Serie Generale n. 99 del 29-4-2013
ESTRATTI, SUNTI E COMUNICATI
MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE
MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE
COMUNICATO
Terza Edizione delle Linee Guida antimafia di cui all'articolo 5-bis, comma 4, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122, recante «Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012.». Deliberazione dell'11 marzo 2013. (13A03781) (GU Serie Generale n.99 del 29-04-2013)

1. In occasione di una recente riunione di lavoro, svoltasi
presso la Prefettura di Bologna, è stata posta la questione se il
diniego di iscrizione di un operatore economico in una delle
white-list (wl), istituite ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge
74/2012, come modificato dal decreto-legge 174/2012, debba essere
preceduto dall'emissione di un'informazione interdittiva ovvero possa
essere adottato in assenza di tale preliminare informazione ostativa,
potendo anche prescinderne. La questione - che presenta uno speciale
rilievo nelle ipotesi non infrequenti in cui venga chiamato in causa
l'operato di almeno due prefetture, qualora quella di presentazione
della domanda di iscrizione non corrisponda a quella di esecuzione
delle verifiche antimafia - richiede un'accurata esegesi del decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 ottobre 2011, recante
«Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi
sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 ed ulteriori
disposizioni di protezione civile», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 20 del 25 gennaio 2012, oggetto di rinvio esplicito da
parte del citato art. 5-bis, comma 6, del decreto-legge 74/2012,
quanto all'applicazione delle modalità attuative.
2. Gli articoli 3 e 4 del citato decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 18 ottobre 2011 stabiliscono che le
verifiche circa la sussistenza di situazioni ostative ai sensi della
normativa antimafia vengono condotte dalla prefettura ove ha sede
l'impresa interessata all'iscrizione nelle wl (art. 3, comma 2) e
che, se l'impresa abbia sede in un'altra provincia, occorre attivare
«il prefetto competente» (art. 4, comma 2), ossia quello a cui il
decreto conferisce il compito di eseguire le predette verifiche.
Inoltre, nel caso in cui emergano situazioni di controindicazione, il
prefetto che ha ricevuto la domanda di iscrizione ne dispone il
rigetto, dandone «contestualmente» comunicazione al prefetto
competente (art. 4, comma 4). Come si vede, non vi è cenno nelle
disposizioni richiamate all'adozione di un'informazione antimafia,
nè di tipo liberatorio, propedeutica, in ipotesi, all'iscrizione
nelle wl, nè di tipo interdittivo, preliminare, nell'ipotesi
inversa, al diniego di iscrizione. Gli elementi che invece rilevano
sono i seguenti: i) il prefetto competente all'effettuazione delle
verifiche antimafia è quello dove ha sede l'impresa; il termine
«sede», peraltro, viene qui a coincidere con quello utilizzato dal
legislatore nell'art. 90, comma 1, del decreto legislativo 159/2011
(cosiddetto Codice antimafia) e che compare, nel citato articolo,
accanto a quello di residenza, con la conseguenza che, nei riguardi
delle persone giuridiche, per sede si deve intendere quella indicata
nell'atto costitutivo o nello statuto (argomentando ex artt. 16 e 46
cod. civ.). L'intento evidentemente sotteso alla disposizione che
radica nella fase istruttoria la competenza territoriale nel prefetto
della provincia in cui l'impresa ha la propria sede legale, o la
persona fisica ha la propria residenza, è che venga dato adeguato
rilievo all'apporto conoscitivo e valutativo proveniente
dall'autorità di pubblica sicurezza competente per il luogo in cui
l'operatore economico ha stabilito il «centro dei propri affari»; ii)
il prefetto che riceve l'istanza d'iscrizione, nell'ipotesi in cui
esso non coincida con quello competente in fase istruttoria alla
conduzione delle verifiche, può, al fine di disporre riguardo
all'istanza, integrare il quadro delle risultanze istruttorie:
questo, infatti, sembra il significato da attribuire all'art. 4 del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 ottobre 2011,
allorchè prevede che il prefetto che riceve l'istanza ne decide
l'esito «anche attivando il prefetto competente» (l'espressione
letterale sembra perciò deporre nel senso che il prefetto a cui è
stata rivolta la domanda di iscrizione non debba pedissequamente
attenersi solo agli elementi trasmessi dall'altro prefetto, ma possa
e debba tener conto di altri elementi, laddove essi siano emersi e
risultino, ben inteso, rilevanti). D'altra parte, sembra evidente che
la decisione circa l'istanza d'iscrizione abbia una sua vita e un suo
autonomo rilievo rispetto alle precedenti verifiche, come dimostra il
fatto che il prefetto, sia nel caso di accoglimento che di rigetto,
deve darne contestuale comunicazione, ove l'impresa abbia sede in
altra provincia, anche al prefetto «territorialmente competente». La
norma (art. 4, commi 3 e 4) si preoccupa di creare un efficace e
soprattutto tempestivo collegamento tra le due autorità provinciali
di pubblica sicurezza; preoccupazione, questa, che non avrebbe certo
giustificato una tale sottolineatura se il prefetto chiamato a
decidere dell'istanza di iscrizione si dovesse ritenere in questa sua
attività decisoria del tutto vincolato alle risultanze rassegnategli
dal prefetto «territorialmente competente».
3. Ciò posto, occorre anche dire che, nell'adempiere all'obbligo
comunicativo di cui all'art. 4, comma 4, del citato decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, il prefetto che ha denegato
l'iscrizione dovrà adeguatamente evidenziare gli elementi di
valutazione da cui ritiene che «emergano situazioni di
controindicazione». È anche sulla base di questi particolari
elementi, infatti, che il prefetto territorialmente competente dovrà
definire eventuali richieste di rilascio di un'informazione antimafia
riguardante il medesimo soggetto imprenditoriale. Ed è evidente che
in questa sua distinta attività il prefetto non potrà non tener
conto dell'esito negativo riservato alla domanda di iscrizione nelle
wl, e, per l'effetto, definire in maniera coerente l'accertamento
antimafia, concludendolo con l'emissione di un'interdittiva, nonchè
procedendo, in autotutela, alla revisione di eventuali provvedimenti
«liberatori» ai fini di cui all'art. 92, comma 4, del decreto
legislativo 159/2011, e con effetto rispetto ai rapporti contrattuali
ancora in corso di esecuzione. Del resto, non deve apparire anomala
una simile situazione, in quanto è ben possibile che la prefettura
presso la quale è stata presentata la domanda e nella cui
circoscrizione vanno eseguiti gli interventi disponga di elementi di
maggiore completezza, sia perchè può attingere a rapporti
informativi delle Forze di polizia territoriali che fanno luce sui
comportamenti che l'impresa tiene in loco e che potrebbero, in aree
particolarmente compromesse, evidenziare l'esistenza di situazioni
controindicate, sia perchè, come nel caso degli interventi di
ricostruzione post-sisma in Emilia e in Abruzzo, e come per le opere
connesse ad EXPO 2015, o anche nel caso dei lavori della TAV, la
stessa prefettura di esecuzione dei lavori potrebbe essere in grado
di usufruire degli approfondimenti forniti da appositi e dedicati
organismi di prevenzione e di intelligence investigativa (nel caso di
specie, il GIRER).
Ciò che va assolutamente raccomandata, in ogni caso, anche allo
scopo di scongiurare possibili contenziosi, è l'esigenza che venga
assicurato un esito coerente tra le statuizioni conclusive dei due
distinti procedimenti, l'uno innescato da una domanda d'iscrizione
nelle wl, l'altro riferibile ad una richiesta di informazione
antimafia.
4. Emerge comunque dalle considerazioni svolte un'esigenza di
circolarità e di raccordo informativo nell'attività di valutazione
e di decisione delle istanze di iscrizione nelle wl; esigenza che
questo Comitato non ha mancato di evidenziare nella linea-guida
adottata il 15 ottobre 2012 (pubblicata nella GURI del 9 novembre
2012), laddove (cfr. punto 4.4) si danno indicazioni circa le
modalità di coinvolgimento delle prefetture «territorialmente
competenti» (in particolare si raccomanda che l'istruttoria veda
partecipe il Gruppo interforze e che venga attivato il C.O. della DIA
di riferimento).
Nel ribadire tale linea d'indirizzo, si ravvisa l'utilità di
fornire alcune mirate precisazioni e indicazioni di dettaglio
riguardo alle modalità con le quali le prefetture dell'Emilia e
delle altre province interessate agli stessi eventi sismici vorranno
assicurare l'obiettivo della massima condivisione del patrimonio
informativo e della unitarietà d'azione.
L'istruttoria delle domande di iscrizione, quale che sia la
prefettura destinataria dell'istanza (si rammenta, per inciso, che
l'avvenuta iscrizione, ai sensi dell'art. 4, comma 3, del richiamato
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 ottobre 2011 «ha
effetto anche riguardo agli altri elenchi», ossia a quelli tenuti
presso altre prefetture indipendentemente dal fatto che l'interessato
abbia inoltrato a queste ultime una distinta domanda) dovrà
necessariamente coinvolgere il GIRER, che verrà attivato dal
Prefetto, cui la domanda è stata presentata, per gli eventuali
contributi di analisi o di approfondimento informativo.
Nel caso in cui siano state inoltrate, contestualmente o meno,
domande d'iscrizione presso più prefetture, si palesa la necessità
di uno stretto coordinamento dell'attività istruttoria, posto che
l'art. 3, comma 1, del ripetuto decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, non prevede forme o criteri di unificazione dei
procedimenti, che, pertanto, restano formalmente distinti.
Specie nei casi sopra illustrati di domande multiple, l'eventuale
sussistenza di situazioni meritevoli di approfondimento dovrà essere
oggetto, in linea di massima, di una valutazione collegiale, che veda
coinvolti tutti i responsabili dei Gruppi interforze delle diverse
prefetture interessate dagli interventi in questione, nonchè il
referente del GIRER. All'uopo, potrà essere concordato un calendario
d'incontri, teso a ottimizzare le rilevate esigenze di condivisione e
quelle di celerità ed efficienza, adeguatamente armonizzate. Nel
corso di tali briefing dovrà senz'altro emergere, in primo luogo,
l'eventuale pendenza di richieste di rilascio di informazione
antimafia, in maniera da curare quella coerenza di esiti
provvedimentali che è stata dianzi raccomandata.
Sempre allo scopo di rendere più coeso e stringente il sistema
delle wl, si raccomanda di condividere con immediatezza l'adozione di
provvedimenti di diniego d'iscrizione, avuto riguardo alla
circostanza che non soccorre una disposizione inversa a quella
dell'art. 4, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri che estenda automaticamente gli effetti del diniego. Ciò al
preciso fine di evitare che l'operatore economico colpito dal
provvedimento di rigetto possa reiterare strumentalmente la domanda
presso altra prefettura, confidando in un difetto di circolarità
informativa.
Appare utile, infine, sottolineare come tale metodica venga
seguita anche nelle diverse ipotesi in cui occorra valutare
l'adozione di un eventuale provvedimento di cancellazione dalle wl,
la cui competenza si radica nella prefettura che ha disposto
l'iscrizione.
5. Qualora all'esito delle attività istruttorie svolte secondo
le modalità e i criteri suggeriti nei precedenti paragrafi
permangano difformità valutative tra le prefetture coinvolte
nell'iniziativa di coordinamento, la questione potrà essere portata
all'attenzione di questo Comitato che - per la sua stessa qualità di
organo di chiusura della rete di monitoraggio - potrà fornire ogni
necessario ausilio che consenta di salvaguardare l'unitarietà di
azione amministrativa.