1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 aprile 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 aprile 2011. Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale "il dott. Massimo Avancini funzionario della Direzione generale per la protezione della natura e del mare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e' nominato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 febbraio 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente" - Lamentata mancanza del procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa per la nomina del Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, violazione delle competenze amministrative della Regione, violazione dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici, di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta al Ministro dell'ambiente, in mancanza della necessaria intesa, provvedere alla nomina del Commissario straordinario e conseguentemente di annullare il decreto ministeriale impugnato - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 febbraio 2011, prot. n. PNM-DEC-2011-0000062. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (011C0280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-2011)

Ricorso per conflitto della Regione Puglia, con sede in Bari al
Lungomare Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta
Regionale e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della
Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso
dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da
procura speciale, conferita in virtù di delibera di G.R. n. 514 del
24.3.2011, a margine del presente atto a firma del Presidente della
G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore e per
quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare prot. PNM-DEC-2011-0000062 dell'11.2.2011 con
il quale «il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione
generale per la protezione della natura e del mare del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, è nominato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia
per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 febbraio
2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta del 24 marzo 2011 (si depositerà
all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera n. 514 di
G.R.).
Con decreto n. 62 dell'11 febbraio 2011, acquisito al protocollo
della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente, in data 23 febbraio
2011, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare - in considerazione dell'avvenuta scadenza (in data 23 luglio
2010) del mandato del dott. Girolamo Pugliese quale Presidente del
Parco Nazionale dell'Alta Murgia e (in data 10 febbraio 2011) del
mandato conferito allo stesso quale Commissario Straordinario
dell'ente Parco - ha nominato Commissario Straordinario il dott.
Massimo Avancini, funzionario ministeriale.
Tale nomina, pur rientrando nell'esercizio dei poteri di
vigilanza sulla gestione delle aree protette riservati al dicastero
statale, appare illegittima in quanto non è stata preceduta dalla
procedimentalizzazione dell'intesa per la nomina del Presidente
dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3, della legge n. 394
del 1991.
Appare opportuno rilevare che nei mesi che hanno preceduto la
nomina del Commissario, la Regione Puglia ha più volte sollecitato
il raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 9, comma 3, della
legge n. 394 del 1991.
In particolare, con nota del 28 aprile 2010 prot. 4862, il
Presidente della Regione Puglia ha segnalato l'importanza di
«attivare celermente il percorso di intesa sulle figure dei
presidenti dei due Parchi nazionali della Regione Puglia, il Gargano
(...) e l'Alta Murgia (...)» e di rilanciare le due grandi aree
«individuando due figure nuove, esperte, che abbiano a cuore, come
input primario, l'interesse e la necessità di dare un senso virtuoso
e partecipato a nuovi percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo
ed economico».
Nella medesima nota è stato sollecitato un incontro finalizzato
«a concordare insieme, l'individuazione di due figure massimamente
competenti e di alto profilo professionale che possano, da subito,
prendere in mano tutti i vari ambiti di sofferenza degli Enti in
questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la
disponibilità «a verificare le migliori personalità per questo
incarico».
Con successiva nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, il
Presidente della Regione, con riferimento sia al Parco dell'Alta
Murgia sia al Parco del Gargano, ha rappresentato l'esigenza di
«definire nel più breve tempo possibile, gli organi di gestione dei
due parchi nazionali della Puglia, a cominciare dalle figure dei
presidenti», auspicando la nomina di figure «nuove, esperte e
competenti - ovvero - in grado di indirizzare verso percorsi di
sviluppo e di tutela, territori ricchissimi di biodiversità e
paesaggi naturali, paesi ricchi di storia e di giacimenti culturali».
La nota termina con un nuovo invito a «cercare insieme due figure
fortemente qualificate e competenti che possano, da subito,
impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi
e le attività degli Enti» e la contestuale dichiarazione di
disponibilità «fin da subito a verificare le migliori personalità
per questo incarico».
Con ultima comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571, il
Presidente della Regione Puglia ha rappresentato ancora una volta la
necessità di individuare, «anche per il Parco dell'Alta Murgia», un
professionalità adeguata a ricoprire detto incarico, chiedendo
nuovamente un incontro urgente.
Nonostante le reiterate istanze, il procedimento finalizzato al
raggiungimento dell'intesa non è mai stato avviato e il silenzio del
dicastero statale è stato interrotto soltanto con il decreto di
nomina del Commissario straordinario, la cui emanazione è stata
appresa dalla stampa prima ancora che da comunicazioni ufficiali del
Ministero.
La Regione Puglia, con il presente atto, solleva il conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri
e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
in relazione al decreto di quest'ultimo n. 62 dell'11 febbraio 2011,
in quanto lesivo delle competenze regionali delineate (a) dall'art.
117, comma 3, Cost. relativamente alla potestà legislativa
concorrente nelle materie del governo del territorio e della
valorizzazione dei beni culturali e ambientali; (b) dall'art. 117,
comma 4, Cost. relativamente alla potestà legislativa residuale
nelle materie dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della
pesca; (c) dall'art. 118 Cost. relativamente alla ripartizione delle
funzioni amministrative nonchè dei principi di riserva di legge,
buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici di cui all'art.
97 Cost. e del principio di leale collaborazione derivante dall'art.
5 Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi di unità
ed autonomia in esso sanciti) in relazione all'art. 9, comma 3, della
legge n. 394/1991 (legge - quadro sulle aree protette).
La disposizione legislativa da ultimo indicata recita
testualmente: «Il Presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle
province autonome di Trento e Bolzano (...)».
L'importanza dell'intesa prevista dalla disposizione su
richiamata (ed univocamente interpretata come forma di paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto) risulta evidente per
l'inevitabile interferenza fra le scelte che il Presidente dell'Ente
parco deve compiere e le competenze costituzionalmente riservate alla
potestà legislativa concorrente ed esclusiva delle regioni (governo
del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca).
Il parco dell'Alta Murgia, infatti, istituito con D.P.R. del 10
marzo 2004, dovrà disciplinare le attività in esso consentite, con
riferimento, tra l'altro, alla tipologia e modalità di costruzione
di nuovi manufatti, al cambio di destinazione d'uso di quelli
esistenti, alla realizzazione delle infrastrutture strettamente
necessarie alle attività produttive tradizionali, agli interventi di
gestione delle risorse naturali, alle attività artigianali,
commerciali, agro-silvo-pastorali e agli interventi di sviluppo
economico e sociale del territorio con particolare riferimento al
turismo, alla valorizzazione delle risorse, delle tradizioni storiche
e culturali.
La ratio dell'art. 9, comma 3, legge n. 391 del 1991, posta a
salvaguardia delle previsioni costituzionali, rende indispensabile
attribuire al meccanismo dell'intesa carattere di effettività, non
già di mero adempimento cui fare formale riferimento nel decreto
ministeriale di nomina del commissario straordinario ovvero, come
nella vicenda in esame, da omettere del tutto.
Del resto la giurisprudenza costituzionale ha più volte
ribadito, in fattispecie del tutto analoghe, che «lo strumento
dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme
di attuazione del principio di codeterminazione del contenuto
dell'atto; (...) senza alcuna possibilità di un declassamento
dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa in una mera
attività consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991)»
(sentenza n. 27 del 2004, richiamata anche dalla sentenza 339 del
2005).
Codesto supremo Collegio ha precisato (con riferimento alla
nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago
toscano e dell'Autorità portuale di Livorno) che la nomina del
commissario straordinario, richiede quantomeno il preventivo avvio e
il proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina
del Presidente e che solo a seguito del mancato perfezionamento di
tale procedimento, al fine di assicurare continuità nella gestione
dell'ente parco, è possibile procedere alla nomina commissariale
(cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005).
Alla stregua della giurisprudenza costituzionale, dunque,
l'illegittimità della condotta dello Stato non risiede nella nomina
del Commissario straordinario bensì «nel mancato avvio e sviluppo
della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente, che esige,
laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare,
nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e
Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo
e che sole legittimino la nomina del primo» (ancora, sentenza n. 27
del 2004).
La vicenda oggetto del presente conflitto appare analoga ai
precedenti su richiamati: lo Stato ha omesso di avviare la procedura
per la nomina dell'organo apicale di gestione dell'ente parco,
opponendo uno sterile silenzio al reiterato invito, formulato dalla
Regione Puglia, a concordare un incontro finalizzato al
raggiungimento dell'intesa.
In mancanza di un arresto si consentirebbe al Governo di porre in
essere una procedura «alternativa» destinata a consentire, nei fatti,
la possibilità di aggirare l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991,
scegliendo per l'incarico di Commissario una persona non gradita
dall'ente regionale.
La Regione Puglia, pertanto, chiede che venga accertata e
dichiarata l'illegittimità del decreto n. 62 dell'11 febbraio 2011
del Ministro dell'ambiente recante la nomina del dott. Massimo
Avancini quale Commissario straordinario dell'Ente parco dell'Alta
Murgia, in quanto emesso senza che sia stato avviato e proseguito il
procedimento per raggiungere l'intesa finalizzata alla nomina del
Presidente.
Istanza di sospensione. La Regione Puglia, ai sensi dell'art. 40
della legge 11 marzo 1953 n. 87, chiede la sospensione
dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto durante la
pendenza del presente giudizio.
Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare.
Con riferimento al fumus boni iuris, è inconfutabile la totale
assenza di attività finalizzata ad addivenire all'intesa, mancando
la benchè minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al
periculum in mora, è evidente che la perdurante operatività del
decreto impugnato comporti una situazione di patente illegittimità
dell'attività dell'attuale commissario.

P.Q.M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione, voglia dichiarare
che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire
all'intesa ex art. 9 comma 3 della legge n. 394/1991 con la Regione
Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale
dell'Alta Murgia, non spetta al Ministro dell'ambiente provvedere
alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, voglia
annullare il decreto ministeriale n. 62 dell'11 febbraio 2011.
Bari - Roma, 4 aprile 2011

Avv. Altamura - avv. Colelli