1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 2019
Ordinanza del 26 marzo 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da B.E. Srl e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze e Agenzia delle dogane e dei monopoli. Gioco e scommesse - Concessioni per la raccolta del gioco del Bingo - Termine assegnato all'Agenzia delle dogane e dei monopoli per procedere alla gara per l'attribuzione delle concessioni - Rideterminazione dell'importo dovuto, per ogni mese o frazione di mese, dai concessionari in scadenza, in regime di proroga tecnica, che intendano partecipare alla gara. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 1047, modificativo dell'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)"). (19C00172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2839 del 2018, proposto da B.E. s.r.l., Coral
s.r.l., Play Game s.r.l. e Play Line s.r.l. unipersonale, in persona
dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e
difese dagli avvocati Luca Porfiri e Alvise Vergerio Di Cesana, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso lo studio dell'avvocato Alvise Vergerio Di Cesana in
Roma, Via G. P. da Palestrina, 19;
contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, e Agenzia delle dogane e dei monopoli, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei
Portoghesi, 12;
per l'annullamento la disapplicazione e la declaratoria di
illegittimità costituzionale ed europea, previa rimessione alla
Corte costituzionale e alla Corte di giustizia:
del provvedimento dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli -
Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi - Ufficio
Bingo, prot. n. 2018/2115 in data 8 gennaio 2018, recante
disposizioni di attuazione della «Legge 27 dicembre 2017, n. 205 -
art. 1 comma 1047. Modifica alla legge 27 dicembre 2013, n. 147 -
art. 1 comma 636. Gara per l'attribuzione delle concessioni per la
gestione del gioco del Bingo e proroga delle concessioni»;
di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque
connesso, ivi compreso l'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del
2017, l'art. 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015, nonchè
l'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze e dell'Agenzia delle dogane e dei
monopoli;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 la
dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e udita la difesa di parte
ricorrente, come specificato nel verbale;
1. Le ricorrenti sono piccole e medie imprese che svolgono
l'attività di gestori di sale dedicate al gioco del Bingo in forza
di concessioni scadute. Le società operano, pertanto, in regime di
c.d. proroga tecnica, in attesa dello svolgimento delle procedure
selettive per la riattribuzione delle concessioni, ai sensi dell'art.
1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di
stabilità 2014).
2. Con la proposizione del ricorso introduttivo del presente
giudizio, le suddette società hanno impugnato la nota dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli in data 8 gennaio 2018, con la quale è
stata data applicazione alle previsioni dell'art. 1, comma 1047,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020»), che ha modificato il comma 636 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014),
innovando la disciplina del regime di proroga tecnica delle
concessioni scadute o in scadenza.
Le ricorrenti lamentano l'aggravamento del suddetto regime - già
precedentemente modificato in senso peggiorativo per gli operatori
dalla legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) - a
causa dell'ulteriore innalzamento della somma dovuta mensilmente da
parte dei concessionari che intendano partecipare al bando di gara
per la riattribuzione della concessione. La misura del versamento è
stata infatti elevata da euro 5.000,00 per ogni mese o frazione di
mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 2.500,00 per ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni (secondo quanto
previsto dalla legge di stabilità 2016), a euro 7.500,00 per ogni
mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro
3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.
3. Il ricorso è affidato a un unico motivo, con il quale le
società censurano la nota dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli
impugnata nel giudizio esclusivamente in ragione della ritenuta
illegittimità costituzionale e incompatibilità europea dell'art. 1,
comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, cui
l'Amministrazione ha inteso dare applicazione. La previsione
normativa si porrebbe in contrasto, infatti, con gli articoli 3, 41,
53 e 81 della Costituzione, nonchè con gli articoli 16, 20 e 21
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e con gli
articoli 26, 49, 56, 63 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), risultando contraria ai principi di ragionevolezza,
imparzialità, parità di trattamento, legittimo affidamento,
libertà di stabilimento e libertà di prestazione dei servizi.
3.1. Più in dettaglio, le ricorrenti allegano che l'innalzamento
dell'importo dovuto dagli operatori in regime di c.d. proroga tecnica
della concessione sarebbe stato disposto, irragionevolmente e
ingiustificatamente, in un contesto economico che vedrebbe il
continuo decremento della redditività del mercato di riferimento. La
misura risulterebbe, perciò, ingiustamente gravosa e persino
insostenibile da parte dei gestori delle sale più piccole. Gli
operatori non avrebbero, peraltro, alcuna possibilità di sottrarsi
al nuovo onere o di attenuarne il peso, stante - da un lato - la
necessità di permanere nel regime di proroga tecnica al fine di
poter partecipare alle nuove gare e - dall'altro - il divieto di
trasferire le sale in altra località, se non in presenza di precise
condizioni, e comunque sempre nell'ambito dello stesso comune.
La manifesta irragionevolezza della misura si rivelerebbe, in
particolare, in considerazione del fatto che il nuovo importo dovuto
mensilmente da parte degli operatori è molto più elevato di quello
previsto dall'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 nel suo
originario tenore, ossia euro 2.800,00 per ogni mese o frazione di
mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 1.400,00 per ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni; somme, queste ultime,
ritenute non irragionevoli dalla sentenza di questo Tribunale
amministrativo n. 11347 del 2014 proprio in considerazione
dell'istruttoria che risultava essere stata svolta al fine di
determinarne la misura.
Il versamento mensile di 7.500,00 euro non sarebbe coerente,
inoltre, con l'importo a base d'asta per l'assegnazione delle nuove
concessioni, già fissato dalla legge di stabilità 2016 in
350.000,00 euro per nove anni, che corrispondono a 3.240,74 euro al
mese, e quindi a un importo sensibilmente inferiore a quello dovuto
durante il regime di proroga tecnica.
Peraltro, tale regime, essendo in corso dal 2013, si sarebbe
ormai protratto per una durata quasi equivalente a quella delle
originarie concessioni (sei anni), risultando anche per questo
irragionevolmente vessatorio, oltre che illegittimo.
3.2. Sarebbe, perciò, violato l'art. 3 della Costituzione, in
quanto la rideterminazione della somma dovuta mensilmente dagli
operatori sarebbe irragionevole e ingiustamente gravosa,
discriminando, inoltre, gli operatori in regime di proroga tecnica
sia rispetto agli assegnatari delle future concessioni (chiamati a
versare somme corrispondenti, su base mensile, al minor importo di
euro 3.240,74 al mese), sia rispetto ai soggetti che attualmente
operano in forza di concessioni non ancora scadute (trattandosi di
concessioni gratuite). Sotto quest'ultimo profilo, la discriminazione
sarebbe ancora più evidente tra i titolari di concessioni destinate
a venire a scadenza alla fine del 2018, i quali sarebbero
assoggettati al nuovo regime sin dall'inizio dello stesso anno, e i
titolari di concessioni in scadenza all'inizio del 2019, i quali
invece continuerebbero a beneficiare dell'originaria gratuità dei
titoli. Per queste ragioni, la previsione normativa si porrebbe in
contrasto anche con il principio di proporzionalità.
3.3. L'art. 3 della Costituzione e gli articoli 20 e 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sarebbero violati
anche il relazione alla lesione del principio del legittimo
affidamento.
3.4. Sarebbe pregiudicato, ancora, il diritto alla libertà di
iniziativa economica privata di cui all'art. 41 della Costituzione e
all'art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
in quanto il concessionario sarebbe di fatto obbligato a proseguire
l'attività nel regime di proroga tecnica, più gravoso sia rispetto
alle originarie concessioni, sia rispetto a quelle che verranno
attribuite in esito alle nuove gare.
3.5. Le società evidenziano, infine, che l'importo mensile
dovuto (euro 7.500,00) risulta superiore al doppio di quello da
versare per ciascuna frazione di mese (euro 3.500,00), facendo
emergere, così, un ulteriore profilo di irragionevolezza della
misura, la quale costituirebbe una vera e propria tassa, e
precisamente una flat tax, che si manifesterebbe illegittima anche
per la violazione del criterio di progressività dell'imposizione
fiscale stabilito dall'art. 53 della Costituzione.
4. Il Ministero dell'economia e delle finanze e l'Agenzia delle
dogane e dei monopoli, costituitisi in giudizio, hanno diffusamente
allegato l'infondatezza di tutte le censure proposte. Le predette
Amministrazioni hanno rimarcato, tra l'altro, che l'impugnazione
della nota dell'Agenzia avrebbe costituito, per le ricorrenti,
l'occasione per contestare di nuovo la legittimità costituzionale e
la compatibilità europea della disciplina primaria, ricalcando
l'impostazione e le argomentazioni del ricorso R.G. n. 6601 del 2014
- già respinto da questo Tribunale amministrativo con la sentenza n.
11347 del 2014 - nonchè del ricorso R.G. 2972 del 2016, trattenuto
in decisione insieme alla presente controversia.
5. Il Collegio condivide in parte i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati dalle ricorrenti e, specificamente,
ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
attinenti alla compatibilità con gli articoli 3, 11, 41 e 117, primo
comma, della Costituzione dell'art. 1, comma 1047, della legge 27
dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l'art. 1, comma 636, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma
1047, alla lettera a), dispone che l'Agenzia delle dogane e dei
monopoli proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni
del gioco del Bingo «entro il 30 settembre 2018» e, al contempo, alla
lettera b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi
precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall'art.
1, comma 636, lettera c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore
risultante dalle modifiche apportatevi dall'art. 1, comma 934, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208.
6. Per ciò che attiene alla rilevanza delle questioni nel
presente giudizio, si osserva quanto segue.
6.1. L'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017 reca una
previsione destinata a incidere su un gruppo determinato di
operatori, costituito dai soli titolari di concessioni del gioco del
Bingo venute a scadenza. La disposizione presenta, perciò, i
caratteri propri della legge-provvedimento, tali dovendosi definire,
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, le leggi «che
«contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sentenze
n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero «incidono
su un numero determinato e limitato di destinatari» (sentenza n. 94
del 2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sentenze n.
20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n.
267 del 2007 e n. 2 del 1997), «anche in quanto ispirate da
particolari esigenze» (sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e
che comportano l'attrazione alla sfera legislativa «della disciplina
di oggetti o materie normalmente affidati all'autorità
amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008)» (così
Corte cost., sentenza n. 275 del 2013).
Peraltro, secondo la costante giurisprudenza della Corte, «in
assenza nell'ordinamento attuale di una 'riserva di amministrazionè
opponibile al legislatore - non può ritenersi preclusa alla legge
ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di
disciplina oggetti o materie normalmente affidate all'azione
amministrativa» (Corte cost., sentenza n. 62 del 1993; nello stesso
senso Corte cost., sentenza n. 231 del 2014), per cui le
leggi-provvedimento non sono di per sè incompatibili con l'assetto
dei poteri stabilito dalla Costituzione (Corte cost., sentenza n. 85
del 2013). In questi casi, tuttavia, il diritto di difesa «verrà a
connotarsi secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato,
trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
proprio della giustizia costituzionale» (così ancora la sentenza n.
62 del 1993; nello stesso senso anche la sentenza n. 20 del 2012).
Spetterà, pertanto, alla Corte costituzionale valutare le suddette
leggi «in relazione al loro specifico contenuto» (per tutte: sentenze
n. 275 del 2013, n. 154 del 2013, n. 270 del 2010), «essenzialmente
sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza
della scelta del legislatore regionale» (sentenza n. 288 del 2008).
Coerentemente con la natura di legge-provvedimento dell'art. 1,
comma 1047, della legge n. 205 del 2017, il ricorso introduttivo del
giudizio si esaurisce esclusivamente nella prospettazione delle
questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità europea
della suddetta previsione, per cui la decisione della causa dipende
unicamente dalla soluzione delle suddette questioni.
6.2. Occorre, quindi, chiedersi se debba darsi priorità allo
scrutinio delle questioni di legittimità costituzionale o a quelle
di compatibilità europea.
6.3. Al riguardo, occorre tenere presente che, secondo
l'insegnamento della Corte costituzionale, ove sia dedotta
contemporaneamente la violazione della Costituzione e del diritto
europeo, le questioni di compatibilità europea assumono - di regola,
e salvo quanto subito si dirà - carattere prioritario rispetto
all'esame dei profili di legittimità costituzionale, atteso che
l'eventuale contrasto con previsioni di fonte europea dotate di
effetto diretto determinerebbe l'obbligo per il giudice nazionale di
disapplicare la norma primaria interna, elidendo così in radice la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale. Regola,
questa, operante, tra l'altro, ove sia dedotta (oltre
all'illegittimità costituzionale) la violazione delle libertà
stabilite dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (cfr.,
ex multis, Corte costituzionale n. 269 del 2017 e n. 111 del 2017).
La questione di legittimità costituzionale assume, invece,
carattere prioritario ove la violazione del diritto europeo
prospettata nel giudizio attenga alla lesione dei principi contenuti
nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La Corte
ha, infatti, affermato che «laddove una legge sia oggetto di dubbi di
illegittimità tanto in riferimento ai diritti protetti dalla
Costituzione italiana, quanto in relazione a quelli garantiti dalla
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea in ambito di
rilevanza comunitaria, debba essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale, fatto salvo il ricorso, al rinvio
pregiudiziale per le questioni di interpretazione o di invalidità
del diritto dell'Unione, ai sensi dell'art. 267 del TFUE» (così
Corte costituzionale n. 269 del 2017).
6.4. Nel caso oggetto del presente giudizio, le ricorrenti hanno
allegato, nella rubrica dell'unico motivo di ricorso, sia la
violazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
che la violazione di una serie di previsioni del TFUE.
6.4.1. Della priorità della questione di legittimità
costituzionale rispetto alla dedotta violazione della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione si è già detto.
6.4.2. Quanto alla violazione delle disposizioni del TFUE, il
Collegio osserva che le relative previsioni sono richiamate nel
ricorso soltanto con il numero dell'articolo di riferimento, senza
indicare specificamente sotto quali profili si assuma
l'incompatibilità della disciplina legislativa censurata con le
disposizioni contenute in ciascuno degli articoli del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea invocati. Si tratta, perciò, di
censure che, oltre a risultare secondarie nell'impostazione del
gravame, risultano anche del tutto generiche e indeterminate, e come
tali da ritenere inammissibili.
Il Collegio è, comunque, dell'avviso che l'innalzamento
dell'importo da versare da parte degli operatori in regime di c.d.
proroga tecnica - oggetto della modifica apportata dalla legge n. 205
del 2017 all'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 - sia
insuscettibile di arrecare lesione alle libertà previste dal TFUE,
trattandosi di una prescrizione applicabile, alle medesime
condizioni, a tutte le imprese, quale che sia la relativa
nazionalità o sede di stabilimento, che siano titolari di
concessioni scadute. La previsione legislativa è, perciò,
intrinsecamente inidonea a produrre l'effetto di ostacolare lo
svolgimento dell'attività per gli operatori in regime di proroga
tecnica eventualmente non stabiliti in Italia.
Deve, conseguentemente, concludersi che l'invocazione delle
disposizioni del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea non
valga a determinare la disapplicazione della norma censurata nel
presente giudizio.
6.5. In considerazione di quanto precede, il Collegio ritiene,
perciò, che le questioni di legittimità costituzionale siano
dirimenti ai fini della decisione della causa e che, pertanto,
sussista il requisito della rilevanza, necessario ai fini della
sottoposizione delle stesse questioni allo scrutinio della Corte
costituzionale.
7. Ciò posto, prima di passare all'esposizione delle ragioni per
le quali si ritiene che le questioni non siano manifestamente
infondate, si rende necessario ricostruire il quadro giuridico e
fattuale nel quale si inserisce la presente controversia.
7.1. Il gioco del Bingo è stato istituito con decreto del
Ministro delle finanze 31 gennaio 2000, n. 29, emanato in forza
dell'art. 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133, ove si
prevede che, con riferimento a nuovi tipi di scommessa sulle
competizioni sportive nonchè ad ogni altro tipo di gioco, concorso
pronostici e scommesse, «il Ministro delle finanze emana regolamenti
a norma dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ,
per disciplinare le modalità e i tempi di gioco, la corresponsione
di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo, ivi compresi
quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni».
Le concessioni attribuite in esito alla procedura selettiva
indetta a seguito dell'entrata in vigore del predetto decreto
ministeriale erano gratuite, non essendo previsto un corrispettivo
correlato al rilascio della concessione. La durata dei titoli era
stabilita in sei anni, decorsi in quali le concessioni erano
rinnovabili per una sola volta (secondo quanto disposto dall'art. 2,
comma 1, lettera e), del decreto ministeriale n. 29 del 2000).
7.2. La legge di stabilità 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147)
si è trovata ad affrontare il problema della scadenza delle prime
concessioni, a seguito del decorso, per alcuni titoli, del termine di
dodici anni (i sei originariamente previsti e i successivi sei di
rinnovo).
Al riguardo, con la previsione dell'art. 1, comma 636, della
suddetta legge, il legislatore ha ritenuto di dover operare «Al fine
di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le
concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la
loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con
l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la
raccolta del Bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali
concessioni». In questa prospettiva, è stato introdotto il regime
c.d. di proroga tecnica delle concessioni, stabilendo - per quanto
qui rileva - che «relativamente a queste concessioni in scadenza
negli anni 2013 e 2014 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede
nel corso dell'anno 2014 alla riattribuzione delle medesime
concessioni attenendosi ai seguenti criteri direttivi:
a) introduzione del principio dell'onerosità delle
concessioni per la raccolta del gioco del Bingo e fissazione nella
somma di euro 200.000 della soglia minima corrispettiva per
l'attribuzione di ciascuna concessione;
b) durata delle concessioni pari a sei anni;
c) versamento della somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero
frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400
per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del
concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando
di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero
frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e
comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione
riattribuita; (...)».
Le previsioni così introdotte sono state sottoposte al vaglio di
questo Tribunale amministrativo da un gruppo di società
concessionarie del gioco del Bingo - alcune delle quali coincidenti
con le odierne ricorrenti - le quali, trovatesi a operare nel
suddetto regime di proroga tecnica, hanno veicolato una serie di
censure di illegittimità costituzionale e di incompatibilità
europea nei confronti dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del
2013 attraverso l'impugnazione della nota dell'Agenzia delle dogane e
dei monopoli deputata a darvi applicazione.
Il giudizio si è concluso con la sentenza di questo Tribunale
amministrativo n. 11347 del 2014, passata in giudicato, con la quale
il ricorso è stato respinto.
7.3. Il legislatore è poi nuovamente intervenuto in materia con
l'art. 1, comma 934, lettera a), nn. 1) - 4), della legge 28 dicembre
2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), mediante il quale sono state
apportate una serie di modifiche all'originario tenore dell'art. 1,
comma 636, della legge n. 147 del 2013.
In particolare, per quanto qui rileva:
il regime di proroga tecnica è stato esteso a tutte le
concessioni «in scadenza negli anni dal 2013 al 2016»;
si è stabilito che l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
dovesse procedere «nel corso dell'anno 2016 a una gara per
l'attribuzione di 210 concessioni» del gioco del Bingo;
si è elevata a 350.000,00 euro la soglia minima
corrispettiva per l'attribuzione di ciascuna concessione;
si è stabilita in nove anni (e non più in sei anni) la
durata delle nuove concessioni;
si è elevato a 5.000,00 euro per ogni mese ovvero frazione
di mese superiore ai quindici giorni e a 2.500,00 euro per ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni il versamento dovuto da
parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare
al bando di gara per la riattribuzione della concessione;
si è previsto «il divieto di trasferimento dei locali per
tutto il periodo della proroga».
7.4. Le disposizioni dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147
del 2013 sono state, poi, modificate dall'art. 6, comma 4-bis, del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, che ha temperato il divieto di
trasferimento dei locali, prevedendo un'eccezione in favore dei
«concessionari che, successivamente al termine del 31 dicembre 2016,
si trovino nell'impossibilità di mantenere la disponibilità dei
locali per cause di forza maggiore e, comunque, non a loro imputabili
o per scadenza del contratto di locazione oppure di altro titolo e
che abbiano la disponibilità di un altro immobile, situato nello
stesso comune, nel quale trasferirsi, ferma, comunque, la valutazione
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli».
7.5. È quindi intervenuto l'art. 1, comma 1047, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020») -
oggetto specificamente del presente giudizio - il quale ha disposto
che «All'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'alinea, le parole: «anni dal 2013 al 2016» sono
sostituite dalle seguenti: «anni dal 2013 al 2018» e le parole: «nel
corso dell'anno 2016» sono sostituite dalle seguenti: «entro il 30
settembre 2018, con un introito almeno pari a 73 milioni di euro»;
b) alla lettera c), le parole: «euro 5.000» e «euro 2.500»
sono sostituite, rispettivamente, dalle seguenti: «euro 7.500» e
«euro 3.500»; dopo le parole: «legge 13 dicembre 2010, n. 220» sono
inserite le seguenti: «, anche successivamente alla scadenza dei
termini ivi previsti».».
In altri termini, la legge n. 205 del 2017 ha esteso il regime di
proroga tecnica alle «concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al
2018», fissando al 30 settembre 2018 il termine entro il quale
l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede alla gara per
l'attribuzione di 210 concessioni, «con un introito almeno pari a 73
milioni di euro». La stessa disposizione ha, inoltre, elevato
l'importo che deve essere versato da parte del concessionario in
scadenza che intenda partecipare al bando di gara per la
riattribuzione della concessione, stabilendolo nella somma di euro
7.500,00 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici
giorni, oppure di euro 3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore
ai quindici giorni, in luogo della precedente previsione, che - come
sopra detto - fissava il medesimo importo in euro 5.000,00 per ogni
mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni ed euro
2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.
7.6. Deve, infine, aggiungersi che, successivamente al passaggio
in decisione della causa, l'art. 1, comma 1096, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»)
ha incluso nel regime di proroga tecnica anche le concessioni in
scadenza nell'anno 2019, senza introdurre ulteriori modifiche al
quadro normativo preesistente.
Il Collegio si è fatto carico di valutare tale sopravvenienza
normativa nella camera di consiglio del 6 marzo 2019, appositamente
convocata, addivenendo alla conclusione che la previsione così
introdotta non abbia fatto venir meno la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale e che, inoltre, confermi i dubbi di
legittimità costituzionale che si ritiene di dover sottoporre alla
Corte costituzionale.
8. Venendo, a questo punto, alla non manifesta infondatezza delle
questioni, il Collegio osserva quanto segue.
8.1. Con la sentenza n. 11347 del 2014, passata in giudicato,
questo Tribunale amministrativo ha escluso, come sopra detto,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 636, della legge
n. 147 del 2013, nel suo originario tenore.
Successivamente alla suddetta sentenza, un gruppo di operatori,
tra cui alcune delle odierne ricorrenti, ha sottoposto a questo
Tribunale amministrativo la questione di legittimità costituzionale
della medesima disposizione normativa, a seguito delle modificazioni
apportatevi dall'art. 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015. La
causa è stata trattenuta in decisione nella stessa udienza di
trattazione del presente giudizio e definita anch'essa con una
sentenza di rigetto.
8.2. Il Collegio è tuttavia dell'avviso che le ulteriori
modifiche dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013
introdotte dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, a
differenza delle precedenti, abbiano determinato l'alterazione
dell'intrinseca ragion d'essere del regime di proroga tecnica,
inducendo a questo punto a dubitare della legittimità costituzionale
delle innovazioni apportate alla relativa disciplina.
8.3. Deve infatti osservarsi che l'originaria previsione della
legge n. 147 del 2013, introducendo il regime di proroga tecnica
delle concessioni, ha previsto bensì l'onerosità di tale regime, ma
ciò ha fatto:
(i) fissando l'importo dovuto mensilmente da parte degli
operatori titolari di concessioni scadute che intendessero
partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione
in una somma (2.800,00 euro) che era stata determinata sulla base di
precise valutazioni di sostenibilità, in modo da incidere in misura
pari al 3 per cento dell'utile lordo ricavato dalla raccolta media
per sala nell'anno 2012, come risulta dalla sentenza n. 11347 del
2014 di questo Tribunale amministrativo;
(ii) prevedendo una durata limitatissima del periodo di
proroga tecnica, in quanto la disposizione originaria stabiliva che
le concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014 dovessero essere
riattribuite «nel corso dell'anno 2014».
8.4. Successivamente, la legge n. 208 del 2015 ha innalzato il
suddetto importo a 5.000,00 euro mensili, senza tuttavia indurre a
dubitare della legittimità costituzionale della norma risultante
all'esito delle modifiche, in quanto:
(i) il mero aumento dell'importo da versarsi mensilmente da
parte degli operatori, pur potendo determinare un'incidenza
sull'utile lordo dei gestori delle sale Bingo superiore a quello
derivante dalla previsione originaria, non costituisce, di per sè,
indice di arbitrarietà o irragionevolezza della misura;
(ii) il termine finale del periodo di proroga tecnica, pur
essendo stato differito, risultava tuttavia contenuto entro un
termine molto ristretto dall'entrata in vigore della nuova
disciplina, in quanto l'Agenzia delle dogane e dei monopoli avrebbe
dovuto procedere a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni del
gioco del Bingo «nel corso dell'anno 2016».
8.5. Le suddette previsioni hanno, quindi, introdotto
disposizioni dirette a un numero determinato di operatori, ma ciò
hanno fatto in modo manifestamente immune da dubbi di
irragionevolezza, anche in considerazione dell'assegnazione al
periodo di proroga tecnica di una durata contenuta entro precise
scadenze temporali. Gli operatori sono stati messi in grado, perciò,
di svolgere liberamente le proprie valutazioni al fine di effettuare
razionalmente le conseguenti scelte economiche.
Deve, infatti, rimarcarsi che il periodo di proroga tecnica
consiste in una situazione transitoria nella quale, per ragioni
particolari, la legge stessa legittima la prosecuzione dell'attività
del titolare della concessione scaduta, in attesa che sia bandita la
dovuta procedura selettiva. Nel caso del gioco del Bingo, il predetto
regime è stato previsto, in via transitoria, per l'esigenza di
assicurare il riallineamento delle concessioni destinate via via a
scadere nel corso di diverse successive annualità, ossia al fine di
attribuire le concessioni scadute mediante un'unica procedura.
Il regime di proroga tecnica conferisce quindi un'utilità
economica ai concessionari uscenti, i quali beneficiano, in attesa
delle nuove gare, della possibilità di proseguire la propria
attività, e ciò sulla base di una propria scelta di convenienza
economica. Come infatti, evidenziato nella sentenza di questo
Tribunale amministrativo n. 11347 del 2014, più volte richiamata,
«(...) sui concessionari non grava alcun obbligo in ordine alla
prosecuzione dell'attività concessoria, e (...) se pure tale
prosecuzione, come assistita dall'estensione della garanzia e dal
pagamento dei corrispettivi mensili, costituisce condizione di
partecipazione alla gara per la riattribuzione delle concessioni, è
pur sempre rimessa alla libera scelta dei concessionari non avvalersi
della facoltà di proroga e partecipare alle gare di assegnazione
delle concessioni in veste di nuovi concessionari, secondo le proprie
scelte imprenditoriali e di convenienza».
La ragionevolezza del regime di proroga tecnica e la sua
neutralità rispetto alla libertà di iniziativa economica privata
riposa, pertanto, sulla temporaneità di tale regime e sulla certezza
in ordine all'orizzonte temporale entro il quale dovranno svolgersi
le gare. Solo a queste condizioni, infatti, gli operatori potranno
scegliere consapevolmente se proseguire nell'attività, versando
l'importo stabilito per un periodo determinato, al fine di
partecipare alla nuova gara quali gestori uscenti, ovvero se cessare
l'attività, potendo confidare nella possibilità di partecipare alle
nuove gare entro una data prossima e comunque collocata entro un
orizzonte predeterminato.
Ove, invece, la durata del regime di proroga tecnica non sia
conoscibile da parte degli operatori, questi ultimi non disporranno
di alcun elemento per poter svolgere le proprie valutazioni e,
quindi, non saranno in grado di autodeterminarsi nell'effettuazione
delle scelte conseguenti.
8.6. Proprio quest'ultima situazione risulta essersi determinata,
secondo l'avviso del Collegio, a seguito dell'entrata in vigore delle
modifiche apportate all'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del
2013 dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, inducendo
a dubitare della compatibilità di quest'ultima previsione normativa
con gli articoli 3 e 41 della Costituzione.
8.7. Appare violato, anzitutto, l'art. 3 della Costituzione, in
quanto la disposizione in esame costituisce una legge-provvedimento
che sembra incidere irragionevolmente su un gruppo di operatori
economici precisamente determinato.
Da un lato, infatti, la nuova previsione ha incrementato
ulteriormente del cinquanta per cento - e quindi in misura niente
affatto trascurabile - l'importo dovuto dagli operatori in regime di
proroga tecnica che intendano partecipare alla gara per la
riattribuzione delle concessioni, senza che risulti essere stata
svolta alcuna indagine in ordine all'effettiva sostenibilità di tale
onere e senza che l'importo stesso presenti alcuna correlazione con
la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare (ossia 350.000,00
euro, corrispondenti, in rapporto alla durata novennale prevista per
le nuove concessioni, a un onere mensile di euro 3.240,74, e quindi a
una somma pari a meno della metà di quella dovuta durante la proroga
tecnica).
Dall'altro lato, questo aumento si accompagna all'ulteriore
protrarsi del regime di proroga tecnica, già in corso dal 2013, di
fatto senza una precisa delimitazione temporale. Se è vero, infatti,
che la legge n. 205 del 2017 ha stabilito formalmente che l'Agenzia
dovesse procedere alla gara «entro il 30 settembre 2018», deve
tuttavia osservarsi che l'indicazione di questo termine è valsa
anzitutto a «sanare» la circostanza che il regime di proroga tecnica
si fosse già prolungato oltre il termine del 2016, precedentemente
stabilito, proiettandone ulteriormente in avanti la durata. D'altro
canto, il nuovo termine fissato è parso sin da subito inattendibile,
come le ricorrenti non hanno mancato di evidenziare nel ricorso,
atteso che la ripetuta proroga delle precedenti scadenze non poteva
che indurre gli operatori a dubitare di dover confidare sul rispetto
della data da ultimo stabilita.
Tale previsione è stata, del resto, puntualmente confermata
dalla circostanza che, alla data in cui la causa è stata trattenuta
in decisione (7 novembre 2018), nessuna gara fosse stata bandita
dall'Agenzia.
Da ultimo, la circostanza che il regime di proroga tecnica sia
stato ormai svincolato da ogni precisa scadenza risulta comprovata
dal fatto che la legge n. 145 del 2018 abbia incluso nel regime di
proroga tecnica anche le concessioni in scadenza nell'anno 2019,
senza neppure modificare il termine per procedere alla gara, che è
rimasto fissato nella data già trascorsa del 30 settembre 2018.
In questa situazione, il Collegio ritiene che, come anticipato,
gli operatori siano definitivamente privati della possibilità di
svolgere precisi calcoli in ordine alla convenienza economica del
regime di proroga tecnica, la cui durata è ormai sostanzialmente
indeterminata. Tali soggetti risultano essere stati incisi, perciò,
in modo che appare arbitrario e irragionevole da una misura -
l'innalzamento immotivato del cinquanta per cento del versamento
dovuto mensilmente - senza avere alcuna possibilità nè di influire
sulla durata del regime di proroga tecnica, nè di avere alcuna
certezza in ordine alla cessazione di tale regime, che essi reputano
eccessivamente oneroso e persino insostenibile per i gestori delle
sale più piccole. In questo contesto, gli operatori non sono messi
in grado, inoltre, di valutare possibili alternative economiche,
poichè la scelta di cessare l'attività li esporrebbe, di fatto,
all'espulsione dal mercato a tempo indeterminato, stante l'assenza di
certezze in ordine all'avvio della nuova gara.
Da ciò i dubbi di irragionevolezza della misura.
8.8. Per analoghe ragioni, appare violato anche l'art. 41 della
Costituzione, atteso che la libertà di iniziativa economica privata
è da ritenere compromessa a causa dell'impossibilità per gli
operatori di compiere consapevolmente le proprie scelte economiche,
rimanendo essi soggetti di fatto a un regime che reputano troppo
gravoso, cui tuttavia non possono realmente sottrarsi, non essendo
dato stabilire quando potranno eventualmente rientrare nel mercato, a
seguito della partecipazione alla nuova gara.
8.9. Alla luce delle considerazioni ora svolte, il Collegio è
indotto a dubitare anche della violazione degli articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione.
La lesione del canone di ragionevolezza appare infatti
determinare anche la violazione dell'analogo principio desumibile
dagli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea, i quali sanciscono - rispettivamente - i
principi di uguaglianza davanti alla legge (art. 20) e di non
discriminazione (art. 21).
D'altro canto, la prospettata violazione della libertà di
iniziativa economica privata appare integrare anche la violazione
dell'art. 16 della stessa Carta, recante il riconoscimento della
libertà d'impresa.
9. Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale ritiene
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni attinenti alla
compatibilità con gli articoli 3, 11, 41 e 117, primo comma, della
Costituzione dell'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205, che ha modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma 1047,
alla lettera a), dispone che l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni del gioco
del Bingo «entro il 30 settembre 2018» e, al contempo, alla lettera
b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi
precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall'art.
1, comma 636, lettera c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore
risultante dalle modifiche apportatevi dall'art. 1, comma 934, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208.
Conseguentemente, dispone la sospensione del giudizio e la
rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Seconda) rimette alla Corte costituzionale le questioni di
legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative
all'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha
modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio.
Manda alla Segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di
competenza, e in particolare la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè la comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 7
novembre 2018 e 6 marzo 2019, con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente;
Rita Tricarico, consigliere;
Floriana Venera Di Mauro, primo referendario, estensore

Il Presidente: Savo Amodio


L'estensore: Di Mauro