1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 268 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2010
Ordinanza del 21 giugno 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Manfredda Carmen contro Ministero della giustizia ed altri. Unione europea - Disposizioni per l'attuazione della decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002 del Consiglio dell'Unione europea, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalita' - Previsione della nomina del membro nazionale distaccato presso l'Eurojust, con decreto del Ministro della giustizia, tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero, che esercitano funzioni giudiziarie o fuori del ruolo organico della magistratura con venti anni di anzianita' di servizio, scelti tra una rosa di candidati, previa acquisizione sulla stessa delle valutazioni del Consiglio superiore della magistratura - Violazione dell'autonomia costituzionale del Consiglio superiore della magistratura riguardo ai provvedimenti concernenti lo stato giuridico dei magistrati. - Legge 14 marzo 2005, n. 41, art. 2, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 105 e 110. (010C0676) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 11406 del 2009, proposto da: Carmen Manfredda,
rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Clarizia, con domicilio detto
presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
Contro Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma,
via dei Portoghesi, 12;
Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentato e difeso
dall'avv. Massimo Luciani, con domicilio eletto presso il suo studio
in Roma, via Bocca di Leone, 78;
Nei confronti di Francesco Lo Voi, rappresentato e difeso
dall'avv. Salvatore Pensabene Lionti, con domicilio eletto presso lo
studio dell'avv. Marcello Furitano in Roma, via Monte Zebio, 37 per
l'annullamento:
del provvedimento del Ministro della Giustizia, con il quale
il dott. Francesco Lo Voi è stato designato Membro Nazionale di
Eurojust, ai sensi dell'art. 2 della legge n. 41 del 2005;
della determinazione del Plenum del C.S.M. del 16 dicembre
2009, con la quale il dott. Lo Voi è stato messo fuori ruolo
organico
del decreto ministeriale del 23 dicembre 2009 con il quale il
Ministro della giustizia ha decretato il collocamento fuori del ruolo
organico della Magistratura del dott. Lo Voi;
di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia, del Consiglio Superiore della. Magistratura e del
controinteressato dott. Francesco Lo Voi;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2010 il dott.
Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1. - La ricorrente, magistrato di cassazione dichiarato idoneo
alle funzioni direttive superiori, espone di avere preso servizio ad
Eurojust il 1° marzo 2004 nell'incarico di assistente del membro
nazionale italiano, su designazione e nomina dell'allora Ministro
della Giustizia.
Soggiunge che, in vista della scadenza del mandato del membro
nazionale, è stato diffuso interpello da parte del Ministro della
Giustizia per acquisire la disponibilità a ricoprire l'incarico di
rappresentante nazionale e di avere presentato la propria candidatura
unitamente ad altri quindici colleghi.
Fa ancora presente che il C.S.M., in data 3 aprile 2009, ha
dichiarato l'idoneità, di 14 candidati inclusi nella lista (di 15
nomi) a ricoprire l'incarico di membro nazionale.
Il Ministro della Giustizia ha designato membro nazionale di
Eurojust il dott. Francesco Lo Voi, collocato fuori dal ruolo
organico della magistratura, all'unanimità, dal C.S.M. nella seduta
del 16 dicembre 2009.
Di talchè, la dott.ssa Manfredda ha proposto il presente
ricorso, articolato nei seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione di legge, in particolare
violazione dell'art. 3 legge n. 241/1990 e ss.mm. Eccesso di potere
in tutte le sue figure sintomatiche e segnatamente: irragionevolezza
ed illogicità manifesta, per difetto assoluto di motivazione,
contraddittoria o carente, mancato esame di aspetti decisivi
risultanti inequivocabilmente dagli atti. Eccesso di potere per
illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, nonchè
disparità di trattamento, violazione dei principi del procedimento
amministrativo e di buon andamento ed efficienza.
Il Ministero avrebbe nominato il membro nazionale di Eurojust
senza tenere conto dei criteri di valutazione a suo tempo stabiliti
per il conferimento dei primi incarichi nel 2004, senza predisporre
nuovi parametri di valutazione, senza effettuare valutazione
comparativa e, comunque, senza alcuna motivazione; nè il CSM avrebbe
effettuato alcuna comparazione valutativa limitandosi a trasmettere
al Ministero una rosa di ben 14 curricula rispetto ai 15 candidati.
Il curriculum della ricorrente sarebbe prevalente rispetto a
quello del dott. Lo Voi, atteso anche il diverso spessore delle
esperienze e delle competenze specifiche acquisite dall'interessata
che, dal 2004, svolge il proprio lavoro presso Eurojust e, negli
ultimi 18 mesi, quale membro nazionale facente funzioni.
Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2 e 3, legge
n. 41/2005 per contrasto con gli artt. 101, 104, 107 e 110 Cost.
Eurojust si proporrebbe di rafforzare la lotta contro le forme
gravi di criminalità, in particolare quella organizzata, che,
trascendendo la dimensione nazionale, investono più di uno Stato;
svolgerebbe, a livello internazionale, lo stesso tipo di attività di
coordinamento esplicato in Italia dalla Direzione Nazionale
Antimafia, essendo tali organismi privi della titolarità dell'azione
penale.
Non si comprenderebbe, in considerazione della natura giudiziaria
dell'attività svolta, come possa ammettersi l'esclusiva competenza
del Ministro, restando limitate le funzioni del CSM a mero riscontro
di idoneità.
Non si vedrebbe la ragione per cui il coordinamento nazionale
debba essere ritenuto funzione tipicamente giudiziaria
nell'ordinamento italiano, mentre l'attività di coordinamento
internazionale possa essere fatta regredire, con la legge n. 41/2005,
alla stregua di una funzione amministrativa.
I poteri del membro nazionale avrebbero natura prettamente
giudiziaria, addirittura a livello processuale.
Di talchè, trattandosi di organo giudiziario, la, nomina non
potrebbe essere rimessa esclusivamente alla discrezionalità del
Ministro per contrasto con il titolo IV della Costituzione che
disciplina l'ordinamento giurisdizionale. Sarebbe incostituzionale,
infatti, la previsione secondo cui un magistrato sia nominato
soltanto dal Ministro della Giustizia, che è organo di Governo, e si
trovi in posizione di subalternità nei confronti dello stesso.
Il membro nazionale, tra l'altro, non godrebbe di alcuna garanzia
di inamovibilità e, quindi, sarebbe soggetto al potere di revoca del
Ministro che lo ha nominato e sarebbe titolare di un mandato la cui
rinnovabilità, alla scadenza, dipenderebbe sempre dalla volontà,
del Ministro, con conseguenze negative sulla soggezione nei confronti
del potere politico.
L'attività svolta dal membro nazionale o dal collegio di
Eurojust, in definitiva, non potrebbe essere etero diretta dal
Ministro della Giustizia, in contrasto con i principi della
Costituzione che sanciscono l'indipendenza della magistratura e la
separazione tra i poteri dello Stato.
L'Avvocatura Generale dello Stato, che nella presente
controversia rappresenta e difende soltanto il Ministero della
Giustizia, ha in via pregiudiziale rilevato l'irrilevanza, ai fini
della decisione del ricorso, dell'eccezione di incostituzionalità
dell'art. 2, comma 3, legge n. 41/2005 in quanto la possibilità per
il Ministro di indirizzare al membro nazionale di Eurojust direttive
per l'esercizio della sua funzione è questione che non incide sul
procedimento di nomina di detto membro. Nel merito, ha contestato la,
fondatezza dei motivi di impugnativa evidenziando in particolare, con
riferimento alla proposta questione di legittimità costituzionale,
il diverso contesto in cui si inquadrano la Direzione Nazionale
Antimafia, i cui compiti, in un contesto esclusivamente interno, non
potrebbero avere che finalità giudiziarie, ed Eurojust, che agisce
in un contesto internazionale, con la conseguenza che alle funzioni
giudiziarie, che pure possono essere in parte riconosciute, si
affiancano le funzioni amministrative che involgono i rapporti tra
gli Stati membri, di elevato significato politico.
Il Consiglio Superiore della Magistratura ha premesso, in base
alla deliberazione assunta il 7 aprile 2010, di non avere interesse a
dedurre in ordine alle censure prospettate dalla ricorrente nei
confronti dei contestati atti ministeriali, ma di avere interesse ad
affermare la piena legittimità delle proprie determinazioni a fronte
della contestazione del vizio di violazione di legge, avendo
collocato fuori ruolo il dott. Lo Voi, con la deliberazione del 16
dicembre 2009, nell'applicazione delle norme vigenti.
Ha fatto presente, inoltre, di avere specifico interesse a che
sia sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 1 e 2, legge n. 41/1985, atteso che le relative previsioni
normative sarebbero lesive dell'autonomia costituzionale conferita al
Consiglio e sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 104, 105, 107,
110 e 112 Cost.
Il controinteressato dott. Lo Voi ha contestato la fondatezza
delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso. In
particolare, ha fatto presente che la nomina di un membro nazionale
in Eurojust, organismo europeo dotato di personalità giuridica,
sarebbe una decisione di alta amministrazione, connotata, quindi, da
ampia discrezionalità e, con riferimento alla dedotta questione di
legittimità costituzionale, che l'art. 2, comma 3, legge n. 41/1985
sarebbe irrilevante in quanto non incide minimamente sulla decisione
della controversia, mentre la questione relativa all'art. 2 legge
n. 41/1985, che attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di
nomina, sarebbe manifestamente infondata atteso che Eurojust esercita
una funzione amministrativa diretta semplicemente a «stimolare e
migliorare» il coordinamento delle indagini tra le competenti
autorità degli Stati membri, «prestando assistenza» in varie
attività.
All'udienza pubblica del 26 maggio 2010, la, causa è stata
trattenuta per la decisione.
2. - La ricorrente ha proposto due motivi d'impugnativa: con il
primo ha dedotto la manifesta illogicità e la carenza di motivazione
della nomina del controinteressato a membro nazionale di Eurojust;
con il secondo ha prospettato l'illegittitnità costituzionale
dell'art. 2 legge n. 41/2005 che attribuisce al Ministro della
Giustizia il potere di nomina del membro nazionale distaccato presso
l'Eurojust.
L'esame del secondo motivo è logicamente prioritario, involgendo
una questione di competenza all'emanazione del provvedimento
impugnato, rispetto all'esame del primo.
L'eventuale illegittimità costituzionale della norma, infatti,
determinerebbe senz'altro l'illegittimità dell'atto, in quanto
adottato da un organo incompetente, e, assorbite le doglianze
relative alla comparazione tra i due candidati, la fondatezza del
ricorso ed il suo accoglimento.
Di talchè la questione di legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 1 e 2, legge n. 41/2005 è sicuramente rilevante ai fini
della decisione della controversia.
Il Collegio ritiene che la stessa non sia manifestamente
infondata. L'art. 2 legge n. 41/2005, dopo avere disposto al primo
comma che il membro nazionale distaccato presso l'Eurojust è
nominato con decreto del Ministro della Giustizia tra i giudici o i
magistrati del pubblico ministero, che esercitano funzioni
giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura, con
almeno venti anni di anzianità di servizio (il magistrato che
esercita funzioni giudiziarie è collocato fuori del ruolo organico
della magistratura), stabilisce al secondo comma che, ai fini della
nomina, il Ministro della Giustizia, acquisite le valutazioni del
Consiglio Superiore della Magistratura in ordine ad una rosa di
candidati nell'ambito della quale provvederà ad effettuare la nomina
stessa, richiede al medesimo Consiglio il collocamento del magistrato
designato fuori del ruolo organico della magistratura o, nel caso di
magistrato già in posizione di fuori ruolo, comunica al C.S.M. la
propria designazione.
Il successivo terzo comma attribuisce al Ministro della Giustizia
il potere, per il tramite del Capo del Dipartimento per gli affari di
giustizia, di indirizzare al membro nazionale direttive per
l'esercizio delle sue funzioni.
La questione di legittimità costituzionale rilevante ai fini
della decisione della presente controversia riguarda, evidentemente,
i primi due commi dell'art. 2 legge n. 41/2005 in quanto il terzo
comma detta una norma che non incide per nulla sull'azione
amministrativa contestata con il presente ricorso.
Le norme di cui a primi due commi dell'articolo in discorso,
invece, attribuiscono al Ministro della Giustizia il sostanziale
potere di scelta del membro nazionale presso l'Eurojust, potere di
scelta che si è tradotto nell'adozione del decreto impugnato con il
presente ricorso. Infatti, se è vero che l'organo politico effettua
la sua scelta nell'ambito di una rosa di candidati su cui acquisisce
le valutazioni del C.S.M., è altrettanto vero che nel provvedere
alla nominà, nell'ambito di quella rosa, esercita un proprio potere
tipicamente discrezionale.
Le norme costituzionali che vengono maggiormente in rilievo nella
fattispecie sono: l'art. 104, comma 1, secondo cui la magistratura
costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere;
l'art. 105, in base al quale spettano al C.S.M., secondo le norme
dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i
trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei
riguardi dei magistrati; l'art. 107 che sancisce l'inamovibilità dei
magistrati, disponendo che gli stessi non possono essere dispensati o
sospesi dal servizio nè destinati ad altre sedi o funzioni se non in
seguito a decisione del C.S.M.; l'art. 110 Cost. secondo cui, ferme
restando le competenze del C.S.M., spettano al Ministero della
Giustizia l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi
alla giustizia.
Ne consegue che, in ragione del principio di separazione tra i
poteri dello Stato, i provvedimenti afferenti allo status dei
magistrati (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e
provvedimenti disciplinari) spettano necessariamente all'organo di
autogoverno, mentre i provvedimenti afferenti all'organizzazione e al
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia spettano
necessariamente all'organo politico, vale a dire al Ministero della
Giustizia.
In proposito, la Corte costituzionale - con sentenza 30 dicembre
2003, n. 380, pronunciata in un giudizio per conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato - ha avuto modo di precisare che
«il bilanciamento dei valori costituzionali affermati dagli artt. 105
e 110 della Costituzione, mentre porta ad escludere ogni intervento
determinante del potere esecutivo sulle deliberazioni concernenti lo
status dei magistrati, esige che tra C.S.M. e Ministro della
Giustizia vi sia, nel rispetto delle competenze differenziate, un
rapporto di collaborazione».
Il vigente quadro costituzionale, pertanto, sembra senz'altro
precludere al potere esecutivo l'adozione di provvedimenti
discrezionali incidenti sullo status dei magistrati.
La delibazione sulla manifesta infondatezza o meno della
questione di legittimità costituzionale delle norme di legge in
discorso, in sostanza, postula la valutazione sulla qualificazione
del provvedimento adottato, id est la nomina a membro nazionale per
1'Eurojust, come provvedimento incidente o meno sullo status del
magistrato.
Il Collegio rileva che la destinazione di un magistrato ad un
incarico di natura giudiziaria deve ontologicamente ritenersi
afferente al suo status di magistrato e che le funzioni svolte
dall'organismo intemazione sembrano, almeno prevalentemente,
configurabili come aventi natura giurisdizionale.
L'Eurojust, organo dell'Unione avente personalità giuridica, è
stato istituito, con decisione 28 febbraio 2002 n. 2002/187/GAI, per
rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità.
Esso dispone di un membro nazionale, distaccato da ciascun Stato
membro in conformità del proprio ordinamento giuridico, che sia
magistrato del pubblico ministero, giudice o funzionario di polizia
con pari prerogative.
Il legislatore nazionale, come in precedenza indicato, prevede
che il membro dello Stato italiano sia nominato tra i giudici o i
magistrati del pubblico ministero che esercitano funzioni
giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura, con
almeno venti anni di anzianità di servizio.
Gli artt. 6 e 7 della decisione istitutiva dell'Eurojust, come
modificati dalla decisione 2009/426/GAI, disciplinano le funzioni
esercitate per il tramite dei membri nazionali ed attraverso il
collegio e, tra l'altro, prevedono la possibilità di chiedere alle
autorità competenti degli Stati membri interessati, specificandone i
motivi, di avviare un'indagine o un'azione penale per fatti precisi.
L'art. 9, comma 3, sostituito dall'art. 1 della decisione
2009/426/GAI, stabilisce altresì che, per conseguire gli obiettivi
dell'Eurojust, il membro nazionale ha un accesso almeno equivalente
alle informazioni o è in grado di ottenere almeno le informazioni
contenute nei seguenti tipi di registro del suo Stato membro che
sarebbero a sua disposizione in quanto magistrato del pubblico
ministero, giudice o funzionario di polizia, secondo il caso, a
livello nazionale: casellario giudiziale; registri delle persone
arrestate; registri relativi alle indagini; registri del DNA; altri
registri del proprio Stato membro contenenti informazioni ritenute
necessarie all'assolvimento dei suoi compiti.
L'art. 9-bis, anch'esso inserito dalla decisione 2009/426/GAI,
prevede al secondo comma che ciascuno Stato membro definisce la
natura e la portata dei poteri che conferisce al proprio membro
nazionale per quanto concerne la cooperazione giudiziaria in
relazione a tale Stato membro, prevedendo il conferimento almeno dei
poteri di cui all'art. 9-ter, secondo cui i membri nazionali, in
qualità di autorità nazionali competenti, sono autorizzati a
ricevere, trasmettere, agevolare, seguire e fornire le informazioni
supplementari relative all'esecuzione delle richieste e delle
decisioni in materia di cooperazione giudiziaria.
Il complesso delle disposizioni comunitarie relative
all'attività del membro nazionale per l'Eurojust, insomma, evidenzia
come sia fortemente presente la connotazione giudiziaria della sua
attività. Il trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, che modifica
il trattato dell'Unione europea ed il trattato che istituisce la
Comunità europea, poi, detta previsioni alla realizzazione delle
quali la connotazione giudiziaria dell'attività del membro nazionale
diviene ancora più marcata.
L'art. 69 D, infatti, indica che «Eurojust ha il compito di
sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le
autorità nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale
contro la criminalità grave che interessa due o più Stati membri o
che richiede un'azione penale su basi comuni, sulla scorta delle
operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorità
degli Stati membri e da Europol» e stabilisce che «in questo contesto
il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante
regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, determinano
la struttura, il funzionamento, la sfera d'azione e i compiti di
Eurojust», specificando che «tali compiti possono comprendere: a)
l'avvio di indagini penali, nonchè la proposta di avvio di azioni
penali esercitare dalle autorità nazionali competenti, in
particolare quelle relative a reati che ledono gli interessi
finanziari dell'Unione; b) il coordinamento di indagini ed azioni
penali di cui alla lettera a); c) il potenziamento della cooperazione
giudiziaria, anche attraverso la composizione dei conflitti di
competenza e tramite una stretta cooperazione con la Rete giudiziaria
europea».
Ne consegue che, se è vero che i regolamenti hanno la
possibilità e non l'obbligo di prevedere che 1'Eurojust possa
avviare le indagini penali o proporre l'avvio delle azioni penali
nonchè coordinare le stesse, è altrettanto vero che già con il
solo prevederne la possibilità il Trattato sembra avere configurato
tale organismo internazionale come un organismo titolare di
attribuzioni propriamente giudiziarie.
In altri termini, non sembra verosimile ipotizzare che la
possibilità di esercitare l'azione penale sia stata attribuita ad un
soggetto che non svolge funzioni giurisdizionali.
Il Collegio, pertanto, ritiene che il magistrato designato qual
membro nazionale distaccato presso l'Eurojust sia chiamato a svolgere
attività sostanzialmente proprie del magistrato, sia pure
nell'ambito di un'organizzazione di cooperazione internazionale.
Di conseguenza, il provvedimento di nomina del membro nazionale
presso l'Eurojust sembra incidere sullo status del magistrato.
Nè può assumere rilievo dirimente la considerazione svolta dal
controinteressato, secondo cui gli Stati membri sono rappresentati
dai Governi, sicchè le nomine dei rappresentanti nazionali negli
organismi internazionali non possono che essere decise ed adottate
dai Governi.
Infatti, il provvedimento di nomina ben potrebbe essere adottato
ai sensi della norma di carattere generale di cui all'art. 17 legge
n. 195/1958, la quale prevede che tutti i provvedimenti riguardanti i
magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del
Consiglio Superiore della Magistratura, con decreto del Presidente
della Repubblica controfirmato dal Ministro.
Di qui, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1 e 2, legge
n. 41/2005, in quanto, se valutato il provvedimento in discorso come
incidente sullo status del magistrato, il bilanciamento dei valori
costituzionali affermati dagli artt. 105 e 110 della Costituzione
dovrebbe portare ad escludere ogni intervento determinante del potere
esecutivo sulla deliberazione, con conseguente attribuzione del
potere di scelta all'organo di autogoverno nel rispetto delle
competenze differenziate e nell'ambito di un rapporto di
collaborazione tra i due poteri dello Stato, come evidenziato dalla
richiamata, sentenza della Corte costituzionale 30 dicembre 2003, n.
380.
In ragione di tutto quanto precede, si presenta rilevante e non
manifestamente infondata, almeno in relazione agli artt. 105 e 110
Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1 e 2, legge n. 41/2005.
Di conseguenza, occorre sospendere il giudizio e rimettere gli
atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla questione.

P. Q. M.

Interlocutoriamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così
provvede:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 105 e 110 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1 e 2, legge n. 41/2005;
dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26
maggio 2010.

Il Presidente: Giovannini


L'estensore: Caponigro