1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 luglio 2017
Ordinanza del 19 luglio 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Mancuso Pasquale e altri contro Ministero della difesa e altri. Enti pubblici - Croce rossa italiana - Riorganizzazione dell'Associazione italiana della Croce rossa (C.R.I.) - Trasferimento di funzioni alla costituenda Associazione della Croce rossa italiana - Riordino fino alla liquidazione - Tempi e modalita' - Patrimonio - Corpi militari ausiliari delle Forze armate - Inquadramento del personale - Norme transitorie e finali. - Decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178 ("Riorganizzazione dell'Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183"), artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8. (17C00242) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8540 del 2016, proposto dai signori:
Pasquale Mancuso, Satta Maurizio, Celotto Ferdinando, Del Giudice
Alessandro, Peragine Giovanni, Palladino Saverio, Colasuonno
Francesco, Giuliani Michele, Rella Giuseppe, Sciacovelli Nicola,
Liantonio Vito, Tetro Rocco, Parrulli Giovanni, Tetro Nicola, De
Paola Giacomo, Stallone Giuseppe, Lauciello Giuseppe, Savino
Domenico, Regina Giuseppe, Miracolo Carmine, Orgera Pio Giorgio,
Ambrosini David, Giordani Aldo, Badalone Vittorio, Tarsi Roberto,
Balestrieri Ferdinando, Sorrentino Giuseppe, Sorbo Luca, Molfetta
Vincenzo, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Foggia e
Luca Strazzullo e domiciliati ex lege (art. 25, comma 1, lettera «a»
cod. proc. amm.) presso la Segreteria della III sezione del TAR del
Lazio in Roma, via Flaminia, 189;
Contro Ministero della difesa, Ministero della salute, Presidenza
del Consiglio dei ministri, Ministero per la pubblica amministrazione
e la semplificazione, Ente strumentale alla Croce Rossa Italiana, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Sul ricorso numero di registro generale 8541 del 2016, proposto
dai signori:
Franco Minucci, Barbato Nino, Roccella Antonio, Facciuto
Antonio, Facciuto Michele, Depaola Francesco, Stallone Michele,
Legrottaglie Angelo Antonio, Falcicchio Vito, Falcicchio Domenico,
Sinisi Angelantonio, Consalvi Augusto, Vitiello Brunello, Cianci
Potito, Setth Massimiliano, Del Giudice Antonio, Troisi Sergio,
Corsano Luciano, Gregori Antonio, Iadevaia Angelo, De Luca Francesco,
Improta Ciro, Luongo Federico, Fabiani Marco, Lucarelli Giuseppe,
rappresentati e difesi dagli avvocati Luca Strazzullo e Francesco
Foggia e domiciliati ex lege presso la Segreteria della III sezione
del Tar del Lazio in Roma, via Flaminia, 189;
Contro Ministero della difesa, Ministero della salute, Ministero
per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Presidenza del
Consiglio dei ministri, Ente Strumentale alla Croce Rossa Italiana,
in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per
legge dall'Avvocatura Generale Dello Stato e presso la medesima
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 8540 del 2016:
del decreto emesso in data 25 marzo 2016, Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana - Serie generale - n. 155 del 5 luglio 2016
recante «Criteri e modalità di equiparazione fra i livelli di
inquadramento del personale già appartenente al Corpo militare e
quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile
con contratto a tempo determinato della Associazione Italiana della
Croce Rossa», nonchè di ogni atto presupposto, connesso o collegato,
fra cui i provvedimenti individuali di congedo, non meglio
conosciuti;
quanto al ricorso n. 8541 del 2016:
del medesimo decreto emesso in data 25 marzo 2016, Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale - n. 155 del 5
luglio 2016, nonchè di ogni atto presupposto, connesso o collegato,
fra cui i provvedimenti individuali di congedo, non meglio
conosciuti;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2017 il dott.
Achille Sinatra e uditi per la parte ricorrente gli avvocati F.
Foggia e L. Strazzullo, nonchè per l'Amministrazione resistente
l'avvocato dello Stato P. De Nuntis solo nella chiamata preliminare;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto

Con due successivi ricorsi (nn. 8540/16 e 8541/16, entrambi
notificati il 21 luglio 2016) numerosi appartenenti al Corpo Militare
della Croce Rossa Italiana (C.R.I.) hanno impugnato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri (adottato su proposta del
Ministro della salute, di concerto con i Ministri dell'economia e
delle finanze, della difesa, nonchè per la semplificazione e la
pubblica amministrazione) in data 25 marzo 2016, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repbblica italiana - Serie generale - n. 155
del 5 luglio 2016, recante «Criteri e modalità di equiparazione fra
livelli di inquadramento del personale, già appartenente al corpo
militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al
personale civile con contratto a tempo determinato della Croce Rossa
Italiana», con fissazione della data di collocamento in congedo del
personale in questione, ai sensi dell'art. 5, comma 5, del decreto
legislativo 28 settembre 2012, n. 178 (Riorganizzazione
dell'Associazione italiana della Croce Rossa - C.R.I. - a norma
dell'art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183); parimenti, erano
resi oggetto di impugnativa «ogni atto presupposto ... o comunque
collegato», ivi compresi i pareri del Ministero dell'economia (nota
n. 7124 del 21 settembre 2015), del Ministero della difesa (nota n.
36224 del 23 settembre 2015) e della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica (note nn. 54978 del
30 settembre 2015; note DICA 13536 del 23 giugno 2016 e 11614 del 31
maggio 2016), oltre ai conseguenti provvedimenti individuali di
congedo, di estremi ancora non conosciuti.
Quanto sopra, nel contesto di una disposta trasformazione
organizzativa dell'Ente, con liquidazione del soggetto pubblico e
istituzione di un'Associazione privata, destinata a conservare
dell'originario Corpo militare solo un nucleo di volontari non
retribuiti.
In entrambe le impugnative (anche se non con identico ordine) si
prospettano le seguenti argomentazioni difensive:
1) Violazione o falsa applicazione dell'art. 12 della legge
28 ottobre 1986, n. 730; eccesso di potere per contrasto fra atti
interni ed esterni; illogicità manifesta, tenuto conto delle ragioni
(eventi calamitosi degli anni '80), che avevano indotto il
legislatore ad istituire un ruolo speciale di personale militare ad
esaurimento, che non potrebbe venire meno per la mera trasformazione
dell'ente pubblico in associazione di diritto privato, tenuto conto
del fatto che l'art. 1, comma 4, del citato decreto legislativo n.
178 del 2012 indica fra le attività dell'associazione quella di
«continuare a svolgere, in tempo di pace e in conformità a quanto
previsto dalle vigenti convenzioni e risoluzioni internazionali,
servizi di assistenza sociale e di soccorso sanitario in favore di
popolazioni, anche straniere, in occasioni di calamità e di
situazioni di emergenza, di rilievo locale, regionale, nazionale e
internazionale». Permanendo, infatti, le ragioni di servizio che
avevano condotto all'istituzione del ruolo ad esaurimento di cui
trattasi, non si sarebbe potuta disporre la cessazione dall'impiego
militare del personale ricorrente;
2) Violazione del codice di ordinamento militare; eccesso di
potere per contrasto fra atti esterni, in quanto l'art. 5, comma 5,
del decreto legislativo n. 178 del 2012 - disponendo il collocamento
in congedo ex lege dell'intero personale militare - introdurrebbe per
quest'ultimo una tipologia di cessazione dal servizio estranea ad
ogni ipotesi tipica prevista dal predetto codice, senza abrogazione
dello stesso e senza deroga formale;
3) Violazione degli articoli 3, 4 e 97 della Costituzione;
violazione dell'art. 31 del decreto legislativo n. 165 del 2001;
violazione del principio di ragionevolezza, eccesso di potere per
carenza assoluta di motivazione; sviamento, in quanto la cessazione
dell'ente pubblico non economico Croce Rossa Italiana e l'istituzione
dell'omonimo ente morale di diritto privato non avrebbe dovuto
comportare cessazione dal servizio del personale militare, potendo
quest'ultimo passare ad altre strutture dello Stato ad ordinamento
militare, ovvero permanere nel ruolo militare ad esaurimento della
stessa C.R.I., di cui all'art. 5, comma 3 del decreto legislativo n.
178/2012. Quanto sopra, in conformità a quanto avvenuto in occasione
della smilitarizzazione di altri Corpi, come quelli della Polizia
Penitenziaria e della Guardie di pubblica Sicurezza, al cui
personale, che non intendesse transitare nel ruolo civile, era stata
consentita la permanenza in ruoli ad esaurimento degli ufficiali e
dei sottufficiali (leggi 15 dicembre 1990, n. 395, art. 25 e legge 1°
aprile 1981, n. 121, art. 36). Nel caso di specie, al personale
interessato non è accordata alcuna possibilità di completare nel
ruolo di provenienza la maturazione del proprio servizio attivo, in
vista del raggiungimento dell'età pensionabile, potendo detto
personale soltanto optare per un servizio volontario e gratuito (in
violazione del diritto alla conservazione del proprio trattamento
economico), ovvero accettare il passaggio nell'ambito del personale
civile, con attribuzione dei relativi livelli funzionali e
retributivi, con successivo transito presso altre amministrazioni
pubbliche.
In rapporto alla situazione in precedenza descritta i ricorrenti
eccepiscono in via prioritaria l'incostituzionalità delle
disposizioni normative in esame sotto i seguenti profili:
A) Contrasto degli articoli 1 e 5, commi 3, 5 e 6 del decreto
legislativo n. 178 del 2012 con gli articoli 76 e 77, comma 1 della
Costituzione, in quanto la decisione del Governo di privatizzare
l'ente pubblico in questione risulterebbe assunta in eccesso rispetto
alla delega, al medesimo conferita con legge n. 183 del 2010: con
tale legge, infatti, risultano preordinati soltanto «semplificazione
e snellimento dell'organizzazione e della struttura amministrativa
degli enti, istituti e società vigilati», nonchè «razionalizzazione
e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento», con
ulteriore «ridefinizione del rapporto di vigilanza tra il Ministero
della salute e gli enti ed istituti vigilati», in ogni caso con mera
razionalizzazione dell'esistente e ricerca di moduli organizzativi
per coniugare i diritti dei lavoratori con le esigenze di
contenimento della spesa pubblica, non anche con creazione di un
nuovo organismo associativo di diritto privato;
B) Contrasto degli articoli 5, comma 5 e 6, commi 1, 2 e 3
del decreto legislativo n. 178 del 2012 con gli articoli 3, 4, 35 e
97 della Costituzione, per intervenuta reformatio in peius delle
condizioni dei lavoratori interessati, costretti a scegliere fra il
passaggio nel Corpo militare volontario (composto in via esclusiva da
personale militare in congedo e non retribuito) e la ricomprensione
nell'ambito del personale civile dell'Ente, con successiva
assegnazione a diverse amministrazioni pubbliche - nella fase di
mobilità speciale disciplinata dalla c.d. «legge Madia», attuata con
decreto ministeriale del 14 settembre 2015 - e successivo
collocamento in disponibilità del personale non assorbito dal giorno
1° gennaio 2018, senza assicurare la continuità del rapporto di
impiego e la tutela dei livelli retributivi acquisiti, nei termini
sanciti dall'art. 2112 del codice civile, richiamato dall'art. 31 del
T.U. sul pubblico impiego;
C) Contrasto degli articoli 5 e 6 del decreto legislativo n.
178 del 2012 con l'art. 1 - protocollo 1 - della Convenzione europea
dei Diritti dell'Uomo e, quindi, con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione, tenuto conto del complesso dei diritti, derivanti da
rapporti di servizio anche trentennali nel Corpo militare della Croce
Rossa Italiana, come disciplinati dall'art. 6 della legge 20 ottobre
1986, n. 730 e dall'art. 5, regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484,
implicanti uno status giuridico ed economico, la cui tutela potrebbe
essere ricondotta anche all'art. 1 del Protocollo 1 CEDU: tutela, da
intendere non come assoluta e perpetua intangibilità, ma come
prevedibilità della condotta dei pubblici poteri, sulla base di
norme accessibili, precise e certe (cfr. in tal senso Corte EDU,
Carbonara e Ventura, n. 24638/94, sentenza del 30 maggio 2000 e
Beyeler c. Italia - Grande Camera - n. 33202/96, sentenza del 30
maggio 2000). Nella situazione in esame resterebbero del tutto oscure
le modalità, con cui il personale militare della Croce Rossa
Italiana verrebbe ad essere impiegato, dopo essere passato in un
ruolo ad esaurimento nell'ambito del personale civile della stessa
Croce Rossa, con attribuzione di livelli funzionali al di fuori di
prestabiliti criteri di equipollenza e con sicura disparità di
trattamento rispetto non solo al corrispondente personale delle Forze
Armate, ma anche al personale di pari grado e livello già operante
presso la Croce Rossa Italiana.
Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio,
sottolineano la discrezionalità del legislatore, nel prevedere
l'estinzione dell'Ente pubblico Croce Rossa Italiana e l'istituzione
dell'Associazione della Croce Rossa Italiana, quale ente morale di
diritto privato, senza possibile rilevanza delle diverse statuizioni,
assunte per il Corpo degli Agenti di Custodia e del Corpo delle
Guardie di pubblica Sicurezza. L'attribuzione di un assegno ad
personam al personale congedato, inoltre, escluderebbe qualsiasi
pregiudizio economico, in quanto destinato alla conservazione anche
dopo il passaggio per mobilità ad altra amministrazione, con ampie
possibilità di ricollocazione del personale interessato, anche in
base alle ordinarie garanzie, di cui agli articoli 33, 34 e 34-bis
del decreto legislativo n. 165 del 2001.
In esito ad ordinanze istruttorie di questo Tribunale, infine,
l'Ente Strumentale alla Croce Rossa Italiana - Servizio Contenzioso
Personale Militare segnala come già si registri nella struttura un
«abissale vuoto di personale», tale da rendere «estremamente
difficoltoso fare fronte a tutte le quotidiane attivita'», con
previsto completamento delle fasi di mobilità, previste dal decreto
legislativo n. 178 del 2012 entro il 31 dicembre 2017, nei modi e con
la gradualità ivi prescritti.

Diritto

Con i ricorsi in esame - di cui va disposta la riunione, per
evidente connessione soggettiva e oggettiva - viene contestata
l'ultima fase della trasformazione della Croce Rossa Italiana:
trasformazione avviata con la legge n. 183 del 4 novembre 2010
(recante diverse deleghe al Governo in materia di lavoro, nonchè,
specificamente, di riorganizzazione di enti) e portata a compimento
con il decreto legislativo n. 178 del 28 settembre 2012
(Riorganizzazione dell'Associazione Italiana della Croce Rossa, a
norma dell'art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183). In tale
ultima fase, in particolare, sono stati emessi i provvedimenti di
determinazione sia dei criteri di inquadramento del personale
militare nel ruolo civile, sia della decorrenza del congedo del
medesimo personale dal Corpo Militare: tali provvedimenti, oggetto di
entrambe le impugnative, appaiono direttamente incidenti sul
trattamento giuridico ed economico dei ricorrenti, che prospettano al
riguardo censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto
vari profili, con ulteriore eccezione di incostituzionalità che
investe, in via prioritaria, l'art. 5 del citato decreto legislativo,
ma anche, sostanzialmente, l'intero impianto della disposta
ristrutturazione dell'Ente.
Il Collegio ritiene che detta eccezione sia rilevante e non
manifestamente infondata, per le ragioni di seguito illustrate.
Per quanto riguarda la rilevanza, non sembra inutile premettere
che, da parte del personale interessato, sono stati proposti ricorsi
collettivi anche in rapporto a fasi precedenti della trasformazione,
disposta col citato decreto legislativo, quali la procedura di
selezione del personale militare destinato a rimanere tale, ai sensi
dell'art. 5, comma 6 del decreto legislativo n. 178 del 2012 (avviso
n. 74 del 23 settembre 2014), nonchè la fissazione dei criteri per
la mobilità dei dipendenti a tempo indeterminato della Croce Rossa,
dichiarati in soprannumero (decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 227 del 30 settembre 2015). Il primo di tali ricorsi (n.
14690/2014), tuttavia, è stato respinto nel merito da questo
Tribunale con sentenza n. 4124/16 del 5 aprile 2016 (che non risulta
appellata), mentre per il secondo (n. 14657/15) si registrano solo
rigetto dell'istanza cautelare (ordinanza n. 278/16), nonchè
successiva pronuncia del Consiglio di Stato (ordinanza n. 956/16 del
18 marzo 2016), in cui si sollecita la fissazione (non ancora
avvenuta) dell'udienza di merito, anche al fine di un «compiuto e
attento esame dei profili di illegittimità prospettati dalle parti,
non esclusa la dedotta questione di legittimità costituzionale».
Tale questione, in effetti, appare autonomamente rilevante anche
per la presente decisione, in quanto i provvedimenti da ultimo
impugnati - incidenti in via diretta e definitiva sullo status
professionale degli attuali ricorrenti - appaiono del tutto conformi
all'iter procedurale, tracciato nel citato decreto legislativo n. 178
del 2012, di modo che, in applicazione dello stesso testo
legislativo, il ricorso non potrebbe che essere respinto.
Entra pertanto in discussione la ravvisata, non manifesta
infondatezza dell'eccezione di incostituzionalità, in rapporto agli
articoli 1, 3, 76, 97 e 117 della Costituzione (per quanto riguarda
l'art. 117, con riferimento all'art. 1 del Protocollo Addizionale n.
1 alla CEDU).
A tale riguardo, appare in primo luogo necessario valutare
l'ampiezza e le finalità della delega, contenuta nella citata legge
n. 183 del 2010: legge che, come già in precedenza sottolineato, si
riferiva non specificamente alla Croce Rossa, ma alla disciplina di
svariati rapporti di lavoro con amministrazioni pubbliche (in
relazione all'eventuale carattere usurante delle mansioni da
svolgere, ovvero a congedi, aspettative, permessi, ammortizzatori
sociali ed altro), con ulteriore prevista riorganizzazione di enti.
Sotto quest'ultimo profilo, l'art. 2, comma 1, della legge n. 183
contiene formale delega al Governo «ad adottare ... uno o più
decreti legislativi, finalizzati alla riorganizzazione degli enti,
istituti e società vigilati dal Ministero del lavoro e delle
politiche sociali e dal Ministero della salute, nonchè alla
ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli
stessi enti, istituti e società, ferme restando ... le funzioni loro
attribuite».
I principi e criteri direttivi, forniti al legislatore delegato,
sono sintetizzabili come segue:
a) semplificazione e snellimento dell'organizzazione e della
struttura amministrativa, in base ai principi di efficacia,
efficienza ed economicità dell'attività amministrativa, «ferme
restando le specifiche disposizioni vigenti per il ... personale in
servizio», alla data di entrata in vigore della legge delega;
b) razionalizzazione e ottimizzazione delle spese;
c) ridefinizione del rapporto di vigilanza, in base a
indirizzi e direttive delle Amministrazioni vigilanti;
d) organizzazione del casellario centrale infortuni;
e) obbligo degli enti e istituti vigilati di adeguare i
propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi, emanati in
attuazione della medesima legge delega.
A fronte di tali disposizioni - che non sembrano suggerire
interventi totalmente innovativi, nè certamente soppressivi, degli
enti da riorganizzare - il decreto legislativo n. 178 del 2012 opera
un'integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce
Rossa Italiana, già ente pubblico non economico a norma dell'art. 1
del decreto del Presidente della Repubblica n. 613 del 31 luglio 1980
(nel testo sostituito dall'art. 7 del decreto-legge n. 390 del 1995,
convertito in legge n. 490 del 20 novembre 1995) ed inclusivo di un
Corpo volontario ausiliario delle Forze Armate, con il regime di cui
all'art. 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (e conseguente
giurisdizione del giudice amministrativo per il relativo rapporto di
lavoro: cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, 25 luglio 2003, n.
4283). La riorganizzazione parte (art. 2) dalla nuova denominazione
dell'ente - ancora pubblico - come «Ente strumentale alla Croce Rossa
Italiana» e - previa predisposizione di nuovo atto costitutivo e
statuto (art. 3) - prevede quindi svariate attività, fra cui il
ripiano dell'indebitamento pregresso e ad una fase disciplinata, per
quanto non espressamente previsto (art. 4), dalle norme in materia di
liquidazione coatta amministrativa; in base all'art. 8 del medesimo
decreto legislativo, infine, «a far data dal 1° gennaio 2018 l'Ente
è soppresso e posto in liquidazione», con subentro in tutti i
rapporti attivi e passivi di una neo-istituita «Associazione della
Croce Rossa Italiana», promossa dai soci della C.R.I. e dotata di
personalità giuridica di diritto privato. Tale Associazione opera
come movimento volontario di soccorso, alla stregua di una onlus (in
tal senso TAR Puglia, Lecce, sezione II, 14 settembre 2015, n. 2740)
e - per quanto riguarda i corpi militari ausiliari delle Forze Armate
- è destinataria della peculiare disciplina - qui specificamente
rilevante - contenuta nell'art. 5 del medesimo decreto legislativo n.
178 del 2012.
In base alla norma da ultimo citata, il Corpo militare della
C.R.I. passa da oltre ottocento a trecento unità, con la
denominazione di «Corpo Militare volontario» e di «Corpo delle
infermiere volontarie della Croce Rossa»; possono richiedere di fare
parte di tale ridotto contingente (scelto con modalità, pure
puntualmente disciplinate) tutti gli appartenenti al Corpo Militare,
con le comprensibili limitazioni, conseguenti al previsto carattere
gratuito delle prestazioni rese in tale sopravvissuto organismo,
comprensivo delle categorie direttive dei medici, dei commissari e
dei farmacisti, nonchè della categoria del personale di assistenza:
personale, in ogni caso, esclusivamente volontario, sottratto ai
codici penali militari e alle disposizioni in materia di disciplina
militare, fatta eccezione per la categoria del congedo.
Tutto il restante personale del Corpo Militare, in base allo
stesso art. 5, comma 5, «transita ... in un ruolo ad esaurimento
nell'ambito del personale civile della C.R.I. e successivamente
dell'Ente ... Resta ferma la non liquidazione del trattamento di fine
servizio, in quanto il transito ... interviene senza soluzione di
continuità nel rapporto di lavoro con la C.R.I., ovvero con l'Ente.
Al predetto personale continua ad essere corrisposta la differenza
fra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello
fondamentale ed accessorio avente natura fissa e continuativa e il
trattamento del corrispondente personale civile della C.R.I., come
assegno ad personam riassorbibile ...».
Il successivo art. 6 del decreto legislativo in esame, infine, al
comma 1 prevede la fissazione di «criteri e modalità di
equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dal contratto
collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo
indeterminato della C.R.I. e quelli del personale di cui all'art. 5,
già appartenente al Corpo Militare, nonchè tra i livelli delle due
predette categorie di personale e quelli previsti dai contratti
collettivi dei diversi comparti della pubblica amministrazione,
previa informativa alle organizzazioni sindacali»; nel terzo comma
del medesimo articolo, inoltre, per il personale «non impiegato nelle
convenzioni ed eccedente l'organico dell'Associazione» è prevista
l'applicazione delle «disposizioni vigenti sugli strumenti
utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle
pubbliche amministrazioni», tramite ricorso a procedure di mobilità,
«anche con riferimento ad amministrazioni con sede in Province
diverse rispetto a quella di impiego», pur restando quest'ultima
preferenziale.
Appare evidente il profondo mutamento di status e di prospettive
del personale militare, costretto ad una scelta obbligata, se
impegnato nella precedente attività - come la generalità dei
lavoratori - anche per fare fronte alle proprie esigenze di vita, in
quanto l'unica possibile permanenza nel ridotto ruolo militare è
quella dell'opzione per un'attività volontaria, da svolgere a titolo
gratuito (ex art. 5, comma 4 decreto legislativo n. 178 cit.); quanto
all'inevitabile (per la maggioranza del personale in questione)
passaggio al ruolo civile, non vi è inoltre garanzia di progressione
economica commisurata al grado rivestito (essendo previsto solo un
assegno «ad personam», destinato al riassorbimento nell'ambito del
successivo sviluppo di carriera nel nuovo ruolo, ex art. 5, comma 5
del medesimo decreto legislativo); ugualmente, mancano garanzie di
conservazione delle funzioni in precedenza attribuite, contrariamente
a quanto previsto nell'art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega
n. 183 del 2010, poichè l'art. 6, comma 1, del più volte citato
decreto legislativo n. 178 rimette ad un «decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro della
salute, di concerto coni Ministri dell'economia e delle finanze,
della difesa e per la pubblica amministrazione e la semplificazione,
sentito il Presidente della C.R.I.» la definizione di «criteri e
modalità di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti
dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a
tempo indeterminato della C.R.I. e quelli del personale di cui
all'art. 5, già appartenenti al Corpo militare, nonchè tra i
livelli delle due predette categorie di personale e quelli previsti
dai contratti collettivi dei diversi comparti della publica
amministrazione»: quanto sopra, senza alcun richiamo a comparti o
settori dell'amministrazione stessa, in cui si svolgano attività
comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di
specifica professionalità per situazioni di emergenza, di cui può
considerarsi fatto notorio la costante, se non accresciuta
necessità.
La nuova Associazione è poi chiamata ad operare, fino al 31
dicembre 2017, con un organico provvisorio, «al fine di garantire
fino al 1° gennaio 2018 l'esercizio da parte dell'Associazione dei
suoi fini istituzionali, in modo compatibile con le risorse a ciò
destinate», con successivo ricorso a procedure di mobilità per il
personale eccedente (art. 6 cit., commi 2 e 3).
In tale contesto il fattore, che non appare riconducibile alla
volontà del legislatore delegante, non è tanto la privatizzazione
(che, nell'ormai acquisita concezione funzionale di Stato, vede
normalmente esercitate da privati funzioni pubbliche: cfr. Cons.
Stato, Ad. Plen. 28 giugno 2016, n. 14; Cons. Stato, sez. VI, 26
maggio 2015, n. 2660) - quanto l'assenza di concrete garanzie di
continuità per l'assolvimento dei compiti istituzionali,
tradizionalmente affidati alla Croce Rossa Italiana e fatti salvi
dalla legge delega (art. 2, comma 1 cit.). Tali compiti vengono
puntualmente ripresi dalla storica configurazione dell'Ente, fondato
nel 1864 come organismo di soccorso ai feriti e malati in guerra e
rimasto sino ad ora attivo (anche nel corso di un lungo periodo di
commissariamento, iniziato nel 1980) come struttura operativa di
emergenza, in grado di coadiuvare i servizi di protezione civile,
quelli di assistenza sociale e soccorso sanitario a favore di
popolazioni anche straniere, in occasioni di calamità e situazioni
di emergenza, a livello sia nazionale che internazionale; ulteriori
funzioni attengono inoltre alle altrettanto storiche funzioni
ausiliarie delle Forze Armate - in tempo di pace, di crisi
internazionale o di guerra - nonchè (ex art. 19 del decreto legge 17
febbraio 2017, n. 13, convertito con legge 13 aprile 2017, n. 46) ad
attività umanitarie presso i centri di permanenza per i rimpatri di
immigrati stranieri e per l'accoglienza di immigrati e richiedenti
asilo. Anche in esito all'istruttoria condotta, non appare
contestabile - nè viene formalmente contestato - che la
smobilitazione delle risorse e di gran parte del personale abbia
compromesso la prosecuzione dell'attività della C.R.I., nella
dimensione sopra indicata, nè al personale in mobilità risulta
assicurata la conservazione di funzioni, cui certamente corrispondono
professionalità specifiche, soprattutto per i militari, già in
buona parte trasferiti d'ufficio (senza smentita al riguardo di
controparte) presso vari comparti del Ministero della giustizia, con
mansioni burocratico-amministrative. Lo stesso legislatore delegato,
d'altra parte, si limita ad assicurare - peraltro in modo generico -
il perseguimento degli scopi istituzionali dell'Ente solo fino al 31
dicembre 2015 (art. 8, comma 4), mentre le successive erogazioni di
fondi pubblici alla neo-istituita Associazione restano affidate a
convenzioni annuali, tra Ministero della salute, Ministero
dell'economia e delle finanze, Ministero della difesa e Associazione
stessa (art. 8, comma 2), con precisi e decrescenti tetti di spesa.
Il contesto della riforma descritta non sembra rispondere, come
più avanti meglio specificato, alle scelte di fondo del legislatore
delegante, nel pieno rispetto delle finalità della delega ed in
coerenza con il quadro normativo di riferimento (cfr., per il
principio, Corte cost. 23 marzo 2016, n. 59).
Come già in precedenza accennato, infatti, l'art. 2 della legge
delega n. 183 del 2010, in quanto riferito a mera «riorganizzazione»,
non sembra estendersi a interventi di tipo anche soppressivo
dell'Ente, come quelli che - nel caso di specie - portano alla
liquidazione ed estinzione della Croce Rossa Italiana, nonchè
all'istituzione di una nuova entità, in forma associativa e di
natura privata, dai compiti genericamente analoghi, ma senza alcuna
garanzia di effettività e continuità.
Ove si accedesse ad una lettura estensiva, tale da ricomprendere
nella delega l'intera gamma di interventi, oggetto del decreto
legislativo n. 178 del 2012, si potrebbe dubitare della conformità
dello stesso art. 2 della legge n. 183 del 2010 agli articoli 1, 3,
76 e 97 della Costituzione, in quanto - contrariamente ai principi
che riconducono la sovranità (e, quindi, la piena discrezionalità
delle scelte) al Parlamento, quale organo eletto dal popolo, con
possibilità di delega al Governo solo per un tempo limitato e per
oggetti definiti - si legittimerebbe una sorta di «delega in bianco»,
tale da ricomprendere nella prevista riorganizzazione anche la
soppressione dell'Ente e l'istituzione di un soggetto comunque
diverso, con criteri sicuramente ispirati a contenimento della spesa,
ma senza alcun chiaro indirizzo per una maggiore efficienza ed
efficacia (benchè principi enunciati dallo stesso legislatore
delegante) per l'attività di una struttura, alla quale dovrebbero
restare affidati anche dopo la privatizzazione (non implicante, di
per sè, la perdita dei connotati di organismo di diritto pubblico)
delicatissimi compiti di rilevante interesse per la collettività.
Ad avviso del Collegio, tuttavia, del predetto art. 2 della legge
delega è sicuramente possibile un'interpretazione costituzionalmente
orientata, che circoscriva - in termini, peraltro, conformi al
dettato letterale della norma - i poteri del legislatore delegato,
non eliminando per lo stesso ogni discrezionalità, ma riconducendola
ai limiti di una mera razionalizzazione dell'esistente, al fine di
assicurare effettivi canoni di buon andamento dell'Amministrazione e
bilanciando, pertanto, le esigenze di economicità della gestione con
la conservazione delle finalità di interesse pubblico perseguite, in
ambiti (soccorso, emergenze di ogni natura, sicurezza e interventi
connessi al fenomeno migratorio) sicuramente affidati, in via
prioritaria, allo Stato.
In tale ottica, praticamente l'intero impianto del decreto
legislativo n. 178 del 2012 (articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8) appare
invece frutto di eccesso di delega, nè si presta ad interpretazione
costituzionalmente orientata, in quanto non riconducibile ad una
chiara volontà del legislatore delegante, le cui finalità di mera
riorganizzazione e riordino del rapporto di vigilanza - ferme
restando le funzioni attribuite agli enti e le disposizioni vigenti
per il personale in servizio - sono state rispettate per altri enti e
istituti, che in attuazione del medesimo art. 2 della legge n. 183
del 2010 non hanno perso la propria natura giuridica, senza alcun
negativo impatto sul personale (cfr. decreto legislativo n. 106 del
2012, riferito agli Istituti zooprofilattici sperimentali,
all'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e alla Lega
italiana per la lotta contro i tumori).
Altri casi di privatizzazione di Corpi militari (Agenti di
custodia e Polizia di Stato) sono stati in passato effettivamente
disposti, ma - come sottolineato nella parte in fatto della presente
ordinanza - per legge e senza alcun depotenziamento nè dispersione
del personale e delle strutture.
Il Collegio non ignora l'indirizzo della Corte costituzionale,
secondo cui la delega legislativa non elimina ogni discrezionalità
del legislatore delegato, che - in base ai principi e ai criteri
direttivi, fissati dal legislatore delegante - può emanare norme che
rappresentino un «coerente sviluppo e completamento dei contenuti di
indirizzo della delega, nel quadro di fisiologica attività di
riempimento, che lega i due livelli normativi» (Corte cost., 9 luglio
2015, n. 146).
Si potrebbe sostenere, pertanto, che le condizioni di dissesto
della Croce Rossa Italiana imponessero misure di riorganizzazione
eccezionali, implicanti istituzione di un nuovo organismo e precedute
dalla liquidazione dell'Ente da riorganizzare, nonchè dalla relativa
estinzione. In un contesto così dilatato, tuttavia, non può
ignorarsi l'indirizzo della medesima Corte, che esclude in ogni caso
vere e proprie innovazioni, tali da comportare anche abrogazione di
norme, al di fuori di un esplicito mandato della legge delega o,
quanto meno, di indirizzi generali chiaramente desumibili dalla
stessa, tenuto conto del quadro normativo complessivo e degli
obiettivi indicati dal legislatore, oltre che della ragionevolezza
delle scelte (cfr. Corte cost. 13 marzo 2014, n. 47; 24 luglio 2013,
n. 237; 27 giugno 2012, n. 162; 5 aprile 2012, n. 80).
Nella situazione in esame può ritenersi che la delega - non
specificamente riguardante la C.R.I., ma riferita (come già in
precedenza ricordato) ad un generale riordino organizzativo «degli
enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e
dal Ministero della salute» - con meri fini di semplificazione,
contenimento della spesa pubblica e ridefinizione dei rapporti di
vigilanza - non autorizzasse disposizioni, incidenti in modo
innovativo su un ente pubblico, la cui soppressione avrebbe dovuto
essere frutto di meditata scelta politica, certamente sottratta al
legislatore delegato.
Non appare senza rilevanza, a tale riguardo, l'assegnazione delle
risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato, ai sensi
dell'art. 2, comma 5, del medesimo decreto legislativo n. 178, sulla
base di criteri demandati ai Ministri della salute, dell'economia e
della difesa, «ciascuno in relazione alle proprie competenze ...
senza determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»:
quanto sopra, al di fuori di precisi parametri che garantiscano -
tramite la necessaria copertura finanziaria, con opportune modalità
di erogazione dei fondi - l'effettivo espletamento delle funzioni,
che in conformità alla legge delega sono state riconosciute proprie
dell'Ente e della costituenda Associazione, ex art. 1, comma 4 del
decreto legislativo. In tale ottica appare ravvisabile una
sostanziale, benchè parziale, sub-delega della funzione normativa
affidata al Governo, in quanto risulta che quest'ultimo abbia
demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova
disciplina (cfr. - per la riconducibilità di tale situazione ad una
fattispecie di eccesso di delega - Corte cost., 16 maggio 2017, n.
104).
Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale,
inoltre, si può giustificare una ridotta assegnazione - da parte
dello Stato - di risorse economiche, purchè però tale da non
comportare squilibri incompatibili con le complessive esigenze di
spesa, per l'adempimento dei compiti istituzionali dell'Ente
finanziato (cfr., fra le tante, Corte cost., 1° giugno 2016, n. 127,
19 novembre 2015, n. 239, 27 luglio 2015, n. 188, 13 febbraio 2014,
n. 26).
Nel caso di specie, nessuna specifica disposizione tutela
l'assegnazione a regime di risorse sufficienti all'Associazione Croce
Rossa Italiana, per l'assolvimento delle delicate e importanti
attività di interesse pubblico, che l'art. 1, comma 4, del decreto
legislativo n. 178 «autorizza» (senza propriamente lasciare ferme, ex
art. 1, comma 1, della legge delega) quali attività proprie della
costituenda Associazione.
Considerazioni analoghe investono, anche autonomamente, gli
articoli 5 e 6 del medesimo decreto legislativo n. 178 del 2012, per
quanto riguarda lo specifico trattamento del personale militare, le
cui modalità di smilitarizzazione e di ridefinizione del trattamento
economico risultano definite - senza alcuna previsione al riguardo
del legislatore delegante - in implicita deroga a puntuali
disposizioni del codice dell'Ordinamento militare, approvato con
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, con riferimento ai seguenti
articoli: 622 (perdita dello stato di militare), 1757 (trattamento
economico del personale del Corpo militare della Croce Rossa
Italiana), 1799 (retribuzione delle forze di completamento); 1759
(valutazione del servizio prestato dal personale della Croce Rossa
Italiana); 1760 (liquidazione delle pensioni per i servizi prestati
in tempo di guerra o di grave crisi internazionale dal personale
della Croce Rossa Italiana).
L'istituzione di un contingente militare ridotto e non
retribuito, nonchè la mobilità del restante personale passato al
ruolo civile - senza alcun preciso riferimento alla professionalità
acquisita nel settore di appartenenza - appaiono, inoltre,
apertamente confliggenti con i principi e criteri direttivi, di cui
all'art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lasciava
«ferme ... le specifiche disposizioni vigenti per il ... personale,
in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge»; le
stesse funzioni, che a norma del medesimo primo comma dell'art. 2
dovevano restare invariate per gli enti da riorganizzare, per la
Croce Rossa Italiana venivano semplicemente «autorizzate» nell'art.
1, comma 4 del decreto legislativo n. 178 e assicurate, a norma
dell'art. 6, commi 2 e 3 del medesimo articolo, solo fino al 1°
gennaio 2018, peraltro in un contesto di smobilitazione di mezzi e
personale, tale da incidere in via immediata sull'espletamento delle
funzioni stesse, benchè di assoluta rilevanza per l'interesse
pubblico.
Per i citati articoli 5 e 6 - non meno che per i precedenti
articoli 1, 2, 3, 4 e 8, nelle parti in precedenza esaminate -
appaiono quindi non manifestamente infondate questioni di
costituzionalità, riferibili ai seguenti articoli della
Costituzione: 1 (per adozione, da parte del Governo, di iniziative di
rilievo politico, non riconducibili al legislatore delegante), 76
(per eccesso di delega, sotto gli specifici profili evidenziati), 3 e
97 (per l'irrazionalità di scelte, destinate ad incidere su servizi
di assoluta valenza per la salute, l'incolumità e l'ordine pubblico,
senza adeguato bilanciamento fra le esigenze sottostanti a tali
servizi e le contrapposte ragioni di contenimento della spesa), 117,
con riferimento all'art. 1, comma 1, del Protocollo addizionale CEDU,
in cui si garantiscono i beni delle persone fisiche e giuridiche in
una accezione, già ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità
di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale,
rientrante fra i parametri di costituzionalità riconducibili appunto
al citato art. 117, anche per quanto attiene alle modalità di tutela
dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del
rapporto di lavoro (cfr., per il principio, Corte cost., 11 novembre
2011, n. 303).
Per le ragioni esposte, in conclusione, il giudizio deve essere
sospeso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, fino alla definizione dell'incidente di
costituzionalità, con comunicazione della presente ordinanza, ai
sensi del quarto comma del medesimo art. 23, alle parti costituite,
nonchè ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, con notifica della stessa al Presidente del Consiglio dei
ministri.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, (Sezione
III), ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4 e
8, nonchè - anche autonomamente - degli articoli 5 e 6 del decreto
legislativo n. 178 del 28 settembre 2012, con riferimento agli
articoli 1, 3, 76, 97 e 117 della Costituzione, nei termini
analiticamente dedotti in motivazione, sospende il giudizio sui
ricorsi numeri 8540/16 e 8541/16, previa riunione dei medesimi e -
riservata al definitivo ogni ulteriore pronuncia in rito, nel merito
e sulle spese - ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
comunicata alle parti in causa e notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio in data 8 marzo e
5 luglio 2017, con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente, Estensore;
Vincenzo Blanda, Consigliere;
Achille Sinatra, Consigliere.

Il Presidente estensore: De Michele