1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1001 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 1996
N. 1001 Ordinanza emessa il 14 maggio 1996 dal pretore di Brescia sul ricorso proposto da Bianchetti Maria contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione del pagamento in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul principio della copertura finanziaria. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Violazione del principio di copertura finanziaria. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma). (Cost., art. 81, comma quarto). (096C1431) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-1996)

IL PRETORE
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
art. 1 del decreto legge 28 marzo 1996, n. 166;
l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 1994;
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 81 e 134 Costituzione;
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente: ordinanza
di rimessione alla Corte costituzionale di questioni di legittimità
costituzionale, rilevate d'ufficio, nella causa R. G. n. 8440/1995,
in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da
Bianchetti Maria, elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv.
Michele Salvo, il quale la rappresenta e difende in forza di procura
a margine del ricorso, ricorrente contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale - INPS - in persona del Presidente pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Brescia, via Cefalonia n. 49,
rappresentato e difeso dai dott. proc. Oreste Manzi ed Alfonso
Faienza in forza di procure generali alle liti a rogito del dott.
Lupo, notaio in Roma, convenuto.
Nel presente giudizio la parte ricorrente, richiamata la sentenza
n. 240/94 della Corte costituzionale che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22 della legge n.
537 del 24 dicembre 1993 "nella parte in cui - nel caso di concorso
di due o più pensioni integrate o integrabili al trattamento minimo,
delle quali una sola conserva il diritto all'integrazione ai sensi
dell'art. 6, terzo comma, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, non risultando
superati al 30 settembre 1993 i limiti di reddito fissati nei commi
precedenti - dispone la riconduzione dell'importo a calcolo
dell'altra o delle altre pensioni non più integrabili, anzichè il
mantenimento di esse nell'importo spettante alla data indicata, fino
ad assorbimento negli aumenti della pensione-base derivanti dalla
perequazione automatica", ha chiesto la "cristallizzazione" dal 1
ottobre 1993 della pensione di riversibilità della quale è
titolare, con la conseguente condanna dell'INPS al pagamento della
prestazione nella misura risultante dovuta, con gli arretrati, oltre
gli interessi legali.
Con il d.-l. 26 marzo 1996, n. 166 è stato modificato il quadro
normativo di riferimento e, poichè l'art. 1 del decreto viola l'art.
81 Cost., deve essere rilevata la relativa questione di legittimità
costituzionale.
Nella previsione di una dichiarazione d'incostituzionalità (come
anche nell'ipotesi di una mancata conversione in legge) dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/96 deve essere altresì, quasi in rapporto
di causa - effetto, sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come
"riscritto" nella sentenza n. 240 del 1994, per contrasto con l'art.
81 della Costituzione.
Prima, però, di entrare nel merito delle anticipate questioni,
deve essere chiarito che la presente ordinanza è resa obbligatoria
dal fatto che il solo residuo atto, oltre quello qui posto in essere,
di giurisdizione previsto dal terzo comma dell'art. 1 decreto-legge
n. 166/96 impone di dichiarare d'ufficio l'estinzione di tutti i
giudizi pendenti.
L'art. 81 della Costituzione ed il principio di "realismo
economico"
La legge fondamentale della Repubblica italiana contiene tutti i
principi più alti di civiltà e tutela tutte le libertà; le norme
che li contemplano vengono ritenute le più importanti, ma si
dimentica che, nella consapevolezza del necessario rispetto della
realtà economica, quale limite e condizione essenziale per la
possibile e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi ideali
di giustizia, uguaglianza e libertà, la Costituzione pone un
principio ancora superiore, presente proprio nell'art. 81: la
compatibilità delle concrete risorse economiche quale limite di
realtà al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa della
realizzabilità dei grandi principi ideali etici e materiali, quale
freno alla spesa illimitata di risorse future al fine di tutelare
l'esistenza stessa della società organizzata, quale monito, infine,
alla responsabilità verso le future generazioni è alla più
corretta distribuzione della ricchezza prodotta ed esistente per
quelle presenti.
Così, se si volesse proporre una diversa classificazione delle
norme costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di
realta'" in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in
questa prospettiva essere collocato al vertice di una nuova
graduatoria d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non
affermando elevati principi "sacrali", si pone a garanzia della
realizzabilità (invero pur sempre tendenziale delle "norme di
ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse
disponibili, in modo tale da consentire al sistema economico dello
Stato di sostenere il costo della continua evoluzione dei bisogni di
civiltà nei confini del possibile, senza sperperare ricchezze future
non ancora prodotte, così da evitare il grande rischio (oggi sempre
più drammaticamente concreto di allontanare sempre più nel tempo e
forse di precludere definitivamente l'attuazione delle "norme di
ideale".
In forza delle superiori premesse è logico e conseguente desumere
dall'art. 81 un forte principio costituzionale sinteticamente
definibile principio di "realismo economico", che, benchè non
scritto (come altri fondamentali: quello, immanente nell'art. 38, di
solidarietà e quello di "ragionevolezza", presente nell'art. 3, per
citare i più noti deve concorrere con gli altri principi e norme
costituzionali per la completa e corretta valutazione della
legittimità della legge e degli atti aventi forza di legge.
L'ineludibile riconoscimento dei valori costituzionali presenti
nell'art. 81 deve determinare a carico del legislatore, ma anche del
giudice delle leggi, quando le questioni portate al suo esame siano
tali da lasciare spazio a decisioni, non necessariamente "addittive",
che comportino una nuova spesa priva di copertura finanziaria - un
particolare rispetto dell'art. 81 della Costituzione, quale norma di
primaria e vitale importanza.
Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 81
Costituzione
Nell'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996 n. 166, sono dettate le
norme dirette a risolvere il problema della copertura finanziaria per
l'applicazione delle sentenze n. 495/93 e n. 240/94 della Corte
costituzionale, ma le scelte del Governo non risultano conformi
all'art. 81 Cost., in particolare per ciò che concerne i mezzi per
far fronte al pagamento degli arretrati.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 166 del 1996
prevede il "rimborso" delle somme maturate alla data del 31 dicembre
1995 mediante sei annualità, ma il suo quarto comma (ove si tratta
espressamente dei mezzi di copertura dell'"onere derivante
dall'applicazione del presente articolo") omette totalmente di
indicare la copertura finanziaria per gli anni 1999, 2000 e 2001: il
dato è certo e non opinabile, poichè vengono completate solo le
annualità dal 1996 al 1988.
La violazione dell'ultimo comma dell'art. 81 Costituzione è, per
quanto possa sembrar strano, scritta e riconosciuta nella stessa
disposizione sopra citata, ove il Governo palesemente si fa carico di
determinare la copertura solo per tre delle sei annualità previste
per il pagamento degli arretrati, lasciando così scoperte le
restanti, con conseguente incontrovertibile illegittimità
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge 166/96, poichè,
al fine del rispetto dell'art. 81, quarto comma, devono essere
compiutamente precisate nella legge (anche nell'atto avente forza di
legge del Governo) che prevede nuove spese le risorse finanziarie per
la copertura piena delle medesime spese e non può ritenersi
soddisfatto tale obbligo, qualora, come nel caso qui sottoposto a
critica, l'indicazione dei "mezzi per farvi fronte" non sia completa
e precisa.
Sin qui si è in presenza della tipica violazione della norma
espressa e palese dell'art. 81, ultimo comma, Costituzione, ma deve
essere rilevato che l'art. 1 del decreto-legge n. 166/96 vulnera
ancor più gravemente quel principio di "realismo economico", quale
sopra elaborato, desumibille dall'art. 81.
Infatti non sembra possibile ritenere che l'assegnazione di titoli
di Stato costituisca corretto mezzo di copettura finanziaria degli
otteri ai quali il decreto-legge vorrebbe dare esecuzione, poichè
altro non è che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può
essere considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non è
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione di scarsa
trasparenza.
Può anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve
rispettare la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la
tesi secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si può accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettività teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria.
Inoltre, a sommesso avviso di questo giudice, la stessa previsione
del pagamento degli arretrati viola l'art. 81 della Costituzione nel
principio di "realismo economico", essendo ben palese (e non da oggi
che il bilancio dello Stato non è in grado di rendere effettivi i
privilegi (assai discutibilmente) concessi dalla Corte costituzionale
con le sentenze "legislative" delle quali trattasi: non è questione
di stabilire in astratto se sia legittimo lasciare immutata, o
estendere, o ridurre l'area di applicazione di determinati benefici,
ma assai più semplicemente (e, nel contempo, in obbedienza ai
principi di uguaglianza, ragionevolezza e solidarietà e con etico
rispetto delle future generazioni di accertare in concreto se
esistano i mezzi economici (reali, si badi bene, e non virtuali e
sperati, come quello attuato nel d.-l. 166/96 idoneo solo a
determinare un nuovo aggravamento del deficit di bilancio, in danno
dei nostri figli e nipoti per conservare, ampliare o eliminare i
medesimi benefici, operando poi di conseguenza.
Esaurito l'esame della questione attinente l'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996, si può passare alla discussione di
quella attinente il precedente quadro normativo.
Questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22,
legge n. 537/93 come modificato dalla sentenza Corte costituzionale
n. 240/94, per violazione dell'art. 81 Cost.
Il giudice delle leggi con la sentenza n. 240 del 1994 ha
dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto coni principi di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di solidarietà (art. 39 della
Costituzione) dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993,
nei termini già sopra testualmente riferiti.
La norma in discorso, come modificata per effetto di tale
intervento della Corte, determina per l'INPS una forte esposizione
debitoria, priva di finanziamento (è fatto notorio comprovato
dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 166 del 29 marzo
1996, per quanto si è già detto); la causa di tutto ciò deve
rinvenirsi nell'opinione (erronea-secondo la quale le sentenze di
natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia
vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in
dottrina e giurisprudenza.
Nessun atto legislativo delle due Camere (unico possibile e
costituzionalmente legittimo ai sensi dell'art. 136, secondo comma,
Costituzione) è sinora intervenuto per reperire la copertura
finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di provvedere,
previa riliquidazione delle pensioni di riversibilità secondo il
dettato della sentenza n. 240/1994, al pagamento delle somme
arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione.
È più che evidente che il legislatore, a tutt'oggi (il
decreto-legge n. 166 del 26 marzo 1996 ne è riprova) non ha avuto la
forza di dare attuazione in senso conforme alla Costituzione alla
sentenza in discorso, emanando le norme di legge idonee ad acquisirne
i principi nel diritto positivo (e il ragionamento vale identico
anche con riferimento alla sentenza n. 495/1993), nonostante la
vigenza dell'art. 2, settimo comma, della legge 11 marzo 1988 n. 67,
che così dispone: "Qualora nel corso di attuazione di leggi si
verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di
entrate, il Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento con
relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative.
La stessa procedura è applicata in caso di sentenze definitive di
organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti
interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare
maggiori oneri".
Si potrebbero ricercare le responsabilità politiche per la
situazione creatasi, ma senza valenza giuridica, restando certo il
fatto che nessun intervento rispettoso della Costituzione è stato
posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri
causati dalle sentenze della Corte, nè totalmente, nè parzialmente,
non potendosi valutare in modo positivo il decreto-legge n. 166/1996,
già sottoposto a critica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come
modificato dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma
dell'art. 51 Cost., a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore,
ovvero (ed è, purtroppo, quest'ultima l'ipotesi più veritiera dalla
realtà di una situazione critica delle finanze dello Stato, tale da
aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse
finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento
nel desolante bilancio della nostra Repubblica.
Unica conseguenza e soluzione possibile sembra essere quella di una
pronuncia dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art.
11, comma 22, legge n. 537 del 1993 nella formulazione creata dalla
sentenza n. 240 del 1994, con conseguente cessazione dell'efficacia
della medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi.
Nè può, in contrario, sostenersi con giuridica fondatezza che le
norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi" della Corte
costituzionale siano avulse dal sistema giuridico costituzionale,
così da non dover obbedire (anche) al dettato dell'art. 81, ultimo
comma, Cost., ovvero che siano "refrattarie" al controllo di
legittimità costituzionale, ovvero ancora che il legislatore debba
dare esecuzione, sempre e comunque, alla volontà della Corte e che
abbia tempi illimitati per provvedere alla copertura finanziaria: se
le sentenze di natura legislativa della Corte hanno davvero forza
innovativa nel diritto positivo con obbligo di applicazione (ipotesi,
deve ribadirsi ancora, qui fortemente negata), tanto da fondersi, in
modo simile a quanto avviene per le leggi di interpretazione
autentica, con la norma dichiarata incostituzionale, determinandone
un nuovo contenuto, ebbene, allora, queste norme "virtuali" devono
essere totalmente conformi alla Costituzione e soggiacere al vaglio
del giudizio di legittimità costituzionale, come ogni norma di
legge.
Ancora una volta, deve evidenziarsi anche la violazione del
principio di "realismo economico", come sopra teorizzato: la Corte
costituzionale non ne ha tenuto conto nel creare la sua versione
dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, determinando nel
sistema giuridico l'esistenza di un privilegio che, benchè
giustificato dalla Corte con riferimento ai principi di
ragionevolezza e di solidarietà peraltro, a sommesso avviso di
questo giudice, erroneamente richiamati in verità si appalesa
eccessivo, proprio perchè il sistema economico non è in grado (e
non lo era nel 1994) di soddisfare il costo del miglior trattamento,
senza spendere risorse future.
Si pone in discussione qui senza equivoci la realizzabilità
economica della tutela concessa dalla sentenza n. 240/1994 (nonchè
dalla n. 495/1993, in assenza di versamenti contributivi che ne
sorreggano interamente il costo ed in presenza di una situazione
della finanza pubblica tale da non consentire più l'esistenza di
privilegi che non si autofinanzino, non essendo ormai neppure
concepibile un aumento della pressione fiscale per reperire le
risorse necessarie per la soddisfazione di bisogni non essenziali,
come reso evidente dallo stesso decreto-legge n. 166 del 1996 che
evita ogni ricorso alla fiscalità generale, scegliendo la, già
criticata, soluzione dell'indebitamento ulteriore dello Stato, senza
minimamente considerare che ogni aggravamento del debito pubblico
determina ineluttabilmente la mortificazione (effetto "perverso", di
certo non voluto, ma consequenziale, della troppo facile creazione di
privilegi nel nome della solidarietà in assenza conclamata di
risorse economiche per pagarne il prezzo) delle speranze delle future
generazioni, gravate dalle conseguenze degli sperperi delle
precedenti.
Sulla non manifesta infondatezza e sulla rilevanza in causa delle
sopra esposte questioni di legittimità costituzionale
Le questioni in discorso non sono manifestamente infondate e sono
rilevanti: è più che ovvio che la dichiarazione della
illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996 n.
166 avrebbe l'effetto di ripristinare la vigenza della normativa
precedente, restituendo nel contempo a questa autorità giudiziaria
competente la fusione attribuitale dalla Costituzione di amministrare
la giustizia secondo la legge costituzionalmente vigente, l'art. 11,
comma ventiduesimo, della legge n. 537 del 1993, con conseguente
necessità dell'esame di costituzionalità, nei (limitati) termini
oggi proposti, della appena citata disposizione, come modificata
dalla sentenza n. 240 del 1994, poichè ai fini del decidere è
importante avere certezza in ordine alla vigenza o meno del comma
ventiduesimo dell'art. 11 legge n. 537/93, come determinata
(nell'erronea opinione prevalente) della sentenza n. 240/94, e
poichè tale certezza può derivare, con valore assoluto solo (salvo
ovviamente un sempre possibile intervento legislativo delle due
Camere del Parlamento) da una decisione della Corte costituzionale,
risulta necessario investire il giudice delle leggi delle questioni
di costituzionalità come sopra precisate, essendo, peraltro, più
che palese per le argomentazioni che precedono, senza altro
superfluo commento, anche la rilevanza nel presente giudizio della
seconda poichè l'eventuale dichiarazione d'illegittimità
costituzionale della versione voluta dalla Corte dell'art. 11, comma
22, legge n. 537/93 per violazione dell'art. 81 Cost. sarebbe, senza
possibilità di contrasto neppure negli eventuali gradi successivi
del giudizio, motivo di rigetto della domanda proposta in causa.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale:
A) dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, per violazione
dell'art. 81 Costituzione;
B) dell'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537, come
modificato dalla sentenza n. 240/94 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81 Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla canelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 14 maggio 1996
Il pretore: Onni
96C1431