1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 262 SENTENZA 11 novembre - 30 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Beni culturali - Norme della Provincia autonoma di Trento - Semplificazione della gestione dei beni culturali connessa all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Esercizi pubblici - Esonero dalle autorizzazioni della soprintendenza sino al 31 dicembre 2021 - Sostituzione del procedimento di autorizzazione con un successivo controllo a campione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modifiche alla normativa in tema di concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza di ruolo - Asserita eventualita' del percorso formativo e della verifica finale - Lamentata violazione del principio di uniformita' dei procedimenti di accesso alle qualifiche dirigenziali di primo livello - Inammissibilita' della questione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 13 maggio 2020, n. 3, artt. 37 e 43, commi 1, 6 e 9. - Costituzione, artt. 9, 97 e 117, secondo comma, lettere s) e m); statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. (T-210262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 37 e 43,
commi 1, 6 e 9, della legge della Provincia autonoma di Trento 13
maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i
lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 13-17 luglio 2020, depositato in
cancelleria il 17 luglio 2020, iscritto al n. 59 del registro ricorsi
2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36,
prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
uditi nell'udienza pubblica del 9 novembre 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sabrina Azzolini,
quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 17 luglio 2020 e iscritto al n. 59
del registro ricorsi 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli altri,
degli artt. 37 e 43, commi 1, 6 e 9, della legge della Provincia
autonoma di Trento 13 maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno
per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al
bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022).
2.- Con il primo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato l'art. 37 della legge prov. Trento n. 3 del
2020, che modifica l'art. 22-bis della legge della Provincia autonoma
di Trento 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento del
personale della Provincia autonoma di Trento), stabilendo che, nei
concorsi pubblici per esami e titoli per l'accesso alla dirigenza di
ruolo della Provincia autonoma, il percorso formativo e la verifica
finale dei candidati siano solo eventuali.
2.1.- Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, si porrebbe in
palese contrasto con l'art. 97 della Costituzione, di cui costituisce
attuazione il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), il cui art. l, comma 3, stabilisce che
«[l]e disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le
Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili
dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
2.2.- Il ricorrente evidenzia, in particolare, che tra i principi
di cui all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), richiamati dall'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001, vi è quello che impone di «prevedere una disciplina uniforme
per i procedimenti di accesso alle qualifiche dirigenziali di primo
livello» (art. 2, comma l, lettera f, della legge n. 421 del 1992),
che la Provincia autonoma di Trento sarebbe tenuta a rispettare,
perchè, pur avendo, ai sensi dell'art. 8, numero 1), del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), potestà legislativa primaria
in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale
ad essi addetto», la dovrebbe comunque esercitare, ai sensi dell'art.
4 dello stesso statuto, nel rispetto «delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica».
3.- Con il secondo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna l'art. 43, commi 1, 6 e 9, della legge prov.
Trento n. 3 del 2020, che introduce una procedura semplificata per
l'installazione di plateatici e di altre strutture leggere da parte
degli esercizi pubblici, prevedendo sino al 31 dicembre 2021
l'esonero dalle autorizzazioni richieste dagli artt. 21 e 106 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), ovvero la sostituzione del procedimento di autorizzazione
con un procedimento di controllo successivo, effettuato a campione.
3.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le disposizioni
impugnate violerebbero gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettere s)
ed m), Cost. e gli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il Trentino
Alto-Adige, in relazione all'art. 181 (recte: 181, comma 3) del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di
salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, ai
sensi del quale, «comunque non oltre il 31 ottobre 2020», «la posa in
opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di
interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al
comma 1, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo
urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purchè
funzionali all'attività di cui all'articolo 5 della legge n. 287 del
1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21
e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
4.- Con atto depositato il 24 agosto 2021, si è costituita in
giudizio la Provincia autonoma di Trento, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
5.- La prima questione, relativa all'art. 37 della legge prov.
Trento n. 3 del 2020, sarebbe inammissibile, in primo luogo, perchè
totalmente priva di motivazione, in quanto l'Avvocatura si
limiterebbe ad evocare un generico contrasto tra la disposizione
impugnata e la normativa statale, ritenuta attuativa dell'art. 97
Cost., senza però procedere alla complessiva ricostruzione della
disciplina di accesso agli incarichi dirigenziali, indispensabile per
poter individuare gli esatti termini del contrasto con il parametro
costituzionale evocato.
La ormai costante giurisprudenza di questa Corte, invece,
richiederebbe che i termini delle questioni di legittimità
costituzionale siano ben identificati, dovendo il ricorrente
individuare le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le
ragioni delle violazioni prospettate (sono richiamate dalla difesa
provinciale, ex plurimis, le sentenze n. 143 e n. 106 del 2020, n.
232 del 2019, n. 152 del 2018 e n. 107 del 2017).
5.1.- Ulteriore ragione d'inammissibilità deriverebbe dal fatto
che il motivo d'impugnazione risulterebbe contraddittorio e
perplesso, in quanto pur essendo apparentemente fondato sulla
violazione dell'art. 97 Cost., muterebbe poi contenuto per diventare
censura di violazione di una norma fondamentale di riforma
economico-sociale, consistente nel principio di uniformità dei
criteri di accesso alle qualifiche dirigenziali posto dall'art. 2,
comma l, lettera f), della legge n. 421 del 1992, per poi essere
dedotto, nuovamente, come violazione dell'art. 97 Cost.
5.2.- La questione sarebbe, in ogni caso, non fondata, perchè,
ad avviso della difesa provinciale, la disposizione impugnata non
violerebbe l'art. 97 Cost., ponendosi in contrasto con la disciplina
dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001 e con il citato principio di
uniformità per l'accesso alle qualifiche dirigenziali di cui
all'indicato art. 2, comma 1, lettera f), in quanto le previsioni
degli artt. 28 e 28-bis del menzionato d.lgs. n. 165 del 2001, che
regolamentano l'accesso alla qualifica di dirigente della prima e
della seconda fascia, si applicherebbero solo alle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e agli enti pubblici non
economici, mentre la disciplina delle modalità di accesso al lavoro
pubblico provinciale, in quanto riconducibile alla materia
dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti
pubblici regionali, spetterebbe alla competenza legislativa primaria
della Provincia autonoma di Trento.
Inoltre, la modifica introdotta, considerato che lo svolgimento
del percorso formativo comporta un notevole investimento di risorse
umane e strumentali, con relativa sottrazione dei dirigenti
all'espletamento delle loro funzioni, sarebbe, ad avviso della difesa
provinciale, perfettamente coerente con il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., in quanto
solo così la Giunta provinciale avrebbe la possibilità di valutare
se l'incarico da affidare richieda competenze ed abilità senz'altro
esigibili dai candidati, ovvero se queste siano acquisibili solo
avviando uno specifico percorso formativo e all'esito di una adeguata
verifica finale.
La difesa provinciale afferma, inoltre, che non può essere
considerata espressione del principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost. l'adozione pedissequa
della disciplina dello Stato in relazione alle procedure di
reclutamento della dirigenza negli enti ad autonomia differenziata,
in quanto ciò determinerebbe lo svuotamento dell'autonomia
organizzativa ad essi riconosciuta, contraddicendo il contenuto dello
stesso principio, che esige che la disciplina dell'organizzazione di
un ente tenga conto delle sue specifiche caratteristiche
dimensionali, strutturali e funzionali.
6.- Anche riguardo alla seconda questione, relativa all'art. 43,
commi 1, 6 e 9, della legge prov. Trento n. 3 del 2020, la difesa
della Provincia autonoma di Trento ne asserisce l'inammissibilità e
la non fondatezza.
6.1.- Preliminarmente, la questione sarebbe inammissibile per
genericità e difetto di motivazione, poichè la parte ricorrente
avrebbe sostenuto il contrasto delle norme impugnate con la
disposizione dell'art. 181, comma 3, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, senza individuare esattamente la norma statale che
prevede il termine di rimozione delle opere amovibili ed affermando,
comunque, in modo del tutto apodittico, la riconducibilità delle
misure di semplificazione previste dall'art. 43 della legge prov.
Trento n. 3 del 2020 a quelle stabilite dal citato art. 181, comma 3,
del d.l. n. 34 del 2020.
6.2.- La questione sarebbe, in ogni caso, non fondata, in quanto,
ad avviso della difesa provinciale, le disposizioni in esame
sarebbero state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri
sull'erroneo presupposto che il termine del 31 dicembre 2021, fissato
dal comma 1 dall'art. 43 della legge prov. Trento n. 3 del 2020, si
ponga in contrasto con quello del 31 ottobre 2020, stabilito invece
dall'art. 181, comma 3, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
La disposizione impugnata non stabilirebbe, infatti, misure di
semplificazione riguardanti la disciplina di tutela dei beni
culturali, limitandosi a derogare alle previsioni urbanistiche, al
regolamento urbanistico-edilizio provinciale e ai regolamenti edilizi
comunali, espressione della potestà legislativa primaria della
Provincia autonoma in materia di «urbanistica e piani regolatori» ai
sensi dell'art. 8, numero 5), dello statuto speciale.
6.2.1.- Con riferimento, invece, alle censure relative al comma 6
dello stesso art. 43, la Provincia autonoma di Trento eccepisce che
la disposizione impugnata si limiterebbe ad introdurre una
valutazione legislativa di non necessità delle autorizzazioni
previste dagli artt. 21 e 106, comma 2-bis, del d.lgs. n. 42 del 2004
in un arco temporale definito (dall'entrata in vigore della legge
fino al 31 dicembre 2021), nell'ambito di uno specifico procedimento
(il procedimento semplificato di autorizzazione per l'installazione
di plateatici e strutture leggere) e in favore di predeterminate
tipologie di attività.
Conseguentemente, le censure non sarebbero fondate in quanto la
norma provinciale impugnata non comporterebbe una diminuzione della
tutela dei beni culturali, limitandosi ad introdurre una valutazione
generale e astratta di compatibilità con la tutela dei beni
culturali relativa a specifiche fattispecie e per un tempo
predeterminato.
6.2.2.- Con riferimento, invece, alla disposizione di cui al
comma 9 dell'art. 43 della legge prov. Trento n. 3 del 2020, la
resistente afferma che essa ha previsto un'ulteriore forma di
semplificazione della procedura, in virtù della quale, nei casi in
esame, l'autorizzazione preventiva prevista dagli artt. 21 e 106 del
d.lgs. n. 42 del 2004 è sostituita da un controllo successivo a
campione sulla compatibilità dell'installazione e della destinazione
d'uso con la tutela dei beni culturali.
La valutazione di compatibilità con la tutela dei beni culturali
che l'art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004 rimette ad una valutazione,
caso per caso, dell'autorità amministrativa, sarebbe stata,
pertanto, esercitata senz'altro dal legislatore provinciale, in
ragione delle caratteristiche strutturali dei manufatti, rimettendo
all'amministrazione il compito di svolgere un controllo successivo a
campione.
6.2.3.- La difesa provinciale sostiene, poi, la non fondatezza
delle censure formulate dal ricorrente anche alla luce delle
competenze spettanti alla Provincia autonoma di Trento in materia di
tutela dei beni culturali, quale risultanti, in particolare,
dall'art. 8, numero 3), dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di «tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e popolare».
In questa prospettiva, la parte resistente richiama la
giurisprudenza di questa Corte secondo cui, in relazione alle
autonomie speciali, le quali vantano propri titoli di competenza
legislativa di derivazione statutaria, la competenza esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., non si
impone all'esercizio della loro potestà legislativa, salvo per la
parte in cui la legge dello Stato reca disposizioni costituenti
limiti ai sensi dei rispettivi statuti di autonomia speciale (ex
plurimis, sentenze n. 226 e n. 164 del 2009, n. 378 del 2007).
Inoltre, la difesa provinciale sostiene che, nella materia della
tutela dei beni culturali, non potrebbero trovare senz'altro
applicazione i criteri di riparto stabiliti nella materia della
tutela dell'ambiente, rispetto alla quale questa Corte ha
riconosciuto che lo statuto speciale di autonomia non attribuisce
alle Province autonome uno specifico titolo di competenza, bensì
solo alcuni segmenti della tutela ambientale, e che le disposizioni
impugnate, in quanto volte a garantire il distanziamento sociale
nella frequentazione degli esercizi pubblici indicati nell'art. 43
della legge prov. Trento n. 3 del 2020, concorrerebbero a garantire
la tutela del fondamentale diritto alla salute, e pertanto sarebbero
espressione anche della competenza legislativa della Provincia
autonoma in materia.
Con riferimento, invece, allo specifico profilo della
introduzione da parte delle norme impugnate di un termine successivo
a quello stabilito dal legislatore statale nell'art. 181 del d.l. n.
34 del 2020, come convertito, la Provincia autonoma sostiene che,
alla luce dell'interpretazione letterale e sistematica della
disposizione, si dovrebbe ritenere che la data del 31 ottobre 2020
prevista dal legislatore statale costituisca il termine per la posa
in opera dei manufatti ivi indicati e non un termine per la rimozione
degli stessi.
7.- Il 19 ottobre 2021 la Provincia autonoma di Trento ha
depositato memoria integrativa, ribadendo le argomentazioni già
illustrate nell'atto di costituzione in giudizio e insistendo per
l'accoglimento delle conclusioni ivi formulate.
In particolare, la difesa provinciale evidenzia, con riferimento
all'impugnativa avente ad oggetto l'art. 37 della legge prov. Trento
n. 3 del 2020, che, successivamente alla sua costituzione in
giudizio, l'articolo impugnato è stato parzialmente modificato
dall'art. 2, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Trento
28 dicembre 2020, n. 15 (Legge collegata alla manovra di bilancio
provinciale 2021), che ha soppresso la specificazione del carattere
eventuale della verifica finale del percorso formativo e precisato
che questa deve svolgersi nella forma di una prova orale (e non nella
forma di un colloquio, come in precedenza previsto).
Con riferimento, invece, alle censure aventi ad oggetto l'art.
43, commi l, 6 e 9, della legge prov. Trento n. 3 del 2020, la parte
resistente sottolinea che, medio tempore, l'art. 181, comma 3, del
d.l. n. 34 del 2020, recante il parametro temporale invocato dal
ricorrente come norma interposta, è stato oggetto di numerosi
interventi da parte del legislatore statale che hanno
progressivamente modificato, estendendolo sino al 31 dicembre 2021,
l'originario termine del 31 ottobre 2020.
8.- Con memoria integrativa depositata il 19 ottobre 2021,
l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito le censure già svolte
nel ricorso e contestato le difese della Provincia autonoma di
Trento.
In particolare, con riferimento alle censure formulate nei
confronti dell'art. 37 della legge prov. Trento n. 3 del 2020, il
ricorrente ha ribadito che la previsione da parte del legislatore
provinciale di un percorso di reclutamento dei dirigenti differente e
meno selettivo rispetto a quello previsto dalla disciplina statale
non può non integrare la violazione denunciata.
In relazione, invece, alle censure aventi ad oggetto l'art. 43,
commi l, 6 e 9, della legge prov. Trento n. 3 del 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri sottolinea che, ai fini della proposta
impugnazione, non possono essere ritenute rilevanti le modifiche
intervenute sul termine originariamente previsto dall'art. 181, comma
3, del d.l. n. 34 del 2020, in quanto la legittimità costituzionale
delle disposizioni impugnate deve essere scrutinata in relazione al
quadro normativo vigente al tempo della loro entrata in vigore.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 59 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le
altre, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 37 e 43,
commi 1, 6 e 9, della legge della Provincia autonoma di Trento 13
maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i
lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022).
2.- Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri con lo stesso ricorso.
3.- Con il primo motivo di censura viene impugnato, in
riferimento all'art. 97 della Costituzione e agli artt. 4 e 8 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), l'art. 37 della legge prov. Trento n. 3 del
2020, che modifica la legge della Provincia autonoma di Trento 3
aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento del personale della
Provincia autonoma di Trento).
Il ricorrente rileva che le disposizioni impugnate, «nel
modificare l'articolo 22-bis della citata legge n. 7 del 1997 in
materia di concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza di ruolo
della Provincia, rendono, nell'ambito dei concorsi per esami e
titoli, solo eventuale il percorso formativo e altrettanto eventuale
la conseguente verifica finale, che, viceversa, in base alla
disciplina previgente, erano obbligatori».
Tale modifica, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, contrasterebbe con l'art. 97 Cost., di cui sarebbe
attuazione il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), il cui art. l, comma 3, stabilisce che
«[l]e disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le
Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili
dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
In particolare, il ricorrente evidenzia che tra i principi di cui
all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per
la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), richiamati dall'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001, vi è quello che impone di «prevedere una disciplina uniforme
per i procedimenti di accesso alle qualifiche dirigenziali di primo
livello» (art. 2, comma l, lettera f, della legge n. 421 del 1992),
che la Provincia autonoma di Trento sarebbe tenuta a rispettare
perchè, pur avendo, ai sensi dell'art. 8, numero 1), dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, potestà legislativa primaria in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto», essa incontra, ai sensi dell'art. 4 dello stesso
statuto, il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
3.1.- La Provincia autonoma di Trento, regolarmente costituitasi
in giudizio, ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità per
genericità e difetto di motivazione della questione.
3.2.- L'eccezione è fondata.
3.3.- Per costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale, l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento
della richiesta declaratoria d'illegittimità costituzionale si pone,
in particolare, nei giudizi proposti in via principale (ex plurimis,
sentenza n. 115 del 2021).
Nel caso di specie, il ricorrente non ha chiarito le ragioni del
contrasto tra la norma impugnata e la disciplina statale dettata dal
d.lgs. n. 165 del 2001, che avrebbe implicato quanto meno
l'individuazione degli elementi fondamentali del sistema statale di
reclutamento dei dirigenti, limitandosi a dedurre, in modo
sostanzialmente apodittico, la violazione del principio di
uniformità dei procedimenti di accesso alle qualifiche dirigenziali
di primo livello stabilito dall'art. 2, comma l, lettera f), della
legge n. 421 del 1992, come richiamato dall'art. l, comma 3, del
d.lgs. n. 165 del 2001.
La genericità delle doglianze, sprovviste di una adeguata
argomentazione a sostegno del contrasto con i parametri indicati,
determina, dunque, l'inammissibilità della questione (ex plurimis,
sentenza n. 25 del 2021).
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, con il
secondo motivo di ricorso, l'art. 43, commi 1, 6 e 9, della legge
prov. Trento n. 3 del 2020, deducendo che dette disposizioni che
semplificano i procedimenti per l'installazione di plateatici e di
altre strutture leggere, esentando sino al 31 dicembre 2021 gli
esercizi pubblici dalle autorizzazioni previste dagli artt. 21 e 106
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), ovvero sostituendo, con riferimento a talune
tipologie di installazioni, il procedimento di autorizzazione con un
procedimento di controllo successivo, effettuato a campione, si
porrebbero in contrasto con quanto previsto dall'art. 181 (recte:
181, comma 3) del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti
in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77.
La norma statale, infatti, stabilendo che «la posa in opera
temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse
culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 1,
di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano,
attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purchè
funzionali all'attività di cui all'articolo 5 della legge n. 287 del
1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21
e 146 del decreto legislativo», avrebbe consentito tali procedure in
deroga non oltre il 31 ottobre 2020.
Tale contrasto comporterebbe, ad avviso del ricorrente, la
violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettere s) ed m),
Cost., e quella dei limiti della potestà legislativa provinciale
stabiliti dal combinato disposto degli artt. 4 e 8 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
4.1.- La difesa provinciale, preliminarmente, ha eccepito
l'inammissibilità per genericità e difetto di motivazione delle
censure, in quanto il ricorrente, da un lato, avrebbe omesso di
chiarire i rapporti tra la portata applicativa della norma statale
richiamata come norma interposta e la disposizione impugnata, mentre,
dall'altro, non avrebbe esposto le ragioni in forza delle quali il
termine fissato dall'art. 181, comma 3, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, debba essere inteso come termine di rimozione, nonostante
l'inequivoco dettato letterale che fa espresso riferimento alla «posa
in opera temporanea» dei manufatti.
4.2.- L'eccezione non è fondata.
4.3.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, «il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali lamenta la violazione e di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva», indicando
le «ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri
evocati» (da ultimo, sentenza n. 194 del 2020).
Tuttavia, allorquando l'atto introduttivo, pur nella sua
sintetica formulazione, consenta di individuare «con sufficiente
chiarezza il parametro asseritamente violato [...] e la ratio del
prospettato contrasto della disposizione denunciata con il parametro
stesso» (sentenza n. 187 del 2020), l'impugnativa proposta è
ammissibile.
Nella specie, tali requisiti sono soddisfatti.
Il ricorso, infatti, rende «ben identificabili i termini delle
questioni proposte, individuando le disposizioni impugnate, i
parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità
costituzionale (sentenza n. 241 del 2012)» (sentenza n. 176 del
2015).
In particolare, le ragioni del contrasto tra le norme impugnate e
la disciplina statale posta dall'art. 181, comma 3, del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, sono esposte dal ricorrente in modo chiaro
e particolarmente articolato.
4.4.- Sempre preliminarmente, va chiarito che, nonostante il
ricorrente denunci i commi 1, 6 e 9 dell'art. 43 della legge prov.
Trento n. 3 del 2020, le censure formulate nel ricorso si appuntano
sulle previsioni contenute nei commi 6 e 9 di tale disposizione, che
implicitamente richiamano il termine del 31 dicembre 2021, indicato
ad altri fini nel comma 1 del detto art. 43.
Risultano, invece, estranee all'impugnativa le altre
disposizioni, contenute nel citato comma 1 dell'art. 43 della legge
prov. Trento n. 3 del 2020, che si riferiscono alle previsioni
urbanistiche, al regolamento urbanistico-edilizio provinciale e ai
regolamenti edilizi comunali, dettando una espressa disciplina ad hoc
sino al 31 dicembre 2021.
4.5.- Così precisati il thema decidendum e l'oggetto
dell'impugnazione, la questione è fondata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.6.- La tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali, oggetto di detto parametro costituzionale, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte non costituisce una materia
in senso tecnico, «dal momento che non sembra configurabile come
sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata,
giacchè, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente
con altri interessi e competenze» (sentenza n. 407 del 2002).
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che, a seguito della
riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, il
legislatore statale conserva «il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria della Regione a statuto speciale attraverso
l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali":
e ciò anche sulla base [...] del titolo di competenza legislativa
nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che
le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali
emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario
rispetto» degli enti ad autonomia differenziata nell'esercizio delle
proprie competenze (sentenza n. 51 del 2006; nello stesso senso,
sentenza n. 536 del 2002).
In particolare, questa Corte ha espressamente qualificato come
norme di grande riforma economico-sociale, idonee a vincolare anche
le Regioni a statuto speciale e le Provincie autonome di Trento e di
Bolzano, le disposizioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio che disciplinano la gestione dei beni soggetti a tutela (ex
plurimis, sentenza n. 160 del 2021), tra i quali vanno,
indubbiamente, annoverati anche gli artt. 21 e 106 che,
rispettivamente, individuano gli interventi sui beni culturali
soggetti ad autorizzazione e ne regolamentano l'uso individuale.
4.7.- Alla luce di ciò, non assume rilievo il fatto che l'art.
181, comma 3, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, cioè la
norma interposta evocata dall'Avvocatura generale dello Stato, sia
stata oggetto, successivamente alla proposizione del ricorso, di
numerosi interventi da parte del legislatore statale che hanno
progressivamente modificato, estendendolo sino al 31 dicembre 2021,
l'originario termine del 31 ottobre 2020.
Si tratta, infatti, di norme statali sopravvenute rispetto alle
disposizioni impugnate, la cui illegittimità costituzionale non può
essere sanata per il periodo precedente a tali interventi, dovendo,
invece, essere scrutinata in relazione al quadro normativo vigente al
tempo della loro entrata in vigore.
4.8.- Il termine introdotto dall'art. 181, comma 3, del d.l. n.
34 del 2020, come convertito, in particolare, risulta funzionale ad
una significativa, ma del tutto eccezionale (in quanto limitata al
periodo di emergenza epidemiologica da COVID-19), misura di
semplificazione volta ad esentare dalle autorizzazioni, altrimenti
richieste ai sensi degli artt. 21 e 146 del codice dei beni culturali
e del paesaggio, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e
altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, di
strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano,
attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, connesse alle
attività di pubblico esercizio per la somministrazione di alimenti e
di bevande previste dall'art. 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287
(Aggiornamento della normativa sull'insediamento e sull'attività dei
pubblici esercizi).
La norma statale introduce, cioè, una disciplina volta
specificamente ad assicurare, in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale, il contemperamento dell'interesse alla tutela del
patrimonio culturale con quello attinente alla ripresa delle
attività economiche, nel rispetto delle doverose misure di
distanziamento interpersonale per il contenimento della pandemia,
derogando, per un periodo predeterminato dallo stesso legislatore
statale, ai vincoli imposti a tutela del patrimonio culturale.
Le disposizioni provinciali impugnate prevedono, invece, rispetto
alla normativa statale invocata dal ricorrente come parametro
interposto, un diverso termine (il 31 dicembre 2021 invece che il 31
ottobre 2020) entro il quale gli esercizi pubblici sono esonerati
dalle autorizzazioni di cui agli artt. 21 e 106, comma 2-bis, del
d.lgs. n. 42 del 2004, ai fini dell'«installazione di basamenti o
pedane non cementizie semplicemente in appoggio, di delimitazioni
perimetrali costituite da elementi a verde con carattere ornamentale
nonchè per la collocazione di sedie, tavolini e ombrelloni» (così
art. 43, commi 1 e 6, della legge prov. Trento n. 3 del 2020).
La disposizione contenuta, poi, nel comma 9 dell'art. 43 della
legge prov. Trento n. 3 del 2020 stabilisce, con una deroga ancora
più significativa rispetto alla disciplina statale, che, «[i]n
considerazione della valorizzazione delle specifiche caratteristiche
territoriali, il Consiglio delle autonomie locali può elaborare
linee guida per ambiti territoriali comprensivi di due o più comuni.
Per agevolare il rilascio delle autorizzazioni previste dal comma 5,
la Provincia, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali, può
definire linee guida necessarie per l'installazione delle strutture
previste dal comma 1, che consentono di non richiedere le
autorizzazioni della struttura competente per la tutela dei beni
culturali previste dagli articoli 21 e 106 del decreto legislativo n.
42 del 2004. Il protocollo prevede l'impegno per i comuni di
trasmettere alla soprintendenza le autorizzazioni concesse per il
successivo controllo a campione».
4.9.- Pertanto, è indubbio che le disposizioni impugnate si
ingeriscano in un ambito di competenza riservato esclusivamente allo
Stato, trattandosi, nella specie, di parametri interposti espressivi
di norme di grande riforma economico-sociale.
Dall'art. 21 cod. beni culturali - che al comma 4 prevede che,
anche fuori dalle ipotesi espressamente previste dai commi precedenti
di interventi soggetti ad autorizzazione, l'esecuzione di opere e
lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad
autorizzazione della soprintendenza - è, infatti, enucleabile il
principio di grande riforma economico-sociale secondo cui ogni
intervento su beni culturali deve essere autorizzato, in quanto
qualunque tipologia di manufatto è potenzialmente suscettibile di
incidere sul significato e la portata culturale del bene interessato.
Sotto questo profilo, le norme provinciali impugnate prefigurano,
invece, un meccanismo di semplificazione della gestione dei beni
culturali, connesso all'emergenza epidemiologica da COVID-19,
significativamente difforme, non solo sotto il profilo
dell'estensione temporale delle deroghe, da quello statale.
Se, infatti, per le opere contemplate dal comma 6 dell'art. 43
della legge prov. Trento n. 3 del 2020, le disposizioni impugnate
prevedono l'esenzione dalle «autorizzazioni della soprintendenza per
i beni culturali di cui agli articoli 21 e 106, comma 2-bis, del
decreto legislativo n. 42 del 2004» sino al 31 dicembre 2021, a
fronte della data del 31 ottobre 2020 fissata dall'art. 181, comma 3,
del d.l. n. 34 del 2020, nel comma 9 dello stesso art. 43, i
procedimenti di autorizzazione preventiva previsti dalla disciplina
statale, per lo stesso periodo di tempo, risultano addirittura
sostituiti con procedimenti di controllo successivo, effettuati a
campione.
La Provincia autonoma di Trento, estendendo con le norme
impugnate il termine previsto dall'art. 181, comma 3, del d.l. n. 34
del 2020, come convertito, e regolamentando autonomamente la materia,
ha, pertanto, violato una norma fondamentale di grande riforma
economico-sociale della legislazione statale, eccedendo così il
limite posto in materia di «tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare» dall'art. 8, numero 3), dello stesso
statuto, determinando così il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Si deve, dunque, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 43, commi 1 - limitatamente al termine come riferito alle
disposizioni dei commi 6 e 9 -, 6 e 9, della legge Prov. Trento n. 3
del 2020.
5.- Restano assorbite le residue doglianze formulate dal
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 43, commi 1
- limitatamente al termine come riferito alle disposizioni dei commi
6 e 9 -, 6 e 9, della legge della Provincia autonoma di Trento 13
maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i
lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 37 della legge prov. Trento n. 3 del 2020,
promossa, in riferimento all'art. 97 della Costituzione e agli artt.
4 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 dicembre 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE