1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 106 SENTENZA 11 aprile - 11 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Individuazione delle attivita' specialistiche odontoiatriche non soggette ad autorizzazione o a segnalazione certificata di inizio attivita' e quelle, al contrario, soggette ad autorizzazione sanitaria all'esercizio. - Legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per la tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attivita' specialistiche odontoiatriche), artt. 4 e 5. - (T-170106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5
della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per
la tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attività
specialistiche odontoiatriche), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 16-21 giugno 2016, depositato
in cancelleria il 21 giugno 2016 ed iscritto al n. 35 del registro
ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 16-21 giugno 2016, depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 21 giugno e iscritto al n.
35 del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della
legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per la
tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attività
specialistiche odontoiatriche), lamentando la violazione degli artt.
32, 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato, ripercorsi i passaggi che
hanno portato alla nomina di un commissario ad acta per la
realizzazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario nel quale
versa la Regione Calabria (delibera del Consiglio dei ministri del 12
marzo 2015), ritiene che i censurati articoli interferirebbero con i
poteri commissariali indicati nella stessa delibera, così ledendo
gli invocati parametri costituzionali.
2.1.- La censurata legge regionale, infatti, individua, nel suo
art. 4, le attività odontoiatriche non soggette ad autorizzazione
sanitaria o a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e,
nel suo art. 5, quelle, al contrario, soggette ad autorizzazione
sanitaria all'esercizio, così intervenendo, secondo il ricorrente,
in materia sanitaria, la cui attuazione competerebbe esclusivamente
al commissario ad acta in carica. L'interferenza - e la conseguente
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. - deriverebbe dalla
previsione, tra le azioni e gli interventi prioritari affidati al
commissario ad acta dalla delibera del Consiglio dei ministri, della
«attuazione della normativa statale in materia di autorizzazioni e
accreditamenti istituzionali, mediante adeguamento della vigente
normativa regionale» (punto 10 della delibera). Ad avviso del
ricorrente, il compito di adeguare alla legislazione statale la
normativa regionale in materia di autorizzazioni allo svolgimento di
attività sanitaria spetterebbe al solo commissario ad acta.
L'intervento legislativo regionale si configurerebbe, dunque, come
una riappropriazione di un potere dal cui esercizio la Regione è
stata temporaneamente interdetta, riappropriazione che, alla luce
della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 110 del 2014, n. 79,
n. 28 e n. 18 del 2013, n. 131 del 2012 e n. 78 del 2011), è
costituzionalmente illegittima.
2.2.- Entrambe le disposizioni censurate, inoltre, intervenendo
in ambito di autorizzazioni e prevedendo interventi in materia di
organizzazione sanitaria non contemplati dal piano di rientro, si
porrebbero, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con la
norma interposta dell'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», che
vieta l'adozione da parte della Regione commissariata di nuovi
provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla piena
attuazione del piano di rientro, e per conseguente contraddizione con
i principi fondamentali della legislazione statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica e di tutela della salute.
2.3.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il censurato
art. 4 della legge regionale sarebbe altresì in violazione degli
artt. 32 e 117, terzo comma, Cost. per contrasto, quali disposizioni
interposte, con gli artt. 8 e 8-ter del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), i quali stabiliscono i «requisiti minimi» di sicurezza e
qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie, assurgendo a
principi fondamentali nella materia «tutela della salute» (secondo
quanto affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 59 del
2015, n. 245 e n. 150 del 2010). La generica esclusione
dall'autorizzazione sanitaria e dalla segnalazione certificata di
inizio attività degli studi odontoiatrici «che effettuano
esclusivamente visite e/o diagnostica strumentale non invasiva», in
assenza di specificazioni in merito al livello di invasività delle
prestazioni, infatti, si porrebbe in contrasto con il menzionato art.
8, il quale prevede la necessità e la procedura perchè siano
definiti «i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi
richiesti per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle
strutture pubbliche e private e la periodicità dei controlli sulla
permanenza dei requisiti stessi» (comma 4); e con l'art. 8-ter,
secondo cui «[l]'autorizzazione all'esercizio di attività sanitarie
è, altresì, richiesta per gli studi odontoiatrici, medici e di
altre professioni sanitarie, ove attrezzati per erogare prestazioni
di chirurgia ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e
terapeutiche di particolare complessità o che comportino un rischio
per la sicurezza del paziente, individuati ai sensi del comma 4,
nonchè per le strutture esclusivamente dedicate ad attività
diagnostiche, svolte anche a favore di soggetti terzi» (comma 2).
3.- La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 16-21 giugno 2016, depositato nella
cancelleria di questa Corte il 21 giugno e iscritto al n. 35 del
registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della legge della
Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per la tutela della
salute dei pazienti nell'esercizio delle attività specialistiche
odontoiatriche), lamentando la violazione degli artt. 32, 117, terzo
comma, e 120, secondo comma, Cost.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, le disposizioni censurate
interverrebbero in materia di regime autorizzatorio per l'esercizio
di attività sanitarie, così interferendo con i poteri del
commissario ad acta nominato, per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario, con la delibera del Consiglio dei ministri
del 12 marzo 2015. In particolare, le norme impugnate
interferirebbero con l'incarico al commissario ad acta di adottare,
tra le azioni e gli interventi prioritari, quelli volti alla
«attuazione della normativa statale in materia di autorizzazioni e
accreditamenti istituzionali, mediante adeguamento della vigente
normativa regionale» (punto 10 della menzionata delibera).
Entrambe le disposizioni censurate, inoltre, si porrebbero in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con la
norma interposta dell'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», che
vieta l'adozione da parte della Regione commissariata di nuovi
provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla piena
attuazione del piano di rientro, e per conseguente contraddizione con
i principi fondamentali della legislazione statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» e di «tutela della salute».
L'art. 4, infine, sarebbe in violazione degli artt. 32 e 117,
terzo comma, Cost. per contrasto con le norme interposte contenute
negli artt. 8 e 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), i quali
stabiliscono i «requisiti minimi» di sicurezza e qualità per poter
effettuare prestazioni sanitarie, assurgendo a principi fondamentali
nella materia «tutela della salute».
2.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, e 120, secondo comma, Cost., sono fondate.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «costituisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)",
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento
dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)» (da ultimo,
sentenza n. 14 del 2017).
Questa Corte ha altresì costantemente affermato che, ai sensi
dell'art. 120, secondo comma, Cost., «il Governo può nominare un
commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere
amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono
restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali - anche qualora questi
agissero per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 14 del 2017; n. 266
del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28
del 2013 e già n. 78 del 2011). L'illegittimità costituzionale
della legge regionale sussiste anche quando l'interferenza è
meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un
contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare
il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)» (sentenza n. 14 del
2017; nello stesso senso, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015). Il
divieto di interferenza con le funzioni commissariali si traduce,
dunque, in un «effetto interdittivo di qualsiasi disposizione
incompatibile con gli impegni assunti ai fini del risanamento
economico-finanziario del disavanzo sanitario regionale» (sentenza n.
51 del 2013), potendo essa intervenire in maniera disarmonica
rispetto alle scelte commissariali e, dunque, indirettamente
ostacolare l'unitarietà dell'intervento (sentenza n. 266 del 2016).
Nel caso di specie l'interferenza risulta evidente a una semplice
comparazione testuale degli atti legislativi.
Le censurate disposizioni, infatti, individuano, con l'art. 4, le
attività odontoiatriche non soggette ad autorizzazione sanitaria o a
segnalazione certificata di inizio attività e, con l'art. 5, quelle,
al contrario, soggette ad autorizzazione sanitaria all'esercizio. La
delibera del Consiglio dei ministri del 12 marzo 2015 attribuisce al
commissario ad acta il compito di dare «attuazione alla normativa
statale in materia di autorizzazioni e accreditamenti istituzionali,
mediante adeguamento della vigente normativa regionale».
3.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale degli
artt. 4 e 5 della legge reg. Calabria n. 10 del 2016, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della
legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per la
tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attività
specialistiche odontoiatriche).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA