1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 116 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2003
Ordinanza emessa il 30 ottobre 2003 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Di Clemente Giuseppe e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Disciplina relativa alla ripetizione di indebito pensionistico - Restituzione delle somme indebitamente erogate a titolo di trattamento pensionistico per i periodi anteriori al 1° gennaio 1996, con esclusione dei soli percettori di un reddito imponibile per il 1995, di importo pari o inferiore a lire 16 milioni - Retroattivita' della disciplina - Prospettata disparita' di trattamento tra pensionati con lesione del principio di certezza giuridica e di affidamento e del principio di adeguatezza dei trattamenti previdenziali - Riproposizione di questione, gia' oggetto di restituzione atti per ius superveniens. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 260 e 261. - Costituzione, artt. 3 e 38. In via subordinata: Previdenza e assistenza sociale - Disciplina relativa alla ripetizione di indebito pensionistico - Ipotesi di interpretazione della normativa sopravvenuta quale integralmente sostitutiva di quella impugnata - Violazione del principio di uguaglianza per l'efficacia retroattiva della nuova disciplina - Incidenza sulla garanzia previdenziale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 38, commi 7 e 8. - Costituzione, artt. 3 e 38 (004C0256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2004)

IL TRIBUNALE

In relazione alle questioni di legittimità costituzionale
sollevate da parte ricorrente in ordine all'art. 1, commi 260 e 261,
legge 23 dicembre 1996, n. 662 e in ordine all'art. 38, commi 7-10,
legge n. 448/2001,

O s s e r v a

In data 5 marzo 2001, questo giudice rimetteva gli atti alla
Corte costituzionale con la seguente ordinanza: «Il ricorrente
Giuseppe Di Clemente, in data 30 novembre 1995, ha ricevuto dall'INPS
la richiesta di restituzione della somma di L. 9.203.670, motivata
dalla avvenuta corresponsione - per il periodo dal 1° ottobre 1983 al
30 aprile 1995 - di quote di integrazione al trattamento minimo in
misura superiore a quella spettante, tenendo conto dell'importo dei
redditi personali, ed ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità
di tale provvedimento eccependo la illegittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 260 e 261, legge n. 662/1996 per violazione degli
artt. 3 e 38 Costituzione, sostenendo la riconducibilità
dell'indebito a negligenza dell'INPS che, pur essendo venuto a
conoscenza sin dal gennaio 1986 degli ulteriori redditi dallo stesso
percepiti, aveva continuato a corrispondergli quote di integrazione
al minimo non spettanti;
L'INPS si è costituito, chiedendo in via principale di rigettare
il ricorso e, in subordine, di dichiarare la irripetibilità
dell'indebito nei limiti di cui al comma 261 dell'art. 1, legge
23 dicembre 1996, n. 662, detratti i ratei prescritti relativi al
periodo 1/1983-1/1985;
Considerato che la Corte costituzionale, in tema di indebiti
pensionistici relativi alla integrazione al minimo, con sentenza
n. 166/1996, si è pronunciata nel senso che «la ripetibilità cessa
là dove l'ente previdenziale abbia continuato il pagamento della
integrazione al minimo pur avendo la disponibilità delle
informazioni necessarie per l'accertamento del reddito del
pensionato, o in seguito alla tempestiva presentazione della
dichiarazione sostitutiva del certificato fiscale, alla quale è
tenuto ai sensi dell'art. 6, comma 4, decreto-legge n. 463/1983 o
altrimenti, per esempio, attraverso una comunicazione del datore di
lavoro alle cui dipendenze il pensionato ha trovato occupazione
oppure perchè entrambe le pensioni sono pagate dall'ente stesso, che
perciò è in condizione di conoscere da sè, se e quando l'importo
della prima sia aumentato oltre il limite di reddito ostativo
dell'integrazione al minimo della seconda», affermando che «il limite
così individuato della ripetibilità sancita dalla disposizione
denunziata non può trovare applicazione immediata dal momento in cui
si determinano per INPS le condizioni di verificabilità del reddito
dell'assicurato. Perchè i dati disponibili siano effettivamente
acquisiti dall'istituto ed immessi nei circuiti delle verifiche
contabili sono necessari tempi tecnici, che il giudice valuterà
avuto riguardo eventualmente ai termini indicati dall'art. 13,
comma 2 della legge n. 412/1991, non applicabile ratione temporis nei
casi di specie, ma utilizzabile quale criterio di orientamento».
Rilevato che la Corte di cassazione, in varie decisioni, dando
applicazione alla citata pronuncia, ha ritenuto di assumere come
termine finale per la ripetizione delle somme proprio quello
contenuto nella norma individuata dalla Corte costituzionale, «sul
rilievo che questa norma, nel porre il termine di un anno successivo
alle verifiche, cui pure annualmente l'INPS deve procedere, entro il
quale è possibile ripetere le somme indebitamente erogate, ha
recepito un termine presente nell'ordinamento previdenziale fin dal
1924 (art. 80, regio decreto n. 1422) e da considerare ormai insito
nel sistema, traendone la conseguenza che l'INPS, ove lasci decorrere
più di un anno dalla effettiva conoscenza o dalla concreta
possibilità di conoscenza degli elementi necessari alle operazioni
di recupero, non potrà ripetere più alcuna somma dall'assicurato
(pur potendo ovviamente sempre per il futuro rettificare i propri
provvedimenti errati e comunque procedere alla corretta applicazione
delle leggi), cui non sia addebitabile l'erogazione non dovuta» (cfr.
Cass n. 9489/1997);
Ritenuto che nel caso in esame, emergendo dagli atti la prova
dell'indebito, qualora venisse applicato l'art. 6,
comma 11-quinquies, legge n. 638/1983 così come interpretato dalla
Corte costituzionale, l'INPS non avrebbe diritto a ripetere le somme
corrisposte in eccedenza, poichè sin dal gennaio 1986 era al
corrente degli altri redditi del Di Clemente, come risulta dal
documento allegato al n. 5 del fascicolo di parte ricorrente (modello
Red 1 del 23 gennaio 1986); al contrario, ai sensi dell'art. 1,
comma 261, legge n. 662/1996, il ricorrente deve restituire i tre
quarti delle somme indebitamente erogategli, avendo percepito
nell'anno 1995 un reddito superiore a L. 16.000.000, come risulta dal
modello 740/96, allegato al n. 4 del fascicolo di parte ricorrente;
Rilevato che la normativa di cui all'art. 1, commi 260 e 262,
legge n. 662/1996 è stata interpretata dalle sezioni unite della
Corte di cassazione nella sentenza n. 2333/1997, sulla base del
«significato delle parole secondo la loro connessione e della
intenzione del legislatore quale risulta dal contesto e dagli atti
parlamentari», quale disciplina avente efficacia retroattiva ed, in
via transitoria, globalmente sostitutiva di quella anteriore,
articolata nelle varie leggi succedutesi nel tempo in materia di
indebito previdenziale aventi ciascuna natura speciale o subspeciale
rispetto all'art. 2033 c.c.;
Rilevato che a tale sentenza ne sono seguite delle altre della
sezione lavoro, che affermano principi contrari a quelli già
esposti, avendo, in particolare, Cass. n. 9489/1997 ritenuto che
«fermi restando le norme ed i principi previgenti - i quali
continuano come per il passato a disciplinare la materia
dell'indebito previdenziale - la legge n. 662/1996 ha inteso
aggiungere a quelle norme ed a quei principi, senza alcuna
incompatibilità con essi, un ulteriore criterio, fondato sul
reddito, e cioè una condizione reddituale per l'effettivo recupero
così da escludere del tutto per i meno abbienti l'obbligo
restitutorio e da ridurre a tre quarti per gli altri percettori di
indebiti il loro debito, sempre se sussistente in base ai principi
come sopra fissati dalla legge, interpetrati e integrati dalla
elaborazione della giurisprudenza costituzionale e di legittimità,
salvo l'esistenza del dolo, che rende tutto rimborsabile o la
scomparsa dell'obbligato che rende tutto irripetibile ...»;
Rilevato che tale ultima interpretazione, condivisa da una parte
della giurisprudenza di merito (anche in quanto consentiva di
superare i dubbi di legittimità costituzionale in questa sede
sottoposti al vaglio della Corte) è stata superata dalla nuova
pronuncia delle sezioni unite della Corte di cassazione, che con
sentenza n. 30/2000 ha ribadito i principi già affermati nella
sentenza n. 2333/1997, precisando che le prestazioni previdenziali
indebitamente erogate dagli enti di previdenza obbligatoria prima del
1° gennaio 1996 sono ripetibili secondo i criteri posti dall'art. 1,
commi 260-261-262-263 e 265, legge 23 dicembre 1996, n. 662, che al
riguardo sostituiscono per intero la precedente disciplina, con la
conseguenza che la ripetizione non è subordinata anche alla
sussistenza dei relativi presupposti secondo la disciplina
precedentemente applicabile; la citata sentenza delle sezioni unite
n. 30/2000 ha precisato che la legge n. 662 del 1996 come risulta dai
commi 260 ss. «innova rispetto all'art. 6, comma 11-quinquies del
decreto-legge n. 463/1983 convertito in legge n. 638 del 1983,
giacchè, a parte l'ipotesi di dolo del percettore, che dà luogo
all'integrale restituzione, non attribuisce alcun rilievo
all'addebitabilità all'ente dell'erroneo pagamento» sicchè, alla
luce di tale nuova pronuncia, non è dato di dubitare che le
disposizioni di cui all'art. 1, comma 260 e 261, legge n. 662/1996
abbiano natura retroattiva - sia pur in via transitoria - e carattere
globalmente sostitutivo della disciplina precedente e deve pertanto
ritenersi la rilevanza delle sollevate questioni di legittimità
costituzionale;
Rilevato che le disposizioni di cui all'art. 1, commi n. 260 e
261, legge n. 662/1996 riconducono la ripetibilità dell'indebito
all'unico requisito del reddito, formulando una doppia ipotesi:
totale irripetibilità in caso di reddito pari e/o inferiore a
L. 16.000.000, parziale irripetibilità con abbattimento di un quarto
del debito per i percettori di redditi di importo superiore a tale
limite con riferimento del requisito reddituale al solo anno 1995 e
che tale disciplina è applicabile ai soli indebiti anteriori al
1° gennaio 1996;
Rilevato che l'efficacia retroattiva (affermata nelle citate
sentenze delle sezioni unite della Corte di cassazione) delle
suddette disposizioni comporta che fattispecie ricadenti nel medesimo
arco temporale siano trattate diversamente solo in relazione
all'epoca del procedimento di recupero, atteso che un pensionato il
quale in base al regime precedente non avrebbe dovuto restituire
alcunchè per essersi l'ente attivato oltre il termine di un anno
dalla conoscenza della indebita percezione, sulla base della
normativa in esame è tenuto a restituire, mancando un giudicato in
suo favore, i tre quarti di quelle somme, qualora abbia percepito nel
1995 un reddito superiore ai sedici milioni;
Ritenuto pertanto che, in tali ipotesi, come già affermato dalla
Corte di cassazione nella citata sentenza n. 9489/1997, la
applicazione retroattiva delle disposizioni in esame determina una
«disparità di trattamento tra pensionati per i quali sia già stata
sancita in via definitiva, secondo i precedenti principi, la
irripetibilità di un indebito e pensionati i quali, per indebiti
risalenti alla medesima epoca, debbono soggiacere alla nuova
normativa (cfr. sent. n. 39/1993 Corte cost.)» con conseguente
violazione dell'art. 3 della Costituzione;
Rilevato che la Corte costituzionale nella sentenza n. 39/1993 ha
evidenziato la necessità di tutelare «l'affidamento di una vasta
categoria di cittadini nella sicurezza giuridica che costituisce
elemento fondamentale dello Stato di diritto»;
Rilevato che l'articolata disciplina in materia di indebito
previdenziale (integrata dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 166/1996, che ha dettato il «principio direttivo del sistema
dell'indebito previdenziale secondo il quale "deve escludersi la
ripetizione" in presenza di una situazione di fatto ... avente come
minimo comun denominatore la non addebitabilità al percepiente della
erogazione non dovuta») in deroga alla generale ripetibilità
dell'indebito prevista dall'art. 2033 c.c., si fonda sulla
presumibile immediata destinazione delle somme percepite a titolo di
trattamento pensionistico alla soddisfazione di bisogni primari del
pensionato e della sua famiglia, pertanto, se la entità del reddito
del percettore può in astratto costituire un parametro idoneo a
verificare la possibilità concreta di restituzione della somma
indebitamente percepita, ciò può valere per il singolo anno in cui
è avvenuto il pagamento indebito;
Rilevato pertanto che la riferibilità al solo anno 1995 del
reddito quale parametro per la ripetibilità previsto dall'art. 1,
comma 260, legge n. 662/1996 e al contempo la mancanza di un limite
temporale alla retroattività della disciplina di cui all'art. 1,
commi 260 e 261, legge 23 dicembre 1996, n. 662 - produttiva in
taluni casi, come quello di specie, di effetti meno favorevoli
rispetto a quelli derivanti dalle norme precedenti - comporta la
possibilità per l'ente previdenziale di richiedere la restituzione
sulla base del reddito relativo ad un anno anche diverso da quello in
cui si è verificata la indebita erogazione di prestazione
pensionistica, in quanto tale inidoneo a costituire indice della
concreta possibilità di restituzione delle somme indebitamente
percepite da parte di pensionati a reddito non elevato, con
conseguente violazione dell'art. 38 Cost.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, legge
23 dicembre 1996, n. 662 in relazione agli artt. 3 e 38 della
Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale a cura della cancelleria;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.
Con ordinanza del 5 giugno 2002, n. 249, la Corte costituzionale
ha ordinato la restituzione degli atti ai giudici rimettenti in
considerazione della sopravvenienza dell'art. 38, commi 7, 8 e 9 e 10
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) spettando ai giudici
rimettenti di valutare se, alla luce sia della intervenuta
sopravvenienza legislativa sia del mutamento del quadro normativo, le
questioni sollevate siano tuttora rilevanti per la definizione dei
giudizi pendenti.
Tanto premesso, deve osservarsi che l'art. 38 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 recita ai commi 7 ed 8: «nei confronti dei
soggetti che hanno percepito indebitamente prestazioni pensionistiche
o quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia a
carico dell'INPS per periodi anteriori al 1° gennaio 2001 non si fa
luogo al recupero dell'indebito qualora i soggetti medesimi siano
percettori di un reddito personale imponibile ai fini IRPEF per
l'anno 2000 di importo pari o inferiore a 8.263,31 euro.
Qualora i soggetti che hanno indebitamente percepito i
trattamenti di cui al comma 7 siano percettori di un reddito
personale imponibile ai fini dell'IRPEF per l'anno 2000 di importo
superiore a 8.263,31 euro non si fa luogo al recupero dell'indebito
nei limiti di un quarto dell'importo riscosso.».
Ad avviso del giudice rimettente tale normativa non ha abrogato
la disciplina di cui all'art. 1, commi 260 e 261 legge 23 dicembre
1996, n. 662, ma ha dettato una disciplina analoga a quella già
prevista dalle citate disposizioni di legge con riferimento alle
prestazioni indebitamente erogate negli anni dal 1996 al 2000.
Il procedimento in esame ha ad oggetto la ripetizione di somme
indebitamente erogate con la pensione negli anni dal 1983 al 1995,
pertanto le disposizioni di cui all'art. 38, commi 7 e 8 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 non si applicano nel caso di specie, con la
conseguenza che persistono con riferimento alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, legge 23
dicembre 1996, n. 662, i motivi posti a base dell'ordinanza di
rimessione del 5 marzo 2001.
Qualora la normativa di cui all'art. 38, commi 7 e 8, legge
28 dicembre 2001, n. 448 fosse interpretata quale integralmente
sostitutiva della disciplina di cui all'art. 1, commi 260 e 261,
legge n. 662/1996, le questioni di legittimità costituzionale
proposte dalla parte ricorrente nelle note autorizzate depositate il
20 settembre 2003, sarebbero comunque rilevanti, atteso che il
ricorrente risulta aver percepito nell'anno 2000 un reddito personale
imponibile ai fini dell'IRPEF pari a L. 37.375.000, superiore a
quello previsto ai fini della integrale irripetibilità dell'indebito
dall'art. 38, comma 7, legge 28 dicembre 2001, n. 448.
Nell'ipotesi in cui la disciplina sopravvenuta dettata dalla
citata legge sia interpretata quale integralmente sostitutiva della
precedente non verrebbe meno la natura transitoria degli effetti
della disciplina medesima sulle ripetizioni di indebito pregresso,
atteso che per gli indebiti relativi a periodi successivi al
31 dicembre 2000 devono applicarsi le norme vigenti anteriormente
alla entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662 e della
legge 28 dicembre 2001, n. 448.
Ad avviso del giudice rimettente, le questioni di legittimità
costituzionale formulate nella ordinanza del 5 marzo 2001 devono
ribadirsi con riferimento alla disciplina dettata dall'art. 38,
commi 7 e 8, legge 28 dicembre 2001, n. 448, atteso che anche le
citate disposizioni riconducono la ripetibilità dell'indebito
all'unico requisito del reddito, formulando una doppia ipotesi:
totale irripetibilità in caso di reddito pari o inferiore a 8.263,31
euro, parziale irripetibilità con abbattimento di un quarto del
debito per i percettori di redditi di importo superiore a tale limite
con riferimento al requisito reddituale del solo anno 2000 e tale
disciplina è applicabile ai soli indebiti anteriori al 1° gennaio
2001.
I motivi di cui all'ordinanza di rimessione del 5 marzo 2001
devono pertanto essere integralmente richiamati nella valutazione di
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38, commi 7 ed 8, legge 28 dicembre 2001,
n. 448, da formularsi, in relazione agli artt. 3 e 38 della
Costituzione nella subordinata ipotesi in cui tale disciplina venga
ritenuta integralmente sostitutiva delle disposizioni di cui
all'art. 1, commi 260 e 261, legge 23 dicembre 1996, n. 662.
P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, legge
23 dicembre 1996, n. 662 in relazione agli art. 3 e 38 della
Costituzione e le questioni di legittimità costituzionale formulate
in via subordinata (nell'ipotesi in cui la normativa sopravvenuta sia
interpretata quale integralmente sostitutiva della precedente)
dell'art. 38, commi 7 e 8, legge 28 dicembre 2001, n. 448, in
relazione agli artt. 3 e 33 della Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale a cura della cancelleria;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.
Roma, addì 30 ottobre 2003
Il giudice: Fenoglio
04C0256