1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 214 SENTENZA 13 settembre - 20 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Personale diplomatico - Collocamento a riposo mentre si e' in servizio all'estero - Valutazione dell'indennita' di posizione ai fini pensionistici - Attribuzione nella misura minima prevista dalle disposizioni applicabili, a differenza di quanto previsto per i diplomatici che prestano servizio in Italia - Denunciata disparita' di trattamento e violazione del principio del buon andamento - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 43, primo comma, in combinato disposto con l'art. 170, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, e 97, secondo comma. (T-220214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 43, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973,
n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), in
combinato disposto con l'art. 170, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento
dell'Amministrazione degli affari esteri), promossi dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, con quindici ordinanze
del 10 agosto 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri da 189 a 193
e da 195 a 204 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 49, 50 e 51, prima serie
speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di Mario Fugazzola e altri,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 13 settembre 2022 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Maria Vittoria Ferroni ed Eugenio Picozza per
Mario Fugazzola e altri e gli avvocati dello Stato Enrico De
Giovanni, Emanuele Feola e Giancarlo Pampanelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 13 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con quindici ordinanze depositate il 10 agosto 2021 e
iscritte ai numeri da 189 a 193 e da 195 a 204 del registro ordinanze
2021, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, e 97, secondo
comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 43, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), e dell'art. 170, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento
dell'Amministrazione degli affari esteri).
Le disposizioni sono censurate nella parte in cui disciplinano la
base pensionabile degli appartenenti alla carriera diplomatica
assegnati a una sede di servizio all'estero alla data del
collocamento a riposo, computando l'indennità di posizione nella
misura minima e non in misura parametrata al grado e alle funzioni.
1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sulle domande
proposte da ministri plenipotenziari (reg. ord. n. 189, n. 191, n.
192, n. 193, n. 196, n. 201 e n. 202 del 2021), da consiglieri
d'ambasciata (reg. ord. n. 190 del 2021) e da ambasciatori (reg. ord.
n. 195, n. 197, n. 198, n. 199, n. 200, n. 203 e n. 204 del 2021),
che hanno chiesto «ai fini pensionistici un più favorevole computo
dell'indennità di posizione connessa a quel rapporto d'impiego».
Tale indennità, connessa con le funzioni e con il grado degli
appartenenti alla carriera diplomatica, dovrebbe essere ragguagliata
alla «posizione funzionale di rango più elevato o, in subordine, a
quella di minor rango» che spetta a chi ricopra il medesimo grado
nella sede centrale del Ministero o, in via gradata, alla «misura
concretamente percepita» dai ricorrenti nel giudizio principale prima
dell'assegnazione alla sede estera.
Nella decisione sulle domande dei ricorrenti, rivestirebbe
fondamentale importanza l'art. 43 del d.P.R. n. 1092 del 1973, che,
ai fini della determinazione della misura del trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili, individua la base pensionabile
nell'ultimo stipendio o nell'ultima paga o retribuzione.
Ad avviso del rimettente, in forza di un'interpretazione logica e
sistematica, l'indennità di posizione, «sia pur ai soli fini del
trattamento di quiescenza», al momento del collocamento a riposo
dovrebbe essere ripristinata nella misura che spetta al funzionario
diplomatico in virtù del grado e delle funzioni.
Tuttavia, l'interpretazione «costituzionalmente orientata», che
computa a fini pensionistici l'indennità di posizione «sulla base
della fictio iuris costituita da un rientro a Roma del diplomatico
stesso in coincidenza con il suo collocamento a riposo», sarebbe
stata disattesa, in altre controversie, in fase di gravame (Corte dei
conti, seconda sezione giurisdizionale centrale di appello, sentenza
22 febbraio 2017, n. 112). L'indennità di posizione sarebbe stata
computata anche ai fini previdenziali nella misura minima corrisposta
durante il periodo di servizio all'estero.
Le questioni sarebbero rilevanti, in quanto le disposizioni
censurate condurrebbero al rigetto delle domande proposte e solo una
declaratoria di illegittimità costituzionale potrebbe determinarne
l'accoglimento, «nella sua prospettazione principale o in una di
quelle subordinate, dopo aver vagliato anche la non assorbente
eccezione di prescrizione».
1.2.- Il rimettente muove dal presupposto che, al momento della
cessazione del rapporto di impiego, perda rilievo la pregressa
assegnazione del ricorrente alla sede centrale del Ministero o a un
altro ufficio all'estero e che si debba tener conto esclusivamente
del «grado rivestito», come accade anche al personale militare.
1.2.1.- Un meccanismo di determinazione del trattamento di
quiescenza che calcoli l'indennità di posizione nella misura minima
«applicata durante il servizio all'estero» contrasterebbe con il
«principio di eguaglianza sostanziale» (art. 3, secondo comma,
Cost.).
L'indennità integrativa speciale, che pure non spetta al
dipendente che presti servizio all'estero, è computata ai fini
pensionistici.
Nè si potrebbe invocare, a sostegno del trattamento
differenziato, l'erogazione dell'indennità di servizio all'estero,
sprovvista di carattere retributivo e, pertanto, non computabile ai
fini pensionistici.
La sperequazione non potrebbe neppure essere giustificata dal
fatto che al computo dell'indennità di posizione in misura eccedente
quella minima non faccia riscontro alcuna copertura contributiva,
giacchè la medesima situazione si riscontra per chi sia collocato in
quiescenza a distanza di breve tempo dal rientro in Italia.
1.2.2.- Il rimettente denuncia, in secondo luogo, il contrasto
con il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97, secondo comma, Cost. La disciplina censurata potrebbe
indurre all'immediato collocamento a riposo il funzionario
diplomatico assegnato a una sede estera, quando già abbia maturato i
requisiti per conseguire la pensione, oppure potrebbe ingenerare «un
indubbio interesse personale a rientrare in sede centrale» prima del
collocamento a riposo, «in potenziale contrasto con l'incondizionata
protrazione del servizio all'estero».
2.- Si sono costituiti, per chiedere l'accoglimento delle
questioni sollevate dalla Corte dei conti, tutti i ricorrenti nei
giudizi principali.
Le parti hanno posto in risalto l'unitarietà del ruolo della
carriera diplomatica (art. 101 del d.P.R. n. 18 del 1967),
contraddistinta dall'avvicendarsi di periodi di servizio all'estero e
da periodi di servizio in Italia, e hanno osservato che il
funzionario diplomatico non beneficia di una facoltà di scelta circa
la permanenza all'estero o il richiamo in Italia.
A fronte di tali peculiarità della carriera diplomatica, sarebbe
ingiustificata, fonte di «grave sperequazione» nonchè di una «palese
disparità di trattamento» la notevole decurtazione del trattamento
di quiescenza e dell'indennità di buonuscita che deriva dal computo
dell'indennità di posizione al minimo e non nella misura prevista in
relazione al grado. Non sarebbe ragionevole attribuire un rilievo
determinante al luogo in cui casualmente si conclude la carriera
lavorativa, nell'adempimento dei propri doveri di servizio.
Tale incongruenza emergerebbe anche dal raffronto con
l'indennità integrativa speciale: pur non essendo corrisposta
durante il periodo di servizio all'estero, tale voce sarebbe comunque
computata ai fini pensionistici.
Nè l'incongruenza potrebbe essere giustificata in ragione del
mancato pagamento dei necessari contributi previdenziali: al
diplomatico sarebbe sufficiente tornare in Italia anche pochi giorni
prima del pensionamento per fruire dell'indennità di posizione, ai
fini previdenziali, in misura corrispondente al grado. La prassi dei
rientri anticipati in Italia, che avrebbe riguardato un gran numero
di diplomatici, sarebbe pertanto contraria al principio di buon
andamento dell'amministrazione.
Il trattamento deteriore non potrebbe essere considerato
ragionevole neppure sulla scorta del godimento dell'indennità di
servizio all'estero, in quanto tale indennità persegue la diversa
funzione di sovvenire agli oneri derivanti dal servizio all'estero e
non ha natura retributiva.
3.- È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibili e/o non fondate le
questioni sollevate dal rimettente.
3.1.- La difesa dello Stato ha formulato, in linea preliminare,
molteplici eccezioni di inammissibilità.
3.1.1.- Le questioni sarebbero inammissibili per incompleta
ricostruzione del quadro normativo e tali lacune comprometterebbero
l'iter logico argomentativo posto a fondamento delle censure, sia
sotto il profilo della rilevanza, sia sotto quello della non
manifesta infondatezza.
Il rimettente non avrebbe offerto alcun ragguaglio sulla
complessa evoluzione del trattamento previdenziale del personale
appartenente alla carriera diplomatica.
Non sarebbe stata adeguatamente valutata la disciplina del
trattamento retributivo del personale diplomatico all'estero, che
include emolumenti aggiuntivi, come l'indennità di servizio
all'estero.
3.1.2.- Un ulteriore profilo di inammissibilità si ravviserebbe
nella mancata sperimentazione di un'interpretazione conforme a
Costituzione.
Il rimettente, nel sottrarsi al doveroso tentativo di esplorare
una interpretazione costituzionalmente orientata, si prefiggerebbe di
ottenere da questa Corte un improprio avallo dell'interpretazione che
ha prescelto.
3.1.3.- Le questioni sarebbero inammissibili anche per
l'indeterminatezza e l'inadeguatezza del petitum, che non
indicherebbe una soluzione costituzionalmente obbligata.
3.1.4.- Carente sarebbe anche la motivazione in punto di non
manifesta infondatezza.
Il rimettente non avrebbe considerato che l'indennità di
posizione, pur conteggiata nella misura minima, è controbilanciata
dal riconoscimento di ulteriori voci retributive e che l'indennità
di servizio all'estero è, sia pure in parte, pensionabile.
3.2.- I dubbi di legittimità costituzionale prospettati dal
rimettente, nel merito, non sarebbero fondati sia con riguardo
all'art. 3, secondo comma, Cost. sia con riguardo all'art. 97,
secondo comma, Cost., parametro che non potrebbe essere invocato per
conseguire miglioramenti retributivi.
4.- In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria illustrativa, per insistere
nell'accoglimento delle conclusioni preliminari e di merito.
5.- In vista dell'udienza, hanno depositato memorie illustrative
anche le parti, per ribadire le conclusioni già rassegnate e
replicare alle argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato.
6.- All'udienza le parti hanno chiesto l'accoglimento delle
conclusioni formulate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con le ordinanze indicate in epigrafe, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per il Lazio, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 43, primo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973
e dell'art. 170, primo comma, del d.P.R. n. 18 del 1967, in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
Le censure del giudice rimettente investono il trattamento
previdenziale del personale diplomatico assegnato all'estero al
momento del collocamento a riposo e, in particolare, la valutazione
dell'indennità di posizione ai fini pensionistici, nel sistema
retributivo applicabile nella specie.
Alla luce del tenore testuale delle disposizioni censurate, il
giudice a quo argomenta che l'indennità in esame è computata nella
misura minima, stabilita dalle disposizioni applicabili per il caso
di servizio all'estero, e non è commisurata al grado e alle funzioni
del diplomatico che concluda la carriera in una sede estera.
1.1.- Il descritto meccanismo di computo dell'indennità di
posizione contrasterebbe, anzitutto, con il «principio di eguaglianza
sostanziale» (art. 3, secondo comma, Cost.) e sarebbe foriero di
un'arbitraria disparità di trattamento pensionistico tra i
diplomatici in servizio in Italia, che ai fini previdenziali
beneficiano di una indennità di posizione liquidata nel più
cospicuo importo base, e i diplomatici in servizio all'estero, che
godono della citata indennità soltanto nella misura minima.
La circostanza accidentale della conclusione all'estero della
carriera diplomatica, che pure si caratterizza come unitaria,
determinerebbe una considerevole riduzione del trattamento di
quiescenza.
Il riconoscimento dell'indennità di servizio all'estero, che
persegue una diversa funzione e non è valorizzata ai fini
previdenziali, non giustificherebbe la sperequazione denunciata.
1.2.- Il giudice rimettente ravvisa, inoltre, il contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
secondo comma, Cost.
In conseguenza della disciplina sospettata di illegittimità
costituzionale, il diplomatico assegnato a una sede estera potrebbe
infatti essere indotto all'immediato collocamento a riposo, quando
già abbia maturato i requisiti per conseguire la pensione, o
potrebbe scegliere di rientrare nella sede centrale prima del
collocamento a riposo, «in potenziale contrasto con l'incondizionata
protrazione del servizio all'estero».
2.- I giudizi, che hanno ad oggetto le medesime disposizioni,
censurate in riferimento ai medesimi parametri costituzionali, devono
essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha formulato molteplici
eccezioni di inammissibilità, che devono essere esaminate in linea
preliminare.
4.- La difesa dello Stato imputa al giudice a quo di non avere
ricostruito compiutamente l'evoluzione della disciplina
previdenziale, che anche la sentenza di questa Corte n. 153 del 2018
ha mostrato di considerare come dato imprescindibile, nel dichiarare
inammissibili per aberratio ictus le questioni sollevate dal medesimo
rimettente.
L'eccezione non è fondata.
Il giudice a quo ha individuato in maniera puntuale la normativa
previdenziale che reputa essere all'origine del vulnus denunciato e
ha così colmato le lacune segnalate nella citata pronuncia di questa
Corte. In quell'occasione le censure, incentrate sulla sola normativa
che definisce la retribuzione, avevano trascurato di approfondirne le
correlazioni con la disciplina in tema di trattamento di quiescenza.
Con motivazione non implausibile, in linea con l'orientamento
già espresso dalla giurisprudenza contabile (Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, sentenza 4 maggio
2015, n. 244), l'odierno rimettente ha dato conto della necessità di
fare applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 1092 del 1973, con
specifico riguardo alla posizione previdenziale dei ricorrenti nei
giudizi principali.
A ben vedere, è proprio tale disciplina che, nel commisurare il
trattamento di quiescenza all'ultimo stipendio percepito, genera le
disarmonie censurate.
Il giudice rimettente non ha mancato di ponderare anche le
particolarità del trattamento retributivo del personale diplomatico
in servizio all'estero e gli emolumenti aggiuntivi erogati in
relazione a tale servizio.
Gli argomenti addotti a sostegno delle censure sono dunque idonei
a illustrarne il senso e non sussistono carenze nella ricostruzione
del quadro normativo di riferimento, tali da compromettere
irrimediabilmente l'iter logico argomentativo e precludere lo
scrutinio del merito (fra le molte, sentenza n. 194 del 2021, punto
3.1. del Considerato in diritto).
5.- L'Avvocatura generale dello Stato prospetta
l'inammissibilità delle questioni anche per l'omessa sperimentazione
di una interpretazione conforme ai principi costituzionali. Pur
ammettendo la praticabilità di una siffatta interpretazione,
contraddetta da una pronuncia del giudice d'appello che non potrebbe
assurgere a diritto vivente, il giudice a quo avrebbe poi rivolto a
questa Corte una impropria richiesta di avallo della lettura che ha
recepito.
Neppure tale eccezione può essere accolta.
È la stessa difesa dello Stato a puntualizzare che
l'interpretazione adeguatrice sarebbe priva di fondamento e non
potrebbe dunque essere utilmente esplorata. L'univoco tenore
letterale delle disposizioni censurate si frappone alla possibilità
di un'interpretazione conforme a Costituzione, che deve così cedere
il passo al sindacato di legittimità costituzionale (sentenza n. 102
del 2021, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Il giudice rimettente ha evidenziato che una tale scelta
interpretativa esporrebbe la sentenza a una verosimile riforma da
parte del giudice d'appello, che ha già privilegiato una diversa
lettura delle disposizioni censurate e ha osservato che il
trattamento di quiescenza è determinato in base agli ultimi
trattamenti economici effettivamente percepiti e, dunque, a una
indennità di posizione calcolata nella misura minima (Corte dei
conti, seconda sezione giurisdizionale centrale di appello, sentenza
22 febbraio 2017, n. 112).
Nel quadro così delineato, pur mancando un vero e proprio
"diritto vivente", la via della proposizione della questione di
legittimità costituzionale «costituisce l'unica idonea ad impedire
che continui a trovare applicazione una disposizione ritenuta
costituzionalmente illegittima» (sentenza n. 240 del 2016, punto 6
del Considerato in diritto).
6.- La difesa dello Stato eccepisce l'inammissibilità delle
questioni anche perchè il giudice rimettente invita questa Corte a
un intervento manipolativo che impinge su scelte eminentemente
discrezionali del legislatore.
L'eccezione è fondata.
6.1.- Questa Corte è costante nell'affermare che la
determinazione della base retributiva utile ai fini del trattamento
di quiescenza è rimessa alle scelte discrezionali del legislatore,
«chiamato a compiere "una congrua valutazione che contemperi le
esigenze di vita dei lavoratori, che ne sono beneficiari, e le
disponibilità finanziarie" (sentenza n. 531 del 1988, punto 5 del
Considerato in diritto), senza valicare il limite della "garanzia
delle esigenze minime di protezione della persona" (sentenza n. 457
del 1998, punto 5 del Considerato in diritto)» (sentenza n. 259 del
2017, punto 3.1. del Considerato in diritto).
Compete al legislatore, nel preminente rispetto dei diritti
fondamentali, la razionalizzazione dei sistemi previdenziali,
operazione quest'ultima che postula valutazioni e bilanciamenti di
interessi contrapposti (sentenza n. 202 del 2008, punto 2 del
Considerato in diritto).
6.2.- Nella fattispecie sottoposta al vaglio di questa Corte, non
viene in rilievo il rispetto delle esigenze minime di protezione
della persona, che pure si impongono alle scelte discrezionali del
legislatore nel definire la disciplina del trattamento di quiescenza.
Le censure vertono sulla determinazione della base pensionabile,
che si interseca con la disciplina delle singole componenti della
retribuzione, come l'indennità di servizio all'estero, e si iscrive
in un quadro devoluto alla contrattazione collettiva.
Il superamento delle incongruenze indicate dal rimettente postula
un complessivo intervento di armonizzazione, destinato a incidere,
sia sulla peculiare disciplina retributiva applicabile al personale
diplomatico, sia sulla connessa normativa previdenziale, nella
ineludibile considerazione dell'unitarietà della carriera
diplomatica, della specificità dei ruoli di volta in volta ricoperti
nelle diverse sedi dell'amministrazione, della particolarità degli
emolumenti corrisposti a chi presti servizio all'estero e in parte
valorizzati anche ai fini previdenziali.
6.3.- Le stesse argomentazioni illustrate dal giudice rimettente
lasciano trapelare una molteplicità di opzioni, che solo la prudente
valutazione del legislatore può vagliare nelle svariate implicazioni
che presentano.
Come si evidenzia nelle ordinanze di rimessione, i ricorrenti
hanno rivendicato il riconoscimento, a fini previdenziali,
dell'indennità di posizione «nella maggior misura spettante al "...
personale di pari grado e funzioni in servizio in Italia" (così le
conclusioni del ricorso introduttivo): cioè avendo riguardo alla
posizione funzionale di rango più elevato o, in subordine, a quella
di minor rango da attribuirsi ad un funzionario diplomatico avente il
grado di ministro plenipotenziario che presti servizio nella sede
centrale di quel Ministero; o ancora, in via ulteriormente
subordinata, nella medesima misura concretamente percepita
dall'odierno ricorrente durante la sua pregressa assegnazione presso
l'Amministrazione centrale antecedente a quella, in sede estera, che
aveva caratterizzato il suo conclusivo periodo di servizio».
Nella prospettiva del giudice rimettente, l'indennità di
posizione potrebbe essere dunque computata secondo una fictio, che
consideri il diplomatico cessato dal servizio in Italia e non
all'estero, oppure alla stregua di un diverso, meno favorevole,
meccanismo ancorato all'importo dell'indennità spettante al
diplomatico - o alla corrispondente figura di minor rango - prima del
trasferimento nella sede estera.
Si profilano, come appare evidente, soluzioni radicalmente
alternative, che non consentono di indirizzare l'intervento
correttivo di questa Corte nè di «collocarlo entro un perimetro
definito, segnato da grandezze già presenti nel sistema normativo e
da punti di riferimento univoci» (sentenza n. 183 del 2022, punto 6
del Considerato in diritto).
7.- Dalle considerazioni svolte discende, in conclusione,
l'inammissibilità delle questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 43, primo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato), e dell'art. 170, primo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento
dell'Amministrazione degli affari esteri), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione,
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
e Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA