1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 3-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 agosto 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 agosto 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Polizia mortuaria - Norme della Regione Calabria - Norme in materia di attivita' funebri, cimiteriali e di cremazione - Assoggettamento dei cimiteri al regime demaniale - Tumulazione aerata - Divieto di intermediazione dell'attivita' funebre - Requisiti dell'impresa funebre - Requisiti del personale addetto all'impresa funebre - Caratteristiche dei feretri - Disposizioni in materia di sepoltura fuori cimitero - Disciplina della cremazione - Sanzioni. - Legge della Regione Calabria 26 giugno 2018, n. 22 (Disposizioni in materia funeraria e di polizia mortuaria), artt. 1, comma 4; 2, comma 1, lettera c); 7, comma 5; 9, comma 1; 10, commi 1 e 2; 14, comma 1; 18, comma 6; 22, comma 1; 23, commi da 1 a 6; 26; 27; 28; 29 e 30. (18C00199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 3-10-2018)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587),
presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12
(fax 0696514000 - Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
Ricorrente;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale attualmente in carica; Resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 1, comma 4, 2, comma 1, lettera c), 7, comma 5, 9,
comma 10, commi 1 e 2, 14, comma 1, 18, comma 6, 22, comma 1, 23,
commi da 1 a 6, 26, 27, 28, 29 e 30 della legge regionale 18 giugno
2018, n. 22, avente ad oggetto «Disposizioni in materia funeraria e
di polizia mortuaria», pubblicata nel BUR n. 66 del 28 giugno 2018.
Il Consiglio regionale della Calabria ha approvato il 26 giugno
2018 la legge n. 22, recante «Disposizioni in materia funeraria e di
polizia mortuaria».
In 34 articoli, suddivisi in sei titoli, viene dettata una
disciplina di ampia portata delle attività funebri, cimiteriali e di
cremazione, anche per animali, contenente principi generali,
definizioni e qualificazioni, che in quanto tale investe aspetti di
esclusiva competenza del legislatore statale. Non a caso la legge
regionale ricalca quasi integralmente il disegno di legge Atto Senato
n. 2492 presentato nella scorsa legislatura, nello spirito del quale
alle regioni sarebbero dovuti spettare solo compiti di
programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio, questa normativa viola
la competenza legislativa esclusiva dello Stato, e deve pertanto
essere impugnata per i seguenti Motivi
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge
regionale n. 22/2018 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione in relazione all'art. 824 del codice civile.
La norma qui denunciata prevede che «La costruzione e la gestione
dei cimiteri sono considerate attività di rilevanza pubblica e come
tali da assoggettare al regime demaniale di cui all'art. 824 del
codice civile. I cimiteri sono assoggettati al regime dei beni
demaniali e costituiscono memoria storica della collettività di
riferimento anche al fine di assolvere alla loro funzione, nei
riguardi delle comunità locali, secondo i diversi usi funerari».
Essa, nel prevedere l'assoggettamento dei cimiteri al regime
demaniale, si sovrappone indebitamente, pur ripetendone fedelmente il
contenuto, alla previsione contenuta nell'art. 824, secondo comma,
del codice civile, che già assoggetta i cimiteri e i mercati
comunali al regime del demanio pubblico. Essa invade, pertanto, la
materia dell'ordinamento civile, e viola l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione. Come infatti più volte ribadito
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, laddove esiste una
competenza esclusiva dello Stato, alle regioni è inibito dettare
disposizioni legislative proprie, anche se di mera natura
riproduttiva (Corte costituzionale n. 121/2017; Corte costituzionale
n. 18/2013; Corte costituzionale n. 29/2006).
La norma qui denunciata pertanto deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c), e
dell'art. 23, commi da 1 a 6, della legge regionale n. 22/2018 per
violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione in relazione
alle norme del decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1880.
L'art. 2, comma l, lettera c), della legge regionale menziona la
tumulazione aerata quale evento da cui decorre il termine per
definire il «resto mortale», e l'art. 23 della stessa legge,
rubricato «Tumulazione aerata e caratteristiche dei feretri», nei
commi da l a 6, detta disposizioni in merito ai loculi aerati.
La tumulazione aerata non è prevista dalla normativa statale
attualmente vigente (decreto del Presidente della Repubblica n.
285/1990 recante l'«Approvazione del regolamento di polizia
mortuaria»), e non può costituire innovazione di matrice regionale.
Gli articoli 76 e 77 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 285/1990 dettano infatti con chiaro carattere esaustivo le
modalità da seguirsi per la tumulazione.
Secondo l'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n.
285/1990 le pareti dei loculi devono avere caratteristiche di
impermeabilità ai liquidi e ai gas e la relativa chiusura deve
essere ermetica; la norma regionale in questione invece deroga a
questa prescrizione, permettendo la trasformazione dei loculi da
stagni in aerati.
Sempre secondo la norma statale, la cassa mortuaria deve avere
determinate caratteristiche costruttive (doppia struttura in legno e
metallo), mentre secondo la norma regionale qui censurata - il comma
3 dell'art. 23 - la cassa metallica è addirittura vietata in caso di
tumulazione aerata.
Il comma 4 dell'art. 23 della legge regionale prevede la
possibilità di adozione di soluzioni tecniche per il trattamento dei
liquidi e dei gas da putrefazione, mentre la legge statale demanda al
Ministro della salute, sentito il Consiglio superiore di sanità
l'autorizzazione di modalità alternative per il trattamento di tali
trasformazioni chimiche.
Si tratta di norme, quelle statali, che evidentemente trattano la
materia sanitaria, rispetto alla quale non possono essere ammesse
modalità - magari anche migliorative - diverse da quelle stabilite
in via di principio dal legislatore statale con regole che
costituiscono, in tema di tutela della salute, un limite invalicabile
di uniformità nazionale alla potestà legislativa regionale.
Per tali ragioni, le norme denunciate nella presente rubrica
devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, dell'art. 9,
comma 1, e dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 22/2018
per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione.
L'art. 7, comma 5, della legge regionale qui denunciata, nel
disciplinare l'attività funebre, vieta l'intermediazione in questo
settore sia ai titolari delle imprese esercenti l'attività funebre,
sia al relativo personale dipendente o ad esse collegato o
riconducibile.
Questa disposizione restringe in maniera del tutto immotivata la
concorrenza interferendo in una materia riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Non si comprende perchè ai
soggetti operanti nel settore e legittimati a svolgere l'attività
intermediata debba essere preclusa l'attività di intermediazione.
Nè è compatibile con i principi della competizione commerciale
e imprenditoriale la fissazione di un divieto così pesante a
destinatari genericamente individuati, come il personale
«riconducibile».
Il successivo art. 9, nell'individuare i requisiti dell'impresa
funebre e dei soggetti a essa collegati, al comma 1, dispone che la
dichiarazione da allegare alla SCIA ai sensi dell'art. 7, comma 2,
contiene l'autocertificazione, tra gli altri, dei seguenti requisiti:
«a) una sede idonea e adeguala per la trattazione degli
affari, comprendente un ufficio e una sala di esposizione per gli
articoli funebri, il tutto separato da altre attività commerciali
non aventi attinenza con le attività funebri e che necessitano di
partita IVA separata (....);
b) un responsabile abilitato alla transazione delle pratiche
amministrative e degli affari, stabilmente assunto con regolare
rapporto di lavoro con il richiedente l'autorizzazione, che può
coincidere con il titolare o legale rappresentante della stesa;
c) un operatore funebre, abilitato alla trattazione delle
pratiche amministrative, stabilmente assunto con regolare contratto
di lavoro con il richiedente l'autorizzazione, che può anche
coincidere con un titolare o con il socio o con il socio familiare
prestatore d'opera che svolga nell'impresa attività lavorativa e
continuativa o assunto mediante contratto di lavoro stipulato nel
rispetto della vigente normativa sul lavoro e sulla sicurezza dei
lavoratori.
L'obbligo di un'assunzione stabile previsto dalle lettere b) e
c), sopra riportate, è già stato censurato dall'Autorità garante
per la concorrenza e il mercato, che con parere AS1153 del 6 novembre
2014, ha ritenuto, nel pronunciarsi sulla legge regionale della
Campania n. 12/2001, recante «Codice delle attività e delle imprese
funebri», come modificata dalla legge regionale 25 luglio 2013, n. 7,
che l'imposizione di un rapporto di lavoro continuativo del
lavoratore costituisce un vincolo organizzativo rigido, suscettibile
di restringere indebitamente l'accesso al mercato.
L'art. 10, che indica i requisiti del personale dell'impresa
funebre e dei soggetti ad essa collegati, al comma 2, dispone che a
decorrere dalla data di entrata in vigore della legge i corsi
obbligatori, abilitanti il personale alla professione, sono erogati
da soggetti accreditati direttamente dalla Regione.
Anche questa disposizione è indebitamente restrittiva del
mercato, perchè limita il novero dei soggetti deputati a conferire i
titoli abilitanti all'esercizio di una prestazione lavorativa, e
riserva alla sola Regione (perchè non anche allo Stato, o ad altre
regioni, o a soggetti che professionalmente svolgono attività di
accreditamento?) l'accreditamento degli enti istruttori.
Tali disposizioni regionali, anche alla luce degli orientamenti
Antitrust sopra descritti, costituiscono un'indebita restrizione
dell'accesso al mercato di riferimento, in violazione del principio
di tutela della concorrenza riservato alla potestà legislativa
esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lett. e), della
Costituzione e devono essere quindi dichiarate costituzionalmente
illegittime.
4) Illegittimità costituzionale, per altro verso, dell'art. 10,
comma 1 della legge regionale n. 22/2018 per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
L'art. 10, comma 1, nel definire i requisiti del personale
addetto all'impresa funebre, prevede che «il personale addetto che
svolge attività funebre può essere assimilato alle categorie degli
operatoti addobbatori o apparatori per cerimonie civili o religiose,
indicate al numero 46 della tabella allegata al regio decreto 6
dicembre l 923, n. 2657 [...] così come richiamata dal decreto del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali 23 ottobre 2004
(Individuazione, in via provvisoriamente sostitutiva, della
contrattazione collettiva dei casi di ricorso al lavoro
intermittente, ai sensi dell'art. 40 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276), se, nei singoli casi, l'Ispettorato del
lavoro riconosce il carattere discontinuo del lavoro,».
La materia, afferendo alla tipologia dei contratti di lavoro,
appartiene all'ordinamento civile ed è di competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
Ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n.
81, il lavoro intermittente in ogni settore produttivo è ammissibile
qualora il lavoratore abbia più di 55 o meno di 24 anni di età,
oppure nelle ipotesi individuate dalla contrattazione collettiva,
oppure ancora nei casi individuati con decreto del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali qualora manchi una specifica
previsione di contrattazione collettiva.
E per l'appunto, il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, nel periodo di vigenza del decreto legislativo n. 276/2003,
ha adottato il decreto ministeriale 23 ottobre 2004, che ha ammesso
la stipulazione di contratti di lavoro intermittente per lo
svolgimento di alcune attività, specificamente indicate nella
tabella allegata al regio decreto 6 dicembre 1923, n. 2657. Tale
tabella, al punto 46, ricomprende, tra le occupazioni che richiedono
un lavoro discontinuo, gli «Operai addobbatori o apparatori per
cerimonie civili o religiose» ai quali lo stesso Ministero, con
l'interpello n. 9/2014, ha equiparato i necrofori e i portantini
impiegati dalle aziende di servizio funebre nelle attività
preliminari ed esecutive del trasporto, della cerimonia e della
connessa sepoltura.
La norma qui denunciata, intervenendo sulla disciplina del
rapporto di lavoro, invade la materia di «ordinamento civile» di
competenza esclusiva dello Stato, in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione. Nella fattispecie, la
disciplina nazionale attribuisce alla contrattazione collettiva e al
Ministero del lavoro e delle politiche sociali il compito di
individuare le ipotesi che legittimano il ricorso al lavoro
intermittente, senza riconoscere alcuna competenza alla legislazione
regionale.
E soprattutto, ammettendo la possibilità di assimilare il
«personale addetto che svolge attività funebre» a quello contemplato
nella tabella del 1923, non fa che ribadire quanto già previsto
dalla legislazione statale vigente.
Ma come sopra già detto, nelle materie riservate alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato non è ammessa alcuna produzione
normativa regionale, neppure meramente riproduttiva di quella
statale.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della legge
regionale n. 22/2018 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
g) della Costituzione.
L'art. 14, comma 1, della legge regionale qui censurata affida ad
un decreto del Ministero della salute la definizione delle
caratteristiche che devono avere i cofani funebri in relazione alla
destinazione finale, e successivamente alla lettera e) fa riferimento
ad una autorizzazione del medesimo Ministero per l'individuazione dei
materiali da utilizzare per i contenitori destinati ad alcune
operazioni cimiteriali.
Il legislatore regionale ha evidentemente ecceduto nella
copiatura del disegno di legge della scorsa legislatura, e si è
vestito da legislatore statale attribuendo nuovi compiti ad organismi
dello Stato; tuttavia, così facendo, ha violato l'art. 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione che riserva alla legislazione
statale l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali.
La Corte costituzionale ha infatti in varie occasioni affermato
che le attribuzioni degli organi dello Stato non possono essere
disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle regioni,
nemmeno nell'esercizio della loro potestà legislativa; esse debbono
trovare il fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le
prevedono o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati
(Corte costituzionale n. 322/2006; Corte costituzionale n. 429/2004;
Corte costituzionale n. 134/2004).
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1, della legge
regionale n. 22/2018 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
g) della Costituzione.
Analoga censura investe l'art. 22, comma 1, della legge regionale
qui impugnata, che subordina ad autorizzazione ministeriale
l'autorizzazione regionale alla sepoltura fuori cimitero.
Le autorizzazioni previste dal regolamento di polizia mortuaria
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990,
originariamente spettanti allo Stato, sono state trasferite alle
regioni dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26
maggio 2000 (Tabella A, lettera c) in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998 n. 112.
Così disponendo la norma regionale duplica le autorizzazioni,
ricreando in capo allo Stato un potere autorizzatorio che esso non ha
più.
Nell'attribuire allo Stato una competenza, essa quindi viola
l'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione che riserva
alla legislazione statale l'ordinamento e l'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Quindi, per le stesse ragioni che sorreggono la precedente
censura alla norma di cui all'art. 14, comma 1, della legge regionale
in discussione, l'art. 22 deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo perchè pretende di disciplinare unilateralmente le
attribuzioni degli organi dello Stato.
7) Illegittimità costituzionale degli articoli 26, 27, 28, 30 della
legge regionale n. 22/2018 per violazione dell'art. 117, comma 2,
lettere l) e m) della Costituzione.
Le norme citate in epigrafe sono tutte illegittimamente invasive
della potestà legislativa dello Stato.
L'art. 26 detta i principi fondamentali in tema di cremazione,
riconoscendo come le decisioni che la riguardano attengono ai livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civile e sociali
delle persone; l'art. 27 disciplina i modi e i tempi della
manifestazione di volontà del defunto e della sua attuazione da
parte dei soggetti onerati al suo rispetto; l'art. 28 tratta
dell'affidamento, custodia e dispersione delle ceneri; l'art. 30
infine regola le modalità della cremazione e le relative garanzie
esecutive.
Le norme sopra evidenziate sono trattate in unica rubrica perchè
riferentesi tutte alla medesima materia, e perchè unica è la
censura di incostituzionalità che ad esse si muove.
In sostanza, tutte queste norme afferiscono a materie di
competenza esclusiva statale, in quanto (come del resto dal loro
testo letteralmente si conferma) attengono all'ordinamento civile e
alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
La cornice normativa statale di riferimento è costituita da
varie norme, cosi stratificatesi nel tempo:
a) regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, «Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie.». L'art. 343 di detto decreto
prevede che «La cremazione dei cadaveri è fatta in crematoi
autorizzati dal prefetto, sentito il medico provinciale. I comuni
debbono concedere gratuitamente l'area necessaria nei cimiteri per la
costruzione dei crematoi. Le urne cinerarie contenenti i residui
della completa cremazione possono essere collocate nei cimiteri o in
cappelle o templi appartenenti a enti morali o in colombari privati
che abbiano destinazione stabile e siano garantiti contro ogni
profanazione.
b) gli artt. 5 e 587 e segg. del codice civile, riguardanti,
rispettivamente, le disposizioni concernenti gli atti di disposizione
del proprio corpo e il testamento;
c) il decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre
1990, n. 285, «Approvazione del regolamento di polizia mortuaria», i
cui articoli da 78 a 81, disciplinano la cremazione;
d) la legge 30 marzo 2001, n. 130, recante «Disposizioni in
materia di cremazione e dispersione delle ceneri.». L'art. 3 di tale
legge, che apporta modifiche al regolamento di polizia mortuaria,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre
1990, n. 285, che prevede:
«1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, con regolamento adottato ai sensi dell'art. 17, comma
1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su
proposta del Ministro della sanità, sentiti il Ministro dell'interno
e il Ministro della giustizia, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, si provvede alla modifica del regolamento
di polizia mortuaria, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, sulla base dei seguenti
principi:
a) l'autorizzazione alla cremazione spetta all'ufficiale
dello stato civile del comune di decesso, che la rilascia acquisito
un certificato in carta libera del medico necroscopo dal quale
risulti escluso il sospetto di morte dovuta a reato ovvero, in caso
di morte improvvisa o sospetta segnalata all'autorità giudiziaria,
il nulla osta della stessa autorità giudiziaria, recante specifica
indicazione che il cadavere può essere cremato;
b) l'autorizzazione alla cremazione è concessa nel rispetto
della volontà espressa dal defunto o dai suoi familiari attraverso
una delle seguenti modalita':
1) la disposizione testamentaria del defunto, tranne nei casi
in cui i familiari presentino una dichiarazione autografa del defunto
contraria alla cremazione fatta in data successiva a quella della
disposizione testamentaria stessa;
2) l'iscrizione, certificata dal rappresentante legale, ad
associazioni riconosciute che abbiano tra i propri fini statutari
quello della cremazione dei cadaveri dei propri associati, tranne nei
casi in cui i familiari presentino una dichiarazione autografa del
defunto fatta in data successiva a quella dell'iscrizione
all'associazione. L'iscrizione alle associazioni di cui al presente
numero vale anche contro il parere dei familiari;
3) in mancanza della disposizione testamentaria, o di
qualsiasi altra espressione di volontà da parte del defunto, la
volontà del coniuge o, in difetto, del parente più prossimo
individuato ai sensi degli articoli 74, 75, 76 e 77 del codice civile
e, in caso di concorrenza di più parenti dello stesso grado, della
maggioranza assoluta di essi, manifestata all'ufficiale dello stato
civile del comune di decesso o di residenza. Nel caso in cui la
volontà sia stata manifestata all'ufficiale dello stato civile del
comune di decesso, questi inoltra immediatamente il relativo processo
verbale all'ufficiale dello stato civile del comune di ultima
residenza del defunto;
4) la volontà manifestata dai legali rappresentanti per i
minori e per le persone interdette;
c) la dispersione delle ceneri è consentita, nel rispetto
della volontà del defunto, unicamente in aree a ciò appositamente
destinate all'interno dei cimiteri o in natura o in aree private; la
dispersione in aree private deve avvenire all'aperto e con il
consenso dei proprietari, e non può comunque dare luogo ad attività
aventi fini di lucro; la dispersione delle ceneri è in ogni caso
vietata nei centri abitati, come definiti dall'art. 3, comma 1,
numero 8), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada); la dispersione in mare, nei laghi e nei fiumi
è consentita nei tratti liberi da natanti e da manufatti;
d) la dispersione delle ceneri è eseguita dal coniuge o da
altro familiare avente diritto, dall'esecutore testamentario o dal
rappresentante legale dell'associazione di cui alla lettera b),
numero 2), cui il defunto risultava iscritto o, in mancanza, dal
personale autorizzato dal comune;
e) fermo restando l'obbligo di sigillare l'urna, le modalità
di conservazione delle ceneri devono consentire l'identificazione dei
dati anagrafici del definito e sono disciplinate prevedendo, nel
rispetto della volontà espressa dal defunto, alternativamente, la
tumulazione, l'interramento o l'affidamento ai familiari;
f) il trasporto delle urne contenenti le ceneri non è
soggetto alle misure precauzionali igieniche previste per il
trasporto delle salme, salvo diversa indicazione dell'autorità
sanitaria;
g) l'ufficiale dello stato civile, previo assenso dei
soggetti di cui alla lettera b), numero 3), o, in caso di loro
irreperibilità, dopo trenta giorni dalla pubblicazione nell'albo
pretorio del comune di uno specifico avviso, autorizza la cremazione
delle salme inumate da almeno dieci anni e delle salme tumulate da
almeno venti anni;
h) obbligo per il medico necroscopo di raccogliere dal
cadavere, e conservare per un periodo minimo di dieci anni, campioni
di liquidi biologici ed annessi cutanei, a prescindere dalla pratica
funeraria prescelta, per eventuali indagini per causa di giustizia;
i) predisposizione di sale attigue ai crematori per
consentire il rispetto dei riti di commemorazione del defunto e un
dignitoso commiato».
Come si vede, la disciplina statale è completa ed esaustiva e
copre ogni aspetto della materia. Non c'è alcuno spazio per
l'esplicazione di una potestà legislativa regionale, la quale
peraltro - incomprensibilmente - richiama all'art. 26, secondo comma
l'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione, che attiene alla
competenza esclusiva statale.
Poichè in presenza di materia su cui lo Stato ha potestà
legislativa esclusiva la regione non può in alcun modo legiferare,
nè in senso confermativo nè in senso differenziato, tutto il
complesso delle norme qui censurate deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
È illegittimo l'art. 26 che presenta un contenuto tipico da
legge dello Stato, dichiaratamente attenendosi alla materia di cui
all'art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, e pretendendo
di rivolgersi a tutti i cittadini «indipendentemente dal luogo di
residenza, di decesso o di destinazione finale».
Sono illegittimi gli artt. 27 e 28 che si sovrappongono alle
norme del codice civile in materia di volontà testamentaria e di
atti di disposizione del proprio corpo, alle norme del regolamento di
polizia mortuaria e alle sue modifiche apportate con la legge n.
130/2001.
In più l'art. 28, comma secondo, recante le disposizioni
concernenti la dispersione delle ceneri, non richiama
l'autorizzazione dell'ufficiale dello stato civile, che la rilascia
sulla base di espressa volontà del defunto. E ciò incide pure sul
piano penale, dato che l'art. 411 del c.p. nel testo introdotto
dall'art. 2 della legge n. 130 del 2001, prevede che «Non costituisce
reato la dispersione delle ceneri di cadavere autorizzata
dall'ufficiale dello stato civile sulla base di espressa volontà del
defunto. La dispersione delle ceneri non autorizzata dall'ufficiale
dello stato civile, o effettuata con modalità diverse rispetto a
quanto indicato dal defunto, è punita con la reclusione da due mesi
a un anno e con la multa da € 2.582 a € 12.911».
A questo proposito, vero è che la legge statale fa rinvio ad un
regolamento e che questo regolamento non è stato ad oggi ancora
emanato, ma ciò non autorizza affatto la regione ad invadere la
sfera di potestà legislativa statale.
Ad ogni modo, il Consiglio di Stato ha chiarito - con parere reso
nell'Adunanza della Sezione prima del 29 ottobre 2003, n. 2957 - la
piena efficacia e vincolatività della legge statale anche in assenza
della fonte secondaria.
«(Omissis).
Si premette che la legge 30 marzo 2001, n. 130, recante
disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri, non
è una legge delega, come tale inapplicabile in carenza di esercizio
della delega, ma una legge ordinaria, diretta ad innovare la
normativa vigente in materia di cremazione e in particolare il
regolamento di polizia mortuaria approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285. È bensì vero che a tale
scopo la legge si affida alla emanazione di un successivo regolamento
per dare piena attuazione ai principi e alle regole dettate dall'art.
3 della stessa legge, ma non è sostenibile che, decorso ormai
ampiamente il termine stabilito di sei mesi dalla data di entrata in
vigore, la mancata emanazione del regolamento privi la legge di
qualsiasi efficacia, specialmente in ordine alla normativa
preesistente di rango secondario. Le disposizioni legislative di mero
principio costituiscono comunque criterio interpretativo delle norme
previgenti e quelle alle quali può riconoscersi efficacia precettiva
per compiutezza di disciplina (self executing) devono ritenersi
senz'altro applicabili.».
Peraltro la legge n. 130/2001 riserva alle regioni compiti di
programmazione e coordinamento per la costruzione e gestione dei
crematori. L'art. 6 di tale legge, riguardante la programmazione
regionale, la costruzione e la gestione dei crematori, prevede
infatti che: «1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, le regioni elaborano piani regionali di coordinamento
per la realizzazione dei crematori da parte dei comuni, anche in
associazione tra essi, tenendo conto della popolazione residente,
dell'indice di mortalità e dei dati statistici sulla scelta
crematoria da parte dei cittadini di ciascun territorio comunale,
prevedendo, di norma, la realizzazione di almeno un crematorio per
regione; 2. la gestione dei crematori spetta ai comuni, che la
esercitano attraverso una delle forme previste dall'art. 113 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato
con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; 3. agli oneri
connessi alla realizzazione ed alla gestione dei crematori si
provvede anche con i proventi derivanti dalle tariffe di cui all'art.
5, comma 2».
8) Illegittimità costituzionale degli articoli 18, comma 6, e 29
della legge regionale n. 22/2018 per violazione dell'art. 25 e
dell'art. 117, comma 2, lettere l) della Costituzione.
Tutta la materia sanzionatoria disciplinata dalla legge regionale
(artt. 18 e 29) è viziata da incostituzionalità.
Infatti, l'illegittimità costituzionale che inficia le norme
regionali indicate fa sì che l'apparato sanzionatorio contenuto
nella legge in esame sia, di conseguenza, viziato da «illegittimità
costituzionale derivata» poichè afferente a precetti dettati in
difetto di competenza legislativa. Inoltre gli artt. 18 e 29 invadono
la materia dell'ordinamento penale, in violazione degli artt. 25 e
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
In particolare:
l'art. 18, comma, 6, che detta prescrizioni in tema di
vigilanza sull'osservanza delle norme recanti la disciplina delle
attività funebri e sull'esercizio della relativa potestà
sanzionatoria, prevede la pena della reclusione - da un minimo di
dodici mesi a un massimo di cinque anni - a fronte della violazione
dell'art. 12, comma 4 e 5, della legge in esame.
Come è noto, il sistema penale si fonda sul principio di
legalità, in virtù del quale spetta al potere legislativo
individuare i beni giuridici presidiati con la sanzione penale e le
condotte lesive di tali norme incriminatrici redatte secondo canoni
di specificità e completezza.
L'art. 25, secondo comma, della Costituzione rimette, infatti,
alla legge formale la definizione sia del precetto sia del
trattamento sanzionatorio. Orbene, la riserva di legge in materia
penale deve essere intesa come riserva di legge statale, in base ad
un principio generale che trova fondamento nella natura delle
restrizioni della sfera giuridica inflitte mediante la pena;
quest'ultima, invero, incide su beni fondamentali dell'individuo, di
modo che la criminalizzazione di determinate condotte deve
rispecchiare una visione generale del diritto, che può essere
compiuto soltanto con la legge dello Stato (Corte costituzionale 14
giugno 2004, n. 185).
La «materia penale» prescinde dal riparto di attribuzioni
legislative tra Stato e Regioni, potendo riguardare qualsiasi settore
(anche riconducibile alla competenza regionale), dal momento che essa
non è determinabile a priori, in quanto afferisce al compendio
valoriale cui viene accordata la più intensa forma di tutela. La
compressione delle competenze regionali in materia penale trova la
sua ratio, come sopra detto, nell'esigenza di salvaguardare beni,
valori e interessi propri dell'intera collettività tutelabili solo
su base egalitaria, esigenza che può essere garantita solo
rimettendo allo Stato l'esercizio esclusivo della potestà punitiva.
La legge regionale è, invero, inidonea ad assicurare la funzione
della pena, ovvero garantire il libero svolgimento della vita civile,
per la mancanza di una visione generale dei bisogni e delle esigenze
dell'intera società. Il legislatore regionale è, infatti,
interprete degli interessi e delle istanze di tutela della comunità
territoriale di appartenenza, ragion per cui alle regioni è precluso
il potere di innovare l'ordinamento penale attraverso l'introduzione
di nuove pene e fattispecie criminose.
La norma censurata si pone, pertanto, in contrasto con gli
articoli 117, secondo comma, lettera l), e 25, secondo comma, della
Costituzione, non assumendo rilevanza la specifica materia trattata
dalla legge regionale, pur rientrante nella competenza del
legislatore regionale.
L'art. 29 prevede che «Salvo che il fatto costituisca reato, la
dispersione delle ceneri effettuata con modalità diverse da quelle
consentite dall'art. 28 è punita con la sanzione amministrativa
pecuniaria da € 300 a € 3.000».
Tale norma regionale, che stabilisce la sanzione amministrativa
pecuniaria da irrogare qualora vi sia una dispersione delle ceneri
non conforme a quella prevista dalla legge regionale in esame, si
sovrappone, indebitamente, alla previsione contenuta nell'art. 411,
quarto comma (aggiunto dall'art. 2, legge 30 marzo 2001, n. 130), del
codice penale, secondo la quale «La dispersione delle ceneri non
autorizzata dall'ufficiale dello stato civile, o effettuata con
modalità diverse rispetto a quanto indicato dal defunto, è punita
con la reclusione da due mesi a un anno e con la multa da € 2.582 a €
12.911». Essa invade, pertanto, per gli stessi motivi descritti con
riferimento all'art. 18, comma 6, la materia dell'ordinamento penale,
e viola l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.

P. Q. M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri come sopra rappresentata e difesa, conclude, affinchè la
Corte costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme
della legge della Regione Calabria n. 22/2018 denunciate con il
presente ricorso.
Roma, 20 agosto 2018

Avvocato dello Stato: Corsini