1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 13-7-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 160 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 2011
Ordinanza del 22 aprile 2011 emessa dalla Corte d'appello di Torino nei procedimenti civili riuniti promossi dalla Fondazione Ordine Mauriziano presso Sol S.p.a. ed altra. Sanita' pubblica - Norme della Regione Piemonte - Azienda sanitaria ospedaliera (ASO) "Ordine Mauriziano di Torino" - Previsione che la gestione ed i conseguenti e derivanti oneri economici di tutte le controversie inerenti a rapporti attivi e passivi, di carattere contrattuale, finanziario e patrimoniale, relativi ai periodi antecedenti alla costituzione dell'ASO, comprese le liti attive e passive, rimangano a carico della Fondazione Ordine Mauriziano - Violazione della sfera di competenza statale nella materia dell'ordinamento civile. - Legge della Regione Piemonte 24 dicembre 2004, n. 39, art. 2, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l). (011C0422) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 13-7-2011)

LA CORTE D'APPELLO DI TORINO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nei processi d'appello
riuniti n. 351/2010 e 402/2010 R.G. aventi ad oggetto: opposizione a
decreto ingiuntivo.
Promosso il primo da: Fondazione Ordine Mauriziano, con sede in
Torino, via Magellano 1, in persona del suo commissario liquidatore
prof. Giovanni Zanetti, elettivamente domiciliata in Torino, Piazza
Solferino 10, presso lo studio dell'avv. Mario Tortonese, che la
rappresenta e difende per procura in atti unitamente agli avv.ti
Ilaria Biagi e Enrico Grande (comunicazioni: fax 011-2347006).
Appellante contro SOL S.p.a., in persona del Presidente del
Consiglio di amministrazione e A.D. ing. Aldo Fumagalli Romario, soc.
con sede in Monza (Milano), via Borgazzi 27, elettivamente
domiciliata in Torino, via Avogadro 11, presso lo studio dell'avv.
Gabriella Cacciatore, che la rappresenta e difende per procura in
atti unitamente agli avv.ti Maddalena Palladino e Giuseppe Aminzade.
Parte appellata e appellante incidentale contro Azienda sanitaria
ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, in persona del direttore
generale Ing. Enrico Bighetti, con sede in Torino, via Magellano 1,
elettivamente domiciliata in Torino, via Magellano 1, rappresentata e
difesa dall'avv. Roberta Bonavia per procura in atti.
Appellata e appellante incidentale e promosso il secondo da SOL
S.p.a., in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione e
A.D. ing. Aldo Fumagalli Romario, soc. con sede in Monza (Milano),
via Borgazzi 27, elettivamente domiciliata in Torino, via Avogadro
11, presso lo studio dell'avv. Gabriella Cacciatore, che la
rappresenta e difende per procura in atti unitamente agli avv.ti
Maddalena Palladino e Giuseppe Aminzade.
Appellante contro Azienda sanitaria ospedaliera Ordine Mauriziano
di Torino, in persona del direttore generale ing. Enrico Bighetti,
con sede in Torino, via Magellano 1, elettivamente domiciliata in
Torino, via Magellano 1, rappresentata e difesa dall'avv. Roberta
Bonavia per procura in atti.
Appellata e appellante incidentale contro Fondazione Ordine
Mauriziano, con sede in Torino, via Magellano 1, in persona del suo
Commissario Liquidatore prof. Giovanni Zanetti, elettivamente
domiciliata in Torino, Piazza Solferino 10, presso lo studio
dell'avv. Mario Tortonese, che la rappresenta e difende per procura
in atti unitamente agli avv.ti Ilaria Biagi e Enrico Grande
(comunicazioni: fax 011-2347006).
Appellata e appellante incidentale udienza collegiale del giorno
21 gennaio 2011.
1. Con atto di citazione ritualmente notificato, l'Azienda
sanitaria ospedaliera Ordine Mauriziano proponeva opposizione al
decreto ingiuntivo n. 885/2007, con il quale era stata condannata a
pagare a favore della SOL S.p.a. la somma di euro 127.807,37, portata
dalle fatture a suo tempo emesse nei confronti dell'Ente Ordine
Mauriziano, per il periodo novembre 2004 - gennaio 2005.
Proponeva essenzialmente eccezione di proprio difetto di
legittimazione passiva, rispetto al credito ex adverso azionato in
sede monitoria.
Si costituiva in giudizio la SOL S.p.a., contestando le
allegazioni avversarie, chiedendo, alla luce della peraltro
farraginosa normativa in materia, che venisse accertata la
legittimazione passiva rispetto ai suoi crediti o dell'Azienda o
della Fondazione Ordine Mauriziano o di entrambe e instando per
essere autorizzata a chiamare in causa la Fondazione medesima.
Autorizzata la chiamata in causa, si costituiva in giudizio la
Fondazione Ordine Mauriziano, contestando le allegazioni avversarie,
formulando, in via pregiudiziale, eccezione di improponibilità o
improcedibilità nei suoi confronti delle domande di pagamento
formulate da SOL in sede monitoria e, in via subordinata, eccependo
il proprio difetto di legittimazione passiva.
Chiedeva inoltre l'eventuale rimessione alla Corte costituzionale
della questione di legittimità costituzionale della legge regionale
Piemonte n. 39/2004 e dell'art. 1, comma 1349, della legge statale n.
296/2006, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. con riguardo al
principio di ragionevolezza ed al divieto di contraddittorietà,
nonchè per violazione dell'art. 42 Cost., anche in relazione alla
tutela della garanzia patrimoniale generica del debitore.
Con ordinanza del 28 febbraio 2008 la causa veniva rinviata per
precisazione delle conclusioni.
Con sentenza deliberata in data 27 dicembre 2008 e pubblicata in
data 8 gennaio 2009, sub. n. 49, il Tribunale così provvedeva:
«Il Tribunale di Torino, Sezione I Civile ogni diversa
istanza, eccezione e deduzione disattesa,
Dichiara il difetto di legittimazione passiva dell'Azienda
ospedaliera Ordine Mauriziano rispetto alle domande azionate da SOL
S.p.a. in sede monitoria;
Revoca il decreto ingiuntivo opposto, lasciando a carico di
SOL S.p.a. le spese della procedura monitoria;
Dichiara improcedibili le domande tutte proposte da SOL
S.p.a. nei confronti della Fondazione Ordine Mauriziano in atto di
citazione per chiamata di terzo;
Condanna SOL S.p.a. a rimborsare alla Azienda ospedaliera
Ordine Mauriziano le spese della presente opposizione che vengono
liquidate, d'ufficio in difetto di notula, in complessivi euro
5.200,00, di cui euro 3.000,00 per onorari, euro 2.000,00 per diritti
ed euro 200,00 per esposti, oltre rimborso forfettario, CPA ed IVA
come per legge;
Condanna SOL S.p.a., chiamante, a rimborsare alla terza
chiamata Fondazione Ordine Mauriziano le spese di lite, che vengono
liquidate in complessivi euro 6.271,00, di cui euro 3.515,00 per
onorari ed euro 2.756,00 per diritti, oltre rimborso forfettario, CPA
ed IVA come per legge».
La Fondazione Ordine Mauriziano proponeva appello contro la
sentenza del Tribunale, non notificata, con atto di citazione in
appello notificato alle controparti in data 19 febbraio 2010.
Proponeva altresì appello la SOL S.p.a. con atto di citazione in
appello notificato alle controparti in data 23 febbraio 2010.
Tutte le parti si costituivano nelle due cause e proponevano
appello incidentale.
Con provvedimento del 18 giugno 2010, la Corte disponeva la
riunione delle cause.
Le parti precisavano quindi le rispettive conclusioni e il
Collegio tratteneva la causa a decisione all'udienza del primo
ottobre 2010.
Con ordinanza in data 12 novembre 2010, depositata in data 25
novembre 2010, la Corte disponeva la rimessione della causa in
istruttoria, assegnando alle parti termine sino al 15 gennaio 2011
per trattare, con apposita memoria, la questione della procedibilità
dell'opposizione a decreto ingiuntivo, a seguito di iscrizione a
ruolo effettuata dall'opponente in termine superiore ai cinque giorni
decorrenti dalla data di notifica dell'atto di citazione.
Tutte le parti depositavano memoria.
All'udienza del 21 gennaio 2011 le parti precisavano nuovamente
le conclusioni e la Corte tratteneva la causa a decisione.
2. Le parti in causa Fondazione e SOL S.p.a. prospettavano, nelle
proprie difese, questione di costituzionalità.
2.1. La Fondazione chiedeva alla Corte, nel caso in cui fosse
ritenuta sussistente la sua legittimazione passiva, in ordine alle
obbligazioni dedotte in giudizio, di sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 decreto-legge n. 277/2004,
della legge Regione Piemonte n. 39/2004 e dell'art. 1, commi 1349 e
1350 legge n. 296/2006, per contrasto con la XIV Disp. Trans. Cost. e
con gli artt. 24, 35, 41 e 42 Cost., anche in relazione all'art. 2740
c.c.
2.2. La SOL S.p.a. osservava che qualora si fosse affermata la
carenza di legittimazione dell'Azienda ospedaliera, si sarebbe avuta:
una lesione del principio di ragionevolezza delle leggi (art.
3 Cost.) sotto l'aspetto della tutela dell'affidamento ingenerato
dalla precedente normativa;
una lesione del diritto di agire in giudizio (art. 24 Cost.).
2.3. La questione di costituzionalità era già stata sollevata,
in altra vertenza, dal Tribunale di Torino con ordinanza del 12
dicembre 2006 e la Corte costituzionale aveva disposto la
restituzione degli atti, invitando il giudice a considerare l'entrata
in vigore dell'art. 1 comma 1349, della legge n. 296/2006 (ord. n.
5/2008).
2.4. La Corte d'Appello di Torino ritiene di dover nuovamente
sollevare la questione di costituzionalità, nei termini già
indicati dal Tribunale, posto che la lettura dell'art. 1 comma 1349
della legge n. 296/2006 non consentirebbe il superamento delle
questioni già prospettate.
2.5. L'ordinanza del Tribunale di Torino osservava che con
decreto-legge 19 novembre 2004 n. 277 (convertito in legge
dalla legge 21 gennaio 2005 n. 4), all'art. 2, è stata costituita la
Fondazione Ordine Mauriziano, disponendo che le fosse trasferito
l'intero patrimonio immobiliare e mobiliare dell'Ente Ordine
Mauriziano di Torino ad eccezione dei presidi ospedalieri Umberto I
di Torino e IRCC di Candiolo, e disponendo inoltre al comma 3: «La
Fondazione succede all'Ente nei rapporti attivi e passivi, ivi
compresi quelli contenziosi, di cui lo stesso è titolare alla data
di entrata in vigore del presente decreto, con esclusione del
rapporti di lavoro relativi al personale impegnato nelle attività
sanitarie. La Fondazione succede, inoltre, nelle situazioni debitorie
e creditorie a qualsiasi titolo maturate dall'Ente in data anteriore
a quella di entrata in vigore del presente decreto. L'Ente prosegue
nei contratti di somministrazione di beni e servizi connessi
all'esercizio delle attività svolte nei presidi di cui all'art. 1,
comma 1, fermo restando il trasferimento in capo alla Fondazione
delle obbligazioni pecuniarie sorte dai suddetti contratti per le
prestazioni e le forniture eseguite anteriormente alla data di
entrata in vigore del presente decreto».
Lo scopo attribuito alla Fondazione dal decreto-legge n.
277/2004, era quello di operare il risanamento del dissesto
finanziario dell'Ente, come «calcolato alla data di entrata in vigore
del presente decreto» (art. 2 comma 4).
Con l'art. 1 tale decreto-legge prevede inoltre che l'Ente Ordine
Mauriziano sia costituito dai presidi ospedalieri Umberto I di Torino
e IRCC di Candiolo e che continui a svolgere la propria attività
fino alla data di entrata in vigore della legge regionale con la
quale la Regione Piemonte ne deve disciplinare «nel rispetto della
previsione costituzionale, la natura giuridica e l'inserimento
nell'ordinamento giuridico sanitario della regione».
Con legge regionale 24 dicembre 2004 n. 39 la Regione Piemonte
all'art. 2 comma 1 ha costituito l'Ente Ordine Mauriziano di Torino
in Azienda sanitaria ospedaliera (ASO), disponendo pertanto la
trasformazione e la successione in capo alla ASO di tutti i pregressi
rapporti giuridici sorti in capo all'Ente. Inoltre, al comma 3 ha
prescritto che:
«Dalla data della sua costituzione l'ASO assume a proprio
carico ogni onere di gestione. La gestione e i conseguenti e
derivanti oneri economici di tutte le controversie relative a
rapporti attivi e passivi, di carattere contrattuale, finanziario e
patrimoniale relativi ai periodi antecedenti alla costituzione
dell'ASO di cui al comma 1, ivi comprese le liti attive e passive,
rimangono a carico della Fondazione Ordine Mauriziano di cui all'art.
2 del decreto-legge n. 277/2004».
In forza dell'art. 2 comma 3 della legge regionale 24 dicembre
2004 n. 39, quindi, la Regione Piemonte non si è limitata a definire
la natura giuridica e l'inserimento nell'ordinamento giuridico
sanitario della regione dell'Ente Ordine Mauriziano costituito in
ASO, ma ha anche inciso sul patrimonio della Fondazione Ordine
Mauriziano (di emanazione statale) in ordine ai debiti maturati
dall'Ente Ordine Mauriziano nel periodo tra il 23 novembre 2004 e il
22 gennaio 2005 (cfr. combinato disposto artt. 2 e 9 legge regionale
n. 39/2004), modificando il disposto dell'art. 2 decreto-legge n.
277/2004, che invece prevedeva che la Fondazione si facesse carico
anche delle obbligazioni pecuniarie sorte dai contratti per le
prestazioni e forniture eseguite in favore dei presidi ospedalieri
Umberto I di Torino e IRCC di Candiolo, ma solo per il periodo
anteriore alla data di entrata in vigore del decreto-legge (ovvero
fino al 22 novembre 2004).
2.6. La Corte ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 2 comma 3 della
legge regionale Piemonte 24 dicembre 2004 n. 39 in relazione all'art.
117 secondo comma lett. l) Cost.
Invero, l'art. 1, comma 1349, della legge n. 296/2006 prevede
nuovamente che a decorrere dalla data di entrata in vigore del
medesimo decreto-legge (277/2004, n.d.r.) la gestione dell'attività
sanitaria svolta dall'Ente Ordine Mauriziano di cui all'art. 1, comma
1, dello stesso decreto-legge si intende integralmente a carico
dell'azienda sanitaria ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, la
quale succede nei contratti di durata in essere con l'Ente Ordine
Mauriziano di Torino, esclusivamente nelle obbligazioni relative alla
esecuzione dei medesimi successiva alla data di istituzione della
predetta azienda sanitaria ospedaliera.
Ad avviso della Corte, il legislatore statale ha ribadito con
tale norma che dal 23 novembre 2004 (data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 277/2004) la gestione dell'attività sanitaria
svolta dall'Ente Ordine Mauriziano è a carico, da subito, della ASO.
Nè alcuna differenziazione potrebbe esservi per i contratti di
durata, specificamente richiamati, in quanto la precisazione
contenuta nella norma in questione sta soltanto a significare che,
anche nel caso di contratti di durata, stipulati prima del 22
novembre 2004, risponde la ASO per le forniture successive
(esecuzione dei contratti successiva alla data sopra richiamata), ASO
la quale ha pacificamente usufruito delle prestazioni, pur non
essendo stata parte contraente originaria.
È significativo, ad avviso della Corte, a tal proposito, l'uso
del termine «istituzione» nel corpo della norma, quindi con
espressione che richiama la legge statale (decreto-legge n. 277/2004)
e non di quella di «costituzione», che potrebbe richiamare la data in
cui la Regione ha provveduto (con la legge regionale ora oggetto di
esame di costituzionalita') alla attuazione di quanto disposto con il
su ricordato decreto-legge n. 277/2004, richiamato dalla stessa legge
regionale.
Si pone nuovamente quindi in discussione la data di costituzione
della ASO, che, se intesa ai sensi della legge della Regione
Piemonte, tuttora in vigore, importerebbe una ingerenza della
medesima in materie riservate, ex art. 117 Cost. allo Stato.
La Corte d'Appello dovrebbe, in altri termini, disapplicare la
legge regionale, facendo prevalere la legge statale (decreto-legge 19
novembre 2004 n. 277 e art. 1, comma 1349 della legge 27 dicembre
2006 n. 296), ciò in contrasto con i principi che regolano le fonti
normative, in quanto non vi è prevalenza della legge statale su
quella regionale (o della seconda sulla prima), ma vi sono ambiti di
competenza, regolati dalla Carta Costituzionale.
Peraltro il decreto-legge 1º ottobre 2007 n. 159, il quale ha
disposto all'art. 30, comma 3, che nessuna azione individuale,
esecutiva o cautelare, può essere iniziata o proseguita nei
confronti della FOM dalla data di entrata in vigore del presente
decreto appare irrilevante per risolvere la questione, disciplinando
la sorte solo dei debiti della Fondazione dalla data del suo
commissariamento.
A) La questione è rilevante in quanto, trovando applicazione la
norma regionale citata, il decreto ingiuntivo opposto nel
procedimento in esame dovrebbe in sede di decisione essere revocato
nei confronti della ASO e dichiarato improcedibile nei confronti
della Fondazione (come è avvenuto in primo grado), mentre in caso di
accoglimento della questione di legittimità sollevata, l'esito del
giudizio sarebbe opposto.
B) La questione non è manifestamente infondata in quanto la
legge regionale, nel disporre il trasferimento dei debiti maturati
dall'Ente in capo ad un altro soggetto, per di più di emanazione
statale e per un periodo successivo a quanto previsto dalla normativa
statale stessa, eccede l'ambito delle competenze regionali e invade
illegittimamente la materia dell'ordinamento civile riservata alla
competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117 secondo comma lett. 1)
Cost., incidendo sulla consistenza del patrimonio della Fondazione
Ordine Mauriziano, in un senso del tutto difforme al disegno sotteso
alla normativa statale e senza alcun corrispettivo. Deve infatti
ritenersi che con il decreto-legge n. 277/2004 sia stata costituita
una fondazione quale persona giuridica senza fine di lucro, in
attuazione della competenza legislativa esclusiva attribuita allo
Stato nella materia dell'ordinamento civile, comprendente la
disciplina delle persone giuridiche di diritto privato ex art. 117
secondo comma lett. 1 (cfr. sentenza Corte cost. n. 300/2003, in
materia di fondazioni bancarie).
Si segnala infine che analoghe violazioni sono state ravvisate
dalla Corte costituzionale:
in relazione all'art. 4 comma 1 della medesima legge
regionale con sentenza n. 173/2006, che ha dichiarato
l'incostituzionalità della legge regionale nella parte in cui
operando un diretto trasferimento di beni da persona giuridica ormai
del tutto estranea all'ordinamento regionale ad una ASL incide sul
patrimonio della detta persona giuridica;
in relazione all'art. 25, comma 2, 1. reg. Campania 19
gennaio 2009 n. 1, la quale ha disposto che le aziende sanitarie
locali, le aziende ospedaliero-universitarie di cui all'art. 2
decreto legislativo 21 dicembre 1999 n. 517, i policlinici
universitari a gestione diretta, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico, gli istituti
zooprofilattici sperimentali e le agenzie sanitarie regionali, che
hanno stipulato l'accordo previsto dall'art. 1, comma 180, legge 20
dicembre 2004 n. 311, limitatamente alla durata dell'accordo, non
possono essere sottoposti a pignoramenti, introducendo una
limitazione al soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei
creditori non prevista dalla normativa statale, operando quindi
nell'ambito della materia dell'«ordinamento civile», di cui all'art.
117, comma 2, lettera 1), Cost.

P. Q. M.

Visto e applicato l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 comma 3 della legge regionale Piemonte 24
dicembre 2004 n. 39 per violazione dell'art. 117 comma secondo lett.
l) della Costituzione nei termini e per le ragioni esposte in
motivazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, alle parti e al Presidente della Giunta della Regione
Piemonte e comunicata al Presidente del Consiglio Regionale del
Piemonte.
Così deciso nella Camera di Consiglio del 4 marzo 2011 dalla
Terza Sezione Civile della Corte d'Appello di Torino.

Il Presidente: Prat