1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 SENTENZA 21 febbraio - 2 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Abruzzo - Mototurismo regionale - Interventi di promozione e sostegno - Clausola di invarianza finanziaria - Violazione del principio di copertura finanziaria della spesa - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Abruzzo - Mototurismo regionale - Interventi in favore dei disabili, per la mobilita' sostenibile e per la sicurezza - Individuazione delle risorse - Rinvio agli stanziamenti di spesa iscritti sul bilancio regionale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria della spesa e dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 4, art. 6. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma. (T-230082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 4 (Interventi a favore
del mototurismo), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 17-19 maggio 2022, depositato in
cancelleria il 19 maggio 2022, iscritto al n. 32 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2023 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Alessia Frattale per la
Regione Abruzzo;
deliberato nella camera di consiglio del 21 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 19 maggio 2022 (reg. ric. n. 32 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione
Abruzzo 11 marzo 2022, n. 4 (Interventi a favore del mototurismo), in
riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 17, commi 1 e 3, e 19 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica).
2.- Il ricorrente rappresenta che la legge reg. Abruzzo n. 4 del
2022 reca una specifica disciplina per promuovere il turismo
motociclistico e, a tal fine, ha previsto una serie di interventi
senza quantificarne gli oneri e senza prevedere adeguata copertura
finanziaria.
In particolare, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
comporterebbero nuove spese le disposizioni di cui agli artt. 1, 2, 3
e 5 della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022 che prevedono,
rispettivamente, l'istituzione e la redazione di una «Rete degli
itinerari mototuristici d'Abruzzo» e il relativo «Piano di gestione»
(artt. 1 e 2); la realizzazione di interventi in materia di
programmazione turistica regionale che comprenda la promozione della
rete degli itinerari mototuristici; l'organizzazione di eventi, quali
motoraduni e motoraid; la diversificazione delle offerte ricettive;
il coordinamento degli itinerari mototuristici regionali abruzzesi
con quelli nazionali e internazionali; la promozione degli itinerari
mototuristici abruzzesi (art. 3); l'istituzione dell'accompagnatore
mototuristico, iscritto in un apposito elenco regionale di valore
puramente informativo che viene pubblicato sul sito internet
istituzionale e sul portale turistico regionale (art. 5).
In relazione alle suddette attività il successivo art. 6, comma
1, oggetto di impugnazione, prevede la clausola di invarianza
finanziaria, per cui l'amministrazione farà fronte ai relativi oneri
con le risorse esistenti a legislazione vigente.
3.- Le censure del ricorrente si appuntano sul fatto che la
clausola di invarianza finanziaria della spesa non è stata
supportata dalla relazione tecnica e dagli allegati richiesti
dall'art. 17 della legge n. 196 del 2009 per dimostrare la
sufficienza delle risorse esistenti e, pertanto, si risolverebbe in
una mera clausola di stile, in contrasto con l'art. 81, terzo comma,
Cost., che impone la quantificazione e la copertura della spesa, e
con l'art. 117, terzo comma, Cost. che, tra i principi di
coordinamento della finanza pubblica, annovera la necessità di
redigere la relazione tecnica delle leggi di spesa.
4.- Con lo stesso ricorso è impugnato anche il comma 2 dell'art.
6 della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022 che prevede un apposito e
nuovo capitolo di bilancio per il futuro compimento delle attività
previste dall'art. 4 della medesima legge regionale, senza
quantificare e coprire gli oneri conseguenti.
Il suddetto art. 4 prevede interventi a favore delle persone
affette da disabilità e per la mobilità sostenibile e la guida con
prudenza; in particolare, alla Regione è affidato il compito di
promuovere e sostenere tali attività anche mediante la concessione
di finanziamenti specifici per l'abbattimento delle barriere
architettoniche e la fruibilità della rete mototuristica con
speciali tipologie di moto dedicate, quali motocarrozzette o sidecar,
nonchè per la promozione del mototurismo con mezzi ecologici e per
il suo svolgimento in sicurezza, attraverso una campagna di
sensibilizzazione attuata con cartellonistica stradale.
5.- L'art. 6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022
stabilisce che gli interventi, previsti dal precedente art. 4 della
stessa legge, saranno finanziati a decorrere dall'anno 2023, ma non
quantifica la relativa spesa, rinviando alle singole leggi di
bilancio annuali.
Secondo la difesa statale, tale modalità di copertura della
spesa sarebbe in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, che
impone la quantificazione degli oneri e l'indicazione della copertura
per ciascuno degli esercizi del bilancio pluriennale di previsione
2022-2024.
6.- Si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo eccependo la
non fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
In riferimento alle attività previste dagli artt. 1, 2 e 3 della
legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022, la difesa regionale ha dedotto che
esse possono essere svolte senza incremento alcuno della spesa,
facendo ricorso alle risorse destinate alla programmazione e
pianificazione turistica per la quale la legislazione vigente prevede
appositi stanziamenti di risorse.
6.1.- In particolare, la Regione evidenzia che le attività di
cui all'art. 1, comma 3, e all'art. 2, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 4 del 2022 si traducono in una ricognizione e valutazione
degli itinerari turistici, per consigliare quelli da effettuare in
moto, e, per loro natura, rientrano nell'attività di pianificazione
turistica realizzabile con le risorse umane, strumentali e
finanziarie a ciò destinate sulla base della legislazione vigente.
6.2.- Parimenti senza oneri, facendo ricorso ad intese e ad altre
forme di coordinamento, potrebbero attuarsi le attività di cui
all'art. 3 della legge regionale impugnata per la realizzazione di
una rete degli itinerari di mototurismo e per la promozione di eventi
dedicati, comprese le attività di diversificazione dell'offerta
delle strutture ricettive, anche tramite apposita segnaletica, e il
coordinamento con itinerari di altre regioni e con quelli
internazionali.
Secondo la difesa della resistente, sarà la Giunta regionale, in
sede di programmazione turistica e nei limiti delle risorse
disponibili, a promuovere gli interventi soprarichiamati,
coordinandoli con quelli finanziati sulla base dei fondi europei o
con altre azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi
previsti.
6.3.- Con riferimento all'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2022, la Regione osserva che l'integrazione del repertorio
regionale con il profilo professionale dell'accompagnatore
mototuristico integra un'attività ordinaria che la legislazione di
settore già demanda alle strutture amministrative competenti in
materia di formazione professionale.
6.4.- In sintesi, dunque, la natura stessa delle attività
previste dagli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge reg. Abruzzo n. 4 del
2022 sarebbe idonea a suffragare la clausola di invarianza
finanziaria, rendendo irrilevante la mancanza di apposita relazione
tecnico-finanziaria per dimostrare l'assenza di oneri aggiuntivi.
7.- In merito all'art. 6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2022, la difesa regionale osserva che gli impegni di spesa
derivanti dall'art. 4 della legge regionale impugnata integrano spese
continuative di carattere facoltativo che non generano un obbligo
immediato di copertura finanziaria della spesa, ma consentono di
individuarla di volta in volta nell'ambito del bilancio dei singoli
esercizi, giusto quanto stabilito dall'art. 38, comma 1, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che si applica alle
regioni quale norma speciale e prevalente rispetto agli artt. 17 e 19
della legge n. 196 del 2009 indicati nel ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Pertanto, troverebbe applicazione il richiamato art. 38, comma 1,
del d.lgs. n. 118 del 2011 e la norma regionale impugnata non sarebbe
in contrasto nè con l'art. 19 della legge n. 196 del 2009 per la
mancata quantificazione della spesa, essendo essa discrezionale, nè
con l'art. 17 della stessa legge n. 196 del 2009 per l'assenza della
relazione tecnico-finanziaria e della copertura finanziaria, non
essendo la spesa quantificabile.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 32 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2022 che prevedono, rispettivamente, la clausola di invarianza
finanziaria della spesa per il compimento di attività volte a
promuovere e sostenere il mototurismo regionale (indicate dai
precedenti artt. 1, 2, 3 e 5) e l'istituzione di un apposito
stanziamento di bilancio per finanziare, a decorrere dall'anno 2023,
gli interventi (di cui al precedente art. 4), per l'attività
mototuristica con mezzi ecologici e con mezzi idonei ai soggetti
diversamente abili, nonchè gli interventi necessari ad una campagna
di sensibilizzazione al mototurismo in sicurezza, il tutto anche
mediante la concessione di finanziamenti specifici.
2.- Con riferimento al comma 1 dell'art. 6 della legge reg.
Abruzzo n. 4 del 2022, le censure del ricorrente concernono la
clausola di invarianza finanziaria della spesa che non è supportata
dalla relazione tecnica e dagli allegati richiesti dall'art. 17 della
legge n. 196 del 2009, al fine di dimostrare la possibilità di
adempiere alle funzioni attribuite dagli artt. 1, 2, 3 e 5 della
legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022 con le risorse finanziarie, umane e
strumentali già previste a legislazione vigente.
3.- Quanto al comma 2 dell'art. 6 impugnato, il Presidente del
Consiglio dei ministri censura la mancata quantificazione e copertura
degli oneri derivanti dagli interventi di cui all'art. 4 della legge
regionale impugnata - in particolare gli interventi per la diffusione
del mototurismo con mezzi ecologici e con mezzi idonei al trasporto
dei disabili e gli interventi per il mototurismo in sicurezza -
rinviando, invece, per l'individuazione delle risorse, agli
stanziamenti di spesa iscritti sul bilancio regionale.
L'illegittimità costituzionale di entrambe le disposizioni è
dedotta in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 17, commi 1 e 3, della legge n.
196 del 2009, che prescrive la redazione di relazioni tecniche per
dimostrare la copertura della spesa o la sua invarianza, e all'art.
19 della medesima legge n. 196 del 2009, che estende la
quantificazione e la copertura delle spese pluriennali prevista per
le leggi statali anche alle disposizioni delle leggi regionali.
4.- La questione relativa all'art. 6, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 4 del 2022 è fondata.
4.1.- Il principio di copertura finanziaria della spesa e il
correlato obbligo di quantificazione di cui all'art. 81, terzo comma,
Cost. impongono un preciso vincolo al legislatore che viene declinato
nella redazione della relazione tecnica, disciplinata dall'art. 17,
comma 3, della legge n. 196 del 2009, in base al quale tutti gli atti
normativi sono accompagnati, appunto, dalla suddetta relazione,
«predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal
Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle
entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonchè delle
relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e
per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa
attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della
modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e
dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti».
Il successivo comma 6-bis dello stesso art. 17 della legge n. 196
del 2009 si occupa della clausola di neutralità finanziaria,
prevedendo che in tali casi «la relazione tecnica riporta la
valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i
dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli
effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione
dell'entità delle risorse già esistenti nel bilancio e delle
relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate
dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro
riprogrammazione. In ogni caso, la clausola di neutralità
finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura
obbligatoria».
L'art. 19 della medesima legge n. 196 del 2009 estende, poi, tali
precetti a tutte le regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Pertanto, il legislatore regionale è tenuto alla redazione della
relazione tecnica anche nel caso in cui la norma non necessiti di
nuove coperture rispetto alle disponibilità già esistenti a
bilancio, dovendo in questa ipotesi comunque indicare l'entità di
tali risorse per rendere attendibile la loro idoneità e sufficienza
rispetto agli adempimenti previsti.
5.- Questa Corte ha più volte precisato che la clausola di
invarianza finanziaria non può tradursi in una mera clausola di
stile e che, «[o]ve la nuova spesa si ritenga sostenibile senza
ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse, per effetto di
una più efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate
nella stessa partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa
autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente,
ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile»
(sentenza n. 115 del 2012), consistente nell'esatta quantificazione
delle risorse disponibili e della loro eventuale eccedenza
utilizzabile per la nuova o maggiore spesa, i cui oneri devono essere
specificamente quantificati per dimostrare l'attendibilità della
copertura.
6.- Pertanto, la Regione avrebbe dovuto redigere apposita
relazione tecnica sulla possibilità di realizzare il disposto
legislativo attraverso le normali dotazioni degli uffici, e, quindi,
non può essere accolta la prospettazione difensiva per cui
l'illegittimità costituzionale sarebbe esclusa dal fatto che la
promozione dell'attività mototuristica avrebbe un mero carattere di
indirizzo non comportante spese aggiuntive.
Peraltro, tale affermazione non trova conferma nella stessa legge
regionale oggetto di impugnazione e, in particolare, nel disposto
dell'art. 3, comma 2, laddove si prevede che i suddetti interventi
«sono coordinati con quelli finanziati sulla base di fondi europei».
La necessaria relazione tecnica avrebbe dovuto specificare quanto
di pertinenza della normale dotazione degli uffici e quanto, invece,
avrebbe dovuto essere imputato ai fondi europei.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022, per
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 17
della legge n. 196 del 2009.
7.- Diversa questione è quella promossa dal ricorrente in ordine
al comma 2 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2022 che,
per le modalità di finanziamento delle attività del precedente art.
4, non provvede contestualmente alla copertura dei relativi oneri
rinviando, invece, agli stanziamenti di spesa iscritti sul bilancio
annuale regionale.
L'art. 4 è dedicato a interventi in favore dei disabili, nonchè
per la mobilità sostenibile e la guida con prudenza, e attribuisce
alla Regione un compito di promozione e sostegno in tali campi, da
realizzarsi anche mediante finanziamenti specifici sia per
l'abbattimento delle barriere architettoniche e la fruibilità della
rete mototuristica con speciali tipologie di moto dedicate, quali
motocarrozzette o sidecar, sia per la promozione del mototurismo con
mezzi ecologici e per il suo svolgimento in sicurezza, attraverso una
campagna di sensibilizzazione attuata con cartellonistica stradale.
L'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge
regionale impugnata è dedotta in riferimento all'art. 81, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 19 della legge n. 196 del 2009
che prescrive la quantificazione e la copertura delle spese
pluriennali.
8.- La questione non è fondata.
9.- La Regione fa corretto riferimento all'art. 38 del d.lgs. n.
118 del 2011 che, per le spese pluriennali continuative, prevede che
le leggi regionali quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno
degli esercizi finanziari compresi nel bilancio di previsione e
indicano l'onere a regime solo in caso di spese obbligatorie,
rinviando, per quelle facoltative, alla legge di bilancio dei singoli
esercizi.
Il rinvio alla successiva legge di bilancio non concerne soltanto
il quantum della spesa, ma al legislatore regionale è rimesso anche
l'an della realizzazione delle attività.
10.- Gli interventi previsti dall'art. 4 della legge reg. Abruzzo
n. 4 del 2022 non sono, infatti, di immediata applicazione e la norma
attribuisce alla Regione un compito di promozione e sostegno di tali
attività, demandando alla Giunta regionale di disciplinare la
concessione dei finanziamenti specifici per favorirne il compimento.
A tal fine il comma 2 dell'art. 6 della legge regionale
impugnata, nell'individuare un capitolo di bilancio su cui appostare
le risorse per sostenere gli oneri dei suddetti interventi, richiama
espressamente l'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011 e precisa che
l'autorizzazione di spesa è consentita solo nei limiti degli
stanziamenti annualmente iscritti sul bilancio regionale, con ciò
rendendo evidente il carattere eventuale dell'attività, in relazione
alle necessarie risorse disponibili.
11.- In applicazione dell'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011,
dunque, la legge regionale impugnata rinvia l'obbligo di copertura
finanziaria a decorrere dal 2023 con l'adozione della legge di
bilancio, quale momento in cui sono compiute le scelte allocative
delle risorse.
In questo senso, il comma 3 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo
n. 4 del 2022 dispone che: «[l]'autorizzazione alla spesa di cui alla
presente legge è consentita solo nei limiti degli stanziamenti di
spesa annualmente iscritti sul bilancio regionale»; e ciò in
attuazione del canone costituzionale dell'art. 81, terzo comma, Cost.
di cui il ricordato art. 38 costituisce disposizione specificativa
(in questi termini sentenza n. 226 del 2021).
L'omessa quantificazione degli oneri e il rinvio del
finanziamento degli interventi al 2023 trova, dunque, fondamento
nella natura non obbligatoria della spesa prevista dalla disposizione
impugnata, «restando comunque fermo che qualunque sua attuazione
dovrà essere preceduta da idonea disposizione di legge regionale
recante adeguata quantificazione e relativa copertura» (sentenza n.
48 del 2023; nello stesso senso, sentenza n. 57 del 2023).
Pertanto, va dichiarata non fondata la questione di legittimità
costituzionale, promossa in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e
117, terzo comma, Cost., dell'art. 6, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 4 del 2022, stante il carattere eventuale della spesa la
cui quantificazione spetterà alle leggi di bilancio annuali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 4 (Interventi a
favore del mototurismo);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2022, promossa, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117,
terzo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 17, commi 1
e 3, e 19 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità
e finanza pubblica), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 2 maggio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA