1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 178 SENTENZA 6 - 15 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Distanza minima tra fabbricati - Estensione della deroga ai limiti fissati dal D.M. Lavori Pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 anche ad interventi su singoli edifici non oggetto di un piu' ampio intervento di trasformazione. - Legge della Regione Marche 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento della legislazione regionale. Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per il triennio 2015/2017"), art. 10, nella parte in cui modifica l'art. 35 della legge regionale 4 dicembre 2014, n. 33 (Assestamento del bilancio 2014). - (T-160178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Marche 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di
aggiornamento della legislazione regionale. Modifiche alla legge
regionale 30 dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge
finanziaria 2015" e alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37
"Bilancio di previsione per l'anno 2015 ed adozione del bilancio
pluriennale per il triennio 2015/2017"), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 12
giugno 2015 e ricevuto il 17 giugno 2015, depositato in cancelleria
il 22 giugno 2015 ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2016 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione
Marche 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento della
legislazione regionale. Modifiche alla legge regionale 30 dicembre
2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015
e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla
legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per
l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per il triennio
2015/2017").
1.1.- La disposizione denunciata sostituisce l'art. 35 della
precedente legge regionale 4 dicembre 2014, n. 33 (Assestamento del
bilancio 2014), inserendo la parola «e» in luogo di «ovvero» e
sopprimendo la parola «altra», all'interno del testo originario di
quella disposizione, che (senza ulteriori modificazioni) così
attualmente recita: «In attuazione dell'articolo 2-bis del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
gli edifici esistenti, che siano oggetto di interventi di
qualificazione del patrimonio edilizio esistente, di riqualificazione
urbana, di recupero funzionale, di accorpamento e [in luogo di
«ovvero»] di ogni [«altra», parola espunta] trasformazione
espressamente qualificata di interesse pubblico dalla disciplina
statale e regionale vigente, possono essere demoliti e ricostruiti
all'interno dell'area di sedime o aumentando la distanza dagli
edifici antistanti, anche in deroga ai limiti di cui all'articolo 9
del decreto del Ministro dei Lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
[...]».
1.2.- Secondo il ricorrente, per effetto delle due indicate
modifiche lessicali, il testo novellato dell'art. 35 della legge
regionale n. 33 del 2014 consentirebbe di estendere, «anche ad
interventi su singoli edifici non oggetto di un più ampio intervento
di trasformazione», la deroga ai limiti di distanza fissati dal
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e i rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o parcheggi da osservare
ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della
revisione di quelli esistenti ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto
1967 n. 765): deroga consentita bensì alle Regioni (e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano) dal d.P.R. n. 380 del 2001, ma solo
«nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici
comunque funzionali a un assetto complessivo o unitario di specifiche
aree territoriali».
Dal che, appunto, la violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di «ordinamento civile» e, per eccesso, di quella
concorrente della Regione in materia di «governo del territorio», di
cui agli evocati parametri costituzionali.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Marche, che ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso, in quanto
riferito all'art. 10 della legge regionale n. 16 del 2015 nella sua
interezza, senza ulteriori specificazioni in ordine al comma
impugnato (che, in ogni caso, si sarebbe dovuto identificare con il
primo), oltre che per assunta oscurità del percorso argomentativo.
Nel merito, ha contestato la fondatezza della questione proposta
dal ricorrente, sostenendo che gli interventi previsti dalla
disposizione impugnata non potrebbero essere altrimenti interpretati
che in modo consono alla normativa richiamata, ovvero nel senso di
riferirsi ad interventi "non puntuali" ma inseriti nell'ambito di
strumenti urbanistici «funzionali ad un assetto complessivo e
unitario o di specifiche aree territoriali».
3.- Entrambe le parti hanno successivamente depositato memorie ad
ulteriore illustrazione dei rispettivi assunti.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe, resistito dalla Regione Marche,
il Presidente del Consiglio dei ministri, ha, come sopra detto,
impugnato l'art. 10 della legge della suddetta Regione 13 aprile
2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento della legislazione
regionale. modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 36
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e
pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla
legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per
l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per il triennio
2015/2017"), per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
e terzo comma, della Costituzione.
Secondo il ricorrente, il vulnus agli evocati parametri
costituzionali discenderebbe dal fatto che il censurato art. 10 della
legge regionale n. 16 del 2015 avrebbe determinato un mutamento di
significato della norma, sostituendo - al riferimento agli interventi
«di qualificazione del patrimonio edilizio esistente, di
riqualificazione urbana, di recupero funzionale, di accorpamento
«ovvero di ogni altra [nostra sottolineatura], trasformazione
espressamente qualificata di interesse pubblico dalla disciplina
statale e regionale vigente» - il riferimento agli interventi «di
riqualificazione urbana [...] e [nostra sottolineatura] di ogni
trasformazione [...]».
La norma denunciata, nella versione attuale, potrebbe rendere,
infatti, così possibili anche "interventi di carattere puntuale", in
violazione dell'art. 2-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - Testo A), che invece consente alle Regioni di «prevedere,
con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto
del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444», unicamente
a condizione che quest'ultime si inseriscano «nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali».
2.- Le eccezioni di inammissibilità formulate dalla Regione
resistente - per non esatta individuazione della disposizione
censurata e per insufficiente esposizione delle ragioni addotte a
sostegno dell'ipotizzata illegittimità costituzionale - non possono
trovare accoglimento.
2.1.- Non rileva, in primo luogo, che l'art. 10 della legge
regionale impugnata, che si compone di più commi, sia formalmente
richiamato in ricorso nella sua interezza, poichè le censure
formulate dal ricorrente sono inequivocabilmente rivolte al solo suo
comma 1: nel quale, appunto, sono contenute le modifiche, apportate
all'art. 35 della precedente legge regionale 4 dicembre 2014, n. 33
(Assestamento del bilancio 2014), sottoposte allo scrutinio di
costituzionalità.
2.2.- A sua volta, anche il percorso argomentativo che conduce il
ricorrente a censurare il novellato art. 35 è ben chiaro,
contrariamente all'assunto della difesa della Regione, nel
ricollegare la violazione degli evocati parametri costituzionali
all'ampliamento dei poteri di intervento edilizio, che la
disposizione impugnata, nella sua attuale formulazione, consentirebbe
alla Regione, in violazione dei limiti di cui all'art. 2-bis del
d.P.R. n. 380 del 2001, e in eccedenza, quindi, rispetto alla
competenza concorrente della resistente in materia di «governo del
territorio», con conseguente vulnus alla competenza esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile».
3.- Nel merito, la questione è fondata.
3.1.- Va ribadito, in premessa, che, in tema di disciplina delle
distanze fra costruzioni, il "punto di equilibrio" - tra gli ambiti
di competenza, rispettivamente, "esclusiva", dello Stato (in ragione
dell'attinenza di detta disciplina alla materia «ordinamento civile»)
e, "concorrente", della Regione, nella materia «governo del
territorio» (per il profilo della insistenza dei fabbricati su
territori che possono avere, rispetto ad altri, specifiche
caratteristiche, anche naturali o storiche) - si rinviene nel
principio, estraibile dall'ultimo comma dell'art. 9 del d.m. n. 1444
del 1968 (che questa Corte ha più volte ritenuto dotato di efficacia
precettiva e inderogabile: sentenze n. 114 del 2012 e n. 232 del
2005; ordinanza n. 173 del 2011), per cui sono ammesse distanze
inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo «nel
caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani
particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni
planovolumetriche».
Principio, questo, sostanzialmente poi recepito dal legislatore
statale con l'art. 30, comma 1, del decreto-legge 21 giugno 2013, n.
69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito,
con modificazioni, della legge 9 agosto 2013, n. 98, che ha inserito,
dopo l'art. 2 del d.P.R. n. 380 del 2001, l'art. 2-bis, a norma del
quale «Ferma restando la competenza statale in materia di ordinamento
civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme
del codice civile e alle disposizioni integrative, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con
proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del
Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e possono
dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti
residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività
collettive, al verde e ai parcheggi, nell'ambito della definizione o
revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto
complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali».
Ne consegue che la legislazione regionale che interviene sulle
distanze, interferendo con l'ordinamento civile, è legittima solo in
quanto persegua chiaramente finalità di carattere urbanistico,
demandando l'operatività dei suoi precetti a «strumenti urbanistici
funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone
del territorio» (sentenza n. 232 del 2005). Diversamente, «le norme
regionali che, disciplinando le distanze tra edifici, esulino,
invece, da tali finalità, risultano invasive della materia
«ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (sentenza n. 134 del 2014).
3.2.- Alla luce dei suesposti principi, è innegabile allora che,
nel contesto del novellato art. 35 della legge della Regione Marche
n. 33 del 2014, la sostituzione della parola «ovvero», con la parola
«e», e l'espunzione dell'aggettivo «altra» (sicchè la frase
originaria «ovvero di ogni altra trasformazione» diventa «e di ogni
trasformazione») sia idonea a superare il collegamento tra gli
interventi - di demolizione e costruzione «in deroga ai limiti di cui
all'articolo 9 del decreto del Ministro dei Lavori pubblici 2 aprile
1968 n. 1444» - di cui è menzione dopo quella «e», e le finalità di
qualificazione, o riqualificazione urbana, fissate nell'incipit della
disposizione stessa. Con la conseguenza di estendere, come paventato
dal ricorrente, la competenza, in deroga, della Regione anche ad
"interventi puntuali" o comunque non attinenti a complessivi
strumenti urbanistici, al di là di quanto previsto dal predetto art.
35, del quale non si spiegherebbe altrimenti la sostituzione operata
dalla disposizione censurata.
Da ciò, dunque, la violazione dei parametri costituzionali di
riferimento.
4.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 1, della legge della Regione Marche n. 16 del
2015, nella parte in cui modifica l'art. 35 della legge regionale 4
dicembre 2014, n. 33 (Assestamento del bilancio 2014), sostituendo,
all'espressione originaria «ovvero di ogni altra trasformazione», la
diversa espressione «e di ogni trasformazione».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1,
della legge della Regione Marche 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni
di aggiornamento della legislazione regionale. Modifiche alla legge
regionale 30 dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge
finanziaria 2015" e alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37
"Bilancio di previsione per l'anno 2015 ed adozione del bilancio
pluriennale per il triennio 2015/2017"), nella parte in cui modifica
l'art. 35 della legge regionale 4 dicembre 2014, n. 33 (Assestamento
del bilancio 2014), sostituendo, all'espressione originaria «ovvero
di ogni altra trasformazione», la diversa espressione «e di ogni
trasformazione».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO