1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 375 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 1993
N. 375 Ordinanza emessa il 6 aprile 1993 dal pretore di Monza nel procedimento civile vertente tra Pellizzer Silvia e U.S.L. n. 64 Regione Lombardia - Sanita' pubblica - Crediti nascenti dalla prestazione di servizi ospedalieri (rivalsa ospedaliera) - Recupero presso terzi responsabili - Utilizzazione della procedura coattiva di cui al r.d. n. 639/1910 ma con estensione della stessa (nella normativa statale non prevista) anche ai crediti non liquidi e non esigibili - Emissione, in base all'accertamento sulla responsabilita' compiuto dall'autorita' amministrativa e, per giunta, senza contraddittorio,di una ingiunzione dotata dell'efficacia di titolo esecutivo, mediante visto di esecutorieta' del pretore limitato all'esame della regolarita' formale - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa e lesione della sfera di competenza regionale da cui esula la materia della tutela giurisdizionale (sentenze della Corte costituzionale nn. 727/1988, 594/1990, 489/1991 e 505/1991) - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 304/1986 concernente questione analoga. (Legge regione Lombardia 8 luglio 1989, n. 27, art. 1; legge regione Lombardia 15 gennaio 1975, n. 5, art. 16). (Cost., artt. 3, 24, 108 e 117). (093C0747) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva, rileva che: Sivia Pellizzer ha svolto
una opposizione ( ex art. 5 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639) avverso
una ingiunzione di pagamento emesso dal rappresentante del presidio
multizonale "Ospedale San Gerardo dei Tintori" in data 31 marzo 1992;
tale ingiunzione era stata emessa ai sensi dell'art. 1 della legge
regionale 8 luglio 1989, n. 27 in quanto Silvia Pellizzer,
proprietaria di un motociclo guidato da Antonella Cassamagnago, era
stata considerata responsabile dei danni arrecati, in un sinistro
stradale, a Pietro Mainone (frattura gamba sinistra); costui era
stato ricoverato il 17 novembre 1986, presso l'ospedale di Monza ed
aveva ivi ricevuto prestazioni ospedaliere per un valore totale di L.
2.340.000. Poichè l'amministrazione ospedaliera aveva ritenuto di
identificare il "responsabile civile" in Pellizzer Silvia, le aveva
ingiunto, ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, il pagamento delle rela-
tive spese.
L'opponente contestava nel merito la responsabilità.
L'amministrazione ospedaliera convenuta non si è costituita.
Il pretore si è rilevato in ordine alla questione di legittimità
costituzionale della legge regionale in forza della quale era stata
accertata la "responsabilita'".
In via pregiudiziale, va rilevata di ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16 terzo comma della legge
regionale della Lombardia 15 gennaio 1975, n. 5 (come modificato
dalla legge regionale 8 luglio 1989 n. 27) che consente agli enti
regionali di avvalersi "nei confronti dei responsabili civili", per
crediti non liquidi e non esigibili, della procedura ingiunzionale
prevista dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639.
La normativa regionale appare violatrice di norme fondamentali
della legislazione nazionale attenenti alla giurisdizione.
L'art. 1 della legge regionale Lombardia dell'8 luglio 1989, n. 27
così dispone:
l'art. 16 della legge regionale 15 gennaio 1975, n. 5 è
sostituito dal seguente:
"art. 16 (azione di rivalsa in caso di responsabilità di terzi".
1. - A decorrere dal 1 gennaio 1986 il diritto di rivalsa nel
caso di responsabilità di terzi per recupero delle spese di ricovero
è esercitato dagli enti responsabili dei servizi di zona.
2. - A tal fine, i presidi ospedalieri, compresi i presidi
sanitari multizonali di assistenza ospedaliera, gli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico sono tenuti a trasmettere
agli enti responsabili dei servizi di zona, nel cui territorio sono
ubicati, le segnalazioni di ricoveri determinati da fatti comportanti
presumibili responsabilità di terzi.
2. - Il comitato di gestione degli enti responsabili dei servizi
di zona interessati delibera in materia di rinunce e transazioni rel-
ative all'esercizio del diritto di cui al precedente primo comma ed
autorizza il presidente a promuovere l'eventuale azione civile per il
recupero delle prestazioni sanitarie erogate. Nei confronti dei
responsabili civili può, altresì, darsi corso alle procedure
previste dal testo unico 14 aprile 1910, n. 639 e successive
modificazioni.
Tale norma ha legittimato da parte degli organi "responsabili dei
servizi di zona" una forma di autotutela che si pone fuori dei
principi giurisdizionali nazionali.
Difatti, attraverso la procedura della riscossione delle entrate
patrimoniali ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639 gli organi sanitari di
zona provvedono direttamente:
1) a valutare che le spese sanitarie erogate sono la conseguenza
di un fatto illecito generatore di responsabilità;
2) ad accertare, in via amministrativa, la presumibile
responsabilità civile di taluno ed il rapproto di causalità tra il
fatto lesivo e la spesa sanitaria;
3) a liquidare direttamente la somma rappresentativa delle spese
sanitarie eseguite;
4) a emettere una ingiunzione immediatamente esecutiva, dopo il
visto di esecutorietà del pretore;
5) ad agire esecutivamente per il recupero della somma di cui
all'ingiunzione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Tale procedura, consentita da una legge regionale, appare lesiva
dei principi costituzionali di cui agli artt. 108 e 117, nonchè 24 e
3 della Costituzione.
La questione merita di essere sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale perchè rilevante e non manifestamente infondata.
Non manifesta infondatezza
Nel caso di specie dell'ente ospedaliero si è avvalso della
procedura ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639 al di fuori di qualsivoglia
previo accertamento giurisdizionale della responsabilità ed il Pre-
tore ha apposto il visto di esecutorietà (sanzionando la "legalita'"
di tale procedura prevista da una legge regionale.
Violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
La norma della legge regionale sospettata d'incostituzionalità
disciplina non solo l'ipotesi della azione di "rivalsa" (ammessa
dalla legislazione nazionale) ma introduce surrettiziamente una forma
di "processo amministrativo" privo di contraddittorio nel quale viene
accertata la "responsabilita'" di un terzo, contro il quale si
utilizza una procedura coattiva di riscossione; tale previsione in-
troduce un'innovazione in materia di tutela giurisdizionale che
incide sul processo giurisdizionale comprimendo vistosamente i
diritti soggettivi della parte contro cui viene emessa la ingiunzione
e contro la quale, secondo le norme statali, potrebbe essere solo
svolta una azione civile in via ordinaria (creando una profonda
discriminazione nell'esercizio del diritto di difesa da parte della
persona contro cui è stata emessa la ingiunzione: art. 24 con
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Violazione degli artt. 108 e 117 della Costituzione.
Siffatta innovazione, inoltre, non appare consentita al
legislatore regionale (art. 108 della Costituzione) perchè comporta
interferenza su materia che esula dall'ambito delle competenze
costituzionalmente attribuite alla regione (art. 117 della
Costituzione) e che è oggetto di espressa riserva di legge statale.
La Corte costituzionale si è già pronunciata in materia ed ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
normative contenute in leggi emanate da altre regioni, per violazione
del principio della riserva di legge statale in materia
giurisdizionale, ribadendo il principio secondo il quale le regioni
sono incompetenti a dettare norme in materia giurisdizionale; anche
quando la potestà normativa si esplichi attraverso la mera
riproduzione delle norme statali (cfr. le sentenze del 20 giugno
1988, n. 727, del 28 dicembre 1990, n. 594, del 27 dicembre 1991, n.
489 e del 30 dicembre 1991, n. 505).
La precedente decisione della Corte costituzionale.
È pur vero che la sentenza della Corte costituzionale del 31
dicembre 1986 n. 304 (Foro it. 1987, I, 1998) ha riconosciuto che le
norme del r.d. 14 aprile 1910, n. 639 sono applicabili ex se alle
regioni, indipendentemente da ogni specifico rinvio delle leggi
regionali a qualle statali; di consegunza ha riconosciuto legittime
costituzionalmente l'art. 15 della legge regionale Emilia-Romagna 14
maggio 1975, n. 30 e l'art. 2 della legge regionale Puglia 15
novembre 1977, n. 36, nella parte in cui prevedono per il recupero
dei crediti dell'amministrazione regionale (le spese di "spedalita'")
il ricorso alla procedura coattiva di cui al citato r.d. n. 639/1910.
Tale principio è stato il punto di arrivo di una interpretazione
evolutiva dell'art. 1 del citato t.u. in punto di legittimazione
degli enti pubblici alla procedura di autotutela, ed in particolare
la applicabilità della detta procedura da parte di enti diversi da
quelli indicati nell'art. 1 cit., il quale contiene l'indicazione
precisa dei suoi destinatari, senza potervi comprendere (perchè non
ancora esistenti all'epoca) le regioni - sia a statuto speciale che
ordinario - accanto agli altri enti territoriali (comuni e province).
Inapplicabilità ai crediti "non liquidi" e "non esigibili".
Il riconoscimento della potenziale utilizzabilità della procedura
ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639 da parte delle regioni, non autorizza,
però, a ritenere che la legge regionale possa estendere tale
procedura oltre che ai crediti "liquidi ed esigibili"; al di fuori di
tale previsione legge regionale che sancisca la utilizzabilità della
procedura ex r.d. n. 639/1910 appare viziata di illegittimità.
Infatti, la citata sentenza della Corte costituzionale n.
304/1986, nel riconoscere l'applicabilità della procedura coattiva
anche al recupero dei crediti maturati a seguito della prestazione di
servizi pubbiici erogati dalle regioni e, quindi, al recupero delle
spese di "spedalita'" non ha inteso ricomprendervi i casi in cui il
credito non sia certo, liquido ed esigibile, che ha, anzi,
espressamente escluso; l'ammissibilità della procedura è stata
riferita unicamente alla nozione classica di "spese di spedalita'"
ossia al "recupero di spese di ricovero ospedaliere sostenute a
favore di non aventi diritto all'assistenza sanitaria". Trattasi,
dunque, della c.d. "rivalsa ospedaliera" che - nel regime anteriore
alla riforma sanitaria - le abrogate leggi 3 dicembre 1931, n. 1580 e
26 aprile 1954, n. 251 conferivano alle amministrazioni di ospedali,
comuni o manicomi pubblici (v. Cass. 4569-1978, 1775-1986) nei
confronti dei ricoverati abbienti o dei loro congiunti obbligati agli
alimenti. È agevole, però, a questo punto osservare che tale
fattispecie è del tutto diversa dal caso in esame dove la procudura
coattiva è stata esercitata nei confronti di un terzo che, per
disposizione di legge regionale, dovrebbe rispondere di un fatto
illecito da lui commesso ed accertato da organi amministrativi
regionali.
Rilevanza.
La questione è rilevante, in particolare, perchè investe la
legittimità costituzionale della cinfigurabilità di una forma
privilegiata (ingistificata) di tutela giurisdizionale accordata con
legge regionale tale esorbitare i limiti delle attribuzioni regionali
e da comprimere i diritti di difesa a favore della pubblica
amministrazione (parte nell'instaurando processo); questo giudice, in
caso di accertata fondatezza della questione di costituzionalità,
essendo venuto meno il potere dell'ente di utilizzare il procedimento
ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, per "accertare responsabilità
civili" dovrebbe accogliere l'opposizione della parte convenuta.
La causa viene, pertanto, sospesa e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla questione pregiudiziale
esaminata.

P. Q. M.
Applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, così
provvede:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della regione Lombardia dell'8 luglio 1989, n. 27 che modifica l'art.
16 della legge regionale 15 gennaio 1975, n. 5, limitatamente al
terzo comma, ultima parte con riferimento agli artt. 24 e 3, nonchè
108 e 117 della Costituzione;
b) dispone la sospensione del giudizio in corso e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura del
cancelliere al presidente della giunta regionale della Lombardia e
comunicata alla segreteria del presidente del consiglio regionale
della Lombardia;
d) dispone che il cancelliere comunichi la presente ordinanza,
in forma integrale alle parti, comprese quella non costituita (in
ossequio alla giurisprudenza, in tal senso, della Corte
costituzionale).
Monza, addì 6 aprile 1993
Il pretore: D'AIETTI

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