1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 327 SENTENZA 14 - 20 luglio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Norma contenuta in decreto-legge decaduto (per mancata conversione nel termine) - Successiva riproduzione della norma, con il medesimo contenuto precettivo, in ulteriori decreti governativi - Trasferimento della questione sulla disposizione ora vigente del sopravvenuto (e convertito) decreto-legge. (D.-L. 16 febbraio 1996, n. 65, art. 1, comma 6, ultimo periodo; d.-l. 21 ottobre 1996, n. 535 (convertito, con modificazioni, nella legge 23 dicembre 1996, n. 647), art. 1, comma 11, ultimo periodo). (Cost., art. 77, terzo comma). Previdenza e assistenza sociale - Crediti previdenziali - Trattamento di fine rapporto dei lavoratori e dipendenti delle compagnie portuali - Accessori - Esclusione della liquidazione di qualsiasi somma a titolo di rivalutazione e di interessi, in caso di ritardo ingiustificato nella corresponsione delle prestazioni previdenziali - Contrasto con la tutela previdenziale che deve essere assicurata ai percettori dei crediti - Illegittimita' costituzionale - Conseguente riespansione della disciplina desumibile dai principii comuni al settore previdenziale, salva una diversa disciplina che il legislatore intenda eventualmente adottare. (D.-L. 21 ottobre 1996, n. 535 (convertito, con modificazioni, nella legge 23 dicembre 1996, n. 647), art. 1, comma 11, ultimo periodo). (Cost., art. 38). (099C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6,
ultimo periodo, del d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65 (Interventi urgenti
a favore del settore portuale e marittimo), promosso con ordinanza
emessa il 26 febbraio 1996 dalla Corte di cassazione sul ricorso
proposto da Cesare Bergamino ed altri contro il Fondo gestione
istituti contrattuali lavoratori portuali in liquidazione, iscritta
al n. 934 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno
1996.
Visto l'atto di costituzione di Cesare Bergamino ed altri nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Sergio Vacirca per Cesare Bergamino ed altri e
l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da numerosi lavoratori
portuali, posti in pensionamento anticipato, i quali chiedevano la
corresponsione, da parte del Fondo gestione istituti contrattuali
lavoratori portuali, della rivalutazione monetaria e degli interessi
sulle somme tardivamente percepite quale trattamento di fine servizio
ed indennità contrattuali, la Corte di cassazione, sezione lavoro,
con ordinanza emessa il 26 febbraio 1996, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, ultimo periodo, del
d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65 (Interventi urgenti a favore del
settore portuale e marittimo).
La disposizione denunciata prevede che le competenze erogate dal
Fondo per trattamento di fine servizio, indennità contrattuali e
trattamento di fine rapporto a favore dei lavoratori e dei dipendenti
delle compagnie portuali, comprese quelle già corrisposte a tale
titolo, non sono soggette a rivalutazione o ad altri oneri
finanziari.
Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata abbia
efficacia retroattiva e sia da applicare a tutti i dipendenti delle
compagnie portuali collocati anticipatamente in pensione, senza
alcuna distinzione o limitazione, e non solo ai lavoratori collocati
in quiescenza nel contingente indicato dal comma 1 dello stesso art.
1 del d.-l. n. 65 del 1996. Tuttavia sarebbe violato l'art. 3 della
Costituzione, perchè per un verso ai crediti previdenziali diretti a
surrogare redditi derivanti dal cessato rapporto di lavoro sarebbe
riservato un trattamento diverso da quello fatto ai crediti di
lavoro, per i quali sono riconosciuti rivalutazione e interessi in
caso di ritardato pagamento, per altro verso non sarebbe giustificata
l'esclusione degli oneri accessori per crediti derivanti da
pensionamento anticipato rispetto agli altri crediti di eguale natura
previdenziale. Ad avviso del giudice rimettente, in caso di
pensionamento anticipato il legislatore potrebbe fissare l'ammontare
delle prestazioni dovute ma non rimetterne la concreta corresponsione
alla discrezionalità dell'amministrazione debitrice, la quale
potrebbe altrimenti ritardare il pagamento, senza assumere alcun
onere aggiuntivo, così riducendo, se non vanificando del tutto, un
credito costituzionalmente tutelato.
Inoltre la norma denunciata, disponendo anche per il passato,
sottrarrebbe ai lavoratori somme già maturate, in violazione del
principio di razionalità ed equità, che richiede sia rispettato
l'affidamento ragionevolmente riposto dal cittadino nelle leggi.
Le esigenze di bilancio dello Stato (art. 81 Cost.), alla cui
tutela la disposizione denunciata sarebbe diretta, non impedirebbero
una pronuncia di illegittimità costituzionale, che consentirebbe
sempre al legislatore di intervenire per riequilibrare e bilanciare i
diversi interessi.
2. - Si sono costituiti nel giudizio dinanzi alla Corte alcuni dei
lavoratori ricorrenti, eccependo l'inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale. La disposizione denunciata sarebbe,
difatti, irrilevante nel giudizio principale, giacchè essa
riguarderebbe solo il contingente di lavoratori portuali collocati
anticipatamente in pensione dopo l'entrata in vigore del d.-l. 22
gennaio 1990, n. 6, richiamato dall'art. 1 dello stesso d.-l.
denunciato (n. 65 del 1996), mentre non riguarderebbe i ricorrenti,
collocati in pensione in epoca precedente.
Nel merito le parti private richiamano le argomentazioni
prospettate nell'ordinanza di rimessione, per sostenere che, se si
riconosce efficacia retroattiva alla norma che esclude rivalutazione
e interessi sulla corresponsione del trattamento di fine rapporto,
sarebbero violati gli artt. 3 e 38 della Costituzione.
3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata non fondata.
Dopo avere ricostruito l'evoluzione della disciplina del settore,
anche in relazione alla crisi dell'attività portuale ed all'esodo
agevolato di lavoratori, l'Avvocatura sottolinea che il sacrificio
richiesto con l'esclusione della rivalutazione monetaria sarebbe
compensato dal beneficio accordato con il prepensionamento e con
l'aumento figurativo dell'anzianità contributiva. Si tratterebbe di
un beneficio rilevante, che consentirebbe di ritenere rispondente a
criteri di razionalità e di giustizia l'esclusione della
rivalutazione per le somme dovute, così tutelandosi anche il
bilancio dello Stato, già gravato dall'onere finanziario del
prepensionamento. Inoltre l'eventuale ritardo nella erogazione del
trattamento di fine rapporto, peraltro mediamente non superiore a
sessanta-novanta giorni, si sarebbe reso necessario per consentire di
accertare i requisiti richiesti per il prepensionamento.
4. - In prossimità dell'udienza del 30 settembre 1997, le parti
private hanno depositato una memoria per ribadire ed illustrare le
argomentazioni poste a sostegno delle loro conclusioni.
Esse ricordano, anzitutto, che il d.-l. n. 65 del 1996 non è stato
tempestivamente convertito in legge. La norma denunciata avrebbe
tuttavia mantenuto inalterata la sua portata precettiva, essendo
stata trasfusa in successivi decreti-legge, sino all'ultimo (21
ottobre 1996, n. 535), convertito, con modificazioni, nella legge 23
dicembre 1996, n. 647.
Le stesse parti sottolineano, inoltre, che nei casi oggetto del
giudizio principale vi sarebbe stato un notevole ritardo, ben
superiore ai novanta giorni indicati all'Avvocatura, nella
liquidazione del credito previdenziale, sicchè sarebbe rilevante
valutare la legittimità costituzionale della norma che esclude la
corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria.
La norma denunciata diversificherebbe irragionevolmente il
trattamento dei lavoratori collocati in pensionamento anticipato
rispetto agli altri pensionati e, per la sua portata retroattiva,
equiparerebbe senza giustificazione lavoratori portuali che hanno
già maturato gli interessi sulle somme tardivamente corrisposte e
lavoratori che non hanno ancora maturato tale diritto al momento
dell'entrata in vigore della norma denunciata.
5. - A seguito dell'udienza pubblica, la Corte, con ordinanza
emessa il 13-25 novembre 1997, ha disposto che la Presidenza del
Consiglio dei ministri depositasse la documentazione relativa alle
modalità di attuazione della disciplina sulla corresponsione del
trattamento di fine rapporto ai lavoratori portuali posti in
pensionamento anticipato ed all'importo degli oneri aggiuntivi per
l'eventuale pagamento della rivalutazione monetaria e degli
interessi, tenendo anche conto dell'ambito temporale di
applicabilità dell'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991,
n. 412.
6. - Depositati gli atti dell'istruttoria, in prossimità
dell'udienza pubblica nuovamente fissata la difesa delle parti
private ha presentato una memoria per illustrare e ribadire le
ragioni a sostegno della fondatezza della questione. Le parti private
sottolineano che non può ipotizzarsi una compensazione tra il
beneficio del prepensionamento e l'esclusione degli interessi e della
rivalutazione per il ritardo nel pagamento di quanto dovuto ai
lavoratori portuali, tanto più che lo sforzo di cui
l'amministrazione dovrebbe farsi carico non deriverebbe dal
pensionamento in sè considerato, ma sarebbe da collegare a
inadempienze dovute a disfunzioni organizzative interne all'apparato
burocratico dell'ente erogatore.
La norma denunciata restringerebbe gravemente la posizione
previdenziale del lavoratore, costituzionalmente tutelata, eliminando
retroattivamente l'obbligo per il Fondo di corrispondere
rivalutazione ed interessi a causa della tardiva corresponsione di
quanto dovuto a titolo di trattamento di fine servizio e delle
indennità previste.
La eliminazione retroattiva del diritto, già maturato, ad una
prestazione violerebbe il canone di razionalità e la garanzia
propria dei diritti previdenziali.
7. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria, ribadendo che il
pensionamento anticipato dei lavoratori portuali è stato incentivato
con la concessione di particolari provvidenze e ricordando che
l'esigenza di contenimento della spesa pubblica può condurre anche
ad una riduzione di un trattamento pensionistico in precedenza
spettante. Il termine per il pagamento non sarebbe rimesso alla mera
discrezionalità dell'amministrazione, perchè, in mancanza di
disposizioni specifiche, varrebbe il termine di quattro mesi previsto
dalle norme previdenziali comuni e ritenuto espressione di un
principio generale. Il superamento doloso o colposo di quel termine
attribuirebbe al creditore la normale azione di risarcimento dei
danni, non toccata dalla norma oggetto del dubbio di legittimità
costituzionale. Ad avviso dell'Avvocatura, anche la retroattività
della disposizione sarebbe giustificata, giacchè un trattamento
differenziato, a seconda che le singole posizioni fossero state o
meno definite prima o dopo l'entrata in vigore della disciplina che
esclude interessi e rivalutazione, avrebbe significato introdurre una
non ragionevole disparità di trattamento derivante dal solo elemento
temporale.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale investe l'art.
1, comma 6, ultimo periodo, del d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65
(Interventi urgenti a favore del settore portuale e marittimo), che
dispone non siano soggette a rivalutazione o ad altri oneri
finanziari le somme dovute dal Fondo gestione istituti contrattuali
lavoratori portuali, in liquidazione, per il trattamento di fine
rapporto e a titolo di indennità contrattuali ai lavoratori ed ai
dipendenti delle compagnie e gruppi portuali collocati
anticipatamente a riposo. La Corte di cassazione, sezione lavoro
ritiene che l'esclusione della rivalutazione monetaria e di ogni
altro onere finanziario per ritardato pagamento del trattamento di
fine rapporto violi gli artt. 3 e 38 della Costituzione perchè, in
mancanza della previsione di un termine per l'adempimento,
vanificherebbe la particolare protezione assicurata, senza che si
possa distinguere tra lavoratori collocati in pensionamento ordinario
o anticipato, a tutti i crediti previdenziali; inoltre l'efficacia
retroattiva di tale esclusione sottrarrebbe irragionevolmente ai
lavoratori somme già maturate per gli interessi decorsi, menomando
l'affidamento riposto nella legge vigente al momento di maturazione
del credito.
2. - La norma oggetto del giudizio di legittimità costituzionale
è contenuta nel d.-l. n. 65 del 1996, decaduto successivamente
all'emanazione dell'ordinanza di rimessione, non essendo stato
convertito in legge nel termine previsto dall'art. 77, terzo comma,
della Costituzione (si veda il comunicato del Ministero di grazia e
giustizia, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
93, serie generale, del 20 aprile 1996). Tuttavia la stessa norma è
stata riprodotta, con il medesimo testo, nei decreti-legge che si
sono succeduti senza soluzione di continuità (n. 202 del 12 aprile
1996; n. 322 del 17 giugno 1996; n. 430 dell'8 agosto 1996), sino
all'art.1, comma 11, ultimo periodo, del d.-l. 21 ottobre 1996, n.
535 (Disposizioni urgenti per i settori portuale, marittimo,
cantieristico ed armatoriale, nonchè interventi per assicurare
taluni collegamenti aerei), convertito, con modificazioni, nella
legge 23 dicembre 1996, n. 647. A quest'ultima disposizione, che
continua ad esprimere, ora, il contenuto precettivo della norma
denunciata, deve dunque essere riferita la verifica di legittimità
costituzionale (sentenza n. 84 del 1996; da ultimo, sentenza n. 321
del 1998).
3. - L'eccezione di inammissibilità della questione proposta dalle
parti private - le quali ritengono che l'esclusione della
rivalutazione monetaria e di altri oneri finanziari, disposta
dall'art. 1, comma 6, del d.-l. n. 65 del 1996 (ed ora dall'art. 1,
comma 11, ultimo periodo, del d.-l. n. 535 del 1996), riguarderebbe
solo i lavoratori posti in pensionamento anticipato dopo l'entrata in
vigore del d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6, richiamato dal comma 1 dello
stesso articolo, e non si applicherebbe, quindi, nel caso sottoposto
all'esame del giudice rimettente, che concerne lavoratori portuali
collocati anticipatamente a riposo nel 1987 - non è fondata.
La Corte di cassazione ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale sul presupposto interpretativo che la norma denunciata
escluda in ogni caso la corresponsione di oneri accessori rispetto al
credito previdenziale per il trattamento di fine rapporto.
Si tratta di una interpretazione argomentata e non implausibile,
idonea a dare ingresso alla valutazione, nel merito, di legittimità
costituzionale (da ultimo sentenza n. 324 del 1998).
4. - La questione è fondata.
La norma denunciata si inserisce nel contesto di interventi urgenti
a favore del settore portuale e marittimo, diretti a risanare la
gestione dei porti e adeguare le dotazioni organiche del personale
alle effettive necessità dei traffici marittimi. Questo obiettivo è
stato perseguito agevolando il volontario pensionamento anticipato di
lavoratori appartenenti a categorie e qualifiche eccedenti rispetto
ai progetti di riorganizzazione, mediante la attribuzione di
incentivi, consistenti in un aumento figurativo dell'anzianità
contributiva, ed assicurando la corresponsione, da parte del Fondo
gestione istituti contrattuali lavoratori portuali, del complessivo
trattamento di fine rapporto, in precedenza dovuto esclusivamente dal
datore di lavoro.
5. - La questione di legittimità costituzionale non pone in
discussione la natura ed i criteri di commisurazione del trattamento
di fine rapporto e delle indennità contrattuali, ma investe
solamente la esclusione del pagamento di accessori (interessi e
rivalutazione monetaria) nel contesto della mancata previsione di
qualsiasi termine per la corresponsione del trattamento dovuto. In
tal modo si derogherebbe ad una regola comune al sistema
previdenziale, che fa decorrere interessi e rivalutazione monetaria,
sulle somme che risultino poi dovute, dopo centoventi giorni dalla
presentazione della domanda, se l'ente tenuto al pagamento non si sia
pronunciato, o dalla data del provvedimento di reiezione della
istanza (art. 47, quarto comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, e
art. 7 della legge 11 agosto 1973, n. 533, in relazione all'art.
1219, secondo comma, numero 2, cod. civ.: cfr. sentenza n. 156 del
1991).
Le prestazioni previdenziali, connesse alla cessazione del rapporto
di lavoro, svolgono una funzione di sostentamento del lavoratore e
della sua famiglia, sostituendo il reddito da lavoro nel periodo in
cui, cessato il rapporto, possono manifestarsi situazioni di
difficoltà e di bisogno (sentenza n. 156 del 1991). Il puntuale
adempimento di tali prestazioni è da ritenere compreso nel diritto
ad avere assicurati i mezzi necessari per vivere, garantito dall'art.
38 della Costituzione, proprio in ragione delle finalità che
caratterizzano i crediti previdenziali, normalmente destinati a far
fronte alle comuni esigenze di vita del pensionato e della sua
famiglia.
Il legislatore può variamente disciplinare, sempre nei limiti
della ragionevolezza, l'entità delle prestazioni previdenziali e
degli oneri aggiuntivi dovuti in caso di ritardato pagamento, tenendo
anche conto delle esigenze di reperimento delle necessarie risorse
finanziarie (sentenze n. 361 del 1996, n. 127 e n. 138 del 1997). Ma
la esclusione di ogni prestazione accessoria, altrimenti dovuta, in
caso di ingiustificato ritardo nella liquidazione delle prestazioni
previdenziali, fa dipendere i tempi dell'adempimento dalla
organizzazione, se non dalla assoluta discrezionalità del Fondo
erogatore, così incidendo sulla garanzia di tempestività nella
erogazione delle prestazioni, destinata a rendere effettiva ed
efficace la tutela previdenziale assicurata dall'art. 38 della
Costituzione.
Venendo meno, con la dichiarazione di illegittimità
costituzionale, la norma speciale che esclude la corresponsione degli
accessori del credito, si riespande la disciplina desumibile dai
principi comuni al settore previdenziale e, decorso il termine a
partire dal quale il ritardo è qualificato come ingiustificato,
valgono per la misura degli accessori e per l'eventuale cumulo tra
interessi e rivalutazione monetaria le regole previste per gli altri
crediti della medesima natura. Rimane integra la facoltà del
legislatore di adottare, nell'esercizio della discrezionalità che
gli è propria, una diversa disciplina raccordata ad elementi che
possano caratterizzare le specifiche prestazioni previdenziali in
questione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11,
ultimo periodo, del d.-l. 21 ottobre 1996, n. 535 (Disposizioni
urgenti per i settori portuale, marittimo, cantieristico ed
armatoriale, nonchè interventi per assicurare taluni collegamenti
aerei), convertito, con modificazioni, nella legge 23 dicembre 1996,
n. 647, nella parte in cui, stabilendo che le competenze spettanti ai
lavoratori e ai dipendenti delle compagnie e gruppi portuali non sono
soggette a rivalutazione o ad altri oneri finanziari, esclude in caso
di ritardo ingiustificato la liquidazione di qualsiasi somma a titolo
di rivalutazione monetaria e di interessi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0786