1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 aprile 1996
N. 19 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 aprile 1996 (della regione Veneto) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Pubblicazione da parte dell'AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), senza previo parere delle regioni interessate agli eventuali tagli, di un bollettino di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-96 - Attribuzione di valore di accertamento definitivo delle posizioni individuali e sostituzione ad ogni effetto rispetto alle precedenti pubblicazioni - Sospensione fino al 31 marzo 1997 dell'efficacia dell'art. 2-bis del d.-l. n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge n. 46/1995 - Disposizioni sulla tutela in via amministrativa del predetto bollettino di aggiornamento - Obbligo per gli acquirenti di osservare le risultanze del predetto bollettino di aggiornamento - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di straordinarieta', necessita' e urgenza - Violazione dei principi della parita' di trattamento, della liberta' dell'iniziativa economica privata, della competenza regionale in materia e dell'autonomia finanziaria della regione. (D.-L. 15 marzo 1996, n. 124). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 47, 77, 113, 117 e 118). (096C0685) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. Giancarlo Galan,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di G.R. di autorizzazione a stare in
giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani e dall'avv. Romano Morra, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.-l. 15 marzo 1996, n. 124,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 64 del 16
marzo 1996, "Regime comunitario di produzione lattiera" (all. 1), nel
suo insieme, nonchè in specie quanto all'art. 1, primo e quarto
comma, nella parte in cui si prescrive che i bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori da pubblicarsi dall'AIMA
entro il 31 marzo 1996 costituiscono accertamento definitivo delle
posizioni individuali, sostituiscono ad ogni effetto i bollettini
precedentemente pubblicati e vincolano gli acquirenti ai fini della
trattenuta e del versamento del prelievo supplementare; all'art. 1,
secondo comma, nella parte in cui tale disposizione sospende fino al
31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del decreto-legge 23
dicembre 1994, n. 727, convertito con modificazioni in legge 24
febbraio 1995, n. 46; all'art. 1, terzo comma, nella parte in cui
tale disposizione introduce un sistema di ricorsi estremamente
oneroso per gli operatori.
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, secondo
comma, la redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la
loro pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, secondo
comma, limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla
UNALAT, dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento C.E.E. del Consiglio n. 804/68, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi sesto e ottavo dello stesso
art. 2 assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla
effettiva produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA
per l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi secondo e terzo rispetto alle quote nazionali individuate in
sede comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali
per il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso ottavo comma imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di matenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio C.E.E. 75/268 del 28 aprile 1975, da
effettuarsi entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna
1995-1996.
La legge di conversione ha innovato il decreto come segue:
La legge di conversione 46/1995 ha innovato il decreto come
segue: a) ha previsto (art. 2, primo comma, lett. O.a)) la riduzione
della quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della
quota B (lett. a)), ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonchè nelle isole"; c) ha consentito (art. 2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468/1992, l'approvazione di un
piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
Regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla Regione del Veneto con ricorso rubricato
23/1995 (all. 2), con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalità. Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione
nella pubblica udienza del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del
28 dicembre 1995 accoglieva il predetto ricorso, in una con quello
presentato dalla Regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995,
sotto il profilo della incostituzionalità dell'art. 2, primo comma,
della legge, nella parte in cui non vi si contemplava il parere delle
Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote
individuali spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è ora intervenuto nuovamemte con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando il decreto legge
impugnato con il presente ricorso. Esso, in specie: a) demanda
all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di nuovo senza previo parere delle
Regioni interessate dagli enventuali tagli, la pubblicazione di un
bollettino di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996
(art. 1, primo comma); b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e
del versamento del prelievo supplementare per il 1995-1996, gli
acquirenti siano tenuti all'osservanza delle risultanze del predetto
bollettino di aggiornamento (art. 1, quarto comma); c) sospende sino
al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del decreto-legge
727/1994 convertito con modificazioni in legge 46/1995 (art. 1,
secondo comma); d) detta disposizioni sulla tutela in via
amministrativa dei produttori avverso le determinazioni del predetto
bollettino di aggiornamento (art. 1, terzo comma).
5. - La disciplina di cui all'art. 2 della legge n. 46/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione
520/1995, e ora richiamata ex novo, in quanto l'art. 1, primo comma
non detta nuove e diverse modalità di confezionamento del
bollettino, ancora in assenza del parere delle Regioni, dalla Corte
stessa dichiarato indispensabile e dunque "additivamente" inserito
nel procedimento di formazione del bollettino, è da sè sola
sufficiente, almeno in termini previsionali, a determinare il
virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di pianura, e in
specie in quelle della Regione ricorrente - ad un primo calcolo la
quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa - e una
rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 1, primo e quarto
comma, del decreto-legge impugnato sostituisce quelli preveduti dal
regime normativo precedente, continua a prescindere dal parere delle
regioni interessate dai tagli in violazione del disposto della
decisione 520/1995, e in più assume una natura o almeno una forza
particolare, in quanto esso ha valore di "accertamento definitivo"
delle posizioni individuali dei produttori (art. 1, primo comma: v.
supra, punto 4.a)) e del pari di vincolo eslusivo nei confronti degli
acquirenti (e per conseguenza delle aspettative patrimoniali dei
produttori: art. 1, quarto comma, e supra, punto 4.b)). Inoltre esso
interviene a regolamentare con la predetta peculiare forza i rapporti
produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a campagna
1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi patrimoni
aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni regionali, dato
che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale spoliazione dei
poteri regionali di indirizzo, programmazione e controllo del settore
lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
regione ricorrente, a differenza di altre regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obbiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 1, terzo comma e punto 4.d)) di
un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per gli
operatori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Occorre in limine rilevare che con il seguente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, epperciò un atto provvisorio con forza
di legge ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non è dato, allo
stato, divinare il futuro delle previsioni normative in esso
contenute: non si può - cioè - sapere se l'atto verrà convertito
in legge, se in mancanza di conversione vi sarà sanatoria degli
effetti comunque prodotti medio tempore, oppure se il decreto
decadrà senza alcun ulteriore intervento.
È dunque necessario sin d'ora richiedere che, nell'eventualità
della sanatoria del decreto non convertito, le questioni di
costituzionalità sollevate con il presente ricorso vengano
trasferite, conformemente al principio fissato dalla sent. 84/1996,
sulla legge di sanatoria. Analogo trasferimento si richiede,
peraltro, nell'eventualità che il decreto venga semplicemente
reiterato. Come la cit. sent. 84 ha affermato, infatti, ciò che
conta, nel giudizio di costituzionalità, sono le norme impugnate,
non già le disposizioni che le "veicolano".
Il principio posto alla base del trasferimento sulla legge di
sanatoria deve essere dunque alla base, a forfait, del trasferimento
sull'eventuale decreto "reiterante", attesa l'indubbia continuità di
contenuto normativo che - per definizione - lega l'atto reiterante
all'atto reiterato.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare la radicale
illegittimità costituzionale dell'intero decreto-legge n. 124/1996.
Per costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
l'illegittimità costituzionale di interi testi legislativi si
determina laddove il legame fra le singole disposizioni che essi
contengono sia tale che il ripristino della legalità costituzionale
violata non è possibile se non a condizione di folgorare l'atto
fonte nella sua totalità. Nel caso sottoposto al giudizio di
codesta ecc.ma Corte, l'illegittimità dell'intero testo del decreto
impugnato deriva da un duplice ordine di vizi:
2.1. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
L'impugnato decreto risulta privo dei requisiti essenziali della
straordinarietà, necessità e urgenza che, ai sensi dell'art. 77
della Costituzione, condizionano la legittimità dell'adozione di
decreti-legge da parte del Governo. Nessuna delle previsioni del
decreto, invero, appare - almeno legittimamente (v. quanto si dirà
sul punto, al n. 3.1. del presente ricorso) finalizzata allo scopo di
fronteggiare situazioni così chiaramente segnate dall'urgenza, da
richiedere l'intervento di un atto adottato ai sensi dell'art. 77
della Costituzione e non il ricorso al normale iter legislativo di
cui agli artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di aggiustamenti (per
giunta illegittimi) delle previsioni dettate dalla legge 26 novembre
1992, n. 468 e dalla legge 24 febbraio 1995 n. 46, dei quali non è
dato rinvenire, in alcun modo, l'urgenza.
Il Governo, oltre tutto, ha agito in modo addirittura
contraddittorio, stabilendo la sospensione dell'efficacia di una
parte del decreto-legge 23 dicembre 1991 n. 727 sino al 31 marzo
1997. È infatti veramente difficile comprendere quale sia l'urgenza
della sospensione (per oltre un anno|) dell'efficacia di un atto che
esso pure dovrebbe essere urgente (tanto necessariamente urgente, che
solo nella misura in cui effettivamente è tale può dirsi
legittimo). In realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo
episodio di illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha
concepito come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene
sempre più frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di
produzione normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sent. 29/1995),
specie quando sia evidente e conclamata (sent. 165/1995), come nella
specie è.
Va qui precisato che la regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensì anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute. È infatti anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione da parte del decreto-legge impugnato
che tale lesione si è consumata, poichè il Governo,
illegittimamente esercitando le facoltà di cui all'art. 77 della
Costituzione, ha finito - come appresso si dimostrerà - per
sottrarre alla regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentt. n. 32/1960; 64 e
183/1987; 272 e 302/1988; 87/1996).
Va infine sottolineato che il decreto impugnato non si occupa (se
non per produrre, come appresso si rileva, una nuova
incostituzionalita') del solo profilo che avrebbe dovuto invece
legittimamente e necessariamente toccare: quello - cioè - della
disciplina dei rapporti fra Stato e Regione nel procedimento di
riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte
bovino, rapporti che avrebbero dovuto essere ulteriormente regolati
(in senso garantista per le Regioni) alla luce della sent. 520/1995
di codesta ecc.ma Corte, che, sebbene additiva, avrebbe probabilmente
abbisognato di ulteriore attuazione e specificazione legislativa.
Anche di qui, la pretermissione delle esigenze costituzionali
(scolpite nell'art. 77 della Costituzione) da parte dell'impugnato
decreto emerge con chiarezza.
2.2. - Violazione degli artt. 3, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione.
In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui impugnato è
ispirato alla ratio di individuare, quale strumento attuativo delle
contestate scelte di merito contenute nell'art. 2 della legge n.
46/1995, un bollettino assolutamente unico nel suo genere e munito di
caratteri del tutto speciali: la retroattività rispetto alla
campagna ormai conclusa (art. 1, primo comma), la definitività
rispetto ai produttori (ibidem) e agli acquirenti (quarto comma), la
non definitività nel senso amministrativo del termine (per
impugnarlo giurisdizionalmente occorre infatti avere previamente
esperito il rimedio amministrativo in opposizione avanti l'AlMA:
terzo comma), la non sostituibilità con strumenti autocertificativi
precedentemente introdotti dal Governo sempre in via di urgenza
(secondo comma), la capacità di precludere persino le compensazioni
dovute in base alla disciplina comunitaria se l'operatore lo abbia
attaccato con impugnazioni, per tutta la durata di tempo necessaria
per definirle.
Per tutto questo, il decreto impugnato appare complessivamente e
nella sua integrità costituzionalmente illegittimo per i vizi sopra
esposti.
3.1. - Specificamente viziati da illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono poi
i commi 1 e 4 dell'art. 1 del d.-l. n. 124/1996. Il primo comma
prescrive che l'AIMA deve pubblicare appositi bollettini "di
aggiornamento" degli elenchi dei produttori titolari di quota nonchè
delle quote di loro spettanza per il periodo 1995-1996 "entro il 31
marzo 1996". Tali bollettini costituiscono accertamento definitivo
delle posizioni individuali, e sostituiscono "ad ogni effetto" i
bollettini che l'AIMA ha precedentemente pubblicato per il periodo di
riferimento. A sua volta, il quarto comma dispone che gli acquirenti
del latte prodotto, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare, devono considerare esclusivamente le quote
individuali risultanti dai bollettini di cui al primo comma.
Come si evince già da una prima lettura, tali disposizioni
introducono nel nostro ordinamento, ancorchè ad hoc e per la sola
campagna 1995-1996, una categoria del tutto speciale di bollettini, i
cui effetti sul settore lattiero-caseario e sul governo dello stesso
da parte delle regioni sono devastanti. I bollettini di cui trattasi
sono infatti la sola fonte di individuazione delle posizioni dei
singoli produttori per la campagna 1995-1996, e posseggono valore
definitivo, nonchè sostitutivo di qualunque altra precedente
determinazione.
Tali bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna
che sostanzialmente si è già conclusa al momento in cui le
disposizioni impugnate sono divenute operative. Conseguentemente, i
loro effetti sono da considerarsi retroattivi. La campagna di
produzione del latte non coincide infatti con l'anno solare, ma va
dal 1 aprile al 31 marzo. Sin dall'inizio, dunque, i bollettini di
cui all'art. 1, primo e quarto comma, erano concepiti come atti
destinati a produrre effetti pro praeterito tempore (e cioè per la
campagna 1995-1996 ormai conclusa), ed anzi era addirittura (non
semplicemente prevedibile ma) scontato che la loro pubblicazione non
avrebbe potuto praticamente intervenire nel brevissimo spatium
temporis intercorrente fra l'entrata in vigore del decreto impugnato
(17 marzo) e il successivo 31 marzo, data di conclusione della
campagna 1995-1996. In realtà, il nuovo strumento introdotto dal
decreto "nuovo" perchè, nonostante il nomen iuris di "bollettino",
produce effetti assolutamente inediti) era dall'origine - appunto -
destinato ad operare solo per il passato, senza alcuna possibilità
di utilizzazione per il futuro.
In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 della Costituzione atteso che la ricordata scansione
temporale delle campagne di produzione del latte è fissata dal
Regolamento CEE n. 804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna
sostanzialmente conclusa, le posizioni individuali dei singoli
produttori significa violare la lettera e lo spirito della normativa
comunitaria.
Questa, infatti, prevedendo una certa periodizzazione delle
campagne di produzione del latte, intende far sì che si realizzi una
gestione corretta e programmata della produzione lattiera medesima,
che deve essere calibrata proprio su detta periodizzazione.
Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di settore come quello
determinato dalle disposizioni impugnate sono dunque radicalmente
contrari alla normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine
costituzionale dei rapporti fra Stato e Regioni, che quella normativa
contribuisce a definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, secondo comma, della legge n.
468/1992 aveva previsto in via generale che i bollettini fossero
pubblicati entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe
avuto, una pubblicazione successiva alla conclusione della campagna,
quando i produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovvero
li hanno già raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva
(e prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno" contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni impugnate determinano dunque una vera e
propria deroga alla previsione generale della legge n. 468/1992, ma
senza alcuna giustificazione razionale e in spregio della stessa
normativa comunitaria.
Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con l'art. 41 della
Costituzione, gli artt. 117 e 118. Le regioni, alle quali la stessa
sent. n. 520/1995 riconosce un ruolo preminente nel governo del
settore lattiero-caseario, sono totalmente spossessate delle loro
attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi dei nuovi
bollettini, che determinano conseguenze del tutto incontrollabili sia
per i produttori che per l'ente territoriale preposto - come detto -
al governo del settore. Il paradosso di uno strumento concepito quale
mezzo di programmazione (il bollettino) che si trasfigura in mezzo di
registrazione di realtà pregresse (il nuovo bollettino creato dal
primo e quarto comma dell'art. 1) è evidente. Ed è un paradosso
che determina una palese illegittimità costituzionale, nella misura
in cui da esso consegue la sottrazione alle regioni di qualunque
facoltà di governo e programmazione della produzione lattiera, che
viene assunta come un dato, riferito al passato, e non come un
obiettivo proiettato (come dovrebbe essere) nel futuro.
Così stando le cose, si potrebbe anche osservare che, ove
all'impugnato decreto fosse stata davvero sottesa un'urgenza, questa
non avrebbe potuto che stare nell'intenzione di determinare effetti
retroattivi su di una campagna di produzione lattiera sostanzialmente
già conclusa: proprio questa, e non altra, è infatti la
conseguenza della previsione normativa qui censurata. Ciò, però, in
aperta violazione della Costituzione e delle norme interposte che ne
integrano le previsioni (in particolare, del menzionato Regolamento
CEE n. 804/68 e della legge n. 468/1992), perchè - come si è
rilevato - la disciplina retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso
le attribuzioni regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza
davvero vi era, dunque, era un'urgenza incostituzionale, epperciò
non assumibile quale legittimo fondamento dell'uso di potere di
decretazione d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure
già formulate, in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n.
2.1. del presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione).
L'art. 1, terzo comma, del decreto-legge impugnato definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi.
Le sue lacune e più ancora i suoi sviamenti di potere legislativo
sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti sulle
prerogative regionali.
Si considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA è incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel terzo comma 3 dell'art. 1, sia la diffusione del
bollettino a cura della regione (la conoscenza degli operatori non
può certo avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso
in bollettino ufficiale della regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1024/1971.
È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente ritorsiva a seguito
delle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da AIMA, EIMA, e
MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado come di
appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri termini,
sembra reintrodotto il superato principio della definitività
dell'atto amministrativo quale presupposto dell' impugnazione
giurisdizionale;
la sospensione per circa un anno della autocertificazione
prevista dall' art. 2-bis della legge n. 46/1995 (secondo comma
dell'art.1) esclude che la proposizione del ricorso in opposizione
possa consentire pur provvisoriamente la percezione da parte dei
produttori del compenso da parte degli acquirenti pur con riferimento
- si badi - alla campagna già conclusa, sicchè chi vanta crediti
per consegne operate legittimamente in tempi in cui la disciplina
retroattiva sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di
riscuoterli, nonostante la proposizione del rimedio amministrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
2 dello stesso decreto impugnato non potranno essere effettuate nei
tempi stabiliti dal secondo comma. Gli operatori si troveranno dunque
nell'alternativa, distruttiva dei loro diritti di difesa, di non
impugnare per incassare le compensazioni, anche in presenza di errori
o abusi, o di impugnare, correndo il rischio di restare privi di
incassi per mesi o per anni, pur con riferimento a consegne già
eseguite nella campagna conclusa.
Le gravi disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte non
potranno non trasformarsi in elementi di ulteriore lesività per le
regioni della disciplina contestata; queste ultime, già private
ancora una volta di qualunque potere di intervento, pur solo
consultivo, sui tagli da operare, dovranno così subire anche l'onta
della impossibilità virtuale di governare sul piano programmatorio
un comparto della politica agraria che non potrà non venire percorso
da un contenzioso capillare, diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt.11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale.
Il decreto impugnato, non introducendo alcun nuovo criterio per il
riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte, non può
non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 2
della legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento amministrativo
(il "nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di una forza
assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere riproposte in
questa nuova ottica censure a suo tempo formulate contro l'art. 2
della legge n. 46/1995, e ora rilegittimate e dotate di nuovo vigore,
nonostante la decisione 520/1995, anche alla luce della
retroattività contestata sub 2.
La regione ricorrente non ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data
di entrata in vigore del Regolamento C.E.E. 797/85, che insieme al
successivo 2328/91 disciplina i piani di sviluppo e di miglioramento,
alcun piano contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia. Tale correttezza di comportamento viene così
penalizzata, e al contrario l'illecito comunitario commesso da altre
regioni viene premiato, anzichè sanzionato.
Si violano così l'art. 11 Cost., e gli art. 5, 117 e 118, sotto il
profilo della competenza legislativa e amministrativa regionale, a
suo tempo correttamente esercitata nel rispetto degli obblighi
comunitari e ora penalizzata sia per il futuro che retroattivamente
per il passato dal premio accordato ad altre regioni, già
responsabili di illecito comunitario nella approvazione di piani in
aumento. Si intende documentare specificamente che il Ministero
dell'agricoltura a suo tempo richiamò espressamente le regioni e in
specie la ricorrente, al rispetto del divieto di approvazione di
piani in aumento. Sicchè ora il comportamento dell'esecutivo non si
limita a tenere conto di uno stato di fatto, ma legalizza con nuovo
illecito comunitario un precedente illecito, dandogli dignità di
presupposto fattuale da cui trarre le mosse. Nè l'aspettativa della
regione ricorrente e dei suoi produttori al rispetto della legalità
da parte di tutti i soggetti coinvolti nella disciplina di settore
può venire prospettata come generico affidamento travolgibile, per
giunta in via di urgenza e in forma retroattiva.
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1. può
considerarsi anche come violazione degli artt. 3 e 41 per la
discriminatoria quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori
agricoli del settore lattiero-caseario della regione ricorrente, non
fondata su alcun ragionevole parametro classificatorio, ed anzi
imperniata su di un parametro espressamente vietato e configurato
come un disvalore dalla normativa comunitaria. La compressione o
peggio la soppressione della attività produttiva pregiudica non solo
gli stessi operatori colpiti, ma anche, e non di riflesso, la
effettività della funzione legislativa e amministrativa regionale,
vanificata nella sua sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione,
anche con riferimento all'art. 2, settimo comma, della legge n.
468/l992. Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato
e regioni.
Nella decisione 520 più volte citata codesta ecc.ma Corte ha
ritenuto non incostituzionale la mancata previsione della legge n.
46/1995 del necessario svolgimento della Conferenza Stato-regioni,
atteso che essa va coinvolta soltanto per la determinazione degli
indirizzi generali della legislazione da adottare.
La Corte ha però dichiarato incostituzionale la mancata previsione
"di qualsivoglia partecipazione regionale al procedimento di
riduzione delle quote individuali", anche alla luce della precedente
diretta preposizione delle regioni stesse, ad opera dell'art. 2,
secondo comma, della legge n. 468/1992, alla procedura di riduzione.
In altre parole, la Corte ha inteso che la presenza regionale dovesse
essere garantita non tanto "a monte" dell'intervento legislativo,
giacchè la consultazione è prescritta solo sui lineamenti generali
e non sui singoli testi di legge, quanto piuttosto - e
imprescindibilmente "la valle" dell'intervento legislativo, una volta
che debba darglisi attuazione mediante la adozione del bollettino che
poi le regioni sono tenute a divulgare.
Orbene, la statuizione della Corte ha bensì avuto l'effetto di
introdurre additivamente nell'art. 2 della legge n. 46/l995 il parere
regionale non originariamente inclusovi dal legislatore statale. Ma
tale inserimento valeva per il procedimento ordinario di produzione
del bollettino. Nel caso di specie, invece, il decreto impugnato ha
previsto la adozione di un bollettino unico nel suo genere, dotato -
come si è detto - di una forza speciale (essendo conclusivo per i
produttori e definitivo per gli acquirenti) e addirittura
assoggettato ad una tutela rafforzata contro impugnative dei soggetti
da esso pregiudicati. Rispetto a tale species di bollettino,
ridisciplinato nel procedimento, nella forza, negli effetti, nella
tutela, il legislatore governativo avrebbe dunque dovuto prevedere,
secondo il facilmente comprensibile precetto della Corte,
l'intervento partecipativo regionale in vista della adozione del
bollettino, cioè appunto a valle del decreto-legge, ma per effetto
delle previsioni da contenersi in esso, in vista del riparto dei
tagli da praticare.
Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo comportamento di
sempre, neppure questa volta ha previsto alcun intervento regionale
in tale fase. A tale titolo non vale certo la seduta del Comitato
permanente per le politiche agricole, alimentari e forestali del 15
febbraio 1995, in cui il Ministro ha semplicemente preannunciato il
ricorso ad un nuovo decreto-legge, il cui testo era predisposto in
versione diversa da quella poi emanata, senza fornire alcuna
indicazione sulle operazioni da porre concretamente in essere. Con
ciò il Ministro potrebbe, a tutto concedere, avere adempiuto
all'onere di informazione della Conferenza Stato-regioni circa i
lineamenti generali della politica legislativa, ma certo non ha
soddisfatto le prescrizioni della Corte quanto al procedimento di
riduzione. Il che è fattualmente confermato dalla avvenuta
predisposizione di un bollettino, non ancora pubblicato dalle
regioni, durante la elaborazione del quale le regioni, e in specie la
ricorrente e le altre interessate dai tagli, non sono state
consultate ad alcun titolo.
Nè tale parere individuale potrebbe essere surrogato da sedi di
consultazione collegiale quali il Comitato permanente (v. a tal
proposito la seduta del 25 gennaio 1995).
La violazione del principio di leale collaborazione non conosce
dunque soste nè rallentamenti.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge
15 marzo 1996, n. 124, "Regime comunitario di produzione lattiera",
nell'insieme e in specie con riguardo al primo, secondo, terzo e
quarto comma dell'art. 1.
Milano-Roma, addì 15 aprile 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani -
avv. Romano Morra
96C0685