1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 luglio 2005
Ricorso per conflitto tra enti depositato l'8 luglio 2005 (della Provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Note del Ministro della Salute e del Direttore Generale del Ministro della Salute del 5 maggio 2005, e verbale del Comando Carabinieri per la salute - NAS di Trento del 18 maggio 2005, aventi ad oggetto la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza a garanzia della tutela della salute e, in particolare, del fenomeno delle c.d. «lista d'attesa» nella sanita' - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia di Bolzano nei confronti dello Stato - Denunciata violazione della sfera di competenza provinciale in tema di ordinamento degli Enti sanitari ed ospedalieri e di controllo sugli atti e sugli organi delle U.S.L. - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale n. 228/1995 e 182/1997. - Nota del Ministro della Salute 5 maggio 2005 (prot. n. GAB/3882-P/11ca/9); Nota del Direttore Generale del Ministero della Salute del 5 maggio 2005 (prot. n. 12221/DL-PROG-21-P-a); Verbale del Comando Carabinieri per la salute - NAS di Trento del 18 maggio 2005 con allegato specchio riassuntivo. - D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige), artt. 4, comma 1, n. 7; 9, comma 1, n. 10 e 16, comma 1; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, in particolare art. 4. (005C0762) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 2151 dd.
20 giugno 2005, rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale
dd. 27 giugno 2005 - autenticata dal segretario generale della Giunta
provinciale di Bolzano avv. Adolf Auckenthaler (rep. n. 21046) -
dall'avv. prof. Roland Riz, presso il quale è elettivamente
domiciliato in - 00186 Roma, via dei Prefetti, n. 46.

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
relativo alla nota del Ministro della salute del 5 maggio 2005 (prot.
n. GAB/3882-P/Ilca/9), alla nota del direttore generale del Ministro
della salute del 5 maggio 2005 (prot. n. 12221/DL-PROG-21-P-a) e del
verbale del Commando Carabinieri per la Salute - NAS di Trento del 18
maggio 2005 con allegato specchio riassuntivo, aventi ad oggetto la
verifica del fenomeno delle cd. «liste d'attesa» nella sanità.

F a t t o

Con nota del 5 maggio 2005 il Ministro della salute ha informato
il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano di voler verificare
«l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza a garanzia della
tutela della salute» e di aver «chiesto al Comando Carabinieri per la
Sanità di effettuare una verifica allargata a livello aziendale, su
tutto il territorio nazionale, relativamente agli stessi fenomeni».
Con nota dello stesso 5 maggio 2005 il direttore generale del
Ministro della sanità ha avvisato l'Assessorato della sanità della
Provincia autonoma di Bolzano dell'iniziativa intrapresa dal Governo.
In data 17 e 18 maggio 2005 il Comando Carabinieri per la Sanità
- NAS di Trento ha effettuato i controlli in oggetto presso la
Ripartizione provinciale sanità e le singole Aziende sanitarie
locali (controlli, nei quali è stato accertato, peraltro, che nella
Provincia di Bolzano «i tempi d'attesa sono molto inferiori ai tempi
previsti dalla delibera provinciale e dell'Accordo nazionale
Stato-Regioni».
Le anzidette note del Ministro della salute del 5 maggio 2005
(prot. n. GAB/3882-P/Ilca/9) e del direttore generale del Ministro
della salute sempre del 5 maggio 2005 (prot. n. 12221/DL-PROG-21-P-a)
nonchè il verbale del Comando Carabinieri per salute - NAS di Trento
del 18 maggio 2005 con allegato specchio riassuntivo costituiscono
una palese violazione delle attribuzioni statutarie della Provincia
autonoma di Bolzano e delle relative norme di attuazione, in quanto
invadono gravemente le competenze provinciali in materia. Pertanto,
essi vengono impugnati per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 4, comma
1, n. 7; art. 9, comma 1, n. 10 ed art. 16, comma 1, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale del Trentino-Alto Adige) e
relative norme di attuazione, tra cui il d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 474, il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 265 ed in particolare per
violazione dell'art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
1. - Lo statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) attribuisce alla Regione Trentino-Alto Adige la
competenza primaria in tema di «ordinamento degli enti sanitari e
ospedalieri» (art. 4, comma 1, n. 7) e riconosce alle Province
autonome di Trento e Bolzano la competenza legislativa concorrente in
materia di «igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera» (art. 9, comma 1, n. 10) con le connesse potestà
amministrative (art. 16).
2. - In particolare va rilevato che la competenza primaria in
tema di ordinamento degli Enti sanitari ed ospedalieri, attribuita ai
sensi dell'art. 4, n. 7 dello statuto speciale alla Regione
Trentino-Alto Adige, è stata ripartita con l'art. 15 della l.r. 30
aprile 1980, n. 6 fra la Regione stessa e le Province autonome di
Trento e Bolzano nel senso che è stato attribuito alle Province
autonome il controllo sugli atti e sugli organi delle Unità
sanitarie locali (U.S.L.): «il controllo sugli atti e sugli organi
dell'Unità sanitaria locale è esercitato dalla giunta provinciale,
ai sensi dell'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670. Per le modalità ed i termini del controllo si
applicano le norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29
e successive modificazioni ed integrazioni. Sono soggette al
controllo anche di merito le deliberazioni riguardanti: 1) i
regolamenti o provvedimenti di portata generale aventi analoga
natura, compresi i regolamenti organici del personale; 2) i bilanci e
loro variazioni, 3) i piani ed i programmi annuali e pluriennali; 4)
le convenzioni per l'erogazione di prestazioni sanitarie».
3. - Non solo. L'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, così
come modificato dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 in sede di chiusura
del «pacchetto», ha puntualizzato ulteriormente la sfera di
competenza fra la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome
di Trento e Bolzano nella materia della sanità attribuendo alla
Regione «la disciplina del modello di organizzazione delle
istituzioni ed enti sanitari» ed alle Province autonome «le potestà
legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari» con l'unico limite che
«nell'esercizio di tali potestà esse devono garantire l'erogazione
di prestazioni igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».
Inoltre, in forza dell'art. 1 del precitato d.P.R. n. 474/1975,
la Provincia esercita in materia di igiene e sanità anche le
relative funzioni amministrative e l'art. 3 dello stesso d.P.R., nel
quale sono individuate le competenze riservate agli organi statali,
non riconosce a quest'ultimi poteri ispettivi o di controllo.
4. - A chiusura di tale compiuto assetto normativo per espressa
disposizione dell'art. 4, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, è stato,
inoltre, statuito che «Nelle materie di competenza propria della
regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».
5. - In esecuzione delle sue competenze in ordine alla gestione e
vigilanza degli enti sanitari la Provincia autonoma di Bolzano ha
recentemente riordinato il Servizio sanitario provinciale con la l.p.
5 marzo 2001, n. 7 prevedendo all'art. 16 una dettagliata disciplina
per i controlli sulle attività delle Aziende sanitarie della
Provincia: «Le Aziende sanitarie, in sintonia ed eventualmente ad
integrazione delle direttive stabilite dalla Giunta provinciale,
attivano un sistema di monitoraggio e controllo sulla qualità
dell'assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese, che
tenga anche conto: a) della validità della documentazione
amministrativa attestante l'avvenuta erogazione delle prestazioni e
la sua rispondenza alle attività effettivamente svolte; b) della
necessità clinica e appropriatezza delle prestazioni e dei ricoveri
effettuati, con particolare riguardo ai ricoveri di pazienti
indirizzati o trasferiti ad altre strutture; c) della appropriatezza
delle forme e delle modalità di erogazione dell'assistenza; d) dei
risultati finali dell'assistenza, incluso il gradimento degli
utilizzatori dei servizi. Il rispetto dei programmi di attività
previsti per ciascuna struttura rappresenta elemento di verifica per
la conferma degli incarichi al direttore generale nonchè per la
corresponsione di eventuali incentivi di risultato che fossero
previsti per il personale con funzioni dirigenziali dipendente dalle
aziende interessate».
Non solo. Con la l.p. 4 gennaio 2000, n. 1, art. 16 la Provincia
autonoma di Bolzano, ha introdotto presso ciascuna Unità sanitaria
locale un cd. «nucleo di valutazione», composto da tre membri, tra
cui un rappresentante nominato dall'assessore provinciale alla
sanità, un rappresentante della direzione generale dell'azienda
sanitaria ed un esperto esterno, con il preciso compito di verificare
la funzionalità, efficienza e produttività dell'azienda sanitaria.
Lo stesso art. 16 precisa, inoltre, che «a prescindere dalle
verifiche effettuate dal nucleo di valutazione, l'assessore
provinciale alla sanità può in ogni momento disporre
l'effettuazione di ispezioni e verifiche nelle aziende sanitarie».
La prova della serietà ed efficienza dei controlli della
Provincia sull'attività delle proprie Unità sanitarie locali è
costituita, peraltro, anche dall'impugnato verbale del Comando
Carabinieri per la salute - NAS di Trento del 18 maggio 2005, che -
ancorchè illegittimo afferma testualmente come nella Provincia di
Bolzano «i tempi d'attesa sono molto inferiori ai tempi previsti
dalla de libera provinciale e dell'Accordo nazionale Stato-Regioni».
6. - Posto queste premesse, risulta, quindi, del tutto evidente
che al Ministro della salute non spetta alcuna competenza di
«verifica» sulle cd. «liste d'attesa» nelle singole Unità sanitarie
locali potendo e dovendo esso acquisire i dati dalla Provincia
autonoma di Bolzano in sede di rendiconto. La verifica delle cd.
«liste d'attesa» è, infatti, una palese questione di funzionamento e
gestione degli enti sanitari e come tale rientra nella specifica
competenza della Provincia di Bolzano.
Del resto, l'intesa tra Stato e Regioni del 23 marzo 2005 (atto
rep. n. 2271), richiamata dal Ministro quale «giustificazione» dei
controlli effettuati dal Comando dei Carabinieri nelle Unità
sanitarie locali della Provincia di Bolzano, non è idonea a fondare
l'iniziativa governativa, dato che la stessa intesa all'art. 13 fa
espressamente salve le competenze statutarie delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome: «I contenuti della presente
intesa si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome compatibilmente con gli statuti di autonomia e le relative
norme di attuazione».
7. - Ancora meno il Ministro della salute potrà invocare il
novellato art. 117 Cost. quale fondamento delle verifiche effettuate
dal Comando dei Carabinieri di Trento, in quanto la competenza in
materia dei controlli delle attività delle U.S.L. è riconosciuta
alla Provincia di Bolzano dallo statuto speciale del Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e dalle relative norme di
attuazione.
Secondo l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 le
disposizioni della Nuova Costituzione si applicano alle Province
autonome solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite», (Corte cost. sentt.
nn. 377/2002; 408/2002; 48/2003; 103/2003 e 145/2005).
8. - Infine richiamiamo anche i precedenti della Corte
costituzionale, che si è già espressa nel senso che non spetta alle
amministrazioni statali esercitare controlli presso le U.S.L. di
Trento e di Bolzano.
Con sentenza n. 228 del 1993 relativa ad un controllo del
Ministero del tesoro nei confronti di una verifica
amministrativa-contabile alla U.S.L. di Merano, la Corte
costituzionale ha dichiarato: «Alla luce di queste premesse, anche il
potere ispettivo sulle Unità sanitarie locali, in quanto
riconducibile al più ampio potere di vigilanza, deve ritenersi
riferito - nell'ambito della disciplina vigente per il Trentino-Alto
Adige - alle Province autonome, con la conseguente esclusione, stante
l'assenza di una previsione specificamente espressa a questo fine
dallo Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, di un
controllo aggiuntivo quale quello che il Ministro del tesoro ha
dichiarato di voler esercitare sulla base di norme anteriori alla
definizione dello speciale ordinamento regionale. E questo tanto più
ove si consideri che, anche nell'ordinamento del Servizio sanitario
nazionale di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, vengono fatte
espressamente salve le competenze spettanti alle Province autonome di
Trento e Bolzano (art. 80), mentre la misura della partecipazione
dello Stato al controllo è stata specificamente regolata sia
attraverso la presenza di un collegio di revisori, corrisposto di tre
membri, uno dei quali designato dal Ministro del tesoro (art. 15, nel
testo modificato dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181),
sia attraverso la rendicontazione trimestrale delle Unità sanitarie
alla Regione o alla Provincia autonoma, con il conseguente obbligo
dell'ente locale di fornire gli stessi dati ai Ministeri della
sanità e del tesoro (art. 50, secondo e terzo comma)».
In seguito, con sentenza n. 182/1997, la Corte costituzionale,
decidendo su un altro conflitto di attribuzione sempre in tema di
controllo del Ministro del tesoro presso l'U.S.L. di Trento, ha
affermato: «... la circostanza che la finalità dell'accertamento
ispettivo sia il contenimento del costo del lavoro non esclude
affatto che la materia sulla quale la disposta ispezione verte, sia
proprio quella del funzionamento e della gestione degli enti
sanitari, nella quale la competenza provinciale non è controversa.
Altro è, infatti, l'attività di gestione degli enti sanitari, che
investe ogni profilo della loro attività, altro sono invece le norme
che gli organi preposti alla gestione e ai controlli su di essa sono
chiamati ad applicare: quando pure tali norme siano poste dallo Stato
nell'esercizio di una competenza propria (è il caso della disciplina
dello stato giuridico dei dipendenti delle Unità sanitarie locali o
quello della assunzione diretta degli invalidi civili), non viene
meno la competenza "gestoria" affidata alla Provincia autonoma
dall'art. 2, secondo comma, del decreto legislativo emanato con
d.P.R. n. 474 del 1975, come modificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 267
del 1992. Anche in questo caso viene in considerazione l'art. 4 del
d.lgs. n. 266 del 1992, a mente del quale in materie di competenza
della Provincia è escluso l'esercizio della funzione di vigilanza da
parte degli organi statali, essendo tale funzione rimessa alla stessa
Provincia».

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta
allo Stato esercitare controlli presso le U.S.L. di Bolzano per la
verifica delle cd. «liste d'attesa» e per l'effetto annullare la nota
del Ministro della salute del 5 maggio 2005 (prot.
n. GAB/3882-P/11ca/9), la nota del direttore generale del Ministro
della salute del 5 maggio 2005 (prot. n. 12221/DL-PROG-21-P-a) ed il
verbale del Comando Carabinieri per la salute - NAS di Trento del 18
maggio 2005 con allegato specchio riassuntivo.
Si depositano con il presente atto oltre alle note ed al verbale
impugnato, i seguenti ulteriori documenti:
1) Autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione della
Giunta provinciale di Bolzano n. 2151 dd. 20 giugno 2005);
2) Procura speciale Rep. n. 21046, dd. 27 giugno 2005.
Bolzano-Roma, addì 29 giugno 2005
Avv. prof. Roland Riz
05C0762