1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 dicembre 1991
N. 47 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Istruzione pubblica - Concessione di sussidi, premi ed assegni a scuole, enti ed istituti culturali nelle zone di confine delle regioni a statuto speciale, al fine di potenziarne le finalita' istituzionali in rapporto alle esigenze educative e culturali sullo specifico territorio, in particolare per sopperire ai bisogni in localita' dalle particolari caratteristiche socio- economico-ambientali - Destinazione dei fondi alla valorizzazione delle zone ove e' piu' forte il confronto con le varie culture etniche e della lingua e cultura italiana sia verso gli stranieri che verso i connazionali che vivono ed operano oltre confine e per l'organizzazione di conferenze, dibattiti, gruppi di lavoro, corsi di istruzione, di didattica, di dizione, visite a mostre, escursioni, incontri musicali, spettacoli teatrali, proiezioni di documenti in lingua italiana, concorsi di narrativa, poesia, musica e teatro per mantenere vivo lo sviluppo della lingua italiana e dei dialetti locali soprattutto nelle zone mistilingue - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di usi e costumi locali ed istituzioni culturali, manifestazioni ed attivita' artistiche, culturali, ed educative locali, nonche' in materia di addestramento e formazione professionale e di istruzione elementare e secondaria - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 517/1987. (Decreto del Ministro della pubblica istruzione 10 luglio 1991, n. 199). (Cost., art. 3; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 2; 4; 8, primo comma, nn. 4 e 29; 9, primo comma, nn. 2 e 11; 15, ultimo comma; 16, primo comma; 19; 50, quarto comma; 84, secondo comma; 99 e 100). (092C0001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n.
6760/1991 del 18 novembre 1991, rappresentata e difesa, tanto
unitamente quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale del
18 novembre 1991, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice
segretario generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n.
16243), dagli avv.ti prof. Sergio Panunzio e prof. Roland Riz, e
presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, ricorrente; contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il
regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministero della
pubblica istruzione 10 luglio 1991, n. 199, pubblicato il 20 ottobre
1991, nella rivista "La tecnica della scuola", concernente la
"concessione di sussidi, premi ed assegni a scuole, enti ed istituti
culturali nelle zone di confine delle regioni a statuto speciale, al
fine di potenziarne le finalità istituzionali in rapporto alle
esigenze educative e culturali sullo specifico territorio, in
particolare per sopperire ai bisogni in località dalle particolari
caratteristiche socio-economico-ambientali".
F A T T O
La provincia autonoma di Bolzano ha competenza esclusiva in
materia di "usi e costumi locali ed istituzioni culturali aventi
carattere provinciale" e di "manifestazioni ed attività artistiche,
culturali ed educative locali" (art. 8, n. 4 e art. 16, primo comma,
dello statuto speciale Trentino-Alto Adige, decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), nonchè in materia di
addestramento e formazione professionale (art. 8, n. 29 e art. 16,
primo comma). Inoltre, in base all'art. 9, n. 2 e n. 11, essa ha
competenza concorrente nelle materie dell'Istruzione elementare e
secondarie e delle attività sportive e ricreative.
Le norme di attuazione dello statuto (in particolare quelle di cui
al decreto del presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 689;
decreto del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 691;
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 475 e
decreto del presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89)
integrano la suddetta disciplina e specificano le singole aree di
competenza.
Nell'esercizio delle proprie competenze la provincia autonoma
ricorrente ha fra l'altro dettato un'ampia ed organica disciplina
concernente la concessione di sussidi, primi ad altre agevolazioni a
scuole, istituti ed enti culturali, prevedendone sia i criteri che le
modalità di erogazione.
Diversi interventi in tale senso sono previsti per esempio nella
legge provinciale 10 novembre 1976, n. 45, recante "Interventi in
favore dell'attività educativa in genere", nella legge provinciale
29 ottobre 1958, n. 7, riguardante le consulte culturali e il fondo
provinciale per le attività culturali, nella legge provinciale 7
agosto 1990, n. 17, recante "Interventi per la promozione delle
biblioteche scolastiche", nella legge provinciale 17 agosto 1987, n.
25, recante "Interventi in favore delle proiezioni filmiche di
qualita'" e in numerosissime altre leggi emanate dalla provincia
ricorrente che ha disciplinato in modo esemplare tutto il settore.
Il decreto impugnato non tiene conto, inoltre, dell'autonomia
finanziaria della provincia autonoma di Bolzano regolata dagli artt.
69 e segg. dello statuto Trentino-Alto Adige, recentemente modificate
ed integrate (a seguito di intesa fra lo Stato, la regione Trentino-
Alto Adige e le province autonome, ai sensi dell'art. 104, primo
comma, statuto Trentino-Alto Adige) dalla legge rinforzata 30
novembre 1989, n. 368. A questo proposito merita in particolare di
essere ricordato, ai fini del presente ricorso, che l'art. 5 della
legge n. 386/1989, dopo avere stabilito al primo comma che "Le prov-
ince autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le
modalità per gli stessi previsti", al secondo comma pone il
principio secondo cui "I finanziamenti recati da qualunque altra
disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province"; ed al terzo comma lo stesso art. 5 aggiunge che
"Per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al
secondo comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
Sulla rivista specializzata "La tecnica della scuola" del 20
ottobre 1991 (non risulta la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale)
è stato pubblicato il decreto impugnato del Ministro della pubblica
istruzione 10 luglio 1991, n. 179, che reca nella sua premessa
testualmente: "Il Ministro della pubblica istruzione. Vista la legge
7 agosto 1990, n. 241; Considerato che in applicazione dell'art. 12
della legge 7 agosto 1990, n. 241, occorre predeterminare i criteri e
le modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi
ed ausili finanziari a persone ed enti pubblici e privati, da
pubblicare nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti delle
amministrazioni procedenti; Decreta: in merito all'erogazione dei
sussidi, premi ed assegni a scuole, enti ed istituti culturali nelle
zone di confine delle regioni a statuto speciale, la direzione
generale del personale e degli affari generali e amministrativi
procederà secondo i seguenti criteri e modalita'".
Vengono di seguito elencati alcuni principi generali, nonchè
alcune iniziative professionali "assumono rilievo" che sarebbero
quelle che " a) valorizzino le zone ove è più forte il confronto
con le varie culture etniche; b) valorizzino la lingua e la cultura
italiana sia verso gli stranieri che verso i connazionali, compresi
coloro che vivono ed operano oltre confine, con prevalente attenzione
ai giovani; c) organizzino conferenze e dibattiti, gruppi di lavoro,
corsi di didattica, di istruzione, di dizione e di approfondimento
culturale, visite a mostre, escursioni e viaggi culturali, incontri
musicali, spettacoli teatrali, proiezioni di documenti in lingua
italiana, concorsi di narrativa, poesia, musica, teatro e
manifestazioni varie per mantenere vivo lo sviluppo della cultura
della lingua italiana e dei dialetti locali, soprattutto nelle zone
mistilingue; d) assegnino premi di studio, d'arte e di cultura".
Viene dettata altresì una dettagliata disciplina che riguarda il
relativo iter procedurale, cioè le modalità per l'erogazione dei
contributi.
Come noto nella provincia autonoma di Bolzano la concessione di
sussidi, premi ed assegni del tipo di quelli erogati dal decreto
impugnato si basa su un preciso equilibrio fra i gruppi linguistici,
sancito fra l'altro dagli artt. 7, 8, 15 ed altri dello Statuto, i
quali prevedono che gli interventi e la previsione di specifici
criteri e modalità di erogazione spettano alle province autonome.
Proprio i summenzionati principi statutari di eguaglianza fra i
gruppi etnici e le connesse attribuzioni costituzionalmente garantite
sono state del tutto ignorati del decreto del Ministro della pubblica
istruzione che ha provveduto a decretare una dettagliata ed
unilaterale disciplina che, in quanto rivolta alla provincia autonoma
di Bolzano viola, pertanto, le sue competenze.
Poichè il suddetto decreto ministeriale appare palesemente lesivo
delle attribuzioni della provincia autonoma ricorrente, questo lo
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 2, 4, 8,
primo comma, n. 4 e n. 29; 9, primo comma, n. 2 e n. 11; 15, ultimo
comma; 16, primo comma; 19; 50, quarto comma; 84, secondo comma; 99 e
100 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670, e delle relative norme di attuazione, e in particolare dei
decreti del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 689; 1
novembre 1973, n. 691; 28 marzo 1975, n. 475 e 10 febbraio 1983, n.
89, nonchè dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 e art. 3
della Costituzione.
1. - L'impugnato decreto fissa i criteri di erogazione in base ai
quali la direzione generale del personale e degli affari generali e
amministrativi dovrebbe procedere nel concedere i contributi e
sussidi a scuole, enti ed istituti culturali nelle "zone di confine
delle regioni a statuto speciale". Parimenti dettagliate sono le
modalità di erogazione di dette agevolazioni.
Nel preambolo del decreto impugnato si legge che esso viene
emanato in applicazione dell'art. 12, della legge 7 agosto 1990, n.
241, che reca testualmente: "1. La concessione di sovvenzioni,
contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi
economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati
sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da
parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai
rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le
amministrazioni stesse devono attenersi. 2. L'effettiva osservanza
dei criteri e delle modalità di cui al primo comma deve risutare dai
singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo
primo comma".
L'impugnato decreto si riferisce a tutte le regioni a statuto
speciale, ignorando completamente che la provincia autonoma di
Bolzano ha sul punto un'ampia disciplina differenziata.
Infatti, nei settori enunciati nel decreto la provincia autonoma
di Bolzano ha ampia competenza, per lo più esclusiva.
Infatti, secondo lo statuto la provincia autonoma di Bolzano ha
competenza esclusiva in materia di "usi e costumi locali ed
istituzioni culturali aventi carattere provinciale" e di
"manifestazioni ed attività artistiche, culturali ed educative
locali" (art. 8, n. 4 e art. 16, primo comma dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670), nonchè in materia di addestramento e
formazione professionale (art. 8, n. 29 e art. 16, primo comma).
Inoltre, in base all'art. 9, n. 2 e n. 11, essa ha competenza
concorrente nelle materie dell'istruzione elementare e secondarie e
delle attività sportive e ricreative.
Va da sè che nell'ambito di tali competenze spetta solo alla
provincia ricorrente determinare le modalità, i contenuti e i
criteri di erogazione dei sussidi e contributi (ivi compresi i premi
e gli assegni di ogni genere e tipo). Così ad esempio la legge
provinciale 10 novembre 1976, n. 45, sugli interventi in favore
dell'attività educativa in genere stabilisce all'art. 2 che "(1) i
contributi, i sussidi e le sovvenzioni ad enti, associazioni o
comitati possono essere erogati per tutte le spese connesse con
l'organizzazione delle attività educative, nonchè per l'acquisto
del necessario materiale scientifico e didattico. (2) Nei casi in cui
si ravvisi l'opportunità, considerata la natura dell'attività
programmata, di ricorrere al finanziamento sotto forma di
sovvenzioni, la giunta provinciale determina i criteri per la
fissazione delle sovvenzioni stesse con l'eventuale riferimento al
numero degli allievi o al numero dei corsi promossi".
L'art. 4 di tale legge prescrive nel dettaglio le modalità di
erogazione "Le domande per ottenere i finanziamenti di cui alla
presente legge, redatte in carta legale, devono essere presentate
all'assessorato all'istruzione competente entro il 30 aprile di ogni
anno. Tale termine può essere modificato annualmente con decreto del
presidente della giunta provinciale da pubblicarsi nel bollettino
ufficiale della regione. (2) Alle domande devono essere allegati i
seguenti documenti: a) relazione illustrativa delle attività
programmate; b) preventivo di spesa; c) piano di finanziamento. (3)
Le domande di contributi o sussidi di cui alla lettera d) del secondo
comma dell'art. 1 devono essere corredate dal parere favorevole del
sovrintendente, rispettivamente dell'intendente scolastico
competente. (4) Nel quadro di variazioni o integrazioni ai piani
annuali di cui al successivo art. 5, possono essere prese in
considerazione anche le domande, corredate della prescritta
documentazione, presentate posteriormente alla data di cui al primo
comma".
2. - Il conflitto di attribuzione è nella fattispecie tanto più
grave in quanto viene a turbare nella provincia autonoma di Bolzano
un equilibrio e un sistema di uguaglianza sostanziale che sono stati
raggiunti attraverso un congegno legislativo e costituzionale
abbastanza complesso.
Citiamo l'art. 2 dello Statuto (per cui "è riconosciuta parità
di diritti ai cittadini qualunque sia il gruppo linguistico cui
appartengono", l'art. 4 dello Statuto (che dice che nel novero degli
interessi nazionali và "compreso quello della tutela delle minoranze
linguistiche locali", l'art. 15, ultimo comma, dello statuto (per cui
"la provincia di Bolzano utilizza i propri stanziamenti destinati a
scopi assistenziali, sociali e culturali in proporzione diretta alla
consistenza di ciascun gruppo linguistico e in riferimento alla
entità del bisogno del gruppo medesimo, salvo casi straordinari che
richiedano interventi immediati per esigenze particolari", l'art. 84,
secondo comma ss., dello statuto (che prevede un sistema sofisticato
di "garanzia di bilancio" regionale e provinciale per salvaguardare
l'uguaglianza fra i gruppi linguistici conviventi nella regione) e
gli artt. 19, 99 e 100 dello statuto (che prevedono che "la lingua
tedesca è parificata a quella italiana".
Non solo, ma tutto l'ordinamento istituzionale della provincia
autonoma di Bolzano è disciplinato in modo tale da evitare che vi
possano essere disuguaglianze (con corsie preferenziali) per l'uno o
l'altro gruppo. Si pensi a questo proposito alla composizione del
governo provinciale che "deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi
linguistici quali sono rappresentati nel consiglio della provincia"
(art. 50, quarto comma, dello statuto) e a tutte le altre norme che
prevedono la salvaguardia del principio di eguaglianza e la garanzia
di parità fra i gruppi linguistici, che peraltro gestiscono in
proprio, ciascuno per sè e in piena indipendenza, la parte di
sussidi, premi ed assegni culturali ed educativi che spettano al
relativo gruppo.
Se la normativa impugnata dovesse applicarsi anche in provincia di
Bolzano, allo lo Stato verrebbe a turbare quell'equilibrio
costituzionalmente garantito che è stato alla base della convivenza,
facendo ritenere che si creano disparità di trattamento e che il
principio di "tutela" e di "sviluppo" delle minoranze e delle etnie,
sancito dagli artt. 3 e 6 della Costituzione, dagli artt. 2 ss. dello
statuto, nonchè dall'accordo di Parigi 5 settembre 1946 (decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1946, in Gazzetta Ufficiale
24 dicembre 1947) non viene preso sul serio.
3. - Il decreto impugnato nel fissare criteri e modalità di
erogazione di contributi si riporta espressamente alla legge 7 agosto
1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Questa legge, che dovrebbe costituire il presupposto di legalità
del decreto impugnato, esula completamente dal tema e non prevede
affatto un "indirizzo o coordinamento" finalizzato allo scopo che la
legge intende attuare e la norma dell'art. 12 non intende affatto
prevedere l'erogazione di fondi unilaterali nelle zone di confine
come, invece, il decreto impugnato vuole far credere.
Tantomeno varrebbe richiamarsi all'art. 29, secondo comma, della
stessa legge n. 241/1990 per cui "entro un anno dalla data di entrata
in vigore della presente legge, le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i
rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge
medesima".
Non vi è nessuna norma che preveda quanto il decreto vuole
attuare e tantomeno vi è una "norma fondamentale" che disciplini un
tanto.
Da ciò emerge in modo chiaro che questa legge trova applicazione
nell'ambito della provincia autonoma di Bolzano solo parzialmente,
cioè esclusivamente per quanto riguarda i principi fondamentali e
non tutte le singole disposizioni, quale ad esempio l'art. 12,
menzionato nel decreto impugnato.
Il decreto impugnato viola, pertanto, il principio di legalità ed
è privo di quel fondamento legislativo che era comunque
indispensabile per la sua emanazione.
4. - Il quarto motivo che giustifica la denuncia di invasione di
competenza è che il decreto ministeriale impugnato viola le norme
costituzionali regolanti l'assetto finanziario e l'autonomia
finanziaria della provincia autonoma di Bolzano. Alla provincia, in
base alla legge rinforzata 30 novembre 1989, n. 386, è devoluta una
larga parte del gettito locale di quasi tutti i tributi statali ed
essa può disporre liberamente dell'impiego di tali mezzi per
adempiere alle proprie competenze nell'ambito di una autonomia
finanziaria che va rispettata.
Essa, cioè, sceglie, in base alla legislazione provinciale come e
dove utilizzare i fondi per cui nei settori di esclusiva competenza
provinciale lo Stato non può direttamente fissare dei criteri per un
certo impiego di mezzi finanziari e determinare la modalità per
l'erogazione di tali mezzi.
Quanto diciamo corrisponde al costante insegnamento della Corte
costituzionale che ha sancito l'illegittimità costituzionale di una
disposizione statale concernente erogazioni di spesa e interventi
finanziari previsti al fine di sostenere il relativo onere di spesa
per una materia di competenza della provincia autonoma di Bolzano,
"in quanto ne risultano violati gli artt. 78 e 80 dello statuto
Trentino-Alto Adige, che attribuiscono alla province suddette il
potere di disciplinare con proprie leggi gli interventi finanziari
nei settori di propria competenza" (sentenza n. 517/1987,
sub 6.1.).
Sempre in questo ambito va rilevato, inoltre, che l'art. 5,
secondo comma, della citata legge rinforzata n. 386/1989 (recante
norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto
Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma
tributaria) prevede espressamente che "2. I finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province. 3. Per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
Non v'ha dubbio che l'intero decreto ministeriale 10 luglio 1991,
n. 199 del Ministero della pubblica istruzione viola le competenze,
l'assetto finanziario e l'autonomia finanziaria della provincia
autonoma di Bolzano, alla quale spetta in maniera esclusiva concedere
sussidi, premi ed assegni in tali materie e, quindi, disciplinare
autonomamente le modalità di erogazione senza che lo Stato possa
intromettersi direttamente in questo settore.
5. - Si aggiunga, quale quinto motivo, che il decreto impugnato
quando stabilisce due criteri di erogazione ( b e c) viola i principi
basilari di uguaglianza fra i gruppi etnici, in quanto prevede di
promuovere unicamente le iniziative che " b) valorizzino la lingua e
la cultura italiana sia verso gli stranieri che verso i connazionali,
compresi coloro che vivono ed operano oltre confine, con prevalente
attenzione ai giovani; c) organizzino conferenze e dibattiti, gruppi
di lavoro, corsi di didattica, di istruzione, di dizione e di
approfondimento culturale, visite e mostre, escursioni e viaggi
culturali, incontri musicali, spettacoli teatrali, proiezioni di
documenti in lingua italiana, concorsi di narrativa, poesia, musica,
teatro e manifestazioni varie per mantenere vivo lo sviluppo della
cultura della lingua italiana e dei dialetti locali, soprattutto
nelle zone mistilingue".
Ciò contrasta con l'art. 2 dello statuto speciale Trentino-Alto
Adige, il quale, prevede che "nella regione è riconosciuta parità
di diritti ai cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico al quale
appartengono, e sono salvaguardate le rispettive caratteristiche
etniche e culturali" e che trova seria applicazione da parte della
provincia autonoma di Bolzano.
È di palmare evidenza che ogni normativa regolamentare dello
Stato che tende a favorire unicamente e senza alcun ragionevole
motivo un gruppo etnico e linguistico, viola il chiaro disposto di
questa norma costituzionale che costituisce il fondamento
dell'autonomia di cui gode la provincia ricorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare la competenza
della provincia autonoma di Bolzano ricorrente e per l'effetto,
annullare in parte qua il decreto ministeriale 10 luglio 1991, come
in epigrafe meglio indicato.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione giunta
provinciale di Bolzano n. 6760/1991 del 18 novembre 1991);
2) procura speciale del 18 novembre 1991, rep. n. 16243.
Roma, addì 10 dicembre 1991
Avv. prof. Roland RIZ - Avv. prof. Sergio PANUNZIO

92C0001