1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 13-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 341 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 marzo 1990
N. 341 Ordinanza emessa il 5 marzo 1990 dal pretore di Genova nel procedimento civile vertente tra Fugazza Antonietta e l'I.N.P.S Previdenza e assistenza sociale - Invalidi civili - Diritto alla pensione agli invalidi civili riconosciuti tali dopo il sessantacinquesimo anno di eta', condizionato alla liquidazione della prestazione in data anteriore all'entrata in vigore del d.-l. n. 25/1988 - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee in base al mero elemento temporale con incidenza sul diritto a mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di invalidita' e sulla relativa tutela giurisdizionale. Altra questione: Determinazione del limite di reddito per il conseguimento della pensione sociale mediante il cumulo con il reddito del coniuge del soggetto interessato - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto alle pensioni di invalidita' per le quali il cumulo e' escluso - Incidenza sui principi della tutela della famiglia, del matrimonio e dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia. (D.L. 8 febbraio 1988, n. 25, art. 1, primo comma; legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 26, come modificato dal d.-l. 15 febbraio 1974, n. 30, art. 3, come convertito in legge 16 aprile 1974, n. 114, come modificato dalla legge 3 febbraio 1975, n. 160, art. 3) (Cost., artt. 3, 24, 29, 31, 38 e 113). (090C0692) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 13-6-1990)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa da
Fugazza Antonietta, avv. Bordonaro, nei confronti dell'I.N.P.S., avv.
Coretti.
PREMESSE IN FATTO
Con ricorso depositato in cancelleria il 17 agosto 1989 Fugazza
Antonietta chiedeva la condanna dell'I.N.P.S. al pagamento in suo
favore della pensione sociale.
Affermava che la commissione provinciale invalidi civili l'aveva
riconosciuta invalida al 100% ma che, nonostante ciò, l'I.N.P.S.
aveva respinto la sua richiesta di pensione di invalidità civile
perchè lo stato di invalidità era stato riconosciuto dopo che essa
aveva compiuto il sessantacinquesimo anno di età.
Sosteneva che il rifiuto dell'I.N.P.S. al riconoscimento della
pensione era illegittimo in quanto, a suo dire, il limite dei
sessantacinque anni non doveva ritenersi nella fattispecie operante
stante le modifiche introdotte in materia dell'art. 1 del d.-l. 8
febbraio 1988, n. 25, convertito in legge 21 marzo 1988, n. 93.
In via subordinata la ricorrente sollevava questione di
legittimità costituzionale del precitato art. 1 del d.-l. n. 25/1988
per violazione degli art. 3 e 38 della Costituzione.
L'I.N.P.S. si costituiva in giudizio e resisteva alla domanda.
All'udienza di discussione il pretore, ritenuta fondata e
rilevante quella prospettata dalla difesa della ricorrente, sollevava
d'ufficio altra questione di legittimità costituzionale (dell'art.
26 della legge 30 aprile 1989, n. 30, e successive modificazioni e
integrazioni, in relazione agli artt. 3, 29 e 38 della Costituzione),
sospendeva quindi il giudizio ordinando la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Considerazioni in diritto
1. - La questione qui trattata si inserisce nel seguente quadro
normativo.
L'art. 26 della legge n. 153/1969 attribuisce il diritto al
conseguimento di una pensione sociale ai cittadini
ultra-sessantacinquenni sprovvisti di reddito. L'art. 3 della legge
n. 114/1972, stabilisce i limiti reddituali per il diritto a tale
pensione (limiti poi aumentati dall'art. 3 della legge n. 160/1975),
disponendo, tra l'altro, che in caso di soggetto coniugato si deve
tener conto, cumulando con quello dell'interessato, del reddito del
coniuge.
L'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, attribuisce ai
mutilati e invalidi civili di età superiore agli anni diciotto nei
cui confronti sia stata accertata una totale inabilità lavorativa
una pensione a carico dello Stato e a cura del Ministero
dell'interno.
L'art. 19 della stessa legge prevede che, in sostituzione della
pensione di invalidità, i mutilati e invalidi civili al compimento
del sessantacinquesimo anno di età sono ammessi al godimento della
pensione sociale su comunicazione della prefettura.
Il sistema così delineato dal legislatore si presentava del tutto
coerente posto che l'art. 12 già citato richiedeva per la pensione
di invalidità civile gli stessi requisiti di reddito previsti dalla
legge n. 153/1969 per la pensione sociale.
Successivamente però (art. 1 della legge n. 29/1977) il
legislatore ha raddoppiato per gli invalidi civili assoluti il limite
di reddito ed ha escluso per tutti gli invalidi il cumulo di redditi
tra coniugi (art. 14-septies della legge n. 3/1980).
Le condizioni reddittuali richieste per il conseguimento del
diritto alla pensione sociale sono divenute in tal modo più
restrittive rispetto a quelle previste per la pensione di invalidità
civile. La sospensione della perequazione automatica del limite di
reddito per gli invalidi civili (disposta dall'art. 9 della legge 26
febbraio 1982, n. 54) ha determinato un riavvicinamento dei limiti di
reddito tra le due pensioni, ma la divaricazione permane sopratutto a
causa della regola del cumulo dei redditi prevista ora per le sole
pensioni sociali (nonostante la legge 15 aprile 1985, n. 140, abbia
disposto un aumento della pensione sociale spettante anche ai
soggetti da essa esclusi in base alle condizioni di reddito ma pur
sempre rientranti entro certi limiti fissati in riferimento
all'intero nucleo famigliare).
In tale contesto normativo si era affermata la prassi
amministrativa di riconoscere il diritto alla pensione sociale anche
a soggetti riconosciuti invalidi civili dopo il compimento del
sessantacinquesimo anno di età e che non rientravano nei limiti
reddittuali previsti per tale pensioni. Agli ultrasessantacinquenni
veniva cioè riconosciuta la pensione sociale (di cui non avrebbero
avuto diritto) come se si trattasse di conversione di una pensione di
invalidità civile da essi in realtà mai goduta.
Tale prassi è stata giudicata illegittima sia dal giudice
ordinario che da quello amministrativo che hanno precisato che, ove
non preesista un trattamento pensionistico di invalidità, non vi
può essere pensione sociale se non per i soggetti che fruiscono del
reddito per tale ultima pensione previsto.
Sono quindi intervenuti tre provvedimenti legislativi volti a
sanare la situazione che si era venuta così a creare:
il d.-l. 9 dicembre 1987, n. 425, non convertito in legge, che
si proponeva di legittimare la prassi di cui si è detto rendendola
anzi legge per il futuro.
Disponeva infatti l'art. 1 che gli invalidi civili erano ammessi
al godimento della pensione sociale anche se riconosciuti invalidi
dopo il sessantacinquesimo anno di età.
il d.-l. 8 febbraio 1988, n. 25, con cui il Governo si
riproponeva - come meglio si dirà in seguito - il più limitato
obiettivo di intervenire sulle situazioni già verificatesi
disponendo la corresponsione delle prestazioni già liquidate in base
alla prassi di cui si è detto (art. 1, primo coma) e la liquidazione
delle prestazioni conseguenti alle delibere dei comitati provinciali
di assistenza e beneficienza pubblica pervenuti all'istituto alla
data di entrata in vigore del decreto (art. 1, secondo comma).
la legge 21 marzo 1988, n. 93, che ha convertito in legge il
sopra citato decreto, ha lasciato invariato il primo comma dell'art.
1 sopprimendo il secondo e aggiungendo un secondo articolo del
seguente tenore: "restano validi gli atti e i provvedimenti adottati
e sono fatti salvi gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti
sulla base del decreto legge 9 dicembre 1987, n. 495".
Per completare questa ricostruzione si ricorda infine che la Corte
costituzionale è intervenuta due volte nella materia: con la
sentenza 7 luglio 1988, n. 769, che ha dichiarato l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 del
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 850, convertito nella legge 21 febbraio
1977, n. 29, e dell'art. 14-septies del d.-l. 30 dicembre 1979, n.
663, sollevata dal pretore di Modena in riferimento agli artt. 3 e
38, primo comma, della Costituzione e con l'ordinanza 16 marzo 1989
che ha disposto la restituzione degli atti al giudice a quo (pretore
di Parma) per un riesame della rilevanza della questione sollevata
riguardante l'art. 1, primo comma, del d.-l. 8 febbraio 1988, n. 25,
in riferimento agli artt. 3, 38, 24 e 113 della Costituzione.
2. - Nella fattispecie oggetto del presente giudizio risulta che
la ricorrente presentò domanda di pensione di invalidità quando
già aveva compiuto sessantacinque anni e che, una volta che fu
accertata la sua invalidità totale, la prefettura segnalò il suo
nominativo all'I.N.P.S. prima dell'entrata in vigore del d.-l. n.
25/1988. Secondo la Fugazza ciò sarebbe sufficiente a realizzare il
suo diritto al conseguimento della pensione sociale (in ricorso parla
di assegno di accompagnamento ma la dizione è stata poi corretta dal
difensore in sede di discussione) in base alla legge n. 93/1988. Tale
affermazione non è condivisibile.
L'art. 1 di detta legge non è applicabile alla fattispecie, in
quanto il suo tenore letterale (che fa riferimento alle prestazioni
"già liquidate") e le ratio della norma (nel decreto legge n.
25/1988, di cui la legge è la conversione, è espressamente detto
che il provvedimento mirava ad assicurare ai minorati civili la
prosecuzione dell'erogazione di provvidenze economiche statali)
rendono evidente che esso riguarda solo le pensioni liquidate
dall'I.N.P.S. prima dell'entrata in vigore del decreto e non erogate
in base alle pronuncie giurisprudenziali di cui si è detto più
sopra. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio gli unici
provvedimenti amministrativi che risultano emessi alla data di
entrata in vigore del citato decreto sono: l'accertamento medico
dello stato di invalidità (aprile 1986), comunicazione della
prefettura all'I.N.P.S. (17 dicembre 1983) e richiesta dell'I.N.P.S.
alla ricorrente dei documenti necessari "ai fini di una eventuale
concessione della prestazione" (6 febbraio 1987).
Nessuno di questi atti può essere equiparato al riconoscimento
del diritto alla pensione o alla sua liquidazione.
Più fondato appare certamente il riferimento all'art. 2 della
legge che, come si è visto, fa salvi gli effetti del d.-l. 9
dicembre 1987, n. 495, che aveva reso possibile in ogni caso la
liquidazione della pensione sociale agli invalidi riconosciuti tali
dopo i sessantacinque anni, in base ai limiti di reddito previsti per
la pensione di invalidità civile.
Ma a un esame più approfondito della fattispecie neppure questa
norma può valere nel senso indicato dalla ricorrente.
Si è già detto che il d.-l. n. 495/1987 non è stato convertito
in legge, esso pertanto ha perso efficacia "sin dall'inizio" (art. 77
della Costituzione). L'art. 2 della legge n. 93/1988 deve essere
dunque considerata come norma dettata dal legislatore per "regolare i
rapporti giuridici" sorti sulla base del decreto non convertito (art.
77 citato).
La disciplina da applicare alla fattispecie è dunque, non
direttamente quella del decreto-legge non convertito, ma quella della
legge successivamente intervenuta (v. in tal senso, circa i rapporti
tra decreto non convertito e legge Cass. 20 maggio 1979, n. 3034) e
siccome questa fa salvi solo gli atti e provvedimenti adottati, gli
effetti prodotti e i rapporti sorti sotto la vigenza di quel
decreto-legge occorre qui accertare se nel detto periodo siano venuti
a giuridica esistenza specifici atti, provvedimenti, effetti o
rapporti che valgono come attribuzione del diritto alla pensione
sociale alla ricorrente. Si tratta cioè di verificare l'esistenza di
effetti giuridici già verificati ed esistenti nel mondo giuridico e
non di creare ora per allora effetti giuridici sulla base del decreto
non convertito.
Nessun atto risulta essere stato posto in essere dall'I.N.P.S. nei
confronti della ricorrente sotto la vigenza del d.-l. 9 dicembre
1987, n. 495, nè risulta che all'entrata in vigore di quel decreto
fossero già sorti rapporti giuridici tra i due soggetti aventi
l'effetto preteso dalla ricorrente.
Gli atti più sopra richiamati sono tutti precedenti e solo
prodromici rispetto all'accertamento del diritto alla pensione. In
particolare non è possibile attribuire il valore di riconoscimento
di tale diritto o di atto costitutivo del rapporto alla segnalazione
della prefettura all'I.N.P.S.
Anche nel periodo di vigenza del d.-l. n. 495/1987 infatti
l'attribuzione della pensione sociale non conseguiva automaticamente
a seguito di tale segnalazione essendo comunque necessario il
controllo da parte dell'ente erogatore della sussistenza del
requisito redittuale previsto "per l'erogazione delle prestazioni
economiche da parte del Ministero dell'interno" (art. 1 del
decreto-legge citato).
3. - La disciplina delineata al n. 1 non sembra a questo pretore
possa sottrarsi ai dubbi di legittimità costituzionale sollevati
dalla difesa della ricorrente (gli stessi espressi dal pretore di
Parma nella ordinanza 27 febbraio 1988 e 8 aprile 1988 che hanno dato
luogo all'ordinanza 16 marzo 1989 della Corte costituzionale già
citata) e che nella fattispecie, per i motivi esposti al paragrafo n.
2, sono senz'altro rilevanti. Come sopra si è visto infatti quelle
discipline è nella fattispecie ostativa al riconoscimento del
diritto alla pensione vantato dalla ricorrente.
La questione costituzionale riguarda in particolare l'art. 1,
primo comma, del d.-l. 8 febbraio 1988, n. 25. Questo articolo, come
già si è detto, autorizza l'I.N.P.S. alla corresponsione delle
pensioni agli invalidi di civili, riconosciuti tali dopo il
compimento del sessantacinquesimo anno, alla condizione che la
liquidazione della prestazione sia anteriore all'entrata in vigore
del d.-l. n. 25/1988.
In tal modo esso realizza un'evidente discriminazione tra soggetti
che si trovano nell'identica situazione, tale discriminazione, basata
com'è su un dato meramente temporale riferito all'andamento
dell'iter burocratico di accertamento dei presupposti del diritto
alla pensione, è palesemente irrazionale e, in ultima analisi,
iniquo. Da ciò la violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
Conseguentemente risultano violati anche gli artt. 34, 24 e 113
della Costituzione in quanto i soggetti nei cui confronti non si è
realizzato il requisito temporale di cui si è detto sono, per questo
motivo, privati della possibilità di vedersi assicurati mezzi di
sussistenza adeguati alle proprie necessità di cui avrebbero
astrattamente diritto e di conseguire tale diritto attraverso
provvedimenti giudiziali.
4. - Ma i dubbi di costituzionalità che la disciplina rilevante
nella fattispecie fa nascere nell'interprete non sono, a giudizio di
questo pretore, solo questi.
È evidente che il problema di fondo in tutta la questione è
quello relativo alla divaricazione che il legislatore, sopratutto con
la disposizione dell'art. 14-septies della legge n. 33/1980, ha
realizzato tra le condizioni redittuali richieste per il
conseguimento della pensione civile di invalidità e quelle richieste
per la pensione sociale specie con il cumulo dei redditi tra coniugi
escluso per la prima e previsto per la seconda. (Per i rilievi circa
l'incoerenza di tale divaricazione si rimanda alla sentenza 7 luglio
1988, n. 765, della Corte costituzionale).
Qui però non si intende riproporre la questione fondata sulla
disparità di trattamento prevista per i due tipi di pensione,
questione dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale nella
sentenza da ultimo citata. Si intende invece portare l'attenzione
sulla (e dubitare della legittimità costituzionale della) disparità
di trattamento che la norma che prevede per la pensione sociale il
cumulo dei redditi tra coniugi realizza tra soggetti coniugati e
soggetti non coniugati e tra famiglia legittima e altre formazioni
sociali o collettività minori.
Sotto il primo punto di vista non sembra a questo pretore
contestabile che la disparità di trattamento tra soggeti coniugati e
non coniugati sia conseguenza diretta delle norme in esame posto che,
come noto, la comunione dei beni prevista come regime generale dei
rapporti tra coniugi degli artt. 177 e segg. del codice civile non
coinvolge tutti i beni dei coniugi ed esclude comunque i loro redditi
(che ne entrano a far parte solo nel momento del suo scioglimento:
art. 117, lettera c). Senza dire che al regime della comunione legale
i coniugi possono sostituire quello della separazione dei beni (art.
215 del codice civile).
Nè vale a revocare un dubbio quanto sopra affermato la
circostanza che l'art. 3 della legge n. 114/1974, che ha sostituito
l'originario testo dell'art. 26 della legge n. 153/1969, fissi limiti
di reddito differenziati a seconda che si tratti di reddito
individuale ovvero di soggetto coniugato perchè ciò non può certo
impedire che soggetti coniugati il cui reddito individuale
rientrerebbe nei limiti previsti per i non coniugati si vedano
esclusi dal beneficio in questione a causa del cumulo del proprio
reddito con quello del coniuge.
Ciò si risolve, a giudizio di questo pretore, in una evidente
violazione del principio di eguaglianza tra cittadini.
Ma da quanto sopra detto consegue anche una situazione di
trattamento deteriore della famiglia "fondata sul matrimonio"
rispetto ad altre formazioni sociali o comunità minori, che pure, al
pari di quella, sono caratterizzate dal vincolo solidaristico tra i
partecipanti (famiglia di fatto, comunità religiose o di fratelli) e
quindi la violazione degli artt. 29 e 31 della Costituzione.
Il trattamento sulla famiglia di compiti assistenziali che la
Costituzione (art. 38 ultimo comma) attribuisce allo Stato
costituisce un ulteriore motivo per dubitare della legittimità della
norma in parola.
Circa la rilevanza della questione, che questo pretore ha
sollevato d'ufficio, si rileva che la Fugazza nel presente giudizio
ha chiesto l'attribuzione della pensione sociale (si veda il verbale
d'udienza) e che dal tenore del ricorso introduttivo si evince che
essa non ha potuto usufruire direttamente di tale prestazione a causa
della disposizione legislativa che prevede per tale pensione il
cumulo dei redditi tra i coniugi. Ove tale disposizione non esistesse
essa avrebbe diritto al conseguimento della pensione sociale in
riferimento al suo reddito individuale pur non avendo goduto in
precedenza della pensione di invalidità (v. parag. 1).

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1941, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
costituzionale dell'art. 1, primo comma, del d.-l. 8 febbraio 1988,
n. 25, in relazione agli artt. 3, 38, primo comma, 24 e 113, della
Costituzione;
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153, come modificato
dagli artt. 3 del d.-l. 15 febbraio 1974, n. 30 (convertito nella
legge 16 aprile 1974, n. 114) e 3 della legge 3 febbraio 1975, n.
160, nella parte in cui, al fine della determinazione del reddito
massimo per il diritto alla pensione sociale dispone che il reddito
dell'interessato sia cumulato con quello del coniuge, in relazione
agli artt. 3, 29, primo comma, 31 e 38, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicato al Presidente delle due camere del Parlamento.
Genova, addì 5 marzo 1990
Il pretore: VIGOTTI

90C0692