1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 156 SENTENZA 5 aprile - 20 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obbligo vaccinali per il personale sanitario - Effetti in caso di inadempimento - Sospensione dell'esercizio della professione - Questioni sollevate nel corso di un giudizio cautelare - Denunciata violazione dei principi di proporzionalita' e di precauzione, di quello del buon andamento, nonche' del diritto al lavoro - Inammissibilita' delle questioni. Salute (Tutela della) - Profilassi internazionale - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Obblighi vaccinali per il personale sanitario - Effetti in caso di inadempimento - Sospensione dell'esercizio della professione e dell'iscrizione all'albo professionale - Limitazione al solo personale che svolge prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali o che comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio - Omessa previsione - Questioni sollevate nel corso di un giudizio cautelare - Denunciata violazione dei principi di proporzionalita' e di precauzione, di quello del buon andamento, del diritto al lavoro, nonche' dell'interesse dei pazienti alla continuita' dell'erogazione delle prestazioni sanitarie in condizioni di sicurezza - Inammissibilita' delle questioni. Salute (Tutela della) - Consenso informato - Vaccinazioni anti SARS-CoV-2 - Esclusione dalla sottoscrizione del consenso informato nei casi di trattamenti sanitari obbligatori - Omessa previsione - Questioni sollevate nel corso di un giudizio cautelare - Denunciata irragionevolezza e violazione del diritto alla libera manifestazione del pensiero - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, art. 4, commi 1, 2, e 4 come sostituito dal decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3; legge 22 dicembre 2017, n. 219, art. 1. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 4, 21, 32, 33, 34 35, primo comma, 36, primo comma, e 97. (T-230156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1,
2 e 4, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni
anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, come sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021,
n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia dal COVID-19
e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e
sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022,
n. 3, nonchè degli artt. 1 della legge 22 dicembre 2017, n. 219
(Norme in materia di consenso informato e di disposizioni anticipate
di trattamento) e 4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e
sostituito, promosso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana nel procedimento vertente tra R. R. e altri e
l'Ordine degli psicologi della Regione Siciliana, con ordinanza del
12 settembre 2022, iscritta al n. 118 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione di R. R., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di R. S. e G.
V., di A. C., di A. C. e di L. B.;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Augusto Sinagra per R. S. e G. V., Emilio De
Stefano per A. C., Massimo Agerli e Angelo Di Lorenzo per A. C.,
Angelo Di Lorenzo per R. S. e G. V. e per A. C., Davide Di Paola per
R. R. e l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 settembre 2022, iscritta al n. 118 reg.
ord. 2022, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ha sollevato tre diversi gruppi di questioni di
legittimità costituzionale.
Il primo gruppo ha ad oggetto l'art. 4, commi 1 e 2, del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni
anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 28 maggio 2021, n. 76, come sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 26 novembre 2021,
n. 172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia dal COVID-19
e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e
sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022,
n. 3, nella parte in cui prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per
il personale sanitario e, dall'altro lato, per effetto
dell'inadempimento del medesimo obbligo, la sospensione
dall'esercizio delle professioni sanitarie, in riferimento agli artt.
3, 4, 32, 33, 34 e 97 della Costituzione, «sotto il profilo che il
numero di eventi avversi, la inadeguatezza della farmacovigilanza
passiva e attiva, il mancato coinvolgimento dei medici di famiglia
nel triage pre-vaccinale e comunque la mancanza nella fase di triage
di approfonditi accertamenti e persino di test di
positivita'/negatività al Covid non consentono di ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti Covid e
delle evidenze scientifiche, la condizione, posta dalla Corte
costituzionale, di legittimità di un vaccino obbligatorio solo se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze "che appaiano normali e, pertanto, tollerabili"».
Il secondo gruppo di questioni ha ad oggetto l'art. 4, comma 4,
del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, nella parte in
cui prevede che l'inadempimento dell'obbligo vaccinale comporta la
sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, in
riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 32, primo comma, 33, 35, primo
comma, e 36, primo comma, Cost.
Il terzo gruppo, infine, ha ad oggetto l'art. 1 della legge 22
dicembre 2017, n. 219 (Norme in materia di consenso informato e di
disposizioni anticipate di trattamento), nella parte in cui non
prevede l'espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso
informato delle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, e l'art.
4 del d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, nella parte
in cui non esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato
nel caso di vaccinazione obbligatoria, in riferimento agli artt. 3 e
21 Cost., in considerazione dell'«intrinseca irrazionalità del
dettato normativo», stante la «richiesta di sottoscrizione di tale
manifestazione di volontà all'atto della sottoposizione ad una
vaccinazione indispensabile ai fini dell'esplicazione di un diritto
costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro; e poichè
tale determinazione deriva dalla circostanza che la legge, nell'aver
introdotto e disciplinato il consenso informato, non ha dettato
un'apposita clausola di salvaguardia nell'ipotesi trattamento
farmacologico obbligatorio».
2.- Il giudice rimettente espone di essere investito dell'appello
cautelare proposto da uno psicoterapeuta iscritto all'Albo degli
psicologi della Regione Siciliana avverso la delibera del Presidente
dell'Ordine degli psicologi della Regione Siciliana, relativa
all'«accertamento dell'inadempimento obbligo vaccinale all'esito
delle verifiche di cui all'art. 4, comma 3, D.L. 44/2021, come
modificato dal D.L. 171/2021, conv. con Legge 3/2022 e consequenziale
sospensione dall'esercizio professionale ed annotazione nell'Albo
professionale».
3.- Con riferimento alla rilevanza delle questioni, il giudice a
quo sostiene che dalla decisione di questa Corte deriverebbe un
diverso esito del giudizio sotto il profilo della valutazione del
fumus boni iuris.
Il rimettente rileva, inoltre, che l'interesse della parte
appellante non possa essere soddisfatto mediante la "sospensione
impropria" del giudizio nelle more della decisione su analogo
incidente dallo stesso Consiglio di giustizia amministrativa della
Regione Siciliana sollevato in altro giudizio con ordinanza del 22
marzo 2022 (reg. ord. n. 38 del 2022), in quanto tale sospensione
impropria avrebbe precluso alla parte la possibilità di partecipare
alla discussione dell'incidente davanti a questa Corte.
Il giudice a quo, sempre ai fini della rilevanza della questione
di legittimità costituzionale, «osserva che non può rilevare
d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul
provvedimento impugnato, come si argomenta dall'art. 9 e dall'art. 62
comma 4 c.p.a e quindi non può esimersi dall'esaminare nel merito
l'incidente cautelare».
4.- Relativamente alla non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale in esame, il giudice rimettente
ripropone l'articolata motivazione posta a supporto della propria
precedente ordinanza di rimessione (iscritta al reg. ord. n. 38 del
2022), con la quale venivano sollevate questioni di legittimità
costituzionale di analogo tenore, e specifica di tener conto degli
approfondimenti istruttori disposti nel corso di quel giudizio,
ovverosia quelli affidati a un collegio composto dal Segretario
generale del Ministero della Salute, dal Presidente del Consiglio
superiore della sanità e dal Direttore della Direzione generale di
prevenzione sanitaria, per chiarire diversi profili relativi
all'efficacia dei vaccini, anche con riferimento alle varianti
COVID-19, al numero di ricoveri e decessi dei vaccinati contagiati,
anche comparandoli con quelli dei non vaccinati.
4.1.- Il giudice a quo parte dalla giurisprudenza costituzionale
in materia di vaccinazioni obbligatorie, secondo la quale l'art. 32
Cost. postula il necessario contemperamento del diritto alla salute
della singola persona (anche nel suo contenuto di libertà di cura)
con il coesistente e reciproco diritto delle altre persone e con
l'interesse della collettività. In particolare viene ricordato come
questa Corte (con le sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990)
abbia precisato che - ferma la necessità che l'obbligo vaccinale sia
imposto con legge - la legge impositiva di un trattamento sanitario
non è incompatibile con l'art. 32 Cost. alle seguenti condizioni: a)
se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a preservare lo
stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo
stato di salute degli altri; b) se si prevede che esso non incida
negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo
che per quelle sole conseguenze «che appaiano normali e, pertanto,
tollerabili»; c) se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista
comunque la corresponsione di una equa indennità in favore del
danneggiato, e ciò a prescindere dalla parallela tutela
risarcitoria.
Il rimettente sottolinea, quindi, di doversi rifare alla
richiamata giurisprudenza per valutare l'attuale piano vaccinale
obbligatorio, pure nella dichiarata consapevolezza di confrontarsi
con principi affermati in riferimento a situazioni ordinarie, «non
ravvisandosi precedenti riferiti a situazioni emergenziali ingenerate
da una grave pandemia».
Tanto premesso, afferma che, nel caso in esame, può dirsi
soddisfatto - oltre che il presupposto sub c), stante la
riconducibilità, ex art. 20 del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4
(Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori
economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse
all'emergenza da COVID-19, nonchè per il contenimento degli effetti
degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25, dell'obbligo
vaccinale in esame alla disciplina di cui alla legge 25 febbraio
1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati) - anche
il presupposto sub a). Sotto tale profilo, in particolare, il
Collegio rimettente sostiene la natura non sperimentale dei vaccini
per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 e rammenta che - come
evincibile dalla relazione trasmessa a seguito della propria
ordinanza istruttoria - l'autorizzazione all'immissione in commercio
condizionata è lo strumento che permette alle autorità regolatorie
di approvare un farmaco rapidamente in presenza di una necessità
urgente, garantendo, comunque, che il vaccino approvato soddisfi i
rigorosi standard dell'Unione europea quanto a sicurezza, efficacia e
qualità, ma senza considerare concluso il processo di valutazione al
momento dell'immissione in commercio, in quanto si prevede che gli
sviluppatori presentino dati supplementari sul vaccino anche
successivamente.
4.1.1.- Così concluso con riferimento ai parametri sub a) e c),
il giudice a quo ravvisa insuperabili elementi di criticità con
riferimento al restante profilo sub b), relativamente ai cosiddetti
eventi avversi.
Il Collegio rimettente segnala che dai nuovi dati risulta che il
numero di eventi avversi da vaccini per la prevenzione dell'infezione
da SARS-CoV-2 è superiore alla «media [...] degli eventi avversi
già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da anni», e,
per di più, lo è di diversi ordini di grandezza. Sulla base di tali
dati conclude per una necessaria «rivisitazione degli orientamenti
giurisprudenziali fin qui espressi sulla base di dati ormai
superati», nel senso che il vaccino incide negativamente sullo stato
di salute di colui che è obbligato a vaccinarsi, oltre quelle
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili».
4.1.2.- Il giudice rimettente si sofferma anche
sull'inadeguatezza del triage pre-vaccinale, valorizzando
fondamentalmente tre aspetti: 1) il difetto di coinvolgimento del
medico di base, unico detentore di un'approfondita conoscenza dei
propri assistiti; 2) l'assenza di previsione di esami di laboratorio,
quali accertamenti diagnostici da eseguire prima della vaccinazione,
o test, inclusi quelli di carattere genetico; 3) la mancanza di un
test per la rilevazione dell'infezione da SARS-CoV-2, idoneo a
evidenziare una condizione di infezione in atto.
4.1.3.- Infine, con specifico riferimento alla sospensione
dell'attività professionale quale conseguenza dell'inadempimento
dell'obbligo vaccinale, viene stigmatizzata la irragionevolezza e
sproporzionalità della misura, soprattutto in ordine a quelle
professioni - quale quella in esame - che si prestano a essere svolte
senza contatto fisico con il paziente e con modalità a distanza
mediante l'utilizzo dei comuni strumenti telematici e telefonici.
4.1.4.- In ordine al secondo gruppo di questioni, relativo alla
mancata esclusione dell'onere di sottoscrizione del consenso
informato nel caso di trattamenti sanitari obbligatori e, in
particolare, di vaccinazione obbligatoria, il giudice a quo espone
che, per quanto emerge dall'istruttoria effettuata, al momento
dell'anamnesi pre-vaccinale, in conformità alla normativa in
questione, viene effettivamente raccolto il consenso informato.
Da ciò deriverebbe, dunque, l'intrinseca irrazionalità del
dettato normativo, in quanto sarebbe richiesta la sottoscrizione di
tale manifestazione di volontà all'atto della sottoposizione ad una
vaccinazione indispensabile ai fini dell'esplicazione di un diritto
costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro.
5.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi le questioni di legittimità
costituzionale inammissibili e, nel merito, non fondate.
5.1.- In via preliminare vengono sollevate diverse eccezioni di
inammissibilità con riferimento al primo e al terzo gruppo di
questioni.
5.2.- Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato - con
riferimento al primo gruppo di questioni - ricorda che questa Corte
ha fissato con chiarezza le condizioni in presenza delle quali la
legge impositiva di un trattamento sanitario può ritenersi conforme
al parametro costituzionale di cui all'art. 32 Cost., richiamate
anche dal giudice rimettente.
5.2.1.- La difesa dello Stato svolge, anzitutto, una serie di
argomentazioni tese a comprovare che il trattamento vaccinale è
diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di
chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute
degli altri (considerazione sulla quale lo stesso rimettente
concorda).
Si sofferma, poi, sulla circostanza che l'obbligo vaccinale «non
incid[e] negativamente sullo stato di salute di colui che vi è
assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze che, per la loro
temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento
sanitario e, pertanto, tollerabili».
Sempre con il necessario conforto dei dati tecnico-scientifici
offerti dalle autorità ed organismi competenti - con relativa
allegazione della documentazione dell'Agenzia italiana del farmaco
(AIFA) e dell'Istituto superiore di sanità (ISS) e del Ministero
della salute - l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che il
sistema assicurava (e assicura) il rispetto del parametro
costituzionale della non eccedenza la normale tollerabilità
dell'evento avverso, correttamente inteso.
Per giungere a tale conclusione ricostruisce la procedura di
autorizzazione dei vaccini e sostiene il carattere «non sperimentale»
del vaccino per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2; espone
le modalità di realizzazione dell'attività di farmacovigilanza
attiva e passiva, affermando l'attendibilità dei dati raccolti
sull'incidenza di eventi avversi conseguenti alla vaccinazione;
sostiene l'irrilevanza - ai fini della verifica del rispetto
dell'art. 32 Cost. e comunque di qualsiasi altro parametro
costituzionale - del mancato coinvolgimento dei medici di famiglia
nel triage pre-vaccinale, nonchè della mancanza nella fase di triage
di approfonditi accertamenti e di test di positivita'/negatività
all'infezione da SARS-CoV-2.
In chiusura della trattazione del primo gruppo di questioni, la
difesa dello Stato, tirando le fila di quanto esposto, affronta le
singole argomentazioni svolte dal giudice rimettente.
In particolare, contesta l'affermazione di inattendibilità del
sistema, sostenuta dal Collegio rimettente nonostante l'autorevolezza
e ufficialità della fonte, e rileva come il numero elevato di
segnalazioni sia indice di elevato monitoraggio e non di maggiori
rischi. Soprattutto, stigmatizza la mancata ponderazione, da parte
del giudice a quo, del fatto che la disposizione censurata ha
introdotto un obbligo vaccinale settoriale e non generalizzato, che,
proprio in considerazione della peculiare posizione dei sanitari,
deporrebbe per la correttezza del bilanciamento operato tra la
libertà di autodeterminazione del singolo e le esigenze di interesse
pubblico, e tra queste, in primis, quelle concernenti la tenuta dei
presidi ospedalieri e la garanzia, per chi necessita di cura e
assistenza, di poterle ricevere in condizioni di massima sicurezza e
di minor rischio di contagio possibile.
5.3.- Con riferimento al secondo gruppo di questioni, viene, in
particolare, segnalato che la modifica intervenuta con il d.l. n. 172
del 2021, come convertito, che ha espunto dall'articolato la
locuzione «prestazioni o mansioni che implicano contatti
interpersonali o che comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio
di diffusione del contagio da SAR-CoV-2», così estromettendo il
sanitario inadempiente all'obbligo vaccinale dall'esercizio di tutte
le attività riconducibili alla sua professione senza la predetta
limitazione, rappresenterebbe la ragionevole risposta al mutato
contesto fattuale, caratterizzato dall'aggravarsi della situazione
pandemica.
5.4.- Quanto al terzo gruppo di questioni, infine, la difesa
dello Stato ne sostiene la manifesta infondatezza, rilevando, in
particolare, che, nel caso di specie, trattandosi di vaccinazione
obbligatoria, non si potrebbe neanche parlare di consenso, essendo
quest'ultimo esercitabile solo laddove vi sia la possibilità di
rifiutare il trattamento sanitario, circostanza esclusa ex lege in
tutti i casi di vaccinazione obbligatoria.
6.- Con atto depositato il 3 novembre 2022 si è costituito in
giudizio l'appellante nel giudizio a quo.
Egli, riportandosi alle argomentazioni del giudice rimettente,
sottolinea che - come già esposto nelle interlocuzioni che aveva
avuto con l'Ordine degli psicologi - la sua attività professionale
tipica in presenza si svolge con una notevole distanza tra lui e i
pazienti mentre l'altra parte della sua attività, costituita
dall'insegnamento, può essere svolta anche con tecniche di
comunicazione a distanza. La possibilità, dunque, che una parte
almeno dello svolgimento della professione non comporti contatti
diretti con i terzi avrebbe consentito una misura diversa e più
limitata rispetto alla radicale interdizione dallo svolgimento di
qualunque attività professionale.
Insiste dunque sulla sproporzionalità e irragionevolezza della
misura della sospensione dall'esercizio dell'attività professionale,
con conseguente violazione anche dell'art. 4 Cost.
6.1.- In data 13 marzo 2023 la parte ha depositato memoria,
insistendo per l'accoglimento della questione, ribadendo le
argomentazioni già svolte nel proprio atto di costituzione.
7.- In data 14 marzo 2023 l'Avvocatura ha depositato memoria,
eccependo l'inammissibilità degli interventi e insistendo sulla non
fondatezza delle questioni sollevate, anche alla luce del contenuto
dei comunicati stampa delle sentenze n. 15 e n. 14 del 2023 di questa
Corte pubblicati nel frattempo.
8.- Nel presente giudizio le associazioni Avvocati Liberi -
United Lawyers for Freedom, PRODIRMED - Associazione italiana dei
medici, professionisti dirigenti della sanità, ANISAN - Associazione
nazionale italiana operatori della sanità pubblica e privata, e
CoScienze Critiche hanno presentato opiniones ai sensi dell'art. 6
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, ammesse con decreto presidenziale del 1° marzo 2023.
9.- Nel giudizio sono stati altresì depositati numerosi atti di
intervento. Uno di essi è stato presentato con l'indicazione, in
epigrafe, dell'intitolazione "intervento/opinione", accompagnato
dalla richiesta che venga esaminata la possibilità di considerare il
proprio atto alla stregua di opinio.
Tutti gli interventi presentano un contenuto omogeneo.
Più precisamente, essi sono presentati da operatori sanitari non
vaccinati, destinatari della sospensione ex art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito e sostituito. Sotto il profilo della
legittimazione, gli intervenienti assumono di rivestire la medesima
condizione di diritto sostanziale dell'impugnante incidentale di cui
all'ordinanza di rimessione o posizioni giuridiche sostanziali
individuali identiche o comunque direttamente connesse per
strettissima dipendenza rispetto alla parte principale e quindi
accomunate dal concreto esito del presente giudizio, stante il
carattere trasversale della questione incidentale sollevata su uno
dei generali e preliminari presupposti di ammissibilità
costituzionale dello stesso an dell'imposizione di un qualsiasi
obbligo vaccinale. Quanto al merito della questione in esame, viene
sostenuta l'illegittimità costituzionale dell'imposizione
dell'obbligo vaccinale, contestando, in sintesi, la sicurezza e
l'efficacia dei vaccini anti COVID-19 oggetto del predetto obbligo,
nonchè la criticità del sistema di farmacovigilanza passiva,
oltrechè che l'irragionevolezza dell'imposizione dell'obbligo
vaccinale alle persone dotate di immunità naturale.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, con ordinanza del 12 settembre 2022, iscritta al n. 118
reg. ord. 2022, ha sollevato tre diversi gruppi di questioni di
legittimità costituzionale.
Il primo gruppo riguarda l'art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44
del 2021, come convertito e sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera
b), del d.l. n. 172 del 2021, come convertito, nella parte in cui
prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale sanitario
e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento all'obbligo
vaccinale, la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie,
in riferimento agli artt. 3, 4, 32, 33, 34 e 97 Cost., «sotto il
profilo che il numero di eventi avversi, la inadeguatezza della
farmacovigilanza passiva e attiva, il mancato coinvolgimento dei
medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e comunque la mancanza
nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino di test
di positivita'/negatività al Covid non consentono di ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti-Covid e
delle evidenze scientifiche, la condizione, posta dalla Corte
costituzionale, di legittimità di un vaccino obbligatorio solo se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole
conseguenze "che appaiano normali e, pertanto, tollerabili"».
Il secondo gruppo di questioni ha ad oggetto il successivo comma
4 del medesimo art. 4, nella parte in cui prevede che l'inadempimento
dell'obbligo vaccinale comporta la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 32,
primo comma, 33, 35, primo comma, e 36, primo comma, Cost., in quanto
la sospensione, quale conseguenza dell'inadempimento dell'obbligo
vaccinale, viene estesa a tutte le attività professionali, in
qualunque modalità esse vengano svolte, e cioè anche se svolte da
remoto e senza contatti con il paziente; nonchè per disparità di
trattamento derivante dall'equiparazione tra la sospensione
dell'esercizio della professione e quella dell'iscrizione all'albo
professionale; infine, in quanto «[i]l divieto assoluto di svolgere
l'attività professionale, imposto ai professionisti che la
esercitano in forma autonoma, non sembra [...] costituire il mezzo
più adeguato e proporzionato per garantire il contestuale parziale
soddisfacimento dell'interesse del professionista a svolgere
l'attività lavorativa ricompresa nell'ambito settoriale di
riferimento, tutelato dagli articoli 1, 2, 4, 33, 35 comma 1 e 36
comma 1 della Costituzione, quale mezzo di esplicazione della propria
personalità, di esercizio del diritto al lavoro nella forma della
libera professione e di sostentamento personale e familiare, nonchè
dell'interesse dei pazienti alla continuità dell'erogazione delle
prestazioni sanitarie in condizioni di sicurezza, tutelato dall'art.
32 comma 1 della Costituzione, i quali rappresentano valori
fondamentali, di cui il legislatore avrebbe dovuto tenere adeguata
considerazione, imponendone il sacrificio totale - ancorchè
temporaneo - quale extrema ratio, ovvero solo ove non fosse stato
possibile individuare una soluzione alternativa meno gravosa».
Il terzo gruppo, infine, concerne l'art. 1 della legge n. 219 del
2017, nella parte in cui non prevede l'espressa esclusione dalla
sottoscrizione del consenso informato delle ipotesi di trattamenti
sanitari obbligatori, e l'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, nella parte in cui non esclude l'onere di
sottoscrizione del consenso informato nel caso di vaccinazione
obbligatoria, in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost., in
considerazione dell'«intrinseca irrazionalità del dettato
normativo», stante la «richiesta di sottoscrizione di tale
manifestazione di volontà all'atto della sottoposizione ad una
vaccinazione indispensabile ai fini dell'esplicazione di un diritto
costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro; e poichè
tale determinazione deriva dalla circostanza che la legge, nell'aver
introdotto e disciplinato il consenso informato, non ha dettato
un'apposita clausola di salvaguardia nell'ipotesi trattamento
farmacologico obbligatorio».
2.- Va innanzitutto confermata l'inammissibilità degli
interventi ad adiuvandum spiegati nel presente giudizio, per le
ragioni indicate nell'ordinanza letta all'udienza del 4 aprile 2023,
allegata alla presente sentenza.
Nè è ipotizzabile una sorta di conversione dell'atto di
intervento inammissibile in una manifestazione dell'opinio di amicus
curiae, come richiesto da uno degli intervenienti. Le significative
differenze tra i due istituti, quanto a presupposti e modalità
processuali, non ne consentono la compresenza nello stesso atto, in
via alternativa o subordinata (in tal senso, sentenze n. 15 e n. 14
del 2023).
3.- Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate nel
corso di un giudizio cautelare, sono inammissibili per difetto di
rilevanza, in assenza di una plausibile motivazione del Collegio
rimettente sulla propria giurisdizione.
In punto di fatto, giova osservare che il giudice a quo afferma
di non poter rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo sul provvedimento impugnato, come si argomenta
dall'art. 9 e dall'art. 62, comma 4, dell'Allegato 1 (codice del
processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo) e quindi di non potersi esimere dall'affrontare nel
merito l'incidente cautelare.
3.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte in tema
di necessità di una non implausibile motivazione sulla sussistenza
della giurisdizione in capo al giudice rimettente e delle conseguenze
della mancanza di tale motivazione in tema di rilevanza, per
determinare l'inammissibilità della questione incidentale di
legittimità costituzionale il difetto di competenza o di
giurisdizione del giudice a quo deve essere macroscopico e, quindi,
rilevabile ictu oculi (con specifico riferimento alla giurisdizione,
si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 101 del 2023, n. 267, n. 99 e
n. 24 del 2020, n. 189 del 2018, n. 269 del 2016).
Qualora sussista l'evidenza del vizio, o nel processo a quo siano
state sollevate specifiche eccezioni al riguardo, è richiesta al
rimettente una motivazione esplicita (sentenze n. 65 del 2021 e n.
267 del 2020), rispetto alla quale il giudizio di questa Corte si
ferma alla valutazione del suo carattere «non implausibile, ancorchè
opinabile» (sentenza n. 99 del 2020; nello stesso senso, sentenze n.
24 del 2020, n. 269 del 2016, n. 106 del 2013 e n. 179 del 1999).
Qualora, invece, difetti l'evidenza ictu oculi del vizio,
l'ammissibilità della questione non è inficiata dalla mancanza di
una motivazione espressa, là dove possa inferirsi che il giudice
abbia non implausibilmente ritenuto implicita la sussistenza della
sua competenza o giurisdizione (tra le ultime, sentenze n. 79 del
2022 e n. 189 del 2018).
3.2.- Le questioni in esame sono state sollevate dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, investito del
ricorso proposto da uno psicoterapeuta iscritto all'Albo degli
psicologi della Regione Siciliana che esercita la professione in
forma autonoma, per l'annullamento della delibera del Presidente
dell'Ordine degli psicologi della Regione Siciliana con cui il
ricorrente è stato sospeso dall'esercizio della professione a
seguito dell'accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale.
Come si è detto, il giudice a quo, nell'ordinanza di rimessione,
si è limitato ad affermare che «[a]i fini della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, il Collegio anzitutto
osserva che non può rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo sul provvedimento impugnato, come si
argomenta dall'art. 9 e dall'art. 62 comma 4 c.p.a. e quindi non può
esimersi dall'esaminare nel merito l'incidente cautelare».
3.3.- Tale motivazione non può essere considerata sufficiente a
sorreggere il giudizio sulla rilevanza delle questioni.
3.4.- L'art. 55, comma 13, cod. proc. amm., innovando il
precedente sistema quale delineato dalla legge 6 dicembre 1971, n.
1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
espressamente prevede che il giudice amministrativo «può disporre
misure cautelari solo se ritiene sussistente la propria competenza».
E tale presupposto è pacificamente ritenuto riferibile anche alla
giurisdizione. D'altra parte, l'insussistenza della giurisdizione si
rifletterebbe inevitabilmente sul profilo del fumus richiesto per la
misura cautelare, in assenza del quale il giudice non può accogliere
la relativa istanza.
L'art. 9 cod. proc. amm. vieta sì la rilevabilità d'ufficio in
secondo grado del difetto di giurisdizione, richiedendo, per
converso, che esso sia «dedotto con specifico motivo avverso il capo
della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha
statuito sulla giurisdizione». Il successivo art. 62, al comma 4,
elenca le violazioni rilevabili in sede di appello cautelare anche
d'ufficio (la violazione, in primo grado, degli artt. 10, comma 2,
13, 14, 15, comma 2, 42, comma 4, e 55, comma 13), tra le quali manca
il difetto di giurisdizione.
Il giudice rimettente si limita a evocare la norma che vieta la
rilevabilità d'ufficio in secondo grado del difetto di giurisdizione
e su tale profilo null'altro dice. Soprattutto, nulla dice sulla
sussistenza di una specifica statuizione, sia pure implicita, in
punto di giurisdizione nell'ordinanza cautelare di primo grado o
sull'evenienza, che pure si riscontra nella prassi della
giurisprudenza cautelare in primo grado, di voler prescindere in fase
cautelare dalla verifica della giurisdizione.
E però, il richiamato art. 9 cod. proc. amm., che esclude la
rilevabilità d'ufficio in secondo grado del difetto di
giurisdizione, presuppone che nella pronuncia cautelare impugnata vi
sia una specifica statuizione, sia pure implicita, sulla
giurisdizione; alla quale non potrebbe essere ovviamente equiparata
la scelta di prescindere dall'esame della questione di giurisdizione,
cioè una "non pronuncia" sulla stessa.
Esso pertanto può essere evocato solo in quanto vi sia stata in
primo grado una pronuncia sulla giurisdizione di tenore tale da
essere idonea a determinare la preclusione di cui all'art. 9 cod.
proc. amm. per il giudice d'appello, in forza dell'intervenuta
pronuncia sulla stessa.
Di tale essenziale presupposto per l'operatività della
preclusione dettata dal menzionato art. 9 il giudice rimettente nulla
dice. Come sopra anticipato, egli si limita a richiamare le norme del
codice di rito che, in astratto, precludono la rilevabilità
d'ufficio della carenza di giurisdizione, senza però tener conto
della statuizione sulla giurisdizione del giudice di primo grado, e
cioè del presupposto che, in concreto, determina tale preclusione.
Giurisdizione amministrativa, peraltro, in data successiva
all'ordinanza di rimessione, ritenuta insussistente dalle sezioni
unite della Corte di cassazione con l'ordinanza 29 settembre 2022, n.
28429.
4.- Alla luce delle esposte considerazioni, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate vanno dichiarate inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da
COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e
di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 2021, n. 76, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia dal COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, nella parte in cui
prevede, da un lato, l'obbligo vaccinale per il personale sanitario
e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento del medesimo
obbligo, la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 32, 33, 34 e 97 della
Costituzione, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 4, del d.l. n. 44 del 2021, come
convertito e sostituito, laddove prevede che l'inadempimento
dell'obbligo vaccinale comporta la sospensione dall'esercizio delle
professioni sanitarie, sollevate, in riferimento agli artt. 1, 2, 3,
4, 32, primo comma, 33, 35, primo comma, e 36, primo comma, Cost.,
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 22 dicembre 2017, n. 219
(Norme in materia di consenso informato e di disposizioni anticipate
di trattamento), nella parte in cui non prevede l'espressa esclusione
dalla sottoscrizione del consenso informato delle ipotesi di
trattamenti sanitari obbligatori, e dell'art. 4 del d.l. n. 44 del
2021, come convertito e sostituito, nella parte in cui non esclude
l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di
vaccinazione obbligatoria, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e
21 Cost., dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2023

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 4 aprile 2023

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2 e 4, del decreto-legge 1°
aprile 2021, n. 44 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia
da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia
e di concorsi pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge
28 maggio 2021, n. 76, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera
b), del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172 (Misure urgenti per il
contenimento dell'epidemia dal COVID-19 e per lo svolgimento in
sicurezza delle attività economiche e sociali), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022, n. 3, nonchè degli artt.
1 della legge 22 dicembre 2017, n. 219 (Norme in materia di consenso
informato e di disposizioni anticipate di trattamento) e 4 del d.l.
n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, promosso dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza
del 12 settembre 2022, iscritta al n. 118 del registro ordinanze 2022
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Rilevato che, nel giudizio sono intervenuti, con atti depositati
il 7 novembre 2022, R. S., e il successivo 8 novembre 2022, G. V., A.
C., A. C. e L. B.;
che gli intervenienti - esercenti le professioni sanitarie e
operatori di interesse sanitario e, pertanto, destinatari
dell'obbligo vaccinale ai sensi dell'art. 4 del d.l. n. 44 del 2021,
come convertito e sostituito −, sostengono di trovarsi nella medesima
condizione di diritto sostanziale dell'appellante di cui
all'ordinanza di rimessione indicata.
Considerato che le parti intervenienti non si sono avvalse della
facoltà e del procedimento di cui all'art. 5 delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale e che pertanto non
può essere accolta l'istanza di rinvio proposta in udienza;
che, ai sensi dell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative, nel
giudizio in via incidentale possono intervenire «i titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio»;
che la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità
costituzionale è, infatti, circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo e che «non è sufficiente, al fine di rendere
ammissibile l'intervento, la circostanza che il soggetto sia titolare
di interessi analoghi a quelli dedotti nel giudizio principale, o che
sia parte in un giudizio analogo, ma diverso dal giudizio a quo, sul
quale la decisione di questa Corte possa influire» (ordinanza n. 191
del 2021);
che, nel caso in esame, i soggetti intervenuti nel presente
giudizio, in quanto destinatari dell'obbligo vaccinale ex art. 4 del
d.l. n. 44 del 2021, come convertito e sostituito, sono titolari di
un interesse meramente indiretto all'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale pendente dinnanzi a questa Corte al pari
di ogni altro soggetto dell'ordinamento che, nella qualità di
esercente della professione sanitaria, non si sia sottoposto
all'obbligo vaccinale;
che, infatti, l'intervento di un simile terzo, ove ammesso,
contrasterebbe con il carattere incidentale del giudizio di
legittimità costituzionale, in quanto il suo accesso a tale giudizio
avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
da parte del rispettivo giudice a quo (ex plurimis, sentenze n. 106
del 2019, n. 35 del 2017 e n. 71 del 2015, con allegate ordinanze
dibattimentali, nonchè ordinanze n. 191 del 2021 e n. 202 del 2020);
che, pertanto, gli interventi devono essere dichiarati
inammissibili;
che, ai sensi dell'art. 32 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, in tali giudizi non si applicano
le disposizioni relative alle cause di astensione e di ricusazione
dei giudici e che, pertanto, non vi è luogo a provvedere su ogni
altra questione dedotta in sede di intervento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi di R. S., G. V., A. C., A.
C. e L. B.

F.to: Silvana Sciarra, Presidente