1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 314 SENTENZA 30 novembre - 4 dicembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Gestione dei rifiuti - Norme della Regione Campania - Sostituzione dell'art. 8 della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 - Localizzazione degli impianti di recupero dei rifiuti - Competenza della Provincia nell'individuazione delle zone idonee - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la legge statale (codice dell'ambiente), che consente alle Province la sola individuazione delle zone non idonee, in violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Eccezione di inammissibilita' della censura, dovendosi ritenere la norma impugnata riproduttiva della norma sostituita - Reiezione. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, art. 1, comma 1, lettera c). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 197, comma 1. Ambiente - Gestione dei rifiuti - Norme della Regione Campania - Sostituzione dell'art. 8 della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 - Localizzazione degli impianti di recupero dei rifiuti - Competenza della Provincia nell'individuazione delle zone idonee - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la legge statale (codice dell'ambiente), che consente alle Province la sola individuazione delle zone non idonee, in violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Esclusione - Esercizio, da parte della Regione, della propria competenza legislativa in materia attinente al governo del territorio - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, art. 1, comma 1, lettera c). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 197, comma 1. Ambiente - Gestione dei rifiuti - Norme della Regione Campania - Abrogazione della lettera p) dell'art. 10, comma 2, della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 - Piano regionale di gestione dei rifiuti - Prevista soppressione delle misure atte a promuovere la regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani - Violazione di norma statale inderogabile (codice dell'ambiente), secondo cui i singoli piani di gestione debbono contenere misure atte a promuovere la regionalizzazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Ripristino della abrogata lettera p) per effetto della dichiarazione di incostituzionalita'. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, art. 1, comma 1, lettera e). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 199, lettera m). Ambiente - Gestione dei rifiuti - Norme della Regione Campania - Modificazione dell'art. 20 della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 - Modalita' di affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte della Provincia - Partecipazione alle gare per l'affidamento riservata ad un soggetto a totale o prevalente capitale pubblico - Indebita compromissione alla piena esplicazione del mercato nei confronti di tutti gli operatori economici nel settore degli appalti pubblici - Disciplina difforme da quella nazionale in materia di tutela della concorrenza, riservata alla competenza esclusiva dello Stato - Illegittimita' costituzionale, nei sensi di cui in motivazione - Ripristino, per effetto della dichiarazione di incostituzionalita', del precedente testo, ferma restando la competenza della Provincia nell'affidamento del servizio. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, art. 1, comma 1, lettera m). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (009C0750) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA , Gaetano SILVESTRI , Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettere c), e) e m), della legge della Regione Campania 14 aprile
2008, n. 4 (Modifiche alla legge regionale 28 marzo 2007, n. 4,
«Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti
e bonifica dei siti inquinati»), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30 giugno 2008,
depositato in cancelleria il 1° luglio 2008 ed iscritto al n. 32 del
registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato alla Regione Campania il 26 giugno
2008, e depositato presso la Cancelleria della Corte costituzionale
il 1° luglio 2008 (reg. ric. n. 32 del 2008), il Presidente del
Consiglio dei ministri, su conforme delibera del Consiglio dei
ministri, ha chiesto alla Corte costituzionale dichiararsi
l'illegittimità dell'art. 1, comma 1, lettere c), e) e m), della
legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4 (Modifiche alla
legge regionale 28 marzo 2007, n. 4, «Norme in materia di gestione,
trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati»).
In tema di rifiuti, argomenta il ricorrente, anche se le Regioni
vantano una competenza legislativa concorrente in materia di «governo
del territorio», si configura la competenza esclusiva statale per i
profili attinenti alla tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal che il vincolo per
il legislatore regionale delle disposizioni di cui al decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), che
costituiscono standard minimi ed uniformi di tutela dell'ambiente
validi sull'intero territorio nazionale.
In materia di rifiuti sussiste il vincolo del rispetto
comunitario, derivante dall'art. 117, primo comma, Cost., essendo
intervenute le direttive 75/442/CEE e 2006/12/CE, ed avendo la Corte
di giustizia europea delineato i principi generali, particolarmente
in ordine alla definizione di «rifiuto».
In materia il legislatore statale è intervenuto con due
decreti-legge per far fronte all'emergenza rifiuti in Campania (d.l.
23 maggio 2008, n. 90, Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione
Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile, e d.l. 17
giugno 2008, n. 107, Ulteriori norme per assicurare lo smaltimento
dei rifiuti in Campania).
La Regione Campania, con la legge regionale impugnata, ha dettato
una disciplina a regime in materia di gestione dei rifiuti, che
esorbiterebbe dalla propria competenza in violazione della normativa
costituzionale, sotto tre profili.
L'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Campania
n. 4 del 2008, che sostituisce l'art. 8 della legge della stessa
Regione 28 marzo 2007, n. 4 (Norme in materia di gestione,
trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati), prevede la competenza della Provincia nell'individuazione
delle zone idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti, sulla base delle previsioni del
piano territoriale di coordinamento provinciale - PTCP, di cui alla
legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del
territorio), ove adottato.
Tale disposizione - rileva il ricorrente - contrasta apertamente
con quanto disposto dall'art. 197, comma 1, del d.lgs. n. 152 del
2006, che, alla lettera d), con riferimento alla localizzazione degli
impianti di recupero dei rifiuti, prevede che le Province siano
tenute ad individuare esclusivamente le zone non idonee ad ospitarli,
ma non anche le zone idonee, il che è possibile soltanto per la
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti.
La norma dunque, dettando disposizioni confliggenti con la
normativa nazionale vigente, viola, secondo il ricorrente, il
disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ai sensi
del quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente.
La lettera e) dello stesso art. 1, comma 1, della legge regionale
n. 4 del 2008, recherebbe parimenti vulnus all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., nella parte in cui abroga la lettera p)
dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 4 del 2007 citata,
che disponeva che il piano regionale di gestione dei rifiuti dovesse
prevedere anche le misure atte a promuovere la regionalizzazione
della raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani,
operando così in contrasto con quanto disposto dall'art. 199,
lettera m), del citato d.lgs. n. 152 del 2006.
La norma statale, che stabilisce il contenuto minimo necessario
del piano regionale di gestione dei rifiuti, dispone che esso debba
prevedere, tra l'altro, anche «le misure atte a promuovere la
regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento
dei rifiuti urbani».
Con l'abrogazione della disposizione conforme alla norma statale,
viene adottata una disciplina che, ad avviso del ricorrente, è
contrastante con quella nazionale di riferimento, eccedendosi dalla
competenza regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea inoltre
l'irragionevolezza della disposizione in oggetto, in quanto la
mancata previsione di idonee misure atte a realizzare «la
regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento
dei rifiuti urbani» pone in serio pericolo la concreta realizzazione
del principio di autosufficienza, nella gestione dei rifiuti urbani
non pericolosi, a livello di ambiti territoriali locali.
La lettera m) dello stesso art. 1, comma 1, della legge regionale
n. 4 del 2008, infine, si porrebbe in contrasto con l'art. 81 del
Trattato che istituisce la Comunità europea e con l'art. 117, primo
e secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione.
La norma citata, modificando l'articolo 20 della legge regionale
n. 4 del 2007, in materia di affidamento del servizio di gestione
integrata dei rifiuti, prevede che «la Provincia affida il servizio
di gestione integrata dei rifiuti nel rispetto della normativa
comunitaria, nazionale e regionale sull'evidenza pubblica mediante la
costituzione di soggetti a totale o prevalente capitale pubblico».
Individuando a priori, come unica modalità di affidamento per il
servizio di gestione integrata da parte della Provincia, quella
dell'affidamento ad un soggetto a totale o prevalente capitale
pubblico, la norma violerebbe i principi e le disposizioni
comunitarie e nazionali, in materia di affidamento dei servizi
pubblici locali, nonchè le regole che disciplinano la gara pubblica
- quali quelle della par condicio, della trasparenza e dell'evidenza
pubblica - che garantiscono che il servizio pubblico locale sia
affidato ad un soggetto che possegga le necessarie competenze
tecniche richieste dalla specificità della materia e che risulti il
più idoneo fra quelli esistenti.
Sarebbe, pertanto, ravvisabile eccedenza dalla competenza
regionale e violazione del principio di tutela della concorrenza di
cui all'art. 81 del Trattato CE e, quindi, del rispetto del vincolo
comunitario di cui all'art. 117, primo comma, Cost., nonchè della
competenza esclusiva statale in materia di concorrenza, ex art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.: risulterebbero violati sia l'art.
202 del d.lgs. n. 152 del 2006, che impone l'aggiudicazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti mediante gara pubblica,
nel rispetto della disciplina comunitaria, sia l'art. 113 del d.lgs.
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), che disciplina la gestione delle reti e
l'erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo
dichiararsi improcedibile, inammissibile e comunque infondato il
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.
Con riguardo all'art. 1, comma 1, lettera c), della legge
regionale n. 4 del 2008, che attribuisce alla Provincia la competenza
nell'individuazione delle zone idonee e non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti
sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento
provinciale, la censura sarebbe inammissibile, posto che l'art. 8
della legge regionale n. 4 del 2007, che la norma va a sostituire,
prevedeva già la competenza provinciale nell'individuazione delle
zone idonee alla localizzazione degli impianti di recupero dei
rifiuti.
La doglianza sarebbe comunque infondata, in quanto l'intervento
non concernerebbe la materia ambientale. L'ambito dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., non costituisce - si rileva - una
vera e propria materia, bensì un «valore» che non esclude la
titolarità in capo alle Regioni di competenze legislative su materie
come il governo del territorio e la tutela della salute, rispetto
alle quali lo Stato detta standard di tutela uniformi sull'intero
territorio nazionale.
Nel caso di specie la legge statale - si osserva ancora - non ha
individuato limiti inderogabili che la Regione Campania abbia
violato. L'art. 197 del d.lgs. n. 152 del 2006 riconosce alcune
competenze alla Provincia, ma da questo non potrebbe inferirsi il
limite per un'ulteriore disciplina organizzativa, su cui la Regione
possa intervenire: ciò sarebbe coerente con l'art. 19 del d.lgs. n.
267 del 2000, richiamato dallo stesso art. 197 del d.lgs. n. 152 del
2006, che riconosce alla Provincia le funzioni in tema di «difesa del
suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle
calamita'» (lettera a), e di «organizzazione dello smaltimento dei
rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo
degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore»
(lettera g).
Anche con riguardo all'art. 1, comma 1, lettera e), della legge
regionale n. 4 del 2008, la norma, abrogando la lettera p) dell'art.
10, comma 2, della legge regionale n. 4 del 2007, si porrebbe fuori
dalla disciplina in materia ambientale. Il legislatore regionale - si
sottolinea - manifesta la sua discrezionalità individuando un
diverso piano (provinciale) di organizzazione dell'attivita': una
volta garantita la gestione e l'autosufficienza a livello locale, la
scelta dell'ambito più idoneo d'intervento spetta alla Regione,
competente in materia di governo del territorio e nell'individuazione
di competenze ulteriori degli enti locali.
Con la lettera m) dello stesso art. 1, comma 1, il legislatore
campano avrebbe scelto la «forma» della gestione, ma non avrebbe
individuato una modalità di affidamento diversa da quelle
consentite.
L'obbligo dei soggetti pubblici di affidare qualsiasi servizio
attraverso una selezione in conformità alla normativa, comunitaria e
nazionale, sugli appalti, non escluderebbe la possibilità, per tali
soggetti, di decidere quale forma soggettiva dovrà assumere il
gestore del servizio. La Regione Campania avrebbe confermato il
principio dell'evidenza pubblica e della gara, nella scelta del
contraente, limitandosi a individuare la forma gestionale più
idonea.
Lo stesso art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede, tra le
ipotesi di gestione del servizio, la società partecipata, cioè una
forma ritenuta legittima dalla Corte di giustizia europea.
Lasciandosi la scelta alla singola amministrazione, a maggior ragione
potrebbe in essa intervenire il legislatore regionale, senza in alcun
modo infrangere i parametri invocati.
Il ricorso sarebbe infine assolutamente generico nei motivi in
cui si riferisce alle direttive 74/442/CEE e 2006/12/CE, nonchè ai
decreti-legge n. 90 e n. 107 del 2008, non essendo chiaro il vizio e
neppure la disposizione oggetto della specifica violazione.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato e la difesa della Regione Campania hanno depositato
memorie, ribadendo e ulteriormente illustrando quanto già sostenuto,
rispettivamente, nel ricorso e nella memoria di costituzione.
3.1. - La difesa erariale assume il carattere vincolante delle
norme in materia ambientale contenute nel d.lgs. n. 152 del 2006, non
derogabili dalle Regioni, in quanto standard uniformi di tutela
ambientale validi sull'intero territorio nazionale.
Riguardo alla prima censura, relativa alla lettera c) del comma 1
dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2008, l'eccezione di
inammissibilità avanzata dalla Regione - secondo cui la disposizione
impugnata riproduce la formula normativa, già in vigore, dell'art. 8
della legge regionale n. 4 del 2007 - andrebbe disattesa giacchè la
nuova norma è integrata da previsioni ulteriori e si inserisce in un
mutato contesto.
Con riferimento alla seconda censura, relativa alla lettera e)
del comma 1 dello stesso art. 1, la disposizione sulla necessaria
previsione, nel piano regionale, delle misure atte a promuovere la
regionalizzazione della gestione dei rifiuti, che integra il
contenuto minimo del piano, non potrebbe essere disattesa dal
legislatore regionale. La previsione pone in serio pericolo la
realizzazione del principio di autosufficienza nella gestione dei
rifiuti urbani non pericolosi. L'art. 199, lettera m), del Codice
dell'ambiente, disposizione programmatica, che tale contenuto
prescrive al piano regionale di gestione dei rifiuti, costituisce la
garanzia della gestione e dell'autosufficienza a livello locale.
Riguardo alla terza censura, relativa alla lettera m) del comma 1
dello stesso art. 1, la previsione della costituzione di soggetti a
partecipazione pubblica, come unica modalità di affidamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti, si porrebbe in contrasto
con principi e disposizioni comunitarie e nazionali in materia di
servizi pubblici locali. Ne risulterebbero violate le regole che
disciplinano la gara pubblica, eliminando la garanzia che il servizio
sia affidato a soggetto in possesso delle necessarie competenze
tecniche. Sarebbe evidente il vulnus all'art. 81 del Trattato CE, e
quindi all'art. 117, primo comma, Cost., ed all'art. 202 del Codice
dell'ambiente, di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, che richiama l'art.
113 del d.lgs. n. 267 del 2000.
3.2. - Secondo la difesa regionale, la censura in ordine
all'individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli
impianti di recupero, che sarebbe preclusa alle province, dimostra il
suo limite nella misura in cui non è dato rinvenire, nella
legislazione statale, altro soggetto istituzionale competente in tale
individuazione: lo Stato è competente riguardo agli impianti di
recupero e smaltimento di preminente interesse nazionale,
conseguendone che, per gli altri impianti, la localizzazione non può
che appartenere all'ente territoriale. Del resto, l'art. 196 del
Codice dell'ambiente prevede che le regioni privilegiano la
realizzazione degli impianti di smaltimento e recupero in aree
industriali, compatibilmente con le caratteristiche delle aree: ma
questa - si osserva nella memoria - non è norma di attribuzione di
competenza, bensì criterio di disciplina, nell'esercizio di una
scelta, quella di individuazione delle aree, che la regione può ben
delegare alla provincia. Quest'ultima, del resto, espleta le funzioni
amministrative concernenti la programmazione ed organizzazione del
recupero e dello smaltimento a livello provinciale (art. 197), in
piena coerenza con l'art. 19 del d.lgs. n. 267 del 2000, che
attribuisce alla Provincia le funzioni in tema di difesa del suolo e
organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, e
con l'art. 2, commi 32 e seguenti, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale delle Stato - legge finanziaria 2008), che valorizza il
ruolo delle province nella gestione dei rifiuti, individuando in esse
l'ambito territoriale ottimale in tema di gestione dei rifiuti.
Riguardo al contenuto del piano regionale di gestione dei
rifiuti, la legge regionale non avrebbe fatto altro che attuare la
normativa statale riconoscendo un più accentuato localismo nella
gestione dei rifiuti. La tesi della difesa regionale sarebbe
avvalorata dalla stessa legislazione statale, che, all'art. 2, comma
38, della legge n. 244 del 2007, contiene una valutazione prioritaria
dei territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali ai fini
dell'attribuzione della competenza in materia di rifiuti alle
province. Tale sarebbe stato l'intento della normativa della Regione
Campania nel disporre che il piano regionale di gestione dei rifiuti
(art. 10, comma 2, lettera b) stabilisce «la tipologia e il complesso
degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti urbani da
realizzare nella Regione, tenendo conto dell'obiettivo di assicurare
la gestione dei rifiuti urbani non pericolosi all'interno degli
ambiti territoriali ottimali», in quanto «la gestione integrata dei
rifiuti avviene in ambiti territoriali ottimali-ATO nel rispetto del
principio dell'autosufficienza di ogni ATO e della minore
movimentazione possibile dei rifiuti» (art. 15). Sarebbe, dunque,
legittimo superare la «regionalizzazione» del sistema rifiuti, in
favore della «provincializzazione», in coerenza con i principi di
maggior vicinanza al territorio interessato, e di abrogazione della
disposizione previgente, espressione di centralismo regionale, in
vista di un rafforzamento del principio di autosufficienza, ora
localizzato sugli ambiti territoriali ottimali, costituiti dalle
province.
Con riferimento, poi, alla norma in tema di affidamento del
servizio di gestione dei rifiuti, la costituzione di un soggetto a
partecipazione pubblica - rileva la difesa della Regione - non è una
modalità di affidamento della gestione, ma forma di gestione,
consentita dalla Normativa europea e statale. Il principio della gara
è fatto salvo dalla disposizione impugnata, e si applica anche
nell'individuazione dell'eventuale socio privato.

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 1, comma 1, lettere c), e)
e m), della legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4
(Modifiche alla legge regionale 28 marzo 2007, n. 4, «Norme in
materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e
bonifica dei siti inquinati»), in riferimento all'art. 117, primo e
secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione, oltre che
all'art. 81 del Trattato che istituisce la Comunità europea. La
censura si articola in tre profili, rispettivamente attinenti alle
tre lettere citate del comma 1 dell'art. 1 della legge regionale: i
primi due con stretta attinenza alla tutela ambientale, il terzo
anche con riguardo ai principi europei della concorrenza.
2. - Sotto un primo profilo, è censurata la lettera c) del comma
1 dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2008, nella parte in
cui, sostituendo l'art. 8 della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4
(Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti
e bonifica dei siti inquinati), ha comportato ora che la lettera f)
del comma 1 di quest'ultimo preveda la competenza della provincia
nell'individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli
impianti di recupero (oltre che di smaltimento) dei rifiuti, in
contrasto con l'art. 197, comma 1, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), che, alla lettera d), con riguardo
alla localizzazione degli impianti di recupero dei rifiuti, consente
alle province la sola individuazione delle zone non idonee ad
ospitarli, ma non anche delle zone idonee. Per la localizzazione
degli impianti di smaltimento, invece, è possibile l'individuazione
sia delle zone idonee che non idonee. Il contrasto con la disciplina
statale comporta lo sconfinamento della Regione nella potestà
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.1. - In ordine alla riferita censura, va disattesa, in primo
luogo, l'eccezione di inammissibilità proposta dalla Regione
resistente, secondo cui la nuova norma costituirebbe la riproduzione
di quanto già disposto dalla norma sostituita. In realtà,
l'individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli
impianti, pur prevista dalla lettera d) dell'art. 8 della precedente
legge n. 4 del 2007, era soggetta al termine di giorni 90
dall'entrata in vigore della legge stessa, mentre la nuova lettera f)
fa decorrere il termine dall'approvazione del piano regionale di
gestione del ciclo integrato dei rifiuti.
È da ritenere che la sostanziale riapertura del termine ed il
suo aggancio ad una decorrenza mobile, facciano rinascere l'interesse
dello Stato a scongiurare l'individuazione di ulteriori zone idonee
al trattamento dei rifiuti da parte delle Province della Regione
Campania, rispetto al quadro complessivo delle localizzazioni degli
impianti, determinatosi alla scadenza del termine originario.
2.2. - Nel merito, la questione non è fondata.
La disciplina statale dei rifiuti, collocandosi nell'ambito della
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» - di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. -
costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un
livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino (sentenze n. 62 del 2008 e n. 378
del 2007).
Resta, peraltro, ferma la competenza delle regioni per la cura di
interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali: infatti, anche nel settore dei rifiuti, accanto ad
interessi inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, vengono
in rilievo altre materie, per cui la competenza statale non esclude
la concomitante possibilità per le regioni di intervenire,
ovviamente nel rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati
dallo Stato (da ultimo, sentenza n. 249 del 2009).
La localizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti sul
territorio, nel rispetto dei criteri tecnici fondamentali stabiliti
dagli organi statali (fissati in attuazione dell'art. 195 del d.lgs.
n. 152 del 2006), che rappresentano soglie inderogabili di protezione
ambientale, attiene al «governo del territorio».
La disposizione impugnata si propone di disciplinare la
localizzazione degli impianti di recupero dei rifiuti: nel dettare
tale norma, la Regione ha esercitato la propria competenza
legislativa, che afferisce all'uso del proprio territorio
(analogamente, vedi sentenza n. 103 del 2006), abilitando la
Provincia, in quanto ente deputato dalla legislazione statale ad
esercitare le funzioni in tema di «difesa del suolo» (art. 197 del
d.lgs. n. 152 del 2006), ad individuare le aree per la localizzazione
degli impianti, secondo una valutazione urbanistica complessiva del
territorio provinciale, che muove dalle previsioni del piano
territoriale di coordinamento, anche perchè la stessa normativa
statale riconosce che «il piano regionale di gestione dei rifiuti è
coordinato con gli altri strumenti di pianificazione di competenza
regionale previsti dalla normativa vigente, ove adottati» (art. 199,
comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006).
Nè vale obiettare che la norma impugnata non si è limitata ad
abilitare la Provincia all'individuazione delle zone «non idonee»,
come previsto dall'art. 197, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 152
del 2006, estendendone il potere alla ricognizione delle zone
«idonee»: il che sarebbe possibile riguardo alla localizzazione degli
impianti di smaltimento, e non anche di quelli di recupero.
Appare chiaro che la disciplina statale, proprio in quanto
concepita in vista della fissazione di prescrizioni minime di tutela
ambientale (come l'art. 3-quinquies del d.lgs. n. 152 del 2006
ribadisce), differenzia l'attività di smaltimento dei rifiuti, per
la quale ritiene necessario individuare anche le zone idonee, da
quella di recupero, per la quale la provincia opera la ricognizione
almeno delle zone non idonee. Ciò non toglie che, anche in vista
della localizzazione degli impianti di recupero, nell'ambito di una
più compiuta integrazione dei valori ambientali con le
caratteristiche del territorio, la provincia possa individuare,
nell'ambito del piano regionale, anche le zone idonee ad ospitare
tale specifica attività di trattamento dei rifiuti.
In conclusione, la disciplina dettata dalla disposizione
regionale risponde ad esigenze di coordinamento territoriale e non
appronta una disciplina dei rifiuti di minor rigore rispetto a quella
statale.
3. - Sotto un secondo profilo il ricorrente assume
l'illegittimità della lettera e) dello stesso art. 1, comma 1, della
legge regionale n. 4 del 2008, che ha abrogato la lettera p)
dell'art. 10, comma 2, della precedente legge n. 4 del 2007, nel
senso che il piano regionale di gestione dei rifiuti non debba più
contenere «le misure atte a promuovere la regionalizzazione della
raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani», in
contrasto con quanto disposto dall'art. 199, lettera m), del d.lgs.
n. 152 del 2006.
La questione è fondata.
Si può ritenere che solo in relazione alla complessità
programmatica del piano di gestione del ciclo integrato dei rifiuti
di competenza regionale (si vedano, in correlazione, le previsioni in
ordine alla limitazione nella produzione dei rifiuti, al loro
riutilizzo, la distinzione tra le tipologie di rifiuti da smaltire e
recuperare, le tecniche di gestione, ecc.), il primario obiettivo
dell'autosufficienza nella gestione dei rifiuti può essere
perseguito.
Se è vero che la gestione dei rifiuti urbani è organizzata
sulla base di «ambiti territoriali ottimali» (art. 200 del d.lgs. n.
152 del 2006), pure al fine di perseguire l'obiettivo di raggiungere,
nell'arco di cinque anni dalla sua costituzione, l'autosufficienza di
smaltimento all'interno di ogni ambito (art. 201, comma 5), tuttavia,
imprescindibilmente, ciò è possibile attraverso l'unità
d'indirizzo che solo la regionalizzazione della raccolta, della
cernita e dello smaltimento può assicurare (art. 199, comma 3,
lettera m). Il livello di amministrazione inferiore, del resto,
costituito dai Comuni e, quanto ai rifiuti urbani, dalle Autorità
d'ambito (art. 201 del d.lgs. n. 152 del 2006), interviene in sede di
consultazione da parte della Regione (art. 199, comma 1), che redige
il piano con intento di unità programmatica.
Alla dimensione organizzativa, articolata sugli «ambiti
territoriali ottimali» (ATO), il Codice dell'ambiente aggiunge, quale
sintesi programmatica, che il servizio è comunque regionale (e non
extraregionale), e pretende che i singoli piani di gestione
contengano misure atte a promuovere la regionalizzazione. Si tratta
quindi di un quid pluris che, con l'abrogazione della lettera p)
dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 4 del 2007, è venuto
a mancare nella legislazione regionale campana, pur nella
legittimità dell'articolazione del servizio su ambiti territoriali.
Tale impostazione unitaria della pianificazione al livello
individuato dal legislatore statale, assunta a valore
imprescindibile, non è derogabile dal legislatore regionale,
conseguendone l'illegittimità costituzionale della norma nella parte
in cui non prevede che il piano regionale di gestione rifiuti non
contenga anche le misure atte a promuovere la regionalizzazione nella
raccolta, cernita, smaltimento dei rifiuti.
La dichiarazione di illegittimità della norma ha l'effetto di
ripristinare la lettera p) abrogata.
4. - L'ultima censura sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri attiene alla violazione dei principi comunitari sulla
concorrenza, oltre che allo sconfinamento nella competenza esclusiva
statale in materia di ambiente e di tutela della concorrenza, che
sarebbe insita nella lettera m) dello stesso art. 1, comma 1, della
legge della Regione Campania n. 4 del 2008.
La norma, modificando l'articolo 20 della legge regionale n. 4
del 2007, prevede come unica modalità di affidamento del servizio di
gestione integrata dei rifiuti, da parte della Provincia «nel
rispetto della normativa comunitaria, nazionale e regionale», quella
dell'affidamento ad un soggetto a totale o prevalente capitale
pubblico.
L'affidamento dei servizi ad enti partecipati è materia su cui,
frequentemente, si è pronunciata la Corte di giustizia europea.
Orbene è necessario riferirsi ai principi di tutela della
concorrenza, elaborati da quella giurisprudenza in attuazione del
Trattato CE, atteso che le norme comunitarie fungono da norme
interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di
conformità della normativa regionale all'art. 117, primo comma,
Cost. (sentenze n. 62 e n. 102 del 2008). In più, la nozione di
«concorrenza» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. -
alla quale è riconducibile, come si dirà oltre, la disciplina degli
appalti pubblici e della scelta del contraente - non può non
riflettere quella operante in ambito comunitario, con la conseguenza
che la normativa interna si uniforma a quella comunitaria di cui
costituisce attuazione (sentenza n. 401 del 2007).
L'attività contrattuale della pubblica amministrazione,
attraverso la quale assicurare l'opera necessaria alla prestazione
dei servizi, non s'identifica in una materia a sè, ma rappresenta
attività che inerisce alle singole materie sulle quali essa si
esplica.
Riguardo alla fase procedimentale che precede la stipulazione del
contratto di appalto, il titolo di legittimazione prevalente che
viene in rilievo è costituito dalla tutela della concorrenza, di
competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. (sentenze n. 401 del 2007 e 160 del 2009).
Il dibattito che ha interessato, anche di recente, questa Corte,
si è sviluppato intorno ai presupposti in ordine ai quali fosse
possibile ritenere l'amministrazione appaltante non tenuta
all'esperimento delle procedure di evidenza pubblica, sia attraverso
articolazioni dell'amministrazione stessa, sia attraverso enti dotati
di propria soggettività, ma in qualche modo assoggettati al
controllo dell'ente pubblico, trattandosi, in sostanza, di stabilire
se il soggetto in house possa considerarsi «attivo» sul mercato in
ragione della rilevanza esterna dell'attività di impresa svolta (da
ultimo, sentenze n. 326 e n. 439 del 2008).
La problematica cui si è dianzi accennato appare estranea alla
questione sollevata dal ricorso in epigrafe, dato che la disposizione
impugnata, anche per effetto dell'interpretazione cui la resistente
Regione Campania dichiara di attenersi, non pone in discussione la
necessità della gara, ma pare limitarne la partecipazione solo «a
soggetti a totale o prevalente capitale pubblico».
5. - La questione è fondata.
La circostanza che la Provincia affidi il servizio di gestione
integrata dei rifiuti «nel rispetto della normativa comunitaria,
nazionale e regionale sull'evidenza pubblica», secondo il disposto
dell'art. 20 della legge della Regione Campania n. 4 del 2007 (come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera m, della successiva legge n.
4 del 2008), non toglie che le regole comunitarie della concorrenza
debbano essere effettivamente rispettate e che la restrizione della
partecipazione ad una gara ai soli soggetti a partecipazione pubblica
(non rileva se totale o prevalente), sia lesiva dei principi della
concorrenza.
Nè rileva che la violazione del Trattato CE debba essere
inquadrata nell'ambito specifico dei principi di non discriminazione
- comunque riconducibili all'essenza stessa del mercato
concorrenziale - come più volte la Corte di giustizia ha
riconosciuto (vedi, di recente, sentenze 18 dicembre 2007, in causa
C-357/2006, e 16 dicembre 2008, in causa C-213/2007). Il fatto è che
emerge palese la violazione della normativa statale di recepimento
delle direttive comunitarie, che fanno della competizione libera e
trasparente l'elemento imprescindibile della disciplina degli appalti
pubblici. Si legge al punto 4 del considerando della direttiva
2004/18/CE che «gli Stati membri dovrebbero provvedere affinchè la
partecipazione di un offerente che è un organismo di diritto
pubblico a una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico non
causi distorsioni della concorrenza nei confronti di offerenti
privati».
L'art. 202 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che l'Autorità
d'ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti
urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni
comunitarie, secondo la normativa vigente in tema di affidamento dei
servizi pubblici locali, in conformità ai criteri di cui
all'articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali):
quest'ultima norma, che pure consente la gestione dei servizi
pubblici locali mediante il ricorso a società partecipate, si
propone esplicitamente di disciplinare le modalità di gestione ed
affidamento dei servizi pubblici locali a tutela della concorrenza,
ed è inderogabile.
La competenza statale in materia di tutela della concorrenza
ricomprende anche la disciplina delle procedure negoziate. La
indicazione dei rigorosi presupposti che autorizzano il ricorso a
tali procedure si inserisce in un ambito di disciplina unitario
finalizzato ad assicurare un sistema di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale, che consente la deroga ai normali metodi di
gara soltanto in presenza delle condizioni puntualmente individuate
dal legislatore statale (da ultimo, sentenza n. 160 del 2009).
La stessa qualificazione degli esecutori di lavori pubblici e
l'individuazione dei criteri di ammissione alla gara non può non
modellarsi sulle corrispondenti norme del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE) (sentenza n. 411 del 2008).
Questa Corte ha costantemente affermato che le Regioni non
possono prevedere una disciplina diversa da quella del Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui al
d.lgs. n. 163 del 2006, in relazione agli ambiti di legislazione sui
contratti della pubblica amministrazione riconducibili alla
competenza esclusiva dello Stato in base all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. (tra le altre, sentenza n. 322 del 2008 e n. 431
del 2007, quest'ultima relativa alle norme sugli appalti pubblici
nella legislazione regionale della Campania). Ne consegue
l'illegittimità costituzionale della normativa regionale impugnata,
che, nella parte in cui riserva solo a determinati soggetti la
partecipazione alle gare per l'affidamento del servizio di gestione
integrata dei rifiuti, detta una disciplina difforme da quella
nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato in base all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
riducendo l'area alla quale si applicano le regole concorrenziali
dirette a consentire la piena esplicazione del mercato nel settore
degli appalti pubblici a tutti gli operatori economici.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera m), della legge regionale n. 4 del 2008, ha
l'effetto di ripristinare il precedente testo dell'art. 20, comma 1,
della legge regionale n. 4 del 2007, ferma restando, però, la
competenza della Provincia nell'affidamento del servizio, individuata
quale «autorità d'ambito».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera e), della legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4
(Modifiche alla legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 «Norme in materia
di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei
siti inquinati»), nella parte in cui abroga la lettera p) dell'art.
10, comma 2, della legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4
(Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti
e bonifica dei siti inquinati);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera m), della medesima legge della Regione Campania n. 4 del
2008, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettera c), della stessa legge della Regione
Campania n. 4 del 2008, sollevata, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola