione e, in
ultimo, (c) ha provocato l'iniziativa processuale della controparte.
Fermo restando che l'espropriazione produce i suoi effetti sul piano
della titolarità del diritto, per cui l'interesse del debitore a
conservare la detenzione del bene per finalità abitative è già
tutelata attraverso la sospensione delle procedure esecutive di
rilascio (salvo riproporre anche per il blocco dei rilasci coattivi i
medesimi dubbi di legittimità costituzionale).
4.2. Segue: in relazione agli articoli 3, comma 2, e 47, comma 2,
della Costituzione. - Il legislatore non sembra aver ponderato il
pregiudizio che la sospensione rischia di arrecare agli interessi dei
creditori - non solo quelli «forti» o «istituzionali», ma anche
quelli «occasionali» (come nella fattispecie) - in un momento di
crisi economica.
Si è già visto, esaminando la norma, che da essa non deriva
alcun vantaggio per la collettività, ma solo per il debitore
(inadempiente).
È noto tuttavia che la speditezza del processo esecutivo abbia
una diretta incidenza sulla salute dell'economia, poichè incoraggia
gli investimenti (interni e soprattutto esteri), aumenta il gettito
fiscale e riduce i costi del credito.
La progressiva stabilizzazione della sospensione ex art. 54-ter
del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, (unitamente alle altre norme
che il legislatore dell'emergenza ha adottato a tutela dello status
quo), che da un iniziale periodo di sei mesi è giunta ad una
sospensione di oltre quattordici, espone la collettività al pericolo
di un aumento (anche sensibile) dei tassi di interesse sui mutui per
l'acquisto dell'abitazione; l'analisi economica della disposizione
conduce a ritenere non manifestamente infondata la possibilità che
l'accesso al credito per l'acquisto dell'abitazione principale sia
sempre più complicato e oneroso per coloro che già non dispongono
di altri beni da dare in garanzia, aumentando perciò ancor di più
le diseguaglianze sociali.
4.3. Segue: in relazione all'art. 111, comma 2, della
Costituzione. - La sospensione in oggetto determina, oggettivamente,
una protrazione dei tempi di definizione del processo di
espropriazione. Tale effetto potrebbe essere ritenuto ragionevole e
compatibile con la Costituzione laddove si traduca in concreta
possibilità per l'esecutato di ripianare l'esposizione debitoria e
sottrarre definitivamente il bene al pignoramento. Così come accade,
in via ordinaria, allorchè le parti formulino istanza congiunta di
sospensione ai sensi dell'art. 624-bis del codice di procedura
civile.
Nella fattispecie, invece, l'effetto sospensivo non è rimesso
alla volontà delle parti e potrebbe finanche ritorcersi anche contro
lo stesso debitore, dal momento che durante il corso della
sospensione continuano a maturare gli interessi sulla somma dovuta,
ai sensi dell'art. 1224, comma 1, del codice civile.
Del resto, non è previsto che il Giudice dell'esecuzione possa
vagliare (a) se l'esposizione debitoria sia maturata in conseguenza
dell'emergenza sanitaria ovvero (b) se in conseguenza di quest'ultima
il debitore non sia più in grado di reperire le risorse necessarie
per soddisfare il creditore procedente e quelli eventualmente
intervenuti, sottraendo cosi bene al vincolo del pignoramento.
La durata della sospensione è peraltro disancorata dalla
«emergenza epidemiologica da COVID-19», che lo stesso legislatore ha
ritenuto di dover espressamente indicare come presupposto
giustificativo del blocco delle espropriazioni delle abitazioni
principali. L'attuale termine finale dell'art. 54-ter è stato
esteso, da ultimo, al 30 giugno 2021, mentre la scadenza dello stato
di emergenza - ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge 25 marzo 2020,
n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n.
35 - è al momento fissata al 31 gennaio 2021.
Sul punto non appare superfluo osservare che «il rispetto del
diritto fondamentale ad una ragionevole durata del processo, sancito
dall'art. 111, comma 2, Cost. e dagli articoli 6 e 13 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, impone al giudice - ai sensi degli articoli 175 e 127
c.p.c. - di evitare e impedire comportamenti che siano di ostacolo ad
una sollecita definizione dello stesso» (Cass. civ., Sez. Un., 3
novembre 2008, n. 26373; Cassazione civ. sez. III, 17 giugno 2013, n.
15106; Cassazione civ., sez. II, ordinanza 21 maggio 2018, n. 12515).
Tale principio di diritto, seppur affermato in fattispecie diverse da
quella al vaglio del Giudice dell'esecuzione, è comune ad ogni
processo. La stessa giurisprudenza costituzionale l'ha in passato
richiamato in materia esecutiva.
La ragionevole durata del processo non costituisce solo il limite
per le parti e per il Giudice, al quale spetta la direzione del
processo a mente degli articoli 484, ultimo comma, e 175 codice di
procedura civile; è prima di tutto un obiettivo al quale il
legislatore deve informare l'esercizio della potestà legislativa.
L'art. 54-ter determina indubbiamente un'espansione della durata
del processo, che in concreto non potrà essere proseguito prima
della prossima scadenza del 30 giugno 2021, senza che sia possibile
individuare un contraltare, ossia affermare che da essa derivi una
concreta utilità per alcuna delle parti. Salvo che l'interesse non
sia quello dell'esecutato a sottrarsi all'espropriazione, sebbene
ciò sia in evidente antitesi con la finalità istituzionale del
processo esecutivo ed è perciò giuridicamente irrilevante ai fini
del giudizio di ragionevolezza.
4.4. Segue: in relazione all'art. 117, comma 1, della
Costituzione. - Non sembra infine manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma rispetto
all'art. 117, comma 1, della Costituzione, secondo cui la potestà
legislativa dello Stato deve essere esercitata nel rispetto della
Carta costituzionale, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.
L'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, così come
interpretata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (alla quale
compete l'interpretazione e l'applicazione del trattato ex art. 32,
paragrafo 1, e alle cui pronunce lo Stato italiano - nelle sue varie
articolazioni - è tenuto a conformarsi a norma dell'art. 46),
garantisce il diritto di ottenere entro un termine ragionevole
l'esecuzione del provvedimento adottato all'esito del processo, quale
imprescindibile condizione di effettività della tutela
giurisdizionale (cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo, Hornsby c.
Grecia [GC], ric. n. 18357/91, 19 marzo 1997, parr. 40-41).
Tale osservazione segue al recente monito della Corte suprema di
cassazione sull'importanza e sulla centralità dell'esecuzione
forzata, «ineludibile complemento della tutela di ogni diritto,
costituendo uno strumento di effettività del sistema giuridico e
così dello stesso Stato democratico moderno» (Cass. civ., sez.. III,
sentenza 11 giugno 2020, n. 11116).
La medesima giurisprudenza di legittimità ha per altro verso
osservato che «il diritto a un ricorso effettivo ad un giudice,
consacrato anche dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (adottata a Nizza il 7 dicembre 2000 e confermata
con adattamenti a Strasburgo il 12 dicembre 2007; pubblicata, in
versione consolidata, nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea
del 30 marzo 2010, n. C83, pagg. 389 ss.; efficace dalla data di
entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ratificato in Italia con
legge 2 agosto 2008, n. 130, avutasi addì 1° dicembre 2009), sarebbe
illusorio se l'ordinamento giuridico di uno Stato membro consentisse
che una decisione giudiziaria definitiva e obbligatoria restasse
inoperante a danno di una parte (Corte giustizia dell'Unione europea,
30 giugno 2016, Torna e Biroul Executorului Judecatoresc Horatin
Vasile Cruduleci, 051205/15, punto 43; Corte giustizia dell'Unione
europea, Grande Camera, 29 luglio 2019, Alekszij Torubarov c/
Bevandorlasi es Menekeiltugyi Hivatal, C-556/17, punto 57)».
Per altro verso la compatibilità costituzionale dell'art. 54-ter
deve confrontarsi con l'art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, a mente del quale ogni persona fisica o
giuridica ha diritto al rispetto dei sui beni.
La giurisprudenza di Strasburgo ha ricondotto nel concetto di
«bene» qualsiasi entità materiale o immateriale che sia
economicamente valutabile, dunque anche i diritti di credito
derivanti da una decisione giudiziaria. In tal senso è stato
affermato che l'impossibilità di adire un giudice per ottenere
l'esecuzione di un credito certo ed esigibile comporta una violazione
del citato art. 1 del protocollo addizionale n. 1 sulla «Protezione
della proprietà e dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali in
materia di «Diritto a un equo processo» (cfr. Corte europea dei
diritti dell'uomo, De Luca c. Italia, ric. n. 43870/04, 24 settembre
2013, e, Pennino c. Italia, ric. n. 43892/04, 24 settembre 2013). Non
è ammesso che l'ordinamento interno di uno Stato contraente consenta
che una sentenza esecutiva non possa essere di fatto eseguita in
danno della parte soccombente, perchè la sua esecuzione è parte
integrante del processo.
L'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, per effetto
delle modifiche di cui all'art. 4, comma 1, del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137, e da ultimo, per quel che in questa sede
rileva, dall'art. 13, comma 14, dei decreto-legge 31 dicembre 2020,
n, 183, che ne ha esteso la vigenza temporale al 30 giugno 2021, ha
di fatto reso inoperante la condanna portata dal titolo esecutivo
posto a fondamento dell'espropriazione, senza che sia astrattamente
ipotizzabile che tale previsione arrechi vantaggi a beni o interessi
di rango costituzionale non minori dei pregiudizi segnalati. Non si
ravvisa l'esistenza di una connessione razionale e ragionevole tra lo
strumento della sospensione del processo di esecuzione e la ratio
della norma, ossia salvaguardare incondizionatamente e per un
(in)certo periodo di tempo il patrimonio del debitore
dall'espropriazione dell'abitazione principale, a prescindere dalla
ragioni oggettive che hanno causato il credito e dalle condizioni
soggettive delle parti processuali (stato di bisogno dei creditori,
abbienza del debitore, e così via).

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge 11 marzo 1953, n. 87,
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittima costituzionale dell'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18, introdotto dall'art. 1, comma 1, della legge 24 aprile
2020, n. 27, modificato dagli articoli 4, comma 1, del decreto-legge
28 ottobre 2020, n. 137, e 13 comma 14, del decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il processo in corso;
ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Barcellona Pozzo di Gotto, 13 gennaio 2021

Il Giudice dell'esecuzione: Lo Presti