1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA 22 - 29 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Veneto - Divieto di apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata - Questione divenuta priva di oggetto - Manifesta inammissibilita'. - Legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, art. 3. - Costituzione, artt. 41 e 117, secondo comma, lettere e) ed m). (T-130111) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3 della
legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni
urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di
commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di
autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e
parchi commerciali), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto nel procedimento vertente tra la Pam Panorama s.p.a. e
il Comune di Treviso ed altri, con ordinanza del 29 febbraio 2012,
iscritta al n. 79 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione della Pam Panorama s.p.a., della
Regione Veneto, nonchè gli atti di intervento della
Federdistribuzione, della Bennet s.p.a. e della Aspiag Service
s.r.l.;
udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Giorgio Roderi per la Pam Panorama s.p.a. e
per la Federdistribuzione, Luigi Manzi per la Regione Veneto,
Federica Scafarelli per la Aspiag Service s.r.l. e Mariano Protto per
la Bennet s.p.a.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 29 febbraio 2012, il
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (d'ora in avanti,
TAR) ha sollevato, in riferimento agli articoli 41 e 117, secondo
comma, lettere e) ed m), della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 3 della legge della Regione
Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di
orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al
dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni
commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali);
che il TAR premette di essere chiamato a pronunziare su un
ricorso promosso da una società per azioni contro il Comune di
Treviso e la Regione Veneto (entrambi costituiti nel relativo
giudizio), con l'intervento ad opponendum di FILCAMS Cgil, FISASCAT
Cisl e UILTUCS Uil, per l'annullamento dell'ordinanza sindacale 30
dicembre 2011, protocollo n. 43, limitativa della possibilità di
apertura domenicale degli esercizi commerciali al dettaglio;
che il rimettente osserva che con decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
coordinamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, è stato riformato l'art. 3,
comma 1, lettera d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248, il quale ora dispone che: «[...] al fine di garantire la
libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il
corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare
ai consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di
accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale, ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, lettere e) ed
m), della Costituzione, le attività commerciali [...] sono svolte
senza i seguenti limiti e prescrizioni: d-bis) il rispetto degli
orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale
e festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio; [...]»;
che, dopo la nuova legge statale, è intervenuta la legge della
Regione Veneto n. 30 del 2011, la quale, all'art. 3, ha previsto lo
stesso tipo di limitazione degli orari di apertura e chiusura delle
attività di commercio al dettaglio preesistente alla novella
legislativa dello Stato, stabilendo (in particolare) che tali
attività «osservano la chiusura domenicale e festiva» (comma 2), e
che «derogano all'obbligo di chiusura domenicale e festiva di cui al
comma 2» in ipotesi limitate nonchè, in via sperimentale, in
ulteriori ipotesi (commi 4, 6 e 7);
che il Comune di Treviso, con il provvedimento impugnato, ha dato
attuazione a detta legge regionale;
che, prosegue il rimettente, con il ricorso, esaminato in fase
cautelare, è richiesto di annullare, previa sospensiva, la citata
ordinanza sindacale «prescindendo dalla legge regionale del Veneto n.
30 del 27.12.11 o disapplicandola ovvero rimettendo la questione
della sua costituzionalità alla Corte costituzionale»;
che, sotto il profilo della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, il principio di gerarchia delle fonti
normative nazionali non consentirebbe di prescindere da una legge
regionale contraria a una legge statale, quando la prima sia
successiva alla seconda, come avvenuto nella specie;
che, in secondo luogo, non sarebbe possibile disapplicare la
legge regionale interna per contrasto con i principi del diritto
comunitario, perchè, a parte altre considerazioni, la
disapplicazione sarebbe possibile soltanto nei confronti di una norma
comunitaria self-executing, ipotesi non ricorrente nel caso in esame;
che profili di illegittimità per vizi formali, oltre ad essere
sprovvisti di fumus boni iuris, «sarebbero comunque logicamente
subordinati al predetto nucleo della causa petendi»;
che la questione di legittimità costituzionale sarebbe dunque
rilevante, essendo possibile e necessario annullare l'ordinanza
sindacale impugnata, qualora la Corte costituzionale annullasse, in
parte qua, l'art. 3 della legge regionale n. 30 del 2011;
che si dovrebbe, altresì, stabilire se la questione di
legittimità costituzionale sia non manifestamente infondata;
che, da una parte, detta questione - riguardante i limiti
dell'apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali -
rientrerebbe, in astratto, nella potestà legislativa residuale della
Regione, di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., vertendosi in
materia di "commercio"; d'altra parte la stessa questione
rientrerebbe, sempre in astratto, anche nella competenza esclusiva
dello Stato, qualora incidesse sulla «tutela della concorrenza», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., o sulla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost.;
che la legge dello Stato avrebbe fatto riferimento, nel
liberalizzare le aperture domenicali e festive, alle citate lettere
e) ed m) dell'art. 117, secondo comma, Cost., mentre la successiva
legge regionale avrebbe mantenuto fermo il precedente regime di
divieto di apertura domenicale e festiva, «con l'evidente conseguenza
d'incidere sul confronto concorrenziale tra imprese più o meno
strutturate, o semplicemente intenzionate, in relazione all'esercizio
dell'iniziativa economica in tali giorni e di incidere, altresì, sui
livelli di prestazioni di beni e servizi disponibili per i
consumatori ed utenti»;
che la giurisprudenza avrebbe riconosciuto che la potestà
legislativa residuale della Regione in materia di commercio possa
estendersi alla disciplina degli orari e dei giorni di apertura degli
esercizi, affinchè non sia svuotata di un contenuto essenziale, «ma
con il limite di poter incidere sulla tutela della concorrenza e sui
livelli di prestazioni minime in modo da aumentarli, sia pure
indirettamente e marginalmente, e non invece in modo da comprimerli
rispetto alla disciplina esclusiva statale, così come effettuato con
l'art. 3 della L. R. 30/11»;
che, ad avviso del TAR, la disciplina dettata dalla norma
censurata presenterebbe aspetti di contrasto con gli artt. 41 e 117,
secondo comma, lettere e) ed m), Cost.;
che, come il rimettente riferisce, con separata ordinanza è già
stata disposta, in accoglimento provvisorio dell'incidente cautelare,
la sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato fino alla
decisione della questione di legittimità costituzionale ed è stato
rinviato l'esame ulteriore della domanda cautelare alla camera di
consiglio da fissare dopo la comunicazione della detta decisione;
che, con atto depositato il 29 maggio 2012, nel giudizio di
legittimità costituzionale si è costituita la Regione Veneto,
chiedendo che la questione sollevata dal TAR sia dichiarata non
rilevante o, nel merito, non fondata;
che la norma censurata avrebbe già formato oggetto di altra
impugnazione e, inoltre, risulterebbe pendente un ulteriore giudizio
concernente l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, la cui definizione
potrebbe spiegare riflessi anche sulla questione qui in esame;
che l'ente territoriale si sofferma sull'evoluzione legislativa
regionale nella materia del commercio, esponendo che, nelle more
dell'approvazione di una legge organica, ha ritenuto necessario
introdurre, in via sperimentale e transitoria, alcune misure urgenti,
una delle quali riguardante la disciplina degli orari di apertura e
chiusura delle attività commerciali al dettaglio, limitandosi ad
introdurre alcuni elementi di flessibilità e di maggiore
concorrenzialità nella vigente disciplina regionale, modellata su
quella statale;
che, dopo avere illustrato tali profili, la Regione deduce
l'irrilevanza della questione, perchè il TAR avrebbe impugnato
soltanto l'art. 3 e non anche l'art. 5 della legge e ciò, ad avviso
della difesa regionale, in caso di accoglimento della questione di
legittimità costituzionale della norma censurata avrebbe come
effetto la reviviscenza della normativa precedente, ancor più
restrittiva;
che l'interpretazione dell'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011 propugnata dal rimettente non sarebbe esatta ed attribuirebbe
all'intervento del legislatore statale una portata così ampia da
svuotare la competenza regionale esclusiva in materia di commercio,
relativamente all'aspetto degli orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali, mentre la norma censurata costituirebbe una
misura diretta ad assicurare uno sviluppo equilibrato delle diverse
tipologie distributive presenti sul territorio;
che sarebbe possibile una interpretazione costituzionalmente
orientata del citato art. 31, comma 1, nel senso di ravvisare in esso
un principio generale, suscettibile di differenti declinazioni a
livello regionale, per assicurare un bilanciamento tra tutti i valori
suscettibili di tutela;
che, diversamente opinando, andrebbe posta anche la questione di
legittimità costituzionale della norma ora menzionata, sulla quale
la difesa regionale si sofferma;
che il richiamo all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
non sarebbe pertinente, mentre la censura mossa con riferimento
all'asserita lesione dell'art. 41 Cost. sarebbe del tutto generica e,
comunque, non fondata;
che, con atto depositato il 29 maggio 2012, si è costituita nel
giudizio di legittimità costituzionale la società ricorrente nel
processo davanti al TAR, chiedendo che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale della norma censurata;
che, con atto depositato il 29 maggio 2012, è intervenuta nel
giudizio di legittimità costituzionale la
Federdistribuzione-Federazione delle Associazioni delle Imprese e
delle organizzazioni associative della Distribuzione Moderna
Organizzata, chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Veneto n. 30 del
2011;
che, con atto depositato il 29 maggio 2012, è intervenuta nel
giudizio di legittimità costituzionale l'ASPIAG SERVICE s.r.l.,
chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della
norma censurata;
che, con atto depositato il 29 maggio 2012, è intervenuta nel
giudizio di legittimità costituzionale la BENNET s.p.a., chiedendo:
1) che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 3
della legge regionale n. 30 del 2011; 2) in subordine, che sia dato
atto che la citata legge deve intendersi implicitamente abrogata dal
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
214 del 2011, e/o che deve essere disapplicata dal giudice nazionale
per contrasto con prevalenti disposizioni di rango sovranazionale;
che, in prossimità dell'udienza di discussione, sono state
depositate memorie illustrative.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto, con l'ordinanza indicata in epigrafe, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione
Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di
orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al
dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni
commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali), perchè, nel disciplinare gli orari di apertura e
chiusura delle attività di commercio al dettaglio, violerebbe gli
articoli 41 e 117, secondo comma, lettere e) ed m), della
Costituzione, in quanto, prevedendo il divieto di apertura domenicale
e festiva degli esercizi commerciali, avrebbe inciso sul confronto
concorrenziale tra imprese, sui livelli essenziali delle prestazioni
di beni e servizi disponibili per consumatori ed utenti e
sull'iniziativa economica;
che, con sentenza n. 65 dell'anno 2013, successiva alla suddetta
ordinanza, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
del citato articolo 3 della legge della Regione Veneto n. 30 del
2011, ritenendo che esso dettasse «una serie di rilevanti limitazioni
e restrizioni degli orari e delle giornate di apertura e di chiusura
al pubblico delle attività di commercio al dettaglio»;
che, di conseguenza, la questione di legittimità costituzionale
oggi in esame è divenuta priva di oggetto e, quindi, va dichiarata
manifestamente inammissibile (ex plurimis: ordinanze n. 206 del 2012,
n. 312 e n. 225 del 2011), con assorbimento di ogni altro profilo.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale) e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 3 della legge della Regione
Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di
orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al
dettaglio e disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni
commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali), sollevate, in riferimento agli articoli 41 e 117,
secondo comma, lettere e) ed m), della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI