1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 30-12-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 893 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 settembre 1998
N. 893 Ordinanza emessa il 15 settembre 1998 dal tribunale di sorveglianza di Roma sull'istanza proposta da Conte Salvatore Ordinamento penitenziario - Provvedimenti relativi ai collaboratori di giustizia ammessi a speciale programma di protezione - Competenza territoriale - Lamentata attribuzione in via esclusiva, secondo l'interpretazione della Corte di cassazione, al tribunale di sorveglianza di Roma - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra condannati - Violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge, della finalita' rieducativa della pena e del divieto di istituzione di giudici straordinari. (Legge 15 marzo 1991, n. 82, art. 13-ter, comma 3, modificato dalla legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, 27, terzo comma, 102, primo e secondo comma). (098C1363) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 30-12-1998)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel procedimento chiamato
all'udienza del 15 settembre 1998 instaurato ai sensi degli artt.
47, 47-ter o.p., 13-ter, legge 82/1991, avente ad oggetto le istanze
di affidamento in prova e detenzione domiciliare, nei confronti di
Conte Salvatore nato a Napoli il 10 maggio 1960;
Sciogliendo la riserva di cui al verbale di udienza;
O s s e r v a
L'istante risulta titolare di speciale programma di protezione ex
legge 82/1991.
Con ordinanza del 16 luglio 1997 questo tribunale revocava la
misura della detenzione domiciliare concessa al Conte ai sensi
dell'art. 13-ter legge citata.
Successivamente il Conte ha formulato istanze di affidamento in
prova e di detenzione domiciliare rispettivamente, in data 18
settembre 1997 quando era detenuto a Brescia ed in data 24 luglio
1997 quando si trovava in località protetta non resa nota.
Pregiudiziale è la verifica della sussistenza della competenza
territoriale di questo tribunale relativamente alle istanze per cui
è procedimento.
Già con ordinanza del 18 marzo 1998 il tribunale di sorveglianza
di Roma, premessa un'ampia ricognizione in merito alla evoluzione
storica della normativa afferente al tema che qui ci occupa, ha
rilevato, con indicazione pienamente condivisa da questo collegio,
come, per effetto di un consolidato orientamento della Corte di
cassazione debba reputarsi diritto vivente l'interpretazione che si
risolve nell'attribuire esclusivamente al tribunale di sorveglianza
di Roma la cognizione nella materia in esame. Lo stesso tribunale di
Roma, con la medesima ordinanza di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, ha osservato peraltro: "La norma in esame, come
cristallizzata in una competenza esclusiva per tutto il territorio
nazionale di un solo tribunale e giudice di sorveglianza, in una
certa misura ratione materiae ma soprattutto ratione personae sulla
base dei soggetti giudicabili, si configura come norma eccezionale
come nessun'altra; sotto l'aspetto strutturale e tecnico-giuridico
assolutamente anomala e di rottura del sistema; priva di un
fondamento di ragionevolezza; clamorosamente al di fuori in modo
singolare dalle previsioni e dalla disciplina dell'ordinamento
giudiziario che regola numero, sedi e circoscrizioni territoriali
degli uffici giudiziari e così dei tribunali e magistrati di
sorveglianza; introduttiva di una competenza suscettibile di essere
modificata da atto non legislativo.
Sono le ragioni del contrasto con precetti e principi
costituzionali.
L'esaminata competenza territoriale esclusiva del tribunale e del
magistrato di sorveglianza di Roma costituisce una previsione unica e
senza precedenti nel nostro ordinamento.
Un giudice di merito di primo grado - salvo rari casi d'appello -
in materia penale, regolarmente inserito dall'ordinamento giudiziario
in una distribuzione territoriale su base distrettuale (tribunale) e
circondariale o pluricircondariale (magistrato di sorveglianza) per
la trattazione di misure attinenti all'esecuzione della pena, delle
misure di sicurezza e altro, previste dal codice penale,
dall'ordinamento penitenziario e da altre leggi, e preminentemente di
misure trattamentali e alternative alla detenzione previste dal capo
VI, titolo 1, dell'O.P., che diviene, nell'applicazione di queste
stesse misure nei confronti di una determinata categoria di persone
giudicabili un giudice unico ed esclusivo per tutto il territorio
nazionale. Ciò contrasta con più norme della Costituzione. Sotto
un primo profilo, con l'art. 102, comma 1, che attribuisce
l'esercizio della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme dell'Ordinamento giudiziario, che
stabilisce sedi e circoscrizioni territoriali di ogni ufficio (art.
5, in relaz. art. 1 ord. giud.). E l'art. 102 della Costituzione non
fa richiamo semplicemente alla legge ordinaria, ma nella sua prima
norma sulla funzione giurisdizionale, anche di una certa solennità,
fa richiamo specifico all'ordinamento giudiziario (richiamato ancora
dai successivi art. 105, 106, 107 e 108 della Costituzione) quale
legge fondamentale che regola la struttura organica e l'articolazione
dei giudici, operante a mezzo del Consiglio Superiore della
Magistratura, organo di rilevanza costituzionale, che ne assicura
l'applicazione nel rispetto delle finalità di giustizia, di
indipendenza, di corretto esercizio della giurisdizione, di
efficienza. Ordinamento giudiziario che non è stato modificato. Un
giudice unico nel territorio che ha competenza esclusiva per i
procedimenti riguardanti una certa categoria di giudicabili, i
collaboratori di giustizia titolari di speciale programma di
protezione, si configura per ciò stesso quale "giudice
straordinario", la cui istituzione è espressamente vietata dal
secondo comma dell'art. 102 della Costituzione. Il carattere di
straordinarietà è rafforzato ove si consideri che accanto alla
competenza ratione personae c'è anche una, sia pure sfumata,
competenza per materia, non essendo dubitabile che l'applicazione
delle misure alternative e trattamentali a detti collaboratori si
caratterizza per una specifica carenza e una diversità di elementi
sostanziali; per la deroga ai limiti di pena (illimitata); la deroga
a carattere generale alle "vigenti disposizioni" relative ai
requisiti e ad ogni altro elemento ordinariamente richiesto per la
concedibilità della misura; per la stessa condizione del soggetto
giudicabile di collaborante esposto a rischio e con protezione
speciale che qualifica in modo particolare il giudizio; per
l'intervento di merito della Commissione Centrale attraverso il
previsto parere obbligatorio e altre indicazioni e determinazioni che
può inviare al giudice. Sotto certi profili un siffatto giudice
può qualificarsi anche "giudice speciale" essendo spesso il confine
molto tenue e incerto, come evidenziato dalla maggiore dottrina:
giudice speciale la cui istituzione è parimenti vietata dall'art.
102, secondo comma della Costituzione, che riconosce soltanto quelli
gia esistenti per i quali la VI disposizione transitoria della
Costituzione prevedeva una revisione, salvo quelli contemplati dalla
stessa Costituzione. Ed in effetti v'è stata tutta una serie di
decisioni della Corte costituzionale che ha fatto cadere molte
giurisdizioni speciali. Il divieto di istituzione di giudici
straordinari - al pari di quelli speciali - ha carattere assoluto, in
quanto viene a contraddire - assieme allo specifico precetto
costituzionale - i principi basilari della nostra civiltà giuridica,
dal generale divieto di discriminazioni alle regole proprie del
"processo giusto", al rispetto dell'unità della giurisdizione.
Non è peraltro ipotizzabile che trattasi non di un giudice
straordinario o speciale ma di una sezione specializzata per una
determinata materia; la cui istituzione presso gli organi giudiziari
ordinari è consentita dal secondo comma dell'art. 102 della
Costituzione. Non occorrono molte parole per evidenziare l'assoluta
diversità sia per ragioni strutturali e ordinamentali che per quelle
attinenti alla materia.
Le sezioni specializzate che hanno previsione legislativa sono
proprie del ramo civile, inserite in un maggiore e ordinario ufficio
giudiziario, generalmente prive di una normativa che le disciplina,
costituite da giudici di quell'ufficio per la trattazione della
specifica materia, e non danno luogo a questioni di competenza ma al
più a questioni di composizione di carattere tabellare.
In materia penale, l'unica sezione specializzata può ravvisarsi
nelle sezioni per i reati ministeriali, con sede distrettuale
previste dalla legge costituzionale 16 gennaio 1995, n. 1. Quanto al
tribunale e magistrato di sorveglianza non sussistono gli elementi
strutturali, - organizzativi ne una specialità di "materia" perchè
si possa configurare come una sezione specializzata. I procedimenti
nei confronti dei collaboratori, pur con alcuni menzionati elementi
di diversità, non si differenziano dai procedimenti per le stesse
misure nei confronti degli altri soggetti giudicabili; tant'è che
non sono previsti appositi collegi o giudici nè dalla legge nè in
sede tabellare non richiedendo tali giudizi una particolare
specializzazione. E sarebbe davvero singolare configurare un
tribunale come sezione specializzata per materia soltanto in funzione
di una competenza allargata a tutto il territorio nei confronti di
determinati soggetti giudicabili. Contrasto della norma col
principio della ragionevolezza della scelta legislativa. La Corte
costituzionale ha ampiamente sviluppato il tema della
incompatibilità di una norma con i principi costituzionali quando la
scelta del legislatore sia priva di ragionevolezza e contrasti
perciò con la buona tutela dell'interesse protetto, in questo caso
con il buon andamento della giustizia. Nella scelta che ci occupa
non è ravvisabile alcuna ragione che giustifichi una deroga così
rivoluzionante e totalizzante agli ordinari criteri di competenza e
agli assetti previsti dall'ordinamento giudiziario. Esponendo in
sintesi, manca una particolare specificità dei giudici di
sorveglianza di Roma perchè sia demandato soltanto a loro il
giudizio sulle misure da irrogare ai collaboratori. Il restringere
la cognizione di tali giudizi ad un solo giudice limita l'evolversi
della giurisprudenza ed elimina i pur produttivi contrasti, con danno
all'elaborazione del diritto e quindi alla giustizia, cui si
accompagna il rischio di sclerotizzare le prassi procedimentali.
Può determinare, più o meno inconsapevolmente e indirettamente,
un particolare centro di potere e di rapporti con alte autorità
centrali, con potenziale lesione della indipendenza e dell'immagine
del giudice.
Non realizza una maggiore protezione del collaboratore a rischio
rispetto ad altre possibili soluzioni, neppure determinando,
attraverso la designazione di un solo giudice competente, una
apprezzabile maggiore difficoltà di individuare il luogo ove il
collaboratore vive ed è tenuto. A parte il fatto che ormai è dato
verificare che molti collaboratori protetti conducono una vita
regolare e aperta, in regime di misura alternativa o non, nella
località di origine o dove sono stati trasferiti; così come molti
altri sono ristretti in istituti carcerari quand'anche titolari di
programmi di protezione.
È allora esigibile che, tra le tante possibili, venisse adottata
una scelta adeguata al fine da realizzare, senza intaccare i principi
fondamentali dell'ordinamento. Dagli elementi sopra indicati, e tanto
più dal loro combinarsi, derivano o possono attendibilmente derivare
da parte dei giudici diversità di soluzioni e quindi di trattamento
nei giudizi e nell'applicazione delle misure rispetto al giudizi
svolti in un assetto non "turbato" dalla competenza esclusiva, e
rispetto alle soluzioni adottate senza turbative dagli altri
tribunali e giudici di sorveglianza. E ciò sia nei confronti dei
collaboratori che degli altri condannati.
Cosa che comporta disparità di trattamento in violazione dell'art.
3 della Costituzione.
Una ulteriore situazione anomala, collegabile al tema della
ragionevolezza e della congruità, è l'orientamento da qualche tempo
adottato dalla commissione centrale e in progressiva accentuazione di
fare espiare in carcere consistenti periodi di pena anche ai
collaboratori con programma di protezione.
E ciò anche in correlazione al noto dibattito che c'è stato nel
Paese a seguito di eclatanti inammissibili comportamenti tenuti da
alcuni pentiti, e sui trattamenti "d'oro" fatti a tanti
collaboratori.
Ne consegue che, sempre di piu, le misure richieste e adottate da
questo tribunale e magistrato riguardano collaboratori con programma
in stato di detenzione carceraria. Anche il presente procedimento per
l'applicazione della detenzione domiciliare attiene a un
collaboratore detenuto nel carcere di Alessandria.
Viene allora da considerare che senso ha che questo tribunale debba
avere competenza a giudicare i detenuti che trovansi in un carcere
del Piemonte, delle Venezie, delle Puglie, quando non sussiste una
ragione di segretezza sul luogo in cui il collaboratore si trova, nè
alcuna altra ragione che giustifichi una deroga agli ordinari criteri
di competenza; ed una deroga al criterio fondamentale che il detenuto
va giudicato dal magistrato che ha giurisdizione e esercita la
sorveglianza sull'istituto carcerario in cui egli si trova, che può
seguirne l'osservazione della personalità e i progressi
trattamentali, che spesso ne ha conoscenza personale e intrattiene
con lui colloqui, e quanto altro attiene all'opera sostanziale di
trattamento e risocializzazione. Elementi sui quali la Corte
costituzionale si è sempre pronunziata per la loro essenzialità
nella funzione rieducativa della pena, dando con le sue pronunzie un
indirizzo di continua maggiore evoluzione in questo senso. Tutto ciò
viene irrazionalmente tralasciato e "tradito" dalla norma in esame;
la quale poteva quanto meno essere congegnata in modo da escludere
dalla competenza territoriale di questo giudice di Roma coloro che
fossero detenuti al di fuori della sua giurisdizione, e in modo che
non fossero "distolti" dalla ordinaria competenza del giudice del
luogo di detenzione, che è il suo giudice naturale precostituito per
legge.
Ne consegue, per questa parte, un ulteriore profilo di
incostituzionalità per violazione degli artt. 25, secondo comma, e
27, terzo comma della Costituzione.
Infine, un rilievo di grande importanza che inverte ancora il
precetto del giudice naturale precostituito per legge. L'art. 13-ter,
terzo comma, come interpretato, attribuisce la competenza
territoriale nei confronti dei collaboratori titolari di programma di
protezione al giudice di sorveglianza del luogo ove ha sede la
commissione centrale.
Tale norma, con la sua formulazione, è di per sè inidonea a
determinare la precostituzione di un giudice "per legge" e soltanto
attraverso la legge.
La legge, invero, non indica il luogo ove ha sede la commissione,
nè tale luogo è desumibile da altre disposizioni di legge; nè
ancora alcuna disposizione di legge dispone che tale sede non possa
essere cambiata e trasferita altrove. Sicchè la legge non indica
quale sia il giudice stabilmente competente per territorio.
La commissione centrale attualmente ha di fatto sede a Roma; di
fatto siede presso il Ministero dell'interno.
Nulla esclude che di fatto, o per atto amministrativo, trasferisca
altrove la sua sede, per le piu svariate ragioni che non spetta qui
esaminare.
In tal caso, il giudice fornito di competenza territoriale
esclusiva nei confronti dei collaboratori cesserebbe di essere il
giudice di Roma passando tale competenza al giudice della nuova sede,
in ipotesi Firenze, Perugia, e così via.
Sussiste allora violazione della riserva di legge in materia, e del
dettato del giudice naturale precostituito per legge.
E il criterio di collegamento attraverso cui si determina la
competenza è inidoneo in quanto non contiene collegamento su un dato
stabile, ma su un dato variabile. Peraltro, che la commissione
centrale possa mutare sede non è un'astrazione; è un accadimento
umano del tutto possibile. E le ragioni organizzative, gestionali, di
scelta politica per le più svariate ragioni, come per le ragioni
dirette a volere proprio trasferire la competenza da un giudice ad
altro, sono tutte qui irrilevanti.
Rileva solo che la norma di cui all'art. 13-ter, comma 3 si pone in
contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per
legge sancito dall'art. 25 della Costituzione".
A tali articolate motivazioni questo collegio ritiene d'aderire
pienamente, facendole proprie.
Per queste ragioni il tribunale solleva d'ufficio questione di
legittimità costituzionale come in dispositivo.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 25 della legge 11
marzo 1953 n. 87;
Dichiara di ufficio, rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento agli art. 102, primo e secondo comma, art. 3, 25, secondo
comma, 27, terzo comma, della Costituzione nonchè al principio
costituzionale della ragionevolezza e non illogicità della norma di
legge, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter,
terzo comma, della legge 15 marzo 1991, n. 82, come modificata dalla
legge 7 agosto 1992, n. 356. In via gradata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13-ter, comma 3 in relazione
alla competenza territoriale di questo tribunale di sorveglianza nei
confronti di soggetti collaboratori di giustizia, titolari di
speciale programma di protezione ai sensi dell'art. 10, comma 1,
legge 15 marzo 1991, n. 82, che siano detenuti in istituti
penitenziari fuori del distretto della Corte di appello di Roma su
cui questo tribunale ha giurisdizione;
Sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza
all'interessato e al suo difensore, al procuratore generale di Roma,
alla Corte di cassazione, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
di comunicare la stessa al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, il 15 settembre 1998
Il presidente estensore: Longo
98C1363