Serie Generale n. 254 del 31-10-2001
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DELIBERAZIONE 21 giugno 2001
Gara per la fornitura del servizio di gestione integrata (Global Service) degli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni. Appalto suddiviso in sette lotti geografici di importo variabile da 164 a 228 miliardi, importo complessivo a base di gara: L. 1.400.000.000.000 (durata biennale). (Deliberazione n. 254). (GU Serie Generale n.254 del 31-10-2001)

IL CONSIGLIO
Considerato;
L'AGESI, Associazione nazionale imprese di gestione dei servizi
tecnici integrati, ha segnalato in data 30 marzo 2001 che la Consip
S.p.a. (per conto del Ministero del tesoro, bilancio e programmazione
economica) ha bandito il 20 marzo 2001 la gara in epigrafe, per
l'aggiudicazione dell'appalto avente ad oggetto:
1. Consulenza gestionale e gestione tecnica dell'anagrafica;
2. Servizi di call center, progettazione e preventivazione delle
attività;
3. Programmazione, coordinamento e attuazione degli ordini di
lavoro e di tutte le prestazioni integrate, attivabili e
personalizzabili a richiesta delle singole amministrazioni. In
particolare, le prestazioni consisteranno in:
(i) igiene ambientale (pulizia, disinfestazione, raccolta e
smaltimento rifiuti e giardinaggio);
(ii) manutenzione (comprendente la gestione e la manutenzione
delle strutture edili, degli impianti elettrici, idrico-sanitari, di
riscaldamento, di raffrescamento, di sollevamento, antincendio, di
sicurezza, di controllo accessi e delle reti);
(iii) guardiania, reception, facchinaggio interno ed esterno.
L'appalto in questione è disciplinato, giusta indicazione
riportata nel bando, dal decreto legislativo n. 157/1995, benchè - a
parere dell'esponente - esso rivesta caratteristiche di un "contratto
misto di servizi e lavori, con assoluta prevalenza della componente
afferente ai lavori di manutenzione", anche se "la società
appaltante ha erroneamente ritenuto prevalente l'attività di
consulenza generale".
Richiamando anche una pronuncia del Consiglio di Stato in
un'analoga vicenda (n. 630 dell'11 giugno 1999, resa dalla V
Sezione), l'esponente sottolinea la strumentalità delle prestazioni
di consulenza rispetto alla esecuzione dell'oggetto principale
dell'appalto, che è - a suo dire - costituito dall'attività di
manutenzione del patrimonio immobiliare.
Ad avviso dell'Associazione istante la fattispecie deve dunque
essere assoggettata alla disciplina della legge n. 109/1994, trovando
altresì "di assoluta gravità la mancata applicazione del decreto
del Presidente della Repubblica n. 34/2000 in una gara di tale
entita'", che apre il campo alla partecipazione di soggetti non
qualificati cui potrebbero essere affidati "lavori di manutenzione
straordinaria... che potrebbero raggiungere notevoli proporzioni".
Tanto premesso l'AGESI desume dalla fattispecie 5 quesiti (vedi
ultima pagina dell'esposto), che pone a questa Autorità.
Con un appunto recante il prot. n. 40926 del 7 giugno 2001, in
risposta alle note inviate dalla segreteria tecnica (prot. n.
28134/01/SEGR. del 16 maggio 2001) e dal Consiglio (prot. n.
3218(?)/01/CONS. del 5 giugno 2001), il Ministero del tesoro - di
concerto con la Consip S.p.a. - ha espresso le proprie
controdeduzioni, rendendosi disponibile anche alla partecipazione
diretta in sede di discussione della fattispecie ad opera del
Consiglio, nell'adunanza del 14 giugno 2001.
In tale appunto viene precisato quanto segue:
"le convenzioni stipulate dalla Consip S.p.a., a differenza degli
ordinari contratti, tendono esclusivamente a selezionare i fornitori
di beni e servizi" alla pubblica amministrazione; "solo entro tali
limiti le convenzioni... incidono sulle ordinarie procedure con cui
le pubbliche amministrazioni sopperiscono alle proprie esigenze";
il capitolato tecnico contempla 25 tipologie di servizi: "in
nessun caso tali prestazioni rientrano nella categoria
dell'esecuzione dei lavori, se non per quella parte assolutamente
marginale di opere di piccola manutenzione o di assistenza edile
considerate incluse nel canone qualora i lavori da eseguire risultino
inferiori a L. 200.000", la cui valutazione è effettuata sulla base
dei listini posti in gara;
"la convenzione apre alle pubbliche amministrazioni una ulteriore
opzione (c.d. extracanone), ovvero la possibilità di servirsi
dell'assuntore del Global Service, sulla base di richiesta avanzata
in ragione delle proprie specifiche valutazioni ed esigenze, anche
per l'esecuzione di lavori in economia, mediante affidamento diretto
e nei limiti di tale istituto, secondo le tariffe di un listino
prezzi pre-concordato ed incluso nella convenzione". In proposito
viene chiarito che:
la decisione di affidare l'esecuzione degli eventuali lavori
all'assuntore del "global-service" spetta nei singoli casi alle
singole amministrazioni sulla base delle proprie valutazioni di
legittimità, opportunità e convenienza;
per le suddette prestazioni, solo eventuali, l'assuntore si
obbliga ad effettuare o a far effettuare ai prezzi pre-concordati -
ma non necessariamente con le proprie strutture, giacchè esse non
costituiscono l'oggetto della gara - le opere di volta in volta
richieste a seguito delle valutazioni di cui sopra;
è esplicitamente richiamata la necessità del rispetto di
tutti gli obblighi di legge nell'affidamento e nell'esecuzione delle
opere, secondo le regole vigenti per le diverse categorie.
In tale contesto - sottolinea il Ministero del tesoro - sarà la
singola pubblica amministrazione, che in concreto procederà
all'affidamento dei lavori "addizionali", a "valutare la reale
sussistenza di tutti i requisiti prescritti dalla legge per affidare
i lavori" (di fatto oggetto di un rapporto giuridico separato ed
aggiuntivo rispetto alla convenzione) secondo le norme della legge n.
109/1994 e del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Viene altresì ritenuta "ipotesi del tutto irrealizzabile" quella
per cui "tale facoltà possa portare, nella fase di concreta
attuazione, ad uno stravolgimento della convenzione con una
prevalenza "a consuntivo dei lavori sul complesso di tutti gli altri
(e numerosi) servizi".
La nota si conclude con le seguenti considerazioni: "certo, la
struttura delle convenzioni stipulate dalla Consip S.p.a.... comporta
che nel caso di... servizi multipli l'equilibrio tra le varie
prestazioni effettivamente erogate possa mutare rispetto alle
previsioni iniziali su cui e impostata la strategia di gara...
Ad ogni modo, una adeguata gestione delle informazioni, nella fase
attuativa della convenzione, e le opportune attività di indirizzo e
di controllo offriranno sia al Ministero del tesoro, bilancio e
programmazione economica e alla Consip S.p.a., sia direttamente alle
amministrazioni interessate, strumenti adeguati in corso d'opera per
evitare qualsiasi rischio, anche minimo, di un distorto utilizzo
della convenzione quale quello prospettato dall'AGESI".
Alla data del 21 giugno 2001 è stata tenuta un'audizione alla
quale il presidente della CONSIP ha confermato le argomentazioni già
addotte ed ha esibito il chiarimento che testualmente si trascrive:
"Relativamente alle attività extra-canone, la convenzione
attribuisce la facoltà alle singole amministrazioni contraenti di
richiedere all'assuntore l'esecuzione di lavori in economia, mediante
affidamento diretto ai sensi della normativa vigente in materia.
Il corrispettivo di tali lavori verrà determinato dalle tariffe
dei listini prezzi di cui alla convenzione e soggetti a ribasso in
sede d'offerta, quindi sulla base dei medesimi listini prezzi
applicati per i lavori di piccola manutenzione (rientranti nella
franchigia di L. 200.000) accessori ai n. 25 servizi di cui le
amministrazioni possono fruire utilizzando la convenzione".
Ritenuto;
Il bando in esame è finalizzato alla prestazione di servizi su
richiesta delle singole amministrazioni.
Va premesso che il "chiarimento" secondo cui la manutenzione
indicata non rientrerebbe nel contenuto tipico del contratto da
appaltare afferendo, invece, a prestazioni eventuali ed accessorie
facoltativamente commesse dalle amministrazioni interessate
all'assuntore non è idonea a mutare i termini della questione.
Inoltre, le clausole di partecipazione al bando, del resto, sono
compatibili solo con l'esecuzione di servizi, in quanto non è
prevista, ex ante, quale requisito per la partecipazione alla gara il
possesso della qualificazione ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 34/2000, che è, invece, necessario per
l'esecuzione di lavori di manutenzione. Pertanto, non è legittimo
che l'assuntore, anche se su richiesta delle singole amministrazioni,
esegua direttamente o faccia eseguire a terzi i lavori di
manutenzione.
L'amministrazione cioè non può rivolgersi per i lavori di
manutenzione all'assuntore ma dovrà agire secondo le disposizioni
vigenti con l'esecuzione in amministrazione diretta, oppure per
cottimo, oppure in appalto.
Il Ministero del tesoro dovrà, pertanto, tenere presente che le
clausole inserite nel bando non possono innovare la legislazione
vigente e, quindi, il problema della qualificazione e
dell'affidamento a terzi dei lavori, eluso nel bando, si
ripresenterà in occasione dell'esecuzione vanificando così, per
quanto attiene ai lavori di manutenzione, il fine ultimo dell'azione
pubblica intrapresa, cioè la semplificazione degli adempimenti della
stazione appaltante.
Nei sensi suesposti, è l'avviso del Consiglio che manda al
Servizio perchè comunichi alla CONSIP, al Ministero del tesoro,
AGESI, ANCE e a quanti sono intervenuti con documenti scritti.
Roma, 21 giugno 2001
Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito