Serie Generale n. 279 del 29-11-1990
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 21 novembre 1990, n. 5770
Precisazioni sull'interpretazione dell'art. 4, nono comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312. (GU Serie Generale n.279 del 29-11-1990)

Alla Presidenza del Consiglio dei
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Sono in corso di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri aventi
per oggetto la determinazione delle dotazioni organiche delle
qualifiche funzionali e dei profili professionali, emanati in
attuazione dell'art. 6 della legge 11 luglio 1980, n. 312 e
riguardanti il personale di tutti i Ministeri, nonchè quello del
Consiglio di Stato e dei Tribunali regionali amministrativi, della
Corte dei conti e dell'Avvocatura dello Stato.
In calce ad ognuno dei citati decreti sarà pubblicato, come
preannunciato nella circolare del 10 gennaio 1990, n. 43832 (Gazzetta
Ufficiale n. 18 del 23 gennaio 1990), un "avviso" per informare i
dipendenti inquadrati nei profili professionali, ai sensi dell'ottavo
comma dell'art. 4 della citata legge n. 312/1980, ed interessati
all'applicazione nei loro confronti del nono comma del suddetto art.
4 che, ove si trovino nelle condizioni indicate nella circolare del
28 aprile 1989, n. 32811/8.312.21.4/50.290.CR (Gazzetta Ufficiale n.
14 del 18 maggio 1989), possono presentare domanda entro il termine
di quarantacinque giorni, decorrente dalla data di pubblicazione
dell'avviso suddetto nella Gazzetta Ufficiale, per ottenere il
reinquadramento in un profilo professionale diverso da quello in cui
sono attualmente inquadrati, purchè ascritto alla medesima qualifica
funzionale d'appartenenza.
A tale riguardo, si rammenta che già con circolare n.
50590/8.312.21.6 del 17 luglio 1986 (Gazzetta Ufficiale del 2 agosto
1986, n. 178) furono date da questo Dipartimento direttive per
l'applicazione del nono comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980
riguardante il reinquadramento del personale in profili professionali
diversi da quelli d'appartenenza, da effettuarsi tenendo conto delle
diverse mansioni effettivamente esercitate per almeno un quinquennio.
Ed invero, essendo, nella specie, le mansioni effettivamente
espletate diverse da quelle proprie della qualifica gerarchica
rivestita dal dipendente nel previgente ordinamento, esse
differiscono anche da quelle del profilo professionale in cui il
dipendente attualmente si trova, in quanto il suo inquadramento, ai
sensi dell'ottavo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980 è stato
effettuato sulla base della corrispondenza astratta delle
attribuzioni della qualifica gerarchica di provenienza a quelle del
profilo professionale in cui è avvenuto l'inquadramento.
In tale occasione, fu anche precisato e poi ribadito nella
successiva circolare del 28 aprile 1989, n. 32811/
8.312.21.4/50.290.CR che l'inquadramento in questione può essere
effettuato, anche in soprannumero, rispetto ai contingenti dei
profili professionali determinati con le modalità indicate nell'art.
6 della legge n. 312/1980, in quanto il profilo professionale
richiesto deve appartenere alla medesima qualifica funzionale nella
quale il personale interessato è stato inquadrato in applicazione
dell'ottavo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980.
La tesi interpretativa sostenuta dallo scrivente Dipartimento, che
ravvisa nella norma in questione solamente l'ipotesi di un
"reinquadramento orizzontale" in profilo professionale diverso,
nell'ambito della medesima qualifica funzionale, è stata di recente
avvalorata dal Consiglio di Stato - Sezione 1a nel parere n. 1915/89
reso in sede di trattazione di un ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica proposto da un segretario capo del Ministero della
pubblica istruzione, avverso la delibera della commissione paritetica
per l'inquadramento nelle qualifiche funzionali del 28 settembre 1988
(circolare del Ministro per la funzione pubblica del 14 ottobre 1988,
n. 23900) nonchè avverso la circolare del Ministro della pubblica
istruzione del 10 gennaio 1989, n. 14, nella parte in cui, recependo
il contenuto della circolare del Dipartimento per la funzione
pubblica n. 50590/ 8.312.21.6 del 17 luglio 1986, precisava
l'orizzontabilità dell'inquadramento ex nono comma dell'art. 4 della
legge n. 312/1980.
In particolare, il ricorrente aveva impugnato l'anzidetta delibera
della commissione paritetica del 28 settembre 1988, nella parte in
cui prevede l'inquadramento definitivo, ai sensi dell'art. 4, ottavo
comma della legge n. 312/1980, dei segretari capo nel profilo
professionale n. 2 di collaboratore amministrativo di settima
qualifica funzionale, anzichè nel profilo professionale n. 1 di
funzionario amministrativo di ottava qualifica funzionale, ed aveva
denunciato l'inattendibilità della esegesi secondo la quale gli
inquadramenti nei profili professionali, i quali tengano conto delle
mansioni esercitate per un periodo non inferiore a cinque anni,
debbano essere effettuati esclusivamente nei profili della stessa
qualifica funzionale e non negli altri di situazione funzionalmente
superiore, ai sensi del nono comma dell'art. 4 della legge n.
312/1980.
Per opportuna conoscenza delle argomentazioni in base alle quali il
Consiglio di Stato ha emesso il parere n. 1915/89, si trascrivono, di
seguito, le parti della motivazione del suddetto parere riguardanti
l'interpretazione del significato della norma contenuta nel nono
comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980:
(Omissis).
"Per la corretta comprensione della materia del contendere è utile
premettere che le disposizioni contenute nell'art. 4 della legge n.
312/1980 s'inseriscono nell'ambito di un sistema normativo
predisposto per disciplinare il passaggio da un ordinamento
articolato sulle carriere ad un altro fondato sopra specifiche
qualifiche funzionali, ognuna delle quali si presenta comprensiva di
più profili professionali legati alla tipologia delle prestazioni
lavorative.
Sotto un simile orizzonte, l'inquadramento provvisorio consentito
da tale legge andava effettuato sulla base di meri criteri di
corrispondenza, senza alcuna considerazione delle mansioni
effettivamente espletate. A questo fattore determinativo si è,
invero, attenuta l'amministrazione. Il primo comma del menzionato
art. 4 stabilisce, in proposito, l'attribuzione della sesta qualifica
funzionale al personale della carriera di concetto avente lo status
di segretario o segretario principale. Tale era, appunto, la
situazione in cui si trovava l'istante, sicchè si è giustamente
proceduto al suo inserimento nella suesposta qualifica funzionale.
In prosieguo di tempo, avendo il medesimo ricorrente maturato alla
data del 1 gennaio 1978 un'anzianità di cinque anni di permanenza
nella citata qualifica di provenienza, suscettibile - nel precedente
ordinamento - di dare titolo allo scrutinio per il passaggio alla
posizione apicale di segretario capo - in forza del quarto comma del
sopra richiamato art. 4 - è stato disposto nei suoi confronti (e
sempre in via provvisoria) l'inquadramento nella settima qualifica
funzionale, superiore a quella temporaneamente conferita in sede di
prima sistemazione.
Per le predette ragioni, l'interessato contingentemente, lungo
l'iter dell'inquadramento in esame, si è venuto a trovare in maniera
momentanea entro l'identica qualifica funzionale attribuita ex lege
al personale della carriera direttiva con lo status specifico di
consigliere e di direttore di sezione nel pregresso assetto, che non
aveva ancora perfezionato l'anzianità necessaria per ottenere
l'avanzamento a direttore aggiunto di divisione.
Orbene, da questa concomitanza e dal menzionato congiungimento
meramente occasionale in un momento provvisorio della nuova
ristrutturazione organica, il ricorrente fa discendere il titolo ad
una stabile e costante equiparazione tra le rispettive posizioni
delle due vecchie carriere, che non trova supporto in alcuna norma
giuridica e che risulta, anzi, smentita dalle differenze
intercorrenti tra le stesse posizioni nell'anteriore ordinamento.
Indubbiamente, la nuova legge ha precisato che in una fase delle
operazioni inerenti all'attuazione dell'assetto più recente
andassero collocati automaticamente i dipendenti di concetto già
portatori della nomina a segretario capo e quelli direttivi, forniti
dello status di consigliere o di direttore di sezione, accorpandoli
entro la settima qualifica funzionale in attesa dei successivi cicli
di rideterminazione. Ciò, tuttavia, non può costituire l'elemento
portante di una interpretazione volta ad assimilare e ad agganciare
le predette posizioni, tra loro distinte e differenziate per genesi,
per contenuti e per individuazione professionale. Ancor meno,
siffatto accostamento appare suscettibile d'essere assunto ad indice
di un livellamento e di un'abrogazione della situazione pregressa,
così da legare l'una alle altre nelle successive operazioni di
sistemazione definitiva, realizzate attraverso un meccanismo lungo e
complesso di analisi e di valutazioni riguardanti le mansioni e le
funzioni.
Se si accogliesse, dunque, la pretesa fatta valere dall'istante, in
forza dell'assunto difensivo anteriormente riportato, si priverebbe
di contenuto la riforma e, in contrasto con i presupposti di
razionalizzazione del settore cui quest'ultima risulta informata, si
finirebbe per confondere il collocamento provvisorio con quello
definitivo, ritenendo che il passaggio dalle carriere alle qualifiche
funzionali resti affidato alla sistemazione transeunta regolata dal
primo comma dell'art. 4 della citata legge n. 312/1980.
Rimarrebbe, parimenti, privo di significato il meccanismo previsto
dalle altre disposizioni, qualora si accettasse la tesi volta a
rendere definitive le corrispondenze fissate in linea di avviamento
della procedura nella prima parte del relativo assetto, rendendole
fisse ed invariabili, con l'impossibilità di posteriori adeguamenti
e riequilibri distributivi".
(Omissis).
"Se, dunque, in alcuni casi l'inquadramento definitivo è risultato
parzialmente diverso da quello precedentemente attuato in via
provvisoria, la mancata coincidenza è stata determinata dalle
distinte modalità che la legge n. 312/1980 ha previsto per
l'esecuzione delle diverse fasi e dei discriminati criteri di
effettuazione.
Ne discende che gli elementi ponderati in simile inquadramento
definitivo e le articolazioni attraverso le quali appare
concretizzato, alla luce delle pregresse considerazioni, aderiscono
alle componenti cui ha fatto riferimento la disciplina normativa
della materia e non presentano vizi di logica enucleazione
dell'apprezzamento amministrativo. L'esito è, tuttavia, suscettibile
- in alcune ipotesi - di modificazioni ad istanza di parte.
Ad un tale ordine di fini si trovano preordinate le disposizioni
inserite nei commi 9 e 10 del citato art. 4, la cui applicazione ha
formato materia di esplicazione nella circolare del Ministero della
pubblica istruzione, costituente il terzo oggetto particolare
dell'attuale impugnazione esperita dal ricorrente.
In base all'identica serie di criteri regolativi concernenti i
punti di raccordo completivo in esame, il dipendente il quale ritenga
di essere stato inquadrato entro un profilo professionale ad una
qualifica funzionale diversa da quella che gli sarebbe spettata alla
luce delle mansioni effettivamente svolte per almeno cinque anni,
può chiedere la revisione della propria posizione. La pronuncia
sull'istanza segue modalità ed effetti differenti, a seconda che si
tratti di riesame involgente la sistemazione nel predetto profilo
professionale o quella nella medesima qualifica.
Il ricorrente contesta, al riguardo, la validità delle
precisazioni fatte in sede ministeriale, assumendo che esse sarebbero
contrarie al significato desumibile al raffronto dei due capoversi.
La comparazione tra questi ultimi evidenzia, infatti, che - dal punto
di vista legislativo - si è voluta fare una distinzione tra la
divaricazione delle mansioni effettivamente prestate rispetto al
medesimo profilo e la situazione di quanti ritengono d'individuare in
una qualifica funzionale superiore le attribuzioni concretamente
esperite. D'altro canto - a dire dell'istante - il nono comma non
precisa affatto che la sistemazione correttiva debba essere compiuta
nell'ambito della situazione già attribuita - come si trova - in
senso contrario asserito dal Ministero della pubblica istruzione
mediante circolare n. 14 - essendo stato anzi dichiarato ex lege che
siffatto inquadramento possa avvenire, 'a domanda, nel profilo
professionale della qualifica funzionale relativa alle mansioni
svoltè. Se ne arguisce, in modo chiaro - sempre a dire del
proponente - che nei casi in cui le prestazioni rese rientrino in una
diramazione della situazione di appartenenza, l'inserimento va
operato entro quest'ultima. Ove, invece, i compiti assolti ricadano
nell'angolazione professionale di un'assegnazione superiore, occorre
fare - per conseguenza - riferimento ad essa in vista della
menzionata, richiesta destinazione correttiva.
Le suesposte argomentazioni difensive urtano, però, contro la
formulazione normativa della disciplina in esame che, riguardata nel
suo contenuto e nella rispettiva collocazione entro l'ambito di un
sistema complesso ed articolato di realizzazione del nuovo
ordinamento delle qualifiche funzionali, conduce agevolmente ed
univocamente ad opposte conclusioni.
Il nono comma dell'art. 4, invero, disciplina la possibilità di un
cambiamento del profilo professionale assegnato al dipendente sulla
base dei criteri fissati dalla commissione paritetica. La revisione
viene, cioè, effettuata - sussistendone le condizioni - nell'ambito
della stessa qualifica. Ne è riprova il rilievo che l'attribuzione
del nuovo profilo conserva l'identica decorrenza giuridica ed
economica dell'inquadramento definitivo operato in forza del
precedente capoverso e senza alcun vincolo di posti, come esattamente
ha osservato la riferente amministrazione.
Ben distinta risulta, invece, l'ipotesi regolata dal decimo comma
del medesimo art. 4. In questo caso si tratta di un cambiamento non
orizzontale, ma effettuabile in senso verticale, operandosi uno
spostamento della qualifica funzionale assegnata sulla scorta dei
criteri di corrispondenza con lo status formalmente già acquisito,
secondo gli elementi di ragguaglio fissati dalla commissione
paritetica, in vista della concessione di un trattamento superiore
ottenibile per effetto dei compiti d'indole più elevata che
risultino effettivamente svolti nel vecchio ordinamento.
Tale ultimo beneficio costituisce, dunque, una deroga la quale
comporta una procedura incentrata sopra una prova selettiva ed una
deliberazione del consiglio di amministrazione, collegata alla
disponibilità del posto, trattandosi di un vero e proprio
avanzamento, con conseguente incremento retributivo. Discriminati
risultano, altresì, gli effetti della suindicata sistemazione
correttiva, i quali si differenziano nettamente da quelli
riconducibili entro l'ambito dell'anteriore nono comma. In simili
ipotesi, il provvedimento ha una decorrenza dalla data della sua
adozione, dopo il superamento della menzionata prova selettiva e
rimane subordinato alla già chiarita esistenza dei posti
disponibili. Viene, quindi, formata una graduatoria, con
effettuazione del nuovo inquadramento sino ad esaurimento del numero
degli idonei.
Alla stregua delle puntualizzazioni derivanti da tutto il corso
della trattazione fin qui eseguita, risulta manifesto che - seguendo
l'assunto difensivo del ricorrente - le disposizioni contenute nei
sopra riportati commi 9 e 10 verrebbero a realizzare un'inspiegabile
duplicazione di disciplina per fattispecie connotativamente
identiche.
Al contrario, come si è visto, le due norme regolano situazioni tra
loro distaccate e profondamente discriminate.
Non diverso è l'esito cui conduce una molteplice serie di
considerazioni di natura strutturale".
(Omissis).
"Come si è detto, il proponente ha confuso e posto su un identico
piano ipotesi di passaggio verticale, con altre di traslazione
orizzontale, mettendo entro un uguale orizzonte il trasferimento da
una qualifica all'altra e quello di cambiamento del profilo
riguardante la stessa qualifica in rapporto alle mansioni
effettivamente esercitate. Indubbiamente, la predetta circolare, sul
piano della sua formulazione letterale, non contiene una dizione di
palmare significato estrinsecativo. È evidente, però, che il suo
senso univoco e specifico si ricava in linea logica, attraverso la
ricerca del tenore determinativo ragguagliata ai criteri di
esplicazione stabiliti in linea ermeneutica per la sua
interpretazione attuativa. Come tale, il medesimo significato si
sottrae alla denuncia d'illegittimità fatta dall'interessato e
presenta una valenza conforme alla disciplina legislativa della
materia.
Si percepisce, così, che le statuizioni ricomprese dall'ottavo al
tredicesimo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980 delineano un
sistema organico d'inquadramento, onde regolare gli anelli di
raccordo tra la vecchia strutturazione gerarchica e la nuova
articolazione di natura eminentemente funzionale. Entro un simile
quadro, l'ottavo comma realizza un collegamento delle posizioni
pregresse e delle nuove, sulla base dell'accertamento della
corrispondenza astratta eseguito dalla commissione paritetica. Il
nono - a sua volta - pone in essere un meccanismo correttivo su
domanda dell'interessato, quando siffatta corrispondenza astratta non
si adegui alle prestazioni effettuate lungo il corso del quinquennio.
Il capoverso successivo concede, invece, sul predetto primo
correttivo un vero e proprio miglioramento di status giuridico ed
economico, restando - così spiegate le più intense condizioni, le
maggiori cautele e le stratificazioni selettive, cui resta
subordinata la produzione degli effetti giuridici. Non si tratta,
quindi, di mera differenziazione oggettiva e soggettiva
dell'inquadramento, come sostiene il ricorrente. La distinzione è
assai più profonda e radicale, giusta quel che si evince da una
lettura dei due testi normativi, in forza dei quali il punto
fondamentale di discriminazione delle fattispecie involge l'incidenza
dello spostamento sul solo profilo professionale o sulla qualifica
funzionale. Vero è che il nono comma non è esplicito su tal punto.
La sua portata viene, tuttavia, agevolmente delineata raffrontando la
rispettiva formulazione con quella del decimo comma, da cui viene ad
evidenziarsi la diversità delle fattispecie disciplinate, ferma
restando la regola ermeneutica, secondo cui ogni disposizione va
letta nel quadro delimitativo risultante dal suo rapporto specifico
con le altre, attraverso nessi di interrelazione sistematica. Torna,
quindi, a scorgersi nuovamente e conclusivamente l'esito negativo cui
approda il vaglio del gravame proposto".
Si comunica infine che, in conseguenza del parere sopra riportato,
con decreto del Presidente della Repubblica in data 20 ottobre 1990,
in corso di registrazione, è stato rigettato il ricorso
straordinario proposto dall'interessato al Capo dello Stato.
Il Ministro: GASPARI