1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 406 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 1989- 8 giugno 1990
N. 406 Ordinanza emessa il 14-28 giugno 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 giugno 1990) dal tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Nani Vincenzo ed altra contro il comune di Napoli Edilizia e urbanistica - Opere eseguite senza concessione o in totale difformita' - Ordine di demolizione - Mancata ottemperanza - Conseguente acquisizione al patrimonio indisponibile del comune sia dell'opera che dell'area su cui insiste - Surrettizia previsione espropriativa di suolo senza indennizzo. (Legge 28 gennaio 1977, n. 10, art. 15, terzo comma). (Cost., art. 42). (090C0799) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 803/1983 reg.
sez., proposto da Nani Vincenzo rappresentato e difeso dall'avv.
Antonio Civai ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
medesimo in Napoli alla piazza Mercato n. 196; con l'intervento della
Fer.Fab-S.r.l. Lavori edili, in persona degli amministratori Fabrizio
Di Domenico e Roberto Di Lorenzo, rappresentata e difesa dall'avv.to
Antonio Lamberti ed elettivamente domiciliato in Napoli alla via
Mattia Preti n. 10, contro il comune di Napoli, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura
municipale, per l'annullamento dell'ordinanza n. 20651-01298 dell'8
luglio 1982, depositata in data 16 dicembre 1982 presso l'avvocatura
municipale ai sensi dell'art. 140 del c.p.c., con la quale si
dispone, ex art. 15, terzo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10,
l'acquisizione al patrimonio comunale del suolo e della costruzione
siti in Napoli alla via Cimitero viale Privato delle Mimose, traversa
in fondo a dx, seconda costruzione a sx, Secondigliano, nonchè di
tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenti ed in particolare
dell'ordinanza di demolizione n. 14998 del 29 maggio 1982;
Visto il ricorso con i relativi allegati notificato e depositato
rispettivamente il 27 gennaio e 26 febbraio 1983;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visto l'atto d'intervento della Fer.Fab S.r.l.;
Viste le memorie prodotte dal Comune resistente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita alla publica udienza del 14 giugno 1989 la relazione del
Referendario dott. Renzo Conti;
Udito altresì per le parti l'avv.to Lamberti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso in epigrafe il ricorrente ha impugnato gli atti e
proposto le domande indicati in epigrafe deducendo:
1) l'illegittimità costituzionale della legge 28 gennaio 1977,
n. 10, per violazione dell'art. 42 della Costituzione;
2) l'illegittimità Costituzionale della citata legge n. 10 per
violazione dell'art. 3 della Costituzione;
3) l'illegittimità costituzionale della citata legge n. 10 per
violazione degli artt. 42 e 44 della Costituzione;
4) violazione dell'art. 32 della legge urbanistica; difetto di
procedimento; eccesso di potere; violazione della legge 28 gennaio
1977, n. 10, art. 11, quarto e ottavo comma; violazione delle norme
sui procedimenti amministrativi;
5) violazione della legge comunale provinciale e delle norme
sulla competenza degli organi comunali;
6) mancata indicazione e comparazione degli interessi;
7) violazione e falsa applicazione della legge 17 agosto 1942,
n. 1556, della legge 6 agosto 1947, n. 765, della legge 28 gennaio
1977, n. 10, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, nonchè dei principi
generali in materia di diritto di proprietà e di repressione di
pretesi abusi edilizi; eccesso di potere; errore nei presupposti;
8) difetto di motivazione; sproporzione ed iniquità della
sanzione; violazione art. 15 della legge n. 10/1977.
Con atto di intervento ad adiuvandum si è costituita la Fer.Fab
S.r.l., la quale, riproducendo sostanzialmente gli stessi motivi di
gravame proposti dal ricorrente principale, ha concluso con la
richiesta di accoglimento del gravame.
Si è costituito per resistere il comune intimato il quale ha
opposto l'inammissibilità e comunque l'infondatezza del gravame.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all'udienza
pubblica del 14 giugno 1989.
F A T T O
Con sentenza, non definitiva, deliberata il 14 e 28 giugno 1989
questo tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile, quanto
all'impugnativa della diffida a demolire, mentre lo ha rigettato, per
quanto si riferiva all'impugnativa dell'ordinanza di acquisizione,
con riferimento a tutte le censure proposte ad eccezione del terzo
motivo di gravame, nella parte in cui veniva eccepita
l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, terzo comma, della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, per violazione dell'art. 42 della
Costituzione limittamente alla previsione di acquisizione gratuita
(anche) dell'area su cui insiste la costruzione abusiva.
Il tribunale, pertanto, avendo riconosciuto la non manifesta
infondatezza e la rilevanza della predetta questione sollevata dal
ricorrente (nonchè dall'interventore ad adiuvandum) si è riservato
di pronunciarsi definitivamente dopo l'esito del giudizio da parte
della Corte costituzionale.
D I R I T T O
Il ricorrente ha sostenuto la incostituzionalità dell'art. 15,
terzo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, per contrasto con
l'art. 42 della Costituzione, nella parte in cui è prevista la
acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del comune
dell'area su cui insiste la costruzione abusiva.
Sulla questione il tribunale si è già espresso con ordinanzna n.
614/82,e anche se in relazione ad altro giudizio, e, non sussistendo
motivi di discostarsi, non può che riproporre le stesse
argomentazioni, salvo verificare la sussistenza della rilevanza della
questione alla luce della nuova disciplina dettata dalla legge 28
febbraio 1985, n. 47, entrata in vigore nelle more del presente
giudizio.
Come già precisato nella citata ordinanza n. 614/82 la richiamata
eccezione non appare manifestamente infondata.
Invero il detto terzo comma, dopo aver previsto la demolizione, a
cura e spese del proprietario, della opera eseguita in totale
difformità o in assenza della concessione, ha individuato la
conseguenza, per il caso di inottemperanza, nella confisca, e cioè
nella gratuita acquisizione al patrimonio indisponibile del comune
sia dell'opera che del suolo su cui la costruzione insiste.
Indubbiamente tale confisca, a differenza della demolizione, non
assume un carattere riparatorio (nè in forma specifica nè per
equivalente) dell'ordine giuridico violato; infatti la intervenuta
violazione non viene riparata in forma specifica, stante che il bene
è conservato in essere; e neanche è riparata per equivalente, in
quanto il bene non è conservato nelle mani del suo titolare.
Non resta che da concludere nel senso che la confisca in argomento
è da annoverare tra le misure punitive.
Indubbiamente rientra nella discrezionalità del legislatore
stabilire la punizione da infierire a chi commetta illeciti; non
sembra però al tribunale che tale discrezionalità abbia una
latitudine talmente ampia da poter attribuire alle sanzioni i
connotati propri di altri istituti giuridici.
Ove ciò avvenga, infatti, non di esercizio di potestà normativa
sanzionatoria potrebbe parlarsi, bensì di esercizio di altra
potestà, che tuttavia, mascherata da diversa qualificazione,
sfuggirebbe alle regole costituzionali che la disciplinano.
È quindi da riterere che non il momen dato dal legislatore, o la
collocazione nell'ambito delle leggi, siano rilevanti per qualificare
una certa precisione normativa, bensì le caratteristiche intrinseche
della stessa previsione.
L'acquisizione della quale trattasi, apparentemente qualificabile
come sanzione sia per la intitolazione (sanzioni amministrative)
dell'art. 15 in esame, sia per la stretta connessione con
l'aquisizione delle opere abusive (la norma invero prevede che le
dette opere siano "gratuitamente acquisite, con l'area su cui
insitono", in realtà, a ben considerare, sfugge al concetto di
sanzione.
Posto infatti che l'acquisizione dell'opera abusiva rientra
senz'altro in una logica sanzionatoria, in quanto si trata di
determinare, nel titolare del prodotto dell'illecito compiuto, la
perdita dello stesso prodotto, non altrettanto può dirsi per
l'acquisizone dell'area; non si vede infatti come quest'ultima posa
rientrare nella detta logica, atteso che costituisce un bene diverso
dalla costruzione.
Infatti la costruzione ha una sua individuabilità giuridica che
non necessariamente si confonde con la individualità giuridica del
suolo.
Ben vero che vige tuttora il principio, di derivazione romana,
secondo cui quid quid inaedificatur solo cedit; tuttavia, a parte i
temperamenti di carattere patrimoniale stabiliti a tale regola dal
codice civile (in particolare dall'art. 936), è da osservare che
l'ordinamento giuridico prevede l'istituto della superficie, in cui
la proprietà della costruzione è separata dalla proprietà del
suolo; inoltre le leggi sulla edilizia residenziale pubblica (in
particolare l'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865) prevedono
che sulla maggior parte delle aree comprese nei piani delle zone da
destinare alla cotruzione di alloggi a carattere economico e
popolare, ed espropriate in favore di comuni e loro consorzi, venga
concesso il solo diritto di superficie.
Ciò induce a ritenere che non esiste l'inscindibile unità
costruzione-suolo, che invece il legislatore ha mostrato di
presupporre nel prevedere la confisca anche del suolo su cui insiste
la costruzione abusiva. Del resto il suolo è un dato materiale che
preesiste alla edificazione abusiva, ed esula quindi dal concetto di
opera e edilizia abusiva.
Sembra quindi da ritenere che privare il soggetto anche dell'area
non concreti una sanzione, bensì una acquisizione preordinata a una
diversa finalità (non punitiva).
Diversa finalità che invero è da individuare nella utilizzazione
del bene a fini pubblici; infatti l'acquisizione dell'area su cui
insiste l'opera abusiva è espressamente finalizzata, dall'art. 15,
terzo comma, in esame, a tale utilizzazione.
È vero che la utilizzazione a fini pubblici è prevista anche per
la costruzione abusiva; tale previsione tuttavia è pur sempre
connessa alla qualificazione di illeceità della costruzione, onde
appare comunque non come il fine primario della norma, bensì come
una finalità che la norma persegue in considerazione della
disponibilità che dell'immobile viene ad avere la pubblica
amministrazione a seguito della applicazione della sanzione; il fine
principale della norma resta pur sempre quello di punire il sogetto
che ha commesso un illecito.
Nella acquisizione dell'area invece, come osservato sopra, il fine
di sanzionare il soggetto autore dell'illecito non si rinviene,
essendo una ipotetica sanzione di questo genere decisamente al di
fuori del rapporto illeceita'-sanzione, e quindi rispetto
all'illecito priva di un collegamento che la renda ragionevole. Il
fine primario appare in definitiva quello di avere la disponibilità
del terreno per la sua utilizzazione a fini pubblici.
Il che però fa assumere alla disposizione un deciso carattere
espropriativo; nella espropriazione infatti si ha proprio il coattivo
passaggio della proprietà di un bene da un soggetto a un altro per
motivi di pubblica utilità.
Ma l'art. 42 della Costituzione stabilisce, per la legittimità
della previsione espropriativa, la fissazione di un indennizzo, che
nella specie manca.
Per contrastare la suddetta qualificazione espropriativa potrebbe
ritenersi che in definitiva il soggetto, lungi dal subire la perdita
dell'area, in realtà questa abbandoni spontaneamente, in quanto il
provvedimento di acquisizione gratuita è preceduto dalla diffida a
demolire; e, ove venga ottemperato a tale diffida, non si dà luogo
ad acquisizione.
Tale interpretazione però non appare sostenibile. Non può
invero, dalla mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, dedursi
l'implicita volontà dell'interessato di dismettere la proprietà
dell'area. Infatti nel momento della adozione dell'ordine di
demolizione non è certo che verrà senz'altro in prosieguo adottato
il provvedimento di acquisizione, in quanto potrebbero rilevarsi non
sussistenti, in sede di (futura) verifica, i presupposti per farsi
luogo alla acquisizione; e comunque il provvedimento acquisitivo non
è l'unico adottabile, potendo essere emanato in suo luogo il
provvedimento di demolizione con spese a carico del proprietario.
Nè potrebbe ritenersi che una volta notificato il provvedimento
di acquisizione, il soggetto possa utilmente demolire conservando la
proprietà dell'area.
La censura di incostituzionalità della norma in esame non è in
definitiva manifestamente infondata.
La rilevanza della questione sollevata discende dalla esigenza di
stabilire la legittimità o meno del provvedimento di acquisizione
impugnato atteso che, come precisato in punto di fatto, essendo state
ritenute infondate tutte le altre censure proposte, detta
legittimità rimane subordinata unicamente al giudizio di
legittimità costituzionale del richiamato art. 15, terzo comma, in
applicazione del quale è stato adottato il citato provvedimento.
Nè può ritenrsi che la rilevanza della questione sia venuta meno
per effetto dell'entrata in vigore, nelle more del giudizio, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, la quale ha, tra l'altro, dettato una
nuova disciplina in materia di sanzioni nei confronti dei
responsabili di abusi edilizi.
Ciò nella considerazione che detta ultima legge, all'art. 7,
terzo comma, non solo ha confermato la possibilità di acquisizione
gratuita al patrimonio indisponibile del comune dell'area sualla
quale insiste l'opera abusiva, ma ha ulteriormente resa più grave la
predetta "sanzione" estendendo l'acquisizione gratuita "all'area di
sedime" nonchè a "quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni
urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive",
con il solo limite che "l'area acquisita non può essere superiore a
dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita".
Nè risulta che il ricorrente abbia proposto l'istanza di
concessione in sanatoria ex art. 31 della citata legge n. 47/1985, la
quale, in caso di esito positivo della stessa, avrebbe reso non più
rilevante la predetta questione di legittimità Costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzioanle 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 e segg. della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
terzo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, per vilazione
dell'art. 42 della Costituzione, nella parte in cui è prevista
l'acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune dell'area su
cui insiste la cotruzione abusiva;
Sospende il definitivo giudizio sul ricorso in epigrafe;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perchè si pronunci sulla predetta qustione;
Dispone, altresì, che la presente ordinanza, a cura della
segreteria, sia notificata a tutte le parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 14 e 28
giugno 1989.
Il presidente: BRIGNOLA
Il referendario estensore: CONTI
90C0799