1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 febbraio 1991
N. 11 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 febbraio 1991 (dalla provincia autonoma di Trento) Agricoltura - Regolamento per la innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione - Previsione dell'adozione di un separato provvedimento definito d'intesa con le regioni per la ripartizione dello stanziamento di 58 miliardi destinato dal C.I.P.E., ai sensi dell'art. 4, secondo comma, lett. c), della legge n. 752/1986, al finanziamento di azioni per l'innovazione, lo sviluppo della meccanizzazione agricola e la sostituzione delle macchine Minuziosa disciplina circa l'entita' dei contributi erogabili, le attivita' ammesse a contributo, i soggetti che ne possono beneficiare, le condizioni di ammissione. Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di agricoltura e foreste ed illegittimo uso del decreto ministeriale, anziche' di un provvedimento del Governo per un atto di indirizzo e coordinamento (richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 1145/1988). (Decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351). (Artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, titolo sesto, dello statuto Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione). (091C0174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta pro-tempore sig. Mario Malassini, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 167 del 18 gennaio 1991,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 21 gennaio
1991 (rep. n. 56108), per notaio Pierluigi Mott in Trento - dall'avv.
prof. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliato in
Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il
regolamento di competenza in relazione agli artt. 2 a 7 del decreto
del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351,
recante "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della
meccanizzazione".
F A T T O
1. - In base all'art. 8, n. 21, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
autonoma ricorrente ha una competenza legislativa esclusiva in
materia di agricoltura e foreste; l'art. 16, primo comma, del
medesimo statuto attribuisce ad essa le corrispondenti potestà
amministrative. Le norme di attuazione dello statuto (in particolare
quelle di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279) integrano la suddetta
disciplina, che senza dubbio ricomprende nella competenza della
provincia anche gli interventi relativi alla meccanizzazione agricola
(arg. anche ex art. 8 del d.P.R. n. 279/1974, ed artt. 66 e segg. del
d.P.R. n. 616/1977).
L'autonomia legislativa ed amministrativa che, in tale materia, è
costituzionalmente riconosciuta alla provincia ricorrente trova il
suo necessario completamento nella autonomia finanziaria, quale è ad
essa riconosciuta e garantita dalle norme del titolo sesto dello
statuto (artt. 69 e segg.), come recentemente modificate ed integrate
(a seguito di intesa fra lo Stato, la regione Trentino-Alto Adige e
le province autonome, ai sensi dell'art. 104, primo comma, dello
statuto Trentino-Alto Adige) dalla legge 30 novembre 1989, n. 368. A
questo proposito merita in particolare di essere ricordato, ai fini
del presente ricorso, che l'art. 5 della legge n. 368/1989, dopo
avere stabilito al primo comma che "Le province autonome partecipano
alla ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli
minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti",
al secondo comma pone il principio secondo cui "I finanziamenti
recati da qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono
assegnati alle province autonome ed affluiscono al bilancio delle
stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti
consuntivi delle rispettive province"; ed al terzo comma lo stesso
art. 5 aggiunge che "Per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
2. - La provincia autonoma ricorrente ha già ampiamente
esercitato le suddette competenze in materia di agricoltura, in
particolare con la legge 31 agosto 1981, n. 17, recante "Interventi
organici in materia di agricoltura", e successive modificazioni ed
integrazioni. La legislazione provinciale in materia ha ormai
raggiunto tali dimensioni che si è anzi dovuto raccoglierla in un
apposito testo unico, emanato con la deliberazione della giunta
provinciale 22 dicembre 1988, n. 16560 (in Bollettino ufficiale
regionale del 17 gennaio 1989, n. 3, suppl. ord. n. 1): "t.u. delle
disposizioni di cui alla legge provinciale 31 agosto 1981, n. 17 e
successive modificazioni e integrazioni".
Per ciò che interessa specialmente il presente ricorso, va
particolarmente sottolineato come l'art. 43 della citata legge
provinciale n. 17/1981 preveda e disciplini una serie di interventi
finanziari della provincia a favore degli agricoltori per l'acquisto
di macchine ed attrezzature agricole e per la trasformazione dei
prodotti, la cui ulteriore regolamentazione è demandata al "piano di
sviluppo del settore agricolo", di competenza della giunta ai sensi
dell'art. 4 della stessa legge provinciale.
Attualmente è in vigore il piano relativo altriennio 1991-93,
approvato con la recente deliberazione della giunta provinciale n.
16166 del 14 dicembre 1990 (in Bollettino ufficiale regionale del 18
dicembre 1990, n. 56, suppl. ord. n. 1). Tale piano triennale ha
infatti integrato la disciplina dell'art. 43 della legge provinciale
n. 17/1981, ai punti 5.2.17 e 6.2.17 della parte quinta. Ivi è
infatti contenuta una analitica disciplina degli interventi
finanziari provinciali diretti a favorire l'acquisto di macchine ed
attrezzature agricole, in particolare per quanto concerne il tipo e
l'entità dei contributi provinciali, il tipo di macchine: ammesse ai
contributi, le condizioni cui è subordinata la concessione dei
contributi, ecc.
3. - Dobbiamo ancora ricordare come nella materia suddetta sia
intervenuto anche lo Stato con la legge 8 novembre 1986, n. 752
("Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in
agricoltura"). Vari articoli di questa legge, fra cui anche l'art. 4
(che dispone il finanziamento delle c.d. azioni orizzontali promosse
dal Ministero dell'agricoltura), vennero impugnati dalle province
autonome di Trento e di Bolzano, per violazione della propria
potestà legislativa primaria ed amministrativa in materia di
agricoltura e foreste, ex artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto
speciale.
Codesta ecc.ma Corte, con una pronuncia di rigetto
"interpretativa" - la n. 1145/1988 - dichiarò non fondati i ricorsi.
Nella motivazione di quella sentenza si afferma infatti, in via
generale (e con più specifico riferimento alle censure rivolte nei
confronti degli artt. 1 e 3 della legge), che vertendosi in materia
di competenza provinciale esclusiva, gli interventi programmatori
statali previsti dalla legge n. 752/1986 non avrebbero potuto
comunque contenere vincoli di carattere concreto e puntuale nei
confronti della provincia autonoma: se in fatto gli interventi
statali avessero avuto un simile contenuto, allora le province
autonome avrebbero potuto successivamente impugnare tali atti per
tutelare l'integrità delle proprie competenze costituzionali.
Più in particolare, per quanto concerne gli interventi previsti
dall'art. 4 della legge n. 752/1986, codesta ecc.ma Corte ritenne in
quella sentenza che la disciplina legislativa impugnata non
incidesse, in realtà, sulla distribuzione delle competenze
costituzionalmente spettanti allo Stato, alle regioni ed alle
province autonome, ma si limitasse semplicemente ad elencare le
attività che avrebbero potuto beneficiare dei finanziamenti
previsti, quale che fosse l'ente competente. Onde, come è detto
nella motivazione "in diritto" della sentenza n. 1145/1988 (punto n.
3), "L'assegnazione delle somme globalmente stanziate dalla legge
impugnata avverrà... secondo l'ordine delle competenze stabilito
dalle norme che ripartiscono le attribuzioni tra Stato e regioni (e
province autonome), in dipendenza dell'imputazione al primo e alle
seconde delle attività oggetto delle incentivazioni finanziarie
previste. Sarà pertanto contro i provvedimenti diretti in futuro
alla concreta individuazione di tali attività e alla determinazione
del conseguente regime di competenze, cui le stesse dovranno essere
sottoposte, che le province ricorrenti potranno eventualmente
difendere l'integrità delle loro attribuzioni, nel caso in cui
riterranno che quei provvedimenti siano stati adottati in contrasto
con le norme costituzionali determinanti le loro competenze".
3. - Tutto ciò premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 279 del 29
novembre 1990 è stato pubblicato il decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, recante il
"Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione
agricola", ed emanato in base all'art. 4, secondo comma, lett. c),
della legge 8 novembre 1986, n. 752 (che ammette al finanziamento
azioni dirette all'innovazione e sviluppo della meccanizzazione
agricola, anche mediante incentivi per la sperimentazione e
contributi per la sostituzione di macchine agricole).
Tale regolamento, all'art. 1, preannuncia la ripartizione fra le
regioni e le province autonome, che verrà effettuata "con separato
provvedimento definito d'intesa con le regioni", dello stanziamento
di lire cinquantotto miliardi destinato dal C.I.P.E., in base
all'art. 4, secondo comma, lett. c), della legge n. 752/1986, al
finanziamento di azioni per l'innovazione, lo sviluppo della
meccanizzazione agricola e la sostituzione delle macchine.
Se il decreto si fosse limitato a ciò (almeno per quanto riguarda
le province autonome) non vi sarebbero problemi. Ma esso, negli artt.
da 2 a 7 stabilisce una minuziosa disciplina circa l'entità dei
contributi erogabili, le attività ammesse a contributo, i soggetti
che ne possono beneficiare, le condizioni di ammissione, ecc. Una
disciplina, questa, che secondo quanto risulta espressamente da varie
disposizioni del decreto: per es. artt. 2, primo e quarto comma, 5;
6, sesto comma; 7, primo comma), è rivolta anche alle province
autonome di Trento e Bolzano, e quindi impinge nelle loro competenze
esclusive.
Poichè il suddetto decreto ministeriale appare dunque (per gli
artt. da 2 a 7) lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma
ricorrente, questa lo impugna in parte qua per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt.
8, n. 21, 16, primo comma, titolo sesto, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione (d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279), nonchè dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386.
Il decreto impugnato è, senza dubbio alcuno, un atto normativo
regolamentare. Ciò si desume, innanzitutto, dalla autoqualificazione
dell'atto stesso (che si intitola appunto "regolamento"; inoltre dal
fatto che esso è stato emanato dal Ministro - come risulta dal suo
preambolo - "udito il parere del Consiglio di Stato...", e "vista la
comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri effettuata con
nota 11435 del 18 maggio 1990".
Da questi ultimi elementi risulta infatti che il decreto in
questione è stato adottato con il procedimento prescritto per i
"regolamenti ministeriali" dal terzo e quarto comma dell'art. 17
della legge 22 agosto 1988, n. 400. La natura regolamentare dell'atto
risulta poi confermata dal contenuto del medesimo, che è appunto
costituito da una normativa generale e astratta di dettaglio rivolta
a regolamentare l'erogazione dei contributi finanziari per
l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione agricola.
Orbene, posto che l'erogazione dei contributi in questione, e la
relativa disciplina, è materia che appartiene alla esclusiva
competenza della provincia ricorrente, il decreto ministeriale
impugnato, nella parte in cui pretende di stabilire in modo
vincolante anche nei confronti delle province autonome una
regolamentazione analitica di tale materia, oltretutto già
disciplinata dal legislatore provinciale, è chiaramente illegittima
e lesiva delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla
provincia ricorrente, in base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello
statuto.
Al tempo stesso ne risultano violati anche i principi statutari
relativi all'autonomia finanziaria della provincia (titolo sesto
dello statuto), come integrati dalla legge n. 386/1989. Infatti si è
visto che in particolare l'art. 5 di tale legge stabilisce, al
secondo comma, che finanziamenti come quelli di qui all'art. 4,
secondo comma, della legge n. 752/1986 debbono affluire al bilancio
della provincia autonoma ricorrente per potere poi da questa essere
utilizzati esclusivamente "secondo normative provinciali", e non già
statali come invece è quella stabilita dal regolamento in questione;
ed il successivo terzo comma dell'art. 5 ribadisce per altro verso
che per l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo comma "si
prescinde" da qualunque adempimento previsto dalle relative leggi
statali "ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
Quanto ora si è detto è già di per sè sufficiente a dimostrare
come il decreto impugnato determini una lesione delle attribuzioni
costituzionali della provincia autonoma ricorrente. Ma si può
aggiungere che tale lesione appare tanto più grave ed evidente per
due motivi ulteriori.
Il primo consiste nel fatto che l'invasione delle competenze
provinciali è stata posta in essere dallo Stato con un atto
regolamentare, mentre invece proprio i principi costituzionali
dell'autonomia provinciale escludono che nelle materie di competenza
esclusiva della provincia lo Stato possa intervenire con semplici
atti normativi regolamentari. Una preclusione, questa, che è stata
infatti espressamente confermata dall'art. 17, primo comma, lett. b),
della legge n. 400/1988.
Il secondo motivo consiste nel fatto che, oltretutto, il
regolamento ministeriale impugnato non risulta neppure avere
quell'espresso e specifico fondamento legislativo che pure era
comunque indispensabile - a prescindere dal suo specifico contenuto -
per la sua emanazione (come prescritto dall'art. 17, terzo comma,
della legge n. 400/1988).
Infatti la legge n. 752/1986, nè all'art. 4, nè in altre
disposizioni, attribuisce al Ministro dell'agricoltura un potere
regolamentare per ciò che concerne la disciplina degli interventi in
questione.
2. - Violazione sotto ulteriore profilo, delle medesime
attribuzioni provinciali di cui sopra. Violazione dei principi
costituzionali in materia di atti governativi di indirizzo e
coordinamento, ed in particolare del principio di legalità.
Il decreto del Ministro dell'agricoltura n. 351/1990 impugnato con
il presente atto non è un atto di indirizzo e coordinamento. Lo
esclude la stessa natura regolamentare del decreto, che non pone
indirizzi o criteri di coordinamento, ma dispone una disciplina
concreta e puntuale, vincolante per tutte le regioni e le province
autonome.
Ma anche qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse diversamente,
ciò non farebbe venir meno la lesione delle attribuzioni
provinciali. Ammesso pure in ipotesi che nella materia in questione
lo Stato possa adottare atti di indirizzo e coordinamento anche nei
confronti della provincia autonoma ricorrente, ciò non di meno
l'impugnato decreto ministeriale sarebbe comunque illegittimo e
lesivo delle attribuzioni provinciali, siccome incompatibile con i
principi inderogabili che - secondo il costante insegnamento di
codesta ecc.ma Corte - presiedono all'esercizio del potere statale di
indirizzo e coordinamento.
In primo luogo infatti - secondo quanto affermato per esempio
dalla stessa sentenza n. 1145/1988 (già citata) e precedentemente
dalla sentenza n. 177/1988 - la funzione statale di indirizzo e
coordinamento non può di per sè essere esercitata mediante atti
che, come il decreto impugnato, abbiano per contenuto delle
disposizioni che pongono vincoli concreti e puntuali nei confronti
delle competenze provinciali. Ciò, soprattutto, allorquando - come
nel caso di specie - tali atti pretendono di indirizzare e coordinare
l'esercizio di competenze provinciali "esclusive".
Inoltre il decreto impugnato non corrisponde al principio di
legalità che presiede anch'esso all'esercizio della funzione
governativa di indirizzo e coordinamento. Secondo un costante
insegnamento di codesta Ecc.ma Corte (per tutte sentenze nn.
150/1982, 242 e 338 del 1989) il principio di legalità esige che
allorquando il potere di indirizzo e coordinamento viene esercitato
dal Governo in forma amministrativa, la legge deve allora attribuire
ad esso una adeguata "copertura legislativa". Vale a dire che la
legge stessa deve, in primo luogo, stabilire quale sia la specifica
autorità del Governo cui il potere è conferito, deve inoltre
definire le esigenze e gli interessi unitari che sollecitano
l'esercizio del potere di indirizzo, e deve stabilire i criteri in
base ai quali, sempre in conformità delle suddette esigenze, il
potere di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato. In breve,
la legge, oltre a stabilire quale sia l'organo governativo cui è
attribuito l'esercizio del potere di indirizzo, deve anche
predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il contenuto degli
atti di indirizzo.
Ma nulla di tutto ciò sussiste nel caso in questione. Nessuna
disposizione della legge n. 752/1986 (nè di altra legge) attribuisce
al Ministro dell'agricoltura un potere di indirizzo e coordinamento
in ordine alle funzioni provinciali relative agli interventi a favore
dell'innovazione e meccanizzazione agricola, nè - tanto meno - ne
delimita il contenuto.
Tutto ciò senza neppure considerare poi che un atto come il
decreto ministeriale impugnato sarebbe comunque un atto di indirizzo
incostituzionale anche perchè privo della forma costituzionalmente
richiesta, che può essere solo quella dell'atto amministrativo
adottato dal Consiglio dei Ministri, o da altri organi del Governo ma
sempre, però, su espressa delega del Consiglio dei Ministri (secondo
un modello procedurale che - proprio perchè costituzionalmente
necessitato dalla esigenza di rispettare l'autonomia delle regioni e
delle province autonome - è stato sempre confermato dalle leggi che
hanno disciplinato in via generale le procedure per l'esercizio del
potere governativo d'indirizzo).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma ricorrente
e, per l'effetto, annullare in parte qua l'impugnato decreto del
Ministro dell'agricoltura e foreste del 28 maggio 1990, n. 351.
Roma, addì 25 gennaio 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

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