1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 luglio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 luglio 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie - Previsione che a decorrere dal 1° luglio 2012, non si proceda all'accertamento, all'iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali, qualora l'ammontare dovuto, comprensivo di sanzioni amministrative e interessi, non superi, per ciascun credito, l'importo di euro 30, con riferimento ad ogni periodo d'imposta - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata introduzione di una norma "a regime" (nell'ambito di disposizioni aventi carattere transitorio) e di dettaglio nella materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario in violazione della potesta' legislativa concorrente regionale nella medesima materia - Violazione del principio di autonomia finanziaria regionale - Incidenza sull'effettivo esercizio delle funzioni amministrative regionali - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Contrasto con la norma statale che prevede misure compensative per gli interventi statali sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali - Assenza di concertazione - Lesione del principio di leale collaborazione - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, art. 3, comma 10. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 120; decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, art. 11. (012C0262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-2012)

Ricorso n. 102 depositato il 5 luglio 2012 proposto dalla Regione
Veneto in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale
dott. Luca Zaia, a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale n.1132 del 12 giugno 2012 (allegata sub1), rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine del presente atto, tanto
congiuntamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon
Coordinatore dell'Avvocatura regionale, Daniela Palumbo della
Direzione regionale Affari Legislativi e Andrea Manzi del Foro di
Roma, con domicilio eletto presso lo Studio di quest'ultimo in Roma,
Via Confalonieri n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata andreamanzi@ordineavvocatiroma.org),
nei confronti del Presidente pro tempore del Consiglio dei Ministri,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
comma 10 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 recante "Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento" nel testo risultante
dalla conversione della legge 26 aprile 2012, n. 44 pubblicato nella
G.U. n. 99 del 28 aprile 2012 - S.O. n. 85, per violazione degli
artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'articolo 120 della medesima ed
altresì, quale parametro interposto, dell'articolo 11 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68, con istanza di sospensione
dell'esecuzione della disposizione impugnata ai sensi dell'articolo
35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall'articolo 9 della
legge n. 131 del 2003.
Premessa.
Con legge 26 aprile 2012, n. 44 è stato convertito in legge, con
modificazioni, il decreto-legge 2 marzo 2012 n. 16, recante
"Disposizioni urgenti in materia di semplificazione tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento". Il
decreto convertito prevede una pluralità di disposizioni riferite al
settore tributario sia per quanto concerne la disciplina sostanziale
di alcune tipologie di tributi statali, sia relativamente alle
procedure di accertamento, riscossione e correlato regime
sanzionatorio, nonchè puntuali disposizioni finalizzate
all'introduzione di una fiscalizzazione particolare a favore delle
imprese. In particolare, nell'ambito del Titolo I recante
"Semplificazioni in materia tributaria", l'articolo 3, rubricato
"Facilitazioni per imprese e contribuenti", raggruppa una pletora di
commi per lo più riferiti ai contribuenti di determinate tipologie
di tributo, nonchè puntuali modifiche alla legislazione vigente
necessarie per la copertura di oneri sostenuti per interventi
variamente finalizzati.
In tale contesto, in dettaglio, viene previsto al comma 10 quanto
di seguito riportato: "A decorrere dal 1° luglio 2012, non si procede
all'accertamento, all'iscrizione a ruolo e alla riscossione dei
crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali, qualora
l'ammontare dovuto, comprensivo di sanzioni amministrative e
interessi non superi, per ciascun credito, l'importo di euro 30, con
riferimento ad ogni periodo di imposta." Il comma citato,
innanzitutto, appare ultroneo rispetto all'ambito di applicazione
proprio dell'articolo 3, poichè a differenza delle altre
disposizioni evidenzianti un connotato transitorio, si configura
quale norma a regime, poichè si rivolge alla totalità dei
contribuenti che concorrono alla spesa pubblica in ragione della
propria capacità contributiva, in conformità al principio sancito
dall'articolo 53 della Costituzione, con ciò modificando
sostanzialmente la normativa vigente, in quanto vieta, secondo un
criterio generalizzato e permanente, la possibilità di procedere
alla riscossione di tributi di importo inferiore alla soglia ivi
indicata.
L'effetto regolatorio di tale novella, inoltre, si estende, per
espressa volontà legislativa inequivocabilmente dichiarata, anche ai
tributi regionali e locali. L'attrazione autoritativa, nel divieto
cosi sancito, anche dei tributi regionali, si pone in contrasto con
una pluralità di prerogative regionali riconducibili sia alla
potestà legislativa regionale concorrente sussistente nella materia
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" di
cui al comma terzo dell'articolo 117 della Costituzione, sia
all'autonomia finanziaria regionale consacrata dalla novella
dell'articolo 119 della Costituzione, per cui le risorse finanziarie
delle Regioni, oltre ad essere autonome, devono essere in grado di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite all'ente
medesimo ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione.
Inoltre, parimenti violato, in assenza di tale meccanismo di
copertura degli oneri, risulta il principio di buon andamento di cui
all'articolo 97 della Costituzione, che non può essere diversamente
assicurato, qualora venga a mancare un'adeguata dotazione finanziaria
propria.
Infine si lamenta la lesione del principio di leale
collaborazione per l'omessa fase di concertazione preventiva con la
Regione, atteso che i tributi c.d. "regionali" in quanto riscossi
dall'ente territoriale, anche se istituiti con leggi statali, devono
essere, in pendenza della completa attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione, oggetto di idonea concertazione mediante gli strumenti
di collaborazione interistituzionale espressamente previsti nel
vigente tessuto ordinamentale.
Il patrocinio regionale, per ragioni di chiarezza espositiva,
analizzerà la norma impugnata illustrando partitamente i singoli
profili di illegittimità costituzionale denunciati, come sopra
sinteticamente proposti.

Diritto

1. Violazione dell'articolo 117, comma terzo, della Costituzione.
Il comma 10 dell'articolo 3, oggetto del presente giudizio,
innalza la soglia dei crediti tributari per cui sorge il divieto di
procedere all'accertamento, iscrizione a ruolo e riscossione in
ragione, pare, del principio di economicità della spesa che si
realizza pienamente allorquando l'ammontare dell'entrata risulti
superiore all'onere delle operazioni di riscossione e versamento.
Orbene, tale disposizione, come si evince dalla lettura del
Dossier Studi del Senato, si sovrappone alla previgente disciplina,
peraltro non abrogata, contenuta nell'articolo 16, comma 2, della
legge 8 maggio 1998, n. 146 recante "Disposizioni per la
semplificazione e la razionalizzazione del sistema tributario e per
il funzionamento dell'Amministrazione finanziaria, nonchè
disposizioni varie di carattere finanziario". La norma da ultimo
citata, infatti, prevedeva l'adozione di un apposito regolamento
ministeriale finalizzato a stabilire, tenuto conto dei costi per
l'accertamento e la riscossione, gli importi minimi, al di sotto dei
quali i versamenti non erano dovuti e non erano effettuati i
rimborsi.
In attuazione del predetto disposto, il DPR n. 129 del 16 aprile
1999 "Regolamento recante disposizioni in materia di crediti
tributari di modesta entità, a norma dell'articolo 16, comma 2,
della L. 8 maggio 1998, n. 146" all'articolo 1 stabiliva che non si
procedeva all'accertamento dei tributi erariali, regionali e locali,
qualora l'ammontare dovuto, per ciascun credito, con riferimento ad
ogni periodo di imposta, non superasse l'importo stabilito, fino al
31 dicembre 1997, di lire trentaduemila, somma che rappresentava la
soglia al di sotto della quale l'importo poteva essere qualificato di
modesta entità e, come tale, non esigibile.
Il comma 10 dell'articolo 3 del decreto-legge n. 16 del 2012, nel
testo risultante dalla conversione, innalza la soglia della modesta
entità dei crediti tributari dalle "lire trentaduemila" previgenti -
cioè pari ad € 16,53 - ad attuali "€ 30".
Deve essere preliminarmente evidenziato il fatto che la
disciplina menzionata nel summenzionato Dossier e, si ribadisce, non
abrogata espressamente, è ovviamente risalente nel tempo, per cui,
in linea di principio, potrebbe apparire alquanto ragionevole
l'innalzamento dei limiti di cui si tratta, avuto riguardo
all'incremento dei costi relativi all'attività di controllo e di
riscossione. Tuttavia è la legittimazione dello Stato ad operare un
simile intervento a non apparire altrettanto chiara.
Il presente patrocinio è indotto a supporre che forse non è
stato adeguatamente considerato il diverso ambito di competenza
legislativa costituzionale derivante dalla modifica introdotta nel
Titolo V della Carta fondamentale con la legge costituzionale n. 3
del 2001.
In altri termini, la circostanza che nel 1999 al legislatore
statale fosse consentito disciplinare tale particolare profilo
introducendo una disposizione legislativa e correlato regolamento
attuativo, non può e non deve reputarsi evento automaticamente
generatore di una competenza che, per converso, deve essere valutata
alla luce dei profondi mutamenti costituzionali successivamente
intervenuti.
A conferma di quanto appena rilevato, si richiama la decisione di
codesta Ecc.ma Corte, datata 26 gennaio 2005, n. 30, con la quale è
stata riconosciuta la fondatezza della questione di legittimità
dell'articolo 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ( legge
finanziaria 2003) nella parte in cui era stata ritenuta applicabile a
tutte le amministrazioni pubbliche - di cui all'articolo 1, comma 2
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 -, nella parte in cui
prevedeva che, con appositi decreti ministeriali, fosse regolata la
riscossione dei crediti di modesto ammontare e di qualsiasi natura,
anche tributaria, benchè di competenza, appunto, di altre
amministrazioni.
Il ricorso, peraltro promosso proprio dall'odierna ricorrente, è
risultato fondato per violazione dell'articolo 117, comma terzo,
della Costituzione in quanto introduceva una normativa di dettaglio
nell'alveo materiale del "coordinamento della finanza pubblica". La
medesima decisione ha, altresì, riconosciuto valenza di principio
fondamentale, nella materia di potestà concorrente menzionata,
soltanto, e limitatamente, a quelle previsioni positive che
presentassero le specifiche caratteristiche di seguito elencate:
a) doveva trattarsi di periodi di imposta precedenti;
b) non dovevano intendersi come franchigia;
c) gli importi dovevano essere arrotondati all'unità di
euro;
d) l'importo minimo non poteva essere inferiore a 12 euro
solo in sede di prima applicazione;
e) non potevano esservi ricompresi corrispettivi per servizi
resi dalle pubbliche amministrazioni a pagamento.
Non si vede quale ragione giuridicamente apprezzabile non
consenta di applicare anche alla disciplina oggetto del presente
giudizio quanto precisato in quell'occasione da codesta Ecc.ma Corte.
Invece, nel contesto normativo in esame, manca la necessaria
enucleazione dei principi fondamentali riconosciuti come essenziali a
proposito dell'articolo 25 della legge n. 289 del 2002, poichè la
norma oltre ad essere "a regime" è immediatamente precettiva nei
confronti delle Regioni e degli enti locali e, come tale, integra un
disposto di dettaglio autoapplicativo non consentito negli ambiti
appartenenti all'alveo delle materie di potestà legislativa
concorrente di cui al comma terzo dell'articolo 117 della
Costituzione.
2. Violazione dell'articolo 119, in combinato disposto con l'articolo
118 della Costituzione, e con l'articolo 11 del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68, quale parametro interposto, nonchè lesione del
principio di buon andamento di cui all'articolo 97 della
Costituzione.
La norma impugnata, dunque, preclude anche alla Regione la
possibilità di introitare gli importi dovuti per crediti tributari
"regionali" di ammontare inferiore al limite stabilito, perchè detto
limite, peraltro autoritativamente imposto dallo Stato, laddove ha
rideterminato la soglia individuante quella modesta entità che
sottrae alla riscossione crediti inferiori a tale valore, genera un
effetto impeditivo indifferenziato del corretto esercizio delle
attribuzioni regionali, così invadendo la sfera di autonomia
finanziaria riconosciuta alle medesime, ai sensi dell'articolo 119
della Costituzione. Si reputa utile, al riguardo, considerare
brevemente la più recente normativa statale in tema di decentramento
fiscale. Infatti, nella legge 5 maggio 2009, n. 42 recante "Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale", proprio l'articolo 7,
rubricato "Principi e criteri direttivi relativi ai tributi delle
regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali",
fornisce espressamente gli elementi indispensabili ad identificare
detti tributi.
I tributi regionali sono quindi, per l'espresso disposto
normativo di cui al precitato art. 7, comma 1, lettera b):
1) i tributi propri derivati istituiti e regolati da leggi
statali il cui gettito è attribuito alle regioni;
2) le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali;
3) i tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi
in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione
erariale. Dunque l'ambito applicativo indifferenziato e generalizzato
caratterizzante la normativa di cui si discute, include
necessariamente anche i tributi regionali come sopra individuati e
normativamente ammessi.
Al riguardo, la difesa regionale è chiaramente consapevole che
la novella costituzionale non ha ancora trovato, allo stato attuale,
la dovuta attuazione e, conseguentemente, non è ancora consentito
alla Regione istituire tributi propri. Nondimeno, in attesa che si
completi il percorso normativo che dovrebbe portare a compimento il
disegno di federalismo fiscale, consacrato dall'articolo 119 della
Costituzione, la ricorrente non può esimersi dal tutelare gli altri
profili connotanti la fattispecie integrante i c.d. tributi
regionali, come sopra individuati nella norma richiamata e, a tale
scopo, considerare gli effetti finanziari della disposizione statale
impugnata, come così concepita, sul bilancio regionale, per quanto
specificamente attiene appunto alle tipologie di tributi di cui ai
numeri 1) e 2) dell'art. 7, comma 1, lettera b) della legge n. 42 del
2009 citato.
In proposito, non può essere sottaciuto come l'impatto sul
gettito delle entrate tributarie regionali si appalesi come
particolarmente ingente. Infatti alcuni tributi, seppure istituiti
con legge statale, generano un gettito di spettanza regionale, e sono
caratterizzati da una platea incontrovertibilmente molto vasta di
contribuenti, per i quali, però, gli importi individualmente dovuti
a tale titolo sono sensibilmente inferiori alla nuova soglia minima
come definita dallo Stato con la disposizione oggi censurata.
Il medesimo effetto straordinariamente riduttivo delle entrate
dell'odierna ricorrente concerne le tasse di concessione regionale.
Si considerino, a titolo meramente esemplificativo, quelle relative
alla licenza di pesca di tipo B o alle farmacie rurali, per le quali
la vigenza della disposizione impugnata, con decorrenza 1° luglio
2012, potrebbe comportare per la Regione del Veneto un minor gettito
stimabile approssimativamente a circa 9 milioni di euro su base
annua.
La conseguenza immediata, derivante dalle minori entrate, si
riflette inevitabilmente sull'impossibilità di fronteggiare i costi
connessi all'esercizio delle funzioni amministrative di attribuzione
regionale, con correlata lesione dell'articolo 118 della
Costituzione, laddove l'intervento legislativo, incidendo sul
meccanismo normativo che ancora le compensazioni finanziare appunto
all'effettivo esercizio delle funzioni amministrative, interferisce,
pregiudicandola, con la garanzia di assicurare l'idoneo assolvimento
dei compiti amministrativi a suo tempo conferiti alle Regioni proprio
in attuazione dei principi cardine di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza, non più revocabili.
In proposito, pare difficile sostenere che la valutazione circa
l'adeguatezza di un ente territoriale a svolgere determinate funzioni
sia del tutto disgiunta dalla concreta possibilità di reperire le
risorse, spesso ingenti e comunque connesse alla qualità e quantità
delle funzioni medesime, indispensabili ad assolverle. In altri
termini, escludendo che la dotazione finanziaria regionale sia
attualmente gestibile attraverso la totale disponibilità di una
capacità impositiva piena, perchè invece risulta rimessa a flussi
connessi con meccanismi di fonte statale, è necessario che tali
strumenti non subiscano pregiudizio alcuno. La questione non è di
poco momento se si associa concettualmente e giuridicamente la
necessità di svolgere adeguatamente le funzioni istituzionali
regionali al rispetto del principio di buon andamento di cui
all'articolo 97 della Costituzione.
Ed invero detto principio richiede, anzi, impone che ciascuna
amministrazione provveda rapidamente ed efficacemente
all'espletamento delle funzioni di cui è tributaria allo scopo di
realizzare la cura migliore degli interessi pubblici affidati. In
proposito, non pare superfluo rammentare che le funzioni
amministrative di cui all'articolo 118 della Costituzione, proprio in
osservanza del principio di cui all'articolo 97 della Costituzione,
per poter essere esercitate, devono essere adeguatamente sorrette da
beni e risorse, anche finanziarie.
Già la legge 15 marzo 1997, n. 59 "Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali per la
riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa", all'articolo 7, nell'attuare il secondo grande
processo di conferimento di funzioni dallo Stato a Regioni ed enti
locali, condizionava l'effettività del trasferimento di funzioni,
prodromico all'operatività del decentramento, all'effettività del
trasferimento di beni e risorse che doveva "comunque essere congruo
rispetto alle competenze trasferite".
Il medesimo concetto è stato altresì ripreso dal legislatore
nel 2003 che, proprio in attuazione del novellato articolo 118 della
Costituzione, all'articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131
"Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3", ha riconosciuto
esplicitamente che, ai fini del trasferimento di funzioni, devono
essere individuate le risorse umane, finanziarie, strumentali ad esse
strettamente necessarie per l'esercizio delle medesime.
Ma la ritenuta lesione dell'articolo 119 della Costituzione,
operata dalla disposizione impugnata, si evince anche dalla disamina
sistematica dell'articolo de quo con la norma di cui all'articolo 11
del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 "Disposizioni in materia
di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario". Tale articolo, infatti, è attuativo
della disposizione di cui all'articolo 2, comma 2, lettera t) della
già ricordata legge delega 5 maggio 2009, n. 42 "Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione", e si configura quale norma interposta laddove
prevede misure compensative per gli interventi statali sulle base
imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali.
In punto, l'articolo 11 del decreto legislativo n. 68 del 2011
prevede espressamente che "gli interventi statali sulle basi
imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali (...) sono
possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se
prevedono la contestuale adozione di misure per la completa
compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri
tributi."
Conseguentemente, qualora lo Stato, limitatamente ai tributi
derivati - e cioè istituiti con legge statale, ma con gettito
attribuito alle regioni - ed alle addizionali sulle basi imponibili
di tributi erariali, intervenisse con propria legge, modificando o le
basi imponibili o le aliquote tributarie, dovrebbe, contestualmente,
prevedere misure compensative interessanti altri tributi, sempre
regionali, al fine di garantire l'invarianza dell'ammontare delle
entrate regionali.
Il disposto normativo contenuto nell'articolo 11, ed attuativo
dell'articolo 2, comma 2, lettera t) della legge delega n. 42 del
2009, garantisce appunto il rispetto del principio della necessaria
compensazione tra i tributi regionali, in ossequio all'orientamento
già espresso da codesta Ecc.ma
Corte per cui deve "escludersi che possa essere effettuata una
atomistica considerazione di isolate disposizioni modificative del
tributo, senza considerare nel suo complesso la manovra fiscale entro
la quale esse trovano collocazione, ben potendosi verificare che, per
effetto di plurime disposizioni (...) il gettito complessivo
destinato alla finanza regionale non subisca riduzioni" (ex plurimis,
si rinvia alle sentenze n. 298 del 2009; n. 155 del 2006; n. 431 del
2004). Nel medesimo tracciato argomentativo, codesta Ecc.ma Corte ha
affermato altresì che, pure potendosi determinare riduzioni nella
disponibilità finanziaria delle Regioni a seguito di manovre di
finanza pubblica, è comunque indispensabile che esse non siano tali
da comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive
esigenze di spesa regionale e, in definitiva, rendano insufficienti i
mezzi finanziari dei quali la Regione stessa dispone per
l'adempimento dei propri compiti (cfr. le sentenze n. 145 del 2008,
n. 431 e 381 del 2004).
Tanto premesso, ad avviso del patrocinio regionale, il
decreto-legge n. 16 del 2012 non costituisce un atto normativo
finalizzato ad una manovra fiscale nel senso prospettato e ritenuto
il solo giuridicamente ammissibile, ovvero quale legge connessa al
bilancio statale, ma solo un intervento necessitato dalla
straordinarietà ed urgenza derivante dalla contingente, senza dubbio
difficile, situazione economica globale e persegue, evidentemente,
quale scopo prioritario l'intensificazione dell'attività di
accertamento, riscossione e controllo da parte delle autorità
deputate a svolgere funzioni di vigilanza ed ispezione tributaria,
nel tentativo di intercettare ed incamerare la maggiore quantità di
risorse finanziarie possibile.
Per di più, considerato l'insieme delle disposizioni contenute
nel decreto medesimo, non sembrano rivenirsi altri analoghi
interventi su basi imponibili ed aliquote di tributi regionali, tali
da introdurre misure compensative del gettito finanziario destinato
alle regioni, come decurtato. Va adeguatamente considerato che le
modifiche legislative apportate alla previgente disciplina, ad
esclusione di quelle oggetto di imposizione sanzionatoria e del
regime regolante il contenzioso tributario, nonchè quelle di
contrasto all'evasione fiscale, si riferiscono esclusivamente a
tributi statali, ovvero istituiti e riscossi dallo Stato. Si tratta,
a titolo esemplificativo, dell'accisa sul carburante per la
produzione combinata di energia elettrica e calore e delle imposte
sui voli e sugli aeromobili, oltre ai tributi riscossi dai monopoli
di Stato.
Laddove, invece, il gettito è destinato alle regioni, l'unica
manovra possibile per bilanciare una minor entrata consiste
esclusivamente in un incremento di aliquota, che però si traduce in
un'imposizione aggiuntiva, decisa dalla regione medesima nell'alveo
dei principi fondamentali esistenti in materia.
Si richiama, al riguardo, il disposto dell'articolo 77-ter, comma
19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 "Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria"
che così prevedeva: "resta confermata per il triennio 2009-2011,
ovvero sino all'attuazione del federalismo fiscale se precedente
all'anno 2011, la sospensione del potere delle regioni di deliberare
aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle
maggiorazioni di aliquote di tributi ad esse attribuiti con legge
dello Stato di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 27
maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
luglio 2008, n. 126. Poichè tale articolo è stato abrogato, si
riespande il potere riconosciuto alla Regione di procedere ad
eventuali aumenti di aliquote, qualora necessitati dalla situazione
economica e purchè compatibili con la politica regionale già
determinata in occasione della predisposizione degli strumenti
finanziari fondamentali.
Tuttavia, nelle decisioni di codesta Ecc.ma Corte, come sopra
richiamate, non pare potersi rinvenire l'affermazione di una
legittimazione statale a trasformare in obbligo, secondo una specie
di automatismo difficilmente collocabile sotto il profilo
sistematico, ciò che si propone normativamente come una mera
facoltà.
In altri termini delle due l'una: o lo Stato deve prevedere le
indispensabili misure compensative, in occasione di rimodulazione di
meccanismi idonei ad influire sul gettito tributario regionale,
indipendentemente dalle determinazioni consentite a tali
amministrazioni che rimangono mere facoltà, oppure l'obbligo
esistente in capo allo Stato, come supra stigmatizzato, atto a
garantire l'equilibrio finanziario dell'ente territoriale, è un
enunciato vuoto privo di rilevanza concreta.
Se così fosse, però, devono essere riveduti i criteri
interpretativi tanto dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione,
in tema di coordinamento della finanza pubblica, quanto dell'art.119
della Carta Fondamentale, poichè le Regioni, per compensare
continuamente ed autonomamente i minori gettiti derivanti da
interventi statali estemporanei e disorganici, si troverebbero in
grave e talvolta insuperabile difficoltà a perseguire i propri
obiettivi di governo, perdendo così un tratto determinante della
propria autonomia costituzionalmente tutelata e garantita.
Ciò è a dire che ammettere il trasferimento soggettivo del
predetto obbligo compensativo dallo Stato alla Regione, risulta
irragionevole, oltre che giuridicamente inammissibile, poichè
equivarrebbe a costringere la Regione a subire tanto rilevanti quanto
inaccettabili condizionamenti nelle proprie scelte di politica
finanziaria anche di carattere fiscale, ritenendo la stessa
apoditticamente tenuta ad apportare i poderosi aggiustamenti
necessitati da interventi statali autoritativamente imposti sui
tributi di competenza.
Ad avviso del patrocinio regionale, in sostanza, ritenere la
legittimità della norma impugnata, implicherebbe il palese
disconoscimento delle potestà regionali sussistenti in materia
tributaria, poichè assurgerebbero al rango di principi fondamentali
anche disposizioni prive delle caratteristiche proprie di questi
ultimi.
Infatti, la norma censurata, oltre a non potersi configurare in
alcun caso quale principio fondamentale, non integra neppure una
novella incidente sulla base imponibile o sulle aliquote di alcuni
tributi regionali, perchè laddove introduce "a regime" e non
temporaneamente - considerata la nota situazione emergenziale che si
sta indefinitamente protraendo -, il divieto di accertare tutti i
tributi regionali esponenti importi qualificabili di modesta entità,
preclude alla Regione la possibilità di intervenire efficacemente
nella propria politica tributaria, ovvero relativamente ai tributi di
propria spettanza.
Nel contesto specifico riguardante la normativa regionale veneta,
si rammenta che l'art. 7 della legge regionale 2006, n. 27 recante
"Disposizioni in materia di tributi regionali", avendo individuato la
soglia di modesta entità nell'importo pari ad euro 16, 53, dovrà
necessariamente essere disapplicato a decorrere dal 1° luglio 2012,
con gravissimo pregiudizio finanziario per l'amministrazione
regionale, considerato anche che i tempi necessari ad intervenire
legislativamente sono chiaramente inconciliabili con la scadenza
imposta.
3. Violazione del principio di leale collaborazione di cui
all'articolo 120 della Costituzione.
Infine, per completezza di trattazione, a conclusione della
prospettazione proposta, di cui si ribadiscono i profili
evidentemente lesivi, si ritiene di valutare anche l'ipotesi che il
decremento apportato dallo Stato alla soglia del credito di modesta
entità possa integrare un principio fondamentale, ascrivibile alla
materia di "coordinamento della finanza pubblica" di cui al comma
terzo dell'articolo 117 della Costituzione. In tal caso, anche a
voler ritenere condivisibile una simile posizione interpretativa,
quantomeno risulterebbe violato il principio di leale collaborazione,
per quanto di seguito precisato.
Come codesta Ecc.ma Corte ha già avuto occasione di affermare in
una pluralità di occasioni, infatti, anche nell'ambito delle
potestà esclusive statali, e quindi a fortiori in quelle di tipo
concorrente, si possono intrecciare profili di competenza regionale a
quelli di competenza esclusiva statale (cfr. sentenza 16 giugno 2005,
n.231). Nel quadro normativo in esame l'interconnessione è
innegabile, in quanto la decisione di vietare accertamento,
iscrizione a ruolo e riscossione anche dei tributi regionali si
riflette direttamente sulla potestà legislativa di dettaglio
riconosciuta alle regioni nel medesimo alveo materiale.
Con la disposizione in esame lo Stato ha deciso di estendere
anche ai tributi regionali la disciplina modificativa certamente
valevole per i tributi statali, inopinatamente e senza alcun raccordo
con la Regione, poichè non era stato previsto alcun momento di
concertazione da formalizzare nelle sedi istituzionali proprie.
Che l'effetto esercitato dall'intervento statale censurato sia
tutt'altro che marginale in un ambito, si ribadisce, appartenente al
contesto della potestà legislativa concorrente, e che, quindi, la
determinazione in concreto della soglia integrante la modesta entità
sia difficilmente ascrivibile al novero dei principi di spettanza
statale, si apprezza anche considerando la notevole varietà offerta
dalle modalità disciplinatorie adottate da ciascuna Regione in
materia tributaria, per quanto specificamente attiene proprio i c.d.
"crediti di modesta entita'".
In particolare, a titolo meramente esemplificativo, l'articolo 29
della legge della Regione Piemonte 11 aprile 2001, n. 7 "Ordinamento
contabile della Regione Piemonte" prevede che "I crediti della
Regione, di modesto importo, compresi quelli derivanti dalla mancata
riscossione di imposte e tasse nei limiti previsti dalle leggi dello
Stato, possono essere annullati, entro il 31 gennaio di ciascun anno,
con provvedimento della Giunta su proposta del titolare del centro di
responsabilità amministrativa competente. L'annullamento dei crediti
è disposto quando il costo delle operazioni di riscossione di ogni
singola entrata risulti superiore all'ammontare della medesima.".
Inoltre la legge della Regione Abruzzo afferente l'ordinamento
contabile ha previsto una disposizione simile a quella del
legislatore piemontese ed entrambe tali norme rinviano nel testo
vigente alla normativa statale, atteso che nel 2001 si legiferava a
Costituzione invariata.
La Regione Marche, in attuazione dell'articolo 25 della legge n.
289 del 2002 oggetto della decisione di codesta Ecc.ma Corte n. 30
del 2005, aveva stabilito, - all'articolo 42 della legge regionale 11
dicembre 2001, n. 31, nel testo modificato dall'articolo 26, comma 3
della legge regionale 11 ottobre 2005, n. 24 - che, per importi
inferiori a 12 euro, non si potesse procedere alla riscossione di
crediti di natura non tributaria e che, entro la medesima soglia, non
si dovesse procedere alla riscossione ed al rimborso di tributi
regionali.
Infine la Regione Toscana annovera nel proprio ordinamento una
disposizione specifica e cioè l'articolo 14 della legge regionale 18
febbraio 2005, n. 31 intitolata "Norme generali in materia di tributi
regionali relativa ai crediti tributari di modesto ammontare".
In tale ventaglio delle leggi regionali vigenti, meramente
indicativo, si colloca anche la norma dell'odierna ricorrente che, si
noti, all'articolo 7 della legge regionale 2006, n. 27 recante
"Disposizioni in materia di tributi regionali" aveva stabilito quale
soglia di modesta entità l'importo pari ad euro 16,53.
Poichè a seguito della modifica del Titolo V della Costituzione
e della decisione di codesta Ecc.ma Corte costituzionale n. 30 del
2005, nelle leggi regionali è scomparso ogni rinvio alla normativa
statale di riferimento, l'intervento operato dalla disposizione
censurata si qualifica come una grave ingerenza da parte dello Stato
che ben poteva essere diversamente gestita, ricorrendo ai meccanismi
di concertazione istituzionali.
Stante quanto argomentato, pare vertersi, più correttamente, su
una questione di concorrenza di competenze che non di competenza
ripartita o concorrente. Ma, poichè la Costituzione non prevede
criteri specifici per la composizione di tali conflitti, è
necessario il ricorso a principi generali, quale è quello di leale
collaborazione, che, proprio in ragione del carattere di elasticità
che lo connota, consente dì aver riguardo alle peculiarità delle
singole situazioni (cfr. sentenza n. 50 del 2005).
Appunto la concertazione è prevista espressamente a proposito
del federalismo fiscale nella più volte menzionata legge delega n.
42 del 2009. Si tratta della Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 5 della
medesima legge delega, nella cui composizione, in forza dell'articolo
34 del decreto legislativo n. 68 del 2011, sono presenti sei
Presidenti o Assessori regionali. Che l'utilizzo di tali meccanismi
fosse doveroso, in ossequio anche alla delicatezza della materia,
trova un'ulteriore conferma espressa nel disposto dell'articolo 2
comma 2, lettera t) della legge delega n. 42 del 2009, dove è stato
previsto, inequivocabilmente, che le compensazioni finanziarie
statali debbano essere decise in sede di Conferenza permanente quale
luogo deputato alla concertazione nella materia di cui si argomenta.

Istanza di sospensione

La Regione del Veneto chiede che codesta Ecc.ma Corte, nelle more
del giudizio di legittimità costituzionale della disposizione di
legge statale qui censurata, sospenda l'esecuzione dell'articolo 3,
comma 10 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 recante "Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento" nel testo risultante
dalla conversione della legge 26 aprile 2012, n. 44 pubblicato nella
G.U. n. 99 del 28 aprile 2012 S.O. n. 85, per le motivazioni di
seguito riportate succintamente.
Incombenza del rischio di pregiudizio grave ed irreparabile
all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica,
connesso alla necessità che, prima del termine di decorrenza - ormai
prossimo - fissato dalla norma al 1° luglio 2012, la Regione sia
tenuta a disapplicare le proprie disposizioni relative ai crediti di
modesta entità rinunciando così ad una risorsa finanziaria,
peraltro dovuta, con grave ripercussione sul bilancio regionale
veneto al quale verrebbe a mancare una somma pari ad € 9 milioni per
l'esercizio corrente, con riduzioni di gettito stimabili
approssimativamente in € 7 milioni per ciascuno dei due esercizi
successivi.
Sussistenza del rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile
per i diritti dei cittadini veneti, laddove, a seguito
dell'intervento autoritativo statale, la Regione del Veneto si
trovasse nella necessità di adottare misure compensative con la
medesima decorrenza della norma censurata, consistenti nella
determinazione di incrementare le aliquote vigenti concernenti i
tributi o le addizionali ad essa attribuiti dallo Stato.
Se è pur vero che l'articolo 53 della Costituzione enuncia il
principio che impone ai cittadini il concorso alla spesa pubblica in
ragione della propria capacità contributiva, è appunto tale
capacità contributiva che nell'attuale fase congiunturale appare
fortemente compromessa, al punto da non poter fronteggiare continui
incrementi tributari, seppure formalmente legittimi, come nella
fattispecie sottoposta a codesta Ecc.ma Corte.
In tal senso l'eventuale, sperata, sospensione potrebbe evitare
un pregiudizio finanziario per la cittadinanza veneta che,
altrimenti, dovrebbe sopportare possibili, odiosi, interventi
correttivi finanziari forieri di un ulteriore, quanto insostenibile
aggravamento della propria posizione contributiva.

P.Q.M.

Chiede che codesta Ecc.ma Corte, accogliendo l'istanza proposta,
voglia sospendere l'esecuzione dell'articolo 3, comma 10 del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 recante "Disposizioni urgenti in
materia di semplificazione tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento" nel testo risultante
dalla conversione della legge 26 aprile 2012, n. 44 pubblicato nella
G.U. n. 99 del 28 aprile 2012 S.O. n. 85.
In punto, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale, in
relazione alle disposizioni costituzionali indicate in epigrafe,
dell'articolo 3, comma 10 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
recante "Disposizioni urgenti in materia di semplificazione
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento" nel testo risultante dalla conversione della legge 26
aprile 2012, n. 44 pubblicato nella G.U. n. 99 del 28 aprile 2012
S.O. n. 85.
Si depositano:
1. Copia conforme della Deliberazione di Giunta regionale n.
1132 del 12 giugno 2012, di autorizzazione a proporre il ricorso e
contestuale affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa
regionale.
Venezia-Roma, 20 giugno 2012

Avv. Zanon - Avv. Palumbo - Avv. Manzi