1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 14 giugno - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Stabilizzazione del meccanismo dell'accantonamento sulle quote spettanti alle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Valle d'Aosta e alle Province autonome a titolo di compartecipazione ai tributi erariali - Obblighi di comunicazione degli Enti locali per le conseguenti regolazioni finanziarie. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2014), art. 1, commi 711, 712, 715, 723, 725, 727 e 729. - (T-160188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
711, 712, 715, 723, 725, 727 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n.
147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014), promosso dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 25
febbraio 2014, depositato in cancelleria il 3 marzo 2014 ed iscritto
al n. 10 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 14 giugno 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon e l'avvocato dello Stato
Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
iscritto al n. 10 del registro ricorsi dell'anno 2014, impugna, tra
l'altro, l'art. 1, commi 711, 712, 715, 723, 725, 727 e 729, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2014) in riferimento agli artt. 3 e 119, primo, secondo e quarto
comma, della Costituzione, agli artt. 4, numero 1-bis), 48, 49, 51,
secondo comma, 54, 63 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in
relazione alla normativa di attuazione di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di finanza regionale), al decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 23
gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza regionale), al decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), in
relazione al principio di neutralità finanziaria espresso dall'art.
1, comma 159, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
di stabilità 2011), nonchè in riferimento ai principi dell'accordo
in materia finanziaria e di leale collaborazione.
Il comma 711 stabilisce, tra l'altro, che, «[p]er i comuni delle
regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e
delle province autonome di Trento e di Bolzano a cui la legge
attribuisce competenza in materia di finanza locale, la compensazione
del minor gettito dell'imposta municipale propria, derivante dai
commi 707, lettera c), e 708, avviene attraverso un minor
accantonamento per l'importo di 5,8 milioni di euro a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali, ai sensi del comma 17
del citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011».
Il comma 712 dispone che, «[a] decorrere dall'anno 2014, per i
comuni ricadenti nei territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e
Valle d'Aosta, nonchè delle province autonome di Trento e di
Bolzano, ai fini di cui al comma 17 dell'articolo 13 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 non si tiene conto del minor
gettito da imposta municipale propria derivante dalle disposizioni
recate dal comma 707».
Il comma 715 sostituisce il comma 1 dell'art. 14 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale) con il seguente: «L'imposta
municipale propria relativa agli immobili strumentali è deducibile
ai fini della determinazione del reddito di impresa e del reddito
derivante dall'esercizio di arti e professioni nella misura del 20
per cento. La medesima imposta è indeducibile ai fini dell'imposta
regionale sulle attività produttive».
Il comma 723 statuisce che «Per le somme concernenti gli anni di
imposta 2013 e seguenti, gli enti locali interessati comunicano al
Ministero dell'economia e delle finanze e al Ministero dell'interno
gli esiti della procedura del riversamento di cui al comma 722 al
fine delle successive regolazioni, per i comuni delle regioni a
statuto ordinario, della Regione siciliana e della Regione Sardegna,
in sede di Fondo di solidarietà comunale di cui all'articolo 1,
comma 380, lettera b), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e, per i
comuni delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, in sede di attuazione del
comma 17 dell'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
Il comma 725 dispone che: «A decorrere dall'anno di imposta 2012,
nel caso in cui sia stata versata allo Stato, a titolo di imposta
municipale propria, una somma spettante al comune, questo, anche su
comunicazione del contribuente, dà notizia dell'esito
dell'istruttoria al Ministero dell'economia e delle finanze e al
Ministero dell'interno il quale effettua le conseguenti regolazioni a
valere sullo stanziamento di apposito capitolo anche di nuova
istituzione del proprio stato di previsione. Relativamente agli anni
di imposta 2013 e successivi, le predette regolazioni sono
effettuate, per i comuni delle regioni a statuto ordinario, della
Regione siciliana e della regione Sardegna, in sede di Fondo di
solidarietà comunale di cui all'articolo 1, comma 380, lettera b),
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e, per i comuni delle regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di
Trento e di Bolzano, in sede di attuazione del comma 17 dell'articolo
13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
Il comma 727 detta una norma simile per il caso opposto, cioè
per il «caso in cui sia stata versata al comune, a titolo di imposta
municipale propria, una somma spettante allo Stato».
Il comma 729 reca diverse modifiche all'art. l, comma 380, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2013) e, tra l'altro, sostituisce la lettera h) dove si ribadisce che
«il comma 17 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011
continua ad applicarsi nei soli territori delle regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di
Trento e di Bolzano».
1.1.- Espone la ricorrente che le disposizioni impugnate recano
previsioni attuative e complementari al meccanismo di riserva del
maggior gettito dell'imposta municipale propria (IMU) applicabili ai
Comuni - tra gli altri - della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia.
Premette la Regione di aver già impugnato con precedenti ricorsi
sia l'art. 13, comma 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici) che ha anticipato in via sperimentale, a
decorrere dall'anno 2012, l'istituzione dell'IMU - prevista dall'art.
8, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011, sia l'art. 1, comma 380,
lettera f) della legge n. 228 del 2012. In particolare tale lettera
f) riserva allo Stato il gettito dell'IMU previsto dall'art. 13 del
d.l. n. 201 del 2011.
Le disposizioni impugnate con il presente ricorso, secondo la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia manterrebbero fermo il
meccanismo dell'accantonamento sulle quote spettanti alla Regione a
titolo di compartecipazione ai tributi erariali, come già previsto
dall'art. 13, comma 17, terzo, quarto e quinto periodo, del d.l. n.
201 del 2011, a sua volta confermato dall'art. 1, comma 380, lettera
h), della legge n. 228 del 2012.
Poichè le disposizioni impugnate farebbero riferimento agli
stessi meccanismi, esse sarebbero affette dagli stessi vizi
denunciati con tali ricorsi. Pertanto la Regione richiama in questa
sede le censure già formulate nei ricorsi iscritti ai numeri del
reg. ric. n. 50 del 2012 e n. 32 del 2013 (non ancora decisi nel
momento di proposizione del presente ricorso).
La Regione aveva lamentato nei ricorsi richiamati la violazione
degli artt. 4, numero 1-bis), 48, 49, 51, secondo comma, 54, 63 e 65
dello statuto nonchè l'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, in quanto,
atteso che l'IMU sostituisce l'IRPEF per la componente immobiliare e
le addizionali regionali o comunali, le disposizioni impugnate
avrebbero attribuito allo Stato risorse di spettanza regionale o
costituenti una componente essenziale della finanza comunale, con
ripercussioni sulla responsabilità regionale in materia (ex artt. 54
dello statuto e 9 del d.lgs. n. 9 del 1997).
Mediante il richiamo alla lettera h) del citato comma 380 sarebbe
violato altresì il principio di «neutralità finanziaria» espresso
dall'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del 2010 - cui andrebbe
riconosciuto valore interpretativo dello statuto - in quanto le norme
impugnate regolerebbero un nuovo tributo, sostituendolo ad altri
preesistenti, con il risultato di spostare risorse dal sistema
regionale allo Stato. Sarebbe poi violato il principio di leale
collaborazione e, in particolare, quello dell'accordo che secondo la
ricorrente dominerebbe le relazioni finanziarie tra lo Stato e le
Regioni a statuto speciale. Secondo la Regione, sia che il meccanismo
di cui al citato art. 13, comma 17, determini l'avocazione allo Stato
di risorse di spettanza regionale a titolo di compartecipazione
all'IRPEF per la componente immobiliare e di addizionali, sia che
esso imponga alla Regione di assicurare all'erario il recupero del
maggior gettito con le risorse ad essa affluite in applicazione delle
disposizioni statutarie e di attuazione, sarebbe comunque
configurabile la violazione degli artt. 49 e 51, secondo comma, dello
statuto, 4 del d.P.R. n. 114 del 1965 e 6, comma 2, del d.lgs. 2
gennaio 1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al
D.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza regionale).
Secondo la ricorrente, la deroga che la norma pretenderebbe di
realizzare ai citati parametri la porrebbe in contrasto anche con gli
artt. 63 e 65 dello statuto. Sarebbe comunque irragionevole la
quantificazione in un importo fisso del recupero che la Regione si
vedrebbe chiamata ad assicurare, stabilita unilateralmente da parte
dello Stato, senza possibilità di conguaglio o rimborso, in
contrasto, altresì, con il già evocato principio consensuale.
Ancora, il meccanismo di cui al citato art. 13, comma 17,
violerebbe gli artt. 48 e 49 dello statuto e l'art. 119, primo,
secondo e quarto comma, Cost., infliggendo un rilevante taglio di
risorse al sistema finanziario regionale - ossia quelle rappresentate
dalla componente immobiliare dell'IRPEF, le relative addizionali e la
compensazione dell'esenzione dall'ICI per l'abitazione principale -
destinate al finanziamento delle «funzioni normali» dei comuni, anche
in violazione del principio di «neutralità finanziaria» e del
principio consensuale nei rapporti finanziari tra lo Stato e le
Regioni a statuto speciale. Inoltre, risulterebbe violato l'art. 3
Cost., sia in quanto il meccanismo in considerazione colpirebbe
compartecipazioni ed addizionali di cui solo le Regioni a statuto
speciale disporrebbero, sia perchè i Comuni di quelle ordinarie non
perderebbero la compensazione dell'ICI sull'abitazione principale,
confluita nel fondo sperimentale di riequilibrio. Anche
l'accantonamento previsto dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del
2011 violerebbe l'art. 49 dello statuto, in quanto le risorse
regionali sarebbero previste per essere effettivamente impiegate
nello svolgimento delle funzioni costituzionali. Infine, sarebbe
irragionevole la quantificazione in un importo fisso, senza
possibilità di conguaglio o rimborso, del recupero che la Regione
sarebbe chiamata ad assicurare, in contrasto, altresì, con il già
evocato principio consensuale.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
La difesa erariale deduce l'inammissibilità del ricorso per
carenza di interesse in quanto la Regione non avrebbe dimostrato
concretamente in che modo le norme contestate si traducano in una
grave alterazione del rapporto tra i complessivi bisogni regionali e
l'insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte (sono richiamate le
sentenze n. 246 del 2012 e n. 145 del 2008).
Evidenzia il Presidente del Consiglio che tutti gli enti
territoriali sono tenuti al rispetto degli equilibri generali imposti
dalla finanza pubblica e che la Corte costituzionale (sentenza n. 26
del 2014) ha ribadito il principio secondo cui a seguito di manovre
di finanza pubblica, poste in essere dal legislatore statale
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
«sistema tributario» dello Stato e «perequazione delle risorse
finanziarie» (art. 117, secondo comma, lettera e), ed anche alla luce
della responsabilità internazionale dello Stato (art. 10 Cost.) e
della tutela dell'unità giuridica ed economica (art. 120 Cost.), ben
potrebbero anche determinarsi riduzioni nella disponibilità
finanziaria delle Regioni, purchè non siano tali da comportare uno
squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa
regionale. Inoltre, si evidenzia che la Corte, con la sentenza n. 23
del 2014, ha precisato che il percorso procedurale consensualistico
previsto dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art.
119 della Costituzione) pur ponendo una riserva di competenza alle
norme di attuazione degli statuti speciali per la modifica della
disciplina finanziaria degli enti ad autonomia differenziata, ha il
rango di legge ordinaria, ed in quanto tale derogabile da atto
successivo avente la medesima forza normativa.
3.- In data 13 ottobre 2015 la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha presentato una memoria per l'udienza del 4 novembre 2015.
In relazione all'eccezione di inammissibilità riferita alla
mancata dimostrazione concreta degli effetti delle norme censurate
sul generale equilibrio finanziario tra esigenze complessive di spese
e mezzi con i quali farvi fronte, obietta la Regione che il ricorso
avrebbe, invece, illustrato la rilevante riduzione della capacità di
spesa disposta da talune delle norme impugnate (segnatamente l'art.
1, commi 427, 429 e 499, lettere b e c della legge n. 147 del 2013),
pari a circa il 23 per cento e che, su tale riduzione inciderebbero
ulteriormente anche le norme impugnate. Secondo la Regione, il fatto
che si tratti di disposizioni per la cui impugnazione in seguito vi
è stata rinuncia non priverebbe quanto esposto del suo valore
illustrativo del contesto finanziario di riferimento. In secondo
luogo, secondo la ricorrente, proprio la Corte costituzionale avrebbe
già dato atto, nella sentenza n. 155 del 2015, sopravvenuta alla
proposizione del presente ricorso, che norme di riassetto fiscale
analoghe a quelle impugnate nel presente giudizio «producono un
risultato incidente sul nucleo del sistema della fiscalità locale in
ragione della sommatoria dei loro effetti e dell'impatto finanziario
che realizzano», ed ha osservato che «il mancato rispetto del
principio di leale collaborazione ha prodotto una situazione di
potenziale squilibrio tra le entrate così unilateralmente
rideterminate ed il fabbisogno di spesa storicamente consolidato
delle autonomie speciali».
Infine, replica la ricorrente che, in ogni caso, le suddette
censure non richiederebbero nemmeno che la Regione dia una positiva
dimostrazione degli effetti finanziari delle misure, visto che la
medesima denuncia non la generica riduzione di determinati
stanziamenti, bensì vizi che sussistono indipendentemente dalla
misura della riduzione, in quanto centrati sulla lesione delle
prerogative statutarie in tema di compartecipazione ai tributi
erariali.
Tanto premesso, evidenzia nella citata memoria la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia di essere consapevole che tutte le
questioni sollevate nei ricorsi iscritti al reg. ric. n. 50 del 2012
e n. 32 del 2013, proposti avverso disposizioni analoghe a quelle
impugnate, sono state dichiarate inammissibili dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 155 del 2015, sul rilievo
dell'affermata impossibilità, per il giudice costituzionale, di
esercitare una supplenza, «dettando relazioni finanziarie alternative
a quelle adottate dallo Stato in difformità dallo schema
costituzionale precedentemente richiamato, considerato che il compito
del bilanciamento tra i valori contrapposti della tutela delle
autonomie speciali e dell'equilibrio di bilancio grava direttamente
sul legislatore, mentre a questa Corte spetta valutarne a posteriori
la correttezza» (sentenza n. 155 del 2015).
Nondimeno, si prosegue, poichè la citata sentenza n. 155 del
2015 avrebbe riconosciuto la violazione formale e sostanziale del
principio pattizio ad opera di interventi unilaterali dello Stato in
deroga alle norme statutarie, e poichè il protrarsi di tale anomala
situazione porrebbe in essere un ingiustificato sacrificio, al quale
«va posto immediato rimedio», la Regione ipotizza che si possa
accedere ad una sentenza di accoglimento pro futuro, che dichiari
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate e le annulli a
far data da un momento successivo all'entrata in vigore della legge
(in ipotesi, a partire dall'esercizio finanziario 2016).
4.- In esito all'udienza del 4 novembre 2015 questa Corte ha
emesso ordinanza istruttoria così formulata: «ritenuto [...] che con
la sentenza n. 155 del 2015, sopravvenuta al ricorso in discussione,
questa Corte si è espressa su analoghe questioni (afferenti all'art.
13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 e all'art. 1, comma 380, della
legge n. 228 del 2012), affermando «che il procedimento legislativo
unilaterale adottato dallo Stato non è [stato] rispettoso del
principio di leale collaborazione come espresso dall'art. 27, che
prevede "una permanente interlocuzione [...] tra lo Stato e le
autonomie speciali per quanto attiene ai profili perequativi e
finanziari del federalismo fiscale [...] secondo il principio di
leale collaborazione" (sentenza n. 201 del 2010), dettando a tal fine
un percorso di indefettibili relazioni bilaterali e multilaterali» e
che "[n]el descritto contesto [...] la dialettica degli interessi in
rilievo non può limitarsi al confronto bilaterale in quanto, se è
vero che le autonomie speciali sono caratterizzate anche da una
specialità interna al loro genere e che quest'ultima può comprimere
diversi criteri qualitativi e quantitativi di attribuzione delle
risorse fiscali, le categorie economico-finanziarie di riferimento
per un eventuale processo di riequilibrio devono essere
necessariamente omogenee ed il più possibile condivise, in modo da
perseguire un armonico processo di composizione, idoneo a mantenere
gli standard funzionali già raggiunti, senza pregiudicare i bilanci
pubblici con una pressione fiscale e di spesa non tollerabile per la
collettività intesa nel suo complesso"; che, tuttavia, le questioni
in quella sede scrutinate sono state ritenute inammissibili a causa
della "impossibilità per questa Corte di esercitare una supplenza,
dettando relazioni finanziarie alternative a quelle adottate dallo
Stato in difformità dallo schema costituzionale precedentemente
richiamato, considerato che il compito del bilanciamento tra i valori
contrapposti della tutela delle autonomie speciali e dell'equilibrio
di bilancio grava direttamente sul legislatore, mentre a questa Corte
spetta valutarne a posteriori la correttezza"; che nella medesima
pronuncia la Corte ha evidenziato che "L'indefettibile urgenza che
l'ordinamento si doti di disposizioni legislative idonee ad
assicurare l'armonizzazione di tale dialettico contesto, se non
consente di superare - per le ragioni già esposte - la ritenuta
inammissibilità delle questioni, in quanto non pregiudica la
"priorità di valutazione da parte del legislatore sulla congruità
dei mezzi per raggiungere un fine costituzionalmente necessario"
(sentenza n. 23 del 2013), impone [...] di sottolineare l'esigenza
che le parti, e lo Stato in particolare, diano tempestiva soluzione
al problema individuato nella presente pronuncia attraverso un
comportamento leale in sede pattizia, concretamente diretto ad
assicurare regole appropriate per il futuro. Ciò nel rispetto dei
vincoli di sistema, assicurando in tal modo un ottimale riparto delle
risorse fiscali"; che la Regione ricorrente, attraverso la memoria
presentata in prossimità dell'udienza e le deduzioni orali della
propria difesa, ha chiesto che ai principi della citata pronuncia
venga conferita effettività attraverso l'accoglimento del ricorso,
tenuto anche conto che le norme in questa sede impugnate
consoliderebbero la già riscontrata lesione delle prerogative
regionali. Considerato che le norme censurate appaiono
inscindibilmente collegate, sotto il profilo degli effetti sulle
relazioni finanziarie tra Stato e Regione ricorrente, a quelle
precedentemente esaminate con la sentenza n. 155 del 2015, e che la
loro invocata lesività deve essere valutata sia in riferimento al
profilo del procedimento legislativo seguito, sia a quello
sostanziale relativo alla tutela dell'autonomia finanziaria della
Regione stessa, anche in relazione al dedotto carattere
"stabilizzante" - per effetto delle norme succedutesi nell'ultimo
triennio - della lesione lamentata; che, ai fini della decisione
delle questioni, così come prospettate dalla ricorrente e in ragione
del loro inscindibile legame con le disposizioni impugnate con i
precedenti ricorsi n. 50 del 2012 e n. 32 del 2013, è necessario che
questa Corte acquisisca dalle amministrazioni interessate analitiche
informazioni e una compiuta documentazione sull'eventuale avvio delle
procedure negoziate finalizzate a rideterminare il riassetto della
fiscalità territoriale; che tali acquisizioni istruttorie debbano
riguardare anche l'individuazione e la quantificazione degli effetti
prodotti dalle norme censurate in combinato con quelle impugnate
attraverso i precedenti ricorsi, nonchè gli effetti quantitativi
prodotti dall'applicazione delle predette disposizioni. Ciò anche in
relazione alle modalità temporali di acquisizione del gettito di
competenza della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e al loro
impatto sulla finanza regionale [...] dispone che entro sessanta
giorni dalla comunicazione dell'ordinanza, il Presidente del
Consiglio dei ministri, anche per il tramite del Ministro
dell'economia e delle finanze e del Ministro dell'interno, e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia forniscano informazioni e
producano: a) notizie circa l'eventuale avvio dei procedimenti
pattizi individuati con la sentenza n. 155 del 2015. In particolare,
si intende conoscere se siano in fase di discussione davanti alla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano criteri per attuare nei
confronti delle Regioni a statuto speciale l'art. 27 della legge n.
42 del 2009 e, in sede bilaterale, con riguardo alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, se si sia provveduto ad individuare criteri
per assicurare il bilanciamento dei principi di neutralità,
proporzionalità e solidarietà nell'ambito del nuovo regime di
fiscalità territoriale introdotto a partire dall'esercizio 2012; b)
in caso di avvio delle procedure di consultazione di cui alla lettera
a), la relativa documentazione; c) l'entità del gettito IRPEF di
spettanza della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, distintamente
per ciascun esercizio finanziario, nel quadriennio 2011-2014 con
evidenziazione degli eventuali scostamenti tra somme giuridicamente
accertate e somme effettivamente "riversate" dallo Stato alla
Regione. Nel prospetto comparativo saranno indicate le scadenze
temporali di versamento antecedenti e successive all'esercizio 2012;
d) l'entità degli accantonamenti e delle riserve, distintamente per
ciascun esercizio finanziario, posti in essere nel triennio 2012-2014
per effetto dell'art. 1, comma 711, della legge n. 147 del 2013 e
delle disposizioni che lo hanno preceduto (in particolare dell'art.
13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 e dell'art. 1, comma 380,
della legge n. 228 del 2012), nonchè le modalità tecniche e
procedimentali che li hanno caratterizzati; e) con riferimento
all'art. 1, comma 712, della legge n. 147 del 2013, e alle
disposizioni che lo hanno preceduto (in particolare all'art. 13,
comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 ed all'art. 1, comma 380, della
legge n. 228 del 2012), l'entità del minor gettito fiscale
registratosi nei Comuni friulani nel triennio 2012-2014,
distintamente per ciascun esercizio finanziario; f) gli effetti
diretti ed indiretti indotti nel triennio 2012-2014, distintamente
per ciascun esercizio finanziario, dall'art. 1, comma 729, della
legge n. 147 del 2013 e dalle disposizioni che lo hanno preceduto (in
particolare dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, e
dall'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012) sulla finanza
dei Comuni friulani nonchè le modalità tecniche e procedimentali
che regolano l'attribuzione di fondi agli enti locali friulani dopo
la riforma del regime dei trasferimenti; g) l'incidenza degli effetti
complessivamente determinati dalla riforma fiscale attuativa della
legge n. 42 del 2009 sul totale delle entrate tributarie regionali
accertate nell'esercizio antecedente alla riforma» (ordinanza del 26
novembre 2015).
5.- In data 26 gennaio 2016 sia la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia che la Presidenza del Consiglio hanno
depositato rispettivamente una relazione illustrativa ed una memoria
difensiva unitamente a varia documentazione. Una ulteriore memoria è
stata depositata in data 26 maggio 2016 dalla ricorrente.
5.1.- Lo Stato, nella propria memoria, evidenzia: che
l'accantonamento di un importo pari al maggior gettito frutto della
nuova tassazione immobiliare (IMU), a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali di spettanza delle autonomie
speciali interessate, sarebbe disposto in via provvisoria, nelle more
della definizione delle procedure di cui all'art. 27 della legge n.
42 del 2009, al fine di salvaguardare gli equilibri di finanza
pubblica; che esso non determinerebbe alcuna ricaduta sugli equilibri
finanziari delle autonomie stesse in quanto la Regione potrebbe a sua
volta provvedere al recupero delle maggiori entrate da tassazione
immobiliare nei confronti dei propri Comuni, potendo così assicurare
la neutralità finanziaria dell'operazione; che tanto concernerebbe
in particolare il meccanismo previsto dall'art. 1, comma 729, della
legge n. 147 del 2013, che prevede che il comma 17 dell'art. 13 del
d.l. n. 201 del 2011 continua ad applicarsi nei soli territori delle
Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano e che, secondo la difesa
erariale, tiene conto delle prerogative statutarie in materia di
finanza locale attribuite, alle Regioni autonome Friuli-Venezia
Giulia e Valle d'Aosta e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano e sarebbe finanziariamente neutrale per gli enti territoriali
interessati. In particolare, il recupero effettuato dallo Stato
mediante gli accantonamenti a valere sulle spettanze della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia equivarrebbe all'extragettito IMU
riconosciuto ai suoi enti locali. A fronte degli accantonamenti
subiti, pertanto, la Regione potrebbe rivalersi nei confronti dei
propri Comuni con le modalità che ritiene più opportune stante la
sua competenza in materia di finanza locale. Nel caso di riduzione
dei trasferimenti regionali ai Comuni in misura corrispondente
all'accantonamento subito, l'effetto finanziario complessivo sarebbe
perfettamente neutrale per la Regione. Rammenta che in particolare la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con apposite leggi regionali
avrebbe disposto il recupero al bilancio regionale degli
accantonamenti 2013, 2014 e 2015 a valere sui trasferimenti ordinari
spettanti ai Comuni.
La Presidenza del Consiglio rappresenta, peraltro, che «l'ultimo
accordo pattizio sottoscritto tra lo Stato e la Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia, recante la disciplina delle reciproche
relazioni finanziarie per gli anni 2014, 2015, 2016 e 2017, è stato
sottoscritto in data 23 ottobre 2014, ed è, quindi, antecedente alla
sentenza della Corte costituzionale n. 155 del 2015, non riguardando,
oltretutto, gli accantonamenti connessi alla riforma della tassazione
immobiliare» e che «ad oggi, non risultano avviati procedimenti
pattizi volti ad individuare i criteri per assicurare il
bilanciamento dei principi di neutralità, proporzionalità e
solidarietà nell'ambito del nuovo regime di fiscalità territoriale
introdotto a partire dall'esercizio 2012».
Precisa inoltre la Presidenza del Consiglio che il gettito di
spettanza statutaria dell'IRPEF e delle addizionali su redditi
fondiari relativi ad immobili non locati risulta escluso
dall'accantonamento di cui al citato comma 17 dell'art. 13 del d.l.
n. 201 del 2011 e che il fondo di solidarietà comunale è alimentato
unicamente dai Comuni delle Regioni a statuto ordinario e delle
Regioni autonome siciliana e Sardegna, che beneficiano del riparto
dello stesso e non dagli enti locali della ricorrente.
Relativamente ai dati finanziari richiesti rinvia ai chiarimenti
forniti dalla competente Struttura di gestione dell'Agenzia delle
Entrate, secondo la quale l'attribuzione diretta alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia delle entrate riscosse tramite modello
F24 avviene secondo le disposizioni del decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze 17 ottobre 2008 (Attuazione del decreto
legislativo 31 luglio 2007, n. 137, recante: «Disposizioni in materia
di finanza regionale del Friuli-Venezia Giulia»). In particolare, la
Struttura di gestione, dopo aver ricevuto la rendicontazione dagli
intermediari del sistema F24 (banche, poste e agenti della
riscossione) dei versamenti e delle compensazioni effettuati dai
contribuenti, attribuirebbe alla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia le entrate erariali ad essa spettanti, con riferimento alle
operazioni avvenute nel territorio della Regione stessa (art. 3 del
d.m. 17 ottobre 2008). La tempistica di attribuzione delle entrate
alla Regione sarebbe allineata a quella applicata per la generalità
delle entrate riscosse tramite modello F24, ivi comprese le entrate
destinate al bilancio dello Stato. In particolare, tenuto conto della
tempistica di rendicontazione degli intermediari del sistema F24,
l'attribuzione delle entrate spettanti alla Regione avverrebbe entro
7 giorni lavorativi dal momento in cui il contribuente ha
materialmente effettuato il versamento tramite modello F24. Le
entrate accertate in capo alla Regione sarebbero pari all'importo dei
versamenti effettuati dai contribuenti; rispetto alle entrate
accertate, gli importi materialmente "riversati" alla Regione
sarebbero calcolati al netto dei crediti compensati dai contribuenti.
Secondo la difesa erariale i "riversamenti" sarebbero effettuati
anche al netto di altre poste negative a carico della Regione; in
particolare, si tratterebbe delle seguenti fattispecie: a) delle
somme anticipate dallo Stato per il pagamento dei rimborsi in conto
fiscale erogati ai contribuenti fiscalmente domiciliati nella Regione
(art. 4 del d.m. 17 ottobre 2008) e del conguaglio a carico della
Regione in relazione al gettito delle accise sui carburanti per
autotrazione (art. 7 del d.m. 17 ottobre 2008); b) delle entrate
erariali riservate allo Stato in forza di specifiche disposizioni
legislative, che, nelle more dell'emanazione dei relativi
provvedimenti attuativi, sono state attribuite alla Regione e
pertanto devono essere recuperate per il successivo riversamento
all'entrata del bilancio dello Stato; c) delle somme da recuperare a
titolo di concorso della Regione alle manovre di finanza pubblica
(cosiddetti accantonamenti), in base a specifiche disposizioni
legislative.
Con riferimento all'entità degli accantonamenti e delle riserve,
la Presidenza del Consiglio di seguito riferisce che gli importi
degli accantonamenti per ciascun esercizio finanziario compreso nel
triennio 2012-2014 per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
sarebbero pari ad euro 73.027.450,06 per l'anno 2012, euro
83.913.991,99 per l'anno 2013 ed euro 144.155.582,14 euro (che
include anche un conguaglio relativo ad anni precedenti pari a
1.308.002, 72 euro) per l'anno 2014.
Osserva poi che l'attuazione dell'art. 1, comma 711, della legge
n. 147 del 2013 avrebbe, di fatto, comportato, a decorrere dall'anno
2014, un minor accantonamento per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia correlato all'agevolazione IMU per i terreni agricoli
posseduti e condotti da imprenditori agricoli professionali e
coltivatori diretti iscritti alla previdenza agricola e all'esenzione
IMU per i fabbricati rurali. Tale minor accantonamento per la
ricorrente è quantificato in circa 5,8 milioni di euro su base
annua.
In particolare, per quanto concerne le modalità tecniche,
evidenzia che, nel 2012, l'accantonamento fu disposto secondo criteri
di stima del gettito IMU (ad aliquota e detrazioni di base) al netto
del gettito riferito ai tributi sostituiti dall'IMU stessa, ovvero
ICI e IRPEF (e addizionali) sui redditi fondiari di beni non locati.
Negli anni successivi la determinazione dell'accantonamento
avrebbe tenuto conto di ulteriori modifiche normative che avrebbero
variato i criteri di stima del gettito IMU su base comunale, sia per
effetto di agevolazioni ed esenzioni (e con conseguenti minori
accantonamenti a favore della Regione correlati al minor gettito IMU)
sia per ulteriori modifiche tra le quali, in particolare, quelle
connesse alla variazione della riserva erariale IMU a decorrere
dall'anno 2013 previste dall'art. 1, comma 380, della legge n. 228
del 2012.
Le stime effettuate si baserebbero su criteri metodologici
condivisi in sede di tavolo tecnico della finanza locale con
l'Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI).
Quanto alla riduzione di base imponibile IMU, la disposizione
avrebbe trovato in concreto applicazione solamente per l'IMU relativo
all'abitazione principale. Ai fini del comma 712 citato, non si
sarebbe tenuto conto del maggior gettito TASI, ad aliquota di base,
su tutti gli immobili; in particolare, per quanto concerne la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, si evidenzia che nell'ambito
dell'accantonamento per l'anno 2014 è stato considerato un gettito
IMU relativo all'abitazione principale, calcolato ad aliquota base,
di 94,1 milioni di euro. In assenza della previsione normativa in
esame, sarebbe stata considerata per il complesso dei Comuni friulani
la stima del gettito TASI, ad aliquota di base, su tutti gli immobili
pari a 84,8 milioni di euro con una differenza di circa 9,3 milioni
di euro.
Relativamente all'incidenza degli effetti complessivamente
determinati dalla riforma fiscale attuativa della legge n. 42 del
2009 sul totale delle entrate tributarie regionali accertate
nell'esercizio antecedente alla riforma, si osserva che gli
accantonamenti operati sarebbero di esigua entità rispetto al totale
delle entrate derivanti da tributi propri della Regione e dalle
compartecipazioni ai tributi erariali (ammontanti nel rendiconto 2014
a circa 4,8 miliardi di euro) e sarebbero neutralizzati - o
neutralizzabili - da una minore spesa per trasferimenti a Comuni.
5.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, nella nota
depositata a corredo della documentazione prodotta, conferma il
mancato avvio del procedimento diretto all'attuazione dell'art. 27
della legge n. 42 del 2009 e l'assenza di approfondimenti in seno
alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano, benchè nel suo ambito sia
incardinato il Tavolo di confronto tra il Governo e le Regioni a
Statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano,
istituito con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6
agosto 2009. Evidenzia la ricorrente che il protocollo di intesa
sottoscritto tra lo Stato e la Regione il 23 ottobre 2014 ha definito
un quadro stabile e certo di contributi alla finanza pubblica posti a
carico della Regione nell'intervallo 2014-2017, ma non ha trattato il
tema degli effetti dell'introduzione dell'Imposta municipale e della
riforma della fiscalità territoriale sulle relazioni finanziarie tra
Stato e Regione. Riferisce inoltre di aver attivato la procedura per
l'adeguamento e aggiornamento delle disposizioni attuative previste
dal d.lgs. n. 8 del 1997 e dal d.lgs. n. 9 del 1997. La Commissione
paritetica avrebbe recentemente espresso parere favorevole sullo
schema di norme di attuazione proposte dalla Regione in materia ed
avrebbe richiesto ai Ministeri di esprimere i pareri di competenza.
Sul punto non vi sarebbero riscontri da parte del Governo. Gli
accertamenti del rendiconto regionale in tema di entrate fiscali
sarebbero unicamente commisurati ai versamenti erariali comunicati
periodicamente dall'Agenzia delle entrate (art. 5 del d.m. 17 ottobre
2008), sicchè la Regione disporrebbe dei soli dati relativi ai
versamenti erariali, ma non di quelli delle dichiarazioni di imposta
che contengono le informazioni di maggior dettaglio sull'obbligazione
tributaria. La Regione precisa di aver contabilizzato in ogni caso le
proprie entrate da compartecipazione ai tributi erariali al lordo dei
prelievi operati dall'Agenzia delle entrate. I riversamenti (ovvero
gli accantonamenti) operati dall'Agenzia delle entrate per conto
dello Stato in base alla vigente legislazione (ivi compresi quelli
previsti dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 e dalle
successive norme adottate nella stessa materia) sono imputati "per
cassa" e pertanto non sarebbe possibile per la Regione sapere in che
misura essi siano riferibili all'IRPEF o ad altre compartecipazioni
erariali. Annualmente, con apposite comunicazioni, il Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF) indica l'importo degli
accantonamenti a carico della Regione in base alla legislazione
vigente, ma senza dare tuttavia separata evidenza degli effetti
riconducibili a ciascuna di esse sul prelievo complessivo.
La ricorrente, per quanto concerne gli accantonamenti di cui
all'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, lamenta che i
criteri di quantificazione siano stati approvati dalla Conferenza
Stato-Città e autonomie locali e siano stati oggetto di un apposito
confronto tra il Ministero e l'ANCI (come chiarito dallo Stato nelle
sue risposte) ma che da tale contraddittorio preventivo la Regione
sia stata esclusa, sebbene tale riforma abbia prodotto rilevanti
effetti sulle compartecipazioni di spettanza regionale. Si duole
ulteriormente che, nonostante la dichiarata disponibilità del MEF al
confronto e all'analisi delle criticità riscontrate
nell'applicazione dei criteri di quantificazione del gettito IMU
adottati, gli importi di stima del gettito ICI ed IMU sarebbero stati
individuati in via unilaterale dal Ministero, sulla base di criteri
prevalentemente statistici, mentre le operazioni di neutralizzazione
sarebbero state condizionate dalla necessità di rispettare le
coperture finanziarie previste all'art. 13, comma 17, ultimo periodo,
del d.l. n. 201 del 2011 e delle successive norme adottate in
materia. Si sarebbe fatto conseguentemente ricorso ad operazioni
cosiddette di "riproporzionamento", dirette cioè a distribuire la
variazione tra dati effettivi e dati stimati, sottraendo in questo
modo al sistema regionale risorse maggiori.
La Regione sostiene quindi di versare in una situazione di
deficit informativo, ulteriormente aggravato dalle continue e
ripetute modifiche effettuate nella materia da parte del legislatore
statale, che costantemente incidono sulla quantificazione degli
effetti finanziari della riforma.
Ciò premesso, con le approssimazioni che secondo la medesima le
deriverebbero dal predetto deficit informativo, la Regione
rappresenta le pretese incongruenze delle quantificazioni
ministeriali in riscontro al quesito formulato da questa Corte.
Evidenzia che lo Stato ha quantificato l'ICI in base ad una
operazione di stima (che si baserebbe in parte su dati ricavati dai
conti consuntivi dei Comuni relativi all'esercizio 2009 e 2010 ed in
altra parte sul dato ISTAT utilizzato per la quantificazione della
copertura finanziaria del d.l. n. 201 del 2011) e che avrebbe
condotto ad una sottostima del gettito dell'ICI rispetto al valore
che risulta ufficialmente dai conti consuntivi degli enti. In
relazione agli effetti indiretti, osserva la Regione che il processo
di neutralizzazione finanziaria, che coinvolge tre livelli di
governo, per importi variabili di anno in anno, renderebbe comunque
difficile la programmazione finanziaria degli enti coinvolti e
l'esercizio della governance della Regione nella materia.
Sostiene la ricorrente che l'incidenza percentuale degli
accantonamenti sulle entrate tributarie della Regione varierebbe nel
2014 tra il 15 ed il 18 per cento, a seconda che si consideri o meno
nel calcolo l'accantonamento previsto dall'art. 13, comma 17, del
d.l. n. 201 del 2011.
6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato in
data 24 maggio 2016 una ulteriore memoria. Evidenzia in tale atto che
l'assenza di iniziative concertate dirette all'attuazione dell'art.
27 della legge n. 42 del 2009 sarebbe stata direttamente confermata
anche dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella propria
memoria del 26 gennaio 2016. Infatti, si prosegue, il Presidente del
Consiglio avrebbe riconosciuto che l'ultimo accordo pattizio
sottoscritto tra lo Stato e la Regione sarebbe costituito dal
Protocollo di intesa del 23 ottobre 2014, il quale riguarda i
contributi alla finanza pubblica posti a carico della Regione
nell'intervallo 2014-2017 e quindi rimarrebbe estraneo alla materia
degli accantonamenti previsti dalla riforma della finanza
territoriale. Tale procedura negoziata sarebbe comunque anteriore
alla sentenza n. 155 del 2015 della Corte costituzionale.
Più in generale, la ricorrente pone in evidenza che la memoria
della Presidenza del Consiglio si limita a ricordare e a documentare
l'attivazione di un tavolo di confronto. A tale organo, tuttavia,
l'Avvocatura generale dello Stato nega - richiamando la sentenza n.
201 del 2010 di questa Corte - ogni possibilità di partecipare ai
procedimenti di produzione normativa.
La Regione osserva che l'assenza di iniziative concrete per
l'attuazione del federalismo fiscale nelle Regioni ad autonomia
speciale - iniziative il cui avvio, secondo quanto sottolinea la
Presidenza del Consiglio dei ministri, spetterebbe unilateralmente ad
organi dello Stato - pur dopo il monito contenuto nella sentenza n.
155 del 2015 perpetuerebbe le lesioni denunciate nel ricorso
introduttivo, dal momento che stabilizzerebbe sine die discipline che
solo nella loro provvisorietà potevano trovare una ragione, sia pure
di ordine "fattuale" più che costituzionale.
Anche con specifico riferimento alla riforma della finanza locale
evidenzia la ricorrente che la Presidenza del Consiglio dei ministri
ammette che «ad oggi non risultano avviati i procedimenti pattizi
volti ad individuare i criteri per assicurare il bilanciamento dei
principi di neutralità, proporzionalità e solidarieta'», e dunque i
procedimenti evocati come costituzionalmente necessari con la
sentenza n. 155 del 2015.
Sottolinea inoltre - confermando quanto allegato e documentato
nella produzione istruttoria del 26 gennaio 2016 - che sarebbero
tuttora bloccate le procedure per l'adeguamento e l'aggiornamento
delle disposizioni attuative dello statuto speciale, necessarie dopo
la revisione delle norme statutarie in materia finanziaria operata
dalla legge n. 220 del 2010, secondo quanto previsto dall'art. 63,
secondo comma, dello statuto medesimo. In sede di Commissione
paritetica la proposta di decreto legislativo elaborata dalla Regione
è stata illustrata incontrando, tuttavia, da parte dei
rappresentanti del MEF presenti all'incontro, una rigidità formale e
una posizione di chiusura. Nemmeno le controdeduzioni
dell'Amministrazione regionale avrebbero superato tale posizione del
MEF. A fronte di tale situazione la Regione avrebbe formalmente
richiesto la convocazione del Tavolo di confronto di cui all'art. 27
della legge n. 42 del 2009. Alla richiesta della Regione è seguito,
in data 24 febbraio 2016, un incontro tra la Presidente della Regione
e il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con il Ministro
per gli affari regionali, finalizzato a riavviare le negoziazioni tra
lo Stato e la Regione in materia finanziaria.
Secondo la ricorrente l'inerzia dello Stato nel dare avvio alle
procedure negoziali regolato dal citato art. 27, oltre ad essere in
sè incompatibile con il principio di leale collaborazione (rispetto
alla Regione, ma anche rispetto alla Corte costituzionale, in
riferimento alle statuizioni contenute nella sentenza n. 155 del
2015) e con il principio pattizio, confermerebbe l'illegittimità
costituzionale delle norme censurate nel ricorso, in quanto
renderebbe evidente che esse affidano alla sola discrezionalità del
Governo la durata del vincolo posto alla Regione e confermerebbe quel
carattere stabile delle disposizioni impugnate che le renderebbe
incompatibili con la Costituzione, come sarebbe già stato accertato
dalla predetta sentenza n. 155.
In altri termini, secondo la ricorrente, lo Stato, non avviando
la negoziazione, impedirebbe il verificarsi della condizione
risolutiva prefigurata dallo stesso legislatore che ha introdotto il
sistema degli accantonamenti.
Ne deriverebbe, in questa prospettiva, che la caducazione delle
norme impugnate apparirebbe a questo punto doverosa, quanto meno pro
futuro, secondo quanto dedotto nella precedente memoria difensiva. In
proposito, la Regione richiama la deliberazione della Corte dei
conti, sezione di controllo per il Friuli-Venezia Giulia, n.
95/2015/PARI, relativa al rendiconto generale del 2014, la quale,
dopo aver ricordato - in relazione all'esercizio precedente -
l'esistenza di «variabili ingovernabili dalla Regione», dipendenti
dalle «misure di finanza pubblica statale che, con contenuti
finanziari talvolta non immediatamente quantificabili, producevano
effetti diretti sull'ammontare delle compartecipazioni regionali,
condizionando la programmazione», ha individuato «ulteriori variabili
ingovernabili, o quanto meno imprevedibili, connesse al sistema
normativo di quantificazione e riscossione del gettito tributario
spettante alla Regione e quindi, in ultima analisi, costituenti una
concreta espressione della declinazione sul piano operativo
dell'autonomia finanziaria della specialità regionale fondata sul
sistema delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali».
Osserva poi la ricorrente che il deficit informativo di cui
soffrirebbe la Regione e l'assenza di adeguati flussi di dati dallo
Stato alla Regione, confermerebbe la lesione del principio di leale
collaborazione e del principio pattizio, e dell'autonomia
finanziaria, anche sul versante della certezza delle entrate e della
programmazione della spesa e che nelle risposte fornite dallo Stato
secondo la ricorrente si troverebbe conferma che la quantificazione
delle entrate da compartecipazione risponderebbe di fatto ad un
criterio di cassa più che al criterio di competenza proprio della
contabilità finanziaria. La Regione avrebbe notizia della
consistenza delle sue entrate solo il mese successivo all'avvenuta
ripartizione del gettito effettuata dalla Struttura di gestione
dell'Agenzia delle entrate. Tanto porrebbe strutturalmente la Regione
in una situazione di difficoltà nella propria programmazione
finanziaria: l'ente ricaverebbe, infatti, gli elementi predittivi
dell'andamento delle proprie entrate statutarie unicamente dai dati
dei versamenti dei contribuenti, che sarebbero disponibili solo dopo
l'avvenuto riversamento da parte della Struttura di gestione e,
inoltre, privi di sufficiente dettaglio informativo. Infatti, si
prosegue, i dati trasmessi dal Ministero dell'economia e delle
finanze riguardano soltanto i dati di versamento (contenuti nei
modelli F24) e non le dichiarazioni tributarie rese dai soggetti
fiscalmente residenti sul territorio regionale, e tali dati sono
trasmessi nella forma rielaborata dalla Struttura di gestione, non in
forma analitica e unitamente alle rendicontazioni degli intermediari
finanziari concessionari della riscossione. In questo modo, sostiene
la Regione di rimanere all'oscuro dei dati primari venendo così a
trovarsi in un rapporto di mera dipendenza informativa dallo Stato.
Tale situazione sarebbe aggravata, secondo la ricorrente, dal
meccanismo degli accantonamenti, la cui misura verrebbe comunicata
alla Regione con note trasmesse nella parte finale dell'esercizio
(analogamente a quanto avviene per l'adozione degli strumenti
attuativi delle clausole di riserva del maggior gettito all'erario
previste dalla vigente legislazione).
La Regione riferisce di prendere atto del rilievo della
Presidenza del Consiglio, secondo cui i Comuni del Friuli-Venezia
Giulia non partecipano al fondo di solidarietà regionale, perchè
questo non è alimentato dai Comuni di tale Regione speciale (e
dunque ad essi non sarebbe applicabile l'art. 1, comma 380, lettera
b, della legge n. 228 del 2012, già impugnato in via cautelativa
dalla Regione con il ricorso n. 32 del 2013, sul presupposto che esso
potesse applicarsi anche ai Comuni del Friuli-Venezia Giulia).
Rimarrebbe però - secondo la medesima - il fatto che l'extragettito
è incamerato dallo Stato e non dalla Regione, cui - si sostiene -
spetterebbe per statuto ai sensi dell'art. 51, secondo comma.
Sul piano delle metodologie e sulle modalità procedimentali
(punto d della ordinanza istruttoria del 26 novembre 2015), la
Regione lamenta che il MEF non avrebbe mai condiviso la base dei dati
utilizzata per le stime di gettito, ma solo comunicato i risultati
delle stime secondo moduli aggregati.
Viene poi sottolineata una divergenza tra le risultanze della
Regione e le quantificazioni fornite dallo Stato relativamente al
gettito IRPEF di spettanza della Regione per il periodo 2011-2014 in
importi significativamente superiori poichè i dati fomiti dalla
Presidenza del Consiglio non sarebbero omogenei rispetto a quelli
forniti dalla Regione, dal momento che i primi comprenderebbero voci
relative ad entrate che non sono nella disponibilità effettiva della
Regione oppure non sarebbero coinvolte dall'effetto sostitutivo
dell'IMU rispetto all'IRPEF (come avverrebbe, ad esempio, nel caso
delle ritenute sulle pensioni erogate fuori Regione a soggetti
residenti sul territorio regionale). In secondo luogo, il dato dello
Stato terrebbe conto delle compensazioni in conto fiscale e dei
rimborsi di imposta e dunque di una quota di compartecipazione in
concreto non versata alla Regione. L'entrata relativa a compensazioni
e rimborsi troverebbe corrispondenza contabile in una spesa di pari
importo che, attraverso il meccanismo contabile del cosiddetto
"pagamento con commutazione in entrata", sarebbe utilizzata per
rappresentare il gettito regionale al lordo delle spettanze oggetto
di compensazione.
Secondo la ricorrente, dalla documentazione prodotta dallo Stato
si troverebbero quindi conferme della violazione del principio di
neutralità finanziaria sancito dall'art. 1, comma 159, della legge
n. 220 del 2010. Espone al riguardo che, secondo la prospettazione
del Presidente del Consiglio dei ministri, lo Stato avrebbe diminuito
la misura dell'accantonamento derivante dall'extragettito IMU
rispetto all'ICI anche degli importi derivanti dalla riduzione della
compartecipazione sull'IRPEF, dall'addizionale regionale e comunale
all'IRPEF sostituito dall'IMU, nonchè del valore stimato delle
misure diminutive del gettito IMU, come quelle di cui ai commi 707,
lettera c), e 708, cui si riferisce il comma 711 qui impugnato.
L'extragettito dell'IMU rispetto al gettito dell'ICI non sarebbe
calcolato su dati effettivi, bensì su stime congetturali, come
confermerebbe la stessa Presidenza del Consiglio nella memoria
illustrativa. In particolare esso sarebbe sovradimensionato, perchè
il MEF avrebbe significativamente sottostimato il precedente gettito
effettivo dell'ICI, indefettibile termine di paragone. Secondo la
Regione tale sovrastima dell'extragettito dell'IMU rappresenterebbe
un drenaggio permanente, in quanto la sottostima del gettito di
riferimento si riverbererebbe sul calcolo dell'accantonamento per
tutte le annualità successive.
Lamenta ulteriormente la ricorrente che per il calcolo degli
accantonamenti debba poi considerarsi la presenza dei cosiddetti
"riproporzionamenti", dettati dall'esigenza dello Stato di
assicurare, a posteriori, la copertura finanziaria prevista, dato il
vincolo di invarianza delle risorse disponibili. Si evidenzia che
tali operazioni sono state concretamente effettuate in due occasioni,
con riferimento ai valori corrispondenti all'ICI ed all'IMU. La
dimensione economica delle suddette operazioni sarebbe data dalla
differenza tra i dati iniziali considerati ai fini del calcolo
dell'accantonamento e quelli effettivamente considerati
successivamente ai "riproporzionamenti", (euro 1.947.770 per l'ICI e
euro 1.410.087 per l'IMU). I valori risultanti avrebbero quindi
aggravato l'accantonamento sulle spettanze regionali a danno,
pertanto, del Friuli-Venezia Giulia e senza alcuna forma di confronto
bilaterale con la Regione. L'ammontare così riproporzionato, che
continua ad essere applicato al Friuli-Venezia Giulia, non sarebbe
quindi stato recuperato con conguagli e continuerebbe a produrre
effetti finanziari negativi per il bilancio regionale.
Ribadisce ulteriormente la ricorrente la violazione dell'art. 51,
secondo comma, dello statuto speciale in quanto l'extragettito
rispetto ai tributi sostituiti, frutto dell'aumento della pressione
fiscale derivante dalle imposte locali, dovrebbe affluire al bilancio
regionale e non a quello statale, esattamente come l'aumento della
imposizione IRPEF e degli altri tributi, per i quali è prevista la
compartecipazione regionale dall'art. 49 dello statuto.
Infine, secondo la ricorrente, troverebbe altresì conferma nelle
deduzioni statali la denunciata lesività del comma 712, in quanto la
riduzione della base imponibile IMU in seguito alla esenzione
dell'abitazione principale non sarebbe equivalente al gettito della
TASI, come emerge dagli stessi dati forniti dall'Avvocatura erariale.
Dai dati leggibili nella memoria della Presidenza del Consiglio dei
ministri risulterebbe per il Friuli-Venezia Giulia una differenza
pari a circa 9,3 milioni di euro, nel senso cioè che la TASI produce
un gettito inferiore di tale importo rispetto al gettito teorico
dell'IMU sulla prima casa. Qualora i conteggi relativi all'IMU
relativa all'abitazione principale per l'anno 2014, esposti nella
nota dell'Avvocatura dello Stato, fossero quindi presi a riferimento
per la quantificazione dell'accantonamento, si verificherebbe una
penalizzazione aggiuntiva (quantificabile in 9,3 milioni di euro)
rispetto a quella già derivante dall'utilizzo del dato riferito al
gettito ICI dell'anno 2010 anzichè a quello del gettito ICI
dell'anno 2011.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 10 del registro ricorsi del 2014,
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha proposto, tra le altre,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 711, 712,
715, 723, 725, 727 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2014), in riferimento agli artt. 4,
numero 1-bis), 48, 49, 51, secondo comma, 54, 63 e 65 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), in relazione alla normativa di attuazione di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n.
114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), al decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed
integrazioni al D.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la
finanza regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni), in relazione al principio di
neutralità finanziaria previsto dall'art. 1, comma 159, della legge
13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2011),
nonchè in riferimento agli artt. 3 e 119, primo, secondo e quarto
comma, Cost. ed ai principi dell'accordo in materia finanziaria e di
leale collaborazione.
Le norme impugnate sono state censurate con riguardo agli effetti
complessivi prodotti dalle stesse sulla finanza regionale in
correlazione a precedenti disposizioni: in particolare l'art. 1,
comma 729, consoliderebbe gli effetti prodotti dall'art. 13, comma
17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), e
dall'art. 1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2013), precedentemente impugnati
dalla stessa Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi
rispettivamente iscritti nel registro ricorsi al n. 50 del 2012 ed al
n. 32 del 2013. Tali questioni sono state dichiarate inammissibili da
questa Corte con la sentenza n. 155 del 2015, ma - secondo la Regione
- proprio la motivazione di detta sentenza rafforzerebbe la
fondatezza delle censure formulate in questa sede.
1.1.- La ricorrente deduce la violazione del procedimento
consensuale per le modifiche alla fiscalità delle Regioni a statuto
speciale e dei loro Comuni previsto dall'art. 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), che è
espressamente richiamato nell'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011, il
quale ha anticipato al 2012 l'applicazione dell'imposta municipale
propria (IMU). Ad avviso della Regione, tutte le norme impugnate
violerebbero il principio dell'accordo che regolerebbe i rapporti fra
Stato ed autonomie speciali in materia finanziaria, come affermato
più volte da questa Corte (si richiamano le sentenze n. 133 del
2010, n. 74 del 2009, n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000
e n. 39 del 1984).
Secondo la ricorrente, sarebbe ulteriormente violato lo statuto
di autonomia perchè le norme impugnate, con riguardo alla disciplina
della finanza comunale, inciderebbero su una materia statutariamente
attribuita alla competenza legislativa regionale. Vengono poi
censurate le modalità di sostituzione della componente immobiliare
dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), e delle
addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari concernenti i
beni non locati e dell'imposta comunale sugli immobili (ICI), in
quanto produrrebbero una complessiva riduzione delle risorse di
natura fiscale spettanti alla Regione, a beneficio dello Stato. Ciò
sia mediante meccanismi di recupero ed accantonamento a carico della
Regione, sia in modo indiretto, attraverso i conferimenti - a carico
dei Comuni friulani - al Fondo di solidarietà comunale, alla cui
ripartizione questi ultimi non parteciperebbero.
Secondo la ricorrente, ulteriormente lesivo per le finanze
regionali sarebbe il prelievo di risorse a favore dello Stato
attraverso stime apodittiche, in ogni caso svincolate dalla doverosa
correzione in sede di accertamento del gettito, e ciò ridonderebbe
in senso pregiudizievole sull'autonomia finanziaria in riferimento
all'art. 119 Cost. ed alle norme statutarie invocate, verificandosi
la sottrazione di una componente essenziale sia per la finanza della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, sia per quella dei suoi
Comuni. Le norme impugnate, oltre ad inasprire ulteriormente la
sottrazione del gettito fiscale di spettanza della Regione e dei
propri Comuni, renderebbero stabile il vulnus all'autonomia
finanziaria in ragione dell'abolizione di qualsiasi limite temporale
alla loro applicazione. Ciò sarebbe ulteriormente in contrasto con
il principio di leale collaborazione e con il principio consensuale,
ispiratori dei rapporti tra Stato ed autonomie speciali; inoltre non
sarebbe assicurata «la neutralità finanziaria [in quanto le
disposizioni contestate] regolano un nuovo tributo, sostituendolo a
tributi preesistenti, con il risultato di spostare risorse dal
sistema regionale allo Stato».
Sotto il profilo dell'art. 3 Cost., la ricorrente lamenta la
violazione del principio di parità di trattamento tra le diverse
Regioni e tra i Comuni delle stesse, in quanto quelli friulani non
beneficerebbero della ripartizione del Fondo di solidarietà
comunale, pur contribuendo ad esso.
Sotto il profilo del buon andamento di cui all'art. 97 Cost., il
depauperamento del sistema regionale rappresenterebbe una violazione
dell'autonomia finanziaria della Regione e dei suoi Comuni, perchè
produrrebbe incertezza sulle risorse disponibili ed impossibilità di
un'adeguata programmazione delle diverse funzioni.
La Regione deduce ulteriormente e specificamente: a)
l'illegittimità dell'art. 1, comma 711, della legge n. 147 del 2013,
in quanto, incidendo (seppur in senso riduttivo) sul meccanismo di
accantonamento di fondi - che già la ricorrente ritiene
costituzionalmente illegittimo - confermerebbe ulteriormente la
natura "sottrattiva" e lesiva dell'accantonamento stesso, che il
medesimo legislatore statale considererebbe non un regime di
temporanea indisponibilità ma una vera e propria posta passiva; b)
l'illegittimità costituzionale del successivo comma 712, in quanto
tale disposizione dovrebbe essere interpretata nel senso di non tener
conto, ai fini dell'accantonamento, del minor gettito derivante dalle
disposizioni recate dal comma 707. In tal caso, secondo la Regione,
sarebbe palese l'irragionevolezza di una disposizione la quale
stabilisce che la misura dell'accantonamento debba restare costante
nonostante il maggior gettito dell'IMU dei Comuni abbia subito una
diminuzione. Secondo la ricorrente, inoltre, entrambi i commi da
ultimo menzionati aggraverebbero la lesione del principio di
neutralità finanziaria, in quanto si fonderebbero su meri dati di
stima e non terrebbero in considerazione il gettito di tutti i
tributi introdotti o soppressi dalla riforma, e dunque anche il
gettito della tassa sui servizi indivisibili (TASI) e dell'IMU
sull'abitazione principale, e neppure l'effetto indiretto della
novella sul gettito degli altri tributi del sistema regionale come la
contrazione del gettito dell'imposta sul reddito delle società
(IRES) e dell'IRPEF (per effetto di quanto disposto dal successivo
comma 715).
1.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato il ricorso
sarebbe inammissibile per carenza di interesse, in quanto l'ente
ricorrente lamenterebbe un vulnus alle proprie prerogative
finanziarie senza dimostrare in concreto come le norme contestate si
traducano nella denunciata alterazione del rapporto tra complessivi
bisogni regionali e mezzi finanziari necessari a farvi fronte.
Viene altresì eccepita l'infondatezza delle questioni, dal
momento che i meccanismi di regolazione finanziaria previsti dalla
norma introduttiva dell'IMU e dalle successive disposizioni
modificative oggetto del ricorso, pur riflettendosi inevitabilmente
sulla finanza regionale, rappresenterebbero il necessario e doveroso
contributo all'azione generale di risanamento, cui sarebbero chiamati
a concorrere tutti i livelli di governo. Le norme impugnate
rientrerebbero nel quadro degli interventi necessari al rispetto
degli equilibri generali, cui tutti gli enti devono partecipare, e si
porrebbero quali principi di «coordinamento della finanza pubblica»
la cui ratio deriverebbe dal particolare momento congiunturale.
1.3.- All'esito dell'udienza pubblica del 4 novembre 2015 questa
Corte, con ordinanza del 26 novembre 2015, ha disposto incombenti
istruttori, chiedendo alle parti una serie di informazioni e di
documenti, così articolata: a) notizie circa l'eventuale avvio dei
procedimenti pattizi individuati con la sentenza n. 155 del 2015; b)
in caso di avvio degli stessi, la relativa documentazione; c)
l'entità del gettito dell'IRPEF di spettanza della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, distintamente per ciascun esercizio
finanziario, nel quadriennio 2011-2014, con evidenziazione degli
eventuali scostamenti tra somme giuridicamente accertate e somme
effettivamente "riversate" dallo Stato alla Regione. Ciò
limitatamente all'indicazione delle scadenze temporali di versamento
antecedenti e successive all'esercizio 2012; d) l'entità degli
accantonamenti e delle riserve, distintamente per ciascun esercizio
finanziario, posti in essere nel triennio 2012-2014 per effetto
dell'art. 1, comma 711, della legge n. 147 del 2013 e delle
disposizioni che lo hanno preceduto (in particolare, dell'art. 13,
comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 e dell'art. 1, comma 380, della
legge n. 228 del 2012), nonchè le modalità tecniche e
procedimentali che li hanno caratterizzati; e) con riferimento
all'art. 1, comma 712, della legge n. 147 del 2013 ed alle
disposizioni che lo hanno preceduto (in particolare, all'art. 13,
comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 ed all'art. 1, comma 380, della
legge n. 228 del 2012), l'entità del minor gettito fiscale
registratosi nei Comuni friulani nel triennio 2012-2014,
distintamente per ciascun esercizio finanziario; f) gli effetti
diretti ed indiretti indotti nel triennio 2012-2014, distintamente
per ciascun esercizio finanziario, dall'art. 1, comma 729, della
legge n. 147 del 2013 e dalle disposizioni che lo hanno preceduto (in
particolare, dall'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 e
dall'art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012) sulla finanza
dei Comuni friulani nonchè le modalità tecniche e procedimentali
che regolano l'attribuzione di fondi agli enti locali friulani dopo
la riforma del regime dei trasferimenti; g) l'incidenza degli effetti
complessivamente determinati dalla riforma fiscale attuativa della
legge n. 42 del 2009 sul totale delle entrate tributarie regionali
accertate nell'esercizio antecedente alla riforma.
2.- Le risposte fornite dalle parti in ordine alla citata
istruttoria hanno posto in rilievo dati concordanti oppure
complementari e sostanzialmente compatibili. È la loro lettura che
continua a differenziare le due posizioni processuali ed in
particolare: il giudizio sulla mancata previsione normativa della
procedura pattizia e della sua doverosità (l'Avvocatura generale
dello Stato ammette l'omesso avvio, rivendicando tuttavia - a
differenza della Regione - la legittimità di tale mancata
previsione); la valutazione in tema di neutralità della manovra;
l'esistenza di dati analitici sui quali basare la procedura pattizia.
Risulta quindi opportuno sintetizzare il contenuto delle risposte
ottenute nell'assolvimento degli incombenti disposti e mettere in
rilievo i punti di dissenso con particolare riguardo alle censure
formulate dalla Regione.
2.1.- Tra i dati concordanti vi è quello della mancata
previsione normativa e del mancato avvio dei procedimenti pattizi
volti ad individuare, in conformità all'art. 27 della legge n. 42
del 2009, la fissazione dei criteri di riparto definitivo del gettito
fiscale come rideterminato dalla riforma della fiscalità
territoriale.
La Regione precisa inoltre che sarebbero tuttora bloccate le
procedure - necessarie ai sensi dell'art. 63, secondo comma, dello
statuto medesimo, dopo la revisione delle norme statutarie in materia
finanziaria operata dalla legge n. 220 del 2010 - per l'adeguamento e
l'aggiornamento delle disposizioni attuative dello statuto speciale.
2.2.- Per quel che riguarda i dati relativi all'entità ed alle
scadenze temporali delle operazioni di versamento e verifica del
gettito dell'IRPEF di spettanza della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, le risposte fornite dalle parti sono diverse ma
sostanzialmente complementari.
L'Avvocatura generale dello Stato precisa che il Fondo di
solidarietà comunale viene alimentato unicamente dai Comuni delle
Regioni a statuto ordinario e da quelli delle Regioni autonome
siciliana e Sardegna, enti che beneficiano del riparto a differenza
di quelli delle altre autonomie speciali.
I versamenti statali sarebbero tempestivi (sette giorni
lavorativi) sulla base delle cifre risultanti dalla sommatoria dei
modelli F24 utilizzati dai contribuenti. I dati sintetici relativi
alla descritta operazione sono stati forniti dallo Stato.
La Regione sostiene che gli accantonamenti sarebbero effettuati
non sui dati effettivi del gettito, bensì su stime congetturali,
come confermato dallo stesso Presidente del Consiglio dei ministri
nella memoria illustrativa: gli importi di stima del gettito dell'ICI
e dell'IMU sarebbero individuati in via unilaterale dal Ministero
dell'economia e delle finanze, sulla base di criteri prevalentemente
statistici, mentre le operazioni di "neutralizzazione", che
dovrebbero dare definitività alle relazioni finanziarie tra le
parti, sarebbero effettuate in via unilaterale dal Ministero stesso
per "riproporzionare" la variazione tra dati effettivi e dati
stimati, sottraendo in questo modo al sistema regionale buona parte
delle risorse ad esso spettanti. A tal proposito la Regione sostiene
di versare in una situazione di deficit informativo, che non le
consente di verificare la misura e la correttezza degli
accantonamenti operati dall'Agenzia delle entrate: essi sarebbero
imputati con un mero criterio di cassa sulla base del riscosso
attraverso i modelli F24, di modo che non sarebbe consentito all'ente
territoriale di sapere in che misura gli stessi siano riferibili
all'IRPEF o ad altri tributi erariali oggetto di compartecipazione.
Le stime contenute nelle disposizioni impugnate avrebbero un
vizio genetico derivante dalla grave sottovalutazione del precedente
gettito effettivo dell'ICI, indefettibile termine di paragone per
verificare la neutralità finanziaria delle compensazioni previste
dalla riforma. A ciò sarebbe correlata la sovrastima del maggior
gettito dell'IMU, la quale altererebbe ulteriormente la forbice
differenziale, riverberandosi sul calcolo dell'accantonamento per
tutte le annualità successive.
Nel prendere atto che il gettito in contestazione non rifluisce
nel Fondo di solidarietà comunale, la ricorrente ribadisce che il
relativo ammontare, peraltro a suo avviso sovradimensionato, viene
percepito dallo Stato e non può alimentare il fondo con il quale la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia finanzia i trasferimenti ai
propri enti territoriali.
2.3.- Per quel che riguarda l'entità degli accantonamenti nel
triennio 2012-2014, l'Avvocatura generale dello Stato precisa che gli
stessi sono così articolati: euro 73.027.450,06 nel 2012; euro
83.913.991,99 nel 2013; euro 144.155.582,14 (ammontare che include
anche un conguaglio relativo ad anni precedenti e pari ad euro
1.308.002, 72) nel 2014.
L'Avvocatura generale dello Stato si sofferma sulla tecnica
estimatoria utilizzata, affermando che le valutazioni effettuate si
baserebbero su criteri metodologici condivisi in sede di tavolo
tecnico della finanza locale con l'Associazione nazionale dei Comuni
italiani (ANCI), che avrebbe la rappresentanza negoziale dei Comuni
d'Italia.
La Regione sottolinea come dalla risposta dello Stato si evinca
che i criteri di quantificazione degli importi degli accantonamenti
sono stati approvati dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali
dopo apposito confronto tra il Ministero dell'economia e delle
finanze e l'ANCI. Da tale contraddittorio sarebbero state
completamente pretermessi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
ed i Comuni del suo territorio.
La ricorrente evidenzia, inoltre, che sussisterebbe divergenza
tra le risultanze del proprio bilancio e le quantificazioni fornite
dallo Stato relativamente al gettito dell'IRPEF di spettanza della
Regione per il periodo 2011-2014. Gli importi comunicati dal
Presidente del Consiglio sarebbero significativamente superiori, dal
momento che essi comprenderebbero voci relative ad entrate che non
sarebbero nella disponibilità effettiva della Regione oppure non
riguarderebbero il profilo compensativo IMU-IRPEF.
Secondo la ricorrente, la denunciata lesività dell'art. 1, comma
712, della legge n. 147 del 2013 troverebbe conferma nelle deduzioni
statali, in quanto la riduzione del gettito dell'IMU in seguito
all'esenzione relativa all'abitazione principale non sarebbe
equivalente al gettito della TASI. Ciò emergerebbe dagli stessi dati
forniti dalla difesa erariale: dalla tabella 3C riportata nella
memoria del Presidente del Consiglio dei ministri risulterebbe per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia una differenza pari a circa
euro 9.300.000,00, nel senso che la TASI produrrebbe un gettito
inferiore di tale importo rispetto al gettito teorico dell'IMU
sull'abitazione principale. Qualora i conteggi esposti
dall'Avvocatura generale dello Stato fossero presi a riferimento per
la quantificazione dell'accantonamento, si verificherebbe dunque una
penalizzazione aggiuntiva quantificabile nel citato importo.
2.4.- Quanto all'entità del minor gettito fiscale registratosi
nei Comuni friulani nel triennio 2012-2014 per ciascun esercizio
finanziario ed agli effetti diretti ed indiretti indotti nel triennio
2012-2014 per ciascun esercizio finanziario dall'art. 1, comma 729,
della legge n. 147 del 2013, nonchè alle modalità tecniche e
procedimentali che regolano l'attribuzione di fondi agli enti locali
friulani dopo la riforma del regime dei trasferimenti, le parti non
hanno fornito determinazioni finanziarie esaustive, pur dissentendo
sulla neutralità dell'operazione: l'Avvocatura generale dello Stato,
riferendosi al complesso delle autonomie speciali, afferma che il
minor gettito dell'IMU sarebbe sostanzialmente equivalente a quello
relativo alla TASI, mentre la Regione, proprio prendendo spunto
dall'indeterminatezza analitica della risposta dell'Avvocatura
generale, riferisce di non essere in possesso degli strumenti
informativi necessari a dare una puntuale e completa risposta al
quesito posto da questa Corte. Così, in ordine all'impatto sul
regime dei trasferimenti, l'Avvocatura generale dello Stato afferma
la sostanziale neutralità, per i bilanci degli enti locali
interessati, delle operazioni fiscali in contestazione, mentre la
Regione, pur dichiarando di non essere in possesso degli strumenti
informativi necessari per dare una puntuale e completa risposta in
termini quantitativi al quesito istruttorio, asserisce che, per
effetto della manovra stessa, ha dovuto provvedere ad assegnazioni
integrative straordinarie ai Comuni per compensare la minore
disponibilità finanziaria, dipendente dal gettito accantonato dallo
Stato, tenendo conto dei trasferimenti storici corrisposti agli enti
locali.
2.5.- Per quel che riguarda gli effetti complessivamente
determinati dalla riforma fiscale attuativa della legge n. 42 del
2009 sul totale delle entrate tributarie regionali accertate
nell'esercizio ad essa antecedente, l'Avvocatura generale dello Stato
afferma che le misure di cui all'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011 non
avrebbero avuto alcun impatto sulle entrate tributarie regionali, in
quanto gli accantonamenti operati sarebbero neutralizzati da una
minore spesa per trasferimenti ai Comuni, nei confronti dei quali la
ricorrente potrebbe recuperare la minore entrata da accantonamento.
L'attuazione dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 non
avrebbe pertanto avuto incidenza alcuna sugli equilibri di bilancio
della Regione.
Al contrario, quest'ultima sostiene che gli accantonamenti
complessivi previsti ai fini del raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica nel quadriennio 2011-2014 inciderebbero sul totale
delle entrate tributarie della Regione in una misura variabile tra il
quindici ed il diciotto per cento.
3.- Per inquadrare appieno le questioni sollevate nel presente
giudizio occorre ricostruire l'evoluzione del quadro normativo che ha
determinato la stabilizzazione dell'accantonamento a carico della
Regione ricorrente e la mancata compensazione delle risorse
finanziarie sottratte alla fiscalità territoriale in contrasto con
la riforma della stessa, la quale, come noto, prende le mosse dalla
legge n. 42 del 2009.
Ai fini che qui interessano l'art. 27 di detta legge dispone, al
comma 1, - per quel che riguarda le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome - che «1. [...] nel rispetto degli statuti
speciali, concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione
e di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi
derivanti [...] secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti [...]. 2. Le norme di attuazione di
cui al comma 1 tengono conto della dimensione della finanza delle
predette regioni e province autonome rispetto alla finanza pubblica
complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei
relativi oneri, anche in considerazione degli svantaggi strutturali
permanenti, ove ricorrano, dei costi dell'insularità e dei livelli
di reddito pro capite che caratterizzano i rispettivi territori o
parte di essi, rispetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le
medesime funzioni dallo Stato, dal complesso delle regioni e, per le
regioni e province autonome che esercitano le funzioni in materia di
finanza locale, dagli enti locali. Le medesime norme di attuazione
disciplinano altresì le specifiche modalità attraverso le quali lo
Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di
perequazione e di solidarietà per le regioni a statuto speciale i
cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media
nazionale, ferma restando la copertura del fabbisogno standard per il
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, conformemente a quanto previsto
dall'articolo 8, comma 1, lettera b), della presente legge. 3. [...]
Inoltre, le predette norme, per la parte di propria competenza [...]
b) definiscono i principi fondamentali di coordinamento del sistema
tributario con riferimento alla potestà legislativa attribuita dai
rispettivi statuti alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome in materia di tributi regionali, provinciali e locali [...].
7. Al fine di assicurare il rispetto delle norme fondamentali della
presente legge e dei principi che da essa derivano, nel rispetto
delle peculiarità di ciascuna regione a statuto speciale e di
ciascuna provincia autonoma, è istituito presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale
collaborazione, un tavolo di confronto tra il Governo e ciascuna
regione a statuto speciale e ciascuna provincia autonoma, costituito
dai Ministri per i rapporti con le regioni, per le riforme per il
federalismo, per la semplificazione normativa, dell'economia e delle
finanze e per le politiche europee nonchè dai Presidenti delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome. Il tavolo
individua linee guida, indirizzi e strumenti per assicurare il
concorso delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
agli obiettivi di perequazione e di solidarietà e per valutare la
congruità delle attribuzioni finanziarie ulteriori intervenute
successivamente all'entrata in vigore degli statuti, verificandone la
coerenza con i principi di cui alla presente legge e con i nuovi
assetti della finanza pubblica [...]».
Sulla base di tali presupposti normativi, l'art. 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale), emanato in attuazione della delega
contenuta nella legge n. 42 del 2009, ha attribuito ai Comuni, con
decorrenza dal 2011, il gettito o quote del gettito derivante,
relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio, dei seguenti
tributi: a) imposta di registro ed imposta di bollo; b) imposte
ipotecaria e catastale; c) imposta sul reddito delle persone fisiche,
in relazione ai redditi fondiari, escluso il reddito agrario; d)
imposta di registro ed imposta di bollo sui contratti di locazione
relativi ad immobili; e) tributi speciali catastali; f) tasse
ipotecarie; g) cedolare secca sugli affitti. Inoltre, il successivo
art. 14 di detto decreto, ai commi 2 e 3, ha prescritto: «2. Al fine
di assicurare la neutralità finanziaria del presente decreto, nei
confronti delle regioni a statuto speciale il presente decreto si
applica nel rispetto dei rispettivi statuti e in conformità con le
procedure previste dall'articolo 27 della citata legge n. 42 del
2009, e in particolare: a) nei casi in cui, in base alla legislazione
vigente, alle regioni a statuto speciale spetta una compartecipazione
al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche ovvero al
gettito degli altri tributi erariali, questa si intende riferita
anche al gettito della cedolare secca di cui all'articolo 3; b) sono
stabilite la decorrenza e le modalità di applicazione delle
disposizioni di cui all'articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati
nelle regioni a statuto speciale, nonchè le percentuali delle
compartecipazioni di cui alla lettera a); con riferimento all'imposta
municipale propria di cui all'articolo 8 si tiene conto anche dei
tributi da essa sostituiti. 3. Nelle regioni a statuto speciale e
nelle province autonome che esercitano le funzioni in materia di
finanza locale, le modalità di applicazione delle disposizioni
relative alle imposte comunali istituite con il presente decreto sono
stabilite dalle predette autonomie speciali in conformità con i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione; per gli enti
locali ubicati nelle medesime regioni e province autonome non trova
applicazione quanto previsto dall'articolo 2, commi da 1 a 8; alle
predette regioni e province autonome spettano le devoluzioni e le
compartecipazioni al gettito delle entrate tributarie erariali
previste dal presente decreto nelle misure e con le modalità
definite dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione per i medesimi tributi erariali o per quelli da essi
sostituiti».
Occorre infine rammentare che l'art. 63, quarto comma, dello
statuto della Regione autonoma Friuli Venezia-Giulia disciplina,
accanto alle ordinarie procedure di modifica previste dalla
Costituzione, il procedimento finalizzato all'accordo per la modifica
delle sole norme statutarie in materia.
Dalla legge n. 42 del 2009, dal decreto attuativo in tema di
federalismo fiscale municipale e dallo statuto di autonomia si
evincono alcuni principi cardine della riforma tributaria afferente
alle autonomie speciali ed in particolare alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia: «a) conferma del metodo pattizio quale
strumento indefettibile, anche sotto il profilo procedurale, nella
disciplina delle relazioni finanziarie tra Stato e autonomie
speciali; b) principio di neutralità nella rideterminazione delle
attribuzioni fiscali alle autonomie speciali da attuare secondo il
canone della leale collaborazione; c) finalità di razionalizzazione
e perequazione del meccanismo rideterminativo del riparto fiscale; d)
criterio guida della "sostituzione" dei tributi per assicurare il
nuovo riparto della fiscalità territoriale. In definitiva, si tratta
di criteri guida per realizzare il necessario bilanciamento tra le
ragioni di salvaguardia delle autonomie speciali, quelle di
realizzazione del federalismo solidale e quelle di tutela degli
equilibri di bilancio, intesi questi ultimi come riferiti sia alle
singole autonomie che al sistema della finanza pubblica allargata»
(sentenza n. 155 del 2015).
L'art. 1, comma 157, della legge n. 220 del 2010 ha integrato -
con la procedura speciale prevista dall'art. 63, quarto comma, dello
statuto - l'art. 51 dello stesso, inserendo tra l'altro il seguente
secondo comma: «Il gettito relativo a tributi propri e a
compartecipazioni e addizionali su tributi erariali che le leggi
dello Stato attribuiscano agli enti locali spetta alla Regione con
riferimento agli enti locali del proprio territorio, ferma restando
la neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato».
Il successivo comma 159 di detto articolo ha previsto che
«[q]ualora con i decreti legislativi di attuazione della legge 5
maggio 2009, n. 42, siano istituite sul territorio nazionale nuove
forme di imposizione, in sostituzione totale o parziale di tributi
vigenti, con le procedure previste dall'articolo 27 della medesima
legge n. 42 del 2009, è rivisto l'ordinamento finanziario della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia al fine di assicurare la
neutralità finanziaria dei predetti decreti nei confronti dei vari
livelli di governo».
La cornice costituzionale delle regole riguardanti il riparto del
gettito fiscale tra lo Stato e i livelli di governo territoriale
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia prevede una procedura
pattizia semplificata per la modifica dello statuto, utile sia per
assicurare la più ampia razionalizzazione delle relazioni
finanziarie in materia fiscale, come disposto dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009 e dall'art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011, sia
per un'ipotesi più limitata di assestamento - secondo il combinato
dei richiamati commi 157 e 159 dell'art. 1 della legge n. 220 del
2010 - finalizzata alla semplice neutralità finanziaria della
riforma fiscale nei riguardi di tutti i diversi livelli di governo.
Indipendentemente dalla possibilità di ricorrere ad una
rideterminazione più complessa secondo i plurimi criteri dell'art.
27 della legge n. 42 del 2009 o a quella più semplice basata sul
solo criterio della neutralità finanziaria, quel che risulta di
tutta evidenza è che l'epilogo della riforma afferente al riparto
del gettito fiscale non può che passare - in alternativa
all'ordinaria procedura di revisione costituzionale dello statuto -
attraverso il procedimento negoziato dell'accordo.
3.1.- Per spiegare l'evoluzione legislativa della riforma della
fiscalità territoriale occorre poi rammentare la diversa posizione,
nella materia della finanza degli enti locali, delle Regioni a
statuto ordinario e delle Regioni siciliana e Sardegna rispetto alle
altre autonomie speciali, tra cui la stessa ricorrente.
In particolare, per i Comuni ubicati nel territorio di queste
ultime l'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 ha previsto che
l'acquisizione al bilancio dello Stato del maggior gettito stimato
dell'IMU avvenga attraverso le procedure previste dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009, e che fino all'emanazione delle norme di
attuazione richiamate dal citato art. 27, un importo pari a detto
maggior gettito venga accantonato a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali.
La legge n. 214 del 2011, di conversione del suddetto
decreto-legge, ha introdotto l'ultimo periodo del comma 17, il quale
stabilisce che «l'importo complessivo della riduzione del recupero
[afferente alle suddette autonomie speciali] risulta pari per l'anno
2012 a 1.627 milioni di euro, per l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di
euro e per l'anno 2014 a 2.162 milioni di euro».
La legge n. 228 del 2012 ha previsto all'art. 1, comma 380,
lettera h), che il comma 17 dell'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011
continui ad applicarsi nei soli territori delle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano.
L'impugnato art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013 ha
infine modificato l'art. 1, comma 380, lettera h), della legge n. 228
del 2012, in particolare consolidando la prescrizione dell'art. 13,
comma 17, del d.l. n. 201 del 2011 nei territori delle autonomie
speciali da ultimo menzionate.
Tale disposizione, attraverso il complesso riferimento alle
precedenti, è venuta così a perpetuare l'istituto
dell'accantonamento in assenza di qualsiasi scadenza temporale che ne
prevedesse quanto meno la definitiva determinazione. È proprio su
tale stabilizzazione che si concentrano le censure della ricorrente.
4.- Alla luce di quanto premesso, le censure rivolte all'art. 1,
comma 729, della legge n. 147 del 2013 sono fondate in riferimento
agli artt. 49, 51, secondo comma, e 63, quarto comma, dello statuto
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed al principio di leale
collaborazione.
Dalla relazione della norma impugnata con quelle precedenti e
dall'istruttoria conseguente all'ordinanza di questa Corte del 26
novembre 2015 emergono infatti plurimi elementi di contrasto con i
suddetti parametri costituzionali: a) il comma 729 non contempla il
contraddittorio e l'accordo come procedimenti necessari per la
definizione del nuovo riparto della fiscalità territoriale
conseguente alla riforma; b) la norma impugnata non configura
l'accantonamento come istituto provvisorio suscettibile di
rideterminazione, nel senso già precisato da questa Corte con la
sentenza n. 77 del 2015; c) non è stato rispettato il principio di
neutralità degli effetti della riforma nell'ambito delle relazioni
finanziarie tra Stato e Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia; d) la
norma impugnata non prevede l'ostensibilità dei dati analitici di
composizione del gettito, necessari per compiere le operazioni di
conguaglio, stabilizzare e mettere a regime le entrate fiscali della
Regione e dei propri enti locali.
4.1.- La violazione del principio dell'accordo emerge
confrontando la disposizione impugnata con il combinato delle norme
contenute nell'art. 49 dello statuto della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, che prevede le compartecipazioni regionali ai
tributi erariali, nel successivo art. 51, secondo comma, il quale
stabilisce la spettanza alla Regione di compartecipazioni ed
addizionali su tributi erariali che le leggi dello Stato
attribuiscono agli enti locali del proprio territorio, e nell'art.
63, quarto comma, del medesimo statuto, il quale prevede il metodo
dell'accordo, nonchè nell'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del
2010, volto ad assicurare la neutralità finanziaria correlata a
nuove forme di imposizione in sostituzione di tributi vigenti.
È stato già precisato da questa Corte (sentenza n. 19 del 2015)
che lo strumento dell'accordo serve a conciliare, nel loro complesso,
punti controversi o indefiniti, anche attraverso la modulazione
progressiva delle regole di evoluzione dei flussi finanziari,
soprattutto quando queste sono fortemente influenzate dalle tendenze
di fondo dell'economia e da incisive riforme di tipo fiscale, così
da presentare scarti previsionali rilevanti in ragione delle
traiettorie assunte da dinamiche molto complesse, le quali possono
essere assoggettate - solo dopo una fase di sperimentazione - ad una
regolamentazione chiara e stabile nell'ambito delle relazioni tra
Stato ed ente territoriale. Ne consegue che «il contenuto degli
accordi, oltre che la riduzione dei programmi in rapporto al concorso
della Regione interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e
deve riguardare anche altri profili di natura contabile quali, a
titolo esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui
compartecipazione sia quantitativamente controversa, l'accollo di
rischi di andamenti difformi tra dati previsionali ed effettivo
gettito dei tributi, le garanzie di finanziamento integrale di spese
essenziali, la ricognizione globale o parziale dei rapporti
finanziari tra i due livelli di governo e di adeguatezza delle
risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la
verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e
tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente
difformi [...]. Il principio dell'accordo non implica un vincolo di
risultato, bensì di metodo (sentenza n. 379 del 1992). Ciò
significa che le parti devono porre in essere un confronto realmente
orientato al superiore interesse pubblico di conciliare, nei limiti
del possibile, l'autonomia finanziaria della Regione con [gli
indefettibili vincoli di finanza pubblica]» (sentenza n. 19 del
2015).
Proprio l'esigenza di questa specificazione in itinere, originata
da fenomeni obiettivi della finanza pubblica che si impongono, ex
ante ed ex post, al processo decisionale normativo, deve essere
conciliata attraverso il metodo dell'accordo con i principi
costituzionali inerenti al rapporto tra lo Stato e le autonomie
speciali. L'espressione di tale esigenza si rinviene, tra l'altro,
nel già richiamato art. 1, comma 159, della legge n. 220 del 2010.
La definizione in contraddittorio dei criteri per il riparto
della fiscalità territoriale non impedisce certamente allo Stato di
adottare determinazioni normative unilaterali come quella
dell'accantonamento: quest'ultimo deve essere tuttavia inteso come
rimedio provvisorio per assicurare una corretta fase di
"sperimentazione finanziaria", indispensabile per realizzare un
neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla riforma.
È evidente che aver reso definitivo l'accantonamento dopo due anni
di sperimentazione, in relazione ai quali ben poteva essere svolto in
contraddittorio un confronto tra le stime previsionali e l'effettivo
andamento del gettito per fissare in via definitiva il neutrale
riparto delle entrate fiscali attraverso la modifica semplificata
dello statuto e delle relative norme di attuazione, determina
l'illegittimità della disposizione impugnata con riferimento al
modello previsto dagli evocati parametri.
L'indefettibilità costituzionale del meccanismo dell'accordo
assorbe qualsiasi considerazione circa la questione, controversa tra
le parti, concernente la composizione della Conferenza Stato-Città e
autonomie locali, la quale avrebbe negoziato con il Ministero
dell'economia e delle finanze e con l'ANCI la quantificazione degli
accantonamenti in assenza della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia.
4.2.- Quanto alla illegittimità della stabilizzazione
dell'accantonamento senza un previo contraddittorio tra le parti,
rileva il profilo funzionale di tale istituto nell'ambito della
legislazione statale afferente alle relazioni finanziarie tra Stato e
autonomie speciali.
È stato a tal proposito affermato da questa Corte che «[p]er
mezzo dell'accantonamento [...], poste attive che permangono nella
titolarità della Regione, cui infatti spettano in forza degli
statuti e della normativa di attuazione (sentenza n. 23 del 2014),
sono sottratte a un'immediata disponibilità per obbligare
l'autonomia speciale a ridurre di un importo corrispondente il
livello delle spese. Una volta chiarito che il contributo imposto a
tal fine alle ricorrenti è legittimo, si deve concludere che
l'accantonamento transitorio delle quote di compartecipazione, in
attesa che sopraggiungano le norme di attuazione cui rinvia l'art. 27
della legge n. 42 del 2009, costituisce il mezzo procedurale con il
quale le autonomie speciali, anzichè essere private definitivamente
di quanto loro compete, partecipano al risanamento delle finanze
pubbliche, impiegando a tal fine le risorse che lo Stato trattiene.
Le quote accantonate rimangono, in tal modo, nella titolarità della
Regione e sono strumentali all'assolvimento di un compito
legittimamente gravante sul sistema regionale» (sentenza n. 77 del
2015).
In sostanza, l'accantonamento ha natura intrinsecamente
provvisoria e la sua utilizzazione si giustifica solo con riguardo a
quelle situazioni che per obiettive difficoltà non possono essere
definite contestualmente alla redazione dei bilanci di previsione.
Esso si differenzia dall'istituto del contributo delle autonomie
speciali - come definito nella sentenza n. 19 del 2015 - per il
raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità, previsti
dagli ordinamenti nazionale e comunitario, proprio per il carattere
di necessaria temporaneità (anche il contributo diretto finalizzato
ad assicurare il rispetto del patto di stabilità e dei vincoli di
finanza pubblica può essere rideterminato attraverso il procedimento
pattizio, ma ciò avviene soltanto in via ipotetica: sul punto ancora
sentenza n. 19 del 2015), strettamente correlato a situazioni di
innovazione normativa che presentano una complessità analitica
obiettiva e non si prestano a definizioni istantanee finanziariamente
univoche.
Le esposte considerazioni mettono in luce l'indissolubile
collegamento, in termini dinamici, dell'accantonamento con l'accordo,
nel quale viene depositato l'epilogo delle complesse transazioni
ispirate al leale contraddittorio tra lo Stato e le autonomie
speciali.
Solo il fallimento di reiterate trattative può giustificare, pur
sempre nel rispetto degli statuti e dei principi di proporzionalità
e ragionevolezza, una composizione normativa unilaterale da parte
dello Stato, mentre analogo risultato non è possibile perseguire
indirettamente, rendendo stabile una disciplina intrinsecamente
provvisoria.
4.3.- Quanto alla violazione del principio di neutralità degli
effetti fiscali della riforma sulle relazioni finanziarie tra Stato e
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, occorre preliminarmente
precisare che il legislatore statale avrebbe potuto scegliere,
indifferentemente, un percorso di integrale "rideterminazione"
secondo i criteri previsti dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e
dall'art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011 oppure scegliere il criterio
minimale della neutralità fissato dal combinato dei commi 157 e 159
dell'art. 1 della l. n. 220 del 2010; in entrambi i casi, tuttavia,
solo attraverso il procedimento pattizio dell'accordo. Al contrario,
esso ha proceduto in via unilaterale mediante la stabilizzazione
dell'accantonamento, determinato su base esclusivamente estimatoria.
Avendo la ricorrente richiamato il criterio di neutralità previsto
dal combinato dei suddetti commi 157 e 159, è in relazione a questi
ultimi che deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata.
Quanto alla sussistenza per la ricorrente della lesione di
carattere finanziario e del conseguente pregiudizio per la
programmazione regionale, non può essere condivisa l'eccezione
dell'Avvocatura generale dello Stato secondo cui vi sarebbe carenza
di interesse all'impugnativa, in quanto la Regione lamenterebbe un
vulnus alle proprie prerogative finanziarie senza dimostrare in
concreto come le norme contestate si traducano nella denunciata
alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi
finanziari necessari a farvi fronte.
Innanzitutto, valgono a provare tale lesione gli accertamenti
compiuti, in sede di parificazione del rendiconto regionale 2014,
dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, la quale ha rilevato anomalie nei
meccanismi di accreditamento delle entrate tributarie della Regione,
sottolineando il perdurare (rispetto all'esercizio 2013 egualmente
inciso) «di "variabili ingovernabili dalla Regione" dipendenti dalle
misure di finanza pubblica statale che, con contenuti finanziari
talvolta non immediatamente quantificabili, producevano effetti
diretti sull'ammontare delle compartecipazioni regionali,
condizionando la programmazione [nonchè l'esistenza di] ulteriori
variabili ingovernabili, o quanto meno imprevedibili, connesse al
sistema normativo di quantificazione e riscossione del gettito
tributario spettante alla Regione [...]. Per tale motivo anche le
vicende connesse al tempo e al luogo del mero versamento delle
imposte (ad es. anticipi delle scadenze di pagamento, mobilità dei
contribuenti versanti) influiscono direttamente sulla quantificazione
del gettito annuale spettante alla Regione» (delibera n. 95 del
2015).
Ciò risulta pregiudizievole non solo sotto il profilo meramente
finanziario, ma anche sotto quello della corretta programmazione,
poichè rimane incerta per l'intero esercizio finanziario la
quantificazione delle risorse sulla base delle quali determinare
l'attuazione delle politiche regionali. Osserva in proposito la Corte
dei conti nella succitata delibera che «l'accertamento delle entrate
non opera in conformità alla nozione giuridica propria della
contabilità finanziaria, bensì esprime le "somme finalizzate" e
cioè l'importo dell'effettivo accredito sul conto di tesoreria della
Regione delle somme ripartite e cioè incassate».
Inoltre, dagli stessi dati comunicati dall'Avvocatura generale
dello Stato, in ottemperanza alla richiesta istruttoria di questa
Corte, appare una progressiva espansione nel triennio 2012-2014 degli
accantonamenti a carico della Regione: euro 73.027.450,06 nel 2012;
euro 83.913.991,99 nel 2013; euro 144.155.582,14 nel 2014.
Indipendentemente dalle plurime variabili che incidono su tali
quantificazioni, la progressione degli incrementi appare
inequivocabile sintomo dell'accentuata contrazione delle risorse
fiscali a disposizione della Regione in assenza di qualsiasi
meccanismo compensativo fondato su accertamenti in contraddittorio
con lo Stato.
È da sottolineare, poi, come il Presidente del Consiglio dei
ministri non risponda alla censura regionale, secondo cui le stime
contenute nelle disposizioni impugnate avrebbero un vizio genetico
derivante dalla grave sottovalutazione del precedente gettito
effettivo dell'ICI, indefettibile termine di paragone per verificare
la neutralità finanziaria delle compensazioni previste dalla
riforma. A ciò sarebbe correlata la sovrastima del maggior gettito
dell'IMU, la quale altererebbe ulteriormente la forbice
differenziale, riverberandosi sul calcolo dell'accantonamento per
tutte le annualità successive. Malgrado le puntuali richieste
istruttorie in proposito formulate da questa Corte, non vi è traccia
nella risposta dell'Avvocatura generale dello Stato di informazioni e
quantificazioni finanziarie circa il problema sollevato dalla
ricorrente in ordine al mancato rispetto della neutralità
finanziaria.
Peraltro, non può essere accolta neppure l'ulteriore eccezione
del Presidente del Consiglio secondo cui la Regione potrebbe
recuperare il gettito fiscale accantonato dallo Stato attraverso una
speculare riduzione dei trasferimenti ai Comuni friulani. Occorre in
proposito ricordare che la finanza degli enti locali si basa su
tributi propri ma anche su trasferimenti, i quali nel caso della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - a differenza di quel che
avviene per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario e per quelli
della Regione siciliana e della Regione Sardegna - vengono
somministrati dalla stessa Regione (cosiddetti "trasferimenti
istituzionali"), in conformità a quanto previsto dal proprio
statuto. Ne consegue che, dovendosi effettuare la pretesa
compensazione sui predetti trasferimenti, sarebbe violata la
neutralità finanziaria complessiva dell'operazione ai danni degli
enti locali friulani, i quali non potrebbero a loro volta compensare
la riduzione dei trasferimenti con il maggior gettito dell'IMU, che
per legge è attribuito allo Stato.
4.4.- L'art. 1, comma 729, della legge n. 167 del 2013 viene
altresì a collidere con le richiamate disposizioni statutarie e con
il principio di leale collaborazione sotto un ulteriore profilo:
ossia per la mancata previsione di una corretta condivisione, da
parte dello Stato, dei dati analitici necessari ad effettuare in
contraddittorio le compensazioni indispensabili ad assicurare la
neutralità della riforma fiscale nelle relazioni finanziarie tra
Stato ed enti territoriali della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ed, eventualmente, le altre operazioni di cui all'art. 27
della legge n. 42 del 2009 finalizzate alla razionalizzazione delle
risorse tributarie assegnate alla medesima Regione ed ai propri enti
locali.
È utile ricordare come il sistema tributario regionale sia
caratterizzato, quasi per intero, dall'eteronomia della struttura dei
tributi (propri derivati, addizionali, compartecipazioni al gettito
di quelli erariali) e dalla centralizzazione dei meccanismi di
riscossione e riparto tra gli enti territoriali, soluzioni
giustificate dall'interrelazione con più parametri costituzionali di
primaria importanza, tra i quali spiccano il coordinamento della
finanza pubblica ed il rispetto dei vincoli comunitari ex art. 117,
primo comma, Cost., e come tale "supremazia normativa" sia
giustificata sul piano funzionale da inderogabili istanze unitarie
che permeano la Costituzione. Tuttavia, aggiungere a questa
fondamentale prerogativa del legislatore statale anche l'esonero per
lo Stato dall'obbligo di rendere ostensibili e confrontabili i dati
necessari per una corretta attuazione del precetto costituzionale,
inerente alla salvaguardia delle risorse spettanti all'autonomia
speciale, costituisce un'ingiustificata compressione dell'autonomia
stessa.
Con riguardo alla fattispecie normativa in esame può dunque
dirsi che il legislatore statale, durante l'ampio percorso di
attuazione della riforma fiscale previsto dalla legge n. 42 del 2009,
abbia prima fissato regole costituzionalmente corrette afferenti ai
meccanismi di funzionamento delle relazioni finanziarie tra lo Stato
e le autonomie territoriali in materia tributaria ma,
successivamente, abbia determinato un quadro opaco ed
autoreferenziale per quel che concerne le dinamiche applicative del
riparto del gettito.
Questa inadeguata traduzione del modello costituzionale nel
meccanismo giuridico, che lo avrebbe dovuto in concreto attuare,
viene a pregiudicare - attraverso la mancata previsione dell'obbligo
di produrre adeguate informazioni finanziarie da parte dello Stato -
la possibilità di un consapevole contraddittorio, finalizzato ad
assicurare la cura di interessi generali quali l'equilibrio dei
reciproci bilanci, la corretta definizione delle responsabilità
politiche dei vari livelli di governo in relazione alle scelte e alle
risorse effettivamente assegnate e la sostenibilità degli interventi
pubblici in relazione alle possibili utilizzazioni alternative delle
risorse contestate, nel tessuto organizzativo delle amministrazioni
concretamente interessate al riparto del gettito fiscale.
Pur dovendo necessariamente utilizzare metodologie di stima
preventiva, la pianificazione di detto riparto (conseguente alla
riforma) tra i diversi livelli di governo territoriale rimane un
fenomeno intrinsecamente giuridico e costituzionalmente rilevante. In
quanto tale, riguarda anche gli interessi delle diverse collettività
locali coinvolte, le quali hanno diritto ad un'informazione chiara e
trasparente sull'utilizzazione del prelievo obbligatorio e sulla
imputabilità delle scelte politiche sottese al suo impiego.
È opportuno in proposito ricordare che l'art. 1 della legge n.
42 del 2009 declina l'autonomia degli enti territoriali come
finalizzata a garantire «i principi di solidarietà e di coesione
sociale [nonche'] la massima responsabilizzazione [di detti enti] e
l'effettività e la trasparenza del controllo democratico nei
confronti degli eletti». La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed
i propri enti territoriali sono comunità esponenziali del pluralismo
sociale, nella cornice di una Repubblica una e indivisibile, tale
anche in ragione del pluralismo istituzionale e delle istanze di
autonomia che ne caratterizzano il tessuto democratico. In tale
contesto, la chiarezza e la trasparenza dei rapporti tra prelievo
tributario e suo impiego per le politiche regionali diventano un
corredo indefettibile affinchè tale esponenzialità si esplichi con
connotati concreti.
Se i citati principi sono riferibili al prelievo tributario in
generale, essi sono ancor più stringenti con riguardo alla
disciplina del meccanismo dell'accantonamento, il quale comporta un
sacrificio preventivo della fiscalità territoriale in attesa della
definitiva attuazione del parametro normativo, una volta che siano
disponibili con chiarezza i dati necessari per il conguaglio tra lo
Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del gettito
proveniente dalle diverse tipologie tributarie interessate dalla
riforma.
5.- In riferimento agli stessi parametri considerati per l'art.
1, comma 729, della legge n. 147 del 2013, anche le censure rivolte
al comma 711 del medesimo articolo sono fondate.
La norma prevede che la compensazione del minor gettito dell'IMU,
derivante dai precedenti commi 707, lettera c), e 708, avvenga
attraverso un minor accantonamento delle quote di compartecipazione
regionali ai tributi erariali. Dall'illegittimità del predetto
meccanismo di accantonamento, affermata in relazione al comma 729,
deriva che le operazioni di marginale rideterminazione quantitativa
come quella prevista dalla disposizione in esame non possano essere
preservate.
6.- Sono altresì fondate in riferimento ai richiamati parametri
anche le questioni sollevate nei confronti dell'art. 1, comma 712,
della legge n. 147 del 2013.
Con riguardo all'IMU sull'abitazione principale lo Stato ha
comunque determinato l'accantonamento, sostituendo tale mancato
gettito con quello della TASI. Per l'esercizio finanziario 2014
quest'ultimo tributo non ha fornito un provento equivalente a quello
presunto dell'IMU, determinando quindi una maggiore riduzione ai
danni della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia di oltre euro
9.300.000,00. Dalla precedente enunciazione di illegittimità
costituzionale nei confronti del comma 729 e dall'acclarato
inserimento della norma in esame nel meccanismo degli accantonamenti
deriva pertanto anche l'illegittimità del comma 712.
7.- In ordine alle dichiarate illegittimità sono necessarie
alcune precisazioni circa gli effetti dalle stesse prodotti sul
meccanismo dell'accantonamento. Quest'ultimo, proprio in base al
principio dell'equilibrio dinamico del bilancio, verrà meno a far
data dalla pubblicazione della presente sentenza, fermo restando
tuttavia che per i decorsi esercizi gli accantonamenti effettuati in
via preventiva dovranno essere conciliati con i dati del gettito
fiscale accertato, restituendo alla Regione ricorrente le somme
trattenute in eccedenza.
La stessa ricorrente - consapevole della complessità della
situazione finanziaria sedimentatasi a seguito della mancata
compensazione degli accantonamenti - chiede in via subordinata la
cessazione dell'accantonamento a far data dal giorno della
pubblicazione della eventuale sentenza di accoglimento a condizione
che lo Stato proceda in contraddittorio alle necessarie compensazioni
per il periodo intercorso dalla data di entrata in vigore del primo
accantonamento (esercizio 2012), assicurandone la relativa copertura
finanziaria nell'esercizio di effettuazione di tale compensazione. A
ben vedere, con riguardo alla particolare situazione in esame, tale
effetto risulta naturale conseguenza della specificità delle
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni e del carattere di
continuità dei bilanci pubblici, che consente rimodulazioni dei
rapporti debitori e creditori tra Stato ed autonomie territoriali
anche in esercizi successivi alla loro scadenza.
E ciò è coerente con quanto questa Corte ha già avuto
occasione di sottolineare con riguardo all'inscindibile connessione
tra il principio dell'equilibrio dinamico del bilancio ed il
carattere di continuità degli esercizi finanziari, il quale ne
risulta naturale declinazione essendo «essenziale per garantire nel
tempo l'equilibrio economico, finanziario e patrimoniale» (sentenza
n. 155 del 2015), anche attraverso appropriate rimodulazioni dei
rapporti fra Stato ed autonomie speciali «con riguardo ai decorsi
esercizi» (sentenza n. 155 del 2015).
D'altronde, il principio dell'equilibrio dinamico, «[e]ssendo
strettamente connesso [a quello] di continuità del bilancio,
essenziale per garantire nel tempo l'equilibrio economico,
finanziario e patrimoniale, [...] può essere applicato anche ai fini
della tutela della finanza pubblica allargata, consentendo in sede
pattizia di rimodulare in modo più appropriato le relazioni
finanziarie anche con riguardo ai decorsi esercizi» (sentenza n. 155
del 2015).
Peraltro, scrutinando una diversa fattispecie di natura
tributaria proposta in via incidentale, questa Corte ha affermato che
il legislatore deve provvedere tempestivamente «al fine di rispettare
il vincolo costituzionale dell'equilibrio di bilancio, anche in senso
dinamico (sentenze n. 40 del 2014, n. 266 del 2013, n. 250 del 2013,
n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), [...] ciò anche
eventualmente rimediando ai rilevati vizi della disciplina tributaria
in esame» (sentenza n. 10 del 2015).
8.- Restano assorbite le ulteriori censure rivolte all'art. 1,
commi 711, 712 e 729, della legge n. 147 del 2013. Va inoltre
precisato che la dichiarazione d'illegittimità costituzionale delle
suddette disposizioni, «essendo fondata sugli evocati parametri
statutari [e sul principio di leale collaborazione tra le parti in
causa] ha efficacia, con riguardo all'applicazione di dette norme,
limitatamente all[a] Region[e] autonom[a] Friuli-Venezia Giulia»
(sentenza n. 39 del 2014).
9.- La questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 723,
della legge n. 147 del 2013 non è fondata in riferimento a tutti i
parametri invocati dalla ricorrente.
La disposizione si limita ad introdurre a carico di tutti gli
enti locali un mero obbligo di comunicazione, senza che il meccanismo
di riparto del gettito fiscale venga modificato o alterato da tale
disposizione. Inoltre, laddove tale comma richiama l'art. 1, comma
380, lettera b), della legge n. 228 del 2012, si appalesa
l'infondatezza dell'impugnazione per erroneità del presupposto
interpretativo, dacchè è stato confermato che esso non trova
applicazione per l'autonomia speciale ricorrente.
10.- Anche le censure rivolte ai successivi commi 725 e 727 del
medesimo articolo non sono fondate.
Le due disposizioni disciplinano rispettivamente il caso in cui
sia stata versata allo Stato, a titolo di IMU, una somma spettante al
Comune ed il caso opposto di indebito versamento a quest'ultimo,
dettando prescrizioni per la comunicazione degli errori e le
modalità con cui porvi rimedio. Per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia è previsto che la "regolazione" avvenga
nell'ambito dell'attuazione degli accantonamenti. I due commi non
contengono nel loro precetto principale alcuna previsione lesiva e si
limitano a rimettere la fase della "regolazione" concreta alla sede
dell'accantonamento. Una volta rimosso il meccanismo degli
accantonamenti, la "regolazione" avverrà semplicemente in altro
modo, senza alcun pregiudizio per le finanze regionali.
11.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 715, della legge n. 147 del 2013 è inammissibile.
Con riferimento alla norma di specie difetta ogni specifico
percorso argomentativo a suffragio della dedotta illegittimità, non
essendo sufficiente il generico rinvio al precedente ricorso, deciso
nel senso della inammissibilità con la sentenza n. 155 del 2015 di
questa Corte. Per tale ragione la censura, genericamente proposta nei
confronti della citata disposizione, deve essere dichiarata
inammissibile per carenza di motivazione (ex multis, sentenza n. 220
del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe,
1) dichiara, con gli effetti di cui in motivazione,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 711, 712 e 729,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2014), nella parte in cui si applica alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 723, 725 e 727, della legge n. 147
del 2013, promosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento agli artt. 4, numero 1-bis), 48, 49, 51, secondo comma,
54, 63 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione alla
normativa di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 23 gennaio 1965,
n. 114, concernente la finanza regionale), al decreto legislativo 2
gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni), in relazione al principio di
neutralità finanziaria previsto dall'art. 1, comma 159, della legge
13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2011),
nonchè in riferimento agli artt. 3 e 119, primo, secondo e quarto
comma, Cost. ed ai principi dell'accordo in materia finanziaria e di
leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 715, della legge n. 147 del 2013,
promossa, in riferimento ai medesimi parametri di cui al punto
precedente, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con il
ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA