1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 291 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 febbraio 2005
Ordinanza emessa il 10 febbraio 2005 dal tribunale di Brindisi sez. distaccata di Mesagne nel procedimento civile tra Regione Puglia contro Capraro Iolanda ed altri Agricoltura - Contributo una tantum alle aziende olivicole e viticole colpite dalla siccita' nell'annata 1989/1990, nella misura di due milioni di lire ad ettaro e fino a cinquanta milioni di lire ad azienda - Previsione con legge interpretativa che: 1) il contributo deve intendersi erogabile dagli enti territoriali interessati entro i limiti dell'autorizzazione di cui all'art. 11 del D.L. n. 367/1990, convertito, con modificazioni, in legge n. 31/1991, nell'ambito della quota destinata a ciascun ente; 2) nell'art. 2, comma 2, del D.L. n. 367/1990 le parole "di lire" sono sostitutite dalle parole "fino a lire" - Violazione del principio di uguaglianza per la lesione dei principi della certezza del diritto e dell'affidamento - Incidenza sul diritto di difesa - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale per l'incidenza sui giudizi in corso della normativa censurata. - Legge 27 luglio 2004, n. 286, art. 8-septies. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 102 e 104. (005C0627) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2005)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti per
giudizio incidentale di legittimità costituzionale nella
controversia in grado appello rubricata al n. 167/03 R.G.A.C., tra
Regione Puglia, in persona del presidente della giunta, rappresentata
e difesa dall'avv. Umberto Marseglia, come da mandato a margine
dell'atto di appello ed elettivamente domiciliata in Mesagne alla via
presso lo studio del difensore, appellante;
Contro Capraro Jolanda, Solazzo Cosimo, Calcagni Antonio e
Campana Francesco, rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo Vitale,
come da mandato a margine dell'atto di citazione del primo grado ed
elettivamente domiciliati presso e nello studio del medesimo
difensore sito in Ceglie Messapica; nonchè comune di Mesagne, in
persona del sindaco pro tempore rappresentato e difeso dall'avv. Anna
Luisa Valente, come da mandato a margine della comparsa di
costituzione e risposta in appello ed elettivamente domiciliato
presso la sede municipale in Mesagne alla via Roma; nonchè Ministero
delle politiche agricole e forestali, in persona del Ministro pro
tempore, contumace, appellati.
Oggetto appello avversoa sentenza n. 286/03 emessa dal Giudice di
pace Mesagne in materia di pagamento di provvidenze pubbliche.

Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato a mezzo posta il 7 luglio 2003,
la Regione Puglia proponeva dinanzi a questa sezione distaccata di
tribunale, appello avverso la sentenza n. 286/03 emessa dal giudice
di Pace di Mesagne il 14 aprile 2003 e depositata in cancelleria il
17 aprile 2003 nella causa in primo grado al numero d'ordine
711/02RGAC, introdotta da Capraro Jolanda, Solazzo Cosimo, Calcagni
Antonio e Campana Francesco nei confronti della odierna appellante
nonchè del comune di Mesagne e nella quale era stata operata la
chiamata in causa da parte della Regione Puglia del Ministero delle
politiche agricole e forestali.
In primo grado gli attori avevano domandato la condanna della
Regione Puglia o in alternativa del comune di Mesagne, al pagamento
in loro favore delle differenze fra gli importi loro riconosciuti
negli elenchi - approvati con delibera di m.g. del comune di Mesagne
n. 500 dell'8 giugno 1992 - degli aventi diritto ai benefici di cui
all'art. 2, comma 2 della legge 31/1991, per i danni subiti a causa
della siccità dell'annata agraria 1989/1990 e le somme
effettivamente erogate dalla regione.
Statuiva il primo giudice nella impugnata sentenza: «1) accoglie
la domanda di Capraro Jolanda, Solazzo Cosimo, calcagni Antonio e
Campana Francesco; 2) condanna, per l'effetto, la Regione Puglia, in
persona del presidente pro tempore, al pagamento, in favore degli
attori, della somma di euro 1280,03 per Capraro Jolanda, eurol
1749,24 per Solazzo Cosimo, euro 1797,79 per Calcagni Antonio ed euro
1664,02 per Campana Francesco, oltre agli interessi legali dal giorno
della messa in mora solido; 3) condanna la convenuta al pagamento, in
favore degli attori delle spese e competenze di cui e, che liquida in
complessivi euro 728,54, di cui, euro 370,00 per diritti; euro 350,00
per onorari e il resto per spese, oltre al rimborso forfettario e ai
tributi di legge; 4) compensa interamente le spese e le competenze di
lite fra la Regione Puglia e il Ministero, terzo chiamato in causa, e
quelle fra gli attori e il comune di Mesagne, ai sensi dell'art. 92,
secondo comma c.p.c.».
Con il primo motivo di appello, la Regione Puglia denunciava la
decisione impugnata siccome «erronea, immotivata, avulsa dalla
disciplina che regola la materia, inficiata da extra o ultra
petizione per certi versi ed affetta da omessa pronuncia per altro
verso».
In particolare rilevava l'Ente appellante che il giudice di prime
cure, ignorando di valutare la legislazione statale e regionale
applicabile alla materia (15 ottobre 1981 n. 590, d.l. 6 dicembre
1990 n. 367 convertito nella legge 30 gennaio 1991 n. 31, l.r. Puglia
11 maggio 1990 n. 24) nonchè i principi generali dell'ordinamento
giuridico in materia di diritto amministrativo - ritenendo superfluo
tanto il procedimento amministrativo che il conseguente provvedimento
-, ma limitandosi ad una astratta e semplicistica interpretazione
dell'art. 2 comma 2, legge n. 31/1991 (norma che così prevede «è
attribuito un contributo una tantum di lire 2 milioni per ettaro a
favore delle aziende olivicole e viticole del Mezzogiorno colpite
dalla siccità nell'annata 1989/1990 che abbiano subito un danno
superiore al 50% dell'intera produzione lorda vendibile e ricadenti
nelle aree a tal uopo delimitate»), aveva riconosciuto la sussistenza
in capo agli attori di una posizione di diritto soggettivo, sulla
mera considerazione che l'erogazione in esame costituisse per
l'amministrazione un'attività «... strettamente vincolata ai criteri
predisposti dalla legge, con conseguente assenza di alcun margine di
discrezionale apprezzamento ...».
Sempre a detta della regione appellante, attraverso la
argomentazione sopra riportata, il primo giudice aveva riconosciuto
la propria giurisdizione rigettando la eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata in primo grado, e quindi aveva accolto la
domanda attorea, ritenendo irrilevante la presunta insufficienza dei
fondi trasferiti alla regione, che peraltro sarebbe addebitabile alla
regione stessa per non aver effettuato una non meglio precisata
redicontazione che avrebbe consentito al Ministero chiamato in causa,
di mettere a disposizione altre risorse.
Un tale argomento era stato utilizzato dal primo giudice per
rigettare la domanda di garanzia unitamente all'immotivato addebito
secondo il quale era nella facoltà della regione domandare al
competente Ministero, «una variazione corrispettiva della
distribuzione della quota di riparto tra le diverse tipologie di
intervento».
La regione, contestate quindi le argomentazioni poste a
fondamento della pronuncia impugnata, rilevava:
a) la nullità della sentenza di primo grado per difetto di
giurisdizione del g.o., assumendo che in mancanza del provvedimento
di concessione proveniente dall'amministrazione provinciale - come
previsto dal combinato disposto di cui agli artt. 1, l. n. 31/1991,
alla l. n. 590/1981 e all'art. 1, l.r. n. 24/1990, gli attori non
avevano maturato alcun diritto soggettivo alla percezione del
contributo una tantum nell'intera misura prevista dall'art. 2, comma
2, l. n. 31/1991;
b) la infondatezza della domanda attorea, per le medesime
argomentazioni svolte in precedenza e sostanzialmente per l'assenza
di una posizione di diritto soggettivo alle provvidenze economiche e
comunque per non avere gli attori fornito la prova della sussistenza
dei requisiti richiesti dall'art. 2 comma 2 l. n. 31/1991;
c) la fondatezza della domanda di garanzia, posto che la
Regione Puglia aveva dovuto assegnare alle singole province, fondi
insufficienti per il pagamento del contributo una tantum in oggetto,
esclusivamente a causa degli scarsi trasferimenti da parte del
competente Ministero dell'agricoltura.
Assumeva in particolare la regione appellante, che il d.l.
n. 367/1990 convertito con modificazioni nella legge 31/1990, era
stato emanato proprio al fine di incrementare (con 650 miliardi per
il 1990 e con 250 miliardi per il 1991) le dotazioni del Fondo di
solidarietà nazionale in agricoltura di cui alla l. n. 590/1981 al
fine di far fronte agli aiuti per la siccità dell'annata agraria
1989/1990, dove l'una tantum di cui all'art. 2, comma 2 l.
n. 31/1991, era soltanto una delle varie forme di aiuto previste
dallo Stato: peraltro, allorchè le regioni presentarono al
competente Ministero dell'agricoltura e foreste la contabilità
complessiva dei danni ammontanti a L. 5.850 miliardi, il Ministero
ripartì i 900 miliardi di dotazione fra tutte le regioni, assegnando
alla Regione Puglia soltanto 165 miliardi a fronte di un fabbisogno
di L. 420 miliardi, di cui L. 23miliardi da destinare al pagamento
del contributo una tantum in oggetto.
Tale situazione aveva reso necessario per la Regione - alla quale
a norma dell'art. 70 d.P.R. n. 616/1977, non aveva il potere nè di
pretendere dal Ministero maggiori importi, nè di stornare per una
certa tipologia di aiuto, somme destinate dal Ministero a differenti
interventi - altre tipologie - di suddividere la dotazione, in misura
percentuale fra le varie province, e relativamente agli olivicoltori
della Provincia di Brindisi, i quali avevano subito il 16,78% dei
danni contabilizzati nell'intera regione, con delibera n. 761 del 28
novembre 1992, era stata corrisposta la somma di L. 3.767400.000.
La appellante, in estremo subordine - rispetto al riconoscimento
di un diritto soggettivo agli aiuti in favore degli appellati -
sollevava questione di leggitimità costituzionale in riferimento al
combinato disposto di cui all' art. 70 l. 24 luglio 1977 n. 616 e
all'art. 2, comma 2, l. 30 gennaio 1991 n. 31, per violazione
dell'art. 81 Cost.
Tempestivamente costituitisi, gli appellati Capraro Jolanda,
Solazzo Cosimo, Calcagni Antonio e Campana Francesco, domandavano il
rigetto dell'interposto appello, assumendo che la pronuncia di primo
grado dovesse sfuggire a qualsivoglia censura.
Rilevavano in particolare gli appellati, che a seguito della
deliberazione di g.m. del comune di Mesagne con la quale era stato
approvato l'elenco degli aventi diritto ai benefici di cui
all'art. 2, secondo comma della legge 31/1991, per i danni causati
dalla siccità nell'annata agraria 1989/1990, doveva riconoscersi in
capo ad essi, un diritto soggettivo perfetto a ricevere il contributo
una tantum, nascendo questo direttamente dalla legge, la quale non
richiedeva il compimento di alcuna attività discrezionale nella sua
concessione, avendo essa previsto unicamente attività meramente
ricognitive, circa l'esistenza dei presupposti predeterminati.
Gli appellati contestavano inoltre, che fosse necessario un
formale provvedimento di liquidazione del contributo una tantum in
esame da parte della competente provincia, rilevando che la vigente
legge regionale n. 24/1990 - e a differenza dell'abrogata l.r.
n. 1979 - l'intervento della provincia sarebbe soltanto eventuale e
sarebbe necessario soltanto allorchè la provincia assuma decisioni
difformi da quelle dei comuni, là dove nella fattispecie un tale
dissenso fra i due enti non si era manifestato.
Gli appellati rilevavano inoltre la inammissibilità e
genericità ex artt. 345 e 342 c.p.c., dell'eccezione sollevata per
la prima volta in sede di gravame dalla Regione Puglia, in ordine
alla asserita mancanza di prova dei presupposti di legge per
l'erogazione del contributo una tantum, assumendo in ogni caso che la
prova del quantum andrebbe desunta dalle deliberazioni comunali
esibite.
Gli appellati rilevavano infine, che sulla questione - pur
proposta dalla Regione Puglia in primo grado - attinente al difetto
della propria titolarità passiva nel rapporto controverso, siccome
non riproposta in appello, doveva ritenrsi essersi formato il
giudicato.
Con deposito degli atti in cancelleria, sebbene oltre i termini
di cui all'art. 167 c.p.c., si costituiva il comune di Mesagne, il
quale domandava la conferma della sentenza impugnata nel capo in cui
la stessa aveva affermato il proprio difetto della legittimazione
passiva.
Celebrata l'udienza di cui all'art. 350 c.p.c., veniva dichiarata
la contumacia del Ministero delle politiche agricole e forestali,
quindi la causa veniva rimessa per la precisazione delle conclusioni
all'udienza del 13 maggio 2004 e ai sensi dell'art. 281-quinques
comma 2 c.p.c., veniva concesso il termine di gg. 60 per il deposito
delle comparse conclusionali e veniva fissata l'udienza del 30
settembre 2004 per la discussione orale.
All'udienza di discussione, le parti prendevano atto dell'entrata
in vigore dell'art. 8-septies («Contributo una tantum alle aziende
colpite dalla siccità nell'annata 1989-1990»), della legge 27 luglio
2004, n. 186 («conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante disposizioni urgenti
per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione di deleghe
legislative e altre disposizioni connesse», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 175 del 28 luglio 2004 - Supplemento Ordinario n. 131)
stabilendo che: «1) Il contributo una tantum previsto dall'art. 2,
comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990, n. 367, convertito con
modificazioni, dalla legge 30 gennaio 1991, n. 31, a favore delle
aziende olivicole e viticole colpite dalla siccità nell'annata
agraria 1989-1990 deve intendersi erogabile dagli enti territoriali
interessati entro i limiti dell'autorizzazione di spesa di cui
all'art. 11 del medesimo decreto-legge nell'ambito della quota
destinata a ciascun ente. 2) Al citato art. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 367 del 1990, le parole: «di lire» sono sostituite
dalle seguenti: «fino a lire.».
Nel corso della discussione, mentre la Regione Puglia riteneva
che in base alla menzionata norma, doveva escludersi ogni
possibilità di riconoscimento in favore degli appellati di un
diritto nei confronti della regione stessa a ricevere il contributo
una tantum oltre i limiti delle disponibilità ricevute, insistendo
in subordine nell'eccezione di incostituzionalità della normativa
rispetto all'art. 81 Cost., gli appellati rilevavano in via
principale, la ininfluenza della norma di cui all'art. 8-bis rispetto
ai rapporti fra di essi e la Regione Puglia, disciplinando la norma i
rapporti fra quest'ultima e l'amministrazione centrale dello Stato.
In subordine gli appellati, nell'ipotesi in cui si fosse
riconosciuta l'applicabilità della citata norma al caso di specie,
sollevavano in via incidentale l'eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 8-septies l. 27 luglio 2004 n. 186, nella
parte in cui erano stati modificati, con efficacia retroattiva, gli
artt. 1 e 2, secondo comma, l. n. 31/1991, ai sensi dell'art. 23,
comma primo, lett. c) della l. n. 87 dell'11 marzo 1953 e
dell'art. 1, della legge n. 1 del 9 febbraio 1948.
In particolare rilevavano gli appellati che la citata norma
avesse violato gli artt. 81 e 119 della Costituzione nonchè gli
artt. 3, 24, 101, 102 e 104 Cost. e ciò in quanto, sebbene il
divieto di retroattività della legge non era stato elevato a norma
di rango costituzionale - salva l'ipotesi della materia penale come
disciplinata dall'art. 25 Cost. -, tuttavia il legislatore ordinario
doveva ritenersi limitato dal principio di ragionevolezza e dagli
altri principi e valori costituzionalmente protetti, cosi da non
incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere
dalle leggi precedenti (Corte cost. n. 229 del 1999; n. 432 del 1997;
nn. 153 e 6 del 1994; n. 283 del 1993), ovvero sui giudizi incorso
(Corte cost. 4 aprile 1990, n. 155).
Denunciavano gli appellati che il legislatore con la norma in
esame, sotto le mentite spoglie di una norma di interpretazione
autentica, senza in alcun modo chiarire il tenore della norma, ma
cambiando in realtà la originaria formulazione, avesse inteso
interferire nei giudizi in corso - con conseguente violazione degli
artt. 101, 102 e 104 Cost. attesa la interferenza sulle prerogative
del potere giudiziairio, nonchè dell'art. 24 Cost., ledendo il
diritto alla tutela giurisdizionale.
In particolare, la l. n. 31/1991, non consentirebbe più la
presentazione di nuove istanze per ottenere il contributo di cui
all'art. 2 comma 11, atteso che ad oltre 14 anni di distanza dalla
sua entrata in vigore, non sarebbe più possibile l'accertamento del
diritto al contributo e comunque il procedimento amministrativo si
sarebbe ormai concluso a seguito della pubblicazione degli elenchi
degli aventi diritto.
Gli appellati, infine, denunciavano la violazione degli artt. 81
e 119 Cost. da parte dell'art. 8-septies comma 1 l. n. 186/2004,
nella parte in cui riconosceva alle Regioni la possibilità di
assegnere un contributo «fino a L. 2 milioni prevedendo una
limitazione di spesa che non copre il fabbisogno finanziario, così
addossando al bilancio regionale degli oneri derivanti da una
decisione non imputabile alla regione.
All'esito della discussione orale, alla medesima udienza del 30
settembre 2004, la causa veniva riservata a sentenza.
A giudizio di chi giudica, la decisione non può essere assunta,
siccome è necessario proporre questione in via incidentale di
legittimità costituzionale dell'art. 8-epties della 27 luglio 2004.
n. 186.
Motivi della questione
La rilevanza.
Va innanzitutto evidenziato che anteriormente alla entrata in
vigore dell'art. 8-septies («Contributo una tantum alle aziende
colpite dalla siccità nell'annata 1989-1990»), della 27 luglio 2004,
n. 186 («coversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28
maggio 2004, n. 136, recante disposizioni urgenti per garantire la
funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione.
Disposizioni per la rideterminazione di deleghe legislative e altre
disposizioni connesse», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 175
del 28 luglio 2004 - Supplemento Ordinano n. 131) norma con la quale
il legislatore aveva inteso fornire la interpretazione autentica
dell'art. 2, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 1990, n. 367,
convertito con modificazioni, dalla legge 30 gennaio 1991, n. 3
stabilendo che: «1) Il contributo una tantum previsto dall'art. 2,
comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990, n. 367, convertito con
modificazioni, dalla legge 30 gennaio 1991, n. 31, a favore delle
aziende olivicole e viticole colpite dalla siccità nell'annata
agraria 1989-1990 deve intendersi erogabile dagli enti territoriali
interessati entro i limiti dell'autorizzazione di spesa di cui
all'art. 11 del medesimo decreto-legge nell'ambito della quota
destinata a ciascun ente. 2) Al citato art. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 367 del 1990, le parole: «di lire» sono sostituite
dalle seguenti: «fino a lire»; atteso il consolidato orientamento
della Corte suprema di cassazione (da ultimo Cassaz. Civ., s.u., del
6 maggio 2004, n. 10845 sentenza 13511/03), era ius receptum che
l'art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 febbraio 1990 n. 367,
convertito con modificazioni dalla legge 30 gennaio 1991, n. 31,
avesse attribuito ai titolari delle aziende olivicole e viticole
colpite dalla siccità dell' annata agraria 1989-1990, un diritto
soggettivo al contrubuto ivi previsto, sia nell'an che nel quantum.
Recita il comma 2, dell'art. 2 della l. 30 gennaio 1991, n. 31:
«è attribuito un contributo una tantum di lire 2.000.000 per ettaro,
e comunque entro il limite massimo di 50 milioni ad azienda, a favore
delle aziende olivicole e viticole del Mezzogiorno colpite dalla
siccità nell'annata 1989-90 che abbiano subito un danno superiore al
50% dell'intera procuzione lorda vendibile e ricadenti nelle aree a
tal uopo delimitate».
Le sezioni unite della suprema Corte, reiteratamente investite
della questione inerente la giurisdizione in materia, si è sempre
pronunciata a favore della giurisdizione del g.o., in considerazione
del fatto che «... il contributo in favore delle aziende agricole
danneggiate dalla siccità dell'annata agraria 1989-1990 ...
costituisce un diritto soggettivo, in quanto non contiene alcun
rinvio alla legge n. 590/81, nè la misura della sua erogazione è
sottoposta ad un accertamento discrezionale da parte
dell'amministrazione essendo predeterminata per legge. Da tanto
consegue che la domanda proposta dal titolare di un tale diritto per
la condanna della Regione Puglia al pagamento della somma pari al
contributo indicato appartiene alla giurisdizione del giudice
ordinario...» (Cass. Civ.. s.u., del 17 luglio 2003, n. 11189).
Con l'introduzione della legge 27 luglio 2004 n. 186,
art. 8-septies, un tale diritto soggettivo viene degradato a mero
interesse legittimo, dal momento che la norma attribuisce alla
regione la discrezionalità nel determinare la misura del contributo,
che ricorrendo i requisiti di legge, andrebbe - ovvero avrebbe dovuto
essere - riconosciuto «fino a lire 2 milioni per ettaro» e peraltro
«... entro i limiti dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 11
del medesimo decreto legge e nell'ambito della quota destinata a
ciascun ente ...» e non invece nella misura «di lire 2 milioni per
ettaro», secondo la originaria formulazione della norma.
Attesa la incidenza e rilevanza della normativa in esame sulla
decisione del presente giudizio di appello - l'applicazione della
vigente normativa, andando ad incidere sul diritto riconosciuto dal
giudice di prime cure, avrebbe infatti immediata e diretta incidenza
sull'esito del presente giudizio di impugnazione, posto che fra i
motivi di gravame della Regione Puglia vi è la contestazione circa
la sussistenza di un tale diritto - e rilevato che nè la originaria
formulazione della norma era suscettibile di differente
interpretazione, nè una interpretazione diversa da quella innanzi
proposta potrebbe essere attribuita alla norma di interpretazione
autentica, la questione di costituzionalità come proposta dagli
appellati deve ritenersi senz'altro rilevante.
Sul punto la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire che
«... anche quando l'illegittimità investa la sola norma
interpretativa, ciò determina comunque l'effetto della rimozione
dell'impedimento al giudice di scegliere la diversa interpretazione
dallo stesso ritenuta più corretta, il che è sufficiente a
ravvisare una incidenza - e quindi una rilevanza - nel giudizio «a
quo», nella quale debba essere applicato il «sistema» risultante
dalla combinazione delle due disposizioni ...» (Corte cost., sent.
del 5 dicembre 1994 n. 422).
La non manifesta infondatezza.
Occorre a questo punto passare all'esame della questione
incidentale di costituzionalità sotto l'aspetto della non manifesta
infondatezza.
Sul punto hanno osservato gli appellati, che la citata norma
avesse violato gli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 Cost. e ciò in quanto
il legislatore, nell'emanare una norma retroattiva, avrebbe in primo
luogo oltrepassato i limiti della ragionevolezza - dal momento che
sotto le mentite spoglie di una norma di interpretazione autentica,
in realtà non aveva in alcun modo chiarito il tenore della norma, ma
ne aveva mutato la originaria formulazione - ed in secondo luogo
avrebbe arbitrariamente inciso sulle situazioni sostanziali poste in
essere dalle leggi precedenti (Corte cost. n. 229 del 1999; n. 432
del 1997; nn. 153 e 6 del 1994; n. 283 del 1993), e sui giudizi in
corso (Corte cost. 4 aprile 1990, n. 155).
Il rilievo muoveva dalla considerazione secondo la quale la l.
n. 31/1991, non soltanto era destinata ad operare esclusivamente in
ordine ad un ben definito e trascorso evento calamitoso ed i cui
effetti si erano esauriti, ma era destinata ad incidere su di una
vicenda in cui non sarebbe comunque più consentita la presentazione
di nuove istanze per ottenere il contributo di cui all'art. 2 comma
secondo, atteso che ad oltre 14 anni di distanza dalla sua entrata in
vigore, non sarebbe più possibile l'accertamento del diritto al
contributo e comunque tutti i procedimenti amministrativi, si
sarebbero ormai conclusi a seguito della pubblicazione degli elenchi
degli aventi diritto.
Ad avviso di chi giudica le censure sollevate dalla difesa degli
appellati sono condivisibili e pertanto la questione di
incostituzionalità della norma in esame deve ritenersi non
manifestamente infondata.
Come la Corte. costituzionale ha in più occasioni avuto modo di
sottolineare «... il principio di irretroattività della legge - pur
riconosciuto come principio generale dall'art. 11, primo comma, delle
disposizioni preliminari del codice civile - non ha ottenuto in sede
costituzionale (salvo quanto espresso dall'art. 25 della Costituzione
con riferimento alla materia penale) una garanzia specifica: di
talchè la possibilità di adottare norme dotate di efficacia
retroattiva (anche indipendentemente dal loro eventuale carattere
interpretativo) non può essere esclusa ove le norme stesse vengano a
trovare un'adeguata giustificazione sul piano della ragione volezza e
non si pongano in contrasto con altri principi o valori
costituzionali specificamente protetti ...» (Corte cost. sent. del 14
gennaio 1994, n. 6).
Per quanto riguarda in particolare la materia delle leggi
interpretative, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale «... la legittimità di una norma che, benchè
qualificata dal legislatore come interpretativa, sia in realtà
«innovativa» con carattere retroattivo, va valutata secondo i canoni
consueti con riferimento sia alla nuova disciplina in sè, sia, più
limitatamente, ai suo ambito di applicabilità in quanto esteso
retroattivamente a fatti, condotte o rapporti pregressi.
Parallelamente l'eventuale riscontro del carattere sostanziale della
(dichiarata funzione di) interpretazione autentica non assolve di per
sè la disposizione da ogni censura, ben potendo la Corte, quando
investita, verificare la legittimità del retroattivo intervento
interpretativo del legislatore anche sotto il profilo della
ragionevolezza (ex art. 3 Cost.) ...» (Corte cost. sent. dell'8 marzo
1995 n. 88); ed ancora «... La riconosciuta natura effettivamente
interpretativa di una legge non è sufficiente ad escludere che la
stessa determini violazioni costituzionali. La sovrana volontà del
legislatore nell'emanarla incontra infatti una serie di limiti, da
tempo individuati dalla Corte costituzionale, attinenti alla
salvaguardia, oltre che di norme costituzionali, di fondamentali
valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della
norma, e dello stesso ordinamento, trai quali vanno ricompresi il
rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel
divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento, la
tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto, e il rispetto della
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario..» (Corte
cost. sent. del 28 giugno 1995, n. 311).
Ancora in argomento «... il legislatore vulnera le funzioni
giurisdizionali: a) quando intervenga per annullare gli effetti del
giudicato; b) quando la legge sia intenzionalmente diretta ad
incidere su concrete fattispecie «sub iudice».
... Non è contestabile che il legislatore ordinario abbia il
potere di dettare norme dall'applicazione delle quali possono
derivare effetti nei riguardi dei procedimenti giudiziari in corso,
specie allorchè tale intervento sia dettato al fine di «impedire una
situazione di irrazionale disparità di trattamento». In tali casi la
legge interpretativa, «pur interferendo necessariamente nella sfera
del potere giudiziario, non incide sul principio della divisione dei
poteri» ... Allorquando, invece, risulti l'intenzione della legge
interpretativa di vincolare il giudice ad assumere una determinata
decisione in specifiche ed individuate controversie, la funzione
legislativa perde la propria natura ed assume contenuto meramente
provvedimentale; (Corte cost., sent. del 10 novembre 1994, n. 397).
La Corte, secondo quanto emerge dalle richiamate pronunce,
individua rispetto al potere sovrano del legislatore di emanare le
leggi di interpretazione autentica, una serie di limiti alla cui
stregua espletare il sindacato di costituzionalità e primo fra tutti
la ragionevolezza.
Sotto tale aspetto, particolarmente significative appaiono le
seguenti pronunce: «... l'art. 13, primo comma, l. n. 412 del 1991,
per gli elementi nuovi - e più restrittivi - che introduce a
condizione della irripetibilità delle prestazioni pensionistiche
indebitamente corrisposte agli assicurati ... è disposizione
innovativa rispetto all'art. 52, secondo comma l. n. 88 del 1989, nei
confronti del quale si qualifica invece quale norma di
«interpretazione autentica». Ma tale qualificazione, in violazione
del principio di ragionevolezza, mirando a riconoscere l'efficacia
retroattiva della disposizione in questione, con conseguente sua
applicabilità ai rapporti sorti precedentemente alla data della
relativa entrata in vigore o comunque a tale data pendenti, determina
una evidente disparità di trattamento di detti rapporti rispetto a
quelli soggetti alla precedente disciplina ... e frustra
l'affidamento dei pensionati nella sicurezza giuridica ... Sussiste
pertanto una violazione degli artt. 3 e 38 Cost. con conseguente
illegittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, l. 30
dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui è applicabile anche ai
rapporti sorti precedentemente alla data della sua entrata in vigore
o comunque pendenti alla stessa data...» (Corte cost. sent. del 28
gennaio 1993, n. 39); «... l'art. 3, terzo comma, della nuova legge
sull'editoria, qualficando come interpretativa una disciplina ... che
ha, invece, natura innovativa, oltrepassa i limiti della
ragionevolezza, distorcendo arbitrariamente lo tipica funzione
dell'interpretazione autentica con il connaturato effetto
retroattivo. Pertanto, è incostituzionale - per contrasto con
l'art. 3 Cost. ... - l'art. 3, comma terzo, l. 25 febbraio 1987
n. 67, nella sua prima parte (venendo così a cadere, con la
qualifica di norma interpretativa, anche l'efficacia retroattiva
dell'art. 1, comma secondo, s.l.» (Corte cost. sent. del 19 marzo
1990, n. 155).
Altro parametro alla cui stregua viene ammesso il sindacato della
Corte costituzionale sulla discrezionalità del legislatore di
emanare norme retroattive è rappresentato dal principio
dell'affidamento dei consociati nella certezza dell'ordinamento
giuridico: «... l'efficacia retroattiva della legge di
interpretazione autentica, è soggetta, fra gli altri, al limite del
rispetto del principio dell'affidamento dei consociati nella certezza
dell'ordinamento giuridico, principio che trova applicazione anche in
materia processuale, e che nel caso di specie deve ritenersi violato
in conseguenza della non prevedibilità della soluzione
interpretativa adottata dal legislatore, rispetto a quelle
affermatesi nella prassi ...» (Corte cost., n. 525/2000, nella quale
veniva dichiarata la illlegittimità costituzionale dell'art. 21,
comma 1, della l. n. 133/1999, per contrasto con l'art. 3 Cost.);
«... secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale,
il ricorso a leggi di interpretazione autentica non può essere
utilizzato per attribuire a forme innovative una surrettizia
efficacia retroattiva, in quanto in tale modo la legge interpretativa
verrebbe meno alla sua funzione peculiare, che è quella di chiarire
il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili
varianti di senso compatibili col tenore letterale ...» Corte cost.
sent. del 13 luglio 1995, n. 376).
Alla stregua dei principi individuati dalla Corte costituzionale,
ad avviso di questo giudicante nella fattispecie il legislatore ha
oltrepassato i limiti costituzionali della propria discrezionalità.
Innanzitutto deve ritenersi che l'art. 8-septies, della legge 27
luglio 2004 n. 186, si ponga in contrasto col principio di
ragionevolezza e per l'effetto contrasti con l'art. 3 Cost.
Come si è già evidenziato la norma autenticamente interpretata
- e cioè l'art. 2 comma 2, l. n. 131/1991 che nel testo originario
così prevedeva: «è attribuito un contributo una tantum di lire
2.000.000 per ettaro, e comunque entro il limite massimo di 50
milioni ad azienda, a favore delle aziende olivicole e viticole del
Mezzogiorno colpite dalla siccità nell'annata 1989-90 che abbiano
subito un danno superiore al 50% dell'intera produzione lorda
vendibile e ricadenti nelle aree a tal uopo delimitate» - non aveva
dato adito ad alcun dubbio interpretativo, emergendo in modo
inequivoco dalla lettera e dalla rato legis, l'attribuzione di un
diritto soggettivo al contributo in favore di tutti coloro che
versavano nelle condizioni ivi previste.
Infatti, secondo quanto già innanzi evidenziato, le s.u. della
suprema Corte di cassazione reiteratamente investita sulla questione
della giurisdizione a conoscere delle controversie in materia di
pagamento del contributo in esame, hanno sempre riconosciuto la
sussistenza di un diritto soggettivo a tale contributo - nonchè a
ricevere la differenza fra quanto previsto dalla legge e quanto
effettivamente corrisposto - e per l'effetto hanno sempre
riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario.
Del resto il tenore letterale della norma non si prestava ad
equivoci, dal momento che indicava i requisiti e le condizioni dei
richiedenti - aziende olivicole e viticole del Mezzogiorno colpite
dalla siccità nell'annata 1989-90 che abbiano subito un danno
superiore al 50% dell'intera procuzione lorda vendibile e ricadenti
nelle aree a tal uopo delimitate - e determinava anche l'entità del
contributo una tantum - lire 2.000.000 per ettaro, e comunque entro
il limite massimo di 50 milioni ad azienda - lasciando alla
amministrazione il compito di accertare la sussistenza dei requisiti
e di calcolare l'ammontare del contributo spettante, inibendo
qualsiasi valutazione discrezionale.
L'art. 8-septies, della legge 27 luglio 2004 n. 86 appare
censurabile alla stregua del principio della ragionevolezza, anche
sotto altro profilo e cioè se si tiene conto del fatto che essa è
destinata ad incidere esclusivamente in via retroattiva, posto che
interviene esclusivamente su vicende ormai pregresse, su un evento
calamitoso occorso 14 anni prima, i cui effetti pregiudizievoli si
sono ormai esauriti e per il quale non soltanto i termini per la
presentazione delle relative domande sono ormai decorsi, ma tutti i
procedimenti amministrativi si sono ormai conclusi e - quantomeno in
un numero significativo di casi - vi sono in corso giudizi.
Ad avviso del remittente l'unico intento razionale - ma non per
questo legittimo - che può attribuirsi alla norma de quo, è quello
di limitare la pretesa degli aventi diritto all'erogazione
dell'ammontare dei contributi, nei limiti di quanto loro
effettivamente elargito e nei limiti delle risorse finanziarie a suo
tempo erogate alle regioni dal competente Ministero, per far fronte
al pagamento del contributo stesso.
A tal fine appare utile rammentare che il d.l. n. 367/1990
convertito con modificazioni nella legge 31/1990, era stato emanato
proprio al fine di incrementare (con 650 miliardi per il 1990 e con
250 miliardi per il 1991) le dotazioni del Fondo di solidarietà
nazionale in agricoltura di cui alla l. n. 590/1981 e ciò al fine di
far fronte agli aiuti per la siccità dell'annata agraria 1989/1990,
dove l'una tantum di cui all'art. 2, comma 2 l. n. 31/1991, era
soltanto una delle varie forme di aiuto previste dallo Stato.
Peraltro, allorchè le regioni presentarono al competente
Ministero dell'agricoltura e Foreste la contabilità complessiva dei
danni ammontanti a L. 5.850 miliardi, il Ministero ripartì i 900
miliardi di dotazione fra tutte le regioni, assegnando alla Regione
Puglia soltanto 165 miliardi a fronte di un fabbisogno di L. 420
miliardi, di cui L. 23 miliardi da destinare al pagamento del
contributo una tantum in oggetto.
Tale situazione aveva indotto in particolare la Regione Puglia a
suddividere la dotazione, in misura percentuale fra le varie
province, e relativamente agli olivicoltori della Provincia di
Brindisi, i quali avevano subito il 16,78% dei danni contabilizzati
nell'intera regione, con delibera n. 761 del 28 novembre 1992, era
stata corrisposta la somma di L. 3.767.400.000.
L'intento del legislatore innanzi indicato, non pare tuttavia
conforme al principio di ragionevolezza, onde per cui anche sotto
tale aspetto deve ritenersi che il legislatore abbia oltrepassato i
limiti costituzionali del proprio potere sovrano di legiferare anche
con effetti retroattivi.
Si deve inoltre rilevare come nella fattispecie la legge
interpretativa ha il precipuo - se non addirittura il solo - fine -
si consideri al riguardo che nella norma si parla ancora in termini
di «lire» - di vincolare il giudice - nella pluralità di giudizi
pendenti - ad assumere una determinata decisione in specifiche ed
individuate controversie, e pertanto deve ritenersi che attraverso
l'emanazione dell'art. 8-septies, la funzione legislativa abbia perso
la propria natura ed assume contenuto meramente provvedimentale Corte
cost. sent. del 10 novembre 1994. n. 397): per l'effetto la norma in
esame si pone in contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 Cost. La
norma appare censurabile alla stregua degli artt. 3 e 24 Cost., anche
sotto l'ulteriore profilo rappresentato dalla violazione del
principio dell'affidamento dei consociati nella certezza
dell'ordinamento giuridico.
Invero, l'art. 2 comma 2 l. n. 31/1991, ponendo come unici limiti
per la concessione del contributo, quello di L. 2 milioni per ettaro
e quello della soglia massima di L. 50 milioni per ciascuna azienda,
non poteva che indurre gli odierni appellati al pari di tutti i
titolari di azienda in favore dei quali i competenti organi comunali
avevano la sussistenza al diritto al contributo e il suo esatto
ammontare, di confidare di aver diritto a ricevere dalla regione
l'importo oggetto di riconoscimento: la norma in esame, nell'inserire
- sia pur nella forma della interpretazione autentica - il doppio
limite dell'erogazione del contributo «fino a lire due milioni» e
«dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 11», ha degradato il
diritto soggettivo in interesse legittimo circa il quantum debeaur,
trasformando quella che era un'attività meramente vincolata della
regione - e per essa delle amministrazioni a ciò delegate
all'accertamento dell'ammontare del danno subito - nell'ambito dei
limiti di due milioni per ettaro e di L. 50 milioni per azienda - in
un'attività discrezionale, verso il basso - dell'importo da
liquidare, di fatto fornendo copertura normativa agli atti regionali
di liquidazione, altrimenti illegittimi.
Si consideri a tal fine, che coloro che domandavano il contributo
una tantum in esame, rinunciavano alla possibilità di richiedere
altre forme di contributo che con il primo erano ritenute dalla legge
incompatibili.
Peraltro, l'aver degradato il diritto soggettivo in mero
interesse legittimo, ha di fatto comportato una lesione del diritto
di difesa, in tal modo ponendosi in contrasto con l'art. 24 Cost.,
avendo ridotto gli strumenti e la portata dei mezzi di tutela
giudiziaria.
In materia di controversie aventi ad oggetto «attribuzioni
patrimoniali (contributi, sovvenzioni, sussidi, ecc...) in favore
delle popolazioni colpite da pubbliche calamita», le sezioni unite
civili della s.c. risultano ormai da tempo (ex plurimisi Cass., civ.,
sez. U. n. 9215/1987, 1082/1991, 1004/1993) attestate sul
riconoscimento di «... una situazione di diritto soggettivo quando i
presupposti normativi sono precisati in modo rigoroso e completo
dalla legge istitutiva, che attribuisce all'autorità amministrativa
l'esercizio di una mera attività di certazione dei fatti o
situazioni, senza alcun margine di discrezionalità, mentre nel
diverso caso in cui la previsione normativa lascia a detta autorità,
una volta verificata l'esistenza di date condizioni, l'apprezzamento
e la valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati al
fine di realizzare l'interesse generale che la stessa norma intende
primariamente tutelare, il destinatario del beneficio economico
risulta titolare di una situazione giuridica di vantaggio che ha
consistenza di interesse legittimo al corretto esercizio del potere
«(Cass., civ., sez. U. dell'8 marzo 1994, n. 2224).
L'art. 2, comma 2 nel testo originario, rappresentava senza
dubbio una c.d. norma di relazione, la quale attribuiva ai privati un
diritto soggettivo tutelabile innanzi al giudice ordinario: nè
avrebbe potuto influire sul riconoscimento del diritto soggettivo e
per l'effetto, sulla tutela di un tale diritto dinanzi al g.o. il
rilievo a tenore del quale la pretesa degli odierni appellati si
fonderebbe su di un atto endoprocedimentale emesso da un soggetto - 1
comune - sfornito della legittimazione passiva.
A tal fine e sufficiente rilevare che pacificamente la Regione
Puglia aveva posto a fondamento di ciascuna sua determinazione -
calcolo dell'ammontare del fabbisogno, individuazione dei criteri di
ripartizione, effettiva ripartizione fra le province e nell'ambito di
queste frai comuni - proprio gli elenchi - nei quali risultavano
identificati i beneficiari e le misure dell'indennità agli stessi
spettante - predisposti dalle amministrazioni comunali ed i comuni a
loro volta, avevano provveduto alla materiale erogazione dei
contributi agli aventi diritto, sempre tenendo conto di tali elenchi.
Pertanto, che null'altro dovesse farsi sul piano
dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti di legge per
l'erogazione del contributo in parola, è pacifico, essendo già
intervenuta l'erogazione - sia pur in parte - dei contributi: ne
consegue che al momento della erogazione parziale, il procedimento
amministrativo doveva ritenersi concluso e quindi il diritto
soggettivo di ciascuno dei beneficiari ormai sorto (ex plurimis Cass.
civ., sez. U., del 24 gennaio 2002, n. 801).
Poichè il presente giudizio in grado di appello, non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di
legittimità costituzionale innanzi prospettate, se ne dispone la
sospensione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87;
1) solleva, su eccezione di parte nonchè d'ufficio, siccome
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale nei termini di cui in motivazione,
l'art. 8-septies (Contributo una tantum alle aziende colpite dalla
siccità nell'annata 1989-1990»), della legge 27 luglio 2004, n. 186
(«conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28
maggio 2004, n. 136, recante disposizioni urgenti per garantire la
funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione.
Disposizioni per la rideterminazione di deleghe legislative e altre
disposizioni connesse», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 175
del 28 luglio 2004 - Supplemento Ordinario n. 131) con il quale il
legislatore ha inteso fornire la interpretazione autentica
dell'art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990 n. 367,
convertito con modificazioni dalla legge 30 gennaio 1991, n. 31 e
segnatamente nella parte in cui prevede: «I) Il contributo una tantum
previsto dall'art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990,
n. 367, convertito con modificazioni, dalla legge 30 gennaio 1991,
n. 31, a favore delle aziende olivicole e viticole colpite dalla
siccità nell'annata agraria 1989-1990 deve intendersi erogabile
dagli enti territoriali interessati entro i limiti
dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 11 del medesimo
decreto-legge nell'ambito della quota destinata a ciascun ente. 2) Al
citato art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 367 del 1990, le parole:
«di lire» sono sostituite dalle seguenti: «fino a lire», in relazione
agli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 della Costituzione;
2) Dispone la sospensione della causa per pregiudizialità;
3) Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale in Roma;
4) Ordina la notificazione del presente provvedimento al
Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della Camera dei
deputati e al Presidente del Senato della Repubblica;
5) Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Mesagne, addì 10 febbraio 2005
Il giudice: Giliberti
05C0627