1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 5-8-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 giugno 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 giugno 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Puglia - Previsione che i Piani Comunali delle Coste (PCC), compatibilmente con i PRG e le direttive e clausole di salvaguardia di cui ai commi 1, 2, 3, 5, 6 e 10, individuano nella quota concedibile l'intera superficie o parti di essa non inferiore al 50 per cento delle aree demaniali in concessione, confermandone la titolarita' - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di obblighi derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17, art. 14, comma 8. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Puglia - Previsione che il Piano Comunale delle Coste (PCC), nelle disposizioni transitorie volte a disciplinare le modalita' di adeguamento dei luoghi antecedenti alla pianificazione, salvaguarda le concessioni in essere fino alla scadenza del termine della proroga di cui all'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194/2009, salve le esigenze di sicurezza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di obblighi derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17, art. 14, comma 9. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e). (15C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 5-8-2015)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri in persona
del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per
mandato ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Ricorrente contro Regione Puglia, in persona del legale
rappresentante pro tempore resistente per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 14, commi 8 e 9, della legge
della Regione Puglia n. 17/2015 pubblicata sul BUR n. 53 del 15
aprile 2015 recante «Disciplina della tutela e dell'uso della costa.
La legge regionale 17/2015 va a disciplinare l'esercizio delle
funzioni amministrative connesse alla gestione del demanio marittimo
e delle zone del mare territoriale, individuando le funzioni
trattenute in capo alla Regione e quelle conferite ai comuni
nell'ambito della gestione integrata della costa, quale concorso
della pluralità di interessi pubblici, ai diversi livelli
territoriali, nella valutazione delle azioni programmatiche
finalizzate all'uso, alla valorizzazione e alla tutela del bene
demaniale marittimo.
In detto ambito l'art. 14, rubricato «Norme di salvaguardia e
direttive per la pianificazione costiera» ai commi 8 e 9, si occupa
delle concessioni demaniali.
Il comma 8 della norma consente ai Comune di confermare (salvo i
casi di revoca/decadenza) la titolarità di almeno il 50% delle aree
demaniali in concessione e di individuare aree demaniali da assegnare
direttamente (variazione/traslazione) ai titolari di concessioni
divenute in contrasto con il Piano Comunale delle Coste (PCC); il
comma 9 salvaguarda le concessioni in essere fino alla scadenza del
termine della proroga al 31 dicembre 2015, prevista dall'art. 1,
comma 18, del decreto-legge n. 194/2009.
Dette disposizioni, che determinando restrizioni e distorsioni
dell'assetto concorrenziale, risultano in contrasto con i principi
dell'ordinamento comunitario e presentano per l'effetto profili di
incostituzionalità per violazione dell'art. 117, comma 1 e comma 2,
lettera e) Cost.
Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 8 della legge
della Regione Puglia n. 17/2015 per violazione dell'art. 117, comma
primo nonchè comma, secondo lettera e) Cost..
L'art. 14 comma 8 della legge 17/2015 prevede che «I PCC,
compatibilmente con gli indirizzi del PRC di cui al comma 2 dell'art.
3 e le direttive e norme di salvaguardia di cui ai commi 1, 2, 3, 5,
6 e 10 del presente articolo, individuano nella quota concedibile
l'intera superficie o parte di essa non inferiore al 50 per cento
delle aree demaniali in concessione, confermandone la titolarità,
fatte salve le circostanze di revoca e decadenza di cui all'art. 12.
Il Piano, anche in deroga ai limiti di cui al comma 5, individua
apposite aree demaniali da destinare alla variazione o traslazione
dei titoli concessori in contrasto con il PCC».
La conferma della titolarità delle aree demaniali in concessione
prevista dalla norma determina, anche per le concessioni demaniali da
riassegnare sulla base del nuovo PCC, un vantaggio competitivo
rispetto al concessionario esistente, andando a configurare un
meccanismo analogo a quello che caratterizzava il c.d. «diritto di
insistenza» previsto dall'art. 37, comma 2 del Codice della
navigazione, abrogato a seguito di una procedura di infrazione
comunitaria.
Detta norma del codice della navigazione prevedeva (prima delle
modifiche del 2010) che: «Al fine della tutela dell'ambiente
costiero, per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime
per attività turistico-ricreative è data preferenza alle richieste
che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili. È
altresì data preferenza alle precedenti concessioni, già
rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze».
La disposizione fu modificata dall'art. 1, comma 18,
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con
modificazioni, dalla Legge 26 febbraio 2010, n. 25 proprio in
funzione del superamento del diritto di insistenza che risultava ivi
previsto, che la Commissione Europea aveva ritenuto ostativo alla
piena attuazione della concorrenza e del corretto funzionamento del
mercato, dando luogo all'apertura della Procedura di infrazione n.
2008/4908.
La norma ora introdotta dalla Regione Puglia si pone pertanto in
contrasto con l'art. 49 T.U.F.E. che vieta le restrizioni alla
libertà di stabilimento dei cittadini dell'Unione e col più
generale principio della concorrenza, desumibile fondamentalmente
dagli artt. 3, 101, 102 e 106 T.U.F.E. Inoltre la disposizione è in
contrasto con l'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, che vieta forme
di rinnovo automatico o preferenza nella selezione del
concessionario.
Si determina pertanto una violazione:
1) dell'art. 117 comma 1 Cost. nella parte in cui prevede che
la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario;
2) dell'art. 117 comma 2 lettera E Cost. lì dove viene
invasa la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
concorrenza.
Attraverso le concessioni demaniali marittime si fornisce,
infatti, un'occasione di guadagno a soggetti operanti nel mercato,
per cui, una volta scaduto il titolo, occorre provvedere alla
riassegnazione del bene mediante procedimenti competitivi. La proroga
disposta ex lege determina una illegittima sottrazione delle
concessioni al mercato.
Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 9 della legge
della Regione Puglia n. 17/2015 per violazione dell'articolo 117,
comma primo nonchè comma, secondo lettera e) cost..
Anche l'art. 14 comma 9 della legge n. 17/2015 risulta
illegittimo per contrasto con l'art. 117 commi 1 e 2 lettera E). La
disposizione prevede che «Il PCC, nelle disposizioni transitorie
volte a disciplinare le modalità di adeguamento dello stato dei
luoghi antecedenti alla pianificazione, salvaguarda le concessioni in
essere fino alla scadenza del termine della proroga di cui all'art.
1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, recante
proroga di termini previsti da disposizioni legislative, convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, salve le
esigenze di sicurezza».
Detta norma proroga quindi automaticamente al 31 dicembre 2015 le
concessioni in scadenza nelle more di adeguamento della nuova
normativa regionale, sulla base di una disposizione (l'art. 1, comma
18 del decreto-legge n. 194/2009), che, in considerazione della sua
contrarietà ai principi della concorrenza, ha portato l'Italia a
subire una procedura di infrazione e forma oggetto di un rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia (causa C-67/15 ).
Così come il precedente comma 8, anche la disposizione in esame
si pone in contrasto con l'art. 49 T.U.F.E. e col principio della
concorrenza, desumibile dagli artt. 3, 101, 102 e 106 T.U.F.E.
Inoltre la disposizione è in contrasto con l'art. 12 della Direttiva
2006/123/CE, che vieta forme di rinnovo automatico o preferenza nella
selezione del concessionario.
Le gare bandite per attribuire la titolarità di concessioni
demaniali risultano strumento funzionale alla tutela della
concorrenza e devono garantire la più ampia partecipazione di
soggetti interessati al processo di selezione, anche attraverso la
definizione di una durata della concessione che dovrebbe essere
ragionevole e giustificata sulla base di valutazioni tecniche,
economiche e finanziarie.
La procedura selettiva tramite gara, oltre che imposta dai
principi generali del Trattato, è prevista dal già citato art. 12
della Direttiva 2006/123/CE il quale espressamente chiarisce che la
concessione «è rilasciata per una durata limitata adeguata e non
può prevedere la procedura di rinnovo automatico nè accordare altri
vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore
abbiano particolari legami». Sono, quindi, precluse forme di rinnovo
automatico e/o di preferenza del concessionario uscente (c.d. diritto
di insistenza). I principi proconcorrenziali della Direttiva Servizi
si ritrovano anche nella Direttiva 2014/23/UE (c.d. Direttiva
Concessioni), in quanto entrambe prevedono che le concessioni siano
assegnate a seguito di selezioni pubbliche, trasparenti e non
discriminatorie, abbiano una durata limitata, non eccessivamente
lunga e proporzionata agli investimenti. Con specifico riferimento
alla durata, quindi, emerge chiaramente l'importanza che essa sia
adeguatamente limitata, al fine di non precludere l'accesso al
mercato e di non ostacolare la libera concorrenza. Forme di rinnovo
automatiche e/o di preferenza del concessionario esistente
contrastano con tale obiettivo, andando così a violare 1' art. 117,
comma 1 della Costituzione, che impone anche alle Regioni il rispetto
degli obblighi comunitari nell'esercizio del potere legislativo, e lo
stesso art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, che riserva
allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela della
concorrenza

P. Q. M.

Alla luce di quanto si è venuto sin qui esponendo e deducendo si
conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 8 e 9, della legge della Regione Puglia n.
17/2015 pubblicata sul BUR n. 53 del 15 aprile 2015 recante
«Disciplina della tutela e dell'uso della cost».
Si deposita determinazione della PCM di proposizione del ricorso.

Roma, addì 9 giugno 2015

L'avvocato dello Stato: Stefano Varone