1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 28-5-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 145 SENTENZA 19 - 23 maggio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Abusivismo - Trattamento sanzionatorio penale - Reati per i quali la pena detentiva non e' alternativa alla pena pecuniaria - Sanzioni sostitutive - Esclusione dell'applicazione - Esigenza che il legislatore proceda ad una revisione di tutto il sistema delle pene sostitutive - Riferimento alle declaratorie di illegittimita' costituzionale di cui alle sentenze nn. 249/1993, 254/1994 e 78/1997 - Intrinseca ragionevolezza del divieto denunciato - Non fondatezza. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 60, ultimo comma). (Cost., art. 3). (097C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 28-5-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), promossi con
ordinanze emesse il 29 dicembre 1995 (n. 2 ordinanze) dal giudice per
le indagini preliminari presso la pretura di Belluno, il 1 dicembre
1995 dal pretore di Latina ed il 18 marzo 1996 dal giudice per le
indagini preliminari presso la pretura di Belluno, rispettivamente
iscritte ai nn. 220, 221, 279 e 499 del registro ordinanze 1996 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 14 e 23,
prima serie speciale, dell'anno 1996.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 13 novembre 1996 il giudice
relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la pretura di
Belluno, con tre ordinanze emesse due il 29 dicembre 1995 ed una il
18 marzo 1996, ha denunciato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, l'illegittimità dell'art. 60, ultimo comma, della
legge 24 novembre 1981, n. 689, "laddove esclude l'applicazione delle
pene sostitutive ai reati previsti dalle leggi in materia urbanistica
ed edilizia, quando per detti reati la pena detentiva non è
alternativa a quella pecuniaria".
Più in particolare, il giudice a quo, richiesto della emissione
del decreto penale nei confronti di imputato dei reati di cui
all'art. 20, lettera c, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
1-sexies, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella
legge 8 agosto 1985, n. 431, con applicazione della sanzione
sostitutiva della pena pecuniaria, accoglieva la richiesta solo
relativamente al secondo reato, dato che l'art. 60, ultimo comma,
della legge n. 689 del 1981, non consente "la sostituzione della pena
detentiva per i reati in materia urbanistica e edilizia, quando la
pena detentiva non è alternativa a quella pecuniaria".
Di fronte alla reiterazione della richiesta, a fondamento della
quale si era invocata l'applicazione della sentenza di questa Corte
n. 254 del 1994, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981 nella parte in cui esclude
l'applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati previsti dagli
artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n. 319 - statuizione da
ritenersi secondo il giudice a quo estensibile ai reati edilizi e
urbanistici - il giudice stesso ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981.
Rileva il rimettente che la lettera della norma in questione può
far ritenere che il regime che preclude l'applicabilità delle pene
sostitutive riguardi soltanto i reati previsti dall'art. 20, lettere
b e c, della legge n. 47 del 1985, e non si estenda, invece, al reato
di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985,
convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431, così da accogliere una
nozione più ristretta di "urbanistica", come concetto riferito
all'assetto del territorio urbano e agli interventi e trasformazioni
che lo riguardano, con esclusione della tutela del paesaggio e dell'
ambiente; ed osserva che non può aver rilievo al riguardo il
precetto dell'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che, pur
fornendo una diversa definizione dell'urbanistica come materia
comprensiva della protezione dell'ambiente, riguarda esclusivamente
l'ambito amministrativo. Ciò premesso, sarebbe evidente una
ingiustificata disparità di trattamento, tanto più che il paesaggio
è oggetto di diretta protezione costituzionale.
2. - Nei tre giudizi instaurati dal giudice per le indagini
preliminari della pretura di Belluno è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione venga
dichiarata non fondata, in quanto già decisa con ordinanza n. 480
del 1994, appunto, di manifesta infondatezza.
3. - Un'analoga questione ha sollevato anche il pretore di Latina,
con ordinanza del 1 dicembre 1995, denunciando, sempre in riferimento
all'art. 3 della Costituzione - ed utilizzando il medesimo tertium
comparationis evocato dal giudice per le indagini preliminari presso
la pretura di Belluno - l'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n.
689, "nella parte in cui non consente l'applicazione delle sanzioni
sostitutive di cui all'art. 53 della stessa legge ai reati previsti
in materia edilizia ed urbanistica quando per detti reati la pena
detentiva non sia alternativa con quella pecuniaria ed in particolare
all'art. 20, lettera b, della legge 28 febbraio 1985, n. 47".
4. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione venga
dichiarata non fondata, in quanto già decisa con ordinanza n. 480
del 1994.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o
analoghe. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti per essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - Comune oggetto di censura è l'art. 60 della legge 24 novembre
1981, n. 689, nella parte in cui esclude dall'applicazione delle
sanzioni sostitutive i reati previsti dalle leggi in materia
urbanistica ed edilizia, quando per i detti reati la pena detentiva
non è alternativa alla pena pecuniana.
Comune è pure il richiamo all'art. 3 della Costituzione, evocato
per la dedotta ingiustificata disparità di trattamento derivante
dallo specifico divieto imposto dalla norma denunciata, un divieto
non operante, invece, nei confronti di reati che tutelano un analogo
bene giuridico e che sono, per giunta, assoggettati ad una medesima
sanzione penale: quelli previsti, cioè, dall'art. 1-sexies del d.-l.
27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone
di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. "legge Galasso"), che, per
"la violazione di cui al presente decreto", ferme restando le
sanzioni di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, dispone altresì
l'applicazione di quelle previste dall'art. 20 della legge 28
febbraio 1985, n. 47. Donde la prospettazione di un identico tertium
comparationis per essere tali ipotesi di reato, in quanto non
menzionate dall'art. 60 della legge n. 689 del 1981, ammesse al
regime delle sanzioni sostitutive.
3. - La questione è stata peraltro sempre proposta nel corso di
giudizi per reati previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 -
concernente l'attività urbanistico-edilizia - in taluni casi
connessi alla violazione dell'articolo 1-sexies del decreto-legge n.
312 del 1985. Più in particolare, il giudice per le indagini
preliminari presso la pretura di Belluno, richiesto dal pubblico
ministero della emissione del decreto penale di condanna per i reati
di esecuzione abusiva di opere edilizie in zona sottoposta a vincolo
paesaggistico, con la concomitante sostituzione della pena detentiva
nella pena pecuniaria, accoglieva la richiesta solo per il
sopracitato reato di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312
del 1985, essendo per questo consentita la sostituzione; viceversa,
di fronte alla reiterata richiesta di applicazione dell'art. 53 e
seguenti della legge n. 689 del 1981 pure per i reati edillizi,
premesso che, non disciplinando la "legge Galasso" (in cui il citato
decreto-legge è stato convertito) la materia urbanistica, ma il
paesaggio - oggetto, per giunta, di protezione di rilievo
costituzionale - l'ammissione alle sanzioni sostitutive previste
dalla legge n. 689 del 1981 dei reati contemplati da tale legge e non
anche dei reati previsti dall'art. 20, lettere b e c, della legge n.
47 del 1985, si rivelerebbe del tutto irrazionale, ha sollevato la
predetta questione di legittimità (v. le due ordinanze del 29
dicembre 1995). Una questione poi nuovamente proposta in altra
occasione (v. ordinanza del 18 marzo 1996) di fronte alla richiesta
di decreto penale con applicazione della sanzione sostitutiva della
pena pecuniaria in ordine al solo reato di cui all'art. 20, lettera
b, della legge n. 47 del 1985, invocando sempre, quale tertium
comparationis, la disciplina derivante dal combinato disposto della
norma censurata e dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del
1985.
Analoghe le argomentazioni del pretore di Latina, chiamato a
giudicare della contravvenzione prevista dall'art. 20, lettera b,
della legge n. 47 del 1985, anche qui additandosi come tertium
comparationis l'art. 1-sexies del decreto-legge sopra ricordato, col
fare appello ad una prospettiva unitaria della tutela del patrimonio
ambientale, comprensiva sia della normativa urbanistica sia della
normativa paesaggistica.
4. - Appare opportuno premettere che questa Corte ha già avuto
occasione di prendere in esame un'identica questione, dichiarandola
manifestamente infondata con ordinanza n. 480 del 1994. Detta
pronuncia fu adottata basandosi sulla linea interpretativa all'epoca
pressochè unanimemente seguita dalla giurisprudenza di legittimità,
nel senso che la legge n. 689 del 1981 non consente che le pene
sostitutive possano essere applicate al reato previsto dall'art.
1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985, convertito nella legge 8
agosto 1985, n. 431, il quale, riguardando la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale, concerne anche la materia
urbanistica, conseguentemente operando per esso il divieto di cui
all'art. 60 della legge n. 689 del 1981.
Pure se le ordinanze di rimessione omettono di indicare il detto
precedente (un cenno alla giurisprudenza della Corte di cassazione
richiamata dalla decisione n. 480 del 1994 risulta però
nell'ordinanza del pretore di Latina, che la considera una
interpretazione "ingiustamente penalizzatrice" e da non
condividersi), di esso questa Corte non può non tener conto. Ed
infatti l'applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati previsti
dall'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985, convertito
nella legge n. 431 del 1985, rappresenta il tertium comparationis
indicato dai giudici a quibus che comproverebbe, a loro avviso,
l'arbitrarietà della sottrazione dei reati in materia urbanistica ed
edilizia al detto regime, non potendosi d'altra parte, secondo i
giudici stessi, pervenire, sul piano interpretativo, a soluzione
diversa da quella risultante dalla lettera dell'art. 60 della legge
n. 689 dell 1981. Del resto, dopo l'indicata statuizione di questa
Corte, un nuovo assetto interpretativo va profilandosi nella
giurisprudenza di legittimità fondato sull'opposto principio in base
al quale il divieto di sostituzione delle pene detentive brevi non
può riguardare anche i reati in materia paesaggistica perchè questi
si differenziano dai reati in materia urbanistica per molteplici
aspetti e non possono quindi essere sottoposti alla disciplina che
concerne le esclusioni oggettive dalla sostituzione.
In presenza di un panorama giurisprudenziale in tal modo
modificato, la Corte deve comunque stabilire se un regime nel quale
l'accesso alle sanzioni sostitutive, nonostante sia consentito
relativamente ai reati in materia paesaggistica, è invece precluso
per i reati in materia urbanistica ed edilizia, risulti tale da dar
luogo ad una disparità di trattamento davvero talmente priva di
giustificazione da rasentare l'arbitrarietà.
5. - La questione non è fondata.
Talune ordinanze di rimessione (precisamente quelle del pretore di
Belluno) non hanno mancato di ricordare, a conforto della dedotta
illegittimità della norma ora denunciata, la sentenza n. 254 del
1994, con la quale questa Corte dichiarò l'illegittimità
costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981 "nella parte
in cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai reati
previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n. 319, in
materia di tutela delle acque dall'inquinamento".
Ma va subito osservato come il richiamo alla detta decisione non
appare pertinente, considerate le differenze morfologiche esistenti
tra il divieto dichiarato incostituzionale ed il divieto oggetto
dell'attuale giudizio di costituzionalità.
Nell'un caso infatti l'emergere della diseguaglianza risultava di
agevole comprensione attraverso la semplice comparazione tra le
prescrizioni sottratte nominatim al regime delle sanzioni
sostitutive, e le prescrizioni sopravvenute, non comprese nel
catalogo dei divieti; cosicchè l'illegittintità venne dichiarata
dandosi rilievo alla concomitante evocazione di tertia comparationis
additati in fattispecie di reato sopravvenute alle corrispondenti
indicazioni preclusive contenute nell'art. 60 della legge n. 689 del
1981. La Corte pervenne pertanto alla conclusione della
irragionevolezza di un sistema, il quale consente che fattispecie
aventi un identica obiettività giuridica rispetto alla normativa
denunciata, pur essendo più gravemente sanzionate, rimangano
comunque ammesse alla sostituzione della pena, mentre quelle
precedenti, ancorchè meno gravi, ne rimangono escluse. Nel caso
invece della disciplina ora in contestazione, una tale possibilità
di comparazione non esiste perchè i reati le cui pene sono escluse
dalla sostituzione non sono indicati nominatim dalla legge, bensì
con solo riferimento alla materia: "reati previsti ... dalle leggi in
materia edilizia ed urbanistica" (art. 60, ultimo comma).
Egualmente non appare accettabile, nel presente giudizio di
legittimità costituzionale, il richiamo fatto nell'ordinanza del
pretore di Latina alla possibilità, aperta nel sistema vigente, alla
sostituibilità di pene detentive come quelle comminate per i delitti
di danneggiamento e perfino di omicidio colposo commessi con la
costruzione di manufatti in violazione anche delle norme in materia
edilizia ed urbanistica.
6. - E tuttavia occorre ormai che il legislatore proceda senza
indugio ad una revisione di tutto il sistema delle pene sostitutive,
che è ancora (a parte gli sporadici interventi di questa Corte)
quello dettato quando le pene sostitutive venivano in considerazione
solo per i reati di competenza del pretore e quando non avevano
ancora fatto irruzione nell'ordinamento vaste serie di fattispecie
omogenee rispetto alle elencazioni contenute nell'art. 60 della legge
n. 689 del 1981. Questa Corte deve richiamare qui l'analisi
dell'evoluzione del sistema delle pene sostitutive compiuta nella
propria sentenza n. 78 del 1997 e rinnovare ancora le sollecitazioni
rivolte al legislatore per una revisione, oramai indilazionabile, di
detto sistema.
Le dichiarazioni di illegittimità costituzionale pronunciate in
materia da questa Corte (con sentenze n. 249 del 1993, n. 254 del
1994 e la ora citata n. 78 del 1997) si sono limitate a caducare
fattispecie di reato espressamente indicate nell'art. 60, sia in
forza di novazioni normative disciplinanti la stessa materia sia in
conseguenza di un assetto processuale destinato a modificarsi
radicalmente dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di rito.
Ma è da considerare che ogni intervento demolitorio della Corte è
stato dettato dall'esigenza di eliminare disparità di trattamento
così irragionevoli da rivelarsi arbitrarie. Il che si è sempre
verificato rispetto a fattispecie di reato tutte indicate nominatim,
dovendo solo qui le ragioni di prevenzione generale decisamente
soccombere, facendosi altrimenti sopravvivere le frange di un sistema
chiaramente squilibrato.
Solo l'esigenza di non colpire un regime di divieti la cui
permanenza avrebbe potuto ancora, in ipotesi, rappresentare una
valida forma di prevenzione generale rispetto ad una serie di reati,
ha determinato la Corte ad affermare, coerentemente alla sua
giurisprudenza in tema di osservanza dell'art. 3 della Costituzione,
la non fondatezza di questioni incentrate sempre sull'art. 60 della
legge n. 689 del 1981, ma nelle quali le situazioni poste a confronto
non compromettessero in modo irreparabile la coerenza del
microsistema: v. ordinanze n. 442 del 1991 e n. 319 del 1992,
riferite a reati di competenza del pretore esclusi
dall'applicabilità delle sanzioni sostitutive e a taluni reati di
competenza del tribunale non compresi nell'elenco di cui all'art. 60
della legge n 689 del 1981, ma per i quali l'accesso al regime della
sostituzione restava impedito dal disposto dell'art. 54 della stessa
legge, all'epoca ancora vigente.
7. - Verificati i percorsi giurisprudenziali in ordine
all'interpretazione dell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689
del 1981 relativamente alle violazioni paesaggistiche, con evidenti
riverberi sulla norma qui denunciata, concernente il divieto delle
sanzioni sostitutive per i reati in materia urbanistica ed edilizia,
e constatato che la più recente giurisprudenza di legittimità non
può ancora qualificarsi come "diritto vivente", la disparità di
trattamento denunciata non risulta tale da potersi qualificare
arbitraria.
E ciò tenuto conto soprattutto del fatto che, in presenza di un
contesto ermeneutico non ancora consolidato, l'unica soluzione
percorribile non potrebbe essere che quella di ravvisare un'assoluta
identità tra le due previsioni, quella concernente l'edilizia e
l'urbanistica e quella concernente il paesaggio.
Ciò non è peraltro consentito dal raffronto tra le due serie di
precetti, il cui sicuro punto di confluenza rimane circoscritto al
rinvio alle sanzioni previste dall'art. 20 della legge n. 47 del 1985
ad opera dell'art. 1-sexies del decreto legge n. 312 del 1985. Il
tutto a prescindere da ulteriori profili che se pure possono indurre
a ravvisare aspetti di maggior gravità della disciplina addotta come
tertium comparationis, non compromettono tuttavia, nel complesso, la
ragionevolezza intrinseca del divieto denunciato e consentono di
escludere che il raffronto così operato evidenzi un uso
costituzionalmente censurabile della discrezionalità legislativa.
In conclusione, ferma restando la ragionevolezza del divieto in
sè, l'assenza di una disparità di trattamento da definire
arbitraria comporta la dichiarazione di non fondatezza della
questione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 60, ultimo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal giudice per le
indagini preliminari presso la pretura di Belluno e dal pretore di
Latina con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vassalli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 maggio 1997.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
97C0533