1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 222 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 luglio 2006
Ordinanza emessa il 27 luglio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Erbetti Francesca ed altri contro comune di Busnago ed altra Edilizia residenziale pubblica - Regione Lombardia - Assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica - Requisiti del richiedente - Residenza o svolgimento di attivita' lavorativa nel territorio regionale da almeno cinque anni per il periodo immediatamente precedente alla presentazione della domanda - Irragionevolezza Violazione del principio del favore per l'accesso del risparmio alla casa di abitazione - Lesione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di edilizia residenziale pubblica, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in tema di libera circolazione dei lavoratori - Violazione del principio di libera circolazione dei cittadini - Indebita interferenza sul potere giudiziario, per la riproduzione con la normativa censurata di disposizioni regolamentari annullate dal Tribunale amministrativo regionale Lombardia. - Legge della Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, art. 3, comma 41-bis, introdotto dall'art. 1, lett. a), della legge della Regione Lombardia 8 febbraio 2005, n. 7. - Costituzione, artt. 3, 47, 101, 102, 103, 104, 111, 117, commi primo, secondo, lett. m), e terzo, e 120. (007C0461) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 315/06,
proposto da Erbetti Francesca, Chica Quinonez Emma Veronica, SICET
(Sindacato Inquilini Casa e Territorio) territoriale di Milano, in
persona del legale rappresentante pro tempore, SUNIA (Sindacato
Unitario Nazionale Inquilini e Assegnatari) provinciale di Milano, in
persona del legale rappresentante pro tempore, CGIL (Confederazione
Generale Italiana del Lavoro) lombarda, in persona del legale
rappresentante pro tempore, USR CISL (Unione Sindacale Regionale
della Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori) lombarda, in
persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e
difesi dall'avv. prof. Vittorio Angiolini e dall'avv. Riccardo Maia
ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Milano,
Galleria del Corso, n. 1;
Contro Comune di Busnago, non costituito in giudizio; e nei
confronti di Regione Lombardia in persona del Presidente della giunta
regionale pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Lucia
Tamborino ed elettivamente domiciliata presso l'Avvocatura regionale
in Milano, via Pola n. 14, per l'annullamento, previa sospensione
degli atti del Comune di Busnago prott. n. 12500 e 12501 del 23
novembre 2005 - aventi identico contenuto - con i quali veniva
comunicato a Chica Quinonez Emma Veronica e ad Erbetti Francesca il
rigetto della domanda di assegnazione di alloggio di edilizia
residenziale pubblica poichè ai sensi della legge regionale
Lombardia n. 7 del 2005 «per la presentazione della domanda per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica i
richiedenti devono avere la residenza o svolgere attività lavorativa
in Regione Lombardia da almeno 5 anni per il periodo immediatamente
precedente alla data di presentazione della domanda».
Visto il ricorso notificato in data 19 gennaio 2006 e depositato
in data 1° febbraio 2006;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Visto l'atto di motivi aggiunti proposto dai ricorrenti nei
confronti delle altre parti;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Uditi alla pubblica udienza del 14 giugno 2006, relatore il dott.
Riccardo Giani, l'avv. V. Angiolini per i ricorrenti e l'avv. M.L.
Tamborino per la Regione Lombardia;
Visti gli atti tutti della causa;
Ritenuto quanto segue in fatto e diritto.

F a t t o

In data 22 ottobre 2005 le signore Erbetti Francesca e Chica
Quinonez Emma Veronica presentavano al Comune di Busnago domanda per
l'assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica (ERP').
Il Comune di Busnago, con atti dello stesso tenore assunti in
data 23 novembre 2005, nn. 12500 e 12501, rigettava tali domande sul
rilievo che ai sensi della legge regionale lombarda 8 febbraio 2005,
n. 7 «per la presentazione della domanda per l'assegnazione di
alloggi di edilizia residenziale pubblica i richiedenti devono avete
la residenza o svolgere attività lavorativa in Regione Lombardia da
almeno 5 anni per il periodo immediatamente precedente alla data di
presentazione della domanda» requisito mancante ad entrambe le
istanti. Il comune faceva riferimento all'art. 1, lett. a) della l.r.
n. 7/2005 che ha introdotto all'art. 3 della l.r. lombarda n. 1/2000
il comma 41-bis, che prevede il requisito della residenza, ovvero
dello svolgimento di attività lavorativa, in Lombardia da cinque
anni per potere accedere all'assegnazione di alloggi di ERP.
Erbetti Francesca e Chica Quinonez Emma Veronica, assieme alle
articolazioni milanesi dei sindacati SICET, SUNIA, CGIL e USR CISL,
impugnano i citati provvedimenti comunali, articolando nei loro
confronti censure di:
violazione e falsa applicazione della l.r. Lombardia
8 febbraio 2005, n 7, da riconoscersi costituzionalmente illegittima;
violazione e falsa applicazione delle regole e dei principi
del diritto europeo sulla libera circolazione, con particolare
riferimento art. 48 (poi 39) del frattato CE.
Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia per resistere
al ricorso.
Dopo la proposizione del ricorso introduttivo il Consiglio
regionale della Lombardia ha approvato il regolamento regionale 27
marzo 2006, n. 5, il quale interviene a dare attuazione ad una
seconda significativa previsione della citata l.r. n. 7/2005, sempre
contenuta nell'art. 1, lett. a), che ha introdotto nell'art. 3 della
l.r. n. 1/2000 il comma 41-ter, a mente del quale «la residenza sul
territorio regionale concorre nella determinazione del punteggio per
la formazione della graduatoria i cui criteri sono determinati da
apposito regolamento».
I ricorrenti hanno impugnato, a mezzo di motivi aggiunti, il
richiamato regolamento regionale n. 5 del 2006, ritenendolo
illegittimo nella parte in cui inserisce la residenza in Lombardia,
già requisito di accesso all'ERP, quale elemento da valutare ai fini
dell'attribuzione del punteggio per l'assegnazione degli alloggi
pubblici e chiedendone l'annullamento.
La Regione Lombardia ha presentato memorie nelle quali, oltre ad
insistere per la l'infondatezza nel merito delle censure sollevate,
eccepisce il difetto di legittimazione attiva della Associazioni
sindacali ricorrenti nonchè delle stesse ricorrenti persone fisiche
per conflitto di interesse tra le stesse, dal momento che il Comune
di Busnago aveva previsto nel bando l'assegnazione di un solo
alloggio.
Alla pubblica udienza del 14 giugno 2006, relatore il dott.
Riccardo Giani, sentiti i difensori delle parti come da verbale, la
causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

Diritto

1. - Devono essere in primo luogo esaminate le eccezioni di
inammissibilità del ricorso avanzate dalla Regione Lombardia.
1.1. - Viene eccepita l'inammissibilità del ricorso per difetto
di legittimazione attiva delle organizzazioni sindacali.
L'eccezione formulata dalla regione involge la tematica
dell'accesso alla tutela giurisdizionale dei soggetti portatori di
interessi superindividuali. È noto che dopo una iniziale chiusura,
quando la giurisprudenza fissava in modo rigido il collegamento tra
azione giudiziaria e natura individuale della posizione soggettiva
dedotta in giudizio, a partire dalla decisone Cons. Stato, Ad. Plen.,
19 ottobre 1979, n. 24, si è assistito ad un riconoscimento, seppur
a precise condizioni, della legittimazione all'impugnativa di atti
amministrativi da parte di soggetti portatori di interessi
collettivi, nel quadro della valorizzazione del disposto dell'art. 2
Cost. La giurisprudenza ha compiuto un significativo sforzo
ermeneutico per individuare, tra gli interessi superindividuali
perseguiti dagli enti esponenziali, quelli che risultino meritevoli
di ingresso alla tutela giurisdizionale, tali cioè da conferire ai
relativi enti esponenziali stessi la legittimazione ad agire in
giudizio. La concreta selezione è operata con riferimento alla
sussistenza, nelle ipotesi concrete, dei requisiti della
differenziazione e della qualificazione. Il requisito della
differenziazione postula la necessità che l'ente esponenziale faccia
valere in giudizio un interesse specifico del gruppo esponenziato e
allo stesso riferentesi in modo complessivo e unitario.
Il carattere soggettivo della giurisdizione amministrativa
esclude infatti che possano accedere alla tutela giurisdizionale
interessi diffusi nel corpo sociale, incapaci di appuntarsi in modo
specifico in capo ad un determinato soggetto dell'ordinamento. La
sussistenza del requisito della differenziazione passa attraverso la
verifica dei seguenti elementi: a) fine statutario: l'ente deve agire
a tutela di uno specifico fine istituzionale individuato dallo
Statuto; b) stabile organizzazione: l'ente deve essere dotato di una
organizzazione con la quale svolgere in modo effettivo e continuo
l'attività a tutela del fine statutario; c) collegamento
territoriale: deve esistere un nesso di collegamento di tipo spaziale
tra ambito di svolgimento dell'attività da parte del soggetto
portatore dell'interesse collettivo e ambito di efficacia dell'atto
amministrativo considerato lesivo e quindi impugnato. L'interesse
differenziato in tal modo individuato deve per altro, per poter
attribuire al soggetto collettivo la legittimazione ad agire,
caratterizzarsi per essere un interesse giuridicamente protetto,
connotato cioè dal requisito della qualificazione da parte di norme
giuridiche. C'è da aggiungere che il Legislatore si è
successivamente orientato, con riferimento ai settori in cui la
tematica de qua è apparsa più rilevante, nel senso di prevedere
ipotesi di enti esponenziali legittimati ex lege all'azione
giurisdizionale amministrativa (si pensi in particolare agli artt. 13
e 18 legge n. 349/1986 in materia ambientale). Ciò tuttavia non
esclude che l'indagine sulla sussistenza delle condizioni dell'azione
debba e possa essere effettuata dal giudice caso per caso, secondo la
griglia concettuale sopra descritta, con la prudenza necessaria per
evitare di creare spazi di giustiziabilità di interessi non motivati
da solidi e concreti riferimenti alla realtà sostanziale sottostante
(in tal senso Tribunale amministrativo regionale Lombardia, Milano,
2ª sez., 23 ottobre 2002, n. 5093).
Alla luce delle svolte considerazioni il Collegio ritiene che le
associazioni ricorrenti siano dotate dei requisiti necessari per
agire nel presente ricorso.
In relazione al SICET questo tribunale ha già avuto modo di
pronunciarsi in senso favorevole rispetto alla sua legittimazione ad
impugnare atti relativi all'ERP, con orientamento che il Collegio
ritiene di confermare (cfr. Tribunale amministrativo regionale
Milano, 1ª sez., 29 settembre 2004, n. 4196). L'esame dello Statuto
del SICET consente di evidenziare che tale sindacato persegue lo
scopo di «assicurare un'abitazione a tutti coloro che ne sono ancora
privi, per difficoltà economiche, sociali, sanitarie e/o familiari»
(cfr. preambolo) e che sua finalità è svolgere «una politica della
casa e del territorio che assicuri ai lavoratori e alle classi
popolari una abitazione dignitosa ad un costo proporzionato al
reddito familiare» (cfr. art. 2), a tutela del «diritto alla casa e
all'abitare in affitto» (cfr. art 3). D'altra parte che si tratti di
soggetto che svolge in modo effettivo e stabile attività a sostegno
del fine statutario, e quindi dotato della necessaria struttura
organizzativa, risulta comprovato dal coinvolgimento del SICET da
parte della regione al fine della predisposizione del Programma
regionale per l'Edilizia residenziale pubblica 2002-2004. Nè può
dubitarsi della sussistenza del requisito del collegamento
territoriale, agendo in giudizio la struttura milanese del sindacato
avverso un atto destinato a produrre i suoi effetti nel territorio
della Regione Lombardia. L'interesse a favorire l'accesso alla casa
di abitazione alle categorie più disagiate, infine, è senza dubbio
interesse giuridicamente rilevante, come tale qualificato sia a
livello costituzionale (art. 47 Cost.) sia dalla complessa serie di
norme emanate in tema di edilizia economica e popolare (poi
residenziale pubblica) a partire dal periodo successivo alla prima
guerra mondiale.
Ritiene il Collegio che analoghe considerazioni quanto a fine
statutario, stabile organizzazione e collegamento territoriale
valgano anche in relazione alle altre articolazioni locali delle
associazioni sindacali ricorrenti Sul punto merita qualche ulteriore
considerazione solo il profilo del fine statutario. Il SUNIA ha come
obiettivo «il riconoscimento del diritto alla casa quale bene di
primario valore civile e sociale garantito a tutti» (cfr. art. 1
Statuto), mirando quindi alla «tutela degli inquilini, degli
assegnatari e dei soggetti che versano in condizioni di bisogno
alloggiativi e, comunque, dei diritti degli utenti del bene casa e
degli aspiranti ad esso». Lo statuto della CISL parla di «rispetto
delle esigenze della persona», di «solidarieta» e «giustizia sociale»
e di «sviluppo della personalità umana attraverso la giusta
soddisfazione dei suoi bisogni materiali, intellettuali e morali,
nell'ordine individuale, familiare e sociale» (cfr. art. 2). La CGIL
«afferma il valore della solidarietà in una società senza privilegi
e discriminazioni, in cui sia riconosciuto il diritto al lavoro, alla
salute alla tutela sociale, il benessere sia equamente distribuito,
la cultura arricchisca la vita di tutte le persone, rimuovendo gli
ostacoli politici, sociali ed economici che impediscono alle donne e
agli uomini native/i e immigrate/i di decidere - su basi di pari
diritti ed opportunità, riconoscendo le differenze - della propria
vita e del proprio lavoro».
L'eccezione di difetto di legittimazione attiva delle
associazioni ricorrenti deve quindi essere rigettata.
1.2. - La Regione Lombardia rileva quindi altresì la
inammissibilità del ricorso delle signore Francesca Erbetti e Chica
Quinonez Emma Veronica in quanto in conflitto di interessi tra di
loro, essendo soltanto uno l'immobile di ERP da assegnare da parte
del Comune di Busnago.
L'eccezione è infondata.
Le ricorrenti hanno presentato domanda al Comune di Busnago per
ottenere l'assegnazione di un alloggio di ERP e hanno visto le loro
istanze rigettate in limine per difetto del presupposto di
ammissibilità delle stesse, rappresentato dalla residenza o
attività lavorativa in Lombardia protratta per cinque anni nel
periodo immediatamente precedente la presentazione della domanda. Le
istanti sono sicuramente legittimate ad insorgere contro i richiamati
provvedimenti di rigetto, al fine di farne valere in giudizio la
illegittimità, anche attraverso la previa verifica della
legittimità costituzionale della normativa applicata. Nè pare
sussistere, nella presente fattispecie, un conflitto d'interesse tra
le ricorrenti, come ipotesi paralizzante la loro legittimazione a
ricorrere. Esse, al contrario, sono portatrici di un interesse
coincidente, che è quello a far dichiarare illegittima l'esclusione
dall'accesso all'edilizia residenziale pubblica da parte di coloro
che non possano vantare cinque anni di residenza o di svolgimento di
attività lavorativa in territorio lombardo. In tal modo le
ricorrenti otterrebbero l'inserimento nella graduatoria comunale, la
quale ha un'efficacia che va ben oltre l'assegnazione degli alloggi
indicati nel bando in relazione al quale è stata presentata la
domanda. Infatti l'art. 11 del regolamento regionale 10 febbraio
2004, n. 1 stabilisce che «la graduatoria comunale è unica ed è
aggiornata ed integrata con cadenza semestrale» così che la domanda
ammessa in graduatoria può concorrere all'assegnazione non solo
degli alloggi di ERP messi a concorso con il singolo bando, ma anche
di tutti quelli che si rendano successivamente disponibili. Solo dopo
il sesto aggiornamento semestrale è necessaria una conferma o
rinnovazione della domanda, pena la decadenza (cfr. art. 11 cit.).
Alla luce degli svolti rilievi le ricorrenti hanno ben interesse
ad impugnare i provvedimenti di esclusione e le loro posizioni non
sono affatto in conflitto d'interesse, a nulla rilevando il fatto che
il bando comunale preveda, allo stato, l'assegnazione di un solo
alloggio.
2. - Nel merito il ricorso riguarda la disciplina
dell'assegnazione degli alloggi di ERP, tema sul quale la Regione
Lombardia ha, in tempi recenti, proceduto ad un'ampia produzione
normativa.
In particolare prima della legge regionale n. 7/2005 e del
regolamento n. 5/2006, la regione si era occupata della materia con
l'emanazione del regolamento regionale n. 1/2004, stabilendo che al
fine dell'assegnazione degli alloggi in questione si tenesse conto
non solo del disagio familiare, abitativo ed economico ma altresì
degli anni di residenza in Lombardia, con l'attribuzione di punteggi
varianti da 5 punti per un anno fino a 90 per oltre 20 anni di
residenza in Lombardia.
Questo tribunale, con sentenza della 1ª sez. n. 4196/2004, aveva
annullato sul punto il regolamento regionale, sul rilievo che una
simile valorizzazione della residenza regionale introduca un elemento
estraneo alla ratio della normativa sull'edilizia residenziale
pubblica, che ha la finalità di favorire l'accesso all'abitazione a
condizioni più favorevoli di quelle di mercato alle categorie meno
abbienti, con l'effetto di determinare uno sviamento della funzione
amministrativa dalla finalità sue proprie.
La citata sentenza non è stata appellata dall'amministrazione
regionale.
La Regione Lombardia ha tuttavia provveduto ad effettuare un
nuovo intervento, questa volta di rango legislativo, a mezzo
dell'approvazione della più volte citata l.r. 8 febbraio 2005, n. 7,
la quale, per i profili qui coinvolti, interviene con due norme,
introdotte nell'art. 3 della legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1: da
un lato viene introdotto il comma 41-bis - a mente del quale «per la
presentazione della domanda per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica di cui al comma 3 dell'articolo 1 del
regolamento regionale 10 febbraio 2004, n. 1 (Criteri generali per
l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica (art. 3, comma 41, lett. m), l.r. n. 1/2000), i richiedenti
devono avere la residenza o svolgere attività lavorativa in Regione
Lombardia da almeno cinque anni per il periodo immediatamente
precedente alla data di presentazione della domanda»; dall'altro
viene introdotto il comma 41-ter, il quale dispone che «la residenza
sul territorio regionale concorre nella determinazione del punteggio
per la formazione della graduatoria i cui criteri sono demandati ad
apposito regolamento». L'art. 3, comma 41-ter, della l.r. n. 1/2000
novellato ha poi trovato attuazione con il regolamento regionale n. 5
del 2006.
Con il ricorso introduttivo del giudizio vengono impugnati atti
applicativi del disposto di cui al citato art. 3, comma 41-bis, del
quale si evidenzia la illegittimità costituzionale ove pone una
condizione di ammissibilità della domanda di accesso all'ERP
rappresentata dalla necessità che l'istante vanti cinque anni di
residenza ovvero di lavoro in Lombardia; con i motivi aggiunti viene
poi impugnato il regolamento regionale n. 5 del 2006 che valorizza,
anche ai fini del punteggio, la residenza in territorio regionale.
3. - Ritiene il Collegio di dover previamente esaminare le
censure di cui al ricorso principale e di dover conseguentemente
valutare la questione di legittimità costituzionale del più volte
citato art. 3, comma 41-bis, l.r. n. 1/2000, introdotto dalla l.r.
n. 7/2005, sollevata dai ricorrenti.
Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
sollevata questione di legittimità costituzionale.
4. - In punto di rilevanza è sufficiente evidenziare che gli
impugnati provvedimenti del Comune di Busnago fanno letterale
applicazione, nei confronti delle istanze di accesso all'ERP
presentate dalle signore Erbetti e Chica Quinonez, della previsione
normativa citata, rigettando le stesse in quanto le richiedenti non
possono vantare il requisito della residenza o lavoro in territorio
regionale da almeno cinque anni È di palese evidenza che in caso di
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma, il ricorso
presentato avverso gli atti di esclusione, disposta in limine per
difetto di requisito di ammissibilità, potrà trovare accoglimento,
mentre dovrà essere rigettato in caso contrario, gli atti impugnati
facendo fedele e corretta applicazione del disposto normativo de quo.
5. - La prospettata questione di legittimità costituzionale è
altresì non manifestamente infondata con riferimento ai parametri
costituzionali di seguito indicati.
5.1. - Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., anche in
relazione all'art. 47 Cost., e comunque all'art. 117, secondo comma,
lett. m) Cost.
Nell'assetto istituzionale precedente l'entrata in vigore della
riforma del titolo V della Costituzione di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la materia dell'edilizia
residenziale pubblica - denominata edilizia economica e popolare
prima della legge n. 865/1971 - rientrava nella competenza
legislativa regionale concorrente, essendo stato chiarito che
l'«urbanistica» si estendeva anche a tale settore (cfr., tra le
altre, Corte cost. 221/1975 e 347/1993). Ad analoga conclusione deve
giungersi nel nuovo assetto istituzionale, dovendo l'edilizia
residenziale pubblica essere collocata nell'ambito del «governo del
territorio», locuzione più ampia di quella di «urbanistica» che
abbraccia e supera l'insieme di «urbanistica» ed «edilizia» (cfr.
Corte cost. 303/2003 e 362/2003 ed anche 307/2003). In punto di
competenza concorrente la riforma del 2001 ribadisce, all'art. 117,
terzo comma Cost., che la potestà legislativa compete alle regioni,
salvo tuttavia riservare alla legislazione dello Stato «la
determinazione dei principi fondamentali».
Ritiene il Collegio che la legge regionale lombarda n. 7 del
2005, con l'introduzione del requisito di accesso all'ERP
rappresentato dalla residenza o comunque dal lavoro in Lombardia
protratto per cinque anni, violi i principi fondamentali in materia
di edilizia residenziale pubblica fissati dalle leggi dello Stato.
Come la Corte costituzionale ha più volte ripetuto, la legislazione
sull'edilizia residenziale pubblica, sin dal r.d. n. 1165/1938 e fino
alla leggi statali più recenti, ha la «finalità di favorire
l'accesso all'abitazione, a condizioni inferiori a quelle di mercato,
a categorie di cittadini meno abbienti» (Corte cost., 25 maggio 2004,
n. 150; nello stesso senso anche Corte cost., 7 maggio 2004, n. 135 e
19 luglio 2000, n. 299) e la correlata funzione amministrativa,
autorevolmente qualificata come servizio pubblico, deve garantire
tale finalità. Ciò implica che ai fini dell'assegnazione degli
alloggi di ERP debba tenersi conto delle situazioni di bisogno degli
istanti, le quali vengono tradizionalmente espresse attraverso il
riferimento al «disagio abitativo» nonchè «familiare» ed
«economico». Al contrario contrasta con le richiamate finalità
dell'ERP, che sono da qualificarsi come principi fondamentali di
legislazione statale, la normativa della Regione Lombardia, laddove
introducendo un requisito di accesso legato alla residenza regionale
o al lavoro in regione protratti per almeno cinque anni, rischia di
escludere dal servizio pubblico dell'edilizia residenziale le fasce
di aspiranti più deboli e in condizioni di maggior bisogno sol
perchè prive del requisito di accesso previsto.
Per altro la previsione della legge regionale n. 7/2005 contrasta
anche con il disposto dell'art. 117, secondo comma, lett. m) Cost.
che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale». La prestazione garantita dalla legislazione
statale, consistente nell'accesso all'ERP da parte delle fasce
sociali più disagiate per ottenere alloggi a condizioni più
vantaggiose di quelle di mercato, viene infatti limitata o
condizionata dalla legge regionale e dal requisito di accesso all'ERP
richiamato.
5.2. - Violazione dell'art. 3 Cost.
La richiamata norma regionale introduce un fattore
discriminatorio, rapporato alla durata del lavoro o della residenza
in Lombardia, che appare irragionevole e ingiustificato e quindi in
contrasto con l'art. 3 Cost. A fronte di una finalità del servizio
di ERP che è quella di favorire l'accesso all'abitazione, a
condizioni privilegiate, per le categorie sociali meno abbienti, si
introduce il requisito della residenza o del lavoro protratto nel
tempo in regione che con tale finalità non ha alcun rapporto. Anzi
con la concreta possibilità di escludere dall'accesso al servizio
stesso coloro i quali, proprio perchè non radicati da lungo tempo
sul territorio regionale e alla ricerca di un lavoro in regione, si
trovano in condizioni di maggiore difficoltà e di maggiore disagio.
Appare infatti difficile negare che chi da poco si è trasferito in
Lombardia, chi ha appena trovato un lavoro in regione, o lo cerca,
sia più bisognoso di aiuto nell'inserimento sociale rispetto a chi
già da almeno cinque anni qui lavora o risiede. Conseguentemente
escludere dall'accesso all'ERP proprio le categorie più disagiate
appare in palese contrasto con il principio di ragionevolezza e con
il principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 Cost.
5.3. - Violazione dell'art. 120 Cost.
Vietare l'accesso agli alloggi di ERP a chi risiede o lavora in
Lombardia da meno di cinque anni si pone in contrasto con l'art. 120
Cost. a mente del quale la regione non può «adottare provvedimenti
che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone
o delle cose tra le regioni, nè limitare l'esercizio del diritto al
lavoro in qualunque parte del territorio nazionale». La normativa
regionale censurata rende più difficoltosa la mobilità tra regioni
a chi versi in stato di bisogno e rende difficile lavorare in una
regione a chi non vi sia da tempo stabilmente insediato.
5.4. - Violazione degli artt. 101, 102, 103, 104 e 111 Cost.
Come già chiarito al precedente punto 2. prima della legge
regionale n. 7/2005 la Regione Lombardia si era già occupata della
materia dell'ERP con l'emanazione del regolamento regionale
n. 1/2004, stabilendo che al fine dell'assegnazione degli alloggi in
questione si tenesse conto non solo del disagio familiare, abitativo
ed economico ma altresì degli anni di residenza in Lombardia, con
l'attribuzione di punteggi varianti da 5 punti per un anno fino a 90
per oltre 20 anni di residenza in Lombardia. Questo tribunale, con
sentenza della 1ª sez. n. 4196/2004, aveva annullato sul punto il
regolamento regionale, sul rilievo che una simile valorizzazione
della residenza regionale introduca un elemento estraneo alla ratio
della normativa sull'edilizia residenziale pubblica, che ha la
finalità di favorire l'accesso all'abitazione a condizioni più
favorevoli di quelle di mercato alle categone meno abbienti, con
l'effetto di determinare uno sviamento della funzione amministrativa
dalle finalità sue proprie. La citata sentenza non è stata
appellata dall'amministrazione regionale. La regione è poi
intervenuta con le norme di legge qui in esame.
Ciò induce il Collegio a ritenere che la disciplina in esame sia
stata ispirata anche dall'intento di neutralizzare, mediante la
modifica formale della fonte normativa, l'orientamento assunto in
materia da questo Tribunale amministrativo regionale con la sentenza
n. 4196/2004, il che non può non risultare lesivo della funzione
giurisdizionale, con conseguente violazione degli artt. 101, 102,
103, 104 e 111 Cost.
5.5. - Violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione
all'art 48 (poi 39) del Trattato CE.
L'art. 117, primo comma, Cost., come modificato dalla legge cost.
n. 3/2001, prevede che la potestà legislativa è esercitata dallo
Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione «nonchè dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali».
L'art. 39, già 48, del Trattato CE prevede il diritto dei
lavoratori alla libera circolazione nell'ambito della comunità,
specificando che lo stesso implica gli ulteriori diritti a rispondere
a offerte di lavoro, a spostarsi liberamente nel territorio degli
Stati e di prendervi dimora. La Corte di giustizia delle Comunità
europee ne ha tratto l'ulteriore corollario che l'utilizzo del
criterio della residenza come presupposto dell'accesso a benefici o
servizi pubblici sia legittimo «purchè tale condizione possa essere
giustificata sulla base di considerazioni oggettive indipendenti
dalla cittadinanza delle persone interessate e adeguatamente
commisurate allo scopo legittimamente perseguito dal diritto
nazionale» (sentenza 23 marzo 2004 nel procedimento C-138/02).
Nel caso che ci occupa il requisito della residenza per cinque
anni (o del lavoro in regione) non risulta commisurato allo scopo del
diritto nazionale, avendo anzi già evidenziato come si tratti di
requisito in palese contrasto con la ratio sottesa all'intera
legislazione dell'ERP.
6. - Per tutte le considerazioni esposte il Collegio dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, lett a) della l.r. della Lombardia
n. 7/2005, che ha introdotto all'art 3 della l.r. lombarda n. 1/2000
il comma 41-bis.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e deve disporsi la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
suindicata questione.

P. Q. M.
Solleva avanti alla Corte costituzionale, ritenendola rilevante e
non manifestamente infondata, la questione di legittimità
costituzionale dell' art 3, comma 41-bis, l.r. Lombardia 5 gennaio
2000, n. 1, come introdotto dall'art. 1, lett. a) della l.r.
Lombardia 8 febbraio 2005, n. 7, per contrasto con gli artt. 3, 47,
101, 102, 103, 104, 111, 117, primo conma, secondo comma, lett. m),
terzo comma e 120 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti e al Presidente della Giunta regionale della
Lombardia, nonchè di darne comunicazione al Presidente del Consiglio
regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano, in Camera di consiglio, il 14 giugno
2006.
Il Presidente: Giordano
L'estensore: Giani
07C0461