1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 luglio 2015
Ordinanza del 14 luglio 2015 del G.I.P. del Tribunale di Taranto nel procedimento penale a carico di R.S. e altri. Industria - Misure urgenti per l'esercizio di impresa di stabilimenti di interesse strategico nazionale oggetto di sequestro giudiziario. - Decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonche' per l'esercizio dell'attivita' d'impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), art. 3. (17C00108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

TRIBUNALE DI TARANTO
Ufficio del Giudice per le indagini preliminari

Il Giudice per le indagini preliminari dott. Martino Rosati;
Esaminata l'istanza depositata nella segreteria del P.M. - sede
l'8 luglio 2015 dai difensori di «ILVA s.p.a. in a.s.», al fine di
dare attuazione al disposto dell'art. 3, decreto-legge 4 luglio 2015,
n. 92;
Esaminato il provvedimento del pubblico ministero, pervenuto in
cancelleria il 9 luglio 2015, che ha trasmesso all'intestato Ufficio
la predetta istanza, esprimendo parere contrario all'accoglimento
della stessa e, in subordine, sollecitando il giudice a sollevare
questione di legittimità costituzionale del citato art. 3;
Letti gli atti del procedimento;
Premesso che si procede nei confronti di R. S. ed altri dirigenti
e tecnici in servizio presso lo stabilimento «ILVA» di Taranto, tutti
compiutamente generalizzati in atti, per le fattispecie di reato e le
relative condotte di seguito sinteticamente descritte (vds., in
dettaglio, la rubrica provvisoria contenuta nella richiesta di
sequestro preventivo del pubblico ministero, da intendersi quivi
integralmente trascritta):
A. articoli 110 - 437, comma 1 e 2, codice penale, con
particolare riferimento alla omissione della predisposizione di
protezioni del tipo «cover» e di qualsiasi altro dispositivo idoneo a
garantire l'incolumità dei lavoratori presso l'altoforno 2 dello
stabilimento «ILVA» di Taranto, in caso di proiezioni di materiale
incandescente, nonchè alla omissione di strumentazioni per il
prelievo della ghisa e la misurazione della relativa temperatura,
idonee a garantire l'incolumità dei lavoratori; omissioni da cui è
derivato l'infortunio mortale dell'operaio M. A.; in Taranto, l'8
giugno 2015, con permanenza;
B. articoli 113 - 589, codice penale, per avere, in tal modo,
e così violando la normativa antinfortunistica, ed in particolare
l'art. 71, decreto legislativo n. 81/2008, determinato il decesso
dell'operaio M.; in Taranto, l'8 giugno 2015, con decesso avvenuto il
...;
Che il procedimento si trova attualmente nella fase delle
indagini preliminari;
Che, in relazione a tali ipotesi di reato, il pubblico ministero,
con proprio decreto del 18 giugno 2015, emesso ai sensi dell'art.
321, comma 3-bis, codice di procedura penale, ha disposto il
sequestro preventivo d'urgenza, senza facoltà d'uso, dell'altoforno
«Afo2» presso lo stabilimento «ILVA» s.p.a. in a.s. di Taranto,
ravvisando le esigenze cautelari di cui ai commi 1 e 2 dei medesimo
art. 321;
Che, con ordinanza del 29 giugno 2015, resa ai sensi dell'art.
321, comma 3-ter, codice di procedura penale (e che si allega, quale
parte integrante del presente atto), il sottoscritto giudice per le
indagini preliminari ha convalidato il decreto del pubblico ministero
ed ha disposto il sequestro preventivo del medesimo impianto,
parimenti senza facoltà d'uso;
Che, con decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92, pubblicato in pari
data nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 153 ed entrato in
vigore lo stesso giorno, è stato così disposto:
«Art. 3 - Misure urgenti per l'esercizio dell'attività di
impresa di stabilimenti oggetto di sequestro giudiziario.
1. Al fine di garantire il necessario bilanciamento tra le
esigenze di continuità dell'attività produttiva, di salvaguardia
dell'occupazione, della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e
dell'ambiente salubre, nonchè delle finalità di giustizia,
l'esercizio dell'attività di impresa degli stabilimenti di interesse
strategico nazionale non è impedito dal provvedimento di sequestro,
come già previsto dall'art. 1, comma 4, del decreto-legge 3 dicembre
2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre
2012, n. 231, quando lo stesso si riferisca ad ipotesi di reato
inerenti alla sicurezza dei lavoratori.
2. Tenuto conto della rilevanza degli interessi in comparazione,
nell'ipotesi di cui al comma 1, l'attività d'impresa non può
protrarsi per un periodo di tempo superiore a 12 mesi dall'adozione
del provvedimento di sequestro.
3. Per la prosecuzione dell'attività degli stabilimenti di cui
al comma 1, senza soluzione di continuità, l'impresa deve
predisporre, nel termine perentorio di 30 giorni dall'adozione del
provvedimento di sequestro, un piano recante misure e attività
aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per la tutela della sicurezza
sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto oggetto del provvedimento
di sequestro. L'avvenuta predisposizione del piano è comunicata
all'autorità giudiziaria procedente.
4. I1 piano è trasmesso al Comando provinciale dei Vigili del
fuoco, agli uffici della ASL e dell'INAIL competenti per territorio
per le rispettive attività di vigilanza e controllo, che devono
garantire un costante monitoraggio delle aree di produzione oggetto
di sequestro, anche mediante lo svolgimento di ispezioni dirette a
verificare l'attuazione delle misure ed attività aggiuntive previste
nel piano (...).
5. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai
provvedimenti di sequestro già adottati alla data di entrata in
vigore del presente decreto e i termini di cui ai commi 2 e 3
decorrono dalla medesima data.»;
Che, con la suddetta istanza dello scorso 8 luglio, i difensori
di «ILVA s.p.a. in a.s.» hanno chiesto al pubblico ministero di
«adottare i provvedimenti ritenuti di competenza ovvero, se del caso,
richiedere l'intervento dell'organo giurisdizionale della fase»,
deducendo in sintesi:
a) che tale decreto-legge non tocca il vincolo cautelare
reale, ma si limita a modificarne i profili esecutivi, realizzando un
sospensione ex lege dell'esecuzione del sequestro;
b) che si tratta perciò di materia riservata al pubblico
ministero;
c) che il provvedimento dell'autorità giudiziaria ha
carattere meramente dichiarativo, come si evince dal fatto che quella
norma abbia previsto la prosecuzione dell'attività d'impresa senza
soluzione di continuità e soltanto un obbligo di comunicazione
all'autorità giudiziaria del piano di intervento;
Che il pubblico ministero ha declinato la propria competenza a
decidere, limitandosi ad esprimere un parere contrario
all'accoglimento dell'istanza, rimettendo gli atti per la decisione
al giudice per le indagini preliminari e, a tal fine, deducendo:
a) che il predetto decreto non può caducare ipso iure il
provvedimento di sequestro in atto, realizzandosi, altrimenti,
un'ingerenza del potere legislativo nelle prerogative di quello
giudiziario;
b) che la competenza a decidere spetta al giudice per le
indagini preliminari, quale autorità che ha emesso il decreto di
sequestro, poichè il decreto-legge non incide su profili meramente
esecutivi della misura cautelare, bensì «sulla sostanza» del
provvedimento;
c) che la disciplina introdotta dal decreto-legge non può
trovare applicazione nel caso di specie, perchè essa attiene
all'ipotesi in cui il sequestro preventivo «impedisca» l'esercizio
dell'attività d'impresa, mentre tale situazione non ricorre nel caso
specifico, non avendo gli istanti addotto «adeguate motivazioni ...
circa l'impossibilità di proseguire l'intera attività dello
stabilimento in costanza di vincolo cautelare sul solo altoforno
afo2», ed anzi avendo evidenziato il custode giudiziario, con nota
dell'8 luglio u.s., che «lo spegnimento di AFO2 ... avrebbe
determinato un dimezzamento dell'attuale livello produttivo, e non
l'interruzione dell'attività produttiva nel suo complesso»;
Che, in via subordinata, il pubblico ministero ha proposto
eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92, in relazione:
a) all'art. 41, Cost., nella parte in cui quest'ultimo
specifica che l'iniziativa economica non può svolgersi in modo da
arrecare danno alla dignità umana;
b) agli articoli 2, 3, 4, 9, 32, 35, Cost., trattandosi di
disposizione di legge lesiva di diritti inviolabili dell'uomo, primo
fra tutti quello alla vita ed alla salute, e comportando, quale
effetto diretto, lo svolgimento di attività lavorativa in condizioni
di rischio e di non sicurezza per i lavoratori e, conseguentemente,
la non effettività dell'esercizio del diritto al lavoro; in
particolare, il suddetto decreto, riconoscendo solo all'impresa il
compito predisporre unilateralmente un piano di misure aggiuntive,
senza la possibilità di sindacato alcuno, di fatto non realizzerebbe
un bilanciamento ragionevole tra il diritto alla salute ed
all'ambiente salubre, da un lato, ed il diritto all'iniziativa
economica privata, dall'altro;
c) all'art. 77, comma 2, Cost., mancando il presupposto della
straordinaria necessità ed urgenza, che giustifica l'esercizio del
potere legislativo da parte del Governo;
d) agli articoli 112 e 104, Cost., nella parte in cui il
suddetto decreto consente, pur a fronte di un perpetrarsi di
attività illecita da parte dell'impresa, di continuare la propria
attività per dodici mesi, sul presupposto della mera comunicazione e
predisposizione unilaterale e insindacabile di un piano di
intervento, senza possibilità per gli organi di controllo, anch'essi
arbitrariamente individuati, nè per la stessa autorità giudiziaria
di sindacare o sollecitare misure di sicurezza ulteriori rispetto a
quelle individuate dall'impresa;

Rileva

1. Sulla competenza a decidere del G.I.P.
La materia del sequestro preventivo, in ordine alla ripartizione
delle competenze tra giudice e pubblico ministero, presenta, già di
per sè, un tratto peculiare. Accanto alla disposizione dell'art. 92,
disp. att., codice di procedura penale, che è comune a tutte le
misure cautelari ed individua nel pubblico ministero l'organo che ne
cura l'esecuzione nel corso delle indagini preliminari, trova
applicazione, infatti, anche l'art. 321, comma 3, secondo periodo,
codice di procedura penale: il quale - com'è noto - assegna a
quell'autorità giudiziaria, in tale fase del procedimento, la
competenza a disporre pure la revoca del sequestro.
Si tratta, dunque, dell'unico caso, nell'ambito del vigente rito
penale, in cui il provvedimento di un'autorità giudiziaria possa
essere revocato una diversa autorità giudiziaria, nell'ambito della
medesima fase procedimentale ed al di fuori di una procedura
d'impugnazione. Ma non solo: si tratta dell'unica ipotesi in cui un
provvedimento di un giudice possa essere revocato dall'autorità
giudiziaria inquirente, ovvero da una parte del processo (quantunque,
in quella fase, non ancora formalmente tale, ma destinata a
divenirlo, in caso di esercizio dell'azione penale). E a tale
determinazione, a riprova dell'ampia potestà riconosciuta in tale
materia al pubblico ministero, questi può giungere finanche di
propria iniziativa e senza neppure l'onere di darne informazione al
giudice che aveva adottato la misura.
A complicare la questione, negli anni, ci ha pensato la
giurisprudenza, ritenendo possibile concedere, agli indagati o ad
altri aventi titolo, la c.d. facoltà d'uso del bene oggetto di
sequestro, pur nella perdurante vigenza del vincolo giudiziario, in
tal modo svuotando quest'ultimo del suo contenuto tipico e
qualificante: l'indisponibilità, ossia, del bene staggito.
La situazione, poi, è divenuta quant'altre mai intricata, quando
il legislatore, appropriandosi di tale istituto di creazione
pretorile, ha pensato bene di elevare la facoltà d'uso, in
determinate situazioni, a regula iuris di ordine generale, peraltro
applicabile a misure già in atto. In tal modo, ha partorito una
figura giuridica sui generis, tale da mettere in difficoltà - per
venire al caso specifico - non soltanto il P.M. od il giudice da
questi investito, ma, ancor prima, gli stessi difensori istanti: che,
infatti, scegliendo di rivolgersi all'autorità inquirente, si sono
comunque tenuti sul vago, chiedendole - come s'è visto - di
«adottare i provvedimenti ritenuti di competenza ovvero, se del caso,
richiedere l'intervento dell'organo giurisdizionale della fase».
Per capire a chi spetti fare cosa, allora, è indispensabile,
anzitutto, trovare all'eccentrica disciplina introdotta dall'art. 3
del decreto-legge n. 92/2015 una soddisfacente collocazione
sistematica all'interno dell'ordinamento.
Ebbene, volendo utilizzare categorie giuridiche già note, sembra
potersi concludere che, attraverso le previsioni contenute dei
relativi commi 2 e 3, il legislatore, nel caso di imprese di
interesse strategico nazionale, abbia sottoposto il sequestro ad una
condizione sospensiva negativa e ad un termine dilatorio eventuale:
la prima, ossia, consiste nella mancata predisposizione, da parte
dell'impresa, entro trenta giorni dal provvedimento, di un piano di
intervento (comma 3); il secondo, invece, stabilisce la durata
massima dell'esercizio dell'attività d'impresa nonostante il vincolo
(comma 2).
La legislazione d'urgenza, ossia, non tocca l'esistenza o la
validità del provvedimento giudiziario cautelare, ma ne sospende
l'efficacia, subordinandola ad una condizione e differendola non
oltre un dato termine.
Ne consegue, ai fini in discorso, che il provvedimento
giudiziario destinato ad applicare tale dettato normativo ad un
decreto di sequestro già in atto non incide soltanto sulle modalità
esecutive dì quest'ultimo, sul quomodo, ossia, della relativa
esecuzione; bensì attiene all'an della stessa, ovvero alla
esecutività del titolo. Appare, dunque, coerente con i principi del
nostro rito penale che detto provvedimento ulteriore venga adottato
dal giudice che ha disposto il sequestro, e non dall'organo, qual è
il pubblico ministero, chiamato soltanto a provvedere ai relativi
adempimenti esecutivi: «salvo diversa disposizione di legge - recita,
infatti, l'art. 665, comma 1, codice di procedura penale - competente
a conoscere dell'esecuzione di un provvedimento è il giudice che lo
ha deliberato».
2. Sulla procedura da seguire.
Spetta, dunque, al giudice per le indagini preliminari, in quanto
organo che ha adottato il provvedimento di sequestro, decidere
sull'istanza avanzata dai difensori di «ILVA», con cui si invoca la
sospensione dell'efficacia di tale titolo cautelare e la
consequenziale prosecuzione dell'attività d'impresa.
Resta da stabilire con quale procedura.
Poichè il provvedimento di sequestro, come tutte le misure
cautelari, è, in via generale, immediatamente esecutivo, tanto che
neppure la proposizione del riesame ne sospende l'esecuzione (art.
322, comma 2, c.p.p.), le questioni relative a quest'ultima, com'è
quella in rassegna, non possono che essere trattate nelle forme
previste per i cc.dd. incidenti di esecuzione (libro X, titolo III,
capo I, articoli 665 ss., codice di procedura penale).
Nell'ambito di tale disciplina di rito, poi, si ritiene che debba
essere adottata la procedura semplificata di cui all'art. 667, comma
4 («il giudice dell'esecuzione provvede in ogni caso senza formalità
con ordinanza comunicata al pubblico ministero e notificata
all'interessato»), in considerazione dell'espresso richiamo alla
stessa, operato dal successivo art. 676, comma 1. Quest'ultima norma,
infatti, prevede che tale procedura de plano sia adottata dal
giudice, allorchè sia chiamato a decidere, tra le altre ipotesi, «in
ordine ... alla confisca o alla restituzione delle cose sequestrate».
È ben vero che, a stretto rigore, la decisione odierna non
rientra in nessuna di queste due ipotesi; tuttavia, in assenza di una
differente e specifica disposizione sul rito, non può che
utilizzarsi, quale riferimento, l'unica che attenga ex professo alla
sorte delle cose sequestrate: una norma, ossia, che, se è tale da
offrire sufficiente garanzia allorchè si tratti di decidere
dell'ablazione definitiva di un bene (confisca) o del totale venir
meno del vincolo (restituzione), ben può essere reputata tale anche
quando si controverta soltanto dell'efficacia o meno del sequestro.
L'irripetibile singolarità del caso concreto, infine,
determinata dal sopraggiungere in corsa del decreto-legge, dalla
peculiarità del suo contenuto e dalle conseguenti incertezze sul
rito, anche da parte degli stessi avvocati istanti, ha fatto sì che
l'odierno giudicante si trovi a decidere dopo aver acquisito un
parere da parte del pubblico ministero, ovvero a seguito di un - pur
parziale ed embrionale - contraddittorio anticipato, e non
successivo, come invece prevede l'art. 667, comma 44, citato. In
proposito, tuttavia, poichè comunque nessuna disposizione vieta al
giudice di acquisire, in quei casi, il parere dell'autorità
inquirente, nessun vizio di procedura può ritenersi verificato nel
caso specifico, tanto più che un siffatto parere non è stato
neppure richiesto dal giudice.
3. Sulla rilevanza dell'art. 3, decreto-legge n. 92/2015, ai fini
della decisione.
La Procura della Repubblica ha espresso parere contrario
all'accoglimento dell'istanza difensiva, sul presupposto che la
disciplina contenuta nell'art. 3 del decreto-legge debba trovare
applicazione soltanto nel caso in cui il sequestro impedisca - id
est: renda impossibile - l'esercizio dell'attività d'impresa:
effetto, quest'ultimo, che invece non si produrrebbe nell'ipotesi
specifica.
In effetti, attenendosi a quello che l'art. 12, comma 1, delle
Preleggi indica quale primo criterio interpretativo, quello, ossia,
per cui alla legge «non si può attribuire altro senso che quello
fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la
connessione di esse», la lettura proposta dal pubblico ministero non
si presenta affatto peregrina, ed anzi finirebbe per rendere il
contenuto della norma in questione meno stridente rispetto al dettato
costituzionale (come meglio si dirà di qui a breve).
Invero, nei primi due commi, l'art. 3 si riferisce testualmente
alla «attività d'impresa» ed agli «stabilimenti» di interesse
strategico, sì da rendere plausibile un'interpretazione che mantenga
al di fuori del relativo perimetro applicativo le ipotesi, come
quella in esame, in cui il sequestro riguardi soltanto un impianto
dello stabilimento e l'attività produttiva di quest'ultimo, sebbene
a volumi ridotti, possa proseguire (vds. nota del custode, cit. in
premessa).
Tuttavia, seppur reso meno nitido da una tecnica normativa
impropria (determinata probabilmente dalla fretta, notoriamente
cattiva consigliera), il significato della norma va inteso nel senso
dell'applicabilità di essa ai sequestri comunque riguardanti
stabilimenti di interesse strategico nazionale: anche quando, ossia,
tali misure cautelari attingano, nel concreto, non l'intero
stabilimento, bensì soltanto singoli impianti, e non comportino
necessariamente l'interruzione dell'attività d'impresa.
Nel comma 3, infatti, si fa espresso riferimento a «impianto
oggetto del provvedimento di sequestro»; e così, pure, nel comma 4,
a riprova del fatto che la normativa d'urgenza operi anche per i
sequestri di porzioni di stabilimento, si parla di «aree di
produzione oggetto di sequestro».
Ma, soprattutto, inequivoco, in quel senso, si presenta
l'esplicito richiamo al primo esperimento di una normativa di tal
fatta, adottata, anche in quel caso, con specifico riguardo allo
stabilimento «ILVA» di Taranto: «come già previsto dall'art. 1,
comma 4, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231».
Detto art. 1, infatti, dopo aver attribuito al Ministro
dell'ambiente, al comma 1, la possibilità di autorizzare, a date
condizioni, la prosecuzione dell'attività produttiva per un periodo
di tempo determinato, prevede, al successivo comma 4, che «le
disposizioni di cui al comma 1 trovano applicazione anche quando
l'autorità giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui
beni dell'impresa titolare dello stabilimento", e che, in tal caso,
"i provvedimenti di sequestro non impediscono... l'esercizio
dell'attività d'impresa a norma del comma 1».
Il riferimento a tale disciplina, contenuto nell'art. 3 del
decreto-legge n. 92/2015, si rivela, quindi, innanzitutto, atecnico
ed approssimativo, poichè il comma 4 dell'art. 1 del decreto-legge
del 2012 contiene, a sua volta, un rinvio per relationem ad ulteriore
e dettagliata normativa (quella, ossia, di cui al comma 1 del
medesimo articolo, peraltro attinente a materia differente rispetto
alla sicurezza dei lavoratori), invece assente nel decreto-legge n.
92. In secondo luogo, esso finisce per risultare - absit iniuria -
piuttosto grossolano, ponendo l'accento, più che sui contenuti del
precedente normativo evocato (con formule del tipo «ai sensi di ...»,
«in quanto applicabile ...», od altre similari e solitamente
utilizzate in casi analoghi), sul sol fatto dell'esistenza di esso
(«come già previsto ...»).
Tuttavia, pur con questi suoi vizi originari, tale richiamo rende
palese l'intento del Governo-legislatore nel senso dianzi sostenuto,
conducendo alla conclusione per cui - a differenza di quanto
sostenuto dal pubblico ministero nel suo parere - nel campo di
applicazione dell'art. 3 del decreto-legge n. 92/2015 rientri anche
il sequestro emesso nei presente procedimento.
La relativa disciplina, dunque, è rilevante - essenziale, anzi -
ai fini della decisione sull'istanza avanzata dai difensori di «ILVA»
e devoluta alla cognizione dell'odierno giudicante, sicchè ne è
indispensabile la verifica di costituzionalità.
4. Sulla legittimità costituzionale dell'art. 3, decreto-legge n.
92/2015.
Dunque, secondo l'interpretazione più plausibile, nonchè
certamente corrispondente all'interno del Governo che l'ha emanato
(basti pensare, a tacer d'altro, al ristrettissimo lasso temporale,
appena 5 giorni, trascorso dal decreto emesso dal sottoscritto
giudice), l'art. 3 del decreto-legge n. 92/2015 trova applicazione
nella concreta fattispecie oggetto del presente procedimento.
Sia detto per inciso. Chi scrive è perfettamente consapevole
che, nel tempo necessario per il giudizio da parte della Corte
costituzionale, il Parlamento, con ogni verosimiglianza, sarà già
intervenuto, emendando con la legge di conversione - c'è da
auspicarsi - quella che, se la necessità di decidere in fretta non
inganna, appare una siderale divergenza della norma in rassegna
rispetto a vari principi costituzionali.
Tuttavia, poichè è chiamato a decidere qui ed ora, e poichè,
allo stato delle cose, la normativa vigente è quella introdotta con
tale decretazione d'urgenza, il giudice non ha alternative rispetto
alla proposizione della questione di legittimità costituzionale,
laddove - come nella specie - i relativi dubbi non appaiano
manifestamente infondati.
4.1. Liberando subito il campo da qualsiasi infingimento, è
chiaro a tutti, non foss'altro che per l'anzidetta sequenza
cronologica, che il predetto art. 3 è stato in tutta fretta varato
dal Governo con l'obiettivo, almeno in via principale, di
neutralizzare gli effetti del sequestro dell'altoforno «Afo/2» dello
stabilimento «ILVA» di Taranto, disposto da quest'ufficio lo scorso
29 giugno. E lo sbrigativo richiamo all'analoga legge-provvedimento
del 2012, contenuto nell'ultima parte del comma 1 di tale articolo
(«come già previsto da ...»), non può non essere letto come Io
strumento utilizzato dal Governo per stabilire una relazione di
simmetria con quel precedente testo normativo, che, come
quest'ultimo, era intervenuto a sterilizzare, nella sostanza, gli
effetti di un sequestro preventivo disposto dall'autorità
giudiziaria.
Non è dato di sapere - e nulla importa, in verità - all'odierno
giudicante se, nelle intenzioni dell'Esecutivo, quel richiamo dovesse
servire anche ad estendere alla norma in questione quella copertura
di costituzionalità che il Giudice delle leggi ha riconosciuto al
decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, con la nota sentenza n. 85 del
2013. Gli è, però, che, se così fosse, verrebbe da dire che, mai
come in questo caso, il risultato ha tradito le aspettative.
È sufficiente leggere quel giudicato, infatti, per cogliere
all'evidenza come al giudizio di legittimità costituzionale degli
articoli 1 e 3 del decreto-legge del 2012 la Corte costituzionale sia
pervenuta soltanto in ragione della rilevata presenza, in quel caso,
di specifici contrappesi normativi, che l'hanno condotta a reputare
ragionevole il pur ravvisato sacrificio di beni costituzionalmente
rilevanti (primo fra tutti, il diritto alla salute), in vista della
soddisfazione di interessi di pari rango.
In particolare, la Corte ha rinvenuto tale punto di equilibrio
nel fatto che la prosecuzione dell'attività d'impresa sia stata, in
quel caso, subordinata al rispetto, da parte dell'azienda, delta c.d.
«AIA» (acronimo che sta per «autorizzazione integrata ambientale»):
ovvero di un provvedimento amministrativo, soggetto, come tale, agli
ordinari rimedi giurisdizionali tipici; redatto con la partecipazione
di una pluralità di amministrazioni pubbliche provviste delle
relative competenze, anche di ordine tecnico; che, inoltre, quanto ai
contenuti, impegna l'azienda all'adeguamento degli impianti, con le
cadenze cronologiche ivi imposte, alle migliori tecniche disponibili;
e per la cui effettiva attuazione, infine, è stato predisposto un
articolato apparato di controllo e sanzionatorio, addirittura
ulteriore rispetto a quello previsto dalla legislazione ordinaria.
Per comprendere quanto impervio e complesso sia stato il percorso
attraverso il quale il Giudice delle leggi è giunto a tale approdo,
e che non può certo essere richiamato con un generico «come già
previsto da ...» può forse essere utile riportare alcuni dei
passaggi più significativi di quella sentenza, che paiono proprio
tracciare un solco incolmabile tra i due testi normativi, tenendo
irrimediabilmente al di fuori del perimetro di costituzionalità il
decreto-legge n. 92:
«Premessa generale dell'applicabilità della norma in questione
è che vi sia stata la revisione dell'autorizzazione integrata
ambientale (...).
L'autorità competente rilascia l'AIA solo sulla base
dell'adozione, da parte del gestore dell'impianto, delle migliori
tecnologie disponibili (MTD), di cui l'amministrazione deve seguire
l'evoluzione. (...)
L'art. 1 del decreto-legge n. 207 del 2012, al comma 2,
stabilisce inoltre: «È fatta comunque salva l'applicazione degli
articoli 29-octies, comma 4, e 29-nonies e 29-decies del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni». (...)
È utile ricordare che il citato art. 29-decies del codice
dell'ambiente (esplicitamente richiamato dalla norma censurata)
prevede una serie di controlli e interventi, a cura delle autorità
competenti, che possono sfociare in misure sanzionatorie di crescente
intensità, in rapporto alla gravità delle eventuali violazioni
accertate.
In particolare:
1) i dati forniti dal gestore relativi ai controlli sulle
emissioni richiesti dall'AIA sono messi a disposizione del pubblico,
secondo le procedure previste dall'art. 29-quater (pubblicazione su
quotidiani ed indicazione, su tali organi di stampa, degli uffici
dove è possibile consultare la documentazione relativa);
2) l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA) deve accertare:
a) il rispetto delle condizioni poste dall'AIA;
b) la regolarità dei controlli a carico del gestore, con
particolare riferimento alla regolarità delle misure e dei
dispositivi di prevenzione dell'inquinamento nonchè al rispetto dei
valori limite di emissione;
c) l'osservanza da parte del gestore degli obblighi di
comunicazione periodica dei risultati della sorveglianza sulle
emissioni del proprio impianto, specie in caso di inconvenienti o
incidenti che influiscano in modo significativo sull'ambiente.
Possono essere disposte ispezioni straordinarie sugli impianti
autorizzati alla prosecuzione dell'attività.
È previsto altresì l'obbligo del gestore di fornire tutta
l'assistenza tecnica necessaria per lo svolgimento di qualsiasi
verifica relativa all'impianto, per prelevare campioni o per
raccogliere qualsiasi informazione necessaria.
Gli esiti dei controlli e delle ispezioni devono essere
comunicati all'autorità competente ed al gestore, indicando le
situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni e proponendo le
misure da adottare.
Ogni organo che svolge attività di vigilanza, controllo,
ispezione e monitoraggio sugli impianti e che abbia acquisito
informazioni in materia ambientale, rilevanti ai fini
dell'applicazione delle norme del codice dell'ambiente, comunica tali
informazioni, ivi comprese le eventuali notizie di reato,
all'autorità competente. I risultati del controllo delle emissioni
richiesti dalle condizioni dell'AIA devono essere messi a
disposizione del pubblico.
In caso di inosservanza delle prescrizioni contenute
nell'autorizzazione, l'autorità competente procede, secondo la
gravità delle infrazioni:
a) alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono
essere eliminate le irregolarità;
b) alla diffida e contestuale sospensione dell'attività
autorizzata per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni
di pericolo per l'ambiente;
c) alla revoca dell'AIA e alla chiusura dell'impianto, in
caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida
e in caso di reiterate violazioni, che determinino situazioni di
pericolo o di danno per l'ambiente.
Occorre ancora porre in rilievo che l'art. 29-quattuordecies
prevede sanzioni a carico di chi viola le prescrizioni dell'AIA, o
quelle comunque imposte dall'autorità competente, salvo che il fatto
costituisca più grave reato (riferimento, quest'ultimo, che si
risolve anche nel richiamo alle fattispecie del diritto penale
comune) (...).
Non solo la disposizione censurata non stabilisce alcuna
immunità penale per il periodo sopra indicato, ma, al contrario,
(...) le espressioni usate dal legislatore - «fatta salva», «fermo
restando» - si riferiscono in modo evidente ad una disciplina
normativa complessiva e contestuale, nel cui ambito si aggiunge, alle
preesistenti sanzioni amministrative e penali, la fattispecie
introdotta dal comma 3 del citato art. 1, ovviamente dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge.
I motivi di tale aggravamento di responsabilità si possono
rinvenire nell'esigenza di prevedere una reazione adeguata delle
autorità preposte alla vigilanza ed ai controlli rispetto alle
eventuali violazioni in itinere delle prescrizioni AIA da parte di
una impresa, già responsabile di gravi irregolarità, cui è stata
concessa la prosecuzione dell'attività produttiva e commerciale a
condizione che la stessa si adegui scrupolosamente alle suddette
prescrizioni. (...)
Se si leggono tali previsioni in combinazione con quelle che
dispongono la perdurante applicabilità, nel corso dei 36 mesi, delle
sanzioni amministrative e penali vigenti, si giunge alla conclusione
che non solo non vi è alcuna sospensione dei controlli di legalità
sull'operato dell'impresa autorizzata alla prosecuzione
dell'attività, ma vi sono un rafforzamento ed un allargamento dei
controlli sull'osservanza delle prescrizioni contenute nell'AIA
riesaminata. (...)
La distinzione tra la situazione normativa precedente all'entrata
in vigore della legge ... e l'attuale disciplina consiste nel fatto
che l'attività produttiva è ritenuta lecita alle condizioni
previste dall'AIA riesaminata. Quest'ultima fissa modalità e tempi
per l'adeguamento dell'impianto produttivo rispetto alle regole di
protezione dell'ambiente e della salute, entro il periodo
considerato, con una scansione graduale degli interventi, la cui
inosservanza deve ritenersi illecita e quindi perseguibile ai sensi
delle leggi vigenti.
In conclusione sul punto, la norma censurata ... traccia un
percorso di risanamento ambientale ispirato al bilanciamento tra la
tutela dei beni indicati e quella dell'occupazione, cioè tra beni
tutti corrispondenti a diritti costituzionalmente protetti. (...)
La ratio della disciplina censurata consiste nella realizzazione
di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati
dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da
cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e al lavoro (art. 4
Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al
mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni
pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso.
Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si
trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile
pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta
sugli altri. (...)
Nè la definizione data da questa Corte dell'ambiente e della
salute come «valori primari» (sentenza n. 365 del 1993, citata dal
rimettente) implica una «rigida» gerarchia tra diritti fondamentali.
La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e
pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole
bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretese di
assolutezza per nessuno di essi. La qualificazione come «primari» dei
valori dell'ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi
non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorchè
costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla
sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio,
proprio perchè dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere
valutato - dal legislatore nella statuizione delle norme e dal
giudice delle leggi in sede di controllo - secondo criteri di
proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un
sacrificio del loro nucleo essenziale. (...)
L'autorizzazione al proseguimento dell'attività produttiva è
subordinata, dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 207 del 2012,
all'osservanza delle prescrizioni dell'AIA riesaminata. La natura di
tale atto è amministrativa, con la conseguenza che contro lo stesso
sono azionabili tutti i rimedi previsti dall'ordinamento per la
tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi davanti
alla giurisdizione ordinaria e amministrativa. Il richiamo operato in
generale dalla legge ha il valore di costante condizionamento della
prosecuzione dell'attività produttiva alla puntuale osservanza delle
prescrizioni contenute nel provvedimento autorizzatorio, che
costituisce l'esito della confluenza di plurimi contributi tecnici ed
amministrativi in un unico procedimento, nel quale, in conformità
alla direttiva n. 2008/1/CE, devono trovare simultanea applicazione i
principi di prevenzione, precauzione, correzione alla fonte,
informazione e partecipazione, che caratterizzano l'intero sistema
normativo ambientale. Il procedimento che culmina nel rilascio
dell'AIA, con le sue caratteristiche di partecipazione e di
pubblicità, rappresenta lo strumento attraverso il quale si
perviene, nella previsione del legislatore, all'individuazione del
punto di equilibrio in ordine all'accettabilità e alla gestione dei
rischi, che derivano dall'attività oggetto dell'autorizzazione.
Una volta raggiunto tale punto di equilibrio, diventa decisiva la
verifica dell'efficacia delle prescrizioni. Ciò chiama in causa la
funzione di controllo dell'amministrazione, che si avvale dell'ISPRA,
con la possibilità che, in caso di accertata inosservanza da parte
dei gestori degli impianti, si applichino misure che vanno - come
già rilevato sopra - sino alla revoca dell'autorizzazione, con
chiusura dell'impianto ... (...)
In definitiva, l'AIA riesaminata indica un nuovo punto di
equilibrio, che consente, secondo la norma censurata nel presente
giudizio, la prosecuzione dell'attività produttiva a diverse
condizioni, nell'ambito delle quali l'attività stessa deve essere
ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi), considerato
dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere, anche con
investimenti straordinari da parte dell'impresa interessata, le cause
dell'inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per la salute
delle popolazioni. (...)
L'individuazione del bilanciamento, che dà vita alla nuova AIA,
è, come si è visto, il risultato di apporti plurimi, tecnici e
amministrativi, che può essere contestato davanti al giudice
competente, nel caso si lamentino vizi di legittimità dell'atto da
parte di cittadini che si ritengano lesi nei loro diritti e interessi
legittimi. (...)
Il punto di equilibrio contenuto nell'AIA non è necessariamente
il migliore in assoluto - essendo ben possibile nutrire altre
opinioni sui mezzi più efficaci per conseguire i risultati voluti -
ma deve presumersi ragionevole, avuto riguardo alle garanzie
predisposte dall'ordinamento quanto all'intervento di organi tecnici
e del personale competente; all'individuazione delle migliori
tecnologie disponibili; alla partecipazione di enti e soggetti
diversi nel procedimento preparatorio e alla pubblicità dell'iter
formativo, che mette cittadini e comunità nelle condizioni di far
valere, con mezzi comunicativi, politici ed anche giudiziari, nelle
ipotesi di illegittimità, i loro punti di vista. (...)
In conclusione sul punto, in via generale, la combinazione tra un
atto amministrativo (AIA) e una previsione legislativa (art. 1 del
decreto-legge n. 207 del 2012 determina le condizioni e i limiti
della liceità della prosecuzione di un'attività produttiva per un
tempo definito, in tutti i casi in cui uno stabilimento ... di
interesse strategico nazionale abbia procurato inquinamento
dell'ambiente, al punto da provocare l'intervento cautelare
dell'autorità giudiziaria. La normativa censurata non prevede,
infatti, la continuazione pura e semplice dell'attività, alle
medesime condizioni che avevano reso necessario l'intervento
repressivo dell'autorità giudiziaria, ma impone nuove condizioni, la
cui osservanza deve essere continuamente controllata, con tutte le
conseguenze giuridiche previste in generale dalle leggi vigenti per i
comportamenti illecitamente lesivi della salute e dell'ambiente. Essa
è pertanto ispirata alla finalità di attuare un non irragionevole
bilanciamento tra i principi della tutela della salute e
dell'occupazione, e non al totale annientamento del primo. (...)
Tanto la norma generale appena richiamata, quanto quella
particolare riferentesi all'ILVA di Taranto, ... autorizzano la
prosecuzione dell'attività per un periodo determinato ed a
condizione dell'osservanza delle prescrizioni dell'AIA riesaminata.
La ratio delle due discipline è dunque che si proceda ad un
graduale, intenso processo di risanamento degli impianti, dal punto
di vista delle emissioni nocive alla salute e all'ambiente, senza
dover necessariamente arrivare alla chiusura dello stabilimento, con
conseguente nocumento per l'attività economica, che determinerebbe a
sua volta un elevato incremento del tasso di disoccupazione, già
oggi difficilmente sostenibile per i suoi costi sociali. Se
l'adeguamento della struttura produttiva non dovesse procedere
secondo le puntuali previsioni del nuovo provvedimento autorizzativo,
sarebbe cura delle autorità amministrative preposte al controllo - e
della stessa autorità giudiziaria, nell'ambito delle proprie
competenze - di adottare tutte le misure idonee e necessarie a
sanzionare, anche in itinere, le relative inadempienze.».
4.2. Se le cose stanno così, non occorre chissà quale impegno
speculativo per rilevare che, invece, nel decreto-legge n. 92, tutto
quello che la Corte chiede, al fine di ritenere realizzato un
ragionevole bilanciamento tra interessi costituzionali in conflitto
tra loro, è completamente assente: manca perfino il riferimento ad
un provvedimento, mutatis mutandis, analogo all'AIA, che - val la
pena tenerlo a mente - rappresenta niente di più che il presupposto
minimo, e perciò ineludibile, per l'accettabilità costituzionale di
simili norme di legge («il punto di equilibrio contenuto nell'AIA non
è necessariamente il migliore in assoluto ... ma deve presumersi
ragionevole»).
Nell'art. 3, infatti, per le ipotesi, come quella in esame, di
sequestri relativi ad impianti di interesse strategico nazionale ed a
reati inerenti alla sicurezza dei lavoratori, l'Esecutivo ha posto
soltanto due limiti alla prosecuzione dell'attività d'impresa: uno
di tipo meramente cronologico, ovvero la durata non superiore ad un
anno; l'altro, consistente nell'onere, da parte dell'impresa, in un
dato termine, di predisporre un «piano recante misure e attività
aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per la tutela della sicurezza
sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto oggetto del provvedimento
di sequestro». Punto.
Nulla si dice, innanzitutto, sulla natura di tali «misure
aggiuntive»: che quindi potrebbero essere rappresentate, in ipotesi,
anche soltanto da meri cartelli di segnalazione, dispositivi di
protezione individuale, prassi operative od altri strumenti (come i
rudimentali ed estemporanei pannelli metallici che l'ILVA s'è
affrettata a piazzare dopo la tragedia morte dell'operaio M. del
tutto insufficienti a garantire adeguatamente la sicurezza dei
lavoratori (sul punto, sia consentito rinviare al decreto di
sequestro preventivo del 29 giugno scorso).
Non si esplicita, in particolare, a differenza di quanto è stato
previsto con l'AIA per la materia ambientale, l'obbligo per
l'azienda, seppur diluito in un termine più o meno consistente, che
le «misure aggiuntive» siano quelle conformi alle migliori tecnologie
disponibili (le quali - anche qui è bene ricordarlo - rappresentano
il parametro di riferimento sia per quanto concerne la fattispecie di
cui all'art. 437, codice penale, che per il dovere di diligenza
necessario ad escludere la responsabilità nei reati colposi, come
appunto quello di cui all'art. 589, codice penale). Ne deriva che il
dettato del cit. art. 3 risulterebbe rispettato, con conseguente
diritto alla prosecuzione dell'attività produttiva, pur quando esse
fossero del tutto inadeguate od insufficienti.
Ancor prima, anzi, non è contemplata alcuna forma di
partecipazione, da parte delle competenti amministrazioni pubbliche,
nella elaborazione del piano di intervento aziendale, in completa
distonia, anche sotto questo profilo, rispetto alla complessa
procedura prevista dalla legge per l'AIA.
Ed ancora: nessuna forma di controllo è stata prevista non solo
- come s'è appena detto - sui contenuti del piano aziendale, ma,
addirittura, neppure sull'effettiva attuazione dello stesso. Infatti,
l'azienda è stata onerata (nemmeno obbligata, con le eventuali
sanzioni correlate) soltanto di comunicare il piano ad alcune
autorità amministrative, mentre all'autorità giudiziaria procedente
- chissà perchè - neppure quello, bensì soltanto la notizia
dell'avvenuta predisposizione di esso.
In ogni caso, se è previsto che Vigili del fuoco, ASL ed INAIL,
ciascuno per le rispettive competenze, «devono garantire un costante
monitoraggio delle aree di produzione oggetto di sequestro, anche
mediante lo svolgimento di ispezioni dirette a verificare
l'attuazione delle misure ed attività aggiuntive previste nel
piano», nulla è detto per il caso in cui, all'esito di tali loro
attività, quegli enti accertino l'insufficienza o l'inadeguatezza
degli interventi aziendali, od anche, semplicemente, la mancata
realizzazione di quanto indicato nel piano. Non è riconosciuta,
ossia, nè a tali istituzioni di controllo, e men che mai ad un
giudice, ordinario od amministrativo che voglia essere, la potestà
di sollecitare l'integrazione di tali misure o di applicare
qualsivoglia tipo di sanzione.
Manca, dunque, pure la predisposizione di un apparato
sanzionatorio, invece previsto dal decreto-legge 3 dicembre 2012, n.
207, ed anzi da questo rafforzato, che, nella trama argomentativa
della Corte costituzionale, ha rappresentato uno dei punti
qualificanti per individuare nell'AIA, così congegnata,
l'accettabile punto di equilibrio per il sacrificio dei diritti della
persona costituzionalmente protetti.
Se, allora, ci si sofferma, e nemmeno troppo, sulla disciplina
introdotta dalla norma qui in rassegna, è agevole notare com'essa
contenga un meccanismo di paralisi degli effetti di un provvedimento
di sequestro dell'autorità giudiziaria, attivabile ad nutum dal
destinatario dei medesimo, col solo onere di comunicarlo ad alcuni
enti.
È oggi consentito per legge, ossia, nell'ordinamento italiano,
che un'azienda, se d'interesse strategico nazionale, possa continuare
a svolgere la propria attività, anche quando tale esercizio sia
suscettibile di aggravare o protrarre le conseguenze di un reato, se
non addirittura - come nella specifica ipotesi oggetto di giudizio -
costituisca esso stesso reato, e che ciò essa possa fare per un
anno, soltanto limitandosi a predisporre e comunicare un piano di
interventi ad alcuni enti pubblici, che non possono nemmeno
sindacarne contenuti ed attuazione.
Su un assetto normativo siffatto, che si vorrebbe ispirare a
quello del decreto-legge n. 207/2012 ma che non gli somiglia affatto,
se non nell'obiettivo di neutralizzare gli effetti di una pronuncia
giurisdizionale, s'impone, dunque, al giudice di invocare lo
scrutinio di legittimità.
Sia la Corte costituzionale a dire se una legge di tal fatta sia
o meno compatibile con la nostra Carta fondamentale dei diritti.
4.3 Venuto meno, anzi, più precisamente, non essendo stato
proprio previsto, nell'art. 3 del decreto-legge n. 92/2015, un
ragionevole punto di bilanciamento, quanto meno analogo a quello
ravvisato nell'AIA per la disciplina introdotta nel 2012 in materia
ambientale, appare evidente - od almeno non manifestamente infondato,
in coerenza il limite della cognizione spettante al giudice del fatto
- che la compressione di alcuni interessi di rango costituzionale,
indiscutibilmente realizzata dalla normativa in rassegna, non sia
giustificata e sia, dunque, illegittima.
4.3.1. Dubbi di legittimità sussistono, innanzitutto, con
riferimento all'art. 2 della Costituzione, che impegna lo Stato a
riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell'uomo.
Sarà pure vero - come ha spiegato la Corte costituzionale nella
dianzi citata sentenza n. 83 del 2013 - che tra i diritti
riconosciuti e tutelati dalla Costituzione non si possa stabilire una
gerarchia; ma è altrettanto indiscutibile, perchè lo dice apertis
verbis l'art. 2, che alcuni di quelli sono «inviolabili». Se ne deve
coerentemente desumere che essi debbano godere di una tutela, se non
assoluta ed incondizionata, quanto meno privilegiata o - se si
preferisce - rafforzata, rispetto ad altri interessi costituzionali
che inviolabili non siano: con l'ulteriore conseguenza per cui il
punto di equilibrio dell'eventuale conflitto tra gli uni e gli altri
debba essere collocato quanto più vicino ai primi.
Ebbene, semmai fosse consentito di riconoscere il crisma
dell'inviolabilità soltanto ad uno dei diritti riconoscibili
all'uomo, questo diritto non potrebbe essere che quello alla vita ed
all'incolumità individuale, rappresentando tali beni
l'imprescindibile presupposto per l'effettivo godimento di tutti gli
altri diritti della persona, a cominciare dalle libertà
fondamentali, consacrate dagli articolo da 13 a 21 della Carta.
La disciplina dell'art. 3, decreto-legge n. 92/2015, pertanto,
consentendo l'esercizio dell'attività d'impresa pur in presenza di
impianti pericolosi per la vita o l'incolumità umana (come la
tragica vicenda dell'operaio purtroppo attesta), senza pretendere
dall'azienda l'adeguamento degli stessi alle più avanzate tecnologie
di sicurezza, pare collidere con tale principio costituzionale.
4.3.2. Altrettanto dicasi in relazione all'art. 3 della
Costituzione.
Il trattamento di favore che il decreto-legge riserva alle
aziende di interesse strategico nazionale, in assenza di qualsiasi
meccanismo di sollecitazione e di controllo delle stesse al fine del
più rapido adeguamento dei relativi impianti agli standards di
sicurezza imposti dalla legge agli altri operatori economici,
rappresenta, invero, un ingiustificato privilegio, lesivo del
principio costituzionale di uguaglianza.
Correlativamente, l'esposizione dei lavoratori, in tali aziende,
a fattori di rischio più elevato costituisce anch'essa una forma di
diseguaglianza, ad ingiustificato detrimento di costoro rispetto ai
cittadini che svolgono analoghe mansioni in aziende non strategiche.
4.3.3. I dubbi di legittimità non paiono manifestamente
infondati neppure con riferimento all'art. 4 della Costituzione, che
«riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le
condizioni che rendano effettivo questo diritto»".
Prima ancora di fondare «l'interesse costituzionalmente rilevante
al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle
istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso» (come la
Corte costituzionale s'è curata di precisare nella ricordata
sentenza n. 83), tale norma sta lì, non a caso tra i «principi
fondamentali», per sancire il diritto al lavoro di ogni singolo
cittadino, ribadendone la rilevanza centrale, in coerenza con
l'enunciato d'esordio della stessa Carta: «L'Italia è una Repubblica
democratica, fondata sul lavoro».
Ma - la precisazione appare fin troppo ovvia, o forse non è
così - il «diritto al lavoro» non rende legittima la prestazione di
un'attività lavorativa, quale che essa sia e quali che siano le
condizioni in cui la stessa si svolga. Esso impone, in primo luogo e
quale presupposto essenziale e inderogabile, che il lavoratore operi
in condizioni di massima sicurezza.
In tal senso, del resto, la conferma più eloquente, ove mai
necessaria, si rinviene nella cura con cui i costituenti hanno
ribadito che «la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni» (art. 35, comma 1), altresì prevedendo espressamente
una serie di diritti - per così dire - accessori e funzionali a
garantirgli «un'esistenza libera e dignitosa» (equa retribuzione,
formazione ed elevazione professionale, durata massima della giornata
lavorativa, riposo settimanale, ferie retribuite, assistenza
previdenziale e così via: articoli 35 - 38).
Anche rispetto a tale generale dovere di tutela del lavoro,
dunque, l'art. 3 del decreto-legge n. 92, così com'è, appare in
insanabile contrasto.
4.3.4. Altrettanto è a dirsi in relazione all'art. 32, comma 1,
Cost., ed al «diritto alla salute», ivi consacrato.
In proposito, basterebbe rammentare le argomentazioni, dianzi
testualmente riportate, con le quali la Consulta ha riconosciuto come
non lesiva di esso la disciplina del decreto-legge n. 207/2012. A
siffatto approdo, infatti, la Corte è giunta - come s'è visto -
solo sul presupposto del soddisfacente contrappeso costituito dalla
procedura di AIA, ed altresì con riferimento ad un diritto alla
salute inteso come pretesa, costituzionalmente riconosciuta, al
benessere psicofisico dell'uomo ed alla salubrità dell'ambiente in
cui questi vive.
Nella fattispecie che qui interessa, invece, non soltanto manca
qualsiasi istituto o procedura che possa essere paragonato all'AIA,
ma altresì il bene in pericolo è rappresentato non già, o non
solo, dal generico benessere psicofisico, quanto piuttosto dalla
stessa vita e dall'incolumità individuale del cittadino-lavoratore.
Sembra francamente incontestabile, allora, che, anche su questo
punto, il ragionevole bilanciamento fra diritti costituzionali,
postulato dalla Corte, manchi del tutto.
4.3.5. Ulteriore profilo di incostituzionalità appare
ravvisabile con riferimento all'art. 41, comma 2, della Carta, là
dove si afferma che l'attività economica privata «non può svolgersi
... in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla
dignità umana».
Un impianto industriale, come l'altoforno «Afo/2», che ha
provocato l'atroce morte di un operaio e che - come risulta dagli
atti del procedimento - ha manifestato anche nei giorni seguenti
pericolose disfunzioni, con massive dispersioni di materie
incandescenti, è un'offesa alla sicurezza, alla libertà, alla
dignità umana di chi vi lavora.
Consentire - come il decreto-legge prevede - che esso continui ad
operare, ancorchè soltanto per un periodo di tempo limitato, nemmeno
in presenza di non ben definite «misure e attività aggiuntive»,
bensì soltanto di un progetto di esse, peraltro unilateralmente
predisposto dall'azienda interessata e non sindacabile nè
controllabile da altri, collide frontalmente - ad avviso del
sottoscritto giudice - col divieto di cui al predetto art. 41, comma
2.
4.3.6. L'intervento del Giudice delle leggi, infine, si presenta
indispensabile riguardo ad un ultimo profilo.
L'art. 112, Cost., affermando il principio dell'obbligatorietà
dell'azione penale da parte del pubblico ministero, implicitamente
conferisce rango e tutela costituzionale, laddove necessario, alla
potestà punitiva dello Stato, come indirettamente confermato, del
resto, dai reiterati ed espressi riferimenti all'atto motivato
dell'autorità giudiziaria», quale imprescindibile presupposto per la
limitazione delle libertà fondamentali del cittadino.
Tale potere-dovere, con altrettanta evidenza logica, si dispiega
necessariamente in due direzioni: la repressione dei reati, ma anche
la loro prevenzione. Sarebbe del tutto irrazionale, infatti, imporre
di reprimere e sanzionare i reati, che rappresentano le condotte a
più elevata valenza perturbatrice degli equilibri della comunità
sociale, ed invece non renderne altrettanto doverosa la prevenzione.
Ne consegue che l'art. 3 del decreto-legge n. 92/2015, là dove
consente la prosecuzione dell'attività produttiva anche in presenza
di misure di protezione dei lavoratori non conformi alla migliore
scienza ed esperienza del settore, e perciò permette il perpetuarsi
di una situazione penalmente rilevante (quanto meno ai fini dell'art.
437, codice penale, e, in caso di incidenti, anche degli articoli 589
e 590, codice penale), privando di efficacia i provvedimenti
preventivi doverosamente adottati a tal fine dalle competenti
autorità giudiziarie, va ad incidere su tale potestà
costituzionale. E, nella verosimile assenza di un ragionevole punto
di equilibrio, lo fa illegittimamente.
4.3.7. È manifestamente infondata, invece, l'eccezione
d'illegittimità costituzionale dei citato art. 3, in relazione
all'art. 77, comma 2, Cost., pure proposta dal pubblico ministero.
I dubbi di quest'ultimo, in ordine alla ricorrenza dei
presupposti che legittimano il Governo a ricorrere allo strumento del
decreto-legge («casi straordinari di necessità e d'urgenza»),
costituiscono il precipitato dell'assunto - fatto proprio da
quell'autorità giudiziaria - per cui la disciplina così varata
possa trovare applicazione nelle sole ipotesi in cui il provvedimento
giudiziario renda impossibile l'esercizio dell'attività d'impresa.
Così, però, non è, per le ragioni più sopra diffusamente
spiegate.
A tanto aggiungasi che - per costante giurisprudenza
costituzionale - «l'esistenza dei requisiti della straordinarietà
del caso di necessita e d'urgenza, che legittimano il Governo ad
adottare, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con
forza di legge, che perdono efficacia se non convertiti in legge
entro sessanta giorni, può essere oggetto di scrutinio di
costituzionalità, in quanto, secondo la nostra Costituzione,
l'attribuzione della funzione legislativa al Governo ha carattere
derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al Parlamento della
funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze
dello Stato centrale. Il predetto accertamento non sostituisce e non
si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del
Parlamento in sede di conversione - in cui le valutazioni politiche
potrebbero essere prevalenti - ma deve svolgersi su un piano diverso,
con la funzione di preservare l'assetto delle fonti normative e, con
esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è
predisposto. Inoltre, poichè la straordinarietà del caso, tale da
imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in
proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi
naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di
pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili
rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi, il difetto dei
presupposti di legittimità della decretazione d'urgenza può essere
oggetto di scrutinio di costituzionalità, solo quando risulti in
modo evidente» (così, Corte costituzionale, sentenza n. 171/2007;
vds. pur sent. n. 29/1995).
Nel caso specifico, dunque, trattandosi di questione comunque
incidente sull'attività di uno stabilimento dichiarato dalla legge
come «di interesse strategico nazionale», non risulta evidente il
difetto di tali requisiti e, dunque, non si pone extra ordinem il
ricorso del Governo allo strumento del decreto-legge.
5. In conclusione, quindi, l'incidente di esecuzione promosso dai
difensori di «ILVA s.p.a. in a.s.», con istanza dell'8 luglio 2015,
presupponendo necessariamente l'applicazione dell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92, non può essere definito
indipendentemente dalla verifica della legittimità costituzionale di
quest'ultimo.
La questione di legittimità costituzionale di tale norma risulta
non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 2 - 3 - 4 -
32, comma 1 - 35, comma 1 - 41, comma 2 - 112 della Costituzione.
Di conseguenza, il presente giudizio incidentale dev'essere
sospeso e gli atti debbono essere trasmessi alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Taranto;
Visti gli articoli 1, legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1; 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87; 1, decreto del Presidente della Corte
costituzionale 21 luglio 2004;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92, in relazione agli articoli 2 - 3
- 4 - 32, comma 1 - 35, comma 1 - 41, comma 2 - 112 della
Costituzione, nei termini di cui in motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone la sospensione del giudizio in corso, promosso dai
difensori di «ILVA s.p.a. in a.s.», con istanza dell'8 luglio 2015;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli amministratori e legali rappresentanti di «ILVA
s.p.a. in a.s.», ai loro difensori, al pubblico ministero ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone che la presente ordinanza sia trasmessa alla Corte
costituzionale insieme agli atti, all'esito delle predette
notificazioni e comunicazioni e con la prova di esse.
Taranto, 14 luglio 2015

Il Giudice: Rosati