1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 191 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2002
Ordinanze da 191 a 203 - di identico contenuto - del 24 gennaio 2002 emesse dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, sui ricorsi proposto rispettivamente da: Meligunte S.r.l. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 191/2002); Omniatourist S.r.l. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 193/2002); Pumex S.p.a. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 194/2002); Comune di Leni contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 195/2002); Italpomice S.p.a. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 196/2002); D'Ambra Giuseppina contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 197/2002); Omniatourist S.r.l. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 198/2002); Colla Paola contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 199/2002); D'Ambra Vincenzo contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 200/2002); Federalberghi delle Isole Eolie contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione ed altra (R.O. n. 201/2002); Righi Valentina n.q. contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione (R.O. n. 202/2002); Comune di Lipari contro Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione ed altra (R.O. n. 203/2002). Edilizia e urbanistica - Regione siciliana - Piano territoriale paesistico regionale - Partecipazione degli enti locali - Mancata previsione - Violazione del principio di autonomia degli enti locali. - Decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, art. 149. - Costituzione, artt. 5 e 128. Edilizia e urbanistica - Regione siciliana - Piano territoriale paesistico regionale - Disposizioni in tema di partecipazione degli enti locali ai procedimenti amministrativi - Previsione dell'inapplicabilita' nei confronti della attivita' della pubblica Amministrazione diretta all'emanazione di atti amministrativi generali e di atti di pianificazione - Violazione del principio di autonomia degli enti locali - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 378/00. - Legge regione siciliana 30 aprile 1991, n. 10, art. 14. - Costituzione, artt. 5 e 128. (002C0362) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con il gravame introduttivo del giudizio si impugna il decreto
del 23 febbraio 2001 pubblicato nella G.U.R.S. n.11 del 16 marzo
2001, con il quale veniva approvato il piano territoriale paesistico
delle Isole Eolie e relativi regimi normativi.
All'atto impugnato si muovono le seguenti censure:
1) violazione di legge, eccesso di potere e difetto di
motivazione in relazione al mancato coinvolgimento degli enti locali
interessati;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per avere
ricompreso nel regime vincolistico le zone A e B degli strumenti
urbanistici;
3) violazione di legge ed eccesso di potere in quanto le
scelte di tutela sarebbero illogiche e non supportate da idonea
istruttoria;
4) eccesso di potere per la mancata utilizzazione di poteri
di concertazione quale l'accordo di programma.
L'Amministrazione resistente, nel costituirsi in giudizio, ha
chiesto il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2001, sentiti i difensori
delle parti, la causa è passata in decisione.

D i r i t t o

Il gravame censura principalmente l'atto impugnato sotto il
profilo della violazione di legge, eccesso di potere e difetto di
motivazione in relazione al mancato coinvolgimento degli enti locali
interessati.
La censura predetta, se accolta, comporterebbe l'annullamento del
piano e la rinnovazione dell'intero procedimento di approvazione ed
assume, pertanto carattere assorbente rispetto alle altre, che hanno
natura subordinata.
Assume, pertanto, la rilevanza della questione di
costituzionalità che di seguito si prospetta.
Osserva il Collegio che va ritenuta la non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità dell'art. 149 del 29 ottobre
1999, n. 490 nella parte in cui non disciplina la partecipazione
degli enti locali e dell'art. 14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10,
nella parte in cui dispone che le disposizioni in tema di
partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano nei
confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti di pianificazione (salva la applicazione di norme speciali), per
violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione, e cioè per
lesione dell'autonomia riservata ai comuni in materia di
pianificazione urbanistica.
Il piano paesistico territoriale, già previsto dall'art. 5 della
legge 29 giugno 1939, n. 1497 ed adesso espressamente richiamato
dall'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 e dall'art. 149 del
d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, attiene ad una fase successiva
rispetto a quella dell'imposizione del vincolo paesaggistico, e più
precisamente alla fase della pianificazione della tutela delle zone
dichiarate di particolare interesse sotto il profilo paesaggistico,
al fine di programmare la salvaguardia dei valori
paesistico-ambientali di tali zone con strumenti idonei ad assicurare
il superamento dell'episodicità, inevitabilmente connesse a semplici
interventi autorizzatari.
Pertanto, il P.T.P. si collega espressamente alla protezione di
determinate bellezze naturali specificamente individuate ed è volto
ad ulteriormente disciplinare l'operatività del vincolo paesistico
di cui alla legge n. 1497 del 1939.
L'art. 149 del d.lgs. n. 490 del 1999 dispone che le regioni
sottopongono a specificamente normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale il territorio includente i beni ambientali indicati
all'art. 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o
di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di
salvaguardia dei valori paesistici e ambientali.
Con riferimento alla pianificazione urbanistica l'art. 150 del
predetto d.lgs. dispone che i piani regolatori generali e gli altri
strumenti urbanistici si conformano, secondo l'art. 5 della legge 17
agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani
territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di cui
all'art. 149.
Esclusivamente in tale ambito (e cioè per la pianificazione
urbanistica) le regioni e i comuni possono concordare con il
Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti
soprintendenze alla formazione dei piani.
A sua volta il r.d. 3 giugno 1940, n. 1357 (Regolamento per
l'applicazione della legge 29 giugno 1939, n. 1497), vigente ai sensi
dell'art. 161, d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, sino alla emanazione
del nuovo regolamento si limita a disporre che "la redazione d'un
piano territoriale paesistico è commessa dal ministro alla
competente regia Soprintendenza, la quale vi attende secondo le
ricevute direttive, valendosi della collaborazione degli uffici
tecnici dei comuni interessati".
Il Collegio osserva che secondo l'orientamento giurisprudenziale
della Corte costituzionale il piano territoriale paesistico regionale
(PTPR) rientra nella categoria dei piani urbanistici territoriali con
specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali; esso
opera con le tecniche e gli effetti propri degli strumenti di
pianificazione urbanistica, ancorchè teleologicamente orientato
verso il preminente obiettivo della protezione di valori
estetico-culturali (Corte costituzionale 27 luglio 2000, n. 378).
Il PTPR deve avere gli effetti tipici, che la legislazione
regionale prevede per questo tipo di piani. Quindi questi piani
possono essere configurati per produrre gli effetti propri di un
piano territoriale di coordinamento urbanistico, destinato ad
orientare e condizionare (con direttive) l'azione dei soggetti
pubblici investiti di competenze di pianificazione urbanistica (ed in
primo luogo i comuni per la pianificazione del loro territorio).
Infatti, per la parte contenente previsioni e prescrizioni
comportanti vincoli di carattere generale o particolare - conformi
alla specifica "tematica", come sopra sottolineato -, detti piani
hanno una immediata operatività vincolante per i soggetti privati
(sentenza Corte cost. n. 327 del 1990), con efficacia impeditiva e
paralizzante di qualsiasi intervento edificatorio difforme, e quindi
possono contenere imposizioni anche immediatamente vincolanti a
difesa dei valori paesistici ed ambientali (sentenza Corte cost.
n. 529 del 1995).
La Corte costituzionale ha avuto occasione, anche di recente, di
sottolineare che gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono
una posizione di autonomia dei comuni, che le leggi regionali non
possono mai comprimere fino a negarla (sentenze nn. 286 e 83 del
1997).
Ma l'autonomia comunale non implica una riserva intangibile di
funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa,
nell'esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni della
stessa autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione a
livello sovracomunale degli interessi coinvolti.
Ciò per quanto riguarda la materia urbanistica in particolare
deve essere inteso nel senso che "il potere dei comuni di
autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla utilizzazione del
proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni,
attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di
compiere", in quanto l'art. 128 della Costituzione "garantisce, con
previsione di principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non
solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse
Regioni" (sentenza Corte cost. n. 83 del 1997).
In realtà, il rispetto delle autonomie comunali deve
armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi
generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze
diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di
disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad
incidere su funzioni assegnate agli enti locali (sentenza Corte cost.
n. 286 del 1997).
Nella specie considerata del PTPR, la giustificazione
dell'intervento legislativo a livello regionale si rinviene nella
tipologia stessa del piano "tematico" e nella natura delle
prescrizioni e previsioni vincolanti attinenti alla protezione di
valori estetico culturali ed ambientali, interessi che esigono
previsioni programmatiche (ma anche precettive) estese ad un ambito
territoriale più vasto ed anche con maggior rigore e con maggiore
efficienza, rispetto alle valutazioni di ambito comunale.
Del resto, la pianificazione urbanistica a livello comunale non
ha carattere esaustivo e non riassorbe, con funzione di prevalenza,
le altre forme di pianificazione o gli altri vincoli non urbanistici,
poichè qualsiasi intervento che modifica il territorio non deve
porsi in contrasto con tutti gli altri vincoli su di esso esistenti
(paesistici, culturali, di rispetto delle ferrovie e delle
autostrade, del demanio marittimo ecc.), ancorchè la pianificazione
urbanistica comunale non escluda tale tipo di intervento o lo
consenta.
Il principio è reciproco anche nei rapporti tra vincoli non
urbanistici e vincoli derivanti da pianificazione urbanistica
comunale.
Riguardo alla sfera degli interessi coinvolti e delle esigenze
relative al territorio, giova sottolineare che la tutela del bene
culturale è nel testo costituzionale contemplata insieme a quella
del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio
fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la
vita dell'uomo (sentenza Corte cost. n. 85 del 1998) e tali forme di
tutela costituiscono una endiadi unitaria.
Detta tutela costituisce compito dell'intero apparato della
Repubblica, nelle sue diverse articolazioni ed in primo luogo dello
Stato (art. 9 della Costituzione), oltre che delle regioni e degli
enti locali.
Rispetto a dette materie non può configurarsi nè un
assorbimento nei compiti di autogestione del territorio, come
espressione dell'autonomia comunale, nè tanto meno una esclusività
delle funzioni comunali in forza della stessa autonomia in campo
urbanistico. Invece, attraverso i piani urbanistici il comune può,
nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,
impone limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi anche con riguardo
a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed ambientali.
Purtuttavia la Corte costituzionale ha riconosciuto che il comune
ha il diritto a partecipare, in modo effettivo e congruo, nel
procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici regionali
che abbiano effetti sull'assetto del proprio territorio (sentenza
Corte cost. n. 83 del 1997).
Sul punto osserva il Collegio che nella regione siciliana e nella
normativa nazionale che disciplina il procedimento di formazione dei
P.T.P.R. sussiste una assoluta mancanza di previsione della
partecipazione necessaria dei comuni interessati, come sarebbe
comprovato dalla presentazione soltanto di alcune osservazioni
spontanee da parte del comuni, in veste di meri soggetti interessati.
L'art. 14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10, (con un parallelismo
di disciplina rispetto alla legge n. 241 del 1990) dispone poi che le
disposizioni in tema di partecipazione degli enti locali ai
procedimenti non si applicano nei confronti dell'attività della
pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, di
atti amministrativi generali, di atti di pianificazione, salve le
specifiche normative di settore.
Giova ricordare che la conformità ai precetti costituzionali a
presidio della autonomia degli enti locali è stata riconosciuta
dalla Corte costituzionale, soltanto con riguardo alla disciplina di
alcune regioni (art. 4, comma 1 della legge della Regione Emilia
Romagna 7 dicembre 1978, n. 47, in base all'art. 5 della stessa legge
n. 47 del 1978, come novellato dalla legge regionale 29 marzo 1980,
n. 23) che con riguardo al procedimento di formazione ed approvazione
dei piani territoriali prevede che vengano sentiti gli enti locali
interessati, con una valorizzazione del momento partecipativo.
Soltanto in presenza di possibilità plurime di intervento - tali
da assicurare al comune una sostanziale partecipazione (sentenza
n. 357 del 1998; n. 61 del 1994) -, con termini congrui e cadenze
procedimentalizzate, non solo nella fase di approvazione, ma estesa
alla formazione del piano, con facoltà di intervento anche
propositivo, oltre che di espressione di parere, da cui consegue un
obbligo per la regione di prendere in considerazione i punti di vista
prospettati dal comune, può ritenersi conforme un sistema
procedimentale di approvazione dei P.T.P.R. (Code costituzionale 27
luglio 2000, n. 378).
Pertanto, ad avviso del Collegio sussistono i vizi lamentati,
essendo incongrua e non effettiva la partecipazione di comuni
interessati, nel sistema di approvazione dei P.T.P.R. disciplinata
dalla normativa statale (operante nella Regione siciliana per il
mancata esercizio della potestà legislativa esclusiva), tenuto anche
conto della natura e finalità delle prescrizioni per una tutela
ambientale e culturale (si vedano il parere del Consiglio di
Giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 826/1998 del 16
gennaio 2001, Ord. C.G.A. 2 marzo 2001, n. 128, Ord. Tribunale
amministrativo regionale Palermo 1884 del 20 novembre 2000).
Il Collegio, pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nei
termini di cui in motivazione, dell'art. 149 del d.lgs. 29 ottobre
1999, n. 490 nella parte in cui non disciplina la parteciupazione
degli entilocali e dell'art. 14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10,
nella parte in cui dispone che le disposizioni in tema di
partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano nei
confronti dell'attività della pubblica ammistrazione diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti di pianificazione, per violazione degli artt. 5 e 128 della
Costituzione, e cioè per lesione dell'autonomia riservata ai comuni
in materia di pianificazione urbanistica.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, nei termini di cui in
motivazione, la questione di costituzionalità dell'art. 149 del
d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 nella parte in cui non disciplina la
partecipazione degli enti locali e dell'art. 14 della l.r. 30 aprile
1991, n. 10, nella parte in cui dispone che le disposizioni in tema
di partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano
nei confronti dell'attività della pubblica ammnistrazione diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti di pianificazione, per violazione degli artt. 5 e 128 della
Costituzione, e cioè per lesione dell'autonomia riservata ai comuni
in materia di pianificazione urbanistica.
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina, che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri ed al Presidente della Regione Sicilia e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati, al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio dei giorni 4
dicembre 2001 e 8 gennaio 2002.
Il Presidente: firma illeggibile
L'estensore: firma illeggibile
02C0362