1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 23 febbraio - 15 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto pubblico - Norme della Regione Molise - Differimento al 31 dicembre 2020 dell'obbligo per i Comuni di pubblicare il bando di gara relativo all'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Trasporto pubblico - Norme della Regione Molise - Norma transitoria, nelle more della redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento del trasporto pubblico locale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nella materia della concorrenza e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Molise 13 novembre 2019, n. 15; legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22, art. 3, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lettera e); regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, artt. 5, paragrafo 3, e 8, paragrafo 2. (T-210038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 13 novembre 2019, n. 15, recante «Modifiche dell'art.
7 della legge regionale 4 maggio 2015, n. 9 (Legge di stabilità
regionale 2015)», e dell'art. 3, comma 2, della legge della Regione
Molise 30 dicembre 2019, n. 22, recante «Disposizioni modificative
della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della
disciplina in materia di trasporto pubblico locale)», promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 15-20
gennaio 2020 e il 28 febbraio-5 marzo 2020, depositati in cancelleria
il 17 gennaio e il 4 marzo 2020, iscritti, rispettivamente, ai numeri
2 e 32 del registro ricorsi 2020 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 6 e 16, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Regione Molise;
udita nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati dello Stato Fabrizio Urbani Neri e Paola
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Claudia Angiolini per la Regione Molise, in collegamento da remoto,
ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30
ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1, comma 1, della legge della Regione Molise 13 novembre 2019, n. 15,
recante «Modifiche dell'art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015,
n. 9 (Legge di stabilità regionale 2015)», con il ricorso iscritto
al n. 2 reg. ricorsi del 2020. La disposizione stabilisce che «[a]l
comma 3 dell'articolo 7 della legge regionale 4 maggio 2015, n. 9
(Legge di stabilità regionale 2015), penultimo periodo,
l'espressione "1° settembre 2017" è sostituita dall'espressione "31
dicembre 2020."».
Per effetto di tale modifica, l'art. 7, comma 3, della legge
della Regione Molise 4 maggio 2015, n. 9 (Legge di stabilità
regionale 2015), dispone quanto segue: «3. La Regione, entro il 30
giugno 2016, convoca la Conferenza di servizi con gli enti locali e
propone il progetto di aggregazione dei servizi urbani dei comuni, di
cui al comma 1 dell'articolo 35 della legge regionale n. 11/2014, con
i rispettivi comuni limitrofi. Gli ambiti territoriali così definiti
devono dotarsi di una nuova rete integrata dei servizi, minimi di
trasporto, definendo il costo da porre a base di gara. La Giunta
regionale approva, ai sensi della legge regionale 24 marzo 2000, n.
19, la nuova rete dei trasporti urbani dei Comuni aggregati e il
costo, entro il 31 agosto 2016. Nel caso in cui non sia possibile
raggiungere un'intesa fra Comuni limitrofi per la gestione associata
dei servizi di trasporto, i Comuni di cui all'articolo 35, comma 1,
della legge regionale 18 aprile 2014, n. 11, sono autorizzati ad
effettuare la gara ad evidenza pubblica anche solo per i servizi di
ambito comunale. I Comuni, in forma singola o associata, sono
obbligati ad effettuare le procedure previste dalla vigente normativa
e a pubblicare il bando di gara entro il 31 dicembre 2020. In caso di
inadempimento, il contributo regionale è sospeso fino alla
pubblicazione del bando».
L'art. 1, comma 1, della legge reg. Molise n. 15 del 2019 è
impugnato per due motivi.
In primo luogo, il ricorrente lamenta la violazione dell'art.
117, primo comma, della Costituzione in quanto dall'art. 8, paragrafo
2, del regolamento (CE) n. 1370/2007, del Parlamento europeo e del
Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di
trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i
regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70,
risulterebbe che la data del 3 dicembre 2019 costituisce il termine
di chiusura del periodo transitorio ed il limite ultimo accordato
agli Stati membri per conformarsi alle disposizioni dettate dall'art.
5 del medesimo regolamento in materia di gare finalizzate
all'individuazione dei gestori del trasporto pubblico locale di
passeggeri. Conseguentemente, secondo il ricorrente entro tale data
«l'aggiudicazione dei contratti del trasporto locale deve
tassativamente avvenire con l'adozione delle modalità richieste
dall'articolo 5, paragrafo 3, del citato regolamento», cioè con una
procedura di gara «equa, aperta a tutti gli operatori», nel rispetto
dei «principi di trasparenza e di non discriminazione».
La norma impugnata, differendo al 31 dicembre 2020 il termine
(peraltro già scaduto) precedentemente fissato al 1° settembre 2017
per l'adempimento, da parte dei comuni, dell'obbligo di svolgere le
procedure previste dalla normativa vigente e di pubblicare il bando
di gara relativo all'affidamento del servizio di trasporto,
determinerebbe la conferma della validità dei contratti di servizio
in essere fino alla suddetta data del 31 dicembre 2020. Il
superamento del termine del 3 dicembre 2019 implicherebbe un
contrasto con la disciplina europea, in violazione, come detto,
dell'art. 117, primo comma, Cost.
Inoltre, il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in ragione dell'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui la materia dell'affidamento
dei servizi di trasporto pubblico locale rientra nella sfera di
esclusiva competenza statale relativa alla tutela della concorrenza.
L'Avvocatura riporta un ampio brano della sentenza n. 2 del 2014 di
questa Corte, che ha ricondotto alla «tutela della concorrenza» la
disciplina delle modalità dell'affidamento dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica.
2.- La Regione Molise si è costituita in giudizio con memoria
depositata il 27 febbraio 2020.
In via preliminare, la resistente solleva un'eccezione di
inammissibilità delle questioni in quanto basate «su un'ipotetica
apparenza di fatto del contenuto della norma e, quindi, su una
ricostruzione interpretativa di essa».
Nel merito, osserva che il termine del 31 dicembre 2020,
introdotto dalla norma impugnata, riguarderebbe solo l'applicazione
della sanzione prevista dall'ultimo periodo dell'art. 7, comma 3,
della legge reg. Molise n. 9 del 2015. Da tale disposizione non
emergerebbe alcuna volontà derogatoria dei termini europei fissati
per le nuove procedure di gara, nè alcuna volontà di prorogare i
contratti di servizio in essere oltre il termine del 3 dicembre 2019
di cui all'art. 8 del citato regolamento (CE) n. 1370/2007. Secondo
la Regione, la diversa decorrenza, da un lato, per l'applicazione
delle norme europee relative ai contratti di trasporto pubblico e,
dall'altro, per il sistema sanzionatorio interno, non sarebbe una
novità nel nostro ordinamento. A tale proposito rammenta che l'art.
27, comma 2, lettera d) del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, prevede il riparto
del «Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli
oneri del trasporto pubblico locale» sulla base di alcuni criteri,
fra i quali la «riduzione in ciascun anno delle risorse del Fondo da
trasferire alle regioni qualora i servizi di trasporto pubblico
locale e regionale non risultino affidati con procedure di evidenza
pubblica entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di
riferimento, ovvero ancora non ne risulti pubblicato alla medesima
data il bando di gara». Tale norma non comporterebbe una violazione
del termine comunitario richiamato nè la conferma dei contratti in
essere.
Secondo la resistente, la norma impugnata sarebbe esclusivamente
di tipo sanzionatorio e servirebbe per far rispettare la previsione
nazionale e «per non far subire all'intera comunità regionale le
conseguenze dell'inerzia locale».
Alla luce di ciò, sarebbero infondate entrambe le censure
avanzate con il ricorso.
3.- Con il ricorso iscritto al n. 32 reg. ricorsi del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato altresì l'art. 3,
comma 2, della legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22,
recante «Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo
2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di
trasporto pubblico locale)».
La disposizione censurata stabilisce che «[a]ll'articolo 15 della
legge regionale 24 marzo 2000, n. 19, dopo il comma 5 è aggiunto il
seguente comma: "6. Nelle more della redazione, pubblicazione e
aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di
trasporto pubblico locale su gomma, la Regione Molise pone in essere
tutte le iniziative necessarie ad adeguare i contratti ponte in
essere al fine di razionalizzare i costi, garantire prestazioni
efficaci ed efficienti e salvaguardare i diritti patrimoniali e non
patrimoniali dei lavoratori dipendenti."».
Secondo l'Avvocatura, tale norma violerebbe, in primo luogo,
l'art. 8, paragrafo 2, del citato regolamento (CE) n. 1370/2007 (e
dunque l'art. 117, primo comma, Cost.), che fisserebbe al 3 dicembre
2019 il termine ultimo per conformarsi alle norme dettate dallo
stesso regolamento in tema di gare di affidamento del servizio di
trasporto pubblico locale. Il nuovo art. 15, comma 6, della legge
reg. Molise n. 19 del 2000, prevedendo l'adeguamento dei contratti
ponte in essere nelle more dell'aggiudicazione dei bandi di gara, si
collegherebbe alla norma impugnata con il ricorso iscritto al n. 2
reg. ricorsi del 2020 e confermerebbe, «di fatto, prorogandola, la
validità degli attuali affidamenti». L'espressione «adeguare i
contratti» lascerebbe intendere una ulteriore protrazione temporale
dei contratti, non solo fino alla data di predisposizione dei bandi
ma anche successivamente, cioè fino alla conclusione delle gare (per
la quale, peraltro, la legge regionale non fisserebbe un termine).
D'altro canto, le finalità indicate dalla norma impugnata
(razionalizzare i costi, garantire prestazioni efficaci ed efficienti
e salvaguardare i diritti dei lavoratori) non costituirebbero
«ragioni esimenti» ai sensi del citato regolamento europeo, non
essendo contemplate nei limitati casi di deroga in esso previsti
dall'art. 5.
In secondo luogo, la norma impugnata violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in ragione dell'orientamento della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui «la materia
dell'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale rientra
nella sfera di esclusiva competenza statale relativa alla tutela
della concorrenza». Anche in tal caso, l'Avvocatura richiama la
sentenza n. 2 del 2014 di questa Corte, che ha ricondotto alla
«tutela della concorrenza» la disciplina delle modalità
dell'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica,
e altre pronunce che avrebbero censurato leggi regionali che
prevedevano proroghe automatiche di contratti di concessione relativi
al trasporto pubblico locale. Spetterebbe così al legislatore
statale fissare regole e tempistiche delle procedure di affidamento
dei servizi nell'ambito dei trasporti pubblici locali, in modo da
consentire l'apertura al mercato di nuovi operatori, nonchè
disciplinare il regime transitorio, secondo principi uniformi e
coerenti per l'intero territorio nazionale.
L'Avvocatura rileva che la materia è regolata da una complessa
disciplina statale, che obbligherebbe le regioni e gli enti locali al
rispetto dei principi di evidenza pubblica, e richiama l'art. 18 del
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), l'art. 61 della legge 23 luglio 2009, n.
99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia), e l'art. 15 del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 novembre 2009, n. 166.
La norma impugnata, nel prevedere la possibilità di «contratti
ponte» riferiti a contratti «in essere», entrerebbe nel campo
riservato al legislatore statale, tradirebbe lo spirito
concorrenziale e di apertura al mercato della normativa di
riferimento, finendo con il favorire i titolari dei contratti in
scadenza.
4.- La Regione Molise si è costituita in giudizio con memoria
depositata il 7 aprile 2020, rilevando innanzitutto che il
«fondamento unico» dell'impugnazione starebbe in un'altra norma
regionale, cioè quella oggetto del ricorso iscritto al n. 2 reg.
ricorsi del 2020, e che una censura di questo tipo, «formulata su una
lettura sistemica [...] di più norme regionali», sarebbe
inammissibile, soprattutto quando si dia per assodato che una delle
norme venga dichiarata costituzionalmente illegittima. Ancora più
inammissibile sarebbe «la censura indiretta sulla norma in precedenza
già impugnata, quasi a volerla sottoporre ad un ulteriore giudizio
della Corte costituzionale».
Nel merito, la Regione osserva che l'art. 3, comma 2, della legge
reg. Molise n. 22 del 2019 «non si propone, nè contiene alcuna
proroga o differimento di termini o aggiramento di procedure», e che
la sua formulazione sarebbe tale da non scalfire minimamente
l'impianto normativo comunitario e nazionale. La norma impugnata
contemplerebbe un adeguamento contrattuale transitorio, che avrebbe
l'obiettivo esclusivo di conciliare l'espletamento delle procedure di
gara con l'esigenza di rafforzare la tutela dei lavoratori e di
razionalizzare la spesa regionale. La lettura sistematica dell'art.
3, comma 2, della legge reg. Molise n. 22 del 2019 e delle altre
disposizioni della stessa legge confermerebbe che la ratio legis
della disciplina «è quella di dare certezza» circa l'esperimento
delle procedure di evidenza pubblica per l'affidamento del servizio
di trasporto pubblico locale. La legge reg. Molise n. 22 del 2019,
dunque, costituirebbe «estrinsecazione del principio della gara
pubblica».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Molise 13 novembre 2019, n. 15,
recante «Modifiche dell'art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015,
n. 9 (Legge di stabilità regionale 2015)», con il ricorso iscritto
al n. 2 reg. ricorsi del 2020. La disposizione stabilisce che «[a]l
comma 3 dell'articolo 7 della legge regionale 4 maggio 2015, n. 9
(Legge di stabilità regionale 2015), penultimo periodo,
l'espressione "1° settembre 2017" è sostituita dall'espressione "31
dicembre 2020."».
Per effetto di tale modifica, l'art. 7, comma 3, della legge
della Regione Molise 4 maggio 2015, n. 9 (Legge di stabilità
regionale 2015), dispone quanto segue: «3. La Regione, entro il 30
giugno 2016, convoca la Conferenza di servizi con gli enti locali e
propone il progetto di aggregazione dei servizi urbani dei comuni, di
cui al comma 1 dell'articolo 35 della legge regionale n. 11/2014, con
i rispettivi comuni limitrofi. Gli ambiti territoriali così definiti
devono dotarsi di una nuova rete integrata dei servizi, minimi di
trasporto, definendo il costo da porre a base di gara. La Giunta
regionale approva, ai sensi della legge regionale 24 marzo 2000, n.
19, la nuova rete dei trasporti urbani dei Comuni aggregati e il
costo, entro il 31 agosto 2016. Nel caso in cui non sia possibile
raggiungere un'intesa fra Comuni limitrofi per la gestione associata
dei servizi di trasporto, i Comuni di cui all'articolo 35, comma 1,
della legge regionale 18 aprile 2014, n. 11, sono autorizzati ad
effettuare la gara ad evidenza pubblica anche solo per i servizi di
ambito comunale. I Comuni, in forma singola o associata, sono
obbligati ad effettuare le procedure previste dalla vigente normativa
e a pubblicare il bando di gara entro il 31 dicembre 2020. In caso di
inadempimento, il contributo regionale è sospeso fino alla
pubblicazione del bando».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, differendo al
31 dicembre 2020 il termine precedentemente fissato al 1° settembre
2017 per l'adempimento, da parte dei comuni, dell'obbligo di
pubblicare il bando di gara relativo all'affidamento del servizio di
trasporto pubblico locale e, dunque, confermando la «validità dei
contratti di servizio in essere» fino al 31 dicembre 2020,
violerebbe, per un verso, l'art. 117, primo comma, della Costituzione
in quanto, in base all'art. 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n.
1370/2007, del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre
2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su
strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE)
n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, la data del 3 dicembre 2019
costituirebbe il termine ultimo accordato agli Stati membri per
conformarsi alle disposizioni dettate dall'art. 5 del medesimo
regolamento, cioè per affidare il servizio del trasporto pubblico
locale con una procedura di gara; per altro verso, l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in base alla giurisprudenza
costituzionale secondo cui «la materia dell'affidamento dei servizi
di trasporto pubblico locale rientra nella sfera di esclusiva
competenza statale relativa alla tutela della concorrenza».
2.- Con il ricorso iscritto al n. 32 reg. ricorsi del 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna altresì l'art. 3,
comma 2, della legge della Regione Molise 30 dicembre 2019, n. 22,
recante «Disposizioni modificative della legge regionale 24 marzo
2000, n. 19 (Norme integrative della disciplina in materia di
trasporto pubblico locale)». La disposizione stabilisce che
«[a]ll'articolo 15 della legge regionale 24 marzo 2000, n. 19, dopo
il comma 5 è aggiunto il seguente comma: "6. Nelle more della
redazione, pubblicazione e aggiudicazione del bando di gara per
l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, la
Regione Molise pone in essere tutte le iniziative necessarie ad
adeguare i contratti ponte in essere al fine di razionalizzare i
costi, garantire prestazioni efficaci ed efficienti e salvaguardare i
diritti patrimoniali e non patrimoniali dei lavoratori dipendenti."».
Secondo il ricorrente, tale disposizione, prorogando di fatto gli
attuali affidamenti, in collegamento con la norma impugnata con il
ricorso iscritto al n. 2 reg. ricorsi del 2020, violerebbe l'art.
117, primo e secondo comma, lettera e), Cost., per le stesse ragioni
già esposte nel primo ricorso.
3.- I due ricorsi hanno ad oggetto disposizioni connesse per
materia e propongono censure identiche. Essi possono, dunque, essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
4.- Con riferimento al primo ricorso, va innanzitutto esaminata
l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Molise. Essa
è testualmente riferita alla prima questione (quella relativa
all'art. 117, primo comma, Cost.) ma è tale da comprendere in
realtà anche la seconda.
Secondo la resistente, le questioni proposte con il ricorso
sarebbero inammissibili in quanto basate «su un'ipotetica apparenza
di fatto del contenuto della norma e, quindi, su una ricostruzione
interpretativa di essa».
L'eccezione non è fondata. In primo luogo, l'espressione usata
nel ricorso - secondo cui la norma impugnata «appare, di fatto,
determinare la conferma» dei contratti in essere fino al 31 dicembre
2020 - non dà luogo a una questione interpretativa, ma semplicemente
allude al carattere non espresso della possibilità di proroga, senza
che da ciò si possa in alcun modo inferire che il ricorso esponga le
questioni in termini dubitativi o prospetti altre possibili
interpretazioni della disposizione impugnata.
In secondo luogo, anche se si volesse ritenere che le questioni
sollevate siano interpretative, si dovrebbe considerare che la
giurisprudenza costante di questa Corte ammette questo tipo di
questioni nel giudizio in via principale, a differenza di quello in
via incidentale (ex multis, sentenze n. 103 del 2018, n. 270 e n. 154
del 2017).
4.1.- Venendo al merito, la questione relativa al riparto interno
di competenza tra Stato e regioni presenta carattere prioritario,
sotto il profilo logico-giuridico, rispetto a quella diretta a
denunciare la violazione dei vincoli europei, che investe il
contenuto della scelta legislativa (sentenza n. 114 del 2017), e va
quindi trattata per prima.
La questione relativa all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. è fondata.
È opportuno innanzitutto precisare il significato della
disposizione impugnata. Per effetto di essa, l'obbligo per i comuni
di «effettuare le procedure previste dalla vigente normativa» e di
«pubblicare il bando di gara» va adempiuto entro il 31 dicembre 2020.
Ciò significa che, nel periodo intercorrente tra il 17 novembre 2019
(giorno in cui la disposizione impugnata è entrata in vigore) e il
31 dicembre 2020, erano consentiti affidamenti diretti a soggetti
terzi e proroghe di precedenti contratti. E in effetti affidamenti di
questo tipo sono avvenuti, come ad esempio nel Comune di Campobasso
che, con la delibera 17 aprile 2020, n. 91, della Giunta comunale, ha
prorogato il precedente contratto di affidamento del servizio di
trasporto pubblico urbano (che scadeva il 18 aprile 2020) dal 19
aprile 2020 al 31 dicembre 2020, espressamente richiamando a proprio
fondamento la norma impugnata.
L'interpretazione prospettata dalla Regione - secondo cui il
termine del 31 dicembre 2020, introdotto dalla norma impugnata,
riguarderebbe solo l'applicazione della sanzione prevista dall'ultimo
periodo dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Molise n. 9 del 2015 -
non è condivisibile. Tale termine è contenuto nella disposizione
relativa all'obbligo di pubblicazione del bando di gara, separata da
un punto fermo dalla successiva previsione relativa alla sanzione per
il caso di inadempimento. La lettera dell'art. 7, comma 3, smentisce
dunque l'ipotesi ermeneutica della Regione; nè si può dire che
dalla stessa disposizione emerga un'«intenzione del legislatore» (ai
sensi dell'art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile)
idonea a mutare il significato desumibile dal suo testo. I lavori
preparatori, del resto, confermano che la norma impugnata è stata
approvata per spostare il termine per la pubblicazione del bando,
come risulta dal resoconto della seduta del Consiglio regionale del
29 ottobre 2019.
Così definito il contenuto della disposizione oggetto di
impugnazione, ne deriva il suo contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. Consentendo infatti proroghe di precedenti
contratti o comunque affidamenti diretti a soggetti terzi, essa
invade la materia della «tutela della concorrenza», riservata allo
Stato, creando un ostacolo alla stessa concorrenza.
In precedenti occasioni questa Corte ha già censurato norme
regionali analoghe, relative al servizio di trasporto pubblico locale
(sentenze n. 16 del 2021, n. 2 del 2014, n. 123 del 2011 e n. 80 del
2006).
Con la sentenza n. 16 del 2021 è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima una norma siciliana che prorogava di
un triennio gli affidamenti relativi al trasporto pubblico locale di
passeggeri su strada. Nella pronuncia questa Corte ha osservato
quanto segue: «[l]a giurisprudenza costituzionale ha infatti sempre
ascritto a tale materia [tutela della concorrenza] qualunque
intervento normativo di proroga delle concessioni dei servizi di
trasporto pubblico locale già in essere, tenuto conto della diretta
incidenza sul mercato di riferimento delle discipline di tal fatta.
Non è pertanto consentito al legislatore regionale stabilire il
rinnovo o la proroga automatica alla scadenza di concessioni di
servizio di trasporto pubblico, in contrasto con i principi di
temporaneità delle concessioni stesse e di apertura del mercato alla
concorrenza. Le proroghe dettano infatti vincoli all'entrata e
incidono sullo svolgersi della concorrenza nel settore del trasporto
pubblico locale, determinando una potenziale disparità di
trattamento tra operatori economici. Se disposte dal legislatore
regionale, esse invadono perciò la competenza esclusiva del
legislatore statale (sentenze n. 2 del 2014, n. 123 del 2011 e n. 80
del 2006)».
Nella sentenza n. 2 del 2014, riguardante una norma toscana che
reiterava la proroga dei contratti di affidamento in concessione
relativi al trasporto pubblico locale su gomma, senza stabilire un
termine finale, questa Corte ha rilevato che la norma stessa, pur
riguardando il trasporto pubblico locale (materia di competenza
regionale residuale), «disciplina [...] modalità di affidamento
della gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, ed
è riconducibile [...] alla materia "tutela della concorrenza", di
competenza esclusiva statale, tenuto conto della sua incidenza sul
mercato».
Le medesime considerazioni, appena riportate relativamente al
settore dei trasporti, si ritrovano anche in altre decisioni
riguardanti, sia il più ampio settore dei servizi pubblici locali
(sentenze n. 231 del 2020, n. 228 e n. 46 del 2013, n. 29 del 2006),
sia le procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici in generale
(sentenze n. 98 e n. 39 del 2020, n. 285 del 2016), sia altri casi di
proroga di concessioni (sentenze n. 233 del 2020 e n. 1 del 2019).
Si può osservare infine che non modifica i termini della
questione l'intervenuto art. 92, comma 4-ter, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, secondo cui «[f]ino
al termine delle misure di contenimento del virus COVID-19, tutte le
procedure in corso, relative agli affidamenti dei servizi di
trasporto pubblico locale, possono essere sospese, con facoltà di
proroga degli affidamenti in atto al 23 febbraio 2020 fino a dodici
mesi successivi alla dichiarazione di conclusione dell'emergenza».
Per un verso, infatti, la norma regionale impugnata ha consentito la
proroga più di cinque mesi prima dell'entrata in vigore del citato
jus superveniens; per altro verso, come questa Corte ha già rilevato
proprio con riferimento all'art. 92, comma 4-ter, del d.l. n. 18 del
2020, «[l]'entrata in vigore di questa disciplina, lungi dal recar
vantaggio alla tesi della non fondatezza della censura ora in esame,
dimostra, semmai, come sia solo il legislatore statale ad avere - in
conformità all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - la
competenza ad adottare misure di proroga delle concessioni dei
servizi di trasporto pubblico» (sentenza n. 16 del 2021).
4.2.- L'accoglimento della questione relativa all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. comporta l'assorbimento di quella
relativa all'art. 117, primo comma, Cost.
5.- Venendo al secondo ricorso (avente ad oggetto l'art. 3, comma
2, della legge reg. Molise n. 22 del 2019), occorre soffermarsi in
primo luogo sulle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla
Regione Molise.
Esse non sono fondate.
È vero che il secondo ricorso censura il citato art. 3, comma 2,
ponendolo in collegamento con l'art. 1 della legge reg. Molise n. 15
del 2019 (oggetto del primo ricorso, già esaminato), ma la lettura
sistematica della disposizione impugnata non è certo di per sè
causa di inammissibilità, costituendo anzi, una lettura di questo
tipo, applicazione di un consolidato criterio ermeneutico.
Quanto alla inammissibilità della presunta «censura indiretta»
della norma già impugnata con altro ricorso, il ricorso qui in esame
si limita a ricordare il contenuto del citato art. 1 e le censure ad
esso già rivolte, e prospetta l'art. 3, comma 2, della legge reg.
Molise n. 22 del 2019 come sostanzialmente confermativo di esso: si
tratta, dunque, di un'argomentazione utile all'impugnazione dell'art.
3, comma 2, non di un'ulteriore censura rivolta alla legge reg.
Molise n. 15 del 2019, precedentemente impugnata.
5.1.- Nel merito, tuttavia, nessuna delle due questioni è
fondata, essendo erroneo il presupposto interpretativo da cui muove
il ricorrente.
Come visto, la disposizione impugnata con il secondo ricorso
aggiunge nell'art. 15 della legge reg. Molise n. 19 del 2000 il
seguente comma: «6. Nelle more della redazione, pubblicazione e
aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di
trasporto pubblico locale su gomma, la Regione Molise pone in essere
tutte le iniziative necessarie ad adeguare i contratti ponte in
essere al fine di razionalizzare i costi, garantire prestazioni
efficaci ed efficienti e salvaguardare i diritti patrimoniali e non
patrimoniali dei lavoratori dipendenti». Anche tale norma violerebbe
l'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost., per le ragioni
già esaminate con riferimento al primo ricorso.
Secondo l'Avvocatura, la disposizione impugnata conferma e
«aggrava» la possibilità di proroga già discendente dalla norma
oggetto del primo ricorso, in quanto l'adeguamento dei contratti
previsto dal nuovo art. 15, comma 6, implicherebbe una loro
protrazione temporale.
In realtà, come messo in evidenza dalla difesa regionale, la
norma impugnata non disciplina le modalità di affidamento del
servizio di trasporto, nè proroga alcun termine (nè quello di
efficacia dei contratti in essere, nè quello entro cui deve essere
pubblicato il bando di gara): essa presuppone l'obbligo di pubblicare
un bando di gara («Nelle more della redazione, pubblicazione e
aggiudicazione del bando di gara per l'affidamento dei servizi di
trasporto pubblico locale su gomma [...]») e sollecita la Regione a
porre «in essere tutte le iniziative necessarie ad adeguare i
contratti ponte in essere al fine di razionalizzare i costi,
garantire prestazioni efficaci ed efficienti e salvaguardare i
diritti patrimoniali e non patrimoniali dei lavoratori dipendenti».
La norma oggetto dell'impugnazione, dunque, non ha il fine di
modificare la disciplina previgente in materia di affidamento del
servizio di trasporto ma prende semplicemente atto dei ritardi
nell'attuazione di quella disciplina e si preoccupa di migliorare il
contenuto dei contratti in corso, in attesa dell'aggiudicazione del
nuovo.
In conclusione, l'assunto dell'Avvocatura, secondo cui
l'adeguamento dei contratti implicherebbe una loro «ulteriore
protrazione temporale», non trova riscontro nella disposizione
impugnata, che indica specificamente le finalità dell'adeguamento,
senza alcun riferimento al profilo cronologico dei contratti stessi.
L'erroneità del presupposto interpretativo da cui muove il
ricorrente implica l'infondatezza di entrambe le questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Molise 13 novembre 2019, n. 15, recante
«Modifiche dell'art. 7 della legge regionale 4 maggio 2015, n. 9
(Legge di stabilità regionale 2015)»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge della Regione Molise
30 dicembre 2019, n. 22, recante «Disposizioni modificative della
legge regionale 24 marzo 2000, n. 19 (Norme integrative della
disciplina in materia di trasporto pubblico locale)», sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione, con il ricorso
iscritto al n. 32 reg. ricorsi del 2020.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE