1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 3-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 431 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 febbraio 2004
Ordinanza emessa il 24 febbraio 2004 dal tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra Pardossi Ottavio Daniele contro I.N.A.I.L. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Rendita per invalidita' permanente - Cumulo di inabilita' preesistenti ai fini del raggiungimento della percentuale di inabilita' richiesta per il diritto alla rendita - Esclusione per le inabilita' conseguenti a infortuni o malattie verificatisi o denunciati prima dell'entrata in vigore del decreto di cui al comma 3 dell'art. 6. - D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, art. 13, comma 6, parte seconda. - Costituzione, artt. 3, 38, comma secondo e 76 (004C0602) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 3-6-2004)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva nella causa Pardossi contro I.N.A.I.L.
(RGC. n. 696/02), così provvede.

Ritenuto in fatto

Con ricorso depositato il 26 settembre 2002, Pardossi Ottavio
Daniele, premesso che in data 31 maggio 2001 aveva patito un
infortunio sul lavoro, «in quanto i rulli di una macchina
scarnificatrice delle pelli, alla quale era addetto, gli causavano
l'amputazione totale delle falangi distali del III e IV dito della
mano sinistra» e premesso che l'INAIL aveva chiuso la pratica
infortunistica riconoscendo l'inabilità temporanea ed accertando, in
ordine a quella permanente, la sussistenza di un'inabilità pari al
4%, pertanto inferiore al minimo indennizzabile (ex d.lgs.
n. 38/2000), sia in capitale che sotto forma di rendita, reclamava
innanzi a questo Tribunale l'accertamento dei postumi, che riteneva
sussistenti in misura superiore al 6%. In ipotesi subordinata
chiedeva che la percentuale eventualmente stabilita in misura
inferiore fosse unificata a quella già riconosciuta - a cagione di
precedente infortunio - dall'Istituto previdenziale nella misura del
14%, così provvedendo alla costituzione di un'unica rendita.
Costituitosi in giudizio, l'INAIL si opponeva al ricorso, sia
ribadendo che dall'infortunio de quo non fossero reliquari postumi in
misura indennizzabile, sia affermando la non operabilità della
richiesta unificazione, stante il divieto di cui all'art. 13, comma
6, d.lgs. n. 38/2000.
Essendo pacifico il fatto storico da cui originava il ricorso,
questo giudice ha proceduto all'affidamento di CTU per accertare
l'effettivo grado di inabilità.
Il CTU, con indagine scrupolosa, logica ed immune da vizi
logico/giuridici accertava l'esistenza di una percentuale del 4,5%
come danno permanente.
Parte ricorrente, stante questi risultati, e preso atto della
difesa dell'INAIL, richiedeva questo giudice di sollevare eccezione
di illegittimità costituzionale della norma invocata dall'Istituto
come ostativa alla costituzione di una rendita unificata.

Ritenuta la rilevanza

La rilevanza dell'eccezione prospettata è immediatamente
percepibile.
In effetti, la declaratoria della illegittimità costituzionale
della norma invocata dall'INAIL consentirebbe a parte ricorrente di
veder accolto il ricorso e, quindi, il cumulo della percentuale di
inabilità accertata dal CTU (pressochè identica a quella
determinata in via amministrativa) a quella già riconosciuta per
precedente infortunio, con la conseguenza pratica diretta di veder
aumentata la misura economica della rendita in godimento.

Ritenuta la non manifesta infondatezza

3.a) fino all'attuazione della delega di cui alla legge
n. 144/1999, il sistema delineato dal testo unico può così
sintetizzarsi, per quanto qui interessi in punto di rendita per
inabilità permanente:
3.a.1) il diritto alla rendita sorge solo quando in
conseguenza di un evento dannoso l'attitudine al lavoro si riduca in
misura superiore al 10% (art. 74, comma 2 testo unico);
3.a.2) il sistema è coniato intorno ad una valutazione
globale (Cass. n. 2559/1998; conf.: n. 9066/1990) della validità del
lavoratore e per converso della sua inabilità, tant'è che vi è una
valutazione unitaria delle concause di incapacità, le quali sono
composte sia dai concorsi di incapacità che dalle coesistenze di
incapacità e distinte le prime perchè incidenti sullo stesso
sistema organo-funzionale (es.: occhio-occhio; piede-piede), mentre
le seconde su sistemi diversi (es.: mano-piede). Di tal chè si
avra':
3.a.3) il titolare di una rendita che rimane vittima di un
nuovo infortunio che dia luogo ad altra rendita, vedrà la
costituzione di un'unica rendita in base al grado di riduzione
dell'attitudine complessiva (art. 80, comma 1, testo unico);
3.a.4) il titolare di una rendita che sia successivamente
colpito da altro evento inabilitante che, di per sè non darebbe
luogo a rendita per mancato superamento della soglia di
indennizzabilità, vedrà la costituzione di un'unica rendita se
l'inabilità complessiva si mantenga sopra la franchigia (art. 80,
comma 2 testo unico);
3.a.5) il lavoratore, vittima di un evento inabilitante che
ha provocato una riduzione della validità in misura inferiore alla
soglia che dà diritto alla rendita, il quale resti colpito da altro
evento, anch'esso di portata inferiore al limite di franchigia,
vedrà costituire un'unica rendita se la valutazione complessiva
delle due inabilità consente il superamento del 10% (art. 80, comma
3 testo unico);
3.a.6) infortuni da cui sia derivata un'inabilità
permanente, la quale risulti aggravata da inabilità preesistente
derivante da fatti estranei al lavoro, ovvero da infortuni sul lavoro
agricolo o, ancora, liquidati in conto capitale: il grado di
riduzione sarà rapportato non all'attitudine al lavoro normale ma a
quella ridotta per effetto delle preesistenti inabilità. «Il
rapporto è espresso da una frazione in cui il denominatore indica il
grado di attitudine al lavoro preesistente e il numeratore la
differenza fra questa ed il grado di attitudine residuato dopo
l'infortunio» (art. 79 testo unico);
3.b) A latere di questo sistema, si è assistito, nel corso degli
anni, allo sviluppo di una ricca polemica culturale intorno ai limiti
di compatibilità e coesistenza fra il sistema
risarcitorio-indennitario previsto per gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali ed il ristoro dei danni cagionati alla persona
nella sua accezione complessiva, meglio noto come risarcimento del
c.d. danno biologico.
Di questa esigenza si è fatto carico il legislatore che con la
legge n. 144/1999 ha delegato il Governo, all'art. 55, lett. «s», ad
«emanare, entro nove mesi dall'entrata in vigore della presente
legge, uno o più decreti legislativi al fine di ridefinire taluni
aspetti dell'assetto normativo in materia di assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, nel rispetto dei
seguenti principi e criteri direttivi: (...); s) previsione,
nell'oggetto dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali e nell'ambito del relativo sistema di
indennizzo e di sostegno sociale, di un «idonea copertura e
valutazione indennitaria del danno biologico, con conseguente
adeguamento della tariffa dei premi».
La prima cosa che balza alla vista è che volontà del
legislatore delegante non è stata quella di procedere ad una
riscrittura radicale di tutta la disciplina della tutela dei
lavoratori dagli infortuni e dalle malattie professionali dettata nel
testo unico n. 1124/65, bensì, più limitatamente, quella di
ridefinire taluni aspetti dell'assetto normativo, prevedendo
un'idonea copertura e valutazione indennitaria del danno biologico,
ma sempre nell'ambito del relativo sistema di indennizzo e di
sostegno sociale.
Insomma, l'operazione aveva il limitato, sebbene arduo, fine di
adeguare la disciplina esistente per estendere alla copertura del
danno biologico, la tutela che l'ordinamento già predisponeva per
gli infortuni e le malattie professionali.
È questa la volontà espressa dal legislatore delegante, tant'è
che il comma 11 dell'art. 13, della legge delegata n. 38/2000
stabilisce che: «per quanto non previsto dalle presenti disposizioni,
si applica la normativa del testo unico, in quanto compatibile».
Il controllo della realizzazione dei fini previsti dalla legge
delega dev'essere quindi, oggetto della verifica di
costituzionalità.
3.c) il legislatore delegato ha, dunque, dato esecuzione alla
delega, con il d.lgs. n. 38/2000 dettando l'art. 13, in cui viene
prevista la soglia di inabilità indennizzabile superiore al 16%,
mentre per le inabilità comprese fra il 6% ed il 16% è stato
coniato ex novo l'indennizzo per il danno biologico, come definito al
comma 1 stesso articolo. A tale scopo vengono dettate nuove tabelle
per il danno biologico, per le menomazioni e per i coefficienti
(comma 2, lett. «a» e «b»).
Per gli infortuni verificatisi nel vigore del d.lgs. n. 38/2000,
è mantenuto ed anzi è rafforzato il principio della rendita unica,
sia per le ipotesi di concorso che di coesistenza di inabilità ed
anche superando la non cumulabilità degli infortuni industriali con
quelli agricoli, ritenuta costituzionalmente legittima da Corte cost.
n. 71/1990, vero com'è che, non potendosi certo distinguere un danno
biologico derivante da infortuni agricoli da quello derivante da
infortuni agricoli, la valutazione dei postumi dev'essere complessiva
(comma 5).
Il comma 4 disciplina, dunque, gli aggravamenti (attinenti, cioè
al medesimo complesso organo/funzionale) valutati sia per conseguire
l'indennizzo in conto capitale (per inabilità comprese fra il 6% ed
il 16%), sia per conseguire la rendita (inabilità superiori al 16%).
Il già citato comma 5, invece, attiene, ovviamente, al diverso
caso della coesistenza (e non del concorso a cui è dedicato, come
detto, il comma 4) fra inabilità prevedendo un unica rendita od un
unica liquidazione in conto capitale, a seconda dei casi.
Al comma 6, è stata dettata la seguente disciplina: «Il grado di
menomazione dell'integrità psicofisica causato da infortuni sul
lavoro o malattia professionale, quando risulti aggravato da
menomazioni preesistenti concorrenti derivanti da fatti estranei al
lavoro o da infortuni o malattie professionali verificatisi o
denunciate prima della data di entrata in vigore del decreto
ministeriale di cui al comma 3 e non indennizzati in rendita, deve
essere rapportato non all'integrità psicofisica completa, ma a
quella ridotta per effetto delle preesistenti menomazioni, il
rapporto è espresso da una frazione in cui il denominatore indica il
grado di integrità psicofisica preesistente ed il numeratore la
differenza fra questa ed il grado di integrità psicofisica residuato
dopo l'infortunio e la malattia professionale. Quando per le
conseguenze degli infortuni o delle malattie professionali
verificatisi o denunciate prima della data di entrata in vigore del
decreto ministeriale di cui al comma 3 l'assicurato percepisca una
rendita o sia stato liquidato in capitale ai sensi del testo unico,
il grado di menomazione conseguente al nuovo infortunio o alla nuova
malattia professionale viene valutato senza tener conto delle
preesistenze. In tal caso, l'assicurato continuerà a percepire
l'eventuale rendita corrisposta in conseguenza di infortuni o
malattie professionali verificatisi o denunciate prima della data
sopra indicata».
Sebbene la legge in rassegna non contempli un'abrogazione
esplicita di norme del testo unico ed anzi il comma 11 ne effettui un
esplicito rinvio, fin dai primi commenti sono state riscontrate delle
incompatibilità fra i due complessi normativi, la cui individuazione
non è agevole, posto che questa è l'unica norma di raccordo sul
punto, fra il vecchio ed il nuovo regime.
Nelle fattispecie previste dalla disciplina vengono distinte, nel
c.d. «vecchio regime», le ipotesi in cui vi siano stati eventi
dannosi che abbiano dato luogo a gradi di inabilità ma non
sufficienti da far sorgere il diritto alla rendita, da quelle in cui
questo diritto sia sorto ed il lavoratore si trovi in suo godimento
al momento di entrata in vigore della nuova disciplina.
Orbene, nella prima ipotesi (parte prima del comma 6,
dell'art. 13) viene fatto sopravvivere il meccanismo già esistente
nell'art. 79 testo unico, sebbene adattato al concetto di integrità
psico-fisica in luogo della superata attitudine al lavoro. Sicchè
solo per l'aggravamento della patologia, in caso, quindi, di concorso
e non di mera coesistenza, la valutazione complessiva del «grado di
menomazione» la si ottiene calcolando l'inabilità, non sulla base
della validità totale del soggetto, bensì su quella che residua
dopo il calcolo dei vecchi infortuni (es.: nel caso di inabilità del
10% a cui vanno ad aggiungersi altri 5 punti di inabilità, il
risultato sarà di 90-(90-5)/90=5/90). «Tale disciplina persegue non
già la finalità di imporre una valutazione complessiva delle
inabilità e conseguentemente la liquidazione di un `unica rendita,
bensì soltanto quella di adeguare realisticamente la valutazione (a
sè stante) dell'inabilità derivante dall'ultimo infortunio (... in
senso relativamente più favorevole all'assicurato), nella prevalente
considerazione dell'unitarietà dell'insieme organico-funzionale
interessato» (Corte cost. n. 71/1990).
Nella seconda ipotesi - che è quella che qui interessa - di
fatto è prevista l'abrogazione (sempre come regime transitorio) dei
diversi meccanismi di cui all'art. 80 testo unico, escludendo una
valutazione unitaria degli infortuni verificatisi prima e di quelli
verificatisi dopo l'entrata in vigore della modifica.
Ne consegue che le inabilità «maturate» sotto il «vecchio
regime» non vengono prese in considerazione alcuna nel nuovo. O,
meglio, viene elevata una sorta di cortina, così frantumando
quell'esigenza di unitarietà perseguita dai disegni organici
tracciati nel corso di un ottantennio e sottolineati adeguatamente
allorquando nel passaggio fra la disciplina del 1935 e quella del
1965, così come fra il testo unico del 1904 e quello del 1935, fu
sempre esplicitamente previsto il cumulo fra le inabilità e la
costituzione di un'unica rendita.
In via di fatto e sempre per le ipotesi di coesistenza, possono,
dunque accadere le seguenti ipotesi:
a) che la pregressa inabilità, magari anche di grado
rilevante (es.: 10%), non abbia dato luogo rendita e che neppure la
nuova inabilità sia in grado di procurarla (15%) e, magari neanche
di raggiungere il minimo per la liquidazione del danno biologico
(5%). Si avrà, dunque un lavoratore con un grado certo non
trascurabile di limitazione della sua integrità psicofisica (del 15%
o addirittura del 25%) senza che gli derivi alcun indennizzo (se non
al danno biologico, nel secondo caso);
b) può darsi - come nell'ipotesi in esame - che il
lavoratore sia già titolare di una rendita e sopraggiunga un nuovo
infortunio ma di grado inferiore al 6% (ovvero al 16%), con la
conseguenza che la rendita già percepita non viene ad essere
incrementata e, quindi, di fatto non ottiene il ristoro del danno
biologico ma neanche l'incremento di rendita commisurato alla
percentuale complessiva. Ovvero, addirittura abbia un'inabilità
vicina alla soglia del 16% ma vede liquidato il solo danno biologico.
Ora, se si tien conto della «natura» prevalentemente, se non
esclusivamente, «risarcitoria delle prestazioni erogate
dall'Istituto» (Cass. n. 7174/1990; conf.: n. 13044/1999,
n. 1449/1986, n. 5945/1980), è agevole concludere che nell'un caso
come nell'altro, è possibile che si verifichino, come nell'ipotesi
sub iudice, delle omissioni risarcitorie anche permanenti, se si
esclude l'ipotesi dell'aggravamento.
4). A parere di questo Tribunale i parametri costituzionali
violati dell'art. 13, comma 6 legge n. 38/2000 sono molteplici:
4.a) violazione dell'art. 76 cost.
Appare del tutto evidente che il legislatore delegato è incorso
in eccesso di delega, così violando l'art. 76 cost., poichè ha
oltrepassato il fisiologico confine del «riempimento» delineato dalla
norma delegante, divergendo dalle finalità della delega desumibili
dai principi e criteri direttivi nella stessa tracciati (ex plurimis:
Corte cost. n. 198/1998).
In effetti il Parlamento aveva rimesso al Governo il ben preciso
compito di ridisegnare il sistema limitatamente alla tutela del
diritto alla salute dei lavoratori, sub specie di integrità
biopsicologica.
Ed infatti l'indicazione era stata nel senso di adeguare la
tariffa dei premi, al fine di garantire idonee copertura e
valutazione del danno biologico, restando nell'ambito del sistema di
indennizzo e di sostegno sociale già sedimentato.
Insomma, il Governo era stato chiamato ad estendere l'oggetto
dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, altresì alla copertura del rischio «danno biologico»,
fermo restando i livelli di sicurezza sociale fino ad allora
garantiti.
Di fatto, è stato operato un massiccio intervento demolitore sul
meccanismo di cui all'art. 80 testo unico, nient'affatto funzionale
al raggiungimento della delega ricevuta ed anzi limitando quel
«sistema di indennizzo e sostegno sociale», che era tenuto a
mantenere, secondo le direttive della delega, le volte in cui, come
nel caso in esame, la percentuale di inabilità riportata
dall'infortunio successivo non sia idonea nè a garantire un ristoro
capitalizzato, perchè inferiore al 6%, e neppure un incremento della
rendita ma che lo sarebbe per effetto del cumulo.
Per questa via si impone, dunque, la declaratoria di
illegittimità costituzionale del divieto di cumulo, ripristinando
integralmente il meccanismo di cui all'art. 80 testo unico;
4.b) violazione dell'art. 38, comma 2, cost.
Come già accennato, la giurisprudenza della Suprema Corte si è
sostanzialmente assestata, definendo di natura tendenzialmente
risarcitoria le prestazioni fornite dall'INAIL (ex plurimis Cass.
n. 7174/1990).
Ciò non esclude che il legislatore, nella sua autonomia, possa
stabilire delle franchigie di indennizzo. Tale scelta sarà conforme
a costituzione le volte in cui la soglia di non indennizzabilità non
si traduca in una sostanziale ablazione del diritto ad ottenere i
«mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortunio, malattia
(...)» (art. 38, comma 2, cost.).
Posta, dunque, la legittimità della soglia, ed ammesso per
ipotesi che lo sia anche nella misura attualmente prevista dalla
legislazione, ne discende che in essa - almeno fino a declaratoria di
illegittimità - è da individuare quel parametro di ragionevole
scelta atta garantire le esigenze tutelate dalla Carta fondamentale.
Da tanto deriva, da un lato, che il suo rispetto si impone per
tutta la fase storica di sua vigenza e, per converso, dall'altro, che
la sua violazione si traduce in lesione del parametro costituzionale,
di tal chè sono da considerare illegittime tutte quelle norme che,
coniando particolari meccanismi di calcolo, come il comma 6, parte
II, art. 13 d.lgs. n. 38/2000, finiscono con l'escludere, in via di
fatto, l'indennizzo (in conto capitale o rendita), anche quando la
soglia (di legge) di inabilità complessiva sarebbe superata;
4.c) violazione dell'art. 3, comma 2, cost.
Anche il parametro dell'uguaglianza di fatto dei cittadini,
stabilito dall'art. 3 cost. ne risulta violato, ben potendo accadere
che per medesime patologie si abbiano trattamenti diversi a seconda
che la loro coesistenza si ponga a cavallo fra il vecchio ed il nuovo
regime, ovvero solo ed esclusivamente nel nuovo. In via di fatto ad
essere penalizzati sono tutti quei lavoratori le cui inabilità
ricevono trattamento (discriminatorio) dalle due discipline, poichè
per gli altri, sia quelli governati dal testo unico 1965 sia per
quelli ricadenti completamente nel d.lgs. 38/2000, il meccanismo di
calcolo è sempre quello dell'art. 80 testo unico, riformulato nel
comma, art. 13 d.lgs. n. 38/2000. Sfugge, quindi, la ragionevolezza
di una simile scelta.
Nè può dirsi che insormontabili ostacoli per il ricorso al
cumulo derivino dalla riformulazione delle tabelle, operata nella
nuova legge n. 38/2000, in quanto, avendo lo stesso legislatore
previsto il mantenimento del procedimento di cumulo per l'ipotesi di
aggravamento delle «vecchie» inabilità, vuol dire che esso tuttora
è in essenziale armonia con il nuovo sistema.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 6, parte seconda,
d.lgs. n. 38 del 23 febbraio 2000 (Gazzetta Ufficiale n. 50 del 1°
marzo 2000), per la parte in cui non consente di «tener conto delle
preesistenze», in relazione:
1) all'art. 76 cost. per eccesso rispetto alla delega
conferita con l'art. 55, comma 1, legge n. 144 del 17 maggio 1999,
avendo ingiustificatamente abolito il sistema di calcolo del cumulo
di inabilità coesistenti, previsto dall'art. 80 testo unico;
2) all'art. 38, comma 2, cost. per aver provveduto ad
assicurare al lavoratore, per il caso di infortunio, mezzi di
sostegno non adeguati alle condizioni di inabilità complessivamente
considerate;
3) all'art. 3 cost. avendo previsto meccanismi di calcolo
delle indennità e/o delle rendite discriminatorie verso soggetti che
si trovino in situazioni sostanzialmente omogenee;
Sospende il giudizio in corso,
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia unificata al Presidente del
Consiglio dei ministri ed alle parti e comunicata ai Presidenti dei
due rami del Parlamento.
Manda la cancelleria per l'esecuzione.
Così deciso in Pisa, addì 24 febbraio 2004
Il giudice del lavoro: Schiavone
04C0602