1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 18 aprile - 8 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della Regione Liguria - Riperimetrazione unilaterale dei confini dei parchi naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, nonche' dei principi di tutela del paesaggio e di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Liguria 15 luglio 2022, n. 7, art. 18, comma 1. - Costituzione, artt. 9, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera s). (T-230115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma
1, della legge della Regione Liguria 15 luglio 2022, n. 7, recante
«Modifiche alla legge regionale 29 dicembre 2021, n. 22 (Disposizioni
collegate alla legge di stabilità regionale 2022 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2022-2024)) e altre
disposizioni di adeguamento», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 19 settembre 2022, depositato
in cancelleria il 22 settembre 2022, iscritto al n. 61 del registro
ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udita nell'udienza pubblica del 18 aprile 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Aurelio Domenico Masuelli per
la Regione Liguria;
deliberato nella camera di consiglio del 18 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 19 settembre 2022 e depositato il
22 settembre 2022 (reg. ric. n. 61 del 2022), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18, comma 1, della legge della Regione
Liguria 15 luglio 2022, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale
29 dicembre 2021, n. 22 (Disposizioni collegate alla legge di
stabilità regionale 2022 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2022-2024)) e altre disposizioni di
adeguamento», in riferimento agli artt. 9, secondo comma, e 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 135, 142, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La disposizione regionale impugnata, che si compone del solo
comma 1, prevede la sostituzione del comma 2 dell'art. 14 della legge
della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree
protette) con il seguente testo: «I confini dei parchi naturali
regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua,
definiti a seguito della consultazione e del coinvolgimento degli
enti locali interessati e all'esito delle conferenze svolte ai sensi
dell'articolo 22 della l. 394/1991 e successive modificazioni e
integrazioni, e dell'articolo 14 bis della presente legge, sono
riportati nelle cartografie contenute nell'Allegato A. I confini
delle altre aree protette sono quelli dei relativi provvedimenti
istitutivi o quelli definiti nel Piano del Parco».
L'intervento legislativo - che consiste dunque nella modifica
della perimetrazione e dei confini dei parchi naturali regionali
delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua - sarebbe
costituzionalmente illegittimo per due ordini di motivi.
1.1.- Innanzitutto, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che la norma impugnata violi l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 142, 143 e 145 cod.
beni culturali.
Rispetto a queste norme interposte, il ricorrente distingue un
profilo concernente la violazione dell'art. 142 e uno relativo al
contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
1.1.1.- Quanto al primo, la difesa statale rileva che, all'esito
del procedimento di cui all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette), la Regione Liguria ha operato
una riperimetrazione dei parchi regionali sopra menzionati, con
conseguente modificazione dei confini dei parchi stessi, in termini
sia di ampliamento sia di riduzione delle aree di questi ultimi.
Dunque, per effetto di tale modificazione, una parte dei
territori dei comuni prima ricompresi nei confini dei parchi in
questione è stata sottratta - dopo esservi stata «da oltre
trent'anni» sottoposta - sia alla tutela naturalistica quale area
protetta, sia alla correlata tutela paesaggistica; quest'ultima
imposta ex lege sulle medesime aree ai sensi dell'art. 142, comma 1,
lettera f), cod. beni culturali.
In particolare, il ricorrente sottolinea che tali modificazioni
sono state apportate all'esito di un procedimento a cui non hanno
partecipato gli uffici ministeriali competenti in materia di tutela,
ossia quelli del Ministero della cultura.
La difesa statale richiama altresì il contenuto dell'art. 143,
comma 1, lettera c), cod. beni culturali, secondo cui
«[l]'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: [...] c)
ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro
delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla
identificazione, nonchè determinazione di prescrizioni d'uso intese
ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree
e, compatibilmente con essi, la valorizzazione», e aggiunge che
l'elaborazione del piano paesaggistico deve avvenire congiuntamente
tra Ministero e regioni (art. 135 cod. beni culturali).
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva al riguardo che,
nonostante questa previsione, «[l]'iter di elaborazione e
approvazione della legge regionale in questione non ha [...] previsto
alcun coinvolgimento degli uffici del Ministero della cultura, e
pertanto ha costituito una scelta unilaterale della regione su una
materia che, tuttavia, rientra nell'ambito dell'attività di
co-pianificazione paesaggistica obbligatoria, ai sensi del codice».
La difesa statale riconosce che le regioni possono legittimamente
modificare, con propria legge, i confini dei parchi regionali (è
richiamata in proposito la sentenza n. 276 del 2020 di questa Corte);
tuttavia - precisa il ricorrente - la legge regionale può solo
ampliare i confini del parco e conseguentemente il relativo vincolo
paesaggistico, essendo legittimata solo ad introdurre norme volte ad
incrementare il livello della tutela paesaggistica del relativo
territorio. A contrario, le regioni non sarebbero legittimate a
ridurre tale livello di tutela in via autonoma senza il necessario
coinvolgimento delle competenti amministrazioni statali.
Questa Corte avrebbe infatti riconosciuto alle regioni «un ruolo
integrativo e concorrente, meramente aggiuntivo e non sostitutivo,
della potestà statale in materia di tutela dei beni culturali» (è
citata la sentenza n. 194 del 2013); in senso analogo dovrebbe quindi
ragionarsi anche in materia di tutela del paesaggio.
Nel caso di specie la Regione Liguria avrebbe invece ecceduto i
limiti della propria competenza, come delineati da questa Corte (è
richiamata la sentenza n. 134 del 2020).
Il ricorrente sottolinea a questo proposito come sia stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di disposizioni di leggi
regionali sostanzialmente volte alla rimozione dei vincoli
paesaggistici previsti ope legis, «mediante "sottrazione" del
territorio regionale alla categoria prevista dal legislatore
statale». In proposito, è citata la sentenza n. 210 del 2014, con la
quale è stata dichiarata costituzionalmente illegittima una norma
regionale che escludeva l'intervento statale a tutela del paesaggio
nella fase di formazione del piano di accertamento straordinario
degli usi civici previsto dalla disposizione impugnata.
Adattando questo stesso principio all'odierno giudizio, la difesa
statale ritiene che gli organi statali competenti avrebbero dovuto
essere coinvolti già nell'iter regionale che ha portato alla
riduzione dei confini dei parchi regionali di cui si discute.
A sostegno della necessità di anticipare il coinvolgimento
statale sono richiamate la menzionata sentenza n. 210 del 2014, in
materia di usi civici, e la sentenza n. 141 del 2021, dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale di una norma regionale che aveva
«surrettiziamente aggirato il vincolo posto dalla norma interposta
costituita dall'art. 142, comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 42 del
2004».
In definitiva, la norma regionale impugnata, riducendo i confini
dei parchi regionali in esame, i cui territori sono automaticamente
tutelati dal codice dei beni culturali e del paesaggio, avrebbe
violato la norma statale che sottopone a tutela paesaggistica ope
legis il territorio dei parchi, anche regionali. Infatti, operando
autonomamente e senza il coinvolgimento dello Stato, avrebbe
sottratto parte del territorio regionale, contraddistinto per i suoi
caratteri di pregio naturalistico-ambientale, alla tutela
paesaggistica discendente dalle norme statali.
Di qui l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della legge
reg. Liguria n. 7 del 2022, per violazione dell'art. 142, comma 1,
lettera f), cod. beni culturali, costituente parametro interposto
rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.1.2.- La norma regionale in esame si porrebbe inoltre in
contrasto con il principio di copianificazione obbligatoria che il
codice riferirebbe anche alle aree tutelate per legge, oltre che agli
altri beni paesaggistici (artt. 135, 143 e 145). Sarebbe quindi
violata, anche sotto questo profilo e in relazione alle anzidette
norme interposte, la competenza statale legislativa in materia di
tutela del paesaggio di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Il legislatore regionale sarebbe infatti intervenuto
unilateralmente per modificare il bene paesaggistico costituito dai
parchi oggetto della disciplina regionale, senza attendere l'esito
della procedura di copianificazione paesaggistica in corso con lo
Stato. Spetterebbe invero solo al piano paesaggistico, elaborato
congiuntamente con lo Stato quanto meno con riferimento ai beni
paesaggistici (art. 135, comma 1, cod. beni culturali), la
ricognizione di questi ultimi e l'elaborazione delle relative
prescrizioni d'uso, nonchè l'individuazione della tipologia delle
trasformazioni compatibili, di quelle vietate e delle condizioni
delle eventuali trasformazioni.
L'Avvocatura generale sottolinea in proposito come il legislatore
statale abbia assegnato al piano paesaggistico una posizione di
assoluta preminenza nel contesto della pianificazione territoriale.
In particolare, gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni
culturali sanciscono l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza dei piani
paesaggistici su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (sono citate le sentenze di questa Corte n. 182 del 2006,
n. 180 del 2008, n. 272 del 2009 e n. 86 del 2019).
La legge regionale sarebbe quindi costituzionalmente illegittima
anche sotto questo profilo, in quanto si porrebbe in pieno contrasto
con il principio della necessaria prevalenza della pianificazione
paesaggistica rispetto a ogni altro piano, programma o progetto
nazionale o regionale.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene infine che
l'art. 18 della legge reg. Liguria n. 7 del 2022 si ponga in
contrasto con l'art. 9, secondo comma, Cost., in quanto comporterebbe
un abbassamento dei livelli di tutela del paesaggio.
In particolare, dopo aver richiamato la sentenza n. 151 del 1985,
il ricorrente rileva che l'aver espunto dai citati parchi regionali
alcune parti di territorio, prima comprese all'interno del loro
perimetro e quindi, in precedenza, soggette al vincolo paesaggistico
ope legis, sia lesivo dell'art. 9 Cost.
Anche a questo proposito la difesa statale sottolinea che la
riperimetrazione dei confini dei parchi è avvenuta in assenza di
qualsivoglia consultazione degli uffici ministeriali competenti; ciò
risulterebbe particolarmente rilevante in quanto la Regione Liguria
è attualmente priva del piano paesaggistico.
Il legislatore regionale - operando una modifica del perimetro
dell'area protetta, e dunque dell'estensione del vincolo
paesaggistico, al di fuori degli indirizzi della pianificazione
paesaggistica e senza il coinvolgimento del Ministero della cultura -
avrebbe agito inoltre in violazione del canone fondamentale della
leale collaborazione tra Stato e regioni (è citata la sentenza n. 31
del 2006), il quale, con specifico riferimento all'elaborazione dei
piani paesaggistici, dovrebbe concretizzarsi in «un confronto
costante, paritario e leale tra le parti, che deve caratterizzare
ogni fase del procedimento e non seguire la sua conclusione» (è
richiamata la sentenza n. 240 del 2020).
2.- La Regione Liguria si è costituita in giudizio chiedendo che
le questioni promosse siano dichiarate non fondate.
2.1.- Preliminarmente, la difesa regionale ricostruisce le
vicende che hanno preceduto l'approvazione dell'art. 18 della legge
reg. Liguria n. 7 del 2022, osservando che tale intervento
legislativo ha fatto seguito alla sentenza di questa Corte n. 134 del
2020, che ha dichiarato, tra l'altro, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 3,
recante «Modifiche alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12
(Riordino delle aree protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009,
n. 28 (Disposizioni in materia di tutela e valorizzazione della
biodiversita')», nella parte in cui sostituiva il comma 2 dell'art.
14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995. Le ragioni della
dichiarazione di illegittimità costituzionale erano individuate
nella mancata partecipazione degli enti locali interessati alla
gestione dell'area protetta al procedimento di modifica dei parchi
naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del
Beigua, prescritta dall'art. 22, comma 1, lettera c), della legge n.
394 del 1991.
Successivamente alla citata pronuncia, l'art. 5, comma 6, della
legge della Regione Liguria 3 maggio 2021, n. 7 (Disposizioni di
adeguamento dell'ordinamento regionale) ha modificato l'art. 14-bis
della legge reg. Liguria n. 12 del 1995 nella prospettiva di adeguare
questa disposizione a quanto deciso con la sentenza n. 134 del 2020.
La Regione precisa dunque come la modifica dei confini dei parchi
regionali operata con la norma oggetto dell'odierno giudizio sia
avvenuta in conformità con quanto previsto dal testo riformulato
dell'art. 14-bis della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, e in
particolare nel rispetto dei criteri indicati dal citato art. 14-bis,
che richiede la redazione di un documento contenente le ragioni della
modifica proposta, gli obiettivi che si perseguono, l'analisi
territoriale delle aree interessate e la nuova perimetrazione.
Sarebbero state quindi effettuate tutte le opportune valutazioni
istruttorie di merito, i cui risultati sono sintetizzati nella
relazione illustrativa che la difesa regionale allega all'atto di
costituzione in giudizio.
La stessa difesa regionale - dopo aver precisato che le modifiche
dei confini si sono tradotte, in parte, nell'aggiunta di aree prima
non comprese nel perimetro dei parchi e, in parte, nell'espunzione di
altre porzioni di territorio che ne facevano invece parte -
sottolinea come «la pressochè totalita'» delle aree ora escluse dal
perimetro dei parchi continui comunque a essere sottoposta sia ai
vincoli posti a tutela degli aspetti naturalistici, in quanto
ricomprese nei siti Natura 2000, sia alle prescrizioni a tutela del
paesaggio contenuto nel vigente piano territoriale di coordinamento
paesistico e nel codice dei beni culturali e del paesaggio.
2.2.- Quanto al merito delle censure promosse, la resistente
richiama l'art. 2, comma 8, della legge n. 394 del 1991, secondo cui
la classificazione e l'istituzione dei parchi e delle riserve
naturali di interesse regionale e locale sono effettuate dalle
regioni, e l'art. 22, comma 3, della medesima legge, che affida alla
competenza delle regioni l'istituzione dei parchi naturali regionali
e delle riserve naturali regionali.
La Regione Liguria osserva come tali principi siano solo
accennati nel ricorso e siano considerati cedevoli rispetto alle
previsioni di cui agli artt. 142, comma 1, lettera f), e 135, comma
1, ultimo periodo, cod. beni culturali. Secondo la prospettazione del
ricorrente, le regioni sarebbero titolari di una competenza
circoscritta alla sola istituzione dei parchi naturali regionali;
sicchè, una volta compiuta tale scelta e delimitato il perimetro
dell'area protetta, non sarebbe loro consentito di modificarne i
confini riducendone la superficie o, comunque, ciò non sarebbe
possibile senza il coinvolgimento del competente organo statale.
Al contrario, la difesa regionale ritiene che la competenza
regionale in materia debba potersi esplicare pienamente, anche
riducendo i confini del parco. Nè la tesi del Presidente del
Consiglio dei ministri troverebbe sostegno nelle indicate norme
interposte, contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio.
Dall'esame congiunto dell'art. 142, comma 1, lettera f), e
dell'art. 143, comma 1, cod. beni culturali si dovrebbe dedurre
infatti che «la tutela paesaggistica di dette aree e la loro
inclusione nel piano paesaggistico si pone quale conseguenza
dell'esplicazione, a monte, della competenza regionale di
determinazione delle aree da qualificare quale parco naturale
regionale».
Tale lettura del quadro normativo sarebbe, da un lato, pienamente
conforme al dato letterale, in base al quale al piano paesaggistico
è affidata la sola ricognizione delle aree soggette a tutela ex
lege, e dall'altro lato idonea ad assicurare il rispetto della
competenza della Regione in materia di parchi naturali regionali.
Non sarebbe, invece, condivisibile la ricostruzione prospettata
dal ricorrente, secondo cui la competenza regionale summenzionata
potrebbe esplicarsi, una volta esercitata, solo mediante ampliamento
delle aree protette e non in senso opposto, occorrendo, in tal caso,
il previo assenso degli organi ministeriali.
Un limite siffatto non solo non sarebbe previsto nella legge
quadro statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991), che
prescriverebbe esclusivamente la partecipazione delle comunità
territoriali interessate, ma non potrebbe neanche essere
indirettamente ricavato dall'obbligo di copianificazione
paesaggistica previsto nel codice dei beni culturali e del paesaggio,
il cui rispetto resterebbe impregiudicato. Pertanto, le censure
promosse in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione alle norme recate dal codice dei beni culturali e
del paesaggio, sarebbero prive di fondamento.
2.3.- Per la stessa ragione sarebbe non fondata la censura
concernente la pretesa violazione del principio di copianificazione
tra Stato e regioni, riferito al piano paesaggistico.
La Regione Liguria rileva innanzitutto come sia ancora in corso
di svolgimento il procedimento di elaborazione del suddetto piano,
con la conseguenza che la prescritta copianificazione potrà
pienamente esplicarsi in quella sede con la disciplina di tutela
paesaggistica delle aree assoggettate al piano de quo.
In proposito, la resistente richiama il contenuto dell'art. 143,
comma 1, lettera c), cod. beni culturali, che affida al piano
paesaggistico, oltre al compito di effettuare la ricognizione delle
aree di cui al comma 1 dell'art. 142, anche quello di provvedere alla
«determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la
conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e,
compatibilmente con essi, la valorizzazione».
Pertanto, l'elaborazione congiunta tra Stato e Regione del piano
paesaggistico, ancora in corso in Liguria, presupporrebbe la
determinazione - operata nell'esercizio della competenza regionale
sancita dagli artt. 2 e 22 della legge n. 394 del 1991 - di
istituzione e di individuazione dei parchi e dei relativi confini.
Inoltre, dalle richiamate norme interposte del codice dei beni
culturali e del paesaggio non sarebbe possibile ricavare alcuna
limitazione dell'ambito di intervento della Regione, tanto meno se -
come nel caso di specie - non si sia in presenza di alcuna
modificazione del piano paesaggistico.
In altre parole, le norme esaminate (cioè quelle del codice dei
beni culturali e quelle della legge n. 394 del 1991) non sarebbero
sovrapponibili.
2.4.- Non si potrebbe sostenere, infine, che la sottrazione di
limitate aree dal perimetro dei parchi naturali regionali abbia
determinato un abbassamento dei livelli di tutela del paesaggio, come
invece prospettato dal ricorrente.
L'istituzione dei parchi naturali regionali, la determinazione
dei loro confini e, di conseguenza, la loro modificazione
costituirebbero esercizio di competenze affidate dalla legge alla
Regione e sarebbero il frutto di specifiche valutazioni di merito
concernenti lo stato dei luoghi, assunte tenendo conto degli apporti
partecipativi degli enti interessati.
La mera espunzione di alcune aree dai confini dei parchi
regionali non potrebbe dunque integrare un abbassamento dei livelli
di tutela del paesaggio, tanto meno nel caso di specie, nel quale le
aree escluse sarebbero comunque presidiate da una disciplina di
tutela ambientale e paesaggistica sostanzialmente equivalente.
2.5.- Non fondata sarebbe anche la doglianza concernente la
pretesa violazione del principio di leale collaborazione.
La difesa regionale ribadisce, in proposito, che l'elaborazione
del piano paesaggistico è ancora in corso, sicchè la definizione
dei confini non si porrebbe in conflitto con il principio di leale
collaborazione, la cui lamentata violazione presupporrebbe invece un
intervento unilaterale su un atto già perfezionato.
L'attività di copianificazione potrà pienamente esplicarsi,
secondo la resistente, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 142,
comma 1, lettera c), cod. beni culturali, sulla base dei confini dei
parchi regionali, quali risultanti dalle modifiche ritenute opportune
dalla Regione, sulla base delle ragioni, degli obiettivi e
dell'analisi territoriale affidati alla sua valutazione dalla
disciplina legislativa di riferimento (è richiamato l'art. 14-bis
della legge reg. Liguria n. 12 del 1995).
3.- In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Liguria ha
depositato una memoria nella quale insiste nelle conclusioni già
rassegnate nell'atto di costituzione.
In particolare, la resistente ribadisce che l'esercizio delle
proprie competenze in materia di individuazione dei confini dei
parchi naturali regionali si svolge su un piano diverso da quello
assegnato al piano paesaggistico, costituendo la detta individuazione
piuttosto il presupposto sulla base del quale il piano stesso opera
la prescritta ricognizione delle aree in questione.
La Regione Liguria sottolinea inoltre come questa Corte, con la
sentenza n. 135 del 2022, abbia affermato che il legislatore
regionale può rivedere le proprie scelte di tutela paesaggistica,
sia quando tale revisione si risolva in una diminuzione di
protezione, sia quando si opti per scelte di più elevata tutela.
La difesa regionale conclude rilevando la necessità di
distinguere due fasi di intervento, temporalmente distinte:
innanzitutto, quella corrispondente all'esercizio della competenza
legislativa regionale in ordine alla definizione dei territori
soggetti a tutela quali parchi regionali; in secondo luogo, quella
costituita dalla redazione congiunta Stato-Regione del piano
paesaggistico e quindi dalla ricognizione delle aree da ultimo citate
e dalla determinazione delle prescrizioni d'uso dirette ad assicurare
la tutela del bene.
Secondo la resistente, inoltre, occorrerebbe distinguere
l'ipotesi in cui il piano paesaggistico sia ancora in fase di
redazione da quella in cui eventuali modifiche dei confini incidano
su un piano già congiuntamente elaborato. In quest'ultimo caso,
infatti, la citata sequenza temporale di esercizio delle descritte
competenze si sarebbe già esaurita. Di conseguenza, solo in
quest'ultima ipotesi, ogni intervento in riduzione, incidendo su un
assetto, anche dal punto di vista della delimitazione dei confini,
già frutto di condivisione, potrebbe porre la questione della
necessità di un previo confronto tra Stato e Regione.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 7 del 2022, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, e
117, secondo comma, lettera s), Cost., quest'ultimo in relazione agli
artt. 135, 142, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004.
La disposizione regionale è impugnata perchè, disponendo una
nuova perimetrazione dei parchi naturali regionali delle Alpi Liguri,
dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua, con conseguente esclusione di
alcune zone dalle aree protette, avrebbe determinato una riduzione
della tutela paesaggistica e - in ragione della mancanza di un piano
paesaggistico nella Regione Liguria elaborato congiuntamente con lo
Stato - la violazione del principio di copianificazione
paesaggistica.
2.- Preliminarmente, occorre ricostruire la genesi della
disposizione impugnata inquadrandola nel contesto dell'evoluzione
della normativa regionale ligure.
La legge reg. Liguria n. 7 del 2022 reca disposizioni incidenti
su varie materie, tra le quali due (l'impugnato art. 18 e l'art. 19,
che non è oggetto delle censure statali) volte, rispettivamente, a
modificare il comma 2 dell'art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del
1995 e a introdurre l'art. 47-bis nella medesima legge regionale.
In particolare - come si vedrà meglio più avanti -, la
disposizione impugnata, sostituendo il comma 2 dell'art. 14 della
legge reg. Liguria n. 12 del 1995 e l'Allegato A (richiamato nel
medesimo comma 2), ha modificato i confini dei parchi naturali
regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua.
2.1.- Il testo originario dell'art. 14 della legge reg. Liguria
n. 12 del 1995 è stato integralmente sostituito dall'art. 8 della
legge reg. Liguria n. 3 del 2019.
Il testo così sostituito è stato oggetto di un ricorso da parte
del Presidente del Consiglio dei ministri, definito da questa Corte
con la sentenza n. 134 del 2020, con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale, tra l'altro, del citato art. 8, che
ha sostituito «l'art. 14, comma 1, della legge della Regione Liguria
n. 12 del 1995, nella parte in cui sopprime le aree naturali protette
non espressamente menzionate», e dello stesso art. 8, che ha
sostituito «l'art. 14, comma 2, della legge della Regione Liguria n.
12 del 1995, nella parte in cui modifica i confini dei parchi
naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del
Beigua».
Questa Corte ha fondato la duplice declaratoria di illegittimità
costituzionale sullo stesso argomento, vale a dire sul mancato
coinvolgimento degli enti locali attraverso la formazione del
documento indicato dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991, che
«costituisce un vizio della fase procedimentale, che si trasferisce
alla legge provvedimento con cui essa è stata conclusa e di cui
conosce questa Corte (sentenze n. 2 del 2018; n. 241 del 2008; n. 311
del 1999)».
A seguito di questa pronuncia, il legislatore ligure è
intervenuto con l'art. 30, comma 6, della legge della Regione Liguria
29 dicembre 2020, n. 32 (Disposizioni collegate alla legge di
stabilità per l'anno finanziario 2021), introducendo l'art. 14-bis
nel corpo della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, il quale,
rubricato «Modifiche ai confini dell'area protetta», nel testo
originario prevedeva: «1. La determinazione dei confini delle aree
protette è disposta mediante modifica alla presente legge, ovvero
alle leggi istitutive delle aree protette, attraverso la
consultazione e il coinvolgimento degli enti locali interessati. A
tal fine, la Regione trasmette agli enti locali il cui territorio
ricade nell'area protetta o in quella da questo interessata dalle
previsioni di modifica, la proposta di modifica. Gli enti locali si
esprimono entro quindici giorni dalla proposta. Ove non vi sia
espressione ovvero comunicazione del parere, lo stesso si intende
acquisito in senso favorevole».
In seguito, il legislatore ligure ha ritenuto di dover
ulteriormente adeguare la propria normativa alla giurisprudenza di
questa Corte. Pertanto, con l'art. 5, comma 6, della legge della
Regione Liguria 3 maggio 2021, n. 7 (Disposizioni di adeguamento
dell'ordinamento regionale), ha sostituito il citato art. 14-bis
della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, che - dopo questa modifica -
stabilisce: «1. La determinazione dei confini delle aree protette è
disposta mediante modifica alla presente legge, ovvero alle leggi
istitutive delle aree protette, attraverso la consultazione e il
coinvolgimento degli enti locali interessati. A tal fine, la Regione
convoca, ai sensi dell'articolo 22 della l. 394/1991 e successive
modificazioni e integrazioni, una conferenza degli enti locali il cui
territorio ricade nell'area protetta o in quella da questo
interessata dalle previsioni di modifica per redigere un documento
contenente le ragioni della modifica proposta, gli obiettivi che si
perseguono, l'analisi territoriale delle aree interessate e la nuova
perimetrazione».
Infine, con la norma oggetto dell'odierno giudizio (art. 18 della
legge reg. Liguria n. 7 del 2022) è stato sostituito il solo comma 2
dell'art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995 e l'Allegato A
alla stessa legge. In particolare, le modifiche sono consistite: a)
nella impugnata modifica dei confini dei parchi naturali regionali
delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua; b)
nell'inserimento (che non è oggetto di censura) del richiamo alla
consultazione e al coinvolgimento degli enti locali interessati e
all'esito delle conferenze svolte ai sensi dell'art. 22 della legge
n. 394 del 1991 e dell'art. 14-bis della legge reg. Liguria n. 12 del
1995.
L'inserimento della disposizione regionale impugnata è stato il
frutto dell'approvazione di un emendamento proposto dalla Giunta
regionale, dalla cui relazione illustrativa (depositata dalla difesa
regionale nel presente giudizio) si apprende che «[o]biettivo
generale della modifica ai confini dei Parchi in argomento è di
rendere la perimetrazione maggiormente rispondente alle istanze delle
comunità locali e fare in modo che tali confini siano meglio
definiti sul territorio, ricalcandone elementi certi, quali ad
esempio sentieri e mulattiere, al fine di rendere più agevole la
gestione da parte dei singoli Enti Parco». Nella medesima relazione
si legge altresì che «una perimetrazione maggiormente rispondente
alle istanze delle comunità locali può essere meglio finalizzata
alla promozione di attività di educazione, di formazione e di
ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonchè di attività
ricreative e di fruizione compatibili». Inoltre, con la modifica dei
perimetri dei parchi naturali regionali in oggetto «[s]i è [...]
inteso definire sempre meglio quel sistema omogeneo individuato dagli
assetti naturali dei luoghi, dai valori paesaggistici ed artistici e
dalle tradizioni culturali delle popolazioni locali armonizzato con
la Rete ecologica regionale così come definita dall'art. 3 della
legge regionale n. 28/2009».
Dalla relazione illustrativa dell'emendamento si deduce altresì
che le impugnate modifiche delle superfici dei quattro parchi
naturali regionali hanno comportato: un aumento della superficie del
Parco delle Alpi Liguri di 58,55 ettari; una riduzione della
superficie del Parco dell'Antola di 15,47 ettari; una riduzione della
superficie del Parco dell'Aveto di 21,76 ettari; un aumento della
superficie del Parco del Beigua di 79,28 ettari.
2.2.- Sempre in via preliminare, è necessario rilevare che manca
ancora nella Regione Liguria un piano paesaggistico regionale
elaborato congiuntamente con gli organi ministeriali, come prescritto
dall'art. 135, comma 1, cod. beni culturali.
In proposito, la Regione Liguria, l'allora Ministero dei beni e
delle attività culturali e del turismo e l'allora Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare hanno
sottoscritto nell'agosto 2017 un Protocollo d'intesa per
l'elaborazione congiunta del piano paesaggistico esteso a tutto il
territorio regionale.
Il 19 ottobre 2017 si è insediato il Comitato tecnico al fine di
coordinare la redazione del piano, secondo quanto stabilito dal
disciplinare attuativo dell'intesa.
La Giunta regionale, con deliberazione 18 aprile 2019, n. 334 ha
approvato il documento preliminare del piano paesaggistico,
costituito da rapporto preliminare e schema di piano.
2.3.- Si deve inoltre prendere atto che per ciascuno dei quattro
parchi naturali regionali è stato approvato il relativo piano.
3.- Nel merito le questioni di legittimità costituzionale
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri non sono fondate.
3.1.- Esse sono sostanzialmente riconducibili a due gruppi,
attinenti, rispettivamente, alla presunta riduzione della tutela
paesaggistica (lamentata dal ricorrente in riferimento sia all'art.
117, secondo comma, lettera s, Cost., sia all'art. 9, secondo comma,
Cost.) e alla denunciata violazione del principio di copianificazione
paesaggistica (lamentata in riferimento sia alle disposizioni del
codice dei beni culturali, sia, più in generale, al principio di
leale collaborazione, al quale quello di copianificazione si
collega).
A loro volta, questi due gruppi di censure sono fra loro stessi
accomunabili nella misura in cui, secondo la condivisibile
prospettazione del Presidente del Consiglio dei ministri, la tutela
paesaggistica non può che essere assicurata per il tramite della
elaborazione congiunta del relativo piano regionale, ancora in fase
di redazione nella Regione Liguria.
3.2.- Prima di illustrare le ragioni di non fondatezza delle
questioni, occorre altresì ricordare che questa Corte si è
ripetutamente occupata, negli ultimi anni, di questioni connesse alla
riperimetrazione dei parchi naturali regionali da parte dei
legislatori regionali (sentenze n. 235, n. 221, n. 135 e n. 115 del
2022; n. 276 e n. 134 del 2020).
Prescindendo in questa sede dalle decisioni concernenti la
tipologia di atto con il quale le regioni possono modificare il
perimetro dei parchi naturali regionali (sentenze n. 221 e n. 115 del
2022, e n. 276 del 2020) e il procedimento che in questi casi deve
essere seguito (sentenze n. 235, n. 221 e n. 115 del 2022, e n. 134
del 2020), è necessario sottolineare come questa Corte abbia
respinto la tesi dell'esistenza di «un presunto principio generale di
"irrevocabilita'" dei vincoli di tutela paesaggistica, ricondotto
[...] alla norma di grande riforma economico-sociale contenuta
all'art. 140, comma 2, cod. beni culturali» (sentenza n. 135 del
2022).
In particolare, nella pronuncia è precisato che «[u]n siffatto
principio [...] non esiste nell'ordinamento, nè può essere desunto,
come limite alle scelte di dichiarazione ex lege di interesse
paesaggistico di determinati beni, dalla disposizione invocata (art.
140, comma 2, cod. beni culturali), la quale, nella logica di un
sistema di tutela integrato fra singoli provvedimenti di vincolo e
piano paesaggistico, prescrive la necessaria trasfusione nel secondo
della disciplina contenuta nei primi», sicchè, solo per questa
ipotesi, «e in ragione di tale integrazione fra momenti diversi di
una medesima vicenda di tutela, per cui il piano che sopraggiunge non
può che prendere atto dei previgenti provvedimenti di vincolo, si
giustifica l'irrevocabilità della disciplina contenuta in questi
ultimi».
Sempre nella sentenza n. 135 del 2022 questa Corte ha, tra
l'altro, chiarito - sia pure a fini diversi - che «una tale regola di
irrevocabilità potrebbe addirittura produrre, in una sorta di
eterogenesi dei fini, l'effetto di scoraggiare scelte regionali di
potenziamento della tutela - secondo la logica "incrementale delle
tutele" menzionata nel ricorso come espressione del carattere
primario del bene ambientale ai sensi dell'art. 9 Cost. - e di
indurre il legislatore regionale a non compierle nel timore di non
poter più ritornare sui suoi passi, nemmeno ove una rinnovata
ponderazione degli interessi lo esigesse».
Questa Corte ha inoltre definito come erroneo il presupposto
dell'«esistenza di un divieto, per il legislatore regionale, di
rivedere le proprie scelte di tutela paesaggistica, sia quando tale
revisione si risolva in una diminuzione di protezione rispetto allo
standard minimo fissato dalla Stato, sia quando, essendo rispettato
tale standard, la legge regionale ritorni su scelte di più elevata
tutela operate in via autonoma dallo stesso legislatore regionale»
(sentenza n. 135 del 2022).
3.3.- Le conclusioni, sopra richiamate, si inseriscono in un
quadro normativo statale che distingue nettamente l'attività di
classificazione e di istituzione dei parchi e delle riserve naturali
di interesse regionale e locale dall'attività di elaborazione dei
piani paesaggistici regionali.
In particolare, quanto alla prima, si tratta di un'attività che
la legge quadro sulle aree protette affida nello specifico e in via
esclusiva alle regioni. Precisamente, l'art. 2, comma 8, della legge
n. 394 del 1991 stabilisce che la classificazione e l'istituzione dei
parchi e delle riserve naturali di interesse regionale e locale sono
effettuate dalle regioni, e l'art. 22, comma 3, della medesima legge
dispone che le stesse istituiscono parchi naturali regionali e
riserve naturali regionali.
Quanto invece alla attività di pianificazione paesaggistica,
l'art. 135, comma 1, cod. beni culturali prevede che i piani
paesaggistici regionali siano elaborati «congiuntamente tra Ministero
e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'articolo
143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo
articolo 143». A sua volta, il citato art. 143, comma 1, lettera c),
del codice prevede che «[l]'elaborazione del piano paesaggistico
comprende almeno: [...] c) ricognizione delle aree di cui al comma 1
dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala
idonea alla identificazione, nonchè determinazione di prescrizioni
d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi
di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione».
Se è vero dunque che, nell'elaborazione del piano paesaggistico,
le aree di cui al comma 1 dell'art. 142 (cioè quelle protette ope
legis, tra cui i parchi naturali regionali) sono oggetto di
«ricognizione», nel senso che costituiscono un dato di fatto da cui
la pianificazione paesaggistica non può prescindere, ciò non muta
l'assetto delle competenze sopra delineato, che vede riservata alla
regione la definizione dei confini delle aree del parco.
Allo stesso modo naturalmente, in maniera del tutto simmetrica,
in sede di redazione del piano paesaggistico, spetta congiuntamente a
Regione e Ministero, una volta registrati gli elementi oggetto di
obbligatoria ricognizione - fra cui anche le aree protette -, fissare
autonomamente i confini delle aree soggette a tutela paesaggistica
anche estendendo, in ipotesi, quelli delle suddette aree (a parco) in
funzione della loro protezione paesaggistica, senza che quindi il
principio di copianificazione obbligatoria subisca alcun altro
condizionamento che non sia quello, appunto, della inderogabile
inclusione delle aree a parco.
3.4.- Alla luce di tali considerazioni, questa Corte ritiene che
l'odierno ricorrente abbia operato una forzata commistione tra la
decisione - di esclusiva competenza della Regione - di istituire e
riperimetrare un parco naturale regionale e la valutazione
dell'interesse paesaggistico affidata invece congiuntamente agli
organi regionali e statali e da operare in sede di pianificazione
paesaggistica del territorio regionale.
Ne consegue la non fondatezza delle questioni promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri, le quali tutte muovono
dall'assunto per cui la rimozione di alcune aree da quelle in
precedenza rientranti nei parchi naturali regionali pregiudicherebbe
la futura pianificazione paesaggistica e determinerebbe, di riflesso,
la violazione del principio di copianificazione paesaggistica.
Quanto esposto circa la reciproca autonomia fra la denunciata
riperimetrazione dei quattro parchi naturali regionali in oggetto e
la pianificazione paesaggistica regionale comporta infatti il venir
meno del presupposto da cui muove la difesa statale e determina la
non fondatezza delle censure. La perimetrazione dell'area del parco
operata dalla Regione nell'esercizio della sua competenza in materia
condiziona la pianificazione paesaggistica regionale, rimessa
all'elaborazione congiunta della stessa Regione e dello Stato, nel
senso che il piano non può non includere l'area del parco fra quelle
oggetto di pianificazione paesaggistica. Ciò tuttavia non comporta
di per sè alcun vincolo, per la Regione stessa, quanto alla
possibilità di riesercitare i suoi poteri di individuazione
dell'area del parco. Simmetricamente, d'altro canto, la
perimetrazione operata dalla Regione costituisce solo un vincolo
minimo per il piano paesaggistico, il quale può includere fra le
aree paesaggisticamente tutelate quelle che per i loro caratteri sono
ritenute meritevoli di tutela. Con il che è superato anche
l'argomento adombrato nelle difese del ricorrente, secondo cui la
riduzione del perimetro dei parchi liguri disposta con la normativa
impugnata pregiudicherebbe la futura pianificazione paesaggistica
congiunta statale e regionale. Nulla impedisce infatti che, in sede
di elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, i
soggetti copianificatori concordino di inserire fra quelle
paesaggisticamente vincolate, al pari di ogni altra area a tal fine
meritevole, anche le aree che siano state in precedenza espunte da un
parco.
3.5.- Su queste conclusioni non può evidentemente incidere in
alcun modo la circostanza che nella Regione Liguria non sia stato
ancora approvato un piano paesaggistico condiviso, elaborato secondo
quanto prescritto dal codice dei beni culturali (art. 135). Come si
è detto, infatti, tale assenza non può comunque vanificare le
competenze regionali in materia di classificazione e di istituzione
dei parchi naturali regionali.
3.6.- Infine, non pertinente si rivela il riferimento, operato
dal ricorrente, a quanto deciso da questa Corte con la sentenza n.
210 del 2014.
Nel giudizio definito con la pronunzia citata, infatti, era in
discussione la legittimità costituzionale di una legge della Regione
autonoma Sardegna che disponeva un piano di accertamento
straordinario degli usi civici, avente la funzione di «confermare o
negare la qualificazione delle aree, con effetti definitivi sulla
relativa tutela».
In quell'occasione, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della suddetta norma regionale nella parte in cui non
prevedeva la tempestiva comunicazione del piano in parola ai
competenti organi statali, affinchè questi ultimi potessero
intervenire già nella fase di formazione dello stesso, evitando
quindi che effetti giuridici modificativi del regime degli usi civici
si producessero prima e al di fuori del piano paesaggistico
regionale.
Anche a voler prescindere dalla assoluta peculiarità del regime
degli usi civici, è sufficiente rilevare che, nel giudizio definito
con la richiamata sentenza, veniva all'esame una norma che si
inseriva in modo del tutto eccentrico (non a caso recante un «piano
straordinario») nel procedimento che dall'individuazione delle aree
protette porta alla loro ricognizione ai fini della redazione del
piano paesaggistico regionale.
Nel presente giudizio, invece, l'intervento del legislatore
regionale ligure costituisce un atto di esercizio delle competenze
pacificamente spettanti alle regioni ai sensi degli artt. 2 e 22
della legge n. 394 del 1991 e si colloca coerentemente nel descritto
ordinario quadro normativo di relazioni fra aree naturali protette e
pianificazione paesaggistica.
La radicale diversità delle due fattispecie di riferimento porta
ad escluderne l'assimilabilità e di conseguenza la possibilità di
riferire al giudizio qui in esame le conclusioni cui la Corte è
pervenuta, nel citato caso degli usi civici, attraverso un percorso
argomentativo che della fattispecie metteva segnatamente in evidenza
la specialità riferita al suo peculiare oggetto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 1, della legge della Regione Liguria 15 luglio
2022, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 29 dicembre 2021,
n. 22 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità regionale 2022
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2022-2024)) e altre disposizioni di adeguamento», promosse, in
riferimento agli artt. 9, secondo comma, e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt.
135, 142, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 giugno 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI