1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 27-8-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 591 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 24 gennaio 2003 dal tribunale di Napoli nel procedimento civile vertente tra Regione Campania e De Vincentiis Ennio Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela dei diritti soggettivi - Giurisdizione del giudice ordinario solo per i diritti sorti successivamente alla data del 30 giugno 1998 e non azionati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale entro il termine di decadenza del 15 settembre 2000 - Irragionevolezza - Ingiustificata diversa forma di tutela giurisdizionale di situazioni identiche, a seconda della tempestivita' di proposizione dell'azione - Eccesso di delega - Violazione del principio relativo alla ragionevole durata del processo. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7, in combinato disposto con l'art. 72, primo comma, lett. bb). - Costituzione, artt. 76 (in relazione all'art. 1, comma 8, della legge 24 novembre 2000, n. 340) e 111. In subordine, in caso di accoglimento della questione principale: Giustizia amministrativa - Controversie di lavoro dei pubblici dipendenti attinenti al periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998 - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per la tutela giurisdizionale - Eccesso di delega - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 45, comma 17. - Costituzione, artt. 3, 24 e 76. Subordinatamente al rigetto o all'inammissibilita' della precedente questione subordinata: Giustizia amministrativa - Controversie di lavoro dei pubblici dipendenti attinenti al periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998 - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per la tutela giurisdizionale - Eccesso di delega - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24 e 76. (003C0899) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 27-8-2003)

IL TRIBUNALE

All'udienza del 23 gennaio 2003 ha pronunziato la seguente
ordinanza nella causa iscritta al n. 15962/01 R.G.D.I. tra Regione
Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, elett.
domiciliato in via S. Lucia n. 81, Napoli, rappresentato e difeso
dall'avv. Maria Filomena Luongo in virtù di procura in calce alla
copia notificata del decreto ingiuntivo, ricorrente - opponente; e De
Vincentiis Ennio, elett. domiciliato in via Carlo Poerio n. 15,
Napoli, presso lo studio dell'avv. Andrea Cilento, dal quale è
rappresentato e difeso in virtù di procura a margine del ricorso per
decreto ingiuntivo, resistente - opposto.
1. - La controversia.
De Vincentiis Ennio ha chiesto ed ottenuto da questo giudice
decreto ingiuntivo nei confronti della Regione Campania per il
pagamento della somma di euro 2.324,05, a titolo di differenze per
compensi relativi alle funzioni di direttore sanitario dell'Ente
Ospedaliero «S. Camillo», ora in liquidazione.
La Regione Campania ha proposto opposizione, eccependo - fra
l'altro - il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
2. - La giurisdizione nella fase transitoria.
La controversia attiene ad un rapporto di lavoro pubblico e
precisamente a crediti retributivi afferenti al periodo 1988 - 1995,
quindi antecedente al 30 giugno 1998.
Per stabilire la giurisdizione cui appartiene la cognizione della
controversia va preliminarmente osservato che il d.lgs. 31 marzo 1998
n. 80, all'art. 45, comma 17, aveva disposto:
«Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice
del lavoro, le controversie di cui all'art. 68 del d.lgs. 3 febbraio
1993 n. 29, come modificato dal presente decreto, relative a
questione attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al
30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
debbono essere proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre
2000».
Nel caso in esame sarebbe stata rilevante la seconda parte della
norma, poichè il credito vantato dall'opposto attiene appunto ad un
periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998.
Il criterio temporale di attribuzione (e di riparto) della
giurisdizione era stato scelto dal legislatore in conformità a una
disciplina prevista in generale dalla legge n. 432/1994, sia pure per
la diversa ipotesi di «privatizzazione» di enti pubblici e
conseguente «privatizzazione» dei relativi rapporti di lavoro
subordinato.
Inoltre, il legislatore delegante (art. 11, legge n. 59/1997)
aveva richiesto l'adozione di misure «processuali» atte a prevenire
disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso, che, altrimenti,
si sarebbe verificato sul giudice ordinario. E dunque il criterio
temporale sopra visto era senza dubbio quello più rispondente a
questa finalità di determinare, con un accorto gradualismo, il
passaggio di giurisdizione delle controversie di lavoro pubblico dal
giudice amministrativo (in via esclusiva) al giudice ordinario.
Tuttavia il termine di decadenza, così come posto, suscitava (e
suscita: v. infra) dubbi di illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 76, 3 e 24 Cost.:
a) Rispetto all'art. 76 Cost., il legislatore delegante -
come visto - imponeva l'adozione di misure «processuali» atte a
prevenire disfunzioni da sovraccarico di contenzioso sul giudice
ordinario. Invece nella specie:
a1) la controversia ante 30 giugno 1998 «restava»
definitivamente attribuita al giudice amministrativo e quindi non vi
sarebbe stata alcuna possibilità di invocare tutela dinanzi al
giudice ordinario. Il giudice amministrativo, però, poteva essere
adito solo entro il termine del 15 settembre 2000, dopo il quale la
situazione restava sfornita di qualunque tutela giurisdizionale.
Orbene, tale conseguenza si presentava del tutto ultronea
rispetto ai principi contenuti nella delega, in quanto il rischio da
evitare (sovraccarico di contenzioso) riguardava la giurisdizione
ordinaria e non già quella amministrativa.
Pertanto non ci sarebbe stata alcuna necessità (secondo la
delega) di prevedere una decadenza per la tutela dinanzi al giudice
amministrativo;
a2) una volta scaduto il termine di decadenza la situazione
soggettiva non era più suscettibile di tutela giurisdizionale,
sebbene non fosse - per ipotesi - maturato il termine di
prescrizione. È dunque - salvo il caso dell'adempimento spontaneo
del pubblico datore di lavoro - il dipendente finiva per vedersi
negato sul piano sostanziale quel vantaggio che l'ordinamento pure
gli avrebbe riconosciuto mediante la persistente titolarità della
relativa situazione soggettiva, non ancora estinta per prescrizione.
Dunque una decadenza, che secondo il principio della delega
doveva essere una misura solo «processuale», finiva invece per avere
natura ed effetti «sostanziali», anche in tal caso con un evidente
eccesso rispetto al medesimo principio, che appunto voleva fossero
limitati al piano «processuale» le misure atte a realizzare la
graduale transizione della giurisdizione dal giudice amministrativo a
quello ordinario.
b) Rispetto all'art. 3 Cost.:
b1) nel caso in cui non fosse maturato il termine di
prescrizione (come dedotto dall'opposto nella fattispecie concreta
all'esame di questo giudice), questa «mutazione» della natura e degli
effetti della decadenza appariva davvero irrazionale, in quanto
conseguenza del tutto ingiustificata rispetto agli obiettivi di
ragionevole disciplina del trasferimento di giurisdizione, posti dal
legislatore delegante. L'effetto di tale decadenza, infatti, sarebbe
stato quello di lasciare priva di qualunque tutela una situazione
giuridica di vantaggio, sebbene non ancora estinta per intervenuta
prescrizione;
b2). nel caso in cui fosse maturato il termine di
prescrizione (come eccepito dall'opponente nella fattispecie concreta
all'esame di questo giudice), mentre quest'ultima era rilevabile solo
su eccezione (purchè tempestiva: artt. 414-416 c.p.c.) di parte
(art. 2938 c.c.), la decadenza processuale sarebbe stata rilevabile
d'ufficio dal giudice. Orbene questa diversità di disciplina della
tutela giurisdizionale fra dipendenti pubblici e privati (sia pure in
relazione ad un periodo del rapporto di lavoro) non aveva alcuna
giustificazione, laddove si consideri che sul piano sostanziale le
situazioni soggettive delle due categorie di dipendenti erano (e
sono) state equiparate dall'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 29/1993 (ora
art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001).
c) Rispetto all'art. 24 Cost., era un'evidente antinomia
dell'ordinamento disporre la decadenza (apparentemente) processuale e
conservare, sul piano sostanziale, la titolarità della situazione
soggettiva di vantaggio, privandola però di qualunque possibilità
di tutela giurisdizionale pur non essendo decorso il termine di
prescrizione (come dedotto dall'opposto nella fattispecie all'esame
di questo giudice).
3. - L'intervento del testo unico n. 165/2001.
Forse consapevole di questi dubbi, il legislatore, in occasione
dell'elaborazione del testo unico di cui al d.lgs. 30 marzo 2001
n. 165, ha «riformulato» (rectius innovato: v. infra) la norma sulla
disciplina transitoria della giurisdizione e, all'art. 69, comma 7,
ha così disposto:
«Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice
del lavoro, le controversie di cui all'art. 63 del presente decreto,
relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro
successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data
restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo solo qualora siano stole proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000» (la parte in grassetto è
quella modificata rispetto alla versione di cui all'art. 45, comma
17, d.lgs. n. 80/1998).
Come è evidente, la lettera della norma è stata talmente
cambiata, da assumere un significato regolativo del tutto diverso da
quello originario.
Ora il termine del 15 settembre 2000 è posto quale limite
temporale solo della giurisdizione amministrativa, non della tutela
giurisdizionale. Dunque il dipendente pubblico, titolare di una
situazione di vantaggio maturata ante 30 giugno 1998, può azionarla
dinanzi al giudice amministrativo entro il 15 settembre 2000, oppure
dinanzi al giudice ordinario dopo tale data (salva la decorrenza del
termine di prescrizione). Pertanto la «decadenza» non è in realtà
tale, perchè non incide sulla situazione soggettiva, nè sulla
possibilità di invocare la tutela, giurisdizionale, ma costituisce
solo un criterio di individuazione della giurisdizione aggiuntivo (e
con effetti alternativi) rispetto a quello del periodo del rapporto
di lavoro (ante oppure post 30 giugno 1998) cui si riferisce la
questione portata dinanzi al giudice.
Infatti, anche se quest'ultima è afferente al periodo del
rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998, la giurisdizione
appartiene al giudice amministrativo solo se la controversia sia
stata instaurata entro il 15 settembre 2000, altrimenti, dopo tale
data, la giurisdizione «passa» al giudice ordinario.
Indubbiamente questa formulazione della norma risolverebbe tutti
i dubbi di costituzionalità prima prospettati, ma ne fa sorgere
altri, nuovi e diversi.
La citata norma ha certo natura «innovativa» (come dedotto anche
dall'opposto nelle note difensive del 9 gennaio 2003), in quanto pone
in essere un chiaro mutamento regolativo del riparto di giurisdizione
in relazione al periodo transitorio. Peraltro, consentendo in ogni
caso il «trasferimento» della giurisdizione al giudice ordinario
(essendo sufficiente attendere il 16 settembre 2000), la norma
vanifica integralmente quegli obiettivi perseguiti dal legislatore
della riforma (art. 2, comma 1, lett. c) legge n. 421/1992 prima;
art. 11, comma 4, lett g), legge n. 59/1997 poi) di gradualità del
passaggio di giurisdizione, al fine di evitare il rischio di un
sovraccarico di contenzioso sul giudice ordinario. Tale rischio,
invece, con la norma predetta viene ad assumere proprio quei
connotati di impellente concretezza, che si voleva evitare.
Ciò dimostra, dunque, il carattere fortemente innovativo della
disciplina transitoria della giurisdizione, contenuta nel testo unico
n. 165/2001.
Orbene, quest'ultimo trae la sua legittimazione dall'art. 1,
comma 8, legge 24 novembre 2000 n. 340. Tale norma così dispone:
«Entro il 31 marzo 2001 il Governo è delegato ... ad emanare
un testo unico per il riordino delle norme, diverse da quelle del
codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa, che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti di cui
all'art. 2, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29,
secondo quanto disposto dall'art. 7 della legge 8 marzo 1999 n. 50,
apportando le modifiche necessarie per il migliore coordinamento
delle diverse disposizioni e indicando in particolare: a) le
disposizioni abrogate a seguito della sottoscrizione dei contratti
collettivi del quadriennio 1994-1997 ...; b) le norme generali e
speciali del pubblico impiego che hanno cessato di produrre effetti
...».
Dunque il testo unico avrebbe dovuto avere soltanto una funzione
compilativa, di raccordo e di coordinamento logico-sistematico,
giammai «innovativa» di norme preesistenti. Peraltro questi limiti
sono appunto quelli specificati dal richiamato art. 7 della legge
n. 50/1999 che - per quanto rileva in questa sede - al comma 2, lett.
d), dispone che il Governo, nell'emanazione del testo unico, si debba
attenere ai seguenti criteri e principi direttivi: «coordinamento
formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti
di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la
coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di
adeguare e semplificare il linguaggio normativo».
Ciò precisato, laddove le questioni riferite al combinato
disposto degli artt. 69, comma 7, e 72, comma 1, lett. bb), d.lgs.
n. 165/2001 venissero accolte dalla Corte costituzionale, con
conseguente annullamento delle norme, si verificherebbe la
«reviviscenza» di quella precedente, ossia dell'art. 45, comma 17
d.lgs. n. 80/1998, che pertanto tornerebbe in vigore.
Tale conseguenza - sul piano degli atti normativi - è stata già
affermata in giurisprudenza con riguardo, ad esempio, all'art. 4,
comma 2, d.l. 19 settembre 1992 n. 384 (conv. in legge 14 novembre
1992 n. 438), che aveva abrogato l'art. 152 disp. att. c.p.c, norma
quest'ultima poi ritornata in vigore a seguito dell'annullamento
dell'art. 4 cit. da parte della Consulta con sentenza 13 aprile 1994
n. 134 (in termini Cass. 20 agosto 1997 n. 7776. Sul problema in
generale cfr. Corte cost. 22 aprile 1986 n. 108, la quale ha
affermato il seguente principio: «La caducazione, per effetto di
sentenza dichiarativa di illegittimità costituzionale, di una norma
abrogatrice (nella specie, l'art. 1, comma 9-bis, del decreto-legge
n. 12 del 1985, come convertito nella legge n. 118 dello stesso anno,
che interamente ha sostituito, abrogandolo, l'art. 69 della legge
n. 392 del 1978) comporta il ripristino della norma precedentemente
abrogata, dalla quale saranno, perciò, regolati i rapporti giuridici
in essa considerati»; v. altresì Cass. 8 giugno 1979 n. 3284, che,
in tema di indennità per i miglioramenti apportati dall'affittuario
coltivatore diretto al fondo rustico, ha affermato il seguente
principio: «A seguito della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di una disposizione di legge abrogativa di altra legge
precedente, ridiventa operante la norma abrogata dalla disposizione
dichiarata illegittima, in quanto con la perdita fin dall'origine
dell'efficacia della norma, vengono travolti anche gli effetti
abrogativi che essa produceva, a differenza dell'abrogazione
legislativa, che opera soltanto dall'entrata in vigore del
provvedimento che la contiene e che, quindi, salvo che sia
espressamente disposto, non ha effetto ripristinatorio delle norme
precedenti, che erano state a loro volta da esso abrogate»; Cass.
ord., 19 giugno 1995 n. 482 in materia di affrancazione del fondo
enfiteutico).
La «reviviscenza» dell'art. 45, comma 17, cit. indurrebbe poi
questo giudice a sollevare nuovamente le questioni di legittimità
costituzionale per tutti i profili sopra esposti (v. sub punto 2),
questioni che, pertanto, per evidenti ragioni di economia processuale
vengono sollevate già in questa sede, sia pure subordinatamente
all'accoglimento di quelle relative all'art. 69, comma 7, cit.
In tali sensi va allora apprezzata la rilevanza di tutte le
questioni di legittimità costituzionale sopra esposte con
riferimento ad entrambe le norme: la «reviviscenza» dell'art. 45,
comma 17, cit. condurrebbe ad un risultato del tutto opposto a quello
prima prospettato secondo il t.u. n. 165/2001. Questo giudice,
infatti, in applicazione di tale norma dovrebbe dichiarare non solo
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma altresì -
preso atto dell'intervenuta decadenza al 15 settembre 2000 - il
difetto assoluto di (qualunque) giurisdizione.
Le questioni relative all'art. 45, comma 17, cit., sopra esposte,
sono altresì rilevanti, poichè in caso di loro accoglimento (con
conseguente annullamento della parte della norma che prevede la
decadenza al 15 settembre 2000) la giurisdizione sulla controversia
in esame, in quanto relativa ad un periodo del rapporto di lavoro
antecedente al 30 giugno 1998, continuerebbe a spettare al giudice
amministrativo in via esclusiva. Il che imporrebbe a questo giudice
la declaratoria di difetto relativo di giurisdizione.
In subordine, laddove volesse ritenersi impossibile la
«reviviscenza» dell'art. 45, comma 17 cit., in quanto ormai
definitivamente sostituito dall'art. 69, comma 7, t.u. cit. (ovvero
definitivamente abrogato dall'art. 72, comma 1, lett. bb), t.u.
cit.), le questioni riferite alla prima norma sono inequivocabilmente
«trasferibili» in ordine alla seconda (in termini Corte cost., ord.,
30 gennaio 2002 n. 11). Pertanto, in accoglimento di tali questioni,
dell'art. 69, comma 7, t.u. cit. sarebbe annullata dalla Corte
costituzionale solo l'ultima parte, rappresentata dall'inciso «solo
qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15
settembre 2000».
A seguito dell'annullamento di questo inciso, la parte residua
della norma imporrebbe (nella fattispecie concreta) a questo giudice
la declaratoria di difetto relativo di giurisdizione, in quanto
appartenente al giudice amministrativo in via esclusiva, ossia una
conclusione identica a quella sopra prospettata in caso di
accoglimento delle questioni riferite all'art. 45, comma 17, d.lgs.
n. 80/1998.
Le questioni di legittimità costituzionale, infine, appaiono non
manifestamente infondate, in considerazione di tutti i dubbi sopra
esposti.

P. Q. M.
A) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 69,
comma 7, e 72, comma 1, lett. bb), d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165:
1) per contrasto con l'art. 76 della Costituzione, laddove,
innovando la precedente disciplina transitoria della giurisdizione
relativa alle controversie di lavoro pubblico, viola i limiti della
delega contenuta nell'art. 1, comma 8, legge 24 novembre 2000 n. 340;
2) per contrasto con l'art. 111 della Costituzione, laddove -
consentendo che dopo il 15 novembre 2000 le controversie di lavoro
pubblico, sebbene relative al periodo del rapporto di lavoro
antecedente al 30 giugno 1998, siano trasferite alla giurisdizione
del giudice ordinario - introduce un elevatissimo rischio di
sovraccarico di contenzioso sul giudice ordinario, con pregiudizio
del giusto processo sotto il profilo della sua ragionevole durata.
B) Subordinatamente all'accoglimento delle questioni sub-a),
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 45, comma 17, d.lgs. 31 marzo
1998 n. 80, per contrasto con gli artt. 76, 3 e 24 della
Costituzione, laddove, in relazione alle controversie attinenti al
periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998, impone
il termine di decadenza del 15 settembre 2000 per la tutela
giurisdizionale;
C) Subordinatamante al rigetto o all'inammissibilità delle
questioni sub-b), dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7,
d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 per contrasto con gli artt. 76, 3 e 24
della Costituzione, laddove, in relazione alle controversie attinenti
al periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30 giugno 1998,
impone il termine di decadenza del 15 settembre 2000 per la tutela
giurisdizionale;
D) Sospende il procedimento e dispone che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia immediatamente trasmessa alla
Corte costituzionale unitamente a tutti gli atti di causa, notificata
alle parti del presente giudizio e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Napoli, addì 23 gennaio 2003
Il giudice: Panariello
03C0899