1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 891 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 ottobre 1995
N. 891 Ordinanza emessa il 2 ottobre 1995 dal pretore di Genova nei procedimenti civili riuniti vertenti tra ditta Livraghi Silvano ed altre e l'Amministrazione delle finanze Locazione - Immobili urbani destinati ad uso non abitativo appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato - Aumento autoritativo del canone stabilito unilateralmente dalla p.a. in attuazione della norma impugnata - Trattamento piu' sfavorevole rispetto ai conduttori di immobili di proprieta' privata che, in base alla legge n. 392/1978, hanno la possibilita' di negoziare il canone - Violazione del principio di uguaglianza. (D.-L. 27 aprile 1990, n. 90, art. 12, quinto comma, convertito in legge 26 giugno 1990, n. 165). (Cost., art. 3). (095C1566) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-1995)

IL PRETORE
Letti gli atti;
O s s e r v a
Con vari separati ricorsi ex art. 45 legge n. 372/1978, i seguenti
ricorrenti: Bagnaschi Ansaldo &amp; C. S.n.c., Ferraris Giuseppina,
Livraghi Silvano ditta individuale, G. Migone &amp; C. S.n.c., e San
Carlo S.r.l., tutti conduttori di immobili ad uso diverso da quello
abitativo e tutti di proprietà dello Stato (patrimonio disponibile),
rispettivamente situati in: via Prè 77-79-81 r., 23 nero 91, via
Gramsci, 131 r. e p.zza dello Statuto 5 r., via Prè 71 r., vico
Indoratori 75-77 e r. via Arcivescovado, 21, ed infine via Prè
93-95-97 r., denunciavano che l'Amministrazione delle finanze stava
procedendo nei loro confronti per l'applicazione degli aumenti del
canone previsti dall'art. 12, quinto comma, del d.-l. 27 aprile 1990
n. 90 (convertito con legge 26 giugno 1990 n. 65) e dal d.m. 20
luglio 1990.
Rilevata l'identità delle questioni sottoposte all'esame di questo
giudice e ritenuta pertanto l'opportunità della riunione delle cause
ai sensi dell'art. 103, ultima parte, c.p.c., all'udienza del 2
ottobre 1995 veniva disposta la riunione dei presenti procedimenti.
Ritenevano i conduttori che la normativa sopra citata, che prevede
la "rideterminazione, a decorrere dall'anno 1990, dei canoni,
proventi, diritti erariali ed indennizzi comunque dovuti per
l'utilizzazione dei beni immobili del demanio o del patrimonio
disponibile dello Stato (omissis)", non fosse applicabile ai
contratti dagli stessi stipulati con l'Intendenza di finanza di
Genova, aventi ad oggetto locali ad suo commerciale.
Assumevano, infatti, che i loro contratti, pacificamente rientranti
tra i rapporti di diritto privato della p.a., erano stati stipulati
in applicazione della legge n. 392/1978, e perciò soggetti ai soli
aumenti in essa previsti (secondo gli indici ISTAT) ex art. 32, con
esclusione di quelli previsti dalla suddetta legge finanziaria.
Tale legge prevede l'eslcusione degli aumenti per le concessioni
delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico, di attingimento di
acque pubbliche per uso potabile o di irrigazione agricola e per i
canoni degli immobili concessi o locati ad uso alloggio e determinati
sulla base della legge n. 392/1978. A opinione dei ricorrenti, in
tali esclusioni rientrerebbero, quindi, tutti i canoni per immobili
concessi o locati sulla base della legge n. 392/1978, a prescindere
dalla loro destinazione, in quanto l'intenzione del legislatore
sarebbe quella di adeguare i canoni di tutti i rapporti che non
trovano disciplina in tale legge e che, conseguentemente, non sono
mai stati adeguati.
Al contrario i rapporti de quibus, sorti rispettivamente il 1 marzo
1987, 1 marzo 1987, 1 marzo 1987, 14 aprile 1986 e 1 luglio 1977,
prevedevano un canone aggiornato e recentemente negoziato dalle
parti. Indi, secondo i ricorrenti, l'indicazione legislativa "ad uso
alloggio", non sarebbe da intendersi in senso limitativo
dell'esclusione, ma sarebbe puramente descrittiva.
Inoltre, rilevavano i ricorrenti, la predetta normativa risulta in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto instaura una
disparità di trattamento tra conduttori di immobili di proprietà di
privati cittadini, sottoposti alla disciplina della legge n.
392/1978, e conduttori di immobili di proprietà della p.a., per i
quali la legge n. 165/1990 prevede una disciplina in materia di
canone assai più sfavorevole.
In conclusione, i ricorrenti chiedevano a questo pretore di
ritenere inapplicabile la legge n. 165/1990 e il d.m. 20 luglio 1990
e calcolare il canone dovuto solo sulla base della legge n. 392/1978
e successive modificazioni e, in subordine, sollevavano questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 12, quinto comma, legge n.
165/1990 per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Si costituiva in giudizio, per il Ministero delle finanze, in tutte
le cause sopra menzionate fatta esclusione per la n. 1635/1995 r.g.,
l'avvocatura dello Stato, che sottolineava che il d.-l. 27 aprile
1990 ha specificatamente previsto i casi di esclusione della
normativa in questione, indicando, tra gli altri, "i canoni per
immobili concessi o locati ad uso alloggio e determinati sulla base
della legge n. 392/1978". La ratio di tale esclusione, secondo il
resistente, deve essere ravvisata nella volontà del legislatore di
non aggravare il canone nei confronti di conduttori che adibiscono ad
uso abitativo gli immobili appartenenti alla p.a. Il legislatore
avrebbe potuto facilmente includervi anche gli immobili adibiti ad
uso diverso: se ciò non ha fatto la sua intenzione era certamente
quella di sottoporre anche tale categoria alle modifiche in
questione. Osservava infine l'avvocatura dello Stato che la mancata
applicazione del d.-l. 27 aprile 1990 n. 90 e del successivo d.m. 20
luglio 1990 al caso in oggetto ne determinerebbe un ambito
applicativo troppo limitato, con un'interpretazione quasi abrogatrice
della norma in questione.
All'udienza del 2 ottobre 1995 si procedeva alla riunione delle
cause ed alla discussione delle stesse all'esito delle quali venive
emessa la presente ordinanza.
Occorre preliminarmente valutare se la normativa invocata
dall'Amministrazione delle finanze per l'aumento del canone dei
conduttori ricorrenti sia effettivamente applicabile ai contratti di
locazione di immobili ad uso diverso da quello abitativo, stipulati
dalla p.a., come quelli per cui è causa.
Si osserva in proposito che l'interpretazione letterale dell'art.
12, quinto comma, porta senz'altro a dare una risposta positiva, non
potendo rientrare i sopra citati contratti in nessuna delle categorie
dalla stessa norma escluse.
Infatti, per quanto riguarda le concessioni della grandi
derivazioni ad uso idroelettrico e di attingimento di acque pubbliche
per uso potabile e di irrigazione, l'inapplicabilità è del tutto
evidente, trattandosi tra l'altro di rapporti eminentemente
pubblicistici, così come quelli rigurdanti gli immobili dati in
concessione per altri usi. Per quanto riguarda, invece, la categoria
dei canoni per immobili locati ad uso alloggio e determinati sulla
base della legge n. 392/1978, si osserva che la parola "alloggio", è
sempre usata dal legislatore (vedi legislazione sulla edilizia
residenziale pubblica) per indicare gli immobili destinati alla
civile abitazione; inoltre, la norma fa riferimento ai canoni
determinati sulla base della legge n. 392/1978 e, quindi, ai canoni
relativi a rapporti locatizi aventi ad oggetto immobili sottoposti al
regime vincolistico dell'equo canone, che possono essere solo quelli
ad uso abitativo.
Non può, quindi, assolutamente accogliersi una interpretazione
estensiva della norma che comprenda anche immobili locati ad uso
commerciale, chiaramente esclusi dalla legge n. 392/1978 dal regime
vincolistico di determinazione del canone.
Ciò è tanto vero che, da un lato, la circolare del Ministero
delle finanze 31 ottobre 1990 prot. 15391 esplicativa del d.m. 20
luglio 1990 emesso in applicazione della legge n. 165/1990, e lo
stesso art. 6 del decreto, fanno riferimento ai canoni comunque
dovuti per l'utilizzazione di beni del patrimonio disponibile dello
Stato
. . derivanti da atti o contratti . . . riferendosi con ciò a
pattuizioni sia pubbliche che iure privatorum; dall'altro, come
giustamente ha rilevato l'Avvocatura dello Stato per il resistente,
l'esclusione dell'applicazione dell'aumento del canone di tutti gli
immobili locati iure privatorum, compresi quelli ad uso diverso da
quello abitativo, restringerebbe eccessivamente l'ambito applicativo
dell'art. 12, quinto comma, fino a darne una interpretazione quasi
abrogativa, che non giustificherebbe del tutto un simile intervento
legislativo.
La normativa invocata dal Ministero delle finanze sarebbe stata,
quindi, correttamente applicata nei casi di specie. Sorgono,
tuttavia, dubbi sulla sua costituzionalità.
La questione di legittimità costituzionale sollevata dai
ricorrenti non appare, infatti, priva di fondamento ed è,
senz'altro, rilevante per la decisione della presenta causa. A
quest'ultimo proposito, infatti, la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 12, quinto comma, legge n. 165/1990,
nella parte in cui non esclude dal suo ambito applicativo le
locazioni relative a beni immobili adibiti ad uso diverso da quello
abitativo, renderebbe gli aumenti pretesi dal Ministero delle finanze
del tutto illegittimi, e, di conseguenza, sarebbe compito del pretore
applicare per la determinazione del canone le sole norme della legge
n. 392/1978 e successive modificazioni. Al contrario, qualora
l'ecc.ma Corte ritenesse la norma pienamente legittima, il canone
andrebbe calcolato sulla base della normativa in oggetto, così come
richiesto dall'Amministrazione delle finanze.
La legge n. 165/1990, che è una legge finanziaria, ha inteso
aumentare imperativamente i canoni di locazioni, concessioni ecc. di
immobili di proprietà dello Stato. Per quanto riguarda le locazioni
stipulate iure privatorum, l'intervento si riferisce ai rapporti in
corso di esecuzione ed intende aggiornare i canoni locatizi in modo
da assicurare una maggiore entrata per lo Stato proprietario. Si è
quindi verificata una sostituzione imperativa delle clausole
contrattuali riguardanti il canone, in spregio al principio della
libertà contrattuale delle parti e della libera determinazione del
canone in base ai prezzi di mercato che la legge n. 392/1978 aveva
voluto sancire per i contratti di locazione di immobili ad uso
commerciale. In caso di rinnovo della locazione il nuovo canone sarà
determinato tenendo presente il libero mercato, anche se in misura
non inferiore al vecchio canone rivalutato ai sensi del d.m. 20
luglio 1990 (cfr. Circolare 31 ottobre 1990 cit.).
La legge appare quindi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione
che sancisce il principio di uguaglianza. La normativa in questione
ha, infatti, introdotto una palese disparità di trattamento tra i
conduttori di immobili di proprietà di privati e quelli che
conducono immobili di proprietà pubblica. I primi sono in grado di
negoziare il canone di locazione, destinato a rimanere inalterato per
tutta la durata del contratto (salvi solo l'aggiornamento ISTAT ex
art. 32 e gli altri limitati ed eccezionali casi di cui alla legge
n. 392/1978) e suscettibile di aumento solo in caso di nuovo accordo
tra le parti; mentre i secondi, pur avendo instaurato con la p.a. un
rapporto locatizio di diritto privato, hanno subito l'aumento
imperativo e unilaterale del canone originariamente pattuitio e
potranno accedere ad una nuova negoziazione solo al termine del
rapporto in corso. Inoltre, la previsione di criteri automatici e
svincolati dalle reali situazioni può comportare la determinazione
di canoni del tutto inadeguati, per eccesso e per difetto,
all'effettivo valore locatizio del bene. Per di più, anche in sede
di rinnovo del contratto il canone, determinato sulla base della
legge n. 165/1990 e successivo d.m., costituirà la base minima di
contrattazione, perpetuando gli effetti sperequativi di tale legge.
Tale disparità di trattamento non ha alcuna giustificazione, a
parere di questo pretore. Infatti, la normativa de quo introduce un
regime particolare favorevole per la p.a. locatrice, mentre tutti gli
interventi legislativi di deroga alla legislazione privatistica sono
stati introdotti per favorire la parte contrattualmente più debole e
cioè il conduttore. Quando la modifica della disciplina delle
locazioni è venuta incontro alle esigenze anche del locatore (cfr.
legge n. 359/1992), ha sempre previsto una contropartita per il
conduttore, in modo da bilanciare gli interessi delle parti. Nel caso
in oggetto, invece, il trattamento favorevole alla p.a. non è stato
accompagnato da alcun beneficio per il conduttore che, anzi, si è
trovato in una posizione deteriore rispetto ai conduttori di immobili
di proprietà di privati, così come anche la p.a. è parte
contrattuale favorita rispetto agli altri locatori.
Per le ragioni sopra esposte va ritenuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità dell'art. 12,
quinto comma, d.-l. 27 aprile 1990 n. 90, convertito nella legge 26
giugno 1990 n. 165, nei limiti sopra illustrati, con le conseguenti
situazioni di cui al dispositivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del d.-l. 27 aprile 1990
n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990 n. 165, nella parte in
cui applica gli aumenti ivi previsti anche ai canoni di locazione di
immobili del patrimonio disponibile dello Stato, destinati ad uso
diverso da quello abitativo, relativi ai contratti in corso al
momento di entrata in vigore della legge;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
unitamente alla prova degli adempimenti che seguono: la notificazione
a cura della cancelleria alle parti e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, della presente ordinanza e la comunicazione di essa al
Presidene della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Genova, addì 2 ottobre 1995
Il pretore: Maistrello
95C1566