1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Puglia - Modifiche agli artt. 5 e 7 della legge regionale n. 14 del 2009 - Possibilita' di realizzare interventi straordinari di ampliamento e interventi straordinari di demolizione e ricostruzione su immobili esistenti alla data del 1° agosto 2020 - Differimento al 31 dicembre 2021 del termine per la presentazione della SCIA o dell'istanza per il permesso di costruire. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Istituzione della sesta centrale operativa 118 con sede nel territorio di competenza della ASL BT. - Legge della Regione Puglia 30 dicembre 2020, n. 35 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2021 e bilancio pluriennale 2021-2023 della Regione Puglia - legge di stabilita' regionale 2021), artt. 15 e 27. (21C00067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2021)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso con il patrocinio ex lege, dall'Avvocatura generale dello
Stato, (C.F. 80224030587, fax 06-96514000 e pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici in Roma, alla
via dei Portoghesi, n. 12 domicilia
Nei confronti della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore, nella sua sede legale in lungomare Nazario Sauro, 33 - 70121
Bari (pec protocollogeneralepresidenza@pec.rupar.puglia.it per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge della
Regione Puglia n. 35 del 30 dicembre 2020 recante: «Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2021 e bilancio pluriennale
2021-2023 della Regione Puglia - legge di stabilità regionale 2021»,
relativamente alle disposizioni contenute nell'art. 15 e 27.
La legge della Regione Puglia del 30 dicembre 2020, n. 35,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
2021-2023 della Regione Puglia - legge di stabilità 2021»,
pubblicata nel BUR 31 dicembre 2020, n. 174 è censurabile
relativamente alle disposizioni contenute negli articoli 15 e 27,
come si intende dimostrare con la illustrazione dei seguenti

Motivi

L'art. 15 della legge regionale suindicata, intervenendo a
modificare gli articoli 5 e 7 della legge regionale 30 luglio 2009,
n. 14, recante «Misure straordinarie e urgenti a sostegno
dell'attività edilizia e per il miglioramento della qualità del
patrimonio edilizio residenziale», dispone un'ulteriore proroga delle
norme straordinarie e temporanee di cui all'art. 1 della stessa legge
regionale n. 14 del 2009, protraendo ulteriormente l'efficacia di una
disciplina eccezionale a carattere derogatorio, quale quella del c.d.
piano casa, destinata in origine ad avere un'applicazione temporale
estremamente limitata.
Nello specifico, l'art. 15 della legge in oggetto consente di
realizzare gli interventi straordinari di ampliamento, demolizione e
ricostruzione, di cui agli articoli 3 e 4 della legge regionale n. 14
del 2009, su immobili esistenti alla data del 1° agosto 2020 -
estendendo ulteriormente il precedente termine del 1° agosto 2019 - e
proroga di un ulteriore anno la possibilità di avvalersi del regime
derogatorio della predetta legge regionale, differendo al 31 dicembre
2021 il termine per la presentazione della SCIA o dell'istanza per il
rilascio del permesso di costruire.
Occorre evidenziare che, ai sensi dell'art. 6, comma 1, lettera
f), della legge regionale n. 14 del 2009, la realizzazione dei
predetti interventi straordinari non è ammessa «su immobili ubicati
in area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi degli articoli
136 e 142 del decreto legislativo n. 42/2004, così come da ultimi
modificati dall'art. 2 del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63»
nè, ai sensi della successiva lettera j), «nelle zone umide zone
umide tutelate a livello internazionale dalla Convenzione relativa
alle zone umide d'importanza internazionale, soprattutto come habitat
degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971 e resa
esecutiva dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976,
n. 448». Tuttavia, al successivo comma 2, lettera c-bis), dello
stesso art. 6, come modificato dalla legge regionale n. 37 del 2016,
si ammette che, mediante motivata deliberazione del Consiglio
comunale, possa essere consentita la realizzazione degli interventi
straordinari dì ampliamento, demolizione e ricostruzione anche in
aree sottoposte a vincolo ai sensi del Piano paesaggistico
territoriale (PPTR), approvato con delibera della Giunta regionale n.
176 del 2015, previa intesa con lo Stato, ai sensi degli articoli 135
e 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Benchè la predetta disposizione eccezionale ammetta tali
interventi secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR,
quest'ultimo, oltre agli indirizzi e alle direttive, detta,
nell'ambito delle norme tecniche di attuazione (NTA), anche le c.d.
prescrizioni d'uso (ossia i criteri di gestione del vincolo, volti a
orientare la fase autorizzatoria), che non consentono gli interventi
straordinari prorogati da ultimo dalla legge in esame.
Conseguentemente, la legge regionale, pur avendo inizialmente
escluso la propria applicazione in relazione ai beni paesaggistici,
ai sensi dell'art. 6, comma 1, lettera f), con l'introduzione della
successiva lettera c-bis), viceversa, la consente, e ciò anche in
deroga alle prescrizioni del Piano paesaggistico. Peraltro, sulla
base del disposto della predetta lettera c-bis), la possibilità di
realizzare gli interventi de quibus in deroga alle prescrizioni d'uso
è estesa non solo agli immobili e aree dichiarati di notevole
interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 e alle aree di cui al comma
1 dell'art. 142, oggetto di ricognizione da parte del Piano ai sensi
dell'art. 143, comma 1, lettere b) e c) del Codice, ma anche agli
eventuali nuovi beni paesaggistici individuati dal piano ai sensi
della successiva lettera d) del richiamato art. 143, comma 1.
Al riguardo, occorre evidenziare che gli articoli 3 e 4 della
legge regionale n. 14 del 2009, oggetto della proroga de qua, si
riferiscono a interventi chiaramente in contrasto con svariate
prescrizioni d'uso contenute nelle NTA del piano paesaggistico,
quali, a titolo esemplificativo:
a) l'art. 45 («Prescrizioni per i territori costieri e i
territori contermini ai laghi»), che non consente la realizzazione di
qualsiasi opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al
recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali;
b) l'art. 62 («Prescrizioni per boschi») che consente la
ristrutturazione di edifici esistenti, ad esclusione di quelli che
prevedono la demolizione e ricostruzione;
c) l'art. 64 («Zone umide Ramsar») che non consente nuove
edificazioni, ammettendo la demolizione e la ricostruzione di edifici
esistenti a precise condizioni e senza aumento di volumetria e di
superficie coperta.
Pertanto, mediante la proroga dell'operatività della disciplina
piano casa, ivi inclusa la richiamata eccezione di cui all'art. 6,
comma 2, lettera c-bis), la Regione Puglia permette la realizzazione
di interventi di rilevante impatto sul territorio in deroga al piano
paesaggistico approvato previa intesa con lo Stato.
E ciò non solo con riferimento al paesaggio non direttamente
vincolato - comunque co-pianificato con lo Stato, in quanto anch'esso
oggetto di tutela ai sensi della Convenzione europea del paesaggio,
sottoscritta a Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia
con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 - ma anche in relazione ai beni
paesaggistici vincolati, sulla base di una mera deliberazione del
Consiglio comunale interessato.
Vengono, quindi, radicalmente disconosciute la natura e la
funzione del piano paesaggistico, il quale costituisce lo strumento
cardine della pianificazione del territorio, cui devono conformarsi
gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale (art. 145, commi
4 e 5, del codice di settore), e che è immediatamente cogente e
prevalente sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici
(art. 143, comma 9, del codice) e assolutamente inderogabile da parte
di qualsivoglia altro atto pianificatorio (cfr. articoli 145, comma
3, del codice).
La proroga disposta dalla normativa regionale in oggetto segue,
peraltro, numerose proroghe da parte di disposizioni regionali
succedutesi nel tempo (legge regionale n. 1/2012, legge regionale n.
18/2012, legge regionale n. 49/2014, legge regionale n. 33/2015,
legge regionale n. 37/2016, legge regionale n. 51/2017, legge
regionale n. 59/2018 e legge regionale n. 55/2019), sebbene l'intesa
del 1° aprile 2009 in sede di Conferenza unificata, di cui all'art.
11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, che ha introdotto il
piano casa, quale piano nazionale di edilizia abitativa volto a
garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi
essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della
persona umana, subordinandolo alla predetta intesa, avesse previsto
un limite temporale di diciotto mesi per la disciplina regionale
attuativa, salvo diversa disposizione regionale.
In sostanza, con l'ulteriore - ennesima - proroga contenuta nella
legge regionale n. 35 del 2020, la Regione perpetua ulteriormente una
disciplina derogatoria introdotta per la prima volta nel 2009 e che
consente la realizzazione di interventi straordinari di ampliamento,
demolizione e ricostruzione anche nelle aree sottoposte a tutela
paesaggistica ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
L'estensione del termine temporale si accompagna, peraltro, anche
all'estensione dell'oggetto materiale della normativa straordinaria,
in quanto gli interventi previsti dagli articoli 3 e 4 possono essere
realizzati su immobili esistenti alla data del 1° agosto 2020.
La finalità normativa era originariamente quella di consentire
interventi «straordinari», per un periodo temporalmente limitato,
mentre le continue proroghe, apportate con leggi regionali che si
susseguono nel tempo, hanno determinato la sostanziale
stabilizzazione di tali deroghe nel lungo periodo, con il risultato
di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli interventi
assentibili in contrasto con la disciplina urbanistica e
paesaggistica, quest'ultima peraltro condivisa tra lo Stato e la
Regione con l'approvazione del PPTR, in tal modo determinando una
riduzione dei livelli di tutela paesaggistica ivi previsti.
In proposito, giova rammentare che, secondo un consolidato avviso
della Corte costituzionale, da ultimo confermato con Corte
costituzionale n. 25 del 2021, la proroga di una disposizione di
legge è autonomamente impugnabile «in quanto, secondo il costante
orientamento di questa Corte, "ogni provvedimento legislativo esiste
a sè e può formare oggetto di autonomo esame ai fini
dell'accertamento della sua legittimita': l'istituto
dell'acquiescenza non si applica invero ai giudizi in via principale,
atteso che la norma impugnata ha comunque l'effetto di reiterare la
lesione da cui deriva l'interesse a ricorrere dello Stato (ex
plurimis, sentenze n. 237, n. 98 e n. 60 del 2017, n. 39 del 2016, n.
215 e n. 124 del 2015)" (sentenza n. 286 del 2019).».
L'art. 15 della legge regionale n. 35 del 2020 è affetto da
illegittimità costituzionale.
Invero, gli interventi consentiti dalla previsione normativa sono
collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito - laddove incidano su beni soggetti a
tutela paesaggistica - dalle previsioni del piano paesaggistico, ai
sensi degli articoli 135, 143, 145 e 156 del codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
Regione, spetta infatti stabilire, per ciascuna area tutelata, le
prescrizioni d'uso, nonchè individuare la tipologia delle
trasformazioni compatibili, di quelle vietate e le condizioni delle
eventuali trasformazioni.
La legge regionale in esame introduce invece una modifica
unilaterale della disciplina di tutela prevista dal PPTR e dalle sue
NTA, la cui revisione può avvenire esclusivamente nel rispetto dei
presupposti e delle modalità previsti dall'art. 3 dell'Accordo di
copianificazione, sottoscritto congiuntamente con questo Ministero il
16 gennaio 2015, ai sensi dell'art. 143, comma 2, del codice di
settore.
Così operando, la norma regionale si pone in contrasto con gli
articoli 135, 143 e 145 del codice di settore, che costituiscono
norme interposte rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La Corte costituzionale ha, infatti, da tempo affermato
l'esistenza di un vero e proprio obbligo, costituente un principio
inderogabile della legislazione statale, di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
cost. n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n. 182 del 2006; cfr.
anche la sentenza n. 272 del 2009).
La Regione, con l'ennesima proroga di norme derogatorie e
straordinarie, destinate ad applicarsi anche con riferimento ai beni
paesaggistici in difformità alle prescrizioni d'uso stabilite dalle
NTA del PPTR del 2015 (approvato previa intesa con lo Stato),
determina surrettiziamente l'effetto di operare una pianificazione ex
lege che non tiene conto dei valori paesaggistici, ponendosi al di
fuori della necessaria condivisione con lo Stato.
Al riguardo, la Corte ha riconosciuto la prevalenza dell'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica, rimarcando che: «Come
questa Corte ha avuto modo di affermare anche di recente con la
sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a gravare più
interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione
ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo
Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
dall'altro, quelli riguardanti il Governo del territorio e la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello
stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni. In definitiva, si "tratta di due tipi dì tutela, che ben
possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente
restare distinti" (così la citata sentenza n. 367 del 2007). Ne
consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in
materia di paesaggio, la "separatezza tra pianificazione territoriale
ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall'altro",
prevalendo, comunque, "l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica" (sentenza n. 182 del 2006). È in siffatta più ampia
prospettiva che, dunque, si colloca il principio della "gerarchia"
degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali,
espresso dall'art. 145 del decreto legislativo n. 42 del 2004»
(sentenza n. 180 del 2008).
Coerentemente con questa impostazione, la Corte ha espressamente
affermato anche l'illegittimità costituzionale delle previsioni
regionali che consentano la deroga al piano territoriale con valenza
anche di piano paesaggistico. In particolare, si è evidenziato che:
«Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce (...), con
efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale», ulteriormente
evidenziando che «l'eventuale scelta della regione (...) di
perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica attraverso lo
strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesaggistici non modifica i termini del
rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina urbanistica, come
descritti, e, più precisamente, non giustifica alcuna deroga al
principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del
territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente»
(Corte cost. n. 11 del 2016). D'altro canto, la Corte ha affermato
anche che la compressione di diritti costituzionali, quali
l'interesse alla tutela del paesaggio e il principio di
copianificazione, può essere giustificata per ragioni eccezionali e
per un limitato arco temporale, qualificandosi conseguentemente come
illegittima la proroga reiterata di tale compressione (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 186 del 2013).
La disposizione regionale censurata è, pertanto, illegittima per
violazione della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
È, inoltre, ravvisabile la violazione dell'art. 9 della
Costituzione, rispetto ai medesimi parametri interposti richiamati,
in quanto la disciplina introdotta mediante la legge regionale
censurata è potenzialmente pregiudizievole per la tutela del
paesaggio, che ha valenza di interesse costituzionale primario e
assoluto (v. Corte costituzionale n. 367 del 2007).
Come anzidetto, anche a voler ritenere giustificata la prima
compressione subita da tale interesse, non si giustifica, invece, la
proroga sine die della disciplina regionale che ha determinato
l'abbassamento del livello della tutela del paesaggio.
Deve, ancora, osservarsi che la disciplina derogatoria è
operante non solo con riferimento a tutti i beni paesaggistici, ma
anche al paesaggio non vincolato.
Al riguardo, deve tenersi presente che anche tale paesaggio, pur
non assoggettato al regime dei vincoli paesaggistici, costituisce
comunque oggetto di tutela ai sensi della Convenzione europea del
paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata
dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14.
La Convezione prevede infatti, all'art. 1, lettera a), che il
termine «paesaggio» «designa una determinata parte di territorio,
cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva
dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro
interrelazioni». Oggetto della protezione assicurata dalla
Convenzione sono, quindi, tutti i paesaggi, e non solo i beni
soggetti a vincolo paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'articolo 5, che «Ogni Parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio.».
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni Parte si impegna a:
a) i identificare i propri paesaggi, sull'insieme del proprio
territorio;
ii analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e le
pressioni che li modificano;
iii seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; (...)».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi».
L'adempimento degli impegni assunti mediante la sottoscrizione
della Convenzione impone che tutto il territorio sia oggetto di
pianificazione e di specifica considerazione dei relativi valori
paesaggistici, anche per le parti che non siano oggetto di tutela
quali beni paesaggistici. Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce
nei precetti contenuti all'art. 135 del codice di settore, il cui
testo è stato integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63
del 2008, a seguito del recepimento della Convenzione europea del
paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143.».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico.
Ne deriva che, anche con riferimento al paesaggio non vincolato,
le regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica. E, del
resto, in questo senso si è correttamente orientata la Regione
Puglia, la quale ha approvato nel 2015 il piano paesaggistico
territoriale regionale, previa intesa con lo Stato; intesa riferita
sia ai beni paesaggistici che al paesaggio non vincolato.
In questa prospettiva, appare confliggente con le disposizioni
dell'art. 135 del codice di settore, che danno attuazione alla
Convenzione europea sul paesaggio, prevedere che interventi di
impatto assai rilevante sul territorio, quali quelli di cui agli
articoli 3 e 4 della legge regionale n. 14 del 2009, avvengano sulla
base di una mera previsione di legge e siano realizzabili in deroga
alla pianificazione urbanistica, senza tenere conto della circostanza
che i piani urbanistici devono a loro volta essere conformati al
piano paesaggistico, recependone le prescrizioni, gli indirizzi e le
direttive. Soltanto in quest'ultimo strumento dovrebbe essere
individuata la sede appropriata per definire eventuali misure di
premialità edilizia, non indiscriminate, bensì indirizzate verso
finalità ritenute meritevoli e calibrate in funzione dei singoli
contesti territoriali.
Per le ragioni illustrate, emerge la violazione degli articoli 9
e 117, primo comma, della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè gli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Deve, inoltre, rilevarsi che la legge regionale in esame
costituisce il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla
Regione, al di fuori del lungo percorso condiviso con lo Stato che ha
condotto all'approvazione del piano paesaggistico regionale.
Va ricordato al riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale, il principio di leale collaborazione «deve presiedere
a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni», atteso che
«la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (così in
particolare, tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006). In
particolare, la Corte ha chiarito che «Il principio dì leale
collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (così ancora la sentenza da ultimo
richiamata).
La scelta della Regione di assumere iniziative unilaterali e
reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione già
proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del Piano
paesaggistico del 2015, si pone, pertanto, in contrasto anche con il
predetto principio di leale collaborazione (cfr., con riferimento
alla leale collaborazione ai fini della pianificazione paesaggistica,
Corte cost. n. 240 del 2020).
La sostanziale «stabilizzazione» della normativa regionale de qua
consente di mettere in luce un ulteriore profilo di illegittimità
della novella apportata dal censurato art. 15, in relazione all'art.
117, terzo comma, Cost., per violazione dei principi fondamentali in
materia di Governo del territorio.
Si è già evidenziato come il carattere straordinario della
normativa relativa al piano casa sia stato rimarcato dalla Corte
costituzionale (Corte cost. n. 70 del 2020 e n. 217 del 2020) e come
tale finalità risulti del tutto snaturata mediante la sostanziale
stabilizzazione delle deroghe consentite dalla legge regionale n. 49
del 2009 alla pianificazione urbanistica.
Il risultato è quello di assicurare a regime la possibilità di
realizzare interventi di rilevante impatto sul territorio
direttamente ex lege, in deroga agli strumenti di pianificazione
urbanistica, e quindi del tutto al di fuori di qualsivoglia
valutazione del singolo contesto territoriale.
Secondo l'intesa sul piano casa siglata nel 2009, infatti, «La
disciplina introdotta dalle suddette leggi regionali avrà validità
temporalmente definita, comunque non superiore a diciotto mesi dalla
loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle singole
Regioni». Se pur è fatta salva una diversa volontà regionale, la
espressa previsione di un termine, peraltro di soli diciotto mesi,
non consente di ipotizzare, legittimamente, una «messa a regime», da
parte delle Regioni, di una normativa eccezionale e derogatoria alla
pianificazione urbanistica.
Viene scardinato così il principio fondamentale in materia di
Governo del territorio - sotteso all'intero impianto della legge
urbanistica n. 1150 del 1942, in particolare a seguito delle
modifiche apportatevi dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale
gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica sono
consentiti soltanto nel quadro della pianificazione urbanistica, che
esercita una funzione di disciplina degli usi del territorio
necessaria e insostituibile, in quanto idonea a fare sintesi dei
molteplici interessi, anche di rilievo costituzionale, che
afferiscono a ciascun ambito territoriale.
In particolare, costituiscono principi fondamentali in materia di
Governo del territorio, che si impongono alla potestà legislativa
concorrente spettante in materia alle Regioni a statuto ordinario,
quelli posti dall'articolo art. 41-quinquies della legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150, aggiunto dall'art. 17 della legge 6 agosto
1967, n. 765.
Con le disposizioni ora richiamate, il legislatore statale ha
infatti stabilito:
(i) che tutto il territorio comunale debba essere pianificato
e che, dunque, ogni intervento di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio debba inserirsi nel quadro dello strumento
urbanistico comunale;
(ii) che «In tutti i comuni, ai fini della formazione di
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti,
debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi.» (ottavo comma) e che «I limiti e i rapporti previsti dal
precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per
l'interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In
sede di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene
emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della medesima.» (nono
comma); disposizione, quest'ultima, che ha trovato puntuale
attuazione con l'emanazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968,
n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765». In questo quadro, il
legislatore nazionale ha previsto che la possibilità di assentire
interventi in deroga alla pianificazione urbanistica sia ammessa
soltanto in forza di una decisione assunta, caso per caso, a livello
locale, sulla base di una ponderazione di interessi che tenga conto
del contesto territoriale e nei soli casi di interesse pubblico (cfr.
art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica 6 luglio 2001, n.
380).
Posta la predetta cornice di principio, non è consentito alle
Regioni - al di fuori della normativa straordinaria e temporanea del
piano casa, avente copertura a livello statale - introdurre deroghe
generalizzate ex lege alla pianificazione urbanistica e agli standard
urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968, tanto
più laddove tali deroghe generalizzate assumano carattere stabile
nel tempo. Una tale opzione normativa viene, infatti, a snaturare del
tutto la funzione propria della pianificazione urbanistica e degli
standard fissati a livello statale, volti ad assicurare l'ordinato
assetto del territorio. Per completezza, deve osservarsi che la legge
regionale della Puglia n. 14 del 2009 si fonda esclusivamente
sull'intesa in Conferenza unificata del 1° aprile 2009, e non
costituisce invece attuazione del c.d. «secondo piano casa», previsto
dall'art. 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (c.d.
decreto «Sviluppo»), che è peraltro rigidamente ancorato a finalità
di rigenerazione urbana non riscontrabili nella legge in esame (basti
pensare che gli interventi sono eseguibili su immobili realizzati
entro il l° agosto 2020, ossia anche edificazioni recentissime,
rispetto alle quali non sono neppure configurabili esigenze di
riqualificazione o rigenerazione). In ogni caso, anche la disciplina
del c.d. secondo piano casa deve considerarsi di natura
necessariamente temporanea, come testimoniato dall'introduzione
mediante decreto-legge, non essendo ipotizzabile l'introduzione di
regimi derogatori rispetto alla pianificazione urbanistica operanti a
regime.
Consegue da quanto sin qui esposto che l'art. 15 della legge
regionale della Puglia n. 35 del 2020, nel prorogare l'efficacia
della normativa straordinaria del c.d. primo piano casa, estendendone
persino la portata agli immobili esistenti al 1° agosto 2020, viola
anche con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per contrasto
con i principi fondamentali statali in materia di Governo del
territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del
1942, come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
atteso che la deroga a tali principi non può più considerarsi
consentita - a distanza di quasi dodici anni - dall'intesa sancita in
Conferenza unificata il 1° aprile 2009.
Le disposizioni regionali contrastano anche con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione, violando
così anche gli articoli 3 e 97 Cost.
Al riguardo, si evidenzia che la giurisprudenza amministrativa,
richiamata anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 217 del
2020, ha statuito la necessità di assoggettare a stretta
interpretazione le disposizioni sul «piano casa» (per tutti,
Tribunale amministrativo regionale della Campania, sentenza 3 agosto
2020, n. 3474, e Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 30
ottobre 2017, n. 4992, riguardanti specificamente i limiti di
densità edilizia di cui all'art. 7 del decreto ministeriale n. 1444
del 1968).
Ciò significa che la normativa regionale che apporti continue
modifiche in senso ampliativo alla portata delle disposizioni statali
sul piano casa, fino ad arrivare ad un regime derogatorio sempre più
ampio e stabile nel tempo, si pone in contrasto anche con i principi
costituzionali di ragionevolezza e di buon andamento
dell'amministrazione.
Si ravvisa inoltre un ulteriore profilo di irragionevolezza con
riferimento al principio di intangibilità del piano paesaggistico,
al quale la normativa regionale consente invece di derogare.
Appare infatti contradditorio, e quindi irragionevole, che la
Regione da una parte approvi il piano paesaggistico e dall'altra
reiteri ed estenda la portata di disposizioni eccezionali derogatorie
al piano stesso, al di fuori della necessaria cornice pianificatoria
inderogabile e cogente per gli strumenti urbanistici.
In questo senso l'approvazione del Piano paesaggistico segna
necessariamente il naturale esaurimento delle normative regionali
applicative del c.d. piano casa, con riguardo a tutto il paesaggio
regionale, sia esso vincolato o meno. Le finalità di rilancio
dell'economia mediante il sostegno all'attività edilizia e al
miglioramento della qualità architettonica, energetica e ambientale
del patrimonio edilizio esistente dovrebbero trovare adeguato spazio
all'interno del Piano paesaggistico, anche, se del caso, in sede di
revisione o aggiornamento del Piano stesso.
Più in generale, la previsione a regime di interventi di impatto
molto rilevante sul territorio realizzabili in deroga alla
pianificazione urbanistica e al piano paesaggistico e al decreto
ministeriale n. 1444 del 1968 determina esiti irragionevoli e
contrari al buon andamento dell'amministrazione, con conseguente
violazione degli articoli 3 e 97 Cost.
Si ritiene, pertanto, che l'art. 15 della legge regionale n. 35
del 2020, che modifica gli articoli 5 e 7 della legge regionale 30
luglio 2009, n. 14, sia affetto dai profili di illegittimità
costituzionale illustrati.
Anche l'art. 27 della legge regionale Puglia n. 35 del 2020 che
istituisce un'ulteriore centrale del 118 nel territorio di competenza
della ASL BT presenta profili di illegittimità costituzionale.
A tale riguardo si richiama il criterio demografico puntualmente
indicato dal decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, recante
«Regolamento recante definizione degli standard qualitativi,
strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 127 del 4 giugno
2015.
In particolare, al punto 9.1 Centrali Operative (CO) 118 e rete
territoriale di soccorso - 9.1.1 Centrale operativa, l'allegato al
predetto DM precisa che «sulla base dell'esperienza organizzativa e
gestionale maturata, con importanti contributi di modernità ed
efficienza, si ritiene percorribile una revisione organizzativa che
preveda una centrale operativa con un bacino di riferimento
orientativamente non inferiore a 0,6 milioni ed oltre di abitanti o
almeno una per regione/provincia autonoma». In aggiunta, si rileva
che l'idea di dotare ciascuna azienda sanitaria di una centrale non
è funzionale alla logica di miglioramento della gestione delle
attività di emergenza. È, infatti, fuori di dubbio che un minor
numero di centrali favorisce l'accesso e il ricovero dei pazienti
gravi presso le strutture maggiormente idonee e che hanno la
disponibilità di ricovero, riducendo potenziali e pregiudizievoli
dispendi di tempi nella presa in carico del paziente.
Inoltre, si precisa che l'adozione del decreto ministeriale n. 70
del 2015, in attuazione dell'art. 1, comma 169, della legge 30
dicembre 2004 n. 311, discende dall'esigenza di garantire la «tutela
della salute», di cui all'art. 32 della Costituzione, attraverso la
definizione, in modo uniforme per l'intero territorio nazionale,
degli standard non solo qualitativi, strutturali, tecnologici, ma
anche quantitativi delle strutture sanitarie dedicate all'assistenza
ospedaliera. In aggiunta, considerato che, ai sensi dell'art. 27,
comma 3 della legge regionale, «Gli oneri finanziari sono a carico
del fondo sanitario regionale», si ribadisce che la disposizione in
esame è altresì suscettibile di incidere sulle esigenze di
equilibrio della finanza pubblica (articoli 117, comma 3, e 81
Cost.), che impongono il contenimento dei costi del servizio
sanitario.
Per le esposte considerazioni l'art. 27 della indicata legge
regionale contrasta con la normativa interposta richiamata e viola
conseguentemente gli articoli 117, terzo comma, e 81 della
Costituzione.
Per i motivi suesposti, si ritiene di sollevare la questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Puglia n. 35
del 30 dicembre 2020 recante: «Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2021 e bilancio pluriennale 2021-2023 della
Regione Puglia - legge di stabilità regionale 2021», relativamente
alle disposizioni contenute nell'art. 15 e 27.

P.Q.M.

Si conclude chiedendo che siano dichiarate costituzionalmente
illegittime le disposizioni contenute nell'art. 15 e 27 della legge
regionale Puglia n. 35 del 30 dicembre 2020, pubblicata nel BUR 31
dicembre 2020, n. 174, che reca «Disposizioni urgenti in materia di
personale e proroga di titoli edilizi. Disposizioni varie».
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 26 febbraio 2021.
Roma, 27 febbraio 2021

L'avvocato dello Stato: Basilica