1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 12-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 161 SENTENZA 10 maggio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Costituzione della Repubblica - Referendum - Promotori del referen- dum abrogativo in materia di commercio, di elezioni comunali e di contributi sindacali - Godimento dello status di "potere dello Stato" - Presidente del Consiglio dei Ministri e Garante per la radiodiffusione e l'editoria - Par condicio - Accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie - Divieto a partire dal trentesimo giorno precedente la data del referendum di ogni forma di pubblicita' - Irragionevolezza dell'estensione alle campagne referendarie, della rigida disciplina relativa ai controlli, ai divieti ed alle sanzioni, prevista per le campagne elettorali politiche ed amministrative - Eccessivita', incongruita' e irragionevole sproporzione della misura tendente a imporre il silenzio sulle iniziative delle diverse parti politiche - Richiamo alla sentenza della Corte n. 406/1989 - Irragionevole riduzione degli spazi informativi complessivamente consentiti ai soggetti interessati alla promozione o alla opposizione ai quesiti referendari - Non spettanza al Governo adottare, con riferimento alle campagne referendarie, la disposizione di cui all'art. 3, sesto comma, del d.-l. 20 marzo 1995, n. 83 - Annullamento della (095C0577) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 12-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso di Giuseppe Calderisi, Lorenzo
Strik Lievers ed Elio Vito, promotori dei referendum in materia di
commercio, di elezioni comunali e di contributi sindacali, ammessi
dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 3, 4, 10 e 13 del
1995, notificato l'8 aprile 1995, depositato in Cancelleria il 10
aprile 1995, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, recante "Disposizioni urgenti per
la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e referendarie", ed iscritto al n. 11 del registro
conflitti 1995.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per Giuseppe
Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito e l'Avvocato dello
Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 29 marzo 1995, i signori Giuseppe
Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito, promotori e
presentatori dei referendum in materia di commercio, di elezioni
comunali e di contributi sindacali, ammessi dalla Corte
costituzionale con le sentenze nn. 3, 4, 10 e 13 del 1995, hanno
sollevato conflitto nei confronti del Governo, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri, e del Garante per la
radiodiffusione e l'editoria, per chiedere l'annullamento, previa
sospensione, del decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, recante
"Disposizioni urgenti per la parità di accesso ai mezzi di
informazione durante le campagne elettorali e referendarie", e del
provvedimento del Garante per la radiodiffusione e l'editoria 22
marzo 1995.
Con riferimento alla sussistenza dei presupposti soggettivi del
conflitto, i ricorrenti richiamano l'ordinanza n. 17 del 1978 e la
sentenza n. 69 del 1978 della Corte costituzionale, dove risulta
affermato che i promotori del referendum abrogativo godono dello sta-
tus di potere dello Stato, almeno sino al momento dell'effettuazione
del referendum. Nel ricorso si osserva anche che la legittimazione
attiva del comitato dei promotori non può essere posta in
discussione dalla diversità della vicenda dedotta in giudizio, che
non riguarda, come avvenuto in passato, un conflitto sollevato in
relazione a decisioni dell'Ufficio centrale per il referendum
concernenti la cessazione delle operazioni referendarie. Ad avviso
dei ricorrenti, infatti, anche nel presente giudizio i promotori sono
difensori del diritto costituzionalmente garantito ai cittadini di
esprimersi attraverso il referendum, dal momento che vengono
contestati atti che incidono sulla correttezza della campagna
referendaria e sul processo di formazione della volontà
referendaria.
Passando all'esame dei presupposti oggettivi del conflitto, con
specifico riferimento al decreto-legge n. 83 del 1995, i ricorrenti
richiamano la dottrina secondo la quale il conflitto è ammissibile
in presenza di atti o comportamenti invasivi di una sfera di
competenza costituzionalmente garantita ovvero del cattivo uso del
potere, indipendentemente dalla natura dell'atto lesivo, che pertanto
può anche essere una legge.
Inoltre, nel ricorso si afferma che il decreto-legge mantiene la
sua natura precaria e provvisoria di provvedimento emanato sotto la
responsabilità del Governo ed è suscettibile di "disapplicazione",
come avvenuto in occasione dell'ordinanza del 23 marzo 1993
dell'Ufficio centrale per il referendum, che ha affermato che dalle
disposizioni previste in un decreto-legge non poteva conseguire la
cessazione delle operazioni referendarie relative ad una legge
sottoposta a referendum e successivamente abrogata dallo stesso
decreto.
Dopo aver richiamato la prassi in tema di decretazione d'urgenza,
dalla quale possono derivare effetti irreversibili, nel ricorso si
rileva che le stesse ragioni poste dalla Corte - con la sentenza n.
406 del 1989 - a fondamento dell'inammissibilità del conflitto nei
confronti di una legge, dovrebbero giustificare l'ammissibilità del
conflitto nei confronti del decreto-legge. Infatti, secondo la
prospettazione dei ricorrenti, alla peculiare forza della legge si
contrappone la natura precaria e provvisoria del decreto-legge, quale
provvedimento emanato sotto la responsabilità del Governo. Inoltre,
sempre ad avviso dei ricorrenti, il coordinamento tra la disciplina
dei giudizi incidentali e la disciplina dei conflitti si pone in
maniera diversa quando oggetto del conflitto sia un decreto-legge,
dal momento che, non potendo operare lo strumento del giudizio
incidentale in caso di mancata conversione, rimane preclusa la
possibilità che il provvedimento legislativo giunga al controllo
della Corte.
Infine i ricorrenti, ribadendo il carattere provvisorio del
decreto-legge, affermano che tale atto, in caso di mancata
conversione, viene a trasformarsi in un mero "comportamento"
imputabile al Governo, da cui possono conseguire lesioni della sfera
di attribuzioni costituzionalmente garantite, quali i diritti
politici ed elettorali, che la semplice decadenza ex tunc non è
idonea a ripristinare.
In relazione all'impugnato provvedimento del Garante, i ricorrenti
si rimettono alle valutazioni della Corte, pur ponendo in risalto che
le autorità amministrative indipendenti sono poste, nell'ordinamento
italiano, in posizione di "immediata subordinazione alla
Costituzione". Pertanto, anche il Garante sarebbe legittimato ad
attuare direttamente la Costituzione emanando atti interpretativi e
di indirizzo.
2. - Nel merito, con il primo motivo del ricorso si espone che gli
artt. 1, 2, 3 e 14 del decreto-legge n. 83 del 1995 risultano lesivi
dell'art. 75 della Costituzione, dal momento che il carattere binario
del quesito referendario renderebbe più lineare e meno problematico
lo svolgimento delle campagne referendarie rispetto allo svolgimento
delle campagne elettorali. Risulterebbe, pertanto, irragionevole
l'estensione alle campagne referendarie della rigida disciplina
relativa ai controlli, ai divieti ed alle sanzioni prevista dal
decreto-legge per le campagne elettorali politiche ed amministrative.
Con riferimento al divieto - imposto ai promotori del referendum
dall'art. 3, comma 6, del decreto-legge - di utilizzare gli strumenti
della pubblicità elettorale non solo nei trenta giorni precedenti al
referendum, ma anche per il periodo precedente che si venisse a
sovrapporre con questo, con riferimento ad una diversa consultazione
elettorale, il ricorso, nel secondo motivo, contesta il carattere
eccessivo, irragionevole e sproporzionato di tale misura, dal momento
che la sovrapposizione di diverse campagne verrebbe a imporre il
silenzio sulle iniziative delle forze politiche favorevoli e
contrarie alla richiesta abrogativa.
Con un terzo motivo i ricorrenti lamentano, infine, il cattivo
uso, nell'adozione del decreto- legge in questione, del potere di cui
all'art. 77 della Costituzione, sia per la mancanza dei requisiti
della necessità e dell'urgenza sia per l'incidenza dello stesso
decreto nella materia referendaria. A sostegno della censura si
richiamano comportamenti del Presidente della Repubblica e
dell'Ufficio centrale per il referendum, che, secondo i promotori,
confermerebbero il divieto di utilizzazione dello strumento del
decreto-legge in materia referendaria.
3. - Con ordinanza n. 118 del 7 aprile 1995 questa Corte ha
dichiarato ammissibile il conflitto in esame nei confronti del
Governo, ma non del Garante per la radiodiffusione e l'editoria, dal
momento che il provvedimento dello stesso Garante del 22 marzo 1993
è stato ritenuto inidoneo a ledere la sfera di attribuzioni dei
ricorrenti.
4. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che il ricorso sia
dichiarato inammissibile ovvero, in subordine, infondato, e che sia
anche rigettata l'istanza di sospensione.
In riferimento all'ammissibilità del conflitto, l'Avvocatura
richiama la sentenza n. 406 del 1989, nella quale la Corte ha
considerato unitariamente la legge e gli atti ad essa equiparati,
escludendo che per tutti questi atti sia possibile sollevare
conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato. Pertanto, nella
memoria si afferma che non è fondato sostenere, come invece fanno i
ricorrenti, che il decreto-legge impugnato debba ricevere un diverso
trattamento a causa del suo carattere provvisorio.
Nel merito, l'Avvocatura sottolinea che l'istituto del referendum
rappresenta la massima espressione della democrazia elettorale, e, di
conseguenza, anche tale consultazione deve svolgersi secondo regole
di parità e di ponderazione nell'accesso ai mezzi di comunicazione
di massa, al fine di evitare abusi.
Quanto all'art. 2 del decreto-legge, nella memoria si afferma che
la definizione della propaganda sui "media" non pare possa ledere in
alcun modo le forze che partecipano da fronti opposti ai referendum,
dal momento che esse sono entrambe soggette al rispetto delle
medesime forme. Inoltre, tali forme risultano comprensive delle
possibili modalità di espressione e di illustrazione delle diverse
posizioni.
In relazione alla censura rivolta all'art. 3, comma 6, dello
stesso decreto, l'Avvocatura osserva che in base ad una scelta
politica - analoga a quella già implicitamente prevista dalla legge
n. 515 del 1993 - si è ritenuto che gli "spot" e le inserzioni
pubblicitarie non consentano una vera e meditata opzione, ma svolgano
un ruolo di informazione puramente "intuitiva" delle diverse
posizioni in campo. Il limite introdotto ha inteso, pertanto, secondo
l'Avvocatura, tutelare l'esigenza di una informazione costruttiva
anche quando le consultazioni elettorali si sovrappongano, dal
momento che l'effetto di suggestione di uno "spot" destinato alla
campagna elettorale successiva, anche se di tipo referendario,
potrebbe inquinare le scelte della consultazione in corso.
Infine, dopo aver ribadito che tanto i promotori del referendum,
quanto i loro oppositori, sono posti in condizione di parità per
quanto concerne il divieto di pubblicità di cui all'art. 3, comma 6,
e che entrambe le parti possono liberamente manifestare le proprie
opinioni attraverso tutte le altre forme di propaganda ammesse,
l'Avvocatura afferma che appare priva di fondamento anche la censura
relativa al cattivo uso del potere di cui all'art. 77 della
Costituzione. In proposito, si osserva che i requisiti della
necessità e dell'urgenza sono evidenti nel caso di specie, mentre
non rileverebbe il richiamo dei ricorrenti all'ordinanza 23 marzo
1993 dell'Ufficio centrale per i referendum, in quanto il decreto-
legge in esame non ha in alcun modo bloccato le operazioni
referendarie.
Considerato in diritto
1. - Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito, quali
promotori e presentatori di quattro referendum (in materia di
disciplina del commercio; di disciplina dell'orario dei negozi; di
elezioni comunali e di contributi sindacali) indetti per la tornata
dell'11 giugno 1995, sollevano conflitto di attribuzione tra i poteri
dello Stato nei confronti del Governo al fine di ottenere
l'annullamento, previa sospensione, del decreto-legge 20 marzo 1995,
n. 83, recante "Disposizioni urgenti per la parità di accesso ai
mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie".
I ricorrenti - dopo aver richiamato la propria legittimazione e la
presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei a radicare il
conflitto - denunciano la lesione della sfera di attribuzioni
costituzionali ad essi spettanti in materia referendaria, ai sensi
dell'art. 75 della Costituzione, sotto tre profili diversi e cioe':
a) con riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 14 del decreto-legge,
per avere tali norme irragionevolmente equiparato, nella disciplina
dell'accesso ai mezzi di informazione e nelle sanzioni, le campagne
referendarie alle campagne elettorali;
b) con riferimento all'art. 3, comma 6, dello stesso decreto,
per avere, in violazione dei principi di congruenza, ragionevolezza,
proporzionalità, vietato la pubblicità referendaria nei trenta
giorni precedenti la data delle elezioni anche quando tale
pubblicità attenga a successive consultazioni elettorali o
referendarie;
c) con riferimento al decreto-legge nel suo complesso, per
cattivo uso del potere di cui all'art. 77 della Costituzione, per
avere tale decreto inciso, senza che ricorressero i requisiti della
necessità e dell'urgenza, nella materia referendaria.
2. - Stante il carattere delibativo dell'ordinanza che ha ammesso
il conflitto, occorre in primo luogo verificare - in termini
definitivi - la presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei
a legittimare, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, la proposizione del conflitto.
Per quanto concerne i requisiti soggettivi non resta che
richiamare la consolidata giurisprudenza di questa Corte che ha
riconosciuto alla frazione del corpo elettorale, identificata
dall'art. 75 della Costituzione in almeno cinquecentomila elettori
firmatari di una richiesta di referendum abrogativo, la natura di
potere dello Stato ed al comitato dei promotori - rappresentato da
almeno tre soggetti - la legittimazione attiva alla proposizione del
conflitto (v. sentenza n. 69 del 1978; ordinanze nn. 17 del 1978; 1 e
2 del 1979): requisiti che ricorrono tutti nel caso in esame.
Nè può assumere rilievo che - a differenza di quanto emerge dai
precedenti ora richiamati - il conflitto, nella specie, non sia stato
sollevato nei confronti dell'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione in relazione a limitazioni apportate al
quesito referendario. In proposito va, infatti, osservato che le
restrizioni disposte alla campagna referendaria - che formano
l'oggetto del conflitto - appaiono suscettibili di incidere sulla
formazione della volontà di coloro che esprimono il loro voto nel
referendum e, di conseguenza, nella sfera di attribuzioni garantita,
ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai ricorrenti.
3. - Per quanto riguarda i requisiti oggettivi - mentre appare
evidente l'incidenza del conflitto in una sfera di attribuzioni
determinata da norme costituzionali e, in particolare, dall'art. 75
della Costituzione, dal momento che il decreto impugnato dispone in
merito alle attività di propaganda, pubblicità ed informazione
preordinate all'esercizio del voto referendario - maggiore attenzione
va dedicata alla eccezione di inammissibilità prospettata
dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla natura dell'atto (decreto-
legge) in relazione al quale il conflitto viene sollevato.
Tale eccezione viene fondata sul richiamo alla sentenza n. 406 del
1989, dove è stato affermato che "in linea di principio" il
conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato non può essere
ammesso contro una legge od un atto equiparato.
Questa Corte ritiene, peraltro, che tale precedente - con
riferimento alla limitazione desumibile dall'inciso ora richiamato -
debba essere interpretato e nuovamente valutato anche alla luce degli
sviluppi della prassi e dei più recenti indirizzi della dottrina.
In proposito va ricordato che la sentenza n. 406 del 1989 ha
giustificato l'esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla
sfera di operatività del conflitto di attribuzione tra i poteri
dello Stato essenzialmente attraverso il richiamo alla presenza, per
tali atti, di un sistema di garanzia costituzionale incentrato sul
sindacato incidentale: sindacato rapportato alla posizione di
"preminenza" delle fonti primarie, che sottende "da un lato un
particolare favore per l'operatività della legge e degli atti
equiparati e dall'altro il postulato che la loro costituzionalità
vada verificata nel loro impatto sociale, cioè nella loro (concreta)
incidenza sugli interessi reali".
Questa motivazione, riferita in linea di massima alla legge, in
quanto atto caratterizzato dalla durata e dalla stabilità dei propri
effetti, mal si attaglia ad un atto quale il decreto-legge, che la
stessa Costituzione viene a qualificare come "provvedimento
provvisorio", che il Governo adotta sotto la propria responsabilità
e che è destinato a operare per un arco di tempo limitato, venendo a
perdere la propria efficacia fin dall'inizio in caso di mancata
conversione in legge entro il termine fissato nell'art. 77 della
Costituzione. Perdita di efficacia che non può far venir meno i
mutamenti irreversibili della realtà che lo stesso decreto abbia
potuto produrre nel corso della sua precaria vigenza, con la
conseguenza che l'atto non convertito, anche se divenuto inefficace,
permane di fatto come "comportamento" di cui il Governo è chiamato,
sotto ogni profilo, a rispondere.
Tutto questo induce a sottolineare come - rispetto al decreto-
legge - il profilo della garanzia si presenti essenziale e tenda a
prevalere - come emerge dallo stesso disegno tracciato nell'art. 77
della Costituzione - su ogni altro. Profilo che verrebbe a risultare,
se non compromesso, certamente limitato ove il controllo di
costituzionalità dovesse ritenersi circoscritto alla sola ipotesi
del sindacato incidentale. È noto, infatti, che, per il decreto-
legge, questo tipo di sindacato, per quanto possibile, si presenta di
fatto non praticabile in relazione ai tempi ordinari del giudizio
incidentale ed alla limitata vigenza temporale dello stesso decreto.
Questa limitazione nella garanzia costituzionale potrebbe, d'altro
canto, dar luogo a prospettive non prive di rischi sul piano degli
equilibri tra i poteri fondamentali, ove si pensi - anche alla luce
dell'esperienza più recente - al dilagare della decretazione
d'urgenza, all'attenuato rigore nella valutazione dei presupposti
della necessità e dell'urgenza, all'uso anomalo che è dato
riscontrare nella prassi della reiterazione dei decreti non
convertiti (v. sentenza n. 302 del 1988).
Rischi, questi, suscettibili di assumere connotazioni ancora più
gravi nelle ipotesi in cui l'impiego del decreto-legge possa condurre
a comprimere diritti fondamentali (e in particolare diritti
politici), a incidere sulla materia costituzionale, a determinare -
nei confronti dei soggetti privati - situazioni non più reversibili
nè sanabili anche a seguito della perdita di efficacia della norma.
In tali ipotesi, certamente deprecabili - ma suscettibili di
manifestarsi non soltanto attraverso l'impiego della decretazione
d'urgenza - il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri
dello Stato può, dunque, rappresentare la forma necessaria per
apprestare una difesa in grado di unire all'immediatezza l'efficacia.
Appare, pertanto, giustificato riconoscere - precisati nei sensi
anzidetti i contenuti enunciati nella sentenza n. 406 del 1989, in
sostanziale continuità con la linea motiva in essa espressa - la
possibilità di utilizzare nei confronti del decreto-legge lo
strumento del conflitto tra i poteri dello Stato come controllo da
affiancare al sindacato incidentale.
Nè questa estensione delle forme di sindacato riferita al
decreto-legge può assumere il significato di una rottura
dell'unitarietà del regime del controllo di costituzionalità
sanzionato, per le leggi e gli atti con forza di legge, dall'art. 134
della Costituzione, ove si consideri, nel quadro delle fonti, la
natura particolare del decreto-legge come provvedimento provvisorio
adottato in presenza di presupposti straordinari nonchè la
possibilità che, in situazioni particolari quali quelle innanzi
richiamate, lo strumento del conflitto possa essere impiegato anche
nei confronti della legge e del decreto legislativo.
Sotto il profilo preso in esame il ricorso va, pertanto,
dichiarato ammissibile.
4. - Passando al merito, va innanzitutto valutato il terzo motivo
del ricorso, che appare pregiudiziale per il fatto di prospettare
censure che investono la validità del decreto-legge considerato nel
suo complesso. Ad avviso dei ricorrenti il decreto in questione
risulterebbe, infatti, viziato per "cattivo uso del potere di cui
all'art. 77 della Costituzione" essendo stato adottato, senza che
ricorressero gli estremi della necessità e dell'urgenza, in materia
referendaria, da ritenersi preclusa al decreto-legge.
In proposito va, in primo luogo, riaffermato che spetta alla Corte
un sindacato sull'esistenza e sull'adeguatezza dei presupposti della
necessità e dell'urgenza (v. sentenza n. 29 del 1995). Nel caso di
specie, peraltro, non ricorre quella "evidente mancanza" dei
requisiti di validità costituzionale relativi alla preesistenza di
tali presupposti, che sola potrebbe giustificare una pronuncia di
illegittimità di questa Corte.
Per quanto concerne poi il limite oggettivo che, rispetto alla
decretazione d'urgenza, viene dedotto nel ricorso con riferimento
alla materia referendaria, v'è da rilevare che tale limite non
risulta desumibile, nè direttamente nè indirettamente, dalla
disciplina costituzionale.
Il rilievo può valere anche per quanto concerne il divieto -
desunto dall'art. 72, quarto comma, della Costituzione e richiamato
dall'art. 15, secondo comma, lettera b), della legge 13 agosto 1988,
n. 400 - relativo alla materia elettorale: e, invero, anche a voler
ammettere, ai fini dell'operatività di detto limite rispetto al caso
in esame, una piena equiparazione tra materia elettorale e materia
referendaria, resterebbe pur sempre il fatto che il decreto in
questione ha inteso porre una disciplina che non viene a toccare nè
il voto nè il procedimento referendario in senso proprio, ma le
modalità della campagna referendaria. La sfera regolata dal decreto-
legge n. 83 del 1995, pur connessa alla materia referendaria - in
quanto funzionalmente collegata all'applicazione dell'art. 75 della
Costituzione - risulta, pertanto, distinta, nei suoi contenuti, da
tale materia, il cui oggetto va identificato nel voto e nel
procedimento referendario.
5. - Anche le censure formulate nel primo motivo del ricorso si
presentano infondate (salvo per quanto concerne la censura riferibile
all'art. 3, comma 6, del decreto impugnato, che verrà trattata nel
punto successivo).
Con tale motivo i ricorrenti contestano la ragionevolezza della
disciplina adottata in tema di campagne referendarie dagli artt. 1
(concernente l'ambito di applicazione della stessa disciplina), 2 (in
tema di propaganda), 3 (in tema di pubblicita') e 14 (in tema di
sanzioni) dal decreto in esame: ragionevolezza che risulterebbe
compromessa dal fatto di avere regolato le campagne referendarie
negli stessi termini previsti per le campagne elettorali.
Tali censure - che investono in prevalenza il merito politico
delle norme contestate - non possono essere condivise.
Se è vero, infatti, che le campagne referendarie - come
sostengono i ricorrenti - presentano caratteristiche particolari e,
per taluni aspetti, semplificate rispetto a quelle proprie delle
campagne elettorali, è anche vero che da tale diversità non è
possibile desumere, in via generale, un vincolo per il legislatore ad
adottare discipline differenziate, una volta che il settore da
regolare (nella specie, l'accesso ai mezzi di comunicazione di massa)
venga a presentare profili comuni.
Nulla vieta cioè che il legislatore, nell'esercizio della sua
discrezionalità, possa di massima regolare elezioni e referendum in
termini identici, una volta constatata, rispetto al profilo della
parità di trattamento cui sono tenuti i mezzi di informazione di
massa nei confronti dei soggetti politici, l'unitarietà della ratio
della disciplina da adottare. In altri termini, non può essere la
particolarità della consultazione referendaria ad imporre - anche
con riferimento al fine dell'imparzialità richiesta ai mezzi di
comunicazione di massa - l'adozione di forme differenziate in tema di
propaganda, di pubblicità e di meccanismi sanzionatori, ove si possa
affermare la compatibilità delle forme legislativamente sanzionate
con le caratteristiche proprie dello strumento referendario.
Compatibilità che nella specie sussiste (salvo per quanto concerne
l'art. 3, comma 6) sia con riferimento alla propaganda che alla
pubblicità, ove si consideri che le forme indicate per la propaganda
dall'art. 2 tendono a ricomprendere l'intera tipologia espressiva
comunemente praticata in ogni tipo di competizione politica
(elettorale e referendaria) e che i limiti segnati dal primo comma
dell'art. 3 per la "pubblicità elettorale" non risultano
applicabili, per la loro stessa configurazione (modulata con
riferimento specifico alle campagne elettorali), alla pubblicità
referendaria.
6. - Fondate si prospettano, invece, le censure formulate nei
confronti dell'art. 3, comma 6, quali risultano espressamente enunci-
ate nel secondo motivo del ricorso o implicitamente desumibili dal
primo.
La disposizione in questione prevede che, a partire dal trentesimo
giorno precedente la data delle elezioni (o del referendum), è
vietata ogni forma di pubblicità, anche se relativa a successive
consultazioni elettorali o referendarie.
Tale norma viene censurata, con riferimento alle campagne
referendarie, come incongrua, irragionevole e sproporzionata per
quanto concerne il suo inciso finale (secondo motivo) e come
irragionevole, comparativamente alla disciplina prevista per le
campagne elettorali, nel suo complesso (primo motivo).
Occorre premettere che, riguardando la materia l'esercizio di un
diritto politico fondamentale, le limitazioni contestate - secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte - devono essere sottoposte a
un rigoroso scrutinio, tanto più perchè disposte con un
provvedimento governativo provvisorio non ancora approvato dalla
maggioranza parlamentare. Alla luce di tale premessa la fondatezza
delle censure in esame emerge ove si venga a confrontare la
particolarità dello strumento referendario con la natura e la misura
del limite introdotto. E invero, mentre per le campagne elettorali la
presenza di un limite temporale ragionevolmente contenuto per lo
svolgimento della pubblicità può trovare giustificazione nel fatto
di privilegiare la propaganda sulla pubblicità, al fine di
preservare l'elettore dalla suggestione di messaggi brevi e non
motivati, eguale esigenza non viene a prospettarsi per le campagne
referendarie, dove i messaggi tendono, per la stessa struttura
binaria del quesito, a risultare semplificati, così da rendere
sfumata la distinzione tra le forme della propaganda e le forme della
pubblicità.
Nelle campagne referendarie le forme espressive della propaganda
vengono, invero, in larga parte a coincidere con le forme proprie
della pubblicità, con la conseguenza che, per queste campagne, gli
effetti delle limitazioni introdotte in materia pubblicitaria possono
risultare aggravati fino a ridurre al di là della ragionevolezza gli
spazi informativi complessivamente consentiti ai soggetti interessati
alla promozione o alla opposizione ai quesiti referendari.
Tale elemento di irragionevolezza appare ancora più grave ed
evidente in relazione a quella parte della disposizione in esame che
vieta la pubblicità per i periodi in cui si succedono varie
consultazioni elettorali e referendarie. Questo divieto - oltre a
risultare del tutto ingiustificato anche rispetto al fine, sotteso
alla norma, di preservare la libertà psicologica dell'elettore
nell'imminenza del voto - è tale da poter condurre, in presenza di
una consultazione referendaria preceduta da consultazioni elettorali,
alla pratica eliminazione dello strumento pubblicitario: così come
accadrebbe, permanendo la vigenza di tale norma, per la tornata
referendaria dell'11 giugno 1995, rispetto a cui il tempo per lo
svolgimento della pubblicità è stato delimitato a soli quattro
giorni (v. artt. 4 e 12 del provvedimento del Garante per la
radiodiffusione e l'editoria del 12 aprile 1995).
In conseguenza della sua irragionevolezza ed eccessività la
disposizione in esame viene, pertanto, a ledere la sfera di
attribuzioni, spettanti ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai
ricorrenti e va, di conseguenza, annullata.
7. - La decisione di merito ora adottata assorbe ogni pronuncia in
ordine alla domanda di sospensione dell'atto impugnato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al Governo adottare, con riferimento alle
campagne referendarie, la disposizione di cui
all'art. 3, comma 6, del decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, e,
conseguentemente, annulla tale disposizione nella parte in cui si
applica alle campagne referendarie.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0577