1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 agosto 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche - Abrogazione del preventivo rilascio dell'autorizzazione sismica per le varianti, in corso d'opera, al progetto originario - Conseguente esclusione della necessita' dell'autorizzazione per le varianti presentate prima dell'entrata in vigore della legge regionale abrogatrice - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale nelle materie "protezione civile" e "governo del territorio". - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, art. 5, abrogativo (tra l'altro) dell'art. 14, comma 5, della legge regionale 11 agosto 2011, n. 28. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 94. Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche - Attribuzione a successivo regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta, del potere di definire le "opere minori" e quelle "prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumita'" che non sono soggette al procedimento di autorizzazione sismica ovvero al procedimento di preavviso e contestuale deposito del progetto esecutivo nelle zone a bassa sismicita' - Rinvio, per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento, a deliberazioni di Giunta regionale, sentito il Tavolo Tecnico Scientifico - Ricorso del Governo - Denunciato riferimento a categorie di opere non contemplate dalla normativa statale - Contrasto con i principi fondamentali nelle materie "protezione civile" e "governo del territorio" - Richiamo alla sentenza n. 300 del 2013 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, art. 7, aggiuntivo dell'art. 19-bis (in particolare, commi 2, lett. d), e 3) alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 65, 93 e 94, comma 1; decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008. (15C00304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2015)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale
n. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587 - fax:
06/96514000, PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente, contro regione Abruzzo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, resistente, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 5 e 7 della legge
regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, pubblicata nel BUR n. 51
del 9 giugno 2015, recante «Modifiche alla legge regionale 11 agosto
1911, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità
di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)».
La legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, recante
disposizioni in materia di riduzione del rischio sismico e modalità
di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche,
presenta profili di illegittimità costituzionale relativamente alle
disposizioni contenute negli articoli 5 e 7, per violazione dell'art.
117, comma terzo della Costituzione nelle materie «protezione civile»
e «governo del territorio», materie di legislazione concorrente per
le quali le regioni devono attenersi ai principi fondamentali
contenuti nella legislazione nazionale, alla luce delle motivazioni
di seguito evidenziate.
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
L'art. 5 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12,
dispone, tra l'altro, l'abrogazione del comma 5 dell'art. 14 della
legge regionale n. 28 del 2011, che prevedeva: «Fino all'emanazione
dei criteri di indirizzo di cui al comma 3 è necessario il
preventivo rilascio dell'autorizzazione per tutte le varianti che il
richiedente intende apportare, nel corso dei lavori, al progetto
originario presentato all'Ufficio provinciale competente per
territorio».
Tale abrogazione ha come evidente conseguenza l'esclusione delle
varianti al progetto originario presentate, in corso d'opera, prima
dell'entrata in vigore della legge regionale in esame, dal preventivo
rilascio dell'autorizzazione sismica, prevista dall'art. 94 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia, di seguito «TUE»), che recita:
«1. Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo
all'intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di
quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui
all'art. 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva
autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.
2. L'autorizzazione è rilasciata entro sessanta giorni dalla
richiesta e viene comunicata al comune, subito dopo il rilascio, per
i provvedimenti di sua competenza.
3. Avverso il provvedimento relativo alla domanda di
autorizzazione, o nei confronti del mancato rilascio entro il termine
di cui al comma 2, è ammesso ricorso al presidente della giunta
regionale che decide con provvedimento definitivo.
4. I lavori devono essere diretti da un ingegnere, architetto,
geometra o perito edile iscritto nell'albo, nei limiti delle
rispettive competenze.».
Ne consegue l'illegittimità costituzionale del richiamato art. 5
della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per
violazione dell'art. 117, comma terzo della Costituzione.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12, per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
L'art. 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n. 12,
introduce l'art. 19-bis (Regolamento attuativo) all'interno della
legge regionale n. 28/2011.
La disposizione così recita:
«Art. 7 (Introduzione dell'art. 19-bis nella legge regionale n.
28/2011). - 1. Dopo l'art. 19 della legge regionale n. 28/2011 è
inserito il seguente:
"Art 19-bis (Regolamento attuativo). - 1. Con regolamento
regionale, adottato su proposta della Giunta regionale, sono
disciplinate le attività operative necessarie per il rilascio della
"autorizzazione sismica" di cui agli articoli 7 e 8 e
dell'attestazione di "deposito sismico" di cui agli articoli 9 e 10,
nonchè le modalità di effettuazione e di svolgimento dei compiti di
vigilanza e dei controlli sulla realizzazione delle opere e delle
costruzioni in zone soggette a rischio sismico.
2. In particolare, il regolamento di cui al comma 1 definisce:
a) (omissis);
b) (omissis);
c) (omissis);
d) le opere minori e quelle prive di rilevanza ai fini della
pubblica incolumità che non sono soggette al procedimento di
autorizzazione ovvero al procedimento di preavviso con contestuale
deposito;
e) (omissis);
f) (omissis).
3. Per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento si
provvede con deliberazioni di Giunta regionale, sentito il Tavolo
tecnico scientifico di cui all'art. 2, comma 5.".
I commi 2, lettera d), e 3 del richiamato nuovo art. 19-bis della
legge regionale n. 28 del 2011, introdotto con l'art. 7 della legge
regionale impugnata, rinviano ad un regolamento regionale, adottato
su proposta della Giunta regionale la definizione delle "opere
minori" e di "quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica
incolumità che non sono soggette al procedimento di autorizzazione
ovvero al procedimento di preavviso con contestuale deposito",
nonchè, per gli aspetti di dettaglio non previsti dal regolamento,
ad una deliberazione di Giunta regionale, sentito il Tavolo tecnico
scientifico.
Al riguardo, si rileva, in primo luogo, che nè la categoria
delle "opere minori", nè quella delle opere "prive di rilevanza ai
fini della pubblica incolumita'", a cui fa riferimento la
disposizione regionale, è conosciuta dalla normativa statale per
l'edilizia in zone sismiche, contenuta nel già richiamato TUE e nel
decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008
(Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni).
Le norme regionali sopra richiamate si pongono quindi in
contrasto con i principi fondamentali nelle materie "protezione
civile" e "governo del territorio" di cui ai seguenti articoli del
TUE:
art. 94, che stabilisce al comma 1, come sopra riportato:
"Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento
edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa
sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui all'art. 83, non si
possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione";
art. 93, che reca la disciplina in tema di "Denuncia dei
lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche",
disponendo:
"1. Nelle zone sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda
procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a
darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a
trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione,
indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del
progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore.
2. Alla domanda deve essere allegato il progetto, in doppio
esemplare e debitamente firmato da un ingegnere, architetto, geometra
o perito edile iscritto nell'albo, nei limiti delle rispettive
competenze, nonchè dal direttore dei lavori.
3. Il contenuto minimo del progetto è determinato dal competente
ufficio tecnico della regione. In ogni caso il progetto deve essere
esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni ed
accompagnato da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli
delle strutture portanti, sia in fondazione sia in elevazione, e dai
disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
4. Al progetto deve inoltre essere allegata una relazione sulla
fondazione, nella quale devono essere illustrati i criteri seguiti
nella scelta del tipo di fondazione, le ipotesi assunte, i calcoli
svolti nei riguardi del complesso terreno-opera di fondazione.
5. La relazione sulla fondazione deve essere corredata da grafici
o da documentazioni, in quanto necessari.
6. In ogni comune deve essere tenuto un registro delle denunzie
dei lavori di cui al presente articolo.
7. Il registro deve essere esibito, costantemente aggiornato, a
semplice richiesta, ai funzionari, ufficiali ed agenti indicati
nell'art. 103.";
art. 65, concernente la "Denuncia dei lavori di realizzazione
e relazione a struttura ultimata di opere di conglomerato cementizio
armato, normale e precompresso ed a struttura metallica", che recita:
"1. Le opere di conglomerato cementizio armato, normale e
precompresso ed a struttura metallica, prima del loro inizio, devono
essere denunciate dal costruttore allo sportello unico, che provvede
a trasmettere tale denuncia al competente ufficio tecnico regionale.
2. Nella denuncia devono essere indicati i nomi ed i recapiti del
committente, del progettista delle strutture, del direttore dei
lavori e del costruttore.
3. Alla denuncia devono essere allegati:
a) il progetto dell'opera in triplice copia, firmato dal
progettista, dal quale risultino in modo chiaro ed esauriente le
calcolazioni eseguite, l'ubicazione, il tipo, le dimensioni delle
strutture, e quanto altro occorre per definire l'opera sia nei
riguardi dell'esecuzione sia nei riguardi della conoscenza delle
condizioni di sollecitazione;
b) una relazione illustrativa in triplice copia firmata dal
progettista e dal direttore dei lavori, dalla quale risultino le
caratteristiche, le qualità e le dosature dei materiali che verranno
impiegati nella costruzione.
4. Lo sportello unico restituisce al costruttore, all'atto stesso
della presentazione, una copia del progetto e della relazione con
l'attestazione dell'avvenuto deposito.
5. Anche le varianti che nel corso dei lavori si intendano
introdurre alle opere di cui al comma 1, previste nel progetto
originario, devono essere denunciate, prima di dare inizio alla loro
esecuzione, allo sportello unico nella forma e con gli allegati
previsti nel presente articolo.
6. A strutture ultimate, entro il termine di sessanta giorni, il
direttore dei lavori deposita presso lo sportello unico una
relazione, redatta in triplice copia, sull'adempimento degli obblighi
di cui ai commi 1, 2 e 3, esponendo:
a) i certificati delle prove sui materiali impiegati emessi da
laboratori di cui all'art. 59;
b) per le opere in conglomerato armato precompresso, ogni
indicazione inerente alla tesatura dei cavi ed ai sistemi di messa in
coazione;
c) l'esito delle eventuali prove di carico, allegando le copie
dei relativi verbali firmate per copia conforme.
7. Lo sportello unico restituisce al direttore dei lavori,
all'atto stesso della presentazione, una copia della relazione di cui
al comma 6 con l'attestazione dell'avvenuto deposito, e provvede a
trasmettere una copia di tale relazione al competente ufficio tecnico
regionale.
8. Il direttore dei lavori consegna al collaudatore la relazione,
unitamente alla restante documentazione di cui al comma 6".
In proposito si rammenta che, con sentenza n. 300 del 2013,
l'ecc.ma Corte costituzionale adita ha già precisato quanto segue:
"Occorre anzitutto premettere che questa Corte ha già chiarito,
anche di recente (sentenze n. 101 del 2013 e n. 201 del 2012), che la
disciplina degli interventi edilizi in zona sismica attiene alla
materia della "protezione civile", di competenza concorrente, e non,
come afferma la difesa regionale, a quella dell'"urbanistica" (di
potestà primaria secondo lo statuto regionale), per la sua attinenza
anche a profili di incolumità pubblica. Tale inquadramento - ha
aggiunto la Corte nella citata pronunzia n. 101 del 2013 -
recentemente ribadito nella sentenza n. 64 del 2013, era peraltro
già stato affermato nelle sentenze n. 254 del 2010 e n. 248 del
2009, in riferimento alla illegittimità di deroghe regionali alla
normativa statale per l'edilizia in zone sismiche, ed in relazione al
titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha ritenuto che essa
rientri nell'ambito del governo del territorio, nonchè nella materia
della protezione civile, per i profili concernenti "la tutela
dell'incolumità pubblica" (sentenza n. 254 del 2010)".
Così chiarito l'ambito competenziale entro il quale deve essere
esaminata la questione sottoposta all'esame della Corte, occorre
ancora rilevare che la categoria degli "interventi di limitata
importanza statica", a cui fa riferimento la disposizione regionale
impugnata, non è conosciuta dalla normativa statale: non se ne fa
menzione nel citato decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), che pure, all'art. 3, è attento
a classificare i diversi interventi edilizi all'interno di una
specifica tassonomia; nè la categoria utilizzata dal legislatore
regionale è reperibile nella normativa tecnica, contenuta nel
decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008
(Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni). Dunque,
già sotto questo profilo la legislazione regionale si discosta
illegittimamente dalla normativa statale rilevante, perchè introduce
una categoria di interventi edilizi ignota alla legislazione statale.
In ogni caso, il vizio di illegittimità costituzionale si palesa
alla luce della risolutiva considerazione che la disposizione
impugnata si pone in contrasto con il principio fondamentale che
orienta tutta la legislazione statale, che esige una vigilanza
assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico. Infatti, con
specifico riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, invocato quale parametro interposto nel presente
giudizio, la Corte, nella sentenza n. 182 del 2006, ha affermato che
l'"intento unificatore della legislazione statale è palesemente
orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo
al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che
trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per
attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo
alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali". Analogo principio
è ribadito nella recente sentenza n. 101 del 2013.
Pertanto, benchè apparentemente l'impugnato art. 171 introduca
una deroga soltanto in relazione a due specifiche previsioni della
normativa statale [gli articoli 65 (R) e 93 (R) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001], in realtà la sua
portata è più radicale e finisce per incidere, compromettendolo,
sul principio fondamentale della necessaria vigilanza sugli
interventi edilizi in zone sismiche. In ragione di ciò è
irrilevante che l'impugnato art. 171 disponga che gli interventi
edilizi "di limitata importanza statica" siano esenti soltanto dagli
adempimenti di cui agli articoli 65 e 93 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001. Il suo effetto sostanziale,
infatti, va oltre la deroga ai suddetti articoli 65 e 93 e consiste,
piuttosto, nel sottrarre tali interventi edilizi "di limitata
importanza statica" ad ogni forma di vigilanza pubblica. Infatti, i
citati articoli 65 e 93 prescrivono gli obblighi minimi di
segnalazione allo sportello unico, cosicchè il legislatore
regionale, esentando alcuni tipi di interventi edilizi
dall'assolvimento di tali obblighi minimi, in realtà li esenta da
qualsivoglia obbligo. La disposizione regionale impugnata consente,
dunque, che determinati interventi edilizi in zona sismica siano
effettuati senza che la pubblica autorità ne sia portata a
conoscenza, precludendo a quest'ultima, a fortiori, qualunque forma
di vigilanza su di essi.
Vale la pena ricordare che recentemente l'art. 3, comma 6 del
decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato
il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova,
Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 1° agosto 2012, n.
122, ha consentito - in relazione alle ricostruzioni e riparazioni
delle abitazioni private - una deroga esplicita ad una serie di
disposizioni, fra le quali gli articoli 93 e 94 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Tale deroga però, come
ha rimarcato questa Corte nella sentenza n. 64 del 2013, è attuata,
"non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma
della necessità di quell'intervento unificatore più volte
richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte".».
Inoltre, con specifico riferimento al tema dell'autorizzazione
sismica di cui all'art. 94 del TUE, che ne prevede l'obbligo prima
dell'inizio dei lavori nelle località sismiche ad eccezione di
quelle a bassa sismicità, il Giudice delle leggi, fin dalla sentenza
n. 182 del 2006, ha ritenuto che il principio della previa
autorizzazione scritta di cui all'indicata disposizione trae il
proprio fondamento dall'intento unificatore del legislatore statale,
il quale «è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua
sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza
del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali» e, successivamente, nel confermare l'intento
unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254
del 2010), ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in
relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010),
sottolineando che gli interventi edilizi nelle zone sismiche e la
relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione civile,
oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117,
terzo comma della Costituzione (sentenza n. 201 del 2012).
Alla luce delle suesposte argomentazioni, voglia pertanto codesta
ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità costituzionale degli
articoli 5 e 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n.
12, pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015, recante "Modifiche
alla legge regionale 11 agosto 1911, n. 28 (Norme per la riduzione
del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche)."».

P.Q.M.

Alla luce di quanto sopra esposto e dedotto, si conclude
affinchè sia dichiarata l'illegittimità costituzionale degli
articoli 5 e 7 della legge regionale dell'Abruzzo 8 giugno 2015, n.
12, pubblicata nel BUR n. 51 del 9 giugno 2015, recante «Modifiche
alla legge regionale 11 agosto 1911, n. 28 (Norme per la riduzione
del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche)».
Si deposita determinazione del 24 luglio 2015 della Presidenza
del Consiglio dei ministri di proposizione del ricorso, nonchè
l'allegata relazione della P.C.M.

Roma, 30 luglio 2015

L'Avvocato dello Stato: Grasso