1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 26-9-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 550 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 1989- 4 settembre 1990
N. 550 Ordinanza emessa il 16 novembre 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 settembre 1990) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sui ricorsi riuniti proposti da Cuffiani Verter ed altri contro la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Ravenna ed altri. Industria e commercio - Panificazione - Autorizzazione della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, per i panifici di nuovo impianto in base a valutazioni di opportunita' in relazione alla densita' dei panifici esistenti e al volume della produzione nella localita' ove e' richiesta l'autorizzazione Illogicita' della norma impugnata nel sistema attuale di economia dinamica in contrasto con i principi di liberta' di iniziativa economica e di buon andamento della p.a., attesa anche l'insufficienza di strumenti operativi e conoscitivi di cui dispone la C.C.I.A.A. (Legge 31 luglio 1956, n. 1002, art. 2). (Cost., artt. 3, 41 e 97). (090C1079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 26-9-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi: N. 1370/86
proposto da Cuffiani Verter, Arniani Rino, Plazzi Giancarlo,
Guardigli Onorio, Casadio Mirta, rappresentati e difesi dagli
avvocati Giancarlo Fanzini e Maurizio Salari, e domiciliati nello
sstudio del primo, in Bologna, via S. Stefano n. 43, N. 1762/86
proposto da Fucci Marzia, Spada Rita, Lotti Valerio, Montanari
Guerrino, rappresentati e difesi dagli avvocati Giancarlo Fanzini e
Maurizio Salari e domiciliati nello studio del primo, in Bologna, via
S. Stefano n. 43, N. 1763/86 proposto da Cuffiani Verter, Arniani
Rino, Plazzi Giancarlo, Guardigli Onorio, Casadio Mirta,
rappresentati e difesi dagli avvocati Giancarlo Fanzini e Maurizio
Salari, e domiciliati nello studio del primo in Bologna, via S.
Stefano n. 43, N. 640/87 proposto da Cuffiani Verter, Arniani Rino,
Plazzi Giancarlo Guardigli Onorio, Casadio Mirta, Fucci Marzia, Spada
Rita, Lotti Valerio, Montanari Guerrino, Illero Casadio, Collina
Otello, Silvi Anna Maria, Bonaga Romano, Guido Guidi, Castaldi Bruno,
Fellini Giorgio, Sbrighi Gilberto, rappresentati e difesi dagli
avvocati Giancarlo Fanzini e Maurizio Salari e domiciliati nello
studio del primo, in Bologna, via S. Stefano n. 43, N. 1004/88
proposto da Cuffiani Verter, Fucci Marzia, Spada Rita, Casadio
Illero, rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Salari e Paola
Marzocchi e domiciliati presso quest'ultima in via S. Stefano n. 43,
Bologna; contro la Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Ravenna, in persona del legale rappresentante avvocato
Pietro Beccarini, rappresentata e difesa dall'avvocato Goffredo Tosi
e domiciliata in Bologna, piazza S. Francesco n. 2 presso l'avvocato
Alberti; e nei confronti delle società Cofar e Pineta S.p.a.
Agritech, in persona dei legali rappresentanti, rappresentate e
difese dagli avvocati Giuliano Bindi di Ravenna e Arrigo Allegri di
Parma; e nei confronti (ricorso n. 1004/88) del Ministero
dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, in persona del
Ministro in carica pro-tempore, non costituitosi; per l'annullamento
ricorso n. 1370/86 della deliberazione della giunta camerale n. 229
del 26 maggio 1986 con la quale si è disposto di autorizzare la
ditta Cofar e Pineta S.p.a. ad installare un nuovo impianto per
l'esercizio della pianificazione in Ravenna, via Rotta, 114, nonchè
per l'annullamento di ogni altro atto presupposto, connesso o
conseguenziale.
Ricorsi n. 1762/86 e n. 1763/86 della deliberazione n. 359 del 22
settembre 1986 con la quale si è disposto:
1) di dare atto che l'autorizzazione di cui alla delibera n. 229
del 26 maggio 1986 fa capo alla ditta Agritech S.p.a anzichè alla
ditta Cofar e Pineta S.p.a.;
2) di modificare la precedente deliberazione cambiando
l'ubicazione dell'impianto dalla località di Ravenna, via Rotta,
114, alla località S. Michele di Ravenna, via Braccesca n. 54,
nonchè di ogni altro atto ad essa delibera presupposto, connesso o
conseguenziale in particolare della delibera n. 229 del 26 maggio
1986.
Ricorso n. 640/87 del provvedimento in data 2 febbraio 1987 con il
quale la c.c.i.a.a. di Ravenna ha rilasciato alla ditta Agritech
S.p.a la richiesta di esercizio per eseguire la panificazione nei
locali situati al n. 54 di via Braccesca del comune di Ravenna,
frazione S. Michele, il cui impianto ha una potenzialità di q 120
nelle 24 h (licenza limitata alla produzione di prodotti atti alla
distribuzione con la linea del freddo), nonchè per quanto possa
occorrere della deliberazione della giunta camerale della c.c.i.a.a.
di Ravenna n. 359 del 22 settembre 1986.
Ricorso n. 1004/88 della deliberazione n. 132 del 21 marzo 1988
adottata dalla giunta camerale della Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Ravenna portante autorizzazione per un
impianto di produzione di pane surgelato alla S.p.a. Agritech,
nonchè per l'eventuale annullamento del d. m. del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato del 13 aprile 1987
(Gazzetta Ufficiale n. 101 del 4 maggio 1987, all. 2).
Visti i ricorsi con i relativi allegati e richiamata la sentenza
in pari dati con la quale tra l'altro i ricorsi sono stati riuniti;
Visto l'atto di costruzione in giudizio della Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Ravenna nonchè della
società per azioni Cofar e Pineta e della società per azioni
Agritech;
Viste le memorie ed i documenti prodotti da tutte le parti a
sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 16 novembre 1989 la relazione del
dottor Roberto Capuzzi e uditi, altresì, gli avvocati Fanzini,
Salari, Tosi e Allegri in rappresentanza di tutte le parti
costituite;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti che esercitano attività di panificatori in Ravenna o
in altre città emiliane hanno impugnato con cinque separati ricorsi
n. 1370/86, n. 1762/86, n. 1763/86, n. 640/87, n. 1004/88, quattro
distinti provvedimenti adottati dalla Camera di commercio di Ravenna
nonchè il decreto del Ministro dell'industria del 13 aprile 1987.
Nel ricorso 1370/86 è stata impugnata la delibera adottata dalla
Camera di commercio di Ravenna n. 229 del 26 maggio 1986 con la quale
la ditta Cofar-Pineta veniva autorizzata alla apertura di un nuovo
impianto di panificazione in Ravenna deducendosi la violazione
dell'articolo 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002, nonchè eccesso
di potere per carenze di motivazione, illogicità manifesta,
contraddittorietà, difetto del presupposto.
Nei ricorsi 1763/86 e 1762/86 è stata impugnata la delibera
adottata dalla Camera di Ravenna n. 359 del 22 settembre 1986 con la
quale si dava atto che la precedente autorizzazione n. 229 del 26
maggio 1986 faceva capo alla ditta Agritech S.p.a. anzichè alla
Cofar e Pineta S.p.a. nonchè si modificava la precedente
autorizzazione cambiando l'ubicazione dell'impianto dalla località
di Ravenna, via Rotta n. 114, alla località S. Michele di Ravenna,
via Braccesca n. 54. Si deducevano i medesimi profili di violazione
di legge (art. 2 della legge n. 1002/56) e di eccesso di potere già
denunziati a proposito del ricorso n. 1370/86.
Nel ricorso n. 640/87 è stato impugnato il provvedimento adottato
dalla camera di commercio di Ravenna in data 2 febbraio 1987 con il
quale si è rilasciata alla ditta Agritech S.p.a. la licenzia di
esercizio per eseguire la panificazione nei locali situati al n. 54
di via Braccesca in Ravenna, frazione S. Michele, per un impianto con
potenzialità di quintali 120 nelle 24 ore. La licenza veniva
limitata alla produzione di prodotti atti alla distribuzione con la
linea del freddo.
Si deduceva illegittimità derivata e difetto del presupposto.
Nel ricorso n. 1004/88 è stato impugnato il provvedimento
adottato dalla Camera di commercio di Ravenna n. 132 del 21 marzo
1988, di autorizzazione alla apertura di un impianto di produzione di
pane surgelato ai sensi del d.m. del Ministro dell'industria del
commercio e dell'artigianato del 13 aprile 1987 (su Gazzetta
Ufficiale n. 101 del 4 maggio 1987). È stato impugnato, sia pure in
via subordinata, anche il suddetto decreto ministeriale. Avverso i
suddetti provvedimenti si deduceva illegittimità derivata, difetto
del presupposto nonchè violazione dell'art. 2 della legge 31 luglio
1956, n. 1002.
Si è costituito la Camera di commercio di Ravenna in difesa dei
provvedimenti assunti nonchè la controinteressata Agritech S.p.a.
Tutte le parti costituite producevano memorie a sostegno delle
proprie argomentazioni. La Agritech, in subordine al rigetto del
ricorso chiedeva che venisse sollevata davanti alla Corte
costituzionale la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 1002/1956.
Dopo l'udienza di trattazione del 16 novembre 1989, la causa
veniva assunta dal Colleggio per la decisione.
Con separata sentenza in pari data, il collegio, riuniti i ricorsi
di cui sopra e risolte alcune questioni inerenti la legittimazione
dei ricorrenti ha deciso di rimettere all'esame della Corte
costituzionale con la presente ordinanza la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956,
n. 1002, ritenuta rilevante e pregiudiziale ai fini del decidere e
non manifestatamente infondata.
Ha così sospeso il giudizio per quanto attiene ai due
fondamentali profili di violazione della suddetta legge nonchè di
eccesso di potere sotto vari profili.
D I R I T T O
Come esposto nella sentenza emessa in pari data nonchè nella
esposizione in fatto della presente ordinanza il contenzioso
all'esame del collegio prende le mosse dalla deliberazione n. 229 del
26 maggio 1986 con la quale la società Cofar-Pineta veniva
autorizzata dalla Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Ravenna alla apertura di un nuovo impianto di
panificazione in Ravenna, via Rotta n. 114.
L'autorizzazione di che trattasi, che richiamava il disposto di
cui all'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002, veniva rilasciata
sulla base di due ordini di considerazioni, la prima delle quali deve
considerarsi determinante ai fini del rilascio della autorizzazione
rispetto alla seconda.
La prina considerazione, è che la produzione dell'opificio da
autorizzare era destinata in assoluta prevalenza al mercato nazionale
ed internazionale il che giustificava di per sè l'opportunità del
nuovo impianto.
La seconda è che la modesta parte residua di produzione, ovvero
quella che per non essere destinata al mercato nazionale ed
internazionale era diretta a soddisfare esigenze del mercato locale,
non sarebbe stata di turbamento all'equilibrio esistente in relazione
alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione
nella località di apertura del nuovo esercizio.
C'è da aggiungere, che la deliberazione in questione richiamava
il parere della commissione istituita ex art. 2 della ripetuta legge
n. 1002/1956 che pure sottolineava che la nuova attività travalicava
i confini della località ove essa si svolgeva e che la circostanza
che in Ravenna era commercializzato pane avente particolari
caratteristiche non di tipo tradizionale (quale il pane surgelato)
faceva presupporre una carenza produttiva.
Le censure dedotte avverso la deliberazione camerale 229/86
nonchè avverso gli altri provvedimenti impugnati, ai quali peraltro
non può essere riconosciuto un valore decisorio autonomo ed
ulteriore in ordine alla localizzazione ed opportunità del nuovo
impianto, attengono sostanzialmente alla violazione dell'art. 2 della
legge n. 1002/1956. Tale articolo tuttavia fa sorgere perplessità in
relazione alla sua compatibilità con norme di livello costituzionale
tali da indurre il collegio a chiedere una verifica di
costituzionalità al giudice delle leggi.
Il collegio ritiene necessaria una premessa necessariamente non
breve sulla interpretazione del ripetuto art. 2.
Questo stabilisce: "I panifici di nuovo impianto, su domanda degli
interessati, sono soggetti ad autorizzazione della Camera di
commercio, industria ed agricoltura della provincia, sentita una
commissione" (presieduta dal presidente della Camera di commercio la
quale "accerta l'opportunità del nuovo impianto in relazione alla
densità dei panifici esistenti e del volume della produzione nella
località ove è stata chiesta l'autorizzazione".
L'art. 3 della ripetuta legge prevede il rilascio della licenza di
panificazione "previo accertamento della efficienza degli impianti e
della loro rispondenza ai requisiti tecnici ed igienico-sanitari.....
.".
È stato sottolineato che alla base della valutazione di cui
all'art. 2 della legge, vi è la duplice finalità perseguita dal
legislatore, di controllare il rilascio di nuove licenze di
panificazione in relazione alla funzione della panificazione alla
funzione sociale della panificazione il cui prodotto ha, ed ancor
più aveva, una rilevanza centrale nella alimentazione degli
italiani, e nel contempo di valorizzare il lavoro dei panettieri ai
quali la legge ha voluto garantire la piena occupazione cercando di
evitare concentrazioni o frammentazioni della offerta con effetti
deleteri sulla concorrenza (così c.d.s., sezione VI, 12 giugno 1985,
n. 306).
Tali finalità sono state assicurate attraverso un equilibrio tra
domanda ed offerta di pane o più precisamente tra fabbisogno di pane
della popolazione residente in una determinata località e la
capacità produttiva degli impianti.
Ne segue che non sarebbe possibile autorizzare nuovi impianti di
panificazione ogni qualvolta il fabbisogno venga assicurato dai
panifici esistenti sulla base del suddetto indice statistico dato dal
rapporto pane-popolazione in una determinata località e che solo
nella ipotesi in cui si accerti che tale rapporto è alterato e nei
limiti di tale alterazione, potrebbe venire rilasciata una nuova
autorizzazione.
Quanto alla località ove la camera di commercio deve operare gli
accertamenti volti ad assicurare il disposto equilibrio tra domanda
ed offerta, la teminologia utilizzata dal legislatore presenta
oggettivamente alcuni margini di ambiguità.
In proposito, tuttavia, si è formato un ampio orientamento
giurisprudenziale che il collegio condivide, che tende ad
identificare nel comune l'ambito territoriale cui rapportare il
giudizio sulla opportunità del nuovo impianto considerato come un
ambito di mercato in sè autosufficiente ed omogeneo (così c.d.s.
sezione VI, 12 giugno 1985, n. 306 cit.), mentre solo eccezionalmente
viene fatto riferimento ad un ambito meno vasto là dove la frazione
o borgata costituisca un agglomerato autonomo rispetto al comune
distaccato da altri nuclei abitati (c.d.s. sezione VI, 6 novembre
1970, n. 756).
Non sono mancate decisioni giurisprudenziali di diverso avviso che
facendo leva soprattutto sul disposto di cui all'art. 11 della legge
del 1956, secondo cui è consentito il libero trasporto del pane da
un comune ad un altro, sia pure limitatamente a quei panifici che
abbiano attuato tutte le prescrizioni di impianti e di attrezzature
previste dalla legge, forniscono una interpretazione evolutiva
dell'art. 2 della legge (così t.a.r. Lombardia - Milano 10 novembre
1983, n. 138; t.a.r. Basilicata 26 settembre 1985, n. 291; t.a.r.
lombardia, Milano, 2a sezione, 139, 5 maggio 1987).
Tale giurisprudenza perviene ad una trasformazione del concetto di
località posto dall'art. 2, in quello di "zona di mercato" ove
rapportare l'indagine sui possibili effetti distorsivi del nuovo
panificio da autorizzare con l'effetto di poter autorizzare anche
impianti di panifici che destinano il pane alla esportazione in
ambito regionale, nazionale o internazionale.
Tale interpretazione non può essere condivisa perchè il concetto
di località "ove è stata richiesta l'autorizzazione" è
inequivocabilmente ristretto così come ristretta è la indagine sul
fabbisogno locale demandata ad un organismo la Camera di commercio
avente ambito territoriale limitato.
Nè c'è contrasto, a parere del collegio, tra l'art. 2 e l'art.
11 come ha ritenuto un tribunale argomentando sul fatto che una
produzione di pane tenuta costantemente in equilibrio in una
località, non potrebbe essere trasportata in altro comune perchè
ciò altererebbe quella miriade di equilibri locali (quasi
microeconomici) perseguita dal legislatore (ordinanza di rinvio alla
Corte costituzionale del t.a.r. Sicilia, Catania, del 24 febbraio
1987 nella Gazzetta Ufficiale 11 novembre 1987 dichiarata
inammissibile con sentenza del 26 settembre - 6 ottobre 1988, n.
960).
Ritiene al contrario il collegio che l'art. 11, secondo comma,
anzichè superare, confermi il carattere localistico della
autorizzazione come può desumersi dal fatto che l'impianto
complessivo del secondo comma ha carattere eccezionale e derogatorio
consentendo è vero il libero trasporto del pane, ma con cautele ed
oneri ulteriori rispetto a quelli richiesti in via ordinaria e
prevenendo che il trasporto "avvenga da un comune all'altro",
confermando quindi irrimediabilmente la tesi che circoscrive nel
comune l'indagine sulla opportunità del nuovo panificio.
C'è da aggiungere che se l'equilibrio tra domanda ed offerta
viene raggiunto in tutto il Paese, sia pure prendendo a riferimento
la situazione locale, non potrà verificarsi un eccesso di
concorrenza.
Infatti la possibilità di commercializzare al di fuori della area
di produzione riconosciuta dall'art. 11, solo apparentemente andrebbe
a pregiudicare gli equilibri esistenti in altre località, perchè a
fronte di un eccesso di commercializzazione di una zona
corrisponderebbe squilibrio negativo in altre, sicchè il sistema,
nel medio termine, si riporterebbe naturalmente in equilibrio, il che
è appunto il fine evidente perseguito dal legislatore del 1956 nel
porre l'art. 2 della legge.
Si spiega quindi la portata dell'art. 11 che se consente in via
eccezionale l'esportazione di pane, non porta a superare l'ambito
ristretto nel quale deve nascere la valutazione per la autorizzazione
del nuovo panificio.
Si aggiunga ancora che la contrastata interpretazione che porta a
superare il concetto localistico dell'art. 2, renderebbe di fatto
impossibile poter procedere alla individuazione della densità dei
panifici e del volume della produzione data la indeterminatezza e
genericità di un mercato quale quello nazionale e la complessità
della indagine che verrebbe demandata alla Camera di commercio.
Quanto ai problemi specifici connessi alla produzione del pane
surgelato autorizzata sulla base di alcuni dei provvedimenti
impugnati, è da ritenere che questo ultimo sia soggetto alla stessa
disciplina unitaria dettata per il pane ordinario potendo essere
prodotto solo da chi è munito della autorizzazione e della licenza
di cui alla legge 1022/1956.
Infatti il pane è un prodotto a denominazione c.d. legale
cosicchè tale si deve considerare ogni impasto portato a cottura,
contenente gli ingredienti indicati all'art. 14 della legge 4 luglio
1967, n. 580, mentre gli aspetti relativi alla surgelazione,
attinendo ad un momento successivo a quello della produzione cioè al
momento della conservazione, sono soggetti a regole proprie, come
tali discipinate dalla legge 27 gennaio 1968, n. 32.
Nè innovazione alla disciplina unitaria alla quale deve ritenersi
assoggettato sia il pane tradizionale che quello surgelato poteva
essere introdotta dal decreto ministeriale del 13 aprile 1987 (nella
Gazzetta Ufficiale 4 maggio 1987, n. 101) concernente "norme sulla
produzione di pane surgelato" il quale, anzi, all'art. 1 ha
confermato (ne avrebbe potuto fare altrimenti trattandosi di
provvedimento amministrativo) che i panifici destinati alla
produzione di pane surgelato sono soggetti alla autorizzazione
prevista dall'art. 2.
Fissata dunque nei termini sopraindicati la interpretazione
dell'art. 2 della legge n. 1002/1956, il collegio ritiene che lo
stesso violi il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione in sè ed in relazione al principio della libertà di
impresa di cui all'art. 41 della Costituzione ed il principio del
buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione di cui all'art.
97 della Costituzione.
Il sistema della legge del 1956, come visto, ha ricondotto ad un
ambito strettamente locale il giudizio sulla opportunità del nuovo
impianto.
Tuttavia l'applicazione della norma rende pressochè impossibile
la realizzazione di un panificio industriale, sia esso diretto alla
produzione di pane di tipo tradizionale, sia esso diretto alla
produzione di pane surgelato da commercializzare con la c.d. "linea
del freddo".
L'autorizzazione di cui all'art. 2 è stata concepita avendo come
punto di riferimento un tipo di economia ed un tipo di consumatori
diversi dagli attuali, quando il mercato era assai meno ricco,
dinamico ed articolato rispetto ad oggi mentre le abitudini
alimentari delle classi meno abbienti, di gran lunga prevalenti,
vedevano nel pane l'alimento principale ed insostituibile.
Da qui la ritenuta esigenza di una regolamentazione rigida della
produzione finalizzata anche alla riduzione, per quanto possibile,
degli sprechi di un prodotto che allora si considerava giustamente
deperibile, attraverso una equilibrata distribuzione dei singoli
esercizi sul territorio, evitando concentrazioni dell'offerta da un
lato e frammentazioni dall'altro.
Ma se tale pianificazione, propria di una economia statica, poteva
forse giustificarsi in relazione alla situazone economica del paese a
stento uscito dalle ristrettezza del dopoguerra ed indirizzato solo
da poco, e con grandi incertezze, alla crescita del benessere
economico, la stessa pianificazione non si giustifica in una economia
dinamica come quella odierna che si sviluppa proprio perchè viene
data la possibilità di affermazione a nuove imprese tecnologicamente
avanzate e vede nella libertà di iniziativa economica in tutti i
settori dell'attività imprenditoriale, e quindi non ultimo quello
alimentare, riconosciuta dall'art. 41 della Costituzione, i motivi di
crescita e di successso.
La norma del 1956, nel suo esasperato protezionismo localistico,
appare quindi contrastare con il principio di equaglianza e
ragionevolezza normativa di cui all'art. 3 della Costituzione
discriminando tra produttori e finendo attraverso un controllo
amministrativo sulla opportunità dell'insediamento produttivo che
ricorda sistemi politici (autorizzazione ministeriale ai nuovi
impianti industriali di cui alla legge 12 gennaio 1933, n. 141) pe
proteggere le imprese esistenti, conservando lo status quo, impedendo
non solo l'affermarsi ma la stessa nascita di nuove imprese.
E ciò è tanto più illogico e discriminante considerato che
l'autorizzazione può essere negata, pur a parità di tutte le altre
condizioni, semplicimente sulla base della circostanza meramente
casuale della potenzialità produttiva degli impianti esistenti
nell'area ristretta ove si richiedere la ubicazione dell'impianto.
La norma così impedisce la produzione di pane su scala
industriale e l'affermarsi di nuovi prodotti quale il pane surgelato
che pur equiparabile, in base alla vigente normativa, al pane
tradizionale, per la sua minore deperibilità ha prospettive di
produzione, commercializzazione e trasporto, affatto peculiari,
imprevedibili e sconosciute al legislatore del 1956. Tutto ciò
avviene in un momento di liberalizzazione degli scambi commerciali
che vede le imprese di Paesi stranieri, ove la produzione ed il
consumo di pane prodotto industrialmente ed in particolare di pane
surgelato è notoriamente molto più sviluppata che in Italia, non
sottoposte ad alcuna limitazione sia sul mercato interno che sul
mercato italiano.
Nè può ritenersi che la giustidficazione dell'art. 2 della legge
del 1956 risieda nel secondo e terzo comma dell'art. 41 della
Costituzione.
Infatti se è vero che la iniziativa economica privata non può
svolgersi in contrasto con l'utilità sociale e che quindi sono
consentiti a livello legislativo programmi e controlli opportuni
sull'attività economica, non può essere ragionevolmente negato che
l'interesse protetto dal legislatore del 1956 si sia drasticamente
ridimensionato all'epoca attuale, non potendosi più riconoscere al
pane una importanza e quindi una utilità sociale superiore a quella
di altri prodotti non protetti.
E ciò, per il rilevato profondo mutamente del quadro di
riferimento sociale, di costume, di abitudini non solo alimentari
della popolazione, che non potevano essere tenute presenti dal
legislatore del 1956.
In ogni caso la ragione dell'utilità sociale non può essere
presa a base pe negare autorizzazioni a produttori che intendano
superare i confini del mercato locale per misurarsi in una dimensione
più ampia, nazionale o internazionale.
Risulta infine contrastare con l'art. 97 della Costituzione
demandare la valutazione sulla opportunità di un impianto di uno
stabilimento avente lo scopo di realizzare un prodotto industriale
come il pane surgelato rivolto all'intero mercato nazionale ed
internazionale, da una autorizzazione emessa da un organo avente
strumenti operativi e conoscitivi limitati quale la Camera di
commercio la cui competenza è ristretta a livello provinciale.
Per le suesposte ragioni, il collegio ritiene giustificato il
dubbio sulla legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge più
volte ripetuta del 1956, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione in sè ed in relazione all'art. 41, nonchè per
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Appare inoltre evidente la rilevanza e la pregiudizialità della
questione in esame ai fini della definizione del giudizio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza della questione ai fini della pronunzia
relativa ai cinque ricorsi riuniti, dichiara non manifestamente
infondata la questione della legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge 31 luglio 1956, n. 1002, per contrasto con gli artt. 3,
41 e 97 della Costituzione in conformità alla analoga eccezione
sollevata dalla società controinteressata;
Sospende il giudizio sui cinque ricorsi riuniti nei termini di cui
in narrativa ed in conformità alla sentenza emanata in pari data;
Ordina la trasmissione alla Corte costituzionale degli atti
relativi ai cinque ricorsi, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Ordina alla segreteria della sezione di questo t.a.r. di
provvedere alla notifica della presente ordinanza alle parti in causa
ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e di comunicare la stessa
alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del 16 novembre
1989.
Il presidente: SINAGRA

90C1079