1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 516 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 luglio 1991- 9 maggio 1996
N. 516 Ordinanza emessa il 9 luglio 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 maggio 1996) dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Palermo Francesco e Ministero delle poste e telecomunicazioni Posta e telecomunicazioni - Esclusione di responsabilita' delle Poste e telecomunicazioni in caso di ingiustificato ritardo nel recapito di corrispondenza produttivo di danno (nella specie "espresso" contenente modelli per la partecipazione a concorso per amministratori presso la Corte di Giustizia della C.E.E. spedito il 19 gennaio 1990 e pervenuto all'interessato solo il 21 febbraio 1990 oltre il termine di scadenza per la presentazione delle domande) - Ingiustificata deroga al principio del risarcimento del danno - Violazione dei principi della responsabilita' dei funzionari e dipendenti pubblici per atti illeciti o illegittimi, di imparzialita' e buon andamento della p.a., di tutela giurisdizionale e di gestione con criteri di economicita' dei servizi pubblici essenziali gestiti in forma di impresa. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 6). (Cost., artt. 3, 28, 43, 97 e 113). (096C0752) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunziato le seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 1512 dell'anno 1990 del ruolo generale degli affari contenziosi,
passata in decisione alla pubblica udienza collegiale del giorno 25
giugno 1991, vertente tra Palermo Francesco, elettivamente
domiciliato in Reggio Calabria, via De Nava n. 13 presso lo studio
del dottore procuratore Rosamaria Lascala che lo rappresenta e
difende per procura a margine dell'atto di citazione, attore, contro
il Ministero delle poste e telecomunicazioni, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura,
distrettuale dello Stato di Reggio Calabria presso i cui uffici ha
domicilio legale, convenuto;
Esaminati gli atti;
Premesso in fatto
Con atto di citazione notificato il 26 aprile 1990, Palermo
Francesco conveniva in giudizio dinanzi a questo tribunale il
Ministero delle poste e telecomunicazioni, in persona del Ministro
pro-tempore, e, premesso che, avendo appreso da un quotidiano
economico della indizione di un pubblico concorso per amministratori
presso la Corte di giustizia della comunità economica europea, aveva
richiesto all'ufficio stampa della sede di Roma della Commissione di
tale comunità, con lettera raccomandata-espresso del 13 gennaio
1990, l'invio di ogni utile informazione e dei modelli necessari per
la presentazione della domanda di partecipazione;
che, impossibilitato a causa di malattia a recarsi personalmente
a Roma a ritirarli, ne aveva sollecitato telefonicamente più volte
l'invio, avendo costante assicurazione della loro avvenuta spedizione
a mezzo posta con recapito per espresso;
che, invece, tali modelli erano pervenuti, con plico
raccomandato, soltanto il 22 febbraio 1990, quando ormai era scaduto
il termine ultimo di presentazione della domanda di partecipazione,
fissato nel giorno 16 febbraio precedente;
che dalla impossibilità di partecipazione al concorso era a lui
derivato un gravissimo danno sia perchè egli aveva tutti i requisiti
per superare la prova sia perchè aveva già sopportato notevoli
spese per prendere lezioni private di lingua spagnola;
Tanto premesso, chiedeva che il Ministero convenuto fosse ritenuto
responsabile dei danni da lui subiti e, conseguentemente, condannato
al loro risarcimento.
Si costituiva in giudizio il Ministero delle poste e
telecomunicazioni, in persona del Ministro pro-tempore, il quale
contestava la fondatezza della domanda, di cui chiedeva il rigetto,
rilevando che per legge nessuna responsabilità poteva su di esso
gravare per il solo ritardo nel recapito della corrispondenza, e che
comunque l'attore non era titolare di alcuna posizione soggettiva
risarcibile.
Così instauratosi il contraddittorio, all'udienza del 17 aprile
1991 le parti precisavano le conclusioni riportandosi a quelle già
rassegnate nei rispettivi primi atti difensivi; ed infine all'udienza
collegiale del 25 giugno 1991 la causa veniva assegnata a sentenza.
O s s e r v a
La questione sottoposta all'esame del Collegio riguarda la
risarcibilità da parte dell'Amministrazione convenuta del danno
subito dall'attore per la mancata partecipazione ad un concorso
bandito dalla CEE; ed in particolare per l'impossibilità di
presentare tempestivamente la domanda di partecipazione a seguito del
ritardo nel recapito dell'"espresso" contenente il bando ed il modulo
per la presentazione della propria candidatura.
Contrariamente all'assunto difensivo dell'Amministrazione
convenuta, la giurisprudenza di legittimità, ormai da diversi anni,
afferma la risarcibilità del danno costituito dalla "privazione
della possibilità di vincere un concorso (cosiddetta chance)", anche
ove sia "in concreto difficile o impossibile" la prova che
l'aspirante ne sarebbe risultato vincitore, dal momento che "il
concetto di perdita e di guadagno di cui all'art. 1223 c.c. si
riferisce a qualsiasi utilità economicamente valutabile" e quindi
anche alla "perdita di una chance (..) idonea a produrre anche solo
probabilmente e non con assoluta certezza un determinato reddito"
(Cass. 12 ottobre 1988 n. 5494 e Cass. 19 novembre 1983 n. 6906;
cfr., anche, Cass. 19 dicembre 1986 n. 6506).
Nel caso di specie, tuttavia, la domanda risarcitoria troverebbe un
insormontabile ostacolo nella norma di cui all'art. 6 del d.P.R. 29
marzo 1973 n. 156, secondo cui l'Amministrazione postale "non
incontra alcuna responsabilità per i servizi postali, di bancoposta
e delle telecomunicazioni fuori dei casi e dei limiti espressamente
stabiliti dalla legge": non essendo prevista, infatti, alcuna
responsabilità per il ritardo nel recapito della corrispondenza,
dovrebbe affermarsi l'infondatezza della richiesta del Palermo.
A tale conclusione indurrebbe anche giurisprudenza, in verità non
proprio recente, della Corte di cassazione, la quale ha avuto modo di
sostenere che "la responsabilità dell'Amministrazione delle poste e
delle telecomunicazioni per i danni arrecati agli utenti
nell'espletamento dei suoi servizi ha natura contrattuale e, ai sensi
dell'art. 6 d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, può essere affermata
soltanto nei casi (e nei limiti) espressamente stabiliti dalla legge,
e, pertanto, non sussiste per il ritardo nel recapito della
corrispondenza; la norma citata - che ha lo scopo di garantire
all'amministrazione, in considerazione della complessità del
servizio pubblico affidatole, la più ampia discrezionalità
nell'organizzazione del medesimo - non è in contrasto nè con l'art.
28 nè con l'art. 97, primo comma, Cost." (Cass. 24 settembre 1981 n.
5176; cfr., anche, Cass. 5 febbraio 1980 n. 801).
L'art. 6 in esame, però, e gli artt. 28, 48 e 93 dello stesso
d.P.R. n. 156/1973, sono stati dichiarati costituzionalmente
illegittimi, "nella parte, in cui dispongono che l'amministrazione
delle poste e delle telecomunicazioni non è tenuta al risarcimento
dei danni, oltre all'indennità di cui all'art. 28, in caso di
perdita o manomissione di raccomandate con le quali siano spediti
vaglia cambiari emessi in commutazione di debiti dello Stato". Ha
osservato in motivazione la Corte costituzionale: "Secondo una
formula tralaticia (...) l'esenzione dell'amministrazione delle
poste, da responsabilità per danni verso l'utenza si
giustificherebbe per la necessità jdi garantire all'amministrazione
la più ampia discrezionalità nell'organizzazione del pubblico
servizio"", ponendola al riparo da sanzioni risarcitorie per
inconvenienti e imperfezioni nell'adempimento delle prestazioni,
inseparabili dalle scelte organizzative da essa fatte, le quali
possono tradursi nel mancato rispetto di regole di servizio da parte
del dipendente, delle quali, per le complessità dell'organizzazione
e la difficoltà dei controlli, non è possibile garantire l'assoluta
e costante osservanza". Ma una simile costante giustificazione,
improntata a una concezione del servizio postale come servizio
puramente amministrativo, non regge di fronte all'art. 43 Cost., che
ha istituito uno stretto collegamento tra la nozione di servizio
pubblico essenziale e la nozione di impresa. Se ne deduce che tutti
i servizi pubblici essenziali devono essere organizzati e gestiti in
forma di impresa, ossia, come dispone l'art. 2 legge 17 maggio 1985
n. 210 per il servizio ferroviario, "jcon criteri di economicita'", i
quali comportano la conformazione dei rapporti con gli utenti come
rapporti contrattuali, fondamentalmente soggetti al regime del
diritto privato. (..) L'eccezione confermata dal d.P.R. n. 156 del
1973 in favore dell'amministrazione delle poste, la cui
discrezionalità organizzativa non è correlata col principio di
responsabilità, si spiega solo come retaggio storico di un
privilegio risalente alle origini del servizio postale. (..) La sua
conservazione non ha alcuna giustificazione nell'ordinamento attuale,
dove il servizio postale non può più essere considerato un bene
patrimoniale dell'erario e si configura invece, secondo il criterio
organizzativo impartito dall'art. 43 Cost., come un'impresa gestita
dallo Stato in regime di monopolio, ossia come una forma di
partecipazione dello Stato all'attività economica" (Corte
costituzionale, 17 marzo 1988 n. 303).
Tali argomentazioni inducono il Tribunale a ritenere d'ufficio non
manifestamente infondata la questione della legittimità
costituzionale dell'art. 6 del d.P.R. n. 156/1973, nella parte in
cui, esclude la tenutezza dell'Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni al risarcimento dei danni cagionati agli utenti per
l'ingiustificato ritardo nel recapito della corrispondenza, in
relazione agli artt. 3, 28, 43, 97 e 113 Cost.
Sembra evidente, infatti, che la citata giurisprudenza della Corte
di cassazione, la quale esclude la responsabilità
dell'amministrazione postale per il ritardo nel recapito della
corrispondenza richiamando l'esigenza "di garantire
all'amministrazione, in considerazione della complessità del
servizio affidatole, la più ampia discrezionalità
nell'organizzazione del medesimo", risulta travolta dalle
considerazioni del giudice delle leggi, che ritiene appunto
l'irresponsabilità un inammissibile privilegio per
un'Amministrazione pur sempre tenuta ad informare la propria
attività ai principi di economicità e di buon andamento del
servizio. Risulterebbe pertanto ingiustificabile ormai, negare
all'utente la tutela giusdizionale delle proprie posizioni giuridiche
lese da una condotta non conforme a tali principi; e ciò, potrebbe
anche contrastare, irragionevolmente, con l'opposto principio di
responsabilità affermato per altre imprese esercenti servizi
pubblici essenziali, come, ad esempio, l'amministrazione ferroviaria.
La questione, oltre che non manifestamente infondata, è anche
rilevante per il caso in esame. La documentazione acquisita al
fascicolo, dell'attore evidenzia infatti che, ad evasione, della
richiesta formulata dal Palermo con lettera raccomandata-espresso il
13 gennaio 1990, l'Ufficio per l'Italia della CEE inviò per espresso
il bollettino C 324 del 28 dicembre 1989, che comprendeva, sia il
bando sia l'atto di presentazione della candidatura relativi al
concorso n. CJ 96/1989 per Amministratori.
Tale "espresso" fu spedito il 19 gennaio 1990 e pervenne a Reggio
Calabria, per essere recapitato al Palermo, solo il 21 febbraio
successivo. Sulle date fanno fede, infatti, rispettivamente la c.d.
impronta della macchina affrancatrice e il bollo apposto sul retro
della corrispondenza. Quanto alla prima, va ricordato che, ai sensi
dell'art. 249 secondo comma del d.P.R. 29 maggio 1982 n. 655, "la
data del bollo deve essere quella del giorno in cui gli oggetti sono
consegnati all'ufficio postale designato o, se trattasi di
corrispondenza in corso particolare, alla persona incaricata del
trasporto o recapito": cosicchè non può essere posto in dubbio che
proprio il 19 gennaio 1990, data risultante dal bollo, l'espresso
venne consegnato per la spedizione. Il secondo, poi, con ogni
evidenza non può essere stato apposto se non anteriormente alla
consegna dell'espresso stesso al Palermo, il quale dunque ne venne in
possesso in data successiva alla scadenza del termine ultimo per la
presentazione dell'atto di candidatura, fissato dal bando nel 16
febbraio 1990.
Consegue, quindi, che la partecipazione dell'attore, al concorso fu
irrimediabilmente compromessa dal ritardo nel recapito dell'espresso.
E non sembra al Collegio di dover argomentare, attesa la assoluta
evidenza della circostanza, sul perchè una corrispondenza, per la
quale sia richiesto il recapito per espresso, con il regolare,
pagamento dell'importo della relativa francatura, debba considerarsi
in ritardo se pervenga al destinatario dopo oltre un mese dalla data
di spedizione.
Così stando le cose, l'applicazione dei principi giurisprudenziali
sopra richiamati, in materia di risarcibilità della chance, comporta
- una volta dichiarato costituzionalmente illegittimo, con sentenza
n. 15/1991 della Corte costituzionale, l'art. 20 di tale d.P.R., che
subordinava la proposizione dell'azione giudiziaria al preventivo
reclamo in via amministrativa - che la deliberazione della richiesta
risarcitoria non può prescindere dal giudizio sulla legittimità
costituzionale, nei termini sopra indicati, del ripetuto art. 6
d.P.R. n. 156/1973.
A tale scopo gli atti vanno rimessi alla Corte costituzionale, fino
alla cui pronunzia deve essere sospeso il presente giudizio.

P. Q. M.
Letti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3,
28, 43, 97 e 113 della Costituzione, dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo
1973 n. 156, nella parte in cui esclude che l'Amministrazione delle
poste e delle telecomunicazioni sia tenuta a risarcire il danno
cagionato agli utenti dall'ingiustificato ritardo, nel recapito della
corrispondenza;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la
notifica della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei
Ministri e la sua comunicazione ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Reggio Calabria il 9 luglio 1991.
Il presidente: Pennisi
Il giudice rel. ed est.: Gerardis
96C0752