1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2021
Ordinanza del 17 giugno 2021 del Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di O. P.. Processo penale - Divieto di un secondo giudizio - Mancata previsione dell'applicabilita' della disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti dell'imputato al quale, con riguardo agli stessi fatti, sia stata gia' irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento amministrativo non legato a quello penale da un legame materiale e temporale sufficientemente stretto, una sanzione di carattere sostanzialmente penale ai sensi della CEDU e dei relativi protocolli. - Codice di procedura penale, art. 649. (21C00217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2021)

TRIBUNALE ORDINARIO DI VERONA
Sezione penale

Il Tribunale di Verona, in composizione monocratica, in persona
del giudice dott.ssa Sabrina Miceli, all'udienza del 17 giugno 2021,
nel procedimento a carico di P. O., imputato in ordine al «reato p. e
p. dall'art. 171-ter, comma 1, lett. b), legge n. 633/41 perchè,
fuori dal caso di uso personale, a fini di lucro deteneva per la
vendita e abusivamente riproduceva opere letterarie fotocopiate oltre
il limite consentito pari al 15% in numero pari a quarantanove testi
(dettagliatamente elencati), presso la copisteria... di cui è
titolare», fatto contestato come commesso a... (decreto di citazione
a giudizio a seguito di opposizione a decreto penale del... (1) );
Considerato che nei confronti dell'imputato e, quale obbligato in
solido, nei confronti della società..., come risulta dal verbale di
accertamento del... dall'ordinanza del Prefetto di... e dalla
sentenza del Giudice di Pace del... (passata in giudicato) in atti,
risulta irrogata in via definitiva - in relazione alla medesima
condotta contestata in questa sede - una sanzione amministrativa
pecuniaria pari ad euro 5974;
Osservato che l'applicazione di tale sanzioni da parte
dell'amministrazione finanziaria, è avvenuta in forza dell'illecito
amministrativo tratteggiato dall'art. 174-bis, legge n. 633/41;
Evidenziato che tale norma prevede, che «ferme le sanzioni penali
applicabili, la violazione delle disposizioni previste nella presente
sezione è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria pari al
doppio del prezzo di mercato dell'opera o del supporto oggetto della
violazione, in misura comunque non inferiore a euro 103,00. Se il
prezzo non è facilmente determinabile, la violazione è punita con
la sanzione amministrativa da euro 103,00 a euro 1032,00. La sanzione
amministrativa si applica nella misura stabilita per ogni violazione
e per ogni esemplare abusivamente duplicato o riprodotto»;
Rilevato che il Pubblico Ministero ha esercitato l'azione penale
contestando all'imputato la fattispecie di cui all'art. 171-ter,
comma 1, lett. b) I. cit., nei termini anzidetti (facendo richiesta
di emissione di decreto penale di condanna, in data 12 dicembre 2014,
per euro 8.100);
Ritenuti l'identità del destinatario del precetto penale e delle
sanzioni amministrative applicate in via definitiva, il carattere
afflittivo e, pertanto, sostanzialmente «penale» di queste ultime, in
ragione del consolidato indirizzo della giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo;
Ritenuta altresì l'assenza di quel legame sufficientemente
stretto a livello materiale e cronologico tra i due procedimenti
(penale ed amministrativo) che solo può giustificare il c.d. doppio
binario sanzionatorio e la sproporzione della risposta sanzionatori
complessivamente approntata dal sistema;
Sottopone, su sollecitazione della difesa dell'imputato, al
giudizio di questa Ecc.ma. Corte costituzionale questione di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, per contrasto con l'art. 117 comma I Cost., in relazione
all'art. 4 protocollo 7 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, nella parte in cui non prevede l'applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato, al quale, con riguardo agli stessi fatti, sia già
stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo non legato a quello penale da un legame materiale e
temporale sufficientemente stretto, una sanzione avente carattere
sostanzialmente penale ai sensi della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e dei relativi protocolli.
1. Non manifesta infondatezza della questione
1.1. La questione di legittimità costituzionale sopra delineata
si presenta non manifestamente infondata per i motivi di seguito
esplicitati.
Com'è noto, con la decisione della Corte europea dei diritti
dell'uomo «Engel e altri c. Paesi Bassi» (Corte europea dei diritti
dell'uomo, Grande Camera, 8 giugno 1976), il Giudice sovranazionale
ha enucleato tre criteri per verificare se una sanzione -
indipendentemente dalla qualificazione formale ad essa attribuita dal
legislatore nazionale - possa definirsi sostanzialmente penale: 1) la
qualificazione giuridica data dall'ordinamento interno; 2)
l'effettiva natura della sanzione; 3) il grado di severità ed
afflittività dalla stessa espresso. Si tratta di criteri tra loro
alternativi, sicchè è sufficiente che la sanzione abbia finalità
preventiva o retributiva, ovvero sia particolarmente severa, per
sancirne la natura sostanzialmente penale.
Tanto premesso, la natura sostanzialmente criminale della
sanzione determina l'obbligo per lo Stato di applicare lo statuto,
sostanziale e processuale, proprio del diritto penale e garantito
dalla Convenzione, quanto alla struttura, all'oggetto ed
all'accertamento della responsabilità del soggetto perseguito.
Nell'accezione sostanzialistica che contrassegna la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo in tema di
qualificazione delle sanzioni, assume rilievo fondamentale la
finalità repressiva e preventiva della sanzione; in altri termini,
laddove la stessa non abbia solo una finalità restitutoria e
compensativa ma si connoti per un quid pluris che le attribuisca
anche, se non solo, una funzione deterrente e retributiva, essa
dovrà essere considerata sostanzialmente penale.
Si tratta di principi ribaditi a più riprese dalla Corte europea
dei diritti dell'uomo, ad esempio in materia tributaria o - proprio
con particolare riferimento all'ordinamento italiano - in relazione
al settore degli abusi di mercato, nella nota sentenza Grande Stevens
c. Italia.
Ciò posto, una volta riqualificata come «penale» la sanzione
amministrativa, perchè la sottoposizione dello stesso soggetto ad un
ulteriore processo penale e, a fortiori, l'applicazione di una pena
aggiuntiva, per i medesimi fatti, dopo che la prima sanzione sia
divenuta definitiva non costituisca violazione dell'art. 4, prot. 7
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali è necessario che siano integrati tutta
una serie di presupposti delineati, da ultimo, con la nota sentenza
15 novembre 2016, A e B contro Norvegia e poi ribaditi, a livello
interno, da numerose pronunce della giurisprudenza costituzionale
(cfr., tra le altre, Corte costituzionale, sentenza n. 114/2020) e di
legittimità (cfr., da ultimo, Cass. Sez. 2, sentenza n. 5048/2020
Ud. (dep. 9 febbraio 2021) Rv. 280570 - 01).
Invero, la grande camera della Corte di Strasburgo con la
decisione predetta ha impresso un nuovo sviluppo alla materia di cui
si discute. La rigidità del divieto convenzionale di bis in idem,
nella parte in cui - alla luce dei precedenti arresti
giurisprudenziali sovranazionali - avrebbe dovuto trovare
applicazione anche per sanzioni che gli ordinamenti nazionali
qualificano come amministrative, aveva ingenerato gravi difficoltà
presso gli Stati che hanno ratificato il Protocollo n. 7 alla CEDU,
perchè la discrezionalità del legislatore nazionale di punire lo
stesso fatto a duplice titolo, pur non negata dalla Corte di
Strasburgo, finiva per essere frustrata, di fatto, dal divieto di bis
in idem.
Per alleviare tale inconveniente, la Corte EDU ha enunciato il
principio di diritto secondo cui il ne bis in idem non opera quando i
procedimenti sono avvinti da un legame materiale e temporale
sufficientemente stretto («sufficiently closely connected in
substance and in time).
In particolare, la Corte di Strasburgo ha precisato che legame
temporale e materiale sono requisiti congiunti; che il legame
temporale non esige la pendenza contemporanea dei procedimenti, ma ne
consente la consecutività, a condizione che essa sia tanto più
stringente, quanto più si protrae la durata dell'accertamento; che
il legame materiale dipende dal perseguimento di finalità
complementari connesse ad aspetti differenti della condotta, dalla
prevedibilità della duplicazione dei procedimenti, dal grado di
coordinamento probatorio tra di essi, e soprattutto dalla circostanza
che nel commisurare la seconda sanzione si possa tenere conto della
prima, al fine di evitare l'imposizione di un eccessivo onere per lo
stesso fatto illecito. Al contempo, si deve valutare anche se le
sanzioni, pur convenzionalmente penali, appartengano o no al nocciolo
duro del diritto penale, perchè in caso affermativo si dovrà essere
più severi nello scrutinare la sussistenza del legame e più
riluttanti a riconoscerlo in concreto.
In buona sostanza, con la sentenza A e B contro Norvegia, il ne
bis in idem convenzionale ha cessato di agire quale regola
inderogabile conseguente alla sola presa d'atto circa la
definitività del primo procedimento, ma è stato subordinato ad un
apprezzamento proprio della discrezionalità giudiziaria in ordine al
nesso che lega i procedimenti, perchè in presenza di una «close
connection» è permesso proseguire nel nuovo giudizio nonostante la
definizione dell'altro.
Il divieto di bis in idem convenzionale ha quindi perso il suo
carattere esclusivamente processuale, atteso che criterio eminente
per affermare o negare il legame materiale è proprio quello relativo
all'entità della sanzione complessivamente irrogata. Se pertanto la
prima sanzione fosse modesta, sarebbe in linea di massima consentito,
in presenza del legame temporale, procedere nuovamente al fine di
giungere all'applicazione di una sanzione che nella sua totalità non
risultasse sproporzionata, mentre nel caso opposto il legame
materiale dovrebbe ritenersi spezzato e il divieto di bis in idem
pienamente operante (cfr. sent. Cost. n. 43/2018).
Tanto la Corte europea dei diritti dell'uomo con la sentenza già
citata, quanto la Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 20
marzo 2018, in causa C-524/15, Menci) non ritengono quindi, ex se,
contraria al divieto di bis in idem la sottoposizione di un imputato
a processo penale per il medesimo fatto per il quale egli sia già
stato definitivamente sanzionato in via amministrativa, esigendo
unicamente la sussistenza di un legame materiale e temporale
sufficientemente stretto tra i due procedimenti, da ravvisarsi in
presenza di sanzioni che perseguano scopi complementari, della
prevedibilità del «doppio binario» sanzionatorio, di forme di
coordinamento tra i procedimenti e della proporzionalità del
complessivo risultato sanzionatorio. (2)
Cosi brevemente compendiato il quadro di riferimento
sovranazionale, occorre ora soffermarsi sull'ordinamento interno, e
segnatamente sulle norme rilevanti ai fini del giudizio di merito
demandato a questo giudice, per valutarne la compatibilità con
l'art. 4 prot. 7 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, norma interposta dell'art.
117, comma I Cost.
In primo luogo, a parere di questo rimettente, nessun dubbio
sussiste in ordine al carattere essenzialmente «penale» - alla luce
delle coordinate teoriche più sopra tracciate - delle sanzioni
amministrative contemplate dall'art. 174-bis, legge n. 633/1941
(introdotto dall'art. 8, legge n. 248/2000), risolvendosi esse nella
applicazione al trasgressore di una somma di denaro individuata quale
multiplo del prezzo di mercato dell'opera indebitamente riprodotta (e
comunque con un minimo di euro 103) o - quando il prezzo dell'opera
non è determinabile - con una somma compresa tra un minimo ed un
massimo per ciascuna violazione riscontrata.
Rilette nella prospettiva degli Engel criteria, tali sanzioni si
distinguono, innanzitutto, per la evidente gravità resa palese dalle
significative ricadute sulla sfera patrimoniale del destinatario;
basti pensare che, nel caso di specie, - relativo alla riproduzione
di quarantanove opere letterarie (quindi ad un fatto di medio-bassa
gravita') - la sanzione pecuniaria concretamente applicata ammonta ad
oltre il doppio della multa prevista per l'illecito penale, nel suo
minimo edittale. Le modalità di determinazione dell'ammontare della
sanzione (attraverso il citato meccanismo moltiplicatore) ne
disvelano quindi il carattere afflittivo e non meramente restitutorio
nonchè la finalità repressiva e deterrente che, d'altra parte, si
evince plasticamente dalla lettura della relazione del disegno di
legge n. 1495 poi sfociato nella legge n. 248/2000 che ha modificato
la legge sul diritto d'autore inserendovi, tra le altre cose e per
quanto qui interessa, l'art. 174-bis.
Invero, nella suddetta relazione il legislatore, pur dicendosi
consapevole della gravità delle sanzioni penali già vigenti e della
necessità di limitare in termini di extrema ratio il ricorso alla
sanzione criminale «anche per mantenere una proporzione con gli
standards europei», a fronte della ritenuta entità e qualità delle
violazioni, ha espressamente inteso incrementare il grado di
dissuasività delle misure di contrasto, introducendo, in aggiunta
alle sanzioni penali già previste dalla legislazione esistente,
alcune sanzioni e misure amministrative che appaiono, riprendendo la
terminologia usata dal legislatore «dotate di autonoma deterrenza in
quanto rapidamente applicabili».
P dunque cristallina la funzione prevalentemente (se non
esclusivamente) deterrente delle sanzioni amministrative che, a ben
vedere, sotto questo profilo, si differenziano da quelle penali solo
per la rapidità del procedimento applicativo. 2 quindi
manifestamente carente quella complementarità di funzioni che sola
giustifica il c.d. doppio binario sanzionatorio.
Peraltro, la finalità esclusivamente pubblicistica e, quindi,
l'identità di funzione con la sanzione penale, è confermata,
altresì, dalla destinazione degli introiti provenienti
dall'applicazione delle suddette misure.
I proventi delle sanzioni pecuniarie sono infatti devoluti, per
il 50 per cento, alla costituzione di un fondo destinato al
potenziamento delle strutture e degli strumenti impiegati
nell'accertamento dei reati contro il diritto d'autore e nella
restante misura come contributo per le campagne di pubblica
informazione di cui al successivo articolo 10.
Le sanzioni amministrative applicate appaiono quindi sanzioni
sostanzialmente penali alla luce degli Engel criteria più volte
citati.
Nè, in senso contrario; rileva la circostanza per cui tali
sanzioni vengono disposte all'esito di un procedimento formalmente
amministrativo, atteso che - come già rimarcato in precedenza - a
venire in rilievo, nell'interpretazione del principio del ne bis idem
delineata dalla giurisprudenza di Strasburgo, è, in chiave
sostanziale, la reale natura della sanzione.
Identico è poi certamente il fatto storico alla base di ambedue
i procedimenti (amministrativo e penale), nella sua concreta
materialità atteso che l'art. 174-bis si limita a fare rinvio alla
«violazione delle disposizioni previste nella presente sezione» ( e
quindi all'intera sezione rubricata «difese e sanzioni penali» in cui
è descritta la condotta prevista e punita dall'art. 171-ter, comma
1, lett. b) per individuare il proprio ambito applicativo cosicchè
è indubitabile che le due sanzioni si applichino al medesimo fatto.
Lo stesso verbale di accertamento, contestazione e notificazione
notificato nel caso di specie conferma che l'illecito derivante dal
«sequestro di quarantanove testi di opere letterarie illecitamente
fotocopiate e pronti alla vendita, oltre il limite del 15 per cento»
costituisce insieme violazione di natura penale ed amministrativa. Lo
stesso fatto storico ivi descritto è riportato, infatti, nel capo di
imputazione per cui è pendente il presente processo. D'altra parte,
su un piano generale, la giurisprudenza di legittimità ha escluso
l'operatività, in questa materia, dell'art. 241.689/81 di cui
appresso meglio si dirà, proprio sul presupposto - pacifico -
dell'identità del fatto a cui si applicano le due tipologie di
sanzioni (cfr. Cass. Sez. 2, sentenza n. 30319/2017 (Rv. 646608 -
01).
Tanto ritenuto in ordine alla natura sostanzialmente penale della
sanzione amministrativa e alla medesimezza dei fatti a cui le
sanzioni (penali e amministrative) si applicano, non sono previsti,
all'interno della disciplina in materia di diritto d'autore, rimedi
per scongiurare il rischio di duplicazione delle sanzioni al medesimo
soggetto, per l'identico fatto. Invero, il tenore letterale del
citato art. 174-bis che si apre con la clausola di salvaguardia
«ferme le sanzioni penali applicabili» scioglie ogni dubbio in ordine
alla necessaria congiunta applicazione, per la medesima violazione,
delle sanzioni penali e amministrative (cfr. Cass. Civ., Sez. II,
cent. n. 30319/17 che evidenzia il regime della doppia punibilità in
materia di diritto d'autore). Ciò, del resto, è perfettamente in
linea con il dichiarato intento del legislatore di garantire -
mediante l'introduzione delle sanzioni amministrative - semplicemente
una risposta punitiva più celere.
Ne deriva che, per il medesimo fatto, a fronte dell'applicazione
- in via definitiva - di una sanzione amministrativa pecuniaria
afflittiva a connotazione pubblicistica, il sistema prevede
l'applicazione, inevitabilmente a distanza di tempo, attesa la
diversa struttura del processo penale, di una sanzione penale che va
a duplicare la sanzione pecuniaria e ad essa va ad aggiungere quella
detentiva dal momento che il delitto è punito con pena congiunta
(reclusione da sei mesi a tre anni e multa da euro 2.582 ad euro
15.493).
Non sono previsti meccanismi di raccordo e collegamento tra i due
procedimenti nè la risposta sanzionatoria penale è limitata ai
fatti che presentino una particolare gravità o che superino una
determinata soglia di rilevanza, come ad esempio avviene in ambito
tributario.
Pertanto, della già intervenuta applicazione di una sanzione
pecuniaria il giudice penale può tener conto solo nell'esercizio
della discrezionalità «vincolata» di cui all'art. 133 del codice
penale ma, in ogni caso, senza mai poter arrivare a determinarsi per
l'esclusione. dell'applicazione della multa e senza mai poter
scendere (salva la ricorrenza di eventuali circostanze attenuanti),
per quanto concerne la sanzione pecuniaria, al di sotto del limite
edittale fissato in euro 2582.
La sanzionabilità dell'abusiva riproduzione e della illecita
duplicazione altresì a titolo amministrativo e l'identità della
condotta materiale integrante le fattispecie amministrativa e penale
escludono inoltre, come già anticipato, che l'esistenza del reato
dipenda dall'accertamento della violazione amministrativa restando
così esclusa la c.d. connessione obiettiva per pregiudizialità di
cui alla legge n. 689/81, art. 24, richiesta per radicare la
competenza del giudice penale nell'accertamento della responsabilità
per l'illecito amministrativo: di conseguenza, come avvenuto nel caso
di specie, il soggetto destinatario della sanzione amministrativa,
qualora voglia impugnare la medesima, deve fare riferimento alle
norme ex articoli 22 e 22-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689
cit.
Sicchè, anche sotto questo profilo, l'interessato è obbligato a
sopportare eccessivi oneri rispetto alle finalità - lecite -
perseguite dal legislatore.
Il sistema di tutele predisposte dal legislatore non appare
dunque in linea, a parere di questo rimettente, con i presupposti in
presenza dei quali il sistema del c.d. doppio binario si giustifica:
le due tipologie di sanzioni, infatti, per tutto quanto detto, si
applicano al medesimo fatto - senza coinvolgere diversi aspetti della
condotta - e si ripropongono il medesimo scopo. Il procedimento
penale, inoltre, si svolge con modalità del tutto indipendenti, sia
a livello temporale che probatorio, rispetto a quelle del
procedimento amministrativo in assenza di meccanismi di coordinamento
che consentano di tener conto della sanzione già inflitta.
L'apparato sanzionatorio previsto dalla normativa nazionale appare
infine del tutto sproporzionato e ingiustificato.
Peraltro, la possibilità di irrogare una sanzione proporzionata
costituisce, invero, un posterius rispetto alla valutazione in ordine
alla connessione stretta tra diverse sanzioni per lo stesso fatto (in
questi termini Corte costituzionale, sentenza n. 145/2020) che, come
visto, non sussiste nella materia in esame e, nemmeno, a maggior
ragione, nel caso di specie.
Invero, anche aderendo all'approccio restrittivo fatto proprio
dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 43/2018 secondo
cui «la nuova regola della sentenza A e B contro Norvegia rende meno
probabile l'applicazione del divieto convenzionale di bis in idem
alle ipotesi di duplicazione dei procedimenti sanzionatori per il
medesimo fatto, ma non è affatto da escludere che tale applicazione
si imponga di nuovo, sia nell'ambito degli illeciti tributari, sia in
altri settori dell'ordinamento, ogni qual volta sia venuto a mancare
l'adeguato legame temporale e materiale, a causa di un ostacolo
normativa o del modo in cui si sono svolte le vicende procedimentali»
deve evidenziarsi come nel caso di specie il procedimento
amministrativo è stato attivato nel 2014 e si è concluso
definitivamente con la sentenza emessa il 7 gennaio 2016 dal giudice
di pace e non impugnata; l'azione penale, invece, è stata esercitata
con la richiesta di emissione di decreto penale di condanna del 12
dicembre 2014 che, a seguito di opposizione, ha portato
all'emanazione del decreto che dispone il giudizio del 3 maggio 2019
e alla celebrazione della prima udienza (diversa da quelle di mero
rinvio) il 10 febbraio 2021, a distanza, quindi, di oltre cinque anni
dalla sopravvenuta irrevocabilità della sanzione (formalmente)
amministrativa.
A fronte di tale situazione, l'unica norma astrattamente
applicabile per neutralizzare la duplicazione dei giudizi è
costituita dall'art. 649 del codice di procedura penale, che preclude
la possibilità di un secondo procedimento penale nei confronti
dell'imputato prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale
divenuti irrevocabili in relazione al medesimo fatto. Il tenore
letterale della disposizione, tuttavia, non ne consente
un'interpretazione convenzionalmente orientata, in virtù
dell'inequivoco riferimento all'autorità giudiziaria penale, che non
permette di allargarne lo spettro applicativo agli accertamenti di
natura amministrativa. Come efficacemente rilevato dalla
giurisprudenza di legittimità, infatti, «gli strumenti preventivi e
riparatori che compongono il quadro sistematico all'interno del quale
si colloca la disciplina di cui all'art. 649 del codice procedura
penale presuppongono tutti la comune riferibilità dei più
procedimenti per il medesimo fatto all'autorità giudiziaria penale:
è dunque tale quadro sistematico, in uno con la considerazione del
tenore letterale della disposizione codicistica, che preclude
un'interpretazione di quest'ultima che ne estenda l'ambito
applicativo a sanzioni irrogate l'una dal giudice penale, l'altra da
un'autorità amministrativa» (cfr. Cass. pen. sez. V, ordinanza n.
1782/2015).
In effetti, in alcuni isolati arresti della giurisprudenza di
merito (cfr. Tribunale di Brindisi sentenza n. 2881/14 reg. sent.) si
è ritenuta praticabile la via della estensione analogica dell'art.
649 del codice di procedura penale a casi in cui, secondo una
interpretazione conforme ai principi convenzionali, il procedimento
precedentemente concluso per gli stessi fatti abbia natura (solo
formalmente) amministrativa: ciò sulla scorta del carattere generale
del principio sancito dall'art. 649 del codice di procedura penale,
in quanto tale suscettibile di applicazione per analogia a situazioni
ivi non direttamente contemplate, ma ad esso accomunate per identità
di ratio. Trattasi, tuttavia, di soluzione da cui questo rimettente
ritiene di doversi motivatamente discostare. Ad ostare al ricorso
all'analogia, nella specie, contribuisce non solo la cristallinità
del dato letterale e quindi il rispetto del principio di legalità in
materia penale ma anche il difetto dell'ulteriore presupposto che
fonda la legittimità di siffatto strumento esegetico, vale a dire la
sussistenza di una lacuna non intenzionale nel tessuto normativo
laddove, al contrario, l'autonomia e l'indipendenza tra il
procedimento amministrativo ed il procedimento penale nonchè il loro
cumulo è frutto di una precisa scelta del legislatore evincibile
dalla relazione del disegno di legge n. 1496 sfociato nella legge n.
248/2000 citata e dalla clausola di salvaguardia con cui si apre
l'art. 174-bis, legge n. 633/41.
Peraltro, la stessa Corte Costituzionale ha affermato che lettera
e la ratio dell'art. 649 del codice di procedura penale escludono
che, in difetto di una pronuncia di illegittimità costituzionale,
tale disposizione sia idonea a regolare casi analoghi (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 43/2018).
L'impossibilità di una lettura convenzionalmente orientata non
può però tradursi nella violazione di un diritto fondamentale
dell'imputato, quale quello di non essere giudicato due volte per lo
stesso fatto: una evenienza quanto mai concreta, come testimonia la
vicenda sottoposta a questo giudice, cui non resta che rimettere la
questione alla Corte costituzionale.
La devoluzione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 649 del codice di procedura penale, nei termini qui
esposti, appare l'unica via percorribile per scongiurare la lesione
del diritto fondamentale dell'imputato a non essere giudicato due
volte per un identico fatto, secondo il principio veicolato dalla
norma convenzionale.

Rilevanza della questione nel giudizio di merito

Oltre a non apparire manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale cosi prospettata appare anche rilevante
nella decisione del giudizio di merito, demandato alla cognizione di
questo Tribunale.
Il procedimento incardinato innanzi al rimettente (decreto di
citazione a giudizio conseguente all'opposizione a decreto penale
emesso in data 3 maggio 2019) vede infatti imputato del delitto ex
art. 171-ter, comma 1, lett. b), legge n. 633/81 un soggetto nei cui
confronti - con sentenza non impugnata del giudice di pace n. 2617/15
e, dunque, definitiva - è stata già inflitta, in relazione al
medesimo fatto, una sanzione pecuniaria quantificata in euro 5974.
Sussistente si mostra dunque la totalità dei presupposti, in
precedenza richiamati, sui quali la giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo edifica il divieto di doppio giudizio:
a) medesimo risulta il fatto alla base del procedimento
amministrativo e dell'odierno procedimento penale; b) identico è il
destinatario delle rispettive sanzioni, trattandosi della stessa
persona fisica; c) carattere «penale» assumono le sanzioni già
irrogate in via amministrativa, in ragione della severità delle
stesse (in virtù del criterio moltiplicatore previsto per la
determinazione dell'ammontare delle stesse), della significativa
incidenza sul patrimonio del «prevenuto», e del connotato deterrente
e repressivo che esse riflettono; d) definitiva è l'applicazione
della sanzione amministrativa, caratterizzata da irrevocabilità; e)
assente è quello stretto legame temporale e materiale che dovrebbe
legare le due vicende procedimentali nonchè la complessiva
adeguatezza e proporzionalità della risposta punitiva alla
fattispecie che viene in rilievo, anche in ragione della circostanza
che identica è la finalità sottesa alle due tipologie di sanzioni.
L'esercizio dell'azione penale impone in definitiva a questo
giudice di procedere all'accertamento della tipicità e della
correlativa responsabilità dell'imputato, non potendo evitare - per
le ragioni anzidette - la celebrazione di un secondo giudizio in base
al tenore dell'art. 649 del codice di procedura penale e
delineandosi, dunque, i profili di incostituzionalità sopra esposti.
Le considerazioni sin qui svolte consentono infatti di concludere
nel senso che la norma di cui all'art. 649 del codice di procedura
penale - nella parte in cui non permette l'applicazione del divieto
di secondo giudizio al caso in cui l'imputato sia stato giudicato con
provvedimento irrevocabile per il medesimo fatto, nell'ambito di un
procedimento formalmente amministrativo, per l'irrogazione di una
sanzione di natura «penale» alla luce della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
dei relativi protocolli - si pone irrimediabilmente in contrasto con
l'art. 117, comma I Cost., come risultante dall'integrazione con la
fonte convenzionale, di rango sub-costituzionale, di cui all'art. 4
prot. 7 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e della libertà fondamentali. L'invocata pronuncia, da parte del
Giudice delle leggi, si declina quale unico rimedio per evitare che
il sistema del «doppio binario» in materia di diritto d'autore, in
assenza di meccanismi correttivi e di un coordinamento tra i due
procedimenti determini una incompatibilità con il divieto di bis in
idem di matrice convenzionale, nella misura in cui non scongiura che
un soggetto - come nel caso che questo rimettente si trova a
giudicare - sia sottoposto ad un procedimento penale pur avendo già
riportato in via definitiva, per il medesimo fatto, una sanzione solo
formalmente amministrativa di cui il giudice penale non può, nelle
proprie determinazioni, tener adeguatamente conto.
In tal senso, un intervento additivo sul disposto dell'art. 649
del codice di procedura penale da parte della Corte costituzionale
rimuoverebbe gli effetti pregiudizievoli conseguenti alla violazione
del bis in idem, precludendo la celebrazione di un processo penale in
presenza di una «condanna» in via «amministrativa» per quegli stessi
fatti.

(1) pari al doppio della sanzione minima prevista per i venticinque
libri di testo il cui prezzo di vendita non è stato possibile
determinare (25 x 103 euro x 2) e ad un terzo dell'importo
massimo previsto per le opere il cui prezzo di vendita era
conosciuto (15 x 103 =1545,00/3).

(2) In particolare, in base a detti criteri, nella sentenza Menci la
Corte di giustizia ha ritenuto compatibile con il divieto di bis
in idem di cui all'art. 50 CDFUE il complessivo regime
sanzionatorio e procedimentale previsto dal legislatore italiano
in materia di omesso versamento dell'IVA, salva la verifica, da
parte del giudice di merito, della non eccessiva onerosità, nel
caso concreto, dell'applicazione del «doppio binario».

P. Q. M.

Il Tribunale di Verona, in composizione monocratica, visti gli
articoli 134 Cost. e 23 legge n. 87/1953, ritenutane la rilevanza e
la non manifesta infondatezza;
sottopone all'Eccma Corte costituzionale questione di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, per contrasto con l'art. 117, comma I Cost., in relazione
all'art. 4 protocollo 7 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, nella parte in cui non prevede l'applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato, al quale; con riguardo agli stessi fatti, sia già
stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo non legato a quello penale da un legame materiale e
temporale sufficientemente stretto, una sanzione avente carattere
sostanzialmente penale ai sensi della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e dei relativi protocolli;
sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Visto l'art. 159, comma I, n. 2) del codice penale, sospende il
corso della prescrizione;
manda alla cancelleria perchè la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle camere del Parlamento.
Dell'ordinanza è data lettura alle parti in udienza.
Verona, 17 giugno 2022

Il Giudice: Miceli