1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 283 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 marzo 1995
N. 283 Ordinanza emessa il 2 marzo 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Michelotti Andrea ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza dei presupposti costituzionali di necessita' ed urgenza. (D.-L. 16 gennaio 1995, n. 9, art. 3, primo comma, prima parte). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 25, secondo comma, 32 e 77). (095C0578) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale, letti gli atti del procedimento n. 2594/1994
r.g.g.i.p. nei confronti di:
1) Michelotti Andrea nato il 30 gennaio 1948 a Martignacco
(Udine), residente a Pagnacco (Udine), via C.li Brugnil n. 12/1;
2) Casarsa Maurizio nato il 14 settembre 1963 a Udine, residente
a Gemona del Friuli (Udine), via Salita al Castello n. 2; persone
sottoposte ad indagini in ordine al reato p. e p. dall'art. 21,
terzo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319, per avere, il primo
quale sindaco pro-tempore del comune di Pagnacco, il secondo quale
legale rappresentante della ditta preposta alla gestione e
manutenzione del depuratore, scaricato reflui del depuratore fognario
pubblico eccedenti i limiti di accettabilità stabiliti dalla tabella
"A" allegata alla legge n. 319/1976; in comune di Pagnacco il 4
maggio 1993;
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 18
febbraio 1995 che insta per il giudizio di costituzionalità degli
artt. 3 e 6 del d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9, e, in subordine, per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato, ai sensi dell'art. 554 del c.p.p.;
Premesso in fatto che dalla relazione di analisi dd. 10 maggio
1993 del Servizio chimico ambientale del presidio multizonale di
prevenzione presso la U.S.L. n. 7 "Udinese" emergeva il superamento
alla data del campionamento (4 maggio 1993) da parte delle acque di
scarico dell'impianto di depurazione comunale di Pagnacco, "Zona
Industriale" (autorizzato sin dal 5 maggio 1990), dei limiti di
accettabilità previsti, praticamente eccedenti nella loro quasi
totalità i limiti posti dalla tabella "A" allegata alla legge n. 319
e, ove previsti, pure i limiti della tabella "A1" del Piano di
risanamento delle acque della regione Friuli-Venezia Giulia;
Premesso altresì che gli accertamenti furono originati da una
denuncia privata segnalante il visibile fenomeno di inquinamento
idrico all'uscita del depuratore e hanno consentito di rinvenirne la
verosimile causa nel sottodimensionamento strutturale dell'impianto e
nell'inadeguatezza dello stesso rispetto al quantitativo di liquami
ricevuto, osserva.
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 della legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare la fattispecie
penalmente sanzionata dall'art. 21, terzo comma, della legge citata
sulla base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti
produttivi, da insediamenti civili nuovi non recpitanti in pubblica
fognatura e derivanti da pubblica fognatura) devono essere
autorizzati espressamente e specificamente ex art. 21, primo comma,
della legge citata, con la generalizzata necessità, la cui omissione
è punita appunto dall'art. 21, terzo comma, del rispetto degli
standards di accettabilità legislativi, una volta cessato il regime
transitorio di adeguamento graduale degli scarichi nei tempi e nei
modi fissati dai singoli P.G.R.A., limiti integrabili dalla
disciplina regionale ai sensi dell'art. 14 della legge citata solo in
senso più restrittivo (cfr. Cass. 2 febbraio 1994, n. 1215, ric.
p.m. contro Vannicola; Cass. 25 giugno 1993, n. 958, ric. p.m. contro
Bruschini; Cass. 25 giugno 1993, n. 963 contro Battistessa + 1; Cass.
3 marzo 1992, n. 2331, ric. p.m. contro Aloisi, specificamente
pronunciate in materia di scarichi di pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
d.-l. 15 novembre 1993, n. 454, perpetuato sino all'attualmente
vigente d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9, erano primariamente dirette a
ridisciplinare proprio gli scarichi delle pubbliche fognature (e
degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature),
pur essendosi ampliate, nel corso delle varie novellazioni, ad
introdurre sostanziose immutazioni pure agli scarichi da insediamenti
produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1 del
d.-l. n. 9/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma, della legge n.
319/1976, ha mantenuto l'attribuzione in capo alle regioni del potere
di disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede di
redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque, derogando
pure in senso peggiorativo, purchè in conformità ai dettami della
direttiva 91/271/CEE del Consiglo del 21 maggio 1991 (esclusi i
limiti di accettabilità, definiti "inderogabili", per i parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile), e salva
l'applicabilità, nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, in particolare, delle direttive presenti nella
delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale; dall'altro
lato l'art. 3 del decreto-legge in esame, sostituendo in toto l'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976, ha depenalizzato
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi del (nuovo) art. 14, secondo comma, per tale condotta
introducendo una sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre
milioni a lire trenta milioni.
Trattasi di disposizione che, per quest'ultima parte, pare affetta
da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, già peraltro
rilevati da altri giudici di merito (cfr. ord. pretura di Grosseto
dd. 11 ottobre 1994; ord. pretura di Terni dd. 29 dicembre 1994; ord.
pretura di Roma dd. 12 novembre 1994) che si vanno ora a sottoporre
al vaglio di questa ecc.ma Corte.
1) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Molteplici appaiono i profili di contrasto dell'art. 3 del d.-l.
n. 9/1995 con il detto fondamentale parametro costituzionale. Da un
lato, infatti, si è discriminata la diciplina sanzionatoria per i
titolari di scarichi da insediamenti produttivi che superino i limiti
di accettabilità delle tabelle "A" e "C" allegate alla legge (puniti
con la sanzione penale alternativa dell'ammenda o dell'arresto,
raddoppiata ove sia provato il superamento dei parametri
inderogabili) rispetto ai titolari di scarichi di pubbliche fognature
i quali, nella medesima evenienza (violazione dell'art. 14, secondo
comma, della legge n. 319) e nell'ipotesi reputata in assoluto più
pericolosa per l'ambiente tra le varie contemplate subiscono la sola
sanzione amministrativa pecuniaria sopra indicata: ciò che risulta
del tutto irragionevole ove si consideri che tale impianto
solitamente altro non è che la somma di molteplici scarichi misti,
cioè civili e produttivi, che in esso confluiscono, per cui, se
comprensibile risulta l'irrogazione della sanzione amministrativa per
gli scarichi da insediamenti civili, atteso il verosimile, minor loro
carico inquinante, altrettanto non può dirsi per gli scarichi delle
pubbliche fognature ad essi parificati e favorevolmente discriminati
rispetto ad uno stabellamento - anche minimo - di un impianto
produttivo, di certo meno pericoloso per l'ambiente rispetto ad un
sostanzioso superamento dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione ma pare correlata, in definitiva, alla sola qualifica
soggettiva del soggetto tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo), come
confermato dall'art. 6, secondo comma, del d.-l. n. 9/1995 che ha
depenalizzato pure la condotta di apertura di uno scarico da
pubbliche fognature "servita o meno da impianti pubblici di
depurazione" in assenza della domanda di autorizzazione (attualmente
soggetta alla sola sanzione amministrativa da lire dieci milioni a
lire cento milioni) permanendo al contrario, la sanzione penale per
il titolare di insediamento produttivo che ometta di richiedere la
debita autorizzazione (art. 21, primo comma, della legge n. 319,
rimasto immutato).
Pure l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6 del d.-l.
n. 9 testimonia l'assoluta incongruità della previsione in easme,
essendosi preveduta una sanzione più elevata per un fatto di
inquinamento formale, quale ritenuto quello previsto dall'art. 6 (ben
potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto nei limiti di
legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in caso di
effettuazione di scarico da una pubblica fognatura che, autorizzato o
meno, abbia provatamente recato un pregiudizio all'ambiente, con lo
sversamento di reflui eccedenti i limiti tabellari fissati
all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più
dal mantenimento nel sistema dell'art. 23 della legge n. 319/1976,
sanzionante penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque
effettuati, e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura)
prima che l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche
in tal caso in via assoluta un'irregolarità formale come
l'effettuazione di scarichi in ipotesi consentiti dopo la
presentazione della domanda di autorizzazione, ad es. da un
insediamento civile, è valutata e punita assai più gravemente di
una condotta sostanziale e atta ad incidere su beni primari
collettivi, come lo scarico illecito di sostanze da un insediamento
produttivo pubblico qual è la fognatura comunale; inoltre, in via
relativa, per quest'ultima e più grave condotta, il pubblico
amministratore sarebbe sanzionato assai meno pesantemente che in
ipotesi di attivazione dello scarico della pubblica fognatura nelle
more del rilascio dell'autorizzazione, pur quando il tenore di quello
scarico fosse conforme agli standards di legge.
Ma vi è di più, in quanto ove l'autorizzazione richiesta non
venisse rilasciata, riprendendo vigore le norme dell'art. 21 della
legge n. 319 (vd. art. 23, secondo comma) lo stesso pubblico
amministratore sarebbe soggetto ad una blandissima sanzione
amministrativa pecuniaria ove lo scarico della fognatura fosse
proseguito in spregio alle tabelle o alle disposizioni del P.G.R.A.
(art. 3 del d.-l. n. 9/1995) o, addirittura, ad una sanzione
amministrativa più pesante per il fatto di aver mantenuto lo scarico
dopo il diniego del provvedimento (art. 6 del d.-l. n. 9/1995).
Come emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno grave ed
idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecarne alcuno
agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita penalmente (art.
23 della legge n. 319), mentre nelle altre due ipotesi l'entità
della sanzione pecuniaria amministrativa è inversamente
proporzionale al grado di lesione, di pericolosità e di offensività
della condotta concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di raginevolezza cui devono rispondere le
scelte punitive e del principio di uguaglianza che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
cost. 19 maggio 1993, n. 249; Corte cost. 23 giugno 1994, n. 254;
Corte cost. 25 luglio 1994, n. 341).
2) Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Attesa l'assunzione a livello costituzionale da parte dello Stato
dell'impegno a tutelare il "paesaggio" inteso come valorizzazione
delle peculiarità naturali del territorio e come mantenimento degli
ecosistemi, è evidente che la forte attenuazione del regime di
tutela dell'ambiente rispetto in questo caso a fenomeni di
inquinamento idrico causati da fatti gravi e in concreto assai
pericolosi quali gli scarichi di pubbliche fognature, (incontrollati
ed) eccedenti i limiti di accettabilità, connessi alla
depenalizzazione della condotta e alla scomparsa dei poteri
d'intervento - anche coercitivi - riconosciuti al giudice penale,
riduce sensibilmente la capacità preventiva e dissuasiva in materia
con una pericolosa regressione di efficacia della normativa e una
conseguente, verosimile esposizione a maggior rischio e, comunque,
una diminuzione netta di tutela del bene "paesaggio" nell'accezione
sopra indicata.
Ciò comporta, altresì, un diretto pericolo di danno per la
salute, intesa quale diritto inderogabile e prevalente alla
integrità e salubrità dell'ambiente in cui l'uomo vive ed opera, in
contrasto con il principio posto dall'art. 32 della Costituzione che,
al contrario, impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro
interesse la ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la
pienezza delle condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei
suoi molteplici componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie
manifestazioni di inquinamento (cfr. Corte cost. 16 marzo 1990, n.
127; Cass. s.u. 6 ottobre 1979, n. 5172; Cass. s.u. 3 luglio 1991, n.
7318).
3) Violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione.
La disposizione prevista dall'art. 14, secondo comma, della legge
n. 319 (novellato dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 9/1995),
costituente il precetto rispetto al quale si applica la sanzione
amministrativa di cui all'art. 3, primo comma, del decreto-legge,
pare altresì porsi in contrasto con la norma costituzionale suddetta
che impone la conformazione dell'ordinamento italiano agli obblighi
derivanti dall'appartenenza del nosto Paese alle Comunità economiche
europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993 i termini
per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la cui
adozione non solo ulteriormente procrastinata (art. 1, quarto comma,
del d.-l. n. 9/1995), ma rispetto alla quale addirittura le norme in
esame rappresentano l'antitesi, attesa la necessità imposta dalle
disposizioni comunitarie di classificare le "acque reflue urbane", le
"acque reflue domestiche", le "acque reflue industriali" (art. 2) e,
in particolare, di distinguere nettamente nella regolamentazione
degli accessi alle reti fognarie pubbliche tra i vari tipi di
scarico, assoggettando quelli industriali e specifiche
autorizzazioni, ad accurati controlli nonchè a requisiti assai
restrittivi (cfr. artt. 11-13 e All. I Dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non ha
ancora in alcun modo provveduto ad operare tale distinzione basata
sulla natura delle acque confluenti in pubblica fognatura, muovendosi
addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di depenalizzare
sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della pubblica
fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al superamento
dei limiti tabellari) a prescindere dalla qualità oggettiva degli
scarichi in essa terminanti, costituente presupposto necessario per
le successive opzioni, e questo nonostante le plurime condanne già
in passato subite ad opera della Corte di giustizia europea per
l'eccessiva permissività del sistema sanzionatorio nel settore
dell'inquinamento idrico e per l'insufficienza di alcuni tipi di
sanzioni penali.
4) Violazione degli artt. 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione.
Principio costituzionale fondamentale risulta quello della riserva
assoluta di legge in materia penale, a significazione del fatto che
le scelte in questo settore, formalmente espresse in leggi ordinarie,
devono essere di esclusiva competenza del Parlamento, ove il potere
di criminalizzazione è rimesso al libero gioco della maggioranza
governativa e delle sue opposizioni, con esclusione di altre fonti
primarie o, comuqnue, con il controllo diretto delle Camere sulle
stesse, o in sede di delega del potere normativo (art. 76 della
Costituzione) o all'atto del controllo e della recezione di norme
precarie e soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77
della Costituzione).
La norma prevista dall'art. 3 del d.-l. n. 9/1995, direttamente
incidente (nel senso dell'abrogazione) su una sanzione criminale
voluta dal Parlamento, di fatto vive provvisoriamente
nell'ordinamento da quasi un anno e mezzo (d.-l. 15 novembre 1993, n.
454; d.l. 14 gennaio 1994, n. 31; d.-l. 17 marzo 1994, n. 171; d.-l.
16 maggio 1994, n. 292; d.-l. 15 luglio 1994, n. 449; d.-l. 17
settembre 1994, n. 537; d.-l. 16 novembre 1994, n. 629; d.-l. 16
gennaio 1995, n. 9), avendo così espropriato la sede parlamentare
del potere esclusivo di disporre in materia penale, con l'assunzione
in capo all'esecutivo di tali indebite competenze.
È appena il caso di rilevare che la continua decretazione
governativa protratta per un tempo così prolungato rende evidente,
soprattutto in relazione alla norma che qui interessa, la carenza dei
presupposti costituzionali di necessità ed urgenza indicati quale
titolo di legittimazione dall'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, poichè, se gli stessi eventualmente sussistevano al
tempo del primo decreto, nel lungo periodo trascorso ben ci sarebbe
stata l'opportunità e la possibilità da parte delle competenti
Camere di novellare la disciplina secondo le forme ordinarie tanto
più che, come già osservato, le norme definite "necessarie ed
urgenti" si muovono in senso opposto rispetto alle norme cogenti di
diritto internazionale: trattasi di presupposto di validità
costituzionale del decreto-legge che questa ecc.ma Corte ha
recentemente giudicato sindacabile in quanto attinente ad elementi
costituzionalmente previsti, il cui mancato rispetto rappresenta un
vizio in procedendo dell'iter formativo tanto da parte del
decreto-legge, quanto da parte della legge che, in ipotesi, l'abbia
convertito (Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29).
I dubbi di costituzionalità paiono, pertanto, non manifestamente
infondati rispetto ai parametri di costituzionalità sopra
evidenziati.
In punto rilevanza di fatto, è chiara l'essenzialità della
risoluzione del dubbio di costituzionalità, poichè la condotta
accertata consiste proprio nel superamento da parte dello scarico di
una pubblica fognatura di alcuni parametri quali individuati e
imposti tanto dalle tabelle allegate alla legge c.d. "Merli" quanto
dal P.G.R.A.: infatti, dipendono dalla discussa legittimità della
norma che andrà ad impugnarsi le successive scelte procedimentali di
competenza di questo ufficio, cioè l'archiviazione per infondatezza
della notizia di reato perchè il fatto è sanzionato non penalmente
ma in via pecuniaria amministrativa in ipotesi di rigetto
dell'incidente di costituzionalità, ovvero la restituzione degli
atti al pubblico ministero affinchè formuli l'imputazione o perchè
compia ulteriori indagini, ove si accertasse la non conformità delle
norme al dettato costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 973;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, prima parte, del decreto-legge 16 gennaio
1995, n. 9, in relazione agli artt. 3, 9, secondo comma, e 32, 10,
25, secondo comma, e 77 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata alle persone
sottoposte ad indagini, e ai loro rispettivi difensori, al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Udine, addì 2 marzo 1995
Il giudice: ROJA

95C0578