1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 novembre 2020
Ordinanza del 20 novembre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Bonfor srl contro Comune di Finale Ligure e Regione Liguria. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Liguria - Residenze turistico-alberghiere (R.T.A.) - Previsione che le nuove strutture, costituite da un'unica unita' immobiliare catastale soggetta a specifico vincolo a R.T.A., non possono essere oggetto di successivi mutamenti di destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di opere edilizie. - Legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo unico in materia di strutture turistico-ricettive e balneari), art. 7, comma 3, come modificato dall'art. 4, comma 1, della legge regionale 11 maggio 2009, n. 16 (Disposizioni urgenti di adeguamento della normativa regionale). (21C00228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA


(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 494 del 2019, proposto da Bonfor S.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da
registri di giustizia;
contro Comune di Finale Ligure, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Rocca, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento del provvedimento di cui alla nota del Comune
di Finale Ligure, prot. n. 15808 in data 8 maggio 2019, recante
l'esito di una istanza di valutazione preliminare ai sensi dell'art.
35, comma 3, della legge regionale n. 16 del 6 giugno 2008,
presentata con riferimento alla modifica di destinazione d'uso da RTA
(denominata Bristol) a residenziale dell'immobile sito in via Madonna
n. 15, censito al N.C.E.U. al foglio n. 25, mappale 238, con la quale
il dirigente dell'ufficio tecnico comunale ha espresso «definitivo
parere contrario all'istanza di cui in oggetto per i motivi espressi
nelle premesse», e di ogni altro atto presupposto, antecedente,
conseguente o comunque connesso con quello impugnato, ivi
espressamente comprendendo, in quanto occorra la nota prot. n. 9399
del 12 marzo 2019, di comunicazione dei motivi ostativi
all'accoglimento della domanda, ai sensi dell'art. 10-bis della legge
n. 241 del 1990;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Finale
Ligure;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2020, il
dott. Luca Morbelli e uditi per le parti i difensori, come
specificato nel verbale;
La società Bonfor S.r.l., impugnava, chiedendone l'annullamento,
la nota del Comune di Finale Ligure, prot. n. 15808 in data 8 maggio
2019, recante l'esito di una istanza di valutazione preliminare ai
sensi dell'art. 35, comma 3, della legge regionale n. 16 del 6 giugno
2008, presentata con riferimento alla modifica di destinazione d'uso
da RTA, residenza turistico alberghiera (denominata Bristol), a
residenziale dell'immobile sito in via Madonna, n. 15, censito al
N.C.E.U. al foglio n. 25, mappale 238, con la quale il dirigente
dell'ufficio tecnico comunale ha espresso «definitivo parere
contrario all'istanza di cui in oggetto per i motivi espressi nelle
premesse».
Veniva, altresì, impugnato ogni altro atto presupposto,
antecedente, conseguente o comunque connesso, ivi espressamente
comprendendo, la nota prot. n. 9399 del 12 marzo 2019 di
comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda, ai
sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.
La ricorrente esponeva nella narrativa in fatto quanto segue.
A seguito di una procedura esecutiva immobiliare, la società
Bonfor S.r.l. è risultata aggiudicataria di un edificio destinato
nel titolo edilizio ad R.T.A sito in Finale Ligure - via Madonna, n.
15.
Al momento della realizzazione, con atto rep. n. 103396 racc.
37735 del 15 maggio 2009, l'allora proprietaria si impegnava in forza
dell'art. 7 della l.r. n. 2/2008 e dell'art. 6 delle norme generali
di attuazione del PUC ed ai sensi dell'art. 7 dell'appendice 1 alle
NGA, a mantenere l'immobile a destinazione
ricettiva-turistica-alberghiera.
La ricorrente ha deciso di avviare un procedimento finalizzato
alla modifica della destinazione d'uso dell'immobile in questione,
per trasformarlo in residenza.
A tale scopo, ai sensi dell'art. 35, l.r. n. 16/2008, il 21
dicembre 2018, la società chiedeva al comune una formale valutazione
preliminare sull'ammissibilità della modifica di destinazione d'uso,
con variante urbanistica, da R.T.A. a residenziale.
Successivamente, con nota prot. n. 9399, il comune comunicava un
preavviso di diniego all'accoglimento della domanda, ai sensi
dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.
Con nota prot. n. 15808, in data 8 maggio 2019, il Comune di
Finale si esprimeva definitivamente sull'istanza avanzata,
sostenendo, ai sensi della normativa regionale vigente,
l'impossibilità di effettuare un mutamento di destinazione d'uso.
A fondamento del ricorso la parte ricorrente deduceva due motivi:
1) violazione dell'art. 7 della legge regionale n. 32 del 12
novembre 2014 (già art. 7 della legge regionale n. 2 del 7 febbraio
2008). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento
dei fatti. Eccesso di potere per immotivata contraddittorietà con la
convenzione rep. n. 103396, raccolta n. 37735, del 15 maggio 2009. Il
provvedimento impugnato violerebbe l'art. 7, l.r. n. 32/2014. La
ratio della norma consisterebbe nell'evitare incontrollati mutamenti
di destinazione d'uso delle R.T.A. mediante normali procedimenti
edilizi. Tuttavia, non impedirebbe a un comune, con le procedure di
legge previste per stabilire in sede di pianificazione la
destinazione urbanistica degli immobili, di promuovere appunto una
variante che stabilisca la possibile destinazione a residenza di un
immobile già destinato a R.T.A.;
2) in via subordinata. Invalidità derivata per
illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale n. 32
del 12 novembre 2014 (già art. 7 della legge regionale n. 2 del 7
febbraio 2008). Contrasto con gli articoli 41, 42, 117 e 118 della
Costituzione. In primo luogo l'art. 7, l.r. n. 32/2014 contrasterebbe
con l'art. 42 della Costituzione, in quanto l'imposizione di un
vincolo di natura economica, come quello di destinazione a residenza
turistica alberghiera e/o ad altro uso produttivo, lede il diritto
del proprietario dell'immobile di decidere dell'utilizzabilità del
bene medesimo. In secondo luogo, violerebbe l'art. 41, comma 1,
Costituzione poichè imporrebbe al privato di svolgere attività di
impresa, nel senso di dover utilizzare un proprio immobile per
esercitarvi obbligatoriamente, o farvi svolgere, appunto una
attività produttiva. Infine, la sopracitata disposizione sarebbe in
contrasto con gli articoli 5, 117 e 118 della Costituzione, nonchè i
correlati principi di tutela delle autonomie locali e di
sussidiarieta': una volta esclusa la possibilità di incidere sul
vincolo indotto dalla applicazione dell'art. 7, l.r. n. 32/2014 anche
tramite una modifica al piano urbanistico comunale, si costituirebbe
una categoria di edifici completamente sottratti alla pianificazione
urbanistica comunale, con la conseguente violazione delle competenze
pianificatorie comunali da parte del legislatore regionale.
Si costituiva in giudizio la pubblica amministrazione intimata,
contestando l'ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone
il rigetto.
Il collegio ritiene di sollevare questione di legittimità
costituzionale della norme di cui all'art. 7, comma 3 della l.r.
Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 cosi come modificato dall'art. 4, comma
1, l.r. Liguria 11 maggio 2009, n. 16.
La disposizione sospetta di illegittimità costituzionale
stabilisce: «Le nuove strutture sono costituite da un'unica unità
immobiliare catastale, anche articolata in più edifici, soggetta a
specifico vincolo a R.T.A. e non possono essere oggetto di successivi
mutamenti di destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di
opere edilizie».
La norma, imponendo una destinazione produttiva perpetua ad un
bene immobile, si pone in contrasto con gli articoli 3, 41 e 42 della
Costituzione.

Rilevanza

La questione è rilevante.
In via preliminare il Collegio osserva come, secondo un costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale, «l'accertamento
della validità dei presupposti di esistenza del giudizio principale
è prerogativa del giudice rimettente (sentenza n. 61 del 2012),
mentre a questa Corte spetta verificare esclusivamente che la
valutazione del giudice a quo sia avvalorata da «una motivazione non
implausibile» (sentenza n. 270 del 2010; nello stesso senso, sentenza
n. 34 del 2010) e che i presupposti di esistenza del giudizio «non
risultino manifestamente e incontrovertibilmente carenti» nel momento
in cui la questione è proposta (sentenze n. 262 del 2015 e n. 62 del
1992)» (Corte costituzionale 20 luglio 2018, n. 170).
Oggetto del giudizio a quo è la valutazione preliminare
rilasciata ai sensi dell'art. 35, comma 3, l.r. 6 giugno 2008, n. 16.
La norma stabilisce: «Il proprietario dell'immobile o chi abbia
titolo alla presentazione del permesso di costruire ha facoltà di
richiedere allo SUE una valutazione preliminare sull'ammissibilità
dell'intervento, allegando una relazione predisposta da un
professionista abilitato, contenente i principali parametri
progettuali. La valutazione preventiva è effettuata mediante parere
da rendere entro il termine massimo di quarantacinque giorni dalla
presentazione della relativa istanza. I contenuti della valutazione
preventiva sono vincolanti ai fini della presentazione del permesso
di costruire a condizione che il progetto sia elaborato in
conformità alle risultanze del parere».
Nella specie, la ricorrente ha richiesto la valutazione
preliminare di cui alla norma trascritta, in relazione ad un
intervento edilizio di trasformazione di una residenza turistico
alberghiera in una destinazione residenziale.
La valutazione preliminare si è espressa in termini negativi,
sul presupposto della valenza ostativa assoluta della norma di cui
all'art. 7, comma 3, l.r. 2/08.
In particolare l'amministrazione ha evidenziato che:
a) «la normativa vigente conferma un divieto di cambio di
destinazione d'uso verso la destinazione residenziale»,
b) «tale vincolo non (sia) suscettibile di modifiche o
interpretazioni da parte della scrivente amministrazione comunale
derivando dalla sopra citata normativa regionale e che quindi non sia
possibile formulare varianti o modifiche del PUC in palese contrasto
con una normativa regionale»
c) il «vincolo incide solo verso la destinazione residenziale
lasciando libertà al soggetto attuatore di convertire l'immobile in
tutte le altre destinazioni ammesse nella zona dal PUC»
d) «questo ente non è legittimato a verificare la
costituzionalità delle normative regionali, peraltro sottoposte a
vari controlli in tal senso dagli organi di Stato, dovendosi limitare
alla loro applicazione»,
Alla luce del tenore della valutazione preliminare e della
normativa cui ha fatto riferimento l'eccezione di inammissibilità
del ricorso, per non avere il parere impugnato efficacia attualmente
lesiva delle posizioni soggettive della ricorrente, deve essere
disattesa.
Da un primo punto di vista occorre rilevare come la
giurisprudenza amministrativa abbia costantemente ammesso la
impugnabilità dei pareri che realizzano un arresto procedimentale.
Dal secondo punto di vista la valutazione preliminare ha la
funzione di cristallizzare la posizione dell'amministrazione tanto è
vero che i contenuti della valutazione sono vincolanti come espresso
dalla norma trascritta.
Che tale vincolo sussista anche nel caso di valutazione negativa,
peraltro, deriva dall'applicazione dei principi di affidamento, buona
fede e leale collaborazione non essendo credibile che
l'amministrazione muti il proprio avviso a seconda del tipo di
richiesta (di valutazione preliminare ovvero di permesso di
costruire) presentata dal privato.
Da ultimo, il vincolo derivante dal tenore assoluto della norma
di legge regionale invocata dall'amministrazione rende manifesta la
immodificabilità del contenuto della valutazione preliminare.
Ne consegue la lesione della posizione soggettiva della
ricorrente e la ammissibilità del ricorso.
Ciò posto l'esame della norma trascritta evidenzia la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale.
Invero, la norma in questione introduce una preclusione assoluta
e illimitata alla possibilità di cambiare la destinazione d'uso
della residenze turistico alberghiere in abitazioni.
Poichè la ricorrente ha precisamente chiesto di potere
trasformare l'immobile de quo in una struttura abitativa è evidente
che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale.
Ove, infatti, la questione di legittimità costituzionale fosse
accolta nessuno ostacolo si frapporrebbe alla realizzazione
dell'intervento edilizio richiesto, atteso che la posizione negativa
dell'amministrazione è fondata esclusivamente sulla disposizione
legislativa sospettata di illegittimità costituzionale.
Ove, al contrario, la questione di illegittimità costituzionale
fosse ritenuta inaccoglibile il ricorso dovrebbe essere respinto e
l'intervento edilizio ne resterebbe definitivamente precluso.

Non manifesta infondatezza

La questione è non manifestamente infondata.
Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
La norma trascritta preclude il mutamento verso la destinazione
d'uso residenziale degli immobili aventi la particolare destinazione
d'uso a residenze turistico alberghiere (RTA).
Tale vincolo ha natura perpetua, non essendo previsto alcun
termine di efficacia, nè alcuna procedura di svincolo.
Con il che la norma introduce un vincolo a destinazione d'uso
produttivo perpetuo e illimitato.
Deve infatti rilavarsi come le destinazioni d'uso contemplate
dall'art. 23-ter decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
siano le seguenti: «a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b)
produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale».
In Liguria l'art. 7 della l.r. 7 aprile 1995, n. 25 contempla le
seguenti categorie di destinazioni d'uso: «a) residenza; b)
ospitalità e ricettività alberghiera, all'aria aperta, nonchè
extralberghiera ai sensi della vigente legislazione in materia; c)
distribuzione al dettaglio; d) uffici; e) edifici per l'industria,
l'artigianato, la movimentazione e la distribuzione all'ingrosso di
merci; f) autorimesse, rimessaggi, depositi e simili; g) servizi di
uso privato».
Dall'elenco trascritto risulta evidente come, a parte la
destinazione rurale, che nel caso di specie non rileva, tutte le
altre destinazioni d'uso, diverse dalla residenza, abbiano natura
produttiva.
Pertanto l'avere precluso agli immobili aventi destinazione d'uso
residenza turistico alberghiera la possibilità di un mutamento verso
la destinazione residenziale ha introdotto un vincolo di destinazione
produttiva, o comunque commerciale, perpetuo e illimitato.
Con ciò si è introdotto un irragionevole vincolo alla libertà
di iniziativa economica privata.
Invero se pure la legge può determinare i programmi e i
controlli opportuni affinchè l'attività economica privata possa
essere indirizzata e coordinata a fini sociali, tali strumenti non
possono risolversi nel sacrificio totale della libertà di iniziativa
economica stessa.
La libertà economica, infatti, deve essere intesa non solo nel
senso positivo del suo esplicarsi ma anche in quello negativo del suo
non esplicarsi, ovvero cessare di esplicarsi, quando le condizioni
siano tali da sconsigliarlo. La valutazione se proseguire o meno una
attività non può che essere rimessa alle scelte dell'imprenditore e
costituisce espressione della sua libertà di impresa.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha affermato, fin da
tempi risalenti, che l'art. 41 della Costituzione «enuncia sul piano
costituzionale la libertà economica nella sua fondamentale
manifestazione di libertà di iniziativa economica e privata, che si
traduce nella possibilità di indirizzare liberamente, secondo le
proprie convenienze, la propria attività nel campo economico» (Cort.
Costituzionale 26 gennaio 1957, n. 29) e che la garanzia posta dalla
norma costituzionale riguarda non solo la fase iniziale
dell'attività ma anche i successivi momenti del suo svolgimento
(Cort. Costituzionale 23 aprile 1965, n. 30).
Tale libertà può essere compressa per ragioni di utilità
sociale, ma tale vincolo non può che essere determinato e
ragionevole nella sua durata non potendosi esprimere, come invece
avviene nel caso di specie, senza limiti di tempo.
Nel caso in esame, infatti, da un lato le ragioni di utilità
sociale del mantenere una destinazione produttiva diversa da quella
della residenza alberghiera in immobili con vocazione ricettiva
appaiono di non agevole comprensione e dall'altro lato, aspetto di
maggiore conflitto con i valori costituzionali, il vincolo non
subisce alcuna limitazione temporale.
Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Il legislatore regionale ligure con la coeva l.r. 7 febbraio
2008, n. 1 ha imposto un vincolo alle strutture alberghiere analogo a
quello oggi sub iudice.
In particolare è stato disposto dall'art. 2, comma 1, l.r. 1/08
«Dalla data di entrata in vigore della presente legge e per il
periodo di vigenza dell'elenco di cui al comma 1-ter, sono soggetti a
specifico vincolo di destinazione d'uso ad albergo, con divieto di
modificare tale destinazione se non alle condizioni previste dal
comma 2, gli immobili sedi degli alberghi e le relative aree
asservite e di pertinenza».
L'art. 2, comma 2. l.r. 1/08 ha, tuttavia, previsto che in alcune
ipotesi, il vincolo possa essere rimosso.
«I proprietari degli immobili soggetti al vincolo di cui al comma
1 possono, in qualsiasi momento, presentare, in forma individuale e/o
aggregata, al comune territorialmente competente, motivata e
documentata istanza di svincolo con riferimento alla sopravvenuta
inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del
mercato, basata su almeno una delle seguenti cause ed accompagnata
dalla specificazione della destinazione d'uso che si intende
insediare: a) oggettiva impossibilità a realizzare interventi di
adeguamento complessivo dell'immobile, a causa dell'esistenza di
vincoli monumentali, paesaggistici, architettonici od
urbanistico-edilizi non superabili, al livello di qualità degli
standard alberghieri e/o alla normativa in materia di sicurezza
(quali accessi, vie di fuga, scale antincendio e simili) e/o di
abbattimento delle barriere architettoniche; b) collocazione della
struttura in ambiti territoriali inidonei allo svolgimento
dell'attività alberghiera, con esclusione comunque di quelli
storici, di quelli in ambito urbano a prevalente destinazione
residenziale e degli immobili collocati nella fascia entro 300 metri
dalla costa».
Con riferimento alle RTA, invece, il vincolo risulta imposto
senza limiti di tempo e senza alcuna possibilità di rimozione.
Poichè alberghi e residenze turistico alberghiere hanno una
comune natura ricettiva e presentano numerose analogie, la
discriminazione attuata dal legislatore regionale ligure confligge
con il canone di cui all'art. 3 della Costituzione, non essendo
rinvenibile alcuna ragione giustificatrice del diverso trattamento
riservato alle due tipologie di strutture.
Violazione dell'art. 42, Costituzione.
La disciplina in esame confligge con l'art. 42 della
Costituzione.
L'imposizione di un vincolo di destinazione produttiva su di un
bene, senza alcun limite temporale, realizza una espropriazione delle
facoltà inerenti alla proprietà, in particolare quella di
godimento, senza alcuna previsione di indennizzo.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato il
principio del necessario indennizzo nel caso di reiterazione di
vincoli urbanistici che comportino l'inedificabilità (sentenze n.
243 del 2011; n. 314 del 2007; n. 167 del 2009; n. 179 del 1999 e n.
262 del 1997).
In materia di vincolo alberghiero poi la Corte costituzionale ha
espresso l'avviso secondo il quale una eccessiva durata dello stesso
si pone in contrasto con il principio di ragionevolezza e eguaglianza
(Corte costituzionale 28 gennaio 1981, n. 4).
In generale, ogni soppressione delle facoltà essenziali del
diritto di proprietà per essere costituzionalmente legittima
richiede alternativamente una durata temporalmente limitata ovvero la
previsione di un indennizzo.
Nella specie difettano entrambi i requisiti onde il conflitto con
l'art. 42 della Costituzione.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
prima) dichiara rilevante ai fini della decisione e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 3, della l.r. Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 cosi
come modificato dall'art. 4, comma 1, l.r. Liguria 11 maggio 2009, n.
16 per contrasto con gli articoli 3, 41 e 42 della Costituzione nei
termini e per le ragioni indicate in motivazione.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente della giunta regionale della Liguria e
comunicata al Presidente del consiglio regionale della Liguria.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caniso, Presidente
Luca Morbelli, Consigliere, Estensore
Richard Goso, Consigliere

Il Presidente: Caruso


L'estensore: Morbelli