1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 216 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2002
Ordinanza emessa il 1 marzo 2002 dal tribunale di Parma, sez. distaccata di Fidenza nel procedimento civile vertente tra Cassader Angelo e Comune di Salsomaggiore Terme Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, comma 1. (002C0402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-2002)

IL TRIBUNALE

Visti ed esaminati gli atti della causa iscritta al n. 270/1999
RGAC, promossa da Cassader Angelo nei confronti del comune di
Salsomaggiore Terme;
Ritenuto e considerato in

Fatto e diritto

Con citazione, notificata l'11 agosto 1999 al comune di
Salsomaggiore Terme, Cassader Renato esponeva, tra l'altro, che con
atto pubblico 3 marzo 1982 l'ente territoriale aveva stipulato una
convenzione ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971,
n. 865, con la quale riconosceva e concedeva all'Impresa Edile
Ferrari Renato il diritto di superficie sul lotto di terreno, sito in
Salsomaggiore Terme nel comparto P.E.E.P., denominato "S. Antonio"
con concessione de "il diritto di costruire e mantenere sul suddetto
terreno un fabbricato ad uso civile abitazione", con l'onere di
realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione a carico dell'ente
territoriale, previsto dall'art. 2 della convenzione. A fronte della
realizzazione del fabbricato e della corresponsione del contributo
per urbanizzazioni, commisurato agli oneri relativi da parte
dell'impresa, il comune si rendeva inadempiente, omettendo di
realizzare la strada d'accesso alla via pubblica al fabbricato,
denominato "Condominio Aurum", indiscutibilmente rientrante
nell'art. 2 cit. In quanto avente causa dall'Impresa Edile Ferrari
Renato sin dal 1984, perchè comproprietario dell'area superficiaria
e di porzione immobiliare del fabbricato, contestava l'inadempimento
al comune, più volte diffidato alla costruzione stessa. Chiedeva,
pertanto, accogliersi le seguenti conclusioni "1) Accertarsi e
dichiararsi che il comune di Salsomaggiore Terme non provvedendo alla
realizzazione della strada di accesso dalla via pubblica al
Condominio Aurum, sito in Salsomaggiore, via Parma n. 15, si è reso
inadempiente all'art. 2 della "Convenzione ai sensi dell'art. 35
della legge 22 ottobre 1971, n. 865", stipulata in data 3 marzo 1982
tra il Comune medesimo e l'Impresa Edile Ferrari Renato, dante causa
dell'attore; 2) per l'effetto, condannare ex art. 1453 c.c., primo
comma, il comune di Salsomaggiore Terme in persona del sindaco in
carica ad adempiere detto obbligo contrattuale. 3) Condannare il
comune di Salsomaggiore Terme in persona del sindaco in carica, al
risarcimento dei danni derivati e derivandi all'attore a causa
dell'inadempimento o, a causa dell'eventuale accertata impossibilità
definitiva dell'adempimento, dell'art. 2 della "Convenzione" 3 marzo
1982, nella misura che verrà accertata in corso di causa o, ove non
accertabile da liquidarsi in via equitativa, oltre interessi e
rivalutazione dal dovuto al saldo. In ogni caso spese, diritti ed
onorari rifusi."
Il comune di Salsomaggiore Terme si costituiva ed eccepiva
pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario,
subordinatamente ed in via tra loro ulteriormente gradata, il difetto
di legittimazione attiva e l'infondatezza nel merito della domanda.
Depositate e scambiate memorie ai sensi dell'art. 180, 183
e 184 cpc, il Giudice invitava le parti a rassegnare le conclusioni
ai sensi dell'art. 187 cpc per la presenza di questioni attinenti
alla giurisdizione pregiudiziali rispetto all'esame del merito.
All'udienza del 19 novembre 2001 la precisazione avveniva nei
seguenti termini:
Cassader Renato: "Accertata e affermata la giurisdizione
dell'AGO adito, respingersi l'eccezione preliminare attinente il
preteso diparto di giurisdizione sollevata dal comune di
Salsomaggiore Terme nonchè l'ulteriore eccezione preliminare di
carenza di legittimazione attiva dell'attore; respingersi le altre
domande spiegate dal convenuto. Insiste nelle proprie domande così
come formulate nell'atto di citazione 3 luglio 1999. Insiste altresì
nella richiesta di CTU così come dedotta in memoria 19 febbraio
2001".
Comune di Salsomaggiore Terme: "come in comparsa di risposta
con la domanda subordinata istruttoria di CTU quale formulata nella
memoria di replica 5 agosto 2001".
In conseguenza la causa era assegnata a sentenza con i termini di
giorni sessanta e successivi venti per il deposito di comparse
conclusionali e d'eventuali repliche.
La norma applicabile e sospettabile d'illegittimità.
L'esame della questione di giurisdizione si pone come preliminare
rispetto alle altre ed è perciò necessario individuare la norma
attributiva della competenza giurisdizionali in relazione alla
controversia in esame.
A tal fine, come fondatamente eccepito dal comune di
Salsomaggiore Terme in linea principale, la controversia in esame
rientra tra quelle "aventi per oggetto gli atti e i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche in materia di urbanistica e edilizia"
disciplinate dall'art. 34 d.leg. n. 80 del 31 marzo 1998, che prevede
la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Una tale
decisione s'impone atteso che le domande svolte dall'attore hanno ad
oggetto pretese creditorie per adempimento e per risarcimento del
danno, conseguenti ad atti e comportamenti della pubblica
amministrazione relative alla fase di attuazione e di esecuzione
della concessione del diritto di superficie finalizzata alla
realizzazione di alloggi di tipo economico e popolare e della
relativa convenzione attuativa, stipulato con atto pubblico 3 marzo
1982 ai sensi dell'art. 10 L. 18 aprile 1962, n. 167, nel testo
sostituito dall'art. 35 L. 22 ottobre 1971 n. 865.
Ad una tale determinazione si perviene attribuendo alla norma in
questione la portata assegnatale dall'interpretazione sostenuta
univocamente dalle massime autorità giurisdizionali ordinarie (cfr.
Cass. S.U. 494/00 ed amministrative (C. Stato Ad. Pl. 1/00 punto
4.1), in base alla quale la materia urbanistica, devoluta alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 34 cit.,
per espressa previsione del comma 2 concerne tutti gli aspetti
dell'uso del territorio e ne consegue, pertanto, che, data la sua
assolutezza, la definizione di urbanistica si presta, quindi, ad
essere intesa come volta ad abbracciare la totalità degli aspetti
dell'uso del territorio, nessuno escluso, e non può essere limitata
al solo aspetto normativa della disciplina di tale uso. Ne consegue
pertanto la creazione di una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia d'edilizia ed urbanistica a prescindere
dalla situazione soggettiva rilevante, con le sole limitate eccezioni
indicate dall'art. 34, 3a co., cit.
La rilevanza e la non manifesta infondatezza.
La norma regolatrice della giurisdizione, così come individuata
dal Tribunale, quindi, porterebbe ad escludere ogni competenza
dell'autorità giudiziaria ordinaria in favore di quella
amministrativa. Tuttavia essa appare di dubbia legittimità
costituzione, la cui questione, rilevante per quanto già detto, e
non manifestamente infondata, per quanto si verrà a dire, va
sollevata d'ufficio in relazione agli artt. 34, commi primo e
secondo, e 35, primo comma, con riferimento agli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost. per eccesso rispetto alla delega conferita con
l'art. 11, comma 4, lett. g), legge 15 marzo 1997, n. 59.
Giova premettere che tale opinione non è scalfita dalla
sopravvenuta legge 21 luglio 2000, n. 205, che con l'art. 7, lett. 8
ha si sostituito l'art. 34 cit., innovandolo, ma lo ha lasciato quasi
intonso, se si eccettua una integrazione nel primo comma con la
estensione dell'oggetto della giurisdizione esclusiva anche agli
atti, provvedimenti e comportamenti, oltre che delle amministrazioni
pubbliche come già previsto, dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia.
La nuova disciplina, infatti, non può avere efficacia
retroattiva, mancando ogni espressa previsione, ed è applicabile
esclusivamente ai giudizi introdotti successivamente al 10 agosto
2000, data dell'entrata in vigore della stessa, in virtù del
principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c.,
che appunto individua il momento determinate della giurisdizione e
della competenza, stabilendo che la giurisdizione e la competenza si
determinano con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto
esistente al momento della proposizione della domanda e non hanno
rilevanza rispetto ad esse i successivi mutamenti della legge o dello
stato medesimo. Da ciò consegue che nel caso di controversia
pendente innanzi al giudice ordinario prima dell'entrata in vigore
della legge 205/2000, come avviene nel caso di specie, la norma
determinante per il riparto di giurisdizione resta quella
dell'art. 34 nelle sue originarie formulazione e veste di legge
sostanziale, in quanto legge delegata, per cui residua la persistente
rilevanza della questione di legittimità costituzionale sotto
l'aspetto dell'eccesso di delega (cfr. su Cass. ord. 8506/2001 e
sent. 1079/2001; 15139/2001).
Il dubbio di legittimità costituzionale del Tribunale muove
sostanzialmente ed è in ciò confortato, da un lato, dalla
declaratoria di illegittimità costituzionale, adotta dalla Corte
Costituzionale con sent. 292/2000, dell'art. 33 d.lgs. n. 80/1998 con
il quale sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle
assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge
14 novembre 1995, n. 481, dall'altro, dalle recentissime ordinanze
21 giugno 2001, n. 8506 e 11 dicembre 2001, n. 15641, delle S.U.
della Corte di Cassazione, le quali appunto dubitano, ripercorrendo
l'iter argomentativo del giudice delle leggi ed alla luce delle
censure di costituzionalità espresse con la citata sent. 292/2000,
del combinato disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1,
d.lgs. 80/1998.
Con espresso riferimento al parametro della non manifesta
infondatezza della questione sollevata occorre prendere spunto dalla
già citata declaratoria d'illegittimità, di cui alla sentenza
n. 292/2000, per eccesso dalla delega, contenuta nell'art. 11, comma
4, lett. g) della legge n. 59/1997, la quale prevedeva come contenuto
"la contestuale estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici". La Corte costituzionale ha ritenuto che il legislatore
delegato, per rispettare il contenuto della delega, doveva procedere
ad una estensione della giurisdizione amministrativa esistente al
fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei
confronti della Pubblica Amministrazione, concentrando innanzi al
giudice amministrativo sia la fase di controllo di legittimità
dell'azione sia quella della riparazione per equivalente, onde
evitare un successivo e separato giudizio innanzi all'autorità
giudiziaria ordinaria; doveva delimitare l'oggetto di tale estensione
ai diritti patrimoniali consequenziali, compreso il risarcimento del
danno; doveva delimitare l'ambito della estensione della
giurisdizione amministrativa all'edilizia, all'urbanistica e ai
servizi pubblici.
Considerati tali ambito e finalità della delega, la Corte ha
ritenuto il citato art. 33 viziato per eccesso di delega, poichè
questa non consentiva ciò che quello ha di fatto introdotto, ossia
un ampliamento della giurisdizione esclusiva all'interno della
materia dei servizi pubblici.
La situazione degli artt. 34, comma 1 e 2, e 35, comma 1, d.lgs.
n. 80/1998 è speculare rispetto a quella esaminata dalla sentenza
292/2000 della C. Costituzionale, già detta, in quanto anch'essi
sembrano esorbitare per ragioni analoghe dal confine tracciato dal
legislatore delegante.
"Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti,
in attuazione della delega conferita con l'art. 11, comma 4, lett. g)
legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di
legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in
materia di edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura
di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione
delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto che
abbraccia l'intero ambito delle controversie ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti e quindi l'intera gamma delle condotte
positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero
omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore
estensione, in ragione dell'amplissima definizione dei limiti della
materia urbanistica non compresa nella delega nel senso che questa
concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E ciò sembra
realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega".
(cfr. 21 giugno 2001, n. 8506 S.U. della Corte di cassazione).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87.
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34,
1o e 2o comma, e 35, 1o comma, d.leg. 31 marzo 1998, n. 80, in
relazione agli artt. 76 e 77, 1o comma, Cost. per eccesso rispetto
alla delega conferita con l'art. 11, comma 4, lett. g) legge 15 marzo
1997, n. 59, che dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai
fini del giudizio.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e
sospende il processo n. 270/1999 rgac.
Si notifichi alle parti, al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Fidenza, addì 1 marzo 2002
Il giudice: Iovino
02c0402