1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 25-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 602 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2000
Ordinanza emessa il 14 aprile 2000 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Comune di Farra di Soligo contro Candiago Luigi ed altri Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione al giudice ordinario delle cause sui diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative relative alla gestione del territorio - Esorbitanza dai limiti della legge delegante. - D.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 11, comma 4, lett. g), legge 15 marzo 1997, n. 59. (000C1069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 25-10-2000)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
comune di Farra di Soligo, in persona del sindaco pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale, 43, presso lo
studio dell'avvocato Fabio Lorenzoni, che lo rappresenta e difende
unitamente all'avvocato Maurizio Zanchettin, giusta delega a
margine del ricorso, ricorrente.
Contro Candiago Luigi, Collatuzzo Raffaele, Nardi Costantino,
Stella Sante, Zago Luigia, elettivamente domiciliati in Roma, via
Confalonieri, 5, presso lo studio dell'avvocato Luigi Manzi, che li
rappresenta e difende unitamente agli avvocati Ivone Cacciavillani,
Primo Michielan, Mirian Baratto, giusta delega in calce al
controricorso, controricorrenti, nonchè contro Busetti Michele,
Busetti Regina, Campeol Lorenzo, Ceschin Pasqualino, Colladetto
Emma, Collatuzzo Mario, De Faveri Bruno, Dorigo Elvira, Dorigo
Emanuela, Dorigo Laura, Dozza Elena, Frezza Giulio, Frezza Luigino,
Gallon Giovanna, Gallon Maria, Mori Amalia, Narduzzo Giancarlo,
Padoin Gemma, Spagnol Lucia, Stella Flavio, Stella Germana,
Tittonel Angelo, intimati, per regolamento preventivo di
giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 670/98 della
sezione distaccata di pretura di Montebelluna.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
14 aprile 2000 dal consigliere dott. Giulio Graziadei.
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni, per il ricorrente, Luigi
Manzi, per i controricorrenti.
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale
dott. Domenico Iannelli che ha concluso per la giurisdizione del
giudice ordinario, in subordine che sia sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998 per
eccesso di delega.
Considerato:
che Luigi Candiago e le altre ventisei persone sopra elencate
come parti resistenti ed intimate, con ricorso proposto ai sensi
dell'art. 703 cod. proc. civ., depositato il 16 ottobre 1998, hanno
chiesto al pretore di Treviso di ordinare al Comune di Farra di
Soligo, "in via cautelare e nel merito possessorio", di
reintegrarli nel godimento di fondi occupati in via d'urgenza dal
Comune stesso al fine di realizzare un piano per insediamenti
produttivi;
che gli istanti, a corredo di detta richiesta, hanno dedotto
che i provvedimenti autorizzativi dell'occupazione, resi il 2 marzo
1998, erano divenuti inefficaci, ai sensi dell'art. 20, primo
comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, perchè il Comune non
aveva fatto seguire entro tre mesi dall'ablazione del possesso
l'effettivo insediamento nelle aree, così determinando una
situazione di spossessamento senza titolo, denunciabile con
l'azione di reintegrazione;
che il pretore, con decreto del 17 ottobre 1998, ha disposto
la comparazione delle parti per l'udienza dell'8 gennaio 1999;
che il Comune, con ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione notificato il 27 novembre 1998, ha sostenuto che le
domande nei suoi confronti proposte sono devolute all'esame del
giudice amministrativo (nella specie, Tribunale amministrativo
regionale del Veneto), non del giudice ordinario, in applicazione
dell'art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80;
che Luigi Candiago, Raffaele Collatuzzo, Costantino Nardi,
Sante Stella e Luigia Zago hanno replicato con controricorso,
assumendo che l'istanza di regolamento è inammissibile, perchè
avanzata nel corso della fase cautelare del giudizio possessorio, e
che la giurisdizione del giudice ordinario, sulla denuncia di
comportamenti lesivi del possesso posti in essere dalla pubblica
amministrazione nell'ambito di una procedura espropriativa, non
trova deroga nel citato art. 34, nè potrebbe trovarla, senza
esporre la norma ad illegittimità costituzionale per eccesso
rispetto alla delega in forza della quale è stata emanata;
che il ricorrente ed i resistenti hanno depositato memorie ad
illustrazione delle rispettive tesi;
che i difensori delle parti ed il procuratore generale hanno
concluso nei termini sopra riportati;
che l'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, con il
primo comma, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi per oggetto agli atti, i
provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia urbanistica ed edilizia, con il secondo comma definisce la
materia urbanistica come quella concernente tutti gli aspetti
dell'uso del territorio, e poi, con il terzo comma, stabilisce (fra
l'altro) che nulla è innovato in ordine alla giurisdizione del
giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione
e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione
di atti di natura espropriativa od ablativa;
che l'esplicita conservazione della giurisdizione del giudice
ordinario solo per le cause indennitarie, cioè per le cause in cui
il soggetto passivo di legittimi atti o provvedimenti autoritativi
di acquisizione del godimento o della proprietà del bene reclami
il riconoscimento e la liquidazione dell'indennizzo, comporta il
ricadere nell'innovativa previsione di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo nelle controversie che ineriscano a
procedure espropriative promosse a fini di gestione del territorio,
e che abbiano ad oggetto diritti diversi dai crediti indennitari,
conseguenti a comportamenti (non ad atti o provvedimenti);
che questa interpretazione è imposta dalla lettera e dal
collegamento logico delle disposizioni, dato che un ampliamento
della nozione di materia urbanistica, tradizionalmente riguardante
gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti che integrino
esercizio di potestà amministrativa nel campo della pianificazione
del territorio e della formazione dei corrispondenti strumenti
urbanistici, fino a comprendervi gli atti, i provvedimenti ed i
comportamenti di procedure di espropriazione per pubblica utilità
indirizzate alla gestione del territorio medesimo ed all'attuazione
degli obiettivi programmati con quegli strumenti, è insito nel
riferimento alle espropriazioni al solo scopo di delimitare le
cause in cui resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario;
che, pertanto, detto art. 34 trasferisce dal giudice
ordinario al giudice amministrativo, per l'indicato settore delle
espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto
alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per originaria
carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il diritto al
risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il diritto
al risarcimento dal danno prodotto dal tradursi dell'occupazione
medesima nella cosiddetta accessione inverita od espropriazione
sostanziale;
che, rispetto a tale estensione alle controversie
espropriative da ultimo indicato della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, è rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 del
decreto legislativo n. 80 del 1998, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, tenendosi conto della configurabilità dell'eccesso
di delega quando la norma delegata sconfini dal fisiologico
"riempimento" della norma delegante, violando specifici principi e
criteri direttivi, ovvero divergendo dalle finalità della delega
desumibili dai principi e criteri medesimi (v., ex pluribus, Corte
costituzionale n. 198 del 3 giugno 1998);
che la rilevanza della questione deriva:
a) dal promuovimento della presente causa possessoria dopo
il 30 giugno 1998 e dall'assoggettamento di essa alla nuova
disciplina introdotta dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 in
base alla disposizione transitoria di cui all'art. 45, diciottesimo
comma, del decreto stesso;
b) dall'inerenza della causa medesima a diritto soggettivo
(ius possessionis), assertivamente leso da un comportamento
materiale posto in essere dal Comune di Farra nel corso di
procedura espropriativa promossa per l'attuazione di un piano di
gestione del territorio municipale (piano per insediamenti
produttivi);
c) dall'ammissibilità del ricorso per regolamento, con il
quale il Comune ha chiesto la definizione preventiva del quesito
della giurisdizione, in ragione dell'esperibilità del regolamento
stesso anche nel corso della fase cautelare del giudizio
possessorio quando riguardi la giurisdizione sul merito (v. Cass.
s.u. n. 1984 del 24 febbraio 1998, n. 7131 del 21 luglio 1998,
n. 590 del 24 agosto 1999);
d) dal conseguente ricadere di tale quesito nella diretta
applicazione del predetto art. 34, nella parte in cui stabilisce il
delineato ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo;
che la non manifesta infondatezza della questione, sotto il
profilo dell'eventuale inosservanza dei principi e dei criteri
posti dalla norma delegante, cioè dall'art. 11, quarto comma,
lett. g) della legge 15 marzo 1997 n. 59, discende dal fatto che
questa norma contempla "l'estensione della giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia urbanistica" (oltre che in
materia edilizia e di servizi pubblici); di modo che,
circoscrivendo la riforma in tema di giurisdizione ai diritti
soggettivi conseguenziali (di contenuto patrimoniale), vale a dire
ai diritti determinati dall'esercizio della giurisdizione di
legittimità su atti o provvedimenti, senza alcuna menzione dei
diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali i citati diritti
restitutori o risarcitori, potrebbe esprimere un intento contrario
alla devoluzione delle controversie su tali ultimi diritti alla
cognizione del giudice amministrativo;
che la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, sotto il profilo dell'eventuale
divergenza delle finalità perseguite dalla norma delegante, è da
cogliersi nella rispondenza della delega (anche alla luce dei
lavori preparatori) all'obiettivo di concentrare dinanzi ad un solo
organo giudiziario le controversie che investano lo stesso rapporto
fra il privato e la pubblica amministrazione superando il criterio
di riparto della giurisdizione fondato sulla distinzione fra
diritti ed interessi ed assicurando così unicità e coerenza del
processo, e nel rilievo che la relativa esigenza potrebbe non
conciliarsi con la suddivisione fra giudice ordinario e giudice
amministrativo delle cause inerenti a diritti insorti in
procedimenti espropriativi inerenti alla materia urbanistica a
seconda che si tratti o meno di diritti indennitari;
che detta suddivisione, infatti, ricadendo in un contenzioso
"naturalmente" o comunque frequentemente caratterizzato dalla
proposizione in via cumulativa od alternativa di domande
riguardanti tanto indennità quanto altri diritti soggettivi (come
quando si reclami l'indennizzo per il periodo di legittima
occupazione temporanea ed insieme il danno per l'indebito protrarsi
dell'occupazione stessa oltre la prevista scadenza, oppure quando
si richieda l'indennizzo espropriativo od il danno da "accessione
invertita" con la duplice prospettazione della dipendenza della
perdita del bene da un atto ablativo o da un fatto illecito), è
potenzialmente foriera di un frazionamento di contese
sostanzialmente unitarie (per comunanza od interdipendenza di
problematiche) in più processi davanti a giudici diversi, con il
risultato di un prolungamento dei tempi della definizione
giudiziale della complessiva lite (anche per l'obbligo di
sospendere il procedimento la cui definizione dipenda dalla
decisione di altra causa);
che una compromissione della ratio della norma delegante è
ravvisabile anche per il rilevo che l'allargamento dell'area delle
controversie in materia urbanistica affidate al giudice
amministrativo, con l'inclusione di quelle inerenti a diritti di
cui si alleghi la lesione per effetto di contegni illeciti posti in
essere dalla pubblica amministrazione nel corso di procedure
espropriative, potrebbe tradire lo scopo di semplificare i criteri
di riparto della giurisdizione (mediante il riferimento alla
materia anzichè alla consistenza della posizione soggettiva
dedotta in causa), in quanto la qualificazione di un fatto
materiale con momento della gestione pubblicistica del territorio
non sarebbe ricollegabile solo all'esistenza di un procedura
espropriativa promossa per tale gestione ed alla dichiarata
inerenza ad essa del fatto medesimo, ma richiederebbe una non
agevole indagine sul contesto in cui si sia effettivamente
inserito.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo
31 marzo 1998 n. 80, in relazione all'art. 76 della Costituzione,
per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto
comma, lett. g) della legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui
sottrae al giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi
a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in
procedure espropriative finalizzate alla gestione del territorio;
Sospende il giudizio;
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri ed alle parti;
Dispone che l'ordinanza medesima sia comunicata al Presidente del
Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite civili della Corte di cassazione, il giorno 14 aprile 2000.
Il Presidente: Vella
00C1069