1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 727 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo 1996
N. 727 Ordinanza emessa il 22 marzo 1996 dal Tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Bellomo Luigi e comune di Bari Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42 e 97). (096C1037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL TRIBUNALE
Con la presente ordinanza nella causa civile in primo grado
iscritta nel registro generale degli affari contenziosi col numero
7215 dell'anno 1991 tra Bellomo Luigi, elettivamente domiciliato
nello studio dell'avv. Vito Monteleone, dal quale è rappresentato e
difeso unitamente all'avv. Paolo De Palma e il comune di Bari, in
persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato nello
studio del dott. proc. Giuseppe Fiorito.
Premesso in fatto
Con atto notificato il 23 dicembre 1991, Bellomo Luigi, premesso
che in data 12 gennaio 1977 il comune di Bari aveva occupato un suolo
di sua proprietà, sito in Ceglie del Campo, per la costruzione di
una cabina di decompressione da utilizzarsi per la rete distributiva
del gas e che nonostante la perduta disponibilità del bene ed il
lungo tempo trascorso non era stata ancora corrisposta l'indennità
di occupazione ed ogni altra debita in materia di procedimento
ablativo, tanto premesso, citava il comune di Bari davanti a questo
Tribunale, per sentirlo dichiarare obbligato e condannare al
pagamento dell'indennità di cui in premessa e del controvalore del
bene acquisito, nell'importo da determinarsi a mezzo di C.T.U., oltre
risarcimento del danno, interessi, rivalutazione monetaria e spese e
competenze del giudizio.
Costituitosi, il convenuto contestava la fondatezza della domanda
attrice, chiedendone il rigetto con le spese del giudizio. Deduceva
in particolare che il Bellomo, pur avendo proposto, con istanza del
22 maggio 1984, la cessione bonaria dell'immobile sulla base di L.
5.000 a mq., e nonostante l'accoglimento di tale proposta con
deliberazione consiliare n. 484 del 4 febbraio 1985, non aveva inteso
stipulare l'atto di cessione, benchè più volte sollecitato, sicchè
in base ad ordinanza sindacale n. 25/1990 del 28 febbraio 1990 era
stata depositata presso la Cassa DD.PP. la indennità di
espropriazione di L. 42.840.000 e con successivo decreto sindacale n.
166 dell'8 febbraio 1991 era stata pronunciata la espropriazione
definitiva degli immobili di proprietà degli attori.
Disposta ed espletata consulenza tecnica e precisate le
conclusioni, la causa veniva rimessa al Collegio per la decisione.
Nella comparsa conclusionale il comune di Bari eccepiva in via
preliminare la incompetenza per materia dell'adito Tribunale per
essere competente la Corte di appello e nella replica eccepiva
altresì la prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
Osserva in diritto
Dagli atti risulta che, in esecuzione del decreto n. 31 del 7
dicembre 1976 del sindaco di Bari, in data 12 gennaio 1977 fu
occupato il suolo del Bellomo, di mq. 8.568, in catasto riportato al
foglio 21, p.ta 2554, p.lla 87 (verbale di consegna e occupazione del
12 gennaio 1977), che l'opera fu completata il 13 settembre 1982
(verbale di ultimazione dei lavori in pari data) e che
l'espropriazione fu pronunciata con decreto del sindaco dell'8
febbraio 1991.
Deve ritenersi pertanto che, non essendo intervenuto il decreto di
espropriazione nel quinquennio della occupazione legittima, stabilito
dal secondo comma dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e
nemmeno nell'anno di proroga previsto dall'art. 5 della legge 29
luglio 1980, n. 385 (proroga che peraltro non risulta disposta con
apposito provvedimento, necessario, secondo costante giurisprudenza),
cioè entro il 12 gennaio 1983, si sia verificata, con la
trasformazione irreversibile del bene nell'opera pubblica, la c.d.
accessione invertita, cioè l'acquisto, in favore del comune, della
proprietà dell'immobile occupato, con perdita della proprietà
stessa da parte del Bellomo.
Questi ha pertanto diritto al risarcimento del danno che, secondo
consolidata giurisprudenza, va determinato nel valore venale del bene
con riferimento alla data della perdita del diritto di proprietà
(che è quella della trasformazione irreversibile ove questa sia
avvenuta nel corso di una occupazione illegittima o quella della
scadenza della occupazione legittima ove la trasformazione sia
avvenuta nel corso di questa).
Non ha alcuna rilevanza la emissione, successiva alla predetta
data, del decreto di espropriazione, che non può produrre l'effetto
ablativo suo proprio per essere già passata alla pubblica
amministrazione la proprietà del bene del privato.
Ne deriva la infondatezza dell'eccezione (sollevata per la prima
volta dal comune solo nella comparsa conclusionale ma rilevabile di
ufficio) di incompetenza di questo Tribunale e competenza della Corte
di appello, che suppone la determinazione della indennità di
esproprio nel corso di un regolare procedimento di espropriazione e
ha per oggetto l'opposizione dell'espropriato a tale determiazione.
Nella specie, invece, l'attore ha correttamente chiesto in
citazione, oltre l'indennità di occupazione, il pagamento del
"controvalore del bene acquisito" cioè, inequivocabilmente, il
risarcimento del danno derivatogli dalla perdita del suo diritto di
proprietà, conformemente alla consolidata giurisprudenza in materia.
E proprio con riferimento a tale domanda il convenuto ha sollevato
eccezione di prescrizione, la quale però non può essere ammessa
perchè non è rilevabile di ufficio ed è stata sollevata dopo la
precisazione delle conclusioni e soltanto nella memoria di replica.
Ma il danno da risarcire non può, ora, essere liquidato nel valore
venale del bene acquisito dal comune: deve, infatti, applicarsi la
disposizione dell'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, la quale ha stabilito che "Il sesto comma
dell'art. 5-bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, è sostituito
dal seguente: ''6. Le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in
via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del
risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto''".
È stato sollevato, ed il Collegio condivide, sospetto di
incostituzionalità della citata disposizione e la questione è, per
quanto innanzi rilevato ed osservato, sicuramente rilevante nella
presente causa.
La norma predetta, in effetti, sembra confliggere con diverse
disposizioni della Costituzione.
Essa ha parificato entità diverse nella essenza e nella funzione,
quali sono il prezzo (che suppone uno scambio quale effetto della
libera contrattazione tra privato e pubblica amministrazione, in
posizione di parità negoziale), l'indennità di espropriazione (che
suppone un regolare procedimento di espropriazione) e il risarcimento
del danno (che consegue, in applicazione del principio generale di
diritto neminem laedere codificato nell'art. 2043 c.c., al fatto
illecito della p.a. della ablazione senza titolo del bene del
privato).
Siffatta equiparazione (che in questa sede va esaminata soltanto
rispetto alle due ultime ipotesi) appare violare il principio di
legalità posto dal terzo comma dell'art. 42 della Costituzione,
secondo cui l'espropriazione può essere operata soltanto nei casi
preveduti dalla legge, e quindi non solo per motivi d'interesse
generale e salvo indennizzo, come pure prescritto dal costituente, ma
attraverso i procedimenti previsti dalla legge a tutela dei privati
proprietari.
L'acquisizione della proprietà attraverso la pura e semplice
occupazione del bene e la sua trasformazione nell'opera pubblica,
come tale sottratta ad ogni potere del privato di ottenerne la
rimozione - data la inesistenza di un potere del giudice ordinario di
ordinare un facere alla.p.a. - con restituzione del bene originario,
produce lo stesso effetto espropriativo consentito dall'art. 42
Cost., ma fuori delle condizioni tassative poste dalla norma
costituzionale, con la quale pertanto si pone in palese contrasto.
Strettamente connessa alla violazione dell'art. 42 appare quella
dell'art. 3, della stessa Costituzione.
La norma denunciata, infatti, pone sullo stesso piano i soggetti
passivi di una regolare procedura espropriativa, nella quale costoro
sono posti in grado, dalla legge, di sottoporre a verifica
giurisdizionale la legalità dell'azione amministrativa e cioè la
rispondenza del sacrificio del loro diritto di proprietà
all'interesse generale, ed i soggetti passivi della occupazione
acquisitiva, cioè di una attività della p.a. sottratta a qualsiasi
controllo di legittimità e che, risolvendosi in una ablazione senza
titolo legittimo del bene privato, si iscrive soltanto in una
fattispecie di violazione del principio generale del neminem laedere
- valido anche nei confronti della p.a. nei rapporti non disciplinati
specificamente dalla legge - alla quale corrisponde l'obbligo
risarcitorio del soggetto agente.
E sotto questo aspetto, la violazione dell'art. 3 della
Costituzione assume un ulteriore profilo nella ingiustificata
disparità di trattamento che la norma denunciata introduce tra
coloro che subiscono danni da parte di privati o anche dalla stessa
p.a. ma in fattispecie di illiceità diverse dall'occupazione
acquisitiva, i quali hanno diritto all'integrale risarcimento del
danno subito, e coloro che, avendo la proprietà di beni immobili ed
essendone privati dalla p.a. attraverso la predetta occupazione,
avrebbero diritto, in virtù della norma de qua, ad un risarcimento
notevolmente ridotto rispetto all'entità del danno.
È stato altresì posto in rilievo, ed il Collegio condivide, il
sostanziale contrasto della norma in questione con i principi, posti
nell'art. 97 della Costituzione, del buon andamento e della
imparzialità della pubblica amministrazione, essendo essa idonea a
disincentivare l'applicazione delle procedure espropriative
disciplinate dalla legge, intese ad assicurare trasparenza e a
evitare abusi nella delicata materia, in favore di attività ablative
incontrollate, come tali aperte alla eventualità di abusi e
discriminazioni, evidentemente incompatibili con quei principi
costituzionali.
Va osservato che già la stessa Corte costituzionale, con la
sentenza 23 maggio 1995, n. 188, ha escluso, la illegittimità
costituzionale dell'art. 2043 c.c., in riferimento agli artt. 3 e 42
della Costituzione nella fattispecie della occupazione acquisitiva,
ritenendo non equiparabile per sanatoria la predetta fattispecie a
quella della espropriazione per pubblica utilità, con conseguente
diritto al risarcimento e non alla indennità (n. 4.4), sottolineando
poi, per il caso di irreversibile trasformazione dell'area occupata,
il (diritto al) risarcimento per la perdita integrale di essa, ben
più remunerativa, allo stato, dell'indennizzo espropriativo.
La questione, dunque, non appare manifestamente infondata e ne va
per conseguenza investita la Corte costituzionale, previa sospensione
del giudizio.

P. Q. M.
Il tribunale, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
sessantacinquesimo comma, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, con
riferimento agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione della questione; sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed inoltre comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio della terza sezione
civile del Tribunale, il 22 marzo 1996.
Il presidente estensore: Lofoco
96C1037