Serie Generale n. 296 del 20-12-2012
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 24 settembre 2012
Spending review. Riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni - articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Linee di indirizzo e criteri applicativi. (Direttiva n. 10/2012). (12A13265) (GU Serie Generale n.296 del 20-12-2012)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri Segretariato Generale

Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato Ufficio del
Segretario Generale

Alla Corte dei Conti
Ufficio del Segretario Generale

All'Avvocatura generale dello Stato
Ufficio del Segretario Generale

A tutte le Agenzie

Agli Enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli Enti pubblici (ex art. 70 del
d.lgs. n. 165/01)

Agli Enti di ricerca (tramite i
Ministeri vigilanti)

e, p.c.:

Al Ministero dell'economia e delle
finanze Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato - IGOP


Premessa.
Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, reca, tra gli
altri, interventi di riduzione della spesa pubblica a servizi
invariati (spending review). Il titolo del decreto-legge sottolinea
l'esigenza di una riduzione della spesa realizzata secondo criteri
razionali che, senza sacrificare lo svolgimento delle funzioni
istituzionali che fanno capo a ciascuna amministrazione, determinino
una migliore allocazione delle risorse, eliminando gli eccessi di
spesa e gli sprechi e garantendo il livello dei servizi.
Si tratta di una misura che si muove in coerenza con l'obiettivo
del Governo di operare interventi selettivi e strutturali al fine di
migliorare la produttività della pubblica amministrazione e
garantire l'effettiva invarianza della quantità dei servizi.
Gli strumenti posti in essere dal Governo richiedono la revisione e
la riduzione dei programmi di spesa e dei trasferimenti accompagnata
da un ridimensionamento delle strutture dirigenziali, un ridisegno
degli assetti organizzativi e del loro funzionamento, una razionale
riconsiderazione delle strutture centrali e periferiche in un quadro
di riduzione e riprogrammazione delle stesse.
È un'operazione sistematica che opera in verticale, per singola
amministrazione e settori omogenei di attribuzioni o competenze, e
trasversalmente sull'apparato amministrativo centrale, mediante il
metodo della compensazione e della concentrazione delle attività e
dei servizi.
L'obiettivo è quello di giungere ad una distribuzione razionale
delle competenze e delle risorse umane e materiali, provvedendo
all'eliminazione delle duplicazioni e degli appesantimenti.
La metodologia seguita è quella della selettività dei tagli che
rappresenta il pilastro che ciascuna amministrazione deve prendere a
riferimento per recuperare l'efficienza nello svolgimento delle
proprie attività, attraverso la definizione equilibrata del proprio
fabbisogno.
Si tratta di operare una riorganizzazione che non sia di meri tagli
di posti, quindi solo quantitativa, ma che sia pensata, in termini
qualitativi e qualificanti, come riassetto ed alleggerimento delle
strutture. L'intervento richiesto è consequenziale anche al regime
limitativo del turn over degli anni precedenti e di quelli futuri.
L'impedimento a coprire per intero i posti vacanti deve tradursi in
una revisione dell'assetto organizzativo per non perpetuare
un'articolazione degli uffici composta da strutture che non potranno
essere occupate e superare così la discrasia tra piante organiche
teoriche e risorse umane effettivamente in forza. Tale discrasia
costituisce causa di ingiustificata frammentazione nell'assegnazione
del personale ad uffici dirigenziali vacanti, con conseguenze non
virtuose nella gestione delle risorse.
Lo snellimento dell'amministrazione e la ridistribuzione ottimale
del personale consentirà una migliore organizzazione del lavoro,
favorendo la valorizzazione sia dei dipendenti più meritevoli e
della loro performance individuale, sia degli uffici che funzionano
meglio e, quindi, della performance organizzativa.
Obiettivo della presente direttiva, trasmessa preventivamente al
Gabinetto del Ministero dell'economia e delle finanze con nota
dell'11 settembre 2012, n. 36488, è quello di fornire indirizzi che
consentano una rapida e proficua attuazione dell'art. 2 del
decreto-legge 95/2012, norma che reca appunto la disciplina di
riduzione delle strutture dirigenziali e delle dotazioni organiche di
alcune pubbliche amministrazioni, da inserire nel più ampio scenario
di ridisegno degli assetti organizzativi dello Stato e degli enti
nazionali.
La Riduzione selettiva degli assetti organizzativi.
Amministrazioni destinatarie.
Ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge 95/2012 (d'ora in poi
richiamato solo come art. 2), i destinatari della riduzione,
individuati dal comma 1, sono:
le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo;
le agenzie;
gli enti pubblici non economici;
gli enti di ricerca;
gli enti pubblici di cui all'art. 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
L'ambito d'intervento riguarda le amministrazioni che fanno capo al
Governo centrale.
La disciplina potrà interessare il personale degli enti locali,
secondo quanto disposto dal comma 8 dello stesso art. 2, solo in sede
di applicazione delle disposizioni di cui all'art. 16, comma 8, del
decreto-legge 95/2012.
"Base di computo" e misura della riduzione.
L'art. 2, comma 1, interviene sugli uffici e sulle dotazioni
organiche dirigenziali e non dirigenziali all'esito della riduzione
realizzata ai sensi dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre
2011, n. 148; per le amministrazioni non ricomprese nel precedente
taglio si prendono a riferimento gli uffici e le dotazioni previsti
dalla normativa vigente (comma 2, dell'art. 2). Ciascuna
amministrazione dovrà pertanto individuare la propria "base di
computo" dei tagli alla luce delle suddette indicazioni. Nel caso in
cui i tagli di cui al decreto-legge 138/2011 non fossero stati ancora
deliberati o formalizzati, è necessario predisporre ogni atto
necessario ai fini di questo prodromico adempimento e attivare le
procedure prescritte dalla normativa vigente. Qualora il procedimento
sia stato già avviato e comunicato allo Scrivente è opportuna una
nota di conferma delle precedenti determinazioni.
La riduzione degli assetti organizzativi ha come scadenza il 31
ottobre 2012.
Occorre tener conto dei criteri, delle prescrizioni e delle
semplificazioni procedurali dell'art. 2, contenute rispettivamente al
comma 10 (criteri di riassetto organizzativo), al comma 10-bis
(riserva di legge sull'istituzione di uffici dirigenziali) e al comma
10-ter (per i Ministeri adozione di DPCM, anzichè di DPR, di
riorganizzazione purchè entro il 31 dicembre 2012), nonchè la
metodologia dei tagli selettivi, ovvero della compensazione verticale
e trasversale. Gli aspetti di dettaglio su questo punto potranno
costituire oggetto di successiva direttiva.
Nel rispetto dei suddetti principi è necessario:
1. Intervento sui dirigenti.
Riduzione delle strutture o posti di funzione dirigenziali di
livello generale e non generale in misura non inferiore al 20 per
cento per entrambe le tipologie di uffici, con corrispondente
riduzione delle relative dotazioni organiche dirigenziali generali e
non, prendendo a riferimento la "base di computo" secondo le
indicazioni della legge. Per gli arrotondamenti, eventualmente
necessari, si richiamano i criteri di cui all'art. 19, comma 6-bis,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Le percentuali di riduzione indicate dalla legge rappresentano il
valore minimo che viene richiesto alla platea dei destinatari.
Sarebbe apprezzabile l'eventuale sforzo da parte delle
amministrazioni di operare, al di là delle eventuali compensazioni
da applicare nella prevista sede, riduzioni maggiori che siano il
risultato di un effettivo ridisegno dell'organizzazione operato in
relazione ad un fabbisogno essenziale, che tenga conto solo di quanto
necessario per lo svolgimento delle missioni istituzionali, in
coerenza con il regime del turn over.
Le amministrazioni devono realizzare, nei loro atti organizzativi,
una piena corrispondenza tra le strutture o i posti di funzione
dirigenziale e i posti previsti in dotazione organica. Questi ultimi,
infatti, devono essere tutti censiti con indicazione di quelli che
attengono alle strutture, di quelli che rientrano nell'ambito della
diretta collaborazione con l'organo politico, e di quelli riguardanti
gli incarichi concernenti funzioni ispettive, di consulenza, studio e
ricerca o altri incarichi specifici previsti dall'ordinamento, ivi
compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in
rappresentanza di amministrazioni ministeriali. Non sono ammessi
posti di funzione dirigenziale superiori al contingente di dotazione
organica approvato e ridotto ai sensi della normativa in esame. Si
richiama, tra l'altro, il comma 10-bis dell'art. 2 secondo cui per le
amministrazioni e gli enti di cui al comma 1 e all'art. 23-quinquies,
il numero degli uffici di livello dirigenziale generale e non
generale non può essere incrementato se non con disposizione
normativa di rango primario.
2. Intervento sul personale non dirigenziale.
Rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non
dirigenziale apportando un'ulteriore riduzione non inferiore al 10
per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di
organico di tale personale come risultante dalla relativa "base di
computo".
La spesa della dotazione organica del personale non dirigenziale va
calcolata sulle singole aree tenendo conto del costo di ciascuna
posizione economica dell'area in relazione alle fasce retributive di
ciascuna area o del costo di ciascun livello in ragione del profilo
professionale. Per i Ministeri che non hanno una dotazione organica
del personale non dirigenziale distinta per fasce economiche il
calcolo si compie sulle singole aree tenendo conto del costo medio
dell'area in relazione alle fasce retributive di ciascuna area. Il
costo si determina considerando solo il trattamento economico
fondamentale previsto dal CCNL vigente, comprensivo degli oneri
riflessi a carico del datore di lavoro. La riduzione del dieci per
cento si applica sul costo complessivo della dotazione organica così
calcolato. Una volta determinata l'entità del risparmio di spesa,
non inferiore al 10 per cento, l'individuazione delle posizioni da
eliminare nell'ambito delle aree avverrà utilizzando i medesimi
criteri di quantificazione sopra indicati.
Disposizioni speciali.
Sono previste norme di esclusione, totale o parziale, che
interessano amministrazioni statali in ragione ora della normativa
speciale di settore, che prevede apposite e specifiche misure di
razionalizzazione, ora della necessità di garantire lo svolgimento
di alcune funzioni primarie che fanno capo a strutture
incomprimibili.
Tali esclusioni sono molto limitate e la natura speciale delle
predette previsioni e la ratio del decreto-legge 95/2012 non
consentono alle amministrazioni di invocare interpretazioni estensive
o analogiche delle stesse.
Si passa alla disamina delle esclusioni:
a. Scuola, AFAM, Università.
Il comma 4 dell'art. 2 precisa che per il comparto scuola e AFAM
continuano a trovare applicazione le specifiche discipline già
previste. L'esclusione fonda la sua ragione nella normativa di
settore che dispone mirate misure di razionalizzazione e contenimento
della spesa. Si può ritenere che le Università, pur non essendo
richiamate nello stesso comma, siano anch'esse escluse in
considerazione della specificità del loro ordinamento e dell'assetto
organizzativo che le caratterizza.
b. Agenzie fiscali, Ministero dell'economia e delle finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il comma 7 dell'art. 2 dispone che sono escluse dalle riduzioni le
Agenzie fiscali e il Ministero dell'economia e delle finanze per i
quali si applica l'analoga riduzione disposta dall'art. 23-quinquies
dello stesso decreto-legge 95/2012. Dalle medesime riduzioni è
altresì esclusa la Presidenza del Consiglio dei Ministri che ha
provveduto ad effettuare corrispondenti tagli alla propria dotazione
organica con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15
giugno 2012. Si ricorda la previsione dell'art. 2, comma 10-quater,
secondo cui le disposizioni di cui ai commi da 10 a 16 dello stesso
articolo si applicano anche al Ministero dell'economia e delle
finanze ed alle Agenzie fiscali, tenuto conto delle incorporazioni e
delle soppressioni di cui all'art. 23-quater del decreto-legge
95/2012. Non è prevista una disposizione analoga per la Presidenza
del Consiglio dei Ministri che, in sostanza, è interessata dall'art.
2 solo per la previsione speciale contenuta nel comma per cui "Ai
fini dell'attuazione della riduzione del 20 per cento operata sulle
dotazioni organiche dirigenziali di prima e seconda fascia dei propri
ruoli, (...) provvede alla immediata riorganizzazione delle proprie
strutture sulla base di criteri di contenimento della spesa e di
ridimensionamento strutturale. All'esito di tale processo, e comunque
non oltre il 1° novembre 2012, cessano tutti gli incarichi, in corso
a quella data, di prima e seconda fascia conferiti ai sensi dell'art.
19, commi 5-bis e 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Fino al suddetto termine non possono essere conferiti o rinnovati
incarichi di cui alla citata normativa."
c. Forze armate.
Il comma 3 dell'art. 2 detta, invece, una specifica misura per
quanto riguarda il totale generale degli organici delle forze armate
che è ridotto in misura non inferiore al 10 per cento. Al relativo
personale in eccedenza possono essere applicati i processi di cui al
comma 11, lettere da a) a d) dell'art. 2, compresi quelli inerenti
alla mobilità guidata, processi che saranno trattati più avanti.
Criteri applicativi specifici, che si traducono in un diverso
impatto della riduzione o della tempistica, sono poi previsti per
alcune categorie di personale e per alcuni Ministeri.
i. Ricercatori e tecnologi.
L'art. 2, comma 1, lettera b), nel prevedere la misura di riduzione
delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, stabilisce
che per gli enti di ricerca tale riduzione si riferisce alle
dotazioni organiche del personale non dirigenziale, esclusi i
ricercatori ed i tecnologi. Per questi enti, compreso l'Asi e l'ex
Ispesl assorbito dall'Inail per il contingente interessato, gli
effetti riduttivi vanno applicati sulla dotazione organica del
personale non dirigenziale calcolata al netto dei posti previsti per
il profilo di ricercatore e tecnologo (livelli da I a III), ferma
restando la riduzione per i restanti profili e quella per la
dirigenza di prima e seconda fascia, prevista rispettivamente dalle
lettere b) ed a) del medesimo comma 1. La norma non può essere
interpretata in modo estensivo e quindi il riferimento a ricercatori
e tecnologi va inteso in senso letterale. Si tratta degli enti di
ricerca e delle amministrazioni statali nel cui ordinamento è
incardinato il comparto sicurezza, il Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, il personale amministrativo operante presso gli uffici
giudiziari e il personale di magistratura.
ii. Comparto sicurezza, Corpo nazionale dei vigili del fuoco,
personale amministrativo operante presso gli uffici giudiziari,
personale di magistratura.
Per alcuni settori particolari e per il relativo personale sono
contemplate esenzioni che fanno riferimento tanto alle strutture
organizzative, quanto alle dotazioni organiche del personale. Come
recita il comma 7 dell'art. 2, sono "escluse dalla riduzione del
comma 1 le strutture e il personale del comparto sicurezza e del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il personale amministrativo
operante presso gli uffici giudiziari, il personale di magistratura."
Le amministrazioni che presentano tali specificità, dovranno
fornire, con atti formali anche interni, adeguata dimostrazione della
consistenza delle strutture e delle relative dotazioni organiche a
cui si applica l'esenzione, al fine di consentire un'oggettiva e
trasparente detrazione degli ambiti esclusi dalla "base di computo"
presa a riferimento per calcolare la consistenza della riduzione.
iii. Ministero dell'interno.
Il comma 2, ultimo periodo, dell'art. 2 prevede: "al personale
dell'amministrazione civile dell'interno le riduzioni di cui alle
lettere a) e b) del comma 1 si applicano all'esito della procedura di
soppressione e razionalizzazione delle province di cui all'art. 17, e
comunque entro il 30 aprile 2013, nel rispetto delle percentuali
previste dalle suddette lettere" ferme restando le disposizioni
sanzionatorie e la dotazione organica provvisoria di cui al comma 6
dell'art. 2. Si ritiene praticabile, anche al fine di evitare il
protrarsi degli effetti sanzionatori sul piano assunzionale,
un'anticipata riduzione delle dotazioni organiche, nei tempi e nei
modi previsti per gli altri Ministeri, ferma restando la necessità
di una successiva verifica di tale riduzione in esito alla procedura
di soppressione e razionalizzazione delle province.
iv. Ministero degli affari esteri.
Il comma 5 dell'art. 2 dispone: "Per il personale della carriera
diplomatica e per le dotazioni organiche del personale dirigenziale e
non del Ministero degli affari esteri, limitatamente ad una quota
corrispondente alle unità in servizio all'estero alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, si
provvede alle riduzioni di cui al comma 1, nelle percentuali ivi
previste, all'esito del processo di riorganizzazione delle sedi
estere e, comunque, entro e non oltre il 31 dicembre 2012. Fino a
tale data trova applicazione il comma 6 del presente articolo".
L'applicazione di tale disposizione comporta che le riduzioni del
Ministero degli affari esteri debbano prendere a riferimento, come
"base di computo" a cui applicare le prescritte percentuali di
riduzione, il personale in servizio nelle sedi estere, come
individuato dagli appositi provvedimenti del Dicastero. L'ammontare
delle riduzioni risultanti, applicando le percentuali prescritte,
andrà riversato, in termini di detrazione, sulle corrispondenti
dotazioni organiche dell'amministrazione.
Il decreto-legge 95/2012 contiene altre norme peculiari che
dovranno essere di volta in volta valutate al fine di realizzare il
necessario coordinamento. Si fa riferimento, in particolare, alle
disposizioni dell'art. 10 sulla riorganizzazione della presenza dello
Stato sul territorio, all'art. 11 sul riordino delle scuole pubbliche
di formazione, all'art. 12 sulla soppressione di enti e società.
È fondamentale, altresì, tenere conto di altre misure di
razionalizzazione degli apparati amministrativi contenute in fonti
normative precedenti (1) che dispongono la soppressione o il riordino
di enti. Si richiamano per la loro rilevanza anche le misure che
interessano gli enti previdenziali (art. 21, decreto-legge 201/2011).
Tutte le disposizioni di questa natura saranno coordinate in sede
applicativa.
Inoltre, talune norme speciali prevedono misure di
razionalizzazione che dovranno essere rese compatibili con quelle di
cui all'art. 2. Si vedano, ad esempio, le disposizioni dell'art. 12
relative al CRA e all'AGEA e gli effetti che ne derivano, in
relazione alla riorganizzazione di quest'ultimo ente, anche per il
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali; si
consideri l'art. 67-ter, comma 6, del decreto-legge 83/2012 per
quanto concerne il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Rispetto a tali ipotesi, potranno essere avviati tavoli tecnici per
individuare percorsi applicativi coerenti ed efficaci, nel rispetto
delle scadenze previste dalla normativa in argomento.
Le procedure di riduzione delle dotazioni organiche.
Lo strumento unico del DPCM centralizzato (uno o più
provvedimenti).
L'art. 2, comma 5, prevede, quale strumento giuridico per disporre
le riduzioni in argomento, l'adozione di uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro il 31
ottobre 2012, su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze.
Rispetto alla procedura del predetto comma 5, emergono i seguenti
elementi di novità per la riduzione delle dotazioni organiche:
lo strumento del DPCM è comune per i Ministeri e per le restanti
amministrazioni indicate dall'art. 2, comma 1. Vi è, perciò, una
deroga al regime ordinario dell'art. 6 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, per quanto riguarda i Ministeri (ordinariamente
lo strumento è il DPR ex art. 17, comma 4-bis, della legge 400/1988)
e a quello dei rispettivi ordinamenti per i restanti destinatari;
il DPCM è adottato su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. È il caso di evidenziare che in fase
procedurale ed istruttoria la proposta del DPCM si formerà
acquisendo i contributi di ogni amministrazione, contributi che
dovranno tenere conto che l'attività di revisione della spesa è
prioritaria nell'azione di Governo.
La procedura indicata nell'art. 41, comma 10, del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
febbraio 2009, n. 14, è prevista solo per le riduzioni delle
dotazioni organiche e il riordino delle strutture del Ministero
dell'economia e delle finanze che saranno adottate con DPCM, mentre
per le Agenzie fiscali si farà riferimento agli atti previsti dai
rispettivi ordinamenti (ex art. 23-quinquies, comma 1, del
decreto-legge 95/2012). Relativamente alle Agenzie fiscali gli atti
saranno inviati al Dipartimento della Funzione pubblica e al
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per il
monitoraggio delle eventuali situazioni di soprannumerarietà. Anche
tali provvedimenti dovranno rispettare, quale termine di adozione, la
data del 31 ottobre 2012.
Riduzioni selettive.
Vi sono altri elementi portanti dell'art. 2, comma 5, che rendono
più chiara la scelta del legislatore di centralizzare la decisione
ricorrendo allo stesso tipo di provvedimento gestito da un unico
ministro proponente.
Come già detto nelle premesse, il riassetto organizzativo
dell'apparato amministrativo perseguito dal legislatore segue il
criterio di un taglio differenziato e non lineare.
La norma prevede, infatti, che le riduzioni possano "essere
effettuate selettivamente, anche tenendo conto delle specificità
delle singole amministrazioni, in misura inferiore alle percentuali
ivi previste a condizione che la differenza sia recuperata operando
una maggiore riduzione delle rispettive dotazioni organiche di altra
amministrazione."
Lo strumento della compensazione introduce una metodologia che
consente di realizzare, in un unico contesto, interventi polivalenti,
sul piano quantitativo e qualitativo.
La centralizzazione della decisione va intesa come momento di
sintesi, di omogeneizzazione e di razionalizzazione delle proposte,
comunque necessarie, che devono pervenire da parte delle
amministrazioni interessate e che andranno valutate in sede di
compensazione trasversale.
Le proposte delle amministrazioni.
Le amministrazioni dovranno compilare la modulistica allegata
preordinata a costituire un'ipotesi di riduzione. In particolare:
Ministeri ed amministrazioni statali.
Dovranno procedere alla compilazione della modulistica allegata,
quale proposta di riduzione sulla "base di computo", accompagnandola
con una relazione che esponga le ragioni della proposta formulata,
tenendo anche conto delle eventuali disposizioni di incorporazione e
soppressione di enti e di come queste incidono sul risultato finale.
La documentazione dovrà pervenire al Dipartimento della funzione
pubblica - UORCC.PA entro il 4 ottobre prossimo.
Enti pubblici ed agenzie.
I restanti destinatari procederanno analogamente a quanto indicato
per i Ministeri, ma dovranno inviare la loro proposta oltre che allo
stesso Ufficio sopra indicato, anche all'amministrazione vigilante,
nel rispetto del termine del prossimo 28 settembre, al fine di
consentire a quest'ultima amministrazione di procedere con le
elaborazioni necessarie di cui si va a dire nel paragrafo sulla
compensazione verticale.
Compensazione interna.
Tutti i destinatari dell'art. 2, comma 1, dovranno compilare, prima
di tutto, il "modello di amministrazione" che tenga conto degli
impatti di riduzione nelle percentuali non inferiori a quelle
previste dalla norma, con eventuale compensazione, ove necessario,
tra le aree/profili del personale non dirigenziale ed assorbimento
delle vacanze per evitare o ridurre le posizioni di
soprannumerarietà (compensazione interna). In sostanza, il
soprannumero di un'area/profilo è eventualmente possibile
neutralizzarlo riducendo le disponibilità di posti nelle altre aree
secondo una corrispondenza di valore finanziario. La compensazione
interna è coerente con quanto previsto dall'art. 6 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo cui, nell'individuazione
delle dotazioni organiche, "le amministrazioni non possono
determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di
soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell'ambito dei
contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree
funzionali e di livello dirigenziale.".
I soprannumeri di una singola area, ove non compensati, pur in
presenza di posti vacanti, a valere sulle disponibilità delle altre
aree, costituiscono ipotesi di eccedenza funzionale che va
specificatamente motivata e giustificata, attesi i risvolti previsti
dall'art. 33 del citato d.lgs. 165/2001 e considerato che l'art. 2,
comma 14, statuisce che le disposizioni dello stesso art. 2 si
applicano anche in caso di eccedenza dichiarata per ragioni
funzionali o finanziarie dell'amministrazione.
Compensazione verticale.
I Ministeri, in qualità di amministrazioni vigilanti che dettano
gli indirizzi rispetto agli enti vigilati, potranno procedere a
compilare uno o più "modelli di settore", accompagnati da apposite
relazioni illustrative, mediante i quali andranno ad operare, ove
necessario, una proposta di compensazione verticale. Il termine
verticale serve ad individuare un settore di intervento aggregato o
per funzioni omogenee (si pensi ad esempio agli enti non territoriali
vigilati dal Ministero della salute che operano nel Servizio
sanitario nazionale) o per identità funzionale con distinzione
fondata sul diverso ambito territoriale di competenza (si pensi ad
esempio agli enti parco nazionali). La proposta di compensazione in
linea verticale potrà essere avanzata a condizione che la differenza
tra la riduzione in difetto operata rispetto alla percentuale
prevista dalla norma, sia recuperata con una riduzione in eccesso
(ovvero proporzionalmente superiore rispetto alle percentuali
indicate dalla legge) sulle dotazioni organiche del Ministero o di
altro ente vigilato. I Ministeri vigilanti potranno svolgere anche
apposite valutazioni nei confronti degli enti vigilati caratterizzati
da piena autonomia finanziaria, in quanto funzionanti ed
autosufficienti in virtù di sole entrate proprie.
Vincoli da rispettare e indicazioni utili.
Si ribadiscono alcuni vincoli importanti che sono questi:
tutte le amministrazioni nel compilare il "modello di
amministrazione" dovranno assicurare la riduzione delle strutture e
degli uffici almeno nelle percentuali previste dalla norma, ferma
restando la possibilità di realizzare una misura in percentuale
superiore;
la compensazione verticale è percorribile solo per evitare
situazioni di soprannumerarietà;
occorre fornire un dato aggregato per amministrazione vigilante
e/o enti vigilati che dia contezza dell'obiettivo di riduzione in
termini cumulativi, dimostrando l'effettivo raggiungimento
dell'obiettivo mediante la riduzione complessivamente ipotizzata;
la proposta di dotazione organica presentata dovrà tenere conto
dei vincoli sopra detti ed essere coerente con un fabbisogno
costruito sulla base delle effettive necessità derivanti dallo
svolgimento delle funzioni istituzionali e delle linee di attività
prioritarie, ridimensionando il contingente di posti da destinare
allo svolgimento di compiti di supporto o di linee di attività
secondarie che devono essere eliminate.
Le situazioni di esubero di personale, con conseguente messa in
disponibilità, dovranno essere dichiarate entro il 30 giugno 2013,
in esito alle procedure di cui al comma 11 dell'art. 2 che saranno
avviate non appena definita la nuova dotazione organica (31 ottobre
2012, secondo le previsioni del decreto-legge 95/2012), nel rispetto
della normativa in materia di partecipazione sindacale.
In vista di un possibile soprannumero, che potrebbe emergere in
sede di definizione delle proposte, quindi prima dell'adozione dei
provvedimenti di riduzione della dotazione organica, nelle operazioni
di riduzione e di compensazione interna e verticale le
amministrazioni potrebbero tenere conto, per calibrare le stesse, dei
seguenti elementi:
individuazione della platea dei destinatari dell'art. 2, comma
11, lettera a), che dovranno in via prioritaria essere collocati ex
lege a riposo nei tempi previsti, considerando che saranno
destinatari delle procedure di cui alle successive lettere d) ed e)
solo le qualifiche per le quali la soprannumerarietà non sarà
riassorbita entro due anni a decorrere dal 1° gennaio 2013. Tale
individuazione (distinta per amministrazione e per qualifica) dovrà
essere comunicata al Dipartimento della funzione pubblica - UORCC.PA
nei tempi previsti per l'inoltro delle proposte di riduzione;
regime limitato del turn over, almeno fino al 31 dicembre 2015,
che può consentire di realizzare una maggiore riduzione sui posti
che comunque non potranno essere coperti al 100% se non nel 2016 a
valere sulle cessazioni dell'anno precedente. Si ricorda che l'art.
14, comma 9, del decreto-legge 95/2012 prevede che "Ferme le vigenti
disposizioni in materia di limitazione delle assunzioni, le facoltà
assunzionali degli enti di cui al presente articolo sono
prioritariamente utilizzate per il reclutamento, dall'esterno, di
personale di livello non dirigenziale munito di diploma di laurea".
Si ricordano, poi, alcune disposizioni speciali sulla mobilità
obbligatoria, ovvero:
art. 2, comma 3, per cui al personale delle Forze armate
dichiarato eccedentario si applicano le disposizioni del comma 11
lettere da a) a d). In particolare la lettera d) disciplina la
mobilità guidata;
art. 12, comma 5, del decreto-legge 95/2012, secondo cui il
personale INRAN (ex INCA) che al momento di entrata in vigore del
decreto svolge le funzioni trasferite all'INRAN ai sensi dell'art. 7,
comma 20, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, è posto in
mobilità ai sensi del decreto legislativo n. 165 del 2001;
art. 10, comma 2, lettera e), punto 1) del decreto-legge 95/2012,
secondo cui, in conseguenza della riorganizzazione della presenza
dello Stato sul territorio le amministrazioni interessate possono
collocare in mobilità le relative unità ai sensi degli articoli 33,
34 e 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
La disponibilità di posti risultante per ogni amministrazione,
all'esito dell'adozione dei provvedimenti di riduzione, costituirà
un riferimento quando si avvieranno i processi di mobilità guidata,
anche intercompartimentale, intesi alla ricollocazione del personale
non riassorbibile secondo i criteri del collocamento a riposo da
disporre secondo la lettera a) del comma 11. Si fa riferimento ai
processi di mobilità guidata di cui all'art. 2, comma 11, lettera
d), ferma restando poi la disciplina vigente in tema di mobilità
obbligatoria (art. 1, commi 12 e 13).
La compensazione trasversale.
Entro il 31 ottobre prossimo, come già detto, dovranno essere
adottati, ai sensi dell'art. 2, comma 5, uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per
la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze atti ad operare le riduzioni
sopra illustrate, considerando che le "medesime riduzioni possono
essere effettuate selettivamente, anche tenendo conto delle
specificità delle singole amministrazioni, in misura inferiore alle
percentuali ivi previste a condizione che la differenza sia
recuperata operando una maggiore riduzione delle rispettive dotazioni
organiche di altra amministrazione."
Le compensazioni trasversali saranno effettuate con DPCM per
assicurare, in coerenza con il disegno del legislatore, il processo
interno di ridistribuzione del personale tra amministrazioni
centrali. I Ministeri potranno essere considerati, ai fini della
selettività dei tagli, anche in aggregazione con i rispettivi enti
vigilati e tali enti in aggregazione fra loro, tenendo eventualmente
conto delle proposte formulate separatamente, nonchè secondo i
criteri della compensazione verticale.
La compensazione trasversale è finalizzata a realizzare i tagli
selettivi voluti da Governo per favorire un più razionale assetto
dell'apparato amministrativo, operando scelte di riequilibrio in
ragione: degli effettivi fabbisogni, dei settori ritenuti da non
depotenziare sulla base degli indirizzi espressi dal Governo
medesimo, del collocamento a riposo di coloro che si trovano nelle
condizioni di cui all'art. 2, comma 11, lettera a), del riassetto
dell'articolazione territoriale ai sensi del comma 10 dell'art. 2 e
degli effetti dell'art. 10 del decreto-legge 95/2012.
Rimane ferma la tendenza a garantire un taglio almeno nelle
percentuali previste dalla norma per tutte le amministrazioni
interessate.
Le procedure di compensazione trasversale saranno rese trasparenti
in un clima di costante collaborazione.
Partecipazione sindacale.
Nel rispetto di quanto previsto dal novellato art. 6, comma 1, del
d.lgs. 165/2001 in sede di adozione dei DPCM di ridefinizione delle
dotazioni organiche si provvederà alla previa informazione delle
organizzazioni sindacali rappresentative.
Per le fasi indicate dall'art. 2, comma 11, lettere d) ed e) si
procederà previo esame con le organizzazioni sindacali e, più in
particolare:
i processi di mobilità guidata saranno disposti mediante uno o
più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto
con i Ministeri competenti e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, previo esame con le organizzazioni sindacali che deve
comunque concludersi entro trenta giorni;
la definizione dei criteri e tempi di utilizzo di forme
contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale di cui
alla lettera c) del comma 11 che, in relazione alla maggiore
anzianità contribuiva, è dichiarato in eccedenza, al netto degli
interventi di cui alle lettere a) e d), avverrà previo esame con le
organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta
giorni.
Con ulteriori direttive si forniranno indicazioni di dettaglio
sulla seconda fase del processo, cioè quella dell'individuazione dei
soprannumeri, della mobilità guidata e delle modalità da seguire
per definire i criteri per gli eventuali contratti di solidarietà e
per la dichiarazione degli esuberi, nel rispetto, da parte di questo
Dipartimento, delle forme di partecipazione sindacale previste dalla
normativa vigente in tema di informazione ed esame congiunto.
Le sanzioni e la dotazione organica provvisoria.
La necessità di agire con tempestività rispetto al disegno di
riassetto organizzativo voluto dalla legge nasce sia dalla necessità
di realizzare il più presto possibile la razionalizzazione e i
risparmi di spesa necessari per il Paese, secondo gli obiettivi di
Governo, sia dalla necessità di evitare la sanzione del divieto di
assumere, a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto, prevista
dall'art. 2, comma 6, che scatta a decorrere dal 31 ottobre 2012,
termine entro il quale adottare i provvedimenti di riduzione delle
dotazioni organiche.
Fino all'emanazione dei provvedimenti di cui al comma 5 le
dotazioni organiche sono provvisoriamente individuate in misura pari
ai posti coperti al 7 luglio 2012; nella ricognizione della dotazione
organica provvisoria sono ricomprese, comunque entro il limite dei
posti risultanti dalle riduzioni ai sensi del comma 1, dell'art. 2,
le procedure concorsuali ordinarie, intese come autorizzazioni ad
assumere ed autorizzazioni a bandire concesse alla medesima data del
7 luglio 2012, nonchè quelle avviate sulla base di disposizioni di
carattere speciale e le procedure relative alle assunzioni delle
categorie protette nei limiti delle quote d'obbligo. Sono, inoltre,
fatte salve le procedure di mobilità avviate ovvero per le quali vi
sia stata un'esternazione di volontà da parte dell'amministrazione
volta a richiedere l'assegnazione temporanea o la cessione di
contratto riferite a personale nominativamente individuato o
individuabile. Sono fatti salvi anche i conferimenti di incarichi, ai
sensi dell'art. 19, commi 5-bis, nonchè il rinnovo di quelli in
essere alla medesima data in riferimento al numero di posti coperti.
È opportuno sottolineare che le amministrazioni o le categorie di
personale escluse dalla misura di riduzione degli assetti
organizzativi, sono anche escluse dal blocco delle assunzioni che
interverrà a decorrere dal 1° novembre 2012. Sono, altresì, escluse
le categorie protette, nel limite del completamento della quota
d'obbligo e nel limite della dotazione organica provvisoria che, come
detto, non potrà essere superiore a quella definitiva a seguito
della riduzione.
Rimangono poi ferme le vigenti disposizioni in materia di
limitazione delle assunzioni (art. 2, comma 9).
I provvedimenti di riorganizzazione.
Come più volte indicato in precedenza l'intervento del legislatore
è volto a realizzare una razionalizzazione dell'organizzazione.
La riduzione delle strutture dirigenziali determinerà, in sede di
riorganizzazione, riflessi sulle relative competenze che potrebbero
determinare la rivisitazione degli incarichi dirigenziali.
Tale rivisitazione andrà operata nel rispetto dell'art. 19 del
d.lgs. 165/2001, della giurisprudenza costituzionale consolidatasi in
materia e della direttiva n. 10 del 19 dicembre 2007, del Ministro
per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione per le
parti ancora attuali.
Si richiamano sinteticamente, per approfondirli in un successivo
atto d'indirizzo, i seguenti punti salienti:
Riserva di legge in materia di uffici dirigenziali.
Secondo l'art. 2, comma 10-bis, per le amministrazioni di cui allo
stesso art. 2, comma 1 e per quelle di cui al comma 1 dell'art.
23-quinquies, il numero degli uffici di livello dirigenziale generale
e non generale non può essere incrementato se non con disposizione
legislativa. Questa regola non può essere disattesa, neanche
ricorrendo a soluzioni neutrali sul piano finanziario, e diventa
pilastro nella definizione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche contemplate.
Regolamenti di organizzazione.
Per le amministrazioni destinatarie della presente direttiva, ad
eccezione dei Ministeri, lo strumento da utilizzare per definire
l'assetto organizzativo coerente con la norma di riduzione in
argomento è quello previsto dai rispettivi ordinamenti definiti ai
sensi dell'art. 27 del d.lgs. 165/2001 o della normativa specifica di
riferimento.
Per quanto riguarda i Ministeri, lo strumento ordinario di
disciplina della loro organizzazione e di quella dei loro uffici è
quello previsto dall'art. 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto
1988, n. 400.
Ferma restando per i Ministeri la possibilità di adottare detto
regolamento entro 6 mesi dall'adozione del DPCM di cui al comma 5, il
legislatore ha anche fornito uno strumento più celere, in termini
procedurali e temporali, che è quello di cui all'art. 2, comma
10-ter, ovvero il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per
la pubblica amministrazione e la semplificazione e con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Si rimarca che la facoltà per i
Ministeri, dell'utilizzo di tale strumento semplificato (DPCM), si
esaurisce il 31 dicembre 2012 e, nel caso in cui non venga
esercitata, si ricorre al DPR, previsto dalla norma ordinaria.
Criteri da seguire.
In merito ai criteri da seguire in sede di riorganizzazione degli
uffici, si rinvia al comma 10 dell'art. 2, più volte richiamato di
cui si dirà in un prossimo atto di indirizzo.
Cronoprogramma e conclusioni.
L'art. 2 scandisce le fasi e i tempi della riorganizzazione. A
parte le deroghe richiamate nei precedenti paragrafi, le fasi del
processo sono così sintetizzabili:


Parte di provvedimento in formato grafico


Data la complessità della procedura ed i tempi stretti di
applicazione, si confida nella fattiva collaborazione di tutte le
amministrazioni per la corretta e tempestiva predisposizione degli
atti di competenza, nonchè per una razionalizzazione degli apparati
coerente con le finalità del processo di spending review.
Roma, 24 settembre 2012

Il Ministro per la
pubblica amministrazione
e la semplificazione
Patroni Griffi

(1) Ex plurimis D.L. 6-7-2011 n. 98 - Art. 14 - Soppressione,
incorporazione e riordino di enti ed organismi pubblici, D.L.
6-12-2011 n. 201 - Art. 21- Soppressione enti e organismi

Registrato alla Corte dei conti il 30 novembre 2012
Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 9, foglio n. 380

Allegato


Parte di provvedimento in formato grafico