1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 27-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 novembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 novembre 2002 (della Provincia autonoma di Trento) Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata invalidita' derivata da quella delle disposizioni della medesima "legge obiettivo" precedentemente impugnate dalla Provincia autonoma di Trento. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190. - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117 e 118; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Riserva allo Stato della competenza a realizzare opere definite di interesse strategico che ricadono in materie di competenza esclusiva o concorrente delle Regioni - Definizione limitativa delle "opere per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale" - Esclusione da tale categoria delle opere aventi carattere interregionale o internazionale - Prevista individuazione d'intesa con lo Stato delle opere per le quali esiste il concorrente interesse regionale - Riduzione del ruolo regionale a mera partecipazione nei limiti fissati dall'intesa - Denunciato contrasto con il nuovo riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni - Lesione di competenze esclusive o concorrenti spettanti alla Provincia di Trento in base alla Costituzione, allo Statuto speciale ed alle relative norme di attuazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, commi 1 e 7, lett. e). - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117 e 118; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Attribuzione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di compiti amministrativi in relazione ad opere rientranti nella competenza delle Provincia autonoma - Attribuzione, altresi', al Presidente del Consiglio dei ministri del potere di nominare commissari straordinari e di abilitarli ad adottare, in sostituzione dei soggetti competenti, i provvedimenti necessari all'esecuzione delle opere - Denunciato contrasto con il nuovo riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni - Lesione di competenze esclusive o concorrenti spettanti alla Provincia di Trento. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 2 (segnatamente commi 5, 7 e 8). - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117 e 118; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Approvazione del progetto preliminare - Competenza statale - Prevista possibilita' di superare, mediante due distinte procedure, il motivato dissenso regionale in ordine alle infrastrutture di carattere interregionale o internazionale, ovvero alle altre infrastrutture - Denunciato contrasto con il nuovo riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni - Lesione di competenze esclusive o concorrenti spettanti alla Provincia di Trento - In subordine, denunciata mancata estensione a tutte le opere incluse nel programma della procedura (basata sull'intesa) che meglio garantisce le Regioni e le Province autonome. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 3 (segnatamente comma 6, lettere a e b). - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117, 118 e 120; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Approvazione del progetto definitivo - Competenza statale - Prevista possibilita' di superare, mediante due distinte procedure, il motivato dissenso regionale in ordine alle infrastrutture di carattere interregionale o internazionale, ovvero alle altre infrastrutture - Denunciato contrasto con il nuovo riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni Lesione di competenze esclusive o concorrenti spettanti alla Provincia di Trento - In subordine, denunciata mancata estensione a tutte le opere incluse nel programma della procedura (basata sull'intesa) che meglio garantisce le Regioni e le Province autonome. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 4. - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117, 118 e 120; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento energetico - Qualificazione, per effetto dell'inclusione nel programma, come "opere private di preminente interesse nazionale" - Riserva alla competenza statale di qualunque provvedimento relativo a dette opere, ivi compresi quelli attinenti all'urbanistica e ai permessi edilizi - Prevista possibilita' di superamento del dissenso delle Province autonome - Denunciata invasione di competenze spettanti alla Provincia di Trento in base allo Statuto speciale ed alle relative norme di attuazione, nonche' delle maggiori autonomie garantite dalla legge costituzionale n. 3/2001 - Appropriazione da parte dello Stato di poteri amministrativi provinciali. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 13 (segnatamente commi 1 e 5). - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Prevista applicabilita' nella Provincia di Trento, in deroga alle norme vigenti in materia di lavori pubblici, degli emanandi regolamenti governativi integrativi del regolamento di attuazione della legge quadro n. 109/1994 - Denunciata invasione della potesta' regolamentare spettante alle Province autonome nelle materie non riservate alla legislazione statale esclusiva - Richiamo alle sent. nn. 482/1995 e 376/2002 della Corte costituzionale. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 15 (segnatamente commi 1, 2 e 3). - Costituzione, art. 117, comma sesto (in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2002 (c.d. legge obiettivo) - Procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere - Impugnazione in via meramente ipotetica da parte della Provincia di Trento, per la denegata eventualita' che le previsioni censurate siano applicabili ad essa. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 17, comma 4. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Costituzione, artt. 117 e 118. (002C1018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 27-12-2002)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 2540 del 18 ottobre 2002
(all. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, nella sua veste di Ufficiale rogante della
Provincia stessa, con atto n. 25711 di rep. del 22 ottobre 2002 (all.
2), dagli avvocati (Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di
Roma, ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv.
Luigi Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, attuazione della legge 21
dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2002 -
supplemento ordinario n. 174, nel suo insieme e con riguardo
particolare alle disposizioni che fanno specifico riferimento alla
ricorrente Provincia (art. 1; art. 2; art. 3; art. 4; art. 13; art.
15), nelle parti e per i profili individuati nel presente ricorso,
per violazione:
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, che estende alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome di Trento e di Bolzano le maggiori autonomie riconosciute
alle Regioni a statuto ordinario dalla stessa legge costituzionale,
ed in particolare dagli articoli 117 e 118 della Costituzione;
del d.P.R. n. 670 del 1972 e delle relative norme di
attuazione, fra le quali, in particolare, l'art. 4 d.lgs. n. 266 del
1992.

F a t t o

La Provincia autonoma di Trento ha già impugnato la legge 21
dicembre 2001, n. 443, delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive, la quale costituisce la base
giuridica del decreto legislativo impugnato con il presente ricorso.
Le ragioni del ricorso avverso tale legge permangono inalterate,
e si riflettono con ogni evidenza sul decreto legislativo n. 190 del
2002, oggetto della presente impugnazione, in quanto questo
costituisce sviluppo del sistema istituito dalla legge n. 443 del
2001, di cui risulta confermato l'impianto di base.
Si noti che le ragioni del ricorso avverso la legge n. 443 non
sono affatto superate dalle modifiche introdotte, con la legge n. 166
del 2002: se è vero infatti che tale legge ha, quanto alla
programmazione delle opere, previsto (ancorchè solo per il futuro)
procedure di intesa sia con la singola Regione interessata sia con la
Conferenza Stato-Regioni, neppure tali previsioni hanno modificato
l'impianto fondamentale della legge n. 443, basato sulla attrazione
alla competenza statale non solo della programmazione, ma anche
dell'approvazione dei progetti ed in larghissima misura della stessa
realizzazione delle opere - sia pubbliche che private - mediante la
semplice soggettiva qualificazione delle stesse come "strategiche" e
di "preminente interesse nazionale".
Come già la legge n. 443, anche il decreto legislativo n. 190
del 2002 contiene una clausola in virtù della quale "rimangono salve
le competenze delle Province autonome di Trento e Bolzano previste
dallo statuto speciale e relative norme di attuazione" (art. 1, comma
1, ultimo periodo).
Tuttavia, risulta evidente sia dai numerosi espliciti richiami
alla Provincia di Trento nel corpo del decreto legislativo (art. 1,
comma 1 e comma 7 lett. e), h); art. 2, comma 1, comma 2 lett. a),
d), comma 3 lett. a), comma 4 lett. a), comma 5, comma 7; art. 3,
commi 4, 5, 6, 9; art. 4, comma 5; art. 13, comma 5; art. 15, comma
1, comma 3 lett. b), sia dal contesto normativo che il sistema di
realizzazione delle opere pubbliche incluse nel programma previsto
dalla legge n. 443 del 2001 è destinato ad operare anche nel
territorio provinciale: nel quale dunque spetterebbe sostanzialmente
allo Stato la realizzazione di opere che rientrano nella competenza
provinciale in virtù della legge costituzionale n. 3 del 2001, il
cui art. 10 estende le maggiori competenze regionali da essa previste
anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
In questi termini, le disposizioni qui impugnate risultano
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. - Invalidità delle disposizioni del decreto legislativo
derivata dalla invalidità delle disposizioni della legge di delega
n. 443 del 2001.
Come detto in narrativa, il decreto legislativo n. 190 del 2002
costituisce attuazione della delega legislativa disposta dalla legge
n. 443 del 2001. Tale legge è stata impugnata dalla ricorrente
Provincia, che ne ha contestato sia l'impianto generale, in quanto
attiene al riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni nella
materia dei lavori pubblici, sia specificamente in quanto delega il
Governo alla disciplina di oggetti rientranti nella competenza
provinciale.
È evidente che, ove ritenuta da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, l'illegittimità costituzionale delle impugnate
disposizioni della legge n. 443 del 2001 non può non riflettersi
direttamente sulla legittimità del decreto legislativo delegato
emanato in base ad essa.
2. - Specifica illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1
e 7, lett. e).
In questo contesto risultano inoltre specificamente censurabili i
commi l e 7 dell'art. l del decreto legislativo impugnato, che
mantengono alla competenza statale praticamente l'intera gestione del
ciclo di realizzazione delle opere pubbliche definite di interesse
strategico.
In particolare, permane la sostituzione del criterio di riparto
costituzionale della competenza in materia di opere pubbliche con un
criterio completamente diverso, avulso dal sistema costituzionale: un
criterio che, pur rappresentando una diminuzione delle competenze
regionali rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo n. 112
del 1998 (sia consentito rinviare sul punto a quanto illustrato in
sede del ricorso avverso la legge n. 443 del 2001) è invece ispirato
a quanto disposto dal previgente tenore del Titolo V della parte
seconda della Costituzione, che affidava alle Regioni i soli lavori
pubblici di interesse regionale.
In tale contesto, poteva concepirsi (come in effetti è stata
concepita) una distinzione tra tali lavori e quelli di carattere
strategico o di preminente interesse nazionale.
Il nuovo Titolo V è ispirato ad una logica del tutto diversa. In
esso le materie e le funzioni di interesse solo nazionale sono
tassativamente individuate dal legislatore costituzionale mediante
l'elenco delle competenze esclusive di cui all'art. 117, comma 2.
In tale elenco non si parla espressamente di opere pubbliche, ma
risulta chiaro che devono ritenersi di competenza statale le opere
che siano eventualmente comprese in materie di competenza statale: lo
opere inerenti alla difesa, all'ordine pubblico, agli organi
costituzionali, ecc. Tali opere pubbliche sono dunque di interesse
esclusivamente statale.
Tutte le altre opere pubbliche, invece, o ricadono nella
esclusiva competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117,
comma 4, o investono interessi che la Costituzione imputa
contemporaneamente allo Stato e alle Regioni, ai sensi dell'art. 117,
comma 3: in quanto si tratti di opere che, come quelle relative ai
porti, agli aeroporti, alle grandi reti di trasporto, alla sanità,
ecc., si riferiscono a materie di potestà concorrente. Conviene
precisare che in tali opere l'interesse regionale è sicuramente
presente, mentre quello statale è sicuramente presente solo in certi
casi, mentre in altri (si pensi alle opere minori in materia
sanitaria) l'interesse è in pratica esclusivamente regionale o
locale. La coesistenza dei diversi interessi nelle materie
concorrenti deve essere definita, a livello di principi fondamentali,
dalla legislazione statale.
A questa stregua le opere pubbliche si possono suddividere in
opere di interesse esclusivamente statale (riferite alle materie
dell'art. 117, comma 2, in quanto queste includano opere pubbliche),
opere di interesse regionale, con eventuale compresenza di interesse
statale (per le materie di potestà concorrente), opere infine di
interesse esclusivamente regionale (le opere attinenti alle materie
residue e le opere non di interesse statale nelle materie
concorrenti).
L'art. 1 del decreto legislativo n. 190 del 2002, pur confermando
l'impianto (come detto, costituzionalmente erroneo) della legge
n. 443 del 2001, vi introduce ora una distinzione che, pur essendo
apparentemente finalizzata a consentire una maggiore partecipazione
regionale per la parte "minore" delle opere individuate dal
programma, conferma la non corrispondenza del riparto di competenze
previsto dalla legislazione statale con quello di cui al nuovo Titolo
V della Costituzione.
Infatti, il decreto n. 190 all'art. 1, comma 7, lettera e),
distingue, all'interno delle opere individuate dal programma previsto
dalla legge n. 443, una speciale categoria di opere per le quali
"l'interesse regionale concorre con il preminente interesse
nazionale". Si tratta delle "infrastrutture, individuate nel
programma di cui al comma 1, non aventi carattere interregionale o
internazionale, per le quali sia prevista, nelle intese generali
quadro di cui al comma 1, una particolare partecipazione delle
regioni o province autonome alle procedure attuative". Si precisa
inoltre che "hanno carattere interregionale o internazionale le opere
da realizzare sul territorio di più regioni o Stati, ovvero
collegate funzionalmente ad una rete interregionale o
internazionale".
In tale modo, tuttavia:
a) si conferma la sostanziale espropriazione delle potestà
concorrenti regionali per tutte le opere che "hanno carattere
interregionale o internazionale" essendo da "realizzare sul
territorio di più regioni o Stati, ovvero collegate funzionalmente
ad una rete interregionale o internazionale". Ora che proprio in tali
opere vi sia un fortissimo e concorrente interesse regionale è
chiarissimo nel testo costituzionale, ed in particolare nella
ricomprensione della materia dei porti, aeroporti e grandi reti di
trasporto e comunicazione nelle materie di potestà concorrente. Come
detto sopra, la logica costituzionale è opposta a quella che ispira
la legislazione che qui si contesta: un interesse esclusivamente
statale esiste nelle sole opere collegabili all'art. 117, comma 2,
Cost., mentre tutte le altre sono di concorrente o esclusivo
interesse regionale.
Si noti, in aggiunta, che la categoria delle opere solo statali
non solo è qui definita in palese contrasto con la Costituzione, ma
è anche estensibile quasi senza limiti attraverso il concetto di
collegamento funzionale.
Si noti che di per sè il carattere "internazionale" o
"interregionale" dell'opera pubblica nulla dice sulla rilevanza degli
interessi coinvolti, essendo proprio, ad esempio, di qualunque
strada, anche la più misera, che colleghi due regioni o il
territorio di una regione con il territorio di altro Stato. Per
questa seconda ipotesi, l'interesse statale, ove l'opera non rientri
tra i lavori pubblici che secondo il riparto costituzionale attengono
in tutto o in parte alla competenza statale, potrà al più
collegarsi agli indirizzi di politica estera.
Si vuole dire, notando questo, che tali criteri non sono affatto
idonei a dare obbiettività al criterio del carattere "strategico"
delle opere, che rimane (oltre che difforme in termini oggettivi dal
parametro costituzionale) puramente soggettivo.
b) La stessa individuazione delle opere per cui esiste un
concorrente interesse regionale è subordinata alla intesa statale,
in assenza della quale il concorrente interesse non è riconosciuto,
neppure per le opere che non rientrano tra quelle interregionali,
internazionali o funzionalmente collegate. Non solo dunque rimangono
soggettive la qualificazione dell'opera come "strategica" e
l'inclusione nel programma e nella metodologia realizzativa della
legge n. 443 del 2001, ma persino il concorrente interesse regionale
per le opere minori ha bisogno del riconoscimento statale, con
ulteriore e specifica illegittimità.
c) Per le stesse opere a concorrente interesse regionale -
che, si ricordi, possono riguardare anche opere connesse a materie
esclusive regionali, alla sola condizione che esse vengano incluse
nel programma come "strategiche" - il ruolo regionale è definito in
termini di mera partecipazione "con le modalità indicate nelle
stesse intese, alle attività di progettazione, affidamento dei
lavori e monitoraggio, in accordo alle normative vigenti ed alle
eventuali leggi regionali allo scopo emanate" (art. 1, comma 7 lett.
e).
Anche qui il riferimento alle intese implica che tale
partecipazione e la sua misura sono subordinate al consenso statale.
Risulta nell'insieme evidente, ad avviso della ricorrente
Provincia, che la classificazione delle opere pubbliche operata dalla
disciplina della legge n. 443 e del decreto legislativo n. 190 viola
il riparto costituzionale di competenze stabilito dall'art. 117 Cost.
In particolare rimane da un lato l'attrazione al solo Stato della
realizzazione di opere che rientrano nelle materie di competenza
concorrente (quali quelle attinenti a "porti e aeroporti civili" e
alle "grandi reti di trasporto e di navigazione"), dall'altro
l'affermazione di una preminente competenza statale anche per opere
che costituzionalmente sembrano ricadere nella esclusiva competenza
regionale (e che nel decreto n. 190 diventano a "concorrente"
interesse regionale).
In definitiva, il richiamo alla competenza programmatoria e
realizzativa statale dell'intero programma delle opere cosiddette
"strategiche" altro non è che una applicazione ulteriormente
deteriore della antica tecnica del ritaglio delle materie in nome
dell'interesse nazionale, ovvero proprio di ciò che il nuovo Titolo
V della parte seconda della Costituzione ha inteso superare. Esso è
anche ulteriormente deteriore, in quanto l'interesse nazionale è qui
individuato in termini meramente soggettivi, presumendosi di
interesse nazionale tutte le opere incluse a questo titolo nel
programma.
Già in base a tale motivo risultano contestabili le maggiori
disposizioni del decreto legislativo, che assegnano allo Stato la
decisione nelle varie fasi di attuazione dei programmi. In
particolare risultano costituzionalmente illegittimi sotto questo
profilo, oltre a quanto già osservato per l'art. 1, gli artt. 2, in
quanto disciplina i compiti del Ministero; 3, in relazione alle
competenze di approvazione dei progetti preliminari e alle relative
modalità; 4, in relazione alle competenze di approvazione dei
progetti definitivi.
È da osservare, poi, che l'attribuzione di funzioni
amministrative ad organi statali nelle materie di competenza
provinciale viola l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992.
Più in generale, è chiaro che il carattere costituzionalmente
erroneo del riparto di competenze così stabilito si ripercuote a
cascata su tutte le disposizioni che disciplinano i diversi aspetti
della realizzazione dell'opera, ivi comprese quelle che si
riferiscono in particolare al riparto di competenze in tema di
valutazione di impatto ambientale (artt. 17, 18, 19 e 20).
3. - Specifica illegittimità costituzionale dell'art. 2.
Della specifica illegittimità costituzionale dell'art. 2 si è
in generale appena detto, in relazione alla circostanza che tale
articolo affida al Ministero i compiti amministrativi in relazione ad
opere che in base ad un corretto riparto costituzionale rientrano
invece nella competenza provinciale.
Per la sua rilevanza si sottolinea qui altresì la specifica
illegittimità costituzionale del comma 5, che assegna al Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e "sentiti" tra l'altro i presidenti
delle regioni o province autonome interessate, la "nomina di
commissari straordinari, i quali seguono l'andamento delle opere e
provvedono alle opportune azioni di indirizzo e supporto, promuovendo
le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e privati interessati",
con l'ulteriore specificazione che, "per le opere non aventi
carattere interregionale o internazionale, la proposta di nomina del
commissario straordinario è formulata d'intesa con il presidente
della regione o provincia autonoma, o sindaco della città
metropolitana interessata".
Qui, a parte il riferimento al sindaco di istituzioni che, pur
riconosciute dalla Costituzione, al momento non esistono, è da
rilevare che la disposizione impugnata prevede la competenza statale
persino per le opere che non siano di carattere interregionale o
internazionale, e che dunque a maggiore ragione, secondo i criteri
costituzionalmente corretti sopra illustrati, debbono rientrare nella
competenza regionale e provinciale.
Ugualmente dicasi per il successivo comma 7 dello stesso
articolo, che prevede il potere statale di abilitazione degli stessi
commissari all'esercizio del potere di sostituirsi ai soggetti
competenti nell'adozione dei provvedimenti e degli atti "di qualsiasi
natura necessari alla sollecita progettazione, istruttoria,
affidamento e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
produttivi"; e per il pure collegato comma 8, in quanto sottopone i
commissari ai poteri di indirizzo e di controllo del Governo, e non
delle Regioni.
La illegittimità costituzionale della competenza statale risulta
particolarmente evidente per le opere per le quali lo stesso decreto
legislativo riconosce il concorrente interesse regionale. Ma la
contestazione va in realtà parametrata non al riparto di competenze
disposto dalla legislazione statale qui contestata, bensì in
relazione al corretto riparto costituzionale, nel cui ambito una
competenza diretta statale può affermarsi solo su un ristretto
numero di opere pubbliche.
4. - Specifica illegittimità costituzionale dell'art. 3.
L'art. 3 riguarda la approvazione del progetto preliminare delle
opere. Esso risulta costituzionalmente illegittimo sia in relazione
alla generale invalidità derivata dalla legge di delega n. 443 del
2001, per tutte le opere la cui realizzazione rientra nella
competenza regionale e provinciale in base al riparto costituzionale
di competenze, sia in relazione alla illegittimità costituzionale
esposta sopra in relazione all'art. 1.
Per le opere pubbliche che in base al riparto costituzionale di
competenze attengono alla potestà concorrente o esclusiva delle
Regioni, la competenza alla approvazione del progetto preliminare,
come ogni altra competenza attinente alla realizzazione dell'opera,
non può che essere della Regione o Provincia autonoma interessata, o
congiuntamente delle Regioni interessate se si tratti di opera
interregionale: essendo escluso che nella nuova formulazione del
Titolo V il carattere interregionale consenta un automatico passaggio
alla competenza statale.
L'interesse statale alla realizzazione delle opere per le quali
esista una competenza statale concorrente potrebbe semmai consentire,
a termini dell'art. 120 della Costituzione l'attivazione di un potere
sostitutivo, in caso di inerzia regionale.
È dunque al di fuori dell'attuale schema costituzionale l'intero
disegno normativo che tanto nella legge n. 443 quanto nel decreto
legislativo n. 190 attiene alle competenze amministrative relative
alla realizzazione dell'opera.
La contestazione della competenza statale implica ovviamente, a
maggiore ragione, l'illegittimità di quella parte della disciplina
che riguarda il "superamento del dissenso regionale" (comma 6, lett.
a) e lett. b).
Solo in subordine alla censura principale va censurata la
previsione di due diverse procedure, delle quali quella che meglio
garantisce la Regione è limitata alla ridotta serie dello opere per
le quali è riconosciuta (nei termini sopra censurati) un
"concorrente" interesse regionale: mentre è palese che per tutte le
opere pubbliche incluse nel programma (salvo quelle attinenti ai
settori di cui all'art. 117, comma 2, Cost.) vi è almeno tale
concorrente interesse, quando non si tratti di opere che rientrano
invece nella esclusiva competenza regionale e provinciale.
In pieno subordine alla rivendicazione della competenza piena per
l'approvazione dei progetti va dunque rivendicato, come livello
minimo di tutela, l'applicazione a tutte le opere pubbliche della
procedura disposta dalla lett. b)del comma 6 dell'art. 3, ed in
particolare della norma in base alla quale, "ove permanga il dissenso
sul progetto preliminare, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti propone al CIPE, d'intesa con la regione o provincia
autonoma interessata, la sospensione della infrastruttura o
insediamento produttivo, in attesa di nuova valutazione in sede di
aggiornamento del programma, ovvero l'avvio della procedura prevista
in caso di dissenso sulle infrastrutture o insediamenti produttivi di
carattere interregionale o internazionale".
4. - Specifica illegittimità costituzionale dell'art. 4.
Quanto esposto in relazione all'art. 3 vale ugualmente, negli
stessi termini, in relazione all'art. 4, concernente l'approvazione
del progetto definitivo.
Anche in relazione ad esso la ricorrente Provincia ritiene che
l'attuazione corretta del riparto costituzionale, quale sopra
illustrato, implichi la competenza amministrativa della Provincia,
singolarmente o in ipotesi congiuntamente ad altre Regioni
interessate, e che una competenza statale possa ipotizzarsi solo in
via sostitutiva, ove ricorrano le ipotesi di cui all'art. 120 Cost.
Egualmente, valgono anche in relazione all'art. 4, negli stessi
termini subordinati, le censure rivolte avverso le corrispondenti
previsioni dell'art. 3, comma 6, che l'art. 4 del resto semplicemente
richiama.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 13.
L'art. 13 si riferisce agli insediamenti produttivi e
infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento
energetico. Esso afferma, quale prima frase del comma 1, che tali
insediamenti e infrastrutture, in quanto inclusi nel programma "sono
opere private di preminente interesse nazionale".
È palese l'estraneità di siffatto criterio al riparto
costituzionale delle funzioni legislative stabilito dall'art. 117
della Costituzione. Esso corrisponde alla affermazione che la
semplice individuazione con atto statale, per di più di carattere
amministrativo, del "preminente interesse nazionale" comporta il
venire meno della competenza regionale e provinciale in qualunque
delle materie ad essa affidate, e come tale risulta del tutto
incompatibile, prima ancora che con il nuovo contesto costituzionale,
con le garanzie statutarie proprie della Provincia autonoma.
L'individuazione del carattere "strategico" di un insediamento
privato potrà consentire allo Stato - almeno fino alla completa
attuazione dell'art. 119 Cost. - di stipulare eventuali intese con le
regioni interessate per una migliore comune promozione delle
iniziative, ma non di sostituirsi alla Regione nel compimento delle
attività amministrative nelle materie di propria competenza.
La lesione sarebbe poi ulteriormente aggravata dalla disposizione
che subito segue, secondo la quale "contestualmente all'approvazione
del progetto definitivo, ovvero con successiva eguale procedura, il
realizzatore dell'insediamento produttivo o dell'infrastruttura
privata strategica può richiedere e conseguire tutte le
autorizzazioni ed i permessi necessari all'esercizio
dell'insediamento stesso". In questo modo, infatti, si sposterebbe
alla competenza statale qualunque atto relativo all'opera privata,
ivi compresi i profili relativi all'urbanistica e persino ai permessi
edilizi.
Poichè una simile conseguenza porterebbe lo Stato a sostituirsi
nelle competenze amministrative che lo Statuto di autonomia assicura
alla ricorrente Provincia, ne risulterebbe violato lo Statuto stesso,
e le relative norme di attuazione, sia quelle specifiche della
materia edilizia ed urbanistica che altre, ad iniziare dalla
preclusione generale di attività amministrativa statale, fuori dalle
ipotesi previste dallo Statuto, posta dall'art. 4 del d.lgs. n. 266
del 1992.
La ricorrente Provincia deve dunque ritenere che tali
disposizioni non si applichino ad essa, in quanto opera la clausola
di salvaguardia delle competenze statutarie posta dall'art. 1, comma
1.
Tuttavia, la stessa Provincia risulta espressamente menzionata al
comma 5 dell'art. 13, secondo il quale l'approvazione del CIPE
"adottata a maggioranza dei componenti con l'intesa dei presidenti
delle regioni e delle province autonome interessate ..., sostituisce,
anche al fini urbanistici ed edilizi, ogni altra autorizzazione,
approvazione, parere e nulla osta comunque denominato, costituisce
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle
opere, e consente la realizzazione e l'esercizio delle infrastrutture
strategiche per l'approvvigionamento energetico e di tutte le
attività previste nel progetto approvato". Stabilisce inoltre che
"in caso di dissenso della regione o provincia autonoma si provvede
con le modalità di cui all'art. 3, comma 6".
In pratica ciò sembra comportare l'applicazione alla Provincia
dell'intero sistema, e con ciò la contestata appropriazione statale
dei poteri amministrativi provinciali.
Tale disposizione, inoltre, prevede attraverso il rinvio all'art.
3, comma 6, un potere di superamento dell'eventuale dissenso
regionale o provinciale che non è ancorato a nessun titolo
giustificativo, e rappresenta una intromissione in materie che la
Costituzione affida alle sole Regioni.
Per questa parte, ad avviso, della Provincia, risultano dunque
violate non solo le regole di maggiore autonomia delle Regioni
ordinarie garantite dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, ma le
stesse garanzie date alla Provincia dallo Statuto, attraverso
l'attribuzione della competenza legislativa ed amministrativa nelle
diverse materie, ed in primo luogo dell'urbanistica, ed ulteriormente
assicurate dalle norme di attuazione prima richiamate.
6. - Specifica illegittimità costituzionale dell'art. 15.
L'art. 15 prevede poteri regolamentari statali al di fuori delle
materie di competenza statale esclusiva, in violazione dell'art. 117,
comma 6, della Costituzione.
Il comma 1 infatti dispone che "il Governo provvede a modificare
ed integrare, con le modalità previste dalla legge quadro, il
regolamento, nonchè gli altri regolamenti emessi ai sensi della
medesima legge quadro, con l'emanazione delle ulteriori disposizioni
necessarie alla migliore realizzazione delle infrastrutture,
assumendo come norme regolatrici il presente decreto legislativo, la
legge delega e le normative comunitarie in materia di appalti di
lavori, in quanto applicabili", e che "le predette norme si applicano
alle amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici nazionali ed ai
loro concessionari ed appaltatori, nonchè alle regioni, province
autonome, province, città metropolitane, comuni, e loro
concessionari ed appaltatori limitatamente alle procedure di intesa
per la approvazione dei progetti e di aggiudicazione delle
infrastrutture.
Dispone inoltre che "per quanto non pertinente a queste procedure
si applicano a regione, province autonome, province, città
metropolitane, comuni e loro concessionari o appaltatori sino alla
entrata in vigore di diversa normativa regionale".
Il comma 2 precisa che "a norma dell'art. 3 della legge quadro, i
regolamenti emanati in esercizio della potestà di cui al comma 1
abrogano ovvero derogano, dalla loro entrata in vigore, le norme di
diverso contenuto precedentemente vigenti nella materia".
La previsione di un potere regolamentare destinato ad operare in
materie che lo stesso art. 15 dichiara regionali appare chiaramente
ed evidentemente incostituzionale, per violazione dell'art. 117,
comma 6.
Del resto, già nel vigore delle previgenti disposizioni
costituzionali codesta ecc.ma Corte costituzionale aveva stabilito
che le disposizioni regolamentari statali non sono abilitate ad
interferire con quanto già disciplinato dalla legge regionale: e
ciò sia con specifico riferimento alla legge quadro sui lavori
pubblici (sent. n. 482/1995) sia in generale con riferimento ai
cosiddetti regolamenti di delegificazione (sent. n. 376/2002).
La nuova norma costituzionale formalizza questo divieto,
estendendolo e trasformandolo in una vera e propria assenza di
potestà regolamentare.
Di conseguenza, posto che, secondo quanto sopra illustrato, in
materia di lavori pubblici una potestà esclusiva statale può essere
affermata solo per i lavori attinenti alle materie di cui
all'art. 117, comma 2, è illegittima la previsione dello strumento
regolamentare per la disciplina di tutte le ipotesi di cui
all'art. 15, commi 1, 2 e 3, in quanto non riguardino esclusivamente
tali opere.
In modo specifico è poi illegittima la previsione di norme
regolamentari destinate a disciplinare le procedure di competenza
regionale sia in via definitiva, per quanto riguarda le procedure di
aggiudicazione nonchè le procedure di intesa sulla approvazione dei
progetti (le quali non rientrano nelle materie esclusive statali,
mentre sembra emergere dal sistema costituzionale una riserva di
legge per la loro disciplina), sia in via suppletiva per tutti gli
altri aspetti.
Nelle parti che precedono si è contestata la specifica
illegittimità costituzionale delle disposizioni degli articoli che
fanno espresso riferimento alla Provincia autonoma di Trento.
È evidente tuttavia che la generale illegittimità
costituzionale della legge n. 443 del 2001, lamentata nel relativo
ricorso, e del decreto legislativo n. 190 del 2002, sopra illustrata,
comporta l'illegittimità di tutte le ulteriori disposizioni del
decreto legislativo in cui si affermino regole direttamente
applicabili e competenze statali dirette, per opere che per
Costituzione spettino alla Provincia.
Tra queste, in particolare, andrebbero censurate, ove si
ritenessero applicabili alla ricorrente Provincia, le disposizioni
che affermassero una competenza statale alla valutazione di impatto
ambientale in termini difformi da quelli già stabiliti ai sensi
dello Statuto e delle norme di attuazione, in violazione delle
competenze provinciali già disciplinate dalla legge provinciale (in
particolare dalla legge 29 agosto 1988, n. 28, e successive
modificazioni).
Risulterebbe costituzionalmente illegittimo, in particolare, il
comma 4 dell'art. 17, secondo il quale, "per le infrastrutture ed
insediamenti produttivi soggetti a screening o valutazione di impatto
ambientale regionale, il provvedimento di compatibilità ambientale
è emesso dal CIPE, previa valutazione da esprimersi dalle regioni
nei modi e tempi previsti dall'art. 3.
Anche in questo caso, oltre alle maggiori autonomie di cui alla
legge costituzionale n. 3 del 2001, rimarrebbero violate le stesse
norme statutarie e di attuazione, Ma l'mpugnazione è tuttavia
formulata qui in termini meramente ipotetici, dato che la stessa
mancata menzione nella disposizione delle Province autonome,
unitamente alla già citata clausola di salvaguardia delle competenze
statutarie di cui all'art. 1, comma 1, dell'impugnato decreto
legislativo, inducono a ritenere che tale disposizione non sia
applicabile, e che rimanga immutato il riparto di competenze tra lo
Stato e le Province autonome ai fini della valutazione ambientale.

P. Q. M.
Con riserva di ulteriormente argomentare e dedurre, la ricorrente
Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e difesa,
chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo 20 agosto
2002, n. 190, attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale, in relazione agli articoli,
disposizioni, profili e censure illustrati nel ricorso.
Padova-Roma, addì 24 ottobre 2002
avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
02C1018