1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 965 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 giugno 1996
N. 965 Ordinanza emessa il 20 giugno 1996 dal tribunale di Frosinone nel procedimento civile vertente tra Di Fabio Anna ed altri e cooperativa "La Tecchienese 77" S.r.l. ed altro Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 442/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C1384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile di
primo grado iscritto al n. 985 del ruolo degli affari contenziosi per
l'anno 1988 pendente tra Di Fabio Anna, Di Fabio Emma e Caratelli
Rossella, elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Pietro
di Fabio che li rappresenta e difende in unione con l'avv.Vincenzo
Greco del foro di Roma giusta procura a margine dell'atto di
citazione e la coop. a r.l. La Tecchienese 77 con l'avv. Luigi
Valchera giusta procura a margine della comparsa di risposta, nonchè
il comune di Alatri, chiamato contumace.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione ritualmente notificato gli attori esponevano
che la cooperativa convenuta aveva occupato il proprio terreno in
Alatri in virtù di provvedimento emesso dal competente comune, mai
seguito da regolare esproprio, realizzando alloggi assegnati ai soci
e cagionando quindi un danno del quale pretendevano di essere
risarciti.
Si costituiva in giudizio la cooperativa e contestava la propria
legittimazione asserendo doversi imputare la responsabilità del
danno al solo comune di Alatri - delegante il procedimento di
esproprio ex art. 60 legge n. 865/1971 - avendo tra l'altro essa
ultimato la realizzazione degli alloggi nei termini di occupazione
legittima e non essendole dunque imputabile l'omissione denunciata
dagli attori.
Chiedeva peraltro di essere autorizzata alla chiamata in causa
dell'ente territoriale al quale riteneva la causa comune e dal quale
pretendeva di essere garantita.
Disposto ed espletato l'incombente, nella contumacia del chiamato,
veniva espletata consulenza d'ufficio e la causa perveniva al
collegio all'udienza del 10 giugno 1996 ed ivi era trattenuta in
decisione.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che la fattispecie oggetto del giudizio è
sicuramente inquadrabile nell'ambito della figura dell'occupazione
appropriativa come delineata dalla giurisprudenza a partire dalla
sentenza delle sezioni unite civili della Corte di cassazione n.
1464/1983.
Invero dopo l'occupazione d'urgenza con implicita dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera, deliberata dal comune di Alatri in data
6 giugno 1984, il termine di 36 mesi ivi previsto per l'ultimazione
del procedimento è pacificamente decorso senza che il provvedimento
di esproprio venisse emanato.
Nelle more si è avuta quell'irreversibile trasformazione del bene
a seguito della realizzazione dell'opera che determina l'accessione
invertita e contemporaneamente costituisce l'illecito aquiliano
risarcibile.
In sede di quantificazione del valore dei terreni edificabili, il
consulente si è basato sul loro venale determinandone l'importo.
Osserva il tribunale che nelle more della decisione è intervenuta
prima la legge n. 359/1992 che ha determinato nuovi criteri di
quantificazione delle indennità di espropriazione di aree
fabbricabili e poi la modifica del sesto comma dell'art. 5-bis della
stessa normativa ad opera del sessantacinquesimo comma dell'art. 1
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha previsto che "le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto".
L'articolo in esame è sicuramente rilevante nella fattispecie ove
si discute di ablazione di fatto di aree edificabili in seguito alla
scadenza dei termini di occupazione legittima con irreversibile
trasformazione del sito a cagione della realizzazione dell'opera.
Invero il riferimento legislativo alla categoria del risarcimento
del danno non può che riferirsi proprio ai casi di accessione
invertita, secondo le considerazioni che seguono.
Deve rilevarsi, a livello sistematico, che l'art. 5-bis si occupa
dei criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione di
aree edificabili identificate secondo i criteri indicati al comma
terzo.
Peraltro laddove l'originaria formulazione del sesto comma limitava
con certezza l'ambito di applicazione della norma alla
"determinazione dell'indennità di espropriazione", con ciò
ribadendo la specificità dei criteri ivi previsti, la novellazione
dell'alinea ha espunto la specificazione, introducendo anzi in via
concorrente o alternativa anche i casi in cui si discuta di
risarcimento del danno.
In tale contesto non può ritenersi che il riferimento sia limitato
ai soli casi di occupazione temporanea illegittima, atteso che in
essi non si fa questione di risarcimento ma di indennità parametrata
ai valori risarcitori (peraltro diversi da quelli in esame), nè che
il legislatore abbia inteso riferirsi agli eventuali danni cagionati
nel corso dell'attività espropriativa ma ad essa estranei (danni a
terzi o a beni non ricompresi nell'area occupata), atteso che non vi
sarebbe stato motivo alcuno di inserire la previsione in un contesto
come quello della legge n. 359/1992. Da ultimo, quand'anche volesse
ritenersi valida una simile interpretazione, essa non spiegherebbe in
alcun modo la previsione alternativa delle ipotesi risarcitorie
(...e/o...), che di certo non può riguardare il risarcimento del
danno da violazione di interessi legittimi, che la giurisprudenza
della Cassazione ha da sempre ritenuto inconfigurabile.
L'unica interpretazione residuale è dunque nel senso che il
legislatore abbia inteso equiparare, a livello patrimoniale, le
ablazioni di fatto realizzate dalla p.a. o dai suoi delegati alle
espropriazioni legittime.
In tale contesto pare al collegio che si configuri una questione
non manifestamente infondata di legittimità costituzionale della
norma così come novellata, in relazione agli artt. 3, 42, terzo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
Invero l'equiparazione suddetta si risolve in una irragionevole ed
ingiustificata disparità di trattamento tra i privati legittimamente
espropriati e quelli invece danneggiati dal comportamento materiale
della p.a.
Invero se come rilevato dalla Corte costituzionale (sentenza n.
442/1993) il criterio di determinazione dell'indennità ex art. 5-bis
non è irrazionale nè in sè considerato, nè in relazione
all'abbattimento del 40% in caso di mancato accordo - trovando logica
giustificazione nella scelta del legislatore di governare la
fattispecie ablatoria con criteri ispirati anche all'incentivo
dell'accordo nell'ottica dello snellimento delle pratiche pendenti -
siffatta giustificazione non può invece acconciarsi nella diversa
materia del risarcimento del danno aquiliano.
Invero se il diritto dominicale del soggetto può essere
legittimamente sottoposto ad un procedimento amministrativo ablatorio
è dunque ritualmente sottoposto all'autoritatività propria dei
pubblici poteri (residuando solo il suo interesse alla legittimità
del procedimento in corso) e se tale soggezione può esplicarsi anche
nella determinazione di criteri indennitari parziali o subordinati,
principio generale del risarcimento del danno da fatto illecito è
l'integrale restitutio in integrum, in forma specifica ovvero per
equivalente.
Di talchè la descritta equiparazione quoad effectum tra
espropriazioni legittime ed ablazioni materiali, che discende dalla
norma denunciata, finisce con il ledere la sostanziale eguaglianza
dei cittadini innanzi alla legge, discriminando i trattamenti in
relazione alla fonte dell'illecito.
Parimenti vulnerato è il principio sancito dal terzo comma
dell'art. 42 della Costituzione, atteso che la norma vanifica il
principio della riserva di legge in materia di espropriazioni,
sostanzialmente proponendo una soluzione alternativa e per vie di
fatto (si ricordi che si dà accessione invertita anche per
occupazioni sine titulo ab origine) le cui conseguenze non sono
ricondotte all'illecito extracontrattuale (che salverebbe il
principio di legalita': cfr. punto 4.3 della motivazione della
sentenza Corte costituzionale n. 188/1995) bensì agli stessi criteri
indennitari previsti per le espropriazioni. Tale equiparazione non
consente più pertanto, come invece si è argomentato nella sentenza
da ultimo citata, di salvare il vulnus all'art. 42 attraverso la
scissione del momento dell'illecito (perdita del bene) da quello del
meccanismo dell'accessione (acquisto ab origine della proprietà alla
p.a.) onde argomentare la razionalità di un meccanismo espropriativo
svincolato dalle forme ordinarie.
Invero un criterio di liquidazione dell'illecito aquiliano identico
a quello delle indennità espropriative non può che indurre a
considerare la perfetta equiparazione degli istituti e quindi la
compromissione del principio di riserva di legge.
Di più, la norma si pone in contrasto anche con l'art. 97 della
Costituzione laddove consente alla pubblica amministrazione di
ottenere identici effetti da situazioni profondamente diverse:
invero, allo stato attuale della legislazione, ove vi sia
possibilità di individuare una pubblica utilità dell'opera
pubblica, in via espressa o anche per implicito, per l'ente
espropriante è del tutto indifferente procedere secondo i criteri
ablativi fissati dalla legge ovvero commettendo un illecito civile:
il risultato sarà sempre l'acquisizione in proprietà del bene e la
conseguenza il pagamento di una somma determinata secondo identici
parametri. Evidente pertanto la deviazione dai criteri di buona
amministrazione e di riserva di legge sanciti dal citato articolo.
Il processo va pertanto sospeso ai sensi dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, e gli atti rimessi alla Corte costituzionale,
per il giudizio di sua competenza à termini degli artt. 134 e
seguenti della Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma sessantacinquesimo,
della legge n. 549/1995 nella parte in cui prevede - con riferimento
all'art. 5-bis della legge n. 359/1992 - che "le disposizioni di cui
al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sia
stato determinato in via definitiva... l'entità del risarcimento del
danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto", in riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma, e
97, primo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati;
Manda alla cancelleria per gli altri adempimenti di competenza.
Così deciso in Frosinone nella camera di consiglio del 20 giugno
1996.
Il presidente: Ferdinandi
Il giudice estensore: Fraulini
96C1384