1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Trasporto pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che i titolari di autorizzazione per il noleggio con conducente e i titolari di licenza taxi, in via del tutto eccezionale e fino al 31 dicembre 2022, possono cedere l'attivita' anche senza aver raggiunto i cinque anni dal rilascio dei medesimi titoli, fatti salvi i vincoli eventualmente derivanti da contribuzioni pubbliche. Bilancio e contabilita' pubblica - Demanio marittimo - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che per l'annualita' 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale corrispettivo dell'utilizzazione di beni demaniali marittimi di competenza regionale e comunale con qualunque finalita' non puo', comunque, essere inferiore a 361,90 euro - Prevista esenzione dal canone qualora il bene demaniale marittimo statale venga concesso a enti pubblici, anche economici, al fine della realizzazione di un'opera pubblica - Previsione che il canone demaniale per le concessioni e le autorizzazioni inerenti all'utilizzo di beni del demanio marittimo e del demanio idrico regionale, relative alla messa in opera e all'utilizzo dei cosiddetti bilancioni (impianti con rete), e' determinato con esclusivo riferimento alla superficie sviluppata dalla rete. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020, n. 25 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2021-2023), artt. 5 e 11, commi 1, 2 e 3. (21C00072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000) ed
elettivamente domiciliato presso i suoi Uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12; ricorrente;
Contro Regione Friuli-Venezia Giulia in persona del suo
Presidente pro tempore; resistente;
per la dichiarazione dell'illegittimità costituzionale degli
articoli 5 e 11, commi 1-3 della legge regionale 30 dicembre 2020, n.
25 - Legge collegata alla manovra di bilancio 2021 - 2023, pubblicato
nel BUR n. 1 del 7 gennaio 2021.
La legge n. 25 del 30 dicembre 2020 - legge collegata alla
manovra di bilancio 2021 - 2023 - è censurabile, con riferimento
alle disposizioni contenute all'art. 5, per violazione delle regole
sulla concorrenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione e, con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 11,
commi 1, 2 e 3, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l) in
materia di ordinamento civile.
Art. 5 della legge 30 dicembre 2020, n. 25.
L'art. 5 - Assetto del territorio, edilizia, trasporti e diritto
alla mobilità - della legge regionale all'esame è così formulato:
«1. A causa della situazione emergenziale causata dalla
pandemia da COVID-19 e della conseguente grave crisi economica che ha
investito il settore degli autoservizi pubblici non di linea, i
titolari di autorizzazione per il noleggio con conducente e i
titolari di licenza taxi, in via del tutto eccezionale e fino al 31
dicembre 2022, possono cedere l'attività anche senza aver raggiunto
i cinque anni dal rilascio dei medesimi titoli, fatti salvi i vincoli
eventualmente derivanti da contribuzioni pubbliche».
Vale premettere, in punto di diritto, che la legge 15 gennaio
1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante
autoservizi pubblici non di linea) prevede, per quanto di interesse:
a) che «l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione
per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente» sia
subordinato al rilascio di apposita licenza da parte
dell'Amministrazione comunale competente, all'esito di apposita
procedura concorsuale (art. 8, comma 1);
b) che la licenza, una volta conseguita mediante concorso, è
soggetta ad un regime di «trasferibilita'», operante «su richiesta
del titolare» e a favore di persona da questo «designata»,
subordinatamente alla verifica dei relativi presupposti e dei
prescritti requisiti (art. 9, comma 1);
c) che, in tal caso, al titolare che abbia trasferito la
licenza, per un verso «non può esserne attribuita altra per concorso
pubblico» e, per altro verso, «non può esserne trasferita altra se
non dopo cinque anni dal trasferimento della prima» (art. 9, comma
2).
Il sistema delineato dall'art. 9, della legge 15 gennaio 1992, n.
21, nel regolamentare la trasferibilità della licenza per
l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente, risponde
all'esigenza di evitare possibili fenomeni speculativi idonei a
falsare la concorrenza, «atteso che la licenza conseguita per
concorso è di carattere gratuito».
Così illustrato il contenuto delle disposizioni statali, occorre
preliminarmente osservare che, com'è noto, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, dopo la riforma del Titolo V, la
materia del servizio pubblico di trasporto di linea e non di linea,
in quanto non espressamente menzionata, deve considerarsi transitata
nella competenza regionale residuale di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost. (Corte cost. sentenza n. 5 del 2019).
Senonchè, la disciplina del trasferimento delle licenze per
l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per l'esercizio
del servizio di noleggio con conducente, afferisce anche alla materia
«trasversale» della tutela della concorrenza, attribuita alla
competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
e) Cost.
Con specifico riguardo al regime di trasferibilità della licenza
«per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per
l'esercizio del servizio di noleggio con conducente», il limite
temporale minimo di cinque anni richiesto dalla legge statale
definisce il punto di equilibrio fra il libero esercizio
dell'attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con
tale libertà.
Come recentemente ricordato dal Giudice delle leggi, «Il
bilanciamento così operato - fra la libertà di iniziativa economica
e gli altri interessi costituzionali -, costituendo espressione della
potestà legislativa statale nella materia della "tutela della
concorrenza", definisce un assetto degli interessi che il legislatore
regionale non è legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)»
(Sentenza n. 30 del 2016).
Tale bilanciamento, nel cui ambito la valutazione degli interessi
confliggenti deve essere intesa sempre in senso sistemico,
complessivo e non frazionato, può dunque condurre a un esito in
forza del quale la tutela della concorrenza «si attua anche
attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi in
cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti
all'esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività
economiche» (sentenza n. 30 del 2016, che richiama la sentenza n. 49
del 2014) (Corte cost. sentenza n. 56 del 2020).
Una volta qualificata la disciplina statale come espressione
della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della
concorrenza, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., risulta
di tutta evidenza il vizio di legittimità costituzionale che inficia
la norma regionale.
Quest'ultima disposizione, infatti, nel prevedere, sia pure in
via temporanea, la deroga al limite quinquennale fissato per il
trasferimento della licenza, altera il meccanismo diretto a
regolamentare l'accesso al mercato, come definito dal legislatore
statale all'art. 9, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, e, dunque, le
regole della concorrenza nello specifico settore, che anche le
regioni a statuto speciale devono seguire, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Costituzione.
Nè può valere il richiamo della competenza statutaria della
Regione sancita dall'art. 4, primo comma, n. 11, dello Statuto
speciale (legge cost. n. 1 del 1963). Sebbene, infatti, tale
disposizione attribuisca la potestà legislativa esclusiva alla
regione nella materia «trasporti su funivie e linee automobilistiche,
tranviarie e filoviarie, di interesse regionale» e l'art. 5, numero
7) la potestà legislativa in tema di «disciplina dei servizi
pubblici di interesse regionale ed assunzione di tali servizi», non
v'è dubbio che la stessa potestà deve essere esercitata nel
rispetto dei consueti limiti costituzionali e dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, previsti dal medesimo art. 4 ed «in
armonia con i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
nelle singole materie», come recita il citato art. 5 dello Statuto.
In aggiunta, come osservato in più occasioni dalla Consulta, la
nozione di «concorrenza» di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost., non può non riflettere quella operante in
ambito europeo.
Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in
senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare
limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese (c.d. concorrenza
«nel mercato»), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di
garanzia che assicurino la più ampia apertura del mercato (c.d.
concorrenza «per il mercato») a tutti gli operatori economici (ex
multis, sentenze n. 56 del 2020, n. 137 del 2018, n. 83 del 2018, n.
291 del 2012, n. 200 del 2012 e n. 45 del 2010).
Infine, stante la natura «trasversale» e il carattere
«finalistico» della competenza attribuita in materia allo Stato, la
tutela della concorrenza assume carattere prevalente e funge da
limite alla disciplina che le regioni possono dettare nelle materie
di loro competenza, concorrente o residuale (Corte cost. sentenze n.
83 del 2018, n. 165 del 2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012),
potendo influire su queste ultime fino a incidere sulla totalità
degli ambiti materiali entro cui si estendono, sia pure nei limiti
strettamente necessari per assicurare gli interessi alla cui garanzia
la competenza statale esclusiva è diretta (Corte cost. sentenze n.
56 del 2020, cit., n. 287 del 2016, n. 2 del 2014, n. 291 e n. 18 del
2012, n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 452, n. 431, n.
430 e n. 401 del 2007 e n. 80 del 2006).
Art. 11, commi 1- 3 della legge 30 dicembre 2020, n. 25.
L'art. 11 - Patrimonio, demanio, servizi generali e sistemi
informativi - della legge regionale all'esame recita testualmente:
«1. Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, per
l'annualità 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di beni demaniali marittimi di
competenza regionale e comunale con qualunque finalità non può,
comunque, essere inferiore a 361,90 euro.
2. Non è dovuto alcun canone qualora il bene demaniale
marittimo statale venga concesso a enti pubblici, anche economici, al
fine della realizzazione di un'opera pubblica.
3. Il canone demaniale per le concessioni e le autorizzazioni
inerenti all'utilizzo di beni del demanio marittimo e del demanio
idrico regionale, relative alla messa in opera e all'utilizzo dei
cosiddetti bilancioni (impianti con rete), è determinato con
esclusivo riferimento alla superficie sviluppata dalla rete.
4. La durata delle concessioni demaniali marittime in
scadenza è prorogata fino al 31 dicembre 2021 al fine di consentire
alle Amministrazioni concedenti il perfezionamento dei procedimenti
amministrativi di competenza nel rispetto della normativa vigente».
Per quanto riguarda la materia disciplinata dalla disposizione in
commento, si osserva, preliminarmente, che la Regione Friuli-Venezia
Giulia è dotata, ai sensi dell'art. 4, comma 1, nn. 2, 3 e 10 del
proprio statuto speciale di autonomia (legge cost. n. 1 del 1963), di
competenza legislativa primaria in materia di ittica, pesca e
turismo.
La menzionata competenza, ai sensi del medesimo art. 4, deve
essere esplicata in armonia con la Costituzione, con i principi
generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato.
Inoltre, con il decreto del Presidente della Repubblica n.
469/1987 - recante Norme integrative di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia - sono state delegate
all'amministrazione regionale le funzioni amministrative relative
alla materia del «demanio marittimo, lacuale e fluviale» ed
interessanti il litorale marittimo, le aree demaniali immediatamente
prospicienti, le aree del demanio lacuale e fluviale, quando
l'utilizzazione prevista abbia finalità turistico-ricreativa.
La Regione Friuli-Venezia Giulia è, quindi, soggetto titolato
all'esercizio delle funzioni amministrative trasferite sui predetti
beni con finalità turistico-ricreative dal 1° gennaio 1996, ai sensi
di quanto previsto dall'art. 16, comma 3, decreto-legge n. 535/1996,
convertito nella legge n. 647/1996.
Nel riferito contesto normativo si inserisce l'art. 11 della
legge regionale in esame che, ai primi tre commi, reca disposizioni
che incidono sulla disciplina del canone demaniale marittimo/idrico,
prevedendone un ammontare minimo (comma 1), un'ipotesi di esenzione
dal versamento del canone (comma 2), disciplinandone le modalità di
quantificazione riferite ad una determinata categoria di beni (comma
3).
Per quanto riguarda tali norme, si ritiene opportuno ricostruire
preliminarmente l'assetto dominicale dei beni appartenenti al demanio
marittimo.
I beni demaniali marittimi situati nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia sono di proprietà statale e la Regione
autonoma esercita le funzioni delegate dallo Stato per la pertinente
gestione, compresa l'attribuzione del canone delle relative
concessioni, in forza dell'art. 9, comma 2, del decreto legislativo
1° aprile 2004, n. 111 , secondo cui sono trasferite alla regione le
funzioni amministrative «relative alle concessione dei beni (...) del
demanio marittimo» , con precisazione al comma 5 che «i proventi e le
spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo (...) spettano
alla Regione».
Fanno eccezione i beni demaniali marittimi insistenti nella
laguna di Marano-Grado che, in quanto trasferiti alla Regione in
virtù dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2001,
n. 265, sono divenuti di proprietà pubblica regionale e in relazione
ai quali «la regione esercita tutte le attribuzioni inerenti alla
titolarità dei beni trasferiti».
Tanto premesso, si evidenzia che codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha più volte avuto modo di precisare che la potestà
di determinazione dei canoni per l'assegnazione in uso di aree del
demanio marittimo segue la titolarità del bene e non quella della
gestione (sentenze n. 94 del 2008 e n. 286 del 2004) in quanto
costituisce espressione del potere di disporre (nei limiti in cui lo
consente la natura demaniale) dei propri beni. In quanto tale, essa
precede logicamente la ripartizione delle competenze ed inerisce alla
capacità giuridica dell'ente secondo i principi dell'ordinamento
civile (in tal senso, cfr. sentenze n. 427 del 2004 e n. 73 del
2018).
In considerazione di quanto precede, si rileva che per tutti i
beni demaniali marittimi insistenti nel territorio della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia spetta allo Stato la competenza
esclusiva nella determinazione della misura dei canoni, ossia dei
criteri tabellari di riferimento rispetto ai quali l'ente gestore,
nell'esercizio delle funzioni amministrative ad esso delegate, dovrà
definire l'esatto ammontare parametrato alla tipologia e alla
consistenza delle concessioni. Tale competenza, peraltro, comprende
necessariamente quella di determinare i casi di eventuale esenzione.
In particolare, per quanto concerne il comma 1, la disciplina
statale con il recente decreto-legge n. 104/2020 ha fissato, a
decorrere dal 1° gennaio 2021, l'importo annuo del canone minimo
dovuto, quale corrispettivo dell'utilizzazione di aree e pertinenze
demaniali marittime con qualunque finalità, in 2.500 euro (comma 4
dell'art. 100).
Peraltro, le previsioni all'esame eccedono dalla competenza
statutaria della Regione, in quanto, come si è sopra rilevato,
nonostante l'art. 4, comma 1, nn. 2, 3 e 10 dello statuto speciale di
autonomia individui la competenza legislativa primaria in materia di
ittica, pesca e turismo, la stessa deve essere esercitata «in armonia
con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre regioni».
Alla stregua dei suesposti principi, si ritiene che l'art. 5
della legge regionale in esame si ponga in contrasto l'art. 117,
secondo comma, lettera e) della Costituzione, poichè interviene
nella materia della tutela della concorrenza, riservata alla
competenza esclusiva statale, mentre i commi 1, 2 e 3 dell'art. 11
della medesima legge regionale contrastano con i principi
dell'ordinamento civile sancito all'art. 117, secondo comma, lettera
l) della Costituzione.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente
ricorso e, per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 5 e 11, commi 1 - 3 della legge Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 25 del 30 dicembre 2020.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 4 marzo 2021.
Roma, 5 marzo 2021

L'Avvocato dello Stato: D'Avanzo