1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 904 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 settembre 1995
N. 904 Ordinanza emessa il 7 settembre 1995 dal tribunale di sorveglianza di Firenze sul reclamo proposto da Ranieri Antonio Ordinamento penitenziario - Detenuti per determinati delitti (art. 4-bis della legge n. 354/1975) - Potere del Ministro di grazia e giustizia di sospendere, per motivi di ordine e di sicurezza, l'applicazione del regime ordinario - Previsto reclamo al tribunale di sorveglianza avverso detto provvedimento applicativo del regime di sorveglianza particolare - Insindacabilita' da parte del giudice adito, alla stregua della giurisprudenza della Corte di cassazione, del provvedimento sotto il profilo del merito - Lesione del principio di obbligatorieta' di atto motivato dall'autorita' giudiziaria per l'applicazione di misure incidenti sulla liberta' personale - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto a quello riservato ai detenuti in regime ordinario - Incidenza sulla funzione rieducativa della pena - Pregiudizio per la tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 41-bis, secondo comma, e 14-ter). (Cost., artt. 3, primo comma, 13, secondo comma, 27, terzo comma, e 113, primo e secondo comma). (095C1590) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-1996)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
A scioglimento della riserva espressa nell'udienza del 7 settembre
1995, visti ed esaminati gli atti relativi alla procedura di
sorveglianza in materia di reclamo, ai sensi art. 14-ter Ordinamento
penitenziario, avverso decreto Ministro grazia e giustizia
applicativo dell'art. 41-bis, secondo comma, della stessa legge, nei
confronti di Ranieri Antonio, nato il 30 marzo 1957 a Napoli,
attualmente detenuto presso la Casa di reclusione Pianosa; verificata
la regolarità degli atti sotto il profilo processuale.

Osserva
L'interessato ha proposto reclamo contro il decreto ministeriale
applicativo nei suoi confronti dell'art. 41-bis, secondo comma,
decreto via via rinnovato (1 agosto 1994, 4 febbraio 1995 e 5 agosto
1995).
Già detenuto in espiazione pena fino al 30 luglio 1991,
l'interessato è ora detenuto in custodia cautelare, dalla data di
cessazione della esecuzione della pena, appellante da sentenza 10
marzo 1994 Corte Assise Napoli.
Questo tribunale di sorveglianza, in ripetute ordinanze, nel
decidere sul reclamo, ha esaminato i decreti amministrativi dell'art.
41-bis, secondo comma, sotto due profili:
fondatezza della applicazione della norma all'interessato;
nel caso in cui tale fondatezza sia riconosciuta, legittimità o
meno delle restrizioni al regime penitenziario ordinario contenute
nel provvedimento reclamato. Ripetute sentenze della Corte di
cassazione hanno ora annullato senza rinvio tali ordinanze nella
parte in cui, dopo avere riconosciuto la fondatezza della
applicazione della norma in questione all'interessato, si dichiarava
la inefficacia di alcune delle restrizioni operate con il
provvedimento reclamato. Questa esclusione del sindacato del
tribunale di sorveglianza in ordine al contenuto di tali
provvedimenti pone problemi di costituzionalità, che questo ufficio
rileva con la presente ordinanza, ritenendo gli stessi non
manifestamente infondati. Premessa: Lettura non costituzionale e
lettura costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, anche in
riferimento all'art. 14-ter dell'Ordinamento penitenziario. La
questione che si sottopone alla Corte costituzionale attiene a
problemi interpretativi di una norma sicuramente non di facile
lettura, particolarmente nella sua portata e nelle sue applicazioni.
Di qui la necessità di una non breve premessa, che analizzi i
problemi interpretativi indicati.
I. - La lettura non costituzionale di cui alla Giurisprudenza della
Corte di cassazione.
Una serie di sentenze, che la Corte di cassazione sta pronunciando,
con annullamento senza rinvio di provvedimenti di questo Tribunale di
sorveglianza, che hanno deciso sui reclami proposti da detenuti
contro i decreti ministeriali applicativi nei loro confronti del
regime speciale di cui all'art. 41-bis, secondo comma, Ordinamento
penitenziario, ripropone il problema della costituzionalità di tale
norma. Le pronuncie in questione della Corte di cassazione hanno,
come detto, annullato senza rinvio le ordinanze di questo ufficio,
che, decidendo sui reclami indicati, riconoscevano la fondatezza
della applicazione della norma in questione al singolo reclamante, ma
dichiaravano nel contempo la inefficacia di alcune delle limitazioni
alle regole del trattamento normativo penitenziario contenute,
appunto (come previsto dalla norma in parola), nei decreti
ministeriali reclamati. Questo indirizzo della Corte di cassazione
risulta ormai sistematico, essendosi manifestato alla fine del 1994
(Cass. Sez. I, 6 dicembre 1994, dep. 11 febbraio 1995, relativa a
Vernengo Giuseppe), per proseguire, senza incertezze e contrasti, nel
corso del 1995 (sentenza 26 gennaio 1995, dep. 31 marzo 1995,
relativa a Salerno Pietro; sentenza 6 maggio 1995, relativa a Scaduto
Giovanni; sentenza 6 giugno 1995, dep. 10 luglio 1995, relativa a
Ganci Raffaele; sentenza 15 giugno 1995, dep. 20 luglio 1995,
relativa a Madonia Francesco), così che deve ritenersi recepito dal
Giudice del diritto. L'art. 41-bis, secondo comma, ha quindi il
contenuto e la portata che tale interpretazione attribuisce allo
stesso e che può essere così sintetizzata: i provvedimenti
ministeriali applicativi di tale norma sono sindacabili dal Tribunale
di sorveglianza sul punto della applicazione della stessa ad un
determinato soggetto, ma non sono sindacabili in ordine al loro
contenuto, limitativo della normativa penitenziaria. Se si vuole,
più esattamente, questa interpretazione coinvolge, accanto all'art.
41-bis, secondo comma, l'art. 14-ter dello stesso Ordinamento
penitenziario, che, secondo la sentenza costituzionale n. 410/1993,
è utilizzabile come mezzo di sindacato giurisdizionale sui
provvedimenti applicativi del regime speciale previsto dall'art.
41-bis, secondo comma. Lo spazio di tale mezzo di reclamo, secondo la
Corte di cassazione, è quello limitato che si è indicato.
II. - La lettura costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, di
cui alla giurisprudenza di questo e altri tribunali di sorveglianza.
La questione è quindi questa: è ammissibile o no il sindacato sulle
limitazioni alla normativa penitenziaria ordinaria introdotte con i
decreti ministeriali applicativi dell'art. 4-bis, secondo comma. Si
crede utile indicare le ragioni su cui questo Ufficio, come molti
altri, ha ritenuto di fondare la propria risposta positiva. Si
riferiscono qui le considerazioni esposte, via via più chiaramente,
nel corso della redazione dei vari povvedimenti adottati. È vero
che, secondo quanto qui di seguito esposto e sostenuto nelle
ordinanze nostre e di altri tribunali di sorveglianza, la
costituzionalità dell'art. 41-bis, secondo comma, è salva, perchè,
come indicato dalla Corte costituzionale, si dà di esso una lettura
compatibile con i principi costituzionali. È vero, quindi, che
quanto ora si espone non opera a specifico sostengno della eccezione
di incostituzionalità. Questa sarà poi sviluppata, accettando
invece come "diritto vivente" la contraria interpretazione della
Corte di cassazione. Ma sembra utile a chi scrive chiarire,
attraverso la esposizione dei motivi su cui si sono basate le
ordinanze dei tribunali di sorveglianza, la prospettiva in cui questi
hanno esaminato la questione, prospettiva diversa da quella della
Corte di cassazione. Nell'esame con ottiche diverse dei problemi
discussi questi possono essere valutati in modo più completo.
Dunque la parte che segue, riporta le considerazioni rilevanti su cui
si è mossa la giurisprudenza di questo e altri tribunali di
sorveglianza.
1. - La lettura costituzionale: fondamento del sindacato relativo
alle specifiche limitazioni del regime normativo ordinario in forza
dell'art. 41-bis, secondo comma: riferimento alle sentenze
costituzionali n. 349 e 410 del 1993. Si ripete, pertanto, che si
dovrebbe affermare che va esclusa una interpretazione limitativa del
potere di controllo di questo Tribunale di sorveglianza, secondo cui
lo stesso potrebbe sindacare solo la correttezza della applicazione a
un determinato soggetto del regime restrittivo in questione e non
anche la legittimità o meno delle restrizioni previste dallo stesso.
È invece anche questo un aspetto rilevante e centrale del controllo
di conformità alla legge, che viene attribuito al tribunale di
sorveglianza e che va condotto sulla base della verifica che le
restrizioni operate alle regole del trattamento prevedano la "sola
sospensione di quelle medesime regole ed istituti che già
nell'Ordinamento penitenziario appartengono alla competenza di
ciascuna amministrazione penitenziaria e che si riferiscono al regime
di detenzione in senso stretto" (v. sent. n. 349/1993, n. 5.3, Corte
cost.). Resta fermo infatti il principio o che a colui che subisce
una condanna a pena detentiva "sia riconosciuta la titolarità di
situazioni soggettive attive e garantita quella parte di personalità
umana che la pena non intacca" (v. sent. n. 114/79)" (così ancora
nella sent. n. 349/1993, n. 4.2). E resta fermo, quindi, che, quando
siano in giuoco, tali "situazioni soggettive attive" o la violazione
del rispetto della personalità del detenuto, è concesso il
potere-dovere di intervento da parte di questo organo di controllo.
Si ricordi comunque ed inoltre il richiamo che la sentenza n.
410/1993 della stessa Corte ha fatto al reclamo di cui all'art.
14-ter, alla sostanziale coincidenza dei poteri di controllo
attribuiti da tale norma al Tribunale di sorveglianza con quelli
ricostruiti dalla Giurisprudenza costituzionale in materia di
applicazione dell'art. 41-bis, secondo comma. Si legge infatti nella
sentenza ora citata, n. 3.4: "occorre rilevare che nell'ambito
dell'ordinamento penitenziario è già espressamente previsto un tipo
di regime detentivo - il "regime di sorveglianza particolare" -
disciplinato dagli artt. 41-bis e seguenti, che, nella sua concreta
applicazione viene ad assumere un contenuto largamente coincidente
con il regime differenziato introdotto con il provvedimento ex art.
41-bis, secondo comma, di sospensione del trattamento penitenziario".
E più avanti (n. 3.5), si ribadisce la utilizzabilità del reclamo
previsto contro la applicazione di tale regime in ordine e contro i
provvedimenti ex art. 41-bis, secondo comma. Questo tribunale di
sorveglianza ha poi rilevato che può essere materia di reclamo ex
art. 14-ter la illegittimità delle specifiche limitazioni delle
regole del trattamento contenute nel provvedimento di sorveglianza
particolare. Il che emerge chiaramente dalle disposizioni dell'art.
14-quater, che stabiliscono:
sia l'obbligo di motivazione delle limitazioni;
sia le materie in cui le restrizioni non possono essere operate,
dando, pertanto, indicazioni preziose anche per la verifica in questa
sede, data la "larga coincidenza" fra regime ex art. 41-bis, secondo
comma, e regime di sorveglianza particolare. Utilizzando, pertanto,
il reclamo di cui all'art. 14-ter e le regole relative, così come
anche previste dall'art. 14-quater, si deve concludere che si
dovrebbe potere accertare in occasione di reclami in argomento:
se il provvedimento applicativo dell'art. 41-quater, quarto
comma;
se, inoltre, le limitazioni apportate alle regole del trattamento
siano comunque coerenti ai fini di cui all'art. 41-bis, secondo
comma, in quanto, se così non fosse, le restrizioni sarebbero
operate a fini puramente afflittivi, che potrebbero porsi in
contrasto con le regole minime di rispetto della personalità del
detenuto.
2. - La lettura costituzionale (segue): incompatibilità della
esclusione del sindacato in questione con la giurisprudenza
costituzionale indicata.
Si può ragionare a contrario. Si può allora osservare che, se
effettivamente il sindacato in parola fosse escluso, la situazione
diverrebbe paradossale. E, infatti, le sentenze costituzionali nn.
349 e 410 del 1993 avevano salvato la costituzionalità dell'art.
41-bis, secondo comma, affermando che la norma poteva essere
interpretata (ed applicata) costituzionalmente e che tale
interpretazione (ed applicazione) costituzionale della norma
importava che i provvedimenti ministeriali applicativi dovessero
contenere solo limitazioni che non toccassero situazioni soggettive
attive dei detenuti. Sulla applicazione del regime speciale ex art.
41-bis, secondo comma, ad un determinato soggetto e sul contenuto di
tale regime i provvedimenti ministeriali dovevano motivare e, sulla
base di tali motivazioni, erano sindacabili dai tribunali di
sorveglianza.
La sentenza costituzionale n. 349/1993 coglieva anzi direttamente
una violazione di un diritto soggettivo del detenuto, attuata nei
provvedimenti ministeriali: quella della censura della corrispondenza
senza autorizzazione di un organo giudiziario. Si noti bene che la
Corte costituzionale dava una pura e semplice indicazione in tal
senso nella motivazione della sentenza citata, ma non toccava in
alcun modo il contenuto dei provvedimenti ministeriali, che operavano
la violazione del diritto dei detenuti: cioè, non annullava o
dichiarava inefficaci una parte dei provvedimenti stessi, compito che
non è in alcun modo nelle competenze della Corte. Ora, se il
Ministero di grazia e giustizia e la Amministrazione penitenziaria
avessero insistito nel mantenere quella violazione, chi se non il
tribunale di sorveglianza (individuato come organo di controllo
giurisdizionale) poteva provvedere, dichiarando la inefficacia della
clausola relativa? Se quel sindacato non fosse possibile,
l'Amministrazione avrebbe potuto e potrebbe mantenere tranquillamente
la violazione in parola. Quindi: la sindacabilità del contenuto dei
provvedimenti ministeriali rappresenta, come si è già detto, il
mezzo attraverso il quale si salva la legittimità costituzionale
della norma che li prevede. Se tale sindacato non è possibile,
l'Amministrazione, in base all'art. 41-bis, secondo comma, può dare
al regime penitenziario il contenuto che crede, violare regole e
diritti. Ed allora, inevitabilmente, si ripropone il problema della
costituzionalità della norma in questione. E si legga ancora, per
ribadire quanto sopra detto, la sentenza n. 349/1993, al n. 7 della
motivazione in diritto, che è la parte conclusiva della sentenza:
"È opportuno, infine, sottolineare che le medesime ragioni che
consentono di escludere l'illegittimità costituzionale della norma
in esame, delimitandone l'ambito applicativo ed integrandone il
portato con il richiamo ai principi generali dell'ordinamento,
conducono anche alla conclusione che taluni dei rilievi espressi dai
giudici remittenti, pur se rivolti avverso la citata disposizione
dell'art. 41-bis, non trovano la loro causa nella norma di legge,
bensì - come si è già visto - nel solo provvedimento ministeriale
di applicazione. In base a tutte le ragioni fin qui esposte, anche
tali provvedimenti, come del resto esattamente ritengono le stesse
ordinanze di rimessione, sono certamente sindacabili dal giudice
ordinario...". Non sembra davvero possibile pensare che tale
sindacato sia dato soltanto sul punto dei destinatari del regime
restrittivo e non anche sul contenuto dello stesso, sicuramente
censurabile per violazione di regole e diritti, anche
costituzionalmente protetti, come la stessa Corte costituzionale
evidentemente riteneva.
3. - Esame degli argomenti, a sostegno della esclusione del
sindacato in questione, esposti nelle sentenze della Corte di
cassazione: analisi degli stessi e possibili confutazioni.
È utile esaminare le decisioni adottate dalla Corte di cassazione
(citate sub I) di questa Premessa), con le quali si esclude il
sindacato dei tribunali di sorveglianza del quale stiamo discutendo.
Si esaminano le sentenze non nell'ordine cronologico (con cui sono
state citate in precedenza), ma nell'ordine logico degli argomenti.
Si legge nella prima delle sentenze citate della Corte di
cassazione (6 dicembre 1994, Vernengo Giuseppe): "La sindacabilità
del provvedimento ministeriale è attinente, in quanto controllo
giurisdizionale, alla legittimità delle prescrizioni e cioè alla
riconoscibilità di un collegamento tra il detenuto e la situazione
che si intende tutelare con l'atto amministrativo, ma non al merito
delle stesse e cioè in ordine alle singole modalità del regime
imposto".
Nella quarta delle sentenze citate (6 giugno 1995, Ganci Raffaele)
si legge: "Il provvedimento del Ministro di grazia e giustizia...
riveste i caratteri dell'atto amministrativo che, incidendo su
diritti soggettivi (cfr. sul punto le sentenze nn. 53 e 349/1993
della Corte costituzionale), è sottoponibile al controllo
dell'autorità giudiziaria ordinaria con lo strumento procedurale del
reclamo innanzi al competente tribunale di sorveglianza ex art.
14-ter, Ord. pen. Detto controllo soggiace ai limiti fissati dagli
artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, in base ai
quali il giudice può sindacare l'atto amministrativo soltanto sotto
l'aspetto della sua legittimità e non estendere il medesimo al
merito del provvedimento. Pertanto sono sottoposti al controllo
giurisdizionale i tradizionali vizi di legittimita': ossia,
l'incompetenza, l'eccesso di potere e la violazione di legge, secondo
la specificazione di cui all'art. 26 del r.d. 26 giugno 1924, n.
1054". Nella seconda delle sentenze citate (26 gennaio 1995, Salerno
Pietro), la Corte di cassazione, introducendo un argomento nuovo,
sostiene le stesse conclusione e ribadisce così "quanto già aveva
affermato, in tema di reclamo avverso i provvedimenti che dispongono
o propongano il regime di sorveglianza particolare, di cui agli artt.
14-bis, e 14-ter Ord. Penit., e cioè che il Tribunale di
sorveglianza deve limitarsi ad effettuare il mero controllo di
legittimità sul provvedimento reclamato, senza avere alcun potere
integrativo dello stesso, stante la sua natura amministrativa, sia
per l'autorità dalla quale promana che per il suo intrinseco
contenuto, sicchè, ove rilevi la carenza di ragioni idonee a
giustificarlo e la mera apparenza di quelle indicate, il giudice deve
solo disporre la revoca del provvedimento (v., per tutte, Sez. I, 28
ottobre 1987, n. 3230, mass. n. 176.907)". Infine si cita la quinta
delle sentenze già indicate della Corte di cassazione (15 giugno
1995, Madonia Francesco), nella quale si rinvengono affermazioni non
del tutto coincidenti con quelle di cui alla pronuncia precedente. Vi
si afferma "... Il regime previsto dall'art. 41-bis Ord. pen., pur
avendo un contenuto largamente coincidente con quello di sorveglianza
particolare di cui all'art. 41-bis dell'Ord. pen., se ne differenzia
profondamente anche per le finalità che lo caratterizzano. Infatti,
il primo è diretto a salvaguardare l'ordine e la sicurezza pubblica,
mentre il secondo è diretto ad assicurare l'ordine e la sicurezza
interna dei singoli istituti di pena. Ne consegue che non possono
essere applicate per analogia, al regime di cui all'art. 41-bis, Ord.
pen., norme dettate per il regime di sorveglianza particolare. Per
quel che interessa non possono trovare applicazione i divieti di
restrizioni previsti dall'art. 14-quater dell'Ord. Pen., essendo gli
stessi specificamente previsti per il regime di sorveglianza
particolare".
Alcune osservazioni sulla giurisprudenza sopra citata.
a) Analisi della giurisprudenza della Corte di cassazione: sentenze
citate non sono del tutto coincidenti nelle motivazioni, ma lo sono
del diniego del sindacato del tribunale di sorveglianza in ordine al
contenuto dei decreti ministeriali, cioè, in ordine alle concrete
restrizioni alla normativa ordinaria applicate con i decreti stessi.
Particolarmente nella sentenza 26 gennaio 1995, Salerno e in quella 6
giugno 1995, Ganci, sembra riconoscersi la applicazione di quello
specifico mezzo di reclamo rappresentato dall'art. 14-ter: questo è
lo strumento processuale, applicabile in materia per effetto del
richiamo allo stesso operato in modo esplicito dalla sentenza
costituzionale n. 410/1993. Nelle altre due sentenze sopra citate e
particolarmente in quella 15 giugno 1995, Madonia, il riferimento
fatto al reclamo ex art. l4-ter sembra ridursi ad una mera
indicazione esemplificativa, facendosi rientrare il sindacato del
tribunale di sorveglianza in quello generale del giudice ordinario
sulla violazione dei diritti soggettivi da parte della pubblica
amministrazione. Si reputa però inutile scendere in queste
distinzioni (anche nella sentenza 6 giugno 1995, Ganci, si parla
infatti di controllo del giudice ordinario ex art. 4 e 5 della legge
20 marzo 1865, All. E, si fa anche riferimento al contenuto di tale
controllo, rinviando all'art. 26 della legge sul Consiglio di Stato e
ai vizi di legittimità di cui è possibile il rilievo: e questo pur
parlando sempre di quello specifico strumento di reclamo previsto
dall'art. 14-ter. Le sentenze citate coincidono, comunque nella
conclusione: il sindacato del tribunale di sorveglianza è un
sindacato di legittimità e ciò comporta (sentenza 6 dicembre 1994,
Vernengo):
che si può verificare "la riconoscibilità di un collegamento
tra il detenuto e la situazione che si intende tutelare con l'atto
amministrativo";
che non si può, invece, sindacare il "il merito delle
prescrizioni", cioè delle specifiche limitazioni al regime
penitenziario ordinario.
Se si vuole, pertanto, secondo le sentenze citate, uniformi sul
punto:
l'unico diritto soggettivo in giuoco è quello del detenuto si
essere legittimamente destinatario della applicazione dell'art. 4-bis
secondo comma; di esserlo, ciò, attraverso un provvedimento
ministeriale fondatamente riferibile al soggetto: su questo punto non
si discute la pienezza della cognizione del tribunale di sorveglianza
(che controlla la fondatezza delle motivazioni del decreto,
spingendosi anche, attraverso la acquisizione di ulteriore
documentazione, a ripararne le falle, che talvolta presentano);
nessun sindacato sarebbe invece possibile sul contenuto del decreto
ministeriale, assumendosi che un tale sindacato sarebbe sostituzione
ed integrazione della volontà della Amministrazione: questa dunque
non è consentità, facendo supporre che si ritenga che, attraverso
il contenuto dell'atto amministrativo in questione, non possa
consumarsi alcuna violazione di diritti soggettivi.
b) Riflessioni critiche sulla giurisprudenza citata - Circa
l'inquadramento dello strumento processuale del reclamo al tribunale
di sorveglianza, la, giurisprudenza della Corte costituzionale già
citata (sentenza n. 410/1993, nn. 3.4 e 3.5) parrebbe intendere il
riferimento alle norme di cui all'art.14-ter, come un richiamo non
meramente indicativo, ma ricettivo del sistema ivi previsto. Ma la
questione può non essere particolarmente rilevante, anche se vedremo
poi come e perchè sia utile risolverla.
La questione di fondo resta la conclusione cui pervengono le
sentenze citate: inammissibilità del sindacato in merito alle
restrizioni introdotte con i decreti ministeriali. È questa
conclusione che non è affatto persuasiva e non risponde ai tre
interrogativi che seguono. Primo. Perchè la applicazione dell'art.
41-bis, secondo comma, ad un determinato soggetto può spingersi in
ogni direzione, quando la individuazione del destinatario della norma
comporta inevitabilmente valutazioni di sostanza (se non vogliamo
usare la espressione "merito") in ordine al fatto che quel soggetto
rappresenta un rischio per "l'ordine e la sicurezza pubblici"? Il
sindacato del tribunale di sorveglianza, riconosciuto come necessario
dalla Corte costituzionale per salvare la costituzionalità della
norma (la sua interpretazione in senso costituzionale), ha
inevitabilmente un contenuto di esame intrinseco del decreto
ministeriale. Si può anche chiamarlo un esame di legittimità, ma la
povertà delle indicazioni normative (nulla dice l'art. 41-bis,
secondo comma, in merito ai parametri di individuazione dei soggetti,
come invece fa l'art. 14-bis), dà a questo esame un forte contenuto
valutativo. Secondo. Ma perchè allora l'esame del contenuto
dell'atto amministrativo deve essere precluso? La violazione dei
diritti soggettivi può consumarsi proprio attraverso il contenuto
dell'atto amministrativo. Come si è già rilevato in precedenza, sub
II), la giurisprudenza della Corte costituzionale ha già rilevato
una specifica violazione di un diritto soggettivo consumata dai primi
decreti ministeriali (la censura della corrispondenza senza
autorizzazione di un organo giudiziario) e ha rilevato che le censure
di costituzionalità che i tribunali di sorveglianza avevano mosso
all'art. 41-bis, secondo comma, erano in effetti riferibili ai
decreti ministeriali medesimi, cogliendo pertanto negli stessi la
capacità di aggredire posizioni soggettive protette (sent. n.
349/1993, n. 7 della motivazione in diritto). Se, quindi,
l'applicazione della norma al soggetto pone in essere la violazione
di un diritto soggettivo, perchè la stessa non può essere consumata
attraverso lo specifico contenuto del decreto ministeriale? Perchè
questa non può essere una ulteriore questione di legittimità?
Terzo. La giurisprudenza della Corte di cassazione risponde a questa
domanda: questo sindacato non è possibile perchè comporterebbe una
sostituzione ed integrazione della volontà della Amministrazione da
parte del giudice ordinario. Ma, per la esattezza, nei provvedimenti
di questo tribunale di sorveglianza, nei più recenti in modo sempre
più rigoroso (come si dimostrerà più oltre), la pronuncia è stata
dichiarativa della inefficacia della singola restrizione al regime
penitenziario in quanto violatrice di una specifica posizione
soggettiva attiva. Quindi, perchè, si vuole ravvisare in questo
intervento una sostituzione o integrazione della volontà della
Amministrazione, quando si tratta della ricognizione di una
violazione di diritto, della quale si dichiara la inefficacia? Ma
quando si dichiara la inefficacia del decreto nella sua totalità
perchè si ritiene che non dovesse essere applicato a quel
determinato soggetto, non si opera anche allora una sostituzione
della volontà della Amministrazione? Perchè questa è consentita e
l'altra, sul contenuto dell'atto amministrativo, non è possibile?
Qui, si può tornare, concludendo per questa parte, alla questione di
quale portata abbia il richiamo all'art. 14-ter nella nostra materia.
Se è questo lo strumento processuale che viene dato, non si può
ritenere che il richiamo valga anche per l'art. 14-quater, che
parrebbe indicare anche il contenuto della cognizione data al giudice
del reclamo? Si può cominciare col rilevare su questo punto che una
delle sentenze citate della Corte di cassazione fonda la propria
conclusione limitativa del sindacato (del tribunale di sorveglianza
sul contenuto dei decreti ministeriali) sulla giurisprudenza formata
a suo tempo sugli artt. 14-bis e 14-ter: vedi la sentenza 26 gennaio
l995, Salerno, sopra riportata e la pregressa giurisprudenza della
Corte cassazione ricordata nella stessa. Quindi: afferma la
cassazione che, anche nel sistema degli artt. 14-ter e 14-quater, il
sindacato era limitato e non riguardava il contenuto del
provvedimento reclamato. La prima considerazione che si ritiene di
potere fare è che la giurisprudenza a cui rinvia la sentenza citata
non pare così sicura e costante, ma deve essere, verosimilmente,
condizionata dalle singole fattispecie concrete sottoposte al
giudizio, alcune delle quali avevano effettivamente realizzato una
integrazione del provvedimento amministrativo, chiaramente non
consentita e che non si intende affatto sostenere e si ritiene di non
realizzare in alcun modo con i provvedimenti che si sono adottati e
di cui oggi si discute. Per verificare che la risalente
giurisprudenza della cassazione (certo non abbondante) sia stata
tutt'altro che sicura e costante, si veda Cass., Sez. I, 11 giugno
1987, Mambro (in Foro It., 1988, II, 152), nella quale si esamina il
contenuto del controllo della cassazione sui provvedimenti del
tribunale di sorveglianza. In tale sentenza si prende atto che il
contenuto del controllo del tribunale di sorveglianza sull'atto
amministrativo non consiste affatto e soltanto in una verifica
estrinseca della motivazione del provvedimento amministrativo
reclamato, ma scende alla valutazione delle ragioni poste a base
dello stesso e alla analisi della consistenza probatoria della
medesime.
E allora esaminiamo più da vicino l'art. 14-quater, sviluppando
quanto già osservato sub I).
Si è già ricordato ivi che l'art. 14-quater
regola proprio i "contenuti del regime di sorveglianza
particolare" (v. la rubrica della norma); stabilisce che tale regime
ocomporta le restrizioni strettamente necessarie, per il mantenimento
dell'ordine e della sicurezza, all'esercizio dei diritti dei detenuti
e degli internati e alle regole del trattamento previste
dall'ordinamento penitenziario";
afferma che "le restrizioni.... sono motivatamente stabilite nel
provvedimento che dispone il regime di sorveglianza particolare";
impone infine che "in ogni caso le restrizioni non possono
riguardare" una serie di materie, specificamente indicate.
In presenza di tali disposizioni e dell'obbligo di motivazione
previsto, non si vede come, a seguito del reclamo previsto dall'art.
14-ter, non si possa valutare il rispetto di quanto stabilito
dall'art. 14-quater in ordine al contenuto del regime restrittivo
previsto dal provvedimento amministrativo. La normativa degli artt.
14-bis e segg. non solo è nata dalla esigenza di un controllo
giurisdizionale sulla assegnazione dei detenuti ad un regime di
massima sicurezza, ma anche da quella, altrettanto rilevante ed
avvertita, del contenuto di questo (ricordiamo che, all'inserimento,
con la legge n. 663/1986, nell'Ordinamento penitenziario
penitenziario, degli artt. 14-bis e segg., corrispose la soppressione
dell'art. 90, che consentiva proprio regimi restrittivi
insuscettibili di sindacato, che si volevano invece rendere
impossibili). Le indicazioni al riguardo dell'art. 14-ter sono
indiscutibili e il reclamo di cui all'art. 14-ter non può non
servire anche per la verifica di legalità del contenuto del regime
restrittivo. Tutto ciò è stato già detto in precedenza e viene qui
ribadito per ricordare una ulteriore sentenza della Corte di
cassazione in materia di reclamo avverso il provvedimento applicativo
della sorveglianza particolare. sentenza è quella della cassazione,
Sezione I, 7 ottobre 1987, Piunti, in Cass. pen. 1988, 2149, nella
quale si legge: "Nell'ipotesi di reclamo ex art. 14-bis... il
Tribunale di sorveglianza è tenuto a verificare la sussistenza delle
condizioni previste da detta norma e a valutare la legittimità del
provvedimento adottato dalla amministrazione, i cui contenuti sono
stabiliti dall'art. 14-quater della stessa legge, che fa riferimento
alle restrizioni strettamente necessarie per il mantenimento
dell'ordine e della sicurezza, nonchè al visto di controllo della
corrispondenza, restando esclusi da detta restrizione alcuni diritti
del detenuto, che il legislatore ha espressamente considerato non
comprimibili, neppure quando sia autorizzata la sottoposizione alla
sorveglianza speciale". Come si vede, la giurisprudenza formatasi
sugli artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater - lo si è detto poco sopra -
è tutt'altro che significativa e rilevante per affermare la
impossibilità di sindacato sul contenuto dell'atto amministrativo.
La stessa poteva affermare, ed è un punto pacifico, che non si
poteva integrare l'atto amministrativo, inserendo in esso un
contenuto diverso da quello del medesimo. Ma come detto ripetutamente
non è questo che si ritiene di potere fare. Ciò che si ritiene di
potere fare è di rilevare la illegittimità di singole parti di quel
contenuto (per le ragioni già esposte) e di poterne conseguentemente
dichiarare la inefficacia, come si è fatto nei nostri provvedimenti
in sede di reclamo contro i decreti ministeriali applicativi
dell'art. 41-bis, comma 2.
4) Conclusione.
Si sono pertanto confrontate due possibili letture della norma di
cui all'art. 41-bis, comma 2, con particolare riferimento all'art.
14-ter, sulla questione essenziale della possibilità o meno di
sindacato dei tribunali di sorveglianza sul contenuto dei decreti
ministeriali applicativi della prima norma. Tali possibili letture
sono le seguenti: quella che si ritiene costituzionale e che
consente detto sindacato: in base a tale lettura si sono adottate
ripetute decisioni, da parte di questo tribunale di sorveglianza,
come di altri, con le quali, dopo avere riconosciuto fondata la
applicazione della norma, all'interessato, si dichiarava la
inefficacia di alcune delle limitazioni al regime penitenziario
ordinario contenute nei decreti ministeriali reclamati; quella
invece, seguita dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, che
non si ritiene costituzionale (per quanto si dirà successivamente),
secondo la quale nessun sindacato è possibile in merito al contenuto
dei decreti ministeriali in questione. Questa seconda lettura, per
la ormai raggiunta stabilità e per la provenienza dal giudice di
legittimità sovraordinato, rappresenta l'unica interpretazione oggi
possibile della normativa in questione. Di essa si esamineranno poco
oltre quelli che, secondo questo tribunale di sorveglianza,
rappresentano i possibili profili di incostituzionalità.
III. - Esemplificazione del sindacato del tribunale di sorveglianza
in merito al contenuto dei decreti ninisteriali applicativi dell'art.
41-bis, comma 2, nonchè delle conseguenti decisioni adottate. Per
concludere questa non breve, ma indispensabile, premessa, si può
citare uno dei provvedimenti più recenti di questo tribunale di
sorveglianza, nella parte in cui si esprime il controverso e
contestato sindacato sul contenuto dei decreti ministeriali
applicativi dell'art. 41-bis, comma 2. Si tratta della ordinanza 27
giugno 1995, relativa a Ferrara Calogero, pg. da 10 a 14. Esame
delle singole clausole restrittive delle regole di trattamento e
degli istituti previsti dalla legge penitenziaria: individuazione di
quelle censurabili. Si ritiene che non si giustifichino, nei termini
precedentemente chiariti, e debbano pertanto essere dichiarate
inefficaci, le limitazioni del regime penitenziario vigente contenute
nel provvedimento reclamato e qui di seguito indicate.
1. - Dispone l'art. 1 del dispositivo del provvedimento reclamato,
nella parte iniziale: "... è sospesa l'applicazione delle regole di
trattamento e degli istituti previsti dalla legge 26 luglio 1975, n.
354, e successive modificazioni, ed in particolare delle
sottoindicate disposizioni ...". Questa parte del dispositivo non è
semplicemente la introduzione delle successive specifiche clausole
sospensive di singole regole, ma ha un suo proprio contenuto, in
ossequio al quale si ritiene sospesa ogni attività di osservazione e
trattamento nei confronti dei soggetti sottoposti alla applicazione
dell'art. 41-bis, comma 2. È sistematica, infatti, in occasione di
procedure di sorveglianza (essenzialmente per liberazione anticipata
ex art. 54), la precisazione, da parte degli operatori penitenziari
richiesti delle valutazioni indispensabili per le decisioni del
tribunale di sorveglianza, che i detenuti destinatari del regime in
parola non sono sottoposti ad osservazione e trattamento. Il senso,
quindi, di questa clausola introduttiva è quello che si è ora
indicato e, come tale, è stata applicata. D'altronde, la previsione
di clausole restrittive "in particolare", non può non dare un senso
proprio e autonomo alla clausola limitativa generale, che va intesa,
quindi, nel senso ora chiarito. Questo realizza la violazione di un
preciso diritto costituzionale, che, ricollegandosi all'art. 27,
comma 3, Cost., stabilisce il diritto del condannato ad un
trattamento rieducativo e al riesame degli effetti del medesimo per
verificare se la espiazione della pena abbia raggiunto le finalità
rieducative per cui viene eseguita. Tale diritto è stato affermato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 204/1974 e più volte
ripetuto in seguito, ma è rilevante notare che sempre di tale
diritto si è fatta applicazione nella sentenza n. 306/1993, che
pronunciava su tutta un serie di eccezioni di costituzionalità a
quello stesso d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito nella legge 7
agosto 1992, n. 356, che introduceva anche il comma 2 dell'art.
41-bis. La sentenza costituzionale ora detta, chiamata a decidere
proprio sulla legislazione speciale introdotta per detenuti
appartenenti al crimine organizzato, riaffermava (n. 10 della
motivazione in diritto) che "tra le finalità che la Costituzione
assegna alla pena - da un lato, quella di prevenzione generale e
difesa sociale ... e, dall'altro, quelle di prevenzione speciale e di
rieducazione ... - ... il legislatore può ... far tendenzialmente
prevalere ... l'una o l'altra finalità
.. ma a patto che nessuna di esse ne risulti obliterata". E nel
rispetto di questo principio, la sentenza n. 306/1993 ha salvato la
costituzionalità di varie disposizioni introdotte, nella materia dei
benefici penitenziari, dalla legislazione in questione, proprio
perchè si è mantenuto quantomeno uno dei benefici stessi, la
liberazione anticipata, cioè, senza subordinarlo alla collaborazione
(n. 11 della motivazione in diritto). Ed allora la sospensione di
ogni attività di osservazione e trattamento, enunciata nella
clausola iniziale del dispositivo del provvedimento reclamato e
sistematicamente attuata nei fatti, viola il diritto, che riposa
sull'art. 27, comma 3, Cost., a che la esecuzione della pena non sia
privata della finalizzazione rieducativa, che è propria e necessaria
della stessa. Che i soggetti di cui trattasi siano talvolta autori di
gravi crimini e si ritengano ancora legati (come si è detto in
precedenza per il caso di specie) ad aggregazioni criminali, non
dispensa, come la citata sentenza costituzionale n. 306/1993
ribadisce, dall'offrire anche ad essi la possibilità di partecipare
ad una attività penitenziaria rieducativa. Analisi critiche e
resipiscenze sul loro vissuto saranno indubbiamente rare, ma tale
rarità non fa venire meno l'obbligo costituzionale indicato. Nel
quadro, poi, delle finalità perseguite dall'art. 41-bis, comma 2,
non si vede quale vantaggio per la sicurezza pubblica possa derivare
dalla omissione di qualunque attività di osservazione e trattamento
nei confronti dei destinatari della norma citata. Pertanto, va
dichiarata la inefficacia della disposizione iniziale dell'art. 1
della parte dispositiva del provvedinento reclamato là dove si
stabilisce, in linea generale, che "è sospesa l'applicazione delle
regole di trattamento e degli istituti previsti dalla legge 26 luglio
1975, n. 354, e successive modificazioni", disposizione alla quale
consegue la sospensione di qualsiasi attività di osservazione e
trattamento nei confronti del destinatario del provvedimento stesso.
2. - Va del pari dichiarata inefficace, fra le specifiche
disposizioni dell'art. 1 del dispositivo del provvedimento reclamato,
restrittive del regime ordinario della legge penitenziaria, quella
che stabilisce il divieto di colloqui ordinari con familiari e
conviventi eccedenti il numero di uno al mese per la durata di
un'ora, di cui alla lettera c) del detto articolo. Il diritto di
avere 4 colloqui al mese con i congiunti è attribuito al detenuto
dall'art. 18 dell'ordinamento penitenziario e, nel mentre è prevista
la possibilità di autorizzare altri colloqui, con finalità
premiali, oltre i quattro previsti, e di autorizzare inoltre colloqui
con terzi "per ragionevoli motivi", l'Amministrazione non ha la
facoltà di derogare al numero di colloqui previsto come regola
minima nei rapporti con i congiunti. È questa, pertanto, una materia
nella quale si radica una "situazione soggettiva attiva" del detenuto
che va rispettata. A conferma di questo sta la previsione dell'art.
14-quater, comma 4, che prevede i colloqui con i prossimi congiunti
fra le materie in cui non possono essere apportate restrizioni. Se
poi si vuole esaminare questa restrizione in funzione delle finalità
specifiche dell'art. 41-bis, comma 2, si può aggiungere che, laddove
venga ritenuto ammissibile il colloquio con le persone di famiglia, a
nulla vale ridurne quantità e durata rispetto alla normale
previsione della legge penitenziaria. Delle due l'una infatti: o si
ritiene tale tipo di colloquio possibile veicolo di pericoli
all'esterno, ed allora esso deve essere decisamente e completamente
escluso (e questo, d'altronde, non sarebbe possibile per quanto detto
più sopra); ovvero non lo si considera pregiudizievole per l'ordine
e la sicurezza pubblica ed allora e perciò stesso lo si deve
ritenere possibile. Il solo fatto di averne consentito la fruizione,
sia pure ridotta nella quantità, impone di considerarlo non
pregiudizievole e conseguentemente inspiegabile, alla luce dei fini
perseguiti, la sua limitazione rispetto all'ordinario regime di
legge.
3. - Del pari non legittimo e comunque del tutto privo di ragione
appare il divieto di acquisto di generi alimentari che secondo l'uso
comune richiedano cottura, di cui alla lettera i) del detto art. 1.
Anche a tale riguardo una "situazione soggettiva attiva" è
riconosciuta ai detenuti dall'ultimo comma dell'art. 9
dell'Ordinamento penitenziario ed essa inoltre va inquadrata in una
esigenza di sia pure minima indivualizzazione del vitto (dovuta
particolarmente in considerazione delle condizioni di salute dei
soggetti e di esigenze dietetiche, pur sempre minime, degli stessi).
A riprova di quanto si dice sta la inserzione, all'art. 14-quater,
comma 4, fra le materie per le quali non sono possibili restrizioni,
di quella del vitto e dell'acquisto di generi permessi. Anche qui,
comunque, non è chi non veda (passando all'esame riferito alle
finalità di cui all'art. 41-bis, comma 2) come questa prescrizione
non trovi alcun aggancio con la finalità perseguita dal
provvedimento ministeriale. È nota la preoccupazione circa un uso
illecito e pericoloso delle bombolette di gas con cui vengono
alimentati i fornelli da campo per procedere alla cottura dei cibi
acquistati crudi. E d'altra parte questo è problema tutto ed
esclusivamente interno agli istituti. L'Amministrazione potrà
legittimamente disporre una regolamentazione dell'uso del fornello,
indicandone orari di consegna, ritiro e custodia negli armadietti
esterni alla cella da parte del personale operante; parimenti potrà
stabilire che, in via disciplinare specifica, possa sospendersi dal
beneficio il soggetto che ne abbia fato uso scorretto. Ma certamente
non potrà in via generale e astratta negare una bevanda o un cibo
caldo, preparato nei modi e nei tempi eventualmente meglio visti,
inducendo che con ciò si intende preservare la collettività da
nuovi e gravissimi rischi. Questa parte - è ben chiaro - è tutta
ed esclusivamente di competenza della Amministrazione penitenziaria,
di cui non si vuole in alcun modo integrare o sostituire la volontà.
Si conclude, pertanto, limitandoci a ribadire la inefficacia della
disposizione restrittiva di cui alla lettera i).
4. - Infine va rimarcato come sia illegittimo il limite di due ore
per fruire del passeggio all'aria, di cui alla lettera l) del detto
art. 1, ove si prevede che non sia consentita la permanenza all'aria
aperta per oltre due ore giornaliere. Va chiarito che il senso di
tale limitazione è quello di determinare la chiusura in cella
dell'interessato per le restanti 22 ore di ogni giornata in
violazione della specifica previsione dell'art. 6 dell'Ordinamento
penitenziario, che indica la cella come locale di solo pernottamento,
prevedendo locali di soggiorno, nella specie non esistenti. Anche qui
vi è una "situazione soggettiva attiva", che deriva dalla norma
citata e che la disposizione in esame del decreto ministeriale
ignora. È chiaro, ancora, in questo quadro normativo, che i limiti
minimi di permanenza all'aperto, indicati nell'art. 10
dell'ordinamento penitenziario, sono stabiliti con riferimento ad un
normale regime di vita, distribuito fra locali di pernottamento e
locali di soggiorno, che, nel caso, è totalmente mancante. La
prescrizione, inoltre, non ha certamente riflesso alcuno sulla
sicurezza esterna; oltretutto devono considerarsi le concrete
condizioni operative della struttura pianosina che consente adeguata
separazione dei detenuti al momento dell'aria e nessun aggravio
ulteriore per il personale quale che sia il tempo della stessa. Anche
sotto tale profilo la restrizione operata non si legittima alla luce
delle finalità dell'art. 41-bis, comma 2. Sul punto, senza volere
in alcun modo integrare o sostituire, la clausola restrittiva, della
quale ci si limita a dichiarare la inefficacia, si può rilevare che
per le sezioni ad alta sicurezza attualmente in funzione è prevista
la permanenza all'aria aperta per cinque ore giornaliere in due
soluzioni. In conclusione, fra quelle indicate all'art. 1 del
provvedimento reclamato, si considerano illegittime e si dichiarano,
quindi, inefficaci; la disposizione iniziale dello stesso articolo,
là dove si stabilisce, in linea generale, che "è sospesa
l'applicazione delle regole di trattamento e degli istituti previsti
dalla legge 25 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni",
così da consentire la sospensione di qualsiasi attività di
osservazione e trattamento nei confronti del destinatario del
provvedimento stesso;
la disposizione di cui alla lettera c);
la disposizione di cui alla lettera i);
la disposizione di cui alla lettera l). La citazione di uno
specifico provvedimemento e del tipo di sindacato operato consente di
verificare quello che si è sostenuto in precedenza: che il
sindacato stesso non intende integrare o sostituire la volontà della
pubblica amministrazione, ma soltanto controllarne la effettiva
legittimità.
ESAME DI COSTITUZIONALITÀ DELLA NORMATIVA IN QUESTIONE:
art. 41-bis, comma 2, e art. 14-ter
La lunga premessa che precede consente ora di scendere all'esame dei
profili di costituzionalità della normativa in parola. Normativa,
quindi, che va letta ed interpretata secondo la lettura fatta dalla
Corte di Cassazione e sopra ricostruita. I. - Rilievo di
incostituzionalità dell'art. 41-bis, comma 2, nonchè dell'art.
14-ter dell'Ordinamento penitenziario, in relazione all'art. 13,
comma 2, della Costituzione. Un primo ordine di considerazioni su
questo profilo di incostituzionalità della normativa in esame, può
ricavarsi dalla sentenza n. 349/1993 della Corte costituzionale. Vi
si legge (v. n. 4.2 della motivazione in diritto). Va tenuto fermo,
in primo luogo, che la tutela costituzionale dei diritti fondamentali
dell'uomo ed in particolare la garanzia della inviolabilità della
libertà personale sancita dall'art. 13 della Costituzione, opera
anche nei confronti di chi è stato sottoposto a legittime
restrizioni della libertà personale durante la fase esecutiva della
pena, sia pure con le limitazioni che, come è ovvio, lo stato di
detenzione necessariamente comporta ... Questa Corte ha già avuto
occasione di affermare che, dal principio accolto nell'art. 27,
terzo comma, della Costituzione, secondo cui le pene non possono
consistere in trattamenti contrari al senso di umanità, discende
direttamente, quale ulteriore principio di civiltà, che a colui che
subisce una condanna a pena detentiva "sia riconosciuta la
titolarità di situazioni soggettive attive e garantita quella parte
di personalità umana che la pena non intacca (v. sent. n. 114 del
1979)". In breve, la sanzione detentiva non può comportare una
totale ed assoluta privazione della libertà della persona: ne
costituisce certo una grave limitazione, ma non la soppressione. Chi
si trova in stato di detenzione, pur privato della maggior parte
della sua libertà, ne conserva sempre un residuo, che è tanto più
prezioso in quanto costituisce l'ultimo ambito nel quale può
espandersi la sua personalità individuale. Da ciò consegue che
l'adozione di eventuali provvedimenti, suscettibili di introdurre
ulteriori restrizioni in tale ambito, o che, comunque, comportino una
sostanziale modificazione nel quadro della libertà personale, può
avvenire soltanto con le garanzie (riserva di legge e riserva di
giurisdizione) espressamente previste dall'art. 13, secondo comma,
della Costituzione". Una prima precisazione va fatta. Le
considerazioni svolte nella sentenza costituzionale citata si
riferiscono alla situazione detentiva di chi si trova in esecuzione
di pena. Sembra, però, che non ci siano da fare particolari
approfondimenti sul fatto che l'art. 13, comma 2, della Costituzione,
riguarda ogni forma di detenzione e che le considerazioni della Corte
costituzionale debbano valere a maggior ragione nei confronti di un
soggetto in custodia cautelare, che si presume innocente fino a che
non intervenga la condanna definitiva. Fatta questa precisazione, ci
sembra chiaro che la copertura costituzionale descritta nella
sentenza n. 349/1993 citata, riguarda specificamente il contenuto
delle eventuali restrizioni ulteriori della libertà di una persona
in situazione detentiva. È ovvio che essa garantisce anche i singoli
dalla applicazione agli stessi delle restrizioni in questione, ma
l'attenzione della giurisprudenza costituzionale è rivolta in
particolare al contenuto delle stesse e alla possibilità che queste
mettano in giuoco quelle posizioni soggettive attive di cui la
sentenza citata parla. E allora non si vede come, per effetto
dell'art. 41-bis, comma 2, la pubblica amministrazione possa operare
restrizioni di qualsiasi genere, senza che il contenuto delle stesse
possa essere sindacato da un organo giiirisdizionale. Il che accade,
se si ritiene, come si deve ritenere in base alla giurisprudenza
della Corte di cassazione, che tale sindacato non sia possibile ai
sensi dell'art. 14-ter, per lo spazio limitato che da tale norma si
ricava per l'intervento giurisdizionale che da tale norma si può
desumere. E il profilo di costituzionalità si può ritenere duplice:
è violata la riserva di legge, perchè una norma generica come
l'art. 41-bis, comma 2, non dà alcuna indicazione sulle posssibili
restrizioni, neppure a livello di concreti indirizzi: tutto dovrebbe
essere ricavato indirettamente dal generico riferimento ai "motivi di
ordine e sicurezza pubblica" (si tenga presente la ben diversa
previsione dell'art. 14-quater, specifico sulle materie che non
potevano essere toccate dalle restrizioni della sorveglianza
particolare); è violata incontestabilmente la riserva di
giurisdizione, in quanto, appunto, confermata la riferibilità della
norma all'interessato, il giudice non può verificare la legittimità
del contenuto delle restrizioni. Si è spiegato che il controllo dei
tribunali di sorveglianza in questo settore non comporta affatto
sostituzione o integrazione della volontà della pubblica
amministrazione, limitandosi alla presa d'atto della legittimità o
meno delle restrizioni apportate con il provvedimento applicativo
dell'art. 41-bis, comma 2. Ma quali che siano le ragioni della
impossibilità del sindacato, infondate o meno, esse si esprimono
nella giurisprudenza del giudice di legittimità ed impediscono il
sindacato giurisdizionale sulle violazioni delle situazioni
soggettive attive eventualmente consumate con le restrizioni in
parola. Ciò che sembra necessario rilevare è la possibilità reale
che l'assenza di tale controllo renda inevitabile una detenzione di
sola neutralizzazione, nella quale diritti essenziali vengono
violati. Si è visto, ad esempio, che si rende esplicita la
cessazione delle attività di osservazione e trattamento e si
stabilisce la apertura ed uscita dalla cella per non più di due ore:
tuttociò non può non comportare che ogni attività di trattamento,
anche in risposta a diritti essenziali (istruzione, lavoro,
religione), vengano meno. Come, nel concreto, vengono meno, perchè
non solo non è svolta l'attività di osservazione, ma mancano i
servizi scolastici e religiosi e reali possibilità di lavoro. Anche
qui si può notare che quanto detto può valere anche per un soggetto
in custodia cautelare. Si deve ricordare al riguardo il disposto
dell'art. 15, comma 3, Ordinamento penitenziario, e tenere presente
che non sembra concepibile che ciò che deve essere escluso per chi
sia detenuto in espiazione di pena, possa invece essere consentito
per chi sia in costodia cautelare e, quindi, presunto innocente fino
alla sentenza definitiva. II. - Rilievo di incostituzionalità
dell'art. 41-bis, comma 2, nonchè dell'art. 14-ter, Ordinamento
penitenziario, in relazione all'art. 3, comma 1, della Costituzione.
È chiaro che, escluso il sindacato giurisdizionale sul contenuto
delle restrizioni apportate con i provvedimenti applicativi dell'art.
41-bis, comma 2, si deve inevitabilmente ammettere la possibilità di
regimi detentivi eterogenei rispetto a quello ordinario ed eterogenei
anche tra loro. Se si tiene presente che l'art. 41-bis, comma 2, ha
il suo ascendente nel soppresso art. 90 del testo originario
dell'Ordinamento penitenziario, si può ricordare che, in
applicazione di quella norma, venivano applicati regimi restrittivi
diversi, per gruppi di detenuti o per singoli detenuti, con diversi
provvedimenti amministrativi. Si può prendere atto della elevata
pericolosità dei soggetti in questione (cui si è riconosciuta
legittima l'applicazione dell'art. 41-bis, comma 2), ma si può
prendere anche atto che la norma in questione, interpretata come si
è più volte detto, dà carta bianca alla pubblica amministrazione,
con la possibilità di regimi assolutamente eterogenei da quello
ordinario e eterogenei fra loro. Nell'assenza di qualsiasi criterio
non si può ricorrere ad un giudizio di adeguatezza delle differenze
di trattamento, in quanto tale assenza rende potenzialmente possibili
regimi diversi in cui la diversità è del tutto priva di
ragionevolezza e non corrisponde alle differenze di pericolosità dei
detenuti cui si applica il regime speciale rispetto ai detenuti
ordinari; ovvero non corrisponde affatto alle differenze di
pericolosità fra detenuti cui siano applicati regimi restrittivi
diversi. E allora è violata la norma costituzionale dell'art. 3,
comma 1, che sancisce il principio di eguaglianza dei vari soggetti
dinanzi alla legge: così come è formulata la normativa in questione
consente applicazioni che violano detto principio e che consentono
diversità di trattamento penitenziario che superano ogni
ragionevolezza, anche se riferiti alle diversità soggettive dei
detenuti interessati rispetto a quelli ordinari. III. - Rilievo di
incostituzionalità dell'art. 41-bis, comma 2 nonchè dell'art.
14-ter, dell'Ordinamento penitenziario in relazione all'art. 27,
comma 3, della Costituzione. Come è noto e già rilevato, il
controllo giurisdizionale attribuito ai tribunali di sorveglianza
riguarda "i condannati, gli internati e gli imputati" (v. art. 14-ter
in relazione all'art. 14-bis, comma 2). Si esamina, qui, il rilievo
di incostituzionalità della normativa in discussione sotto profili
desumibili dall'art. 27, comma 3, della Costituzione, in parte validi
anche per il detenuto in custodia cautelare, pur se formulati per il
detenuto in esecuzione di pena. 1. - L'art. 27, comma 3, contiene la
enunciazione di due principi: primo: "le pene non possono consistere
in trattamenti contrari al senso di umanita'"; secondo: le stesse
(pene) "devono tendere alla rieducazione del condannato". Il primo
principio è enunciato in ordine alle pene, ma sembra chiaramente
estensibile a tutte le situazioni detentive. Premesso questo, si
deve rilevare che la preclusione del sindacato sul contenuto delle
restrizioni ex art. 41-bis, comma 2, rende possibile che le stesse
consentano anche "trattamenti contrari al senso di umanita'". Questo,
cioè, è certamente possibile, nel senso che le restrizioni in
parola potrebbero essere tali da superare tale soglia. Ma questo, si
potrebbe già dire per le restrizioni applicate, che già consentono
un regime puramente afflittivo, nel quale, sul piano delle relazioni
personali più strette del soggetto, viene ridotto al minimo lo
spazio concernente le stesse (un colloquio al mese con i familiari
più stretti), e sul piano del regime di vita interno, si realizzano
chiusure in cella di 22 ore al giorno, non accompagnate da alcuna
apertura trattamentale. Quindi, la normativa in questione (art.
41-bis, comma 2, e art. 14-ter, come interpretato dal giudice di
legittimita'), è incostituzionale sotto il profilo qui considerato
in quanto, consentendo alla pubblica amministrazione di introdurre
senza alcun controllo restrizioni all'ordinario regime detentivo,
consente o quantomeno non esclude che la stessa possa anche
realizzare "trattamenti contrari al senso di umanita'" nei confronti
dei detenuti sottoposti al regime speciale in esame.
2. - Secondo principio di cui al comma 3 dell'art. 27 della
Costituzione: le pene "devono tendere alla rieducazione del
condannato". Questo profilo di costituzionalità riguarda in effetti
solo i detenuti in esecuzione di pena. Anche il rispetto di tale
norma costituzionale non è affatto garantito dalla normativa in
esame. Nella parte dedicata alla premessa, sub III), si è riportato
l'esame condotto da questo tribunale di sorveglianza su un
provvedimento applicativo dell'art. 41-bis, comma 2. Tale esame si
concludeva verificando che, in sostanza, le restrizioni apportate
comportavano la cessazione delle attività di osservazione e
trattamento: cessazione attuata nei fatti e da ritenersi enunciata
nello stesso decreto ministeriale, secondo quanto si curava di
dimostrare nel nostro provvedimento. Ma, se così è, tutta la
strumentazione giuridica che l'Ordinamento penitenziario prevede per
l'attuazione del principio costituzionale in esame viene meno e
vengono meno in sostanza tutti gli strumenti di valutazione che
consentirebbero di concedere uno qualsiasi dei benefici penitenziari
eventualmente ammissibili. Anche sotto questo profilo, si deve
concludere che la normativa indicata (art. 41-bis, comma 2, e art.
14-ter, interpretato in senso restrittivo, come da giurisprudenza
della Corte di cassazione), consentendo alla pubblica amministrazione
di introdurre restrizioni del regime penitenziario senza alcun
controllo giurisdizionale sul contenuto delle stesse, consente o
quantomeno non preclude la violazione del principio costituzionale,
secondo cui le pene "devono tendere alla rieducazione del
condannato". IV. - Rilievo di incostituzionalità dell'art. 41-bis,
comma 2, nonchè dell'art. 14-ter, in relazione all'art. 113 della
Costituzione. La norma costituzionale citata dispone al comma 1 e al
comma 2: "Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre
ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa
o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate
categorie di atti". Sembra chiaro che la norma abbia voluto
enunciare il principio della piena sindacabilità giurisdizionale
degli atti amministrativi, enunciazione che viene operata nel modo
più ampio. Ed allora, sotto tale profilo, non sembra ammissibile
che, nella materia in esame, il sindacato dei tribunali di
sorveglianza sui provvedimenti applicativi dell'art. 41-bis, comma 2,
debba subire le gravi limitazioni affermate dalla giurisprudenza
della Corte di cassazione: non potere, cioè, sindacare il contenuto
di tali provvedimenti e le eventuali illegittimità delle restrizioni
operate dagli stessi al regime penitenziario ordinario.
Conclusione:
Si ritengono, pertanto, non manifestamente infondate le questioni
di incostituzionalità degli artt. 41-bis, comma 2, e 14-ter,
dell'Ordinamento penitenziario con riferimento alle seguenti norme:
art. 13, comma 2, della Costituzione;
art. 3, comma 1, della Costituzione;
art. 27, comma 3, della Costituzione;
art. 113, comma 1 e comma 2, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondate le questioni di
illegittimità costituzionale così come dettagliatamente indicate e
articolare nella parte finale della motivazione;
Sospende la procedura di sorveglianza in corso relativa alla
decisione sul reclamo ex art. 14-ter proposto da Ranieri Antonio
avverso il provvedimento amministrativo applicativo nei suoi
confronti dell'art. 41-bis, secondo comma;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione in merito alle questioni sollevate;
Manda la Cancelleria per le comunicazioni, le notificazioni e el
forme di pubblicità in genere previste dall'art. 23 citato dalla
legge 2 marzo 1953, n. 87.
Firenze, addì 7 settembre 1995
Il presidente: Margara
95C1590