1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 4-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 129 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 2017
Ordinanza dell'11 maggio 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Mugnaioni Patrizia contro Comune di Campi Bisenzio e Campani Emanuele . Edilizia ed urbanistica - Segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) - Previsione che la segnalazione certificata di inizio attivita', la denuncia e la dichiarazione di inizio attivita' non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili - Possibilita' per gli interessati di sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, di esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 - Mancata previsione di un termine per la presentazione da parte del terzo dell'istanza sollecitatoria delle verifiche amministrative sulla SCIA presentata da altri soggetti. - Legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), art. 19, comma 6-ter, aggiunto dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 1. (17C00194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 4-10-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1400 del 2016, proposto da:
Patrizia Mugnaioni, rappresentata e difesa dall'avvocato
Flavia Pozzolini, con domicilio eletto presso il suo studio in
Firenze, via XX Settembre, n. 60;
Contro Comune di Campi Bisenzio, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Giovanni Genta, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze,
via dei della Robbia, n. 66;
nei confronti di Emanuele Campani, rappresentato e difeso dagli
avvocati Leonardo Bianchini, Francesco Bacci, con domicilio eletto
presso lo studio Leonardo Bianchini in Firenze, viale Spartaco
Lavagnini, n. 42;
Per l'accertamento:
(in tesi): della inefficacia della SCIA presentata dal sig.
Emanuele Campani al Comune di Campi Bisenzio in data 6 dicembre 2012;
(in ipotesi): della illegittimità dell'intervento edilizio di
cui alla suddetta SCIA quanto alla prevista apertura di finestra;
(in ulteriore ipotesi): dell'obbligo del Comune di Campi Bisenzio
di pronunciarsi espressamente sull'istanza di verifica presentata
dalla ricorrente in data 14 settembre 2016, nonchè sulle precedenti
istanze indicate in atti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Campi
Bisenzio e di Emanuele Campani;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 marzo 2017 il dott.
Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
1 - Con ricorso notificato in data 23 ottobre 2016 e depositato
il successivo 2 novembre 2016, la sig.ra Patrizia Mugnaioni è
insorta avverso il silenzio serbato dal Comune di Campi Bisenzio
sull'istanza di inibitoria da essa presentata in data 14 settembre
2016 avverso la SCIA del 6 dicembre 2012, con cui il sig. Emanuele
Campani ha comunicato al suddetto ente l'intenzione di procedere a
lavori di manutenzione straordinaria (tra cui l'apertura di una
finestra) sull'immobile in cui è compresa (anche) l'abitazione della
ricorrente.
1.1 - Più in particolare la SCIA edilizia per cui è causa ha ad
oggetto la realizzazione di alcune «opere interne ed esterne di
manutenzione straordinaria» in un fabbricato terratetto, facente
parte di un più ampio complesso immobiliare, poi divenuto
condominio, sito in Campi Bisenzio, alla Via degli Allori, n. 79. In
particolare, gli interventi progettati dal segnalante consistono:
nell'apertura di una finestra a servizio di camera da letto posta al
piano primo dell'edificio; nella demolizione di un tramezzo interno
del sottoscala; nella diversa conformazione dei gradini di accesso
all'abitazione; ed, infine, nella copertura dell'ingresso con una
tettoia di modeste dimensioni. Di queste opere, è stata portata a
compimento soltanto la finestra, posto che, a seguito dell'istanza
rivolta dall'assemblea del condominio di Via degli Allori al Comune
di Campi Bisenzio, e diretta a conseguire la sospensione dei predetti
lavori per asserito contrasto dei medesimi con l'art. 3 del
regolamento condominiale, l'Ente, con ordinanza n. 4 del 14 gennaio
2013, ne ha disposto l'immediata sospensione.
1.2 - In data 12 novembre 2015 la sig.ra Mugnaioni ha inviato
all'amministrazione una richiesta di «parere sulla legittimità degli
atti e delle procedure promosse con la SCIA» della quale si discute,
cui - in assenza di risposta da parte del Comune - è seguito un
primo sollecito del 16 dicembre 2015, poi reiterato il 12 aprile
2016. Tutte e tre le richieste sono rimaste inevase, cosicchè la
Sig.ra Patrizia Mugnaioni, con nota del 23 giugno 2016, ha dapprima
invitato l'amministrazione ad accertare l'inefficacia della SCIA
presentata dal Sig. Emanuele Campani e ad adottare tutti i
conseguenti provvedimenti sanzionatori diretti alla rimessa in
pristino dell'edificio e poi, con ulteriore istanza del 14 settembre
2016, proposta ai sensi dell'art. 19, comma 6-ter, della legge n.
241/1990, ha nuovamente sollecitato l'Ente a svolgere le verifiche ad
esso spettanti. Il silenzio serbato dall'amministrazione anche su
tale ultima istanza ha condotto alla proposizione da parte della
Sig.ra Patrizia Mugnaioni del ricorso in esame, proposto ai sensi
dell'art. 31 c.p.a.
1.3 - Nello specifico la sig.ra Mugnaioni rileva che la suddetta
SCIA è stata presentata dal sig. Campani senza previa acquisizione
del nullaosta previsto dall'art. 3.2. del regolamento edilizio
comunale per gli interventi su immobili di interesse «documentale» ai
sensi del decreto legislativo n. 490/1999 - quale sarebbe l'edificio
de quo - con conseguente inefficacia della segnalazione ai sensi
dell'art. 84 legge regionale n. 1/2005. Essa censura, inoltre, il
contrasto con l'art. 3.2.2. del suddetto regolamento, poichè
quest'ultimo stabilisce che su immobili del tipo in questione siano
eseguibili soltanto interventi ripristinatori di aperture
preesistenti, mentre il sig. Campani ha realizzato ex novo una
finestra. In via preventiva rispetto a possibili eccezioni, la
ricorrente ha evidenziato che il gravame dalla stessa proposto
risulterebbe tempestivo, poichè l'art. 19 comma 6-ter legge n.
241/90, non prevedendo alcun termine per la proposizione dell'istanza
di inibitoria di una SCIA da parte del terzo controinteressato,
consentirebbe a quest'ultimo di sollecitare l'intervento repressivo
dell'Amministrazione nonchè - ove questa non provveda - di proporre
l'azione di cui all'art. 31 c.p.a. senza alcun limite di tempo (ad
eccezione dell'ordinario termine di prescrizione decennale). A fronte
delle suesposte argomentazioni, la sig.ra Mugnaioni ha concluso
affinchè l'adito Tribunale amministrativo:
a) in tesi, accerti e dichiari «che la SCIA presentata dal sig.
Emanuele Campani al Comune di Campi Bisenzio in data 6 dicembre 2012
è inefficace» e per l'effetto accerti e dichiari «l'obbligo del
Comune di Campi Bisenzio di adottare i provvedimenti necessari a
sanzionare le opere eseguite in assenza di titolo abilitativo»;
b) in ipotesi, accerti e dichiari «che l'intervento di cui alla
SCIA presentata dal sig. Emanuele Campani... è illegittimo quanto
alla apertura della finestra» e, per l'effetto, accerti e dichiari
«l'obbligo del Comune di Campi Bisenzio di adottare i provvedimenti
necessari a sanzionare detto abuso mediante chiusura della finestra
suddetta»;
c) in ulteriore ipotesi, dichiari «l'obbligo del Comune di Campi
Bisenzio di pronunciarsi espressamente sull'istanza di verifica
presentata dalla ricorrente in data 14 settembre 2016, nonchè sulle
precedenti istanze presentate in atti».
1.4 - Si sono costituti in giudizio, per resistere al ricorso, il
Comune di Campi Bisenzio e il controinteressato, che hanno eccepito
la tardività del gravame, per tardiva sollecitazione dei poteri
inibitori da parte del terzo, la inammissibilità delle azioni di
accertamento e, per quanto concerne l'Amministrazione resistente,
anche la inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione
di parte ricorrente.
1.5 - Con ordinanza n. 141 del 2017 la Sezione ha evidenziato che
con il presente ricorso parte ricorrente ha invero proposto una
pluralità di azioni, volte sia all'accertamento della inefficacia
della SCIA presentata dal controinteressato, sia all'accertamento
della illegittimità dell'intervento edilizio segnalato, sia, infine,
all'accertamento della sussistenza dell'obbligo dell'Amministrazione
di pronunciarsi sull'istanza di verifica presentata dalla ricorrente
in relazione alla SCIA medesima, concludendo che solo l'ultima azione
fosse trattabile con il rito camerale di cui all'art. 31 c.p.a. e che
fosse quindi necessario, ai sensi dell'art. 32 c.p.a., disporre la
congiunta trattazione delle più domande proposte con rito ordinario,
a tal uopo fissando l'udienza pubblica a ciò deputata.
1.6 - In esito alla svolta udienza pubblica, con sentenza non
definitiva n. 618 del 2017 il Collegio: a) ha esaminato e respinto
l'eccezione di inammissibilità dell'intero gravame per difetto di
legittimazione attiva, evidenziando come nella specie sussistano i
presupposti della c.d. vicinitas, quale peculiare fattore di
legittimazione all'azione giurisdizionale amministrativa, in forza
del quale chi si trova in un rapporto di contiguità spaziale con un
particolare luogo può contestare i provvedimenti che in concreto
autorizzino la realizzazione di opere o impianti atti ad incidere
sulla sua configurazione; b) ha esaminato e dichiarato inammissibili
le due prime azioni di accertamento dispiegate dalla ricorrente
nell'atto introduttivo del giudizio, stante il chiaro disposto
dell'art. 19, comma 6-ter, legge n. 241/90 a mente del quale «gli
interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti
all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente
l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104», con l'effetto che l'unica azione esperibile dal
terzo è l'azione sul silenzio di cui all'art. 31 c.p.a.; c) ha
avviato lo scrutinio dell'azione di cui all'art. 31 c.p.a., proposta
in via di ulteriore ipotesi dalla sig.ra Mugnaioni, esaminando
l'eccezione di tardività della sollecitazione da parte del terzo del
potere inibitorio della pubblica amministrazione; nella suddetta
sentenza non definitiva la Sezione è giunta alla conclusione che
l'art. 19 legge n. 241/90 non indichi un termine entro il quale il
terzo è chiamato, a pena di decadenza, a sollecitare le verifiche
amministrative relative alla SCIA presentata e che un simile termine
non sia ricavabile dal sistema, giacchè i termini di cui all'art. 29
e 31 c.p.a., evocati dalle parti resistenti, hanno natura affatto
diversa e non sono quindi richiamabili in via analogica per coprire
il segnalato vuoto normativo; la Sezione ha quindi evidenziato che
tutto ciò porterebbe al risultato di ritenere infondata l'eccezione
di tardività formulata dai resistenti, per mancanza di un termine
legale sul quale parametrare la tempestività o meno della
sollecitazione del potere di verifica effettuata dalla ricorrente;
tuttavia la Sezione medesima ha infine posto in evidenza come
l'evocato art. 19, comma 6-ter, legge n. 241/90, nella misura in cui
non prevede un termine entro il quale il terzo è legittimato ad
esercitare il potere sollecitatorio delle verifiche amministrative
previsto dalla stessa disposizione, risulti in contrasto con le
disposizioni costituzionali di cui agli articoli 11, 117, primo
comma, 3, 97, 117, secondo comma, lettera m) Cost., anticipando che
con separata ordinanza avrebbe provveduto a rimettere la evidenziata
questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale.
2 - È necessario richiamare, preliminarmente, l'insieme delle
norme attualmente regolanti l'istituto della SCIA e quindi
ripercorrere i passaggi fondamentali dell'evoluzione
giurisprudenziale riguardante la tutela del terzo controinteressato
rispetto all'attività oggetto di segnalazione.
3 - Com'è noto, l'art. 19 della legge n. 241/1990 consente al
privato di avviare, mediante semplice SCIA, l'esercizio di
un'attività che dipende «esclusivamente dall'accertamento di
requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti
amministrativi a contenuto generale» e per la quale «non sia previsto
alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di
programmazione settoriale» (comma 1).
Ai sensi di tale norma, l'attività oggetto di SCIA «può essere
iniziata... dalla data della presentazione della segnalazione
all'amministrazione competente» (comma 2), salvo il potere di
quest'ultima di verificare successivamente l'effettiva sussistenza
dei presupposti per lo svolgimento dell'attività medesima.
A tal proposito, l'art. 19, comma 3 (come modificato dalla legge
n. 124/2015) prevede che, in caso di accertata carenza dei suddetti
presupposti, l'Amministrazione possa adottare «motivati provvedimenti
di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli
eventuali effetti dannosi» nonchè - ove possibili - provvedimenti
diretti alla conformazione dell'attività ai requisiti di legge,
purchè proceda in tal senso entro sessanta giorni dal ricevimento
della segnalazione certificata del privato (comma 3) ovvero trenta
giorni «nei casi di SCIA in materia edilizia» (comma 6-bis,
introdotto dall'art. 5, comma 2, lettera b del decreto-legge n.
70/2011).
Viceversa, una volta decorsi i suddetti termini,
«l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti
previsti dal medesimo comma 3 (ma in tal caso) alle condizioni
previste dall'art. 21-nonies», che - com'è noto - disciplina il
potere di annullamento in autotutela dei provvedimenti illegittimi
(cfr. art. 19, comma 4).
4 - Le sopra citate norme fissano i tratti significativi del
potere di verifica ufficioso spettante all'amministrazione a seguito
della presentazione di una SCIA. Da esse si evince, in particolare,
che tale potere assume natura diversa a seconda che venga esercitato
prima o dopo il decorso dei suddetti termini di sessanta o trenta
giorni.
Invero, nel primo caso, l'amministrazione è tenuta semplicemente
ad accertare la sussistenza o meno dei presupposti di legge per lo
svolgimento dell'attività segnalata e, pertanto, i poteri repressivi
ad essa spettanti sulla SCIA assumono carattere doveroso e vincolato.
Viceversa, una volta scaduti i suddetti termini, il potere
dell'amministrazione di inibire gli effetti della SCIA resta soggetto
agli stessi presupposti previsti dalla legge per l'annullamento
d'ufficio, tra cui - com'è noto - rientra l'obbligo di previa
valutazione delle «ragioni di interesse pubblico» giustificative del
provvedimento repressivo. Ne deriva che, in quest'ultimo caso, il
potere dell'amministrazione di interdire la prosecuzione
dell'attività segnalata ha natura discrezionale e non doverosa.
5 - In tale quadro, si inserisce il tema della tutela del terzo
pregiudicato dall'intervento oggetto di SCIA, il quale ha costituito
oggetto di un serrato dibattito giurisprudenziale negli anni che
hanno preceduto l'emanazione del decreto-legge n. 138/2011.
5.1 - Invero, ancor prima dell'introduzione (ad opera di tale
decreto-legge) del comma 6-ter dell'art. 19 - il quale ha
espressamente disciplinato il potere di reazione del terzo a fronte
di una SCIA ritenuta illegittima - la giurisprudenza era suddivisa in
più orientamenti.
Il primo, assumendo che il mancato esercizio del potere di
verifica dell'Amministrazione desse luogo ad un provvedimento tacito
di assenso all'attività segnalata, riteneva che il terzo leso da
tale attività potesse esercitare l'ordinaria azione di annullamento
avverso il suddetto titolo tacito (Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre
2008, n. 5811; id., 29 luglio 2008, n. 3742; id., 12 settembre 2007,
n. 4828: Cons. Stato, Sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1550).
Un secondo orientamento stabiliva che il terzo pregiudicato da
una SCIA dovesse proporre un'azione di accertamento negativo dei
presupposti dell'attività segnalata. Azione che - in caso di
accoglimento - avrebbe obbligato l'Amministrazione a conformarsi ai
contenuti della pronuncia giudiziale nel successivo esercizio dei
poteri repressivi (Cons. St., sez. VI, 9 marzo 2009, n. 717; Con.
Stato, Sez. VI, 15 aprile 2010, n. 2139; Consiglio di Stato, sez. IV,
12 novembre 2015, n. 5161).
Infine, un'ulteriore filone giurisprudenziale reputava che lo
strumento appropriato per assicurare protezione giuridica al terzo
fosse l'azione (originariamente disciplinata dall'art. 21-bis della
legge n. 1034/1971, ossia quella) avverso il silenzio serbato
dall'amministrazione nel procedimento di verifica ufficiosa dei
presupposti della SCIA. Azione che, qualora accolta dal giudice dopo
la scadenza dei termini di cui all'art. 19, comma 3, avrebbe
comportato - secondo certe pronunce - la condanna
dell'Amministrazione ad esercitare il potere inibitorio avente
carattere doveroso e vincolato (Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio
2007, n. 948); viceversa - secondo altri arresti - l'ordine
all'amministrazione stessa di attivare l'autotutela decisoria (avente
invece contenuto discrezionale: Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre
2002, n. 4453).
5.2 - I suesposti contrasti giurisprudenziali sono stati in parte
(e solo temporaneamente) sanati dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria
del Consiglio di Stato del 29 luglio 2011, n. 15, la quale ha
stabilito:
a) che la scadenza dei termini di cui all'art. 19, commi 3 e
6-bis, senza che l'amministrazione abbia esercitato i poteri
inibitori di cui alle medesime norme, dà luogo alla formazione di
una determinazione tacita di conclusione negativa dell'accertamento
in ordine ad eventuali vizi della segnalazione nonchè di diniego di
esercizio delle suddette potestà repressive; con conseguente onere
per il terzo controinteressato di proporre avverso tale provvedimento
l'azione di annullamento entro l'ordinario termine decadenziale,
termine che, secondo la Plenaria, decorre dalla data di acquisita
conoscenza, da parte del terzo medesimo, dell'iniziativa per lui
pregiudizievole;
b) che il controinteressato che abbia impugnato il silenzio
negativo, benchè siano scaduti i termini per l'adozione dei suddetti
provvedimenti inibitori, ha comunque diritto «ad ottenere una
pronuncia che impedisca lo svolgimento di un'attività illegittima
mediante un precetto giudiziario puntuale e vincolante che non
subisca l'intermediazione aleatoria dell'esercizio di un potere
discrezionale»; perciò egli può sempre proporre, congiuntamente
all'azione di annullamento del diniego tacito, la c.d. azione di
adempimento, tesa ad ottenere una pronuncia che imponga
all'amministrazione l'adozione del negato provvedimento inibitorio
ove non vi siano spazi per la regolarizzazione della denuncia ai
sensi del comma 3 dell'art. 19 della legge n. 241/1990»;
c) infine che, nelle more della formazione del titolo tacito, il
terzo che abbia avuto conoscenza dell'iniziativa segnalata può
proporre un'azione di accertamento autonoma in ordine alla
legittimità o meno della SCIA (azione suscettibile di conversione
automatica in mezzo impugnatorio in caso di emanazione dell'atto
conclusivo del procedimento di verifica) nonchè, congiuntamente a
tale azione, chiedere la tutela interinale di cui agli articoli 55 e
61 c.p.a.
5.3 - Gli assunti fatti propri dall'autorevole arresto
giurisprudenziale richiamato sono stati (pressochè immediatamente)
superati con l'introduzione (ad opera dell'art. 6, comma 1, lettera c
del decreto-legge n. 138/2011) del comma 6-ter dell'art. 19, legge n.
241/1990, il quale disciplina espressamente gli strumenti di tutela
del terzo a fronte della segnalazione di un'attività privata per
esso lesiva.
Tale norma ha anzitutto previsto che «la segnalazione certificata
di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio
attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente
impugnabili».
In secondo luogo, il citato comma 6-ter ha precisato che, al fine
di contestare la sussistenza dei presupposti dell'attività segnalata
da altro soggetto, il terzo ha facolta':
a) di «sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti
all'amministrazione»;
b) di «esperire - in caso di inerzia di quest'ultima -
esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104».
In altri termini, il nuovo testo dell'art. 19, comma 6-ter
obbliga il privato che intenda contrastare l'attività oggetto di
SCIA a sollecitare in via amministrativa l'intervento repressivo
dell'Ente pubblico e, in caso di mancata risposta di quest'ultimo, a
ricorrere in sede giurisdizionale avverso il silenzio dallo stesso
serbato.
La citata previsione esclude quindi radicalmente l'ammissibilità
- nell'attuale quadro normativo - degli strumenti di tutela a suo
tempo riconosciuti dalla sentenza n. 15/2011 dell'Adunanza Plenaria
al soggetto pregiudicato dall'altrui segnalazione.
Tanto si evince, in primo luogo, dall'affermazione per cui «la
segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la
dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti
taciti direttamente impugnabili». Ciò che, evidentemente, nel nuovo
contesto disciplinare, manifesta l'intento del legislatore di
escludere che l'inerzia dell'Amministrazione nell'attività di
verifica abbia il valore di silenzio significativo e,
conseguentemente, di espungere l'azione di annullamento dal quadro
delle tutele spettanti al terzo avverso l'altrui segnalazione
certificata.
In secondo luogo, la suddetta norma precisa che la tutela del
controinteressato può essere realizzata «esclusivamente» mediante
l'azione avverso il silenzio, ciò che evidentemente rende
inammissibili le azioni di accertamento autonome che la sentenza n.
15/2011 consentiva al terzo di esperire nella fase compresa fra la
presentazione dell'altrui SCIA e la scadenza dei termini per
l'inibitoria ufficiosa.
Ne deriva che l'unico strumento di reazione processuale spettante
al terzo in virtù della nuova disposizione è l'azione avverso il
silenzio.
6 - L'esposta scelta legislativa impone di stabilire se il potere
sollecitato con l'azione avverso il silenzio (proposta dopo il
decorso dei termini di cui all'art. 19 commi 3 e 6-bis) sia quello
inibitorio ovvero quello di autotutela. Rileva il Collegio come il
citato comma 6-ter pare aver (implicitamente) superato le incertezze
a suo tempo messe in luce dalla giurisprudenza sotto tale profilo,
poichè la formulazione della norma rende evidente che il potere
stimolato dal controinteressato mediante il ricorso ex art. 31 c.p.a.
è quello inibitorio (avente natura doverosa e vincolata) e non
quello di autotutela, caratterizzato invece da alto tasso di
discrezionalità. In tal senso depongono molteplici elementi logici e
testuali.
6.1 - Il primo di essi è certamente costituito dalla previsione
secondo cui il terzo, prima di promuovere l'eventuale ricorso avverso
il silenzio, è tenuto a «sollecitare l'esercizio delle verifiche
spettanti all'amministrazione». Da tale prescrizione si desume
infatti che il controinteressato ha onere di attivare un procedimento
di verifica dei presupposti della SCIA separato ed autonomo rispetto
a quello ufficioso disciplinato dal comma 3 dell'art. 19 (cfr.
Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli, Sez. VII, 23
ottobre 2015, n. 4998). Dal che deriva, all'evidenza, che il regime
dettato dal comma 4 - secondo cui il potere repressivo ufficioso
dell'amministrazione degrada in autotutela dopo il decorso dei
termini di cui al comma 3 - non è applicabile alla procedura di
controllo avviata su istanza del terzo. Al contrario, nell'ambito di
tale procedura, l'amministrazione esercita (solo) le proprie potestà
inibitorie.
6.2 - Nel senso che il terzo solleciti il potere inibitorio
dell'Ente pubblico depone anche il richiamo operato dal comma 6-ter
all'art. 31, commi 1 e 2 del decreto legislativo n. 104/2010 (d'ora
innanzi «c.p.a.»).
Invero, com'è noto, tali norme individuano il presupposto
essenziale dell'azione avverso il silenzio nell'inadempimento
dell'Ente pubblico all'obbligo di concludere il procedimento
amministrativo mediante una determinazione espressa. Obbligo che,
com'è noto, non è configurabile rispetto al potere di autotutela,
il quale è incoercibile dall'esterno mediante il ricorso contro
l'inerzia amministrativa (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 7
luglio 2014, n. 3426; id., sez. V, 22 gennaio 2014 n. 322; id., Sez.
IV, 22 gennaio 2013, n. 355; con particolare riferimento
all'autotutela sulla SCIA: cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 novembre
2015, n. 5161; Tribunale amministrativo regionale Campania, Sez. VII,
n. 4998/2015).
Ne consegue che il rinvio alle suddette prescrizioni si spiega
solo accedendo alla tesi secondo cui terzo - con l'istanza ex art.
19, comma 6-ter - attiva il potere inibitorio dell'Amministrazione.
6.3 - Infine, un'ulteriore (ed ancora più significativa)
conferma di tale tesi, è costituita dal richiamo compiuto dal comma
6-ter al comma 3 del citato art. 31 c.p.a., secondo cui il giudice
adito con l'azione avverso il silenzio può «pronunciare sulla
fondatezza della pretesa dedotta in giudizio» nei casi in cui
l'Amministrazione ha esaurito le valutazioni discrezionali e gli
adempimenti istruttori di sua competenza ovvero quando il potere da
essa esercitato ha natura vincolata.
Ora, il riferimento espresso a tale disposizione implica che il
terzo esercente la suddetta azione possa richiedere al giudice
l'accertamento in ordine alla spettanza o meno del bene della vita
oggetto del procedimento (rappresentato, nella specie, dal
provvedimento repressivo dell'intervento denunciato) e che, in caso
di accertamento positivo, tale giudice possa condannare
l'Amministrazione all'emanazione del provvedimento medesimo (cfr.
Tribunale amministrativo regionale Liguria, Sez. I, 9 aprile 2013, n.
611). Ciò implica necessariamente che il legislatore - laddove ha
richiamato il comma 3 dell'art. 31 c.p.a. - ha implicitamente
riconosciuto che gli strumenti di reazione del privato, di cui al
comma 6-ter dell'art. 19, sono volti a stimolare la (sola) potestà
inibitoria dell'Ente pubblico e non anche il suo intervento in
autotutela.
6.4 - In favore di questa soluzione si è peraltro espressa
autorevole giurisprudenza, secondo cui «il comma 6-ter dell'art. 19,
riservando al terzo la possibilità di sollecitare l'amministrazione
ad effettuare le verifiche di sua competenza e contemplando altresì
la possibilità che avverso il silenzio mantenuto su tale istanza il
terzo possa tutelarsi mediante l'azione ex art. 31 c.p.a., ha
evidentemente presupposto che in esito alla presentazione della
S.c.i.a. e della D.i.a. non si formi alcun provvedimento espresso o
tacito e che pertanto le istanze sollecitatorie del terzo non hanno
la finalità di eccitare dei poteri di autotutela amministrativa di
secondo grado» (TAR Piemonte, Sez. II, 1° luglio 2015, n. 1114;
Tribunale amministrativo regionale Lombardia, Milano, Sez. II, 30
novembre 2016, n. 2274; id., 15 aprile 2016, n. 735; id., 21 gennaio
2014, n. 2799; Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli,
Sez. III, 5 marzo 2015, n. 1410; Tribunale amministrativo regionale
Veneto, Sez. II, 12 ottobre 2015, n. 1038 e n. 1039).
6.5. Del resto, l'opposta tesi giurisprudenziale - secondo cui,
decorsi i termini di cui all'art. 19 comma 3, il terzo attiva il
(mero) potere di autotutela (Cons. Stato, Sez. VI, n. 4610/2016; id.,
22 settembre 2014, n. 4780; Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo 2015, n.
1493; Tribunale amministrativo regionale Calabria, Sez. I, n.
1533/2016) - oltre ad essere incompatibile con il disposto dell'art.
19 comma 6-ter per le suesposte ragioni, contrasta con
l'interpretazione conforme a Costituzione della norma stessa.
A quest'ultimo proposito, giova ricordare che, secondo il
condivisibile principio affermato dalla Plenaria n. 15/2011 (in
questa parte non scalfita dall'introduzione del comma 6-ter dell'art.
19), i caratteri dell'interesse pretensivo del terzo impongono «in
un'ottica costituzionalmente orientata, di accedere ad una lettura
del sistema delle tutele che consenta al terzo stesso di esperire
un'azione idonea ad ottenere il risultato della cessazione
dell'attività lesiva non consentita dalla legge mediante il doveroso
intervento dell'amministrazione titolare del potere di inibizione».
In altri termini, secondo la Plenaria, il controinteressato rispetto
all'altrui SCIA ha diritto «ad ottenere una pronuncia che impedisca
lo svolgimento di un'attività illegittima mediante un precetto
giudiziario puntuale e vincolante che non subisca l'intermediazione
aleatoria dell'esercizio di un potere discrezionale».
Ebbene, è evidente che la tesi che riconduce l'intervento
dell'amministrazione su istanza del terzo al mero potere di
autotutela è incompatibile col suddetto principio, poichè subordina
integralmente la tutela del terzo stesso ad una valutazione
discrezionale dell'Amministrazione in ordine alla sussistenza o meno
di un interesse pubblico alla rimozione degli effetti della SCIA
contestata.
7 - Il meccanismo di tutela del terzo congegnato dall'art. 19,
comma 6-ter, legge n. 241/90 richiede, per la sua concreta
operatività, l'individuazione di tre distinti termini: il primo è
il termine entro il quale il terzo deve sollecitare le verifiche
spettanti all'amministrazione, presentando la relativa istanza; il
secondo è il termine concesso all'amministrazione per pronunciarsi
su tale istanza, ovvero quel lasso temporale decorso il quale, come
dice la norma, essa deve considerarsi inerte; l'ultimo è il termine
entro il quale il terzo deve esperire l'azione avverso il silenzio
mantenuto dall'amministrazione sulla sua richiesta di provvedere.
Osserva il Collegio come il secondo e terzo termine siano agevolmente
rinvenibili; il termine concesso all'amministrazione per pronunciarsi
sull'istanza sollecitatoria del privato, ancorchè non fissato
espressamente dalla norma in considerazione, è tuttavia agevolmente
rinvenibile dal sistema con richiamo alla disciplina generale
codificata dall'art. 2 legge n. 241/1990, secondo cui, in mancanza di
una diversa previsione normativa espressa, i procedimenti
amministrativi ad istanza di parte devono tutti concludersi entro
trenta giorni dal ricevimento della domanda da parte
dell'amministrazione competente; il termine per la proposizione
dell'azione sul silenzio è invece fissato espressamente dall'art. 31
c.p.a., il cui secondo comma precisa che quest'ultima può proporsi
fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno
dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Non
risulta invece fissato dall'art. 19, comma 6-ter, legge n. 241/90,
nè ricavabile dal sistema, il termine entro il quale il terzo deve
presentare la propria istanza di sollecitazione delle verifiche
amministrative, con apertura della possibilità interpretativa in
base alla quale il terzo resterebbe sempre libero di presentare
l'istanza sollecitatoria dei poteri amministrativi inibitori nonchè
di agire ex art. 31 c.p.a. avverso il silenzio eventualmente serbato
dall'Amministrazione, che è esattamente la lettura offerta dalla
ricorrente (che richiama solo il termine prescrizionale decennale).
8 - Ritiene il Collegio che, prima di analizzare l'opzione
ermeneutica da ultimo evocata - che, come si vedrà, espone la norma
a censure di incostituzionalità - sia necessario procedere ad
un'attenta verifica interpretativa circa la possibilità di rinvenire
la delimitazione temporale del potere sollecitatorio del terzo da
altre previsioni regolanti la materia in questione.
8.1 - Una prima soluzione interpretativa è quella di ritenere
che il termine concesso al controinteressato per presentare l'istanza
sollecitatoria sia lo stesso che la norma assegna all'amministrazione
per l'esercizio del potere inibitorio ufficioso, cioè sessanta
ovvero trenta giorni dalla presentazione della SCIA, secondo quanto
disposto dai commi 3 e 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241/1990; in
tale lettura una volta che l'amministrazione è decaduta dalle
potestà inibitorie ufficiose ex art. 19 commi 3 e 6-bis, sarebbe
anche definitivamente preclusa la possibilità per il terzo di
ottenere un intervento repressivo, con conseguente onere per lo
stesso di presentare l'istanza sollecitatoria prima della scadenza
dei suddetti termini, onde conservare l'aspettativa alla
soddisfazione del suo interesse pretensivo.
Si tratta tuttavia di opzione ermeneutica non convincente, in
quanto manifestamente illogica.
I termini in considerazione sono strutturati con riferimento
all'esercizio del potere di verifica ufficiosa, il che giustifica che
il loro dies a quo sia fatto coincidere con il «ricevimento della
segnalazione» da parte dell'amministrazione; ma essi finirebbero per
risultare di pratica inoperatività ove applicati all'esercizio del
potere sollecitatorio del terzo, atteso che nessuna norma assicura al
medesimo la tempestiva comunicazione della presentazione della SCIA
nè tanto meno dell'inizio dell'attività segnalata; il terzo
finirebbe quindi per rimanere privo di qualsiasi forma di tutela ove
apprendesse della lesività dell'intervento dopo il decorso del
termine concesso all'amministrazione per provvedere; d'altra parte,
anche laddove il terzo fosse tempestivo, ma la sua istanza
intervenisse in prossimità della scadenza di tale termine, ben
difficilmente egli otterrebbe l'intervento di tutela cui aspira,
restringendosi l'arco temporale entro il quale l'amministrazione
dovrebbe accertare l'illegittimità dell'attività oggetto di SCIA
nonchè inibirne la prosecuzione.
8.2 - Una seconda prospettiva interpretativa sostiene che la
facoltà del controinteressato di proporre l'istanza inibitoria ex
art. 19, comma 6-ter sarebbe soggetta al termine decadenziale di
sessanta giorni, valido anche per la proposizione dell'ordinario
ricorso annullatorio, termine che, in caso di SCIA, decorrerebbe
dalla data in cui l'istante ha avuto notizia della segnalazione per
esso lesiva. La tesi è sostenuta da Cons. Stato, Sez. IV, n.
5161/2015 cit. e ripresa dalle sentenze del Tribunale amministrativo
regionale Lombardia (Milano) Sez. II, 30 novembre 2016, n. 2274, 15
aprile 2016, n. 735 e 5 dicembre 2016, n. 2301, le quali precisano
inoltre che il terzo, una volta decorso il suddetto termine
decadenziale, non rimane del tutto privo di strumenti di reazione, ma
conserva, nei confronti dell'Amministrazione, il potere di diffida
all'adozione di atti di autotutela.
Il Collegio ritiene non condivisibile la proposta
interpretazione.
Si tratta di statuizioni giurisdizionali sicuramente apprezzabili
nel loro tentativo di eliminare le incertezze applicative della norma
in commento, ma che risultano prive di base normativa, alla luce
delle norme sull'interpretazione, e danno conseguentemente luogo ad
una inammissibile integrazione pretoria del precetto normativo. Il
problema in esame riguarda infatti l'individuazione del termine
assegnato al terzo per sollecitare l'intervento di verifica da parte
dell'amministrazione sulla SCIA presentata da altro soggetto; si
tratta quindi di termine inerente l'esercizio di una facoltà di
attivazione del privato, funzionale a mettere in moto l'esecuzione di
verifiche amministrative ad istanza di parte, sulla legittimità
della SCIA presentata da altri; l'operazione ermeneutica che ritiene
qui applicabile l'ordinario termine di sessanta giorni per la
proposizione del ricorso giurisdizionale avverso provvedimenti
amministrativi, non tiene conto della diversità ontologica della
disciplina invocata (termine per le proposizione di atto
«processuale») rispetto all'ambito di attività in esame (ricerca di
termine per attivazione del privato in sede «amministrativa»); non
sussiste quindi nella specie il presupposto di «casi simili o materie
analoghe» solo ricorrendo il quale è possibile l'utilizzo
dell'analogia ai sensi dell'art. 12 delle Disposizioni sulla legge in
generale.
8.3 - Una terza tesi richiama il termine annuale di cui all'art.
31, comma 2, c.p.a., ritenendo che il terzo debba sollecitare
l'amministrazione nell'anno dal deposito della SCIA presso i
competenti uffici.
Anche questa tesi non convince, posto che il termine richiamato
è concesso al terzo, non per stimolare l'intervento
dell'amministrazione, ma per la proposizione dell'azione avverso il
silenzio eventualmente formatosi sulla sua istanza; la richiesta di
provvedere avanzata dal terzo apre, infatti, una nuova fase
procedimentale, all'esito della quale l'amministrazione ha l'obbligo
di pronunciarsi con un provvedimento espresso, sia esso di
accoglimento (caso della SCIA illegittima) oppure di rigetto (caso
della SCIA legittima); nell'ipotesi in cui poi essa rimanga inerte,
lasciando inutilmente decorrere il termine di trenta giorni
assegnatole, secondo la regola generale di cui all'art. 2, legge n.
241/1990, per la conclusione dei procedimenti amministrativi ad
istanza di parte, il terzo potrà proporre l'azione di cui all'art.
31 c.p.a. entro un anno dalla formazione del silenzio. Ne consegue
che anche l'operazione ermeneutica qui evocata, nella misura in cui
trasporta il termine annuale dall'art. 31 c.p.a. alla disciplina
dell'esercizio della sollecitazione amministrativa del terzo, compie
una interpretazione non consentita e che, ancora una volta, confonde
un termine processuale (quello dell'art. 31 c.p.a.) con un termine
amministrativo (quello per la sollecitazione delle verifiche da parte
della p.a.).
8.4 - Una diversa lettura del sistema è fornita da una pronuncia
(Cons. Stato, Sez. VI, n. 4610/2016 cit.) che supera invero il
problema del termine per la proposizione dell'istanza sollecitatoria,
affermando che il soggetto leso dall'iniziativa segnalata è comunque
tenuto a proporre il ricorso di cui all'art. 31 c.p.a. entro il
termine complessivo di un anno dalla data di acquisita «piena
conoscenza dei fatti idonei a determinare un pregiudizio nella sua
sfera giuridica».
La tesi non convince.
Essa utilizza il termine annuale dell'art. 31 c.p.a. non come
termine per la presentazione della diffida del terzo, ma come termine
per la proposizione dell'azione ex art. 31 c.p.a., da proporsi anche
prescindendo dalla presentazione della diffida di cui all'art. 19
comma 6-ter legge n. 241/90, termine che decorrerebbe dalla piena
conoscenza della SCIA. Da un primo punto di vista tale ricostruzione
risulta contraddire la natura propria del ricorso ex art. 31 c.p.a,
il quale presuppone l'avvenuta presentazione di un'istanza di avvio
(ovvero l'attivazione ufficiosa) di un procedimento amministrativo e
la formazione del c.d. silenzio-inadempimento dell'amministrazione
procedente. D'altra parte essa contrasta con il chiaro disposto del
comma 2 del medesimo art. 31, secondo cui l'azione avverso il
silenzio «può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento
e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di
conclusione del procedimento».
Pertanto, anche la suddetta impostazione non appare al Collegio
idonea a superare le criticità riscontrate.
8.5 - Nè varrebbe a sanare la criticità in esame il richiamo
del termine di 18 mesi previsto per l'annullamento d'ufficio
dall'art. 21-nonies (come modificato dalla legge n. 124/2015) ed oggi
applicabile anche all'intervento in autotutela sulla SCIA in base al
combinato disposto della suddetta norma con l'art. 19, comma 4, legge
n. 241/1990.
Invero, tale soluzione risulterebbe in contrasto con il disposto
dell'art. 19, comma 6-ter, in primo luogo, poichè quest'ultimo
consente al terzo di stimolare l'esercizio del potere inibitorio puro
(e non dell'autotutela) dell'Ente pubblico. In secondo luogo, perchè
tale termine, riferendosi all'autotutela ufficiosa, risulta
difficilmente conciliabile con le caratteristiche di un procedimento
ad istanza di parte, come quello attivato dal terzo ai sensi
dell'art. 19 comma 6-ter.
Tanto appare, peraltro, confermato da quanto prevede oggi l'art.
2, comma 4 del decreto legislativo n. 222/2016, secondo cui, nei casi
di autotutela sulla SCIA, il suddetto periodo di 18 mesi «decorre
dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per
l'esercizio del potere ordinario di verifica da parte
dell'amministrazione competente». Ciò che chiarisce la riferibilità
del suddetto limite temporale alle (sole) potestà repressive
esercitate dall'Amministrazione in via ufficiosa.
Da tutto ciò consegue, che l'applicazione della suddetta
disposizione al procedimento di cui all'art. 19, comma 6-ter
esorbiterebbe totalmente dai limiti che l'art. 12 delle Disposizioni
sulla legge in generale impone all'interpretazione analogica del
giudice e, in definitiva, si tradurrebbe in una inammissibile
modificazione pretoria dell'ambito applicativo del precetto
legislativo.
9 - Le considerazioni che precedono evidenziano chiaramente che
l'attuale regime della SCIA non prevede un termine per la
presentazione da parte del terzo dell'istanza sollecitatoria delle
verifiche amministrative di cui all'art. 19 comma 6-ter legge n.
241/1990 e che tale termine non è desumibile dal sistema normativo,
con la conseguenza che la diffida del terzo dovrebbe ritenersi
tempestiva anche se proposta a notevole distanza di tempo
dall'avvenuto deposito della segnalazione presso l'Ente competente.
Ritiene tuttavia il Collegio che una simile lettura si porrebbe
in evidente contrasto con l'esigenza di tutelare l'affidamento del
segnalante circa la legittimità dell'iniziativa intrapresa, con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione nonchè
con il generale principio di certezza dei rapporti tra cittadino e
pubblica amministrazione. Ne consegue che, ad avviso del Collegio,
l'art. 19, comma 6-ter, legge n. 241/90, nella misura in cui non
prevede un termine per la sollecitazione da parte del terzo dei
poteri di verifica amministrativa della SCIA presentata da altri, si
espone a dubbi di legittimità costituzionale che risultano rilevanti
nella presente fattispecie e non manifestamente infondati.
10 - La prospettata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 6-ter, cit. risulta connotata dal requisito della
rilevanza, ai fini della proposizione della questione incidentale di
costituzionalità.
La rilevanza discende dalla diretta applicabilità al caso
concreto della norma la cui costituzionalità è messa in discussione
(cfr. Corte costituzionale, ordd. nn. 264/2015; 111/2009) e deve
valutarsi alla stregua del criterio della pregiudizialità, in virtù
del quale la rilevanza va affermata ogniqualvolta la causa non possa
essere definita indipendentemente dalla risoluzione della questione
(cfr. Corte costituzionale, sentt. nn. 270/2010; 151/2009; 303/2007;
50/2007; 84/2006).
Non è dubitabile che nella fattispecie in esame debba farsi
applicazione della disciplina di cui all'art. 19, comma 6-ter, legge
n. 241/90 e che la questione controversa non possa essere definita
senza fare applicazione della suddetta norma e affrontando da parte
del giudice il tema del termine entro il quale il terzo può porre in
essere l'intervento sollecitatorio delle verifiche spettanti
all'amministrazione. In primo luogo, infatti, come risulta dalla
narrativa in fatto, la ricorrente sig.ra Patrizia Mugnaioni ha posto
in essere una serie di atti di sollecitazione del potere di verifica
da parte dell'amministrazione della legittimità della SCIA
presentata dal sig. Emanuele Campani in data 6 dicembre 2012; essa in
particolare ha sollecitato il Comune di Campi Bisenzio ad effettuare
le suddette verifiche con note del 12 novembre 2015, 16 dicembre
2015, 12 aprile 2016, 23 giugno 2016 e 14 settembre 2016,
quest'ultima istanza proposta anche espressamente ai sensi del comma
6-ter dell'art. 19 legge n. 241/90. In secondo luogo, come chiarito
nella narrativa in fatto, nel giudizio di merito questo Tribunale
amministrativo, sciolte altre questioni pregiudiziali, ha dovuto
affrontare l'eccezione di tardiva sollecitazione dei poteri di
verifica da parte del terzo, sollevata dalla parti resistenti, ed ha
ritenuto che tale questione non fosse risolvibile senza la
proposizione della presente questione di costituzionalità. Allo
stato della legislazione la suddetta eccezione dovrebbe essere
respinta. Come già ampiamente illustrato, il comma 6-ter non prevede
un termine entro il quale il terzo debba sollecitare l'intervento
dell'amministrazione, nè tale termine, come sopra evidenziato, può
ricavarsi dal sistema, con la conseguenza che, stando così le cose,
appare del tutto irrilevante la circostanza che, rispetto alla data
di presentazione della SCIA edilizia da parte del Sig. Emanuele
Campani, avvenuta il 6 dicembre 2012, la Sig.ra Patrizia Mugnaioni
abbia atteso ben due anni ed undici mesi per rivolgersi al Comune di
Campi Bisenzio (la prima richiesta di intervento è del 12 novembre
2015) ed addirittura tre anni e nove mesi (se si considera l'istanza
del 14 settembre 2016) prima di stimolare l'Ente ad esercitare i
poteri inibitori ai sensi del comma 6-ter dell'art. 19 legge n.
241/1990. D'altra parte l'azione giudiziaria ai sensi dell'art. 31
c.p.a. risulta proposta nell'anno dalla formazione del silenzio sulla
richiesta di provvedere rivolta dalla medesima all'amministrazione;
dagli atti di causa si rileva infatti che la Sig.ra Patrizia
Mugnaioni ha notificato il proprio ricorso in data 23 ottobre 2016 e,
quindi, anche considerando la prima delle istanze dalla stessa
formulate, ovvero quella del 12 novembre 2015, entro il prescritto
termine di un anno; posto, infatti, che su tale istanza il silenzio
si è formato il 12 dicembre 2015 (e cioè, secondo quanto disposto
dall'art. 2 della legge n. 241/1990, decorsi trenta giorni dalla
presentazione dell'istanza senza che l'amministrazione si sia
pronunciata su di essa) e che il menzionato termine di un anno è
cominciato a decorrere proprio da tale data, la ricorrente avrebbe
avuto a disposizione sino al 12 dicembre 2016 per proporre l'azione
avverso il silenzio mantenuto dal Comune di Campi Bisenzio. Ne
consegue, come già rilevato, che in applicazione della disciplina
vigente, questo Tribunale Amministrativo dovrebbe dichiarare la
infondatezza dell'avanzata eccezione di tardività. Ma, ad avviso del
Collegio, la mancata fissazione di un termine entro il quale il terzo
debba sollecitare le verifiche spettanti all'amministrazione si pone
in contrasto, come meglio si vedrà di seguito, con una serie di
parametri costituzionali. La pronuncia della Corte costituzionale che
dovesse accogliere la questione di legittimità costituzionale, come
di seguito proposta, avrebbe sicuri effetti sulla decisione della
presente questione, sia nell'ipotesi di pronuncia additiva, con la
quale cioè la Corte dovesse fornire al giudice remittente il
parametro temporale sulla cui base verificare la tardività o meno
della sollecitazione dei poteri inibitori da parte del terzo, sia
nell'ipotesi di declaratoria pura della illegittimità dell'art. 19,
comma 6-ter, cit. per mancata previsione del termine di
sollecitazione da parte del terzo dei poteri di verifica
dell'amministrazione, la quale ultima renderebbe inoperativo, sino
all'intervento additivo del legislatore, il sistema del
silenzio-inadempimento, imponendo all'interprete, al fine di decidere
la controversia, di applicare il diritto vivente così come
ricostruito dalla giurisprudenza anteriormente all'introduzione del
comma 6-ter da parte del legislatore medesimo.
11 - Ritiene il Collegio che la mancanza di indicazione di un
termine entro il quale il terzo possa sollecitare le verifiche
amministrative sulla SCIA presentata da altri renda l'art. 19, comma
6-ter, legge n. 241/90 costituzionalmente illegittimo. In punto di
non manifesta infondatezza, il Collegio evidenzia come la citata
disposizione normativa contrasta con svariati principi di rilievo
costituzionale, tra cui, in primo luogo, quello di tutela
dell'affidamento del segnalante (quale desumibile dagli articoli 3,
11 e 117, primo comma Cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo
addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ed all'art. 6,
paragrafo 3, del Trattato UE), in secondo luogo, quello del buon
andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.) ed infine quello
di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di tutela dei livelli essenziali
di cui all'art. 117, secondo comma lettera m) Cost.
11.1 - In primo luogo il Collegio ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 6-ter, legge n. 241/90, laddove non prevede un termine per la
sollecitazione da parte del terzo delle verifiche amministrative, per
violazione della necessaria tutela dell'affidamento del segnalante,
come desumibile dagli articoli 3, 11 e 117, comma 1, Cost., in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali ed all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione
europea.
L'esigenza di tutelare l'affidamento circa la stabilità dei
rapporti tra privato e pubblica amministrazione costituisce principio
cardine dell'attività amministrativa in tutti i settori
dell'intervento pubblico.
A questo proposito, già con la sentenza del 12 luglio 1957,
Algera, C-7/56 e C- 3-7/57, la Corte di Giustizia Europea ha
riconosciuto che l'affidamento del privato circa la stabilità del
provvedimento amministrativo a lui favorevole dev'essere tutelato
anche laddove l'Amministrazione disponga di un potere amministrativo
repressivo del provvedimento stesso (quale quello di revoca e/o
annullamento d'ufficio). In particolare, tale principio impone che i
suddetti poteri vengano esercitati dall'Ente pubblico «almeno entro
un limite di tempo ragionevole» dal rilascio dell'atto ampliativo
della sfera giuridica del privato. Tale principio è stato poi
ripetutamente confermato dalla giurisprudenza comunitaria (ex multis
CGCE, 3 marzo 1982, Alpha Steel Ltd. c. Commissione, C-14/81; id., 26
febbraio 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo comma Commissione,
C-15/85).
Com'è noto, peraltro, il suddetto assunto ha trovato
riconoscimento espresso nell'ordinamento nazionale, il quale, con
varie disposizioni, ha sancito un limite temporale alla possibilità
per l'Amministrazione di tornare su decisioni precedentemente
adottate ed incidenti sulla sfera giuridica di soggetti privati.
Così ad esempio l'art. 1, comma 136 della legge n. 311/2004 (non
più vigente), stabiliva che l'annullamento d'ufficio di
provvedimenti amministrativi incidenti su rapporti negoziali non
potesse «essere adottato oltre tre anni dall'acquisizione di
efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia
perdurante».
Analogamente, l'art. 21-nonies, legge n. 241/1990 ha sancito che
l'annullamento ufficioso di un (qualsivoglia) atto amministrativo
debba intervenire «entro un termine ragionevole». Peraltro, a seguito
delle modifiche introdotte a tale norma dalla legge n. 124/2015, si
è precisato che il suddetto termine ragionevole non può comunque
eccedere i «diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti
di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici».
Ebbene, il citato principio di affidamento trova applicazione
anche in materia di SCIA.
Al riguardo, si ricorda che l'art. 19, comma 4, legge n. 241/1990
prevede che «decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di
cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis (cioè
degli atti propriamente inibitori), l'amministrazione competente
adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 alle
condizioni previste dall'art. 21 nonies»: e cioè (tra l'altro) nel
rispetto del suddetto termine ragionevole.
Ebbene, come recentemente chiarito dalla Corte costituzionale
(pronunciatasi in un caso di SCIA edilizia), le suddette previsioni
«debbono considerarsi il necessario completamento della disciplina
dei titoli abilitativi, poichè la individuazione della loro
consistenza e della loro efficacia non può prescindere dalla
capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate
dall'Amministrazione successivamente alla maturazione degli stessi».
Più nello specifico, la Corte ha chiarito che il rinvio
all'autotutela (e conseguentemente al termine ragionevole di cui
all'art. 21-nonies) contenuto in suddette norme «si colloca allo
snodo delicatissimo del rapporto fra il potere amministrativo ed il
suo riesercizio, da una parte, e la tutela dell'affidamento del
privato, dall'altra» (Corte cost. n. 49/2016).
In altri termini - secondo la Corte - le suddette previsioni
hanno espressamente tutelato l'affidamento del segnalante in ordine
alla legittimità dell'intervento denunciato, prevedendo che il
mancato esercizio dei poteri inibitori puri entro i termini perentori
di cui all'art. 19 commi 3 e 6-bis, fondi una legittima aspettativa
del privato circa la legittimità dell'iniziativa intrapresa.
Aspettativa che può essere nuovamente posta in discussione dall'Ente
pubblico solo mediante ricorso alle forme (aggravate) dell'autotutela
decisoria e che si consolida definitivamente con il decorso
dell'ulteriore termine di 18 mesi per l'esercizio di tale autotutela.
È ben vero che il sistema introdotto dal citato art. 19, comma 4
non può operare laddove la verifica dei presupposti della SCIA sia
stata sollecitata dal terzo ai sensi del comma 6-ter del medesimo
articolo (infatti, come sopra chiarito, l'attuale testo dell'art. 19
consente al controinteressato di attivare un autonomo procedimento di
controllo sulla legittimità della segnalazione, il quale deve
concludersi, in caso di accertata insussistenza dei presupposti di
legge, con un provvedimento di repressione dell'attività abusiva).
Tuttavia, è evidente che le esigenze di salvaguardia
dell'affidamento del segnalante si ripropongono (con analoga cogenza)
anche nei rapporti tra quest'ultimo ed il terzo proponente l'istanza
di cui all'art. 19 comma 6-ter. Sarebbe infatti irragionevolmente
discriminatoria l'interpretazione che riconoscesse tutela
all'affidamento dell'autore della segnalazione solo nei confronti
dell'iniziativa repressiva ufficiosa dell'amministrazione e non anche
rispetto alle verifiche che quest'ultima effettua su richiesta del
controinteressato.
Pur a fronte di ciò, tuttavia, la norma in esame non prevede un
termine per la proposizione dell'istanza diretta a stimolare tali
verifiche e conseguentemente espone il segnalante al rischio
permanente dell'inibizione dell'attività iniziata. Così facendo,
l'attuale meccanismo legislativo, da un lato esaspera la tutela del
terzo, d'altro lato pretermette quella del segnalante e, in
definitiva, vanifica l'intento (chiaramente palesato dal testo
complessivo dell'art. 19) di favorire il consolidamento
dell'aspettativa del segnalante stesso per effetto del mero decorso
del tempo.
Da quanto sopra, ad avviso del Collegio, emerge la violazione dei
principi nazionali e comunitari in materia di affidamento, nonchè la
violazione dell'art. 3 Cost., essendo irragionevole che la tutela
dell'affidamento venga espressamente contemplata (con la
temporizzazione dell'intervento) a fronte dell'esercizio
dell'autotutela amministrativa e non a fronte dell'esercizio dei
poteri di verifica attivati dal terzo.
La SCIA è infatti idonea ad ingenerare nel segnalante - a fronte
del mancato esercizio dei poteri amministrativi repressivi - un certo
affidamento in ordine alla legittimità dell'intervento avviato.
Affidamento che dev'essere garantito - sia nei confronti
dell'amministrazione che in quelli del controinteressato - mediante
la fissazione di precisi termini entro (e non oltre) i quali i
controlli amministrativi sulla regolarità della SCIA non possono
più essere attivati nè in via ufficiosa, nè su istanza di parte.
Alla luce di quanto sopra, dunque, risulta evidente
l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 comma 6-ter, il quale -
in aperto contrasto con i suddetti principi - attribuisce al terzo un
potere di sollecito a tempo indeterminato nei confronti dell'Ente
pubblico e, conseguentemente, restituisce a quest'ultimo una potestà
di intervento sine die sull'iniziativa denunciata.
A ciò si aggiunga che, con specifico riguardo alla materia
edilizia, la suesposta soluzione normativa dà luogo ad
un'irragionevole disparità di trattamento dei privati il cui
intervento sia assoggettato, rispettivamente, al regime della SCIA
ovvero a quello del permesso a costruire, ponendo ulteriore questione
di violazione dell'art. 3 Cost.
Invero, com'è noto, in quest'ultimo caso lo strumento di tutela
azionabile dal controinteressato è l'azione di annullamento del
titolo abilitativo eventualmente rilasciato al richiedente. In tale
ipotesi, dunque, l'affidamento di quest'ultimo è garantito dalla
previsione del termine decadenziale generale di sessanta giorni per
l'esperimento della suddetta azione, decorso il quale il permesso
diventa inoppugnabile e l'aspettativa del richiedente stesso si
consolida definitivamente (almeno nei confronti dei
controinteressati).
Viceversa, in caso di SCIA, l'art. 19, comma 6-ter codifica il
principio opposto: di fronte ai terzi lesi dall'iniziativa segnalata,
l'interesse del segnalante alla prosecuzione di quest'ultima non si
consolida mai e, al contrario, recede sempre a fronte della pretesa
dei terzi stessi alla rimozione dell'attività per essi lesiva.
Orbene, pur non potendosi predicare la necessaria parificazione
delle tutele del segnalante e del soggetto richiedente il permesso di
costruire, data la notevole differenza dei citati meccanismi
abilitativi, è pur vero che tale diversità non giustifica la totale
pretermissione (ma casomai il diverso bilanciamento) dell'affidamento
maturato in capo all'autore della SCIA. Pena il crearsi di
un'irragionevole disparità di trattamento tra posizioni soggettive
aventi contenuto (se non analogo, quantomeno) affine.
Da quanto sopra deriva, ad avviso di questo Tribunale, la
violazione dei principi costituzionali sopra richiamati.
11.2 - La prospettata questione di illegittimità costituzionale
risulta del pari non manifestamente infondata per contrasto della
norma in questione con i principi di ragionevolezza e buon andamento
di cui agli articoli 3 e 97 Cost.
A questo proposito, merita anzitutto osservare che il meccanismo
introdotto dall'art. 19 comma 6-ter impone all'amministrazione, su
semplice istanza del terzo, di avviare un procedimento di verifica a
contenuto (in tutto e per tutto) analogo a quello già svolto in via
ufficiosa ai sensi dell'art. 19, comma 3.
Peraltro, come sopra chiarito, la citata norma non prevede un
termine per la presentazione della suddetta istanza, con la
conseguenza che l'Ente pubblico è tenuto a verificare nuovamente i
presupposti dell'attività segnalata anche qualora sia trascorso un
notevole lasso di tempo dalla relativa comunicazione.
Ora, è chiaro che il suesposto modello si pone in contrasto con
i principi di cui alle citate norme costituzionali, nella misura in
cui impone all'amministrazione, quale che sia il momento in cui
sopravviene l'istanza del controinteressato, di rivedere la posizione
assunta in precedenza (in sede di verifica ufficiosa) circa la
legittimità dell'iniziativa segnalata.
Sul punto, si rileva anzitutto che la fissazione di precisi
limiti temporali entro cui devono essere adottati i provvedimenti
definitivi in ordine alle procedure (ivi comprese quelle di verifica)
di competenza dell'amministrazione costituisce «applicazione
generale..., sia pure non esaustiva, del principio costituzionale di
buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione)
negli obiettivi di tempestività, pubblicità, partecipazione
dell'azione amministrativa, quali valori essenziali in un ordinamento
democratico» (Corte cost. n. 262/1997). Invero, è evidente che il
rispetto dei termini perentori entro cui devono essere conclusi gli
accertamenti e le valutazioni rimessi agli apparati pubblici
incentiva l'efficienza degli apparati stessi nonchè la ponderazione
delle scelte adottate, stante l'impossibilità del loro ripensamento.
Viceversa, la possibilità incondizionata di rivalutare - anche a
notevole distanza di tempo - l'assetto di interessi raggiunto con le
precedenti determinazioni produce un effetto deflattivo
sull'efficienza, aumenta il rischio di adozione di decisioni
contraddittorie da parte dello stesso ente e, in definitiva,
pregiudica il buon andamento dell'azione pubblica.
Peraltro, si evidenzia che, riguardo al controllo ufficioso sulla
legittimità o meno della SCIA, il legislatore ha fissato precisi
termini alle facoltà di intervento dell'amministrazione (tanto in
via inibitoria quanto in via di autotutela). Dacchè si desume che lo
stesso regime del controllo ufficioso prevede un limite temporale
oltre il quale l'interesse pubblico all'eliminazione delle attività
abusive viene meno, prevalendo su di esso l'esigenza di certezza dei
rapporti tra privati e pubblica amministrazione.
È dunque evidente che la riapertura del procedimento di verifica
dei presupposti della SCIA a fronte di un'istanza presentata dal
terzo oltre i suddetti limiti temporali non può dirsi funzionale
alla tutela di alcun interesse pubblico, il quale invece recede a
fronte delle suddette esigenze di certezza.
Al contrario, il riavvio del suddetto procedimento si traduce in
un inutile dispendio di attività per l'Ente pubblico, il quale, dopo
un periodo di tempo (anche notevole) dalla presentazione della SCIA,
sarebbe tenuto ad intraprendere una complessa attività istruttoria
volta ad accertare l'originaria legittimità o meno dell'attività
segnalata.
Peraltro tale ulteriore aggravio non trova assolutamente
giustificazione nel rango dell'interesse tutelato dall'art. 19, comma
6-ter.
Infatti tale norma salvaguarda (solo) un'aspettativa individuale:
quella del terzo leso dall'iniziativa segnalata a che la stessa
iniziativa venga interrotta. Nondimeno, l'Ente pubblico, quando
procede su istanza del controinteressato è sempre tenuto a
provvedere in via inibitoria (anche a discapito del buon andamento
amministrativo e dell'affidamento del segnalante). Viceversa, quando
procede alle verifiche ufficiose - le quali assicurano il ben più
pregnante interesse collettivo al controllo sul legittimo avviamento
delle attività regolamentate - l'Ente stesso è tenuto a rispettare
gli stringenti limiti temporali imposti dall'art. 19, commi 3, 4 e
6-bis. Ciò che evidentemente configura un meccanismo di tutela
sproporzionatamente asimmetrico in capo al segnalante a seconda che
l'attivazione delle verifiche amministrative avvenga in via ufficiosa
o ad istanza del terzo.
Nè in senso contrario può sostenersi che l'esclusione di una
simile potestà di intervento sine die pregiudicherebbe le esigenze
di contrasto agli illeciti commessi dai privati nei vari settori di
attività in cui trova applicazione l'istituto della SCIA. Invero,
per tutelare tali esigenze l'Amministrazione dispone di autonomi
poteri repressivi sottratti al regime generale dell'art. 19 della
legge n. 241/1990 (così ad esempio, nella materia che ci occupa,
l'Amministrazione stessa dispone di poteri c.d. di «vigilanza
edilizia» - cfr. articoli 27, 30-34, 37 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 - che sfuggono anche al «termine
ragionevole» di cui all'art. 21-nonies: ex multis Tribunale
amministrativo regionale Lazio, Roma, Sez. I-quater, 22 aprile 2016,
n. 4713). Ma tali poteri non comportano un riesame della legittimità
originaria dell'intervento già assentito con il precedente titolo
abilitativo. Bensì attengono al riscontro di eventuali successive
violazioni del titolo stesso ovvero alla repressione di iniziative
intraprese senza previa consultazione dell'autorità competente.
Con la conseguenza che neanche la generale esigenza di
repressione degli abusi nei settori di attività non liberalizzate
(quale è in buona parte l'attività edilizia) giustifica il modello
di tutela del terzo introdotto dall'art. 19, comma 6-ter.
Orbene, le suesposte considerazioni mostrano già come tale
modello costituisca un ostacolo al buon andamento dell'azione
amministrativa, traducendosi potenzialmente in un notevole aggravio
di attività per l'Amministrazione coinvolta, con effetti
pregiudizievoli per i valori di celerità, stabilità ed efficienza
sopra richiamati.
Vi è tuttavia un altro dato che rende evidente il contrasto tra
la citata norma ed il suddetto principio costituzionale, ossia il
rischio di un vero e proprio stallo delle Amministrazioni preposte al
controllo delle attività oggetto di SCIA, a causa delle incertezze
interpretative derivanti dall'attuale formulazione dell'art. 19 comma
6-ter.
A questo proposito, giova premettere che - come ripetutamente
chiarito dal Giudice delle leggi - il principio del buon andamento
sancito dall'art. 97 Cost. rappresenta, non solo un parametro di
legittimità dell'azione amministrativa, ma anche un canone per il
corretto esercizio della potestà normativa, in virtù del quale il
legislatore deve assicurare quanto più possibile la chiarezza ed
univocità interpretativa delle norme che l'amministrazione è tenuta
ad applicare nell'esercizio del potere pubblico. Configurandosi, in
caso contrario, un vizio capace di inficiare la stessa legittimità
costituzionale della legge approvata.
Ed invero, la Corte costituzionale ha più volte sancito che «non
è conforme a tale disposizione (art. 97 Cost.) l'adozione, per
regolare l'azione amministrativa, di una disciplina normativa
«foriera di incertezza», posto che essa può tradursi in cattivo
esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica
amministrazione» (Corte cost., 16 aprile 2013, n. 70; Corte
costituzionale, 22 dicembre 2010, n. 364; in termini - anche se con
riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost. - Corte costituzionale, 20
luglio 2012, n. 200).
Ebbene, è evidente che la norma in questione pone l'Ente
pubblico - chiamato a provvedere sull'istanza sollecitatoria del
terzo - in stato di totale incertezza in ordine all'esistenza (o
meno) di un obbligo a provvedere sull'istanza medesima.
Invero, a seconda dell'interpretazione data dall'Ente alla
disposizione in esame, il sollecito del privato può ritenersi, di
volta in volta, tardivo ovvero tempestivo. Con la conseguenza che,
nel primo caso, l'Amministrazione è legittimata a dichiarare
l'irricevibilità dell'istanza senza previo svolgimento di alcuna
istruttoria (cfr. art. 2, comma 1, legge n. 241/1990). Viceversa, nel
secondo caso, essa è tenuta a svolgere la verifica sui presupposti
della SCIA ed a concluderla tramite l'emanazione di un atto espresso,
pena la proposizione dell'azione di cui all'art. 31 c.p.a. da parte
del terzo pretermesso.
Del resto, la molteplicità delle tesi proposte dalla
giurisprudenza in ordine all'individuazione del termine per la
presentazione dell'istanza del controinteressato, da un lato, acuisce
le difficoltà interpretative poste dall'art. 19 comma 6-ter a carico
dell'amministrazione e, d'altro lato, conferma la sostanziale
incertezza del disposto di tale articolo. Dacchè emerge,
plasticamente, il contrasto di quest'ultimo con i suesposti principi
costituzionali.
11.3 - Fermo quanto sopra, il Collegio ritiene che la non
manifesta infondatezza della questione in oggetto emerga altresì dal
contrasto tra la norma censurata ed il canone di ragionevolezza delle
scelte legislative sancito nell'art. 3 Cost., in relazione all'art.
117, comma 2, lettera m, Cost.
Sul punto, si osserva anzitutto che svariate disposizioni di
legge riconducono la normativa nazionale in materia di SCIA ai
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
e che, com'è noto, sono rimessi alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera m),
Cost. (cfr. art. 29, comma 2-quater legge n. 241/1990; art. 49, comma
4-ter, decreto-legge 78/2010, conv. con legge n. 122/2010).
Peraltro, nel condividere il suddetto assunto legislativo, la
Corte costituzionale ha chiarito che tutto il meccanismo della
segnalazione certificata di inizio attività costituisce «prestazione
specifica» dello Stato nei confronti del cittadino anche laddove
viene tutelato «il diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da
parte della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di
diritto e di fatto che autorizzano l'iniziativa medesima» (Corte
cost., 27 giugno 2012, n. 164).
Tale assunto si riferisce evidentemente ai controlli
amministrativi sulla legittimità o meno della SCIA che, secondo il
Giudice delle leggi, devono essere assistiti dalla previsione
legislativa di puntuali limiti temporali, diretti ad assicurare il
«sollecito esame» dell'iniziativa denunciata e, in quanto tali,
rientranti nei «livelli essenziali» di tutela della posizione del
segnalante ex art. 117, comma 2, lettera m) Cost.
La suddetta affermazione - benchè espressa dalla Corte con
precipuo riferimento ai controlli ufficiosi di cui all'art. 19 commi
3, 4 e 6-bis - non può non valere anche riguardo alle verifiche
amministrative svolte su istanza del terzo. Invero, rispetto a queste
ultime, la posizione del segnalante presenta le stesse esigenze di
sollecita definizione del procedimento inibitorio che le citate norme
tutelano quando il procedimento stesso è avviato d'ufficio dall'Ente
pubblico.
Senonchè, mentre rispetto a tali controlli ufficiosi il
segnalante può contare sulla previsione di specifici termini
decadenziali entro cui i controlli stessi devono necessariamente
concludersi (e che, come detto, costituiscono «livelli essenziali» ex
art. 117, comma 2, lettera m, Cost.), l'art. 19 comma 6-ter non
prevede alcun limite temporale alla possibilità che il terzo
solleciti il potere inibitorio dell'amministrazione. Con la
conseguenza che il termine per il compimento di tale sollecito resta
escluso dal novero dei livelli essenziali di cui all'art. 117, comma
2, lettera m) Cost.
Tale soluzione normativa è palesemente irragionevole, poichè
omette di disciplinare un elemento indispensabile alla tenuta
complessiva del meccanismo semplificatorio introdotto dal legislatore
e da quest'ultimo ascritto ai livelli essenziali delle prestazioni
garantite su scala nazionale.
A questo proposito, è appena il caso di accennare che - secondo
l'interpretazione datane dalla giurisprudenza costituzionale - l'art.
117, comma 2, lettera m) Cost. pone, in materia di livelli
essenziali, una riserva di legge (relativa, ma) rinforzata «in quanto
vincola il legislatore ad apprestare una garanzia uniforme sul
territorio nazionale» (Corte cost., 19 dicembre 2012, n. 297). In
particolare, nell'attuazione di tale riserva, il legislatore è
tenuto a determinare gli «standard strutturali e qualitativi delle
prestazioni da garantire (come detto, in modo uniforme) agli aventi
diritto» (Corte cost. 10 giugno 2010, n. 207; id., 5 aprile 2013, n.
62; id., 15 gennaio 2010, n. 10), dacchè deriva che la riserva
stessa, oltre a ripartire le competenze normative in materia di
livelli essenziali, impone al legislatore di prevedere standards
minimi uniformi delle prestazioni riconducibili ai livelli stessi.
È evidente che nei suddetti standards minimi non possono non
rientrare anche i termini per la conclusione dei controlli
amministrativi sui presupposti della SCIA tanto nei casi in cui
l'iniziativa repressiva è avviata d'ufficio dall'Ente pubblico (come
del resto già affermato dalla citata sentenza n. 164/2012) quanto
nelle ipotesi in cui il procedimento inibitorio è avviato su istanza
del terzo.
Invero, la mancata previsione di tali termini è idonea a
vanificare del tutto la prestazione somministrata dallo Stato al
cittadino sotto forma di semplificazione delle procedure abilitative
per lo svolgimento di attività (come quella edilizia) non
liberalizzate. Se in teoria infatti la semplificazione dovrebbe
consentire di raggiungere il medesimo risultato (assentimento
dell'iniziativa privata) con un iter amministrativo più snello di
quello ordinario, l'attuale disciplina della SCIA risulta
contraddittoria con tali finalita': da un lato invero, essa non
assicura sempre una riduzione dell'attività burocratica (poichè il
procedimento di verifica dei presupposti della segnalazione può
essere avviato più volte a fronte di plurime istanze di soggetti
controinteressati); e, d'altro lato, tale disciplina non conduce mai
ad una regolamentazione definitiva degli interessi contrapposti nella
vicenda amministrativa, residuando sempre un potere-dovere
dell'Amministrazione di rimettere in discussione la legittimità
originaria dell'intervento segnalato, ogniqualvolta essa riceva una
domanda di intervento da parte di un terzo.
Peraltro, si evidenzia che l'esclusione dal novero dei livelli
essenziali del termine per l'esercizio del potere sollecitatorio di
cui all'art. 19 comma 6-ter rischia di pregiudicare l'esigenza di
uniformità normativa che caratterizza l'istituto della SCIA nel suo
complesso. Invero, tale opzione legislativa, data la peculiare natura
della riserva posta dall'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. (la
quale consente l'intervento regionale sugli aspetti di dettaglio del
regime dei livelli essenziali: cfr. Corte costituzionale n. 297/2012
cit.), apre la strada a discipline territoriali eterogenee del
suddetto termine, con conseguente disomogeneità degli standards di
tutela a livello nazionale.
Da tali considerazioni emerge, ad avviso del Collegio, l'assoluta
illogicità e sproporzione del meccanismo di tutela sine die
apprestato dall'art. 19, comma 6-ter alla posizione del soggetto leso
dall'altrui SCIA nonchè, in definitiva, un'illegittima compressione
dei livelli essenziali delle prestazioni riconosciute al segnalante
dalla norma nazionale.
Alla luce di quanto sopra, dunque, il precetto normativo
censurato risulta palesemente incostituzionale.
12 - Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 6-ter, legge n.
241/90, nella parte in cui non prevede un termine per la
sollecitazione da parte del terzo delle verifiche sulla SCIA, per
contrasto con gli articoli 3, 11, 97, 117, primo comma Cost., in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali ed all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione
europea, e 117, secondo comma, lettera m) Cost. Dispone quindi la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della suddetta questione, sospendendo nelle more il presente
giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sezione
Terza, visti gli articoli 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
19, comma 6-ter, legge n. 241/90, in relazione agli articoli 3, 11,
97, 117, comma 1, in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale
n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali ed all'art. 6, paragrafo 3,
del Trattato sull'Unione europea, e 117 comma 2 lettera m) Cost.;
sospende il giudizio in corso;
ordina, a cura della segreteria, l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
e sia comunicata alla Presidenza del Senato della Repubblica ed alla
Presidenza della Camera dei deputati.
Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del giorno 28
marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente;
Riccardo Giani, consigliere, estensore;
Giovanni Ricchiuto, primo referendario.

Il Presidente: Trizzino


L'estensore: Giani