1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 23 gennaio - 9 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricerca scientifica - Istituti zooprofilattici sperimentali - Costituzione dei nuovi organi da parte di Regioni e Province autonome entro sei mesi dalle leggi regionali di riordino - Esercizio del potere sostitutivo statale demandato al Ministro della salute in caso di inerzia. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», art. 1, comma 580. - (T-180056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
580, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2015)», promosso dalla Regione Campania con ricorso
notificato il 27 febbraio - 4 marzo 2015, depositato in cancelleria
il 4 marzo 2015 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Campania e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 27 febbraio 2015
e depositato il successivo 4 marzo (reg. ric. n. 32 del 2015), la
Regione Campania ha promosso, tra le altre, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 580, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», in riferimento
agli artt. 5, 118 e 120 della Costituzione.
La ricorrente premette che il precedente comma 579 del medesimo
articolo prevede che le Regioni e le Province autonome provvedano
alla costituzione dei nuovi organi degli Istituti zooprofilattici
sperimentali (d'ora in avanti: Istituti) entro il termine di sei mesi
dalla data di entrata in vigore delle leggi regionali di riordino
degli stessi, adottate in applicazione dell'art. 10, comma 1, del
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli
enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2
della legge 4 novembre 2010, n. 183).
Il denunciato comma 580 stabilisce poi che, in caso di mancato
rispetto del termine indicato, il Ministro della salute provveda alla
nomina di un commissario.
La Regione Campania ritiene che la sostituzione del Ministro
della salute alle diverse amministrazioni titolari del potere di
nomina dei nuovi organi leda il principio di leale collaborazione
sancito dagli artt. 5 e 120 Cost.
Il ricorso al potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo
comma, Cost., rappresenterebbe, difatti, uno «strumento eccezionale
di intervento che presuppone una voluta inerzia degli enti titolari
dei poteri non attuati».
Sarebbero, pertanto, violati gli artt. 118 e 120 Cost., in base
ai quali la coesistenza di vari livelli di governo sul territorio
comporta la necessità di individuare forme di collaborazione e di
concertazione, al fine di evitare l'insorgenza di conflitti sul piano
amministrativo.
Nel vigente ordinamento, difatti, la Regione inadempiente non
perderebbe la competenza a disciplinare la materia di propria
spettanza, nè prima, ancorchè il termine per provvedere sia
scaduto, nè dopo l'effettivo esercizio del potere sostitutivo. Detto
esercizio è volto a favorire l'applicazione della legge da parte del
soggetto ordinariamente competente e, pertanto, gli atti emanati
nell'esercizio di detto potere assumono necessariamente un carattere
cedevole.
2.- Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso per la non fondatezza del ricorso.
In particolare, per quanto riguarda l'art. 1, comma 580, della
legge in esame, il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta
che la norma è stata condivisa tra Stato e Regioni nel Patto della
salute 2014-2016 (art. 18) sul quale è stata raggiunta l'intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 10 luglio 2014.
Peraltro, il d.lgs. n. 106 del 2012, agli artt. da 9 a 16, ha
previsto il riordino degli Istituti, apportando modifiche
prevalentemente di natura ordinamentale, concernenti gli organi
istituzionali, e individuando, all'art. 10, comma 1, i principi
fondamentali della materia. In attuazione di tali prescrizioni, le
Regioni provvedono a un riordino degli Istituti finalizzato a
conformarne l'assetto e il funzionamento a criteri di maggiore
efficienza gestionale, di semplificazione e di snellimento.
L'art. 12 del d.lgs. n. 106 del 2012 dispone, inoltre, che entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi regionali
di adeguamento alla normativa statale di riordino, gli organi
preposti provvedono alla revisione dello statuto dell'ente e del
regolamento per l'ordinamento interno dei servizi e relative
dotazioni organiche.
Il successivo art. 16, infine, prevede l'abrogazione, una volta
emanati i citati provvedimenti di riorganizzazione (statuti e
regolamenti), delle disposizioni del decreto legislativo 30 giugno
1993, n. 270, recante «Riordinamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge
23 ottobre 1992, n. 421», incompatibili con la disciplina dettata dal
d.lgs. n. 106 del 2012. Tra dette disposizioni ricadono quelle
concernenti gli organi istituzionali degli Istituti, dei quali la
nuova normativa modifica requisiti, modalità di nomina, composizione
e durata in carica.
Pertanto, fino all'adozione delle disposizioni recanti la
disciplina di attuazione, ivi comprese quelle riferibili al
funzionamento e all'organizzazione degli organi istituzionali, resta
in vigore la pregressa normativa di cui al d.lgs. n. 270 del 1993. Ne
conseguirebbe la preclusione della possibilità di procedere alla
costituzione dei nuovi organi dell'Istituto ai sensi del d.lgs. n.
l06 del 2012, nonchè il protrarsi della permanenza in carica degli
organi operanti alla data di entrata in vigore del decreto di
riorganizzazione, fino all'insediamento dei nuovi organi
istituzionali, secondo quanto dispone l'art. 15 del d.lgs. n. 106 del
2012.
La ratio della disposizione da ultimo citata sarebbe quella di
garantire la continuità del funzionamento degli Istituti in
questione, nelle more dell'adozione dei provvedimenti attuativi delle
nuove norme di riordino.
In ragione di quanto detto, la legge n. 190 del 2014 all'art. 1,
commi da 576 a 581, avrebbe recepito quanto previsto dall'art. 18 del
Patto per la salute per il triennio 2014-2016 («Intesa, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il
Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concernente il nuovo Patto per la salute per gli anni 2014-2016»,
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 10 luglio
2014), il quale, al fine di garantire l'effettiva e completa
attuazione della riforma del 2012 su tutto il territorio nazionale,
ha previsto l'attribuzione al Ministro della salute del potere di
nomina di un commissario, in sostituzione dell'organo di
amministrazione e gestione dell'ente, nel caso in cui le Regioni e le
Province autonome non provvedano, entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della legge medesima, a emanare le leggi regionali
di adeguamento alla normativa statale di riorganizzazione.
Al fine di non precludere l'esercizio delle competenze regionali,
l'operatività dell'organo di nomina ministeriale è limitata al
periodo di inattività delle Regioni, dal momento che, in base
«all'art. 1, comma 577 [recte: 578]», della legge n. 190 del 2014, il
commissario svolge le funzioni di amministrazione e gestione
dell'ente esclusivamente nelle more dell'emanazione dei predetti
provvedimenti regionali.
Nel perseguimento delle medesime finalità, connesse all'esigenza
di assicurare l'effettiva attuazione della normativa di riordino, i
commi 579 e 580 del citato art. l disciplinano l'ipotesi in cui le
Regioni, emanate le disposizioni di adeguamento, non portino a
compimento i procedimenti di costituzione dei nuovi organi
istituzionali.
In tali casi, decorso inutilmente il termine di sei mesi
dall'entrata in vigore delle leggi regionali di attuazione, il
Ministro della salute può procedere, in relazione all'Istituto
coinvolto, alla nomina di un commissario, investito della titolarità
dell'organo vacante limitatamente al periodo di vacanza.
Le disposizioni richiamate, pertanto, rientrerebbero nella
competenza legislativa dello Stato in merito all'istituzione di una
gestione commissariale che, in caso di inerzia regionale, garantisca
l'effettivo passaggio al riassetto istituzionale e consenta il
superamento delle criticità connesse alla possibilità di una
proroga indeterminata per gli organi attualmente in carica.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha quindi concluso per
la non fondatezza della questione promossa.

Considerato in diritto

1.- La Regione Campania ha promosso, tra le altre, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 580, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», in riferimento agli artt. 5, 118 e 120 della Costituzione.
Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata, la quale
prevede che, in caso di mancato rispetto del termine di sei mesi
stabilito per la costituzione dei nuovi organi degli Istituti
zooprofilattici sperimentali (d'ora in avanti: Istituti), il Ministro
della salute provvede alla nomina di un commissario, violerebbe il
principio di leale collaborazione sancito dagli artt. 5, 118 e 120
Cost., in quanto «la coesistenza di vari livelli di governo sul
territorio comporta la necessità di individuare forme di
collaborazione e di concertazione, al fine di evitare l'insorgenza di
conflitti sul piano amministrativo».
L'esercizio del potere sostituivo da parte dello Stato dovrebbe
compiersi secondo procedure che garantiscano i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione in quanto «rivolto a
favorire l'applicazione della legge da parte del soggetto
ordinariamente competente»: donde, peraltro, il carattere cedevole
degli atti sostitutivi.
2.- Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, il quale
ha concluso per la non fondatezza del ricorso.
Secondo la difesa statale, la norma impugnata avrebbe recepito
l'art. 18 del Patto per la salute 2014-2016 («Intesa, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il
Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concernente il nuovo Patto per la salute per gli anni 2014-2016»,
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 10 luglio
2014).
Al fine di soddisfare l'esigenza di assicurare l'effettiva
attuazione della normativa di riordino, i commi 579 e 580 dell'art. 1
della legge n. 190 del 2014 disciplinerebbero l'ipotesi in cui le
Regioni, emanate le previste disposizioni di adeguamento, non portino
a compimento i procedimenti di costituzione dei nuovi organi
istituzionali.
In tali casi, decorso inutilmente il termine di sei mesi
dall'entrata in vigore delle leggi regionali di attuazione, il
Ministro della salute può procedere, in relazione all'Istituto
coinvolto, alla nomina di un commissario, investito della titolarità
dell'organo limitatamente al periodo di vacanza.
Le disposizioni richiamate, per quanto esposto, rientrerebbero
nella competenza legislativa dello Stato in merito all'istituzione di
una gestione commissariale che, in caso di inerzia regionale,
garantisca l'effettivo passaggio al riassetto istituzionale e
consenta il superamento delle criticità connesse alla possibilità
di una proroga indeterminata per gli organi attualmente in carica.
3.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
disposizioni contenute nella legge n. 190 del 2014, viene qui in
esame la questione di legittimità costituzionale relativa al citato
art.1, comma 580.
3.1.- La questione non è fondata.
Il decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione
degli enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo
2 della legge 4 novembre 2010, n. 183), ha, per quanto di particolare
interesse in questa sede, provveduto alla riorganizzazione degli
Istituti zooprofilattici sperimentali.
Obiettivo principale dell'intervento è la semplificazione e lo
snellimento dell'organizzazione di tali enti al fine di assicurare
una maggiore efficienza, efficacia ed economicità dell'attività
degli stessi, nonchè un contenimento della spesa pubblica (art. 10).
In particolare, il riassetto è stato compiuto prevedendo: a) la
riorganizzazione degli Istituti, fermo restando il riconosciuto
valore strategico, sia attraverso una riduzione dei componenti degli
organi, sia attraverso una razionalizzazione e ottimizzazione,
demandata alla competenza regionale, dei centri di costo, delle
strutture e degli uffici di livello dirigenziale generale; b)
l'individuazione di una specifica professionalità dei componenti del
consiglio di amministrazione e del direttore generale, con la
previsione per quest'ultimo della disciplina del relativo rapporto di
lavoro; c) l'esplicita previsione di forme di vigilanza e controllo
da parte del Ministero della salute e delle Regioni e Province
autonome; d) l'istituzione, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica, di un Comitato di supporto strategico presso
il Ministero dalla salute con il fine di garantire il potenziamento
dell'azione degli Istituti attraverso il sostegno di strategie
nazionali di sanità pubblica veterinaria e sicurezza alimentare.
Venendo a quanto di specifico interesse, con l'art. 11 si è
coerentemente proceduto a una riduzione dei componenti degli organi
degli Istituti e alla specifica indicazione della professionalità
del direttore generale e dei componenti del consiglio di
amministrazione.
Al fine di dare continuità all'esercizio delle funzioni degli
organi ma, al contempo, garantire la sostituzione di essi secondo i
nuovi criteri, l'art. 15 del d.lgs. n. 106 del 2012 dispone che gli
organi degli Istituti in carica alla data di entrata in vigore del
decreto siano prorogati sino all'insediamento dei nuovi.
Peraltro, in caso di mancata sostituzione degli organi, è
previsto l'esercizio di un potere sostitutivo statale con le
modalità di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e dell'art. 19 del
decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123 (Riforma dei controlli di
regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività
di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196).
3.2.- In questo quadro si colloca la disposizione oggetto del
giudizio, in base alla quale, decorso il termine di sei mesi
dall'adozione delle leggi regionali attuative del riordino, la
mancata costituzione dei nuovi organi consente al Ministro della
salute di provvedere alla nomina del commissario dell'Istituto, che
svolge le funzioni del consiglio di amministrazione e del direttore
generale, previste dall'art. 11, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 106 del
2012.
Secondo la ricorrente, la disposizione sarebbe lesiva del
principio di leale collaborazione, come sancito dagli artt. 5, 118 e
120 Cost., in quanto non prevede adeguate forme di coinvolgimento
della Regione interessata, tali da consentirle di evitare la
sostituzione attraverso l'autonomo adempimento e di interloquire
nello stesso procedimento.
Questa Corte, anche successivamente alla modificazione del Titolo
V della Costituzione a opera della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), ha ricondotto la disciplina degli Istituti
zooprofilattici sperimentali alle materie di potestà legislativa
concorrente relative alla «tutela della salute» e alla «ricerca
scientifica» affermando che essi «vengono ad operare non solo nel
campo della tutela dell'igiene e sanità, ma anche della ricerca
sperimentale scientifica» (sentenza n. 122 del 2011).
Con riguardo all'esercizio del potere sostitutivo statale
nell'ambito delle suddette materie, si è già ripetutamente
affermato che l'art. 8 della legge n. 131 del 2003 non deve
necessariamente applicarsi a ogni ipotesi di potere sostitutivo
previsto dalla legge ove quest'ultima ne disciplini espressamente in
maniera diversa l'esercizio (sentenze n. 254 del 2009 e n. 240 del
2004). Il modello procedurale indicato nell'art. 8 della legge n. 131
del 2003 non esaurisce, difatti, le possibilità di esercizio di
poteri sostitutivi e lascia impregiudicata la possibilità che il
legislatore, con normativa di settore, disciplini altri tipi di
intervento sostitutivo (sentenze n. 250 e n. 249 del 2009 e n. 43 del
2004).
In questo ambito si colloca la disposizione impugnata, che
regola, con normativa di settore, i poteri sostitutivi, in sede di
prima applicazione delle leggi regionali di riordino, in caso di
inerzia nella nomina dei nuovi organi degli Istituti nell'ambito
della loro riorganizzazione.
Anche in tali casi, secondo il costante orientamento di questa
Corte, il legislatore statale è tenuto a rispettare i principi
desumibili dall'art. 120 Cost., al quale l'art. 8 della legge n. 131
del 2003 ha inteso dare attuazione, pur rimanendo libero di
articolarli in forme diverse. In particolare, come da ultimo
affermato nella sentenza n. 171 del 2015, i poteri sostitutivi: a)
devono essere previsti e disciplinati dalla legge, che ne deve
definire i presupposti sostanziali e procedurali, in ossequio al
principio di legalità; b) devono essere attivati solo in caso di
accertata inerzia della Regione o dell'ente locale sostituito; c)
devono riguardare solo atti o attività privi di discrezionalità
nell'an, la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi
unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento sostitutivo; d)
devono essere affidati a organi di Governo; e) devono rispettare il
principio di leale collaborazione all'interno di un procedimento nel
quale l'ente sostituito possa far valere le proprie ragioni; f)
devono conformarsi al principio di sussidiarietà (sentenza n. 171
del 2015, che richiama le sentenze n. 227, n. 173, n. 172 e n. 43 del
2004).
La disposizione impugnata, letta congiuntamente all'art. 15 del
d.lgs. n. 106 del 2012, risulta rispettosa dei detti principi.
Il menzionato art. 15 richiama, difatti, espressamente
l'applicazione dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003 in caso di
mancata costituzione degli organi in questione. La disciplina
impugnata opera poi in un rapporto di specialità rispetto all'art.
15, in quanto demanda il potere sostitutivo al Ministro della salute
in sede di prima applicazione delle leggi regionali di riordino.
Peraltro, in sostanza, - anche a prescindere dal fatto che il
contenuto della disposizione impugnata è stato condiviso tra Stato e
Regioni nel Patto per la salute 2014-2016 (art. 18), sul quale è
stata raggiunta l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni - essa
rimane pur sempre rispettosa delle istanze partecipative delle
Regioni.
Occorre sottolineare in proposito come il potere sostitutivo
attribuito al Ministro della salute faccia seguito a un ritardo già
biennale rispetto all'attuazione della riforma degli Istituti e, per
di più, a seguito di apposita sollecitazione in Conferenza.
Esso si colloca a un livello di ingerenza essenziale e del tutto
proporzionato al presupposto e alla misura con cui tale potere può
essere esercitato, cioè all'esistenza di un ritardo ragguardevole
(sei mesi) nell'applicazione di una riforma già conclusa - che, in
quanto tale, dovrebbe comportare un'attuazione quasi automatica nella
determinazione dei nuovi organi di gestione - e alla limitazione del
potere sostitutivo al periodo intercorrente tra la sua attivazione e
il subentro della Regione nel nuovo ordinamento dalla stessa
definito.
Si tratta, a ben vedere, di una modalità normativa adeguata al
prioritario obiettivo di assicurare l'avvio del nuovo regime,
evitando che il ritardo della Regione possa perpetuare il precedente
o - addirittura - creare una fase di stallo operativo.
In tal modo non vengono a essere conculcate le prerogative
regionali, che saranno automaticamente riassunte dopo la doverosa
attuazione del nuovo regime. E - quanto alla fase concertativa - è
evidente che l'arco temporale di un semestre per adempimenti
meramente esecutivi del nuovo ordinamento regionale già definito
risulta assolutamente congruo per assicurare, come richiesto dalla
ricorrente, un previo adeguato e collaborativo contraddittorio,
«rivolto a favorire l'applicazione della legge da parte del soggetto
ordinariamente competente», tra il Ministero e la Regione, al fine di
prevenire l'esito sostitutivo. Ciò anche alla luce del fatto che il
tempestivo e corretto funzionamento degli Istituti riguarda
l'erogazione di prestazioni sanitarie indefettibili.
In definitiva, l'esercizio del potere sostitutivo statale -
demandato dalla norma impugnata al Ministro della salute in sede di
prima applicazione delle leggi regionali di riordino nel caso di
inerzia della Regione nella costituzione dei nuovi organi degli
Istituti zooprofilattici sperimentali - non appare in contrasto con i
parametri evocati dalla ricorrente, donde la non fondatezza della
questione promossa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 580, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)», promossa, in riferimento
agli artt. 5, 118 e 120 della Costituzione, dalla Regione Campania,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA