1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 579 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 1992- 2 settembre 1993
N. 579 Ordinanza emessa il 16 aprile 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 settembre 1993) dal tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto dal comune di Genova contro la provincia di Genova ed altra Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature - Obbligo di adeguare gli scarichi ai limiti di accettabilita' legislativamente previsti - Mancata distinzione tra i soggetti privati e quelli pubblici (nella specie: comune di Genova) titolari di un servizio pubblico non suscettibile di sospensione - Irragionevolezza con incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 10 maggio 1976, n. 319, artt. 1, lett. a), 8, secondo comma, e 21, secondo comma).) (Cost., artt. 3 e 97). (093C0970) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 189/90 r.g.r.
proposto dal comune di Genova, in persona del sindaco in carica,
elettivamente domiciliato in Genova, via Garibaldi, 9, presso l'avv.
Graziella De Nitto che lo rappresenta e difende per mandato a margine
del ricorso, ricorrente, contro la provincia di Genova, in persona
del presidente della giunta provinciale in carica, elettivamente
domiciliata in Genova, piazza Corvetto, 2/8, presso l'avvocato
Corrado Mauceri che la rappresenta e difende per mandato in calce a
copia notificata del ricorso, resistente, e nei confronti della
regione Liguria, in persona del presidente in carica della giunta
regionale, elettivamente domiciliata in Genova, via Fieschi, 15,
presso l'avv. Gigliola Benghi che la rappresenta e difende per
mandato in atti, controinteressata, per l'annullamento della
deliberazione n. 3900 della giunta provinciale in data 29 novembre
1989 con cui l'amministrazione provinciale, ritenuta l'abusività
degli scarichi delle pubbliche fognature in atto, diffida il comune
di Genova a proporre istanza di autorizzazione per i singoli
scarichi, fermo restando medio tempore l'obbligo di astenersi
dall'effettuare scarichi non autorizzati;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della provincia di Genova
e della regione Liguria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 16 aprile 1992 la relazione del
consigliere M. Franco e uditi, altresì l'avv. G. De Nitto per il
ricorrente e l'avv. C. Mauceri per l'amministrazione provinciale
nonchè l'avvocato G. Benghi per la regione Liguria;
Ritenuto e considerato quanto segue;
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con ricorso notificato il 31 gennaio 1990, il comune di Genova
impugnava, chiedendone l'annullamento, la deliberazione n. 3900
assunta dalla giunta provinciale di Genova in data 29 novembre 1989 e
comunicata il 15 dicembre 1989 con cui la medesima amministrazione
provinciale, ritenuta l'abusività degli scarichi delle pubbliche
fognature in atto, diffidava il comune a proporre istanza di
autorizzazione per i singoli scarichi, fermo restando medio tempore
l'obbligo di astenersi dall'effettuare scarichi non autorizzati.
Il ricorrente comune premetteva:
a) che da molto tempo ed ancor prima dell'entrata in vigore
della legge 10 maggio 1976, n. 319, erano state avviate iniziative
per il risanamento delle acque e che, in particolare, con
deliberazione del consiglio comunale n. 1237 del 1 luglio 1980, era
stato predisposto il programma di adeguamento della rete fognaria in
ottemperanza al disposto di cui all'art. 14 della legge 10 maggio
1976, n. 319, programma attuato per circa due terzi della rete
fognaria prevista nonchè mediante la realizzazione di due dei
quattro depuratori previsti, oltre al raddoppio del depuratore della
Valpolcevera, con un impegno finanziario annuale compreso fra gli 11
e i 40 miliardi;
b) che la regione Liguria aveva emanato la legge 1 settembre
1982, n. 38, formulante la disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature, nell'esercizio delle proprie competenze secondo l'assetto
previsto dall'art. 101 del d.P.R. n. 616/1977, prevedendo all'art. 23
l'adeguamento alle disposizioni di legge sulla base di appositi
programmi da attuarsi previa autorizzazione dell'autorità competente
al controllo individuata, ai sensi dell'art. 6 della legge regionale,
nell'amministrazione provinciale per gli scarichi delle pubbliche
fognature con recapito in corsi d'acqua superficiali, nell'acqua di
transizione e nel mare territoriale.
In ottemperanza alla predetta disposizione, il comune trasmetteva
alla provincia nel marzo 1983 un programmma di massima di adeguamento
degli scarichi fognari seguito, nell'aprile 1987, da un programma
dettagliato completo di tutti gli elementi ritenuti utili dalla
provincia.
In pendenza dell'iter procedimentale del programma di cui sopra,
la provincia assumeva l'impugnata deliberazione con cui, ritenuta
l'abusività degli scarichi preesistenti delle pubbliche fognature,
diffidava, come si è detto, il comune a proporre istanza di
autorizzazione per i singoli scarichi ai sensi dell'art. 4 della
legge regionale n. 38/1982 nonchè ad astenersi medio tempore dal
mantenere gli stessi in esercizio.
Tanto premesso il comune denunciava:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8 e 14 della
legge n. 319/1976, nonchè dei principi generali in materia di tutela
delle acque dall'inquinamento.
Il sistema delineato dalla legge Merli, che annovera i comuni, e i
loro consorzi, tra i soggetti pubblici coinvolti nel recupero della
situazione ambientale oltre che nella verifica delle condizioni di
ammissibilità degli scarichi, imporrebbe ex se una distinzione tra
gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi e quelli di tipo
civile (o assimilati), per questi ultimi dovendosi affrontare i
problemi attinenti all'organizzazione di pubblici servizi di
acquedotto, fognature e depurazione.
Ne conseguirebbe che il comune non potrebbe configurarsi come
produttore di uno scarico, bensì titolare di un pubblico servizio,
con ciò dovendosi ritenere la sua posizione diversificata rispetto a
quella di qualsiasi soggetto che immette nell'ambiente uno scarico
idrico, considerando altresì che la pubblica fognatura non sarebbe
definita dall'art. 1 della legge Merli quale "scarico", ma semmai
quale "corpo ricettore".
Tutti il sistema della legge Merli concorrerebbe a siffatta
impostazione che esimerebbe il comune, quale soggetto esso stesso
deputato alla predisposizione delle strutture previste dalla legge,
dal rendersi destinatario di diffide del tipo di quella impugnata
che, in realtà, assimilando allo scarico l'esercizio della pubblica
fognatura quale pubblico servizio, comporterebbe la diffida al comune
di proseguire nell'esercizio, appunto, di un servizio imprescindibile
per il comune medesimo;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 4 della legge
regione Liguria 1 settembre 1982, n. 38. Eccesso di potere per
difetto nella valutazione dei presupposti.
La norma in riferimento, nel prevedere l'apposita autorizzazione
tanto per gli scarichi delle pubbliche fognature quanto per quelli
provenienti da insediamenti civili non aventi recapito nella pubblica
fognatura, non può, per i principi generali richiamati, riferirsi
anche alle fognature preesistenti il cui allineamento ai limiti di
accettabilità può solo costituire il risultato di progressivi
interventi, graduati sulla base delle priorità fissate nel programma
regionale di risanamento delle acque;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 23 della legge
regionale Liguria 1 settembre 1982, n. 38 e successive modifiche, in
relazione all'art. 14 della legge n. 319/1976.
Giusta la previsione dell'art. 14 della legge n. 319/1976, l'art.
23 della legge regionale n. 38/1982, contempla la predisposizione di
programmi per l'adeguamento degli scarichi esistenti la cui
attuazione subordina al preventivo accertamento di conformità alle
previsioni dello stesso piano regionale mediante il rilascio di
apposita autorizzazione da parte dell'Ente competente al controllo o
di imposizione delle prescrizioni di cui alla norma medesima.
In tale contesto la previsione di un termine per la realizzazione
delle opere di competenza comunale non potrebbe che assumere natura
programmatoria, in pendenza del relativo procedimento amministrativo
il cui perfezionamento sarebbe diversamente impedito - secondo
l'interpretazione desumibile dal testo del provvedimento - dal
decorso del termine di cui all'art. 8 della legge Merli;
4) eccesso di potere per erronea valutazione del presupposti.
Manifesta illogicità dell'atto.
Ciò in quanto l'applicabilità, anche agli scarichi preesistenti,
del regime previsto dall'art. 4 della legge regionale n. 38/1982 in
forza dello spirare del termine prefissato per il raggiungimento
degli obiettivi del piano regionale, frusterebbe gli stessi scopi del
programma presentato impedendo la conclusione dell'iter
procedimentale;
5) eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti.
Illogicità e contraddittorietà sotto diverso profilo. Eccesso di
potere per sviamento. Ingiustizia grave e manifesta.
Il provvedimento non tiene in alcuna considerazione l'obiettiva
diversità tra lo scarico della pubblica fognatura - costituente
servizio pubblico - e lo scarico derivante da un insediamento
produttore della fonte inquinante: il che si rivelerebbe illogico e
illegittimo;
6) illegittimità derivata per violazione e falsa applicazione
dell'art. 117 della Costituzione. Illegittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge regionale Liguria n. 38/1982.
Qualora non dovesse condividersi la tesi interpretativa sostenuta
nel ricorso secondo cui l'art. 23 della legge regionale Liguria n.
38/1982, disciplinando l'iter procedimentale funzionalmente collegato
al perseguimento graduale degli obiettivi di risanamento delle acque
individuati nel piano regionale, configurerebbe un termine di natura
meramente programmatoria, la norma non si sottrarrebbe alla censura
di illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117 della
Costituzione in quanto verrebbero così disattese le competenze
statuali fatte salve dall'art. 102 del d.P.R. n. 616/1977, nella spe-
cie individuabili nei criteri dettati dalla legge Merli prefigurante
soluzioni diverse per gli scarichi di tipo industriale e quelli di
tipo civile, individuando per i primi un termine perentorio per
l'adeguamento e per i secondi un allineamento graduale ai limiti di
legge nei confronti del quale non può che ipotizzarsi un termine
programmatorio.
La provincia di Genova, costituitasi in giudizio, eccepiva
preliminarmente l'irricevibilità del ricorso per decadenza in quanto
il provvedimento impugnato si limiterebbe a trarre il semplice
corollario del contenuto di precedente nota 22 marzo 1989.
Nel merito, la difesa della provincia sosteneva l'infondatezza del
gravame, rilevando in particolare che l'apposizione del termine
decennale per il conseguimento degli obiettivi del P.R.R.A. è stato
fissato proprio dal legislatore statale (art. 8, ultimo comma, della
legge n. 319/1976) mentre il legislatore regionale avrebbe semmai
errato nel prorogare di un anno detto termine.
In ogni caso la situazione di abusivismo degli scarichi comunali
non sarebbe che una mera conseguenza dello spirare dei termini
legislativamente previsti, senza nessuna influenza, sul punto, del
provvedimento impugnato.
Si costituiva altresì la regione Liguria contestando la
fondatezza delle doglianze proposte anche per quanto concerne il
dedotto profilo di illegittimità costituzionale.
All'udienza di discussione le parti insistevano come in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In via preliminare, deve respingersi l'eccezione di
irricevibilità del gravame per intervenuta decadenza, fondata sul
rilievo che l'impugnato provvedimento avrebbe contenuto
sostanzialmente identico a quello della nota assessorile 22 marzo
1989 non impugnata dal comune.
Ed invero la nota in questione era priva di contenuto
provvedimentale in quanto:
a) si limitava ad annunciare che da parte della provincia era
stata intrapresa una attività diretta al controllo degli scarichi in
esito alla quale sarebbero stati adottati i provvedimenti di
competenza;
b) nessuna verifica era stata compiuta all'epoca, da cui
potesse scaturire un provvedimento repressivo.
Non era pertanto configurabile alcun interesse concreto ed attuale
all'impugnativa, da parte del comune, della nota indicata che deve
ritenersi meramente prodromica all'emmissione del provvedimento ora
impugnato.
Nel merito, va innanzi tutto rilevato che il provvedimento in
questione presenta un contenuto plurimo, in quanto contiene:
1) la presa d'atto che il programma di adeguamento degli
scarichi delle pubbliche fognature esistenti nel comune di Genova non
è stato autorizzato prima della scadenza del regime transitorio
stabilito dall'art. 23 della legge regionale n. 38/1992 e successive
modificazioni;
2) diffida al comune a presentare istanza di autorizzazione per
i singoli scarichi ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n.
38/1982;
3) l'affermazione dell'obbligo del comune di astenersi medio
tempore dall'effettuare scarichi non autorizzati e di adottare,
comunque, ogni misura necessaria al contenimento dell'inquinamento.
Da ultimo il provvedimento "raccomanda" al sindaco di adottare,
nell'ambito della propria competenza specifica, tutti i provvedimenti
e le misure necessari ed opportuni alla tutela della salute pubblica,
in relazione all'evolversi della situazione degli scarichi in
questione. Sostanzialmente il comune si duole della lesività della
diffida formulata dalla provincia, ai sensi dell'art. 4 della legge
regionale n. 38/1982, a presentare istanza di autorizzazione per i
singoli scarichi, fermo restando medio tempore l'obbligo di astenersi
dall'effettuare scarichi non autorizzati.
Ne conseguirebbe, in caso di inosservanza del predetto obbligo,
l'applicazione delle sanzioni previste dalla medesima legge regionale
nonchè dalla legge n. 319/1976.
La legge regionale della cui applicazione si tratta costituisce
attuazione della citata legge n. 319/1976 il cui art. 4 attribuisce
alle regioni la competenza in ordine alla redazione dei piani
regionali di risanamento delle acque definendone all'art. 8,
l'articolazione nelle sue linee essenziali.
Lo stesso art. 8 della legge n. 319/1986 fissa in dieci anni il
termine ultimo per il conseguimento degli obiettivi del piano.
Nel caso specifico della regione Liguria gli obiettivi in
questione non risultano pienamente attuati e, come è pacifico fra le
parti, gli stessi programmi di adeguamento degli scarichi fognari
presentati dal comune di trovavano, alla scadenza del cennato
termine, in pendenza dell'iter procedimentale previsto dalla legge.
Trova dunque applicazione nel caso di specie, la disciplina
transitoria concernente gli scarichi preesistenti, dettata dall'art.
23 della legge regionale più volte richiamata, norma su cui si
appuntano le censure del ricorrente comune, sia nel senso di
denunciarne la violazione, da parte dell'ente intimato, cui compete
la vigilanza sull'applicazione della normativa in parola, sia,
alternativamente, nel prospettarne il contrasto con la normativa
statale di cui alla richiamata legge n. 319/1976.
Per gli insediamenti esistenti, dunque, per quanto nell'ambito -
ma non necessariamente in totale coincidenza - con il piano generale
regionale previsto dalla normativa statale, l'art. 23 della legge
regionale imponeva la presentazione, entro sei mesi dall'entrata in
vigore della legge medesima, l'obbligo di presentazione di un
programma dettagliato con l'indicazione della data di inizio e dei
tempi di attuazione per l'adeguamento dei propri scarichi alla
disciplina di legge, stabilendo per l'attuazione dei programmi
medesimi il termine del 31 maggio 1986, successivamente prorogato
dalla l.r. n. 30/1986 al 31 maggio 1987.
Il mancato adeguamento nei detti termini farebbe dunque scattare
l'obbligo di munirsi di nuova autorizzazione ai sensi dell'art. 4
della stessa l.r. nonchè di astenersi dall'uso di scarichi non
autorizzati.
Con il primo motivo di gravame il comune di Genova denuncia
violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8 e 14 della legge n.
319/1976 la cui previsione configurerebbe un regime per così dire
differenziato, collocando il comune, anche in forza dei principi
generali in materia di tutela delle acque dall'inquinamento, tra i
soggetti attivi della lotta all'inquinamento idrico, quale titolare
di un pubblico servizio, eppertanto non destinatario degli obblighi
posti a carico dei titolari di scarichi, dovendo la pubblica
fognatura definirsi non "scarico" ma semmai "corpo ricettore".
Del resto, l'automatismo sanzionatorio conseguente
all'inosservanza di determinati obblighi posti a carico dei titolari
di scarichi non troverebbe nè locica nè conseguente rispondenza con
il complesso di competenze assegnate ai comuni quali soggetti
pubblici cui la legge demanda rilevanti funzioni nell'attuazione
degli interventi di risanamento e la cui attività è peraltro
condizionata da vincoli di disponibilità in ordine alla spesa
pubblica connessa ai programmi di risanamento ambientale in generale
e, in particolare, ai programmi di adeguamento dei presidi esistenti.
La censura non può, peraltro, essere condivisa in quanto nessuna
disposizione della legge n. 319/1976 (legge Merli) consente di
fornire supporto normativo alla tesi del comune.
Al contrario, l'art. 1 della legge in discorso appare chiaro
nell'indicare che la disciplina in essa contenuta riguarda "gli
scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti e indiretti
in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne e marine sia
pubbliche che private, nonchè in fognature sul suolo e nel
sottosuolo" (art. 1, lett. a)).
Nè altre specifiche norme della legge in riferimento consentono
di configurare un doppio regime che veda il comune quale titolare di
"scarico" esentato dagli obblighi posti a carico di qualsiasi altro
soggetto ugualmente titolare di scarico.
Nè all'uopo soccorre la distinzione tra scarico e "corpo
recettore" che, per quanto teorizzata in dottrina, non trova nella
legge una sua specifica previsione, quanto meno nel senso di
escludere il titolare di "corpo recettore" dalla disciplina prevista
per i titolari di scarichi.
Il concetto di "corpo recettore", invero, nel sistema della legge
Merli, è e rimane un semplice concetto tecnico, valido solo a
distinguere gli scarichi a seconda del tipo di "recapito".
Vero è che il complesso corpus di norme contenute nella citata
legge n. 319/1976 attribuisce al comune numerosi compiti di soggetto
attivo nell'attuazione dei compiti di risanamento ambientale, in
quanto coinvolto, con le regioni e le province, nell'attuazione dei
fini della legge medesima.
Ciò, tuttavia, non vale ad escludere che il comune medesimo possa
configurarsi, come di fatto si configura, insieme soggetto attivo
nell'attuazione dei programmi di risanamento, e soggetto passivo
degli obblighi imposti dalla legge quale titolare dei singoli
scarichi.
Peraltro l'effetto caducante di qualsiasi possibile moratoria
all'applicazione delle norme concernenti le autorizzazioni e
l'applicazione delle sanzioni penali, collegato alla previsione del
termine decennale di cui all'art. 8 della legge Merli per
l'attuazione dei piani regionali, vale a rendere comunque attuale il
problema dell'applicabilità della normativa "a regime" contenuta
nella legge Merli e nella stessa normativa regionale, che alla prima
si adegua.
Anzi, semmai, in materia di disciplina di scarichi esistenti, in
quanto non risolti o trasfusi nei programmi generali del piano
regionale in cui peraltro avrebbero dovuto rientrare, la moratoria
concessa per la Liguria andava oltre il termine decennale che la
legge statale assegnava alle regioni per l'attuazione dei piani ivi
previsti, in forma della proroga di cui alla citata l.r. n. 30/1986.
Con la seconda doglianza, di violazione e falsa applicazione
dell'art. 4 della l.r. Liguria 1 settembre 1982, n. 38, eccesso di
potere per difetto nella valutazione dei presupposti, il comune
sostanzialmente richiama i concetti svipuppati nel primo motivo di
gravame, anche qui ribadendo che in sede di assoggettamento ad
autorizzazione dello scarico della pubblica fognatura, la verifica
dei limiti di accettabilità non può rispondere ai criteri applicati
alla generalità dei titolari di scarichi, soprattutto considerato
che, in materia di scarichi preesistenti, l'adeguamento non può che
essere graduale sulla base delle priorità fissate dallo stesso piano
regionale nè gli scarichi in questione potrebbero ricondursi alle
caratteristiche degli scarichi nuovi, pena l'illogicità della
valutazione basata su erroneo presupposto.
Il comune denuncia ancora violazione e falsa applicazione
dell'art. 23 della l.r. 1 settembre 1982, n. 38 e successive
modifiche in relazione all'art. 14 della legge n. 319/1976.
Ad avviso del comune, sembra doversi ritenere che, per quanto
riguarda i programmi di adeguamento degli scarichi esistenti, atteso
che l'art. 14 della legge Merli disciplina l'autorizzabilità con
criteri propri per quanto collegabili all'attuazione del piano
regionale, il termine fissato nell'art. 23 della citata legge
regionale non potrebbe che avere contenuto programmatorio, così
sottraendo questo tipo di interventi alle conseguenze riconducibili
alla scadenza del termine ultimo di cui all'art. 8 della stessa legge
Merli, il cui effetto ulteriore sarebbe di impedire il proseguimento
dell'iter procedimentale instaurato per l'adeguamento, appunto, degli
scarichi esistenti.
La prospettata interpretazione non risulta peraltro condivisibile,
se è vero che deve ritenersi (anche sulla scorta delle decisioni
delle ss.uu. della Corte di cassazione nn. 896 e 839 del 1991) che
con lo spirare del termine decennale di cui all'art. 8 della legge n.
319/1976, qualunque sia la sorte dei programmi di adeguamento in
itinere, le procedure autorizzatorie non possono che essere espletate
sulla base delle prescrizioni operanti "a regime".
In definitiva, anche le ulteriori censure di eccesso di potere
poggiano sulla base concettuale sostenuta dal comune secondo cui lo
stesso ente esponenziale, in virtù della sua posizione di soggetto
attivo del progetto di risanamento idrico disciplinato dalla legge
statale, sarebbe automaticamente escluso dall'operatività del
controllo "a regime" degli scarichi, destinato a rivivere in forza
della scadenza del termine fissato dall'art. 8 della legge statale
per il completamento dei piani regionali di risanamento.
Ciò dicasi, in particolare, per quanto concerne la censura di
contraddittorietà là dove si lamenta che la stessa mancata
approvazione da parte della provincia dei programmi di adeguamento
degli scarichi esistenti presentati dal comune avrebbe posto
quest'ultimo in condizione di trovarsi "scoperto", con la conseguenza
di vedere decaduti i programmi presentati e di dover subire gli oneri
del meccanismo autorizzatorio "a regime" con l'applicazione delle
relative sanzioni anche sotto il profilo penale, non diversamente da
quanto previsto per qualsiasi titolare di scarico.
Peraltro il provvedimento si sottrae, ad avviso del collegio, a
siffatte censure e ciò specificamente nella parte in cui obbliga il
comune a munirsi delle necessarie autorizzazioni per gli scarichi non
adeguati e ne inibisce l'uso in difetto di autorizzazione.
In questi limiti - che integrano il nucleo lesivo del
provvedimento - l'atto impugnato appare tuttavia non solo legittimo,
bensì dovuto, non potendo sfuggire la provincia, nell'esercizio
delle funzioni spettantile in materia, all'obbligo di dare attuazione
alla legge regionale azionando nei confronti del comune i sistemi di
controllo e l'esercizio del potere sanzionatorio che la legge
regionale medesima mutua dal meccanismo e dalle previsioni della
legge n. 319/1976.
Quest'ultimo rilievo porta altresì ad escludere la fondatezza
della questione di legittimità costituzionale sollevata dal comune
ricorrente nei confronti dell'art. 23 della l.r. Liguria n. 38/1982
per violazione dell'art. 117 della Costituzione nella parte in cui,
ignorando l'esigenza di perseguimento graduale dell'adeguamento degli
scarichi esistenti, non attribuisce al relativo termine una natura
meramente programmatoria, così eccedendo i limiti della propria
competenza ed eludendo lo stesso sistema dei termini fissato dalla
legge statale.
Per quest'ultima, secondo il comune, il termine per l'adeguamento
degli scarichi esistenti sarebbe perentorio per quelli industriali e
meramente programmatorio per i secondi, adeguabili gradualmente
nell'ambito del termine fissato dall'art. 8 della legge Merli in
dieci anni dalla sua entrata in vigore, dovendosi questo termine
intendere come di natura programmatoria.
Non sembra peraltro al collegio che la stessa norma in
riferimento, nella sua letteralità e considerata nel complesso delle
norme della legge stessa, consenta una tale interpretazione, in
quanto: a) la distinzione di fondo assunta dal comune non trova, come
già detto, alcun supporto normativo; b) ben può il comune
configurarsi come soggetto attivo dei piani di risanamento e
contemporaneamente titolare di scarichi disciplinati come per la
generalità dei cittadini;
c) per gli stessi scarichi civili in genere, scaduto il termine
decennale per l'attuazione dei piani di risanamento regionali, non
sarebbe pensabile un ritorno brutale alla loro liberalizzazione,
proprio in contrasto con i fini che la legge intende perseguire. Vero
è, al contrario, che la moratoria non può che avere, nel sistema
normativo e per qualsiasi tipo di scarico, che il significato di
fissare il tempo massimo per l'attuazione dei programmi di
risanamento, stabilendo il termine oltre il quale non può che
operare il sistema autorizzatorio per singolo scarico e la previsione
sanzionatoria per l'uso e la continuazione di scarichi non
autorizzati o non autorizzabili.
Ciò detto, il collegio ritiene peraltro di sollevare d'ufficio,
in quanto rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
costituzionalità dell'art. 1, lett. a), dell'art. 8, secondo comma,
e 21, secondo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319 (legge Merli)
in quanto, in particolare l'art. 8, nello stabilire un termine
massimo entro il quale debbano attuarsi i fini dei piani regionali di
risanamento delle acque previsti dalla legge medesima - così
implicitamente rendendo operanti le normative "a regime" per gli
scarichi esistenti e le relative disposizioni sanzionatorie -, ha
omesso di considerare - opportunamente differenziando la previsione
normativa - la specifica posizione dei comuni i quali assumono la
doppia posizione di titolari degli scarichi e, insieme, di titolari
di un pubblico servizio che non può essere nemmeno temporaneamente
pretermesso.
Per quanto concerne l'art. 1, lett. a), esso appare norma
definitoria fondamentale, nell'includere in unica disciplina gli
scarichi privati e pubblici, così delineando la precisa indicazione
del legislatore estranea alla configurabilità di una disciplina
distinta degli scarichi in virtù della loro riferibilità a soggetti
pubblici o privati.
Infine, l'art. 21, secondo comma, costituisce il corollario del
sistema configurato, che comporta l'applicazione delle sanzioni di
legge in misura non diversificata al soggetto pubblico come al
privato.
Sembra tuttavia rispondere a criteri di logica e ragionevolezza,
oltre che di coerenza sistematica, che una legge di largo respiro,
quale la legge Merli, che si proponeva, da un lato, una compiuta
disciplina dell'uso delle acque e l'attuazione di complesse misure
volte al loro risanamento, tenesse conto di una realtà non solo
esistente, ma altresì incidente sul sistema normativo.
L'operatività della normativa in questione nei confronti dei
comuni avrebbe dovuto, in altre parole, tenere conto della presenza
sul territorio di una complessa rete di scarichi costituenti pubblici
servizi, nonchè della specificità del soggetto pubblico titolare
degli scarichi in essa compresi. La distinzione sistematica che il
ricorrente comune ritiene di individuare nella legge Merli in realtà
non è in essa rinvenibile, ma avrebbe dovuto ispirarla, in
applicazione di un principio di ragionevolezza e di rispetto del
principio costituzionale che vuole ricollegabili discipline diverse a
diversità di situazioni.
Lo stesso conseguimento dei fini della legge avrebbe potuto
giovarsene, in presenza di obiettive e complesse difficoltà capaci
di compromettere il fine primario della difesa ambientale.
D'altra parte appare evidente che, in particolare per quanto
concerne le grandi città, l'adeguamento degli scarichi esistenti non
possa che avvenire nell'ambito del generale programma di risanamento
idrico, in modo graduale e tenendo conto dei limiti e dei vincoli
derivanti all'azione dei comuni dalle norme che disciplinano la spesa
pubblica.
Non può ritenersi, invero, ragionevolmente ipotizzabile che,
qualora effettive condizioni legate ad esigenze di spese o a
complessità obiettive dei problemi da risolvere nell'ambito delle
singole realtà locali rendano impossibile, ancorchè in presenza di
una tempestiva attivazione degli enti interessati, il raggiungimento,
nel termine prescritto, dei fini assunti dai piani regionali, scatti
automaticamente non soltanto il sistema autorizzatorio a regime (ciò
che di per sè sarebbe accettabile) ma altresì il conseguente regime
sanzionatorio senza che peraltro il sindaco, quale rappresentante del
comune, sia in grado di sottrarsi ad adempimenti comportanti anche
conseguenze penali, sospendendo il servizio pubblico le cui strutture
non sia stato possibile adeguare.
Ed invero, basti considerare che, in tale situazione, l'unica
soluzione praticabile resta per il sindaco l'emissione di ordinanze
contingibili ed urgenti che consentano la prosecuzione del servizio,
costringendo tuttavia l'organo pubblico all'uso ambiguo di uno
strumento di esercizio di un potere che dovrebbe attivarsi in
presenza di più idonei presupposti.
L'avere omesso una disciplina differenziata per siffatte
situazioni integra, ad avviso del collegio, una scelta del
legislatore manifestamente irragionevole ed illogica e
presumibilmente violatoria dell'art. 3 della Costituzione per non
avere disciplinato in modo differenziato situazioni nettamente di-
verse quali sono quelle che fanno capo, da un lato, ai privati
titolari di scarichi e, dall'altro lato, ai comuni che assumono la
titolarità di scarichi (quali le pubbliche fognature) costituenti
esse stesse un servizio pubblico e per le quali l'onere
dell'adeguamento ai limiti di legge eccede spesso le disponibilità
del comune non soltanto in senso materiale, bensì in virtù dei
precisi vincoli che prescindono all'assunzione della spesa pubblica.
Per vero, non è in discussione l'auspicabilità di una deroga che
esenti i comuni dall'applicabilità di una legge che si pone quale
fine primario il conseguimento del risanamento ambientale in tema di
inquinamento delle acque, ovvio essendo che, avendo i comuni la
titolarità delle fognature che costituiscono il fondamentale
strumento di raccolta degli scarichi inquinanti e si pongono esse
stesse come scarichi recapitanti in altri corpi ricettivi a loro
volta da risanare quali i mari, laghi e bacini idrici in genere, i
comuni debbono configurarsi tra i soggetti chiamati in proprio a
rispondere ai fini normativi non solo quali deputati al controllo
degli scarichi privati ma quali titolari essi stessi degli scarichi.
La chiave di volta dell'adeguamento al precetto costituzionale di
ragionevolezza e a quello di omogeneità di trattamento scaturente
dall'art. 3 della Costituzione, avrebbe piuttosto reso necessaria
l'armonizzazione delle previsioni della legge Merli, al momento della
fissazione di un termine massimo per l'attuazione dei piani di
risanamento regionali - nel cui ambito debbono necessariamente
incanalarsi le opere di adeguamento degli scarichi comunali esistenti
- con la normativa propria che disciplina l'attività dei comuni e
con una conseguente graduazione delle responsabilità derivanti dagli
effettivi comportamenti posti in essere in rapporto alle situazioni
obiettive, nonchè all'esigenza di non contravvenire al parallelo
obbligo di non interrompere un pubblico servizio.
La scelta legislativa operata, al contrario, appare per certi
aspetti illogica e irragionevole oltre che violativa del principio
sancito dell'art. 3 della Costituzione, nonchè dello stesso art. 79
della Costituzione nei riflessi dell'adeguatezza normativa
all'ordinato esplicarsi dell'operato della pubblica amministrazione,
in un contesto che renda più agevole lo stesso conseguimento dei
fini propri della legge.
Nei descritti termini ritenendo quindi il tribunale rilevante e
non manifestamente infondata la questione sollevata, deve disporsi la
sospensione del giudizio e la rimessione della questione medesima
all'esame della Corte costituzionale ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948 e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Riservata ogni ulteriore pronunzia;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale degli artt. 8, secondo
comma, 1, lett. a), e 21, secondo comma, per contrasto con il
principio di ragionevolezza, nonchè con i principii di cui agli
artt. 3 della Costituzione e 97 della Costituzione nei termini come
sopra formulati;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della segreteria, sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 16 aprile
1992.
Il presidente: VIVENZIO
Il consigliere, estensore: FRANCO
Il primo referendario: BOTTO
93C0970