1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 23 maggio - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo civile - Procura alle liti - Possibile incapacita' naturale della persona fisica conferente - Conseguente interruzione del processo e segnalazione al PM, affinche' promuova il giudizio per la nomina di un amministratore di sostegno o i procedimenti per l'interdizione o per l'inabilitazione - Omessa previsione - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento, violazione del diritto di difesa e dei principi, anche convenzionali, del giusto processo nonche' del diritto a un accesso effettivo alla giustizia e alla tutela della salute - Non fondatezza delle questioni. - Codice di procedura civile, artt. 75, commi primo e secondo, e 300. - Costituzione, artt. 3, 24, 32, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', artt. 1 e 13. (T-230168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 75, commi
primo e secondo, e 300 del codice di procedura civile, promosso dal
Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del lavoro, nel
procedimento vertente tra E. P. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 10 ottobre 2022,
iscritta al n. 139 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 23 maggio 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udite l'avvocata Patrizia Ciacci per l'INPS e l'avvocata dello
Stato Giustina Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 10 ottobre 2022, iscritta al n. 139 del
registro ordinanze dell'anno 2022, il Tribunale ordinario di Padova,
in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 75, commi primo e secondo, e
300 del codice di procedura civile, nella parte in cui non consentono
al giudice, qualora abbia seri e fondati dubbi che la parte persona
fisica abbia conferito la procura alle liti in una condizione di
incapacità naturale, di disporre l'interruzione del processo e di
segnalare il caso al pubblico ministero, affinchè promuova il
giudizio per la nomina di un amministratore di sostegno o i
procedimenti per l'interdizione o per l'inabilitazione.
Il giudice a quo ritiene che le norme censurate si pongano in
contrasto con gli artt. 3, 24, 32, 111, commi primo e secondo,
nonchè 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e agli artt. 1 e 13 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti
delle persone con disabilità, adottata il 13 dicembre 2006,
ratificata e resa esecutiva dallo Stato italiano con legge 3 marzo
2009, n. 18.
2.- Il rimettente riferisce che E. P. ha intrapreso un
procedimento per accertamento tecnico preventivo obbligatorio ex art.
445-bis cod. proc. civ., onde far verificare la sussistenza delle
condizioni sanitarie legittimanti il suo diritto all'indennità di
accompagnamento, ai sensi dell'art. 1 della legge 11 febbraio 1980,
n. 18 (Indennità di accompagnamento agli invalidi civili totalmente
inabili).
L'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
costituitosi nel giudizio a quo, ha eccepito che il ricorrente, sulla
base della documentazione medica da lui stesso prodotta, verserebbe
in condizioni psico-fisiche che lo rendono incapace di provvedere ai
propri interessi e dunque privo della capacità processuale.
Il ricorrente ha replicato che - secondo la costante
giurisprudenza anche costituzionale - l'art. 75 cod. proc. civ. non
si riferisce ai soggetti colpiti da incapacità naturale, ma esclude
la capacità processuale dei soli soggetti già interdetti o
inabilitati o beneficiari di amministrazione di sostegno.
Il giudice a quo riconosce che, allo stato, l'eventuale
incapacità naturale della parte di un giudizio civile non comporta
l'assenza di capacità processuale, nè impone la sospensione o
l'interruzione del processo.
Tuttavia, ritiene che tale disciplina si ponga in contrasto con i
parametri costituzionali sopra indicati.
3.- In ordine alla rilevanza delle questioni, il Tribunale di
Padova osserva che dalla loro decisione dipende l'alternativa tra la
possibilità di interrompere o la necessità di proseguire il
processo, «pur in presenza di seri e documentati dubbi circa la
capacità naturale del ricorrente».
4.- Rispetto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
richiama, preliminarmente, la giurisprudenza della Corte di
cassazione in ordine all'interpretazione degli artt. 75 e 78 cod.
proc. civ., sottolineando come essa sia univoca nell'escludere
l'incapacità processuale di coloro che non siano capaci di intendere
e volere. Rammenta, inoltre, le sentenze di questa Corte, che hanno
escluso l'illegittimità costituzionale della citata disciplina, come
interpretata dal diritto vivente.
Nondimeno, il giudice a quo afferma che tale orientamento debba
essere ripensato nelle ipotesi - come quella sottoposta al suo esame
- in cui sono evidenti i possibili «effetti pregiudizievoli che
l'incapace può subire per aver anche solo iniziato un processo senza
essere minimamente in grado di rendersi conto di ciò che questo
comporta, ad esempio in caso di soccombenza e di conseguente condanna
alla rifusione delle spese giudiziali».
Ad avviso del Tribunale di Padova, consentire la prosecuzione del
processo in presenza di simili rischi si porrebbe in contrasto con
plurimi parametri costituzionali.
4.1.- Anzitutto, sarebbero violati gli artt. 3 e 24 Cost., posto
che «il diritto di difesa esige che anche la decisione di iniziare un
processo venga assunta consapevolmente».
Secondo il rimettente, l'ipotesi in esame non sarebbe diversa da
quella in cui emerga una situazione di scomparsa del convenuto,
fattispecie rispetto alla quale questa Corte, con la sentenza n. 220
del 1986, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt.
75 e 300 cod. proc. civ., per violazione dell'art. 24 Cost., nella
parte in cui non prevedono l'interruzione del processo e la
segnalazione del caso al pubblico ministero, affinchè promuova la
nomina allo scomparso di un curatore, nei cui confronti l'attore
debba riassumere il giudizio.
4.2.- D'altronde, sempre ad avviso del giudice a quo, le norme
censurate, nel consentire l'avvio di un procedimento da parte di un
soggetto inconsapevole, contrasterebbero con il principio del giusto
processo, di cui agli artt. 111, commi primo e secondo, e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
Non potrebbe dirsi giusto ed equo «un processo in cui una parte,
priva di alcuna misura di protezione, sia incapace di intendere o di
volere e quindi non si renda minimamente conto dell'esistenza del
processo e delle sue conseguenze». A tale riguardo, il rimettente
cita alcune sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo (19
settembre 2017, Regner contro Repubblica Ceca; 7 giugno 2001, Kress
contro Francia; 27 ottobre 1993, Dombo Beheer contro Paesi Bassi), le
quali avrebbero ravvisato una violazione dell'art. 6 CEDU in presenza
di condizioni che collocano una delle parti in posizione di
sostanziale svantaggio rispetto alla controparte.
4.3.- Infine, sotto altra prospettiva, il Tribunale di Padova
dubita che la mancata considerazione dell'incapacità naturale nel
processo civile sia conforme tanto all'art. 32 Cost., posto che «la
tutela del diritto alla salute dovrebbe avere riflessi anche in
ambito processuale», quanto all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 1 e 13 della Convenzione sui diritti delle
persone con disabilità, che ascrivono l'accesso effettivo alla
giustizia al novero dei diritti spettanti a tali persone.
5.- Con atto depositato il 16 dicembre 2022, si è costituito
l'INPS, parte del giudizio a quo, il quale ha anzitutto eccepito un
difetto di rilevanza delle questioni sollevate, giacchè «le ragioni
di tutela del soggetto fragile, perchè incapace naturale, avrebbero
dovuto e potuto trovare composizione all'interno del procedimento per
ATP [accertamento tecnico preventivo]».
L'INPS ha osservato inoltre che le medesime questioni sono state
già decise da questa Corte, che le ha sempre dichiarate non fondate.
Simile circostanza, unita all'assenza di nuovi profili di
presunta illegittimità costituzionale, dovrebbe condurre a una
pronuncia di inammissibilità o comunque di non fondatezza,
eventualmente anche manifesta.
6.- In data 19 dicembre 2022, è intervenuto nel giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che le
questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate.
L'interveniente ha eccepito l'inammissibilità delle questioni
sollevate, in quanto già «ripetutamente delibat[e] e ritenut[e]
infondat[e] dalla giurisprudenza costituzionale».
Inoltre, dopo aver ripercorso la giurisprudenza costituzionale e
di legittimità in materia, l'Avvocatura generale dello Stato ha
sottolineato l'esistenza, nell'ordinamento, di rimedi più che
adeguati volti a proteggere l'incapace, anche nel corso di un
giudizio che lo riguarda. Questo renderebbe insussistente la asserita
violazione sia dei parametri costituzionali relativi al processo -
costituiti dagli artt. 24, 111, commi primo e secondo, e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e agli artt.
1 e 13 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità -
sia del diritto alla salute, sancito dall'art. 32 Cost.
Quanto alla denunciata violazione dell'art. 3 Cost., per la
diversità di trattamento che sarebbe riservata, all'indomani della
sentenza di questa Corte n. 220 del 1986, alla persona incapace
rispetto alla persona scomparsa, l'interveniente ha rilevato la
disomogeneità delle due situazioni, che basterebbe a giustificare il
loro differente regime.
7.- Con memoria integrativa del 19 aprile 2023, l'INPS ha
reiterato le proprie eccezioni di inammissibilità e di non
fondatezza delle questioni sottoposte a questa Corte.
8.- Nell'udienza del 23 maggio 2023, la difesa dell'INPS e
l'Avvocatura generale dello Stato hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 10 ottobre 2022, iscritta al n. 139 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Padova, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 75, commi primo e secondo, e
300 cod. proc. civ., nella parte in cui non consentono al giudice,
qualora abbia seri e fondati dubbi che la parte persona fisica abbia
conferito la procura alle liti in una condizione di incapacità
naturale, di disporre l'interruzione del processo e di segnalare il
caso al pubblico ministero, affinchè promuova il giudizio per la
nomina di un amministratore di sostegno o i procedimenti per
l'interdizione o per l'inabilitazione.
Il rimettente ritiene che le norme censurate contrastino con gli
artt. 3, 24, 32, 111, commi primo e secondo, nonchè 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e agli artt.
1 e 13 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità.
2.- Il giudice a quo riferisce che in un giudizio ex art. 445-bis
cod. proc. civ., introdotto da E. P. al fine di far verificare la
sussistenza delle condizioni sanitarie idonee a legittimare il suo
diritto all'indennità di accompagnamento, l'INPS ha eccepito
l'incapacità del ricorrente a provvedere ai propri interessi e ha
ritenuto che, per tale ragione, fosse privo della capacità
processuale.
Il giudice rimettente riconosce che, secondo il diritto vivente,
l'incapacità naturale della parte di un giudizio civile non comporta
l'assenza di capacità processuale, nè impone la sospensione o
l'interruzione del processo.
Nondimeno, il Tribunale di Padova sostiene che tale disciplina
violi i parametri costituzionali sopra indicati e che le questioni di
legittimità costituzionale sollevate siano rilevanti e non
manifestamente infondate.
2.1.- In particolare, il giudice a quo ritiene che l'omessa
previsione nelle norme censurate di un meccanismo interruttivo del
processo determinerebbe in danno all'incapace: una compressione del
suo diritto di difesa (artt. 3 e 24 Cost.); una lesione dei principi
del giusto processo e di un giudizio ad armi pari, delineati
dall'art. 111, commi primo e secondo, Cost.; una violazione, per il
tramite dell'art. 117, primo comma, Cost., sempre del diritto di
difesa e del diritto a un giusto processo, desumibili dall'art. 6
CEDU, nonchè una compromissione del diritto a un accesso effettivo
alla giustizia, di cui agli artt. 1 e 13 della Convenzione sui
diritti delle persone con disabilità; un vulnus al diritto alla
salute dell'incapace di intendere o di volere (art. 32 Cost.); e,
infine, una irragionevole disparità di trattamento, in contrasto con
l'art. 3 Cost., rispetto alla tutela del soggetto scomparso.
3.- Sia la difesa dell'INPS, parte del giudizio a quo, sia
l'Avvocatura generale dello Stato hanno chiesto che le questioni
siano dichiarate inammissibili o non fondate.
4.- In particolare, l'INPS ha eccepito il difetto di rilevanza
sul presupposto che «le ragioni di tutela del soggetto fragile,
perchè incapace naturale, avrebbero dovuto e potuto trovare
composizione all'interno del procedimento per ATP».
A tal riguardo, ha rilevato che la conseguenza dell'incapacità
di intendere o di volere della parte nel rilasciare la procura è la
mera annullabilità dell'atto, ove risulti anche il grave pregiudizio
per l'autore. Diversamente, solo nel caso di interdizione o di
inabilitazione, il contratto di mandato si estinguerebbe ai sensi
dell'art. 1722 del codice civile.
5.- L'eccezione non è fondata.
In disparte la possibilità di far valere i rimedi civilistici
applicabili alla procura, in quanto atto unilaterale, nonchè al
contratto di mandato, ai sensi dell'art. 428, commi primo e secondo,
cod. civ., non sono prive di rilevanza le questioni di legittimità
costituzionale con cui il rimettente si duole della mancata influenza
della incapacità di intendere o di volere proprio rispetto alla
capacità processuale.
In particolare, senza una pronuncia di questa Corte sugli artt.
75, commi primo e secondo, e 300 cod. proc. civ., il giudice a quo
non potrebbe disporre l'interruzione del processo, che egli ritiene
necessaria a tutela dell'incapace naturale.
6.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità delle questioni sollevate dal Tribunale di Padova,
sostenendo che, per pacifica interpretazione della giurisprudenza di
legittimità, l'incapacità naturale non si riverbera sulla capacità
processuale, e che oltretutto questa Corte ha già reputato non
fondate questioni di legittimità costituzionale sollevate in
riferimento ai medesimi parametri costituzionali e con riguardo alle
stesse disposizioni censurate.
7.- Anche questa eccezione non è fondata.
8.- Per costante giurisprudenza di questa Corte, la
riproposizione di questioni identiche a quelle già dichiarate non
fondate nel merito non comporta l'inammissibilità, ma al più può
decretare la loro non fondatezza, eventualmente manifesta (tra le
altre, sentenze n. 156 e n. 44 del 2020, nonchè n. 160 del 2019).
9.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
10.- In via preliminare, è opportuno richiamare i rapporti fra
la disciplina civilistica in materia di incapacità di intendere o di
volere (cosiddetta incapacità naturale) e le norme che regolano la
capacità d'agire nel processo civile.
10.1.- Nella prospettiva sostanziale, il compimento di un atto
lecito o illecito in condizioni di incapacità di intendere o di
volere, per qualsiasi causa, anche di tipo transitorio, consente di
attivare rimedi di tipo successivo.
Gli atti leciti sono annullabili, ove ricorrano i presupposti
indicati, per gli atti unilaterali e per i contratti, dall'art. 428,
commi primo e secondo, cod. civ., fatte salve le specifiche
previsioni dettate per particolari tipologie di negozi (art. 120 cod.
civ., per il matrimonio; art. 591, secondo comma, numero 3, cod.
civ., per il testamento; art. 775 cod. civ., per la donazione).
Gli atti illeciti, compiuti da «chi non aveva la capacità
d'intendere o di volere al momento in cui [...] ha commesso» il
fatto, risultano non imputabili, «a meno che lo stato d'incapacità
derivi da sua colpa» (art. 2046 cod. civ.).
I rimedi successivi sono, dunque, correlati al compimento di
specifici atti; e tuttavia l'incapacità di intendere o di volere è
nozione estremamente lata, che potrebbe riguardare non solo una
condizione transitoria del soggetto, presente al momento dell'atto,
ma potrebbe essere anche indice di uno stato di infermità (artt.
404, 414 e 415 cod. civ.) o di una «menomazione fisica o psichica»
(art. 404 cod. civ.), che necessitano di tutele preventive.
D'altro canto, i rimedi preventivi presuppongono, a loro volta,
una incidenza sulla capacità legale d'agire, e dunque ricadono su un
profilo importante della persona, che attiene al suo modo di essere e
di agire nel mondo giuridico.
Per questo, dall'ordinamento traspaiono cautela e particolare
attenzione sia rispetto al tipo di accertamento necessario per poter
limitare la capacità legale sia rispetto all'esigenza di intervenire
con strumenti sempre più puntuali e mirati.
Da un lato, dunque, le effettive condizioni dell'interessato
devono essere attentamente vagliate nei procedimenti di interdizione
o di inabilitazione ovvero di amministrazione di sostegno.
Da un altro lato, proprio con quest'ultimo istituto, si è
delineato un favor verso forme di tutela preventiva che comportino la
minore limitazione possibile della capacità di agire. Il decreto di
nomina dell'amministratore di sostegno opportunamente plasma i rimedi
della rappresentanza e dell'assistenza sulle effettive e concrete
condizioni in cui versa l'interessato, sicchè «[i]l beneficiario
conserva la capacità di agire per tutti gli atti che non richiedono
la rappresentanza esclusiva o l'assistenza necessaria
dell'amministratore di sostegno» (art. 409, primo comma, cod. civ.).
10.2.- In termini del tutto similari rispetto alle regole di
diritto sostanziale e in correlazione a esse, la normativa sulla
capacità di agire nel processo è ispirata all'obiettivo di
bilanciare la protezione dell'incapace con l'esigenza di non limitare
a priori la sua capacità processuale, se non a seguito di adeguate
verifiche sulle sue condizioni personali, e tenuto conto del
complesso degli interessi implicati nel processo.
Nel solco di tale prospettiva, l'art. 75, commi primo e secondo,
cod. proc. civ. prevede che «[s]ono capaci di stare in giudizio le
persone che hanno il libero esercizio dei diritti che vi si fanno
valere. Le persone che non hanno il libero esercizio dei diritti non
possono stare in giudizio se non rappresentate, assistite o
autorizzate secondo le norme che regolano la loro capacita'».
La regola generale sulla capacità processuale è, dunque, del
tutto corrispondente alle disposizioni civilistiche che associano
l'attitudine a compiere atti giuridici alla capacità legale d'agire
(art. 2 cod. civ., nel suo coordinamento con le disposizioni che
regolano l'incapacità legale).
Di riflesso, l'art. 75, commi primo e secondo, cod. proc. civ.
viene coerentemente interpretato dal diritto vivente nel senso di
escludere che la mera incapacità naturale possa riverberarsi sulla
capacità processuale (Corte di cassazione, sezione terza civile,
ordinanza 1° giugno 2022, n. 17914; sezione seconda civile, sentenza
20 agosto 2019, n. 21507).
Nondimeno, la periodica riproposizione dinanzi a questa Corte di
questioni che prospettano possibili tutele preventive dell'incapace
naturale nell'ambito del processo civile è il sintomo che i
caratteri stessi del giudizio, e in particolare il suo proiettarsi
nel tempo, fanno risaltare la situazione di soggetti affetti da
un'incapacità non contingente, rispetto ai quali si pone l'esigenza
di una tutela preventiva.
Al contempo, quel tipo di tutela inevitabilmente coinvolge una
pluralità di interessi.
Oltre al diritto dell'incapace a un processo giusto e ad armi
pari vengono in rilievo il diritto dello stesso incapace a non essere
privato della propria capacità processuale, se non a seguito di un
attento accertamento sulle sue condizioni effettive. Inoltre, si
rende necessario tutelare il diritto della controparte a potersi
difendere e a poter citare in giudizio l'altro, anche se incapace. E
contestualmente, ambo le parti hanno interesse a una celere
conclusione del processo, che rischia di essere rallentato da
collaterali accertamenti. Infine, è interesse generale prevenire
comportamenti processuali meramente dilatori (ordinanze n. 205 del
2010, n. 318 del 2008 e n. 67 del 2007).
Sullo sfondo della difficile composizione di tali interessi di
rilevanza costituzionale sia questa Corte sia il legislatore hanno
progressivamente ampliato le tutele dell'incapace naturale.
10.2.1.- Questa Corte - dopo aver dichiarato, alla fine degli
anni Ottanta del secolo scorso, la manifesta infondatezza delle
questioni poste sull'art. 75 cod. proc. civ. in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, Cost. (ordinanze n. 605 e
n. 41 del 1988) - nel 1992 ha pronunciato una sentenza di non
fondatezza interpretativa, che ha elaborato in via ermeneutica un
percorso volto ad attivare possibili tutele preventive (n. 468 del
1992).
La citata pronuncia ha, infatti, ricostruito un itinerario
diretto a sollecitare, a partire dal processo in cui vi è l'incapace
di intendere o di volere, l'avvio di un autonomo procedimento che
accerti le eventuali cause di incapacità legale di tale soggetto,
sì da giungere alla nomina di un tutore o di un curatore, anche
provvisori, che possano intervenire nel processo che ha dato impulso
all'accertamento sulle condizioni della parte.
A tal fine, questa Corte ha affermato, in primo luogo, che, in
virtù dell'art. 70, terzo comma, cod. proc. civ., il pubblico
ministero può «intervenire nel processo [...] nel quale l'incapace,
non ancora interdetto o inabilitato, sia parte».
In secondo luogo, ha precisato che il giudice deve ordinare «la
comunicazione degli atti al titolare di quell'ufficio (art. 71 del
codice di procedura civile) perchè, nel doveroso esercizio delle sue
funzioni e ricorrendone i presupposti, [...] assuma le iniziative
necessarie per tutelare la posizione dell'incapace nel processo già
pendente, promuovendo, ove del caso, il procedimento di interdizione
o di inabilitazione e chiedendo la urgente nomina di un tutore o di
un curatore provvisorio» (ancora, sentenza n. 468 del 1992).
Infine, la medesima sentenza ha evidenziato che l'«ordinamento
giudiziario comprende tra le attribuzioni generali del pubblico
ministero la tutela dei diritti degli incapaci, anche mediante la
richiesta, nei casi di urgenza, dei necessari provvedimenti cautelari
(art. 73 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12)».
E invero, con riguardo ai procedimenti di interdizione e di
inabilitazione, cui oggi si aggiunge quello di amministrazione di
sostegno, le stesse disposizioni del codice civile prevedono la
possibile nomina di un tutore o di un curatore provvisori (art. 419,
terzo comma, cod. civ.) o quella di un amministratore di sostegno
provvisorio (art. 405, quarto comma, cod. civ.), che possono
assicurare la rappresentanza o l'assistenza dell'interessato in altri
giudizi, ancor prima che i procedimenti relativi all'accertamento
dell'incapacità legale risultino conclusi.
Sulla base di tali presupposti questa Corte ha dichiarato già in
passato non fondate le questioni di legittimità costituzionale,
talora prospettate con riguardo all'art. 75 cod. proc. civ., da solo
(ordinanza n. 206 del 1995) o nel suo raccordo con l'art. 300 cod.
proc. civ., nella parte in cui non prevede l'interruzione del
processo (così nella già citata sentenza n. 468 del 1992), talora
riferite all'art. 78 cod. proc. civ., nella parte in cui non consente
la nomina di un curatore speciale a difesa dell'incapace naturale
(ordinanza n. 198 del 2006).
10.2.2.- Quanto al legislatore, anch'esso è intervenuto in
materia e, di recente, con il decreto legislativo 10 ottobre 2022, n.
149 (Attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206, recante delega
al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione
della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle
controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti
in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonchè in
materia di esecuzione forzata), ha approntato, con riferimento a
specifici procedimenti, una tutela immediata all'incapace naturale.
In particolare, l'art. 473-bis.14 cod. proc. civ., introdotto con
il citato decreto legislativo, ha disposto che, nei procedimenti
relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie, con
esclusione di quelli concernenti l'adozione di minori di età e
l'immigrazione, nonchè la protezione internazionale e la libera
circolazione dei cittadini dell'Unione europea, il presidente del
tribunale «nomina un curatore speciale quando il convenuto è malato
di mente o legalmente incapace».
La disposizione ha, dunque, esteso la previsione relativa alla
possibile nomina di un curatore speciale a favore di chi, pur non
legalmente incapace, risulti malato di mente, previsione che già in
precedenza era contemplata, ma per le sole ipotesi di scioglimento o
di cessazione degli effetti civili del matrimonio (art. 4, comma 5,
secondo periodo, della legge 1° dicembre 1970, n. 898, recante
«Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio»).
Contestualmente all'ampliamento delle ipotesi in cui viene
prevista la nomina di un curatore speciale, che rappresenti o assista
l'infermo di mente non legalmente incapace, il legislatore ha,
d'altro canto, confermato, con l'art. 473-bis.55, primo comma, cod.
proc. civ. (unitamente a quanto dispone l'art. 473-bis.58 cod. proc.
civ.), la piena capacità processuale dell'interessato proprio nei
procedimenti che verificano la sussistenza dei presupposti idonei a
condurre a una limitazione della sua capacità legale d'agire.
L'interdicendo, l'inabilitando e il potenziale beneficiario
dell'amministrazione di sostegno possono, infatti, nei relativi
procedimenti, «stare in giudizio e compiere da soli tutti gli atti
del procedimento, comprese le impugnazioni», anche quando siano stati
nominati il tutore o il curatore provvisori previsti dall'art. 419
cod. civ. o l'amministratore provvisorio, di cui all'art. 405, quarto
comma, cod. civ. In tal modo, il legislatore ha ribadito, nonchè
riferito anche all'amministrazione di sostegno, quanto già in
passato stabiliva l'art. 716 cod. proc. civ.
In sostanza, nel delicato bilanciamento fra il diritto
dell'incapace a un giusto processo e il suo stesso diritto a non
essere privato della capacità processuale, se non a seguito di un
procedimento che accerti le sue effettive condizioni, il legislatore
ha dato prevalenza al primo diritto, ma solo nel contesto di
particolari procedimenti (la maggior parte di quelli relativi alla
famiglia, ai minori e allo stato delle persone). In pari tempo, ha
inteso ribadire l'importanza di non spogliare della capacità
processuale chi non sia stato ancora privato della capacità legale
d'agire, tant'è che, proprio nei procedimenti diretti a verificare
l'eventuale incapacità legale dell'interessato, il legislatore ha
confermato la sua piena capacità di stare in giudizio e di compiere
ogni atto processuale.
11.- A fronte del richiamato quadro normativo e
giurisprudenziale, e della sua recente evoluzione, il rimettente
torna ora a prospettare a questa Corte questioni di legittimità
costituzionale con riguardo agli artt. 75, commi primo e secondo, e
300 cod. proc. civ., nella parte in cui non consentono al giudice,
qualora abbia seri e fondati dubbi che la parte persona fisica abbia
conferito la procura alle liti in una condizione di incapacità
naturale, di disporre l'interruzione del processo e di segnalare il
caso al pubblico ministero, affinchè promuova o il giudizio per la
nomina di un amministratore di sostegno o i procedimenti di
interdizione o di inabilitazione.
La pronuncia additiva delineata dal rimettente si articola,
dunque, su due livelli, di cui solo quello relativo alla richiesta
interruzione del processo costituirebbe un quid novi rispetto alla
disciplina attualmente vigente. In virtù, infatti, della soluzione
ermeneutica offerta da questa Corte (supra, punto 10.2.1.), il
giudice è già tenuto a segnalare il caso al pubblico ministero,
affinchè promuova o il giudizio per la nomina di un amministratore
di sostegno o i procedimenti di interdizione o di inabilitazione.
In altri termini, il giudice rimettente non prefigura l'ipotesi
di una incidenza dell'incapacità naturale sulla capacità
processuale, con la conseguente nomina nel medesimo procedimento di
un curatore speciale; viceversa, prospetta a questa Corte
l'interruzione del processo, onde permettere l'autonomo svolgimento
di uno dei procedimenti (di interdizione, di inabilitazione o di
amministrazione di sostegno) con cui si accertano i presupposti per
poter limitare in tutto, in parte o in maniera mirata la capacità
legale d'agire e per poter, di conseguenza, nominare chi rappresenti
o assista l'incapace.
12.- I termini con i quali il giudice a quo pone le questioni di
legittimità costituzionale sono, dunque, particolarmente attenti a
garantire il diritto della parte a «non essere privat[a] della
capacità processuale, se non mediante un giudizio in cui è previsto
l'esame dell'infermo di mente (ordinanza n. 41 del 1988) e nel quale
lo stesso può compiere da solo tutti gli atti del procedimento»
(sentenza n. 468 del 1992, e già ordinanze n. 605 e n. 41 del 1988).
Tuttavia, la prospettiva di una interruzione necessaria del
processo - onde assicurare che la sua ripresa avvenga solo dopo che
siano state accertate le condizioni della parte e che sia stato
eventualmente nominato chi la rappresenti o la assista - rischia di
riverberarsi su altri interessi di rango costituzionale.
L'interruzione, infatti, incide sull'interesse a una ragionevole
durata del processo, riferibile sia al soggetto affetto da
incapacità naturale sia alla controparte, così come può nuocere al
diritto di difesa di quest'ultima, che ricomprende l'interesse a
proporre «una domanda giudiziale [...] nei confronti dell'incapace
naturale, senza che l'azione possa restare paralizzata
indefinitamente per effetto della interruzione del processo»
(sentenza n. 468 del 1992). Infine, non può tacersi che la
possibilità di interrompere il processo sulla base del sospetto
dell'incapacità di una parte finirebbe per assecondare possibili
iniziative meramente dilatorie.
Alla luce dei molteplici interessi implicati, la mancata
previsione dell'istituto della interruzione è, dunque, il frutto di
un bilanciamento che non può reputarsi irragionevole (art. 3 Cost.).
E, infatti, senza bisogno di ricorrere all'interruzione del
processo, non mancano, nell'attuale assetto delineato dal
legislatore, forme di tutela dell'incapace naturale, anche se affetto
da una infermità o da una menomazione fisica o psichica (art. 32
Cost.), tali da garantire nel processo civile, in conformità agli
artt. 24 e 111, commi primo e secondo, Cost., il diritto di difesa e
quello a un processo giusto e che si svolga nel segno della parità
delle armi (sentenze n. 228, n. 145 e n. 10 del 2022, n. 236 del
2021, n. 181 e n. 174 del 2019, n. 214 del 2016 e n. 186 del 2013).
12.1.- Una prima e fondamentale tutela dell'incapace naturale è
assicurata, nel processo civile, dalla difesa tecnica (sentenza n. 10
del 2022), e questa è certamente presente nell'ipotesi del rilascio
di una procura alle liti da parte di chi risulti incapace, che è la
fattispecie astratta evocata dal rimettente nella sentenza additiva
che prospetta.
In particolare, la difesa tecnica, presidiata da principi
costituzionali e circondata da regole di natura anche deontologica,
impone al difensore: di accertarsi che colui che gli conferisce la
procura abbia consapevolezza dell'atto e dei suoi effetti; di
informare l'assistito sui rischi insiti nell'avvio di un'azione
giudiziaria; nonchè di tutelare in ogni modo i suoi interessi.
Ove, viceversa, il difensore violi i doveri legali e
deontologici, a partire dalla regola di correttezza, l'assistito può
agire nei suoi confronti, onde conseguire il risarcimento dei danni
subiti.
12.2.- In pari tempo il giudice, il quale abbia ragione di
ritenere che una parte, non ancora privata della capacità legale,
versi in una condizione che giustificherebbe le tutele preventive
associate all'interdizione, all'inabilitazione o all'amministrazione
di sostegno, è tenuto a ordinare «la comunicazione degli atti»
(sentenza n. 468 del 1992) «al pubblico ministero affinchè agisca o
intervenga nei modi previsti dalla legge» (ordinanza n. 206 del
1995), «promuovendo, ove del caso, il procedimento di interdizione o
di inabilitazione» o quello di amministrazione di sostegno e
«chiedendo la urgente nomina di un tutore o di un curatore
provvisorio» (ancora, sentenza n. 468 del 1992) o di un
amministratore di sostegno provvisorio.
In particolare, l'istituto dell'amministrazione di sostegno
consente di offrire una celere ed efficace tutela preventiva a
chiunque versi «nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di
provvedere ai propri interessi», «per effetto di una infermità
ovvero di una menomazione fisica o psichica» (art. 404 cod. civ.).
Il pubblico ministero, che riceve la comunicazione da parte del
giudice il quale sospetta dell'incapacità di una parte, può,
dunque, prontamente avviare tale procedimento (artt. 406 e 417 cod.
proc. civ.), che non solo incide in maniera mirata sulla capacità
legale dell'interessato, ma che contempla anche forme di tutela
immediate, in caso di urgenza.
In particolare, da un lato, «[i]l giudice tutelare provvede entro
sessanta giorni dalla data di presentazione della richiesta alla
nomina dell'amministratore di sostegno con decreto motivato
immediatamente esecutivo» (art. 405, primo comma, cod. civ.). Da un
altro lato, ancor prima di giungere al decreto esecutivo e, dunque,
ancor prima del citato termine, il giudice tutelare «[q]ualora ne
sussista la necessità, [...] adotta anche d'ufficio i provvedimenti
urgenti per la cura della persona interessata e per la conservazione
e l'amministrazione del suo patrimonio» e può «procedere alla nomina
di un amministratore di sostegno provvisorio indicando gli atti che
è autorizzato a compiere» (art. 405, quarto comma, cod. civ.).
12.3.- In definitiva, considerata la gamma di tutele sostanziali
e processuali (ordinanza n. 198 del 2006) che l'ordinamento appronta
- cui, di recente, si aggiungono anche quelle disposte per taluni
procedimenti dal d.lgs. n. 149 del 2022 (supra, punto 10.2.2.) -
devono ritenersi non fondate, in riferimento agli artt. 3, 24, 32 e
111, commi primo e secondo, Cost., le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 75, commi primo e secondo, e 300 cod.
proc. civ., nella parte in cui non prevedono l'interruzione del
processo in attesa che si definisca l'eventuale giudizio sulla
incapacità legale della parte.
13.- Alla medesima conclusione si giunge nel raffronto fra le
norme censurate e l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo.
Anzitutto, va premesso che, in piena sintonia con questa Corte,
anche la giurisprudenza della Corte EDU ha più volte sottolineato la
necessità che la privazione della capacità legale di agire sia
circondata da adeguate garanzie, trattandosi di una penetrante
invasione nella sfera privata della persona (Corte EDU, sentenza 30
agosto 2013, Mikhaylenko contro Ucraina, paragrafo 33; 17 gennaio
2012, Stanev contro Bulgaria).
Pertanto, la Corte EDU, pur riconoscendo che gli Stati firmatari
hanno un margine di apprezzamento nella determinazione delle
modalità di privazione della capacità processuale (sentenza
Mikhaylenko, paragrafo 35), nondimeno ha ravvisato una violazione
dell'art. 6 CEDU nelle legislazioni che autorizzano l'interruzione o
addirittura l'estinzione del processo avviato dall'incapace, senza
prevedere adeguati strumenti che consentano la riassunzione del
processo da parte sua o di un suo rappresentante (sentenza 3 gennaio
2020, Nikolyan contro Armenia, paragrafi 96 e 97).
Inoltre, anche secondo l'interpretazione che dell'art. 6 CEDU
offre la Corte di Strasburgo, le regole del contraddittorio e della
parità delle armi si atteggiano nel processo civile in termini
diversi rispetto al processo penale, dove è implicata l'esigenza di
consentire all'imputato di difendersi personalmente (Corte EDU,
sentenza 15 giugno 2023, Roccella contro Italia; 10 febbraio 2021,
Dan contro Moldavia).
Ciò premesso, le situazioni nelle quali la Corte EDU ravvisa una
violazione dell'art. 6 CEDU attengono, alla luce delle sentenze che
lo stesso rimettente richiama (si vedano le citate 19 settembre 2017,
Regner contro Repubblica Ceca; 7 giugno 2001, Kress contro Francia;
27 ottobre 1993, Dombo Beheer contro Paesi Bassi), alla mancata o
insufficiente attribuzione a una delle parti di poteri processuali,
quali la possibilità di avvalersi di strumenti di impugnazione o di
mezzi di prova.
Tuttavia simili situazioni di netto svantaggio processuale
rispetto all'avversario non hanno alcuna attinenza con l'esigenza di
proteggere chi versi in una condizione di incapacità naturale.
14.- Di seguito, non è parimenti fondata la questione sollevata
in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 1 e 13 della Convenzione sui diritti delle persone con
disabilità, nella parte in cui sanciscono il diritto di tali persone
a un accesso effettivo alla giustizia.
Una volta che la posizione processuale del sospetto incapace sia
preservata dalla difesa tecnica e che siano disponibili tanto
strumenti di tutela successiva, quanto percorsi idonei a introdurre
una tutela preventiva, senza alcun sacrificio del doveroso
accertamento sulle condizioni di salute dell'interessato, la mancata
previsione della obbligatoria e automatica interruzione del processo,
sulla base del semplice sospetto nutrito dal giudice circa
l'incapacità della parte, non comporta alcun irragionevole
pregiudizio al diritto del disabile di poter accedere a una giustizia
effettiva.
15.- Infine, non ha fondamento la pretesa violazione dell'art. 3
Cost., sotto il profilo dell'irragionevole disparità di trattamento
tra la situazione dell'incapace di intendere o di volere e quella del
soggetto scomparso, in relazione all'applicazione degli artt. 75 e
300 cod. proc. civ. In particolare, tali norme sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime dalla sentenza n. 220 del 1986, «nella
parte in cui non prevedono, ove emerga una situazione di scomparsa
del convenuto, la interruzione del processo e la segnalazione, ad
opera del giudice, del caso al Pubblico Ministero perchè promuova la
nomina di un curatore, nei cui confronti debba l'attore riassumere il
giudizio».
Ebbene, le situazioni poste a raffronto sono evidentemente
disomogenee.
Innanzitutto, nella vicenda esaminata con la citata sentenza
veniva in considerazione la fattispecie della scomparsa di una
persona non costituita in giudizio, mentre la prospettiva oggetto
delle odierne questioni attiene a persone costituite in giudizio che
hanno conferito a un difensore una procura alle liti.
Inoltre, è innegabile la diversità del presupposto che
determina l'interruzione del processo nel caso dello scomparso,
rispetto a quello che dovrebbe comportare il medesimo effetto
nell'ipotesi dell'incapace, così come è differente il procedimento
relativo all'accertamento della scomparsa rispetto a quelli
concernenti l'interdizione, l'inabilitazione o la nomina
dell'amministratore di sostegno.
Tanto basta a segnare una chiara distinzione tra le due
fattispecie poste a raffronto e a far ritenere insussistente
l'asserita violazione dell'art. 3 Cost.
16.- Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 75,
commi primo e secondo, e 300 cod. proc. civ., nei termini prospettati
dal rimettente, devono essere, pertanto, dichiarate non fondate, in
riferimento agli artt. 3, 24, 32, 111, primo e secondo comma, e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e agli
artt. 1 e 13 della Convenzione sui diritti delle persone con
disabilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 75, commi primo e secondo, e 300 del codice di procedura
civile, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 32, 111, commi
primo e secondo, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e agli artt. 1 e 13 della Convenzione delle Nazioni Unite
sui diritti delle persone con disabilità, adottata il 13 dicembre
2006, ratificata e resa esecutiva dallo Stato italiano con legge 3
marzo 2009, n. 18, dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di
giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA