1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA 12 - 16 gennaio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Perequazione automatica delle pensioni - Determinazione in base all'indice dei prezzi al consumo delle famiglie di operai ed impiegati anziche' in base a quello specifico calcolato dall'Istat per le famiglie dei pensionati - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza - Difetto di motivazione dell'ordinanza di rimessione e carenza di incidentalita' - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, art. 11, comma 1. - Costituzione, art. 3. (009C0029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il
riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e
pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sul
ricorso proposto dalla Federazione Nazionale Pensionati (FNP) CISL ed
altri contro il Ministero dell'economia e delle finanze ed altri, con
ordinanza del 23 gennaio 2008 iscritta al n. 216 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 29, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione della Federazione Nazionale
Pensionati (FNP) CISL ed altri e dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) nonchè l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Filippo Lubrano per la Federazione Nazionale
Pensionati (FNP) CISL ed altri, Alessandro Riccio per l'INPS e
l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, nel
corso di un giudizio promosso dalla Federazione Nazionale Pensionati
(FNP) CISL e da quattro pensionati avverso i Ministeri dell'economia
e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali, nonchè nei
confronti dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e dell'Istituto
Postelegrafonici (IPOST), per l'annullamento del decreto 18 novembre
2005, emanato di concerto dal Ministro dell'economia e delle finanze
e dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il quale
sono state stabilite le percentuali di perequazione per le pensioni
in via definitiva per l'anno 2004 e in via provvisoria e salvo
conguaglio per il 2005, ha sollevato, con ordinanza del 24 ottobre
2007, questione di legittimità costituzionale, in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione, dell'art. 11, comma 1, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nella parte in
cui prevede un meccanismo di perequazione delle pensioni basato
sull'applicazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo delle
famiglie di operai ed impiegati, anzichè su quello specifico delle
famiglie dei pensionati;
che, secondo il remittente, l'impugnativa dell'anzidetto
decreto ministeriale «si fonda sulla prospettata illegittimità
costituzionale» della suddetta disposizione, con la conseguente
rilevanza della questione, «in quanto il provvedimento impugnato
costituisce attuazione della norma denunciata»;
che il TAR precisa di aver ritenuto necessario accertare in
via istruttoria se l'ISTAT elaborasse degli indici di rilevazione dei
prezzi per i pensionati e quali ne fossero i caratteri differenziali
rispetto a quelli calcolati per i lavoratori e di aver acquisito dai
resistenti Ministeri una relazione al riguardo;
che l'indice dei prezzi al consumo relativo alle famiglie di
operai ed impiegati è costruito come media ponderata degli indici
elementari dei prezzi di una molteplicità di beni e servizi, a
ciascuno dei quali viene attribuito un peso proporzionale alla quota
di spesa, denominata «paniere», in cui sono compresi alcuni beni e
servizi non annoverabili, a parere del remittente, nell'ambito delle
abitudini di consumo tipiche delle famiglie di pensionati, ai quali
andrebbe quindi attribuita una diversa incidenza percentuale;
che l'applicazione del suddetto indice, elaborato in funzione
delle concrete abitudini di consumo dei lavoratori dipendenti,
determinerebbe sulla perequazione delle pensioni un effetto
«riduttivo e perverso» e, per converso, l'omesso utilizzo di uno
specifico indice di variazione dei prezzi per le famiglie dei
pensionati, in luogo di quello attualmente adottato, eccederebbe il
potere del legislatore di bilanciare l'interesse dei beneficiari con
le esigenze finanziarie dello Stato, dando luogo a una irragionevole
identità di disciplina per situazioni obiettivamente diverse;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo preliminarmente il difetto di motivazione in ordine
alla giurisdizione, concernendo il giudizio a quo posizioni di
diritto soggettivo estranee al rapporto di pubblico impiego, come
tali devolute al giudice ordinario e chiedendo comunque la
declaratoria di inammissibilità, ovvero di non fondatezza della
questione;
che, sotto il primo profilo, l'ordinanza non sembra aver
osservato il principio dell'autosufficienza, non essendo dato
conoscere quale sia lo status pensionistico dei pensionati ricorrenti
ed essendo altresì motivata per relationem attraverso il rinvio ad
un atto di causa;
che, nel merito, l'Avvocatura osserva come l'indice dei
prezzi al consumo per le famiglie dei pensionati abbia carattere
sperimentale e come, al contrario, l'indice ISTAT posto a base
dell'adeguamento annuale delle pensioni sia ragionevole,
concretamente correlato all'andamento generale dei consumi e da
decenni condiviso dalle organizzazioni sindacali di categoria;
che nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti
l'INPS e i ricorrenti nel giudizio a quo;
che l'Istituto ha concluso per l'inammissibilità ovvero per
l'infondatezza, rilevando anzitutto il difetto della motivazione
circa la maggior convenienza per i pensionati di uno specifico e
diverso indice di adeguamento delle pensioni al costo della vita ed
osservando come il giudizio a quo non possa ritenersi instaurato con
un petitum separato e distinto dalla questione di legittimità
costituzionale, la cui proposizione parrebbe invece costituire
l'unico scopo perseguito dai ricorrenti;
che, nel merito, la questione sarebbe infondata, dovendo
essere valutata la norma impugnata nel più ampio contesto
sistematico di perequazione delle pensioni, nel quale non va esclusa
la possibilità di adeguamento, secondo le disponibilità di
bilancio, delle pensioni meritevoli di particolare tutela o, in
alternativa, di un contributo di solidarietà per quelle di importo
elevato, destinato a coprire determinate esigenze finanziarie;
che, infine, l'indice del quale è auspicata l'introduzione
non sarebbe individuabile in quello predisposto in via sperimentale
per distinti gruppi - le cosiddette «sottopopolazioni»: famiglie in
affitto o subaffitto, famiglie di pensionati, famiglie con basso
livello di spesa per consumi, famiglie di pensionati con basso
livello di spesa per consumi - da non confondere o confrontare con le
misure dell'inflazione diffuse mensilmente;
che i ricorrenti nel giudizio a quo, aderendo alle
motivazioni dell'ordinanza di rimessione, anche in una memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza, rilevano l'evidente
differenza tra le esigenze di vita dei pensionati rispetto a quelle
delle famiglie degli operai e impiegati in attività, onde
l'applicazione alle distinte categorie dello stesso criterio di
determinazione dell'indice medio di svalutazione comporta
l'applicazione ai pensionati di criteri non rispondenti alla loro
posizione sostanziale.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
ha sollevato, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 11, comma 1,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421);
che, sebbene la formulazione letterale dell'oggetto della
questione concerna la intera disposizione suddetta, nella sostanza
essa riguarda la seconda parte della medesima, in quanto stabilisce
la determinazione degli aumenti a titolo di perequazione delle
pensioni previdenziali ed assistenziali attraverso un decreto
interministeriale, ai sensi dell'art. 24, commi 4 e 5, della legge 28
febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1986), tenendo
conto delle variazioni dei prezzi al consumo per famiglie di operai
ed impiegati, secondo i relativi indici ISTAT annuali;
che, espone il remittente, la questione è stata sollevata
nel corso di un giudizio promosso dalla Federazione Nazionale
Pensionati (FNP) CISL e da quattro pensionati contro il Ministero
dell'economia e delle finanze e contro il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, nonchè nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), dell'Istituto nazionale di
previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e
dell'Istituto Postelegrafonici (IPOST), per l'annullamento del
decreto interministeriale 18 novembre 2005, nella parte in cui sono
state fissate le percentuali di perequazione per le pensioni in via
definitiva per il 2004 e in via provvisoria, salvo conguaglio, per il
2005;
che la domanda di annullamento del suddetto decreto viene
motivata dai ricorrenti adducendo soltanto l'illegittimità
costituzionale della disposizione di legge assoggettata a scrutinio,
sospettata di illegittimità per intrinseca irragionevolezza, in
quanto l'indice dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati
viene determinato sulla base dei prezzi di un insieme di beni - il
cosiddetto paniere - non indicativo, secondo nozioni di comune
esperienza, delle esigenze di consumo delle famiglie di pensionati;
che la questione è manifestamente inammissibile per un serie
di concorrenti ragioni, in parte esposte, a volte sotto angolazioni
diverse, dall'Avvocatura dello Stato e dalle difese dell'ente
previdenziale;
che va, anzitutto, riscontrata la mancanza di una sia pure
sintetica motivazione sulla sussistenza della giurisdizione in capo
al remittente;
che tale carenza è rilevante ove si consideri come il
giudizio principale sia destinato ad incidere su posizioni di diritto
soggettivo, in quanto l'atto impugnato non comporta esercizio di un
potere per la realizzazione di un interesse pubblico e, tantomeno, di
scelte discrezionali, nè riguarda un ambito materiale devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (sentenze n. 204
del 2004, n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007);
che ciò si riflette sul presente giudizio di legittimità
costituzionale, il quale, nelle circostanze e nei termini in cui la
questione è proposta, risulta privo del carattere di incidentalità,
per il quale il petitum del giudizio principale non deve
identificarsi con l'oggetto della questione in esso sollevata
(sentenza n. 84 del 2006);
che, infine, la questione è stata sollevata sull'assunto,
contestato dall'Avvocatura dello Stato e non specificamente motivato,
dell'esistenza di un solo indice ufficiale espressamente elaborato
dall'ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie dei pensionati,
periodicamente determinato ai fini della perequazione delle pensioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 11, comma 1, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevata, in
riferimento all'articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 gennaio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola