1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 123 SENTENZA 9 maggio - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Arbitrato - Assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e delle Province - Determinazione della equa indennita' di riscatto dovuta ai concessionari - Devoluzione ad un collegio arbitrale in via esclusiva in mancanza di accordo tra le parti. - Regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578 (Approvazione del testo unico della legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province), art. 24, settimo e ottavo comma. - (T-180123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 del
regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578 (Approvazione del testo unico
della legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei
comuni e delle province), promosso dal Collegio arbitrale di Milano
con ordinanza del 7 marzo 2017 nel procedimento vertente tra Enel
Sole srl e il Comune di Calcinato, iscritta al n. 83 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di Enel Sole srl, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 9 maggio 2018 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Claudio Bonora per Enel Sole srl e l'avvocato
dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Collegio arbitrale di Milano, chiamato a determinare
l'ammontare dell'equa indennità di riscatto degli impianti di
illuminazione pubblica, da corrispondere ad Enel Sole srl da parte
del Comune di Calcinato, con ordinanza del 7 marzo 2017 ha sollevato,
in riferimento agli artt. 24, primo comma, e 102, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 24,
settimo e ottavo comma, del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578
(Approvazione del testo unico della legge sull'assunzione diretta dei
pubblici servizi da parte dei comuni e delle province), nella parte
in cui prevede una forma di arbitrato obbligatorio.
2.- Con l'ordinanza suindicata, il rimettente ha precisato che le
parti non avevano stipulato alcuna clausola compromissoria e la
devoluzione della controversia in arbitri era stata determinata dalla
pronuncia di incompetenza pronunciata in favore del Collegio
arbitrale, dal Tribunale ordinario di Brescia, inizialmente adito da
Enel Sole srl, in forza della previsione dell'art. 24 del r.d. n.
2578 del 1925.
L'art. 24 del r.d. n. 2578 del 1925 devolve la determinazione
della indennità di riscatto dei servizi pubblici ad un collegio
arbitrale in via esclusiva, senza possibilità di fare ricorso
all'autorità giudiziaria ordinaria, e per questo, a parere del
rimettente, sarebbe in contrasto con gli artt. 24, primo comma, e
102, primo comma, Cost., in base ai quali la deroga all'esercizio
della giurisdizione statale deve essere espressione di una libera
opzione e non può trovare fondamento in un obbligo di legge.
3.- In riferimento alla rilevanza, il Collegio arbitrale ha
rappresentato che la norma censurata fonda il suo potere decisionale
e, quindi, l'eventuale accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, retroagendo quanto agli effetti, comporterebbe
l'impossibilità della valida prosecuzione del procedimento arbitrale
o, comunque, l'invalidità della decisione di merito eventualmente
assunta.
4.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio di
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha dedotto l'inammissibilità della questione e la sua
infondatezza.
Secondo la difesa dell'interveniente, l'istituto contemplato
dall'art. 24 del r.d. n. 2578 del 1925 sarebbe un arbitraggio ovvero
un arbitrato irrituale e non un arbitrato rituale, poichè la
disposizione normativa utilizza il termine "decisione", non ne
prevede l'impugnabilità in appello e in cassazione e non fa
riferimento alle regole di diritto quale criterio di decisione.
Conseguentemente, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la
questione di costituzionalità promossa dal Collegio arbitrale di
Milano sarebbe inammissibile, poichè solo agli arbitri di un
arbitrato rituale sarebbe consentito sollevare incidente di
legittimità costituzionale.
Quale ulteriore motivo di inammissibilità, l'interveniente ha
dedotto la mancata indicazione delle ragioni per cui i parametri
costituzionali sarebbero violati, poichè il Collegio, nel motivare
l'ordinanza, si sarebbe limitato a richiamare i precedenti di questa
Corte in materia di arbitrato obbligatorio.
In ogni caso, l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito che
sussisterebbe la concorde volontà delle parti di addivenire alla
decisione arbitrale.
5.- Nel merito, la difesa dell'interveniente ha dedotto che la
natura non rituale dell'arbitrato costituirebbe motivo di non
fondatezza della questione e che, comunque, una lettura
costituzionalmente orientata della previsione censurata consentirebbe
di ritenere sempre possibile il ricorso all'autorità giudiziale,
eventualmente dopo l'esperimento dell'arbitrato, che sarebbe da
ricondurre ad una sorta di condizione di procedibilità dell'azione.
6.- Nel giudizio di costituzionalità si è costituita una delle
parti del procedimento arbitrale, Enel Sole srl, deducendo la natura
rituale dell'arbitrato previsto dalla norma censurata e chiedendo che
ne venga dichiarata l'illegittimità costituzionale, poichè
l'obbligatorietà dell'arbitrato sarebbe in contrasto con il diritto
di accesso alla giustizia, con l'individuazione del giudice naturale
in base a criteri predeterminati, con il principio di unitarietà
della giurisdizione e con il divieto di istituzione di giudici
straordinari.
Ad avviso della parte costituita, neppure sarebbe possibile
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma, che non
prevede la derogabilità della competenza arbitrale per volontà,
anche unilaterale, di una delle parti.
7.- A sostegno delle proprie argomentazioni e in risposta alle
deduzioni del Presidente del Consiglio dei ministri, Enel Sole srl ha
depositato memoria illustrativa in data 11 aprile 2018, con cui ha
insistito in ordine alla natura rituale dell'arbitrato previsto dalla
norma censurata e ha escluso la sussistenza di una comune volontà
delle parti di addivenire all'arbitrato.

Considerato in diritto

1.- Il Collegio arbitrale di Milano, con ordinanza del 7 marzo
2017, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.
24, settimo e ottavo comma, del regio decreto 15 ottobre 1925, n.
2578 (Approvazione del testo unico della legge sull'assunzione
diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province),
nella parte in cui demanda ad un collegio arbitrale la determinazione
dell'ammontare dell'indennità di riscatto degli impianti per
l'esercizio dei servizi pubblici locali, precludendo il ricorso
all'autorità giudiziaria ordinaria e ponendosi così in contrasto
con l'art. 24, primo comma, e con l'art. 102, primo comma, della
Costituzione, i quali postulano che il fondamento di qualsiasi
arbitrato è da rinvenirsi nella libera scelta delle parti e non può
ricercarsi in una legge ordinaria o in una volontà autoritativa.
2.- Il rimettente ha riferito di dover determinare, in difetto di
accordo tra le parti, l'ammontare dell'equa indennità di riscatto
degli impianti di illuminazione pubblica, che il Comune di Calcinato,
che ha esercitato il diritto al riscatto, deve al proprietario degli
impianti Enel Sole srl.
Il procedimento arbitrale è stato instaurato a seguito della
dichiarazione di incompetenza del Tribunale ordinario di Brescia,
inizialmente adito da Enel Sole srl, ricorrente contro il comune di
Calcinato, e si fonda sulla previsione dell'art. 24 del r.d. n. 2578
del 1925.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità della questione sollevata, stante la natura
irrituale dell'arbitrato previsto dalla norma censurata o la natura
di arbitraggio.
L'eccezione è infondata, poichè, come rilevato dalla Corte di
Cassazione (Corte di cassazione, prima sezione civile, 1° marzo 2002,
n. 3026), l'art. 24 del r.d. n. 2578 del 1925 prevede un arbitrato
rituale, nell'ambito del quale l'art. 819-bis del codice di procedura
civile consente di sollevare questione di legittimità
costituzionale.
L'Avvocatura generale ha poi eccepito l'inammissibilità della
questione sollevata, per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, essendosi il collegio rimettente limitato a richiamare
la giurisprudenza costituzionale sull'arbitrato obbligatorio.
L'eccezione è infondata.
L'ordinanza di rimessione, infatti, è adeguatamente motivata,
poichè da essa si evince chiaramente che la ritenuta illegittimità
costituzionale della norma censurata viene ricondotta alla natura
obbligatoria dell'arbitrato e al conseguente contrasto con l'art. 24,
primo comma Cost., che garantisce la tutela giurisdizionale dei
diritti, e con l'art. 102, primo comma, Cost., che vieta
l'istituzione di nuovi giudici speciali.
È infine infondata l'eccezione di inammissibilità sollevata
dall'Avvocatura dello Stato in quanto sussistente la comune volontà
delle parti di addivenire all'arbitrato.
Il collegio rimettente, infatti, ha indicato, con motivazione non
implausibile, le ragioni dell'asserita mancanza di una concorde
volontà delle parti, poichè queste hanno dichiarato, sia
personalmente che per mezzo dei loro difensori, di essere tenute
all'arbitrato per effetto della sola disposizione normativa
censurata.
Il collegio rimettente, invero, ha dato atto che Enel Sole srl,
successivamente, ha dichiarato di voler concludere il procedimento
arbitrale per giungere ad una decisione, tuttavia ha ritenuto tale
manifestazione di volontà insufficiente perchè unilaterale, non
ritenendo di attribuire analogo significato all'eccezione di
incompetenza, in favore degli arbitri, sollevata dal Comune di
Calcinato nella fase giudiziale che ha preceduto il procedimento
arbitrale.
4.- Nel merito la questione è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, le ipotesi di
arbitrato previste dalla legge sono illegittime solo se hanno
carattere obbligatorio, e cioè impongono alle parti il ricorso
all'arbitrato, senza riconoscere il diritto di ciascuna parte di
adire l'autorità giudiziaria ordinaria (sentenze n. 221 del 2005, n.
325 del 1998, n. 381 del 1997, n. 152 e n. 54 del 1996, n. 232, n.
206 e n. 49 del 1994, n. 488 del 1991, n. 127 del 1977).
In particolare, con la sentenza n. 127 del 1977, che ha dato
avvio al predetto orientamento, questa Corte ha affermato il
principio secondo cui la "fonte" dell'arbitrato non può essere
individuata in una legge ordinaria o in una volontà autoritativa,
«perchè solo la scelta dei soggetti (intesa come uno dei possibili
modi di disporre, anche in senso negativo, del diritto di cui
all'art. 24, primo comma, Cost.) può derogare al precetto contenuto
nell'art. 102, primo comma, Cost. Ciò corrisponde al criterio di
interpretazione sistematica del testo costituzionale (nel quale la
portata di una norma può essere circoscritta soltanto da altre norme
dello stesso testo o da altre ancora ad esse parificate); e
corrisponde anche alla garanzia costituzionale dell'autonomia dei
soggetti (sottolineata con particolare vigore nella sent. n. 2 del
1963 di questa Corte), autonomia, che, mentre ad altro proposito è
tutelata dagli artt. 41 - 44 Cost., nella materia che ne occupa e per
le situazioni di vantaggio compromettibili è appunto garantita
dall'art. 24, primo comma, della Costituzione».
Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale del
censurato art. 24, settimo e ottavo comma, del r.d. n. 2578 del 1925,
nella parte in cui non riconosce il diritto di ciascuna parte di
adire l'autorità giudiziaria ordinaria, in caso di mancato accordo
sulla determinazione dell'indennità di riscatto degli impianti
afferenti l'esercizio dei servizi pubblici.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, settimo e
ottavo comma, del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578
(Approvazione del testo unico della legge sull'assunzione diretta dei
pubblici servizi da parte dei comuni e delle province), nella parte
in cui non riconosce il diritto di ciascuna parte di adire
l'autorità giudiziaria ordinaria, in caso di mancato accordo sulla
determinazione dell'indennità di riscatto degli impianti afferenti
l'esercizio dei servizi pubblici.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA