1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 32 SENTENZA 12 - 26 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Borsa - Disposizioni in materia di intermediazione finanziaria - Preclusione assoluta dell'accesso a notizie, informazioni e dati in possesso della CONSOB, in ragione della sua attivita' di vigilanza - Deteriore trattamento dei soggetti sottoposti ai poteri di vigilanza e controllo della CONSOB, rispetto ai pubblici dipendenti e ai professionisti, in relazione all'accesso al fascicolo processuale - Asserito eccesso di delega per violazione del principio di diritto comunitario della trasparenza del processo decisionale, nonche' asserita violazione del diritto di difesa, dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 4, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 97. (005C0108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Carlo MEZZANOTTE;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10,
del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), promosso
con ordinanza del 5 luglio 2002 dal Consiglio di Stato, iscritta al
n. 469 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 43, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento della Commissione nazionale per le
società e la borsa (CONSOB) e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2004 il Presidente
relatore Carlo Mezzanotte;
Udito l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per la CONSOB e per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), nella parte in cui assoggetta al segreto d'ufficio
l'intera documentazione in possesso della Commissione nazionale per
le società e la borsa (CONSOB) in ragione della sua attività di
vigilanza.
Il remittente è chiamato a pronunciarsi sul ricorso, proposto da
una società di revisione e certificazione di bilanci, per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio, con la
quale è stato respinto il ricorso avverso la nota CONSOB di diniego
dell'accesso agli atti del procedimento sanzionatorio promosso a
carico della medesima società e già conclusosi con l'archiviazione.
L'interesse della società di revisione ad accedere al fascicolo che
la riguardava trova origine nella controversia civile insorta tra
quest'ultima e la societa-cliente per pretese responsabilità in
ordine alle operazioni di revisione che erano state oggetto del
procedimento archiviato dall'autorità di vigilanza.
Il giudice a quo osserva che la disposizione in questione
assoggetta al segreto d'ufficio «le notizie, le informazioni e i dati
in possesso della CONSOB in ragione della sua attività di
vigilanza». II tenore del divieto non consentirebbe di attenuarne la
portata in via interpretativa, nè potrebbe assumere rilevanza quanto
affermato dalla Corte nella sentenza n. 460 del 2000 relativa alla
medesima disposizione, ma circoscritta alla sola posizione del
soggetto sottoposto a procedimento disciplinare.
Ciò premesso, il Consiglio di Stato assume che la disposizione
censurata sia in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto essa prevede
un divieto di accesso ai documenti in possesso della CONSOB che
irragionevolmente omette di considerare in concreto l'effettiva
sussistenza di interessi idonei a giustificare la segretezza delle
informazioni. La medesima norma determinerebbe, inoltre, una
irragionevole disparità di trattamento tra i soggetti interessati ad
acquisire, rispettivamente, i documenti in possesso della CONSOB e
quelli detenuti da altre amministrazioni. L'irragionevolezza
sussisterebbe, secondo il remittente, quanto meno nella parte in cui
la disposizione censurata comporta l'opposizione del segreto allo
stesso soggetto interessato dall'attività di vigilanza, in relazione
ad atti che toccano la propria sfera giuridica.
Il remittente adduce altresì la violazione dell'art. 24 Cost.,
in quanto la preclusione generalizzata all'accesso sarebbe idonea ad
incidere negativamente sulle scelte processuali dei soggetti
interessati, i quali non sarebbero posti in grado di acquisire
elementi utili per la difesa in giudizi su fatti coincidenti o
collegati a quelli oggetto delle attività di controllo svolte dalla
CONSOB.
Il denunciato art. 4, comma 10, contrasterebbe poi con l'art. 76
Cost., poichè l'art. 1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee - legge
comunitaria 1994), in base al quale è stato emanato il d.lgs. n. 58
del 1998, ha previsto che «ove ricorrano deleghe al Governo per
l'emanazione di decreti legislativi recanti le norme occorrenti per
dare attuazione alle direttive comunitarie, tra i principi e i
criteri generali dovranno essere previsti quelli della piena
trasparenza e dell'imparzialità dell'azione amministrativa, al fine
di garantire il diritto di accesso alla documentazione e ad una
corretta informazione dei cittadini, nonchè, nei modi opportuni, i
diritti dei consumatori e degli utenti».
La medesima disposizione è censurata, infine, per violazione
dell'art. 97 Cost., giacchè tale divieto frustrerebbe l'interesse di
ogni soggetto alla conoscenza di atti che lo riguardano direttamente,
con pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. - Con atti di identico contenuto sono intervenuti in giudizio
la CONSOB, in persona del Presidente pro tempore, ed il Presidente
del Consiglio dei ministri, entrambi rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Quanto alla denunciata lesione del principio di ragionevolezza,
l'Avvocatura osserva che l'intera disciplina recata dal d.lgs. n. 58
del 1998 sarebbe posta a salvaguardia del pubblico risparmio,
tutelato dall'art. 47 Cost. La particolare forma di tutela del
pubblico risparmio offerta dall'art. 4, comma 10, risponderebbe -
osserva la difesa erariale - alla necessità di rendere più agevole
l'attività di vigilanza, nonchè a quella di evitare che vengano
comunicate al mercato, senza il necessario filtro del controllo
svolto dalla CONSOB, notizie in grado di falsarne il corretto
andamento. Peraltro, affidare al giudice la valutazione in concreto
della sussistenza di interessi tutelabili tramite l'apposizione del
segreto darebbe luogo ad incertezze e controversie che la scelta
legislativa ha inteso evitare, attraverso una non irragionevole
valutazione di prevalenza dell'interesse alla riservatezza delle
informazioni acquisite dalla CONSOB, come d'altronde è previsto da
analoghe disposizioni in relazione agli atti di altre autorità di
vigilanza.
Ad avviso della difesa erariale, inoltre, il divieto troverebbe
ulteriore giustificazione nel fatto che le informazioni richieste non
rimarrebbero nella sfera esclusiva dell'interessato e che la
pubblicazione senza filtro di informazioni acquisite dalla CONSOB
sarebbe idonea a determinare confusione informativa, distorcendo il
corretto andamento del mercato.
In relazione poi alla dedotta violazione dell'art. 24 Cost.,
l'Avvocatura sostiene che il diritto di difesa sarebbe impropriamente
evocato in relazione ad una controversia fra privati, la cui
necessaria posizione di parità verrebbe alterata se la CONSOB avesse
l'obbligo di fornire notizie ad una di esse.
La difesa erariale rileva inoltre, quanto al prospettato
contrasto con l'art. 76 Cost., che una tale censura è stata già
scrutinata da questa Corte, nel senso della manifesta infondatezza,
nell'ordinanza n. 93 del 2001. Si osserva, altresì, che la delega
legislativa attuata con il d.lgs. n. 58 del 1998 (legge 6 febbraio
1996, n. 52) intende dare applicazione, tra le altre, alla direttiva
93/22/CEE del Consiglio del 10 maggio 1993, e che tale disciplina
comunitaria di settore contiene previsioni in materia di segreto
d'ufficio dell'autorità di vigilanza, il che renderebbe palese
l'inconsistenza della censura.
La sussistenza di ragioni di pubblico interesse che ostano alla
divulgazione della documentazione in possesso della CONSOB in
relazione alla propria attività di vigilanza renderebbe infondata,
secondo gli intervenienti, anche la censura sollevata con riferimento
all'art. 97 della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), nella parte in cui assoggetta al segreto d'ufficio
l'intera documentazione in possesso della Commissione nazionale per
le società e la borsa (CONSOB) in ragione dell'attività di
vigilanza.
Specificamente, la disposizione in esame assoggetta al segreto
d'ufficio «le notizie, le informazioni e i dati in possesso della
CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza». Il remittente,
premesso che il tenore del divieto non consente di attenuarne la
portata in via interpretativa e negato che possa venire in rilievo a
tal fine l'indirizzo espresso nella sentenza n. 460 del 2000 di
questa Corte, giacchè nella specie non si tratta, come in quella
pronuncia, di un caso di procedimento disciplinare, ritiene che la
disposizione censurata contrasti con l'art. 3 Cost. per due
concorrenti ragioni. Da un lato, essa porrebbe un divieto di accesso
che irragionevolmente precluderebbe di verificare in concreto
l'effettiva sussistenza di interessi idonei a giustificare la
segretezza delle informazioni; dall'altro, darebbe luogo ad una
irragionevole disparità di trattamento tra i soggetti interessati ad
acquisire, rispettivamente, i documenti in possesso della CONSOB e
quelli detenuti da altre amministrazioni, senza differenziare la
posizione dei soggetti interessati dall'attività di vigilanza in
relazione ad atti che toccano la propria sfera giuridica.
La medesima disposizione violerebbe inoltre l'art. 24 Cost., in
quanto la preclusione generalizzata all'accesso potrebbe incidere
negativamente sulle scelte processuali dei soggetti interessati, i
quali non sarebbero posti in grado di acquisire elementi utili per la
difesa in giudizi su fatti coincidenti o collegati a quelli oggetto
delle attività di controllo svolte dalla CONSOB, e l'art. 97 Cost.,
a causa della compressione dell'interesse di ogni soggetto alla
conoscenza di atti che lo riguardano direttamente.
Da ultimo, il remittente deduce la violazione dell'art. 76 Cost.,
in riferimento all'art. 1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee - legge
comunitaria 1994), in base al quale è stato emanato il d.lgs. n. 58
del 1998, che testualmente recita: «ove ricorrano deleghe al Governo
per l'emanazione di decreti legislativi recanti le norme occorrenti
per dare attuazione alle direttive comunitarie, tra i principi e i
criteri generali dovranno essere previsti quelli della piena
trasparenza e dell'imparzialità dell'azione amministrativa, al fine
di garantire il diritto di accesso alla documentazione e ad una
corretta informazione dei cittadini, nonchè, nei modi opportuni, i
diritti dei consumatori e degli utenti».
2. - La questione non è fondata.
2.1. - Questa Corte ha già avuto modo di vagliare la conformità
a Costituzione della disposizione oggetto dell'odierno giudizio. Le
questioni allora proposte denunciavano la previsione di un divieto di
accesso alla documentazione in possesso della CONSOB in ragione
dell'attività di vigilanza ad essa attribuita sui mercati finanziari
anche nei procedimenti disciplinari a carico di soggetti sottoposti
alla vigilanza della stessa CONSOB. In quella circostanza, oltre a
rinvenire, nel d.lgs. n. 58 del 1998 poc'anzi menzionato, elementi
interpretativi utili a dimostrare la inopponibilità del segreto al
soggetto sottoposto a procedimento disciplinare, quanto meno in
relazione ai documenti sui quali quel procedimento si fonda, questa
Corte ebbe a chiarire che in nessun caso la protezione di un
interesse costituzionale - quale certamente è la stabilità dei
mercati finanziari, che si può ricondurre all'ambito tematico
dell'art. 47 Cost. - può giungere a legittimare la sostanziale
segretezza, nei confronti dello stesso interessato, dei documenti che
fondano un procedimento a suo carico (sentenza n. 460 del 2000;
ordinanze n. 93 e n. 80 del 2001).
Nel caso qui all'esame, ben diversamente, viene in considerazione
il diritto, asseritamente violato dalla disposizione censurata, di
accedere alla documentazione inerente ad un procedimento svolto nei
confronti di una società soggetta alla vigilanza della CONSOB e
conclusosi con un provvedimento di archiviazione, in relazione al
quale, secondo quanto riferito dallo stesso remittente, è già
intervenuta una pronuncia giurisdizionale che ha riconosciuto alla
medesima società il diritto di accesso.
Così precisato l'ambito della questione, risulta chiaro che non
viene in discussione il diritto di difendersi secondo le regole del
processo civile, il quale postulerebbe l'acquisizione di atti a fini
probatori disposta in favore di tutte le parti, ma il diverso
interesse a ottenere la disponibilità di tutta la documentazione
raccolta dalla CONSOB nell'esercizio della sua attività onde poterne
far uso successivamente in un giudizio civile concernente i medesimi
fatti già valutati dalla autorità di vigilanza. L'accesso, in
breve, viene qui richiesto non per difendersi da un provvedimento
sanzionatorio della CONSOB, bensì per trasferire gli atti del
procedimento amministrativo - conclusosi favorevolmente per il
soggetto ad esso sottoposto - nel processo civile intentato nei
confronti del medesimo soggetto da chi, proprio da quegli stessi
fatti, si ritiene danneggiato. In tal modo, peraltro, la caducazione,
che si chiede a questa Corte di disporre, del regime di segreto sui
documenti acquisiti dalla CONSOB nell'espletamento della sua
attività di vigilanza andrebbe ad esclusivo vantaggio di una sola
delle parti del giudizio civile. I documenti acquisiti dal soggetto
sottoposto a vigilanza della CONSOB resterebbero infatti, per tutti,
e in particolare per il suo contraddittore nel giudizio civile di
danno, assoggettati a segreto, sicchè una eventuale pronuncia di
accoglimento finirebbe per introdurre, in un rapporto processuale
conformato dal principio di parità, un trattamento irragionevolmente
differenziato tra le parti. Tanto più ove si consideri che il
soggetto che abbia acquisito la disponibilità degli atti in possesso
della CONSOB in ragione dell'attività di vigilanza non avrebbe
certamente l'obbligo di versarli integralmente nel giudizio civile di
danno intentato nei suoi confronti, ben potendo, in base a scelte
difensive di mera opportunità, produrne solo alcuni e non altri. Non
sussiste, pertanto, la denunciata violazione del diritto di difesa
(art. 24 Cost.).
La disposizione censurata non è viziata neppure da alcuna
intrinseca irragionevolezza. Contrariamente a quanto sostenuto dal
remittente, infatti, la stessa disciplina dell'accesso ai documenti
acquisiti dalla CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza
non si sostanzia in un divieto assoluto. L'art. 4 del d.lgs. n. 58
del 1998, infatti, da un lato, proprio al comma 10, fa salvi i casi
previsti dalla legge per le indagini relative a violazioni sanzionate
penalmente; dall'altro, nei commi precedenti, e in particolare al
comma 5, prevede che la Banca d'Italia e la CONSOB possono scambiare
informazioni, tra l'altro, con autorità amministrative e giudiziarie
nell'ambito di procedimenti di liquidazione e di fallimento, in
Italia o all'estero, relativi a soggetti abilitati. Si è quindi in
presenza di un quadro in cui il legislatore, per meglio garantire la
funzione di vigilanza della CONSOB, finalizzata, come chiarito nella
citata sentenza n. 460 del 2000, alla tutela della stabilità dei
mercati finanziari, ha sì introdotto un regime di segreto sugli atti
acquisiti nell'esercizio di quella funzione, ma ha previsto deroghe,
seppure limitate. In tale contesto, e considerato che il
provvedimento conclusivo del procedimento avviato dalla CONSOB, anche
se di archiviazione, può essere reso accessibile all'interessato,
come il remittente dà atto essere avvenuto nella specie, la
limitazione stabilita per la ostensione di atti acquisiti
nell'attività di vigilanza non appare manifestamente irragionevole o
arbitraria.
2.2. - Le considerazioni sin qui svolte consentono anche di
escludere la denunciata violazione dell'art. 97 Cost. In proposito,
si deve solo aggiungere che il contrasto della disposizione censurata
con il generale interesse alla conoscenza dell'attività
amministrativa, che dà forma ai canoni di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione, viene evocato dal
remittente sotto il profilo della lesione della posizione sostanziale
di base in ipotesi «non più o altrimenti tutelabile». Una volta,
peraltro, che venga riconosciuto il diritto di accesso al
provvedimento conclusivo del procedimento svolto dalla CONSOB, si
deve ritenere che l'impossibilità di accedere alla documentazione in
riferimento alla quale esso è stato adottato contemperi non
irragionevolmente l'interesse del destinatario del provvedimento e le
garanzie delle quali l'attività di vigilanza deve essere circondata
per risultare funzionale alle finalità cui essa è preordinata,
sicchè la disposizione censurata appare ispirata proprio ad un
criterio di buon andamento dell'amministrazione e di imparzialità
dell'azione amministrativa. Ne discende, dunque, l'infondatezza della
censura sollevata in riferimento all'art. 97 Cost.
2.3. - Quanto al denunciato vizio di eccesso di delega (art. 76
Cost.), quale si ricaverebbe dal contrasto con l'art. 1, comma 1,
della legge n. 52 del 1996, che tra i principi e criteri generali
include quello della piena trasparenza e della imparzialità
dell'azione amministrativa, la circostanza che la delega in questione
è volta a dare attuazione alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del
10 maggio 1993 relativa ai servizi di investimento nel settore dei
valori mobiliari impone di riportarsi a quanto in essa previsto con
riguardo al regime di diffusione delle informazioni. L'art. 25, primo
comma, della direttiva prescrive l'obbligo del segreto d'ufficio «per
tutte le persone che lavorano o hanno lavorato per conto delle
autorità competenti, nonchè per i revisori o esperti che agiscono
per conto delle autorità competenti». A rendere più agevole
l'individuazione dell'area coperta da segreto contribuisce il
capoverso del medesimo comma, ove si chiarisce che tale obbligo
comporta «che le informazioni riservate, ricevute da tali persone
nell'esercizio delle funzioni, non possono essere rivelate ad alcuna
persona o autorità, se non in forma sommaria o globale e in modo che
non possano essere identificate le singole imprese di investimento,
salvi i casi disciplinati dal diritto penale».
Proprio il riferimento ad una informazione sommaria e/o globale
individua un tipo di comunicazione estraneo alla fattispecie della
richiesta di accesso al fascicolo relativo a fatti determinati,
avendo piuttosto ad oggetto documentazione con valore informativo
tendenziale e statistico. Ciò rende palese l'infondatezza della
questione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97
Cost., dal Consiglio di Stato, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Il Presidente e redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0108