1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2016
Ordinanza del 16 dicembre 2016 della Commissione tributaria regionale per il Lazio del 16 dicembre 2016, sul ricorso proposto da Finocchi Maria Ludovica contro Agenzia delle entrate - Ufficio provinciale di Roma - Territorio. Imposte e tasse - Revisione del classamento degli immobili di proprieta' privata siti in microzone comunali nel caso di significativo scostamento tra valori medi di mercato e valori catastali rispetto all'analogo rapporto sussistente nelle altre microzone. - Legge 30 dicembre 2004, n. 311 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)"), art. 1, comma 335. (17C00127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2017)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DI ROMA
Sezione 11

Riunita con l'intervento dei signori: Sorrentino Federico -
Presidente, Prosperi Raffaele - relatore, Cofano Edoardo - giudice,
ha emesso la seguente ordinanza sull'appello n. 2450/2016 depositato
il 25 marzo 2016, avverso la sentenza n. 21331/2015 - Sezione 25,
emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Roma, contro
Agenzia delle entrate - Ufficio provinciale di Roma - Territorio,
proposto dall'appellante Finocchi Maria Ludovica, via Amipsia n. 52 -
00124 Roma, difeso da Bassi dott. Giampaolo, via Dandolo n. 24 -
00100 Roma.
Atti impugnati: avviso di accertamento n. RM12260262013 estimi
catastali.

Ordinanza

1. Oggetto dell'appello è la sentenza n. 21331/15 del 20 ottobre
2015 con la quale è stato rigettato dalla Commissione tributaria
provinciale di Roma il ricorso proposto da Maria Ludovica Finocchi
avverso l'avvenuto riclassamento catastale in Roma di otto unità
immobiliari, sei appartamenti e due box, con civico d'ingresso in via
Filippo Casini n. 6, gli appartamenti e in viale Glorioso n. 31, i
due box, nella cosiddetta microzona Gianicolo, con riclassamento
avvenuto, ex art. 1, comma 335, legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Con tale appello sono state sollevate una copiosa serie di
censure inerenti l'erronea e strumentale applicazione del criterio di
«estimo comparativo», il difetto di motivazione dell'avviso di
accatastamento, la nullità della sentenza impugnata per carenza di
pronuncia, la disapplicazione del decreto ministeriale 19 aprile
1994, n. 701, del decreto del Presidente della Repubblica 1° dicembre
1949, n. 1142, il generale travisamento del fatto nella definizione
delle microzone, la violazione da parte del procedimento degli
articoli 23 e 53 della Costituzione.
2. Il Collegio rileva che il riclassamento in esame, come del
resto sostenuto con il ricorso introduttivo e con l'appello, è
avvenuto sulla base dell'art. 1, comma 335, della legge n. 30
dicembre 2004, n. 311.
Tale previsione di legge recita testualmente: «La revisione
parziale del classamento delle unità immobiliari di proprietà
privata site in microzone comunali, per le quali il rapporto tra il
valore medio di mercato individuato ai sensi del regolamento di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138, e
il corrispondente valore medio catastale ai fini dell'applicazione
dell'imposta comunale sugli immobili si discosta significativamente
dall'analogo rapporto relativo all'insieme delle microzone comunali,
è richiesta dai comuni agli uffici provinciali dell'Agenzia del
territorio. Per i calcoli di cui al precedente periodo, il valore
medio di mercato è aggiornato secondo le modalità stabilite con il
provvedimento di cui al comma 339. L'Agenzia del territorio,
esaminata la richiesta del comune e verificata la sussistenza dei
presupposti, attiva il procedimento revisionale con provvedimento del
direttore dell'Agenzia medesima.».
Dunque la norma stabilisce, una volta formate le microzone
comunali ai sensi dell'art. 2 decreto del Presidente della Repubblica
23 marzo 1998, n. 138, ossia porzioni di territorio con caratteri
urbanistici, storico-ambientali, socio-economici, nonchè dotati
degli stessi servizi e infrastrutture urbani tali da costituire
ambiti territoriali di mercato omogeneo sul piano dei redditi dei
valori, che venga rivisto il classamento delle unità immobiliari di
proprietà privata site in ciascuna mi crozona nel caso in cui il
rapporto tra il valore medio di mercato individuato dal predetto
decreto del Presidente della Repubblica e il corrispondente valore
medio catastale si discosti in maniera significativa dal rapporto
analogo relativo all'insieme di tutte le microzone comunali: saranno
i comuni a rivolgersi ai singoli uffici provinciali dell'Agenzia del
territorio - ora assorbita dall'Agenzia delle entrate - per attivare
procedimento di revisione dei classamenti per le microzone
interessate dal di scostamento in parola.
Perciò, in termini più semplici va rivisto il classamento delle
singole unità immobiliari private ove il valore di mercato di queste
si sia maggiormente accresciuto rispetto a quanto risultava dalla
accatastamento, fenomeno che riguarda in parti colar modo gli
immobili di costruzione maggiormente datata poichè caratterizzati da
accatastamento risalente.
Da ciò discende che la norma è tesa ad avvicinare valori
catastali e valori di mercato e non tanto a superare le singole
situazioni ove unità immobiliari, un tempo di modeste condizioni con
conseguente accatastamento, siano state oggetto di opere di
ristrutturazione acquisendo tutt'altro livello per quanto concerne la
loro natura qualitativa.
3. Ma per tali fenomeni il legislatore ha gi à, con la stessa
legge n. 311 del 2004, previsto con il comma successivo a quello in
esame, il 336, che «I comuni, constatata la presenza di immobili di
proprietà privata non dichiarati in catasto ovvero la sussistenza di
situazioni di fatto non più coerenti con i classamenti catastali per
intervenute variazioni edilizie, richiedono ai titolari di diritti
reali sulle unità immobiliari interessate la presentazione di atti
di aggiornamento redatti ai sensi del regolamento di cui al decreto
ministeriale 19 aprile 1994, n. 701, del Ministro delle finanze. La
richiesta, contenente gli elementi constatati, tra i quali, qualora
accertata, la data cui riferire la mancata presentazione della
denuncia catastale, è notificata ai soggetti interessati e
comunicata, con gli estremi di notificazione, agli uffici provinciali
dell'Agenzia del territorio. Se i soggetti interessati non
ottemperano alla richiesta entro novanta giorni dalla notificazione,
gli uffici provinciali dell'Agenzia del territorio provvedono, con
oneri a carico dell'interessato, alla iscrizione in catasto
dell'immobile non accatastato ovvero alla verifica del classamento
delle unità immobiliari segnalate, notificando le risultanze del
classamento e la relativa rendita. Si applicano le sanzioni previste
per le violazioni dell'articolo 28 del regio decreto- legge 13 aprile
1939, n. 652, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
1939, n. 1249, e successive modificazioni».
Ed è questa la previsione di legge utile per superare quelle
sperequazioni venutesi a creare con gli interventi edilizi
succedutisi nei decenni sui singoli appartamenti che ne hanno mutato
la natura, trasformandoli da alloggi popolari a civili abitazioni.
Perchè il classamento dei singoli edifici è tuttora governato
dal regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, convertito nella
legge 11 agosto 1939, n. 1249, il quale prevede all'art. 8 che per la
determinazione della rendita catastale, le unità immobiliari di
gruppi di comuni, comune o porzione di comune, sono distinte a
seconda delle loro condizioni estrinseche ed intrinseche in categoria
e ciascuna categoria in classi; inoltre per ciascuna categoria e
classe e determinata la relativa tariffa, la quale esprime in moneta
legale la rendita catastale con riferimento agli elementi di
valutazione che saranno definiti dal regolamento. E la determinazione
delle tariffe è affidata principalmente al regolamento di esecuzione
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 1149 del 1949,
il quale, all'art. 14, recita che la tariffa ad esprimere la rendita
catastale, per unità di consistenza computata secondo le norme
contenute nel regolamento, che tali tariffe sono determinate con
riferimento ai prezzi medi correnti nel periodo censuario fissato per
legge e che gli elementi di determinazione di queste vanno desunti
con riferimento per ciascuna classe alle singole unità immobiliari.
Tale determinazione - art. 54 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1142 del 1949 - va eseguita mediante visita di ciascuna
unità immobiliare urbana da parte dei periti degli uffici tecnici
erariali e terminerà con il classamento - art. 61 seguente -
consistente nel riscontrare per ogni singola unità immobiliare la
destinazione ordinaria e le caratteristiche influenti sul reddito e
nel collocare l'unità stessa in quella tra le categorie e classi
prestabilite per la zona censuaria a norma dell'art. 9 che, fatti gli
opportuni confronti con le unità tipo, presenta destinazione e
caratteristiche conformi od analoghe.
E l'art. 9 del cit. regio decreto-legge n. 652 del 1939 definisce
la rendita catastale come la rendita lorda media ordinaria ri trai bi
l e previa detrazione delle spese di riparazione, manutenzione e di
ogni altra spesa o perdita eventuale.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 138 del 1998,
contenente il regolamento di esecuzione dell'art. 3, commi 154 e 155,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, elaborato per la revisione
generale del catasto urbano e delle relative zone censuarie e delle
tariffe d'estimo stabilisce all'art. 8, commi 6, 7 e 8, che il
fattore posizionale è il parametro rappresentativo dei caratteri
della microzone, nonchè dello stato della qualità dei luoghi
circostanti il fabbricato, che il fattore edilizio è il parametro
rappresentativo dei seguenti caratteri distintivi del fabbricato
dell'unità immobiliare:
a) dimensione e tipologia;
b) destinazione funzionale;
c) epoca di costruzione;
d) struttura e dotazione impiantistica;
e) qualità e stato edilizio;
f) pertinenze comuni ed esclusive;
g) livello di piano.
In tale quadro di fattori posizionale ed edilizio, espressi in
appropriate scale di misura, concorre all'identificazione il
parametro globale d'apprezzamento del livello reddituale per metro
quadrato della superficie catastale dell'unità immobiliare.
Appare conseguente che la lettera c) del comma 2 del seguente
art. 9, laddove si affronta il tema della revisione, preveda
l'attribuzione, a ciascuna unità immobiliare, della categoria e
della classe in coerenza con la specifica microzona e tenuto conto
dei caratteri edilizi e dell'intorno, mentre resta ferma in ogni caso
- comma 6 - facoltà dell'amministrazione di verificare le
caratteristiche delle singole unità immobiliari oggetto della
revisione.
Non va infatti dimenticata la vigenza del decreto ministeriale n.
701 del 1994, istitutivo della cosiddetta procedura docfa, che deve
essere attivata su domanda di parte in tutti i casi previsti dalla
legge e che permette il classamento della singola unità immobiliare
mediante una serie di criteri matematici e tecnico discrezionali, i
quali restringono al massimo gli spazi di discrezionalità pura
rimessi all'amministrazione e che per le unità abitative richiedono
ai fini del corretto conferimento di categoria e classe la superficie
dell'unità, il numero di unità immobiliari dell'intero fabbricato,
i finimenti, il numero e la superficie dei servizi, l'ampiezza dei
terrazzi ove presenti, le caratteristiche comuni dello stabile ed
eventualmente la presentazione di fotografie per evidenziare lo stato
attuale di conservazione dell'unità.
4.1. Si può a questo punto doverosamente obiettare sulla
legittimità costituzionale del comma 335 in questione ai sensi, in
primo luogo, degli articoli 3, 53 e 97 della Costituzione.
Dal quadro generale della legislazione vigente e dalle norme già
esistenti programmatone di una generale revisione del catasto, che il
classamento era, è e resta un'operazione che interessa
necessariamente una singola unità immobiliare - non per nulla ciò
si potrebbe desumere anche dal tono letterale della definizione - e
non si comprende come possa adattarsi al sistema la previsione di una
revisione parziale del classamento di intere microzone a causa di
scostamenti tra valori di mercato e valori catastali.
Come si è visto il classamento va ad inquadrare caratteristiche
specifiche, vale a dire identità, natura e qualità di una singola
unità immobiliare, la quale non può che rimanere quella che è
salvo trasformazioni specifiche avvenute tramite opere di risanamento
o di ristrutturazione, per le quali è previsto il menzionato
seguente comma 336 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004,
finalizzato a superare le situazioni di fatto non più coerenti con i
classamenti passati per intervenute variazioni edilizie e per le
quali lo stesso classamento deve essere aggiornato con atti redatti
ai sensi del regolamento di cui al decreto ministeriale n. 701 del
1994, il richiamato provvedimento docfa.
È evidente che ove il classamento si sia basato ad esempio sulla
consistenza di un'unità immobiliare composta da due vani oltre a un
bagno, senza cucina, posta al quinto piano di un vecchio fabbricato
senza ascensore e di una superficie complessiva di 40 mq, tale unità
pur accresciuta nel valore a seconda dei movimenti di mercato, non
potrà cambiare accatastamento, poichè l'aumento di valore non può
mutarne la sua identità, al pari di un elemento presente in natura,
che sia commerciabile e che subisca evidenti aumenti di prezzo:
volgarmente un forte sbalzo dei valori dell'argento sui mercati
internazionali non potranno mai permettere di definirlo oro.
Davanti agli scostamenti tra valori catastali e valori di mercato
resta la strada maestra definita dalla legislazione vigente, in
particolare dal decreto del Presidente della Repubblica n. 1149 del
1949, il quale, con l'art. 14, definisce il ruolo della tariffa per
esprimere la rendita catastale per unità, da computarsi secondo le
norme contenute nel regolamento, determinate con riferimento ai
prezzi medi correnti e ciò per ciascuna classe cui appartengono le
singole unità immobiliari; tant'è che ogni zona censuaria ha, nel
catasto attuale, la fissazione di un valore catastale per vano in
modo tale da formare la rendita della singola unità.
Ciò permette di ovviare agli scostamenti richiamati dal
legislatore senza fuoriuscire dalla logica che vuole un
accatastamento non seguito da modifiche reali rimanga tale - su un
edificio era ed è popolare ed i canoni di giudizio attuali
potrebbero anche essere più severi di quelli passati -
l'accrescimento della tariffa per vano e della rendita complessiva
può giungere a fini perequativi - quindi a valori catastali
maggiorati - senza comprimere le norme costituzionali sopra
richiamate e nemmeno l'art. 53 Così, perchè un riaccatastamento di
una serie di edifici collegato ai soli valori di mercato di zona e
senza modificazioni nella realtà si porrebbe inevitabilmente in
contrasto con la capacità contributiva dei singoli. Invero il
classamento, che non è un vero e proprio atto di imposizione
fiscale, incidendo tuttavia sulla rendita del bene, ha comunque
effetti sulla imposizione diretta e su quella locale.
4.2. La norma in parola sembra così porsi in contrasto con
l'art. 3 Cost., perchè il singolo contribuente si troverebbe
irrazionalmente esposto a rivalutazione del proprio bene in relazione
alla significativa rivalutazione di beni altrui sol perchè situato
in una «microzona» oggetto di attenzione da parte del comune, con
disparità di trattamento rispetto ad altre «microzone», pur
significatamente da rivalutare, ma non oggetto di richiesta da parte
del comune medesimo all'Agenzia del territorio; ovvero con l'art. 97
Cost., in quanto la rivalutazione «massiva» non assicura nè il buon
andamento nè l'imparzialità dell'amministrazione, colpendo
indiscriminatamente tutte le unità immobiliari (di una determinata
microzona) senza alcuna verifica concreta del singolo bene (non
essendo necessario il sopralluogo, Cass. n. 21176 del 2016; Cass. n.
21923 del 2012), esponendo l'amministrazione medesima ad una
altrettanto «massiva» opposizione da parte dei contribuenti
interessati.
5. Da ultimo, ritiene la Commissione che non sia consentita una
interpretazione adeguatrice della norma in parola, nel senso di
circoscrivere la portata applicativa dell'art. 1, comma 335, della
legge n. 311 del 2004 ai soli casi di mera rivalutazione della
rendita del singolo immobile, senza cioè alcuna rideterminazione
della categoria e della classe dello stesso. A ciò infatti osta il
dato testuale della disposizione là dove consente la revisione del
«classamento» della singola unità immobiliare.
6. La rilevanza della norma in esame (sulla materia del
contendere) non può essere posta in dubbio. Invero, preliminare ad
ogni questione di merito è la legittimità della norma sulla quale
l'impugnato classamento si basa, di tal chè, venendo meno la norma
stessa, per contrasto con i richiamati parametri, l'atto impugnato
sarebbe viziato in radice, e ogni valutazione sul medesimo atto, ivi
compresa quella inerente la motivazione dello stesso (motivazione
peraltro che si riscontra conforme agli elementi minimi indicati
dalla norma), diverrebbe ultronea.
7. Dalle considerazioni sin qui svolte emerge quindi la rilevanza
e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 335, della legge n. 30 dicembre
2004, n. 311, in riferimento agli articoli 3, 53 e 97 della
Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

La Commissione tributaria regionale del Lazio - Sezione 11, visti
gli articoli 134 Cost., e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 53 e 97, Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 335, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del presente giudizio e al Presidente del
Consiglio dei ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensiva della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 dicembre
2016.

Il Presidente: Sorrentino


L'estensore: Prosperi