1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 26-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 301 SENTENZA 11 - 19 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudice rimettente - Giurisdizione del giudice ordinario - Eccepito difetto, con conseguente difetto di rilevanza della questione sollevata - Insussistenza - Rigetto dell'eccezione. Imposta comunale di pubblicita' - Presupposti dell'imposizione - Ritenuto assoggettamento all'imposta di forme di propaganda di contenuto ideologico senza fini di lucro - Asserito contrasto con la liberta' di manifestazione del pensiero e con il principio di capacita' contributiva - Erronea interpretazione del sistema normativo Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, artt. 5, 8, 15, 20 e 21. - Costituzione, artt. 21 e 53, primo comma. (000C0800) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 26-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare
RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, 8, 15, 20
e 21 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione
dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche
affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
dei comuni nonchè della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
concernente il riordino della finanza territoriale), promosso con
ordinanza emessa il 19 febbraio 1998 dal pretore di Bassano del
Grappa, sezione distaccata di Asiago, iscritta al n. 300 del registro
ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visti l'atto di costituzione dell'associazione "Antichi Binari"
di Asiago nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2000 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Mauro Mellini per l'associazione "Antichi
Binari" di Asiago e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a ordinanza
ingiunzione emessa per l'applicazione di sanzione amministrativa per
violazione di norme del regolamento comunale sulla pubblicità in
combinato disposto con le norme del d.lgs. n. 507 del 1993 in materia
di imposta sulla pubblicità, il pretore di Bassano del Grappa,
sezione distaccata di Asiago, su eccezione del ricorrente, ha
sollevato, con ordinanza emessa il 19 febbraio 1998, pervenuta a
questa Corte il 10 aprile 1998, questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 21 e 53, primo comma,
della Costituzione, degli articoli 5, 8, 15, 20 e 21 del d.lgs. 15
novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta
comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni,
della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni
nonchè della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a
norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il
riordino della finanza territoriale), "nella parte in cui
assoggettano ad imposta sulla pubblicità e ad apposita dichiarazione
da parte del soggetto passivo dell'imposta, anche la propaganda di
contenuto ideologico a mezzo di diffusione di manifestini, senza
scopo di lucro".
Premette il remittente che il giudizio dinanzi ad esso pendente
riguarda una contestazione di violazione delle norme sull'imposta
sulla pubblicità effettuata a carico del legale rappresentante di
un'associazione politicoculturale, per la distribuzione, in occasione
della ricorrenza del 25 aprile, di un volantino "inteso a mantenere
vivo il ricordo dei valori della lotta antifascista e del permanente
pericolo del fascismo".
Ricorda poi che questa Corte, con sentenza n. 131 del 1973,
dichiarò l'illegittimità costituzionale, per contrasto con gli
articoli 21 e 53, primo comma, della Costituzione, di norme
previgenti in tema di imposta sulla pubblicità nella parte in cui
assoggettavano ad imposta anche le forme di propaganda ideologica
effettuata, senza fini di lucro, a diretta cura degli interessati; e
osserva che analogo sospetto di illegittimità costituzionale è dato
avanzare nei confronti delle norme del sopravvenuto d.lgs. n. 507 del
1993.
Infatti - osserva il giudice a quo - è ben vero che l'art. 5,
secondo comma, del decreto legislativo, considerando rilevanti, ai
fini dell'imposizione, i messaggi diffusi nell'esercizio di
un'attività economica, allo scopo di promuovere la domanda di beni o
servizi, ovvero finalizzati a migliorare l'immagine del soggetto
pubblicizzato, sembra escludere dalla soggezione al tributo i
messaggi di natura politica, ideologica, religiosa effettuati senza
fine di lucro: ma siffatta interpretazione non sarebbe sostenibile
alla luce dei successivi articoli 20 e 21 dello stesso decreto.
L'art. 20, lettere b e c, comprende fra i casi di riduzione del
diritto sulle pubbliche affissioni "i manifesti di comitati,
associazioni, fondazioni ed ogni altro ente che non abbia scopo di
lucro", e "i manifesti relativi ad attività politiche, sindacali e
di categoria, culturali, sportive, filantropiche e religiose, da
chiunque realizzate, con il patrocinio o la partecipazione degli enti
pubblici territoriali"; l'art. 21, elencando i casi di esenzione dal
tributo, non vi comprende i messaggi di propaganda ideologica o
politica.
Ad avviso del remittente, perciò, il combinato disposto di tali
norme, non lasciando spazio ad un interpretazione conforme al dettato
costituzionale, sarebbe suscettibile di violare i canoni della
libertà di manifestazione del pensiero con qualsiasi mezzo, e della
capacità contributiva, difettando quest'ultima radicalmente in
presenza di propaganda ideologica.
L'ordinanza conclude sottolineando la rilevanza della questione,
in quanto in caso di suo accoglimento il giudicante dovrebbe
annullare l'ordinanza ingiunzione opposta.

2. - Si è costituita l'associazione "Antichi binari", ricorrente
nel giudizio a quo, la quale chiede preliminarmente che la Corte
affermi che le norme denunciate vanno intese nel senso di escludere
l'applicabilità del tributo e dei relativi incombenti alle ipotesi
di propaganda ideologica e politica effettuata direttamente dagli
interessati, senza fine di lucro, e pertanto dichiari la questione
"irrilevante ed infondata per difetto di effettiva sussistenza della
disposizione di cui è allegato il contrasto con la norma
costituzionale".
Secondo la parte, poichè questa Corte, con la sentenza n. 131
del 1973, ha dichiarato la illegittimità costituzionale parziale
della normativa preesistente con una pronuncia additiva, introducendo
così una esclusione dalla soggezione al tributo, tale limitazione
dovrebbe intendersi operante anche rispetto alla formulazione della
nuova normativa, pur in assenza di un espresso richiamo di questa; in
ogni caso, anche indipendentemente da ciò, le norme sopravvenute
andrebbero interpretate, nel dubbio, in senso non contrastante con i
principi costituzionali.
La parte aggiunge che il decreto legislativo n. 507 del 1993 è
stato emanato in base alla delega conferita al Governo con la legge
n. 421 del 1992 per il "riordino della finanza degli enti
territoriali": delega che pertanto dovrebbe intendersi finalizzata ad
un più efficace, equo e funzionale assetto della materia, in un
ambito che non potrebbe toccare spazi inerenti a diritti
fondamentali, tanto più se espressamente fatti salvi da una
specifica pronuncia del giudice delle leggi. Ne conseguirebbe che se
il decreto legislativo dovesse risultare lesivo del principio già
affermato dalla Corte, esso dovrebbe considerarsi affetto da
illegittimità costituzionale, prima ancora che per il suo contenuto,
per eccesso rispetto alla delega.
Per il caso in cui la Corte non ritenesse di seguire detta via
interpretativa, la parte chiede venga dichiarata la illegittimità
costituzionale delle norme denunciate.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
Essa sarebbe priva di rilevanza nel giudizio principale, il quale
dovrebbe concludersi con una pronuncia di difetto di giurisdizione
del giudice adi'to, dato che la questione sulla soggezione
all'imposta sarebbe devoluta alle commissioni tributarie, a norma
dell'art. 2, lettera h del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413).
Nel merito, essa sarebbe comunque infondata, in quanto basata su
di un'errata interpretazione delle norme denunciate. Infatti, in
forza dell'art. 5 del decreto legislativo n. 507 del 1993,
presupposto dell'imposta è la diffusione di messaggi pubblicitari
"nell'esercizio di una attività economica allo scopo di promuovere
la domanda di beni o servizi, ovvero finalizzati a migliorare
l'immagine del soggetto pubblicizzato": onde, secondo l'Avvocatura
erariale, la legge si adeguerebbe perfettamente al principio
affermato con la sentenza di questa Corte n. 131 del 1973, ed
escluderebbe l'imposizione sulla propaganda di contenuti ideologici
senza scopo di lucro.
Tale interpretazione non sarebbe contraddetta dall'art. 20 del
decreto, che non riguarda l'imposta sulla pubblicità, ma il diritto
sulle pubbliche affissioni di manifesti, e prevede la soggezione ad
esso, in misura peraltro ridotta, anche quando l'operazione materiale
di affissione eseguita dal comune riguarda manifesti relativi ad una
attività non soggetta all'imposta come quelle politiche, sindacali,
culturali, ecc. Nel caso di specie l'art. 20 non troverebbe
applicazione, trattandosi di propaganda mediante diffusione di
manifestini non destinati alla affissione.
Se mai - prosegue la difesa erariale - un apparente contrasto con
il principio dell'art. 5 potrebbe riscontrarsi nell'art. 16, non
menzionato dall'ordinanza, che prevede la riduzione dell'imposta per
la pubblicità relativa a "manifestazioni" politiche, sindacali,
religiose, culturali, sportive con il patrocinio o la partecipazione
degli enti pubblici territoriali, nonchè per la pubblicità di
"festeggiamenti" patriottici, religiosi ecc. In tal caso la norma non
concernerebbe la propaganda a contenuto ideologico di per sè, ma la
pubblicità di eventi organizzati che involgono più ampi interessi.

4. - In una memoria depositata in vista dell'udienza, la difesa
del Presidente del Consiglio osserva che la definizione delimitativa
del presupposto dell'imposta sulla pubblicità, contenuta nell'art. 5
del decreto legislativo impugnato, è stata modellata proprio tenendo
presenti i principi enunciati da questa Corte, ed è diversa da
quella, più ampia, enunciata nell'art. 6 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 639 (Imposta comunale sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche
affissioni), ai cui articoli 12 e 15 si riferiva la dichiarazione di
illegittimità costituzionale. Sulla base di detta definizione del
presupposto, non sarebbe soggetta all'imposta la c.d. propaganda
ideologica, che di per sè non costituirebbe mai messaggio
pubblicitario rilevante ai fini dell'imposta medesima, non avendo la
funzione di richiamare l'attenzione del pubblico su beni o servizi
dei quali si intenda sollecitare la domanda, nè di promuovere il
miglioramento dell'immagine della persona o dell'ente cui si
riferisce la pubblicità, e quindi una finalità di "lucro" sia pur
latamente intesa: con la conseguenza che non sussisterebbe in tal
caso nemmeno l'obbligo di dichiarazione previsto dall'art. 8 del
decreto a carico del soggetto di imposta.
Alla luce di tale premessa andrebbe letto anche l'art. 15 del
decreto, che si riferisce alla "pubblicità varia" effettuata
mediante distribuzione di manifestini, nell'ovvio presupposto che si
tratti di messaggi pubblicitari quali definiti nell'art. 5.
Non varrebbe, in contrario, il richiamo agli artt. 20 e 21 del
decreto, operato nell'ordinanza di rimessione: tali articoli
disciplinerebbero la distinta materia della riduzione di tariffa e
della esenzione relativamente al diritto sulle pubbliche affissioni,
prestazione patrimoniale di carattere tariffario dovuta al comune per
il servizio delle pubbliche affissioni negli appositi spazi.
Pertanto, a parte la non rilevanza della questione con riguardo a
tali articoli, dal richiamo ad essi non potrebbe comunque dedursi che
la propaganda ideologica attuata mediante distribuzione di
manifestini sia soggetta ad imposta sulla pubblicità. Il pagamento
del diritto sulle pubbliche affissioni di manifesti, anche di
carattere ideologico (salve le ipotesi di riduzione o di esenzione
indicate dalla legge), troverebbe la sua specifica giustificazione
nella richiesta del servizio prestato dal comune, costituendo il
rimborso del relativo costo, e nell'uso della risorsa limitata
costituita dallo spazio adibito all'affissione, quale che sia il
contenuto dei manifesti.
La memoria ricorda infine che, quanto alla legittimità
costituzionale della soggezione a diritti sulle pubbliche affissioni
di manifesti, anche a contenuto di propaganda ideologica, questa
Corte si è già espressa con la sentenza n. 89 del 1979.

Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe gli articoli 5, 8, 15, 20 e
21 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione
dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche
affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
dei comuni nonchè della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
concernente il riordino della finanza territoriale).
L'art. 5 definisce il presupposto dell'imposta comunale sulla
pubblicità; l'art. 8 prevede che il soggetto passivo dell'imposta
sia tenuto, prima di iniziare la pubblicità, a presentare al comune
apposita dichiarazione; l'art. 15 stabilisce la tariffa dell'imposta
per la così detta "pubblicità varia", tra cui è compresa (comma 4)
quella effettuata mediante distribuzione di manifestini o di altro
materiale pubblicitario; l'art. 20 riguarda i casi di riduzione alla
metà del diritto sulle pubbliche affissioni, fra l'altro, "per i
manifesti di comitati, associazioni, fondazioni ed ogni altro ente
che non abbia scopo di lucro" (lettera b), e "per i manifesti
relativi ad attività politiche, sindacali e di categoria, culturali,
sportive, filantropiche e religiose, da chiunque realizzate, con il
patrocinio o la partecipazione degli enti pubblici territoriali"
(lettera c); l'art. 21, infine, riguarda i casi di esenzione dal
medesimo diritto sulle pubbliche affissioni.
Da questa disciplina, complessivamente considerata, e in
particolare dalle citate disposizioni sulle ipotesi di esenzione e di
riduzione, il remittente desume che la propaganda a contenuto
ideologico, a mezzo di diffusione di manifestini, senza scopo di
lucro - quale si sarebbe verificata nella fattispecie ad esso
sottoposta - non sarebbe sottratta alla imposizione; e dubita che
tale assoggettamento contrasti con gli articoli 21 e 53, primo comma,
della Costituzione, per le stesse ragioni che indussero questa Corte,
a suo tempo, a dichiarare la illegittimità costituzionale delle
norme previgenti in tema di imposta sulla pubblicità, contenute
nella legge 5 luglio 1961, n. 641, e nel successivo d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 639, nella parte in cui assoggettavano ad imposta "anche le
forme di propaganda ideologica effettuata, senza fini di lucro, a
diretta cura degli interessati" (sentenza n. 131 del 1973).

2. - Non può essere accolta la eccezione di inammissibilità
della questione per difetto di rilevanza, proposta dalla difesa del
Presidente del Consiglio sull'assunto che il giudice remittente
sarebbe privo di giurisdizione, spettando alle commissioni tributarie
la decisione della controversia davanti ad esso proposta. Infatti,
all'epoca in cui ebbe luogo la violazione contestata, fu applicata la
sanzione e fu proposta l'opposizione oggetto del giudizio a quo, era
in vigore l'originaria disciplina recata dall'art. 24, comma 1, del
decreto legislativo n. 507 del 1993, secondo cui per l'applicazione
delle sanzioni amministrative in materia di imposta sulla pubblicità
si osservavano "le norme contenute nelle sezioni I e II del capo I
della legge 24 novembre 1981, n. 689", alla cui stregua la competenza
a conoscere delle opposizioni alle ordinanze ingiunzione applicative
di sanzioni amministrative spetta al giudice ordinario. Nè può aver
rilievo la successiva modifica recata a detto art. 24, comma 1,
dall'art. 12 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 473, entrato in vigore
il 1o aprile 1998, che rinviava all'osservanza della disciplina
generale delle sanzioni amministrative per la violazione delle norme
tributarie: modifica a sua volta poi superata da quella
successivamente intervenuta ad opera dell'art. 4, comma 3, del d.lgs.
5 giugno 1998, n. 203, che ha nuovamente fatto richiamo alle norme
della legge n. 689 del 1981 e, "per le violazioni delle norme
tributarie", a "quelle sulla disciplina generale delle relative
sanzioni amministrative". In base al principio della perpetuatio
jurisdictionis (art. 5 cod. proc. civ.), infatti, la giurisdizione
del giudice ordinario, sussistente all'epoca della proposizione del
giudizio a quo nonchè al momento della emanazione dell'ordinanza di
rimessione (19 febbraio 1998), non potrebbe essere comunque negata.

3. - Nel merito, la questione non è fondata, in quanto è
erronea l'interpretazione del sistema normativo sulla cui base essa
è stata sollevata.
Come riconosce lo stesso remittente, l'art. 5 del decreto
legislativo n. 507 del 1993, che considera rilevanti, ai fini
dell'imposizione, solo "i messaggi diffusi nell'esercizio di una
attività economica allo scopo di promuovere la domanda di beni o
servizi, ovvero finalizzati a migliorare l'immagine del soggetto
pubblicizzato" (comma 2), è formulato in modo tale da escludere
dalla soggezione al tributo i messaggi di contenuto politico,
ideologico, religioso effettuati senza fine di lucro.
Dai lavori preparatori risulta del resto che il testo dell'art. 5
è stato consapevolmente ed intenzionalmente formulato in modo da
tener conto della statuizione di questa Corte (sent. n. 131 del 1973)
secondo cui non è conforme a Costituzione l'assoggettare all'imposta
la così detta pubblicità ideologica (cfr. la relazione allo schema
di decreto legislativo a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale).
Questa è la disposizione fondamentale che definisce in via
generale i presupposti dell'imposizione, ed è dunque ad essa che
occorre far capo per stabilire se una fattispecie rientri o meno
nell'area dell'obbligo tributario, nonchè per orientare
coerentemente l'interpretazione delle altre specifiche disposizioni
del decreto legislativo in questione.
Alla esclusione della pubblicità ideologica dalla soggezione
all'imposta non pone alcun ostacolo l'art. 8, pure denunciato, del
d.lgs. n. 507, che si limita a disciplinare l'obbligo di
dichiarazione gravante sui soggetti passivi dell'imposta; nè
l'art. 15, che definisce le tariffe per le forme della così detta
"pubblicità varia", sempre sul presupposto, evidentemente, che si
tratti di messaggi pubblicitari soggetti all'imposta ai sensi
dell'art. 5.
Nulla in contrario può desumersi, diversamente da quanto ritiene
il remittente, nemmeno dagli articoli 20 e 21 del decreto, i quali
non riguardano le riduzioni e le esenzioni dall'imposta sulla
pubblicità, ma quelle relative al diverso diritto sulle pubbliche
affissioni, comprensivo bensì anche dell'imposta sulla pubblicità
(art. 19, comma 1), ma dovuto al comune in relazione al servizio
delle affissioni da questo prestato, e che ha quindi presupposti e
caratteri differenziati da quelli della predetta imposta: onde si
tratta di disposizioni, come esattamente rileva la difesa del
Presidente del Consiglio, estranee alla fattispecie dedotta davanti
al giudice a quo.
Ma anche se si abbia riguardo agli articoli 16 e 17 del decreto
(non impugnati), che disciplinano rispettivamente le riduzioni e le
esenzioni dall'imposta sulla pubblicità, le conclusioni non
cambiano. L'art. 17 non aveva ragione di contemplare l'esenzione
della pubblicità ideologica, in quanto si tratta di ipotesi, come si
è detto, radicalmente estranea al presupposto dell'imposizione.
Quanto all'art. 16, i casi di riduzione dell'imposta da esso
disciplinati - concernenti la "pubblicità effettuata da comitati,
associazioni, fondazioni ed ogni altro ente che non abbia scopo di
lucro" (lettera a), la "pubblicità relativa a manifestazioni
politiche, sindacali e di categoria, culturali, sportive,
filantropiche e religiose, da chiunque realizzate, con il patrocinio
o la partecipazione degli enti pubblici territoriali" (lettera b), e
la "pubblicità relativa a festeggiamenti patriottici, religiosi, a
spettacoli viaggianti e di beneficenza" (lettera c) - vanno intesi in
correlazione ed in coerenza con la definizione legislativa del
presupposto dell'imposta offerta dall'art. 5: si tratta delle forme
di pubblicità imponibile ai sensi dell'art. 5, qualificate dalla
natura soggettiva di chi le effettua (lettera a); e di forme di
pubblicità, pur sempre rientranti nella generale definizione del
presupposto dell'imposta, qualificate non già dal loro contenuto
politico, culturale, sportivo, filantropico o religioso, ma
dall'essere relative a (cioè dirette a diffondere la conoscenza di)
manifestazioni di tale natura, festeggiamenti patriottici o
religiosi, spettacoli viaggianti e di beneficenza (lettere b) e c).
In definitiva, dunque, dal sistema normativo in esame,
correttamente interpretato, non discende affatto che siano soggette
all'imposta le forme di propaganda di contenuto ideologico effettuate
senza fini di lucro, cui aveva riguardo la sentenza n. 131 del 1973
di questa Corte, e a cui si riferisce la questione sollevata dal
giudice a quo: della quale, pertanto, non sussiste il fondamento.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli articoli 5, 8, 15, 20 e 21 del decreto legislativo 15 novembre
1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla
pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni nonchè della
tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma
dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il
riordino della finanza territoriale), sollevata, in riferimento agli
articoli 21 e 53, primo comma, della Costituzione, dal pretore di
Bassano del Grappa, sezione distaccata di Asiago, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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