1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 20 giugno - 17 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Possibilita' per il Comune di Roma di istituire un contributo straordinario a fronte di rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo strumento urbanistico generale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica) - convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 - art. 14, comma 16, lettera f). - (T-170209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma
16, lettera f), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010,
n. 122, promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra
RAI-Radiotelevisione Italiana spa, RAI Way spa e Roma Capitale ed
altre, con ordinanza del 23 giugno 2015, iscritta al n. 291 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione di RAI-Radiotelevisione Italiana spa
e di RAI Way spa, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Giuseppe Lavitola per RAI-Radiotelevisione
Italiana spa e per RAI Way spa e l'avvocato dello Stato Massimo
Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 16, lettera f)
della legge 30 luglio 2010, n. 122 [recte art. 14, comma 16, lettera
f), del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78 (Misure urgenti in materia
di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 n. 122],
per violazione degli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce che: «[...] in
considerazione della specificità di Roma quale Capitale della
Repubblica, e fino alla compiuta attuazione di quanto previsto ai
sensi dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42 [recante
«Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione»], per garantire l'equilibrio
economico-finanziario della gestione ordinaria, il Comune di Roma
può adottare le seguenti apposite misure: [...] f) contributo
straordinario nella misura massima del sessantasei per cento del
maggior valore immobiliare conseguibile, a fronte di rilevanti
valorizzazioni immobiliari generate dallo strumento urbanistico
generale, in via diretta o indiretta, rispetto alla disciplina
previgente per la realizzazione di finalità pubbliche o di interesse
generale, ivi comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela
ambientale, edilizia e sociale. Detto contributo deve essere
destinato alla realizzazione di opere pubbliche o di interesse
generale ricadenti nell'ambito di intervento cui accede, e può
essere in parte volto anche a finanziare la spesa corrente, da
destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere di interesse
generale, nonchè alle attività urbanistiche e servizio del
territorio. Sono fatti salvi, in ogni caso, gli impegni di
corresponsione di contributo straordinario già assunti dal privato
operatore in sede di accordo o di atto d'obbligo a far data
dall'entrata in vigore dello strumento urbanistico generale vigente».
La questione è sorta nell'ambito di un ricorso proposto da
RAI-Radiotelevisione Italiana spa e RAI Way spa, con il quale dette
società chiedevano l'annullamento dei provvedimenti relativi
all'adozione del piano regolatore generale (PRG) del Comune di Roma,
ed in particolare lamentavano l'illegittimità della previsione del
contributo straordinario di cui al combinato disposto degli artt.
102, comma 5, e 20, comma 3, delle norme tecniche di attuazione
(NTA), nella parte in cui assoggettano le cosiddette "valorizzazioni
urbanistiche", frutto della nuova pianificazione, ad un contributo
straordinario, deducendo la carenza della necessaria base
legislativa; con successiva memoria le ricorrenti sollevavano censure
di incostituzionalità dell'art. 14, comma 16, lettera f) del d.l. n.
78 del 2010, nel testo sostituito dalla legge n. 122 del 2010 -
entrato in vigore nelle more del giudizio di primo grado.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sentenza n.
5887 del 2011, dichiarava inammissibile il ricorso per carenza di un
interesse attuale e concreto a proporre l'impugnazione.
In appello le società ricorrenti riproponevano le censure nei
confronti dell'art. 14, comma 16, lettera f) del d.l. n. 78 del 2010,
nonchè dell'art. 17, comma 1, lettera g), n. 3, del decreto legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), nel testo
sostituito dalla legge di conversione 11 novembre 2014, n. 164.
Il Consiglio di Stato, nell'accogliere alcune delle
sollecitazioni delle società appellanti, premette di ritenere
infondata l'eccezione di inammissibilità accolta dal TAR del Lazio,
in quanto non si potrebbe dubitare della ricorrenza dell'interesse ad
agire. Infatti, secondo le società ricorrenti la dismissione delle
aree cui farà seguito il mutamento di destinazione oggetto di
contributo straordinario, costituirebbe un passaggio sicuro ed
obbligato talchè la lesione derivante dalle norme, oltre che
concreta, sarebbe suscettibile di verificarsi con un elevato grado di
probabilità nel prossimo futuro.
Riferisce il rimettente che, per effetto di accordi conclusi tra
il Ministero delle comunicazioni e la Rai, per il passaggio delle
trasmissioni radiotelevisive alla tecnologia digitale terrestre e per
la riduzione dei servizi in onda media, le società ricorrenti
avevano necessità di dismettere i complessi immobiliari siti in
località «Prato smeraldo» e «Santa Palomba» sino a quel momento
utilizzati per i servizi in precedenza erogati. A tale scopo, avevano
a suo tempo formulato osservazioni al nuovo PRG di Roma, al fine di
assoggettare le predette aree, a seguito della dismissione, a
strumento urbanistico attuativo, chiedendo, per il complesso
immobiliare di «Prato Smeraldo», una destinazione prevalentemente
residenziale e, per quello di «Santa Palomba», una destinazione
commerciale e a servizi. Le osservazioni erano state parzialmente
accolte dal Comune di Roma, sicchè l'art. 102, quinto comma, delle
NTA, aveva previsto il riuso della edificazione dismessa con
destinazioni d'uso commerciali e servizi, turistico-ricettive e
produttive.
La norma in questione prevedeva anche l'assoggettamento al
contributo straordinario previsto dall'art. 20 delle stesse NTA, per
la superficie destinata alle funzioni turistico-ricettive e
produttive, escluse le destinazioni «servizi alle persone» e
«attrezzature collettive».
Secondo il giudice a quo tale previsione dovrebbe ritenersi già
lesiva, nella misura in cui essa incide immediatamente sulla
convenienza economica delle programmate operazioni di dismissione,
tra l'altro poste a base delle osservazioni al PRG proposte dalle due
società, e prese espressamente e specificatamente in considerazione
dalle norme tecniche impugnate aventi proprio ad oggetto il «riuso
della edificazione dismessa».
In punto di rilevanza osserva ulteriormente il Consiglio di Stato
che, pur potendo ritenersi - come già affermato in precedenza (è
citata la sentenza del Cons. Stato 13 luglio 2010, n. 4545) - che
disposizioni quali quelle contestate costituiscano espressione della
potestà conformativa del territorio nell'esercizio della propria
attività di pianificazione, concretizzatasi attraverso il ricorso a
modelli privatistici e consensuali, a mente dell'art. 11, legge 7
agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»,
sarebbe del tutto evidente che l'art. 14, comma 16, lettera f) del
d.l. n. 78 del 2010 debba esser inteso quale disposizione posta a
"copertura" legislativa del contributo straordinario in
contestazione, ovvero emanata al preciso scopo di legittimare ex post
la previsione del contributo straordinario da parte del Comune di
Roma. Conseguentemente, in disparte gli impegni già assunti dal
privato a mezzo di un accordo già formalizzato, secondo il Consiglio
di Stato dovrebbe ritenersi che le altre procedure urbanistiche di
valorizzazione citate dalla norma, ancora in itinere, restino
disciplinate dalla norma citata, ed alla luce di questa dovrebbero
essere giudicate.
Evidenzia inoltre il giudice a quo che, successivamente, per
effetto delle modifiche introdotte dall'art. 17, comma l, lettera g)
della legge 11 novembre 2014, n. 164 [recte: del decreto-legge 11
settembre 2014, n. 133,] (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), come
modificato dalla legge di conversione 11 novembre 2014, n. 164,
all'art. 16, comma 4, del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (testo A)», sarebbe stata introdotta su tutto il territorio
nazionale la previsione di assoggettamento ad un analogo contributo
straordinario; inoltre, la medesima legge n. 164 del 2014 avrebbe
anche inserito - mediante l'art. 17, comma l, lettera g), numero
3-bis del d.l. n. 133 del 2014 - un successivo comma 4-bis all'art.
16 del d.P.R. n. 380 del 2001, con il quale si fanno salve le
«diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti
urbanistici generali». Secondo il Consiglio di Stato in tal modo
sarebbe fatto salvo anche l'art. 20 delle NTA del nuovo PRG di Roma e
soprattutto, a maggior ragione, in quanto norma speciale, si dovrebbe
ritenere implicitamente salvo anche l'art. 14, comma 16, lettera f)
del d.l. n. 78 del 2010, oggetto di impugnazione.
Il rimettente esclude qualsiasi possibilità di una
interpretazione costituzionalmente orientata «essendo qualsivoglia
approccio esegetico inibito dal carattere perentorio della norma,
nonchè dalla mancanza nell'ordinamento di norme e principi, anche in
materia perequativa, la cui tenuta costituzionale si possa dire certa
al punto di consentire di colmare le lacune o di emendare le norme
con l'ausilio dell'analogia».
1.1.- Tanto premesso, nel merito il Consiglio di Stato ritiene
che la norma impugnata violi l'art. 23 Cost., in quanto il contributo
straordinario, finalizzato a «garantire l'equilibrio
economico-finanziario della gestione ordinaria del Comune di Roma»,
pur accedendo a previsioni urbanistiche espressive del tradizionale
potere pianificatorio, introdurrebbe una prestazione patrimoniale
imposta, seppur collegata ad un beneficio derivante dall'attività
istituzionale dell'ente di pianificazione del territorio, che tale
prestazione impone, e ciò secondo la logica tipica della
contribuzione in materia edilizia. Quel che muterebbe rispetto
all'ordinamento previgente, secondo il rimettente, è che, ove le
finalità della pianificazione siano quelle indicate, e gli effetti
siano economicamente stimabili in termini di incremento di valore
dell'immobile interessato dalla pianificazione, il proprietario di
quest'ultimo è soggetto all'imposizione di un contributo
straordinario nella misura massima del sessantasei per cento del
maggior valore immobiliare conseguibile.
1.1.1.- Sulla scorta di tale qualificazione, eccepisce il
rimettente che, pur essendo pacifico che la riserva di legge di cui
all'art. 23 della Costituzione abbia carattere relativo, nel caso
concreto si tratterebbe di una prescrizione normativa "in bianco" che
non preciserebbe in alcun modo i contenuti ed i modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei
cittadini. Tale disposizione difatti porrebbe criteri vaghi (quale
sarebbe la nozione di «rilevanti» valorizzazioni immobiliari) ed
imprecisi (quale sarebbe la riferibilità di tali valorizzazioni a
fatti generatori anche in via «indiretta») che, come tali, sarebbero
inidonei a delimitare la discrezionalità dell'autorità
amministrativa nell'esercizio del potere impositivo. Parimenti,
secondo il Consiglio di Stato, difetterebbero i criteri in ordine al
quantum della pretesa, poichè l'indicazione di una sola misura
massima del sessantasei per cento lascerebbe l'amministrazione
totalmente libera di fissare l'aliquota in un margine eccessivamente
ampio (da 0 al 66 per cento), in assenza di qualsivoglia parametro o
criterio.
1.1.2.- Sotto altro profilo, l'art. 14, comma 16, lettera f) del
d.l. 78 del 2010 violerebbe l'art. 23 Cost., alla luce del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dei principi di
imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. Secondo il
Consiglio di Stato la particolare gravosità dell'imposizione
patrimoniale si spiegherebbe solo con riferimento al principio della
derivazione del beneficio dall'esercizio del potere amministrativo di
conformazione della proprieta': l'ente sarebbe legittimato a chiedere
una somma così alta perchè essa sarebbe il frutto di una previa
attività amministrativa dell'ente, creativa di un plusvalore ancora
più rilevante. L'obbligazione pecuniaria citata, secondo il
rimettente, avrebbe quindi un senso solo se connessa al principio di
perequazione: poichè l'amministrazione, nel perseguimento di una
corretta ed imparziale pianificazione del futuro assetto del
territorio, genera, per alcuni proprietari, rilevanti valorizzazioni
rispetto ad altri, si dovrebbe ritenere equo che i proprietari
beneficiati restituiscano, quanto meno in parte, il plusvalore a
favore del territorio, così che anche gli altri proprietari ne
possano indirettamente beneficiare. Le esigenze di restituzione, in
sintesi, dovrebbero essere quelle proprie dei proprietari non
beneficiati in funzione perequativa, non già quelle
dell'amministrazione quale compenso o contributo per la generazione
del beneficio. Sulla scorta di tali considerazioni, secondo il
Consiglio di Stato, la norma sarebbe incostituzionale nella parte in
cui consentirebbe di destinare promiscuamente il gettito derivante
dal contributo straordinario, non solo «alla realizzazione di opere
pubbliche o di interesse generale ricadenti nell'ambito
dell'intervento cui accede» ma anche in parte a «finanziare la spesa
corrente, da destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere di
interesse generale, nonchè alle attività urbanistiche e servizio
del territorio». La formula sarebbe così ampia e vaga da
legittimare, nella sostanza, la generica utilizzabilità del gettito
per qualsivoglia esigenza del Comune di Roma, ove si consideri che
potrebbero rientrare nella spesa corrente di Roma Capitale anche gli
oneri del personale amministrativo e le spese generali in qualche
modo correlate al «servizio del territorio».
1.2.- La disposizione impugnata violerebbe inoltre l'art. 53
Cost. in quanto colpirebbe una capacità contributiva futura e non
attuale, identificando il fatto imponibile nel maggior valore
immobiliare «conseguibile» e non già in quello effettivamente
conseguito, prescindendo dal concreto sfruttamento edilizio.
1.3.- L'art. 14, comma 16, lettera f) del d.l. n. 78 del 2010
violerebbe poi gli artt. 3 e 53 Cost., anche sotto il profilo del
principio di eguaglianza tributaria, in quanto differenzierebbe tra
titolari di aree valorizzate o meno «rilevantemente», sottoponendo
solo i primi a gravosa imposizione patrimoniale e consentendo invece
ai secondi il pieno ed esclusivo godimento della rendita generata,
con esenzione totale dall'imposizione; essa inoltre sarebbe
discriminatoria anche sotto il profilo dell'ambito applicativo e dei
contenuti della previsione urbanistica "valorizzante", generando
obbligazioni pecuniarie in funzione tendenzialmente perequativa solo
per le ipotesi di varianti finalizzate alla realizzazione di
finalità pubbliche o di interesse generale, ivi comprese quelle di
riqualificazione urbana, di tutela ambientale, edilizia e sociale,
che comportino rilevante valorizzazione in favore del proprietario,
ma, secondo il giudice a quo, del tutto irragionevolmente, non le
genererebbe invece per le varianti o per i nuovi piani che siano
semplicemente ispirati ad una ratio di fisiologica espansione
urbanistica. Infine, la disposizione impugnata creerebbe una
sperequazione tra soggetti già oggettivamente beneficiati dalle
previsioni del piano urbanistico "originario", esentati dal
contributo, e soggetti interessati dalle varianti o dal nuovo piano
che, per ciò solo, sarebbero invece soggetti a tale onere
aggiuntivo, anche e paradossalmente in favore degli altri proprietari
originariamente beneficiati.
2.- Ha svolto atto di intervento nel presente giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, deducendo l'inammissibilità o
comunque l'infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate.
2.1.- In via preliminare il Presidente del Consiglio dei ministri
eccepisce l'inammissibilità delle questioni in quanto il giudice a
quo, nel motivare in ordine al requisito della rilevanza,
sopravvenuta ai provvedimenti impugnati nel giudizio amministrativo,
avrebbe omesso del tutto di valutare, ai fini della definizione del
procedimento, se i provvedimenti stessi possano o meno ritenersi
legittimi sulla base della situazione normativa esistente all'epoca
della loro adozione; se cioè essi possano in ipotesi continuare a
"vivere" senza la copertura legislativa operata con la norma
impugnata e che, secondo il rimettente, sarebbe stata emanata al
preciso scopo di legittimare ex post la previsione del contributo
straordinario da parte del Comune di Roma. La mancata previa
valutazione della potenziale fondatezza del ricorso in conseguenza
dell'illegittimità degli atti impugnati all'epoca della loro
adozione e quindi della necessità di applicare, per scongiurare
detta illegittimità, la norma sopravvenuta di cui si discute e della
"clausola di salvaguardia" contenuta nella sua ultima parte,
renderebbe la questione di costituzionalità inammissibile per
difetto di compiuta motivazione in punto di rilevanza.
2.2.- Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
la infondatezza di tutti i profili di illegittimità prospettati.
Eccepisce l'interveniente che la norma impugnata si inserisce in
un coacervo di disposizioni volte a salvaguardare l'andamento della
finanza pubblica recando, da un lato, disposizioni valevoli per tutti
gli enti territoriali e, dall'altro, previsioni particolari
riguardanti il solo Comune di Roma, sicchè le censure di
costituzionalità non potrebbero prescindere da una visione
complessiva delle esigenze di tutela della finanza pubblica e del
principio di buon andamento.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, innanzitutto, esprime
dubbi in ordine al fatto che il contributo straordinario previsto
dalla disposizione impugnata possa correttamente qualificarsi quale
prestazione patrimoniale imposta a mente dell'art. 23 Cost., in
quanto sarebbe evidente la sua prevalente natura sinallagmatica. In
ogni caso, osserva che la riserva di legge relativa prevista dalla
Costituzione risulterebbe, nella fattispecie, soddisfatta in quanto
la legge avrebbe rimesso la misura del contributo
all'amministrazione, laddove i suoi presupposti in fatto non
potrebbero ritenersi arbitrari, ma determinabili in base a
valutazioni tecniche e/o di discrezionalità tecnica espressamente
contemplate.
Nè, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, potrebbe
desumersi la particolare gravosità dell'imposizione patrimoniale,
essendo essa correlata all'incremento di valore dell'immobile di
proprietà.
In ogni caso, si osserva che i proventi del contributo sono
altresì da destinarsi in via principale alla realizzazione di opere
pubbliche o di interesse generale ricadenti nell'ambito di intervento
cui accede e, solo in via sussidiaria - nell'ottica della già
illustrata necessità di concorrere al buon andamento della finanza
pubblica e in particolare di quella dell'ente locale - «in parte
[...] a finanziare la spesa corrente, da destinare a progettazioni ed
esecuzioni di opere di interesse generale, nonchè alle attività
urbanistiche e servizio del territorio». Quindi, secondo
l'interveniente, la normativa di cui si discute sembrerebbe proprio
ispirata al perseguimento del principio del buon andamento nonchè
alla salvaguardia di altri principi, quali quello del pareggio di
bilancio.
In relazione al presunto profilo di disparità di trattamento,
motivato sulla circostanza che dell'utilità derivante dagli
interventi di interesse generale beneficerebbero anche altri
soggetti, obietta il Presidente del Consiglio dei ministri che,
caratteristica propria dell'attività amministrativa è quella di
essere destinata a «beneficiare» non singoli soggetti, ma tutta la
«collettivita'», la quale comprende anche i proprietari di immobili
non sottoposti ad un medesimo obbligo contributivo, ma ciò non può
essere certo considerato come una forma di discriminazione e di
violazione del principio di uguaglianza.
Parimenti infondate per il Presidente del Consiglio dei ministri
sarebbero le doglianze che assumono la violazione dell'art. 53 Cost.
Innanzitutto l'interveniente dubita che il contributo introdotto
dalla disposizione impugnata abbia natura di tributo. In ogni caso,
evidenzia l'intrinseca contraddittorietà dell'argomentazione spesa
dal rimettente (la capacità contributiva deve essere attuale, e non
solo potenziale) a fronte della ritenuta attualità dell'interesse ad
agire, laddove emergerebbe invece la certezza della dismissione degli
immobili.
Osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che già il solo
mutamento della qualificazione dell'area o dell'immobile prodotto
direttamente da uno strumento urbanistico dovrebbe ritenersi indice
di capacità contributiva, e lo stesso dovrebbe ritenersi per
trasformazioni di fatto che incidano sul valore degli stessi sul
mercato, sicchè anche laddove si ritenesse che il contributo abbia
natura di tributo, ci si troverebbe in presenza di una capacità
contributiva attuale e non futura, effettiva e non apparente e
fittizia.
Secondo l'interveniente non sussisterebbe neppure la pretesa
disparità di trattamento con i titolari di altre aree "valorizzate"
in misura non rilevante. Ciò, innanzitutto, per effetto delle
inevitabili differenze che scaturiscono dal susseguirsi delle norme
nel tempo e, comunque, perchè la titolarità di aree suscettibili di
essere valorizzate in modo «rilevante» costituirebbe un valido
criterio discretivo per individuare i soggetti tenuti al versamento
del tributo. Si tratterebbe di una valutazione rimessa, in ogni caso,
alla discrezionalità del legislatore, che non sarebbe contestabile
in quanto non manifestamente irrazionale ed ispirata al perseguimento
di finalità di carattere generale degne di tutela.
3.- Hanno svolto atto di intervento anche le società
RAI-Radiotelevisione Italiana spa e RAI Way spa, deducendo
motivazioni a sostegno dell'incostituzionalità della disposizione
impugnata.
Le società intervenienti evidenziano che, in base alle NTA del
PRG, il Comune di Roma avocherebbe a sè, a titolo gratuito, i tre
quinti della edificabilità espressa da aree di proprietà privata ed
al tempo stesso assoggetta la metà della residua edificabilità, a
disposizione del proprietario, anche al pagamento del contributo
straordinario di urbanizzazione.
3.1.- Secondo le medesime società la Corte dovrebbe risolvere
come preliminare e fondamentale la questione se la nuova cubatura e/o
la nuova destinazione d'uso attribuite dal nuovo PRG, appartengano o
meno al proprietario, in quanto tale potenzialità edificatoria,
secondo le predette, dovrebbe ritenersi intrinsecamente propria di
quelle aree all'epoca di formazione, adozione ed approvazione del
nuovo strumento urbanistico generale; diversamente, il contributo
straordinario produrrebbe un «surrettizio» scorporo dello ius
aedificandi (sono richiamate le sentenze n. 5 del 1980, n. 127 del
1983 e n. 179 del 1989).
3.2.- Con riguardo alle censure dedotte dal rimettente in
relazione all'art. 23 Cost., le intervenienti evidenziano che, data
la natura di prestazione patrimoniale imposta, la violazione
dell'art. 23 Cost., dovrebbe rinvenirsi in un più radicale profilo
rispetto a quelli indicati dal Consiglio di Stato, costituito proprio
dal surrettizio scorporo dello ius aedificandi prodotto dal
contributo straordinario; al riguardo evidenziano che la Corte
avrebbe precisato che l'espressione «in base alla legge» contenuta
nell'art. 23 Cost. si dovrebbe interpretare in relazione al fine
della protezione della libertà e della proprietà individuale, a cui
si ispira tale fondamentale principio costituzionale (sent. n. 83 del
2015).
In relazione alla dedotta incostituzionalità della norma,
laddove essa potrebbe essere destinata a finanziare anche la spesa
corrente da destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere
d'interesse generale, nonchè alle attività urbanistiche a servizio
del territorio, le società richiamano quanto affermato dal Consiglio
di Stato (sent. n. 616 del 2014), circa il fatto che la perequazione
non può servire ai Comuni per finanziare qualsiasi opera pubblica
purchè compresa nella programmazione triennale, essendo necessario,
invece, che vengano finanziate opere «in prossimita'»
dell'intervento.
3.3.- Infine, relativamente alle censure imperniate sulla
violazione dell'art. 53 Cost., secondo le intervenienti non potrebbe
dubitarsi che si tratti di un prelievo di ricchezza destinato al
soddisfacimento di bisogni pubblici, riguardante determinate
categorie di soggetti (proprietari di aree edificabili). Ed al
riguardo osservano che il momento impositivo non potrebbe essere
quello del rilascio del permesso di costruire e che la sussistenza o
meno dell'incremento di valore e la sua relativa misura sarà
verificabile esclusivamente al momento della vendita.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 16, lettera f),
della legge 30 luglio 2010 n. 122 [recte: art. 14, comma 16, lettera
f), del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78 (Misure urgenti in materia
di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica)
convertito dalla legge 30 luglio 2010 n. 122], per violazione degli
artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione.
La questione è sorta nell'ambito di un ricorso proposto da
RAI-Radiotelevisione Italiana spa e RAI Way spa, con il quale dette
società chiedevano l'annullamento dei provvedimenti relativi
all'adozione del piano regolatore generale (PRG) del Comune di Roma,
ed in particolare lamentavano l'illegittimità della previsione del
contributo straordinario di cui al combinato disposto degli artt.
102, comma 5, e 20, comma 3, delle norme tecniche di attuazione (NTA)
di detto PRG, nella parte in cui assoggettavano ad un contributo
straordinario le cosiddette "valorizzazioni urbanistiche" frutto
della nuova pianificazione.
Riferisce il giudice rimettente che per effetto di accordi
conclusi tra il Ministero delle comunicazioni e la RAI le società
ricorrenti avevano necessità di dismettere i complessi immobiliari
siti in località «Prato smeraldo» e «Santa Palomba» sino a quel
momento utilizzati per i servizi in precedenza erogati. A tal scopo,
a suo tempo avevano formulato osservazioni al nuovo PRG di Roma al
fine di assoggettare le predette aree a seguito della dismissione, a
strumento urbanistico attuativo, chiedendo, per Prato Smeraldo, una
destinazione prevalentemente residenziale e, per Santa Palomba, una
destinazione commerciale e a servizi.
Le osservazioni erano state parzialmente accolte dal Comune di
Roma ed infatti l'art. 102, quinto comma, delle NTA aveva previsto il
riuso della edificazione dismessa con destinazioni d'uso commerciali
e servizi, turistico-ricettive e produttive. Tuttavia, la norma in
questione stabiliva anche l'assoggettamento al contributo
straordinario previsto dall'art. 20 delle stesse NTA, per la
superficie destinata alle funzioni turistico-ricettive e produttive,
escluse le destinazioni «servizi alle persone» e «attrezzature
collettive».
Secondo il giudice a quo tale previsione dovrebbe ritenersi già
lesiva, nella misura in cui essa incide immediatamente sulla
convenienza economica delle programmate operazioni di dismissione,
poste a base delle osservazioni al PRG proposte dalle due società, e
prese espressamente e specificatamente in considerazione dalle norme
tecniche impugnate aventi proprio ad oggetto il «riuso della
edificazione dismessa».
In punto di rilevanza, osserva ulteriormente il Consiglio di
Stato che, pur potendo ritenersi - come già affermato in precedenza
dal medesimo giudice amministrativo di appello (è citata la sentenza
Cons. Stato 13 luglio 2010, n. 4545) - che disposizioni quali quelle
contestate, costituiscano espressione della potestà conformativa del
territorio nell'esercizio della propria attività di pianificazione,
concretizzatasi attraverso il ricorso a modelli privatistici e
consensuali, ex art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), sarebbe nondimeno del tutto evidente che
l'art. 14, comma 16, lettera f) del d.l. n. 78 del 2010, dovrebbe
essere inteso quale disposizione posta a dare "copertura" legislativa
al predetto contributo straordinario, in sostanza emanata al preciso
scopo di legittimare ex post la previsione del contributo
straordinario da parte del Comune di Roma; sicchè, prosegue il
rimettente, in disparte gli impegni già assunti dal privato a mezzo
di un accordo già formalizzato, le altre procedure urbanistiche di
valorizzazione citate dalla norma ancora in itinere dovrebbero
ritenersi già disciplinate dalla norma citata, ed alla luce di
questa dovrebbero essere giudicate.
Evidenzia, inoltre, il giudice a quo che, successivamente, per
effetto delle modifiche recate dall'art. 17, comma l, lettera g) del
decreto-legge 11 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
cattività produttive), come modificato, in sede di conversione,
dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, all'art. 16, comma 4, del
d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», sarebbe
stato introdotto su tutto il territorio nazionale la previsione di
assoggettamento ad un analogo contributo straordinario; inoltre, la
medesima legge n. 164 del 2014 avrebbe anche inserito - nell'art. 17,
comma l, lettera g), numero 3-bis del d.l. n. 133 del 2014 - un
successivo comma 4-bis all'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, con il
quale si fanno salve le «diverse disposizioni delle legislazioni
regionali e degli strumenti urbanistici generali». Secondo il
Consiglio di Stato in tal modo sarebbe fatto salvo anche l'art. 20
delle NTA del nuovo PRG di Roma e, soprattutto, a maggior ragione, in
quanto norma speciale, si dovrebbe ritenere implicitamente salvo
anche l'art. 14, comma 16, lettera f), del d.l. n. 78 del 2010
oggetto di impugnazione.
Nel merito, il Consiglio di Stato ritiene che la norma impugnata
violi l'art. 23 Cost., in quanto il contributo straordinario,
finalizzato a garantire l'equilibrio economico-finanziario della
gestione ordinaria del Comune di Roma, pur accedendo a previsioni
urbanistiche espressive del tradizionale potere pianificatorio,
introdurrebbe una prestazione patrimoniale imposta ma che, nel caso
concreto, avrebbe le caratteristiche di una prescrizione normativa
"in bianco", dettando criteri vaghi (quale sarebbe la nozione di
«rilevanti» valorizzazioni immobiliari) ed imprecisi (quale sarebbe
la riferibilità di tali valorizzazioni a fatti generatori
«indiretti») e che, come tali, sarebbero inidonei a delimitare la
discrezionalità dell'autorità amministrativa nell'esercizio del
potere impositivo.
Parimenti, secondo il Consiglio di Stato, difetterebbero i
criteri in ordine al quantum della misura (indicato nella sola
entità massima del 66 per cento) lasciando all'amministrazione un
margine eccessivamente ampio, in assenza di qualsivoglia parametro o
criterio.
Sotto altro profilo, secondo il giudice a quo sarebbe altresì
violato l'art. 23 Cost., letto alla luce del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dei principi di
imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., in quanto,
secondo i principi della cosiddetta urbanistica perequativa, la
restituzione di parte del plusvalore a favore del territorio,
imponibile in capo ai proprietari beneficiati, dovrebbe essere volta
a vantaggio dei proprietari non beneficiati e non invece a vantaggio
dell'amministrazione, quale compenso o contributo per la generazione
del beneficio, come invece previsto dalla norma impugnata.
Inoltre, l'art. 14, comma 16, lettera f) del d.l. n. 78 del 2010,
violerebbe l'art. 53 Cost., in quanto colpirebbe una capacità
contributiva futura e non attuale, che prescinderebbe dal concreto
sfruttamento edilizio del terreno .
Secondo il Consiglio di Stato tale disposizione violerebbe poi
gli artt. 3 e 53 Cost. anche sotto il profilo del principio di
eguaglianza tributaria, in quanto differenzierebbe, senza offrire
alcuna giustificazione, tra titolare di aree valorizzate
«rilevantemente» e titolari di aree edificabili valorizzate, anche se
«non rilevantemente», sottoponendo solo i primi a gravosa imposizione
patrimoniale e consentendo invece ai secondi il pieno ed esclusivo
godimento della rendita generata, con esenzione totale
dall'imposizione; la norma sarebbe discriminatoria anche sotto il
profilo dell'ambito applicativo, generando obbligazioni pecuniarie in
funzione tendenzialmente perequativa solo per le ipotesi di varianti
finalizzate alla realizzazione di finalità pubbliche o di interesse
generale, ivi comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela
ambientale, edilizia e sociale, ma, secondo il giudice a quo, del
tutto irragionevolmente non le genererebbe invece per le varianti o
per i nuovi piani che siano semplicemente ispirate ad una logica di
fisiologica espansione urbanistica; essa, infine, creerebbe una
sperequazione tra soggetti già oggettivamente beneficiati dalle
previsioni del piano urbanistico "originario", che rimarrebbero fuori
dall'ambito di applicazione della legge e potrebbero continuare a
godere integralmente della rendita, e soggetti interessati dalle
varianti o dal nuovo piano che, per ciò solo, sono obbligati al
contributo, anche e paradossalmente in favore degli altri proprietari
originariamente beneficiati.
2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 16, lettera f), del d.l. n. 78 del 2010, nel testo introdotto
dalla legge di conversione n. 122 del 2010, è inammissibile per
diversi ordini di ragioni.
2.1.- La norma impugnata così dispone: «[...] in considerazione
della specificità di Roma quale Capitale della Repubblica, e fino
alla compiuta attuazione di quanto previsto ai sensi dell'articolo 24
della legge 5 maggio 2009, n. 42, per garantire l'equilibrio
economico-finanziario della gestione ordinaria, il Comune di Roma
può adottare le seguenti apposite misure: [...] f) contributo
straordinario nella misura massima del 66 per cento del maggior
valore immobiliare conseguibile, a fronte di rilevanti valorizzazioni
immobiliari generate dallo strumento urbanistico generale, in via
diretta o indiretta, rispetto alla disciplina previgente per la
realizzazione di finalità pubbliche o di interesse generale, ivi
comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela ambientale,
edilizia e sociale. Detto contributo deve essere destinato alla
realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale ricadenti
nell'ambito di intervento cui accede, e può essere in parte volto
anche a finanziare la spesa corrente, da destinare a progettazioni ed
esecuzioni di opere di interesse generale, nonchè alle attività
urbanistiche e servizio del territorio. Sono fatti salvi, in ogni
caso, gli impegni di corresponsione di contributo straordinario già
assunti dal privato operatore in sede di accordo o di atto d'obbligo
a far data dall'entrata in vigore dello strumento urbanistico
generale vigente».
Successivamente, come rammenta lo stesso giudice rimettente,
l'art. 17, comma 1, lettera g), numero 3), del d.l. n. 133 del 2014
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), nel testo introdotto dalla legge di
conversione n. 164 del 2014, inserendo la lettera d-ter al comma 4
dell'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, ha nuovamente introdotto la
fattispecie del «contributo straordinario» connesso a nuove
valorizzazioni urbanistiche in ambito nazionale, dettando una
disciplina in parte differente da quella contenuta nell'art. 14,
comma 16, lettera f), del d.l. n. 78 del 2010.
Infatti, l'art. 16, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001,
stabilisce che «l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e
secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in
base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di
comuni in relazione: [...] d-ter) alla valutazione del maggior valore
generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in
deroga o con cambio di destinazione d'uso. Tale maggior valore,
calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non
inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è
erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo
straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento
finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la
realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto
in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare
a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od
opere pubbliche».
Inoltre, il successivo art. 16, comma 4-bis, inserito dall'art.
17, comma 1, lettera g), n. 3-bis, del d.l. n. 133 del 2014, nel
testo introdotto dalla legge n. 164 del 2014, prevede che «con
riferimento a quanto previsto dal secondo periodo della lettera
d-ter) del comma 4, sono fatte salve le diverse disposizioni delle
legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali
comunali».
2.2.- Il confronto tra il vigente quadro normativo e la
prospettazione del rimettente porta a concludere che le
argomentazioni del giudice a quo non presentano alcun elemento che
chiarisca le ragioni per le quali egli ritiene di dover fare
applicazione della disposizione censurata per proseguire il giudizio
in corso (ex plurimis (sentenza n. 314 del 2013 ed ordinanza n. 322
del 2013).
In particolare egli non chiarisce: a) perchè l'art. 14, comma
16, lett. f), del decreto n. 78 del 2010 dovrebbe applicarsi alla
fattispecie pervenuta al suo esame; b) per quale motivo egli tenga in
considerazione gli effetti della sola norma impugnata e non anche di
quella che successivamente ha esteso, con modifiche, la disciplina
del contributo straordinario in ambito nazionale; c) per quale motivo
ritenga che le NTA debbano trovare apposita copertura nella
disposizione impugnata.
Quanto al profilo sub a) lo stesso rimettente riferisce che le
due società ricorrenti non hanno assunto alcun obbligo nei confronti
del Comune di Roma (ora Roma Capitale) al fine di poter
effettivamente fruire della volumetria aggiuntiva assegnata ai propri
suoli dalle nuove previsioni del PRG. Ammette così implicitamente la
non pertinenza al giudizio a quo della clausola di salvaguardia e
della finalità di impiego contenute nella norma impugnata.
Quanto al profilo sub b), il Consiglio di Stato, pur menzionando
le ulteriori disposizioni sopravvenute nel 2014, non svolge alcuna
indagine circa il rapporto tra queste ultime e la norma impugnata che
sarebbe necessaria alla luce della sua prospettazione, invero
apodittica, secondo cui l'art. 14 avrebbe dato copertura alle NTA
oggetto del giudizio a quo.
Peraltro l'aporia più grave del ragionamento del rimettente
riguarda la mancata spiegazione del motivo per cui la norma impugnata
servirebbe «a conferire base legale [ad un procedimento
amministrativo] esercitato esclusivamente a mezzo della ricerca del
consenso» e del perchè tale preteso conferimento sia pregiudiziale
alla decisione che deve assumere.
Secondo la richiamata sentenza Cons. Stato, sezione quarta, n.
4545 del 2010 non v'è alcuna necessità di conferire base legale
specifica ad un procedimento che è sorretto «da due pilastri
fondamentali, entrambi ben noti al nostro ordinamento» quali la
potestà conformativa del territorio di cui il Comune è titolare
nell'esercizio della propria attività di pianificazione e il modello
privatistico e consensuale per il perseguimento di finalità di
pubblico interesse, di tal che «la "copertura" legislativa delle
prescrizioni urbanistiche [deve essere] rinvenuta non tanto in
particolari disposizioni di legge, ma innanzitutto nei principi
radicati nel nostro ordinamento, con riguardo da un lato al potere
pianificatorio e di governo del territorio (quale disciplinato dalla
legislazione fin dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, recante la
"Legge urbanistica") e, dall'altro, alla facoltà di stipulare
accordi sostitutivi di provvedimenti» (CdS, sez. IV n. 4545 del
2010).
In effetti, il concreto contenuto dell'accordo con il privato
rispecchia il contenuto e gli obiettivi dell'atto pianificatorio, a
loro volta scanditi attraverso specificazioni tecniche poste in
essere in conformità alle NTA.
In tale prospettiva i profili pubblicistici della pianificazione
si inseriscono nell'accordo secondo un modulo consensuale
sinallagmatico finalizzato all'equa ripartizione del plusvalore
edilizio, che non vincola il privato se non attraverso la sua
espressa volontà di addivenire all'accordo.
Da tale ultima considerazione si ricava un altro vizio del
percorso argomentativo dell'ordinanza che non tiene conto della
chiara relazione corrispettiva tra il contributo previsto dalle NTA e
l'incremento di valore dell'immobile interessato alla negoziazione,
collegamento che, tra l'altro, porta ad escludere in radice la
pretesa arbitrarietà e gravosità del corrispettivo dovuto dal
privato.
2.3.- La natura dell'accordo rende irrilevanti anche i dubbi
circa i rapporti tra l'equilibrio economico finanziario del bilancio
e il contributo che il giudice a quo concepisce erroneamente come una
prestazione imposta arbitrariamente finalizzata ad un obiettivo
estrinseco alla materia urbanistica.
Come esattamente rilevato dalla Avvocatura generale dello Stato,
di regola tutte le entrate degli enti territoriali, sia quelle di
natura tributaria che corrispettiva, servono a finanziare il
complesso delle attività istituzionali e i servizi resi alla
collettività (principio di unità del bilancio) ma, in alcuni casi,
è ben possibile che alcune entrate, in tutto o in parte, siano
vincolate a specifici obiettivi (sentenze n. 184 del 2016, n. 192 e
n. 70 del 2012).
Per tutti gli esposti motivi, la questione in esame deve essere
dichiarata inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 16, lettera f), del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 23, 53 e
97 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2017.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE