1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 97 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2001
Ordinanza emessa il 6 dicembre 2001 dal tribunale di Bologna sui reclami riuniti proposti da Comune di Bologna ed altro contro Drudi Maria Alessandra ed altri Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2002)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 15 novembre 2001
nei procedimenti di reclamo ex art. 669-terdecies nn. 15002/2001,
10511/2001 e 10346/2001 riuniti;

O s s e r v a

Il potere di impugnazione del p.m. è previsto unicamente nelle
cause che egli stesso avrebbe potuto proporre ex art. 69 c.p.c.
ovvero nelle speciali ipotesi contemplate ai commi 3 e 4 dell'art. 72
c.p.c.
Essendo il p.m. intervenuto nella procedura cautelare 2702/2000
RG ai sensi dell'art. 70 u.c. c.p.c., il reclamo dallo stesso
proposto avverso l'ordinanza emessa all'esito di tale procedura è
inammissibile.
Idonea è la procura rilasciata dai ricorrenti quanto alle
procedure instaurate nei confronti del Comune di Bologna nonchè del
sindaco non nella sua veste di rappresentante dell'ente locale,
bensì quale autorità istituzionalmente delegata alla tutela della
salute dei cittadini.
La circostanza che la procura sia stesa in calce al ricorso e
faccia riferimento al "presente" procedimento elimina qualunque
dubbio circa la veste nella quale i ricorrenti intendevano procedere
nei confronti del Sindaco di Bologna, come genericamente indicato in
procura.
Poichè il procedimento richiamato, per relazionem nella procura
è rivolto al sindaco nella sua duplice investitura, logica vuole che
anche la generica locuzione "avverso il Sindaco di Bologna" contenuta
nella procura debba intendersi in tale duplice accezione.
Un difetto di procura è, invece, ravvisabile in ordine al
procedimento instaurato nei confronti della giunta comunale.
La giunta comunale è, del resto, semplice organo dell'ente
territoriale comune, privo di autonoma soggettività e
rappresentatività nell'ordinamento generale.
Il ricorso avanzato avverso tale organo è, quindi, da
dichiararsi inammissibile per difetto di procura.
Quanto all'eccezione sollevata dai reclamati al punto II delle
note conclusive depositate il 9 novembre 2001 va precisato come il
procedimento contemplato dall'art. 669-terdecies c.p.c. abbia natura
latu sensu impugnatoria, ma non sia governato dal principio
devolutivo che vale per l'appello poichè tende al riesame della
domanda cautelare nel suo complesso e non del solo provvedimento
impugnato.
Inoltre la struttura del procedimento ex art. 669-terdecies è
regolata con generico richiamo agli artt. 737 e 738 c.p.c. ed il
rispetto del contraddittorio è assicurato dal quarto comma
dell'art. 669-terdecies a mente del quale il collegio decide
"convocate le parti".
La notifica del reclamo ai controinteressati effettuata a cura
del reclamante è la modalità all'uopo più utilizzata, ma tale
notifica, proprio perchè modalità di fatto sostitutiva di una
convocazione dei soggetti controinteressati da parte dell'ufficio,
non può essere equiparata, sic et simpliciter, a quella effettuata
ex art. 330 c.p.c., nella rigida interpretazione data dalla
giurisprudenza a quest'ultima norma in punto di consegna di copie.
Ciò che rileva nella notificazione del reclamo proposto ex art.
669-terdecies c.p.c. è che di fatto tutti i possibili
controinteressati siano stati posti al corrente del reclamo e nella
condizione di costituirsi nella relativa procedura.
Nel caso di specie tale fine è stato certamente raggiunto anche
per i difensori ricorrenti in proprio con la notifica ad essi del
reclamo de quo quali procuratori costituiti per le altre parti.
In altre parole, alla luce dell'esplicitato intento di ottenere
la revoca dell'ordinanza emessa nel procedimento n. 2702/2000, nella
sua interezza, ed il rigetto del ricorso cautelare che tale ordinanza
accoglie (cfr. le conclusioni dell'atto di reclamo) e avendo la
notificazione effettuata ai procuratori costituiti reso gli stessi
edotti del proposto reclamo, ritiene il collegio che la mancata
indicazione dei difensori in proprio nella relata di notifica del
reclamo, in primo luogo, non possa essere interpretata come mancata
impugnazione del provvedimento nei confronti di alcuni ricorrenti; in
secondo luogo, sia del tutto ininfluente agli effetti di una corretta
instaurazione del contraddittorio nella presente procedura. Nessun
rilievo può, infine, darsi alla tardività nella produzione della
delibera di giunta che autorizza il sindaco al reclamo ex
art. 669-terdecies in rappresentanza del comune essendovi
condivisibile giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo la quale
la deliberazione di autorizzazione ad agire o resistere in giudizio
del sindaco può essere utilmente prodotta anche nel corso della
lite, semprechè la causa non sia passata in decisione (cfr. Cons.
Stato, 7 gennaio 1999 n. 4, Cons. Stato a. plen. 6 febbraio 1993,
n. 3, nonchè Cass. S.U. n. 10045/1993).
Poichè le altre eccezioni processuali hinc et hinde dedotte
involgono non solo un giudizio sulla regolarità dell'instaurazione
del contraddittorio nelle due fasi cautelari, ma anche valutazioni di
merito afferenti la legittimazione passiva della domanda cautelare,
nonchè l'interpretazione da darsi all'impugnato provvedimento sotto
il profilo dei suoi destinatari, ritiene il collegio che la decisione
su tali eccezioni, e su quelle dipendenti di parziale definitività
dell'ordinanza emessa il 13 luglio 2001, presupponga necessariamente
l'accoglimento della sollevata eccezione di difetto di giurisdizione.
Pregiudiziale rispetto alla decisione su tale ultima eccezione
è, tuttavia, la decisione che adotterà la Corte costituzionale
sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 decreto
legislativo n. 80/1998 che il collegio ritiene di dover sollevare
d'ufficio con la presente ordinanza.
Ai fini della decisione sulla rilevanza della sollevanda
questione di costituzionalità dell'art. 34 decreto legislativo
n. 80/1998 occorre individuare la norma attributiva della competenza
giurisdizionale da applicare alla controversia in esame.
Il collegio ritiene che tale norma sia l'art. 34 del decreto
legislativo n. 80/1998 poichè norma in vigore al momento della
proposizione della domanda e rientrando la controversia de qua tra
quelle "aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche ... in materia
urbanistica" devolute con il menzionato art. 34 ed il successivo
art. 35 alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La vigenza del menzionato art. 34 al momento della proposizione
del ricorso e la sua applicabilità anche a seguito della entrata in
vigore della legge n. 205/2000 derivano dai principi fissati
dall'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e dall'art. 5
c.p.c.
Il ricorso cautelare è stato, infatti, depositato il 28 febbraio
2000 e, quindi, nel vigore del decreto legislativo n. 80/1998 ed
anteriormente all'entrata in vigore della legge 21 luglio 2000,
n. 205 (in vigore dal 10 agosto 2000).
Indipendentemente dall'interpretazione che si dia all'art. 7 di
quest'ultima legge, è evidente come in base al principio fissato
dall'art. 5 c.p.c. nessuna rilevanza può avere lo ius superveniens
che eventualmente fissi, con nuovi criteri, la giurisdizione
applicabile al giudizio pendente.
A nulla rileva, poi, che l'art. 7 legge n. 205/2000, pur
formalmente modificando l'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del
1998 abbia, nella sostanza, ripetuto integralmente, il contenuto di
tale norma attribuendole veste ed efficacia di legge formale.
In ossequio al generale principio fissato dall'art. 11 delle
disposizioni sulla legge in generale, l'art. 7 legge n. 205/2000 non
può, infatti, avere efficacia retroattiva e conferire valore di
legge formale all'art. 34 del decreto legislativo n. 80/1998.
Il menzionato art. 7 può solo far sì che il contenuto del
precedente art. 34 decreto legislativo n. 80 del 1998 abbia valore di
legge formale per l'avvenire, e cioè per il periodo successivo alla
propria entrata in vigore, restando la disciplina precedente, e cioè
l'art. 34 decreto legislativo n. 80 del 1998, ancorchè di tenore
identico all'art. 7 legge n. 205/2000, sottoponibile alle censure di
illegittimità costituzionale alle quali il legislatore delegato si
è esposto per le ragioni che si esporranno in prosieguo.
L'applicabilità del menzionato art. 34 alla presente
controversia si evince anche dall'interpretazione che di tale norma
ha offerto la suprema corte di legittimità.
Con la sentenza n. 494 del 14 luglio 2000 le sezioni unite della
Corte di cassazione hanno ritenuto che l'assolutezza, la laconicità
e l'estrema latitudine della definizione della materia urbanistica
offerta dall'art. 34 del decreto legislativo n. 80/1998 permetta di
ricomprendere nell'espressione "tutti gli aspetti dell'uso del
territorio" contenuta in tale norma la totalità di tali usi, nessuno
escluso e, quindi, da un lato, la disciplina normativa e/o
pianificatoria proveniente dalla p.a.; dall'altro aspetti di
utilizzazione concreta del territorio da parte della p.a.
La causa petendi della spiegata domanda cautelare riguarda la
disciplina del traffico imposta dal comune su parte del territorio
comunale, l'asserita inadeguatezza di tale disciplina rispetto alle
prescrizioni contenute nel decreto ministeriale 21 aprile 1999 n. 163
e nella legge n. 447/1995 a tutela del diritto alla salute, la
lesione di tale diritto con conseguente petitum di condanna
dell'amministrazione all'adozione delle misure previste nei citati
provvedimenti a tutela della salute dei cittadini.
La causa petendi ed il petitum riguardano, quindi, le scelte di
gestione del territorio operate dall'ente locale e quelle
eventualmente da imporre a tale ente in materia di traffico, cioè
una attività di programmazione relativa al traffico veicolare sul
territorio comunale e la sua concreta attuazione. L'art. 34, comma 1,
del decreto legislativo n. 80/1998 non è stato toccato dalla
sentenza n. 292/2000 con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato la parziale incostituzionalità dell'art. 33 dello stesso
decreto in relazione all'art. 76 della Costituzione per eccesso di
delega con riferimento all'art. 11, comma 4, lett. g) della legge
n. 59/1997. Da qui la rilevanza nel presente giudizio della questione
di legittimità costituzionale interessante anche l'art. 34, commi 1
e 2, e 35, comma 1 del decreto legislativo n. 80/1998, sempre in
riferimento agli artt. 76 e 77, comma 1, della Costituzione per
eccesso rispetto alla delega conferita con l'art. 11, comma 4,
lettera g), della legge 15 marzo 1997 n. 59.
Trattasi di questione già sollevata anche dalle sezioni unite
della suprema corte di legittimità, con ordinanze 25 maggio 2000 e
21 giugno 2001, nonchè dai Tribunali di Roma, Trapani, Firenze e S.
Angelo dei Lombardi.
Circa la non manifesta infondatezza della questione, giova notare
che, con la citata sentenza n. 292/2000, esaminando la questione di
legittimità costituzionale, per eccesso di delega, del già
menzionato art. 33 decreto legislativo n. 80/1998, la Corte
costituzionale ha individuato finalità e ambito dell'art. 11, comma
4, lettera g), della legge di delega n. 59 del 1997 ritenendo:
a) che il compito assegnato al legislatore delegato fosse
quello di procedere alla "estensione" della giurisdizione di cui era
già titolare il giudice amministrativo in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici, concentrando dinanzi a lui non solo
la fase del controllo di legittimità dell'azione amministrativa, ma
anche quella della riparazione, evitando la necessità di instaurare
un successivo separato giudizio innanzi al giudice ordinario e
rendendo piena ed effettiva la tutela del cittadino;
b) che oggetto normativamente individuato di tale estensione,
ai fini della cennata concentrazione, erano "i diritti patrimoniali
conseguenziali", in esso compreso il risarcimento del danno;
c) che le tre materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei
servizi pubblici costituivano l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.
Realizzando un ampliamento delle ipotesi di giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo non consentito dall'art. 11,
comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997 e sconfinando, quindi,
dal fisiologico riempimento della norma delegante, l'art. 33 del
decreto legislativo n. 80/1998 è stato dalla Corte costituzionale
ritenuto viziato per eccesso di delega.
Ad avviso di questo collegio anche gli artt. 34, commi 1 e 2, e
35 comma 1, del decreto legislativo n. 80 del 1998 esorbitano, per
ragioni analoghe, dall'ambito della delega.
Le predette norme, nel loro combinato disposto, non si limitano,
infatti ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali la giurisdizione di legittimità o
esclusiva, già spettante al giudice amministrativo in materia di
edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di
giurisdizione, esclusiva e piena, che abbraccia l'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
(e, quindi, l'intera gamma delle condotte positive, espresse con atti
formali o con attività materiali, ovvero omissive) delle
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia.
Ambito che appare suscettivo di tendenziale estensione in ragione
della amplissima definizione della materia urbanistica data
dall'art. 34, del decreto legislativo n. 80/1998, definizione non
compresa nella delega con conseguente ulteriore esorbitanza del
legislatore delegato dai limiti della stessa.
Costituisce riprova di tale esorbitanza anche la compromissione
operata dall'art. 34 del decreto legislativo n. 80/1998 della ratio
della norma delegante.
Secondo quanto rinvenibile anche dell'esame dei lavori
preparatori la finalità di tale norma era, infatti, rappresentata
solo dall'obiettivo di concentrare dinanzi ad un solo organo
giudiziario le controversie investenti lo stesso rapporto tra il
privato e la p.a., semplificare e dare unicità al processo,
superando il criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla
distinzione tra diritti ed interessi e rendendo così effettiva e
piena la tutela giudiziaria riconosciuta al privato.

P. Q. M.
Dichiara l'inammissibilita':
a) del reclamo proposto dal p.m.;
b) del ricorso cautelare avanzato nei confronti della giunta
del Comune di Bologna per difetto di procura.
Visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, in riferimento agli artt. 76
e 77, comma 1 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega
conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo
1997 n. 59 e conseguentemente solleva d'ufficio la relativa questione
di legittimità costituzionale.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente procedimento cautelare pendente
in fase di reclamo e conseguentemente l'efficacia esecutiva del
provvedimento impugnato.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa in unica copia ex art. 151 c.p.c. nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Si comunichi a tutte le parti costituite.
Così deciso nella camera di consiglio della terza sezione civile
del Tribunale di Bologna il 26 novembre 2001.
Il Presidente: Ziniti
Il giudice estensore: Montanari
02C0132