Serie Generale n. 295 del 18-12-2008
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 8 ottobre 2008
Dichiarazione di «buon esito» contenuta nel certificato di esecuzione dei lavori (articolo 22, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000). (Determinazione n. 6/8). (GU Serie Generale n.295 del 18-12-2008)

L'AUTORITÀ

Premessa
E stata segnalata all'Autorità l'esistenza di problematiche
inerenti la dichiarazione di «buon esito» da riportare nel
certificato di esecuzione dei lavori ai sensi dell'art. 22, comma 7
del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000.
La questione è stata ritenuta meritevole di un approfondimento,
tra l'altro in considerazione della necessità che le SOA possano
disporre di certificati dai quali desumere con certezza gli elementi
suscettibili di una utile valutazione al fine del rilascio
dell'attestato di qualificazione.

Considerato in diritto

Come è previsto dall'art. 18, comma 1, lettera b), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000, tra i requisiti di ordine
speciale che le imprese di costruzione devono possedere per il
conseguimento della qualificazione, figura l'adeguata idoneità
tecnica ed organizzativa.
L'idoneità tecnica è documentata dai certificati di esecuzione
dei lavori previsti dall'art. 22, comma 7, così come precisano il
comma 5, lettera b) ed il comma 6 del citato art. 18.
L'art. 22 del medesimo regolamento prevede che «i lavori da
valutare sono quelli eseguiti regolarmente e con buon esito ...»
(comma 5), e che «i certificati di esecuzione dei lavori ...
contengono la espressa dichiarazione dei committenti che i lavori
eseguiti sono stati realizzati regolarmente e con buon esito; se
hanno dato luogo a vertenze in sede arbitrale o giudiziaria, ne viene
indicato l'esito» (comma 7, primo periodo).
Oltre queste indicazioni di carattere generale, vi è poi la
seguente disposizione settoriale: «Ai fini della qualificazione per i
lavori sui beni soggetti alle disposizioni in materia di beni
culturali e ambientali e per gli scavi archeologici, la
certificazione deve contenere l'attestato dell'autorità preposta
alla tutela del bene oggetto dei lavori, di buon esito degli
interventi eseguiti» (comma 7, secondo periodo).
Dalla suddette norme risulta chiara l'indispensabilità
dell'espressa dichiarazione di «buon esito», che deve essere
riportata in calce ai certificati di esecuzione dei lavori, affinchè
tali documenti siano proficuamente utilizzabili per il conseguimento
dell'attestato di qualificazione.
Ciò premesso, si ritiene necessario chiarire il significato della
dichiarazione di regolarità e «buon esito» che deve corredare tutti
i certificati di esecuzione dei lavori e la specificità di tale
dichiarazione allorquando riguardi i lavori sui beni soggetti alle
disposizioni in materia di beni culturali e ambientali e per gli
scavi archeologici.
Per quanto riguarda la prima questione, l'Autorità si è già
precedentemente espressa in alcune determinazioni.
Con la determinazione n. 6 del 3 aprile 2002, dopo aver ribadito
che «i certificati di esecuzione dei lavori (allegato D al decreto
del Presidente della Repubblica n. 34/2000) sono il mezzo di prova
(art. 18, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000) relativo al possesso della idoneità tecnica delle imprese
da qualificare (art. 18, comma 5, lettere b) e c) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000) e vanno rilasciati anche in
relazione ai lavori in corso di esecuzione oppure ultimati, anche se
non ancora collaudati», è stato chiarito che «l'indicazione del buon
esito dei lavori da riportare nel certificato prescinde dalle
risultanze del collaudo, riguardando esclusivamente il fatto che i
lavori di cui trattasi sono stati eseguiti a regola d'arte ed in
conformità al progetto ed al contratto, ciò che costituisce oggetto
della specifica funzione del direttore dei lavori (art. 124, comma l,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s.m.)».
Con la successiva determinazione n. 29 del 6 novembre 2002 è stato
affrontato il problema del rilascio dei certificati di esecuzione dei
lavori relativi ad appalti per i quali fosse sopravvenuta una
rescissione contrattuale, ferma restando la conseguente possibilità
di accreditare i soli importi liquidati all'impresa e da essa
regolarmente fatturati.
Sul punto, si e ritenuto che il suddetto problema «va inquadrato
nell'ambito più generale della validità, ai fini della
qualificazione dell'impresa, di una certificazione dei lavori che
riporti l'indicazione di vertenze giudicate in sede orbitrale o
giudiziaria»; tuttavia, «non vi è dubbio che nell'ipotesi di
risoluzioni contrattuali in danno (grave inadempimento alle
obbligazioni contrattuali che abbiano compromesso la buona riuscita
delle opere) i lavori non sono stati eseguiti con buon esito e,
pertanto, è da escludersi che l'impresa possa utilizzarsi ai fini
della propria qualificazione.
Va inoltre tenuto presente che, nell'ipotesi di rescissione in
danno dovuta al mancato adeguamento delle lavorazioni eseguite ai
contenuti progettuali dell'opera, l'importo liquidato non sarà
significativo della regolarità e del buon esito dei lavori eseguiti
ed inoltre la liquidazione dei lavori eseguiti non dimostra il loro
buon esito dato che in seguito alla delibera di risoluzione del
contratto, il responsabile del procedimento redige lo stato di
consistenza delle opere eseguite, quantificandone l'importo, e in
sede di liquidazione finale determina, escutendo anche la cauzione,
l'onere da porre a carico dell'appaltatore inadempiente».
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, è stato perciò
espresso l'avviso che «per i lavori relativi ad appalti per i quali
è sopravvenuta una rescissione contrattuale non possono essere
rilasciati i certificati di esecuzione e qualora rilasciati non
possono essere valutabili ai fini della qualificazione».
Il significato della dichiarazione di «buon esito» investe, senza
alcun dubbio, l'aspetto prettamente «tecnico» dell'esecuzione a
regola d'arte delle lavorazioni previste, ma si estende anche al
rapporto di assoluta correttezza che l'appaltatore deve garantire nei
confronti della committenza.
Il responsabile del procedimento esprime infatti una valutazione di
ampia portata circa il fedele adempimento di ogni patto contrattuale,
originario o sopravvenuto; valutazione che investe ambiti differenti,
quali la conformità di quanto eseguito a ciò che era stato
preventivato ed approvato, il rispetto della «regola d'arte»
nell'esecuzione dei vari lavori, la corrispondenza fra gli standards
prestazionali stabiliti dal capitolato speciale e quelli rilevabili
nelle singole lavorazioni realizzate, la regolare contabilizzazione
delle opere ai fini del pagamento del prezzo all'appaltatore.
L'indicazione regolamentare immediatamente successiva, tesa a
specificare l'esito di eventuali vertenze in sede arbitrale o
giudiziaria, rafforza la tesi che la dichiarazione anzidetta
costituisca una sorta di giudizio tecnico complessivo sulla condotta
dell'impresa esecutrice, non privo di un determinato margine di
discrezionalità, tale da poter incidere sulla sua futura
partecipazione agli appalti pubblici.
Deve ritenersi quindi ammissibile una valutazione d'insieme operata
della stazione appaltante che tenga conto anche di eventuali
condotte, ascrivibili all'impresa esecutrice, caratterizzate da
scarso spirito collaborativo che abbiano compromesso la buona
riuscita delle opere.
Con la suddetta dichiarazione il committente esprime, in sostanza
un giudizio che in qualche misura investe non solo aspetti tecnici ed
amministrativi, ma anche il complessivo operato dell'impresa sul
piano della esecuzione a regola d'arte dell'opera.
In tal senso è riconoscibile un margine di discrezionalità ad
opera della committenza, che tuttavia non può degenerare
nell'arbitrio e che perciò deve trovare sufficiente motivazione
nella coerente e consequenziale assunzione dei provvedimenti
amministrativi di competenza.
A titolo di esempio, e richiamando perciò quanto riportato al
punto J) della determinaziane n. 29 del 6 novembre 2002, nel caso di
risoluzione contrattuale è da escludere che l'impresa possa
utilizzare i lavori eseguiti ai fini della propria qualificazione.
Va chiarito, pertanto, che la mancata apposizione dell'attestazione
del «buon esito» sul certificato dei lavori deve passare
preventivamente attraverso l'espletamento formale di un iter
dettagliatamente disciplinato dalla norma (attualmente gli articoli
136 e 138 del decreto legislativo n. 163/2006), anche e soprattutto
per quanto riguarda gli aspetti di garanzia del contraddittorio con
l'appaltatore.
Ne discende che il diniego al rilascio del certificato di
esecuzione dei lavori o della sola dichiarazione conclusiva sulla
regolarità ed il «buon esito» dei lavori stessi, opposto dalla
stazione appaltante alla richiesta dell'impresa esecutrice, risulta
certamente ammissibile quando il relativo procedimento abbia
evidenziato, per documentata responsabilità dell'appaltatore, il
venir meno del rapporto di leale collaborazione con il committente
che abbia causato un grave pregiudizio nell'espletamento dell'opera a
farsi.
Risulta altrettanto chiaro che la stazione appaltante se oppone un
siffatto diniego in assenza di sufficienti ed oggettivi elementi che
dimostrino correttezza e logica della scelta operata, sarà esposta
ad azioni giudiziarie promosse dall'impresa esecutrice e, in caso di
soccombenza, potrà essere chiamata a rispondere del danno.
Per quanto riguarda il contenuto della dichiarazione di buon esito
concernente i lavori realizzati sui beni di cui alla parte II, titolo
IV, capo I del Codice, occorre chiarire che fatto salvo il caso in
cui l'amministrazione appaltante coincida con l'autorità preposta
alla tutela, dovranno esservi due distinte dichiarazioni di «buon
esito» poste in calce al certificato di esecuzione dei lavori.
L'ulteriore attestazione di buon esito riveste quindi un carattere
«specialistico», nel senso che l'attestato rilasciato dalla autorità
preposta alla tutela del bene oggetto dei lavori costituisce il
riconoscimento del corretto approccio dell'impresa appaltatrice
nell'affrontare le peculiarità di tali interventi, ravvisando
l'idoneità della medesima impresa ad acquisire la qualificazione per
partecipare a successive ed analoghe procedure d'appalto, senza
entrare nel merito delle modalità di espletamento del rapporto
contrattuale.
In mancanza di questo 'nulla ostà rilasciato dall'organo preposto
alla tutela, risulta precluso l'utilizzo dei certificati di
esecuzione dei lavori nelle categorie che descrivono gli interventi
sui beni immobili tutelati.
Si tratta quindi di garantire - secondo la trasparente intenzione
del legislatore - che l'esecuzione dei lavori ricadenti nella
categoria OG 2 (nonchè nelle categorie OS 2 e OS 25) rimanga
esclusivo appannaggio di quelle imprese che hanno saputo affrontare
correttamente le varie problematiche connesse agli interventi su beni
oggetto di tutela e possono dimostrarlo attraverso il riconoscimento
esplicito che hanno conseguentemente ottenuto dai competenti organi
del Ministero per i beni e le attività culturali, in capo ai quali
permane peraltro il potere/dovere di rilasciare la dichiarazione nel
rispetto dei termini previsti dalle norme sul procedimento
amministrativo.
In sintesi, se l'organo preposto alla tutela funge anche da
stazione appaltante, la dichiarazione di buon esito di cui al primo
periodo del comma 7 assolve ambedue le funzioni suindicate e non si
pongono perciò problemi di distinzione degli ambiti di
responsabilità. Viceversa, se l'organo preposto alla tutela
interviene in un procedimento d'appalto gestito da altri soggetti,
deve apparire chiaro che il suo attestato di 'buon esitò costituisce
una zona di 'nulla ostà per la qualificazione e non implica
responsabilità di altro genere, le quali restano in capo al soggetto
appaltante.
Sulla base di quanto sopra considerato

IL CONSIGLIO

ritiene che:
1) la facoltà di non apporre sul certificato dei lavori la
dichiarazione di "buon esito" costituisce una indubbia prerogativa
della stazione appaltante; tuttavia, il corretto esercizio di detta
facoltà presuppone l'adozione di una serie di misure e provvedimenti
tra loro consequenziali, ben definiti dalla normativa vigente,
finalizzati a registrare il grave inadempimento alle obbligazioni
contrattuali da parte dell'impresa, allorchè tale inadempimento
comprometta la buona riuscita dei lavori;
2) l'attestazione di "buon esito" prevista dall'art. 22, comma 7,
secondo periodo, del D.P.R. n. 34/00, resa dagli organi preposti alla
tutela dei beni soggetti alle disposizioni in materia di beni
culturali e ambientali, in esito all'esecuzione di lavori su tali
beni, ha la finalità di garantire la necessaria selezione delle
imprese che intendono partecipare alle procedure di appalto per le
quali è richiesto il possesso della qualificazione nelle categorie
OG 2, OS 2 e OS 25. Pertanto, il rilascio di detta attestazione da
parte dell'organo preposto alla tutela - relativamente ad un
procedimento d'appalto gestito da altri soggetti - non implica
responsabilità di altro genere, le quali restano in capo al soggetto
appaltante.
Roma, 8 ottobre 2008

Il Presidente relatore: Giampaolino

Il consigliere relatore: Moutier