1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 agosto 1999
N. 30 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 agosto 1999 (della regione Puglia) Acque pubbliche ed acquedotti - Trasformazione dell'Ente autonomo acquedotto pugliese in Acquedotto pugliese S.p.a. - Approvazione dello statuto della S.p.a. con atto notarile - Ravvisata esistenza di una determinazione amministrativa del Ministro del tesoro, nella clausula contenuta nell'atto, di riserva delle funzioni di gestione ed amministrazione delle risorse idriche alla S.p.a. stessa (avente il Ministero del tesoro quale unico azionista) - Lamentata nomina di un amministratore unico anziche' di un Consiglio di amministrazione composto anche da rappresentanti della regione Puglia - Asserita spettanza alla regione della competenza ad adottare i provvedimenti necessari per la gestione delle risorse idriche nel territorio della stessa - Violazione delle competenze regionali in materia. - Determinazione amministrativa 2 luglio 1999 del Ministro del tesoro di Roma. - Cost., artt. 117 e, 118. (099C0931) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

Ricorre per conflitto di attribuzione la regione Puglia, in persona
del suo Presidente pro-tempore abilitato a stare nel presente
giudizio con deliberazione g.r. n. 1082 del 3 agosto 1999 difesa e
rappresentata dal prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi con domicilio
eletto in Roma a via Archimede, n. 35 presso lo studio legale
dell'avv. prof. Fabio Francario, per mandato in margine;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri; il Ministro del
tesoro; il Ministro dei lavori pubblici; l'Acquedotto pugliese
S.p.a., in persona del suo legale rappresentante pro-tempore, per la
declaratoria dell'illegittimita del comportamento degli organi
intimati per violazione delle attribuzioni spettanti, secondo gli
artt. 117 e 118 della Costituzione l'ordinamento di settore ed i
principi generali in materia, alla regione Puglia sulla attività, le
funzioni e la gestione esercitate sinora dall'Ente autonomo
Acquedotto pugliese ormai trasformato in Acquedotto pugliese S.p.a.,
con sede in Bari a Via Cognetti n. 33: in particolare
dell'illegittimità dell'approvazione da parte del Ministro del
tesoro dello Statuto della S.p.a. e della nomina da parte del
medesimo Ministro di un Amministratore unico della S.p.a. Acquedotto
pugliese.
Premessa in fatto
1. - Con decreto 119979 del 10 giugno 1999 il Ministro del tesoro -
in applicazione dell'art. 1, primo comma, del decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 141 (già impugnato in via diretta dalla regione
Puglia per violazione degli artt. 117, 5 e 97 della Costituzione ed
eccesso di potere legislativo) - convocava la prima assemblea della
S.p.a. Acquedotto pugliese.
2. - L'assemblea straordinaria della S.p.a., cui ha partecipato
quale socio unico l'avv. Francesco Giorgianni delegato dal Ministro
del tesoro, titolare del capitale sociale iniziale di L.
78.154.550.000, si è tenuta dopo due aggiornamenti (21 giugno e 25
giugno 1999) il 2 luglio 1999 dinanzi al notaio dott. Matilde Atlante
di Roma in seconda convocazione sotto la presidenza dell'avv. Lorenzo
Pallesi, Commissario straordinario dell'Ente autonomo per
l'Acquedotto pugliese, designato "dal capitale presente".
3. - È stato approvato da quella assemblea lo Statuto della S.p.a.
che all'art. 1 prevede il seguente oggetto:
a) la costruzione di acquedotti ed altre infrastrutture idriche e
impianti connessi;
b) la gestione del servizio idrico integrato;
c) l'esercizio diretto, e/o indiretto tramite partecipazioni a
società, di attività riguardanti la captazione, la adduzione, la
potabilizzazione, l'accumulo, la distribuzione e vendita di acqua ad
usi civili, industriali, commerciali e agricoli;
d) la costruzione e la gestione di tronchi e impianti di
fognatura e depurazione;
e) il servizio di raccolta, allontanamento, rassegna ai recapiti
finali dei reflui;
f) tutte le attività accessorie e strumentali alle precedenti".
4. - Di seguito si è tenuta l'Assemblea ordianaria nel corso della
quale l'unico socio, ai sensi dell'art. 2364 cod. civ., invitato dal
presidente dell'Assemblea, avv. Lorenzo Pallesi, "a nominare l'organo
amministrativo ed il Collegio sindacale della S.p.a.", ha deliberato,
come prevede l'art. 23 dello Statuto sociale, la nomina di un
Amministratore unico nella persona dello stesso avv. Lorenzo Pallesi
e del Collegio sindacale.
5. - Nel concludere l'assemblea il Presidente (anche se poco prima
nominato Amministratore unico) ha dato atto "che, tra l'altro, ai
sensi dell'art. 1 decreto legislativo n. 141/1999:
1) la trasformazione dell'"Ente" in "societa'" ha effetto da
oggi;
2) la pubblicazione del decreto legislativo n. 141/1999 in
Gazzetta Ufficiale della Repubblica 21 maggio 1999, n. 117, serie
generale, tiene luogo degli adempimenti in materia di costituzione di
società per azioni previsti dalle vigenti norme di legge;
3) la "societa'" si avvale di tutti i beni pubblici già in
godimento dell'"Ente", tenuto conto di quanto previsto dall'art. 4
del citato decreto legislativo; ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 141/1999;
4) sono affidate alla "Societa'", fino al 31 dicembre 2018, anche
le finalità già attribuite all'"Ente" dalla normativa riguardante
l'"Ente" stesso".
D i r i t t o
6. - Il Governo della Repubblica, nel costituire la S.p.a.
Acquedotto pugliese ha attribuito al nuovo soggetto una connotazione
giuridica esclusivamente statale. Di ciò non è dato dubitare
perchè non soltanto nella struttura sociale, caratterizzata da un
azionariato ristretto al Ministro del tesoro, ma anche nella
individuazione degli organi di amministrazione, la S.p.a. Acquedotto
pugliese è stata tenuta rigorosamente lontana da qualsiasi contatto
con il territorio che pure ne individua la stessa ragione sociale.
Or, la scelta di fare luogo alla nomina di un amministratore unico
anzichè di un Consiglio di amministrazione compiuta dall'Assemblea
ordinaria, cioè dal Ministro del tesoro, e quella del tutto scontata
di investire della carica lo stesso Commissario straordinario, il
dott. Lorenzo Pallesi che era subentrato al Consiglio di
Amministrazione dell'Ente autonomo per l'Acquedotto pugliese,
confermano nella conclusione che la S.p.a. è stata costituita in
violazione delle attribuzioni spettanti alla concludente regione.
7. - Infatti l'imponente struttura acquedottistica è stata gestita
con alterno successo lungo tutto il novecento dai suoi amministratori
naturali, emanazione dello Stato come delle province originarie di
Bari, Foggia e Lecce (successivamente anche di Taranto, Brindisi e
Potenza) riunite nel noto Consorzio con lo Stato in virtù della
legge 26 giugno 1902, n. 245.
L'art. 1, ultimo comma, della legge prevedeva che "la
rappresentanza legale del Consorzio è attribuita esclusivamente allo
Stato, il quale ne avrà anche la gestione fino all'apertura
dell'esercizio dell'Acquedotto". Anzi, come ricordano gli storici del
settore "In Parlamento fu contrastata fortemente l'impostazione
consortile, ritenuta addirittura una coercizione antiliberale e
antidemocratica, perchè un siffatto consorzio obbligatorio annullava
la volontà delle Province e si appropriava del settore degli
acquedotti pacificamente rientranti nella competenza esclusiva
locale, non mai al di la dei confini del territorio comunale, essendo
azzardata perfino la competenza della provincia" (cfr. Caruso V.,
Compendiario sugli acquotti Pugliesi e lucani, Bari, 1976, pag. 568).
È altrettanto noto che con regio d.-l. 19 ottobre 1919, n. 2060
convertito nella legge 23 settembre 1920, n. 1365 fù istituito in
Bari un'"Ente autonomo" che aveva lo scopo della "costruzione,
manutenzione ed esercizio dell'Acquedotto pugliese".
Nonostante il superamento - in favore di quella statalista
dell'ente pubblico - della originaria struttura consortile
Stato-province pugliesi (osserva il Caruso "Nel quadro sovvertitore
dello Stato e nella presa di potere con la violenza l'Eaap è il
primo ente a subire l'imperio della delegazione dei poteri conferiti
al Governo con la legge 3 dicembre 1922, n. 1601; subisce lo
scioglimento del C.d.A. e la nomina del regio commissario con
attribuzioni illimitate (|) nell'ing. Gaetano Postiglione, giusto
r.d. 4 dicembre 1923, n. 543", in Compendiario, cit., pag. 593), il
nuovo Ente, dopo una gestione commissariale triennale, assunse nel
1925 (r.d. legge 9 aprile 1925, n. 415, convertito in legge 21 marzo
1926, n.597) e ... nonostante si trattasse di un anno del ventennio
una struttura largamente rappresentativa degli enti locali: le
rappresentanze governative vengono infatti limitate in modo che il
Consiglio di Amministrazione del nuovo ente risulta formato oltre che
dal presidente e dal vice presidente, di nomina reale, da cinque
membri ministeriali e da ben nove membri in rappresentanza delle tre
province pugliesi.
Commenta dunque il Caruso "Il criterio rappresentativo fino al 1925
fondato sulla parità delle due componenti si sposta verso la maggior
influenza dei componenti rappresentanti delle province" (op. cit. p.
594).
Con la Costituzione repubblicana le rappresentanze provinciali
volute dalla legge 7 luglio 1951, n. 579, assommano ad otto (le
cinque pugliesi, le due lucane e quella di Avellino) ed i due
vicepresidenti della Giunta permanente sono rappresentanti delle
regioni pugliese e lucana.
Quello appena ricostruito nelle sue linee principali è l'assetto
che l'ente acquedottistico ha assunto nel tempo: mai, nemmeno nel
periodo ventennale di soppressione di ogni rilievo e poi
dell'esistenza stessa delle autonomie locali, comuni e province
italiane, mai il Governo centrale ha immaginato che la struttura
stessa di rilievo mondiale del più grande acquedotto costruito
potesse essere amministrata senza il diretto e responsabile concorso
attivo delle comunità locali interessate al suo funzionamento
migliore. L'Acquedotto costituisce tuttora l'infrastruttura più
rilevante e condizionante il loro sviluppo civile nelle generazioni
che si susseguono.
Bisogna attendere il 1999 (ed il Governo italiano del 1999) per
registrare una presa di posizione governativa del tutto antistorica e
condannata anche per ciò al più completo fallimento in ambito
sociale ed economico: la voluta soppressione di ogni rappresentanza
locale nel governo della S.p.a. pubblica voluta dal nuovo ordinamento
generale degli enti pubblici a forte autonomia finanziaria
costituisce grave deviazione attuata dal Governo con innegabile
disinvoltura da una linea storica di rispetto delle comunità
interessate al servizio pubblico essenziale svolto dall'Acquedotto.
8. - Nell'approssimarsi della conclusione della fase elaborativa
delle nuove strutture giuridiche societarie previste per gli enti
pubblici acquedottistici dall'art. 10 della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 la conferenza Stato-regioni nella seduta del 29 dicembre 1998
espresse i seguenti rilievi:
a) anzitutto le regioni hanno "confermato il loro assenso alla
trasformazione dell'EAAP in S.p.a.";
b) subito dopo le regioni hanno richiamato l'attenzione del
Governo sul ruolo essenziale in materia di governo del sistema idrico
loro assegnato dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36 e sulla necessità
di limitare il tempo di esclusiva gestione della S.p.a. Acquedotto
pugliese "fino alla piena operatività delle Autorità d'ambito
costituite", si dà poter affidare il servizio idrico integrato in
Puglia e Basilicata in consentaneità all'"Accordo di programma in
fase di stipula tra le due regioni ed il Ministero dei lavori
pubblici";
c) al fine di rendere possibile la realizzazione degli auspici
sopra riassunti, la Conferenza chiedeva che fosse "assicurata, sin
dalla costituzione della S.p.a., la presenza nel capitale sociale e
nel Consiglio di Amministrazione delle due regioni".
Stà di fatto che il decreto delegato ha affidato "fino al 31
dicembre 2018 le finalità già attribuite all'ente dalla normativa
riguardante l'ente stesso" così riservando alla S.p.a. funzioni di
pubblico interesse incidenti su competenze di pregnante contenuto
regionale.
Anche la riserva di azionariato al Ministero del tesoro ha
affossato una aspirazione legittima della regione concludente, quella
di partecipare al capitale sociale di una società acquedottistica.
Ma nessuna norma di legge ha previsto l'estromissione completa
della regione Puglia dall'amministrazione della nuova S.p.a.:
soltanto con l'assemblea ordinaria della S.p.a. il socio unico
Ministro del tesoro ha ritenuto di sorpassare i limiti imposti
dall'ordinamento generale nel rapporto Stato-regioni, evitando di
nominare un Consiglio di Amministrazione della S.p.a. che avrebbe
posto il problema imbarazzante sulla giustificazione dell'assenza
assoluta della regione Puglia nell'amministrazione dell'Acquedotto
pugliese e nominando un Amministratore unico, per giunta nella
persona del Commissario straordinario dell'Eaap.
9. - La completa estromissione - realizzata con lo Statuto e con la
nomina dell'Amministratore unico - della regione Puglia, cioè
dell'Amministrazione di gran lunga più direttamente coinvolta
dall'ordinamento generale nella responsabilità dell'uso del
territorio e dei servizi di base che lo rendono civilmente abitabile
ed utilizzabile a fini di sviluppo, costituisce violazione grave
delle sue attribuzioni costituzionali e derivanti dalle leggi
ordinarie:
a) la sintetica ricostruzione della storia amministrativa
dell'EAAP ci permette ora di annoverare la tradizione
dell'ordinamento di settore - che ha sempre rispettato le autonomie
territoriali - tra i valori conculcati dallo Statuto della S.p.a. e
dalla nomina dell'Amministratore unico;
b) gli artt. 117 e 118 della Costituzione riservano alla Regione
la competenza legislativa e quella amministrativa in materia di
acquedotti d'interesse regionale.
È bensì vero che nel caso di specie anche la regione Basilicata
(e forse anche la Campania) potrebbero dolersi della stessa lesione:
ma non si ritiene ipotizzabile un sovvertimento tale delle regole
processuali da ostacolare la legittimazione ad agire in una delle tre
regioni interessate soltanto in forza del fatto che un analogo
interesse ed analoga legittimazione potrebbe spettare anche ad
un'altra regione. Nel conflitto di attribuzioni con lo Stato non può
temersi una eccezione di questo genere;
c) rilevano anche gli ultimi sviluppi dell'ordinamento in ordine
alla responsabilità degli enti del territorio per ogni intervento
pubblico all'interno della regione di appartenenza.
10. - Anche il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risose
idriche ha preso posizione sul punto, rimarcando che l'art. 1, comma
2, della legge 1997, n. 59, prevede il conferimento alle regioni e
agli enti locali di "tutte le funzioni e i compiti amministrativi
relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo
delle rispettive comunita'".
La norma delegata di cui all'art. 1, comma 4, ed all'art. 3, comma
7, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 è stata
specificamente richiamata a sostegno della competenza regionale.
Del pari la riserva dei compiti di "gestione del servizio idrico
integrato" e dell'"esercizio diretto e/o indiretto tramite
partecipazioni a società, di attività riguardanti la captazione, la
adduzione, la potabilizzazione, l'accumulo, la distribuzione e
vendita di acqua ad usi civili, industriali, commerciali ed agricoli;
la costituzione e gestione di tronchi e impianti fognanti e
depurazione; il servizio di raccolta, allontanamento, rassegna ai
recapiti finali dei reflui; tutte le attività accessorie e
strumentali le precedenti" (si veda testualmente l'art. 4.1. dello
Statuto sociale quì sospinto) integra, secondo l'autorevole avviso
del Comitato per la vigilanza, una patente violazione delle direttive
C.E. 92/50, 90/531 e 93/38 recepite con i decreti legislativi 17
marzo 1995, numeri 157 e 158 che impongono in materia di affidamento
di pubblici servizi l'esperimento di procedure concorsuali a tutela
della libera concorrenza e del mercato di cui al Trattato istitutivo.
Anche la caduta di qualsiasi riferimento alla legge 5 gennaio 1994,
n. 36 (v. invece l'art. 4 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n.
141) nella delineazione statutaria dell'"Oggetto della Societa'" di
cui all'art. 4 non può che essere denunciata quale fonte di
violazione delle prerogative della regione, esposta come essa è ad
ogni capotica decisione della S.p.a. nella gestione delle acque fuori
e dentro gli ambiti ottimali, ambiti affidati alle regioni dalla
legge n. 36 del 1994 che - è appena il caso di rimarcare - reca
principi fondamentali ex art. 117 della Costituzione (art. 33, legge
n. 36/1994) e proprio perciò del tutto ignorati nello Statuto della
più grande S.p.a. in materia di acquedotti.
11. - L'Autorità garante della concorrenza e del mercato, nella
sua "Segnalazione" del 9 dicembre 1998, n. 762 al Presidente del
Consiglio dei Ministri, al Ministro dei lavori pubblici ed alla
regione Marche ha censurato l'impostazione della legge della regione
Marche 22 giugno 1998, n. 18 che nell'attuare la legge n. 36/1994 ha
limitato per cinque anni le possibilità di scelta degli enti locali
sulle modalità di gestione del servizio acqua, scegliendo inoltre
nel suddetto periodo transitorio un regime di affidamento diretto dei
servizi in favore di S.p.a. pubbliche in violazione degli art. 90.1 e
6 del Trattato di Roma e dell'art. 8, comma 1, della legge 10 ottobre
1990, n. 287.
La censura ha riguardato un periodo transitorio quinquennale: lo
Statuto della S.p.a. quì contestato, viceversa, istituzionalizza la
gestione diretta e nulla concede non soltanto alla libertà di
concorrenza nelle gare per l'affidamento di pubblici servizi, ma ben
di più alla presenza stessa della regione Puglia nel novero delle
Amministrazioni competenti in materia di acquedotti e servizio acqua.
12. - Con decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 in Gazzetta
Ufficiale 19 aprile 1999, n. 90) il Governo ha sostituito alcune
regioni, tra cui la Puglia, "inadempienti" per la ripartizione al
loro interno di funzioni amministrative con gli enti locali a norma
dell'art. 4, comma 5, legge 15 marzo 1997, n. 59.
Or nel Capo IX del suddetto decreto legislativo restano riservate
alla regione le funzioni amministrative di cui al comma 1 dell'art.
89 del decreto legislativo n. 112/1998, salvo quanto disposto
dall'art. 34 in favore della provincia fino a nuova normativa
regionale. Ed alla provincia sono attribuiti dunque interinalmente i
compiti di polizia idraulica, polizia delle acque, gestione del
demanio idrico, concessione di pertinenze idrauliche e di aree
fluviali, progettazione, realizzazione e gestione delle opere
idrauliche di qualsasi natura e dighe (escluse le maggiori). Tali
compiti saranno tra breve ridefiniti dalla concludente regione a
favore delle province pugliesi, dei comuni e della stessa
Amministrazione regionale. Senonchè lo Statuto della S.p.a. quì
contestato non fa che assorbire la maggior parte di essi riservandoli
in capo alla struttura societaria che esclude dallo stesso suo
orizzonte visivo la regione Puglia.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale adita, risolvendo
favorevolmente per l'istante il conflitto di attribuzioni proposto
con il presente atto, dichiari che non spetta allo Stato ma alla
regione Puglia l'adozione dei provvedimenti necessari per organizzare
e realizzare la gestione delle risorse idriche anche con riferimento
specifico a quelle dell'ente autonomo per l'Acquedotto pugliese -
oggi Acquedotto pugliese S.p.a. - nel suo territorio e
conseguentemente annulli la determinazione amministrativa di
approvazione da parte del Ministro del tesoro della clausola -
contenuta nello Statuto della S.p.a. medesima all'art. 4.1. - che
riserva tutte le attività suddette alla S.p.a. Acquedotto pugliese;
nonchè la nomina da parte del Ministro del tesoro di un
Amministratore unico anzichè di un Consiglio di amministrazione che
avrebbe potuto ricomprendere rappresentanti della regione Puglia.
In entrambi tali atti negoziali rinvenendosi altrettante
determinazioni amministrative di governo della materia incidenti -
negativamente - sull'assetto delle competenze amministrative volute
dalla legge in favore della regione Puglia.
Bari-Roma, addì 25 agosto 1999.
Prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi
99C0931