1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 28-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 agosto 1994
N. 61 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 agosto 1994 (della regione Campania) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47 del 1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'introduzione dell'istituto del silenzio-assenzo per le concessioni edilizie in caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; c) dell'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di responsabilita' per danni del sindaco e del responsabile del provvedimento per illegittimo diniego di concessione edilizia; d) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta - Asserita illegittimita' del d.l. impugnato per la mancanza del presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e del principio di leale collaborazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 359/1985, 151/1986, 302 e 1141 del 1988 e 73/1991 - Istanza di sospensione. (D.L. 26 luglio 1994, n. 468, artt. 1, 2, 3, 4, 6, comma undicesimo, e 8). (Cost., artt. 9, 117, 118 e 77). (094C1041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 28-9-1994)

Ricorre la regione Campania, in persona del Presidente pro-tempore
della giunta regionale, prof. Giovanni Grasso, autorizzato con
delibera della giunta regionale del 4 agosto 1994 n. 5800,
rappresentato e difeso in virtù di mandato a margine del presente
atto dall'avv. Sergio Ferrari e dall'avv. prof. Michele Scudiero e
insieme con essi elettivamente domiciliato in Roma presso l'ufficio
di rappresentanza della regione Campania in via del Tritone n. 61,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso
l'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, Roma,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.l. 26
luglio 1994, n. 468, recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 luglio 1994, n.
175, e in particolare degli artt. 1, 2, 3, 4, 6, undicesimo comma, e
8, per violazione degli artt. 117, 118 e 9 nonchè 77 della
Costituzione.
1. - Il d.l. 26 luglio 1994, n. 468, adottato invocando la
straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il
rilancio delle attività economiche e la ripresa delle attività
imprenditoriali, nonchè la semplificazione di procedimenti in
materia urbanistico-edilizia, mostra di avere come suo principale
oggetto la regolarizzazione delle violazioni edilizie, ossia la
sanatoria degli abusi urbanistico-edilizi compiuti entro il 31
dicembre 1993: la legalizzazione dunque di opere realizzate contra
legem che stanno ormai lì sul territorio a dimostrare la scarsa
docilità di una parte dei cittadini nei confronti delle prescrizioni
dell'ordinamento.
Nel venire precipitosamente in soccorso di questi cittadini
(rispetto ai quali quelli che si sono invece attenuti ai divieti e ai
criteri stabiliti dall'ordinamento rischiano di apparire improvvidi o
poco intraprendenti), il Governo ha non solo violato l'art. 77 della
Costituzione per la palese assenza dei presupposti della
straordinaria necessità e urgenza (invero assai meglio le finalità
perseguite con il decreto-legge potevano, e potrebbero, essere
sottoposte alla valutazione del Parlamento mediante un normale
disegno di legge). Ma ha non meno gravemente violato le disposizioni
costituzionali che riconoscono la competenza legislativa e
amministrativa della regione anzitutto nella materia urbanistica e
nella materia della tutela ambientale e paesaggistica.
2. - Come è noto, la materia "urbanistica" attribuita come
propria alla regione concerne la disciplina dell'uso del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
attinenti alla salvaguardia e alla trasformazione del suolo (art. 80
del d.P.R. n. 616/1977); su di essa la regione ha potestà
legislativa concorrente, sicchè lo Stato deve limitarsi a porre
principi fondamentali e lasciare che l'autonomia costituzionale
garantita alla regione si dispieghi attraverso la produzione delle
norme di dettaglio, anche mediante specificazioni derogatorie (per
una fattispecie in materia di credito: Corte costituzionale, sentenza
n. 1141/1988).
L'assetto costituzionale delle competenze appena indicato trova
autorevole riconoscimento nella consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (ad esempio: sentenza n. 73/1991). Ma ad esso si
è conformato lo stesso legislatore statale, allorchè, intervenendo
nella materia con norme recanti una disciplina compiuta, e non solo
criteri o fini fondamentali, ha dichiarato la provvisorietà e
sussidiarietà di tali norme. Così, in particolare, ha stabilito -
in modo significativamente rilevante ai fini di specie - la legge 28
febbraio 1985, n. 47 (art. 1, secondo comma: "Fino all'emanazione
delle norme regionali si applicano le norme della presente legge"); e
così, in modo non meno specificamente rilevante, ha stabilito la
legge 4 dicembre 1993, n. 493, di conversione del d.l. 5 ottobre
1993, n. 398 (art. 4 - Procedure per il rilascio delle concessioni
edilizie: primo comma "In assenza di legislazione regionale si
applicano le disposizioni del presente articolo ..".
3. - Per altro verso, nella materia paesaggistico-ambientale,
secondo l'autorevole insegnamento della Corte, l'assetto
costituzionale dei rapporti fra lo Stato e le regioni, dopo le
disposizioni attuative recate dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n.
431/1985, è conformato nel senso che le competenze regionali e le
competenze statali sono ordinate in un rapporto di concorrenza, in
modo cioè che le competenze statali siano esercitate solo in caso di
mancato esercizio di quelle regionali e solo in quanto sia reso
necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela
(sentenze nn. 359/1985, 151/1986 e 302/1988).
E questo assetto, reso esplicito dal legislatore statale del 1985,
trova il suo fondamento costituzionale nel principio cooperativo, che
presiede in modo essenziale al sistema delle relazioni istituzionali
in cui sono organizzati e agiscono il potere statale e i poteri
regionali.
In coerenza appunto con tale principio, di cui costituisce momento
centrale il dovere di leale cooperazione, al fine di realizzare il
valore primario di cui all'art. 9 della Costituzione, la concorrenza
dei poteri è destinata a svilupparsi - come si diceva - nel senso
che l'attività normale è affidata alle regioni, e soltanto in caso
di inerzia di queste o per rispondere a esigenze di estrema difesa
del valore anzidetto è consentito un intervento, in seconda fase,
del potere centrale.
4. - Dell'assetto delle competenze sopra richiamato il d.l. n.
468/1994 che qui si contesta non mostra di tener alcun conto. È
davvero sorprendente che, pur intervenendo su materie che
notoriamente secondo Costituzione ricadono nella sfera di competenza
della regione, di questa istituzione dell'autonomia territoriale
l'atto governativo di urgenza non faccia alcuna menzione, mai, nei
suoi pur prolissi dettati. Di guisa che un lettore poco provveduto,
che volesse farsi - tramite il decreto in questione - un'idea del
sistema istituzionale vigente in Italia nel settore organico
dell'assetto e dell'utilizzazione del territorio, sarebbe indotto a
concludere che questo si articola esclusivamente nel potere statale e
in quello comunale; mentre nessun esplicito elemento trarrebbe per
supporre che esista anche il potere regionale.
4.1. - Ora, in via generale e complessiva, l'avere il d.l. n.
468/1994 dato così largo ingresso al condono edilizio, che rileva
con incontestabile immediatezza rispetto alla materia
dell'urbanistica e a quella paesaggistico-ambientale, senza
consentire alcuno spazio di intervento alla regione, costituisce una
palese violazione delle competenze di questa, fondate negli artt.
117, 118 e 9 della Costituzione.
Invero, tale largo ingresso, che ammette a sanatoria le opere
abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993, è in grado di
pregiudicare qualunque disegno di programmazione e di gestione del
territorio, di incidere negativamente sull'esplicarsi di tutte le
potestà normative e provvedimentali della regione (non meno che
degli altri enti a vocazione territoriale), vanificandole,
precludendole, soprapponendosi ad esse.
Il rispetto del principio di leale cooperazione avrebbe preteso
che, applicando i meccanismi e i procedimenti predisposti
dall'ordinamento, il potere centrale valutasse insieme con le regioni
gli indirizzi politici da attuare nelle materie di competenza
regionale. Valga, in particolare, il riferimento alla Conferenza
permanente per i rapporti Stato-regioni (art. 12 della legge 23
agosto 1988, n. 400), la cui stretta inerenza al richiamato principio
cooperativo è stata da tempo autorevolmente messa in luce.
Ne segue che il decreto-legge impugnato, oltre che nelle singole
disposizioni che ledono la competenza regionale, è in generale e
preliminarmente illegittimo per palese violazione del principio di
leale collaborazione, che è principio anzitutto di garanzia della
sfera di competenza delle regioni e delle province autonome.
Ricorre, dunque, nella specie l'impugnabilità del decreto-legge
anche in relazione al parametro di validità di cui all'art. 77 della
Costituzione, in quanto il ricorso a tale atto, in assenza del
prescritto presupposto della straordinaria necessità ed urgenza,
viene a coincidere con la violazione delle garanzie assicurate alle
regioni e alle province autonome dal principio cooperativo, e dal
dovere di leale collaborazione, nelle materie di competenza
regionale, che trova moduli di attuazione nelle procedure di
informazione, di raccordo e di intesa.
4.2. - La lamentata violazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla regione nelle materie
dell'urbanistica e della tutela paesaggistico-ambientale, per i
motivi di cui al precedente capo, inficia tutte le disposizione del
d.l. n. 468/1/994 che ammettono il condono edilizio e ne regolano il
procedimento, in particolare gli artt. 1, 2, 3 e 4, concorrendo tutti
questi disposti ad integrare un contesto normativo che estromette e
pregiudica l'esercizio delle potestà regionali.
Tale lesiva rilevanza può emblematicamente cogliersi nel dettato
dell'art. 3 che, prevedendo uno strumento pianificatorio comunale (i
programmi di intervento), riserva al Ministro dei lavori pubblici il
potere di determinare non solo i criteri di formazione ma addirittura
i contenuti di detti programmi. Non sembra necessario insistere sul
pregiudizio che un tale potere ministeriale assume rispetto alla
potestà normativa della regione nella materia dell'urbanistica. Tale
potere ministeriale appare comunque non riconducibile in tutte le
manifestazioni previste del suo esplicarsi, e in ispecie nella
puntuale determinazione dei contenuti dei programmi di intervento,
alla funzione di indirizzo e coordinamento.
4.3. - Illegittimo è anche l'art. 8, terzo comma, del
decreto-legge impugnato, per violazione della competenza legislativa
della regione, in quanto tale articolo, nel dettare una disciplina
analitica e compiuta delle procedure per il rilascio delle
concessioni edilizie, omette di qualificare tale disciplina di
dettaglio come provvisoria e sussidiaria rispetto alla legislazione
regionale, cui è riservato, secondo il dettato dell'art. 117 della
Costituzione, di emanare le norme di dettaglio destinate ad operare
in via definitiva nelle materie di cui al detto disposto nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi della Repubblica
(cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 214/1985, 433/1987 e
123/1992), può qui ribadirsi che il censurato tenore dell'art. 8,
terzo comma, è contraddittorio rispetto alla precedente disciplina
posta sullo stesso oggetto con l'art. 4 della legge 4 dicembre 1993,
n. 493, che esordiva infatti al primo comma con la formula "In
assenza di legislazione regionale ..".
4.4. - In connessione con quanto appena rilevato al punto 4.3.,
illegittimo è, sotto ulteriore profilo, l'art. 4 del d.l. n.
468/1994 che attribuisce al Ministro dei lavori pubblici il potere di
nominare commissari ad acta per l'adozione dei provvedimenti di
competenza del sindaco, prevedendo a presupposto del suo esercizio un
generico "in caso di inadempienze" e ordinando tale potere, non meno
genericamente, "ai fini di quanto previsto dal presente decreto".
Ora, la genericità e l'ampiezza della previsione legislativa
consentono di intendere tale potere come destinato ad esplicarsi
anche in ambiti rientranti nella competenza amministrativa, oltre che
legislativa, della regione, come appunto la materia del rilascio
delle concessioni edilizie (Corte costituzionale, sentenza n.
73/1991).
4.5. - Sospettabile di illegittimità costituzionale è, infine,
l'art. 6, undicesimo comma, del decreto-legge in questione (articolo
recante: definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche).
Invero tale articolo, nel prescrivere all'undicesimo comma un
adempimento relativo all'esame delle procedure di affidamento o di
esecuzione delle opere pubbliche, indica come destinatario della
prescrizione "le pubbliche amministrazioni" in genere, non escludendo
la regione e gli enti dipendenti regionali.
Sotto questo profilo l'undicesimo comma citato è illegittimo per
violazione della competenza della regione, legislativa e
amministrativa, in materia di opere pubbliche di interesse regionale.
5. - Istanza di sospensione.
Sono note le difficoltà opposte all'ammissibilità della
richiesta di sospensiva dell'esecuzione dell'atto impugnato nei
giudizi di legittimità costituzionale sugli atti legislativi.
Esse sono fondamentalmente argomentate con il rilievo che le
pronunce cautelari sono espressamente previste per il giudizio sui
conflitti di attribuzione, mentre non lo sono per i giudizi sulla
costituzionalità delle leggi.
Peraltro, a superare tale rilievo possono invocarsi gli
insegnamenti della Corte costituzionale secondo cui "il potere di
sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi
in definitiva con l'annullamento degli atti" (sentenza n. 284/1974);
e che "la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che
ha ragione" (sentenza n. 190/1985).
Tali insegnamenti incoraggiano a chiedere qui formalmente la
sospensione cautelare dell'esecuzione dell'impugnato del d.l. 26
luglio 1994, n. 468, deducendo la palese e per più versi argomentata
illegittimità delle disposizioni di urgenza impugnate, e
sottolineando il pregiudizio grave che la loro immediata operatività
sta arrecando alla competenza legislativa e amministrativa della
regione Campania.
Tanto più, perchè, nella specie non potrebbe valere il rilievo
in altra occasione avanzato dall'avvocatura dello Stato, secondo cui,
a termini di Costituzione, la disponibilità degli effetti del
decreto-legge non spetta alla Corte, ma solo al Parlamento che può
renderli stabili ovvero farli venir meno ab initio. Invero, questo
rilievo attiene al profilo politico della decisione legislativa, alla
sua opportunità, ma non può certo valere allorchè si contesta la
legittimità dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità degli artt. 1, 2, 3, 4, 6, undicesimo comma, 8,
terzo comma, del d.l. 26 luglio 1994, n. 468, per violazione degli
artt. 117, 118 e 9 nonchè dell'art. 77 della Costituzione, previa
sospensione dell'operatività dei predetti articoli del decreto
impugnato.
Roma, addì 23 agosto 1994
Avv. Sergio FERRARI - Avv. prof. Michele SCUDIERO

94C1041