1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1989
N. 6 Ricorso depositato in cancelleria il 7 febbraio 1989 (della regione Veneto) Impiegati degli enti locali (regioni - u.s.l. - enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni) - Assunzioni in deroga da disporsi con provvedimento della giunta regionale Assoggettamento delle regioni all'obbligo di attivare procedure di mobilita' del personale sia in ambito regionale che interregionale - Illegittima sottoposizione delle stesse ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei Ministri Imposizione di un regime di blocco, anche retroattivo, delle assunzioni nelle u.s.l. - Disconoscimento delle prove concorsuali iniziate dopo il 30 settembre 1988 e delle deroghe successive a tale data - Annullamento de facto di scelte programmatiche regionali - Lesione delle competenze normative ed amministrative delle regioni - Conseguente violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria - Imposizione di obblighi senza corrispettiva dotazione dei mezzi finanziari necessari. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 1, quarto, quinto e sesto comma, e 5, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 3, 81, 115, 117, 118, 119 e 123). (089C0115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-1989)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dagli avvocati prof. Giuseppe Pericu e
Ludovico Villani elettivamente domiciliato presso il secondo, in
Roma, piazzale Clodio, 12, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, al fine di ottenere
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 5
della legge 29 dicembre 1988, n. 554, avente ad oggetto "disposizioni
in materia di pubblico impiego".
F A T T O
La Gazzetta Ufficiale n. 1 del 2 gennaio 1989 ha pubblicato il
testo della legge 29 dicembre 1988, n. 554.
Tale legge stabilisce tra l'altro alcune limitazioni alle
assunzioni di personale presso un gran numero di strutture pubbliche,
affermando in generale il principio della priorità dell'attuazione
della disciplina della mobilità sancita dal d.P.C.M. 5 agosto 1988,
n. 325.
In particolare, l'art. 1 della legge, dopo avere subordinato
all'esperimento delle procedure di mobilità le assunzioni consentite
ad una serie di pubbliche amministrazioni, tra le quali quelle delle
unità sanitarie locali, stabilisce il termine ultimo del 30
settembre 1988 per l'utile inizio di prove concorsuali o l'utile
rilascio di deroghe preordinnate ad assunzioni non subordinate alla
previa attuazione delle procedure di mobilità.
L'art. 5 della legge, a sua volta, si occupa del personale delle
regioni, delle unità sanitarie locali e degli enti pubblici non
economici dipendenti dalle regioni: più precisamente essa prescrive
che le assunzioni in deroga siano disposte, per il personale
sanitario e degli enti dipendenti, con provvedimento della giunta
regionale (primo comma); che le unità sanitarie locali e gli enti
dipendenti dalle regioni abbiano l'obbligo di comunicare alle
rispettive regioni le carenze di organico e gli esuberi con le
modalità di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
sopra ricordato (secondo comma); che le regioni debbano provvedere ad
attivare i processi di mobilità tra il proprio personale, quello
degli enti dipendenti e quello delle unità sanitarie locali sulla
base della corrispondenza di cui all'art. 4, terzo comma, del già
richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ai
sensi del quale le corrispondenze sono dichiarate dal Dipartimento
della funzione pubblica in sede di pubblicazione delle vacanze,
sentite le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul
piano nazionale (terzo comma); che l'elenco del personale esuberante
non reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti sia
comunicato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la
ricollocazione a norma del d.P.C.M. n. 325/1988 (quarto comma); che i
posti non coperti con i processi di mobilità in ambito regionale
siano comunicati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per
l'eventuale copertura con personale di provenienza extraregionale ai
sensi del d.P.C.M. n. 325/1988 (quinto comma).
Le disposizioni il cui contenuto si è sopra sintetizzato,
approvate dal Parlamento nonostante i dubbi di illegittimità
costituzionale insorti in seno alla commissione per le questioni
regionali del Senato, appaiono alla ricorrente lesive della sfera di
competenza ad essa riservata dalla Costituzione, per la manifesta
ingerenza nell'ambito di autonomia organizzativa e finanziaria
proprio di ciascuna regione.
In realtà il legislatore nazionale sembra aver trattato le
regioni alla stregua di un'amministrazione statale, addirittura
sottoponendone la condotta al potere regolamentare del Presidente del
Consiglio dei Ministri (cfr. rinvio alle modifiche eventualmente
introdotte al d.P.C.M. n. 325/1988) e comunque ignorando l'esistenza
di qualsiasi contesto programmatico. Ma sotto un altro aspetto, le
regioni sono state poste in una condizione persino deteriore rispetto
a qualunque altra, giacchè, mentre in favore degli enti locali di
destinazione di procedimenti di mobilità l'art. 1, quarto comma,
prevede almeno l'assegnazione dei fondi necessari alla copertura
degli oneri concernenti il trattamento economico del personale
acquisito, nessuna analoga norma l'art. 5 introduce in favore delle
regioni, che pertanto parrebbero condannate ad assumersi l'onere
finanziario della sistemazione del personale esuberante di altre
amministrazioni, oltre tutto assicurando un trattamento economico che
esse non hanno concorso a definire.
In un tale contesto i dubbi d'incostituzionalità emersi in sede
parlamentare risultano più che fondati e giustificano il presente
ricorso, volto ad ottenere la dichiarazione d'illegittimità delle
norme impugnate, in virtù delle seguenti considerazioni in
D I R I T T O
I
Quanto all'art. 5, primo comma: violazione degli artt. 117 e 123
della Costituzione.
Il primo comma dell'art. 5 della legge n. 554/1988, attribuendo la
competenza a disporre le assunzioni in deroga nell'ambito delle
unità sanitarie locali e degli enti pubblici dipendenti dalle
regioni a "provvedimenti della giunta regionale", esorbita dai limiti
propri della legislazione di principio, sola spettante allo Stato
nelle materie assoggettate a potestà legislativa concorrente
dall'art. 117 della Costituzione, ed invade la stessa materia
statutaria (art. 123 della Costituzione). Ed infatti non spetta
certamente al legislatore statale ripartire le attribuzioni tra gli
organi regionali.
In realtà sembra di comprendere che il legislatore ordinario
abbia colto nell'insegnamento di codesta Corte, che ha risolto
questioni analoghe con sentenze interpretative, non già l'invito ad
adottare in futuro formulazioni rispettose del dettato
costituzionale, ma anzi una sorta di autorizzazione a trascurare la
precisione lessicale, generalizzando una prassi suscettibile di
condurre a gravi problemi applicativi.
Ciò premesso, poichè oltre tutto appare discutibile che
l'interpretazione conformatrice possa spingersi sino a postulare la
soppressione di componenti inequivoche della proposizione normativa,
sarebbe auspicabile che, onde dissuadere dalla perpetuazione della
prassi instaurata, le precisazioni in merito agli organi regionali
competenti, contenute in disposizioni legislative statali, fossero
colpite con la più adeguata sanzione d'incostituzionalità.
I I
Quanto all'art. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma:
1) violazione degli artt. 115, 117, 118 della Costituzione:
a) illegittimità dell'assoggettamento delle regioni
all'obbligo di attivare le procedure di mobilità.
L'art. 5 della legge n. 554/1988, al secondo, terzo, quarto e
quinto comma, stabilisce l'obbligo delle regioni di attivare
procedure di mobilità tra il proprio personale, quello degli enti da
esse dipendenti e quello delle unità sanitarie locali, dapprima in
ambito regionale (comma terzo) e successivamente in ambito
interregionale (quarto e quinto comma). Tali prescrizioni si pongono
in palese contrasto con l'autonomia spettante alle regioni in materia
di organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti
dipendenti.
Già in passato codesta Corte ha avuto occasione di affermare e
ribadire la competenza regionale a valutare, nel contesto della
funzione di programmazione ed organizzazione dei rispettivi servizi,
le esigenze di dotazione di personale delle unità sanitarie locali
(sentenza 11 ottobre 1983, n. 307) e degli enti dipendenti dalle
regioni (sentenza 5 novembre 1984, n. 245), pervenendo a dichiarare
la conseguente illegittimità di norme che riservavano allo Stato
l'adozione di provvedimenti derogatori del blocco degli organici.
L'art. 5 della legge n. 554/1988 formalmente ostenta di rispettare
l'insegnamento giurisprudenziale, con il comma introduttivo che (a
prescindere dalla precisazione censurata nel precedente paragrafo del
presente atto) riconosce la competenza regionale a disporre le
assunzioni in deroga negli enti dipendenti e nelle unità sanitarie
locali. Tuttavia, nelle successive proposizioni, l'apparente osseguio
viene annichilito con l'imposizione dei processi di mobilità persino
al personale regionale.
Nè ad attenuare la gravità della lesione dell'autonomia così
prodotta vale il fatto che, per quanto concerne il personale delle
regioni, sono queste ultime a determinare, con il riscontro di
situazioni di esubero o di carenza, la premessa dell'attivazione
delle procedure. Anche la decisione di far luogo ad un'assunzione in
deroga è infatti necessariamente preceduta dal riconoscimento di una
condizione di carenza; ma tale riconoscimento è solo l'antecedente
logico di quel giudizio di comparazione con altre esigenze (da cui
scaturisce la decisione in merito all'assunzione) che, secondo
l'insegnamento di codesta Corte, non può essere sottratto alla
regione.
Per contro le norme impugnate pretendono di sottrarre alle regioni
il dominio dell'organizzazione del proprio personale, ricollegando
alla semplice ricognizione di situazioni obiettive di carenza o di
esubero l'avvio di movimenti di personale svincolati da ulteriori
valutazioni regionali. Del resto l'elusione del principio di
autonomia concretata dalle suddette norme si rivela con chiarezza nel
caso del personale degli enti dipendenti e delle unità sanitarie
locali, per il quale l'attivazione dei processi di mobilità viene
fatta dipendere unicamente da un accertamento degli enti interessati,
soltanto "comunicato" alle regioni (secondo comma). In tal modo
diviene evidente ed innegabile che le regioni, a dispetto del loro
irrisorio potere di sindacare le assunzioni in deroga, sono destinate
a perdere il controllo degli organici degli enti dipendenti e delle
unità sanitarie locali.
In altri termini, poichè ai fini dell'alterazione degli assetti
interni degli enti nessuna differenza sussiste tra l'assunzione di
personale in deroga al blocco e l'immissione di personale proveniente
da altri enti, occorre concludere che tali assetti, in forza delle
norme impugnate, sfuggono a qualunque programmazione regionale della
ripartizione delle risorse disponibili; ma non solo, poichè
l'apertura dei processi di mobilità ad ambiti ultraregionali (quarto
e quinto comma) impedisce alle regioni persino il controllo
dell'importo globale della spesa per il personale: enti dipendenti ed
unità sanitarie locali potranno liberamente incrementare le
rispettive dotazioni di personale attingendo ad altre
amministrazioni, senza che le regioni siano in grado di opporvisi.
Le considerazioni sin qui svolte sono sufficienti a porre in
risalto l'illegittimità delle norme impugnate. Il ricorso alla
mobilità è un criterio di condotta che potrebbe essere suggerito
alle regioni, ma che non può validamente tradursi in procedure
imposte. Le decisioni in merito all'assunzione o all'allontanamento
di personale delle regioni o delle strutture dalle stesse dipendenti
non spettano allo Stato, come mostrano invece di intendere le norme
in esame;
b) illegittimità dell'assoggettamento delle regioni a
procedure disciplinate per intero dallo Stato e dallo stesso
governate.
Come ha sottolineato anche codesta Corte nelle sentenze già
ricordate, è indubbio che le norme impugnate abbiano ad oggetto una
materia di competenza "propria" delle regioni. Conseguentemente al
legislatore statale non sono riconoscibili margini esorbitanti dalla
prefissione di norme di principio. Viceversa nella fattispecie è
accaduto che le norme impugnate abbiano disciplinato, soprattutto
mediante il rinvio al d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, l'intera
materia dei processi di mobilità, senza lasciare spazi alla
normazione regionale.
Il risultato cui le norme impugnate approdano non differisce
pertanto sostanzialmente da quello prefigurato dall'originaria
formulazione dell'art. 10, ultimo comma, della legge 29 marzo 1983,
n. 93, norma dichiarata notoriamente illegittima dalla sentenza 25
luglio 1984, n. 219: in quel caso l'illegittimità derivava dalla
pretesa di escludere qualunque ambito di autonomia legislativa
regionale in sede di approvazione degli accordi sindacali; nella
fattispecie in esame, la medesima esclusione viene realizzata per il
tramite dell'interposizione di atti normativi statali tali da
esaurire la disciplina attuativa di un accordo sindacale nei
confronti della quale avrebbe dovuto essere salvaguardato il margine
di autonoma valutazione delle regioni.
Ma v'è di più; poichè il richiamo al d.P.C.M. n. 325/1988 viene
costantemente completato con il richiamo a "successive eventuali
modificazioni dello stesso", così concretando un autentico rinvio
formale il cui effetto consiste nella permanente sottoposizione delle
regioni ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei
Ministri tanto privo di limiti quanto sfornito del benchè minimo
fondamento giuridico.
D'altro canto le norme di cui si tratta non si limitano neanche ad
esautorare il legislatore regionale, ma anzi, attraverso
l'attribuzione di significativi poteri amministrativi ad organi
statali (cfr. il potere di collocare il personale non sistemato in
ambito regionale con processi di mobilità infraregionali, assegnato
dal quarto e dal quinto comma alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri; cfr. altresì il potere di determinazione della
corrispondenza dei profili professionali, conferito dal terzo comma
al Dipartimento della funzione pubblica, mediante il richiamo
all'art. 4, terzo comma, del d.P.C.M. n. 325/1988).
Tali previsioni determinano dunque anche una sottrazione di
competenze amministrative regionali incompatibile con l'art. 118
della Costituzione;
2) violazione degli artt. 81, 117 e 119 della Costituzione.
Già si è osservato come le norme impugnate perseguano
l'obiettivo di imporre alle regioni movimenti di personale nelle
strutture dalle stesse dipendenti e si è denunciata la lesione delle
competenze normative ed amministrative insita in simile imposizione.
Ora è necessario rilevare la violazione dell'autonomia regionale che
le stesse norme producono sotto l'ulteriore profilo delle scelte
nell'allocazione delle risorse finanziarie.
In realtà disporre in merito all'entità delle dotazioni di
personale di strutture pubbliche equivale ad operare scelte nella
destinazione di mezzi finanziari: tanto manifesto ed indiscutibile
appare tale assunto, che la stessa legge n. 554/1988 ha avvertito
l'esigenza di assicurare agli enti locali destinatari di personale
sottoposto a mobilità i fondi relativi al corrispondente trattamento
economico (art. 2, quarto comma).
Ma, come si è del pari sottolineato, nella fattispecie le norme
impugnate non si sono neppure limitate ad ingerirsi nelle decisioni
sulla distribuzione delle disponibilità finanziarie delle regioni
(risultato di per sè precluso al legislatore statale, secondo il
consolidato insegnamento di codesta Corte: cfr. sentenze nn. 307/1983
e 245/1984), ma si sono spinte sino a predisporre le condizioni di un
incremento dell'importo globale delle spese per personale a carico
delle regioni, senza dotare le stesse regioni dei mezzi finanziari
conseguentemente necessari.
Ed invero è indubitabile che i processi di mobilità delineati
dal legislatore statale rechino insita la possibilità di un bilancio
finanziario negativo per le regioni, che possono ben vedere
accresciuto l'onere per spese relative a personale pubblico sia per
effetto di flussi di personale provenienti da comparti extraregionali
sia per l'obbligo di assicurare ai singoli dipendenti l'eventuale
trattamento di maggior favore da ciascuno conseguito nell'ente di
provenienza.
In conclusione le norme impugnate costituiscono l'ennesima
dimostrazione della difficoltà del legislatore statale di resistere
alla tentazione di trasferire sulle regioni porzioni più o meno
consistenti del deficit nazionale, vincolando quote dei già
insufficienti cespiti regionali. Più precisamente, nella fattispecie
l'intento perseguito è manifestamente quello di costringere le
regioni, indipendentemente da qualunque valutazione di priorità
dalle stesse formulata, ad impegnare mezzi finanziari propri al fine
di ridurre l'onere per spese di personale gravante sul bilancio dello
Stato. In altri termini, l'obiettivo di un apparente risparmio viene
coltivato con l'artificio di distogliere parti delle risorse
regionali da differenti destinazioni giudicate prioritarie dalle
competenti regioni (è ovvio infatti che condizione d'operatività
della norma impositiva di un obbligo è che, senza di esse, le
regioni preferiscano utilizzare diversamente le proprie
disponibilita').
L'illegittimità delle norme che tale scopo si prefiggono si
rivela pertanto nella sua reale dimensione.
I I I
Quanto all'art. 1, quarto, quinto e sesto comma: violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione anche in relazione all'art. 3
della Costituzione.
Strettamente riconnesse alle previsioni dell'art. 5 sono alcune
disposizioni contenute nell'art. 1: il quarto comma, nella parte in
cui subordina le assunzioni consentite alle unità sanitarie locali
(menzionate dal primo comma, coinvolto nella generica formula
d'esordio del quarto: "tutte le predette assunzioni") alla previa
attuazione della disciplina della mobilità; il quinto comma, che
vieta le assunzioni conseguenti a concorsi le cui prove siano
iniziate dopo il 30 settembre 1988; il sesto comma, che priva di
efficacia le autorizzazioni ad assunzioni in deroga rilasciate alle
unità sanitarie locali dopo la medesima scadenza del 30 settembre
1988.
Tutte le suddette norme sono ovviamente destinate ad essere
travolte dalla caducazione delle norme impositive dell'obbligo di
attivare le procedure di mobilità cui esse sono dichiaratamente
funzionali.
È opportuno peraltro soggiungere che le stesse norme sarebbero
ugualmente risultate illegittime, per propri autonomi vizi, anche
quando non fosse stata illegittima la disciplina contenuta nell'art.
5.
Ed infatti occorre rilevare che l'imposizione di un regime di
blocco delle assunzioni inderogabile a carico delle unità sanitarie
locali, fino all'espletamento di procedure particolarmente complesse,
in un contesto contraddistinto da un generale riconoscimento di un
potere di deroga per speciali necessità, appare irragionevole ed
indebitamente limitativa delle competenze regionali: se per un verso
il meccanismo di mobilità delineato dal legislatore statale appare
suscettibile di incrementare oltre il dovuto e contro ogni scelta
programmatica regionale le dotazioni di personale, per un altro verso
la sostra prescritta in attesa del compimento delle relative
procedure impedisce persino il soddisfacimento delle esigenze di
particolare urgenza che abbiano a manifestarsi nel periodo
transitorio.
Ma ancor più irragionevole deve ritenersi la retroattività
attribuita all'irrigidimento del blocco con il disconoscimento
sancito dal quinto e dal sesto comma del medesimo art. 1 nei riguardi
delle prove concorsuali iniziate dopo il 30 settembre 1988 e delle
deroghe rilasciate dopo la stessa data. Ed invero simili previsioni
si dimostrano ingiustamente penalizzatrici proprio nei confronti
delle regioni che, come quella ricorrente, hanno avuto cura di
adeguare la loro condotta ad una prudente programmazine delle
assunzioni.
La regione Veneto ha adottato un piano socio-sanitario in data di
molto antecedente a quella del 30 settembre 1988 ed all'attuazione
delle relative scelte programmatorie ha ricollegato la scansione
delle assunzioni nel tempo. La paralisi cui le norme impugnate
pretendono di costringere, a salvaguardia della maggior proficuità
dell'azione di recupero di situazioni di esubero provocate da
amministrazioni meno avvedute, comporta l'illogico rifiuto di
assicurare il tempestivo soddisfacimento di obiettive esigenze (e
quindi l'imposizione di disfunzioni) solo perchè gli atti destinati
a porvi rimedio hanno potuto essere cronologicamente dislocati, nella
prospettiva di un'ottimale gestione delle risorse, in un momento
successivo al 30 settembre 1988.
L'inasprimento retroattivo del blocco delle assunzioni,
comportando l'annullamento di scelte programmatorie regionali che
già avevano ricevuto esecuzione, si pone quindi in irriducibile
contrasto con l'autonomia organizzativa che la giurisprudenza di
codesta Corte ha ripetutamente riconosciuta alle regioni in materia
sanitaria.

P. Q. M.
Piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare costituzionalmente illegittimi
il primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma dell'art. 5 ed il
quarto, quinto e sesto comma, nelle parti sopra indicate, dell'art.
1, della legge 29 dicembre 1988, n. 554. Con ogni ulteriore
conseguenza di legge.
Milano, addì 31 gennaio 1989
Prof. avv. PERICU - Avv. VILLANI

89C0115