1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 15-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 747 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1994- 10 ottobre 1995
N. 747 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 ottobre 1995) dal pretore di Brindisi nel procedimento penale a carico di Saponaro Teodoro ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino i limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni; scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge; scarichi che superano i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile, ed, infine, scarichi privi di autorizzazione - Lamentata depenalizzazione per talune ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra titolari di scarichi provenienti da insediamenti produttivi e quelli da insediamenti civili nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', e tra regioni - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (dir. n. 271/91) - Lamentata reiterazione dei decreti-legge, privi dei presupposti di necessita' ed urgenza. (D.-L. 16 novembre 1994, n. 629, artt. 3, primo comma, e 6, secondo comma). (Cost., artt. 3, 10, 11, 32 e 77). (095C1361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 15-11-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, nel procedimento penale a
carico di Saponaro Teodoro + 12, imputati dei reati di cui agli artt.
23 primo comma, 21 terzo comma, 21 primo comma, 21 secondo comma, in
relazione all'art. 25 primo comma della legge 10 maggio 1976 n. 319,
osserva che il p.m. d'udienza dott. Lorenzo De Napoli ha richiesto
pronuncia di questo pretore in ordine all'ipotesi di non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
3 primo comma, e dell'art. 6 secondo comma del d.-l. 16 novembre 1994
n. 629 con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
argomentando che i detti articoli prevedono un regime autorizzativo,
tecnico e sanzionatorio differenziato tra scarichi da insediamenti
civili e scarichi da insediamenti produttivi. A parere del p.m. le
norme citate si pongono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione
per manifesta disparità di trattamento sanzionatorio che il
legislatore ha previsto per fattispecie analoghe ed anzi di maggiore
gravità sostanziale per quanto in particolare concerne la modifica
del comma 3 dell'art. 21 legge 319/1976 (c.d. legge Merli) come
novellato dal decreto-legge citato.
Le norme in questione, inoltre, appaiono in contrasto con gli artt.
10 e 11 della Costituzione che impone allo Stato italiano di
conformarsi alle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute laddove omette la sostanziale applicazione e attuazione
delle direttive CEE in materia di inquinamento ambientale; le citate
norme appaiono, altresì, in contrasto con l'art. 32 della
Costituzione in quanto non viene adeguatamente tutelato il diritto
alla salute; infine sono in contrasto con l'art. 77 della
Costituzione in quanto contenute in un decreto-legge reiterato per
ben 6 volte dal 15 novembre 1993 e, pertanto, adottate senza che
ricorrano "casi straordinari di necessità e di urgenza"; la
questione per il p.m. appare fondata e non manifestamente irrilevante
a norma di legge.
Premesso brevemente quanto innanzi, osserva questo pretore che la
richiesta del p.m. è fondata e, pertanto, deve dichiararsi rilevante
e non manifestamente infondata, per violazione degli artt. 3, 32, 10,
11 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 primo comma e dell'art. 6 secondo comma
del d.-l. 16 novembre 1994 n. 629: il primo, nella sua integrale
stesura, prevede, in modifica globale del terzo comma dell'art. 21
della legge n. 319/1976 e successive modificazioni che "fatte salve
le disposizioni penali di cui al primo e al secondo comma,
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca reato o
circostanza aggravante, è punita con la sola sanzione amministrativa
pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta milioni, salvo diversa
disposizione della legge regionale. Per gli scarichi da insediamenti
produttivi, in caso di superamento dei limiti di accettabilità delle
tabelle allegate alla presente legge e, se recapitano in pubbliche
fognature, di quelli fissati ai sensi del n. 2) del primo comma
dell'art. 12, si applica la pena dell'ammenda da lire quindici
milioni a lire centocinquanta milioni o dell'arresto fino ad un anno.
Si applica la pena dell'ammenda da lire venticinque milioni a lire
duecentocinquanta milioni o la pena dell'arresto da due mesi a due
anni qualora siano superati i limiti di accettabilità inderogabili
per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile, di
cui al n. 4) del documento unito alla delibera 30 dicembre 1980 del
Comitato interministeriale previsto dall'art. 3 della presente legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, e di
cui all'elenco dell'allegato 1 alla delibera medesima. Ai fini della
quantificazione della pena e della ammissibilità dell'oblazione ai
sensi dell'articolo 162-bis del codice penale, il giudice tiene conto
dell'entità del superamento dei limiti di accettabilita'". L'ultimo
comma dell'articolo 21 della legge 10 maggio 1076 n. 319, e
successive modificazioni è abrogato. L'art. 6 secondo comma del
d.-l. n. 629/1994 aggiunge all'art. 21 della legge n. 319/1976 il
seguente comma in forza del quale "chiunque apre o comunque effettua
scarichi civili e delle pubbliche fognature, servite o meno da
impianti pubblici di depurazione nelle acque indicate nell'articolo
1, sul suolo o nel sottosuolo, senza aver richiesto l'autorizzazione
di cui al tredicesimo comma dell'articolo 15, ovvero continua ad
effettuare o mantenere detti scarichi dopo che la citata
autorizzazione sia stata negata o revocata, è punito con la sanzione
amministrativa da lire dieci milioni a lire cento milioni". Appare
evidente che il decreto-legge in esame è in contrasto con diverse
norme della Costituzione.
A) In primo luogo, in violazione dell'art. 3 della Costituzione vi
è una disparità ingiustificata di trattamento tra titolari di
scarichi provenienti da insediamenti produttivi e da insediamenti
civili. L'art. 3 primo comma d.-l. 16 novembre 1994 n. 629, come
evidenziato dal p.m., prevede un regime autorizzatorio, tecnico e
sanzionatorio differenziato da scarichi da insediamenti civili e
scarichi da insediamenti produttivi, e così pure il successivo art.
6 secondo comma del citato decreto-legge. In particolare, gli
scarichi provenienti da insediamenti civili sono soggetti a limiti di
accettabilità fissati dalle regioni ed il superamento di detti
limiti è sanzionato solo in via amministrativa, così come la
mancanza, di richiesta di autorizzazione, diniego e revoca della
stessa. Al contrario gli scarichi da insediamenti produttivi sono
soggetti ai limiti di accettabilità previsti dalla legge n. 319/1976
ed in caso di superamento questa ipotesi è sanzionata penalmente al
pari della mancata richiesta di autorizzazione, diniego o revoca
della stessa.
Detto trattamento differenziato si appalesa del tutto
ingiustificato in quanto non si fonda (come sarebbe stato legittimo)
sulle diverse caratteristiche quali - quantitative degli scarichi e
conseguentemente sulla loro maggiore o minore potenzialità
"inquinatrice", bensì solo nella diversa provenienza, che di per sè
costituisce un dato del tutto irrilevante. Sarebbe come voler punire
un reato soltanto perchè commesso da una certa categoria di persone,
depenalizzandolo invece se commesso da un'altra categoria. Che senso
ha considerare reato uno scarico inquinante da insediamento
produttivo, e mero illecito amministrativo uno scarico ugualmente o
ancora più inquinante, sol perchè proveniente da insediamento
civile? Inoltre, il citato decreto-legge n. 629/1994 istituisce,
anche all'interno della categoria dei titolari di scarichi da
insediamenti civili, ulteriori e, se possibile, ancora più
ingiustificate discriminazioni. Ed infatti, mentre depenalizza le
ipotesi di omessa richiesta, diniego o revoca di autorizzazione (art.
21 comma 1 legge 319/76) e quella di superamento dei limiti di
accettabilità (art. 21 comma 3 legge 319/76), lascia immutata la
sanzione penale prevista dall'art. 21 comma 2 legge citata in
relazione al successivo art. 25 (aumento temporaneo
dell'inquinamento) che costituisce ipotesi certamente non più grave
del superamento dei limiti di accettabilità.
E, cosa ancor più assurda, lascia in vigore anche la sanzione
penale prevista dall'art. 23 comma 1, legge n. 319/176, per la
condotta, sicuramente meno grave rispetto a quelle depenalizzate, di
chi scarica dopo aver richiesto ma prima di aver ottenuto
l'autorizzazione. Inoltre, la nuova formulazione dell'art. 14,
concedendo ampia discrezionalità alle Regioni per la fissazione di
limiti alle pubbliche fognature, comporta che vi siano irrazionali
disparità di trattamento da regione a regione per cui un medesimo
fatto può essere considerato illecito penale in una regione e lecito
in un'altra.
È di tutta evidenza come fatti gravi vengano illogicamente puniti
in modo più benevolo di fatti certamente più lievi, ed in tal modo
si introduce una disparità di trattamento anche rispetto al sistema
complessivo della normativa di tutela ambientale (cfr., ad esempio il
d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 sull'inquinamento atmosferico da
industrie), ed in particolare con le altre leggi che si occupano,
come la legge n. 319/76, di inquinamento delle acque (quale la legge
a difesa del mare n. 979 del 31 dicembre 1981 e il decreto
legislativo 27 gennaio 1992 n. 133 sugli scarichi di sostanze
pericolose), le quali prevedono tutte sanzioni penali (e non
amministrative) per fatti di inquinamento o per violazione delle
prescrizioni dell'autorizzazione.
In più, la disparità di trattamento è particolarmente evidente
se si considera che, proprio con riferimento all'ipotesi più grave
contemplata dal decreto-legge in esame, lo scarico delle sostanze
pericolose è punito con l'arresto ai sensi del decreto legislativo
n. 133/1992, e con la pena alternativa ai sensi della nuova
formulazione dell'art. 21 della legge n. 319/1976. Stante la
suaccennata disparità di trattamento appare opportuno rammentare che
per giurisprudenza costante della Corte costituzionale il principio
di eguaglianza consente al legislatore di emanare norme differenziate
riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che
tali norme rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento
sia fondata su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (cfr. la sentenza n. 3 del 1963). Per cui la
Corte ha dichiarato illegittime norme che prevedevano un trattamento
sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a quello
previsto da altre fattispecie: diminuendo, ad esempio, la pena
edittale minima per l'oltraggio (sentenza n. 341 del 1994); ovvero,
con una decisione relativa proprio all'art. 21 della legge n.
319/1976 eliminando il divieto di applicazione di sanzioni
sostitutive (sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994). In quest'ultima
sentenza la Corte ricorda che si viola il principio di eguaglianza
qualora con leggi successive si dia vita ad un "sistema normativo
assolutamente squilibrato", come avviene, ad esempio quando si
favorisce "chi ha posto in essere, fra due condotte gradatamente
lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore gravità,
discriminando invece chi ha realizzato il fatto che meno offende lo
stesso valore giuridico" (sentenza n. 249 del 1993). Esattamente
quello che è stato fatto con il decreto-legge n. 629/1994.
B) Oltre che con l'art. 3, il decreto-legge n. 629 del 16 novembre
1994 contenente "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature", in base alle considerazioni già svolte, appare
in contrasto anche con l'art. 32 della Costituzione che garantisce il
diritto alla salute.
Se si tiene presente che secondo l'insegnamento costante della
Corte costituzionale della Corte di cassazione, l'art. 32 garantisce
il diritto ad un ambiente salubre, per cui "l'amministrazione non ha
il potere di rendere l'ambiente insalubre neppure in vista di motivi
di interesse pubblico di particolare rilevanza" (Cass. 6 ottobre
1979, n. 5172), appare evidente il contrasto con questo diritto di
una normativa la quale da un lato lascia sanzioni penali per
violazioni burocratiche e le elimina per quelle che danneggiano
l'ambiente, e dall'altro rimette alla discrezionalità delle singole
regioni la fissazione dei limiti per le pubbliche fognature
prevedendo per il superamento dei parametri "inderogabili" di natura
tossica una sanzione penale (con pena alternativa) più favorevole di
quella fornita, per lo stesso fatto, dal decreto legislativo n. 133
del 1992.
C) Inoltre, poichè una legge italiana contrastante con la
normativa comunitaria comportando la violazione di convenzioni
internazionali ed in particolare degli impegni limitativi della
sovranità nazionale assunti con la CEE, viola anche l'art. 10 e
l'art. 11 della Costituzione,
così come più volte ribadito dalla Corte costituzionale (sentenze
nn. 183/73, 232/75, 205/76, 163/77), non vi è dubbio che il
decreto-legge n. 629/1994 si pone in totale contrasto con gli
obblighi che derivano al nostro Paese per l'appartenenza all'Unione
europea. Già due volte la Corte europea di giustizia ha condannato
il nostro Paese per il contrasto tra la "legge Merli" e le direttive
comunitarie, tra l'altro anche per la permissività del sistema
autorizzatorio previsto e per la "insufficienza" delle sanzioni
penali previste dall'art. 22 in relazione all'inosservanza delle
prescrizioni dell'autorizzazione (Corte di giustizia 28 febbraio 1991
e 13 dicembre 1990).
La sopra esposta generale regressione sanzionatoria creata dal
decreto-legge in esame concretizza di conseguenza una ulteriore
evoluzione del grado di inadempienza italiana verso le direttive CEE
e verso le sentenze della Corte europea.
Peraltro il decreto stesso, eliminando limiti certi per gli
scarichi da pubbliche fognature si pone in evidente contrasto con la
direttiva CEE n. 271 del 21 maggio 1991 sul trattamento delle acque
reflue urbane, che lo Stato italiano avrebbe dovuto già recepire
entro lo scorso giugno 1993 e che fissa obblighi e limiti ben
precisi, con ben pochi margini di discrezionalità specie per le
"aree sensibili". Il contrasto è apparso evidentemente già in sede
di relazione del testo in esame se il decreto specifica espressamente
all'art. 1 che si può derogare ai limiti di accettabilità fissati
dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976 "secondo i principi ed
i criteri della direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio
1991, tenendo conto delle indicazioni contenute nella delibera 30
dicembre 1980 del Comitato interministeriale previsto dall'art. 3
della presente legge pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10
gennaio 1981". È appena il caso di notare che il richiamo cogente
alla delibera del 1980 elimina ogni sospetto di incostituzionalità
visto che si tratta di una disciplina generale uniforme per tutto il
territorio dello Stato che lascia ben pochi margini a regioni ed enti
locali.
D) Infine, il decreto-legge n. 629/1994 vi'ola anche l'art. 77
della Costituzione che consente al Governo di adottare, sotto la sua
responsabilità provvedimenti provvisori con forza di legge "in casi
straordinari di necessità e d'urgenza", condizioni che non
ricorrerebbero nella fattispecie trattandosi di decreto-legge
reiterato 6 volte dal 15 novembre 1993.
Considerato che, quindi, le predette norme potrebbero essere
dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale e che, in tal caso,
si applicherebbe la disciplina originaria della legge n. 319/1976.
Considerato che trattasi di questione rilevante ai fini della
decisione nel caso in esame ove sono contestati reati di cui agli
artt. 21, terzo comma, e 21, primo comma, della legge n. 319/1976,
oggi modificati dagli artt. 3, primo comma e 6, secondo comma, del
decreto-legge 629/1994 e per cui, l'applicazione della vecchia o
della nuova disciplina porta a conseguenze ed effetti totalmente
diversi.
Considerato altresì che attualmente il decreto-legge non è stato
ancora convertito in legge e che, se ciò non avvenisse (o almeno se
ciò non avvenisse integralmente per le norme che interessano il
presente giudizio), si dovrebbe, comunque, ritornare, per i fatti
premessi come quelli in esame, alla disciplina originaria della legge
n. 319/1976, dovendosi ritenere che "la noma contenuta in un
decreto-legge non convertito non ha attitudine alla stregua del terzo
e ultimo comma dell'art. 77 della Costituzione, di inserirsi in un
fenomeno successorio quale quello descritto e regolato dai commi 2 e
3 dell'art. 2 c.p." (Corte cost. n. 51 del 19 febbraio 1985); per
cui potrebbe arrivarsi all'assurdo di emettere sentenze del tutto
diverse per fatti identici, a seconda del momento in cui sono
trattati. Assurdo che può essere evitato solo sospendendo il
presente procedimento per uno dei motivi previsti dalla legge.
Considerato, in ultima analisi, che il presente giudizio non può
essere definito, allo stato e vigenti i principi del decreto-legge
n. 629/1994 in esame, in modo indipendente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 10, 11, 32, 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, - integrale
formulazione - e dell'art. 6, secondo comma, del d.-l. 16 novembre
1994, n. 629, i quali prevedono, rispettivamente in modifica globale
del terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319/1976 e successive
modificazioni ed in aggiunta all'attuale testo dell'art. 21 della
legge n. 319/1976, le seguenti disposizioni:
I) "Fatte salve le disposizioni penali di cui al primo e secondo
comma, l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle
regioni ai sensi dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca
reato o circostanza aggravante, è punita con la sola sanzione
amministrativa pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta milioni,
salvo diversa disposizione della legge regionale. Per gli scarichi da
insediamenti produttivi in caso di superamento dei limiti di
accettabilità delle tabelle allegate alla presente legge e, se
recapitano in pubbliche fognature di quelli fissati ai sensi del n. 2
del primo comma dell'art. 12, si applica la pena dell'ammenda da
lire quindici milioni a lire centocinquanta milioni o dell'arresto
fino ad un anno. Si applica la pena dell'ammenda da lire venticinque
milioni a lire duecentocinquanta milioni o la pena dell'arresto da
due mesi a due anni qualora siano superati i limiti di accettabilità
inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e
bioaccumulabile, di cui al n. 4 del documento unico alla delibera 30
dicembre 1980 del Comitato interministeriale previsto dall'art. 3
della presente legge, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10
gennaio 1981, e di cui all'elenco dell'allegato 1 alla delibera
medesima. Ai fini della quantificazione della pena
dell'ammissibilità dell'oblazione ai sensi dell'art. 162-bis del
codice penale, il giudice tiene conto della entità del superamento
dei limiti di accettabilita'" (art. 3, primo comma, del d.-l. n.
629/1994);
II) "Chiunque apre o comunque effettua scarichi civili e delle
pubbliche fognature, serviti o meno da impianti pubblici di
depurazione, nelle acque indicate nell'art. 1, sul suolo o nel
sottosuolo, senza aver richiesto l'autorizzazione di cui al
tredicesimo comma dell'art. 15, ovvero continua ad effettuare o
mantenere detti scarichi dopo che la citata autorizzazione sia stata
negata o revocata, è punito con la sanzione amministrativa da lire
dieci milioni a lire cento milioni" (art. 6, secondo comma, d.-l. n.
629/1994);
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata agli imputati, ai loro difensori, al pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Brindisi, addì 2 dicembre 1994
Il pretore: Lisi
95C1361