1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 23-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 245 ORDINANZA 30 giugno - 15 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione in giudizio - Deposito del relativo atto fuori termine - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 3. Sanzioni amministrative - Sanzioni pecuniarie - Ipotesi di successione nel tempo di leggi diverse - Inapplicabilita' della legge posteriore piu' favorevole al responsabile della violazione (ovvero del principio del favor rei) Asserita irragionevole disparita' di trattamento rispetto al piu' favorevole regime delle sanzioni amministrative tributarie e valutarie - Questioni identiche ad altre gia' rigettate - Assenza di profili ulteriori - Manifesta infondatezza. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 1, come modificato dall'art. 7, comma 12, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 111, secondo comma. (003C0821) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 23-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), e 52, comma 2
(rectius: comma 1), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio), come modificato dall'art. 7, comma 13 (rectius:
comma 12), del decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche
ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in
materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di rifiuti
di imballaggio), promossi con ordinanze del 6 maggio 2002 dal
Tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Pietro
Ferrara ed altra e la Provincia di Milano e del 23 luglio 2002 dal
giudice di pace di Trino nel procedimento civile vertente tra
Domenico Novo e il Prefetto di Vercelli, iscritte ai nn. 383 e 553
del registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 36, 1ª serie speciale, dell'anno 2002 e nella
edizione straordinaria, 1ª serie speciale, del 27 dicembre 2002.
Visti l'atto di costituzione di Pietro Ferrara nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto che, con ordinanza del 6 maggio 2002 (r.o. n. 383 del
2002), il Tribunale di Milano, nel corso di un giudizio di
opposizione a ordinanza-ingiunzione, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di costituzionalità (a)
dell'art. 1, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), «ovvero» (b) dell'art. 7, comma 13
[rectius: comma 12], del decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389
(Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e
di rifiuti di imballaggio), che ha modificato l'art. 52, comma 2
(rectius: comma 1), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio), «entrambi nella parte in cui non prevedono che, se la
legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e quella
posteriore stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi
la legge più favorevole al responsabile, salva la definitività del
provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento»;
che il giudizio a quo ha ad oggetto l'ordinanza con la quale
la Provincia di Milano ha ingiunto all'opponente, legale
rappresentante di un'impresa di carrozzeria, il pagamento della somma
di lire 5.025.000 a titolo di sanzione amministrativa, per avere
inviato il modello unico di dichiarazione (MUD), relativo ai rifiuti
speciali prodotti e smaltiti dall'impresa nell'anno 1994, con un
ritardo di quattro giorni rispetto al termine stabilito dalla legge;
che il rimettente rileva che, successivamente al tempo della
violazione contestata all'opponente, l'art. 7, comma 12, del decreto
legislativo n. 389 del 1997, integrando la norma sanzionatoria
dell'inosservanza dell'obbligo (art. 52, comma 1, del citato decreto
legislativo n. 22 del 1997), ha stabilito per l'ipotesi di ritardo
nella comunicazione, purchè effettuata entro sessanta giorni dal
termine prescritto, una sanzione amministrativa sensibilmente
inferiore rispetto a quella originaria;
che tuttavia, prosegue il rimettente, benchè la legge
posteriore stabilisca una sanzione di entità diversa e più
vantaggiosa per il responsabile rispetto a quella prevista dalla
legge in vigore al momento della violazione, tale modifica
legislativa non potrebbe incidere in senso favorevole al ricorrente,
a ciò ostando, in materia di illeciti amministrativi, i principi di
legalità, di irretroattività e di divieto dell'analogia, quali
espressi, secondo costante giurisprudenza di legittimità,
dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, con conseguente
inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole;
che, a fondamento delle questioni sollevate, il giudice a quo
richiama i recenti interventi del legislatore con i quali, in materia
di successione di leggi nel tempo, è stato esteso a particolari
tipologie di illeciti amministrativi il principio - proprio della
materia penale (art. 2, terzo comma, cod. pen.) - dell'applicazione
della legge più favorevole al responsabile della violazione;
che, in particolare, tale principio è stato introdotto sia
nel sistema delle sanzioni amministrative tributarie, a opera
dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 18 dicembre 1997,
n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative
per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'articolo 3,
comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), sia nel sistema
delle sanzioni amministrative valutarie, a opera dell'art. 23-bis,
comma 3, del d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148 (Approvazione del testo
unico delle norme in materia valutaria), introdotto dalla legge
7 novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo unico approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, in
materia di sanzioni per le violazioni valutarie);
che tali scelte, prosegue il giudice a quo, sarebbero
espressive di un «fenomeno che pare ormai porsi in termini di
evoluzione ordinamentale» che troverebbe conferma, tra l'altro,
nell'intervenuta abrogazione dell'art. 20 della legge 7 gennaio 1929,
n. 4 (Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi
finanziarie), che prevedeva l'ultrattività delle norme penali
finanziarie, a opera dell'art. 24 del decreto legislativo 30 dicembre
1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema
sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge 25 giugno 1999,
n. 205), oltre che in iniziative legislative, non portate a
compimento per la fine della legislatura, volte a introdurre, proprio
nella disciplina del decreto legislativo n. 22 del 1997, la regola
dell'applicazione della legge più favorevole al responsabile;
che, alla luce di tali premesse, e dopo avere ricordato che
analoghe questioni sono state sollevate dallo stesso tribunale con
precedenti ordinanze dell'11 aprile 2001 (r.o. n. 473 del 2001) e del
21 gennaio del 2002 (r.o. n. 144 del 2002), il rimettente reputa la
sollevata questione di costituzionalità non manifestamente infondata
(a) per l'irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio che
le norme denunciate verrebbero a determinare per fatti di identica
natura commessi a distanza di pochi mesi e poi contestualmente
giudicati, e (b) per la ingiustificata differenziazione della
disciplina concernente i fatti oggetto del giudizio a quo, cui
sarebbe applicabile il principio tempus regit actum nella rigida
interpretazione giurisprudenziale sopra richiamata, rispetto a
«settori contigui dell'ordinamento sanzionatorio amministrativo
(tributario e valutario) oltrechè penale», per i quali vige il
diverso principio di retroattività della legge posteriore più
favorevole;
che, con ordinanza del 23 luglio 2002 (r.o. n. 553 del 2002),
il giudice di pace di Trino ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 24, 25 e 111, secondo comma, della
Costituzione, questione di costituzionalità dell'art. 1 della legge
n. 689 del 1981, nella «parte di esclusione dell'applicazione del
favor rei alle sanzioni amministrative»;
che il giudizio principale ha ad oggetto l'opposizione a
un'ingiunzione di pagamento di sanzione amministrativa pecuniaria
irrogata per la violazione dell'art. 74 del d.P.R. 12 febbraio 1965,
n. 162 (Norme per la repressione delle frodi nella preparazione e nel
commercio dei mosti, vini ed aceti), disposizione nel frattempo
abrogata dall'art. 3, comma 1, del d.P.R. 9 novembre 1998, n. 433
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti
relativi alla detenzione e alla commercializzazione di sostanze
zuccherine, ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo
1997, n. 59);
che tuttavia, prosegue il rimettente, l'intervenuta
abrogazione dell'illecito contestato all'opponente non può giovare a
quest'ultimo, poichè, alla luce dei principi di legalità, di
irretroattività e di divieto di applicazione dell'analogia, espressi
dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, le sanzioni previste devono
trovare applicazione in relazione ai fatti commessi durante la
vigenza della norma che stabilisce la violazione;
che il giudice a quo ritiene che la mancata estensione del
principio dell'applicabilità della disciplina posteriore più
favorevole anche alla materia degli illeciti amministrativi si ponga
in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 25, secondo comma, della
Costituzione, «poichè tale istituto è invece applicabile in materia
penale (art. 2, commi secondo e terzo, cod. pen.) ed ora anche in
materia tributaria (art. 3 del decreto legislativo 18 dicembre 1997,
n. 472, e art. 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212)» e, di
conseguenza, «visti gli artt. 3, 24, 25 e 111, secondo comma, della
Costituzione», solleva la questione di legittimità costituzionale
nei termini sopra indicati;
che nel giudizio di cui al r.o. n. 383 del 2002 ha depositato
atto di costituzione il ricorrente nel giudizio principale,
concludendo per l'accoglimento della questione sollevata;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle
questioni.
Considerato che (a) il Tribunale di Milano (r.o. n. 383 del 2002)
ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione
di costituzionalità dell'art. 1, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), «ovvero»
dell'art. 7, comma 13 (rectius: comma 12), del decreto legislativo
8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti
pericolosi, di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), di modifica
dell'art. 52, comma 2 (rectius: comma 1), del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), nella parte in cui dette
norme non prevedono che, se la legge in vigore al momento in cui fu
commessa la violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni
amministrative pecuniarie diverse, si applichi la legge più
favorevole al responsabile della violazione, e che (b) il giudice di
pace di Trino (r.o. n. 553 del 2002) dubita, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 24, 25 e 111, secondo comma, della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge n. 689 del 1981 nella «parte di esclusione dell'applicazione
del favor rei alle sanzioni amministrative»;
che, preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile,
perchè depositato oltre il termine stabilito dagli artt. 25 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, e 3 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, l'atto di costituzione depositato
dalla parte privata nel giudizio iscritto al r.o. n. 383 del 2002;
che le due ordinanze di rimessione sollevano questioni in
parte coincidenti e sorrette da analoghe argomentazioni, e che
pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con
unica pronuncia;
che, chiamata a pronunciarsi su identiche questioni di
costituzionalità sollevate dagli stessi rimettenti, questa Corte,
con le ordinanze n. 140 del 2002 - in relazione alla questione
sollevata dal Tribunale di Milano e n. 501 del 2002 - in relazione
alla questione sollevata dal giudice di pace di Trino -, ne ha
dichiarato la manifesta infondatezza, escludendo il contrasto delle
norme denunciate con gli invocati parametri costituzionali;
che nelle richiamate decisioni questa Corte ha affermato che
in materia di sanzioni amministrative pecuniarie non è dato
rinvenire, in caso di successione di leggi nel tempo, un vincolo
costituzionale nel senso dell'applicazione della legge posteriore
più favorevole, rientrando nella discrezionalità del legislatore -
nel rispetto del limite della ragionevolezza - modulare le proprie
scelte secondo criteri di maggiore o minore rigore a seconda delle
materie oggetto di disciplina;
che, inoltre, il differente e più favorevole trattamento non
irragionevolmente riservato dal legislatore alla disciplina delle
sanzioni amministrative tributarie e valutarie, trovando fondamento
nell'innegabile peculiarità sostanziale che caratterizza le
rispettive materie, non si presta a essere messo a raffronto con la
disciplina dettata dalle norme impugnate nè tantomeno a essere
esteso in via generale, trasformandosi da eccezione in regola;
che, quanto al profilo della differenza di trattamento di
violazioni analoghe commesse in tempi diversi, questa Corte ha infine
osservato come tale eventualità costituisca la semplice conseguenza,
sul piano applicativo, del principio di stretta legalità che
sorregge la materia delle sanzioni amministrative pecuniarie,
principio che non può, per quanto sopra rilevato, ritenersi in
contrasto con i parametri costituzionali invocati dai rimettenti
(ordinanza n. 140 del 2002);
che, non essendo stati proposti profili ulteriori rispetto a
quelli già presi in esame dalla Corte nelle indicate pronunce, le
questioni sollevate devono essere dichiarate manifestamente
infondate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale), e dell'art. 52, comma 1, del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come
modificato dall'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre
1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi,
di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 24, 25 e 111, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di Milano e dal giudice di pace di Trino con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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