1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 aprile 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 aprile 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Controllo sull'esecuzione del contratto - Introduzione di una speciale procedura per gli appalti «sotto soglia», relativi alla fornitura di beni prodotti in serie e di servizi a carattere periodico ovvero di natura intellettuale, consistente, in alternativa all'ordinario collaudo o alla verifica di conformita', in un mero «attestato di regolare esecuzione» rilasciato dal RUP ovvero dal dirigente della struttura destinataria della fornitura - Contrasto con la disciplina nazionale del codice dei contratti pubblici - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, art. 8, comma 1, lett. r), che modifica l'art. 20 della legge della Regione Lombardia 19 maggio 1997, n. 14. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, artt. 4 e 120. (010C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-2010)

Il Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale n.
80188230587), rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura
Generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12, contro la
Regione Lombardia, (codice fiscale n. 80050050154) in persona del
Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera r) della
legge Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 1° aprile 2010.
Nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 8 febbraio 2010,
n. 6 è stata pubblicata la legge regionale 5 febbraio 2010, n. 7,
recante «Interventi normativi per l'attuazione della programmazione
regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni contenute nell'art. 8, comma 1, lett. r) e pertanto
propone questione di legittimità costituzionale ai sensi dell'art.
127, comma 1, Cost. per i seguenti

Motivi

La legge della Regione Lombardia ha introdotto nuove disposizioni
in materia di appalti pubblici, le quali, in particolare,
disciplinano la materia del controllo sull'esecuzione del contratto,
segnatamente del collaudo, in modo difforme rispetto alla normativa
statale di riferimento, contenuta nel Codice dei contratti pubblici,
di cui al d.lgs. n. 163 del 2006.
L'art. 8 della legge regionale impugnata, che modifica la legge
regionale 19 maggio 1997, n. 14 in materia di «attività contrattuale
della regione, degli enti ed aziende da essa dipendenti, compresi gli
enti operanti nel settore della sicurezza sociale e le aziende
operanti nel settore dell'assistenza sanitaria», detta, infatti, al
primo comma, lett. r), una nuova disciplina del controllo
sull'esecuzione del contratto, la quale aspira a sostituire il
previgente art. 20 della citata legge n. 14/1997.
Nella specie, il novellato articolo 20, al comma 3, così
dispone:
«3. Per gli appalti di importo inferiore alle soglie di cui
all'art. 28 comma 1, lettere a) e b) del d.lgs. 163/2006, per le
forniture dei beni prodotti in serie e di servizi a carattere
periodico, nonchè per i servizi di natura intellettuale, il collaudo
e la verifica di conformità possono essere sostituiti da un
attestato di regolare esecuzione rilasciato dal RUP ovvero dal
dirigente della struttura destinataria della fornitura o del
servizio».
La norma, dunque, prevede una speciale procedura di controllo
sull'esecuzione del contratto, disponendo che per gli appalti «sotto
soglia», relativi alla fornitura di beni prodotti in serie e di
servizi a carattere periodico ovvero di natura intellettuale, detto
controllo possa consistere, in alternativa all'ordinario collaudo o
alla verifica di conformità, in un - mero - «attestato di regolare
esecuzione» rilasciato dal RUP ovvero dal dirigente della struttura
destinataria della fornitura.
, eccedono i limiti delle competenze regionali in materia di
lavori pubblici. Esse, infatti, intervengono in un ambito riservato
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, in aperta violazione
dell'art. 117 Cost. e delle disposizioni dello stesso Codice.
L'art. 4 del predetto d.lgs. n. 163/2006, infatti, stabilisce in
modo inequivoco e puntuale il riparto di competenze legislative tra
Stato e Regioni (e Province autonome), individuando dettagliatamente
al II comma le materie oggetto di competenza concorrente, e al III
comma quelle di competenza esclusiva dello Stato.
Tra le materie di pertinenza statale di cui al comma 3 rientra,
tra l'altro, anche quella del collaudo.
Spetta allo Stato, infatti, la disciplina degli aspetti
concernenti, tra l'altro, la qualificazione e la selezione dei
concorrenti, le procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione,
il subappalto, e quelli, che qui vengono specificamente in rilievo,
della stipulazione e dell'esecuzione dei contratti, tra cui,
espressamente, «la direzione dell'esecuzione ed il collaudo».
Si tratta di un riparto di competenze che segue sostanzialmente
quello delineato, in via più generale, a livello costituzionale
dall'art. 117 Cost.: ciò in quanto quegli ambiti di disciplina che
il richiamato art. 4 riserva allo Stato, risultano invero
riconducibili a materie già assegnate alla sua competenza esclusiva
dal secondo comma dell'articolo 117 Cost. Da un lato, gli aspetti
relativi alla fase «procedurale» e di scelta del contraente rientrano
nella nozione di tutela della concorrenza di cui alla lettera e);
dall'altro, quelli concernenti la fase «negoziale», di stipula ed
esecuzione del contratto, sono ascrivibili a quella dell'ordinamento
civile, di cui alla lett. l).
Come chiarito da dottrina e giurisprudenza costanti infatti, in
tale ultima fase, negoziale ed esecutiva, l'Amministrazione non
agisce come autorità, ma opera nell'esercizio della sua autonomia
negoziale, in posizione di tendenziale parità con la controparte. Da
ciò, la riconducibilità di tale momento del rapporto alla
disciplina dell'ordinamento civile, che, appunto, l'art. 117 Cost.
lettera l) riserva in via esclusiva alla potestà legislativa dello
Stato, e in cui è da escludere qualsiasi margine di intervento da
parte delle Regioni.
Ciò è stato costantemente riconosciuto da codesta stessa ecc.ma
Corte, la quale, sul presupposto che l'attività contrattuale della
P.A. - ed in particolare quella concernente i lavori pubblici -, non
possa identificarsi con una vera e propria materia a sè, ha
provveduto a ricondurre i singoli aspetti in cui la stessa si esplica
ad ambiti materiali già di competenza legislativa statale ovvero
regionale ai sensi dell'art. 117 Cost. (ex multis, Corte cost. 12
febbraio 2010 n. 45, che richiama sent. n. 303 del 2003,
sottolineando come l'attività contrattuale della P.A. rappresenti
«un'attività che inerisce alle singole materie sulle quali essa si
esplica», con la conseguenza che «avendo riguardo alle competenze
delle singole Regioni, deve ritenersi che esse sono legittimate a
regolare soltanto quelle fasi procedimentali che afferiscono a
materie di propria competenza»; Corte cost. 6 novembre 2009 n. 283).
Se profili attinenti il momento «procedimentale», prodromico
rispetto alla stipula del contratto, rientrano, come detto, nella
più generale materia della tutela della concorrenza (essendo
caratterizzati principalmente dalla finalità di assicurare «la
concorrenza per il mercato»), quelli concernenti la fase
dell'esecuzione del contratto e del collaudo, devono essere ascritti
alla disciplina dell'ordinamento civile, come tale riservata allo
Stato (Cfr., Corte cost. 23 novembre 2007, n. 401; da ultimo, Corte
cost. 22 maggio 2009 n. 160; Corte cost. 1° agosto 2008 n. 322, che
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una legge della
Regione Veneto le cui norme dettavano una disciplina «difforme da
quella nazionale [codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 12
aprile 2006 n. 163] in materie riservate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in base all'art. 117, comma 2, Cost., da un
lato, riducendo l'area alla quale si applicano le regole
concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato
nel settore degli appalti pubblici ... dall'altro, alterando le
regole contrattuali che disciplinano i rapporti privati [«ordinamento
civile»], per quanto attiene.. [tra l'altro] all'ambito delle
procedure di affidamento [e] alla «esecuzione dei contratti; Corte
cost. 17 dicembre 2008, n. 411, la quale afferma «la prevalenza della
disciplina statale su ogni altra fonte normativa in relazione agli
oggetti riconducibili alla competenza esclusiva statale»).
Pertanto, nelle materie e negli ambiti ora descritti, e per quel
che qui interessa in materia di collaudo, è da escludere «qualsiasi
margine di autonomia normativa per le Regioni», le quali piuttosto
sono chiamate ad «adeguarsi alle norme, relative alle procedure di
gara ed all'esecuzione del rapporto contrattuale, che costituiscono
... oggetto delle disposizioni del citato d.lgs. n. 163 del 2006
(codice dei contratti)» (Corte cost. 17 dicembre 2008, n. 411 cit.;
Corte Cost. 22 maggio 2009 n. 160).
In tale prospettiva, è stato riconosciuta ai principi e alle
disposizioni del Codice degli Appalti la funzione di «limite alla
potestà legislativa delle Province autonome [e delle Regioni] «,
come tale da queste inderogabile: «e ciò segnatamente per quelle
norme del Codice che attengono, da un lato, alla scelta del
contraente (procedure di affidamento) e, dall'altro, al
perfezionamento del vincolo negoziale e alla sua esecuzione» (Corte
cost. 12 febbraio 2010 n. 45).
La Regione Lombardia è intervenuta dunque illegittimamente sulla
materia del collaudo, esorbitando dai limiti della potestà
legislativa esclusiva regionale. Le norme censurate ledono la
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile,
regolando in modo difforme da quanto stabilito a livello statale un
profilo concernente l'esecuzione del contratto di appalto, in palese
violazione sia dell'art. 4 del Codice appalti, sia, a monte, dello
stesso art. 117 Cost.
Un tale travalicamento di competenze appare ancor più grave alla
luce della ratio sottostante al riparto di poteri normativi in
materia di lavori pubblici, trattandosi di garantire uniformità ed
omogeneità di trattamento su tutto il territorio nazionale ed
evitare che regimi e normative regionali differenti determinino
inopportune barriere territoriali e ingiustificate disparità di
trattamento tra operatori economici («Sussiste, infatti, l'esigenza,
sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformità di trattamento, nell'intero territorio nazionale, della
disciplina dei momenti di conclusione ed esecuzione dei contratti di
appalto», Corte cost. 22 maggio 2009 n. 160; «L'uniformità
rappresenta un valore in sè, perchè differenti normative regionali
sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi di
barriere territoriali... Da quanto sin qui rilevato deriva che alle
Regioni non è consentito adottare una disciplina relativa alle
procedure ad evidenza pubblica, neppure quando essa miri a garantire
un livello di concorrenza più elevato rispetto a quello statale»,
Corte costituzionale 6 novembre 2009, n. 283).
Nè peraltro, come correttamente rilevato da codesto autorevole
Collegio, a temperare l'incostituzionalità delle impugnate
disposizioni può rilevare il fatto che gli appalti cui esse si
applicano siano appalti c.d. «sotto soglia». Ciò in quanto un dato
meramente quantitativo, facente capo al valore economico del
rapporto, non può in alcun modo far venire meno quelle esigenze di
uniformità sottese all'attribuzione di una competenza legislativa
esclusiva in capo allo Stato e incidere sull'individuazione della
materia, nella specie l'ordinamento civile, che ne costituisce
oggetto (Con riferimento ad una normativa regionale che violava le
prerogative statali in materia di concorrenza, Corte Cost. 6 novembre
2009 n. 283, che richiama sent. n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007,
secondo cui ai fini dell'individuazione «dell'ambito materiale della
tutela della concorrenza, non ha rilievo la distinzione tra contratti
sopra-soglia e sotto-soglia, perchè tale materia «trascende ogni
rigida e aprioristica applicazione di regole predeterminate dal solo
riferimento... al valore economico dell'appalto», sicchè «anche un
appalto che si pone al di sotto della rilevanza comunitaria può
giustificare un intervento unitario da parte del legislatore
statale»).
Conclusivamente, le norme censurate appaiono costituzionalmente
illegittime, e meritano di essere annullate in quanto invasive delle
competenze statali per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l) come più precisamente specificato nell'esposizione che
precede.

(1) Quest'ultimo, infatti, dispone: «l. Per i contratti relativi a
servizi e forniture il regolamento determina le modalità di
verifica della conformità delle prestazioni eseguite a quelle
pattuite, con criteri semplificati per quelli di importo
inferiore alla soglia comunitaria. 1-bis: Per i contratti
relativi a servizi e forniture, l'affidamento dell'incarico di
collaudo o di verifica di conformità, in quanto attività
propria delle stazioni appaltanti, è conferito dalle stesse
all'interno delle proprie strutture e a dipendenti di
amministrazioni aggiudicatrici con competenze relative
all'oggetto contrattuale, sulla base di criteri da fissare
preventivamente, nel rispetto dei principi di rotazione e
trasparenza. Nell'ipotesi di carenza di organico all'interno
della stazione appaltante di soggetti in possesso dei necessari
requisiti, accertata e certificata dal responsabile del
procedimento, ovvero di difficoltà a ricorrere a dipendenti di
amministrazioni aggiudicatrici con competenze specifiche in
materia, la stazione appaltante affida l'incarico di collaudatore
ovvero di presidente o componente della commissione collaudatrice
a soggetti esterni scelti secondo le procedure e con le modalità
previste per l'affidamento dei servizi. 2. Per i contratti
relativi ai lavori il regolamento disciplina il collaudo con
modalità ordinarie e semplificate, in conformità a quanto
previsto dal presente codice. D'altra parte anche l'art. 91 del
Codice al comma 8 vieta che «l'affidamento di attività di
progettazione, direzione lavori, progettazione, coordinamento
della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori,
coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo,
indagine e attività di supporto a mezzo di contratti a tempo
determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal
presente codice».

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare l'articolo 8, comma 1, lettera r) della legge Regione
Lombardia 5 febbraio 2010 n. 7, nelle parti e per i motivi illustrati
nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 1°
aprile 2010;
2. copia della legge regionale impugnata.
Roma, addì 6 aprile 2010

L'Avvocato dello Stato: Giacomo Aiello