1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1258 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 settembre 1996
N. 1258 Ordinanza emessa il 2 settembre 1996 dal giudice istruttore del tribunale di Bologna nel procedimento civile vertente tra FE.FRA. s.r.l. e il comune di Budrio Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta', sul diritto di difesa, sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., di tutela giurisdizionale e di responsabilita' dei pubblici funzionari e dipendenti. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 2, 3, primo e secondo comma, 24, primo comma, 28, 97, primo comma, e 113, primo e secondo comma). (096C1755) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Ha emesso la seguente ordinanza esaminati gli atti della causa
civile iscritta al r.g. n. 2537/1994 e vertente tra la Fe.fra.
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Marzio Dallari e Giuseppe Orlando
(parte attrice), e il comune di Budrio (Bologna), in persona del
sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo
Mengoli (parte convenuta), in riserva nell'udienza del 26 giugno
1996.
Rilevato in fatto
Con atto di citazione ritualmente notificato in data 11 febbraio
1994, la società Fe.fra. conveniva in giudizio il comune di Budrio,
esponendo che:
il convenuto, in esecuzione del decreto di espropriazione n. 300
deliberato in data 14 settembre 1993 dal commissario straordinario,
prendeva possesso di un lotto di terreno edificabile di proprietà
della società attrice realizzandovi un parco pubblico con relativo
parcheggio;
il provvedimento di esproprio veniva emanato in forza della
dichiarazione di pubblica utilità n. 194, deliberata da Consiglio
comunale in data 22 luglio 1987 e successivamente impugnata dalla
società Fe.fra. avanti il T.A.R. dell'Emilia-Romagna;
il menzionato decreto di espropriazione doveva considerarsi nullo
poichè disposto dal comune convenuto in assenza del presupposto
essenziale della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera,
essendo quest'ultima divenuta inefficace a causa del mancato inizio
delle opere nel triennio successivo all'approvazione del progetto, ai
sensi dell'art. 1 comma terzo della legge 3 gennaio 1978 n. 1;
il comune di Budrio, avendo nel frattempo realizzato
irreversibilmente le opere pubbliche de quibus nel suddetto immobile,
ne acquistava la proprietà, giacchè si erano integrati gli estremi
della c.d. accessione invertita a favore della p.a. espropriante, a
causa dell'intangibilità delle opere pubbliche in oggetto.
Tutto ciò premesso, la società attrice chiedeva al tribunale,
previa disapplicazione del decreto di espropriazione, la condanna del
comune di Budrio al risarcimento dei danni patiti per l'irreversibile
privazione e perdita del proprio lotto di terreno, mediante la
corresponsione di una somma pari al valore di mercato che l'immobile
aveva al momento dell'assunto spossessamento illecito, oltre alla
rivalutazione monetaria e agli interessi.
La parte convenuta, nel costituirsi - oltre ad eccepire
preliminarmente la carenza di giurisdizione del giudice ordinario
adito - sosteneva che il ritardo con cui il comune era pervenuto
all'espropriazione del terreno della società attrice, era da
imputarsi al contenzioso promosso dalla Fe.fra. S.r.l. avanti il
T.A.R. dell'Emilia-Romagna avverso la dichiarazione di pubblica
utilità. Il convenuto precisava altresì che il termine triennale di
cui al citato art. 1, comma terzo, della legge n. 1/1978, era stato
legittimamente prorogato con provvedimento commissariale n. 197 in
data 20 luglio 1993; con questo medesimo provvedimento il comune di
Budrio aveva inoltre determinato l'indennità provvisoria di
espropriazione, che veniva fissata - in osservanza dei parametri
indicati all'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992 n. 359, di
conversione del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333 - in L. 45.384.000. Tanto
premesso, la parte convenuta chiedeva la reiezione della domanda
dell'attrice.
In corso di causa veniva disposta ed espletata una consulenza
tecnica per accertare gli aspetti tecnici della controversia.
Con memoria istruttoria depositata all'udienza del 19 marzo 1996,
la difesa del comune di Budrio convenuto invocava un supplemento di
consulenza tecnica, in quanto era entrata in vigore medio tempore la
legge 28 dicembre 1995 n. 549, la quale, all'art. 1, comma 65,
stabilisce che i parametri per la determinazione dell'indennità di
espropriazione di cui all'art. 5-bis della legge n. 359/1992, debbano
applicarsi anche "in tutti i casi in cui non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto".
Con successivo foglio di deduzioni depositato all'udienza del 26
giugno 1996, la difesa della società Fe.fra. attrice sollevava
l'eccezione di incostituzionalità del suddetto art. 1, comma 65,
della legge n. 549/1995, poichè essa norma - sostituendo il comma 6
dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992 - aveva esteso pure alla
liquidazione del risarcimento dei danni la disciplina dettata in tema
di indennità di esproprio, nonostante la radicale diversità dei due
istituti. Con ciò - a giudizio della società attrice - si
appalesava la violazione di varie norme costituzionali, identificate
negli artt. 3, 24, 28, 97 e 113 Cost., per cui, ove il giudice
istruttore ritenesse applicabile tale norma innovativa per lo
scioglimento della riserva istruttoria, gli atti dovevano essere
senz'altro rimessi alla Corte costituzionale per l'esame della
relativa questione.
Rilevato in diritto
La questione di incostituzionalità sollevata dalla difesa della
Fe.fra. S.r.l. appare rilevante e non manifestamente infondata.
L'art. 5-bis della legge n. 359/1992, di conversione del precedente
decreto-legge n. 333/1992., recante "Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica", stabilisce, "fino all'emanazione
di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate
alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello
Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti
pubblici" (comma 1, art. cit.), i criteri da osservarsi ai fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione per pubblica
utilità, criteri rimasti poi sostanzialmente definitivi per la
mancata emanazione dell'auspicata disciplina organica di tale
delicata materia.
La recente legge n. 549/1995, recante "Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica", disponendo all'art. 1, comma 65, la
sostituzione del comma 6 del suddetto art. 5-bis, estende ora i
criteri per la determinazione dell'indennità di esproprio anche alla
liquidazione del risarcimento del danno; ciò, peraltro, "in tutti i
casi" e, quindi, anche nel caso della c.d. accessione invertita,
ossia nell'ipotesi in cui l'acquisizione della proprietà, a favore
della p.a. procedente, del bene oggetto dell'espropriazione sia la
conseguenza - benchè in presenza di un'occupazione sine titulo e in
virtù di un provvedimento ablatorio illegittimo - dell'ormai
irreversibile realizzazione di quelle opere di pubblico interesse che
avevano necessitato ab origine l'avvio, da parte della p.a., della
procedura espropriativa.
La questione è senz'altro rilevante nel presente giudizio ai fini
dello scioglimento della riserva istruttoria di cui in epigrafe, sia
nel caso di accoglimento della richiesta - proposta dalla parte
convenuta - di supplemento della consulenza tecnica, sia nel caso di
rigetto della medesima. Nel primo caso, perchè l'eventuale
accoglimento della richiesta istruttoria determinerebbe la
formulazione al consulente tecnico di ulteriori quesiti sul
presupposto dell'applicazione della nuova normativa di cui all'art.
1, comma 65, legge n. 549/1995, che si ritiene costituzional-mente
illegittima. Nel secondo caso, perchè il rigetto stesso della
richiesta istruttoria di cui alla memoria difensiva del 19 marzo
1996, dovrebbe motivarsi sull'assunto dell'inapplicabilità alla
fattispecie della suddetta normativa, pur nell'impossibilità,
tuttavia, di fondare tale giudizio su alcun riferimento positivo che
non sia l'auspicabile provvedimento di censura dell'articolo della
citata legge da parte del Collegio costituzionale.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 appare decisamente
incostituzionale principalmente sotto il profilo del principio di
eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge ex art. 3, comma
secondo, Cost., giacchè assoggetta irragionevolmente alla medesima
disciplina giuridica due situazioni radicalmente differenti. Una
cosa, infatti, è l'indennità di esproprio, prevista dagli artt. 42,
comma terzo, Cost. e 834, comma primo, cod. civ., che è disciplinata
da leggi speciali di evidente natura pubblicistica e che è
senz'altro dovuta al proprietario allorchè sia destinatario di un
legittimo provvedimento ablativo del proprio dominio da parte della
p.a. per ragioni di pubblico interesse. Altro, invece, è il
risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ., che è altresì dovuto
qualora il medesimo proprietario subisca la privazione del proprio
bene a causa di una condotta illegittima da parte della p.a. che si
concretizza nell'occupazione sine titulo del detto bene e nella sua
definitiva acquisizione in capo alla stessa p.a., a seguito
dell'irreversibilità e dell'intangibilità delle opere pubbliche
già realizzate.
La radicale diversità di questi due istituti giuridici mal si
concilia con la previsione che ad entrambi possa applicarsi un
medesimo regime normativo, secondo la voluntas legis - che si assume
costituzionalmente viziata - dell'art. 1, comma 65, della citata
legge n. 549/1995. L'irragionevolezza di un siffatto artificio
giuridico è ribadito, oltretutto, non solo dalla pacifica
considerazione che l'indennità di esproprio ha natura di debito di
valuta (giurisprudenza costante della Corte di cassazione), mentre il
risarcimento del danno è un debito di valore, ma anche dal corretto
insegnamento degli stessi giudici costituzionali: nelle sentenze n.
442 del 2-16 dicembre 1993 e n. 188 del 23 maggio 1995 la Corte aveva
già avuto occasione di affermare chiaramente l'incompatibilità e
l'intrinseca diversità dei suddetti istituti giuridici,
stigmatizzando come costituzionalmente illegittima un'eventuale norma
che avesse parificato tali distinte situazioni attraverso
l'applicazione di un'identica disciplina normativa, palesemente
offensiva del principio di eguaglianza.
La difesa della società attrice denuncia giustamente
l'incostituzionalità della norma in oggetto anche secondo il profilo
ex art. 3 comma primo, Cost.; precisamente, si fa rilevare come il
cittadino nei cui confronti si sia realizzata l'accessione invertita
del proprio bene, non ne possa convenire la cessione volontaria ai
sensi dell'art. 5-bis, comma 2, della legge n. 359/1992 (con la
riduzione del 40% dell'importo di cui al comma 1), mentre tale
facoltà sarebbe consentita soltanto a colui che avesse invece subito
la regolare procedura espropriativa.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/95 appare inoltre in
contrasto con gli artt. 24, comma primo, e 113, commi primo e
secondo, Cost., dal momento che esso finisce con il violare il
diritto del cittadino al corretto procedimento amministrativo.
Difatti, l'indiscriminata e irragionevole estensione dei criteri per
la determinazione dell'indennità di esproprio anche alla
liquidazione del risarcimento del danno per l'occupazione
acquisitiva, penalizza fortemente il cittadino sotto il profilo della
difesa contro gli atti illegittimi della p.a. Tale norma finisce
sostanzialmente con l'abrogare il requisito della dichiarazione di
pubblica utilità ex art. 42, comma terzo, Cost. del bene soggetto
alla procedura espropriativa, con la conseguente inutilità dei
termini previsti dalla legge per l'efficacia di detta dichiarazione e
per la durata dell'occupazione d'urgenza e della realizzazione dei
lavori.
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 appare altresì urtare
con il disposto di cui agli artt. 28 e 97, comma primo, Cost. Il
piano di sostanziale identità su cui il legislatore colloca
l'istituto dell'indennità di esproprio e quello del risarcimento del
danno si traduce in pratica in un deprecabile incentivo e in un
discutibile avallo a una distorta prassi che rischia di favorire il
ricorso frequente e sistematico della p.a. all'occupazione
acquisitiva in luogo della procedura secundum legem
dell'espropriazione. Tutto ciò, fra l'altro, con la certezza, da
parte della p.a., di potere "impunemente" violare l'obbligo del buon
andamento e dell'imparzialità dell'azione amministrativa ex art. 97,
comma primo, Cost. e - cosa quanto mai più grave - di non dovere
rispondere civilmente ex artt. 28 Cost. e 2043 cod. civ. (bensì
nelle forme ben più "convenienti" previste dall'impugnata norma) per
il danno ingiustamente causato ai cittadini che si trovino
illegittimamente espropriati dei propri beni.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
ammissibile e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995
n. 549, con riferimento agli artt. 3, commi primo e secondo, 24,
comma primo, 28, 97, comma primo e 113, commi primo e secondo della
Costituzione;
Sospende il processo e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e venga, inoltre, comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Bologna, addì 2 settembre 1996.
Il giudice istruttore: Arceri
96C1755