1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2001
Ordinanza emessa il 5 luglio 2001 dal Tribunale Amministrativo regionale della Puglia sul ricorso proposto da Caiazzo Arnaldo contro Regione Puglia Impiego pubblico - Regione Puglia - Concorso, per titoli ed esami, a 482 posti di ottava qualifica funzionale - Riserva del 100 per cento dei posti messi a concorso al personale interno appartenente alla qualifica immediatamente inferiore in possesso del diploma di laurea - Ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi - Deteriore trattamento del personale interno, appartenente ad altra qualifica funzionale in possesso del diploma di laurea, legittimato alla partecipazione ad eventuale concorso pubblico per l'ottava qualifica funzionale - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/1999, 1/1999, 313/1994 e 266/1993. - Legge Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1, in combinato disposto con l'art. 39 della legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 97. (002C0028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 5 luglio 2001.
Visto il ricorso n. 2176 del 1998 proposto da Caiazzo Arnaldo
rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Paccione, presso il quale è
elettivamente domiciliato in Bari, alla via Dante, n. 193;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Danilo
Guaita, presso il quale è elettivamente domiciliato in Bari, alla
piazza Aldo Moro, n. 28; per l'annullamento:
1) del provvedimento del 4 giugno 1998, pubblicato sul
bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 53 del 10 giugno 1998, a
firma del dirigente del settore "Concorso interno per titoli ed esami
a 482 posti di ottava qualifica - funzionario (art. 30 l.r.
n. 7/1997);
2) di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenti
compresa, ove occorra, la deliberazione g.r. 10179 del 30 dicembre
1997;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 5 luglio 2001 il consigliere
Doris Durante;
Uditi i difensori presenti come da verbale di causa.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. - La l.r. Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata "Norme in
materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"), dispone
all'art. 32, primo comma, secondo periodo, che, entro due anni dalla
sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima della
attivazione del processo di trasferimento di funzioni al sistema
delle autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti vacanti
del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo le
modalità di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della
l.r. 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive leggi
regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990, n. 22,
art. 46, comma 2.
Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, l.r. 7/1997)
dispone che "i posti risultati vacanti in ogni qualifica funzionale
in progressione successiva, a partire dall'ottava e fino alla terza
qualifica funzionale, sono coperti mediante concorsi interni per
titoli ed esami ovvero, per le qualifiche dalla quinta all'ottava,
mediante corsi-concorso riservati al personale inquadrato nella
qualifica immediatamente inferiore con un'anzianità di effettivo
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo ed in possesso del
titolo di studio richiesto per la qualifica di appartenenza".
Il citato e richiamato art. 39, l.r. 9 maggio 1984, n. 26
("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in occasione delle
operazioni di ristrutturazione connesse all'attuazione della presente
legge, sulla base della legge regionale di organizzazione, e anche
per un definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti
normativi dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in
ciascuna qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, è coperto
mediante concorsi interni per titoli e esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianità di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza".
2. - Con deliberazione g.r. n. 10179 del 30 dicembre 1997, avente
ad oggetto "artt. 30 e 32, l.r. 7/1997 - bandi di concorsi interni
riservati al personale di ruolo della regione", l'amministrazione,
demandandone l'attuazione al dirigente del settore personale, ha
bandito i concorsi interni riservati al personale regionale ed in
particolare il concorso interno per n. 482 posti di ottava qualifica
funzionale, prescrivendo che "i requisiti necessari per partecipare
ai concorsi interni sono: inquadramento in ruolo nella qualifica
immediatamente inferiore ed un'anzianità nella qualifica di
appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del titolo di studio
previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica di
appartenenza".
Il ricorrente, dipendente regionale di ruolo laureato,
formalmente inquadrato nel ruolo unico regionale nella quarta
qualifica funzionale ha impugnato, con il ricorso in epigrafe, il
bando a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti per
partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica, non
ricoprendo la qualifica ininiediatamente inferiore a quella del posto
messo a concorso.
Con un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto
normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di
corso concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti
del possesso del titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore, requisiti, al contrario, non affatto richiesti per la
diversa procedura del concorso interno; con un secondo ordine di
argomentazioni, sul presupposto che possiede il titolo di studio
necessario per l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso
(il titolo di laurea), assume la illegittimità derivata della
determinazione regionale di precludere del tutto ai dipendenti che si
trovino in tale situazione la possibilità di accedere ai posti
disponibili indipendentemente dalla qualifica di appartenenza
all'epoca di espletamento del concorso; sarebbe cioè illegittimo il
bando nella parte in cui consentisse di coprire il 100% dei posti
disponibili riservandoli al personale interno in possesso del titolo
e con qualifica immediatamente inferiore.
3. - In punto di rilevanza della presente questione, ritiene il
collegio che non può accedersi alla prima delle due prospettazioni
proposte dal ricorrente (illegittimità del bando di concorso che
riserva l'accesso interno solo ai dipendenti regionali in possesso
del relativo titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla base di una
diversa interpretazione della norma regionale di riferimento (il
citato art. 32, l.r. 7/1997).
La prefata disposizione - che si è sopra testualmente riportata
- non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una
diversità di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il corso
concorso, e ciò per due concorrenti ragioni; ritiene anzi tutto il
collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato art. 32,
sia riferito tanto ai "concorsi interni" che ai "corsi concorso", non
apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello
stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate.
In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un
concorso interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla
previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di
qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilità di esercizio del
potere rimesso alla regione di dotarsi del personale necessario e,
ovviamente, qualificato per i posti a concorso.
Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento
operato dal citato art. 32, l.r. 7/1987 all'art. 39, l.r. 26/1984
("si provvede alla copertura ai sensi dell'art. 39 l.r. 7/1987
all'art. 39 l.r. 26/1984) non può essere interpretato nel senso di
riferirlo alla sola disposizione relativa alla necessità di coprire
con concorsi interni o corsi concorso il 100% di posti disponibili,
risultando invece pacifico e confortato dalla costante normativa
regionale (il citato art. 39, l.r. 26/1984, i successivi art. 61,
l.r. 13/1988 e 46, comma 2, l.r. 22/1990) che la previsione di
indizione di concorsi interni non è mai (nè potrebbe mai essere)
disancorata dalla espressa indicazione dei requisiti per partecipare
agli stessi, sicchè, nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 è
confermativo appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente
confermata dalla espressa previsione dello stesso art. 32.
3.1. - Il novum del detto art. 32 è rappresentato, a ben vedere,
dalla previsione della possibilità di indire corsi concorso
riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per
questi ultimi (i corsi concorso) il legislatore regionale ha dovuto
indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi
richiesti per i concorsi interni.
3.2. - Le considerazioni che precedono servono a dare ragione e
conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte,
ritenendo il collegio di non poter aderire alla prima delle
prospettazioni proposte dal ricorrente, relativa come detto alla
illegittimità del bando per assunta violazione dell'art. 32, l.r.
7/1997.
4. - Nondimeno il ricorrente ha, come detto, dedotto in via
alternativa che avendo il possesso del titolo di studio richiesto per
l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione
del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel
contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente
inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non
consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e
sarebbe sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima.
4.1. - La questione è rilevante giacchè dall'accoglimento o
dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso.
5. - Ritiene il collegio non manifestamente infondata la
questione.
La costante giurisprudenza costituzionale è nel senso di
ritenere modalità prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio
al disposto dell'art. 97 della Costituzione che impone il buon
andamento degli uffici attraverso la migliore selezione del personale
garantita appunto dalla maggior partecipazione alle procedure
selettive assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico - che affida
all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizione di imparzialità, valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
nn. 333/1993; 453/1990 e, da ultimo, 1/1999).
La possibilità offerta alle pubbliche amministrazioni di
diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto
peculiari ed eccezionali, idonee a giustificare la deroga per
garantire il medesimo fme del buon andamento dell'amministrazione, ma
non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate (cfr.
Corte costituzionale n. 477/1995).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazioni in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313).
Nè può sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del
concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in sè
una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello
delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento,
si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa
pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/1999).
Osserva significatamente la Corte che "l'accesso al concorso
può, ovviamente, essere condizionato al possesso dei requisiti
fissati in base alla legge, e in tal modo non è da escludere a
priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente
esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri
ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando ciò non si
verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi
esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si
giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (Corte
cost., n. 1/1999).
6. - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei
posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una
deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una
più agevole reperibilità dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacchè riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1) con gli
effetti paradossali e ingiustificati indicati dal ricorrente, al
quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, è inibita la partecipazione al
concorso giacchè riservata ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una anacronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio.
7. - La questione, nei termini indicati, non appare dunque
manifestamente infondata per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione del combinato disposto della legge regionale (art. 32,
l.r. 7/1997 comma 1 e art. 39, l.r. 9 maggio 1984, n. 26) nella parte
in cui riserva la copertura del 100% dei posti messi a concorso al
personale interno.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
degli artt. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
illegittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'artt. 32,
comma 1, legge Regione Puglia, 4 febbraio 1997, n. 7, e art. 39,
legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, nella parte in cui riserva
la copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno
per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta regionale
della Puglia nonchè al Presidente del consiglio regionale della
Puglia.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5 luglio
2001.
Il Presidente: Perrelli
Il consigliere estensore: Durante
02C0028