1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 2-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 219 SENTENZA 4 - 24 giugno 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Comunicazioni alla stampa di un membro del Parlamento, circa la sua partecipazione a un convegno organizzato dalla Commissione parlamentare antimafia - Procedimento penale per diffamazione a mezzo stampa nei suoi confronti - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma - Rigetto - Insindacabilita' delle dichiarazioni oggetto del conflitto - Potere di deliberare in tal senso spettante al Senato della Repubblica. - Deliberazione del Senato della Repubblica 27 gennaio 2000. - Costituzione, art. 68, primo comma. (003C0740) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 2-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera del 27 gennaio 2000 del Senato della
Repubblica relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse dal
sen. Roberto Centaro nei confronti del dott. Giancarlo Caselli,
promosso con ricorso del giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Roma - Ufficio 16, notificato il 20 novembre 2000,
depositato in cancelleria il 6 dicembre successivo ed iscritto al
n. 58 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 2 giugno 2000, il giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Roma ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della
Repubblica, in relazione alla deliberazione assunta dalla Assemblea
nella seduta del 27 gennaio 2000, con la quale - approvando la
proposta formulata dalla Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari (Doc. IV-quater, n. 50) - è stato affermato che i fatti
per i quali pende procedimento penale a carico del senatore Roberto
Centaro, concernono opinioni espresse dal medesimo parlamentare
nell'esercizio delle sue funzioni.
Il ricorrente premette che - a seguito della querela proposta il
17 luglio 1998 dal dott. Giancarlo Caselli - era stato richiesto il
rinvio a giudizio del senatore Centaro per il reato di diffamazione
aggravata a mezzo stampa, in relazione alle dichiarazioni rese da
quest'ultimo nel corso di una conferenza stampa tenutasi a Roma il
precedente 9 luglio, unitamente agli onorevoli Filippo Mancuso,
Tiziana Maiolo e Gianfranco Miccichè; dichiarazioni che,
successivamente diffuse da varie agenzie giornalistiche, avevano
tratto origine dal rifiuto dei parlamentari del gruppo di «Forza
Italia» di partecipare ad un convegno sul riciclaggio, organizzato a
Palermo per i giorni immediatamente successivi dalla Commissione
parlamentare «antimafia», della quale il senatore Centaro era
componente. Illustrando alla stampa le ragioni di tale rifiuto, esso
aveva stigmatizzato l'«intollerabile metodo di indagine con cui la
Procura siciliana e di Milano operano nei confronti di Silvio
Berlusconi, con una strategia di delegittimazione e di epurazione
politica attraverso lo strumento giudiziario ... e le indagini di
Palermo proprio sul riciclaggio che si fondano su dichiarazioni de
relato dimostrano un settarismo di stampo ideologico» (Adnkronos);
così offendendo, secondo l'accusa, la reputazione del dott.
Giancarlo Caselli, titolare, all'epoca, della Procura della
Repubblica di Palermo.
Il ricorrente sottolinea in particolare come la Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari avesse motivato la proposta
di insindacabilità rilevando che il convegno in questione era stato
promosso proprio dalla Commissione parlamentare «antimafia» e
costituiva, pertanto, una attività inerente i compiti propri di tale
organo; con la conseguenza che la partecipazione ad esso «concretava
innegabilmente un'attività parlamentare, e, reciprocamente, la non
partecipazione dell'intero gruppo (di «Forza Italia») esprimeva a sua
volta un comportamento rilevante sul piano parlamentare». Tanto più
che - aveva pure sottolineato la Giunta - il senatore Centaro, in
qualità di responsabile del gruppo di «Forza Italia» in seno alla
medesima Commissione parlamentare, aveva precedentemente inviato al
Presidente di quest'ultima una lettera, in cui aveva spiegato le
ragioni per le quali il gruppo aveva deciso di non partecipare al
convegno. Pertanto, concludeva la Giunta, «il comunicare questa
decisione al Presidente della Commissione, da parte del responsabile
del gruppo che la aveva adottata, integrava un atto di conseguente
rilievo istituzionale, compiuto dal soggetto qualificato a
realizzarlo»; con la conseguenza che la diffusione di tali ragioni
attraverso la conferenza stampa immediatamente successiva, a sua
volta, integrava «quella divulgazione della attività parlamentare
che, pur non potendo costituire funzione parlamentare in senso
tecnico, è a questa legata dal "nesso funzionale" richiesto» dalla
giurisprudenza di questa Corte, per ritenere siffatta condotta
attratta nell'alveo della garanzia sancita dall'art. 68, primo comma,
della Costituzione.
Tali conclusioni sono state però contestate dal ricorrente. Esso
- facendo leva sulla giurisprudenza, tanto costituzionale che di
legittimità - ritiene, contrariamente all'assunto della Giunta, che
«la missiva inviata dal senatore Centaro al Presidente della
Commissione Antimafia per comunicare la decisione di Forza Italia di
non prendere parte al Convegno di Palermo», non possa ritenersi «atto
tipico di funzione parlamentare, nè presupposto o consequenziale ad
un atto tipico». Si tratterebbe, infatti, di un «atto non previsto
dai regolamenti parlamentari, che fuoriesce dal campo applicativo del
diritto parlamentare per assumere una connotazione ed un contenuto
squisitamente politici», al punto che la stessa Giunta lo aveva
definito come atto di «rilievo istituzionale», e non come atto
funzionale. Conseguentemente - deduce il ricorrente - la
riproduzione, in sede di conferenza stampa, del contenuto di tale
comunicazione, da parte del senatore Centaro, non costituirebbe
«divulgazione di opinione espressa in sede parlamentare»: con l'ovvio
corollario di non godere, quindi, della relativa immunità,
difettando il presupposto dell'originario esercizio di funzioni
parlamentari. Da ciò la proposizione del conflitto in relazione alla
deliberazione di insindacabilità, adottata dalla Assemblea del
Senato; con la conseguente richiesta di dichiarare la non spettanza
del corrispondente potere esercitato da quel ramo del Parlamento, e
di annullare l'atto di cui si assume la illegittima adozione.
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte
con ordinanza n. 493 del 2000, ritualmente notificata al Senato della
Repubblica, unitamente all'atto introduttivo del ricorso, e
successivamente depositata, nei termini, con la prova delle avvenute
notificazioni, nella cancelleria di questa Corte.
3. - Nel giudizio si è costituito il Senato della Repubblica -
con atto di costituzione, peraltro, depositato fuori termine e
deduzioni - concludendo per la reiezione del ricorso proposto.
4. - Nella trattazione del conflitto, questa Corte rilevava che,
nell'atto introduttivo, l'autorità giudiziaria aveva espressamente
fatto riferimento ad una lettera, con la quale il senatore Centaro
aveva comunicato al Presidente della Commissione parlamentare
«antimafia» la decisione del gruppo di «Forza Italia» di non
partecipare al convegno di Palermo; lettera, la cui controversa
natura di atto di esercizio di funzioni parlamentari aveva appunto
costituito la premessa giuridica posta a base del conflitto. D'altra
parte, di tale documento v'era traccia univoca anche nella relazione
che aveva accompagnato il parere espresso dalla Giunta, posto che ad
esso l'organo parlamentare aveva fatto espresso riferimento,
segnalandone l'avvenuta acquisizione per iniziativa dello stesso
parlamentare; quest'ultimo - come puntualizza la relazione - aveva,
dopo la sua audizione, «trasmesso alla Giunta la missiva inviata al
senatore Del Turco, unitamente ad altri documenti, quali alcune
interrogazioni da lui presentate sul tema dei rapporti del mondo
politico con l'operato di alcuni uffici giudiziari». Stante, quindi,
l'evidente opportunità di acquisire agli atti del presente giudizio
copia della lettera in questione, la Corte, con ordinanza istruttoria
del 24 aprile 2002, invitava il Senato della Repubblica a trasmettere
l'anzidetta documentazione.
5. - A seguito della notificazione della richiamata ordinanza
istruttoria, il Presidente della Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari del Senato, con nota pervenuta l'11 maggio
2002, trasmetteva copia della lettera - inviata l'8 luglio 1998 (come
da protocollo di ricezione in pari data) dal senatore Centaro al
Presidente della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno
della mafia e delle altre associazioni criminali similari -
segnalando che detto documento risultava agli atti della medesima
Giunta, in quanto trasmesso dallo stesso senatore Centaro con lettera
del 13 ottobre 1999.

Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma
solleva conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato, in
relazione alla deliberazione adottata dal Senato della Repubblica
nella seduta del 27 gennaio 2000: deliberazione con la quale
l'Assemblea ha approvato la proposta della Giunta delle elezioni e
delle immunità parlamentari (doc. IV-quater, n. 50), di dichiarare
che il fatto per il quale pende procedimento penale nei confronti del
senatore Roberto Centaro davanti al medesimo giudice, concerne
opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle
sue funzioni e ricade, pertanto, nell'ipotesi di cui all'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Il giudice ricorrente ha premesso, in fatto, che nei confronti
del sen. Centaro era stata formulata richiesta di rinvio a giudizio
quale imputato del delitto di diffamazione aggravata a mezzo della
stampa, per avere - nel corso di una conferenza stampa tenutasi a
Roma il 9 luglio 1998, a seguito della mancata partecipazione del
gruppo di «Forza Italia» al convegno sul riciclaggio, organizzato a
Palermo dalla Commissione parlamentare «antimafia» - rilasciato
dichiarazioni, poi diffuse da varie agenzie di stampa, nelle quali si
censurava «l'intollerabile metodo di indagine con cui la Procura
siciliana e di Milano operano nei confronti di Silvio Berlusconi con
una strategia di delegittimazione e di epurazione politica attraverso
lo strumento giudiziario ... e le indagini di Palermo proprio sul
riciclaggio che si fondano su dichiarazioni de relato dimostrano un
settarismo di stampo ideologico»; dichiarazioni - puntualizzava
l'accusa - con le quali il parlamentare offendeva la reputazione del
dott. Giancarlo Caselli, all'epoca Procuratore della Repubblica di
Palermo.
Nel merito, la Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari - secondo quanto dedotto dal giudice ricorrente - aveva
motivato la proposta di insindacabilità delle opinioni espresse dal
senatore Centaro, rilevando che il convegno di Palermo era stato
indetto dalla Commissione parlamentare «antimafia» e, quindi,
costituiva una attività inerente i compiti della Commissione stessa;
che il senatore Centaro aveva inviato al Presidente dellaCommissione
una lettera, con la quale spiegava le motivazioni della decisione di
non prendere parte al convegno, in qualità di responsabile del
gruppo di «Forza Italia» in seno alla stessa Commissione; che tale
comunicazione era, dunque, un atto di «rilievo istituzionale compiuto
dal soggetto qualificato a realizzarlo»; che la comunicazione alla
stampa di tale decisione integrava un momento divulgativo, legato da
nesso funzionale ad attività parlamentare; che, infine, le
dichiarazioni rese dal senatore Centaro, pur se connotate da
«asprezza di toni e perentorietà di conclusioni», non travalicavano
«i limiti ricostruiti dall'elaborazione giurisprudenziale per il
concetto di opinione».
Invece, ad avviso del giudice ricorrente, la lettera in questione
non assumerebbe le caratteristiche di «atto tipico di funzione
parlamentare, nè presupposto o conseguenziale ad un atto tipico». A
parere del ricorrente, infatti, si tratterebbe di un atto «non
previsto dai regolamenti parlamentari, che fuoriesce dal campo
applicativo del diritto parlamentare per assumere una connotazione ed
un contenuto squisitamente politico»; tant'è che la stessa Giunta lo
ha definito atto di «rilievo istituzionale», e non atto funzionale.
L'avere, quindi, il senatore Centaro esternato agli organi di stampa
il contenuto di quella lettera non rappresenterebbe, secondo il
giudice ricorrente, divulgazione di opinione espressa in sede
parlamentare, e non godrebbe, pertanto, della relativa immunita': con
l'ovvia conseguenza di rendere illegittima la contraria deliberazione
adottata dal Senato.
2. - I rilievi svolti dal ricorrente non possono essere
condivisi.
In primo luogo, l'attività svolta in seno ad organi
parlamentari, quali certamente sono le Commissioni parlamentari di
inchiesta, ha l'identica natura di quella svolta nelle altre
articolazioni in cui i membri della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica sono chiamati a svolgere le proprie attribuzioni: la
definizione di attività parlamentare - soprattutto agli effetti
della garanzia della insindacabilità delle opinioni espresse e dei
voti dati, a norma dell'art. 68 della Costituzione - non può,
infatti, ammettere arbitrarie limitazioni a seconda della «struttura»
all'interno della quale le funzioni anzidette vengono ad essere in
concreto esercitate. D'altra parte - e proprio con riferimento ad un
conflitto promosso dalla autorità giudiziaria, a seguito della
mancata trasmissione di atti da parte della Commissione parlamentare
«antimafia» - questa Corte non ha mancato di sottolineare che è
«compito delle Commissioni parlamentari di inchiesta ... raccogliere
notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere;
esse ... hanno semplicemente lo scopo di mettere a disposizione delle
Assemblee tutti gli elementi utili affinchè queste possano, con
piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria
linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando
il Governo ad adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti
del caso. L'attività di inchiesta rientra, insomma, nella più lata
nozione della funzione ispettiva delle Camere ...» (v. sentenza
n. 231 del 1975).
In secondo luogo, rileva non già la configurazione nominalistica
degli atti che il singolo parlamentare compia quale componente di una
determinata Commissione, ma la riconducibilità di essi allo
svolgimento dei relativi lavori: così da esprimere l'esercizio in
concreto delle attribuzioni inerenti la qualità rivestita
nell'ambito di quell'organo. In tale prospettiva, erra il giudice
ricorrente laddove postula una sorta di automatica equivalenza tra
l'atto non previsto dai regolamenti parlamentari e l'atto estraneo
alla funzione parlamentare, giacchè la «tipizzazione», che rileva
agli effetti della garanzia di insindacabilità, non è quella che
scaturisce dal nomen (valido solo sul piano meramente ricognitivo);
ma è quella che, secondo un paradigma di effettività, deriva dalla
riconducibilità degli atti all'esercizio delle attribuzioni proprie
- anche se attuate in forma «innominata», sul piano regolamentare -
dei componenti i due rami del Parlamento. È l'atto del parlamentare,
in sè e per sè considerato - e non necessariamente la sua
riconducibilità agli schemi del regolamento parlamentare - a dover
presentare quegli indici di riconoscimento della partecipazione ai
lavori delle assemblee, delle commissioni e degli altri organi della
Camera o del Senato, che valgano a qualificarlo come opinione
manifestata nell'esercizio delle funzioni di membro del Parlamento.
Solo in questa dimensione l'opinione potrà ritenersi insindacabile,
giacchè - alla stregua dell'equilibrato sistema di valori tracciato
dalla Costituzione - garanzia e funzione sono inscindibilmente legate
fra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica:
soltanto l'effettivo e concreto esercizio delle attribuzioni
parlamentari ammette un'area di insindacabilità, a salvaguardia
delle prerogative del Parlamento; così come, all'inverso, è solo e
nei limiti di tale fondamentale esigenza che opera l'ambito della
guarentigia costituzionale.
3. - Emerge, allora, con evidenza, che la lettera inviata dal
senatore Centaro al Presidente della Commissione parlamentare di
inchiesta sul fenomeno della mafia - ed acquisita agli atti del
presente giudizio a seguito della ordinanza istruttoria di questa
Corte - presenta le caratteristiche necessarie per poter essere
inquadrata nel novero degli atti di esercizio della funzione
parlamentare.
È anzitutto da escludere, infatti, che si trattasse di una
comunicazione «privata», giacchè essa è stata indirizzata al
presidente dell'organismo parlamentare da un componente dello stesso,
nella qualità di rappresentante - e quindi di «portavoce» - del
gruppo di «Forza Italia» in seno alla Commissione. Un atto, dunque,
del tutto «ufficiale», protocollato alla ricezione e, come tale,
destinato a confluire nella documentazione della attività di
quell'organismo, senza che rilevi - come pure sembra implicitamente
adombrare il giudice ricorrente - il carattere asseritamente
«interno» che il contenuto di quell'atto eventualmente rivestiva,
agli effetti delle relazioni o delle comunicazioni «esterne» che
potevano promanare dalla stessa Commissione parlamentare.
Accanto a ciò, la natura dell'atto è confermata dal relativo
contenuto, tutto concentrato nell'esprimere le ragioni politiche in
forza delle quali il gruppo, nel cui nome il senatore Centaro si
esprimeva, aveva deliberato di non partecipare al convegno di Palermo
organizzato dalla stessa Commissione parlamentare: una comunicazione,
dunque, inerente ai lavori «istituzionali» di quell'organo, inserita
in un preciso contesto cronologico unitario (fra l'invio della
lettera, la divulgazione nel giorno successivo, lo svolgimento del
convegno in quest'ultima data); rispetto ad essa, il contenuto
«politico» rappresentava null'altro che l'aspetto argomentativo sul
quale era articolata «l'opinione» in forza della quale un gruppo di
parlamentari, appartenenti alla Commissione, aveva reputato di
astenersi dal partecipare ad una attività d'istituto.
Contrariamente all'assunto del ricorrente, non necessariamente
l'atto «che assume una connotazione ed un contenuto squisitamente
politico» perde per ciò stesso la natura parlamentare, giacchè ciò
che rileva è l'ambito funzionale entro cui l'atto si iscrive: se
esso promana da una «fonte» parlamentare e si manifesta come
esercizio delle attribuzioni proprie di quella funzione, è evidente
che il suo contenuto comunicativo - abbia o meno risalto politico,
tecnico o di altra natura - non presenta in sè aspetti significativi
o dirimenti agli effetti dello scrutinio relativo alla applicabilità
della garanzia sancita dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Ne deriva che, pur tenendo conto delle peculiarità che
caratterizzano la comunicazione rivolta dal senatore Centaro al
Presidente della Commissione parlamentare «antimafia» - peculiarità
essenzialmente riconducibili allo specifico contesto da cui quella
comunicazione ha tratto causa ed origine - non è dubitabile che essa
rivesta i caratteri dell'atto compiuto nell'esercizio delle funzioni
parlamentari; sono pertanto insindacabili le successive dichiarazioni
rese alla stampa, posto che in tale occasione il senatore Centaro si
è nella sostanza limitato a riprodurre subito dopo - e, quindi,
legittimamente a divulgare - il contenuto della più volte citata
comunicazione. Il conflitto proposto nei confronti del Senato della
Repubblica deve, dunque, risolversi in favore di quest'ultimo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta al Senato della Repubblica affermare
l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle dichiarazioni espresse dal senatore Roberto
Centaro, secondo quanto deliberato dalla Assemblea del Senato in data
27 gennaio 2000.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2003.
Il cancelliere:Fruscella
03C0740