1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 35 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Guardia di Finanza - Abolizione del carattere militare del Corpo - Inidoneita' del quesito a conseguire l'obiettivo proposto - Inammissibilita' della richiesta referendaria. Legge 23 aprile 1959, n. 189; cod. pen. mil. pace (r.d. 20 febbraio 1941, n. 303), art. 2. (000C0129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA,
prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo
MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare, iscritto al n. 117 del registro referendum, per
l'abrogazione:
a) della legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del
Corpo della Guardia di finanza" e successive modificazioni,
limitatamente a:
articolo 1, secondo comma, limitatamente alle parole: "delle
Forze armate dello Stato e", nonchè alle parole: "concorrere alla
difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari;";
articolo 4, primo comma, limitatamente alle parole: "è scelto
fra i generali di Corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente
effettivo ed" nonchè alle parole: "di concerto col Ministro per la
difesa", secondo comma, limitatamente alle parole: "Prende accordi
con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in
relazione all'addestramento militare ed al concorso dei reparti del
Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza.", e terzo comma,
limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda
il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";
articolo 5, primo comma, limitatamente alle parole: "possono
esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del
successivo art. 7", e secondo comma: "Per le esigenze addestrative di
carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore
dell'Esercito è assegnato al Comando generale un generale di brigata
dell'Esercito in servizio permanente.";
articolo 7;
articolo 8, primo comma, limitatamente alla parola: "altre", e
comma 2, limitatamente alle parole: "non militari";
articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";
articolo 10;
articolo 12;
b) del regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il codice
penale militare di pace, limitatamente all'articolo 2, limitatamente
alle parole: "della Guardia di finanza".
Vista l'ordinanza 7-13 dicembre 1999, come corretta con l'ordinanza
21 dicembre 1999, con la quale l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Udito l'avvocato Claudio Chiola per i presentatori Daniele
Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare presentata il 28 settembre 1999 da Daniele
Capezzone, Michele De Lucia, Mariano Giustino, Sergio Augusto
Stanzani Ghedini e Rita Bernardini sul seguente quesito:
"Volete voi che siano abrogati la legge 23 aprile 1959, n. 189,
recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza" e successive
modificazioni, limitatamente a:
articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle forze
armate dello Stato e" nonchè alle parole "concorrere alla difesa
politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari;";
articolo 2, come modificato dall'articolo 75 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 199;
articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "è scelto fra i
generali di Corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente
effettivo ed", nonchè alle parole: "di concerto col Ministro per la
difesa"; comma 2, limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli
stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in
relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del
Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,
limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda
il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";
articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi
assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo
articolo 7"; comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere
militare e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito è
assegnato al Comando generale un generale di brigata dell'Esercito in
servizio permanente.";
articolo 7; articolo 8, comma 1, limitatamente alla parola:
"altre"; comma 2, limitatamente alle parole: "non militari";
articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";
articolo 10;
articolo 12;
nonchè il regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il
codice penale militare di pace, limitatamente all'articolo 2,
limitatamente alle parole: "della Guardia di finanza"?".
2. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, l'Ufficio centrale ha
ritenuto che dovesse essere escluso il riferimento all'art. 2 della
legge 23 aprile 1959, n. 189, in quanto l'art 27 della legge 27
dicembre 1997, n. 449, prevede, al comma 3, che con regolamento, da
emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, venga determinata la nuova struttura ordinativa del Corpo
della Guardia di finanza in sostituzione di quella prevista dagli
artt. 2, 3 e 6 della legge 23 aprile 1959, n. 189, con contestuale
abrogazione delle citate norme e di ogni altra contrastante con la
nuova disciplina, e, al comma 4, che con il medesimo regolamento
vengano determinate le corrispondenze tra le denominazioni dei
comandi e reparti individuati e quelli previgenti: il 29 gennaio 1999
è stato quindi emanato, in conformità a tale disposizione, il
d.P.R. n. 34.
L'Ufficio centrale per il referendum - ritenuta conforme a legge la
richiesta referendaria e stabilitane la denominazione "Guardia di
finanza: Abolizione del carattere di corpo militare della Guardia di
finanza" - con la ordinanza menzionata, integrata dalla ordinanza di
correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999, ha pertanto
disposto che il quesito fosse così riformulato:
"Volete voi che siano abrogati:
la legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del Corpo
della Guardia di Finanza" e successive modificazioni, limitatamente
a: articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle Forze
armate dello Stato e" nonchè alle parole: "concorrere alla difesa
politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari;"; articolo 4, comma 1, limitatamente alle
parole: "è scelto fra i generali di Corpo d'armata dell'Esercito in
servizio permanente effettivo ed", nonchè alle parole: "di concerto
col Ministro per la difesa"; comma 2, limitatamente alle parole:
"Prende accordi con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto
è necessario in relazione all'addestramento militare e al concorso
dei reparti del Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza."
e comma 3, limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante
in seconda il generale di divisione più anziano della Guardia di
Finanza."; articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono
esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del
successivo articolo 7"; comma 2: "Per le esigenze addestrative di
carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore
dell'Esercito è assegnato al Comando generale un generale di brigata
dell'Esercito in servizio permanente."; articolo 7; articolo 8, comma
1, limitatamente alla parola: "altre"; comma 2, limitatamente alle
parole: "non militari"; articolo 9, limitatamente alle parole:
"sottufficiali e truppa"; articolo 10; articolo 12;
nonchè il regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il
codice militare di pace, limitatamente all'articolo 2, limitatamente
alle parole: "della Guardia di Finanza''?".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la deliberazione in
camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta, dandone
comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25
maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri.
4. - In prossimità della camera di consiglio, il Comitato
promotore ha depositato una memoria nella quale si insiste per
l'ammissibilità del quesito referendario, di cui, ad avviso dei
presentatori, sussistono i necessari requisiti di
omogeneita'-univocità, coerenza-completezza e idoneità al
raggiungimento dello scopo di abolire il carattere militare del Corpo
della Guardia di finanza. In particolare, nella memoria si sottolinea
che la mancata richiesta di abrogazione di altre disposizioni,
contenute in leggi diverse da quella oggetto della richiesta
referendaria, che presuppongono il carattere militare della Guardia
di finanza, non determina incompletezza del quesito, in quanto a tali
norme va assegnato un ruolo meramente "derivato" rispetto a quelle di
cui si chiede l'abrogazione.
5. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato udito
l'avvocato Claudio Chiola, per i presentatori Daniele Capezzone,
Mariano Giustino e Michele De Lucia.
Considerato in diritto
1. - La richiesta referendaria investe varie disposizioni della
legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del Corpo della Guardia di
finanza), le medesime che erano già state oggetto del quesito
dichiarato inammissibile con la sentenza n. 30 del 1997, salvo l'art.
2, in quanto abrogato (unitamente agli artt. 3 e 6) - come rilevato
dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione -
dall'art. 27, comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure
per la stabilizzazione della finanza pubblica). Il comma 3 dell'art.
27 della legge ora citata ha inoltre previsto che, con regolamento da
emanare a norma del comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988,
venisse determinata la nuova struttura ordinativa del Corpo della
Guardia di finanza; regolamento poi emanato con d.P.R. 29 gennaio
1999, n. 34, che ha sostanzialmente riprodotto il contenuto degli
articoli abrogati della legge n. 189 del 1959. L'Ufficio centrale per
il referendum della Corte di cassazione ha poi ritenuto che nel
quesito referendario non deve essere compresa la norma primaria di
delegificazione, in quanto nessuno dei criteri contenuti nei commi 3
e 4 dell'art. 27 della legge n. 449 del 1997 coinvolge il punto
relativo alla natura militare del Corpo della Guardia di finanza.
In particolare, con la richiesta referendaria viene proposta la
soppressione dei seguenti articoli, commi o parti di comma:
nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "delle Forze armate dello
Stato e", in modo che la Guardia di finanza non farebbe più parte
delle Forze armate dello Stato;
nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "concorrere alla difesa
politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle
operazioni militari", in modo da escludere tali funzioni da quelle
attribuite alla Guardia di finanza;
negli articoli 4 e 5, parti di vari commi, nonchè l'intero
secondo comma dell'art. 5, ove sono a vario titolo disciplinate forme
di collegamento con le altre Forze armate dello Stato, ai fini, ad
esempio, della designazione del Comandante generale della Guardia di
finanza, che deve essere scelto tra i generali di Corpo d'armata
dell'esercito, dell'addestramento militare del Corpo della Guardia di
finanza, per il quale sono previsti accordi con gli stati maggiori
delle Forze armate, dell'assegnazione di ufficiali di altre Forze
armate al Comando generale della Guardia di finanza;
l'intero art. 7, che prevede la possibilità di destinare
ufficiali e sottufficiali in servizio permanente effettivo
dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica a prestare servizio
presso il Corpo della Guardia di finanza;
nell'art. 8, primo comma, l'inciso "altre", nel contesto della
disposizione che prevede che "all'insegnamento nelle scuole e nei
corsi di addestramento si provvede con ufficiali della Guardia di
finanza o di altre Forze armate", al fine di evitare che la Guardia
di finanza possa continuare ad essere ricompresa tra le Forze armate;
nell'art. 8, secondo comma, l'inciso "non militari", al fine di
eliminare la distinzione tra le materie insegnate da ufficiali della
Guardia di finanza e da docenti di diversa estrazione;
nell'art. 9, l'inciso "sottufficiali e truppa", al fine di
escludere tali categorie dall'aliquota del personale destinata al
contingente di mare e alle varie categorie di specializzazione;
l'intero art. 10, ove è previsto che ai militari del Corpo
della Guardia di finanza si applicano il regolamento di disciplina
militare per l'esercito e la legge penale militare, nonchè varie
disposizioni, tra cui quelle sulle licenze, valevoli per l'Arma dei
carabinieri;
l'intero art. 12, relativo alla disciplina dell'avanzamento ai
gradi di maresciallo capo e di brigadiere.
La richiesta referendaria investe, infine, l'art. 2 del codice
penale militare di pace, limitatamente all'inciso "della Guardia di
finanza", al fine di escludere gli appartenenti al Corpo dalle
categorie dei militari cui si applica la legge penale militare.
2. - Il referendum è dunque sostanzialmente identico a quello già
presentato nella tornata referendaria del 1997, e medesima è anche
la denominazione identificativa "Guardia di Finanza: Abolizione del
carattere militare della Guardia di Finanza" attribuita dall'Ufficio
centrale per il referendum della Corte di cassazione.
Con riferimento alla formulazione letterale del quesito, l'unica
differenza riguarda, infatti, la mancata inclusione dell'art. 2 della
legge n. 189 del 1959, abrogato dall'art. 27, comma 3, della legge n.
449 del 1997, e sostituito dall'art. 1 del d.P.R. n. 34 del 1999,
evidentemente sottratto, per il suo contenuto regolamentare, allo
strumento referendario.
Per quanto attiene, poi, al quadro legislativo complessivo
dell'ordinamento della Guardia di finanza, nel quale si inseriscono
le specifiche norme oggetto del quesito referendario, si deve tenere
presente che, anche successivamente al 1997, una copiosa produzione
normativa ha inciso a vario titolo sull'ordinamento, sulla struttura
organizzativa e sullo status del personale delle Forze armate e dei
corpi armati organizzati militarmente, ivi compresa la Guardia di
finanza, nell'ambito del programma generale del nuovo modello di
difesa.
Nonostante queste differenze, conservano piena validità le ragioni
poste a fondamento della sentenza di inammissibilità n. 30 del 1997.
3. - La richiesta di soppressione degli articoli compresi nel
quesito referendario, dopo l'abrogazione, disposta dall'art. 27,
comma 3, della legge n. 449 del 1997, non solo dell'art. 2 della
legge n. 189 del 1959 - ove erano indicate le varie categorie che
compongono il personale militare della Guardia di finanza (ufficiali,
sottufficiali e truppa) -, ma anche degli artt. 3 e 6 - ove erano
disciplinati altri aspetti della struttura e dell'organizzazione
militari del Corpo -, depurerebbe certamente la legge che costituisce
l'oggetto centrale del referendum dai più significativi frammenti
lessicali che evocano il carattere militare dell'ordinamento della
Guardia di finanza. Peraltro, a seguito dell'esame della legislazione
in materia, anche successiva al 1997, questa Corte non può che
ribadire la convinzione che il carattere militare della Guardia di
finanza (su cui v. la sentenza n. 70 del 1976) è talmente
compenetrato nella struttura, nell'organizzazione, nello status del
personale, nelle funzioni e nelle modalità di esercizio dei compiti
istituzionali del Corpo, che lo strumento referendario si presenta
inidoneo a raggiungere l'obiettivo della sua "smilitarizzazione".
4. - Anche dopo gli interventi abrogativi proposti su alcune delle
norme contenute nella legge n. 189 del 1959, il carattere militare
della Guardia di finanza continuerebbe, infatti, a connotare
l'assetto normativo del Corpo, dal reclutamento all'avanzamento in
carriera del personale militare, dallo stato giuridico alla
disciplina e alla rappresentanza militare, dalle funzioni connesse a
compiti di difesa militare ad alcuni profili dello statuto penale,
non toccati dal quesito referendario.
Al riguardo, è sufficiente qui ricordare, in estrema sintesi:
che per il reclutamento dei militari della Guardia di finanza
destinati a fare parte del contingente di mare, chiamato a svolgere
anche fuori delle acque territoriali funzioni tipicamente militari in
collaborazione con la Marina militare, sono previsti requisiti
equipollenti a quelli richiesti per il reclutamento nella Marina
militare (artt. 4 della legge 31 maggio 1975, n. 191 - Nuove norme
per il servizio di leva -, e 38 della legge 24 dicembre 1986, n. 958
- Nuove norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di leva
prolungata -);
che le unità navali in dotazione della Guardia di finanza sono
qualificate navi militari, iscritte in ruoli speciali del naviglio
militare dello Stato (art. 1, primo comma, del d.P.R. 31 dicembre
1973, n. 1199 - Disciplina per l'iscrizione nel quadro del naviglio
militare dello Stato di unità dell'Arma dei Carabinieri, del Corpo
della Guardia di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica
sicurezza e del Corpo delle capitanerie di porto -);
battono "bandiera da guerra" e sono assimilate a quelle della
Marina militare (artt. 63 e 156 del r.d. 6 novembre 1930, n. 1643 -
Approvazione del nuovo regolamento di servizio per la Regia Guardia
di finanza -);
sono quindi considerate navi militari agli effetti della legge
penale militare (art. 11 del codice penale militare di pace); quando
operano fuori delle acque territoriali ovvero in porti esteri ove non
vi sia un'autorità consolare esercitano le funzioni di polizia
proprie delle "navi da guerra" (art. 200 del codice della
navigazione) e nei loro confronti sono applicabili gli artt. 1099 e
1100 del codice della navigazione (rifiuto di obbedienza o resistenza
e violenza a nave da guerra), richiamati dagli artt. 5 e 6 della
legge 13 dicembre 1956, n. 1409 (Norme per la vigilanza marittima ai
fini della repressione del contrabbando dei tabacchi);
che il riordino della Guardia di finanza, nel quadro del
programma generale del nuovo modello di difesa militare, continua ad
essere impostato sul presupposto del carattere militare del Corpo
(decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195 - Attuazione dell'art. 2
della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per
disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle
Forze di polizia e delle Forze armate -, ove tra le forze di polizia
a ordinamento militare è compresa la Guardia di finanza; decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 199 - Attuazione dell'art. 3 della
legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento del
personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di
finanza -;
legge 27 dicembre 1990, n. 404 - Nuove norme in materia di
avanzamento degli ufficiali e sottufficiali delle Forze armate e del
Corpo della Guardia di finanza; legge 25 maggio 1989, n. 190 -
Disposizioni sulla revisione dei ruoli degli ufficiali,
sull'incremento degli organici e sull'impiego della Guardia di
finanza, nonchè sulla durata in carica del comandante in seconda e
sulla vigilanza e il controllo in tema di distribuzione e vendita di
generi di monopolio -;
legge 1 febbraio 1989, n. 53 - Modifiche sullo stato giuridico e
sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di
truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza
-);
che il Regolamento di disciplina militare, emanato con d.P.R. 18
luglio 1986, n. 545, a norma dell'art. 5, comma 1, della legge n. 382
del 1978, continua a dettare specifiche disposizioni che
presuppongono il carattere e la disciplina militare del Corpo della
Guardia di finanza, e che gli organi di rappresentanza militare,
istituiti dall'art. 18 della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di
principio sulla disciplina militare), e attuati dal d.P.R. 4 novembre
1979, n. 691 (Regolamento che disciplina l'attuazione della
rappresentanza militare), sono espressamente previsti, nelle loro
varie articolazioni a livello centrale, intermedio e di base, anche
per il personale militare della Guardia di finanza.
Da questa sia pure sommaria e non esaustiva elencazione emerge
dunque che la "militarita'" caratterizza l'intera attuale disciplina
del Corpo, tradizionalmente appartenente, a differenza di altri corpi
militari dello Stato, alle Forze armate: anche in caso di esito
positivo della consultazione referendaria, permarrebbero i modelli
militari ai quali si è storicamente uniformata - e continua ad
uniformarsi - la Guardia di finanza; modelli non suscettibili di
essere modificati mediante mere abrogazioni, in particolare della
norma che sancisce l'appartenenza del Corpo alle Forze armate ovvero
delle norme che si richiamano alla tipica terminologia militare
adottata per definirne il personale o la struttura organizzativa.
Tanto è vero che - come già rilevato nella sentenza n. 30 del
1997 - la "smilitarizzazione" di altri corpi militari dello Stato,
quali il Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e il Corpo degli
agenti di custodia, è stata attuata mediante complessi interventi
legislativi (rispettivamente, legge 1 aprile 1981, n. 121, e legge 15
dicembre 1990, n. 395), che ne hanno disposto l'espresso scioglimento
e che hanno contestualmente istituito la Polizia di Stato e il Corpo
di polizia penitenziaria e adottato una disciplina legislativa volta
a regolamentare in chiave civile struttura, organizzazione e stato
giuridico del personale.
5. - Il presente referendum deve pertanto essere dichiarato
inammissibile a causa dell'incongruenza e dell'inidoneità del
quesito a conseguire l'abolizione del carattere militare del Corpo
della Guardia di finanza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 23
aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza),
e dell'articolo 2 del codice penale militare di pace, approvato con
regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, richiesta dichiarata
legittima, con ordinanza in data 7-13 dicembre 1999 dall'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0129