1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 6-8-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 329 SENTENZA 30 luglio - 1 agosto 2008
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Ambiente - Misure di conservazione degli habitat naturali - Direttive comunitarie 79/409/CEE e 92/43/CEE - Disciplina statale di adeguamento (gia' censurata con ricorso in via principale) e successiva attuazione con decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007, n. 184 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Lamentata imposizione dell'obbligo del rispetto dei «criteri minimi uniformi» stabiliti con decreto ministeriale anche alle Province autonome - Censure riferite a parametri solo indicati nel ricorso ma prive di alcuna argomentazione - Inammissibilita'. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007, n. 184, artt. da 1 a 7 e relativi allegati. - D.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8. Ambiente - Misure di conservazione degli habitat naturali - Direttive comunitarie 79/409/CEE e 92/43/CEE - Disciplina statale (gia' censurata con ricorso in via principale) e successiva attuazione con decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007, n. 184 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Sopravvenuta caducazione per illegittimita' costituzionale (sentenza n. 104 del 2008) della norma legislativa di base di cui il decreto ministeriale costituisce attuazione e conseguente illegittimita' del decreto medesimo - Non spettanza allo Stato del potere di imporre alla Provincia autonoma di Trento l'obbligo di conformarsi al decreto ministeriale impugnato - Estensione degli effetti della pronuncia anche alla Provincia autonoma di Bolzano - Annullamento degli artt. da 1 a 7 e relativi allegati del medesimo decreto, nella parte in cui si riferiscono anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007, n. 184, artt. da 1 a 7 e relativi allegati. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige 31 agosto 1972, n. 670, art. 8, n. 16. (008C0701) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 6-8-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
degli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro
dell'Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007 recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a
Zone di protezione speciale (ZPS)», promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Trento, notificato il 21 dicembre 2007,
depositato in cancelleria il 28 dicembre 2007 ed iscritto al n. 11
del registro conflitti tra enti 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Michele Dipace
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso iscritto al numero 11 del registro conflitti
dell'anno 2007, la Provincia autonoma di Trento chiede l'annullamento
degli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro
dell'Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007, «n. 184» (ma tale numero non risulta dalla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana del 6 novembre 2007, n. 258), recante
«Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a
Zone di protezione speciale (ZPS)».
1.1. - Le disposizioni impugnate recano una articolata ed
estremamente dettagliata disciplina per la conservazione o la
gestione di tali aree di interesse naturalistico, prevedendo un
obbligo di adeguamento da parte delle Regioni e delle Province
autonome, anche ad eventuale integrazione di previsioni già
esistenti (artt. 2, comma 2, e 3, comma 1).
1.2. - La ricorrente Provincia autonoma sostiene che tali
disposizioni ledono la propria sfera di attribuzione costituzionale,
in quanto violano: l'art. 8, nn. 1, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
20 e 21, l'art. 9, nn. 9 e 10, e l'art. 16 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); l'art. 117, sesto comma, della Costituzione e
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Riforma
del titolo V della parte seconda della Costituzione); il decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca,
agricoltura e foreste); il decreto del Presidente della Repubblica 19
novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale); il decreto del Presidente della Repubblica 20
gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della Regione); il decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); il decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica); il decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita); il decreto del Presidente della
Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle
norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474); gli artt. 7 ed 8 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
Regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), e gli artt. 2, 3 e 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); nonchè il principio
di leale collaborazione ed il principio di legalità.
2. - La ricorrente Provincia autonoma di Trento evidenzia,
anzitutto, di avere competenza (primaria o concorrente) «in
praticamente tutte le materie di riferimento della tutela
dell'ambiente» in base a diverse norme statutarie (art. 8, nn. 1, 5,
6, 7, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20 e 21, art. 9, nn. 9 e 10, e art.
16). Ricorda, poi, come la propria competenza in materia di ambiente
sia stata confermata dalla Corte costituzionale con varie pronunce e,
in particolare, con le sentenze n. 425 del 1999 e n. 265 del 2003,
«concernenti proprio la materia oggetto del presente conflitto, cioè
i siti di importanza comunitaria». Richiama, inoltre, la sentenza
n. 378 del 2007, con la quale la Corte costituzionale ha riconosciuto
la competenza provinciale primaria in tale specifica materia, in base
all'art. 8, n. 16 dello Statuto speciale («parchi per la protezione
della flora e della fauna»).
2.1. - La difesa provinciale ricostruisce il quadro normativo del
conflitto, specificando che:
a) l'impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 è stato
emanato in base all'art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), per il quale «Al
fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli
adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e
successive modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di
criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare»;
b) il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997,
n. 357, è il regolamento attuativo della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche, ed i suoi richiamati
articoli 4 e 6 prevedono la necessaria adozione da parte delle
Regioni e delle Province autonome di speciali misure di conservazione
per le ZSC e per le ZPS.
Così ricostruito il quadro normativo, la Provincia autonoma di
Trento afferma:
1) che, al presente, le ZSC non esistono, non essendo ancora
avvenuta la loro designazione, ed essendo stati, per adesso, solo
individuati i siti di importanza comunitaria (SIC), destinati
all'eventuale successiva designazione quali ZSC;
2) che la procedura di infrazione comunitaria, menzionata tanto
dall'impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 quanto dal citato
comma 1226 dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2006, riguarda solo
la direttiva 79/409/CEE, relativa alle ZPS;
3) di avere, nell'esercizio delle proprie competenze in materia
di ambiente, già dato attuazione agli obblighi derivanti dalle
direttive 93/43/CEE e 74/409/CEE con gli articoli 9 e 10 della legge
provinciale 15 ottobre (recte: dicembre) 2004, n. 10 (Disposizioni in
materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque pubbliche,
trasporti, servizio antincendi, lavori pubblici e caccia), modificati
dall'articolo 55 della legge provinciale 29 dicembre 2006, n. 11
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2007 e
pluriennale 2007-2009 della Provincia autonoma di Trento - legge
finanziaria 2007), e di avere adottato misure di salvaguardia per i
Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e «le misure prima di
salvaguardia ed ora di conservazione per le Zone di Protezione
Speciale» (ZPS) individuate nel proprio territorio, rispettivamente
con deliberazione n. 655 dell'8 aprile 2005 (SIC) e con deliberazioni
n. 2956 del 30 dicembre 2005 e n. 2279 del 27 ottobre 2006 (ZPS).
La difesa provinciale rileva che la previsione del comma 1226
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 non tiene, tuttavia, in
considerazione la avvenuta attuazione provinciale delle direttive in
questione e sostiene che tanto il comma 1226, quanto il decreto
ministeriale oggetto del presente conflitto, rivolgendosi anche alla
Provincia autonoma di Trento ed imponendo anche ad essa di prestare
osservanza ai «criteri minimi uniformi» individuati con il
regolamento ministeriale, lederebbero le delineate competenze
primarie provinciali in materia.
In punto di fatto, la ricorrente Provincia chiarisce, inoltre, di
avere impugnato in via principale la previsione di tale comma 1226,
con il ricorso n. 13 del 2007. E di avere inutilmente contestato
l'adozione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
Dopo avere escluso la possibilità di una interpretazione
adeguatrice di tale decreto ministeriale, a fronte del chiaro
riferimento di varie disposizioni di questo anche alle Province
autonome, la difesa provinciale sostiene che il decreto impugnato sia
viziato in via derivata dai medesimi vizi della legge di cui esso è
applicazione e, inoltre, da vizi ulteriori ed autonomi.
2.2. - La difesa provinciale riproduce, pertanto, gli argomenti
sviluppati nel ricorso n. 13 del 2007 avverso il comma 1226
dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2006, specificando che le
medesime censure devono intendesi come riferite pure avverso il
decreto ministeriale 17 ottobre 2007.
In quest'ottica la difesa provinciale richiama, anzitutto, la
sentenza della Corte costituzionale n. 425 del 1999, per la quale il
d.P.R. n. 357 del 1997, seppure incidente su materie di competenza
regionale, è costituzionalmente legittimo, dato che ha natura
suppletiva e cedevole rispetto alla successiva legislazione
provinciale di attuazione della direttiva comunitaria 92/43/CEE,
mentre, dopo tale attuazione, trova applicazione l'art. 7 del d.P.R.
n. 526 del 1987, in base al quale le Province autonome sono vincolate
solo da leggi statali che concretano limiti statutari, non da atti
sublegislativi.
La disposizione del comma 1226, rivolgendosi anche alla Provincia
autonoma di Trento ed imponendole di provvedere agli adempimenti di
cui agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997, sulla base di
criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto ministeriale,
non terrebbe tuttavia conto ed anzi si sovrapporrebbe alla già
intervenuta attuazione legislativa ed amministrativa della direttiva
comunitaria da parte della Provincia autonoma e così violerebbe,
secondo la ricorrente, le indicate competenze statutarie, nonchè la
richiamata norma di attuazione statutaria dell'articolo 7 del d.P.R.
n. 526 del 1987.
2.3. - Il comma 1226, per altro verso, violerebbe, pure, l'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992, sia perchè un decreto ministeriale non
potrebbe comunque vincolare l'attuazione delle direttive da parte
della Provincia, neppure laddove mancasse una legislazione
provinciale di recepimento, richiedendosi in tale ipotesi, comunque,
un regolamento governativo, da adottarsi nel rispetto del principio
di legalità sostanziale e con il coinvolgimento delle Regioni, sia
perchè il previsto decreto, avendo natura sostanzialmente normativa,
non potrebbe intervenire in una materia di competenza legislativa
provinciale.
Nè legittima risulterebbe la previsione ove il decreto
ministeriale in questione potesse essere considerato un atto di
indirizzo e coordinamento, risultando, in questa prospettiva, violato
l'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 sotto vari profili: non essendo
tale ipotetico atto di indirizzo e coordinamento adottato dal
Consiglio dei ministri, non essendo previsto un parere delle Province
per la sua adozione, non potendo un atto di indirizzo e coordinamento
comunque vincolare la Provincia ad uno specifico contenuto, ma solo
al conseguimento di determinati obiettivi e risultati.
Nè, d'altra parte, il comma 1226 potrebbe ritenersi legittimo
riconoscendo al previsto decreto ministeriale natura amministrativa e
non normativa, risultando, in tale prospettiva, comunque violato
l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, che non consente di attribuire
ad organi dello Stato funzioni amministrative in materia di
competenza provinciale.
2.4. - La difesa provinciale chiarisce, infine, che la previsione
del comma 1226 non sarebbe lesiva solo là dove si potesse ritenere
che essa non si applichi alle Regioni o alle Province autonome che
già abbiano data attuazione alle direttive comunitarie.
Sennonchè essa esclude una tale interpretazione alla luce del
dato letterale della disposizione, espressamente riferita anche alla
Provincia di Trento, e sostenendo che la previsione di «standard
minimi uniformi» lascerebbe pensare che si tratti di standard ai
quali tutte le Regioni si debbano adeguare.
2.5. - Oltre a richiamare, nel senso descritto, ed ad estendere in
riferimento al decreto ministeriale di attuazione gli argomenti
sviluppati avverso la legge attuata, la ricorrente Provincia autonoma
individua quattro specifici profili di «autonoma ed ulteriore»
illegittimità del decreto impugnato.
2.6. - Un primo profilo (asseritamente) autonomo (ma invero
alquanto affine ai precedenti argomenti) di illegittimità del
decreto ministeriale 17 ottobre 2007 deriverebbe dal fatto che
questo, avendo natura sostanzialmente normativa, non potrebbe
intervenire in una materia di competenza legislativa provinciale
(art. 8, n. 16, dello Statuto speciale).
Oltretutto il decreto impugnato non conterrebbe affatto criteri di
orientamento della futura attività regolativa provinciale (quali
quelli che erano anteriormente contenuti nel decreto ministeriale 3
settembre 2002, recante Linee guida per la gestione dei siti Natura
2000), bensì detterebbe vere e proprie norme dettagliate.
Lo stesso Ministero riconoscerebbe tale realtà, là dove nella
memoria depositata in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni
(che è allegata al ricorso) assimila il decreto in questione ad un
regolamento di delegificazione e dà atto che le sue norme debbono
semplicemente essere recepite dagli enti territoriali.
Sarebbero allora «violati [anche] gli artt. 2 e 3 del d.lgs.
n. 266/1992, che consentono allo Stato di recare limiti alle
competenze provinciali solo attraverso un atto legislativo o un atto
di indirizzo e coordinamento assunto con la dovuta procedura».
Il divieto di disciplina statale mediante regolamenti nelle
materie regionali e provinciali sarebbe «ben noto» e «risalente nel
tempo, anche a prescindere dalla sua "codificazione" nell'art. 117,
co. 6, Cost., applicabile - se del caso - alle autonomie speciali in
virtù dell'art. 10 l.cost. n. 3/2001».
Ancora, per la ricorrente Provincia, sarebbe violato il principio
di leale collaborazione, dato che il Ministro, in assenza di una
norma sul punto nel comma 1226, si sarebbe limitato a chiedere il
parere e non avrebbe acquisito l'intesa della Conferenza
Stato-Regioni.
Sarebbero, inoltre, violati anche l'art. 117, quinto comma, della
Costituzione ed i principi di legalità sostanziale, di leale
collaborazione e di competenza governativa collegiale, in relazione
all'art. 11, comma 8, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo
dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), che consente per l'attuazione del diritto comunitario
l'intervento di un regolamento governativo (e non di un regolamento
ministeriale), e, peraltro, solo in via suppletiva, in caso di
inerzia regionale, con espressa indicazione del carattere cedevole
delle norme e nel rispetto del principio di legalità sostanziale.
Tutte condizioni nel caso di specie mancanti.
In questo senso, per la ricorrente, il decreto 17 ottobre 2007
sarebbe allora illegittimo persino in assenza di attuazione delle
direttive da parte della Provincia.
D'altra parte, secondo la difesa provinciale, il decreto impugnato
sarebbe illegittimo anche ove si volesse ipotizzare (secondo la tesi
proposta dal Ministero dell'Ambiente nella memoria per la Conferenza
Stato-Regioni, allegata al ricorso) la riconducibilità
dell'intervento normativo statale alla competenza di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Anche in tale
prospettiva i criteri e le direttive statali non potrebbero che
essere contenute in fonti primarie o in regolamenti governativi, da
adottarsi previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (art. 16,
comma 4, della legge n. 11 del 2005), e dovrebbe quindi escludersi la
legittimità di una loro adozione mediante regolamento ministeriale.
2.7. - Un secondo profilo di autonoma illegittimità del decreto
ministeriale 17 ottobre 2007 emergerebbe, per la Provincia
ricorrente, per le stesse ragioni appena indicate, anche se si
ritenesse, alla luce della clausola di salvaguardia dettata dal suo
art. 8, che il decreto vincoli la Provincia autonoma «solo in
relazione alle proprie finalita».
Anche in tale ipotesi, per la difesa provinciale, il decreto
difetterebbe dei requisiti procedurali e sostanziali richiesti
dall'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992 e dall'art. 8
della legge n. 59 del 1997 per gli atti di indirizzo.
2.8. - Un terzo profilo di autonoma illegittimità del decreto
impugnato sussisterebbe, per la difesa provinciale, in quanto
numerose disposizioni dell'impugnato decreto ministeriale 17 ottobre
2007 sarebbero estranee al conferimento normativo di cui al comma
1226 dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2006.
In particolare eccederebbero dall'attribuzione tutte le previsioni
diverse dall'art. 2, comma 4, dall'art. 5, commi 1, 2 e 3, e
dall'art. 6 del decreto.
La mancanza della base legislativa sarebbe deducibile, per la
difesa provinciale, quale parametro del giudizio sul conflitto di
attribuzione, posto che si tradurrebbe in una lesione delle
competenze costituzionali della Provincia autonoma, che viene ad
essere assoggettata ad una disciplina che il Ministro non aveva il
potere di adottare.
La difesa provinciale invoca, sul punto, i precedenti costituiti
dalle sentenze n. 328 del 2006, n. 266 del 2001 e n. 425 del 1999 e
sostiene che, alla luce dell'art. 11, comma 6, della legge n. 11 del
2005, che sottopone il potere regolamentare statale di attuazione
della direttive comunitarie al principio di legalità sostanziale, a
maggior ragione dovrebbero ritenersi lesive norme che, come quelle
censurate, violino anche il principio di legalità formale.
2.9. - Un ultimo motivo di autonoma illegittimità del decreto
ministeriale 17 ottobre 2007 viene individuato dalla difesa
provinciale nella diretta applicabilità nel territorio provinciale
delle norme impugnate (ad esclusione dell'art. 3, comma 3, e
dell'art. 4, comma 1). Il che sarebbe in contrasto con il disposto
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
2.10. - La difesa provinciale conclude chiedendo l'annullamento
delle disposizioni impugnate nella parte in cui si rivolgono alle
Province autonome.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito la inammissibilità e l'infondatezza del
ricorso.
3.1. - Il ricorso sarebbe inammissibile in quanto, per la difesa
erariale, l'eventuale già intervenuta attuazione provinciale delle
direttive comunitarie 92/43/CEE e 79/409/CEE escluderebbe
l'applicazione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 alla
Provincia ricorrente.
3.2. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato sostiene che il
decreto ministeriale impugnato, avente la «apprezzante finalita» di
assicurare la conservazione degli habitat naturali, sarebbe comunque
legittimo, dato che, fino ad una sua eventuale pronuncia di
incostituzionalità, l'art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del
2006 impone al Ministro dell'Ambiente l'adozione del decreto stesso.
La previsione del comma 1226 sarebbe, a sua volta, perfettamente
legittima, essendo riconducibile alla competenza esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione).
Il ricorso ad un decreto ministeriale, quale parametro cui
rapportare le modalità di adempimento degli obblighi introdotti
dalla direttiva 92/43/CEE, non potrebbe, poi, ritenersi lesivo, dato
che esso è già operante nell'ordinamento, avendo trovato
applicazione con il d.P.R. n. 357 del 1999. Inoltre, andrebbe
comunque esclusa qualsiasi idoneità lesiva del decreto 17 ottobre
2007, alla luce della clausola di salvaguardia contenuta
nell'articolo 10 (recte: 8) del decreto stesso.
La difesa erariale, infine, contesta che le disposizioni del
decreto 17 ottobre 2007 rechino norme di dettaglio, sostenendo che
esse sono effettivamente criteri minimi uniformi, ma che, tenuto
conto della delicatezza della materia da regolamentare e della
rilevanza della tutela degli habitat, questi «non possono non essere
dettati con puntualità e precisione senza che ciò venga ad
inficiare il loro carattere di regole generali».
4. - In prossimità dell'udienza pubblica la Provincia autonoma di
Trento ha depositato una memoria, in cui richiama la sopravvenuta
sentenza n. 104 del 2008, con la quale la Corte costituzionale:
- ha confermato la sua precedente giurisprudenza (sentenze
n. 425 del 1999 e n. 378 del 2007), riconoscendo che, ai sensi
dell'art. 8, numero 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, il quale attribuisce alle Province autonome di Trento e di
Bolzano una potestà legislativa primaria in materia di «parchi per
la protezione della flora e della fauna», spetta a dette Province
dare concreta attuazione per il loro territorio alla direttiva
92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatica), la quale impone misure di salvaguardia sui siti di
importanza comunitaria (SIC) e misure di conservazione sulle zone
speciali di conservazione (ZSC) e sulle zone di protezione speciale
(ZPS), a seguito della «definizione» di queste ultime di intesa con
lo Stato;
- ha ritenuto che, in virtù di questa prescrizione statutaria
«e di quanto espressamente stabilito dall'art. 7 del d.P.R. n. 526
del 1987 e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, deve inoltre
affermarsi che lo Stato, diversamente da quanto si evince dal rinvio
da parte del comma 1226 agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997,
non può imporre alle Province autonome di conformarsi, nell'adozione
delle misure di salvaguardia e delle misure di conservazione, "ai
criteri minimi uniformi" di un emanando decreto ministeriale»;
- ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1226, della legge n. 296 del 2006 (proprio) nella parte in cui
obbliga le Province autonome di Trento e di Bolzano ad uniformarsi ai
criteri minimi uniformi definiti dal decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
4.1. - La difesa provinciale rileva che, a seguito di tale
pronuncia, è venuta meno la base legislativa dell'impugnato decreto
ministeriale, con conseguente violazione del principio di legalità
formale, e rinvia alle argomentazioni svolte nel ricorso in ordine
alla legittimazione della Provincia autonoma a far valere la
violazione di tale principio da parte del decreto impugnato.
4.2. - La difesa provinciale sostiene, poi, che tale pronuncia, da
un lato, supera l'argomento difensivo della Avvocatura generale dello
Stato, per la quale la emanazione del decreto non poteva dirsi
illegittima, in quanto doverosa attuazione del (tuttavia
incostituzionale) art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006,
dall'altro, palesa l'erroneità della tesi erariale di una competenza
statale in materia, fondata sull'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
4.3. - La difesa provinciale rileva, infine, come la stessa difesa
erariale abbia dato atto, nella sua memoria di costituzione, che
l'impugnato decreto ministeriale 17 ottobre 2007 contiene regole
dettagliate e non criteri minimi uniformi.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento chiede l'annullamento degli
articoli da 1 a 7 e relativi allegati del decreto del Ministro
dell'Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007 recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a
Zone di protezione speciale (ZPS)».
La ricorrente sostiene che tali disposizioni del decreto
impugnato, le quali recano una articolata ed estremamente dettagliata
disciplina per la conservazione o la gestione di tali aree di
interesse naturalistico, prevedendo un obbligo di adeguamento da
parte delle Regioni e delle Province autonome, anche ad eventuale
integrazione di previsioni già esistenti (artt. 2, comma 2, e 3,
comma 1), sono lesive della sua sfera di attribuzione costituzionale
sotto due diversi profili:
a) in via derivata per l'illegittimità dell'art. 1, comma 1226,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), di cui tale decreto è applicazione (a sua volta impugnato, in
via principale, con il ricorso n. 13 del 2007);
b) in ragione di propri vizi, ulteriori ed autonomi rispetto al
primo.
Sotto il primo profilo, la Provincia autonoma di Trento censura il
decreto 17 ottobre 2007 lamentando che non rientrerebbe nella
competenza statale l'attuazione delle direttive comunitarie in
materia di ZSC e ZPS, dovendo queste ultime essere attuate
direttamente dalle Province, competenti in materia, cosa che le
stesse avrebbero peraltro già fatto.
La ricorrente lamenta, poi, che, in ogni caso, lo Stato non
potrebbe vincolare le Province autonome in una materia di loro
competenza mediante un atto sublegislativo.
Sotto il secondo profilo la ricorrente sostiene che numerose
disposizioni (in particolare tutte le previsioni diverse dall'art. 2,
comma 4, dall'art. 5, commi 1, 2 e 3, e dall'art. 6) dell'impugnato
decreto ministeriale sarebbero estranee al conferimento normativo di
cui al comma 1226 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 e ciò si
tradurrebbe in una lesione delle competenze costituzionali della
Provincia autonoma, che verrebbe ad essere assoggettata ad una
disciplina che il Ministro non aveva il potere di adottare. E
lamenta, altresì, la violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto il Ministro, in assenza di una norma sul
punto nel comma 1226, ma a fronte della obiettiva incidenza del
decreto ministeriale su competenze regionali e provinciali, si
sarebbe limitato a chiedere il parere e non avrebbe acquisito
l'intesa della Conferenza Stato-Regioni.
2. - Deve, anzitutto, rilevarsi l'inammissibilità delle censure
proposte dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento al decreto
del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca,
agricoltura e foreste); al decreto del Presidente della Repubblica 19
novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale); al decreto del Presidente della Repubblica 20
gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della Regione); al decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); al decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica); al decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita), al decreto del Presidente della
Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle
norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), ed all'art. 8 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616).
Tali parametri sono, infatti, soltanto indicati nel ricorso, ma la
loro violazione risulta del tutto priva di argomentazione.
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
3.1. - Si deve innanzitutto ricordare che la questione di cui si
discute si inquadra nel procedimento di attuazione della direttiva
92/43/CEE, diretta a costituire la cosiddetta rete ecologica «Natura
2000» e relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, nonchè nel
procedimento di attuazione della direttiva 79/409/CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici, la quale è stata inserita
nella rete «Natura 2000» dal decreto del Presidente della Repubblica
8 settembre 1997, n. 357, di recepimento della citata direttiva
92/43/CEE.
Il procedimento relativo all'attuazione delle predette direttive
prevede: una «individuazione» dei siti da considerare come «siti di
importanza comunitaria» (SIC), effettuata dalle Regioni e dalle
Province autonome; la trasmissione di detta individuazione, da parte
dello Stato membro, alla Commissione europea; l'approvazione da parte
di quest'ultima dell'elenco dei siti; la scelta, sempre da parte
della Commissione, di quelli che essa ritiene di importanza
naturalistica tale da essere considerati come «zone speciali di
conservazione» (ZSC) o come «zone di protezione speciale» (ZPS); ed
infine la «designazione» (equivalente alla tradizionale «istituzione»
dei parchi e delle riserve) di detti siti come ZSC o come ZPS da
parte dello stesso Stato membro, il quale nel frattempo ha dovuto
classificare detti siti medesimi in una delle tipologie di «aree
protette».
È, infine, da precisare che nel caso delle Province di Trento e
Bolzano la «designazione» delle ZSC e delle ZPS avviene d'intesa con
lo Stato, ai sensi dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349
(Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno
ambientale), integrato dall'art. 8, comma 3, della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), norme che
costituiscono principi generali dell'ordinamento (sentenza n. 378 del
2006).
3.2. - Il caso di specie all'esame della Corte concerne un momento
essenziale di detto procedimento, e cioè l'adozione da parte della
Provincia autonoma di Trento delle «misure di conservazione», e cioè
delle norme che costituiscono lo statuto vincolistico dell'area
protetta denominata «zona speciale di conservazione» (ZSC), o «zona
di protezione speciale» (ZPS).
Questa Corte, inoltre, con sentenza n. 104 del 2008, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del predetto art. 1, comma 1226,
della legge n. 296 del 2006, proprio nella parte in cui obbliga le
Province autonome di Trento e di Bolzano a rispettare i criteri
minimi uniformi definiti dal decreto ministeriale oggetto del
presente ricorso.
Detta sentenza ha in particolare posto in evidenza che, ai sensi
dell'art. 8, numero 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, le Province autonome hanno una potestà legislativa primaria
in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna» e
che pertanto spetta a dette province dare concreta attuazione per il
loro territorio alla direttiva 92/43/CEE ed alla direttiva
79/409/CEE. Ed ha ritenuto che, in virtù di questa prescrizione
statutaria, il legislatore statale non può imporre alle province
autonome di conformarsi, nell'adozione delle misure di conservazione,
«ai "criteri minimi uniformi" di un emanando decreto ministeriale».
Non può negarsi, dunque, che il decreto ministeriale oggetto
della presente controversia sia in patente contrasto con la citata
sentenza n. 104 del 2008 e che, con la sopravvenuta caducazione per
illegittimità costituzionale della norma legislativa di base, sia
venuta meno anche la legittimità del decreto ministeriale che quella
norma prevedeva.
3.3. - Deve conseguentemente dichiararsi l'illegittimità
dell'impugnato decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, in quanto lesivo delle attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma di Trento.
3.4. - Gli effetti della pronuncia, fondandosi su motivi comuni ad
entrambe le Province autonome, devono essere estesi anche alla
Provincia autonoma di Bolzano.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato imporre alle Province
autonome di Trento e di Bolzano di conformarsi al decreto del
Ministro dell'Ambiente e della Tutela del territorio e del mare 17
ottobre 2007, recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di
misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione
(ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)», e, per l'effetto,
annulla gli articoli da 1 a 7 e relativi allegati del predetto
decreto, nella parte in cui si riferiscono anche alle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° agosto 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola