1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 101 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 2012
Ordinanza del 17 gennaio 2012 emessa dal Commissariato per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nei procedimenti riuniti vertenti Comune di Pescocostanzo contro Speciale rappresentanza degli utenti di uso civico del Comune di Pescocostanzo ed altri.. Usi civici - Norme della Regione Abruzzo - Previsione che ove, per effetto di utilizzazioni improprie ormai consolidate, porzioni di terre civiche abbiano perso da tempo irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agricoli, ovvero boschivi o pascolivi, il Consiglio regionale, su richiesta motivata del Comune territorialmente interessato, ovvero dell'Amministrazione separata frazionale, puo' disporre la "sclassificazione", senza previsione di indennizzo - Violazione del principio di tutela del paesaggio - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione del principio di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 10, comma 2. - Costituzione, artt. 9, 42, 117, comma secondo, lett. s), e 118. (012C0196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-2012)

IL COMMISSARIATO PER IL RIORDINO DEGLI USI CIVICI NELLA REGIONE
ABRUZZO


Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 3 del registro generale contenzioso civile dell'anno 1991
vertente, tra il Comune di Pescocostanzo in persona del Sindaco in
carica, non comparso, Speciale rappresentanza degli utenti di uso
civico del Comune di Pescocostanzo, non comparsa, e Regione Abruzzo
in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale
rappresentato e difeso dagli Avvocati Sandro Pasquali e Carlo
Massacesi dell'Ufficio Legale della Regione Abruzzo con sede in Via
Aldo Moro, L'Aquila, giusta procura generale conferita con
deliberazione della Giunta, regionale d'Abruzzo n. 5930 in data 17
novembre 1994, e Di Pasquale Mario residente in Pescocostanzo, non
comparso e Sette Lino residente in Pescocostanzo alla via Marella n.
13, non comparso e Sciullo Amedeo residente in Pescocostanzo, non
comparso e Colabrese Cesidio residente in Pescocostanzo, non comparso
e Colabrese Maria Pia residente in Pescocostanzo, non comparso e Del
Cimmuto Arnaldo nato a Pescocostanzo il 3 dicembre 1915, non comparso
e Colangelo Carmelo residente in Pescocostanzo, non comparso,
avente ad oggetto: accertamento qualitas soli.


Fatto


1. - Il Commissario iniziava - d' ufficio - una serie di processi
volti ad accertare la natura di alcuni fondi censiti nel Catasto
terreni del Comune di Pescocostanzo al foglio 21, particella n. 63 ed
al foglio 28, particelle nn. 14, 51, 177, 178, 179, 180 e 181.
La Regione Abruzzo si costituiva in giudizio dando atto della
pendenza di procedure amministrative di sclassificazione.
Nessuna delle parti si costituiva in giudizio.
Veniva nominato un Consulente ed, all'udienza del 7 novembre
2011, la causa veniva trattenuta in decisione.


Diritto


1. - Nelle more del giudizio i terreni oggetto di causa sono
stati sclassificati, ai sensi dell'articolo 10 della legge della
Regione Abruzzo n. 25/1988, con delibera del Consiglio Regionale n.
104/19 del 12 luglio 1994.
2. - Esaminati gli atti del procedimento, ritiene il giudicante
di dover sollevare d'ufficio - questione di legittimità
costituzionale - in riferimento agli artt. 9, 117, 118 e 42 della
Costituzione dell' articolo 10 della legge della Regione Abruzzo n.
25/1988.
Non ignora il remittente che la questione è stata già portata
all' attenzione della Corte costituzionale che la respingeva con la
sentenza n. 511 del 1991. Nondimeno si vogliono evidenziare ulteriori
profili di incostituzionalità della norma ed aspetti non valorizzati
nella precedente ordinanza di remissione.
3. - La questione è rilevante nel presente giudizio in quanto il
giudicante dovrebbe prendere atto della avvenuta sclassificazione e
dichiarare l'estinzione dei diritti di uso civico gravanti sui
terreni oggetto di causa.
4. - La questione poi non è manifestamente infondata.
5. - Invero la Regione Abruzzo emanava, in data 3 marzo 1988, la
legge n. 25 contenente «Norme in materia di usi civici e gestione
delle terre civiche».
In questa sede viene censurato l'ultimo comma dell'articolo 10
della sopra indicata legge il quale prevede che: «Nei casi in cui,
per effetto delle utilizzazioni proprie ormai consolidate, porzioni
di terre civiche abbiano da tempo irreversibilmente perduto la
conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agrari,
ovvero boschivi e pascolivi, il Consiglio Regionale, su richiesta
motivata del Comune territoriale interessato, ovvero dell'
Amministrazione separata frazionale, sentito il Comune, se trattasi
di beni di pertinenza frazionale, può disporre la classificazione di
dette terre dal regime demaniale civico».
Deve osservarsi che la materia degli usi civici è disciplinata
in modo tendenzialmente esaustivo da norme statali: Legge 16 giugno
1927 n. 1766 e Regolamento approvato con R.D. n. 322 del 1928.
Tali norme prevedono speciali procedure di liquidazione degli usi
civici.
Alle Regioni sono state trasferite dai Decreti Presidenziali n.
11 del 15 gennaio 1972 e 616 del 24 luglio 1977 le sole funzioni
amministrative relative alla liquidazione degli usi civici e quindi
la Regione Abruzzo non avrebbe potuto emanare derogatorie di quelle
statali introducendo nuove ipotesi di liquidazione degli usi civici.
Infatti la sottrazione dei terreni gravati da usi civici alla
loro destinazione si attua attraverso una procedura (c.d.
sclassificazione) diversa da quelle previste dal legislatore statale
onde garantire l'interesse della collettività alla conservazione
degli usi civici e alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio.
Giova osservare che gli usi civici sono imprescrittibili, in
usucapibili ed indisponibili.
Inoltre, mentre per i beni demaniali civici è prevista, seppure
in casi eccezionali, la sclassificazione tacita del suolo, per i beni
civici tale sclassificazione è esclusa, anzi vietata, come ha deciso
la Corte Suprema con la sentenza 12 dicembre 1953, n. 3690.
Dunque la legge impugnata si pone in irrimediabile contrasto con
la legislazione nazionale, perchè le norme statali contenute nella
legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici nel
Regno, e nell'art. 41, r.d. 26 febbraio 1928 n. 332, regolamento di
esecuzione l. n. 1766 del 1927, le quali richiedono che le
limitazioni o la liquidazione dei diritti di uso civico siano
precedute dall'assegnazione dei suoli alla categoria sub lett. a)
dell'art. 11 l. n. 1766 del 1927 e, qualora inclusi in questa,
alienati o mutati nella destinazione previa l'autorizzazione
ministeriale - art. 12 - ora regionale - art. 66 d.P.R. n. 616 del
1977.
7. - Sul punto deve ulteriormente osservarsi che, l'articolo 1,
lettera h), della legge 8 agosto 1985 n. 431, ha sottoposto a vincolo
paesaggistico, ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 «le aree
assegnate alle Università agrarie e le zone gravate da usi civici».
La funzione di tutela dell'ambiente svolta dagli usi civici è
stata valorizzata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale
(ordinanza 316 del 1998 e sentenze nn. 46/95 e 133/93) nonchè dalla
dottrina più attenta.
L'articolo 117 della Costituzione, alla lettera s), riserva alla
legislazione esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
La Regione Abruzzo invece con la norma impugnata ha profondamente
inciso su tale materia consentendo che aree del suo territorio
potessero essere sottratte alla normativa statale in materia di
tutela ambientale e disciplinate in modo autonomo.
Invero la legge impugnata consente, attraverso la procedura della
sclassificazione, di sottrarre delle aree ai vincoli ambientali e
paesaggistici in violazione della convenzione europea sul paesaggio
sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000 contribuendo così, ad
avviso del remittente, alla tragedia dei beni collettivi.
8. - La norma impugnata si pone altresì in contrasto con la
legge statale n. 47/1985 che consente la sanatoria delle opere
abusive sorte su aree vincolate solo attraverso determinate
procedure.
Tale possibilità non è più concessa dalla normativa
sopravvenuta (D.P.R. n. 380/2001).
La sclassificazione è concessa invece per irreversibili
trasformazioni del suolo dovute, nella maggioranza dei casi, ad
interventi urbanistici non autorizzati che risultano così sanabili
sotto un duplice profilo: venir meno del vincolo ambientale e la
disponibilità del suolo.
9. - Infine la norma si pone in contrasto con l' articolo 42
della Costituzione in quanto consente l'espropriazione di terreni
senza alcun ristoro.
Invero, sebbene sia discussa la natura degli usi civici, è
indubbio che essi vadano annoverati nell'ambito dei diritti reali e
siano configurati dalla dottrina o come diritti reali d'uso, ovvero
servitù prediali, o diritti reali atipici ovvero forme di comunione.
La titolarità di tali beni spetta ai naturali mentre la sola
gestione è riservata al Comune.
Ne deriva che qualora i naturali vengano privati dei diritti
esercitati su tali beni essi debbono essere ristorati con un equo
indennizzo la cui previsione difetta totalmente nella norma in
questione.
Anche in questo caso emerge il contrasto tra la normativa
regionale che non prevede alcun indennizzo e la normativa statale (a.
24 della legge 1766 del 1927) la quale stabilisce che i capitali
derivanti dalle varie forme di liquidazione degli usi civici siano
investiti «in titoli del debito pubblico intestati al Comune, alla
frazione od alla associazione, con vincolo a favore del Ministero per
l'economia nazionale, per essere destinato, in caso di bisogno, ad
opere permanenti di interesse generale della popolazione...».
Nessuna forma di indennizzo, neppure indiretto, è invece
prevista dal citato articolo 10.
I beni già gravati da uso civico potranno pertanto essere
alienati dalle pubbliche amministrazioni senza alcun vincolo di
reimpiego delle somme riscosse.
Ne esso può consistere nella realizzazione di opere pubbliche o
di interesse pubblico da cui i singoli utenti dei diritti di uso
civico potrebbero non trarre alcun vantaggio.
La norma impugnata consente quindi che i fruitori di usi civici
sui beni «sclassificati» siano privati dei loro diritti senza alcun
corrispettivo.
La necessità di un indennizzo è stata riconosciuta dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale che nella sentenza n. 156
dell'8 maggio 1995 che pur consentendo, seppure a determinate
condizioni, l'espropriazione dei terreni gravati da usi civici, ha
stabilito che: «i compensi previsti dall'art. 12, terzo comma, della
legge 31 gennaio 1994, n. 97, in favore dei cessati diritti di uso
civico, corrispondono al compenso in natura (c.d. scorporo) previsto
dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1766 del 1927, il quale, dovendo
essere fatto valere sull'indennità di espropriazione, deve essere
tradotto nel controvalore in denaro e proporzionato all'entità
dell'indennizzo».
La giurisprudenza comunitaria esclude che vi possano essere
espropriazioni senza adeguato ristoro.
10. - La norma impugnata si pone inoltre in contrasto con il
principio di ragionevolezza in quanto fissa una discrezionalità
amplissima in capo alle autorità amministrative nella valutazione
della perdita della «conformazione fisica» e della «destinazione
funzionale» dovuta, si badi bene, non ad eventi naturali bensì
all'abusivo esercizio di atti di possesso da parte dei privati.
Quindi è sufficiente un'illecita attività di manomissione di
beni di rilevante interesse ambientale e paesaggistico per
determinare l'estinzione dei diritti di uso civico e,
conseguentemente, di ogni vincolo ambientale e paesaggistico sugli
stessi.

P. Q. M.


Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge regionale 3 marzo 1988, n.
25, in riferimento agli artt. 9, 117, 118 e 42 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed alla regione Abruzzo in personale
del Presidente in carica, ed al Presidente del Consiglio dei ministri
e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così deciso in L'Aquila il 30 dicembre 2011.


Il Commissario aggiunto per gli usi civici: Perinelli