1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 244 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1994
N. 244 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1994 dal tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Palladino Igino ed altri contro la regione Molise Regione Molise - Impiego regionale - Personale inquadrato nei ruoli della regione in base alla legge regionale n. 10/1981 e successivamente pervenuto all'ottavo livello retributivo - Valutazione dell'anzianita' ai fini del reinquadramento con l'attribuzione di punteggio massimo per otto anni di servizio, pari a quarantotto punti, dopo la riduzione percentuale dell'anzianita' complessiva valutabile per gli anni di servizio prestati in qualifiche inferiori - Previsione, con successiva legge autodefinita di interpretazione che le riduzioni percentuali vadano ad incidere su un'anzianita' complessiva valutabile comunque non superiore ad otto anni - Conseguente preclusione del conseguimento del punteggio massimo riconosciuto per l'anzianita' (quarantotto punti) per i dipendenti aventi anni di servizio soggetti a riduzioni in quanto prestati in qualifiche inferiori - Irrazionalita' ed incidenza sul diritto di difesa in giudizio nonche' sui principi di tutela giurisdizionale e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Elusione dl giudicato e incidenza sull'autonomia e indipendenza della magistratura - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 56/1989, 233/1988 e 155/1990. (Legge regione Molise 7 luglio 1993, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 104, 108 e 113). (094C0487) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 52/1994 reg.
gen., proposto da Palladino Igino, Baldini Bruno, Bernardi Augusto,
Caporicci Luigi, Carano Maria Rosaria, Cavallaro Paolo Francesco,
Ciaccia Diomede, Ciffolillo Giuseppe, Colagiovanni Donato, Colangelo
Felice, Costa Pietro Pio, D'Andrea Claudio, De Camillis Francesco,
Del Gaudio Mario, De Gisi Pellegrino, De Nicolais Aldo, De Santis
Pasquale, De Socio Giuseppe, Di Domenico Pasquale, Eliseo Giorgio,
Farinaccio-Paolone Anna, Flocco Nicola, Fusaro Vincenzo, Gabriele
Maria, Gasdia Michelangelo, Gialloreto Antonio, Girardi Iliana,
Giuliani Achille, Iannaccone Pasquale, Livadiotti Aida, Lotti Aldo,
Maiuro Giovanni, Mannarelli-Neri Lucia, Martino Francesco, Merola
Anna, Miele Pietro, Moffa Giorgio, Monteleone Maria, Oriente
Giovanni, Baccaro Antonio, Paolino Antonio, Paradiso Vincenzo, Patete
Gino, Petrella Arnaldo, Petrella-Cefaratti Olga, Petruccioli
Giuseppe, Ramacciato Ludovico, Salvatorelli Giorgio,
Salvatorelli Romano, Sardella Vittorio, Sciulli Giovina, Travaglini
Vincenzino, Valente Francesco, Zanapa Di Nardo Ada, Zara Giacinto,
Zullo Annibale, rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Vincenzo
Spagnuolo Vigorita e Italo Spagnuolo Vigorita, con i quali sono
elettivamente domiciliati in Campobasso, alla via Cardarelli, 34
(studio Carpinone); contro la regione Molise, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale; non costituita in
giudizio; per l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione
di giunta regionale n. 3260 del 23 agosto 1993, pubblicata sul
B.U.R.M. Molise del 16 ottobre 1993, avente ad oggetto
l'applicazione, nei confronti dei ricorrenti, dei criteri
interpretativi del reinquadramento ex lege regionale 5/89 fissati con
legge regionale 7 luglio 1993, n. 16;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Alla camera di consiglio del 1 febbraio 1994, relatore il dott.
Massimo Basivecchia, e udito l'avv. Italo Spagnuolo Vigorita;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, premesso di essere dipendenti della regione Molise
transitati nei ruoli del personale regionale tra la costituzione
dell'ente e il 31 gennaio 1981, espongono di essere stati
definitivamente inquadrati in base alla legge regionale n. 10 del
1981, e di aver conseguito, in virtù di leggi successive, l'ottavo
livello retributivo.
In base alla loro posizione, i ricorrenti assumono di aver pieno
titolo all'applicazione della legge regionale n. 5 del 1989, che ha
previsto secondo una ratio riconosciuta suscettibile di positiva
valutazione sotto il profilo della legittimità costituzionale dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 56 del 1989, il reinquadramento
dei dipendenti transitati nella regione entro il 31 gennaio 1981 al
fine di favorire la perequazione delle posizioni di tutti i
dipendenti, eliminando il vantaggio determinatosi in favore dei
dipendenti passati alla regione in epoche successive alla data
ricordata.
Senonchè, la regione Molise, dopo aver fornito dapprima una
interpretazione ampia della valutazione del requisito
dell'anzianità, ritenendo che il punteggio massimo riconosciuto per
otto anni di servizio, pari a quarantotto, andasse applicato dopo
aver ridotto percentualmente l'anzianità complessiva valutabile in
base al quarto e quinto comma dell'art. 3 della legge (delibere di
giunta 5821 del 10 dicembre 1990 e 292 del 17 febbraio 1992),
fissando un criterio applicato altresì al personale degli enti sub
regionali, modificava il proprio orientamento, ritenendo che le
riduzioni percentuali andassero ad incidere su un'anzianità
complessiva valutabile comunque non superiore ad anni otto, in modo
da precludere a tutti i ricorrenti il conseguimento del punteggio
massimo riconosciuto per l'anzianità (48) avendo tutti qualche anno
di servizio soggetto a riduzione in quanto prestato in qualifiche
inferiori.
Nonostante l'interpretazione più ampia avesse ricevuto, nel
frattempo, l'avallo dell'adito t.a.r. Molise (sentenze 90 e 91 del 7
maggio 1993), la regione perseverava nel nuovo indirizzo, pervenendo
addirittura ad emanare la legge regionale 7 luglio 1993, n. 16, con
la quale i criteri della legge n. 5/1989 erano interpretati e
precisati, e in applicazione della quale la giunta adottava l'atto
oggi impugnato, con cui veniva disposto il riesame di tutte le
situazioni pendenti, anche se in corso di giudizio, beneficiarie del
più favorevole criterio ripudiato e venivano impegnati gli enti sub
regionali ad attivarsi nello stesso senso.
I ricorrenti impugnano tale delibera, e ne chiedono la sospensione
per il danno grave ed irreparabile che può ad essi derivare
dall'adozione, eventualmente in riesame di quanto già disposto, dei
nuovi criteri di cui alla legge regionale n. 16 del 1993.
In diritto si deduce:
1) che la nuova legge non può avere applicazione retroattiva,
essendo l'art. 11 delle preleggi espressione di un principio generale
dell'ordinamento;
2) che l'applicazione retroattiva finirebbe con il creare
disparità di trattamento, a secondo dell'esito della vicenda di
ciascun procedimento, favorendo in ogni caso i dipendenti degli enti
sub regionali, tutti inquadrati con i più favorevoli criteri oggi
modificati;
3) che in ogni caso il potere legislativo è stato utilizzato,
in modo distorto, in quanto la regione ha sancito un orientamento
diverso da quello a suo tempo seguito al solo fine di eludere la
giurisprudenza favorevole ai dipendenti nel frattempo formatosi, e
per tutelare le aspettative di fatto degli aspiranti ai posti
dirigenziali inopinatamente messi a concorso nonostante l'avvenuta
emanazione della legge n. 5/1989 di reinquadramento; in via
subordinata, si assume che i vizi già rilevati possono ridondare in
vizi di costituzionale della legge regionale n. 16 del 1993, in
riferimento agli artt. 3, 24, 113, 97,' 117 della Costituzione, e
tenuto conto della ratio della legge regionale n. 5 del 1989
individuata dalla Corte costituzionale.
L'amministrazione regionale non si è costituita in giudizio.
Alla camera di consiglio del 1 febbraio 1994, sentito il difensore
dei ricorrenti, la domanda di sospensione dell'atto impugnato è
stata accolta provvisoriamente, e con riserva, fino all'esito del
giudizio di costituzionalità della legge regionale n. 16 del 1993
(ordinanza n. 73/1994).
D I R I T T O
1. - Il collegio ritiene che, ai fini della definitiva decisione
in ordine alla domanda di sospensione dell'atto impugnato, la
questione di costituzionalità della legge regionale n. 16 del 1993
sia rilevante e non manifestamente infondata, nei termini seguenti.
2. - Sotto il profilo della rilevanza, si osserva che all'odierna
camera di consiglio il provvedimento impugnato è stato sospeso solo
in via provvisoria e con riserva, fino all'esito del giudizio di
costituzionalita': la decisione della Corte costituzionale, dunque,
appare pregiudiziale alla definizione della fase cautelare del
giudizio, secondo i principi affermati nelle sentenze della Corte n.
444 del 1990, 367 del 1991, e confermati ancora di recente nella
sentenza 451 del 20 dicembre 1993.
In secondo luogo, non pare dubbio che, ai fini della valutazione
del fumus bonis iuris del ricorso, la questione di costituzionalità
assuma valore decisivo. L'atto impugnato, invero, è atto meramente
applicativo della legge regionale n. 16/1993, della quale concretizza
la portata e gli effetti. Dalla stessa lettura del ricorso si evince
come i vizi dedotti in via principale contro il provvedimento della
giunta regionale siano in realtà identici a quelli proposti, anche
se in via subordinata, contro la legge regionale, sicchè il collegio
ritiene che non si tratta, in realtà, di vizi propri del
provvedimento.
Non appare neppure sostenibile, d'altra parte, che la retroattiva
applicazione dei nuovi criteri sia imputabile solo alla delibera
impugnata e non alla legge del 1993; quest'ultima, infatti,
sostituisce, modificandoli o precisandoli, ora per allora alcuni
criteri di valutazione rilevanti ai fini di un procedimento di
reinquadramento che non viene riaperto, ma che continua ad essere
quello a suo tempo attivato dagli interessati con l'istanza
presentata nelle forme e nel termine (decadenziale) oggi scaduto di
cui all'art. 9 della legge regionale n. 5 del 1989. Sarebbe pertanto
privo di senso ipotizzare un ambito applicativo limitato a
improbabili, future domande di reinquadramento, mentre al contrario
è evidente che la legge impone la sostituzione del proprio precetto
a quelli enucleabili in via interpretativa dalla precedente legge n.
5/1989.
3. - Quanto alla non manifesta infondatezza, è opportuno
premettere che il collegio non ignora che, in via di principio, la
costituzionalità di una legge retroattiva, abbia essa, o meno,
carattere interpretativo, è ammessa dalla Corte costituzionale, in
materie diverse da quella penale (si vedano, tra tutte, le sentenze
26 gennaio 1994, n. 6, 283 del 1993, 123 del 1988) salvo il controllo
di ragionevolezza e sull'eventuale eccesso di potere legislativo.
Tuttavia, la particolarità della vicenda, nelle sue fasi
procedimentali e processuali, nonchè la considerazione che la ratio
propria della legge regionale n. 5/1989, oggi forse compromessa dalla
legge del 1993, fu a suo tempo individuata proprio con una pronuncia
della Corte costituzionale (n. 56 del 1989) inducono il collegio a
ravvisare ragioni, nei limiti propri della delibazione di non
manifesta infondatezza, per rimettere alla Corte stessa le questioni
di legittimità dell'art. 1 della legge regionale n. 16 del 1993, con
riferimento non solo agli artt. 3, 24, 113 e 97 della Costituzione,
invocati dai ricorrenti, ma altresì, d'ufficio con riguardo agli
artt. 101, 104 e 108.
4. - Va premesso un cenno sintetico in ordine al rapporto tra
legge n. 16 del 1993 e legge n. 5 del 1989.
Quest'ultima, nel prevedere la facoltà di reinquadramento per il
personale individuato all'art. 1, stabiliva all'art. 2 che
l'anzianità di servizio sarebbe stata valutabile per un massimo di
48 punti; il successivo art. 3 fissava poi il punteggio di 1,50 per
trimestre di servizio (primo comma), stabiliva che il periodo massimo
valutabile sarebbe stato di anni otto (secondo comma) e infine che,
per l'inquadramento al settimo e ottavo livello il servizio in
carriera di concetto sarebbe stato valutato al settantacinque per
cento (quinto comma).
Tale disciplina consente due ipotesi: l'una, più sfavorevole ai
dipendenti, lascia operare la riduzione di cui al quinto comma dopo
aver già delimitato l'anzianità valutabile in anni otto, e preclude
quindi alla generalità del personale con servizio in carriera di
concetto di conseguire il massimo punteggio previsto per
l'anzianità; il massimo di punti 48 resta in tal caso meramente
teorico, non essendovi dipendenti in grado di vantare otto anni di
anzianità in carriera direttiva.
A tale lettura, sostenuta dalla commissione di controllo, si
contrappone l'interpretazione più ampia, inizialmente adottata dalla
regione Molise e dagli enti sub regionali, e avallata da questo
t.a.r., in base alla quale la riduzione di cui al quinto comma non va
operata a valle in sede di attribuzione di punteggio, ma opera a
monte, incidendo sull'ammontare degli anni di servizio da porre a
base del calcolo: in tal senso, il dipendente che, pur decurtando di
un quarto l'anzianità di servizio posseduta in carriera di concetto,
disponga comunque di un'anzianità di anni otto (si tratta della
maggioranza dei casi, dalla quale restano esclusi solo i dipendenti
più "giovani") può conseguire poi il massimo di punti 48.
Nella sentenza n. 90/93 questo t.a.r. ha ritenuto tale seconda
interpretazione preferibile, sia alla luce della ratio della legge n.
5/1989, che era quella di favorire proprio il recupero e la
valorizzazione delle anzianità di servizio, sia in considerazione
del fatto che il concetto di anzianità di servizio di cui al primo
comma dell'art. 3, prima di essere ricondotto nei limiti di punteggio
di cui al secondo comma, doveva essere precisato attraverso la
preventiva riduzione di cui al quarto comma.
Con la legge denunziata, si è stabilito, all'art. 1, che il
periodo massimo di cui al secondo comma richiamato "deve essere
inteso quale ammontare massimo del servizio di cui al primo comma,
sul quale applicare le riduzioni di cui al quarto e quinto comma
dello stesso articolo"; si sono poi precisati, con ulteriori periodi,
gli effetti concreti di tale impostazione sul calcolo del punteggio.
5. - Ciò posto, pare al collegio che la questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regionale n. 16 del 1993
appaia non manifestamente infondata sotto i seguenti profili:
a) la legge denunziata, a quanto affermato dai ricorrenti senza
essere smentiti, mira a favorire un assetto amministrativo piuttosto
che un altro, consentendo l'accesso a posti dirigenziali, ai
vincitori di corso-concorso e non ai dipendenti reinquadrati ex lege
n. 5/1989; in tal senso, la legge n. 16/1993 può essere sospettata
di non voler in realtà introdurre, in via generale e astratta, una
certa interpretazione della legge, ma piuttosto di mirare a incidere
sulle posizioni di destinatari individuabili e sull'esito di giudizi
in corso; tale evenienza (Corte costituzionale, n. 155 del 1990, e
Consiglio di Stato, IV, ordinanza 26 ottobre 1993, n. 938)
concretizzerebbe violazione degli artt. 24, 113, 101, 104 e 108 della
Costituzione, vanificando e alterando gli esiti della tutela
giurisdizionale e compromettendo indipendenza e autonomia della
magistratura;
b) per le stesse motivazioni, potrebbe ravvisarsi un eccesso di
potere legislativo, con violazione dell'art. 3 della Costituzione,
trattandosi di intervento modificativo, e non interpretativo, del
dato normativo preesistente (sentenza della Corte costituzionale n.
233 del 1988), nel quale peraltro la retroattività degli effetti
viene fatta derivare dal preteso (ma insussistente) carattere
interpretativo della legge (sintomatica la formulazione letterale
dell'art. 1);
c) ove si considerino poi, da un lato la ratio della legge
regionale n. 5 del 1989, riconosciuta con sentenza della Corte
costituzionale n. 56/1989, e dall'altro che la stessa regione Molise,
aveva, sia pure in sede amministrativa, inizialmente adottato
l'interpretazione ora ripudiata, modificando poi il proprio
orientamento in adeguamento alle decisioni della commissione di
controllo, la legge denunziata, che immotivatamente rimette in
discussione anche l'assetto determinatosi negli enti sub regionali
può apparire lesiva dell'art. 97 della Costituzione, in quanto
confliggente con lo scopo di assicurare il buon andamento degli
uffici regionali nella misura in cui disattende aspettative di
numerosi dipendenti formatesi proprio sulla base di comportamenti
della regione stessa.
Per la soluzione di tali questioni la causa va sospesa, al fine
della definizione del giudizio cautelare, e rimessa alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Sospende il giudizio di cui all'epigrafe;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale al fine della risoluzione della questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regionale del Molise 7
luglio 1993, n. 16, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101, 104,
108 e 113 della Costituzione;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al presidente della giunta regionale
del Molise, al presidente del consiglio regionale del Molise.
Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del 1
febbraio 1994.
Il presidente f.f.: DELL'UTRI
L'estensore: BASILAVECCHIA
94C0487