1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 2016
Ordinanza del 16 novembre 2016 del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Gianni' Roberto Carlo e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze. Giustizia amministrativa - Giudizio di ottemperanza - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Nomina, da parte del giudice amministrativo, di un dirigente dell'amministrazione soccombente come commissario ad acta. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 5-quinquies [recte: 5-sexies], comma 8, introdotto dall'art. 1, comma 777, lett. l), della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"). (17C00029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA
(Sezione prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza:
sul ricorso numero di registro generale 651 del 2014, proposto da
Roberto Carlo Giannì, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso
Luigi Marra, codice fiscale MRRLNS47T18H919K, con domicilio eletto
presso segreteria T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via
degli Offici n. 14;
sul ricorso numero di registro generale 652 del 2014, proposto da
Rosanna Costagliola, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfonso
Luigi Marra codice fiscale MRRLNS47T18H919K, con domicilio eletto
presso segreteria T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via
degli Offici n. 14;
sul ricorso numero di registro generale 653 del 2014, proposto da
Giancarlo Ferulano, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso
Luigi Marra, codice fiscale MRRLNS47T18H919K, con domicilio eletto
presso segreteria T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via
degli Offici n. 14;
sul ricorso numero di registro generale 654 del 2014, proposto da
Bruno Piccirillo, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Luigi
Marra codice fiscale MRRLNS47T18H919K, con domicilio eletto presso
segreteria T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via
degli Offici n. 14;
sul ricorso numero di registro generale 650 del 2014, proposto da
Elena Camerlingo, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfonso Luigi
Marra codice fiscale MRRLNS47T18H919K, con domicilio eletto presso
segreteria T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via
degli Offici n. 14.
Per l'esecuzione:
quanto al ricorso n. 651 del 2014: del giudicato formatosi sul
decreto della Corte di appello di Perugia n. 1477/13 del 30 luglio
2013;
quanto al ricorso n. 652 del 2014: del giudicato formatosi sul
decreto della Corte di appello di Perugia n. 1477/13 del 30 luglio
2013;
quanto al ricorso n. 653 del 2014: del giudicato formatosi sul
decreto della Corte di appello di Perugia n. 1477/13 del 30 luglio
2013;
quanto al ricorso n. 654 del 2014: del giudicato formatosi sul
decreto della Corte di appello di Perugia n. 1477/13 del 30 luglio
2013;
quanto al ricorso n. 650 del 2014: del giudicato formatosi sul
decreto della Corte di appello di Perugia n. 1477/13 del 30 luglio
2013.
Visti i ricorsi e i relativi allegati.
Viste le memorie difensive.
Visti tutti gli atti della causa.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze.
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2016 il
dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. I fatti all'origine della controversia.
Con sentenza n. 196 del 25 febbraio 2016 questo Tribunale
amministrativo regionale accoglieva il ricorso con cui si chiedeva
l'ottemperanza al decreto della Corte d'appello di Perugia n. 1477
del 2013 recante, a sua volta, la condanna del Ministero
dell'economia e delle finanze alla riparazione del danno da ritardo
giudiziario (ex lege n. 89/2001) per una somma, in favore di ciascuno
dei ricorrenti, pari ad € 5.000,00, oltre agli interessi legali dal
giorno della domanda a quello del saldo, nonchè al pagamento delle
spese legali.
Il Tribunale amministrativo disponeva in particolare che:
a) il Ministero dell'economia e delle finanze provvedesse entro
il termine perentorio di sessanta giorni dalla notifica o dalla
comunicazione in via amministrativa della sentenza al pagamento delle
somme di cui sopra in favore di ciascuna delle parti ricorrenti;
b) per il caso di persistente inadempienza oltre il termine
stabilito si nominava sin da subito quale commissario ad acta il
Direttore della Banca d'Italia, Roma succursale, filiale di via dei
Mille n. 52, nelle funzioni di tesoreria provinciale dello Stato.
Il commissario, nel termine eventuale ed ulteriore di sessanta
giorni, avrebbe provveduto «in particolare a:
a) prelevare le somme da qualsiasi capitolo di spesa del
Ministero competente al pagamento, ovvero, in caso di incapienza, da
qualsiasi altro capitolo di spesa dello Stato, scelto a sua
discrezione secondo il criterio di buona amministrazione;
b) utilizzare se necessario anche i fondi fuori bilancio;
c) utilizzare in alternativa, sempre a sua scelta, l'istituto del
pagamento in conto sospeso».
Con successiva istanza depositata in data 4 aprile 2016, ai sensi
dell'art. 114, commi 6, c.p.a., il predetto Direttore della Banca
d'Italia faceva tuttavia presente che la legge 28 dicembre 2015, n.
208, all'art. 1, comma 777, lettera l), aveva previsto che per i
giudizi di ottemperanza relativi alla legge n. 89 del 2001
(cosiddetta legge Pinto) «il giudice amministrativo nomina, ove
occorra, commissario ad acta un dirigente dell'amministrazione
soccombente».
Di qui la richiesta di essere sollevato dall'incarico conferito,
dato che la relativa decisione era stata adottata in esito alla
camera di consiglio del 10 febbraio 2016, ossia all'indomani della
entrata in vigore della suddetta disposizione di cui alla legge
finanziaria per il 2016.
Alla camera di consiglio del 22 giugno 2016 la suddetta istanza
veniva dunque trattenuta in decisione.
2. Il quadro normativo rilevante ai fini della decisione.
2.1. La citata legge n. 89 del 2001, come noto, prevede
determinati rimedi all'irragionevole durata del processo in
violazione dell'art. 6 della CEDU.
Tra questi, il diritto all'equa riparazione sulla base dei
parametri di cui all'art. 2-bis della stessa legge.
Ai sensi del successivo art. 3, la relativa domanda va presentata
con ricorso davanti al Presidente della Corte di appello nel cui
distretto si trova la sede del giudizio definito «con ritardo». Il
ricorso viene in particolare proposto nei confronti di: Ministero
della giustizia allorchè si tratti di ritardi del giudice ordinario;
Ministero della difesa in caso di ritardi del giudice militare;
Ministero dell'economia e delle finanze in tutti gli altri casi
(giudice amministrativo, commissioni tributarie, Corte dei conti,
ecc.).
La Corte di appello decide con decreto l'ammontare della somma
dovuta a titolo, per l'appunto, di equa riparazione.
Qualora l'amministrazione condannata al suddetto pagamento non
esegua nel termine prescritto è possibile procedere all'esecuzione
forzata della somme così liquidate oppure mediante giudizio di
ottemperanza davanti al giudice amministrativo, ai sensi degli
articoli 112 e seguenti del decreto legislativo n. 104 del 2010.
Su tale ultimo aspetto è incisivamente intervenuta la citata
legge finanziaria per il 2016, la quale ha introdotto uno specifico
art. 5-sexies nel corpo della originaria legge n. 89 del 2001.
Il comma 8 della suddetta disposizione prevede, come del resto
già anticipato, che «Qualora i creditori di somme liquidate a norma
della presente legge propongano l'azione di ottemperanza di cui al
titolo I del libro quarto del codice del processo amministrativo, di
cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il giudice
amministrativo nomina, ove occorra, commissario ad acta un dirigente
dell'amministrazione soccombente, con esclusione dei titolari di
incarichi di Governo, dei capi dipartimento e di coloro che ricoprono
incarichi dirigenziali generali. I compensi riconosciuti al
commissario ad acta rientrano nell'onnicomprensività della
retribuzione dei dirigenti».
2.2. Dal canto suo, il decreto legislativo n. 104 del 2010
(codice del processo amministrativo) in tema di commissario ad acta
prevede:
a) all'art. 21, ricompreso a sua volta nel titolo I, capo VI
(Ausiliari del giudice), che «Nell'ambito della propria
giurisdizione, il giudice amministrativo, se deve sostituirsi
all'amministrazione, può nominare come proprio ausiliario un
commissario ad acta. Si applica l'art. 20, comma 2»;
b) all'art. 20, comma 2, c.p.a., che «Il consulente, o il
verificatore, può essere ricusato dalle parti per i motivi indicati
nell'art. 51 del codice di procedura civile».
Le citate norme costituiscono espressione del principio
costituzionale di cui all'art. 108, secondo comma, Cost., a norma del
quale «La legge assicura l'indipendenza ... degli estranei che
partecipano all'amministrazione della giustizia».
2.3. Chiarito ciò, ai fini della risoluzione della controversia
in esame risulta giocoforza pregiudiziale, ad avviso del collegio,
sollevare questione di legittimità costituzionale della citata
disposizione della legge finanziaria per il 2016. Norma questa in
ordine alla quale il collegio nutre dubbi di compatibilità, in
particolare, con gli articoli 3, 24, 104 e 108 Cost., nei sensi e nei
limiti di cui si dirà appresso.
3. Circa la rilevanza della questione da sollevare.
Quanto al necessario nesso di strumentalità tra la soluzione
della questione di legittimità costituzionale e la definizione del
presente giudizio, va innanzitutto rilevato come l'istanza di
sostituzione presentata dal commissario ad acta a suo tempo nominato
con la predetta sentenza di questo Tribunale amministrativo implichi,
giocoforza, la applicazione della citata disposizione della legge
finanziaria 2016 [art. 1, comma 777, lettera l)], ossia la esclusiva
nomina di un dirigente di seconda fascia della amministrazione
rivelatasi in questa sede inadempiente.
Da una lettura della legge sopravvenuta in corso di giudizio non
residuano infatti spazi di discrezionalità o di diverse opzioni
interpretative, finanche sulla base di letture costituzionalmente
orientate della norma in questione.
Il giudice amministrativo è vincolato, per siffatti
inadempimenti rispetto al dictum giudiziale, a percorrere unicamente
questa strada. E ciò anche sulla base di un preciso indirizzo della
Corte di legittimità in base al quale «nel caso di successione di
leggi processuali nel tempo, ove il legislatore non abbia
diversamente disposto, in ossequio alla regola generale di cui
all'art. 11 preleggi, la nuova norma disciplina non solo i processi
iniziati successivamente alla sua entrata in vigore ma anche i
singoli atti, ad essa successivamente compiuti, di processi iniziati
prima della sue entrata in vigore, quand'anche la nuova disciplina
sia più rigorosa per le parti rispetto a quella vigente all'epoca di
introduzione del giudizio» (Cassazione civile, sezione III, 15
febbraio 2011, n. 3688).
Di qui la evidente rilevanza della questione, dal momento che in
siffatto contesto processuale dovrebbe trovare applicazione l'opzione
normativa adottata dal legislatore finanziario per il 2016 la quale,
tuttavia, contrasta ad avviso del collegio con le disposizioni
costituzionali che, nell'ambito del paragrafo dedicato alla non
manifesta infondatezza, verranno partitamente individuate.
4. Circa la non manifesta infondatezza: il thema decidendum e i
singoli profili di sospetta incostituzionalità.
4.0. Ai fini che qui interessano ed in funzione dei parametri
costituzionali che si reputano violati (articoli 24, 104 e 108) due
sono i principi che, in tema di commissario ad acta nel processo
amministrativo in generale, debbono essere tenuti ben presenti:
a) il commissario ad acta quale ausiliario del giudice dotato di
imparzialità e terzietà;
b) il potere ampiamente discrezionale di nomina del medesimo
commissario in capo al giudice amministrativo.
4.1. Quanto al primo profilo (imparzialità del commissario ad
acta quale ausiliario del giudice) va detto in via preliminare che la
giurisprudenza del Consiglio di Stato si è a più riprese espressa
sull'esigenza che si debba trattare di organo che offra «completa
garanzia di legalità e di imparzialità per l'espletamento di
un'attività che, pur essendo la medesima che avrebbe dovuto essere
prestata dall'amministrazione, ne differisce, tuttavia,
giuridicamente, perchè si fonda sull'ordine contenuto nella
decisione del giudice amministrativo» (Consiglio di Stato, sezione
IV, 14 ottobre 2004, n. 6673; Consiglio di Stato, sezione III, 21
novembre 2012, n. 5890).
In questa direzione, l'art. 21 c.p.a. annovera espressamente il
commissario ad acta tra gli ausiliari del giudice cui quest'ultimo
ricorre nelle ipotesi in cui «deve sostituirsi all'amministrazione».
Viene in tal modo definitivamente superata l'antica disputa tra
la tesi che vedeva il commissario alla stregua di organo (ausiliario)
del giudice e quella che lo vedeva invece come organo straordinario
della pubblica amministrazione. Disputa definitasi come evidente a
vantaggio della prima tesi.
L'imparzialità e la terzietà degli ausiliari del giudice è in
questi termini riconducibile a quella costituzionalmente imposta al
giudice. Ciò significa che il consulente non deve essere legato a
nessuna delle parti del processo, analogamente a quanto è prescritto
per il giudice. Tale imparzialità è garantita dalla legge sotto un
duplice profilo: innanzitutto con il demandarne la nomina al giudice,
organo per il quale l'imparzialità è autonomamente e
preliminarmente prescritta [di qui anche la sussistenza di un potere
ampiamente discrezionale in capo a quest'ultimo (Cass. civile,
sezione lavoro, 17 novembre 1997, n. 11412)]; in secondo luogo con la
previsione, anche per il consulente tecnico, degli istituti propri
dell'astensione e della ricusazione (Cass. civile, sezione I, 22
luglio 2004, n. 13667).
Questa la scelta netta operata dal codice del processo
amministrativo del 2010, rispettivamente mediante le citate
disposizioni di cui agli articoli 21 e 20, comma 2.
A tale figura commissariale si applica pertanto l'art. 51 c.p.c.
in materia di obblighi di astensione e, dietro espressa previsione di
cui all'art. 20, comma 2, c.p.a. (cui rinvia lo stesso art. 21
c.p.a.), per le medesime ragioni ivi contemplate può anche essere
chiesta la ricusazione dalle parti del giudizio (e dunque in estrema
sintesi, per quanto di interesse nella presente fattispecie:
interesse nella causa, frequentazione delle parti, collaborazione
professionale intensa o abituale).
In proposito si ritiene tra l'altro che la ricusazione scatti non
solo per le cause obbligatorie di cui al citato art. 51 c.p.c. ma
anche per quelle facoltative e, tra queste, per tutte le gravi
ragioni di convenienza.
Siffatte esigenze di imparzialità nascono altresì dal fatto che
il commissario ad acta adotta provvedimenti che hanno natura
giudiziaria la cui verifica - in termini di coerenza con l'ordine
contenuto nella sentenza passata in giudicato - spetta al giudice che
l'ha nominato: ed infatti i suoi atti non possono essere
unilateralmente modificati dalla pubblica amministrazione ma soltanto
impugnati davanti allo stesso GA mediante apposito incidente di
esecuzione (Corte costituzionale, 12 maggio 1977, n. 77; Consiglio di
Stato, adunanza plenaria, 14 luglio 1978, n. 23).
Si tratta in sostanza di un organo paragiurisdizionale, come
anche affermato nella giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. n.
1433 del 1995 e n. 605 del 2006).
In questa stessa direzione l'attività del commissario ad acta si
mostra anzi più pregante ed incisiva rispetto ad altri ausiliari del
giudice. Essa non si limita infatti ad eseguire atti meramente
istruttori o propulsivi ma direttamente sostitutori rispetto alle
prerogative della pubblica amministrazione. In questi termini è un
quid pluris rispetto ad altri ausiliari, data la natura
sostanzialmente giurisdizionale del proprio operato.
4.2. Sotto il secondo profilo (ampia discrezionalità del giudice
nella scelta del commissario) sulla base della impostazione
codicistica - e prima ancora del diritto vivente - rimane in capo al
GA un largo margine di scelta sui requisiti per la nomina del
commissario ad acta e sulla sua identità, atteso il suo elevato
carattere fiduciario.
Ciò risulta particolarmente evidente nella parte in cui,
all'art. 21 che si occupa proprio di nomina di questa particolare
figura del processo amministrativo, non sono ribaditi gli stessi
vincoli cui è invece subordinata la nomina dei consulenti tecnici di
ufficio (cfr. art. 19, ove si rinvia a soggetti iscritti in specifici
albi o comunque dotati di particolare competenza tecnica).
Sul potere ampiamente discrezionale del giudice amministrativo si
è soffermata la stessa Corte costituzionale (cfr. sentenza 12 maggio
1977, n. 75) nella parte in cui si è affermato che «al giudice
amministrativo non sarebbe possibile disconoscere, nell'esercizio dei
poteri giurisdizionali attribuitigli dall'art. 27, n. 4, del testo
unico n. 1054 del 1924, una prudente discrezionalità, sia nel
determinarsi per l'uno o per l'altro mezzo di esecuzione del
giudicato, sia nella scelta (eventuale) del commissario ovvero
dell'organo al quale demandarla».
Ancora sull'ampio potere discrezionale di nomina degli ausiliari
del giudice più in generale si è peraltro espressa la
giurisprudenza della Cassazione con riguardo alla scelta dei
consulenti tecnici di ufficio (cfr. Cass. sezione lavoro, 17 novembre
1997, n. 11412).
Seguendo questa stessa impostazione, parte della dottrina non ha
del resto esitato ad affermare come siffatta nomina sia nella
disponibilità del giudice.
4.3. Ora, volendo ancorare i suddetti principi a parametri
costituzionali certi è possibile affermare che:
a) la necessità di scegliere un commissario indipendente deriva
sia dall'art. 24 Cost. (principio di effettività della tutela che si
estrinseca anche attraverso il diritto ad un giudice terzo ed
imparziale, dunque equidistante) sia dall'art. 108 Cost. (secondo cui
«La legge assicura l'indipendenza ... degli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia»);
b) l'ampia discrezionalità del GA nel potere di scelta del
commissario più idoneo e imparziale scaturisce a sua volta dall'art.
104 Cost. (secondo cui «La magistratura costituisce un ordine
autonomo e indipendente da ogni altro potere») e, più in
particolare, dall'art. 108, secondo comma, Cost. («La legge assicura
l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali»).
4.4. Nel contesto sopra descritto si è venuta dunque a collocare
la scelta del legislatore finanziario per il 2016; scelta che si pone
in termini di netta rottura - pur se limitatamente al sistema della
cosiddetta legge Pinto - rispetto ai principi sopra delineati. E
tanto sia nella parte in cui viene stabilito che il commissario
dovrà essere un soggetto interno alla pubblica amministrazione
inadempiente (commissario intra moenia), con ciò mettendo in dubbio
la sussistenza della necessaria terzietà del medesimo (e per le
ragioni che più avanti saranno illustrate); sia nella parte in cui
si individua ex lege la categoria da cui attingere (dirigenti seconda
fascia amministrazione inadempiente), con ciò elidendo in sostanza
il potere discrezionale di scelta ad opera del giudice
dell'ottemperanza.
La finanziaria per il 2016 - almeno per quanto riguarda la
materia dell'equa riparazione del danno da ritardo giudiziario, si
ripete - costituisce pertanto deroga netta alle suddette regole di
carattere generale: il GA non ha più discrezionalità ma è
chiaramente vincolato a tale scelta, dovendo necessariamente
ricorrere ad un dirigente della stessa amministrazione inadempiente.
4.5. In termini di ragionevolezza di siffatta opzione legislativa
occorre indagare, una volta appurata la radicale differenza tra le
due situazioni (ossia: tra scelta discrezionale del GA di soggetti
anche esterni alla pubblica amministrazione in via generale e scelta
vincolata dello stesso GA di dirigenti di seconda fascia della stessa
amministrazione inadempiente per quanto attiene al sistema della
legge Pinto), se una tale distinzione o meglio deroga rispetto ai
criteri generali possa trovare una valida giustificazione. E ciò
sulla base dei consueti schemi del giudizio ternario.
4.6. Il punto di partenza è allora quello di chiedersi,
innanzitutto, quale possa essere la funzione e lo scopo cui la legge
derogatoria è preordinata.
4.7. È chiaro, in questa direzione, come siffatti obiettivi
siano intimamente legati ad esigenze di equilibrio di bilancio ai
sensi dell'art. 81 Cost.: nominare un commissario intra moenia
implicherebbe infatti l'azzeramento dei compensi da corrispondere a
tali soggetti.
4.8. A tale specifico riguardo il collegio osserva tuttavia che:
A) come emerge anche dalle sentenze n. 70 del 2015 e n. 178 del
2015 della Corte costituzionale, l'esigenza di risparmio delle
risorse pubbliche e di contenimento della spesa non costituisce un
supervalore destinato a prevalere in modo assoluto su altri principi
comunque permeati da una certa tutela di carattere costituzionale.
In altre parole, valori di rango costituzionale quali quelli
appena enunziati (indipendenza del giudice e imparzialità dei suoi
ausiliari) non potrebbero in alcun modo risultare suscettivi di
automatica degradazione e di indiscriminata compressione in virtù di
un implicito richiamo alla «contingente situazione finanziaria» di
cui non è stata fornita - almeno a quanto consta a questo collegio -
alcuna documentazione o puntualizzazione tecnica circa l'idoneità a
garantire minori uscite per il bilancio dello Stato. E ciò anche
sulla base di una disposizione costituzionale ove si parla di
equilibrio e non necessariamente di pareggio di bilancio.
Occorre dunque operare - alla luce delle citate pronunzie della
Corte costituzionale - un determinato bilanciamento tra valori
costituzionalmente rilevanti e protetti.
Con la precisazione che un siffatto bilanciamento dovrebbe
operare non solo e non tanto per i diritti sociali ma, più in
generale, per tutti i diritti fondamentali che la Costituzione
riconosce al massimo rango: tra questi il diritto di difesa e
l'indipendenza degli organi giurisdizionali e dei soggetti estranei
all'amministrazione della giustizia;
B) per definizione, il commissario ad acta è chiamato a
rimediare ad eventuali patologie di carattere organizzativo o
funzionale della pubblica amministrazione. Esso rimuove conflitti di
interessi, rivestendo in sostanza i connotati principali che sono
propri della funzione amministrativa giustiziale: di qui l'esigenza
che si tratti di un soggetto terzo rispetto agli interessi in
conflitto.
Sotto questa particolare angolazione è pacifico che il
commissario ad acta, allorchè l'oggetto del giudicato sia costituito
dal pagamento di somme (come del resto nel caso di specie), dovrà
procedere non solo ad emettere atti di liquidazione e relativi
mandati ma anche a stanziare se del caso le relative somme di
bilancio, superando qualsiasi difficoltà dovuta alla situazione
finanziaria dell'ente.
L'esaurimento dei fondi in bilancio o la mancata disponibilità
di cassa non costituiscono, infatti, legittima causa di impedimento
all'esecuzione del giudicato, e ciò in quanto l'amministrazione è
tenuta a porre in essere tutte le iniziative necessarie per rendere
possibile il pagamento procedendo, in questa stessa direzione, anche
allo stanziamento di somme in bilancio, ove questo manifesti talune
carenze.
Non ha dunque pieno valore, entro questi termini,
l'argomentazione di solito svolta circa la sostanziale assenza di
discrezionalità, in capo al commissario ad acta, allorchè si tratti
di portare ad esecuzione sentenze di condanna nei confronti della
pubblica amministrazione. Argomento questo che, nell'ottica del
medesimo legislatore finanziario del 2016, porterebbe ad escludere
che il commissario intra moenia, proprio per l'assenza di margini di
apprezzamento circa l'obbligo di conformarsi all'ordine giudiziale,
possa reputarsi come non idoneo allo svolgimento di un siffatto
compito (meramente esecutivo, secondo alcuni).
Ad avviso di questo collegio potrebbe invece concretamente
emergere, proprio nel momento in cui i fondi non siano reperibili
oppure i capitoli risultino incapienti, l'esigenza di ricorrere a
determinati strumenti «forti» - e tra questi il prelievo di
determinate «somme da qualsiasi capitolo di spesa del Ministero
competente al pagamento, ovvero, in caso di incapienza, da qualsiasi
altro capitolo di spesa dello Stato, scelto a sua discrezione secondo
il criterio di buona amministrazione» (cfr. citata sentenza di questo
T.A.R.) - che un commissario intra moenia potrebbe tuttavia avere
qualche seria difficoltà ad utilizzare.
In altre parole, nel momento in cui non si dovessero trovare
risorse nei pertinenti capitoli - fattore questo costantemente
invocato come «limitante» da parte delle amministrazioni inadempienti
in relazione agli obblighi di eseguire siffatte sentenze di condanna
- scatterebbero una serie di meccanismi alternativi (pagamento in
conto sospeso, ricorso ad altri capitoli del ministero, ecc.) che al
contrario denotano ampi margini di discrezionalità se non in ordine
al quantum da corrispondere sicuramente nel quomodo circa
l'individuazione delle risorse da cui attingere.
Nella direzione appena indicata sussiste pertanto, ad avviso del
collegio, un potere altamente discrezionale e dunque la necessità
che, in determinati casi, non sia un commissario «domestico» a
svolgere tale funzione ma, piuttosto, un commissario «estraneo» alla
sfera organizzativa oggetto di intervento.
E ciò nella preminente considerazione circa la probabile
posizione di vulnerabilità in cui si verrebbe a trovare un
commissario domestico - che in base alla disposizione in esame può
unicamente essere un dirigente di seconda fascia - dinanzi a talune
decisioni (prima fra tutte quella di reperire risorse da altri
capitoli di bilancio ministeriali) che possono significativamente
incidere su aree dell'amministrazione che sono pur sempre appannaggio
di quei superiori livelli di ordine gerarchico (dirigenti di prima
fascia o capi di dipartimento) da cui tali capitoli dipendono.
Con questo si vuole dire che le dinamiche organizzative interne
ai singoli Ministeri - soprattutto quelli ove un dirigente di seconda
fascia coltiva legittime prospettive di carriera - potrebbero in
concreto rivelarsi tali da rendere più impervio e difficoltoso il
procedimento destinato a garantire la piena ed integrale esecuzione
delle sentenze di condanna di cui in questa sede si discute.
Il tutto con inevitabile allungamento dei tempi del relativo
pagamento e dunque con maturazione di ulteriori interessi legali [se
non addirittura incidenti di esecuzione e ulteriori spese di
giudizio, oltre agli interessi di mora ormai sempre più diffusamente
riconosciuti ai sensi dell'art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a.] che
nel tempo potrebbero azzerare i benefici derivanti dalla mancata
corresponsione di un compenso che risulta, pur sempre, maggiormente
contenuto rispetto ad altre ipotesi.
Del resto, già il Consiglio di Stato si era a suo tempo espresso
con atteggiamento di sfiducia nei riguardi di un commissario intra
moenia (Consiglio di Stato, sezione IV, 14 ottobre 2004, n. 6673,
cit.; Consiglio di Stato, sezione III, 21 novembre 2012, n. 5890,
cit.). Si trattava, in questi casi, di ipotesi in cui era stato
nominato commissario ad acta il vertice politico o dirigenziale del
medesimo ente che si era dimostrato inottemperante alla sentenza
(dunque le stesse amministrazioni che ancor prima erano state parti
dell'originario giudizio di cognizione). Di qui l'assenza, ad avviso
del Supremo consesso, della «necessaria terzietà occorrente
all'espletamento di dell'attività del commissario quale ausiliario
del giudice».
4.9. Nei termini sopra indicati la scelta del legislatore della
finanziaria per il 2016 si potrebbe in conclusione rivelare, ad
avviso del collegio, ingiustificatamente derogatoria. E ciò sia per
avere ritenuto automaticamente recessivi taluni diritti fondamentali
(indipendenza del giudice e dei suoi ausiliari) rispetto a (tanto
implicite quanto generiche) esigenze di contenimento della spesa
pubblica; sia perchè il presunto risparmio dato dalla mancata
corresponsione di compensi ad un commissario extra moenia si potrebbe
tradurre, per le difficoltà di natura funzionale ed organizzativa
sopra partitamente illustrate, in un inevitabile allungamento dei
tempi di pagamento e dunque in un aumento dei costi legati ai
maggiori interessi - tanto legali quanto moratori - da corrispondere
alla parte ricorrente.
5. Conclusioni.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte si chiede pertanto
che codesta Corte voglia pronunziare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 777, lettera l), della legge n. 208 del 28
dicembre 2015, nella parte in cui impone al GA di dover nominare,
quale commissario ad acta, unicamente un dirigente di seconda fascia
della stessa amministrazione inadempiente.
E ciò per violazione degli articoli 3, 24, 104 e 108 della
Costituzione.
Il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionale dell'art. 5-quinquies, comma 8, della
legge n. 89 del 2001, come introdotto dall'art. 1, comma 777, lettera
l), della legge n. 208 del 2015, impone la sospensione del presente
giudizio in attesa della definizione del giudizio di
costituzionalità.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, sezione I,
visti gli articoli 134 Cost. e 23 della legge n. 87 del 1953, non
definitivamente pronunciando:
a) riunisce le istanze proposte con i ricorsi indicati in
epigrafe;
b) solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
5-quinquies, comma 8, della legge n. 89 del 2001, come introdotto
dall'art. 1, comma 777, lettera l), della legge n. 208 del 2015, in
materia di equa riparazione per la violazione del termine di
ragionevole durata del processo, in riferimento agli articoli 3, 24,
104 e 108 della Costituzione;
c) sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
d) dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio di
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 22
giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Potenza, Presidente;
Stefano Fantini, consigliere;
Massimo Santini, primo referendario, estensore.

Il Presidente: Potenza


L'estensore: Santini