1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 ORDINANZA 21 - 24 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Provincia di Bolzano - Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Assegnatario di alloggio dell'edilizia abitativa agevolata - Misura del canone - Determinazione in base al reddito dell'assegnatario - Inclusione nel reddito della pensione di invalidita' civile - Ritenuta lesione del principio di uguaglianza rispetto ad altri redditi aventi natura assistenziale non inclusi, e rispetto all'esenzione dall'IRPEF della pensione medesima - Censura di norme applicate in forza di rinvio contenuto in atto non avente forza di legge, proposizione della questione per fine di avallo interpretativo - Manifesta inammissibilita'. - Legge Provincia di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4, art. 6-bis, quarto comma, nel testo modificato dall'art. 6 della legge Provincia di Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27; legge Provincia di Bolzano 17 dicembre 1998, n. 13, art. 112, comma 3; d.P.G.p. 15 settembre 1999, n. 51, art. 7, comma 1, lettera b). - Costituzione, art. 3. (004C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6-bis, quarto
comma, della legge della Provincia di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4
(Norme per favorire l'accesso del risparmio popolare ad
un'abitazione), nel testo modificato dall'art. 6 della legge della
Provincia di Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27, nonchè dell'art. 112,
comma 3, della legge della Provincia di Bolzano 17 dicembre 1998,
n. 13 (Ordinamento dell'edilizia abitativa agevolata), e dell'art. 7,
comma 1, lettera b), del decreto del Presidente della Giunta
Provinciale di Bolzano 15 settembre 1999, n. 51, promosso dal
Tribunale di Bolzano, nel procedimento civile vertente tra V. D. e
l'IPES della Provincia autonoma di Bolzano, con ordinanza del
10 ottobre 2002, iscritta al n. 67 del registro ordinanze 2003 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, 1ª serie
speciale, dell'anno 2003.
Visti l'atto di costituzione di V. D. nonchè l'atto di
intervento della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano.
Ritenuto che nel corso di un giudizio promosso da un privato nei
confronti dell'Istituto per l'edilizia sociale della Provincia
autonoma di Bolzano il Tribunale di quella città ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6-bis, quarto comma, della legge della
Provincia di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4 (Norme per favorire
l'accesso del risparmio popolare ad un'abitazione), nel testo
modificato dall'art. 6 della legge della Provincia di
Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27, nonchè dell'art. 112, comma 3,
della legge della Provincia di Bolzano 17 dicembre 1998, n. 13
(Ordinamento dell'edilizia abitativa agevolata), e dell'art. 7,
lettera b), (recte: art. 7, comma 1, lettera b), del decreto del
Presidente della Giunta Provinciale di Bolzano 15 settembre 1999,
n. 51 (2° Regolamento di esecuzione alla legge provinciale
17 dicembre 1998, n. 13, ordinamento dell'edilizia abitativa
agevolata);
che il remittente premette che nel giudizio in corso un
privato, assegnatario di un alloggio sociale dal 1° gennaio 1996 e
titolare di pensione di invalidità civile «assoluta», ha chiesto la
rideterminazione del canone di locazione relativo all'alloggio,
poichè nella relativa quantificazione si era tenuto conto anche
della suddetta pensione la quale è esente da tassazione ai fini
IRPEF in base all'art. 34 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601;
che il giudice a quo - dopo aver ricordato che la Provincia
autonoma di Bolzano gode di competenza normativa esclusiva in materia
di edilizia sovvenzionata, a norma dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, di approvazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige - rileva che la fattispecie sottoposta al suo
giudizio è regolata ratione temporis da due diverse leggi della
Provincia di Bolzano, con relativi regolamenti di attuazione, che
hanno stabilito che la pensione di invalidità civile, benchè
riconosciuta esente da IRPEF anche dalla legislazione provinciale,
venga calcolata, per intero o in parte, ai fini della determinazione
dell'importo del canone di locazione degli alloggi di edilizia
sovvenzionata;
che, in particolare, prima dell'entrata in vigore della
citata legge prov. Bolzano n. 13 del 1998, la materia era regolata
dall'art. 14, commi secondo, terzo e quinto, della legge provinciale
23 maggio 1977, n. 13, il quale stabiliva che la capacità economica
dell'assegnatario dell'alloggio, rilevante ai fini della
determinazione del canone, venisse calcolata secondo criteri fissati
nel regolamento di esecuzione della legge medesima;
che tale regolamento, emanato con d.P.G.p. 14 gennaio 1986,
n. 1, rimandava, per la determinazione della suddetta capacità
economica, all'art. 6-bis, quarto comma, dell'impugnata legge
provinciale n. 4 del 1962, il quale a sua volta fissava la
computabilità delle pensioni di invalidità nella misura del 75 per
cento;
che, ad avviso del Tribunale, però, l'inclusione della
citata percentuale della pensione di invalidità nella base di
calcolo del reddito al fine della determinazione del canone di
locazione degli alloggi in questione sarebbe in contrasto con
l'art. 3 Cost.: da un lato, perchè l'esenzione dall'IRPEF disposta
dal menzionato art. 34 del d.P.R. n. 601 del 1973, oltre a dimostrare
la natura assistenziale della pensione stessa, non sembra limitata ai
soli fini fiscali, riflettendosi invece in «ogni momento in cui sia
richiesta la valutazione delle componenti reddituali»; dall'altro,
perchè la norma impugnata esclude da identica valutazione (ai fini
della determinazione del canone) le pensioni di guerra e le rendite
erogate dall'INAIL, ossia prestazioni analogamente caratterizzate
dalla natura assistenziale, risarcitoria o indennitaria;
che l'art. 6-bis, quarto comma, della citata legge n. 4 del
1962, a parere del giudice a quo, è norma applicabile nel presente
giudizio, nonostante l'art. 151 della successiva legge provinciale
n. 13 del 1998 abbia espressamente disposto l'abrogazione delle leggi
della medesima Provincia di Bolzano n. 13 del 1977 e n. 27 del 1993,
e nonostante l'art. 19 del d.P.G.p. n. 51 del 1999 abbia analogamente
abrogato il precedente d.P.G.p. n. 1 del 1986; e ciò in quanto il
rapporto di locazione oggetto del giudizio è stato costituito in
data anteriore all'entrata in vigore della legge 13 del 1998, la cui
applicazione non è retroattiva;
che, ciò posto in ordine alla distinta applicabilità delle
norme provinciali impugnate, il Tribunale di Bolzano si sofferma sul
rapporto esistente tra la normativa primaria ed i relativi
regolamenti di esecuzione;
che il rinvio operato dall'art. 1 del d.P.G.p. n. 1 del 1986
all'art. 6-bis, quarto comma, della legge n. 4 del 1962 è
considerato dal remittente come rinvio formale e non recettizio, con
la conseguenza che la legge richiamata, non entrando a fare parte del
regolamento che la richiama, non acquista neppure formalmente la
natura di atto amministrativo; il che consente, ed anzi impone, di
sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 6-bis,
quarto comma, appena richiamato;
che, quanto alla successiva legge n. 13 del 1998 attualmente
in vigore ed al relativo regolamento di esecuzione n. 51 del 1999, il
Tribunale afferma che il rinvio operato dall'art. 112, comma 3, della
medesima al citato regolamento deve pure ritenersi di natura formale,
il che comporta il potere per il giudice ordinario di procedere
autonomamente alla disapplicazione del regolamento illegittimo, in
quanto atto formalmente amministrativo;
che, tuttavia, poichè la natura formale di tale rinvio
«potrebbe non essere condivisa da altri giudicanti», e poichè «parte
della giurisprudenza di legittimità appare effettuare ulteriori
distinzioni e negare, in particolari ipotesi, la possibilità per il
giudice ordinario di disapplicare il regolamento di esecuzione», il
Tribunale di Bolzano ritiene di dover sollevare «cautelativamente»
anche questione di legittimità costituzionale degli artt. 112,
comma 3, della legge n. 13 del 1998 e 7, comma 1, lettera b), del
d.P.G.p. n. 51 del 1999 «nella parte in cui non includono tra le
eccezioni al calcolo del canone anche le pensioni per invalidità
civile oltre a quelle di guerra ed alle rendite INAIL»;
che, a tale riguardo, il remittente rammenta che l'art. 7,
comma 1, lettera b), del d.P.G.p. n. 51 del 1999, nel prevedere che,
ai fini del canone di locazione, acquistino rilievo tutti i redditi
del locatario ad eccezione di quelli indicati nel comma 2, esclude
che le pensioni di guerra e le rendite INAIL possano essere calcolate
ai fini che qui interessano; il che determinerebbe un'evidente
lesione del principio di eguaglianza nei termini in precedenza già
indicati, poichè la natura della pensione di invalidità civile è
tale da comportare un'assimilazione con i citati emolumenti che non
vengono, appunto, tenuti in considerazione in ordine alla capacità
reddituale del soggetto assegnatario di alloggio di edilizia
sovvenzionata;
che si è costituita in giudizio la parte privata ricorrente
la quale, pur dichiarando di condividere integralmente le
argomentazioni di merito del giudice a quo, rileva che le due
distinte questioni prospettate debbono ritenersi entrambe
inammissibili;
che, quanto alla questione relativa all'art. 112, comma 3,
della legge provinciale n. 13 del 1998, la parte ritiene detta norma,
in assenza di quanto specificato nel regolamento di attuazione,
suscettibile di interpretazione conforme a Costituzione, nel senso di
non costituire componente del reddito ciò che ne è escluso sia
dalla legge statale che da quella provinciale;
che il Tribunale avrebbe potuto disapplicare il regolamento
di attuazione senza sollevare una questione di legittimità
costituzionale che risulta, quindi, inammissibile;
che anche la questione riguardante l'art. 6-bis, quarto
comma, della legge provinciale n. 4 del 1962 appare inammissibile
alla parte privata, secondo la quale il giudice a quo avrebbe errato
nel qualificare come formale il rinvio operato dall'art. 1 del
d.P.G.p. n. 1 del 1986 alla norma impugnata, attribuendo decisiva
importanza alla locuzione «e successive modifiche» contenuta nella
menzionata norma regolamentare;
che questa locuzione era dovuta al fatto che la legge n. 4
del 1962 aveva già subito, alla data del 1986, numerose modifiche,
sicchè il rinvio di cui all'art. 1 del d.P.G.p. n. 1 del 1986 era da
intendersi riferito al testo della legge impugnata vigente in quel
momento, ossia come rinvio materiale, «nel senso che il testo di
legge allora vigente andava trasfuso, formandone parte integrante,
con il testo regolamentare»;
che secondo la parte, inoltre, le modifiche che hanno
inserito nel testo della legge n. 4 del 1962 il contenuto in
contrasto con la Costituzione sono dovute alla citata legge
provinciale n. 27 del 1993 la quale, essendo successiva al
regolamento del 1986, nessuna influenza dovrebbe avere in ordine alla
decisione del presente caso;
che anche detta questione, dunque, dovrebbe ritenersi
inammissibile, questa volta per difetto di rilevanza;
che è intervenuta in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano che, anche in un'ampia ed articolata memoria depositata in
prossimità dell'udienza, ha chiesto che la questione venga
dichiarata inammissibile o comunque infondata;
che la Provincia ritiene inammissibile la questione
riguardante l'art. 6-bis, quarto comma, della legge provinciale n. 4
del 1962 perchè il Tribunale avrebbe certamente potuto disapplicare
la disposizione regolamentare di cui all'art. 1 del d.P.G.p. n. 1 del
1986 nella parte in cui rinviava alla citata norma di legge, pure in
quanto la norma secondaria può essere disapplicata, in tutto o in
parte, come lo stesso giudice remittente ipotizza in relazione
all'art. 7, comma 1, lettera b), del d.P.G.p. n. 51 del 1999;
che, d'altra parte, l'eventuale accoglimento della
prospettata questione determinerebbe effetti ancora più
irragionevoli, poichè l'impugnato art. 6-bis, quarto comma, non
riguarda il calcolo della capacità economica del nucleo familiare ai
fini della determinazione del canone di alloggio di edilizia
agevolata, ma indica i limiti massimi di reddito per poter accedere
ai mutui per la costruzione di alloggi, il che dimostra che essa è
del tutto legittima e ragionevole ove letta nel contesto in cui viene
ad inserirsi;
che ugualmente inammissibile è, secondo la Provincia
autonoma, la questione concernente l'art. 112, comma 3, della legge
provinciale n. 13 del 1998 e l'art. 7, comma 1, lettera b), del
d.P.G.p. n. 51 del 1999, e ciò per una serie di motivi;
che, innanzitutto, la norma della citata legge opera un
rinvio formale al regolamento, sicchè quest'ultimo mantiene la sua
natura di norma secondaria, sottratta al sindacato di legittimità
costituzionale;
che, in secondo luogo, il giudice a quo avrebbe potuto
disapplicare la norma regolamentare in contestazione, senza bisogno
di sollevare la presente questione;
che, infine, lo stesso Tribunale di Bolzano dichiara di aver
prospettato il dubbio di legittimità costituzionale a scopo
cautelativo, così dimostrando di fare un uso improprio
dell'incidente di costituzionalità, il quale mai può servire per la
risoluzione di problemi interpretativi;
che, nel merito, la Provincia autonoma ricorda che fino
all'entrata in vigore della legge provinciale n. 13 del 1998 le
pensioni di invalidità civile venivano calcolate nella misura del 75
per cento ai fini della capacità economica rilevante per la
determinazione del canone degli alloggi in questione, attraverso il
rinvio operato dall'art. 1 del d.P.G.p. n. 1 del 1986 all'art. 6-bis,
quarto comma, della legge provinciale n. 4 del 1962;
che tale ultima norma è stata dettata, peraltro, in un
contesto diverso, ossia quello riguardante l'accesso ai mutui
agevolati per l'acquisto di alloggi;
che dopo l'entrata in vigore della legge provinciale n. 13
del 1998, invece, le pensioni di invalidità vengono calcolate per
intero in ordine alla determinazione del canone di locazione;
che a questo riguardo non hanno pregio, secondo la Provincia,
le argomentazioni dell'ordinanza di remissione, secondo cui tale
ricomprensione nel reddito sarebbe contraria ai principi
costituzionali;
che la disciplina provinciale - in base all'art. 7 del
d.P.G.p. n. 51 del 1999 - esclude dal calcolo della capacità
economica soltanto quelle somme (indennità di accompagnamento,
assegno per l'assistenza a domicilio, borse di studio, pensioni di
guerra e rendite INAIL) che costituiscono una sorta di «minimo
esistenziale» di cui gli aventi diritto devono poter godere senza
detrazioni, mentre la pensione di invalidità civile, avente funzione
in larga misura reddituale, viene del tutto ragionevolmente tenuta in
considerazione, benchè esente dall'IRPEF;
che, in particolare, la Provincia sottolinea la differenza
tra la capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost. e la
determinazione degli indici economici rilevanti ai fini della
determinazione del canone di un alloggio di edilizia agevolata, la
cui valutazione spetta alla Provincia stessa; d'altra parte, la
pensione di invalidità non può essere posta sullo stesso piano
dell'indennità di accompagnamento o della pensione di guerra;
che la Provincia di Bolzano osserva, infine, che le sentenze
della Corte di cassazione e della Corte dei conti citate
nell'ordinanza di remissione non hanno, in realtà, alcuna attinenza
diretta con l'ipotesi in questione, e sottolinea l'estensibilità
alla normativa pregressa delle ragioni di infondatezza della
questione.
Considerato che il Tribunale di Bolzano, in composizione
monocratica, solleva, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale rispettivamente: (a) con
riguardo alla normativa applicabile alla parte più risalente del
rapporto controverso dedotto in giudizio, del quarto comma
dell'art. 6-bis della legge della Provincia di Bolzano 2 aprile 1962,
n. 4, come modificato dall'art. 6, lettera b), della legge della
Provincia di Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27, e (b) per quanto
concerne la disciplina applicabile al rapporto per il periodo
successivo all'entrata in vigore della citata legge provinciale n. 13
del 1998, degli artt. 112, comma 3, della medesima legge e
dell'art. 7, comma 1, lettera b), del decreto del Presidente della
Giunta provinciale di Bolzano 15 settembre 1999, n. 51, in quanto
entrambe le discipline susseguitesi nel tempo includono la pensione
d'invalidità civile nel reddito rilevante ai fini della
determinazione della misura del canone esigibile nei confronti degli
assegnatari di alloggi dell'edilizia abitativa agevolata;
che entrambe le questioni sono manifestamente inammissibili
in quanto hanno ad oggetto atti non aventi forza di legge;
che, infatti, quanto al primo periodo, l'art. 6-bis della
legge provinciale n. 4 del 1962, come modificato dalla legge
provinciale n. 27 del 1993, non è dettato per la determinazione del
reddito ai fini della fissazione della misura dei canoni per gli
alloggi dell'edilizia abitativa agevolata, bensì in materia di mutui
agevolati;
che la norma suindicata in tanto è applicabile nei giudizi
aventi ad oggetto la determinazione del canone locatizio e quindi nel
processo a quo in quanto richiamata dal d.P.G.p. di
Bolzano 14 gennaio 1986, n. 1, contenente il regolamento di
esecuzione della legge provinciale 23 maggio 1977, n. 13;
che, come questa Corte ha più volte affermato, qualora nella
disciplina di determinati rapporti sia stata adottata la tecnica del
rinvio da una fonte normativa ad altra di per sè inapplicabile ai
rapporti stessi, «il dubbio di costituzionalità si incentra sulla
norma di rinvio piuttosto che su quella oggetto del rinvio, proprio
perchè è questa tecnica a determinare l'applicabilità di una
disciplina al di fuori della materia e delle garanzie tipiche di
essa» (v. sentenza n. 239 del 1997, nonchè ordinanza n. 359 del 1997
e sentenza n. 26 del 1998);
che, pertanto, all'intera normativa applicabile ratione
temporis alla prima parte del rapporto, compreso l'art. 6-bis, quarto
comma, della legge n. 4 del 1962, come disposizione richiamata nei
sensi suindicati dall'atto regolamentare citato, non va attribuita
efficacia di legge nel giudizio a quo;
che, di conseguenza, la normativa stessa, mentre può essere
sottoposta al sindacato proprio dei giudici comuni, non può essere
oggetto di scrutinio di legittimità costituzionale;
che a identica conclusione deve pervenirsi per quanto
concerne la questione avente ad oggetto l'art. 112, comma 3, della
legge provinciale n. 13 del 1998 e l'art. 7, comma 1, lettera b), del
d.P.G.p. di Bolzano n. 51 del 1999, dal momento che è quest'ultima
disposizione, non avente efficacia di legge, a non escludere dal
reddito dell'assegnatario ai fini suindicati la pensione
d'invalidità civile;
che, per quanto concerne tale complesso normativo, la
questione è anche proposta dichiaratamente a scopi cautelativi, in
forma perplessa riguardo alla stessa sua ammissibilità, al fine di
ottenere l'avallo di questa Corte in ordine a una determinata ipotesi
ricostruttiva della disciplina stessa e quindi con motivazione
incongrua;
che, quindi, anche sotto tale ultimo profilo il sindacato di
legittimità costituzionale non può essere ammesso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6-bis, quarto comma, della
legge della Provincia di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4 (Norme per
favorire l'accesso del risparmio popolare ad un'abitazione), nel
testo modificato dall'art. 6 della legge della Provincia di
Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27, nonchè dell'art. 112, comma 3,
della legge della Provincia di Bolzano 17 dicembre 1998, n. 13
(Ordinamento dell'edilizia abitativa agevolata), e dell'art. 7,
comma 1, lettera b), del d.P.G.p. 15 settembre 1999, n. 51,
sollevate, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal
Tribunale di Bolzano con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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