1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 971 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 1996
N. 971 Ordinanza emessa il 1 aprile 1996 dalla Corte di cassazione nel procedimento civile vertente tra l'I.N.P.S. e Re Gina Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione della estinzione dei giudizi pendenti nonche' della perdita di efficacia dei provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa e sulla garanzia previdenziale - Violazione delle attribuzioni del potere giurisdizionale - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Esclusione dal rimborso degli interessi e della rivalutazione monetaria - Contrasto con la giurisprudenza costituzionale circa la natura di componenti essenziali ed integranti del credito previdenziale di detti accessori (sentenza n. 156/1991) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con incidenza sulla garanzia previdenziale. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Attuazione dei rimborsi delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995, mediante assegnazione di titoli di Stato in sei annualita' - Violazione del principio di uguaglianza e della garanzia previdenziale. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1). (Cost., artt. 3, 24 e 38). (096C1390) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'Istituto nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S., in
persona del presidente legale rapp.te pro-tempore, con sede in Roma,
ivi elett.te dom.to in via della Frezza n. 17 presso gli avv.ti
Andrea Barbuto, Carlo De Angelis e Gabriella Pescosolido che lo
rappresentano e difendono in virtù di procura speciale in calce al
ricorso, ricorrente, contro Re Gina, elett.te dom.ta in Roma al viale
delle Milizie n. 38 presso l'avv. Giovanni Angelozzi che unitamente
all'avv. Carlo Torti del Foro di Monza la rappresenta e difende in
virtù di procura speciale a margine del controricorso,
controricorrente, per l'annullamento della sentenza del tribunale di
Milano n. 3470 in data 21/31 marzo 1995 (r.g. 245/94).
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 1
aprile 1996 dal cons. dott. Battimiello;
Udito l'avv. Carlo De Angelis;
Udito il p.m. in persona del sost. proc. gen. dott. Carlo De
Gregorio, che ha concluso per il rinvio della causa a nuovo ruolo e,
in subordine, per l'estinzione del giudizio.
Svolgimento del processo
Il tribunale di Milano, decidendo sull'appello proposto dall'INPS,
ha confermazo la sentenza di primo grado in ordine all'accertamento
del diritto di Re Gina, titolare di due pensioni entrambe integrate
al trattamento minimo alla data del 30 settembre 1983, a mantenere
l'integrazione al minimo anche della seconda pensione non più
integrabile per il periodo successivo, nell'importo "cristallizzato"
alla data predetta fino ad assorbimento negli aumenti della
pensione-base derivanti dalla perequazione automatica, interpretando
in tal senso il disposto del settimo comma dell'art. 6 del
decreto-legge n. 463/1983, convertito in legge n. 638/1983, e dando
atto della sentenza della Corte costituzionale n. 240/1994 la quale -
nel pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma ventiduesimo, della legge 24 dicembre 1993 n. 537 che, quale
norma di interpretazione autentica, escludeva retroattivamente
dall'applicazione dell'art. 6 legge n. 638/1983 l'ipotesi di concorso
di più pensioni - ha precisato che "quando il pensionato, pur con
l'apporto di una seconda pensione risulta in possesso di un reddito
complessivamente inferiore al limite legale, la regola della
cristallizzazione della seconda pensione non più integrabile,
s'impone a maggior ragione rispetto all'ipotesi di cui all'art. 6,
settimo comma, del d.-l. n. 463/1983, di titolarità di una sola
pensione non più integrabile a causa del superamento del limite
reddituale".
Ricorre l'INPS con un unico motivo. Re Gina resiste con
controricorso.
Motivi della decisione
1. - Con l'unico motivo, denunciando violazione e falsa
applicazione dell'art. 6, commi terzo, quarto, quinto, sesto e
settimo d.-l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983 n. 638, come interpretato
autenticamente dall'art. 11, comma ventiduesimo, della legge n. 537
del 24 dicembre 1993, anche in relazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 240 del 1994 (art. 360 n. 3 e 5 c.p.c., l'INPS
sostiene che la sentenza costituzionale n. 240/1994 non reintroduce
in ogni caso il diritto alla "cristallizzazione", perchè quando il
pensionato, alla data del 30 settembre 1993, risulti percettore di un
reddito complessivamente superiore al livello fissato dal più volte
citato art. 6, primo e secondo comma, la garanzia della
"cristallizzazione" della seconda (o ulteriore pensione non può
valere. Per questo caso, l'altra o le altre pensioni spettano
nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione, come recita il
citato art. 11. Nè è sufficiente che il requisito del reddito
sussista solo alla data del 30 settembre 1983, dovendo permanere
anche negli anni successivi, quale condizione del mantenimento della
integrazione. Nella specie, il tribunale, pur avendo riconosciuto nel
dispositivo della sua sentenza la "cristallizzazione"
subordinatamente al rispetto del limite di reddito, ha tuttavia
ritenuto nella motivazione che l'importo della integrazione al minimo
deve essere cristallizzato fino a quando sarà riassorbito dalla
rivalutazione automatica della pensione-base.
2. - In relazione alla questione che forma oggetto della presente
controversia si è notoriamente consolidato nell'ambito di questa
Corte un orientamento secondo il quale, ai sensi del combinato
disposto dell'art. 6 del d.-l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito
nella legge 11 novembre 1983 n. 638, e dell'art. 11, comma
ventiduesimo, legge 24 dicembre 1993 n. 537, quest'ultimo nel testo
risultante dalla sentenza della Corte costituzionale 10 giugno 1994,
n. 240, il titolare di due o più pensioni, tutte integrate o
integrabili al trattamento minimo alla data del 30 settembre 1983, al
quale competa il diritto alla integrazione al minimo della pensione
individuata ai sensi del comma terzo dell'art. 6 del d.-l. n. 463 del
1983, ha diritto al mantenimento delle ulteriori pensioni
nell'importo cristallizzato al 30 settembre 1983, fino ad
assorbimento negli aumenti della pensione-base derivanti dalla
perequazione automatica, purchè non superi i limiti di reddito
indicati nel primo comma dello stesso art. 6.
Inoltre, a norma dell'art. 442 c.p.c., nel testo risultante dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 156 del 1991 (applicabile fino
all'entrata in vigore della nuova disciplina prevista dall'art. 16,
comma sesto, della legge 30 dicembre 1991 n. 412), sulle somme di
denaro per crediti relativi a prestazioni previdenziali sono dovuti
gli interessi nella misura legale ed il maggior danno eventualmente
derivante dalla svalutazione monetaria; ed è innegabile che tra tali
prestazioni debba essere ricompresa quella pretesa dall'attuale
ricorrente in quanto l'integrazione al minimo è da qualificarsi come
"istituto previdenziale fondato sul principio di solidarieta" (Corte
cost. 10 giugno 1994 n. 240).
3. - Senonchè, con il recente d.-l. 28 marzo 1996 n. 166
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 29 marzo 1996 n. 75) si è
stabilito all'art. 1, per quanto qui interessa:
a) che il rimborso delle somme, maturate fino al 31 dicembre
1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti previdenziali
interessati, in conseguenza dell'applicazione delle sentenze della
Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, è effettuato
mediante assegnazione agli aventi diritto di titoli di Stato aventi
libera circolazione (comma primo);
b) che tale rimborso avverrà in sei annualità, sulla base degli
elenchi riepilogativi che gli enti provvederanno annualmente ad
inviare al Ministero del tesoro (ivi);
c) che il diritto al rimborso delle somme arretrate di cui al
primo comma spetta ai soggetti interessati, nonchè ai loro
superstiti aventi titolo alla pensione di reversibilità alla data di
entrata in vigore del decreto (comma secondo);
d) che nella determinazione dell'importo maturato al 31 dicembre
1995 non concorrono gli interessi e la rivalutazione monetaria (ivi);
e) e che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge aventi ad oggetto le questioni di cui all'art. 1 sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le
parti, mentre restano privi di effetto i provvedimenti giudiziali non
ancora definitivi (comma terzo).
Poichè la ricorrente, titolare di una pensione di reversibilità,
e ricompresa, quindi, tra i destinatari del rimborso disciplinato
dall'art. 1 e poichè questo troverebbe, appunto, il suo fondamento
nella sentenza della Corte costituzionale n. 240/1994, a norma di
tale disposizione il presente giudizio dovrebbe dichiararsi estinto,
con compensazione delle spese tra le parti e con i conseguenziali
effetti, in favore dell'assicurata, disciplinati dai primi due commi
della norma in oggetto.
Il risultato che con tale disposizione il legislatore ha inteso
conseguire suscita peraltro, sotto diversi aspetti, serie
perplessità in ordine alla sua legittimità sotto il profilo
costituzionale.
4.1. - Per individuare, alla stregua dell'art. 24 Cost., i limiti
di costituzionalità dell'intervento del legislatore nel processo
quando di questo venga definito l'esito attraverso una norma che ne
imponga l'estinzione, nella giurisprudenza della Corte costituzionale
si è fatto riferimento, in termini generali, al rapporto tra
siffatto intervento ed il grado di realizzazione che alla pretesa
azionata sia stato accordato per via legislativa.
Si è affermato cioè che, allorchè la legge sopravvenuta abbia
soddisfatto, anche se non integralmente, le ragioni fatte valere nei
giudizi dei quali imponeva l'estinzione, sia da escludersi
l'illegittimità costituzionale di tale ultima previsione, in quanto
il diritto di azione non può dirsi vulnerato ove l'ambito delle
situazioni giuridiche di cui sono titolari gli interessati risulti
comunque arricchito a seguito della normativa che da luogo
all'estinzione dei giudizi (Corte cost. 10 dicembre 1981 n. 185; e,
soprattutto, 31 marzo 1995 n. 103).
Si è ritenuto, viceversa, che allorchè lo ius superveniens si
opponga alle richieste degli interessati ed alla interpretazione
giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo l'estinzione dei
processi in corso, e si operi così da parte del legislatore una
sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale
mezzo al fine dell'attuazione di un preesistente diritto, sia da
ravvisarsi la violazione del diritto di agire, di cui all'art. 24
della Costituzione (Corte cost. 10 aprile 1987 n. 123; nonchè n.
103/1995 cit.)
Nella specie, il decreto-legge n. 166 del 1996, nello stabilire
l'estinzione ope legis dei giudizi in corso, ha - come detto -
escluso anzitutto che sugli importi maturati sino al 31 dicembre 1995
possano essere computati gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria, dei quali i soggetti aventi diritto all'integrazione al
minimo verrebbero ad essere, quindi, privati nonostante la
consolidata interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole.
Poichè lo ius superveniens è preordinato, in definitiva, non già
ad arricchire la situazione patrimoniale degli interessati, bensì a
depauperarla attraverso l'esclusione degli "accessori" del credito da
essi vantato, è legittimo il dubbio di costituzionalità della
disposizione in esame, in relazione all'art. 24 Cost.
4.2. - Il dubbio investe anche il terzo comma dell'art. 1, nella
parte in cui stabilisce che all'estinzione dei giudizi consegue la
"compensazione delle spese tra le parti".
Attraverso tale disposizione si sottrae, infatti, al giudice della
pretesa sostanziale dedotta in giudizio un punto accessorio della
controversia che, ad ogni modo, anche per i riflessi di ordine
economico sull'entità dell'incremento in concreto realizzato dal
soggetto vittorioso, non può esserne distolto senza che ne resti
vulnerato, ancora una volta, l'art. 24 Cost. (per riferimenti in tal
senso, cfr. Cons. Stato, sez. VI, ord., 3 maggio 1994 n. 664).
5.1. - La disciplina prevista dall'art. 1 del d.-l. n. 166/96 per
il rimborso delle somme in favore dei soggetti interessati realizza
sotto un duplice aspetto una deroga al diritto comune delle
obbligazioni.
Per un verso, tale disposizione consente invero, al soggetto tenuto
al rimborso, di estinguere il proprio debito in sei annualità,
precludendo al creditore la possibilità di esigere tempestivamente
l'adempimento dell'obbligazione nella sua interezza (art. 1181 cc.).
Per altro verso essa, prevedendo che il rimborso delle somme in
questione sia effettuato mediante assegnazione agli aventi diritto di
titoli di Stato aventi libera circolazione, legittima l'estinzione
delle relative obbligazioni mediante una datio in solutum, a
prescindere dal consenso dal creditore (art. 1197 c.c.).
Ora, poichè la predisposizione di questo particolare sistema di
adempimento - inidoneo a realizzare un'immediata ed integrale
ricostituzione del patrimonio del creditore e per di più dotato, in
qualche misura, di un carattere aleatorio (in relazione alle
oscillazioni che si verifichino nel mercato dei titoli di Stato) - ha
per destinatari, in assenza di qualsiasi comprensibile e razionale
giustificazione, le sole categorie di pensionati alle quali il
decreto-legge n. 166/96 fa riferimento, non appare infondato il
dubbio di costituzionalità della relativa disposizione in relazione
all'art. 3, comma primo, della Costituzione.
Non sembra al Collegio che possa validamente invocarsi in senso
contrario il precedente rappresentato dalla sentenza 30 luglio 1980
n. 141 del giudice delle leggi, che dichiarò infondata, anche in
relazione all'art. 3 Cost., la questione di costituzionalità della
normativa che aveva stabilito che gli aumenti derivanti dalle
variazioni del costo della vita venissero corrisposti, per le fasce
ivi individuate, tramite buoni del tesoro poliennali.
Nel caso allora preso in considerazione dalla Corte costituzionale
i soggetti "colpiti" dalla normativa cui si è fatto cenno
appartenevano, infatti, a categorie diverse (lavoratori dipendenti,
titolari di trattamenti pensionistici, ecc.), tra le quali quel
"sacrificio" veniva quindi in qualche modo ripartito; laddove nella
fattispecie i destinatari del sistema di adempimento delineato dal
d.-l. n. 166/96 coincidono con l'area più svantaggiata dei
pensionati (siccome titolari del diritto all'integrazione al minimo),
i quali dovrebbero in via esclusiva subire le conseguenze negative
derivanti dalle pur innegabili difficoltà di bilancio della pubblica
amministrazione. Nè pare che, di fronte a tale più accentuata
disparità di trattamento, la "tendenza del Parlamento a battere le
vie di sempre e a non muovere alla ricerca di "ricchezze novelle"
meno agevolmente identificabili" già sottolineata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 141/80, possa - come allora -
trovare adeguata giustificazione nell'ambito della discrezionalità
politica riservato al legislatore.
5.2. - L'art. 3, comma primo, Cost. sembra, poi, subire un
ulteriore vulnus dalla disposizione di cui all'art. 1 del d.-l. n.
166 del 1996 per la parte in cui esclude dal rimborso gli interessi
legali e la rivalutazione monetaria in relazione agli importi
maturati a tutto il 31 dicembre 1995.
Una volta che gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
sono dovuti - come si è in precedenza sottolineato - in relazione a
ciascuna prestazione di natura previdenziale, appare in effetti
lesivo del principio di uguaglianza sancirne l'esclusione nei
confronti di talune categorie di crediti (cfr. al riguardo Corte
cost. 6 dicembre 1988 n. 1060; e 15 marzo 1994 n. 85). Tanto più è
da ritenere, del resto, ingiustificata tale disparità di trattamento
ove si consideri che i destinatari del decreto-legge n. 166 del 1996
appartengono - come del pari si è accennato - a fasce sociali tra le
più svantaggiate, avendo l'integrazione al minimo la funzione di
integrare la pensione quando dal calcolo in base ai contributi
accreditati al lavoratore, ovvero al de cuius, risulti un importo
inferiore ad un minimo ritenuto necessario, in mancanza di altri
redditi di una certa consistenza, ad assicurargli mezzi adeguati alle
esigenze di vita (così Corte cost. n. 240 del 1994, citata sub n.
2).
Nè potrebbero nel caso in esame trovare ingresso - a giudizio del
Collegio - le argomentazioni che, in altra fattispecie, hanno indotto
il giudice delle leggi ad escludere la violazione dell'art. 3 Cost.
in relazione ai rimborsi dovuti dall'INPS a titolo di sgravi
contributivi per effetto della sentenza n. 261 del 191 della Corte
costituzionale, rimborsi che il d.-l. 22 marzo 1993, n. 71,
convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151, aveva consentito che
avvenissero in dieci annualità, senza oneri - per l'istituto - di
rivalutazione monetaria ed interessi e senza la possibilità di
compensazione con i debiti dell'imprenditore nei confronti dell'INPS
(sentenza 13 luglio 1995, n. 320).
In quel caso, infatti, la Corte costituzionale ha osservato che il
legislatore, nelle sue discrezionali scelte di politica economica,
aveva emanato norme di favore per determinate imprese sgravandole
dall'onere di corrispondere contributi sociali per incentivare la
produzione e sviluppare l'occupazione; che le imprese escluse dal
beneficio avevano realizzato, quindi, i loro programmi di produzione
ripartendo costi e ricavi secondo l'impostazione dei rispettivi
bilanci; e che la successiva estensione degli stessi benefici a
queste imprese, conseguente alla sentenza n. 261 del 1991, si
differenziava da quella situazione originaria poichè il rimborso a
distanza dì tempo dei contributi non conseguiva più le finalità
sociali che avevano giustificato lo sgravio (non essendo possibile
"ora per allora" incentivare produzione e occupazione). Ed ha
ritenuto, pertanto, che non vi fosse una disparità di trattamento
tra le imprese che avevano beneficiato pienamente degli sgravi e
quelle destinatarie della legge da ultimo richiamata in quanto, in
questa diversa prospettiva, ed anche in considerazione delle esigenze
di reperimento delle necessarie risorse finanziarie, erano da
considerare legittimi i limiti e le gradualità introdotti in tali
sopravvenute erogazioni.
Da quanto precede emerge, quindi, che la particolare disciplina
allora devoluta al giudizio della Corte costituzionale trovava la
propria giustificazione, oltre che nella condizione finanziaria di
crisi della pubblica amministrazione, nelle diverse finalità assolte
dall'istituto degli sgravi contributivi con riferimento ai suoi
destinatari; laddove nel caso in esame non sembra ravvisabile,
nell'ambito di quella parte della pensione rappresentata
dall'integrazione al minimo, sottratta ai beneficiari, una
distinzione della sua funzione - previdenziale - in rapporto alla
diversa epoca della sua erogazione in loro favore.
6. - Il dubbio di costituzionalità in ordine all'art. 1. del d.-l.
n. 166 del 1996, per la parte presa in considerazione sub n. 5.2, si
profila, infine, anche in relazione all'art. 38 Cost., quanto meno
per il periodo anteriore alla entrata in vigore dell'art. 16, comma
sesto, della legge n. 412 del 1991.
Nella sentenza 12 aprile 1991 n. 156 è stato affermato dalla Corte
costituzionale che, per il tramite e nella misura dell'art. 38, comma
secondo, Cost., si rende applicabile anche alle prestazioni
previdenziali l'art. 36, comma primo, Cost. (di cui l'art. 429 c.p.c.
è un modo di attuazione), quale parametro delle esigenze di vita del
lavoratore; e che la mancata previsione di una regola analoga per i
crediti previdenziali costituisce violazione non solo dell'art. 3
Cost., ma anche dell'art. 38.
Ora, poichè l'integrazione al minimo rappresenta una componente
non ancora liquidata dell'ordinaria pensione (Cass. sez. un. 21
giugno 1990 n. 6245; e Corte cost. n. 240/94 cit.), la previsione
normativa circa la mancata corresponsione degli interessi legali e
della rivalutazione monetaria sui crediti a questo titolo maturati a
tutto il dicembre 1995 sembra porsi in contrasto con quel precetto
costituzionale.
7. - Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, stante
la rilevanza - come risulta dalle argomentazioni svolte al punto 2 -
delle questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni del
decreto-legge n. 166 del 1996 sopra indicate, gli atti devono essere
trasmessi alla Corte costituzionale e deve nel contempo disporsi che
la cancelleria adempia alle notificazioni ed alle comunicazioni
prescritte dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come
precisate in dispositivo.

P. Q. M.
La Corte di cassazione, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953
n. 87, dichiara di ufficio non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996,
n. 166, in relazione agli artt. 3, comma primo, 24 e 38 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al procuratore generale presso la Corte di
cassazione ed al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso a Roma, il 1 aprile 1996
Il presidente: Rapone
96C1390