1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 30-7-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 maggio 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 maggio 2003 (della Regione Campania) Demanio e patrimonio dello Stato - Demanio marittimo - Dichiarata ascrizione alla competenza statale, oltre ai porti ed alle aree ricompresi nella gestione delle autorita' portuali, anche dei porti di qualsiasi tipo indicati nel D.P.C.M. 21 dicembre 1995 - Ricorso presentato dalla Regione Campania - Denunciata invasione della sfera di competenza regionale conseguente al nuovo assetto di rapporti tra Stato e Regioni stabilito dalla riforma del Titolo V della Costituzione - Violazione del principio di leale collaborazione. - Provvedimento del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti - Direzione Generale per le Infrastrutture della Navigazione marittima e Interna 12 marzo 2003, prot. n. DEM 2A - 1064/2002. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118. (003C0572) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 30-7-2003)

Ricorso della regione Campania, in persona Presidente della
Giunta regionale pro tempore , Antonio Bassolino, rapp.to e difeso,
giusta mandato margine ed in virtù della deliberazione della Giunta
regionale n. 1760 del 9 maggio 2003, dall'avv. Vincenzo Baroni
dell'Avvocatura regionale, dal prof. avv. Vincenzo Cocozza e
dall'avv. Lodovico Visone, insieme con i quali elett. te domicilia in
Roma, presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla
via Poli n. 29;

Contro: la Presidenza del Consiglio del ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, in relazione al
provvedimento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -
Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima
e interna - 12 marzo 2003 prot. n. DEM2A-1064/2002 con cui si
richiede al Comando generale del Corpo delle Capitanerie di Porto di
Napoli di procedere agli adempimenti amministrativi relativi al
rilascio delle concessioni demaniali in ambito portuale, considerando
«ascritti alla competenza statale, oltre ai porti e alle aree
ricomprese nella giurisdizione delle autorità portuali, anche i
porti - di qualunque tipo - indicati nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995.

F a t t o

È stata comunicata alla Regione Campania una determinazione
della Direzione generale per le infrastrutture della navigazione
marittima e interna (prot. n. DEM2A-1064/2002 del 12 marzo 2003) con
cui si richiede al Comando generale del Corpo delle Capitanerie di
Porto di Napoli di procedere agli adempimenti amministrativi relativi
al rilascio delle concessioni demaniali in ambito portuale,
considerando «ascritti alla competenza statale, oltre ai porti e alle
aree ricomprese nella giurisdizione delle autorità portuali, anche i
porti di qualunque tipo indicati nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995. Ciò anche se, nel corpo
del provvedimento, si afferma che nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri medesimo sono in gran parte ricomprese
tipologie di porti da ricondurre tipicamente alla competenza
regionale (porti turistici).
Con l'atto impugnato, quindi, l'amministrazione statale impone
una propria competenza generale di carattere amministrativo in
materia di «porti», sottraendo funzioni alla regione che la stessa,
peraltro, già esercita sulla base di conferimenti avvenuti.
Il provvedimento è illegittimo in quanto lesivo dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita e se ne chiede, pertanto,
l'annullamento alla stregua delle seguenti considerazioni in

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 114, 117, 118 Cost., del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977, del decreto legislativo
112/1998. Violazione della sfera di competenze della regione.
Le determinazioni del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, contenute nella nota impugnata, sono illegittimamente
invasive della competenza regionale perchè, in contrasto anche con
la disciplina previgente la riforma del Titolo V di cui alla legge
costituzionale 3/2001, sono proposte senza considerare in alcun modo
il nuovo assetto costituzionale dei rapporti Stato-regione, con
conseguente palese violazione dello stesso.
Come è noto, in materia di porti, la Costituzione del 1948 non
prevedeva una competenza regionale, in quanto tale ambito materiale
non risultava inserito nel previgente art. 117 Cost. (se non
limitatamente a quelli lacuali)
Ne derivava che l'intera disciplina relativa ai porti doveva
considerarsi di competenza (legislativa e amministrativa) statale.
Ciò nonostante si è determinata una evoluzione legislativa che
ha riconosciuto un significativo spazio alle regioni.
Anche sulla base di tale elemento, si mostra chiara
l'impostazione erronea del provvedimento ministeriale che ritiene di
poter incidere sull'ambito dell'intervento regionale adoperando
un'interpretazione restrittiva della normativa precedente la riforma
costituzionale. Quando quest'ultima, proponendo un nuovo e diverso
modello costituzionale delle autonomie, impone una lettura della
disciplina già esistente, coerente con tale assetto innovativo.
La successione cronologica della disciplina di settore vede
alcune tappe fondamentali e di significativa apertura.
Il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977,
n. 616, al Capo III dedicato al «Turismo ed industria alberghiera»,
nel trasferire le funzioni amministrative relative alla materia
«Turismo e industria alberghiera», ha - nell'art. 59 - fissato il
principio che «Sono delegate alle Regioni le funzioni amministrative
sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente
prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale, quando la
utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative ...»;
aggiungendo, al secondo comma, che «La delega di cui al comma
precedente non si applica ai porti e alle aree di preminente
interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello
Stato e alle esigenze della navigazione marittima. L'identificazione
delle aree predette è effettuata, entro il 31 dicembre 1978, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ...».
Si tratta della identificazione di una linea dell'intervento
regionale, per quel che riguarda la materia turistica - qui riferita
ai porti - che tiene conto della specifica funzione (turistica,
appunto) in ambiti materiali assai diversi (una linea interpretativa
che, come è noto e come rapidamente si ricorderà, ha trovato
coerente sviluppo nella giurisprudenza costituzionale).
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
21 dicembre 1995, poi, ha proceduto alla identificazione delle aree
demaniali marittime escluse dalla delega alle regioni ai sensi
dell'art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n 616.
Si è trattato, peraltro, di una operazione che l'Amministrazione
statale ha condotto con un margine d'intervento ampio, in quanto sono
state incluse nel catalogo anche aree per le quali era prevalente una
caratterizzazione diversa che ne avrebbe comportato l'attrazione
nella competenza regionale.
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nel Capo VII
dedicato ai Trasporti, e segnatamente nell'art. 105, comma secondo,
lett. I), ha previsto, ancora, il conferimento alle regioni di una
serie di funzioni tra le quali il «rilascio di concessione di beni
del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di
zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia»; stabilendo, peraltro, che
«tale conferimento non opera nei porti finalizzati alla difesa
militare ed alla sicurezza dello Stato, nei porti di rilevanza
economica internazionale e nazionale, nonchè nelle aree di
preminente interesse nazionale individuate con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995».
Tale art. 105 ha subito, però, una assai significativa modifica
ad opera dell'art. 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88 che ha fissato
il principio secondo il quale. «Nei porti di rilevanza economica
regionale ed interregionale il conferimento decorre dal 1° gennaio
2002».
Il complessivo impianto normativo, pure antecedente alla
previsione costituzionale, risulta dunque contrassegnato da una
importante apertura verso la competenza regionale.
In verità, proprio su tale linea si colloca il parere del
Consiglio di Stato, Sezione II, 15 maggio 2002, n. 777, che ha
operato una ricostruzione della normativa alla quale si è appena
fatto rapido cenno, pervenendo a significative conclusioni che non
sembrano, però, correttamente trasferite nel provvedimento statale
impugnato dalla Regione Campania. Quest'ultimo, infatti, trae dal
parere conclusioni che non sono nella linea argomentativa del giudice
amministrativo e delle quali (conclusioni), forse, non si mostra
neanche convinto il Ministero nel momento in cui ammette che nella
ricostruzione del Consiglio di Stato si può identificare una,
notevole ed innovativa apertura in senso regionalista che, con tutta
evidenza, non è conciliabile con quanto il Ministero stesso
intenderebbe imporre ripristinando una competenza generale in capo
allo Stato.
Se si vuole cogliere il tratto essenziale dell'argomentare del
Consiglio di Stato, si può dire quanto segue (utilizzando proprio
alcune formulazioni di tale parere):
a) la modifica introdotta dal legislatore del 2001 con
l'indicazione di un termine per il passaggio delle funzioni
amministrative a modifica del testo originario dell'art. 105 decreto
legislativo n. 12/1998, costituisce la esplicitazione di una volontà
di tracciare «una linea di confine netto tra competenze statali e
regionali»;
b) ciò perchè è ormai maturata la possibilità del
conferimento di funzioni per ciò che attiene ai porti di rilevanza
regionale ed interregionale «a prescindere da ogni classificazione»;
c) questa conclusione, sempre adoperando le espressioni usate
dal giudice amministrativo, «appare particolarmente evidente per i
porti turistici»;
d) con la logica conseguenza che tra i porti di rilevanza
economica regionale ed interregionale rientrano i porti turistici,
non assumendo nessuna rilevanza la circostanza che «taluni porti
turistici potrebbero, per la loro rilevanza economica, rientrare tra
i porti di importanza nazionale».
Non sembrano esservi dubbi, pertanto, sulla necessità di una
distribuzione di competenze fondata sull'interesse, sulla irrilevanza
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 1995 e,
comunque, sulla sicura ascrivibilità dei «porti turistici» alla
competenza regionale, a prescindere da ogni classificazione.
D'altronde, sempre nel senso di un ampliamento delle funzioni
amministrative regionali in tale ambito vi sono, poi, ulteriori
interventi legislativi statali.
In tal senso la legge n. 84 del 1994 che ha attribuito alla
competenza regionale le funzioni amministrative concernenti le opere
marittime relative ai porti e di cui alla categoria seconda, classi
seconda e terza, nonchè l'onere per la realizzazione delle opere di
grandi infrastrutture nei porti o specifiche aree portuali di rilievo
regionale ed interregionale.
Ed anche il decreto legislativo n. 422/1997, in materia di
servizi pubblici di trasporto d'interesse regionale e locale.
In particolare, l'art. 1, che individua le funzioni e i compiti
riferiti alle regioni, fra cui - per quel che qui rileva - l'insieme
dei sistemi di mobilità terrestri e marittimi che operano
nell'ambito di un territorio di dimensione regionale e/o
interregionale. L'art. 3, che esclude dai trasporti pubblici di
interesse nazionale i servizi di trasporto marittimo di cabotaggio
che si svolgono prevalentemente nell'ambito di una regione. E,
infine, l'art. 6 che reca la delega alle regioni dei compiti di
programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale,
nonchè dei compiti di programmazione e delle funzioni amministrative
in materia di servizi marittimi.
Insomma sulla base dell'impianto legislativo complessivo e sulle
considerazioni che precedono, si mostra quantomai evidente
l'erroneità delle conclusioni cui perviene il Ministero con il
provvedimento impugnato. L'illegittima invasione della competenza
costituzionale della Regione è naturalmente molto evidente tenendo
conto della innovata previsione costituzionale.
La riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione di cui alla
legge cost. n. 3/2001, e la nuova logica fondativa i rapporti
Stato-regione con il conseguente riparto delle competenza,
amplificano notevolmente i vizi di legittimità che già si sono
mostrati osservando le previgenti regole costituzionali, e le sue
applicazioni da parte della legislazione ordinaria.
Sul punto si propongono tre elementi che, in quanto caratteri
innovativi del nuovo disegno costituzionale, incidono con evidenza
sulla sfera della competenza statale e regionale:
a) l'espressa attribuzione di una potestà legislativa
concorrente alla regione in materia di porti;
b) il nuovo modello di distribuzione delle funzioni
amministrative introdotto dal novellato art. 118 Cost.;
c) l'attribuzione in via esclusiva alla competenza
legislativa delle regioni di settori materiali che inibiscono allo
Stato qualsiasi tipo di intervento (per quel che qui rileva,
turismo).
2. - Violazione artt. 114, 117 e 118 della Costituzione.
Violazione della legge regione Campania 26 luglio 2002, n. 16.
Lesione della sfera di competenza costituzionalmente garantita della
regione.
2.1. - Il primo elemento è dunque che, a differenza del sistema
previgente, in materia portuale si riscontra una competenza
legislativa concorrente Stato-regioni.
Essendo riservata allo Stato solo la competenza di porre in
essere i principi fondamentali della materia e spettando, invece,
alla regione, nell'ambito di tali principi, dettare la normativa di
settore, la riserva allo Stato delle funzioni amministrative in
materia, come la gestione dei porti e, più in particolare, il
rilascio di concessioni demaniali, non appare ammissibile. In primo
luogo l'attribuzione di competenze amministrative non può ritenersi
definibile «principio fondamentale», laddove quest'ultimo riguarda
esclusivamente «il modo di esercizio della potestà legislativa
regionale» e, più precisamente, nell'ipotesi di una normazione
nazionale già esistente, «i nuclei essenziali del contenuto
normativo che le disposizioni esprimono per i principi enunciati da
esse desumibili» (cfr. Corte cost. sent. n. 482/1995). Ne consegue
che non possono essere considerati principi tutte quelle norme che
(come quelle di cui agli artt. 104 e 105 del decreto legislativo
112/1998) non hanno una propria e diretta portata prescrittiva e,
soprattutto, non manifestano esigenze di principio, ma si limitano a
distribuire competenze.
La riforma del Titolo V, ponendo sullo stesso livello la potestà
legislativa dello Stato e quella della regione - in virtù delle
nuove formulazioni degli artt. 114 e 117 - non lascia spazio per
limiti diversi e ulteriori rispetto a quelli chiaramente previsti
dalla Costituzione e, in particolare, non consente allo Stato di
incidere, anche indirettamente, sulla nuova autonomia delle regioni.
2.2. - Sotto altro profilo, poi, la competenza amministrativa in
una materia di legislazione concorrente, una volta superato il
principio del parallelismo fra funzione amministrativa e legislativa,
deve rispettare il canone imposto dalla nuova formulazione
dell'art. 118 della Costituzione.
Il modulo distributivo delle competenze amministrative di cui al
primo comma: funzioni amministrative attribuite ai comuni salvo che,
per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province,
città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nonchè la regola del
secondo comma laddove si prevede che «i comuni, le province e le
città metropolitane sono titolari di funzioni proprie e di quelle
conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze», comporta precise conseguenze.
Le competenze non possono non essere attribuite dai soggetti
titolari della relativa potestà legislativa nel settore di
riferimento.
Con riguardo alle materie di potestà legislativa concorrente, lo
Stato deve individuare i principi fondamentali della materia, e la
regione deve fissare la disciplina con una normativa legislativa che
determini l'assetto organizzativo più idoneo delle funzioni che
sulla base di tali normative devono conformarsi.
Sotto tale aspetto, non è ammissibile una impostazione
differente che veda lo Stato attribuire (magari a propri organi, come
nel caso di specie); competenze amministrative regolate da leggi
regionali (differenti, dunque, da regione a regione): la logica di
sistema richiede una attribuzione di competenze fondata sulle
specifiche competenze legislative, salvo il rispetto dei criteri di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
L'illegittimità dedotta viene in evidenza anche sotto l'aspetto
dell'illegittimo contrasto del provvedimento impugnato con quanto la
regione ha disciplinato con legge.
La legge regione Campania n. 16/2002 ha infatti, nell'art. 8,
stabilito che «Con regolamento regionale, con parere obbligatorio
delle competenti Commissioni consiliari, è operata la catalogazione
del porti di interesse regionale ed interregionale di cui alla Legge
28 gennaio 1994, n. 84, articolo 4, comma 1, lettera d) e comma 3,
lettera e), anche al fine delle connesse e conseguenziali
disposizioni delle compartecipazioni di gettito di tributi erariali
riferibili al territorio della regione».
Con tutta evidenza, alla stregua di quanto detto, si tratta di
un legittimo intervento della regione in un settore di propria
competenza.
Viziato e, dunque, l'atto statale che pretenderebbe di disporre
in contrasto con quanto ha stabilito il legislatore regionale.
3. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione. Violazione
della sfera di competenza della regione.
I profili dell'illegittimità dedotti sono evidenti in misura
anche maggiore, considerando in specifico le peculiarità dei «porti
turistici», che, seppure contenuti nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995, sono attratti nella
materia «turismo», sulla quale vi è la potestà legislativa
esclusiva delle Regioni.
È noto, infatti, che l'ambito materiale «turismo e industria
alberghiera» (precedentemente oggetto di potestà legislativa
concorrente) non compare più negli elenchi dell'art. 117 Cost., nè
risulta rifiuto anche solo parzialmente, in alcuna delle formule
contenute nel comma del novellato art. 117. Se ne deduce in modo
concorde da parte della dottrina che il settore deve ritenersi
attribuito alla competenza legislativa residuale (esclusiva) delle
regioni.
Ebbene, è altrettanto noto che sia il dato storico-normativo che
quello giurisprudenziale hanno consentito di adottare, nella materia
specifica, una interpretazione per così dire «funzionale»,
attribuendo alla formula un significato ricomprendendo tutto ciò che
sia connesso all'interesse turistico.
Come ricordato, la definizione dell'art. 59 del decreto del
Presidente della Repubblica 616/1977, avente ad oggetto le materie di
trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, qualificava
il settore «turismo e industria alberghiera» attraverso una
descrizione omnicomprensiva dei contenuti, definendo lo stesso come
concernente «tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e
private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo regionale, anche
nei connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera,
nonchè gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul
piano locale». Le funzioni comprendevano, fra l'altro, «le opere, gli
impianti, i servizi complementari all'attività turistica».
Anche sulla scorta di tale dato ricostruttivo, come è noto, la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha utilizzato un criterio
ampio per definire l'ambito materiale ritenendo rientranti in esso,
in generale, tutte le attività aventi «riferimento al turismo, cioè
suscettive di incidere sull'interesse turistico» (Corte
costituzionale 19 marzo- 4 aprile 1990, n. 162). Su tale linea,
coerentemente, si è ritenuto rientrante nella materia «turismo e
industria e alberghiera» tutto quanto attiene alle professioni
turistiche (fra le tante sent. Corte cost. 3-6 luglio 1989, n. 372),
alle attività, private di agenzia di viaggio e qualunque attività
di intermediazione in materia (sent. Corte cost. 162/1990 cit.), allo
sport non agonistico (sent. Corte cost. 517/1987) e in genere
qualsiasi funzione condizionata dalla preminente valutazione
dell'interesse turistico» (sent. Corte cost. 162/1990 cit.), offrendo
in tal senso una chiara e univoca chiave di lettura per
l'individuazione delle competenze relative alle vicende de quibus.
Alla luce di quanto sopra, sulla base di tale interpretazione
finalistica, rientrano nell'ambito in esame (e quindi nella
competenza esclusiva delle Regioni) i porti turistici, ossia quei
porti cui è possibile riconoscere una funzione ricreativa, in quanto
costituirebbero una tipica utilizzazione del demanio per finalità
cui sono preminenti gli interessi turistici e dunque attratti
nell'ambito settoriale in oggetto.
Sotto tale aspetto valgano, e a maggior ragione, le
considerazioni di cui sopra sul sistema delle funzioni amministrative
e sulla irragionevolezza, oltre che illegittimità, dell'impostazione
recepita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
4. - Violazione artt. 114 e 117 Cost. Violazione del principio di
leale collaborazione.
Il provvedimento impugnato viola anche il principio di leale
collaborazione, già riconosciuto immanente nel sistema
costituzionale da parte di codesta ecc.ma Corte, e attualmente
espressamente previsto dal nuovo disegno costituzionale.
La determinazione impugnata, infatti, sulla base
dell'impostazione prima descritta, attribuisce allo Stato anche il
potere di individuare unilateralmente i porti sottratti
all'intervento regionale, pur ammettendo che, quanto meno con
riferimento ai porti con funzione turistica, debba riconoscersi
senz'altro una competenza regionale.
In tal modo la determinazione statale esclude del tutto
l'intervento regionale in una fase preliminare che, è del tutto
evidente, incide direttamente nella sfera di autonomia regionale.
Al contrario il citato principio costituzionale, proprio in
questo caso, pretenderebbe che la individuazione degli elementi che
condizionano la possibilità di intervento di un soggetto
istituzionale piuttosto che di un altro, avvenga attraverso una
intesa fra lo Stato e la Regione.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale:
a) accertare e dichiarare che non spetta allo Stato e, per
esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolgere le
attività amministrative, ed in particolare rilasciare le concessioni
demaniali in ambito portuale nei porti di interesse regionale ed
interregionale e, quindi, nei porti turistici;
b) accertare e dichiarare che non spetta allo Stato incidere
nella individuazione dei porti di interesse regionale ed
interregionale attraverso una unilaterale determinazione di quelli di
interesse nazionale;
c) per l'effetto, annullare gli atti impugnati.
Napoli-Roma, addì 12 maggio 2003
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni - Avv. Lodovico
Visone
03C0572