1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 25-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 367 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 gennaio 1997
N. 367 Ordinanza emessa l'8 gennaio 1997 dal pretore di Bari sul ricorso proposto da Giannelli Ugo contro l'ASL BA/4 Sanita' pubblica - Medici di base e pediatri di libera scelta - Fissazione del limite massimo di settanta anni per l'esercizio dell'attivita' convenzionata - Ingiustificata disparita' di trattamento dei medici di base (e pediatri di libera scelta) rispetto agli specialisti ambulatoriali e agli altri liberi professionisti - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi della tutela della salute e della liberta' di esercizio professionale per i soggetti abilitati. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 4). (Cost., artt. 3, comma primo, 4, 32 e 33, comma quinto). (097C0641) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 25-6-1997)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza sciogliendo la riserva di cui al
verbale che precede, osserva.
Si deve porre preliminarmente la questione, che viene rilevata di
ufficio in assenza di specifiche deduzioni in proposito ad opera di
parte convenuta, dell'ammissibilità della questione di
legittimitità costituzionale nel corso di un procedimento cautelare.
Come è noto, la Corte costituzionale, nella sua precedente
giurisprudenza, da ultimo ribadita con la sentenza del 22 dicembre
1989, n. 579 aveva ritenuto che il problema di costituzionalità di
una norma non potesse essere sollevato dal giudice nel corso di un
procedimento cautelare: tuttavia, con una più recente decisione la
stessa Corte costituzionale ha ritenuto possibile tale rimessione.
Contestando l'eccezione di inamissibilità sostenuta dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto la sospensione degli
atti impugnati avrebbe comportato l'avvenuto esercizio del potere
cautelare da parte del giudice remittente, la Corte costituzionale ha
rilevato che la sospensione degli atti in via provvisoria e
temporanea fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente
di costituzionalità non determina per la sua natura meramente
tecnica, l'esaurimento del potere cautelare del giudice stesso, con
la conseguenza che la proposta questione di legittimità
costituzionale può ritenrsi fornita del requisito della rilevanza.
(Corte cost. 12 ottobre 1990, n. 444, in Foro It. 1991, I, 721 e
segg.).
Tanto premesso, osserva il giudicante, passando all'esame nel
merito della questione, che il problema che forma oggetto del
presente giudizio riguarda la disciplina del rapporto convenzionale
tra i medici generalisti e le aziende sanitarie locali (ex unità
sanitarie locali), che queste ultime vorrebbero risolvere in
occasione del compimento del settantesimo anno di età da parte del
sanitario.
Prima di procedere all'esame della portata e delle implicazioni di
carattere costituzionale dell'art. 2, comma 4 della legge 28 dicembre
1995, n. 549, appare opportuno ricordare, sia pure brevemente, quali
siano state le normative precedenti, invocate dalle UU.SS.LL.,
nonchè le caratteristiche del servizio prestato dal medico di
medicina generale e dai pediatri.
Questi ultimi esercitano il servizio di assistenza sanitaria con
mezzi e studi professionali propri, sottoposti soltanto a controlli
da parte delle aziende sanitarie locali, che provvedono ad erogare i
compensi relativi alle prestazioni effettuate nonchè a fornire i
timbri e i ricettari. L'evoluzione legislativa in subiecta materia
deve prendere le mosse dalle legge istitutiva del servizio sanitario
nazionale del 23 dicembre 1978, n. 833.
In detta legge, il rapporto tra i medici di base ed i pediatri da
un lato e le UU.SS.LL., dall'altro, era stato concepito come uno di
natura libero-professionista: il diritto del cittadino di effettuare
la scelta del medico, sia pure con le limitazioni previste in ordine
al numero (massimale) degli assistiti era garantito dall'art. 19
della legge citata. Nella sua successiva evoluzione, la legislazione
sanitaria, coerentemente con la scelta di operare una contrazione dei
compiti dello stato in materia di assistenza sanitaria, al duplice
fine di ottenere un contenimento della spesa pubblica ed una più
razionale organizzazione del sistema sanitario, ha accentuato sia
l'aspetto libero-professionale del rapporto tra medico e servizio
sanitario nazionale, sia il diritto di scelta da parte
dell'assistito. In particolare, si deve ricordare che le linee
fondamentali della nuova disiciplina sono state introdotta dalle
legge 30 dicembre 1991, n. 412, dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 e
dal d.-l. 7 dicembre 1993, n. 517, che hanno inciso sulla
regolamentazione dei rapporti convenzionali del S.S.N. con i medici
di medicina generale.
In particolare, si deve tener presente che l'art. 8 del d.lgs. 30
novembre 1992, n. 502, ha previsto che il rapporto tra il S.S.N. ed
i medici di medicina generale ed i pediatri è disciplinato da
apposite convenzioni di durata triennale, conforme agli accordi
collettivi nazionali e che devono tener conto dei seguenti principi:
1) la scelta del medico è liberamente effettuata dall'assistito,
con l'unico limite fissato dal massimale assegnato ad ogni sanitario:
essa ha validità annuale e si intende tacitamente rinnovata in
assenza di disdetta;
2) viene disciplinata la possibilità di revoca della scelta da
parte dell'assistito nel corso dell'anno nonchè la ricusazione di
questo ultimo ad opera del medico, ove sussitono eccezionali ed
accertati motivi di incompatibilità;
3) si prevedono le modalità per concordare i livelli di spesa;
4) si ipotizza che l'accertato pagamento da parte dell'assistito
di somme non dovute determini il venir meno del rapporto con il
S.S.N.;
5) si concordano con le OO.SS. i compiti e le prestazioni da
effettuare;
6) si definisce la struttura del compenso spettante al medico;
7) si regola l'accesso alle funzioni di medico di medicina
generale;
8) si prevede la cessazione degli istituti normativi previsti
riconducibili direttamente o indirettamente ad un rapporto di lavoro
dipendente.
L'art. 1 del decreto-legge citato prevede, al terzo comma, che gli
ordini ed i collegi professionali sono obbligati a valutare sotto il
profilo deontologico i comportamenti degli iscritti all'albo che si
siano resi inadempienti agli obblighi delle convenzioni.
L'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 demandava, infine,
agli accordi collettivi nazionali, l'uniformità del trattamento
economico e normativo dei medici legati al S.S.N. da rapporto
convenzionale, disponendo la disciplina dello stesso attraverso
accordi collettivi aventi durata triennale: in particolare, fissava
in 13 punti gli aspetti del rapporto che dovevono essere regolati. In
particolare, gli accordi collettivi dovevano prevedere:
1) le istituzioni ed i criteri di formazione degli elenchi unici
di medici di medicina generale, la disciplina delle incompatibilità
e delle limitazioni al rapporto convenzionale;
2) le forme di controllo sulla attività dei medici convenzionati
nonchè le ipotesi di infrazione da parte dei medici degli obblighi
derivanti dalle convenzioni, le conseguenti sanzioni, cimpresa la
risoluzione del rapporto;
3) le modalità per assicurare l'aggiornamento professionale,
nonchè la continuità dell'assistenza anche in caso di assenza o
impedimento del medico tenuto alla prestazione e così via.
Nell'ambito delle materie devolute agli accordi collettivi non era
previsto l'apposizione di un limite di età massimo per il medico.
Tuttavia con il decreto del Presidente della Repubblica n. 314/1990
era stato previsto tale limite di età a 70 anni, il che aveva
provocato l'insorgere di un vasto ed articolato contenzioso avente ad
oggetto la legittimità di tale previsione. Nella giurisprudenza di
questa pretura, confermata anche dal Tribunale di Bari, la previsione
contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica n. 314/1990 era
stata ritenuta illegittima per eccesso di potere in quanto l'atto
amministrativo generale (che come tale, non avendo forza di legge non
era stato possibile sottoporre all'esame della Corte costituzionale)
aveva introdotto in limite non previsto nell'art. 48 della legge n.
833/1978.
Tanto premesso, si deve sottolineare che la situazione attuale
appare modificata con l'introduzione dell'art. 2, comma 4, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha previsto l'introduzione di un
limite di età per i sanitari.
Tuttavia tale modifica non appare al giudicante, di per sè,
risolutiva in quanto l'attività del legislatore è pur sempre
soggetta, in un sistema costituzionale rigido come quello della
Repubblica Italiana ad un controllo di legittimità costituzionale.
Si deve sottolineare, in primo luogo, che la stessa legge n. 549/1995
prevede all'art. 2, comma 7, che si conferma "agli assistiti la
facoltà di libera scelta delle strutture sanitarie e dei
professionisti a norma degli artt. 8 e 14 del decreto legislativo n.
502/1992 e successive modifiche ed integrazioni".
È bene sottolineare che la libertà di scelta del medico non viene
più concepita come dall'art. 19 della legge 833/1978 "nei limiti
oggettivi della organizzazione dei SS.SS." ma come finalità stessa
della legge, insieme a quella di garantire migliore assistenza al
cittadino che viene perseguita attraverso l'incentivazione al
contenimento dei consumi sanitari, attraverso la valorizzazione del
volontariato, l'acquisizione da parte di soggetti singoli e
consortili delle prestazioni, ecc.
I principi fissati dal decreto-legislativo 502/1992, cui devono
uniformarsi gli accordi collettivi disciplinanti le convenzioni con i
medici di medicina generale, riguardano in definitiva la libera
scelta del medico, la possibilità di revoca da parte dell'assistito
anche nel corso dell'anno e la ricusazione della scelta da parte del
medico nonchè le modalità di accesso alle funzioni di medico di
medicina generale.
Vengono, in tal modo, accentuati i contenuti libero-professionali
del rapporto tra assistito e medico e si sottolinea la facoltà di
scelta da parte di questo ultimo: non vengono più previsti, ad
esempio, tra i principi guida nella regolamentazione collettiva i
controlli sulla attività dei medici convenzionali, le forme
dell'aggiornamento professionale, le ipotesi di infrazione, mentre i
controlli e le sanzioni sull'attività del medico convenzionato
vengono devoluti alla competenza degli ordini e consigli
professionali e non più a commissioni paritetiche di disciplina. Sul
piano della disciplina del rapporto l'art. 4, comma 7, della legge 30
dicembre 1991, n. 412 prevede che il S.S.N. può intraprendere un
unico rapporto con il medico e che lo stesso sia incompatibile con
qualsiasi altro rapporto di lavoro dipendente pubblico o privato: le
situazioni di incompatibilità devono cessare entro un anno.
Si deve sottolienare, infine, al fine di arrivare al cuore del
problema, che la normativa di cui si dubita la legittimità
costituzionale appare influenzata, così come era avvenuto per i
precedenti accordi collettivi (peraltro disapplicati) dall'onda
emotiva determinata dalla crisi occupazionale che investe i medici di
giovane età e che ha spinto il legislatore ad introdurre un limite
di età per il mantenimento dei rapporti convenzionali.
Si deve sottolineare, a tal proposito, che non soltanto detta nuova
normativa non appare idonea a risolvere i problemi occupazionali dei
giovani medici ma che, nel prevedere un rigido limite legale
all'esercizio delle attività di medico di base, non previste dalla
legge 833/1978, appare del tutto incoerente con il precedente
sviluppo legislativo, con la deregulation in atto, con la evoluzione
del sistema sempre più flessibili di organizzazione sanitaria e
soprattutto con i principi sopra indicati, vale a dire con il
carattere libero-professionale dell'attività e con il principio
della libera scelta del medico da parte del cittadino, principi già
posti dalla legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,
modificati ed accentuati nel nuovo sistema.
Anche se si deve tener conto che questa incoerenza non può essere
considerata di per sè stessa indice di incostituzionalità, in
quanto non sussiste un principio costituzionale di coerenza
nell'evoluzione del sistema legislativo e che pur nell'ambito di una
tendenza, più volte affermata dalla legislazione, è possibile
introdurre deroghe, modifiche e norme nuove che esprimano tendenze
contrastanti o semplicemente diverse rispetto alle precedenti,
secondo scelte di politica legislativa non sindacabili neppure dalla
Corte costituzionale.
Nel caso di specie, peraltro, ad avviso del giudicante la lesione
di alcuni principi costituzionali appare evidente. Un volta
qualificato il rapporto insorto tra il S.S.N. e il medico come
rapporto libero-professionale, non sembra possa mettersi in dubbio
che l'introduzione legislativa di un limite di età crea una
ingiustificata disparità di trattamento con altri soggetti esercenti
la professione libera, violando il principio di uguaglianza senza
alcuna razionale giustificazione: in generale, infatti, non è mai
previsto un limite di età nei rapporti convenzionali di diritto
privato ovvero per l'esercizio di una libera professione.
Alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, si aggiunge quindi
quella dell'art. 33, quinto comma, della stessa Costituzione, che
pone come unico limite all'esercizio della attività professionale il
superamento dell'esame di abilitazione.
Il limite di età è di regola imposto dalla legge per i rapporti
di lavoro dipendente sia pubblico che privato, anche se in proposito
si deve sottolineare che l'art. 16 del decreto-legge n. 503/1992 ha
previsto, anche in questa ipotesi, la possibilità per i dipendenti
civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere
in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di
età per il collocamento a riposo per essi previsto; analogamente la
legge 24 aprile 1993, n. 125 ha esteso tale possibilità ai
magistrati, che possono rimanere in servizio fino a 72 anni.
Vi è, quindi, da un lato la tendenza ad ampliare le possibilità
di lavoro degli anziani, anche se lavoratori dipendenti mentre
dall'altra si introducono rigide preclusioni in tema di lavoro del
medico di base, che è parte di una convenzione privatistica con il
S.S.N. e che esercita il proprio lavoro con strutture personali ed
è stato liberamente scelto e non revocato dal cittadino utente del
servizio.
In definitiva, si introduce una limitazione nell'esercizio di una
libera professione, sia pure esercitata a mezzo di una convenzione
con la struttura pubblica, che non esiste per nessun altro libero
professionista e per nessun altro tipo di convenzione.
In proposito, si deve ricordare che la libertà di esercizio delle
libere professioni intellettuali, come del resto tutte le libertà o
diritti costituzionalmente garantiti, può esplicarsi entro l'ambito
di tutela di altre libertà e diritti secondo il criterio di
conteperamento di interessi più volte affermate dalla Corte
costituzionale.
In tale ambito, assumono primaria rilevanza situazioni soggettive
riconducibili al lavoro della persona umana.
È quindi, ovvio, che la professione sanitaria trovi dei limiti
nella esigenza di tutela del diritto alla salute dei cittadini utenti
del servizio (art. 32 della Costituzione).
Ma se i limiti di 70 anni può essere spiegato razionalmente con
l'esigenza di tutelare la salute dei cittadini, non si capisce
perchè la legge non preveda l'identico limite per l'esercizio della
professione di medico specialista ambulatoriale convenzionato.
La norma in esame incide, pertanto, sul diritto alla salute
garantito ai cittadini, i quali si vedono privati del proprio medico
di fiducia dopo anni di assistenza, sulla base di un criterio che non
appare sorretto da alcuna razionale giustificazione.
La norma in esame appare, inoltre, in contrasto con il diritto
riconosciuto dall'art. 4 della Costituzione che garantisce a tutti i
cittadini la possibilità di svolgere le proprie attività orbene,
privare il medico di base della possibilità di lavoro per il solo
fatto del raggiungimento di una determinata età, significa negargli
la possibilità di lavoro e di affermazione della propria
personalità.
Sulla base delle suesposte considerazioni, si provvede come da
dispositivo.

P. Q. M.
Uditi i procuratori delle parti, così provvede sulla domanda
proposta con ricorso del 17 settembre 1996 da Gianneli Ugo nei
confronti della azienda sanitaria locale (A.S.L.) BA/4, in persona
del suo legale rappresentante:
1) sospende la convalida del decreto emesso inaudita altera parte
in data 3 ottobre 1996;
2) dichiara rilevante e non manifestante infondata la questione
di legittimità dell'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 4, 32 e 33, quinto
comma della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale, disponendo che la presente ordinanza sia notificata a
cura della cancelleria alle parti in causa ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami
del Parlamento.
Bari, addì 8 gennaio 1997
Il pretore: De Peppo
97C0641