1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 agosto 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2009 - Interventi in materia di attrattivita' sociale e religiosa, riferiti a strutture religiose tassativamente elencate - Allocazione della relativa spesa alla unita' previsionale di base (UPB) 3.2.02.01 dello stato di previsione del bilancio 2009, includente i fondi ex GESCAL e concernente interventi di edilizia pubblica residenziale per il potenziamento delle politiche abitative - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di bilancio e contabilita' delle regioni, storno dalle finalita' proprie dei contributi GESCAL e destinazione ad interventi diversi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente della armonizzazione dei bilanci, violazione dell'obbligo di indicazione dei mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese. - Legge della Regione Calabria 12 giugno 2009, n. 19, art. 12. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 117, comma terzo; d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76; legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Calabria - Modifica e attuazione dell'art. 43 della legge regionale n. 15/2008 - Piano di stabilizzazione del personale, nonche' generalizzata trasformazione a domanda dei contratti di collaborazione in contratti di lavoro a tempo determinato senza la necessaria indicazione di limiti e presupposti - Deroghe alla disciplina e ai termini previsti dalla legge statale, nonche' contrasto con la normativa statale in materia di assunzioni e di contenimento della spesa del personale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione. - Legge della Regione Calabria 12 giugno 2009, n. 19, art. 54, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi 90 e 94; d.l. 1º luglio 2009, n. 78, art. 17, commi 10 e 11. (009C0563) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2009)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 19 del 12 giugno 2009,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 11 del
19 giugno 2009 e recante norme di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2009) art. 3,
comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8.
La presentazione del presente ricorso è stata decisa dal
Consiglio dei ministri in data 24 luglio 2009.
La legge in esame è illegittima per i motivi che di seguito si
espongono.
L'art. 12, comma 1, autorizza la spesa di € 37.000.000,00, al
fine di sostenere e garantire interventi di avvio e/o completamento
di opere di attrattiva regionale di natura sociale o religiosa atte a
migliorarne e adeguarne dal punto di vista infrastrutturale la
ricettività e la fruibilità per sostenerne gli scopi, con
allocazione all'UPB 3.2.02.01 (capitolo 2322224) dello stato di
previsione del bilancio 2009.
Questa unità previsionale di base serve per gli interventi di
edilizia pubblica residenziale all'interno della funzione obiettivo
3.2.02 volta a potenziare le politiche, abitative; in tale UPB sono
presenti anche i fondi ex GESCAL, cioè contributi prelevati ai
lavoratori per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica a
loro destinata.
La rubrica di tale capitolo recita testualmente: «spese per gli
interventi in conto capitale di edilizia agevolata, diretti al
recupero del patrimonio di edilizia residenziale, al risanamento di
parti comuni, ai programmi integrati, agli alloggi occupanti
baracche, a particolari categorie sociali, agli alloggi in locazione,
alla locazione proprietà differita, agli alloggi da cedere in
proprietà, all'adeguamento della legge n. 46/1990 (art. 3, legge n.
457/1978, art. 2, commi 1 e 2, legge n. 179/1992, art. 10, legge n.
493/1993 - punti 3.3.1a 3.3.5 della delibera CIPE del 16 marzo 1994 -
programma quadriennale 1992-1995)».
La delibera CIPE, richiamata nella rubrica dell'articolo, in
particolare per i punti da 3.3.1 a 3.3.5, non indica quale
destinazione vincolata di risorse anche le strutture religiose
neppure per la sola quota destinata all'abbattimento di barriere
architettoniche.
Il comma 2 dell'art. 12, fa un elenco tassativo di tutti gli
interventi che verranno realizzati e nessuno di questi fa riferimento
ad edilizia pubblica residenziale.
Ai sensi del d.lgs. n. 76/2000, recante principi fondamentali e
norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni, le previsioni di bilancio sono articolate, per l'entrata e
per la spesa, in unità previsionali di base e quest'ultime sono
determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, anche a
carattere strumentale, in cui si articolano le competenze delle
regioni (cfr. art. 4, comma 2).
Nel bilancio della regione le spese sono ripartite in:
1) funzioni obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza
di definire le politiche regionali. La classificazione per funzioni
obiettivo è definita sulla base dei criteri adottati in contabilità
nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione;
2) unità previsionali di base. Ai fini dell'approvazione del
consiglio regionale le unità previsionali di base sono suddivise in
unità relative alla spesa corrente, unità relative alla spesa in
conto capitale e unità per il rimborso prestiti;
3) capitoli, nell'apposito allegato in bilancio di cui al
comma 6, dell'art. 4, secondo l'oggetto, il contenuto economico e
funzionale della spesa, il carattere giuridicamente obbligatorio. I
capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e
della rendicontazione (cfr. art. 10, comma 2).
La giunta regionale può disporre variazioni compensative,
nell'ambito della stessa o di diverse unità previsionali di base di
conto capitale, anche tra stanziamenti autorizzati da leggi diverse,
a condizione che si tratti di leggi che finanziano o rifinanziano
interventi relativi alla stessa funzione obiettivo ai sensi dell'art.
10, comma 2 (cfr. art. 16, comma 5).
La l.r. Calabria n. 8/2002, nel disciplinare il proprio
ordinamento di bilancio e di contabilità in conformità ai principi
contenuti nel decreto legislativo n. 76/2000, dispone, all'art. 6,
che la copertura finanziaria delle leggi che comportano nuove o
maggiori spese, ovvero minori entrate, deve avvenire nel rispetto
degli equilibri di bilancio, dei vincoli di destinazione e della
natura economica delle entrate e delle spese.
Come ha avuto modo di ribadire la Corte costituzionale in
fattispecie analoghe (cfr. sentt. n. 241/1989 e 424/1995), lo storno
dalle finalità proprie dei contributi GESCAL e la sua destinazione
alla realizzazione di interventi diversi non è ammissibile.
La Corte, infatti, ha sostenuto che «le finalità del prelievo, a
carico dei lavoratori dipendenti, [...], impongono che l'intero
ammontare dei proventi venga destinato a soddisfare le esigenze
abitative della categoria dei lavoratori assoggettati al prelievo
stesso» (cfr., in particolare, punto 4, cons. in diritto, sent. n.
424/1995).
L'art. 12 in esame, disponendo interventi di avvio e/o
completamento di opere di attrattiva regionale di natura sociale o
religiosa con allocazione delle spese all'UPB 3.2.02.01, viola i
principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci e
contabilità delle regioni di cui al d.lgs. n. 76/2000 suddetti, come
recepiti dalla 1.r. n. 8/2002, e, da un lato eccede dalla propria
competenza violando l'art. 117, terzo comma della Costituzione in
materia di armonizzazione dei bilanci e, dall'altro, viola l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione che espressamente dispone l'obbligo
di indicazione dei mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese.
L'art. 54, commi 1 e 2, modifica l'art. 43 della 1.r. n. 15/2008,
in materia di stabilizzazione del personale.
In particolare il comma 1 sostituisce il comma 2 dell'art. 43 con
il seguente: «2. Il piano di stabilizzazione di cui al precedente
comma 1 riguarderà i dipendenti che matureranno i requisiti di legge
entro il 31 dicembre 2009. Il rimanente personale che maturerà i
requisiti di legge successivamente al 31 dicembre 2009 sarà
progressivamente stabilizzato. Il piano dovrà tenere conto anche del
personale contrattualizzato a seguito dell'attuazione di progetti
ministeriali.».
Così disciplinando il legislatore regionale legifera in modo
difforme dal legislatore statale in tema di stabilizzazione, in
quanto l'art. 3, commi 90 e 94, della legge n. 244/2007 (finanziaria
2008), prevedono una disciplina molto rigida e scadenzata. Infatti,
fermo restando che l'accesso ai ruoli della pubblica amministrazione
è comunque subordinato all'espletamento di procedure selettive di
natura concorsuale o previste da norme di legge e fatte salve le
procedure di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 519, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, per gli anni 2008 e 2009, le
amministrazioni regionali e locali possono ammettere alla procedura
di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 558, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, anche il personale che consegua i requisiti di
anzianità di servizio ivi previsti in virtù di contratti stipulati
anteriormente alla data del 28 settembre 2007 (art. 3, comma 90).
Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558
e 560 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della
data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile
2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali,
nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli
anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del
personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di
maturazione già utilizzato con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore
della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato
attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa
amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'art. 1, commi
529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (cfr. art. 3, comma
94).
La norma regionale, invece, nel prevedere termini completamente
differenti, di fatto allarga a dismisura la forbice prevista dalla
legge statale per la stabilizzazione del personale precario. Va
ribadito che le norme statali di cui sopra si inseriscono nell'ambito
del coordinamento della finanza pubblica in quanto disposizioni volte
al contenimento della spesa.
La legge regionale, disciplinando in modo difforme, viola l'art.
117, terzo comma della Costituzione.
Il successivo comma 2 dell'art. 54 dispone che anche ai fini
dell'attuazione dell'art. 43 della legge regionale n. 15/2008, la
Giunta regionale è autorizzata alla trasformazione, a domanda, dei
contratti di collaborazione coordinata e continuativa in contratti a
tempo determinato, in essere alla data di entrata in vigore della
legge in esame ovvero in essere alla data di entrata in vigore della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, e che abbiano maturato o che maturino
nel corso del periodo contrattuale almeno tre anni di servizio, anche
non continuativi nel quinquennio precedente alla data di entrata in
vigore della presente legge o nell'arco del periodo contrattuale in
corso, ed abbiano superato una selezione pubblica finalizzata
all'instaurazione del rapporto di lavoro.
Tale norma, oltre ad essere suscettibile di censure analoghe a
quelle appena svolte per il comma 1, è illegittima in quanto la
prevista generalizzata trasformazione a domanda dei suddetti
contratti di collaborazione in contratti di lavoro a tempo
determinato è arbitraria e priva del necessario riferimento a
specifiche esigenze organizzative. La disposizione regionale infatti
fa riferimento alla trasformazione di rapporti di collaborazione in
essere alla data di entrata in vigore della legge n. 244/2007, senza
indicare limiti e presupposti.
Pertanto si ravvisa una lesione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione, in assenza di una individuazione e programmazione del
fabbisogno di personale ed in contrasto con i principi di buon
andamento della p.a.
A ciò si aggiunga che, con d.l. n. 78/2009, il legislatore
statale, all'art. 17, commi 10 e 11, prevede che nel triennio
2010-2012, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno nonchè dei vincoli
finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni
e di contenimento della spesa di personale secondo i rispettivi
regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica, possono
bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una
riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a
concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti
di cui all'art. 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 e dell'art. 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(comma 10). Nello stesso triennio 2010-2012, le amministrazioni
possono altresì bandire concorsi pubblici per titoli ed esami,
finalizzati a valorizzare con apposito punteggio l'esperienza
professionale maturata dal personale di cui al comma 10 suddetto
nonchè del personale di cui all'art. 3, comma 94, lettera b), della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (sull'argomento cfr. in ultimo, sent.
Corte cost. n. 215/2009).
Anche queste norme statali si inseriscono nell'ambito del
coordinamento della finanza pubblica in quanto disposizioni volte al
contenimento della spesa e quindi la legge regionale, disciplinando
in modo difforme, viola l'art. 117, terzo comma della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
della legge della Regione Calabria 12 giugno 2009, n. 19 e delle
relative disposizioni in contrasto con l'ordinamento nazionale, e si
confida che, prima della discussione del ricorso, la Regione faccia
autonomamente cessare la materia del contendere.
Si depositano:
1) Delibera Consiglio dei ministri in data 24 luglio 2009;
2) relazione per adozione delibera impugnazione.
Roma, addì 14 agosto 2009
p. Danilo del Gaizo
L'Avvocato dello Stato: Maria Elena Scaramucci