1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 1999
N. 21 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 giugno 1999 (della provincia autonoma di Trento) Programmazione economica - Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici - Obbligatoria istituzione nelle amministrazioni statali e regionali, con modalita' organizzative e di azione uniformi - Determinazione, demandata al Presidente del Consiglio dei Ministri, delle caratteristiche organizzative comuni dei nuclei, nonche' di modalita' e criteri per l'attuazione della disciplina legislativa - Violazione dell'autonomia organizzativa e funzionale della provincia autonoma di Trento - Inosservanza delle regole relative ai rapporti tra fonti statali e provinciali - Difetto di condizioni e presupposti propri della funzione di indirizzo e coordinamento. Programmazione economica - Sistemi locali del lavoro - Obbligatoria individuazione da parte delle regioni e delle province autonome, secondo i criteri indicati dal CIPE - Disposizione di significato incerto e comunque attributiva allo Stato di poteri amministrativi estranei alla funzione di indirizzo e coordinamento - Lesione dell'autonomia della provincia autonoma di Trento. (Legge 17 maggio 1999, n. 144, art. 1, commi 1 e 2, lett. A) e C), 3, 4 e 9). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 5, 9, 10, 17, 18, 20, 21, 23, 28 e 29; 9, nn. 3, 4, 5 e 8; 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3). (099C0726) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-1999)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 4939
dell'11 giugno 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 15 giugno 1999 (rep. n. 23344) rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della provincia
stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1
e 2, 1ettere a) e c); 3; 4; 9, della legge 17 maggio 1999, n. 144:
"Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino
degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina
l'INAIL, nonchè disposizioni per il riordino degli enti
previdenziali", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale
n. 118 del 22 maggio 1999, supplemento ordinario, per violazione
dell'art. 8, nn. 1, 5, 9, 10, 17, 18, 20, 21, 23, 28 e 29 dello
statuto; dell'art. 9, nn. 3, 4, 5 e 8 dello statuto; dell'art. 16
dello statuto; delle relative norme di attuazione, ed in particolare
dell'art. 3 del d.lgs n. 266 del 1992; dei principi e delle norme in
materia di indirizzo e coordinamento; per i profili e nei modi di
seguito illustrati.
Fatto e diritto
Il presente ricorso si riferisce all'art. 1 della legge 17 maggio
1999, n. 144, nella parte in cui essa prevede che vengano
obbligatoriamente istituiti in ogni "amministrazione statale e
regionale" nuclei di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici, con le caratteristiche e le funzioni indicate dallo stesso
art. 1.
Nel preambolo si sono analiticamente indicati gli articoli dello
statuto, relativi alle materie di autonomia provinciale, la cui
violazione si intende fare qui valere. Ma si consenta di dire, in
sintesi, che si tratta sempli-cemente di due grandi questioni:
l'autonomia della provincia autonoma di Trento nella propria
organizzazione e l'autonomia nella disciplina della propria azione.
L'una e l'altra sono ad avviso della provincia compromesse in
rilevante misura da una normativa statale che intende, per un insieme
amplissimo e vitale di settori di attività (tutte quelle relative
agli "investimenti pubblici" in genere), modalità organizzative e di
azione uniformi, comuni a tutte le amministrazioni sia statali che
regionali.
Con ciò, la provincia autonoma di Trento non intende disconoscere
che la normativa qui impugnata esprima anche principi fondamentali di
riforma al cui rispetto essa si considera tenuta: precisamente, si
tratta da una parte del principio di necessaria valutazione tecnica
degli investimenti pubblici, dall'altra del principio organizzativo
della creazione di un sistema di monitoraggio su scala nazionale.
Ritiene però che l'attuazione di tali principi debba armonicamente
inserirsi nel contesto delle istituzioni autonome, e non possa
brutalmente sovrapporre ad esso, ed imporre come parte di esso, un
sistema istituzionale organizzativo e funzionale pensato al centro ed
uniformemente imposto a tutte le amministrazioni, come se esse
fossero semplicemente apparati da regolare e non espressione di
autonomie costituzionalmente garantite.
Consideriamo ora il modello uniforme prefigurato dalla legge n.
144 del 1999.
Secondo l'art. 1, comma 1, della legge n. 144 del 1999 le
"amministrazioni centrali e regionali ... istituiscono e rendono
operativi ... propri nuclei di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici". Tali nuclei in "raccordo fra loro e con il
nucleo di valutazone e verifica degli investimetti pubblici del
Ministero del tesoro" garantiscono "il supporto tecnico nelle fasi di
programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani,
programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni
singola ammministrazione".
In particolare, ai sensi del comma 2 dello stesso art. 1, i nuclei
di valutazione e verifica degli investimenti pubblici "operano
all'interno delle rispettive amministrazioni in collegamento con gli
uffici di statistica" ed "esprimono adeguati livelli di competenza
tecnica ed operativa al fine di poter svolgere funzioni tecniche a
forte contenuto di specializzazione": e ciò, da un lato (lett. a) ai
fini della "assistenza e il supporto tecnico per le fasi di
programmazione, formulazione, e valutazione di documenti di
programma, per le analisi di opportunità e fattibilità degli
investimenti e per la valutazione ex ante di progetti e interventi,
tenendo conto in particolare di criteri di qualità ambientale e di
sostenibilità dello sviluppo ovvero dell'indicazione della
compatibilità ecologica degli investimenti pubblici", dall'altro
(lett. c) in vista di una "attività volta alla graduale estensione
delle tecniche proprie dei fondi strutturali all'insieme dei
programmi e dei progetti attuati a livello territoriale, con
riferimento alle fasi di programmazione, valutazione, monitoraggio e
verifica".
Una volta stabilito in modo uguale per tutte le ammistrazioni
"statali e regionali" il sistema del nucleo di valutazione, secondo
il comma terzo dello stesso articolo le "attivita'" relative alla
costituzione dei nuclei di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici "sono attuate autonomamente sotto il profilo amministrativo,
organizzativo e funzionale dalle singole amministrazioni". Ma
l'autonomia di questa attuazione è essa stessa relativa. La norma
infatti prosegue non solo ammonendo sulla necessità di tenere conto
delle "strutture similari già esistenti" e della "necessità di
evitare duplicazioni", ma imponendo che "le amministrazioni"
provvedano ad elaborare ("anche sulla base di un'adeguata analisi
organizzativa") "un programma di attuazione", che a sua volta dovrà
essere "comprensivo delle connesse attività di formazione e
aggiornamento necessarie alla costituzione e all'avvio dei nuclei".
Ma il seguente comma 4 dispone ancora che con atto statale (decreto
del Presidente del Consiglio), "sentita la Conferenza permanente"
Stato-regioni, siano indicate "le caratteristiche organizzative
comuni dei nuclei di cui al presente articolo", ivi compresa "la
spettanza di compensi agli eventuali componenti estranei alla
pubblica amministrazione": ma ivi compresi anche "le modalità e i
criteri per la formulazione e la realizzazione dei programmi di
attuazione di cui al comma 3", ovvero le modalità e i criteri per i
programmi relativi alla cosiddetta "autonoma attuazione".
Certamente il legislatore è stato mosso dalla finalità, di per
sè apprezzabile, di assicurare la qualità tecnico-economica (e
persino la qualità ambientale) degli investirnenti pubblici; ma ad
avviso della provincia autonoma di Trento, ha perseguito tale
finalità in modo uniforme e burocratico, ed in definitiva in
dispregio del sistema delle autonomie costituzionali garantite.
D'altronde, è già significativo che la stessa normativa sia
destinata a valere per le "amministrazioni centrali e regionali", e
che i soli elementi di rispetto delle autonomie costituzionali altro
non siano che diritti di parteci-pazione alla fase esecutiva del
sistema, mediante l'intervento della Conferenza Stato-regioni. Ma è
ovvio che l'intervento della Conferenza, se potrà in qualche modo
mitigare i possibili contenuti dei decreti, non può certo alterare i
caratteri uniformi e centralizzatori del sistema organizzativo così
costituito.
Naturalmente non è in contestazione, a livello di principio,
l'esigenza espressa dall'art. 1 di "migliorare e dare maggiore
qualità ed efficienza al processo di programmazione delle politiche
di sviluppo", come pure il principio che tale miglioramento possa
ottenersi attraverso analisi e verifiche tecniche di tale processo.
Anzi, la provincia ispira già da tempo la propria legislazione a
tali principi. Così la normativa della provincia autonoma già
prevede organismi, strumenti tecnico-operativi e procedure
preordinati a valutare, sia ex ante che ex post, la validità e
sostenibilità economico-finanziaria con riferimento alla
realizzazione, e in alcuni casi alla gestione, degli investimenti
pubblici.
Tra gli strumenti più significativi va ricordato in primo luogo il
"Comitato per la formulazione dei progetti e piani di intervento
della provincia" (Coppit), previsto fin dal 1985 e ora disciplinato
dall'art. 30 della legge provinciale 8 luglio 1996, n. 4.
In particolare le funzioni del Coppit sono riconducibili a due
ambiti distinti: da una parte esso formula pareri e fornisce
assistenza tecnica alle strutture provinciali in ordine alla corretta
predisposizione degli strumenti di programmazione, dall'altra esso
esprime parere sugli atti di programmazione infraprovinciale, con
particolare riguardo al riparto del fondo per le zone svantaggiate e
ai progetti finanziabili su tale fondo.
Inoltre è chiamato a pronunciarsi sulla assegnazione della quota
del fondo da destinare al finanziamento degli oneri derivanti dalla
formulazione dei piani di sviluppo delle comunità
montane-comprensori (per completezza si ricorda che, in base a quanto
previsto dalla legge provinciale 23 novembre 1998, n. 17, le zone
svantaggiate e il fondo per le zone svantaggiate della legge
provinciale n. 4/1996 sono stati sostituiti rispettivamente dalle
zone montane e dal fondo per la montagna, ma che ciò nonostante non
sono venute meno le funzioni del Coppit relativamente all'esame dei
progetti integrati di intervento per lo sviluppo delle zone montane).
Accanto all'organo ora indicato va poi segnalato il "Comitato per
la qualificazione della spesa pubblica" (Coquaspe), disciplinato
anch'esso dal medesimo art. 30 della legge provinciale n. 4/1996. A
tale Comitato sono demandati compiti in un certo senso complementari
rispetto al Coppit. Infatti, se quest'ultimo svolge la sua attività
nell'ambito della valutazione dei piani e programmi di investimento,
il Coquaspe rivolge la sua attenzione alla dinamica della spesa
corrente, riferita tanto all'efficienza dei servizi pubblici -
erogati direttamente dalla provincia o da altri enti finanziariamente
collegati ad essa - quanto alla produttività delle strutture
organizzative pubbliche.
In termini diversi, anche i "Piani economico-finanziari per le
opere pubbliche" della provincia e degli enti funzionali, previsti
dall'art. 6 della legge provinciale 3 febbraio 1997, n. 2, e dalla
delibera della giunta provinciale n. 12713 del 20 novembre 1998,
corrispondono allo stesso principio di valutazione tecnica degli
interventi. Premesso che dal punto di vista organizzativo il sistema
impegna il servizio programmazione, la citata disposizione della
legge provinciale n. 2 del 1997 prevede che, unitamente
all'approvazione del progetto esecutivo, sia predisposto appunto un
"Piano economico-finanziario" per accertare l'equilibrio
economico-finanziario relativamente alla realizzazione e alla
connessa gestione dell'opera pubblica cui il progetto esecutivo si
riferisce.
Scopo prioritrio del sistema è di attivare all'interno
dell'amministrazione delle procedure di valutazione degli
investimenti pubblici che non si fermino soltanto alla determinazione
del costo complessivo di realizzazione, verificandone la copertura in
base alle previsioni del bilancio, ma comportino una analisi più
approfondita che tenga conto, oltre del costo di realizzazione, anche
degli oneri e dei proventi (tariffe) derivanti dalla gestione
dell'opera.
Inoltre questi dati, opportunamenti inseriti in un quadro
prospettico di medio lungo periodo deteminato in funzione della vita
utile dell'opera, vengono visti non solo sotto l'aspetto finanziario
(entrate-uscite) ma anche sotto l'aspetto economico (costi-ricavi).
Un risultato significativo si può trarre da questo genere di
valutazioni è la verifica della congruità economico-finanziaria
delle tariffe dei servizi pubblici, esplicitando in termini economici
le conseguenze di decisioni politiche mirate al soddisfacimento di
bisogni soprattutto di natura sociale e rendendo così più
consapevole la scelta del politico.
La provincia autonoma di Trento sottolinea che, per il rispetto dei
principi autonomistici, l'attuazione in sede locale del principio di
valutazione tecnica delle politiche di sviluppo non può che essere
rimessa alle concrete scelte del legislatore locale, specificamente e
flessibilmente compiute in relazione ai singoli settori di intervento
ed alle loro esigenze sia dal punto di vista organizzativo, che dal
punto di vista delle funzioni affidate allo o agli organismi di
valutazione.
Ad essa pare invece invasivo della autonomia organizzativa e
funzionale, e costituzionalmente illegittimo per violazione dei
principi e regole statutarie, che il legislatore statale direttamente
disponga che alla realizzazione del principio di valutazione tecnica
delle politiche di sviluppo debba provvedersi mediante la
costituzione di uno strumento predeterminato o previsto in termini
uniformi per tutte le amministrazioni dalla legge dello Stato,
consistente nel "modello" del nucleo di valutazione.
Si consideri infatti che i nuclei di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici non danno vita a strumenti destinati ad operare
da un punto di vista particolare, ed a fini sostanzialmente
conoscitivi, quali gli uffici di statistica, ma dovrebbero costituire
snodi essenziali dell'intera attività amministrativa della
provincia, in quanto finalizzata a realizzare politiche di sviluppo:
attivamente intervenendo nei processi decisionali, esprimendo giudizi
e valutazioni su ogni attività progettata.
Si imporrebbe così dall'esterno alla provincia un modello
organizzativo determinato, al di là di ogni possibile interesse
nazionale: il quale non può esigere altro, al più, che l'esistenza
di una valutazione obiettiva tecnico-economica, e non certo la forma
specifica della sua attuazione.
In più, i nuclei di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici dovrebbero operare, come sopra esposto, "in raccordo tra
loro e con il nucleo di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici del Ministero del tesoro": in altre parole, tali uffici
verrebbero a costituire una sorte di rete, che ha il proprio
baricentro ben all'esterno della provincia stessa, nel Ministero del
tesoro. In altre parole, i processi decisionali più importanti
della provincia sarebbero soggetti a continua interferenza e
valutazione, in tutte le fasi di elaborazione, da parte di un
organismo imposto e operante in raccordo con una struttura centrale
dello Stato.
Non vale certo ad assicurare la legittimità costituzionale di
siffatto intervento il contiuno accostamento dei nuclei di
valutazione e verifica degli investimenti pubblici agli "uffici di
statistica". Altro è infatti registrare e comunicare informazioni,
altro è istituire organismi con il compito di influenzare il
processo decisionale.
La provincia autonoma di Trento non intende affatto contestare il
principio - il secondo principio legitti-mamente ricavabile dalla
legge n. 144/1999 - del monitoraggio dei pubblici investimenti. Ma
tale principio, che nella legge trova espressione soprattutto nei
commi 5 e 6 dell'art. 1 (qui non impugnati), non comporta affatto
l'istituzione di nuclei con compiti di interferenza
nell'amministrazione attiva, ma comporta soltanto l'individuazione,
all'interno della struttura provinciale, di un ufficio che (se si
vuole in collegamento con l'ufficio di statistica e con le strutture
del tesoro) trasmetta al centro le informazioni necessarie per la
costituzione del "Sistema di monitoraggio".
Tutt'altro deve invece dirsi per i compiti "attivi", così come
descritti sia nel comma 1 dell'art. 1 che nel comma 2, alle lettere
a) e c).
Secondo la prima delle disposizioni citate i nuclei di valutazione
e verifica degli investimenti pubblici intervengono "nelle fasi di
programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani,
programmi e poli-tiche di intervento promossi e attuati da ogni
singola amministrazione", mentre nel comma 2, lett. a), gli stessi
interventi vengono riferiti alle "fasi di programmazione,
formulazione, e valutazione di documenti di programma, per le analisi
di opportuinità e fattibilità degli investimenti" ed alla
"valutazione ex ante di progetti e interventi".
Al di là dei modesti mutamenti lessicali tra le due formulazioni,
risulta ad avviso della ricorrente provincia chiarissimo
l'inserimento nel processo decisionale di un organismo previsto e
disciplinato nella sostanza dalla legge statale e da altri atti
statali attuativi (su cui ulteriormente si tornerà tra breve),
operante in raccordo con il Ministero del tesoro.
Nè basta la presunta "tecnicita'" dell'organismo a giustificare le
interferenze che così si realizzano: sia perchè, come detto, il
principio della valutazione tecnica delle decisioni di investimento
non richiede affatto di essere implementato in modo rigido ed
uniforme, mediante l'istituzione di un modello di organismo basato su
un unico organismo tecnico di valutazione a competenza generale (meno
ancora ovviamente richiede il raccordo con altri organismi e con le
strutture di direzione centrali), sia perchè nel caso delle
decisioni sugli investimenti pubblici un profilo esclusivamente
tecnico-economico non è in realtà isolabile da valutazioni più
propriamente di merito, sia perchè il giudizio sulla stessa
opportunità dell'investimento è compreso dalla legge qui contestata
tra i compiti dei nuclei
Da questo punto di vista, può avere rilievo solo accessorio
l'ulteriore profilo per il quale secondo la disposizione del comma 2,
lett. a), gli stessi nuclei competenti alla valutazione
tecnico-economica dovrebbero poi fare anche una valutazione "di
qualità ambientale e di sostenibilità dello sviluppo", nonchè
della "compatibilità ecologica degli investimenti pubblici".
Anche in questo caso è chiara l'ingiustificata interferenza con la
normazione provinciale in tema di valutazione di impatto ambientale,
e in ogni caso con l'autonomia organizzativa della provincia nel
determinare gli organi e le procedure idonee a verificare l'impatto
ambientale degli interventi economici pubblici: senza che vi possa
essere il minimo interesse nazionale (nè d'altronde il minimo di
ragionevolezza) ad affidare il compito a nuclei di valutazione
tecnico-economica degli investimenti.
Non meno illegittimo è poi l'affidamento a tali nuclei del compito
di svolgere "attività volta alla graduale estensione delle tecniche
proprie dei fondi strutturali all'insieme dei programmi e dei
progetti attuati a livello territoriale, con riferimento alle fasi di
programmazione, valutazione, monitoraggio e verifica".
Se ed in che misura le "tecniche proprie dei fondi strutturali"
(peraltro indicate in termini assolutamente generici, sì che sarebbe
anche difficile individuare a che cosa esattamente ci si riferisce)
debbano essere estese "all'insieme dei programmi e dei progetti
attuati a livello territoriale, con riferimento alle fasi di
programmazione, valutazione, monitoraggio e verifica" è scelta che
compete al legislatore provinciale, eventualmente nell'ambito dei
principi di riforma fissati dal legislatore statale: ma sicuramente
non compete ad alcun nucleo di svolgere attività in questo senso,
nè può scorgersi interesse nazionale alcuno affinchè attività del
genere sia svolta da uno specifico nucleo di valutazione.
Sembra alla ricorrente evidente che il legislatore statale ha
confuso il ruolo che gli spetta in relazione alle amministrazioni
statali, per le quali esso può ove lo ritenga opportuno liberamente
disporre, con il diverso ruolo che gli spetta in relazione alle
autonomie costituzionalmente garantite, ed in particolare a quella
della ricorrente provincia.
La grave vilolazione della autonomia organizzativa e funzionale
della provincia autonoma di Trento, già ditettamente realizzata
dalla legge n. 144 del 1999 mediante l'imposizione del modello
uniforme dell'azione mediante i nuclei, risulta ulteriormente
caratterizzata ed aggravata dagli ulteriori poteri di integrazione
normativa che la legge attribuisce allo Stato, e per esso al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Come sopra esposto, infatti, al di là delle parole secondo le
quali i nuclei verrebbero costituiti "autonomamente" dalle "singole
amministrazioni" (ancora unificando con questa espressione le
amministrazioni dello Stato e le regioni e province autonome), la
realtà è che "le caratteristiche organizzative comuni dei nuclei" e
in genere "le modalità e i criteri" per l'attuazione della
disciplina legislativa verrebbero determinati con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Sia consentito di notare in primo luogo che tale atto è del tutto
estraneo al sistema dei rapporti tra fonti statali e fonti
provinciali, come determinato dal d.lgs. n. 266 del 1992. Solo in
parte esso ha un contenuto accostabile a quello di un atto di
indirizzo e coordinamento, ma in ogni caso non è qualificato come
tale e non ne segue le condizioni di forma e di procedura: nè quelle
valide in generale nei rapporti Stato-regioni (deliberazione del
Consiglio dei Ministri, come confermato da codesta, ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 408 del 1998, e procedura di intesa
con la Confereza Stato-regioni prevista dall'art. 8 della legge n. 59
del 1997), nè quelle specificamente
previste dalle norme di attuazione per la provincia autonoma di
Trento (previo parere di compatitilità con lo statuto previsto
dall'art. 3 del d.lgs. n. 266).
Dall'art. 3 del d.lgs. n. 266 si evince poi che anche di fronte
all'atto di indirizzo la provincia conserva piena autonomia
organizzativa: specifica infatti tale disposizione che gli atti di
indirizzo sono vincolanti per la provincia solo quanto agli
obbiettivi e ai risultati stabiliti, mentre è riservata alla
competenza autonoma "l'emanazione delle norme di organizzazione
eventualmente occorrenti".
Quanto poi al contenuto previsto per l'atto, è chiaro che esso
aggrava l'interferenza con l'autonomia organizzativa della provincia,
già censurata in relazione alle disposizioni dei commi 1 e 2
dell'art. 1 della legge qui impugnata.
In sintesi, la provincia autonoma di Trento ritiene che il
legislatore abbia dettato una disciplina che risulta pienamente ed
ovviamente legittima in relazione alle amministrazioni statali, ma
che esso abbia erroneamente ritenuto di poterla estendere con lo
stesso contenuto funzionale ed organizzativo alle regioni ed alle
province autonome, senza rendersi conto che in relazione ad esse, ed
in particolare in relazione alla ricorrente provincia, andavano
disposti principi ed indirizzi normativi, che spetta poi al
legislatore locale di attuare con la necessaria flessibilità e con
il necessario raccordo con le procedure decisionali proprie della
provincia.
Le autonomie costituzionalmente garantite delle regioni e delle
province autonome sono state considerate dal legislatore non quali
corpi istituzionali e politici, responsabili direttamente ed
autonomamente delle proprie scelte di azione e di organizzazione, ma
come mere "amministrazioni", che al pari di quelle statali potessero
essere direttamente disciplinate ed alle quali parimenti potesse
imporsi un modello organizzativo uniforme.
La ricorrente provincia ritiene che il legislatore statale
nell'imporre tale modello non abbia nè presupposto nè evidenziato
alcun interesse nazionale che potesse imporre in modo cogente il
sacrificio dell'autonomia in settori talmente ampi e delicati della
propria azione; che in ogni modo un siffatto interesse sufficiente
non esista, e che al contrario i principi di proporzionalità e di
sussidiarietà richiederebbero di limitare l'impatto sull'autonomia
costituzionale della ricorrente alla sola fissazione dei principi
fondamentali riconoscibili nella normativa, cioè il principio di
valutazione tecnico-economica degli investimenti pubblici e il
principio del loro monitoraggio nazionale, lasciando all'autonomia
costituzionale del legislatore provinciale di tracciarne l'attuazione
secondo uno dei molti disegni possibili.
La ricorrente provincia chiede dunque a codesta ecc.ma Corte
costituzionale una pronuncia che riporti il disegno normativo della
legge n. 144 del 1999 ai suoi parametri costituzionali: cioè una
pronuncia che affermi che il modello organizzativo ivi prefigurato
non può che riferirsi alle sole amministrazioni statali, mentre per
quanto riguarda le province autonome essa vale esclusivamente come
determinazione degli indicati principi fondamentali di riforma.
Il comma 9 dell'art. 1 della legge n. 144 del 1999 prevede che il
CIPE indichi "i criteri ai quali dovranno attenersi le regioni e le
province autonome al fine di suddividere il rispettivo territorio in
Sistemi locali del lavoro, individuando tra questi i distretti
economico-produttivi sulla base di una metodologia e di indicatori
elaborati dall'Istituto nazionale di statistica".
Anche in questo caso si tratta della previsione di un atto anomalo,
estraneo al sistema dei rapporti tra Stato e province autonome quale
delineato dallo Statuto e dalle norme di attuazione, per le stesse
ragioni già prima illustrate, alle quali sia consentito rinviare.
Non è neppure chiaro il senso della disposizione, nè che cosa siano
e quale valore abbiano i c.d. Sistemi locali di lavoro: e nel momento
in cui si impone alle regioni e province autonome un onere di
individuazione di siffatte ripartizioni, l'incertezza su che cosa
esse siano e a che cosa dovrebbero servire si traduce in un elemento
di illegittimità costituzionale. La lesione sarebbe ancora maggiore
se tale zonizzazione dovesse poi risultare in qualunque modo
vincolante nell'elaborazione degli interventi e degli investimenti
provinciali.
È vero che il comma 9 si chiude con una clausola secondo la quale
"sono fatte salve le competenze in materia delle regioni, delle
province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali". Ma
tale clausola a sua volta è di incerto significato: intanto essa
include la salvezza di attribuzioni degli enti locali, che non sono
nel resto della disposizione minimamente coinvolti nel processo di
suddivisione del territorio in Sistemi del lavoro; inoltre, non è
agevole afferrare il significato di una clausola di salvaguardia
redatta in termini generici, a fronte della previsione nella stessa
disposizione di un dovere determinato e di uno specifico ulteriore
onere di adeguamento ad atti amministrativi statali.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale:
dell'art. 1, commi 1 e 2, lett. a) e c), in quanto in violazione
della autonomia statutaria organizzativa e di azione, anzichè
limitarsi a fissare il principio della necessaria valutazione
tecnico-economica delle decisioni, impongono ad essa provvedere alla
valutazione delle decisioni relative agli investimenti pubblici
secondo un unico modello organizzativo predeterminato dalla legge
statale, e attraverso un organismo operante in raccordo con
l'amministrazione statale;
dell'art. 1, commi 3 e 4, in quanto sottopongono la stessa
istituzione dei nuclei di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici ad ulteriori ingerenze ad opera di atti amministrativi
statali, al di fuori delle regole e dei contenuti propri della
funzione di indirizzo e coordinamento ed al di fuori dei presupposti
sostanziali di essa;
dell'art. 1, comma 9, in quanto prevede l'onere di determinazione
da parte della provincia di Sistemi locali del lavoro di cui non è
definito il significato, e con sottoposizione a ulteriori poteri
amministrativi statali anch'essi estranei alla funzione di indirizzo
e coordinamento ed al di fuori dei presupposti sostanziali di essa;
per violazione della Costituzione e dello statuto di autonomia,
così come indicato in premessa ed illustrato nel ricorso.
Padova-Roma, addì 17 giugno 1999.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0726