1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 17-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 giugno 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 giugno 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Fabbisogno di posti letto da assegnare alle Residenze sanitarie assistenziali (RSA) e alle Residenze sociosanitarie assistenziali (RSSA) - Autorizzazione al superamento del limite complessivo gia' fissato e recepito nel Piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale 2010-2011 - Lamentata inosservanza di vincoli posti a tutela del contenimento della spesa pubblica sanitaria e del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge della Regione Puglia 9 febbraio 2011, n. 2; legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Blocco totale del turn-over del personale per gli anni 2010-2012 - Esclusione per le aziende ospedaliero-universitarie - Contrasto con il Piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale 2010-2011- Lamentata inosservanza di vincoli posti a tutela del contenimento della spesa pubblica sanitaria e del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, art. 3, che modifica l'art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 24 settembre 2010, n. 12. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge della Regione Puglia 9 febbraio 2011, n. 2. (011C0410) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 17-8-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (CF 80224030587), presso
i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.
12,
Contro la Regione Puglia (CF 80017210727) in persona del
Presidente della Giunta Regionale pro tempore, Lungomare N. Sauro, 33
- 70121 Bari;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale:
1) degli artt.1, comma 1;
2) art. 3
della legge della Regione Puglia n. 5 del 8 aprile 2011,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 52 del 11
aprile 2011, recante «Norme in materia di residenze sanitarie e
socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria», come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 19 maggio 2011.

Fatto

In data 11 aprile 2011 è stata pubblicata, nel n. 52 del
Bollettino ufficiale della Regione Puglia (BUR), la legge Regionale
n. 5 dell'8 aprile 2011, con la quale sono state poste «Norme in
materia di residenze sanitarie e sociosanitarie assistenziali (RSSA),
riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria».
Giova precisare che l'approvazione delle disposizioni oggetto
della presente impugnazione fa seguito alla emanazione, da parte
della Regione Puglia di altre tre leggi regionali Puglia, fa n.
11/2010 e la n. 12/2010 del 24 settembre 2010 (pubblicate sul BUR n.
149 del 27 settembre 2010), con le quale sono state stabilite - tra
l'altro - misure relative alla copertura finanziaria, nonchè al
piano di rientro del disavanzo regionale, nonchè la legge regionale
Puglia n. 19 del 31 dicembre 2010, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Puglia n. 195 del 31 dicembre 2010, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011 e
bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia».
In particolare, la legge regionale della Puglia del 24 settembre
2010, n. 11 contiene «Norme per la copertura delle perdite di
esercizio degli enti del servizio sanitario regionale (SSR)» e quella
n. 12/2010 gli «Adempimenti che la regione Puglia pone in essere con
riferimento al piano di rientro dal disavanzo sanitario 2010-2012».
Il Governo, così come si vedrà meglio in seguito, ha proposto
due ricorsi davanti a codesta Corte costituzionale contro le due
leggi regionali citate, attualmente pendenti.
Al fine di ricostruire, brevemente, le vicende che hanno portato
alla emanazione delle disposizioni oggetto della presente
impugnativa, giova premettere che la Regione Puglia, a causa del
mancato rispetto del patto di stabilità interno per gli anni 2006 e
2008, è stata dichiarata inadempiente dal tavolo politico istituito
a seguito dell'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005 e,
conseguentemente, non le è stato consentito l'accesso al
finanziamento integrativo del Servizio sanitario nazionale a carico
dello Stato per quegli stessi anni.
Alla regione, così come ad altre regioni, è stata tuttavia data
la possibilità di recuperare le suddette somme (pari a circa 500
milioni di euro) con l'invio di una proposta di piano di rientro, da
sottoscriversi con accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180 della
legge n. 311/2004, secondo quanto disposto dalla legge finanziaria
2007 (legge 244/2007, art. 2, comma 49). Tale legge infatti prevede
la possibilità per le regioni che non hanno rispettato il patto di
stabilità interno in uno degli anni precedenti il 2007 di recuperare
la quota premiale con la sottoscrizione di un accordo su un piano di
rientro dai disavanzi sanitari.
La Regione Puglia non ha però presentato il suddetto piano che
le avrebbe consentito di recuperare la quota per l'anno 2006.
Con la legge finanziaria 2010 (art. 2, comma 97, della legge n.
191/2009) è stata concessa una ulteriore dilazione alle regioni che
avrebbero dovuto sottoscrivere entro il 31 dicembre 2009, il suddetto
accordo (ivi compresa la Regione Puglia), prevedendo l'invio di una
proposta di piano entro il 30 aprile 2010, da sottoscriversi entro il
termine ultimo del 30 luglio, pena la perdita definitiva della
competenza.
Le varie proposte di piano inviate dalla regione sono state
esaminate e valutate dall'apposito gruppo tecnico interistituzionale,
e in data 4 agosto 2010, sono state ritenute dal Consiglio dei
ministri non adeguate ed inidonee a riorganizzare e riqualificare il
servizio sanitario regionale.
Così stando le cose, con nota congiunta del 4 agosto 2010 i
ministri dell'economia e delle finanze, della salute e per i rapporti
con le regioni, hanno subordinato la sottoscrizione dell'accordo:
alla sospensione della efficacia delle leggi regionali Puglia
n. 4 del 2010 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali)
e della legge regionale n. 27 del 2009 (Servizio sanitario regionale
- assunzioni e dotazioni organiche) - per le quali il Governo (nelle
sedute del Consiglio dei ministri del 30 aprile 2010 e del 22 gennaio
2010) ha deliberato altra impugnativa dinanzi alla Corte
costituzionale;
alla sospensione delle misure attuative delle dette leggi
regionali;
alla redazione di un piano di rientro avente determinati
contenuti specificati nella nota stessa;
alla necessità, per la regione, di non emanare ulteriori
provvedimenti, anche legislativi, riguardanti la medesima materia
oggetto delle citate leggi regionali n. 4/2010 e n. 27/2009.
Come sopra precisato, avverso le dette leggi regionali n. 11/2010
e n. 12/2010 il Governo ha proposto altra impugnazione davanti a
codesta ecc.ma Corte costituzionale, attualmente pendente, in
particolare, nella parte in cui prevede la cessazione dell'efficacia
delle disposizioni in essa contenute, in caso di mancata
sottoscrizione dell'accordo per il rientro dal disavanzo sanitario
nei termini previsti.
La Regione Puglia, con le disposizioni di cui alla legge
regionale n. 19 del 3142-2010 è nuovamente intervenuta deliberando
alcune misure economico-finanziarie necessarie per il recupero del
disavanzo senza, peraltro, tenere conto delle previsioni nè
dell'accordo Stato-regioni del 29 novembre 2010, nè del piano di
rientro del disavanzo allegato al suddetto accordo.
Il Governo ha quindi impugnato davanti a codesta Corte
costituzionale anche alcune disposizioni della legge regionale n. 19
del 31 dicembre 2010 (segnatamente, gli artt. 11, commi 3, 4 e 5,
art. 13, commi 1 e 2, art. 37, art. 45, art. 50 e art. 53), nella
parte in cui eccedono dalle competenze regionali, violando precise
previsioni costituzionali e sono illegittimamente invasive delle
competenze dello Stato: il ricorso è pendente.
Anche la legge regionale in esame n. 5/2011, recante «Norme in
materia di residenze sanitarie e socio sanitarie assistenziali
(RSSA), riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria», presenta profili di illegittimità costituzionale con
riferimento all'art. 1, comma 1, e all'art. 3.
Nel richiamare le premesse in epigrafe, giova ribadire come la
Regione Puglia ha stipulato il 29 novembre 2010, nei termini previsti
dall'art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 125 del 2010, convertito
in legge n. 163 del 2010, l'accordo con il Ministro della salute e il
Ministro dell'economia e delle finanze comprensivo del piano di
rientro dal disavanzo sanitario («Piano di rientro e di
riqualificazione del sistema sanitario regionale 2010-2011») che
individua gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del
2004 (legge finanziaria 2005).
Come detto, l'accordo con l'allegato piano di rientro dal
disavanzo sanitario è stato approvato dalla regione con la legge
regionale n. 2 del 2011.
Ciò premesso, gli articoli della legge in esame sopra menzionati
(art. 1, comma 1, e art. 3) prevedono specifici interventi in materia
di organizzazione sanitaria che non sono in linea con gli interventi
previsti dal menzionato piano di rientro dal disavanzo sanitario,
ponendosi in tal modo in contrasto con i principi fondamentali
diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui
all'art. 1, comma 796, lett. b, della legge n. 296 del 2006 e
all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 dei 2009, secondo i
quali gli interventi previsti nell'accordo e nel relativo piano
invece «sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere
i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Tali disposizioni regionali violano pertanto l'art. 117, terzo
comma Cost., in quanto contrastano con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
La Corte costituzionale con le sentenze n. 100 e n. 141 del 2010
ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l'art. 1, comma 796,
lett. b, della legge n. 296 del 2006) che hanno reso vincolanti, per
le regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati
negli atti di programmazione «necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», possono essere
qualificate come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di
un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica.
In particolare con la sentenza n. 140 del 2010 la Consulta ha
giudicato incostituzionale la legge regionale Lazio n. 6 del 2009,
che istituiva nell'ambito del Servizio sanitario nazionale un nuovo
tipo di distretti socio-sanitari, definiti «montani» (con rispettivi
ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilità di derogare alla
normativa in materia dl organizzazione del servizio sanitario
regionale e di contenimento della spesa pubblica) in quanto
«l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione dei
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa».
Per quanto concerne la legge regionale Puglia oggetto della
presente impugnazione, gli articoli 1, comma 1 e 3 della legge in
esame presentano i profili dl incostituzionalità sopra descritti per
i seguenti motivi:
1) comma 1 prevede che i parametri fissati dall'art. 41 della
legge regionale 25 febbraio 2010, n. 4 in materia di posti letto di
residenze sanitarie assistenziali (RSA) e di residenze sociosanitarie
assistenziali (RSSA) non costituiscono limite per la determinazione
dei posti letto da attivare nell'ambito delle stesse strutture a
seguito della riconversione di posti letto di ricovero per «acuti» di
cui al regolamento regionale di riordino della rete ospedaliera del
16 dicembre 2010, n. 18.
Tale disposizione regionale, formulata In maniera generica e poco
chiara, eccede dalle competenze regionali.
Infatti i parametri di cui al citato art. 41 della legge
regionale n. 4/2010 sono stati recepiti nel piano di rientro della
Puglia al fine di individuare il fabbisogno di posti letto da
assegnare alle RSA e RSSA della stessa regione: pertanto la
disposizione in esame, che autorizza il superamento del limite
complessivo di posti letto fissato dall'art. 41 della legge regionale
n. 4 del 2010, contrasta con quanto disposto nel piano di rientro
medesimo, che, al paragrafo «1.1.4», (pagg. 73 e 74), nel recepire i
parametri stabiliti dal citato art. 41, determina in 5.100 i posti
letto socio sanitari.
2) L'art. 3 modifica l'art. 2, comma 1, della legge regionale
n. 12/2010 il quale vieta per gli anni 2010, 2011, 2012 ai direttori
generali delle aziende sanitarie locali, delle Aziende ospedaliero
universitarie e degli IRCCS pubblici di procedere alla copertura,
mediante incarichi a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei
posti resisi vacanti a partire dalla data entrata in vigore della
legge.
Detto art.2, comma 1, della legge regionale n. 12/2010 ha formato
oggetto di impugnativa da parte del Governo innanzi alla Corte
costituzionale per la parte in cui, nel riferire il blocco totale del
turn-over anche alle aziende ospedaliere-universitarie, omette di
prevedere una specifica intesa tra regioni ed università, in
violazione dell'art. 33 Cost.
L'art. 3 in esame, probabilmente nell'intento di superare i
predetti motivi di impugnativa, sopprime da detto art. 2, comma 1, le
parole «delle aziende ospedaliere-universitarie», escludendo in tal
modo drasticamente tali ultime aziende dalla predetta misura di
blocco.
Tale disposizione regionale, che, in luogo di introdurre la
necessaria intesa tra regione ed università, esclude totalmente le
aziende ospedaliero-universitarie dal novero degli enti soggetti ai
richiamati vincoli assunzionali, determina di fatto l'alterazione del
quadro finanziario di riferimento del piano di rientro sottoscritto
dalla regione Puglia con il Governo in data 29 novembre 210,
compromettendo il conseguimento dei risparmi previsti nel citato
piano di rientro, nel cui ambito sono stati computati anche gli
effetti di risparmio derivanti dal blocco del turn-over per te
aziende ospedaliero-universitarie.
In proposito si segnala che il piano di rientro della Regione
Puglia prevede al paragrafo «B3: personale», pag. 104, che «in
ragione di detto processo di ristrutturazione, la regione si impegna
ad attuare un programma di blocco totale del turn-ove», senza
contemplare alcuna distinzione fra le aziende sanitarie locali e le
Aziende ospedaliere universitarie.
Tale intervento è dettagliato nell'allegato al piano di rientro,
ove è previsto che «lo scenario delineato dal presente piano di
rientro per ricondurre la spesa entro i vincoli di finanza pubblica e
nel rispetto dei Lea è coerente con la scelta di operare il blocco
dei turn-over, con conseguente soppressione di posti nelle dotazioni
organiche delle Aziende sanitarie per il triennio 2010-2012». Nelle
tabelle allegate, inoltre, sono menzionate anche le Aziende
ospedaliero-universitarie (AOU Policlinico di Bari e AOU «OORR»
Foggia).
Per tali motivi le disposizioni regionali indicate devono essere
impugnate dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art.127
Cost.
Per i suddetti motivi, si Ritiene di proporre questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art.127 della Costituzione.

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, gli artt.1, comma 1 e art.
3 della legge della Regione Puglia n. 5 del 8 aprile 2011, pubblicata
nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 52 del 11 aprile
2011, recante «Norme in materia di residenze sanitarie e
socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria», come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 19 maggio 2011.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 19
maggio 2011;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 7 giugno 2011

L'Avvocato dello Stato: Rago