1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 763 SENTENZA 21 - 30 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Enti locali - Servizio prestato presso i comuni - Dipendente iscritto I.N.A.D.E.L. - Indennita' premio di fine servizio - Condizioni per il conseguimento - Iscrizione minima di due anni presso l'ente di previdenza e servizio prestato per un periodo variabile, da 15 a 25 anni, secondo la causa di cessazione dal servizio medesimo - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 2, primo comma, lettere a), b) e c). (Cost., art. 3) (088C1098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 della legge
8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il
personale degli enti locali), 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29
(Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini
previdenziali), e 76 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato
giuridico del personale delle unità sanitarie locali), promossi con
le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 3 marzo 1981 dal T.A.R. per la Lombardia
sul ricorso proposto da Soldini Arsenio contro il Comune di Bresso ed
altro, iscritta al n. 754 del registro ordinanze 1981 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 75 dell'anno 1982;
2) ordinanza emessa il 15 dicembre 1981 dal Pretore di Grosseto
nel procedimento civile vertente tra Rambelli Umberto e l'INADEL,
iscritta al n. 17 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 116 dell'anno 1982;
3) ordinanza emessa il 22 aprile 1983 dal Pretore di Pistoia nel
procedimento civile vertente tra Natali Laura e l'INADEL, iscritta al
n. 655 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 18 dell'anno 1984;
4) ordinanza emessa il 22 settembre 1986 dal Pretore di Milano
nel procedimento civile vertente tra Pellizzoli Olga e l'INADEL,
iscritta al n. 816 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1988 il Giudice
relatore Francesco Greco.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia, Soldini Arsenio, dipendente del Comune di Bresso, assunto
in data 1 agosto 1968 e dimessosi in data 1 agosto 1974, chiedeva
il riconoscimento del proprio diritto alla corresponsione
dell'indennità premio di servizio, in relazione al servizio prestato
presso tale Comune, diritto disconosciuto dall'INADEL per difetto
delle condizioni previste dall'art. 2, lett. a), b), c) e d) della
legge n. 152 del 1968.
Il giudice adito, ritenendone in re ipsa la rilevanza, sollevava
(R.O. n. 754/81) questione di legittimità costituzionale della norma
suddetta, della quale assumeva il contrasto con gli artt. 3, 36 e 38
Cost., in relazione al diverso trattamento che, in tema di indennità
di fine rapporto, caratterizza la posizione dei dipendenti degli enti
locali rispetto a quella dei dipendenti civili e militari dello
Stato.
2. - Con altra ordinanza (R.O. n. 17/82), resa nel procedimento
promosso da Rambelli Umberto, passato, dopo diciassette anni e sei
mesi di servizio, dalle dipendenze del Comune di Grosseto alle
dipendenze dell'Istituto Autonomo Case Popolari della stessa città,
per il riconoscimento del diritto all'erogazione dell'indennità
premio di fine servizio in misura corrispondente agli anni di
servizio prestati presso il Comune, l'adito Pretore di Grosseto
proponeva, a sua volta, in relazione agli artt. 3 e 36 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c), della
legge n. 152/68, che richiede, ai fini di detta erogazione al
dipendente dimissionario, almeno venticinque anni di servizio.
Lo stesso giudice sollevava, poi, in via subordinata ed in
relazione all'art. 3 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, nella
parte in cui, in deroga all'art. 2, lett. c) della legge n. 152/68,
consente l'erogazione dell'indennità premio di servizio, in misura
corrispondente agli anni di servizio prestati, solo a coloro che si
avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le gestioni di cui
agli artt. 1 e 2 della legge n. 29/79, periodi di assicurazione
presso la CPDEL che non abbiano già dato luogo a pensione, e non
anche a coloro che, trovandosi per il resto in identica situazione,
si trovino iscritti, con un diverso datore di lavoro alla stessa
CPDEL ma non più all'INADEL.
3. - Analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 9
della legge n. 29/79, in relazione agli artt. 3 e 36 Cost., veniva,
poi, sollevata (R.O. n. 655/83) dal Pretore di Pistoia nel giudizio
instaurato per conseguire l'indennità de qua, da Natali Laura,
dipendente degli Istituti Autonomi delle Case Popolari, che,
provenendo dall'amministrazione provinciale presso la quale in
precedenza prestava servizio, aveva continuato la sua iscrizione alla
CPDEL.
4. - Nel corso del procedimento promosso contro l'INADEL da
Pelizzoli Olga per ottenere il riconoscimento del diritto di
percepire l'indennità di anzianità maturata presso l'INAM per il
periodo 16 marzo 1967-31 dicembre 1980, il Pretore di Milano (R.O. n.
816/86) sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art.
76 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
Osservava il Pretore che la Pelizzoli, dopo l'indicato periodo di
servizio presso l'INAM, a seguito della legge 23 dicembre 1978, n.
833, e del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, era stata assegnata alla
U.S.L. n. 75 del Comune di Milano, dove aveva prestato attività
lavorativa dal 1 gennaio 1981 al 10 novembre 1984, data in cui aveva
rassegnato le dimissioni volontarie. Non avendo, però, la
lavoratrice maturato venticinque anni di servizio, ai sensi dell'art.
2, primo comma, lett. c), della legge n. 152/68, l'INADEL le aveva
rifiutato l'indennità di anzianità versata dall'ufficio
liquidazioni presso il Ministero del Tesoro, assumendo che la stessa
indennità avrebbe ormai acquistato la natura di indennità premio di
servizio, secondo il disposto dell'art. 76 del cit. d.P.R. n. 761/79.
Dovendosi, ad avviso del giudice a quo, la testè menzionata norma
interpretare senz'altro nel senso preteso dall'INADEL, potrebbe
dubitarsi della sua legittimità costituzionale risolvendosi essa, in
violazione degli artt. 3 e 36 Cost., nell'illegittima sottrazione, al
dipendente che lo ha maturato nel corso della già svolta attività
lavorativa, di un diritto già certo e liquido quale è quello alla
indennità di fine rapporto, che si radica, appunto, nelle pregresse
prestazioni.
5. - Tutte le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono
state pubblicate rispettivamente nelle GG.UU. del 17 marzo 1982, n.
75, 28 aprile 1982, n. 116, 18 gennaio 1984, n. 18, e 28 gennaio
1987, n. 5, prima serie speciale.
Non vi sono stati interventi nè costituzioni di parti, eccezion
fatta per il giudizio introdotto con l'ordinanza del Pretore di
Pistoia (R.O. n. 655/83) nel quale è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello
Stato, che ha concluso nel senso dell'infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - I quattro giudizi possono essere riuniti e decisi con
un'unica sentenza in quanto prospettano questioni in parte identiche
ed in parte connesse.
2. - Il T.A.R. per la Lombardia (R.O. n. 754/81) dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 3 marzo 1968, n.
152, il quale stabilisce che il dipendente iscritto all'INADEL ha
diritto all'indennità premio di fine servizio dopo due anni di
iscrizione all'Ente e dopo avere prestato servizio per un numero di
anni che variano a seconda delle cause di cessazione del rapporto di
lavoro; e cioe': a) per quindici anni nel caso in cui abbia un'età
inferiore a sessanta anni o abbia raggiunto il più basso limite di
età previsto in caso di inabilità assoluta o permanente comprovata
da visita medica collegiale, da chiedersi nel termine perentorio di
un anno dalla data di cessazione del rapporto; b) almeno venti anni:
1) in caso di soppressione del posto o dell'ufficio o per riduzione
di organico o di lavoro o di servizio; 2) per inabilità fisica,
incapacità, scarso rendimento; 3) per dimissioni o per altre cause
non previste nelle ipotesi precedenti o seguenti, se si tratta di
iscritta coniugata o con prole a carico; 4) per provvedimento
disciplinare o per condanna penale; 5) per permanente inabilità a
riassumere servizio comprovata con visita medica collegiale, da
chiedersi nel termine perentorio di tre anni dalla data di cessazione
del rapporto; 6) per passaggio alle dipendenze dello Stato non per
effetto di legge; c) almeno venticinque anni, ove si tratti di
dimissioni o altre cause non contemplate nelle lettere precedenti; d)
qualunque durata se la cessazione del rapporto avviene per causa che
comporti il diritto alla pensione di privilegio (ipotesi nella quale
non è richiesto nemmeno il periodo minimo di due anni di iscrizione
all'Ente).
2.1 - Il Pretore di Grosseto (R.O. n. 17/82) sospetta di
illegittimità costituzionale solo il primo comma, lett. c), del
suddetto articolo.
Secondo i giudici remittenti sarebbero violati gli artt. 3, 36 e
38 Cost. Stante il carattere retributivo, misto a quello
previdenziale e assistenziale della indennità in esame, il
dipendente, al momento della cessazione dal servizio, dovrebbe aver
diritto di percepirla, come avviene per il dipendente statale,
relativamente all'indennità di buonuscita erogata dall'ENPAS,
costituendo principio generale, sia nell'impiego pubblico che
nell'impiego privato, quello della percezione di un'indennità di
fine rapporto, alla sola condizione dell'iscrizione al fondo relativo
per un anno, per l'impiego pubblico, e, senza alcuna condizione, per
l'impiego privato.
La deroga apportata dalla norma censurata, oltre ad essere
ingiustificata, creerebbe un'irrazionale disparità di trattamento
nell'ambito della stessa categoria dei dipendenti degli enti locali,
poichè l'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, prevede che
l'indennità in esame sia dovuta senza limitazioni e condizioni a
coloro che si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le
gestioni INPS i periodi di iscrizione alla CPDEL.
2.3 - Il Pretore di Pistoia (R.O. n. 655/83) censura l'art. 9
della legge 7 febbraio 1979, n. 29, il quale, in deroga alla
disciplina degli artt. 2, 3 e 4 della legge 9 marzo 1968, n. 152, a
coloro i quali si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le
gestioni di cui agli artt. 1 e 2 della stessa legge n. 29/79 (coloro
che hanno contributi obbligatori, volontari o figurativi in forme
obbligatorie di previdenza sostitutive dell'A.G.O., gestita dall'INPS
o coloro che sono stati esonerati da detta assicurazione) periodi di
assicurazione presso la CPDEL che non abbiano già dato luogo a
pensione, è dovuta l'indennità premio di servizio erogata
dall'INADEL in misura corrispondente agli anni di servizio prestati.
Detta norma contrasterebbe con l'art. 3 Cost. perchè non prevede
analoga deroga: a) per coloro che, trovandosi in identica situazione,
risultino iscritti con un diverso datore di lavoro alla stessa CPDEL
e non più all'INADEL; b) nel caso in cui la ricongiunzione dei
periodi assicurativi avvenga ope legis, anzichè per opzione degli
interessati; c) per coloro che intendano ricongiungere alla posizione
assicurativa presso la CPDEL i periodi maturati presso le gestioni di
cui agli artt. 1 e 2 della citata legge n. 29/79.
2.4 - Il Pretore di Milano (R.O. n. 816/86) censura l'art. 76 del
d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, nella parte in cui trasforma
l'indennità di anzianità maturata dai dipendenti dell'INAM
trasferiti alle UU.SS.LL. in indennità premio di fine servizio,
escludendone conseguentemente la corresponsione ai dimissionari che
non abbiano maturato i venticinque anni di servizio richiesti
dall'art. 2, primo comma, lett. c) della legge 8 marzo 1968, n. 152,
ai fini dell'erogazione di tale ultima indennità in caso di
dimissioni volontarie.
Risultano, ad avviso del giudice a quo, violati gli artt. 3 e 36
Cost., operandosi un'illegittima soppressione di un diritto già
certo e liquido (anche se non ancora esigibile) tanto più arbitraria
perchè attuata autoritativamente e senza alcuna facoltà di opzione
in favore del dipendente.
3. - Le censure attinenti all'art. 2 della legge n. 152/68 sono
fondate.
L'indennità premio di servizio è stata istituita con legge 2
giugno 1930, n. 733, per porre il dipendente cessato dal servizio ed
in attesa di pensione in condizione di far fronte alle difficoltà
economiche insorgenti al momento e per effetto della fine del
rapporto di impiego.
Negli anni successivi l'istituto ha subito una evoluzione sia per
volontà del legislatore, sia per effetto della giurisprudenza, che
ha in parte anticipato ed in parte sollecitato nuove discipline.
Il d.l. 2 novembre 1933, n. 2418 (art. 8), ha esteso il diritto di
percepire l'indennità in parola anche al personale sanitario e
salariato degli enti iscritti all'Istituto previdenziale nonchè ai
superstiti del personale stesso.
Con legge 13 maggio 1950, n. 120, sono state introdotte aggiunte e
modifiche alla previgente disciplina. La legge 22 giugno 1954, n.
523, ha reso possibile la ricongiunzione dei servizi resi
dall'iscritto alle dipendenze dello Stato con quello reso agli enti
locali.
La legge 8 giugno 1966, n. 424, ha abrogato le disposizioni che
prevedevano la perdita o la riduzione della pensione e di ogni altra
indennità a carico dell'INADEL per effetto di condanne penali o di
provvedimenti disciplinari.
L'indennità de qua comincia a perdere la sua caratteristica
istituzionale di premio alla fedeltà dimostrata dal dipendente negli
anni di lodevole servizio e ad assumere quella di trattamento di fine
rapporto correlata alla capitalizzazione dei contributi all'uopo
versati.
Una disciplina pressocchè completa è stata poi apprestata dalla
legge 8 marzo 1968, n. 152, con il definitivo acquisto del testè
menzionato carattere; il trattamento si estende anche al personale
non di ruolo; si introduce l'istituto del riscatto (del servizio non
di ruolo, di quello militare, degli anni di laurea ecc...), pur
rimanendo il diritto subordinato alla maturazione di quello alla
pensione.
Il periodo minimo di iscrizione alla gestione è ridotto a due
anni; è ampliata la categoria degli aventi diritto in caso di
decesso del dante causa; è aumentata l'entità del premio; nella
retribuzione contributiva vengono inclusi anche gli aumenti
periodici, la tredicesima mensilità, gli assegni in natura, e, con
decorrenza dal 1 gennaio 1974, anche l'indennità integrativa
speciale.
Per i dipendenti dell'Istituto in servizio o dallo stesso cessati
alla data di entrata in vigore della legge n. 70 del 1975 (artt. 13,
14, secondo comma, 31 e 41) l'indennità premio si aggiunge a quella
di anzianità, mentre, anche per quanto riguarda la base
contributiva, essa si avvicina all'indennità di buonuscita
corrisposta dall'ENPAS ai dipendenti statali.
Permangono, tuttavia, requisiti limitativi che in taluni casi sono
talmente eccessivi e gravosi da annullare il diritto di percepirla.
Questa Corte, dal canto suo, con varie decisioni (n. 46/83,
seguita dall'ord. n. 294/83; n. 48/84 e n. 97/86), ha messo in
rilievo le conseguenze pregiudizievoli che la legge di previsione (n.
152/68) produceva in danno dei beneficiari dell'indennità de qua
rispetto ai dipendenti statali, proprio per le richieste condizioni
limitative ai fini dell'attribuzione del diritto ed aveva evidenziato
queste ultime al legislatore, affinchè, nella valutazione globale
dei due sistemi in vigore per le due categorie di dipendenti pubblici
(dello Stato e degli enti locali), provvedesse ad apportare i
necessari rimedi per eliminare almeno le disparità e le discordanze
essenziali.
In altre decisioni (nn. 115/79 e 110/81), ha affermato la
sostanziale equivalenza, nella struttura normativa e nelle finalità
essenziali (assistenziali e previdenziali), delle due indennità
(quella premio di servizio e quella di buonuscita) entrambe correlate
alle retribuzioni versate dagli iscritti e dalle rispettive
amministrazioni pubbliche agli enti erogatori (INADEL ed ENPAS) e,
pertanto, ha incluso tra i beneficiari dell'indennità premio di
servizio indiretta alcuni aventi causa (collaterali e genitori
ultrasessantenni) che erano stati esclusi senza giustificato motivo,
mentre potevano beneficiare dell'indennità di buonuscita quelli il
cui dante causa era stato dipendente statale.
Di recente la Corte, in via generale, ha riconosciuto (sent. n.
208/86) l'appartenenza dell'indennità in esame alla categoria delle
indennità di fine rapporto nonchè l'identica natura previdenziale
ed assistenziale ed il suo carattere di trattamento integrativo della
pensione, spettante alla cessazione dal servizio a qualunque
lavoratore dipendente pubblico. Ha, altresì, rilevato che tale
trattamento di fine rapporto è una conquista conseguita dal
lavoratore durante la prestazione della sua attività e con il
pagamento di appositi contributi, al fine di superare le difficoltà
economiche che insorgono nel momento in cui viene meno il trattamento
retributivo per effetto della cessazione del rapporto di impiego; e
che tra le varie indennità di fine rapporto possono bensì
sussistere differenze di dettaglio inerenti alle peculiarità proprie
di ciascuna, ma nella sostanza esse sono analoghe ed omogenee per
finalità da realizzare sicchè la loro disciplina sostanziale e
fondamentale non può essere differente.
Ancor più di recente, la stessa Corte (sent. n. 220/88) ha
segnalato al legislatore la necessità di convogliare i regimi
previdenziali dei pubblici dipendenti verso prospettive unitarie e di
ricondurre i trattamenti di quiescenza ad una disciplina omogenea,
rilevando nel contempo che la permanenza e la continuazione del
carattere irrazionale di singole componenti, in una valutazione
globale della normativa avrebbe potuto imporre una declaratoria di
illegittimità costituzionale di disposizioni difformi e violatrici
dei diritti dei lavoratori.
Lo stesso legislatore ha attuato una parificazione dei trattamenti
di fine rapporto.
Invero, con l'art. 6 della legge n. 29/79 ha disposto la
ricongiunzione dei periodi assicurativi connessi al servizio prestato
presso enti pubblici dei quali la legge ha disposto o dispone la
soppressione con trasferimento del relativo personale presso altri
enti (d.P.R. n. 1032/73; legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 7, primo
comma); che essa avviene di ufficio presso la gestione previdenziale
dell'ente di destinazione e senza oneri a carico dei lavoratori
interessati. Con l'art. 9 della stessa legge ha, altresì, previsto
la ricordata deroga agli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 152/68,
sopprimendo, in pratica, le condizioni limitative del diritto,
sicchè l'indennità in esame è dovuta in relazione agli anni di
servizio prestati e valutabili ai fini della misura dell'indennità
medesima.
L'art. 22, n. 9, della legge 29 ottobre 1987, n. 440 (di
conversione del d.l. 31 agosto 1987, n. 359, reiterativo del non
convertito d.l. n. 167/87) ha disposto l'erogazione dell'indennità
premio al personale iscritto all'INADEL da almeno un anno al momento
della risoluzione del rapporto, comunque motivata ed
indipendentemente dal conseguimento del diritto a pensione, sia a
favore dei dipendenti interessati, sia a favore dei loro superstiti,
in relazione agli anni di servizio maturati, senza alcuna condizione
o limite, così come avviene per i dipendenti statali e i loro
superstiti relativamente all'indennità di buonuscita.
In tale situazione, proprio per la omogeneità delle due
indennità (premio di servizio e buonuscita), più volte affermata
dalle decisioni di questa Corte innanzi richiamate e ormai sancite
dallo stesso legislatore, non trova alcuna adeguata e razionale
giustificazione la sostanziale disparità di trattamento degli
iscritti all'INADEL rispetto ai dipendenti statali.
Pertanto, proprio in riferimento all'art. 3 Cost., la sollevata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n.
152/68 va accolta, mentre rimangono assorbite le censure
ulteriormente prospettate in riferimento agli artt. 36 e 38 Cost.
4. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2
della legge n. 152/68 fa ritenere assorbite le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1979,
n. 29 (R.O. n. 655/83), sollevata in via principale dal Pretore di
Pistoia e, in via subordinata, dal pretore di Grosseto (R.O. n.
17/82), in quanto viene meno la denunciata disparità di trattamento
rispetto a coloro che beneficiano della stessa legge n. 29/79,
essendo state caducate le norme che prevedevano le condizioni
limitative del diritto.
Del pari assorbita risulta la censura sollevata dal Pretore di
Milano relativamente all'art. 76 del d.P.R. n. 761/79, atteso che il
presupposto della medesima è pur sempre ravvisabile
nell'operatività delle disposizioni limitative dell'erogazione
dell'indennità premio di servizio poste dall'art. 2 della legge n.
152/68, sicchè l'intervenuta caducazione delle medesime rimuove ex
se i pregiudizi rilevati dal giudice a quo in riferimento alla
posizione del personale che, a cagione del trasferimento da un ente
all'altro, si trovava a dover soggiacere alle suddette limitazioni
nella percezione dell'indennità di fine rapporto, estranee al regime
proprio di questa anteriormente al trasferimento stesso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
lett. a), b), e c) della legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in
materia previdenziale per il personale degli enti locali), nella
parte in cui prevede che il dipendente iscritto all'INADEL consegue
il diritto all'indennità premio di servizio qualora abbia almeno due
anni di iscrizione all'ente ed abbia prestato servizio per un periodo
variabile da quindici a venticinque anni, secondo la causa di
cessazione dal servizio medesimo.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 1988
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1098