1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 84 SENTENZA 13 - 30 aprile 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Borsa - Intermediazione finanziaria - Inottemperanza alle richieste della CONSOB, nell'esercizio delle sue funzioni di vigilanza, o ritardo recato all'esercizio delle sue funzioni - Sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti della persona fisica che si sia rifiutata di fornire risposte che possano far emergere la sua responsabilita' per un illecito passibile di sanzioni amministrative di carattere punitivo (nella specie: abuso di informazioni privilegiate), ovvero per un reato - Violazione, anche a seguito delle indicazioni fornite dalla Corte di giustizia in via pregiudiziale, del diritto di difesa, nella forma specifica del diritto al silenzio, come previsto anche dalle fonti europee e convenzionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua del testo vigente al momento del fatto incriminato nel processo a quo. Borsa - Intermediazione finanziaria - Inottemperanza alle richieste della CONSOB o della Banca d'Italia, nell'esercizio delle loro funzioni di vigilanza, o ritardo recato all'esercizio delle loro funzioni - Sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti della persona fisica che si sia rifiutata di fornire risposte che possano far emergere la sua responsabilita' per un illecito passibile di sanzioni amministrative di carattere punitivo, ovvero per un reato - Violazione del diritto di difesa, nella forma specifica del diritto al silenzio, come previsto anche dalle fonti europee e convenzionali - Illegittimita' costituzionale consequenziale in parte qua del testo come modificato dal d.l. n. 179 del 2012, come convertito. Borsa - Intermediazione finanziaria - Inottemperanza alle richieste della CONSOB o della Banca d'Italia, nell'esercizio delle loro funzioni di vigilanza, o ritardo recato all'esercizio delle loro funzioni - Sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti della persona fisica che si sia rifiutata di fornire risposte che possano far emergere la sua responsabilita' per un illecito passibile di sanzioni amministrative di carattere punitivo, ovvero per un reato - Violazione del diritto di difesa, nella forma specifica del diritto al silenzio, come previsto anche dalle fonti europee e convenzionali - Illegittimita' costituzionale consequenziale in parte qua del testo come modificato dal d.lgs. n. 129 del 2017. - Decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, art. 187-quinquiesdecies, nel testo originariamente introdotto dall'art. 9, comma 2, lettera b), della legge 18 aprile 2005, n. 62, e come successivamente modificato dall'art. 24, comma 1, lettera c), del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, e dall'art. 5, comma 3, del decreto legislativo 3 agosto 2017, n. 179. - Costituzione, artt. 24, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, art. 14, comma 3, lettera g); Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 47 e 48. (T-210084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.
187-quinquiesdecies del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58
(Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), come introdotto dall'art. 9, comma 2, lettera b), della
legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee. Legge comunitaria 2004), promosso dalla Corte di cassazione,
sezione seconda civile, nel procedimento vertente tra D. B. e la
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), con
ordinanza del 16 febbraio 2018, iscritta al n. 54 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione di D. B., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
uditi gli avvocati Antonio Saitta e Renzo Ristuccia per D. B. e
l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 13 aprile 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 16 febbraio 2018, la Corte di cassazione,
sezione seconda civile, ha sollevato - accanto alle questioni di
legittimità costituzionale già definite da questa Corte con la
sentenza n. 112 del 2019 - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 187-quinquiesdecies del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52), nel testo originariamente introdotto
dall'art. 9, comma 2, lettera b), della legge 18 aprile 2005, n. 62
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2004), «nella parte in cui detto articolo sanziona la
condotta consistente nel non ottemperare tempestivamente alle
richieste della CONSOB o nel ritardare l'esercizio delle sue funzioni
anche nei confronti di colui al quale la medesima CONSOB,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza, contesti un abuso di
informazioni privilegiate».
La disposizione è censurata in riferimento agli artt. 24, 111 e
117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), e
all'art. 14, paragrafo 3, lettera g), del Patto internazionale sui
diritti civili e politici (PIDCP), nonchè in riferimento agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 47 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE).
1.1.- Il giudizio a quo trae origine da un procedimento
sanzionatorio avviato dalla Commissione nazionale per le società e
la borsa (CONSOB) nei confronti di D. B., all'esito del quale sono
state irrogate a quest'ultimo le seguenti sanzioni amministrative:
a) una sanzione pecuniaria di 200.000 euro in relazione
all'illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate
previsto dall'art. 187-bis, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 58 del
1998, nella versione vigente all'epoca dei fatti, con riguardo
all'acquisto, effettuato da D. B. nel febbraio 2009, di 30.000 azioni
di una società quotata della quale era socio e consigliere di
amministrazione, sulla base del possesso dell'informazione
privilegiata relativa all'imminente lancio di un'offerta pubblica di
acquisto di tale società, da lui promossa assieme ad altri due soci
della medesima società;
b) una sanzione pecuniaria di 100.000 euro in relazione al
medesimo illecito amministrativo nell'ipotesi di cui all'art.
187-bis, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 58 del 1998, sempre nella
versione vigente all'epoca dei fatti, per avere D. B. indotto una
terza persona ad acquistare azioni della società in questione,
essendo in possesso della menzionata informazione privilegiata;
c) una sanzione pecuniaria di 50.000 euro in relazione
all'illecito amministrativo di cui all'art. 187-quinquiesdecies del
d.lgs. n. 58 del 1998, nella versione vigente all'epoca dei fatti,
per avere rinviato più volte la data dell'audizione alla quale era
stato convocato e, una volta presentatosi alla stessa CONSOB, per
essersi rifiutato di rispondere alle domande che gli erano state
rivolte;
d) la sanzione accessoria della perdita temporanea dei requisiti
di onorabilità per la durata di diciotto mesi, ai sensi dell'art.
187-quater, comma 1, del d.lgs. n. 58 del 1998;
e) la confisca di denaro o beni, ai sensi dell'art. 187-sexies
del d.lgs. n. 58 del 1998, fino a concorrenza dell'importo di 149.760
euro, pari all'intero valore delle azioni acquistate mediante la
condotta descritta sub a).
Per le stesse condotte di cui ai punti a) e b), a D. B. era stato
altresì contestato, in un separato procedimento penale, il delitto
di abuso di informazioni privilegiate previsto dall'art. 184 del
d.lgs. n. 58 del 1998. Per tale delitto, D. B. ha concordato con il
pubblico ministero la pena, condizionalmente sospesa, di undici mesi
di reclusione e 300.000 euro di multa, applicata dal Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano il 18 dicembre
2013.
D. B. aveva proposto opposizione avanti alla Corte d'appello di
Roma avverso il provvedimento sanzionatorio della CONSOB, allegando
tra l'altro l'illegittimità della sanzione irrogatagli ai sensi
dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998.
La Corte d'appello di Roma aveva tuttavia rigettato
l'opposizione, confermando così il provvedimento sanzionatorio
adottato dalla CONSOB, con sentenza depositata il 20 novembre 2013.
Contro tale sentenza D. B. aveva quindi proposto il ricorso per
cassazione che ha dato origine al presente giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
1.2.- In punto di rilevanza delle questioni, il rimettente
osserva che la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998 inciderebbe
sull'esito del giudizio a quo, nel quale si controverte (anche) della
legittimità di detta sanzione.
Non sarebbe d'altra parte possibile escludere, in via
interpretativa, l'applicabilità della sanzione ex art.
187-quinquiesdecies a D. B., poichè il soggetto attivo
dell'infrazione è «chiunque».
La modifica recata all'art. 187-quinquiesdecies dall'art. 24,
comma 1, lettera c), del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, sarebbe inoltre
ininfluente, atteso che la novella si limita ad estendere alla Banca
d'Italia il dovere di collaborazione originariamente previsto nei
soli confronti della CONSOB.
Sarebbero parimenti irrilevanti le modifiche apportate dall'art.
5, comma 3, del decreto legislativo 3 agosto 2017, n. 129, recante
«Attuazione della direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti
finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva
2011/61/UE, così, come modificata dalla direttiva 2016/1034/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 giugno 2016, e di
adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del
regolamento (UE) n. 600/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 15 maggio 2014, sui mercati degli strumenti finanziari e che
modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, così come modificato dal
regolamento (UE) 2016/1033 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 23 giugno 2016», il quale ha precisato che il ritardo recato
all'esercizio delle funzioni della CONSOB è sanzionato con
riferimento alle sole funzioni «di vigilanza», ha modificato la
cornice edittale delle sanzioni e le ha diversificate a seconda del
contravventore (persona fisica o giuridica). Il primo inciso avrebbe
infatti valenza meramente esplicativa e non innovativa; mentre la
modifica del regime sanzionatorio sarebbe ininfluente, poichè la
sanzione irrogata a D. B. si colloca comunque all'interno della
forbice edittale, pur modificata, e d'altro canto l'interessato non
ha censurato la sua quantificazione.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, la
Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998, nella parte
in cui esso si applica «anche nei confronti di colui al quale la
medesima CONSOB, nell'esercizio delle sue funzioni di vigilanza,
contesti un abuso di informazioni privilegiate», assumendo anzitutto
il contrasto di tale disciplina con il diritto di difesa di cui
all'art. 24 Cost.
Rileva la Corte di cassazione che l'accertamento di un illecito
amministrativo come quello di cui è causa è prodromico alla
possibile irrogazione, nei confronti di chi ne sia riconosciuto
autore, sia di sanzioni propriamente penali, per il delitto di cui
all'art. 184 del d.lgs. n. 58 del 1998, sia di sanzioni
amministrative di natura sostanzialmente punitiva, come è quella di
cui all'art. 187-bis del medesimo testo unico; ciò che si è appunto
verificato nel caso di specie. Per tale ragione, il soggetto al quale
la CONSOB intenda addebitare la commissione di un tale illecito
amministrativo dovrebbe godere di tutte le garanzie inerenti al
diritto di difesa nei procedimenti penali, così come riconosciute
dalla giurisprudenza costituzionale sulla base dell'art. 24 Cost. e,
segnatamente, del «diritto di non collaborare alla propria
incolpazione» (sono citate l'ordinanza n. 291 del 2002 e la sentenza
n. 361 del 1998).
1.4.- La disposizione censurata contrasterebbe inoltre con il
«principio della parità delle parti» nel processo, sancito dall'art.
111, secondo comma, Cost., atteso che «[i]l dovere di collaborare con
la CONSOB in capo a colui che dalla stessa CONSOB venga sanzionato
per l'illecito amministrativo di cui all'art. 187-bis [del d.lgs. n.
58 del 1998] non sembra [...] compatibile con la posizione di parità
che tale soggetto e la CONSOB debbono rivestire nella fase
giurisdizionale di impugnativa del provvedimento sanzionatorio».
1.5.- L'art. 187-quinquiesdecies sarebbe poi contrario all'art.
117, primo comma, Cost. in relazione agli artt. 6 CEDU e 14 PIDCP.
Quanto all'art. 6 CEDU, la Corte di cassazione osserva che,
secondo la consolidata giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo (sono richiamate le sentenze 5 aprile 2012, Chambaz contro
Svizzera; 8 febbraio 1996, John Murray contro Regno Unito; 17
dicembre 1996, Saunders contro Regno Unito; 21 dicembre 2000, Heaney
e McGuinnes contro Irlanda; 3 maggio 2001, J. B. contro Svizzera; 4
ottobre 2005, Shannon contro Regno Unito; 8 ottobre 2002, Beckles
contro Regno Unito), il diritto di non cooperare alla propria
incolpazione e il diritto al silenzio - anche nell'ambito di
procedimenti amministrativi funzionali all'irrogazione di sanzioni
aventi natura punitiva - debbono considerarsi come implicitamente
riconosciuti da tale norma convenzionale, situandosi anzi «al cuore
della nozione di processo equo».
Quanto poi al Patto internazionale sui diritti civili e politici,
la Corte di cassazione osserva che il suo art. 14, paragrafo 3,
lettera g), riconosce esplicitamente il diritto di ogni individuo
accusato di un reato a «non essere costretto a deporre contro sè
stesso o a confessarsi colpevole». Tale diritto dovrebbe
necessariamente essere riconosciuto anche a colui che sia sottoposto
a un'indagine condotta da un'autorità amministrativa, ma
potenzialmente funzionale all'irrogazione nei suoi confronti di
sanzioni di carattere punitivo.
1.6.- La Corte di cassazione sospetta infine che la disciplina in
esame violi gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 47, paragrafo 2, CDFUE.
Rilevato che l'art. 187-quinquiesdecies, e più in generale
l'intera disciplina del d.lgs. n. 58 del 1998, ricadono nell'ambito
di applicazione del diritto dell'Unione europea ai sensi dell'art. 51
CDFUE, il giudice a quo osserva che la formulazione dell'art. 47,
paragrafo 2, CDFUE è sostanzialmente sovrapponibile a quella
dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU, e deve pertanto essere interpretata -
secondo quanto previsto dall'art. 52, paragrafo 3, CDFUE - in
conformità all'interpretazione della corrispondente previsione
convenzionale, sopra menzionata, fornita dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo.
La Corte di cassazione rileva, inoltre, che dalla stessa
giurisprudenza della Corte di giustizia UE in materia di tutela della
concorrenza si evince il principio secondo cui la Commissione non
può imporre all'impresa l'obbligo di fornire risposte attraverso le
quali questa sarebbe indotta ad ammettere l'esistenza della
trasgressione, che deve invece essere provata dalla Commissione (è
citata la sentenza 18 ottobre 1989, in causa C-374/87, Orkem).
La Corte di cassazione sottolinea, tuttavia, come dalla direttiva
2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio
2003, relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla
manipolazione del mercato (abusi di mercato) - direttiva in
attuazione della quale l'art. 187-quinquiesdecies è stato introdotto
nel d.lgs. n. 58 del 1998 - si evinca un generale obbligo di
collaborazione con l'autorità di vigilanza, la cui violazione deve
essere sanzionata dallo Stato membro ai sensi dell'art. 14, paragrafo
3, della direttiva medesima; ed evidenzia come tale obbligo sia
sancito anche dal recente regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo agli abusi di
mercato (regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la
direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le
direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione.
Tale considerazione induce il giudice a quo a domandarsi se detto
obbligo, ove ritenuto applicabile anche nei confronti dello stesso
soggetto nei cui confronti si stia svolgendo l'indagine, sia
compatibile con l'art. 47 CDFUE; e, conseguentemente, se quest'ultima
osti a una disposizione nazionale che, come l'art.
187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998, presupponga un dovere
di prestare collaborazione alle indagini (e conseguentemente di
sanzionare l'omessa collaborazione) anche da parte del soggetto nei
cui confronti la CONSOB stia svolgendo indagini relative alla
possibile commissione di un illecito punito con sanzioni di carattere
sostanzialmente penale.
1.7.- Rilevato, dunque, che l'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs.
n. 58 del 1998 si espone a dubbi di illegittimità costituzionale
sotto il profilo della sua possibile contrarietà a parametri
costituzionali nazionali (artt. 24, secondo comma, e 111, secondo
comma, Cost.), nonchè sotto il profilo della sua possibile
incompatibilità con la CEDU e con la stessa CDFUE - incompatibilità
dalla quale deriverebbe pure, in via mediata, la sua illegittimità
costituzionale in forza degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. -,
la Corte di cassazione ha ritenuto di dover anzitutto sottoporre tali
questioni all'esame di questa Corte.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
2.1.- L'interveniente - premesso che D. B. è stato sanzionato
esclusivamente per l'ingiustificato ritardo nella comparizione
innanzi alla CONSOB, sicchè la fattispecie sarebbe assimilabile a
quella esaminata da questa Corte nella sentenza n. 33 del 2002 - ha
sollevato alcune eccezioni preliminari.
Le questioni sarebbero irrilevanti, sia per il carattere
ipotetico delle eventuali conseguenze pregiudizievoli in sede penale
a carico di D. B., sia perchè quest'ultimo ben avrebbe potuto
presentarsi all'audizione e rendere dichiarazioni non sfavorevoli o
non suscettibili di pregiudicarlo in sede penale.
L'ordinanza di rimessione si fonderebbe inoltre sull'erroneo
presupposto interpretativo che l'eventuale trasmissione al pubblico
ministero della documentazione raccolta nello svolgimento
dell'attività di accertamento dell'illecito di abuso di informazioni
privilegiate comporti anche l'effettiva utilizzabilità a fini
probatori, nel processo penale, del materiale raccolto. Dal disposto
dell'art. 220 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme
di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale) e dalla giurisprudenza di legittimità formatasi in materia
si ricaverebbe, invece, l'inutilizzabilità delle dichiarazioni rese
da persona nei cui confronti siano emersi, nel corso dell'attività
ispettiva e di vigilanza, anche semplici dati indicativi di un fatto
apprezzabile come reato e le cui dichiarazioni, ciò nonostante,
siano state raccolte in violazione delle norme poste a garanzia del
diritto di difesa. Le stesse relazioni ispettive dei funzionari della
CONSOB sarebbero acquisibili ai sensi dell'art. 234 del codice di
procedura penale e utilizzabili nel processo penale limitatamente
alle parti riguardanti il rilevamento dei dati oggettivi.
Infine, la premessa interpretativa circa la natura punitiva delle
violazioni di cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 non
sarebbe adeguatamente argomentata.
2.2.- Nel merito, sarebbe insussistente la denunciata violazione
dell'art. 24 Cost., atteso che il diritto costituzionale di difesa
«non [potrebbe] concretarsi in comportamenti che ledono l'interesse
all'efficiente e trasparente funzionamento del mercato pubblico,
tutelato dalla sanzione contemplata dall'art. 187-quinquiesdecies».
2.3.- Del pari infondata sarebbe la censura formulata in
riferimento all'art. 111 Cost., poichè il dovere di collaborazione
presidiato dall'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998
non sarebbe suscettibile di alterare la posizione di parità tra
l'incolpato e la CONSOB nella fase giurisdizionale di impugnativa del
provvedimento, ove spetta alla seconda provare la fondatezza della
propria pretesa punitiva, avvalendosi delle risultanze acquisite nel
corso del procedimento amministrativo.
2.4.- Per le medesime considerazioni, sarebbe insussistente la
violazione - prospettata peraltro in via ipotetica - dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6, paragrafo 1, CEDU.
2.5.- Sarebbe infine infondato il dubbio di costituzionalità
dell'art. 187-quinquiesdecies in riferimento agli artt. 11 e 117
Cost., in relazione all'art. 47 CDFUE, poichè la direttiva 2003/6/CE
- di cui la disposizione censurata costituisce attuazione -
sottolinea al trentottesimo considerando la necessità di prevedere
sanzioni sufficientemente dissuasive e proporzionate alla gravità
della violazione dei divieti e obblighi fissati dalla stessa
direttiva, e precisa all'art. 12 che i poteri di vigilanza e di
indagine conferiti alle autorità competenti includono il diritto di
richiedere informazioni e di convocare in audizione «qualsiasi
persona», ivi compreso, dunque, il soggetto cui si contesti l'abuso
di informazioni privilegiate.
3.- Si è altresì costituito in giudizio D. B., il quale ha
invece sostenuto la fondatezza delle questioni, in relazione a tutti
i parametri evocati, ripercorrendo le argomentazioni dell'ordinanza
di rimessione ed evidenziando - in relazione alla prospettata
violazione degli artt. 117, primo comma, Cost. e 6 CEDU - che nelle
pronunce Chambaz contro Svizzera e J. B. contro Svizzera la Corte EDU
ha escluso la compatibilità con la disposizione convenzionale di
sanzioni irrogate a fronte del rifiuto di rispondere a richieste
dell'autorità amministrativa o di fornire documenti, nell'ambito di
procedimenti fiscali.
4.- Non si è costituita in giudizio la CONSOB, che era parte nel
giudizio a quo.
5.- Nella memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza pubblica del 5 marzo 2019, l'Avvocatura generale dello
Stato ha richiamato le deduzioni già svolte nell'atto di intervento.
6.- Nella propria memoria illustrativa D. B., contestate le
eccezioni di irrilevanza sollevate dalla difesa erariale, ha
sottolineato che il diritto di non contribuire alla propria
incolpazione non potrebbe ritenersi recessivo rispetto all'interesse
all'efficiente funzionamento del mercato pubblico, stanti
l'intangibilità del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost. (è
citata la sentenza n. 232 del 1989) e la circostanza che la direttiva
2003/6/CE debba rispettare i diritti fondamentali della CDFUE,
secondo quando indicato nel suo quarantaquattresimo considerando.
7.- All'esito dell'udienza pubblica del 5 marzo 2019, con
l'ordinanza n. 117 del 2019 questa Corte ha sottoposto alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), le seguenti questioni
pregiudiziali:
«a) se l'art. 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE, in
quanto tuttora applicabile ratione temporis, e l'art. 30, paragrafo
1, lettera b), del regolamento (UE) n. 596/2014 debbano essere
interpretati nel senso che consentono agli Stati membri di non
sanzionare chi si rifiuti di rispondere a domande dell'autorità
competente dalle quali possa emergere la propria responsabilità per
un illecito punito con sanzioni amministrative di natura "punitiva";
b) se, in caso di risposta negativa a tale prima questione,
l'art. 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE, in quanto tuttora
applicabile ratione temporis, e l'art. 30, paragrafo 1, lettera b),
del regolamento (UE) n. 596/2014 siano compatibili con gli artt. 47 e
48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, anche
alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo in materia di art. 6 CEDU e delle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri, nella misura in cui impongono di sanzionare
anche chi si rifiuti di rispondere a domande dell'autorità
competente dalle quali possa emergere la propria responsabilità per
un illecito punito con sanzioni amministrative di natura "punitiva"».
8.- Con sentenza del 2 febbraio 2021 (in causa C-481/19, D. B.
contro Consob) la grande sezione della Corte di giustizia ha statuito
che «[l]'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE [...], e
l'articolo 30, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n.
596/2014 [...], letti alla luce degli articoli 47 e 48 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, devono essere
interpretati nel senso che essi consentono agli Stati membri di non
sanzionare una persona fisica, la quale, nell'ambito di un'indagine
svolta nei suoi confronti dall'autorità competente a titolo di detta
direttiva o di detto regolamento, si rifiuti di fornire a tale
autorità risposte che possano far emergere la sua responsabilità
per un illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere
penale oppure la sua responsabilità penale».
9.- È stata quindi fissata nuova udienza innanzi a questa Corte,
per il prosieguo della trattazione del presente giudizio di
legittimità costituzionale.
10.- In prossimità dell'udienza pubblica del 13 aprile 2021,
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato un'ulteriore memoria
illustrativa, chiedendo alla Corte, in via principale, di dichiarare
irrilevanti o infondate le questioni sollevate dalla Corte di
cassazione.
10.1.- La difesa erariale ribadisce che D. B. è stato sanzionato
dalla CONSOB non per il silenzio serbato in sede di audizione, ma per
le reiterate ed ingiustificate richieste di rinvio dell'audizione,
sicchè la dedotta violazione del diritto al silenzio sarebbe
meramente ipotetica, con conseguente irrilevanza delle questioni.
Poichè inoltre, secondo la sentenza D. B. contro Consob della
Corte di giustizia, il diritto al silenzio non può giustificare
qualsiasi condotta di omessa collaborazione con le autorità
competenti, quale il rifiuto a presentarsi a un'audizione o manovre
dilatorie tendenti a rinviare lo svolgimento della stessa, le
questioni sollevate dalla Corte di cassazione non potrebbero essere
accolte, riferendosi a una fattispecie in cui la parte privata è
stata sanzionata per avere appunto posto in essere manovre dilatorie.
10.2.- In subordine, l'Avvocatura generale dello Stato chiede che
l'eventuale accoglimento delle questioni circoscriva la portata del
diritto al silenzio nei termini ricavabili dalla sentenza D. B.
contro Consob.
Ivi la Corte di giustizia avrebbe ricostruito il contenuto del
diritto al silenzio alla luce della giurisprudenza della Corte EDU,
da cui risulterebbe il carattere non assoluto di tale diritto, che
assumerebbe rilievo solo nella misura in cui le dichiarazioni rese
dall'incolpato su questioni di fatto abbiano influito sulla
motivazione della decisione adottata o sulla sanzione inflitta
all'esito del procedimento (sono citate le sentenze Murray contro
Regno Unito e 19 marzo 2015, Corbet e altri contro Francia, nonchè
le conclusioni dell'Avvocato generale Pikamäe rese il 27 ottobre 2020
nella causa D. B. contro Consob).
Nell'ambito dei procedimenti innanzi alla CONSOB, la garanzia del
diritto al silenzio non dovrebbe essere letta nel senso di «rimettere
all'arbitrio individuale di pochi soggetti qualificati che dispongono
di tutte le informazioni rilevanti per qualificare come lecite o
illecite le singole operazioni, la decisione se collaborare o meno,
consentendo loro di stabilire a propria discrezione se la
collaborazione richiesta sia potenzialmente pregiudizievole per i
loro interessi in quanto li esporrebbe, a loro giudizio, a sanzioni
amministrative».
Tale lettura, alla luce dell'«asimmetria informativa che regna
nel mercato finanziario», priverebbe di ogni effetto utile le
funzioni di vigilanza della CONSOB, la quale non disporrebbe, al fine
dell'accertamento di illeciti legati ad abusi di mercato, di poteri
autonomamente esercitabili di accesso, perquisizione e sequestro o di
intercettazione di comunicazioni.
Occorrerebbe al contrario differire l'operatività della garanzia
del diritto al silenzio «ad un momento successivo al completamento
delle indagini: vale a dire al momento della decisione circa la
sussistenza degli illeciti, o comunque ad un momento successivo alla
contestazione formale degli addebiti; momento in cui si potrà
realmente valutare se le dichiarazioni doverosamente rese
dall'incolpato siano utilizzabili al fine di accertare a sua carico
una violazione sanzionata».
Considerato inoltre che, secondo la giurisprudenza della Corte
EDU (è citata la sentenza Chambaz contro Svizzera), la garanzia del
nemo tenetur se ipsum accusare nell'ambito dei procedimenti
amministrativi «acquista consistenza nei casi in cui il mancato
riconoscimento di essa possa condurre all'acquisizione di
informazioni utilizzabili contro l'interessato nell'ambito di un
procedimento penale», detta garanzia non dovrebbe applicarsi fino al
momento in cui il presidente della CONSOB procede alla trasmissione
al pubblico ministero della documentazione raccolta nel corso
dell'indagine ispettiva, ai sensi dell'art. 187-decies, comma 2, del
d.lgs. n. 58 del 1998.
11.- Nella propria ulteriore memoria illustrativa, D. B. chiede
invece l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale,
alla luce dell'indicata sentenza resa dalla Corte di giustizia, che
ha chiarito come gli artt. 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE
e 30, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n. 596/2014 non
impongano di sanzionare, ai sensi dell'art. 187-quinquiesdecies,
anche colui che sia «indagato» dalla CONSOB per l'illecito di abuso
di informazioni privilegiate.
11.1.- La parte richiama le considerazioni svolte da questa Corte
nell'ordinanza n. 117 del 2019, secondo cui il diritto al silenzio
non può di per sè legittimare il rifiuto del soggetto di
presentarsi all'audizione disposta dalla CONSOB, nè il suo indebito
ritardo nel presentarsi alla stessa audizione, «purchè sia garantito
- diversamente da quanto avvenuto nel caso di specie - il suo diritto
a non rispondere alle domande che gli vengano rivolte durante
l'audizione stessa».
Nel caso di specie, D. B. non disponeva, nell'ambito del
procedimento avviato dalla CONSOB, di detta garanzia, invece
contemplata in materia penale dall'art. 64, comma 3, lettera b), cod.
proc. pen., nonchè dall'art. 3, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva 2012/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22
maggio 2012, sul diritto all'informazione nei procedimenti penali,
richiamato dal trentunesimo e dal trentaduesimo considerando della
direttiva (UE) 2016/343 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9
marzo 2016, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di
innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti
penali; sicchè le sue richieste di rinvio dell'audizione sarebbero
giustificate dall'esercizio del diritto fondamentale al silenzio.
La disposizione censurata sarebbe dunque costituzionalmente
illegittima ove utilizzata per sanzionare sia «l'esplicita
manifestazione della volontà dell'incolpato di non rispondere», sia
«un ritardo rispetto a convocazioni prive di indicazioni circa il
diritto di evitare di rendere dichiarazioni autoincriminanti
nell'ambito del procedimento sanzionatorio ed in particolare nella
sua fase istruttoria».
11.2.- Tanto premesso, la parte ripercorre la giurisprudenza di
questa Corte sulla natura fondamentale del diritto al silenzio,
corollario del diritto di difesa (è citata la sentenza n. 253 del
2019) e sul carattere punitivo, secondo i criteri Engel, delle
sanzioni amministrative in materia di abusi di mercato (sono
richiamate le sentenze n. 112 del 2019, n. 63 del 2019, n. 223 del
2018 e n. 68 del 2017), per concludere che il censurato art.
187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998 «non opera [...] un
ragionevole bilanciamento tra il diritto di difesa da un lato e
quello al buon andamento della p.a. e della tutela del credito ex
art. 47 Cost. dall'altro», così violando l'art. 24 Cost. Osserva
inoltre che «sarebbe contraddittorio se l'ordinamento interno
riconoscesse natura sostanzialmente penale/punitiva alla sanzione de
qua [...] per poi non pretendere che in siffatti procedimenti
sanzionatori siano assicurate almeno le garanzie fondamentali da
sempre riconosciute in quelli penali tra cui, in primis, il "diritto
al silenzio"».
11.3.- Con riferimento alla violazione degli artt. 111 Cost. e
117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 CEDU, 14, comma 3,
lettera g), PIDCP, e 47 CDFUE, la parte ripercorre adesivamente le
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, dell'ordinanza n. 117
del 2019 di questa Corte e della sentenza D. B. contro Consob della
Corte di giustizia, concludendo che l'art. 187-quinquiesdecies del
d.lgs. n. 58 del 1998 si pone in contrasto con detti parametri e non
può essere interpretato in maniera costituzionalmente orientata,
sicchè dovrebbe essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di cassazione,
sezione seconda civile, ha sollevato - accanto alle questioni di
legittimità costituzionale già definite da questa Corte con la
sentenza n. 112 del 2019 - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 187-quinquiesdecies del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52), nel testo originariamente introdotto
dall'art. 9, comma 2, lettera b), della legge 18 aprile 2005, n. 62
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2004), «nella parte in cui detto articolo sanziona la
condotta consistente nel non ottemperare tempestivamente alle
richieste della CONSOB o nel ritardare l'esercizio delle sue funzioni
anche nei confronti di colui al quale la medesima CONSOB,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza, contesti un abuso di
informazioni privilegiate».
La disposizione è censurata in riferimento agli artt. 24, 111 e
117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), e
all'art. 14, comma 3, lettera g), del Patto internazionale sui
diritti civili e politici (PIDCP), nonchè in riferimento agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 47 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE).
2.- Le eccezioni di inammissibilità sollevate dall'Avvocatura
generale dello Stato non sono fondate.
2.1.- Infondata è, anzitutto, l'eccezione di irrilevanza della
questione.
L'ordinanza di rimessione dà atto, invero, che il ricorrente nel
processo a quo è stato sanzionato dalla Corte d'appello di Roma non
già per essersi rifiutato di rispondere alle domande poste dalla
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) in sede di
audizione, bensì per il ritardo nel presentarsi all'audizione
stessa. Da ciò l'Avvocatura generale dello Stato deduce in sostanza
- in particolare nella memoria presentata in prossimità dell'udienza
del 13 aprile 2021 - che anche nell'ipotesi di accoglimento delle
questioni il ricorrente dovrebbe essere comunque sanzionato, dal
momento che il suo diritto al silenzio - secondo quanto espressamente
affermato dalla sentenza della grande sezione della Corte di
giustizia del 2 febbraio 2021, in causa C-481/19, D. B. contro Consob
- non coprirebbe la condotta consistente nel ritardare le funzioni di
vigilanza della medesima CONSOB.
Tale rilievo non è, tuttavia, dirimente.
In primo luogo, la rilevanza di una questione di legittimità
costituzionale deve essere vagliata ex ante sulla base del petitum
così come prospettato dal giudice rimettente, non già - ex post -
sulla base della decisione di questa Corte, che ben può
circoscrivere l'accoglimento della questione in termini che
potrebbero anche non giovare alla parte del giudizio a quo nel cui
interesse la questione stessa è stata formulata. Nel caso ora
all'esame, il rimettente ha ritenuto per l'appunto di estendere il
petitum anche all'ipotesi del procurato ritardo nell'esercizio delle
funzioni di vigilanza della CONSOB da parte del ricorrente; ciò che
rende di per sè rilevante la questione prospettata.
Inoltre, come più volte precisato da questa Corte (sentenze n.
59 del 2021, n. 254 del 2020, n. 253 e n. 179 del 2019, n. 20 del
2018), la nozione di rilevanza non si identifica con l'utilità
concreta dell'auspicata pronuncia di accoglimento per la parte nel
procedimento a quo: essenziale e sufficiente a conferire rilevanza
alla questione prospettata è, infatti, che il giudice debba
effettivamente applicare la disposizione della cui legittimità
costituzionale dubita nel procedimento pendente avanti a sè
(sentenza n. 253 del 2019) e che la pronuncia della Corte
«influi[sca] sull'esercizio della funzione giurisdizionale,
quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo che sostiene
la decisione del processo principale (tra le molte, sentenza n. 28
del 2010)» (sentenza n. 20 del 2016).
Infine, non può non reiterarsi il rilievo - già svolto
nell'ordinanza n. 117 del 2019, e ripreso dalla parte nelle proprie
difese - per cui, nella valutazione della sanzionabilità del ritardo
di D. B. nel presentarsi all'audizione disposta dalla CONSOB, ben
potrebbe il giudice del procedimento a quo valorizzare la circostanza
che il diritto al silenzio non era, all'epoca, garantito; e che
pertanto il ricorrente - presentandosi all'audizione - si sarebbe
trovato di fronte all'alternativa tra rendere in quella sede
dichiarazioni potenzialmente autoaccusatorie, ovvero rischiare di
essere sanzionato per il rifiuto di rendere tali dichiarazioni.
2.2.- Infondata è altresì l'ulteriore eccezione (invero non
ripresa nella memoria conclusiva) di erroneità del presupposto
interpretativo, relativa alla mancata considerazione, da parte
dell'ordinanza di rimessione, dell'art. 220 del decreto legislativo
28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale). Tale disposizione -
nell'interpretazione offertane dalla giurisprudenza di legittimità -
escluderebbe l'utilizzabilità delle dichiarazioni rese da persona
nei cui confronti siano emersi, nel corso dell'attività ispettiva e
di vigilanza, anche semplici dati indicativi di un fatto apprezzabile
come reato e le cui dichiarazioni, ciò nonostante, siano state
raccolte in violazione delle norme poste a garanzia del diritto di
difesa.
Come già rilevato nell'ordinanza n. 117 del 2019, è indubbio
che nell'ordinamento italiano non è consentito - ai sensi dell'art.
220 norme att. cod. proc. pen. - utilizzare nel processo penale
dichiarazioni rese all'autorità amministrativa nel corso di
attività ispettiva o di vigilanza senza l'osservanza delle
disposizioni del codice di procedura penale; ma è altrettanto
indubbio che tali dichiarazioni - ottenute dall'autorità
amministrativa mediante la minaccia di sanzione per il caso di
mancata cooperazione - possono in concreto fornire all'autorità
stessa (e poi al pubblico ministero) informazioni essenziali in vista
dell'acquisizione di ulteriori elementi di prova della condotta
illecita, destinati poi a essere utilizzati nel successivo processo
penale contro l'autore della condotta, e possono pertanto
contribuire, almeno indirettamente, a determinare la sua futura
responsabilità penale.
Anche a prescindere da tale considerazione, è peraltro decisivo
il rilievo che il diritto al silenzio è qui invocato dal giudice
rimettente quale garanzia in capo a colui che possa essere
successivamente accusato di avere commesso anche solo un illecito
amministrativo, ma suscettibile di dar luogo all'applicazione di una
sanzione amministrativa dal carattere punitivo. Indipendentemente,
dunque, dalla eventualità che nei suoi confronti venga
effettivamente contestata la commissione di un reato.
2.3.- Ictu oculi infondata è, infine, l'eccezione - anch'essa
formulata dall'Avvocatura generale dello Stato soltanto nel primo
scritto difensivo - secondo cui il rimettente non avrebbe argomentato
sulla natura punitiva delle sanzioni amministrative per l'illecito di
abuso di informazioni privilegiate, di cui D. B. fu poi ritenuto
responsabile dalla CONSOB. Il rimettente ha, in effetti, ampiamente
motivato sul punto (pagine 14 e 15 dell'ordinanza), in termini
peraltro corrispondenti ad affermazioni più volte compiute da questa
stessa Corte, in epoca precedente (sentenza n. 68 del 2017) e
successiva all'ordinanza di rimessione (sentenze n. 112 del 2019, n.
63 del 2019 e n. 223 del 2018, nonchè ordinanza n. 117 del 2019).
3.- Nel merito, le questioni sollevate dal rimettente sono
fondate in riferimento agli artt. 24, 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6 CEDU e 14, paragrafo 3, lettera g), PIDCP,
nonchè agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. in relazione all'art.
47 CDFUE, restando assorbita la questione formulata in riferimento
all'art. 111 Cost.
3.1.- Come questa Corte ha già avuto modo di rammentare
nell'ordinanza n. 117 del 2019, l'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs.
n. 58 del 1998, nella versione applicabile ratione temporis ai fatti
di cui è causa nel procedimento a quo, prevedeva: «[f]uori dai casi
previsti dall'articolo 2638 del codice civile, chiunque non ottempera
nei termini alle richieste della CONSOB ovvero ritarda l'esercizio
delle sue funzioni è punito con la sanzione amministrativa
pecuniaria da euro cinquantamila ad euro un milione».
Tra i poteri attribuiti alla CONSOB si annovera in particolare,
ai sensi dell'art. 187-octies, comma 3, lettera c), del d.lgs. n. 58
del 1998, quello di «procedere ad audizione personale» nei confronti
di «chiunque possa essere informato sui fatti».
Il tenore letterale dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n.
58 del 1998, nella versione vigente al momento dei fatti e
applicabile nel giudizio a quo, appare dunque estendersi anche
all'ipotesi in cui l'audizione personale sia disposta nei confronti
di colui che la CONSOB abbia già individuato, sulla base delle
informazioni in proprio possesso, come il possibile autore di un
illecito il cui accertamento ricade entro la sua competenza.
Il giudice a quo dubita, tuttavia, che un simile esito sia
compatibile con il "diritto al silenzio", fondato su tutti i
parametri costituzionali e sovranazionali poc'anzi rammentati.
3.2.- Nell'ordinanza n. 117 del 2019, questa Corte ha già avuto
modo di affermare:
- che il "diritto al silenzio" dell'imputato - pur non godendo di
espresso riconoscimento costituzionale - costituisce un «corollario
essenziale dell'inviolabilità del diritto di difesa», riconosciuto
dall'art. 24 Cost. (ordinanze n. 202 del 2004, n. 485 e n. 291 del
2002), garantendo nel procedimento penale all'imputato la
possibilità di rifiutare di sottoporsi all'esame testimoniale e,
più in generale, di avvalersi della facoltà di non rispondere alle
domande del giudice o dell'autorità competente per le indagini;
- che questa Corte non ha avuto, sinora, l'occasione di stabilire
se tale diritto si estenda anche nell'ambito di procedimenti
amministrativi funzionali all'irrogazione di sanzioni di natura
punitiva secondo i criteri Engel;
- che, tuttavia, in numerose occasioni questa Corte ha ritenuto
che singole garanzie costituzionali previste per la materia penale si
estendano anche a tali sanzioni e ai relativi procedimenti
applicativi (si vedano le sentenze citate nell'ordinanza n. 117 del
2019 al punto 7.1. del Considerato in diritto, cui adde sentenze n.
68 del 2021 e n. 96 del 2020);
- che, d'altra parte, non v'è dubbio che le sanzioni previste
dagli artt. 187-bis e 187-ter del d.lgs. n. 58 del 1998 abbiano
natura punitiva (si vedano le sentenze di questa Corte, della Corte
EDU e della Corte di giustizia parimenti citate nell'ordinanza n. 117
del 2019 al punto 7.1. del Considerato in diritto);
- che la Corte EDU ha dal canto suo espressamente esteso il
diritto al silenzio desumibile dall'art. 6 CEDU - sub specie di
diritto a non cooperare alla propria incolpazione e a non essere
costretto a rendere dichiarazioni di natura confessoria - anche
all'ambito dei procedimenti amministrativi, riconoscendo in
particolare il diritto di chiunque sia sottoposto a un procedimento
che potrebbe sfociare nella irrogazione di sanzioni di carattere
punitivo a non essere obbligato a fornire all'autorità risposte
dalle quali potrebbe emergere la propria responsabilità, sotto
minaccia di una sanzione in caso di inottemperanza (si vedano le
sentenze citate nell'ordinanza n. 117 del 2019 al punto 7.2. del
Considerato in diritto);
- che dagli artt. 47 e 48 CDFUE parrebbe parimenti doversi
desumere un tale diritto, pur in assenza di una giurisprudenza in
termini della Corte di giustizia.
3.3.- Rilevato, peraltro, che l'art. 187-quinquiesdecies del
d.lgs. n. 58 del 1998 censurato costituisce specifica trasposizione
dell'obbligo sancito dall'art. 14, paragrafo 3, della direttiva
2003/6/CE (poi sostituito, in termini analoghi, dall'art. 30,
paragrafo 1, lettera b, del regolamento UE n. 596/2014), con
l'ordinanza n. 117 del 2019 questa Corte aveva ritenuto di dover
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la
duplice domanda pregiudiziale, di interpretazione e di validità,
letteralmente riportata supra (punto 7 del Ritenuto in fatto). Ciò
allo scopo di chiarire, da un lato, se le citate disposizioni della
direttiva 2003/6/CE e del regolamento (UE) n. 596/2014, anche alla
luce degli artt. 47 e 48 CDFUE, possano essere interpretate nel senso
di non vincolare gli Stati membri a sanzionare chi si rifiuti di
rispondere a domande dell'autorità competente dalle quali possa
emergere la propria responsabilità per un illecito punito con
sanzioni amministrative di natura punitiva, esercitando così il
proprio diritto al silenzio nell'ambito di tale procedimento; e
dall'altro lato se, in caso di risposta negativa a tale prima
domanda, le disposizioni in parola siano compatibili con i citati
artt. 47 e 48 CDFUE.
3.4.- Nella propria sentenza D. B. contro Consob, la Corte di
giustizia ha in sintesi risposto:
- che, in forza del combinato disposto dell'art. 6, paragrafo 3,
del Trattato sull'Unione europea (TUE) e dell'art. 52, paragrafo, 3,
CDFUE, nell'interpretazione degli artt. 47 e 48 CDFUE occorre tenere
conto dei diritti corrispondenti garantiti dall'art. 6 CEDU, come
interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, in quanto
soglia di protezione minima;
- che, secondo la giurisprudenza della Corte EDU sull'art. 6
CEDU, il diritto al silenzio si trova al centro della nozione di equo
processo;
- che, «[t]enuto conto che la protezione del diritto al silenzio
mira a garantire che, in una causa penale, l'accusa fondi la propria
argomentazione senza ricorrere ad elementi di prova ottenuti mediante
costrizione o pressioni, in spregio alla volontà dell'imputato
[...], tale diritto risulta violato, segnatamente, in una situazione
in cui un sospetto, minacciato di sanzioni per il caso di mancata
deposizione, o depone o viene punito per essersi rifiutato di
deporre» (paragrafo 39);
- che, d'altra parte, tale diritto «non può ragionevolmente
essere limitato alle confessioni di illeciti o alle osservazioni che
chiamino direttamente in causa la persona interrogata, bensì
comprende anche le informazioni su questioni di fatto che possano
essere successivamente utilizzate a sostegno dell'accusa ed avere
così un impatto sulla condanna o sulla sanzione inflitta a tale
persona» (paragrafo 40), ma al tempo stesso non può essere invocato
a giustificazione di «qualsiasi omessa collaborazione con le
autorità competenti, qual è il caso di un rifiuto di presentarsi ad
un'audizione prevista da tali autorità o di manovre dilatorie
miranti a rinviare lo svolgimento dell'audizione stessa» (paragrafo
41);
- che il diritto in questione deve essere rispettato anche
nell'ambito di procedure di accertamento di illeciti amministrativi,
suscettibili di sfociare nell'inflizione di sanzioni amministrative
di carattere sostanzialmente penale, come nel caso oggetto del
procedimento a quo;
- che tale conclusione «non trova smentita nella giurisprudenza
della Corte [di giustizia] relativa alle norme dell'Unione in materia
di concorrenza, da cui risulta, in sostanza, che, nell'ambito di un
procedimento inteso all'accertamento di una violazione di tali norme,
l'impresa interessata può essere costretta a fornire tutte le
informazioni necessarie relative ai fatti di cui essa può avere
conoscenza e a fornire, ove occorra, i documenti pertinenti che siano
in suo possesso, anche quando questi possano servire per dimostrare,
segnatamente nei suoi confronti, l'esistenza di un comportamento
anticoncorrenziale» (paragrafo 46). Ciò perchè - da un lato - anche
in tale contesto l'impresa non è comunque tenuta a fornire risposte
in virtù delle quali essa si troverebbe a dover ammettere
l'esistenza di una violazione siffatta, e perchè - dall'altro - tale
giurisprudenza concerne persone giuridiche, e «non può applicarsi
per analogia quando si tratta di stabilire la portata del diritto al
silenzio di persone fisiche» come il ricorrente nel giudizio a quo
(paragrafo 48);
- che nell'interpretazione delle norme del diritto derivato
dell'Unione, deve essere sempre preferita «quella che rende la
disposizione conforme al diritto primario anzichè quella che porta a
constatare la sua incompatibilità con quest'ultimo» (paragrafo 50);
- che le disposizioni della direttiva 2003/6/CE e del regolamento
(UE) n. 596/2014, oggetto dei quesiti di questa Corte, «si prestano
ad una interpretazione conforme agli articoli 47 e 48 della Carta, in
virtù della quale essi non impongono che una persona fisica venga
sanzionata per il suo rifiuto di fornire all'autorità competente
risposte da cui potrebbe emergere la sua responsabilità per un
illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere penale
oppure la sua responsabilità penale» (paragrafo 55);
- che, anzi, dal diritto al silenzio garantito dagli artt. 47 e
48 CDFUE, come sopra interpretati, discende l'obbligo, a carico degli
Stati membri, di assicurare che una persona fisica non possa essere
sanzionata in circostanze siffatte (paragrafo 57).
3.5.- L'interpretazione della Corte di giustizia appena riassunta
collima, dunque, con la ricostruzione offerta da questa Corte della
portata del diritto al silenzio nell'ambito di procedimenti
amministrativi che - come quello che ha interessato il ricorrente nel
giudizio a quo - siano comunque funzionali a scoprire illeciti e a
individuarne i responsabili, e siano suscettibili di sfociare in
sanzioni amministrative di carattere punitivo.
Tale diritto è fondato, assieme, sull'art. 24 Cost., sull'art. 6
CEDU e sugli artt. 47 e 48 CDFUE, questi ultimi nell'interpretazione
che ne ha ora fornito la Corte di giustizia; e può essere ricavato
altresì dall'art. 14, paragrafo 3, lettera g), PIDCP, laddove alla
nozione di «reato» contenuta nell'incipit del paragrafo 3 venga
assegnato un significato sostanziale, corrispondente a quello
gradatamente individuato dalle due corti europee a partire dalla
sentenza della Corte EDU 8 giugno 1976, Engel contro Paesi Bassi.
Tutte queste norme, nazionali e sovranazionali, «si integrano,
completandosi reciprocamente nella interpretazione» (sentenza n. 388
del 1999, nonchè, di recente, sentenza n. 187 del 2019), nella
definizione dello standard di tutela delle condizioni essenziali del
diritto di difesa di fronte a un'accusa suscettibile di sfociare
nell'applicazione di sanzioni a contenuto comunque punitivo, che non
possono non comprendere il diritto - con le parole dell'art. 14,
paragrafo 3, lettera g), PIDCP - a «non essere costretto a deporre
contro se stesso».
3.6.- Resta, a questo punto, soltanto da precisare la portata di
tale diritto con riferimento alla specifica questione sottoposta a
questa Corte, a fronte della prospettazione del giudice rimettente e
delle allegazioni delle parti.
Ritiene questa Corte, sulla base anche delle indicazioni fornite
dalla Corte di giustizia in merito alla portata degli artt. 47 e 48
CDFUE, che sia incompatibile con il diritto al silenzio la
possibilità di sanzionare una persona fisica la quale, richiesta di
fornire informazioni alla CONSOB nel quadro dell'attività di
vigilanza svolta da quest'ultima e funzionale alla scoperta di
illeciti e alla individuazione dei responsabili, ovvero - a fortiori
- nell'ambito di un procedimento sanzionatorio formalmente aperto nei
suoi confronti, si sia rifiutata di rispondere a domande, formulate
in sede di audizione o per iscritto, dalle quali sarebbe potuta
emergere una sua responsabilità per un illecito amministrativo
sanzionato con misure di carattere punitivo, o addirittura una sua
responsabilità di carattere penale.
Come ha chiarito la Corte di giustizia, non solo il diritto
derivato dell'Unione non impone allo Stato italiano di applicare una
simile sanzione, ma - anzi - la sua applicazione in un caso siffatto
risulterebbe in contrasto con lo stesso diritto primario dell'Unione.
Non può condividersi, in proposito, la lettura restrittiva del
diritto al silenzio proposta dall'Avvocatura generale dello Stato
nella sua memoria conclusiva, secondo cui l'operatività di tale
garanzia andrebbe riservata al momento della decisione circa la
sussistenza dell'illecito, o comunque ad un momento successivo alla
contestazione formale di esso, quando l'autorità sia in grado di
«valutare se le dichiarazioni doverosamente rese dall'incolpato siano
utilizzabili al fine di accertare a sua carico una violazione
sanzionata». Una tale lettura condurrebbe, infatti, a negare
l'essenza stessa del diritto al silenzio, che consiste - precisamente
- nel diritto di rimanere in silenzio, ossia di non essere costretto
- sotto minaccia di una sanzione, come quella comminata dalla
disposizione in questa sede censurata - a rendere dichiarazioni
potenzialmente contra se ipsum, e dunque a rispondere a domande dalle
quali possa emergere una propria responsabilità. Tale garanzia deve
potersi necessariamente esplicare anche in una fase antecedente alla
instaurazione del procedimento sanzionatorio, e in particolare
durante l'attività di vigilanza svolta dall'autorità, al fine di
scoprire eventuali illeciti e di individuarne i responsabili.
Peraltro, come parimenti sottolineato dalla Corte di giustizia
(paragrafo 41 della sentenza D. B. contro Consob) e come già questa
Corte aveva rilevato nell'ordinanza n. 117 del 2019 (punto 4 del
Considerato in diritto), il diritto al silenzio non giustifica
comportamenti ostruzionistici che cagionino indebiti ritardi allo
svolgimento dell'attività di vigilanza della CONSOB, come il rifiuto
di presentarsi ad un'audizione prevista da tali autorità, ovvero
manovre dilatorie miranti a rinviare lo svolgimento dell'audizione
stessa. Nè il diritto al silenzio potrebbe legittimare l'omessa
consegna di dati, documenti, registrazioni preesistenti alla
richiesta della CONSOB, formulata ai sensi dell'art. 187-octies,
commi 3 e 4, del d.lgs. n. 58 del 1998.
3.7.- Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998, nel testo
introdotto dall'art. 9, comma 2, lettera b), della legge n. 62 del
2005 e vigente al momento del fatto addebitato al ricorrente nel
processo a quo, nella parte in cui si applica anche alla persona
fisica che si sia rifiutata di fornire alla CONSOB risposte che
possano far emergere la sua responsabilità per un illecito passibile
di sanzioni amministrative di carattere punitivo, ovvero per un
reato.
4.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve essere estesa,
in via consequenziale, alle disposizioni dell'art.
187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998 così come modificate,
rispettivamente, dall'art. 24, comma 1, lettera c), del decreto-legge
18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del
Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012,
n. 221, e dall'art. 5, comma 3, del decreto legislativo 3 agosto
2017, n. 129, recante «Attuazione della direttiva 2014/65/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai
mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva
2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE, così, come modificata dalla
direttiva 2016/1034/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23
giugno 2016, e di adeguamento della normativa nazionale alle
disposizioni del regolamento (UE) n. 600/2014 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 15 maggio 2014, sui mercati degli strumenti
finanziari e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, così come
modificato dal regolamento (UE) 2016/1033 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 23 giugno 2016».
La prima modifica estende le sanzioni previste dalla norma alle
condotte di mancata collaborazione con la Banca d'Italia, tra le
quali deve ritenersi compresa anche la mancata risposta a domande
formulate dalla stessa Banca d'Italia, che possano far emergere la
responsabilità della persona fisica per un illecito passibile di
sanzioni amministrative di carattere punitivo, ovvero per un reato.
Anche rispetto a tale situazione, strutturalmente identica a quella
della mancata risposta alle domande della CONSOB, non può non
operare il medesimo diritto al silenzio, nei limiti sopra enucleati;
onde la dichiarazione di illegittimità costituzionale che colpisce
la disposizione nella versione vigente all'epoca dei fatti deve
necessariamente colpire, in parte qua, anche la nuova formulazione
introdotta dalla novella in parola.
La seconda modifica ha precisato che il ritardo recato
all'esercizio delle funzioni della Banca d'Italia e della CONSOB è
sanzionato con riferimento alle sole funzioni «di vigilanza», ha
aggiunto al novero delle condotte sanzionate quella di mancata
cooperazione, e ha modificato la cornice edittale delle sanzioni,
differenziando tra persone fisiche e persone giuridiche. Dal momento
che il dato testuale risultante dalla novella lascia intatta la
possibilità di sanzionare la persona fisica che si rifiuti di
rispondere a domande formulate dalla Banca d'Italia o dalla CONSOB
dalle quali possa emergere una sua responsabilità per un illecito
amministrativo punito con sanzioni di natura punitiva, ovvero per un
reato, anche tale nuova formulazione deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima in parte qua.
5.- Merita infine sottolineare che la decisione delle questioni
di legittimità costituzionale ora sottoposte all'esame di questa
Corte è unicamente incentrata sulla disposizione -
l'art.187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998 - dalla quale
discende l'obbligo di sanzionare anche chi si sia rifiutato di
rispondere alle domande della Banca d'Italia e della CONSOB
nell'esercizio del proprio diritto al silenzio, obbligo che la
presente pronuncia dichiara costituzionalmente illegittimo. Spetterà
poi primariamente al legislatore la più precisa declinazione delle
ulteriori modalità di tutela di tale diritto - non necessariamente
coincidenti con quelle che vigono nell'ambito del procedimento e del
processo penale - rispetto alle attività istituzionali della Banca
d'Italia e della CONSOB, in modo da meglio calibrare tale tutela
rispetto alle specificità dei procedimenti che di volta in volta
vengono in considerazione, nel rispetto dei principi discendenti
dalla Costituzione, dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e
dal diritto dell'Unione europea.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.
187-quinquiesdecies del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58
(Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), nel testo originariamente introdotto dall'art. 9, comma
2, lettera b), della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004), nella parte in cui
si applica anche alla persona fisica che si sia rifiutata di fornire
alla CONSOB risposte che possano far emergere la sua responsabilità
per un illecito passibile di sanzioni amministrative di carattere
punitivo, ovvero per un reato;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del
1998, nel testo modificato dall'art. 24, comma 1, lettera c), del
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 17
dicembre 2012, n. 221, nella parte in cui si applica anche alla
persona fisica che si sia rifiutata di fornire alla Banca d'Italia o
alla CONSOB risposte che possano far emergere la sua responsabilità
per un illecito passibile di sanzioni amministrative di carattere
punitivo, ovvero per un reato;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art.
187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998, nel testo modificato
dall'art. 5, comma 3, del decreto legislativo 3 agosto 2017, n. 129,
recante «Attuazione della direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli
strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la
direttiva 2011/61/UE, così, come modificata dalla direttiva
2016/1034/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 giugno
2016, e di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni
del regolamento (UE) n. 600/2014 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 maggio 2014, sui mercati degli strumenti finanziari
e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, così come modificato
dal regolamento (UE) 2016/1033 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 giugno 2016», nella parte in cui si applica anche
alla persona fisica che si sia rifiutata di fornire alla Banca
d'Italia o alla CONSOB risposte che possano far emergere la sua
responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative
di carattere punitivo, ovvero per un reato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 aprile 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 aprile 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA