1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Riduzione dei canoni delle locazioni relative al patrimonio di edilizia residenziale pubblica in regime di canone concordato con contratto non ancora stipulato alla data del 30 settembre 2014 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di copertura finanziaria per la mancata indicazione della fonte di finanziamento delle minori entrate. - Legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40, art. 3. - Costituzione, art. 81, comma terzo. Energia - Norme della Regione Abruzzo - Opere per le quali e' stata negata l'intesa - Previsione che la soluzione per la quale c'e' stato il diniego sara' valutata entro sei mesi, di concerto con gli organi statali competenti e in ottemperanza al principio di leale collaborazione, con le soluzioni alternative elaborate dalla Regione al fine di scegliere la proposta che accolga nel modo piu' completo possibile le ragioni alla base del diniego e che abbia minore impatto ambientale e sismico - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni - Violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale nella materia concorrente della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" - Violazione del principio di leale collaborazione per la previsione di una forma d'intesa non paritaria. - Legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40, art. 4. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lett. m) (in relazione agli artt. 14-quater, comma 3, e 29, comma 2-ter, della legge 8 agosto 1990, n. 241), e terzo, e 118; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, commi 7, lett. n), e 8, lett. b), n. 2. (15C00050) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2015)

Ricorso n. 18 depositato il 29 gennaio 2015 del Presidente del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale
dello Stato (CF 80224030587 per il ricevimento degli atti, FAX
06/96514000 e PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici è legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
contro la Regione Abruzzo (CF 80003170661) in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore, P.zza S. Giusta Palazzo Centi -
L'Aquila - cap 67100

Per la declaratoria della illegittimità costituzionale

della Legge della Regione Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014,
pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 47 del
26-11-2014, recante "Modifiche ed integrazioni all'art. 2 della L.R.
28 aprile 2014, n. 16, all'articolo 14 della L.R. 25 ottobre 1996,
96, alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 ed ulteriori norme in materia di
edilizia residenziale pubblica", ed in particolare, gli artt. 3 e 4
della legge, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 20
gennaio 2015.

Fatto

La legge della Regione Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014
presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento
agli articoli 3 e 4, per i motivi di seguito specificati, e deve
pertanto essere impugnata ai sensi dell'articolo 127 della
Costituzione.
1) L'articolo 3 presenta profili di illegittimità costituzionale per
contrasto con l'articolo 81, comma 3, della Costituzione.
La disposizione dispone una riduzione dei canoni delle locazioni
relative al patrimonio di edilizia residenziale pubblica in regime di
canone concordato con contratto non ancora stipulato alla data del 30
settembre 2014.
In particolare, per i canoni superiori a 250 euro, è prevista
una riduzione percentuale pari al cinquanta per cento sull'importo
eccedente detto limite.
Tale previsione, determinando una riduzione delle entrate delle
ATER, comporta minori entrate a carico del bilancio regionale, non
quantificate e a fronte delle quali non è indicata la relativa fonte
di finanziamento, con conseguente violazione dell'art. 81, comma 3,
Cost.
2) L'articolo 4 presenta profili di illegittimità costituzionale per
contrasto con l'articolo 117, comma 3, della Costituzione (con
riferimento alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia»), con l'art. 118, comma 1 della Costituzione,
e con l'articolo 97 della Costituzione, per i motivi di seguito
specificati.
La disposizione impugnata introduce l'articolo 1.1 alla legge
regionale 10 marzo 2008, n. 2 (recante "Provvedimenti urgenti a
tutela del territorio regionale"), prevedendo che "sulle opere per le
quali è stata negata l'intesa, la soluzione per la quale è stata
data la negazione sarà valutata e comparata entro sei mesi, di
concerto con gli organi statali competenti e in ottemperanza al
principio di leale collaborazione, con le soluzioni alternative
elaborate dalla Regione al fine di scegliere la proposta che accolga
nel modo più completo possibile le ragioni alla base della negazione
e che abbia minore impatto ambientale e il più basso impatto
sismico".
Preliminarmente, occorre osservare che il generico riferimento
alle "opere per le quali è stata negata l'intesa" potrebbe apparire
come il seguito di quanto disposto nell'articolo 1 della medesima
legge regionale n. 2/2008, il quale detta disposizioni programmatiche
per il rilascio dell'intesa prevista dall'articolo 1, comma 7,
lettera n) della legge 23 agosto 2004, n. 239 (attribuzioni allo
Stato delle funzioni amministrative relative alle determinazioni
inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi
comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la
terraferma, di intesa con le amministrazioni interessate).
Il suddetto riferimento, tuttavia, potrebbe anche essere
interpretato in senso ampio, in modo da considerare la norma come
volta a disciplinare, in via generale, le modalità di risoluzione
del dissenso tra Regione e amministrazioni statali, in tutti quei
procedimenti nei quali l'amministrazione regionale è chiamata ad
esprimere la propria intesa "forte", la cui negazione impone l'avvio
di idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a
superare le divergenze.
Questa seconda interpretazione pare avvalorata, oltre che
dall'ampiezza della dizione utilizzata dal legislatore regionale,
della collocazione sistematica della norma in un articolo a sè
stante e dell'assenza di riferimento alle opere di coltivazione e
ricerca di idrocarburi disciplinate all'articolo 1 della l.r. n.
2/2008.
In questo caso, nell'ambito delle "opere per cui è stata negata
l'intesa" dovrebbero annoverarsi tutte le opere energetiche soggette
ad intesa regionale, ovunque localizzate, tra cui i gasdotti, le
centrali di spinta e quant'altro.
Orbene, non vi è dubbio che le intese disciplinate dalla
disposizione censurata, in entrambe le interpretazioni offerte,
ineriscano a materia di competenza statale.
La Corte costituzionale ha in più occasioni affermato che la
disciplina di riordino del settore energetico contenuta nella l. n.
239/2004 e, in particolare, le disposizioni contenute all'articolo 1,
comma 7, lettera n) (che attribuisce allo Stato "le determinazioni
inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi
comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la
terraferma, di intesa con le regioni interessate"); e comma 8,
lettera b), numero 2 (che attribuisce allo Stato "l'individuazione,
di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di
gasdotti"), costituiscono principi fondamentali nella materia di
potestà legislativa concorrente «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» (C. cost. nn. 124/2010;
282/2009; 383/2005).
Analogamente, afferiscono alla materia di potestà legislativa
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» l'articolo 29, comma 2, lettera g) del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che riserva allo Stato funzioni
amministrative e autorizzatorie in materia di impianti costituenti
parte della rete energetica nazionale (sentenze n. 313/2010 e n.
383/2005) e la disciplina relativa ai procedimenti di autorizzazione
di infrastrutture lineari energetiche contenuta nella legge n.
330/2004, modificativa del D.P.R. 327/2001.
Tali disposizioni hanno ridefinito in modo unitario i
procedimenti di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari
energetiche, posta la necessità di riconoscere un ruolo fondamentale
agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni
amministrative (sul punto, C. cost., sentenza n. 6/2004, Considerato
in diritto, punti 6 ss).
La competenza legislativa statale in questi casi è effetto della
c.d. "chiamate in sussidiarieta'" (cfr. C. cost. n. 303/2003), e la
previsione di forme di collaborazione e coordinamento con le
autonomie ne è conseguenza fondamentale.
La Corte costituzionale al riguardo ha riconosciuto che "È
oramai principio acquisito nel rapporto tra legislazione statale e
legislazione regionale che quest'ultima possa venire spogliata della
propria capacità di disciplinare la funzione amministrativa attratta
in sussidiarietà, a condizione che ciò si accompagni alla
previsione di un'intesa in sede di esercizio della funzione, con cui
poter recuperare un'adeguata autonomia...(sentenze n. 383 e n. 62 del
2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)" (C. cost. n. 278/2010).
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha anche chiarito
che la disciplina di detta intesa rientra nei principi fondamentali
di competenza dello Stato.
Con la sentenza n. 121 del 2010, in particolare, la Corte
costituzionale ha chiarito che la disciplina dell'intesa,
caratterizzata dalla paritaria codeterminazione dell'atto, "non deve
attribuire ad alcuna delle parti «un ruolo preminente, incompatibile
con il regime dell'intesa »; non è legittima infatti «la drastica
previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della
volontà di una sola delle parti, la quale riduce all'espressione di
un parere il ruolo dell'altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il
superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere
realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perchè
possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza
n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti casi in cui
sia prevista un'intesa, esse acquistano una pregnanza particolare nel
sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in cui sono da integrare la
potestà unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente
tutelate delle seconde".
La Corte costituzionale ha inoltre chiarito che "forme di
collaborazione e coordinamento - pure auspicabili - tra apparati
statali, regionali e di enti locali, che coinvolgano compiti e
attribuzioni dello Stato non possano essere disciplinati
unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni nemmeno
nell'esercizio della loro potestà legislativa, ma debbono trovare il
loro fondamento o presupposto in leggi statali che le prevedano o
consentano, o in accordi tra gli enti interessati" (sentenze n.
322/2006; n. 104/2010).
Sul punto, la Corte costituzionale ha ulteriormente specificato,
con la sentenza n. 331 del 2010, che, ferma restando la necessità di
garantire forme di collaborazione tra Stato e Regioni per l'esercizio
delle relative funzioni amministrative da rinvenire, per il grado
più elevato, nell'intesa tra Stato e Regione interessata "la
disciplina normativa di queste forme collaborative e dell'intesa
stessa spetta, di conseguenza, al legislatore che sia titolare della
competenza legislativa in materia, sia laddove questi sia chiamato a
dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela
dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai
principi fondamentali, con riferimento all'energia. Anche in
quest'ultimo caso determinare le forme e i modi della collaborazione,
nonchè le vie per superare l'eventuale stallo ingenerato dal
perdurante dissenso tra le parti, caratterizza, quale principio
fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse opportunità di
efficace conseguimento degli obiettivi prioritari, affidati dalla
Costituzione alla cura del legislatore statale".
In altre parole, è pacifico che il compito di garantire adeguate
forme di collaborazione tra i diversi apparati dello Stato e di
disciplinare tali forme di collaborazione, tra le quali la stessa
intesa, spetta, come principio fondamentale caratterizzante l'assetto
normativo vigente, al legislatore statale, sia nelle materie di
competenza legislativa esclusiva che nelle materie di legislazione
concorrente, escludendo quindi possibili interventi in tal senso da
parte del legislatore regionale.
Questa conclusione è da ritenersi valida anche nel caso in cui
nella normativa statale manchino i principi fondamentali volti a
guidare il legislatore regionale per superare il dissenso della
Regione nella conclusione dell'intesa.
Anche quando questo si verifichi, la procedura per il
raggiungimento dell'intesa non può essere determinata
unilateralmente dal legislatore regionale, senza violare i principi
di sussidiarietà e leale collaborazione.
Se infatti ciò fosse possibile, si potrebbe giungere a una
procedura di superamento del dissenso diversa per ogni regione
italiana, con conseguente vulnus non solo del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa sancito dall'articolo 97, comma
1, della Costituzione, ma anche dell'esigenza di unitarietà che, in
quanto espressione dell'articolo 118, comma 1, della Costituzione, è
fondamento della "chiamata in sussidiarieta'" e, conseguentemente,
dell'intesa stessa.
Alla luce di quanto osservato, è evidente che entrambe le
interpretazioni della disposizione regionale impugnata sono da
considerarsi affette dai denunciati profili di illegittimità
costituzionale in quanto. interferendo indebitamente con la
competenza legislativa statale, disciplinano in modo unilaterale
forme di collaborazione e coordinamento che coinvolgono anche
attribuzioni e compiti dello Stato in materia di produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.
Infine, occorre precisare che, se si accoglie la seconda delle
interpretazioni offerte, la disposizione impugnata viola altresì,
l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Il procedimento unico di autorizzazione di infrastrutture lineari
energetiche disciplinato dalla legge n. 330/2004, infatti, prevede la
convocazione della conferenza dei servizi ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241.
La norma regionale, prevedendo un meccanismo alternativo,
contrasta con l'art. 14-quater, comma 3, della legge 8 agosto 1990,
n. 241, che disciplina un apposito procedimento di composizione
d'interessi confliggenti da seguire nelle ipotesi di diniego
dell'intesa e che costituisce, ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, l.
n. 241/1990, norma afferente ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione.
Per questi motivi, si chiede l'annullamento degli articoli 3 e 4
della legge della Regione Abruzzo n. 40/2014 dinanzi alla Corte
Costituzionale, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima la Legge della Regione
Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014, nella sua interezza e, in ogni
caso, gli artt. 3 e 4 della medesima L.R. n. 40/2014, pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 47 del 26 novembre
2014, recante "Modifiche ed integrazioni all'art. 2 della L.R. 28
aprile 2014, n. 16, all'articolo 14 della L.R. 25 ottobre 1996, 96,
alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 ed ulteriori norme in materia di
edilizia residenziale pubblica", come da delibera del Consiglio dei
Ministri in data 20 gennaio 2015.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri
20-1-2015;
2. copia della Legge regionale impugnata;
3. rapporto della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento degli Affari Regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, addì 21 gennaio 2015

L'Avvocato dello Stato: Vincenzo Rago