1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 7-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 197 ORDINANZA 24 - 28 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Disciplina complessiva - Ritenuta lesione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione, tutela ambientale, violazione della competenza concorrente in materia di governo del territorio e dell'autonomia amministrativa delle Regioni, violazione della procedura prevista per l'adozione dell'amnistia, lesione del principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale e del principio della ragionevole durata del processo, esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali in carenza dei presupposti - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale parziale della normativa impugnata - Necessita' di riesame dei termini delle questioni e della loro perdurante rilevanza - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32; legge di conversione, con modificazioni, 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 79, primo comma, 97, primo comma, 111, secondo comma, 112, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 120. (004C0802) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 7-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), e dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 come risultante
dalla conversione ad opera della legge 24 novembre 2003, n. 326
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire
lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
promossi con ordinanza del 20 novembre 2003 dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sezione staccata di
Parma, con 8 ordinanze del 10 dicembre 2003 dal Tribunale
amministrativo regionale del Piemonte e con 4 ordinanze del
5 dicembre 2003 dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Verona, rispettivamente iscritte ai numeri 10, da 104 a 109, 241 e
242 e da 246 a 249 del registro ordinanze 2003, pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nn. 7, 10 e 14, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 20 novembre 2003 (r.o. n. 10 del
2004), il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sezione di Parma, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale in via incidentale dell'art. 32 del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), per
contrasto con gli artt. 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 97,
primo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione;
che il rimettente premette che, nel corso di un giudizio di
ottemperanza proposto in relazione alla sentenza del medesimo
Tribunale, con cui era stato disposto l'annullamento di una sanzione
pecuniaria per abuso edilizio «in luogo della doverosa misura
demolitoria», è intervenuto l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, il
quale consente di sanare una serie di abusi edilizi prorogando al
31 marzo 2003 i termini al riguardo previsti dalla legge 28 febbraio
1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), e successive modificazioni e integrazioni;
che ad avviso del giudice a quo la normativa appena
richiamata sarebbe applicabile al caso sottoposto al suo giudizio e,
«nelle more del procedimento di sanatoria e fino alla scadenza dei
termini fissati dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985 [...]
dovrebbe operare la sospensione del procedimento amministrativo
sanzionatorio e del [...] procedimento giurisdizionale», in virtù
dell'art. 44 della legge n. 47 del 1985;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza della
questione, nell'ordinanza di rimessione si richiama la giurisprudenza
costituzionale in materia di condono edilizio, la quale avrebbe
affermato la inevitabilità di un «giudizio negativo nel caso di
altra reiterazione della norma sul condono, soprattutto con ulteriore
e persistente spostamento dei termini temporali di riferimento del
commesso abuso edilizio», a causa della irragionevolezza di una
«ciclica e ricorrente possibilità di condono-sanatoria con
conseguente convinzione di impunita»;
che inoltre, secondo il rimettente, il condono edilizio
realizzerebbe un sistema ingiusto e discriminatorio proprio a
svantaggio dei cittadini rispettosi delle leggi, che da un lato si
vedrebbero «privare di quei beni che anch'essi avrebbero potuto
costruire violando le norme», e che dall'altro «sarebbero costretti
[...] a subire il degrado urbanistico prodotto dall'illegalità
edilizia»;
che la normativa censurata, inoltre, violerebbe non solo i
principi di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione e
tutela ambientale, «ma anche le competenze regionali concorrenti in
materia di governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto con essa lo Stato, lungi dal dettare principi
generali, imporrebbe invece una eccezione che, in quanto tale, non
può costituire principio, dettando, peraltro, disposizioni
estremamente precise e dettagliate, con ciò violando comunque le
competenze regionali;
che con otto ordinanze di identico contenuto, tutte adottate
il 10 dicembre 2003 (r.o. numeri 104, 105, 106, 107, 108, 109, 241 e
242 del 2004), il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 del
d.l. n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 326 del 2003, per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost;
che le ordinanze di rimessione sono state pronunciate nella
fase cautelare di giudizi instaurati a seguito di ricorsi presentati
per l'annullamento, previa sospensione, di ordinanze comunali con le
quali si dispone la demolizione di opere eseguite abusivamente;
che il rimettente dà atto che i ricorrenti hanno
rappresentato l'intenzione di avvalersi della sospensione del
procedimento sanzionatorio prevista dall'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003, che richiama, sul punto, l'art. 44 della legge n. 47 del 1985;
che tale norma, secondo le ordinanze di rimessione, pur
riferendo la sospensione anche ai procedimenti giurisdizionali,
escluderebbe esplicitamente le procedure cautelari, con ciò
richiedendo comunque lo svolgimento dei giudizi concernenti la
richiesta di sospensione dei provvedimenti impugnati, pur ove essi
siano destinati a rimanere sospesi ex lege;
che, in particolare, tale sarebbe la situazione dei giudizi a
quibus, cosicchè, ove l'effetto della sospensione fosse senz'altro
conseguente alla normativa impugnata, al rimettente non resterebbe
altro che decidere nel senso della sopravvenuta carenza di interesse;
che, tuttavia, il rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 32 citato, poichè ad essere rilevante per i
procedimenti a quibus non sarebbe solo la questione concernente la
sospensione del procedimento amministrativo, bensì la questione
relativa all'intero art. 32, dal momento che «l'esame della concreta
entità e sussistenza del pregiudizio addotto dalla ricorrente (che
ha dichiarato di volersi avvalere del condono) va condotto alla
stregua delle norme che non solo sospendono, ma rendono passibile di
cancellazione l'abuso commesso»;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza della
questione, la disciplina impugnata violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., ed in particolare le competenze da esso assegnate alle
Regioni in materia di governo del territorio, in quanto non
conterrebbe «principi fondamentali, ma disposizioni che minutamente
stabiliscono termini, modalità e limiti della sanatoria degli
abusi», oltre che disposizioni le quali, prevedendo la sanabilità
degli abusi, sono eccezionali e come tali non potrebbero costituire
principi generali;
che sarebbe violato anche l'art. 118 Cost., in quanto la
normativa censurata non sarebbe giustificata neppure in forza del
principio di sussidiarietà, ed in quanto l'ordinario riparto di
competenza tra Stato e Regioni potrebbe essere derogato solo se ciò
superi il vaglio di ragionevolezza e proporzionalità e sia oggetto
di un accordo con le Regioni stesse, mentre l'art. 32 non
prevederebbe alcuna concertazione, o intesa, con le Regioni, nè
assumerebbe rilevanza il rinvio alla disciplina regionale, alla quale
sarebbero lasciati limitatissimi margini di operatività;
che a conclusioni diverse non potrebbe condurre la dichiarata
temporaneità delle norme, giacchè la normativa di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
al cui adeguamento da parte delle Regioni si fa rinvio, non sembra
pertinente al caso de quo e, inoltre, certamente non transitorio
sarebbe l'effetto prodotto dalla sanatoria di opere già edificate;
che con quattro ordinanze rese in data 5 dicembre 2003 (r.o.
numeri 246, 247, 248 e 249 del 2004), di contenuto sostanzialmente
identico, il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32-37, del d.l. n. 269 del
2003, per contrasto con gli artt. 1, 2, 9, secondo comma, 32, primo
comma, 79, primo comma, 97, primo comma, 111, secondo comma, 112,
117, terzo comma, 118, secondo comma e 120 Cost., e con il principio
di uguaglianza;
che il rimettente premette che nell'ambito di taluni
procedimenti penali nei confronti di soggetti imputati per reati
edilizi, il pubblico ministero ha chiesto l'emanazione di decreto
penale di condanna e tale richiesta non appare prima facie infondata,
mentre in un altro procedimento concernente la medesima tipologia di
reati, egli ritiene di non dover accogliere la richiesta di
archiviazione formulata dal pubblico ministero;
che i procedimenti dovrebbero essere sospesi per effetto
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 il quale richiama i capi IV e V
della legge n. 47 del 1985, e dunque anche l'art. 44 di tale legge,
che prescrive la sospensione dei procedimenti giurisdizionali in
corso, fino alla scadenza del termine per la presentazione della
domanda relativa alla definizione dell'illecito edilizio;
che tuttavia, ad avviso del giudice a quo, l'art. 32 citato
porrebbe dubbi sulla sua legittimità costituzionale per contrasto
con l'art. 79 Cost. che disciplina il potere di amnistia, dal momento
che il «condono edilizio» non sarebbe altro che una forma di amnistia
condizionata mascherata, adottata in violazione della procedura
prevista dalla norma costituzionale;
che non varrebbero le argomentazioni utilizzate da questa
Corte nelle decisioni relative ai precedenti condoni (sentenze n. 427
del 1995 e n. 369 del 1988), basate sull'eccezionalità
dell'istituto, dal momento che tale presupposto sarebbe ormai
superato in conseguenza del reiterato utilizzo che del condono
edilizio è stato fatto nell'ultimo decennio;
che dubbi ulteriori sulla legittimità costituzionale della
norma censurata conseguirebbero al fatto che l'amnistia costituirebbe
l'unica ipotesi in cui la Carta costituzionale assegna al Parlamento
un potere «assolutamente eccezionale di paralisi dell'azione penale
che l'art. 112 Cost. vuole obbligatoria»;
che inoltre, sostiene il giudice a quo, il condono edilizio
non sarebbe riconducibile all'istituto dell'oblazione, la quale
sarebbe un mezzo di estinzione del reato previsto in via generale ed
astratta, collegato al pagamento di una somma di denaro pari ad una
quota della pena pecuniaria e che dunque assolverebbe alle stesse
finalità proprie della condanna a pena pecuniaria, mentre il condono
previsto dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 riguarderebbe solo
reati già commessi prima dell'emanazione del provvedimento e sarebbe
condizionato al pagamento di somme di denaro che non sono determinate
in relazione all'ammontare della pena pecuniaria;
che la norma censurata violerebbe inoltre il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., tra cittadini «che hanno
rispettato la legge e quelli che non l'hanno rispettata, tra quelli
che sono stati condannati con pena di legge e quelli che [...] ancora
non sono stati condannati a pena di legge e mai lo saranno grazie
proprio al "condono"»;
che il rimettente ritiene inoltre che la norma impugnata,
nella parte in cui consente il rilascio di un titolo abilitativo
edilizio in sanatoria anche nel caso di opere realizzate in assenza o
in difformità dal titolo abilitativo e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici,
contrasti con gli artt. 118 e 120 Cost., in quanto non ricorrerebbero
i presupposti eccezionali, tipicamente predeterminati dall'art. 120
Cost., che consentono allo Stato l'esercizio di poteri sostitutivi
nei confronti degli enti locali, titolari delle funzioni
amministrative concernenti l'adozione degli strumenti urbanistici e
il rilascio dei titoli abilitativi alla realizzazione delle opere
edilizie;
che il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona dichiara di condividere le argomentazioni svolte dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, nell'ordinanza del
20 novembre 2003, che vengono integralmente richiamate e riprodotte;
che, infine, in ordine alla rilevanza della questione, il
rimettente osserva che egli sarebbe costretto a sospendere
l'esercizio dei suoi poteri e doveri giurisdizionali, «con nocumento
del principio della obbligatorietà dell'azione penale [...], nonchè
di quello della ragionevole durata del processo di cui all'art. 111,
secondo comma, Cost.»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio incidentale promosso dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna e ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto
l'ordinanza di rimessione non chiarirebbe se per le opere oggetto del
giudizio a quo sia stata presentata istanza di condono, nè si
soffermerebbe sulla condonabilità degli abusi accertati con sentenza
passata in giudicato, nè, infine, indicherebbe quali delle numerose
norme contenute nell'art. 32 siano oggetto del dubbio di legittimità
costituzionale;
che il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto
anche nei giudizi incidentali promossi dal Tribunale amministrativo
regionale del Piemonte, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque infondata, in quanto il rimettente non
avrebbe indicato quali delle norme contenute nell'art. 32 siano
censurate;
che le questioni, ad avviso della difesa erariale, sarebbero
inoltre analoghe a quelle già prospettate dalle Regioni nei propri
ricorsi avverso il medesimo art. 32, e tuttavia le censure mosse dal
giudice a quo sarebbero generiche e dunque non ammissibili;
che il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto
altresì nei giudizi incidentali promossi dal g.i.p. presso il
Tribunale di Verona, chiedendo che le questioni siano dichiarate
«talune non ammissibili e tutte non fondate», dal momento che alcune
di esse sarebbero già sollevate nei ricorsi proposti dalle Regioni
avverso l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 ed inoltre in quanto le
ordinanze di rimessione non terrebbero conto dei precedenti
insegnamenti della Corte ed in particolare della fondamentale
sentenza n. 369 del 1988;
che, in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria nei giudizi promossi dal Tribunale
amministrativo regionale del Piemonte, nella quale sostiene che
dall'ambito della questione sollevata dal giudice dovrebbero essere
esclusi i casi in cui vi sia un provvedimento amministrativo
definitivo o una sentenza penale o amministrativa di condanna passata
in giudicato, giacchè, in tali ipotesi, sarebbe dubbio che possa
trovare applicazione la disciplina del condono;
che inoltre, sempre secondo l'Avvocatura, dovrebbero
escludersi i casi in cui il procedimento penale non sia ancora
iniziato o l'ordinanza di demolizione non sia stata ancora emessa, e
nei quali peraltro il condono sarebbe ammissibile, di talchè - così
delimitato l'ambito della questione - quest'ultima sarebbe in
sostanza identica a quelle proposte dalle Regioni avverso l'art. 32
del d.l. n. 269 del 2003;
che, in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato
una memoria anche nel giudizio proposto dal Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, nella quale sostiene che alla vicenda
oggetto del giudizio a quo non si applicherebbe la disciplina del
condono, ed inoltre che i parametri evocati da tale giudice (artt. 9,
32 e 97 Cost.) non sarebbero pertinenti alla vertenza al suo esame,
la quale concernerebbe solo una violazione di modestissima entità.
Considerato che l'identità della normativa impugnata, la
parziale coincidenza delle censure proposte e dei parametri
costituzionali invocati, nonchè delle argomentazioni svolte nelle
ordinanze di rimessione, rendono opportuna la riunione dei giudizi;
che questa Corte, con sentenza n. 196 resa in data odierna,
nel pronunciarsi sui ricorsi proposti da diverse Regioni avverso
l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici), nonchè sul testo del medesimo art. 32 così
come risultante ad opera della conversione in legge intervenuta con
la legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), con cui venivano sollevate
questioni in parte analoghe a quelle formulate dai rimettenti, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale della normativa
impugnata;
che, pertanto, tale sentenza ha sostanzialmente modificato la
disciplina dell'art. 32 sul quale i giudici rimettenti hanno
sollevato le questioni di legittimità costituzionale oggetto del
presente giudizio, rendendo necessario, conseguentemente, un nuovo
esame dei termini delle questioni e della loro perdurante rilevanza
nei giudizi a quibus (si vedano, analogamente, ordinanze n. 184 del
2003 e n. 67 del 2002);
che, alla luce delle predette considerazioni, gli atti devono
essere restituiti ai giudici rimettenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, ordina la restituzione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sezione di Parma, al
Tribunale amministrativo regionale del Piemonte e al giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Verona.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in Cancelleria il 28 giugno 2004.
Il cancelliere:Fruscella
04C0802