1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 2013
Ordinanza del 31 dicembre 2013 del Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Sulmona nel procedimento civile promosso da Di Domenico Sonia contro Equitalia Centro Spa.. Riscossione delle imposte - Esecuzione esattoriale - Limiti alla proponibilita' delle opposizioni regolate dagli artt. 615 e 617 cod. proc. civ. - Impossibilita' per il contribuente-debitore di far valere l'inesistenza della notificazione dell'atto di pignoramento. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 ("Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito"), art. 57, comma 1, come sostituito dall'art. 16 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 ("Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell'art. 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337"). (16C00016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2016)

TRIBUNALE DI SULMONA

Il giudice dell'esecuzione Dott. Massimo Marasca, a scioglimento
della riserva assunta all'udienza 11/12/2013 nella procedura
esecutiva iscritta al N.r.g.e. n. 485/2013 promossa nei confronti di
Di Domenico Sonia da Equitalia Centro Spa, ha pronunciato la seguente
ordinanza.

Ragioni in fatto e in diritto.

1. Sonia Di Domenico lamentava l'eccessività del pignoramento,
poichè lo stesso incideva sul minimo vitale. Produceva busta
postale, contenente l'atto di pignoramento notificato ai sensi degli
artt. 26 e 49 del DPR 602/73.
2. Equitalia Centro Spa restava contumace.
3. All'udienza del 11-12-13 il Giudice rilevava d'ufficio la
questione di costituzionalità degli artt. 57, 65 e 72-bis del DPR
602/73 e concedeva i termini di cui all'art. 101 cpc.
4. La questione di costituzionalità dei citati articoli non è
manifestamente infondata, perchè la notificazione al debitore e al
terzo pignorato sono avvenute con modalità del tutto difformi da
quelle previste dalla legge, tanto da poter essere considerata come
inesistente (Cass. 11623-03; Cass. 621/07).
5. Secondo la giurisprudenza, in tema di espropriazione presso
terzi, il vizio di un atto di tale procedimento - che si configura
come fattispecie complessa, con perfezionamento della sua intera
efficacia in virtù della dichiarazione positiva di quantità ovvero,
in caso di contestazione, della sentenza di accertamento dell'obbligo
del terzo - deve essere fatto valere con l'opposizione agli atti
esecutivi, ex art. 617 c.p.c., individuandosi il singolo atto,
avverso cui la norma citata consente di proporre opposizione, in
ciascuno di quelli di cui si compone la predetta fattispecie,
ogniqualvolta il vizio che lo inficia non abbia impedito alla parte
di averne legale conoscenza (Cassazione civile sez. III, Data:
23/03/2011, Numero: 6666), a meno che la notificazione non sia
qualificabile come inesistente e insanabile ex art. 156, 157 e 160
cpc (nel qual caso si può proporre l'opposizione ex art. 615 cpc v.
Cass. civ., sez. III, 14-06-1999, n. 5884). Non è, quindi,
dubitatile come la notificazione sia un elemento costitutivo del
pignoramento presso terzi, che va qualificata come fattispecie
complessa a formazione progressiva. La correttezza della suddetta
qualificazione emerge anche alla luce della normativa speciale
dettata per la riscossione dei tributi.
6. Per inciso si evidenzia anche come la relazione di
notificazione non ammetta equipollenti (v. Cass. 1337-98; Cass.
9217-95; Cass. 6140-04) e come la notificazione al terzo sia elemento
di perfezionamento del pignoramento ex art. 543 cpc (Cass. civ., sez.
III, 09-03-2011, n. 5529).
7. Equitalia si è limitata a spedire al terzo mera una a/r.
8. L'art. 49 del DPR 602/73 richiama l'art. 26 del DPR 602/73, il
quale disciplina le modalità di notificazione della cartella
esattoriale.
9. La giurisprudenza tributaria si è di recente orientata nel
ritenere l'inesistenza della notificazione della cartella esattoriale
direttamente operata dall'agente della riscossione a mezzo posta (ex
multis Commissione Tributaria Regionale di Bari - Sezione staccata di
Lecce - sez. 23^, con la sentenza n. 212 depositata il 18 settembre
2013). Si osserva, infatti, come in materia di notificazione,
costituisce principio fondamentale quello dell'attribuzione della
potestà notificatoria all'ufficiale notificante per il regolare e
legittimo esercizio dell'attività di notifica degli atti posti in
essere dall'Amministrazione Finanziaria e l'obbligo, di questo
soggetto che ne è autore, di garantire la presa di conoscenza
dell'atto oggetto di notifica al destinatario. Posto, quindi, che è
essenziale la notificazione della cartella di pagamento ai fini di
una piena tutela del contribuente non vi è, d'altro canto, alcuna
disposizione che consenta la notifica per posta direttamente da parte
dell'Agente della riscossione.
Si consideri, infatti, che, perlomeno in materia tributaria, le
ipotesi nelle quali è consentito l'utilizzo in via diretta della
raccomandata con avviso di ricevimento per la notificazione dì atti
sono oggetto di espressa previsione normativa. Si pensi, a mero
titolo esemplificativo, per gli atti del procedimento amministrativo
tributario, all'art. 14 della legge n. 890 del 1982 (".... la
notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono
essere notificati al contribuente deve avvenire con l'impiego di
plico sigillato e può eseguirsi a mezzo della posta direttamente
dagli uffici finanziari, nonchè, ove ciò risulti impossibile, a
cura degli ufficiali giudiziari dei messi comunali ovvero dei messi
speciali autorizzati dall'Amministrazione finanziaria secondo le
modalità previste dalla presente legge ...") e, per gli atti del
contenzioso tributario, al comma 3 dell'art. 16 del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546 ("... le notificazioni possono essere fatte
anche direttamente a mezzo del servizio postale mediante spedizione
dell'atto in plico senza busta raccomandato con avviso di ricevimento
...").
Venendo alla notificazione della cartella di pagamento, essa è
disciplinata dal disposto dell'articolo 26 del D.P.R. n. 602 del 29
settembre 1973 rubricato, appunto, "Notificazione della cartella di
pagamento". Il citato articolo al comma 1 dispone che: "La cartella
è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti
abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero,
previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi
comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può
essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di
ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e
la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell'avviso di
ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo
comma o dal portiere dello stabile dove è l'abitazione, l'ufficio o
l'azienda".
Dunque, l'utilizzo della congiunzione "anche" ("... La notifica
può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso
di ricevimento ...") ha dato luogo ad accese dispute interpretative,
essendo sorto il dilemma se, con essa, il legislatore abbia inteso
esplicitare una ulteriore modalità di notificazione rispetto a
quelle ordinariamente a disposizione dei soggetti indicati nel primo
periodo (nel senso, cioè, che gli ufficiali notificatori ivi
elencati - e soltanto loro - sono abilitati ad avvalersi, in aggiunta
alle ordinarie modalità di notifica, "anche" della normale
raccomandata postale) o se, invece, la norma abbia voluto riconoscere
in capo all'Agente della riscossione il peculiare potere di procedere
alla notifica della cartella, prescindendo dall'intermediazione di un
ufficiale notificatore, avvalendosi cioè in via diretta del servizio
postale.
Al riguardo, giova sottolineare che la cartella di pagamento - al
pari degli altri atti autonomamente impugnabili recettizi - non può
essere semplicemente "comunicata", ovvero spedita direttamente al
destinatario dall'ente emittente a mezzo del servizio postale,
dovendo essere oggetto di un vero e proprio procedimento
notificatorio, del quale il conferimento dell'incarico ad un agente
notificatore abilitato, che si interpone tra l'ente emittente e il
destinatario dell'atto, rappresenta la fase iniziale, imprescindibile
ai fini del perfezionamento e dell'esplicazione dell'effetto finale
del procedimento stesso, effetto finale da individuarsi nella
formazione della conoscenza legale dell'atto notificando e nel
perfezionamento dello stesso come provvedimento recettizio.
Ebbene, la sopra esposta disciplina è perfettamente in linea con
il disposto di cui al citato art. 26 del D.P.R. n. 602/1973 che, al
primo capoverso del primo comma, richiede che la cartella sia
notificata da agenti notificatori ritualmente nominati ("ufficiali
della riscossione", "altri soggetti abilitati dal concessionario
nelle forme previste dalla legge" ovvero, "previa eventuale
convenzione tra comune e concessionario", "messi comunali" o "agenti
della polizia municipale") e prevede, altresì, nel secondo
capoverso, che tali agenti notificatori possano eseguire la
notificazione "anche mediante invio di raccomandata con avviso di
ricevimento" e quindi tramite il servizio postale, ai sensi dell'art.
149 c.p.c., applicabile alle notificazioni degli atti della
riscossione in forza dell'ultimo comma dell'art. 26 del D.P.R. n.
602/1973, contenente un rinvio formale all'art. 60 del D.P.R. n.
600/1973, norma che, a sua volta, rinvia al sistema normativo
delineato dagli artt. 137 ss., ivi compreso l'art. 149 c.p.c.
Nel citato art. 26, comma 1, del D.P.R. n. 602/1973 non si
rinviene, pertanto, alcun elemento testuale che valga ad ammettere la
notifica diretta della cartella di pagamento da parte dell'agente
della riscossione; anzi, se si presta attenzione alle modifiche che
il suddetto articolo ha subito nel corso degli anni, emerge chiara la
volontà del Legislatore di escludere l'esattore dall'elenco
tassativo dei soggetti abilitati all'esecuzione delle notifiche:
a) dal 1° gennaio 1974 sino al 30 giugno 1999: "La
notificazione della cartella al contribuente è eseguita dai messi
notificatori dell'esattoria o dagli ufficiali esattoriali ovvero
dagli ufficiali giudiziari e nei comuni che non sono sede di pretura,
da messi comunali e dai messi di conciliazione. Alla notificazione in
comuni non compresi nella circoscrizione esattoriale provvede
l'esattore territorialmente competente, previa delegazione da parte
dell'esattoria che ha in carico il ruolo. La notificazione può
essere eseguita anche mediante invio, da parte dell'esattore, di
lettera raccomandata con avviso di ricevimento. La notificazione si
ha per avvenuta alla data indicata nell'avviso di ricevimento
sottoscritto da una delle persone previste dal comma successivo";
b) dal 1° luglio 1999 sino all'8 giugno 2001 (a seguito delle
modifiche introdotte dall'art. 12, comma 1, d.lgs. n. 46 del 26
febbraio 1999): "La cartella è notificata dagli ufficiali della
riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle
forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra
comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della
polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante
invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la
cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera
avvenuta nella data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto
da una delle persone previste dal secondo comma";
c) dal 9 giugno 2001 sino al 30 maggio 2010 (a seguito delle
ulteriori modifiche apportate dall'art. 1, comma 1, lett. c), d.lgs.
n. 193 del 27 aprile 2001): "La cartella è notificata dagli
ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal
concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa
eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali
o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere
eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di
ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e
la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell'avviso di
ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo
comma o dal portiere dello stabile dove è l'abitazione, l'ufficio o
l'azienda".
È evidente che, mentre la vecchia formulazione dell'art. 26
citato prevedeva espressamente che la notifica a mezzo posta della
cartella esattoriale potesse essere fatta direttamente ad opera
dell'esattore, tale previsione, poi, dal 1° luglio 1999 è stata
eliminata.
Tanto precisato, la conclusione cui si giunge è l'inesistenza (e
non, quindi, la semplice nullità, suscettibile di sanatoria mediante
la costituzione in giudizio del ricorrente) della cartella di
pagamento notificata direttamente dall'Agente della riscossione a
mezzo raccomandata senza l'intermediazione dei soggetti abilitati.
10. In virtù dell'espresso rinvio dell'art. 49 all'art. 26 del
DPR 602/73, nonchè dei principi giurisprudenziali civili e
tributari, che, in precedenza sono stati ricordati, non può che
ritenersi anche l'inesistenza della notificazione del pignoramento.
11. Tuttavia, l'art. 57 DPR 602-73 prevede dei limiti alla
facoltà di proporre le opposizioni ex art. 615 e 617 cpc davanti al
GE. Di fatti, sono ammesse le sole opposizioni in materia di
pignorabilità dei beni e quelle concernenti le patologie del titolo
e del precetto.
12. Non è, invece, contemplata la facoltà di proporre
opposizione nei confronti delle patologie riguardanti il pignoramento
o il procedimento di notificazione di detto atto, quand'anche si
trattasse dell'inesistenza della notificazione.
13. L'inesistenza della notificazione del pignoramento non può
essere fatta valere nemmeno davanti alle Commissioni Tributarie,
poichè gli atti dell'esecuzione esulano dalla giurisdizione
tributaria e non previsti nell'elenco dagli atti impugnabili in detta
sede (v. art. 2 e 19 d.lgs. 546/92; v. Comm. trib. prov.le Bari, sez.
II, Data: 18/05/2011, Numero: 83; v. Tribunale Roma, sez. II, Data:
15/02/2011, Numero: 2971).
14. La norma è parimenti incostituzionale nella parte in cui,
congiuntamente all'art. 65, DPR 602/73, avalla delle modalità di
notificazione dell'atto di pignoramento presso terzi diverse da
quelle previste dalla legge e per le quali non è consentita al
debitore alcuna forma di tutela.
15. Peraltro, la norma sembra violare anche la riserva di legge
prevista dall'art. 97 Cost. e 111 Cost. In effetti, va rammentato
come l'art. 72-bis DPR 602/73 disciplini una forma speciale di
pignoramento presso terzi, che si attua come un'autotutela esecutiva
dell'amministrazione finanziaria per il recupero dei crediti
erariali. La procedura ex art. 72 bis, diversamente da quella
ordinaria, è interamente gestita dall'amministrazione. Si tratta,
quindi, di una norma eccezionale, che va interpretata
restrittivamente. Peraltro, nè il detto art. 72-bis cpc nè l'art.
65 DPR 602/73 consentono all'amministrazione finanziaria o all'agente
della riscossione di avvalersi di forme di notificazione diverse da
quelle regolamentate dal codice di rito o, perfino, di elaborarne
altre di pari efficacia. In sostanza l'agente della riscossione si
potrebbe muovere in un'area completamente sottratta al principio di
legalità e soggetta piuttosto al principio del legibus solutus.
16. La soluzione normativa è, poi, in contrasto con gli artt. 3,
11, 117 Cost. e 8 CEDU, nella parte in cui non garantisce al debitore
di crediti erariali un processo equo quanto meno in misura pari agli
altri debitori e nella parte in cui non contempera l'interesse della
parte creditrice con quello alla conservazione dei beni (CEDU Causa
Gallucci c. Italia - Seconda Sezione - sentenza 12 giugno 2007 -
ricorso n. 10756/02).
17. Infine, vi è un contrasto anche con l'art. 113 Cost. atteso
che si avrebbe una limitata impugnativa del cittadino per atti della
pubblica amministrazione, sostanziantesi in forme di notificazione
extraordinem.
18. In ragione di quanto espressamente sancito dell'art. 57 DPR
602-73 e dal diritto vivente non appare possibile elaborare
un'interpretazione conforme alla Carta Costituzionale.
19. La questione è rilevante ai fini del decidere, poichè,
stando all'attuale testo normativo, non si potrebbe nè operare una
sospensione cautelare e nè il giudice potrebbe rilevare d'ufficio
una nullita'/inesistenza del pignoramento quando la legge non
consente di far valere detti vizi.
20. Pertanto, l'esecuzione dovrebbe proseguire.
21. Sempre ai fini della rilevanza, si precisa come le
motivazioni esposte non implichino necessariamente un intervento
additivo, atteso che la Corte potrebbe dichiarare
l'incostituzionalità dell'intero comma primo dell'art. 57 DPR 602/73
senza il pericolo di "pericolosi vuoti normativi" (v. art. 615 e 616
cpc).
22. Anche a voler opinare la necessità di un dispositivo
additivo, si tratterebbe di un intervento a contenuto obbligato e in
materia sottratta alla discrezionalità del legislatore, dovendosi
semplicemente ampliare la tutela concessa al debitore.
23. Infine, si osserva come la natura cautelare del rito - tale
dovendosi considerare la fase sommaria davanti al GE adito per la
sospensione dell'esecuzione - sia compatibile con la questione di
costituzionalità, allorquando non si arrechi un eccessivo
pregiudizio alle ragioni della controparte. Orbene, se vaglia
attentamente la posizione di Equitalia, si percepisce come la stessa
non subisca pregiudizi sproporzionati dalla rimessione della
questione alla Corte costituzionale. L'aggio ricavabile dalla
presente procedura non inficia quello, che Equitalia riceverà dallo
svolgimento di altri procedimenti. Inoltre, la sospensione del
procedimento in attesa della decisione della Corte costituzionale è,
sul piano dell'efficacia, equiparabile quasi a quella derivante dalla
sospensione ex artt. 615 e 617 cpc, ipotesi che rientrano nell'alea
del giudizio incardinato da parte ricorrente.

P. Q. M.

A. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 3, 24, 111, 113, 117 Cost. la questione di
legittimità costituzionale del 57, comma 1, DPR 29 settembre 1973,
n. 602, come sostituito dall'art. 16, d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46,
secondo quanto precisato in motivazione;
B. Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della
Cancelleria, che gli atti del presente procedimento siano trasmessi
alla Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata
questione;
C. Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti,
al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere.
Si comunichi,
Sulmona, 30 dicembre 2013

Il Giudice: Massimo Marasca