1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 361 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 1996
N. 361 Ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 dal tribunale di Lamezia Terme nel procedimento civile vertente tra Serrao Francesco e il comune di Filadelfia Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', nonche' sul principio del buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 15/1976. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0497) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza esaminati gli atti della causa
civile iscritta al n. 582/1986 e vertente tra Serrao Francesco,
rappresentato e difeso dall'avv.to Torquato Ciriaco (parte attrice),
e il comune di Filadelfia (parte convenuta, contumace), riservata per
la decisione nell'udienza collegiale del 1 febbraio 1966.
RILEVATO IN FATTO
con citazione notificata l'8 luglio 1996 il sig. serrao francesco
esponeva:
che gran parte del terreno di sua proprietà sito in località
"Stagliata" di Filadelfia era stato occupato dal comune per la
realizzazione di edifici economici e popolari da effettuare a cura
dell'IACP;
che di recente lo stesso comune aveva occupato altro terreno di
sua proprietà per la realizzazione, in parte, di opere di
urbanizzazione;
che complessivamente l'occupazione non coperta da provvedimenti
ablativi, e quindi illegittima, interessava circa mq. 4.000 di
terreno. Tanto premesso, conveniva in giudizio il predetto comune,
chiedendone la condanna al pagamento della somma di L. 300.000.000, o
di altra maggiore o minore ritenuta giusta, a titolo di risarcimento
dei danni subiti, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese
processuali.
La parte convenuta, nel costituirsi, oltre a sollevare delle
questioni di rito, sosteneva di non avere occupato terreni del Serrao
al di fuori o in eccedenza di quanto previsto "nei singoli decreti e
nei relativi verbali di presa di possesso". Chiedeva perciò, quanto
al merito, il rigetto della domanda, anche perchè l'Amministrazione
comunale non poteva essere dichiarata "responsabile per eventuali
atti illegittimi compiuti dall'IACP".
In corso di causa veniva disposta ed espletata una consulenza per
accertare gli aspetti tecnici della controversia.
La causa veniva riservata per la decisione nell'udienza collegiale
del 1 febbraio 1996.
Nella comparsa conclusionale la parte attrice faceva rilevare che,
nel frattempo, era entrate in vigore la legge n. 549/1995, la quale
nell'art. 1, comma 65, aveva modificato l'art. 5-bis d.l. n. 333 del
1992, convertito dalla legge n. 359 dello stesso anno, estendendo al
risarcimento dei danni le norme dettata in materia di indennità di
esproprio, in palese violazione di varie norme costituzionali,
identificate negli artt. 3, 42 e 97, per cui, ove il tribunale
ritenesse applicabile tale norma innovativa, gli atti dovevano essere
rimessi alla Corte costituzionale per l'esame della relativa
questione.
RILEVATO IN DIRITTO
La questione di costituzionalità sollevata dal difensore del
Serrao appare rilevante e non manifestamente infondata.
Il comma 6 dell'art. 5 bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nel
suo testo originario si limitava ad escludere l'applicazione delle
disposizioni contenute nei commi precedenti in materia di
determinazione dell'indennità di espropriazione ai procedimenti per
i quali la relativa indennità di espropriazione fosse stata
accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile o fosse stata
definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in
vigore della legge di conversione. Con recente disposizione contenuta
nell'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante
"misure di razionalizzazione della finanza pubblica" la suddetta
norma è stata così sostituita: "Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto". Viene estesa, in altri
termini, la disciplina in tema di criteri di determinazione della
"indennità di espropriazione per le aree edificabili", primo comma,
di cessione volontaria del bene, secondo comma, di valutazione della
edificabilità delle aree, terzo e quinto comma e di indennità di
espropriazione per le aree agricole e per quelle non edificabili,
quarto comma, alla liquidazione del "risarcimento del danno". Pur con
minime riserve, questa sembra debba essere la corretta
interpretazione di tale norma. Se così è, appare evidente la
portata radicalmente innovativa; emergono, nello stesso tempo, con
altrettanta evidenza vari profili di incostituzionalità, che il
difensore della parte attrice non ha mancato di delineare, sia pure
subordinandone la rilevanza alla applicabilità al caso concreto.
La questione è, in effetti, senz'altro rilevante per la decisione
del presente giudizio, sia nella ipotesi in cui l'occupazione fosse
stata eseguita senza alcun provvedimento ablativo, come affermato
dall'attore, sia nella ipotesi in cui fosse stata preceduta da
decreto di occupazione temporane e d'urgenza, come sembra sostenere
la parte convenuta, perchè anche in questa seconda alternativa essa
è divenuta illegittima per mancata emanazione nei termini di legge
del provvedimento definitivo di esproprio (circostanza pacifica). Di
conseguenza, in applicazione della nuova normativa, si dovrebbe
procedere a una diversa determinazione della entità dei danni, la
cui componente principale è costituita dal valore del bene, da
calcolare necessariamente con i criteri matematici previsti nel
citato art. 5-bis e non più in base ai criteri di stima commerciale.
Si avrebbe, insomma, una perfetta equiparazione, ai fini che qui
interessano, fra indennità di espropriazione come prevista dalla
legge nel relativo procedimento e risarcimento del danno come
liquidabile nell'ipotesi di occupazione acquisitiva, che presuppone,
oltre alla non possibilità della restituzione, anche la
illegittimita'/illiceità originaria o sopravvenuta della occupazione
e quindi l'essere al di fuori del normale procedimento ablativo. Si
tratta, quindi, di due situazioni diverse: l'una aderente a precise
disposizioni di legge e scandita attraverso una serie di atti
amministrativi complessi, l'altra, invece, fondata essenzialmente su
una mera attività della pubblica amministrazione, contrassegnata,
per di più, dal carattere della illiceità (giurisprudenza
ampiamente prevalente sul punto).
Ora, l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, nel prevedere che
la proprietà privata può essere espropriata nei casi preveduti
dalla legge e salvo indennizzo, si riferisce chiaramente al
procedimento espropriativo che si sviluppi secondo precise
disposizioni di legge e non certo all'istituto dottrinario e
giurisprudenziale della occupazione appropriativa, sicchè appare
inconcepibile e, comunque, contrastante con la suddetta norma
costituzionale estendere le disposizioni dettate in materia di
determinazione dell'indennizzo ai casi di in cui è dovuto il
risarcimento dei danni, sconvolgendo e inquinando, così, principi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico. L'azione risarcitoria
in esame trova, infatti, il suo fondamento nel generale principio del
neminem laedere consacrato nell'art. 2043 cod. civ., e non può
ovviamente supporsi che la citata norma costituzionale abbia voluto
riferirsi a tale articolo quale uno dei "casi preveduti dalla legge".
La diversità delle due situazioni rende, inoltre, irragionevole la
unitarietà di disciplina legale imposta dalla nuova norma in esame.
In tanto risultano accettabili i limiti quantitativi dell'indennizzo
in quanto essi siano stabiliti nell'ambito del procedimento
espropriativo legale, per come può dedursi dalle varie pronunce
della Corte costituzionale, quali, fra le altre, la sentenza n. 15
del 1976 a proposito dei criteri stabiliti dalla legge n. 2892/1885
sul risanamento dellla città di Napoli e la sentenza n. 283 del 1993
relativa proprio ai criteri di indennizzo previsti dall'art. 5-bis
nella originaria formulazione e quindi con esclusione dei casi di
risarcimento del danno. E pertanto, dall'applicazione della norma
innovativa in questione nasce una disparità di trattamento
arbitraria, perchè non giustificata da valida motivazione, non
potendosi certo considerare sufficienti gli scopi di
"razionalizzazione" proclamati nella intestazione della legge, nella
sostanza identificabili nell'intento di risparmio nela spesa pubblica
che negli ultimi tempi sembra essere divenuto fonte, a volte
indiscriminata, di ispirazione di alcuni provvedimenti legislativi.
Ne consegue un palese contrasto anche con l'art. 3 della
costituzione, che in nome del principio di guaglianza dei cittadini
davanti alla legge vieta non ragionevoli parità di disciplina per
situazioni giuridiche diverse.
Infine, come prospettato dal difensore, la norma in questione
contrasta anche col principio di buon andamento cui, ai sensi
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, deve essere improntata
l'attività della pubblica amministrazione. L'appiattimento dei
criteri di valutazione dei danni cagionati con la propria condotta
illegittima e/o ii'i'ecita costituisce una spinta verso la violazione
delle leggi in materia di espropriazione. Equiparando, infatti, sul
piano economico e finanziario le conseguenze del comportamento
secondo legge con quelle derivabili da una attività illecita può
venire a mancare nel pubblico funzionario l'incentivazione
all'osservanza delle forme e dei termini stabiliti nel normale
procedimento espropriativo, favorendo persino l'omissione di ogni
più elementare garanzia nell'apprensione dei beni del privato.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
ammissibile e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n.
549, con riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo
comma, della costituzione;
Sospende il processo e ordina la trasmissione degli atti Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e venga, inoltre, comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lamezia Terme, nella camera di consiglio dell'8
febbraio 1996.
Il presidente: Frontera
96C0497