1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2009
Ordinanza del 10 dicembre 2009 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Toscana nel giudizio di responsabilita' promosso dal Procuratore regionale presso la Sez. giurisdizionale della Regione Toscana contro B. N. M. ed altri.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza e del diritto di azione - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 97, primo comma. (010C0358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità iscritto ai n. 57750/R del registro di segreteria,
promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di B.N.M., F.A. e V.
C. come in atti generalizzati e domiciliati.
Udite, nella pubblica udienza del 14 ottobre 2009, la relazione
del Primo referendario dr.ssa Paola Briguori e le conclusioni del
pubblico ministero, in persona del sostituto procuratore generale
dr.ssa Letizia Dainelli.
Non costituita la parte convenuta;
Esaminati gli atti ed i documenti di causa.

Ritenuto in fatto

1. - Con citazione depositata in data 26 febbraio 2009, preceduta
dall'invito a dedurre di cui all'art. 5 del d.l. 15 novembre 1993 n.
453, convertito, con modificazioni, nella legge n. 19/1994, la
Procura regionale presso questa Sezione conveniva in giudizio B.N.M.,
F.A. e V.C. per sentirli condannare a titolo di danno all'immagine al
pagamento (rispettivamente, il primo nella percentuale del 40%,
mentre secondo ed il terzo, ciascuno, in quella del 30%), in favore
del Ministero dell'interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza,
della complessiva somma di € 50.000,00 o di quella diversa ritenuta
di giustizia, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e
spese di giudizio.
2. - Riferiva la Procura che i convenuti, tutti agenti della P in
servizio presso la Stazione Ferroviaria di Firenze, si erano
macchiati di gravi crimini, circostanza che aveva provocato una
notevole lesione all'immagine dell'amministrazione di appartenenza,
come poteva evincersi anche dalla vasta risonanza che l'evento aveva
avuto nella stampa focale e nazionale.
Risultava, in particolare, che, con sentenza del Tribunale penale
di Firenze, sezione Prima, n. 3115 del 19 maggio 2004, confermata nei
successivi gradi di giudizio (sentenza 22 novembre 2006 n. 2671 della
Corte d'appello di Firenze; sentenza 9 gennaio 2008 n. 16 della Corte
Suprema di Cassazione), costoro erano stati condannati del delitto di
cui al capo di imputazione A) «di cui agli artt. 60-bis, 110. 81 cpv.
c.p. perchè, in concorso tra loro... con più azioni esecutive di un
medesimo disegno criminoso, mediante abuso dei poteri inerenti la
funzione di agenti della Polizia di Stato in servizio presso il Posto
P di Campo di Marte, quindi con abuso di atutorità, in particolare
arbitrariamente prelevando omissis in una via adiacente Piazza della
Stazione di Santa Maria Novella, e con minaccia consistita nel
prospettarle il rischio di una denuncia per adescamento,
costringevano la omissis a consecutivi rapporti sessuali di tipo
orale nei locali dell'Ufficio P, di Campo di Marte»; nonchè il solo
B. anche del delitto di cui al capo di imputazione B) «di cui agli
artt. 479 e 61 n. 2 cp., perchè, al fine di occultare il reato sub
A), attestava falsamente, nella relazione di servizio del 22 febbraio
2000, di aver fermato omissis alle ore 2:59 nel sottopassaggio della
Stazione ferroviaria di Campo di Marte, mentre la stessa era stata
prelevata nella zona della Stazione di Santa Maria Novella».
Secondo il requirente, costoro avevano tenuto una condotta che,
oltre ad essere manifestamente espressione di una grave violazione
dei modelli comportamentali che sia l'Amministrazione sia il pubblico
cittadino si attendono da soggetti appartenenti alla Polizia di
Stato, sì connotava per la sua particolare riprovevolezza. La
gravità dei fatti illeciti commessi dal B.M. dal F. e dal V. e
l'appartenenza degli stessi alla Polizia di Stato avrebbero
determinato sconcerto, sfiducia e discredito nell'opinione pubblica.
I convenuti, tutti detenuti, non si costituivano.
3. - All'udienza del 14 ottobre 2009 la Procura, prendendo atto
del ius superveniens di cui all'art.17 comma 30-ter, della legge 3
agosto 2009 n. 102 di conversione del decreto-legge 1° luglio 2009 n.
78, modificata dall'art. 1 comma 1 lettera c del decreto-legge 3
agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n.
141,concludeva eccependo la legittimità costituzionale della
suddetta norma, qualora il Collegio non avesse ritenuto di accedere
ad una sua interpretazione diversa da quella che comportava
l'intervenuta preclusione per il P.M. contabile di rivendicare il
danno all'immagine per delitti quali quelli per i quali i convenuti
erano stati giudicati penalmente responsabili e avesse ritenuto,
quindi, che l'azione con la quale era stato instaurato il presente
giudizio fosse divenuta carente (carenza sopravvenuta) della
possibilità giuridica o comunque della legittimazione attiva del
pubblico ministero contabile per azionare la pretesa risarcitoria per
danno all'immagine cagionato dalle condotte di cui ai capi di
imputazione. Secondo la Procura, l'illegittimità sollevata
riguardava il contrasto con gli articoli 77, 3, primo comma, 24 e 97,
primo comma, della Carta costituzionale.

Considerato in diritto

1. - In n via preliminare il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Procuratore regionale in ordine all'art.17 comma
30-ter, della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione del
decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, modificata dall'art. 1 comma 1
lettera c del decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella
legge 3 ottobre 2009 n. 141, nella parte in cui limita la
giurisdizione della Corte dei conti sul danno all'immagine ai soli
casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97.
1.2. - Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Come esposto in fatto, la Procura regionale ha citato in giudizio
gli odierni convenuti per sentirli condannare al risarcimento del
danno all'immagine, in quanto è risultato con sentenza penale
irrevocabile che costoro si erano resi responsabili del reato di
violenza sessuale e di falsità ideologica in atti pubblici.
Ad avviso del Collegio, la questione di legittimità
costituzionale sollevata risulta rilevante nel giudizio a quo,
poichè questo non può essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della stessa, sulla quale influisce inevitabilmente, per
la sua formulazione, il citato articolo 17 comma 30-ter, secondo
periodo, che dispone, appunto, in materia di risarcibilità del danno
all'immagine della pubblica amministrazione.
Detta norma prevede infatti che: «Le procure della Corte dei
conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 dalla legge 27 marzo
2001, n. 97. ».
La lettera della norma porta a ritenere, senza tema di smentita,
che il legislatore, nell'attribuire una limitata azione alle Procure
erariali in tema di danno all'immagine della p.a., abbia inteso per
un verso inteso confermare la Corte dei conti quale giudice naturale
di tale tipologia di danno, ma per altro verso nei soli casi e nei
modi previsti dall'art. 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97 e,
pertanto, nei soli casi in cui il comportamento causativo del danno
all'immagine rientri nelle fattispecie delittuose di cui al capo I
del titolo II del libro secondo del codice penale (reati contro la
pubblica amministrazione), accertate con sentenza irrevocabile.
Ogni altra opzione interpretativa collide evidentemente con il
dato letterale, in quanto il richiamo all'art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97 appare inequivocabile, essendo ivi previsto che «la
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei
dipendenti indicati nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale è comunicata al competente Procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti del condannato...».
E poichè l'ultimo periodo dell'art. 17, comma 30-ter, citato
prevede che «Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere
in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che
sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dai deposito della richiesta», ad avviso
del Collegio ne discende che il legislatore ha inteso sanzionare con
la nullità, rilevabile da chiunque vi abbia interesse, anche gli
atti (processuali) di citazione per danno all'immagine.
Il problema è allora quello di stabilire, nei casi - come quello
di che trattasi - in cui la citazione è stata emessa dal p.m.
contabile, prima dell'entrata in vigore della citata norma,
contestando un comportamento causativo di danno all'immagine
costituente di reato, ma un reato diverso dai delitti contro la
pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale, quale sia l'esito del processo contabile
celebrato dopo l'entrata in vigore anzidetta.
Escludendo l'esito rappresentato dalla declaratoria di nullità
(impedito dalla mancanza, nel caso di specie, della relativa
istanza), quanto alla citazione appaiono tecnicamente possibili, ad
avviso del Collegio, soltanto due opzioni: quella della
inammissibilità per difetto di giurisdizione, oppure, forse più
precisamente, quella di improcedibilità per (sopravvenuto) difetto
di giurisdizione.
In sostanza, nonostante la carenza di coordinamento tra le
diverse disposizioni previste, dovuta verosimilmente ai
rimaneggiamenti che si sono succeduti sul testo originario del
decreto legge, non v'è dubbio che il citato art. 17, comma 30-ter è
una norma sulla giurisdizione.
Ciò in quanto non si può negare che alla stregua dei principi
generali, una volta esercitata l'actio damni, la valutazione sulla
conformità a legge della domanda di risarcimento del danno
all'immagine dell'amministrazione pubblica deve necessariamente
risolversi nell'accertamento della sussistenza della giurisdizione
contabile, talchè la pronuncia deve assumere veste formale di
declaratoria di affermazione o di difetto di giurisdizione della
Corte dei conti.
Orbene, con riferimento al giudizio in corso, la citazione della
Procura regionale era stata depositata il 26 febbraio 2009, quando
ancora era possibile per il giudice contabile procedere all'esame nel
merito della domanda risarcitoria, non essendo ancora applicabile, in
quanto non ancora vigente, la disposizione in esame. L'entrata in
vigore dell'art. 17, comma 30-ter ha di fatto pendente iudicio
bloccato l'azione di danno, dovendo - come detto - il Collegio
dichiarare il proprio difetto di giurisdizione nel giudizio a quo.
Di qui l'evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale nei giudizio a quo.
1.3. - Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità sollevata.
A giudizio del Collegio, sussistono forti dubbi della
legittimità costituzionale della disposizione richiamata,
concordemente a quanto manifestato in udienza dal procuratore
regionale. Dal che della relativa questione deve essere investita la
Corte costituzionale per una pronuncia risolutrice, poichè la stessa
sembra porsi in contrasto con l'art. 3 primo comma, l'art. 24, primo
comma, e l'art. 97 primo comma.
1.3.I. - Violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione,
Come è noto, l'art. 2 della Costituzione riconosce e garantisce
i diritti inviolabili dell'uomo sia come singolo che nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità, e quindi, tra di essi, il
diritto all'immagine, sia delle persone fisiche che di quelle
giuridiche, private e pubbliche. La copiosa giurisprudenza del
giudice contabile, confermata anche dalla Suprema Corte di
cassazione, aveva già teorizzato la configurabilità del danno
all'immagine della pubblica amministrazione per le ipotesi di gravi e
riprovevoli condotte poste in essere da dipendenti ed amministratori
pubblici infedeli ai danni dell'amministrazione di appartenenza,
attribuendo la relativa giurisdizione alla Corte dei conti.
Ed in vero, il citato art. 17, comma 30-ter ha avuto l'indubbio
pregio di aver dato riconoscimento normativo a tale consolidato
orientamento giurisprudenziale, prescindendo tra l'altro anche dalla
natura del danno all'immagine, su cui la giurisprudenza tanto si era
soffermata, ma nei contempo ha introdotto una limitazione alla sua
risarcibilità, in quanto circoscritta nei soli casi e modi previsti
dall'art.7 della legge 27 marzo 2001, n. 97.
Se questa sembra essere la voluntas legis che emerge dal
richiamato intervento normativo, ne consegue che il legislatore del
2009 ha prodotto un grave vulnus alla tutela di questo diritto
costituzionalmente protetto, avendo di fatto creato una zona franca
nell'ambito della quale non è ammesso più risarcimento, quella -
peraltro molto ampia - dei reati non disciplinati nel capo richiamato
dall'art. 7 della legge n. 97/2001. In buona sostanza, il legislatore
ha, da una parte, espressamente devoluto alla Corte dei conti la
giurisdizione in materia, mentre, dall'altra, ha ingiustificatamente
limitato l'area della risarcibilità dello stesso danno a sole poche
fattispecie delittuose.
Ad avviso del Collegio, l'introduzione della limitazione si pone
come un'irragionevole ed arbitraria restrizione alla tutela
risarcitoria del diritto all'immagine della pubblica amministrazione,
poichè questa è concepita come circoscritta unicamente alla
realizzazione di talune condotte illecite, lasciando privo di tutela
il disdoro provocato alla p.a. nel caso in cui un proprio dipendente
e/o amministratore abbia commesso reati, che pur caratterizzati da
rilevante disvalore sociale e tali da arrecare un serio discredito
alla rispettabilità ed onorabilità della struttura pubblica di cui
fanno parte, non rientrino nell'ambito dei reati propri citati.
Ne deriva che la norma in esame si presenta in contrasto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto il legislatore
sembra aver violato la clausola generale di «ragionevolezza» che deve
considerarsi limite negativo del corretto esercizio della potestà
legislativa. Come è noto, per costante giurisprudenza dei Giudice
delle Leggi, la discrezionalità del legislatore può «essere oggetto
di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto nei
casi dì "uso distorto o arbitrario'', così da confliggere in modo
manifesto con il canone della ragionevolezza» (v. ex plurimis:
sentenza n. 144 del 2005; ordinanze n. 401 e n. 262 del 2005, n. 212
e n. 109 del 2004, n. 292 del 2006 e 23 del 2009).
L'arbitrarietà denunciata emerge ictu oculi esaminando la
disposizione de qua con riferimento al giudizio in corso, nel quale
è ormai preclusa la risarcibilità del danno dell'amministrazione
dell'Interno per la deplorevole condotta riconducibile al reato di
violenza sessuale e di falso in atto pubblico, commessi da personale
della Polizia di Stato durante il servizio e negli stessi locali
dell'ufficio.
Si tratta di una condotta che inequivocabilmente presenta un
disvalore di massimo rilievo, tale da provocare, prima ancora di un
generico discredito dell'amministrazione pubblica, una forte e
ingiustificata perdita di fiducia dei cittadini nelle Forze
dell'ordine e, più in generale, nelle stesse Istituzioni, poichè
addirittura si presenta di pari - se non di superiore -
riprovevolezza rispetto alle condotte configurabill come reati contro
la p.a., per i quali è ammesso il ristoro della lesione al prestigio
dell'amministrazione. Ed è irragionevole ed ingiustificato che il
legislatore non abbia previsto in tali casi (rectius, per tali reati)
la possibilità di esercizio dell'actio damni.
Dal che appare evidente il vulnus irreparabile prodotto alla
tutela degli interessi della p.a.
1.3.II. - Violazione dell'art. 24, primo comma della Costituzione.
L'art. 24, primo comma, dispone che tutti possono agire in
giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Ne deriva
che la legittimazione ad agire, essendo riconosciuta a tutti in modo
indistinto, competa anche alla p.a. che, infatti, è titolare di
diritti ed interessi legittimi da far valere di fronte ai competenti
organi di giurisdizione.
Come è noto, la tutela dell'immagine della p.a. lesa dai propri
dipendenti asseritamente «infedeli» è realizzata innanzi alla Corte
dei conti per il tramite della Procura erariale competente. Appare
evidente che la norma in esame ponga un grave ed ingiustificato freno
alla tutela giuristizionale dei diritti ed interessi delta pubblica
amministrazione, riconosciuta in modo inequivoco dalla Carta
Costituzionale.
1.3.III. - Violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.
Il citato comma 30-ter, periodo secondo, si pone in contrasto con
l'art. 97, primo comma, della Costituzione, nel quale sono dettati,
come è noto, principi cui deve conformarsi l'esercizio
dell'attività amministrativa: il principio di legalità, di buon
andamento ed imparzialità.
In particolare, l'art. 17, comma 30-ter, periodo secondo, si pone
in contrasto con il criterio del buon andamento ed imparzialità
dell'attività amministrativa.
In primo luogo, si osserva che prevedere la risarcibilità (e la
tutelabilita') dell'immagine della pubblica amministrazione nei soli
casi in cui i dipendenti pubblici commettano un reato contro la
pubblica amministrazione pone in serio pericolo l'agere
amministrativo in termini di efficienza ed efficacia con stretto
riferimento alla perdita di fiducia che i cittadini possono nutrire
nei confronti delle Istituzioni, dando luogo ad una visione poco
affidabile dell'amministrazione. In secondo luogo, non si può non
ritenere che la presenza di condotte di dipendenti o amministratori
pubblici che, sebbene penalmente rilevanti e lesive del decoro della
p.a., comportino l'irrisarcibilità si pone in contrasto con il
principio dell'imparzialità dell'agere amministrativo, per gli
evidenti effetti discorsivi che ciò comporta sull'organizzazione
delta pubblica amministrazione sotto il duplice profilo della ridotta
potenzialità operativa ed efficienza nella cura dell'interesse
pubblico.
Pertanto, tale contestata disposizione, del tutto irrazionale ed
irragionevole, finisce per minare irrimediabilmente il buon andamento
e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 terzo comma della
legge 11 marzo 1953, n. 87, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli articoli 3, primo comma, 24 primo comma, 97 primo
comma, della Costituzione, della disposizione di cui all'art. 17,
comma 30-ter della legge 3 agosto 2009, n. 102 di conversione del
decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, modificata dall'art. 1, comma 1,
lettera c) del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito nella
legge 3 ottobre 2009, n. 141, limitatamente al periodo secondo, in
cui recita «Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per
il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi
previsti dall'art. 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97.
Sospende, pertanto, il giudizio e, riservatasi ogni altra
pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Spese riservate al merito.
Così disposto in Firenze, nella Camera di consiglio del 14
ottobre 2009.

Il Presidente: Guasparri


L'estensore: Briguori
Depositata in segreteria il 10 dicembre 2009.