1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 febbraio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1º febbraio 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Gioco e scommesse - Norme della Provincia di Bolzano - Disciplina dei giochi pubblici con vincita in denaro - Lamentata invasione del ruolo riservato allo Stato nella materia del gioco lecito - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza. - Legge della Provincia di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13, art. 1, che inserisce l'art. 5-bis nella legge della Provincia di Bolzano 13 maggio 1992, n. 13, e art. 2, che inserisce il comma 1-bis nell'art. 11 della legge della Provincia di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. h); decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496; decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, art. 38; decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, art. 12. (011C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2011)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato legale domiciliataria in Roma,
via dei Portoghesi n.12, per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Provincia Autonoma
di Bolzano n. 13/2010, pubblicata sul B.U.R. n. 48 del 30 novembre
2010, recante «Disposizioni in materia di gioco lecito», in relazione
all'art. 117 lett. h) della Costituzione, per eccesso dalla
competenza della Provincia Autonoma di Bolzano.
In data 30 novembre 2010 la Provincia Autonoma di Bolzano ha
pubblicato sul Bollettino Ufficiale delle Regioni la Legge
Provinciale n. 13 del 22 novembre 2010.
Con l'art. 1 di tale legge viene inserito un ulteriore articolo
dopo l'art. 5 della legge provinciale 13 maggio 1992 n. 13, che così
dispone:
«Art. 5-bis (Giochi leciti). - 1. Per ragioni di tutela di
determinate categorie di persone e per prevenire il vizio del gioco,
l'autorizzazione di cui all'articolo 1, comma 2, per l'esercizio di
sale da gioco e di attrazione non può essere concessa ove le stesse
siano ubicate in un raggio di 300 metri da istituti scolastici di
qualunque grado, centri giovanili o altri istituti frequentati
principalmente dai giovani o strutture residenziali o
semiresidenziali operanti in ambito sanitario socio-assistenziale.
L'autorizzazione viene concessa per 5 anni e ne può essere chiesto
il rinnovo dopo la scadenza. Per le autorizzazioni esistenti il
termine di 5 anni decorre dal 1° gennaio 2011.
2. con delibera della Giunta provinciale possono essere
individuati altri luoghi sensibili in cui può non essere concessa
l'autorizzazione per l'esercizio di sale gioco o di attrazione,
tenuto conto dell'impatto della stessa sul contesto urbano e sulla
sicurezza urbana nonchè dei problemi connessi con la viabilità,
l'inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica.
3. È vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa
all'apertura o all'esercizio di sale da giochi e di attrazione.
4. L'esercente deve prestare idonee garanzie affinchè sia
impedito l'accesso ai minorenni a giochi vietati ai minorenni ai
sensi del Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza, approvato
con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, e successive modifiche. Con
delibera della Giunta provinciale sono determinati i relativi
criteri».
Il secondo comma dell'art. 1 della predetta legge provinciale ha
sostituito, nell'articolo 12 della legge provinciale 13 maggio 1992
n. 13, e successive modifiche, alle parole: «Ogni violazione delle
disposizioni contenute negli articoli 2, 5, 6, 8 e 9 della presente
legge» le parole «Ogni violazione delle disposizioni contenute negli
articoli 2, 5, 5-bis, 6, 8 e 9».
Il secondo comma dell'art. 2 della citata legge provinciale n.
13/2010 ha inserito dopo il comma 1 dell'articolo 11 della legge
provinciale 14 dicembre 1988 n. 58 il seguente comma: «1-bis - Anche
i giochi leciti non possono essere messi a disposizione in un raggio
di 300 metri da istituti scolastici di qualunque grado, centri
giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani o
strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito
sanitario o socio-assistenziale. La giunta Provinciale può
individuare altri luoghi sensibili, in cui i giochi non possono
essere messi a disposizione».
Si ritiene che le predette disposizioni eccedano la competenza
della Provincia Autonoma di Bolzano, per i seguenti

Motivi

Si osserva, preliminarmente, che l'intera disciplina, primaria e
secondaria, del gioco e delle scommesse in Italia si basa sull'art. 1
del decreto legislativo n. 496 del 14 aprile 1948, che recita:
«L'organizzazione e l'esercizio dei giuochi di abilità e dei
concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di
qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il
pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato».
Tale disposizione trae il proprio fondamento costituzionale
dall'art. 43 della Costituzione, secondo il quale «a fini di utilità
generale la legge può riservare originariamente allo Stato o ad enti
pubblici determinate imprese o categorie di imprese che si
riferiscano a servizi pubblici essenziali o a situazioni di monopolio
ed abbiano carattere di preminente interesse generale».
La ratio storica di tale riserva in favore dello Stato risiede
nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco, quali le esigenze di
contrasto del crimine e, più in generale, di ordine pubblico, di
fede pubblica, nella necessità di tutela dei giocatori e di
controllo di un fenomeno che è suscettibile di coinvolgere flussi
cospicui di denaro, a volte di provenienza illecita. A decorrere dal
2002 l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato è divenuta il
soggetto preposto all'esercizio di tutte le funzioni statali in
materia di giochi pubblici.
Il ruolo riservato allo Stato nella materia de qua è confermata
dalle disposizioni recate dall'art. 117 della Carta costituzionale,
ove la ripartizione della competenza a legiferare fra Stato ed Enti
locali trova un confine nella necessità di tutelare i profili di
interesse generale quali quelli caratterizzanti l'intervento
normativo in materia di gioco pubblico.
Infatti la materia del gioco lecito deve essere necessariamente
ricondotta alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, che la
lettera h) dell'art. 117 Cost. riserva allo Stato, atteso che
attraverso il controllo del gioco lecito lo Stato evita diverse
conseguenze che potrebbero verificarsi in caso di privatizzazione del
gioco lecito, quali il riciclaggio del denaro di illecita
provenienza, le forme di violenza nei confronti dei giocatori
insolventi, l'incremento dei patrimoni della malavita organizzata.
Del resto la legislazione in materia di gioco lecito si è andata
sempre più orientando non tanto verso una sottolineatura del
disvalore morale del gioco d'azzardo, bensì verso la diffusione
sempre più capillare del gioco lecito allo scopo di garantire il
controllo statale sul gioco a fini di sicurezza e di ordine pubblico.
In particolare, l'art. 38 d.l. n. 223 del 2006 (cd. «decreto
Bersani») e per l'art. 12 d.l. n. 39 del 2009 (cd. «decreto Abruzzo»)
hanno posto in evidenza come l'interesse da proteggere è quello alla
massima diffusione del gioco lecito al fine di evitare il deflusso di
giocatori e capitali verso l'offerta illegale, in modo da controllare
e gestire la domanda di gioco (indirizzandola versa la legalità e la
regolarita'), in un'ottica di costante «monitoraggio» e
«tracciamento» dei flussi economici derivanti dalle attività di
gioco.
Al riguardo, giova rammentare che la relazione introduttiva al
cd. «decreto Bersani» poneva inequivocabilmente l'accento sulla
necessità di realizzare una «distribuzione capillare, professionale,
facilmente distinguibile e controllabile dei giochi pubblici»,
mediante «l'ampliamento dell'offerta con nuove tipologie di giochi
che risultino competitive rispetto a quelli illegali o irregolari, in
particolare sulla rete internet».
Dunque, se la normativa si è andata sempre più orientando verso
la maggiore diffusione possibile del gioco lecito controllato dalla
Stato, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha più volte
sottolineato come tale materia debba essere ricondotta a quella della
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Si legge, infatti, nella sentenza n. 184/2004 della Corte
costituzionale: «Le fattispecie penali di cui agli artt. 718 e ss.
[del T.U.P.S.] rispondono, invece, all'interesse della collettività
a veder tutelati la sicurezza e l'ordine pubblico in presenza di un
fenomeno che si presta a fornire l'habitat ad attività criminali. La
stessa preoccupazione è stata del resto avvertita anche a livello
comunitario: la Corte di giustizia, in più di una occasione
(sentenza 21 ottobre 1999, causa C-67/98 e sentenza 24 marzo 1994,
causa C-275/92), ha affermato che spetta agli stati membri
determinare l'ampiezza della tutela dell'impresa con riferimento al
gioco di azzardo ed ha fondato la discrezionalità di cui devono
godere le autorità nazionali, oltre che sulle sue dannose
conseguenze individuali e sociali, proprio sugli elevati rischi di
criminalità e di frode che ad esso si accompagnano».
Ancor più puntualmente la sentenza della Corte costituzionale n.
237 del 2006 ha chiarito che le modalità di installazione ed uso dei
giochi leciti «attengono chiaramente alla materia dell'ordine
pubblico e sicurezza non compresa nell'articolo 9 dello Statuto e che
l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. attribuisce alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato» e che in tale materia
«rientra non soltanto la disciplina dei giochi d'azzardo, ma,
inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che (...) non sono
ritenuti giochi d'azzardo (si tratta delle ipotesi di cui al comma 6
dell'art. 110 TULPS)». Peraltro la più recente sentenza della Corte
costituzionale n. 72 del 26 febbraio 2010, nel ribadire che la
riserva allo Stato attiene non solo ai giochi ritenuti d'azzardo ma
anche ai giochi non d'azzardo, ha evidenziato «i caratteri comuni dei
giochi - aleatorietà e possibilità di vincite in denaro - cui si
riconnette un disvalore sociale, la conseguente forte capacità di
attrazione e concentrazione di utenti e la probabilità altrettanto
elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento
degli stessi anche nel caso dei giochi leciti. Rispetto alle
finalità di tutela dell'interesse pubblico ad una regolare e civile
convivenza perseguite dal legislatore statale, il luogo o il locale
in cui si sono realizzati certi comportamenti (installazione ed uso
di apparecchi da gioco) è solo un elemento fattuale che non può
spostare l'ordine delle competenze.».
In particolare, quest'ultima sentenza della Consulta, proprio in
materia di giochi leciti, ha affermato che «questa Corte ha più
volte affermato che le Province autonome non sono titolari di
competenza propria nella materia dell'ordine pubblico e della
sicurezza, nella materia cioè relativa «alla prevenzione dei reati e
al mantenimento dell'ordine pubblico», inteso quest'ultimo quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella
comunità nazionale», stante la riserva esclusiva allo Stato dei
provvedimenti non riconducibili alla polizia amministrativa (sentenza
n. 129 del 2009). Alla Provincia autonoma di Bolzano ed al suo
Presidente sono, pertanto, attribuiti, in relazione alle materie di
propria spettanza, solo compiti di polizia amministrativa, sempre che
la loro rilevanza si esaurisca all'interno delle attribuzioni
regionali dirette a disciplinare le richiamate materie, senza toccare
quegli interessi di fondamentale importanza per l'ordinamento che è
compito dello Stato curare attraverso la tutela dell'ordine
pubblico.», con ciò confermando che la materia dei giochi leciti,
rientrando nella più ampia fattispecie della tutela dell'ordine
pubblico e della sicurezza, è di esclusiva competenza statale.
La Corte, peraltro, ha aggiunto che «l'individuazione dei giochi
proibiti e la disciplina di quelli leciti risponde ad esclusive
esigenze di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza dei
cittadini. La circostanza che l'osservanza di tali prescrizioni sia
imposta nei locali destinati ad ospitare pubblici esercizi non vale,
infatti, a sottrarre la disciplina in questione alla materia
riservata alla potestà legislativa statale, essendo il predetto
provvedimento estraneo alle finalità che contraddistinguono la
disciplina degli esercizi pubblici.».
La riserva statale del gioco lecito, la cui la legittimità
costituzionale è stata dunque riconosciuta anche a livello
comunitario, riguarda tutte le fattispecie concernenti le offerte di
gioco, sia quelle effettuate tramite i tradizionali canali
distributivi presenti sul territorio, mediante le c.d. reti fisiche,
sia le offerte effettuate con i nuovi canali di diffusione dei giochi
da remoto, tra i quali internet.
In tale contesto normativo, appare evidente che la legge
provinciale in esame, mediante gli interventi novativi sopra
richiamati sulle leggi provinciali n. 13 del 13 maggio 1992 e n. 58
del 14 dicembre 1988, si pone in contrasto con le disposizioni di cui
all'art. 117 Cost., sia perchè gli interventi in questione si
riferiscono espressamente alla materia dei «giochi leciti» in ordine
ai quali sussiste la richiamata riserva statale, sia perchè
introducono limiti ed ostacoli alla diffusione capillare del gioco
lecito statale, diffusione ritenuta conforme all'esigenza di tutelare
l'ordine pubblico e la sicurezza.
Nè può ritenersi che nel caso di specie si verta in materia di
esercizi pubblici, in relazione ai quali, fermi restando i requisiti
soggettivi richiesti dalle leggi dello Stato per ottenere le licenze,
la Provincia Autonoma di Bolzano ha competenza legislativa
concorrente (art. 9, n. 7, dello statuto speciale). Infatti non può
ritenersi prevalente la previsione di cui all'art. 1 del d.P.R. n.
686 del 1973 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti esercizi pubblici e spettacoli
pubblici), secondo la quale la Provincia esercita nella materia degli
esercizi pubblici le attribuzioni degli organi centrali e periferici
dello Stato nei limiti di cui all'art. 9, n. 7, dello Statuto.
Pertanto, con riferimento alla disposizioni recate dalla citata legge
,provinciale n. 13/2010, si rilevano profili di illegittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 117 Cost., in quanto la disciplina
dei giochi pubblici con vincita in denaro, riservata allo Stato dal
richiamato d.lgs. del 14 aprile 1948, non può essere oggetto di
formazione emanata da organismi territoriali, seppur caratterizzati
dall'autonomia.

P.Q.M.

Si conclude affinchè codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare fondata la questione di legittimità costituzionale
relativa alle norme in epigrafe e per l'effetto, dichiarare
l'incostituzionalità delle predette norme per eccesso dalla
competenza della Provincia Autonoma di Bolzano.
Roma, addì 21 gennaio 2011

L'Avvocato dello Stato: Roberta Tortora