1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 24 maggio - 30 giugno 2022
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Riservatezza - Dati sensibili - Certificazioni verdi COVID-19 - Disciplina della Provincia autonoma di Bolzano - Adozione di ordinanze presidenziali contingibili e urgenti - Provvedimento n. 244 del 2021 e successiva nota del 6 luglio 2021 del Garante per la protezione dei dati personali, che indica la necessita' che l'impiego della certificazione verde sia regolamentato dalla sola legge statale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata illegittima interferenza nella sfera delle proprie competenze costituzionali - Richiesta alla Corte Costituzionale di dichiarare che non spetta al Garante adottare i provvedimenti indicati e, per l'effetto, di annullarli - Dichiarazione di spettanza allo Stato, e per esso al Garante, di adottare il provvedimento e la nota indicati. - Provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali del 18 giugno 2021, n. 244; comunicazione del Garante per la protezione dei dati personali del 6 luglio 2021, prot. n. 0035891. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, numeri 1, 9, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 25, 26 e 29; 9, primo comma, numeri 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11; 52, secondo comma; e 97; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (T-220164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del provvedimento del Garante per la protezione dei dati
personali del 18 giugno 2021, n. 244 (Provvedimento di limitazione
definitiva in merito ai trattamenti previsti dalla Provincia autonoma
di Bolzano in tema di certificazione verde per Covid 19 - 18 giugno
2021), e della comunicazione del 6 luglio 2021, prot. n. 0035891, del
Garante per la protezione dei dati personali, promosso dalla
Provincia autonoma di Bolzano con ricorso notificato il 12-18 agosto
2021, depositato in cancelleria il 26 agosto 2021, iscritto al n. 2
del registro conflitti tra enti 2021 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato Luca Graziani per la Provincia autonoma di
Bolzano;
deliberato nella camera di consiglio del 24 maggio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 26 agosto 2021 (reg. confl. enti n.
2 del 2021), la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto
di attribuzione tra enti nei confronti dello Stato, in riferimento al
provvedimento 18 giugno 2021, n. 244 (Provvedimento di limitazione
definitiva in merito ai trattamenti previsti dalla Provincia autonoma
di Bolzano in tema di certificazione verde per Covid 19 - 18 giugno
2021) e alla nota del 6 luglio 2021, prot. n. 0035891, del Garante
per la protezione dei dati personali, chiedendo a questa Corte di
dichiarare che non spettava al Garante adottare tali atti, e
conseguentemente di annullarli.
2.- La Provincia ricorrente espone che l'art. 9 del decreto-legge
22 aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti per la graduale ripresa delle
attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di
contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19), convertito,
con modificazioni, in legge 17 giugno 2021, n. 87, ha disciplinato le
certificazioni verdi COVID-19, con efficacia a partire dal 23 aprile
2021.
A tale previsione si è adeguato l'Allegato A, punto II-C, della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure
di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di
ripresa delle attivita'), che, peraltro, si sostiene nel ricorso,
già prevedeva, tra le misure di contrasto alla pandemia,
l'istituzione «per gli esercizi ricettivi» di una «covid protected
area» per i soli «ospiti e clienti» in grado di dimostrare la
negatività al virus.
In ogni caso, fin dal 23 aprile 2021, il Presidente della Giunta
provinciale ha adottato, ai sensi dell'art. 52, comma secondo, del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) l'ordinanza contingibile e urgente 23 aprile
2021, n. 20, recante «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19».
Il punto 47 di tale ordinanza prevede le «certificazioni verdi»,
ovvero le «attestazioni rilasciate in base a specifici protocolli
emanati dall'Azienda Sanitaria dell'Alto Adige o dalle altre
autorità sanitarie», che comprovano la guarigione, ovvero
l'intervenuta vaccinazione, ovvero l'esito negativo di un test per la
rilevazione del virus.
Il rilascio di tali certificazioni è reso condizione per
l'accesso delle persone a strutture e attività sul territorio della
Provincia, in attesa, come indicato nel preambolo dell'ordinanza, «di
eventuali disposizioni normative emanate a livello centrale».
Analogamente ha previsto la successiva ordinanza 21 maggio 2021,
n. 23, anch'essa recante «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione
e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», il cui punto
46 precisa che spetta agli esercenti tali attività chiedere
l'esibizione della certificazione verde.
Entrambe le ordinanze prevedono di avere effetto fino al 31
luglio 2021.
3.- A seguito di tali iniziative, il Garante per la protezione
dei dati personali, con nota del 30 aprile, prot. n. 24123, ha
chiesto informazioni alla Provincia autonoma di Bolzano, che ha
risposto il successivo 7 maggio.
Il Garante per la protezione dei dati personali ha tuttavia
ritenuto, con il citato provvedimento n. 244 del 2021, di esercitare
nei confronti della Provincia il potere, conferito dall'art. 58,
paragrafo 2, lettera f), del regolamento (UE) n. 2016/679 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla
protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati
personali, nonchè alla libera circolazione di tali dati e che abroga
la direttiva 95/46/CE, di imporre una limitazione definitiva al
trattamento dei dati relativi all'utilizzo delle certificazioni
verdi, in attuazione delle sopra richiamate ordinanze del Presidente
della Giunta provinciale.
Il Garante, con tale provvedimento, ha rammentato di avere
manifestato l'opinione che i trattamenti dei dati personali previsti
dall'art. 9 del d.l. n. 52 del 2021 potessero violare le disposizioni
del richiamato regolamento n. 2016/679/UE, e di avere suggerito, nel
corso del procedimento legislativo di conversione del decreto-legge
indicato, alcuni correttivi a tale proposito. Tra questi, la
previsione che la sola normativa statale possa «subordinare
l'esercizio di determinati diritti o libertà all'esibizione» della
certificazione verde.
Tale convincimento del Garante è stato ribadito nel parere reso
il 9 giugno 2021 sullo schema del d.P.C.m. previsto dall'art. 9,
comma 10, del d.l. n. 52 del 2021, e concernente la realizzazione
della cosiddetta piattaforma nazionale-DGC per la gestione delle
certificazioni verdi, nonchè le modalità di trattamento dei dati
personali raccolti in riferimento al rilascio e all'impiego di tali
certificazioni.
Il d.P.C.m. 17 giugno 2021 (Disposizioni attuative dell'articolo
9, comma 10, del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, recante «Misure
urgenti per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali
nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione
dell'epidemia da COVID-19») ha, infine, provveduto ad attuare l'art.
9, comma 10, del d.l. n. 52 del 2021, secondo modalità che la parte
ricorrente ha integralmente recepito, modificando il punto II-C
dell'Allegato A alla legge prov. Bolzano n. 4 del 2020.
4.- Il Garante ha limitato definitivamente il trattamento dei
dati personali eseguito sulla base delle indicate ordinanze del
Presidente della Giunta provinciale, anzitutto sulla base del
rilievo, contenuto nel Punto 1 del provvedimento oggetto del
conflitto, per il quale «[l]a limitazione delle libertà personali
effettuata anche attraverso il trattamento di dati sulla salute degli
interessati e realizzata mediante la previsione di subordinare
l'accesso a luoghi o servizi al possesso di una certificazione [...]
è ammissibile solo se prevista da una norma di legge statale».
In secondo luogo, il Garante ha individuato punti di contrasto
tra la disciplina recata dal d.P.C.m. 17 giugno 2021, e quella
contenuta nelle ordinanze in oggetto. In particolare, è opinione
dello stesso Garante, espressa nel punto 2 del medesimo
provvedimento, che solo l'impiego della cosiddetta piattaforma
nazionale-DGC assicura «l'esattezza e l'aggiornamento dei dati»,
«nonchè la possibilità per l'interessato di utilizzare la predetta
certificazione su tutto il territorio nazionale».
Tali considerazioni sono state riprodotte nella nota del 6 luglio
2021, anch'essa oggetto di conflitto, trasmessa anche alla Provincia
ricorrente, con la quale la richiamata autorità indipendente ha
invitato a «soprassedere» dall'utilizzo di certificazioni verdi con
modalità differenti da quelle previste dalla normativa statale.
5.- La Provincia ricorrente dà conto dei poteri propri del
Garante, e dell'evoluzione della normativa sovranazionale in tema di
certificazione verde, culminata con l'approvazione del regolamento
(UE) n. 2021/953 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14
giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la verifica e
l'accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test
e di guarigione in relazione alla COVID-19 (certificato COVID
digitale dell'UE) per agevolare la libera circolazione delle persone
durante la pandemia di COVID-19, che darebbe conferma della
legittimità delle ordinanze assunte dal Presidente della Giunta
provinciale.
Ciò premesso, la Provincia autonoma di Bolzano afferma che i
citati provvedimenti del Garante ne abbiano menomato le competenze
statutarie, poichè «in forza dell'art. 8 dello Statuto la Provincia
autonoma di Bolzano ha competenza legislativa esclusiva nelle
[seguenti] materie: ordinamento degli uffici provinciali e del
personale a essi addetto (n. l); artigianato (n. 9); fiere e mercati
(n. 12); opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità
pubbliche (n. 13); comunicazioni e trasporti di interesse provinciale
(n. 18); assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a
mezzo di aziende speciali (n. 19); turismo e industria alberghiera
(n. 20); agricoltura e foreste (n. 21); assistenza e beneficenza
pubblica (n.25); scuola materna (n. 26); addestramento e formazione
professionale (n. 29)».
Inoltre, «in forza dell'art. 9 dello stesso Statuto essa ha
competenza legislativa concorrente nelle materie: istruzione
elementare e secondaria (n. 2); commercio (n. 3); apprendistato (n.
4); spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza
(n. 6); esercizi pubblici (n. 7); incremento della produzione
industriale (n. 8); igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera (n. 10); attività sportive e ricreative (n.
11)».
Sarebbe oggetto di particolare menomazione la sfera di competenza
attinente alla tutela della salute, che la Provincia autonoma vanta
in forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
tanto più che il servizio sanitario provinciale si autofinanzia, ai
sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Sarebbe, infatti, da escludere che la certificazione verde
attenga alla materia di competenza esclusiva dello Stato della
profilassi internazionale, «perchè il fine della stessa è quello di
garantire il diritto fondamentale alla libera circolazione».
6.- La Provincia autonoma di Bolzano lamenta, anzitutto, che il
Garante abbia ecceduto dalle proprie competenze, in quanto «spetta
unicamente al Governo denunciare alla Corte costituzionale eventuali
presunte violazioni» del riparto delle attribuzioni costituzionali.
Diversamente, il provvedimento del Garante sarebbe fondato
«unicamente su asseriti difetti di competenza della Provincia
autonoma».
Perciò, gli atti impugnati sarebbero «invasivi perchè
travalicano i limiti delle funzioni attribuite al Garante per la
protezione dei dati personali, posto che non spetta allo stesso [...]
giudicare sulle competenze della Provincia, potere questo spettante
unicamente al Governo in forza del combinato disposto dell'articolo
97 dello Statuto speciale di autonomia e dell'articolo 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266».
Gli atti oggetto del conflitto avrebbero così menomato anche la
sfera di competenza del Presidente della Provincia, al quale spetta,
in base all'art. 52 dello statuto di autonomia, adottare i
provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sicurezza e di
igiene pubblica.
7.- Tali ordinanze - aggiunge la Provincia ricorrente - avrebbero
attinenza con la competenza regionale che consente di organizzare e
disciplinare una rete informativa sulle realtà regionali (viene
citata la sentenza di questa Corte n. 271 del 2005).
In altri termini, la Provincia sarebbe titolata, nelle materie di
propria competenza, a disciplinare «procedure e strutture che
prevedono il trattamento dei dati personali, purchè ciò avvenga
nell'integrale rispetto della legislazione statale sulla loro
protezione», come sarebbe accaduto nel caso di specie, e solo in
attesa dell'entrata in vigore della normativa statale.
Perciò, la pretesa del Garante per la protezione dei dati
personali di riservare alla legge statale la disciplina della
certificazione verde costituirebbe ulteriore ragione di menomazione
delle attribuzioni costituzionali della Provincia autonoma di
Bolzano.
8.- Infine, la Provincia ricorrente contesta che la propria
disciplina delle certificazioni verdi, recata dalle ordinanze del
Presidente della Giunta, sia suscettibile di violare la normativa sul
trattamento dei dati personali.
Infatti, non sarebbe stata creata, a tal fine, «alcuna banca dati
ulteriore», nè introdotto alcun trattamento di dati aggiuntivo
rispetto a quello già gestito dall'azienda sanitaria competente ad
attestare guarigione, vaccinazione o effettuazione di un test con
esito negativo.
La lettura del certificato verde, in definitiva, non sarebbe un
nuovo trattamento dei dati, «considerato che ciò che viene
riprodotto, e non salvato, è una sintesi dei dati personali
necessari e sufficienti a realizzare le finalita'» di tutela della
salute rilevanti ai sensi dell'art. 9, paragrafo 2, lettera i), del
citato regolamento n. 2016/679/UE, e conformi all'art. 2 del decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione
digitale) e all'art. 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche). Tali dati sarebbero limitati alle generalità della
persona e all'attestazione dello stato di guarigione, vaccinazione, o
esecuzione di test con esito negativo. In ogni caso, l'impiego della
certificazione verde è rimesso alla libera scelta dell'interessato,
sicchè non sarebbe stata perpetrata alcuna discriminazione, o
violati i «principi di anonimizzazione e minimizzazione» dei dati
personali. Reputando l'opposto, il Garante per la protezione dei dati
personali avrebbe ulteriormente ecceduto dalle proprie competenze.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 26 agosto 2021 (reg. confl. enti n.
2 del 2021), la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso conflitto
di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri per l'annullamento, previa dichiarazione di non spettanza
del potere, del provvedimento 18 giugno 2021, n. 244 (Provvedimento
di limitazione definitiva in merito ai trattamenti previsti dalla
Provincia autonoma di Bolzano in tema di certificazione verde per
Covid 19 - 18 giugno 2021), del Garante per la protezione dei dati
personali e della nota prot. n. 0035891 del 6 luglio 2021, adottata
dalla medesima autorità.
Con tali atti il Garante per la protezione dei dati personali ha
inciso sulla regolamentazione dell'impiego, nel territorio
provinciale, delle certificazioni verdi configurate dall'art. 9 del
decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti per la graduale
ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto delle
esigenze di contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19),
convertito, con modificazioni, in legge 17 giugno 2021, n. 87, e poi
disciplinate con due ordinanze contingibili e urgenti del Presidente
della Giunta provinciale.
In particolare, l'art. 9 del d.l. n. 52 del 2021 ha introdotto
nell'ordinamento le certificazioni verdi COVID-19, comprovanti lo
stato di avvenuta vaccinazione, o guarigione dal SARS CoV-2, o
l'esecuzione di un test volto a rilevare l'eventuale positività al
virus. Si è poi demandato ad un d.P.C.m., da emanare sentito il
Garante, la individuazione delle specifiche tecniche per assicurare
la gestione del cosiddetto green pass, mediante la Piattaforma
nazionale-DGC.
Fin dal 23 aprile 2021, il Presidente della Giunta,
nell'esercizio del potere assegnatoli dall'art. 52, secondo comma,
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), ha adottato l'ordinanza contingibile e urgente
23 aprile 2021, n. 20, recante «Ulteriori misure urgenti per la
prevenzione e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19»,
avente efficacia fino al 31 luglio successivo, con la quale, in
particolare, ha stabilito che la certificazione verde fosse requisito
per l'accesso a numerosi luoghi, servizi e attività, e ne ha
affidato la più compiuta regolamentazione a «specifici protocolli
emanati dall'Azienda Sanitaria dell'Alto Adige o dalle altre
autorità sanitarie» (punto 47).
È poi seguita l'ordinanza 21 maggio 2021, n. 23, anch'essa
recante «Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», con la quale, nel
ribadire tale ultima previsione, si è aggiunto che l'esibizione del
green pass è richiesta dagli esercenti le attività per le quali
essa è prevista (punto 46).
Il Garante, sulla base del convincimento che la disciplina della
certificazione verde, in quanto implicante un trattamento dei dati
personali ai sensi del regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali,
nonchè alla libera circolazione di tali dati e che abroga la
direttiva 95/46/CE, possa essere recata solo da una uniforme
disciplina statale, con gestione per mezzo della citata Piattaforma
nazionale-DGC, ha imposto alla Provincia autonoma - con provvedimento
n. 244 del 2021 (adottato ai sensi dell'art. 58, paragrafo 2, lettera
f), del reg. n. 2016/679/UE) - la limitazione definitiva dei
trattamenti relativi all'utilizzo del green pass, eseguiti in forza
delle appena citate ordinanze del Presidente della Giunta
provinciale.
Con nota del 6 luglio 2021, il Garante per la protezione dei dati
personali ha poi ribadito, anche con riguardo alla Provincia autonoma
di Bolzano, la necessità che l'impiego della certificazione verde
sia regolamentato dalla sola legge statale, e ha diffidato
dall'adottare o dal dare attuazione in tale materia ad iniziative
territoriali per finalità ulteriori e con modalità difformi.
2.- Entrambi tali ultimi atti del Garante sono reputati dalla
Provincia ricorrente lesivi delle proprie attribuzioni statutarie,
indicate dall'art. 8 dello statuto di autonomia, con riferimento
all'ordinamento degli uffici provinciali e del personale a essi
addetto (numero l); all'artigianato (numero 9); alle fiere e mercati
(numero 12); alle opere di prevenzione e di pronto soccorso per
calamità pubbliche (numero 13); alle comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale (numero 18); all'assunzione diretta di servizi
pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali (numero 19); al
turismo e industria alberghiera (numero 20); all'agricoltura e
foreste (numero 21); all'assistenza e alla beneficenza pubblica
(numero 25); alla scuola materna (numero 26); all'addestramento e
alla formazione professionale (numero 29).
Sarebbero state compresse anche le competenze indicate dall'art.
9 del richiamato statuto speciale, ovvero l'istruzione elementare e
secondaria (numero 2); il commercio (numero 3); l'apprendistato
(numero 4); gli spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica
sicurezza (numero 6); esercizi pubblici (numero 7); l'incremento
della produzione industriale (numero 8); l'igiene e la sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (numero 10);
l'attività sportive e ricreative (numero 11).
Peraltro, la Provincia ricorrente, quanto alla competenza in tema
di igiene e sanità, precisa che ad essa spetta la più favorevole
competenza assegnata alle Regioni dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in materia di tutela della salute, in forza dell'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione).
La menomazione di un così vasto fascio di attribuzioni
deriverebbe dal fatto che l'impiego del green pass, quale condizione
per accedere a servizi e attività, finisce per intersecare tali
ultimi oggetti, sicchè il divieto di disciplinare a livello locale
la certificazione verde sottrae la regolamentazione di queste materie
alla Provincia autonoma.
Quest'ultima, invece, avrebbe titolo per disciplinare l'impiego
del green pass a livello locale, oltre che in forza delle proprie
attribuzioni in materia di tutela della salute, anche nell'ambito
dell'organizzazione di una rete informativa sulle realtà regionali;
prerogativa riconosciuta da questa Corte alla autonomia regionale con
la sentenza n. 271 del 2005. A ciò si aggiungerebbe un conferimento
di competenza in forza del diritto dell'Unione, ed in particolare del
regolamento (UE) n. 2021/953 del Parlamento e del Consiglio, del 14
giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la verifica e
l'accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test
e di guarigione in relazione alla COVID-19 (certificato COVID
digitale dell'UE) per agevolare la libera circolazione delle persone
durante la pandemia di COVID-19. Inoltre, in ragione del carattere
urgente dell'intervento provinciale in materia di igiene pubblica, il
Garante avrebbe menomato anche l'attribuzione del Presidente della
Giunta provinciale di adottare ordinanze contingibili e urgenti
nell'interesse delle popolazioni di due o più Comuni, prevista
dall'art. 52, secondo comma, dello statuto di autonomia.
3.- Ciò premesso in punto di riparto delle competenze, la parte
ricorrente contesta, sia che il Garante possa menomarne l'esercizio,
imponendo una limitazione definitiva al trattamento di dati che
finisce per vanificare l'effettiva applicazione della normativa
provinciale in tema di certificazione verde, sia che il Garante possa
sostituirsi al Governo della Repubblica nell'esercizio delle
attribuzioni proprie solo di quest'ultimo, ai sensi dell'art. 97
dello statuto di autonomia e dell'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992 n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), in punto di impugnativa della
legislazione provinciale innanzi a questa Corte.
Sempre secondo il ricorrente, non spetterebbe in nessun caso al
Garante per la protezione dei dati personali, sotto tale profilo,
affermare che la regolamentazione del green pass competa alla sola
normativa statale.
Aggiunge altresì che sarebbero erronee le ulteriori
considerazioni svolte negli atti oggetto del conflitto, in
riferimento al fatto che la disciplina provinciale della
certificazione verde costituisca un trattamento di dati personali
senza assicurare il rispetto dei principi di esattezza e di
integrità e riservatezza dei dati trattati; ciò in difformità dal
d.P.C.m. 17 giugno 2021 (Disposizioni attuative dell'articolo 9,
comma 10, del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, recante « Misure
urgenti per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali
nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione
dell'epidemia da COVID-19»), con il quale si è disciplinata la
Piattaforma nazionale-DGC, in attuazione dell'art. 9, comma 10, del
d.l. n. 52 del 2021.
4.- Anzitutto va precisato che le ordinanze contingibili e
urgenti, sulle quali hanno inciso gli atti oggetto di conflitto,
hanno previsto di esaurire la propria efficacia al 31 luglio 2021.
Prima ancora, peraltro, la Provincia autonoma di Bolzano ha
integralmente recepito la normativa statale in tema di green pass
contenuta nel richiamato d.l. n. 52 del 2021 e nel d.P.C.m. 17 giugno
2021, per mezzo della delibera di Giunta 29 giugno 2021, n. 571,
recante «Modifiche all'allegato A della legge provinciale
dell'8.05.2020, n. 4), da ultimo aggiornato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 549 del 22.06.2021», che ha interpolato in tal
senso il punto II-C dell'Allegato A alla legge della Provincia
autonoma di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure di contenimento della
diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di ripresa delle
attivita').
Tali circostanze non incidono, tuttavia, sul persistente
interesse alla decisione del presente conflitto, in quanto
finalizzato all'accertamento del riparto costituzionale delle
attribuzioni, per porre fine ad una situazione di incertezza in
ordine a quest'ultimo (ex plurimis, sentenza n. 255 del 2019).
5.- Gli atti impugnati possono quindi divenire oggetto di un
conflitto intersoggettivo, in quanto il Garante per la protezione dei
dati personali, pur nella «peculiare collocazione» che connota le
autorità indipendenti, conserva carattere nazionale (sentenza n. 88
del 2009, con riferimento all'Autorità per l'energia elettrica e il
gas) e in tale qualità esercita anche nei confronti delle autonomie
regionali e speciali funzioni attribuibili alla sfera di competenza
esclusiva dello Stato in tema di ordinamento civile, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (sentenze n. 177 del
2020 e n. 271 del 2005).
Sulla base di tale presupposto, peraltro, questa Corte ha già
riconosciuto che il conflitto di attribuzione può vertere su atti
adottati dalla Banca d'Italia (sentenze n. 17 del 2020 e n. 102 del
1995) e dall'Ordine professionale degli esercenti le professioni
sanitarie (sentenza n. 259 del 2019), in quanto, ai fini del
conflitto, lo Stato viene in rilievo «non come persona giuridica,
bensì come sistema ordinamentale (sentenza n. 72 del 2005) complesso
e articolato, costituito da organi, con o senza personalità
giuridica, ed enti distinti dallo Stato in senso stretto, ma con esso
posti in rapporto di strumentalità in vista dell'esercizio, in forme
diverse, di tipiche funzioni statali» (sentenza n. 31 del 2006).
6.- Nel merito, il conflitto non è fondato.
L'art. 58, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n.
2016/679/UE attribuisce alle «autorità di controllo» di tutti gli
Stati membri - e quindi, per l'Italia, al Garante per la protezione
dei dati personali - il potere di «imporre una limitazione
provvisoria o definitiva del trattamento [dei dati personali],
incluso il divieto di trattamento». È sulla base di questa
disposizione che il Garante ha adottato il provvedimento 18 giugno
2021, n. 244, oggetto del presente conflitto, con il quale ha imposto
alla Provincia autonoma di Bolzano e all'Azienda sanitaria dell'Alto
Adige la limitazione definitiva dei trattamenti relativi all'utilizzo
delle certificazioni verdi effettuati in attuazione delle citate
ordinanze del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano.
Nel caso concreto, pertanto, non si ravvisa l'esercizio, da parte
del Garante, di «un potere radicalmente diverso da quello attribuito
dalla legge» (sentenze n. 164 del 2021, n. 255 del 2019, n. 10 del
2017, n. 260 e n. 104 del 2016), bensì il puntuale esercizio di un
potere specificamente attribuito allo stesso da un atto dell'Unione
direttamente applicabile nell'ordinamento italiano. La limitazione
delle competenze regionali o provinciali che ne dovesse conseguire
troverebbe fondamento e giustificazione direttamente nel diritto
dell'Unione europea, nella misura in cui il provvedimento del Garante
sia stato adottato in presenza dei presupposti e nel rispetto dei
limiti stabiliti dal regolamento n. 2016/679/UE, la cui verifica è
affidata, nell'ordinamento italiano, al giudice ordinario, ai sensi
dell'art. 152 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (Codice
in materia di protezione dei dati personali recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento nazionale al regolamento (UE) n.
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016,
relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali, nonchè alla libera circolazione di
tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE).
Analoghe considerazioni valgono con riferimento al secondo
provvedimento oggetto del conflitto - la nota prot. n. 0035891 del 6
luglio 2021, con la quale il Garante ha rappresentato alle Regioni e
alle Province autonome di Trento e Bolzano la necessità di
soprassedere dall'adottare o dal dare attuazione ad iniziative
territoriali che prevedano l'uso delle certificazioni verdi per
finalità ulteriori e con modalità difformi rispetto a quelle
espressamente previste dalla legge statale - riconducibile al potere
conferito al Garante dall'art. 58, paragrafo 2, lettera a), del
citato regolamento n. 2016/679/UE di rivolgere avvertimenti al
titolare o al responsabile del trattamento sul fatto che gli stessi
possono verosimilmente violare le disposizioni del medesimo
regolamento.
7.- Per altro verso, giova sottolineare che la disciplina del
green pass è estranea all'ambito di competenze poste dalla
ricorrente alla base del conflitto.
Questa Corte ha già affermato che va ricondotta alla competenza
esclusiva statale in tema di profilassi internazionale (art. 117,
secondo comma, lettera q, Cost.), «ogni misura atta a contrastare una
pandemia sanitaria in corso, ovvero a prevenirla», poichè non vi
può essere in definitiva alcuno spazio di adattamento della
normativa statale alla realtà regionale, che non sia stato
preventivamente stabilito dalla legislazione statale; unica
competente sia a normare, la materia in via legislativa e
regolamentare, sia ad esercitare la relativa funzione ammnistrativa,
anche in forza, quanto alle autonomie speciali, del perdurante
principio del parallelismo (sentenza n. 37 del 2021).
Non vi è dubbio che la certificazione verde abbia la finalità
di limitare la diffusione del contagio, consentendo l'interazione tra
persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico solo se quest'ultime,
in quanto vaccinate, guarite, o testate con esito negativo al
COVID-19, si offrano a vettori della malattia con un minor tasso di
probabilità.
A fronte di tale obiettivo, la competenza provinciale in tema di
tutela della salute è recessiva (sentenza n. 37 del 2021).
Tantomeno la Provincia autonoma di Bolzano può a buon titolo
appellarsi al margine di intervento riconosciuto alla autonomia
regionale dalla sentenza n. 271 del 2005 di questa Corte. Tale
margine di intervento non è configurato con riguardo alla
attribuzione di «organizzare e disciplinare a livello regionale una
rete informativa sulle realtà regionali», sia perchè essa
presuppone a monte che tale intervento avvenga con riferimento a
«materie di propria competenza legislativa», ciò che nel caso di
specie si è già negato essere, sia perchè è evidente che la
gestione dei dati che ineriscono ad una pandemia sanitaria globale
trascende nettamente il respiro della sfera decentrata, per esigere,
invece, una uniforme disciplina statale.
Entro tali coordinate, è meramente indiretto l'effetto di
compressione che il green pass può produrre, quanto alle ulteriori
competenze statutarie dedotte con il ricorso; e ciò nel senso che la
certificazione verde non ha per oggetto queste ultime, ma le
condizioni di profilassi internazionale che impongono, per ragioni
sanitarie, limitazioni all'accesso ad attività e servizi normati
dalla legislazione provinciale.
La sentenza n. 37 del 2021 ha aggiunto che tali conclusioni
valgono anche con riguardo all'esercizio del potere di adottare
ordinanze contingibili e urgenti in materia sanitaria. Del resto,
l'art. 52, secondo comma, dello statuto di autonomia, attribuendo al
Presidente della Giunta un potere emergenziale «nell'interesse delle
popolazioni di due o più Comuni», conferma, in accordo con il limite
territoriale, che si tratta di un'attribuzione calibrata su crisi
sanitarie di carattere non pandemico o comunque i cui effetti possano
ancora reputarsi circoscritti a tale ambito limitato; mentre, nel
caso del nuovo coronavirus, è palese il carattere globale della
pandemia, e, quindi, la necessità di interventi assunti dalla
competente autorità centrale.
8.- Nè può ritenersi che, in tema di green pass, le
attribuzioni costituzionali e statutarie della Provincia autonoma di
Bolzano trovino aggancio in «fonti di rango sub-costituzionale».
Difatti, l'art. 9, comma 10-bis, del d.l. n. 52 del 2021, come
convertito, stabilisce che «[o]gni diverso o nuovo utilizzo delle
certificazioni verdi COVID-19 è disposto esclusivamente con legge
dello Stato», così confermando espressamente, con previsione
aggiunta in sede di conversione in legge, quanto già deducibile dal
comma 10 precedente, che affida la regolamentazione della richiamata
Piattaforma nazionale-DGC ad un d.P.C.m., per la cui adozione non è
neppure previsto che sia coinvolto il sistema delle autonomie
regionali.
Inoltre, va escluso che l'intervento provinciale sulla
certificazione verde possa trovare supporto nell'art. 1, comma 16,
del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure per
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 luglio 2020, n. 74, che ammette
l'introduzione, da parte delle Regioni e a rigorose condizioni, delle
sole misure derogatorie restrittive descritte - in conformità al
principio di legalità in senso sostanziale (sentenza n. 198 del
2021) - dall'art. 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure
urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 maggio 2020, n. 35.
9.- Ne consegue che l'affermazione posta a base dell'odierno
conflitto, secondo la quale il Garante avrebbe menomato l'esercizio
di una competenza costituzionale o statutaria della Provincia
autonoma, limitando il trattamento dei dati personali legato al green
pass, non ha fondamento. Ciò comporta il rigetto del ricorso,
perchè la Provincia «non è titolare di attribuzione proprie in tale
ambito» (sentenza n. 196 del 2009).
10.- Infine, la Provincia ricorrente lamenta che gli atti oggetto
del conflitto si porrebbero in contrasto con l'art. 97 dello statuto
di autonomia e con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, perchè con
essi il Garante, affermando che la disciplina della certificazione
verde compete alla sola normativa statale, si sarebbe surrogato al
Governo della Repubblica impugnando la legislazione provinciale
innanzi a questa Corte e così menomando l'autonomia speciale.
Per tale verso, il conflitto va rigettato anche in ragione della
inidoneità dei parametri indicati a sorreggere la censura. Essi si
riferiscono al promovimento, da parte del Presidente del Consiglio
dei ministri, di questioni di legittimità costituzionale vertenti
sulle leggi della Provincia autonoma di Bolzano, mentre, nel caso di
specie, il Garante ha esercitato i poteri che gli competono su due
ordinanze contingibili e urgenti del Presidente della Giunta, per di
più relative ad un oggetto ignoto alla legislazione provinciale (è
evidente l'estraneità della certificazione verde al contenuto della
legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, erroneamente richiamata dalla
ricorrente, il cui Allegato II-C, nel testo anteriore alle delibere
di Giunta afferenti al green pass, si limitava a istituire la
cosiddetta «Covid protected area»).
D'altro canto, la contestata affermazione del Garante per la
protezione dei dati personali, in ordine alla necessità che la
certificazione verde poggi sulla sola normativa statale, intende
limitarsi ad un giudizio di esorbitanza degli atti provinciali
rispetto alle attribuzioni statutarie; peraltro, quale mero riflesso
di una valutazione attinente a profili di omogeneità del
trattamento, in relazione alla esattezza, alla integrità e alla
riservatezza dei dati trattati.
Non è perciò ravvisabile, anche nel caso concreto, l'esercizio,
da parte del Garante, di un potere radicalmente diverso da quello
attribuito dalla legge (sentenze n. 164 del 2021, n. 255 del 2019, n.
10 del 2017, n. 260 e n. 104 del 2016).
11.- In conclusione, spetta allo Stato, e per esso al Garante per
la protezione dei dati personali, limitare in via definitiva il
trattamento dei dati connessi all'impiego della certificazione verde
a livello provinciale, tanto più che la Provincia autonoma di
Bolzano non vanta alcuna attribuzione costituzionale e statutaria in
tale materia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Garante per la
protezione dei dati personali, adottare il provvedimento 18 giugno
2021, n. 244 (Provvedimento di limitazione definitiva in merito ai
trattamenti previsti dalla Provincia autonoma di Bolzano in tema di
certificazione verde per Covid 19 - 18 giugno 2021) e la nota 6
luglio 2021, prot. n. 0035891, con le quali, rispettivamente, si è
limitato in via definitiva il trattamento dei dati personali connesso
alla certificazione verde, come regolato dalle ordinanze del
Presidente della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile
2021, n. 20 e 21 maggio 2021, n. 23, e si è invitata la medesima
Provincia autonoma a non introdurre un uso delle certificazioni verdi
COVID-19 difforme da quello previsto dalla legge statale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 giugno 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA