1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 27-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 296 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1991
N. 296 Sentenza emessa il 29 ottobre 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 maggio 1992) dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche sul ricorso proposto da Honorati Andrea ed altri contro l'Avvocatura generale dello Stato ed altri Impiego pubblico - Magistrati - Trattamento economico - Importi a qualsiasi titolo erogati o da erogare in occasione di provvedimenti giudiziari passati in giudicato - Attribuzione a titolo personale e riassorbimento con la normale progressione economica e nelle funzioni con detrazioni a conguaglio a carico della indennita' di buonuscita - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio e sul principio della intangibilita' del giudicato - Invasione da parte del legislatore dell'ambito riservato dalla Costituzione all'attivita' giudiziaria - Riferimento alla sentenza n. 413/1988 (non fondatezza di analoghe questioni) ritenuta superabile dal giudice a quo. (Legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 10, secondo comma). (Cost., artt. 3, 24, 25, 100, 102, 103, 104, 108 e 113). (092C0624) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 27-5-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 357/1991
proposto dagli avvocati Andrea Honorati, Gabriele Moneta e Glauco
Nori, rappresentati e difesi dall'avv. Gabriele Galvani ed
elettivamente domiciliati in Ancona, corso Mazzini n. 156, contro:
l'avvocatura generale dello Stato, in persona dell'avvocato
generale in carica;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
il Ministero del tesoro, in personale del Ministro in carica,
tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e
legalmente domiciliati in piazza Cavour, 29, Ancona, presso
l'Avvocatura distrettuale, per l'annullamento del provvedimento in
data 15 febbraio 1991 con cui l'Avvocatura generale dello Stato ha
disposto il riassorbimento di tutte le somme, ivi compresi interessi
e rivalutazione monetaria, di cui alla sentenza n. 191/1984 di questo
tribunale, nonchè per l'accertamento del diritto a conservare quanto
attribuito e pagato a seguito della sentenza stessa;
Visto il ricorso con i relativi allegati, gli atti di causa e le
memorie prodotte;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato per le amministrazioni intimate;
Uditi, alla pubblica udienza del 29 ottobre 1991, l'avv. Galvani,
per i ricorrenti, e l'avv. Liborio Coaccioli, per l'Avvocatura dello
Stato;
Udito il relatore designato dott. Luigi Ranalli;
Considerato che all'udienza stessa il ricorso è stato assunto in
decisione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F A T T O
1. - Con sentenza n. 191 del 23 maggio 1984 questo tribunale ha
riconosciuto il diritto dei ricorrenti alla speciale indennità
dell'art. 3 della legge 9 febbraio 1981, n. 27, nonchè agli aumenti
periodici di stipendi derivanti dall'applicazione del combinato
disposto dell'art. 9 della legge 2 aprile 1979, n. 97, dell'art. 5,
ultimo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, dall'art. 2 della
legge 20 dicembre 1981, n. 1345.
La sentenza è stata notificata il 2 giugno 1984, ma il 6 agosto
1984 è stata emanata la legge n. 425, recante nuove disposizioni sul
trattamento economico dei magistrati e degli avvocati e procuratori
dello Stato.
Questo tribunale, con sentenze nn. 347 e 348 del 17 agosto 1987 ha
accolto il ricorso proposto ai sensi dell'art. 27, n. 4, del testo
unico n. 1054/1924, dichiarando l'obbligo delle amministrazioni
soccombenti di dare esecuzione al giudicato.
Nel novembre 1987 le stesse amministrazioni hanno interposto
appello avverso la prima sentenza n. 191/1984, ma il Consiglio di
Stato, sezione quarta, con decisione n. 851 dell'8 novembre 1988 lo
ha dichiarato irricevibile perchè notificato oltre il termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione della sentenza 7-10 aprile 1987,
n. 123, della Corte costituzionale.
Il 27 dicembre 1987, con decisione n. 1113, lo stesso consiglio ha
annullato le sentenze nn. 347-348/1987, atteso che, quando il ricorso
per l'ottemperanza era stato proposto (1985), il giudicato non si era
ancora formato.
Il Presidente del consiglio dei ministri, comunque, con distinti
decreti del 22 aprile 1989 ha provveduto alla ricostruzione economica
e di carriera dei ricorrenti.
Successivamente, però, con nota del 15 febbraio 1991 l'Avvocatura
generale dello Stato ha incaricato la direzione provinciale del
tesoro di Ancona di riassorbire, ai sensi dell'art. 10, comma
secondo, della legge n. 425/1984, la sorte capitale, gli interessi e
la rivalutazione monetaria dovuti in esecuzione della sentenza n.
191/1984.
Il riassorbimento è stato impugnato con il corso in epigrafe per
i seguenti motivi:
le sentenze passate in giudicato dopo la legge n. 425/1984 sono
disciplinate dal primo comma dell'art. 10, mentre il secondo comma si
applica solo ai giudicati precedenti; comunque, se così fosse,
l'applicazione andava chiesta con l'appello e con la formulazione di
un apposito motivo. Non essendo tanto avvenuto, il giudicato non può
essere disatteso ed è tipico dei giudicati ad istanza di parte, in
cui opera il principio dispositivo, l'eventualità di trattamenti
differenziati di posizioni giuridiche simili, se diverse sono state
le difese delle parti interessate;
In subordine, il riassorbimento avrebbe potuto effettuarsi solo
per le differenze stipendiali e non anche per la rivalutazione
monetaria e gli interessi, trattandosi di accessori dovuti a causa
del mancato, tempestivo pagamento della sorte e, peraltro, non ancora
corrisposti alla data del provvedimento impugnato; la conclusione
opposta, di dubbia costituzionalità, comporta, altrimenti, che sia
il creditore a sopportare le conseguenze dell'inadempimento proprio
dell'amministrazione ed in modo più gravoso chi è stato pagato con
maggior ritardo.
2. - L'Avvocatura generale dello Stato ha chiesto che il ricorso
sia respinto, formulando, con apposite memorie, ampie considerazioni
dirette a dimostrare l'infondatezza dei gravami proposti.
D I R I T T O
Il riassorbimento delle somme corrisposte ai ricorrenti in
esecuzione della sentenza n. 191/1984 di questo tribunale è stato
impugnato, in quanto:
il secondo comma dell'art. 10 della legge n. 425/1984 si applica
solo ai giudicati intervenuti prima della sua entrata in vigore della
legge stessa e non a quelli successivi:
in subordine, il recupero può essere effettuato solo per le
differenze stipendiali e non per gli importi relativi alla
rivalutazione monetaria e gli interessi.
I gravami sono infondati.
L'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984 così dispone:
"Gli importi a qualsiasi titolo erogati o da erogare al personale
previsto dall'art. 3 della presente legge in esecuzione di
provvedimenti giudiziali passati in giudicato, che hanno pronunciato
su domande fondate sull'applicazione dell'art. 3 della legge 19
febbraio 1981, n. 27, nonchè sulle disposizioni richiamate negli
artt. 8 e 9, rimangono attribuiti a titolo personale e sono
riassorbiti con la normale progressione economica e nelle funzioni,
ed inoltre, se necessario, operando le conseguenti detrazioni a
conguaglio a carico dell'indennità di buonuscita".
Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, ciò che il
suindicato comma della disposizione in argomento postula è che, alla
data di emanazione della legge n. 425/1984, esistesse una pronuncia
giudiziale e non anche, che essa fosse passata in giudicato.
Il trascritto secondo comma dimostra chiaramente l'intento del
legislatore di consentire all'interpretazione autentica recata dal
precedente art. 1 non solo di retroagire, ma di prevalere sulla
interpretazione giurisprudenziale anche in base a sentenze passate in
giudicato di accoglimento di domande fondate sull'applicazione
dell'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, nonchè sulle
disposizioni richiamate negli artt. 8 e 9 e, quindi, a maggior
ragione a sentenze per le quali il giudicato non si fosse ancora
formato.
È vero che la possibilità di un giudicato successivo alla legge
n. 425/1984 era stata, di fatto, preclusa dal primo comma dello
stesso art. 10, in base al quale "i provvedimenti giudiziali non
ancora passati in giudicato restano privi di effetto", ma ciò non
esclude che, se il giudice si forma ugualmente, il secondo comma non
debba essere applicato.
Ed un giudicato successivo è ora possibile proprio a seguito
della sentenza 7-10 aprile 1987, n. 123, della Corte costituzionale
che, peraltro, non ha caducato il primo comma del citato art. 10,
perchè violava i diritti affermati nei provvedimenti giudiziali
dichiarati "privi di effetti", ma perchè contrastava con il diritto,
costituzionalmente garantito, di agire in giudizio.
La stessa Corte costituzionale, con ordinanza n. 413 del 27
marzo-7 aprile 1988, ha, infatti, ritenuto che la legge n. 425/1984
ha una finalità perequativa diretta "ad eliminare con il meccanismo
della graduazione temporale proprio del riassorbimento nella
progressione economica, esiti privilegiati di trattamento economico
riproduttivi di disparità non tollerabili nel quadro di intenti
costituzionalmente legittimi della volontà legislativa".
Una volta affermata, in tale quadro, la legittimità
costituzionale del secondo comma dell'art. 10 della legge n.
425/1984, neanche sembra interpretazione costituzionalmente corretta
quella che esclude la sua applicabilità alle pronunce giudiziali
intervenute prima della legge e passate in giudicato successivamente.
L'esclusione attuerebbe un'illogica disparità di trattamento tra
posizioni del tutto simili solo in virtù di un elemento accidentale,
quale il momento di formazione del giudicato favorevole e si
consentirebbe ai beneficiari di conservare quel trattamento economico
che l'art. 1 ha inteso eliminare con effetto retroattivo e che, prima
della citata sentenza n. 123/1987 della c.c., il primo comma
dell'art. 10, non attribuiva neppure a titolo personale, con graduale
riassorbimento.
Nè l'applicabilità della disposizione in argomento può
ritenersi presclusa, a seguito della ripetura sentenza n. 123/1987,
sul rilievo che incombeva all'amministrazione l'onere di proporre
tempestivo appello avverso la pronuncia di primo grado (n. 191/1984
di questo tribunale).
L'appello era, eventualmente, necessario per la sua riforma, cioè
per ottenere una pronuncia che negasse, in tutto o in parte, i
benefici economici con essa affermati, non per evitarne
l'attribuzione a titolo personale con graduale riassorbimento,
essendo tali effetti direttamente derivati dalla norma, una volta
formatosi il giudicato.
Ugualmente infondato va dichiarato il gravame nella subordinata
richiesta che il riassorbimento sia limitato alla sorte capitale, con
esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria.
Come accennato in precedenza, la palese finalità del combinato
disposto degli artt. 1 e 10 della legge n. 425/1984 è di stabilire,
direttamente, con un atto normativo e con effetto retroattivo, che le
maggiorazioni retributive, derivanti dall'applicazione delle norme
richiamate negli articoli stessi, non erano (nè sono) dovute: di
conseguenza, se dette maggiorazioni non erano dovute, sia pure per
effetto di norme sopravvenute, manca ogni valido titolo per
giustificare un autonomo diritto a trattenerle, la cui corresponsione
strettamente si saldava alla medesima pretesa creditoria,
costituendo, secondo i principi affermati dalla adunanza plemaria del
Consiglio di Stato (a partire della decisione n. 1 del 23 febbraio
1982), "una fattispecie unica e complessa".
Nè il riassorbimento anche di detti accessori contrasta con i
canoni di logicità e parità di trattamento, secondo la
prospettazione formulata dai ricorrenti, in quanto chi deve
restituire di più a causa del maggior ritardo, ad esso non
imputabile, con cui l'amministrazione provvede al pagamento della
sorte, ha pur sempre percepito (o deve percepire) una somma maggiore
per interessi e rivalutazione e si trova quindi in una posizione
deguatamente compensata sul piano economico rispetto a chi pagato
prima ha percepito un importo minore allo stesso titolo.
Irrilevante è poi il fatto che, alla data del provvedimento
impugnato, gli interessi e la rivalutazione non erano stati ancora
riscossi, menzionando la norma anche gli importi da erogare.
Attesa l'infondatezza di tutti i motivi d'impugnazione proposti il
ricorso dovrebbe essere respinto.
Senonchè il collegio ritiene di sollevare d'ufficio la questione
di costituzionalità dell'art. 10, comma secondo, della legge n.
425/1984, rilevante, in relazione a quanto sopra, ai fini della
decisione.
Il dubbio di legittimità della norma è in relazione ai principi
affermati dagli artt. 3, 24, 25, 70, 101, 102, 103 e 113 della
Costituzione.
Ben consapevole che la questione non è nuova, essendo stata la
Corte costituzionale già investita da plurime ordinanze di
remissione dei tribunali amministrativi regionali, e avendo essa, con
la sentenza n. 413 del 7 aprile 1988, ritenuto la disposizione
conforme a tutti i parametri costituzionali sopra richiamati, il
Collegio ritiene, tuttavia, di prospettare nuove e più limitate
implicazioni derivanti dall'applicazione della predetta norma.
Nell'appena richiamata pronuncia la Corte medesima ha affermato
che il secondo comma dell'art. 10, della legge n. 425/1984 ha una
finalità perequativa, che non configura nè lo svuotamento del
contenuto economico del giudicato, nè l'impiego della funzione
legislativa per invadere l'ambito riservato dalla Costituzione
all'attività giudiziaria.
Il trattamento economico previsto dalla legge n. 425/1984 per
tutti i magistrati, avvocati e procuratori dello Stato è in vigore
dal 1 luglio 1983 e confrontato con quello previgente - determinato,
in ipotesi, anche a seguito di provvedimenti giudiziali passati in
giudicato - può ben essere inferiore o superiore allo stesso
previgente trattamento.
Se inferiore, l'interessato conserva il precedente e più
vantaggioso trattamento mediante l'assegno ad personam, pensionabile
e riassorbibile con la normale progressione economica.
In tal senso dispone segnatamente l'art. 8 della legge n.
425/1984: di conseguenza, per il periodo successivo al 1 luglio
1983, se il provvedimento giudiziale ha determinato un più
favorevole trattamento economico, esso è salvaguardato nei suoi
effetti sostanziali.
Altrettanto non avviene per il periodo precedente il 1 luglio
1983, in quanto il più volte citato art. 10, comma secondo, dettato
espressamente per tale lasso temporale, impone che gli importi a
qualsiasi titolo erogati in esecuzione dei giudicati ivi richiamati,
siano, invece, riassorbiti.
Nel primo caso l'interessato, per il periodo successivo al 1
luglio 1988, fruisce degli effetti favorevoli del giudicato,
conservando l'assegno personale, ma inspiegabilmente non ne
usufruisce per il periodo precedente, dovendo restituire gli importi
percepiti allo stesso titolo; nel secondo caso l'interessato non
beneficia nè di assegno personale ne conserva le somme percepite.
Gli effetti del secondo comma dell'art. 10 sono, dunque,
profondamente diversi a seconda che il giudicato abbia determinato
alla data del 1 luglio 1983 una retribuzione maggiore o inferiore
rispetto a quella (nuova) derivante dalla legge n. 425/1984, ma
soprattutto, per il periodo precedente il 1 luglio 1983, la sua
applicazione comporta comunque un completo e sostanziale svuotamento
del giudicato stesso.
Nemmeno è agevole individuare quale sia la finalità perequativa
del comma se si tiene presente che questo svuotamento del giudicato
di fatto ripristina, per il perioso precedente il 1 luglio 1983,
proprio le diversità retributive tra gli appartenenti alle varie
magistrature (cioè gli "esiti privilegiati" cui accenna la sentenza
n. 413/1988 della Corte costituzionale) che, invece, il giudicato
stesso aveva inteso eliminare.
Senonchè, la salvaguardia del giudicato, del diritto di difesa in
giudizio e della stessa funzione giurisdizionale, limiti invalicabili
per qualsiasi intervento legislativo che voglia risultare conforme ai
dettati costituzionali degli artt. 24, 25, 101, 102, 103 e 113 della
Costituzione - come ha sempre riconosciuto il giudice delle leggi -
mentre appare osservata dal disposto dell'art. 8 della legge n.
425/1984, è, invece, illogicamente disattesa nell'ipotesi del
secondo comma del successivo art. 10, con conseguente violazione dei
suindicati parametri costituzionali, oltre che dello stesso art. 3
della Costituzione (v.si, in tal senso, anche l'ordinanza n. 638 e
segg. del 9 maggio 1991 del t.a.r. Lazio, sezione prima).
Per le suesposte considerazioni, le delineate questioni vanno
rimesse alla Corte costituzionale, restando sospesa la definitiva
pronuncia sul ricorso in epigrafe e con riserva di ogni ulteriore
statuizione all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità.

P. Q. M.
Solleva nel giudizio promosso a seguito del ricorso in epigrafe, la
questione di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3,
24, 25, 100, 102, 103, 104, primo comma, 108, secondo comma, e 113
della Costituzione, dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 425
del 6 agosto 1984;
Dispone la sospensione del giudizio e si riserva ogni ulteriore
pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità;
Dispone che a cura della segreteria di questo tribunale gli atti
siano trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente pronuncia
sia notificata alle parti in giudizio ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 29 ottobre
1991.
Il presidente: GRASSI
Il consigliere: DI GIUSEPPE
Il consigliere estensore: RANALLI
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in segreteria, il
giorno 29 novembre 1991.
Ancona, addì 29 novembre 1991
Il segretario generale f.f.: (firma illeggibile)

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