1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 gennaio 1999
N. 4 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 gennaio 1999 (della provincia autonoma di Trento) Locazioni - Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo - Misure di sostegno al mercato delle locazioni - Istituzione, presso il Ministero dei lavori pubblici, di un Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione, finalizzato alla concessione di contributi integrativi per il pagamento dei canoni e per il sostegno alle iniziative di comuni, tese a favorire la mobilita' nel settore - Emanazione, da parte del Ministro dei lavori pubblici, di decreto, per la definizione dei requisiti minimi per beneficiare di detti contributi e dei criteri per la loro determinazione - Attribuzione alle province autonome del compito di ripartire fra i comuni le risorse e ai comuni di definire l'entita' e le modalita' di erogazione dei contributi stessi - Lesione delle competenze legislative e amministrative provinciali in materia di edilizia sovvenzionata, di assistenza e beneficenza pubblica - Violazione dell'autonomia finanziaria provinciale. (Legge 9 dicembre 1998, n. 431, art. 11, commi 3, 4, 7 e 8). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 10, 25 e 16; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 15, comma 2, modificato dal d.lgs. 28 luglio 1997, n. 275; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, titolo VI, modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, comma 2). (099C0062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n.
33 dell'8 gennaio 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 12 gennaio 1999 (n. di rep. 22747) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dei commi 3, 4, 7 e 8
dell'art. 11 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, concernente
"Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti a
uso abitativo" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale -
n. 292 del 15 dicembre 1998, supplemento ordinario n. 203/L;
per violazione:
delle potestà legislative ed amministrative di cui all'art. 8,
nn. 10) e 25) nonchè all'art. 16 dello statuto e delle relative
norme di attuazione, e, in particolare, dell'art. 15, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526
(come modificato dal d.lgs. 28 luglio 1997, n. 275);
dell'autonomia funzionale e finanziaria provinciale di cui al
titolo VI del d.P.R 31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386, e, in particolare dell'art. 5, comma
2, della legge 30 novembre 1989, n. 386; per i profili e nei modi di
seguito illustrati;
Fatto e diritto
La provincia autonoma di Trento è dotata di competenza legislativa
in materia di edilizia comunque sovvenzionata e di assistenza e
beneficenza pubblica, nonchè delle correlative potestà
amministrative, ai sensi dell'art. 8, nn. 10) e 25) e dell'art. 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme di
attuazione. La competenza della provincia non si limita alla
disciplina sostanziale della materia, ma concerne anche l'eventuale
affidamento delle funzioni agli enti locali.
Precisamente, la norma di attuazione dello statuto di cui al comma
2 dell'art. 15 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (come sostituita
dall'art. 2 del d.lgs. 28 luglio 1997, n. 275), dispone che al
trasferimento ai comuni di funzioni amministrative rientranti nelle
materie di competenza delle province si provvede con legge
provinciale.
La provincia autonoma di Trento è altresì dotata di autonomia
finanziaria ai sensi del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per
il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige e
delle province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma
tributaria).
In particolare, l'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n.
386, dispone che i finanziamenti recati da disposizioni di legge
statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle
regioni, siano assegnati alle province autonome ed affluiscano al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore; inoltre, il
comma 3 del medesimo art. 5 dispone che per l'assegnazione e
l'erogazione dei predetti finanziamenti si prescinda da qualunque
adempimento previsto dalle leggi statali ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto.
Che la materia qui in questione appartenga alle competenze della
provincia autonoma di Trento è da tempo pacifico nella legislazione
statale; si può ricordare che il d.-l. del 7 febbraio 1985, n. 12
(come convertito dalla legge 5 aprile 1985, n 118), già sanciva che
le province autonome di Trento e di Bolzano avrebbero provveduto
"alle finalita'" previste nel decreto "secondo le modalità stabilite
dai rispettivi ordinamenti" (art. 5-quinquies); e tale assetto delle
competenze è stato espressamente riconosciuto con la sentenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 49 dell'11 febbraio 1987,
nella quale è stato sanzionato il principio secondo il quale spetta
alla provincia, oltre che il compito di individuare i comuni ad alta
tensione abitativa, anche il compito "di disporre in ordine ai fondi
assegnati dallo Stato", ai sensi dell'art. 4 del citato d.-l. n. 12
del 1985 (precisamente, si trattava allora di fondi destinati
all'acquisto ed alla costruzione di abitazioni).
Di recente, nell'esercizio delle proprie potestà la provincia di
Trento ha tra l'altro dettato con l'art. 33-bis della legge
provinciale 13 novernbre 1992, n 21 (introdotto dall'art. 13 della
legge provinciale 7 marzo 1997, n. 5), una propria disciplina per
l'erogazione di contributi per l'integrazione dei canoni di
locazione. In base a tale disciplina i comprensori della provincia di
Trento e i comuni di Trento e Rovereto possono concedere a "locatari
che si trovano inseriti nelle graduatorie di edilizia abitativa
pubblica e che abbiano raggiunto un punteggio stabilito dalla giunta
provinciale ... contributi fino alla copertura massima dell'80 per
cento del canone ammissibile" finalizzati allo "abbattimento dei
canoni delle locazioni". Le aree di possibile contribuzione possono
essere limitate a quelle di maggiore tensione abitativa, e le
modalità ed i criteri di contribuzione sono nel dettaglio
disciplinati dalla giunta provinciale, e precisamente ora dagli artt.
da 31-bis a 31-septies della deliberazione n. 3998 del 29 marzo 1993
(Approvazione delle disposizioni attuative della legge provinciale 13
novembre 1992, n. 21), introdotti con la successiva deliberazione
della giunta provinciale n. 5245 del 23 maggio 1997, in seguito in
qualche punto modificati (all. 3).
Nella stessa materia interviene ora la legge n. 431/1998, che
istituisce, al fine di garantire l'erogazione di contributi
integrativi per il pagamento di canoni di locazione, il "Fondo
nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione".
La disciplina di tale Fondo è contenuta nell'art. 11. Secondo il
comma 1 la dotazione del Fondo, istituito presso il Ministero del
lavori pubblici, è determinata ogni anno dalla legge finanziaria.
Secondo il comma 5, le risorse assegnate al Fondo "sono ripartite tra
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano". La
ripartizione è effettuata annualmente dal C.I.P.E. su proposta del
Ministro, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, "anche in
rapporto alla quota di risorse messe a disposizione dalle singole
regioni e province autonome ai sensi del comma 6": il quale comma 6 a
sua volta dispone che "le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano possono concorrere al finanziamento degli interventi di
cui al comma 3 con proprie risorse iscritte nei rispettivi bilanci".
In effetti, come detto, la provincia autonoma di Trento già
interviene nel settore ai sensi della legge provinciale sopra
ricordata.
Nelle disposizioni ora illustrate la nuova legge statale è
coerente con le norme speciali relative all'autonomia funzionale e
finanziaria della provincia di Trento. In particolare, tali
disposizioni rimangono per quanto ora detto coerenti con l'art. 5,
comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386, approvata su concorde
richiesta della regione e delle province autonome, secondo la
peculiare procedura prevista dall'art. 104 dello statuto di
autonomia. Tale disposizione stabilisce tra l'altro, come ben noto,
che "i finanziamenti recati da qualunque ... disposizione di legge
statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle
regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore".
Sennonchè, altre disposizioni dello stesso art. 11, e precisamente
quelle degli impugnati commi 3, 4, 7 e 8, risultano invece in
contrasto con i principi regolatori dei rapporti tra la legislazione
statale di finanziamento e le province autonome, ed in particolare
sia con la già citata disposizione dell'art. 5, comma 2, della
stessa legge 30 novembre 1989, n. 386, nella parte in cui si
sottolinea che le somme affluite al bilancio provinciale saranno
utilizzate "secondo normative provinciali"; sia con la disposizione
del successivo comma 3 secondo il quale "per l'assegnazione e
l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da
qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto".
È invece agevole constatare che, in contrasto con il principio
espresso da tale disposizione, i commi dell'art. 11 della legge n.
431 del 1998 qui impugnati dettano norme vincolanti in ordine
all'utilizzo delle risorse assegnate, costringendo anche le provinice
autonome ad utilizzare le somme assegnate secondo la normativa
statale anzichè secondo le proprie normative. Il comma 3, infatti,
dispone che le somme assegnate al Fondo "sono utilizzate per la
concessione, ai conduttori aventi i requisiti minimi individuati con
le modalità di cui al comma 4, di contributi integrativi per il
pagamento dei canoni di locazione dovuti ai proprietari degli
immobili, di proprietà sia pubblica sia privata, nonchè, qualora le
disponibilità del Fondo lo consentano, per sostenere le iniziative
intraprese dai comuni anche attraverso la costituzione di agenzie o
istituti per la locazione o attraverso attività di promozione in
convenzione con cooperative edilizie per la locazione, tese a
favorire la mobilità nel settore della locazione attraverso il
reperimento di alloggi, da concedere in locazione per periodi
determinati".
Il comma 4 a sua volta demanda al Ministro dei lavori pubblici la
definizione dei "requisiti minimi necessari per beneficiare dei
contributi integrativi" per il pagamento dei canoni di locazione,
nonchè dei "criteri per la determinazione dell'entita'" di tali
contributi.
Per vero, in relazione ai commi 3 e 4 potrebbe anche ritenersi che,
valendo per la provincia autonoma di Trento direttamente le norme
speciali di cui ai commi 2 e 3 della citata legge n. 386 del 1989, le
disposizioni in essi contenute non siano destinate ad applicarsi nel
territorio provinciale: con la conseguenza che la provincia
rimarrebbe appunto libera di utilizzare le somme assegnate bensì
secondo gli scopi ispiratori del Fondo, ma nell'ambito e con i soli
vincoli della propria normativa.
Se tale interpretazione dovesse privilegiarsi ne risulterebbe
evidentemente rimossa la lesione di autonomia qui denunciata.
Ciò a maggiore ragione in quanto l'art. 12 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione in materia finanziaria)
espressamente stabilisce che "le disposizioni in ordine alle
procedure e alla destinazione di fondi di cui all'art. 5, commi 2 e
3, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento
alle leggi statali dì intervento ivi previste, anche se le stesse
non sono espressamente richiamate" (comma 1; il comma 3 conferma poi
che le somme spettanti alla provincia "sono erogate in una o più
soluzioni, prescindendo da qualunque altro adempimento").
Ma il fatto è che nè il principio della "interpretazione
costituzionalmente conforme" nè l'espressa salvaguardia posta dalle
norme di attuazione ora ricordate appaiono utilizzabili in relazione
alla successiva disposizione del comma 7 dell'art. 11, legge n. 431
del 1998; questo infatti stabilisce che "le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono alla ripartizione fra
comuni delle risorse di cui al comma 6 ''cioè quelle disposte sui
propri bilanci'' nonchè di quelle ad esse attribuite ai sensi del
comma 5 ''ovvero quelle assegnate sull'apposito Fondo'', sulla base
di parametri che premino anche la disponibilità dei comuni a
concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli interventi".
Qui è ad avviso della provincia inevitabile concludere per la
violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita: da una parte
infatti le province autonome sono esplicitamente citate quali
destinatarie della norma, dall'altra questa individua direttamente
nei comuni i destinatari delle risorse e i regolatori del loro
utilizzo, e contestualmente pone vincoli per i parametri di
distribuzione delle risorse tra gli stessi comuni, in più
costringendo la ricorrente provincia ad utilizzare secondo le stesse
regole anche i fondi che essa già destina, in base alla propria
legislazione, agli stessi scopi|
Ciò si sottolinea, d'altronde, non certo per prospettare una
possibile duplicità di regime giuridico tra i fondi di diversa
provenienza che provincia possa utilizzare, ma per riaffermare che, a
termini statutari, ciò che può e deve accadere è esattamente
l'inverso, cioè che provincia disponga delle risorse aggiuntive
acquisite attraverso la ripartizione dello speciale Fondo statale con
le stesse regole provinciali già previste per gli stessi scopi per i
fondi autonomamente destinati dalla provincia: tale è infatti, in
definitiva, il contenuto delle citate garanzie statutarie previste
dalla legge n. 386 del 1989. Inoltre, risulta qui violata anche la
norma di attuazione di cui all'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526 (come modificato dal d.lgs. 28 luglio 1997, n.
275), secondo il quale "al trasferimento ai comuni di funzioni
amministrative rientranti nelle materie di competenza della regione o
delle province si provvede, rispettivamente, con legge regionale e
provinciale": essendo chiaro che la diretta attribuzione di funzioni
ai comuni viola la prerogativa provinciale così stabilita.
Per le stesse ragioni infine l'impugnazione non può non
coinvolgere il comma 8 dell'art. 11 della citata legge n. 431/1998,
in quanto questo attribuisce ai comuni il compito di definire
"entità e le modalità di erogazione dei contributi di cui al comma
3, individuando con appositi bandi pubblici, i requisiti dei
conduttori che possono beneficiarne, nel rispetto dei criteri e dei
requisiti minimi di cui al comma 4". Da una parte infatti la
disposizione attribuisce funzioni regolative ed amministrative
direttamente ai comuni, dall'altra li vincola a seguire la normativa
statale anzichè quella provinciale: in palese violazione delle
regole di derivazione statutaria sopra richiamate.

P. Q. M.
Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate dei commi 3, 4, 7 e 8
dell'art. 11 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, per violazione
dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria provinciale
nei modi e secondo i profili illustrati nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 11 gennaio 1999
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0062