1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 141 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 1991
N. 141 Ordinanza emessa l'11 dicembre 1991 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra Cavaglieri Maria e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Termine di decadenza (dieci anni) per l'impugnativa in giudizio dei provvedimenti dell'I.N.P.S. - Prevista retroattivita' di tale disposizione tranne che per i processi gia' in corso alla data di entrata in vigore del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103 - Ingiustificata disparita' di trattamento tra coloro che hanno presentato domanda giudiziale prima di detta data e coloro che l'hanno presentata dopo, attesa la mancanza, prima di detta disposizione innovativa, di termini di decadenza o prescrizione - Incidenza sul principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore in caso di vecchiaia e sul principio dell'efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimita' costituzionale della Corte costituzionale (in particolare della sentenza n. 314/1985 cui si ricollega il caso di specie, riguardante una domanda per "integrazione al minimo") - Irrazionale limitazione della retroattivita' in conseguenza di un fatto estrinseco quale la proposizione del giudizio. (D.-L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 6, primo e secondo comma, convertito in legge 1 giugno 1991, n. 166). (Cost., artt. 3, 38 e 136). (092C0317) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa da
Cavaglieri Maria, nata a Felino (Parma) il 18 luglio 1906 e ivi
residente, rappresentata e difesa nel presente giudizio dall'avv.
Fabio Massimo Cantarelli presso il cui studio in Parma elegge
domicilio come da delega a margine del ricorso, attrice, contro
l'Istituto nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S.,
rappresentato e difeso dall'avv. D. Liveri in virtù di procura
generale allegata, elettivamente domiciliato in Parma, via Salnitrara
n. 5, presso la sede provinciale dell'istituto stesso, convenuto.
FATTO E DIRITTO
Con ricorso del 12 luglio 1991, diretto al pretore di Parma, in
funzione di giudice del lavoro, Cavaglieri Maria conveniva in
giudizio l'I.N.P.S., chiedendone la condanna a riliquidare la
pensione di riversibilità (cat. SO) di cui è titolare dalla data di
insorgenza del relativo diritto, integrando la stessa al trattamento
minimo di tempo in tempo vigente e in ogni caso, per l'art. 6,
settimo comma, del d.-l. n. 638/1983 con il "congelamento"
dell'importo per il periodo successivo al 1 ottobre 1983, oltre al
pagamento delle differenze fra i ratei liquidati e quelli di fatto
riscossi; e ciò in esecuzione della sentenza della Corte
costituzionale, come già inutilmente richiesto in via
amministrativa.
Dopo la notifica del ricorso e del decreto si costituiva in
giudizio l'I.N.P.S. chiedendo il rigetto delle domande.
L'istituto eccepiva che era irrimediabilmente trascorso il termine
decennale previsto dagli articoli 58, primo comma, della legge n.
156/1969, e 47 del d.P.R. n. 639/1970, per cui sulle pensioni, ormai
intangibili, non potevano avere effetto le successive decisioni della
Corte costituzionale; in ogni caso sosteneva che dopo la legge n.
638/1983 non poteva più essere richiesta la doppia integrazione al
minimo neppure per il periodo precedente e che, comunque, l'art. 6,
settimo comma, è norma applicabile solo all'ipotesi di perdita del
diritto all'integrazione al minimo per superamento del limite di
reddito.
La ricorrente Cavaglieri maria è titolare dal 1 maggio 1962 di
pensione diretta cat. IO ed è pure titolare dal 1 luglio 1973 di
pensione di reversibilità, cat. SO di cui richiese l'integrazione al
minimo con domanda in sede amministrativa del 4 agosto 1989,
successivamente respinta.
In relazione a tale situazione, l'I.N.P.S. ha eccepito che nella
specie si è verificata la decadenza di carattere sostanziale e non
solo procedimentale dall'azione per effetto dell'art. 6 del d.-l. 29
marzo 1991, n. 103, convertito in legge 1 giugno 1991, n. 166,
essendo stato il ricorso presentato dopo il 2 aprile 1991, data di
entrata in vigore del d.-l. citato.
È opportuno richiamare, sia pure per sommi capi, lo stato della
questione.
Dopo che, per quanto riguarda il periodo precedente l'entrata in
vigore del d.-l. n. 462/1983, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 314/1985 e numerose altre, ebbe a dichiarare
l'incostituzionalità delle norme che escludevano l'integrazione al
minimo della seconda pensione per il titolare di più pensioni, si
tentò in vari modi di limitare l'effetto retroattivo delle decisioni
di incostituzionalità che avrebbe importato per l'I.N.P.S. pesanti
oneri finanziari.
Si è così sostenuto che le decisioni di incostituzionalità non
potevano avere effetto sulle situazioni per le quali era decorso il
termine decennale previsto dalle norme già citate che andava inteso
come termine di decadenza con effetti di carattere sostanziale.
Dopo alcune incertezze giurisprudenziali, con la sentenza n. 6245
del 21 giugno 1990, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno
chiarito che il termine previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970
non è di prescrizione, bensì di decadenza, ma con effetti solo di
tipo procedimentale e senza effetti sostanziali nel senso che,
decorso il decennio senza l'inizio dell'azione giudiziaria,
l'interessato ha l'onere di proporre una nuova domanda amministrativa
che, avendo effetto interruttivo della prescrizione decennale,
consente la richiesta delle differenze di importo delle pensioni per
i dieci anni precedenti.
Su questa interpretazione conviene anche la Corte costituzionale
(sentenza n. 126 del 26 marzo 1991).
Con l'art. 11 della legge 11 marzo 1988, n. 67, fu interpretato
autenticamente l'art. 129 del r.d.-l. n. 1827/1935 nel senso che "la
prescrizione (quinquennale) ivi prevista si applica anche alle rate
di pensione non poste in pagamento".
Con la sentenza n. 283 del 17-25 maggio 1989 della Corte
costituzionale, la norma è stata dichiarata incostituzionale e
quindi si è continuato a richiedere gli arretrati non prescritti per
la prescrizione decennale.
Anche per quanto riguarda il diritto al c.d. "congelamento" per il
periodo successivo al 30 settembre 1983, la giurisprudenza è ormai
pacifica nell'interpretare il settimo comma dell'art. 6 del d.-l. n.
463/1983 come riferito a qualunque ipotesi di perdita del diritto
all'integrazione al minimo e non limitato all'ipotesi di perdita del
diritto per superamento del limite di reddito.
La Corte di cassazione si è pronunciata con numerose sentenze (19
dicembre 1989, n. 5720, seguita da altre) ed anche la Corte
costituzionale ha accolto la stessa interpretazione respingendo
quella contraria proposta dal tribunale di Firenze (sentenza n. 6-19
novembre 1991, n. 418).
Dopo avere inutilmente seguito la strada dell'interpretazione
autentica dei citato art. 47 (con il d.-l. 15 settembre 1990, n. 259,
poi non convertito in legge e seguito da quelli nn. 338/1990 e
28/1991 anch'essi non convertiti in legge), nel senso di attribuire
alla decadenza effetti sostanziali, l'art. 6 del d.-l. n. 103/1991,
convertito in legge n. 166/1991, sotto la rubrica "Regime delle
prescrizioni delle prestazioni previdenziali", così dispone: "I
termini previsti dall'art. 47, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639, sono posti a pena di decadenza per l'esercizio
del diritto alla prestazione previdenziale.
La decadenza determina l'estinzione del diritto ai ratei pregressi
delle prestazioni previdenziali e l'inammissibilità della relativa
domanda giudiziale.
In caso di mancata proposizione del ricorso amministrativo, i
termini decorrono dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei".
"Le disposizioni di cui al primo comma hanno efficacia
retroattiva, ma non si applicano ai processi che sono in corso alla
data di entrata in vigore del presente decreto".
La norma è quanto mai oscura e la sua interpretazione non è fac-
ile.
Innanzi tutto va escluso che si tratti di norma interpretativa.
Così era stata definita solo quella contenuta nel d.-l. n.
259/1990 e lo dimostra anche l'espressa dichiarazione di
retroattività peraltro esclusa per i giudizi in corso che per le
norme interpretative è inutile.
In secondo luogo si deve escludere che il decorso del tempo
importi l'intangibilità della pensione come già liquidata e
l'impossibilità di richiederne anche per il futuro la riliquidazione
con l'integrazione al minimo sia pure nell'importo cristallizzato
alla data del 1 ottobre 1983. È da tempo assolutamente pacifico che
il diritto a pensione (e cioè il diritto a percepire la pensione
nell'importo determinato secondo le leggi vigenti) è
imprescrittibile perchè indisponibile, in base alle disposizioni
dell'art. 2934 del Codice civile, coordinato con gli artt. 128, primo
comma, del d.P.R. n. 1827/1935 e 69 della legge n. 153/1969 che
escludono o limitano la cedibilità, sequestrabilità e
pignorabilità delle pensioni e con l'art. 2115, terzo comma, del
c.c., stante anche la rilevanza costituzionale ex art. 38 degli
interessi protetti (Cass., s.u. n. 6245/90 cit.). È per questo che
gli effetti della "decadenza per l'esercizio del diritto alla
prestazione previdenziale", di cui alla prima parte dell'art. 6 cit.,
devono intendersi limitati a quanto dice in prosieguo lo stesso
articolo e cioè che "la decadenza determina (solo) l'estinzione del
diritto ai ratei pregressi", talchè non sembra lecito attribuire
alla norma portata sostanziale più ampia.
In base alle considerazione fatte fino a questo punto si può
intanto affermare che alla ricorrente compete l'integrazione al
minimo sulla pensione di reversibilità, nell'importo cristallizzato
alla data del 30 settembre 1983, a partire dalla proposizione della
domanda amministrativa di applicazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 314/1985, che ha preceduto la proposizione di
questo giudizio.
Essendo trascorso il decennio previsto dal citato art. 47, era
indispensabile riproporre la domanda amministrativa essendo
intervenuta quella decadenza procedimentale individuata da Cass. n.
6245/70 cit. che non è stata negata dalla norma in oggetto, che ad
essa ha aggiunto la decadenza con effetti sostanziali.
Poichè tale domanda amministrativa ha sicuramente effetto
interruttivo della prescrizione, la ricorrente, se non fosse stata
emanata la norma di cui all'art. 6 della legge n. 166/1991 avrebbe
avuto diritto a richiedere le differenze arretrate, a partire dal
primo giorno del mese successivo al compimento del decennio anteriore
alla domanda amministrativa.
Ritiene la ricorrente che la recente innovazione legislativa non
impedisce l'accoglimento della domanda.
L'istanza da essa presentata per l'applicazione della sentenza
della Corte costituzionale n. 314/1985, volta al riesame
dell'originario provvedimento dell'I.N.P.S. con il quale era stata
liquidata inizialmente la pensione, andrebbe definita come "ricorso
amministrativo", proponibile in ogni tempo secondo la disposizione
dell'art. 8 della legge n. 533/1973, con la conseguenza che, solo a
partire da quando esso è stato respinto è iniziato a decorrere il
termine decennale menzionato nell'art. 47 cit. che non è ancora
concluso.
Questa interpretazione non può essere seguita.
Non sembra si possa dubitare che lo scopo principale propostosi
dal legislatore del 1991 è stato quello di limitare gli aggravi di
spesa conseguenti all'effetto retroattivo delle decisioni di
incostituzionalità; secondo l'interpretazione proposta questo scopo
non sarebbe di fatto raggiungibile.
Va inoltre ricordato che l'art. 6 della legge n. 166/1991 menziona
i termini previsti dall'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970, ma questa
norma, quando parla di "ricorso", non allude a quello proponibile in
ogni tempo secondo l'art. 8 della legge n. 533/1973, ma a quello
previsto e regolato dalle norme che la precedono. Gli articoli 44, 45
e 46 del d.P.R. n. 639/1970, sotto il titoli terzo "Ricorsi e
controversie in materia previdenziale", prevedono termini precisi per
la loro proposizione.
Una volta ripudiato il sistema della cosiddetta giurisdizione
condizionata, il decorso di questi termini non può importare la
perdita del diritto a pensione che è imprescrittibile, ciò non
toglie che, una volta prevista una procedura amministrativa diretta a
provocare un controllo interno per un'eventuale composizione della
vertenza in modo rapido ed economico, abbia ancora senso la
previsione di termini ristretti decorsi i quali la pubblica
amministrazione possa considerare le pratiche concluse dal punto di
vista amministrativo.
È anche il caso di ricordare il particolare interesse
dell'ordinamento a che si svolta questa procedura, tanto che il
giudizio eventualmente iniziato prima della sua conclusione deve
essere sospeso (art. 443 del c.p.c.).
Chiarito che il ricorso cui fa riferimento l'art. 6 della legge n.
166/1991 è quello previsto dagli artt. 44, 45 e 46 del d.P.R. n.
639/1970, va detto che la ricorrente non ebbe a presentarlo, nè del
resto c'era motivo perchè l'originario provvedimento di liquidazione
della pensione era conforme alle leggi all'epoca vigenti.
Le ipotesi oggetto di questo giudizio sono quindi regolate dalla
seconda parte del primo comma dell'art. 6 cit.
La ricorrente, partendo dalla premessa che il diritto a pensione
sorge quando se ne sono verificate le condizioni, mentre il diritto
alla percezione dei singoli ratei sorge volta per volta ed in
relazione ad ogni rateo, sostiene che il termine decennale di
decadenza sostanziale in relazione ai ratei pregressi, si sposta
continuamente in avanti mese per mese, con la conseguenza che, avendo
presentato la domanda precedente il ricorso giudiziario potrebbe
richiedere i ratei maturati anteriormente alla domanda medesima.
Anche questa argomentazione non sembra possa essere accolta.
Innanzitutto si verrebbe a creare un'assoluta ed ingiustificata
disparità di trattamento fra chi presentò il ricorso contro il
provvedimento di liquidazione della pensione e chi vi fece invece
acquiescenza. In secondo luogo l'intento del legislatore, che, a
differenza delle espressioni usate che sono quanto mai equivoche, è
invece ben chiaro, sarebbe inspiegabilmente frustrato. In terzo luogo
sembra da seguire l'interpretazione dell'I.N.P.S. (circolare n. 244
dell'11 ottobre 1991) che propone di distinguere il diritto a
pensione "astrattamente esistente al verificarsi dei presupposti di
legge ed indipendentemente dalla presentazione della relativa
domanda", dal "diritto alla erogazione dei singoli ratei" che nasce a
seguito dell'accoglimento della domanda di pensione. La conseguenza
è che, nell'ipotesi in cui non sia stato presentato ricorso, il
termine decennale inizia a decorrere dal momento in cui è stato
emesso il provvedimento di liquidazione della pensione.
Interpretata in questo modo la disposizione di cui all'art. 6d
della legge n. 166/1991, i dubbi sulla sua costituzionalità sono
molti e fondati.
Già il pretore di Sanremo (ordinanza 14 giugno 1991) ha
sospettato di incostituzionalità la norma in relazione all'art. 3
della Costituzione in quanto discrimina in relazione ad un fatto del
tutto estrinseco e non significativo, ai fini della necessaria
salvaguardia dei diritti quesiti, quale quello della proposizione di
un giudizio.
Ulteriore contrasto con l'art. 3 emerge dal fatto che, seppure è
possibile per il legislatore emanare norme retroattive, nel caso di
specie non è stata dettata una qualche disciplina transitoria
diretta a salvare quelle situazioni pregresse, sia pure
caratterizzate da una certa inerzia ma per le quali, essendo stata
interrotta la prescrizione, era inconcepibile ed imprevedibile la
perdita del diritto sostanziale, da ritenersi già entrato nel
patrimonio del titolare. La scelta legislativa oltre che
discriminatoria è anche irrazionale perchè ricollega l'effetto di
una irrimediabile perdita del diritto ad un fatto che quando fu posto
in essere non poteva produrre tale effetto.
Per lo stesso motivo la norma sembra contrastare anche con l'art.
38 della Costituzione perchè produce gli effetti di cui sopra in
danno di soggetti deboli e riconosciuti meritevoli di particolare
tutela.
La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 822 del 14
luglio 1988, ha precisato i limiti che il legislatore incontra
nell'intervenire nei rapporti di durata modificandoli
sfavorevolmente, nel senso che le disposizioni retroattive "non
possono trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali posta in essere da leggi
precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella
sicurezza pubblica che costituisce elemento fondamentale ed
indispensabile dello stato di diritto ..
Anche se deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che
modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni, non può,
però, ammettersi che detto intervento sia assolutamente
discrezionale. In particolare non può dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo in una fase avanzata del
rapporto di lavoro oppure quando già sia subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attività lavorativa.
La norma, infine, sembra in contrasto anche con l'art. 136 della
Costituzione giacchè limita ed anzi di fatto esclude l'efficaia
retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale.
È il caso di richiamare una fattispecie che presenta notevoli
analogie con quella in oggetto.
Con la sentenza n. 139 del 7 maggio 1984, la Corte costituzionale,
nel dichiarare illegittimo l'art. 1, terzo comma, della legge 10
maggio 1978, n. 176, richiamato dall'art. 15, primo comma, della
legge 3 maggio 1982, n. 203, così testualmente ha motivato: "Le
sentenze di accoglimento, in base al disposto dell'art. 136 della
costituzione confermato dall'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n.
87, operano ex tunc perchè producono i loro effetti anche sui
rapporti sorti anteriormente alla pronuncia di illegittimità
sicchè, dal giorno successivo alla loro pubblicazione, le norme
dichiarate incostituzionali non possono più trovare applicazione
(salvo quanto discende dall'art. 25 della Costituzione per la materia
penale).
"Il principio, che suole essere enunciato con il ricorso alla for-
mula della c.d. 'retroattivita'' di dette sentenze, vale però
soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione
di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata
invalida. Per rapporti esauriti debbono certamente intendersi tutti
quelli che sul piano processuale hanno trovato la loro definitiva e
irretrattabile conclusione mediante sentenza passata in giudicato, i
cui effetti non vengono intaccati dalla successiva pronuncia di
incostituzionalità (salvo quanto disposto per la materia penale dal
cit. art. 30). Secondo l'orientamento talvolta emerso nella
giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenza n. 58/1967) e il
prevalente indirizzo dottrinale, vanno considerati esauriti anche i
rapporti rispetto ai quali sia decorso il termine di prescrizione o
di decadenza previsto dalla legge per l'esercizio di diritti ad essi
relativi.
Ma quando, come nell'ipotesi considerata dalla normativa
denunciata, detto termine è pendente e quindi il creditore, secondo
i principi generali può pretendere quanto ancora gli è dovuto, non
è consentito al legislatore ordinario limitare la portata dell'art.
136 della Costituzione, sia pure ricorrendo, come nella specie,
all'espediente di introdurre un nuovo onere, non previsto al momento
dell'avvenuto pagamento parziale, e di escludere perciò l'acquisto
del diritto successivamente riconosciuto dalla legge che ha
sostituito quella dichiarata invalida. Così operando, il
legislatore, in realtà, fa in modo che il rapporto oggetto del
giudizio principale e non ancora esaurito rimanga illegittimamente
regolato dalla norma annullata, riducendo indebitamente,
l'operatività dell'art. 136 della Costituzione".

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, primo e secondo comma, del
d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito in legge 1 giugno 1991, n.
166, per contrasto con gli artt. 3, 38 e 136 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria copia della presente ordinanza
venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e venga
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Si comunichi anche alle parti.
Parma, addì 11 dicembre 1991
Il pretore: FERRAÙ

92C0317