1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 162 SENTENZA 20 - 27 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo amministrativo - Delega al Governo per il riordino del processo amministrativo - Oggetto della delega - Asserita genericita' e indeterminatezza - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 44. - Costituzione, art. 76. Processo amministrativo - Decreto legislativo adottato in attuazione della delega al Governo per il riordino del processo amministrativo - Controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB) - Attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, anziche' alla giurisdizione ordinaria - Inosservanza, da parte del legislatore delegato, del criterio direttivo secondo cui il riordino doveva tener conto della giurisprudenza delle sezioni unite civile della Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto - Vizio di eccesso di delega - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 133, comma 1, lett. l), 135, comma 1, lett. c), e 134, comma 1, lett. c). - Costituzione, art. 76 (artt. 3, 103, primo comma, 113, primo comma, 111, commi secondo, settimo e ottavo). Processo amministrativo - Decreti legislativi adottati in attuazione della delega al Governo per il riordino del processo amministrativo - Controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB) - Abrogazione delle disposizioni che attribuivano alla Corte d'appello la competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB - Inosservanza, da parte del legislatore delegato, del criterio direttivo secondo cui il riordino doveva tener conto della giurisprudenza delle sezioni unite civile della Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto - Vizio di eccesso di delega - Illegittimita' costituzionale - Reviviscenza delle disposizioni illegittimamente abrogate - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, Allegato n. 4, art. 4, comma 1, n.19), nella parte in cui abroga l'art. 187-septies, comma 4, del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58. - Costituzione, art. 76 (artt. 3, 103, primo comma, 113, primo comma, 111, commi secondo, settimo e ottavo). (T-120162) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 133,
comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), dell'art. 4,
comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del medesimo d.lgs. n.
104 del 2010, e dell'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile), promosso dalla
Corte d'appello di Torino nel procedimento vertente tra INPROGRAMME
s.a.s. ed altri e la Commissione nazionale per le società e la borsa
(d'ora in poi, CONSOB) con ordinanza del 25 marzo 2011, iscritta al
n. 220 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza emessa dalla Corte d'appello di Torino, in data
25 marzo 2011, nel procedimento civile promosso da INPROGRAMME
s.a.s., A.C. e P.D. contro la Commissione nazionale per le società e
la borsa (d'ora in poi, CONSOB), è stata sollevata questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), nonchè degli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1,
lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), «nella parte in cui attribuiscono alla
giurisdizione esclusiva amministrativa in generale, e del T.A.R.
Lazio - sede di Roma in specie», le controversie relative alle
sanzioni amministrative irrogate dalla CONSOB. Inoltre, è stata
contestualmente sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del
medesimo d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44
della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), nella parte in cui abroga
l'art. 187-septies, comma 4, del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52). Secondo il giudice rimettente, tali
disposizioni sarebbero configgenti con gli artt. 3, 76, 103, primo
comma, 113, primo comma, 111, commi secondo, settimo e ottavo, della
Costituzione.
2.- Il giudice a quo osserva, in particolare, che nel
procedimento civile pendente è stata impugnata la delibera della
CONSOB, adottata il 1° settembre 2010 e notificata in data 9
settembre 2010, che ha irrogato ad A.C. e a P.D. sanzioni
amministrative pecuniarie e accessorie ai sensi degli artt. 187-ter e
187-quater, del d.lgs. n. 58 del 1998, con contestuale ingiunzione di
pagamento delle somme ai medesimi e a INPROGRAMME s.a.s. di Castelli
Antonio &amp; C., quale società obbligata in solido. I fatti generatori
della sanzione erano costituiti, nella ricostruzione offerta
dall'ordinanza di rimessione, da una serie di operazioni "a doppio
incrocio" svoltesi tra il 19 febbraio e il 30 maggio 2007, mentre i
ricorsi contro la delibera sono stati depositati in data 8 novembre
2010. In data 16 settembre 2010 - quindi dopo la notifica del
provvedimento che aveva irrogato le sanzioni, ma prima del deposito
dei ricorsi - è entrato, peraltro, in vigore il codice del processo
amministrativo approvato con il d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, il cui
art. 133, comma 1, lettera l) ha devoluto alla «giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, salve ulteriori previsioni di
legge (...) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti,
compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti
di impiego privato, adottati (...) dalla Commissione nazionale per le
società e la borsa». Più specificamente il successivo art. 135,
comma 1, lettera c), ha attribuito alla «competenza inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, (...) le
controversie di cui all'art.133, comma 1, lettera l)», in riferimento
alle quali il precedente art. 134, comma 1, lettera c), attribuiva al
giudice amministrativo la «cognizione estesa al merito» nelle
controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie la cui
contestazione è devoluta alla giurisdizione amministrativa, comprese
quelle applicate dalle Autorità indipendenti. Coerentemente con
simili disposizioni, l'art. 4, numero 19), dell'Allegato numero 4,
del d.lgs. n. 104 del 2010 ha abrogato l'art. 187-septies, comma 4,
del d.lgs. n. 58 del 1998, che attribuiva alla Corte d'appello la
competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB.
3.- In punto di rilevanza della questione, il giudice a quo
osserva che, ai sensi dell'art. 5 del codice di procedura civile, il
momento determinante per individuare la giurisdizione e la competenza
è costituito da quello di proposizione della domanda, che nella
specie cade in data 8 novembre 2010, data in cui già erano entrate
in vigore le disposizioni sopra menzionate, che attribuiscono alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza
funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, la cognizione delle
controversie aventi ad oggetto i provvedimenti sanzionatori in esame.
A fronte di un dato normativo di simile chiarezza, secondo il
rimettente, risulta preclusa qualsiasi interpretazione
costituzionalmente orientata e, d'altro canto, dalla soluzione della
questione di legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate
dipende la declinatoria della giurisdizione (ove la questione sia
ritenuta infondata) ovvero la pronuncia nel merito sulla domanda di
annullamento delle sanzioni (ove la questione sia ritenuta fondata).
Sulla scorta di tali considerazioni la Corte d'appello di Torino
ritiene sussistente la rilevanza della questione nel procedimento a
quo.
4.- In punto di non manifesta infondatezza della denunziata
illegittimità costituzionale, il giudice rimettente ritiene che le
disposizioni censurate violino gli artt. 76, 103, primo comma, 113,
primo comma, 111, secondo, settimo e ottavo comma, e 3 Cost.
4.1.- Con particolare riferimento alla ritenuta violazione
dell'art. 76 della Costituzione, il giudice rimettente ritiene che le
disposizioni censurate eccedano la delega conferita. Infatti, l'art.
44, commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009 delegava il Governo al
«riassetto del processo» amministrativo (...) riordinando le norme
vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni», al fine di adeguare le medesime
«alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori». Tale direttiva deve interpretarsi, ad avviso del giudice
a quo, nel senso che essa legittimi solo le modificazioni strumentali
delle norme vigenti rispetto allo scopo di comporle in un testo
normativo unitario, così come già precisato dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 112 del 2008). Il nuovo codice
amministrativo ha, invece, profondamente inciso sulla precedente
ripartizione di giurisdizione e competenze, sottraendo importanti
settori alle Corti d'appello e concentrandoli nella competenza
funzionale e territoriale di un unico ufficio giurisdizionale
amministrativo. Inoltre, in base alla delega si sarebbe dovuto
procedere ad un adeguamento alla giurisprudenza della Corte
costituzionale che, ad avviso del rimettente, avrebbe già statuito
l'illegittimità costituzionale dell'assegnazione al giudice
amministrativo di interi blocchi di materie (sentenza n. 204 del
2004). Il giudice rimettente rileva ulteriormente come, in base alla
delega, si sarebbe dovuto attuare il principio della ragionevole
durata del processo, mentre il legislatore delegato ha di fatto
diminuito le possibilità di rapida decisione concentrando in un
unico ufficio giudiziario (il TAR Lazio - sede di Roma) controversie
prima distribuite tra le varie Corti d'appello italiane. Osserva poi
il giudice rimettente che, ove si fosse inteso il riferimento,
contenuto nel citato art. 44, comma 2, lettera b), numero 1), della
legge di delega, al «riordino delle norme vigenti sulla giurisdizione
del giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni»,
non già come una direttiva al legislatore delegato «entro il
perimetro della delega di cui al comma precedente» (vale a dire il
riassetto del processo avanti ai Tribunali amministrativi regionali e
al Consiglio di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla
giurisprudenza della Corte costituzionale e di assicurare la
concentrazione delle tutele), ma come «un'autonoma direttiva che
concorresse a delimitare il perimetro stesso» della delega, allora si
sarebbe dovuta ravvisare la violazione del canone di specificità
della delega quale fissato dall'art. 76 Cost., con conseguente
questione di illegittimità costituzionale al riguardo.
4.2.- In riferimento alla denunciata violazione degli artt. 103,
primo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, il giudice a quo
osserva che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004,
ha già fissato un triplice limite all'espansione della competenza
del giudice amministrativo, precisando che ogni ulteriore ampliamento
della sua giurisdizione esclusiva deve anzitutto riguardare materie
particolari; in secondo luogo tali materie particolari debbono vedere
la pubblica amministrazione agire in forza dei suoi poteri
autoritativi, con conseguente insufficienza, ai fini del radicamento
della giurisdizione del giudice amministrativo, sia della mera
partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio, sia del
generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia;
infine, si deve trattare comunque di ambiti in cui si verifica un
intreccio di situazioni soggettive, interessi legittimi e diritti
soggettivi. Nella specie, secondo il rimettente, mancherebbe proprio
l'intreccio di situazioni soggettive, dato che in relazione al
profilo della attività di vigilanza svolta dalla CONSOB - che per
gli aspetti di discrezionalità amministrativa che la caratterizzano
è soggetta giustificatamente alla giurisdizione amministrativa - il
soggetto può vantare solo interessi legittimi, mentre in relazione
al profilo sanzionatorio, significativamente attivabile anche su
segnalazione di terzi e indipendentemente dall'attività di
vigilanza, il sanzionato è titolare di diritti soggettivi.
Trattandosi di controversie aventi ad oggetto il profilo
sanzionatorio di condotte realizzate da chiunque - e non solo da
soggetti sottoposti alla vigilanza della CONSOB - deve osservarsi che
l'atto sanzionatorio, dal lato dell'autorità indipendente, è
caratterizzato dalla doverosità e che, dal lato del soggetto
sanzionato, è invece caratterizzato dalla incidenza su posizioni di
diritto soggettivo, ciò che non consentirebbe la devoluzione della
giurisdizione al giudice amministrativo, secondo i criteri stabiliti
nella citata sentenza della Corte costituzionale. La legge impugnata,
ad avviso del rimettente, ha invece proceduto ad attribuire al
giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva soltanto ratione
personae, cioè in quanto la CONSOB è parte della pubblica
amministrazione, e non per il contenuto degli atti emanati. Quanto
poi al bene giuridico protetto dalla sanzione, ovvero la tutela del
mercato, questo è ritenuto costituire solo un generico riferimento
al pubblico interesse, invero sotteso a qualsiasi attività
sanzionatoria, inidoneo a giustificare la sussistenza di una
"speciale materia" da devolvere interamente alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, considerata l'esplicita
previsione dell'art. 113, primo comma, della Costituzione sulla
ripartizione di competenza tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, derogabile solo a fronte di evidenti ragioni di
tutela del cittadino non ravvisabili nella specie. D'altro canto,
poichè l'attività sanzionatoria doveva ritenersi esulare dalla
materia della vigilanza (affidata a quell'autorità indipendente) e
trattandosi di attività incidente esclusivamente sulla materia dei
diritti soggettivi (così come ritenuto dal diritto vivente, quale
espresso dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, 29 novembre
2007, n. 24816), neppure può configurarsi alcun intrinseco o
inestricabile collegamento con pubblici interessi tale da poter
configurare una "particolare materia" nella quale attribuire la
giurisdizione agli organi di giustizia amministrativa anche sui
diritti soggettivi, ai fini di quanto previsto dall'art. 103 della
Costituzione.
4.3.- In riferimento alla ritenuta violazione dell'art. 111 della
Costituzione, il rimettente osserva come l'art. 111, settimo comma,
Cost. configuri un sistema giurisdizionale segnato dalla prevalenza
istituzionale del giudice ordinario rispetto a quello amministrativo.
In un tale sistema, la sottrazione alla giurisdizione di nomofilachia
della Corte di cassazione di una materia, come quella in esame, che
incide su diritti soggettivi, deve ritenersi violare l'art. 111,
ottavo comma, della Costituzione, atteso il rilievo costituzionale
del grado di legittimità come elemento integrante il canone del
giusto processo (quale si ritiene affermato dalla Corte
costituzionale nella motivazione della sentenza n. 170 del 2009), da
garantire a tutela del diritto potenzialmente compromesso nella
controversia, anch'esso di rilievo costituzionale, afferendo alla
libertà di iniziativa economica ex art. 41, primo comma, della
Costituzione. Inoltre, la concentrazione in un unico ufficio
giudiziario (il TAR del Lazio - sede di Roma) delle controversie
prima distribuite fra tutte le Corti di appello confligge, ad avviso
del giudice a quo, con il canone della ragionevole durata del
processo di cui all'art. 111, secondo comma, della Costituzione.
4.4.- In riferimento alla ritenuta violazione dell'art. 3 della
Costituzione, è stata denunciata l'"irrazionale" disparità di
trattamento cui viene ad essere sottoposta l'ipotesi in esame
rispetto agli altri casi in cui la pubblica amministrazione svolge
un'attività di vigilanza ed è altresì dotata di un potere
sanzionatorio che si esplica nell'adozione di ordinanze-ingiunzione,
impugnabili dinanzi al giudice ordinario ex art. 23 della legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), come avviene, ad
esempio, in materia di giuochi d'azzardo, di attività veterinaria o
di lavoro subordinato.
4.5.- Per tutte le ragioni di cui sopra, il giudice a quo ha
ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità posta nei termini di cui sopra e, sospesi i
procedimenti riuniti, ha ordinato la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, nonchè la notifica dell'ordinanza alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
5.- Con atto depositato in data 23 novembre 2011, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che sia dichiarata l'inammissibilità per irrilevanza della
questione relativa all'irragionevole durata del processo e
l'infondatezza di tutte le altre questioni sollevate dalla Corte
d'appello di Torino.
5.1.- In particolare, con riferimento alle censure relative
all'irragionevole durata del processo ex art. 111, secondo comma,
della Costituzione, per concentrazione della competenza funzionale in
primo grado presso il TAR Lazio - sede di Roma, la difesa dello Stato
ha osservato come la questione potrebbe assumere rilevanza solo in un
giudizio vertente dinanzi al giudice amministrativo, mentre non ha
nessuna utilità in un giudizio pendente dinanzi al giudice ordinario
che, come nella specie, abbia sollevato questione di
costituzionalità per conservare la sua giurisdizione.
Conseguentemente la questione medesima dovrebbe dichiararsi
inammissibile per irrilevanza nel giudizio a quo.
5.2.- In riferimento alle censure fondate sull'art. 76 della
Costituzione, la difesa dello Stato ha osservato come la norma
delegante contenga principi e criteri sufficientemente specifici,
assegnando al legislatore delegato il compito di riordinare le norme
sulla giurisdizione del giudice amministrativo, adeguandolo alla
giurisprudenza delle giurisdizioni superiori e coordinandole con le
altre giurisdizioni nella prospettiva tendenziale della
concentrazione delle tutele. A questo proposito, si rimarca come la
materia delle sanzioni pecuniarie agli intermediari finanziari avesse
formato oggetto di una rilevante elaborazione giurisprudenziale, che
riconosceva la giurisdizione ordinaria per le sanzioni e la
giurisdizione amministrativa (esclusiva, a partire dal d.lgs. 31
marzo 1998 n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e
di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59) in materia di provvedimenti di
vigilanza adottati dalla CONSOB, evidenziando così una esigenza di
ricomposizione e concentrazione delle tutele. Neppure, afferma
l'Avvocatura dello Stato, si può fondatamente ritenere che le norme
delegate abbiano ecceduto la delega, posto che la concentrazione
presso un solo giudice (quello amministrativo) delle controversie in
esame risponde proprio all'attuazione dei principi e dei criteri
della delega, tenuto anche conto che il Consiglio di Stato già aveva
riconosciuto l'intima connessione tra attività di vigilanza e
attività sanzionatoria, reputando che l'attribuzione della
giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo dei provvedimenti
in tema di vigilanza, quale operata dal d.lgs. n. 80 del 1998 e dalla
legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), avesse comportato l'abrogazione tacita
dell'attribuzione al giudice ordinario della cognizione in tema di
sanzioni pecuniarie prevista dagli artt. 187-septies e 195 del d.lgs.
n. 58 del 1998 (sul punto si richiama la decisione del Consiglio di
Stato, sezione VI, 13 maggio 2003, n. 2533). A fronte di tale
situazione le norme delegate avrebbero quindi operato il
coordinamento e la concentrazione delle tutele in precedenza
controverse, imputandole tutte al giudice amministrativo.
5.3.- In riferimento alle censure fondate sulla violazione degli
artt. 103 e 113 della Costituzione, la difesa dello Stato ha
osservato come proprio i criteri enunciati dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 204 del 2004 portino alla concentrazione presso il
giudice amministrativo della tutela dei diritti soggettivi degli
operatori interessati, in quanto inseriti in un'attività riservata
facente parte di un ordinamento sezionale che, pure nell'attività di
vigilanza, coinvolge non solo interessi legittimi, ma anche diritti
soggettivi - potendo la CONSOB intervenire sull'organizzazione e sul
funzionamento delle imprese finanziarie e, quindi, sui loro diritti
soggettivi connessi alla libertà di iniziativa economica. In tale
ordinamento l'attività di vigilanza è legata da una connessione del
tipo premessa-conseguenza all'attività sanzionatoria, dovendosi
rilevare come l'eventuale estensione delle sanzioni a soggetti
formalmente estranei all'ordinamento sezionale del mercato
finanziario, si giustifichi proprio per la connessione dell'operato
di tali soggetti (operatori abusivi) con i compiti di vigilanza della
CONSOB e con l'interesse alla trasparenza e all'efficienza del
mercato finanziario. Simile interesse, infatti, rimane lo stesso, sia
che la violazione venga commessa da un operatore autorizzato, sia che
venga commessa da un operatore abusivo.
5.4.- In riferimento alle censure fondate in relazione ai
parametri costituzionali di cui agli artt. 111 e 3 della
Costituzione, la difesa dello Stato ha osservato che tutte le volte
in cui sia costituzionalmente giustificato, come nella specie,
devolvere alla cognizione di ultima istanza del Consiglio di Stato
una particolare materia, deve ritenersi di necessità legittima la
riduzione, alle sole questioni di giurisdizione, dell'intervento
della Cassazione, ciò in quanto la connotazione costituzionale del
Consiglio di Stato come giurisdizione suprema integra quelle garanzie
che risiedono, altrimenti, nel giudizio di legittimità della
Cassazione.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza emessa in data 25 marzo 2011, la Corte
d'appello di Torino ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile), nonchè degli
artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), 135, comma
1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), «nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione
esclusiva amministrativa in generale, e del T.A.R. Lazio - sede di
Roma in specie», le controversie relative alle sanzioni
amministrative irrogate dalla Commissione nazionale per le società e
la borsa (d'ora in poi, CONSOB). Inoltre, è stata contestualmente
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma
1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del medesimo d.lgs. n. 104 del
2010, nella parte in cui abroga l'art. 187-septies, comma 4, del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), che
attribuiva alla Corte d'appello la competenza funzionale in materia
di sanzioni inflitte dalla CONSOB.
In particolare, il giudice rimettente, verificata la rilevanza
delle questioni sottoposte all'esame della Corte, ritiene che tali
disposizioni confliggano con gli artt. 3, 76, 103, primo comma, 113,
primo comma, 111, commi secondo, settimo e ottavo, della
Costituzione.
2.- Tali essendo le questioni proposte, occorre anzitutto
ribadire quanto più volte affermato da questa Corte a proposito
della «pregiudizialità logico-giuridica» delle censure riferite
all'art. 76 Cost., «giacchè esse investono il corretto esercizio
della funzione legislativa e, quindi, la loro eventuale fondatezza
eliderebbe in radice ogni questione in ordine al contenuto precettivo
della norma in esame» (ex plurimis, sentenze n. 80 del 2012 e n. 293
del 2010). Pertanto, devono essere esaminate in primo luogo le
questioni di legittimità costituzionale prospettate in relazione
all'art. 76 Cost. e fra queste, seguendo la medesima linea di
pregiudizialità logico-giuridica, quelle relative alla genericità e
indeterminatezza della delega, indipendentemente dall'ordine seguito
dal giudice rimettente.
3.- La Corte d'appello di Torino dubita, infatti, della
legittimità costituzionale dell'art. 44 della legge n. 69 del 2009,
recante delega al governo per il riassetto del processo davanti ai
giudici amministrativi, in quanto tale delega sarebbe generica e
indeterminata e non soddisferebbe pertanto i criteri stabiliti
dall'art. 76 Cost.
La questione non è fondata.
La delega contenuta nella norma censurata ne definisce,
conformemente a quanto previsto dall'articolo 76 della Costituzione,
l'oggetto, indica un tempo limitato e certo per l'esercizio della
stessa e determina i principi e i criteri direttivi, con indicazioni
di contenuto idonee a circoscrivere la discrezionalità del
legislatore delegato, che, in ogni caso, è sempre garantita quando
l'elaborazione di testi legislativi complessi viene affidata al
Governo nella forma della delega legislativa (tra le molte sentenza
n. 230 del 2010).
In particolare, rispetto alle censure mosse dal giudice
rimettente, basti osservare il tenore testuale della disposizione
sottoposta all'esame della Corte, che definisce l'oggetto della
delega nei seguenti termini: delega «per il riassetto del processo
dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di
Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della
Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle
con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di
principi generali e di assicurare la concentrazione delle tutele». In
riferimento ai principi e criteri direttivi, inoltre, ai fini che qui
rilevano per l'esame della sollevata questione di illegittimità
costituzionale, la delega specifica che il Governo deve «assicurare
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo (...); disciplinare
le azioni e le funzioni del giudice: 1. Riordinando le norme vigenti
sulla giurisdizione del giudice amministrativo anche rispetto alle
altre giurisdizioni; 2. Riordinando i casi di giurisdizione estesa al
merito».
Complessivamente intesa, dunque, la delega, volta al riordino e
alla razionalizzazione del processo amministrativo e ai necessari
aggiustamenti del riparto di giurisdizione tra giudici ordinari e
giudici amministrativi, risulta idonea a circoscrivere i pur
necessari margini di discrezionalità del legislatore delegato.
La delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69 del 2009 deve
pertanto ritenersi sufficientemente specifica e determinata secondo i
canoni della giurisprudenza costituzionale relativa all'art. 76 Cost.
(da ultimo sentenza n. 80 del 2012).
4.- Quanto ai decreti legislativi adottati in attuazione della
delega sopramenzionata, il giudice rimettente dubita anzitutto della
legittimità costituzionale del "combinato disposto" degli artt. 133,
comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1,
lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza
funzionale del TAR Lazio - sezione di Roma, le controversie in
materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB, per avere il legislatore
delegato ecceduto dai limiti stabiliti dalla legge di delega (art. 44
della legge n. 69 del 2009), con conseguente violazione dell'art. 76
Cost. Contestualmente il giudice rimettente dubita della legittimità
costituzionale anche dell'art. 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato
numero 4, del d.lgs. n. 104 del 2010, da intendersi censurato nella
parte in cui abroga le previgenti disposizioni attributive della
giurisdizione in materia alla Corte d'appello.
4.1.- Nel merito, la questione è fondata con riferimento al
parametro di cui all'art. 76 Cost.
In riferimento alle deleghe per il riordino o il riassetto di
settori normativi - tra le quali, come si è detto poco sopra, deve
essere annoverata la delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69
del 2009 - questa Corte ha sempre inquadrato in limiti rigorosi
l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi
della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla
finalità di ricomposizione sistematica perseguita con l'operazione
di riordino o riassetto. La Corte ha sempre rimarcato che, a
proposito di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino
ed il riassetto di norme preesistenti, «l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
è (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato», giacchè quest'ultimo non
può innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega»
(sentenza n. 293 del 2010), specificando che «per valutare se il
legislatore abbia ecceduto [i] - più o meno ampi - margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega»
(sentenza n. 230 del 2010).
Questi principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza di
questa Corte e ribaditi da ultimo nella sentenza n. 80 del 2012,
impongono, nel caso di deleghe per il riordino o il riassetto
normativo, un'interpretazione restrittiva dei poteri innovativi del
legislatore delegato, da intendersi in ogni caso strettamente
orientati e funzionali alle finalità esplicitate dalla legge di
delega.
Alla luce di tali principi, in merito alla questione oggi
all'esame della Corte, occorre ricordare che la delega - che deve
essere qualificata come una delega per il riordino e il riassetto
normativo - abilitava il legislatore delegato a intervenire, oltre
che sul processo amministrativo, sulle azioni e le funzioni del
giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni e in
riferimento alla giurisdizione estesa al merito, ma sempre entro i
limiti del riordino della normativa vigente; il che comporta di certo
una capacità innovativa dell'ordinamento da parte del Governo
delegato all'esercizio della funzione legislativa, da interpretarsi
però in senso restrittivo e comunque rigorosamente funzionale al
perseguimento delle finalità espresse dal legislatore delegante.
4.2.- In base alla delega conferitagli, il legislatore delegato,
nel momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di
giurisdizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, doveva
tenere conto della «giurisprudenza della Corte costituzionale e delle
giurisdizioni superiori» nell'assicurare la concentrazione delle
tutele, secondo quanto prescritto dalla legge di delega (art. 44,
commi 1 e 2, della legge n.69 del 2009).
Attribuendo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla
CONSOB, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con
la competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, e con
cognizione estesa al merito), il legislatore delegato non ha invece
tenuto conto della giurisprudenza delle sezioni unite civili della
Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto.
La Corte di cassazione ha, infatti, sempre precisato che la
competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196
del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte
dalla CONSOB ai promotori finanziari, anche di tipo interdittivo,
spetta all'autorità giudiziaria ordinaria, posto che anche tali
sanzioni, non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere
applicate sulla base della gravità della violazione e tenuto conto
dell'eventuale recidiva e quindi sulla base di criteri che non
possono ritenersi espressione di discrezionalità amministrativa
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703;
nello stesso senso 11 febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n.
9383). Anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, in punto di
giurisdizione sulle controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte
dalla CONSOB, sussistessero precedenti giurisprudenziali nel senso
della giurisdizione ordinaria, affermando da ultimo la giurisdizione
del giudice amministrativo solo sulla base dell'insuperabile dato
legislativo espressamente consolidato nell'art. 133 (materie di
giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del
2010, che prevede testualmente che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad
oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed
esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati
(...) dalla Commissione nazionale per la società e la borsa»
(Consiglio di Stato, sezione VI, 19 luglio 2011, n. 10287), vale a
dire sulla base proprio delle disposizioni impugnate in questa sede.
Precedentemente all'intervento legislativo qui in esame, invece, lo
stesso Consiglio di Stato aveva aderito all'impostazione della
Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la
giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB (Consiglio di
Stato, sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza,
sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148).
La citata giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale
esclude che l'irrogazione delle sanzioni da parte della CONSOB sia
espressione di mera discrezionalità amministrativa, unitamente alla
considerazione che tali sanzioni possono essere sia di natura
pecuniaria, sia di tenore interdittivo (giungendo persino ad incidere
sulla possibilità che il soggetto sanzionato continui ad esercitare
l'attività intrapresa), impedisce di giustificare sul piano della
legittimità costituzionale l'intervento del legislatore delegato, il
quale, incidendo profondamente sul precedente assetto, ha trasferito
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB,
discostandosi dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, che
invece avrebbe dovuto orientare l'intervento del legislatore
delegato, secondo quanto prescritto dalla delega. Di conseguenza,
deve ritenersi che, limitatamente a simile attribuzione di
giurisdizione, siano stati ecceduti i limiti della delega conferita,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
5.- Per le medesime ragioni sopra illustrate deve ritenersi
affetto da illegittimità costituzionale anche l'intero articolo 4,
comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del d.lgs. 2 luglio
2010, n. 104, nella parte in cui abroga le disposizioni del d.lgs. 24
febbraio 1998, n. 58, che attribuiscono alla Corte d'appello la
competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB,
con la conseguenza che queste ultime disposizioni, illegittimamente
abrogate, tornano ad avere applicazione.
6.- Restano assorbiti tutti gli altri profili di illegittimità
costituzionale delle norme impugnate, prospettati in riferimento agli
artt. 3, 103, 111 e 113 della Costituzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 133,
comma 1, lettera l), 135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in
cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo con cognizione estesa al merito e alla competenza
funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, le controversie in materia
di sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le società e la
borsa (CONSOB), e dell'art. 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato
numero 4, del medesimo d.lgs. n. 104 del 2010;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile), sollevata, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Torino con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI