1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 2-7-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 aprile - 10 maggio 2007
Ordinanza del 10 maggio 2007 emessa dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da Paduano Michele ed altri contro Consorzio Cooperative Costruzioni ed altri Espropriazione per pubblica utilita' - Verbali di concordamento dell'indennita' di espropriazione e di rinuncia a qualsiasi pretesa connessa alla procedura di espropriazione - Previsione con norma interpretativa della conservazione dell'efficacia indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione - Violazione del principio di uguaglianza sostanziale - Lesione del diritto di proprieta' - Violazione del principio di parita' delle parti del processo - Lesione dei principi del giusto processo sanciti dalla CEDU. - Decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, art. 3, comma 3, convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 2007, n. 17. - Costituzione, artt. 3, comma secondo, 42, commi secondo e terzo, e 111, commi primo e secondo; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, comma 1; Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo, art. 1. (008C0519) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 2-7-2008)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella controversia civile iscritta
al n. 5691 dell'anno 2002 del Ruolo Generale, avente per oggetto:
pagamento d'indennità di occupazione temporanea, riservata
all'udienza del 13 marzo 2007, vertente tra Paduano Michele,
Lazzarini Rosa e Paduano Anna Rita, rappresentati e difesi dall'avv.
Raffaele Fattoruso e dalla dott.ssa Margherita Beatrice, presso i
quali sono elettivamente domiciliati in Pompei (Napoli) alla via
Lepanto n. 167, in virtù di procura a margine dell'atto di
citazione, attori e Consorzio Cooperative Costruzioni, con sede in
Bologna alla via della Cooperazione n. 50, in persona del Presidente
e legale rappresentante pro tempore Piero Collina, rappresentato e
difeso dagli avv. Ferdinando Scotto e Carlo Russo, presso i quali è
elettivamente domiciliato in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15, in
virtù di procura a margine della comparsa di costituzione e
risposta, convenuto e Presidenza del Consiglio - Commissario
straordinario di Governo, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato in Napoli, presso i cui uffici alla via A. Diaz n. 11 ope legis
domicilia, convenuto e Comune di Boscoreale, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv.
Mario Ciancio, presso il cui studio in Napoli alla via S. Carlo n. 16
è elettivamente domiciliato, in virtù di deliberazioni della G.M.
n. 21 del 25 luglio 2002 e n. 67 dell'11 ottobre 2002, convenuto.
Il giudice visti gli atti e sciogliendo la riserva.
Premesso in fatto
Nel corso del giudizio in oggetto, introdotto dagli attori per
conseguire l'indennità di occupazione legittima relativamente
all'asservimento di fondo di proprietà degli istanti soggetto a
procedura espropriativa ai sensi del titolo VIII della legge
n. 219/1981 e successive modifiche, in ragione del fatto che la
stessa non si era conclusa con decreto di esproprio allo spirare dei
termini di occupazione d'urgenza alla data del 18 novembre 1998 - non
potendosi attribuire efficacia generalizzata di sanatoria all'art. 9,
comma 2, del d.lgs 20 settembre 1999, n. 354 - e che pertanto doveva
intendersi come privo di efficacia il verbale di concordamento
amichevole dell'indennità di espropriazione, è intervenuto il
disposto deIl'art. 3 comma 3 del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300,
convertito con modificazioni in legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Detta norma stabilisce che «i verbali di concordamento
dell'indennità di espropriazione e di rinuncia a qualunque pretesa
connessa alla procedura di esproprio, relativi alla realizzazione
degli interventi di cui al titolo VII della legge 14 maggio 1981,
n. 219, conservano la loro efficacia indipendentemente
dall'emanazione del decreto di espropriazione».
Il successivo comma 3-bis dello stesso articolo ha quindi previsto
che «l'art. 9, comma 2 del d.lgs 20 settembre 1999, n. 354 e
successive proroghe, s'interpreta come applicabile esclusivamente
alle occupazioni d'urgenza preordinate all'espropriazione».
In ragione della ritenuta immediata cogenza della norma con
riferimento al procedimento in corso, i convenuti hanno quindi
chiesto rinviarsi la causa per la precisazione delle conclusioni,
essendo ormai la causa matura per la decisione, per essere venuto
meno ictu oculi ogni preteso fondamento della domanda attrice.
Gli attori, che avevano già offerto la prova, a mezzo della prova
testimoniale assunta, che alla data del 18 novembre 1998 (data di
scadenza dei termini di occupazione legittima per effetto delle
disposizioni di cui all'ordinanza CIPE n. 2198/EST del 18 dicembre
1995), senza che fosse intervenuto decreto di esproprio, era ormai
intervenuto l'effetto traslativo della proprietà per irreversibile
trasformazione del fondo a causa dell'ultimazione dell'opera
pubblica, (con conseguente caducazione degli effetti del verbale di
concordamento bonario dell'indennità di espropriazione), hanno
chiesto sostanzialmente disapplicarsi la normativa sopravvenuta
facendosi luogo al prosieguo dell'istruttoria con la nomina di CTU
per la determinazione dell'indennità di occupazione legittima.
Sulle rispettive istanze all'udienza del 13 marzo 2007 il
giudicante si riservava la decisione, previa concessione di termine
per note scritte illustrative.
Osserva in diritto
I convenuti, basandosi sul carattere d'interpretazione autentica
delle disposizioni di cui all'art. 3, comma 3, del d.l. 28 dicembre
2006, n. 300, convertito con modificazioni; in legge 26 febbraio
2007, n. 17, hanno insistito per l'immediata applicabilità al
giudizio in corso della succitata disposizione di legge, atteso che
in seguito al contrasto giurisprudenziale sorto circa la portata e
l'applicabilità delle proroghe legali disposte dall'art. 9 del d.lgs
n. 354/1999 (e successive disposizioni ulteriori disposizioni di
proroga) alle occupazioni d'urgenza relative agli interventi di cui
alla legge n. 219/1981, le posizioni giuridiche azionate da parte
attrice non possono dirsi certamente «definite» e o «esaurite» nè
sulle stesse si è ancora formato il giudicato.
Di contro gli attori hanno posto in rilievo i profili di manifesta
irragionevolezza della novella disposizione, lesiva delle prerogative
di giudizio della magistratura e tale da creare, con effetto
certamente innovativo, un nuovo modo di perdita - acquisto della
proprietà in relazione al valore da attribuirsi al verbale (con
incertezza anche se debba farsi riferimento al verbale provvisorio o
a quello definitivo) di concordamento dell'indennità, con la
conclusione che il giudice, anche alla stregua dei parametri della
normativa sovranazionale di cui all'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali del 4 novembre 1950 e dell'art. 1 del Protocollo
addizionale a detta Convenzione, dovrebbe disapplicare la suddetta
norma.
Occorre muovere, in materia, ad avviso dello scrivente, dai
principi posti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in
punto d'individuazione dei limiti del principio d'irretroattività
della legge, che, pur riconosciuto come principio generale dall'art.
11 delle disposizioni preliminari al c.c., ha ottenuto in sede
costituzionale garanzia specifica unicamente con riferimento alla
materia penale (cfr., ex multis, Corte cost. 13 febbraio 1985, n. 36
e Corte cost. 26 gennaio 1994, n. 6).
Il fatto però che esso mantenga per le altre materie valore di
principio generale cui il legislatore deve attenersi in via
preferenziale comporta che la volontà legislativa di emanare leggi
retroattive debba essere in sè non irragionevole nè tantomeno
lesiva di valori o interessi costituzionalmente protetti (cfr., al
riguardo, la stessa Corte cost. 23 luglio 2002 n. 374, citata da
parte convenuta; tra la giurisprudenza di merito si veda Trib. Roma 3
maggio 2004).
Nel caso di specie la norma in questione sembra porsi in contrasto
con gli artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo comma e 111,
primo e secondo comma della Costituzione.
In primo luogo alla succitata disposizione conseguirebbe, a parere
del giudicante, la lesione del principio generale di ragionevolezza.
La norma, infatti, interverrebbe, ex post, a determinare la
reviviscenza degli effetti delle dichiarazioni rese dei proprietari
con le quali - nell'accettare l'indennità offerta in via provvisoria
- rinunciavano a proporre opposizione alla stima od altre
impugnazioni giudiziarie, (ivi compresa dunque la proposizione di
domanda per il riconoscimento dell'indennità di occupazione
legittima), disconoscendo in toto gli effetti del fatto passato
(mancata adozione del decreto di espropriazione nei termini previsti
dalle disposizioni che autorizzavano l'occupazione d'urgenza) e
scindendo arbitrariamente gli effetti dispositivi-abdicativi del
diritto al conseguimento dell'indennità di occupazione dal
presupposto fattuale ad esso intimamente legato, vale a dire il
completarsi della procedura espropriativa nei termini previsti.
Così operando, l'atto avente efficacia dismissiva del diritto
all'indennità per cui si controverte nel presente giudizio andrebbe
ad assumere carattere aleatorio, venendo ad essere lesa la tutela
dell'affidamento dei cittadini proprietari, non essendo più
ipotizzabile alcuna valutazione in termini di convenienza economica
di detta rinuncia all'atto dell'accettazione dell'indennità di
espropriazione complessivamente determinata.
Il discorso viene qui limitato alla sola indennità di occupazione
legittima, oggetto del presente giudizio e non anche al risarcimento
del danno da c.d. occupazione acquisitiva, che esula dal petitum
oggetto della presente controversia, ma non appare di secondario
momento rilevare come la stessa relazione governativa al disegno di
legge di conversione del d.l. n. 300/2006 sia dichiaratamente tesa ad
evitare, anche in relazione a tale profilo, un cospicuo maggiore
aggravio per la pubblica amministrazione.
Ritiene altresì questo giudicante che la norma in esame crei,
riguardo al momento del perfezionarsi della vicenda traslativa del
diritto di proprietà, un'incertezza ben maggiore di quella che la
Corte europea dei diritti dell'uomo, con sentenza del 12 gennaio 2006
già stigmatizzava riguardo all'istituto dell'occupazione
acquisitiva.
Sembrerebbe, infatti in tal modo legittimarsi ex post un nuovo
modo di perdita del diritto di proprietà in ragione del mero
concordamento amichevole dell'indennità di espropriazione. Se
divengono, infatti, irrilevanti, per la norma in commento, sia la
mancata sopravvenienza del decreto di espropriazione nei termini
previsti dalle disposizioni autorizzative delle occupazioni
d'urgenza, sia l'effetto traslativo legato all'accessione invertita
dell'opera pubblica realizzata sul suolo occupato in difetto del
decreto di esproprio, sembra effettivamente prospettarsi il contrasto
della disposizione in commento con l'art. 42, secondo e terzo comma
Cost. e con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo, legittimandosi a posteriori
nella fattispecie un sacrificio della proprietà privata al di fuori
dei casi e modi previsti dall'ordinamento.
Infine, deve sottolinearsi come la norma in esame intervenga nel
presente giudizio, in avanzato stato d'istruzione, come in altri
analoghi pendenti dinanzi a questa autorità giudiziaria, nei quali
parte in causa è l'amministrazione statale.
Trattasi di giudizi nei quali i provvedimenti istruttori erano
stati assunti sulla base di un'esplicita adesione all'orientamento
espresso da ultimo in materia dalla suprema Corte sulla ratio e gli
effetti dell'art. 9 del d.lgs n. 354/1999 con la citata sentenza
della I sezione civile 12 aprile 2005, n. 7544 (e già, in
precedenza, da Cass. civ., sez. I, 27 febbraio 2004, n. 3966):
indirizzo interpretativo ritenuto come l'unico conforme ad una
lettura costituzionalmente orientata della norma, tanto da farsi
quindi luogo all'istruttoria richiesta da parte attrice sulla
questione pregiudiziale di fatto che, all'entrata in vigore del d.lgs
n. 354/1999, in difetto di emanazione del decreto di esproprio, si
era già realizzato l'effetto traslativo della proprietà per
irreversibile trasformazione del fondo dovuto all'ultimazione
dell'opera pubblica alla data del 18 novembre 1998.
L'art. 3, comma 3 del d.l. n. 300/2006 come convertito in legge
n. 17/2007, nel risolvere la questione in senso deliberatamente
favorevole all'amministrazione statale, parte in causa del presente
giudizio e degli altri analoghi pendenti dinanzi a questo tribunale,
sembra porsi oggettivamente in contrasto con le prerogative della
giurisdizione nell'ambito della disciplina del giusto processo civile
tra le parti, ex art. 6 della già citata Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo, nonchè ex art. 111, primo e
secondo comma Cost., con specifico riferimento al principio che il
processo si svolga in condizioni di parità tra le parti.
Anche con riferimento alle succitate disposizioni della
Convenzione firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del relativo
Protocollo addizionale ritiene peraltro questo giudicante, per le
medesime ragioni già espresse con dovizia di argomentazioni da Cass.
civ., sez. I, (ord.) 20 maggio 2006, n. 11887 che si abbiano sul
punto per espressamente richiamate, che al giudice nazionale che
rilevi un contrasto tra una norma interna e la succitata Convenzione
sia impedito di disapplicare la disposizione legislativa nazionale,
non tollerando l'ordinamento interno una funzione di revisione
legislativa da parte del potere giudiziario (in tal senso, invece, si
pone obiettivamente la richiesta di disapplicazione tout court della
novella disciplina da parte della difesa degli attori).
Peraltro, alla stregua delle considerazioni che precedono, ritiene
questo giudicante che non sia manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3 del d.l. 28
dicembre 2006, n. 300 convertito con modificazioni in legge 26
febbraio 2007, n. 17, in relazione ai parametri di riferimento di cui
all'art. 3, secondo comma Cost., 42, secondo e terzo comma Cost.
anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo è delle
libertà fondamentali del 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 111, primo e secondo
comma Cost. anche in relazione all'art. 6, primo comma della
succitata Convenzione.
Del pari detta questione si pone come rilevante per la decisione
del presente giudizio, poichè ove la prevista retroattività della
norma sia ritenuta in contrasto con i succitati parametri
costituzionali, conseguirebbe che la norma indicata non sarebbe
applicabile al giudizio in corso, con presumibile fondatezza della
domanda degli attori poichè non potrebbe riconoscersi al verbale di
concordamento amichevole dell'indennità di espropriazione, in
mancanza dell'emanazione nei termini prescritti del decreto di
esproprio, effetto abdicativo del diritto di agire per il
conseguimento dell'indennità di occupazione legittima.

P. Q. M.
Così provvede:
a) visto l'art. 23, legge 11 marzo l953, n. 87, solleva
d'ufficio nei sensi di cui in motivazione questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3 del d.l. 28 dicembre 2006,
n. 300, convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2007,
n. 17, in relazione agli artt. 3, secondo comma Cost., 42, secondo e
terzo comma Cost., anche con riferimento all'art. 1 Protocollo
addizionale CEDU, e 111, primo e secondo comma Cost. anche alla luce
dell'art. 6, primo comma CEDU;
b) dispone per l'effetto l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il presente giudizio;
c) dispone che a cura della cancelleria l'ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Napoli, il 30 aprile 2007.
Il giudice: Napolitano