1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 9-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 467 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 2004
Ordinanza del 1 aprile 2004 emessa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da A.T.I. S.I.D.I. Societa' Impianti Depuratori Industriali S.r.l. ed altri contro comune di Scicli ed altri Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati in sede giurisdizionale - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle Sezioni del Consiglio di Stato - Violazione dei principi costituzionali sulla funzione giurisdizionale in assenza di deroghe per la Regione siciliana con norme di rango costituzionale - Ingiustificata differenziazione dell'organo giudicante e dell'esercizio della giurisdizione su una parte del territorio nazionale - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 108, primo e secondo comma, 113, primo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23. Subordinatamente - Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia - Ingiustificata diversa disciplina rispetto alla composizione dell'Alta Corte nonche' a quella delle sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana e del Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge. 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Statuto Regione siciliana, art. 23 in relazione all'art. 24, primo comma e all'art. 23, terzo comma, del medesimo Statuto e del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 e agli artt. 90 e 91, secondo comma, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di istituzione di giudici speciali nonche' del divieto di istituzione di sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, convertito in legge 26 febbraio 2004, n. 45. - Costituzione, artt. 102, secondo comma, e 108, primo e secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di revisione della giurisdizione del Consiglio di Stato. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, VI disposizione transitoria; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione delle norme costituzionali sull'uniformita' dell'esercizio della giurisdizione e dell'organizzazione della giustizia sul territorio nazionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 5, 117, primo comma, secondo comma, lett. l), e 120, secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 14, primo comma. (004C0632) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 9-6-2004)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
n. 945/2003, proposto dalla A.T.I. S.I.D.I. Società Impianti
Depuratori Industriali S.r.l., in persona del legale rappresentante
pro tempore, sia in proprio che nella qualità di capogruppo e
mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo tra la stessa e
le imprese EUROECO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore, e Eredi Geraci Salvatore S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avv. Giovanni
Immordino, con domicilio eletto in Palermo, in via Libertà n. 171,
presso lo studio del medesimo;
Contro il Comune di Scicli, appellante incidentale, in persona
del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano
Tafuri, con domicilio eletto in Palermo, in via Trentacoste n. 89,
presso lo studio dell'avv. Pietro Allotta; e nei confronti di:
Proyectos e Instalaciones De Desalacion S.A. (Pridesa), in persona
del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di
capogruppo mandataria della associazione temporanea di imprese
costituenda con la Agnello Costruzioni S.r.l. e per la stessa impresa
Agnello Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, appellanti incidentali, rappresentate e difese dagli avv.ti
Franco D'Urso, Andrea Scuderi e Ignazio Scuderi, con domicilio eletto
in Palermo, via Trentacoste n. 89, presso lo studio dell'avv. Pietro
Allotta; per la riforma della sentenza n. 823/2003, in data 20 maggio
2003, del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione
staccata di Catania, I;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione, con appello incidentale, del
comune di Scicli e della Proyectos e Instalaciones de desalacion S.A.
(PRIDESA), in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria della
A.T.I. costituenda con la Agnello Costruzioni S.r.L. e della stessa
Agnello Costruzioni S.r.L.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla
pubblica udienza del 10 marzo 2004, l'avv. G. Immordino per l'ATI
S.I.D.I. in proprio e n. q., l'avv. G. Tafuri per il comune di Scicli
e l'avv. A. Scuderi per la Proyectos e Instalaciones de Desalacion
S.A. (PRIDESA), in proprio e n. q.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

1. - Con bando pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Sicilia, parte II, n. 16, in data 20 aprile 2001, venne indetto dal
comune di Scicli un appalto concorso per la progettazione esecutiva e
la realizzazione in un unico lotto nonchè la gestione per tre anni
dell'impianto di depurazione e della rete fognaria, relativamente ad
alcune frazioni, per un importo complessivo stimato in lire
18.292.000.000.
L'appalto venne aggiudicato alla costituenda associazione di
imprese tra la Proyectos e Instalaciones de Desalacion S.A. (Pridesa)
e la Agnello costruzioni S.r.l. (d'ora in avanti menzionata come ATI
Pridesa).
Ricorreva al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
Sezione staccata di Catania, la costituenda associazione di imprese,
partecipante alla gara, tra la S.I.D.I. Società Impianti Depuratori
Industriali S.r.L., la Euroeco S.p.A. e la Eredi Geraci Salvatore
S.r.l., (d'ora in avanti menzionata come ATI S.I.D.I.) che impugnava
i seguenti atti:
la deliberazione della Giunta municipale di Scicli n. 119 in
data 18 maggio 2002, con la quale l'amministrazione, richiamando per
relationem la proposta dirigenziale di deliberazione n. 12 in data 9
maggio 2002, prendeva atto delle risultanze dei verbali, della
relazione conclusiva con allegato prospetto delle valutazioni e dei
punteggi a ciascuna ditta concorrente, trasmessi dalla commissione di
gara in data 6 maggio 2002, con aggiudicazione della gara alla A.T.I.
Pridesa;
la proposta di deliberazione n. 12 in data 9 maggio 2002;
la relazione della commissione di gara;
i verbali redatti dalla suddetta commissione in data 19, 20,
21 febbraio 2002, 12, 13, 15, 18, 21, 22, 28 marzo 2002, 3, 8, 10,
11, 12, 15, 17, 18, 19, 23, 24, 29 aprile 2002 e 6 maggio 2002;
gli atti tutti presupposti, connessi e consequenziale.
La A.T.I. S.I.D.I. deduceva i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell'articolo 95, comma 4,
del d.P.R. 20 dicembre 1999, n. 554; violazione dell'articolo 8 comma
11-bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e dell'articolo 3, comma 7
del d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, sul rilievo che l'ATI
aggiudicataria non doveva essere ammessa alla gara, in quanto
l'associata Agnello Costruzioni S.r.L., pur dichiarando di
partecipare quale associata al 20% ai sensi dell'art. 95, comma 4,
citato, non aveva prodotto, come prescritto, alcun attestato SOA
comprovante il possesso della qualificazione in altre categorie e per
l'ammontare del 20% dei lavori; la capogruppo Pridesa, poi, aveva
presentato un certificato dell'autorità spagnola risalente al 24
luglio 2000, che dichiarava equivalente alla SOA, ma che la
amministrazione aveva omesso di verificare come prescritto
dall'articolo 8 comma 11-bis della legge n. 109/1994;
2) violazione e falsa applicazione dell'articolo 8 del bando
di gara; violazione della lex specialis di gara; violazione del
principio di imparzialità e trasparenza nella conduzione delle
pubbliche gare; eccesso di potere per inosservanza dei precetti di
logica e imparzialità; sviamento dall'interesse pubblico,
contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, disparità
di trattamento, ingiustizia manifesta, osservandosi che il progetto
presentato della A.T.I. Pridesa in molti punti non era conforme al
progetto di massima e alla normativa tecnica vigente e che quindi
l'ATI medesima doveva essere esclusa;
3) illogicità manifesta; erronea attribuzione del punteggio
per il prezzo offerto.
Si costituivano in giudizio sia l'amministrazione comunale, sia
la ATI controinteressata, svolgendo argomentazioni intese a
dimostrare la irricevibilità, la inammissibilità e la infondatezza
nel merito del ricorso.
Con ricorso incidentale, la controinteressata censurava tra
l'altro la mancata esclusione dalla gara della A.T.I. S.I.D.I.,
eccependo, la conseguente inammissibilità del ricorso principale per
difetto di interesse. In particolare la ricorrente incidentale
rilevava che una mandante del raggruppamento ricorrente, pur
dichiarando di essere tenuta al rispetto delle norme che disciplinano
il diritto al lavoro dei disabili non aveva mai prodotto, nè in sede
di qualifica nè successivamente, il certificato rilasciato
dall'ufficio di collocamento, richiesto espressamente dall'articolo17
della legge 12 marzo 1999, n. 68, preventivamente e a pena
l'esclusione. In via subordinata la ATI Pridesa impugnava, sempre in
via incidentale, il bando di gara, per violazione dell'art. 17 della
legge n. 68/1999 ove interpretato nel senso di non ritenere dovuta la
produzione del certificato di cui sopra.
Il comune di Scicli, in particolare, eccepiva la irritualità del
ricorso in primo grado in quanto non notificato alla commissione di
gara ma solo al comune.
2. - Tribunale amministrativo regionale, con ordinanza n. 2038
dell'8 ottobre 2002 respingeva la domanda cautelare, presentata in
via incidentale dall'ATI S.I.D.I., ritenendo, ad un primo esame,
infondato il ricorso principale.
Questo Consiglio, in sede di appello cautelare, riteneva invece
sussistenti i presupposti per la anticipata trattazione nel merito
della causa (ordinanza n. 3 del 10 gennaio 2003) ai sensi
dell'art. 23-bis, comma 3, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
3. - Con sentenza n. 823, in data 20 maggio 2003, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania,
I, si pronunciava sulla causa e - disattesa la ricordata eccezione
pregiudiziale del comune - accoglieva il ricorso incidentale dell'ATI
Pridesa e, per l'effetto, dichiarava inammissibile il ricorso
principale dell'ATI S.I.D.I.
4. - La sentenza e stata appellata in via principale l'ATI
S.I.D.I., che ha dedotto:
1) erroneità della sentenza in relazione alla eccepita
inammissibilità del ricorso incidentale in primo grado per
invalidità della procura resa, da soggetto non identificato, con
firma illeggibile e per difetto di legittimazione;
2) erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto
fondato il ricorso incidentale.
Ha poi riproposto i motivi di merito dedotti in primo grado con
il ricorso principale e ha chiesto la sospensione cautelare della
esecuzione della sentenza appellata.
Si è costituita la ATI Pridesa, con un controricorso ed appello
incidentale, con il quale è stata riproposta, in via, subordinata,
la impugnazione del bando di gara per violazione dell'art. 17 della
legge n. 68/1999.
Si è costituito anche il comune di Scicli che, oltre a
controdedurre nel merito, ha riformulato la eccezione di
irricevibilità del ricorso disattesa dal Tribunale amministrativo
regionale.
In memorie difensive l'ATI S.I.D.I. e il comune hanno
ulteriormente illustrato le proprie tesi e replicato a quelle
avversarie.
Questo Consiglio, in accoglimento della domanda cautelare, ha
fissato la anticipata trattazione nel merito della causa (ordinanza
n. 818 del 26 settembre 2003) ai sensi dell'art. 23-bis, comma 3,
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e successive modifiche e
integrazioni, senza tuttavia sospendere la esecuzione della sentenza
appellata, avuto riguardo alla natura delle opere appaltate e allo
stato di esecuzione del relativo contratto.
5. - Alla pubblica udienza del 10 marzo 2004, uditi i difensori
delle parti, l'appello è passato in decisione. Nella circostanza il
difensore dell'ATI Pridesa ha svolto considerazioni volte ad
evidenziare, la illegittimità costituzionale del decreto legislativo
24 dicembre 2003 n. 373 - in particolare per violazione degli
articoli 23 primo comma dello Statuto siciliano, nonchè degli
articoli 102 commi primo e secondo e 108 comma primo della
Costituzione e del primo comma della VI disposizione transitoria
della Costituzione - nella parte in cui prevede un composizione mista
(per la presenza, oltre a magistrati del Consiglio di Stato, anche di
componenti designati dal Presidente della Regione Sicilia) della
Sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione Sicilia.

D i r i t t o

I

1. - Il Collegio, chiamato a decidere sull'appello in epigrafe,
avuto riguardo anche alle eccezioni sollevate dalla difesa della ATI
Pridesa alla pubblica udienza del 10 marzo 2004, ritiene innanzitutto
di dover affrontare taluni dubbi di costituzionalità relativamente
al decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373, nella parte in cui
prevede una composizione mista (per la presenza, non solo di
magistrati del Consiglio di Stato, ma anche di componenti designati
dal Presidente della Regione siciliana) della Sezione giurisdizionale
di questo Consiglio di giustizia amministrativa.
2. - In via di premessa va rilevato che il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana è stato istituito in
attuazione dell'art. 23 dello Statuto siciliano (r.d.lgs. 15 maggio
1946 n. 455 convertito in legge costituzionale con l'art. 1, primo
comma della legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 2), a norma del
quale:
gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le
rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione.
le sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti
svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente, consultive e di
controllo amministrativo e contabile.
i magistrati della Corte dei conti sono nominati, di accordo,
dai Governi dello Stato e della regione.
i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria
contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente
regionale sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato.
Quanto alla sua attuazione, l'art. 43 dello Statuto siciliano
stabilisce che una commissione paritetica (di quattro membri nominati
dai Governi regionale e statale), determinerà le norme per
l'attuazione del presente Statuto.
Si tratta di procedura legislativa rinforzata prevista anche per
altre regioni a statuto speciale.
Per consolidato insegnamento della Corte costituzionale la
relativa competenza si esercita non solo in occasione del primo
passaggio di funzioni, ma anche successivamente (Corte cost.
180/1980; 212/1984).
È stato altresì sottolineato che in sede di attuazione non può
prescindersi dallo speciale procedimento posto, con norma di rilievo
costituzionale, a garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti alla
commissione paritetica (Corte cost. 206/1975; 95/1984; 137/1998).
3. - L'art. 23 dello Statuto, come emerge dal testo sopra
riportato e per quel che qui rileva, contempla la localizzazione in
Sicilia, per gli affari concernenti la regione, di sezioni degli
organi giurisdizionali centrali.
In punto di fatto, il decentramento non è mai stato realizzato
per la Corte di Cassazione, la quale ha sempre respinto le questioni
di costituzionalità delle disposizioni dell'ordinamento giudiziario,
nella parte in cui non prevedono l'istituzione di due sezioni, civile
e penale, della Corte di cassazione con sede in Palermo, sul rilievo
che la norma statutaria siciliana ha natura programmatica e non
assume rilevanza nell'ordinamento in relazione al principio di cui
all'art. 25 cost. (v. Cass. 12 settembre 1991 n. 9534; 8 aprile 1992
n. 4270). Non sono state decentrate neppure la commissione tributaria
centrale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il decentramento è stato invece attuato per il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti con i coevi decreti legislativi del 6
maggio 1948 rispettivamente n. 654 e n. 655.
Per quanto riguarda il Consiglio di Stato, le disposizioni
attuative, con la istituzione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, sono state a suo tempo
oggetto di dubbi di costituzionalità e di modifiche normative (cfr.
d.P.R. 5 aprile 1978, n. 204), che però non sono sembrate a questo
consiglio sufficienti ad escludere ogni perplessità in proposito.
4. - Questo Consiglio, infatti, con ordinanza n. 185/2003, in
data 13 maggio 2003, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale prima serie
speciale n. 28 del 16 luglio 2003 ha sollevato talune questioni di
costituzionalità del d.Lgs. n. 654/1948 sotto vari profili in
rapporto a numerose disposizioni sia dello Statuto siciliano sia
della Costituzione.
Tali questioni sono state successivamente sollevate anche con
ordinanza n. 303/2003, in data 9 settembre 2003, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale prima serie speciale n. 45 del 12 novembre 2003.
Nelle more dei giudizi innanzi alla Corte costituzionale è stato
emanato il d.lgs. n. 373/2003 il quale, come recita l'art. 14,
sostituisce integralmente il d.lgs. n. 654/1948 ed il decreto di
modifica dello stesso, e cioè il d.P.R. n. 204/1978.
Non pochi interrogativi posti nelle anzidette ordinanze di questo
Consiglio sono stati superati dalle nuove disposizioni.
In particolare, è venuto meno un gruppo di questioni concernenti
la supposta violazione di principi costituzionali sia in tema di
delega legislativa sia dell'art. 43 dello Statuto siciliano, e ciò
poichè il d.lgs. n. 654/1948 sarebbe stato emanato in base a norme
di delega a contenuto indeterminato e comunque prescindendo
dall'intervento della commissione paritetica di cui all'art. 43 dello
Statuto siciliano.
Un altro gruppo di censure concerneva altri supposti vizi di
costituzionalità dell'art. 2 del d.lgs. n. 654/1948 (come sostituito
dal d.P.R. n. 204/1978) in relazione a taluni principi costituzionali
per non essere assicurate ai membri laici della sezione
giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana sufficienti garanzie di indipendenza e di
imparzialità e per non essere previsto un termine per la loro
designazione nonchè meccanismi sostitutivi.
Anche tali interrogativi sono stati superati dal d.lgs.
n. 373/2003 e, in particolare, dalle previsioni degli articoli 6 e 7
che hanno esteso ai membri laici il regime giuridico e disciplinare,
nonchè il trattamento economico dei togati e ne hanno previsto la
cessazione automatica al termine del sessennio di nomina.
Peraltro il d.lgs. n. 373/2003 non ha eliminato un dubbio di
costituzionalità, già adombrato nelle ordinanze n. 185/2003 e
n. 303/2003, e concernente, in particolare, la questione se in sede
di norme di attuazione dell'art. 23 dello Statuto siciliano sia
possibile prevedere una composizione mista di laici e togati del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in
sede giurisdizionale.
Vengono in rilievo le seguenti disposizioni del d.lgs.
n. 373/2003:
l'art. 4, comma 1, laddove, nel disciplinare la composizione
della Sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia
amministrativa, oltre al presidente del consesso, al presidente
assegnato alla Sezione giurisdizionale e a quattro consiglieri di
Stato, alla lettera d) si prevedono quattro componenti in possesso
dei requisiti di cui all'art. 106, terzo comma, della Costituzione
per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'art. 19,
primo comma, n. 2) della legge 27 aprile 1982, n. 186;
l' art. 4, comma 2, in forza del quale il collegio giudicante
è composto da uno dei due presidenti della Sezione, da due
consiglieri di Stato e da due dei membri indicati nella lettera d)
del comma 1;
l'art. 6, comma 2, laddove si demanda al Presidente della
Regione Sicilia la designazione dei componenti di cui all'art. 4,
comma 1, lettera d);
l'art. 15, commi 1 e 2, laddove in via transitoria si
disciplina la permanenza in carica dei membri laici (giuristi) della
Sezione giurisdizionale.
In via derivata tale dubbio di costituzionalità si riflette in
parte sull'art. 6 del decreto-legge 24 dicembre 2003 n. 354
convertito nella legge 26 febbraio 2004 n. 45, in forza del quale per
assicurare il funzionamento del Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione siciliana, anche mediante potenziamento della sua
composizione, è autorizzata la spesa di euro 700.000 a decorrere
dall'anno 2004.
Le questioni hanno costituito già oggetto di rimessione alla
Corte costituzionale con decreti presidenziali n. 77 in data 13
febbraio 2004 e n. 81 in data 26 febbraio 2004, pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale, 1ª serie speciale n. 12 del 24 marzo 2004.
5. - Tali questioni sono rilevanti ai fini dell'esercizio della
giurisdizione e preliminari ad ogni decisione in rito e in merito, in
quanto la legittimità costituzionale della composizione del Collegio
costituisce, di per sè, un presupposto per l'adozione di
qualsivoglia decisione (v. da ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Esse, poi, non appaiono manifestamente infondate per quanto di
seguito verrà esposto.

II

1. - Osserva anzitutto il Collegio che l'art. 23 dello Statuto
siciliano, norma di rango costituzionale, non prevede alcuna deroga
ne alla composizione ordinaria degli organi giurisdizionali da
localizzare in Sicilia, ne, in via di principio, alla nomina dei
rispettivi componenti.
Nel primo comma si dispone infatti semplicemente che gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione.
In particolare non è contemplata, come conseguenza del
decentramento, alcuna diversa composizione, rispetto a quella
ordinaria, della Sezione regionale giurisdizionale del Consiglio di
Stato.
Nell'art. 23 è prevista un'unica eccezione alla organizzazione
ordinaria, a carattere funzionale e non strutturale, laddove al
quarto comma si prevede la partecipazione della Sezione
giurisdizionale alla funzione consultiva in materia di ricorsi
straordinari (i ricorsi amministrativi, avanzati in linea
straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi
dal Presidente regionale sentite le Sezioni regionali del Consiglio
di Stato; cfr. art. 23, comma quarto dello Statuto).
Si tratta di eccezione, che, come appare evidente, è estranea
alla composizione della Sezione giurisdizionale e alle modalità di
nomina dei suoi componenti, e che riguarda esclusivamente la sua
partecipazione ad alcune funzioni consultive del consesso: i pareri
in sede di decisione dei ricorsi straordinari contro atti
amministrativi regionali non sono demandati alla sola Sezione
consultiva del Consiglio, come avviene nella organizzazione ordinaria
del Consiglio di Stato, ma alle Sezioni regionali riunite,
giurisdizionale e consultiva.
Il rilievo letterale è confermato dal dato storico. Dagli atti
relativi ai lavori preparatori emerge con chiarezza che mai nessuno,
in sede di redazione dello Statuto, pensò ad una organizzazione
delle magistrature superiori diversa da quella disciplinata dalla
legge statale e che, se vi fu un accenno di specialità, esso
riguarda solo il giudice contabile (cfr. per una dettagliata
ricostruzione del quadro storico l'ordinanza n. 185/2003 di questo
Consiglio).
Anche il dato sistematico converge con quello letterale e storico
della interpretazione.
Elementi di partecipazione regionale nella provvista dell'organo
decentrato sono previsti statutariamente solo per la Corte dei conti
(art. 23, comma terzo).
Il d.lgs. n. 373/2003, nella parte in cui disciplina una
composizione mista della Sezione giurisdizionale del Consiglio di
giustizia amministrativa, con la nomina di componenti regionali, non
può dunque considerarsi secundum statutum.
2. - Si tratta quindi di stabilire se, pur non essendo prevista
dall'art. 23 dello Statuto siciliano, la composizione mista della
Sezione giurisdizionale di questo Consiglio possa ritenersi comunque
correttamente introdotta con norme contenute in un decreto
legislativo attuativo dello Statuto.
Come noto i decreti legislativi di attuazione statutaria da un
lato hanno il valore di legge statale, rinforzata (per la Sicilia ex
art. 43 dello Statuto) quanto alla procedura dall'intervento di una
Commissione paritetica Stato-Regioni (cfr. Corte cost. 14 luglio
1956, nn. 14, 15, 16; 16 luglio 1956, n. 20; 19 luglio 1956, n. 22;
26 gennaio 1957, n. 15; 18 maggio 1959, n. 30; 18 maggio 1959, n. 30,
Corte cost. n. 13/1974); dall'altro sono espressione di una
competenza separata e riservata rispetto alle leggi statali ordinarie
(cfr. Corte cost. n. 180/1980, n. 237/1983, n. 212/1984,
n. 137/1998), in quanto il loro contenuto è circoscritto dalla
finalità attuativa dello Statuto.
In approfondimento di questi principi va ricordato che, da un
lato, con riferimento al d.lgs. n. 654/1948 (corrispondente per
natura al d.lgs. n. 373/2003) la Corte costituzionale ha affermato
«che il predetto decreto legislativo ha valore di legge ordinaria»
(Corte cost. n. 61/1975).
Inoltre, più in generale, la Corte ha affermato che le norme di
attuazione degli Statuti speciali «hanno... valore di legge, e per
alcuni Statuti, come per quello sardo, è prevista la loro
compilazione da parte di una commissione paritetica e occorre sentire
il parere di alcuni organi regionali. Sia per ragioni formali che per
ragioni sostanziali, esse si pongono dunque su un piano diverso e
superiore rispetto alle leggi da emanare nelle materie da esse
regolate; ma non per questo si può ad esse attribuire il carattere
di leggi costituzionali» (v. Corte cost. n. 30/1959, cit.).
Dall'altro la Corte costituzionale ha sottolineato che, anche
laddove gli Statuti prevedano in via generica la emanazione di norme
di attuazione, sarebbe illogico ritenere che queste ultime debbano
essere emanate per tutte le materie statutarie perchè in tal modo si
perverrebbe» all'assurdo di giudicare che esse sono state previste
anche in caso in cui il testo statutario avesse avuto in sè piena
completezza e non avesse reclamato integrazioni o specificazioni. In
tali ipotesi le norme di situazione non potrebbero mai emanarsi per
mancanza di oggetto» (Corte cost. 1° luglio 1969, n. 136).
Si pone in tal modo il problema del limite contenutistico delle
norme attuative degli Statuti regionali, problema che va risolto in
base ad un principio di aderenza.
La Corte costituzionale (nella citata decisione n. 20/1956) ha
affermato al riguardo che se poi le norme di attuazione siano praeter
legem, nel senso che abbiano integrato le disposizioni statutarie od
abbiano aggiunto ad esse qualche cosa che le medesime non
contenevano, bisogna vedere se queste integrazioni od aggiunte
concordino innanzi tutto con le disposizioni statutarie e col
fondamentale principio dell'autonomia della Regione, e se inoltre sia
giustificata la loro emanazione dalla finalità dell'attuazione dello
Statuto.
Questo insegnamento è stato mantenuto fermo fino ad ora e, sullo
specifico punto, la decisione n. 20/1956 è stata costantemente
richiamata dalla successiva giurisprudenza costituzionale (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2001).
3. - La necessaria aderenza, allo Statuto, delle norme
integrative nella specie non sembra ravvisabile.
Come detto, essa può ritenersi sussistente ove si configurino i
seguenti requisiti: la concordanza delle integrazioni con le
disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia
della Regione e la necessità della loro emanazione ai fini di dare
attuazione allo Statuto.
Sotto il primo profilo (concordanza con le disposizioni
statutarie), va osservato che lo Statuto siciliano, non solo non
prevede la istituzione di una Sezione giurisdizionale del Consiglio
di Stato a composizione mista, ma neppure delega alle norme di
attuazione la disciplina dell'ordinamento di detta Sezione.
Ne potrebbe sostenersi (quanto alla concordanza col principio
della autonomia regionale), che la presenza in Collegio di magistrati
laici di designazione regionale costituisca la logica e naturale
conseguenza, se non della lettera, almeno dello spirito e delle
finalità autonomistiche dello Statuto siciliano.
Un conto infatti è la localizzazione di una funzione, un altro
è la organizzazione della funzione. Sono due aspetti del tutto
diversi che il legislatore costituzionale può disciplinare
diversamente a seconda dei casi così come dimostra lo Statuto del
Trentino Alto Adige (istituzione espressa dell'organo speciale,
delega espressa alle norme di attuazione, localizzazione e previsione
di giudici laici), quello della Valle d'Aosta (limitata competenza
per gli uffici di conciliazione), quello della Regione Sardegna e del
Friuli-Venezia Giulia (nessuna disposizione sulla giurisdizione).
Per la Sicilia, come detto, in via di principio è prevista solo
la localizzazione degli organi ordinari, mentre appare estranea alla
previsione statutaria e alle autonomie regionali in essa affermate
una diversa composizione degli organi giurisdizionali centrali.
Esiste quindi un limite interno all'art. 23 dello Statuto che
impedisce all'attuazione di incidere sugli assetti giurisdizionali
della Sezione decentrata.
In questa prospettiva l'autonomia regionale non trova
nell'art. 23, nè per dato letterale nè per dato logico e
sistematico, sviluppi che consentano e tanto meno rendano necessari
assetti normativi quali quelli contenuti nelle richiamate
disposizioni del d.lgs. n. 373/2003.
Tale decreto legislativo ha quindi ampliato la sfera di autonomia
regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e
soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria,
che riguardava solo la presenza in Sicilia di sezioni delle
magistrature superiori, senza alcuna intenzione di alterarne, in via
di principio, la struttura e le funzioni (v. in questo senso
l'ordinanza 6 marzo 1975 con cui l'Adunanza Pienaria del Consiglio di
Stato rimise alla Corte costituzionale la questione su cui poi
intervenne la dec. n. 25/1976).
Queste considerazioni escludono anche il terzo requisito
legittimante la normazione attuativa praeter legem (la necessità
della sua emanazione in relazione alla finalità di attuazione dello
Statuto).
In conclusione dunque il d.lgs. n. 373/2003 appare «contra
statutum» poichè, al pari del d.lgs. n. 654/1948, istituisce in
Sicilia «un organo di giustizia amministrativa caratterizzato da una
propria fisionomia e struttura» (Corte cost. n. 25/1976), diverso da
quello ordinario, in quanto composto anche con giudici laici di
designazione regionale.
4. - Merita di essere richiamata, per un approfondimento sul
punto, la decisione 12 luglio 1984 n. 212 della Corte costituzionale
che, nel dichiarare la illegittimità costituzionale della
istituzione di una sezione giurisdizionale e delle Sezioni unite
della Corte dei conti in Sardegna, ha argomentato con il fatto che
nè dalla lettera dello Statuto regionale, nè dal suo spirito, nè
dalle sue finalità era in alcun modo ricavabile che si fosse inteso
prevedere, neppure per implicito, Sezioni di organi centrali neppure
nei limiti degli affari concernenti la Regione e ciò a differenza di
quanto stabilito per altre Regioni, richiamando appunto l'art. 23
dello Statuto siciliano e l'art. 90 dello Statuto del Trentino-Alto
Adige.
Al riguardo tuttavia non può non sottolinearsi la differenza
fondamentale tra lo Statuto siciliano e quello del Trentino-Alto
Adige i quali, ai fini in esame, non possono porsi sullo stesso
piano.
Infatti, mentre lo Statuto siciliano si limita alla pura e
semplice localizzazione in Sicilia delle sezioni delle giurisdizioni
superiori, lo Statuto del Trentino-Alto Adige è di ben diverso
contenuto.
Innanzitutto, l'art. 90 del Testo Unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nell'istituire
il Tribunale regionale di giustizia amministrativa (T.R.G.A.) con una
sezione autonoma per la Provincia di Bolzano, espressamente rinvia
alle norme di attuazione per il suo ordinamento (secondo
l'ordinamento che verrà stabilito al riguardo) sia per la sede di
Trento che per quella di Bolzano (cfr. Consiglio di Stato, V, 13
novembre 1995, n. 1546). Inoltre, il successivo art. 91, sempre
espressamente disciplina la composizione della sezione
giurisdizionale per la provincia di Bolzano del T.R.G.A. così come
prevede che la metà dei componenti la Sezione è nominata dal
Consiglio provinciale di Bolzano (art. 91 secondo comma).
Le norme di attuazione dello Statuto del Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 6 aprile 1984 n. 426) di conseguenza, essendo a ciò
espressamente delegate dallo Statuto, disciplinano le modalità di
scelta dei magistrati cosiddetti laici, individuando le categorie tra
cui questi debbono essere scelti, il ruolo in cui debbono essere
collocati, le garanzie che li assistono, lo stato giuridico e il
trattamento economico (articoli 1, 2, 4, 5, d.P.R. 6 aprile 1984
n. 426).
In proposito, nella decisione n. 137/1998 la Corte costituzionale
ha espressamente rilevato come la specialità del T.R.G.A. risieda
nella delega contenuta nell'art. 90 dello Statuto speciale da cui
legittimamente discendono le norme di attuazione adottate con lo
speciale procedimento della commissione paritetica.
Il d.lgs. n. 373/2003 di attuazione dello Statuto siciliano
contiene, agli articoli 4 e 6, norme di contenuto analogo alle norme
di attuazione dello Statuto del Trentino, ma con la fondamentale
differenza che l'art. 23 dello Statuto siciliano non prevede alcuna
delega attuativa, nè (a parte il decentramento) deroghe
all'ordinamento statale della giurisdizione amministrativa.
5. - Per contro, come emerge in particolare dal dato sistematico,
tali deroghe dovrebbero essere contemplate nello Statuto siciliano.
Al riguardo va osservato che quando si è voluta una composizione
mista, lo Statuto siciliano lo ha espressamente sancito, come risulta
dal confronto dell'art. 23 con l'art. 24 primo comma secondo cui i
membri dell'Alta Corte dovevano essere nominati «in pari numero dalle
Assemblee legislative dello Stato e della Regione».
Inoltre, come accennato, un ulteriore argomento si ricava dal
testuale tenore dello stesso art. 23 dello Statuto. Invero, il terzo
comma si dà carico di precisare che i magistrati della Corte dei
conti sono nominati «d'accordo dai Governi dello Stato e della
Regione».
Il legislatore costituzionale ha talmente avvertito l'effetto
derogatorio, al normale e limitato assetto organizzativo, della
designazione del giudice contabile togato, da ritenerne necessaria la
specificazione nello Statuto.
Orbene, di fronte a tale espressa specificazione dello Statuto
per una delle magistrature superiori, non si vede come si possa
sostenere che invece l'assoluto silenzio dello stesso legislatore
circa le altre possa essere interpretato come una implicita delega a
disciplinare, in sede di attuazione, la nomina, la composizione, la
stessa struttura del giudice amministrativo in una organizzazione
giurisdizionale del tutto difforme da quella ordinaria.
Inoltre, ai fini del mero trasferimento di una sezione del
Consiglio di Stato in Sicilia - poichè tale è l'oggetto dell'art.
23 dello Statuto siciliano (Corte cost. n. 189/1992 e n. 61/1975) -
non si vede perchè fosse necessario cambiare la composizione
ordinaria della Sezione con l'introduzione nel Collegio giudicante di
giudici laici di designazione regionale. È stato infatti affermato
che la norma di attuazione, intanto può porsi in funzione di
integrazione dello Statuto «semprechè sia giustificata da un
rapporto di strumentalità logica rispetto all'attuazione di
disposizioni del medesimo» (Corte cost. n. 260/1990). Diversamente,
ove il testo statutario sia completo, le norme di attuazione
sarebbero prive di oggetto (Corte cost. n. 136/1969 cit.).
6. - Neppure potrebbe sostenersi, sotto altro profilo, che, nella
previsione statutaria siciliana, limitata alla localizzazione, sia
implicita la disciplina della organizzazione giurisdizionale. Al
contrario i principi costituzionali emergenti dagli articoli 102,
comma primo, e (in particolare) 108 comma primo, portano ad affermare
che, in relazione alla riserva di legge statale sancita in materia di
organizzazione giudiziaria, la previsione di decentramento ex art. 23
dello Statuto siciliano è eccezionale e non è suscettibile di
interpretazioni estensive.
In particolare la Corte costituzionale ha sempre affermato che in
materia di ordinamento giudiziario esiste, ex art. 108 Cost., una
riserva di legge statale (Corte cost. n. 4/1956, n. 76/1995,
n. 134/1998, n. 86/1999). Tale riserva concerne «la disciplina di
tutto quanto concerne l'Amministrazione della giustizia, sia riguardo
alla istituzione dei giudici, che alle loro funzioni ed alle
modalità del correlativo esercizio» (v. Corte cost. n. 4/1956).
La riserva in questione esclude in via di principio che le
Regioni, al di fuori di speciali disposizioni derogatorie, di rango
costituzionale possano incidere sulla legislazione statale di
settore, sia attraverso la propria legislazione, sia attraverso
determinazioni paritetiche in sede di attuazione degli statuti
speciali.
Il rigoroso limite all'intervento regionale in materia di
giurisdizione è sottolineato in varie decisioni della Corte
costituzionale.
È stato così affermato che il disegno del costituente è stato
«di procedere bensì per determinate materie ad un decentramento
istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo a favore
dell'Ente Regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore
giudiziario e di sottrarlo, quindi, a qualsiasi competenza delle
Regioni, anche di quelle a Statuto speciale dettando così uno di
quei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che
costituiscano limite insuperabile all'attività legislativa delle
Regioni» (Corte cost. n. 4/1956, v. anche Corte cost. n. 43/1982).
Quanto alla legislazione regionale, tale principio è stato
sempre tenuto fermo dalla giurisprudenza della Corte che ne ha fatto
rigorosa applicazione numerose volte anche in Sicilia sino al punto
di affermare la incostituzionalità anche di norme soltanto meramente
riproduttive della disciplina nazionale (v. Corte cost. nn. 154/1995,
115/1972), nonchè di norme che anche soltanto in via indiretta
interferivano con l'esercizio della funzione giurisdizionale (Corte
cost. n. 94/1995). In proposito va altresì ricordato che alle
censure di costituzionalità riguardo alla giurisdizione non si è
sottratto neppure lo stesso Statuto siciliano di cui sono stati
dichiarati incostituzionali gli articoli 26 e 27 sulla giurisdizione
penale dell'Alta Corte (Corte cost. n. 6/1970).
Neppure potrebbe sostenersi che lo Stato e la Regione, in sede di
commissione paritetica, possano d'accordo attribuire alla norma
statutaria una portata maggiore di quella risultante dal tenore
letterale della stessa.
In altri termini, non è possibile che in sede di commissione
paritetica lo Stato autorizzi una limitazione dei suoi poteri, in
assenza di qualsiasi previsione statutaria, ed al di là delle
finalità tipiche delle norme di attuazione (decentramento), specie
poi se rapportate alla chiara previsione statutaria nel medesimo
senso.
Va infatti considerato che a tale abdicazione corrisponderebbe un
parallelo ampliamento dei poteri regionali e, quindi, in sostanza,
una surrettizia modifica dello Statuto speciale.
Gli Statuti speciali sono norme costituzionali e non è
ammissibile che una fonte di rango subordinato, quale le norme di
attuazione, possa modificare una normativa di rango costituzionale.
Neppure sembrerebbe possibile sostenere che nel nuovo assetto
costituzionale equiordinato (art. 114 primo comma) i vari enti
possano esercitare qualsiasi potere loro attribuito purchè in forma
di collaborazione e cioè anche prescindendo dalla ripartizione di
competenze normative di cui all'art. 117.
In effetti una simile possibilità non è prevista neppure negli
ordinamenti propriamente federali ed a Costituzione flessibile.
Il nuovo Titolo V prevede in molti casi l'intesa tra Stato e
Regioni, ma, nessuno di essi, neppure in forza della clausola di
maggior favore, di cui all'art. 10 della legge Cost. 3/2001, potrebbe
sovrapporsi e comunque modificare il regime e le caratteristiche del
sistema di cooperazione tipico del procedimento delle norme di
attuazione dello Statuto speciale siciliano in subiecta materia.
L'art. 116 ultimo comma, l'art. 117 quinto comma e l'art. 118
terzo comma della Costituzione riguardano infatti materie diverse e
presuppongono comunque la preesistenza di una legge ad hoc.
Neppure sarebbe ipotizzabile una intesa Stato-Regione ex art. 118
primo comma.
Invero, ai sensi di tale disposizione l'intesa tra Stato e
Regioni può solo concorrere a spostare verso l'alto, e ciò in vista
di esigenze unitarie, funzioni amministrative tipicamente locali.
Tale principio è stato esteso dalla giurisprudenza costituzionale
anche alla funzione più propriamente legislativa, ma solo a
condizione che quest'ultima avesse ad oggetto esclusivamente la
organizzazione e regolazione di quelle stesse funzioni amministrative
assunte dallo Stato in forza del principio di sussidiarietà. La
deroga al riparto delle competenze legislative sarebbe quindi più
apparente che reale presentandosi invece come una logica conseguenza
del nuovo principio costituzionale di sussidiarietà. Peraltro, ove
non ricorrano i presupposti della sussidiarietà e non venga previsto
un procedimento di coordinamento orizzontale, riprenderebbe vigore
quanto alla distribuzione di competenze legislative il principio di
«rigidità della Costituzione» (Corte cost. n. 303/2003, v. anche
Corte Cost. n. 376/2003).
Nulla di tutto ciò è ravvisabile nella fattispecie in esame.
Innanzitutto non sembra previsto dall'art. 118 primo comma che
l'attrazione di competenza venga spostata a favore del livello
inferiore.
In secondo luogo difetta il presupposto fondamentale del
principio di sussidiarietà e cioè l'esigenza di assicurane un
esercizio unitario della funzione giurisdizionale amministrativa,
esercizio la cui unitarietà verrebbe anzi pregiudicata.
In terzo luogo la materia de qua (composizione dei Collegi e
stato giuridico dei giudici) sotto nessun profilo può essere fatta
rientrare nella categoria delle funzioni amministrative, ma rientra
invece nella funzione giurisdizionale (Corte cost. n. 25/1976 e
n. 224/1999 cit.).
In conclusione, quindi, il procedimento (e i limiti intrinseci)
afferenti la adozione delle norme di attuazione tramite le
commissioni paritetiche, continuano ad applicarsi anche nelle ipotesi
in cui fosse invocabile (ma non e questo il caso) la cosiddetta
clausola di maggior favore (v. in questo senso testualmente l'art. 11
secondo e terzo comma della legge 5 giugno 2003, n. 131).
7. - In un approfondimento del tema (rapporto tra autonomia
regionale e riserva di legge statale in materia di giurisdizione)
appare oltremodo significativa la sentenza n. 150/1993 in cui si
trattava di stabilire la legittimità costituzionale della legge
statale n. 374/1991 istitutiva del giudice di pace asseritamente
lesiva delle competenze statutarie della Regione Valle d'Aosta
disciplinanti la istituzione degli uffici di conciliazione (art. 41
legge Cost. 4/1948).
In quella occasione la Corte ha affermato che:
La norma statutaria, per il suo contenuto precettivo, incide
sull'ordinamento giudiziario e sullo «status» di un giudice
dell'ordine giudiziario.
Sotto il primo profilo (incidenza sull'ordinamento giudiziario),
va innanzi tutto ribadito che in tale materia c'è riserva di legge
(art. 108 Cost.) e questa Corte ha già più volte puntualizzato
trattarsi di riserva di legge statale, con conseguente esclusione di
qualsivoglia interferenza della normativa regionale (sent. n. 767 del
1988, sent. n. 43 del 1982, sent. n. 81 del 1976, sent. n. 4 del
1956). Deve quindi ripetersi che alla legge statale «compete in via
esclusiva disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio
nazionale e nei confronti di tutti (art. 3 Cost.) i mezzi e le forme
di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(artt. 24, primo comma, e 113 Cost.)» (sent. n. 81 del 1976, citata).
Tale riserva abbraccia sia la disciplina degli organi
giurisdizionali, sia la normativa processuale, anch'essa riservata
esclusivamente alla legge statale (sent. n. 505 del 1991, sent.
n. 489 del 1991).
Come la legge processuale (secondo il disegno costituzionale del
nostro ordinamento), così anche la normativa degli organi
giurisdizionali non può che essere uniforme su tutto il territorio
nazionale, dovendo a tutti essere garantiti pari condizioni e
strumenti nel momento di accesso alla fruizione della funzione
giurisdizionale, il cui esercizio e imprescindibilmente neutro,
perchè insensibile alla localizzazione in questa o quella Regione,
oltre che neutrale, perchè svolto in posizione di terzietà rispetto
ai poteri dello Stato, non escluso il potere esecutivo delle Regioni.
Pertanto le attribuzioni regionali in materia di giudice
conciliatore, in quanto incidenti in materia soggetta a riserva di
legge statale, hanno carattere di specialità sicchè l'art. 41 della
legge cost. n. 4 del 1948 (Statuto) si pone come deroga a tali
principi, consentita soltanto dal rango costituzionale della norma
stessa deroga doppiamente eccezionale perchè contempla
un'interferenza regionale in materia di esclusiva competenza statale
e perchè tale interferenza nell'ordinamento giudiziario si realizza
a livello non già di legge regionale, bensì esclusivamente di atti
dell'esecutivo. Tale connotazione di eccezionalità non può che
confinare la norma statutaria nel ristretto ambito del suo tenore
letterale sicchè in Valle d'Aosta è solo il «giudice conciliatore»
e non anche il «giudice onorario» ex art. 106, secondo comma, Cost.,
ad essere in qualche misura diverso dal giudice conciliatore sul
restante territorio del Paese.
Il rilevato carattere derogatorio si appalesa poi ancora più
marcato se si considera il contenuto della norma statutaria, che -
seppur su delegazione del Presidente della Repubblica - prevede una
serie di provvedimenti di competenza dell'esecutivo della Regione che
incidono in radice sullo «status» di giudice conciliatore,
condizionandone la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa.
Anche sotto questo secondo profilo giova richiamare la
giurisprudenza di questa Corte che ha evidenziato come la riserva di
legge in materia di ordinamento giudiziario è posta «a garanzia
dell'indipendenza della magistratura» (sent. n. 72 del 1991);
indipendenza che costituisce valore centrale per uno stato di
diritto, sicchè l'eventuale difetto di presidi a sua difesa può
ridondare in vizio di incostituzionalità (sent. n. 6 del 1970);
indipendenza che è assicurata in generale, ma anche con specifico
riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio
Superiore della Magistratura, sicchè anche per la nomina dei giudici
di pace è in generale prevista la previa deliberazione dello stesso
(art. 4 della legge n. 374 del 1991).
Quindi, anche sotto questo profilo dell'esigenza di garanzia
dell'indipendenza del giudice, la previsione, contenuta nell'art. 41
della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto Valle d'Aosta), del
potere (seppur delegato) del Presidente della giunta di dichiarare la
decadenza e la dispensa del giudice conciliatore, e soprattutto il
potere di revocarne la nomina, denuncia il suo carattere singolare e
del tutto eccezionale, nella specie consentito dal rango
costituzionale della norma stessa».
Il primo principio ricavabile dalla anzidetta decisione sembra
molto chiaro innanzitutto nel senso che la deroga alla riserva
costituzionale di legge statale in materia di giurisdizione è
consentita solo se espressamente prevista da una norma speciale di
pari rango costituzionale e, in secondo luogo, nel senso che le
disposizioni degli Statuti speciali in materia di giurisdizione hanno
carattere eccezionale e che quindi, come si esprime la Corte «tale
connotazione di eccezionalità non può che confinare la norma
statutaria nel suo ristretto ambito del tenore letterale».
Nella specie, per contro, l'art. 23 dello Statuto siciliano, a
differenza dello Statuto del Trentino-Alto Adige non contiene, in
materia di composizione dei Collegi e di status dei magistrati, nè
una delega alle norme di attuazione, nè alcun accenno alla
possibilità di nomina regionale di giudici laici «poichè esso
stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali centrali debbano
avere in Sicilia le Sezioni per gli affari concernenti la Regione»
(Corte cost. n. 189/1992) ed inoltre «l'art. 23 del R.D.L. 15 maggio
1946, n. 455 attiene soltanto al decentramento degli organi
giurisdizionali centrali per gli affari concernenti la Regione»
(Corte cost. n. 61/1975).
Non meno importante, ai fini che qui interessano, e la ulteriore
affermazione contenuta nella sentenza n. 150/1993 circa la necessaria
uniformità su tutto il territorio nazionale della «normativa degli
organi giudiziari» che viene ricondotta alla necessità di garantire
a tutti i cittadini pari condizioni e strumenti di accesso alla
funzione giurisdizionale di cui viene affermato il carattere neutro
ed insensibile alle localizzazioni in una piuttosto che in altra
Regione.
Il tema verrà ripreso più avanti (paragrafo 9), ma sin d'ora
non può non rilevarsi, in proposito, la stringente analogia di tali
affermazioni con quelle concernenti la attuale tematica dei limiti
alle potestà normative regionali derivanti dalle cosiddette materie
trasversali (Corte cost. nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002, 88/2003,
303/2003) e ciò per la tutela di esigenze unitarie ed
infrazionabili.
8. - A dimostrazione poi che la materia disciplinata dagli
articoli 4 e 6 del d.lgs. n. 373/2003 rientra nella riserva di legge
statale in materia di giurisdizione è utile rammentare anche
l'insegnamento della Corte costituzionale nelle decisioni 585/1989,
224/1999 e 25/1976.
Nella prima, che si riferiva alla Regione Trentino-Alto Adige, si
è affermato che, salvo il principio della proporzionale etnica, che
non veniva peraltro messo in discussione, spettava allo Stato
stabilire le variazioni qualitative e quantitative della pianta
organica dei magistrati addetti agli uffici giudiziari della
Provincia di Bolzano.
Nella seconda, con riferimento alla Regione Sicilia, si è
affermato che anche la disciplina degli incarichi extraistituzionali
a magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti operanti
in Sicilia rientra nella competenza esclusiva statale in quanto
attinente al loro stato giuridico.
Ancora più significativa la affermazione contenuta nella
decisione n. 25/1976 in cui, con espresso riferimento alla nomina dei
componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana la Corte costituzionale ha rilevato che trattasi di
«questione che incide in modo diretto sulla giurisdizione dell'organo
o, quanto meno, sull'esercizio della medesima».
9. - D'altra parte neppure potrebbe ritenersi che la riserva di
legge statale possa essere intesa in senso solamente formale e non
anche sostanziale. In altri termini non è possibile sostenere che,
ai fini in esame, sia sufficiente la adozione di una legge da parte
dello Stato il quale, assolto così l'onere della riserva di legge,
potrebbe ad libitum dettare composizioni degli organi giurisdizionali
differenti da Regione a Regione.
Una simile esegesi sarebbe insostenibile poichè contraria a
specifici principi costituzionali ed alla costante interpretazione
fornitale dalla Corte costituzionale.
Invero, se si affermasse il principio, dianzi soltanto
ipotizzato, che nella materia de qua sia ammissibile una riserva di
legge in senso soltanto formale, quale ulteriore corollario dovrebbe
anche ammettersi che il legislatore statale potrebbe incidere non
solo sulla struttura dei Collegi, disciplinandoli diversamente da
Regione a Regione, ma potrebbe differenziare a livello regionale
anche la struttura dei processi (civile, penale, amministrativo) e
ciò, non solo in relazione alle Regioni a Statuto speciale, ma anche
con riferimento alle Regioni a Statuto ordinario.
Verrebbero pregiudicati così i canoni costituzionali di cui agli
articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma, 102 primo e secondo
comma, 108 primo comma della Costituzione differenziando
irragionevolmente l'esercizio della giurisdizione in funzione della
residenza e violando così i principi di uguaglianza (articolo 3) e
della parità di tutela dei diritti ed interessi legittimi (articolo
24 primo comma, articolo 113 primo comma). Più in generale, verrebbe
anche vulnerato il principio dell'unità dell'ordinamento giuridico
il cui valore, già riconosciuto in passato in forza dell'art. 5
della Costituzione, è attualmente ribadito, a livello
costituzionale, anche dall'art. 120 secondo comma nel testo
introdotto dalla legge costituzionale n. 3/2001. La Corte
costituzionale ha infatti sempre affermato che le modalità di
esercizio del fondamentale principio della tutela giurisdizionale non
possono essere diverse in una Regione rispetto al restante territorio
nazionale» (Corte cost. n. 113/1993) e che esiste una «esigenza di
unformità di tutela in ordine a situazioni soggettive di identica
natura» (Corte cost. n. 42/1991).
In altri termini va riconosciuto che la unitarietà della materia
giurisdizionale non può non ricomprendere tutti i suoi aspetti, ivi
compresi quelli concernenti il reclutamento la nomina e lo stato
giuridico dei giudici (Corte cost. nn. 224/1999, 25/1976 cit.), che,
ovviamente, devono restare identici su tutto il territorio nazionale.
Sotto questo profilo, pertanto, la normativa statale non potrebbe
introdurre differenziazioni a livello regionale senza incorrere in
censure e vizi di costituzionalità.
L'unica deroga, come più volte sottolineato, è ammessa solo in
base ad una disposizione di pari rango costituzionale, da
interpretare inoltre, in quanto deroga, in senso strettamente
letterale.
Pertanto, e in conclusione su questo punto, l'art. 23 dello
statuto siciliano nella sua chiara previsione, limitata alla sola
localizzazione della funzione giurisdizionale, rappresenta un punto
fermo e insuperabile di modo che nè la commissione paritetica nè lo
Stato (autonomamente o in sede di commissione paritetica) potrebbero
adottare una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria che
incida su aspetti della funzione giurisdizionale diversi dalla pura e
semplice localizzazione.
10. - Il Collegio è consapevole della circostanza che la
questione della composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana è stata ripetutamente
affrontata anche dalla Corte costituzionale, ma sempre sotto angoli
di valutazione diversi.
Nella decisione n. 25/1976 la Corte costituzionale si è occupata
del problema, con riferimento tuttavia soltanto all'art. 5 terzo
comma del d.lgs. n. 654/1948 e cioè all'istituto dell'appello
all'Adunanza Plenaria delle decisioni emesse (prima della istituzione
dei Tribunale amministrativo regionale) in unico grado del Consiglio
di giustizia aniministrativa per la Regione siciliana.
In quell'occasione la Corte ha fatto altresì riferimento alla
nota decisione delle Sezioni Unite della Cassazione 11 ottobre 1955,
n. 2994 dichiarando di condividerla. Nella anzidetta decisione la
Cassazione, non essendo ancora in funzione la Corte costituzionale,
si pose il problema della costituzionalità in generale della
istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sotto un duplice aspetto: estrinseco ed intrinseco.
Sotto il profilo estrinseco si trattava di accertare l'osservanza
o meno del principio di cui all'art. 76 della costituzione e quindi
l'esistenza di una norma di delega, nonchè l'attribuzione o meno di
una competenza legislativa alla commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello Statuto siciliano anzichè al Governo. Tale
profilo, di cui si è trattato nelle ordinanze 185/2003 e n. 303/2003
di questo Consiglio, non viene in discussione in relazione al d.lgs.
373/2003.
Sotto il profilo intrinseco, invece, la costituzionalità si pose
con preciso riferimento alla questione se il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana dovesse considerarsi o meno
un giudice speciale (la cui istituzione era ed è vietata ex art. 102
secondo comma della Costituzione) che i ricorrenti ritenevano
offrisse minori garanzie rispetto ad una ordinania sezione del
Consiglio di Stato.
A riprova della specialità venivano addotte la diversità del
numero dei votanti (5 anzichè 7) e la differenza di talune
prerogative: inamovibilità dei componenti le sezioni del Consiglio
di Stato; temporaneità dei due membri designati dalla Giunta
regionale; partecipazione al Collegio esclusa per gli allora
referendari del Consiglio di Stato.
La Cassazione, com'è noto, affermò che il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana non poteva
considerarsi quale giudice speciale, ma soltanto una sezione
specializzata del Consiglio di Stato superando in questo modo la
eccezione di incostituzionalità.
Nè nella decisione n. 25/1976 nè successivamente è stato posto
ex professo alla Corte costituzionale il profilo del rapporto tra la
lettera e lo spirito dell'art. 23 dello statuto e le norme di
attuazione che prevedono la designazione regionale di magistrati
laici.
Tuttavia, pun non essendo stata sollevata una specifica questione
in tal senso, se si esaminano i precedenti, emerge chiaramente, nel
pensiero e nelle parole della Corte costituzionale, la consapevobezza
che il d.lgs. 654/1948 era andato ben al di là della lettera e dello
spirito dell'art. 23 dello statuto.
Invero, nella decisione n. 61/1975 la Corte - come già rilevato
- afferma che «l'art. 23 del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 attiene
soltanto al decentramento degli organi giurisdizionali centrali per
gli affari concernenti la Regione».
Nella stessa decisione 25/1976 occupandosi della indipendenza dei
membri laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per quanto qui interessa, la Corte ha affermato
testualmente che «certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una
sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ed è innegabile che
con il d.lgs. n. 654/1948 è stato invece istituito un organo di
giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare
fisionomia e struttura».
Nella decisione dianzi citata la Corte, come detto, ha confermato
l'orientamento della Cassazione circa la natura del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana (sezione
specializzata del Consiglio di Stato e non giudice speciale, anche se
la anzidetta definizione fa pensare più ad un giudice speciale che
ad una sezione specializzata) ma, com'è noto, ciò non le ha
impedito di dichiarare incostituzionale il d.lgs. n. 654/1948 nella
parte in cui (art. 3 terzo comma) prevedeva la possibilità di
rinnovo dei giudici laici.
11. - D'altra parte, in relazione agli artt. 102 primo e secondo
comma e 108 primo e secondo comma della Costituzione, occorre
sottolineare che anche qualificando il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana come sezione specializzata,
la istituzione di sezioni specializzate innanzitutto deve essere
prevista da una legge statale, come si evince dall'art. 102 primo
comma per il giudice ordinario e dall'art. 108 primo comma per i
giudici speciali.
Esiste, quindi, a livello costituzionale, una ancora più
speciale riserva esclusiva di legge statale circa la istituzione di
sezioni specializzate, derogabile solo in presenza di norma espressa
di pari rilevanza costituzionale (Corte cost. n. 150/1993 cit.).
Nella specie - ripetesi - in nessun comma dell'art. 23 dello
statuto siciliano è contenuto il minimo accenno, nè implicito nè
esplicito alla possibiità che in Sicilia vengano istituite sezioni
specializzate nè del Consiglio di Stato nè delle altre magistrature
superiori.
Il decentramento puro e semplice (Corte cost. n. 61/1975 e
n. 25/1976) non implica affatto di per sè la creazione ex novo di
sezioni specializzate tanto più che l'unico accenno di specialità
contenuto nell'art. 23 riguarda, come già osservato, il concerto tra
Stato e Regione, sulla nomina soltanto dei magistrati della Corte dei
conti.
Va poi rammentato che la Carta costituzionale prevede la
istituzione di sezioni specializzate soltanto nell'ambito della
magistratura ordinaria (art. 102 secondo comma) per cui la sezione
specializzata viene considerata «non già un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensì una species di
quest'ultima» (Corte cost. nn. 76/1961, 394/1998 e ordinanza
n. 424/1989).
È stato infatti rilevato che, a fronte del divieto di istituire
giudici speciali, la deroga costituzionale a favore delle sole
sezioni specializzate, dipende proprio dalla loro compenetrazione
istituzionale con il giudice ordinario (Corte cost. nn. 4/1984,
424/1989).
Pertanto, se la istituzione di sezioni specializzate è
consentita dalla Costituzione (ex art. 102 secondo comma) solo
nell'ambito della magistratuna ordinaria e ciò in ragione del nesso
organico con quest'ultima, se ne dovrebbe anche inferire che, così
come non è possibile istituire nuovi giudici speciali, alla stessa
stregua non sarebbe possibile istituire sezioni specializzate
all'interno dei giudici speciali attualmente esistenti.
In ogni caso, quando anche si pervenisse alla conclusione che
l'art. 102 secondo comma e l'art. 108 primo comma Cost. non implicano
di per sè il divieto di istituire sezioni specializzate nell'ambito
del giudice speciale già esistente, non sembra possa dubitarsi che
tale possibilità sia coperta da riserva di legge statale ex art. 102
primo comma e 108 primo comma Cost. e che comunque la riserva di
legge statale non potrebbe dettare, in subiecta materia, e in assenza
di specifiche disposizioni di deroga di rango costituzionale, un
regime differenziato da regione a regione.
12. - Un ulteriore approfondimento merita l'affermazione,
contenuta nella già citata decisione delle sezioni unite della
Cassazione n. 2994/1955, circa la aderenza del d.lgs. n. 654/1948
allo spirito dell'art. 23 dello Statuto siciliano.
In particolare nella circostanza la Cassazione si è preoccupata
di chiarire che il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana, per la sua composizione, non è un giudice capite
deminutus quanto a quantità, qualità e garanzia dei suoi membri.
La Cassazione non si è invece data carico della questione di
costituzionalità a monte e cioè se lo statuto e la costituzione
legittimavano la istituzione (già fortemente criticata dalla
dottrina costituzionalistica dell'epoca) di una sezione, sotto
molteplici profili, diversa rispetto a una sezione ordinaria del
Consiglio di Stato, ma si è limitata ad affermare che «le variazioni
morfologiche del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sono in funzione di quella stessa esigenza di decentramento
che ha giustificato l'istituzione dell'Ente Regione».
Tale indirizzo è stato successivamente ripreso in altre
decisioni delle sezioni unite, che con riguardo alle disposizioni del
d.l. 6 maggio 1948, n. 654, sull'istituzione ed il funzionamento del
Consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana, hanno
ritenuto manifestamente infondate la questione di illegittimità
costituzionale in relazione agli artt. 102, 103, 108 e 125 Cost.,
nonchè in relazione all'art. 23 dello statuto della regione
siciliana (legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 2), nella parte in cui le
medesime introdurrebbero un nuovo organo di giustizia amministrativa,
distinto dal Consiglio di Stato, con l'assegnazione di funzioni
giurisdizionali a persone estranee all'amministrazione della
giustizia, atteso che il suddetto Consiglio di giustizia della
regione siciliana non è giudice speciale autonomo, bensì, pur con
alcuna peculiarità attinenti al suo funzionamento ed alla sua
composizione, una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato,
considerato come giurisdizione speciale unitaria, e che inoltre la
partecipazione di estranei a collegi giudicanti non trova nella
Costituzione alcuna limitazione agli organi giurisdizionali ordinari,
con esclusione di quelli speciali, semprechè venga rispettato il
requisito dell'indipendenza dei magistrati (cfr. in particolare
Cassazione civile, sez. un., 19 ottobre 1983, n. 6127; cfr. anche
Cassazione civile, sez. un., 19 aprile 1984, n. 2565 ove si
sottolinea che la peculiare composizione dcl Consiglio trova
giustificazione nelle esigenze connesse all'autonomia della Sicilia).
Le ragioni che portano il Collegio a non condividere i suesposti
indirizzi sono state già esposte nei paragrafi precedenti: le
anomalie e disarmonie nella composizione dce Consiglio di giustizia
amministrativa, alle quali fanno riferimento i cennati indirizzi
giurisprudenziali (cfr. ad esempio Cass. sez. un. n. 6127/1983), non
sono in aderenza con l'art. 23 dello statuto siciliano.
In particolare, come già detto, dagli atti relativi ai lavori
preparatori emerge con chiarezza che mai nessuno, in sede di
redazione dello Statuto, pensò di collegare il decentramento
giurisdizionale ad una organizzazione delle magistrature superiori
diversa da quella disciplinata dalla legge statale e che, se vi fu un
accenno di specialità, esso riguardo solo il giudice contabile.
Coerentemente con il dato storico, quello letterale e logico
della interpretazione portano ad ammettere ex art. 23 delle Statuto
una specialità nelle modalità di provvista unicamente per ha Corte
dei conti.
Quanto a quest'ultima, ad ulteriore integrazione di quanto già
esposto, è opportuno sottolineare, anche a chiarimento del richiamo
che è stato operato quale tertium comparationis, al d.lgs. 655/1948,
che, nella stessa data del 6 maggio 1948, venne adottato, oltre al
decreto legislativo 654/1948, anche il d.lgs. 655/1948 relativo alla
istituzione in Sicilia di una sezione giurisdizionale e di controllo
della Corte dei conti. Com'è noto, il predetto d.lgs. 655/1948 non
dispone una composizione delle sezioni diversa da quella ordinaria,
ma si limita a ribadire (art. 10 primo comma) la previsione
statutaria (art. 23 terzo comma) della intesa tra Stato e Regione
sulla nomina dei magistrati. Va ulteriormente rimarcato che in sede
di modifica delle norme di attuazione del predetto d.lgs. 655/1948,
il d.lgs. 18 giugno 1999, n. 200, adottato questa volta su
determinazione della commissione paritetica ex art. 43 dello Statuto
siciliano, ha introdotto all'art. 1 del d.lgs. 655/1948 un secondo
comma che testualmente dispone che «la composizione e la competenza
delle sezioni sono determinate dalle disposizioni della legge
statale».
Orbene, nell'unico caso in cui l'art. 23 dello Statuto siciliano
prevedeva, al terzo comma, un accenno di specialità, nè le prime
norme di attuazione (adottate senza la procedura dell'art. 43 dello
Statuto), nè le successive (adottate stavolta con il procedimento
speciale) hanno ritenuto possibile e legittimo alterare la
composizione ordinaria delle sezioni della Corte dei conti.
Sulla base delle argomentazioni addotte dalle sezioni unite della
Cassazione nella decisione n. 2994/1955 in merito alle «esigenze del
decentramento» non è agevole giustificare come mai, in sede di
attuazione della stessa norma statutaria, nei confronti della
clausola di una qualche maggiore specialità si sia mantenuta la
composizione ordinaria della Corte dei conti, mentre, di fronte alla
clausola dell'art. 23 primo comma, del tutto anodina sotto questo
profilo, si sia ritenuto di poter istituire una sezione specializzata
del Consiglio di Stato.
Comunque, le vicende del coevo d.lgs. 655/1948 e come pure le
successive determinazioni della commissione paritetica del 1999
allorchè è stato introdotto il secondo comma all'art. 1 del
predetto d.lgs. 655/1948 concernente la Corte dei conti,
costituiscono ulteriore riprova del fatto che he norme di attuazione
di cui al d.lgs. 373/2003, che riproducono, in parte qua, quelle di
cui al d.lgs. 654/1948, appaiono in palese contrasto con la lettera e
lo spirito dello Statuto siciliano.
Nè potrebbe addursi, a giustificare il differente regime tra i
due decreti legislativi del 6 maggio 1948, e, conseguentemente, del
d.lgs. 373/2003, l'argomento secondo cui non sarebbe ammissibile che
nell'organo controllante (Corte dei conti) siano presenti magistrati
designati dal soggetto controllato (Regione). Va infatti sottolineato
che l'art. 23 dello statuto siciliano e il d.lgs. 655/1948 prevedono
anche la localizzazione in Sicilia della sezione giurisdizionale per
i giudizi di conto, responsabilità e pensionistici e che la
composizione di tale sezione non è stata mai modificata, neppure
dalla recente legge 5 giugno 2003, n. 131. Questa infatti, all'art.
7, ha previsto la mera possibilità che le sole sezioni, regionali di
controllo della Corte dei conti siano integrate con due componenti di
nomina regionale. Non va poi dimenticato che la norma in esame è
contenuta in una legge statale di portata generale ed uniforme su
tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora si volesse
riconoscere identico carattere giurisdizionale anche alla funzione di
controllo della Corte dei conti, la norma sarebbe ugualmente in linea
con i principi costituzionali della riserva di legge statale e della
uniformità della giurisdizione su ogni parte del territorlo
nazionale.
In altri termini se per effetto dell'art. 7 della legge
n. 131/2003 (ove applicabile alle Regioni a statuto speciale) la
sezione di controllo della Corte dei conti in Sicilia dovesse essere
integrata con consiglieri di designazione regionale, ciò sarebbe
dovuto all'efficacia di una legge statale uniforme su tutto il
territorio nazionale, e non già in forza di una norma di attuazione
dello statuto siciliano che avesse introdotto un regime derogatorio
rispetto a quello ordinanio.
13. - Un ulteriore dubbio di costituzionalità circa le
richiamate disposizioni del d.lgs. 373/2003 emerge ove si consideri
la VI disposizione transitoria della Costituzione.
La stessa prevedeva di procedere, entro 5 anni, alla revisione
delle giurisdizioni speciali eccettuando espressamente ii Consiglio
di Stato, la Corte dei conti e i Tribunali militari. In questa
espressa eccezione trova concordanza ha formulazione dell'art. 23
dello Statuto siciliano che si limitava al mero decentramento. Il
d.lgs. 654/1948 prima, e il d.lgs. 373/2003 poi, istituendo una
sezione specializzata (ove tale venga considerato questo Consiglio)
hanno invece apportato sicuramente una modificazione all'organo
giurisdizionale, ponendosi in contrasto oltre che con lo statuto
siciliano anche con il primo comma della VI disposizione transitoria.
A questo proposito l'assenza del coordinamento, previsto dal
r.d.lgs. 15 magglo 1946, n. 455 e mai avvenuto, tra lo statuto
siciliano e la Costituzione si avverte in modo ancora più evidente
se si considera che lo Statuto (art. 23, primo comma) contemplava un
decentramento negli organi giurisdizionali centrali, decentramento
peraltro neppure generalizzato, ma limitato ai soli «affari
concernenti la Regione». Innanzitutto non era e non è agevole
stabilire, in sede di giurisdizione (civile, penale amministrativa e
contabile) quali siano gli «affari concernenti la Regione» dal
momento che la giurisdizione è un valore e una funzione neutra
«insensibile alla localizzazione in questa o quella Regione» (Corte
cost. n. 150/1993 cit.). La riprova di tale difficoltà e dimostrata
dal fatto che per le giurisdizioni civili, penali, tributarie e delle
acque pubbliche non è mai stata data attuazione alla previsione
statutaria e che in quella amministrativa si è reso necessario
estendere la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana anche ad atti emessi da autorità statali (art.
5, primo comma d.lgs. 654/1948; art. 4, terzo comma, d.lgs. 373/2003)
di modo che attualmente, attesa che la competenza territoriale del
giudice amministrativo è derogabile, è possibile conoscere in
Sicilia anche di ogni sorta di atti da chiunque emanati. Inoltre, per
evitare di compromettere l'unità del sistema giuridico della
giustizia amministrativa, il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana venne configurato, relativamente agli atti
statali, come organo sottordinato rispetto al Consiglio di Stato al
quale era previsto la possibilità di appellarsi (art. 5, terzo
comma, d.lgs. 654/1948).
Vale la pena di ricordare, in proposito, la decisione della Corte
costituzionale n. 25/1976. In quella occasione l'appello all'Adunanza
Plenaria avverso pronunce del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana su atti statali veniva giustificato con il
venir meno, in quel caso, delle «ragioni per cui gli era stata
conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla
presenza di due giuristi designati dalla giunta regionale e poteva a
ciò costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilità
delle sue decisioni». L'appello veniva inoltre giustificato non tanto
per «attribuire ai ricorrenti davanti al Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana una tutela giurisdizionale
maggiore di quella riconosciuta alla generalità del cittadini
davanti al Consiglio di Stato quanto piuttosto per assicurare una
definitiva uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni
dello Stato».
Tale competenza di primo grado è venuta meno dapprima in forza
di una esegesi pretoria (Adunanza Plenaria n. 21/1978 e n. 18/1979)
ed ora risulta espressamente sancita dal citato art. 4, terzo comma
del d.lgs. 373/2003, ma rimane innegabile il superamento della
lettera e dello spirito della norma statutaria che limitava e limita
la competenza ai soli «affari concernenti la Regione».
Le anzidette considerazioni dimostrano le difficoltà di
adattamento della previsione statutaria anche con riferimento al solo
e limitato aspetto della localizzazione. Pertanto, estendere la
portata dell'art. 23 sino a modificare la struttura dell'organo
giudicante legittima il sospetto di una incostituzionale revisione
(sia pure parziale) della giurisdizione del Consiglio di Stato.
14. - A giustificazione della composizione mista del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana confermata dal
decreto legislativo 373/2003 neppure potrebbe invocarsi una sorta di
tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo. Si
tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di
integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e
comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere (come
talvolta adombrato) che la sussistenza della composizione mista del
C.G.A. per oltre mezzo secolo costituirebbe di per sè una riprova
della sua costituzionalità. Innanzitutto, va rammentato che il
periodo suindicato non è decorso senza interrogativi. Invero, taluni
aspetti di tale composizione mista non hanno superato il vaglio del
giudice delle leggi (Corte cost. 25/1976) ovvero hanno subito
modificazioni, più o meno radicali, a seguito e in prospettiva del
giudizio della Corte (v. il d.P.R. 204/1978 e lo stesso decreto
legislativo 373/2003).
In secondo luogo non può ritenersi che ha permanenza di una
norma nell'ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca
garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi delle
giunte provinciali amministrative (Corte cost. n. 30/1967) del
Tribunale superiore delle acque (Corte cost. n. 305/2002) dei
Tribunali regionali delle acque (Corte cost. n. 353/2002), della
Giunta speciale presso la Corte di appello di Napoli (Corte cost.
n. 393/2002).
Infine, mentre è possibile adottare una esegesi
costituzionalmente corretta sulla base del tenore letterale dell'art.
23 primo comma della Statuto siciliano, la tassatività delle
disposizioni di cui sopra non consente di adottare, in subiecta
materia, una esegesi contraria nè sussiste un diritto
giurisprudenziale vivente che la supporti (v. da ultimo Corte cost.
ord. 30 gennaio 2003, n. 19).
15. - Neppure sembrerebbe ostativo a questi fini, il richiamo al
mutato quadro istituzionale introdotto dal decreto legislativo
373/2003 ed alla intervenuta assimilazione del regime giuridico ed
economico dei membri laici del C.G.A. a quello dei laici nominati in
Consiglio di Stato.
In altri termini, non sembrerebbe possibile sostenere che il
superamento delle questioni concernenti sia i profili formali (delega
in bianco e mancato intervento della commissione paritetica) sia
taluni di quelli sostanziali (indipendenza, imparzialità, regime
giuridico ed economico nonchè meccanismi di rinnovo dei laici del
C.G.A.) valga di per sè a dimostrare la sapravvenuta manifesta
infondatezza della questione concernente il contrasto tra la pura
localizzazione prevista dall'art. 23, primo comma della Statuto
siciliano e la composizione mista di cui all'art. 4 del decreto
legislativo 373/2003.
In sostanza, non potrebbe sostenersi che la anzidetta questione
risultava non manifestamente infondata in un quadro normativo in cui
ai laici non erano assicurate imparzialità ed indipendenza, mentre
non apparirebbe più tale nell'ambito del decreto legislativo
373/2003 in cui tali garanzie sono state assicurate.
Tale argomentazione non sembrerebbe convincente per un duplice
ordine di considerazioni.
Innanzitutto le questioni dianzi esaminate ed elencate non hanno
alcun riferimento alla maggiore o minore indipendenza o imparzialità
dei laici. Invero, la questione che ne occupa, similmente a quanto
ritenuto nelle ordinanze n. 185/2003 e n. 303/2003 di questo
Consiglio, consiste nell'interrogativo se, in assenza di copertura
costituzionale, sia possibile introdurre una forma di giurisdizione
differenziata solo su una parte del territorio nazionale.
Su un piano poi più propriamente sostanziale, la circostanza che
ai componenti laici sia assicurata, ex decreto legislativo 373/2003,
lo stesso trattamento giuridico ed economico dei laici nominati in
Consiglio di Stato, non elimina il dato di fatto della esistenza una
giurisdizione differenziata.
Al riguardo è sufficiente rilevare innanzitutto che il regime
giuridico non è identico poichè, trattandosi di nomine temporanee
per un sessennio difetta, ad esempio, quel definitivo allontanamento
dalla professione (art. 3 legge 303/1998), ovvero dalla
amministrazione di provenienza che caratterizza i Consiglieri di
Stato e della Corte dei conti di nomina politica.
In seconda luogo, ma non meno decisivo a dimostrazione della
esistenza di una differenziata singolarità, si può richiamare il
disposto dell'art. 4 secondo comma del decreto legislativo 373/2003
secondo cui il collegio giudicante è necessariamente composto da due
membri laici di nomina politica regionale, il che comporta una
differenziazione, non solo formale, ma anche sostanziale
dell'esercizio della giurisdizione (Corte cost. n. 25/1976 cit.).
Nei collegi amministrativi tale tipo di composizione sottintende
la necessità che vengano rappresentate esigenze, prospettive, e
interessi di natura locale, il che, ovviamente, non la ragione di
essere in un collegio giurisdizionale tenuto soltanto ad applicare le
norme dell'ordinamento quale che ne sia la fonte (internazionale,
comunitaria, nazionale, regionale etc.).
L'unico esempio di collegio giurisdizionale amministrativo in cui
è stata prevista ha composizione mista è rappresentato dal
T.R.G.A., ma con norma di rango costituzionale e in base alla
dichiarata e specifica finalità di tutela delle minoranze etniche e
linguistiche presenti nella regione (v. artt. 90, 91, 92 d.P.R.
670/1972).
Neppure sembrerebbe possibile, a questi fini, richiamarsi
all'inciso di cui all'art. 23 primo comma dello Statuto siciliano che
fa riferimento agli «affari concernenti la Regione» interpretando
cioè la formula come se questa implicitamente sottintenda che il
contenzioso amministrativo tra un qualsiasi privato e le autorità
amministrative locali siciliane debba essere risolto da un giudice in
composizione speciale. Infatti, non sarebbe spiegabile come tale
esigenza avesse ragion d'essere solo in Sicilia e, quando anche così
fosse, come non sia emersa al livello statutario, ed anzi risulti
ignorata nei lavori preparatori dello statuto.
In proposito neppure sembra probante la argomentazione secondo
cui la composizione mista di cui al decreto legislativo n. 654/1948
prima, ed al decreto legislativo n. 373/2003 poi, potrebbe
giustificarsi in funzione della autonomia regionale e della intima
connessione della giustizia amministrativa con l'amministrazione
attiva.
Invero, per quanto concerne la autonomia regionale possono
richiamarsi le considerazioni dianzi esposto in merito alla
necessità di una esegesi letterale delle norme statutarie
concernenti la funzione giurisdizionale (Corte cost. nn. 124/1957,
66/1964, 115/1972, 150/1993 cit.), e quelle circa la funzione delle
norme di attuazione degli statuti speciali (Corte cost. 14/1956,
20/1956, 212/1984, 353/2001 cit.).
Quanto alla supposta connessione della giustizia amministrativa
con la amministrazione attiva non è dato ravvisare, almeno allo
stato attuale della legislazione, una connessione tra il ruolo e la
funzione del giudice amministrativo e quello del pubblico
amministratore. Se invece la affermazione sottintende che la
giustizia amministrativa tocca prevalentemente interessi circoscritti
e territorialmente localizzati, sembra evidente che ciò si verifica
con la stessa frequenza nei giudizi ordinari civili e penali che
traggono causa o presupposto dagli stessi atti amministrativi
direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma per
questi giudizi civili e penali, come è noto, l'art. 23 dello Statuto
siciliano non è mai stato attuato neppure nella forma di semplice
delocalizzazione.
Del pari ininfluente appare la argomentazione, spesso da più
parti prospettata, secondo cui l'attuale generale tendenza al
federalismo potrebbe supportare, sul piano costituzionale, la
disciplina di cui al decreto legislativo n. 373/2003.
Al riguardo va innanzitutto sottolineata la inattualità, al
livello costituzionale, di una scelta propriamente federalistica e,
in secondo luogo, come la disciplina del decreto legislativo
n. 373/2003 non sarebbe del tutto coerente neppure con tale futura
impostazione.
Potrebbe infatti predicarsi, anche in questo caso, quanto già
dianzi osservato in relazione alla portata generale ed uniforme
dell'art. 7 della legge n. 131/2003. Invero, anche ammettendo, in
ipotesi, una scelta federalistica già in atto, non si comprenderebbe
perchè questa scelta debba giustificare un esercizio differenziato
della giurisdizione che debba valere solo per la giustizia
amministrativa, solo per la Regione siciliana, e solo per l'ultimo
grado di giudizio.
In altri termini, anche volendo ipotizzare, de jure condendo ed
in una visione federalistica, una giurisdizione amministrativa
diversa da quella attuale, e ciò, in una ottica di collegamento con
le autonomie locali, sembrerebbe evidente che tale riforma dovrebbe
trovare specifica disciplina in una legge statale ex art. 117,
secondo comma, lettera 1) della Costituzione (Corte cost. n. 29/2003
cit.). Inoltre, in base ai principi costituzionali sulla uniformità
della giurisdizione su tutto il territorio nazionale, siffatta
riforma dovrebbe avere portata generale senza differenziazioni di
regime da Regione a Regione (Corte cost. nn. 42/1991, 113/1993,
150/1993 cit.).
Non meno irrilevante è la argomentazione, peraltro meta
giuridica, secondo cui sul decreto legislativo n. 373/2003 si sarebbe
espresso favorevolmente, nel senso della sua costituzionalità, il
Consiglio di Stato nella Adunanza Generale del 2 ottobre 2003.
In proposito va evidenziato che in quella occasione il Consiglio
di Stato, preso atto della pendenza della questione di
costituzionalità sollevata dall'ordinanza di questo Consiglio
n. 185/2003, ha espressamente rilevato «come l'Adunanza Generale non
abbia titolo ad interloquire in ordine all'ampia serie di censure
sollevate dal C.G.A., anche per un doveroso rispetto istituzionale
nei confronti della Corte costituzionale» (Allegato A).
Una assicurazione in questo senso venne invece fornita, come da
procedura, dall'ufficio legislativo del Ministero di grazia e
giustizia con nota 11 luglio 2003, prot. n. 1499/-30/21-113. Il
Ministero infatti ha testualmente affermato che lo schema
trasmessogli «appare complessivamente idoneo a superare le censure di
costituzionalità che il C.G.A. ha mosso alla vigente normativa, sia
per ciò che attiene ad eventuali eccessi di delega, sia per ciò che
attiene alla composizione dell'organo giurisdizionale» (Allegato B).
Trattasi di formula apodittica alla quale, comunque, non potrebbe
essere riconosciuta alcuna efficacia preclusiva dell'attuale giudizio
di costituzionalità.
Per le suesposte argomentazioni si ritiene che il quadro
normativo offerto dal decreto legislativo n. 373/2003, ancorchè
sostanzialmente migliorativo rispetto al precedente, quanto a talune
garanzie di imparzialità ed indipendenza del membri laici del
C.G.A., non abbia risolto la questione di fondo concernente la
legittimità della istituzione di una forma di esercizio della
giurisdizione amministrativa in Sicilia diversa dal resto del
territorio nazionale in assenza - ripetesi - di una specifica
copertura costituzionale.
Pertanto si ritiene che il nuovo quadro normativo non valga, per
ciò solo a rendere manifestamente infondate le anzidette questioni
di costituzionalità che meritano quindi di essere riproposte al
vaglio del giudice delle leggi.
16. - Il Collegio, a questo punto, non può non rilevare anche la
singolarità della circostanza occorsa in sede di emanazione del
decreto legislativo n. 373/2003 in esame, la cui norma di copertura
finanziaria è contenuta in un separato decreto-legge e precisamente
nell'art. 6 del d.l. 24 dicembre 2003, n. 354, la cui entrata in
vigore, ai sensi del successivo art. 9, è stata fissata per il 1°
gennaio 2004 ed è stato successivamente convertito nella legge 26
febbraio 2004, n. 45.
Dalla relazione tecnica allegata, ex art. 11-ter legge
n. 468/1978, al d.l. 354/2003 (v. allegato C), risulta che il maggior
onere complessivo a carico della Stato, pari ad Euro 697.500,00,
veniva ripartito in Euro 279.000 per compensi e indennità per un
presidente di sezione e due consiglieri di Stato fuori ruolo ed in
Euro 418.500 per la metà a carico dello Stato del compenso iniziale
di consigliere di Stato spettante ai nove componenti laici.
In proposito, il collegio osserva che la norma di cui sopra non
incide sulla rilevabilità e rilevanza delle questioni di
costituzionalità dianzi adombrate, in quanto ne rappresenta
semplicemente i conseguenziali sviluppi sul piano della finanza
statale, ma condiziona tuttavia la operatività delle disposizioni
della cui costituzionalità si dubita.
Di qui la necessità di denunciarne la incostituzionalità sia
pure in via derivata e in parte qua.
Va infine ricordato che, ex art. 27 della legge n. 87/1953, è
possibile una declaratoria di incostituzionalità derivata.
Pertanto dalle censure rubricate di costituzionalità come sopra
ritenute non manifestamente infondate dovrebbe derivatamente
discendere la incostituzionalità, anche dell'art. 6 del d.l.
n. 354/2003, convertito nella legge 26 febbraio 2004, n. 45, peraltro
limitatamente alla parte in cui assicura la copertura finanziaria
della Stato in misura pari alla metà della stipendio iniziale di
consigliere di Stato per quattro componenti non togati e quindi per
Euro 186.000.
17. Ritiene ancora il collegio che il vigente regime transitorio
ed anche ha futura possibilità di diversa composizione del Collegio
per effetto di eventuali nuove nomine di laici regionali ex articolo
4, 6, 7 e 15 del d.lgs. n. 373/2003 non influisca sulla rilevabilità
e rilevanza delle questioni sin qui prospettate.
Innanzitutto va osservato che il decreto legislativo n. 373/2003
è entrato in vigore il 29 gennaio 2004 e che, ai sensi dell'art. 14
della stesso decreto da tale data sono abrogati il d.lgs. n. 654/1948
e il d.P.R. n. 204/1948 per cui, nessuna efficacia può più essere
riconosciuta alla anzidetta normativa.
Per quanto invece concerne le nomine effettuate sotto il suo
vigore va tuttavia considerato che, con espresso riferimento alle
nomine precedenti, la norma transitoria di cui all'art. 15 primo
comma del d.lgs. n. 373/2003 consente ai laici componenti della
sezione giurisdizionale di rimanere in carica sino al compimento del
sessennio a decorrere dal rispettivo giuramento, (sia pure
subordinatamente ad una dichiarazione di insussistenza ovvero di
intervenuta cessazione delle cause di incompatibilita), mentre il
successivo secondo comma consente ai medesimi la permanenza in
servizio per sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo, ancorchè versino in situazioni di incompatibilità o
comunque già scaduti.
Pertanto, il regime transitorio di cui al primo e secondo comma
dell'art. 15 del d.lgs. n. 373/2003 consente l'esercizio della
giurisdizione di questo C.G.A. nella composizione mista, atteso che
per i membri laici presenti in questo collegio il sessennio non è
ancora scaduto (v. allegati D, D1, E, E1) e neppure è scaduto il
termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore del predetto
decreto legislativo (29 gennaio 2004).
Conseguentemente, le anzidette questioni di costituzionalità
possono essere sollevate anche nei confronti del primo, così come
del secondo comma del citato art. 15 ovviamente, in parte qua, e
cioè con esclusivo riferimento ai membri laici della sezione
giurisdizionale (giuristi secondo la definizione del d.lgs.
n. 654/1948).
Peraltro va anche sottolineato che si tratta di questioni che
riguardano direttamente, e a regime, il modo di essere e di
funzionare di questo consiglio.
Esse invero prescindono nel modo più completo dalla varia
posizione che possano rivestire gli attuali membri laici di questo
Consiglio in relazione al regime transitorio e cioè se proseguono
nell'incarico ovvero se vengano sostituiti da altri. Invero, le
questioni prospettate in precedenza riguardano la legittimità
costituzionale in apicibus di una composizione mista di questo
Consiglio, questioni nei confronti della quale è irrilevante e
ininfluente la eventualità di nuove nomine di membri laici in
sostituzione a in aggiunta agli attuali.
Inoltre, è opportuno richiamare il pacifico e costante
insegnamento della Corte costituzionale in tema di autonomia del
processo costituzionale secondo cui «il requisito della rilevanza
riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di
costituzionalità viene sollevato e non anche il periodo successivo
alla remissione della questione alla Corte costituzionale» (v. da
ultimo Corte cost. ord. n. 110/2000).
Nella medesima ottica è stato chiarito che «la vicenda del
processo incidentale di legittimità costituzionale non può essere
influenzata da circostanze difatto sopravvenute nel procedimento
principale: e ciò in quanto, svolgendosi il processo incidentale
nell'interesse pubblico, e non in quello privato, una volta che esso
si sia validamente instaurato a norma dell'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87, acquisisce una autonomia che lo pone al riparo
dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo nel caso in
cui, per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il giudizio rimasto
sospeso (art. 22 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte cost.)» (Corte Cost. ord. nn. 300/1984, 383/2002, e v. anche
dec. nn. 135/1963, 701/1988, 52/1986).
Quanto poi alla ammissibilità delle questioni anzidette il
Collegio si richiama parimenti all'insegnamento della Corte
costituzionale (Corte cost. n. 177/1973, 25/1976 e 266/1988). La
Corte ha infatti affermato che la possibilità di una declaratoria di
incostituzionalità della composizione del Collegio non può far
venir meno, ex ante, la ammissibilità e rilevanza della questione
(Corte cost. n. 177/1973) poichè, in tal caso, siffatte questioni
non potrebbero mai venire sollevate (Corte cost. n. 266/1988).
18. In conclusione, avuto riguardo anche della domanda di
rimessione formulata dalla ATI resistente e alla stregua delle
considerazioni esposte nei precedenti paragrafi, possono essere
avanzate nell'ordine e in subordine le seguenti questioni di
costituzionalita':
A) dell'art. 4, comma 1, d) e del successivo comma 2, nonchè
dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 del decreto legislativo
medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici
della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua,
dell'art. 6 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354 convertito
nella legge 26 febbraio 2004, n. 45, in rapporto all'art. 23 della
Statuto siciliano ed all'art. 102 primo comma e 108 primo comma
Cost., in quanto l'art. 23 della Statuto non prevede alcuna deroga
alla composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli articoli 102 prima comma e
108 primo comma Cost., in quanto il d.lgs. n. 373/2003 citato
disciplina una materia riservata dalla Costituzione alla legge
statale, per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale
debbono essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale; nonchè, in rapporto agli articoli 3, 24 primo comma,
113 primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificato
differenziazione dell'organo giudicante e quindi anche dell'esercizio
della giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
A1) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera
d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente
alla possibile permanenza dei membri laici della sezione
giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l.
n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto all'art. 23
primo comma dello statuto siciliano che non prevede nè una sezione
specializzata del giudice speciale nè una composizione collegiale
diversa da quella ordinaria e ciò anche in relazione, quale tertia
comparationis, (e con riferimento all'art. 3 della Costituzione)
all'art. 24 prima comma della statuto siciliano concernente la
composizione dell'Alta Corte, nonchè all'art. 23 terzo comma del
medesimo statuto, all'art. 10 del d.lgs. 6 maggio 1948 n. 655
concernente la istituzione di sezioni della Corte dei conti per la
Regione siciliana, all'art. 1 del d.lgs. 18 giugno 1999 n. 200 e agli
articoli 90 e 91 seconda comma del T.U. delle leggi costituzionali di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonchè dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. n. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto legislativo
medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici
della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua,
dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in
rapporto allo stesso art. 23 primo comma della statuto siciliano,
nonchè in rapporto all'art. 102 secondo comma e 108 primo e secondo
comma della Costituzione, non essendo consentito istituire sezioni
specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A3) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonchè dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. n. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto legislativo
medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici
della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua,
dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in
rapporto all'art. 23 primo comma della statuto siciliano ed in
rapporto al primo comma della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla previsione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;

III

1. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio ritiene
che tale requisito sussista sia con riferimento all'assetto
costituzionale precedente, sia anche con riferimento all'assetto
costituzionale quale risulta dopo la modifica del titolo V della
Costituzione per effetto della legge costituzionale n. 3/2001.
2. - Va innanzitutto ricordata, alla stregua del pacifico
insegnamento della Corte costituzianale, inaugurato con la sua stessa
prima decisione (n. 1/1956), che le norme ordinarie, ancorchè nate
costituzionalmente legittime, possono essere affette da
illegittimità costituzionale sopravvenuta per contrasto con nuove
norme costituzionali (Corte cost. n. 13/1974).
Ciò vale anche per lo statuto siciliano, approvata con r.d.lgs.
15 maggio 1946 n. 455 prima della Costituzione repubblicana, i cui
articoli 26 e 27 - come già accennato - sona stati dichiarati
incostituzionali malgrado la costituzionalizzazione della statuto
fosse intervenuta successivamente (Corte cost. n. 6/1970 cit.).
In altri termini, non sarebbe possibile una lettura delle norme
statutarie in senso non conforme alla Costituzione e ai suoi principi
fondamentali poichè, in tal caso, le stesse norme statutarie
potrebbero risultare affette da incostituzionalità (Corte cost.
nn. 30/1971, 31/1971, 32/1971, 12/1972, 175/1973, 1/1977, 18/1982,
183/1983, 170/1984, 1146/1988). Nella specie, peraltro, la norma
statutaria in esame, e cioè l'art. 23 primo comma, nel suo tenore
letterale e nella sua ratio, appare perfettamente coerente con i
principi costituzionali in tema di uguaglianza dei cittadini nella
tutela dei propri diritti ed interessi, nonchè di uniformità
dell'esercizio della giurisdizione limitandosi - come più volte
osservato - al puro e semplice decentramento degli organi
giurisdizionali superiori nella loro composizione ordinaria. Gli
interrogativi non riguardano quindi il disposto statutario, ma
soltanto la sua attuazione, attuazione che, travalicando tale
disposto, ne è stata fornita, dapprima con il decreto legislativo
n. 654/1948, ed attualmente, sotto il vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, con il decreto legislativo n. 373/2003.
Ciò premesso, il nuovo Titolo V della Costituzione, ad avviso
del Collegio, non solo non fa venir meno le questioni di
costituzionalità dianzi prospettate, ma rafforza, se mai, il peso
delle argomentazioni di cui sopra.
Mantiene, infatti, identica rilevanza e non manifesta
infondatezza ha questione rubricata sub A3 concernente la violazione
del prima comma della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Quanto agli altri profili, può ritenersi anche per essi la
perdurante rilevanza ed anzi la maggiore fondatezza per effetto delle
disposizioni del nuovo Titolo V.
Com'è noto, l'art. 10 della legge cost. n. 3/2001 dispone che
sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni del
nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni a Statuto speciale per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite (cosiddetta clausola di maggior favore).
Peraltro, in precedenza si è denunciata la incostituzionalità
di talune disposizioni del d.lgs. n. 373/2003 in quanto norme di
attuazione statutaria contra legem, o comunque, praeter legem in
quanto in contrasto con la lettera e lo spirito dello Statuto
siciliano oltrechè con principi e precise disposizioni
costituzionali.
Tuttavia, tali principi e tali disposizioni sono contenuti nel
Titolo IV della Costituzione e non già nel Titolo V le cui
modifiche, pertanto, dovrebbero risultare ininfluenti ai fini qui in
esame. Peraltro, per indispensabile completezza, dovrebbero
esaminarsi taluni aspetti della riforma, aspetti che comunque non
incidono sulle conclusioni dianzi esposte ma, se mai, le rafforzano.
Innanzitutto va premesso che nella specie si tratta di valutare
la costituzionalità di una normativa emanata successivamente alla
entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Quindi i
canoni circa il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni
dovrebbero essere valutati alla stregua del nuovo assetto
costituzionale non essendo applicabile il principio di continuità
dell'ordinamento (Corte cost. n. 422/2002).
Ciò premesso va osservato che nel vigore della distribuzione
delle competenze legislative anteriore alla riforma del Titolo V la
giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato, sin dalla
decisione n. 124/1957, ha necessità di distinguere ho Stato quale
unico ente a fini generali dalle Regioni (ordinarie o a Statuto
speciale) «enti con fini predeterminati e inderogabilmente fissati»
(Corte cost. n. 66/1964). Da tale esigenza è stato ricavato il
corollario della impossibilità di estendere in senso finalistico
l'ambito delle materie elencate negli statuti. Pertanto, anche se uno
statuto speciale avesse attribuito alla competenza esclusiva
regionale il conseguimento di un certo fine, questo avrebbe potuto
essere conseguito soltanto nell'ambito delle materie attribuite alla
competenza regionale. E così, esemplificando con riferimento alla
Regione siciliana, il fine statutario di cui all'art. 14 lettera e)
«incremento della produzione agricola e industriale» pur attribuendo
alla Regione competenza legislativa esclusiva in materia, non le
consentiva tuttavia di conseguirlo disciplinando il regime delle
accise e dell'I.G.E. poichè la materia dei tributi erariali non
risultava attribuita alla Regione (Corte cost. n. 124/1957 cit.).
Identiche conclusioni, sempre con riferimento alla Regione
siciliana, sono state ribadite con riguardo alla giurisdizione,
rilevandosi come la competenza esclusiva «è strettamente limitata
alle materie quali sono elencate negli Statuti speciali restando
escluso che, rispetto a queste, possano valere criteri finalistici
che non risultino da valutazioni del tutto obiettive del loro
contenuto» (Corte cost. n. 66/1964). Ed inoltre che non sarebbe
possibile una esegesi dell'ambito delle varie materie «non suffragata
dalla formulazione letterale della disposizione statutaria» (Corte
cost. n. 115/1972). La necessità di tracciare la linea di
demarcazione tra le competenze statali e quelle regionali «che è
necessario tener ferma onde salvaguardare l'interesse all'unità
dell'ordinamento» (Corte cost. n. 46/1962) ha portato ad escludere
sia una competenza normativa regionale in ambiti connessi alle
materie attribuite (Corte cost. n. 46/1962 cit.), sia una esegesi
finalistica delle materie attribuite poichè «se così non fosse la
competenza legislativa delle Regioni si estenderebbe, potenzialmente,
a tutto l'ordinamento giuridico e, per converso, tutta la potestà
legislativa dello Stato sarebbe limitata dalla potestà della Regione
di regolare qualunque rapporto giuridico nel campo delle attività
attribuite alla competenza regionale, in modo diverso dalla
legislazione statale» (Corte cost. n. 66/1961).
Il quadro è mutato con il nuovo Titolo V, ma la giurisprudenza
costituzionale sembra orientata su una linea di continuità.
Nelle sue prime pronunce sull'argomento la Corte costituzionale
infatti, da un lato ha sottolineato le novità del quadro complessivo
dei rapporti tra Stato e Regioni nel quale «sono apparsi
particolarmente rilevanti l'art. 114, che pone sullo stesso piano lo
Stato e le Regione come entità costitutive della Repubblica, accanto
ai comuni, alle città metropolitane e alle province; l'art. 117, che
ribalta il criterio prima accolto, elencando specificatamente le
competenze legislative dello Stato e fissando una clausola residuale
in favore delle Regioni; e infine l'art. 127, che configura il
ricorso del Governo contro le leggi regionali come successivo, e non
più preventivo». Peraltro, pur nel mutato assetto la Corte non ha
mancato di sottolineare come, nel nuovo assetto costituzionale
scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata,
nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui
all'art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (art. 120, secondo comma). E tale istanza
postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto - lo
Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento»
(Corte cost. n. 274/2003).
Come si è visto, nella ripartizione di competenze stabilita dal
nuovo art. 117 della Costituzione le Regioni (anche quelle a Statuto
speciale) hanno goduto di un significativo ampliamento della loro
sfera di competenza legislativa che, ai sensi del quarto comma
dell'attuale art. 117, è divenuta generale in via residuale
invertendosi l'originario criterio. Si discute quindi sul carattere
esclusivo generale di tale competenza, e cioè ci si chiede se una
materia non riconducibile al secondo e terzo comma dell'art. 117
rientri, perciò solo, nella competenza generale residuale (v. Corte
cost. n. 370/2003). Ci si chiede poi se i limiti a tale competenza
siano soltanto quelli generali di cui all'art. 117 primo comma o se
ve ne siano anche degli altri. Inoltre, con riferimento alle Regioni
a Statuto speciale, ci si interroga se la precedente competenza
legislativa primaria sia transitata o meno nella residuale generale
dell'art. 117 quarto comma e se ad essa debbano applicarsi i vecchi
limiti presenti negli statuti speciali ovvero i nuovi ricavabili
dall'art. 117, primo comma, e non solo da questo.
In riferimento alle problematiche dianzi rilevate e di non
agevole soluzione, che emergono dal nuovo Titolo V, e con riferimento
alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo,
se, a fronte, dell'ampliamento delle competenze legislative regionali
derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non
debba contrapporsi, anche per le Regioni a Statuto speciale, la
riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato così come
elencata all'art. 117 secondo comma.
Al riguardo, la Corte ha pronunciato alcune decisioni in cui si
afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto
speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie più
ampie rispetto a quelle già attribuite (v. Corte cost. ord.
n. 377/2002 decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003).
Tuttavia, in un'altra decisione, concernente la Regione Sardegna, e
in materia di caccia in cui tale Regione gode di potestà normativa
primaria, le argomentazioni della Corte appaiono molto più
articolate in quanto si è affermato (con riferimento espresso al
nuovo Titolo V) che «la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema può incidere anche sulla materia
caccia pur riservata alla potestà legislativa regionale, ove
l'intervento statale sia rivolto a garantire standard minimi e
uniformi di tutela della fauna trattandosi di limiti unificanti che
rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. n. 536/2002).
Sembrerebbe quindi che la Corte costituzionale abbia riconosciuto
che nel nuovo assetto delle competenze legislative, delineato dal
nuovo Titolo V, le materie riservate in via esclusiva allo Stato si
impongono anche alle competenze legislative primarie delle Regioni a
Statuto speciale, ma non in toto, bensì nel senso più ristretto di
poter fissare a quelle autonomie regionali nuovi limiti prima
inesistenti. Tale orientamento è stato poi ribadito dalla Corte sia
nei confronti (come era ovvio) delle Regioni a Statuto ordinario
(decisione n. 227/2003) sia nei confronti della Provincia autonoma di
Trento dotata di competenza esclusiva in materia e ciò con
riferimento ai preesistenti limiti statutari all'esercizio della
competenza anzidetta (decisione n. 226/2003).
In altri termini, nella esegesi della Corte sembra affermarsi il
concetto che le esigenze di unitarietà ed uniformità
dell'ordinamento (v. anche dec. n. 274/2003 cit.) insite nella
elencazione delle competenze esclusive statali e specie in quelle
trasversali (e cioè definibili finalisticamente più che per
l'oggetto, quali la tutela dell'ambiente, della concorrenza, del
risparmio, la determinazione dei livelli essenziali v. Corte cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 88/2003, 303/2003, 376/2003, 14/2004) sono
talmente rilevanti da condizionare ex novo anche la operatività
della clausola di maggior favore.
Se ciò è esatto, anche qualora lo Statuto siciliano avesse
attribuito espressamente alla competenza primaria della Regione la
organizzazione, in ambito regionale, della giustizia civile, penale
ed amministrativa di ultima istanza (il che non risulta nè
implicitamente nè esplicitamente), ebbene, anche in questo ipotetico
caso, la maggiore autonomia statutaria spettante in base alla
clausola di maggior favore ne uscirebbe ridimensionata nel senso che
non potrebbe più disciplinare, in una forma derogatoria per la sola
Regione siciliana, aspetti della organizzazione giudiziaria che, ex
art. 117 secondo comma lettera l), debbono restare necessariamente
unitari per l'ordinamento generale della giustizia (composizione dei
Collegi, stato giuridico dei magistrati laici e togati etc.). Quanto
poi al carattere finalistico della materia «giurisdizione» è
sufficiente osservare come questa attenga direttamente, ex art. 24
Cost., «alla tutela dei propri diritti ed interessi legittimi» e
quindi non sembrerebbe dubitabile che anche essa appartenga alla
stessa categoria trasversale e finalistica al pari della tutela del
risparmio, della concorrenza, dell'ambiente ed altresì (forse anche
nel suo contenuto) a quella dei livelli essenziali di prestazioni,
come sembrerebbe già adombrato nella citata decisione Corte cost.
n. 150/1993.
Potrebbe invece consolidarsi una diversa esegesi nella
applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001, nel senso
cioè che le materie riservate in via esclusiva allo Stato dal nuovo
articolo 117 secondo comma non possono costituire od introdurre nuovi
limiti ai più ampi poteri normativi primari che, nelle stesse
materie, sono previsti negli Statuti speciali, e, che debbono,
semmai, soltanto applicarsi i vecchi limiti statutari alla normativa
primaria. Tuttavia, anche in questo caso, permarrebbe la rilevanza
dei dubbi di costituzionalità dianzi enunciati e la loro non
manifesta infondatezza. Invero, la Corte costituzionale, nella
decisione n. 48/2003 da un lato ha affermato che l'applicazione della
clausola di maggior favore (condotta sulla base di un valutazione
comparativa) esclude ovviamente le competenze normative statali, ma
ha riconfermato nella specie, per quanto qui interessa, il limite
statutario della armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Lo Statuto siciliano,
pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (art. 14, primo
comma) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato quindi
che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse osservare
i principi della Costituzione (Corte cost. nn. 66/1964, 115/1972)
così come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma
economico-sociale (Corte cost. nn. 545/1989, 4/2000, 314/2003). In
questo caso i limiti alla possibilità di legiferare in tema di
giurisdizione sarebbero rappresentati, oltre che dall'art. 14 primo
comma dello Statuto da quelli ricavabili, come sottolinea la Corte
costituzionale (dec. n. 274/2003 cit.) dall'art. 5, dall'art. 117
primo comma, dall'art. 120 secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, i principi unitari, unificanti ed
infrazionabili ricavabili dalla Costituzione, fra i quali va
annoverata la uniformità della disciplina della giurisdizione in
ogni suo aspetto su tutto il territorio nazionale, si impongono
comunque alle Regioni a Statuto speciale in assenza di una espressa
deroga statutaria e, dopo la riforma del Titolo V, potrebbero anche
limitare la portata di una eventuale espressa deroga statutaria. Tale
prevalenza, che prescinde anche dalla clausola di maggior favore, si
applica sia con riferimento ai limiti alla normativa primaria già
presenti negli Statuti, sia ai nuovi, e ciò sia con riferimento
all'assetto antecedente la riforma del Titolo V, sia a quello
successivo. In proposito la Corte costituzionale ha affermato che il
potere di disciplinare l'esercizio della giurisdizione «alla Regione
Sardegna come alle altre Regioni a Statuto speciale od ordinario non
spetta, restando invece riservato alla competenza del legislatore
statale (cfr. sentenza 115 del 1972; e v. oggi l'art. 117, secondo
comma lettera l) della Costituzione come sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001)» (Corte cost. n. 29/2003).
Pertanto, sia la riserva di legge statale di cui all'articolo 117
secondo comma lettera l) della Costituzione, sia il disposto
dell'articolo 14 primo comma dello Statuto siciliano nonchè degli
articoli 5, 117 primo comma e 120 secondo comma della Costituzione,
inducono tutti a ritenere che i vizi di costituzionalità in
precedenza denunciati si dovrebbero ritenere ulteriormente
confermati. Al limite, qualora i dubbi di costituzionalità dianzi
esposti avessero potuto essere superati con riferimento al precedente
assetto costituzionale, gli stessi dovrebbero essere inevitabilmente
riconosciuti con riferimento al nuovo.
Pertanto, il combinato disposto degli articoli 5, 102 primo
comma, 108 primo comma, 117 primo e secondo comma lettera l) e 120
secondo comma della Costituzione dovrebbe ormai dimostrare in modo
inconfutabile che le norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 373/2003
sembrano affette da incostituzionalità alla luce della riforma del
Titolo V. In altri termini, l'art. 117 secondo comma rafforza, se ce
ne fosse bisogno, la necessità di attenersi ad una esegesi
strettamente letterale dell'art. 23 dello Statuto siciliano. Invero,
nel silenzio totale dello Statuto in materia di organizzazione
giudiziaria (oltre all'art. 23 v. anche gli articoli 14 e 17) si
osserva, innanzitutto, che non può scattare la clausola di maggior
favore non essendo tale materia attribuita alla competenza regionale,
e, in secondo luogo, che comunque, qualsiasi iniziativa normativa che
dovesse essere assunta in proposito, vuoi in sede di commissione
paritetica vuoi autonomamente dallo Stato o dalla Regione, dovrebbe
in ogni caso tener conto dell'art. 117 primo comma secondo cui la
Costituzione (e quindi la competenza esclusiva statale da esercitare
nella materia de qua con caratteri di uniformita) costituisce un
limite insuperabile a qualsiasi categoria di normazione regionale sia
essa primaria che concorrente e sia anche in sede si norme di
attuazione che restano pur sempre subordinate alla Costituzione e
quindi anche alle esigenze unitarie canonizzate negli articoli 5 e
120 secondo comma.
3. - Pertanto in relazione alle questioni elencate sub A, A1, A2,
può essere posta anche la seguente:
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma 2 del d.lgs. 373/2003
limitatamente alle parole e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente alla possibile
permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e,
derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003
convertito in legge n. 45/2004, in relazione alle questioni sollevate
ai precedenti punti sub A, A1, A2, si ripropongono le stesse
questioni in rapporto anche al disposto dell'art. 117 secondo comma
lettera l) della Costituzione, dell'art. 14 primo comma dello Statuto
siciliano, dell'art. 5, dell'art. 117 primo comma e dell'art. 120
secondo comma della Costituzione.
Ritenuto pertanto che l'appello non possa essere definito
prescindendo dalla risoluzione sulle anzidette questioni di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 il Collegio,
ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le seguenti
questioni di costituzionalita':
A) dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del successivo comma
2, nonchè dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 del decreto legislativo
medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici
della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua,
dell'art. 6 del decreto legge 24 dicembre 2003 n. 354 convertito
nella legge 26 febbraio 2004 n. 45, in rapporto all'art. 23 dello
Statuto siciliano ed all'art. 102 primo comma e 108 primo comma Cost.
in quanto l'art. 23 dello Statuto non prevede alcuna deroga alla
composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli articoli 102 primo comma e
108 primo comma Cost. in quanto il d.l.gs. n. 373/2003 citato
disciplina una materia riservata dalla Costituzione alla legge
statale, per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale
debbono essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale; nonchè, in rapporto agli articoli 3, 24 primo comma,
113 primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificata
differenziazione dell'organo giudicante e quindi anche dell'esercizio
della giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
A1) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera
d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente
alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione
giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l.
n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto all'art. 23
primo comma dello Statuto siciliano che non prevede nè una sezione
specializzata del giudice speciale nè una composizione collegiale
diversa da quella ordinaria e ciò anche in relazione, quale tertia
comparationis, (e con riferimento all'art. 3 della Costituzione)
all'articolo 24 primo comma dello Statuto siciliano concernente la
composizione dell'Alta Corte, nonchè all'art. 23 terzo comma del
medesimo Statuto, all'art. 10 del d.lgs. 6 maggio 1948 n. 655
concernente la istituzione di sezioni della Corte dei conti per la
Regione siciliana, all'art. 1 del d.lgs. 18 giugno 1999 n. 200 e agli
articoli 90 e 91 secondo comma del Testo unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'articolo 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera
d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto allo stesso art. 23 primo comma dello Statuto siciliano,
nonchè in rapporto all'art. 102 secondo comma e 108 primo e secondo
comma della Costituzione, non essendo consentito istituire sezioni
specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A3) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera
d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto all'art. 23 primo comma dello Statuto siciliano ed in
rapporto al primo comma della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonchè dell'art. 6 comma 2 del d.lgs. n. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1 lettera d)» nonchè,
in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente alla possibile
permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e,
derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003
convertito in legge n. 45/2004, in relazione alle questioni sollevate
ai precedenti punti sub A, A1, A2, si ripropongono le stesse
questioni in rapporto anche al disposto dell'art. 117 secondo comma
lettera l) della Costituzione, dell'art. 14 primo comma dello Statuto
siciliano, dell'art. 5, dell'art. 117 primo comma e dell'art. 120
secondo comma della Costituzione;
Sospende ogni pronuncia in rito e in merito e dispone la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in giudizio, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti della Camera e del Senato e sia
altresì notificata al Presidente della Giunta regionale siciliana e
al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 10 marzo
2004.
Il Presidente: Virgilio
L'estensore: Trovato
04C0632