1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2016 (della Regione Autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Contributo per le Regioni e Province autonome alla finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019 - Previsione della determinazione del contributo dovuto da ciascuna delle Regioni e Province autonome previa intesa con ciascuna delle stesse. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 680. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Previsto concorso delle Regioni e Province autonome alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi da 707 a 734. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 711. (16C00083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2016)

Ricorso per la Regione Autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923), con sede legale in 09123 Cagliari (CA), Viale Trento n.
69, in persona del Vice-Presidente pro tempore prof. Raffaele Paci,
nominato con decreto del Presidente della Regione n. 101 dell'11
agosto 2014, giusta procura a margine del presente atto rappresentata
e difesa dagli avv.ti Sandra Trincas (cod. fisc.: TRNSDR51L55B354V;
fax: 0706062418; posta elettronica certificata:
strincas@pec.regione.sardegna.it) e prof. Massimo Luciani (cod.
fisc.: LCNMSM52L23H501G; fax: 0690236029; posta elettronica
certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio n. 9,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in 00186
Roma è domiciliato ex lege, per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 680 e 711, della legge 28 dicembre
2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 30 dicembre 2015, n. 302, S.O.

F a t t o

1. - Oggetto del presente giudizio sono i commi 680 e 711
dell'unico articolo della legge di stabilità per il 2016, legge n.
208 del 2015.
Il comma 680 dispone quanto segue: «le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei
propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza
pubblica di cui alla presente legge e a valere sui risparmi derivanti
dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, della per l'anno 2017 e a 5.480
milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019, in ambiti di
spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni e province
autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
In assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla
scadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad
ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province
autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL,
e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento
corrente del Servizio sanitario nazionale. Fermo restando il concorso
complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna
autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle
stesse. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come
eventualmente rideterminato ai sensi del presente comma e dei commi
da 681 a 684 del presente articolo e dell'articolo 1, commi da 400 a
417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. Per la regione
Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre
2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'articolo 1 della medesima legge».
Il comma 711, invece, si inserisce nelle disposizioni della legge
di stabilità concernenti la «tutela dell'unità economica della
Repubblica», di cui ai commi 709 e seguenti.
Esso prevede che, «ai fini dell'applicazione del comma 710, le
entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3
del medesimo schema di bilancio. Limitatamente all'anno 2016, nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato
il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della
quota riveniente dal ricorso all'indebitamento».
Le richiamate disposizioni hanno ad oggetto la disciplina della
partecipazione delle Regioni (tra cui la ricorrente) alla complessiva
manovra di finanza pubblica varata con la legge in oggetto. Non è
giustificabile, però, che per alcuni significativi profili il
concorso di tali autonomie (in particolare di quelle regionali, e
ancor più in particolare della Regione Sardegna) sia stato
strutturato in forme e con contenuti del tutto illegittimi.
Tanto avviene con i commi impugnati, che sono illegittimi e
violativi delle attribuzioni della ricorrente, sicchè devono essere
dichiarati costituzionalmente illegittimi per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Quanto all'art. 1, comma 680, della legge 30 dicembre 2015,
n. 208. Violazione degli articoli 7, 8, 54 e 56 dello Statuto della
Regione Autonoma della Sardegna, degli articoli 5, 116, 117 e 119,
Cost., degli articoli 6 e 13 della CEDU e dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012, anche in riferimento all'art. 4 dell'accordo tra il
Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione Sardegna in
materia di finanza pubblica, sottoscritto in data 21 luglio 2014;
agli articoli 3, 81 e 136 Cost. e all'art. 42, commi da 9 a 12, del
d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv. in legge 11 novembre 2014, n.
164. Come si è già detto in narrativa, l'art. 1, comma 680, della
legge n. 208 del 2015, disciplina il contributo delle Regioni e delle
Province autonome alla finanza pubblica per il triennio 2017-2019.
Detta disposizione impone alle Regioni, tra cui la Sardegna, un
contributo di finanza pubblica e, di conseguenza, un sacrificio
economico finanziario particolarmente elevato (ben maggiore, ad
esempio, di quello imposto negli anni precedenti cfr. art. 1, commi
122 e 526 della legge n. 147 del 2013; articoli 15, comma 22;e 16 del
d.l. n. 95 del 2012).
1.1. - L'ammontare di tale contributo, che non può essere
modificato dalle Regioni, è ripartito tra ciascuna Regione e
Provincia autonoma tramite un'intesa che recepisce le determinazioni
assunte dalle autonomie territoriali «in sede di autocoordinamento».
In caso di inerzia delle Regioni, la legge attribuisce al Presidente
del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, la fissazione del riparto, sulla base dei criteri sopra
riportati.
L'intesa tra le Regioni e le Province autonome, dunque, ove sia
adotatta, è preordinata al solo riparto dell'onere tra le autonomie,
alle quali, però, non è riconosciuto alcun potere di intervento sul
quantum complessivo del contributo.
L'ultimo periodo del comma impugnato detta disposizioni di favore
per la sola Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e per le due
Province autonome di Trento e Bolzano, stabilendo che «per la regione
Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre
2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'articolo 1 della medesima legge».
1.2. - Va ricordato che anche la Regione Sardegna ha stipulato,
in data 21 luglio 2014, un accordo con lo Stato, che disciplina i
rapporti economico finanziari tra Stato e Regione all'interno della
cornice disegnata dagli articoli 7 e 8 dello Statuto. Tale accordo è
stato stipulato sulla base delle chiare indicazioni fornite da
codesta Ecc.ma Corte costituzionale nel contenzioso sulla c.d.
«vertenza entrate».
Nella sent. n. 118 del 2012, che ha scrutinato il conflitto tra
l'odierna ricorrente e lo Stato sorto a seguito del diniego del
Ministero dell'economia e delle finanze alla proposta di accordo sul
contenuto del patto di stabilità, la Corte richiamò le parti in
causa ad articolare i propri rapporti finanziari nel rispetto del «il
criterio del previo confronto e della progressiva negoziazione e
specificazione delle singole clausole dell'accordo stesso tra Regione
e Stato», specificando che il contenuto dell'accordo deve essere
compatibile «con il rispetto degli obiettivi del patto di stabilita'»
e deve anche essere «conforme e congruente con le norme statutarie
della Regione, ed in particolare con l'art. 8 dello statuto
modificato - per effetto del meccanismo normativo introdotto
dall'art. 54 dello statuto stesso - dall'art. 1, comma 834, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296», che «ha rideterminato e quantificato
le entrate tributarie e la loro misura di pertinenza della Regione
autonoma Sardegna», norme che «costituiscono, nel loro complesso, il
quadro normativo di riferimento della finanza regionale della
Sardegna».
Nella successiva sent. n. 95 del 2013, scrutinando un secondo
conflitto concernente l'effettiva liquidazione in favore della
Regione Sardegna delle quote di compartecipazione al gettito di cui
all'art. 8 dello Statuto, l'Ecc.ma Corte richiamò nuovamente lo
Stato a rispettare, nell'ambito del principio pattizio, la sfera di
autonomia economico-finanziaria della Regione, rircordando che
«l'inerzia statale troppo a lungo ha fatto permanere uno stato di
incertezza che determina conseguenze negative sulle finanze
regionali, alle quali occorre tempestivamente porre rimedio,
trasferendo, senza ulteriore indugio, le risorse determinate a norma
dello statuto», anche in ragione del fatto che «il ritardo accumulato
sta determinando una emergenza finanziaria in Sardegna» (sent. n. 95
del 2013).
Tali ripetute sollecitazioni all'accordo tra le parti sono state
ribadite nella recente sent. n. 155 del 2015, in cui l'Ecc.ma Corte
ha richiamato le medesime parti a una «permanente interlocuzione tra
Stato e autonomie speciali per quanto attiene ai profili perequativi
e finanziari del federalismo fiscale» (profili inscindibilmente
connessi a quelli qui in esame), imponendo loro di raggiungere un
accordo sulle questioni allora oggetto di causa (segnatamente: la
disciplina dell'IMU e i relativi effetti finanziari sugli enti
territoriali), al fine di evitare che «gli effetti distorsivi
conseguenti al mancato rispetto dello schema pattizio possano
consolidarsi in un contesto non conforme nè alla salvaguardia delle
autonomie speciali nè agli equilibri della finanza pubblica».
1.3. - L'art. 3 dell'accordo stipulato in data 21 luglio 2014
stabilisce che la Regione Sardegna, a partire dal 2015, partecipa al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il
rispetto del principio di equilibrio di bilancio, ai sensi dell'art.
9 della legge n. 243 del 2012. Contestualmente, lo Stato si è
obbligato a rideterminare i contributi di finanza pubblica a carico
della Regione Sardegna già disposti dalla legislazione vigente per
l'anno 2014 (i quali costituiscono la base per la determinazione
dell'obiettivo del patto di stabilità anche per gli anni
successivi).
Come è ampiamente noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale,
proprio in considerazione della determinazione pattizia dei rapporti
economico-finanziari, la Regione Autonoma della Sardegna ha
rinunciato al vasto contenzioso già pendente innanzi codesta Ecc.ma
Corte costituzionale (nonchè innanzi il Giudice amministrativo)
concernente la c.d. «vertenza entrate» (cfr. le pronunce Corte cost.,
numeri 19, 62, 63, 65, 68, 77, 239, 258, 263 e 268 del 2015).
Alcune clausole dell'accordo, per converso, sono state recepite
dallo Stato tramite la loro trasposizione nell'art. 42, commi 9-12,
del d.l. n. 133 del 2014. Ivi si prevede quanto segue:
«9. Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, in applicazione della normativa vigente e dell'Accordo
sottoscritto il 21 luglio 2014 fra il Ministro dell'economia e delle
finanze ed il Presidente della regione Sardegna, l'obiettivo di patto
di stabilità interno della regione Sardegna, di cui al comma 454
dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, è determinato
in 2.696 milioni di euro per l'anno 2014. Dall'obiettivo 2014 sono
escluse le sole spese previste dalla normativa statale vigente e le
spese per i servizi ferroviari di interesse regionale e locale
erogati da Trenitalia s.p.a.
10. A decorrere dall'anno 2015 la regione Sardegna consegue il
pareggio di bilancio come definito dall'articolo 9 della legge n. 243
del 2012. A decorrere dal 2015 alla regione Sardegna non si applicano
il limite di spesa di cui al comma 454 dell'articolo 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228 e le disposizioni in materia di patto di
stabilità interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al
primo periodo. Restano ferme le disposizioni in materia di
monitoraggio, certificazione e sanzioni previsti dai commi 460, 461 e
462 dell'articolo 1 della citata legge 24 dicembre 2012, n. 228.
11. Non si applica alla regione Sardegna quanto disposto dagli
ultimi due periodi del comma 454 dell'articolo 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228.
12. La regione Sardegna nel 2014 non può impegnare spese
correnti, al netto delle spese per la sanità, in misura superiore
all'importo annuale minimo dei corrispondenti impegni effettuati nel
triennio 2011-2013. Nell'ambito della certificazione di cui al comma
461 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la regione
comunica al Ministero dell'economia e delle finanze il rispetto del
predetto limite».
1.4. - Appena 17 mesi dopo la stipula e 15 mesi dopo il suo
recepimento da parte del legislatore statale, le chiarissime clausole
di quell'accordo tra lo Stato e la Regione (redatto - si consenta di
osservare - praticamente «sotto dettatura» dell'Ecc.ma Corte
costituzionale) sono state stravolte con il comma 680 qui impugnato.
In conclusione, infatti, il comma in esame:
impone nuovi contributi alla finanza pubblica a carico della
Regione Sardegna, senza far precedere tale imposizione da una
regolazione pattizia tra lo Stato e la Regione;
impone alla Regione Sardegna di conseguire risparmi di spesa
in settori che sono definiti non in via autonoma dalla Regione
medesima bensì con decisione assunta dalle altre Regioni e Province
Autonome (che, in forza del comma in oggetto, si trovano ad avere un
titolo per ingerirsi nelle determinazioni di bilancio della Regione
Autonoma della Sardegna) o addirittura dello Stato;
recando una clausola di salvaguardia del solo accordo
stipulato tra lo Stato e la Regione Trentino-Alto Adige e le Province
Autonome di Trento e Bolzano, ha violato l'accordo stipulato dallo
Stato con la Regione Autonoma della Sardegna in data 21 luglio 2014 e
ha derogato le previsioni di cui ai commi 9-12 dell'art. 42 del d.l.
n. 133 del 2014 che avevano recepito le clausole del predetto
accordo;
in particolare, è violata la clausola di cui all'art. 3 del
predetto accordo, trasposta nell'art. 42, comma 10, del d.l. n. 133
del 2014, che stabilisce che la Regione Sardegna garantisce
l'equilibrio del proprio bilancio ai sensi dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012.
2. - Così ricostruito il contesto, è opportuno dare conto della
giurisprudenza costituzionale che è maturata sulla questione.
2.1. - Nella sent. n. 19 del 2015 la Corte si è pronunciata su
un caso in parte analogo a quello qui in esame. Le Autonomie speciali
allora ricorrenti censuravano l'art. 32 della legge n. 183 del 2011,
che fissava un contributo straordinario di finanza pubblica a carico
delle sole Regioni a Statuto speciale, rimettendo all'intesa tra le
medesime autonomie speciali il riparto del contributo tra le singole
autonomie.
Le allora ricorrenti censuravano detta disposizione sulla base
delle «seguenti argomentazioni: a) il contributo sarebbe determinato
in via unilaterale e non preventivamente concordato con le Regioni e
le Province autonome; b) l'accordo sarebbe svuotato di ogni
significato perchè le somme iscritte nella apposita tabella
sarebbero insuscettibili di negoziazione tra le parti».
2.1.1. - Incidentalmente, va osservato che, nell'esaminare la
questione, la Corte ha ritenuto legittima la «determinazione
unilaterale preventiva» del contributo delle Regioni a statuto
speciale alla manovra di finanza pubblica anzitutto in ragione
dell'intervenuta introduzione delle disposizioni di cui al
Regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 16 novembre 2011, che hanno anticipato la data annuale per «la
presentazione e la valutazione dei programmi di stabilità da parte
degli Stati membri», sicchè, considerate «le modalità temporali
anticipate di quantificazione di detta manovra, non è ipotizzabile
che lo Stato possa presentare quella inerente al concorso regionale
dopo aver completato il complesso iter di negoziazione con ciascuno
degli enti a statuto speciale interessati».
È evidente che l'introduzione di nuove regole europee sulla
sessione di bilancio è una circostanza straordinaria che, se può
giustificare la condotta del legislatore statale nell'anno di
riferimento, non può essere invocata a titolo giustificativo per gli
anni seguenti, quasi che, di volta in volta, fosse una «sorpresa».
2.1.2. - In disparte tale circostanza straordinaria, l'Ecc.ma
Corte ha comunque affermato che la determinazione unilaterale
preventiva del contributo delle autonomie speciali alla manovra può
essere «conforme a Costituzione», purchè siano rispettati i «termini
appresso specificati relativamente al carattere delle trattative
finalizzate all'accordo».
Tali termini sono i seguenti:
i) deve sussistere un «margine di negoziabilita'» del
contributo delle Regioni autonome;
ii) tale margine di negoziabilità non può limitarsi (come
accade nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le varie
componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse
autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra
variazioni attive e passive», per l'ovvia considerazione che «ogni
margine di accordo comportante un miglioramento individuale dovrebbe
essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di altro
ente, difficilmente realizzabile», sicchè «il meccanismo normativo
[...] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile
indisponibilità di tutti gli enti interessati ad accollarsi l'onere
dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe
lesivo del principio di leale collaborazione e dell'autonomia
finanziaria regionale»;
iii) «lo strumento dell'accordo», invece, deve servire a
«determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti delle
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante»;
iv) proprio a tale proposito la Corte ha richiamato la
«prassi» e la «morfologia degli ultimi accordi stipulati in questa
materia tra Governo ed autonomie speciali (Accordo tra il Governo e
la Regione Trentino Alto Adige e le Province autonome di Trento e di
Bolzano del 15 ottobre 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione siciliana del 9 giugno 2014; Accordo tra
il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma
Sardegna del 21 luglio 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del 28
ottobre 2014)»;
v) «il contenuto degli accordi, oltre che la riduzione dei
programmi in rapporto al concorso della Regione interessata ad
obiettivi di finanza pubblica, può e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati
previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di
finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale
o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di governo e di
adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova
attribuzione, la verifica di congruità di dati e basi informative
finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando
risultino palesemente difformi, ed altri elementi finalizzati al
percorso di necessaria convergenza verso gli obiettivi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea»;
vi) in conclusione, «l'oggetto dell'accordo è costituito
dalle diverse componenti delle relazioni finanziarie che, nel loro
complesso, comprendono e trascendono la misura del concorso
regionale»;
vii) ne consegue che, se «gli obiettivi conseguenti al patto
di stabilità esterno sono i saldi complessivi, non le allocazioni di
bilancio», allora, «ferme restando le misure finanziarie di
contenimento della spesa concordate in sede europea, le risorse
disponibili nel complesso della finanza pubblica allargata ben
possono essere riallocate, a seguito di accordi, anche ad esercizio
inoltrato».
L'Ecc.ma Corte costituzionale, dunque, ha fornito una lettura
costituzionalmente orientata della disposizione allora impugnata
(art. 32, legge n. 183 del 2011), che rimetteva (o, a prima lettura,
sembrava rimettere) all'accordo tra le parti solamente il riparto tra
le autonomie speciali del contributo di finanza pubblica imposto
unilateralmente dallo Stato. Tale lettura evolutiva, giustificata
anche dalla virtuosa prassi (stavolta si') seguita nell'anno 2014 dal
MEF, ha consentito il rigetto delle censure allora proposte (che, si
badi, riguardava una disposizione precedente alla tornata degli
accordi di finanza pubblica tra Stato e Regioni speciali).
2.2. - Nella successiva sent. n. 82 del 2015 l'Ecc.ma Corte ha
scrutinato l'art. 28, comma 3, del d.l. n. 201 del 2011 (dunque una
disposizione anch'essa precedente alla stipula degli accordi con le
autonomie speciali, avvenuta nel 2014). In quel caso, si vagliava la
legittimità di un contributo straordinario di finanza pubblica,
dovuto dalle sole Autonomie speciali, ma da attuare «con le procedure
previste dall'articolo 27, della legge 5 maggio 2009, n. 42», ossia
pel tramite dell'adozione di norme di attuazione degli statuti
speciali, che sono approvate secondo il principio pattizio.
Anche in quel caso la Corte ha affermato che «in riferimento alle
Regioni a statuto speciale merita sempre di essere intrapresa la via
dell'accordo, espressione di un principio generale che governa i
rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali».
Tale principio può essere derogato solo a specifiche condizioni:
i) qualora tale principio non sia «stato recepito dagli
statuti di autonomia» delle Regioni a statuto speciale;
ii) qualora la norma censurata si collochi «in un più ampio
contesto normativo nel quale il principio pattizio è già largamente
adottato per volontà dello stesso legislatore ordinario»;
iii) «affinchè esso (il contributo) non si tramuti in una
definitiva sottrazione e appropriazione di risorse regionali da parte
dello Stato, occorre che tale modalità (di contribuzione regionale)
non si protragga senza limite»;
iv) la misura di contribuzione deve configurarsi «come misura
transitoria, necessaria per assicurare il conseguimento effettivo
degli obiettivi di coordinamento finanziario»;
v) «deve essere rispettato il principio di leale
collaborazione, il quale richiede un confronto autentico, orientato
al superiore interesse pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria
delle Regioni con l'indefettibile vincolo di concorso di ciascun
soggetto ad autonomia speciale alla manovra di stabilità, sicchè su
ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di
collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi
dialogiche».
Anche in quel caso, la Corte ha dichiarato legittimo il
contributo straordinario di finanza pubblica facendo leva sulla
circostanza che esso poteva essere rimodulato, anche ex post,
attraverso le procedure pattizie, specificamente indicate dalla
disposizione impugnata, sicchè le imposizioni statali dovevano
considerarsi solamente temporanee, valide fino all'adozione delle
norme di attuazione dei rispettivi statuti, che sono di origine
pattizia e - per costante giurisprudenza costituzionale - prevalgono
sulla legge ordinaria.
3. - Così illustrati i fatti e la più recente giurisprudenza in
materia, l'illegittimità della disposizione impugnata risulta del
tutto evidente.
3.1. - Risulta in primo luogo violato il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regione Sardegna, di cui agli articoli 5 e
117 Cost., atteso che il legislatore statale ha disciplinato lo
svolgimento dei rapporti economico-finanziari tra Stato e Regione
Autonoma senza prevedere i necessari e doverosi meccanismi di
interlocuzione e di attuazione del principio consensualistico, più
volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. le sopra
citate sentt. nn. 19 e 82 del 2015).
A tal proposito; va ricordato che:
i) diversamente da quanto previsto nell'art. 32, comma 10,
della legge n. 183 del 2011 e nell'art. 28, comma 3, del d.l. n. 201
del 2011 (scrutinati dalle sopra citate sentt. nn. 19 e 82 del 2015),
la disposizione in esame non contempla alcun accordo che possa
consentire di superare le rigidità della fissazione unilaterale del
contributo di finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto
speciale;
ii) al contrario, le autonomie speciali vengono
esplicitamente e inequivocabilmente equiparate alle Regioni
ordinarie, dato che l'intesa sul riparto è adottata con accordo fra
tutte le Regioni e Province autonome;
iii) non risulta possibile fornire un'interpretazione
adeguatrice e conforme a Costituzione del comma in esame, come
l'Ecc.ma Corte ha fatto nella sent. n. 19 del 2015. La garanzia del
metodo pattizio nelle determinazioni del quantum di contribuzione
alla finanza pubblica è riconosciuta dalla Costituzione (e dagli
Statuti speciali) alle sole autonomie speciali di cui all'art. 116
Cost. e non è riconosciuta alle Regioni ordinarie. Di conseguenza,
il fatto che all'intesa sul riparto ex art. 1, comma 680, della legge
impugnata partecipino anche le Regioni ordinarie comporta
necessariamente che detto accordo non sia in gado di rideterminare
(anche ex post) il volume del contributo imposto alle Regioni a
statuto speciale, nè di avere ad oggetto le «diverse componenti
delle relazioni finanziarie che, nel loro complesso, comprendono e
trascendono la misura del concorso regionale» (così, ancora, la
sent. n. 19 del 2015);
iv) non sana le criticità della disposizione in esame la
previsione che, «fermo restando il concorso complessivo di cui al
primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è
determinato previa intesa con ciascuna delle stesse». Tale ulteriore
intesa con le singole autonomie speciali, infatti, non solo esclude
qualsiasi rideterminazione del quantum del contributo imposto
all'intero «comparto» delle Regioni e Province autonome, ma è anche
condizionata dalla generale «intesa in autocoordinamento» adottata da
tutte le Regioni (non solo quelle a Statuto speciale);
v) ne consegue che il comma in esame si situa necessariamente al
di fuori del principio pattizio, che dovrebbe campeggiare, nelle più
ampie forme e declinazioni, nella definizione dei rapporti tra Stato
e autonomie speciali, come richiede la giurisprudenza dell'Ecc.ma
Corte.
3.2. - La violazione del principio di leale collaborazione e la
lesione dell'autonomia economico-finanziaria della Regione (tutelata
dagli articoli 117 e 119 Cost. e 7 e 8 dello Statuto) si palesa anche
per il profilo della contestuale violazione dell'art. 3 Cost.
Come si è già osservato, il comma impugnato ha salvaguardato
solo l'accordo stipulato tra Stato e Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige e Province Autonome di Trento e Bolzano (che è stato appunto
tenuto al riparo dagli effetti del comma in esame nella sua interezza
e non solo nella parte in cui ha disposto una novellazione dello
Statuto di autonomia regionale) mentre ha totalmente pretermesso,
violandolo, l'accordo stipulato tra il MEF e la Regione Sardegna in
data 21 luglio 2014. Tanto, nonostante che proprio la giurisprudenza
dell'Ecc.ma Corte avesse accomunato quei due atti negoziali (e quelli
stipulati con le altre autonomie speciali) quanto ad ampiezza degli
effetti, natura costituzionale delle esigenze giustificative e ratio
di tutela dell'autonomia economico-finanziaria delle Regioni Autonome
(si rinvia ancora alla sent. n. 82 del 2015).
È, dunque, manifestamente ingiustificato il trattamento
differenziato (e deteriore) della Sardegna rispetto alla Regione
Trentino-Alto Adige e alle Province Autonome di Trento e Bolzano, il
che comporta, appunto, la violazione degli articoli 3, 117 e 119
Cost., oltre che degli articoli 7 e 8 dello Statuto sardo.
Per le medesime ragioni risulta violato anche l'art. 116 Cost.,
che riconosce l'autonomia differenziata di tutte le (e non solo di
alcune) Regioni a Statuto speciale, autonomia che, invece, il
legislatore statale ha illegittimamente riconosciuto alla sola
Regione Trentino-Alto Adige e alle Province Autonome.
3.3. - La circostanza che il legislatore statale abbia
salvaguardato il solo accordo stipulato con la Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige e le due Province Autonome dimostra che il comma
impugnato:
non ha garantito un sufficiente margine di flessibilità
rispetto alla unilaterale determinazione del contributo imposto alle
altre autonomie speciali;
ha sostanzialmente soppresso anche gli ambiti dei rapporti
economico-finanziari tra lo Stato e le altre autonomie speciali che,
con gli accordi richiamati dalla sent. Corte cost., n. 19 del 2015,
avevano trovato una regolamentazione su base pattizia.
Sul fatto che il comma in esame sia violativo di quegli accordi
non si può nutrire alcun dubbio: proprio la clausola di maggior
favore per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige dimostra questo
assunto, dato che tale clausola non avrebbe alcuna ragion d'essere se
il comma 680 qui impugnato potesse essere ex se compatibile con
quelle intese.
Ne consegue che il principio di leale collaborazione risulta
violato anche per un altro e differente profilo, ossia per il fatto
che il legislatore statale, intervenuto successivamente alla stipula
degli accordi di finanza pubblica del 2014, ne ha espressamente
violato le clausole, peraltro senza prevedere un meccanismo adeguato
che possa recuperare, anche ex post, la leale cooperazione nei
rapporti economico-finanziari.
Anche per questo profilo, dunque, risultano di bel nuovo violati
gli articoli 5, 117 e 119 Cost. (che fissano il principio della leale
collaborazione e tutelano l'autonomia economico-finanziaria della
Regione) e gli articoli 7 e 8 dello Statuto (disposizioni, anche
queste, che garantiscono l'autonomia economico-finanziaria della
Regione ricorrente e che impongono che il regime dei rapporti
economico-finanziari sia improntato al paradigma della leale
cooperazione).
Anche per questo profilo, poi, si coglie la violazione dell'art.
3 Cost., ancora in combinato disposto con gli articoli 7 e 8 dello
Statuto e 117 e 119 Cost., per l'evidente irragionevolezza di una
produzione legislativa che smentisce l'impostazione consensualistica
dei rapporti Stato-Regione e che calpesta le clausole di un accordo
faticosamente raggiunto tra la Regione e lo Stato, ponendo fine a un
risalente contenzioso che l'Ecc.ma Corte conosce perfettamente, dato
che - si ribadisce - aveva più volte imposto alle parti di
accordarsi.
3.4. - Il più volte menzionato accordo del 21 luglio 2014 non ha
solamente risolto in forma consensuale quella che anche codesta
Ecc.ma Corte aveva definito «vertenza entrate» tra la Regione
Sardegna e lo Stato (cfr. sent. n. 95 del 2013). Tale accordo,
infatti, ha anche dato attuazione al principio dell'equilibrio dei
bilanci pubblici, per come specificato dalla riforma costituzionale
del 2012.
3.4.1. - Come è noto, il novellato art. 81 Cost. ha previsto, al
sesto comma, che «il contenuto della legge di bilancio, le norme
fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le
entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale».
La legge n. 243 del 2012, approvata ai sensi di tale comma, detta
specifiche previsioni sull'equilibrio dei bilanci delle Regioni e
degli enti locali. L'art. 9 della legge, infatti, prevede che «i
bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle città
metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si
considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di
rendiconto, registrano: a) un saldo non negativo, in termini di
competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali; b) un
saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le
entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale
delle rate di ammortamento dei prestiti».
Il sesto comma di tale articolo, però, specifica che le
disposizioni relative all'equilibrio dei bilanci delle Regioni e
degli enti locali «si applicano alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione».
Ne consegue che la legge «rinforzata» ex art. 81 Cost. ha rimesso
ancora una volta al principio consensualistico la definizione dei
criteri di «equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
3.4.2. - In ossequio a tale precetto, lo Stato e la Regione
Sardegna hanno consensualmente disciplinato le modalità con le quali
il principio dell'equilibrio di bilancio si applica alla Regione
medesima, convenendo che il bilancio della Regione Sardegna si deve
considerare in equilibrio alle condizioni di cui all'art. 9 della
medesima legge n. 243 del 2012. Altri oneri che si sottraggano alla
determinazione consensuale delle parti risultano, dunque, violativi
dell'accordo del 21 luglio 2014, e, per l'effetto, violativi anche
dell'art. 9, comma 6, della legge n. 243 del 2012 e dello stesso art.
81 della Costituzione.
La violazione dei precetti costituzionali e delle disposizioni di
legge (rinforzata) che ne sono immediato svolgimento comportano,
ovviamente, di bel nuovo la violazione dell'autonomia
economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli
articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost.
3.5. - Come si è già osservato, l'impugnato comma 680 è
incompatibile con le disposizioni dell'accordo del 21 luglio 2014. Ne
consegue che esso ha anche sovvertito le disposizioni di cui all'art.
42, commi da 9 a 12, del d.l. n. 133 del 2014, con le quali il
legislatore statale ha recepito le clausole dell'accordo del 21
luglio 2014 e ha definito i rapporti economico-finanziari tra lo
Stato e la Regione Sardegna sia per quanto concerne l'obbligo di
mantenere in equilibrio il bilancio regionale, sia per quanto
concerne l'obbligo di partecipare al conseguimento degli obiettivi
generali di finanza pubblica.
Ebbene: il legislatore statale non poteva, senza la preventiva
intesa con la Regione, abrogare, modificare o comunque derogare le
previsioni dei commi sopra menzionati. Essi, infatti, pur non essendo
stati formalmente inseriti nello Statuto della Regione o nelle norme
di attuazione, costituiscono attuazione del medesimo principio
consesualistico che deve governare i rapporti economico-finanziari
tra lo Stato e la Regione ricorrente.
Tale principio consensualistico è sancito:
dall'art. 54, comma 5, dello Statuto, a tenor del quale le
disposizioni statutarie in tema di autonomia finanziaria ed economica
della Regione «possono essere modificate con leggi ordinarie della
Repubblica su proposta del Governo o della Regione, in ogni caso
sentita la Regione»;
dall'art. 56 dello Statuto, che, per l'approvazione delle
norme di attuazione statutaria (e per la loro modificazione) impone
un specifico procedimento rinforzato, che richiede l'adesione della
Regione;
dall'art. 9 della legge (rinforzata) n. 243 del 2012, che,
per la determinazione dell'equilibrio dei bilanci delle autonomie
speciali rinvia alle «norme dei rispettivi statuti» e alle «relative
norme di attuazione».
Ciò considerato, dato che i commi da 9 a 12 del d.l. n. 133 del
2014 hanno regolato i rapporti economico-finanziari tra lo Stato e la
Regione Sardegna previa intesa con la Regione medesima, essi possono
essere modificati (o derogati) solo tramite procedimenti che la
coinvolgano e che siano ispirati al principio consensualistico e alla
leale collaborazione tra le parti.
Inopinatamente, invece, il comma in esame non è stato approvato
previa intesa con la Regione, sicchè esso risulta illegittimo per
violazione degli articoli 54 e 56 dello Statuto, anche in relazione
agli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost., che tutelano
l'autonomia finanziaria della Regione.
3.6. - Come si è già osservato, codesta Ecc.ma Corte
costituzionale ha già scrutinato a più riprese la c.d. «vertenza
entrate» insorta tra lo Stato e la Regione Sardegna a causa della
mancata esecuzione, da parte dello Stato, della riforma del regime
delle entrate regionali di cui all'art. 8 dello Statuto e,
contemporaneamente, dall'imposizione di ulteriori oneri e restrizioni
di finanza pubblica imposti sulla Regione.
3.6.1. - In particolare, come già rilevato supra, sub par. 1.2.,
nelle sue decisioni codesta Ecc.ma Corte non ha solamente rivolto un
mero «monito» allo Stato e alla Regione, ma (con le sentt. nn. 99 e
118 del 2012 e 95 del 2013) ha accertato e dichiarato che lo Stato
aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire
consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti
economico-finanziari, anche allo scopo di dare compiuta e integrale
esecuzione al novellato art. 8 dello Statuto regionale, un obbligo
giuridico perfetto che scaturiva e scaturisce dalle disposizioni
costituzionali e statutarie che regolano - appunto - i rapporti
economico-finanziari tra Stato e Regione.
Che sia così è stato riconosciuto dallo stesso legislatore
statale. L'art. 11, comma 5-bis, del d.l. n. 35 del 2013, infatti, ha
disposto che, «al fine di dare piena applicazione, secondo i principi
enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 118 del 2012,
al nuovo regime regolatore dei rapporti finanziari tra lo Stato e la
Regione Sardegna, disciplinato dalle disposizioni di cui all'articolo
1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, [...] entro
centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, il Ministro dell'economia e delle
finanze concorda, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, con la
Regione Sardegna, con le procedure di cui all'articolo 27 della legge
5 maggio 2009, n. 42, le modifiche da apportare al patto di
stabilità interno per la Regione Sardegna».
Lo stesso legislatore statale, dunque, ha riconosciuto che le
sentenze dell'Ecc.ma Corte sulla c.d. «vertenza entrate» hanno
definito, con la forza del giudicato costituzionale, un preciso
obbligo giuridico, al quale lo Stato non può sottrarsi.
Detto accordo, come si è detto, è stato finalmente sottoscritto
in data 21 luglio 2014. Il comma 680 della legge in esame, però, ne
viola le clausole, imponendo alla Regione nuovi e ulteriori
contributi di finanza pubblica. Per tale ragione, detto comma è
violativo anche del giudicato costituzionale e dell'art. 136 Cost.,
proprio perchè, eludendo le clausole dell'accordo, si è sottratto
all'efficacia conformativa delle decisioni della Corte
costituzionale.
3.6.2. - Per le medesime ragioni risulta violato anche il
principio del legittimo affidamento, che trova riconoscimento di
rango costituzionale ai sensi dell'art. 3 Cost. nonchè degli artt. 6
e 13 della CEDU (ovviamente in combinato disposto con l'art. 117,
comma 1, Cost.).
Per mero tuziorismo si rammenta che il principio del legittimo
affidamento, proprio per la sua natura di «principio connaturato allo
Stato di diritto» (sentt. Corte cost., nn. 206 del 2009 e 156 del
2007) si applica anche ai rapporti tra Stato e Regioni, specie a quei
rapporti che, incidendo sugli ambiti di autonomia garantita alle
autonomie, devono ispirarsi alla leale collaborazione tra le parti
(si veda la sent. Corte cost., n. 207 del 2011).
In questo contesto, è evidente che in capo alla Regione
ricorrente è sorto un affidamento legittimo sulla stabilità del
quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato, che,
invece, è stato inopinatamente sovvertito dal legislatore statale
con la disposizione in esame.
Tale affidamento è stato legittimamente indotto in ragione:
delle disposizioni statutarie e costituzionali che fissano il
principio consensualistico nei rapporti tra Stato e Regione Sardegna;
dalle sopra richiamate decisioni della Corte costituzionale
che hanno sancito l'obbligo per lo Stato di addivenire ad un
complessivo accordo di finanza pubblica con la Regione;
dall'inequivoca disposizione di cui all'art. 11, comma 5-bis,
del d.l. n. 35 del 2013, sopra riportata;
dalla stipula dell'accordo di finanza pubblica del 21 luglio
2014;
dal recepimento delle clausole dell'accordo nell'art. 42 del
d.l. n. 133 del 2014, sopra menzionato.
Dal canto suo, la Regione Sardegna non ha mai dubitato della
validità, della stabilità e della cogenza dell'accordo del 21
luglio 2014, tanto che, come si è già detto, proprio in ossequio a
tale accordo ha ritirato un gran numero di impugnazioni già proposte
non solo innanzi l'Ecc.ma Corte costituzionale, confidando, appunto,
nel ristabilito ordine nei rapporti economico-finanziari con lo
Stato. Risulta inciso, dunque, anche il diritto di difesa in giudizio
della Regione, tutelato dall'art. 24 Cost.
3.6.3. - Se è evidente l'esistenza di un affidamento legittimo e
qualificato in capo alla ricorrente sulla stabilità delle clausole
dell'accordo del 2014, non meno evidente è la sua lesione, visto che
la ricorrente vede oggi violate le clausole di detto accordo con una
disposizione con esso esplicitamente incompatibile.
3.6.4. - Si configura, dunque, la violazione degli articoli 3
Cost., 6 e 13 della CEDU in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost.,
nonchè in riferimento all'autonomia economico-finanziaria della
Regione, tutelata dagli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119
Cost.
A tal proposito, è per mera completezza d'esposizione che si
ricorda che, a partire dalle sentenze n. 348 e 349 del 2007, la
giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che le norme
della CEDU - nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, specificamente istituita per dare ad esse
interpretazione e applicazione - integrino, quali «norme interposte»,
il parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma,
Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione
interna ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (ex
plurimis: sentenze n. 1 del 2011; n. 196, n. 187 e n. 138 del 2010).
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha più volte affermato
che gli articoli 6 e 13 della Convenzione EDU proteggono i legittimo
affidamento dei soggetti di diritto, che può essere legittimamente
compresso solo a fronte di imperative ragioni di interesse generale
(ex plurimis: sent. Sez. II, 7 giugno 2011, Agrati ed altri c.
Italia; 31 maggio 2011, Maggio c. Italia; 10 giugno 2008, Bortesi e
altri c. Italia; 24 giugno 2014, Azienda Agricola Silverfunghi e
altri c. Italia; Sez. V, 11 febbraio 2010, Javaugue c. Francia).
Ebbene: tra i motivi imperativi di interesse generale non rientra
l'ottenimento di un mero beneficio economico per la finanza pubblica.
La Corte EDU lo ha più volte statuito. Per tutte valga il
riferimento alle sentt. Sez. IV, 28 ottobre 1999, Zielinsky, Pradal e
Gonzales c. Francia, e Sez. III, 21 giugno 2007, SCM Scanner de
l'Ouest Lyonnais c. Francia. In entrambi i casi la Corte ha affermato
che le giustificazioni di tipo economico - riguardanti il rischio di
mettere in pericolo l'equilibrio finanziario e la prospettiva di un
aumento esponenziale dei costi del personale - che lo Stato pone alla
base del suo intervento non possono essere considerate di importanza
generale tale da giustificare un'ingerenza sul legittimo affidamento
dei soggetti di diritto.
Di conseguenza, atteso che l'unica ragione giustificatrice del
comma impugnato potrebbe essere il conseguimento di un risparmio per
lo Stato, esso risulta violativo degli articoli 6 e 13 della CEDU e
117 Cost. e, di conseguenza, degli articoli 117 e 119 Cost. e 7 e 8
dello Statuto sardo, che ne tutelano l'autonomia
economico-finanziaria.
3.7. - Per consolidata giurisprudenza costituzionale (si vedano
ancora le sentt. nn. 19 e 82 del 2015, che hanno ribadito e
ulteriormente precisato un orientamento costante), lo Stato può
imporre risparmi di spesa alle Regioni, purchè l'ambito all'interno
del quale ottenere tali risparmi sia individuato autonomamente da
ciascuna di esse.
Nel caso del comma in esame, però, la Regione Sardegna si trova
vincolata dalla volontà anche delle altre Regioni e Province
autonome, che potranno definire, seppure in regime di
«autocoordinamento», gli ambiti di spesa sui quali la Regione
Sardegna dovrà operare per ottemperare al medesimo comma 680. In
mancanza di tale autocoordinamento, la Regione Sardegna è consegnata
alle arbitrarie determinazioni del Presidente del Consiglio.
Anche per questo profilo si evidenzia la violazione
dell'autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna e, di
conseguenza, degli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost.
3.8. - Per costante giurisprudenza costituzionale, lo Stato può
imporre in via autoritativa contributi straordinari di finanza
pubblica alle Regioni ordinarie e alle Autonomie speciali, ma solo in
presenza di un'ulteriore condizione: che il contributo richiesto sia
imposto per un periodo di tempo limitato e ragionevole. Nella sent.
n. 193 del 2012, ad esempio, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
ricordato di essersi «espressa sulla non incompatibilità con la
Costituzione delle misure disposte con l'art. 14, commi 1 e 2, del
d.l. n. 78 del 2010, sul presupposto - richiesto dalla propria
costante giurisprudenza - che (sono legittime) le norme che «si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica,
intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se
non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del
2011 e n. 326 del 2010)».
Ove tale limite non sia rispettato, il contributo di finanza
pubblica imposto alle Regioni costituisce disposizione «di dettaglio»
in una materia affidata alla competenza legislativa concorrente, ai
sensi dell'art. 117 Cost., con la conseguenza che essa esorbita
dall'ambito competenziale riconosciuto al legislatore statale.
A tal proposito, il contributo di finanza pubblica di cui al
comma impugnato è previsto per un solo trienno. Esso, dunque,
sembrerebbe essere astrattamente compatibile con l'obbligo di
«temporaneita'» del prelievo, riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale. A tal proposito, però, si deve osservare che le
Regioni, tra cui la Sardegna, sono sottoposte da diversi anni a
contributi di finanza pubblica sempre crescenti, alcuni dei quali
imposti non in via temporanea, bensì senza limiti di tempo (cfr.
art. 20, comma 5, del d.l. n. 98 del 2011; art. 15, comma 22; e 16,
comma 3; del d.l. n. 95 del 2012; art. 28, comma 3, del d.l. n. 201
del 2011; art. 1, commi 118 e 132, della legge n. 228 del 2012; art.
1, commi 429, 481, 499 e 526 della l. n. 147 del 2013).
Per tale ragione, il contributo di finanza pubblica imposto con
il comma in esame elude l'obbligo di temporaneità delle misure
restrittive di finanza pubblica, più volte sancito dalla Corte
costituzionale. Per tale ragione detto comma è violativo dell'art.
117, comma 3, Cost., per avere lo Stato debordato dall'ambito di
competenza legislativa concorrente nella materia del «coordinamento
della finanza pubblica», nonchè degli articoli 7 e 8 dello Statuto
sardo, che tutelano l'autonomia finanziaria della Regione.
3.9. - Infine, il comma in esame è illegittimo anche per un
ulteriore profilo.
Per consolidata giurisprudenza costituzionale, il legislatore
statale può imporre, tramite contributi di finanza pubblica o
riduzioni di risorse in entrata, un sacrificio economico alle Regioni
«purchè non tale da rendere impossibile lo svolgimento delle sue
funzioni» (sentt. nn. 138 del 1999 e 155 del 2015).
Nel caso della Regione Autonoma della Sardegna, la condizione di
«impossibilità di svolgimento delle funzioni» attribuite dalla
Costituzione, dallo Statuto e dalla legge è stata specificamente
riconosciuta dal legislatore statale, dall'Amministrazione statale,
dalla Corte dei conti e da codesta Ecc.ma Corte costituzionale.
Tutte queste circostanze sono ampiamente note all'Ecc.ma Corte,
che le ha già esaminate nelle più volte citate sentt. nn. 99 e 118
del 2012 e 83 del 2013. È sufficiente qui darne una breve sintesi.
i) La necessità di riformare le entrate regionali è stata
affermata dal Ragioniere Generale dello Stato, come dimostra il
carteggio intervenuto tra la Ragioneria e la Regione ricorrente tra
l'agosto e il settembre del 2005, relativamente alla misura delle
entrate di maggiore rilevanza per le finanze regionali: la
compartecipazione all'imposta sul reddito e la compartecipazione
all'I.V.A. Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il
Ragioniere Generale rappresentava di aver presentato una proposta di
quantificazione delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa
che si proceda alla revisione dell'ordinamento finanziario che
consenta di trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a
quota fissa», e che tale proposta era stata predisposta «abbandonando
[...] il criterio incrementale del tasso di inflazione che,
comportando nel tempo la progressiva svalutazione in termini reali
del cespite regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia
previsto dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo
adeguamento delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa
derivanti dall'espletamento delle funzioni normali della Regione».
Con successiva nota del 2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il
Ragioniere Generale rappresentava che «il gettito IRPEF regionale
[...] registra una crescita, nell'arco temporale considerato
[1991-2003], pari all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi della
Regione circa l'anomalo trend dell'IRPEF regionale rispetto a quello
nazionale».
ii) La necessità di stanziare maggiori risorse per permettere lo
svolgimento delle funzioni pubbliche attribuite alla Sardegna è
stata poi riconosciuta dal legislatore statale, che, con la legge n.
296 del 2006, ha novellato l'art. 8 dello Statuto sardo, aumentando
le entrate erariali compartecipate e innalzando la quota di
compartecipazione fissa al gettito.
iii) Il novellato regime delle entrate regionali, però, è
rimasto ineseguito da parte dello Stato per diversi anni, tanto che
codesta Ecc.ma Corte, nella sent. n. 95 del 2013, ha riconosciuto che
l'inerzia dello Stato nel dare esecuzione alle previsioni di cui
all'art. 8 dello Statuto speciale aveva generato una vera «emergenza
finanziaria».
iv) Nella stessa sent. n. 95 del 2013 si è ricordato che «negli
anni seguenti alla novella legislativa del 2006, le nuove previsioni
hanno ricevuto puntuale attuazione sul versante delle spese, con la
conseguenza che, a decorrere dalla scadenza del periodo transitorio
(2009), gli oneri relativi alla sanità, al trasporto pubblico locale
e alla continuità territoriale sono venuti a gravare sul bilancio
della Regione Sardegna», mentre «sul fronte delle entrate [...] lo
Stato non ha trasferito alla Regione le risorse corrispondenti alle
maggiori compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, così
come previsto dall'art. 8 dello statuto».
v) La Corte dei conti, Sez. controllo per la Regione Sardegna,
nel giudizio di parificazione del bilancio regionale per l'esercizio
2010, ha affermato che «la gestione del bilancio regionale è stata
pesantemente condizionata dal quadro di rigidità costituito dalla
mancata soluzione della vertenza "entrate" e dall'immobilismo dei
vincoli imposti dal patto di stabilità, che hanno cristallizzato
l'intero quadro di riferimento finanziario alle disponibilità del
2005» (anno in cui si sono svolte le interlocuzioni sopra menzionate
tra Ragioneria Generale dello Stato e Regione sull'insufficienza
delle risorse regionali).
vi) Ancora in sede di parificazione del bilancio, ma per il 2011
(e stavolta nella Requisitoria del Procuratore regionale) la Corte
dei conti ha rinnovato «l'auspicio, già espresso in occasione del
referto sul rendiconto 2010, che le problematiche connesse al regime
di compartecipazione al gettito dei tributi erariali siano risolte al
più presto, ora anche avuto riguardo al contenuto delle sentenze
della Corte costituzionale intervenute nei mesi scorsi», in quanto,
«fra le fonti di finanziamento della spesa, il maggiore gettito
deriva dalla compartecipazione ai tributi erariali, e ciò in
particolare in seguito al venir meno dei trasferimenti statali
afferenti alla sanità (art. 1, comma 836, legge n. 296/2006), dal
2007 finanziata totalmente dalla Regione, senza alcun apporto
statale».
vii) Perdurante la grave «l'inerzia statale» che «troppo a lungo
ha fatto permanere uno stato di incertezza che determina conseguenze
negative sulle finanze regionali» (sent. Corte cost., n. 95 del
2013), il legislatore statale ha costantemente imposto alle Regioni,
tra cui la ricorrente, contributi di finanza pubblica sempre
crescenti, già ricordati nel precedente paragrafo (cfr. art. 20,
comma 5, del d.l. n. 98 del 2011; art. 15, comma 22; e 16, comma 3;
del d.l. n. 95 del 2012; art. 28, comma 3, del d.l. n. 201 del 2011;
art. 1, commi 118 e 132, della legge n. 228 del 2012; art. 1, commi
429, 481, 499 e 526 della legge n. 147 del 2013).
viii) Solamente con il più volte menzionato accordo del 21
luglio 2014 lo Stato ha finalmente riconosciuto alla Regione Sardegna
gli «spazi» finanziari necessari per lo svolgimento delle sue
funzioni pubbliche. La violazione delle clausole di quell'accordo,
però, riporta nuovamente la Regione ricorrente nella precedente
condizione, di non poter strutturalmente far fronte al costo delle
funzioni pubbliche che le sono state affidate dalla Costituzione,
dallo Statuto e dalla legge. Risulta, dunque, evidente anche per
questo profilo la violazione degli articoli 7 e 8 dello Statuto sardo
e degli articoli 117 e 119 Cost., che riconoscono l'autonomia
finanziaria della Regione.
4. - Quanto all'art. 1, comma 711, della legge 30 dicembre 2015,
n. 208. Come si è detto in narrativa, il comma in oggetto si
inserisce tra le disposizioni con cui la legge di stabilità per il
2016 ha riformato il meccanismo del patto di stabilità interno per
gli enti territoriali.
4.1. - L'art. 1, comma 709, della legge n. 208 del 2015 dispone
che «ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica, gli
enti di cui al comma 1 dell'articolo 9 della legge 24 dicembre 2012,
n. 243» - ossia Regioni, comuni, province, città metropolitane e
Province autonome di Trento e di Bolzano - «concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 del presente articolo, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione».
Ai sensi del successivo comma 710, «ai fini del concorso al
contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di cui al comma
709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini di
competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come
eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732».
La disposizione prevede pertanto l'abbandono del meccanismo che
vincolava gli enti territoriali a conseguire uno specifico saldo
finanziario in termini di «competenza mista» come era previsto nel
meccanismo del «patto di stabilita'» propriamente detto ai sensi
dell'art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012, oltre che
dall'art. 1, comma 415, della legge n. 190 del 2014. Il rispetto dei
vincoli di finanza pubblica, dunque, è valutato solo in termini di
differenza tra entrate e spese finali in conto competenza.
4.2. In questo contesto, l'impugnato comma 711 specifica che «ai
fini dell'applicazione del comma 710, le entrate finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio
previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese
finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema
di bilancio. Limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese
finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal
ricorso all'indebitamento».
Il fondo pluriennale vincolato, disciplinato dall'art. 3, commi 4
sgg., del d.lgs. n. 118 del 2011, è lo strumento con cui si consente
alla P.A. di dare attuazione al «principio contabile della competenza
finanziaria». In particolare, l'art. 3, comma 4, sopra citato,
prevede che «le entrate e le spese accertate e impegnate non
esigibili nell'esercizio considerato, sono immediatamente reimputate
all'esercizio in cui sono esigibili» e che «La reimputazione degli
impegni è effettuata incrementando, di pari importo, il fondo
pluriennale di spesa, al fine di consentire, nell'entrata degli
esercizi successivi, l'iscrizione del fondo pluriennale vincolato a
copertura delle spese reimputate».
Le spese oggetto del fondo, dunque, sono già state impegnate
sull'esercizio in corso o su esercizi precedenti, sicchè esse hanno
già trovato copertura nell'esercizio di riferimento. Per converso,
le risorse del fondo pluriennale vincolato di entrata sono risorse
che sono state accantonate per coprire spese che giungeranno ad
essere liquidate in un esercizio successivo. La rilevanza del fondo
pluriennale vincolato tra gli aggregati utili ai fini della
determinazione del saldo finale di competenza è intesa (specie per
le spese in conto capitale, ma, in ogni caso, per ogni progetto di
spesa pluriennale), a «neutralizzare» la differenza temporale tra
l'acquisizione delle risorse in entrata e l'impiego delle risorse in
uscita. In questo senso il fondo pluriennale vincolato consente di
conciliare il principio costituzionale della certezza della copertura
finanziaria degli impegni pluriennali e il principio contabile
dell'ascrizione della spesa al momento del suo effettivo
perfezionamento, garantendo la veridicità della scrittura contabile.
4.3. - Dall'esercizio 2017, però, ai sensi del comma 711, ai
fini degli equilibri di finanza pubblica, gli enti territoriali non
potranno più considerare tra le entrate il saldo tra il «fondo
pluriennale vincolato di entrata» e il «fondo pluriennale vincolato
di spesa». Ne consegue che ciascun ente (ivi comprese le Regioni)
dovrà trovare copertura con risorse nuove di competenza alle spese
reimputate sul medesimo esercizio, non potendo utilizzare le risorse
accantonate nel fondo pluriermale vincolato.
Tale circostanza comporta una rilevante compressione
dell'autonomia finanziaria degli enti territoriali, perchè
irrigidisce le condizioni alle quali le Regioni possono essere
considerate con i «saldi in equilibrio», ai sensi del comma 709 sopra
indicato. Tale irrigidimento, però, è del tutto irragionevole e
ingiustificato.
In primo luogo si deve osservare che l'inclusione nel saldo del
fondo pluriennale vincolato per il solo esercizio 2016 crea
un'evidente difficoltà nella costruzione del bilancio finanziario su
base triennale come imposto dal comma 712 della legge di stabilità
2016, che impone di allegare al bilancio di previsione un prospetto
contenente le previsioni di competenza triennali rilevanti in sede di
rendiconto ai fini della verifica del rispetto del saldo finale di
competenza. La triennalità del bilancio e l'esclusione del saldo del
fondo pluriennale vincolato per gli anni a partire dal 2017 è,
dunque, già un primo elemento sintomatico dell'irragionevolezza
della misura.
In secondo luogo, si deve osservare che disporre la rilevanza del
fondo pluriennale vincolato, sia per quanto concerne le voci di
entrata che le voci di spesa, per il solo anno 2016 comporta che:
le poste residue del fondo pluriennale che saranno
effettivamente riscosse negli anni dal 2017 in avanti non saranno
considerate al fine dell'equilibrio dei saldi;
per converso, le poste residue del fondo pluriennale che
saranno effettivamente impiegate in uscita saranno considerate al
fine dell'equilibrio dei saldi (cfr. E. Civetta, La legge di
stabilità 2016, Roma, Maggioli, 2016, 65: «la parte non esigibile
nel 2016 costituirà fondo pluriennale vincolato in spesa
dell'esercizio 2016 e in entrata dell'esercizio 2017 e quindi, nel
2017, l'operazione tornerà a essere penalizzante in quanto, ai fini
del nuovo "pareggio di bilancio", nel 2017 non si terrà conto
dell'entrata ma solo della spesa»).
Ne consegue che le poste in uscita che saranno impiegate a
partire dal 2017 dovranno sostanzialmente essere ri-finanziate,
nonostante che le risorse in entrata per il loro finanziamento siano
state già individuate e contabilizzate per il tramite del fondo
pluriennale vincolato.
4.4. - Per tale ragione il comma 711, nella parte in cui limita
al solo anno 2016 la rilevanza del saldo del fondo pluriennale di
entrata e di spesa, risulta irragionevole e violativo degli articoli
3, 81, 117 e 119 Cost. e 7 e 8 dello Statuto della Regione Autonoma
della Sardegna.
Tale disposizione, infatti, nella parte impugnata, sortisce
l'irragionevole effetto di richiedere agli enti territoriali, tra cui
la Sardegna, di stanziare ulteriori risorse per spese che trovano
già la loro copertura nel fondo pluriennale vincolato, determinando
un irragionevole sacrificio della loro autonomia finanziaria,
protetta dagli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 118 della
Costituzione.
Si aggiunga che la mancata considerazione del saldo del fondo
pluriennale di spesa, impedendo l'effetto di neutralizzazione tra
entrate e spese che si compensano, ma che intervengono in anni
diversi, comporta anche la violazione del principio di veridicità
dei bilanci pubblici, di cui all'art. 81 Cost. In particolare, dato
che non si verifica l'effetto di «neutralizzazione» temporale cui è
preordinato il fondo pluriennale vincolato secondo le prescrizioni
del d.lgs. n. 118 del 2011, gli enti territoriali vincolati dal comma
711 si troveranno ad aver accumulato poste in entrata non
utilizzabili e, per converso, a doverne stanziare di nuove a
copertura di spese già finanziate.
La violazione del principio di veridicità del bilancio, dunque,
si accompagna alla già segnalata compressione degli spazi di
autonomia finanziaria della Regione ricorrente, con ciò violando le
disposizioni costituzionali e statutarie che proteggono l'autonomia
economico finanziaria della Regione Sardegna (art. 7 e 8 dello
Statuto e 117 e 119 Cost.).
L'art. 117 Cost., risulta violato anche per un altro profilo:
dato che il comma in esame determina una compressione dell'autonomia
economico-finanziaria degli enti territoriali ingiustificata ai sensi
dell'art. 81 Cost., l'imposizione di tale vincolo nei confronti delle
Regioni costituisce un esercizio illegittimo della competenza
legislativa concorrente in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» ex art. 117, comma 3, Cost. Il legislatore statale, nella
sostanza, non ha fissato un principio di contenimento della spesa
collegato all'attuazione dell'art. 81 Cost., bensì ha determinato un
vincolo sugli «spazi» economico-finanziari delle Regioni specifico,
arbitrario e illimitato nel tempo. Una tale previsione, per
consolidata giurisprudenza costituzionale, costituisce «norma di
dettaglio» nella materia di competenza concorrente «coordinamento
della finanza pubblica», circostanza che dimostra che il legislatore
statale ha esorbitato dall'ambito competenziale (circoscritto ai
"principi della materia) riconosciutogli dall'art. 117, comma 3,
Cost.

P. Q. M.

La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 711, della legge
28 dicembre 2015, n. 208, limitatamente alle parole «Limitatamente
all'anno 2016».
Si deposita copia conforme all'originale della delibera della
Giunta regionale della Regione Autonoma della Sardegna 26 febbraio
2016, n. 10/1.
Roma-Cagliari, addì 29 febbraio 2016

Avv. Sandra Trincas - Avv. prof. Massimo Luciani