1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 232 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 6 febbraio 2002 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Universita' degli studi "La Sapienza" di Roma contro Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altra Universita' - Tecnici laureati con funzioni assistenziali - Inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari confermati - Mancata previsione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento di categorie professionali tendenzialmente equiparate - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Legge 19 ottobre 1999, n. 370, art. 8, comma 10. - Costituzione, artt. 3 e 97. (002C0440) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2953/01,
proposto da Università degli studi "La Sapienza" di Roma,
rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni C. Sciacca, con domicilio
eletto nello studio del difensore, in Roma, via della Vite n. 7;
Contro Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica e Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliati in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento del provvedimento governativo di annullamento
straordinario di cui al d.P.R. 18 gennaio 2001 nonchè di ogni altro
atto presupposto, connesso e conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle indicate
amministrazioni;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la pubblica udienza del 12 dicembre 2001,
il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, gli avv.ti Sciacca e Aiello;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

Fatto

L'Università degli studi "La Sapienza" di Roma impugna il d.P.R.
18 gennaio 2001, con cui è stato annullato, in via straordinaria ex
legge n. 400/1988, il decreto rettorale in data 21 gennaio 2000, di
inquadramento nella posizione di ricercatore dei tecnici laureati
medici (e posizioni equiparate) in servizio con funzioni
assistenziali presso l'università.
A sostegno dell'impugnativa la ricorrente Università deduce:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3 lett.
p), della legge n. 400/1988; violazione dell'art. 33 Cost.;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3 lett.
p) della legge n. 400/1988; eccesso di potere per carenza di
presupposti, illogicità, difetto di motivazione;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma 10,
della legge n. 370/1999; dell'art. 12, commi 1, 2, 3, 4, 6 e 7 e
degli artt. 15 e 16, comma 1, legge n. 341/1990; degli artt. 30, 31 e
32 d.P.R. n. 382/1980; eccesso di potere per illogicità,
contraddittorietà manifesta, disparità di trattamento.
Con memoria, difensiva depositata in vista dell'udienza di
discussione della causa la ricorrente chiede il rinvio degli atti
alla Corte costituzionale, giusta pregresso orientamento della
Sezione (ordinanza n. 4050 del 10 maggio 2001).
Le amministrazioni resistenti chiedono il rigetto
dell'impugnativa.
Alla pubblica udienza del 12 dicembre 2001, sentiti i difensori
delle parti, la causa è stata ritenuta in decisione.

Diritto

1. - Come enunciato in narrativa, l'impugnativa proposta
dall'Università degli studi "La Sapienza" di Roma, è intesa
all'annullamento del d.P.R. 18 gennaio 2001, che ha annullato in via
straordinaria ex legge n. 400/1988 il decreto rettorale 21 gennaio
2000, di inquadramento nella posizione di ricercatore dei tecnici
laureati medici (e posizioni equiparate) in servizio con funzioni
assistenziali presso l'università.
2. - Si sostiene nel ricorso, in estrema sintesi, che sulla base
dell'evoluzione normativa, il detto personale sarebbe stato collocato
sul medesimo piano giuridico del personale medico docente, sì che la
disposizione dell'art. 8, comma 10, della legge 19 ottobre 1999
n. 370 secondo cui il personale di cui all'art. 8, comma 5, d.l.gs.
n. 502/1992 e successive modificazioni "è ricompreso nelle dizioni
previste dall'art. 16, comma 1, della legge 19 novembre 1990 n. 341,
e successive modificazioni" andrebbe intesa come previsione di
inquadramento ex lege del detto personale nel ruolo dei ricercatori.
La corretta interpretazione dell'art. 8, comma 10, cit.
presuppone un rapido excursus della portata delle norme che rilevano
nella specie.
La figura del tecnico laureato è stata configurata dall'art. 35
d.P.R. n. 382/1980, dedicato al personale tecnico delle università,
con la specifica funzione di coadiuvare i docenti per il
funzionamento dei laboratori; agli stessi veniva assegnata anche la
funzione di diretta responsabilità delle attrezzature scientifiche e
didattiche in dotazione e la direzione dell'attività del personale
tecnico non laureato assegnato al laboratorio.
L'art. 16, primo comma, legge 19 novembre 1990 n. 341 ha poi
stabilito che "nella presente legge, nelle dizioni "ricercatori" o
"ricercatori confermati" si intendono comprese anche quelle di
"assistenti di ruolo ad esaurimento" e di "tecnici laureati" in
possesso dei requisiti previsti dall'art. 50 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, alla data di
entrata in vigore del predetto decreto"; e la "presente legge"
specificava, all'art. 12, che i "ricercatori", ad integrazione di
quanto previsto dagli articoli 30, 31 e, 32 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980 n. 382 "adempiono ai
compiti didattici in tutti i corsi di studio previsti dalla legge,
secondo le modalità di cui ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 del presente
articolo" (id est: affidamenti e supplenze, anche di corsi e moduli,
partecipazione alle Commissioni d'esame, copertura di insegnamenti
sdoppiati).
Per effetto di tale norma, quindi, ai tecnici laureati in
possesso dei requisiti ex art. 50 d.P.R. n. 382/1980 all'entrata in
vigore del decreto sono stati attribuiti i precitati compiti di
docenza e, deve ritenersi, avuto riguardo al richiamo ai compiti dei
ricercatori ex artt. 30, 31 e 32 d.P.R. cit., contenuto nell'art. 12,
che anche siffatti compiti (compiti didattici integrativi,
esercitazioni, cicli di lezioni interne e attività di seminario)
siano ricompresi nel rinvio, costituendo essi funzioni di più
limitato spessore rispetto a quelle individuate dall'art. 12 cit., e
quindi un prius logico, prima che giuridico, della disposizione
stessa.
Ciò, nelle facoltà di medicina, in aggiunta ai compiti
assistenziali di fatto esercitati da tale personale in relazione alla
carenza, quantomeno all'epoca, di personale medico.
Col successivo art. 6, comma 5, d.l.gs. 30 dicembre 1992 n. 502,
come sostituito dall'art. 7 decreto legislativo 7 dicembre 1993
n. 517, si è stabilito che nelle strutture delle facoltà di
medicina e chirurgia il personale laureato medico e odontoiatra di
ruolo, in servizio alla data del 31 ottobre 1992, delle aree tecnico
scientifica e socio sanitaria, "svolge anche le funzioni
assistenziali".
Per effetto dell'art. 6 cit., al personale per cui è causa, in
servizio al 31 ottobre 1992, sono pertanto attribuite formalmente
anche le funzioni assistenziali.
Nel quadro di questa evoluzione normativa di assimilazione
funzionale dei tecnici laureati ai ricercatori, sembra utile
segnalare, ancora, le disposizioni dell'art. 72, comma 3, decreto
legislativo n. 29/1993 - che consente al detto personale l'iscrizione
all'ordine professionale - e dell'art. 1 comma 6 legge n. 662/1996,
che estende al personale medesimo la normativa sulla disciplina
dell'attività libero professionale intra ed extra moenia.
In tale contesto normativo si inserisce la precitata disposizione
dell'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 che, nella prima parte,
stabilisce che "al personale di cui all'articolo 6, comma 5, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 12,
commi 1, 2, 3, 4, 6 e 7, della legge 19 novembre 1990 n. 341".
Ad un primo esame, la disposizione sembrerebbe, inspiegabilmente,
meramente reiterativa della attribuzione di compiti didattici ai
tecnici laureati, già prevista dal ricordato art. 16, comma 1, legge
n. 341/1990 cit. per effetto del rinvio alle disposizioni della
"presente legge" (e, quindi, all'art. 12 della legge medesima, che
disciplina l'attività di docenza).
Senonchè, una differenza - e non di poco conto - appare
ravvisabile fra le due disposizioni, riferendosi la norma degli
artt. 16 e 12 legge n. 341/1990 ai "tecnici laureati in possesso dei
requisiti previsti dall'art. 50 del decreto del Presidente della
Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, alla data di entrata in vigore del
predetto decreto", e, l'art. 8, comma 10, prima parte, legge
n. 370/1999 cit., "al personale di cui all'articolo 6, comma 5, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni", e cioè ai tecnici laureati "in servizio alla data
del 31 ottobre 1992".
L'art. 8, comma 10, prima parte, legge n. 370/1999 opera quindi
una estensione della attribuzione dei compiti didattici al personale
tecnico laureato non direttamente contemplato dall'art. 16 legge
n. 341/1990 in quanto non in possesso dei requisiti dei tecnici
laureati ex art. 50 d.P.R. n. 382/1980.
Ed invero, questi ultimi, giusta punto 3 dell'art. 50 cit., sono
i tecnici laureati in servizio all'atto dell'entrata in vigore del
d.P.R. n. 382/1980, che entro l'anno accademico 1979-80 abbiano
svolto tre anni di attività didattica e scientifica, quest'ultima
comprovata da pubblicazioni edite, documentate da atti della facoltà
risalenti al periodo di svolgimento delle attività medesime; mentre
i tecnici laureati contemplati dall'art. 8, comma 10, legge
n. 370/1999 sono, giusta l'art. 6, comma 5, decreto legislativo
n. 502/1992, tutti quelli in servizio nelle strutture della facoltà
di medicina alla data del 31 ottobre 1992.
Ed allora, la disposizione dell'art. 8, comma 10, seconda parte,
laddove stabilisce che "il suddetto personale è ricompreso nelle
dizioni previste dall'art. 16, comma 1, della legge 19 novembre 1990,
n. 341 e successive modificazioni", non è reiterativa della
disposizione dell'art. 16 comma 1 legge n. 341/1990, in quanto, se è
vero che entrambe si limitano ad includere "nelle dizioni"
"ricercatori" e "ricercatori confermati" i tecnici laureati, è pur
vero che diversi sono i destinatari delle due previsioni normative.
La disposizione dell'art. 8, comma 10, ha quindi una sua autonoma
valenza estensiva alla speciale categoria dei tecnici laureati
contemplata dal decreto legislativo n. 502/1992; sì che, mediante il
rinvio alle "dizioni" di cui all'art. 16 legge n. 341/1990 - che, a
sua volta, rinvia, anche, all'art. 12 - il riferimento esclusivo ai
compiti didattici sembra al Collegio, pur nella ambigua formulazione
della norma, sufficientemente individuato.
Deve escludersi di conseguenza che l'art. 8, comma 10, seconda
parte cit. costituisca l'ultimo tassello di una evoluzione normativa
di assimilazione di status fra le due figure di personale
universitario per cui è causa: esso è, semmai, un ulteriore,
presumibilmente conclusivo, momento di equiparazione funzionale fra
le due categorie, e non altro.
Non sembra allora lecita al Collegio una configurazione della
norma in termini di previsione di inquadramento ex lege.
Sul piano letterale, ciò deve escludersi per quanto in
precedenza esposto, anche alla stregua del fondamentale canone
ermeneutico dell'art. 12 delle preleggi.
Ciò non senza concordare con l'acuta analisi della seconda
sezione del Consiglio di Stato, laddove, nel parere in data 22
novembre 2000, reso in sede di annullamento straordinario ex legge
n. 400/1988 odiernamente impugnato, definisce "ermetica" la
disposizione dell'art. 8, comma 10, quale norma che "con i suoi
complicati rinvii statici e la sua portata ambigua e lacunosa, ha
voluto, dire e non dire, dare e non dare, riconoscere e non
riconoscere, demandando e rimandando a successivi interventi
interpretativi, affidati necessariamente ad altri soggetti
istituzionali, amministrativi e giurisdizionali, la scelta di opzioni
applicative che, in ogni caso, era ben intuibile e prevedibile che
avrebbero determinato la reazione di una o dell'altra delle categorie
professionali interessate, come in effetti è puntualmente avvenuto
con l'instaurazione di numerosi giudizi innanzi ai giudici
amministrativi".
Peraltro, pur nella rilevata (dal Consiglio di Stato)
opinabilità delle contrapposte soluzioni interpretative, il
Collegio, al di là del dato letterale, non può esimersi dalla
constatazione che l'ordinamento degli apparati pubblici, la cui
organizzazione riceve tutela anche a livello costituzionale, non può
essere svincolato, anche in ragione dell'interesse pubblico sotteso
al buon funzionamento degli stessi, da puntuali prescrizioni che
sanciscano, nelle singole fattispecie, le modalità di inserimento
negli apparati medesimi: il che avrebbe richiesto una chiara
previsione - nella specie insussistente - di incardinamento nella
struttura universitaria con la qualifica pretesa, restando escluso
che ciò potesse avvenire sulla base di una norma non solo "ermetica"
e di portata "ambigua", ma anche di natura specializzante, ove si
ponga mente all'attribuzione di funzioni docenti a personale che non
è stato inserito nel pubblico ufficio per l'espletamento di tali
funzioni, giusta art. 35 d.P.R. n. 382/80.
D'altro canto, a contrastare la tesi abilmente sostenuta dalla
difesa della ricorrente università concorrono, sul piano della
interpretazione teleologica della norma, ulteriori elementi.
Non si comprenderebbe, invero, ove in ipotesi dovesse aderirsi
alle tesi dell'odierna ricorrente, per quale motivo il legislatore,
con la legge n. 370/1999, avrebbe introdotto un inquadramento
automatico dei tecnici laureati, pur in presenza di altra legge, la
n. 4 del 14 gennaio 1999 con cui, appena pochi mesi prima, e quindi,
in un contesto normativo sostanzialmente unitario di disciplina dello
specifico settore universitario, era stato previsto l'inquadramento
del personale tecnico laureato mediante apposita procedura
concorsuale riservata; e, per di più, senza alcun riferimento -
quantomeno in senso modificativo, sostitutivo o derogatorio - a tale
sistema di accesso alla qualifica ex legge n. 4/1999; e ciò, a
tacere delle ricadute sperequative tra appartenenti alla stessa
categoria dei tecnici laureati, e in identica posizione, che - si
determinerebbero in ragione di una interpretazione siffatta - che
immotivatamente ed illogicamente beneficierebbe alcuni, destinatari
dell'inquadramento automatico, e penalizzerebbe altri, col ricorso
alla procedura concorsuale, sia pure riservata - con non lievi dubbi
in ordine alla razionalità delle scelte sotto profili di rango
costituzionale.
Ed ancora, non sembra secondario elemento quello ricavabile dal
testo stesso della disposizione, laddove si prevede che
"dall'attuazione del presente commna non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per il bilancio dello Stato".
Come già rilevato da altro Collegio giudicante (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Bari, I Sez., 5 luglio 2000 n. 2759), non è
ravvisabile omogeneità tra la retribuzione dei tecnici laureati e
quella dei ricercatori, atteso che, ai sensi dell'art. 2, comma 1
legge 22 aprile 1987 n. 158, per questi ultimi il trattamento
economico è pari al 70% della retribuzione prevista per i professori
universitari di ruolo della seconda fascia di pari anzianità; e non
può non concordarsi con la considerazione in proposito espressa dal
precitato giudice, secondo cui sarebbe "del tutto capzioso
distinguere tra bilancio dell'Università e bilancio dello Stato, per
sostenere che l'inquadramento invocato graverebbe solamente sul
primo, in quanto, come noto, anche nell'attuale prospettiva
autonomistica permane una sostanziale derivazione (specie con
riferimento alle spese per il personale) del finanziamento delle
università dal bilancio dello Stato".
Diversamente opinando, il riferimento al "bilancio dello Stato",
nella detta norma, apparirebbe meramente tautologico e di ben
ermetico significato.
Per le suesposte considerazioni, pur a fronte della opinabilità,
in astratto, delle contrapposte interpretazioni del dato normativo,
il Collegio ritiene meditatamente che debba essere preferita quella
che ravvisa nella portata della norma un ulteriore, conclusivo
momento di equiordinazione funzionale di due categorie che restano
peraltro distinte sul piano dello stato giuridico, in difetto di una
norma che ne prescriva l'incardinamento in un'unica posizione
formale.
3. - Le conclusioni cui è pervenuto il Collegio condurrebbero
quindi a disattendere la tesi della ricorrente, siccome infondata.
Senonchè, a tali conclusioni il Collegio è pervenuto sulla base
della corretta (tale è ritenuta da questo giudice) interpretazione
di una norma della cui costituzionalità sembra lecito dubitare.
Ed invero, dalle argomentazioni che precedono emerge la
configurabilità della piena equiparazione funzionale tra ricercatori
e tecnici laureati per effetto della stratificazione di una serie di
norme di cui l'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 rappresenta il
momento ultimo.
Sembra allora al Collegio che a tale equiordinazione funzionale,
nell'ambito della medesima struttura organizzativa, debba
necessariamente corrispondere una identità di posizione formale e
non già una differenziazione di stato giuridico.
Se è vero che l'art. 8, comma 10, legge n. 370/1999 costituisce
il momento terminale della ricordata evoluzione normativa di
assimilazione (cfr., in tal senso, anche, Cons. Stato, II Sez.,
n. 921/2000 cit. e VI Sez., 2 novembre 1998 n. 1480), sembra al
Collegio che esso, nella parte in cui non ha contestualmente previsto
la correlata collocazione dei tecnici laureati nell'apparato
organizzativo universitario in posizione formale corrispondente alle
funzioni normativamente esercitate, si ponga in contrasto con
l'art. 3 Cost. - inteso come generale canone di coerenza e
ragionevolezza dell'ordinamento (Corte cost. n. 204/1982) - sub
specie di manifesta irragionevolezza della disposizione nel quadro
del sistema normativo in cui la stessa si colloca, anche con
riferimento all'art. 1, comma 10, della legge n. 4/1999, e sotto il
profilo della violazione del principio di uguaglianza a parità di
presupposti, e quindi per disparità di trattamento, nonchè col
principio di buon andamento e d'imparzialità dell'amministrazione ex
art. 97 Cost., apparendo nel contempo "irrazionale e sperequato un
intervento legislativo che scarichi su una categoria compiti ed
obblighi funzionali già spettanti ad altra categoria operante
all'interno della medesima struttura, senza riconoscere la
complessiva disciplina di status a quest'ultima riservata" (cfr., in
tal senso, Cons. Stato, II Sez., n. 921/2000 cit.); e ciò non senza
considerare la primaria rispondenza alle esigenze funzionali
dell'amministrazione della equiparazione funzionale di cui trattasi
(a tale finalità risponde del resto anche la pregressa concessione
ai tecnici laureati delle prerogative professionali e l'estensione
del regime della libera professione ex art. 72 decreto legisltativo
n. 29 del 1993 e art. 1 comma 6 legge n. 662/1996).
4. - In punto di rilevanza della questione, sembra
incontrovertibile che la tutela prevalente correlata all'azione
intrapresa discende, nella specie, da una pronuncia additiva del
giudice delle leggi che consenta il formale riconoscimento della
posizione pretesa: sì che viene a configurarsi un'assoluta priorità
- anche in ragione di principi attinenti all'economia di giudizio -
di trattazione della detta questione.
È invero evidente che la pronuncia additiva in precedenza
indicata consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto
in giudizio dalla ricorrente, consentendo l'inquadramento ex lege dei
dipendenti interessati nella qualifica di ricercatore, mentre le
residue censure sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero
un minor grado di soddisfacimento dell'interesse dell'università e
si presentano subordinate all'esito eventualmente negativo
dell'incidente di costituzionalità.
5. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 10, legge 19 ottobre 1999 n. 370 per contrasto con gli artt. 3
e 97 Cost. sotto i profili enunciati in motivazione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alle Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 10, della legge 19
ottobre 1999 n. 370 per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. sotto i
profili enunciati in motivazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre
2001.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Mollica
02C0440