1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 dicembre 2016
Ordinanza del 28 dicembre 2016 della Corte di cassazione - Sezioni unite civili nel procedimento civile promosso da Sagat e altri contro Enac e altri. Porti e aeroporti - Fondo per i servizi antincendi negli aeroporti - Contributo a carico delle societa' di gestione degli aeroporti - Esclusione, con norma interpretativa, della natura tributaria dell'obbligazione. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 478 [, modificativo del comma 1 dell'articolo 39-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222]. (17C00103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2017)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni Unite civili

composta dagli ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Renato Rordorf - Primo Presidente f.f.;
dott. Giovanni Amoroso - Presidente Sezione;
dott. Antonio Didone - Presidente Sezione;
dott. Camilla Di Iasi - Presidente Sezione;
dott. Stefano Petitti - Presidente Sezione;
dott. Pietro Campanile - consigliere;
dott. Uliana Armano - consigliere;
dott. Antonio Manna - consigliere;
dott. Angelina Maria Perrino - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
8622-2012 proposto da:
Sagat S.p.a. - Società azionaria gestione Aeroporto Torino,
S.A.C.B.O. S.p.a. - Società per l'Aeroporto civile di Bergamo Orio
al Serio, Aeroporti di Puglia S.p.a., SAC S.p.a. - Società Aeroporto
di Catania, S.A.C.A.L. S.p.a. - Società Aeroportuale Calabrese,
SO.GE.A.AL. S.p.a. - Società di gestione Aeroporto di Alghero,
Aeroporto Friuli-Venezia Giulia S.p.a., Aeroporto di Genova S.p.a.,
ADF S.p.a. - Aeroporto di Firenze, Geasar S.p.a. - Società Aeroporto
Olbia Costa Smeralda - Società Aeroporto Valerio Catullo di Verona
Villafranca S.p.a., Airgest S.p.a. - Società di gestione Aeroporto
civile Trapani-Birgi, Società SEAF S.p.a. - Società Aeroporto di
Forlì, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
elettivamente domiciliate in Roma, via Del Corso, 101, presso lo
Studio legale Mormino, rappresentate e difese dagli avvocati Enrico
Mormino e Francesco Mormino, per deleghe in calce al ricorso;
ricorrenti;
Contro ENAC - Ente Nazionale dell'Aviazione Civile, in persona
del legale rappresentante pro tempore, Ministero dell'interno,
Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, in persona dei rispettivi Ministri
pro tempore, elettivamente domiciliati in Roma, via Dei Portoghesi,
12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che li rappresenta e
difende ope legis; controricorrenti;
Avverso la sentenza n. 252/10/2011 della Commissione tributaria
regionale del Lazio, depositata il 29 settembre 2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
15 novembre 2016 dal consigliere dott. Angelina Maria Perrino;
uditi gli avvocati Enrico Mormino e Paolo Grasso per l'Avvocatura
generale dello Stato;
udito il pubblico ministero in persona dell'Avvocato generale
dott. Riccardo Fuzio, che ha concluso in via principale per
l'accoglimento del ricorso, in subordine chiede di sollevare la
questione di costituzionalità.

Considerazioni in fatto

Le tredici società di gestione di aeroporti indicate in epigrafe
impugnarono la nota n. 0050644/DIRIGEN/CEC del 31 luglio 2009, con la
quale l'ENAC aveva ad esse richiesto il versamento delle somme,
dovute dalle società aeroportuali in proporzione al traffico
generato, chiamate ad alimentare, in base al comma 1328 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il fondo da tale norma
istituito per finanziare il servizio antincendi negli aeroporti
nazionali. La nota, peraltro, era stata emessa in attuazione del
comma 3-bis dell'art. 4 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 -
comma introdotto in sede di conversione dalla legge 28 gennaio 2009,
n. 2 - col quale il legislatore, a partire dal 2009, ha disposto che
le risorse del fondo fossero impiegate per il 40% al fine
dell'attuazione dei patti per il soccorso pubblico e per il 60% al
fine di finanziare emolumenti da destinare all'istituzione di una
speciale indennità operativa per il servizio di soccorso tecnico
urgente espletato all'esterno dal Corpo nazionale dei vigili del
fuoco.
La Commissione tributaria provinciale di Roma affermò la
giurisdizione del giudice tributario ed accolse il ricorso,
dichiarando le società non obbligate a corrispondere il contributo a
far data dal 1° gennaio 2009, in base alla considerazione che le
risorse confluite nel fondo antincendi sarebbero state destinate a
finalità estranee a quelle previste dalla legge che quel fondo aveva
istituito. Di contro, la Commissione tributaria regionale del Lazio,
adita con appello dalle amministrazioni coinvolte, ha dichiarato il
proprio difetto di giurisdizione in favore di quella del giudice
ordinario, affermando che dalle innovazioni introdotte dall'art.
39-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, aggiunto, in sede
di conversione, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, scaturisce
l'attribuzione al giudice ordinario della giurisdizione sulle
controversie riguardanti il pagamento delle tasse e dei diritti
aeroportuali.
Avverso questa sentenza le società hanno proposto ricorso per
ottenerne la Cassazione, che hanno affidato a tre motivi,
sollecitando preliminarmente la declaratoria della giurisdizione del
giudice tributario, essendosi al cospetto, nella prospettazione delle
ricorrenti, di una prestazione patrimoniale rispondente alle
caratteristiche del tributo.
Le amministrazioni coinvolte hanno reagito con controricorso.
Assegnato il ricorso alla cognizione delle sezioni unite, dodici
delle tredici società hanno depositato memoria, con la quale hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'ulteriore
modifica normativa nel frattempo intervenuta, ossia dell'art. 1,
comma 478, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, il quale ha
novellato il comma 1 del citato art. 39-bis del decreto-legge n.
159/07, come convertito.
In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato
ulteriori memorie.

Ragioni della decisione

A. Individuazione dell'oggetto della controversia.
1. - La controversia ha ad oggetto, come emerge anche dalla
narrativa della sentenza impugnata, il pagamento, posto a carico
delle società di gestione degli aeroporti, dei contributi destinati
ad alimentare il fondo antincendi istituito dal comma 1328 dell'art.
1 legge n. 296/06; non già, come invece si legge nella motivazione
della sentenza della Commissione tributaria regionale, il pagamento
dei diritti d'imbarco di passeggeri, sul regime dei quali il comma
1328° si è limitato ad incidere prevedendo l'incremento della
relativa addizionale comunale.
La norma dispone difatti che «al fine di ridurre il costo a
carico dello Stato del servizio antincendi negli aeroporti,
l'addizionale sui diritti d'imbarco sugli aeromobili, di cui all'art.
2, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive
modificazioni, è incrementata a decorrere dall'anno 2007 di 50
centesimi di euro a passeggero imbarcato. Un apposito fondo,
alimentato dalle società aeroportuali in proporzione al traffico
generato, concorre al medesimo fine per 30 milioni di euro annui. Con
decreti del Ministero dell'interno, da comunicare, anche con evidenze
informatiche, al Ministero dell'economia e delle finanze, tramite
l'Ufficio centrale del bilancio, nonchè alle competenti Commissioni
parlamentari e alla Corte dei conti, si provvede alla ripartizione
del fondo tra le unità previsionali di base del centro di
responsabilità "Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso
pubblico e della difesa civile" dello stato di previsione del
Ministero dell'interno».
Il legislatore ha quindi previsto due canali di finanziamento
della riduzione della spesa pubblica da sostenere per garantire il
servizio antincendi negli aeroporti: l'addizionale sui diritti
d'imbarco di passeggeri ed il fondo alimentato dalle società
aeroportuali.
All'epoca della decisione, l'art. 39-bis del decreto-legge n.
159/07, come convertito, intitolato ai «diritti aeroportuali di
imbarco», concerneva soltanto uno dei due canali, ossia quello
dell'addizionale sui diritti d'imbarco di passeggeri, che contemplava
insieme con gli altri diritti aeroportuali d'imbarco: la norma
difatti stabiliva che «le disposizioni in materia di tassa d'imbarco
e sbarco sulle merci trasportate per via aerea di cui al
decreto-legge 28 febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 16 aprile 1974, n. 117, e successive modificazioni, di
tasse e diritti di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, di
corrispettivi dei servizi di controllo di sicurezza di cui all'art. 8
del regolamento di cui al decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione 29 gennaio 1999, n. 85, nonchè in materia di addizionale
comunale sui diritti di imbarco di cui all'art. 2, comma 11, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350, si interpretano nel senso che dalle
stesse non sorgono obbligazioni di natura tributaria».
Erroneamente dunque i giudici d'appello hanno invocato questa
norma, che all'epoca in cui hanno deciso non si occupava dei
contributi al fondo antincendi, estranei alla nozione di diritti
d'imbarco di passeggeri, i quali sono pagati non già dalle società
di gestione aeroportuali, bensì dal vettore aereo, il quale ne
trasla il costo sul passeggero, mediante integrazione del prezzo del
biglietto (Cass., n. 5362/14) e conseguentemente a quella
dell'addizionale comunale su tali diritti, che è sempre riferita a
ciascun passeggero (art. 2, comma 11, legge n. 350/03).
L'interpretazione che di questa norma ha dato la Commissione
tributaria regionale, facendo perdipiù leva su un testo dell'art. 2
del decreto legislativo n. 546/92 diverso da quello vigente all'epoca
della decisione, non è, come prospetta l'avvocatura in
controricorso, sintomo d'incertezza sul contenuto del dato normativo,
tale da richiedere il chiarimento del legislatore: con la successiva
legge n. 208/15, di cui infra, infatti, il legislatore non ha
assegnato il significato voluto all'art. 39-bis del decreto-legge n.
159/07 come convertito, bensì alla norma istitutiva del fondo
antincendi, provvedendo ad ampliare la portata applicativa dell'art.
39-bis.
Nè l'interpretazione in questione è segno d'incertezza
nell'applicazione della norma (secondo le precisazioni, tra varie, di
Corte costituzionale, n. 291 del 2003 e n. 374 del 2002), in quanto
essa, in base al chiaro tenore della disposizione che ne è oggetto,
non è plausibile, derivando dalla confusione tra diritti d'imbarco e
contributi al fondo antincendi.
2. - In questo contesto, l'errore del giudice d'appello di per
sè non giova alle ragioni delle ricorrenti, giacchè il giudizio di
questa Corte non è sull'operato del giudice, bensì sulla
conformità all'ordinamento giuridico della decisione impugnata,
anche in base al diritto sopravvenuto (Cass., sez. un., n. 21691 e n.
23226/16).
Col comma 478 dell'art. 1 legge 28 dicembre 2015, n. 208, come si
è anticipato, il legislatore ha interpolato il comma 1 dell'art.
39-bis del decreto-legge n. 159/07 come convertito, inserendovi il
periodo «e di corrispettivi a carico delle società di gestione
aeroportuale relativamente ai servizi antincendi negli aeroporti, di
cui all'art. 1, comma 1328, della legge 27 dicembre 2006, n. 296».
Pertanto la disposizione, la natura interpretativa della quale è
stata affermata da queste sezioni unite (con le ordinanze n. 379/08 e
n. 3044/13) con riguardo ai diritti aeroportuali, si estende anche ai
contributi dei quali si discute.
3. - Le società mostrano di non dubitare della illegittimità
costituzionale della novella del 2015 e insistono affinchè queste
sezioni unite sollevino la relativa questione.
Sostengono al riguardo che non di norma interpretativa si tratti,
bensì di norma innovativa, la quale non precisa il significato del
comma 1328 dell'art. 1 legge n. 296/06, nè impone una delle
possibili varianti di senso del testo originario, ma detta una
disposizione nuova, in tal modo incidendo sull'attività
giurisdizionale in corso.
La contestazione assorbe il profilo concernente la dedotta
manifesta irragionevolezza insita nella qualificazione come
«corrispettivo» della contribuzione al fondo antincendi: l'esclusione
della configurabilità dei contributi come corrispettivi postula pur
sempre che tale qualificazione fosse estranea al testo originario e
che, per conseguenza, questo non potesse essere così inteso e
quindi, in definitiva, che la novella non abbia natura
interpretativa.
B. - La rilevanza della questione proposta.
4. - La questione proposta è immediatamente rilevante nel
presente giudizio, in quanto la norma sopravvenuta incide
sull'individuazione del giudice giurisdizionalmente competente:
l'esclusione, in relazione al versamento dei contributi in questione,
dell'insorgenza di «obbligazioni di natura tributaria» non consente
di assegnare alle commissioni tributarie la cognizione delle relative
controversie, poichè attribuire alla giurisdizione tributaria la
cognizione di controversie relative a prestazioni patrimoniali non
tributarie si risolverebbe nella creazione di un giudice speciale
vietata dall'art. 102, secondo comma, Cost. (tra varie, Corte
costituzionale, n. 64 del 2008).
4.1. - E che la norma sopravvenuta incida anche sulle
controversie pendenti alla data della sua entrata in vigore,
stabilendo che sin dall'origine il giudice munito di giurisdizione
sia quello ordinario, scaturisce dalla sua autoqualificazione come
norma interpretativa.
La qualificazione di una disposizione di legge come norma di
interpretazione autentica - di là dal carattere effettivamente
interpretativo della previsione - esprime difatti l'intento del
legislatore d'imporre un determinato significato a precedenti
disposizioni di pari grado, così da far regolare dalla nuova norma
fattispecie sorte anteriormente alla sua entrata in vigore. Si deve
escludere, in applicazione del canone ermeneutico che impone
all'interprete di attribuire un senso a tutti gli enunciati del
precetto legislativo, che la disposizione possa essere intesa come
diretta ad imporre una determinata disciplina solo per il futuro
(Cass., sez. un., n. 9941/09), poichè il giudice, chiamato ad
applicarla, finirebbe per non farlo, valicando il confine oltre il
quale l'operazione ermeneutica deve cedere il passo al sindacato di
legittimità costituzionale (Cass., sez. un. pen., ordinanza 19
aprile 2012, Ercolano).
Queste considerazioni evidenziano l'infondatezza della tesi
esposta in via principale dal pubblico ministero in udienza, il quale
ha prospettato l'applicabilità della novella solo alle situazioni
insorte dopo la sua entrata in vigore e, per conseguenza, la sua
inapplicabilità all'odierna controversia.
4.2. - L'efficacia retroattiva della disposizione impedisce
inoltre l'applicabilità della regola fissata dall'art. 5 codice di
procedura civile, espressione di quella generale di cui all'art. 11
preleggi, secondo cui la nuova norma disciplina i processi iniziati
successivamente alla sua entrata in vigore ed i singoli atti, ad essa
successivamente compiuti, di processi iniziati prima della sua
entrata in vigore (Cass. n. 3688/11; sulla deroga all'art. 5 codice
di procedura civile derivante da norma retroattiva, cfr., tra varie,
sez. un., n. 3888/04, ordinanza n. 14911/02 e ordinanza n. 12199/02).
Sarebbe difatti neutralizzata la retroattività della norma qualora
se ne circoscrivesse l'applicabilità alle sole controversie insorte
o anche ai soli singoli atti compiuti dopo la sua entrata in vigore,
proprio perchè in tali casi la nuova disciplina si dovrebbe comunque
considerare applicabile in forza dell'art. 5 codice di procedura
civile, secondo il quale la giurisdizione si determina con riguardo
alla legge vigente ed allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda.
4.3. - Inoltre, con riguardo all'odierno giudizio,
l'applicabilità della norma non è inibita da alcun giudicato
esterno, che funge da limite all'efficacia retroattiva della legge
(tra varie, Corte costituzionale, n. 234 del 2007).
Ciò in quanto:
non è utile a tal fine la produzione della sentenza n.
10137/51/14 della Commissione tributaria provinciale di Roma,
concernente, in relazione ad altro anno d'imposta, la medesima
questione oggetto della presente controversia e relativa alle
medesime parti in causa, che, previa affermazione della giurisdizione
tributaria, ha accolto nel merito il ricorso in base agli stessi
argomenti sunteggiati in narrativa con riguardo alla pronuncia della
Commissione di primo grado intervenuta nel giudizio odierno.
La sentenza n. 10137/51/14 non è munita di certificato di
cancelleria che ne attesti la definitività; laddove questa Corte ha
stabilito (tra varie, v. Cassazione n. 21469/13) che, affinchè il
giudicato esterno possa fare stato nel processo, è necessaria la
certezza della sua formazione, che va appunto dimostrata, anche in
assenza di contestazioni, attraverso la produzione della sentenza
munita della suddetta attestazione. Irrilevanti sono gli elementi dai
quali le ricorrenti intendono trarre la prova della formazione del
giudicato; d'altronde, nel corso dell'udienza di discussione,
l'avvocato dello Stato non è stato in grado di confermare che la
sentenza in questione sia effettivamente divenuta definitiva;
neppure è utile la produzione della sentenza n. 4588/13 del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, sebbene corredata
dell'attestato di cancelleria concernente la mancanza di
impugnazioni.
Il Tribunale amministrativo regionale ha declinato la propria
giurisdizione, senza alcuna statuizione di merito in relazione alla
debenza del contributo, ininfluenti essendo a tal fine le
determinazioni relative alla pretesa risarcitoria esaminata. Ne
deriva l'applicabilità del principio reiteratamente affermato da
queste sezioni unite (vedi n. 15208/15 e n. 16779/05), secondo cui le
sentenze dei giudici di merito che statuiscano sulla sola
giurisdizione non sono idonee ad acquistare autorità di cosa
giudicata in senso sostanziale, poichè le pronunce di questi giudici
sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato (esterno)
anche in tema di giurisdizione, e di spiegare, conseguentemente, i
propri effetti anche al di fuori del processo nel quale siano state
adottate, solo quando la decisione - sia pure implicita - sulla
giurisdizione si rapporti, ad essa collegandosi, con una statuizione
di merito.
C. - e la sua non manifesta infondatezza.
5. - Le società sostengono che la norma sopravvenuta non abbia i
caratteri che avrebbe dovuto presentare per essere definita
d'interpretazione autentica, in base alla giurisprudenza e
costituzionale, e di legittimità (si vedano, tra molte, Corte
costituzionale n. 132/16 e n. 71/10, nonchè Cassazione, sez. un., n.
12644/14 e n. 9560/14), secondo cui la qualificazione di norma
interpretativa spetta a quelle norme che, saldandosi con altra
disposizione, intervengono esclusivamente sul significato normativo
di questa, chiarendone o esplicitandone il senso, oppure escludendone
o enunciandone uno dei sensi possibili.
In realtà, le ricorrenti escludono la natura interpretativa del
comma 478 dell'art. 1 legge n. 208/15 al fine di contestare la
retroattività di tale disposizione: la legge definita o formulata
come interpretativa ha eo ipso efficacia retroattiva, anche se sia
priva di natura interpretativa.
Il problema da affrontare riguarda difatti non tanto la natura
della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva
incontra, alla luce del principio di ragionevolezza (tra varie, vedi
Corte costituzionale, n. 291 del 2003).
6. - Così inquadrata la censura, non è manifestamente infondato
il dubbio che la retroattività in tal maniera disposta violi i
limiti in materia stabiliti dalla Costituzione, specificamente dagli
articoli 3, 24, 25, 102, primo comma, 111 e 117.
6.1. - Il divieto di retroattività della legge posto dall'art.
11 delle preleggi, pur costituendo valore fondamentale di civiltà
giuridica, non riceve nell'ordinamento la tutela privilegiata di cui
all'art. 25 Cost. (tra varie, Corte costituzionale, n. 15 del 2012,
n. 236 del 2011 e n. 393 del 2006).
La norma che deriva dalla legge di interpretazione autentica,
quindi, non può dirsi costituzionalmente illegittima qualora si
limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato
già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili
letture del testo originario (tra varie, Corte costituzionale, n. 271
e n. 257 del 2011, n. 209 del 2010 e n. 24 del 2009), al fine di
chiarire «situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo» o di
«ristabilire un'interpretazione più aderente alla originaria
volontà del legislatore» (Corte cost., n. 311 del 2009), a tutela
della certezza del diritto e dell'eguaglianza dei cittadini,
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto, della coerenza dell'ordinamento
giuridico e del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate
al potere giudiziario.
Nel caso in esame, di contro, il legislatore pare avere impiegato
la norma d'interpretazione autentica per attribuire alla disposizione
interpretata una lettura incompatibile col testo originario.
6.2. - Il contributo al fondo antincendi del quale si discute,
difatti, presenta tutti gli elementi di identificazione dei tributi,
come enucleati e dalla giurisprudenza costituzionale e da quella di
questa Corte.
Anzitutto, conviene chiarire, è irrilevante il nomen iuris,
segnatamente l'impiego del termine «corrispettivi» utilizzato dal
legislatore, occorrendo riscontrare in concreto e caso per caso se si
sia in presenza di un tributo (tra varie, Corte costituzionale, n.
141 del 2009, n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005): lo stesso art. 2 del
decreto legislativo n. 546 del 1992 stabilisce espressamente che i
tributi vanno individuati indipendentemente dal nomen iuris
(«comunque denominati»).
Ricorrono, invece, nel contributo i tratti identificativi del
tributo, ossia:
la matrice legislativa della prestazione imposta, in quanto il
tributo nasce direttamente in forza della legge, risultando
irrilevante l'autonomia contrattuale (Corte cost., n. 58 del 2015);
la doverosità della prestazione (Corte cost., n. 141 del 2009,
n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005), che comporta
un'ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente
pubblico (Corte cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e n. 26
del 1982): i soggetti tenuti al pagamento del contributo non possono
sottrarsi a tale obbligo e la legge non dà alcun sostanziale
rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti (Corte
cost., n. 238 del 2009, punto 7.2.3.2, nonchè, in relazione al
contributo al Servizio sanitario nazionale, Cassazione, sez. un., n.
123/07, che ne ha affermato la natura tributaria);
il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la prestazione è
destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno
finanziario dell'ente impositore (Corte cost., n. 37 del 1997, n. 11
e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982, nonchè, tra varie, Cassazione, sez.
un., n. 21950/15 e n. 13431/14).
Difatti:
l'obbligo del pagamento del contributo trova la propria fonte
esclusiva nel richiamato comma 1328 dell'art. 1 legge n. 296/06 e non
in un rapporto sinallagmatico tra le parti, considerata anche la
natura pubblica essenziale con carattere di preminente interesse
generale e non surrogabile del servizio antincendi (così, tra varie,
Corte costituzionale, ordinanza n. 405 del 1998; n. 97 del 1996 e n.
90 del 1994), è ancorato ad una soglia stabilita in misura fissa per
anno (di euro trenta milioni annui) ed è ragguagliato ad un
parametro, quello del «traffico generato», che ne fissa la base
imponibile, predeterminato in via astratta;
la prestazione è doverosa, in quanto le società aeroportuali
non hanno alcun mezzo per sottrarvisi;
quanto al collegamento alla pubblica spesa, la disposizione ha
istituito il contributo, come si è visto, è volta a «ridurre il
costo a carico dello Stato del servizio antincendi negli aeroporti».
6.3.1. - Risultano dunque non manifestamente infondati i dubbi di
violazione degli articoli 3 e 25 Cost.
Anzitutto la norma, intervenendo in assenza di una situazione di
oggettiva incertezza del dato normativo e della sua applicazione,
sembra ledere il canone generale della ragionevolezza delle norme
stabilito dall'art. 3 Cost. (Corte cost., n. 78 del 2012).
6.3.2. - Non è poi manifestamente infondato il dubbio che la
norma in questione, sopravvenuta quando la regiudicanda non era
soltanto già insorta, ma finanche definita dai giudici di merito,
abbia snaturato la materia, sottraendola al giudice precostituito per
legge, in violazione dell'art. 25 Cost.
Giova rilevare al riguardo che l'art. 25 Cost., là dove
prescrive che «nessuno può essere distolto dal giudice naturale
precostituito per legge», ha lo scopo di dare al cittadino la
certezza circa il giudice che lo deve giudicare (Corte cost., n. 22
del 1959); il principio esige che il giudice sia istituito in base a
criteri generali fissati in anticipo (Corte cost., n. 29 del 1958, n.
1 del 1965; n. 146 del 1969) e non in vista di determinate
controversie, con riferimento cioè a fattispecie astratte e non già
a posteriori, in relazione, appunto, ad una regiudicanda già insorta
(Corte cost., n. 88 del 1962, n. 130 del 1963, n. 156 del 1963, n.
146 del 1969).
Nel caso in esame, di contro, non sembrano prospettabili
ragionevoli dubbi, in base alle considerazioni svolte sub 6.2, che
potessero indurre a ritenere che il giudice ordinario fosse, prima
della norma interpretativa, il giudice naturale precostituito per
legge.
6.4. - Non è manifestamente infondato il dubbio di legittimità
costituzionale della norma, altresì sub articoli 102, primo comma,
111 e 117 Cost. in relazione all'art. 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
sussistendo piena corrispondenza tra principi costituzionali interni
in materia di parità delle parti in giudizio e quelli convenzionali
relativi all'equo processo (così Corte costituzionale, n. 191 del
2014).
Allorquando ha verificato la compatibilità costituzionale
dell'effetto retroattivo della legge in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, inteso come prodotto dell'interpretazione che
di esso ha dato la Corte europea (si vedano, tra varie, Corte
costituzionale, n. 69 del 2014 e n. 150 del 2015), la giurisprudenza
costituzionale ha incentrato il controllo sul rispetto del principio
di affidamento dei consociati nella certezza dell'ordinamento
giuridico come specchio della ragionevolezza della legge.
Al riguardo, è innegabile che sussiste uno spazio, sia pur
limitato, per interventi del legislatore con efficacia retroattiva;
ma altrettanto indubbio è che questo spazio è circoscritto, sia in
positivo, sia in negativo.
In positivo, occorre che l'intervento legislativo con effetti
retroattivi sia sorretto da motivi imperativi d'interesse generale.
Sul punto, come la stessa Corte costituzionale ha esposto (tra
varie, Corte costituzionale n. 303 del 2011), spetta ai singoli Stati
il compito e l'onere d'identificare i motivi imperativi in questione,
poichè sono gli Stati a trovarsi nella posizione migliore per
identificare gli interessi posti a fondamento dell'esercizio del
potere legislativo (Corte Edu 23 ottobre 1997, National &amp; Provincial
Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire
Building Society c. Regno unito, che impiega la formula del margine
di apprezzamento, salva la ragionevolezza delle soluzioni normative
adottate). Un dato, peraltro, si può ritenere acquisito: non basta
il perseguimento, dichiarato o occultato dietro l'enunciazione di
altre finalità, di un interesse economico dello Stato.
In negativo, inoltre, occorre escludere che la legge retroattiva
segni l'«ingerenza del legislatore nell'amministrazione della
giustizia allo scopo di influenzare la risoluzione di una
controversia» (Corte Edu 11 dicembre 2012, De Rosa contro Italia; 14
febbraio 2012, Arras e altri contro Italia; 7 giugno 2011, Agrati e
altri contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio e altri contro Italia; 10
giugno 2008, Bortesi e altri contro Italia; 29 marzo 2006, Scordino e
altri contro Italia). In particolare, ha rimarcato quella Corte, le
circostanze addotte per giustificare misure retroattive devono essere
«trattate con la massima circospezione possibile» (sentenza 14
febbraio 2012, Arras e altri contro Italia), di guisa che lo stato
del giudizio, il grado di consolidamento dell'accertamento e la
prevedibilità dell'intervento legislativo, nonchè la circostanza
che lo Stato sia parte in senso stretto della controversia (sentenze
22 ottobre 1997, Papageorgou contro Grecia; 27 maggio 2004, Ogis
Institut Stanislas e altri contro Francia) sono elementi utili ad
orientare il giudizio di violazione dell'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali da parte di norme innovative che incidono
retroattivamente su controversie in corso.
6.4.1. - Non emergono nell'ipotesi in questione motivi imperativi
d'interesse generale.
In particolare, non è ravvisabile il motivo imperativo, proprio
delle leggi interpretative, di sciogliere incertezze, nel caso in
esame concernenti la competenza giurisdizionale relativa alla
cognizione delle controversie relative ai contributi in questione,
per le ragioni esposte sopra, sub 6.2.
Inoltre non è configurabile il motivo imperativo di garantire la
coerente attribuzione al giudice ordinario, al quale già sono state,
tra le altre, assegnate le controversie concernenti i diritti
d'imbarco di passeggeri e le relative addizionali comunali, anche
delle controversie riguardanti i contributi al fondo antincendi, che
condividono con quelle inerenti alle addizionali la funzione di
finanziamento della spesa pubblica necessaria a garantire i servizi
antincendi negli aeroporti.
Non sembra comunque giustificata l'efficacia retroattiva, in
quanto anche la norma autodefinitasi interpretativa che ha escluso
l'insorgenza di obbligazioni di natura tributaria in relazione alla
corresponsione dei diritti d'imbarco pare avere natura innovativa.
Poco meno di un anno prima del decreto-legge n. 159/07, difatti,
queste sezioni unite (n. 22245/06) avevano chiarito che spettava alla
cognizione delle commissioni tributarie la domanda proposta dal
concessionario della gestione di un aeroporto nei confronti di un
vettore aereo per il pagamento dei diritti dovuti a norma della legge
n. 324/76 (di struttura analoga peraltro, si precisa in motivazione,
alla tassa sulle merci imbarcate e sbarcate di cui al decreto-legge
n. 47/74, come convertito), giacchè il pagamento di tali diritti,
originariamente spettanti all'amministrazione concedente, è dovuto
soltanto in virtù del verificarsi dei presupposti di legge, non
rappresentando essi il corrispettivo dei servizi aeroportuali di cui
gli utenti beneficiano, ma una prestazione obbligatoria connessa a
tali servizi da un rapporto di mera correlatività.
6.4.2. - Non si può, invece, escludere l'ingerenza del
legislatore nell'amministrazione della giustizia, anche in violazione
dell'art. 102, primo comma, Cost., in quanto, pure in mancanza di
dubbi in ordine alla configurabilità della prestazione come tributo,
il legislatore ha sottratto al giudice tributario la cognizione delle
controversie già instaurate concernenti i contributi in questione,
finendo per interferire nell'esercizio dell'attività
giurisdizionale.
Il giudice tributario al quale la controversia è stata sottratta
aveva difatti già in primo grado, non soltanto nel giudizio in
esame, ma anche negli altri giudizi dei quali hanno dato conto le
contribuenti, ritenuto illegittima la pretesa impositiva dell'ENAC. E
giova sottolineare al riguardo che la dichiarazione, da parte del
giudice d'appello, della giurisdizione ordinaria è causa di
rimessione al giudice ordinario di primo grado, benchè non sia
esplicitato dalla sentenza impugnata: si tratta di un'ipotesi in cui
al giudice d'appello spetta il solo giudizio rescindente, di modo che
le parti, malgrado la mancanza di un provvedimento formale di
rimessione, per fare valere i propri diritti devono iniziare un nuovo
giudizio innanzi al giudice di primo grado munito di giurisdizione
(arg. ex Cassazione, sez. un., n. 12641/98; conf., n. 24612/15).
Almeno allo stato, dunque, la norma del 2015 sembra avere
concretamente influenzato l'esito della controversia, travolgendo la
sentenza di primo grado che aveva accolto le ragioni delle
contribuenti.
6.5. - Per conseguenza, non si può escludere che l'inevitabile
dilazione dei tempi processuali possa vulnerare il principio della
ragionevole durata del processo, ora assunto a rango di precetto
costituzionale alla luce dell'art. 111, secondo comma, Cost., come
modificato dall'art. 1 della legge costituzionale n. 2/99 (tra varie,
Corte costituzionale, ordinanza n. 149 del 2013).
Neanche si può escludere la violazione del «principio della
parità delle parti», presidiato dal medesimo art. 111 Cost.,
giacchè con la norma retroattiva in questione il legislatore statale
sembra avere immesso nell'ordinamento una fattispecie di ius
singulare con effetti favorevoli per lo Stato, che ha determinato lo
sbilanciamento fra le due posizioni in gioco (ex plurimis, Corte
costituzionale, n. 186 del 2013).
6.6. - E, ancora, l'intervento retroattivo con norma innovativa
pare destinato a riverberarsi sull'affidamento della parte nell'agire
e difendersi, minando la garanzia presidiata dall'art. 24 Cost., il
quale logicamente presuppone la possibilità per la parte di operare
una ragionevole previsione sull'esito della sua iniziativa
giudiziaria, fondata sull'aspettativa che quell'esito dipenderà
dall'applicazione delle regole di diritto esistenti e conosciute nel
momento in cui l'iniziativa giudiziaria è stata assunta, tra le
quali rilevano anche quelle processuali (tra varie, Corte
costituzionale, n. 525 del 2000), comprese quelle che disciplinano
l'attribuzione delle controversie ad un giudice, anzichè ad un
altro.
7. - In conclusione, sottopone alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 478,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, in riferimento agli articoli 3,
24, 25, 102, 111 e 117 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri e
alle parti e comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 478,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, in riferimento agli articoli 3,
24, 25, 102, 111 e 117 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri e
alle parti e comunicata al presidente della Camera dei deputati ed al
presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, il 15 novembre 2016

Il Presidente: Rordorf