1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 286 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 1995- 13 marzo 1996
N. 286 Ordinanza emessa il 5 luglio 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 13 marzo 1996) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Fidei Giacomo ed altri contro il Presidente del Consiglio dei ministri Impiego pubblico - Delega al Governo per il riordino del settore - Previsione, tra i principi e criteri direttivi, della riconduzione dei rapporti di lavoro e di impiego di dipendenti delle amministrazioni statali alla disciplina del diritto civile, ad eccezione dei magistrati ordinari ed amministrativi, degli avvocati e procuratori dello Stato, del personale militare e delle forze di polizia, della carriera diplomatica e prefettizia e dei dirigenti generali ed equiparati - Irragionevole ed arbitraria differenziazione tra la categoria dei dirigenti generali e quella degli altri dirigenti ad essi sottordinati in contrasto con l'unicita' dell'istituto della dirigenza e alla uguale responsabilita' per la gestione e i relativi risultati - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, primo comma, lett. b); d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29, artt. 2, secondo e quarto comma, 12, secondo e quarto comma, 16, 17 e 20, primo comma). (Cost., artt. 3 e 97). (096C0415) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6660/1993
proposto da: Giacomo Fidei, Vito Festina, Sebastiano Panebianco, Vito
Brex, Luisa Caprio Preden, Francesco Mazzacca, Romolo Di Giovanni,
Anna Maria Salernitano, Antonio Forte, Dino Antonio Salvatore, Maria
Rosario Cocca, Maria Vittoria Baldieri, Ferdinando Lazzaro, Antonina
Di Maria, Rina Lariza, Cesare Caiazza, Maria Grazia La Rosa, Serafino
Caliendo, Tullio Occulti, Anna Evelina Ciarrapico, Lucio Letizia,
Giorgio Temperilli, Egle Abruzini, Giancarlo Cerreto, Elda Cavallaro,
Rosanna Garrammone, Iole Valente, Filomena Migliore, Anna Accardo,
Angelo Petica, Giuliano Lausdei, Giuseppina Rubagotti, Angelo
Iacomini, Pasquale Cocco, Roberto Fedele, Angela Russo, Antonio
Corvasce, Gianfranco Minisola, Michele Paradisi, Domenico Taraschi,
Paolo Pedicini tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Federico
Sorrentino e Massimo Luciani e presso lo studio del primo in Roma,
lungotevere delle Navi, 30, elettivamente domiciliati; contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
pro-tempore rappresentata a difesa dell'Avvocatura generale dello
Stato: per l'annullamento della circolare 4 marzo 1993 n. 6/1993
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 9 marzo 1993 n. 56, recante "Decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29: ''Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421''. Compiti e responsabilità della dirigenza. Indirizzi per la
fase di prima applicazione";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 5 luglio 1995 la relazione del
consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresì, l'avv. Luciani per i
ricorrenti e l'avv. dello Stato Braguglia per l'amministrazione
resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
Espone in fatto la difesa dei ricorrenti che sono tutti primi
dirigenti e dirigenti superiori dell'amministrazione centrale e
periferica della pubblica istruzione.
Essi come molti altri pubblici dipendenti, hanno assistito alla
recente vicenda della privatizzazione del pubblico impiego che ha
visto approvare prima la delega legislativa di cui alla legge 23
ottobre 1992 n. 421 e poi, il decreto legislativo delegato n. 29 del
3 febbraio 1993, per realizzare in tempi brevissimi e con un'ampiezza
senza precedenti una straordinaria riforma della materia. Riforma
nella quale il Governo non solo ha trascurato del tutto i rilievi di
parte della dirigenza statale, la quale si è vista smembrata in due
tronconi, assoggettati l'uno alla disciplina pubblicistica e l'altro
a quella privatistica, ma ha financo disattesto un buona sostanza i
rilievi che, in termini di legittimità costituzionale e di buona ed
efficiente amministrazione aveva mossi l'Adunanza generale del
Consiglio di Stato nel parere del 31 agosto 1992 n. 146 allo schema
del disegno di legge poi presentato al Parlamento.
I ricorrenti si ritengono soprattutto lesi dalla sostanziale
degradazione del loro status giuridico - che l'attuazione della nuova
disciplina introdotta dalla legge n. 421/1992 e dal d.P.R. n. 29/1993
inevitabilmente determinerà - da un lato per effetto della loro
sottoposizione ad un regime totalmente privatistico (quanto alle
fonti che ne disciplinano il rapporto d'impiego e alla devoluzione
delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria) e,
dall'altro, in conseguenza del consistente aumento dei loro compiti e
responsabilità dirigenziali non correlato alla conservazione, come
nel caso dei dirigenti generali, di un posizione professionale ed
istituzionale di vera autonomia.
La circolare oggetto della presente impugnazione costituisce una
prima attuazione delle nuove disposizioni legislative ed una prima
precisazione delle responsabilità dei dirigenti. In quanto tale essa
non solo vincola immediatamente i ricorrenti, primi dirigenti e
dirigenti superiori, ma esprime, attraverso la definizione delle loro
responsabilità, la filosofia complessiva della riforma del pubblico
impiego ed in particolare del ruolo subalterno riservato ai
dirigenti.
Essi quindi ne chedono l'annullamento per il seguente motivo,
articolato in più specifiche censure: Illegittimità derivata per
l'incostituzionalità del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 per le parti e
nei limiti che saranno di seguito indicati.
La difesa dello Stato si è costituita eccependo la
inammissibilità del ricorso in quanto la circolare impugnata non ha
carattere normativo e non è, quindi, immediatamente lesiva ed ha
confutato nel merito la fondatezza del ricorso chiedendone la
reiezione.
Diritto
1. - Appare utile precisare, preliminarmente, che la circolare
impugnata pur contenendo una prima interpretazione delle norme sulla
dirigenza di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 reca,
altresì, alcune specifiche disposizioni circa la immediata
applicabilità degli articoli del d.lgs. n. 29/1993 concernenti le
funzioni dirigenziali che appaiono idonee ad innovare, con
immediatezza, e per forza direttamente riconducibile alle
disposizioni della circolare medesima, lo stato giuridico dei
dirigenti dello Stato.
In particolare sono, in questo contesto, da tenere presenti le
indicazioni circa la necessità per i dirigenti generali quale
"compito prioritario" di procedere "alla articolazione delle
rispettive strutture in centri di responsabilità correlati alla
definizione di progetti, affidandone la realizzazione ai dirigenti
con assegnazione delle risorse e definizione dei limiti di spesa in
funzione della migliore gestione".
Su tale base la circolare precisa, inoltre, che i "dirigenti
preposti agli uffici di livello sottordinato continuano ad esercitare
le competenze sinora attribuite entro i limiti di spesa che i
dirigenti generali" riterranno di assegnare in relazione alle
funzioni ed obiettivi fissati per gli uffici sottordinati.
Se si tiene conto che nel nuovo regime di cui al d.lgs. n. 29/1993
momento essenziale per la valutazione delle responsabilità
dirigenziali (a tenore dell'art. 20) è quello della verifica del
risultato conseguito dagli uffici cui il dirigente è preposto in
relazione ai "progetti" ed obiettivi la cui gestione sia affidata al
dirigente medesimo (cfr. art. 14, primo comma, lett. b; art. 16,
primo comma, lett. b) ne consegue che l'affermazione, inequivoca
nella circolare di cui trattasi, della immediata applicazione delle
norme in esame pur "in mancanza di direttive e di definizione dei
programmi" di competenza degli "organi di governo" costituisce una
statuizione ben precisa che se non assume valore normativo - per la
natura dell'atto in cui è contenuta - tuttavia è in grado di
condizionare quanto alla organizzazione ed all'esercizio delle
funzioni, l'attività di tutta la dirigenza statale, ciò in
relazione alla funzione specifica di indirizzo che il Presidente del
Consiglio dei Ministri spetta a tenore della legge 23 agosto 1988 n.
400.
Non può, pertanto, essere condivisa l'impostazione della difesa
dell'amministrazione in ordine alla inammissibilità del riscorso per
difetto di interesse dei ricorrenti all'annullamento di una circolare
non lesiva.
È quindi rilevante, chiarita la incisione da parte della circolare
impugnata dello stato giuridico dei dirigenti statali, la questione
di legittimità costituzionale delle norme del d.lgs. n. 29/1993
sollevata con l'atto introduttivo del presente giudizio: il collegio
non potrebbe pronunciare sulla legittimità della circolare altro che
tenendo conto delle disposizioni di cui si sospetta, da parte
ricorrente, la non conformità a Costituzione.
È utile ricordare che questo giudice deve procedere solo ad una
delibazione limitata a rilevare la non manifesta infondatezza delle
questioni poste nell'atto introduttivo del giudizio. Ad avviso del
collegio, nel caso di specie sussiste la non manifesta infondatezza
delle censure di illegittimità costituzionale avanzate dai
ricorrenti che vengono qui sostanzialmente riprodotte con alcune
precisazioni.
A) La legge n. 421 del 1992 ha conferito delega al Governo per il
riordino del settore del pubblico impiego (art. 2). Tra i principi e
criteri direttivi dettati, vi è quello che vuole che "i rapporti di
lavoro e di impiego dei dipendenti delle amministrazioni dello
Stato... siano ricondotti alla disciplina del diritto civile" (art.
2, primo comma, lett. b). Ad esso si affianca però - in delega -
quello secondo cui la disciplina vigente del rapporto d'impiego deve
essere mantenuta "per quanto attiene ai magistrati ordinari e
amministrativi, agli avvocati e procuratori dello Stato, al personale
militare e delle forze di polizia, ai dirigenti generali ed
equiparati, al pesonale delle carriere diplomatica e prefettizia". In
attuazione di tali principi, il legislatore delegato ha disposto
l'estensione della normativa privatistica a tutti i pubblici
impiegati, salve le eccezioni ora riferite a cui sono state aggiunte
alcune altre (art. 2, secondo e quarto comma, d.P.R. n. 29 del 1993).
Viene così operata, quanto alla disciplina del rapporto di
lavoro/servizio, una radicale differenziazione, all'interno della
stessa categoria della dirigenza, fra i dirigenti generali e
dirigenti delle qualifiche sottordinate.
L'art. 97 della Costitituzione mentre riserva alla legge
l'organizzazione dei pubblici uffici, stabilisce che essa debba
essere volta ad assicurare il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione attraverso la definizione delle sfere di
competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità proprie dei
funzionari.
L'imparzialità ed il buon andamento dell'amministrazione a fronte
della politicità degli organi di Governo, che ne sono al vertice,
sono sorretti da una distinzione tra i compiti dei funzionari da
quelli degli amministratori, che demanda ai primi l'attuazione
imparziale delle direttive dei secondi, creando a favore dei
funzionari una sfera di attribuzioni di cui essi siano personalmente
responsabili e che possano in tutta autonomia esercitare senza subire
l'interferenza dei secondi e senza cioè subordinare il principio
d'imparzialità alle esigenze contingenti degli indirizzi politici di
una maggioranza espressione degli organi di governo.
Per realizzare questo programma la Costituzione ha previsto,
appunto, la riserva di legge, in modo tale che la legge che definisce
le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei
funzionari possa costituire il punto di difesa dell'autonomia del
singolo funzionario ed insieme la garanzia dell'imparzialità di
un'amministrazione, che vede pure sempre nel Ministro - organo
politico - il suo vertice organizzativo. Rispetto a questo quadro è
dubbio che una indiscriminata privatizzazione del rapporto di
pubblico impiego si concili con i principi costituzionali suddetti.
In particolare va sottolineata la profonda contraddizione tra il
permanere, nella sfera di competenza di dipendenti e funzionari
amministrativi, di numerosi poteri di tipo pubblicistico e
l'assoggettamento del loro rapporto d'impiego ad una disciplina
privatistica. Soprattutto per quanto riguarda la posizione dei
dirigenti, diversa dai dirigenti generali mantenuti nell'area del
pubblico impiego, va rilevato il contrasto tra l'ampliamento dei loro
poteri di rilevanza esterna e la loro collocazione nell'area
privatistica, con la conseguente soggezione alla contrattazione
collettiva di diritto comune ed alla giurisdizione ordinaria.
Potrebbe essere in particolare, pregiudicata la indipendenza di
giudizio dei dirigenti, presupposto indispensabile per l'esercizio
imparziale dei propri doveri istituzionali, da un regime di recesso
dal rapporto di lavoro incentrato nell'area contrattualistica privata
sul venir meno del rapporto di fiducia nei confronti del dirigente
posto che, in detta area, il dirigente è colui che si "sostituisce"
al datore di lavoro in alcune scelte decisionali. Inoltre il regime
di verifica dei risultati dell'attività svolta affidato a nuclei di
valutazione, anche esterni all'amministrazione e, quindi,
potenzialmente privi anch'essi della necessaria autonomia di giudizio
ed indipendenza nell'esercizio della propria funzione contribuisce ad
indebolire, oggettivamente, la posizione del dirigente.
Da altra angolazione induce più che, un dubbio sulla
compatibilità della scelta effettuata dal legislatore con il dettato
costituzionale la considerazione che il novero di attribuzioni, ampie
e significative, assegnate ai dirigenti statali dell'art. 17, volto
ad una puntuale soddisfazione degli interessi pubblici sottesi
all'esercizio di dette attribuzioni possa essere condizionato da una
diversa scelta - quella relativa al mantenimento del rapporto di
lavoro con il dirigente di natura essenzialmente fiduciaria - non
correlata esclusivamente all'imparziale ed efficiente svolgimento
delle attribuzioni stesse e non limitata da un forte stabilità del
rapporto di impiego. Potrebbero discenderne condizionamenti incisivi
dell'efficienza ed imparzialità dell'azione amministrativa.
B) Altro profilo di manifesta infondatezza è quello relativo alla
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Tanto la legge n. 421 del 1992, quanto il d.P.R. n. 29 del 1993
operano una discriminazione fra dirigenti generali e dirigenti non
generali. Soltanto per i primi, infatti, viene mantenuto un rapporto
di servizio di tipo pubblicistico, mentre per i secondi si provvede
alla sua privatizzazione (che non a caso viene ora definito "rapporto
di lavoro": art. 2 lett. a) ed e) legge n. 421 del 1992; 12, secondo
e quarto comma, d.P.R. n. 29 del 1993). Senonchè, la
differenziazione operata fra le due categorie di dipendenti può
apparire irragionevole ed arbitraria.
Lo stesso legislatore muove infatti dalla premessa della
unitarietà della dirigenza. Essa è chiarmante implicata dalla
normativa in contestazione. Così viene previsto un albo dei
dirigenti unico per entrambe le categorie, che presuppone
evidentemente l'attribuzione ad esse delle medesime caratteristiche
strutturali e funzionali (art. 23 d.P.R. n. 29 del 1993). Così,
tutti i dirigenti sono "responsabili della gestione e dei relativi
risultati" (art. 3, secondo comma, d.P.R. n. 29 del 1993).
La "dirigenza", in quanto istituto espressamente riconosciuto come
unitario dallo stesso legislatore delegato, "si articola" nella
qualifica di "dirigente" e in quella di "dirigente generale" (art. 15
secondo comma, d.P.R. n. 29 del 1993); il che evidentemente sta a
significare che unica è la carriera ed unitarie sono le funzioni
svolte dagli appartenti alle due mere "articolazioni" della
dirigenza. Come recita l'art. 20, primo comma, del d.P.R. n. 29 del
1993, "i dirigenti generali ed i dirigenti sono responsabili del
risultato dell'attività svolta dagli uffici ai quali sono
preposti...", e tutti sono tenuti alla presentazione di una relazione
annuale sull'attività compiuta. Fra dirigenti generali e dirigenti
vi è - sia pure in casi particolari - addirittura una perfetta
interscambiabilità di funzioni (come accade per gli enti pubblici
non economici e per le amministrazioni non statali, che non conoscono
la figura del dirigente generale: art. 27, secondo comma, d.P.R. n.
29 del 1993).
Di fronte a tale unitarietà della carriera, la diversità di
compiti affidati ai dirigenti generali ed ai dirigenti dagli artt. 16
e 17 del d.P.R. n. 29 del 1993 si giustifica con la necessaria
articolazione della carriera in due livelli di cui uno soltanto
apicale, ma non sembra possa giustificare una così radicale
differenziazione di stato giuridico.
Le due categorie dei dirigenti generali e dei dirigenti non sono
così differenziate da non ammettere alcun sindacato sul trattamento
loro praticato alla luce del principio costituzionale di eguaglianza,
l'illegittimità della normativa de qua potrebbe apparire alla
stregua della più recente giurisprudenza della Corte costituzionale
(v. da ultimo la sent. 27 aprile 1993 n. 196), che ha affermato che,
anche nei casi in cui non è possibile valutare il trattamento
praticato a due categorie di soggetti alla luce del principio di
eguaglianza, per la rilevata disomogeneità tra le due categorie,
quel trattamento va comunque sindacato alla stregua del principio di
ragionevolezza.
Se il legislatore ha ritenuto necessario mantenere per i dirigenti
generali le garanzie più salde che sono implicate dal rapporto di
servizio pubblicistico, a maggior ragione sarebbe stato necessario
mantenerle per i dirigenti non generali. Nel caso di questi ultimi
quelle garanzie sono infatti ancora più necessarie, in quanto le
possibilità di condizionamento su di essi da parte del potere
politico sono ancora maggiori. Eliminare alcune garanzie, dunque,
sembra incidere proprio sul principio di separazione fra
amministrazione e politica che è fissato dalla Costituzione ed
esplicitamente menzionato dalla stessa circolare impugnata.
Ulteriore profilo di possibile contrasto col principio di
eguaglianza va ravvistato in rapporto all'art. 2, quarto comma del
decreto legislativo n. 29 (ed in parte nella corrispondente
disposizione della legge n. 421: art. 2 lett. a) che esclude dalla
privatizzazione, oltre ai dirigenti generali, tutto il personale
delle carriere diplomatica e prefettizia e i dipendenti che svolgono
la loro attività nelle materie contemplate dall'art. 1 del d.lgt.
C.P. St. 17 luglio 1947 n. 691 (tutela del credito e risparmio) e
dalle leggi 4 giugno 1985 n. 281 (vigilanza sulla società e sulla
borsa) e 10 ottobre 1990 n. 287 (tutela della concorrenza e del
mercato). Emerge da un lato la violazione dell'art. 76 della
Costituzione per l'inserimento di queste ultime tre categorie nel
novero delle eccezioni alla privatizzazione, mentre non si riesce
invero a comprendere perchè intere categorie di personale, solo in
quanto appartenenti a deteminate carriere, debbano sfuggire alla
privatizzazione stessa.
Invero: o la ragione della mancata privatizzazione è nel
riconoscimento dell'esercizio di funzioni pubbliche riconducibili
allo Stato e connotate di un alto grado di imparzialità ed allora
non si vede perchè i dirigenti non siano stati mantenuti in questo
contesto altrimenti essa potrebbe risolversi in un irragionevole
privilegio, come tale contrastante con l'art. 3 della Costituzione.
C) Violazione dell'art. 97 della Costituzione:
a) Tale articolo fissa i principi del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione. Ebbene, sono
proprio tali principi (ed in particolare quello di imparzialita') che
potrebbero implicare una piena separazione fra la politica ed
amministrazione. Una separazione, questa, che il legislatore è
tenuto ad assicurare anche con la previsione di adeguate garanzie per
i pubblici dipendenti nei confronti del potere politico. Ora, non è
dubbio che fra queste garanzie il mantenimento del rapporto
pubblicistico di servizio, almeno per i soggetti che esercitano
funzioni dirigenziali di rilievo esterno e come tali riconoscibili
immediatamente allo Stato, assume un rilievo di straordinaria
importanza. La stessa Corte, con la sentenza n. 68 del 1980, ha del
resto espressamente affermato che, "anche se si intendesse
privatizzare i rapporti di lavoro con lo Stato non collegati
all'esercizio di potestà pubbliche, dovrebbero pure sempre essere
conservati come rapporti di diritto pubblico quelli dei dipendenti,
cui tale esercizio è o potrebbe essere affidato". La contestata
normativa sembra travalicare ampiamente, dunque, i limiti così
fissati dal giudice costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953 n. 1 così statuisce:
a) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale degli articoli:
2, primo comma, lett. b della legge del 23 ottobre 1992 n.
421;
2, secondo e quarto comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993 n. 29;
12, secondo e quarto comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993 n. 29 -
16 e 17 d.P.R. n. 29/1993;
20, primo comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993 n. 29 per violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Dispone il rinvio degli atti del giudizio, sospeso con separata
sentenza, alla Corte costituzionale a cura della segreteria della
sezione che provvederà, altresì, alla notifica della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso addì 5 luglio 1995.
Il presidente: Schinaia
Il consigliere estensore: Zaccardi
96C0415