1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 15-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 660 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 settembre 1999
N. 660 Ordinanza emessa il 29 settembre 1999 dal giudice per le indagini preliminari presso il tribunale militare di Torino nel procedimento penale a carico di Padalino Mario Reati militari - Violata consegna da parte di militare di guardia (nella specie: svolgimento del servizio in abiti civili) - Indeterminatezza della fattispecie incriminatrice, posta la configurazione dell'illecito nell'ipotesi di "difetto di osservanza a qualsiasi precetto impartito dall'autorita' militare" - Lesione del principio di legalita' - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale da parte del pubblico ministero e del principio di eguaglianza - Contrasto con il principio della necessaria offensivita'. Codice penale militare di pace, art. 120. Costituzione, artt. 3, 13, 24, secondo comma, 25, secondo comma, (099C1183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 15-12-1999)

e 112.
IL TRIBUNALE MILITARE
Nel procedimento penale a carico di Padalino Mario, nato il 5
novembre 1976 a Caserta e residente a Genova, in via E. Salgari,
comune 2 classe in ufficio locale Marittimo in Sestri Levante,
imputato del reato di "violata consegna da parte di militare di
servizio" (art. 120, comma 1 c.p.m.p.) perchè, all'epoca dei fatti
militare effettivo all'ufficio locale marittimo di Sestri Levante,
ivi, il 14 marzo 1999, essendo comandato di servizio di guardia
giornaliera h 24, violava le consegne avute, svolgendo il servizio
predetto in abiti civili e non indossando, come prescritto la divisa.
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120 c.p.m.p. in relazione agli
artt. 25, secondo comma, 24, secondo comma, 112, 3, 13 della
Costituzione;
O s s e r v a
In data 16 luglio 1999 il pubblico ministero esercitava l'azione
penale nei confronti del marinaio sopra generalizzato e chiedeva a
questo giudice emettersi decreto penale di condanna alla multa di
lire 3.375.000 per il delitto sopra descritto di "violata consegna da
parte di militare di servizio" (art. 120 c.p.m.p.).
Si dubita, però, della legittimità costituzionale della
fattispecie incriminatrice contestata con riferimento ai parametri
costituzionali sopra evidenziati.
Infatti, dallo studio degli atti d'investigazione del pubblico
ministero emergono tutti i dubbi che la dottrina e la migliore
giurisprudenza di merito hanno evidenziato relativamente alla
costituzionalità di siffatta fattispecienormativa, caratterizzata
dall'essere una tipica norma penale in bianco in cui il legislatore
ha omesso di indicare all'amministrazione, che deve integrare il
precetto con fonte normativa di rango secondario, quali debbano
essere i contenuti, i presupposti i caratteri ed i limiti dei comandi
costituenti consegna.
Dall'analisi delle fonti di prova raccolte dal pubblico ministero
quali elementi per imputare al marinaio sopra generalizzato di avere
violato la consegna avuta affiorano tutti i dubbi e le censure della
norma, data la labilità della formula impiegata dal legislatore;
rimane la incerta nozione penale di consegna, in particolar modo le
nozioni di consegna quale prescrizione implicita e quale prescrizione
di dettaglio rispetto alle finalità tipiche del servizio
specificatamente richiesto al militare.
È d'uopo, pertanto, riferirsi brevemente al caso oggetto
dell'odierna causa penale per poi, passare ad analizzare i censurati
profili d'incostituzionalità della norma incriminatrice.
I. - I fatti si sono verificati all'interno dell'ufficio marittimo
di Sestri Levante, dipendenti dall'ufficio circondariale marittimo di
Santa Margherita Ligure, Ente dipendente dal Ministero dei trasporti
e della navigazione ove svolgono servizio di vigilanza militari
appartenenti alla Marina militare.
Per comune esperienza è noto che in siffatti Enti, competenti non
alla difesa della Patria con le armi bensì a numerosi compiti di
polizia marittima, i servizi militari che normalmente negli Enti
dipendenti dal Ministero della difesa vengono svolti con armi e con
vestiario ed equipaggiamento idoneo a sostenere eventuali ingaggi
vengono adempiuti senza armi.
Ed infatti, il 14 marzo '99 il marinaio di leva sopra generalizzato
ebbe ad essere comandato di vigilanza non armata all'area portuale di
Sestri Levante; servizio che veniva adempiuto regolarmente tant'è
che vi è prova in atti che l'imputato ebbe ad allertare per
un'ispezione anche il piantone di servizio. Si imputa al militare
solo di avere svolto il servizio non in divisa bensì, in abiti
civili.
È evincibile in atti prova di un tentativo del pubblico ministero
di apprendere le consegne colà vigenti e disciplinanti il servizio
di guardia giornaliera, consegna che si assume sin dalla notizia di
reato e allegati essere stata trasmessa al militare (la prescrizione
penale implica un "tradere").
Però, di consegne scritte in atti non v'è traccia ed il sott.le
responsabile dell'Ente così si esprime a proposito dei precetti
costituenti consegna che sarebbero stati violati dall'imputato: "....
i militari preposti a tale servizio si alternano nello svolgimento
dei vari compiti, compiti previsti da varie normative come ad esempio
il Codice della navigazione e varie ordinanze emesse dall'Autorità
marittima. Il servizio di guardia giornaliera deve essere svolto in
divisa, perchè, in caso di necessità, essendo anche agenti di
polizia giudiziaria, gli stessi devono essere immediatamente
riconosciuti da chiunque" (f. 23 atti).
Avendo il pubblico ministero esercitato l'azione penale, è ovvio
dedurre che si sia condiviso l'indirizzo giurisprudenziale costante
per cui le prescrizioni la cui violazione da parte del militare
integrano la condotta delittuosa di violata consegna possono
benissimo essere anche prescrizioni di dettaglio rispetto alle
principali dovendo però attenere direttamente alle finalità tipiche
del servizio richiesto al militare (nel caso che ci occupa il
servizio richiesto era quello di vigilare l'area e non certo quello
disciplinante le modalità di vestiario da indossare per l'accertato
servizio non armato).
Ma, dall'esame testimoniale del responsabile dell'Ente si evince
come la particolare prescrizione violata, integrante la condotta
criminosa contestata, sarebbe da dedursi implicitamente dalle
caratteristiche essenziali del servizio; in altri termini, non
sarebbe una prescrizione espressamente impartita ma, logicamente
desumibile dalle caratteristiche tipiche del servizio comandato:
In realtà, basterebbe pensare ai numerosi servizi di polizia
giudiziaria che i militari svolgono "in borghese" per capire come sia
preoccupante il dato emergente da cui si è ricavata un ipotesi di
consegna implicita e, ciò, perchè, fondantesi su dato labile
imposto dal legislatore che concede all'interprete l'arbitrio di
sussumere o meno un fatto sotto la fattispecie incriminatrice di cui
oggi si dubita circa la sua costituzionalità.
Al riguardo l'interprete dispone della definizione legale contenuta
nell'art. 26 del vigente regolamento di disciplina militare secondo
cui "la consegna è costituita dalle prescrizioni generali o
particolari, permanenti o temporanee, scritte o verbali impartite per
l'adempimento di un particolare servizio".
Tale nozione disciplinare di consegna è tradizionalmente accettata
dalla giursprudenza penale militare; però, essa non risolve affatto
i dubbi circa la determinatezza e tassatività della nozione indicata
dal legislatore nella fattispecie incriminatrice ("il militare che
viola la consegna avuta") poichè, la tecnica normativa è stata tale
per cui l'illecito è stato costruito come semplice difetto di
osservanza a qualsiasi precetto impartito dall'autorità militare per
l'adempimento di un servizio; una sorta di illecito di mera
disobbedienza in cui il legislatore ha inteso sanzionare penalmente
comportamenti disancorati dalla effettiva lesione di un bene
giuridico.
In siffatto contesto la nozione disciplinare aumenta solo
l'incertezza giacchè, la fonte regolamentare si impone per dati
opposti ove il disgiuntivo "o" fra una definizione e l'altra ancor
più rende l'idea di nozioni opposte irreversibilmente antitetiche,
in sintesi la nozione disciplinare di consegna è tutto e niente allo
stesso tempo.
Premesso ciò, con riferimento, al principio costituzionale di
riserva di legge di cui all'art. 25, secondo comma della
Costituzione, che costituisce il primo contenuto del principio di
legalità.
La riserva di legge in materia penale così come riconosciuto dalla
migliore dottrina penalistica deve intendersi di carattere assoluto:
ciò lo si desume dalla collocazione sistematica dell'art. 25,
secondo comma della Costituzione nella Parte l, del titolo 1,
concernente non tanto l'organizzazione dei poteri dell'ordinamento
della Repubblica, quanto i diritti e doveri dei cittadini; in tale
quadro la legge in senso formale è atto normativo che offre le
maggiori garanzie per libertà personale, riconosciuta come bene
inviolabile proprio dall'art. 13 della Costituzione, e ciò sia dal
punto di vista tecnico, per l'iter vagliato ed approfondito da cui
scaturisce, sia dal lato politico perchè espressione di equilibrio
parlamentare e controllo delle minoranze sulle maggioranze
dell'esecutivo. È la sistemistica costituzionale che in primis
depone per il carattere assoluto della riserva di legge costituendo
questa garanzia del cittadino nell'esplicazione dello status
libertatis.
Ora il legislatore del 1941, in periodo di guerra ed in ambito di
costituzione elastica, ebbe, per quanto attiene alla norma di cui
oggi si dubita della costituzionalità a delegare totalmente
all'amministrazione la descrizione del precetto mediante integrazione
successiva. Il legislatore ha previsto solo la sanzione demandando
all'esecutivo la definizione di consegna e, persino la disciplina
delle ipotesi in cui rileverebbe quale illecito penale privativo
della libertà personale l'inottemperanza alla stessa.
Trattasi di norma penale in bianco perchè il precetto è
totalmente integrato da atti normativi sottordinati nella gerarchia
delle fonti del diritto, quali il provvedimento dei comandi militari
(financo il più sperduto comando di distaccamento).
Tale tecnica di strutturazione della norma viola il principio
costituzionale della riserva di legge perchè, conformemente
all'ideologia autoritaria di delega all'esecutivo della disciplina
dei fatti ritenuti lesivi all'ordine costitutivo, il legislatore si
è totalmente spogliato nella scelta sua tipica di politica
criminale-militare di definire presupposti, contenuto e limiti della
consegna e della sua violazione.
E, ciò, con tutte le conseguenze in tema di certezza della
fattispecie penale poichè, è ben noto che nella legislazione
militare vigente la nozione di consegna viene ad abbracciare anche i
provvedimenti limitativi della libertà personale mediante, appunto,
l'irrogazione delle consegne di rigore e semplici da parte del
comandante di Corpo.
Nel caso che si occupa il precetto penale risulta costituito dalla
generica imposizione di obbedienza a qualsiasi atto che qualsiasi
comandante militare definisca quale consegna con la abnorme
possibilità che un fatto perda di rilevanza penale solo perchè la
medesima autorità amministrativa revochi una consegna emessa così,
realizzandosi disparità di trattamento fra cittadini militari a
seconda che la loro inottemperanza a certi obblighi si sia consumata
prima o dopo la suddetta revoca dell'atto amministrativo.
Nel contesto di cui ora ci occupiamo è estraneo l'aspetto della
cd. integrazione tecnico-scientifica del precetto ad opera
dell'amministrazione, ipotesi in cui sarebbe salvaguardato il
principio costituzionale, poichè, come già detto, ivi rileva la
completa integrazione e descrizione del precetto penale da parte di
fonte del diritto di carattere secondario.
Ma, anche qualora il principio costituzionale della riserva di
legge in materia penale fosse ritenuti di carattere relativo come
sembrerebbe desumersi da precedenti pronunciamenti della Corte
costituzionale, pur tuttavia il legislatore penale in questione ha
omesso di determinare in modo sufficiente i presupposti, i caratteri,
il contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'amministrazione
specificativi dell'astratta e generica nozione di consegna.
Se con le sentenze nn. 26/1966 e 282/1990 il giudice delle leggi ha
introdotto il criterio della cd "sufficiente determinazione legale"
cui dovrebbe sottostare il legislatore nella tecnica di
strutturazione normativa, nel descrivere il delitto di cui l'art. 120
c.p.m.p. vi è una totale omissione di quei dati caratterizzanti una
ponderata scelta di politica criminale, delegandosi all'esecutivo ed
ai suoi rami periferici l'arbitrio, collegato anche alla capacità o
meno di utilizzare appropriata terminologia giuridica, la scelta che
fra sanzionare penalmente oppure disciplinarmente i casi di
violazione ai doveri.
Ma, come già evidenziato, ivi vi è un totale rinvio all'atto
amministrativo subordinato da parte della legge penale, nella
persistenza del potere dell'amministrazione di modificare l'atto
stesso e, ciò equivale a rinvio da parte della legge al potere
subordinato ed è, pertanto, chiaramente violativo della riserva di
legge ex art. 25, secondo comma della Costituzione (ved. Corte
costituzionale 11 giugno 1990, n. 282).
Il legislatore quando ha creato la fattispecie incriminatrice oggi
impugnata ha, in sintesi, demandato all'amministrazione la
determinazione dei termini normativi rilevanti per l'individuazione
del fatto tipico ovvero, il nucleo fondante il contenuto d'illecito.
Con riferimento al principio costituzionale di tassatività (o
determinatezza) di cui all'art. 25, secondo comma della Costituzione,
che costituisce il secondo contenuto del principio di legalità.
La rilevanza costituzionale del principio di tassatività è
desumibile dalla ratio dell'art. 25, secondo comma della Carta
fondamentale, dato che la garanzia stabilita sul piano delle fonti
verrebbe svuotata ed aggirata in sede applicativa da formulazioni
indeterminate e vaghe.
Già si è precedentemente detto della indeterminatezza ed
incertezza della nozione di consegna e di violazione di consegna di
cui all'art. 120 c.p.m.p. quando si è discorso in premessa del
fatto concreto sottoposto all'esame di questo giudice. Già si è
detto di come la giurisprudenza estenda la nozione di consegna fino a
ricomprendere le consegne di dettaglio e le consegne implicite
rispetto a quelle principali che disciplinano il servizio tipico
comandato al militare e, già si è discorso di come il caso
sottoposto all'esame di questo giudice sembra sussumersi sotto queste
ultime ipotesi di consegna.
La situazione consegue al difetto strutturale nella descrittività
del precetto. Nel momento in cui questo è indeterminato perchè il
legislatore rinvia per le sua determinazione a futuri interventi di
organi amministrativi senza prescrivere presupposti, contenuti,
limiti ne deriva un'incertezza congenita. E rilevato che il principio
costituzionale obbliga il legislatore a formulare il precetto penale
con chiarezza in modo che sia univocamente desumibile la
norma-comando sicchè, il cittadino medio (anche militare) possa
facilmente orientarsi fra ciò che non è penalmente vietato e ciò
che, invece, è penalmente vietato ed il giudice non addivenga a
godere di arbitrio nel reprimere i comportamenti umani, la norma in
questione nella sua descrittività non assicura la certezza della
legge laddove non definisce la nozione di consegna penalmente
rilevante.
Il legislatore non offre dei parametri di valutazione cui
riferirsi.
Arduo è definire la condotta vietata ed essendo nullo il margine
positivo o negativo sicurezza diventa regola il margine di decisioni
giurisprudenziali opposte. Il giudice diventa arbitro assoluto
potendo ricorrere nella attività interpretativa a fattori
essenziali, magari legati al contesto socio-politico così creando
per esempio anche la figura (aberrante) della consegna implicita con
una sorta di imputazione oggettiva al militare che ebbe la
trasmissione della consegna principale e generale.
Così si arriva, infine, a discorrere delle violazioni
costituzionali di cui agli artt. 24, secondo comma, e 112.
Illustrati i motivi che fanno ritenere non sia manifestamente
infondata l'ipotesi della violazione della fattispecie incriminatrice
in questione rispetto ai principi di riserva di legge e di
passatività, consegue anche un pregiudizio al diritto di difesa che
spetta all'imputato e dell'obbligo spettante al pubblico ministero di
esercitare l'azione penale.
Infatti, il cittadino militare non può conoscere ciò che è
vietato penalmente da ciò che consentito, od al massimo costituente
semplice illecito disciplinare per inottemperanza a doveri, onde, non
può decidere con coscienza e volontà il proprio comportamento.
Viene a scemarsi il sistema delle garanzie processuali dato che
alla contestazione da parte di un giudice di una consegna di
dettaglio e implicita (come avverrebbe nel caso de quo con
l'emissione del decreto penale di condanna) il cittadino militare non
può opporre valide argomentazioni ma, al massimo, difformi indirizzi
giurisprudenziali. Il diritto alla difesa viene frustrato.
Lo stesso pubblico ministero non ha le possibilità di conoscere
con certezza i comportamenti da reprimere dagli altri che sono
consentiti.
In relazione all'art. 3 della Costituzione che esprime il principio
di eguaglianza:
profilo a): le violazioni del principio di legalità sembrano
comportare necessariamente la ulteriore violazione del principio in
questione poichè, giustificano possibili decisioni difformi del
giudice in presenza di identiche situazioni di fatto. Viene meno
l'eguaglianza dei cittadini militari a parità di condotta.
profilo b): da quanto evidenziato in questa ordinanza, stabilito
che relativamente alla fattispecie incriminatrice che ci occupa il
legislatore ha delegato "in bianco" alla amministrazione la
descrittività del precetto, deriva che è quest'ultima (financo il
comandante del più sperduto Ente militare) a stabilire con
l'emissione di atti amministrativi costituenti consegna ciò che è
delitto o meno ed, a stabilire con la revoca o l'annullamento degli
stessi ciò che non è più reato. Così sottoponendosi i cittadini
militari, per quanto attiene alla propria libertà personale,
all'arbitrio assoluto dell'esecutivo ed a sperequazioni di fatto dato
che fino ad un certo momento nello stesso Ente militare si può
essere denunciati (e successivamente imputati) per violata consegna
e, poi, magari per circostanze del tutto voluttuarie (del resto
incontrollabili dal giudice) essere immuni da sanzione penale pur
avendo tenuto la stessa condotta.
In riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 13 della
Costituzione raffiguranti anche il principio costituzionale della
necessaria offensività del reato a beni di rilievo costituzionale.
Già si è detto che entrambi i principi, sia di legalità, sia
quello tutelante lo status libertatis sono posti sullo stesso piano
dovendosi quindi, da parte del legislatore penale operare un corretto
bilanciamento di interessi fra beni di pari rilievo costituzionale
per elidere il favor libertatis di cui deve godere qualsiasi
cittadino, compreso quello alle armi.
In un'ottica costituzionale il diritto penale deve essere la
extrema ratio e, solo laddove il diritto amministrativo punitivo non
ha spazio di efficacia. Ecco perchè le singole figure di reato
devono essere costruite in funzione offensiva di ben determinata
oggettività giuridica procedendosi con una sorta di tipizzazione
delle offese. Il sistema penale deve essere armonico rispetto anche
alla Carta fondamentale in modo da esser applicato solo a fatti
concretamente offensivi in misura apprezzabile di beni di rilevanza
costituzionale.
E nell'ottica di tali principi non trovano spazio i reati di
pericolo presunto giacchè, punire per un pericolo non accertabile
con un giudizio ex ante alla condotta e, ove nessun pericolo fu
preaccertato esistente degradare la fattispecie di reato a pericolo
di astratta disubbidienza al precetto.
E la fattispecie incriminatrice di cui all'art. 120 c.p.m.p. per
unanime dottrina e giurisprudenza è un esempio di delitto di
pericolo presunto, un illecito penale di mera disubbidienza in cui il
legislatore ha inteso sanzionare penalmente comportamenti disancorati
dalla effettiva lesione di un bene giuridico. Il militare viene
punito con la reclusione militare e, quindi, con una sanzione
privativa della libertà personale solo per avere disobbedito a
doveri impartiti dal legislatore (anzi dall'amministrazione visto che
vi è una delega "in bianco").
La costruzione della fattispecie censurata è, per di più, priva
di "clausole negative" dalle quali possa evincersi se al momento
della condotta sia da escludersi una lesione a qualche bene,
giuridico di rilievo costituzionale.
Le questioni prospettate sembrano tutte non manifestamente
infondate ed anche rilevanti giacchè, coinvolgono la stessa norma
incriminatrice contestata in imputazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 e ss., legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenute le questioni esaminate rilevanti e non manifestamente
infondate;
Solleva per violazione degli artt. 25, secondo comma, 24, secondo
comma, 112, 3, 13 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale 120 c.p.m.p.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il processo fino all'esito del giudizio di legittimità
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Così deciso in Torino, il 29 settembre 1999.
Il giudice per le indagini preliminari: Roberti
99C1183