1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 16 SENTENZA 15 gennaio - 13 febbraio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Dipendenti assunti con concorso per dirigente tecnico nei ruoli dell'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita' siciliana - Rideterminazione del trattamento economico e riclassificazione - Violazione della riserva di contrattazione collettiva e della competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" - Illegittimita' costituzionale. Energia - Norme della Regione Siciliana - Affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale - Inapplicabilita' nella Regione del sistema dei c.d. ambiti territoriali minimi per lo svolgimento delle gare, previsto dall'art. 46-bis del decreto-legge n. 159 del 2007 - Esorbitanza dalla competenza concorrente statutariamente spettante alla Regione Siciliana in materia di servizi pubblici di prevalente interesse regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8, artt. 17; 20; 22, commi 3, 4 [sostitutivo dell'art. 52, comma 8, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9], 14 e 15; 23; 69, comma 2, lettera a) [modificativo del comma 1 dell'art. 67 della legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2]; e 82. - Costituzione, artt. 3, 41, 81 (terzo comma), e 117, commi secondo, lettere e), l), m) e o), e terzo; statuto della Regione Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455), art. 17, lettera h). (T-200016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 17; 20;
22, commi 3, 4, 14 e 15; 23; 69, comma 2, e 82 della legge della
Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
10-16 luglio 2018, depositato in cancelleria il 17 luglio 2018,
iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2020 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Valli per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 15 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 10-16 luglio 2018 e depositato il 17 luglio 2018 (reg. ric. n. 44
del 2017), ha impugnato, tra gli altri, gli artt. 17; 20; 22, commi
3, 4, 14 e 15; 23; 69, comma 2, e 82 della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale).
1.1.- Il ricorrente espone che l'art. 17 della citata legge
regionale stabilisce che «[a]l fine di verificare, attraverso un
adeguato strumento di pianificazione del territorio regionale, gli
effetti sul paesaggio e sull'ambiente correlati alla realizzazione di
impianti di produzione di energia elettrica da fonte eolica o
fotovoltaica, a prescindere dalle aree già individuate con decreti
del Presidente della Regione, anche con riferimento alle norme
comunitarie, fatta salva la compiuta istruttoria delle istanze
pervenute, è sospeso il rilascio delle relative autorizzazioni, fino
a centoventi giorni dalla data di entrata in vigore» della legge
regionale stessa.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
impugnata contrasterebbe con l'art. 41 della Costituzione, limitando
irragionevolmente «la libertà di iniziativa economica ambientale», e
si porrebbe in contrasto con la norma di principio, di fonte statale,
contenuta nell'art. 12, comma 4, del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita') e, dunque, con
l'art. 117, terzo comma, Cost., che riserva alla legge statale la
determinazione dei principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
La legge regionale, infatti, impedirebbe la conclusione del
procedimento unico e il rilascio dell'autorizzazione entro il termine
perentorio di novanta giorni previsto dal citato comma 4 dell'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, che la giurisprudenza costituzionale
avrebbe già qualificato come principio fondamentale della materia
(sono citate le sentenze n. 124 del 2010, n. 282 e n. 166 del 2009 e
n. 364 del 2006).
1.2.- Con riferimento all'art. 20 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018, l'Avvocatura generale dello Stato ne sostiene la
contrarietà all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella
parte in cui indica in cinquanta anni il periodo di durata massima
delle concessioni dei beni del demanio marittimo regionale.
L'indicazione di tale durata massima, infatti, esulerebbe dalle
competenze statutarie della Regione Siciliana, per invadere la
potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
«tutela della concorrenza».
1.3.- Il ricorso avanza censure anche nei confronti dei commi 3,
4, 14 e 15 dell'art. 22 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018.
1.3.1.- In particolare, il comma 3 dell'art. 22 della legge
regionale impugnata introdurrebbe «un'ipotesi di collocamento
anticipato in quiescenza in deroga alla disciplina statale vigente»,
in tal modo invadendo un ambito - quello della «previdenza sociale» -
rimesso alla competenza legislativa esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera o), Cost., con conseguente violazione anche
del principio di uguaglianza presidiato dall'art. 3 Cost. nonchè
dell'art. 81 Cost., per la mancata indicazione della copertura
finanziaria dei «maggiori oneri previdenziali per anticipo di
trattamento di fine servizio».
Il comma 4 dell'art. 22, a sua volta, comporterebbe maggiori
oneri previdenziali e maggiori oneri per la finanza pubblica, non
quantificati nè coperti, in quanto consentirebbe «l'anticipo della
liquidazione della buonuscita anche con riferimento a soggetti già
andati in pensione (e in attesa della liquidazione)», in contrasto
con l'art. 81, terzo comma, Cost.
1.3.2.- In ordine ai commi 14 e 15 del medesimo art. 22 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, il ricorrente ricorda che il
comma 14, allo scopo di «equiparare i soggetti in servizio assunti
con concorso per dirigente tecnico nei ruoli dell'Assessorato
regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana», prevede che
a tali soggetti sia corrisposto il trattamento economico
«corrispondente all'ex VIII livello retributivo di cui alla tabella A
del D.P.Reg. 20 gennaio 1995, n. 11 e successive modifiche ed
integrazioni», corrispondente al livello apicale dell'attuale
categoria D del comparto non dirigenziale della Regione Siciliana.
Prevede, altresì, che tale disposizione si applichi «anche al
personale in servizio appartenente alla categoria D, posizione
economica D5».
Il comma 15 dell'art. 22 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018, invece, dispone che il dipartimento regionale della funzione
pubblica e del personale «provvede a riclassificare il personale
destinatario delle disposizioni di cui al comma 14 con decorrenza
giuridica ed economica dalla data di entrata in vigore» della legge
regionale impugnata, quantificando i maggiori oneri, derivanti
dall'attuazione delle disposizioni del citato comma 14, «in 770
migliaia di euro annui», a decorrere dall'esercizio finanziario 2018,
e provvedendo ad individuare il capitolo di bilancio regionale cui
imputare la relativa spesa, comprensiva degli oneri sociali a carico
dell'amministrazione.
Secondo il ricorrente, gli illustrati commi 14 e 15
contrasterebbero, «in modo manifesto», con l'art. 45, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), secondo cui «il trattamento economico fondamentale ed
accessorio è definito dai contratti collettivi». Contrasterebbero,
altresì, «più in generale, con il titolo III del citato decreto n.
165», che obbliga al rispetto della normativa contrattuale e delle
procedure da seguire in sede di contrattazione.
In tal modo, le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia «ordinamento civile», e, quindi, i
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile.
1.4.- L'Avvocatura generale dello Stato censura, in ricorso,
l'art. 23 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, per violazione
del principio di leale collaborazione e per invasione della potestà
legislativa esclusiva statale riconosciuta dall'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. nella materia «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata - rubricata
«Rimborso oneri certificazione di idoneità antincendio» - nel
prevedere il rimborso alle aziende sanitarie provinciali degli oneri
inerenti alle prestazioni sanitarie erogate ai fini del conseguimento
della certificazione di idoneità alla mansione antincendio di
volontario di protezione civile, «secondo quanto previsto
dall'Accordo della Conferenza Unificata del 25 luglio 2002», sarebbe
contrastante con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli
essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), che, nell'indicare
tassativamente gli accertamenti medico-legali inclusi nei livelli
essenziali di assistenza, non menzionerebbe «la fattispecie cui si
riferisce la disposizione regionale».
1.5.- L'Avvocatura generale ritiene che l'art. 69, comma 2, della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 sia in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto lesivo della potestà
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della
concorrenza».
Il suddetto art. 69, rubricato «Disposizioni in materia di
produzioni di idrocarburi liquidi e gassosi», al comma 2 stabilisce -
novellando l'art. 67 della legge della Regione Siciliana 26 marzo
2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno
2002) - che «[n]ella Regione non si applica l'art. 46 bis del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159».
Ai sensi dell'art. 46-bis - rubricato «Disposizioni in materia di
concorrenza e qualità dei servizi essenziali nel settore della
distribuzione del gas» - del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29
novembre 2007, n. 222, spetta ad un apposito decreto ministeriale,
adottato su proposta dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas
(ora Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente) e sentita
la Conferenza unificata, la determinazione di ambiti territoriali
minimi per lo svolgimento delle gare per l'affidamento del servizio
di distribuzione del gas. Con lo stesso articolo, inoltre, «al fine
di garantire al settore della distribuzione di gas naturale maggiore
concorrenza e livelli minimi di qualità dei servizi essenziali», si
è demandato ad altro decreto ministeriale, adottato sempre sentita
la Conferenza unificata e su parere della citata Autorità,
l'individuazione dei criteri di gara e di valutazione dell'offerta
per l'affidamento del servizio di distribuzione di gas.
Il ricorrente evidenzia che entrambi i citati decreti
ministeriali sono stati adottati e sono vigenti sul territorio
italiano. Si tratta, in particolare, del decreto del Ministro dello
sviluppo economico 19 gennaio 2011 (Determinazione degli ambiti
territoriali nel settore della distribuzione del gas naturale) e del
decreto del Ministro dello sviluppo economico 12 novembre 2011
(Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell'offerta
per l'affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale,
in attuazione dell'articolo 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007,
n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222).
Ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che la disposizione
regionale impugnata, nell'escludere l'applicazione - nella Regione
Siciliana - del citato art. 46-bis, determini la conseguenza che, in
tale porzione di territorio, la gara per l'affidamento del servizio
dovrà essere svolta singolarmente per ciascun Comune e secondo
criteri disomogenei rispetto alla normativa applicata nel resto del
territorio italiano.
A tale proposito, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda che,
con sentenza n. 93 del 2017, la Corte costituzionale, pronunciandosi
su un'altra legge della Regione Siciliana in materia di servizi
pubblici locali, avrebbe chiarito che la disciplina concernente le
modalità dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica sarebbe riferibile alla competenza legislativa
statale in tema di «tutela della concorrenza», sicchè la deroga
introdotta dal legislatore regionale, comportando un effetto
restrittivo sull'assetto competitivo del mercato di riferimento, si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Il ricorrente riconosce che la distribuzione del gas naturale
rientra tra i servizi pubblici la cui disciplina attiene alle materie
attribuite alla potestà legislativa regionale concorrente, ai sensi
dell'art. 17, lettera h), del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Tuttavia, richiamando uno stralcio della citata sentenza n. 93
del 2017, avente però ad oggetto la disciplina del servizio idrico
integrato, ritiene che le materie di competenza esclusiva dello Stato
e nel contempo trasversali, come la tutela della concorrenza e la
tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e
s), Cost., in virtù del loro carattere finalistico, possono influire
su altre materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni fino ad incidere sulla totalità degli ambiti
materiali entro i quali si applicano (sono richiamate anche le
sentenze n. 2 del 2014, n. 291 e n. 150 del 2011, n. 288 del 2010, n.
249 del 2009 e n. 80 del 2006).
A giudizio del ricorrente, le suddette considerazioni si
attaglierebbero anche al servizio pubblico locale della distribuzione
del gas, sicchè la disposizione regionale censurata si porrebbe in
contrasto con le esigenze di tutela della concorrenza, «come
declinate dal legislatore nazionale con l'art. 46-bis del
decreto-legge n. 159 del 2007 (conv. in l. n. 222/2007)», nel quale
sarebbero definite - con disciplina destinata ad applicarsi su tutto
il territorio nazionale - le modalità di svolgimento e i criteri di
partecipazione alla gara per l'affidamento della gestione del
servizio della distribuzione del gas naturale.
1.6.- Infine, per la parte che qui interessa, il ricorso impugna
anche l'art. 82 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, ritenuto in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., per «violazione di
principi fondamentali» nelle materie, di legislazione concorrente,
del «coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela della
salute».
Il ricorrente ricorda che la disposizione regionale impugnata -
rubricata «Erogazione di attività da parte di strutture private
accreditate» - dispone l'integrazione del budget da assegnare ad
alcune strutture private accreditate che, in base a sentenze passate
in giudicato, risultino essere state vittime di richieste estorsive.
In tal modo la disposizione finirebbe per utilizzare un criterio
di assegnazione del budget stesso - «l'essere stati vittima di
richieste estorsive» - non in linea con quelli previsti dal decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421).
2.- La Regione Siciliana si è costituita nel giudizio di
legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, non fondato.
2.1.- La resistente, con riferimento all'impugnativa dell'art. 17
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, sostiene che «la breve
sospensione» prevista dalla norma non contrasterebbe con i principi
fondamentali della materia, e ciò sia per la sua brevità, potendo
durare «fino a centoventi giorni», sia perchè fa salva «la compiuta
istruttoria delle istanze pervenute», sicchè queste ultime
continuerebbero ad essere istruite sia sotto l'aspetto tecnico
amministrativo sia sotto quello ambientale.
2.2.- Con riferimento alle censure mosse all'art. 20, la
resistente evidenzia che, in base alla disposizione impugnata, «i
cinquanta anni costituiscono il tetto massimo a fronte del quale
l'Amministrazione concedente ritiene di potersi vincolare al rapporto
concessorio», sicchè sarebbero poi i singoli bandi a fissare la
durata di ogni concessione, in modo da risultare «perfettamente in
sintonia con le procedure già avviate per la gestione di beni
demaniali e patrimoniali per conto e nell'interesse dello Stato».
2.3.- In relazione alle censure concernenti l'art. 22, commi 3 e
4, la resistente evidenzia come precedenti norme regionali di analogo
tenore - contenute nell'art. 52, commi 5 e 8, della legge della
Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilità regionale) - non sono
state impugnate dallo Stato, nonostante si rivolgessero ad una platea
più estesa di potenziali fruitori, laddove quelle oggi censurate
potrebbero trovare concreta applicazione nei confronti di un numero
ristretto di dipendenti che «si trovavano già al tempo della
pubblicazione della L.R. n. 9/2015 in possesso dei requisiti per
fruire del pensionamento entro la data del 2020».
2.4.- Quanto alle censure concernenti l'art. 22, commi 14 e 15,
la resistente opera una ricostruzione della vicenda che avrebbe
indotto il legislatore regionale ad intervenire, «anche per evitare
il proliferare di contenzioso».
Ricorda, a tal fine, che l'Assessore regionale pro tempore ai
beni culturali ed ambientali e alla pubblica istruzione, poco prima
dell'entrata in vigore della legge della Regione Siciliana 15 maggio
2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di
lavoro alle dipendenze della Regione siciliana. Conferimento di
funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione dello Sportello
unico per le attività produttive. Disposizioni in materia di
protezione civile. Norme in materia di pensionamento), con decreti
del 29 marzo 2000, aveva bandito 19 concorsi per soli titoli, di cui
14 per 347 posti delle ex qualifiche di dirigente tecnico. Espletati
i primi concorsi, con l'approvazione nel 2003 delle relative
graduatorie, essendo radicalmente mutata la disciplina applicabile
alla dirigenza regionale, per effetto della legge reg. Siciliana n.
10 del 2000, «si ritenne opportuno, ed in via prudenziale», stabilire
che il procedimento di inquadramento dei neo assunti dovesse
rientrare sotto il vigore della nuova normativa, che «a regime
colloca nella categoria D - funzionari direttivi - gli assunti in
possesso del diploma di laurea».
I vincitori dei ricordati concorsi, dunque, furono inquadrati
nella categoria D, posizione economica 1, facendo però sorgere un
«complesso contenzioso», che le norme impugnate cercano di risolvere,
attribuendo, «nell'ambito della corretta categoria D di
inquadramento», la posizione economica «rispondente in ragione dei
titoli di studio e accademici previsti dal bando di concorso».
Nell'occasione, il legislatore regionale aveva inteso estendere tale
disposizione anche al personale inquadrato in posizione economica D5,
ma la relativa previsione è stata abrogata dall'art. 9 della
successiva legge della Regione Siciliana 10 luglio 2018, n. 10
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilità regionale. Stralcio I).
Le censure contenute in ricorso vengono dalla Regione resistente
contrastate invocando la «potestà esclusiva della Regione Siciliana
in materia di personale e in ragione delle esigenze di equità
sostanziale cui risponde l'intervento».
2.5.- Quanto alle censure mosse all'art. 23 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, la resistente eccepisce l'inammissibilità
delle questioni promosse, per «erronea indicazione dei parametri di
costituzionalita'», in quanto, a suo giudizio, la disposizione
impugnata non pregiudicherebbe in alcun modo «l'erogazione dei LEA»
che devono essere garantiti su tutto il territorio dello Stato.
2.6.- Con riferimento all'impugnativa dell'art. 69, comma 2, la
resistente ricorda che altri interventi legislativi della Regione
Siciliana in materia di distribuzione del gas naturale sono sempre
stati consentiti.
Ricorda, a tal fine, l'art. 67, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2002) - come modificato dall'art. 94 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2015 - che avrebbe «recepito
nell'ordinamento giuridico regionale, con modificazioni, le
disposizioni di cui al D.Lgs. 23/5/2000, n. 164».
Ad ogni modo, la resistente contesta l'interpretazione della
disposizione regionale impugnata fornita dall'Avvocatura generale
dello Stato.
A parere della difesa regionale, infatti, le gare per gli ambiti
territoriali minimi previsti «dalla norma statale da disapplicare»
non risulterebbero ancora espletate, in quanto, lungi dall'assicurare
il rispetto del principio della concorrenza, restringerebbero il
campo dei partecipanti «a pochissimi operatori del settore del gas di
livello multinazionale», creando, così, un «sistema oligopolistico
(e in alcuni ambiti addirittura monopolistico) affatto non conforme
alla libera iniziativa economica ed alla tutela della concorrenza,
secondo cui devono essere consentite opportunità di chance anche
alle imprese di media-piccola dimensione».
La norma regionale impugnata, invece, «ad una lettura
costituzionalmente orientata», consentirebbe la creazione di unità
territoriali di dimensioni più conformi «a quella necessaria allo
sviluppo del territorio stesso», alla luce degli assetti tecnici
esistenti, in modo da assicurare la più ampia partecipazione degli
operatori economici senza gli «esagerati vincoli (vieppiù di natura
finanziaria)» che soltanto le grandi e grandissime imprese del
settore potrebbero sostenere in base all'attuale sistema normativo
statale.
In tal modo, la libera concorrenza non verrebbe «affatto
compressa dalla norma regionale bensì ampliata, peraltro con
evidente vantaggio diretto per i cittadini/utenti finali» che
godrebbero così di tariffe certamente più vantaggiose.
2.7.- Quanto, infine, all'impugnativa dell'art. 82 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2018, la resistente osserva che
l'integrazione del budget a favore delle strutture sanitarie private
che hanno subito richieste estorsive non modifica la programmazione
dei fabbisogni, atteso che lascia invariato «il tetto di spesa per
singola branca».
3.- Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative in
prossimità dell'udienza pubblica, inizialmente fissata per il 17
aprile 2019.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato, ribadite le
argomentazioni a sostegno dei motivi di ricorso, e preso atto
dell'abrogazione degli artt. 17, 22, commi 3 e 4, 23 e 82 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2018, nonchè della modifica degli artt. 20 e
22, comma 14, della medesima legge regionale, ritiene che la Regione
Siciliana, eventualmente anche all'udienza di discussione, debba
fornire la prova della mancata applicazione di tali disposizioni nel
periodo di loro vigenza.
Quanto all'art. 69, comma 2, della legge regionale impugnata, il
ricorrente contesta l'argomento difensivo della Regione Siciliana,
incentrato su una presunta finalità proconcorrenziale - ritenuta
però «del tutto indimostrata» - della disposizione impugnata.
3.2.- La Regione Siciliana, dal suo canto, preliminarmente
evidenzia l'abrogazione degli artt. 17, 22, commi 3 e 4, 23 e 82
della legge regionale impugnata.
Ritiene che, «[p]er la tempestività con la quale il legislatore
è intervenuto», nessuna di tali disposizioni abbia avuto
applicazione.
Sarebbe satisfattiva, sebbene solo in parte, anche la modifica
dell'ultimo periodo del comma 14 dell'art. 22.
Quanto alle altre disposizioni rimaste inalterate - artt. 22,
commi 14, primo periodo, e 15, e 69, comma 2 - la Regione eccepisce
l'inammissibilità delle censure, per non avere il ricorrente
indicato le ragioni per cui non troverebbero spazio i parametri
statutari conferenti (ed eventualmente i motivi per cui essi
dovrebbero ritenersi violati), ma solo quelli relativi al riparto di
competenza indicati dall'art. 117 Cost.
In tal modo il ricorrente sarebbe venuto meno «all'onere di
compiuta definizione dell'oggetto del giudizio».
Nel merito, la Regione resistente ribadisce le argomentazioni
spese nell'atto di costituzione.
Aggiunge, quanto all'art. 22, commi 14 e 15, che «[i]l corretto
inquadramento economico disposto dalla norma» consentirebbe di
superare le disparità di trattamento che avrebbero danneggiato i
vincitori dei concorsi banditi nell'anno 2000 e, con esse, le
«ragioni del contendere che hanno già visto soccombere
l'Amministrazione regionale in azioni intraprese da alcuni dipendenti
per conseguire la posizione economica più alta», dal momento che i
destinatari delle disposizioni censurate, allo stato, percepiscono
«uno stipendio di gran lunga inferiore rispetto a tutti gli altri
funzionari collocati ai livelli più alti della stessa categoria D
per anzianità di servizio, pur se questi ultimi non posseggono
titoli specialistici», per essere stati reclutati tra i diplomati.
Secondo la Regione Siciliana, le nuove disposizioni non apportano
alcuna modifica al trattamento economico tabellare - l'unico che
dovrebbe essere oggetto di contrattazione collettiva - ma, «ponendo
rimedio alla descritta situazione» - si limiterebbero a «precisare a
quale trattamento economico tutti i soggetti assunti in forza dei
suddetti concorsi hanno diritto», in forza dell'equiparazione del
trattamento economico indicato nel bando di concorso (l'allora VIII
livello retributivo) a quello stabilito dal vigente contratto
collettivo.
In tal modo il legislatore regionale avrebbe legittimamente
esercitato la competenza legislativa di cui all'art. 14, lettera q),
dello statuto reg. Siciliana.
Infine, quanto all'art. 69, comma 2, la Regione Siciliana avrebbe
esercitato la competenza concorrente in materia di «assunzione di
pubblici servizi» prevista dall'art. 17, primo comma, lettera h),
dello statuto reg. Siciliana, rispettando i limiti dei principi e
degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato.
4.- Dopo il rinvio della discussione disposto, su richiesta delle
parti, all'udienza pubblica del 17 aprile 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato, in data 26 giugno 2019, atto di
rinuncia parziale al ricorso, ritenendo satisfattive - per quanto qui
rileva - le abrogazioni degli artt. 17; 22, commi 3 e 4; 23 e 82
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, operate dalla legge della
Regione Siciliana 9 agosto 2018, n. 16 (Modifiche alla legge
regionale 8 maggio 2018, n. 8. Norma transitoria in materia di
gestione commissariale degli enti di area vasta), e la modifica
all'art. 20 della medesima legge reg. Siciliana n. 8 del 2018,
operata dalla legge reg. Siciliana n. 10 del 2018. Tali abrogazioni e
modifiche sono state ritenute idonee a superare i vizi di
legittimità costituzionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, quindi, ha rinunciato
al ricorso per questa parte.
La Regione ha dichiarato di accettare tale rinuncia parziale, con
atto depositato in data 11 ottobre 2019.
In vista della nuova udienza fissata per il 14 gennaio 2020, la
Regione Siciliana ha fatto pervenire a mezzo posta, con plico spedito
il 23 dicembre 2019 e giunto presso la cancelleria della Corte
costituzionale il 30 dicembre 2019, una memoria illustrativa cui ha
allegato, per la parte che qui rileva, un'attestazione del dirigente
del Dipartimento regionale della funzione pubblica e del personale,
datata 21 maggio 2019 e dalla quale risulta che «le norme di cui ai
commi 3, 14 e 15 dell'art. 22 della Legge regionale 8 maggio 2018 n.
8 non hanno avuto alcuna applicazione».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, tra gli
altri, gli artt. 17; 20; 22, commi 3, 4, 14 e 15; 23; 69, comma 2, e
82 della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilità regionale).
Resta riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con lo stesso
ricorso.
Quanto all'art. 17 della citata legge regionale, esso prevede la
sospensione, per centoventi giorni dalla data di entrata in vigore
della legge regionale stessa, del rilascio delle autorizzazioni alla
realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonte
eolica o fotovoltaica. Così disponendo, ad avviso del ricorrente, si
porrebbe in contrasto con l'art. 41 della Costituzione, limitando
irragionevolmente «la libertà di iniziativa economica ambientale»,
ledendo al contempo l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione
della norma di principio dettata, nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», dall'art. 12,
comma 4, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione
della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita'), che prevede il termine perentorio di
novanta giorni per la conclusione del procedimento.
Con riferimento all'art. 20 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018, nella parte in cui indica in cinquanta anni il periodo di
durata massima delle concessioni dei beni del demanio marittimo
regionale, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per essere stata
invasa, in mancanza di specifiche competenze statutarie della Regione
Siciliana, la potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «tutela della concorrenza».
In relazione al comma 3 dell'art. 22 della legge regionale
impugnata, l'Avvocatura generale, sul presupposto che esso
introdurrebbe «un'ipotesi di collocamento anticipato in quiescenza in
deroga alla disciplina statale vigente», evidenzia la lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., per invasione di un
ambito - quello della «previdenza sociale» - rimesso alla competenza
legislativa esclusiva statale. Risulterebbero in tal modo violati il
principio di eguaglianza, presidiato dall'art. 3 Cost., nonchè
l'art. 81 Cost., per la mancata indicazione della copertura
finanziaria dei «maggiori oneri previdenziali per anticipo di
trattamento di fine servizio».
Il comma 4 del medesimo art. 22, a sua volta, consentendo
«l'anticipo della liquidazione della buonuscita», comporterebbe
maggiori oneri previdenziali e maggiori oneri per la finanza
pubblica, non quantificati nè coperti, ancora in contrasto con
l'art. 81, terzo comma, Cost.
In ordine ai commi 14 e 15 del medesimo art. 22 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, il ricorrente censura l'attribuzione,
operata dal comma 14, di un determinato trattamento economico ad una
categoria di dipendenti nonchè la conseguente riclassificazione,
compiuta dal comma 15, con decorrenza giuridica ed economica dalla
data di entrata in vigore della legge regionale impugnata: si
tratterebbe di disposizioni contrastanti, «in modo manifesto», con
l'art. 45, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), secondo cui «il trattamento economico
fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi», con
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
«ordinamento civile», e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolati dal codice civile.
L'Avvocatura generale dello Stato censura, ancora, l'art. 23
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, che prevede il rimborso
alle aziende sanitarie provinciali degli oneri inerenti alle
prestazioni sanitarie erogate ai fini del conseguimento della
certificazione di idoneità alla mansione antincendio di volontario
di protezione civile. In questo caso è prospettata la violazione del
principio di leale collaborazione, nonchè l'invasione della potestà
legislativa esclusiva statale riconosciuta dall'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. nella materia della «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», in quanto tra i livelli essenziali di assistenza non
figurerebbero gli accertamenti medico-legali oggetto della
disposizione regionale impugnata.
Ulteriore motivo di ricorso investe l'art. 69, comma 2, della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, nella parte in cui stabilisce che
«[n]ella Regione non si applica l'art. 46 bis del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159». A parere dell'Avvocatura generale tale
disposizione sarebbe lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che attribuisce potestà legislativa esclusiva allo Stato
nella materia della «tutela della concorrenza», in quanto
consentirebbe che, nel territorio siciliano, la gara per
l'affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale possa
essere svolta singolarmente per ciascun Comune e non, come prescritto
dalla normativa statale di cui è esclusa l'applicazione, per ambiti
territoriali minimi di dimensione sovracomunale.
A nulla varrebbe invocare, secondo il ricorrente, la circostanza
che la distribuzione del gas naturale rientra tra i servizi pubblici
la cui disciplina attiene alle materie attribuite alla potestà
legislativa regionale concorrente, ai sensi dell'art. 17, lettera h),
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Infine, per la parte di ricorso presa in considerazione in questa
sede, viene impugnato anche l'art. 82 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018. Esso dispone una integrazione del budget da assegnare ad
alcune strutture sanitarie private accreditate, che, in base a
sentenze passate in giudicato, risultino essere state vittime di
richieste estorsive. La disposizione violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi fondamentali,
nelle materie di legislazione concorrente del «coordinamento della
finanza pubblica» e della «tutela della salute», dettati dal decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), che individuerebbe come unico criterio di assegnazione
del budget il «fabbisogno assistenziale programmato».
2.- In via preliminare, occorre evidenziare che, successivamente
al deposito del ricorso, molte delle disposizioni impugnate sono
state abrogate o modificate in senso totalmente o parzialmente
satisfattivo per il ricorrente.
L'art. 17 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, entrato in
vigore a far data dall'11 maggio 2018, è stato abrogato dall'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Siciliana 9 agosto 2018, n. 16
(Modifiche alla legge regionale 8 maggio 2018, n. 8. Norma
transitoria in materia di gestione commissariale degli enti di area
vasta), a decorrere dal 17 agosto 2018 (ai sensi di quanto stabilito
dall'art. 2, comma 1, della medesima legge reg. Siciliana n. 16 del
2018).
L'art. 41, comma 1, della legge della Regione Siciliana 17 marzo
2016, n. 3 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016.
Legge di stabilità regionale), come sostituito, a far data dall'11
maggio 2018, dall'impugnato art. 20 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018, è stato ulteriormente modificato dall'art. 1, comma 2,
della legge reg. Siciliana n. 16 del 2018, anche in tal caso a
decorrere dal 17 agosto 2018, nel senso dell'ablazione dell'inciso
«per un periodo non superiore a cinquanta anni,», ossia proprio della
porzione normativa ritenuta lesiva dal ricorrente.
Il comma 3 ed il comma 4 dell'art. 22 della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2018, entrati in vigore l'11 maggio 2018, sono stati
abrogati dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del
2018, sempre a decorrere dal 17 agosto 2018.
Infine, gli artt. 23 e 82 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018, entrati in vigore l'11 maggio 2018, sono stati abrogati
dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2018,
anche in tal caso a decorrere dal 17 agosto 2018.
Tali abrogazioni e modifiche sono state ritenute, dal ricorrente,
idonee a superare i vizi di legittimità costituzionale denunciati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, quindi, ha rinunciato al
ricorso per questa parte. La Regione ha dichiarato di accettare tale
rinuncia parziale.
Pertanto, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, deve essere dichiarata
l'estinzione del processo in relazione alle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 17; 20; 22, commi 3 e 4; 23 e 82 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018.
3.- Ancora in via preliminare, va evidenziato, con riferimento
alle questioni residue, che l'ultimo periodo del comma 14 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2018 (che prevede l'applicabilità della
disciplina di nuova introduzione «anche al personale in servizio
appartenente alla categoria D, posizione economica D5»), entrato in
vigore - unitamente al resto della disposizione - l'11 maggio 2018,
è stato abrogato dall'art. 9, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 10 luglio 2018, n. 10 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale. Stralcio
I), a decorrere dal 13 luglio 2018 (ai sensi di quanto stabilito
dall'art. 21 della medesima legge regionale di modifica).
Occorre, dunque, verificare l'effetto dello ius superveniens sul
giudizio in corso.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la modifica
normativa della disposizione oggetto di questione di legittimità
costituzionale in via principale intervenuta in pendenza di giudizio
determina la cessazione della materia del contendere quando ricorrono
contestualmente le seguenti condizioni: occorre che il legislatore
abbia abrogato o modificato le disposizioni censurate in senso
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso ed è necessario
che tali disposizioni, poi abrogate o modificate, non abbiano
ricevuto applicazione medio tempore (ex plurimis, tra le più
recenti, sentenza n. 180 del 2019).
Ciò posto, la Regione resistente ha fatto pervenire a mezzo
posta, in prossimità dell'udienza pubblica del 14 gennaio 2020, una
memoria illustrativa alla quale ha allegato un'attestazione del
dirigente del Dipartimento regionale della funzione pubblica e del
personale, datata 21 maggio 2019 e dalla quale risulta che «le norme
di cui ai commi 3, 14 e 15 dell'art. 22 della Legge regionale 8
maggio 2018 n. 8 non hanno avuto alcuna applicazione».
Questa modalità di presentazione della memoria e, dunque, di
produzione della documentazione ad essa allegata non può essere
considerata ammissibile.
L'art. 10 delle Norme integrative ammette il deposito nella
cancelleria della Corte di una memoria illustrativa, in un numero di
copie sufficiente per le parti, fino al ventesimo giorno libero prima
dell'udienza. L'art. 28 delle Norme integrative prevede che
«[s]oltanto» il deposito del ricorso introduttivo può essere
effettuato avvalendosi del servizio postale, e per questo caso
dispone che, ai fini dell'osservanza dei termini per il deposito,
vale la data di spedizione.
Una regola analoga non può essere estesa alle memorie
illustrative da depositare in vista dell'udienza di discussione. La
modalità di deposito per il tramite del servizio postale, se
effettuata l'ultimo giorno utile (o in uno degli ultimi giorni
utili), rende infatti probabile la circostanza che la controparte non
possa usufruire per intero del termine di venti giorni, previsto
dall'art. 10 delle Norme integrative anche a garanzia del corretto
dispiegarsi del contraddittorio. Quando ciò accade, come appunto nel
caso di specie, la conseguenza non può che essere la declaratoria
d'inammissibilità della memoria depositata utilizzando il servizio
postale, con conseguente impossibilità di tenere conto della
documentazione ad essa allegata.
Non risulta, dunque, correttamente fornita la prova di uno dei
requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale in precedenza
ricordata - ossia la mancata applicazione medio tempore della
disposizione abrogata - ai fini della declaratoria di cessazione
della materia del contendere.
Questa Corte deve dunque decidere anche in merito alla questione
promossa con riferimento all'ultimo periodo dell'art. 22, comma 14,
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, nonostante la sua
abrogazione in epoca successiva al deposito del ricorso.
4.- Sempre in via preliminare va esaminata l'eccezione
d'inammissibilità per incompleta definizione dell'oggetto del
giudizio, prospettata dalla Regione Siciliana già nell'atto di
costituzione (e ulteriormente sviluppata nella memoria illustrativa,
proprio con riferimento all'impugnativa degli artt. 22, commi 14 e
15, e 69, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018). Secondo
la resistente, il ricorrente non si sarebbe confrontato con le
competenze legislative che lo statuto speciale di autonomia riconosce
alla Regione Siciliana, rispettivamente, in via esclusiva, con
riferimento allo «stato giuridico ed economico degli impiegati e
funzionari della Regione» (art. 14, lettera q), e in via concorrente,
con riferimento alla «assunzione di pubblici servizi» (art. 17,
lettera h).
4.1.- L'eccezione non è fondata.
Ben vero che i parametri evocati dal ricorrente sono costituiti
dalle lettere l) ed e) del secondo comma dell'art. 117 Cost. e che,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione) limita l'applicabilità alle
Regioni a statuto speciale «dell'art. 117 Cost., nel testo introdotto
da quest'ultima legge, alle parti in cui esso assicura forme di
autonomia più ampie rispetto alle disposizioni statutarie. Laddove
venga sottoposta a censura di legittimità costituzionale una
disposizione di legge di un soggetto ad autonomia speciale, la
compiuta definizione dell'oggetto del giudizio [...] non può
pertanto prescindere dall'indicazione delle competenze legislative
assegnate dallo Statuto speciale, tanto più se queste risultino
astrattamente pertinenti all'oggetto del giudizio [...]» (sentenza n.
109 del 2018).
Dalla mancata indicazione delle pertinenti competenze assegnate
dallo statuto speciale deriverebbe, dunque, l'inammissibilità del
ricorso statale in parte qua (ex plurimis, sentenze n. 122 del 2018,
n. 103 del 2017, n. 252 del 2016, n. 151 e n. 142 del 2015).
Tuttavia, non è questa la situazione che ricorre nel caso di
specie, poichè l'Avvocatura generale dello Stato non ha mancato di
confrontarsi con il conferente parametro statutario (art. 17, lettera
h).
Quanto alle questioni promosse avverso i commi 14 e 15 dell'art.
22 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, il ricorso, considerato
nel suo complesso, tiene conto dell'esistenza di parametri statutari
che potrebbero legittimare interventi legislativi regionali in
materia di status giuridico ed economico del personale. In altra
parte del medesimo ricorso, infatti, il Presidente del Consiglio dei
ministri promuove questione di legittimità costituzionale - la cui
decisione è affidata a separata sentenza - dell'art. 66 della
medesima legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, evocando (oltre all'art.
117, terzo comma, Cost.) il parametro di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., e rilevando un contrasto della disposizione
censurata con alcune disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001.
Nella prospettazione statale, il t.u. pubblico impiego recherebbe
«principi fondamentali che costituiscono per le Regioni a statuto
speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica». In tal
modo, il ricorrente richiama i limiti posti proprio all'esercizio
della potestà legislativa primaria (anche) della Regione Siciliana
nella materia di cui si tratta.
In relazione, poi, alla questione promossa sull'art. 69, comma 2,
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, l'Avvocatura generale dello
Stato si confronta (seppure sinteticamente) anche con le pertinenti
disposizioni dello statuto reg. Siciliana.
Il ricorrente, infatti, indica puntualmente l'art. 17, lettera
h), dello statuto speciale - come norma attributiva alla Regione
Siciliana di una competenza legislativa concorrente nella materia
«assunzione di pubblici servizi» - e ne esclude implicitamente
l'idoneità a giustificare l'emanazione della disposizione censurata,
motivando (sia pur succintamente) con riferimento alla giurisprudenza
della Corte costituzionale (è richiamata, in particolare la sentenza
n. 93 del 2017) in tema di prevalenza della competenza esclusiva
statale in materia di «tutela della concorrenza» su ogni altra
attribuzione regionale.
5.- Nel merito, le questioni sono fondate.
5.1.- Il comma 14 dell'art. 22 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018 prevede la corresponsione, in favore di alcuni dirigenti
regionali, del trattamento economico corrispondente al livello
apicale dell'attuale categoria D del comparto non dirigenziale della
Regione Siciliana.
Il successivo comma 15, conseguentemente, dispone la
riclassificazione del personale destinatario delle disposizioni di
cui al comma 14, con decorrenza giuridica ed economica dalla data di
entrata in vigore della legge regionale impugnata.
Entrambe le disposizioni risultano lesive dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile.
Come costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte
(da ultimo, sentenze n. 146, n. 138 e n. 10 del 2019) la disciplina
del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici - ivi inclusi i
profili del trattamento economico (inteso nel suo complesso, senza
alcuna limitazione a quello fondamentale) e della relativa
classificazione (sentenza n. 213 del 2012) - rientra nella materia
«ordinamento civile», che spetta in via esclusiva al legislatore
nazionale. Invero, a seguito della sua privatizzazione, tale rapporto
è disciplinato dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva, come espressamente previsto dall'art. 2
t.u. pubblico impiego.
Compete, dunque, unicamente al legislatore statale anche la
disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
regionali (ex multis, sentenze n. 175 e n. 160 del 2017, n. 257 del
2016), ai sensi dell'art. 1, comma 2, t.u. pubblico impiego. Anche
per questo personale, quindi, il rapporto di impiego è regolato
dalla legge dello Stato e, in virtù del rinvio da questa operato,
dalla contrattazione collettiva (così, ancora, le sentenze n. 146 e
n. 138 del 2019): l'art. 2, comma 3, t.u. pubblico impiego,
stabilisce, infatti, che «[l]'attribuzione di trattamenti economici
può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi» e l'art.
45, comma 1, dello stesso testo unico ribadisce che «[i]l trattamento
economico fondamentale ed accessorio [...] è definito dai contratti
collettivi».
Inoltre, proprio a seguito della privatizzazione del pubblico
impiego, «i principi fissati dalla legge statale in materia
"costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e,
come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto speciale [...]"»
(sentenza n. 154 del 2019; nello stesso senso, sentenze n. 232 e n.
81 del 2019, n. 234 del 2017, n. 225 e n. 77 del 2013).
Non osta a tale conclusione - a differenza di quanto sostenuto
dalla difesa regionale - «la circostanza che, ai sensi dell'art. 14,
lettera q), dello statuto della Regione Siciliana, a quest'ultima
spetta la competenza legislativa esclusiva in materia di stato
giuridico ed economico del proprio personale. Tale potestà di
regolazione in materia incontra, infatti, ai sensi di quanto previsto
dallo stesso statuto regionale siciliano, i limiti derivanti dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
(così, sentenza n. 172 del 2018). In proposito, nella sentenza da
ultimo citata (così come nella precedente sentenza n. 189 del 2007),
questa Corte ha ritenuto - confermando l'autoqualificazione contenuta
nell'art. 1, comma 3, t.u. pubblico impiego (che richiama i principi
desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante
«Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale», e dall'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59, recante «Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa», e
successive modificazioni e integrazioni) - che per le Regioni a
statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano i
principi desumibili dal t.u. pubblico impiego costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica. Come
tali, essi si impongono al rispetto del legislatore della Regione
autonoma (in tal senso, sentenze n. 93 del 2019, n. 201 e n. 178 del
2018), a prescindere dalle ragioni che hanno spinto quest'ultimo a
violare il principio di riserva alla contrattazione collettiva della
definizione del trattamento economico del proprio personale e del
conseguente re-inquadramento.
5.1.1.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 22, commi 14, primo periodo, e 15, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
5.2.- Ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che l'art. 69,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 sia in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto lesivo
della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«tutela della concorrenza».
Il citato art. 69, al comma 2, modifica l'art. 67 della legge
della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002).
Il ricorrente censura, in particolare, la disposizione che
esclude l'applicazione nella Regione dell'art. 46-bis del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222.
Dal tenore del ricorso, dunque, emerge che oggetto
dell'impugnativa è soltanto la lettera a) del comma 2 del citato
art. 69, che appunto tale disapplicazione prevede.
5.2.1- Ai sensi dell'art. 46-bis del d.l. n. 159 del 2007, come
convertito -rubricato «Disposizioni in materia di concorrenza e
qualità dei servizi essenziali nel settore della distribuzione del
gas» - spetta ad un apposito decreto ministeriale, adottato su
proposta dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas (ora
Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente) e sentita la
Conferenza unificata, la determinazione di ambiti territoriali minimi
per lo svolgimento delle gare per l'affidamento del servizio di
distribuzione del gas.
Lo stesso articolo, inoltre, «[a]l fine di garantire al settore
della distribuzione di gas naturale maggiore concorrenza e livelli
minimi di qualità dei servizi essenziali», demanda ad altro decreto
ministeriale, sempre sentita la Conferenza unificata e su parere
della citata Autorità, l'individuazione dei criteri di gara e di
valutazione dell'offerta per l'affidamento del servizio di
distribuzione del gas.
Entrambi i decreti ministeriali sono stati adottati e sono
vigenti.
Si tratta, in particolare, del decreto del Ministro dello
sviluppo economico 19 gennaio 2011 (Determinazione degli ambiti
territoriali nel settore della distribuzione del gas naturale) e del
decreto del Ministro dello sviluppo economico 12 novembre 2011
(Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell'offerta
per l'affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale,
in attuazione dell'articolo 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007,
n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222).
Osserva il ricorrente che - per effetto della disposizione
regionale impugnata, che esclude l'applicazione del citato art.
46-bis - nella Regione Siciliana la gara per l'affidamento del
servizio potrebbe essere svolta singolarmente per ciascun Comune e
secondo criteri disomogenei rispetto alla normativa applicata nel
resto del territorio nazionale, con un effetto restrittivo
sull'assetto competitivo del mercato di riferimento, in contrasto,
appunto, con il parametro costituzionale evocato.
L'Avvocatura generale dello Stato riconosce che la distribuzione
del gas naturale è annoverabile tra i servizi pubblici la cui
disciplina rientra tra le materie attribuite alla potestà
legislativa regionale concorrente, ai sensi dell'art. 17, lettera h),
dello statuto reg. Siciliana («assunzione di pubblici servizi»).
Tuttavia, ritiene che la disposizione regionale censurata si
ponga in contrasto con le esigenze di tutela della concorrenza, «come
declinate dal legislatore nazionale con l'art. 46-bis del
decreto-legge n. 159 del 2007 (conv. in l. n. 222/2007)», nel quale
sarebbero definite - con disciplina destinata ad applicarsi su tutto
il territorio nazionale - le modalità di svolgimento e i criteri di
partecipazione alla gara per l'affidamento della gestione del
servizio della distribuzione del gas naturale.
Dal canto suo, la difesa regionale preliminarmente osserva che in
passato vi sono stati altri interventi legislativi regionali in
materia di distribuzione del gas naturale, mai censurati dallo Stato.
Sostiene inoltre che l'art. 46-bis del d.l. n. 159 del 2007, come
convertito, lungi dall'assicurare il rispetto del principio della
concorrenza, restringerebbe il campo dei partecipanti «a pochissimi
operatori del settore del gas di livello multinazionale», creando,
così, un «mercato oligopolistico» ed escludendo le «imprese di
media-piccola dimensione». La disposizione regionale censurata,
invece, consentirebbe la creazione di unità territoriali di
dimensioni più conformi «a quella necessaria allo sviluppo del
territorio stesso», in modo da assicurare la più ampia
partecipazione degli operatori economici senza gli «esagerati vincoli
(vieppiù di natura finanziaria)» che escluderebbero, di fatto, le
imprese di minore dimensione.
5.2.2.- Ciò posto, va in primo luogo osservato che nessun
rilievo assume la circostanza che altri interventi legislativi della
Regione Siciliana in materia di distribuzione del gas naturale
sarebbero stati, in passato, tollerati dallo Stato.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, del resto, non
osterebbe all'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale in via principale neppure l'integrale coincidenza
della disposizione impugnata con il testo di altra anteriore non
impugnata, atteso che l'istituto dell'acquiescenza non è applicabile
ai giudizi in via principale e che la norma impugnata avrebbe
comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse
a ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenza n. 178 del 2019).
Nel merito, è opportuno richiamare la ricostruzione della
disciplina e della ratio del sistema dei cosiddetti ambiti per
l'affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale, così
come operata nella sentenza n. 134 del 2013 di questa Corte.
Tale sistema è stato configurato, nelle linee essenziali,
proprio dall'art. 46-bis del d.l. n. 159 del 2007, inserito dalla
legge di conversione n. 222 del 2007.
Ancor prima del citato art. 46-bis, già il decreto legislativo
23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della direttiva n. 98/30/CE
recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma
dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144) aveva introdotto
il collegamento tra i criteri di gara e la dimensione territoriale
dell'affidamento (l'art. 14, comma 6, fa riferimento agli standard di
«equa distribuzione sul territorio») e aveva previsto agevolazioni
(quali il prolungamento delle concessioni) per le imprese che
avessero proceduto ad aggregazioni o che operassero in un ambito
corrispondente almeno al territorio della Provincia (art. 15, comma
7, lettere a e b).
Nell'intento di recidere definitivamente - in una prospettiva
concorrenziale - la sovrapposizione tra ente locale committente e
gestione affidataria del servizio, l'art. 46-bis del d.l. n. 159 del
2007, come convertito, ha configurato il "sistema ambiti" nello
specifico settore, demandando al competente Ministro la
predisposizione degli strumenti normativi di attuazione, per
l'individuazione dei criteri di gara per l'affidamento del servizio
(comma 1) e la determinazione degli ambiti territoriali minimi per lo
svolgimento delle gare, «secondo l'individuazione di bacini ottimali
di utenza, in base a criteri di efficienza e riduzione dei costi»
(comma 2).
L'individuazione degli ambiti territoriali minimi è avvenuta nel
2011, ad opera del già richiamato d.m. 19 gennaio 2011 e del
successivo decreto del Ministro dello sviluppo economico 18 ottobre
2011 (Determinazione dei Comuni appartenenti a ciascun ambito
territoriale del settore della distribuzione del gas naturale).
Il d.m. 19 gennaio 2011, in particolare, ha individuato nel
numero di centosettantasette gli ambiti territoriali minimi,
identificati in base a criteri di efficienza e di riduzione dei costi
per il sistema della distribuzione e della vendita di gas naturale,
tenuto conto delle specificità territoriali.
La scelta effettuata sin dal 2007 si è dunque compiutamente
definita nel corso del 2011, consentendo il passaggio da un sistema
caratterizzato da estrema frammentazione (con affidamento del
servizio su base territoriale comunale) al cosiddetto "sistema
ambiti".
Secondo questa Corte (sentenza n. 134 del 2013), le ragioni della
scelta risiedono nella acquisita consapevolezza che l'aumento di
dimensione degli ambiti di gara consente di ridurre
significativamente le tariffe di distribuzione, a vantaggio dei
consumatori, di migliorare la qualità del servizio e di ridurre i
costi relativi allo svolgimento delle gare, all'interno di un mercato
concorrenziale.
Non è dubbio, allora, che la disciplina qui in questione sia
riferibile alla competenza legislativa statale in tema di «tutela
della concorrenza».
In via generale, del resto, la giurisprudenza costituzionale
riconduce a quest'ultima materia le modalità dell'affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (sentenze
n. 173 del 2017, n. 32 del 2015 e n. 62 del 2012): con la conseguenza
che allo Stato spetta la disciplina del relativo regime, sia per i
profili che incidono in maniera diretta sul mercato, sia per quelli
connessi alla gestione unitaria del servizio (da ultimo, sentenza n.
160 del 2016).
I medesimi principi sono stati affermati anche con riferimento
alla Regione Siciliana dalla sentenza n. 93 del 2017 (concernente il
settore affine del servizio idrico integrato), di cui, non a caso, il
ricorso statale riproduce ampie parti, fondando proprio su tale
pronuncia la ragione della lamentata lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. (analogamente, sentenza n. 65 del 2019, in
riferimento alla Regione autonoma Sardegna).
Questa prospettiva va confermata, pur a fronte del riconoscimento
di una competenza legislativa regionale concorrente in materia di
servizi pubblici di prevalente interesse regionale, in virtù di
quanto stabilito dallo statuto reg. Siciliana (art. 17, lettera h).
Nella sentenza n. 93 del 2017 si era affermato che alla Regione
Siciliana, in tale materia, lo Statuto attribuisce competenze meno
ampie rispetto a quelle residuali, spettanti, nello stesso ambito,
alle Regioni ordinarie in base all'art. 117, quarto comma, Cost. Alla
prima doveva essere perciò ugualmente riconosciuta, in applicazione
della cosiddetta «clausola di maggior favore» contenuta all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, una potestà legislativa residuale:
e tuttavia, la pronuncia ha confermato che, come tale, questa
potestà risulta limitata in presenza di competenze esclusive
"trasversali" dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 287, n. 285 e n.
30 del 2016, n. 165 e n. 125 del 2014), quale, nel presente caso, la
tutela della concorrenza.
Nella sentenza n. 119 del 2019, successiva al deposito del
ricorso dello Stato qui in esame, questa Corte ha peraltro osservato
che il richiamo alla ricordata clausola di maggior favore non può,
per paradosso, «comportare che l'effetto dell'applicazione del Titolo
V si risolva, di per sè, in una restrizione dell'autonomia della
regione speciale»
Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, tuttavia, si
deve pervenire quand'anche, nel descritto ambito materiale, si
riconosca alla Regione Siciliana una competenza legislativa
concorrente ai sensi dell'art. 17, lettera h), dello statuto di
autonomia. Tale potestà legislativa concorrente, che potrebbe
riguardare specifici aspetti della complessiva disciplina della
funzione, deve in ogni caso essere esercitata «[e]ntro i limiti dei
principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello
Stato» (art. 17 dello statuto reg. Siciliana), e per tutto ciò che
si è in precedenza chiarito non si può dubitare della natura di
principio assunta proprio dall'art. 46-bis del d.l. n. 159 del 2007.
Anche la Regione Siciliana, in definitiva, deve adeguarsi al
sistema dei cosiddetti ambiti territoriali minimi per la
distribuzione del gas imposti dalla legislazione statale, con
conseguente illegittimità costituzionale di una disposizione - come
quella impugnata - che tale sistema pretende di disapplicare sul
proprio territorio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 22, commi
14 e 15, e 69, comma 2, lettera a), della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale);
2) dichiara estinto il processo, limitatamente alle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 17, 20, 22, commi 3 e 4, 23 e
82 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 81, 117,
secondo comma, lettere e), m) e o), e terzo comma della Costituzione,
con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 febbraio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA