1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 158 SENTENZA 24 giugno - 15 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio - Riordino delle funzioni in materia di aree produttive - Riordino territoriale dei Comuni. - Legge della Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 15 (Modifica ed integrazione alla L.R. 29.7.2011, n. 23 "Riordino delle funzioni in materia di aree produttive" e modifica alla L.R. 17.12.1997, n. 143 "Norme in materia di riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti delle circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi comunali. Istituzione di nuovi Comuni, Unioni e Fusioni"). - (T-150158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 15 (Modifica ed integrazione alla
L.R. 29.7.2011, n. 23 "Riordino delle funzioni in materia di aree
produttive" e modifica alla L.R. 17.12.1997, n. 143 "Norme in materia
di riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti delle circoscrizioni,
delle denominazioni e delle sedi comunali. Istituzione di nuovi
Comuni, Unioni e Fusioni"), nonchè, specificamente, dell'art. 1,
comma 1, lettera b) della medesima legge regionale, promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 9-11
giugno 2014, depositato in cancelleria il 17 giugno 2014 ed iscritto
al n. 45 del registro ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9-11 giugno, depositato il 17
giugno 2014 e iscritto al n. 45 del registro ricorsi 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 15 (Modifica ed
integrazione alla L.R. 29 luglio 2011, n. 23 "Riordino delle funzioni
in materia di aree produttive" e modifica alla L.R. 17 dicembre 1997,
n. 143 "Norme in materia di riordino territoriale dei Comuni:
Mutamenti delle circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi
comunali. Istituzione di nuovi Comuni, Unioni e Fusioni"), per
violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo
28 dicembre 2006, in riferimento agli artt. 121, 122 e 123 della
Costituzione, nonchè in via subordinata l'art. 1, comma 1, lettera
b) della medesima legge regionale, per violazione degli artt. 75 e
117, secondo comma, lettere e), l) ed s), Cost.
1.1.- Quanto all'impugnazione della legge regionale nella sua
interezza, il ricorrente osserva che, essendo il mandato elettivo del
Consiglio della Regione Abruzzo pervenuto alla sua naturale scadenza
il 15 dicembre 2013 e recando la legge impugnata la data 27 marzo
2014 (con pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione 9
aprile 2014), troverebbe applicazione l'art. 86, comma 3, dello
Statuto regionale, secondo cui «nei casi di scioglimento anticipato e
di scadenza della Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale
sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento,
sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti
nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono
dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione
Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che,
comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità; b) le
funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono prorogate sino
alla proclamazione del nuovo Presidente della Regione limitatamente
all'ordinaria amministrazione e agli atti indifferibili [...]».
Nel caso di specie, dalla lettura del provvedimento legislativo
in esame non emergerebbe (nè sarebbe stato evidenziato, ad esempio
nei lavori preparatori) alcuno dei presupposti riguardanti una sua
supposta natura di indifferibilità ed urgenza o di atto dovuto o
riferibile a situazioni di estrema gravità, tali da non consentirne
un rinvio, a pena di un grave danno alla collettività regionale o al
funzionamento dell'ente, che soli ne giustificherebbero l'adozione da
parte dell'organo legislativo in prorogatio.
1.2.- A prescindere da tale assorbente ragione, il Governo
lamenta inoltre l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo n. 15 del 2014 limitatamente alla disposizione
contenuta nell'art. l, comma l, lettera b), sotto diversi profili.
In primo luogo, la Regione, dettando norme sulla gestione delle
infrastrutture idriche e sulla determinazione delle tariffe per gli
utenti del servizio idrico integrato, avrebbe invaso la competenza
esclusiva dello Stato in tema di «tutela della concorrenza e di
tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e)
ed s) Cost.
Inoltre, l'articolo impugnato, rinviando con effetto legificante
ai criteri tariffari previsti dal decreto del Ministro dei lavori
pubblici 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle
componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento
del servizio idrico integrato), tra i quali vi è la remunerazione
del capitale, avrebbe reintrodotto di fatto tale componente
tariffaria, espunta dal referendum del giugno 2011, il cui esito è
stato proclamato con decreto del Presidente della Repubblica 18
luglio 2011, n. 116 (Abrogazione parziale, a seguito di referendum
popolare, del comma 1 dell'articolo 154 del decreto legislativo n.
152 del 2006, in materia di determinazione della tariffa del servizio
idrico integrato in base all'adeguata remunerazione del capitale
investito), in palese violazione del divieto di ripristino della
normativa abrogata dalla volontà popolare, desumibile dall'art. 75
Cost.
Da ultimo, nel prevedere che le infrastrutture idriche, fognarie,
e gli impianti di depurazione restino di proprietà dell'ARAP
(Agenzia regionale delle aree produttive, istituita dalla legge
regionale Abruzzo 29 luglio 2011, n. 23 - Riordino delle funzioni in
materia di aree produttive) e che questa «provved[a] alla relativa
gestione», la disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed l), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello
Stato la legislazione in materia di «tutela della concorrenza» e di
«ordinamento civile». Difatti, per un verso la concessione d'uso a
titolo gratuito delle infrastrutture sarebbe la sola tipologia di
trasferimento possibile (mentre la proprietà delle stesse dovrebbe
restare in capo ai soggetti consorziati, ovvero agli enti locali);
per altro verso, l'affidamento diretto del servizio all'ARAP
eluderebbe le norme statali e comunitarie che prevedono l'obbligo di
procedere mediante gara, trattandosi di un servizio pubblico di
rilevanza economica.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
primo luogo, l'intero testo della legge della Regione Abruzzo 27
marzo 2014, n. 15 (Modifica ed integrazione alla L.R. 29 luglio 2011,
n. 23 "Riordino delle funzioni in materia di aree produttive" e
modifica alla L.R. 17 dicembre 1997, n. 143 "Norme in materia di
riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti delle circoscrizioni,
delle denominazioni e delle sedi comunali. Istituzione di nuovi
Comuni, Unioni e Fusioni"), per violazione dell'art. 86, comma 3,
dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006, in riferimento
agli artt. 121, 122 e 123 della Costituzione.
Il ricorrente premette che la legge impugnata è stata approvata
dal Consiglio regionale dopo la scadenza della legislatura, in regime
di prorogatio, e che l'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione
Abruzzo, nello stabilire che in tale evenienza le funzioni del
Consiglio regionale sono prorogate sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni, ne
limita espressamente l'esercizio «[...] agli interventi che si
rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza
all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative
statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e
necessita'».
Ad avviso del ricorrente, dall'esame della legge impugnata non
emergerebbero, nè i requisiti di indifferibilità e urgenza, nè la
sua qualità di atto dovuto o riferibile a situazioni di estrema
gravità, tali da non consentire un rinvio, per non recare danno alla
collettività regionale o al funzionamento dell'ente, sicchè il
Consiglio regionale avrebbe esorbitato dai limiti propri della sua
condizione di organo in prorogatio, in tal modo violando il citato
parametro.
2.- In via subordinata, il Governo sostiene che l'art. 1, comma
1, lettera b) della medesima legge regionale, dettando norme
sull'assetto proprietario e sulla gestione delle infrastrutture
idriche nonchè sulla determinazione delle tariffe per gli utenti del
servizio idrico integrato, si porrebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettere e), l) ed s), della Costituzione, in quanto
lesivo della competenza esclusiva dello Stato nelle materie della
«tutela della concorrenza», dell'«ordinamento civile» e della «tutela
dell'ambiente». La medesima disposizione inoltre, in violazione del
divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà
popolare desumibile dall'art. 75 Cost., avrebbe reintrodotto tra i
criteri tariffari del servizio idrico integrato l'«adeguatezza della
remunerazione del capitale investito», sebbene tale componente sia
stata espunta dall'art. 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale) a seguito del referendum del giugno
2011.
3.- In via preliminare, va riconosciuta l'ammissibilità della
questione proposta nei confronti dell'intera legge regionale.
Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile
l'impugnazione di un'intera legge attraverso generiche censure che
non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di
legittimità costituzionale, è consentita, al contrario,
l'impugnativa di intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte
coinvolte dalle censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del
2008).
Nella fattispecie in esame è evidente come la prima delle
censure mosse dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della
legge impugnata, omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei
presupposti previsti dallo statuto regionale per il legittimo
esercizio della funzione legislativa in regime di prorogatio
(sentenza n. 44 del 2015). Di conseguenza, conformemente ai
precedenti casi in cui questa Corte è stata chiamata a pronunciarsi
sulla denunciata violazione dei poteri in regime di prorogatio
(sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010), «è pienamente
ammissibile che l'impugnazione riguardi l'atto legislativo nel suo
testo integrale, a prescindere dal carattere dispositivo più o meno
eterogeneo del suo contenuto normativo» (sentenza n. 64 del 2015).
4.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intera legge della Regione Abruzzo n. 15 del
2014, per violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto regionale,
in riferimento all'art. 123 Cost. (è inconferente, invece, il
richiamo operato dal ricorrente agli artt. 121 e 122 Cost., rispetto
ai quali l'evocata norma statutaria non funge da parametro
interposto).
4.1.- Secondo la giurisprudenza costituzionale, «l'istituto della
prorogatio riguarda, in termini generali, fattispecie in cui "coloro
che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica,
ancorchè scaduti, fino all'insediamento dei successori" (sentenza n.
208 del 1992)» (sentenza n. 64 del 2015).
Questa Corte ha poi chiarito che «[l]'istituto della prorogatio,
a differenza della vera e propria proroga (cfr., rispettivamente,
art. 61, secondo comma, e art. 60, secondo comma, Cost., per quanto
riguarda le Camere), non incide [...] sulla durata del mandato
elettivo, ma riguarda solo l'esercizio dei poteri nell'intervallo fra
la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l'entrata in
carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003; nello
stesso senso, sentenze n. 44 del 2015 e n. 181 del 2014) e ha
affermato che «"È pacifico [...] che l'istituto in esame presuppone
la scadenza, naturale o anticipata, del mandato del titolare
dell'organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere prorogatio"
(sentenza n. 181 del 2014)» (sentenza n. 55 del 2015).
4.2.- Nella specie, il mandato del Consiglio regionale
dell'Abruzzo è scaduto il 14 dicembre 2013, al termine del
quinquennio di durata in carica dell'organo, decorrente dalle
precedenti elezioni regionali, che si erano svolte il 14 e 15
dicembre 2008.
Successivamente, con decreto 14 gennaio 2014, n. 6, il Presidente
della Giunta regionale ha indetto le nuove elezioni regionali per il
giorno 25 maggio 2014, nel rispetto di quanto previsto all'art. 7,
comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, che impone
di tenere le elezioni regionali nella data stabilita per le elezioni
del Parlamento europeo, qualora nello stesso anno si svolgano
entrambe le consultazioni elettorali.
La legge della Regione Abruzzo n. 15 del 2014 - pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione del 9 aprile 2014, n. 14, ed
entrata in vigore il successivo 10 aprile 2014 - è stata approvata
dal Consiglio regionale l'11 marzo 2014, come risulta dal verbale di
pari data n. 179/4, dunque nel periodo compreso fra la scadenza del
mandato del Consiglio (14 dicembre 2013) e la proclamazione degli
eletti nelle nuove elezioni (avvenuta l'11 giugno 2014), quando cioè
l'organo era in regime di prorogatio.
4.3.- Questa Corte, esaminando analoghe questioni, relative a
leggi della Regione Abruzzo approvate dal Consiglio regionale nel
medesimo periodo, ha ribadito il proprio costante orientamento,
secondo il quale «In questa fase, i Consigli regionali "dispongono di
poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in
scadenza" (sentenza n. 468 del 1991); pertanto, in mancanza di
esplicite indicazioni contenute negli statuti, devono limitarsi al
"solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e
urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili". Essi, inoltre,
devono "comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione
libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori" (sentenza n. 68 del 2010)» (sentenza n. 55 del 2015).
Ha inoltre sottolineato (sulla scorta della ricordata sentenza n.
68 del 2010) come «il quadro normativo e applicativo sia notevolmente
mutato a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni). Questa ha
attribuito allo statuto ordinario la definizione della forma di
governo e l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.); e ha demandato, nel contempo, la disciplina
del sistema elettorale e dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità allo stesso legislatore regionale, sia pure nel
rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della
Repubblica, "che stabilisce anche la durata degli organi elettivi"
(art. 122, primo comma, Cost.). Cosicchè - anche sulla base di
quanto successivamente previsto nella legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione) - questa Corte ha affermato che "una interpretazione
sistematica delle citate nuove norme costituzionali conduce a
ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi
elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni,
e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia
oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai
sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma
di governo regionale"; e che, nel disciplinare questo profilo, gli
statuti "dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi
tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo
comma, della Costituzione" (sentenza n. 196 del 2003; anche sentenza
n. 304 del 2002)» (sentenza n. 64 del 2015).
Nella sentenza n. 44 del 2015 (concernente la legge regionale n.
24 del 2014), la Corte ha affermato altresì che «[...] gli stessi
statuti regionali, nel disciplinare la materia, devono rispettare le
limitazioni connaturate alla ratio dell'istituto».
L'art. 86 dello statuto della Regione Abruzzo prevede, al comma
3, che nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della
legislatura - e al di fuori delle ipotesi di scioglimento del
Consiglio regionale per gravi violazioni di legge o per ragioni di
sicurezza nazionale o di annullamento delle elezioni - «le funzioni
del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità
disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni
di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli
interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o
legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della
urgenza e necessita'» (lettera a), e, al comma 4, che, in questi
casi, «le nuove elezioni sono indette entro tre mesi secondo le
modalità definite dalla legge elettorale».
L'art. 141 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio
regionale dell'Abruzzo, approvato con deliberazione del Consiglio
regionale 12 ottobre 2010, n. 56/2, prevede a sua volta che «in caso
di scioglimento anticipato del Consiglio regionale e di scadenza
della Legislatura i poteri del Consiglio regionale sono prorogati
sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni,
limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli
impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere dell'urgenza e necessita'» (comma 1), e che
«[l]'urgenza e la necessità sono espressamente dichiarate ed
adeguatamente motivate con riferimento alle situazioni di estrema
gravità che esigono interventi immediati ed improcrastinabili, la
cui adozione non può essere rinviata senza arrecare grave danno per
gli interessi affidati alle cure della Regione» (comma 2). Tuttavia,
come pure puntualizzato da questa Corte, la mancanza di espresse
dichiarazioni e motivazioni «non osta all'accertamento nel merito di
tale requisito, giacchè l'urgenza e necessità della legge deve in
ogni caso emergere oggettivamente dal contenuto delle disposizioni
impugnate, anche a prescindere dall'esistenza di simili elementi
formali, i quali, in caso contrario, rischierebbero di trasformarsi
in vere e proprie formule sacramentali. In questo quadro, i lavori
preparatori possono tuttora fungere da valido ausilio per lo
scrutinio che la Corte è chiamata a eseguire» (sentenza n. 81 del
2015).
Da ultimo, è stato sottolineato che «Il requisito della
necessità e dell'urgenza, che legittima il Consiglio regionale a
esercitare i propri poteri in regime di prorogatio, evoca l'esigenza
che l'intervento normativo sia adottato nell'immediatezza della grave
situazione alla quale esso intende porre rimedio, perchè
diversamente verrebbero travalicati i limiti connaturati all'istituto
della prorogatio, che implicano non soltanto la gravità della
situazione che forma oggetto dell'intervento, ma anche la sua
improcrastinabilità, come è espressamente previsto dal richiamato
art. 141 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio
regionale» (sentenza n. 81 del 2015).
5.- In applicazione degli indicati principi, occorre ora
verificare se il Consiglio regionale sia intervenuto con un atto che
costituisce adempimento di impegni derivanti dall'appartenenza
all'Unione europea, da disposizioni costituzionali o legislative
statali o che è caratterizzato da urgenza e necessità, come
previsto dall'evocata disposizione statutaria.
5.1.- La legge impugnata ha introdotto alcune nuove previsioni,
di contenuto eterogeneo, in modifica di precedenti normative
regionali.
In primo luogo, ha apportato due modifiche alla legge della
Regione Abruzzo 29 luglio 2011, n. 23 (Riordino delle funzioni in
materia di aree produttive).
Con la prima (contenuta all'art. 1, comma 1, lettera a), si
consente la regolarizzazione delle attività produttive che vengono
esercitate nelle aree industriali in violazione dei vigenti piani
regolatori industriali degli ex Consorzi per le aree di sviluppo
industriale e/o delle disposizioni regolamentari adottate da questi
ultimi. Sebbene il Governo non ne faccia cenno, tale norma è stata
abrogata dall'art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 17
aprile 2014, n. 18 (Abrogazione della lettera a, del comma 1,
dell'art. 1, della L.R. 27 marzo 2014, n. 15, recante «Modifica ed
integrazione alla L.R. 29.7.2011, n. 23 "Riordino delle funzioni in
materia di aree produttive" e modifica alla L.R. 17.12.1997, n. 143
"Norme in materia di riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti
delle circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi comunali.
Istituzione di nuovi Comuni, Unioni e Fusioni"», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, terza serie speciale - Regioni, n. 24 del 14
giugno 2014. Tuttavia, l'assenza di indicazioni sulla sua mancata
applicazione medio tempore non consente di dichiarare, in parte qua,
la cessazione della materia del contendere.
Con la seconda modifica (art. 1, comma 1, lettera b), si prevede
che le infrastrutture idriche e fognarie nonchè gli impianti di
depurazione realizzati dai Consorzi per le aree di sviluppo
industriale restano di proprietà dell'ARAP (Agenzia regionale delle
aree produttive, istituita dalla legge reg. Abruzzo n. 23 del 2011,
la quale provvede alla loro gestione, nonchè al trattamento delle
acque di scarico o di reflui anche di altra provenienza. Si
stabilisce, inoltre, che il costo di acquisto dell'acqua è definito
annualmente dalla Giunta regionale, sulla scorta degli articoli 154 e
seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) e del decreto del Ministro dei lavori pubblici 1°
agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle componenti
di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del
servizio idrico integrato).
In secondo luogo, la legge impugnata, con l'art. 2, ha modificato
la legge della Regione Abruzzo 17 dicembre 1997, n. 143 (Norme in
materia di riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti delle
circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi comunali.
Istituzione di nuovi Comuni, Unioni e Fusioni), prolungando per tre
anni la disponibilità di risorse finanziarie che la Giunta regionale
destina in favore degli enti locali e delle unioni, che assumono alle
proprie dipendenze personale delle comunità montane, interessate dal
processo di riordino istituzionale avviato dalla stessa legge
regionale n. 143 del 1997.
5.2.- Considerati i contenuti appena descritti, va esclusa la
natura di atto dovuto della legge nei sensi sopra delineati. Nè,
d'altro canto, di tale pretesa natura è offerta alcuna
giustificazione dalla legge stessa o da altri atti ad essa
riferibili. La sanatoria di abusi edilizi, la gestione ordinaria del
servizio idrico integrato, le misure di sostegno finanziario alla
ricollocazione del personale delle comunità montane soppresse non
costituiscono interventi dovuti in base agli impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea, nè a disposizioni
costituzionali o legislative statali. In ogni caso, non è offerta
alcuna giustificazione di tale loro supposta natura.
5.3.- Difetta anche il requisito dell'urgenza e della necessità.
In primo luogo, a dispetto di quanto prescritto dal citato
Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale, l'urgenza e
la necessità non sono state «espressamente dichiarate ed
adeguatamente motivate». Neppure è possibile trarre dal contenuto
della legge o dai lavori preparatori elementi da cui desumere
l'improcrastinabilità dell'iniziativa legislativa.
Certamente è tutt'altro che improcrastinabile l'introduzione di
una sanatoria urbanistica (art. 1, comma, 1, lettera a), la quale
anzi, proprio per essere un istituto «a carattere contingente e del
tutto eccezionale» (sentenze n. 196 del 2004 e n. 427 del 1995), che
«determina la compressione di valori come "quelli del paesaggio,
della cultura, della salute, della conformità dell'iniziativa
economica privata all'utilità sociale, della funzione sociale della
proprieta'" sentenza n. 427 del 1995» (sentenza n. 9 del 2008),
richiederebbe una delicata ponderazione dei contrapposti interessi
che solo l'assemblea legislativa nel pieno della sua investitura
politica può compiere. In ogni caso, il carattere urgente
dell'intervento legislativo è escluso per tabulas dalla prevista
scadenza al 30 aprile 2015 del termine assegnato per la presentazione
della domanda di sanatoria.
Le norme dettate in tema di servizio idrico integrato (art. 1,
comma 1, lettera b) attengono ad aspetti strutturali della sua
organizzazione e non contengono misure in alcun modo dirette a
fronteggiare situazioni di emergenza, come potrebbe essere, ad
esempio, una impellente crisi di approvvigionamento. Che si tratti di
interventi riferiti alla gestione ordinaria è confermato dai lavori
preparatori al disegno di legge.
Alle medesime conclusioni si deve giungere con riguardo alla
previsione che prolunga per tre anni la destinazione di risorse
finanziarie in favore degli enti locali e delle unioni che assumono
alle proprie dipendenze personale delle soppresse comunità montane
(art. 2). Nemmeno per questa disposizione, che incide su un processo
di riordino istituzionale già da tempo avviato, è possibile
rinvenire quelle condizioni di urgenza e di necessità, nei sensi
sopra delineati, che sole ne avrebbero giustificato l'approvazione da
parte del Consiglio regionale in regime di prorogatio.
5.4.- Proprio per i suoi contenuti, invece, la legge nel suo
complesso - e in modo particolarmente evidente nelle previsioni che
riguardano la regolarizzazione degli abusi edilizi e le misure di
sostegno alla ricollocazione del personale in esubero - «si presta a
essere interpretat[a] come una forma di captatio benevolentiae nei
confronti degli elettori, dalla quale il Consiglio regionale, secondo
la ricordata giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, sentenza n.
68 del 2010), avrebbe dovuto comunque astenersi al fine di assicurare
una competizione libera e trasparente» (sentenza n. 81 del 2015).
Alla luce delle considerazioni esposte, l'intera legge della
Regione Abruzzo n. 15 del 2014, risultando in contrasto con l'art.
123 Cost. in relazione all'evocata norma statutaria, deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
6.- La censura proposta in via subordinata nei confronti
dell'art. 1, comma 1, lettera b), della medesima legge regionale
rimane assorbita.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 15 (Modifica ed integrazione alla
L.R. 29.7.2011, n. 23 "Riordino delle funzioni in materia di aree
produttive" e modifica alla L.R. 17.12.1997, n. 143 "Norme in materia
di riordino territoriale dei Comuni: Mutamenti delle circoscrizioni,
delle denominazioni e delle sedi comunali. Istituzione di nuovi
Comuni, Unioni e Fusioni").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI