1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 16-12-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 297 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 aprile 2009
Ordinanza del 3 settembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Federconsumatori Piemonte ed altri contro Autorita' d'Ambito n. 2 - Biellese - Vercellese - Casalese ed altri. Ambiente (Tutela dell') - Gestione delle risorse idriche e del servizio idrico integrato - Previsione che le infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali ai sensi dell'art. 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato - Eccesso di delega per violazione del principio di «invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica» - Lesione dell'autonomia finanziaria di entrata dei comuni - Violazione del principio di ragionevolezza. - Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, intero testo ed in particolare, art. 153. - Costituzione, artt. 3, 76, in relazione all'art. 17, comma 25, lett. a), della legge 15 maggio 1997, n. 127, all'art. 16, primo comma, n. 3, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 e agli artt. 1, comma 1, e 8, lett. c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308. (009C0739) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 16-12-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 31 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto
da: Federconsumatori Piemonte, Gruppo Iniziativa di Base Vercelli,
Gilberto Valeri, rappresentati e difesi dagli avv. Edmondo Dibitonto
e Fausto Raffone, con domicilio eletto presso il secondo in Torino,
piazza della Consolata, 5;
Contro Autorità d'ambito n. 2-Biellese-Vercellese-Casalese,
rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Vivani, con domicilio eletto
presso quest'ultimo in Torino, corso Duca degli Abruzzi, 15; Comune
di Vercelli, rappresentato e difeso dagli avv. Entro Inserviente,
Ludovico Szego, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso
G. Ferraris, 120;
Nei confronti di Atena Patrimonio S.p.A. e Atena S.p.A.,
rappresentate e difese dagli avv. Francesca Dealessi, Giorgio
Santilli, con domicilio eletto presso quest'ultimo in Torino, via
Paolo Sacchi, e con l'intervento di, per l'annullamento, previa
sospensione dell'efficacia:
dell'atto n. 211 dell'8 ottobre 2007 della Conferenza
dell'Autorità d'ambito n. 2, pubblicato dal 24 ottobre 2007 all'8
novembre 2007, avente per l'uso delle reti idriche e fognarie del
Comune di Vercelli. Approvazione atto di indirizzo, della
deliberazione del consiglio comunale di Vercelli n. 91 in data 12
novembre 2007, pubblicata dal 17 novembre 2007 al 1° dicembre 2007,
avente per oggetto: «Tariffa servizio idrico integrato - Indirizzi in
materia di canone per l'uso delle infrastrutture idriche»; di
eventuali atti anteriori e consequenziali ignoti ai ricorrenti:
dell'atto n. 214 in data 5 dicembre 2007, della Conferenza
dell'Autorità d'Ambito n. 2, pubblicato dal 4 al 18 febbraio
2008,avente per oggetto «Comune di Vercelli. Assunzione di impegno di
azzeramento del canone di concessione per l'uso delle reti idriche e
fognarie. Presa d'atto, Indirizzi»;
dell'atto n. 215 in data 5 dicembre 2007, della Conferenza
dell'Autorità d'ambito n. 2, pubblicato dal 4 al 18 febbraio 2008,
avente per oggetto «Piano economico-finanziario in stralcio al Piano
d'ambito per il triennio 2007/2009 riguardante la gestione della
S.p.A. Atena. Approvazione modifiche ed integrazioni»;
dell'atto n. 216 in data 5 dicembre 2007, della Conferenza
dell'Autorità d'ambito n. 2, pubblicato dal 4 al 18 febbraio 2008,
avente per oggetto «articolazione tariffaria per il servizio idrico
integrato per l'anno 2007. Approvazione», limitatamente alla tariffa
applicabile nel territorio del Comune di Vercelli (pag. 7
dell'allegato B).
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Esaminate le memorie difensive tutte versate in giudizio;
Visti tutti gli atti della causa;
Esaminato l'atto di costituzione in giudizio e le memorie
difensive dell'Autorità d'ambito n. 2-Biellese-Vercellese-Casalese;
Esaminato l'atto di costituzione in giudizio del Comune di
Vercelli;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Atena Patrimonio
S.p.A. e Atena S.p.A.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2009 il
referendario avv. Alfonso Graziano e udita la discussione dei
procuratoti delle parti generalizzati nel verbale di pubblica
udienza;

Considerato in fatto e in diritto.

1. - Il gravame oggi sottoposto all'attenzione del tribunale
prospetta una tematica di grande rilevanza giuridica e di non lievi
implicazioni sociali, investendo la questione della immediata
applicabilità del principio di gratuità della concessione in uso
delle infrastrutture afferenti al servizio idrico integrato (rete
idrica, acquedotti, rete fognaria, manufatti accessori e strumentali)
dai comuni alle società di gestione dei servizi idrici.
Ebbene, il principio in questione è scolpito all'art. 153 del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - di approvazione del nuovo c.d. codice
dell'ambiente - il quale stabilisce che «le infrastrutture idriche di
proprietà degli enti locali ai sensi dell'art. 143 sono affidate m
concessione d'uso gratuita per tutta la durata della gestione, al
gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi
oneri».
La norma, segnala la sezione, reca un'assoluta innovazione
rispetto alla pregressa disciplina contenuta all'art. 12 della legge
5 gennaio 1994, n. 36 (c.d. Legge Galli) oggi abrogata, atteso che
questa norma non stabiliva alcunchè al riguardo, non precisando la
natura, gratuita ovvero onerosa, della concessione in uso delle reti
idriche.
La gratuità si atteggia, pertanto,ad elemento di sicura novità
rispetto al passato.
Il dato letterale pressochè categorico della disposizione dì
cui all'art. 153, d.lgs. n. 152/2006 ha indotto infatti la dottrina
ad affermare che la stessa sancisce la necessaria gratuità della
concessione, discendendone l'illegittimità di deroghe in sede di
convenzione, dovendo, pertanto, le infrastrutture essere
obbligatoriamente concesse in uso gratuito al gestore del servizio.
Può al riguardo convenirsi con tale opzione ermeneutica, stante
il tenore all'evidenza tassativo e perentorio della norma in analisi,
quale emergente dalla scansione lessicale e sintattica con la quale
formulata: «le infrastrutture (...) sono affidate in concessione
d'uso gratuita», rimarcandosi anche l'arco temporale di riferimento:
«per tutta la durata della gestione».
La quaestio iuris che, quindi, la sezione è richiesta di
dipanare concerne l'applicabilità o meno del predetto principio di
gratuità - e correlativamente la sua portata e i suoi effetti - ai
rapporti concessori già sorti al momento della sua entrata m vigore
e, m particolare, alle convenzioni di gestione del servizio idrico
già stipulate e perduranti fino alla scadenza convenuta.
Il nodo da districare è, dunque, se il principio sancito
dall'art. 153 del Codice, della necessaria gratuità della
concessione delle reti e delle infrastrutture del servizio idrico
integrato si imponga o meno, attraverso il noto meccanismo
civilistico dell'inserzione automatica di clausole secondo il
paradigma definito all'art. 1339 c.c., anche alle convenzioni
accessive a provvedimenti concessori già in essere e contenenti,
invece, la previsione di un nominativo a favore degli enti locali e a
carico dei gestori del servizio, cessionari quindi anche dell'uso
delle infrastrutture strumentali al servizio idrico integrato.
2.1. - Necessita al riguardo premettere una rapida illustrazione
degli atti generali adottati dell'amministrazione resistente e
rilevanti nella fattispecie che occupa.
Con deliberazione della giunta comunale di Vercelli n. 63 del 20
dicembre 2000 veniva approvata una nuova convenzione quadro che
all'art. 7 conteneva la previsione della possibilità che la società
di gestione del servizio idrico integrato corrispondesse all'ente
locale un canone, sulla base di un «atto di concessione
amministrativa nel quale verrà stabilito il canone a favore del
comune» per fuso dei beni strumentali costituenti le dotazioni del
servizio idrico. Veniva contestualmente approvato il relativo
contratto di servizio e la concessione si presentava dunque come
onerosa, in linea con il dettato dell'art. 9, comma 5, della legge
reg. Piemonte n. 13/1997, a mente del quale «la convenzione determina
l'ammontare del canone di concessione del servizio idrico integrato
che i soggetti gestori sono tenuti a corrispondere per l'affidamento
delle predette infrastrutture».
In data 22 gennaio 2003 con atto notarile a repertorio n. 195 la
convenzione suindicata veniva modificata prevedendosi la
corresponsione a favore del Comune di Vercelli di un canone annuo
pari ad € 2.435.000 da adeguare sulla base degli indici ISTAT.
Successivamente, effettuata la privatizzazione della società dì
gestione Atena S.p.A. entro il 1° ottobre 2003, ricorrendo all'uopo
le condizioni della salvaguardia della gestione imposte dall'art.
113, comma 15-bis del d.lgs. n. 267/2000, l'Autorità d'ambito
competente deliberava con atto n. 149 del 13 marzo 2006, di
riconoscere la prosecuzione della gestione fino alla data del 31
dicembre 2023 in considerazione delle esigenze di ammortamento degli
ingenti investimenti previsti dal Piano d'ambito. Il canone
concessorio € 2.435.000 con relativo aggiornamento Istat doveva
essere pertanto corrisposto dal gestore al Comune per venti anni,
coacervando, quindi, alla fine dei predetti venti anni, la
considerevole somma di € 48.700.000.
Conseguentemente, l'Autorità d'ambito deliberava con atto n. 211
dell'8 ottobre 2007 il «riconoscimento in tariffa del servizio idrico
integrato del canone per l'uso delle reti idriche e fognarie del
Comune di Vercelli, approvando un atto di indirizzo che vincolava
tutti gli uffici competenti a rispettare la delineata previsione
nella predisposizione del piano economico e finanziario per il
triennio 2007-2009. Dal canto suo il Comune di Vercelli con atto
consiliare n. 91 del 12 novembre 2007 deliberava di concorrere alle
esigenze di sostenibilità tariffaria dei servizi pubblici attraverso
l'azzeramento graduale e quinquennale del canone d'uso delle reti e
delle infrastrutture con varie modalità.
2.2. - Insorgevano davanti a questo T.a.r. avverso le due ultime
delibere del 2007 la Federconsumatori Piemonte, un comitato di base
ed un privato cittadino, chiedendone l'annullamento per violazione
dell'art. 153 del Codice dell'ambiente, il quale stabilisce che le
infrastrutture, reti ed impianti afferenti al servizio idrico
integrato sono concesse in uso gratuito alle società incaricate
della gestione del servizio.
A dire dei ricorrenti tale norma costituisce disposizione che si
inserisce automaticamente nelle concessioni - contratto in corso, in
virtù del noto meccanismo civilistico dell'inserzione automatica di
clausole o norme di diritto di cui modulo delineato all'art. 1339
cc., applicabile anche ai rapporti stipulati da privati con la p.a.
parte ricorrente ritiene di giovarsi anche dei sistema civilistico
delle nullità c.d. parziali di cui all'art. 1419 cc. Invocava sul
punto vana giurisprudenza che ha predicato l'applicazione di siffatto
autoritativo inserimento di clausole anche ai negozi contratti con
l'amministrazione.
2.3. - Si costituivano in giudizio sia il Comune di Vercelli che
l'Autorità d'ambito n. 2 «Biellese, vercellese e casalese» con
memoria del 2 febbraio 2008 contestando l'applicazione retroattiva
della norma invocata, che non sarebbe atta a incidere negozi già in
fase di esecuzione alla data della sua entrata in vigore, pena la
violazione dei diritti quesiti.
Alla Camera di consiglio del 6 febbraio 2008 la sezione
respingeva l'incidente cautelare contestualmente frapposto, sul
rilievo della non immediata lesività degli atti impugnati, che
rimandavano a successivi previsti provvedimenti applicativi, adottati
i quali parte ricorrente interponeva ricorso per motivi aggiunti con
ulteriore richiesta cautelare.
L'Autorità d'ambito produceva poi corposa memoria defensionale
il 6 maggio 2008.
Alla Camera di consiglio del 4 settembre 2008 fissata per la
trattazione della predetta domanda di sospensione, la stessa veniva
abbinata al merito.
2.4. - Pervenuto l'affare alla pubblica udienza del 3 aprile
2009, nel corso della discussione orale i patroni dell'Autorità
d'ambito sollevavano questione di legittimità costituzionale
dell'art. 153 del c.d. Codice dell'ambiente per violazione dell'art.
76 della Costituzione per non essere stato domandato dal Governo il
parere del Consiglio di Stato sull'intero schema di decreto delegato,
come sarebbe provato da vari dati testuali, tra cui le stesse
affermazioni espresse dal Consiglio di Stato, sezione consultiva atti
normativi nell'adunanza del 5 novembre 2007, che nella parte iniziale
riferisce che «il parere in discorso, richiesto ex art. 17, comma 25,
lettera a) della legge n. 127/1997, nonchè ex art. 16, comma 1, n. 3
t.u. n. 1054/1924, va circoscritto allo schema di decreto correttivo
trasmesso e non può estendersi al testo base del d.lgs. n. 152/2006
nè al primo decreto legislativo corretti, testi sui quali il parere
del Consiglio di Stato non è stato richiesto».
Nella tesi dell'Autorità d'ambito, dunque, se il Governo avesse
acquisito il parere del Consiglio di Stato, il supremo Consesso
amministrativo avrebbe invitato il Governo ad eliminare dal testo
dell'art. 153 l'inciso contenente il principio di gratuità -
assolutamente non previsto dalla legislazione precedente - a motivo
dell'impatto che il principio stesso produce sugli assetti della
finanza locale e, in particolare, come tra breve si illustrerà, sul
principio di autosufficienza del sistema di alimentazione delle
risorse finanziane degli enti locali, con connessa violazione anche
del principio e criterio direttivo generale dell'invarianza degli
oneri a carico della finanza pubblica, fissato all'art. 1, comma 8,
lettera c) della legge n. 308/2004 di delegazione (su questo tema,
infra amplius).
Comportando un decremento di entrata per gli enti locali, quindi,
il principio di gratuità vulnererebbe la regola
dell'autofinanziamento, che, pur temperata dall'intervento
integrativo e di soccorso dello Stato centrale, resta comunque un
principio cardine della finanza locale.
Già nella memoria depositata il 6 maggio 2008 (pagg. 18-21)
l'Autorità d'ambito resistente sosteneva che l'interpretazione e
l'applicazione dell'art. 133 del d.lgs. n. 152/2006 caldeggiata dai
ricorrenti rinvenisse un limite nell'art. 76 cost. poichè il
principio di gratuità scolpito nella predetta norma del Codice
violerebbe uno dei criteri direttivi di cui alla legge delega del 15
dicembre 2004, n. 308, il cui art. 1, comma 8 stabiliva che i decreti
delegati di riordino della legislazione in materia di ambiente
dovessero informarsi ai criteri direttivi specificati nella legge
delega e tra i quali alla lett. c) del medesimo art. 1, comma 8
consta quello di «invarianza degli oneri a carico della finanza
pubblica». Identico limite e'inoltre, in via generale fissato
all'art. 1, comma 1 delle legge di delegazione, che conferiva al
Governo la potestà di emanare uno o più decreti legislativi di
riordino e riassetto normativo m materia ambientale, purchè ciò
avvenisse senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica .
In proposito il Comune di Vercelli nella relativa memoria
sosteneva che l'esclusione della possibilità di contemplare un
canone per l'uso delle infrastrutture idriche sostanzia una minore
entrata, che ha lo stesso effetto finale e sostanziale di una nuova
spesa.
Le predette parti pubbliche, pur argomentando nei sensi ora
riassunti, non prospettano tuttavia al Tribunale una questione di
legittimità costituzionale della norma in analisi per i cennati
aspetti inerenti il conflitto con il principio di invarianza della
finanza locale definito all'art. 1 delle legge n. 308/2004,
configurandone piuttosto un limite interno alla sua applicazione ai
rapporti concessori già in corso alla sua entrata in vigore.
2.4. - Tanto premesso in ordine allo svolgimento del processo e
alla sintesi delle posizioni delle parti litiganti, alla pubblica
udienza del 3 aprile 2009 udita la discussione dei procuratori delle
costituite parti e la Relazione del Referendario avv. Alfonso
Graziano, il gravame è stato trattenuto in decisione.
3.1.1. - Ritiene il remittente Collegio che la prospettata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 153 del d.lgs. n.
152/2006 come sollevata dalla difesa dell'Autorità d'ambito per
violazione dell'art. 76 della Carta fondamentale a causa dell'omessa
richiesta e acquisizione del parere del Consiglio di Stato sullo
schema di decreto legislativo, sia rilevante e non manifestamente
infondata per le ragioni che vengono in appresso illustrate e
corroborate di ulteriori considerazioni di diritto costituzionale.
3.1.2. - Sulla scia, inoltre, dell'argomentare sopra riassunto
della difesa dell'Autorità d'ambito relativamente al limite, dianzi
lumeggiato, prospettato dalle parti pubbliche come interno a
ritenenti, all'interpretazione dell'art. 153 sostenuta dai correnti,
direttamente discendente dall'art. 1 della legge n. 308/2004 e
costituito dall'impossibilità di incisione della finanza pubblica,
Ritiene invece propriamente questo giudice di dover sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'invocata -
dai ricorrenti - norma del c.d. Codice dell'ambiente.
Il delineato incidente costituzionale, elevato d'ufficio dal
remittente Tribunale a carico dell'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006 è
determinato dalla patente sua collisione con uno degli ineludibili e
cogenti criteri e principi direttivi intagliati nell'art. 1, commi 1
e 8, lettera c) della legge di delegazione, ossia con il principio di
«invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica» (comma 8,
lett. c) cit.) e con quello contermine dell'impossibilità che le
disposizioni del decreto legislativo, con cui il Governo doveva
esercitare la delega, producessero «nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica» (art. 1, comma 1, legge cit.).
3.1.3. - Opina altresì il remittente Collegio che debba
predicarsi e prospettarsi al supremo sindacato di costituzionalità
affidato dalla Carta fondamentale alle attribuzioni di codesta
sovrana Corte, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
153 del Testo unico sull'ambiente limitatamente al ridetto principio
di gratuità della concessione in uso delle infrastrutture afferenti
al servizio idrico integrato, anche per un profilo di intrinseco e
interno contrasto di questa disposizione con le stesse finalità
generali dell'articolato complessivo, definite all'art. 2 del
medesimo d.lgs. n. 152/2006 - con norma che, quindi, per la sua
stessa collocazione e numerazione deve qualificarsi di principio - e
colà ribadite nei perentori termini per cui «Le disposizioni di cui
al presente decreto sono attuate nell'ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e senza
nuovi maggiori oneri a carico della finanza pubblica» (art. 2, comma
3, d.lgs. n. 152/2006).
Al riguardo, pone in luce il remittente tribunale che la rilevata
contraddizione della delineata finalità di salvaguardia sia degli
oneri a carico della finanza pubblica che delle risorse «finanziarie
a legislazione vigente», scolpita ed elevata dall'art. 2 del decreto
delegato al livello dei principi guida della potestà legislativa
delegata, contraddizione generata dal confliggente disposto di cui
all'art.153 e dal relativo principio gratuità, equivale, in termini
di sindacato di legittimità costituzionale, ad un evidente profilo
di irragionevolezza, incongruenza, contraddittorietà interna ed
illogicità intrinseca dell'articolato legislativo censurato,
ridondando quindi nella violazione dell'art. 3 della Costituzione sub
specie di infrazione del principio di ragionevolezza della legge.
4. - Quanto al preliminare requisito della rilevanza delle
prospettate questioni di legittimità costituzionale, lo stesso è
agevolmente ravvisabile sol che si rifletta sulla circostanza che
qualora codesta sovrana Corte dovesse ritenere l'illegittimità
costituzionale dell'art. 153 del Codice dell'ambiente, la norma non
potrebbe essere applicata al caso al vaglio della sezione,
conseguendone il rigetto dell'interposto gravame demolitorio, il
quale si fonda su di un unico articolato mezzo deduttivo, con cui si
lamenta la violazione del principio di gratuità recato dal predetto
censurato articolo del testo unico in analisi.
La questione è, pertanto, assai rilevante nel presente giudizio
in quanto l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale
della denunciata normativa importerebbe e o ipso il rigetto nel
merito del ricorso in epigrafe.
5.1.1. - Dovendo ora argomentarsi e dimostrarsi il requisito
della non manifesta infondatezza delle soggette questioni di
legittimità costituzionale e dovendosi principiare dalla disamina di
quella appuntata sugli accennati profili di diritto costituzionale
che alimentano l'invocazione dell'art. 76 della Carta costituzionale
ritenuto vulnerato dall'omessa richiesta di parere al supremo
Consesso consultivo dello Stato, non può il remittente collegio non
prendere le mosse da una brevissima riflessione sulla natura e sullo
spettro dei poteri di legificazione che l'ordinamento repubblicano
riconosce e commette al Governo.
Al riguardo è fin troppo noto che lo Stato repubblicano è
imperniato e riposa sul principio democratico della
rappresentatività e della sovranità popolare, m ossequio al quale
la Carta fondamentale attribuisce in via principale e generale il
potere legislativo al Parlamento, in quanto diretta espressione dello
Stato - comunità attraverso il sistema delle libere elezioni
democratiche dei rappresentanti del popolo.
Non può obliterarsi che la cennata logica democratica si pone,
del resto, in armonia e in linea di massiccio sviluppo e incremento,
con taluni segmenti di disciplina istituzionale dello Statuto
Albertino che, pur nell'impianto monarchico dei poteri di allora,
già concepivano il Parlamento albertino (costituito delle due Camere
rappresentante dal Senato, con sede a Palazzo Carignano e dalla
Camera dei deputati, con sede a Palazzo Madama a Torino) come un
interlocutore necessario del Re su alcuni momenti cruciali e
fondamentali dell'azione normativa e della vita del regno.
5.1.2. - Al potere esecutivo, nell'attuale forma di Governo
repubblicano e costituzionale, è riconosciuto, com'è noto, la
potestas legiferandi solo nei due noti istituti della decretazione
d'urgenza e della decretazione delegata, la quale ultima, sede in cui
si esalta anche un'istanza di snellimento e semplificazione
normativa, è, peraltro, astretta a precisi limiti, disegnati
tassativamente dall'art. 76 della Carta fondamentale.
Trattasi di norma cruciale che permea tutto il sistema della
legislazione delegata e che ha indotto la più avvertita dottrina
costituzionalistica ad affermare, ad esempio, che non può essere
delegata al Governo la formazione di quelle leggi che incidono sullo
stesso nucleo fondamentale dei suoi poteri, quali le leggi di
bilancio, oppure le leggi di conversione di precedenti decreti legge
assunti da tale organo costituzionale in via d'urgenza. Leggi tutte
la cui emanazione non puo quindi formare oggetto di delega
legislativa al Governo.
5.1. 3. - Orbene, la cogenza e la portata dell'art. 76 della
Costituzione risiedono primieramente nel principio democratico della
sovranità popolare e nell'eccezionalità dell'intervento legislativo
del Governo, composto da membri espressione della maggioranza
politica e quindi in ultima analisi da una sola parte
dell'elettorato, quella riuscita vincitrice della competizione
elettorale.
Il carattere eccezionale e derogatorio dell'attribuzione al
Governo della potestà legiferante risalta, del resto, ictu oculi
dalla stessa formulazione dell'art. 76 Cost., non a caso enunciato ed
espresso in termini negativi: «L'esercizio della funzione legislativa
non può essere delegato al Governo se non con determinazione di
principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per
oggetti definiti».
La determinazione dei principi e dei criteri direttivi assurge,
dunque, a precondizione e presupposto ineludibile e fondante del
legittimo esercizio da parte del Governo della potestà di emanare
atti aventi forza dì legge.
5.2. - Rimarca all'uopo remittente Collegio che la fissazione dei
prefati principi e criteri direttivi riveste un ruolo così
dirimente, rilevante e condizionante nella dinamica e nel dipanarsi
dell'esercizio del potere di normazione delegata, che la dottrina
costituzionalistica più accreditata ha da tempo affermato che la
legge di delegazione (c.d. legge delega), che è la sede della
elaborazione dei predetti principi e criteri direttivi, non può
essere approvata con lo strumento c.d deliberante, ossia in sede di
commissioni parlamentari, nelle loro varie configurazioni (referente,
deliberante o legislativa) ma deve essere discussa ed approvata in
aula, proprio perchè i principi e i criteri direttivi da assegnare
al Governo devono originare e scaturire dal più ampio e democratico
confronto e dibattito parlamentare, che solo la discussione in Aula
può assicurare.
È consapevole sul punto il Tribunale che non si sta diffondendo
in più o meno dotte o trite digressioni di teoria generale del
diritto costituzionale, ma in necessarie puntualizzazioni della
cogenza e della portata vincolante dei menzionati principi e criteri
direttivi, almeno due dei quali opina il remittente collegio essere
stati infranti in occasione della redazione del testo unico
dell'ambiente: ovverosia, conviene anticipare, quello della
necessaria richiesta ed acquisizione del parere del supremo Organo
consultivo dello Stato e quello dell'invarianza degli oneri a carico
della finanza pubblica.
6.1 - Approdando, dunque, in medias res, il remittente Tribunale
in dubita di infrazione costituzionale per violazione dell'art. 76
Cost. l'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006, quale conseguenza
dell'incostituzionalità di tutto il decreto delegato recante il
testo del c.d. Codice dell'ambiente, per avere il Governo in carica
nell'aprile 2006, violato la predetta norma di rango costituzionale
là dove non ha domandato al Consiglio di Stato l'espressione del
parere, richiesto dalla legge quale principio dell'esercizio della
potestà governativa di redazione dei testi unici.
6.2. - Rammenta a tal riguardo la sezione che il fenomeno
dell'elaborazione di testi unici, nella sua versione ricognitiva
(detta anche compilativi) o innovativa, ha antiche origini, ove si
ricordi e consideri che lo stesso testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato, di cui al r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, esso
stesso, appunto, già un testo unico, all'art. 16, comma 1, sanciva
con norma tuttora m vigore, l'obbligatoria acquisizione del parere
del supremo Consesso «sopra tutti i coordinamenti in testi unici di
leggi o di regolamenti, salvo che non sia diversamente stabilito per
legge».
Ma la più moderna tipizzazione del potere di redazione di testi
unici da parte del Governo va individuata nell'art. 17, comma 25,
della legge 15 maggio 1997, n. 127. Tale legge, c.d. Legge Bassaniani
2, dedicata alla semplificazione e allo snellimento dell'attività
amministrativa ha dettato disposizioni per favorire anche lo
snellimento e la semplificazione normativa, contemplando all'uopo la
facoltà per il Governo di procedere alla predisposizione di testi
unici di sistemazione e riassetto normativo, subordinandone, peraltro
l'adozione, alla previa obbligatoria acquisizione del parere del
Consiglio di Stato.
6.3. - In tale ottica e a tal fine, dunque, la legge n. 127/1997
ha stabilito all'art. 17, comma 25, con deposizione imperativa e
ineludibile, che «il parere del Consiglio di Stato è richiesto in
via obbligatoria: a) per l'emanazione degli atti normativi del
Governo e dei singoli ministri, al sensi dell'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400, nonchè per l'emanazione di testi unici.
Com'è noto ed è stato tramandato alla tradizione e alla prassi
redattiva di siffatti articolati normativi, i testi unici possono
constare di due tipologie: il testo unico ricognitivo o compilativi),
che si limita a raccogliere disposizioni disparate, recate da fonti
diverse e che pertanto non assume caratteri di innovatività
dell'ordinamento.
Vi è poi il testo unico c.d. innovativo, il quale, in uno con
l'obiettivo di sistemazione e raccolta di vane disposizioni, reca
anche norme nuove, non presenti nella pregressa cornice legislativa.
6.4. - Orbene, ritiene a tal riguardo il remittente Collegio di
dover evidenziare e di poter fondatamente affermare che la ratio
della necessità della preventiva richiesta e conseguente
acquisizione del parere del Consiglio di Stato sullo schema di un
testo unico, specie se di natura innovativa, si spiega proprio in
virtù dell'attitudine di siffatta seconda tipologia di testi unici
ad innovare il panorama normativo, con l'aggiunta di disposizioni
nuove, non presenti nel pregresso quadro legislativo.
Ecco quindi spiegata la ratio che ispira l'obbligo del potere
esecutivo di domandare e acquisire previamente il parere del supremo
organo consultivo dello Stato ai fini della compilazione di un testo
unico. Detto obbligo è imposto, per le ragioni poc'anzi lumeggiate,
da due fonti legislative di livello primario, molto distanti nel
tempo ma ambedue parimenti ineludibili quanto attuali: l'art. 16 del
r.d. n. 1054/1924 recante approvazione del testo unico delle leggi
sul Consiglio di Stato e l'art. 17 della legge n. 127/1997.
Non può trascurarsi inoltre che l'istituto dei testi unici è
stato di recente riproposto dal legislatore quale strumento di
semplificazione e razionalizzazione normativa. L'art. 5 della recente
legge 18 giugno 2009, n. 69 ha infatti introdotto nel corpo della
nota legge 23 agosto 1988 n. 400, un art. 17-bis, rubricato «testi
unici compilativi», in ossequi al quale il Governo provvede, mediante
testi unici compilativi, a raccogliere le disposizioni aventi forza
di legge regolanti materie e settori omogenei.
Ebbene, va opportunamente evidenziato che a norma del comma 2 del
neonato art. 17-bis della legge n. 400/1988, «lo schema di ciascun
testo unico è deliberato dal Consiglio dei ministri, valutato il
parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque
giorni dalla richiesta».
A parere del denunciante Tribunale, dunque, essendo indubbio il
valore interpretativo dell'ordinamento che va annesso a quest'ultima
norma di legge, il parere del Consiglio di Stato, se, in forza della
stessa è obbligatorio per la formazione di un testo unico meramente
compilativo, deve a fortiori predicarsi necessario e imprescindibile
per la redazione di un testo unico innovativo, qual è
inconfutabilmente il d.lgs. n. 152/2006 censurato.
6.5.1. - Orbene, dal combinato disposto dell'art. 16, primo
comma, del r.d. n. 1054/1924 e dell'art. 17, domina 25, lettera a)
della legge n. 127/2007, nonchè sulla scorta del rilievo
ricostruttivo e interpretativo dell'ordinamento da riconoscersi
all'art. 17-bis, comma 2 della legge n. 400/198 come introdotto
dall'art. 5 della legge n. 69/2009, discende dunque, a parere della
denunciante sezione, che l'obbligo di richiesta del parere del
Consiglio di Stato trascende e supera il livello formale - di legge
ordinaria - della fonte che lo ha istituito, dovendo a detto obbligo
attribuirsi i1 valore di un principio e criterio direttivo a cui deve
necessariamente conformarsi l'esercizio della potestà normativa
delegata al Governo, alla stregua e allo tesso livello di uno di quei
principi (oltre che criteri direttivi) additati dall'art. 76 della
Carta costituzionale a limite della potestà legislativa delegata
all'esecutivo.
6.5.2. - Il Tribunale è quindi dell'avviso che i principi che
costringono la potestà normativa delegata al Governo debbano
rintracciarsi non solo in quelli specificamente definiti e precisati
dalle singole leggi di delegazione, ma anche in tutte le altre leggi
ordinarie recanti, appunto, disposizioni di principio che informano
di se stesse l'ordinamento giuridico nel suo complesso.
6.6. - Rammenta all'uopo il remittente collegio che codesta
sovrana Corte ha già avuto modo di affermare, con una pronuncia,più
che mai pertinente al caso che occupa, che il sindacato di
costituzionalità in materia di delega legislativa e di legislazione
delegata va puntualizzato sui principi e sui criteri direttivi
contenuti nella legge di delegazione, principi che pero debbono
essere ricostruiti in un'ottica di più ampio raggio, avendo, cioè,
anche riguardo al complesso delle norme in cui si collocano. Codesto
supremo giudice delle leggi ha infatti qualche anno fa insegnato che
«Il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa postula,
secondo la costante giurisprudenza costituzionale, un processo
interpretativo relativo all'oggetto, ai principi ed ai criteri
direttivi della delega, tenendo conto del complessivo contesto di
norme in cui si collocano» (Corte costituzionale, 28 luglio 2004, n.
280).
A stare all'illuminante chiarimento di cui alla riportata
eminente decisione di codesta sovrana Corte, dunque, i principi e
criteri direttivi vincolanti il legislatore delegato devono essere
ricostruiti e desunti «dal complessivo contesto di norme in cui si
collocano», potendo e dovendo quindi anche essere dedotti da altre
leggi ordinarie, di pari livello rispetto alla legge di delegazione,
leggi che, all'evidenza, concorrono a comporre il ridetto
«complessivo contesto di norme i cui si collocano» i principi e
criteri direttivi in parola.
A parere del Tribunale esponente, dunque, gli artt. 17, comma 25,
lettera a) della legge n. 127/1997, e 16, comma 1, del r.d. n.
1054/1924, nonchè l'art. 17- bis, comma 2, della legge n. 400/1988,
come introdotto dall'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2009, sono
norme di principio nella disciplina della materia e del fenomeno
normativo della formazione e redazione dei testi unici, siano essi
compilativi o innovativi.
6.7. - Del resto, non va sottaciuto che a diversamente opinare, a
voler cioè differenziare i principi recati dalla legge delega e
quelli rivenienti, invece, da altre fonti legislative anch'esse
contenenti norme di principio e a voler, quindi, reputare limitata
l'attitudine vincolante e conformativa dell'esercizio della potestà
normativa del Governo ai soli principi specificamente contenuti nella
legge di delegazione, si determinerebbe un'evidente aporia nel
sistema, producendosi l'effetto, davvero discriminatorio, di
attribuire un regime giuridico differenziato e una valenza deteriore
ai principi recati da altre fonti legislative rispetto a quelli
definiti specificamente nella legge delega.
Ma stenta il remittente Collegio ad individuare superiori ragioni
di rango costituzionale idonee a fondare e legittimare siffatta
operazione di discriminazione tra fonti poste sullo stesso piano.
Si deve pertanto ritenere che la delega legislativa debba
dispiegarsi nel rispetto non solo dei principi e criteri direttivi
espressamente indicati nella relativa legge di delegazione, ma anche,
come insegnato da codesta sovrana Corte con la sentenza suindicata,
nell'Osservanza dei principi che riposano in altre norme di legge, le
quali concorrono a costituire il «complessivo contesto di norme in
cui si collocano» i principi in parola.
6.8. - Orbene, nell'ottica delle illustrate coordinate
ermeneutiche, è convinto, in particolare, il remittente Tribunale,
come sopra appena accennato, che tra i principi equiordinati a quelli
menzionati nella legge delega rivenienti da altre leggi, vadano
precipuamente annoverati, individuati e tenuti in debita
considerazione quelli dettati dalla legge sulla procedura di adozione
dei testi unici, principi. questi ultimi, che si attestano ad un
livello almeno pari a quelli specificamente intagliati nella legge
delega.
Dei principi enucleati dalle leggi regolanti il procedimento di
formazione e redazione dei testi unici, ossia dall'art. 16, punto 3
del r.d. n. 1054/1924 e dall'art. 17, comma 25 della legge n.
127/1997, interpretativamente rinvigoriti dall'art. 17-bis comma 2,
della legge n. 400/1988, va, dunque, predicata l'attitudine
conformativa della potestà normativa delegata del Governo, poichè
essi disciplinano proprio il modus agendi del potere esecutivo nel
momento di cui si fa legislatore. esercitando, in via eccezionale e
per delega del Parlamento, il potere di produrre norme giuridiche che
andranno poi a collocarsi, nella gerarchia delle fonti del diritto,
allo stesso livello di quella stessa legge ordinaria che li scolpisce
e definisce.
Non è chi non veda conte, altrimenti verrebbe a prodursi
l'antinomico e, a parere del remittente Collegio, incostituzionale
fenomeno ed effetto per il quale il Governo adotta un testo normativo
di rango legislativo (avente cioè forza di legge) violando una norma
di legge che regola proprio il modo di formazione della potestà
legislativa che si estrinseca nell'adozione del testo unico stesso.
E tra le regole, assurgenti a disposizioni di principio che
disciplinano il procedimento di adozione dei testi unici e che come
tali si impongono al potere esecutivo nel momento in cui in via
derogatoria ed eccezionale esercita la funzione legislativa, vanno
con sicurezza annoverate l'art. 16, comma 1: del r.d. n. 1054/1924 e
l'art. 17, comma 25, lettera a) della legge n. 127/1997, ribaditi
dall'art. 17-bis della legge n. 400/1988 introdotto dall'art. 5,
della legge n. 69/2009, i quali, con disposizione di principio,
stabiliscono l'obbligo della previa richiesta e conseguente
acquisizione del parere del supremo Organo consultivo dello Stato ai
fini dell'esercizio della potestà normativa del Governo di redazione
di testi unici.
L'omissione del descritto incombente ridonda, conseguentemente,
in una diretta o indiretta collisione con l'art. 76 Cost. sub specie
di infrazione di uno dei principi - portati da leggi diverse ma
aventi la stessa forza di quelle di delegazione - ai quali a mente
della citata norma costituzionale deve essere assoggettato
l'esercizio della potestà normativa delegata al Governo.
7.1.1. - Non sfugge peraltro al remittente Collegio che per poter
ragionevolmente porre all'attenzione di codesto supremo giudice delle
leggi la prima delle divisate questioni di legittimità
costituzionale, ossia quella che si e appena illustrata, occorre
acclarare con rigore due circostanze. La prima è se il c.d. Codice
dell'ambiente è un testo unico. La seconda è se il Governo ha
realmente omesso di chiedere ed acquisire il parere del Consiglio di
Stato. La prima resta ancora una quaestio iuris, la seconda assume
invece i contorni di una quaestio facti, non per questo, peraltro, da
accettare in modo meno rigoroso.
Quanto alla prima, che il Codice dell'ambiente sia un Testo unico
a tutti gli effetti, è provato da molteplici dati testuali, oltre
che dalla stessa veste formale dell'articolato.
In merito al primo ordine di fattori - quelli testuali - appare
fondamentale ed ineludibile e depone nel delineato senso, anzitutto
il tassativo e chiaro tenore dispositivo della legge delega.
Invero, l'art.1, legge 15 dicembre 2004, n. 308, rubricata
«Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione» stabilisce che «Il Governo è delegato ad adottare,
entro diciotto mesi dalla data dì entrata in vigore della presente
legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o
più decreti legislativi di coordinamento e integrazione delle
disposizioni legislative nei seguenti settori e materie, anche
mediante la redazione di Testi Unici:
a) gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati;
b) tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse
idriche;
c) difesa del suolo e lotta alla desertificazione (...)».
Il legislatore delegante ha dunque inteso imprimere al decreto
delegato recante coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative m materia ambientale, la natura di Testo unico.
E da questa precisa direttiva del Parlamento ritiene il
denunciante Tribunale che l'interprete non possa in alcun modo
prescindere nelle operazioni di qualificazione e ricognizione del
regime giuridico-formale del d.lgs. n. 152/2006, specie laddove a
dette qualificazioni conseguano rilevanti effetti che, come nel caso
della rilevata omessa acquisizione del parere del Consiglio,
refluiscano al livello del giudizio costituzionale in punto
all'infrazione o meno dei dettami fissati dall'art. 76 della
Costituzione.
7.1.2. - Ad colorandum, inoltre, va pure debitamente considerata
la veste formale del decreto legislativo in esame. Sotto questo
profilo va all'uopo adeguatamente e attentamente valorizzata
l'intitolazione stessa dell'articolato legislativo de quo, la quale
non reca affatto la dizione «Codice dell'Ambiente», come dato
riscontrare negli altri codici (della strada, dei contratti, del
consumo, delle assicurazioni private, etc.) bensì la generica
locuzione «norme in materia ambientale».
L'intitolazione del decreto delegato è infatti la seguente
«Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (in suppl. ordinario n. 96
alla Gazzetta Ufficiale 14 aprile, n. 88). - Norme in materia
ambientale».
Opina il Tribunale che anche siffatto dato formale sia
illuminante e risolutivo.
7.1.3. - Non può, per converso, deporre in senso contrario e,
cioè, che non siamo al cospetto di un testo unico, la circostanza
che di seguito alla rubrica di ogni articolo e alla sua indicazione
numerica non compare tra parentesi l'elenco delle altre norme, di cui
alle leggi precedenti, che vengono raccolte o innovate con gli
articoli del decreto.
Va infatti Osservato che la presenza di siffatta indicazione e
quindi il ricorso alla suindicata tecnica redattiva, non è tratto
distintivo e qualificante dei testi unici, riscontrandosi una simile
tecnica di compilazione anche nel caso di vari nuovi codici. Basti
pensare, quale caso più risonante, al Codice dei contratti (d.lgs.
16 aprile 2006, n. 163), nel quale, dopo la rubrica e la numerazione
di ogni articolo, figura tra parentesi l'indicazione delle varie
norme della legge n. 109/1994 e del relativo regolamento di
attuazione (d.P.R. n. 554/1999) nonchè dei decreti legislativi n.
358/1992 sulle forniture pubbliche e n. 157/1995 sugli appalti di
servizi, che vengono volta a volta sostituite o innovate dai singoli
articoli del codice.
La medesima tecnica compilativa è dato poi riscontrare, ad
esempio, anche relativamente al c.d. Codice delle pari opportunità
di cui al d.lgs. 11 aprile 2006, n. 198, il quale dopo la menzione
della rubrica e del numero di ogni articolo espone tra parentesi
anche le varie norme delle leggi precedenti innovate o raccolte.
È convinto, pertanto, il remittente Collegio che il d.lgs. n.
152/2006 sia un Testo unico.
Per concludere sul tema, suffraga e alla fine comprova questa
convinzione anche un espressa ammissione fatta dal Governo
nell'agosto dello scorso anno mediante un comunicato diramato dal
Consiglio dei ministri in data 1° agosto 2008 in esito ad una seduta
dedicata proprio al testo di legge in analisi. Ebbene, il suindicato
comunicato, citato in uno dei più recenti commentari al testo unico
m materia di ambiente in sede di commento all'art. 1, ove sono anche
riportati i riferimenti della rivista telematica che pubblicò il
comunicato in questione, testualmente affermava: «il Consiglio ha
approvato un disegno di legge, di iniziativa del Ministro
dell'ambiente, contenente una delega al Governo di riordino delle
norme in materia ambientale in un TU (testo unico)». Nel medesimo
contesto, a sua volta, il Ministro dell'ambiente comunicava che «è
stato approvato un provvedimento che prevede la riapertura dei
termini per revisioni e integrazioni essendo numerose le ragioni di
opportunità che consigliano ulteriori modifiche e revisioni del
testo unico».
Nessun ragionevole dubbio può dunque prospettarsi in merito alla
qualificazione del d.lgs. n. 152/2006 come testo unico, per di più
con evidente carattere di innovatività.
7.2.1. - Conviene ora appurare la seconda delle centrate
questioni, ossia la quaestio facti dell'omessa acquisizione del
parere del Consiglio di Stato.
A tal riguardo, la prima fonte di prova che il remittente
Tribunale ritiene di dover porre all'attenzione di codesta sovrana
Corte è fornita dalle stesse affermazioni rese sul punto dal
Consiglio di Stato nell'adunanza della Sezione consultiva per atti
normativi del 5 novembre 2007, n. 3838/2007, in occasione della
redazione del parere sul secondo correttivo poi apportato con il
d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4.
Orbene, a pag. 7 della Relazione di parere del supremo Consesso
consultivo dello Stato, si legge la seguente categorica affermazione:
«La sezione Osserva, anzitutto, che il parere del Consiglio di Stato
deve intendersi richiesto ai sensi dell'art. 17, comma 25, lettera
a), legge 15 maggio 1997, n. 127 (nonchè dell'art. 16, comma 1, n.
3, t.u. n. 1054 del 1924». Segue una rilevante precisazione, a tenore
della quale il parere «va circoscritto allo schema del decreto
correttivo trasmesso, e non può pertanto estendersi, ora per allora,
nè al precedente d.lgs. n. 152 del 2006, nè al primo decreto
legislativo correttivo, testi sui quali il parere di questo Consesso
non è stato richiesto».
Giova rimarcare, quindi, che il Consiglio di Stato sottolineava
sia che il parere richiesto sul secondo decreto correttivo non poteva
intendersi riferito anche al primo o al testo base originario del
d.lgs. n 152/2006 e che pertanto non poteva configurare una sorta di
parere in sanatoria, sia che sullo steso d.lgs. n. 152/2006 (come sul
primo suo correttivo) il parere del Consesso consultivo non è stato
mai richiesto. Trattasi di fonte assolutamente incontestabile oltre
che autorevolissima.
7.2.2. - In ogni caso evidenzia il remittente Collegio che
ulteriore prova, assolutamente dirimente, della mancata acquisizione
del parere del Consiglio, è offerta dalla lettura dello stesso
preambolo al d.lgs. n. 15 febbraio 2006, il quale, mentre richiama
tutte le preliminari deliberazioni e dà conto dell'acquisizione dei
pareri delle competenti commissioni parlamentari, non menziona
affatto l'avvenuta acquisizione del parere del Consiglio di Stato. Si
legge infatti nel preambolo stesso: «(...) Vista la preliminare
deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
18 novembre 2005; Acquisito il parere della Conferenza unificata di
cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281;
Acquisiti i pareri delle competenti commissioni della Camera, dei
deputati e del Senato della Repubblica; Vista la preliminare
deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
19 gennaio 2006; Acquisiti i pareri delle competenti commissioni
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; Viste le
deliberazioni del Consiglio dei Ministri, adottate nelle riunioni del
10 febbraio e del 29 marzo 2006; Sulla proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio (...) Emana il seguente
decreto legislativo».
Anche l'argomento in parola si profila dunque decisivo a
dimostrare la denunciata omissione.
7.3. - Preme inoltre al rimettente Tribunale rammentare che
all'epoca della promulgazione del decreto legislativo n. 152/2006
riecheggiò sulla stampa, suscitando intuitivo scalpore e connesse
preoccupazioni istituzionali, la reazione del Presidente della
Repubblica Ciampi, il quale rinviò al Governo il testo
dell'articolato, rifiutandosi di firmarlo, proprio a motivo della
omessa acquisizione del parere del Consiglio di Stato oltre che per
la mancata considerazione del parere negativo della Conferenza Stato
- regioni e delle associazioni ambientaliste.
Ebbene, si ricordi che il Governo rispose ai rilievi del Capo
dello Stato con affermazioni di tenore meramente interlocutorio
incentrate sugli ambiti della delega legislativa, assumendo, come si
legge in reports della pubblicistica dell'epoca, tuttora disponibili
sulla rete Internet, che il parere del Consiglio di Stato non era
obbligatorie in quanto il Codice, non contenendo la disciplina
relativa alle aree protette, all'inquinamento acustico e all'energia,
non può essere considerato un Testo unico.
È peraltro agevole oppone sul punto che l'ampiezza del contenuto
della delega come definito all'art. 1 alle lettera a)-g) del comma 1,
della legge n. 308/2004, non consentiva, nè consente, peraltro, di
dedurre che il testo unico ambientale dovesse necessariamente
abbracciare tutte le materie dettagliate alle lettere a)-g) dell'art.
1, comma 1 della legge, come si arguisce dalla formulazione della
norma stessa, secondo cui il Governo era delegato ad adottare «uno o
più decreti legislativi» nelle predette materie, conseguendone che
la delega poteva anche essere attuata mediante un solo decreto,
relativo ad alcuno o alcuni dei settori e materie de quibus.
Ma, oltretutto, giova rimarcare che l'assunto del Governo non
convince già in punto di fatto. L'inquinamento acustico e l'energia
non figurano, invero, tra i settori e le materie oggetto di delega,
per cui il Governo non era neanche legittimato ad inserire nel testo
unico la disciplina di detti settori e materie. Soltanto la «gestione
delle aree protette», materia la cui disciplina il Governo lamentava
non essere stata inserita nel corpo del testo unico ambientale, è
annoverata (lettera d) tra i possibili oggetti dell'emanando testo
unico.
Ma a tal riguardo, appare davvero difficile sul piano giuridico
poter ragionevolmente sostenere che il testo unico di cui al d.lgs.
n. 152/2006 censurato non possiede la natura di testo unico solo
perche non disciplina le aree protette.
Auspica, pertanto, il remittente Collegio l'intervento di codesta
sovrana Corte, unica suprema istituzione depositaria del potere di
ripristinare, con l'accoglimento della prospettata questione di
legittimità costituzionale, l'ordine giuridico violato con la
rilevata infrazione dell'art. 76 della Carta fondamentale, vulnerato
con la denunciata omissione della richiesta e conseguente
acquisizione del parere del supremo Consesso consultivo dello Stato.
Le inconfutabili fonti di prova finora ricostruite devono,
pertanto, indurre a concludere che l'art. 153, nonchè l'intero testo
unico ambientale, c.d. Codice dell'ambiente, di cui al d.lgs. n.
152/2006 e al primo suo decreto correttivo, sono stati varati senza
la prescritta necessaria previa acquisizione del parere del Consiglio
di Stato, mancanza che concreta la violazione di uno dei principi - e
criteri direttivi - discendenti dal combinato disposto della legge di
delegazione n. 308/2004, dell'art. 17, comma 25, lettera a), legge 15
maggio 1997, n. 127 nonchè dell'art. 16, comma l, n. 3, t.u. n. 1054
del 1924.
L'infrazione di tutte le citate norme di principio sostanzia,
come più sopra meglio e diffusamente sviscerato, la diretta
violazione dell'art. 76 della Costituzione che fissa i limiti cui il
potere esecutivo deve rigorosamente attenersi nell'esercizio della
funzione legislativa delegata dal parlamento, espressione dello Stato
- Comunità e del corpo elettorale nelle sue multiformi e variegate
espressioni e manifestazioni che consente il principio democratico su
cui è intelaiata la Costituzione repubblicana.
8.1. - Può ora approdarsi alla disamina del secondo sospetto di
collisione costituzionale, del quale più specificamente ritiene
afflitto il remittente Tribunale l'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006,
che appare vulnerare il principio di invarianza della finanza
pubblica locale, espressamente annoverato all'art. 1, comma l, e
comma 8, lettera c) della legge di delegazione, legge n. 308/2004,
tra gli specifici principi e criteri direttivi vincolanti l'esercizio
della delega legislativa al Governo.
Riprendendo la focalizzazione della problematica in parola già
tratteggiata in apertura, va ricordato che il principio di gratuità
della concessione in uso delle reti e delle infrastrutture
complessive strumentali alla gestione del servizio idrico integrato,
scolpito nella predetta inderogabile norma del testo unico, appare al
remittente Collegio urtare frontalmente con uno dei criteri direttivi
di cui alla legge delega del 15 dicembre 2004, n. 308, il cui art. 1,
comma 8 stabiliva expressis verbis che i decreti delegati di riordino
della legislazione, in materia di ambiente dovessero informarsi ai
criteri direttivi dettagliati al comma 8 dell'art. 1, tra i quali
alla lettera c) consta quello della «invarianza degli oneri a carico
della finanza pubblica».
Identico limite è, inoltre, in via generale fissato all'art. 1,
comma 1 delle legge delega, che conferiva al Governo la potestà di
«adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica,
uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e
integrazione delle disposizioni legislative» in materia ambientale,
purchè ciò avvenisse «senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica».
Come sopra anticipato, ritiene il remittente Tribunale che la
norma scaturente da entrambe le suindicate disposizioni definisca il
principio direttivo, vincolante il legislatore delegato, in ossequio
al quale la novella disciplina di tutti i settori e le materie
indicati alle lettere a)-g) dell'art. 1 della legge n. 308/2004 quali
contenuti del nuovo testo unico ambientale, potesse essere
riordinata, innovata, coordinata e integrata a patto di non
determinare nuovi o maggio oneri per la finanza pubblica, in
particolare, rispettando il canone definito all'art. 8, lettera c)
come «invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica».
8.2. - Sembra al riguardo opportuna una precisazione circa il
concetto e la nozione di finanza pubblica additata nelle norme in
esame, onde delinearne il raggio di azione e il confine applicativo.
Appare sul punto intuitivo che l'elemento soggettivo delle finanza
pubblica vada definito con riferimento all'ente pubblico sul quale va
ad incidere la novella disciplina, potendo tale profilo soggettivo
mutare a seconda del soggetto titolare della funzione, dell'attività
o della competenza via via disciplinata dalle singole norme, potendo
correlativamente tale soggetto, identificarsi con lo Stato, con le
Regioni ovvero con gli enti locali.
Altrimenti detto, non è finanza pubblica, rispetto alla quale
opera il delineato principio di tutela e di salvaguardia, solo quella
che fa capo allo Stato centrale; lo è anche quella che ha il suo
centro di imputazione negli altri enti pubblici e in specie in quelli
territoriali (regioni) e locali. Potenziale destinatario della
clausola di salvaguardia scolpita ai commi 1 e 8, lettera c)
dell'art. 1 della legge delega è, pertanto, ogni ente pubblico
titolare di un'entrata tributaria patrimoniale e lato sensu
finanziaria e come tale centro di imputazione e gestione di un
gettito finanziario.
Un operatore pubblico è infatti, secondo le teoriche della
scienza delle finanze, un soggetto attivo dotato di potestà
finanziaria.
In tal senso, non è revocabile in dubbio che un comune è un
soggetto titolare di entrate tributarie e centro di imputazione e
gestione di un gettito finanziano, di un bilancio che contempla poste
attive e passive, voci di entrata e voci di spesa.
È quindi un ente locale, uno dei soggetti pubblici a favore dei
quali deve ritenersi operare il principio di salvaguardia
dell'invarianza degli oneri per la finanza pubblica, fissato all'art.
1 commi 1 e 8, lettera c) della legge n. 308/2004 ed assurgente a
vincolante principio e criterio direttivo che il Governo doveva
necessariamente rispettare nell'elaborazione delle norme di
attuazione della legge di delegazione.
8.3. - Del pari si impone una breve riflessione sull'ambito
oggettivo della nozione di finanza pubblica. Al riguardo appare al
remittente Collegio illuminante ai fini esegetici che qui interessano
e in particolare allo scopo di far luce sui confini della nozione di
«finanza pubblica» alla cui salvaguardia il Legislatore delegante ha
predisposto il vincolante principio e criterio direttivo contenuto
all'art. l, commi l e 3 lettera c) della legge delega, la definizione
che della nozione in analisi offrono le moderne e ormai dominanti
teorie della scienza delle finanze, che (discostandosi in parte dalle
tesi griziottiane) identificano la finanza pubblica in
quell'attività posta in essere dagli enti pubblici per l'ottenimento
delle risorse necessarie all'adempimento delle loro funzioni.
Deve, pertanto, fornirsi della norma de qua un'interpretazione
rispettosa della riportata definizione, operandosene una lettura
finalistica e di risultato, ovverosia puntualizzata non su singoli
elementi o voci della c.d. finanza pubblica (locale, nel nostro
caso), bensì muovendo l'Osservazione da un angolo visuale
complessivo e di insieme.
Con l'ausilio di siffatta ampia prospettiva di indagine
suffragata anche dal concetto tecnico di finanza pubblica accreditato
dalle moderne ricordate sistemazioni della scienza delle finanze,
deve quindi affermarsi che il legislatore con il cennato principio di
tutela della finanza pubblica da aggravio di oneri, aveva inteso
bandire e scongiurare l'introduzione, attraverso le emanande
disposizioni delegate e i loro meccanismi ed effetti applicativi, non
solo di nuove voci di spesa e cioè di nuovi esborsi a carico degli
enti pubblici titolari di centri di entrata finanziaria, ma altresì
la produzione di minori entrate mediante la radicale eliminazione di
poste attive di bilancio, o la loro riduzione.
Evenienze che, intuitivamente, equivalgono, nella divisata
prospettiva di indagine complessiva e di insieme, a un maggiore onere
per la finanza locale.
In proposito il Comune di Vercelli nella memoria per l'udienza
pubblica ha infatti opportunamente affermato che l'esclusione della
possibilità di stabilire nella convenzione di affidamento un canone
per l'uso delle infrastrutture idriche, concreta una minore entrata,
che ha lo stesso effetto finale e sostanziale di una nuova spesa.
Opzione che collima con quanto dianzi argomentato in ordine al
profilo oggettivo della nozione di finanza pubblica riguardata nella
prospettiva di insieme più sopra definita.
8.4. - Sulla scorta delle riflessioni ora svolte sul punto
deve, quindi, concludersi che l'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006
infrange il principio e criterio direttivo (ex art. 1, comma 8,
lettera c) della legge n. 308/2004) dell'invarianza degli oneri per
la finanza pubblica poichè se quest'ultima e l'attività dispiegata
degli enti locali per conseguire le risorse economiche atte a far
fronte all'adempimento delle loro funzioni, la denunciata norma
introduttiva della necessaria gratuità della concessione delle
infrastrutture idriche vulnera ed incide negativamente
quell'attività pubblica intesa al reperimento delle risorse
necessarie ai fini istituzionali degli enti pubblici - nel che
consiste come ricordato la «finanza pubblica» - poichè priva i
comuni di una non indifferente fonte di entrata e di
autofinanziamento costituita dal corrispettivo della cessione in uso
dei beni afferenti alle infrastrutture idriche. Si ricordi che il
canone per cui è causa ammontava ad € 2.345.000 annue, da
corrispondersi al Comune di Vercelli da parte del gestore del
servizio idrico, per ben vent'anni.
9.1. - La norma di cui all'art. 153 del testo unico che il
Tribunale indubita di infrazione costituzionale nella parte in cui
istituisce il principio della necessaria gratuità delle
infrastrutture impatta, tra l'altro, anche con una del1e finalità
del decreto delegato indicate al suo art. 2, dedicato appunto alle
finalità generali della novella normativa e come tali collocantesi
ad un livello di primarietà rispetto alle diposizioni di dettaglio
contenute nei successivi articoli del c.d. Codice dell'ambiente.
Invero, rimarca il remittente Collegio che la censurata norma
contrasta anche con la finalità espressamente enunciata all'art. 2,
comma 3 del d.lgs. n. 152/2006, a mente del quale «Le disposizioni di
cui al presente decreto sono attuate nell'ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e senza
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Dalla menzione del principio dell'immodificabilità in peius
degli oneri per la finanza pubblica nel corpo dello stesso decreto
delegato e tra le disposizioni di principio e di scopo, risulta
quindi rafforzato il carattere di principio ineludibile e vincolante,
ai sensi e per gli effetti dell'art. 76 della Costituzione, che va
riconosciuto al canone imperativo dell'invadenza della finanza
pubblica (nella specie, locale) e a quello dell'impossibilità di
creare nuovi o maggiori oneri per la stessa.
9.2. - Ravvisa, pertanto, il Tribunale rimettente anche una
intrinseca contraddittorietà e antinomia, operante all'interno dello
stesso corpus normativo delegato, tra l'art. 153 del testo unico e
l'art. 2, comma 3 appena riportato e assurgente a norma di principio,
affatto prevalente rispetto alla prima.
Invero, non è chi non veda che se lo stesso Governo delegato ha
inserito tra lo finalità del decreto la salvaguardia dell'invadenza
della finanza pubblica, già efficacemente peraltro elevata dal
Parlamento delegante a principio e criterio direttivo cogente del
legittimo esercizio della delega legislativa, l'opzione insita
nell'art. 153 del testo unico, di eliminare una consistente fonte di
entrata e di autofinanziamento dei comuni per effetto dell'abolizione
del canone di concessione dell'uso delle reti ed infrastrutture
idriche, si profila manifestamente illogica, irragionevole c
intrinsecamente contraddittoria e, come detto, confliggente con lo
stesso art. 2, comma 3 del decreto.
9.3. - Per tali ragioni il remittente Collegio solleva questione
di legittimità costituzionale dell'art. 153 anche per violazione del
canone costituzionale della ragionevolezza logicità e interna
coerenza della legge, stante il delineato contrasto della censurata
norma con lo stesso art. 2 del decreto, recante la disposizione di
principio inerente alle finalità del decreto legislativo stesso.
10.1 - Vale la pena, inoltre, conclusivamente evidenziare come la
norma sospettata di collisione costituzionale, nell'introdurre con
tratti di assoluta novità il principio di gratuità,
conseguentemente sopprimendo una ragguardevole fonte di entrata e di
autofinanziamento degli enti locali, si ponga in controtendenza ed in
antitesi con le linee di evoluzione dell'ordinamento finanziario
degli enti locali, che muovono sempre più nel senso del
rafforzamento dell'autonomia impositiva e dell'autosufficienza
finanziaria degli enti stessi, nella prospettiva costituzionale di
incoraggiamento delle autonomie locali e di perseguimento della loro
autonomia finanziaria di entrata, attribuita a comuni e province
dall'art. 119 della Costituzione.
Autonomia ed autosufficienza che previamente postulano il
rafforzamento della potestà impositiva di tali enti e
l'incentivazione della loro autonoma potestà finanziaria.
Conviene ora procedere ad una rapida ma necessariamente
inesaustiva ricostruzione dell'evoluzione dell'ordinamento
finanziario degli enti locali, onde far risaltare come l'art. 153
denunciato si ponga in assoluta controtendenza rispetto alle centrate
linee evolutive del sistema in subiecta materia.
10.2. - Va in proposito rammentato che già l'art. 54 della legge
8 giugno 1990, n. 142 (abrogata, come noto, dal d.lgs. n. 267/2000),
nella complessiva ottica di valorizzazione e incentivazione delle
autonomie locali, gettava le basi per una completa rivisitazione in
materia di «Finanza e contabilità pubblica locale», dettando taluni
principi informatori e rinviando a successiva specifica legge
ordinaria la fissazione di analitiche disposizioni di dettaglio.
Il prevalente principio informatore tracciato dal legislatore del
1990 era quello del riconoscimento di autonomia finanziaria agli enti
locali, fondata oltre che sui trasferimenti erariali, anche e
soprattutto su «risorse proprie». In armonia ed iniziale attuazione
di siffatto innovativo principio, l'art. 54 della legge sulle
autonomie locali aveva previsto tra i fattori e gli elementi che
dovevano costituire le fonti della finanza degli enti locali, «altre
entrate proprie, anche patrimoniali».
Il riferimento era, all'evidenza, alle entrate patrimoniali
costituenti il corrispettivo (in chiave sinallagmatica) dell'uso dei
beni patrimoniali produttivi, suscettibili di utilizzazione economica
da parte di privati. Tra tali beni campeggiavano proprio le
infrastrutture strumentali all'erogazione dei servizi pubblici e, in
particolare, le reti idriche, fognarie, i metanodotti, etc. Tant'è
che nel concreto operare del modulo gestionale dei servizi pubblici
locali, definito all'art. 22, comma 3, lettera e), della citata legge
n. 142/90, dell'affidamento della gestione a società miste pubblico
- privato, il collegamento negoziale adoperato contemplava la
sottoscrizione di un contratto di servizio o di una convenzione
accessiva, - benchè non necessaria nel modello gestorio
dell'affidamento diretto a società a prevalente o integrale capitale
pubblico, come subito chiarito dalla giurisprudenza - contestuale
alla clausola pattizia mediante la quale il comune non cedeva in
proprietà i relativi beni strumentali - incedibili siccome
appartenenti al suo patrimonio indisponibile - ma li concedeva in uso
al gestore per tutta la durata dell'atto di affidamento e della
correlativa convenzione.
Quei beni, quindi, rappresentavano una posta attiva, che generava
il corrispettivo di un prezzo a favore dell'ente locale. Persisteva,
del resto, il fenomeno della concessione di aree del patrimonio
comunale a privati dietro corrispettivo di una tariffa, poi divenuta
canone, anche ad evidenziarne la derivazione da una vicenda
sinallagmatica, nella sostanza assimilabile ad un diritto personale
di godimento.
10.3. - Tra le leggi specifiche di cui, come avvertito, la legge
n. 142/90 preconizzava l'adozione, fu approvata la legge 23 ottobre
1992, n. 421 (nota per avere delegato il Governo ad attuare la
privatizzazione del pubblico impiego poi avviata con il d.lgs. n.
29/1993) che attribuiva all'Esecutivo la delega per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità, pubblico impiego, previdenza e finanza territoriale. Il
relativo art. 4 contemplava l'istituzione di nuove entrate locali e
quindi, in attuazione di tale mandato parlamentare, il Governo emanò
il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, con il quale sono state
attribuite nuove risorse a regioni, province e comuni mediante la
diretta creazione di nuovi tributi, quali l'ICI.
Seguivano il d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 447 attuativo della
delega contenuta nel cd collegato alla legge Finanziaria per il 1997
(legge 23 dicembre 1996, n. 662) ed istitutivo dell'IRAP. Con questo
decreto delegato è stata attuata una profonda e strutturale modifica
del sistema tributario, procedendosi ad un riordino dei tributi
locali nonchè delle relative competenze spettanti agli enti locali.
Lo scopo principale di siffatta novella, come evidenziato dalla
dottrina era da individuare nell'intento di rafforzare l'autonomia
degli enti locali onde consentire loro una maggiore capacità di
autofinanziamento, compiendo un significativo passo in avanti sul
sentiero, del quale già la legge n. 142/1990 era timidamente
antesignana, del c.d. federalismo fiscale.
Il ricostruito corpus normativo faceva, dunque, consistentemente
profilare sull'orizzonte delle fonti di finanziamento degli enti
locali la macrocategoria di entrata non tributaria rappresentata
dall'utilizzazione per finalità di pubblico servizio e con indiretti
ritorni economici dei beni patrimoniali. Coerentemente con questa
cornice normativa, il d.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194 recante il
«Regolamento per l'approvazione dei modelli di cui all'art. 114 del
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, concernente
l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali» definiva
infatti cinque categorie di entrate extratributarie degli enti
locali, la seconda delle quali (accanto ai proventi dei servizi
pubblici, ai proventi finanziari - ossia interessi su depositi, su
capitale conferito ad aziende speciali e società partecipate - al
proventi per utili da aziende speciali partecipate a alla residuale
categoria dei proventi diversi) era individuata nei «proventi dalla
gestione patrimoniale».
Tra questi ultimi la sistematica di teoria della finanza locale
suole annoverare sia il canone per l'occupazione dei suoli ed aree
pubbliche (COSAP) che ha sostituito la pregressa entrata, di natura
tributaria, della TOSAP, sia, per evidente affinità sostanziale
oltre che funzionale, il canone per la concessione in uso di beni
patrimoniali, che viene talora incluso nelle classificazioni della
Finanza locale nella categoria contermine dei proventi per utili da
aziende speciali e partecipate.
È di tutta evidenza, pertanto, che le infrastrutture idriche
vanno sussunte nella categoria dei beni patrimoniali, ancorchè
afferenti al patrimonio indisponibile o addirittura al «demanio» egli
enti locali, di cui sono parte gli acquedotti, che per il combinato
disposto degli art. 822, comma 2 e 824 c.c. sono soggetti alla
disciplina dei beni demaniali.
10.4. - Dalla ricostruzione in tal modo riepilogata nei suoi
tratti essenziali della cornice ordinamentale della finanza locale,
può infermi che le infrastrutture idriche sono state sempre
concepite come un fattore di alimentazione del circuito della finanza
locale, in nome dell'autofinanziamento e dell'autosufficienza,
profili rilevanti di quella «autonomia finanziaria di entrata» che
l'art. 119, comma 1 della Carta costituzionale riconosce ai comuni.
Ne consegue, a parere del rimettente Tribunale, che l'opzione
legislativa che sottende il principio di gratuità che questo giudice
indubita di infrazione costituzionale, vulnera e intima, dunque,
tutto il ricostruito corpus normativo della finanze locale, il quale
appare attraversato e permeato da un obiettivo di rafforzamento del
canone dell'autofinanziamento, enucleabile dal complesso delle
disposizioni sopra sommariamente passate in rassegna.
10.5 - Orbene, non può sottacersi che siffatto vulnus sarebbe
apparso sicuramente criticabile ma probabilmente sarebbe stato
costituzionalmente legittimo qualora fosse scaturito da una
consapevole scelta del legislatore ordinario, che con norma
equiordinata a quelle, poc'anzi segnalate, espressive del principio
di autofinanziamento, avrebbe legittimamente potuto derogarvi,
apportandovi anche un significativo temperamento, individuabile nella
sottrazione delle infrastrutture idriche dal novero delle possibili
fonti di autofinanziamento derivanti dalle entrate patrimoniali dei
comuni.
Difetta invece nella vicenda che si prospetta a codesta sovrana
Corte, la necessaria norma di legge ordinaria abilitante, poichè non
è consentito al remittente Tribunale individuarla negli art. 153 del
testo unico e 1, commi 1 e 8 della legge delega. Dal raffronto e
dalla lettura sinottica della citata, norma del decreto delegato in
uno con le due predette disposizioni di principio della legge delega,
emerge infatti un patente conflitto e traspare che la scelta di
introdurre il principio di gratuità di cui all'art. 153 del decreto
delegato, in tal modo sottraendo le infrastrutture idriche dal novero
dei beni patrimoniali produttivi di entrata, non è stata autorizzata
dal Parlamento e non trova quindi supporto nella legge di delegazione
n. 308 del 2004 ma origina da un'autonoma voluntas del Governo.
La quale oblitera il limite e il vincolo della «invarianza degli
oneri a carico della finanza pubblica» fissato dall'art. 1, comma 8
punto c) della legge delega ed espressamente qualificato tra i
«principi e criteri direttivi generali» dall'ultimo periodo del
predetto comma 8.
A tal proposito giova ribadire il concetto espresso dal Comune di
Vercelli nella memoria per l'udienza e aderente all'argomentare fin
qui diffusamente trattato: sopprimere un'entrata equivale a, o
meglio, ha lo stesso effetto di creare una nuova spesa.
Effetto, lo si rimarca, espressamente bandito dal legislatore
delegante.
10.6. - Oltretutto, come più sopra evidenziato, lo stesso
legislatore delegato ha stabilito all'art. 2 del decreto legislativo,
dedicato proprio alle finalità del testo unico, la norma, cui pure
va annesso, ad avviso del remittente Collegio, carattere di
diposizione di principio, secondo la quale: «Le disposizioni di cui
al presente decreto sono attuate nell'ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e senza
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica» (art. 2,
comma 3, d.lgs. n. 152/2006).
Il principio di gratuità della concessione in uso delle
infrastrutture idriche con la connessa incisione della finanza
pubblica comunale concreta pertanto, oltre che una violazione dei
«principi e criteri direttivi generali» - giusta l'espressa
qualificazione in tal senso contenuta all'art. 1, comma 8, ultima
alinea della legge n. 308/2004 della «invarianza degli oneri a carico
della finanza pubblica» (lettera c) comma cit.) - e l'infrazione del
vincolo definito all'art. 1, comma 1, legge cit. in ossequio al quale
la delega avrebbe dovuto esercitarsi «senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica», anche un intrinseco vizio di
irragionevolezza, incongruenza e illogicità interni al decreto
stesso, per via della rilevata collisione con la finalità generale
assegnata con norma di principio dall'art. 2 del decreto delegato e
che ripete il criterio direttivo impartito all'art. 1, commi 1 e 8
lettera c) della legge delega, ribadendolo nell'impossibilità di
determinare «nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
10.7. - Appare pertanto al remittente Collegio infranto con
l'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006 sia l'art. 1, commi 1 e 8, lettera
c) della legge 15 dicembre 2004, n. 308 che l'ineludibile canone
della ragionevolezza, della logicità e della coerenza legislativa,
parimenti soggetto al sindacato di codesta sovrana Corte al lume
dell'art. 3 della Carta costituzionale.
10.8. - Va quindi in definitiva considerato che il decremento
economico derivante dall'impossibilità per i comuni di stabilire un
canone nelle convenzioni di concessione in uso delle infrastrutture
idriche importa conseguentemente che viene in parte qua a ridursi la
possibilità di autofinanziamento che quei proventi comunque
assicurano, inducendo corrispondentemente i comuni a ricorrere ad
aiuti statali o all'indebitamento per colmare quella lacuna
finanziaria attraverso mutui più o meno onerosi o il ricorso al
debito pubblico.
Il tutto genera, all'evidenza, corrispondente compressione del
quantum di autonomia di entrata che le fonti di reddito in questione
concorrevano in parte qua ad assicurare, discendendone che dalla
norma del testo unico indubitata di violazione costituzionale,
risulta infranto anche l'art. 119, primo comma della Carta
costituzionale, in forza del quale «i comuni (...) hanno autonomia
finanziaria di entrata» e di spesa.
11.1. - In conclusione, qui richiamando le considerazioni tutte
svolte ai punti che precedono, ritiene il remittente Tribunale che
l'art. 153 del d.lgs. n 152/2006, unitamente all'intero decreto
delegato, violi l'art. 76 della Costituzione per aver disatteso i
principi e criteri direttivi discendenti dal complesso delle
disposizioni vigenti in materia di approvazione dei testi unici e, in
particolare, dagli art. 17, comma 25, lettera a) della legge n.
127/1997, 16, comma 1, n. 3, t.u. n. 1054/1924 poi ribaditi dall'art.
17-bis della legge n. 400/1988 come inserito dall'art. 5, comma 2
della legge 18 giugno 2009, n. 69, e ormai costituenti principi e
criteri direttivi immanenti al sistema riferibile all'intero contesto
in cui si collocano (giusta Corte cost. n. 280/2004) e integrativi
dei principi e criteri direttivi specificamente enunciati dalle
singole leggi dì delegazione, quali, nel caso che occupa, la legge
15 dicembre 2004, n. 308).
11.2. - Opina altresì il remittente Collegio che l'art. 153 del
d.lgs. n. 152/2006, nella parte in cui dispone che le infrastrutture
tutte afferenti al servizio idrico sono concesse in uso gratuitamente
al gestore del medesimo, configuri una patente infrazione di uno
degli ineludibili e cogenti criteri e principi direttivi intagliati
nell'art. 1, commi 1 e 8 lettera c) della legge di delegazione, ossia
del principio di «invarianza degli oneri a carico della finanza
pubblica» (comma 8, lettera c) cit.) e di quello dell'impossibilità
che le disposizioni del decreto legislativo, con cui il Governo
doveva esercitare la delega, determinino «nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica» (art. 1, comma 1 legge cit.).
Il che si traduce in ulteriore violazione dell'art. 76 della
Costituzione.
È oltretutto, anche indirettamente vulnerato l'art. 119 della
Carta costituzionale, che scolpisce il principio e il canone in
ossequio al quale, per quanto qui interessa, «I comuni (...) hanno
autonomia finanziaria di entrata».
11.3. - Reputa, infine, il remittente Tribunale, che il
denunciato disposto di cui all'art. 153 del d.lgs. n. 152/2006 nella
censurata sua parte sopra riportata, integri anche un ulteriore
profilo di intrinseco e interno contrasto con le stesse finalità
generali dell'articolato normativo complessivo, definite all'art. 2
del medesimo d.lgs. n. 152/2006 - con norma che, quindi, per la sua
stessa collocazione e numerazione deve qualificarsi di principio - e
ivi precisate nei perentori termini per cui «Le disposizioni di cui
al presente decreto sono attuate nell'ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e senza
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica» art. 2, comma
3, d.lgs. n. 152/2006).
Il cennato contrasto si traduce in un evidente profilo di
irragionevolezza, incongruenza, contraddittorietà interna ed
illogicità intrinseca dell'articolato legislativo censurato,
ridondando quindi nella violazione dell'art. 3 della Costituzione sub
specie di infrazione del principio di ragionevolezza, logicità e
coerenza interna della legge.
Per le ragioni tutte finora investigate, sul fondamento delle
argomentazioni che precedono ed alla stregua della ritenuta e
illustrata rilevanza e non manifesta infondatezza delle tre
prospettate questioni, si rimette la loro decisione alla Corte
costituzionale con sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata:
1) in relazione all'art. 76 della Costituzione e in
riferimento alla violazione degli articoli 17, comma 25, lettera a)
della legge 15 maggio 1997, n. 127 e 16, comma 1, n. 3, t.u. 26
giugno 1924, n. 1054, la questione di legittimità costituzionale di
tutto il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e, m particolare, dell'art. 153
stesso decreto, nella parte in cui stabilisce: «Le infrastrutture
idriche di proprietà degli enti locali ai sensi dell'articolo 143
sono affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata
della gestione, al gestore del servizio idrico integrato» per non
avere il Governo richiesto e acquisito il previo obbligatorio parere
del Consiglio di Stato;
2.1) in relazione all'art. 76 della Costituzione e in
riferimento alla violazione del principio e criterio direttivo
definito all'art. 1 commi 1 e 8 lettera c) della legge di
delegazione, ossia del principio di «invarianza degli oneri a carico
della finanza pubblica» (comma 8, lettera c) cit.) e di quello
sull'impossibilità che le disposizioni del decreto legislativo, con
cui il Governo doveva esercitare la delega, determinino nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica (att. 1, comma 1, legge cit.),
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 153 del d.lgs.
3 aprile 2006, n. 252, nella parte in cui stabilisce: «Le
infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta La durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato»;
2.2.) in relazione all'art. 119, primo comma della
Costituzione in ossequio al quale, per quanto qui interessa, «I
comuni (...) hanno autonomia finanziaria di entrata», la questione di
legittimità costituzionale del citato art. 153, nell'inciso sopra
riportato, che comprime e lede la predetta «autonomia finanziaria di
entrata»;
3) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 153
del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 252, nella parte in cui stabilisce: «Le
infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato, in relazione all'art. 3 della Costituzione e al
correlativo principio di ragionevolezza, logicità e coerenza interna
della legge, per la sua manifesta collisione con il disposto di cui
all'art. 2 del medesimo d.lgs. n. 152/2006 che definisce con norma di
principio le finalità del testo unico sull'ambiente nei perentori
termini in forza dei quali disposizioni di cui al presente decreto
sono attuate nell'ambito delle risorse umane, strumentali e
finanziarie previste a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica» (art. 2, comma 3, d.lgs. n.
152/2006).
Sospende medio tempore il presente giudizio con rinvio al
definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a curo della segreteria del Tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere dei Parlamento.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
conseguente pronuncia della Corte costituzionale decorrerà il
termine perentorio di mesi sei per la riassunzione davanti a questo
Tribunale amministrativo regionale del giudizio medio tempore con la
presente ordinanza sospeso.
Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio del giorno 3
aprile 2009.

Il Presidente f.f.: Lotti


L'estensore: Graziano