1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 1994
N. 185 Ordinanza emessa il 27 gennaio 1994 dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da De Benedettis Mario ed altri contro Ministero dei beni culturali ed ambientali ed altro Impiego pubblico - Benefici combattentistici - Interpretazione, con la norma impugnata, dell'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, che ha previsto detti benefici, nel senso (difforme dalla interpretazione della giurisprudenza) che non si debba procedere al computo della maggiore anzianita' per gli ex combattenti in sede di successiva ricostruzione economica prevista da disposizioni di carattere generale e che gli eventuali maggiori trattamenti spettanti o in godimento siano conservati ad personam e debbano essere riassorbiti - Incidenza sul principio di eguaglianza sotto il profilo della lesione del principio della salvezza dei diritti quesiti nonche' sui principi della imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155/1990 e 39/1993. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 4, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (094C0378) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 210/1992,
proposto dai sig.ri Mario de Benedittis, Vincenzo Trovato, Maria
Mosetti, Astolfo Cecchi, Ligia Angiolo, Antonio Cappelli, Giovanni
Castaldo, Gabriele Benito Ponzio, Antonio Maio rappresentati e difesi
dall'avv. Giovanni di Gioia ed elettivamente domiciliati in Roma,
piazza Mazzini n. 27 presso il suo studio per delega in calce al
ricorso contro il Ministero per i beni culturali e ambientali in
persona del Ministro pro-tempore ed il Ministero del tesoro in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi ope legis
dall'avvocatura generale dello Stato e domiciliati nei suoi uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, per ottenere:
a) la declaratoria del diritto dei ricorrenti al computo
dell'anzianità convenzionale di servizio, di cui all'art. 1 della
legge n. 336 del 24 maggio 1970, ai fini della determinazione del
trattamento economico ad essi spettante in base al d.P.R. n. 310 del
9 giugno 1981, al d.P.R. n. 334 del 25 giugno 1983, al d.P.R. n. 269
del 18 maggio 1987 ed al d.P.R. n. 335 del 4 agosto 1990; con
conseguente obbligo delle amministrazioni di rideterminare il loro
trattamento economico;
b) la condanna delle amministrazioni al pagamento, in favore
dei ricorrenti, delle maggiori somme dovute, oltre rivalutazione
monetaria ed interessi sulle somme rivalutate decorrenti dai singoli
ratei; rivalutazione monetarie ed interessi riferiti agli importi
dovuti al lordo sia delle ritenute fiscali che di quelle
previdenziali ed esenti essi stessi da tali ritenute;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione dell'amministrazione intimata;
Viste le memorie delle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 31 marzo 1993 il consigliere
Lamberti e uditi altresì l'avv. Di Gioia per i ricorrenti ed il
rappresentante dell'avvocatura dello Stato;
Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e in diritto;
F A T T O
I ricorrenti, dipendono dal Ministero per i beni culturali e
ambientali, ed appartengono alla categoria degli ex combattenti ed
equiparate e chiedono che il loro trattamento economico sia
determinato, conformemente a tale situazione, computando anche il
biennio di anzianità convenzionale attribuito dall'art. 1 della
legge n. 336/1970, conformemente a quanto già avviene per i
dipendenti di altre Amministrazioni, come il Ministero della difesa
ed il Ministero delle finanze.
Nonostante le reiterate richieste, l'amministrazione per i beni
culturali ed ambientali ha ingiustificatamente omesso tale computo,
di talchè ai ricorrenti percepiscono stipendi inferiori a quelli
spettanti.
La domanda è basata sui seguenti motivi:
1. - Violazione dell'art. 1 della legge n. 336 del 1970 in
relazione ai d.P.R. n. 310 del 1981, n. 344 del 1983, n. 269 del 1987
e n. 335 del 1990, nonchè dei principi generali vigenti in materia;
eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei
presupposti, contraddittorietà.
I decreti che hanno determinato il trattamento economico del
personale delle pubbliche amministrazioni stabiliscono che il
trattamento economico dei dipendenti deve essere determinato sulla
base della complessiva anzianità di servizio.
Il Ministero doveva perciò computare anche il biennio di
anzianità convenzionale attribuito ai ricorrenti, quali appartenenti
alla categoria degli ex combattenti ed equiparate, ai sensi dell'art.
1 della legge n. 336 del 24 maggio 1970.
Il nuovo trattamento economico dei dipendenti statali non esclude
infatti la valutazione dei benefici economici dagli stessi già
conseguiti, nè a tale valutazione è ostativo il divieto di
reiterazione dei benefici combattentistici stabilito dall'art. 3
della legge n. 824 del 1971.
Tale divieto opera solo in caso di modificazione della posizione
giuridica del dipendente e non già nel caso di una nuova disciplina
del trattamento economico.
2. - Violazione dell'art. 1 della legge n. 336/1970 in relazione
ai d.P.R. n. 310/1981, n. 344/1983, n. 269 del 1987, n. 335 del 1990
ed alla legge n. 93/1983, nonchè dei principi generali vigenti in
materia. Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei
presupposti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di
trattamento.
La legge n. 93 del 29 marzo 1983 ha previsto che il trattamento
economico dei dipendenti pubblici deve ispirarsi ai principi della
perequazione e della omogeneizzazione.
Il comportamento del Ministero per i beni culturali e ambientali
viola tali principi in quanto il trattamento dei propri dipendenti è
deteriore rispetto agli altri impiegati ministeriali appartenenti
alla categoria degli ex combattenti ed equiparate.
A costoro, infatti le amministrazioni di appartenenza hanno
riconosciuto la valutazione dell'anzianità convenzionale prevista
dall'art. 1 della legge n. 336 del 24 maggio 1970 ai fini della
determinazione del nuovo trattamento economico stabilito dal d.P.R.
n. 310 del 1981 e delle norme successive.
L'Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio ed ha
eccepito la tardività del ricorso in quanto proposto quando erano
scaduti i termini previsti per la formazione del silenzio rifiuto. I
ricorrenti hanno presentato le istanze di rivalutazione ancora il 16
marzo 1989; esse sono poi pervenute alla direzione generale del
personale del Ministero dei beni culturali ed ambientali in data 27
luglio 1989, e perciò oltre due anni prima della notifica della
presente domanda.
L'avvocatura ha poi precisato la necessità di scorporare dalla
posizione degli altri ricorrenti, quella dei seguenti impiegati:
a) Castaldo Giovanni, in relazione al quale i benefici
dell'art. 1 della legge n. 336/1970 sono stati applicati a far tempo
dal 1 marzo 1987, data della sua assunzione in servizio. Pertanto il
ricorrente non ha titolo all'applicazione dei dd.P.R. n. 310/1981 e
n. 344/1983;
b) De Benedittis Mario in relazione al quale i benefici
derivanti dall'art. 1 della legge n. 336/1970 sono stati concessi per
la prima volta in data 1 febbraio 1981 (data di entrata in vigore del
d.P.R. n. 310/1981);
c) Mosetti Maria, in relazione alla quale non risulta che
l'interessata abbia mai chiesto l'applicazione dell'art. 1 della
legge n. 336/1970.
Nel merito l'avvocatura dello Stato ha rappresentato
l'infondatezza delle domande, in quanto la corte dei conti, con
deliberazione n. 84 del 10 maggio 1990, ha ritenuto di dover
modificare il proprio precedente orientamento, tenuto conto della
volontà espressa dal Governo mediante la reiterazione di vari
decreti-legge tendenti ad escludere l'anzianità convenzionale di cui
all'art. 1 della legge n. 336/1970 dal computo dei servizi
valutabili.
I ricorrenti hanno eccepito in memoria l'illegittimità
costituzionale della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (interventi
urgenti in materia di finanza pubblica) intervenuta successivamente
alla proposizione del ricorso, con riferimento all'art. 4, punto 5,
ove prevede che "L'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, va
interpretato nel senso che per i dipendenti del pubblico impiego, ivi
compresi dei dirigenti ed equiparati, nonchè per il personale di
magistrutura ed equiparato, non si procede al computo delle maggiori
anzianità ivi previste in sede di successiva ricostruzione economica
prevista da disposizioni di carattere generale. Gli eventuali
maggiori trattamenti spettanti o in godimento, conseguenti ad
interpretazioni difformi, sono conservati ad personam e sono
riassorbiti con la normale progressione economica di carriera e con i
futuri miglioramenti dovuti sul trattamento di quiescenza".
Circa la legge 23 dicembre 1992, n. 498, i ricorrenti eccepiscono
che, nella specie, non sussisteva alcuno dei presupposti che
giustificava l'emanazione di una norma interpretativa, date le
numerose e concordi pronunzie giurisdizionali intervenute in materia
da cui si evince che non vi era alcuna incertezza interpretativa, nè
applicazioni contrastanti dell'art. 1 della legge n. 336/1970.
L'art. 4, quinto comma, della legge n. 498/1992 non ha, quindi,
natura interpretativa ma abrogativa con effetto retroattivo, per
ragioni legate al contenimento della finanza pubblica, dei benefici
previsti dall'art. 1, della legge n. 336/1970 a favore della
categoria degli ex combattenti ed equiparate.
Questi gli argomenti svolti dai ricorrenti:
Il d.l. n. 102 del 24 marzo 1989 aveva previsto che: 1) in attesa
di ulteriori disposizioni legislative concernenti gli effetti del
riconoscimento delle maggiori anzianità di cui all'art. 1 della
legge 24 maggio 1970, n. 336, non si procedesse al computo delle
stesse in sede di successiva ricostituzione economica derivante da
disposizioni a carattere generale; 2) gli eventuali maggiori
trattamenti spettanti o in godimento, conseguenti a interpretazioni
difformi, venissero conservati ad personam e fossero riassorbiti con
la normale progressione economica di carriera e con i futuri
miglioramenti dovuti sul trattamento di quiescenza.
Tale decreto era, poi, decaduto per mancata tempestiva conversione
in legge, come gli analoghi successivi decreti-legge n. 191 del 26
maggio 1989, n. 260 del 26 luglio 1989 e n. 326 del 23 settembre
1989.
Circa il d.l. n. 326/1989, va evidenziato che la commissione
lavoro della camera di deputati aveva disposto la sostituzione del
secondo comma dell'art. 4 con il seguente: "L'art. 1 della legge 24
maggio 1970, n. 336, va interpretato nel senso che le maggiori
anzianità riconosciute vanno computate come anzianità effettiva
agli effetti delle determinazioni dello stipendio pensionabile e
dell'indennità di buonuscita, nella qualifica alla quale sia la
pensione che l'indennità di buonuscita sono riferite in sede di
ricostruzione economica prevista da disposizioni a carattere
generale". Veniva con ciò riconosciuto da parte dello stesso
legislatore l'esattezza della citata interpretazione
giurisprudenziale dell'art. 1 della legge n. 336/1970.
Avere introdotto con le citate norme un blocco al computo a fini
stipendiali dell'anzianità combattentistica "in attesa di ulteriori
disposizioni legislative", dimostra che l'art. 4, quinto comma, della
legge n. 498/1992 non ha natura interpretativa, bensì abrogativa con
effetto retroattiva dei benefici previsti dall'art. 1 della legge n.
336/1970.
La Corte costituzionale con le sentenze nn. 155/1990, 390/1990,
455/1992, e 39/1993, afferma che, al fine di accertare se
effettivamente una disposizione possa qualificarsi di interpretazione
autentica, "non rileva la qualificazione riportata nel titolo delle
norma, ma devesi indagare la sua reale rispondenza al contenuto
dispositivo. Pertanto, è di interpretazione autentica quella
disposizione che si riferisca e si saldi con quella da interpretare
ed intervenga esclusivamente sul significato normativo di
quest'ultima senza, però, intaccare o integrare il dato testuale ma
solo chiarendone o enucleando uno dei significati possibili; e ciò
al fine di imporre poi all'interprete un determinato significato
normativo".
Nella legge n. 498/1992 il legislatore si è invece sostituito
all'interprete, attraverso l'emanazione di una disposizione
dissimulata come interpretativa ma, in realtà, abrogativa con
efficacia retroattiva, travalicando i limiti della propria
competenza. Il legislatore non può, attraverso norme dissimulate
come interpretative ma in realtà innovative sostituirsi al potere
giurisdizionale.
La legge è, in tal caso, illegittima per difetto di competenza,
in quanto interferisce nell'esercizio delle funzioni attribuite ad
altro potere costituzionale, come la Corte costituzionale ha ritenuto
con la sentenza n. 187 del 10 dicembre 1981. In quella sede essa ha
ritenuto l'operato del legislatore uno "svolgimento strumentale della
funzione legislativa", certamente non conforme al sistema
costituzionale. Ad avviso della Corte "non può dirsi che faccia
egualmente buon uso della sua potestà il legislatore che si
sostituisca al potere cui è riservato il compito istituzionale di
interpretare la legge, dichiarandone mediante altra legge l'autentico
significato con valore obbligatorio per tutti e, quindi, vincolante
anche per il giudice, quando non ricorrano quei casi in cui la legge
anteriore rilevi gravi ed insuperabili anfibologie o abbia dato luogo
a contrastanti applicazioni, specie in sede giurisdizionale".
La legge n. 498/1992 si risolve, pertanto, in una nuova
manifestazione del potere dispositivo del legislatore con efficacia
retroattiva, che viola anche il principio di cui all'art. 11 delle
preleggi in base al quale la legge non dispone che per l'avvenire.
La causa viene in decisione all'udienza del 31 marzo 1993.
D I R I T T O
1. - I ricorrenti appartengono alla categoria degli ex combattenti
ed equiparate del Ministero per i beni culturali e ambientali e
chiedono che il loro trattamento economico sia determinato,
conformemente a tale situazione, computando anche il biennio di
anzianità convenzionale attribuito dall'art. 1 della legge n.
336/1970, conformemente a quanto già avviene per i dipendenti dei
Ministeri della difesa e delle finanze.
La domanda è basata sull'obbligo derivante dai decreti sul
trattamento economico del personale delle pubbliche amministrazioni
di determinare il trattamento economico sulla base della complessiva
anzianità di servizio nella quale deve essere incluso anche il
biennio di anzianità convenzionale attribuito agli appartenenti alla
categoria degli ex combattenti ed equiparate, ai sensi della legge n.
336 del 24 maggio 1970.
Secondo l'assunto degli odierni interessati, a tale obbligo non è
di ostacolo il divieto di reiterazione dei benefici combattentistici
stabilito dall'art. 3 della legge n. 824 del 1971, che opera solo in
caso di modificazione della posizione giuridica del dipendente e non
già nel caso di una nuova disciplina del trattamento economico.
Nelle more del ricorso è intervenuta la legge 23 dicembre 1992,
n. 498, recante interventi urgenti in materia di finanza pubblica il
cui art. 4, punto 5, ove prevede che "l'art. 1 della legge 24 maggio
1970, n. 336, va interpretato nel senso che per i dipendenti del
pubblico impiego, ivi compresi dei dirigenti ed equiparati, nonchè
per il personale di magistratura ed equiparato, non si procede al
computo delle maggiori anzianità ivi previste in sede di successiva
ricostruzione economica prevista da disposizioni di carattere
generale. Gli eventuali maggiori trattamenti spettanti o in
godimento, conseguenti ad interpretazioni difformi, sono conservati
ad personam e sono riassorbiti con la normale progressione economica
di carriera e con i futuri miglioramenti dovuti sul trattamento di
quiescenza".
Di tale disposizione i ricorrenti hanno eccepito in memoria
l'illegittimità costituzionale, sull'assunto che non sussisteva
alcuno dei presupposti che giustificava l'emanazione di una norma
interpretativa, date le concordi pronunzie giurisdizionali
intervenute, che avevano dissipato ogni incertezza interpretativa e
possibilità di applicazioni contrastanti dell'art. 1 della legge n.
336/1970.
L'art. 4, quinto comma, della legge n. 498/1992 non avrebbe,
quindi, natura interpretativa ma abrogativa con effetto retroattivo,
per ragioni legate al contenimento della finanza pubblica, dei
benefici previsti dall'art. 1, della legge n. 336/1970 a favore della
categoria degli ex combattenti ed equiparate.
Ad avviso del collegio la questione è fondata.
La costante giurisprudenza amministrativa ha infatti attribuito
all'art. 2, del d.P.R. n. 310/1981 la finalità di determinare il
trattamento economico del personale statale con riferimento
all'effettiva anzianità di servizio e non con riguardo al criterio
del maturato economico, seguito dalla legge n. 312/1980. Ne deriva
l'onere di computare nei servizi prestati l'anzianità servizio già
riconosciuta, ivi compresa quella maggiore attribuita ex art. 1,
della legge n. 336/1970, in dipendenza da trascorse benemerenze
belliche che è in tutto assimilabile ad un servizio effettivamente
prestato a favore dello Stato che ha ritardato l'inserimento dei
singoli interessati nel settore lavorativo del pubblico impiego, ove
attualmente prestano la propria opera.
Il legislatore è dunque intervenuto senza che ve ne fosse alcun
bisogno in quanto la disposizione interpretata non rivela alcuna
ambiguità o incertezza di significato, sicchè l'uso della tipica
funzione dell'interpretazione autentica è sviato dal fine
istituzionale che le è proprio.
Il legislatore ha invero fatto ricorso ad una legge-provvedimento
che esorbita dalla propria funzione tipica. La portata precettiva ed
il carattere strumentale della norma rivelano come il legislatore non
abbia voluto dichiarare il proprio intento di abrogare ex tunc un
diritto già riconosciuto, ma lo ha svuotato del suo contenuto e
comunque della possibilità di realizzarlo.
Conformemente a quanto già disposto per analoghe vicende da altra
sezione di questo tribunale amministrativo (TAR Lazio, I, 24 marzo
1993, n. 496), il collegio dubita della costituzionalità di tale
disposizione, che si palesa illogica ed irragiungibile e quindi, in
contrasto col postulato fondamentale recato dall'art. 3 della
Costituzione.
La ratio della norma è infatti quella di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto delle benemerenze combattentistiche,
incidendo retroattivamente ed eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione ha dunque finalità ed effetti abrogativi, anche
se formulata come un'interpretazione autentica; se così fosse, la
sua retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in
vigore della disposizione interpretativa e non operare per il passato
come invece ha inteso fare, introducendo un'innovazione consistente
nell'estensione all'indietro della decorrenza della legge
interpretativa.
La finalità perseguita dalla legge interpretata era quella di
contenere la spesa riferita ai trattamenti stipendiati del pubblico
impiego: finalità che non appare irragionevole o comunque
sindacabile nella presente congiuntura della finanza pubblica.
È invece irragionevole l'interpretazione additiva successivamente
introdotta: l'irretroattività costituisce un principio
dell'ordinamento e la sua deroga si pone come fatto eccezionale da
utilizzare solo in presenza di una effettiva causa giustificatrice,
prevalente sul principio di affidamento (Corte costituzionale 4
aprile 1990, n. 155).
Nell'introdurre la disposizione dell'art. 4, punto 5, della legge
n. 498/1992 sono stati lesi i principi di rilevanza costituzionale
dell'affidamento, della trasparenza nei rapporti tra lo Stato e
cittadino, della certezza dei diritti maturati per i quali gli
interessati coltivano legittime aspettative della correttezza della
funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali diritti,
paralizzata anch'essa nel suo svolgimento dall'intervento del
legislatore, nella finzione di un'interpretazione autentica.
La norma produce inoltre un'ingiusta disparità di trattamento
applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora pendenti
(Corte costituzionale 28 gennaio 1993, n. 39), con evidente beneficio
di coloro che, alla stregua del medesimo presupposto, avevano già
ottenuto l'applicazione amministrativa o una sentenza favorevole
passata in giudicato e tutti gli altri rapporti non ancora esauriti.
Sotto gli anzidetti profili è quindi ravvisabile la violazione
dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialità e di
buon andamento dell'amministrazione nonchè di pienezza della tutela
giurisdizionale, contenuti negli artt. 3, 97 delle Costituzione.
Le suesposte considerazioni evidenziano anche la rilevanza della
proposta questione, che attiene al diritto dei ricorrenti a percepire
gli aumenti retributivi dovuti per la loro appartenenza alle
categorie combattentistiche, precluso dalla neo introdotta
disposizione dell'art. 4, quinto comma, della legge n. 498/1992.
L'inerenza della pretesa a situazioni patrimoniali comporta che il
ricorso possa essere proposto anche oltre la formazione del silenzio
rifiuto sulla domanda degli interessati a vedersi riconosciute la
richiesta anzianità a fini retributivi.
È pertanto da disattendere l'inammissibilità eccepita
dall'Avvocatura dello Stato, le cui ulteriori obiezioni di
infondatezza della pretesa per taluni degli interessati devono essere
esaminate congiuntamente al merito.
La questione di costituzionalità dell'art. 4, quinto comma, della
legge n. 498/1992 deve conclusivamente essere ritenuta rilevante e
non manifestamente infondata. Il presente giudizio va,
conseguentemente sospeso e disposto l'invia alla Corte costituzionale
degli atti della presente causa.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, quinto comma, della legge n.
498/1992, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicato ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 3 marzo giugno 1993, e successivamente
il 27 gennaio 1994 in camera di consiglio.
Il presidente: ELEFANTE
I consiglieri: FRANCO - LAMBERTI
94C0378