1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 22-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 584 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 2002
Ordinanza del 21 ottobre 2002 alla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Societa' C.I.R. Costruzioni S.r.l. contro Cecchi Sirio ed altri Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. Richiamo, altresi', alle ordinanze della Corte costituzionale nn. 123/2002 e 340/2002, di manifesta inammissibilita' interpretativa di questione identica, non condivise dal giudice rimettente. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2 e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (003C0020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 22-1-2003)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: Società C.I.R. Costruzioni S.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma,
via Nicotera n. 29, presso lo studio dell'avvocato Giuseppe Giuffrè,
che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati Fabio Colzi,
Alessandro Colzi, giusta delega a margine del ricorso, ricorrente;
Contro Cecchi Sirio, elettivamente domiciliato in Roma, via Carlo
Poma n. 2, presso lo studio dell'avvocato Roberto Nania, che lo
rappresenta e difende unitamente all'avvocato Neri Baldi, giusta
delega in calce al controricorso, controricorrente;
Nonchè contro Somigli Carlo, elettivamente domiciliato in Roma,
Lungoteve Flaminio n. 46, presso lo studio dell'avvocato Gian Marco
Grez, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Casagni Lippi, giusta
delega a margine del controricorso, controricorrente;
Nonchè contro Ferrovie dello Stato - Società di trasporti e
servizi per azioni, intimata;
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente n. 6419/98 del tribunale di Firenze;
Uditi gli avvocati Colzi, Neri Baldi;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio
il 27 settembre 2002 dal Consiglire dott. Giulio Graziadei;
Lette le conclusioni scritte dal sostituto procuratore generale
dott. Antonio Martone, il quale chiede che le sezioni unite della
Corte di cassazione, in camera di consiglio, sollevino la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo
n. 80 del 1998 con le argomentazioni di cui in motivazione.
Considerato che Sirio Cecchi e Carlo Somigli, deducendo
l'illegittima perdita del diritto dominicale su alcuni terreni in
comune di Firenze, in quanto occupati in via d'urgenza ed
irreversibilmente acquisiti per la realizzazione di opera pubblica
senza l'adozione di provvedimento espropriativo, con atto notificato
l'11 novembre 1998 hanno citato davanti al tribunale di Firenze la
S.p.a. Ferrovie dello Stato, proprietaria di detta opera, nonchè la
S.r.l. C.I.R. Costruzioni, quale attuale capogruppo e mandataria (per
effetto di subingresso alla fallita S.p.a. COGEI) dell'associazione
delle imprese concessionarie dei lavori, e ne hanno chiesto la
condanna in solido al pagamento di lire 894.191.507, a titolo di
risarcimento del danno;
che si è costituita in giudizio soltanto la C.I.R., la quale
ha contestato la propria legittimazione passiva e comunque il
fondamento nel merito della domanda, e poi, con atto notificato il 20
marzo 2001 al Cecchi ed al Somigli ed il 4 aprile 2001 alle Ferrovie
dello Stato, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione, sostenendo la devoluzione della domanda alla
cognizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 34 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostituito dall'art. 7 della legge 21
luglio 2000, n. 205;
che il Cecchi ed il Somigli hanno replicato con distinti
controricorsi, entrambi assumendo che le norme invocate dalla
ricorrente non toccano la giurisdizione del giudice ordinario nelle
controversie in materia di danni da occupazione appropriativa;
che il procuratore generale, con le conclusioni scritte,
premettendo che la causa è soggetta all'applicazione dell'originario
testo dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non di quello
introdotto dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, in ragione
dell'irretroattività di quest'ultima norma, ha sollecitato la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, per la definizione
della questione di legittimità costituzionale di detto art. 34,
sotto il profilo del superamento dei limiti della delega di cui
all'art. 11, quarto comma lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59,
richiamando i motivi per i quali la questione medesima è stata in
altri processi già sollevata da queste Sezioni unite con le
ordinanze 25 maggio 2000, n. 43, 21 giugno 2001, n. 8506 ed 11
dicembre 2001, n. 15641;
che, per la decisione sull'istanza di regolamento, è stata
fissata l'odierna camera di consiglio, a norma dell'art. 375 cod.
proc. civ.;
che il Somigli ha depositato memoria;
che la controversia ricade nelle previsioni del primo e del
secondo comma dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, i quali
stabiliscono la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
nelle cause aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia e
specificano che tale materia concerne tutti gli aspetti dell'uso del
territorio (restando ferma, in base al terzo comma, la giurisdizione
del tribunale superiore delle acque e la giurisdizione del giudice
ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti
di natura espropriativa od ablativa), dato che dette previsioni
operano, ai sensi dell'art. 45, diciottesimo comma, nei giudizi
instaurati a partire del 1 luglio 1998, e comprendono, ove inerenti
all'indicata materia, le domande di risarcimento del danno per
occupazione acquisitiva, come già affermato da queste Sezioni umite
(v., in particolare, la citata ord. n. 43 del 2000);
che, nel corso del procedimento, è sopravvenuta la legge
n. 205 del 2000, il cui art. 7 ha sostituito l'art. 34 del d.lgs.
n. 80 del 1998, sostanzialmente riportandone il contenuto (con la non
significativa aggiunta della previsione, nel primo comma, accanto
alle amministrazioni pubbliche, dei soggetti ad esse equiparati), ed
ha pure sostituito il successivo art. 35, riproducendo fra l'altro il
primo comma, secondo cui il giudice amministrativo, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone,
anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto;
che queste Sezioni unite, con quelle delle menzionate
ordinanze di rimessione rese quando era in vigore la legge n. 205 del
2000 (v., in particolare, ord. n. 15641 del 2001), ed inoltre con le
decisioni 21 marzo 2001, n. 127, 6 aprile 2001, n. 149, 11 giugno
2001, n. 7867, 16 luglio 2001, n. 9645, 17 luglio 2001, n. 9651, 8
agosto 2001, n. 10957, 28 novembre 2001, n. 15139, 12 dicembre 2001,
n. 15717, 14 gennaio 2002, n. 362, 7 febbraio 2002, n. 1760, 14 marzo
2002, n. 3791 e 24 aprile 2002, n. 6043, hanno negato che il predetto
art. 7, inserito in una legge operante a partire dal 10 agosto 2000
(a norma dell'art. 73, terzo comma della Costituzione), abbia
efficacia retroattiva, e dunque hanno escluso che possa trovare
applicazione nelle cause a tale data già in corso davanti al giudice
ordinario, in deroga alla regola dell'art. 5 cod. proc. civ., secondo
cui la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della
proposizione della domanda e non può venire meno per effetto di
sopraggiunti mutamenti del quadro normativo (influenti solo quando
valgano a radicare la giurisdizione del giudice in precedenza adito
in difformità della disciplina all'epoca vigente);
che il principio e gli argomenti che lo sorreggono devono
essere condivisi e ribaditi, dato che la suddetta deroga, per sua
natura abbisognante di una non equivoca previsione, non si rinviene,
direttamente od indirettamente, nella legge n. 205 del 2000, e
nemmeno è desuinibile dal coordinamento delle sue disposizioni con i
lavori parlamentari, da cui si evince soltanto l'intento, in linea
con i criteri posti dall'art. 5 cod. proc. civ., di conservare alla
cognizione del giudice amministrativo i processi che dinanzi allo
stesso siano stati in precedenza attivati in base all'art. 34 del
d.lgs. n. 80 del 1998;
che la Corte costituzionale, investita nell'ambito di
similari procedimenti della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998, sotto il
profilo della violazione delle direttive fissate dalla legge di
delega, ha restituito gli atti al giudice rimettente, quando la
questione medesima era stata sollevata prima della legge n. 205 del
2000, per un riesame della sua rilevanza alla luce dello ius
superveniens (v. ord. 23 gennaio 2001, n. 17), e poi, con ordinanza
16 aprile 2002, n. 123, sempre in relazione a giudizi instauratisi
davanti al giudice ordinario dopo il 30 giugno 1998 e prima del 10
agosto 2000, ma per i quali i provvedimenti di rimessione erano stati
adottati successivamente all'entrata in vigore della legge n. 205 del
2000, ha dichiarato inammissibili le relative istanze, per non essere
stata vagliata l'opzione interpretativa secondo cui l'art. 7 della
legge n. 205 del 2000, sostituendo il testo dell'art. 34 (nonchè
degli artt. 33 e 35) all'interno del d.lgs. n. 80 del 1998, non solo
avrebbe trasformato la natura delle corrispondenti disposizioni, da
leggi in senso materiale a leggi in senso formale, così attancandole
dal vizio di eccesso di delega per il quale la stessa Corte con
sentenza 17 luglio 2000, n. 292 aveva dichiarato
l'incostituzionalità dell'art. 33, ma avrebbe anche disciplinato la
giurisdizione per i giudizi sopra indicati, apportando eccezione
all'art. 5 cod. proc. civ., mediante il mantenimento della norma
dell'art. 45 diciottesimo comma del d.lgs. n. 80 del 1998 sulla
devoluzione al giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998
delle controversie di cui agli artt. 33 e 34;
che i rilievi della Corte costituzionale, dalla stessa
rinnovati con ordinanza 12 luglio 2002, n. 340, non inducono ad un
mutamento dell'indicato indirizzo, dovendosi osservare, in aggiunta
ed a conferma delle argomentazioni sopra svolte, nonchè di quanto da
ultimo affermato da queste Sezioni unite con ordinanza 5 luglio 2002,
n. 12198 (ove si è preso atto della diversa esegesi proposta dalla
Corte costituzionale e si è ritenuto di non poterla condividere),
che la "sostituzione" di una norma, in coerenza con il valore
letterale del termine, di regola esprime una vicenda innovativa con
effetti ex nunc, non comportando l'eliminazione o modificazione ab
origine della disposizione sostituita, ed anzi sottendendone la
persistente operatività fino a quando non ne prenda il posto la
disposizione sostitutiva, e che un uso improprio di detto termine da
parte dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nel senso della
rimozione ex tunc dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non è
ricavabile dalla mera appartenenza della norma sostituita ad un testo
normativo del quale non sia modificata la data di entrata in vigore,
trattandosi di elemento logicamente conciliabile anche con l'intento
di conservare la medesima disposizione sostituita fino al momento
della sostituzione;
che la ritenuta applicabilità nella presente causa
dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998 rende
rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale norma,
nella parte in cui, in materia urbanistica ed edilizia, sottrae al
giudice ordinario e devolve al giudice amministrativo anche le
controversie risarcitorie diverse da quelle inerenti a diritti
patrimoniali conseguenziali rispetto ad atti o rapporti già di
pertinenza di detto giudice amministrativo, ed anche, di riflesso,
dell'art. 35 originario testo, primo comma, dello stesso d.lgs. n. 80
del 1998, nella parte in cui fissa i poteri dello stesso giudice
amministrativo pure con riferimento a dette controversie;
che la questione non è manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 76 e 77 primo comma della Costituzione, e va
quindi riproposta, per motivi analoghi a quelli che hanno portato la
Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimità dell'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998, in quanto la predetta devoluzione, implicando
una nuova giurisdizione esclusiva, potrebbe sconfinare dai limiti
della delega che è stata conferita dall'art. 11, quarto comma
lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59 con riferimento
circoscritto ai menzionati diritti patrimoniali conseguenziali;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34, primo e secondo comma e
35 primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in
relazione agli artt. 76 e 77, primo comma della Costituzione, per
eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma
lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui, in
materia edilizia ed urbanistica, non si limitano ad estendere alle
controversie inerenti a diritti patrimoniali conseguenziali la
giurisdizione di legittimità od esclusiva già spettante al giudice
amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione
esclusiva e piena, con riferimento all'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche;
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale e sospende il
giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri ed alle parti, ed inoltre comunicata al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni
unite civili della Corte di cassazione, il 27 settembre 2002.
Il Presidente: Grieco
Il consigliere relatore: Graziadei
03C0020