1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2013 (della Regione Friuli-Venezia Giulia). Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Previsione che ogni sei mesi le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata difformita' dalle norme di attuazione a cui e' riservata la disciplina e i controlli della Corte dei conti sulla Regione ricorrente - Violazione della specialita' e dell'autonomia finanziaria regionale nella misura in cui l'adeguamento alla norma impugnata sia ritenuto obbligatorio o direttamente applicabile. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 116; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, art. 33. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Norme sul controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti delle Regioni e degli enti che compongono il servizio sanitario nazionale - Previsione che, in caso di accertamento di squilibri economico finanziari, di mancata copertura di spese, di violazione di norme a garanzia della gestione finanziaria o di inosservanza del patto di stabilita' interno, le amministrazioni hanno l'obbligo di adottare i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarita' e a ripristinare gli equilibri di bilancio - Preclusione, in caso di inadempimento, dell'attuazione dei programmi di spesa per i quali e' stata accertata la mancata copertura - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata difformita' dalle norme di attuazione in materia ad esse riservata - Violazione della specialita' e dell'autonomia finanziaria regionale nella misura in cui l'adeguamento alle norme impugnate sia ritenuto obbligatorio o direttamente applicabile - Denunciato carattere coercitivo e non collaborativo del controllo implicante obblighi di regolarizzazione e sanzioni specifiche - Violazione delle competenze della Corte costituzionale e della stessa Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione - Interferenza della legge statale sulla disciplina della struttura del rendiconto della Regione di competenza regionale - Denunciata possibilita' che il controllo della Corte dei conti comporti la paralisi dei programmi di spesa, incidendo sul regime di efficacia delle leggi regionali di settore - Lamentata mancata previsione di strumenti di tutela giurisdizionale - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria regionale. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, commi 3, 4 e 7. - Costituzione, artt. 24, 113, 116, 117, 127 e 134; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, e 65; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, artt. 33 e 36. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Previsione che il rendiconto generale della Regione e' parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata difformita' dalle norme di attuazione in materia ad esse riservata -Violazione della specialita' e dell'autonomia finanziaria regionale nella misura in cui l'adeguamento alla norma impugnata sia ritenuto obbligatorio o direttamente applicabile. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, comma 5. - Costituzione, art. 116; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, art. 33, terzo comma. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Previsione che il Presidente della Regione trasmette ogni dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione sulla regolarita' della gestione del sistema dei controlli interni, adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata illegittimita' della norma impugnata, qualora l'adeguamento ad esse sia ritenuto obbligatorio e direttamente applicabile, a fronte della introduzione di un controllo della Corte dei conti sull'efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni - Violazione dell'autonomia organizzativa regionale - Difformita' dalle norme di attuazione. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, comma 6. - Costituzione, artt. 116 e 117, comma quarto; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, n. 1; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, art. 33, primo comma. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Disciplina del controllo della Corte dei conti sul rendiconto di esercizio annuale dei gruppi consiliari - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata illegittimita' delle norme impugnate, qualora l'adeguamento ad esse sia ritenuto obbligatorio e direttamente applicabile - Violazione dell'autonomia del Consiglio regionale, in particolare dell'autonomia contabile e regolamentare - Lamentata attribuzione di un potere sostanzialmente normativo alla Conferenza Stato-Regioni e al Presidente del Consiglio dei ministri - Violazione dell'autonomia organizzativa regionale - Mancata previsione di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, commi 9, 10, 11 e 12. - Costituzione, artt. 24, 113 e 117, comma sesto; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 12, 16, 18 e 21. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome adeguano il proprio ordinamento entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata istituzione di una forma di controllo repressivo non previsto dallo Statuto ne' dalle norme di attuazione - Introduzione di un controllo di regolarita' finanziaria diverso da quello di gestione in senso stretto previsto dalle norme di attuazione - Limitazione dell'autonomia costituzionale della ricorrente - In subordine, mancata previsione che l'adeguamento avvenga con le modalita' prescritte dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, comma 16. - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, Titolo IV e art. 65, comma quinto; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 27. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Modifiche all'art. 1 del decreto legislativo n. 149 del 2011 - Relazione di fine legislatura regionale - Previsione che la relazione di fine legislatura sia redatta dal servizio bilancio e finanze della Regione e dall'organo di vertice dell'amministrazione regionale - Previsione di sanzione pecuniaria a carico di determinati organi regionali in caso di mancato adempimento dell'obbligo di redazione e di pubblicazione della relazione di fine legislatura - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata illegittimita' delle nuove norme qualora ritenute direttamente applicabili - Violazione dell'autonomia organizzativa regionale - Denunciata assenza di una procedura di accertamento del verificarsi dei presupposti della sanzione e di verifica giurisdizionale di tale accertamento. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1-bis, comma 1, lett. a) e lett. e). - Costituzione, artt. 24, 97, 113 e 117, commi terzo e quarto; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1, e 12, e Titolo IV. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Modifiche all'art. 5 del decreto legislativo n. 149 del 2011 - Applicabilita' anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale delle verifiche ministeriali sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata contraddittorieta' della norma impugnata dato il richiamo nella stessa all'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009, secondo cui tali verifiche non si svolgono in relazione alle Regioni e alle Province autonome - Lamentata introduzione di un ulteriore controllo da parte del Governo sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile, lesivo dell'autonomia costituzionale delle Regioni e delle Province autonome - Interferenza con il sistema autonomo delle regole contabili della Regione ricorrente. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1-bis, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma quarto; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, n. 1; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 18. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Riduzione dei costi della politica nelle Regioni - Previsione che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal 2013, una quota pari all'80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle Regioni, diversi da quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e al trasporto pubblico locale, e' erogata a condizione che la Regione abbia adottato una serie di provvedimenti (art. 2, comma 1) - Previsione che, ferme restando le disposte riduzioni, in caso di mancato adeguamento, i trasferimenti erariali a favore della Regione inadempiente sono ridotti per un importo corrispondente alla meta' delle somme da essa destinate per l'esercizio 2013 al trattamento economico complessivo spettante ai membri del consiglio regionale e ai membri della giunta regionale (art. 2, comma 2) - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome provvedono ad adeguare i propri ordinamenti alle prescrizioni dell'art. 2, comma 1, compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione - Ricorso eventuale della Regione Friuli-Venezia Giulia, proposto qualora le norme impugnate stabilissero la riduzione dei trasferimenti erariali anche nei confronti della Regione ricorrente - Denunciata mancata previsione che anche alle prescrizioni dell'art. 2, comma 2, la Regione e' tenuta ad adeguarsi solo compatibilmente con lo Statuto e con le norme di attuazione - Lamentata mancata previsione che ad essa non si applicano le riduzioni dei trasferimenti erariali - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Irragionevolezza delle misure sanzionatorie previste. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 2, commi 1, 2 e 4. - Costituzione, artt. 3 e 116; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 12, 19, 48, 49, 54, 63, comma quinto, e 65; legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, commi 152 e ss; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 18. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Modifiche di disposizioni della legge n. 267 del 2000 - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata incidenza sulla materia dell'ordinamento degli enti locali attribuita dallo Statuto e dalle norme di attuazione alla competenza legislativa primaria della Regione - Lamentata istituzione di un concreto potere amministrativo di controllo sugli enti locali nel settore finanziario e contabile. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 3, comma 1, lett. e). - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, artt. 3, 4, 6 e 9. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali e ruolo della Corte dei conti - Previsione che la sezione delle autonomie della Corte dei conti definisce, sentite le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali - Previsione che le sezioni regionali effettuano i controlli in base alle metodologie suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attivita' ispettiva e che in presenza di criticita' della gestione assegnano alle amministrazioni interessate un termine per l'adozione delle necessarie misure correttive - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'eventualita' che le norme impugnate attribuiscano ai Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato e alle sezioni regionali della Corte dei conti, in relazione agli enti locali della Regione, poteri di controllo al di la' di quanto consentito dallo Statuto e dalle norme di attuazione, trattandosi di controlli non collaborativi ma implicanti un potere statale di supremazia sugli enti locali - Lamentata introduzione di un ulteriore controllo al di fuori di quanto previsto dallo Statuto e dalle norme di attuazione, controllo svolto da organi ministeriali e non da un organo imparziale quale la Corte dei conti - Violazione della potesta' legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza locale - Violazione della potesta' legislativa primaria della Regione in materia di organizzazione interna, che comprende la potesta' di regolare il bilancio regionale e le verifiche contabili - Irragionevolezza per contraddittorieta' - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio dell'accordo che regola i rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 6, commi 1, 2 e 3. - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 63, comma quinto; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, artt. 3, 4, 6 e 9; d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, art. 33, primo comma; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 27; legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, commi 154 e 155. Finanza pubblica - Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni del decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di attuazione - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata mancata previsione nella clausola di salvaguardia del riferimento ai limiti stabiliti dalle norme statutarie e da quelle di attuazione - Violazione delle disposizioni costituzionali e statutarie a presidio dell'autonomia della Regione ricorrente. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 11-bis. - Costituzione, art. 116; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 1 e n. 1-bis, 12, 13, 41, Titolo IV, e art. 65. (13C00070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2013)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore dott. Renzo Tondo, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 122 del 30 gennaio 2013 (doc.
1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, con domicilio eletto in Roma presso
l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in Piazza Colonna, 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, commi da 2 a 12 (eccetto l'8) e 16;
dell'art. 1-bis, co. 1, lett. a), n. 1, e lett. e), e co. 4;
dell'art. 2, co. 1, 2 e 4;
dell'art. 3, co. 1, lett. e);
dell'art. 6, co. 1, 2 e 3;
dell'art. 11-bis;
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012, come convertito, con modificazioni,
nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 286 del 7 dicembre 2012, Suppl. ord. n. 206;
Per violazione:
dello Statuto speciale adottato con legge cost. 1 del 1963;
degli articoli 24, 100, 113, 116, 117, 127 e 134 della
Costituzione;
delle norme di attuazione (decreto del Presidente della
Repubblica n. 902/1975 e artt. 3, 4, 6, 9 e 18 decreto legislativo n.
9/1997);
della legge n. 220/2010;
del principio dell'accordo in materia finanziaria e del
principio di leale collaborazione;
Per i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

La Regione Friuli-Venezia Giulia è dotata di autonomia
organizzativa (art. 4, n. 1, Statuto), di competenza in materia di
ordinamento degli enti locali e di finanza locale (art. 4, n. 1-bis,
St. e art. 9 decreto legislativo n. 9/1997) e di autonomia
finanziaria ai sensi delle disposizioni comprese nel Titolo IV dello
Statuto speciale. Secondo la regola stabilita dall'art. 10 legge
cost. n. 3 del 2001, ad essa le disposizioni del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione si applicano in quanto le attribuiscano
una maggiore autonomia.
Il Titolo V dello Statuto regola i Controlli sull'Amministrazione
regionale ed il Titolo VII disciplina i Rapporti fra Stato e Regione.
La materia dei controlli statali sulle Province rientra,
all'evidenza, in tali Titoli e l'integrazione e l'attuazione delle
norme statutarie, come noto, può essere compiuta solo dalle norme di
attuazione adottate ai sensi dell'art. 65 dello Statuto.
La disciplina di tali controlli, dunque, rientra nella competenza
delle norme di attuazione: per quel che riguarda i controlli della
Corte dei conti, rileva in particolare l'art. 33 decreto del
Presidente della Repubblica n. 902/1975, come modificato dal decreto
legislativo n. 125/2003.
In tale contesto, è ora intervenuto il decreto-legge n.
174/2012, che detta norme «in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali». L'art. 1 si propone il Rafforzamento della
partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione
finanziaria delle regioni.
Il comma 1 di esso dispone che, «al fine di rafforzare il
coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di
governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, le disposizioni del presente articolo sono volte ad
adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'art. 3, comma 5, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno
2003, n. 131».
Delle disposizioni così richiamate, l'art. 3, co. 5, legge n.
20/1994 stabilisce che, «nei confronti delle amministrazioni
regionali, il controllo della gestione concerne il perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma».
L'art. 7, co. 7, della legge n. 131/2003 ha un contenuto più
complesso, e dispone quanto segue: «la Corte dei conti, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli
equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno
ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo
sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi
statali o regionali di principio e di programma, secondo la
rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono
sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti
controllati... Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto
speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare
particolari discipline nel rispetto delle suddette finalita'».
Il comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174/2012 prevede una
relazione semestrale della Corte dei conti sulla tipologia delle
coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali, relazione che
è inviata ai Consigli regionali.
Il comma 3 dell'art. 1 del decreto-legge n. 174/2012 disciplina
un controllo delle sezioni regionali della Corte dei conti sui
bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi delle Regioni e degli
enti che compongono il servizio sanitario nazionale, rivolto al fine
di verificare il «rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilità interno», l'«osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della Costituzione», la
«sostenibilità dell'indebitamento» e l'«assenza di irregolarità
suscettibili di pregiudicare... gli equilibri economico-finanziari
degli enti».
Il comma 4 dell'art. 1 precisa che, «ai fini del comma 3, le
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano
altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle
partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la
gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di
servizi strumentali alla regione, nonchè dei risultati definitivi
della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale».
Il comma 5 si occupa del giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione. Il comma 6 dispone che «il presidente della
regione trasmette ogni dodici mesi alla sezione regionale di
controllo della Corte dei conti una relazione sulla regolarità della
gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei
controlli interni adottato sulla base delle linee guida deliberate
dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto».
Il comma 7 disciplina gli effetti del controllo. Esso stabilisce
in primo luogo che, «nell'ambito della verifica di cui ai commi 3 e
4, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari,
della mancata copertura di spese, della violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o
del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità
interno comporta per le amministrazioni interessate l'obbligo di
adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito
della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere
le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio» (enfasi
aggiunta). Dispone poi che tali provvedimenti «sono trasmessi alle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li
verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento» e che
qualora «la regione non provveda alla trasmissione dei suddetti
provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia
esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria» (enfasi aggiunta).
I commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1 decreto-legge n. 174/2012
contengono disposizioni orientate in modo simile a quelle ora
esposte, riferite però non alle Regioni in quanto tali ma ai gruppi
dei Consigli regionali.
In particolare, essi prevedono che ciascun gruppo elabori un
rendiconto annuale e che la regolarità di esso sia controllata dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti. L'accertamento
della Corte dei conti può produrre obblighi di regolarizzazione a
carico del gruppo e, «nel caso in cui il gruppo non provveda alla
regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in
corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte del consiglio
regionale». Tale decadenza «comporta l'obbligo di restituire le somme
ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate» (co. 11). In base al comma 12, «la decadenza e
l'obbligo di restituzione di cui al comma 11 conseguono alla mancata
trasmissione del rendiconto entro il termine individuato ai sensi del
comma 10, ovvero alla delibera di non regolarità del rendiconto da
parte della sezione regionale di controllo della Corte dei conti».
Al comma 16, esso detta una clausola di salvaguardia, disponendo
che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni del
presente articolo entro un anno dalla data di entrata in vigore del
presente decreto».
L'art. 1-bis decreto-legge n. 174/2012 apporta modifiche al
decreto legislativo n. 149/2011, Meccanismi sanzionatori e premiali
relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e
26 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Il comma 1 modifica due commi
dell'art. 1 decreto legislativo n. 149/2011, in materia di relazione
di fine legislatura. Il comma 4, lett. a), dell'art. 1-bis modifica
l'art. 5, co. 1, del decreto legislativo n. 149/2011, aggiungendo ad
esso un riferimento espresso alle Province autonome.
L'art. 2, comma 1, decreto-legge n. 174/2012 dispone che, «ai
fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento
della spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per
cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, diversi da
quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e
al trasporto pubblico locale, è erogata a condizione che la regione,
con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro il 23
dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto qualora occorra
procedere a modifiche statutarie», abbia rispettato i numerosi
vincoli previsti dalle lett. da a) a n) del comma 1.
In base al comma 2, «ferme restando le riduzioni di cui al comma
1, alinea, in caso di mancato adeguamento alle disposizioni di cui al
comma 1 entro i termini ivi previsti, a decorrere dal 1° gennaio 2013
i trasferimenti erariali a favore della regione inadempiente sono
ridotti per un importo corrispondente alla metà delle somme da essa
destinate per l'esercizio 2013 al trattamento economico complessivo
spettante ai membri del consiglio regionale e ai membri della giunta
regionale».
Il comma 4 dispone che «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i
propri ordinamenti a quanto previsto dal comma 1 compatibilmente con
i propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione».
L'art. 3, co. 1, lett. e) decreto-legge n. 174/2012 sostituisce
l'art. 148 decreto legislativo n. 267/2000, in materia di controlli
esterni sugli enti locali.
L'art. 6, intitolato Sviluppo degli strumenti di controllo della
gestione finalizzati all'applicazione della revisione della spesa
presso gli enti locali e ruolo della Corte dei conti, dispone, al
comma 1, che, «per lo svolgimento di analisi sulla spesa pubblica
effettuata dagli enti locali, il Commissario per la revisione della
spesa previsto dall'art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52,...
si avvale dei Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria
generale dello Stato ai quali sono affidate analisi su campione
relative alla razionalizzazione, efficienza ed economicità
dell'organizzazione e sulla sostenibilità dei bilanci».
Il comma 2 dispone che tali analisi «sono svolte ai sensi
dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n.
196, sulla base di modelli di accertamento concordati dalla
Ragioneria generale dello Stato con il Commissario di cui al comma 1
e deliberati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti», e
che gli esiti «dell'attività ispettiva sono comunicati al predetto
Commissario di cui al comma precedente, alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e alla Sezione delle autonomie».
Il comma 3 dispone che «la Sezione delle autonomie della Corte
dei conti definisce, sentite le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei
controlli per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla
razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali» e che
le Sezioni regionali «effettuano i controlli in base alle metodologie
suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva e,
in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a
rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano
sull'attuazione delle misure correttive adottate».
Infine, l'art. 11-bis decreto-legge n. 174/2012 stabilisce che
«le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano attuano le disposizioni di cui al presente decreto nelle
forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative
norme di attuazione».
Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, le norme sopra
richiamate risultano lesive delle sue prerogative costituzionali per
le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 2 a 12
(eccetto l'8) e 16.
A) Premessa. I controlli della Corte dei conti sulla Regione
Friuli-Venezia Giulia.
L'art. 100, comma 2, della Costituzione dispone, come noto,
quanto segue: «la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla
gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme
stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce
direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito».
In relazione agli enti locali, tale norma è stata attuata
dapprima con l'art. 13 decreto-legge n. 786/1981 e poi con l'art. 3,
co. 4, legge n. 20/1994, in base al quale «la Corte dei conti svolge,
anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione
del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche,
nonchè sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza
comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle
gestioni, nonchè il funzionamento dei controlli interni a ciascuna
amministrazione» (controllo sulla gestione finanziaria). Era inoltre
stabilito che la Corte «accerta, anche in base all'esito di altri
controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa
agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente
costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa»
(controllo sulla gestione amministrativa).
Per le Regioni, l'art. 3, co. 5 legge n. 20/1994 disponeva che
«nei confronti delle amministrazioni regionali, il controllo della
gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle
leggi di principio e di programma».
Dunque, la legge n. 20/1994 ha introdotto il controllo di
gestione da parte della Corte dei conti, che già nel 1994 si
articolava in controllo sulla gestione finanziaria e controllo sulla
gestione amministrativa; era però chiarito sin dall'inizio che le
Regioni erano oggetto solo del secondo.
L'art. 3 legge n. 20/1994 è stato impugnato da diverse Regioni
(compresa la Regione Friuli-Venezia Giulia) e la sent. 2n. 9/1995 di
codesta Corte lo ha ritenuto costituzionalmente legittimo, rilevando
che la Corte dei conti va intesa come «organo posto al servizio dello
Stato-comunita'» e che l'attribuzione ad essa del controllo di
gestione «non può essere considerata come l'attribuzione di un
potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma
come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto
al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate» (punto
9.2, enfasi aggiunta). L'art. 3, co. 5, era considerato attuativo
degli artt. 28, 81, 97 e 119 Cost. (non dell'art. 100) ed il
controllo sulla gestione amministrativa era considerato esercitabile
anche verso le Regioni speciali.
La Corte ha inoltre osservato che, «se la disposizione contestata
dovesse essere interpretata nel senso che il controllo di gestione
dovrà essere compiuto, nel caso delle amministrazioni regionali, in
riferimento agli obiettivi posti dalle leggi di principio e di
programma dello Stato, la questione proposta sarebbe sicuramente
fondata, poichè da una siffatta norma risulterebbe vanificata
l'autonomia politica costituzionalmente garantita alle regioni»:
dunque, il controllo di gestione si può svolgere sulla «unica base»
delle leggi regionali (punto 11.3).
Dalla sent. n. 29/1995 risulta anche che «la verifica del
funzionamento dei preesistenti controlli interni non costituisce
l'oggetto di un autonomo potere di vigilanza attribuito alla Corte
dei conti nei confronti di determinati uffici regionali (potere che,
se fosse così costruito, sarebbe indubbiamente lesivo dell'autonomia
costituzionale delle regioni), ma rappresenta, piuttosto, un elemento
di valutazione inerente al complessivo controllo sulla gestione, nel
senso che, come si è già precisato, l'eventuale cattivo
funzionamento dei controlli interni può essere assunto a elemento o
indizio per la valutazione connessa all'esercizio del controllo sulla
gestione» (punto 11.5).
Dopo la riforma del Titolo V, l'art. 7, co. 7, legge n. 131/2003
ha previsto quanto segue: «la Corte dei conti, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli
equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno
ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo
sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi
statali o regionali di principio e di programma, secondo la
rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono
sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti
controllati, salvo quanto disposto dal terzo periodo del presente
comma. Nelle relazioni al Parlamento di cui all'art. 3, comma 6,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, e
all'art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51, e successive
modificazioni, la Corte dei conti riferisce anche sulla base dei dati
e delle informazioni raccolti dalle sezioni regionali di controllo.
Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale,
nell'esercizio della loro competenza, di adottare particolari
discipline nel rispetto delle suddette finalità. Per la
determinazione dei parametri di gestione relativa al controllo
interno, la Corte dei conti si avvale anche degli studi condotti in
materia dal Ministero dell'interno» (enfasi aggiunta).
Dunque, l'art. 7 legge n. 131/2003 ha allargato il controllo di
gestione sulle Regioni ordinarie alla verifica sul «rispetto degli
equilibri di bilancio», pur ribadendo il carattere collaborativo del
controllo di gestione; ma è pacifico che tale norma non si applica
alle Regioni speciali, sia per il riferimento espresso alle Regioni
speciali contenuto nello stesso art. 7, co. 7, sia per quanto risulta
dall'art. 11 legge n. 131/2003 («Per le Regioni a statuto speciale e
le Province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto
previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione, nonchè dall'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3»). La sent. n. 236/2004 (punto 3.1 del Diritto) ha
confermato che l'art. 7 legge n. 131/2003 non si applica alle Regioni
speciali, per le quali devono essere adottate specifiche norme di
attuazione.
Che i controlli della Corte dei conti sulla Regione
Friuli-Venezia Giulia siano materia riservata alle norme di
attuazione è confermato anche dalla giurisprudenza costituzionale:
la sent. n. 267/2006 ha dichiarato infondata una questione di
costituzionalità sollevata con riferimento ad una legge della Valle
d'Aosta che disciplinava l'istituzione ed il funzionamento
dell'Autorità di vigilanza sulla gestione finanziaria, affermando
che tale Autorità poteva coesistere con il controllo di gestione, di
natura collaborativa, affidato alla Corte dei conti; e la sentenza ha
concluso osservando che, «nel richiamato quadro ordinamentale, lo
Stato e la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dovranno dunque
provvedere, secondo la procedura di cui all'art. 48-bis dello statuto
valdostano, all'istituzione della sezione regionale di controllo
della Corte dei conti». L'art. 48-bis dello Statuto VdA regola la
procedura di adozione delle norme di attuazione: perciò la sent. n.
267/2006 conferma che la disciplina dei controlli statali sulle
Regioni speciali è riservata alle norme di attuazione.
Ciò è stato ulteriormente ribadito dalla recente legge n.
243/2012 (di attuazione del nuovo art. 81 Cost.), il cui art. 20
stabilisce quanto segue: «La Corte dei conti svolge il controllo
successivo sulla gestione dei bilanci degli enti di cui agli articoli
9 [Regioni] e 13, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e
dell'equilibrio dei bilanci di cui all'art. 97 della Costituzione. Le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente comma in
conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di
attuazione. (enfasi aggiunta)».
Tale disposizione conferma che, per le Regioni speciali, la
materia del controllo successivo sulla gestione dei bilanci spetta
alle norme di attuazione.
Ciò posto, del resto, è chiaro che una materia non può, nei
rapporti tra Stato e Regione speciale, appartenere contemporaneamente
all'ambito della attuazione statutaria e all'ambito di competenza
della legislazione ordinaria: se non, naturalmente, quando a questa
rinviino le norme di attuazione, e nei corrispondenti limiti.
Non pare quindi del tutto esatto l'esito cui è pervenuta la
sent. n. 179/2007 di codesta Corte. La legge n. 266/2005 (art. 1,
commi 166-169) aveva ulteriormente regolato il potere di controllo
della Corte dei conti sulla «sana gestione finanziaria» degli enti
locali, con norme, però, applicabili anche alle Regioni speciali.
Nonostante tali norme si ricollegassero ai già vigenti art. 13,
decreto-legge n. 786/1981, all'art. 3, co. 4, legge n. 20/1994 e
all'art. 7, co. 7, legge n. 131/2003, la sent. n. 179/2007 di codesta
Corte, di fronte ad un ricorso di questa Regione, ha ritenuto che non
vi fosse un contrasto con la disciplina statutaria e delle norme di
attuazione in quanto le norme censurate avrebbero introdotto «un
nuovo tipo di controllo affidato alla Corte dei conti», avente
fondamento costituzionale nell'art. 100 Cost. e nel potere statale di
«coordinamento della finanza pubblica». Si trattava, infatti, dello
stesso tipo di controllo per il quale sembrava pacifica la competenza
delle norme di attuazione.
La stessa sent. n. 179/2007 ha peraltro sottolineato «la natura
collaborativa del controllo disciplinato dalle norme impugnate, che
si limita alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate
disfunzioni e rimette all'ente stesso l'adozione delle misure
necessarie» (punto 3.1); nel punto 4.1 si legge che il controllo
previsto dai commi da 166 a 169 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 «risulta dettato da esigenze di tutela dell'unità economica
della Repubblica e di coordinamento della finanza pubblica, ed è
finalizzato (nel quadro del controllo disciplinato dalla legge n. 131
del 2003), con funzione collaborativa, alla tempestiva segnalazione
agli Enti interessati di situazioni inerenti agli equilibri di
bilancio, per l'adozione delle necessarie misure correttive».
Il carattere collaborativo era chiaramente sottolineato come
condizione di legittimità costituzionale.
Poste tali premesse, conviene ora esporre la disciplina
statutaria e delle norme di attuazione in merito ai controlli della
Corte dei conti sulla Regione Friuli-Venezia Giulia e sugli enti
locali della Regione.
Il Titolo V dello Statuto speciale regola i Controlli
sull'Amministrazione regionale e prevede che «Il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato,
in conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le
attribuzioni della Corte dei conti, da una delegazione della Corte
stessa, avente sede nel capoluogo della Regione». Il Titolo VII
disciplina i rapporti tra Stato e Regione, senza prevedere ulteriori
controlli.
La norma di attuazione introdotta con il decreto legislativo n.
125/2003 ha modificato le precedenti norme di attuazione relative
alla Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di controlli, contenute
nel decreto del Presidente della Repubblica n. 902/1975, adeguandole
all'evoluzione della legislazione statale, avvenuta con la legge n.
20/1994 e con la legge cost. n. 3/2001; ed a seguito della modifica
l'art. 33 di tale decreto dispone quanto segue:
«La sezione regionale di controllo esercita, nel rispetto
dell'ordinamento regionale ed ai sensi dell'art. 3, commi 4, 5 e 6,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nell'ambito dei programmi annuali
dalla stessa deliberati anche sulla base delle richieste della
regione, il controllo sulla gestione dell'amministrazione regionale e
degli enti strumentali, ai fini del referto al Consiglio regionale,
nonchè il controllo sulla gestione degli enti locali territoriali e
loro enti strumentali, e delle altre istituzioni pubbliche di
autonomia aventi sede nella regione, per riferirne agli organi
rappresentativi di detti enti. La sezione, nell'esercizio del
controllo sulla gestione, valuta le deduzioni delle amministrazioni
controllate, evidenziandole nei referti di cui sopra, ed esamina i
risultati dei controlli interni eventualmente effettuati. Il
controllo comprende anche la verifica della gestione dei
cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi
comunitari; tale attività deve adeguarsi ai sistemi di controllo
espressamente previsti, collateralmente ai sistemi gestionali, dalle
specifiche normative dell'Unione europea.
2. La sezione delibera il programma annuale di cui al comma 1,
tenendo conto degli altri controlli esterni già programmati o
effettuati, al fine di evitare la duplicazione dei controlli.
3. La sezione regionale, oltre a riferire annualmente con una o
più relazioni al consiglio regionale gli esiti del controllo sulle
gestioni e ad assumere le decisioni in materia di parificazione del
rendiconto generale della regione ai sensi del combinato disposto
dell'art. 36 del presente decreto e degli articoli 39 e 41 del testo
unico approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, presenta
allo stesso consiglio una dichiarazione in cui attesta
l'affidabilità del conto e la legittimità e la regolarità delle
relative operazioni, esplicitando le modalità di verifica.
4. La sezione, a richiesta del consiglio regionale, procede alla
valutazione degli effetti finanziari delle norme legislative che
comportino spese riferendone con una o più relazioni al consiglio
stesso; a richiesta dell'amministrazione controllata, può rendere
motivati avvisi sulle materie di contabilità pubblica.
5. La sezione inoltre esercita, ai sensi delle disposizioni
vigenti, il controllo sugli atti ed attività delle amministrazioni
dello Stato aventi sede nella regione».
Il decreto legislativo n. 125/2003, dunque, ha dettato
un'organica disciplina dei controlli che la Corte dei conti può
svolgere nei confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia. Accanto
al tradizionale giudizio di parificazione del rendiconto (affiancato
dalla presentazione al Consiglio di una «dichiarazione in cui attesta
l'affidabilità del conto e la legittimità e la regolarità delle
relative operazioni»), si introduce il controllo di gestione, avente
carattere collaborativo (i programmi annuali di controllo vengono
deliberati anche sulla base delle richieste della Regione;
nell'esercizio del controllo la Corte valuta le deduzioni
dell'Amministrazione; degli esiti del controllo viene informato il
Consiglio regionale; la collaborazione si esplica anche sul piano
organizzativo, tant'è che la Regione concorre anche
all'organizzazione dell'attività di supporto alla sezione, mettendo
a tale fine a disposizione della Corte risorse umane, beni immobili e
mobili).
B) Illegittimità dei commi da 2 a 12 (eccetto 1'8) e 16 dell'art. 1
L'art. 1, co. 1, decreto-legge n. 174/2012 rende esplicito che le
norme dello stesso art. 1 «sono volte ad adeguare, ai sensi degli
articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della
Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui
all'art. 3, comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art.
7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131». Poichè l'art. 3, co.
5, riguarda in realtà il controllo sulla gestione amministrativa,
l'art. 1 decreto-legge n. 174/2012 viene ad integrare l'art. 7, co.
7, legge n. 131/2003, la cui inapplicabilità alle Regioni speciali
è stata sempre pacifica.
Infatti, come visto, l'art. 1, co. 16, decreto-legge n. 174/2012
dispone che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni
del presente articolo entro un anno dalla data di entrata in vigore
del presente decreto», e l'art. 11-bis decreto-legge n. 174/2012
stabilisce che «le regioni a statuto speciale e le province autonome
di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di cui al presente
decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e
dalle relative norme di attuazione».
Queste clausole evitano la diretta applicazione dell'art. 1
decreto-legge n. 174/2012 (benchè, per la loro formulazione, si
prestino ad alcune censure: v. infra), ma presuppongono comunque il
necessario «adeguamento alle disposizioni» dell'art. 1, vincolando in
modo illegittimo o la potestà legislativa regionale (là dove
l'adeguamento possa avvenire con legge regionale) o il contenuto
delle norme di attuazione: perciò si contestano qui anche le singole
disposizioni, per il loro contenuto.
Naturalmente, le disposizioni dell'art. 1 sarebbero a fortiori
illegittime qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse che le
clausole di salvaguardia sopra riportate fossero inidonee ad evitare
la diretta applicazione dell'art. 1 alla Regione Friuli-Venezia
Giulia.
Il comma 2 prevede che «ogni sei mesi le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una
relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle
leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri». Tale norma è difforme dall'art. 33
decreto del Presidente della Repubblica n. 902/1975, al quale - come
visto - spetta la disciplina dei controlli della Corte dei conti
sulla Regione Friuli-Venezia Giulia. In particolare, mentre l'art.
33, comma 4, stabilisce che «la sezione, a richiesta del consiglio
regionale, procede alla valutazione degli effetti finanziari delle
norme legislative che comportino spese riferendone con una o più
relazioni al consiglio stesso» (e che, «a richiesta
dell'amministrazione controllata, può rendere motivati avvisi sulle
materie di contabilità pubblica»), l'art. 1, co. 2, impone alla
Corte dei conti di trasmettere una relazione ogni sei mesi e a
prescindere dalla richiesta regionale; inoltre, l'oggetto del
controllo è diverso.
Il comma 2, dunque, dettando una disciplina diversa dall'art. 33
decreto del Presidente della Repubblica n. 902/1975 in materia
riservata alle norme di attuazione, viola - oltre a questa norma - la
specialità della Regione Friuli-Venezia Giulia (art. 116 Cost.),
l'autonomia finanziaria regionale (Titolo IV) e l'art. 65 dello
Statuto, nella misura in cui l'adeguamento ad esso sia ritenuto
obbligatorio ai sensi del comma 16 o, addirittura, nella misura in
cui esso sia ritenuto direttamente applicabile.
I commi 3, 4 e 7 - come visto nel Fatto - disciplinano il
controllo sulla gestione finanziaria della Regione. Il controllo ha
ad oggetto i bilanci preventivi ed i rendiconti consuntivi delle
Regioni e degli enti che compongono il servizio sanitario nazionale
ed è rivolto al fine di verificare il «rispetto degli obiettivi
annuali posti dal patto di stabilità interno», l'«osservanza del
vincolo previsto in materia di indebitamento dall'art. 119, sesto
comma, della Costituzione», la «sostenibilità dell'indebitamento» e
l'«assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare... gli
equilibri economico-finanziari degli enti» (co. 3).
Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
«verificano altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto
anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è
affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
regionale e di servizi strumentali alla regione, nonchè dei
risultati definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario
nazionale» (co. 4).
Se, nell'ambito della verifica di cui ai commi 3 e 4, la Corte
accerta «squilibri economico-finanziari», la «mancata copertura di
spese», la «violazione di norme finalizzate a garantire la
regolarità della gestione finanziaria» o il «mancato rispetto degli
obiettivi posti con il patto di stabilità interno», le
amministrazioni interessate hanno l'obbligo di adottare, entro
sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di
accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio» (enfasi aggiunta). Tali
provvedimenti «sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni
dal ricevimento»; qualora «la regione non provveda alla trasmissione
dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di
controllo dia esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi
di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria» (enfasi
aggiunta).
I commi 3, 4 e 7, dunque, dettando una disciplina diversa
dall'art. 33 decreto del Presidente della Repubblica n. 902/1975 in
materia riservata alle norme di attuazione, violano - oltre a questa
norma - la specialità della Regione Friuli-Venezia Giulia (art. 116
Cost.), l'autonomia finanziaria regionale (Titolo N) e l'art. 65
dello Statuto, nella misura in cui l'adeguamento ad essi sia ritenuto
obbligatorio ai sensi del comma 16 o, addirittura, nella misura in
cui essi siano ritenuti direttamente applicabili.
È da sottolineare, in particolare, che il controllo regolato
dalle norme impugnate non ha affatto carattere collaborativo ma
coercitivo, in quanto si può tradurre in obblighi di
regolarizzazione ed in sanzioni specifiche.
L'art. 1 dovrebbe regolare «il controllo della Corte dei conti
sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3, comma 5,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7, della
legge 5 giugno 2003, n. 131» (così il comma 1), ma tali controlli
hanno natura collaborativa, come è stato confermato anche da codesta
Corte (dalla sent. n. 267/2006 risulta che il controllo di cui
all'art. 7, co. 7, mantiene natura collaborativa). Il comma 3
dell'art. 1 decreto-legge n. 174/2012 richiama l'art. 1, commi 166
ss. legge n. 266/2005 e la sent. n. 179/2007 ha sottolineato il
carattere collaborativo del «nuovo» controllo. Invece, il comma 7 si
discosta nettamente dall'impostazione finora seguita dalle leggi
statali, introducendo effetti coercitivi e sanzionatori
dell'attività di controllo.
Attraverso la nuova disciplina, dunque, si istituisce non un
controllo collaborativo, ma un vero e proprio potere di supremazia
dello Stato sulle Regioni, che non è ammesso nè dallo Statuto e
dalle sue nonne di attuazione, nè dallo stesso Titolo V della Parte
seconda della Costituzione, che ha soppresso i controlli ad effetto
giuridico preclusivo prima esistenti.
Inoltre, il bilancio regionale viene approvato con legge, per cui
le norme impugnate finiscono per prevedere un anomalo controllo della
Corte dei conti su una legge regionale (controllo che in alcuni casi
è di costituzionalità perchè ha come parametri il principio di
copertura finanziaria di cui all'art. 81, l'art. 119, co. 6, i
vincoli del patto di stabilita'). Ciò si sovrappone alle competenze
della Corte costituzionale (artt. 127 e 134 Cost.) e al controllo
svolto dalla stessa Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione (artt. 33 e 36 decreto del Presidente della Repubblica
n. 902/1975). La violazione delle competenze della Corte
costituzionale si riflette in una lesione delle prerogative
regionali, che vedono la propria legge di bilancio sottoposta ad un
controllo ulteriore, ad opera di un organo non giurisdizionale (la
sezione di controllo) e comunque diverso dalla Corte costituzionale.
Il comma 4 è specificamente illegittimo perchè con esso lo
Stato punta a regolare la struttura del rendiconto della Regione. La
materia «ordinamento degli uffici» (art. 4, n. 1, St. o art. 117, co.
4, se ritenuto più favorevole) comprende la contabilità regionale
(v. sentenza n. 107 del 1970 della Corte costituzionale), e la
Regione ha esercitato tale competenza con la legge regionale n.
21/2007, Norme in materia di programmazione finanziaria e di
contabilità regionale. La legge cost. n. 1/2012 ha attribuito alla
legge statale attuativa del nuovo art. 81 il compito di regolare «il
contenuto della legge di bilancio dello Stato» (non il bilancio delle
Regioni). Tale legge è la legge n. 243/2012 ed essa salvaguarda le
prerogative delle Regioni speciali (v. art. 9, co. 6, e art. 20). In
materia di bilanci regionali v. anche la sent. n. 178/2012, che ha
annullato in parte il decreto legislativo n. 118/2011.
Anche la sanzione prevista dal comma 7 è gravemente lesiva per
l'autonomia legislativa e finanziaria regionale, perchè si traduce
nella paralisi dei programmi di spesa approvati con legge regionale:
il comma 7, dunque, incide sul regime di efficacia delle leggi
regionali di settore, che è fissato da norme costituzionali e non è
disponibile da parte del legislatore ordinario.
Infine, il comma 7 non prevede strumenti di tutela
giurisdizionale a favore della Regione contro gli accertamenti delle
irregolarità e contro l'esito negativo della verifica dei
provvedimenti di regolarizzazione. Qualora il comma 7 fosse da
intendere nel senso della assenza di una tutela giurisdizionale, esso
sarebbe è illegittimo per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., con
ridondanza della violazione sull'autonomia legislativa e finanziaria
della Regione, dato che la norma in questione regola un controllo sul
bilancio regionale, e che proprio la Regione sarebbe priva di ogni
strumento di tutela.
L'art. 1 co. 5, dispone che «il rendiconto generale della regione
è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214». Alla decisione di parifica
«è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le
sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della
gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di
riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare
l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza
della spesa». La «decisione di parifica e la relazione sono trasmesse
al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale».
Il comma 5, dettando una disciplina diversa dall'art. 33, co. 3,
decreto del Presidente della Repubblica n. 902/1975 in materia
riservata alle norme di attuazione, viola - oltre a questa norma - la
specialità della Regione Friuli-Venezia Giulia (art. 116 Cost.),
l'autonomia finanziaria regionale (Titolo IV) e l'art. 65 dello
Statuto, nella misura in cui l'adeguamento ad esso sia ritenuto
obbligatorio ai sensi del comma 16 o, addirittura, nella misura in
cui esso sia ritenuto direttamente applicabile.
Il comma 6 stabilisce che «il presidente della regione trasmette
ogni dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti una relazione sulla regolarità della gestione e sull'efficacia
e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla
base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della
Corte dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto».
L'art. 33, co. 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
902/1975 dispone che «la sezione, nell'esercizio del controllo sulla
gestione, valuta le deduzioni delle amministrazioni controllate,
evidenziandole nei referti di cui sopra, ed esamina i risultati dei
controlli interni eventualmente effettuati».
Stando alla lettera dell'art. 1, co. 6, le «linee guida»
dovrebbero riguardare non la relazione annuale ma il sistema dei
controlli interni. È possibile che si tratti di un lapsus calami (al
posto di «adottato» dovrebbe leggersi «adottata») e che in via
interpretativa la disposizione possa essere corretta, nel senso di
riferire le linee guida non al sistema dei controlli interni ma alla
relazione.
In caso contrario, il comma 6 sarebbe palesemente illegittimo
(nella misura in cui l'adeguamento ad esso sia ritenuto obbligatorio
ai sensi del comma 16 o, addirittura, nella misura in cui esso sia
ritenuto direttamente applicabile) per violazione dell'art. 4, n. 1,
Statuto (o dell'art. 117, co. 4, se ritenuto più favorevole), in
quanto la disciplina dei controlli interni rientra
nell'organizzazione regionale e la Regione può essere vincolata solo
dai limiti costituzionali e non certo da anomale «linee guida» della
Corte dei conti.
A parte ciò, il comma 6 risulta illegittimo (sempre nei casi di
ritenuta obbligatorietà o applicabilita') in quanto introduce un
controllo della Corte dei conti «sull'efficacia e sull'adeguatezza
del sistema dei controlli interni», in violazione dell'autonomia
organizzativa regionale e dell'art. 33, co. 1, decreto del Presidente
della Repubblica n. 902/1975, dal quale risulta che la Corte «esamina
i risultati dei controlli interni eventualmente effettuati»
nell'ambito del controllo di gestione, in conformità a quanto
affermato da codesta Corte costituzionale nella sent. n. 29/1995,
punto 11.5 («la verifica del funzionamento dei preesistenti controlli
interni non costituisce l'oggetto di un autonomo potere di vigilanza
attribuito alla Corte dei conti nei confronti di determinati uffici
regionali (potere che, se fosse così costruito, sarebbe
indubbiamente lesivo dell'autonomia costituzionale delle regioni), ma
rappresenta, piuttosto, un elemento di valutazione inerente al
complessivo controllo sulla gestione»).
I commi 9, 10, 11 e 12 disciplinano il controllo della Corte dei
conti sul «rendiconto di esercizio annuale» dei gruppi consiliari. In
base al comma 9, «ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali
approva un rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee
guida deliberate» dalla Conferenza Stato-Regioni «e recepite con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare la
corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta della
contabilità, nonchè per definire la documentazione necessaria a
corredo del rendiconto». In ogni caso «il rendiconto evidenzia, in
apposite voci, le risorse trasferite al gruppo dal consiglio
regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonchè le
misure adottate per consentire la tracciabilità dei pagamenti
effettuati».
Il comma 10 dispone che «il rendiconto è trasmesso da ciascun
gruppo consiliare al presidente del consiglio regionale, che lo
trasmette al presidente della regione». Entro sessanta giorni dalla
chiusura dell'esercizio, «il presidente della regione trasmette il
rendiconto di ciascun gruppo alla competente sezione regionale di
controllo della Corte dei conti perchè si pronunci, nel termine di
trenta giorni dal ricevimento, sulla regolarità dello stesso con
apposita delibera, che è trasmessa al presidente della regione per
il successivo inoltro al presidente del consiglio regionale, che ne
cura la pubblicazione». In caso «di mancata pronuncia nei successivi
trenta giorni, il rendiconto di esercizio si intende comunque
approvato».
In base al comma 11, «qualora la competente sezione regionale di
controllo della Corte dei conti riscontri che il rendiconto di
esercizio del gruppo consiliare o la documentazione trasmessa a
corredo dello stesso non sia conforme alle prescrizioni stabilite a
norma del presente articolo, trasmette, entro trenta giorni dal
ricevimento del rendiconto, al presidente della regione una
comunicazione affinchè si provveda alla relativa regolarizzazione,
fissando un termine non superiore a trenta giorni». La comunicazione
«è trasmessa al presidente del consiglio regionale per i successivi
adempimenti da parte del gruppo consiliare interessato e sospende il
decorso del termine per la pronuncia della sezione». Nel caso «in cui
il gruppo non provveda alla regolarizzazione entro il termine
fissato, decade, per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di
risorse da parte del consiglio regionale». Tale decadenza «comporta
l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico del bilancio del
consiglio regionale e non rendicontate».
Infine, il comma 12 stabilisce che «la decadenza e l'obbligo di
restituzione di cui al comma 11 conseguono alla mancata trasmissione
del rendiconto entro il termine individuato ai sensi del comma 10,
ovvero alla delibera di non regolarità del rendiconto da parte della
sezione regionale di controllo della Corte dei conti».
Le norme sopra riferite prevedono, dunque, l'approvazione del
rendiconto da parte dei gruppi consiliari, regolano in parte il
contenuto di esso e in parte affidano il compito di disciplinarlo ad
un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, stabiliscono un
controllo della Corte dei conti su di esso che non ha natura
collaborativa ma può avere effetti coercitivi (obblighi di
regolarizzazione) ed implicare pesanti sanzioni, che possono impedire
l'attività di organismi essenziali per il funzionamento del
Consiglio.
Tali norme sono lesive nella misura in cui l'adeguamento ad esse
sia ritenuto obbligatorio ai sensi dell'art. 1, co. 16, o nella
denegata ipotesi in cui siano ritenute direttamente applicabili a
questa Regione.
Esse sono illegittime in quanto violano l'autonomia del Consiglio
regionale (artt. 16, 18 e 21 dello Statuto), in particolare
l'autonomia contabile (v. sent. n. 143/1968 di codesta Corte) e
regolamentare, dato che il Consiglio ha un proprio regolamento
interno (previsto dall'art. 21 dello Statuto) al quale spetta di
disciplinare i gruppi consiliari ed il bilancio (infatti i gruppi
sono previsti dal regolamento, non dallo Statuto). L'autonomia del
Consiglio risulta anche dall'art. 5 della legge statutaria n.
17/2007, che, essendo stata approvata ai sensi dell'art. 12 dello
Statuto, gode di una competenza riservata nella quale non può
interferire il legislatore statale. L'art. 5 legge regionale n.
17/2007 dispone che «il Consiglio regionale ha autonomia di bilancio,
contabile, funzionale e organizzativa» e che «il regolamento
contabile del Consiglio è approvato dall'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale, nel rispetto dei principi delle leggi di
contabilità della Regione». Infatti, l'attuale regolamento interno
del Consiglio regionale si occupa nel bilancio all'art. 198, dettando
una disciplina di base e rinviando per il resto ad un regolamento di
contabilità approvato dall'Ufficio di presidenza del Consiglio
stesso.
È anche da ricordare che la legge regionale n. 52/1980, come
modificata dalla legge regionale n. 21/2012, prevede, all'art. 15,
che «ciascun gruppo consiliare presenta annualmente all'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale una relazione illustrativa
sull'impiego dei contributi» e che «le spese effettuate dai gruppi
consiliari con i fondi erogati dal Consiglio regionale sono
sottoposte al controllo da parte di un Collegio di tre revisori dei
conti, iscritti nel registro dei revisori contabili, nominato
dall'Ufficio di Presidenza all'inizio di ogni legislatura». Il
Collegio dei revisori «è composto da tre membri effettivi e due
supplenti, resta in carica per la durata della legislatura e,
comunque, fino alla nomina del nuovo». L'Ufficio di Presidenza
«disciplina i termini e le modalità per l'attuazione del presente
articolo».
In particolare, poi, il comma 9 è illegittimo perchè
attribuisce un potere sostanzialmente normativo alla Conferenza
Stato-regioni (alla quale, tra l'altro, i consigli sono totalmente
estranei) e al Presidente del Consiglio dei ministri.
Anche ove, in denegata ipotesi, lo Stato fosse competente a
regolare il bilancio dei gruppi consiliari, esso dovrebbe provvedere
a ciò con legge e non rinviando alla Conferenza Stato-Regioni e ad
un anomalo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la
deliberazione delle «linee guida» relative al bilancio: il comma 9,
dunque, viola anche l'art. 117, co. 6, Cost., dal quale risulta il
divieto di fonti secondarie statali nelle materie regionali.
I commi 10 e 11 definiscono anche le funzioni dei singoli organi
regionali (Presidente del Consiglio e Presidente della Giunta), così
violando l'autonomia organizzativa regionale, prevista, in relazione
agli organi politici, dall'art. 12 dello Statuto, che rimette alla
«legge statutaria» la disciplina dei rapporti tra gli organi della
Regione.
Infine, i commi 11 e 12 sono illegittimi qualora vengano
interpretati nel senso che non sia prevista tutela giurisdizionale
contro l'accertamento di irregolarità (co. 11) e la delibera di non
regolarità (co. 12), per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., che
si traduce in lesione dell'autonomia del Consiglio e dei gruppi
consiliari in particolare.
Il comma 16, come visto, dispone che «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano il
proprio ordinamento alle disposizioni del presente articolo entro un
anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
Ad avviso della ricorrente Regione, tale disposizione è
illegittima sotto diversi profili.
In primo luogo, essa è illegittima nella parte in cui prevede un
obbligo di adeguamento ad una forma di controllo repressivo non
previsto nè dallo Statuto nè dalle norme di attuazione. Come sopra
esposto, infatti, l'art. 1 decreto-legge n. 174/2012 non solo
introduce un controllo di regolarità finanziaria diverso da quello
di gestione in senso stretto previsto dalle norme di attuazione, ma
addirittura fa derivare dal nuovo controllo obblighi di
regolarizzazione e sanzioni (v. i commi 7, 11 e 12).
In altre parole, l'art. 1 del decreto-legge n. 174 istituisce un
controllo che non ha affatto carattere collaborativo, non è
finalizzato a portare determinate situazioni nella consapevolezza
della Regione, affinchè questa istituisca i rimedi che autonomamente
individua, ma è un controllo dal cui esercizio derivano effetti
giuridici vincolanti e, in ipotesi di non attuazione delle correzioni
così divenute obbligatorie, specifiche misure sanzionatorie.
In altre e sintetiche parole, è un controllo dal quale deriva
una precisa limitazione giuridica dell'autonomia costituzionale della
Regione, e che esprime un potere di supremazia dello Stato.
Sembra evidente che un simile controllo non può essere
introdotto senza un preciso fondamento nello Statuto o nelle sue
norme di attuazione, emanate secondo l'apposito procedimento.
Essendo il nuovo controllo del tutto privo di quel carattere
collaborativo che la Corte ha talora sottolineato nella propria
giurisprudenza, per far salvi determinati controlli sulle Regioni o
sugli enti locali, risulta evidente l'illegittimità costituzionale
della sua introduzione, ed allo stesso modo della statuizione
dell'obbligo della Regione di adeguare ad esso il proprio
ordinamento.
In subordine, la disposizione impugnata è illegittima e lesiva
delle prerogative costituzionali della Regione non solo in quanto
stabilisce l'obbligo di adeguamento, ma anche in quanto - ove pure
l'adeguamento fosse dovuto - non dispone che tale adeguamento
dell'ordinamento regionale avvenga con le modalità prescritte dallo
Statuto speciale, cioè tramite le norme di attuazione o con le
procedure prescritte per le modifiche dello Statuto.
Come visto, il decreto legislativo n. 125/2003, dunque, ha
dettato un'organica disciplina dei controlli che la Corte dei conti
può svolgere nei confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia.
L'integrazione di tale disciplina non può avvenire che con ulteriori
norme di attuazione, emanate con l'apposita procedura in commissione
paritetica, e non unilateralmente, ad opera del legislatore statale.
Infatti, le norme di attuazione sono una fonte dotata di
competenza separata e riservata rispetto alle altre fonti primarie
statali, per cui ad esse non si può derogare con atti aventi valore
di legge ordinaria (v., ad es., sentt. 341/2009, 51/2006, 341/2001,
237/1983, 180/1980).
Dunque, le forme di controllo contemplate dall'art. 1
decreto-legge n. 174/2012, se pure fossero ammesse dallo Statuto (e
dalla Costituzione) potrebbero essere introdotte solo modificando le
norme di attuazione.
Inoltre, se pure rinviasse alle norme di attuazione, l'art. 1,
co. 16, sarebbe illegittimo in quanto rivolto a vincolarle sia in
termini di contenuto sostanziale (cioè l'adeguamento di cui si è
detto), sia in quanto pone anche un termine che risulterebbe
illegittimo, dato che le procedure di concertazione che portano alle
norme di attuazione non possono essere sottoposte ad un termine dal
legislatore ordinario.
Ad avviso della ricorrente Regione è pacifico che le norme
dell'art. 1 decreto-legge n. 174/2012 riguardano la materia dei
rapporti Stato-Regione e, in particolare, la materia dei controlli, e
dunque il livello fondamentale di autonomia ad esse riconosciuto.
In particolare, perciò, è da escludere che l'ambito di
intervento possa essere ricondotto ad un concetto ampio di
coordinamento della finanza pubblica: sembra evidente, infatti, che
tale coordinamento (il quale, si ricordi, in relazione alle autonomie
speciali si configura come un compito statale da attivare nelle
materie di competenza regionale attraverso i meccanismi interni del
riparto di competenza in tali materie, e non come un separato ambito
materiale di competenza attribuito allo Stato) si deve svolgere
all'interno dei dati istituzionali di base, così come configurati
dallo Statuto e dalle norme di attuazione.
In ogni modo, le conclusioni sopra esposte non muterebbero
persino qualora si volesse estendere l'ambito del coordinamento fino
ad includervi l'alterazione delle basilari regole del rapporto
intersoggettivo tra Stato e Regione speciale.
Infatti è pacifico che anche la disciplina dei rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali è tipicamente oggetto
di norme statutarie o di attuazione statutaria o comunque concertate:
si veda il Titolo IV e l'art. 65, co. 5, dello Statuto e l'art. 27
legge n. 42/2009.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte riconosciuto che i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali sono dominati dal
principio dell'accordo (v. le sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del
2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010) e, anche di
recente, ha ribadito che il coordinamento della finanza pubblica per
le Regioni speciali è stato assegnato alla competenza delle norme di
attuazione dall'art. 27, commi 1 e 3, legge n. 42/2009 (v. sentt. n.
193/2012 e n. 118/2012). In particolare, dalla sent. n. 193/2012
risulta che l'art. 27 legge n. 42/09 «possiede una portata generale
ed esclude - ove non sia espressamente disposto in senso contrario
per casi specifici da una norma successiva - che le previsioni
finalizzate al contenimento della spesa pubblica possano essere
ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale al di fuori
delle particolari procedure previste dai rispettivi statuti». La
sent. n. 118/2012 ha confermato che «l'accordo è lo strumento, ormai
consolidato (in quanto già presente nella legge 27 dicembre 1997, n.
449, recante «Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica» e
poi confermato da tutte le disposizioni che si sono occupate
successivamente della materia) per conciliare e regolare in modo
negoziato il doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale alla
manovra di finanza pubblica e la tutela della loro autonomia
finanziaria, costituzionalmente rafforzata».
Infine, l'art. 1, co. 16, è ulteriormente illegittimo nella
parte in cui prevede l'adeguamento «alle disposizioni del presente
articolo» anzichè ai principi risultanti dall'art. 1 decreto-legge
n. 174/2012.
Infatti, persino se i controlli della Corte dei conti sulla
Regione non fossero considerati materia rientrante nella competenza
delle norme di attuazione ma fossero ricondotti al coordinamento
della finanza pubblica (materia di competenza concorrente), non
potrebbe ammettersi un vincolo della Regione alle «disposizioni»
dell'art. 1.
Nè potrebbe eccepirsi che la Regione non può dettare norme di
dettaglio in relazione ai controlli della Corte dei conti sulla
stessa Regione: la necessità di una normativa completa verrebbe solo
a confermare che essa dev'essere concordata in sede di norme di
attuazione, non potendo essere adottata dal legislatore statale
nell'esercizio della competenza concorrente in materia di
coordinamento finanziario.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, co. 1, lett. a), n.
1, e lett. e).
L'art. 1-bis, co. 1, lett. a) e lett e) del decreto-legge n.
174/2012 modifica l'art. 1 decreto legislativo n. 149/2011, relativo
alla Relazione di fine legislatura regionale.
In base all'art. 13 decreto legislativo n. 149/2011, «la
decorrenza e le modalità di applicazione delle disposizioni di cui
al presente decreto legislativo nei confronti delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nonchè
nei confronti degli enti locali ubicati nelle medesime Regioni a
statuto speciale e Province autonome, sono stabilite, in conformità
con i relativi statuti, con le procedure previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni». Però,
«qualora entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto legislativo non risultino concluse le procedure di cui al
primo periodo, sino al completamento delle procedure medesime, le
disposizioni di cui al presente decreto trovano immediata e diretta
applicazione nelle Regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano».
Il fatto che le nuove norme siano state inserite nel corpo del
decreto legislativo n. 149/2011 rende possibile ipotizzare che esse
divengano - alla condizione ora detta - direttamente applicabili a
questa Regione, e per questa ipotesi, esse vengono qui contestate,
per le ragioni di seguito esposte.
Qualora, invece, fosse ritenuta «prevalente» la clausola di
salvaguardia di cui all'art. 11-bis decreto-legge n. 174/2012
(secondo cui «le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di cui al presente
decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e
dalle relative norme di attuazione»), la censura non avrebbe ragione
di essere.
L'art. 1-bis, co. 1, lett. a), n. 1 modifica nel modo seguente
l'art. 1, co. 2, decreto legislativo n. 149/2011: «La relazione di
fine legislatura, redatta dal servizio bilancio e finanze della
regione e dall'organo di vertice dell'amministrazione regionale, è
sottoscritta dal Presidente della Giunta regionale non oltre il
novantesimo giorno antecedente la data di scadenza della legislatura
[...]».
La nuova norma introduce la prescrizione che la relazione di fine
legislatura sia redatta «dal servizio bilancio e finanze della
regione e dall'organo di vertice dell'amministrazione regionale»: in
tal modo, la norma impugnata lede l'autonomia organizzativa della
Regione, in quanto la legge statale non può individuare direttamente
l'organo regionale competente a svolgere una certa funzione, perchè
il riparto «interno» della competenza fra gli organi regionali spetta
alla Regione stessa, nei limiti di quanto risulta dallo Statuto
speciale. Ciò è stato ribadito anche di recente, dalla sent. n.
293/2012: «La Corte ha già concluso per l'illegittimità di norme
statali che provvedevano a indicare specificamente l'organo regionale
titolare della funzione amministrativa, trattandosi di "normativa di
dettaglio attinente all'organizzazione interna della Regione"
(sentenza n. 387 del 2007; inoltre, sentenze n. 22 del 2012 e n. 95
del 2008)» (v. anche la sent. 407/1989).
L'autonomia organizzativa della Regione è prevista dall'art. 4,
n. 1, dello Statuto speciale, che attribuisce alla Regione potestà
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli Uffici e degli
Enti dipendenti dalla Regione». Peraltro, codesta Corte ha ritenuto
che tale materia rientri ora nell'art. 117, co. 4, Cost., in virtù
della clausola di cui all'art. 10 legge cost. n. 3/2001 (v. le sentt.
95/2008 e 274/2003).
In entrambi i casi è evidente l'illegittimità delle dirette
individuazioni statali.
L'art. 1-bis, co. 1, lett. e) sostituisce l'art. 1, co. 6,
decreto legislativo n. 149/2011, nel modo seguente: «In caso di
mancato adempimento dell'obbligo di redazione e di pubblicazione, nel
sito istituzionale dell'ente, della relazione di fine legislatura, al
Presidente della Giunta regionale e, qualora non abbiano predisposto
la relazione, al responsabile del servizio bilancio e finanze della
regione e all'organo di vertice dell'amministrazione regionale è
ridotto della metà, con riferimento alle successive tre mensilità,
rispettivamente, l'importo dell'indennità di mandato e degli
emolumenti. Il Presidente della regione è, inoltre, tenuto a dare
notizia della mancata pubblicazione della relazione, motivandone le
ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente».
La disposizione previgente stabiliva che «in caso di mancato
adempimento dell'obbligo di redazione della relazione di fine
legislatura il Presidente della Giunta regionale è tenuto a darne
notizia, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito
istituzionale dell'ente».
Dunque, il decreto-legge n. 174/2012 ha introdotto una sanzione
pecuniaria, a carico di determinati organi regionali, per il caso di
«mancato adempimento dell'obbligo di redazione e di pubblicazione...
della relazione di fine legislatura».
Tale disposizione presenta motivi di illegittimità
costituzionale che riguardano le situazioni soggettive dei soggetti
interessati, nella completa assenza di una procedura di accertamento
del verificarsi dei presupposti della sanzione, e di verifica
giurisdizionale di tale accertamento, con violazione degli articoli
97, 24 e 113 della Costituzione. Ma data l'interferenza con la
funzionalità degli organi regionali anche la Regione è legittimata
a far valere la lesione, almeno in relazione al difetto di una
procedura contraddittoria di accertamento.
Per quanto riguarda gli aspetti più propriamente organizzativi,
la norma riguarda lo status dell'organo regionale di vertice, che è
rimesso all'autonomia delle stesse Regioni, nel caso della ricorrente
Regione attraverso la c.d. legge statutaria di cui all'art. 12 dello
Statuto. Le sanzioni statali avverso gli organi regionali di vertice
sono stabilite dall'art. 22 dello Statuto. Ove potessero essere
integrate in via attuativi, dovrebbero esserlo con lo strumento delle
norme di attuazione previste dall'art. 65, e non costituiscono
materia di legislazione ordinaria. A ciò si aggiunge che secondo
l'art. 41 Statuto la disciplina dell'indennità del Presidente della
Regione è rimessa alla legge regionale.
Per quanto riguarda il responsabile del servizio bilancio e
finanze della regione, la materia di riferimento appare
l'«organizzazione interna», materia di potestà regionale piena.
La disposizione impugnata è affetta in primo luogo dallo stesso
vizio lamentato in relazione alla lett. a), dal momento che
l'imputazione di una responsabilità presuppone evidentemente
l'individuazione dell'organo responsabile, il che non spetta allo
Stato per le ragioni sopra esposte e più volte riconosciute da
codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Quanto sopra esposto rende evidente che lo Stato non può, con
norma direttamente operativa, intromettersi nell'organizzazione
costituzionale e nell'organizzazione amministrativa della Regione.
Se pure si ritenesse che le disposizioni impugnate abbiano
finalità di «coordinamento della finanza pubblica», sembra evidente
che la legislazione statale dovrebbe esprimersi mediante la posizione
di un principio fondamentale, che le Regioni dovrebbero poi attuare e
sviluppare mediante la propria autonomia legislativa, e non
attraverso una disposizione dettagliata ed immediatamente operante:
ciò sia per il carattere concorrente della competenza statale,
limitata dunque ai principi fondamentali, sia per l'interferenza
nell'organizzazione propria della Regione.
Da ciò deriva la violazione dell'art. 4, n. 1, e dell'art. 12
dello Statuto, nonchè dell'autonomia finanziaria della Regione, come
configurata dal Titolo IV dello Statuto (v. soprattutto l'art. 48:
«La Regione ha una propria finanza, coordinata con quella dello
Stato, in armonia con i principi della solidarietà nazionale, nei
modi stabiliti dagli articoli seguenti»); inoltre, qualora siano
ritenuti - in relazione ai rispettivi ambiti - più favorevoli ex
art. 10 legge cost. n. 3/2001, si deduce qui la violazione dell'art.
117, co. 3 e 4, Cost., nella parte in cui attribuiscono alla Regione
competenza concorrente e piena in materia, rispettivamente, di
coordinamento della finanza pubblica e di organizzazione regionale.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4.
L'art. 1-bis, co. 4, decreto-legge n. 174/2012 modifica l'art. 5
decreto legislativo n. 149/2011 nel modo seguente: "Il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato può attivare verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, anche nei confronti
delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, oltre
che negli altri casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi
situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti
indicatori: a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; b)
disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio; c)
anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi; c-bis)
aumento non giustificato delle spese in favore dei gruppi consiliari
e degli organi istituzionali. Le verifiche di cui all'alinea sono
attivate anche attraverso le rilevazioni SIOPE, rispetto agli
indicatori di cui alle lettere a), b) e c), e le rilevazioni del
Ministero dell'interno, per gli enti locali, e del Dipartimento per
glì affari regionali, il turismo e lo sport della Presidenza del
Consiglio dei ministri, per le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore di cui alla lettera
c-bis). 1-bis. Qualora siano evidenziati squilibri finanziari, anche
attraverso le rilevazioni SIOPE, rispetto agli indicatori di cui al
comma 1, lettere a), b) e c), e le rilevazioni del Ministero
dell'interno, per gli enti locali, e del Dipartimento per gli affari
regionali, il turismo e lo sport, per le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore di cui al
comma l, lettera c-bis), il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ne dà immediata
comunicazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti competente per territorio».
Conviene ricordare che il SIOPE è il Sistema informativo sulle
operazioni degli enti pubblici, che è un sistema di rilevazione
telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di
tutte le amministrazioni pubbliche; esso nasce dalla collaborazione
tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d'Italia e 1' ISTAT,
in attuazione dall'art. 28 della legge n. 289/2002, ed è
disciplinato dall'art. 14, commi 6-11, della legge n. 196 del 2009.
Dunque, l'art. 1-bis decreto-legge n. 174/2012 rende applicabili
anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale verifiche
ministeriali «sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d),
della legge 31 dicembre 2009, n. 196».
Quest'ultima disposizione stabilisce quanto segue: «in relazione
alle esigenze di controllo e di monitoraggio degli andamenti della
finanza pubblica, utilizzando anche i dati di cui al comma 1
dell'art. 13, il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvede a:... d)
effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica,
verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile
delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano. I referti delle verifiche,
ancorchè effettuate su richiesta delle amministrazioni, sono
documenti accessibili nei limiti e con le modalità previsti dalla
legge 7 agosto 1990, n. 241. In ogni caso, per gli enti territoriali
i predetti servizi effettuano verifiche volte a rilevare eventuali
scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica e procedono altresì
alle verifiche richieste dal Ministro competente all'avvio della
procedura di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. I
referti delle verifiche di cui al terzo periodo sono inviati alla
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
affinchè possa valutare l'opportunità di attivare il procedimento
denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di
convergenza» di cui all'art. 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
come modificato dall'art. 51, comma 3, della presente legge».
Si pone in primo luogo un problema interpretativo. Infatti,
l'art. 14, co. 1, lett. d) legge n. 196/2009, richiamato dalla nuova
disposizione, prevede «verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad
eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano».
In questi termini, dopo la modifica apportata dall'art. 1-bis,
co. 4, la situazione normativa risultante appare contraddittoria:
infatti, l'art. 5, co. 1, decreto legislativo n. 149/2011 prevede ora
verifiche «ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31
dicembre 2009, n. 196, anche nei confronti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano», ma l'art. 14, co. 1, lett.
d) legge n. 196/2009 - che è richiamato come tale, non modificato
nè abrogato - prevede, come detto, che tali verifiche non si
svolgano in relazione alle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano. Dunque, la normativa statale è internamente
contraddittoria ed irrazionale, con conseguente illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 Cost. È da ricordare che
le Regioni sono legittimate ad invocare anche i parametri estranei al
Titolo V, quando le norme statali che li violano attengono a materie
regionali, così condizionando in modo illegittimo lo svolgimento
dell'autonomia regionale (v., da ultimo, le sentt. 311/2012,
200/2012, 199/2012, 80/2012, 22/2012). Nel presente caso, l'art.
1-bis, co. 4, attiene all'organizzazione regionale o, comunque, ai
rapporti Stato-Regione o al coordinamento della finanza pubblica: in
tutti i casi, è chiaro che si tratta di norme che incidono
direttamente sull'autonomia regionale.
A parte la contraddittorietà, l'art. 1-bis, co. 4, risulta
comunque illegittimo.
Infatti, esso introduce, al di fuori di quanto previsto dallo
Statuto e dalle norme di attuazione, un ulteriore controllo da parte
del Governo sulla «regolarità della gestione
amministrativo-contabile» delle Regioni, un controllo che può
condurre all'attivazione di specifici procedimenti, quale quello
previsto dall'art. 18 della legge n. 42 del 2009: esso, pertanto, è
illegittimo per le ragioni già esposte nel punto 1, con l'aggravante
che, in questo caso, il controllo è svolto dal Ministero e non da un
organo imparziale quale la Corte dei conti. È anche da sottolineare
che altre possibili conseguenze del controllo restano incerte, in
quanto il nuovo art. 5, co. 1-bis, decreto legislativo n. 149/2011
non precisa a che fini il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato comunica alla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti gli squilibri
finanziari eventualmente accertati.
Si noti che la consapevolezza dell'autonomia costituzionale delle
regioni e delle Province autonome era esattamente la ragione per la
quale l'art. 14, co. 1, lett. d) legge n. 196/2009 aveva stabilito
l'inapplicabilità ad esse dei controlli in questione. Non si
trattava - allora - di una mera scelta di politica legislativa, ma di
rispetto della Costituzione; e non si tratta ora di un mutamento di
politica legislativa, ma della violazione della Costituzione, che
allora era stata rispettata.
Che si tratti di materia di competenza regionale non si può
dubitare, in base all'art. 4, n. 1, Statuto. Tale competenza è stata
esercitata da ultimo con la Legge regionale 8 agosto 2007, n. 21,
Norme in materia di programmazione finanziaria e di contabilità
regionale, che disciplina anche il controllo di regolarità
contabile.
L'art. 1-bis, co. 4, dunque, viene ora anche ad interferire con
il sistema autonomo delle regole contabili di questa Regione,
violando l'art. 4, n. 1, dello Statuto (o l'art. 117, co. 4, Cost.,
se ritenuto più favorevole).
4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 4.
L'art. 2 decreto-legge n. 174/2012 è rubricato «Riduzione dei
costi della politica nelle regioni».
Alla presente impugnazione sembra opportuno premettere che la
Regione Friuli-Venezia Giulia certo non disconosce la esigenza di
ridurre i «costi della politica», ma al contrario è di una tale
riduzione attrice convinta, tanto che lo scorso 22 gennaio la Camera
dei Deputati ha approvato in via definitiva un disegno di legge
costituzionale di iniziativa del Consiglio regionale, mediante il
quale lo Statuto speciale viene modificato, riducendo il numero dei
consiglieri (v. Atto Camera n. 5148-B). Inoltre, con la recente legge
regionale 29 ottobre 2012, n. 21 si sono ridotte le spese di
funzionamento dei gruppi consiliari, è stato previsto che siano
assoggettate al controllo di un collegio di revisori dei conti, e che
se ne dia pubblicità nel sito istituzionale del Consiglio regionale.
Se dunque essa contesta - in quanto fossero ad essa applicabili -
le disposizioni dell'art. 2, ciò non è per perseguire un indirizzo
diverso, ma perchè ritiene che anche l'indirizzo più condivisibile
nel merito vada perseguito, da parte dello Stato, senza alterare gli
equilibri che nella Costituzione regolano i compiti, i poteri e le
libertà rispettive dello Stato e delle comunità locali, e delle
Regioni in particolare.
Ciò premesso, l'art. 2 stabilisce al comma 1 che «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della
spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per cento
dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, diversi da quelli
destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e al
trasporto pubblico locale, è erogata a condizione che la regione,
con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro il 23
dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto qualora occorra
procedere a modifiche statutarie», abbia adottato una nutrita serie
di provvedimenti, indicati nelle lettere che seguono e concernenti,
riassuntivamente:
a) la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori
regionali entro il massimo stabilito dallo Stato, la correlazione fra
trattamento economico dei consiglieri e partecipazione ai lavori del
Consiglio nonchè la istituzione del collegio dei revisori dei conti;
b) il contenimento delle indennità dei consiglieri e degli
assessori regionali entro «l'importo riconosciuto dalla regione più
virtuosa»;
c) il contenimento entro lo stesso importo dell'assegno di fine
mandato dei consiglieri;
d) il divieto di cumulo di emolumenti derivanti dalle cariche di
Presidente della Regione, di presidente del consiglio regionale, di
assessore o di consigliere;
e) la gratuità della partecipazione dei consiglieri ai lavori
delle commissioni permanenti e speciali;
f) la pubblicità e la trasparenza dello stato patrimoniale dei
titolari di cariche pubbliche elettive e di governo;
g) la utilizzazione dei contributi regionali ai gruppi
consiliari, il cui ammontare è da contenere entro la metà
dell'importo riconosciuto dalla «regione più virtuosa»;
h) le spese per il personale dei gruppi;
i) la «riduzione dei costi degli apparati amministrativi» (art. 6
decreto-legge n. 78/2010), stringenti limitazioni alle assunzioni di
personale pubblico in generale (art. 9, comma 28, decreto-legge n.
78/2010), la riduzione degli organi collegiali degli enti e organismi
strumentali (art. 22, commi 2-4, decreto-legge n. 201/2011),
limitazioni ai compensi di amministratori e dipendenti di società
pubbliche (23-bis, commi 5-bis e 5-ter, decreto-legge n. 201/2011),
«il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a
carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali» (art. 23-ter decreto-legge n. 201/2012); la
rinegoziazione dei contratti di locazione passiva (art. 3, commi 4,
5, 6, decreto-legge n. 95/2012), il rapporto tra numero di dipendenti
pubblici e superficie dei locali utilizzati (art. 3, comma 9,
decreto-legge n. 95/2012), lo scioglimento delle società strumentali
(art. 4 decreto-legge n. 95/2012), la «riduzione delle spese delle
pubbliche amministrazioni» (art. 5 decreto-legge n. 95/2012), la
riduzione degli oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per
cento relativi a enti, agenzie e organismi comunque denominati e di
qualsiasi natura giuridica che esercitano, anche in via strumentale,
funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma secondo, lett. p),
Cost. o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e
città metropolitane ai sensi dell'art. 118 Cost. (art. 9, comma 1,
decreto-legge n. 95/2012);
l) un sistema informativo con dati relativi al finanziamento dei
gruppi politici;
m) il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i
consiglieri regionali (nell'immediato, e in attesa della riforma del
sistema, l'art. 2, comma 1, prevede che i trattamenti pensionistici o
vitalizi del Presidente della regione, di consigliere o di assessore
possano essere corrisposti sono a chi ha compiuto sessantasei anni di
età e ha ricoperto la carica per un periodo non inferiore a dieci
anni);
n) la esclusione dai vitalizi di chi è stato condannato in via
definitiva per delitti contro la pubblica amministrazione.
Il comma 2 dello stesso art. 2 aggiunge che «ferme restando le
riduzioni di cui al comma 1, alinea, in caso di mancato adeguamento
alle disposizioni di cui al comma 1 entro i termini ivi previsti, a
decorrere dal 1° gennaio 2013 i trasferimenti erariali a favore della
regione inadempiente sono ridotti per un importo corrispondente alla
metà delle somme da essa destinate per l'esercizio 2013 al
trattamento economico complessivo spettante ai membri del consiglio
regionale e ai membri della giunta regionale».
Considerati nel loro tenore letterale, i commi 1 e 2 non appaiono
stabilire un vero obbligo in capo alle Regioni, ma «soltanto» un
onere, una «condizione» da osservare al fine di ottenere i
trasferimenti erariali nella misura intera.
In realtà, però, si deve parlare non di un onere, ma di un vero
e proprio obbligo. Che la realizzazione delle «condizioni» sia
obbligatoria risulta infatti senza equivoci dal successivo comma 5, a
tenore del quale «qualora le regioni non adeguino i loro ordinamenti
entro i termini di cui al comma 1 ovvero entro quelli di cui al comma
3, alla regione inadempiente è assegnato, ai sensi dell'art. 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131, il termine di novanta giorni per
provvedervi. Il mancato rispetto di tale ulteriore termine è
considerato grave violazione di legge ai sensi dell'art. 126, primo
comma, della Costituzione»: violazione di legge che conduce allo
scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale.
Ne risulta che al mancato adeguamento (di ciò si tratta più che
di reale violazione) ai vincoli di cui al comma 1 conseguono sia le
sanzioni economiche di cui ai commi l e 2, sia la sanzione «organica»
di cui al comma 5.
Il comma 1 dell'art. 2 decreto-legge n. 174/2012, coordinato con
i commi 2 e 5, pone dunque obblighi a carico delle Regioni: si tratta
di obblighi eterogenei, dei quali peraltro solo alcuni possono essere
ragionevolmente ricondotti ai «costi della politica»; e
l'inadempimento anche di uno solo di tali obblighi implica due
«sanzioni» di tipo finanziario, la seconda delle quali è commisurata
ad una specifica voce di spesa regionale, e la sanzione organica di
cui si è detto.
Non può sfuggire la gravità di tali disposizioni. Da una parte,
eccettuati i fondi relativi alle spese per due grandi servizi
pubblici (il servizio sanitario ed i servizi di trasporto) il
finanziamento delle Regioni verrebbe ridotto ad un livello tale da
rendere chiaramente impossibile l'esercizio delle proprie funzioni:
non potendosi pensare di provvedervi con meno del 20% di quello che
oggi richiedono. Dall'altra, lo scioglimento degli organi lede -
oltre alle situazioni soggettive dei titolari, che non vengono in
rilievo nel presente giudizio - sia obbiettivamente l'interesse della
Regione alla continuità della propria azione e della propria
organizzazione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che l'art. 2 possa
essere interpretato nel senso che i commi 1 e 2 non riguardino
direttamente le Autonomie speciali.
Infatti, il comma 4 stabilisce che «le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare
i propri ordinamenti a quanto previsto dal comma 1 compatibilmente
con i propri statuti di autonomia e con le relative norme di
attuazione» (enfasi aggiunta). La disposizione è da intendere,
secondo una interpretazione costituzionalmente orientata, nel duplice
senso che le misure e i provvedimenti considerati dal comma 1
vincolano la Regione se e nella misura in cui siano nella sua
«disponibilita'» e non contrastino con lo Statuto speciale e con la
normativa di attuazione, e che alla Regione speciale non sono
applicabili le «sanzioni» della riduzione dei trasferimenti erariali
(nè quella prevista dal comma 1, nè quella stabilita dal comma 2).
Il comma 5, poi, qualificando sempre lo stesso inadempimento
regionale quale grave violazione di legge «ai sensi dell'art. 126,
primo comma, della Costituzione» richiama la norma che vale per le
sole Regioni ordinarie, mentre la materia, per il Friuli-Venezia
Giulia, è regolata dall'art. 22 Statuto.
Infine - ma non si tratta certo dell'argomento minore - la
finanza della Regioni speciali, ed in particolare quella della
Regione Friuli-Venezia Giulia, non si basa su un sistema di meri
«trasferimenti erariali», ma si basa sulla spettanza costituzionale
di una percentuale di tributi, precisati dall'art. 49 dello Statuto
(tra i quali, come ben noto, dei sei decimi del gettito dell'imposta
sul reddito delle persone fisiche, dei quattro decimi e mezzo del
gettito dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche e degli
otto decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto). Sembra
dunque evidente che il riferimento dell'art. 2, comma 1, ai
trasferimenti erariali è rivolto al tipico sistema di finanziamento
proprio delle Regioni a statuto ordinario.
La presente impugnazione viene dunque proposta - data la
rilevanza anche finanziaria della questione, per una necessaria
cautela tuzioristica della Regione nel proteggere gli interessi che
fanno da ultimo capo alla propria comunità. La clausola di salvezza
si riferisce, letteralmente, al solo comma 1, e non anche al comma 2,
che pure prevede una distinta ed aggiuntiva sanzione per la
violazione degli stessi obblighi elencati al comma 1; la statuizione
del dovere di adeguamento, sia pure compatibilmente, rimane ambiguo.
D'altro lato, il comma 2, al quale testualmente non fa riferimento la
clausola di salvaguardia, afferma che rimangono «ferme [...] le
riduzioni di cui al comma 1, alinea». Ora, per l'ipotesi che da tali
difetti redazionali si volesse dedurre una possibile applicazione
delle disposizioni indicate alla Regione Friuli-Venezia Giulia è
prospettata in via subordinata la presente impugnazione. Non vi è
dubbio, infatti, che l'intero meccanismo di cui all'art. 2, commi 1,
2, sarebbe costituzionalmente illegittimo, ove applicato ad essa.
La Regione impugna conseguentemente l'art. 2, commi l e 2,
decreto-legge n. 174/2012, nella parte in cui stabilissero la
riduzione dei trasferimenti erariali anche nei confronti del
Friuli-Venezia Giulia, nonchè il comma 4 dello stesso art. 2, nella
parte in cui non prevede che anche alle prescrizioni del comma 2 la
Regione è tenuta ad adeguarsi solo compatibilmente con lo Statuto e
con le norme di attuazione, e nella parte in cui non prevede che ad
essa non si applicano le riduzioni dei trasferimenti erariali.
Per l'ipotesi e le parti indicate, i commi 1 e 2 dell'art. 2,
sono incostituzionali per lesione dell'autonomia finanziaria della
Regione e per violazione dell'art. 3 Cost., in quanto irragionevoli.
L'art. 48 Statuto riconosce che «la Regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarietà nazionale»; per l'art. 49 «spettano alla regione»
quote fisse di entrate tributarie erariali riscosse nella Regione; e
la disponibilità di adeguate risorse finanziarie è strumentale non
solo all'esercizio delle funzioni costituzionali della Regione, ma
anche all'azione delle Province e dei Comuni, ai quali la Regione,
sulla base dell'art. 54 Statuto, assegna quote delle proprie entrate
per consentire loro il «raggiungimento delle finalita'» e
l'«esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi».
Lo Stato ha competenza in materia di coordinamento finanziario,
ma essa deve essere esercitata sia nel rispetto delle norme e dei
principi costituzionali generali, sia delle particolari regole
dettate per la Regione Friuli-Venezia Giulia. Tra queste ultime
rilevano qui i commi 152 ss. della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(legge di stabilità 2011), i quali sono stati approvati sulla base
di un accordo con la Regione, anche agli effetti dell'art. 63, comma
5, Statuto, che consente di variare lo Statuto medesimo, per la parte
relativa all'ordinamento finanziario, «con leggi ordinarie, su
proposta di ciascun membro delle Camere, del Governo e della Regione,
e, in ogni caso, sentita la Regione».
Con queste disposizioni è in contrasto la riduzione dei
trasferimenti disposta dall'impugnato comma 1 dell'art. 2
decreto-legge n. 174/2012, nonostante esso si autoqualifichi come
norma dettata «ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per
il contenimento della spesa pubblica».
La lesione degli artt. 48 e 49 Statuto sarebbe addirittura
macroscopica, se nei «trasferimenti erariali a favore delle regioni»
che vengono decurtati dell'80% si dovessero includere le quote delle
entrate tributarie erariali elencate in questa ultima disposizione
statutaria. Esse sono attribuite alla Regione immediatamente dalla
fonte costituzionale, e lo Stato non ha alcun titolo per disporne,
nè in base alla Costituzione nè in base allo Statuto, nè in base
alla normativa di attuazione, nemmeno per finalità di tipo
sanzionatorio. In altri termini, lo Stato - esercitando i propri
poteri legislativi sulle diverse materie - potrà determinare
conseguenze finanziarie di vario genere a carico della Regione, ma
non può certo modificare i meccanismi di finanziamento regionale
statutariamente previsti, o imporre alla Regione decurtazioni o
obblighi di riversamento, o condizionamenti di varia natura.
Fondamentale in proposito è la sentenza n. 74 del 2009, con la
quale la Corte ha annullato una disposizione statale la quale fissava
un tetto fisso all'ammontare di una quota di tributo erariale
spettante alla Regione sulla base dell'art. 49 Statuto, e
condizionava la attribuzione dei maggiori introiti derivanti dalla
applicazione al gettito del tributo della percentuale indicata in
Statuto all'eventuale trasferimento alla Regione di ulteriori
funzioni e compiti, che sarebbero quindi risultati finanziati - per
unilaterale decisione statale - con i proventi della quota tributaria
erariale (in tema v. anche la sent. n. 133/2010).
La sanzione della riduzione dei trasferimenti lede l'autonomia
finanziaria regionale anche se la base di calcolo non comprendesse le
quote di tributi erariali di cui all'art. 49 Statuto. Come ricordato,
rilevano qui le particolari norme della legge n. 220/2010. Il comma
152 prevede che «nel rispetto dei principi indicati nella legge 5
maggio 2009, n. 42, a decorrere dall'anno 2011, la regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia contribuisce all'attuazione del federalismo
fiscale, nella misura di 370 milioni di euro annui, mediante: a) il
pagamento di una somma in favore dello Stato; b) ovvero la rinuncia
alle assegnazioni statali derivanti dalle leggi di settore,
individuate nell'ambito del tavolo di confronto di cui all'art. 27,
comma 7, della citata legge n. 42 del 2009; c) ovvero l'attribuzione
di funzioni amministrative attualmente esercitate dallo Stato,
individuate mediante accordo tra il Governo e la regione, con oneri a
carico della regione [...].»
La utilizzazione delle «assegnazioni statali derivanti dalle
leggi di settore» (pur non determinate in misura fissa dalla legge n.
220) rappresenta una delle modalità attraverso le quali la Regione
concorre al «conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti,
nonchè al patto di stabilità interno e all'assolvimento degli
obblighi posti dall'ordinamento comunitario»; l'uso di tali
assegnazioni a fini di risanamento finanziario nazionale è soggetto
ad accordo tra Regione e Governo, ed esse non possono di conseguenza
essere unilateralmente utilizzate dallo Stato a fini sanzionatori.
Le norme impugnate sono testualmente dettate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della
spesa pubblica». Ma il richiamo alla potestà legislativa statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, lungi dall'escludere
la violazione dell'autonomia finanziaria regionale, fa emergere un
ulteriore motivo di incostituzionalità.
Come evidenziato, alla decurtazione va indubbiamente riconosciuto
carattere sanzionatorio, e la giurisprudenza costituzionale ha più
volte riconosciuto che leggi di coordinamento della finanza pubblica
possono stabilire sanzioni (in senso lato) a carico degli enti che
non adempiono agli obblighi legittimamente imposti. Da un lato,
però, tali sanzioni non possono mai porsi in contrasto con quanto
espressamente risultante dallo Statuto o dalla normativa di
attuazione: come sarebbe se la sanzione incidesse sulle quote dei
tributi di cui all'art. 49, o sulla destinazione dei finanziamenti
quale risultante dalla legge n. 220/2010.
D'altro lato, tra vincoli sostanziali e misure sanzionatorie (o
anche premiali) deve sussistere una correlazione diretta e
ragionevole. La giurisprudenza sul punto è consolidata (v. ad es. la
sent. 190/2008, punto 6, di annullamento di talune «sanzioni» imposte
alle Regioni e non coerenti con l'obbligo sostanziale rimasto
inadempiuto), ed è stata arricchita anche di recente. Rilevante in
proposito è la sentenza n. 8 del 2013, con la quale la Corte ha
ritenuto non incostituzionale la norma secondo cui l'adeguamento ai
principi di liberalizzazione delle attività economiche, da parte di
Regioni ed enti locali, costituisce elemento di valutazione della
«virtuosita'» degli enti stessi, alla quale si connettono conseguenze
di ordine finanziario. La Corte ha evidenziato e sottolineato un
collegamento tra «liberalizzazioni» (concetto del quale peraltro è
puntualizzato il significato di «razionalizzazione della
regolazione», che «mantenga le normative necessarie a garantire che
le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l'utilità
sociale e con gli altri principi costituzionali»), crescita
economica, e partecipazione degli enti locali al risanamento delle
finanze pubbliche (punto 5.2); e ha ritenuto non irragionevole che la
Regione o l'ente locale, il quale - attraverso il proprio
comportamento - non concorra allo scopo comune della sollecitazione
dell'economia, sia chiamato a sottostare a più stringenti vincoli
del patto di stabilita': «introdurre un regime finanziario più
favorevole per le Regioni che sviluppano adeguate politiche di
crescita economica costituisce [...] una misura premiale non
incoerente rispetto alle politiche economiche che si intendono, in
tal modo, incentivare» (punto 5.3).
Nel comma 1 dell'art. 2 decreto-legge n. 174 questa correlazione
non c'è.
La riduzione dei trasferimenti è connessa ad una serie
assolutamente eterogenea di misure sostanziali (attinenti ora al
trattamento economico del personale politico in senso stretto, ora
alla organizzazione dei servizi degli organi di vertice della
Regione, ora al personale regionale e agli enti strumentali, cui è
affidata la generalità dei compiti amministratici, ora agli edifici
in cui i dipendenti lavorano...); talune delle misure non hanno poi
nemmeno un significato finanziario: tale è il caso delle norme sulla
pubblicità delle spese dei gruppi consiliari, o della situazione
patrimoniale dei titolari di cariche elettive e di governo, o sulla
esclusione dal vitalizio di chi sia stato condannato per determinati
reati.
La irragionevolezza del taglio del finanziamento risulta anche da
ciò, che si tratta di una decurtazione in misura fissa, quale che
sia il numero delle «condizioni» che la Regione non ha realizzato.
Il comma 2 dell'art. 2, oltre che tenere ferma la riduzione del
comma precedente, prevede che «in caso di mancato adeguamento alle
disposizioni di cui al comma 1 entro i termini ivi previsti, a
decorrere dal l° gennaio 2013 i trasferimenti erariali a favore della
regione inadempiente sono ridotti per un importo corrispondente alla
metà delle somme da essa destinate per l'esercizio 2013 al
trattamento economico complessivo spettante ai membri del consiglio
regionale e ai membri della giunta regionale».
Si evidenzia che il presupposto della sanzione non è il mancato
adeguamento a quanto stabilito dalla norma statale circa il
trattamento economico complessivo dei consiglieri e degli assessori;
il presupposto è il medesimo del comma 1, fungendo il trattamento
economico riconosciuto in concreto dalla Regione solo come misura
dalla sanzione aggiuntiva.
Anche tale misura non ha dunque alcun collegamento con un vincolo
sostanziale, e il comma 2 dell'art. 2, nella parte relativa alla
previsione della sanzione, si rivela incostituzionale per le medesime
ragioni illustrate con riferimento al comma 1.
Come ricordato, l'art. 2, comma 4, stabilisce che «le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Balzano
provvedono ad adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto dal
comma 1 compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le
relative norme di attuazione».
La disposizione, se intesa nel senso di far salvi lo Statuto
speciale e le norme di attuazione solo agli effetti del comma 1, e
non anche del comma 2, è incostituzionale per violazione dell'art.
116 Cost., e dell'art. 65 Statuto.
Basti considerare che molte delle «condizioni» prese in
considerazione dal comma 1, e richiamate dal comma 2, richiedono, per
la loro attuazione, modifiche statutarie.
Ad esempio, la prescrizione della lett. a) circa il numero
massimo di consiglieri regionali (pari a 30 per le Regioni con
popolazione fino a due milioni di abitanti, come è la ricorrente) si
pone in contrasto con l'art. 13, comma 2, Statuto, per cui il «numero
dei consiglieri regionali è determinato in ragione di uno ogni
20.000 abitanti o frazioni superiori a 10.000 abitanti» (e in
contrasto è pure con l'art. 13 Statuto, nel testo risultante dalla
già citata legge costituzionale di riforma approvata il 22 gennaio
2013, secondo cui a partire dalle prossime imminenti elezioni
regionali «il numero dei consiglieri regionali è determinato in
ragione di uno ogni 25.000 abitanti o frazioni superiori a 10.000
abitanti»).
La norma sul numero degli assessori collide con l'art. 12
Statuto, il quale rimette ad una specifica fonte regionale (c.d.
«legge statutaria»), approvata seguendo un particolare iter, la
determinazione della «forma di governo» della Regione; e con la
riserva dell'art. 12 Statuto contrastano pure le norme di cui alle
lettere f), g), h), l).
Quanto alle indennità spettanti ai titolari e ai componenti
degli organi di vertice della Regione, rilevano sia l'art. 19
Statuto, per cui «al Presidente del Consiglio regionale è
attribuita, con legge regionale, una indennità di carica./ Agli
altri membri del Consiglio regionale è attribuita, con legge
regionale, una indennità di presenza per i giorni di seduta
dell'Assemblea e delle Commissioni», che l'art. 41, il quale dispone
che «al Presidente della Regione ed agli assessori è attribuita con
legge regionale una indennità di carica».
Ora, le modifiche costituzionali non possono certo essere imposte
da una fonte di rango legislativo ordinario. La Corte ha recentemente
stabilito che «l'adeguamento da parte delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome ai parametri di cui all'art. 14,
comma 1, del decreto-legge n. 138 del 2011 richiede [...] la modifica
di fonti di rango costituzionale. A tali fonti una legge ordinaria
non può imporre limiti e condizioni» (sent. n. 198/2012, punto 5).
Se questo vale nel caso in cui all'adeguamento la legge ordinaria
colleghi misure premiali, a maggior ragione vale nel caso in cui il
mancato adeguamento sia considerato alla stregua di inadempimento da
sanzionare.
Subordinatamente al mancato accoglimento dell'interpretazione
adeguatrice sopra accolta, l'art. 2, comma 4, è inoltre
incostituzionale nella parte in cui non prevede che alla Regione
Friuli-Venezia Giulia non si applicano le riduzioni dei trasferimenti
erariali.
Il taglio dei trasferimenti, in quanto riconducibile alla norma
del comma 4, si espone evidentemente alle medesime censure
argomentate sopra con riferimento ai commi 1 e 2, e in relazione ai
medesimi parametri.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. e).
L'art. 3 decreto-legge n. 174/2012 modifica numerose disposizioni
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, il
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
La lettera e) del primo comma sostituisce l'art. 148 e aggiunge
l'art. 148-bis: in larga parte i due nuovi articoli hanno ad oggetto
ulteriori poteri di controllo della Corte dei conti sulla gestione
degli enti locali. Eccentrico rispetto a tali previsioni è il comma
2 del nuovo art. 148, il quale dispone che «il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato può attivare verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, oltre che negli
altri casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche
attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario
riferibili ai seguenti indicatori: a) ripetuto utilizzo
dell'anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della
parte corrente del bilancio; c) anomale modalità di gestione dei
servizi per conto di terzi; d) aumento non giustificato di spesa
degli organi politici istituzionali».
Il richiamato art. 14, comma 1, lett. d), legge n. 196/2009
stabilisce che il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvede a
effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica,
verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile
delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Balzano: il riferimento ad esso
nulla aggiunge al potere di verifica autonomamente previsto dal nuovo
art. 148 decreto legislativo n. 267/2000.
Il novellato art. 148, comma 2, incide sulla materia
dell'«ordinamento degli enti locali», che l'art. 4, n. 1-bis, Statuto
attribuisce alla competenza legislativa primaria della Regione. La
materia statutaria è stata specificata mediante il decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), del
quale rilevano qui gli artt. 3, 4, 6, e 9.
L'art. 3 della citata norma di attuazione affida alla Regione
«tutte le attribuzioni amministrative concernenti gli enti locali
precedentemente esercitate da organi centrali o periferici dello
Stato comprese quelle di intervento sostitutivo»; l'art. 6 stabilisce
che «la regione, con proprie leggi, determina la natura e la
disciplina dei controlli nei confronti degli enti locali»; l'art. 9,
comma 1, riconosce che «spetta alla regione disciplinare la finanza
locale, l'ordinamento finanziario e contabile, l'amministrazione del
patrimonio e i contratti degli enti locali».
Con questi parametri si pone in contrasto il comma 2 dell'art.
148: istituisce un concreto potere amministrativo di controllo sugli
enti locali, nel settore dell'ordinamento finanziario e contabile, e
lo affida ad una amministrazione dello Stato.
L'art. 4, decreto legislativo n. 9/1997 indica le «Funzioni
amministrative riservate allo Stato»: «l. Restano di competenza degli
organi dello Stato le funzioni in materia di tutela della sicurezza e
dell'ordine pubblico, di lotta alla criminalità organizzata, nonchè
quelle in materia di protezione civile esercitate nell'interesse
nazionale. 2. Resta altresì di competenza degli organi dello Stato
il controllo sui servizi dello stato civile, anagrafe, leva militare,
servizio elettorale, nonchè servizi di statistica limitatamente alle
funzioni proprie dell'Istituto nazionale di statistica.» Sembra
evidente che il potere statale di controllo di cui al nuovo art. 148,
comma 2, non trova alcun fondamento nelle riserve allo Stato
contemplate dalla norma di attuazione statutaria.
La disposizione impugnata affida dunque allo Stato funzioni di
controllo che in base alle norme di attuazione di cui al decreto
legislativo n. 9/1997 spettano alla Regione.
La violazione delle norme di attuazione determina la violazione
indiretta dell'art. 65 Statuto, che tale fonte istituisce.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2 e 3.
L'art. 6 è inserito nel Titolo II, Province e comuni, e si
intitola Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione
finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli
enti locali e ruolo della Corte dei conti.
Il comma l dispone che, «per lo svolgimento di analisi sulla
spesa pubblica effettuata dagli enti locali, il Commissario per la
revisione della spesa previsto dall'art. 2 del decreto-legge 7 maggio
2012, n. 52,... si avvale dei Servizi ispettivi di Finanza pubblica
della Ragioneria generale dello Stato ai quali sono affidate analisi
su campione relative alla razionalizzazione, efficienza ed
economicità dell'organizzazione e sulla sostenibilità dei bilanci».
Il comma 2 precisa che le analisi di cui al comma 1 sono svolte ai
sensi del già citato art. 14, co. 1, lett. d) legge n. 196/2009,
«sulla base di modelli di accertamento concordati dalla Ragioneria
generale dello Stato con il Commissario di cui al comma 1 e
deliberati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti». Gli
esiti «dell'attività ispettiva sono comunicati al predetto
Commissario..., alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti e alla Sezione delle autonomie».
I commi 1 e 2 non sono applicabili alle Regioni e alle Province
autonome: ciò si ricava dalla loro collocazione nel Titolo II,
dedicato a Province e comuni, dal fatto che l'epigrafe ed il comma 1
dell'art. 6 menzionano solo gli «enti locali», dal richiamo all'art.
14, co. 1, lett. d) legge n. 196/2009 (che prevede «verifiche sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile delle
amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano») e dal richiamo all'art. 2
decreto-legge n. 52/2012, che non è destinato alle Regioni (v. i
commi 2 e 5).
Ugualmente, i commi 1 e 2 - di per sè - non sono applicabili
agli enti locali della Regione, in virtù della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 11-bis decreto-legge n. 174/2012
(peraltro più avanti impugnata, per particolari profili).
Il comma 3 dell'art. 6, però, stabilisce che «la Sezione delle
autonomie della Corte dei conti definisce, sentite le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie
per lo svolgimento dei controlli per la verifica dell'attuazione
delle misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica
degli enti territoriali» (enfasi aggiunta), e che le Sezioni
regionali «effettuano i controlli in base alle metodologie suddette
anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva e, in
presenza di criticità della gestione, assegnano alle amministrazioni
interessate un termine, non superiore a trenta giorni, per l'adozione
delle necessarie misure correttive dirette a rimuovere le criticità
gestionali evidenziate e vigilano sull'attuazione delle misure
correttive adottate». Dunque, il controllo in questione non è
meramente collaborativo in quanto si può tradurre nell'obbligo di
adottare specifiche misure, a loro volta soggette a controllo.
Così essendo la disposizione, occorre chiarire che cosa
significhi l'espressione «sentite le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano». Ove essa fosse soltanto un modo inusuale di
indicare il parere della Conferenza Stato-Regioni, il comma 3 non
inciderebbe sul significato sopra attribuito al complesso delle
disposizioni dei primi tre commi dell'art. 6, e la ricorrente Regione
non avrebbe ragioni di doglianza.
Tuttavia, la predetta espressione, ed in particolare il
riferimento espresso alle regioni, potrebbe indicare che lo Stato
intenda rivolgere i controlli di cui allo stesso comma 3 anche agli
enti locali della Regione Friuli-Venezia Giulia. E, dato il
collegamento tra il controllo di cui al comma 3 e l'attività
ispettiva» di cui ai commi 1 e 2 (il comma 3 stabilisce che «le
Sezioni regionali effettuano i controlli in base alle metodologie
suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva», e
di «attività ispettiva» si parla anche nel comma 2), ne risulterebbe
che anche i commi 1 e 2 potrebbero essere intesi come rivolti agli
enti locali della Regione.
In questo caso, i primi tre commi dell'art. 6 sarebbero
illegittimi nella parte in cui attribuiscono ai Servizi ispettivi di
Finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato e alle sezioni
regionali della Corte dei conti, in relazione agli enti locali della
Regione, poteri di controllo al di là di quanto consentito dallo
Statuto e dalle norme di attuazione.
Si consideri che non solo la ricorrente Regione ha potestà
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli enti locali e
di finanza locale ai sensi dell'art. 4, n. 1-bis), dello Statuto e
dell'art. 9 decreto legislativo n. 9/1997, ma che, specificamente, in
base all'art. 60 dello Statuto «il controllo sugli atti degli Enti
locali è esercitato da organi della Regione nei modi e nei limiti
stabiliti con legge regionale in armonia con i principi delle leggi
dello Stato»; l'art. 33, co. 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 902/1975 prevede che la Corte dei conti eserciti sugli
enti locali solo il controllo di gestione in senso stretto.
Inoltre, l'art. 1, co. 154, legge n. 220/2010 (basata su un
espresso accordo, secondo il principio che domina i rapporti
finanziari tra Stato e Regioni speciali) ha statuito che «la regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli enti locali del territorio, i
suoi enti e organismi strumentali, le aziende sanitarie e gli altri
enti e organismi il cui funzionamento è finanziato dalla regione
medesima in via ordinaria e prevalente costituiscono nel loro
complesso il "sistema regionale integrato"», che «gli obiettivi sui
saldi di finanza pubblica complessivamente concordati tra lo Stato e
la regione sono realizzati attraverso il sistema regionale integrato»
e che «la regione risponde nei confronti dello Stato del mancato
rispetto degli obiettivi di cui al periodo precedente».
Inoltre, dal comma 155 risulta che «spetta alla regione
individuare, con riferimento agli enti locali costituenti il sistema
regionale integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalità
necessarie al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in
volta concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso
il sistema sanzionatorio», e che è la regione che trasmette al
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, relativamente a ciascun ente locale,
gli elementi informativi riguardanti le risultanze, espresse in
termini di competenza mista, occorrenti per la verifica del
mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica.
È dunque evidente che, ove applicabile agli enti locali della
Regione, le disposizioni impugnate sarebbero illegittime per
violazione del complesso di regole statutarie ed attuative ora
ricordato.
Per quanto riguarda specificamente il controllo attribuito ai
Servizi ispettivi di Finanza pubblica della Ragioneria generale dello
Stato, se riferibile anche agli enti locali del Friuli-Venezia
Giulia, esso si pone in contrasto anche con gli artt. 3, 4, 6, e 9
delle norme di attuazione del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n.
9, esattamente per gli stessi motivi che si sono indicati sopra, in
relazione all'impugnativa dell'art. 3 decreto-legge n. 174/2012,
nella parte in cui introduce il nuovo art. 148, comma 2, decreto
legislativo n. 267/2000.
Si ribadisce poi che il controllo di cui all'art. 6, co. 3, non
ha carattere meramente collaborativo, dato che le sezioni regionali,
«in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a
rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano
sull'attuazione delle misure correttive adottate».
In definitiva, l'applicazione agli enti locali della Regione
sarebbe illegittima sia in quanto non si tratta di controlli
collaborativi, ma di controlli che esprimono un potere statale di
supremazia sugli enti locali, non previsto nè ammesso dallo Statuto
e dalle norme di attuazione, sia in quanto, in precisa e palese
contraddizione con lo Statuto e le norme di attuazione, istituiscono
un potere di controllo sugli enti locali parallelo e concorrente
rispetto a quello che è espressamente attribuito alla Regione.
Mentre il comma 1 parla di «enti locali», il comma 3 riferisce i
controlli ivi regolati agli «enti territoriali» in generale. La
ricorrente Regione ritiene che diversi elementi conducano ad
escludere che il comma 3 sia rivolto anche alle Regioni (ordinarie e
speciali): il titolo dell'art. 6, la sua collocazione nel Titolo II
del decreto-legge, il collegamento tra i controlli di cui al comma 3
con l'«attività ispettiva» di cui ai commi 1 e 2 (senz'altro
destinata solo agli enti locali, come già visto). Dunque, le Regioni
- eventualmente, come sopra accennato, mediante la Conferenza
Stato-Regioni - sono «sentite» solo in quanto dotate di competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica e non
in quanto destinatarie dei controlli.
Cionondimeno, l'uso dell'espressione «enti territoriali» consente
un'interpretazione diversa e, perciò, a scopo cautelativo qui si
impugnano i commi 1, 2 e 3 dell'art. 6 nel caso in cui si ritenga che
il comma 3 e, conseguenzialmente, i commi 1 e 2 siano rivolti anche
alle Regioni speciali.
In tal caso, i commi 1 e 2 sarebbero illegittimi per le ragioni
già esposte nel punto 3 (art. 1-bis, co. 4) ed il comma 3 per le
ragioni già esposte nel punto 1.
Infatti, i commi 1 e 2 dell'art. 6 presentano elementi in comune
con l'art. 1-bis, co. 4, decreto-legge n. 174/2012 (il rinvio
all'art. 14, co. 1, lett. d) legge n. 196/2009 e l'attribuzione della
vigilanza ai Servizi ispettivi di finanza pubblica), per cui si
possono estendere ad essi le censure avanzate in relazione all'art.
1-bis, co. 4: a) previsione di un ulteriore controllo al di fuori di
quanto previsto dallo Statuto e dalle norme di attuazione, controllo
svolto da organi ministeriali e non da un organo imparziale quale la
Corte dei conti; b) violazione della potestà legislativa primaria
della Regione in materia di organizzazione interna, che comprende la
potestà di regolare il bilancio regionale e le verifiche contabili;
c) irragionevolezza per contraddittorietà, dato che -
nell'interpretazione qui ipotizzata - l'art. 6, commi 1 e 2, si
applicherebbe alle Regioni richiamando l'art. 14, co. 1, lett. d)
legge n. 196/2009, che non è destinato alle Regioni. Per le
argomentazioni si rinvia al punto 2 del ricorso.
L'art. 6, co. 3, decreto-legge n. 174/2012, nell'interpretazione
qui prospettata a titolo cautelativo, introdurrebbe un ulteriore
controllo della Corte dei conti sulla Regione, controllo non avente
carattere meramente collaborativo (come visto): perciò esso
risulterebbe illegittimo per violazione dello Statuto e del decreto
del Presidente della Repubblica n. 902 del 1975, che regolano in modo
completo i controlli statali sulla Regione, e per violazione della
speciale autonomia finanziaria della Regione, quale configurata dal
Titolo IV e dall'art. 63, co. 5, dello Statuto, dall'art. 27 legge n.
42/2009 e dal principio dell'accordo che regola i rapporti finanziari
tra Stato e Regioni speciali: su entrambi i punti v. gli argomenti
svolti nel punto 1 del presente ricorso.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 11-bis, nella parte in cui
si riferisce alle «disposizioni» anzichè ai «principi» ed alle sole
«forme» anzichè «ai limiti e alle forme».
L'art. 11-bis riguarda specificamente le Regioni a statuto
speciale e province autonome di Trento e di Bolzano. Al comma 1 ed
unico esso dispone che «le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di cui al
presente decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di
autonomia e dalle relative norme di attuazione».
Si tratta di una disposizione introdotta in sede di conversione,
con il palese intento di introdurre una clausola di salvaguardia in
relazione alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome,
nelle quali l'introduzione di regole corrispondenti a quelle che il
decreto pone per le Regioni ordinarie deve conseguire ad una verifica
delle regole statutarie e seguire le forme previste dallo statuto per
la definizione dei rapporti tra esse e lo Stato.
Ovviamente la Regione Friuli-Venezia Giulia non contesta tale
disposizione, nella parte in cui essa esclude che l'attuazione delle
regole poste dal decreto-legge n. 174 avvenga per essa in via
diretta. Tuttavia, essa ritiene che - forse per la fretta della
stesura di un decreto la cui conversione era ormai urgente a causa
delle vicende politiche che contestualmente si svolgevano, e che
hanno portato alla convocazione anticipata delle elezioni
parlamentari - la stesura abbia tradito tale intento.
In particolare, essa ritiene che prima ancora del richiamo alle
«forme» stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle
relative norme di attuazione vi dovesse essere un richiamo ai limiti
che essi pongono a tale introduzione; ed in relazione a ciò essa
ritiene che non ci si dovesse riferire genericamente alle
disposizioni del decreto, ma piuttosto ai principi che esse
esprimono.
Si noti che nello stesso decreto n. 174 si trova, una
disposizione di salvaguardia che esprime tali concetti, in relazione
alla Riduzione dei costi della politica prevista dall'art. 2, che «le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto
dal comma 1 compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con
le relative norme di attuazione» (comma 4).
Dunque, la clausola di salvaguardia, o di compatibilità rispetto
alle autonomie speciali di cui all'art. 11-bis va in termini
costituzionalmente corretti riformulata come segue:
«Alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano i principi derivanti dalle disposizioni di cui al
presente decreto si applicano nei limiti e nelle forme stabiliti dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione».
Al contrario, rinviare genericamente a tutte le disposizioni,
senza neppure riferirsi ai limiti che la loro applicazione alle
autonomie speciali incontra, significa in definitiva porre in dubbio
la differenziazione degli ambiti di autonomia, che è la ragione
stessa dell'introduzione della disposizione, in violazione delle
disposizioni costituzionali e statutarie che presidiano tale
autonomia: l'art. 116, comma primo, Cost. e in particolare - quanto
allo Statuto - l'art. 4, n. 1 e n. 1-bis (in relazione alla potestà
primaria in materia di ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione, nonchè di ordinamento degli enti locali),
l'art. 12 (sulla forma di governo regionale e sulla fonte competente
a determinarla), l'art. 13 (sul numero dei consiglieri regionali),
l'art. 19 (sulle indennità di carica dei componenti del Consiglio),
l'art. 41 (sulle indennità del Presidente della Regione e degli
assessori), il Titolo IV (in relazione all'autonomia finanziaria),
nonchè l'art. 65, che prevede la speciale procedura per l'attuazione
dello statuto.

P. Q. M.

Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
commi da 2 a 12 (eccetto 1'8) e 16; dell'art. 1-bis, co. 1, lett. a),
n. 1, e lett. e), e co. 4; dell'art. 2, co. 1, 2 e 4; dell'art. 3,
co. 1, lett. e); dell'art. 6, co. 1, 2 e 3; dell'art. 11-bis, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012, come convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre
2012, n. 213, nelle parti e per i profili esposti nel presente
ricorso.
Padova, 3 febbraio 2013

Prof. avv. Giandomenico Falcon