1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 2-12-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 287 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 2009
Ordinanza del 13 maggio 2009 emessa dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte sui ricorsi riuniti proposti da Lex Mario ed altri contro I.N.P.D.A.P ed altro . Previdenza ed assistenza sociale - Pensioni dei pubblici dipendenti - Soggetto titolare di piu' pensioni - Divieto di cumulo secondo il «diritto vivente» dell'indennita' integrativa speciale sui diversi trattamenti prima della entrata in vigore della legge n. 296/2006, con riferimento al titolare di due pensioni decorrenti entrambe da data anteriore al 1° gennaio 1995 - Ingiustificato deteriore trattamento dei percettori di plurimi trattamenti pensionistici ante legge n. 724/1994 (aventi diritto al mantenimento di piu' indennita' integrative speciali ancorate al minimo INPS) ed i percettori di plurime pensioni post legge n. 724/1994 (godenti, a parita' di condizioni e trattamenti pensionistici, di indennita' integrative speciali integrali) - Violazione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Incidenza sulla garanzia previdenziale. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 36 e 38. (009C0705) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 2-12-2009)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nei giudizi riuniti iscritti
ai nn. 17149, 17150, 17335, 17399, 17518, 17520 e 16877 del registro
di segreteria, sui ricorsi promossi dai signori Mario Lex (n. 17149)
e Angelo Simeone (n. 17150), difesi dall'avv. Silvana Borelli, contro
INPDAP (Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica), in persona del legale rappresentante
pro-tempore e sul ricorso promosso dalla signora Anna Giorcelli (n.
17335), difesa dall'avv. Elisabetta Mordiglia, contro INPDAP
(Isittuto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica), in persona del legale rappresentante
pro-tempore; e sul ricorso promosso dalla signora Domenica Panti (n.
17399), difesa dall'avv. Paola Guglielmina, contro INPDAP (istituto
Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell'Amministrazione
Pubblica), in persona del legale rappresentante pro-tempore; e sui
ricorsi promossi dalle signore Giovanna Bertolone (n. 17518) e Lucia
Irma Audisio (n. 17520), entrambe difese dall'avv. Amedeo Benvignati,
contro INPDAP (Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica), in persona del legale rappresentante
pro-tempore; e sul ricorso promosso dai signori Maria Teresa Menato,
Marzia Minoja e Luciano Minoja, in proprio e quali eredi del defunto
signor Maurizio Minoja (n. 16877), difesi dall'avv. Fabrizio Borasio,
contro IPOST (Istituto Postelegrafonici), in persona del legale
rappresentante pro-tempore.

F a t t o

Tutti i ricorrenti, a vario titolo, sono intestatari di due
pensioni liquidate entro il 31 dicembre 1994 e chiedono che sia loro
corrisposta l'indennità integrativa speciale (di seguito: «i.i.s.» a
valere su entrambe le pensioni in godimento. Le amministrazioni
resistenti, però, sostengono che le domande dei ricorrenti non
possono essere accolte in relazione al «divieto di cumulo» di plurime
i.i.s. su più pensioni, tuttora parzialmente previsto dall'art. 99,
secondo comma, del Testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato, approvato
con d.P.R 29 dicembre 1973, n. 1092.
Pendenti i giudizi in epigrafe, alcune sezioni di questa Corte
avevano sollevato questioni di legittimità costituzionale del citato
art. 99; conseguentemente questa sezione, in diversa composizione
monocratica, aveva prudentemente disposto la sospensione di tutti i
giudizi stessi. I giudizi di costituzionalità in discorso, com'è
noto, si sono conclusi con l'ordinanza della Corte costituzionale n.
119/2008, recante la restituzione degli atti ai giudici remittenti
per valutazione dello ius superveniens (costituito, segnatamente,
dalla legge finanziaria 2007); essendo così venuta a cessare la
causa di sospensione, tutti i ricorrenti hanno tempestivamente
riassunto i giudizi.
Sia i ricorrenti sia le amministrazioni, in prossimità della
nuova udienza di discussione, hanno depositato memorie integrative
volte ad evidenziare gli effetti della citata ordinanza n. 119/2008
della Consulta sulla questione in giudizio.
All'udienza pubblica del 12 marzo 2009, non presenti le
amministrazioni resistenti, i ricorrenti hanno chiesto ai sensi
dell'art. 429, secondo comma, c.p.c. un breve termine per poter
acquisire ed esaminare la sentenza delle sezioni riunite n.
1/QM/2009, depositata il 26 febbraio 2009, e svolgere le conseguenti
deduzioni in merito. In accoglimento della richiesta, il giudice -
previa riunione dei giudizi iscritti ai nn. 16877, 17149, 17150,
17335, 17518, e 17520 - ha rinviato la discussione all'udienza del 22
aprile 2009. In vista di quest'ultima udienza, alcuni ricorrenti
hanno fatto pervenire memorie integrative.
All'udienza del 22 aprile 2009, riunito agli altri anche il
giudizio iscritto al n. 17399, sono intervenuti: l'avv. Silvana
Borelli per i signori Lex e Simeone; l'avv. Paola Guglielmina per la
signora Panti; l'avv. Francesca Talenti, su delega dell'Avv,.
Elisabetta Mordiglia, per la signora Giorcelli; l'avv Fabrizio
Borasio per i signori Menato e Minoja; l'avv. Luciana Dagna, su
delega dell'avv. Amedeo Benvignati, per le signore Bertolone e
Audisio. Non sono invece comparse le amministrazioni resistenti.
Tutti i legali dei ricorrenti, concordemente, dopo aver rilevato che
con ordinanza n. 49/2009 la sezione Toscana ha nuovamente sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 99, secondo comma,
in parola, hanno chiesto al giudice di sospendere il giudizio in
attesa del pronunciamento della Corte costituzionale sulla questione.
In esito all'udienza, il giudice ha ritenuto di dover a sua volta
sollevare questione di legittimità costituzionale del citato art.
99, secondo comma.

D i r i t t o

1. - Nel rito, tutti i giudizi in epigrafe sono riuniti a norma
degli art. 274 c.p.c. e 151 disp. att. c.p.c., per palese identità
della questione di diritto da risolvere.
2. - Nel merito, la presente controversia si incentra
sull'attuale sussistenza o meno, nell'ordinamento pensionistico
pubblico, di un (parziale) divieto di cumulo tra più indennità
integrative speciali (di seguito: «i.i.s.») nei confronti del
pensionato che goda di plurimi trattamenti pensionistici; ciò con
particolare riguardo alla corretta interpretazione da dare all'art.
99, secondo comma, del «Testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato», approvato
con d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, alla luce della copiosa
giurisprudenza della Corte costituzionale e delle sezioni riunite di
questa i Corte dei conti.
3. - Già con ordinanza n. 36 del 15 giugno 2006 - le cui
motivazioni, per brevità, devono intendersi qui integralmente
richiamate - questo giudice aveva ripercorso le principali tappe del
tortuoso e travagliato percorso giurisprudenziale sviluppatosi in
materia. In particolare, aveva preliminarmente fatto richiamo
(riportandone per esteso i più significativi passaggi motivazionali)
delle seguenti imprescindibili pronunce:
1) Corte costituzionale, sentenza 13-22 dicembre 1989, n.
566, recante la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 99, quinto comma, del citato Testo unico n. 1092 del 1973
(concernente il divieto di cumulo dell'i.i.s. su pensione e
retribuzione);
2) Corte costituzionale, sentenze 8-22 aprile 1991, n. 172,
recante la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 17
della legge 21 dicembre 1978, n. 843, nella parte in cui non prevede
che anche nei confronti del titolare di due pensioni, pur restando
vietato il cumulo delle indennità integrative speciali, debba
comunque farsi salvo l'importo corrispondente al trattamento minimo
di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti;
3) Corte costituzionale, ordinanza 19 marzo-2 aprile 1992, n.
159, con cui è stata dichiarata la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale del citato art. 17 legge n.
843 del 1978, sollevata dalla Corte dei conti in relazione alla
mancata previsione «che anche nei confronti del titolare di due
pensioni, pur restando vietato il cumulo delle indennità integrative
speciali, debba farsi salvo l'importo corrispondente al trattamento
minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori
dipendenti», motivando nel senso che la questione era già stata
risolta con la richiamata sentenza n. 172 del 1991;
4) Corte costituzionale, sentenza 15-29 aprile 1992, n. 204,
recante declaratoria di legittimità costituzionale del citato art.
17, primo comma, legge n. 843 del 1978, nonchè dell'art. 15 del
decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 663 (convertito, con
modificazioni, nella legge 29 febbraio 1980, n. 33), nella parte in
cui non determinano la misura della retribuzione oltre la quale
diventano operanti l'esclusione e il congelamento dell'indennità
integrativa speciale;
5) Corte costituzionale, sentenza 18-27 maggio 1992, n. 232,
recante declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 97,
primo comma, del citato Testo unico n. 1092 del 1973, nella parte in
cui non determina la misura della retribuzione oltre la quale non
compete la tredicesima mensilità;
6) Corte costituzionale, sentenza 23 giugno-9 luglio 1993, n.
307, recante declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
16 della legge 20 ottobre 1982, n. 773 (Riforma della Cassa nazionale
di previdenza ed assistenza a favore dei geometri), nella parte in
cui non prevede che anche nei confronti del titolare di due pensioni,
di cui una a carico della Cassa nazionale di previdenza e assistenza
dei geometri, pur restando vietato il cumulo delle indennità
integrative speciali, debba comunque farsi salvo l'importo
corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti;
7) Corte costituzionale sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 494,
recante declaratoria di illegittimità costituzionale del citato art.
99, secondo comma, Testo unico n. 1092 del 1973, nella parte in cui
non prevede che, nei confronti del titolare di due pensioni, pur
restando vietato il cumulo delle indennità integrative speciali,
debba comunque farsi salvo l'importo corrispondente al trattamento
minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori
dipendenti;
8) Corte dei conti, Sezioni riunite, sentenza 13 luglio 1994,
n. 100, con cui si è affermata la seguente massima: «Fino
all'intervento (futuro) del legislatore, espressamente previsto dalla
Corte costituzionale nelle sentenze n. 566 del 1989 e n. 204 del
1992, relative alle declaratorie di illegittimità costituzionale,
rispettivamente dell'art. 99, comma quinto, d.P.R. n. 1092 del 1973 -
il quale aveva riguardo alla sospensione nei confronti dei pensionati
che prestavano opera retribuita presso lo Stato, le amministrazioni
pubbliche e gli enti pubblici - e degli artt. 17, primo comma della
legge n. 843 del 1978 e 15 del d.l. n. 663 del 1979, convertito nella
legge n. 33/1980, nella parte in cui detti articoli non determinino
la misura della retribuzione oltre la quale diventano operanti
l'esclusione e il congelamento dell'i.i.s., trova applicazione in via
analogica, ai sensi dell'art. 12, comma secondo, delle preleggi, nei
confronti di pensionati che svolgono attività retribuita alle
dipendenze dello Stato, di enti pubblici e di terzi, vietare, oltre
alla duplicazione della indennità integrativa speciale propriamente
detta, il cumulo di questa con altre indennità della stessa natura,
pur se diversamente denominata (art. 2, comma sesto, legge 27 maggio
1959 n. 324)»;
9) Corte costituzionale, sentenza 26 ottobre-7 novembre 1994,
n. 376, recante declaratoria di illegittimità costituzionale anche
dell'art. 4 della legge della Regione Sicilia 24 luglio 1978, n. 17
(Nuove norme per l'adeguamento delle retribuzioni al costo della vita
e per le prestazioni di lavoro straordinario dei dipendenti
dell'amministrazione regionale) nella parte in cui non prevede che,
nei confronti del titolare di più pensioni o assegni vitalizi, ferma
restando la spettanza ad un solo titolo dell'indennità di
contingenza e di ogni altra maggiorazione dipendente dall'adeguamento
al costo della vita, debba comunque farsi salvo l'importo
corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti, nonchè nella parte in cui,
riguardo al pensionato che presta attività retribuita, non determina
la misura della retribuzione complessiva oltre la quale diventi
operante il divieto di cumulo dell'indennità di contingenza relativa
al trattamento pensionistico con le indennità dirette
all'adeguamento al costo della vita del trattamento di attività;
10) Corte dei conti, sezioni riunite, sentenza 11 agosto
1997, n. 39-40/QM, con cui è stata affermata la seguente massima:
«Successivamente alla pubblicazione delle sentenze della Corte
costituzionale n. 566/1989 e n. 402/1992, deve ritenersi ancora
vigente, nell'ordinamento giuridico, il divieto di cumulo di due
indennità integrative speciali nei confronti di soggetti che
percepiscano trattamenti pensionistici (o assimilati) - le cui
controversie relative ricadano nell'ambito della giurisdizione della
Corte dei conti - e che, contemporaneamente, prestino opera
retribuita presso terzi (sia pubblici che privati). Peraltro, nelle
ipotesi di specie, qualora, per effetto della sospensione
dell'indennità integrativa speciale sulla pensione - in
contemporaneo godimento di indennità integrativa speciale sulla
retribuzione - l'ammontare della pensione risulti inferiore al così
detto «trattamento minimo della pensione INPS, tale pensione deve
essere integrata al minimo stesso»;
11) Corte costituzionale, ordinanza 14-23 dicembre 1998, n.
438, con cui è stata dichiarata la manifesta inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, quarto comma,
e 2, sesto e settimo comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324, in
quanto le questioni stesse riguardavano norme non più esistenti o
comunque irrilevanti;
12) Corte dei conti, sezioni riunite sentenza 3 gennaio 2000,
n. 1/QM, con cui è stata affermata la seguente massima: «A seguito
della pronuncia di parziale incostituzionalità dell'art. 99, comma
quinto del d.P.R. n. 1092/1973, che ha censurato la generalizzata
riduzione del complessivo trattamento pensionistico, se motivata
unicamente dallo svolgimento di una nuova attività lavorativa
piuttosto che dalla percezione di una determinata retribuzione, il
pensionato che presti opera retribuita presso terzi e che per tale
prestazione percepisca, in aggiunta alla retribuzione, anche
l'indennità integrativa speciale o altra indennità avente analoga
funzione ha diritto a percepire, in aggiunta alla indennità
integrativa sulla retribuzione, anche quella relativa alla pensione,
solo se la retribuzione percepita, al lordo dell'IRPEF e al netto
della indennità integrativa speciale, non superi il limite
corrispondente all'importo reddituale massimo annualmente stabilito
per la sussistenza della condizione economica di "nullatenenza" dei
congiunti ai fini della riversibilità delle pensioni ordinarie.
Qualora la retribuzione come sopra calcolata superi il limite
indicato, l'indennità integrativa speciale sulla pensione dovrà
essere sospesa in applicazione del c.d. divieto di cumulo della
doppia indennità di cui al sopraccitato art. 99, comma quinto del
d.P.R. n. 1092/1973, norma già dichiarata parzialmente
incostituzionale per l'omessa previsione di una soglia retributiva, e
che, per la parte residua, non è stata colpita da censura di
incostituzionalità ed opera tuttora nell'ordinamento, con il
correttivo della applicazione della soglia retributiva come sopra
individuata»;
13) Corte costituzionale, sentenza 15- 21 novembre 2000, n.
516, recante declaratoria di illegittimità costituzionale della
tabella O, lettera b), terzo comma, della legge della Regione
Siciliana 29 ottobre 1985, n. 41 (Nuove norme per Il personale
dell'amministrazione regionale), nella parte in cui non determina la
misura del trattamento complessivo oltre il quale diventi operante,
per i titolari di pensioni ed assegni vitalizi, il divieto di cumulo
della indennità di contingenza ed indennità similari;
14) Corte costituzionale, ordinanza 15-21 novembre 2000, n.
517, con cui è stata dichiarata la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, settimo
comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324, e 130, ultimo comma, del
citato Testo unico n. 1092 del 1973, nel presupposto che, «tra le
diverse interpretazioni sulla persistenza del divieto, il giudice
poteva scegliere una interpretazione diversa, da quella che lo stesso
giudice dimostra di ritenere incostituzionale»;
15) Corte dei conti, sezioni riunite, sentenza 11 luglio
2003, n. 14/QM, con cui sono state affermate le seguenti massime: «1)
in ipotesi di fruizione di doppio trattamento di pensione non è
consentito il cumulo della indennità integrativa speciale; 2) il
titolare di due pensioni ha diritto a percepire la indennità
integrativa speciale sulla seconda pensione soltanto nei limiti
necessari per ottenere l'integrazione della pensione sino all'importo
corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti (c.d. minimo I.N. P.S.)»;
16) Corte costituzionale, ordinanza 19-23 maggio 2003, n.
179, con cui è stata dichiarata la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale del citato art. 99, secondo
comma, Testo unico n. 1092 del 1973, per difetto di rilevanza della
questione nel giudizio a quo;
17) Corte costituzionale, ordinanza 24 febbraio-8 marzo 2005,
n. 89, con cui è stata dichiarata la manifesta inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale del citato art. 99,
secondo comma, Testo unico n. 1092 del 1973, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., dalla Corte dei conti, in quanto
«i remittenti, pur non ignorando l'esistenza nella giurisprudenza
contabile successiva agli ultimi interventi di questa Corte in
materia di indennità integrativa speciale (cfr. ordinanza n. 438 del
1998, sentenza n. 516 del 2000, ordinanza n. 517 del 2000) di diversi
orientamenti non tutti affermativi della persistenza del divieto di
cumulo delle indennità integrative speciali in caso di titolarità
di più pensioni, non spiegano le ragioni per le quali ritengono di
non adottare l'opzione interpretativa che siffatta persistenza
esclude»;
18) Corte dei conti, sezioni riunite, sentenza 22 febbraio
2006, n. 2/QM, con cui è stato ribadito il seguente principio di
massima: «Per il titolare di due pensioni, resta fermo il divieto di
cumulo delle indennità integrative speciali di cui dall'art. 99,
secondo comma, del d.P.R. n. 1092/1973, con l'integrazione operata
con la sentenza manipolativa della Corte costituzionale n. 494/1993 e
cioè con salvezza comunque dell'importo corrispondente al
trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti».
4. - Nel descritto scenario giurisprudenziale, all'indomani della
pubblicazione della citata sentenza n. 2/QM/2006 la questione di
costituzionalità del citato art 99, secondo comma, era stata
nuovamente rimessa alla Corte costituzionale per asserito contrasto
con gli artt. 3 e 36 Cost (Sez. Abruzzo, ordinanza n. 14 del 10 marzo
2006) ovvero con gli artt. 3, 36 e 38 cost. (sez. Toscana, ordinanza
n. 33 del 30 marzo 2006) o anche soltanto con l'art. 3 cost. (sez.
terza appello n. 153 del 16 aprile 2006); invero, le stesse sezioni
riunite della Corte dei conti «non si nascondevano» perplessità
sulla situazione venutasi a creare (ritenuta insuperabile in via
interpretativa) avendo cura, peraltro, di precisare che alle sezioni
riunite medesime non è consentita la proposizione di una
(evidentemente auspicata) questione di legittimità costituzionale
(sent. n. 2/QM/2006, cit.).
Ciò posto, anche questa Sezione ha condiviso la necessità di
attendere un intervento dirimente, in un senso o nell'altro, da parte
della Corte costituzionale. Nel diritto vivente (quale scolpito dal
sovrapporsi delle riepilogate pronunce della Corte costituzionale e
delle sezioni riunite dei giudici contabili) è infatti venuta a
delinearsi - almeno in apparenza - un'aporia dell'ordinamento
pensionistico pubblico. La Corte costituzionale, in particolare,
sembra aver risolto in maniera difforme due questioni tra loro
apparentemente analoghe, come pare desumersi dal raffronto delle
citate sentenze n. 434 del 1993 e n. 376 del 1994 (da un lato) con
l'orientamento successivamente espresso nella sentenza n. 516 del
2000 (dall'altro lato). Le prime due sentenze, specificamente, paiono
tenere distinte le fattispecie del cumulo di pensione e retribuzione
(per la quale si pronuncia una declaratoria di illegittimità con
effetto «ablatorio») rispetto a quella del cumulo tra più pensioni
(per la quale si ha invece una pronuncia con effetto «additivo» o
«manipolativo», introducendo nella norma il criterio-soglia del
minimo INPS per adeguare il divieto di «cumulo» ai canoni di
legittimità costituzionale); la terza sentenza, al contrario, sembra
equiparare le due fattispecie (pensione più retribuzione versus
plurime pensioni), ritenendole entrambe illegittime, senza dettare
alcun criterio di adeguamento.
Se l'analisi sopra delineata è corretta, è evidente la
discrasia: la Corte costituzionale sembrerebbe, nel 2000, aver mutato
orientamento in tema di cumulo di i.i.s. su plurime pensione; mentre,
da un lato, per il citato art. 99, secondo comma, Testo unico n. 1092
del 1973 (riguardante gli statali in generale) il divieto di cumulo
resterebbe tuttora (con il temperamento del «minimo INPS» introdotto
nel 1993), dall'altro, nel caso della legge della Sicilia, la
corrispondente norma - di contenuto pressochè equivalente - sarebbe
stata giudicata irrimediabilmente incompatibile con la Costituzione,
senza che la Corte ritenesse di poter introdurre il criterio di
adeguamento al «minimo INPS» pur adottato precedentemente proprio con
riferimento agli stessi dipendenti dell'amministrazione regionale
siciliana (sent. n. 376 del 1994, cit.).
Ciò potrebbe spiegarsi, in ipotesi, alla luce delle radicali
innovazioni legislative intervenute, anche in tema di indennità
integrativa speciale, nel considerevole intervallo di tempo
intercorso tra le diverse pronunce della Consulta dinanzi citate (tra
gli altri, merita segnalare l'art. 15 della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 e dall'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335).
Invero, se dopo le riforme della metà degli anni novanta
l'indennità integrativa speciale ha ormai perso la propria natura
«accessoria» costituendo parte integrante della pensione (entro cui
è «conglobata»), la citata sentenza n. 516 del 2000 potrebbe essere
ritenuta espressiva di un nuovo orientamento della Corte
costituzionale secondo cui perde di significato la precedente
distinzione tra cumulo di pensione e retribuzione, da una parte, e
cumulo di pensione e pensione, dall'altra parte, essendo ormai privo
di pregnanza anche il riferimento al c.d. «minimo Inps», a suo tempo
utilizzato nelle sentenze c.d. «manipolative» per riportare a
legittimità costituzionale le citate norme sul divieto di cumulo.
D'altra parte, come accennato, non può ignorarsi che con la
citata sentenza n. 376 del 1994 la Corte costituzionale medesima
aveva pronunciato declaratoria di parziale illegittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Sicilia 24
luglio 1978 n. 17 (avvalendosi del riferimento al parametro
correttivo del «minimo Inps») laddove successivamente, nella stessa
materia ridisciplinata dalla legge della Regione Siciliana 29 ottobre
1985, n. 41 (tabella O, lettera b), terzo comma), è stata invece
pronunciata una sentenza di illegittimità tout court. Sembra a
questo Giudice che la radicale diversità di pronunciamenti della
Corte costituzionale, insistenti sulla stessa normativa siciliana,
non possa essere semplicisticamente attribuita dall'interprete ad una
«svista» o ad un lapsus calami, dovendosene piuttosto ricercare le
ragioni in profonde rimeditazioni di ordine sistematico (dovute, per
l'appunto, all'intervento delle riforme degli anni 1994 e 1995).
5. - È accaduto ancora, tuttavia, nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale introdotto con le citate tre ordinanze
del 2006, che il legislatore, con legge 27 dicembre 2006, n. 296
(legge finanziaria 2007), all'art. 1, comma 774, ha dettato la
seguente norma di interpretazione autentica: «L'estensione della
disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di
assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime prevista
dall'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, si
interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilità sorte a
decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335,
indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l'indennità integrativa speciale già in godimento da parte del
dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito, è attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilita'». Al successivo comma
776, per quanto qui interessa, la stessa legge finanziaria ha
previsto che «è abrogato l'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre
1994, n. 724».
5.1. - Giova rammentare che l'art. 15 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, al comma 3 disponeva che «in attesa dell'armonizzazione
delle basi contributive e pensionabili previste dalle diverse
gestioni obbligatorie dei settori pubblico e privato, con decorrenza
dal 1° gennaio 1995, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni ed integrazioni, iscritti alle forme di
previdenza esclusive dell'assicurazione generale obbligatoria,
nonchè per le altre categorie di dipendenti iscritti alle predette
forme di previdenza, la pensione spettante viene determinata sulla
base degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale [...]».
Al comma 4 prevedeva poi che «la pensione di cui al comma 3, è
reversibile con riferimento alle categorie dei superstiti aventi
diritto in base all'aliquota in vigore nel regime dell'assicurazione
generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i
superstiti».
Al comma 5, infine, dettava una norma di salvaguardia secondo cui
«le disposizioni relative alla corresponsione della indennità
integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall'art. 2
della legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni ed
integrazioni, sono applicabili limitatamente alle pensioni dirette
liquidate fino a1 31 dicembre 1994 e alle pensioni di reversibilità
ad esse riferite».
5.2. - È dunque evidente che, in base al combinato disposto
delle disposizioni appena richiamate, un problema di cumulo di i.i.s.
non poteva e non può ulteriormente porsi per tutte quelle pensioni
in cui la i.i.s. è stata effettivamente «conglobata», e
segnatamente:
per le pensioni dirette liquidate dopo il 31 dicembre 1994 e
per le pensioni di reversibilità ad esse riferite (legge n. 724 del
1994, art. 15, commi 3 e 4, citati);
per le pensioni di reversibilità sorte con decorrenza pari o
successiva al 17 agosto 1995 (legge n. 335 del 1995, art. 1, comma
41, citato, alla luce dell'interpretazione autentica recata dal
citato comma 774), ancorchè riferite a pensioni dirette ante 1995.
Il problema restava aperto, invece, per le pensioni dirette
liquidate entro il 31 dicembre 1994 e per le pensioni di
reversibilità ad esse riferite, se sorte entro il 16 agosto 1995
(legge n. 724 del 1994, art. 15, comma 5, citato); restava aperto
perchè, dopo l'abrogazione del menzionato art. 15, comma 5 (ad opera
del citato comma 776), non era chiaro in giurisprudenza se per queste
ultime pensioni l'i.i.s. potesse ancora considerarsi, come si suoi
dire, «voce accessoria» ed autonoma rispetto alla pensione base.
5.3. - La Corte costituzionale, ritenendo evidentemente che le
richiamate disposizioni della legge finanziaria 2007 potessero avere
offerto nuovi spunti interpretativi anche in relazione alla
problematica del cumulo di più i.i.s. su più pensioni, ha
restituito gli atti alle remittenti sezioni della Corte dei conti
affinchè valutassero la persistente rilevanza delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale.
In particolare, nella citata ordinanza n. 119 del 14-24 aprile
2008 la Corte ha osservato «che la citata abrogazione dell'art.15,
comma 5, della legge n. 724 del 1994 ha, di fatto, eliminato anche il
riferimento alla perdurante applicabilità - quanto alle pensioni
dirette liquidate fino al 31 dicembre1994 e a quelle di
reversibilità ad esse riferite - delle disposizioni relative alla
corresponsione dell'indennità integrativa speciale sui trattamenti
di pensione previste dall'art. 2 della legge n. 324 del 1959, e
successive modificazioni» (in tema, v. anche la precedente sentenza
Corte cost., n. 74 del 12-28 marzo 2008).
5.4. - Dopo la restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale, però, la giurisprudenza della Corte dei conti è
pervenuta a soluzioni variegate.
Le prime pronunce delle tre Sezioni centrali d'appello si sono
attestate, con motivazioni più o meno diffuse, sulla persistente
vigenza del citato art. 99, secondo comma, confermandosi
conseguentemente la sussistenza del divieto di cumulo (per tutte cfr.
sez. prima, sent. 295 del 7 luglio 2008; sez. seconda, sent. 252 del
25 luglio 2008; sez. terza, sent. 238 del 22 agosto 2008). La Sezione
d'appello per la Sicilia, all'opposto, ha continuato a seguire una
propria linea «regionale» di coerenza affermando, indipendentemente
dallo ius superveniens del 2007, la tesi della caducazione tout court
del divieto in discorso e dunque riconoscendo il cumulo di più
i.i.s. senza limitazioni di sorta (cfr. sentenza n. 176 del 2 maggio
2008).
La stessa antitesi si è riscontrata in primo grado: a fronte di
motivate pronunce di segno negativo (per tutte, merita segnalare sez.
Lombardia, sent. n. 829 del 17 novembre 2008), altre hanno
riconosciuto la possibilità di cumulo integrale assumendo, tuttavia,
posizioni diverse circa la data di decorrenza o di cessazione del
«cumulo» stesso (tra le molte, cfr. sez. Toscana, n. 350 del 19
maggio 2008; sez. Abruzzo, n. 348 del 22 settembre 2008; sez. Puglia,
n. 553 dell'8 luglio 2008; sez. Liguria, n. 606 del 22 ottobre 2008;
sez. Marche, n. 489 del 15 dicembre 2008).
5.5. - A fronte della richiamata, diuturna, inaccettabile
situazione di incertezza del diritto, invero disarmante (va ricordato
che, a tutt'oggi, a parità di ogni altra condizione, una parte di
pensionati percepisce ogni mese due indennità, mentre l'altra parte
ne percepisce soltanto una, per effetto di opposte sentenze passate
in giudicato, senza che l'ordinamento giuridico si mostri in grado di
assicurare un'uguaglianza sostanziale di trattamento), questo giudice
aveva infine maturato la ferma convinzione che la questione della
piena cumulabilità di più i.i.s. su più pensioni potesse - e
dovesse - essere risolta positivamente (v. sez. Piemonte, sent. 29
del 12 febbraio 2009).
5.5.1. - Alla predetta conclusione era - erroneamente - pervenuto
avvalendosi di un'interpretazione costituzionalmente orientata con
cui, nell'intenzione, potesse superarsi non solo l'evidente aporia
che, diversamente ragionando, emergeva dal raffronto tra le citate
diverse decisioni assunte dalla Corte costituzionale in tema di
plurime i.i.s. come interpretate dalle sezioni riunite della Corte
dei conti (cumulo pieno tra pensione e retribuzione; cumulo pieno tra
pensione e pensione per i soli pensionati dell'amministrazione
regionale sicula; cumulo parziale ma, di fatto, inesistente per gli
altri pensionati), ma anche le perplessità e le riserve espresse
nella citata sentenza n. 2/QM/2006 delle sezioni riunite stesse (in
particolare, laddove si tenga a mente che i pensionati che godono di
almeno un trattamento successivo alle riforme del 1995 cumulano, nei
fatti, due i.i.s., cioè quella asseritamente «accessoria» e quella
«conglobata», mentre ciò non sarebbe possibile per quanti godono di
due pensioni liquidate ante riforme, indipendentemente dal fatto che
l'indennità dopo il 17 agosto 1995 è ormai divenuta pacificamente
reversibile secondo le aliquote ordinarie, anzichè essere attribuita
per intero quale voce «accessoria» al coniuge superstite; sotto altro
profilo, come già accennato, l'i.i.s. sarebbe integralmente
cumulabile tra pensione e retribuzione, mentre non lo sarebbe più
tra pensione e pensione, cioè dopo il definitivo collocamento a
riposo dell'interessato).
Ad avviso di questo giudice, a favore di una soluzione positiva
non poteva disattendersi l'ennesimo, autorevole invito della Corte
costituzionale, secondo cui il citato comma 776, abrogando l'art. 15,
comma 5, della citata legge n. 724 del 1994 «ha, di fatto, eliminato
anche il riferimento alla perdurante applicabilità - quanto alle
pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 e a quelle di
riversibilità ad esse riferite - delle disposizioni relative alla
corresponsione dell'indennità integrativa speciale sui trattamenti
di pensione previste dall'art. 2 della legge n. 324 del 1959, e
successive modificazioni». Neppure poteva trascurarsi che, a norma
del citato comma 774, «indipendentemente dalla data di decorrenza
della pensione diretta», l'indennità integrativa speciale è da
considerare come «parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito» (con sicuro effetto, al più tardi, dal 17
agosto 1995).
Tanto era parso sufficiente per affermare che, almeno dal 17
agosto 1995, l'indennità integrativa speciale aveva in ogni caso
perso la propria natura di voce «autonoma» ed «accessoria» (di
«contingenza»), formando piuttosto «parte integrante del complessivo
trattamento pensionistico».
5.5.2. - In aggiunta, questo giudice aveva valorizzato il venir
meno dello stesso riferimento normativo alla perdurante
applicabilità delle disposizioni relative alla corresponsione della
i.i.s. stessa (tra le quali va annoverato, indubbiamente, il secondo
comma del nostro art. 99 che, per l'appunto, impediva la
corresponsione di due i.i.s. in aggiunta a due pensioni, come pure il
quinto comma dello stesso articolo). Infatti, essendo state
definitivamente abrogate le norme sulla «corresponsione» della
i.i.s., anche per le pensioni dirette ante 1995 e per quelle di
reversibilità ad esse riferite, non potrebbe trovare utile
applicazione la norma sul divieto di cumulo che, per l'appunto,
sospende o vieta la «corresponsione» della seconda i.i.s. in caso di
contestuale godimento di due trattamenti. L'art. 99, secondo, comma,
in parola, in quanto disposizione comunque concernente la
«corresponsione» della i.i.s., sarebbe rimasta tacitamente abrogata
dal citato comma 776, insieme al menzionato art. 15, comma 5.
5.5.3. - D'altra parte, come osservato nella citata sentenza n.
29 del 2009, il legislatore stesso sembrava aver chiarito che
l'i.i.s. non si «aggiunge» più, di mese in mese, alla pensione
(«integrandola»), ma viene ormai a costituire una delle voci
«strutturali» che «compongono» la pensione stessa; in altri termini,
cessato il riferimento alle peculiari modalità di «corresponsione»
della i.i.s., quest'ultima (pur restando ovviamente «attribuita» agli
interessati) viene a formare un tutt'uno con la pensione «base»
(anche sotto il profilo perequativo), distinguendosene solo per il
nomen e per le specifiche modalità di liquidazione (recte, di
originaria attribuzione in favore dei pensionati ante 1995, dovendosi
per essi prescindere dall'aliquota di pensionabilità ai sensi del
citato art. 15, comma 3, della legge n. 724 del 1994). In
quest'ottica interpretativa, l'abrogazione del citato art. 15, comma
5, non avrebbe comportato alcuna necessità di «riliquidare» tutte le
pensioni ante 1995 (e relative reversibilita') conglobando l'i.i.s.
nella base pensionabile; l'i.i.s. sarebbe rimasta, infatti,
attribuita agli interessati nella misura già precedentemente
liquidata, ma sarebbe stata considerata in tutto equiparata alla
pensione «base».
5.5.4. - Sotto il profilo temporale, ancora, si era osservato che
le due disposizioni della legge finanziaria 2007 (quella
interpretativa, al comma 774; quella abrogativa, al comma 776)
apparivano strettamente collegate nel perseguire un unico «disegno»
sistematico.
Infatti, come autorevolmente spiegato dalla stessa Corte
costituzionale (sent. 74 del 2008, cit.), «la linea ispiratrice
dell'intervento del legislatore (...) emerge in tutta la sua
chiarezza dalla prima lettura della disposizione (...), la quale pone
in rilievo (...) la decorrenza della estensione della disciplina
della pensione di reversibilità prevista dall'assicurazione generale
obbligatoria a tutte le forme esclusive o sostitutive di detto regime
dalla data di entrata in vigore della legge n. 335 del 1995». Quanto
alla «decorrenza della evidenziata estensione di disciplina», il
legislatore «ha ritenuto di intervenire (...) interpretando l'art. 1,
comma 41, della legge n. 335 del 1995» ed «ha scelto, in definitiva,
uno dei possibili significati della norma interpretata». Ne deriva -
conclude la Corte costituzionale - che «nel contesto di siffatta
operazione, non può reputarsi contraddittoria, e dunque
irragionevole, l'abrogazione - ad opera del comma 776 dell'art. 1
della legge n. 296 del 2006 - del comma 5 dell'art. 15 citato,
giacchè essa risulta rispondente ad una esigenza di ordine
sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua
applicazione».
Alla luce di ciò, all'abrogazione disposta con il citato comma
776 non sembrava potersi attribuire efficacia ex nunc, dovendosi
evidentemente ricollegare questa abrogazione (per le unitarie
«esigenze di ordine sistematico» enunciate dalla Consulta)
all'interpretazione autentica recata dal precedente comma 774; si
tratta, infatti, di una stessa «operazione» normativa (nell'ambito
della quale neppure rileva, ad avviso della Consulta, se la norma sia
effettivamente interpretativa o innovativa con effetto retroattivo).
Nel caso di specie, d'altra parte, ben poco senso avrebbe abrogare
con effetto ex nunc una clausola transitoria di salvaguardia che, di
fatto, ha ormai pressochè completamente esaurito il proprio effetto
(difficile pensare che nel 2007 ancora vi sia un rilevante numero di
pensioni ante 1995 da liquidare); è evidente, per contro, che
l'abrogazione di una clausola di salvaguardia transitoria non può
che avere valenza retroattiva in re ipsa, a maggior ragione quando si
ricolleghi ad una norma di interpretazione autentica con implicazioni
indubbiamente «retroattive».
5.5.5. - In definitiva, questo giudice - cercando di addivenire
in punto di diritto ad una interpretazione costituzionalmente
orientata e sistematicamente soddisfacente della normativa in
questione, in adesione all'invito della Corte costituzionale - aveva
espresso il convincimento che, per espressa interpretazione autentica
del legislatore, fin dal 17 agosto 1995 (data di entrata in vigore
della citata legge n. 335 del 1995) l'indennità integrativa speciale
avesse perso la propria natura «integrativa» od «accessoria» rispetto
alla pensione divenendone, tal quale, componente strutturale,
pienamente cumulabile.
A ben vedere, con la riforma del 1995 era mutato radicalmente
anche il sistema dei limiti al cumulo di più trattamenti
pensionistici e retributivi. Con la «tabella F» allegata alla citata
legge n. 335 del 1995 (art. 1, comma 41), tra gli altri interventi
(costituzione del «casellario» delle pensioni, nuovi meccanismi
perequativi basati su fasce di reddito, aliquote decrescenti per i
trattamenti più elevati), il legislatore ha infatti introdotto un
nuovo e fondamentale accorgimento volto a modulare tendenzialmente il
trattamento pensionistico in funzione della capacità reddituale del
beneficiario; in questa prospettiva, e nel quadro generale della
progressiva trasposizione nel settore pubblico delle regole
previdenziali vigenti per i lavoratori privati, ben può ritenersi
ampiamente superata la normativa sui limiti al cumulo di più i.i.s.,
essendo entrati in vigore ben altri limiti alla reversibilità e al
cumulo di più trattamenti. I più moderni criteri, d'altra parte,
attribuendo rilievo sostanziale al reddito complessivo del soggetto
(piuttosto che al dato formale di una duplice «indennita'» che, quale
residuo storico, restava «integrativa» e «speciale» soltanto nel
nome) hanno disegnato un sistema senz'altro più equo e razionale di
gestione del "cumulo" di più trattamenti, soppiantando nei fatti i
previgenti criteri, per molti versi insoddisfacenti e perciò oggetto
di ripetute censure di costituzionalità.
Il 1995 segna, quindi, il punto di svolta a partire dal quale la
tematica del «cumulo» è stata affrontata ancorando l'effetto
limitativo al quantum complessivo, piuttosto che al formale nomen di
una singola voce del trattamento. Le eventuali «penalizzazioni»
pensionistiche derivano, infatti, dal profilo reddituale complessivo
del soggetto piuttosto che dalla composizione analitica e formale del
trattamento, verosimilmente con maggior aderenza sostanziale ai
parametri costituzionali di solidarietà sociale ed economica (art. 2
Cost.), di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di proporzionalità rispetto
alle proprie esigenze di sostentamento nonchè alla qualità e
quantità del lavoro svolto (artt. 36 e 38 Cost.), nell'ambito della
discrezionalità di cui gode il legislatore.
Dai citati commi 774 e 776, in definitiva, poteva trarsi conferma
ex post del mutamento di prospettiva del legislatore (e, con esso,
della Corte costituzionale), sembrando implicitamente e
definitivamente consacrata l'interpretazione che da tempo aveva
ritenuto superata, dopo le riforme del 1995, la questione del
«divieto di cumulo» alla luce del «conglobamento« della i.i.s. nella
pensione e della connessa perdita della previgente natura
propriamente «accessoria». Con ciò, poteva anche spiegarsi
l'apparente «aporia» tra la citata sentenza n. 516 del 2000 della
Corte costituzionale (priva di qualsivoglia riferimento al criterio
del «minimo INPS») e le precedenti pronunce della Corte medesima (che
quel criterio avevano affermato per il solo caso del cumulo
pensione-pensione), essendo sentenze maturate in contesti normativi
assai differenti.
Alla luce dello ius superveniens non sembrava esservi, quindi,
alcuna necessità di sollevare nuovamente una questione incidentale
di legittimità costituzionalità in quanto il citato art. 99,
secondo comma, poteva ritenersi non più vigente almeno dal 17 agosto
1995.
6. - Sennonchè, in ragione della grandissima rilevanza della
questione nonchè dei contrasti giurisprudenziali immediatamente
registrati in sede di prima applicazione del richiamato ius
superveniens, la sezione prima Giurisdizionale centrale, con
ordinanza n. 73 depositata il 21 novembre 2008, ha nuovamente
investito le sezioni riunite, in funzione nomofilattica della
soluzione della relativa «questione di massima»; analoga questione è
stata rimessa al supremo consesso della giurisdizione contabile dalla
sezione Giurisdizionale per la regione Toscana, con ordinanza n. 170
del 2008.
Con sentenza n. 1/QM del 26 febbraio 2009, alle cui complesse
motivazioni si fa integrale rinvio, le sezioni riunite hanno tra
l'altro affermato (dopo ampia disamina della questione) il seguente
principio di massima: «per il periodo precedente all'entrata in
vigore della legge 27 dicembre 2006, n. 296 resta applicabile la
disciplina della IIS con riferimento al titolare di due pensioni
decorrenti entrambe da data anteriore al 1° gennaio 1995».
In motivazione, le sezioni riunite hanno respinto con fermezza il
riferito orientamento favorevole alla cumulabilità dell'i.i.s. su
plurime pensioni, maturato «sulla suggestione di alcuni passaggi
delle pronunce n. 74 e n. 119 della Corte costituzionale» (pag. 37).
Segnatamente secondo l'insegnamento delle sezioni riunite:
«va considerato che il tema della disposizione in esame»
(cioè della citata legge finanziaria 2007, art. 1, commi 774 e
seguenti) «non è quello della natura della indennità integrativa
speciale, divenuta parte costitutiva del trattamento di pensione
ormai dal 1° gennaio 1995, ma la aliquota del complessivo trattamento
di pensione di reversibilita'» (pagg. 37/38);
«deve puntualizzarsi che l'abrogazione del quinto comma
dell'art. 15 in esame» (legge n. 1724 del 1994) «ha effetti
dall'entrata in vigore della legge n. 296/2006 (1° gennaio 2007) e
quindi i non ha rilievo per il periodo anteriore a tale data» (pag.
39);
«la mancata abrogazione di tale norma» (cioè del comma 3 del
citato art. 15) «che avvia il processo di omogeneizzazione del
trattamento di pensione dei pubblici dipendenti, in regime esclusivo
e sostitutivo di quello vigente nel sistema dell'assicurazione
generale obbligatoria, mantenendo così in vita il discrimine tra le
pensioni antecedenti e quelle successive al 1° gennaio 1995, anche
nella fase della compiuta omogeneizzazione delle pensioni di
reversibilità, è la manifestazione chiara, a chi ne voglia
intendere i dettami, della intenzione del legislatore di voler
continuare, per le pensioni liquidate fino al 31 dicembre 1994, a
considerare tuttora applicabile la precedente disciplina, divieto di
cumulo della indennità integrativa su due o più trattamenti di
pensione, di cui al mai abrogato, e neppure annullato dalla Corte
costituzionale, secondo comma dell'art. 99 del d.P.R. 29 dicembre
197R n. 1092; per le pensioni liquidate prima del 1° gennaio 1995,
per le quali l'indennità integrativa speciale costituiva un mero
assegno accessorio, la legge n. 296 non ha in realtà apportato
alcuna innovazione» (pag. 40);
«il mantenimento, in tal modo, del carattere
"accessorio"delle indennità integrative speciali sulle pensioni
liquidate prima del 1° gennaio 1995 ha comportato anche, per i
titolari di più pensioni tutte anteriori a tale data la permanenza
dei limiti del cumulo delle indennità stesse posti dall'art. 99,
comma 2 del d.P.R. n. 1092 del 1973, nel testo modificato dalla Corte
costituzionale» (pag. 41);
«in definitiva, in ragione dell'art. 99 comma 2, del d.P.R.
n. 1042 del 1973, vigente nel testo modificato dalla Corte
costituzionale tuttora non sussiste, in caso di pensioni liquidate,
come nella deferita questione, prima del 1° gennaio. 1995, il diritto
al cumulo della indennità integrativa speciale in misura intera su
due trattamenti di pensione, dovendosi assicurare sul secondo
trattamento solo il minimo INPS» (pagg. 41/42);
«il legislatore, in effetti, non ha mai stabilito che il
principio del divieto di cumulo, consacrato nella disposizione
contenuta nel secondo comma dell'art. 99 succitato, sia venuto meno
anche per le pensioni liquidate prima della data suindicata; e
neppure ha previsto che per tali pensioni si procedesse alla
riliquidazione dalla stessa data, corrispondendo per intera la
indennità integrativa speciale anche sulla seconda pensione, pur
nella forma di emolumento accessorio della pensione e non costitutivo
della base pensionabile» (pag. 42);
«eliminata la norma transitoria non si elimina anche il
precedente ordinamento che essa raccordava al nuovo, il quale rimane
qual'era con la tuttora vigenza del divieto di cumulo come previsto
dalle disposizioni che lo contemplano così come conformate dalla
Corte costituzionale» (pag. 46).
7. - All'insegnamento delle sezioni riunite, espresso in funzione
nomofilattica nella soluzione della sottopostagli «questione di
massima», questo giudice è chiamato - in mancanza di elementi
«nuovi» - a conformarsi doverosamente (in tema, cfr. le
considerazioni di C. Conti, SS.RR sent. 5/QM del 18 novembre 2008, in
parte motiva; in tema v. anche Cass., ss.uu., sent. n. 28653 del 3
dicembre 2008). Questo giudice non può, quindi, sottrarsi
all'applicazione del «diritto vivente», quale inequivocamente
affermato da tre conformi successive pronunce delle sezioni riunite
(n. 14/QM/2003, cit.; 2/QM/2006, cit.; n. 1/QM/2009, cit.) nonchè
dall'attuale univoco orientamento delle tre sezioni centrali
d'appello della Corte dei conti (cfr. sez. prima, sent. 295 del 7
luglio 2008; sez. seconda, sent. 252 del 25 luglio 2008; sez. terza,
sent. 238 del 22 agosto 2008, già citate; fa eccezione, ma in
relazione ai soli ricorrenti residenti in Sicilia, App. Sicilia,
sent. 100 del 6 marzo 2009).
Ne deriva, in primo luogo, che il (parziale) «divieto di cumulo»
di più i.i.s. corrisposte su più pensioni - diversamente da quanto
aveva erroneamente opinato questo giudice con la citata sentenza n.
29 del 2009 - è da ritenere tuttora vigente, non avendo influito lo
ius superveniens recato dalla legge finanziaria per il 2007
sull'applicazione o sull'interpretazione del citato art. 99, comma
secondo, del citato testo unico n. 1092 del 1973 (come «manipolato»
dalla Corte costituzionale con sent. 494 del 1993, citata).
Ne deriva, in secondo luogo, per elementare conseguenza, che
restano intatte tutte le censure di legittimità costituzionale del
citato art. 99, secondo comma, già a suo tempo sollevate per
contrasto con gli artt. 3 e 36 cost. (sez. Abruzzo, ordinanza n. 14
del 10 marzo 2006) ovvero con gli artt. 3, 36 e 38 cost. (sez.
Toscana, ordinanza n. 33 del 30 marzo 2006) o anche soltanto con
l'art. 3 cost. (sez. terza appello n. 153 del 16 maggio 2006). Alle
citate ordinanze di remissione, i cui contenuti devono intendersi qui
integralmente richiamati, in quanto condivisi da questo giudice,
viene ad aggiungersi, da ultimo, l'ordinanza sez. Toscana, n. 49 del
3 aprile 2009, anch'essa sostanzialmente condivisa da questo giudice
e da intendersi qui recepita.
8. - Per tutto quanto fin qui esposto, va osservato, in punto di
rilevanza della questione, che i giudizi riuniti in epigrafe non
possono essere decisi prescindendo dall'applicazione del censurato
art. 99, secondo comma (come integrato dalla citata sentenza Corte
cost., n. 434 del 1993), in quanto concernenti fattispecie di cumulo
di i.i.s. relative a pensioni liquidate anteriormente alla data del
1° gennaio 1995, con domanda di riconoscimento di ratei arretrati
comunque ricadenti (tenuto conto del termine quinquennale di
prescrizione) in data anteriore al 2007.
Ancora, in punto di rilevanza, pare a questo giudice di merito
che nessuna altra interpretazione costituzionalmente orientata del
citato art. 99, secondo comma, sia ormai concretamente percorribile,
dovendosi osservare il chiarissimo principio di diritto più volte
affermato e ribadito dalle sezioni riunite nonchè, in ultimo, dalle
sezioni prima, seconda e terza centrali d'appello di questa Corte dei
conti, le cui conformi pronunce sostanziano il «diritto vivente»,
almeno nei confronti di questa Sezione Piemonte le cui decisioni al
vaglio di quei giudici d'Appello sono sottoposte.
In punto di «non manifesta infondatezza», vanno anzi tutto
richiamate le considerazioni già svolte nelle citate ordinanze di
remissione del 2006 nonchè nella recente ordinanza n. 49/2009 della
sezione Toscana (i cui condivisibili contenuti, per brevità, non è
opportuno qui riportare per esteso). In estrema sintesi, sono state
poste in rilievo le molteplici incongruenze derivanti dalla piena
cumulabilità della i.i.s. per i pensionati che siano ancora
lavoratori attivi (cumulo pensione-retribuzione) con cessazione del
favorevole regime di cumulo all'atto del successivo pensionamento
(divieto di cumulo pensione-pensione) ma solo per i pensionati ante
1995 (e per le relative pensioni di reversibilità, se maturate entro
il 17 agosto 1995), così introducendo, tra l'altro, una forte ed
irragionevole cesura sul piano temporale senza la contestuale
previsione di alcun meccanismo di graduale adeguamento dal «vecchio»
al «nuovo» sistema di computo della i.i.s., con particolare riguardo
alla salvaguardia delle posizioni pregresse. Irragionevolmente
distonico appare, poi, il «conglobamento» della i.i.s. nelle pensioni
di reversibilità comunque sorte dopo il 17 agosto 1995 dal momento
che quella stessa i.i.s., in capo al dante causa, è tuttora
considerata voce «accessoria» di contingenza.
Oltre a ciò, questo giudice ritiene di dover rimarcare il
profilo, invero singolare, dell'irragionevole disparità di
trattamento venutasi a creare tra i pensionati della Regione Sicilia
(interessati ad oggi dalla citata pronuncia «ablatoria» n. 516 del
2000; v. tabella O, lettera b), terzo comma, della legge della
Regione Siciliana 29 ottobre 1985, n. 41) e il resto dei pensionati
pubblici (interessati per contro dalla citata pronuncia
«manipolativa» n. 434 del 1993; v. art. 99, secondo comma, Testo
unico n. 1092 del 1973).
In verità, se nel 2000 il criterio del «minimo INPS» è stato
ritenuto non più idoneo a riportare a legittimità costituzionale la
citata norma della Regione Sicilia (corrispondente sia all'odierna
norma statale, valevole per il resto dei pensionati, sia ad una
precedente norma regionale già incisa da illegittimità
costituzionale parziale con citata sentenza n. 376 del 1994),
giudicandosi evidentemente quel parametro non più significativo ai
fini della circoscrizione del «divieto di cumulo», non appare nè
equo, nè ragionevole, nè coerente che a tutt'oggi (o comunque per
il periodo tra il 1995 e il 2007) quello stesso criterio correttivo,
ormai abbandonato dalla Corte costituzionale (verosimilmente in
ragione dell'illustrata evoluzione del sistema previdenziale pubblico
dopo le riforme del 1995), sia parzialmente tenuto fermo dalla
giurisprudenza contabile nel «diritto vivente» facendo applicazione
dell'art. 99, secondo comma, del citato Testo unico n. 1092 del 1973,
norma già a suo tempo incisa da pronuncia di (solo parziale)
illegittimità costituzionale.
Tanto più che, com'è noto, il criterio dell'integrazione al
«minimo INPS» rappresenta un «correttivo» solo nominale, di fatto
quasi totalmente privo di pregnanza, considerato che pressochè tutte
le pensioni dei dipendenti pubblici sono, in concreto, superiori al
«minimo in discorso, fatta eccezione per alcune pensioni privilegiate
tabellari. L'affermazione, quindi, che una pensione va «integrata» al
minimo INPS si risolve, nella generalità dei casi, in un mero gioco
di parole privo di qualsivoglia effetto economico.
Ad avviso di questo giudice viene quindi a concretarsi, in
aggiunta ai profili di incostituzionalità già delineati nelle
richiamate ordinanze, una macroscopica violazione dei principi
fondamentali di uguaglianza e ragionevolezza sottesi all'art. 3 della
Costituzione, non essendo di agevole percezione la ragione (salvo dar
rilievo, per l'appunto, al diverso contesto «storico»
dell'ordinamento pensionistico pubblico entro cui sono state
pronunciate le rispettive declaratorie di illegittimità
costituzionale) per cui le due originarie (e sostanzialmente
equivalenti) norme (statale e regionale), entrambe recanti il divieto
totale di cumulo della siano poi venute paradossalmente a dipanarsi,
per l'effetto di pronunce della Corte costituzionale (e non di scelte
legislative espressive di discrezionalità nella materia), in due
regole giuridiche incommensurabilmente diverse (cumulo pieno per il
solo personale della Regione Sicilia; cumulo parziale ma, in
concreto, inoperante per gli altri); ciò pur in mancanza di
apprezzabili differenze nelle fattispecie disciplinate, non
constando, ai fini che qui interessano, alcuna specificità
originaria o sopravvenuta della previdenza pubblica dei dipendenti
della Regione Sicilia tale da costituire un valido elemento
differenziale rispetto agli altri dipendenti pubblici.
Al riguardo, cade opportuno rammentare che la Corte
costituzionale ebbe ad affermare che le stesse «rationes decidendi
debbono trovare applicazione» tanto per la normativa statale, tanto
per quella della Regione Sicilia, «posto che le norme regionali
impugnate dettano una disciplina sostanzialmente analoga a quella
prevista dalle norme legislative statali che la Corte ha rettificato»
(sent. 376 del 1994, cit.) e che «le questioni sollevate dal giudice
a quo devono quindi essere accolte nei termini e nei limiti
precitati» nelle pronunzie precedenti.
Va rilevato infine che, trattandosi di una rendita vitalizia
pubblica, corrisposta mensilmente agli interessati per importi
tutt'altro che irrilevanti, l'irragionevole perdurante sperequazione
può finire, in concreto, per minare non soltanto l'effettività del
canone di uguaglianza, ma anche il principio stesso di solidarietà
sociale ed economica su cui si fonda la Repubblica (art. 2 Cost.).
9. - In definitiva, perdurante l'inerzia del legislatore, appare
imprescindibile un intervento risolutivo della Corte costituzionale
la quale, pronunciandosi sulla sollevata questione, non importa in
concreto con quale tipo di decisione, possa comunque ristabilire
nella materia le auspicabili condizioni di uniformità e certezza del
diritto. Condizioni che, in effetti, paiono irrinunciabili agli occhi
di «chiunque ravvisi il valore essenziale dell'ordinamento giuridico
di un Paese civile nella coerenza tra le parti di cui si compone;
valore nel dispregio del quale le norme che ne fan parte degradano al
livello di gregge privo di pastore: canone di coerenza che nel campo
delle norme di diritto è l'espressione del principio di eguaglianza
di trattamento tra eguali posizioni sancito dall'art. 3» (così Corte
cost., sent. n. 204 del 29-30 novembre 1982).
Occorre quindi giudicare se l'art. 99, secondo comma, del citato
testo unico, per come applicato nel «diritto vivente» ormai
univocamente affermato dalle sezioni riunite e centrali d'appello
della Corte dei conti, sia o meno costituzionalmente legittimo con
riferimento agli artt. 2, 3, 36 e 38 della Costituzione. Ritiene
questo giudice che, nella fattispecie, come efficacemente affermato
nella sentenza n. 376 del 1994, citata, possano trovare applicazione
le stesse «rationes decidendi» sottese alla successiva pronuncia n.
516 del 2000, citata.
10. - La statuizione sulle spese è riservata all'esito del
giudizio.

P. Q. M.

Con pronuncia non definitiva previa riunione dei giudizi iscritti
ai n. 17149, n. 17150, n. 17335, n. 17399, n. 17518, n. 17520 e n.
16877 del Registro di segreteria;
Ravvisata la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 99, secondo comma, del Testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato, approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973,
11.1092, per contrasto con gli artt. 2, 3, 36 e 38 della
Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fino alle conseguenti decisioni della Corte
costituzionale, con onere di riassunzione a carico delle parti nei
termini di legge;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87.
Riserva all'esito del giudizio la statuizione sulle spese.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Torino, il 22 aprile 2009.

Il giudice: de Marco