1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 - 12 dicembre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 dicembre 2008 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Trasporto pubblico - Norme della Regione Siciliana - Trasporto pubblico locale - Contratti di affidamento provvisorio di servizio pubblico di trasporto su strada ai sensi dell'art. 27 della legge regionale n. 19 del 2005 - Proroga di ulteriori 48 mesi dalla data di scadenza, nelle more dell'entrata in vigore della disciplina comunitaria di cui al regolamento n. 1370/2007 - Lamentato prolungamento della durata dei contratti ben oltre il doppio dell'originaria durata, indipendentemente dall'espletamento di procedure di evidenza pubblica, in contrasto con la disciplina del codice degli appalti - Riproposizione di norma gia' censurata e poi omessa nella promulgazione della delibera legislativa - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana- Denunciata violazione degli obblighi comunitari, violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, violazione degli standard minimi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, violazione dei criteri di economicita' ed efficacia dell'azione amministrativa. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 4 dicembre 2008, n. 240, art. 24. - Costituzione, artt. 97 e 117, commi primo e secondo, lett. e); statuto della Regione Siciliana, artt. 14 e 17; d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113; d.P.R. 6 agosto 1981, n. 485; d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296; trattato CE, artt. 43 e 49 e ss.; direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004; direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. (008C1040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2009)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 4 dicembre
2008, ha approvato il disegno di legge n. 240-85-213-256-278-296-299
dal titolo «Composizione delle giunte. Status degli amministratori
locali e misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di
sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali della regione.
Disposizioni varie», pervenuto a questo Commissario dello Stato, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 9
dicembre 2008.
Nel provvedimento legislativo, che adegua la normativa regionale
in materia di status degli amministratori locali alle misure di
contenimento della spesa pubblica adottate dallo Stato con le leggi
24 dicembre 2007, n. 244 e 6 agosto 2008, n. 133, è stato inserito
con emendamento l'art. 24 che dà adito a censura di
incostituzionalità per le motivazioni che di seguito si espongono.
L'art. 24 recita come segue: Proroga di contratti nel settore del
trasporto pubblico locale.
1. - Nelle more dell'entrata in vigore della disciplina
comunitaria di cui al regolamento (CE) n. ]370/2007 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, pubblicato nella GUUE
serie L 315 del 3 dicembre 2007, al fine di assicurare la continuità
del servizio di trasporto pubblico locale e di rendere più agevole
agli enti locali il graduale compimento degli atti necessari
all'applicazione della suddetta disciplina i contratti di affidamento
provvisorio di cui all'art. 27 della legge regionale 22 dicembre
2005, n. 19, sono prorogati dalla data della loro naturale scadenza,
di ulteriori 48 mesi.
La disposizione contenuta nel sopratrascritto art. 24 riproduce
sostanzialmente l'art. 31, comma 2 del disegno di legge n. 665-721 -
724 dal titolo «Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno
2008» approvato dall'Assemblea regionale il 26 gennaio 2008 ed
impugnato dallo scrivente dinnanzi a codesta ecc.ma Corte con il
ricorso del successivo 2 febbraio.
La norma testè approvata proroga infatti, pur se con un termine
più breve di quello previsto dalla disposizione in precedenza
sottoposta al vaglio di codesta ecc.ma Corte (sino al 2015 anzichè
al 2019), i contratti di affidamento provvisorio del servizio
pubblico di trasporto su strada, di cui all'art. 27 della legge
regionale 22 dicembre 2005, n. 19.
I suddetti contratti di durata triennale, sottoscritti nel 2007
nelle more della definitiva adozione del piano regionale di riassetto
organizzativo e funzionale del trasporto pubblico locale, traggono
origine dalla trasformazione operata dalla legge regionale 22
dicembre 2005, n. 19 (art. 27, comma 6) dei rapporti concessori
vigenti già accordati dalla regione e dai comuni ai sensi della
legge 28 settembre 1939 n. 1822 e della legge regionale 4 giugno 1964
n. 10.
Il legislatore regionale con la norma oggetto del presente atto
di gravame determina quindi una proroga che proietta ben oltre il
doppio la durata originaria dei contratti stipulati con i titolari
delle concessioni in materia di trasporto pubblico, trasformando il
termine di tre anni nel termine complessivo di sette anni,
indipendentemente dall'espletamento di procedure di evidenza
pubblica.
In linea di principio la proroga di un contratto di appalto, di
servizi o di forniture stipulato da un'amministrazione pubblica dà
luogo ad un figura di trattativa privata non consentita che legittima
qualsiasi impresa del settore a far valere dinnanzi all'autorità
giudiziaria il suo legittimo interesse all'espletamento di una gara.
Il Consiglio di Stato, V sezione, con la recente decisione n.
3391 del 2008, nel confermare i propri precedenti orientamenti, e
segnatamente la sentenza n. 6457 del 31 ottobre 2006, ha chiarito
l'assoluta eccezionalità dell'istituto della proroga, al punto che
è possibile ricorrervi solo per cause determinate da fattori che non
coinvolgono la responsabilità dell'amministrazione aggiudicatrice.
In tal senso è dato ragionevolmente dubitare della legittimità
della proroga di contratti come quelli in specie non ancora prossimi
alla scadenza, per i quali nei fatti si intende consentire alla
pubblica amministrazione di rinviare l'indizione di una nuova gara
che invece ben potrebbe concludersi entro il termine del contratto
pubblico attualmente in vigore.
Al riguardo, si rileva che in tema di rinnovo o proroga di
contratti pubblici di appalto non è rinvenibile spazio alcuno per
l'autonomia contrattuale delle parti, vigendo il principio che, salvo
espresse previsioni dettate dalla legge in conformità della
normativa comunitaria, l'amministrazione, una volta scaduto il
contratto, deve, qualora abbia la necessità di avvalersi dello
stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara.
La proroga ope legis dei preesistenti rapporti contrattuali si
pone quindi innanzitutto in contrasto con l'articolo 117, primo comma
della Costituzione perchè palesemente suscettibile di alterare il
regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi, in
violazione degli obblighi comunitari in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici, derivanti dagli art. 43, 49 e seguenti
del trattato C.E.
In proposito, si rammenta per inciso che per una norma statale di
contenuto analogo (art. 23 legge 8 aprile 2005, n. 62), che disponeva
per l'appunto la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici
di prorogare taluni contratti di servizi, l'Esecutivo comunitario ha
archiviato la relativa procedura di infrazione soltanto a seguito
dell'intervento abrogativo operato dall'art. 28 della legge 6
febbraio 2007, n. 13.
Per di più la norma regionale ora approvata, oltre a porsi in
contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato C.E. applicabili a tutti
i tipi di contratto, viola nello specifico anche i precetti posti
dalle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, così come recepiti dal
d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, c.d. «Codice degli appalti», in
termine di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, non
potendosi ritenere escluse dall'applicazione di tali precetti neppure
le regioni cui è riconosciuta dai rispettivi statuti speciali
competenza legislativa primaria o esclusiva in determinate materie.
Inoltre codesta ecc.ma Corte ha affermato nella sentenza n. 320
del 30 luglio 2008 che la previsione di una proroga ope legis di un
contratto pubblico di servizi va ricondotta alla materia «tutela
della concorrenza» di competenza esclusiva dello Stato, chiarendo
altresì che «per l'identificazione della materia nella quale si
collocano le norme impugnate, occorre fare riferimento all'oggetto ed
alla disciplina stabilite dalle stesse, per ciò che esse dispongono,
alla luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e
nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli
effetti riflessi delle norme medesime, così da identificare
correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenza n.
165 del 2007)».
Sulla base di tali criteri, la disciplina delle procedure di gara
ed in particolare la regolamentazione della qualificazione e
selezione dei concorrenti nelle procedure di affidamento, in quanto
mira a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli
appalti, è riconducibile all'ambito della tutela della concorrenza
(art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione). L'esclusività
della competenza dello Stato si traduce nella legittima adozione da
parte del legislatore, statale di una disciplina integrale e
dettagliata delle richiamate procedure e nell'inderogabilità delle
relative disposizioni idonee ad incidere, nei limiti della loro
specificità e dei contenuti normativi che di esse sono proprie,
sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano
(sentenza n. 430 del 2007 della Corte Costituzionale).
La competenza esclusiva del legislatore statale in subiecta
materia ha altresì una portata così ampia da legittimare interventi
dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l'assetto
concorrenziale del mercato (ex plurimis sentenze della Corte
costituzionale n. 272/2004, n. 80/2007 e n. 401/2007) e,
configurandosi come trasversale, incide, nel limite della sua
specificità e dei contenuti normativi che di essa possono ritenersi
propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro cui si
applicano.
Non può pertanto essere consentito al legislatore regionale
introdurre modifiche, seppure parziali, o sostanziali deroghe, come
nella fattispecie in esame, a disposizioni quali quelle contenute nel
codice degli appalti formulate in forma chiaramente inderogabile in
materia di ricorso alle procedure di evidenza pubblica per la scelta
del contraente.
La norma testè approvata, disponendo la proroga ope legis di
ulteriori quarantotto mesi dalla data di naturale scadenza dei
contratti di affidamento provvisorio dei servizi pubblici di
trasporto su strada, introduce una evidente deroga al principio del
ricorso alle procedure di gara ed invade pertanto la sfera di
competenza esclusiva del legislatore statale, esercitata con il
decreto legislativo n. 163 del 2006.
Peraltro, la disciplina unitaria della «tutela della concorrenza»
rimessa in via esclusiva allo Stato prevale su quella dettata dalle
regioni in materie di competenza propria ed in riferimento ad altri
interessi ed opera come limite alla potestà legislativa regionale.
Tale particolare aspetto va comunque per completezza esaminato anche
alla luce della specialità dello Statuto siciliano ed in relazione
al dettato dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 per il
quale «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti le disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia più ampia rispetto a
quelle già attribuite».
Lo Statuto speciale siciliano non prevede espressamente la
materia della tutela della concorrenza e pertanto necessita
verificare sotto quale aspetto la stessa sia considerata, poichè la
Regione siciliana gode di competenza concorrente in materia di
comunicazioni e trasporti.
Orbene poichè la disposizione censurata, sebbene direttamente
riconducibile alla materia dei trasporti, investe soprattutto il
rispetto della normativa comunitaria e la salvaguardia del principio
della libera concorrenza, deve concludersi che, nel caso specifico,
la disciplina degli standard minimi di tutela uniformi sull'intero
territorio nazionale debba ritenersi attribuita allo Stato anche per
quanto riguarda la Sicilia.
Inoltre, la normativa statale del settore (art. 18 d.lgs. n.
422/1997) finalizza esplicitamente il conferimento di poteri a
regioni ed enti locali in tema di affidamento dei servizi di
trasporto locale all'incentivazione del superamento degli aspetti
monopolistici e all'introduzione di regole concorrenziali di
gestione.
Il ricorso a procedure concorsuali assume quindi valore
determinante in quanto assicura l'effettiva tutela della concorrenza,
i conseguenti benefici per la qualità e l'economicità del servizio
pubblico, nonchè la piena doverosa attuazione della normativa
europea in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi di
trasporto locale (regolamento CE n. 1370/2007).
In tal senso è anche l'espresso dettato dell'art. 4-ter del
d.P.R. 17 dicembre 1953 n. 1113, così come integrato e modificato
dal d.P.R. 6 agosto 1981 n. 485 e dal d.lgs. 11 settembre 2000 n.
296, contenente le norme di attuazione dello Statuto speciale in
materia di comunicazioni e trasporti, che impone il ricorso alle
«procedure concorsuali in conformità alla normativa comunitaria e
nazionale sugli appalti pubblici di servizi» per la scelta del
gestore del servizio in questione.
La disposizione in argomento è altresì censurabile sotto il
profilo dell'interferenza in materia di diritto civile giacchè
impone a privati imprenditori modifiche autoritative ed unilaterali a
contratti di affidamento provvisorio stipulati originariamente per la
durata di tre anni, ponendo di fatto a loro carico oneri e
obbligazioni non valutati preventivamente nè negoziati all'atto
della conclusione del contratto.
L'art. 24 del disegno di legge testè approvato si pone infine in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione poichè, nel disporre una
proroga che va oltre il raddoppio della durata dei contratti di
affidamento provvisorio in corso, elude nella sostanza l'obbligo del
rispetto dei criteri di economicità ed efficacia cui dovrà
ispirarsi il nuovo assetto del servizio di trasporto pubblico locale
quale risultante dal piano regionale in cui dovrà essere prevista la
ridefinizione della rete e la determinazione dei servizi minimi e
delle unità di rete.

P. Q. M.
E con riserva di presentazione di memorie illustrative nei
termini di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto Di Pace,
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello Statuto speciale, con il presente atto impugna l'art. 24 del
disegno di legge n. n. 240-85-2l3-256-278-296-299 dal titolo
«Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali e
misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento
nelle elezioni comunali e provinciali della Regione. Disposizioni
varie» approvato dall'Assemblea Regionale Siciliana il 4 dicembre
2008 per violazione degli artt. 97, 117 primo e secondo comma lett.
e) della Costituzione nonchè degli artt. 14 e 17 dello Statuto
speciale per interferenza in materia di diritto civile, dell'art.
4-ter del d.P.R. n. 1113/1953 recante «Norme di attuazione dello
Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e
trasporti» così come integrato e modificato dal d.P.R. 6 agosto 1981
n. 485 e dal d.Lgs. 11 settembre 2000 n. 296, nonchè degli artt. 43
e 49 del trattato istitutivo della C.E.
Palermo, addì 12 dicembre 2008
Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace