Serie Generale n. 112 del 16-5-2001
SUPPLEMENTI ORDINARI
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 30 marzo 2001
Approvazione del documento programmatico, per il triennio 2001-2003, relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, a norma dell'art. 3 della legge 6 marzo 1998, n. 40. (GU Serie Generale n.112 del 16-05-2001 - Suppl. Ordinario n. 119)

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visto il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, approvato
con decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
Visto l'art. 3 del citato testo unico;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 agosto
2000, che ha istituito il Comitato per il coordinamento ed il
monitoraggio dell'attuazione del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286;
Considerato che il predetto Comitato ha positivamente esaminato in
via preliminare lo schema di documento previsto dal citato art. 3 del
decreto legislativo n. 286 del 1998;
Sentito il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro;
Sentita la Conferenza unificata, che ha reso il parere il 1
febbraio 2001;
Sentiti gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi
nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati e le
organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente
rappresentative sul piano nazionale;
Acquisito il parere della competente commissione della Camera dei
deputati;
Considerato che il Senato della Repubblica non ha espresso, nei
termini, il prescritto parere;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 15 marzo 2001;
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di
concerto con il Ministro dell'interno, con il Ministro degli affari
esteri, con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, con il Ministro della sanità, con il Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato e del commercio con
l'estero, con il Ministro della giustizia, con il Ministro della
pubblica istruzione, con il Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, con il Ministro per gli affari regionali e
con il Ministro per la solidarietà sociale:
Decreta:
Art. 1.
È approvato il documento programmatico relativo alla politica
dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato per il
triennio 2001-2003, parte integrante del presente decreto.
Il presente decreto, previa registrazione da parte della Corte dei
conti, sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Dato a Roma, addì 30 marzo 2001

CIAMPI

AMATO, Presidente del Consiglio dei
Ministri
BIANCO, Ministro dell'interno
DINI, Ministro degli affari esteri
VISCO, Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione
economica
SALVI, Ministro del lavoro e della
previdenza sociale
VERONESI, Ministro della sanità
LETTA, Ministro dell' industria, del
commercio e dell'artigianato
FASSINO, Ministro della giustizia
DE MAURO, Ministro della pubblica
istruzione
AMATO, Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e
tecnologica, ad interim
LOIERO, Ministro per gli affari
regionali
TURCO, Ministro per la solidarietà
sociale
Visto, il Guardasigilli: FASSINO
Registrato alla Corte dei conti il 9 maggio 2001
Registro n. 5 Presidenza del Consiglio dei Ministri, foglio n. 44

Introduzione
1. Un fenomeno globale e strutturale.
I movimenti migratori sono un fenomeno molto visibile della nostra
epoca, ma non per questo nuovo. L'Italia è diventata paese di
immigrazione netta in maniera stabile solo dal 1972, mentre prima di
allora aveva assistito all'emigrazione di fortissimi contingenti di
concittadini, fino a 800.000 all'anno nel periodo più grave del
fenomeno. Nel valutare le politiche specifiche condotte a livello
locale, nazionale ed europeo, non si può nè dimenticare la nostra
storia nè perdere di vista la dimensione complessiva del problema
migratorio. La situazione che l'Italia affronta non è una
particolarità nazionale risolvibile in maniera isolata. Vi sono oggi
150 milioni di emigranti e di rifugiati nel mondo, presenti in tutti
i paesi ricchi. Secondo l'OIM tra il 1970 ed il 1990 i paesi oggetto
di afflussi massicci di migranti sono passati da 39 a 67, mentre
quelle origine di flussi importanti sono passati da 29 a 55.
Le cause di questi movimenti sono le crescenti disuguaglianze tra
paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo, la povertà, la
sovrappopolazione, i conflitti bellici e l'oppressione politica che
spingono verso la ricerca di un mondo migliore. Secondo la Banca
Mondiale, il reddito pro capite nei 20 paesi più ricchi del mondo è
37 volte quello nei venti paesi più poveri, ed il differenziale è
raddoppiato negli ultimi 40 anni. In aggiunta alle forze che spingono
all'emigrazione in maniera strutturale e regolare, negli anni novanta
i cambiamenti di regime nei paesi dell'Europa centro-orientale hanno
portato ad un ulteriore ondata migratoria, che sta però già
perdendo di intensità.
In questo frangente, l'Italia è particolarmente esposta a causa
delle sua caratteristica di frontiera esterna dell'Unione europea e
della sua posizione geografica al centro del Mediterraneo, che mette
in comunicazione Europa, Africa e Asia, con una lunghissima frontiera
marittima. Alla grande conquista del diritto garantito ai nostri
cittadini di poter circolare liberamente all'interno dei Paesi
aderenti all'accordo di Schengen ha corrisposto l'esigenza di
rafforzare il controllo delle frontiere italiane verso i paesi
extra-U.E.
Al di là delle esasperazioni legate a episodi di criminalità,
gravi e da non sottovalutare ma non rappresentativi dell'insieme
della popolazione immigrata, è necessario mantenere una visione
obbiettiva del fenomeno migratorio, impegnandosi sia nella difesa
dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini, che
nell'integrazione degli stranieri regolarmente soggiornanti in
Italia. Volersi sottrarre con un atteggiamento di chiusura alle
trasformazioni rese necessarie dall'immigrazione non è nè
possibile, nè lungimirante. Solo una politica di apertura limitata e
governata, nel rispetto delle leggi che regolano l'entrata nel paese,
con un graduale processo di integrazione commisurato alle capacità
di accoglienza dell'Italia, è in grado di contenere la pressione
migratoria proveniente dal resto del mondo. In caso di chiusura o di
restringimento dei canali legali di accesso all'Italia, si
inasprirebbe la pressione delle entrate irregolari, con tutte le
ovvie conseguenze in termini di maggiori opportunità per i mercanti
di esseri umani e per le organizzazioni criminali.
Il fenomeno migratorio regolare inoltre si manifesta in almeno
tre diverse forme, troppo spesso confuse nella comunicazione
mediatica e politica quotidiana, ma che richiedono politiche
differenziate. Si tratta di lavoratori stranieri, di rifugiati,
richiedenti asilo e protezione temporanea per motivi umanitari ed
infine di ricongiungimenti familiari. Il governo italiano programma i
flussi di lavoratori extracomunitari, in funzione delle esigenze del
mercato del lavoro, ma non può contingentare i diritti umani
(diritto al ricongiungimento familiare e diritto di asilo), per la
cui protezione ha sottoscritto convenzioni internazionali (dalla
Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo alla Convenzione di
Ginevra, alla Convenzione di Dublino e alla Carta dei Diritti
Fondamentali dell'Unione Europea) e accordi multilaterali,
impegnandosi al rispetto di valori europei in merito, ribaditi anche
dal recente rapporto dei saggi UE sulle sanzioni contro l'Austria..
2. Un fenomeno problematico, da disciplinare con rigore e realismo
L'applicazione della legge 40/1998 (Napolitano-Turco) ha permesso
di contrastare con determinazione l'immigrazione irregolare grazie
all'adozione di nuove misure specifiche. Il problema non è risolto,
così come non è risolto in nessun paese europeo, nè negli Stati
Uniti, ma è tenuto sotto controllo con maggiore successo. Nel
triennio 1998-2000, l'azione istituzionale volta a contrastare le
diverse forme di illegalità connesse, a vario titolo, ai fenomeni
migratori ha conosciuto un deciso salto di qualità, di cui si vedono
importanti risultati.
In primo luogo, è stato rafforzato il sistema dei controlli alle
frontiere nazionali, sia sotto il profilo delle risorse umane ad esso
destinate, sia sotto il profilo della tecnologia utilizzata,
acquistata anche avvalendosi di risorse comunitarie (radar mobili,
sale operative informatizzate, sistemi radio, mezzi blindati etc.). I
risultati di questo potenziamento sono tangibili, sotto forma di
controllo del fenomeno e di un cospicuo aumento, del numero
complessivo dei migranti clandestini respinti alla frontiera o in
prossimità di essa.
È proseguita, inoltre, l'azione volta a spostare i controlli al
di fuori del territorio nazionale, verso i paesi di origine e di
transito. Da questo punto di vista, il rinnovo recente (luglio 2000)
dell'accordo di cooperazione di polizia con l'Albania ha un valore
strategico.I risultati che sono stati raggiunti sull'altro versante
Adriatico dalla missione bilaterale che ha visto la collaborazione
delle forze di polizia italiane con la polizia albanese sono stati
molto importanti. La "fascia di sicurezza" che stiamo costruendo
intorno al nostro paese si va ampliando e rafforzando.
Oltre ai controlli "a monte", è stata potenziata anche
l'attività volta a contrastare l'immigrazione clandestina "a valle",
ossia dopo l'ingresso sul territorio nazionale. In particolare, nel
triennio sono stati fatti passi avanti decisivi sul terreno delle
espulsioni. Grazie a un'azione di controllo sempre più intensa e
capillare sul territorio nazionale, accompagnata da un intenso sforzo
diplomatico volto a sottoscrivere e a rendere operativi accordi di
riammissione con tutti i maggiori paesi di emigrazione e di transito
verso l'Italia. Dal 1997 sono entrati in vigore quindici accordi di
riammissione e sette altri sono stati firmati, mentre sono
attualmente in corso negoziati con sette paesi e contatti con cinque.
Per dare piena efficacia a tali accordi ed intrecciare rapporti di
solida e costante cooperazione con i paesi di provenienza, sono stati
messi a punto veri e propri pacchetti di misure, che possono
includere, a seconda dei casi, assistenza diretta, cooperazione allo
sviluppo, ma anche quote privilegiate di immigrazione di lavoratori.
Un ausilio importante in questo campo è venuto dalla
realizzazione delle rete periferica di collegamento con le Questure
del sistema AFIS, per il confronto elettronico di impronte digitali,
per il quale le risorse aggiuntive sono state previste proprio dalla
legge n.40/1998.
Dal 1998 è aumentato significativamente sia il numero di
irregolari espulsi con intimazione (cresciuti da 44.000 a 53.000),
che di quelli rimpatriati, per i quali si ha la certezza che siano
stati allontanati dal territorio nazionale (72.000 nel 1999 e 56.000
nei primi dieci mesi del 2000 contro 54.000 nell'intero 1998). Il
numero di sbarchi è calato fortemente sia sulle coste pugliesi in
provenienza dall'Albania che su quelle siciliane in provenienza dalla
Tunisia, a conferma dell'importanza della collaborazione bilaterale
avviata con i due paesi. Rimane preoccupante la dimensione del
fenomeno dei flussi provenienti dall'Albania e dalla Turchia, ma che
in larghissima parte riguarda soggetti provenienti da paesi e da
situazioni che legittimano una richiesta di asilo o di protezione
umanitaria e che, pertanto, non possono essere respinti.
Infine, la lotta all'immigrazione clandestina si è arricchita di
una dimensione più propriamente investigativa, volta a smantellare
le organizzazioni criminali che ormai controllano il fenomeno quasi
integralmente. I risultati conseguiti dalle forze di polizia e dalla
magistratura italiana in questo campo sono testimoniati dai dati
relativi alle denunce a agli arresti di soggetti ritenuti
responsabili di tali gravi reati.
Ma il traffico di migranti clandestini non è purtroppo l'unica
forma di criminalità connessa al fenomeno dell'immigrazione. Una
fascia minoritaria della popolazione straniera presente sul nostro
territorio, per lo più irregolare o clandestina, risulta coinvolta
in fenomeni di criminalità comune ed in nuove forme di criminalità
organizzata.
3. Una risorsa per l'Italia, da gestire con lungimiranza
Sebbene la questione della sicurezza e del contrasto
all'immigrazione irregolare e clandestina sia un punto centrale
dell'azione del governo, non si può alimentare una confusa
sovrapposizione tra immigrazione e criminalità, nè ridurre tutto
questo complesso fenomeno ad un mero elemento di disturbo dell'ordine
pubblico.
L'Italia riceve un grande contributo dalla grande maggioranza
degli stranieri presenti sul suo territorio e non sarebbe in grado di
risolvere senza di essi una parte importante dei suoi problemi
attuali. Le sfide che ci attendono richiederanno sempre di più il
sostegno dei lavoratori stranieri.
Già oggi la popolazione italiana si ridurrebbe senza il
contributo degli immigrati: secondo le previsioni dell'ONU, in
assenza di afflussi dall'esterno di qui al 2050 la popolazione
italiana calerà del 28,5%. Nessuna società riesce a mantenere il
suo dinamismo, la sua capacità di crescere e di modernizzarsi di
fronte a perdite di popolazione così importanti. Il calo
preoccupante della natalità in Italia (1,2 figli per donne fertili,
il secondo più basso dell'Unione Europea, largamente inferiore alla
soglia di sostituzione di 2 figli per donna) e l'invecchiamento della
popolazione, pongono il problema di garantire una popolazione in età
lavorativa sufficiente per sostenere i costi del sistema sanitario,
del sistema pensionistico, oltre che di offrire assistenza agli
anziani, nelle attività di cura e di aiuto domestico. Già oggi gli
immigrati danno un contributo significativo al mantenimento del
sistema di sicurezza sociale in Italia, versando più tasse e
contributi di quanto non ricevano in termini di servizi pubblici.
Naturalmente non tutti gli squilibri demografici italiani possono
essere scaricati sulle politiche migratorie, e tale non è
l'obiettivo del governo, che comunque deve privilegiare le politiche
di sostegno alle famiglie con bambini e alle politiche tese ad
incentivare una maggiore partecipazione degli italiani al mercato del
lavoro.
Resta il fatto che il mercato del lavoro italiano ha cominciato ad
esprimere forti richieste di manodopera straniera già da vari anni
ed il fenomeno sta assumendo dimensioni crescenti in coincidenza con
la riduzione del tasso di disoccupazione a livello nazionale che si
traduce nel pieno impiego in alcune zone del Nord Italia. La
combinazione apparentemente paradossale di disoccupazione e carenza
di manodopera disponibile si spiega con la segmentazione del mercato
del lavoro sia dal punto di vista geografico che professionale. La
disoccupazione meridionale si trasforma in immigrazione interna verso
il nord solo in maniera limitata (poco più di 50.000 trasferimenti
di residenza dal sud al nord ogni anno, con una leggera tendenza
all'aumento), a causa degli alti costi personali, sociali e
finanziari che ne conseguono, in particolare con la perdita della
rete di sostegno familiare e del beneficio della casa di proprietà.
Esistono poi dei lavori rifiutati dagli italiani: da alcuni lavori
pesanti o pericolosi nelle fabbriche e nell'edilizia ai lavori
stagionali nell'agricoltura o nell'industria turistico-alberghiera.
Senza il contributo straniero, in alcuni specifici settori molte
piccole fabbriche, e piccole e medie imprese dovrebbero chiudere o
ridurre drasticamente la produzione. Inoltre esistono settori che
richiedono competenze specifiche, scarsamente disponibili in Italia,
in particolare per infermieri e specialisti delle tecnologie
dell'informazione e della comunicazione. Per tutte queste ragioni gli
immigrati costituiscono una componente indispensabile dell'economia
italiana e della costruzione del benessere quotidiano di tutti noi.
Il ridotto tasso di partecipazione degli immigrati al mercato del
lavoro misurato nelle statistiche ufficiali riflette una debolezza
contrattuale che li porta spesso nel settore informale. Le misure per
l'emersione del lavoro nero previste dalla Finanziaria del 2001
aiuteranno a emergere anche i lavoratori stranieri regolari ma
impiegati in nero, che contribuiranno così anche al finanziamento
del sistema sociale italiano.
4. Affinare il sistema di programmazione degli ingressi, per
metterlo più direttamente al servizio dello sviluppo economico e
sociale
La politica di flussi programmati di lavoratori stranieri sta
entrando a regime, dando i primi frutti proprio nel 2000. Si tratta
di una politica coraggiosa e innovativa, che tiene conto delle
esperienze dei paesi con più lunga tradizione migratoria come gli
USA, il Canada e l'Australia, senza riprendere acriticamente modelli
amministrativi diversi, ma anzi fornendo una risposta originale che
può rappresentare un modello condiviso in Europa. Per molti paesi
esteri le scelte italiane sono un modello da seguire con interesse.
La Spagna ha recentemente adottato un politica di quote migratorie,
il governo francese ne sta discutendo, il governo inglese ha appena
rilanciato il dibattito. A livello di Unione Europea, nel complesso
si registrano importantissime innovazioni strategiche coerenti con
l'esperienza già avviata in Italia.
È utile sottolineare l'importanza della cooperazione e della
collaborazione da parte dei paesi di origine e la validità di
strumenti quali le quote privilegiate, la realizzazione dell'anagrafe
informatizzata e la predisposizione di liste di lavoratori, che
coinvolgendo - come in Tunisia - la autorità locali le
responsabilizzi maggiormente ad una gestione dei flussi più attenta,
ovvero che sulla base di progetti specifici realizzi trasparenza ed
efficacia nella definizione delle liste come è avvenuto in Albania
con l'intervento dell'O.I.M..
Riguardo alla possibilità di nuove quote privilegiate si dovrà
tener conto delle richieste pervenute da altri paesi, particolarmente
da quelli che mostrano sensibile attenzione al controllo delle
frontiere, ma anche verso quelli i cui lavoratori sono
particolarmente richiesti dal nostro mercato.
Le principali novità del documento 2001-03 consistono nel
tentativo di affinare i legami tra entrate di stranieri e mercato del
lavoro, al fine di facilitare l'integrazione degli immigrati,
fornendo al contempo all'economia italiana le risorse lavorative che
le sono necessarie, predisponendo gli strumenti necessari (anagrafe
informatica). Ovviamente l'approfondimento degli aspetti relativi al
lavoro non deve indurre tentazioni economicistiche che compromettano
l'equilibrio complessivo della politica migratoria propria di un
Paese avanzato. Per quanto attiene alla immigrazione per lavoro, uno
degli obiettivi di questo documento è contribuire ad una maggiore
articolazione nel futuro del sistema delle quote, in particolare
riservando la possibilità di prevedere quote specifiche nel decreto
flussi per professionalità particolarmente carenti. I settori ai
quali i prossimi decreti flussi dovranno prestare particolare
attenzione saranno quelli della tecnologia dell'informazione e della
comunicazione (informatica e new economy), come pure della sanità
(infermieri). Ovviamente questo documento non contiene indicazioni
specifiche sulle quote per i prossimi anni, che saranno determinate
dai singoli decreti flussi, alla luce delle fattori indicati in
questo documento e sintetizzati per la parte economica nella tabella
seguente.

Fattori economici da tenere in conto per la determinazione del
fabbisogno di lavoratori extracomunitari

Fattori incrementali Fattori decrementali

Rilevazioni dei fabbisogni tramite Livello e evoluzione della
verifica, analisi e consultazioni disoccupazione italiana,
da parte del Ministero del lavoro, con riferimento alla sua
anche tramite le Direzioni Regionali distribuzione geografica
del Lavoro

Dati Regioni e degli enti territoriali Mobilità interna

Contributo CNEL, parti sociali e or- Capacità di aumentare la
ganizzazioni del privato sociale e partecipazione forza
del volontariato lavoro interna

Richiesta di lavoratori stranieri da Congiuntura economica
parte delle imprese e studi di job (rispetto alle capacità di
vacancies (dati Excelsior Unioncamere, assorbimento strutturale
ISFOL-CSA e altri disponibili) di lavoro)

Richiesta di lavoratori dell'alta Capacità interna di for-
tecnologia. (Dati Assinform, dati mazione figure professio-
Ministero dell'Industria) nali carenti

Rilevazione dei fabbisogni degli Disoccupazione stranieri
operatori sanitari (Ministero della già presenti in Italia.
Sanità)

Domanda di servizi alla persona-lavoro Problematiche di inseri-
Domestico mento in particolare
alloggiative

Eccesso di domanda da parte delle Altre entrate migratorie
imprese rispetto alle quote dell'ul- regolari extraquote inseri-
timo decreto flussi e velocita di bili nel mercato del lavoro
esaurimento quote anno precedente (rifugiati, ricongiungimen-
ti familiari)

Altri Effetti regolarizzazione

Altri

Le politiche di integrazione della popolazione straniera sono un
complemento fondamentale alle politiche per la sicurezza e per il
lavoro. Sostenere il progetto di vita degli immigrati significa
offrire delle prospettive di miglioramento proporzionato agli sforzi
fatti in quanto individui portatori di diritti e non in quanto
semplici braccia da nascondere dopo l'uso. La civiltà di una nazione
si misura anche dall'accoglienza data ai rifugiati bisognosi di asilo
e agli immigrati.
5. Un apparato normativo moderno e adeguato, ma suscettibile di
perfezionamenti
La portata e l'impatto del fenomeno migratorio richiedono
politiche complesse e continue nel tempo, guidate da una visione
chiara delle prospettive future. Gli italiani hanno diritto di sapere
che la situazione è governata, e che l'integrazione degli immigrati
non deve trascurare l'integrità dei nazionali. Per impostare
adeguatamente le linee programmatiche del prossimo triennio, si è
scelto di cominciare da un bilancio dei risultati prodotti dalla
legge 40-1998. Nel far ciò è necessario tener conto della lunga
fase transitoria che ha portato a regime solo nel 2000 gran parte
della legge.
L'approccio seguito da questo governo è stato quello di
affrontare le spinte dall'esterno e dall'interno in un ottica
positiva e non meramente repressiva, combattendo l'immigrazione
clandestina da un lato, ma lasciando spazi di apertura e di ingresso
legale, richiesti dal sistema economico, sia per scoraggiare
l'immigrazione clandestina, che per offrire opportunità. Integrare
è più efficace che limitarsi a reprimere. Lo scopo della politica
migratoria è affrontare il futuro con realismo e con fiducia,
mettendo al primo posto le preoccupazioni ed i bisogni degli italiani
in un quadro di scelte razionali pienamente coerenti con le esigenze
di medio e lungo termine del paese.
Con il decreto del Presidente del Consiglio del 2 agosto 2000, è
stato costituito il comitato per il coordinamento interministeriale
per le politiche di immigrazione, presieduto dallo stesso Presidente
del Consiglio. Il comitato dei ministri, con il supporto del comitato
tecnico, svolge il ruolo di snodo di coordinamento ad alto livello.
In questo ambito, al fine di valorizzare il necessario rapporto con
le Regioni e con gli enti locali, e viste le loro importanti
responsabilità, è stata prevista la partecipazione delle Regioni,
delle Province e dei Comuni ai procedimenti per la definizione delle
quote annuali di ingresso di lavoratori extracomunitari in Italia,
oltre a quello già previsto per il documento di programmazione
triennale, mediante l'acquisizione di un parere preventivo della
Conferenza Unificata.
La struttura del documento si articola in cinque capitoli e alcune
appendici a cura dell'ISTAT e del Ministero del Lavoro e ISFOL. I tre
ultimi capitoli riprendono analoghe parti del documento 1998-2000 e
riguardano la proiezione internazionale del fenomeno, le politiche di
integrazione e le linee generali per la definizione dei flussi di
ingresso di lavoratori extracomunitari sul territorio italiano. Sono
stati inoltre aggiunti due capitoli addizionali. Il primo fornisce un
bilancio dei risultati ottenuti nei primi due anni di applicazione
della legge Napolitano-Turco, in modo da impostare le politiche
future sulla conoscenza dei risultati raggiunti. Il secondo si
concentra sulla tematica del contrasto all'immigrazione clandestina e
all'irregolarità.

Capitolo I) Gli immigrati in Italia oggi: un bilancio

Nel febbraio del 1998 fu approvata la legge Napolitano - Turco.
L'attuazione degli istituti previsti dalla legge, notevolmente
complessa, fu affidata ad un tavolo informale presieduto dal ministro
dell'interno: al tavolo parteciparono non solo rappresentanti di
tutti i ministeri, ma anche rappresentanti di organizzazioni del
volontariato, dei sindacati e dell'Università.
Dalla fine di febbraio a metà ottobre del 1998 il tavolo, e
quindi il governo, produsse:
- la "Relazione sulla presenza straniera in Italia" che, per la
prima volta, fornì dati ufficiali sulla popolazione straniera in
Italia, proponendo una prima stima quantitativa e qualitativa delle
situazioni irregolari
- il decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 che raccolse in un
Testo Unico le norme della legge 40 e le altre norme ancora in vigore
concernente la materia in questione;
- il Documento programmatico che delineò le direttrici politiche
in materia di immigrazione alle quali Governo si impegnò ad
attenersi per i successivi tre anni;
- il decreto di programmazione dei flussi per l'ultimo scorcio
dell'anno 1998, emanato il 16 ottobre, che aggiungeva altri 38.000
ingressi ai 20.000 previsti da quello del 27 dicembre 1997, emanato
con decreto interministeriale e con le procedure dell'allora vigente
legge Martelli.
Fra quelli elencati riveste particolarissima rilevanza il
Documento programmatico che, ai sensi dell'articolo 3(1) del Testo
Unico, precisa le linee programmatiche alle quali il Governo intende
attenersi per il successivo triennio. Un impegno almeno triennale fu
ritenuto indispensabile dal legislatore per la complessità del
fenomeno immigrazione, poco incline, per i risvolti politici e per la
delicatezza delle situazioni sulle quali incide, ad esser trattato
con interventi improvvisi e dettati dalla situazione contingente. Per
rafforzarne la pregnanza, l'autorevolezza e la stabilità, la legge
impone, per il Documento programmatico, un iter formativo
particolarmente complesso che coinvolge numerosi enti, Enti locali,
forze sociali e Commissioni parlamentari.
Per fissare fin da subito le linee governative in materia, il
Testo Unico imponeva al Governo di predisporre il primo Documento
programmatico entro novanta giorni dall'entrata in vigore della
legge. Si raggiungeva così subito lo scopo di esplicitare
immediatamente il programma legislativo per poterlo poi perseguire
sulla base di premesse acquisite.
La complessità degli adempimenti necessari ha occupato gran
parte del periodo di applicazione della programmazione triennale del
primo documento. La legge Napolitano - Turco, senz'altro fra le più
avanzate d'Europa, è una normativa complessa che prevede, per il suo
funzionamento, oltre 60 adempimenti fra regolamenti, decreti
ministeriali, interministeriali, costituzione di comitati ed
organismi etc., in una articolazione che solo oggi, a poco più di
due anni dall'approvazione della legge, è compiutamente definita.
Pertanto non sempre e non tutte le azioni previste dal primo
Documento programmatico hanno potuto trovare, nel triennio, piena
esecuzione. Il primo Documento programmatico che possa realmente
indicare le attività previste dell'esecutivo per il triennio,
utilizzando appieno tutti gli strumenti previsti dal Testo Unico,
deve quindi considerarsi questo, relativo alla programmazione 2001 -
2003.
-------------
(1) Articolo 3 del Testo Unico: 1. Il Presidente del
Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri interessati, il
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la
Conferenza Stato-città e autonomie locali, gli enti e le
associazioni nazionali maggiormente attivi nell'assistenza
e nell'integrazione degli immigrati e le organizzazioni dei
lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente
rappresentative sul piano nazionale, predispone ogni tre
anni il documento programmatico relativo alla politica
dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello
Stato, che è approvato dal Governo e trasmesso al
Parlamento. Le competenti Commissioni parlamentari
esprimono il loro parere entro trenta giorni dal
ricevimento del documento programmatico. Il documento
programmatico è emanato, tenendo conto dei pareri
ricevuti, con decreto del Presidente della Repubblica ed è
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana. Il Ministro dell'Interno presenta annualmente al
Parlamento una relazione sui risultati raggiunti attraverso
i provvedimenti attuativi del documento programmatico.
2. Il documento programmatico indica le azioni e gli
interventi che lo Stato italiano, anche in cooperazione con
gli Stati membri dell'Unione europea, con le organizzazioni
internazionali, con le istituzioni comunitarie e con
organizzazioni non governative, si propone di svolgere in
materia di immigrazione, anche mediante la conclusione di
accordi con i Paesi di origine. Esso indica altresì le
misure di carattere economico e sociale nei confronti degli
stranieri soggiornanti nel territorio dello Stato, nelle
materie che non debbono essere disciplinate con legge.
3. Il documento individua inoltre i criteri generali per
la definizione dei flussi di ingresso nel territorio dello
Stato, delinea gli interventi pubblici volti a favorire le
relazioni familiari, l'inserimento sociale e l'integrazione
culturale degli stranieri residenti in Italia, nel rispetto
delle diversità e delle identità culturali delle persone,
purchè non confliggenti con l'ordinamento giuridico, e
prevede ogni possibile strumento per un positivo
reinserimento nei Paesi di origine.

Dal Documento programmatico del 1998 a quello del 2001

Prima di affrontare il necessario bilancio del triennio trascorso
e di tracciare gli obiettivi che il Governo intende perseguire in
quello prossimo, appare opportuno ripercorrere alcuni eventi che
hanno caratterizzato il triennio appena trascorso
La legge n.40/1998 prevedeva la immediata efficacia delle norme
relative al contrasto della immigrazione clandestinia mentre
richiedeva l'emanazione di un regolamento per larga parte delle
misure relative agli ingressi ed all'inserimento nel mercato del
lavoro.
Il Regolamento di attuazione, pur predisposto dal Governo nei
centottanta giorni previsti, fu pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
solo il 3 novembre 1999, circostanza che non consentì l'attuazione
degli istituti più innovativi, come ad esempio lo sponsor, demandati
appunto al regolamento
Un altro problema attuativo derivò dalle vicende relative alla
esigenza di regolarizzare la posizione dei cittadini extracomunitari
socialmente inseriti nel nostro paese alla data di entrata in vigore
della nuova disciplina legislativa, benchè privi di un regolare
permesso di soggiorno.
La legge Napolitano - Turco, non conteneva alcuna previsione
inerente la regolarizzazione, benchè un provvedimento in tale senso
fosse stato richiesto con un ordine del giorno(2) approvato dal
Senato in occasione del voto finale sulla stessa legge n. 40/1998.
che impegnava il Governo a valutare proposte ed iniziative per
l'emersione dell'area dell'irregolarità.
In coerenza con gli impegni assunti con l'accoglimento dell'ordine
del giorno, il primo Documento programmatico disponeva che:
"In considerazione delle risultanze sulla presenza degli
stranieri in Italia, anche in situazioni di irregolarità, il
completamento del contingente relativo al 1998, potrà essere
riservato a lavoratori stranieri che possano dimostrare con elementi
oggettivi di essere già presenti in Italia prima dell'entrata in
vigore della legge 6 marzo 1998, n. 40 e che possano dimostrare di
avere un rapporto di lavoro in corso ovvero un formale impegno di
assunzione, comprovati entrambi dall'assenso del datore di lavoro.
Inoltre, in via eccezionale, per il 1998 e, in parte minore, per il
1999, potrà essere consentito, per un limitato contingente di
lavoratori presenti in Italia anche in situazione di irregolarità,
l'attivazione del meccanismo delle garanzie prestate da terzi ai
sensi dell'art. 21 [ora art. 23 T.U.], con il rilascio di un permesso
di soggiorno per un anno ai fini di inserimento nel mercato del
lavoro."
Il Governo intendeva dunque procedere alla regolarizzazione
chiesta dal Senato mediante l'assorbimento delle posizioni irregolari
in specifiche previsioni nel decreto flussi del 1998 con le
condizioni su specificate e, negli anni successivi, - una volta
emanato il Regolamento di attuazione - anche mediante l'istituto
dello sponsor in specifiche imputazioni di successivi decreti flussi,
emanati anche più volte l'anno, secondo le possibilità di
assorbimento del mercato del lavoro.
In seguito al dibattito svolto nelle Commissioni parlamentari il
Governo decise di dare valenza legislativa alla regolarizzazione e di
esaurire tutte le richieste degli interessati nello stesso anno,
scaricando i successivi decreti flussi dalla quota della
regolarizzazione. Utilizzando lo strumento del correttivo previsto
dalla legge 40, fu emanato il decreto legislativo 13 aprile 1999
numero 113(3), che modificò l'articolo 49 del Testo Unico ponendo in
esso, al comma 1 bis, i requisiti necessari per la regolarizzazione e
previsti dal decreto flussi del 1998: "Agli stranieri già presenti
nel territorio dello Stato anteriormente all'entrata in vigore della
legge 6 marzo 1998 numero 40 in possesso dei requisiti stabiliti dal
decreto di programmazione dei flussi per il 1998 emanato ai sensi
articolo 3, comma 4, in attuazione del documento programmatico di cui
articolo 3, comma 1, che abbiano presentato la relativa domanda con
le modalità e nei termini previsti dal medesimo decreto, può essere
rilasciato il permesso di soggiorno per i motivi ivi indicati. Per
gli anni successivi al 98 gli ingressi per motivi di lavoro di cui
articolo 3 comma 4, restano disciplinati secondo le modalità ivi
previste. In mancanza dei requisiti richiesti per l'ingresso nel
territorio dello Stato, si applicano le misure previste dal presente
testo unico".
Con lo stesso correttivo vennero rese più severe le norme per
contrastare il fenomeno dei cosiddetti "scafisti", prevedendo per
costoro l'arresto obbligatorio e l'impossibilità di alienare i mezzi
di trasporto utilizzati, se non in favore delle Forze dell'ordine,
nonchè disciplinando meglio il ricorso avverso il provvedimento di
espulsione. Lo strumento del correttivo era già stato utilizzato(4)
nell'ottobre del '98 per disciplinare la donazione di mezzi tecnici
ad altri Paesi per agevolarne il controllo dell'emigrazione
clandestina.
Nel marzo del 1999 ebbe inizio il conflitto nel Kossovo, a seguito
del quale oltre 30 mila fra kossovari, albanesi, serbi e montenegrini
si riversarono sul territorio italiano, tanto che, per la prima
volta, fu necessario attuare le norme sulla protezione temporanea
previste dall'art. 20 del Testo Unico. Il 12 maggio 1999 il
Presidente del Consiglio dei Ministri firmò un Decreto(5) che
accordava un permesso di soggiorno, esteso al lavoro e della durata
di un anno, agli sfollati provenienti dalle zone interessate agli
eventi bellici.
Per questo nel 1999 si soprassedette all'emanazione di un decreto
flussi e si procedette ad una direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri(6) che riproponeva la quota di ingressi fissata per
l'anno precedente per complessive 58.000 unità, in conformità di
quanto previsto dall'art.3 del T.U.
Nell'autunno del 1999, cessato l'afflusso degli sfollati,
l'impegno del Governo si rivolse innanzitutto alla completa
attuazione degli strumenti previsti dal Testo Unico.
Con D.P.C.M. del 17 marzo 2000 veniva istituito un coordinamento
interministeriale presso il Ministero dell'Interno.
Le riunioni del tavolo di lavoro servirono a preparare in breve
tempo la relazione del Ministro dell'interno al Parlamento sullo
stato di attuazione del Testo Unico; il decreto interministeriale sui
visti di ingresso(7), per la nuova definizione dei motivi di
ingresso; la direttiva del Ministro dell'interno sui mezzi di
sussistenza che lo straniero deve dimostrare per l'ingresso nel
territorio nazionale(8); il vademecum sull'immigrazione,
pubblicazione riassuntiva delle modalità di ingresso in Italia
rivolta agli operatori e al pubblico; l'istituzione dei Consigli
Territoriali, organi locali di incontro e discussione per risolvere i
problemi connessi con l'immigrazione e per far risalire al centro
proposte e difficoltà incontrate(9); il decreto flussi 2000(10).
Dei 63.000 posti preventivati, 28.000 furono riservati alla
chiamata diretta del datore di lavoro per lavori a tempo determinato
o indeterminato, 2.000 per lavoratori autonomi, 18.000 a lavoratori
provenienti da Paesi che hanno sottoscritto accordi di politiche
migratorie, i cosiddetti "paesi privilegiati"; e 15.000 a lavoratori
assistiti da sponsor. Nel caso della mancata copertura di tutta la
quota da parte di sponsor, la residua parte sarebbe stata coperta da
"autogaranti" ai sensi del 4o comma dell'art. 23 del Testo Unico.
Quantunque non previsto dalla legge, nè da altre disposizioni
in materia, la bozza di decreto fu sottoposta anche alla Conferenza
Unificata che espresse un parere largamente positivo.
Il nuovo decreto flussi fu accolto con favore da tutte le parti
sociali e, con il contributo di tutte le associazioni di
volontariato, anche i 15.000 ingressi tramite sponsor vennero coperti
nei prescritti 60 giorni e non si fece luogo, quindi, all'ingresso di
lavoratori "autogaranti".
Con D.P.C.M. del 2 agosto 2000 il coordinamento è stato
assunto dal Presidente del Consiglio dei Ministri presso la
Presidenza del Consiglio - organo deputato dalla legge al
coordinamento dei ministeri ed all'attuazione del Testo Unico -
costituendo altresì un comitato tecnico a supporto delle decisioni
del Comitato dei Ministri, stabilendo, inoltre, il coinvolgimento
della Conferenza unificata, delle parti sociali e delle associazioni
anche nella procedura relativa all'emanazione dei decreti sui flussi.

------------
(2) L'ordine del giorno (il n. 100) impegna il Governo
"a valutare ... quali siano le opportune proposte ed
iniziative, da finalizzare all'emersione dell'area delle
irregolarità da attuarsi in modo mirato, per cittadini
stranieri che vivono in Italia inseriti in contesti
familiari, di lavoro anche autonomo e di studio. Ciò anche
con ricorso, da estendersi in ambito nazionale, agli
incentivi alle imprese relativi all'emersione dell'economia
sommersa e del lavoro nero, già previsti dalla normativa
vigente per alcune aree del Paese, con previsioni per
specifici comparti dell'impresa produttiva quali potrebbero
essere quelli dell'agricoltura, della pesca, delle
attività stagionali, dei pubblici esercizi e utilizzando,
se necessario, una parte equivalente alle quote annuali
previste per la programmazione dei flussi d'ingresso e
prevedendo la non punibilità delle pregresse violazioni
delle disposizioni amministrative vigenti in materia
d'ingresso e soggiorno degli stranieri.
(3) Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 97 del 22 aprile
1999
(4) D.leg.vo 19 ottobre 1998 n. 380 in Gazzetta
ufficiale 3 novembre 1998 n. 257
(5) In Gazzetta Ufficiale 26 maggio 1999 n. 121
(6) Pubblicata su Gazzetta Ufficiale del 6 settembre
1999 n. 209
(7) Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 1o agosto
2000
(8) Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo
2000.
(9) D.P.C.M. 18.12.99 in Gazzetta Ufficiale del 18
gennaio 2000 n. 13
(10) Pubblicato sulla gazzetta Ufficiale del 15 marzo
2000.

Le politiche seguite nel 1998-2000 e l'applicazione
della nuova legge sull'immigrazione

Emigranti economici: la gestione dei flussi di lavoratori
extracomunitari

La gestione del processo migratorio nei suoi vari aspetti
rappresenta la questione centrale nell'analisi del fenomeno
immigrazione. Le variabili fondamentali di questo processo: la
programmazione ed il controllo dei flussi, l'inserimento nel mercato
del lavoro e l'integrazione sociale richiedono chiarezza di indirizzi
e strumenti adeguati di gestione.
La consapevolezza della complessità del fenomeno migratorio è
alla base della nuova normativa italiana in materia, che ritiene
possibile governare il flusso strutturato e programmato di lavoratori
stranieri destinati ad integrarsi nella società italiana.
Per pervenire ad un effettivo controllo dei flussi, però, non
è sufficiente stabilire "a priori" delle quote di ingresso, ma è
necessario prevedere delle norme che consentano un ingresso regolare
per facilitare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, così da
scoraggiare un afflusso clandestino di forza lavoro destinata a
svolgere lavoro "in nero", che costituisce un fattore di
indebolimento della politica di programmazione dei flussi.
In questo senso la legge 40/98 ha introdotto strumenti
interessanti quale la procedura di ingresso per ricerca di lavoro
tramite uno "sponsor", italiano o straniero regolarmente soggiornante
che garantisce per un anno la permanenza sul territorio nazionale
dello straniero e quella dell'ingresso senza garante.
Quest'ultima procedura è particolarmente innovativa in quanto
consente ad un cittadino straniero, iscritto in apposite liste tenute
presso le Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, di
richiedere un visto di ingresso per inserimento nel mercato del
lavoro dimostrando di avere la disponibilità di mezzi di
sostentamento per un ammontare di circa 4 milioni, una copertura
sanitaria, un alloggio idoneo e una somma occorrente per il
rimpatrio. Tale istituto, nel consentire un ingresso regolare per un
anno ad uno straniero ad un costo inferiore di quello richiesto dai
trafficanti per un ingresso clandestino, costituisce anche un
deterrente all'immigrazione irregolare.
Grazie ai nuovi strumenti normativi il Governo ha potuto,
quindi, nel triennio scorso dar avvio gradatamente ad un politica
indirizzata a controllare e gestire i flussi di ingresso in base alle
reali esigenze provenienti da settori produttivi pur dovendo, prima
di intraprendere nel concreto tale linea programmatica,
"regolarizzare" posizioni lavorative già costituite di fatto.
Il percorso per giungere ad un sistema di programmazione dei
flussi "a regime" è stato, infatti, particolarmente articolato,
anche in considerazione delle indicazioni fissate dal precedente
documento programmatico per l'elaborazione degli appositi decreti
interministeriali.
PROGRAMMAZIONE PER IL 1998
Nel 1998 la programmazione dei flussi ha risentito del passaggio
tra la normativa precedente (legge 28.2.1990 n.39) e quella attuale.
Infatti con un primo decreto del Ministro degli Affari Esteri, datato
24 dicembre 1997, emanato ai sensi dell'art. 2 della legge 39/90, è
stato consentito l'ingresso per lavoro a tempo indeterminato e
determinato, incluso quello stagionale, fino a 20.000 cittadini
extracomunitari.
Con l'entrata in vigore della legge 40/98 (27 marzo 1998) ed
alla luce di quanto indicato nel Documento programmatico, previsto
dall'art.3 della stessa legge emanato con D.P.R.5.8.1998, è stata
ritenuta necessaria un'integrazione delle quota iniziale. A tale
scopo è stato emanato, in data 16 ottobre 1998, un Decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri con il quale è stato
consentito il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di
lavoro subordinato ed autonomo per altre 38.000 unità. Nell'ambito
di tale quota massima è stato consentito, in via preferenziale,
l'ingresso in Italia di 3000 cittadini albanesi, di 1500 Marocchini e
1500 Tunisini.
Entro la quota suddetta veniva consentito il rilascio di un
permesso di soggiorno anche per coloro che fossero già presenti in
Italia alla data dell'entrata in vigore della legge 40/98, purchè in
possesso di determinati requisiti (idonea occupazione lavorativa
subordinata o autonoma, disponibilità di un alloggio).
In tal modo è stato dato avvio ad una procedura di
regolarizzazione il cui numero, inizialmente limitato alla quota
prevista dal D.P.C.M. 16 ottobre 1998, è stato esteso con il Decreto
legislativo 13 aprile 1999 a tutti coloro che fossero in possesso dei
requisiti prescritti. In tal modo il dato relativo alla
"regolarizzazione" è stato, quindi, conteggiato al di fuori della
quota prevista per gli ingressi.
Pertanto, nel complesso, la quota di ingresso per lavoro
subordinato ed autonomo nel 1998 è stata pari a 58.000 unità.
In base ai dati relativi alle autorizzazioni al lavoro
concesse, ai visti di ingresso per lavoro subordinato ed ai permessi
di soggiorno rilasciati per la stessa tipologia si evidenzia come, in
realtà, nell'anno 1998 la quota totale prevista non sia stata
completata. Infatti, dalla tabella sottoindicata emerge che sono
effettivamente entrati per svolgere attività di lavoro subordinato
circa 28.000 stranieri a cui sono stati rilasciati regolari permessi
di soggiorno. La leggera divergenza tra i dati relativi alle tre
tipologie di provvedimenti è conseguente al completamento dell'iter
procedurale già iniziato nell'anno precedente.
Il minor numero di ingressi per lavoro registrato nel 1998
rispetto alla programmazione è dovuto, in massima parte, all'avvio
delle procedure di regolarizzazione attraverso l'emanazione del
decreto flussi integrativo che riservava, di fatto, la quota di
ingressi ai possibili regolarizzandi.
Dall'analisi delle autorizzazioni al lavoro rilasciale dalle
Direzioni provinciali del lavoro risulta maggiore la richiesta di
manodopera da parte del settore agricolo (n.13.070) e dai servizi
(n.11.337) mentre è minore quella proveniente dall'industria
(n.2896).
Per quanto concerne il lavoro autonomo la programmazione del 1998
non ha previsto una quota riservata inserendo tale tipologia, solo
però nella previsione del decreto flussi integrativo, nell'ambito
della quota totale. Di fatto risultano essere rilasciati per l'anno
in questione n. 1745 visti di ingresso per lavoro autonomo.
PROGRAMMAZIONE PER IL 1999
Nel 1999 per mancanza di una tempestiva programmazione
attraverso il decreto annuale sui flussi, determinata anche dal
prosieguo delle procedure di regolarizzazione, si è provveduto, in
virtù del disposto dell'art. 3, comma 4 del D.L. 286/98, a
confermare le quote già fissate per l'anno precedente. Con Direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 1999 è stata
determinata una quota complessiva di 58.000 ingressi, pari a quelli
previsti per l'anno 1998 di cui 54.500 per lavoro subordinato e 3.500
per lavoro autonomo. Con questo provvedimento per la prima volta
viene riservata una quota definita per quest'ultima tipologia di
ingresso.
Dalla tabella, anche per il 1999 in base ai dati relativi alle
autorizzazioni al lavoro concesse, ai visti di ingresso per lavoro
subordinato ed ai permessi di soggiorno rilasciati per la stessa
tipologia, emerge come il tetto di programmazione non sia stato
completato essendo assorbita molta della domanda di manodopera dalla
regolarizzazione in atto.
Dai dati del Ministero del Lavoro risulta, inoltre, assai
rilevante il numero delle autorizzazione concesse per lavoro
stagionale. 20.381 su un totale di 21.570 di autorizzazioni concesse
per lavoro a tempo determinato.
Anche per quanto concerne il lavoro autonomo la quota
programmata pari a 3.500 unità non è stata completata essendo stati
rilasciati nel corso dell'anno n.1.594 visti per tale tipologia di
ingresso.

LAVORO SUBORDINATO

Autorizzazioni Visti di ingresso Permessi di soggiorno
al lavoro

1998 27.303 30.466 26.063
1999 36.454 35.896 39.405

PROGRAMMAZIONE PER IL 2000
Nel 2000 viene emanato, con apposito Decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri datato 8 febbraio 2000, il primo decreto di
programmazione dei flussi di ingresso ai sensi della normativa in
vigore (art. 4 comma 3 decreto legislativo 286/98).
Tale provvedimento prevede l'ingresso in Italia per svolgere
attività di lavoro subordinato anche a carattere stagionale, di
lavoro autonomo e per inserimento nel mercato del lavoro di 63.000
stranieri di cui 45.000 provenienti da qualsiasi paese
extracomunitario e 18.000 da paesi individuati in ragione della
collaborazione da loro offerta nelle politiche migratorie:
all'Albania sono stati riservati 6.000 posti, alla Tunisia 3.000, al
Marocco 3.000 e altre 6.000 unità a cittadini di altri Paesi
extracomunitari che possono sottoscrivere, nel corso dell'anno,
specifiche intese di cooperazione in materia migratoria.
Al fine di poter costantemente conoscere l'effettivo flusso di
ingresso si è provveduto a monitorare i dati relativi ai singoli
provvedimenti che consentono allo straniero, attraverso un iter
stabilito per legge, di entrare regolarmente nel nostro Paese. In
particolare sono state conteggiate le autorizzazioni al lavoro
rilasciate dalle Direzioni provinciali del Lavoro, i visti di
ingresso di competenza delle Rappresentanze diplomatiche italiane
all'estero, le autorizzazioni rilasciate dalle Questure agli
"sponsor" per l'ingresso per ricerca di lavoro.
La novità più rilevante emersa da tali dati riguarda proprio
la nuova tipologia di ingresso per ricerca di lavoro. Infatti, il
tetto di 15.000 unità relativo alla richiesta di ingresso tramite
"sponsor", è stato raggiunto in breve tempo. Per quanto concerne
l'ingresso senza garante, per l'anno in corso, sono state aperte
liste solo presso le Rappresentanze diplomatiche con sede nei Paesi
c.d. privilegiati (Albania, Tunisia, Marocco) e risulta
sufficientemente consistente il dato relativo ai visti di ingresso
rilasciati (1.822 unità al 30.10.2000).
Nell'anno in corso al fine di poter costantemente conoscere
l'effettivo flusso di ingresso è stato affidato al Ministero
dell'interno l'incarico di provvedere al monitoraggio dei dati
relativi ai singoli provvedimenti che consentono allo straniero,
attraverso un iter stabilito per legge, allo straniero di entrare
regolarmente nel nostro Paese. In particolare sono state conteggiate
le autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle Direzioni provinciali
del Lavoro, i visti di ingresso di competenza delle Rappresentanze
diplomatiche italiane all'estero, le autorizzazioni rilasciate dalle
Questure agli "sponsor" per l'ingresso per ricerca di lavoro.
Alla data del 30 ottobre 2000 risulta quasi del tutto
completato il flusso annuale previsto, così come emerge dalle
apposite tabelle, rimanendo un residuo solo per quanto concerne le
quote attribuite ai Paesi privilegiati, che, comunque, in base alle
richieste pervenute dovrebbero completarsi a breve.
Si evidenzia, inoltre, che da particolari settori produttivi è
pervenuta negli scorsi mesi una richiesta di ampliamento della quota
prevista per lavoro subordinato, specie stagionale. Al riguardo,
però, il Governo, dopo una consultazione con i rappresentanti degli
Enti locali e delle parti sociali ha ritenuto di non dover emanare un
secondo decreto flussi per l'anno 2000.
L'evoluzione della struttura della programmazione dei flussi di
lavoratori extracomunitari (1998-2000)
----&gt; Vedere Tabella a pag. 18 del S.O. &lt;----

Ricongiungimenti familiari
La nuova legge sull'immigrazione attribuisce un forte rilievo al
diritto al ricongiungimento familiare dedicando un intero titolo alla
materia concernente la famiglia ( Titolo IV "Diritto all'unità
familiare e tutela dei minori").
Tale previsione normativa si inserisce nell'ambito di una più
ampia visione dello straniero regolarmente soggiornante quale
soggetto destinatario di una politica di integrazione che offre una
prospettiva e una sicurezza della continuità della permanenza legale
sul territorio nazionale.
La sicurezza della residenza è, infatti, la condizione primaria
per poter programmare il futuro sia dal punto di vista lavorativo che
affettivo. Da questa convinzione deriva sia il desiderio di
migliorare la propria condizione lavorativa, che quello di
ricongiungersi con i propri familiari.
L'ingresso per ricongiungimento familiare non viene regolamentato
dal sistema delle quote e di conseguenza il diritto viene
riconosciuto a chiunque abbia i requisiti soggettivi ed oggettivi
previsti dalla legge.
Il dato relativo ai ricongiungimenti familiari, comunque, riveste
un ruolo importante per la programmazione delle quote per lavoro in
quanto i ricongiunti che ne abbiano l'età possono lavorare dal
momento dell'ingresso in Italia.
Nel corso del triennio passato i visti di ingresso per
ricongiungimento familiare sono stati n. 124.421, così suddivisi:

1998 | 47.433
1999 | 43.500
2000 (gennaio-settembre) | 33.488

Dai dati relativi ai visti suddivisi per nazionalità emerge una
prevalenza di richieste da parte dei cittadini marocchini ed
albanesi, nel biennio scorso e nell'anno in corso che, rimangono
sempre su percentuali assai elevate.

=====================================================================
| 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre)
=====================================================================
MAROCCO | 17,94 | 22,93 | 20,55
ALBANIA | 18,82 | 16,94 | 17,40

È interessante, invece, rilevare come si sia verificato un
notevole decremento nella richiesta di ingresso per ricongiungimento
familiare da parte dei cittadini cinesi.

=====================================================================
| 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre)
=====================================================================
CINA | 13,15 | 6,02 | 3,02

Rimane abbastanza costante la richiesta proveniente da altri Paesi
di vecchia immigrazione quali le Filippine e la Tunisia.

=====================================================================
| 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre)
=====================================================================
FILIPPINE | 4,15 | 3,21 | 5,06
TUNISIA | 3,60 | 3,88 | 4,62

La problematica relativa al ricongiungimento familiare è stata
affrontata anche in sede europea. Infatti è stato proposto nel corso
del Consiglio Giustizia e Affari Interni, tenutosi a Bruxelles il 2
dicembre 1999, un progetto di direttiva della Commissione finalizzato
a dare attuazione a quanto previsto dall'art. 63 del trattato di
Amsterdam e dal Piano di Azione di Vienna in tema di ammissione nel
territorio dell'Unione a scopi di riunificazione familiare.
La direttiva sul ricongiungimento familiare è uno dei primi
interventi organici della Comunità in tema di asilo e immigrazione
dopo l'entrata in vigore del predetto Trattato di Amsterdam.
L'iniziativa della Commissione presentata di recente al
Parlamento Europeo (secondo la previsione dell'art. 67 del Trattato
di Amsterdam, l'approvazione della direttiva dovrà avvenire
all'unanimità del Consiglio, su proposta della Commissione o di uno
Stato membro e previa consultazione del Parlamento Europeo), è vista
con favore dagli Stati membri e, dall'Italia in particolare, in
quanto persegue il fine di garantire un trattamento uniforme tra
tutti gli Stati membri nei confronti dei cittadini di Paesi terzi che
risiedono legalmente nel territorio dell'Unione e promuove
l'integrazione sociale degli stranieri attraverso il sostegno alla
famiglia.
L'obiettivo specifico dell'iniziativa delle Commissione è di
istituire un "diritto" al ricongiungimento familiare che possa essere
esercitato secondo criteri comuni in tutti gli Stati membri.
Ricongiungimenti famigliari, flussi annuali per le nazionalità
più numerose, 1998-2000

=====================================================================
| 1998| 1999| Gen-Sett 2000
=====================================================================
Albania | 8.925| 7.370| 5.829
Marocco | 8.510| 9.977| 6.882
Cina | 6.238| 2.620| 1.013
Sri Lanka | 3.131| 2.494| 1.937
Romania | 2.183| 2.062| 2.408
Filippine | 1.969| 1.307| 1.695
India | 1.829| 2.142| 1.808
Tunisia | 1.707| 1.689| 1.548
FYR Macedonia | 1.702| 2.187| 1.508
Perù | 1.571| 1.576| 965
Jugoslavia | 1.444| 1.397| 725
Somalia | 921| 304| 94
Pakistan | 910| 1.028| 717
Egitto | 844| 786| 563
Bangladesh | 742| 1.092| 1.214
Rep.Dominicana | 655| 799| 561
Ghana | 532| 810| 665
Senegal | 385| 367| 380
Costa d'Avorio | 329| 442| 403
Turchia | 312| 171| 181
Polonia | 310| 242| 179
Nigeria | 289| 354| 270
Bulgaria | 266| 188| 176

Rifugiati, richiedenti asilo e protezione temporanea
Come aveva già evidenziato il primo documento programmatico
del Governo relativo agli anni 1998-2000, la problematica dell'asilo,
sebbene non direttamente coinvolta in sede di applicazione del Testo
Unico n. 286/1998, va valutata con particolare attenzione in quanto
la stessa influenza in modo sensibile l'analisi dei movimenti
migratori e dei loro effetti sulle conseguenti politiche di
accoglienza.
Gli ultimi tre anni hanno evidenziato, in Europa, una
inversione di tendenza nel senso che ad una progressiva riduzione
delle richieste di asilo dal 1993 al 1997, si è passati dal 1998 ad
un costante nuovo aumento delle stesse.
Tale tendenza ha coinvolto anche l'Italia sebbene si stia
determinando una minore pressione: le 13.000 domande del 1998 sono
divenute lo scorso anno 23.500 (anche a seguito della crisi
balcanica), mentre la stima per il 2000 si attesta ad un livello
valutato in circa 16.000/17.000 domande. Al riguardo va evidenziato
che detti dati sono riferiti ai verbali individuali pervenuti alla
Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato
e quindi non tengono conto dei minori che giungono al seguito dei
richiedenti asilo e che incidono, in aumento, per circa il 30%
soprattutto con riferimento alle richieste di stranieri di etnia
curda.
Sebbene il Governo abbia attuato misure di potenziamento della
suddetta Commissione Centrale, il repentino aumento delle domande di
asilo ha indubbiamente creato, negli ultimi due anni, ritardi nella
definizione delle istanze determinando, a caduta, riflessi negativi
sull'accoglienza. A legislazione vigente, infatti, lo Stato può
garantire ai richiedenti asilo un intervento economico solo per i
primi 45 giorni dalla presentazione della domanda. Tutta l'ulteriore
assistenza resta pertanto a carico degli enti locali o di
organizzazioni umanitarie.
In via più generale e con riguardo alle politiche che dovranno
essere portate a compimento nel prossimo triennio, si evidenziano
quelle di maggiore rilevanza:
a) sempre più urgente ed indilazionabile è l'approvazione del
disegno di legge in materia di diritto di asilo in discussione
attualmente alla Camera dei Deputati dopo l'avvenuta approvazione da
parte del Senato della Repubblica. La nuova legge, oltre a dare
applicazione all'art. 10 della Costituzione, consentirà una più
incisiva azione sia nei confronti delle domande a carattere
strumentale che oggi pervengono alla Commissione Centrale -
attraverso l'introduzione di un pre-esame volto ad individuare la
sussistenza delle condizioni che possono dar luogo al riconoscimento
dello status di rifugiato - sia attraverso la realizzazione di un
sistema di copertura dei bisogni assistenziali che verranno garantiti
dagli enti locali ma con oneri a carico del bilancio statale.
Nelle more di detta approvazione il Ministero dell'Interno,
d'intesa con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati
e l'Associazione Nazionale dei Comuni d'Italia, promuoverà un
intervento straordinario, (attraverso una quota parte dei fondi
dell'otto per mille Irpef) al fine di garantire, nell'ambito delle
risorse finanziare disponibili, ai richiedenti asilo un'adeguata
accoglienza sino alla definizione della loro istanza, sollevando per
quanto possibile gli enti locali e il volontariato dall'attuale forte
pressione che il fenomeno sta determinando;
b) una sempre maggiore e attenta partecipazione dell'Italia ai
lavori che sono in atto o che matureranno, nei prossimi anni, in sede
di Unione europea per l'attuazione del previsto processo di
comunitarizzazione delle materie connesse all'asilo. Più in
particolare il Paese dovrà, necessariamente, attenersi al progetto
di "Direttiva del Consiglio" presentata dalla Commissione e relativa
a "norme minime in materia di procedura applicabili per la
concessione e la revoca dello status di rifugiato".
La proposta, in via di approvazione, vincolerà l'Italia ad
adottare metodi e pratiche finalizzate ad una maggiore equità ed
efficienza, avvalendosi di strumenti e meccanismi legislativi che
mirano al riavvicinamento dei sistemi nazionali e ad un regime
europeo comune in materia di asilo.
Di analoga importanza si rivela, sul piano programmatico,
l'adeguamento delle condizioni minime di accoglienza in favore dei
richiedenti asilo qualora nell'attuale o nella prossima Presidenza
europea verrà approvato dal Consiglio il documento, attualmente
all'esame dei gruppi tecnici, relativo ai principi generali che
dovranno essere comunque applicati dagli Stati membri nei regimi di
assistenza e accoglienza dei richiedenti asilo .
Con riguardo alla Convenzione di Dublino, in materia di Stato
competente in ordine all'esame di una domanda di asilo presentata
all'interno dell'Unione Europea, è già stato avviato uno studio per
una sua modifica nell'ottica del cennato processo di
comunitarizzazione della materia.
L'Italia sarà poi impegnata, nel prossimo triennio,
nell'utilizzazione del "Fondo Europeo per i Rifugiati" che, nel
conglobare tutti i fondi in materia di asilo, renderà di diretta
responsabilità statale, la gestione delle risorse da parte degli
Stati membri;
c) una più precisa valutazione della ricaduta dei flussi legati
alle richieste di asilo sulla determinazione delle quote annuali di
ingresso per lavoro soprattutto qualora l'avvenuta approvazione della
nuova legge confermi l'ipotesi, oggi contenuta nel testo, di
consentire l'attività lavorativa ai richiedenti asilo qualora la
loro istanza non sia definita dopo sei mesi dalla presentazione.
Inoltre, sebbene la percentuale di riconoscimento dello status di
rifugiato risulti particolarmente bassa (e comunque inferiore al 10%
delle richieste) si dovrà tener conto dell'entrata sul mercato del
lavoro degli stranieri riconosciuti rifugiati nonchè dell'attuazione
nei loro confronti di concreti percorsi di integrazione territoriale
e sociale;
d) la conferma del ruolo dell'Italia nelle accoglienze a carattere
solidaristico nell'ambito dell'applicazione dell'art. 20 del Testo
Unito n. 286/1998 in materia di regimi di protezione temporanea
offerta a popolazioni che si trovano in particolare stato di
pericolo.
Nel ricordare l'incisiva azione svolta dall'Italia nella recente
crisi dei balcani ed in particolare dei territori del Kosovo (è
stata offerta protezione temporanea a oltre 18.000 stranieri
provenienti da quell'area ed è stata consentita, per gli stessi
eventi, la richiesta di asilo ad ulteriori 12.000 persone) è
doveroso rappresentare l'azione svolta negli ultimi anni per
pervenire, in sede europea a linee di politica comune anche in
materia di protezione temporanea affinchè vengano eliminate
sperequazioni negli interventi che i singoli Stati offrono o
intendono offrire a fronte di situazioni di emergenza umanitaria.

Appendice 1 (ISTAT)

1. Gli immigrati regolarmente presenti al 1o gennaio 2000

Secondo i dati comunicati dal Ministero dell'Interno il numero di
permessi di soggiorno al 1o gennaio 2000 è pari a 1.252mila; in tale
ammontare è compreso un certo quantitativo di permessi che alla data
di riferimento risultano scaduti ma che si ritiene siano in corso di
proroga. Precisamente, poichè non vi è un codice che identifica i
permessi in corso di rinnovo, si assume che siano prorogati tutti i
permessi scaduti da meno di due mesi (cioè nei mesi di novembre e
dicembre), i quali secondo la normativa vigente rientrano nei termini
per la concessione del rinnovo. Tuttavia, vi sono documenti che, pur
scaduti da breve tempo, appartengono a categorie non suscettibili di
ulteriori proroghe (o di ad esempio i permessi per turismo), o dei
quali lo straniero non richiede il rinnovo, in quanto è in procinto
di lasciare il paese, ovvero lo ha già fatto(11); viceversa, dei
permessi possono essere prorogati pur essendo scaduti da oltre due
mesi. Pertanto, come di consueto, il numero di permessi
effettivamente rinnovati è stimato dall'Istat nel corso dell'anno:
si ottiene in tal modo il dato definitivo sul numero di permessi
validi al 1o gennaio 2000, pari a 1.340.655 unità. Tale ammontare
risulta superiore a quello stimato dal Ministero, non tanto perchè i
permessi effettivamente prorogati sono più numerosi di quanto
stimato con il criterio sopra esposto, quanto per il gran numero di
permessi rilasciati in seguito alla regolarizzazione (DPCM 16/10/98)
non ancora registrati alla data del 1o gennaio 2000. Soprattutto per
effetto di tale regolarizzazione, il saldo fra ingressi e uscite nel
corso del 1999 è pari a ben 250mila unità, con un incremento del
23% dello stock di permessi di soggiorno fra il 1o gennaio 1999 e il
1o gennaio 2000.

Tabella 1
----&gt; Vedere tabella a pag. 23 del S.O. &lt;----

Tuttavia, l'ammontare di permessi di soggiorno validi risulta
sempre meno adeguato a rappresentare la reale entità della presenza
straniera regolare, visto il crescente numero di minori i quali, in
gran parte, non hanno un permesso di soggiorno individuale(12).
Pertanto, ai fini della quantificazione di tutta la popolazione
straniera regolarmente presente, si deve aggiungere il numero dei
minori residenti - che costituisce una quantificazione attendibile di
tutti i minori regolarmente soggiornanti - sottraendo i permessi
individuali dei minorenni, che rappresentano invece solo una parte di
questa componente della popolazione straniera. Secondo i dati
dell'indagine dell'Istat sui cittadini stranieri residenti, riportati
in dettaglio più avanti, il numero di minori iscritti presso le
anagrafi comunali al 1.1.2000 è pari a 229.849 unità, mentre i
minori che risultano intestatari di un permesso di soggiorno
individuale sono meno di 60mila (esattamente 58.518). Nel sostituire
il dato dei permessi di soggiorno riferito ai minorenni con quello
degli stranieri residenti della stessa classe di età, è opportuno
incrementare il dato anagrafico per tener conto dei minori
regolarmente presenti in Italia ma non registrati in anagrafe, come
ad esempio i figli, alquanto numerosi, di donne nordamericane, in
genere coniugate con connazionali militari NATO, da presumere per lo
più non iscritti in anagrafe alla stregua delle loro madri. Pur
trattandosi di valori indicativi, dalla stima emerge che al 1o
gennaio 2000 gli stranieri ufficialmente presenti sono 1.520mila(13).
----------
(11) In tal caso il relativo permesso non dovrebbe
essere più presente in archivio, ma ciò raramente si
verifica in primo luogo perchè lo straniero non notifica
alla Questura di competenza il proprio trasferimento.
(12) Secondo la legislazione vigente, è previsto il
rilascio di un permesso di soggiorno individuale per motivi
familiari a tutti i minori iscritti nel documento dei
genitori a partire dal quattordicesimo anno di età.
Tuttavia, sono concessi permessi individuali,
indipendentemente dall'età del minore, anche in alcuni
casi di ricongiungimento familiare. Sono rilasciati,
inoltre, permessi di soggiorno individuali per adozione,
affidamento, studio, ma anche per lavoro o ricerca di
lavoro. È stato previsto, infine, nel regolamento di
attuazione del T.U. sull'immigrazione, un permesso per
"minore eta'" per i minori non accompagnati.
(13) Dato provvisorio

2. La popolazione straniera residente in Italia al 1o gennaio 2000

Anche gli stranieri residenti continuano ad aumentare: 1.270.553
cittadini stranieri risultano iscritti in anagrafe al 1o gennaio
2000, con un incremento rispetto al 1o gennaio 1999 di 154.159 unità
(+13,8 per cento); l'aumento è dovuto sia a un saldo naturale in
attivo (+19.236 unita), sia a una differenza netta tra iscritti e
cancellati fortemente positiva (+134.923). Si tratta di un incremento
superiore a quello medio annuo registrato nel decennio appena
trascorso (pari a circa il 12 per cento), durante il quale la
popolazione straniera residente è più che raddoppiata, passando
dalle 573mila unità al 1o gennaio 1993(14) alle 1.271mila attuali.
L'aumento più sensibile dell'ultimo anno è dovuto in parte
all'inizio del processo di iscrizione in anagrafe dei nuovi
regolarizzati, e anche ad una crescente quota di stranieri che, una
volta ottenuto il permesso di soggiorno, si iscrive in anagrafe,
rafforzando la nuova fisionomia dell'immigrazione, sempre più
stabile in quanto maggiormente caratterizzata dalla presenza di
nuclei familiari.
----------
14 Primo anno utile per il confronto

Tabella 2
----&gt; Vedere tabella a pag. 24 del S.O. &lt;----

Gli stranieri rappresentano il 2,2 per cento della popolazione
residente complessiva in Italia al 1o gennaio 2000, pari a 57.679.955
unità. La quota di stranieri risulta in aumento rispetto all'inizio
del 1999, quando era pari all'1,9 per cento. Si tratta comunque di un
valore che colloca l'Italia tra i paesi europei con la più bassa
percentuale di stranieri sulla popolazione complessiva. Nel 1998,
secondo i dati OCSE, l'incidenza percentuale degli stranieri in
Italia è stata, leggermente superiore solo al dato registrato in
Grecia, Spagna e Finlandia (circa l'1,6 per cento); negli altri
principali paesi europei i corrispondenti valori sono risultati
compresi tra il 3 per cento dell'Irlanda e il 9 della Germania e del
Belgio.
Popolazione straniera (o nata all'estero) in alcuni paesi OCSE (in
migliaia)
----&gt; Vedere tabelle a pag. 25 del S.O. &lt;----

Come già detto, i minorenni stranieri sono 229.849, il 18,1 per
cento del totale della popolazione straniera residente, di cui
rappresentano la componente in più rapida crescita. L'incremento di
circa 43mila minori registrato rispetto all'inizio del 1999 è
infatti pari al 23 per cento, superiore dunque a quello del complesso
della popolazione straniera, che, come già detto, è pari al 13,8
per cento; alla vivace dinamica di incremento hanno contribuito in
misura quasi equivalente i nati (21.175) e i nuovi immigrati
minorenni (quasi 22mila), giunti in Italia principalmente a seguito
dei ricongiungimenti familiari.
Per quanto riguarda la componente naturale, il numero dei nati nel
1999 risulta sensibilmente cresciuto rispetto all'anno precedente
(+25,3 per cento); i decessi sono stati pari a 1.939 unità,
anch'essi in aumento rispetto al 1998 (+10,1 per cento), sebbene
ancora numericamente contenuti in virtù della struttura per età
relativamente giovane della popolazione straniera. Nel 1999 il saldo
tra le nascite e i decessi della popolazione residente complessiva è
stato negativo per 33.841 unità; il deficit naturale sarebbe
risultato dunque ancor più accentuato se non vi fosse stato
l'apporto della vivace dinamica della natalità della popolazione
straniera residente in Italia. Nel corso degli ultimi anni, la
natalità degli stranieri è stata infatti molto sostenuta: tra il
1993 e il 1999 i nati stranieri sono stati oltre 86mila.

Tabella 3
----&gt; Vedere tabella a pag. 26 del S.O. &lt;----

Alla crescita della popolazione straniera residente ha contribuito
in maniera ancor più determinante la dinamica migratoria. Gli
ingressi dall'estero nel 1999, tra i quali figurano anche parte di
coloro che hanno usufruito della legge di regolarizzazione, sono
stati pari a 164.587 mentre le cancellazioni per l'estero sono state
11.086; il saldo è dunque ampiamente positivo (+153.501) e risulta
superiore a quello registrato nel 1998 (+124.215), soprattutto in
virtù della intensa crescita delle iscrizioni (+21,9 per cento), cui
si è contrapposto un incremento ben più modesto delle cancellazioni
(+2,8 per cento), che si mantengono ad un livello decisamente basso e
probabilmente sottostimato. A determinare la dinamica della
popolazione straniera, accanto al movimento con l'estero, vi sono
anche le iscrizioni e le cancellazioni per altri motivi, tra le quali
sono incluse anche le cancellazioni per irreperibilità e per
acquisizione della cittadinanza italiana: nel 1999 quest'ultima posta
è stata pari a 13.648 unità, con un incremento rispetto all'anno
precedente del 26,6 per cento. Si tratta di un fenomeno in rapida
crescita, che conferma la tendenza ad una sempre maggiore stabilità
ed integrazione della presenza regolare.
Nel complesso, la differenza tra iscrizioni e cancellazioni della
popolazione straniera è stata di 134.923 unità mentre quella
relativa alla popolazione complessiva si è attestata a 101.181
unità. Se non vi fosse la popolazione straniera quindi, la
differenza tra iscritti e cancellati residenti in Italia sarebbe
negativa.
La popolazione residente in Italia cresce, sebbene debolmente
(+0,1 per cento), soltanto grazie all'immigrazione; come già detto,
per la popolazione straniera si registrano infatti saldi naturali e
migratori di segno positivo, contrariamente a quanto avviene per la
popolazione italiana, diminuita dello 0,2 per cento nel corso del
1999.
Considerando la distribuzione sul territorio, si osserva che la
popolazione straniera risiede soprattutto nelle regioni
nord-occidentali e centrali (rispettivamente 33,1 per cento e 28,6
per cento) seguite dal Nord-est (22 per cento) e dal Mezzogiorno che,
complessivamente, accoglie soltanto il 16,3 per cento della
popolazione straniera.

Tabella 4
----&gt; Vedere tabella a pag. 27 del S.O. &lt;----

Le regioni settentrionali si distinguono per una dinamica naturale
particolarmente vivace: il saldo tra nati e morti, espresso per
stranieri, si attesta intorno al 19 per mille, ben superiore a quello
del Centro (13,2 per mille), del Sud (11,3 per mille) e delle Isole
(11,8 per mille). In particolare, nelle due ripartizioni
settentrionali si è registrato quasi il 65 per cento del totale dei
nati stranieri in tutto il paese, segno di una presenza che tende a
stabilizzarsi. Del resto, anche il complesso dei minorenni mostra
nelle stesse regioni un'incidenza percentuale più elevata rispetto
al resto d'Italia: il valore è infatti pari al 19,3 per cento nel
Nord-ovest e al 20,9 per cento nel Nord-est, mentre nelle altre
ripartizioni la quota si attesta approssimativamente tra il 15 e il
17 per cento.
Il saldo migratorio con l'estero, che rappresenta il principale
fattore di crescita della popolazione straniera residente, assume nel
1999 valori piuttosto diversificati nelle varie ripartizioni: il
livello più elevato si registra nelle regioni del Sud (167,9 per
mille abitanti), dove probabilmente gli effetti della legge di
regolarizzazione sono stati particolarmente incisivi, contribuendo
all'emersione della presenza irregolare e quindi all'iscrizione in
anagrafe. Seguono l'Italia nord-orientale (149,6 per mille) e
nord-occidentale (127,2 per mille). Piuttosto distanziate appaiono
infine le regioni centrali (106,1 per mille) e quelle insulari (105,5
per mille).
La mobilità interna della popolazione straniera segue una
direttrice molto chiara e porta ad una redistribuzione dalle regioni
meridionali a quelle settentrionali: nel 1999 il saldo migratorio
interno per mille abitanti risulta positivo nelle regioni
nord-occidentali (+10,8 per mille) e soprattutto in quelle
nord-orientali (+21 per mille), confermando una tendenza ormai
consolidata, mentre è fortemente negativo nel Sud (-28,9 per mille)
e nelle Isole (-24,1 per mille); il Centro mostra invece un valore
solo leggermente in perdita (-3,3 per mille).

Tabella 5
----&gt; Vedere tabella a pag. 28 del S.O. &lt;----

Cap. II) Contrasto dell'immigrazione illegale

Il controllo delle frontiere
Il nostro Paese, al pari degli altri Stati dell'U.E., è da tempo
interessato dal fenomeno connesso al massiccio afflusso di
popolazioni provenienti dalle aree più depresse del panorama
mondiale, favorito ed organizzato spesso dalle organizzazioni
criminali che ne traggono alti profitti.
Tali flussi di immigrazione clandestina utilizzano, per
l'ingresso in Italia, il confine con la Slovenia, il versante
adriatico della Puglia, la Sicilia sud orientale, il litorale ionico
della Calabria, nonchè i porti di Trieste, Venezia, Ancona, Bari e
Brindisi e riguardano, in particolar modo, le popolazioni provenienti
delle regioni balcaniche, ma anche profughi iracheni e turchi di
etnia curda e popolazioni provenienti dall'Asia.
Il traffico illecito attraverso i varchi terrestri del confine
nord orientale si serve, per far pervenire a destinazione gli
immigrati clandestini, di ogni possibile veicolo, soprattutto
commerciale, ma non è raro il passaggio del confine a piedi.
Le coste pugliesi, siciliane e calabresi si sono rivelate
particolarmente vulnerabili, per la loro posizione geografica, al
fenomeno degli sbarchi clandestini di extracomunitari, non solo
albanesi, che giungono in Italia a bordo di gommoni o motoscafi in
grado di percorrere la distanza tra le località di provenienza e le
nostre coste a forte velocità, ovvero a bordo di navi di grossa
stazza ma in pessime condizioni e sulle quali sono ammassate un gran
numero di persone.
Impatto sulla criminalità degli extracomunitari legali
Al fine di valutare l'incidenza dei fattori criminogeni sugli
extracomunitari in regola con le norme di soggiorno, si è provveduto
a calcolare - in base a dati estrapolati dalle segnalazioni
disponibili al C.E.D. del Dipartimento della P.S. - il numero dei
detenuti stranieri titolari di permesso di soggiorno al 30 settembre
2000, in rapporto al totale dei cittadini extracomunitari
regolarmente soggiornanti; i risultati di tale elaborazione sono
stati confrontati con il dato relativo all'incidenza percentuale dei
detenuti italiani e stranieri regolarmente soggiornanti sul totale
della popolazione (Allegato 1).
Il dato nazionale evidenzia una sostanziale analogia: 0,10% per
gli extracomunitari regolari e 0,07% per la popolazione complessiva.
Si soggiunge che la differenza di 0,03 punti percentuali è pure
dovuta al fatto che, essendo il numero dei soggiornanti notevolmente
inferiore alla popolazione complessiva, un aumento di poche unità
nel numero di detenuti extracomunitari incide considerevolmente sul
calcolo relativo.
Potenziamento delle articolazioni periferiche della Polizia di
Frontiera
Lo scambio di informazioni ed un'attività di raccordo delle
indagini hanno consentito anche di elaborare specifiche ipotesi
evolutive del fenomeno dell'immigrazione clandestina, nell'ottica
dell'ottimizzazione delle conseguenti strategie di contrasto.
Grande rilievo nella lotta all'immigrazione clandestina ha
assunto il potenziamento delle articolazioni periferiche della
Polizia di Frontiera, sollecitato, oltre che dalla indubbia crescita
del fenomeno, anche dall'applicazione dell'Accordo di Schengen.
Al riguardo, si è ritenuto opportuno, sul piano organizzativo,
di superare la tradizionale ripartizione in polizia di frontiera
terrestre, aerea e marittima, prevedendo semplicemente Uffici di
Polizia di Frontiera con le rispettive articolazioni periferiche
minori (sezioni, sottosezioni e porti), con l'incremento di quattro
Zone di frontiera, l'istituzione di sei nuovi presidi e, infine, di
un notevole potenziamento dell'organico.
Per quanto riguarda l'adeguamento dei mezzi di supporto tecnico
per i presidi di frontiera si prevede l'acquisizione di adeguate
infrastrutture e tecnologie avanzate, finalizzate al controllo delle
frontiere esterne maggiormente esposte al fenomeno immigratorio,
nonchè il potenziamento della dotazione di ogni ufficio di
apparecchiature informatiche e di automezzi.
L'azione di contrasto dell'immigrazione clandestina verrà svolta
anche facendo uso di un nuovo sistema di controllo delle frontiere,
di recente potenziato con mezzi e supporti tecnico informatici
d'avanguardia soprattutto lungo il confine con la Slovenia, e i
litorali orientali della Puglia, della Sicilia e della Calabria. In
particolare è già attivo un sistema aerostatico, acquistato dalla
Difesa in leasing dagli USA, destinato, una volta a regime, alla
visione notturna. Tra le nuove tecnologie che presto saranno
disponibili vi sarà il nuovo sistema AFIS, capace di gestire,
attraverso canali telematici, le impronte digitali, cui è collegata
una rete di unità portatili appositamente costruite per il controllo
su strada da parte della polizia. Questo sistema permetterà
l'identificazione ed eventualmente l'arresto dei ricercati
extracomunitari in base al confronto delle impronte digitali
computerizzato
Per ciò che concerne il potenziamento tecnologico, peraltro già
realizzato, delle frontiere delle regioni meridionali interessate dal
Progetto "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno", si deve
osservare che, nell'ambito del Quadro Comunitario di Sostegno
1994-1999, sono stati acquisiti apparati di sofistica tecnologia, che
ricomprendono sistemi di radar fissi e mobili per l'individuazione di
piccoli natanti veloci, sistemi di video-ripresa diurna e notturna
per la sorveglianza delle coste, apparati di protezione delle
comunicazioni fra unità operative fisse e mobili e supporti
informatici per la formazione "on line" del personale di polizia
operanti nello specifico settore.
Tale attività di potenziamento è in continuo sviluppo come
dimostrato dall'impegno assunto dall'Amministrazione per munire di
adeguate dotazioni tecnologiche le frontiere nord-orientali che
appaiono obiettivamente quelle maggiormente permeabili ai tentativi
di immigrazione clandestina provenienti da paesi geograficamente
distanti quali la Cina e l'Iran.
Sotto il profilo operativo, grande impulso è stato dato
all'attivazione di piani di coordinata vigilanza soprattutto in
Puglia e Friuli Venezia Giulia. In particolare, per quest'ultima, il
piano è stato integrato a livello esclusivamente operativo, dalla
predisposizione di pattuglie operanti sul confine italo-sloveno
nell'arco delle 24 ore.
È in fase avanzata infine la riorganizzazione delle squadre
mobili e la ristrutturazione degli Uffici stranieri delle questure
con la separazione delle sezioni amministrative (per il rilascio dei
permessi di soggiorno) da quelle investigative (che sono state
rafforzate) per aumentare la repressione dei delitti da parte degli
stranieri. In questo modo si creerà maggiore efficienza e si
eviteranno commistioni di competenze
La strategia perseguita dall'Amministrazione in materia di
contrasto dell'immigrazione clandestina investe anche gli altri
ambiti certamente precedenti al fenomeno migratorio.
Il Ministero dell'Interno, nel luglio del 1999, ha riorganizzato,
impiegando cospicue risorse finanziarie, la presenza del personale
della polizia di Stato presso gli "Uffici visti" delle Rappresentanze
Diplomatiche e Consolari italiane nei paesi con più alto rischio di
immigrazione illegale, cui è stato affidato lo specifico compito di
svolgere attività dirette alla prevenzione e alla repressione del
fenomeno migratorio clandestino, collaborando con il personale delle
stesse Rappresentanze Diplomatiche nell'attività di valutazione
delle richieste di viso spesso formulate strumentalmente per fare
ingresso illegale e definitivo nel territorio nazionale. L'estensione
di tale impegno è quanto mai significativa dal momento che il
personale, selezionato secondo profili di elevata professionalità,
opera presso ben 35 Rappresentanze (Ambasciate e Consolati), di cui
14 in Europa, 13 in Africa, 5 in Asia e 3 in America Latina.
Un rilevante apporto è stato altresì assicurato dalla rete degli
Ufficiali di Collegamento Interpol dislocati in numerosi paesi, in
particolare dell'area balcanica, ma in fase di ulteriore
potenziamento in tutti gli Stati ad elevato rischio migratorio.
Detti funzionari, quantunque assegnati con compiti di collegamento
Interpol o di esperti antidroga, espletano un'attività generale i
polizia. Essi sono presenti attualmente in Romania, Montenegro,
Turchia, Marocco, Libano oltre che in alcuni paesi dell'Unione
Europea quali Francia Grecia, Germania e Austria.
Un rilevante contributo al contrasto dell'immigrazione clandestina
e delle organizzazioni che la favoriscono è stato offerto dalla
Missione Interforze in Albania cui è stata affidata l'attuazione del
progetto di consulenza, addestramento e assistenza finalizzata
all'organizzazione della polizia schipetara, progetto definito nel
Protocollo d'Intesa del 1997, rinnovato, da ultimo, il 5 luglio u.s.,
con un impegno finanziario complessivo per il nostro paese di oltre
85 miliardi di lire.
Oltre alla fornitura di mezzi e apparecchiature per il
funzionamento delle strutture destinate al controllo del territori e
delle coste albanesi, nonchè alla realizzazione di sale operative e
di reti di comunicazioni radio, l'attività della Missione ha
contribuito a definire il nuovo ordinamento della polizia del paese
balcanico, collaborando in maniera decisiva all'emanazione di
provvedimenti di legge finalizzati al contenimento di traffici
illeciti. Particolare rilievo assume, sotto tale profilo, la recente
approvazione da parte del governo albanese della cosiddetta "legge
sui gommoni".
Il completamento di tutte le attività di consulenza ed
assistenza, già previsto per la fine del corrente anno (2000)
consentirà di rendere più completo e stabile il rapporto di
collaborazione on la costituzione, in via permanente, di un ufficio
di collegamento italiano in Albania e il distacco di un funzionario
albanese in Italia.
L'attività di contrasto all'immigrazione clandestina,
desumibile dai dati relativi alle persone denunciate per delitti
connessi al favoreggiamento del fenomeno de quo - dati che rivelano
l'ampiezza del coinvolgimento degli extracomunitari (in particolare
degli albanesi) nelle attività illecite in argomento -, è stata
agevolata anche dalle specifiche disposizioni normative in materia di
immigrazione.
Infatti, accanto a rigide norme protese alla repressione del
favoreggiamento dell'immigrazione clandestina - l'art.12 del D.L.vo
286/98 prevede, tra l'altro, la reclusione per i responsabili, che
può arrivare ad un massimo di dodici anni e la multa di trenta
milioni per ogni straniero del quale si favorisce l'immigrazione
clandestina, nonchè l'arresto in flagranza e la confisca dei mezzi
di trasporto - , la legge contempla altri strumenti, volti a
combattere il fenomeno, che agiscono sulla possibilità di concedere
alla vittima l'occasione di affrancarsi dalle situazioni di violenza
e sfruttamento a cui sono sottoposte.
L'art.18 del D.L.vo 286/98 prevede in favore di tali soggetti il
rilascio, d'iniziativa del Questore o con il parere dell'Autorità
giudiziaria ovvero delle associazioni o enti che si occupano del
reinserimento sociale dello straniero, di uno speciale permesso di
soggiorno per motivi umanitari, nel caso in cui, nel corso di
operazioni di polizia o di un procedimento penale, emergano concreti
pericoli per la loro incolumità connesse al tentativo di sottrarsi
ai condizionamenti delle organizzazioni criminali.
Gli stranieri beneficiari devono tuttavia sottoporsi ad un
programma di assistenza ed integrazione sociale, predisposto da
organismi istituzionali o da soggetti diversi riconosciuti ed
autorizzati in tal senso dal Dipartimento per gli Affari Sociali
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il permesso di soggiorno concesso ha durata di sei mesi,
rinnovabile per un anno o per il maggior periodo occorrente per le
sottostanti esigenze giudiziarie ed è revocabile nell'ipotesi in cui
l'interessato interrompa la partecipazione al predetto programma o
mantenga una condotta incompatibile con le finalità del medesimo,
nonchè quando vengano meno le condizioni che hanno dato luogo al
rilascio.
Con il rilascio del titolo, lo straniero viene ammesso al
godimento di sostanziali prerogative, quali l'accesso ai servizi
assistenziali e allo studio, ma è data facoltà anche di svolgere
attività lavorativa, grazie alla quale, alla scadenza del permesso,
può essere concessa un'ulteriore proroga, nel caso in cui il
rapporto lavorativo sia ancora in corso.
Decisiva importanza ha assunto la recente istituzione presso il
Dipartimento per gli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio
dei Ministri di un numero verde al quale le vittime dello
sfruttamento possono rivolgersi, i cui operatori trovano omologhi
referenti presso ogni Questura con l'incarico di assicurare canali
privilegiati di contatto.
L'applicazione della norma in argomento ha dato significativi
risultati, desumibili dai dati relativi ai permessi rilasciati alla
data del 1o ottobre 2000, che ammontano a n.580 unità, di cui 537 in
favore di donne.
L'avvio di un'efficace lotta all'immigrazione clandestina,
tuttavia, ha dovuto affrontare, in prima battuta, il problema della
consolidata presenza in Italia di un numero rilevante di
extracomunitari che spesso da anni, per timore di dover abbandonare
il nostro Paese a causa della loro posizione di soggiorno irregolare,
hanno accettato situazioni di sfruttamento lavorativo.
La regolarizzazione
Ridurre al massimo l'area di irregolarità è stata pertanto la
premessa sulla quale basare tutta la politica dell'immigrazione
italiana. In tale ottica, è stata avviata la procedura di
regolarizzazione (D.P.C.M. 16/10/98) della posizione di soggiorno
degli stranieri che, presenti in Italia alla data di entrata in
vigore della Legge 6 marzo 1998, n.40, possedessero ben determinati
requisiti (lavoro, alloggio).
Il citato D.P.C.M. 16/10/98, nel recepire l'indirizzo tracciato
nel documento programmatico approvato con D.P.R.5 agosto 1998, ha
integrato il decreto interministeriale 27 dicembre 1997 di
programmazione dei flussi di ingresso per l'anno 1998, prevedendo,
inizialmente, la regolarizzazione delle posizioni di soggiorno di
38.000 lavoratori extracomunitari.
Le procedure sono state individuate con specifiche direttive con
le quali sono state fissate, in particolare, le modalità da seguirsi
per la presentazione delle domande, introducendo, anche sulla base
dell'esperienza maturata in passato, il sistema delle prenotazioni,
da effettuarsi entro il termine prescritto del 15 dicembre 1998.
Con il D.L.vo 13 aprile 1999, n.113, correttivo del T.U.
sull'immigrazione, è stata introdotta nel T.U. stesso, all'art.49,
comma 1 bis, una norma che ha esteso la possibilità di rilasciare il
permesso di soggiorno per motivi di lavoro a tutti coloro che
avessero presentato, nei suddetti termini, la domanda di
regolarizzazione e fossero in possesso dei prescritti requisiti.
Centri di Permanenza Temporanea ed Assistenza
Sul piano strettamente operativo connesso alle espulsioni ed ai
respingimenti adottati dai Questori, fondamentale importanza hanno
rivestito i Centri di Permanenza Temporanea ed Assistenza,
progressivamente istituiti a norma dell'art.14 del Testo Unico n.
286/98.
Tali centri, la cui individuazione richiede l'adozione di un
decreto del Ministero dell'Interno di concerto con i Ministri del
Tesoro e della Programmazione economica e per la Solidarietà
Sociale, sono finalizzati al trattenimento (per un massimo di 30
giorni con convalida dell'autorità giudiziaria) dello straniero
irregolare già destinatario di un provvedimento di espulsione o di
respingimento qualora non sia possibile, ovviamente, eseguire tale
provvedimento con immediatezza.
Già prima della emanazione della legge n. 40/1998, sulla base
del disegno di legge in approvazione, l'allora Ufficio del
Commissario Straordinario per l'Immigrazione e, in seguito alla sua
soppressione, il Ministero dell'Interno, avevano avviato la ricerca
di aree o strutture idonee all'istituzione di tali centri sulla base
di una pianificazione di massima che teneva in particolare conto la
situazione delle regioni Sicilia, Puglia e Calabria dove era ed è
più frequente lo sbarco di clandestini.
Contemporaneamente alla realizzazione di detta pianificazione,
subito dopo l'emanazione della legge, fu peraltro necessario attivare
tempestivamente centri, anche a carattere provvisorio, per far fronte
ai numerosi sbarchi avvenuti durante i mesi di giugno, luglio e
agosto del 1998.
Proprio quell'emergenza consentì al governo di valutare
l'efficacia del nuovo strumento di contrasto all'immigrazione
clandestina e in questa ottica fu deciso di rivedere, sulla base
dell'esperienza maturata, la pianificazione territoriale di dette
strutture nonchè di approfondire i criteri di attivazione e di
gestione.
Negli anni 1999-2000 è dunque proseguita l'azione del
Ministero dell'Interno volta alla creazione di una idonea rete di
centri che potessero far fronte alle crescenti esigenze delle
questure in materia di esecuzione di provvedimenti di espulsione.
Alla data del 1o dicembre 2000 risultano attivi 11 centri di
permanenza (Torino, Roma, Lecce-Melendugno, Ragusa, Catanzaro-Lamezia
Terme, Caltanisetta, Agrigento, Milano e Trapani) per un totale di
circa 1.200 posti nonchè altri due centri dedicati alle operazioni
di primo soccorso, identificazione e successivo smistamento
(Lecce-Otranto e Lampedusa) per ulteriori 290 posti.
Nel triennio 1998-2000, il numero di stranieri che sono
transitati nei centri di permanenza temporanea ha avuto il seguente
andamento:
-nel 1998 sono stati accolti complessivamente (nei 6 mesi di
applicazione della norma) n.5.007 stranieri;
-nel 1999 n.11.269
-nel 2000 (sino al 31 ottobre) 8.068
Sotto l'aspetto della gestione, le particolari caratteristiche
dei centri richiedono che la struttura, pur finalizzata ad una
permanenza obbligatoria dello straniero, garantisca condizioni di
vivibilità interne non lesive della dignità umana e una completa
libertà di corrispondenza verso l'esterno, anche telefonica.
A tal fine è stata emanata, a firma del Ministro dell'Interno,
una Direttiva in cui vengono fissati gli obiettivi da perseguire con
riguardo sia agli aspetti di sicurezza connessi al trattenimento, sia
al rispetto dei diritti e dei doveri delle persone ospitate.
L'assistenza degli stranieri è stata affidata, sulla base di
specifiche convenzioni, ad enti o organizzazioni con comprovate
esperienze nel settore solidaristico e assistenziale. In particolare
molte strutture sono state affidate alla Croce Rossa Italiana, nella
prospettiva di assicurare uniformi interventi su tutto il territorio
nazionale in attuazione di quei profili inscindibili di legalità e
solidarietà cui è improntata la normativa sull'immigrazione,
evitando altresì la pur facile assimilazione dei centri di
permanenza temporanea e assistenza a strutture detentive,
accentuandone invece, le caratteristiche umane e sociali.
La sopra richiamata Direttiva ha in tal senso suggerito
percorsi di intervento e di collaborazione tra ente gestore e
associazioni di volontariato e cooperative di solidarietà per
giungere all'attivazione di servizi di interpretariato, informazione
legale, mediazione culturale e supporto psicologico da fornire agli
stranieri ospiti dei centri.
Il coinvolgimento di tutte le forze sociali interessate
all'immigrazione deve improntarsi infatti alla consapevolezza che
solo il contenimento dei flussi irregolari, di cui i centri
rappresentano uno degli strumenti fondamentali, può consentire la
regolare gestione del fenomeno immigratorio, assicurando, nel
contempo, le condizioni per l'ottimale integrazione delle forme di
migrazione regolare.
Sempre nell'ambito dell'azione svolta dal Ministero
dell'Interno nel trascorso triennio, va ricordata l'attivazione di
tre strutture di accoglienza nelle quali vengono soccorsi e assistiti
(nella prima fase necessaria della loro identificazione, nelle more
dell'adozione del provvedimento di espulsione o del rilascio del
permesso di asilo) gli stranieri giunti in modo irregolare sulle
nostre coste. Dette tre strutture sono ubicate nelle province di
Bari, Crotone e Foggia ed hanno una capacità di massima di circa
4.500/5.000 posti. La loro attivazione e gestione è attuata ai sensi
della legge n.563/1995.
Accordi di Riammissione e cooperazione internazionale
Sia la lotta all'immigrazione clandestina, che il contrasto della
tratta di donne e minori, hanno necessitato di un'ampia
collaborazione internazionale, sia a livello informativo, sia con la
sottoscrizione di specifici Accordi di Riammissione con gli Stati dai
quali provengono con maggior frequenza i clandestini, e di cui si
parlerà maggiormente nel terzo capitolo di questo documento.
Pertanto, accanto al determinante ruolo svolto dal Servizio
Interpol, punto di riferimento per ogni attività di intelligence
nello specifico settore, notevoli risultati, nell'ultimo triennio,
sono stati raggiunti in applicazione dei predetti accordi.
Lo Scambio di Note tra il nostro Paese e la Tunisia ha dispiegato
effetti di rilevante deterrenza sull'immigrazione clandestina
proveniente da quello Stato e che si realizza sulle coste siciliane,
portando il numero degli sbarchi da 8828 nel 1998, a 1973 nel 1999 e
a 2782 nell'anno 2000.
Anche gli sbarchi in Puglia hanno evidenziato una netta
diminuzione a seguito di iniziative di collaborazione con le
Autorità albanesi e montenegrine - sancita quest'ultima dalla firma
di un Memorandum of Understanding il 9 dicembre 1999, passando da
28.458 nel 1998, a 46.481 nel 1999 (anno della crisi kosovara), per
poi crollare a 18.990 nell'anno 2000.
Per ciò che riguarda la collaborazione internazionale finalizzata
all'approfondimento delle indagini sui sodalizi criminali coinvolti
nel fenomeno, particolare rilevanza ha assunto il Memorandum d'Intesa
sottoscritto ad Ankara il 5 luglio 2000, grazie al quale l'Italia e
la Turchia hanno avviato proficue operazioni di polizia.
Non si è mancato di assumere contatti sia con altri Paesi
dell'U.E. per la cooperazione transfrontaliera di polizia, sia con
Paesi terzi per un più rapido ed efficace scambio di informazioni,
finalizzato alla lotta alle organizzazioni criminali dedite al
favoreggiamento dell'immigrazione clandestina.
Nel corso del 2000, l'Italia ha avviato un dialogo bilaterale con
alcuni altri Stati membri dell'Unione europea, al fine di
intensificare la cooperazione nel campo della lotta all'immigrazione
clandestina e alle organizzazioni criminali dedite al suo
sfruttamento. Tali contatti sono stati sviluppati, in primo luogo,
con alcuni dei paesi che condividono con l'Italia la condizione di
"frontiera esterna" terrestre e/o marittima dell'Unione: Germania,
Grecia e Spagna. Da questi contatti sono scaturite intese di
cooperazione di polizia che prevedono l'avvio di forme concrete di
cooperazione rafforzata, che si spingono oltre il quadro della
cooperazione già esistente e disciplinata dall'acquis di Schengen e
dagli sviluppi normativi successivi. Di particolare rilevanza è
l'accordo raggiunto con la Germania, che prevede, tra l'altro,
percorsi di formazione congiunta per le forze preposte al controllo
delle frontiere dei due paesi, visite "incrociate" alle
infrastrutture finalizzate al controllo di frontiera nei due paesi,
scambio di informazione e disseminazione delle best practices.
L'accordo italo-tedesco presenta particolare interesse, perchè
l'esperienza dei due paesi è, in qualche modo, complementare:
infatti è previsto l'invio di osservatori specialisti di polizia
dell'immigrazione nelle aree di maggiore interesse (Puglia per
l'Italia, confine Ceco e Polacco per la Germania) Le esperienze
accumulate dall'Italia in materia di controlli sulle migrazioni
clandestine via mare è prezioso per la Germania, che ha problemi
crescenti nel Mare del Nord, mentre le conoscenze consolidate della
Germania sul controllo dei confini terrestri verso est possono
fornire indicazioni utili per l'Italia.
Sono state inoltre conseguite intese con le omologhe autorità
spagnole per un'efficace attività di controllo e di sorveglianza
delle frontiere. Sono stati così individuati specifici punti di
contatto, a livello centrale e periferico, per lo scambio, in tempo
reale, di tutte le informazioni attinenti a fenomeni migratori
illegali, avviando, contestualmente, un programma congiunto di
distacco di funzionari di polizia presso i confini dei due paesi
maggiormente interessati da flussi di immigrazione clandestina, al
fine di procedere ad una conoscenza reciproca delle procedure
eseguite per il controllo ed il pattugliamento delle frontiere.
Anche con la Slovenia sono state avviate proficue forme di
cooperazione transfrontaliera che contemplano l'avvio, in via
sperimentale, di servizi di pattugliamento, con personale di polizia
italiano e sloveno, per il controllo di alcuni tratti di frontiera
maggiormente permeabili ai tentativi di ingresso clandestino. Le
metodologie impiegate per lo svolgimento di detti servizi formeranno
oggetto di memorandum d'intesa per definire nel dettaglio le
procedure.
Era stato convenuto, inoltre, lo scambio di ufficiali di
collegamento per agevolare la cooperazione operativa e investigativa
con specifico riferimento alla tratta degli esseri umani.
Più in generale, questi accordi potrebbero rappresentare
l'embrione di iniziative più ampie, da sviluppare in ambito europeo.
In particolare, la riforma dell'istituto della cooperazione
rafforzata permetterà concretamente a un'avanguardia di paesi
europei di lavorare per creare il nucleo originario di una futura
polizia di frontiera comune, nello spirito di un rafforzamento
complessivo della costruzione europea e delle sue frontiere esterne.
In tale contesto, è auspicabile un impegno futuro volto al
consolidamento delle citate iniziative ed allo sviluppo di rapporti
di collaborazione con le Autorità di Paesi con i quali ancora non è
stata promossa alcun tipo di cooperazione. In particolare, si
sottolinea che, a fronte di nuove iniziative già intraprese con la
Cina, il Pakistan, lo Sri Lanka, il Senegal, il Bangladesh e la
Moldavia, ulteriori sforzi dovranno essere profusi per l'adozione di
simili congiunte iniziative con i Paesi geograficamente limitrofi,
con quelli dell'Unione Europea e con altre regioni più remote ma
direttamente interessate al fenomeno.
Lotta alla tratta degli esseri umani e al traffico dei
migranti.
È importante sottolineare un tema di rilevante spessore sia per
gli aspetti di tutela della collettività, sia sotto il profilo della
lotta alla criminalità organizzata, non solo nazionale, connessa al
settore delle migrazioni.
Si tratta del fenomeno del traffico di migranti e della tratta
degli esseri umani, che secondo alcuni studi di settore sarebbe causa
principale dell'incremento della criminalità riferibile agli
stranieri, spesso oggetto di sfruttamento da parte delle
organizzazioni criminali o comunque di utilizzo e "reclutamento" da
parte delle stesse.
Al fine di intervenire non solo con la repressione penale del
fenomeno criminale, ma sotto il profilo della sua prevenzione, sembra
necessario sviluppare ogni iniziativa di studio del fenomeno.
La particolare vulnerabilità dell'Italia alle rotte del
traffico illegale di migranti, per evidenti ragioni geografiche, deve
far porre attenzione al problema, in relazione al quale sono già in
corso fonti normative, iniziative e progetti che sono certamente
avanzati nel panorama internazionale.
Già è stata fatta una scelta politica originale e innovativa,
nell'ambito del Testo Unico sull'immigrazione. All'interno di questo
corpus è stata considerata la particolarità della posizione dello
straniero che sia coinvolto in un progetto migratorio illegale.
Nella consapevolezza che la lotta contro i trafficanti di
persone dovesse essere in primo luogo rivolta all'individuazione dei
vari segmenti del fenomeno, in mano ad organizzazioni criminali con
ramificazioni, complicità, connivenze oltre i confini nazionali, è
sembrato necessario perseguire una strategia di accertamento a
ritroso e quindi porre l'attenzione sulle necessità di tutelare la
vittima nel caso di tratta a fini di sfruttamento, incentivandone la
collaborazione con le autorità.. In tale ottica è stato configurato
l'istituto del permesso di soggiorno a fini di protezione sociale
(previsto dall'art. 18 del T.U.). Secondo la norma è possibile che
il Questore conceda un breve permesso di soggiorno (6 mesi
rinnovabile fino ad 1 anno) per quegli stranieri che, benchè
irregolarmente entrati o presenti nel territorio italiano, si trovino
in situazioni di violenza o di grave sfruttamento, tanto che sia
concreto il pericolo per la loro incolumità, causato dal tentativo
di sottrarsi al condizionamento dell'associazione criminale, oppure
connesso alla circostanza di aver rivelato particolari conosciuti
delle fenomenologie criminose (collegate al traffico di migranti
oppure alla consumazione di gravi delitti) all'autorità giudiziaria.
I possibili destinatari dello strumento sono invero non solo i
migranti vittime della tratta (costretti con violenza minaccia od
ingannati ad entrare irregolarmente nel territorio per essere
sottoposti a gravi forme di sfruttamento quali la prostituzione ed il
lavoro forzato), ma anche gli stranieri che sono indotti, a motivo
dalla situazione di sottosviluppo e disagio dei Paesi di provenienza
e sulle persuasioni delle organizzazioni malavitose, a iniziare un
progetto migratorio "oltre le regole", ossia facendo clandestino
ingresso nel territorio italiano, per realizzare facili guadagni, con
arruolamento nei ranghi inferiori delle bande criminali. In tale
situazione il percorso dello strumento si configura come marcatamente
"premiante" per la collaborazione giudiziaria offerta, ma arricchito,
rispetto al ristretto ambito di permesso a fini di giustizia, di una
connotazione sociale, incentrata sulla tutela dei diritti umani
fondamentali quali la vita e l'integrità fisica, rispetto alla
minaccia diretta costituita dai gruppi criminali.
Come appare evidente il fenomeno è stato affrontato sotto un
duplice aspetto: tutela delle vittime dei reati, ma anche strategia
investigativa volta a far emergere il numero oscuro del fenomeno,
incentivando la collaborazione da parte delle vittime del traffico e
quindi la rilevazione di elementi utili ai fini delle indagini, con
l'obiettivo di rendere più agevole la scoperta e la repressione del
fenomeno. La possibilità di regolarizzare la posizione di soggiorno
diviene così, per lo straniero non un premio per la collaborazione,
ma un incentivo alla stessa, correlato alla nascita di una fiducia
nei confronti delle istituzioni, che si manifestano in grado di
proteggere e nel contempo ottenere gli elementi necessari a
perseguire in via concreta il crimine.
Il sistema normativo vigente prevede che il progetto di protezione
sociale sia attuato da istituti iscritti in un apposito registro
presso il Dipartimento degli Affari sociali. Contenuti , finalità,
modalità di attuazione dei progetti, finanziati con risorse
espressamente destinate a tali finalità dalla legge, sono verificati
tramite la Commissione sulla tratta ex art. 18 istituita presso il
Dipartimento delle Pari Opportunità, che dispone altresì delle
risorse che il T.U. espressamente riserva a tale scopo. Il lavoro
svolto finora ha portato a discreti risultati anche solo dopo il
primo anno di attivazione del sistema (entrato a regime dopo
l'emanazione del regolamento di attuazione al T./U.
sull'immigrazione). Infatti, al 1 ottobre 2000 i permessi di
protezione sociale rilasciati dalle questure erano 580.
Iniziativa di importanza sul tema è rappresentata dalla recente
istituzione presso il Dipartimento Pari Opportunità della Presidenza
del Consiglio dei Ministri di" un numero verde" al quale le vittime
dello sfruttamento possono rivolgersi e l'individuazione presso gli
uffici stranieri delle questure di "referenti "per i procedimenti
relativi ai permessi di soggiorno di protezione sociale, aventi
l'incarico di assicurare canali privilegiati di contatto.
Il rinnovato dibattito sul fenomeno del traffico di persone ha
già spinto il Governo a rimeditare la normativa penale in vigore,
alla luce dei caratteri peculiari del fenomeno. Il 23 marzo 1999 è
stato presentato il disegno di legge governativo (5350/C in
discussione alla Camera) che definisce una nuova fattispecie di
delitto di traffico di persone, specificando le modalità della
condotta (violenza, minaccia o inganno), l'evento (costrizione o
induzione di persone a muoversi da o verso lo Stato o all'interno di
esso) e la finalità specifica ed ulteriore della volontà lesiva
(scopo di riduzione in condizione analoga alla schiavitù,
determinando in via specifica come condizione analoga alla
schiavitù, lo sfruttamento anche non sessuale della persona), ora
unificato con altre iniziative legislative parlamentari.
Quanto alle specifiche problematiche in ambito investigativo, si
deve inoltre sottolineare come la transnazionalità delle rotte del
traffico, ossia la raccolta o "arruolamento" nei Paesi d'origine
delle vittime, il cross-border, la gestione a destinazione e lo
smistamento nei diversi mercati di sfruttamento (prostituzione,
lavoro forzato, ecc.) sono gli elementi che possono venire alla luce
solo attraverso un'attività d'indagine attenta e professionale che,
prendendo le mosse da un singolo episodio (spesso la vittima che
riesce a "rompere" il muro di violenza e sopraffazione sottraendosi
alla malavita) risalga i percorsi attraversati dalla vittima nel suo
viaggio di migrazione coatta, individuando i personaggi coinvolti.
Tale indagine attenta non può fare a meno della cooperazione
internazionale.
È quindi inevitabile proiettarsi in un'ottica di
indispensabilità di cooperazione giudiziaria, anche alla luce dei
risultati che saranno percorribili prima attraverso la firma, poi con
la ratifica della Convenzione ONU contro la criminalità organizzata
transnazionale ed in particolare con i Protocolli relativi alla
tratta di persone ed al traffico di migranti.
Con l'adozione di tali strumenti gli Stati è stato raggiunto
l'importante obiettivo di omogeneizzazione dei fatti delittuosi di
carattere organizzato transnazionale, individuando gli opportuni
strumenti di cooperazione giudiziaria, di polizia ed anche di
collaborazione tra gli Stati al fine di prevenire tale tipo di
criminalità .
Ulteriore effetto dello strumento è rappresentato dal reciproco
riconoscimento della normativa in materia di immigrazione attraverso
la considerazione del pari disvalore alla condotta di procurare
l'illegale ingresso nel territorio nazionale e quello illegale nel
territorio di altro Stato parte, elemento che lungi dal riguardare
solo l'aspetto tecnico della descrizione delle offese, pone in primo
piano la considerazione di rapporti di reciproca equiparata
considerazione tra gli Stati.
Tali strumenti rappresentano un indubbio risultato e i loro
contenuti dovranno indirizzare il dibattito delle iniziative da
attuare sul tema, cominciando dagli adeguamenti legislativi.
L'esigenza di una analisi scientifica del fenomeno è
indifferibile . Per questo il Ministero della Giustizia ha ideato, e
ne sta promuovendo l'attivazione tramite il meccanismo dell'"azione
di sistema" specificamente finanziabile attraverso i fondi previsti
dal T.U. sull'immigrazione, un progetto - il cui obiettivo finale è
l'instaurazione di un monitoraggio stabile ai fini di raccolta dei
dati e delle informazioni sul fenomeno - che ha come scopo, non solo
lo studio di esso in ambito giudiziario (con esame degli stessi
risultati processuali), ma anche la rilevazione degli ambiti di
cooperazione giudiziaria od investigativa, intercorsa con i Paesi di
origine delle vittime - e anche degli autori individuati del delitto
di traffico. Il progetto mira inoltre ad evidenziare i profili di
interesse in relazione al contributo fornito nel corso delle
investigazioni dalle organizzazioni non governative che si occupano
della tutela degli stranieri. Il monitoraggio dovrebbe riguardare
tutti i flussi e tutti i fenomeni di traffico, ovunque individuati in
Italia, e oltre alla raccolta di dati, intende raccogliere
suggerimenti e proposte dalle autorità giudiziarie impegnate
concretamente nelle investigazioni sul fenomeno, per attuare tutte le
iniziative operative, di eventuale modifica normativa, e di
promozione o intese a livello bilaterale, europeo ed internazionale,
che si renderanno opportune per una maggiore efficacia della risposta
dello Stato al fenomeno criminale, non solo sotto l'aspetto della
repressione dei delitti, ma anche in relazione all'esigenza di
tutelare le vittime e i diritti umani degli stranieri migranti.
Questo progetto potrà dare un contributo di innegabile rilievo
anche agli studi attualmente in corso in ambito di Unione Europea,
favorendo una migliore raccolta di informazioni sul traffico di
persone, in relazione a quei Paesi di emigrazione con traiettorie dei
flussi in transito o in destinazione finale in Italia. L'ottica è
quella di farsi promotori, in quanto Paese di transito di flussi
migratori, di un "processo attivo" di cooperazione generale, con
particolare riferimento alla cooperazione in campo giudiziario.
Obiettivi:
- implementare i Protocolli Onu relativi alla tratta di persone ed
al traffico di migranti, non solo predisponendo la ratifica in tempi
rapidi della Convenzione e dei relativi strumenti aggiuntivi, ma
curando in via diretta le iniziative conseguenti che risultino
affidate dalla legge al Ministero della Giustizia.
- Instaurare un monitoraggio dei fenomeni di criminalità
riconducibili alla immigrazione latu sensu illegale., con la
prospettiva della stabilità della rilevazione dei dati.
- rafforzare il dialogo interistituzionale non solo al fine di
confrontare dati ed elementi conoscitivi del fenomeno, ma per attuare
sinergie di intenti e perseguire l'obiettivo finale di un'efficace
lotta contro tale forma di criminalità.
- Incrementare i rapporti bilaterali in ambito europeo ed
internazionale, per agevolare la cooperazione giudiziaria e lo
sviluppo di progetti di scambi di best practises.
Immigrazione e criminalità nel sistema penitenziario
Dalle statistiche sulla popolazione detenuta in Italia, risulta
sempre più importante la presenza di immigrati extracomunitari, per
lo più irregolari. Non sempre la permanenza in carcere è
conseguenza della gravità del reato: le difficoltà di accesso alle
misure alternative hanno il loro peso, molti condannati stranieri
"pur essendo in possesso dei requisiti di pena, non si trovano nelle
condizioni di seguire un progetto trattamentale esterno in relazione
ad oggettive carenze di riferimenti familiari, lavorativi e logistici
derivanti nella maggior parte dei casi dalla totale assenza di
soluzioni abitative e di adeguate strutture di accoglienza di tipo
residenziale". La situazione descritta, di precarietà sociale,
rimane invariata, malgrado sia stato tentato, e in parte ottenuto, un
miglioramento dell'accesso alle informazioni relative ai presupposti
per la fruibilità delle misure alternative, alla luce della legge
165/98, cd. Legge Simeone.
Non si sottovalutano le istanze di sicurezza sociale espresse
dalla comunità, alle quali già risponde l'azione di governo e
parlamento, secondo le rispettive competenze; ma, per fini di
chiarezza, si tiene presente che le problematiche legate alla
"certezza della pena" riguardano la delinquenza in generale, anche
italiana.
La questione del "come" gestire il fenomeno all'interno degli
istituti, dove esso si manifesta ed è probabilmente destinato a
crescere, è forse ancora più urgente. La risposta è stata trovata,
molte volte, attraverso "buone prassi" messe in atto ad opera di
direttori e staff penitenziari, in situazioni locali particolarmente
stimolate. Nel quadro delle iniziative di tipo "trattamentale" si
stanno promovendo convenzioni con agenzie accreditate di mediazione
linguistico-culturale, per interventi in tutti gli istituti che
vedono una massiccia presenza di detenuti extracomunitari.
Particolare la situazione degli stranieri detenuti minorenni. La
gestione dei minori stranieri, sia nell'ambito dei programmi
strutturati, sia nell'ambito della risposta alle urgenze, è una
questione che investe direttamente le competenze di diverse
amministrazioni (Ministero della Giustizia, dell'Interno, degli
Esteri, della Sanità, degli Affari Sociali, della Pubblica
Istruzione, del Lavoro, delle Finanze) nella ricerca e nella
predisposizione di interventi da realizzare a breve termine, per
contenere gli effetti immediati, e di programmi strutturati per
iniziative a medio e lungo termine.
L'intervento operativo si realizza invece nelle singole aree
territoriali e, in tale direzione, è soltanto a livello decentrato
che si possono trovare soluzioni efficaci, attraverso la definizione
di accordi tra i diversi uffici (Ufficio Minori ed Ufficio Stranieri
delle questure, degli enti locali e delle aziende sanitarie locali)
per realizzare un'offerta di servizi corrispondente alle esigenze.
La presa in carico del problema stranieri da parte del territorio
risulta una necessità, per garantire anche all'utenza penale
minorile straniera la fruizione di un sistema di opportunità e,
quindi, la possibilità di accedere a tutte le misure e ai benefici
previsti per i minori, in custodia cautelate o in esecuzione di pena,
e di garantirne la prosecuzione al termine dell'iter penale.
Il problema di attivare una rete di servizi riguarda anche la
possibilità di dare piena attuazione ai provvedimenti civili,
disposti parallelamente o in prosecuzione ai provvedimenti penali,
riducendo, inoltre, il ricorso alla custodia cautelare quale
intervento surrogatorio di attività di sostegno e di assistenza di
natura penale.
Dai risultati delle analisi effettuate sulla base dei dati
estratti dal sistema informatico dall'Ufficio Centrale per la
Giustizia Minorile, per gli anni 1998 e 1999 e per il periodo
gennaio/ottobre 2000, risulta purtroppo che l'utenza degli istituti
penali per minorenni è composta in prevalenza da minori di
provenienza extracomunitaria.
In particolare, l'incidenza di questi ultimi sul totale dei
transiti è risultata maggiore del 50% in tutti i periodi considerati
ed è aumentata nell'anno in corso, risultando pari al 59,4%. Ed
inoltre quasi tutti i soggetti stranieri che vengono a contatto con i
Servizi della Giustizia minorile sono privi di permesso di soggiorno
Gli obiettivi in campo penitenziario:
* garantire agli stranieri l'esercizio dei diritti riconosciti ai
condannati e detenuti , anche durante la custodia in carcere e
comunque nella fase di esecuzione della pena. Di grande rilievo è il
problema dei colloqui difensivi, la necessità che le barriere
linguistiche per i detenuti stranieri possano essere superate con
l'utilizzazione delle figure dei mediatori culturali nelle strutture
carcerarie, che vengano a coadiuvare anche il difensore facilitando
l'esercizio di una difesa tecnica effettiva.
* assicurare la possibilità di accesso alle misure alternative,
rafforzando le strutture sociosanitarie di supporto e coinvolgendo ai
diversi livelli le organizzazioni che, regolarmente autorizzate ai
sensi del T.U. sull'immigrazione ,si occupano di immigrati.

Appendice 2
----&gt; Vedere tabelle da pag. 40 a pag. 42 del S.O. &lt;----

Cap. III) Azioni e interventi sul piano internazionale

Il carattere globale del fenomeno migratorio - riflesso anche
del processo di integrazione e di liberalizzazione dei mercati -
sollecita necessariamente un'ampia ed incisiva cooperazione
internazionale ai fini della sua regolamentazione. Le questioni
migratorie hanno pertanto assunto e manterranno anche in futuro
rilevanza sempre maggiore nel quadro d'insieme della politica estera
italiana, specie nei rapporti con i paesi di origine e di transito
dei flussi migratori diretti verso il nostro territorio.
L'azione del Governo si è sin qui dispiegata e continuerà a
svilupparsi lungo una triplice direttrice.
In ambito Unione Europea il coordinamento delle politiche
migratorie dovrà essere sempre più stretto ed approfondito. Il
Trattato di Amsterdam e successivamente il vertice di Tampere hanno
ribadito l'esigenza di una politica comune in materia di asilo e di
immigrazione nonchè di un efficace collegamento tra politica
migratoria e politica estera.
Nei rapporti bilaterali, dove più frequente è la
contrapposizione tra paesi di origine e paesi di destinazione degli
immigrati, occorrerà proseguire nella politica di collaborazione -
di cui vanno sottolineati i non pochi risultati positivi conseguiti -
inquadrando i rapporti stessi in una prospettiva equilibrata basati
su interventi congiunti e su forme efficaci di assistenza diretta e
di cooperazione, in particolare con i paesi prospicienti le nostre
coste, i quali rappresentano il punto di origine o di transito dei
più consistenti movimenti migratori verso l'Europa.
Sul piano multilaterale le questioni migratorie hanno assunto
forte rilevanza, specie in ambito Nazioni Unite, dove con più forza
è stata avvertita l'esigenza di una risposta incisiva e globale alla
sfida posta dai fenomeni migratori. Occorrerà soprattutto adoperarsi
affinchè i protocolli sulla tratta di esseri umani e sul traffico di
migranti, annessi alla Convenzione ONU contro il crimine organizzato
trans-nazionale ed alla cui finalizzazione il nostro Paese ha fornito
un importante contributo, possano trovare piena applicazione. I
nostri sforzi dovranno quindi concentrarsi sul perseguimento di tale
obiettivo.
È evidente come in materia migratoria l'azione internazionale
e quella condotta sul piano interno siano complementari l'una
all'altra. L'attuazione di una politica migratoria, tesa a favorire
l'integrazione degli immigrati regolari non può infatti prescindere
da un'attività di rigoroso contrasto dei flussi illegali, che a sua
volta postula un'articolata e costruttiva cooperazione con i paesi di
provenienza degli immigrati.
Politiche migratorie nell'ambito dell'Unione Europea
Come richiesto dal Consiglio Europeo straordinario di Tampere
dell'ottobre 1999, la Commissione ha redatto un quadro di controllo
("scoreboard") delle misure necessarie alla conservazione ed al
rafforzamento di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, così
come definito nel Trattato di Amsterdam, nel piano d'azione di Vienna
e nelle stesse conclusioni di Tampere.
Il documento, che indica le iniziative, i soggetti responsabili
delle relative proposte e i tempi di attuazione, è concepito come
uno strumento in continua evoluzione, le cui successive edizioni
evidenzieranno i progressi realizzati e gli eventuali ritardi.
L'elaborazione di una politica migratoria e dell'asilo comune
costituisce, insieme allo spazio di giustizia e alla lotta contro la
criminalità, uno dei tre macrosettori in cui l'Unione europea si è
impegnata a intervenire. Da parte italiana si annette particolare
importanza all'attuazione rapida ed equilibrata delle misure previste
in ciascuna componente dello "scoreboard" .
Per quanto concerne il settore migratorio, le direttrici di azione
da seguire per realizzare il programma di lavoro elaborato in
attuazione delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere
consistono nell'adozione di un approccio di partenariato con i Paesi
di origine dei flussi migratori, nella garanzia di un equo
trattamento degli stranieri legalmente residenti, in una gestione
efficace dei flussi migratori e nell'istituzione di un regime europeo
di asilo.
All'applicazione del principio del partenariato contribuirà
l'attuazione di sei piani di azione relativi ad Afghanistan, Albania,
Iraq, Marocco, Somalia e Sri Lanka e il possibile avvio
dell'elaborazione di ulteriori piani relativi ad un secondo nucleo di
Paesi di origine o transito. Da parte italiana gli sforzi andranno
rivolti in via prioritaria ai Paesi e alle regioni geograficamente
vicini.
Nell'ambito delle iniziative previste per assicurare un equo
trattamento degli stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio
degli Stati membri, un'attenzione particolare meriterà il complesso
di misure da adottare, su proposta della Commissione, ai fini
dell'istituzione di una politica comune sull'ammissione e sul
soggiorno. In relazione a tali obiettivi la Commissione ha
recentemente inviato una specifica comunicazione al Consiglio e al
Parlamento europeo intesa a stimolare il dibattito in materia.
La politica comune in questo ambito sarà articolata in una serie
di strumenti distinti, che abbracceranno le condizioni di ingresso e
soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare, studio, lavoro
autonomo o dipendente (l'unica proposta sinora presentata concerne il
ricongiungimento familiare, principale canale di ingresso
nell'Unione). In tale contesto, da parte italiana appare opportuno
sottolineare la necessità che si tengano in debita considerazione
gli sviluppi demografici ed economici degli Stati membri. Alla
definizione di una politica comune di ammissione e soggiorno
contribuirà inoltre l'adozione di norme e procedure sul rilascio di
visti e titoli di soggiorno di lunga durata (è prossimo all'adozione
un progetto di regolamento che determina gli Stati terzi i cui
cittadini sono soggetti all'obbligo di visto e un progetto di
direttiva per un permesso di soggiorno uniforme). In particolare, si
prevede di ravvicinare i diritti che le normative degli Stati membri
attribuiscono agli stranieri residenti sul proprio territorio da
lungo tempo.
L'equo trattamento degli stranieri verrà assicurato anche
attraverso un pacchetto di misure contro il razzismo, la xenofobia e
le diverse forme di discriminazione, applicabili a tutti coloro che
risiedono nel territorio dell'Unione europea.
Merita inoltre una specifica menzione il beneficio che gli
stranieri residenti nell'Unione Europea potranno trarre dalla Carta
dei Diritti Fondamentali (il cui testo è stato adottato dal Vertice
di Biarritz del 14 ottobre scorso), che codifica i diritti attribuiti
ai cittadini dell'Unione europea ed estensibili, anche se non
integralmente, ai cittadini di Paesi terzi.
Sul fronte della migliore gestione dei flussi migratori, che per
l'Italia - in quanto Stato membro di frontiera - assume un rilievo
particolare, verranno avviate campagne informative sulle reali
possibilità di immigrazione legale e, posto il carattere prioritario
del ritorno volontario, verrà agevolata la riammissione di
clandestini o irregolari attraverso la conclusione di appositi
accordi europei con Paesi terzi (sono stati conferiti alla
Commissione i mandati a negoziare accordi di riammissione con
Marocco, Pakistan, Russia e Sri Lanka ). Anche al fine di evitare che
l'esistenza di normative nazionali eterogenee costituisca un fattore
di attrazione dell'immigrazione clandestina, occorrerà inoltre
rafforzare la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo
sfruttamento economico degli immigrati con l'armonizzazione delle
normative concernenti la definizione dei reati, le relative sanzioni
e la responsabilità dei vettori che trasportano stranieri privi dei
documenti necessari all'ammissione negli Stati membri (specifiche
proposte sono in via di definizione). Attraverso il rafforzamento
della collaborazione con Europol e il suo accresciuto coinvolgimento
nelle attività che interessano gli Stati membri sarà inoltre
possibile potenziare le esperienze e le capacità di ogni parte
coinvolta nella lotta contro il fenomeno.
Nel quadro di una politica comunitaria volta a fornire concreta
attuazione al principio di solidarietà tra gli Stati membri, la
problematica del controllo alle frontiere esterne costituisce il
terreno sul quale i Partners europei sono chiamati a fornire la
dimostrazione di una effettiva volontà di porre in essere strategie
integrate in materia di lotta all'immigrazione clandestina. Proprio
nell'ottica volta ad attuare una strategia comune, partendo
dall'adozione di misure concrete per il controllo dell'immigrazione
clandestina e lo sfruttamento che ne deriva, è l'impegno congiunto
di cui si è fatta promotrice l'Italia con la Francia e la Germania,
a Marsiglia, il 28 luglio 2000, in occasione del Consiglio informale
Giustizia e Affari Interni, con la messa in opera, partendo da
iniziative di tipo bilaterale, di misure operative con la
mobilitazione di tutti gli strumenti a disposizione dell'U.E. Di
rilievo in tale contesto è l'impegno dell'EUROPOL che sarà chiamata
a svolgere un ruolo determinante nell'attività di contrasto
all'immigrazione illegale.
La necessità di istituire un regime europeo dell'asilo si basa,
oltre che sull'opportunità di assicurare condizioni di protezione
uniforme a coloro che ne hanno bisogno, su un duplice obiettivo:
scongiurare movimenti secondari di cittadini di Paesi terzi che
richiedono protezione in uno o l'altro Stato membro in funzione delle
condizioni più o meno gravose previste per ottenerla e assicurare un
equilibrio degli sforzi che gli Stati membri compiono per affrontare
il fenomeno dell'afflusso di persone in cerca di protezione. A tal
fine, i lavori si concentreranno
* sulla definizione di norme comuni concernenti la determinazione
dello Stato membro responsabile dell'esame di una domanda di asilo
(in sostituzione della vigente Convenzione di Dublino),
* il rilascio e il ritiro dello status di rifugiato (soprattutto
allo scopo di ridurre la durata delle procedure di riconoscimento),
* il trattamento da riservare ai richiedenti asilo e a coloro che
beneficiano dell'asilo, uno statuto uniforme da accordare a tutti
coloro che hanno bisogno di protezione internazionale (protezione
temporanea in caso di afflusso massiccio e improvviso di sfollati e
protezione sussidiaria).
Particolarmente sensibile e di importanza prioritaria appare la
rapida elaborazione di norme sulla protezione temporanea e
l'attuazione dell'obiettivo di assicurare un equilibrio degli sforzi
tra Stati membri. La recente creazione di un Fondo europeo per i
rifugiati costituisce un importante ma non esaustivo contributo.
Nello sviluppo dei lavori occorrerà prestare attenzione affinchè
l'impegno degli Stati membri - come l'Italia - geograficamente
esposti all'onda d'urto di sfollati in fuga venga tenuto nella debita
considerazione in rapporto a quello cui fanno fronte gli Stati membri
che costituiscono la meta principale dei rifugiati.
Azioni a livello internazionale per l'istruzione di bambini e
giovani immigrati
Sulla base dell'esperienza maturata attraverso la cooperazione
europea in campo educativo e considerato che l'inserimento scolastico
di bambini e giovani immigrati costituisce una delle condizioni
fondamentali per l'integrazione sociale e professionale di questi
soggetti e delle loro famiglie, è necessario porre la dovuta
attenzione alle problematiche relative a accoglienza, mediazione
linguistica e culturale e all'apprendimento della lingua di studio
Rispetto a queste tematiche le iniziative internazionali che
scaturiranno in termini di politiche dell'immigrazione dovranno tener
conto degli orientamenti nazionali nel capitolo sull'integrazione del
presente documento.
Avvio di una politica comune europea nella prospettiva
dell'allargamento dell'Unione
Le tematiche migratorie meritano di essere inquadrate anche
nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione che, almeno nella sua
prima fase, coinvolgerà oltre 100 milioni di nuovi cittadini.
Peraltro, la forte eterogeneità etnica, politica, economica e
religiosa che caratterizza l'Est europeo impone un processo di
integrazione graduale e funzionale alle realtà socio-economiche
preesistenti secondo modalità definite di integrazione flessibile.
Il processo di allargamento richiederà ad ogni paese candidato un
serio e prolungato sforzo di adeguamento legislativo, strutturale,
sociale e culturale , in particolare verso ambiti rispetto ai quali
vi è una particolare sensibilità nei Paesi dell'Unione, come asilo,
immigrazione, libera circolazione, lotta alla criminalità, lotta al
traffico di droga e sicurezza dei cittadini.
Le questioni migratorie costituiscono una delle materie del
capitolo Giustizia e Affari Interni, oggetto di esame e valutazione
nell'ambito dei negoziati di adesione con i futuri Stati membri
dell'Unione. Oltre all'allineamento delle legislazioni dei Paesi
candidati all'"acquis" comunitario, andrà adeguatamente valutata
l'effettiva capacità amministrativa e giudiziaria di applicare
appieno le norme che ne fanno parte. Va osservato in particolare che,
data l'incertezza sui tempi dell'adesione per i vari candidati, non
è attualmente possibile definire in quale Paese si situerà la
frontiera esterna dell'Unione e per quanto tempo. Va tuttavia
precisato che l'eventuale adesione non comporterà, in linea di
principio, l'automatica eliminazione dei controlli alle frontiere
interne (Schengen), che scaturirà da una specifica decisione del
Consiglio dell'Unione. In tal modo si potranno arginare le potenziali
ripercussioni sull'immigrazione clandestina dello spostamento delle
frontiere esterne dell'Unione in Paesi con capacità amministrativa
di controllo in via di rafforzamento. Quanto alla potenziale
immigrazione legale, va ricordato che da un recente studio condotto
da un gruppo di esperti su richiesta della Direzione Generale per
l'Occupazione della Commissione Europea non si rileva la prospettiva
di spostamenti massicci negli attuali Stati membri dell'Unione di
cittadini dei Paesi candidati (sono molto più probabili fenomeni di
pendolarismo nelle regioni transfrontaliere).
Su un piano più generale, una politica comune dovrà
riservare particolare attenzione anche allo sviluppo di forme di
collaborazione con i Paesi terzi sulla base di apposite disposizioni
in materia migratoria (equo trattamento dei cittadini regolarmente
residenti, contrasto dell'immigrazione clandestina) inserite o da
inserire in accordi di ampio respiro, alcuni dei quali rivestono
grande interesse per il nostro Paese. Tra questi ultimi vanno
segnalati gli accordi di associazione e stabilizzazione in via di
negoziato con i Paesi balcanici o gli accordi di associazione
conclusi o in via di negoziato con taluni Paesi mediterranei.
Nella sua Comunicazione su una politica migratoria europea,
presentata al Consiglio Giustizia ed Affari Interni del 30 novembre
scorso, la Commissione, traendo spunto da una valutazione
dell'impatto dei fenomeni migratori sugli sviluppi economici e
demografici, propone di delineare un quadro giuridico comune per
l'ammissione degli immigrati basato su principi di trasparenza,
razionalità e flessibilità, onde rispondere rapidamente alle
esigenze del mercato del lavoro.
La Commissione fa stato del rallentamento della crescita
demografica in Europa e del progressivo invecchiamento della
popolazione, a fronte di tassi di sviluppo economico crescenti. Ciò
determinerebbe un'insufficienza dell'offerta di lavoro in alcuni
settori dell'economia e difficoltà di finanziamento dei sistemi
previdenziali.
Mentre la percezione che l'immigrazione contribuisce alla
disoccupazione non è comprovata dai riscontri analitici, è
necessario effettuare valutazioni più articolate in relazione ad
aree specifiche e a diversi segmenti della forza lavoro (manodopera
più o meno qualificata). Inoltre il fenomeno dell'immigrazione
temporanea va assumendo crescente importanza, particolarmente in
provenienza da Paesi candidati.
Tutto ciò richiede un approccio flessibile, che vada oltre il
principio della crescita zero per quanto riguarda gli immigrati
spinti da motivazioni economiche. Tale fenomeno ha alimentato non
poco l'immigrazione illegale e le altre patologie ad essa collegate
fra cui il traffico di esseri umani. Ciò ha portato in alcuni Paesi
europei al determinarsi di sanatorie, decisioni inevitabili
quantunque impopolari.
Nella proposta della Commissione, gli Stati membri - d'intesa con
i partners sociali, le autonomie locali ed altri soggetti interessati
- dovrebbero definire i livelli di manodopera necessaria in relazione
alle esigenze dei diversi settori produttivi, anche tenendo conto di
fattori quali la tollerabilità sociale dell'immigrazione o le
risorse disponibili per l'accoglienza. Tali indicazioni verrebbero
quindi annualmente fornite alla Commissione in un formato concordato
per consentirle di rielaborare i dati in un quadro di sintesi
generale da presentare al Consiglio.
Ogni anno si dovrebbe poi procedere ad una valutazione dei
risultati del precedente; gli opportuni aggiustamenti consentirebbero
una gestione dei flussi certamente più controllata dell'attuale e
più correlata alle effettive esigenze del sistema economico e alle
relative capacità di assorbimento.
Per quanto concerne il permesso di residenza, la Commissione
propone di stabilire un collegamento fra la durata del periodo di
permanenza ed i diritti acquisiti dal lavoratore nell'intento di
privilegiare chi dimostri un'effettiva volontà e capacità di
integrazione. Al termine di tale processo sarebbe ipotizzabile la
concessione di uno status assimilabile a quello di cittadini, fino
all'acquisizione della stessa cittadinanza.
Una Conferenza, da tenersi nella seconda metà del 2001 sotto
Presidenza belga, potrebbe consentire una riflessione sulla
Comunicazione alla luce delle discussioni nell'ambito del Consiglio.
Le conclusioni di detta Conferenza dovrebbero essere presentate al
Consiglio europeo del dicembre 2001, dedicato fra l'altro ad una
approfondita valutazione dei progressi nell'istituzione di uno spazio
di "libertà, sicurezza e giustizia", secondo quanto delineato nelle
conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere.
Cooperazione euro-mediterranea
Anche nell'ambito del partenariato euro-mediterraneo, avviato dal
Processo di Barcellona le questioni legate all'immigrazione hanno
assunto una forte valenza, come da ultimo ribadito dai Ministri degli
Esteri partecipanti in occasione della Conferenza euromediterranea di
Marsiglia del 15-16 novembre 2000. Le due riunioni a livello di Alti
funzionari e di esperti (L'Aja, marzo 1999 - Bruxelles, settembre
2000) hanno consentito l'avvio di un dialogo sulle tematiche
immigratorie del Mediterraneo. Il problema dell'immigrazione
clandestina, in particolare, è stato affrontato in maniera
approfondita nella Conferenza dei Ministri dell'Interno del
Mediterraneo occidentale svoltasi a Lisbona nel giugno scorso.
Esistono quindi le condizioni per avviare anche in questo campo
iniziative di collaborazione multilaterale fra l'Europa ed i Paesi
della sponda meridionale, con lo scopo di rafforzare le politiche
già messe in atto dai Paesi interessati, sia su base nazionale che
bilaterale.
Sul piano concreto l'Italia, assieme alla Spagna, intende
presentare ai partners euromediterranei un'iniziativa comune centrata
sugli aspetti connessi al fenomeno dell'immigrazione. Il progetto
riguarderebbe inizialmente due Paesi del Maghreb (Tunisia e Marocco)
e potrebbe in futuro essere esteso alla Francia ed all'Algeria.
L'idea di fondo, è di ricorrere ai fondi Meda per finanziare
programmi nei seguenti settori:
* sostegno alla fornitura ai Paesi maghrebini di apparecchiature e
mezzi per il pattugliamento delle loro aree costiere;
* assistenza ai medesimi Paesi per una migliore organizzazione
delle loro strutture adibite alla riammissione dei propri cittadini
non in regola;
* formazione professionale, sia nei Paesi di provenienza che in
quelli di accoglienza, degli iscritti nelle liste delle Autorità dei
Paesi di emigrazione nel quadro dei flussi concordati con i Paesi di
destinazione e delle qualificazioni professionali richieste;
* interventi per creare occupazione nelle aree a più alta
propensione emigratoria dei Paesi maghrebini, favorendo soprattutto
l'inserimento dei giovani e la micro-imprenditorialità;
* incoraggiare la c.d. "immigrazione di ritorno", sostenendo con
incentivi finanziari e partecipazione al capitale di rischio le
iniziative imprenditoriali degli emigrati che rientrano nei Paesi di
provenienza.
Attività in ambito multilaterale
Nei fori internazionali multilaterali l'impegno italiano in
materia migratoria ed in particolare nella lotta all'immigrazione
clandestina e di tratta degli esseri umani s'inquadra nel solco di
una tradizione di sostegno a tutte le iniziative orientate ad
assicurare il rispetto della dignità umana. L'azione di contrasto
verso questi fenomeni rappresenta quindi una priorità per il Governo
italiano, nella piena convinzione che soltanto attraverso una più
stretta e coordinata cooperazione internazionale in campo giudiziario
e fra le Forze di Polizia sarà possibile fornire adeguati strumenti
per combattere e stroncare le organizzazioni criminali che gestiscono
tali traffici.
L'impegno italiano viene portato avanti in sede multilaterale
mediante la promozione e la co-sponsorizzazione di tutte le
Risoluzioni delle Nazioni Unite contro il traffico di clandestini con
particolare attenzione ai problemi dei gruppi più vulnerabili quali
le donne ed i minori. di sostegno a Programmi Europei (?)
La Convenzione Mondiale contro la Criminalità organizzata
Transnazionale, aperta alla firma di tutti i paesi membri delle
Nazioni Unite, in occasione della Conferenza ad Alto Livello di
Palermo e gli annessi Protocolli per la prevenzione, la repressione e
la punizione del traffico di migranti, e della tratta di esseri
umani, in particolare donne e minori, consentiranno di promuovere e
facilitare la cooperazione tra gli Stati in questa materia, favorendo
efficaci politiche di informazione nei paesi d'origine per una sempre
maggiore tutela delle vittime del traffico illegale. Affinchè la
Convenzione possa avere concreta ed efficace applicazione tra tutti i
Paesi, l'Italia che ha svolto un ruolo di impulso per la sua messa a
punto, intende condurre una decisa azione di sensibilizzazione sul
piano internazionale per una rapida entrata in vigore.
Dall'Italia viene anche sviluppato un rilevante sforzo per
accrescere nella regione Adriatica e nel quadro dell'Iniziativa
Centro-Europea - INCE - una struttura di contrasto alle
organizzazioni criminali che alimentano, fra l'altro, fenomeni di
immigrazione clandestina e di prostituzione che coinvolgono, a
livello multilaterale, altri Paesi dell'Europa Centrale e
Meridionale.
Significative a tale riguardo sono le ipotesi di lavoro scaturite
nell'ambito della c.d. Iniziativa Adriatica che, partendo
dall'importante Conferenza di Ancona nella quale è stata sancita la
realizzazione di una politica di cooperazione a tutto campo con i
Paesi della sponda orientale e nel cui alveo ha acquistato
particolare importanza il tema della sicurezza, preludono alla
realizzazione entro breve di dispositivi atti a realizzare, nel
quadro della lotta alla immigrazione clandestina, e alla tratta di
esseri umani, forme di controllo alle frontiere mediante il concreto
coinvolgimento dei Paesi dell'area balcanica nell'intento di
rafforzare ai confini di questi Stati il diaframma ai flussi
migratori provenienti dalle più lontane aree di origine degli
immigrati.
La lotta all'immigrazione irregolare ed ai trafficanti di esseri
umani riceverà un ulteriore impulso anche alla luce degli impegni
assunti dalla Grecia e dall'Albania nell'ambito dell'iniziativa
trilaterale, di cui l'Italia è capofila. Tale collaborazione
permetterà di realizzare il distacco reciproco di Ufficiali di
collegamento presso gli Uffici Interpol, l'individuazione di punti di
contatto, l'intensificazione dello scambio di informazioni.
La Conferenza Regionale Europea contro il Razzismo - svoltasi a
Strasburgo lo scorso ottobre nel quadro della Presidenza italiana del
Consiglio d'Europa e che rappresenta il contributo europeo
all'analoga Conferenza Mondiale che avrà luogo a Durban nel 2001 -
riassume l'impegno dei Paesi europei a lottare contro ogni forma di
nazionalismo xenofobo o etnico ed a privilegiare i possibili
meccanismi di integrazione, nel riconoscimento e nel rispetto dei
diritti di tutti i gruppi etnico-culturali.. Tali principi -
contenuti nel documento di "Conclusioni Generali", trasmesso al
Comitato Preparatorio ONU della Conferenza Mondiale e nella
"Dichiarazione Politica" - nonchè gli altri emersi dalla Conferenza
Europea, costituiranno elementi di riflessione e di azione futura per
il nostro Paese, in vista di una partecipazione che intendiamo attiva
alla Conferenza Mondiale in Sud Africa ed all'attuazione dei principi
che in quella sede saranno adottati.
Lungo la stessa linea, l'Italia ha già avviato con convinzione e
spirito propositivo la propria partecipazione ai lavori preparatori
della Sessione Speciale Assemblea Generale delle Nazioni Unite -
UNGASS 2001 - che, nell'autunno del prossimo anno, dovrà
solennizzare i dieci anni della Convenzione ONU sui Diritti del
Bambino e mettere a fuoco, fra l'altro, i meccanismi e le strategie
più adeguate per combattere sul piano internazionale ogni forma
illecita di traffico e di sfruttamento dei bambini.
Iniziative bilaterali
Nelle relazioni con i Paesi di emigrazione l'Italia porta
avanti una strategia di "approccio globale" per ciò che attiene alle
diverse tematiche che caratterizzano tali rapporti. Le iniziative
finalizzate al contrasto dell'immigrazione illegale ed alla
regolamentazione dei flussi di ingresso vengono pertanto poste in
stretta correlazione con altre intese ed impegni di reciproco
interesse sia nel settore socio-migratorio che sul più vasto fronte
della cooperazione economica bilaterale ed in particolare della
cooperazione allo sviluppo.
Il dialogo con i Paesi di provenienza degli immigrati è
ovviamente favorito dalla possibilità - esplicitamente prevista
dalla normativa vigente - di riservare nell'ambito della
programmazione dei flussi quote in favore dei lavoratori originari di
Stati con i quali sono stati sottoscritti accordi per la riammissione
di quanti si trovano in posizione irregolare nel nostro territorio.
L'intensa azione negoziale portata avanti in questi anni ha
consentito di realizzare un ampio reticolo di accordi riammissione
con la quasi totalità dei Paesi dell'Est europeo e balcanici. Per
ciò che concerne l'area mediterranea, dopo il perfezionamento delle
intese con Algeria, Tunisia e Marocco, dovranno rapidamente essere
condotti a conclusione i negoziati in materia con l'Egitto nonchè
con Malta e Cipro, paesi questi ultimi divenuti snodi di transito di
clandestini che approdano sulle nostre coste.
Il carattere globale del fenomeno migratorio accresce il nostro
interesse a pervenire a nuove intese con Paesi di altre aree. L'ormai
imminente firma di accordi di riammissione con Pakistan, Sri Lanka e
Filippine favorirà l'allargamento della cooperazione
socio-migratoria con tali paesi, in particolare in materia di
sicurezza sociale. L'opposizione di principio delle Autorità cinesi
ad intese formali sulla riammissione rende necessario
un'intensificazione dei nostri sforzi per concordare modalità e
procedure idonee, quanto meno sul piano concreto, alla
regolamentazione dei flussi ed alla lotta alle organizzazioni che
gestiscono i traffici di clandestini cinesi.
Per quanto attiene all'Africa Sub-sahariana l'accordo di
riammissione firmato con la Nigeria, il primo ad essere firmato con
un Paese di quell'area e che prevede tra l'altro la realizzazione da
parte italiana di programmi di assistenza tecnica e di formazione
nonchè interventi di protezione e reinserimento sociale per le
vittime di traffici di esseri umani, potrà costituire certamente un
modello per il perfezionamento di analoghe intese con altri Paesi
africani, toccati da fenomeni di traffici di esseri umani. Va
sottolineato il particolare valore di tale accordo che conferma
l'attenzione verso il rafforzamento della cooperazione con i Paesi di
origine dei flussi non soltanto sul versante "repressivo" ma anche su
quello socio-umanitario.

Accordi di riammissione entrati in vigore, firmati e da stipulare
(Ministero degli Affari Esteri)
----&gt; Vedere tabella a pag. 50 del S.O. &lt;----

Il bilancio di questo primo periodo di applicazione della nuova
legge sull'immigrazione rafforza il convincimento che efficaci
risultati in materia di regolamentazione dei flussi possono essere
conseguiti unicamente attraverso uno stretto e costante dialogo con i
Paesi di provenienza degli immigrati che da un canto consentano di
contrastare efficacemente l'immigrazione illegale e dall'altra
possano favorire percorsi regolari di ingresso e soggiorno degli
stranieri, ed un ampliamento delle possibilità di accesso al mercato
del lavoro nazionale.
Va del resto registrata una crescente consapevolezza da parte
delle Autorità di molti Paesi di immigrazione di come flussi
incontrollati siano incompatibili con obiettivi di accessi
programmati e di reale integrazione degli immigrati, con la
progressione dei loro diritti e finiscano in ultima analisi per
nuocere - alimentando fenomeni di razzismo - alle collettività
straniere regolarmente soggiornanti. In altri termini ad un serio ed
effettivo sforzo dei Paesi di emigrazione per ciò che attiene al
controllo dei flussi ed alla riammissione dei clandestini dovranno
corrispondere analoghi impegni da parte nostra in campo economico e
di sostegno allo sviluppo nonchè accordi di sicurezza sociale ed
intese nel campo del lavoro e della collocazione della mano d'opera.
Tali accordi, che dovrebbero coinvolgere anche le imprese italiane
nei diversi settori produttivi, potrebbero imperniarsi su attività
di selezione di risorse umane, di formazione professionale, di
elaborazione di dati concernenti le esigenze del mercato del lavoro
italiano, con particolare riguardo ai trend della domanda di
manodopera straniera suddivisa per regioni o distretti industriali.
Alla definizione degli accordi potrebbero essere chiamate a
partecipare anche Organizzazioni internazionali specializzate quali
l'OIM e l'OIL.
Il soddisfacente livello di collaborazione con le Autorità
tunisine \per la gestione dei flussi migratori, dopo le difficoltà e
le tensioni registratesi in passato a causa dei continui sbarchi
sulle nostre coste di clandestini provenienti dalla Tunisia, e che ha
prodotto significativi risultati anche per quanto attiene alla
selezione di lavoratori ai fini del loro inserimento in Italia
attraverso l'anagrafe informatizzata, deve essere considerato come un
modello di cooperazione integrata in campo socio-migratorio che,
laddove andrebbe riprodotta anche in altri contesti. Essa infatti,
coinvolgendo fortemente le Autorità locali, le responsabilizza ad
adoperarsi per una selezione efficace dei propri lavoratori e, in
parallelo, per un potenziamento dei controlli di frontiera.
L'altro modello a cui guardare può essere senz'altro quello
dell'Albania dove tale collaborazione si è tuttavia realizzata
attraverso l'intervento di un organismo internazionale cui è stata
affidato il compito di selezionare la mano d'opera.

Cooperazione allo sviluppo e flussi migratori
Le priorità della politica di Cooperazione allo sviluppo, fissate
annualmente con la presentazione della Relazione Previsionale e
Programmatica, individuano obiettivi di tipo settoriale, quali la
lotta alla povertà, lo sviluppo della piccola e media imprenditoria,
lo sviluppo sostenibile e geografico, come lo sviluppo dei Paesi
della regione dei Balcani e del Bacino del Mediterraneo. L'azione
della Cooperazione italiana, orientando la propria attività allo
stimolo verso lo sviluppo economico e sociale dei paesi beneficiari,
contribuisce a migliorare le condizioni di vita delle popolazioni e
le sue attività sono, pertanto, idonee a produrre nel tempo una
riduzione della pressione migratoria. Rimuovere le cause della
povertà sollecitando le potenzialità e le capacità produttive
endogene del paese significa infatti fornire nuove possibilità di
lavoro tali da disincentivare - anche se con processi di medio/lungo
periodo - le popolazioni dall'abbandonare le loro regioni per cercare
altrove concrete possibilità lavorative. La povertà estrema, la cui
riduzione del 50% entro il 2015 rappresenta il primo degli obiettivi
che si è posta la comunità internazionale dei donatori in sede OCSE
- DAC e che è ovviamente perseguita prioritariamente anche
dall'Italia, presenta infatti un evidente nesso con i fenomeni
migratori.
Particolare rilievo assumono i programmi di cooperazione allo
sviluppo attuati nel corso degli ultimi anni nelle aree prioritarie
per l'Italia sotto il profilo migratorio - Balcani e Paesi del
Maghreb - in particolare nei settori della formazione professionale,
dell'agevolazione del lavoro autonomo, della promozione dello
sviluppo locale e lo sviluppo di infrastrutture sociali.
Nel settore della piccola e media imprenditorialità numerosi sono
stati poi i progetti della Cooperazione italiana attraverso il
finanziamento di linee di credito in Tunisia, in particolare nei
settori dell'industria, dell'agricoltura e della pesca , in Algeria,
per far fronte all'esigenza di fornire un concreto sostegno in
termini di attrezzature alla PMI, che in questo paese conta migliaia
di ragioni sociali quasi interamente private ma non gode di
particolari benefici ed agevolazioni da parte dello Stato ed in
Marocco, nel settore del commercio, dell'artigianato, delle banche e
del turismo e a favore della costituzione di una unità di assistenza
tecnica all'interno dell'amministrazione marocchina competente in
materia di sviluppo industriale. La cornice entro la quale si
proietta l'attività della Cooperazione italiana nei Paesi del
Nordafrica è altresì rappresentata dagli obiettivi di modernizzare
l'agricoltura e potenziare l'industria sviluppando in particolare le
potenzialità offerte in quel Paese in quei settori sui quali
conviene concentrare gli sforzi per raggiungere un incremento dello
sviluppo socioeconomico e, dunque, per conseguenza una riduzione dei
flussi migratori
Nell'area dei Balcani a partire dall'anno 2000 sono state avviate
le attività previste nel quadro del "Rapid Response for
Reconstruction and Development" in Kosovo..
Forte attenzione è rivolta, e lo sarà anche per il futuro, al
settore della formazione professionale, proseguendo negli impegni
già assunti in questo settore.. Importante in questo ambito è
inoltre il coinvolgimento delle Regioni ed Enti locali impegnati in
progetti di cooperazione decentrata (programma di sviluppo umano a
livello locale da attuarsi fra il Governatorato di Gafsa e le Regioni
italiane o europee e fra le Delegazioni del Governatorato e le città
e le provincie italiane ed europee interessate)
La Tunisia rappresenta certamente uno dei principali beneficiari
di tali iniziative orientate alla formazione professionale giovanile
attraverso corsi teorici e pratici anche in vista del loro
inserimento presso aziende italiane e tunisine, mentre in Albania
sono già avviate le attività del progetto di formazione
tecnico-professionale per i giovani di Tirana e quelle attinenti il
programma di sviluppo della formazione professionale a Scutari
Il Marocco è un altro dei Paesi ai quali in questo momento la
Cooperazione italiana guarda in termini di stretto raccordo tra le
politiche migratorie e gli interventi a sostegno dell'economia di
alcune regioni e di formazione professionale.
L'intervento della Cooperazione allo Sviluppo si avvarrà sempre
più di quegli Organismi quali ad esempio l'OIL l'OIM che hanno
maturato significative esperienze in questo settore. Già ora sono in
corso alcune iniziative che riguardano direttamente il fenomeno
migratorio come quella per la valorizzazione delle dinamiche
migratorie attuali e future per lo sviluppo nazionale dei paesi del
Maghreb. Il fine che ci si prefigge rafforzando le sinergie con gli
organismi specializzati è sempre orientata al potenziamento delle
capacità di alcuni Paesi come Algeria, Marocco e Tunisia per
ottimizzare il potenziale di sviluppo economico e sociale interno
connesso alla gestione delle dinamiche migratorie nella regione del
Mediterraneo. L'attività di cooperazione proseguirà in questa
azione di identificazione delle aree a più forte pressione
migratoria verso il nostro Paese, e particolarmente delle aree rurali
caratterizzate da forti spinte migratorie, per sostenere la capacità
potenziale di sviluppo di joint-ventures con imprese italiane,
all'impatto di eventuali schemi di micro-credito.
In Egitto, paese cui la Cooperazione italiana guarda con sensibile
attenzione, sono in fase di realizzazione due iniziative ("Sistema
integrato per la gestione delle informazioni sull'emigrazione", e il
"Programma di informazione sull'emigrazione) proprio con l'intento
esplicito di agire sulle dinamiche del fenomeno migratorio anche
attraverso attività di informazione.
Al fine di rendere più efficace l'azione di cooperazione mirante
alla riduzione della pressione migratoria la Cooperazione italiana si
orienta altresì verso la realizzazione di progetti di ricerca che
hanno lo scopo di verificare le diverse cause che possono spingere
all'emigrazione, nonchè valutare quali siano le ricadute
dell'emigrazione nei contesti di origine e quali siano i processi di
inserimento sperimentati dall'immigrato in Italia.
Altro settore di prioritaria importanza verso il quale già da
tempo sono concentrati gli sforzi della Cooperazione italiana anche
con lo scopo precipuo di veder ridotta la pressione migratoria è
quello dell'assistenza ai profughi ed ai rifugiati provenienti dalla
zone interessate da conflitti, naturalmente in stretto raccordo che
gli organismi internazionali, in particolare l'UNHCR. L'area
balcanica, in particolare la regione del Kosovo, continuerà ad
essere una delle zone di destinazione di tali interventi, ma anche
quelle regioni dell'Africa interessate in tempi recenti da conflitti
bellici che hanno inciso pesantemente nel tessuto socio-economico dei
Paesi coinvolti. Attenzione in tali contesti viene anche riservata
alla operazioni di rimpatrio che rappresentano il primo passo per la
ricostituzione di tali contesti..
Anche i programmi di reinserimento degli emigrati al momento del
loro ritorno nel paese di origine saranno oggetto di finanziamenti da
parte della nostra Cooperazione anche sulla scia di quanto già in
essere per esempio nel caso del Programma di formazione e
microcrediti per gli emigrati di ritorno in Egitto, progetto di
prossima approvazione e del Programma di reinserimento sociale delle
persone che rientrano in Nigeria.
Tendenze nelle politiche migratorie di altri paesi.
L'evoluzione in atto nel mercato del lavoro, in relazione ai
trend demografici ed alla favorevole fase congiunturale attraversata
da alcuni settori produttivi, influisce oggi sull'elaborazione e
sull'attuazione delle politiche migratorie di molti paesi
occidentali. Posizioni di blocco dei nuovi ingressi cedono così
progressivamente il passo ad una sempre più diffusa consapevolezza
che i flussi migratori, purchè adeguatamente governati attraverso
l'elaborazione di una politica di "gestione", costituiscono
soprattutto una risorsa.
Il rapporto tra la crescita economica ed una politica di gestione
dei flussi migratori è stato d'altronde già sperimentato a partire
dal secolo scorso, come dimostra la storia economica e sociale di
paesi "nuovi" come gli Stati Uniti, il Canada, l'Australia e alcuni
paesi dell'America Latina. La tendenza attuale si differenzia però
dalla tradizionale politica atta ad attrarre manodopera a basso costo
per la crescita di settori a basso livello di tecnologia. La
struttura e le esigenze del sistema produttivo di molti paesi
occidentali richiedono infatti di poter disporre di manodopera
qualificata, soprattutto da destinare a settori ad alta tecnologia,
difficilmente reperibile sui mercati del lavoro nazionali. La carenza
di manodopera qualificata, problema che in prospettiva sarà acuito
dalle attuali tendenze demografiche, e rispetto al quale i sistemi
formativi nazionali stentano a fornire adeguate risorse, è insomma
alla base della politica di cauta apertura adottata da molti governi
in materia migratoria.
Emblematico, a questo proposito, è il caso del Regno Unito.
Rispetto alla sostanziale chiusura delle frontiere (con l'eccezione
dei cittadini UE e dei rifugiati), disposta nel 1971, il governo
britannico si è recentemente mostrato incline ad adottare una
politica dell'immigrazione "orientata al mercato", sulla scorta delle
misure già approvate in materia di attività economiche intraprese
da cittadini stranieri e permessi di lavoro a favore di studenti
provenienti dall'estero. In particolare, è all'esame la possibilità
di limitare le restrizioni in materia di assunzioni di cittadini
stranieri attualmente imposte ai datori di lavoro.
Anche in Germania è in corso un intenso dibattito
sull'immigrazione e sulla possibilità di introdurre per la prima
volta in quel paese un vero e proprio strumento normativo che
affronti la materia nella sua globalità. Il governo ha già deciso
di attuare una contenuta apertura, in particolare concedendo 20 mila
nuovi permessi di soggiorno ad operatori qualificati del settore
informatico. Di dimensioni molto maggiori le aperture disposte da
paesi caratterizzati storicamente dai maggiori flussi immigratori. La
crescente domanda di molti settori produttivi statunitensi di
manodopera qualificata ha spinto il governo di Washington a disporre
un incremento delle quote annuali di immigrazione. Nel maggio scorso
è stato disposto un aumento di 200 mila unità della quota di
ingressi per lavoratori qualificati nell'industria ad alta
tecnologia, con un incremento superiore all'85%. L'Amministrazione
americana ha così confermato di vedere nell'accesso al mercato del
lavoro internazionale un fattore essenziale per il mantenimento della
competitività del sistema produttivo statunitense a livello
mondiale.
La percezione che gli Stati Uniti possano aver alleviato la loro
carenza di manodopera qualificata attraverso una politica di gestione
dei flussi migratori ha spinto altri Paesi ad intraprendere la stessa
strada, tanto da generare una sorta di concorrenza nell'attrarre i
lavoratori stranieri qualificati, offrendo loro sempre migliori
opportunità formative e professionali. Il Canada ha ad esempio
deciso di liberalizzare l'accesso di lavoratori stranieri dei settori
ad alta tecnologia, mentre l'Australia ha varato un nuovo sistema di
visti temporanei destinati allo stesso tipo di immigrati.
La tendenza a favorire l'immigrazione di lavoratori qualificati,
tendenza già in atto anche in Italia, e che nel nostro paese dovrà
essere coerentemente sostenuta parallelamente alla modernizzazione e
all'evoluzione tecnologica di molti settori produttivi, è d'altro
canto di notevole interesse anche per i paesi di origine dei flussi
migratori. La connessione tra il fenomeno migratorio e lo sviluppo
economico e sociale di questi ultimi paesi è sempre più
all'attenzione dei governi dei PVS, delle agenzie per la cooperazione
allo sviluppo, degli organismi internazionali che si occupano di
migrazioni. Le "migrazioni di ritorno", adeguatamente favorite da
specifici programmi di cooperazione (già avviati, in particolare,
per alcuni paesi dell'area balcanica e dell'Africa sub-sahariana) e
sostenute da una legislazione adeguata, possono costituire lo
strumento attraverso il quale le conoscenze tecniche, la formazione
professionale ed anche le risorse finanziarie acquisite dal
lavoratori provenienti dai PVS nella loro permanenza nei paesi più
sviluppati possono essere messe a disposizione dello sviluppo
economico e sociale dei paesi d'origine.

Cap. IV) Politiche di integrazione

Lo stato di realizzazione del modello di integrazione adottato e
gli obiettivi prioritari per il futuro.
Si ritiene utile seguire il modello di integrazione ragionevole,
proposto nel rapporto 1999 dalla Commissione per le politiche di
integrazione degli immigrati. Secondo questo modello i principali
obiettivi da perseguire sono la tutela dell' "integrità della
persona" e la costruzione di un' "interazione a basso conflitto" tra
immigrati e cittadini, tra nazionali e nuove minoranze. Le politiche
di integrazione devono essere dirette, da una parte, ad assicurare
agli stranieri presenti nel nostro paese basi di partenza
nell'accesso a beni e servizi e, più in generale, condizioni di vita
decorose. Un'interazione a basso conflitto implica che le politiche
di integrazione si rivolgono anche e forse soprattutto ai cittadini
italiani e non solo agli stranieri che vivono e lavorano in Italia.
All'interno delle misure destinate a garantire l'integrità della
persona, fondamentale importanza rivestiranno anche nei prossimi anni
quelle dirette a "premiare la legalita'" di chi, facendo uso di
strumenti ormai finalmente operanti a pieno regime quali l'ingresso
per lavoro nell'ambito dei flussi, l'ingresso con sponsorizzazione e
i ricongiungimenti familiari, è entrato regolarmente nel nostro
paese. Nella direzione di premiare la legalità e la residenza
regolare di lungo periodo, alcune importanti realizzazioni hanno
avuto luogo nel corso del 2000: il rilascio delle prime carte di
soggiorno e l'attuazione dell'istituto dello sponsor per ricerca di
lavoro.
Perciò sembra necessario creare le condizioni che permettano di
mantenere la stabilità della permanenza legale, evitando automatismi
nell'applicazione della legge che possano produrre "ricadute"
nell'illegalità. A questo scopo, gli strumenti da privilegiare
sembrano essere il monitoraggio costante sul funzionamento delle
misure che regolano il soggiorno, che ne rilevi i punti di
criticità, e l'adozione di misure dirette a realizzare una maggiore
semplificazione amministrativa delle procedure.
Maggiore impulso dovrà essere dato alle misure dirette ad
assicurare agli stranieri regolari il pieno esercizio dei diritti
loro riconosciuti. Un problema di mancato esercizio dei diritti si
rileva tuttora sia nel campo della salute, che in quello della
scuola. Per quanto riguarda il primo settore, dati a livello locale
fanno presumere che circa il 30% dei regolari, aventi per legge
diritto all'assistenza sanitaria a condizione di parità con i
cittadini italiani, non si è mai iscritto al Servizio Sanitario
Nazionale, condizione preliminare per l'accesso all'assistenza. Per
quanto riguarda l'istruzione, il numero di alunni stranieri che
frequentano le nostre scuole corrisponde a poco più della metà del
numero di minori stranieri che risultano soggiornare in Italia. I
dati relativi alla frequenza scolastica prendono in considerazione
ovviamente solo i minori in età scolare, dai tre anni in su.
Tuttavia, anche in considerazione del fatto che a scuola possono
andare anche i minori irregolari, mentre i dati sulla presenza
riguardano solo i regolari, la discrepanza tra soggiornanti e
frequentanti appare un aspetto preoccupante. In entrambi i contesti
sarà necessario adottare misure che consentano di ridurre
progressivamente, e poi di eliminare, il divario tra quanti hanno
diritto all'assistenza sanitaria e all'istruzione e quanti
effettivamente ne usufruiscono.
Carattere di priorità dovrà essere riconosciuto all'obiettivo di
eliminare o quantomeno ridurre le barriere, tanto di tipo prettamente
linguistico o, più in generale, culturale, quanto di tipo
organizzativo, che ostacolano la fruibilità dei servizi da parte
degli immigrati. L'esistenza di ostacoli che impediscono l'esercizio
del diritto di accesso ai servizi è particolarmente evidente nel
settore dei servizi sanitari e sociali. Gli ostacoli di tipo
culturale in senso ampio comprendono non solo la lingua, ma sia le
difficoltà legate ad una non buona comprensione da parte degli
stranieri del funzionamento dei servizi, sia ad una concezione
diversa della malattia o del bisogno, ad aspettative diverse rispetto
alla cura, alla assistenza, al rapporto tra operatore e utente.
In questo ambito la priorità deve essere data alla formazione
specifica degli operatori posti a contatto con l'utenza immigrata e
alla diffusione del ricorso ai mediatori culturali.
La figura del mediatore culturale è stata introdotta per la prima
volta dal Testo unico sull'immigrazione, come figura "ponte" tra gli
immigrati, portatori di una diversa cultura di origine e di
specifiche esigenze, e il contesto dei servizi e delle istituzioni
italiane. Sembra tuttavia necessaria una più precisa determinazione
del ruolo e dell'ambito di intervento dei mediatori culturali, così
come l'uniformazione secondo standard comuni del loro percorso
formativo, oggi completamente delegato ai differenti orientamenti dei
singoli enti che li formano e li utilizzano.
Altre barriere sono di tipo organizzativo, risolvibili con una
maggiore flessibilità dei servizi e degli orari, che consenta di
venire incontro ad esigenze proprie dell'utenza immigrata (ma non
solo), e con misure dirette a semplificare e chiarire procedure
burocratiche spesso oscure (anche ai nazionali).
Un ulteriore sforzo dovrà essere diretto a diffondere
maggiormente, tra gli stranieri, ma anche tra gli operatori che si
trovano a contatto con l'utenza immigrata, l'informazione sui diritti
e sulla legge. I problemi di accesso ai servizi sono spesso
determinati sia da carenze di informazione e di consapevolezza dei
propri diritti da parte degli utenti, sia di scarsa informazione sui
propri obblighi da parte degli erogatori.
In prospettiva le politiche sociali dirette agli immigrati
dovrebbero essere inserite nelle politiche sociali generali. Sembra
opportuno prendere le mosse da normative recenti quali la disciplina
dell'assegno di maternità e del reddito minimo di inserimento, che
comprendono tra i potenziali beneficiari, a condizioni di parità con
gli italiani, gli immigrati regolarmente residenti, per riflettere su
una possibile riforma del sistema degli ammortizzatori sociali che,
partendo dalla considerazione degli immigrati quali componenti ormai
strutturali della società, li inserisca tra i beneficiari di misure
generali di sostegno socio-economico. È d'altronde lo stesso T.U.
sull'immigrazione a stabilire il principio dell'equiparazione ai
cittadini italiani degli stranieri titolari di carta di soggiorno o
di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno per
quanto riguarda la "fruizione delle provvidenze e delle prestazioni,
anche economiche, di assistenza sociale".
Si segnalano inoltre alcune difficoltà di fondo sia strutturali
che politiche che è necessario impegnarsi a rimuovere nel prossimo
periodo:
- Il ritardo nell'emanazione delle leggi regionali di adeguamento
al testo unico rischia di ostacolare la piena operatività della
normativa a livello locale. Prima dell'emanazione della legge 40/98
la produzione legislativa regionale in materia di immigrazione ha
avuto sotto molti aspetti un carattere innovativo, prevedendo
istituti giuridici e strategie operative che in qualche caso sono
stati recepiti dalla stessa legge nazionale. Adesso, tuttavia, dopo
il completamento del percorso che ha condotto alla piena attuazione
del testo unico e del regolamento di attuazione, è necessario uno
sforzo di adeguamento omogeneo delle leggi regionali per evitare che
la legge venga applicata in maniera più o meno completa a seconda
delle condizioni locali di adeguamento.
- La mancanza di un centro di impulso e coordinamento politico
unitario a livello locale, rappresenta un altro problema di fondo che
dovrebbe essere affrontato compiutamente. Infatti a livello locale
spesso la delega per l'immigrazione viene affidata ad un assessorato
prioritariamente deputato ad altro, che, nella maggior parte dei
casi, è quello per l'assistenza sociale quando non quello per la
sicurezza.
Lavoro
Gli immigrati rappresentano ormai una componente strutturale del
mercato del lavoro italiano, costituendo circa il 3% della forza
lavoro. Si stima che nel corso del 2000 uno ogni dieci nuovi assunti
sia stato un lavoratore immigrato.
Un elemento di forte criticità è rappresentato dall'ampio
settore del lavoro nero. Secondo rilevazioni dell'INPS e del
Ministero del Lavoro una quota che oscilla tra un terzo e un quarto
degli immigrati titolari di permesso di soggiorno per motivi di
lavoro non è in regola con i contributi. Le misure dirette a
favorire l'emersione del lavoro sommerso rappresentano quindi senza
dubbio una priorità, infatti un forte settore informale, oltre a
sottrarre risorse allo Stato e agli enti previdenziali, agisce da
potente fattore di attrazione dell'immigrazione irregolare verso
l'Italia.
Le misure da adottare per combattere il lavoro irregolare degli
stranieri non sono diverse da quelle destinate a ridurre il lavoro
irregolare svolto dagli italiani: si tratta di aumentare i controlli,
rendere più gravi le sanzioni e meno onerosa la contribuzione per il
lavoro regolare. Sarebbe anche opportuno avviare un monitoraggio che
consenta di valutare se e in che misura il lavoro irregolare degli
stranieri si stia "sganciando" dalla irregolarità del soggiorno,
tenuto comunque conto del fatto che i lavoratori immigrati sono in
condizioni di maggiore ricattabilità e vulnerabilità rispetto agli
italiani quanto alla scelta del tipo di lavoro e alla possibilità di
optare per un rapporto regolare.
Si possono prevedere anche alcune misure specifiche: è necessario
seguire i percorsi lavorativi di chi ha fatto ingresso in Italia con
sponsorizzazione o per ricongiungimento familiare, per non alimentare
il lavoro nero con immigrati regolari. In una prospettiva più
generale, un monitoraggio di questo tipo si rivelerebbe strumento
utile anche per le valutazioni relative ai flussi di ingresso per
lavoro.
Sembra inoltre opportuno favorire il ricorso degli immigrati ai
contratti di formazione lavoro (attualmente utilizzati solo nel 5%
degli avviamenti al lavoro) e di apprendistato, che riducono i costi
per le imprese e costituiscono ottime opportunità per gli stranieri.
Un settore cui sarà necessario dedicare maggior attenzione è
quello del lavoro autonomo, considerando che i permessi per questo
tipo di lavoro sono passati dal 4,1% del 1998 al 5,4% del 1999. Il
lavoro autonomo degli immigrati costituisce quindi un settore in
crescita che richiederà, da una parte, maggiori controlli
finalizzati a individuare e reprimere eventuali situazioni di
sfruttamento o scarsa tutela dei dipendenti, dall'altra,
l'elaborazione una strategia di supporto all'imprenditorialità
immigrata.
Pur essendo spesso dotati di un buon livello di istruzione, gli
immigrati sono nella maggior parte dei casi collocati nel mercato del
lavoro italiano ai più bassi livelli di qualifica professionale.
Questo appiattimento comporta un grave sotto-utilizzo di capacità e
risorse umane che vengono di fatto sprecate e la diffusione di
un'immagine stereotipata del lavoratore immigrato, la cui utilità
per l'economia e per la società è sempre confinata in ambiti
limitati. Sembrano quindi prioritariamente da promuovere iniziative
tendenti a incentivare la mobilità sul mercato del lavoro degli
stranieri, in modo da consentirne l'uscita da "settori-ghetto" quali
il lavoro domestico per le donne e i bassi profili professionali
dell'industria e del terziario per gli uomini. Sembra inoltre
fortemente necessario ridurre lo sfasamento tra il livello di
istruzione e la collocazione professionale e facilitare l'accesso
degli immigrati a lavori "visibili" e tenuti in buona considerazione,
quali, per esempio, l'operatore di sportello.
Un maggiore impulso dovrà inoltre essere dato ai servizi di
orientamento al lavoro diretti agli immigrati, ai meccanismi che
favoriscono l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, a moduli di
formazione professionale più efficaci e mirati che comprendano anche
l'insegnamento base della lingua italiana e cognizioni di base
civiche e giuridiche.
Più in generale, le politiche del lavoro per gli immigrati non
possono essere pensate e realizzate disgiuntamente da strategie
dirette a favorire l'inclusione sociale, a combattere marginalità e
disagio, per disincentivare il fenomeno della visibilità degli
immigrati in quanto lavoratori e della invisibilità in quanto
cittadini.
Istruzione
L'inserimento scolastico di bambini e giovani immigrati
costituisce una delle condizioni fondamentali per l'integrazione
sociale e professionale dei minori stranieri e delle loro famiglie e
per la realizzazione di pari opportunità di partenza.
Gli alunni con cittadinanza non italiana che frequentano le nostre
scuole sono oggi venti volte più numerosi di quelli registrati
nell'anno scolastico 1983/84, quando costituivano appena lo 0.06%
della popolazione scolastica complessiva.
Nell'anno scolastico 1999-2000, più di 119.000 alunni stranieri
hanno frequentato le scuole italiane, rappresentando l'1,47%
dell'intera popolazione scolastica.
L'Istat ha stimato la presenza in Italia al 1 gennaio 2000 di
circa 230.000 minori stranieri. I dati relativi alla frequenza
scolastica prendono in considerazione ovviamente solo i minori in
età scolare, dai tre anni in su. Tuttavia - come si è già
osservato- anche in considerazione del fatto che a scuola possono
andare anche i minori irregolari, mentre i dati sulla presenza
riguardano solo i regolari, la discrepanza tra soggiornanti e
frequentanti appare un dato preoccupante, soprattutto nel meridione.
Maggiori sforzi dovranno essere compiuti nei prossimi anni per
diminuire il divario e realizzare compiutamente la norma del testo
unico sull'immigrazione che prevede il diritto-obbligo scolastico per
i bambini stranieri allo stesso modo in cui lo si prevede per gli
italiani. Anche in questo ambito le misure da adottare sembrano dover
essere solo in parte specificamente destinate agli immigrati,
costituendo l'evasione dell'obbligo scolastico un fenomeno diffuso
anche e in primo luogo tra la popolazione scolastica "nativa",
soprattutto nelle regioni meridionali. Deve quindi essere affrontato
con strumenti di carattere generale e strutturale, che siano diretti
a colmare determinate carenze del sistema scolastico nel suo
complesso.
Accanto ai problemi dell'accesso, andranno meglio affrontati nei
prossimi anni i problemi dell'inserimento e del successo scolastico.
Sono diversi i dati che segnalano come i bambini e i ragazzi
stranieri che frequentano le scuole italiane incontrino maggiori
difficoltà a scuola rispetto ai loro coetanei italiani. Nonostante
l'incompletezza dei dati attualmente disponibili, si può affermare
che tra gli studenti stranieri il tasso di insuccessi scolastici e di
abbandoni risulta essere più alto di quello relativo agli studenti
italiani e la forbice tende ad allargarsi nel passaggio tra le scuole
elementari e le medie. Gli studenti stranieri che proseguono i propri
studi a livello di scuola superiore scelgono più frequentemente
degli italiani gli istituti tecnici e professionali, per ragioni
evidentemente legate ad un più immediato approccio al mondo del
lavoro permesso da questo tipo di studi. L'elaborazione di percorsi
scolastici più fortemente orientati al mondo del lavoro
costituirebbe uno strumento importante per combattere l'abbandono
scolastico, di cui beneficerebbero senza dubbio anche studenti
italiani.
La condizione dei bambini figli di immigrati privi di permesso di
soggiorno è spesso caratterizzata da difficoltà di inserimento. La
legge ne permette la regolare iscrizione a scuola, ma molto spesso il
loro inserimento scolastico trova ostacoli nella condizione di
illegalità e il contatto con i genitori è per ovvie ragioni quasi
totalmente assente. Si assiste inoltre ad un forte assenteismo da
parte di questi bambini e ragazzi, sempre determinato dalla posizione
illegale delle loro famiglie.
Un problema molto diffuso tra gli alunni stranieri è
rappresentato dal divario tra l'età del minore e la classe in cui
viene inserito in Italia. Nonostante che la legge 40 indichi come
criterio guida quello di inserire gli alunni stranieri nella classe
immediatamente successiva a quella conclusa con successo nel paese di
origine, spesso una scarsa conoscenza della lingua italiana induce le
autorità scolastiche a inserire lo studente straniero in una classe
composta da alunni molto più piccoli. Questo sfasamento tra età
anagrafica e classe di inserimento, che si fa sempre più frequente
mano a mano che si procede verso i gradi più alti dell'istruzione,
si rivela dannoso tanto psicologicamente quanto pedagogicamente per
l'alunno straniero. Per evitarlo, si dovrà puntare molto di più in
futuro su programmi personalizzati di inserimento e di istruzione.
Alcune misure specifiche possono facilmente essere individuate.
Una maggiore attenzione è da destinare alla formazione degli
insegnanti che di fronte agli alunni stranieri si trovano spesso
privi di strumenti e di preparazione adeguata. La formazione dei
docenti dovrà comprendere non solo metodi e materie di insegnamento
ma anche strumenti che permettano di rapportarsi alle bambine e ai
bambini stranieri e alle loro famiglie, di comprendere codici di
comunicazione verbale e non verbale appartenenti a culture diverse.
Inoltre una formazione specifica è necessaria per l'insegnamento
dell'italiano come lingua seconda.
Gli stessi sistemi di valutazione dell'alunno straniero dovrebbero
essere ripensati come metodi di valutazione comprensivi anche della
lingua e della cultura per evitare che una valutazione inadeguata, o
perchè eccessivamente rigida o perchè eccessivamente blanda,
produca come primo effetto l'abbandono scolastico da parte degli
alunni stranieri. Il sostegno scolastico agli alunni stranieri,
supportato da soli 14 milioni annui concessi alle scuole che
presentano un tasso di stranieri superiore al 10%, dovrà essere
rafforzato e prolungato. Spesso tale fase di sostegno termina prima
di aver potuto produrre risultati visibili.
Anche nell'ambito della scuola la figura del mediatore linguistico
e culturale si è rivelata in grado di facilitare l'inserimento e di
svolgere funzioni di supporto e di assistenza, sia in termini di
conoscenza delle culture di cui sono portatori i bambini immigrati,
sia come sostegno agli stessi bambini nella fase di adattamento alla
scuola. Il mediatore, inoltre, può svolgere un ruolo non
trascurabile proprio in quel dialogo con le famiglie che si considera
fondamentale nell'accoglienza.
È necessario instaurare forme di comunicazione chiara e costante
tra la scuola e i genitori degli alunni stranieri anche allo scopo di
migliorare la conoscenza e la padronanza di meccanismi burocratici,
quali le modalità di iscrizione. I genitori degli alunni stranieri
dovranno essere stimolati ad un maggior coinvolgimento e
partecipazione ai lavori degli organi democratici della scuola. Il
dialogo con i genitori e le Comunità di provenienza, svolto con
continuità e non in maniera occasionale, assume una rilevanza
fondamentale per un inserimento non traumatico nel contesto
scolastico e sociale.
La diffusione di corsi di lingua e cultura italiana, a tutti i
livelli, sia per bambini che per adulti costituisce un altro
obiettivo importante. Per quanto riguarda i bambini e i ragazzi in
età scolare, gli interventi finalizzati all'insegnamento della
lingua di studio andranno strutturati tenendo conto delle lingue di
origine e realizzati all'interno delle classi di appartenenza e in
laboratori interculturali e interlingue appositamente istituiti
presso le scuole. Le esperienze in questa direzione, già realizzate
in Italia, hanno prodotto risultati positivi.
Il riconoscimento dell'importanza della lingua come strumento di
integrazione è anche alla base del progetto pilota per la
costituzione di un sistema nazionale per l'insegnamento dell'italiano
di base agli immigrati adulti. Infatti la maggior parte degli
immigrati giunge nel nostro paese senza conoscere la lingua italiana
e si trova a dover affrontare, in una penalizzante situazione di
disagio linguistico, innumerevoli impegni e ostacoli. Il progetto di
insegnamento dell'italiano di base è stato pensato proprio al fine
di ridurre questa condizione di disagio e di creare pari
opportunità. L'obiettivo prioritario del progetto attraverso
l'immediata attivazione, in via sperimentale, di circa 50 Centri
Territoriali per l'Educazione Permanente degli Adulti è di
diffondere il più possibile tra gli immigrati la conoscenza di
queste strutture quali centri di formazione linguistica per
l'insegnamento della lingua italiana, compresi nell'ambito del
sistema integrato di educazione e formazione permanente previsto
dalla delibera della Conferenza Unificata del 2 marzo 2000, in modo
che per gli immigrati diventino punti di riferimento per le
necessità di apprendimento della lingua italiana.
Alla diffusione dell'insegnamento della lingua dovrà essere
abbinata l'introduzione di un certificato ufficiale di conoscenza
della lingua italiana, analogo a quello che esiste in diversi paesi
europei, differenziato in vari livelli, così come proposto dalla
Commissione per le politiche di integrazione.
Nell'ambito dell'istruzione per gli adulti un ulteriore obiettivo
da perseguire è costituito dalla razionalizzazione della rete
esistente di corsi pomeridiani e serali finalizzati al rilascio di
titoli di studio nonchè da una maggiore diffusione tra gli immigrati
delle informazioni relative a tali corsi.
Università Nell'anno accademico 1997/98 risultano iscritti ai
corsi di laurea e ai corsi di diploma universitario 24.010 studenti
stranieri, di cui circa 14.000 provenienti da paesi comunitari o
comunque a sviluppo avanzato (di cui più di 10.000 dalla Grecia).
Nell'anno accademico 1998/99 risultano iscritti 20.999 studenti
stranieri, di cui circa 11.000 provenienti da paesi a sviluppo
avanzato (8000 solo dalla Grecia). Al momento, per l'anno accademico
1999/2000 sono disponibili solo dati parziali dai quali emerge un
totale di 16.550 studenti stranieri iscritti.
Più della metà degli studenti universitari stranieri proviene
quindi, negli anni più recenti, da paesi a sviluppo avanzato. Un
maggiore sforzo dovrà essere compiuto nei prossimi anni per favorire
l'accesso all'istruzione universitaria degli studenti provenienti da
paesi a forte pressione migratoria, sia prevedendo un congruo numero
di ingressi annuali per studio, sia agevolando, anche in termini
economici, l'accesso all'università per chi già vive in Italia.
Alcuni passi in questa direzione sono già stati compiuti: il Decreto
Interministeriale MURST - MAE - INTERNI fissa a 20.220 unità la
quota di ingressi per studio dell'anno accademico 2000-2001; inoltre
sono stati recentemente modificati i parametri relativi al calcolo
del reddito per la concessione di borse di studio a studenti
stranieri.
Alloggio
Il contesto abitativo rappresenta a tutt'oggi un ambito di grave e
generalizzato disagio per gli immigrati presenti nel nostro paese.
Questo disagio appare in gran parte causato dalle caratteristiche
generali del mercato degli alloggi in Italia, in cui tanto l'offerta
generale di abitazioni in affitto quanto quella più specifica di
abitazioni sociali sono notevolmente inferiori alle medie europee. Si
stima che circa un terzo della popolazione immigrata viva in
condizioni di disagio abitativo e all'incirca un quinto sia senza
dimora. Inoltre il progressivo stabilizzarsi degli immigrati,
segnalato dall'aumento dei ricongiungimenti familiari e delle nascite
di bambini, comporta un aumento della domanda di abitazioni adatte a
famiglie e non più di mere strutture di accoglienza. L'aumentata
domanda di case in affitto si scontra con un mercato dell'affitto
rigido e limitato, ma anche con la diffidenza di molti proprietari ad
affittare a stranieri.
Questo è forse in assoluto l'ambito dove meno necessarie appaiono
misure specifiche per gli immigrati e dove, al contrario, gli
stranieri risentono, in misura aggravata dalla mancanza di reti
familiari di supporto, della debolezza delle politiche di carattere
generale dirette a ridurre il disagio e l'esclusione abitativa delle
fasce più deboli della popolazione.
Tanto la gestione dei centri di prima accoglienza, quanto la
realizzazione delle altre modalità alloggiative previste dalla legge
40/98 per gli immigrati e per gli italiani in situazione di
difficoltà sono in larga parte di competenza delle regioni e degli
enti locali. Le politiche abitative pubbliche sono state trasferite,
in attuazione del decreto legislativo 112/98, alle regioni cui spetta
adesso avviare una nuova fase caratterizzata anche da scelte
innovative.
Dai dati relativi al 1998 emanati dalla Direzione Centrale
Documentazione del Ministero dell'Interno, risultano 17.200 posti
letto offerti da un complesso di 820 strutture residenziali per
stranieri, di cui 322 pubbliche, 428 private e 70 miste. Il 75% di
queste strutture residenziali si trova al Nord del paese, il 14 % al
Centro e il restante 12 % si divide tra Sud e Isole.
I centri di prima accoglienza continuano ad essere una componente
necessaria del quadro di offerta di soluzioni abitative agli
immigrati, ma devono essere posti in condizione di svolgere la
funzione loro propria, caratterizzata prevalentemente dalla
temporaneità e dalla flessibilità dell'accoglienza. Devono cioè
poter rispondere a bisogni urgenti di accoglienza per periodi
limitati di tempo, con un frequente ricambio delle persone ospitate.
Da assumere con carattere di priorità saranno quindi le misure
dirette ad aumentare, quantitativamente e qualitativamente, la gamma
di possibilità abitative percorribili fuori del centro di
accoglienza.
Occorre, da parte delle regioni e degli enti locali, incentivare
l'offerta di alloggi ordinari in affitto a prezzi calmierati, ma
anche sostenere progetti di accompagnamento e supporto all'acquisto
destinati a quelle famiglie immigrate che avrebbero la disponibilità
economica che consente l'accensione di un mutuo e l'acquisto di una
casa ma spesso incontrano rilevanti difficoltà pratiche.
Occorrerà incentivare maggiormente esperienze-pilota che hanno
prodotto buoni risultati negli ultimi anni in Italia, ma anche negli
altri paesi europei, quali i progetti di recupero e ristrutturazione
del patrimonio immobiliare esistente, da realizzare con contributi
regionali, le agenzie di intermediazione immobiliare, che consentono
di superare alcune diffidenze dei proprietari di immobili, l'accesso
agli alloggi ordinari a prezzi sociali o calmierati. Maggiore impulso
dovrebbe inoltre essere dato alla realizzazione degli "alloggi
sociali" previsti dalla legge 40, che, costituendo una soluzione
alloggiativa intermedia tra il centro di prima accoglienza e
l'abitazione vera e propria, contribuirebbero a decongestionare le
strutture di accoglienza emergenziale.
Nella migliore tradizione degli imprenditori illuminati di inizio
'900, sarebbe importante che anche gli imprenditori, che esprimono
con forza l'esigenza di manodopera straniera, si assumessero la
responsabilità di partecipare, insieme agli enti locali e alle
associazioni, alla ricerca di soluzioni abitative per i lavoratori
stranieri.
Da non sottovalutare è inoltre la misura in cui le difficoltà a
trovare un alloggio in affitto sono aggravate dalla diffidenza dei
proprietari, se non da veri e propri pregiudizi, nei confronti degli
stranieri. Per questo occorre individuare soggetti che svolgano una
funzione specifica di "accompagnamento" degli stranieri all'affitto e
all'acquisto, ma anche una più generale attività di mediazione
sociale tra tutti i protagonisti (inquilini, proprietari, vicini di
casa...).
Salute
Recenti indagini confermano quanto sia ancora nettamente
prevalente tra gli stranieri che vivono attualmente in Italia il
cosiddetto "effetto migrante sano", ovvero una situazione di base di
buona salute che caratterizza la grande maggioranza degli stranieri
che arrivano in Italia. Lungi dall'essere pericolosi portatori di
malattie esotiche, gli immigrati giungono nel nostro paese con un
patrimonio di salute, fisica e mentale, senza il quale non avrebbero
potuto affrontare l'avventura migratoria, e che rischia di essere
progressivamente eroso dalle cattive condizioni di vita, di lavoro,
di alloggio in Italia.
All'interno di questo contesto generale, tuttavia, emergono alcune
aree critiche a cui dovrà essere rivolta maggiore attenzione nei
prossimi anni. La progressiva stabilizzazione degli immigrati nel
nostro paese sta provocando un aumento tra la popolazione immigrata
di bambini e di anziani, entrambe categorie con specifiche esigenze
di salute. Nell'area ginecologica e pediatrica si riscontrano alcune
patologie più frequenti tra gli immigrati che tra gli italiani,
causate anch'esse da precarie condizioni di vita e in alcuni casi da
carenze informative che sarà necessario affrontare più
compiutamente nel prossimo futuro.
L'assistenza sanitaria è inoltre uno dei settori in cui emergono
con più evidenza fattori di diversa natura che ostacolano l'accesso
ai servizi da parte dell'utenza immigrata. Diverse misure per
eliminare tali barriere sono già state indicate nella prima parte
della sezione dedicata all'integrazione di questo documento.
Si tratta, in generale, di mettere mano ad un riorientamento
complessivo dei servizi sanitari alla luce delle esigenze dell'utenza
immigrata: formazione del personale improntata ad una maggiore
conoscenza del fenomeno migratorio e ad una accresciuta capacità di
lettura del bisogno dell'utenza straniera; maggiore flessibilità
degli orari di apertura; disponibilità di servizi di
interpretariato; approccio multidisciplinare da parte degli operatori
dei servizi. Anche l'offerta di metodi terapeutici tradizionali da
parte del servizio pubblico può andare incontro ad esigenze
importanti dell'utenza immigrata e nello stesso tempo rappresentare
per gli italiani un'occasione di approccio a metodi terapeutici
alternativi.
Ancora più a monte della questione di come facilitare l'accesso
ai servizi, occorre avviare un monitoraggio su scala nazionale che
consenta di verificare quanti titolari del diritto all'assistenza
sanitaria, non lo hanno mai esercitato, dal momento che non si sono
mai iscritti al Servizio sanitario nazionale. Occorrerà rimuovere le
cause di questo mancato esercizio di un diritto fondamentale,
principalmente con una adeguata opera di informazione.
Lotta alla discriminazione
Gli articoli 43 e 44 del testo unico sull'immigrazione, che
prevedono un'ampia nozione di discriminazione e la possibilità di
ricorrere ad una azione civile contro atti discriminatori, sono
tuttora poco applicati e poco conosciuti. Il livello di diffusione di
nel nostro paese di atti discriminatori, tanto profondamente lesivi
della dignità degli stranieri quanto segni evidenti della mancanza
di interazione positiva tra stranieri e italiani, è a tutt'oggi
oggetto di segnalazioni sparse e non di un monitoraggio adeguato e
capillare. Questo è un ambito in cui un costante impegno dovrà
essere profuso nel prossimo futuro, sia nella direzione di diffondere
maggiormente tra gli immigrati e tra gli operatori legali la
conoscenza di questa parte della legge 40, sia nella direzione
dell'istituzione, da parte delle Regioni, dei centri di osservazione,
informazione e assistenza legale per le vittime di discriminazioni
che la stessa legge affida alla loro competenza. A tutt'oggi non
risulta istituito alcuno di questi centri, si verifica, quindi, una
lacuna tanto di monitoraggio del fenomeno quanto di informazione e
tutela che è necessario impegnarsi a colmare.
Diritti di rappresentanza e di cittadinanza
La rappresentanza degli immigrati si esprime concretamente
attraverso le grandi associazioni di volontariato, i sindacati, le
associazioni degli immigrati stessi. Le associazioni di immigrati,
nate spesso da forme di aggregazione spontanea e poi passate ad una
strutturazione più formale, sono oggi impegnate soprattutto in
iniziative culturali, educative e sociali attraverso le quali
svolgono un ruolo importante di mantenimento dell'identità culturale
della comunità etnica e di mediazione con la società di
accoglienza. Nonostante l'importanza della funzione di cui si fanno
carico, le associazioni di immigrati risentono spesso di una
fragilità organizzativa e finanziaria, di difficoltà logistiche, di
difficoltà ad informarsi e ad informare i propri associati. Per
favorire la crescita professionale di queste forme associative e la
valorizzazione del loro capitale umano, sarebbe necessario un maggior
sostegno da parte degli enti locali, sia in termini di messa a
disposizione di sedi e mezzi sia in termini di contributi finanziari.
Sia a livello nazionale, nell'ambito della Consulta per i problemi
degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, che a livello
locale, con la costituzione dei Consigli territoriali, ormai operanti
in ogni provincia, si sono poste le basi per favorire la visibilità
e la partecipazione delle associazioni di immigrati alla vita
collettiva. Queste sono le basi di partenza da cui occorrerà
prendere le mosse per fornire agli immigrati che vivono e lavorano
nel nostro paese una voce in capitolo sulle decisioni che li
riguardano. Per quanto riguarda i Consigli territoriali, una più
chiara esplicitazione dei loro compiti e una maggiore chiarezza nei
criteri di scelta delle associazioni chiamate a farne parte
contribuirebbero ad accrescerne la rappresentatività e l'efficacia,
insieme ad un ampliamento del numero delle associazioni di immigrati
che li compongono.
Sul versante dell'ampliamento dei diritti dei lungo residenti e
del loro "percorso di cittadinanza" si registra, invece, una stasi
che è necessario impegnarsi a superare: la riforma delle norme
sull'acquisizione della cittadinanza italiana e l'attribuzione del
voto locale agli stranieri restano obiettivi di fondo cui si
continuerà a dedicare impegno ed attenzione.
Risorse
A partire dal 2000 è entrato pienamente a regime il sistema di
funzionamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie, così
come previsto dal Testo unico. Si tratta di un fondo ampiamente
regionalizzato, nella gestione del quale lo Stato centrale mantiene,
oltre ad una piccola quota, la funzione di indirizzo e di verifica
dell'utilizzo da parte delle regioni. La quota di spettanza delle
amministrazioni centrali in futuro potrà sempre di più essere
utilizzata per il finanziamento di progetti pilota, di volta in volta
individuati, che forniscono soluzioni sperimentali in determinate
aree critiche.
Il Fondo nazionale per le politiche migratorie, di entità
limitata, viene troppo spesso identificato con le risorse destinate a
politiche dirette ai cittadini stranieri tout court. Si tratta di un
errore di fondo che ci si dovrà impegnare a rimuovere. La natura
stessa del Fondo nazionale per le politiche migratorie giustifica e
spiega i limiti della sua dotazione finanziaria. Non si tratta di
finanziare e realizzare "politiche speciali" per gli stranieri, al
contrario, le politiche generali e le risorse generali destinate a
finanziarle devono comprendere gli immigrati regolarmente
soggiornanti nei medesimi termini dei cittadini italiani che si
trovano nelle stesse condizioni. Il Fondo per le politiche migratorie
è invece destinato a finanziare politiche dirette a ristabilire pari
opportunità di partenza tra cittadini stranieri e italiani.
Alcune linee d'azione innovative
Sulla falsariga di alcuni progetti pilota già realizzati, sembra
opportuno promuovere momenti di concertazione tra amministrazioni
centrali e locali, anche prevedendo il coinvolgimento delle imprese,
dei sindacati, delle associazioni degli immigrati, del volontariato e
dei consigli territoriali.
Un vero e proprio progetto pilota di questo tipo è in corso di
realizzazione nell'area del Nord-Est, Veneto e Friuli-Venezia Giulia.
In Veneto, i sindacati e l'associazione degli industriali hanno
firmato un accordo regionale che disciplina la partecipazione degli
immigrati a corsi di lingua italiana. La Regione Veneto ha istituito
un "Tavolo unico regionale in materia di immigrazione" in
collaborazione con il Dipartimento per gli Affari Sociali, gli Enti
Locali e le parti sociali, per favorire l'integrazione degli
immigrati utilizzando gli strumenti della formazione linguistica e
professionale, della politica abitativa, dei servizi all'immigrazione
e della programmazione dei flussi.
In Friuli-Venezia Giulia, a Pordenone e a Udine, sono stati invece
siglati accordi a livello territoriale tra i sindacati e le
associazioni degli industriali per favorire l'apprendimento della
lingua italiana.
Si tratta di esperienze significative che possono indicare un
percorso proficuo anche per i prossimi anni, in cui sarà sempre più
necessario il coinvolgimento delle Regioni, degli enti locali, delle
parti sociali e delle associazioni nella gestione delle misure di
integrazione degli stranieri.
Istituzione del riconoscimento "Migliore progetto per una Città
multi-culturale" in collaborazione con l'ANCI
Si ritiene necessario introdurre delle ulteriori forme di
attuazione delle politiche di integrazione sociale in favore dei
cittadini stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio dello
stato per consentirne una più ampia diffusione e partecipazione da
parte dei Comuni sulla scorta delle esperienze finora prodotte anche
sulla base della legge 40/1998. A due anni dall'attuazione del T:U:
sulle politiche dell'immigrazione risulta necessario proseguire nel
percorso di sostegno delle città italiane nell'impegno sulle
politiche di integrazione sociale, introducendo nuove occasioni per
migliorare i servizi in favore dei cittadini stranieri; è questa
l'opportunità di rendere più intenso e capillare il coinvolgimento
dei Comuni su tali tematiche, promovendo iniziative di supporto alle
azioni da questi messe in atto con interventi mirati all'inserimento
sociale nella comunità locale.
Priorità per le misure di integrazione
----&gt; Vedere tabelle da pag. 63 a pag. 65 del S.O. &lt;----

Cap. V) Linee generali per la definizione dei flussi
di ingresso nel territorio italiano

Il presente documento, che ha lo scopo di illustrare i principi
fondamentali della politica dell'immigrazione per il triennio
2001-2003, si ricollega naturalmente con il documento del triennio
precedente in una soluzione di continuità, per quanto riguarda le
priorità, le finalità, gli strumenti e le procedure indicate. Si
ritiene pertanto di assumerne tutti i contenuti.
Con l'entrata in vigore della legge 40/98, il Ministero del Lavoro
si è trovato nella necessità di impartire opportune direttive ai
propri uffici periferici per l'applicazione delle disposizioni
immediatamente esecutive della legge stessa, successivamente
confluita nel T.U. 286/98. In attesa dell'emanazione del Regolamento
di attuazione di cui all'art.1, comma 6, della legge predetta, si è
fronteggiato il problema della transizione fra la vecchia normativa
ed il sistema innovativo della nuova legge.
A distanza di un anno dall'emanazione del Regolamento di
attuazione di cui al DPR 394/99, il Ministero del Lavoro Direzione
Generale per l'impiego si sta adoperando con l'obiettivo di
completare l'attuazione della normativa sull'immigrazione,
valorizzandone gli aspetti innovativi, con riferimento anche alla
complessiva riforma degli assetti istituzionali e delle politiche di
governo nel mercato del lavoro e alle nuove competenze degli enti
locali in materia di politiche del lavoro stabilite dal decreto
legislativo 469/97. Lo Stato è competente in materia di
programmazione dei flussi migratori per lavoro ed ha funzioni do
coordinamento, programmazione e monitoraggio nel collocamento
lavorativo e nelle politiche del lavoro, operando in un quadro di
coerenza e sinergie. Nel processo di definizione dei flussi la legge
stessa prevede l'intervento degli enti territoriali (Regioni,
Province, Comuni) quali interlocutori naturali nell'ambito delle
varie realtà locali e, come previsto dal decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 2 agosto 2000, con l'acquisizione di un
parere preventivo della Conferenza Unificata sull'emanazione dei
decreti flussi annuali.
Il Ministero del Lavoro - in particolare, il Servizio per i
problemi dei lavoratori immigrati extracomunitari e delle loro
famiglie, presso la Direzione Generale per l'Impiego - sta inoltre
attivando una struttura di sintesi per l'affinamento tecnico
dell'individuazione dei fabbisogni. Architrave della strumentazione
è l'anagrafe, come strumento d'incrocio tra domanda e offerta, ma
anche di monitoraggio e valutazione. A tal proposito, la normativa
sull'immigrazione prevede che il Ministero del Lavoro fornisca, in
modo articolato per qualifiche o mansioni, le indicazioni
sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione, a
livello nazionale e regionale, nonchè il numero dei cittadini
stranieri non appartenenti all'Unione Europea iscritti nelle liste di
collocamento. Tale attività, portata a sintesi nella struttura di
coordinamento soprarichiamata, è svolta parallelamente
all'attivazione dell'anagrafe. Un ulteriore filone centrale di
attività è rappresentato dalla correlazione delle politiche di
inserimento dei lavoratori immigrati con il Piano Nazionale per
l'Occupazione, considerato che uno dei pilastri riguarda le politiche
di pari opportunità.
Definizione del fabbisogno interno di manodopera straniera
Le politiche di governo dell'immigrazione per motivi di lavoro
sono una componente importante dell'insieme delle politiche per
l'immigrazione. A riguardo non sono mancate le analisi sul fronte
dell'offerta di lavoro dei cittadini immigrati che complessivamente
confermano il carattere strutturale dell'immigrazione.
Su piano della domanda, la necessità di armonizzare i flussi di
ingresso dei lavoratori extracomunitari con le possibilità offerte
dal mercato del lavoro nazionale, evidenzia l'importanza di una
rilevazione efficiente e puntuale del fabbisogno interno, che deve
tener conto tanto delle esigenze espresse a livello territoriale del
partenariato sociale e degli attori istituzionali, quanto dei dati
previsionali relativi all'andamento dell'economia italiana nel suo
complesso, così come emerge da differenti analisi. Il Ministero del
Lavoro opererà nelle due direzioni, in ottemperanza delle
prescrizioni normative. Il ruolo del Ministero del lavoro è, del
resto, ben evidenziato nell'art.21 del Testo Unico sull'Immigrazione
(Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 ), che ribadisce come "i
decreti annuali devono tenere conto delle indicazioni fornite, in
modo articolato per qualifiche o mansioni, dal Ministero del lavoro e
della Previdenza Sociale sull'andamento dell'occupazione e dei tassi
di disoccupazione a livello nazionale e regionale, nonchè sul numero
dei cittadini stranieri non appartenenti all'Unione europea iscritti
nelle liste di collocamento".
Le analisi di monitoraggio, quindi, deve schematicamente prevedere
due livelli di analisi:
a) Una rilevazione dei fabbisogni a livello regionale, promossa
attraverso l'azione di monitoraggio delle Direzioni Regionali Del
Lavoro, che tenga conto, sia delle necessità in termini
quantitativi, sia dei fabbisogni professionali. Tale indagine è
indispensabile, inoltre, per la programmazione della ripartizione
territoriale delle autorizzazioni e sarà condotta dal Ministero del
Lavoro Direzione Generale per l'Impiego con le Regioni, gli Enti
territoriali e le Parti Sociali, esaminando sia gli aspetti
qualitativi che quantitativi della definizione dei flussi. Sono,
inoltre, già state impartite indicazioni in tal senso, ed in
particolare con Lettera Circolare no 451 del Novembre 2000. Inoltre,
l'elaborazione dei i dati relativi all'immigrazione per ragioni di
lavoro fornisce attendibili elementi nella lettura complessiva della
domanda e permette l'individuazione di interventi specifici.
b) La promozione di strumenti di rilevazione complessi che
analizzino le dinamiche occupazionali del sistema economico italiano
nei diversi settori produttivi (come, ad esempio, gli studi Excelsior
di Unioncamere promossa dal Ministero del Lavoro, l'indagine
Isfol-CSA e i rapporti dell'associazione Assinform)
A fronte di tali rilevazioni, occorre poi ponderare i fabbisogni
emersi con i dati previsionali dell'economia italiana, e con le
dinamiche interne all'offerta di lavoro straniera, evidenziandone i
tassi di occupazione e le tipologie professionali maggiormente
compatibili con le esigenze del mondo imprenditoriale. La riforma del
mercato del lavoro e, in particolare, le novità introdotte dal
Decreto Legislativo 181/2000 e dalla riforma del collocamento
ordinario di prossima emanazione, consentono al Ministero del Lavoro,
Direzione Generale per l'Impiego, di fornire al Governo gli elementi
per valutare il dato relativo ai tassi occupazionali e
disoccupazionali degli stranieri già residenti regolarmente in
Italia.
Analisi territoriale del fabbisogno lavorativo. Anagrafe
Informatizzata dei Lavoratori Extracomunitari
Lo strumento principale nell'analisi territoriale del fabbisogno
lavorativo è rappresentato dall'anagrafe informatizzata, che è
stata avviata in via sperimentale con l'Albania, nella prospettiva di
estenderne la portata. Infatti nel 2001 si intende sperimentare in
tutto il territorio nazionale la formula già avviata con l'Albania.
Si sottolinea, inoltre, che l'anagrafe costituisce un importante
mezzo di contrasto al lavoro nero, nelle politiche che ne favoriscono
l'emersione.
La più volte richiamata necessità di una corretta definizione
dei flussi di ingresso, sia sul piano quantitativo che su quello
qualitativo, attraverso meccanismi che promuovano l'incontro tra
domanda interna di lavoro e offerta dei lavoratori extracomunitari,
trova applicazione nell'Anagrafe Informatizzata dei Lavoratori
Extracomunitari (AILE), implementata dalla Direzione Generale per
l'impiego del Ministero del Lavoro. A tale sistema informatizzato
faceva, inoltre specifico riferimento il documento di programmazione
dei flussi 1998-2000.
La costituzione dell'AILE, prevista dal T.U. 286/98 all'art. 21
comma 7 ad opera del Ministero del Lavoro- Direzione Generale,
secondo il D.P.R. 394/99 art. 32 comma 3, rappresenta un efficace
sistema per la selezione dei lavoratori immigrati in base alle
richieste degli imprenditori italiani. Il progetto si impernia sulla
costituzione di una banca dati anagrafica dei lavoratori
extracomunitari in base ad un modello unico, approvato con Decreto
Ministeriale il 4 settembre del 2000, al fine di registrare le
competenze professionali e linguistiche degli aspiranti lavoratori
non comunitari (si veda allegato). Il funzionamento del sistema,
inoltre, è garantito da una rete informatizzata (tramite la rete
pubblica internet e la rete RUPA, Rete Unitaria della Pubblica
Amministrazione) che permette una rapida interazione dei soggetti
coinvolti nelle procedure di ingresso quali, oltre al Ministero del
Lavoro stesso, i Centri per l'impiego, le Province, l'INPS, le
Ambasciate, le Aziende, gli Enti di formazione e le Questure
L'anagrafe, quindi, consente a chiunque in possesso di
collegamento internet, la consultazione delle professionalità
disponibili tra i lavoratori stranieri inseriti nel data base
anagrafico e, ai soggetti registrati, la possibilità di accedere ai
dati personali degli iscritti e di avviare le procedure di
autorizzazione.
Oltre all'evidente vantaggio derivante dalla possibilità di
selezione per qualifiche, il sistema dell'AILE favorisce, quindi, una
gestione efficiente delle procedure di avviamento e di ingresso dei
lavoratori stranieri. Inoltre, attraverso la velocizzazione nelle
interazioni tra i diversi soggetti coinvolti, viene reso più agevole
il controllo sul corretto iter delle pratiche e sui fenomeni legati
all'economia sommersa e facilita, attraverso la semplificazione
amministrativa, il processo di adeguamento degli ingressi alle reali
esigenze del mercato interno.
Infatti, la costruzione di una rete di comunicazione efficiente è
un passo fondamentale per la definizione di un archivio unitario ed
aggiornato presso l'INPS sui lavoratori stranieri presenti nel paese,
attraverso un efficace scambio di informazioni tra l'istituto e gli
altri attori coinvolti. In questo modo sarà più agevole la verifica
delle posizioni lavorative dei cittadini extracomunitari (con
conseguente maggior controllo sui fenomeni legati all'economia
sommersa) e più puntuale e completa la lettura dati relativi
all'offerta di lavoro degli extracomunitari presenti sul territorio.
In questo senso, l'Anagrafe Informatizzata si rivela uno strumento
di indubbia utilità nella fase di programmazione dei flussi, in
quanto permette di rilevare informazioni, sia in termini quantitativi
che qualitativi, sulle richieste di lavoratori da parte degli
imprenditori italiani.
Il sistema centrale del Ministero del Lavoro governa l'intero
progetto e presso di esso risiede il data base, detto sistema
centrale è operativo 24 ore on-line tramite la rete internet .
Il cuore del sistema è la banca dati, il suo ruolo è di gestire
l'archivio centrale generale ( Anagrafe nominativa e professionale
dei cittadini extracomunitari) e di scambiare informazioni con i vari
attori interessati ( Direzioni Provinciali del Lavoro, Direzioni
Regionali del Lavoro, Aziende, INPS, OIM, OIL, Enti di Formazione,
Questure e Ambasciate).
Il colloquio con il mondo esterno avviene tramite un sito web
costruito per lavorare in modalità pubblica con tutti gli
interlocutori "pubblici" non accreditati e riconosciuti dal sistema,
ovvero pubblicando i dati contenuti nel data base escludendo quelli
sensibili come previsto dalla legge sulla privacy, ed in modalità
privata con le DPL per gestire le pratiche di richiesta e rilascio
delle autorizzazioni al lavoro, con le aziende che richiedono
l'iscrizione allo stesso con username e password di accesso per la
consultazione della banca dati completa con ricerca per qualifica
professionale , con gli enti di formazione solo per la parte
destinata alla gestione dei corsi di orientamento e formazione
previsti e con l'INPS che come previsto dal D.P.R.394 ha accesso alla
banca dati completa ed aggiornata.
Allo stato attuale, alcune DPL (Ancona, Bari, Bologna, e Treviso)
sono già collegate all'AILE su rete privata, mentre la connessione
di tutte Direzioni Provinciali è prevista entro il 2001. L'accesso
al sistema è comunque già garantito attraverso la rete pubblica
Internet.
Altro punto fondamentale del progetto è la possibilità,
dall'anno 2001, di inserire, direttamente sul sito AILE, da parte di
tutti gli attori, DPL, parti sociali, parti datoriali e aziende
accreditate, i fabbisogni previsionali per l'anno seguente suddivisi
per qualifiche professionali e mappati per territorio nazionale.
Inoltre, la sperimentazione di meccanismi di selezione dei
lavoratori immigrati tramite l'Anagrafe Informatizzata, è stata già
avviata per l'Albania, con la quale esiste anche un accordo sul
lavoro stagionale, e prevede, oltre ad avviare un flusso regolare ed
ordinato di lavoratori immigrati albanesi, anche l'orientamento e la
formazione professionale degli stessi tramite fondi nazionali e
comunitari. Il meccanismo appena descritto, basandosi su una
selezione di tipo qualitativo degli ingressi, richiede un efficiente
sistema di certificazione delle competenze inserite nei curricola
degli aspiranti lavoratori extracomunitari. Al momento, per quel che
riguarda le iscrizioni dei lavoratori albanesi, tale certificazione
è garantita dalla collaborazione con l'OIM, attraverso una
convenzione stipulata tra il Ministero del Lavoro e l'organismo
stesso.
Il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, in data
20.12.1999, ha stipulato una Convenzione con l'OIM per la
realizzazione del progetto d'ingresso ordinato e programmato e di
orientamento e di formazione professionale di aspiranti lavoratori
albanesi, nel rispetto del D.P.C.M. 8.2.2000, attraverso
l'attivazione di un sistema per la selezione, secondo normativa, in
Albania di lavoratori albanesi potenzialmente collocabili in Italia.
L'iniziativa si colloca nell'ambito delle misure approvate dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri (Tavolo di Lavoro Puglia - in
particolare con l'Albania) con l'obiettivo di assistere l'emigrazione
regolare di lavoratori albanesi verso l'Italia, in attuazione della
recente normativa italiana sulla migrazione e degli impegni
bilaterali sottoscritti tra Italia e Albania. In merito, si intende
dare attuazione a tale progetto anche nei prossimi anni.
L'iniziativa prevede le seguenti attivita':
- Verifica delle attitudini e delle professionalità dei candidati
sulla base delle loro qualifiche, in relazione ai settori interessati
dal fabbisogno del mercato del lavoro italiano;
- La raccolta e la registrazione dei dati relativi alle
generalità ed dalle professionalità in possesso dei candidati in
un'apposita banca dati da mettere a disposizione di tutte le
associazioni imprenditoriali interessate ad assumere manodopera
extracomunitaria;
- L'assistenza per i viaggio dall'Albania dei lavoratori albanesi
assunti sino alla destinazione finale in Italia.
L'OIM, nell'ambito di un programma iniziato a marzo del 2000, sta
inserendo, in un programma appositamente elaborato, i dati relativi
ai lavoratori albanesi, certificandone la conoscenza linguistica e
professionale. Allo stato attuale sono state intervistati 2332
candidati, di cui 1264 sono stati selezionati e registrati nella
banca dati. Inoltre, la certificazione cui si è fatto riferimento è
stata condotta sulla base di 22 test professionali e 15 test di
lingua italiana, utilizzati per la selezione dei candidati in Albania
ed elaborati secondo le indicazioni delle 33 professioni maggiormente
richieste dagli imprenditori italiani sulla base di uno studio
condotto da Unioncamere con il Ministero del Lavoro.
Il Ministero del Lavoro insieme agli Affari Esteri e all'Interno
ha messo a punto una scheda tipo, denominata convenzionalmente
Modello Unico, per la rilevazione delle disponibilità di lavoro
all'estero e dei precedenti lavorativi, in conformità a quanto
previsto dagli artt. 22 e 24 del T.U. predetto sulla richiesta di
lavoro da parte dei datori interessati in base alle liste costituite
presso ciascun paese estero che ha stipulato Accordi in materia di
lavoro. La scheda consentirà l'uniforme predisposizione delle liste
e l'implementazione della anagrafe ed è uno degli strumenti previsti
dalla normativa.
Inoltre è stata avviata una campagna informativa e di
sensibilizzazione in Italia per la massima diffusione dell'iniziativa
presso gli enti coinvolti, con un raccordo con il progetto
"Orientamento, formazione professionale e consulenza a favore di
migranti e profughi dalla Regione Balcanica" finanziato dal Ministero
del Lavoro e dal Fondo Sociale Europeo, nell'ambito dell'iniziativa
comunitaria OCCUPAZIONE/INTEGRA. Nell'ambito di tale progetto sono
stati realizzati incontri con rappresentanti istituzionali regionali
e provinciali responsabili per le Politiche del Lavoro e con le
Associazioni datoriali dei vari settori dell'economia.
Complessivamente la sperimentazione consentirà di valutare un
"modello di intervento" che colleghi la strumentazione dei flussi,
prevedendo formazione per gli inserimenti. Ciò nonostante le
inevitabili difficoltà derivanti dalla complessità della situazione
albanese.
L'elevata eterogeneità del sistema produttivo italiano si
riflette sul mercato del lavoro, determinando "submercati" a livello
territoriale che presentano specificità e dinamiche diverse tra
loro. La differenziazione suggerisce come sia necessario, attraverso
l'attivazione degli organismi locali, l'implementazione delle
attività di ricerca e rilevazione del fabbisogno nei differenti
contesti del territorio nazionale. Tali attività dovrebbero
interessare sia gli enti territoriali (Regioni, comuni e province),
sia gli enti e gli organismi che sono usualmente coinvolti dal
fenomeno migratorio, vale a dire le parti sociali datoriali e dei
lavoratori, e le organizzazioni del volontariato e del privato
sociale che, a vario titolo, si interessano delle problematiche
inerenti l'immigrazione.
L'analisi a livello locale, quindi, non dovrà rilevare soltanto
le richieste del mondo imprenditoriale, ma analizzare anche le
modalità e le problematiche di inserimento delle comunità immigrate
nel territorio, con particolare riferimento alle difficoltà nella
disponibilità degli alloggi. Tale attività di monitoraggio è stata
già implementata dal Ministero del Lavoro Direzione Generale per
l'Impiego, attraverso l'attivazione delle relative Direzioni
Regionali, che sono state chiamate a rilevare il fabbisogno di
manodopera straniera, per settori economici, nelle relative province
di competenza, valutandone oltre che la tipologia contrattuale (a
tempo determinato, indeterminato o per lavoro stagionale), anche gli
aspetti qualitativi. In questa prima fase non si ritiene, in ogni
caso, di operare la previsione di decreti di programmazione dei
flussi articolati per qualifiche, con l'intendimento, tuttavia, di
approfondire tale aspetto a seguito dell'attivazione dell'anagrafe
informatizzata dei lavoratori immigrati.
È necessario, inoltre, rivolgere l'attenzione non solo ai bisogni
delle imprese, ma anche a quelli provenienti da altri settori
dell'economia nonchè dalle famiglie.
Confronto delle analisi con i dati previsionali relativi
all'andamento dell'economia italiana
Nella fase successiva occorrerà raccogliere le informazioni
provenienti dalle diverse realtà territoriali e confrontarle con i
dati relativi alle dinamiche occupazionali, sia dei lavoratori
stranieri che di quelli italiani, attraverso le rilevazioni presso i
Centri per l'impiego delle singole Province e Regioni. Il ruolo di
coordinamento del Ministero del Lavoro Direzione Generale per
l'impiego e di collegamento tra l'Amministrazione centrale e quelle
Periferiche attraverso le Direzioni Regionali del Ministero del
Lavoro risulta quindi cruciale, al fine di armonizzare i fabbisogni
delle singole aree al contesto nazionale nel suo insieme, anche in
relazione ai dati previsionali relativi all'economia italiana.
Di particolare importanza a tal proposito, è l'utilizzo di
strumenti previsionali relativi ai singoli studi di settore (quali
quelli promossi da Unioncamere, Isfol-CSA e Assinform), al fine di
contestualizzare le singole rilevazioni in un quadro economico di
più ampio respiro, sia nazionale che internazionale. Infatti, basare
la politica di programmazione dei flussi semplicemente sui fabbisogni
strettamente contingenti rischierebbe di portare ad una definizione
nel numero degli ingressi non compatibile con logiche di medio
periodo. Occorre, perciò, che le quantificazioni tengano conto delle
possibili conseguenze di fasi congiunturali negative e del grado di
crescita dei singoli settori dell'economia, al fine di prevenire
pericolose conseguenze occupazionali sulla manodopera immigrata con
basso livello di qualifica.
Per ciò che concerne l'incentivazione di ingressi di forza lavoro
straniera altamente qualificata, è bene affiancare agli studi che
rilevano la carenza di alcune tipologie professionali, i dati
relativi al sistema formativo italiano, in modo da stimare la
potenziale offerta di lavoro per gli anni seguenti, attraverso le
informazioni fornite dal Ministero della Pubblica Istruzione e da
quello dell'Università e della Ricerca Scientifica.
L'elevato livello di mobilità della popolazione immigrata non
consente di circoscrivere i flussi di ingresso ad una singola area
territoriale. È inevitabile, infatti, che parte dei lavoratori
immigrati destinati ad una regione si spostino verso altre zone del
territorio, rendendo quindi necessaria una percezione complessiva
tanto dei fabbisogni quanto delle problematiche relative
all'integrazione.
È bene sottolineare, a questo proposito, l'importanza di
interventi in itinere correttivi nella determinazione dei flussi
annuali. La facoltà di licenziare nell'anno più di un decreto di
programmazione dei flussi, suggerisce la lettura prudenziale delle
richieste da parte delle organizzazioni datoriali, da un lato
favorendo meccanismi di ingresso (attraverso l'Anagrafe
Informatizzata degli Immigrati) che privilegino le professionalità
maggiormente richieste, e dall'altro promuovendo un'azione di
verifica dell'adeguatezza delle quote previste, attraverso l'esame
della velocità di "copertura" delle stesse. In questo senso appare
opportuno sottolineare come il passaggio da una politica di controllo
dei flussi di tipo quantitativo ad una di tipo qualitativo non può
che esserne una naturale evoluzione. Come già accennato, infatti il
decreto flussi, infatti non opera una distinzione degli ingressi per
tipologia professionale, inglobando le qualifiche di basso e di alto
livello in un unico aggregato. A tal proposito, sembra però
opportuno lasciare a detti decreti 2001/2003 la scelta
sull'introduzione di distinte quote per esigenze del settore sanità
e del settore dell'alta tecnologia. In generale, fermo restando la
predetta riserva, non sembra qui opportuno stabilire che all'interno
dei decreti di programmazione dei flussi migratori vengano fissate
quote espressamente dedicate a tipologie professionali specifiche,
relative a professionalità di alto livello e poco presenti
nell'offerta di lavoro nazionale (da non confondersi con le figure
richiamate dall'art. 27 del T.U. che, per scelta legislativa, non
rientrano nelle quote annualmente fissate).
È bene comunque sottolineare l'importanza di tale carenza
relativamente agli effetti sul rallentamento della crescita dei
settori economici di più recente sviluppo (in particolare quelli
legati all'informatica e alle comunicazioni) e ribadire l'esigenza di
individuare meccanismi che facilitino l'ingresso di lavoratori
stranieri con competenze adeguate alle richieste del mondo
imprenditoriale.
A questo proposito può essere utile citare i dati emersi
dall'analisi del fabbisogno formativo del personale sanitario, ad
opera del Ministero della Sanità. Tale ricerca evidenzia come, già
dal 1993, sia netta la diminuzione nei diplomi per "infermieri
professionali", in ragione di una progressiva mancanza di attrazione
verso questo tipo di professione. Tale deficienza ha generato, negli
anni, un eccesso di domanda quantificabile in 3.451 unità nell'anno
2000, 3.199 nel 2001 e 1.817 nel 2002. A fronte di tali carenze, sono
stati quindi individuati i paesi extracomunitari nei quali la
formazione è assimilabile a quella europea, al fine di sopperire al
deficit al di offerta. È evidente che, nelle decisioni finali in
merito ai decreti di programmazione dei flussi, occorrerà
generalmente valutare anche l'incidenza della politiche per la
mobilità interna con riguardo non solo ai lavoratori
extracomunitari, ma anche a quelli nazionali e ,in un contesto più
ampio, a quelli europei, al fine di evidenziare quale percentuale di
posti disponibili possa essere soddisfatta ricorrendo esclusivamente
a cittadini extracomunitari.
Sembra comunque necessario lo studio di "filtri qualitativi" che
favoriscano i soggetti dotati di elevate credenziali formative. A
riguardo si può ipotizzare l'utilizzo di più decreti flussi ,come
già richiamato in precedenza, anche in relazione agli elementi
informativi forniti periodicamente dal Ministero del Lavoro in
merito.
La rilevazione istruttoria del Ministero del Lavoro continuerà
periodicamente, coinvolgendo Regioni, Provincie, Centri ed Enti di
ricerca, Parti Sociali. Si potrà, in tal modo, contribuire ad
intercettare i fabbisogni per il medio periodo nonchè quelli
espressi dalle famiglie. Come già sù accennato, il Ministero del
Lavoro - Servizio per i problemi dei lavoratori immigrati
extracomunitari e delle loro famiglie presso la Direzione Generale
per l'Impiego - sta attrezzando, al riguardo, una apposita struttura,
che opererà anche utilizzando l'anagrafe informatizata.
Relativamente alla discriminazione degli ingressi in relazione
alle categorie professionali più richieste, un discorso analogo ai
precedenti può essere fatto anche per gli ingressi con per
prestazione di garanzia per l'accesso al lavoro, previsto dall'Art 3
del Testo Unico, Decreto Legislativo n.286/98. Appare necessaria,
infatti, la verifica della percentuale e della qualifica degli
immigrati che hanno trovato collocamento nel mercato del lavoro,
anche in relazione alle differenti tipologie di percorsi di
inserimento seguite. Pare, inoltre, opportuno sottolineare la
necessità di approfondire la possibilità di circoscrivere questo
strumento ai lavoratori provenienti da Paesi con i quali non siano
già in vigore accordi in merito a quote riservate, in modo da
costruire tra le Autorità nazionali in un processo di
responsabilizzazione reciproca, al fine di garantire un efficiente
meccanismo di incontro tra la Domanda e l'Offerta di Lavoro.
Per quanto riguarda il lavoro stagionale, si ritiene opportuno
evidenziare la pressante necessità di dover corrispondere
tempestivamente alle esigenze del mercato del lavoro, con flussi di
ingresso aventi il carattere della fluidità, in quanto collegati ad
un soggiorno temporaneo strettamente rapportato alla stagionalità
delle suddette esigenze. Ne discende che, ovviamente, non emergano
situazioni problematiche di integrazione sociale, mentre acquistano
rilevanza quelle riguardanti l'accoglienza e l'assicurazione della
parità delle condizioni di lavoro rispetto ai lavoratori italiani. A
tale proposito, un ruolo importante riveste l'Accordo sul lavoro
stagionale dell'8/2/2000, stipulato fra il Ministero del Lavoro e le
parti sociali, con cui si procede all'attuazione delle disposizioni
dell'art.24, comma 5, del T.U. 286/98 che prevede l'intervento degli
organismi locali nella stipula di convenzioni in materia. A seguito
delle predette esigenze, l'adozione di un Decreto Ministeriale, a
firma del Ministro del Lavoro in data 8 giugno 2000, per l'ingresso
di 20.000 lavoratori stagionali, appare pienamente rispondente alla
richiesta del mercato del lavoro stagionale, quale mercato dotato di
particolare espansione in relazione ai periodi di "picco" stagionale.
Particolare attenzione sarà prestata alla formazione
professionale, anche in loco.
Appare opportuno, infine, precisare come, per quanto in linea con
una politica migratori di tipo "qualitativo", la promozione di
attività di formazione professionale per immigrati nei paesi
d'origine non debba e non possa tradursi in una selezione di fatto
degli stessi ad opera di soggetti privati, compito che,
istituzionalmente, spetta all'autorità pubblica centrale. I privati
potranno, però, procedere alla selezione dopo la preselezione
rappresentata dalla istituzione delle liste di implementazione
dell'anagrafe.
Politica di programmazione dei flussi e interventi di inserimento
lavorativo: i differenti ambiti di intervento dell'autorità centrale
e degli organismi territoriali.
Il Decreto Legislativo n. 469/97 disciplina il conferimento alle
Regioni e agli enti locali, di funzioni e compiti relativi non solo
al collocamento ma anche alle politiche attive del lavoro,
riservando, invece, allo Stato un ruolo generale di indirizzo,
promozione e coordinamento. Peraltro, lo stesso Decreto, in materia
di politiche dell'immigrazione, detta una puntuale divisione delle
responsabilità. Infatti, rimane riservata allo Stato - in attuazione
dell'art. 1, 3o comma, lett. f) della c.d. Legge Bassanini, il quale,
in via generale, esclude dal campo di applicazione del conferimento
in capo agli enti locali la materia della "immigrazione" - la
"vigilanza (...) dei flussi di entrata dei lavoratori non
appartenenti all'Unione europea" (art. 1, 3o comma, lett. a). Alle
Regioni, e di fatto - per gli effetti della delega obbligatoria di
cui all'art. 4, 1o comma, lett. a) - alle Province, è invece
attribuita la funzione amministrativa relativa al "collocamento dei
lavoratori non appartenenti all'Unione europea" (art. 2, 1o comma,
lett. f). In tale ottica legislativamente determinata, l'attività di
incontro tra domanda ed offerta di lavoro ("inserimento") esercitata
dall'ente locale, trova il proprio necessario antecedente logico
nell'attività di programmazione dei "flussi di entrata" a livello
nazionale
Il ruolo di " indirizzo e coordinamento" riservato dalla Legge
allo Stato si è tra l'altro espresso nella realizzazione di un
"masterplan" dei servizi per l'impiego (SPI), indispensabile per
allestire un quadro di riferimento entro cui sviluppare la riforma
degli stessi SPI, valorizzando a tal fine l'utilizzo delle risorse
strutturali e strumentali e il ricorso al cofinanziamento nazionale.
Nel "Masterplan" sui Servizi per l'Impiego si afferma , espressamente
che "il concorso finanziario del FSE contribuira'", tra l'altro, alla
"progettazione di interventi appropriati ad un positivo inserimento
nell'occupazione dei lavoratori extra-comunitari".
A proposito del ruolo svolto dagli SPI deve essere ricordata la
linea procedurale concertata, finalizzata alla individuazione, anche
per l'Italia, di standard qualitativi e quantitativi, "in linea con
le migliori pratiche a livello comunitario". In tale ottica il
Ministero del Lavoro, insieme a Regioni e Province, si è impegnato,
su più fronti, con l'intento di approdare alla definizione dei su
richiamati standards. Tale processo si è concretizzato, dapprima,
con l'Accordo in materia di standard minimi di funzionamento dei
servizi per l'impiego, tra Ministero, le Regioni e le Province
autonome, le Province, i Comuni e Comunità montane, sancito, il 16
dicembre 1999, presso la c.d. Conferenza Unificata. Tale Accordo
rappresenta un primo passo, lungo il cui solco si inseriscono anche
le "Linee guida per la definizione di azioni per l'avvio della
funzionalità dei servizi all'impiego" definitivamente approvati,
sempre dalla Conferenza Unificata, il 26/10/2000. Proprio nelle
"Linee guida", per favorire l'allargamento della partecipazione al
mercato del lavoro - promovendo l'occupabilità della forza lavoro,
anche di quella più difficilmente collocabile - viene espressamente
menzionato il "particolare impegno che dovrà essere rivolto
all'inserimento degli immigrati" da parte dei Servizi per l'impiego
locali. Il ministero del Lavoro individuerà l'autorità competente a
riguardo, anche nell'ambito della programmazione del "Masterplan". A
tal proposito, il Ministero del Lavoro opererà per individuare
difficoltà, trasferire buone pratiche, secondo logiche di sistema.
Il ruolo degli accordi internazionali bilaterali
Nell'ottica di un corretto funzionamento dell'Anagrafe
Informatizzata, di cruciale importanza è la stipula di accordi
bilaterali con i governi stranieri (ed in particolare con quelli per
i quali sono già state definite delle quote riservate), al fine di
coinvolgere direttamente le autorità locali nel processo di
implementazione del sistema di selezione dei candidati. La
responsabilizzazione dei governi locali costituisce l'elemento
decisivo: nel 2001, nel 2002 e nel 2003 rappresenterà, infatti, un
obiettivo prioritario.
In questo senso, deve essere comunque perseguita, affianco ad una
politica di programmazione sistematica dei flussi, un'azione di forte
responsabilizzazione delle autorità governative locali , da tenere
in conto anche nelle fasi di assegnazione e conferma delle quote
d'ingresso riservate, che vanno considerate fortemente vincolate
all'impegno dei governi stranieri dell'AILE. A questo proposito è
pensabile, in fase rinegoziale, anche la possibilità di ridurre o
non rinnovare l'ammontare degli ingressi destinati ad un paese in
funzione della mancata ottemperanza agli accordi stipulati in
precedenza.
Un ulteriore elemento di incentivazione all'utilizzo del
meccanismo degli accordi bilaterali è rappresentato
dall'implementazione di programmi di cooperazione allo sviluppo
attivabili tramite il meccanismo della cooperazione internazionale.
Appare rilevante sottolineare la capacità di detti strumenti
nell'attivare "logiche di sistema", volte al rafforzamento delle
dinamiche di collaborazione con le autorità straniere.
Recente è la realizzazione dell'accordo con il Governo tunisino
che, per completezza e originalità, rappresenta un sicuro punto di
riferimento per la stesura di futuri accordi finalizzati all'impiego
ottimale di quote di ingressi riservate, e condurrà alla
predisposizione di un vero e proprio "modello" per le iniziative
analoghe future. In particolare, tale tipo di collaborazione può
offrire un modello utile anche per altri paesi del Mediterraneo,
inserendosi in una più ampio progetto di politica europea che
investe l'area mediterranea, anche nella prospettiva di creazione di
un Osservatorio generale sull'occupazione nei Paesi che si affacciano
sul bacino del Mediterraneo. Tale aspetto è paraltro di rilevanza
non secondaria di rafforzamento nell'ottica di rafforzamento del
partenariato euromediterraneo, con particolare riferimento al valore
sociale e occupazionale.
In base a tale accordo si è concertato un programma d'azione
finalizzato all'impiego ottimale dei 3.000 ingressi riservati al
paese nel Decreto Flussi 2000, al fine di favorire l'immigrazione
secondo criteri di tipo qualitativo, che rendano massima la
compatibilità tra lavoratore tunisino e mercato del lavoro italiano.
A questo fine, sono state predisposte, grazie alla collaborazione
delle Autorità tunisine, delle liste cronologiche (ai sensi
dell'art. 4 comma 3 del Decreto di Programmazioni Flussi 2000, e
dell'art. 21 del Testo Unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione) attraverso la selezione dei candidati e
l'identificazione dei loro profili professionali e scolastici. Tale
esercizio è stato formalizzato, inoltre, attraverso un'intesa sul
lavoro, sottoscritta dai rispettivi sottosegretari agli esteri, il 15
maggio 2000, per disciplinare gli ingressi dei tunisini per lavoro
stagionale in Italia.
Come sopra evidenziato, si sottolinea, pertanto, l'importanza di
tale intesa, anche in relazione al più vasto campo delle politiche
bilaterali in materia migratoria.
Inoltre, è in via di conclusione, grazie alla collaborazione tra
i Ministeri del Lavoro dei due Paesi, attraverso l'Ambasciata
italiana a Tunisi, l'opera di omogeneizzazione dei dati delle schede
dei candidati con quelli dell'AILE, al fine di rendere disponibile
quanto prima l'elenco on-line dei potenziali lavoratori immigrati.
In un'ottica più generale, gli accordi bilaterali rimangono uno
degli strumenti più appropriati nella regolamentazione degli
ingressi di lavoratori stranieri in Italia, soprattutto per quel che
concerne i flussi provenienti da Nazioni a forte pressione migratoria
, e in particolare per quelli relativi ai paesi che si propongono
quali futuri membri della Comunità Europea. Inoltre accordi
bilaterali per ingressi selezionati dal punto di vista sia
quantitativo che qualitativo sono stati stipulati o sono in corso di
discussione. Un ruolo decisivo a tale riguardo assume la
responsabilizzazione dei governi locali.
Si ritiene anche di dover incentivare le migrazioni di carattere
temporaneo, non necessariamente finalizzata all'ingresso di
lavoratori con qualifiche di basso livello
Il Ministero del Lavoro, inoltre, opererà anche in relazione ai
seguenti obiettivi e campi di indagine e di attivita':
1) Attivazione da parte del Ministero del Lavoro di una campagna
informativa (riferimento al pacchetto anti-discriminatorio dell'UE).
2) La Direzione Generale per l'Impiego, in collaborazione con
l'OIL, intende effettuare una ricerca finalizzata alla lotta ad ogni
forma di discriminazione contro i lavoratori immigrati Tale ricerca
è in corso di elaborazione con il relativo progetto.
3) Contributo al monitoraggio, verifica e valutazione dei visti
per inserimento nel mercato del lavoro.
4) Stipula degli accordi tendenti a gestire il fenomeno dei
transfrontalieri non comunitari. Caratteristiche specifiche del Nord
Est e del Nord Ovest.
5) Programmazione legata anche ad altri fattori, quali la
mobilità fra i Paesi UE, fra il Nord e il Sud dell'Italia in primo
luogo, ecc. Rafforzare la mobilità fra i Paesi Europei. Previsione
dei possibili effetti congiunturali negativi, approfondimenti dei
dati relativi a tassi di attività degli stranieri, ecc

Appendice 3: Elementi conoscitivi di supporto alla definizione
dei flussi di ingresso nel territorio italiano, 2001-2003

Andamento demografico in Italia (dati ONU e Golini)
Immigrazione di ritorno dall'America Latina (Ministero degli
Esteri)
Le difficoltà nella rilevazione del fabbisogno lavorativo (ISFOL)
Mobilità interna (ISFOL)
La struttura della componente lavorativa dei lavoratori immigrati
(ISFOL)
Studi sui fabbisogni occupazionali
- I dati dello studio Excelsior-Unioncamere
- Lo studio job vacancies in Italia: i dati Isfol-Csa
- La domanda di figure professionali nel settore ITC secondo
l'indagine Assinform
Linee generali di previsione congiunturale per l'economia italiana
(dati ISAE)
Distribuzione delle inserzioni "a modulo" per gruppi professionali
(ISFOL-CSA)
Stima dei diplomati istruzione tecnica, triennio 2001-2003
(Ministero della Pubblica Istruzione)
Il rapporto ONU sul calo demografico in Italia e nei paesi
sviluppati

Il progressivo invecchiamento della popolazione Italiana, del
resto comune al complesso delle nazioni europee, offre un ulteriore
elemento di riflessione in merito alla potenzialità di accoglienza
di lavoratori immigrati dall'estero. Una recente ricerca delle
Nazioni Unite aveva come oggetto lo studio della possibilità di
frenare l'invecchiamento demografico attraverso l'afflusso di
immigrati da paesi terzi. Dalle proiezioni pubblicate, l'Italia
risulta essere uno dei paesi con il più forte declino demografico
(nel 2050 la popolazione diminuirà del 28%), superato soltanto
dall'Estonia e dalla Bulgaria.

Calo demografico e fabbisogno di immigrati al 2050 secondo l'ONU
----&gt; Vedere tabella a pag. 76 del S.O. &lt;----

Il dato ancor più preoccupante riguarda la percentuale di
popolazione con più di 65 anni che, dal 18% del 2000, crescerà fino
al 35% nel 2050. Inoltre, ipotizzando una politica immigratoria di
totale chiusura, l'Italia si troverebbe con un tasso di dipendenza
(rapporto tra le persone con età compresa tra i 15 e i 65 anni e le
persone con più di 65 anni) in pericoloso declino. Discorso analogo
si può fare per la popolazione nel suo complesso e per la
popolazione in fascia di età compresa tra i 25 e i 65 anni. Del
resto, anche ipotizzando una forte crescita del tasso di natalità
interno, non si avrebbero sostanziali differenze nei risultati appena
esposti, dato che i bambini nati non entrerebbero nella forza lavoro
che tra il 2020 e il 2025.
È chiaro che le decisioni in merito alla quantificazione dei
flussi non possono ridursi ad un mero computo matematico. Non è del
resto pensabile di poter sostenere nel prossimo cinquantennio un
flusso di immigrati sufficiente ad annullare il calo demografico. Il
dato, quindi, assume più un aspetto provocatorio che di reale
fabbisogno, ma rimane un indicatore essenziale all'interno di una
logica previsionale nella politica migratoria nel suo insieme.
Ulteriori previsioni sull'andamento della popolazione italiana di
età compresa tra i 20 e i 39 anni, fornite dal prof. Golini,
indicano un forte calo sull'insieme del territorio nazionale, ma di
entità molto maggiore nel centro-nord. Parallelamente, le previsioni
sull'evoluzione demografica del resto del mondo confermano
l'esistenza di attese di forti aumenti della popolazione,
potenzialmente fonte di emigrazione. Questi flussi proverranno meno
dall'Europa orientale, caratterizzata anch'essa, come l'Europa
occidentale, da un calo ed un invecchiamento della popolazione,
quanto piuttosto dall'Asia e dall'Africa, con evoluzioni molto
differenziate per paese. Nell'Africa Sub-Sahariana è atteso un
aumento della popolazione del 100%, contro il 44% nel Nord Africa ed
l'11% in Turchia.

Popolazione di età 20-39 anni al 2000 e proiettata al 2019 per
alcune aree di origine delle migrazioni
----&gt; Vedere tabella a pag. 77 del S.O. &lt;----

Popolazione di età 20-39 anni al 1999 e proiettata al 2019 per
ripartizione
----&gt; Vedere tabella a pag. 78 del S.O. &lt;----

Immigrazione di ritorno dall'America latina
È stato registrato particolarmente da alcune nostre Ambasciate
in Paesi dell'America Latina (Argentina, Brasile) un crescente
interesse da parte di cittadini di origine italiana a trasferirsi in
Italia motivato dalla elevata disoccupazione e dalla crisi economica
che caratterizzano questi Paesi e che spingono molte persone ad
individuare strade e sbocchi alternativi che contemplano anche
l'ipotesi di cercare lavoro in Europa. Le informazioni fornite dagli
organi di stampa nazionali e locali delle carenze in alcuni settori
del mercato del lavoro e sulle opportunità di inserimento che si
prospetterebbero, accrescono tale interesse.
Si tratta per lo più di cittadini di origine italiana che hanno
acquisito per naturalizzazione la cittadinanza del paese ospitante ma
che possono ottenere, e in molti casi hanno già ottenuta, la
ricostruzione della cittadinanza italiana. Sono quindi nella maggior
parte in possesso della doppia cittadinanza e sono attratti appunto
dalle nuove possibilità che il mercato del lavoro nazionale e di
altri Paesi dell'UE sembra poter offrire. Naturalmente essi si
avvarrebbero della cittadinanza italiana che consente la piena
libertà di circolazione in ambito UE.
Difficile al momento fare delle stime circa la reale entità del
fenomeno; forse qualche migliaio dall'Argentina. Per quanto riguarda
il Brasile si registrano casi di persone di origine italiana per le
quali il riacquisto della cittadinanza appare tuttavia impedito, che
desidererebbero comunque rafforzare i rapporti con l'Italia, anche
attraverso trasferimenti temporanei per motivi di lavoro, o
attraverso più intensi scambi di studio o di carattere culturale.
Appare difficile anche in questo caso stimare l'entità della
richiesta.
Le difficoltà nella rilevazione delle vacancies (fabbisogno
lavorativo)
È possibile individuare due tipologie base di fabbisogno
lavorativo: riferite rispettivamente alle professioni che la forza
lavoro locale non vuole ricoprire e alle professionalità che,
invece, non sono reperibili all'interno dell'offerta di lavoro degli
italiani. La suddivisione non rappresenta una ripartizione meramente
formale, ma individua due categorie che, nei processi di incontro tra
domanda ed offerta di lavoro, seguono percorsi e presentano
problematicità spesso non coincidenti
In gran parte dei casi, infatti, le posizioni lavorative rese
vacanti da una carenza di offerta di lavoro locale si caratterizzano
per una bassa specializzazione professionale, per una tipologia di
lavoro che spesso è considerata scarsamente qualificante dagli
italiani e per bassi livelli di remunerazione. D'altro canto, le
vacancies riguardanti le figure professionali presenti in maniera
insufficiente tra la forza lavoro locale sono caratterizzate
principalmente da un elevato livello di qualificazione e
professionalità e da alte remunerazioni. Inoltre, la differente
tipologia occupazionale comporta una diseguale capacità di emersione
delle vacancies. La maggior parte delle ricerche che forniscono
informazioni su come avviene il match imprese e lavoratori,
evidenziano come esista una relazione negativa tra lo status delle
posizioni lavorative e l'utilizzo, per la selezione dei lavoratori,
di canali informali. Appare verosimile, difatti, che gli imprenditori
cerchino attraverso contatti personali quelle competenze non
osservabili "direttamente" o non desumibili da un curriculum, quali
le capacità a lavorare in gruppo, la motivazione o l'affidabilità,
sottolineando che, più il "submercato" professionale è piccolo e
specifico, tanto più frequente è il ricorso a metodi formali nella
ricerca dell'offerta di lavoro.
Una relazione analoga alla precedente può essere individuata tra
dimensioni aziendali e i canali di reclutamento. È più probabile,
infatti che la piccola impresa tenda a non far ricorso ai canali
formali, per l'esiguità dei posti offerti e per la predilezione
degli aspetti positivi connessi all'utilizzo dei "reticoli sociali".
La grande impresa, al contrario, potrebbe conoscere già in anticipo
il proprio turnover medio, riuscendo anche a monitorare il proprio
fabbisogno professionale in maniera più sistematica.
Sembrerebbe, quindi, che il mercato sia in grado di esplicitare
con più facilità i bisogni relativi alle tipologie professionali di
medio, alto livello piuttosto che quelli riguardanti profili di
livello più basso, e questo principalmente per due ragioni: la prima
risiede nel differente grado di sostituibilità tra la tipologia di
professionalità richiesta. È infatti evidente che qualifiche
altamente specializzate rendano pressochè vincolata la scelta
dell'impresa e, conseguentemente, elevato l'investimento degli
imprenditori nella ricerca di quella particolare tipologia di
lavoratore, in ragione anche dell'alto valore aggiunto apportato
della figura professionale stessa. Diverso è il caso di
professionalità scarsamente qualificate che, presentando spesso una
grado di sostituibilità maggiore e un livello di produttività
minore delle precedenti, rendono meno evidente la difficoltà di
copertura del fabbisogno.
Mobilità interna
Un ulteriore elemento di distinzione risiede nella differente
propensione alla mobilità che caratterizzata le due tipologie di
lavoratori individuati. I diversi livelli di remunerazione, di
qualità del lavoro e di prestigio sociale offerti che li
caratterizzano, determinano incentivi alla mobilità molto diversi.
I ben noti differenziali nei tassi di disoccupazione tra Nord e
Centro-Sud Italia sono in parte spiegabili proprio da un da una bassa
propensione alla mobilità interna della forza lavoro di
professionalità medio basse. È però chiaro che quest'ultima è a
sua volta condizionata da un rapporto costi-benefici, che è alla
base delle scelte individuali del lavoratore. Nel computo di tale
scelta vengono inseriti una serie di indicatori, sia monetizzabili
che non monetizzabili, quali i costi di trasferimento, di alloggio,
la perdita dei benefici economico-sociali derivanti dall'abbandono
della propria famiglia di origine e, non da ultimo, la qualità e la
qualificazione del lavoro offerto. Ovviamente tale scelta è alla
base anche della mobilità dei lavoratori stranieri (si prescinde qui
dai fenomeni immigratori dipendenti da situazioni politico-sociali
insostenibili) che, però, utilizzano parametri intuitivamente ben
diversi da quelli dei lavoratori nazionali, e che presentano quindi
un livello di elasticità tra remunerazione e tasso di mobilità più
alto di questi ultimi. Poter scindere tra le differenti componenti
che intervengono nella valutazione dei costi e dei benefici è un
aspetto di grande rilevanza nello studio dei fenomeni in questione e,
al contempo, presenta un elevato livello di difficoltà. È molto
complicato, infatti, poter stabilire con assoluta certezza se un
posto di lavoro occupato da un soggetto immigrato sarebbe potuto
essere ricoperto da un lavoratore italiano con un adeguato intervento
do sostegno alla mobilità.
Affianco all'esigenza di quantificare il fabbisogno interno,
quindi, emerge quella di rendere maggiormente "fluido" ed efficiente
il sistema di incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro presente
sul territorio, al fine di verificare, con una certa sistematicità,
quali e quante delle posizioni lavorative disponibili non possano
essere ricoperte dai lavoratori già presenti in Italia. Di
particolare rilevanza appare lo sviluppo del SIL (sistema informativo
lavoro), affinchè si giunga in tempi rapidi alla progressiva
integrazione dei mercati del lavoro regionali, attraverso il
collegamento i rete dei diversi Centri per Impiego presenti sul
territorio, al fine di ottenere tanto una rilevazione puntuale delle
richieste di lavoro delle imprese quanto la verifica della capacità
di risposta dell'offerta interna.
Congiuntamente al sistema di incontro tra domanda e offerta
interna, è necessario sviluppare un altrettanto efficiente
meccanismo che faciliti la selezione dei lavoratori stranieri
residenti all'estero. Il decreto legislativo 286/98, "Testo Unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero", prevede l'istituzione di
un'anagrafe informatizzata dei lavoratori stranieri e già avviata
dal Ministero del lavoro.
La struttura della componente lavorativa dei lavoratori immigrati
Un quadro complessivo abbastanza indicativo - per quanto
incompleto- della situazione dei lavoratori stranieri regolari
presenti in Italia è possibile desumerlo dai dati del Ministero del
Lavoro, ed in particolare da quelli riguardanti gli iscritti alle
liste di collocamento e gli avviati al lavoro. La lettura dei dati,
in realtà, presenta non poche difficoltà, sia perchè le
amministrazioni rilevano il numero delle iscrizioni e degli
avviamenti al lavoro e non già gli individui iscritti o avviati, sia
perchè il numero di persone iscritte al collocamento corrisponde
solo in parte a quelle realmente in cerca di occupazione. Tale
imprecisione nasce, notoriamente, da due ordini di ragioni: persone
che si iscrivono nelle liste pur non essendo in cerca di lavoro e
persone che, svolgendo attività irregolari, continuano ad essere
iscritte agli uffici del collocamento locale. Non è possibile
quindi, costruire un tassi di disoccupazione realmente significativo
attraverso l'utilizzo i dati provenienti dal collocamento. Le
rilevazioni del Ministero del Lavoro presentano, comunque un elevato
grado di interesse in merito alle informazioni riguardanti la
struttura e le dinamiche interne alla popolazione lavorativa
extracomunitaria

Cittadini extracomunitari iscritti al collocamento al 31 dicembre.
Anni 1992-1998
----&gt; Vedere tabella a pag. 80 del S.O. &lt;----

Nel 1999 la media degli stranieri extracomunitari iscritti alle
liste di collocamento era pari a 204.573 individui, con una leggera
flessione rispetto agli iscritti al 31 dicembre del 1999. Risulta
rafforzata, invece, la percentuale di lavoratori iscritta nel Nord
Italia, che si attesta al 50, 6% del totale, confermando una tendenza
ormai consolidata da tempo.
La capacità di attrazione della manodopera immigrata da parte
delle regioni con le opportunità lavorative più numerose è,
infatti, un fenomeno ampiamente consolidato. L'elevata concentrazione
di lavoratori stranieri nelle zone del paese economicamente più
dinamiche trova una risposta solo parziale nell'elevato tasso di
mobilità interno della comunità immigrata. Infatti, appare evidente
la relazione inversa tra i tassi di disoccupazione e la distribuzione
dei permessi per area geografica.

Tassi di disoccupazione e distribuzione permessi di lavoro per
area (anni 1993-1998)
----&gt; Vedere tabella a pag. 81 del S.O. &lt;----

Per quanto il dato fornisca solo una parziale visione del
fenomeno, sembra confermata la necessità, da parte dei datori di
lavoro delle aree a maggior livello occupazionale, di cercare
manodopera al di fuori dei confini nazionali.

Distribuzione per area geografica degli iscritti e degli avviati
per anzianità di iscrizione (medie 1999)
----&gt; Vedere tabella a pag. 81 del S.O. &lt;----

L'elevata richiesta di lavoratori stranieri da parte delle imprese
del Nord Italia è comprovata dall'elevato tasso di avviamenti
effettuati nel corso dell'anno. Soltanto il 30% di questi, infatti,
riguarda il Centro Sud della penisola, percentuale ampiamente
superata dal solo Nord Est. Del resto appaiono evidenti anche le
differenze nei tempi necessari all'accesso al lavoro: la percentuale
degli avvii di persone iscritte al collocamento da più di un anno,
infatti, aumenta via via che si passa alle aree del Centro e del Sud
Italia, mentre ben oltre la metà degli avviati del Nord è iscritta
alle liste da meno di tre mesi.
Dall'esame delle tavole del Ministero del Lavoro sembra
consolidarsi la tendenza ad una ricerca di manodopera maggiormente
qualificata, soprattutto nell'ambito del settore industriale (circa
il 40% del totale degli avviamenti dell'anno avvengono nelle
industrie del Nord). Mentre il Mezzogiorno e il Sud Italia sembrano
interessati soprattutto a manodopera scarsamente specializzata, nel
Settentrione si consolidano le assunzioni per operai specializzati e
qualificati, che raggiungono complessivamente il 22,5% nel Nord Ovest
e quasi il 30% nel Nord Est. Rimane comunque alta la quota di operai
generici che, da soli, rappresentano oltre il 76% del totale degli
avviamenti, come del resto è molto elevata la percentuale di
assunzioni di lavoratori privi di titolo di studio (91% del totale).

Cittadini extracomunitari avviati per qualifica, media 1999
----&gt; Vedere tabella a pag. 82 del S.O. &lt;----

L'alta percentuale di assunzioni per via nominativa o diretta
(circa il 99% del totale) sembra indicare come, nella selezione dei
lavoratori stranieri, l'aspetto più rilevante sia rappresentato
dalle referenze derivanti da una precedente attività lavorativa,
piuttosto che dalla qualifica risultante dai titoli di studio.
Cittadini extracomunitari iscritti al collocamento per tipo di
iscrizione (media 1999)
----&gt; Vedere tabella a pag. 82 del S.O. &lt;----

Rimane comunque alta la percentuale di extracomunitari poco o per
nulla qualificati iscritti al collocamento; sul totale degli
iscritti, infatti, bel l'84% è rappresentato da operai generici e
soltanto il 2,7% da operai specializzati, ad ulteriore testimonianza
dell'elevato grado di assorbimento di questa seconda tipologia di
figure da parte del sistema produttivo nazionale.

Studi sui fabbisogni occupazionali

I dati dello studio Excelsior-Unioncamere
Nella definizione del fabbisogno occupazionale del sistema
produttivo interno, di particolare interesse appaiono le informazioni
ottenibili dalla banca dati "Excelsior". Quest'ultima è un sistema
informativo delle camere di commercio, sotto il coordinamento di
"Unioncamere", che oltre a rilevare la domanda di lavoro espressa
dalle imprese italiane, rende particolarmente evidente l'interesse
mostrato dagli imprenditori verso la manodopera straniera. Lo studio,
infatti, non solo rileva le figure professionali maggiormente
richieste sul territorio nazionale, ma anche l'intenzione da parte
degli imprenditori nazionali di assumere personale extracomunitario.
Delle circa 200 mila assunzioni previste nel biennio 1999-2000, ben
il 67% è richiesto dalle imprese del Nord Italia che copre quasi il
40% del totale nazionale.
----&gt; Vedere tabella a pag. 83 del S.O. &lt;----

Le percentuali, come illustrato in tabella, coincidono solo in
parte con la distribuzione delle assunzioni previste per lavoratori
italiani, dato che potrebbe indicare una relativa carenza di offerta
di lavoro locale.
Un'ulteriore informazione sul rapporto tra le assunzioni dei
lavoratori italiani e dei lavoratori stranieri può essere dedotta
dal quadro delle assunzioni previste per gruppi professionali e
professioni. Infatti, la percentuale di assunzioni previste di
lavoratori stranieri rispetto ai nazionali diventa progressivamente
minore al crescere della qualifica richiesta. In particolare, se si
considerano le assunzioni per personale non qualificato, la quota che
potrebbe essere coperta dagli stranieri raggiunge, rispetto al
totale, il 51,2%, dato che può essere preso a parziale conferma del
progressivo abbandono da parte degli italiani degli impieghi più
pesanti e a bassa remunerazione.

Assunzioni previste nel biennio 1999-2000
di personale proveniente da paesi extracomunitari,
per grandi gruppi professionali e professioni
----&gt; Vedere tabella a pag. 84 del S.O. &lt;----

Contemporaneamente viene evidenziata l'esigenza di ricorrere a
manodopera straniera anche per alcune tipologie professionali che
necessitano di una maggiore qualificazione ed esperienza. La
richiesta di operai specializzati, ad esempio, rappresenta quasi il
27% delle assunzioni previste e, dopo quella relativa alle
professionalità intellettuali, è quella in cui pesa maggiormente la
necessità di una precedente esperienza lavorativa
Inoltre, più della metà della manodopera è assorbita dal
comparto industriale, ovvero quello meno dinamico dal punto di vista
della crescita della domanda di lavoro. Non si può, quindi, non
porsi il problema di un possibile esubero delle nuove forze di lavoro
immigrate, nel caso di periodi congiunturali negativi prolungati..
Pur non fornendo informazioni specifiche sulla richiesta di
lavoratori extracomunitari, di particolare interesse sono, infine, le
informazioni relative alle assunzioni stagionali, che individuano i
settori che maggiormente ricorrono a questa tipologia contrattuale.

Dipendenti con contratto stagionale previsti nel 1998 e nel 1999, per
grandi gruppi professionali e professioni
----&gt; Vedere tabella a pag. 84 del S.O. &lt;----

Lo studio job vacancies in Italia: i dati Isfol-Csa
L'Isfol e il Centro statistica aziendale (Csa) rilevano,
periodicamente e "in tempo reale", le offerte di lavoro "a modulo"
pubblicate sui maggiori quotidiani e utilizzate dalle aziende
italiane ed estere per la ricerca di personale. Negli ultimi anni,
l'impiego delle offerte di lavoro a mezzo stampa è divenuto uno
strumento sempre più importante nella job search, nonostante il
costo relativamente elevato per le aziende che vi fanno ricorso. In
effetti, dato il costo del mezzo impiegato, le inserzioni pubblicate
vengono prevalentemente utilizzate dalle aziende per il reperimento
di personale qualificato. Tale attività è assimilabile ad un vero e
proprio investimento in capitale umano, che le imprese sono disposte
a fare, probabilmente, in presenza di buone prospettive per il
futuro. Le inserzioni potrebbero quindi costituire, in primo luogo,
uno strumento assai utile per conoscere e valutare le vicende
economiche italiane, quali indicatori congiunturali del ciclo
economico generale e delle tendenze del mercato del lavoro. In
secondo luogo, le modalità con cui sono effettuate le rilevazioni
permettono, sia di valutare i fenomeni nel complesso, sia di
effettuare analisi disaggregate che possono essere ulteriormente
approfondite e dettagliate per area geografica, per settore di
attività economica, per requisiti richiesti ai potenziali
collaboratori, ecc.. Infine, dal momento che le rilevazioni vengono
effettuate periodicamente, i dati possono essere confrontati nel
tempo, consentendo di effettuare comparazioni e costruire serie
storiche. I quotidiani inclusi nella rilevazione corrente sono 24,
tra i quali sono compresi tutti i quotidiani a maggior tiratura
nazionale.
Procedendo ad una ripartizione delle inserzioni a modulo secondo
classificazione Istat 1991, che si basa sulla Isco-88, riportate
nelle tabelle allegate al documento, si possono fare le seguenti
considerazioni:
In termini assoluti le professioni maggiormente richieste sono
quelle degli esperti amministrativi, esperti in problemi finanziari,
specialisti nei rapporti con i mercati, esperti delle pubbliche
relazioni, esperti di scienze giuridiche, specialisti in scienze
sociologiche, psicologiche, sociali, scrittori, linguisti,
interpreti, (inserite nel gruppo degli specialisti in scienze
dell'uomo) nel 1999 sono 10.813, erano 3389 nel 1993, e l'indice
rilevato da un anno all'altro è in costante aumento: dal 1996 al
1999 +22, +4, +17, +34.
Le inserzioni per personale non qualificato rappresentano il 12,4%
del totale, nel 1999, nel 1993 erano il 13,5%, e toccano la
percentuale massima nel 1995 con il 20%. Le professioni più
rappresentative in questo gruppo appaiono quelle relative al
personale non qualificato relativo all'amministrazione, gestione e
magazzinaggio, le inserzioni per questo gruppo erano 10.874 nel 1999,
mentre negli anni precedenti sembrano poco rilevanti, in termini
assoluti non superano le 170, gli indici risultano negativi nel 1996
(-49) e nel 1997 (-15).
Più costante la presenza delle professioni inerenti il personale
non qualificato relativo alle vendite e ai servizi turistici: in
termini assoluti si passa da 7113 inserzioni nel 1993 a 10.140 nel
1999, nel 1995 erano 17.757, gli indici mostrano un andamento
piuttosto costante se si esclude il 1995.
Va sfumando il confine tra la alta e la bassa qualificazione; allo
stato attuale la difficoltà di segnare l'esatta linea di confine tra
i livelli di qualificazione richiesti agli operai e ai tecnici, gli
effetti dell'innovazione tecnologica e dei cambiamenti organizzativi,
il crescente livello formativo posseduto all'ingresso nel lavoro,
determinano un cambiamento, quanto meno del significato da attribuire
ai due termini, il processo di trasformazione della struttura
produttiva, che negli anni novanta ha subito una decisa
accelerazione, modifica le professioni nei loro contenuti.
Sembra emergere, negli ultimi anni, una oggettiva difficoltà, per
i datori di lavoro, di reperire personale da avviare al lavoro nelle
basse qualifiche. I risultati di una recente indagine condotta
dall'Isfol sugli esiti delle borse di lavoro evidenziano come le
richieste delle aziende si siano nettamente orientate verso giovani
sprovvisti di diploma, verso soggetti con qualificazione
professionale "di primo livello"; le borse rivolte ai "senza diploma"
rappresentano il 55,8% delle richieste ed il 55,1% delle
autorizzazioni".
Altro gruppo rilevante è quello relativo agli artigiani, operai
specializzati e agricoltori . Nel 1999 le inserzioni per professioni
inserite in questo gruppo rappresentano il 6,9%. Con un incremento
considerevole rispetto agli anni precedenti: nel 1993 rappresentavano
l'1,5%, nel 1998 il 2,5.
In particolare le professioni più "ricercate" sono quelle degli
operai ed artigiani metalmeccanici ed assimilati, nel 1999, in valore
assoluto 11.125 inserzioni, con un incremento pari a +102 rispetto
all'anno precedente, l'indice è comunque sempre positivo dal 1993 in
poi, ad esclusione del 1996 dove compare un -18.Dello stesso gruppo
fanno parte le professioni di operaio ed artigiano della meccanica di
precisione, dell'edilizia e dell'estrazione, dell'industria
alimentare, del legno e tessile, nonchè i lavoratori agricoli e
forestali che sono presenti con un trascurabile numero di inserzioni
(8 nel 1999).
In Italia, la rapida crescita degli accessi a Internet,
l'attenzione dei consumatori nostrani verso il commercio elettronico
(soprattutto l'incremento di quello business to business (B2B), sono
fenomeni che dovrebbero favorire la crescita, e in alcuni casi, la
vera e propria nascita, di nuove professioni, o almeno il ricorso ad
una continua attività di formazione degli addetti, al fine di un
costante aggiornamento delle competenze e capacità dei lavoratori.
Lo sviluppo di una new economy, o quanto meno l'introduzione
pervasiva, nel mercato del lavoro, delle nuove tecnologie, ha
presumibilmente degli effetti diretti sulle capacità, abilità e
competenze richieste dalle imprese e finanche sulla stessa natura del
lavoro, non sempre immediatamente disponibili in misura sufficiente
nell'offerta di lavoro italiana.
A questo scopo si possono utilizzare i dati dell'indagine al fine
di evidenziare all'interno del settore dell'Informatica e delle
Telecomunicazioni (ITC) le professioni maggiormente richieste.
Dall'analisi dei gruppi professionali si evidenzia un aumento
quantitativo di tutti i gruppi ma sono soprattutto i primi tre a far
segnare le maggiori performance occupazionali. Il gruppo che ha avuto
le maggiori richieste dalle aziende è quello dei tecnici
informatici, programmatori, operatori con 13.503 inserzioni nel 1999.
La crescita di tale gruppo è stata costante nel corso degli anni (è
passato, infatti, dai 1.458 annunci del 1993 alle circa 10.776 del
1998).
----&gt; Vedere tabelle a pag. 87 del S.O. &lt;----

A questo proposito è bene tener presente che le inserzioni a
modulo, al contrario delle rilevazioni operate attraverso il sistema
Excelsior-Unioncamere, non tengono conto della classificazione Istat
1991 e quindi esprimono in maniera più chiara e specifica la
professionalità richiesta dall'impresa. Appare qui utile, data la
particolarità del settore ITC, riportare anche i valori delle
professionalità maggiormente richieste dalle imprese così come
rilevate direttamente sui giornali. Il dato disaggregato, infatti,
fornisce informazioni che altrimenti, data la relativa novità dei
campi professionali richiesti rispetto ad una classificazione di non
recente formulazione, andrebbe perduto:
La domanda di figure professionali nel settore ITC secondo
l'indagine Assinform
Secondo il rapporto del maggio 2000 dell'Associazione nazionale
produttori tecnologie e servizi per l'informazione e la comunicazione
(Assinform), l'associazione che raggruppa le principali società di
Ict operanti in Italia sull'informatica e le telecomunicazioni, lo
sviluppo della new economy in Europa ha già creato una carenza di
addetti IT di profilo elevato pari ad oltre 800.000 unità, carenza
che dovrebbe crescere a 1.700.000 nel 2003. Il riconoscimento di
questa esigenza ha spinto la Germania a creare una quota
d'immigrazione specifica di 20.000 specialisti ICT. Negli USA la
quota relativa sta aumentando ulteriormente.
Secondo l'ultima indagine Assinform e Assolombarda
sull'occupazione nell'informatica e nelle telecomunicazioni in Italia
(luglio 2000), la demanda di personale qualificato nell'informatica e
nelle telecomunicazioni esplode e crea allarme sul fronte della
reperibilità delle risorse. "Già oggi paiono infatti mancare 70.000
specialisti ICT in Italia, [in particolare in Lombardia], e il
sistema formativo non pare in condizione di colmare il gap in tempi
brevi... si va creando una situazione allarmante sul fronte della
disponibilità di competenze necessarie ad alimentare la crescita e
l'affermazione della net economy nel nostro paese. Da qui al 2003
mancheranno in Italia almeno 170 mila specialisti nelle aree del
networking, di Internet e delle soluzioni d'informatica, che tutte le
imprese dovrebbero adottare per rapportarsi in modo nuovo al mercato
e competere con successo."
Linee generali di previsione congiunturale per l'economia italiana
(ISAE, ottobre 2000)
Le prospettive di crescita dell'economia risentono di due spinte
contrastanti. Un contesto internazionale meno favorevole si combina
con gli effetti di freno derivanti dalle condizioni più restrittive
verso cui si è orientata la politica monetaria dell'area euro. Al
contempo la già positiva dinamica della domanda interna trova
supporto nella politica di bilancio che, sulla base delle misure
attualmente in discussione, genera impulsi espansivi di dimensioni
significative.
Le previsioni di crescita economica dell'Italia permangono
positive, pur presentando, nell'attività produttiva, un lieve
rallentamento rispetto alla media attesa dell'area euro. Tale
rallentamento segnerà in particolare gli ultimi mesi del 2000 e i
primi di quello successivo, per poi tornare a crescere nella seconda
parte dell'anno, con ritmi prossimi al 3%. Le proiezioni sulla
crescita economica indicano, quindi, un'espansione pari al 2,6% nella
media del prossimo anno, contro una previsione del 2,8% per l'anno
corrente. Determinante, nel rallentamento della crescita, il saldo
degli scambi con l'estero, da ricondurre in parte all'aumento delle
importazioni derivante dalla crescita della domanda interna, ed in
parte per la decelerazione delle esportazioni. Il progressivo
esaurirsi della spinta fornita dal deprezzamento dell'euro, infatti,
porterebbe queste ultime a subire un rallentamento nel tasso di
sviluppo dal 9% stimato per quest'anno, al 7% del 2001.
Positivo rimane anche il trend di crescita nel mercato del lavoro,
anche se con un ritmo nell'aumento della disoccupazione lievemente
inferiore a quello di quest'anno. In particolare si prevede che le
unità di lavoro standard crescano ad un ritmo pari all'1,2% annuo e
che le posizioni lavorative crescano di quasi 400.000 unità nel
2000, a fronte di un aumento previsto per il 2000 di circa 460.000
unità. Si può concludere che, pur con una lieve flessione, il trend
di crescita dell'economia italiana rimane sostanzialmente positivo,
soprattutto se confrontato con i valori medi degli anni novanta, che
si assestavano intorno all'1,4%.A fronte di questi dati si prevede
una diminuzione del tasso medio di disoccupazione che, dal 10,6%
previsto per il 2000, si dovrebbe assestare al 10% nel 2001. Di
particolare rilevanza sono i dati del settore manifatturiero (che da
solo assorbe oltre il 40% della manodopera immigrata), il cui
incremento di domanda di lavoro compenserà in parte il rallentamento
nella crescita occupazionale di quello dei servizi.
----&gt; Vedere tabelle da pag. 89 a pag. 92 del S.O. &lt;----

Alcune delle principali direttrici di azione contenute
nel documento sono qui sommariamente riassunte:

I) Obiettivi riguardanti asilo e protezione umanitaria
* Approvazione del disegno di legge in materia di diritto di
asilo, con una più incisiva azione nei confronti delle domande a
carattere strumentale e con la realizzazione di un sistema di
copertura dei bisogni assistenziali dei rifugiati
* Una sempre maggiore partecipazione ai lavori che sono in atto o
che matureranno, nei prossimi anni, in sede di Unione europea per
l'attuazione del previsto processo di comunitarizzazione delle
materie connesse all'asilo
* Una più precisa valutazione della ricaduta dei flussi legati
alle richieste di asilo sulla determinazione delle quote annuali di
ingresso per lavoro
* La conferma del ruolo dell'Italia nelle accoglienze a carattere
solidaristico nell'ambito dell'applicazione dell'art. 20 del Testo
Unico n. 286/1998 in materia di regimi di protezione temporanea
offerta a popolazioni che si trovano in particolare stato di pericolo
II) Obiettivi riguardanti sicurezza e contrasto dell'irregolarità
e clandestinità
* Rafforzamento ulteriore dell'apparato di controllo volto a
prevenire l'immigrazione irregolare
* Adeguamento dei mezzi di supporto tecnico per i presidi di
frontiera, con l'acquisizione di infrastrutture e tecnologie avanzate
finalizzate al controllo delle frontiere esterne maggiormente
esposte, nonchè potenziamento della dotazione di apparecchiature
informatiche e di automezzi; adozione del sistema AFIS per la
rilevazione delle impronte digitali, anche tramite postazioni mobili
* Riorganizzazione delle squadre mobili e ristrutturazione degli
Uffici stranieri delle questure prevedendo la separazione delle
sezioni amministrative da quelle investigative.
* Rafforzamento dell'attività coordinata tra i Ministeri degli
Affari Esteri e dell'Interno particolarmente nel controllo della
documentazione e dei visti presso la rete diplomatico-consolare.
Rafforzare il dialogo interistituzionale tra i vari ministeri
competenti, al fine di confrontare dati ed elementi conoscitivi del
fenomeno e per raggiungere una maggiore efficienza nella lotta a tale
forma di criminalità.
* Instaurare un monitoraggio dei fenomeni di criminalità
riconducibili alla immigrazione latu sensu illegale., con la
prospettiva della stabilità della rilevazione dei dati.
* Garantire agli stranieri l'esercizio dei diritti riconosciuti ai
condannati e detenuti, anche durante la custodia in carcere e
comunque nella fase di esecuzione della pena. (superamento delle
barriere linguistiche con l'utilizzo dei mediatori culturali nelle
strutture carcerarie, che vengano a coadiuvare anche il difensore)
* Assicurare la possibilità di accesso alle misure alternative,
rafforzando le strutture sociosanitarie di supporto e coinvolgendo ai
diversi livelli le organizzazioni che, regolarmente autorizzate ai
sensi del T.U. sull'immigrazione ,si occupano di immigrati
III) Obiettivi riguardanti l'azione a livello internazionale
* In ambito Unione Europea il coordinamento delle politiche
migratorie dovrà essere sempre più stretto ed approfondito
* Nei rapporti bilaterali occorre proseguire nella politica di
collaborazione basati su interventi congiunti e su forme efficaci di
assistenza diretta e di cooperazione, in particolare con i paesi
prospicienti le nostre coste, estendendo ulteriormente la rete di
accordi di riammissione
* Sul piano multilaterale adoperarsi affinchè i protocolli sulla
tratta di esseri umani e sul traffico di migranti, annessi alla
Convenzione ONU contro il crimine organizzato trans-nazionale possano
trovare piena applicazione, tramite una ratifica in tempi rapidi e
curando in via diretta le iniziative conseguenti, affidate dalla
legge al Ministero della Giustizia.
* Incrementare i rapporti bilaterali in ambito europeo ed
internazionale, per agevolare la cooperazione giudiziaria e lo
sviluppo di progetti di scambi di best practises.
* Valorizzazione degli accordi bilaterali in materia di lavoro
(anagrafe, lavoro stagionale, prestazioni di servizi)
IV) Obiettivi riguardanti l'integrazione
* Mantenere la stabilità della permanenza legale, evitando
automatismi nell'applicazione della legge che possano produrre
"ricadute" nell'illegalità e l'adozione di misure dirette a
realizzare una maggiore semplificazione amministrativa delle
procedure
* Maggiore impulso alle misure dirette ad assicurare agli
stranieri regolari il pieno esercizio dei diritti loro riconosciuti.
In particolare nel campo della salute e della scuola
* Eliminare o quantomeno ridurre le barriere linguistiche,
culturali o organizzative, che ostacolano la fruibilità dei servizi
da parte degli immigrati
* Formazione specifica degli operatori posti a contatto con
l'utenza immigrata e alla diffusione del ricorso ai mediatori
culturali
* Diffusione di corsi di lingua e cultura italiana, a tutti i
livelli, sia per bambini che per adulti
* Riforma delle norme sull'acquisizione della cittadinanza
italiana e l'attribuzione del voto locale agli stranieri residenti da
lungo tempo
* Misure dirette ad aumentare, quantitativamente e
qualitativamente, la gamma di possibilità abitative percorribili
fuori del centro di accoglienza
* Misure contro la xenofobia ed il razzismo
V) Obiettivi riguardanti il lavoro degli immigrati
* Affinare la programmazione dei flussi affinchè risponda
maggiormente alle esigenze specifiche manifestate dal mercato del
lavoro italiano, sia di elevate qualifiche, come per le tecnologie
della comunicazione e dell'informazione (ICT) e per la sanità, che
per lavori meno qualificati.
* Avvio di una struttura, presso il Servizio per i Problemi dei
lavoratori immigrati extracomunitari e delle loro famiglie della
Direzione Generale per l'Impiego del Ministero del Lavoro,
appositamente costituita per l'attività di cui sopra
* Sviluppare l'anagrafe informatizzata, con relativi accordi
* Misure dirette a favorire l'emersione del lavoro sommerso
* Potenziare l'attività negoziale bilaterale con i Paesi
d'origine per favorire un pieno utilizzo delle quote anche attraverso
la predisposizione delle liste di lavoratori, e per una maggior
responsabilizzazione delle Autorità locali straniere nella gestione
dei flussi.
* Prevedere uno strumento più flessibile e rapido per le
modifiche del decreto flussi relativamente ai lavoratori stagionali
* Affinare da parte del Ministero del Lavoro il monitoraggio e la
valutazione della gestione dell'attuazione del decreto di
programmazione dei flussi (anche utilizzando l'anagrafe, come
strumento necessario per correttivi ed integrazioni durante l'anno e
per la previsione del decreto flussi successivo)
* Attuazione dell'accordo sul lavoro stagionale, con riferimento
sia agli aspetti relativi all'accoglienza ed al rispetto dei diritti
che alle semplificazioni delle procedure amministrative, in
particolare per i lavoratori immigrati che tornano dallo stesso
datore di lavoro per vari anni di seguito