1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 8-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1341 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 1996
N. 1341 Ordinanza emessa il 28 giugno 1996 dal tribunale di Isernia nel procedimento civile vertente tra Erim e comune di Civitanova del Sannio Risarcimento del danno - Mancata previsione della risarcibilita' dei danni derivati a terzi dall'emanazione di atti o provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi, oltre che di interessi legittimi, di diritti soggettivi con essi coesistenti (nella specie: illegittimo diniego di concessione edilizia all'Ente risorse idriche molisane (E.R.I.M.) - Ingiustificata deroga al principio civilistico del risarcimento del danno - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale. (C.C., art. 2043). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (096C1851) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 8-1-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado iscritta al n. 968/1994 r.g.a.c. avente ad oggetto:
risarcimento danni tra Ente risorse idriche molisane (ERIM) in
persona del presidente pro-tempore, prof. Angelo Salvatore,
elettivamente domiciliato in Campobasso, via Mazzini n. 101, presso
il dott. proc. Giuseppe Ruta, dal quale è rappresentato e difeso
unitamente al dott. proc. Annamaria Macchiarola, per procura a
margine della citazione, attore, e comune di Civitanova del Sannio,
in persona del sindaco sig. Sergio Palazzo, elettivamente domiciliato
in Isernia, via del Casale, presso l'avv. Gabriele Melogli, dal
quale in unione all'avv. Italo Cardarelli è rappresentato e difeso,
per procura a margine della comparsa di risposta, convenuto.
Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 27 luglio 1994 l'Ente risorse idriche
molisane (ERIM) conveniva in giudizio il comune di Civitanova del
Sannio al fine di sentirlo condannare al risarcimento dei danni
causati dall'illegittimo diniego della concessione edilizia richiesta
dall'odierno attore in data 16 aprile 1993 per la realizzazione delle
opere relative alla captazione delle acque del gruppo "Pincio",
incluso nel territorio di Civitanova del Sannio.
A sostegno della domanda l'ERIM deduceva di avere impugnato davanti
al giudice amministrativo il provvedimento di diniego emesso
dall'amministrazione comunale il 13 luglio 1993 e di averne ottenuto
la sospensione con ordinanza del TAR Molise in data 22 settembre
1993. Aggiungeva inoltre che il predetto diniego aveva provocato la
revoca del finanziamento di L. 5.903.000.000, concesso dal CIPE per
l'esecuzione delle opere su indicate, lo sfruttamento
sottodimensionato delle condotte idriche esistenti, la perdita dei
guadagni connessi alla captazione delle acque del gruppo "Pincio" e
la mancata consegna dei lavori all'impresa appaltatrice. Il comune
convenuto si costituiva in giudizio e chiedeva in via pregiudiziale,
declaratoria di improcedibilità della domanda per la mancanza
dell'accertamento della nullità dell'atto amministrativo impugnato,
in via preliminare, la reiezione della domanda per irrisarcibilità
del danno da lesione di interessi legittimi e, in subordine, il
rigetto della domanda stessa perchè infondata, all'udienze
collegiale del 17 maggio 1996 la causa passava in decisione.
Motivi della decisione
Il tribunale ritiene di dover sollevare, di ufficio, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2043 del codice civile nella parte in cui
non prevede la risarcibilità dei danni derivati a terzi
dall'emanazione di atti o provvedimenti amministrativi illegittimi,
lesivi, oltre che di interessi legittimi, di diritti soggettivi con
essi coesistenti, com'è noto, la Corte di cassazione, secondo un
orientamento costante, esclude la riparabilità del pregiudizio
patrimoniale del titolare di interesse legittimo, conseguente all'uso
illegittimo del potere amministrativo, sul presupposto che per aversi
illecito civile occorre la violazione di un diritto soggettivo (cfr.
fra le tante, Cass. sez. un., 22 luglio 1973, n. 8181; Cass. sez.
un., 26 aprile 1994, n. 3963).
Tale orientamento non muta quando, come nel caso di specie, il
privato afferma che l'uso illeggittimo del potere amministrativo ha
determinato la lesione di situazioni giuridiche soggettive e
qualificabili come diritti soggettivi, quali il diritto dell'ente
pubblico al raggiungimento dei propri fini istituzionali, il diritto
all'integrità del proprio patrimonio, il diritto di iniziativa
economica. Anche in questi casi, infatti, viene ritenta assorbente la
qualificazione in termini di interesse legittimo della situazione
soggettiva sottesa al provvedimento illegittimo, sostenendosi che il
privato vanta nei confronti della pubblica amministrazione un mero
interesse legittimo, come tale non risarcibile.
Il risarcimento del danno è invece ammesso quando ricorre un
fenomeno di affievolimento. In queste ipotesi l'annullamento del
provvedimento che ha affievolito o degradato il diritto soggettivo ne
comporta il ripristino ex tunc. come se non fosse mai venuto meno,
permettendo così l'azione risarcitoria (cfr. Cass. sez. un., 6
aprile 1983 n. 2443, Cass. sez. un., 5 ottobre 1979, n. 5146). Alla
stregua dei sopra richiamati principi, non sono risarcibili i
pregiudizi conseguenti all'illegittimo diniego di una concessione
edilizia, mentre lo sono quelli derivanti dall'illegittimo
annullamento o dalla illegittima revoca della concessione edilizia
già rilasciata. Tanto premesso, il collegio osserva che la norma di
cui all'art. 2043 del cod. civ., quale risulta dall'interpretazione
datane dalla giurisprudenza, appare in contrasto con gli artt. 3, 24,
113 Cost.
Invero, non sembra che fra le situazioni nelle quali si nega la
risarcibilità e quelle nelle quali la si riconosce sussistano
differenze tali da giustificare una siffatta disparità di
trattamento anche nel caso dei cosiddetti "diritti affievoliti",
infatti, la posizione del privato nei confronti della pubblica
amministrazione è di interesse legittimo, e per la sua tutela è
necessario ricorrere al giudice amninistrativo; solo dopo
l'annullamento dell'atto illegittimo - evidentemente perchè lesivo
dell'interesse legittimo - potrà essere adito il giudice ordinario
per il ristoro del pregiudizio arrecato dall'atto annullato.
L'unica peculiarità del fenomeno del cosiddetto "affievolimento"
è costituita dal fatto che il medesimo substrato sostanziale è
nello stesso tempo tutelato come interesse legittimo nei confronti
della pubblica amministrazione e come diritto soggettivo nei
confronti di tutti gli altri soggetti, per cui la lesione
dell'interesse legittimo comporta inevitabilmente la lesione del
diritto soggettivo. In altri termini, nell'esercizio dei suoi poteri
la pubblica amministrazione è estranea al rapporto giuridico
qualificato come diritto soggettivo ed è solo tenuta ad esercitarli
nel rispetto delle norme che li regolano; il cattivo esercizio di
tali poteri determina una lesione non iure del diritto soggettivo di
cui il privato è titolare, in modo non dissimile da ciò che accade
quando un soggetto estraneo ad un rapporto obbligatorio intercorrente
fra altri soggetti, provoca una lesione non iure del diritto di
credito ivi implicato. Quando invece non ricorrono fenomeni di
affievolimento, come nel caso dell'illegittimo diniego della
concessione edilizia, non si è in presenza di un medesimo substrato
sostanziale tutelato allo stesso tempo come interesse legittimo e
come diritto soggettivo, ma può aversi coesistenza di un interesse
legittimo e di un diritto soggettivo, ciascuno con un proprio
distinto oggetto, con la semplice possibilità che la lesione del
primo si traduca in una lesione del secondo, in base ad una meccanica
analoga a quella relativa alla lesione dei diritti di credito.
Tuttavia, ove ciò accada, non si scorge alcuna valida ragione che
giustifichi la negazione della tutela risarcitoria. Tale conclusione,
ad avviso del collegio, mantiene intatta la sua validità anche se
non si accolgono i sopra cennati rilievi in tema di diritti
affievoliti. Infatti poichè è innegabile che accanto all'interesse
legittimo sotteso ad una domanda di concessione edilizia possono
coesistere diritti soggettivi quali, ad esempio, il diritto di
iniziativa economica o quello all'integrità patrimoniale, sostenere
che di fronte alla pubblica amministrazione residui solo l'interesse
legittimo e che le altre situazioni soggettive possano essere violate
senza altra conseguenza all'infuori dell'annullamento dell'atto
illegittimo equivale a dire che l'attività provvedimentale della
pubblica amministrazione non incontra, in tali ipotesi, il limite
generale del rispetto degli altrui diritti sancito dall'art. 2043
del cod. civ. con evidente violazione degli artt. 24 e 113 Cost.
Oltre che del principio di uguaglianza.
Dubbia non appare, infine, la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale ai fini della decisione della presente
causa, posto che, essendo in corso davanti al giudice amministrativo
il processo per l'annullamento dell'atto che l'ERIM assume
pregiudizievole, l'accoglimento della questione comporterebbe la
sospensione del presente procedimento ex art. 295 c.p.c., in attesa
della risoluzione della controversia amministrativa.

P. Q. M.
Il tribunale, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2043 del cod. civ., nella parte
in cui non prevede la risarcibilità dei danni derivati a terzi dalla
emanazione di atti o provvedimenti amministrativi illegittimi,
lesivi, oltre che di interessi legittimi, di diritti soggettivi con
essi coesistenti, in riferimento agli artt. 3, 24, e 113 Cost.;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il processo fino all'esito del giudizio di
costituzionalità;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, in forma
integrale, alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata, sempre in forma integrale, ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Isernia, addì 28 giugno 1996
Il presidente: Annecchini
Il giudice relatore: Russo
96C1851