1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 1989- 9 marzo 1990
N. 132 Ordinanza emessa l'11 maggio 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 marzo 1990) dal tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Verrelli Federico contro la Cassa marittima Tirrena Previdenza e assistenza sociale - Dipendenti della Cassa marittima Tirrena - Indennita' di anzianita' - Esclusione dell'indennita' integrativa speciale dal computo della base contributiva da considerarsi ai fini della liquidazione dell'indennita' di fine rapporto - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto ai dipendenti privati e ai dipendenti degli enti locali - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 45/1978, 220, 408, 763 e 821 del 1988. (Legge 20 marzo 1975, n. 70, artt. 13 e 26, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 36). (090C0303) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 591/87 r.g.r.
proposto da Verrelli Federico elettivamente domiciliato in Genova,
via Assarotti, 14/1, presso l'avv. Adolfo Biolè che lo rappresenta e
difende per mandato a margine del ricorso, ricorrente contro la Cassa
marittima Tirrena in persona del legale rappresentante pro-tempore
elettivamente domiciliato in Genova, p.zza S. Bernardo, 30/2, presso
l'avv. Gian Fausto Lucifredi che lo rappresenta e difende per mandato
in calce alla copia notificata del ricorso, resistente, per
l'accertamento del diritto del ricorrente alla riliquidazione
dell'indennità di buonuscita mediante l'inclusione nella base della
stessa, dell'indennità integrativa speciale, nella misura goduta dal
ricorrente alla data di cessazione del rapporto e conseguente
condanna della C.M.T. al pagamento delle differenze dovute oltre gli
interessi legali e rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Cassa marittima
Tirrena;
Visto le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'11 maggio 1989 la relazione del
referendario Grazia Brini e uditi, altresì, l'avv. Bormioli delegato
dall'avv. Biolè per il ricorrente e l'avv. Lucifredi per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato quanto segue:
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con ricorso notificato il 23 aprile 1987 Verrelli Federico, ex
dipendente della Cassa marittima Tirrena, chiedeva l'accertamento del
proprio diritto alla liquidazione dell'indennità di anzianità con
il computo nella base di calcolo dell'indennità integrativa speciale
nella misura in atto alla cessazione del rapporto, e la conseguente
condanna dell'Amministrazione al pagamento della differenza dovuta
con la rivalutazione monetaria e gli interessi dalla maturazione del
diritto al saldo.
A sostegno della propria tesi rappresentava come il divieto di
computo contenuto nella legge n. 324/59 istitutiva dell'I.I.S. sia
venuto meno con l'entrata in vigore del t.u. di cui al d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032, che ha introdotto la nuova nozione di "base
contributiva" (art. 3 e 38) quale unico parametro di riferimento per
la liquidazione dell'indennità di buonuscita: l'art. 38 citato
infatti da un lato esclude dalla base contributiva solo gli elementi
privi del carattere di periodicità, dall'altro include nella base di
calcolo "lo stipendio paga o retribuzione annuo" del quale
innegabilmente fa parte l'I.I.S.
A conferma di tale volontà legislativa, nel senso cioè di un
definitivo superamento dei limiti di computabilità dell'I.I.S.
stanno anche altre disposizioni legislative, se pure relativamente al
trattamento pensionistico: l'art. 2 della legge 26 luglio 1965, n.
965 (introduttiva di miglioramenti al trattamento di quiescenza
erogato dalla C.P.D.E.L.) che dispone: tra gli emolumenti costitutivi
della retribuzione annua contributiva degli iscritti alla C.P.D.E.L.
è da comprendersi con effetto dal 1 luglio 1965 la I.I.S.; l'art.
22 della legge 3 giugno 1975, n. 160 che al secondo comma stabilisce
che a decorrere dal 1 gennaio 1974 la I.I.S. di cui all'art. 1 della
legge 27 maggio 1959, n. 324, corrisposto al personale dello Stato,
anche con ordinamento autonomo è da considerare tra gli elementi
della retribuzione; l'art. 13 della legge 29 aprile 1976, n. 177, che
ha esteso a tutto il personale civile o militare dello Stato la
computabilità della I.I.S. ai fini pensionistici.
Orbene, non solo i richiamati interventi legislativi evidenziano
il completo dissolvimento dell'originaria disciplina dell'I.I.S. ma
fanno chiaramente emergere un principio di ordine generale secondo
cui l'indennità oltre ad avere la funzione di adeguare la
retribuzione alle variazioni del costo della vita, viene ad assumere
la finalità di operare un correlativo adempimento delle prestazioni
previdenziali ed assistenziali.
Infine, l'esclusione di tale emolumento delle somme dovute per la
fine del servizio comporterebbe un indubbio contrasto con l'art. 38,
secondo comma, della Costituzione che sancisce il diritto dei
lavoratori a disporre i mezzi adeguati alle proprie esigenze anche
dopo la cessazione dell'attività lavorativa e che individua
all'interno del sistema previdenziale una specifica tutela per i
lavoratori subordinati, i cui contorni vanno delineati sulla base
anche degli altri principi costituzionali contenuti negli artt. 3 e
36 della Costituzione.
Si costitutiva la Cassa intimata la quale, richiamando anche la
costante giurisprudenza in materia, negava che l'art. 13 della legge
n. 70/1975 potesse avere la portata innovatrice sostenuta dal
ricorrente rispetto al regime giuridico dell'istituto dell'indennità
integrativa speciale quale risultante dalla norma istitutiva (anche
alla luce dell'art. 26 della stessa legge n. 70/7z5, dell'art. 22
dell'accordo nazionale di cui al d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411 e del
successivo d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509; negando altresì rilevanza
alla circostanza, dell'assoggettamento a contribuzione previdenziale
dell'indennità in oggetto; rilevando infine come la sentenza della
Corte costituzionale n. 220/1988, laddove ha contrapposto la
normativa dei dipendenti statali a quelle dei dipendenti privati e
dei dipendenti del parastato non ha inteso equiparare questi due
ultimi sistemi, bensì riscontrare tre criteri diversi ritenuti tutti
costituzionalmente legittimi.
Chiamato all'odierna pubblica udienza, il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Come evince dalla normativa in fatto, il ricorrente ex
dipendente della Cassa marittima Tirrena, chiede l'inclusione
dell'indennità integrativa speciale nel calcolo dell'indennità di
anzianità percepita all'atto della cessazione del rapporto.
Con sentenza in pari data questo tribunale ha respinto, siccome
infondata la pretesa del ricorrente a vedersi riconoscere tale
inclusione sulla base di disposizioni successive che avrebbero
modificato l'ordinaria configurazione dell'I.I.S.
In aderenza all'indirizzo prevalente nella giurisprudenza dei
giudici amministrativi, si è rilevata l'inidoneità dell'art. 13
della legge n. 70/1975, che direttamente regola il rapporto, a
neutralizzare il contenuto specifico della norma istitutiva
dell'indennità integrativa speciale (art. 1, comma tre, lettera b)
della legge n. 324/1959 così come modificata dalla legge 3 marzo
1960 n. 165) la quale espressamente ne esclude la computabilità
"agli effetti del trattamento di quiescenza, di previdenza e
dell'indennità di licenziamento".
2. - Il Collegio, tuttavia, postosi d'ufficio la questione di
costituzionalità degli artt. 13 e 26, terzo comma, della legge 20
marzo 1975, n. 70 (ai quali è direttamente riconducibile la
esclusione lamentata dal ricorrente) la ritiene non manifestamente
infondata nella parte in cui tali norme non comprendono nella base
computabile ai fini dell'indennità di anzianità l'indennità
integrativa speciale; ciò con riferimento agli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
3. - La questione appare indubbiamente rilevante ai fini della
decisione, costituendo essa il presupposto necessario per l'esatta
liquidazione dell'indennità di anzianità, e posto che una eventuale
pronuncia in adesione alla tesi qui esposta comporterebbe
l'accoglimento della pretesa del ricorrente alla maggiorazione di
detto emolumento, pretesa allo stato inaccoglibile.
4. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il collegio osserva
preliminarmente che questo tribunale aveva già rimesso analoga
questione, con ordinanza n. 426 del 12 febbraio 1987 alla Corte
costituzionale, la quale con ordinanza n. 34 del 25 gennaio-1
febbraio 1989 gli ha restituito gli atti affinchè fosse verificata
la permenenza della rilevanza della questione in relazione a norme
sopravvenute nella fattispecie là in esame.
Le argomentazioni di cui alla citata ordinanza di rimessione
vengono ora riprese alla luce dei successivi interventi della Corte
stessa che si reputano rilevanti nella fattispecie.
5. - La già più volte citata decisione della Corte
costituzionale n. 220/1988 ha dichiarato inammissibile, in relazione
agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, la questione di
costituzionalità degli artt. 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1032 e successive modificazioni nella parte in cui esclude
l'indennità integrativa speciale dalla base di calcolo
dell'indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
Successivamente la Corte con sentenza n. 408/1988, ha dichiarato
egualmente inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, terzo comma, lett. b) della legge 27 maggio 1959, n.
324, come sostituito dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185, in
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma e 97
della Costituzione.
Nella prima delle ora citate decisioni è stata più volte
chiamata in causa, con funzione di termine di raffronto rispetto
all'indennità di buonuscita, l'indennità di anzianità riconosciuta
al personale degli enti substatali dell'art. 13 della legge n.
70/1975. La Corte costituzionale non si è direttamente pronunziata
sul presupposto, affermato dai giudici remittenti, della inclusione
dell'I.I.S. in siffatta indennità; essa ha tuttavia chiaramente
contrapposto quest'ultima all'indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
affermando che mentre questa seconda mantiene la caratteristica,
seppure attenuata, della natura previdenziale che ne legittima la
particolarità della disciplina, la prima, al pari dell'indennità
dovuta ai dipendenti privati ex art. 2120 del c.c., ha carattere
esclusivamente di retribuzione differita ("Esse recano in sè
l'impronta della prestazione attiva di lavoro, dalla quale derivano e
non perdono il collegamento con tale rapporto, fino all'estinzione di
esso").
Stante siffatta configurazione, il primo dubbio di
costituzionalità sorge all'interno dello stesso sistema normativo
proprio dei dipendenti degli enti pubblici, in relazione all'art. 36
della Costituzione, per l'irragionevolezza del rapporto fra quantità
e qualità del lavoro prestato e retribuzione complessiva. È
indubbio che di quest'ultima l'indennità integrativa speciale (che
la stessa Corte - sentenza n. 45/1978 - ha definito "strumento
retributivo", "destinato per definizione a fronteggiare il costo
della vita in una maniera equivalente per tutti i lavoratori
indipendentemente dalla retribuzione da ciascuno percepita")
costituisca un elemento integrante costante e necessario. Conferma ne
viene dalle norme che l'hanno assoggettata a contribuzioni
assistenziali e previdenziali (art. 22 della legge 3 giugno 1975, n.
160 e 13 della legge 29 aprile 1976, n. 177) e al prelievo fiscale
(artt. 48, primo comma del d.P.R. n. 597/1973 e ora, art. 48 del t.u.
sulle imposte dirette di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917). In
relazione a queste e ad altre norme, la Corte costituzionale
(sentenza n. 220/1988) ha rilevato come sia "incontestabile" la linea
di tendenza diretta ad assorbire l'I.I.S. nello stipendio, confermato
anche dal d.P.R. 17 settembre 1987, n. 494, emanato ai sensi della
legge 11 luglio 1980, n. 312 e 29 marzo 1983, n. 93, a norma del
quale è previsto il conglobamento nello stipendio del personale dei
ministeri, degli enti pubblici non economici, degli enti locali,
delle aziende e delle amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo, del servizio sanitario nazionale e della scuola, di una
quota di indennità integrativa speciale.
A giudizio del collegio il limite alla discrezionalità del
legislatore nella determinazione della base retributiva ai fini del
calcolo del trattamento di fine rapporto, è dato dalla razionalità
e dalla coerenza intrinseca con il sistema normativo su cui viene ad
incidere: se caratteristica peculiare di tale sistema è la natura
esclusivamente retributivba dell'indennità di anzianità,
irrazionale appare la previsione di siffatta retribuzione in misura
inferiore a quella corrisposta in costanza di rapporto per una
prestazione già eseguita, attraverso la sottrazione di una voce che
per la finalità sua propria di adeguamento automatico al costo della
vita, assicura la effettività della corrispondenza di quanto dovuto
dal datore di lavoro alla quantità del lavoro prestato.
6. - Se si esamina invece la questione con riguardo agli altri
sistemi normativi, il dubbio di incostituzionalità con riguardo
all'art. 3 della Costituzione emerge sotto vari profili.
6.1. - Come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n.
220/1988, la natura retributiva dell'indennità in questione la
differenzi da un lato dalla buonuscita degli statali e l'accomuna
dall'altro all'indennità di fine rapporto dovuta ai dipendenti
privati ai sensi dell'art. 2120 del c.c. come modificato dal
decreto-legge 1 febbraio 1977, n. 12, convertito nella legge 31
gennaio 1977, n. 91, e dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, che
comprende anche l'indennità di contingenza. Se questa caratteristica
comune comporta, che la sua rilevanza agli effetti della valutazione
globale dei due sistemi, la comparabilità dei medesimi, ne deriva il
corollario dell'ingiustificato trattamento deteriore riservato ai
dipendenti substatali nei confronti dei dipendenti privati indentica
essendo per tutte le categorie di lavoratori, la funzione
dell'elemento perequativo che fa capo all'indennità di contingenza
ed all'indennità integrativa speciale.
6.2. - Dei dipendenti pubblici, si vedono computare l'I.I.S.
nell'indennità premio di fine servizio i dipendenti degli enti
locali iscritti all'I.N.A.D.E.L., e ciò per effetto dell'art. 3
della legge 7 luglio 1980, n. 299, di conversione del decreto-legge 7
maggio 1980, n. 153. Con riguardo a questa differenziazione, la Corte
costituzionale ha già affermato la incompatibilità di indennità
facenti parte di diversi trattamenti di quiescenza, avvertendo, in
via generale (sentenza n. 220/1988), che la valutazione comparativa
non può essere limitata a singole disposizioni delle rispettive
normative, in quanto queste non possono essere avulse dalla
disciplina complessiva nella quale si collocano".
Posto peraltro che la Corte medesima ha ritenuto, successivamente
alla sentenza da ultimo citata, di potere utilmente procedere alla
comparazione fra trattamento E.N.P.A.S. e trattamento I.N.A.D.E.L.
(sentenza n. 763 del 30 giugno 1988 e n. 821 del 14 luglio 1988), il
collegio ritiene di potere riproporre la questione. È vero che a
tali trattamenti è riconosciuta identica natura previdenziale; ma
appare altrettanto innegabile che, previdenziale o retributiva che
sia, qualsiasi forma di trattamento di fine rapporto ha la stessa
finalità sostanziale di far superare al lavoratore le difficoltà
economiche legate alla cessazione del rapporto e della retribuzione.
Del resto la stessa Corte (sentenza n. 763/1988), riferendosi alla
propria precedente sentenza n. 220/1988, ha ricordato di avere colà
segnalato al legislatore l'esigenza di una disciplina omogenea per
tutto il pubblico impiego, "rilevando nel contempo che la permanenza
e la continuazione del carattere irrazionale delle singole
componenti, in una valutazione globale della normativa avrebbe potuto
imporre una declaratoria di illegittimità costituzionale di
disposizioni difformi e violatrici dei diritti dei lavoratori".
7. - Le considerazioni sopra svolte portano a ritenere la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
degli artt. 13 e 26, terzo comma, della legge 20 marzo 1975, n. 70,
nella parte in cui non comprendono agli effetti del calcolo
dell'indennità di anzianità, l'indennità integrativa speciale, e
ciò con riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Va disposta pertanto la sospensione del presente giudizio e la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunzi
sulla questione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo
1935, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 13 e 26, terzo comma della
legge 20 marzo 1975, n. 70, nella parte precisata in motivazione, con
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di questo tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed alla comunicazione della
stessa ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei
deputati.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio dell'11 maggio
1989.
Il presidente: VIVENZIO
Il consigliere: BALBA
Il referendario, estensore: BRINI
90C0303