1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2016
Ordinanza del 5 luglio 2016 del Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da Ciotti Luigi Pio e altri contro Presidente del Consiglio dei ministri e Ministro dell'interno. Elezioni - Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati (c.d. "Italicum") - Premio di maggioranza - Attribuzione di 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi o, in mancanza, il maggior numero di voti validi al ballottaggio - Ripartizione proporzionale ed assegnazione dei seggi tra le restanti liste. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 1, lett. f) e 2, comma 25, [sostitutivo dell'] art. 83, in relazione al novellato comma 5 [, del Decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati)]. Elezioni - Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati (c.d. "Italicum") - Previsione per il deputato eletto in piu' collegi plurinominali dell'obbligo di dichiarare al Presidente della Camera, entro otto giorni dalla proclamazione, il collegio plurinominale prescelto e, in caso di mancata opzione, previsione del sorteggio. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art. 85, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). (16C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

TRIBUNALE ORDINARIO DI TORINO
Prima Sezione Civile

Nella causa civile iscritta al n. r.g. 27796/2015 promossa da:
Ciotti Luigi Pio, codice fiscale CTTPLG45P10G642I, con l'Avv.
Lamacchia Roberto;
D'Orsi Angelo, codice fiscale DRSNGL47A01G834Z, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Novelli Diego, codice fiscale NVLDGI31E22L219D, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Alfonzi Daniela, codice fiscale LFNDNL57B46L219K, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Caputo Antonio, codice fiscale CPTNTN49R12E033R, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Bruzzone Emanuele, codice fiscale BRZMNL48T10A479X, con
l'Avv. Lenti Ennio;
Naggi Giovanni Pietro Enrico, codice fiscale
NGGGNN41D28L219A, con l'Avv. Lenti Ennio;
Ortona Guido, codice fiscale RTNGDU47C16L750V, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Dogliani Mario, codice fiscale DGLMRA46L06L219F, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Cottino Gastone, codice fiscale CTTGTN25B08L219I, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Pallante Francesco, codice fiscale PLLFNC72E07L219Y, con
l'Avv. Lenti Ennio;
Pepino Livio, codice fiscale PPNLVI44T12B720R, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Revelli Marco, codice fiscale RVLMRC47T03D205J, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Dadone Fabiana, codice fiscale DDNFBN84B52D205Y, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Brunazzi Marco, codice fiscale BRNMRC42A26L219W, con l'Avv.
Lenti Ennio;
Algostino Alessandra, codice fiscale LGSLSN70T69L219Y, con
l'Avv. Lenti Ennio;
Di Giovine Alfonso, codice fiscale DGVLNS43A15E716G, con
l'Avv. Lenti Ennio,
attore
contro Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, C.F.,
con l'Avv. Avvocatura dello Stato Torino, Ministro dell'interno
pro-tempore, C.F., con l'Avv. Avvocatura dello Stato Torino,
convenuto.
Il Giudice dott. Maria Cristina Contini, a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del 23 marzo 2016, ha pronunciato la
seguente ordinanza:

In fatto

I ricorrenti hanno convenuto in giudizio avanti al Tribunale di
Torino, nelle forme di cui agli articoli 702-bis e ss. c.p.c., il
Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore e il Ministro
dell'interno pro-tempore chiedendo che venga accertato il diritto di
«votare conformemente alla Costituzione» lamentando la lesione di
tale diritto ad opera di specifiche norme della legge elettorale n.
52 del 6 maggio 2015 (il c.d. Italicum) che hanno sostituito o
modificato il decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 30
marzo 1957 e le residue norme della legge elettorale n. 270/2005 che
aveva modificato il Testo Unico per l'elezione del Senato della
Repubblica, approvato con decreto legislativo n. 533 del 20 dicembre
1993.
Hanno precisato di essere tutti cittadini italiani iscritti alle
liste elettorali e quindi legittimati a far valere il diritto allo
svolgimento di un procedimento elettorale regolare tale intendendosi
quello che rispetta i diritti garantiti dalla Costituzione e in
particolare il diritto di voto definito dall'art. 48 secondo comma a
mente del quale «il voto è personale ed eguale, libero e segreto».
In ordine alla possibilità di introdurre la domanda di
accertamento di cui sopra nelle forme del rito sommario hanno
specificato che oggetto della domanda era soltanto l'accertamento
della violazione del loro diritto di votare secondo i dettami della
Costituzione qualora si fosse andati al voto con applicazione delle
disposizioni sospettate di illegittimità costituzionale.
Non è stata invece proposta alcuna domanda inerente lo «status»
di elettore di ciascuno dei ricorrenti, con conseguente
sussidiarietà dell'azione così presentata ex art. 50-ter c.p.c., la
cui decisione era attribuita in via generale al Tribunale in
composizione monocratica per la quale era possibile adottare il rito
sommario.
Sempre in via preliminare i ricorrenti hanno argomentato in
ordine alla sussistenza del loro attuale interesse ad agire tenuto
conto del disposto dell'art. 1, comma I lettera c) della legge n.
52/20l5 che dispone: «la Camera dei deputati è eletta secondo le
disposizioni della presente legge a decorrere dal 1° luglio 2016»
evidenziando che la legge è stata promulgata ed è entrata in vigore
e, inoltre, con la promulgazione del decreto legislativo 7 agosto
2015, n. 122, la legge ha avuto parziale attuazione, con la
suddivisione dell'Italia in circoscrizioni e collegi.
In forza dell'art. 2, comma 36 della legge n. 52/20l6, le
disposizioni ritenute lesive del proprio diritto di voto avrebbero
trovato applicazione in occasione delle «prime elezioni successive
alla data di entrata in vigore della presente legge».
Dunque i ricorrenti evidenziano che le prossime elezioni per il
rinnovo del Parlamento saranno regolate da tali disposizioni e che
sussiste il loro interesse attuale a vederne accertata la
contrarietà a Costituzione, prima ancora che vengano indette
elezioni dato che la semplice entrata in vigore del testo di legge
contestato comportava di per sè la lesione del diritto di voto.
Indicate specificamente le norme di legge e i parametri
costituzionali ritenuti violati hanno concluso in via preliminare per
l'accertamento della violazione del loro diritto di voto, previa
rimessione delle questioni così sollevate alla Corte costituzionale.
La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero
dell'interno si sono costituiti concludendo per l'infondatezza del
ricorso.
Hanno eccepito la carenza di interesse ad agire ex art. 100
codice di procedura civile in quanto la nuova legge elettorale non
era ancora entrata in vigore, essendo applicabile a decorrere dal 1°
luglio 2016 e non potendosi, pertanto postulare che una norma di
legge non entrata in vigore possa ledere un diritto.
Nel merito hanno eccepito che tutte le censure di
costituzionalità erano manifestamente infondate, posto che, in
estrema sintesi la nuova legge elettorale per l'elezione della Camera
di deputati:
- Realizza l'obiettivo (costituzionalmente rilevante) della
governabilità ed efficienza decisionale con riduzione del numero
delle formazioni politiche in Parlamento (con la soglia di accesso al
3% e con l'attribuzione di un premio di maggioranza alla sola lista e
non alle coalizioni);
- La legge n. 52/2016 è in stretta correlazione con la modifica
del bicameralismo perfetto ed ha lo scopo di evitare il rischio di
differenti maggioranze nei due rami del Parlamento.
Sentite le parti all'udienza del 23 marzo 2016 il Giudice si è
riservato di provvedere.

In diritto

La corretta instaurazione del giudizio nelle forme di cui agli artt.
702-bis e ss. codice di procedura civile e la sua decidibilità da
parte del Tribunale in composizione monocratica, ex art. 50-ter
c.p.c..
I ricorrenti hanno esposto chiaramente di voler proporre
un'azione finalizzata all'accertamento della portata del loro diritto
di voto, ritenuta incerta e comunque soggetta a limitazioni a causa
delle disposizioni introdotte con la legge n. 52/2016 e di volerne
ottenere la riespansione quantomeno con la reviviscenza delle
disposizioni vigenti a seguito dalla emanazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 1/2014.
È chiaramente esposto nel ricorso introduttivo che i ricorrenti
intendono proporre la medesima azione di accertamento proposta nel
procedimento nel corso del quale erano state sollevate dalla Corte di
cassazione, con ordinanza 17 maggio 2013, le questioni di
legittimità costituzionale che avevano portato alla sentenza della
Corte costituzionale n. 1/2014 con cui era stata dichiarata
l'illegittimità dell'art. 83, comma 1, n. 5 e comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (approvazione
del Testo Unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera
dei deputati, dell'art. 17, commi 2 e 4 del decreto legislativo 20
dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per
l'elezione del Senato della Repubblica) e degli articoli 4, comma 2 e
59 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 e
dell'art. 14 comma 1, del decreto legislativo n. 533 del 1993 nella
parte in cui non consentono all'elettore di esprimere una preferenza
per i candidati.
Le norme adottate dal legislatore dopo tale declaratoria di
incostituzionalità, con la legge n. 52/2016 non vengono ritenute
lesive, invece, dello status di elettore di cui ciascuno dei
ricorrenti si afferma titolare e che non ritengono in sè violato
dalle disposizioni contenute nella legge in questione che, invece,
viene ritenuta pregiudizievole del pieno esercizio del diritto di
voto.
Non trattandosi quindi di azione avente ad oggetto l'accertamento
della esistenza, inesistenza o di limiti alle prerogative che
discendono dallo status di elettore, essa non ricade nell'ipotesi di
cui all'art. 50-bis n. 1 codice di procedura civile che riserva al
Collegio la decisione delle cause nelle quali sia obbligatoria la
partecipazione del P.M..
Non rientrando la presente controversia, per le questioni
prospettate, in nessuna delle altre ipotesi di c.d. riserva di
collegialità, essa è senz'altro decidibile dal Tribunale in
composizione monocratica, secondo la clausola generale contenuta
nell'art. 50-ter codice di procedura civile e, per questo, deve
ritenersi correttamente instaurata nelle forme di cui all'art.
702-bis c.p.c., come chiaramente previsto dal primo comma della norma
in questione.
L'interesse ad agire
La parte convenuta ha contestato l'interesse ex art. 100 codice
di procedura civile dei ricorrenti, in considerazione del fatto che
la legge n. 52/2015 non sarebbe entrata in vigore, essendo
applicabile a decorrere dal 1° luglio 2016.
L'eccezione non è fondata.
La legge n. 52/2015 è entrata in vigore, ossia ha assunto forza
di legge dello Stato, a far data dal 23 maggio 2015, data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale Serie generale n. 105 dell'8
maggio 2015.
È stata esclusivamente differita la sua applicabilità,
prevista, per le disposizioni di cui all'art. 2, a partire dal 1°
luglio 2016 (come disposto dall'art. 2 comma 36).
Gli attori lamentano quindi l'incertezza, nei termini che si sono
esposti, della reale portata del loro diritto di voto come conformato
da un corpus di norme già in vigore e la cui applicabilità, benchè
differita al prossimo mese di luglio, non è discutibile, trattandosi
di disposizioni che, già in vigore, regoleranno certamente la
prossima competizione elettorale per il rinnovo della Camera dei
deputati.
Sussiste quindi, ed è attuale, l'interesse dei ricorrenti ad
ottenere la pronuncia di accertamento di cui si è detto prima ancora
che la legge sia applicata, ossia prima ancora che vengano convocati
i comizi elettorali.
Sul punto è condivisibile l'argomentazione svolta dalla parte
ricorrente secondo cui vi è interesse a tale accertamento anche e -
soprattutto - prima della competizione elettorale, in quanto una
volta emesso il decreto di convocazione dei comizi elettorali, non vi
sarebbe più uno spazio di tutela effettiva per l'elettore che non
potrebbe ottenere pronunce giurisdizionali che incidano sulle
elezioni, anche se svolte sulla base di norme poi dichiarate
incostituzionali (tale è appunto la situazione che si è verificata
nel giudizio che ha portato alla citata sentenza n. 1/2014).
La sentenza n. 8878/2014 emessa dalla Corte di cassazione dopo la
sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale conferma che
l'eventuale accertamento della lesione del diritto di voto come
conseguenza della ritenuta illegittimità costituzionale di alcune
norme elettorali non può che portare ad un ripristino futuro della
pienezza di tale diritto, non potendo tale accertamento toccare gli
esiti delle elezioni che si erano tenute sotto la vigenza delle norme
dichiarate incostituzionali (si veda la sentenza n. 8878/2014
prodotta dalla parte ricorrente).
La rilevanza
La valutazione della rilevanza della questione di
costituzionalità impone al giudice di verificare se sussista un
collegamento giuridico tra la norma sospettata di non essere conforme
a Costituzione e la domanda su cui il giudice è chiamato a decidere.
Deve in sostanza sussistere un rapporto di pregiudizialità
necessaria tra la questione di legittimità costituzionale sollevata
in un determinato giudizio e la sua decisione.
Occorre quindi chiedersi se, nel presente caso, l'eventuale
accoglimento delle questioni di costituzionalità prospettate dai
ricorrenti possa avere effetti nella presente controversia.
Ritiene il Giudice che la risposta debba essere affermativa.
Come insegna la Corte di cassazione, sezione I, ordinanza 17
maggio 2013, n. 12060 l'azione che, come quella promossa dagli
odierni ricorrenti, è volta a soddisfare non tanto l'esigenza di
«sapere ... di non poter esercitare (nelle prossime elezioni) il
diritto fondamentale di voto in modo conforme a Costituzione, ma ...
di rimuovere un pregiudizio che invero non è dato da una mera
situazione di incertezza ma da una (già avvenuta) modificazione
della realtà giuridica che postula di essere rimossa mediante
un'attività ulteriore, giuridica e materiale, che consenta ai
cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di voto in modo
pieno e in sintonia con i valori costituzionali» non è un'azione di
mero accertamento, ha ad oggetto una questione non astratta nè
ipotetica ed essa non si risolve, in sè considerata, in «una mera
richiesta di un parere legale al giudice».
È infatti individuabile una autonomia tra il dispositivo della
sentenza costituzionale e quello della sentenza che dovrebbe definire
il giudizio di merito, posto che quest'ultima dovrebbe accertare
l'avvenuta lesione del diritto azionato e dovrebbe, in ipotesi di
accoglimento della questione di costituzionalità, ripristinare tale
diritto «nella pienezza della sua espansione, seppure per il tramite
della sentenza costituzionale» con l'eliminazione dall'ordinamento
delle norme ritenute lesive della posizione giuridica fatta valere
dai ricorrenti, di elettori che intendono esercitare il loro diritto
di voto in conformità ai precetti costituzionali.
Come statuito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 59 del
1957 «la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più
norme legislative costituisca l'unico motivo di ricorso innanzi al
giudice a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito
della rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio
principale un petitum separato e distinto dalla questione (o dalle
questioni) di legittimità costituzionale sul quale il Giudice
rimettente sia chiamato a pronunciarsi».
Deve pertanto escludersi, anche nel presente caso, che la
proposta questione di costituzionalità esaurisca in sè ogni aspetto
della controversia di merito, per le ragioni esposte in identico caso
nella citata ordinanza della Corte di cassazione ed essa pertanto
deve dirsi dotata di quel vincolo di pregiudizialità costituzionale
necessaria che la rende rilevante ai sensi e per gli effetti di cui
all'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87 a mente del quale «l'autorità
giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale ... emette ordinanza con la quale ... dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso».
La legge n. 52/2015 e la riforma costituzionale: individuazione del
corretto parametro di valutazione della conformità a Costituzione
della legge elettorale
È noto che il Parlamento ha approvato (in prima deliberazione al
Senato nella seduta del 13 ottobre 2015 e dalla Camera nella seduta
dell'11 gennaio 2016 e, in seconda deliberazione, dal Senato nella
seduta del 20 gennaio 2016 e dalla Camera nella seduta del 12 aprile
2016) un testo di legge di riforma costituzionale.
Il testo non è entrato in vigore essendo sottoposto a
referendum, ex art. 138 Costituzione, la cui data non è stata ancora
fissata e che dovrebbe, comunque, tenersi entro l'autunno del 2016.
La riforma costituzionale attualmente in itinere prevede, per
quanto di rilievo nel presente procedimento, il superamento del c.d.
bicameralismo perfetto con l'adozione di un bicameralismo
«differenziato» che conferma l'articolazione del Parlamento in due
rami, la Camera dei deputati e il Senato, ma che nel nuovo assetto
avranno composizione diversa e funzioni in gran parte non coincidenti
e, in particolare, non parteciperanno più in modo paritario alla
funzione legislativa.
È previsto che la Camera dei deputati che «rappresenta la
Nazione» sarà titolare del rapporto fiduciario con il Governo, oltre
che della funzione di indirizzo politico e di controllo dell'operato
del Governo e manterrà la titolarità della «produzione»
legislativa.
I componenti della Camera saranno eletti con il sistema previsto
dalla legge n. 52/2015.
Il Senato sarà invece, la camera di rappresentanza degli enti
territoriali, con funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti
costitutivi della Repubblica, oltre che con l'Unione europea, e non
avrà più, salvo alcune specifiche materie, una potestà
legislativa.
È prevista l'eliminazione dell'elezione di questa Camera a
suffragio universale e diretto: sarà infatti composto da 95
senatori, rappresentativi delle istituzioni territoriali e 5 senatori
di nomina Presidenziale, i primi saranno eletti in secondo grado dai
consigli regionali tra i propri membri e, nella misura di uno per
ciascuno, tra i sindaci dei comuni nei rispettivi territori.
Il disegno di riforma costituzionale mantiene il sistema
bicamerale perfetto in sede di produzione legislativa solo in via
residuale, per determinate categorie di leggi, previste espressamente
dalla Costituzione.
L'evidente strumentalità della nuova legge elettorale rispetto
al previsto, ma non ancora attuato, quadro di riforme istituzionali a
livello costituzionale, dato che appunto si limita a disciplinare le
regole per l'elezione della Camera dei deputati, ha indotto
pressochè tutti i commentatori, ed anche i ricorrenti, a valutarne
la tenuta Costituzionale non solo sulla base del testo della Carta
fondamentale oggi vigente, ma anche e soprattutto in base all'assetto
istituzionale che risulterà dalla (eventuale) entrata in vigore del
disegno di riforma.
Viene infatti evidenziato che in un sistema come quello sopra
delineato, il legislatore dovrebbe tenere conto, in modo ancora più
attento, del rispetto della sovranità e rappresentatività popolare
espressi attraverso il diritto di voto, rispetto alle esigenze di
governabilità, essendo ormai la sola Camera dei deputati ad essere
rappresentativa della Nazione in quanto l'unica eletta direttamente e
a suffragio universale.
Osserva il Tribunale che tali condivisibili valutazioni non
potranno, nel presente procedimento, assumere rilievo quali parametri
di verifica di conformità alla Costituzione delle norme censurate
dai ricorrenti, in relazione al diritto di voto come delineato
dall'art. 48 Costituzione, per l'evidente ragione che non è
possibile, oggi, prendere in considerazione un testo della
Costituzione non ancora in vigore e la cui entrata in vigore è,
inoltre, solo eventuale, dipendendo essa dall'esito del referendum
costituzionale di cui si è detto.
Per tali ragioni non verranno esaminate nè prese comunque in
considerazione le argomentazioni svolte dai ricorrenti e dalla
dottrina che ha dibattuto su questi temi, dell'eventuale conformità
a Costituzione della legge n. 52/2015 nelle parti censurate, rispetto
a un testo della Costituzione non attualmente in vigore.
Le singole censure di illegittimità costituzionale sollevate dai
ricorrenti.
La parte ricorrente denuncia l'illegittimità costituzionale di
diverse disposizioni della legge elettorale n. 52 del 6 maggio 2015
in relazione a più articoli della Carta costituzionale.
Dette censure sono articolate in tredici motivi che saranno
esaminati in modo analitico e separato (ad eccezione dei motivi 4 e
12, nonchè 10 e 13, che saranno, invece, esaminati «a coppie», per
ragioni di chiarezza), incominciando da quelli che il Tribunale
ritiene essere manifestamente infondati (n.ri 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9,
10, 11, 12 e 13), per trattare infine i motivi 6 e 8, rispetto ai
quali il dubbio di illegittimità non appare manifestamente
infondato.
Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano che la legge n.
52/2015 sia stata approvata con una procedura diversa da quella
imposta, per la legge elettorale, dalla Carta costituzionale all'art.
74 comma 4.
La censura dei ricorrenti secondo cui l'approvazione della legge
n. 52/2015, alla Camera, con l'adozione da parte del Governo della
«questione di fiducia» ex art. 116 Regolamento parlamentare
violerebbe la procedura di formazione della legge elettorale prevista
dall'art. 72 commi 1 e 4 Costituzione appare manifestamente
infondata.
I ricorrenti muovono dal presupposto che la procedura di
approvazione della legge con «riserva di assemblea» prevista dalla
norma costituzionale citata sia, nella sostanza, incompatibile con la
procedura prevista dall'art. 116 Regolamento parlamentare
nell'ipotesi (non regolata direttamente, nè espressamente prevista
dalla Costituzione) che il Governo ponga «la questione di fiducia»
sulla procedura di approvazione di una legge sottoposta all'esame del
Parlamento quando questa legge, per la materia che è destinata a
regolare, sia una «legge elettorale», intendendosi per tale quella
che, come la legge n. 52/2015, detta le regole per la configurazione
del sistema elettorale, ossia individua le «formule dei sistemi
elettorali» (cit. Sentenza Corte costituzionale 1/2014) attraverso le
quali si stabilisce in via generale in che modo «ciascun voto
contribuisce ... alla formazione degli organi elettivi» (stessa
sentenza).
Tale asserita incompatibilità non appare sussistere, per le
ragioni che seguono.
L'art. 72 prevede, al primo comma che: «ogni disegno di legge,
presentato a una Camera e, secondo le norme del suo regolamento,
esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che lo
approva articolo per articolo e con votazione finale»; al terzo comma
prevede che: «può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e
l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni anche
permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei
gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua
approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera
se il governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto
della Commissione richiedono che sia discusso o votato dalla Camera
stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con
sole dichiarazioni di voto ....».
Il quarto comma prevede che: «la procedura normale di esame e di
approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i
disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale ...».
Ritengono i ricorrenti che per la legge elettorale non possano
essere adottate procedure diverse da quella definita «normale»
dall'art. 72 Costituzione che prevede l'esame diretto del testo da
parte della Camera, con approvazione articolo per articolo e
votazione finale.
La procedura speciale prevista dall'art. 116 Regolamento della
Camera, in quando si discosterebbe da tale paradigma, non potrebbe
essere applicata per la formazione della legge elettorale, non avendo
il Governo, in questo caso, la corrispondente prerogativa.
È noto che per gli articoli 1, 2 e 4 della legge n. 52/2015 il
Governo ha effettivamente posto la «questione di fiducia» così
adottando, alla Camera, la procedura prevista dal Regolamento
parlamentare art. 116 comma IV che prevede, quanto alla procedura per
il «mantenimento di un articolo», che la votazione avvenga sul
singolo articolo «dopo che tutti gli emendamenti sono stati
illustrati» e che, in caso di approvazione «gli emendamenti stessi si
intendono respinti».
Secondo la medesima disposizione, quando venga posta «la
questione di fiducia» la votazione avviene per appello nominale, con
facoltà per un solo deputato per ciascun gruppo di rendere
dichiarazioni di voto.
L'art. 116 Regolamento della Camera non indica, al quarto comma,
la legge elettorale tra le materie per le quali viene espressamente
esclusa la possibilità di adottare la descritta procedura di voto
(ossia per le quali il Governo non può porre la «questione di
fiducia»).
L'art. 49 dello stesso Regolamento prevede, invece, che sulle
leggi elettorali (così come su altri «argomenti») la votazione debba
avvenire a scrutinio segreto ma solo se ne venga fatta esplicita
richiesta.
L'art. 24 comma 12 stesso Regolamento prevede inoltre che quando
un progetto di legge debba essere votato a scrutinio segreto non
possa essere oggetto di contingentamento dei tempi (salvo diversa
unanime delibera della Conferenza dei capigruppo).
Le norme regolamentari citate devono essere lette congiuntamente
e, dal loro combinato disposto, si ricava, per quanto concerne il
voto di approvazione alla Camera di una legge elettorale, che il
Governo può porre la questione di fiducia, e quindi ricorrere alla
speciale procedura di voto indicata dall'art. 116 del Regolamento per
la quale, tuttavia, può essere richiesta (ma deve appunto esserlo)
la votazione a scrutinio segreto, invece che per appello nominale,
con conseguente divieto, in tal caso, di contingentamento dei tempi
di discussione.
Questa procedura non si discosta, in termini sostanziali, dalla
c.d. procedura «normale» prevista dall'art. 72 commi 1 e 4
Costituzione.
Infatti la procedura c.d. «normale» di cui al primo comma
prescrive che la votazione avvenga «articolo per articolo e con
votazione finale» ed essa consiste in una riserva all'assemblea
dell'esame diretto e della approvazione del testo di legge la cui
ratio è quella di assicurare che su certi argomenti vi sia ampia e
piena partecipazione alla formazione della legge anche da parte delle
minoranze.
Tale riserva di assemblea, nella sostanza, viene assicurata anche
dalla procedura di cui al citato art. 116 comma IV del Regolamento
parlamentare in quanto esso prevede che si proceda, come è in
effetti avvenuto, all'esame del singolo articolo e degli emendamenti,
con votazione sul singolo articolo (con decadenza automatica degli
emendamenti solo in caso di voto favorevole all'articolo).
Con il secondo motivo la parte ricorrente censura gli articoli 1,
comma 1 lettera f) nella parte in cui prevede che «sono attribuiti
comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno
il 40% dei voti validi»·e 2 comma 25 capoverso «art. 83» con
particolare riferimento ai commi: 1 numeri 5 e 6, 2, 3 e 4 in
relazione agli articoli 1 comma secondo e 61 Costituzione.
Le norme prevedono, molto in sintesi, che vengono attribuiti
«comunque 340 seggi» (il c.d. premio di maggioranza) alla lista che
ottiene, su base nazionale, almeno il 40% dei voti validi.
Ne viene censurata l'irrazionalità in quanto nulla viene
disposto per regolare l'ipotesi in cui due liste raggiungano, nella
stessa tornata elettorale, «almeno il 40% dei voti validi» con
conseguente diritto, per ciascuna di esse, di vedersi attribuire il
premio di maggioranza, cosa però non possibile, non potendosi
attribuire un numero di seggi superiore a quello massimo e
immodificabile previsto dalla Costituzione.
La parte ricorrente sostiene che in tale ipotesi la questione non
potrebbe essere risolta in via interpretativa senza violare comunque
le stesse disposizioni di legge in quanto:
- Sarebbe assurdo e irrazionale interpretare la norma non
attribuendo a nessuna delle due liste la vittoria e, quindi il premio
di maggioranza;
- Sarebbe arbitrario attribuire il premio di maggioranza alla
lista che risultasse vincente anche per un solo voto (in quanto nulla
prevede la legge);
- Sarebbe arbitrario e non conforme alla legge indire il
turno di ballottaggio in presenza di due liste che hanno superato lo
sbarramento del 40% (essendo invece il ballottaggio previsto solo in
caso di mancato raggiungimento di questa soglia).
La questione, come posta, è manifestamente infondata.
Si deve anzitutto osservare che la parte ricorrente muove da un
presupposto non condivisibile e non conforme ai generali canoni
interpretativi di una disposizione normativa.
Infatti viene censurato, per irrazionalità, l'art. 1 comma 1
lettera f) nella sola parte in cui prevede: «la presente legge,
mediante le necessarie modificazioni al testo unico delle leggi
recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati e le altre
disposizioni in diretta correlazione con le medesime modificazioni
stabilisce: ... sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che
ottiene, su base nazionale almeno il 40% dei voti validi ...».
In realtà la norma prosegue prevedendo che: «o, in mancanza, a
quella che prevale in un turno di ballottaggio tra le due con il
maggior numero di voti, esclusa ogni forma di collegamento tra liste
o di apparentamento tra i due turni di votazione».
L'interprete deve quindi farsi carico, prima di tutto, di
verificare se il testo normativo possa essere interpretato in modo da
ricavare la norma che regola il caso apparentemente non disciplinato
e solo ove ciò non risultasse possibile potrebbe effettivamente
essere sospettata di non conformità a Costituzione secondo il canone
della razionalità (argomento ex articoli 1363 codice civile 1367
codice civile anche con una finalità conservativa, come previsto
dall'art. 1369 c.c., oltre che in base al generale dovere del Giudice
di individuare, tra le varie opzioni possibili, l'interpretazione che
risulti conforme alla Costituzione).
L'art. 1 lettera f) legge n. 52/2015, letta per intero, indica
che la soglia di «almeno» il 40% è quella che consente
l'attribuzione del premio di maggioranza, in presenza della quale è
escluso il ricorso al turno di ballottaggio.
Tuttavia la medesima disposizione contiene un criterio di
indubbio carattere generale, che è quello della prevalenza della
lista che ha ottenuto il maggior numero di voti.
Tale criterio è menzionato espressamente per identificare il
vincitore del premio di maggioranza al turno di ballottaggio ma esso
è certamente utilizzabile, proprio per la sua valenza generale,
nell'ipotesi prevista dai ricorrenti, ossia del superamento da parte
di due liste dello sbarramento del 40%.
In tal caso la norma non potrebbe che essere interpretata
ritenendo che debba essere considerata vincitrice, con diritto di
accedere al premio di maggioranza, quella tra le due liste che abbia
ottenuto, rispetto all'altra, il maggior numero di voti.
Non si vede, per contro, quale sia l'ostacolo a questa
interpretazione, pure presa in considerazione dalla parte ricorrente,
che del tutto apoditticamente, afferma che si tratterebbe di ipotesi
«non prevista» (quella, teorica, di prevalenza di una lista
sull'altra, anche per un solo voto).
La ratio della disposizione è infatti quella di attribuire il
premio di maggioranza (a fini di stabilità e di «governabilita'»
alla lista o gruppo di liste collegate (l'apparentamento e il
collegamento tra liste è infatti espressamente vietato per il solo
turno di ballottaggio) che abbia ottenuto più voti.
È allora corretto e conforme alla Costituzione interpretare la
disposizione, leggendola nella sua totalità, nel senso che essa
prevede che in caso in cui due liste raggiungano la soglia del 40% al
primo turno, il premio di maggioranza debba essere attribuito alla
lista che, così come previsto per il turno di ballottaggio, ottenga
un numero di voti superiore rispetto all'altra.
Si deve del resto osservare che la verifica del raggiungimento
della soglia del 40% viene effettuata sulla base della cifra
elettorale nazionale raggiunta da ciascuna lista (v. art. 2 comma 25
(contenente la riformulazione dell'art. 83 del decreto Presidente
della Repubblica n. 361/l957), dato che viene ottenuto dalla «somma
delle cifre elettorali circoscrizionali conseguite nelle singole
circoscrizioni dalle liste aventi il medesimo contrassegno», ma è
ben possibile che si tratti di liste che, in termini assoluti, hanno
ricevuto un differente numero di voti (espressi e validi,
evidentemente).
Con il terzo motivo si censurano gli articoli: 1 comma 1 lettera
f, 2 comma 25 capoverso «art. 83» numeri 5 e 6, commi 2 e 5;
capoverso «art. 83-bis» commi 1, numeri 1, 2 e 3 e 4 della legge n.
52/215 in relazione agli articoli 1, 3, 48, 49, 51 e 67 della
Costituzione.
I ricorrenti prendono in considerazione la possibilità che, in
presenza di una forte dispersione del voto verso liste che non
raggiungano la soglia del 3%, si verifichi il caso che una lista
ottenga 340 seggi al primo turno, ma che non raggiunga la percentuale
del 40%.
Si sostiene che, in questo caso, non si potrebbe attribuire il
premio di maggioranza (per difetto del presupposto del raggiungimento
di una soglia di almeno il 40%) e nè si potrebbe applicare la norma
di «salvaguardia» prevista dall'art. 83 comma 1, n. 7) che consente
di mantenere ferma l'attribuzione dei 340 seggi conquistati al primo
turno costringendo tale lista, oggettivamente maggioritaria, al
ballottaggio.
Si produrrebbe allora l'effetto - irragionevole e contraddittorio
rispetto ai fini dichiarati dal legislatore - di costringere una
lista che ha già la maggioranza dei seggi a confrontarsi al
ballottaggio con la seconda lista per numero di voti.
L'irragionevolezza e la contraddittorietà denunciate dai
ricorrenti, inoltre, sarebbero ancor più evidenti qualora, all'esito
del suddetto ballottaggio, risultasse vincente la lista che al primo
turno aveva preso meno voti dell'altra.
Anche questo motivo appare manifestamente infondato essendo
basato su una interpretazione non conforme al dettato normativa.
L'art. 83, comma 1 numeri 3, 4, 5, 6 e 7 prevede che l'ufficio
centrale nazionale, dopo avere determinato la cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista, procede al riparto dei seggi tra le
liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il 3% dei
voti validi espressi e le liste rappresentative delle minoranze
linguistiche, ottenendo così il «quoziente elettorale nazionale».
Con la divisione della cifra elettorale nazionale per il
quoziente ottenendo così il numero di seggi da attribuire a ciascuna
lista.
Effettuata tale operazione, verifica se la lista con maggiore
cifra elettorale abbia raggiunto il 40% dei voti validi espressi
(ipotesi prevista dal n. 5) e verifica se tale lista abbia ottenuto
almeno 340 seggi e, qualora una lista abbia ottenuto 340 seggi «resta
ferma l'attribuzione dei seggi» effettuata in base al n. 4.
La norma indica quindi che, nel caso in cui una lista al primo
turno non abbia raggiunto il 40% dei voti, calcolato ai sensi del n.
2 del nuovo testo dell'art. 83 decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 (che è il comma 25 dell'art. 2 legge n.
52/2015) ma abbia conseguito «almeno 340 seggi» (avendo così la
maggioranza) dei seggi alla Camera, tale attribuzione viene mantenuta
ferma (in base appunto al n. 7 dell'art. 83), il che significa che
essa non viene messa in discussione per il fatto di non avere
raggiunto anche la soglia del 40% dei voti validi.
Questo significa, non apparendo altrimenti la disposizione citata
avere un significato, che in tale ipotesi la lista o coalizione di
liste che abbia ottenuto tale risultato, non è costretta ad andare
al ballottaggio.
In sostanza le norme in esame, lette nel loro insieme, indicano
che il premio di maggioranza debba essere attribuito alla lista che
raggiunga il 40% dei voti validi espressi (ovvero, in caso di
parità, a quella che abbia ottenuto il 40% e il numero di voti più
alto in termini assoluti) ma che non abbia anche conseguito 340
seggi.
Se però una lista, pur al di sotto della soglia del 40% ha
ottenuto comunque 340 seggi, non vi sarà necessità di costringerla
al ballottaggio in quanto il risultato che il legislatore ha inteso
conseguire con il premio di maggioranza, al primo o al secondo turno,
è stato già raggiunto in via diretta da una delle liste in
competizione.
Vanno quindi disattese le censure proposte dai ricorrenti che
muovono dal presupposto che si ritiene errato e non sostenibile con
una adeguata interpretazione delle norme, secondo cui il mantenimento
della attribuzione dei 340 seggi ottenuto direttamente da una lista
sarebbe soggetto all'ulteriore requisito del raggiungimento anche
della soglia del 40% dovendosi, in tal caso andare necessariamente al
ballottaggio per attribuire il premio di maggioranza.
Si ritiene, per tutte le ragioni che si sono in precedenza
esposte, che l'interpretazione offerta dalla parte ricorrente,
estremamente formalistica, condurrebbe ad una applicazione
irrazionale delle citate disposizioni, che finirebbe per disattendere
il risultato dei voti espressi e favorirebbe l'applicazione di un
meccanismo correttivo in vista della governabilità, quale è appunto
l'attribuzione del premio di maggioranza, in un caso in cui di tale
correttivo non vi è necessità.
Con il quarto motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 legge n. 52/2015 per violazione
dell'art. 138 della Costituzione.
Con il dodicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2 comma 8 legge n. 52/2015 e degli articoli
14 e 14-bis decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 per
violazione dell'art. 92 Costituzione.
I due motivi vengono accorpati.
Con il quarto motivo i ricorrenti espongono le ragioni per le
quali, in generale, si debba ritenere incompatibile l'impianto
complessivo della legge elettorale in esame «con la forma di governo
parlamentare vigente in Italia a norma di Costituzione» dato che,
secondo le nuove disposizioni elettorali il Presidente del Consiglio
dei ministri verrebbe «eletto» - da un punto di vista sostanziale,
non formale, in via diretta contestualmente al Parlamento, con
conseguente svuotamento delle prerogative del Presidente della
Repubblica in materia.
Affermano infatti che: «con un premio di maggioranza attribuito
ad una sola lista vincente, con indicazione sulla scheda del Capo di
quella stessa lista e seguito di un ballottaggio, le dette
prerogative del Presidente della Repubblica risultano sostanzialmente
annichilite. Si è di fronte, nei fatti a una quasi elezione diretta
del Presidente del Consiglio dei ministri, circostanza che
necessariamente produce un mutamento della forma di governo, da
parlamentare ad un premierato assoluto tendenzialmente
presidenzialistico, ma senza i contrappesi della forma di governo
presidenziale classica (USA)», con conseguente surrettizio mutamento
della forma di governo, aggirando la procedura prevista dall'art. 138
Costituzione.
Con il dodicesimo motivo si sottolinea che l'indicazione della
«persona da loro indicata come capo della forza politica»,
specialmente in caso di ricorso al turno di ballottaggio comporta, in
sostanza, un mutamento della forma di governo da parlamentare a
presidenziale in quanto il ·programma elettorale» di cui al comma 1
dell'art. 14-bis decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
non è altro se non il programma del partito che quella lista (o
coalizione di liste) esprime.
Pertanto in caso di attribuzione del premio di maggioranza in
sede di ballottaggio (al quale non possono accedere coalizioni di
liste, ma solo le due liste risultate vincitrici al primo turno) la
pretesa di affermare, come fa il primo comma del nuovo art. 14-bis,
che «restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della
Repubblica previste dall'art. 92 secondo comma della Costituzione»
sarebbe una vacua formalità, essendo stato, in realtà,
completamente svuotata tale prerogativa, non potendo far altro, il
Capo dello Stato, se non prendere atto del risultato del primo turno
ovvero del ballottaggio.
Osserva il Tribunale, prima di esaminare nel merito la censura,
che i motivi come configurati appaiono di dubbia rilevanza.
Infatti le questioni così sollevate, a differenza delle altre
(per le quali valgono le generali considerazioni sulla rilevanza che
si sono svolte in precedenza) non attengono al modo in cui viene
esercitato il voto rispetto al parametro costituzionale di
uguaglianza e libertà posto dall'art. 48 secondo comma della
Costituzione, riguardando invece l'asserita restrizione, o meglio
eliminazione, di una prerogativa attribuita dalla Costituzione al
Presidente della Repubblica che secondo il disegno costituzionale
vigente - viene esercitata solo dopo che il corpo elettorale si è
espresso: L'art. 92 comma II prevede che: «il Presidente della
Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su
proposta di questo, i Ministri».
Non si comprende come l'eventuale violazione del disposto
dell'art. 92 Costituzione, anche letto in relazione all'art. 138
Costituzione, possa, nella presente controversia, tradursi in una
restrizione del diritto di voto che è la posizione soggettiva che i
ricorrenti assumono essere stata lesa dalle norme in esame e rispetto
alla quale viene chiesta tutela avanti a questo Tribunale.
Al contrario, ne viene prospettato un eccessivo ampliamento, là
dove, secondo i ricorrenti, viene attribuito al corpo elettorale il
potere di nomina diretta del Presidente del Consiglio dei ministri.
A prescindere da ogni valutazione in ordine alle conseguenze che
una simile disposizione possa avere sulla «forma di governo», non
appare apprezzabile la violazione, da parte delle disposizioni
censurate, delle prerogative assicurate all'elettore dall'art. 48
Costituzione.
Ma anche ritenendo che rientri nella definizione di voto «uguale»
e «libero» il diritto dell'elettore di esprimere un voto i cui
effetti siano prevedibilmente limitati alla scelta dei rappresentanti
della Camera, senza che ad esso e al suo esito siano collegabili
effetti diretti sul potere di nomina attribuito al Presidente della
Repubblica, le censure svolte dai ricorrenti appaiono manifestamente
infondate.
Si osserva, inoltre, che benchè con il dodicesimo motivo si
censuri espressamente la non conformità a Costituzione anche
dell'art. 14 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, di
esso e del suo contenuto non viene fatta menzione nei ritenuti motivi
di illegittimità Costituzionale, interamente dedicati al primo comma
dell'art. 14-bis del medesimo decreto del Presidente della
Repubblica, introdotto con la legge n. 52/2015.
La norma in questione, inoltre, inserita nel Titolo III del
decreto del Presidente della Repubblica dedicato al «procedimento
elettorale preparatorio» regola le modalità di deposito, presso il
Ministero dell'interno, dello statuto e dei simboli che i partiti
politici o i gruppi politici organizzati intendono presentare nei
collegi.
Tale disposizione non contiene norme che incidano di per sè
sulla determinazione del voto in uscita rispetto al voto in entrata e
non pare pertanto neppure idonea a ledere, per gli aspetti
prospettati dai ricorrenti, il loro diritto di voto nel senso di cui
si è detto in precedenza.
Il suo inserimento nel dodicesimo motivo deve allora essere
ricondotto a un mero errore materiale.
In ogni caso di essa non si terrà conto nell'analisi dei motivi
quarto e dodicesimo, in quanto neppure i ricorrenti si dolgono in
modo specifico del suo contenuto.
La censura cade, invece, sull'art. 1 lettera f (premio di
maggioranza) letto in combinazione con l'art. 2 nella parte in cui
modifica l'art. 14-bis primo comma nella parte in cui prevede che,
contestualmente al contrassegno, i partiti o i gruppi organizzati che
si candidano a governare devono depositare il programma elettorale
nel quale «dichiarano il nome e cognome della persona da loro
indicata come capo della forza politica» con la precisazione che
«restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della
Repubblica previste dall'art. 92 secondo comma, della Costituzione».
Ricordano i ricorrenti che questa norma deve essere considerata
insieme alle disposizioni che attribuiscono il premio di maggioranza
(al primo turno o al ballottaggio) in forza delle quali all'esito del
voto c'è necessariamente una lista vincitrice, anche qualora non
abbia ottenuto la maggioranza dei voti potendo, anzi, attribuirsi la
vittoria sulla base di percentuali di consenso anche di molto
inferiori al 40%.
In questo caso, per effetto della preventiva indicazione del capo
della forza politica che tale lista incarna, vi sarebbe una
automatica «designazione» del Presidente del Consiglio dei ministri.
Ciò comporterebbe una sostanziale privazione del potere di
nomina attribuito al Capo dello Stato dall'art. 92 con conseguente
surrettizio mutamento della forma di governo, senza tuttavia il
rispetto della procedura di revisione di cui all'art. 138
Costituzione.
Tale rilievo, ad avviso dei ricorrenti, dimostrerebbe
ulteriormente l'avvenuta violazione dell'art. 72 commi primo e quarto
Costituzione, in sede di approvazione della legge n. 52/2015 per
mancato rispetto delle procedure normali di formazione della legge
elettorale laddove contiene in sè la modifica di norme
costituzionali.
Si deve obiettare che non vi sono effettivi margini per dubitare
della violazione delle prerogative del Capo dello Stato ad opera
delle norme sopra citate, lette in combinazione tra loro, non solo
per l'espressa salvaguardia di esse che si ricava dall'inciso
«restano ferme ... » (che pare addirittura ultronea, dato che non
potrebbe una norma di rango inferiore modificare la norma
costituzionale che viene riconfermata).
Infatti, oltre a quanto già evidenziato sul medesimo tema dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 23/2011, non vi è nelle norme
sospettate di illegittimità costituzionale alcuna disposizione
testuale dalla quale si possa far discendere l'esistenza di un
vincolo derivante dall'indicazione del capo della «forza politica»
alla quale si riferisce o si ispira la lista che viene depositata
(art. 14-bis primo comma) e che poi risulti vincitrice e il potere di
nomina del Presidente del Consiglio da parte del Capo dello Stato.
Si deve inoltre considerare che la prerogativa del Presidente
della Repubblica di cui si discute è, sulla base dello stesso
attuale disegno costituzionale, intrinsecamente connessa al risultato
della competizione elettorale posto che, ferma restando l'assenza di
vincoli formali nella scelta del Presidente del Consiglio dei
ministri, la nomina così effettuata costituisce un atto di un
procedimento complesso, dato che il Presidente del Consiglio così
nominato potrà insediarsi, con il Governo, solo dopo e se avrà
ottenuto la fiducia delle due Camere (art. 94 Cost.).
Questo significa che il potere di nomina non può che essere
esercitato tenendo conto necessariamente del risultato elettorale,
dovendo il nominato confrontarsi con il gradimento del Parlamento,
indubbiamente influenzato dalla sua composizione, quale risultata
dall'indicazione del corpo elettorale.
Sulla base delle norme censurate, che in nulla mutano tale
disegno (quanto alla necessità della fiducia del Parlamento e alla
necessità che il Presidente del Consiglio venga scelto tenendo conto
della concreta possibilità di ottenere tale fiducia dal Parlamento),
l'unico dato certo da esse ricavabile e che la lista vincitrice ha
già indicato colui o colei che - verosimilmente - in quanto capo
della corrispondente forza politica, verrà indicato al Capo dello
Stato come futuro Presidente del Consiglio in sede di consultazioni.
Non vi è, nelle norme in esame, alcun automatismo che imponga,
invece, al Presidente della Repubblica di nominare alla Presidenza
del Consiglio proprio la persona indicata come capo della forza
politica della lista vincitrice.
Anche in caso di vittoria al primo o al secondo turno di una sola
lista, il Capo dello Stato, in sede di nomina ex art. 92 II comma
Costituzione potrà e dovrà tenere conto di tutte le variabili
pertinenti quali, ad esempio, le eventuali cause di ineleggibilità
sopravvenute o l'esistenza di gravi ragioni di opportunità in
presenza delle quali il Presidente della Repubblica ben potrebbe,
senza incorrere in alcuna violazione della legge elettorale, chiedere
alla forza politica vincente l'indicazione di un nome alternativo o
lui stesso individuare un'altra soluzione.
Per tutte queste ragioni i motivi quarto e dodicesimo appaiono
irrilevanti ovvero manifestamente infondati.
Con il quinto motivo si censurano gli articoli:
1 lettera f), 2 commi 1 e 25 capoverso «art. 83» legge n.
52/2015 (ossia il nuovo testo dell'art. 83 decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957) in relazione agli articoli 1, 3, 48
comma II, 51, 56 comma I e 122, 2 Costituzione.
I ricorrenti, in sintesi, denunciano la non conformità a
Costituzione di tali disposizioni nella parte in cui prevedono di
attribuire il c.d. premio di maggioranza (attribuzione di 340 seggi)
alla lista che abbia ottenuto, su base nazionale, almeno il 40% dei
voti validi e al contempo stabiliscono una soglia di accesso minima
del 3% di voti validi per accedere alla distribuzione dei seggi.
La combinazione di tali meccanismi produrrebbe effetti
irragionevolmente distorsivi dell'uguaglianza del voto, in quanto si
finirebbe con l'attribuire irrazionalmente il premio di maggioranza e
verrebbero lesi anche i principi di rappresentanza democratica e di
divieto di mandato imperativo.
Sarebbe, infatti, sproporzionato attribuire il premio di
maggioranza, pari a oltre il 14% dei voti validi, a una lista che non
ha ottenuto la maggioranza dei consensi senza neppure tenere conto
del fatto che la lista premiata abbia conquistato seggi nella
circoscrizione estero fino al numero di 12.
A sostegno della tesi della assoluta irrazionalità delle
disposizioni in esame i ricorrenti richiamano quanto statuito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014 che, quanto al
parametro che anche il legislatore deve rispettare, ha ricordato che
l'obiettivo, certamente di rilievo costituzionale, che è quello di
garantire, con le norme che disegnano il sistema elettorale, la
stabilità di Governo e l'efficienza dei processi decisionali
nell'ambito parlamentare, non è tale da giustificare qualsiasi
sacrificio di altri interessi e valori che pure hanno rilievo
costituzionale.
In quella occasione la Corte aveva ritenuto che la funzione
rappresentativa dell'assemblea parlamentare, così come l'uguaglianza
del diritto di voto, pur potendo subire delle limitazioni in vista di
quel valore, dovrebbero essere sacrificati nella misura minima
possibile, per non incorrere in una profonda e inammissibile
alterazione tra il voto espresso e la rappresentazione che di esso si
da nella composizione assembleare.
Ritiene il Tribunale che il motivo sia manifestamente infondato,
tenuto conto del tenore delle disposizioni censurate e anche alla
luce dei principi dettati dalla citata sentenza della Corte
costituzionale.
Le norme in esame in fatti stabiliscono, a differenza di quelle
dichiarate illegittime dalla sentenza in questione, che il premio di
maggioranza non sia svincolato dal raggiungimento di una soglia
minima di consenso elettorale.
Tale soglia, come osservato da coloro che hanno preso parte al
dibattito dottrinario seguito alla approvazione della legge, non è -
in termini assoluti - così bassa da essere ragionevole,
rappresentando il 40% dei consensi che la lista (o la coalizione di
liste) al primo turno deve conquistare con il raggiungimento della
cifra nazionale più alta che si calcola sulla base dei voti validi
espressi.
La dottrina che si è specificamente occupata di verificare, in
concreto, se le norme della legge n. 52/2015 che attribuiscono il
premio di maggioranza alla lista che abbia ottenuto il 40% dei voti
validi espressi, presenti i medesimi sintomi di irrazionalità che
avevano caratterizzato le disposizioni previgenti ha escluso, conti
alla mano, che si possa ipotizzare una eccessiva distorsione tra il
voto espresso e la sua rappresentazione in termini di seggi
attribuiti, in virtù del premio di maggioranza, ad una lista che non
ha ottenuto la maggioranza dei voti validi espressi dagli elettori.
Si deve infatti muovere dall'insegnamento della sentenza n.
1/2014 a mente della quale: «..... l'Assemblea Costituente "pur
manifestando, con l'approvazione di un ordine del giorno, il favore
per il sistema proporzionale nell'elezione dei membri della Camera
dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul piano
normativo, costituzionalizzando una scelta proporzionalistica o
disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, la
configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria" ...
pertanto la determinazione delle formule e dei sistemi elettorali
costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza
la politicità della scelta legislativa ... il principio
costituzionale di eguaglianza del voto ... esige che l'esercizio
dell'elettorato attivo avvenga in condizione di parità, in quanto
"ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla
formazione degli organi elettivi· ... ma "non si estende ... al
risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettore ...
che dipende esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario,
non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le
elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli
esigenze che si ricollegano alle consultazioni elettorali. Non c'è,
in altri termini, un modello di sistema elettorale imposto dalla
Carta costituzionale in quanto quest'ultima lascia alla
discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga
più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico. Il
sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell'ampia
discrezionalità legislativa non è esente da controllo, essendo
sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando
risulti manifestamente irragionevole».
In questa logica, anche un sistema maggioritario, in sè
considerato, è conforme alla Costituzione purchè il legislatore non
superi il parametro della ragionevolezza, adottando disposizioni che
evitino una eccessiva sovra rappresentazione della lista alla quale
viene attribuito il premio di maggioranza, cosa che produrrebbe
un'eccessiva distorsione tra voti espressi e attribuzione dei seggi,
il che comporterebbe un'effettiva lesione del principio di
uguaglianza del voto.
L'adozione di norme che prevedono, a certe condizioni,
l'attribuzione di un premio di maggioranza, pur comportando
inevitabilmente una sovra rappresentazione di una lista (che non
aveva la maggioranza, ma la ottiene grazie al «premio») e una
corrispettiva limitazione del principio di uguaglianza del voto, non
possono di per sè essere ritenute incostituzionali se si mantengono
all'interno di un criterio di ragionevolezza che la Corte verifica
sulla base del c.d. «test di proporzionalita'».
Questo test verifica se la norma censurata, come configurata dal
legislatore e secondo le modalità di applicazione stabilite ·sia
necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra misure più appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi».
Come indicato dalla dottrina che tale specifico tema ha
affrontato, si può allora senz'altro muovere da una definizione di
voto «uguale» (ossia conforme a una Costituzione che contempla il
modello elettorale maggioritario) per cui è tale quel voto che
contribuisce in modo «uguale» alla formazione degli organi elettivi.
Risponde a tale definizione il voto unico in entrata.
Non vi sono dubbi sul fatto che le norme di cui si discute
prevedano voti «unici» in entrata (non essendo prevista la
possibilità di voti multipli: un voto che vale più di 1, ovvero
voti plurimi: aventi diritto al voto che lo possono esercitare più
di una volta nella stessa tornata).
È voto «uguale», secondo questa definizione, anche quello che
«in uscita» non abbia un identico peso sul risultato concreto della
votazione, dovendosi diversamente ipotizzare che la Costituzione che
lo prevede non contempli un sistema elettorale maggioritario, ma solo
sistemi privi di qualunque correttivo di questo voto anche in uscita,
il che non è nel nostro sistema, come appunto chiarito dalla Corte
costituzionale.
Il limite costituzionale è dato, in questo caso, dalla adozione
di sistemi che limitano ragionevolmente tale inevitabile distorsione
(insita in ogni sistema maggioritario che preveda l'attribuzione di
un premio di maggioranza) e, sempre sulla scorta dei principi di
ragionevolezza ricavabili dalla citata decisione della Corte
costituzionale, si può senz'altro assumere come parametro di
valutazione dell'entità della distorsione il peso che in uscita ha
il voto unico in entrata.
Si può sicuramente dire di essere in presenza di una eccessiva
distorsione di rappresentatività del voto, quando il voto unico in
entrata, espresso dagli elettori a favore della coalizione vincente,
destinata a ricevere il premio di maggioranza, finisca per valere
più del doppio rispetto ai voti espressi dagli elettori a favore
delle altre liste o coalizioni di liste, destinate ad essere escluse
dal premio di maggioranza.
I costituzionalisti che hanno commentato la sentenza n. 1/2014
hanno, infatti, condivisibilmente evidenziato che la Corte, quando ha
affermato che gli effetti del premio di maggioranza non possono
distorcere eccessivamente l'esito del voto, ha evidentemente voluto
dire che la vittoria conseguita con il premio di maggioranza deve,
per essere razionale e non eccessivamente distorsiva dei risultati
del voto, dipendere più dal numero di voti ottenuti che dal premio
di maggioranza il cui peso, in sostanza, non può essere maggiore del
peso del consenso che quella lista (o coalizione di liste) si è
conquistato attraverso le urne.
Traducendo in formule questo principio, è necessario che il
sistema elettorale sia tale da mantenere un rapporto quantitativo tra
il valore del voto individuale in entrata espresso a favore di chi si
vede attribuito il premio di maggioranza e quello espresso a favore
di chi da tale premio resta escluso in misura sempre inferiore a 2.
In sostanza l'attribuzione del premio di maggioranza non può
comportare che il voto unico dato dall'elettore alla coalizione
vincente valga o «pesi» più di due voti.
L'art. 1 lettera f) legge n. 52/2015 prevede che vengano
attribuiti 340 seggi (ossia il 55% del totale di 618 seggi, cui si
devono aggiungere i 12 seggi riservati alla Circoscrizione estero)
alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40% dei voti
validi, con attribuzione in via automatica di un premio del 15% a
fronte del conseguimento del 40% dei voti validi di lista.
Questo significa che la percentuale di distorsione del voto
espresso a favore della lista vincitrice è pari a 1,375, dato che il
55% dei seggi viene attribuito a chi ha ottenuto il 40% dei voti.
Invece il voto «perdente» ha un coefficiente di sotto
rappresentazione pari allo 0,75, dato che il restante 45% dei seggi
viene distribuito a chi si è aggiudicato il restante 60% dei voti
validi.
Il voto unico in entrata a favore della lista vincitrice per
effetto del premio di maggioranza viene effettivamente sovra
rappresentato, come lamentano i ricorrenti, ma non in modo tale da
vanificare un effettivo rapporto di rappresentatività tra seggi
conseguiti in base ai voti espressi e quelli conseguiti per effetto
del premio di maggioranza.
Si ritiene pertanto che il test di ragionevolezza previsto dalla
Corte nella sentenza n. 1/2104 sia positivamente superato dalle norme
censurate che, per tutte le ragioni esposte, non possono dirsi
distorcere in modo eccessivo, in «uscita» l'uguaglianza del voto
unico e uguale espresso in «entrata».
Con il settimo motivo i ricorrenti censurano gli articoli:
1 lettera b) per le parole « ... salvo i capilista nel limite
di 10 collegi» c) per le parole «..... dapprima i capilista nei
collegi, quindi ...»; 2 comma 26 capoverso «art. 84» comma 1 per le
parole «... a partire dal candidato capolista ...» e comma 2 per le
parole «... a partire dal candidata capolista» della legge n. 52/2015
nonchè dell'art. 59-bis commi da 1 a 3 decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/2015 come novellato dall'art. 2 comma 21 legge n.
52/2015.
In relazione agli articoli: 2, 48 II comma, 51 primo comma e 67
Costituzione.
Le disposizioni citate vengono ritenute non conformi a
Costituzione in quanto consentono solo a determinate categorie di
candidati, scelti dai partiti senza alcuna forma di controllo esterno
o di trasparenza del relativo procedimento, di essere eletti
prescindendo completamente dall'esistenza di una indicazione di voto
in loro favore da parte degli elettori.
Si tratta dei candidati ai quali la forza politica che presenta
una lista alle elezioni della Camera attribuisce la posizione di
«capo lista», consentendo all'elettore di esprimere «sino a due
preferenze per candidati di sesso diverso tra quelli che non sono
capilista».
Le stesse disposizioni consentono inoltre, in via eccezionale, ai
soli candidati che siano anche «capi lista» di candidarsi
simultaneamente in più collegi, fino al limite massimo di 10.
Il nuovo testo dell'art. 59-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/57 ai commi da 1 a 3 stabilisce:
al comma 1 che il voto espresso a favore del capo lista
(cioè con il segno di voto tracciato sul nominativo del candidato
capo lista) senza tracciare un segno sul contrassegno della lista,
valga come voto a favore della lista, al comma 2 che se l'elettore
traccia un segno su una linea posta a destra del contrassegno senza
tracciare un segno sul contrassegno della lista medesima si intende
che abbia votato per la lista stessa;
al comma 3 che se l'elettore esprime uno o due voti di
preferenza, senza tracciare un segno sul contrassegno della lista
medesima, si intende che abbia votato anche per la lista medesima.
I capi lista, inoltre, per effetto delle disposizioni contenute
nell'art. 2 comma 26 (ossia il nuovo testo dell'art. 84 decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957) si vedono attribuire per
primi (in precedenza cioè sugli altri candidati della stessa lista
ma in posizione successiva alla prima) i seggi che la lista da loro
capeggiata si è conquistata, conteggiati secondo quanto previsto
dall'art. 83-bis stesso decreto.
Sostengono i ricorrenti che queste disposizioni, esattamente come
aveva fatto la legge n. 270/2005, privano di libertà l'elettore,
dato che il descritto meccanismo dei c.d. «capilista bloccati»
consentirebbe ai partiti di scegliere, prescindendo completamente
dalla volontà espressa dall'elettore, circa 300 deputati e
richiamano sul punto le motivazioni con cui la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 1/2014 aveva dichiarato illegittime le
disposizioni della precedente legge elettorale che non consentivano
agli elettori di esprimere preferenze e che inoltre imponeva loro la
scelta di un elenco bloccato di candidati e che pertanto alteravano
per l'intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza
tra elettori ed eletti.
Il motivo è manifestamente infondato.
Prima di esaminarlo si deve rilevare che non è chiara la ragione
di sospetta illegittimità costituzionale dell'art. 59-bis decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/57 II comma, dato che la norma
in esso contenuta si limita a contenere indicazioni volte a rendere
inequivoco che il voto espresso con una certa modalità (voto
espresso con un segno tracciato «su una linea posta a destra del
contrassegno, senza tracciare un segno sul contrassegno della lista
medesima») deve intendersi come voto validamente espresso in favore
della lista.
Tale disposizione non regola in via diretta e speciale lo
«statuto» dei capi lista, questione che, invece, i ricorrenti
sostengono sia stata regolata dal legislatore in modo lesivo del loro
diritto di voto uguale e libero.
Di tale disposizione non si terrà pertanto conto nell'esame del
motivo.
Nel merito si deve, anzitutto, escludere che il principio
affermato con la citata sentenza n. 1/2014 possa essere trasposto,
tal quale, alle disposizioni della legge n. 52/2015 in quanto esse
hanno sostanzialmente modificato il sistema delle liste previsto
dalla legge previgente.
Nel sistema precedente non era possibile esprimere nessuna
preferenza e l'elettore era costretto a votare in blocco per una
lista relativamente lunga di candidati, sicchè per effetto delle
candidature multiple (previste anche dalla legge precedente) e della
possibilità per l'eletto in più di un collegio di optare «per altre
circoscrizioni sulla base delle indicazioni di partito», veniva
alterata in modo serio la stessa possibilità di ipotizzare che si
costituisse realmente un rapporto di rappresentanza tra elettori ed
eletti.
Diversa è, obiettivamente, la condizione di voto delineata, per
questi profili, dalla legge n. 52/2015 in quanto l'art. 14-bis
lettera c) prevede che «ogni lista, all'atto della presentazione,
composta da un candidato capolista e da un elenco di candidati,
presentati secondo un ordine numerico. La lista è formata da un
numero di candidati pari almeno alla metà del numero dei seggi
assegnati al collegio plurinominale e non superiore al numero dei
seggi assegnati al collegio plurinominale...» il che comporta la
possibilità di presentare liste relativamente «corte», con
specifiche ulteriori disposizioni volte a salvaguardare la parità di
genere nell'accesso alle cariche elettive.
Come previsto, inoltre, dall'art. 2 comma 21 legge n. 52/2015
(testo dell'art. 59-bis decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957) l'elettore può esprimere fino a due preferenze, mentre
l'eventuale preferenza espressa per il capolista, senza segno sul
contrassegno della lista, vale come voto a favore della lista stessa.
Il complesso delle disposizioni censurate non esclude pertanto
l'esistenza di un effettivo rapporto di rappresentanza tra elettori
ed eletti, proprio in quanto è previsto, a differenza della legge
precedente, che si possano esprimere fino a due preferenze.
Queste preferenze non sono in assoluto vanificate dal meccanismo
dei c.d. «capilista bloccati» che permette la loro elezione per primi
rispetto ai candidati che li seguono in lista dato che in caso di
candidature plurime, il capolista dovrà poi optare per un solo
collegio, così dando luogo alla elezione del candidato non capolista
negli altri collegi (la norma che regola tale meccanismo di opzione
sarà esaminata a parte, in quanto oggetto di un autonomo motivo di
censura).
Non è chiaro in che modo i ricorrenti siano giunti a determinare
il numero di 300 candidati che con il descritto sistema i partiti
riuscirebbero, secondo quanto prospettato, a «imporre» agli elettori
a prescindere dalla loro volontà.
L'effetto distorsivo lamentato dai ricorrenti da un punto di
vista numerico, non è pertanto evidente, risultando oscuro il
criterio con cui è stato determinato.
La dottrina che si è occupata di verificare l'impatto che il
meccanismo dei capilista bloccati potrà avere sulla composizione
della Camera eletta con le disposizioni in esame, ha evidenziato che
le norme citate saranno destinate a condizionare maggiormente
l'accesso alla carica di deputato per i candidati espressi dai
partiti minori dato che, evidentemente, maggiore è il numero di
seggi che una lista si è aggiudicata e minore è il numero di
capilista eletti, specie se quella lista avrà utilizzato nella
massima estensione la possibilità delle candidature multiple, mentre
è certamente inversa la situazione dei candidati espressi da liste
di minoranza, dato che minore sarà il numero di seggi disponibile,
con una prevedibile maggiore concentrazione di capilista eletti.
Si deve inoltre osservare che la facoltà accordata ai partiti,
di consentire, con il sistema delle candidature bloccate, l'elezione
di alcuni candidati, come sottolineato dalla dottrina, non può
essere considerata del tutto priva di giustificazione, in quanto
consente non solo, come prospettato dai ricorrenti, di operare
candidature «calate dall'alto» attraverso procedimenti di selezione
non trasparenti e comunque non prestabiliti dalla legge, ma anche di
consentire, in questo modo, l'accesso alle cariche pubbliche a
soggetti che, pur potendo dare il loro importante contributo alla
vita parlamentare, potrebbero non essere, per la loro estrazione e
formazione, particolarmente adatti a contendersi i voti in campagna
elettorale (ad esempio come si potrebbe ipotizzare in presenza di
candidature espresse dal mondo del mondo accademico o dell'arte,
prive però di esperienza politica militante).
Inoltre queste candidature sono pur sempre, attraverso il voto di
lista, sottoposte alla scelta degli elettori.
È insita una certa, ma non irragionevole, distorsione del voto
in un sistema che, come quello in esame, contempli una speciale
categoria di candidati (i capilista) che possono essere eletti grazie
al solo voto di lista, e le cui possibilità di elezione vengono
rafforzate con la possibilità di estendere territorialmente la
candidatura.
Per tali ragioni le censure di non conformità alla Costituzione
prospettate dai ricorrenti con riferimento alle disposizioni in esame
devono dirsi manifestamente infondate.
I ricorrenti concludono evidenziando inoltre che: «i candidati
capilista e gli altri non concorrono alle cariche elettive in
condizione di uguaglianza, con lesione dell'art. 51 comma 1
Costituzione».
Appare evidente però che sotto questo profilo la questione
prospettata è priva di rilevanza in quanto, come più volte si è
ricordato, essi lamentano la restrizione del loro diritto di voto
attivo, non già delle eventuali restrizioni che derivano, dalle
disposizioni censurate, all'esercizio del diritto di elettorato
passivo, tutelato appunto dall'art. 51 comma 1 Costituzione.
Con il nono motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 2 comma 25 legge n. 25/2015, 83 comma 3
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 per violazione
dell'art. 56 comma II Costituzione, articoli 2 commi 29, 30, 31 e 32
legge n. 52/2015 in relazione agli articoli 3, 48 e 51 Costituzione
oltre che dell'art. 1 comma 1 lettera f) legge n. 52/2015 nella parte
in cui non prevede l'esclusione dalla partecipazione al voto al turno
di ballottaggio gli elettori della Regione Valle d'Aosta e Trentino
Alto-Adige in relazione all'art. 3 Costituzione.
Tale disposizione non è menzionata dai ricorrenti, ma si evince
dal contenuto del nono motivo, il cui contenuto si articola in tre
distinte questioni, espresse per la verità in modo assai sintetico.
Anzitutto, secondo i ricorrenti, il procedimento di ripartizione
dei seggi disciplinato dalle sopra indicate disposizioni sarebbe
congegnato in modo tale da condurre, in concreto, a una possibile
attribuzione di un numero di seggi superiore al numero totale fissato
dalla Costituzione (630).
Questo potrebbe infatti verificarsi, secondo quanto prospettato,
nel caso in cui, per i nove collegi uninominali attribuiti a VDA e
TAA (rispettivamente 1 + 8) siano proclamati vincitori candidati
espressione di liste risultate minoritarie su base nazionale.
Il motivo, come articolato, è manifestamente infondato.
L'argomentazione dei ricorrenti, infatti, non tiene conto del
dato insuperabile costituito dal numero massimo di 630 deputati,
compresi i 12 della Circoscrizione estero indicato nella norma
costituzionale che si assume violata e del fatto che, per questo, il
dato numerico in questione costituisce il canone ermeneutico che non
può non guidare l'analisi delle disposizioni della legge n. 52/2015.
Nelle norme sospettate di illegittimità costituzionale non vi è
un espresso riferimento al numero di seggi che a seguito dei conteggi
debba essere attribuito alle liste che partecipano alla loro
distribuzione.
Questo comporta che, come evidenziato dalla dottrina che si è
occupata di questo aspetto della nuova legge elettorale, le norme
dettate in ordine al modo in cui si deve operare il conteggio della
quota dei seggi da ripartire tra le liste minoritarie su base
nazionale, debbano necessariamente essere interpretate in conformità
al ricordato precetto Costituzionale e quindi, nel caso prospettato
dai ricorrenti, che i seggi attribuiti a tali liste siano da
computare in riduzione ulteriore della quota di seggi da ripartire
tra le liste minoritarie nazionali, al fine di evitare di dover
proclamare eletti ulteriori deputati (eletti nei collegi di VDA e
TAA) fino a superare il limite di 630 deputati.
La seconda parte del motivo censura l'asserita irrazionalità
delle previsioni dettate per il solo TAA nella parte in cui
stabiliscono, solo per i voti espressi dagli abitanti di questa
regione, che l'attribuzione dei corrispondenti seggi avvenga con la
«previsione di 8 collegi uninominali e 3 deputati di recupero
proporzionale», ipotesi non prevista per nessun'altra regione
italiana, neppure per le altre regioni a statuto speciale e non
giustificabile neppure dalla presenza di una minoranza linguistica
riconosciuta (per quanto riguarda la VDA, i ricorrenti riconoscono
che «la riserva di collegi uninominali» per quella regione
costituisce una «soluzione obbligata».).
Anche per questa parte il motivo appare manifestamente infondato.
Infatti la scelta del legislatore di dotare la regione TAA di una
peculiare modalità di attribuzione dei seggi trova fondamento
razionale nel fatto che la regione TAA è costituita da due Province
Autonome in una delle quali (Trentino Alto Adige) la porzione di
popolazione di lingua germanofona e ladina costituisce sì una
minoranza linguistica a livello nazionale ma che è, al contempo,
rilevante maggioranza all'interno del corrispondente territorio.
Secondo la dottrina, questa particolare conformazione
etnico-linguistica della regione implica la necessità di garantire,
in particolare in Alto Adige, la giusta rappresentanza alla minoranza
nazionale di lingua tedesca, e contemporaneamente anche alla
minoranza locale di lingua italiana, nel quadro di una legge
elettorale con premio nazionale di maggioranza.
In tale quadro di particolare complessità (unica fra le venti
circoscrizioni elettorali del Paese), si può senz'altro affermare
che il c.d. «recupero proporzionale» concorra ad evitare che chi è
minoranza linguistica in quel territorio non trovi alcuna
rappresentazione.
Non si rileva pertanto alcuna evidente violazione del principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 ed anche di uguaglianza del voto di
cui agli articoli 48 e 51 Costituzione.
Con la terza parte del motivo i ricorrenti censurano le
disposizioni della legge n. 52/2015 nella parte in cui consentono
(ossia non vietano espressamente) agli elettori delle regioni Valle
d'Aosta e TAA di partecipare all'eventuale turno di ballottaggio
nonostante essi eleggano tutti i loro rappresentanti al primo turno,
in modo indipendente dall'esito del voto su base nazionale (sotto il
profilo del conseguimento già al primo turno del premio di
maggioranza).
Si ritiene che tale sia, infatti, il contenuto del motivo in
esame così espresso dai ricorrenti: «Gli elettori di VDA e TAA
eleggono i loro rappresentanti al primo turno ... ma hanno il
privilegio di partecipare al secondo turno di ballottaggio per
decidere come debbano essere governati gli altri italiani».
Il denunciato «privilegio» che avrebbero gli elettori di questi
due collegi, di disporre di un «primo voto» tale da determinare con
precisione il risultato elettorale locale e di un «secondo voto»
finalizzato all'attribuzione del premio di maggioranza sul piano
nazionale, non tiene però conto delle misure di carattere
compensativo che il legislatore ha avuto cura di introdurre.
Il rilievo sul piano nazionale dei voti espressi dagli elettori
del VDA e del TAA è, infatti, compensato dalla previsione secondo la
quale i seggi guadagnati in quelle due circoscrizioni da candidati
collegati ad una lista che abbia vinto il premio di maggioranza sono
scomputati dal traguardo dei 340 seggi.
Con il decimo motivo si censura l'illegittimità costituzionale
degli articoli 1, comma 1) lettera a), e) e i) e art. 2 commi 1, 2,
3, 4, 5, 25 capoverso «art. 83» commi 1 numeri 3, 6, 29, 30, 31 e 32
della legge n. 52/2105 in relazione agli articoli 1, 2, 3, 6, 10, 11,
48, 49, 51, 117 comma II lettera f) Costituzione nella parte in cui
non tutelano in modo effettivo e attivo le altre minoranze
linguistiche riconosciute (diverse cioè da quelle francofone e
germanofone e ladine residenti in VDA e TAA) per le quali non sono
previste disposizioni specifiche idonee a dare effettiva
rappresentatività agli elettori appartenenti a tali minoranze.
Ritengono infatti i ricorrenti che la disposizione di cui
all'art. 83 comma 1 numero 3 a mente della quale l'Ufficio elettorale
nazionale: «individua quindi le liste che abbiano conseguito sul
piano nazionale almeno il 3 per cento dei voti validi espressi e le
liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute,
presentate esclusivamente in una regione ad autonomia speciale il cui
statuto preveda una particolare tutela di tali minoranze linguistiche
che abbiano conseguito almeno il 20% dei voti validi espressi nella
regione medesima», non sia idonea a superare tale mancanza di
effettiva tutela in quanto il descritto peculiare sistema di
conteggio dei voti si applicherebbe solo per le liste che siano
espressione di minoranze linguistiche che risiedano in regioni a
statuto speciale e solo a condizione che il relativo statuto ne
preveda in modo specifico una particolare tutela.
Verrebbero conseguentemente esclusi da tale speciale sistema di
conteggio tutti gli elettori che abbiano votato per liste espressione
di minoranze linguistiche (riconosciute) presentate in regioni non ad
autonomia speciale, ovvero in quelle regioni ad autonomia speciale
che nulla prevedano sul punto, sicchè forse solo la minoranza
linguistica slovena residente in Friuli Venezia-Giulia sarebbe
tutelata dal combinato disposto delle disposizioni statutarie
regionali e dal citato art. 83 primo comma n. 3) legge n. 25/2015.
Con il tredicesimo motivo viene censurata l'illegittimità
costituzionale della TABELLA A approvata dall'art. 1 decreto
legislativo n. 122/2015 per violazione dell'art. 76 Costituzione e
dell'art. 4 della legge n. 52/2015 per violazione degli articoli l,
2, 3, 6, 48, 49 e 51 Costituzione.
L'art. 4 legge n. 52/2015 contiene una delega al Governo per la
«determinazione dei collegi plurinominali», da adottare entro 90
giorni dalla data di entrata in vigore della legge stessa, secondo i
criteri dettati dalle lettere da a) a g) dell'art. 4.
La delega è stata attuata con il decreto legislativo n. 122/2015
che ha individuato i confini «geografici» di detti collegi, contenuti
nella Tabella A approvata con l'art. 1 del decreto in questione.
Lamentano i ricorrenti che nel dare attuazione alla delega il
Governo avrebbe disatteso (ossia non applicato) i criteri di cui alle
lettere c) (ultimo periodo) e g) con violazione, quindi, della
delega.
La mappa dei collegi plurinominali che si ricava dalla Tabella A,
inoltre, non solo violerebbe la delega, ma produrrebbe anche una
violazione del principio di tutela delle minoranze linguistiche.
Molto in sintesi, secondo quanto prospettato, sarebbero stati
separati comuni caratterizzati dalla presenza di determinate
minoranze linguistiche, con l'effetto pratico di «annacquarne» il
peso del voto in uscita (ciò avverrebbe, in particolare, per la
minoranza di lingua slovena, nonostante il riconoscimento da parte
della Regione ad autonomia speciale), tenuto conto della soglia di
sbarramento posto dall'art. 83 primo comma n. 3 che le liste
rappresentative di minoranze linguistiche devono superare per
concorrere alla ripartizione dei seggi alla Camera.
I motivi decimo e tredicesimo, in quanto vertono sul comune
argomento della distorsione del voto in uscita dovuto alle norme
dettate per la tutela delle minoranze linguistiche in sede
elettorale, devono essere esaminati congiuntamente.
Tali motivi appaiono, anzitutto, privi di rilevanza ed essi sono,
in ogni caso manifestamente infondati per come prospettati.
La rilevanza
Come si è accennato i ricorrenti lamentano la restrizione del
loro diritto di voto secondo i parametri della uguaglianza e
libertà, che sarebbe stato ingiustamente compresso da molte norme
della legge n. 52/2015 sospettate di essere non conformi alla
Costituzione.
Nessuno dei ricorrenti afferma di appartenere a una minoranza
linguistica riconosciuta dalla legge e nessuno di loro è residente
in FVG ovvero nella Regione Sardegna (dal complesso dei motivi
emerge, infatti, che i ricorrenti riconoscono la correttezza delle
disposizioni che agevolano le minoranze linguistiche insediate in VDA
e TAA, mentre lamentano l'irragionevolezza delle norme che vanificano
il riconoscimento operato a livello di statuto speciale dalla regione
Friuli in favore della minoranza slovena e l'irragionevolezza delle
norme che non attribuiscono alcun correttivo al voto espresso in
favore delle liste che siano espressione di minoranze linguistiche
riconosciute dalla legge nelle regioni a statuto ordinario e nella
regione Sardegna il cui statuto speciale nulla prevede sul punto).
Si legge, alla pag. 92 del ricorso, a conclusione della
illustrazione delle ragioni per le quali il nuovo disegno dei collegi
plurinominali comporterebbe nei fatti in una consapevole distorsione
del voto espresso in favore delle liste rappresentative di tali
minoranze: «... le minoranze linguistiche riconosciute e tutelate
dalla legge n. 482/1999 sono state suddivise in due collegi in
Piemonte, Puglia e Calabria. Le considerazioni che precedono vengono
qui richiamate dai ricorrenti anche se non specifiche della Regione
di appartenenza dei ricorrenti. In ogni caso, vale il principio per
cui la violazione di norme costituzionali in materia elettorale,
anche se non produttiva di conseguenze dirette sull'esercizio del
diritto dei ricorrenti al voto uguale e libero diretto, lede, pur
sempre e per tutti gli elettori/elettrici - in via mediata - il
diritto ad un voto conforme a costituzione. Il principio di tutela
delle minoranze linguistiche di cui all'art. 6 Cost. rappresenta il
superamento delle concezioni nazionalistiche dello stato ottocentesco
e si situa ad un punto di incontro con altri principi fondamentali:
quello pluralistico ex art. 2 Cost. e quello di uguaglianza ex art. 3
Cost. Ne consegue che la violazione della norma costituzionale di
tutela della minoranze linguistiche si qualifica direttamente e
contemporaneamente come violazione degli articoli 2 e 3 Cost. non
solo con riferimento diretto agli appartenenti a dette minoranze
linguistiche ma pure con riferimento, seppur mediato, a tutti gli
elettori ...».
Si osserva che i ricorrenti sono tutti residenti in Piemonte
sicchè appare poco spiegabile l'affermazione secondo cui
l'accorpamento di collegi plurinominali che ha interessato anche le
minoranze linguistiche riconosciute e insediate in Piemonte, sarebbe
un fatto che non interessa la regione nella quale risiedono i
ricorrenti.
Nonostante questa affermazione contraddittoria i due motivi
evidenziano, come riconosciuto in sostanza dalla stessa parte
ricorrente, l'assenza di una violazione diretta del diritto di voto
da ciascuno espresso per effetto delle norme censurate con i motivi
in esame.
La prospettata restrizione del voto a causa della sostanziale
impossibilità, che deriverebbe dalle nuove disposizioni dettate
dalla legge n. 52/2015 (e decreti attuativi), di raggiungere per le
liste espressione di minoranze linguistiche diverse da quelle
presentate in VDA e TAA di raggiungere la soglia di accesso del 3%
(in quanto calcolata su base nazionale) ovvero del 20% per la sola
minoranza slovena, ma sulla base di un disegno dei collegi
plurinominali fortemente penalizzante per tale minoranza) non
riguarderebbe pertanto in via diretta la posizione giuridica fatta
valere dai ricorrenti nel presente giudizio.
I ricorrenti manifestano, non a caso, in relazione alle norme
censurate con i motivi in esame, un interesse mediato e quindi di
mero fatto, ad ottenere un giudizio di legittimità costituzionale di
norme che tutelano interessi costituzionali dei quali essi non sono
titolari ma solo portatori quali cittadini italiani, e non quali
elettori interessati dalla applicazione proprio delle disposizioni
censurate.
È allora evidente che le norme in questione non sono rilevanti
ai fini della decisione della presente controversia, basata sulla
asserita restrizione del diritto di voto spettante ai ricorrenti
quali «semplici» cittadini e non quali elettori che sono anche
appartenenti a minoranze linguistiche riconosciute dalla legge che
esprimono un voto in una regione non a Statuto speciale.
Le disposizioni censurate non potranno, per questo, trovare
applicazione diretta nella presente controversia, non contenendo il
paradigma in relazione al quale si valuterà l'ampiezza e
l'uguaglianza del diritto di voto da loro espressa, ferma restando
l'esistenza di un generico interesse (che però non può trovare
tutela giurisdizionale e quindi non può condurre all'invio delle
norme sospettate di illegittimità alla Corte costituzionale) al
rispetto, quali cittadini italiani, delle minoranze linguistiche
anche qualora ad esse non si appartenga.
La manifesta infondatezza di entrambi i motivi
Quand'anche si ritenesse, invece, che il diritto fatto valere dai
ricorrenti alla espressione di un voto uguale e libero, ricomprenda
anche l'interesse ad esprimerlo con le restrizioni che da esso
possono derivare (in uscita) dalla necessaria adozione di norme
speciali che tutelano interessi di rilievo costituzionale, quali le
norme dettate a tutela del voto espresso dagli appartenenti a
minoranze linguistiche, entrambi i motivi, per come prospettati, sono
manifestamente infondati.
Il decimo motivo muove dal presupposto, che non può dirsi
condivisibile, proprio alla luce del parametro generale di
uguaglianza (art. 3 Costituzione) che tutte le minoranze linguistiche
del Paese - per tali intendendosi quelle formalmente riconosciute
dalla legge n. 482/99 debbano necessariamente trovare rappresentanza
in Parlamento (nella specie alla Camera), a prescindere dalla loro
consistenza numerica rispetto al territorio nel quale sono insediate
e che costituisce la base per il conteggio dei voti al fine di
attribuire i seggi alla Camera.
Si deve considerare che, in linea generale, è principio
ragionevole che un determinato gruppo di cittadini che appartenga a
una minoranza riconosciuta (come appunto gli appartenenti alle
minoranze linguistiche) per avere una propria rappresentatività
elettorale debba necessariamente avere una determinata consistenza
numerica rapportata al territorio in cui detta minoranza è insediata
(v. anche in generale quanto disposto dall'art. 56 IV comma
Costituzione).
Diversamente, attribuendo cioè una rappresentatività elettorale
che di tale dato non tenga conto (che cioè non determini con criteri
appropriati il «peso» in uscita espresso da questo gruppo di
cittadini) si avrebbe il prevedibile e irrazionale effetto di
attribuire al voto espresso dal cittadino che a tale minoranza
appartiene un valore superiore a 2 o comunque nettamente superiore a
1, ossia al valore numerico che deve essere attribuito a un voto
«uguale».
Gli stessi ricorrenti riconoscono che vi sono nel nostro Paese
minoranze linguistiche insediate in determinati territori la cui
consistenza numerica è estremamente esigua.
Qualora venisse adottato un criterio che, con gli opportuni
correttivi, consentisse a ciascuna minoranza linguistica riconosciuta
di esprimere un proprio rappresentante in Parlamento, sarebbe
evidente l'alterazione del peso del voto in uscita espresso dagli
appartenenti a tale gruppo linguistico rispetto a quello espresso da
un «normale» elettore, tale da superare di gran lunga il rapporto di
ragionevole correzione del voto in entrata uguale a 1 con il voto in
uscita uguale a 1.
Questo implica che non necessariamente l'assenza di appositi
contrappesi correttivi per favorire la rappresentanza degli
appartenenti alle minoranze linguistiche costituisce violazione dei
precetti costituzionali volti alla tutela delle minoranze, essendo
rinvenibili le ragioni per le quali tale correzione, in certi casi,
porterebbe a una eccessiva e irragionevole sovra rappresentazione del
voto degli esponenti di tali minoranze.
Gli stessi ricorrenti, pur ricordando che vi sono alcuni
specifici casi in cui alcune minoranze linguistiche godono di un
simile strumento di correzione, non si fanno carico di indicare in
modo oggettivo per quali ragioni i rappresentanti delle minoranze
linguistiche da essi menzionate, in particolare quelli insediati
nella Regione Piemonte, avrebbero in concreto una consistenza
numerica significativa.
Si deve infatti rilevare che nei casi previsti dalle norme
censurate (minoranze linguistiche presenti in VDA e TAA oltre che la
minoranza slovena per il caso del Friuli) gli appartenenti a tali
gruppi linguistici nei territori di riferimento rappresentano un
numero significativo della popolazione lì insediata tale da essere
in sostanza la maggioranza.
Rispetto a questi gruppi (specie VDA e TAA) senza un adeguato
correttivo del voto da loro espresso, vi sarebbe in effetti una non
ragionevole distorsione tra il voto in entrata e il voto in uscita
per quel gruppo di elettori, in maggioranza nel territorio che
costituisce il collegio elettorale ma che mai potrebbe rappresentare
tale propria condizione a livello nazionale.
È però indubbio che non tutte le minoranze linguistiche
riconosciute presenti in Italia abbiano tale peculiare condizione e i
ricorrenti non indicano quali tra esse soffrano di una irragionevole
sotto rappresentazione a causa delle norme elettorali censurate.
Non appare allora di dubbia costituzionalità la disposizione
contenuta nell'art. 83 comma 1, n. 3 che prevede che l'ufficio
centrale nazionale, nell'individuazione la soglia di accesso da parte
delle liste rappresentative di minoranze linguistiche ne tiene conto
esclusivamente nelle regioni ad autonomia speciale il cui statuto
preveda una particolare tutela di tali minoranze linguistiche e non,
evidentemente, nelle regioni ad autonomia speciale che tale tutela
non prevedano (come ad esempio il caso dello Statuto della Regione
Sardegna, menzionato dalla parte ricorrente) e nelle regioni a
statuto «ordinario» nelle quali siano insediate minoranze
linguistiche riconosciute dalla legge n. 482/99.
Per le ragioni appena esposte deve in conclusione escludersi
l'irrazionalità di norme che tale correttivo non attribuiscano alle
liste per il solo fatto di essere espressione di una minoranza
linguistica.
Con l'undicesimo motivo i ricorrenti censurano gli articoli 2
comma 10 e comma 36 legge n. 52/2015 e 18-bis commi 1 e 2 (?) in
relazione agli articoli 3, 48, 49 e 51 Costituzione, nonche 24, 113
Costituzione e 13 CEDU.
I ricorrenti lamentano infatti che in modo del tutto
irragionevole i nuovi soggetti politici che intendono partecipare
alla competizione elettorale, per poter presentare le loro liste
devono munirsi di un numero di firme di elettori iscritti nelle liste
elettorali (di comuni compresi nei Collegi nei quali si intende
partecipare) ricompreso tra 1.500 e 2 mila firme ovvero, in caso di
scioglimento della Camera di deputati prima di 120 giorni, da un
numero pari alla metà delle firme richieste in via ordinaria.
Invece nessuna sottoscrizione è richiesta per i partiti e gruppi
politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei Comizi, ovvero per i partiti o gruppi politici che abbiano
effettuato le dichiarazioni di collegamento di cui all'art. 14-bis (a
condizione che il collegamento venga fatto on due partiti o gruppi
politici che abbiano conseguito almeno un seggi in occasione delle
ultime elezioni per il Parlamento europeo).
Il tutto con l'adozione di criteri di esenzione disomogenei e
contraddittori rispetto allo scopo dichiarato di garantire la
governabilità.
Come emerge dalle motivazioni esposte a sostegno del motivo in
esame, i ricorrenti evidenziano che le disposizioni censurate
lederebbero il diritto dei partiti alle pari opportunità nelle
competizioni elettorali in violazione degli articoli 3, 48, 49 e 51
della Costituzione e lamentano inoltre l'assenza di un «giusto
processo» (o meglio di un rimedio effettivo ex art. 113 C.E.D.U.) che
consenta ai partiti esclusi per insufficienza di firme di ottenere
tutela giurisdizionale con ulteriore violazione degli articoli 24 e
113 Costituzione, atteso che il Governo, nuovamente violando l'art.
76 Costituzione, non aveva attuato i principi contenuti nella legge
delega n. 69/2009 art. 44 comma 2 lettera b) che avrebbe consentito
l'impugnazione delle operazioni elettorali preparatorie, tra le quali
le ammissioni e le esclusioni di liste per il Parlamento.
Tale effettiva tutela non sarebbe oggi garantita dalla «abnorme
estensione dell'autodichia ex art. 66 Costituzione» che tale
competenza attribuisce attualmente alla Camera.
Il motivo è privo di rilevanza e comunque manifestamente
infondato nel merito.
Sulla rilevanza appare sufficiente osservare che le disposizioni
censurate pongono - più che limiti - alcune condizioni per la
legittima presentazione delle liste che intendono partecipare alla
competizione elettorale.
L'eventuale lesione che da tali disposizioni deriverebbe
riguarderebbe, proprio per come prospettata, la lesione del diritto
di elettorato passivo, subita dai gruppi di cittadini che a causa
delle disposizioni censurate non potrebbero presentare se non entro i
limiti individuati dal legislatore, liste legittimate alla
partecipazione elettorale e quindi alla raccolta di voti validi.
Gli odierni ricorrenti, però, hanno adito questo Tribunale
facendo valere la loro posizione di elettori attivi, il cui diritto
ad esprimere, nei termini più volte ricordati, un voto uguale e
libero sarebbe stato violato dalla legge n. 52/2015.
Non viene fatta invece valere la posizione di cittadini che
aspirano alla presentazione di liste che a causa delle disposizioni
censurate verrebbero illegittimamente (ossia irragionevolmente)
pregiudicati nel diritto di partecipare alla competizione elettorale.
Ancora una volta, quindi, le norme in esame produrrebbero, al
più, una violazione mediata del diritto di voto attivo, dato che
esse non precluderebbero nè l'esercizio del diritto di voto in
quanto tale nè ne distorcerebbero il risultato in uscita per effetto
di meccanismi di conteggio, ma ne limiterebbero la possibilità di
scelta, riducendo l'ampiezza dell'offerta elettorale, non potendosi
esprimere il voto se non per le liste che riescano a soddisfare tutti
i criteri di ammissibilità richiesti dalle norme della cui
legittimità si dubita.
Il motivo è, comunque, manifestamente infondato.
Esso infatti muove dal presupposto, non condivisibile in quanto
apodittico, secondo cui sarebbe in sè irragionevole porre qualsiasi
limitazione in sede di presentazione delle liste che possono
contendersi il voto.
Il diritto dei cittadini di aggregarsi in gruppi che esprimono
liste che aspirano a raccogliere le preferenze degli elettori ben
può subire limitazioni ragionevoli in vista di un altro valore di
rango costituzionale, quale è quello della governabilità che, per
quanto attiene l'adozione delle regole che disciplinano le modalità
di presentazione delle liste elettorali, ben può avere lo scopo di
evitare, a monte, una eccessiva frammentazione del voto che
deriverebbe, appunto, da un sistema di regole che consentisse un
accesso illimitato e indiscriminato di qualsiasi gruppo alla
competizione elettorale.
I criteri individuati dal legislatore del 2015 non appaiono in
sè irragionevoli nè appaiono irragionevoli i criteri che
distinguono tra liste che devono legittimarsi con l'acquisizione di
un certo numero di firme e liste che ne sono esentate.
La raccolta delle firme è infatti un criterio pertinente, in
quanto espressione di radicamento del gruppo nella società civile, e
non è pertanto arbitrario adottare criteri di selezione «dal basso»
ossia rimessa a cittadini «selezionatori» che poi saranno (come i
ricorrenti) gli elettori attivi, dei gruppi legittimati a partecipare
alla competizione.
La soglia numerica minima di firme indicata dal legislatore in
termini assoluti non viene in sè censurata dai ricorrenti, e non
può dirsi in sè abnorme o comunque tale da ostacolare in modo serio
l'accesso alla competizione elettorale.
Neppure può dirsi irragionevole l'adozione dei criteri in
presenza dei quali le liste vengono invece esentate, trattandosi di
criteri che si fondano su una preesistente legittimazione dovuta al
voto validamente espresso precedentemente in loro favore e che ne ha
consentito l'accesso alla Camera nazionale ovvero al Parlamento
europeo.
Appare inoltre manifestamente infondata la pretesa dei ricorrenti
di censurare le norme in esame sulla base della asserita
illegittimità (questa è in sostanza la valutazione che viene
espressa dai ricorrenti in relazione all'art. 66 della Costituzione)
di una norma costituzionale che fino ad oggi avrebbe, in estrema
sintesi, consentito di privare i partiti o i movimenti che intendono
partecipare alla competizione elettorale di avere un effettivo
rimedio giurisdizionale in caso di non ammissione delle loro liste
nella fase preparatoria della competizione.
Con il sesto motivo vengono censurati: l'art. 1, comma 1 lettera
f); art. 2 commi 1, 25 capoverso «art. 83» della legge n. 52/2015 e
93 comma 2 n. 5 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
relativamente al turno di ballottaggio in relazione agli articoli 1,
3, 48 II comma, 49, 51, 56 commi I e IV 67 Costituzione e art. 3 del
Protocollo addizionale CEDU nella parte in cui disciplinano il turno
di ballottaggio e l'attribuzione, all'esito del premio di
maggioranza.
Ritengono i ricorrenti che il meccanismo di attribuzione del
premio di maggioranza al secondo turno di ballottaggio tra liste,
violi il principio di ragionevolezza e di uguaglianza del voto in
quanto consente l'attribuzione del premio con modalità che, senza
adeguati correttivi, rischiano di premiare in modo abnorme una forza
politica addirittura in modo inversamente proporzionale al grado di
consenso ricevuto.
L'effetto fortemente e irragionevolmente distorsivo del voto
espresso sarebbe dovuto al fatto che:
- le disposizioni in esame attribuiscono il premio di
maggioranza sulla base dei voti validi espressi nel turno, senza
porre un correttivo quale, ad esempio, il raggiungimento di un quorum
minimo al primo turno, con la conseguenza che potrebbe risultare
vincitrice al ballottaggio una lista che in termini assoluti (per
voti espressi in suo favore) è in realtà minoritaria;
- il voto dei cittadini che avesse scelto la lista di
minoranza (tale al primo turno) finirebbe, con l'esito del secondo
turno, ad esprimere un voto di valore più che doppio rispetto al
voto espresso dai cittadini che avessero, invece, votato altre liste
(nel ricorso viene fatto l'esempio della lista che va al ballottaggio
avendo ottenuto, al primo turno, il 25% dei voti, e che vincerebbe il
turno di ballottaggio ottenendo 186 seggi di «premio» che le
farebbero conseguire il 54% dei deputati; in tale situazione le altre
liste, che rappresenterebbero il 75% dei voti validi espressi nella
competizione, si vedrebbe attribuita la restante quota minoritaria di
seggi, pari a 278).
Il che comporterebbe la violazione del principio di uguaglianza
del voto e di rappresentatività democratica dell'assemblea eletta
con tale sistema.
Si ritiene non manifestamente infondato il motivo nei termini che
seguono.
Come i ricorrenti ricordano, il legislatore, nel determinare i
modi con i quali attribuire il premio di maggioranza deve operare in
modo tale da contemperare in modo ragionevole i due contrapposti
interessi di pari rilievo costituzionale che sono il principio di
rappresentatività e il principio di governabilità.
Conseguentemente, provvedendo sul testo della legge n. 270/2005,
la Corte costituzionale ha statuito che: «il meccanismo di
attribuzione del premio di maggioranza prefigurato dalle norme
censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge
n. 270/2005, in quanto combinato con l'assenza di una ragionevole
soglia di voti minima per competere all'assegnazione del premio è
pertanto tale da determinare un'alterazione del circuito democratico
definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di
uguaglianza (art. 48 comma II, Cost.). Esso infatti pur non
vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato
sistema, esige che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con
pari efficacia alla funzione degli organi elettivi ... ».
La dottrina ha ritenuto che il principio così espresso abbia
portato all'individuazione di un limite costituzionalmente necessario
per la legittima attribuzione del premio di maggioranza, dal quale il
legislatore non può prescindere in sede di adozione di una legge
elettorale che intenda garantire la governabilità attraverso questo
specifico meccanismo.
Tale limite intrinseco dovrebbe imporre al legislatore di
adottare, in tali casi, tutti i correttivi necessari ad assicurare
che il premio di maggioranza (che consiste nella attribuzione del
numero di seggi necessario a raggiungere, secondo la legge n.
52/2015, il 55% dei seggi alla Camera) vada attribuito alla
formazione che tale limite ha almeno raggiunto, se non superato.
Il quadro complessivo della legge n. 52/2015 prevede che la
governabilità sia garantita, nel caso in cui nessuna delle liste che
partecipano alla competizione elettorale si aggiudichi la maggioranza
dei seggi alla Camera, con l'attribuzione del premio di maggioranza
alla formazione che abbia raggiunto almeno il 40% dei voti validi
espressi.
Nel caso in cui nessuna lista raggiunga almeno il 40% dei voti,
è previsto un ulteriore turno elettorale strutturato secondo il
modello (tra i tanti possibili) del ballottaggio di tipo binario, al
quale hanno diritto di partecipare le sole prime due liste che al
primo turno abbiano raggiunto il maggior numero di voti, con espresso
divieto di collegamento tra liste o apparentamento tra i due turni di
votazione, con esclusione della possibilità di esprimere preferenze
e con conteggio dei voti che tiene conto soltanto dei voti validi
espressi nel turno di ballottaggio.
Nel dibattito seguito all'adozione della legge n. 52/2015 si è
evidenziata la profonda differenza del meccanismo di voto del primo
turno rispetto all'eventuale turno di ballottaggio.
Infatti nel primo turno all'elettore è consentito esprimere il
voto per la formazione politica nella quale maggiormente si
identifica e in tal modo si esprime nella massima ampiezza, il voto
di rappresentanza.
Nell'eventuale turno di ballottaggio di lista (quale è appunto
quello previsto dalla legge in esame) gli elettori vengono chiamati a
esprimere un voto, volto alla identificazione della lista che, tra le
due «superstiti» del primo turno, sarà chiamata a governare, con
evidente maggiore compressione del voto di rappresentanza, proprio
per la inevitabile riduzione delle opzioni tra le quali l'elettore
può scegliere, oltre che per l'espresso scopo delle tornata
elettorale (nella quale, infatti, non si esprimono preferenze).
In caso di ballottaggio, dunque, il premio di maggioranza verrà
attribuito a chi ha ottenuto, nella seconda tornata, la maggioranza
dei voti validi espressi quale conseguenza diretta di una scelta
degli elettori che è però, in questo caso, l'esito necessitato che
deriva sia dalla limitazione dei soggetti nei confronti dei quali si
può esprimere il voto (due liste essendo espressamente vietato
l'apparentamento o la coalizione) sia dalla scelta di conteggiare
detta maggioranza sui voti validi espressi nella tornata, senza dare
alcun peso al raggiungimento, ad esempio, di un determinato quorum di
votanti tra gli aventi diritto.
Le caratteristiche del turno di ballottaggio delineate dal
legislatore del 2015 hanno quindi indotto la dottrina a riflettere
sul se si possa effettivamente dirsi rispettato il sopra ricordato
principio costituzionale del necessario rispetto di un limite
ontologico di rappresentanza del voto in presenza del quale possa
essere attribuito, a una sola lista, il premio di maggioranza, senza
incorrere in censure di irragionevolezza e di eccessiva distorsione
del voto.
Gli studiosi hanno, come è noto, espresso opinioni differenti
che possono essere molto sinteticamente riassunte nell'esistenza di
due contrapposti filoni interpretativi.
Un primo filone evidenzia il fatto che il turno di ballottaggio
(come delineato dalle norme in esame) non può essere, per
definizione, sospettato di violare il ricordato principio
costituzionale di rappresentanza del voto in quanto, in questa
tornata, tutti gli elettori sono chiamati ad esprimere il loro voto
tra due liste in vista della governabilità (piuttosto che della
rappresentatività, intesa come identificazione tra voto espresso in
favore di una formazione più vicina alle idee dell'elettore) e in
tal caso, il premio di maggioranza viene attribuito a chi si
conquista il consenso del 50% + 1 dei voti espressi nel turno di
ballottaggio, soglia questa indubbiamente ragionevole per vedersi
attribuire il premio di maggioranza alla Camera, che consentirà
quindi del tutto legittimamente a quella formazione di governare
avendo il pieno controllo dell'assemblea.
Un secondo filone evidenzia, invece, la sostanziale
artificiosità della maggioranza del 50% + 1 che scaturisce dal turno
di ballottaggio come disegnato dalla legge n. 52/2015, in quanto si
tratterebbe di una maggioranza solo virtuale perchè priva, se non
adeguatamente corretta, di una effettiva valenza rappresentativa del
corpo elettorale, tale per cui finirebbe, nonostante il dato formale,
per non essere rispettato il principio immanente alla Costituzione,
per cui il premio non potrebbe essere ragionevolmente attribuito alla
formazione che non abbia ricevuto una certa soglia «critica» di
consensi.
Si ritiene maggiormente convincente questo seconda corrente di
pensiero.
Infatti essa si fa carico di dare consistenza effettiva al
principio espresso dalla Corte costituzionale secondo cui senza una
soglia minima di voti che sia espressione di rappresentatività della
forza politica, l'attribuzione ad essa del premio di maggioranza non
può dirsi rispettosa di tale principio.
Il legislatore si è limitato, infatti, a prevedere che accedano
al secondo turno le sole due liste più votate al primo turno,
purchè abbiano raggiunto almeno la soglia del 3% (ovvero del 20% nel
caso di liste espressione di minoranze linguistiche). Così facendo
ha implicitamente riconosciuto, da un lato, che sussiste un problema
della rappresentatività delle liste ammesse al ballottaggio, da
misurare sulla base dei voti riportati nella prima tornata
elettorale.
D'altro lato però il parametro utilizzato è quello, diverso,
delle soglie minime previste in generale dalla legge elettorale in
esame, per partecipare alla attribuzione dei seggi, criterio adottato
per scoraggiare una eccessiva «polverizzazione» del voto.
Nel valutare l'effettiva forza rappresentativa del 50% + 1 dei
voti espressi al ballottaggio si deve anche considerare che è
previsto che tale maggioranza venga calcolata sui voti validi
espressi, il che finisce per non dare alcun rilievo al peso
dell'astensione, che potrebbe essere anche molto rilevante quale
prevedibile conseguenza della radicale riduzione dell'offerta
elettorale nel ballottaggio.
Il sistema del ballottaggio, quindi, nonostante si tratti di una
tornata di votazioni radicalmente differente dal primo turno,
mantiene la stessa base di calcolo del voto, non contiene regole che
consentano di rafforzare l'elemento di rappresentatività del voto e,
anzi, adotta disposizioni che allontanano da questo obiettivo, dato
che solo per questa fase il legislatore pone un esplicito divieto di
apparentamento o coalizione tra liste.
Tale divieto, evidentemente espressione di un favore per la
governabilità (ritenendosi più stabile una maggioranza ottenuta da
una sola lista, invece che da una coalizione di liste) risulta
tuttavia irrazionale in quanto rende il voto espresso al turno di
ballottaggio eccessivamente sbilanciato in favore di tale valore, a
scapito del valore - di rilievo costituzionale - della
rappresentatività del voto che viene, in tal modo, eccessivamente
compresso proprio in vista della sua idoneità a far conseguire alla
lista vincitrice il controllo della Camera dei deputati.
Senza l'adozione di meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto (ovvero senza
l'eliminazione del divieto di cui si è detto) l'attribuzione del
premio di maggioranza alla sola lista che, all'esito del
ballottaggio, si aggiudichi il premio di maggioranza finisce per
essere svincolata dalla esistenza di parametri oggettivi che
consentano di affermare che lista vincitrice ha ottenuto quella
«ragionevole soglia di voti minima» in presenza della quale è
possibile la legittima attribuzione del premio di maggioranza.
Appare allora non manifestamente infondato il dubbio di
conformità a Costituzione espresso dai ricorrenti, in relazione agli
articoli 1 II comma, 3, 48 II comma Costituzione, là dove essi
evidenziano, in accordo con le opinioni espresse da molti
costituzionalisti, che l'attuale sistema, privo di correttivi, pone
il concreto rischio che il premio venga attribuito a una formazione
che è priva di adeguato radicamento nel corpo elettorale.
Con l'ottavo motivo i ricorrenti censurano la non conformità,
rispetto agli articoli 48 e 51 Costituzione delle disposizioni di cui
all'art. 2 comma 11 Legge n. 52/2015 «sulle candidature multiple»
nella parte in cui consentono al candidato capolista in più collegi
«di optare ad elezione avvenuta con successo, per un collegio
piuttosto che per un altro», senza dare indicazioni sulle modalità
di esercizio di detta opzione e così influendo in modo arbitrario e
potenzialmente molto «pesante» sul voto di preferenza espresso dagli
elettori a favore di un candidato che, senza l'opzione del capolista,
verrebbe senz'altro eletto avendo raggiunto il numero maggiore di
preferenze rispetto agli altri competitori della sua stessa lista.
Si deve preliminarmente osservare che i ricorrenti non hanno
indicato in modo completo le norme che, a loro dire, comporterebbero
una lesione del diritto di voto uguale e libero.
Infatti l'art. 2 comma 11 citato dai ricorrenti regola il c.d.
sistema delle candidature multiple ma nulla dice riguardo alla scelta
dell'eletto nell'ambito di tale sistema. La disposizione della legge
n. 52/2015 che attiene alla libertà (assoluta) di opzione per il
candidato plurieletto di scegliere, tra i vari collegi nei quali egli
può aspirare all'elezione, va invece rinvenuta nel successivo comma
27 del medesimo art. 2 cit. che, nel mantenere ferma la disposizione
contenuta nell'art. 85, comma 1 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, apporta ad essa esclusivamente le variazioni
testuali necessarie ad armonizzarla alle altre modifiche apportate
dalla legge.
L'art. 85 (unico comma) decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/57, come modificato dalla legge n. 52/2015, così dispone: «il
deputato eletto in più collegi plurinominali deve dichiarare alla
Presidenza della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data
dell'ultima proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga,
mancando l'opzione si procede al sorteggio».
Con questa precisazione, si può pertanto ritenere che,
attraverso il motivo qui esaminato, i ricorrenti abbiano lamentato
l'illegittimità costituzionale di tutte le disposizioni testè
richiamate che, nel loro combinato disposto, consentono ai soli
candidati capilista di candidarsi in più collegi (fino ad un limite
massimo di 10 come si è detto in precedenza) ed attribuiscono loro,
nel caso conseguano la proclamazione in più di un collegio, di
optare senza alcun vincolo per il collegio nel quale vogliono
ricollegare la loro elezione.
Il motivo, nei termini suindicati, non appare manifestamente
infondato, limitatamente alla disposizione che consente di operare la
scelta del collegio senza alcun tipo di vincolo, mentre il motivo non
appare fondato nella parte in cui viene censurato (nuovamente) in sè
il sistema della candidatura «bloccata o multipla»: censura che è
già stata esaminata in precedenza, laddove si è proceduto all'esame
del settimo motivo per dichiararne la manifesta infondatezza.
Una volta che sia stata, dunque, riconosciuta la non
irragionevolezza della candidatura multipla per una sola categoria di
candidati (i capilista) e sottratti questi ultimi al voto di
preferenza da parte dell'elettore, è giocoforza ammettere la
necessità di un meccanismo di scelta che trovi applicazione nel caso
in cui, all'esito del voto, il candidato capolista risulti eletto in
più collegi.
Due sono gli effetti pratici che questa scelta comporta: il
capolista decade automaticamente nei collegi diversi da quello
prescelto ed in questi si procede pertanto all'attribuzione dei seggi
in modo «normale» secondo i voti di preferenza che i candidati non
capolista si sono aggiudicata ed in ragione dei seggi disponibili;
nel collegio prescelto, invece, i candidati che abbiano riportato
più preferenze possono aspirare all'elezione solo qualora vi siano
ulteriori seggi disponibili.
Questi effetti, proprio a ragione della loro inevitabilità,
obbligano a spostare l'attenzione sulla scelta dell'eletto, da cui
essi discendono: una scelta che il legislatore elettorale affida in
tutto e per tutto alla mera decisione dell'eletto.
L'art. 85 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 -
come novellato dalla legge n. 52/2015 - non contiene, infatti, alcuna
disposizione che vincoli l'opzione del candidato capolista
plurieletto a qualsivoglia criterio oggettivo e predeterminato ma la
rimette ad una mera valutazione di opportunità da parte del
candidato stesso.
Il dubbio di incostituzionalità di questa norma è,
evidentemente, distinto da quello già affrontato circa le
candidature «plurime e bloccate» e riguarda, appunto, il momento
della scelta del capolista e le modalità disegnate dal legislatore
per il suo esercizio.
Il Tribunale non può non rilevare, su questo specifico tema, che
il voto di preferenza viene, in questi casi, sostanzialmente
annullato nel collegio optato dal capolista. In virtù dell'opzione,
anzi, è del tutto possibile che il candidato che abbia ricevuto
molte preferenze (addirittura il più votato in assoluto) sia
surclassato da uno o più candidati di altri collegi, con meno
preferenze. L'assenza di qualsivoglia criterio al quale il capolista
debba ispirarsi nella scelta rende impossibile per l'elettore
effettuare valutazioni prognostiche sulla «utilita'» del suo voto di
preferenza, dato in favore di un candidato che faccia parte di una
lista con capolista candidato anche in altri collegi, non potendosi
effettuare alcuna previsione circa le modalità con cui, all'esito
del voto, quel capolista eserciterà, in caso di vittoria plurima, la
sua scelta.
Imprevedibilità ulteriormente confermata dal meccanismo
alternativo alla scelta, costituito dal sorteggio.
Nè il contenuto inequivoco dell'art. 85 cit. consente di
intravedere una interpretazione che superi i rilievi che si sono
esposti.
La scelta del collegio nel quale il candidato plurieletto vorrà
conseguire la proclamazione, in quanto rimessa al suo mero arbitrio,
si concreta in una distorsione tra il voto di preferenza espresso
dagli elettori e il suo esito «in uscita» in quel collegio che appare
irrazionale rispetto al diritto di uguaglianza e libertà del voto,
in quanto lede in modo eccessivo tale diritto, senza che vi sia un
altro correlativo valore di rilievo costituzionale da salvaguardare.
Nè può invocarsi, in proposito, il valore della governabilità
perchè questo, al più, viene in considerazione laddove il
legislatore ha dato il giusto rilievo, con il sistema del «blocco»
della candidatura del capolista e con la possibilità di operare
anche una candidatura multipla, all'interesse delle forze politiche
che esprimono le liste elettorali di riservare, in caso di vittoria
elettorale, un seggio sicuro alla Camera a favore di personalità da
loro prescelte.
Appare, invece, eccessivamente sproporzionato perseguire il
valore della governabilità oltre che con il descritto sistema di
garanzie delle candidature bloccate e multiple, con un ulteriore
meccanismo che consente, senza una specifica ragione, di escludere
dal Parlamento (quale che sia la ragione che in concreto guida la
scelta del candidato plurieletto) un candidato senza che tale scelta
sia condizionata dal numero di voti di preferenza ottenuti dal
candidato destinato all'esclusione, ovvero da altro sistema che
consenta di salvaguardare nel massimo grado possibile il voto di
preferenza espresso dagli elettori in favore di chi non è capo
lista.
Non è quindi manifestamente infondato il dubbio sollevato dai
ricorrenti in ordine alla non conformità agli articoli 3 e 48 comma
II Costituzione dell'art. 85 decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957 come modificato dall'art. 2 comma 27 legge n. 52/2015
nella parte in cui attribuisce al capolista eletto in più collegi la
facoltà di optare in modo illimitato (se si eccettua il limite
temporale di 8 giorni) e cioè non vincolandola a criteri oggettivi e
predeterminati, rispettosi - nel massimo grado possibile - della
volontà espressa dagli elettori.
In conclusione, per tutte le ragioni esposte, devono essere
dichiarate rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte indicenti sulle
modalità di esercizio della sovranità popolare (art. 1 Cost., comma
2, 3, 48 II comma Cost.), aventi ad oggetto:
- l'art. 1 comma 1 lettera f) [sono attribuiti comunque 340
seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per
cento dei voti validi o, in mancanza, a quella che prevale in un
turno di ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti,
esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra
i due turni di votazione] e art. 2 comma 25 «art. 83» [relativamente
al novellato comma 5: «Qualora la verifica di cui al comma 1, numero
5), abbia dato esito negativo, si procede ad un turno di ballottaggio
fra le liste che abbiano ottenuto al primo turno le due maggiori
cifre elettorali nazionali e che abbiano i requisiti di cui al comma
1, numero 3). Alla lista che ha ottenuto il maggior numero di voti
validi al turno di ballottaggio l'Ufficio assegna 340 seggi.
L'Ufficio procede poi a ripartire proporzionalmente i restanti seggi
tra le altre liste di cui al comma 1, numero 3), ai sensi del comma
3. L'Ufficio procede quindi all'assegnazione dei seggi ai sensi del
comma 4.»], della legge n. 52/2015;
- l'art. 85 decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 come modificato dall'art. 2 comma 27 legge n. 52/2015.

P.Q.M.

Il Tribunale di Torino dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate, in relazione agli articoli 1 comma 2, 3 e 48 comma 2
Costituzione, le questioni di legittimità sollevate in relazione
agli articoli:
1 comma 1 lettera f) della legge n. 52/2015;
2 comma 25 «art. 83» della legge n. 52/2015 in relazione al
novellato comma 5;
85 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come
modificato dall'art. 2 comma 27 legge n. 52/2015.
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della
Camera dei deputati e alle parti del presente giudizio.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazione, alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi.
Torino, 5 luglio 2016

Il giudice: Contini