1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 1998
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 1998 (della regione Lombardia) Trasporti - Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale - Definizioni in ordine a tale conferimento - Individuazione dei servizi pubblici di trasporto di interesse nazionale - Ricompressione in detti servizi delle linee di trasporto interregionali che collegano piu' di due regioni - Emanazione, da parte del Governo, di decreti legislativi in caso di mancata adozione da parte regionale di legge per l'individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali - Stipulazione, da parte delle regioni, di contratti di servizio per la gestione dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale - Mancata copertura finanziaria - Competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri ad attuare i conferimenti e ad attribuire le relative risorse agli enti locali - Determinazione dei servizi minimi a carico regionale pcr soddisfare la domanda di mobilita' dei cittadini - Necessita' di intesa tra regioni ed enti locali - Modalita' per l'attuazione da stabilirsi con legge regionale - Contratti di servizio per l'esercizio del trasporto pubblico regionale e locale - Disciplina - Contraddittorieta' - Violazione dei principi posti dalla legge di delega, anche per quanto concerne la direttiva circa il superamento degli assetti monopolistici della gestione dei trasporti - Violazione dell'autonomia riconosciuta alle regioni, province e comuni. (D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, artt. 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18 e 19). (Cost., artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119). (098C0039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-1998)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di Giunta regionale n. 34009 del 29 dicembre 1997,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via T. Taramelli n. 22, contro il
Presiente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale del d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422,
recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59", pubblicato in Gazzetta
Ufficiale, serie generale n. 287 del 10 dicembre 1997.
F a t t o
In attuazione degli artt. 1, 3 e 4, comma 3 e 4, lett. a) e b),
della legge 15 marzo 1997, n. 59, in data 19 novembre 1997, il
Governo ha adottato il decreto legislativo n. 422, recante
"Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59".
Con tale decreto il Governo, come risulta dall'art. 1, che ne
definisce l'oggetto, individua le funzioni e i compiti conferiti alle
regioni e agli enti locali in materia di servizi pubblici di
trasporto di interesse regionale e locale e fissa i criteri di
organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale.
Dopo aver stabilito, all'art. 2, ricalcando la tecnica già
utilizzata nella legge n. 59/1997, che per "conferimento" si intende
"il trasferimento, la delega o l'attribuzione di funzioni e compiti",
il decreto legislativo n. 422/1997 definisce, rispettivamente,
all'art. 3, i trasporti pubblici di interesse nazionale e, all'art.
4, le competenze dello Stato nel trasporto pubblico regionale e
locale.
L'art. 5 conferisce alle regioni e agli enti locali tutti i compiti
e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di
interesse regionale e locale, in atto esercitati da qualunque organo
o amministrazione dello Stato, ad eccezione di quelli indicati
all'art. 4.
L'art. 6 delega alle regioni i compiti di programmazione dei
servizi di trasporto pubblico regionale e locale, indicati nel
successivo art. 14 e non compresi nell'art. 117 della Costituzione; i
compiti programmatori e amministrativi e le funzioni di cui all'art.
8, relativo ai Servizi ferroviari di interesse regionale e locale non
in concessione a F.s. S.p.a.; i compiti e le funzioni di cui all'art.
10, relativo ai Servizi marittimi e aerei.
Ai sensi dell'art. 7, le regioni hanno l'obbligo di conferire, "in
conformità ai singoli ordinamenti e sentite le rappresentanze degli
enti e delle autonomie locali", alle province, ai comuni e agli altri
enti locali tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di
trasporto pubblico locale "che non richiedono l'unitario esercizio a
livello regionale". Il comma due dell'art. 7 definisce le modalità
attraverso le quali debbono avvenire tali conferimenti e il terzo
comma impone alle regioni l'adozione, entro il termine di sei mesi
dall'entrata in vigore del decreto, di una legge che individui
puntualmente, sulla base dei principi fissati dall'art. 4, comma 3,
della legge n. 59/1957, le funzioni trasferite o delegate agli enti
locali. Il comma 3 prevede, inoltre, che, nell'ipotesi in cui la
regione non emani la suddetta legge nel termine stabilito, il Governo
possa esercitare i relativi poteri sostitutivi, individuati dall'art.
4, comma 5, della legge n. 59/1997. Spettano, inoltre, agli enti
locali, ai sensi del comma 4, le funzioni e i compiti non mantenuti
in capo allo Stato dagli artt. 3 e 4, o in capo alle regioni, dagli
artt. 8, 9 e 10 e 11. Gli artt. 8, 9, 10 e 11 individuano, più
dettagliatamente, i compiti e le funzioni di programmazione e
amministrazione delegati alle regioni rispettivamente per quanto
concerne: i servizi ferroviari di interesse regionale e locale non in
concessione alle F.S. S.p.a; i servizi ferroviari di interesse
regionale e locale in concessione alle F.S. S.p.a; i servizi
marittimi e arerei, i servizi lacuali e lagunari.
L'attuazione dei conferimenti e la distribuzione delle relative
risorse alle regioni viene disciplinata dall'art. 12, con il quale il
Governo stabilisce che ad esse provvede con decreto, ai sensi
dell'art. 7, comma 1, legge n. 59/1997, il Presidente del Consiglio
dei Ministri, previo accordo di programma, ai sensi dell'art. 4,
comma 4, lettera a) della legge n. 59/1997, tra la regione
interessata e il Ministro dei trasporti e della navigazione.
Non manca la previsione di poteri sostitutivi statali che, ai sensi
dell'art. 15 - che, a sua volta, richiama l'art. 3, comma 1 della
legge di delega -, scattano nelle ipotesi di accertata e perdurante
inerzia delle regioni nell'esercizio delle funzioni delegate.
Il Capo II del decreto legislativo n. 422/1997 è dedicato alla
organizzazione del trasporto pubblico locale: gli artt. 14 e 15
disciplinano, rispettivamente, la programmazione dei trasporti locali
e la programmazione degli investimenti, l'art. 16 i servizi minimi,
il 17 gli obblighi di servizio, il 18 l'organizzazione dei servizi di
trasporto pubblico regionale e locale e l'art. 19 i contratti di
servizio.
Quanto ai servizi minimi, l'art. 16 stabilisce i criteri sulla base
dei quali è possibile una loro individuazione, precisando che i
costi degli stessi sono a carico del bilancio regionale.
Più in particolare il comma 2 dell'art. 16 stabilisce che le
regioni, nel determinare il livello dei servizi minimi "definiscono,
d'intesa con gli enti locali, secondo le modalità stabilite con
legge regionale, e adottando i criteri di omogeneità tra regioni,
quantità e standard di qualità dei servizi di trasporto pubblico
locale in modo da soddisfare le esigenze di mobilità dei cittadini",
in conformità ai regolamenti CEE vigenti in materia e sulla base di
precisi criteri ispiratori individuati dallo stesso articolo.
Per quanto concerne l'organizzazione dei servizi di trasporto
pubblico locale e regionale, l'art. 18 stabilisce che l'esercizio dei
suddetti servizi è regolato mediante contratti di servizio ai sensi
dell'art. 19. Il comma 2, inoltre, si propone il superamento degli
assetti monopolistici nella gestione di tali servizi, e richiede, a
tal proposito, che le regioni e gli enti locali, nell'affidamento
degli stessi, si attengano ai principi di cui all'art. 2 della legge
n. 481/1995 e garantiscano il rispetto dei criteri indicati nelle
lettere da a) a g).
Il comma 3 dell'art. 18 stabilisce, inoltre, che le regioni attuano
la trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi in società
per azioni o in cooperative, o l'eventuale frazionamento societario
derivante da esigenze funzionali o di gestione.
Chiudono il decreto gli artt. 20 e 21, che contengono,
rispettivamente, norme finanziarie e disposizioni finali e
transitorie.
Il decreto legislativo n. 422/1997 contiene molte disposizioni
chiaramente lesive dell'attuale status costituzionale dell'autonomia
regionale e, pertanto, costituzionalmente illegittime per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione dell'art. 118 della Costituzione da parte dell'art.
2.
L'art. 2, intitolato "Definizioni" al comma 2, stabilisce, tra
l'altro, che "ai fini del presente decreto, per conferimento si
intende il trasferimento, la delega o l'attribuzione di funzioni e
compiti".
Si tratta di una disposizione di indubbia illegittimità
costituzionale: essa, infatti, contempla un generico "conferimento"
di funzioni, che poi nel testo del decreto (v. ad es. art. 1) viene
riferito indifferentemente a regioni ed enti locali e unifica in
questo medesimo concetto il trasferimento e la delega, che sono
nozioni ben diverse e da tenere distinte, spettanti comunque, ai
sensi degli artt. 117 e 118, comma 2, alle sole regioni, con
l'attribuzione che spetta invece, ai sensi degli artt. 118, comma 1,
e 128 della Costituzione, agli enti locali.
2. - Violazione degli artt. 3, 117 e 118 da parte dell'art. 3.
L'art. 3 definisce i servizi pubblici di trasporto di interesse
nazionale, distinguendo tra i servizi di trasporto aereo (lett. a),
marittimo (lett. b), automobilistico (lett. c), ferroviario (lett.
d), di collegamento via mare fra terminali ferroviari (lett. e), di
merci pericolose, nocive ed inquinanti (lett. f). Le disposizioni
dell'art. 3, tuttavia, nel definire un servizio come di interesse
nazionale non appaiono tutte coerenti ad un unico ispiratore, in
evidente violazione degli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione. Se
si fa eccezione per quanto disposto dalla lett. f), nella quale
motivi di sicurezza hanno sicuramente indotto il Governo a definire
di interesse nazionale il trasporto di merci pericolose, nocive ed
inquinanti, il parametro principale cui l'art. 3 sembra ispirarsi
nell'individuare i servizi di trasporto di interesse nazionale pare
essere quello del carattere internazionale o anche nazionale purchè
di percorrenza medio-lunga del servizio di trasporto.
Tale criterio non sembra, tuttavia, essere stato rispettato dalla
lett. c), relativa ai servizi di trasporto automobilistico, nella
quale vengono definiti di interesse nazionale le linee interregionali
che collegano più di due regioni, senza tener conto della
possibilità, geograficamente concreta, che più di due regioni
possano essere collegate tra loro attraverso servizi di trasporto di
percorrenza che non può certo definirsi medio lunga. La formulazione
lascia poi gravi margini di incertezza, laddove, facendo riferimento
al collegamento di più di due regioni, non chiarisce se debba farsi
riferimento al collegamento ovvero se siano di interesse nazionale
anche quei servizi che, collegando città poste in regioni diverse,
attraversino una terza o una quarta regione. Non bisogna
dimenticare, d'altra parte, che già l'art. 84 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977, secondo l'interpretazione
costante della giurisprudenza, attribuiva alle regioni i poteri
concessori in materia di servizi di trasporto interregionali che
toccassero regioni finitime: l'attuale delega di funzioni alle
regioni in materia non può, dunque, che essere diretta ad estendere
le competenze regionali nel settore. Incongruente poi è
l'esclusione dai servizi di interesse nazionale di trasporto aereo
dei soli "collegamenti che si svolgono esclusivamente nell'ambito di
una regione": nel contesto geografico italiano, la formulazione
sembra di nessuno o comunque scarsissimo interesse, mentre ben si
sarebbe potuto ricorrere al criterio del collegamento tra regioni
confinanti, escludendo anche questi dai servizi di interesse
nazionale.
3. - Violazione degli artt. 76, 115 e 117 della Costituzione da
parte dell'art. 7, comma 3, secondo periodo.
L'art. 7, posto il principio del conferimento da parte delle
regioni agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti regionali
in materia di trasporto pubblico locale "che non richiedono
l'unitario esercizio a livello regionale", stabilisce, al comma 3,
che, se nel termine di 6 mesi dalla data di entrata in vigore del
decreto, le regioni non adottano la legge di puntuale individuazione
delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali il Governo
adotta le misure di cui all'art. 4, comma 5, della legge n. 59/1997.
Ora, mentre è corretto il principio del conferimento agli enti
locali, incostituzionale è il presunto rimedio, formulato dal comma
3, in apparente rinvio all'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del
1997.
Il rinvio all'art. 4, comma 5, è solo apparentemente innocuo; ha
invece lo scopo di porre rimedio ad una grave lesione costituzionale
compiuta dalla legge n. 59. La delega contenuta in tale disposizione
risultava, infatti, incerta nell'an (non essendo, allora, possibile
stabilire a priori nè se il Governo avrebbe provveduto alla delega,
nè se le regioni avrebbero o meno adempiuto alla stessa); nel
quando, giacchè il termine di sei mesi contenuto nell'art. 4, comma
5, sarebbe decorso da un giorno assolutamente incerto, corrispondente
alla data di emanazione del decreto legislativo; e nel quomodo,
giacchè non era possibile individuare le modalità attraverso le
quali il Governo avrebbe distribuito le funzioni tra regioni ed enti
locali; mancavano i principi della distribuzione di competenze; e
mancava - essendo eventuale - l'oggetto: il potere sostitutivo veniva
delegato per quelle materie - allora, certo, non conoscibili ed
individuabili - per le quali le regioni sarebbero risultate
inadempienti.
E non può certo considerarsi ammissibile, nella nostra
Costituzione, e, in particolare, alla luce dell'art. 76, una delega
il cui oggetto sia definibile solo ex post, in ragione di un
comportamento illegittimo di un soggetto dell'ordinamento.
Riformulando, ora, nel contesto di un decreto legislativo, il
richiamo all'art. 4, comma 5, il Governo sembrerebbe voler aggirare i
dubbi di costituzionalità appena evidenziati. Non si sfugge,
tuttavia, dalla seguente alternativa: o è incostituzionale l'art. 4,
comma 5, della legge n. 59 per incertezza ed indeterminatezza della
delega, a nulla valendo poi il richiamo ad esso nel contesto dei
diversi decreti delegati al fine di precisare l'an e il quando;
ovvero è incostituzionale l'art. 7, comma 3, con cui il Governo
delegato pretenderebbe di fornire a sè stesso una nuova ulteriore
delega, assolutamente extra ordinem.
4. - Violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione da parte dell'art. 12.
L'art. 12 disciplina i "conferimenti" stabilendo, al comma 1, che
all'attuazione dei conferimenti e all'attribuzione delle relative
risorse alle regioni, provvede, con decreto, ai sensi dell'art. 7,
comma 1, legge n. 59/1997, il Presidente del Consiglio dei Ministri
previo accordo di programma, ai sensi dell'art. 4, comma 4. lett. a)
della legge n. 59/1997, tra la regione interessata e il Ministro dei
trasporti e della navigazione. Il comma 2 aggiunge che "l'accordo
di programma di cui al comma 1, può disporre previa intesa tra
regione ed enti locali, la contestuale attribuzione e ripartizione
fra gli enti locali delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed
organizzative".
Tale disposizione, nell'attribuire espressamente al Presidente del
Consiglio dei Ministri il potere di effettuare direttamente i
conferimenti e la distribuzione delle risorse agli enti locali, oltre
a creare una contraddizione interna tra le disposizioni del decreto
legislativo n. 422/1997, lede le competenze regionali in materia,
violando, contemporaneamente, gli stessi principi fissati dalla legge
di delega. Le operazioni dell'attribuzione e della ripartizione fra
gli enti locali delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed
organizzative, cui fa riferimento il comma 2 dell'art. 12, vanno
necessariamente considerate, infatti, quali misure accessorie e
strumentali al riparto di funzioni tra regioni ed enti locali. A
tali operazioni deve ritenersi, quindi, oltre che logico, possibile
provvedere solo una volta che sia intervenuta la redistribuzione
delle funzioni tra regioni ed enti locali: solo in quel momento,
infatti, il Governo può essere in grado di effettuare la
ripartizione delle risorse necessarie per il loro esercizio. L'art.
7, comma 1, del decreto legislativo n. 422/1997 attribuisce
espressamente alle regioni il compito di conferire agli enti locali
tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto
pubblico locale "che non richiedono l'unitario esercizio a livello
regionale". Attribuire al Presidente del Consiglio dei Ministri il
potere di provvedere direttamente all'assegnazione e alla
ripartizione delle risorse agli enti locali prima che le regioni, ai
sensi dell'art. 7, abbiano provveduto al conferimento equivale a
scavalcare il ruolo ad esse riconosciuto dall'art. 7 del decreto
legislativo n. 422/1997. D'altra parte la stessa legge n. 59/1997,
oltre a stabilire all'art. 7, comma 1, che "ai fini dell'attuazione
dei decreti legislativi di cui agli artt. 1, 3 e 4 alla puntuale
individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative da trasferire, alla loro ripartizione tra
regioni e tra regioni ed enti locali e ad i conseguenti trasferimenti
si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
sentiti i Ministri interessati e il Ministro del tesoro", aggiunge
che: "il trasferimento dei beni e delle risorse deve comunque essere
congruo rispetto alle competenze trasferite".
Ciò vuol dire che ogni attribuzione e ripartizione di risorse può
e deve avvenire solo in seguito alla distribuzione delle competenze.
5. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 da parte dell'art. 16.
L'art. 16, relativo alla determinazione dei servizi minimi, non
tiene nel dovuto conto, nel disciplinare la partecipazione degli enti
locali a tale operazione, le competenze attribuite alle regioni in
materia e dalla Costituzione e dalla stessa legge di delega.
In proposito l'art. 4, comma 4, lett. a) della legge n. 59/1997
così stabilisce: "Con i decreti legislativi di cui all'art. 1, il
Governo provvede anche a .... attribuire alle regioni il compito di
definire, d'intesa con gli enti locali, il livello dei servizi minimi
qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la
domanda di mobilità dei cittadini, servizi i cui costi sono a carico
dei bilanci regionali ....". Il comma 2 dell'art. 16, del decreto
legislativo n. 422/1997, a sua volta, prevede che: "Nella
determinazione dei servizi minimi, le regioni definiscono, d'intesa
con gli enti locali, secondo le modalità stabilite con legge
regionale, e adottando i criteri di omogeneità tra regioni,
quantità e standard di qualità dei servizi di trasporto pubblico
locale in modo da soddisfare le esigenze di mobilità dei cittadini
....".
Ora, essendo i costi dei servizi minimi a carico del bilancio
regionale, come stabiliscono sia l'art. 4, comma 4, della legge n.
59/1997, sia il primo comma dell'articolo in oggetto, logica vuole, e
la stessa giurisprudenza di questa ecc.ma Corte in tema di
corrispondenza tra funzioni e risorse conferma, che:
a) l'intesa con gli enti locali, ai fini della determinazione di
tali servizi, deve essere un intesa "debole";
b) le modalità di raggiungimento dell'intesa debbono essere
necessariamente disciplinate con legge regionale.
Ad un risultato opposto potrebbe, invece, condurre la formulazione
del secondo comma dell'art. 16 che, inserendo tra le virgole le
parole "secondo le modalità stabilite con legge regionale", sembra
attribuire alla legge regionale il compito di definire, anzichè le
modalità dell'intesa, quantità e standard di qualità dei servizi
di trasporto pubblico locale. L'intento stesso del Governo circa il
significato da attribuire alla disposizione in oggetto non è
facilmente determinabile, nemmeno attraverso l'esame dei lavori
preparatori del decreto legislativo n. 422/1997. L'emendamento
concordato in sede tecnica con le regioni, infatti, con un
significato apparentemente diverso rispetto a quello che potrebbe
essere desunto dal testo attuale, cosi stabiliva: "d'intesa con gli
enti locali da conseguire secondo le modalità stabilite con legge
regionale". Da parte sua, la regione Lombardia, pur non contestando
il principio della partecipazione e del coinvolgimento degli enti
locali nelle funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni,
ritiene che un efficace esercizio delle responsabilità connesse ai
propri poteri richiede che essi non debbano essere paralizzati da
dissensi marginali, nè in via assoluta.
Bene il Governo avrebbe fatto, quindi, se avesse previsto forme di
coordinamento con gli enti locali meno "intense" dell'intesa,
utilizzando formule riconducibili all'espressione del parere. Avendo
optato per l'intesa, era onere del Governo, onde evitare di
introdurre una norma chiaramente incostituzionale, anche in ragione
del fatto che il carico finanziario ricade sulla regione, attribuire
alla legge regionale il compito di specificare le regole e le
modalità della intesa stessa: in tal modo la regione avrebbe potuto
precisare a quali condizioni l'intesa, nonostante l'inevitabile
potenziale dissenso di singoli enti, potrà considerarsi raggiunta, o
in quali modi potranno essere superati - sulla base del principio di
leale cooperazione, ma anche di assunzione delle rispettive
responsabilità - eventuali insanabili dissensi. È, d'altra parte,
l'interpretazione sistematica dell'art 4, comma 4, lett. a) della
legge n. 59/1997 a permettere di affermare che l'intesa debba essere
"debole" e comunque disciplinata dalla legge regionale. Gli enti
locali, infatti, possono programmare servizi integrativi rispetto a
quelli minimi (v. art. 4, comma 4, lett. a) della legge n. 59/1997,
ultimo inciso del primo periodo, e art. 16, comma 3, del decreto
legislativo n. 422/1997), ponendo i costi a carico dei propri
bilanci. Se si interpreta l'intesa regioni-enti locali in senso
"forte", sganciandola da termini e modalità stabiliti con legge
regionale, la conseguenza è facilmente prevedibile: gli enti locali
alzeranno il prezzo dell'intesa, chiedendo di porre a carico del
bilancio regionale anche i servizi ulteriori rispetto a quelli
minimi|
6. - Violazione degli artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione da
parte dell'art. 18. Illegittimità costituzionale sotto il profilo
della contraddittorietà, del difetto di motivazione e della
violazione dei principi in tema di concorrenza tra imprese. L'art.
18, intitolato "Organizzazione dei servizi di trasporto pubblico
locale", dopo aver stabilito, al primo comma, che l'esercizio dei
servizi di trasporto pubblico regionale e locale è regolato mediante
contratti di servizio, ai sensi dell'art. 19, al comma 2, si propone
gli obiettivi del superamento degli assetti monopolistici e
dell'introduzione di regole di concorrenzialità nell'affidamento dei
suddetti servizi, imponendo alle regioni il rispetto delle
disposizioni della legge 14 novembre 1995, n. 481 e di una serie di
principi elencati nelle successive lettere da a) a g). Tali principi
possono così riassumersi: a) ricorso a procedure concorsuali nella
scelta del gestore del servizio o dei soci privati delle società che
gestiscono i servizi; b) esclusione, per il caso di gestione diretta
o affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri
consorzi o aziende speciali, dell'ampliamento dei bacini di servizio;
c) previsione, nell'ipotesi di gestione diretta o affidamento diretto
dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende
speciali, dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali
tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi
speciali; d) esclusione in caso di mancato rinnovo del contratto alla
scadenza o di decadenza dallo stesso, di indennizzo al gestore che
cessa dal servizio; e) indicazione delle modalità di trasferimento,
in caso di cessazione dell'esercizio, dal precedente gestore
all'impresa subentrante dei beni strumentali funzionali
all'effettuazione del servizio e del personale dipendente con
riferimento a quanto disposto all'art. 26 del regio decreto-legge n.
148/1931; f) applicazione dell'art. 1, comma 5, del Regolamento
1893/91/CEE alle società di gestione dei servizi di trasporto
pubblico locale che svolgono anche altre attività; g) determinazione
delle tariffe di servizio in analogia a quanto previsto dall'art. 2
della legge n. 481/1995.
Tra i vari criteri indicati, ai quali le regioni dovranno
adeguarsi, quello di cui alla lett. b), concernente le ipotesi di
gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli
enti locali a propri consorzi o a proprie aziende speciali, si presta
ad una serie di rilievi critici.
Nel limitarsi ad imporre semplicemente l'esclusione
dell'ampliamento dei bacini di servizio rispetto a quelli già
gestiti sotto forma di gestione diretta o affidamento diretto da
parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende
speciali e non prevedendo, invece, il divieto o, comunque, una
limitazione dell'esercizio dei servizi di trasporto pubblico sotto
tali forme, tale norma si pone chiaramente in contrasto con la
finalità di superamento degli assetti monopolistici espressamente
sancita nella prima parte del comma 2. Nè, a mitigare
l'illegittimità di tale disposizione, può ritenersi idonea la
previsione della successiva lett. c), con la quale si impone, sempre
per il caso di gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da
parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, la
previsione dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali
tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi
speciali. Tale disposizione, infatti, introduce una forma di
concorrenza che non può definirsi piena in quanto, in primo luogo,
risulta limitata nell'oggetto, riguardando esclusivamente quote di
servizi o di servizi speciali, in secondo luogo, in quanto lascia in
ogni caso sussistere forme di gestione sottratte al regime di
concorrenza, quali appunto quella diretta e l'affidamento di servizi
da parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende
speciali.
Neppure appare possibile una interpretazione estensiva dell'art.
18, lett. c), nel senso che da essa derivi non solo il divieto di
ampliamento dei bacini, ma anche il divieto di gestione diretta e di
affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri
consorzi o a proprie aziende speciali. Una tale interpretazione,
infatti, potrebbe ritenersi possibile solo qualora il decreto
legislativo n. 422/1997 prevedesse l'abrogazione esplicita dell'art.
22 della legge n. 142/1990, non potendosi ritenere idonea a tal fine
l'abrogazione implicita di tale disposizione. Trattasi, infatti, di
norma notoriamente protetta dalla garanzia costituzionale sancita
dall'art. 128 della Costituzione. D'altra parte, anche in questo
caso, che il Governo non avesse l'intenzione di attribuire alla
disposizione in oggetto un significato più ampio rispetto a quello
che si può desumere dalla lettera della norma, risulta dalla
circostanza che l'abrogazione dell'art. 22 della legge n. 142/1990,
sebbene contemplata in un testo concordato con le regioni, è stata
successivamente depennata. La disposizione dell'art. 18, comma 2,
lett. c), dunque, ponendosi in contraddizione con la stessa finalità
enunciata nella prima parte del comma 2, oltre a ledere palesemente i
principi di concorrenzialità sanciti dalla normativa europea e dalla
stessa legge 14 novembre 1995, n. 481, richiamata dallo stesso comma
2, prefigura, in palese violazione del principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, un regime differenziato tra i
soggetti che eserciscono i servizi di trasporto pubblico locale,
limitando di fatto l'accesso dei privati. La stessa disposizione
viola, inoltre, il disposto dell'art. 4, comma 4, lett. b), della
legge n. 59/1997 con il quale si stabilisce che: "con i decreti
legislativi di cui all'art. 1, il Governo provvede anche a .....
definire le modalità per incentivare il superamento degli assetti
monopolistici nella gestione dei servizi di trasporto urbano ed
extra-urbano e per introdurre regole di concorrenzialità nel
periodico affidamento dei servizi", ponendosi in piena contraddizione
con i principi fissati dall'art. 76 della Costituzione. Il tutto,
poi, ha un grave riverbero sul bilancio regionale. Mentre tutti i
servizi di trasporto sono a carico del bilancio regionale, viene
sottoposto a regime di concorrenza solo il 20% del settore, quello
affidato tramite concessione a privati, lasciando al monopolio delle
aziende locali - e quindi sottraendo alla concorrenza e alla maggiore
efficienza che questo può offrire - più dell'80% del settore.
Tutto ciò avviene poi senza che vi siano particolari interessi da
salvaguardare, tali da sottrarre un intero settore alle regole della
concorrenza.
7. - Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 76 della Costituzione
da parte dell'art. 8, commi 5 e 6, e dell'art. 9.
L'art. 8 individua, al comma 1, lett. a) e b), le ferrovie di
interesse regionale e locale non in concessione a F.S. S.p.a., nei
confronti delle quali le regioni, per delega dello Stato, svolgeranno
funzioni e compiti di programmazione e di amministrazione; fissa, al
comma 2, i termini entro i quali tali funzioni e compiti dovranno
essere conferiti alle regioni; stabilisce, al comma 3, la
successione, sulla base di accordi di programma stipulati ai sensi
dell'art. 12, delle regioni allo Stato, quali concedenti delle
ferrovie indicate al comma 1.
Solo una volta perfezionati gli accordi di programma e intervenuti
i decreti di conferimento del Consiglio dei Ministri, le regioni, ai
sensi del comma 5, possono, con contratti di servizio disciplinati
dal successivo art. 19, affidare la gestione dei servizi ferroviari,
indicati al comma 1, ad imprese già esistenti o che saranno
appositamente costituite per la gestione degli stessi. Il comma 5
dell'art. 8 stabilisce, tra l'altro, che: "i contratti di servizio
assicurano che sia conseguito, a partire dal 1 gennaio 2000, il
rapporto di almeno 0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi, al
netto dei costi di infrastruttura". Nel fissare un preciso rapporto
tra ricavi e costi, tale disposizione omette incostituzionalmente la
previsione di alcuna garanzia della copertura finanziaria| A tal
proposito l'art. 4, comma 4, della legge n. 59/1997, alla lett. b),
stabilisce che i decreti legislativi di cui all'art. 1 dovranno
"prevedere che le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle
rispettive competenze, regolino l'esercizio dei servizi, .....
mediante contratti di servizio pubblico, che rispettino gli artt. 2
e 3 del regolamento CEE n. 1191/96 e del regolamento CEE n. 1893/91,
che abbiano caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di
bilancio e che garantiscano il conseguimento di un rapporto di almeno
0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di
infrastruttura, previa applicazione della direttiva CEE del Consiglio
del 29 luglio 1991 ai trasporti ferroviari di interesse regionale e
locale". Se è vero, da un lato, che è la stessa legge di delega a
fissare i termini del rapporto tra ricavi e costi che dovrà essere
garantito dai contratti in oggetto, è pur vero, dall'altro, che con
essa si richiede espressamente che i decreti delegati prevedano che
tali contratti abbiano le caratteristiche di certezza finanziaria e
copertura di bilancio| L'art. 8, comma 5, del decreto legislativo n.
422/1997, dunque, nel fissare esclusivamente il rapporto tra ricavi e
costi, che i contratti di servizio saranno tenuti a garantire, e
omettendo di prevedere alcuna forma di garanzia della copertura
finanziaria, attua solo parzialmente la delega di cui all'art. 4,
comma 4, lett. b) della legge n. 59/1997, ponendosi, in tal modo, in
piena contraddizione con la disciplina fissata dall'art. 76 della
Costituzione.
Nè, d'altra parte, a mitigare la rilevata illegittimità
costituzionale del comma 5, dell'art. 8, può ritenersi utile la
disposizione del comma 6, con la quale si stabilisce che "Con
successivi provvedimenti legislativi si provvede alla copertura dei
disavanzi maturati alla data del conferimento di cui al presente
articolo, ivi compresi gli oneri di trattamento di fine rapporto, al
netto degli interventi già disposti ai sensi della legge 30 maggio
1995, n. 204 e delle successive analoghe disposizioni".
Con tale disposizione, infatti, si prevede la copertura finanziaria
di disavanzi "maturati alla data del conferimento delle funzioni":
si tratta, cioè, di una disposizione che ripiana i bilanci del
periodo antecedente al conferimento delle funzioni di programmazione
e amministrazione alle regioni e che non riguarda assolutamente la
disciplina dei contratti di servizio, che le regioni, a seguito del
suddetto conferimento, dovranno stipulare con le imprese private.
Analogamente l'art. 9, che detta la disciplina dei Servizi
ferroviari di interesse regionale e locale in concessione alle F.S.
S.p.a, al comma 1, fissa al 1 giugno 1999, la data di decorrenza
dell'esercizio delle funzioni di programmazione e amministrazione
delegate alle regioni, e, al comma 2, stabilisce che le regioni
subentrano allo Stato nel rapporto con le Ferrovie dello Stato e
stipulano, entro il 31 ottobre 1998, i relativi contratti di servizio
ai sensi dell'art. 19, fissando al 1 giugno 1999 la data di entrata
in vigore dei suddetti contratti. Al comma 3, l'art. 9 detta,
inoltre, norme transitorie applicabili al periodo antecedente
all'entrata in vigore degli stessi. Le censure di
incostituzionalità rivolte all'art. 8 valgono anche per l'art. 9,
qualora si ritenga che esso contenga implicitamente le stesse
disposizioni di cui all'art. 8, commi 5 e 6. Il comune rinvio posto
dagli artt. 8 e 9 all'art. 19 per la disciplina dei contratti di
servizio, infatti, induce a ritenere che le disposizioni dei commi 5
e 6 dell'art. 8, sebbene non riprodotte espressamente nell'art. 9,
valgano anche per la disciplina dei contratti relativi ai Servizi
ferroviari di interesse regionale e locale in concessione alle F.S.
S.p.a.
8. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione da
parte degli artt. 17 e 19, comma 1. L'art. 17 detta la disciplina
degli obblighi di servizio, stabilendo che "le regioni, le province e
i comuni, allo scopo di assicurare la mobilità degli utenti,
definiscono, ai sensi del regolamento 1191/69/CEE, modificato dal
regolamento 1893/91/CEE, gli obblighi di servizio pubblico,
prevedendo nei contratti di servizio di cui all'art. 19, le
corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i
servizi stessi, tenendo conto, ai sensi della citata disposizione
comunitaria, dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli
derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari
alla mobilità .....". La previsione dell'obbligo per le regioni di
contemplare nei contratti di servizio le compensazioni economiche
alle aziende esercenti i servizi pubblici di trasporto di interesse
regionale e locale contiene, di fatto, un incostuzionalità
"trasferimento di oneri a secco" a carico della regione. Analoghe e
ulteriori censure vanno rivolte all'art. 19 che, nel dettare la
disciplina dei contratti di servizio, stabilisce, al comma 1, che
essi "assicurano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e
risorse disponibili al netto dei proventi tariffari". Si tratta di
una disposizione poco comprensibile sotto vari aspetti, e,
nell'interpretazione che appare più plausibile, decisamente
incostituzionale. In particolare, non si comprende a che cosa la
norma si riferisca con l'espressione "oneri per servizi". Se, come
appare probabile, con tale espressione il Governo ha inteso riferirsi
ai costi di gestione, il comma 1 dell'art. 19, rischia di creare una
"oscura" corrispondenza tra "costi di gesione" e "risorse disponibili
al loro - più che al netto, come dispone erroneamente il decreto -
dei proventi tariffari". Tale corrispondenza, infatti, potrebbe
prestarsi facilmente ad ingenerare assurde pretese delle aziende di
trasporto di ripiani integrali dei disavanzi gestionali da parte
delle regioni. Nè sembra, inoltre, che "gli oneri per servizi"
possano riferirsi aglil enti concedenti (corrispettivi dei
contratti), contemplati dal comma successivo.
D'altra parte, è evidente che imporre alle regioni il rispetto
della suindicata corrispondente comporta un incostituzionale
trasferimento di oneri finanziari a carico delle regioni: la copiosa
giurisprudenza costituzionale in materia insegna, infatti, che ogni
trasferimento di funzioni alle regioni deve essere accompagnato da
una corrispondente copertura finanziaria.

P. Q. M.
La regione Lombardia, così come rappresentata e difesa, chiede a
codesta ecc.ma Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli artt. 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18 e 19, del decreto
legislativo n. 422/1997 per violazione degli artt. 3, 76, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione.
Roma, addì 8 gennaio 1998
Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
98C0039