1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 8-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 dicembre 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 dicembre 2002 (dell'on. sen. prof. avv. Francesco Cossiga) Presidente della Repubblica - Sentenza della Corte Suprema di Cassazione-sez. III civile, nn. 8733 e 8734 del 27 giugno 2000, di annullamento con rinvio di due sentenze della Corte d'appello civile di Roma, in data 21 aprile 1997 e 16 marzo 1998, emesse in riforma di due decisioni del Tribunale civile di Roma di condanna del senatore Francesco Cossiga al risarcimento dei danni morali per le opinioni dallo stesso espresse quando ricopriva la carica di Presidente della Repubblica, nei confronti degli onorevoli Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal senatore Francesco Cossiga - Ritenuta legittimazione attiva dell'ex Presidente della Repubblica per la lesione del principio di irresponsabilita' del Presidente della Repubblica e del relativo potere di esternazione in relazione ad opinioni espresse durante l'esercizio dell'incarico presidenziale. - Corte di cassazione, sentenze del 27 giugno 2000, nn. 8733 e 8734. - Costituzione, artt. 87 e 90. (003C0001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 8-1-2003)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato
per l'on. sen. prof. avv. Francesco Cossiga, rappresentato e difeso,
in virtù di delega in calce al presente atto, dagli avv.ti prof.
Franco Coppi, prof. Agostino Gambino e prof. Giuseppe Morbidelli ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. prof. Agostino
Gambino in Roma, via dei Tre Orologi 14/a;
Contro la III sezione civile della Corte suprema di cassazione
per l'annullamento delle sentenze nn. 8733 e 8734 del 27 giugno 2000.
1. - Le sentenze della Corte suprema di cassazione.
Con le sentenze di seguito indicate (Cass., III sez. civ.,
27 giugno 2000, n. 8733, Flamigni c. Cossiga e Cass., III sez. civ.,
27 giugno 2000, n. 8734, Onorato c. Cossiga), la suprema Corte di
Cassazione ha disposto l'annullamento di due decisioni della Corte
d'appello civile di Roma rese, rispettivamente, in data 21 aprile
1997 e 16 marzo 1998 ed emesse in riforma di due pronunce del
Tribunale civile di Roma con le quali l'ex Presidente della
Repubblica, on. sen. prof. avv. Francesco Cossiga, era stato
condannato al risarcimento dei pretesi danni morali per le
espressioni dal medesimo pronunciate, nel corso del suo mandato, nei
confronti degli onorevoli Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato e da
questi ritenute lesive del loro onore e della loro dignità. I
giudici di primo grado erano giunti al convincimento che "fuori
dell'esercizio delle sue funzioni il Presidente della Repubblica
risponde come qualsiasi cittadino", perchè la sua irresponsabilità
è "strettamente correlata alla responsabilità dei ministri" che
controfirmano gli atti presidenziali. Ad avviso del Tribunale di
Roma, questa interpretazione si ricaverebbe tra l'altro da quanto
disposto dalla legge 5 giugno 1989, n. 219 che, all'art. 8, prevede
espressamente il caso dell'incompetenza del Comitato parlamentare per
la messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica in caso di
"reato diverso da quelli previsti dall'art. 90 della Costituzione" e,
all'art. 9, contempla la conseguente "trasmissione degli atti
all'autorità giudiziaria ordinaria". Dall'assenza della controfirma
su un atto presidenziale si potrebbe dunque "trarre un ragionevole
sintomo o indizio della non riferibilità dell'atto medesimo ad una
specifica finzione presidenziale". Inoltre l'irresponsabilità del
Presidente della Repubblica costituirebbe il "logico corollario della
particolare posizione che la Costituzione assegna al capo dello
Stato, posizione il più possibile avulsa da qualsiasi coinvolgimento
del medesimo in attività di indirizzo politico ed amministrativo" ed
"eminentemente rappresentativa e quale custode e garante della
Costituzione medesima, al di fuori delle funzioni di governo". Essa,
quindi, rappresenterebbe un "elemento rafforzativo della sua
posizione (oltre che super partes) priva di "potere" di indirizzo
politico" (così, Tribunale civile di Roma, I Sez. Civ., 22 giugno
1993, Onorato c. Cossiga).
Alle condanne pronunciate dal Tribunale civile di Roma si era
opposta, invece, la Corte d'appello civile di Roma che aveva
integralmente riformato le sentenze dei giudici primo grado. Per la
Corte d'appello infatti "il carattere politico della funzione
esercitata" dai titolari degli organi monocratici dello Stato
apparato non consente "di distinguere il munus dalla persona fisica"
giacchè questa "si immedesima in esso sì che non è dato di
distinguere la volontà dell'uno che non sia la volontà dell'altro".
Il Capo dello Stato, ha proseguito il giudice d'appello, può
esprimere "proprie valutazioni ed orientamenti in quanto, a suo
insindacabile giudizio, ritenuti indispensabili per lo svolgimento
della funzione di monito e di persuasione oltre che di garante dei
valori costituzionali di cui è senz'altro uno dei maggiori esponenti
quale viva vox constitutionis" senza, per questo, incorrere in
responsabilità.
La suprema Corte di cassazione infine, annullando con rinvio ad
altra Sezione della medesima Corte d'appello, è intervenuta per la
prima volta in materia di immunità presidenziali ex art. 90 Cost.,
precisandone natura ed estensione. Per fare ciò ha operato una
complessa ricostruzione del ruolo e delle responsabilità del
Presidente della Repubblica, optando per una lettura ampia dei poteri
presidenziali nel senso di considerare il Capo dello Stato titolare
non solo delle funzioni espressamente elencate nell'art. 87 della
Costituzione ma, soprattutto, valorizzandone il ruolo di
rappresentante dell'unità nazionale. Ed infatti essa ha considerato
- in base agli artt. 89 e 90 Cost. - atti compiuti nell'esercizio
delle funzioni non solo quelli ufficiali e controfirmati, ma anche
"ogni atto, dichiarazione o comportamento che trovi la sua causa
nella funzione o in un fine ad essa inerente". In quest'ottica è
stato affrontato il problema del c.d. "potere" di esternazione che la
suprema Corte ha ricondotto alla previsione del primo comma
dell'art. 87 della Costituzione, in base al quale il Presidente della
Repubblica rappresenta l'unità nazionale. In tale veste infatti ben
potrebbe il Capo dello Stato rivolgersi direttamente al Paese
esplicando la sua naturale funzione di stimolo e di garanzia
costituzionale. Secondo la Cassazione tale punto "merita di essere
condiviso in nome del diritto vivente" e alla luce della "prassi"
instauratasi.
Ma nonostante questa lettura ampia dei poteri presidenziali,
anche attraverso il richiamo al "diritto vivente" e alla "prassi" per
concretizzare un esercizio immune delle funzioni, rimane comunque
necessario - sottolinea la Cassazione - che l'attività presidenziale
"rientri tra quelle elencate" non potendosi parlare di una generale
(e generica) funzione presidenziale, al di fiori delle suddette
ipotesi. In proposito, la Cassazione, richiamandosi alla sentenza
della Corte cost. n. 10 del 17 gennaio 2000, in tema di
insindacabilità ex art. 68 Cost., per cui: "Nel linguaggio e nel
sistema della Costituzione, le "funzioni" riferite agli organi non
indicano generiche finalità, ma riguardano ambiti e modi
genericamente definiti", ha sostenuto che la ricostruzione ampia
delle funzioni presidenziali trova perciò un limite nel dover
comunque ogni atto o comportamento essere connesso con una delle
esplicite funzioni elencate. In altri termini, "in tanto è
ammissibile un potere (o una facolta) di esternazione del Presidente
della Repubblica, in quanto esso sia strumentalmente diretto alla
realizzazione di un compito presidenziale, pur nell'ampia accezione
suddetta".
Per la Cassazione dunque l'irresponsabilità del Capo dello Stato
ex art. 90 Cost. deve risultare strettamente connessa all'esercizio
di concrete funzioni e quindi ratione materiae e non ratione
personae. Sotto questo profilo essa ha infatti affermato che: "il
principio di irresponsabilità del capo dello Stato è un istituto
tipico delle forme di governo parlamentare", essendo "il logico
corollario della particolare posizione" del Presidente in tale forma
di governo, "avulsa da qualsiasi coinvolgimento in attività di
indirizzo politico". Conseguentemente, "vi è (...) una profonda
differenza tra lo Stato monarchico (art. 4 Statuto Albertino), dove
l'irresponsabilità del Monarca era assoluta (la persona del re era
"sacra ed inviolabile") e, quindi, ratione personae e lo Stato
repubblicano, dove l'irresponsabilità del Presidente della
Repubblica è strettamente connessa all'esercizio delle funzioni
presidenziali, ed è, quindi ratione materiae".
Di conseguenza, "gli atti compiuti fuori da detto esercizio non
vanno esenti da responsabilita'" perchè l'irresponsabilità
presidenziale va collegata alla sua posizione nel sistema che è, e
rimane, quella di garante della Costituzione, privo, quindi, di
poteri di politica attiva.
Dette sentenze, dalla motivazione pressochè identica, hanno
pertanto statuito in punto di diritto quanto segue.
In primo luogo, in base all'art. 90 Cost., l'irresponsabilità
giuridica del Capo dello Stato in sede civile, penale,
amministrativa, deve considerarsi limitata unicamente agli "atti
compiuti nell'esercizio delle sue funzioni" (ovvero quelli
controfirmati ai sensi dell'art. 89 Costituzione e quelli, più o
meno formali, che trovino la loro causa o in un fine inerente alla
funzione ovvero nella funzione stessa, come ad esempio ex art. 87
Cost. nella rappresentanza dell'unità nazionale, che fonda la
possibilità, in capo al Presidente, di parlare in nome del Paese) e
non comprende quelle c.d. "extrafunzionali".
In secondo luogo, tra le funzioni del Presidente della Repubblica
coperte dall'immunità, può annoverarsi anche la c.d. "autodifesa"
dell'organo costituzionale, allorchè l'ordinamento non assegni detta
difesa alle funzioni di altri organi ovvero nei casi in cui oggettive
circostanze concrete impongano l'immediatezza dell'autodifesa.
In terzo luogo, spetta all'autorità giudiziaria accertare se
l'atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale "salva la facoltà
per il Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto di
attribuzione per menomazione" di fronte alla Corte costituzionale. In
quarto luogo, il Presidente della Repubblica non è certamente
vincolato ad esprimersi solo attraverso messaggi formali, ma comunque
"il suo c.d. "potere di esternazione , che non è equiparabile alla
libera manifestazione del pensiero di cui all'art. 21 Cost., non
integra di per sè una funzione, per cui è necessario che
l'esternazione sia strumentale o accessoria ad una funzione
presidenziale, perchè possa beneficiare dell'immunita'".
Infine, le ingiurie e le diffamazioni compiute dal Capo dello
Stato "beneficiano dell'immunità solo se commesse "a causa della
funzione, e cioè come estrinsecazione modale della stessa, non
essendo sufficiente la mera contestualità cronologica, che dà luogo
solo ad atto arbitrario concomitante". A ciò si collega la
considerazione per cui il c.d. "legittimo esercizio della critica
politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni
aspri e di disapprovazione, non deve comunque trasmodare nell'attacco
personale e nella pura contumelia, con conseguente lesione del
diritto altrui all'integrità morale".
2. - L'ammissibilità del ricorso: la legittimazione dell'ex
Presidente della Repubblica, senatore Francesco Cossiga, a sollevare
conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato.
In primo luogo, questa difesa ritiene di dovere svolgere alcune
considerazioni preliminari sulla ammissibilità del ricorso che con
il presente atto viene proposto sotto il duplice profilo soggettivo
ed oggettivo.
Sotto il profilo soggettivo, ovvero circa la legittimazione
dell'ex Presidente della Repubblica, senatore Francesco Cossiga, a
sollevare conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, è ben
noto che la identificazione dei "poteri dello Stato" (art. 134 Cost.)
e degli "organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà
del potere cui appartengono" (art. 37, legge 87 del 1953) è a
tutt'oggi lontana dall'aver trovato una sua definitiva sistemazione.
Il sistema costituzionale si configura infatti in modo estremamente
articolato con la previsione di una pluralità di centri di potere
che si affiancano a quelli tradizionali ciascuno dei quali esercita
funzioni proprie direttamente assegnate dalla Costituzione e tali da
incidere sull'organizzazione e sul funzionamento della forma di
governo e della forma di Stato.
La nozione di potere si è allargata fino ad abbracciare tutti
gli organi ai quali sia riconosciuta e garantita una quota di
attribuzioni costituzionalmente definita e quindi le parti del
conflitto tra poteri non risultano nominativamente individuabili; il
che si colloca - come autorevolmente affermato - nel quadro di un
sempre più accentuato pluralismo istituzionale (C. Mezzanotte, Le
nozioni di potere e di conflitto nella giurisprudenza della Corte
costituzionale, in Giur. cost. 1979, I, 110) a fronte del quale la
concreta individuazione dei poteri confliggenti non può che avvenire
caso per caso, con riferimento alla struttura del potere e alla
dinamica delle relazioni intercorrenti tra gli organi che concorrono
a costituirlo. Emblematica in tal senso è la recente giurisprudenza
costituzionale che ha previsto, sia pur negandola, l'ipotesi del
coinvolgimento di singoli parlamentari nel conflitto tra poteri
presentatasi nel corso del 1998 varie volte (conflitti - come è noto
- sollevati dal deputato Vittorio Sgarbi contro organi della
magistratura giudicante e requirente. La negazione dell'accesso al
giudizio della Corte viene riferita all'ipotesi per la quale il
ricorrente lamenti una lesione della prerogativa della
irresponsabilità per le opinioni espresse sulla base dell'art. 68
Cost. che secondo la Corte viceversa può venire fatta valere dalla
Camera di appartenenza del parlamentare trattandosi di una potestà
che fa capo all'organo collegiale complessivamente inteso, ma non al
singolo, per il quale restano esperibili tutti i rimedi
endoprocessuali riconosciuti dall'ordinamento).
Nei casi di specie la Corte costituzionale ha negato il conflitto
tra poteri sull'assunto che esso risulti circoscritto ai rapporti tra
prerogative parlamentari e autorità giudiziaria, peraltro "restando
impregiudicata la questione se in altre situazioni siano
configurabili attribuzioni individuali di potere costituzionale, per
la cui tutela il singolo parlamentare sia legittimato a ricorrere
allo strumento del conflitto tra poteri dello Stato" (ord. 177 del
1998). Nell'ordinanza n. 101 del 2000 (caso Previti) inoltre
l'inammissibilità non è stata dichiarata per carenza del requisito
soggettivo. Secondo la Corte infatti per tutelarsi in ordine alla
situazione lamentata (ovvero la menomazione lamentata della propria
posizione costituzionale da parte di alcuni provvedimenti
dell'autorità giudiziaria) il ricorrente impropriamente ha usato lo
strumento del conflitto di attribuzioni nei confronti dell'autorità
giudiziaria; il che costituisce una conferma di quanto già sostenuto
nell'ordinanza 177 del 1998 nella quale appunto si ipotizzava la
configurabilità di attribuzioni individuali di potere
costituzionale, per la cui tutela il singolo parlamentare sia
legittimato a ricorrere allo strumento del conflitto tra poteri dello
Stato.
Da tale giurisprudenza emerge la centralità del c.d. aspetto
"oggettivo" del conflitto, cioè il carattere costituzionale delle
attribuzioni in contestazione, cosicchè "il profilo soggettivo è
privo di autonomia e va risolto alla luce del profilo oggettivo", con
la conseguenza - se ne è dedotto - che laddove sia lesa una
attribuzione del parlamentare questo è comunque legittimato a
ricorrere allo strumento del conflitto tra poteri (vedi G. Brunelli,
"Caso Previti", atto I: porte aperte alla Camera (e al Senato), porta
chiusa (ma non del tutto) al deputato, in Giur. cost., 2000, 963
ss.). In sintesi, come sostenuto in dottrina (R. Bin L'ultima
fortezza. Teoria della costituzione e conflitti di attribuzioni,
Milano, 1996, spec. 115), tutti i meccanismi decisionali e i loro
protagonisti purchè trovino in disposizioni costituzionali il loro
fondamento, sono potenzialmente coperti dalla garanzia del conflitto:
si tratta di un criterio elastico che non consente di identificare e
selezionare a priori i possibili soggetti della controversia, ma che
spinge piuttosto a verificare nel concreto delle situazioni se
esistano i presupposti per un intervento della Corte volto a
ristabilire l'equilibrio tra i poteri. Nella specie, è vero che
l'on., sen. prof. avv. Francesco Cossiga, non riveste più la carica
di Presidente; ma proprio alla luce della più recente giurisprudenza
indirizzata nel senso di una progressiva estensione dei profili
soggettivi del conflitto attraverso la verificabilità caso, per caso
della legittimazione attiva (e passiva), si ritiene che si debba
tener conto a tal fine, cioè ai fini della dichiarazione di
ammissibilità del presente ricorso, la posizione giuridica dell'ex
Presidente della Repubblica.
Si tratta di una questione assai importante e che merita attenta
analisi. Siamo infatti convinti che lo status derivante dall'essere
stato investito di una carica pubblica - ovvero della suprema carica
prevista dal nostro ordinamento, cioè quella di Capo dello Stato -
è fattore dirimente ai fini della ammissibilità del conflitto in
esame.
La questione merita tanto più attenzione se consideriamo che il
senatore Francesco Cossiga è stato citato in giudizio mentre
ricopriva la carica di Presidente e che oggi, pur ancora pendente il
giudizio civile a seguito dell'annullamento con rimessione disposto
dalla suprema Corte di cassazione, ma avendo terminato il suo
mandato, non potrebbe più - secondo una rigida e formalistica
interpretazione "di potere dello Stato" - sollevare il conflitto
stesso.
In via generale, l'ordinamento costituzionale italiano, così
come quelli di altri Paesi stranieri, riconduce spesso in capo alle
persone che hanno occupato determinati uffici pubblici una posizione
giuridica del tutto singolare. Si pensi - a puro titolo,
esemplificativo - alla Costituzione francese (art. 56) che prevede
che gli ex Presidenti della Repubblica sono membri di diritto del
Consiglio costituzionale, o alla Costituzione irlandese (art. 12,
comma 4) che consente agli ex Presidenti della Repubblica di
candidarsi alla carica di Presidente su loro stessa designazione, con
ciò derogando al complesso e articolato procedimento previsto dalla
stessa norma per tutti coloro che aspirano ad essere eletti ma che
non rivestono detto status.
Quanto all'Italia, è noto come la qualità di "ex" acquista
rilevanza nel dettato costituzionale in tre differenti fattispecie
(v. M. Ainis, L'ex Presidente della Repubblica, in La figura ed il
ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale
italiano, Milano, 1985, 263 ss.): in primo luogo, la circostanza di
avere mantenuto in passato una certa posizione nell'organizzazione
costituzionale dello Stato inibisce, per il futuro, a ricoprire altre
cariche pubbliche o a fruire di diritti riconosciuti al resto dei
cittadini: è questo il caso regolato dalla XIII disp. fin., in base
alla quale "i membri e i discendenti di Casa Savoia non sono elettori
e non possono ricoprire uffici pubblici nè cariche elettive", oltre
a disporre l'avocazione allo Stato dei beni appartenenti alla
famiglia reale situati nel territorio nazionale; ma si pensi anche a
tutte le altre ipotesi in cui la qualità di ex rappresenta una
condizione ostativa alla riassunzione dell'ufficio pubblico già
precedentemente occupato [ad esempio per i giudici costituzionali,
l'art. 135, comma 3, Cost.); in secondo luogo ce tutta una serie di
ipotesi in relazione alle quali lo status di ex detentore di taluni
uffici o costituisce requisito per l'accesso ad altre cariche
pubbliche, oppure legittima alla partecipazione nell'esercizio di
attività costituzionalmente rilevanti. Si pensi, quanto alla prima
fattispecie, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato o
al Garante dell'editoria (rispettivamente art. 10, comma 2, legge
n. 287 del 1990: "il Presidente è scelto tra le persone di notoria
indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande
responsabilità e rilievo. I quattro membri sono scelti tra persone
di notoria indipendenza da individuarsi tra i magistrati del
Consiglio di Stato, della Corte dei conti e della Corte di cassazione
...)"; art. 6, comma 2, legge 6 agosto 1990, n. 223: "il Garante è
nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
formulata dai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati,
d'intesa tra loro, tra coloro che abbiano ricoperto la carica di
giudice della Corte costituzionale ovvero che ricoprano o abbiano
ricoperto la carica del Presidente della Corte di cassazione o
equiparati (...)"].
Quanto alla seconda, si pensi invece al procedimento di
formazione del Governo nell'ambito del quale regole consuetudinarie o
perlomeno convenzionali, fanno sì che il Capo dello Stato abbia più
volte proceduto alle consultazioni degli ex Presidenti del Consiglio,
delle Camere, oltre che degli stessi ex Presidenti della Repubblica".
Infine, vi sono altre ipotesi rispetto alle quali l'avere
ricoperto una certa carica nell'organizzazione costituzionale dello
Stato conferisce il diritto di accedere ad un'altra carica,
solitamente legata alla prima da un nesso di omogeneità. Esempi sono
costituiti dalla III disp. trans. della Costituzione che contemplava
il diritto di entrare a far parte del Primo Senato della Repubblica
ai deputati dell'Assemblea costituente il cui curriculum vitae
comprendesse la presidenza del Consiglio dei Ministri o di una
Assemblea legislativa; oppure l'aver fatto parte del disciolto Senato
o l'aver avuto almeno tre elezioni, compresa quella all'Assemblea
costituente; o l'essere stati dichiarati decaduti nella seduta della
Camera dei deputati del 9 novembre 1926; o ancora l'essere stati
condannati dal tribunale speciale fascista per la difesa dello Stato
ad un periodo di reclusione non inferiore a cinque anni; infine
l'avere partecipato alla Consulta nazionale.
Rientra in questa categoria anche - ed è intuitivo - l'art. 59,
comma 1 della Costituzione ai sensi del quale: "È senatore di
diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della
Repubblica". Come in proposito si è affermato (M. Ainis, op. cit.,
268), proprio l'inserzione dell'art. 59 nel corpo della legge
fondamentale dello Stato testimonia a chiare lettere che alla
scadenza del mandato il Presidente della Repubblica conserva una
posizione costituzionalmente rilevante la cui messa a fuoco non è
priva d'interesse. Al tempo stesso, la norma in questione gioca un
ruolo decisivo per ricostruirne lo status giuridico: in questo senso
infatti la ratio dell'articolo è stata quella di inserire soggetti
forniti di un patrimonio di esperienza da utilizzare nella gestione
costituzionale dello Stato e quindi al tempo stesso capaci di
garantire la continuità dell'ordinamento e la salvaguardia dei suoi
valori fondamentali. Accordando l'ingresso al Senato all'ex Capo
dello Stato i Costituenti non intesero conferirgli un ruolo di
soggetto politico attivo, come parrebbe desumersi dalle
caratteristiche del consesso senatoriale: l'approvazione dell'art. 59
fu piuttosto il mezzo attraverso cui venne sanzionata la qualità di
"consigliere" nelle ... questioni istituzionali di chi è stato
Presidente della Repubblica; si trattò di una soluzione di
compromesso rispetto alla primitiva formulazione del testo
costituzionale redatto dalla Commissione dei settantacinque nella
quale (art. 56) il Senato veniva delineato come una Camera dei
meliores, composta da coloro che "per cariche ed uffici ricoperti, e
per la loro posizione e l'attività che svolgono, danno fondata
presunzione di capacità politica, amministrativa, tecnica" della
quale avrebbero potuto farne parte soltanto una limitata lista di
eleggibili, tra cui appunto gli ex Presidenti della Repubblica.
Accanto a ciò vi sono tutta una serie di norme convenzionali, di
regole di correttezza o più semplicemente di canoni di opportunità
politica o di costume il cui insieme dà vita ad un mosaico del tutto
peculiare: si può fare riferimento ad esempio al rispetto del c.d.
"segreto d'ufficio" (G.U. Rescigno, Art. 87, in Commentario della
Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1978, 195) quale
limite giuridico che comprime la libertà di manifestazione, del
pensiero dell'ex Presidente; nel senso cioè che il segreto d'ufficio
resiste anche dopo la scadenza della carica. In proposito è da dire
che sui fatti di cui è venuto a conoscenza nel corso del mandato e
in ragione della sua posizione, l'ex Capo dello Stato è tenuto a
mantenere un assoluto riserbo, tanto che ben potrebbe ad esempio
rifiutarsi di testimoniare dinanzi ad una Commissione parlamentare o
all'autorità giudiziaria ordinaria.
Dagli elementi ora esposti, si ricava che il Capo dello Stato,
una volta cessato dalle funzioni, acquisisce comunque uno status del
tutto peculiare, che i Costituenti hanno ritenuto opportuno
disciplinare e che non può non ripercuotersi sulla questione ora in
esame. In sintesi, questa difesa ritiene che l'avere rivestito la
carica di Presidente della Repubblica, abbia di per sè una sorta di
"effetto di irradiamento" sulla posizione del soggetto cessato dalla
carica. E sarebbe quindi contraddittorio che l'odierno ricorrente,
pur senatore di diritto e a vita, non avesse più, in quanto
terminato il mandato di Presidente, alcuna legittimazione a sollevare
un conflitto tra poteri, trattandosi di fatti che riguardavano
l'ufficio presidenziale durante l'esercizio del suo mandato e per i
quali non vi è stato ancora alcun giudicato.
Dette considerazioni inducono a ritenere più che ragionevole e
dunque confidare che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari
ammissibile il conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato che
col presente viene sollevato.
3. - Il "tono" costituzionale del conflitto.
Queste conclusioni, motivate sotto il profilo soggettivo,
acquistano ancora maggiore pregnanza se passiamo al profilo
"oggettivo" del conflitto.
In proposito non sussiste dubbio alcuno che il presente conflitto
tra poteri abbia natura costituzionale, ovvero - come si usa dire -
il conflitto abbia un "tono" costituzionale.
È noto infatti come il conflitto tra poteri dello Stato sia una
"controversia costituzionale riguardante l'interpretazione o
l'applicazione delle norme di competenza; in termini più precisi,
come una controversia intorno alla appartenenza di una potestà, che
interessa la sfera costituzionale e che ha come oggetto
l'interpretazione o l'applicazione di norme costituzionali di
competenza. Il conflitto costituzionale trae origine da un'attività
viziata (o almeno ritenuta tale) per una violazione di limiti di
competenza segnati da una norma costituzionale: in genere,
dall'attività di un organo costituzionale il quale, violando i
limiti posti alla sua sfera di attribuzioni, abbia invaso o menomato
la sfera di potestà propria di altri organi" (così A. Pensovecchio
Li Bassi, voce Conflitti costituzionali, in Enc. dir., VIII, 1961,
1002).
Ed infatti il conflitto ha a che vedere con il rispetto del
disegno tracciato dal Costituente e non è limitato al caso di
vindicatio potestatis ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui
dall'illegittimo esercizio di un potere altrui consegua la
menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnata
all'altro soggetto.
Nel caso di specie il conflitto nasce da eccedenze del potere
giudiziario e, più precisamente, dalla ascrizione di
responsabilità, nei confronti del senatore Francesco Cossiga per
atti e comportamenti, nel caso di specie, il c.d. potere di
esternazione, che sono ricollegabili alla funzione presidenziale.
Si è infatti in presenza di una serie di atti dell'autorità
giudiziaria invasivi e menomativi delle prerogative costituzionali
dell'ufficio presidenziale, più precisamente del regime delle
immunità di cui gode il Capo dello Stato ai sensi dell'art. 90 della
Costituzione.
Detto regime trova giustificazione costituzionale nella
necessità di proteggere da eventuali abusi l'esercizio delle
funzioni attribuite a determinati soggetti. Ciò significa - come è
stato ritenuto in dottrina - che già in sede di definizione di tali
prerogative, il Costituente e il legislatore costituzionale si erano
posti il problema del bilanciamento fra opposte esigenze,
circoscrivendo e delimitando in nome di quei valori l'esercizio della
funzione giurisdizionale. Nel nostro ordinamento dunque, nel quale la
ripartizione costituzionale delle competenze tra gli organi dello
Stato è garantita attraverso lo strumento del conflitto di
attribuzione, deve essere la Corte costituzionale, e nessun altro
organo, a risolvere le controversie che possono insorgere tra gli
organi giudiziari e gli organi titolari delle immunità a fronte di
un eventuale uso distorto delle attribuzioni a ciascuno assegnate. La
controversia riguarderà dunque la delimitazione costituzionale delle
attribuzioni del potere giudiziario in riferimento alle norme sulle
immunità.
Certo è che fa molto dubitare l'asserita compatibilità
costituzionale di una verifica effettiva di ciò che sia esercizio
delle funzioni presidenziali e di ciò che non lo sia lasciata alla
giurisdizione ordinaria. Del resto, anche a voler sostenere - e certo
sarebbe una tesi errata - l'estraneità del contenuto delle
esternazioni del senatore Francesco Cossiga rispetto all'esercizio
delle funzioni presidenziali, il tema delle immunità presidenziali
è questione delicatissima e ad altissimo tasso di "politicita'",
tanto che si ritiene a dir poco inopportuno che l'autorità
giudiziaria possa spingersi a sindacare le funzioni presidenziali
costituzionalmente stabilite, qualificando come estranee ad esse
esternazioni magari soltanto non gradite.
La Corte di cassazione, del resto, pur ritenendo di rimettere
all'autorità giudiziaria il compito di accertare se l'atto compiuto
sia funzionale o extra funzionale, fa "salva la facoltà per il
Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto di attribuzione
per menomazione" di fronte alla Corte costituzionale".
In questo modo di procedere risulta pertanto palese che la stessa
suprema Corte si è posta il problema della competenza alla
identificazione delle materie oggetto di riserva di immunità e pur
risolvendo la questione in modo contraddittorio - considerato appunto
che attribuisce detto potere alla autorità giudiziaria ma ammette
nel contempo la sollevabilità del conflitto per menomazione da parte
del Presidente - pone un punto fermo: e cioè l'ex Presidente della
Repubblica, senatore Francesco Cossiga, è legittimato a sollevare il
conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato.
L'interesse al ricorso nasce dal fatto che la determinazione
concreta del contenuto delle immunità presidenziali ex art. 90
Cost., in particolare per quanto qui interessa, è stato intaccato
dalla sentenza della suprema Corte di cassazione, rendendo
inevitabile il conflitto - che peraltro, giova ribadirlo, sembra
auspicare la stessa Corte di cassazione - nella misura in cui viene
legittimata l'autorità giudiziaria ordinaria ad intervenire in un
campo, quello appunto delle immunità costituzionali, che le è del
tutto estraneo.
Vero è che la identificazione delle materie oggetto di riserva
di immunità è competenza riservata alla Corte costituzionale, a
norma dell'art. 37 della legge 87 del 1953 per cui il conflitto tra
poteri sorge per la delimitazione della sfera di attribuzioni
determinata per i vari poteri da norme costituzionali, mentre
l'art. 38 stabilisce poi che la Corte risolve il conflitto
dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni contestate e,
ove sia stato emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla.
Il punto centrale è l'assoluta incompatibilità e contraddizione
tra l'interpretazione accolta della figura presidenziale come ciò
che vi è di permanente, di superiore, di indiscusso, di comune a
tutti nella vita nazionale, come interprete degli interessi superiori
della nazione e la successiva asserzione di un controllo
giurisdizionale ordinario sulla natura e sui limiti della
irresponsabilità presidenziale, a tutela dei diritti dei terzi
coinvolti.
Per concludere su questo punto, questa difesa auspica che il
conflitto ora proposto venga dichiarato ammissibile; il che
consentirebbe alla ecc.ma Corte costituzionale, nella seconda fase
del giudizio, di delimitare le attribuzioni in contestazione,
tracciando in concreto il confine dei poteri dell'autorità
giudiziaria nei confronti delle immunità presidenziali ex art. 90
Cost., così come ha fatto in relazione all'art. 68 della
Costituzione.
Ma vi è un'altra ragione - questa volta di opportunità - che
suggerisce che la Corte si pronunci sull'ammissibilità del
conflitto. Dichiarare ammissibile il conflitto consentirebbe a
privare di fondamento quelle posizioni, peraltro isolate della
dottrina, che hanno stigmatizzato come "sconcertanti" alcune
affermazioni contenute nelle decisioni della prima sezione civile
della Corte di appello di Roma che, in riforma delle impugnate
sentenze del Tribunale civile di Roma, hanno dichiarato improponibile
le domande di risarcimento dei danni avanzate nei confronti del
senatore Cossiga. Come può desumersi dalla lettura degli atti, cui
si rinvia, la Corte di appello di Roma, nella sua articolata
motivazione si è richiamata - tra le varie e articolate
argomentazioni - alla nota tesi di Carlo Esposito, secondo la quale
anche al Presidente della Repubblica deve riconoscersi la
possibilità di fluire della libertà di manifestazione del pensiero
che la Costituzione riconosce a tutti. Avverso questa argomentazione
si è testualmente sostenuto (A. Pizzorusso, in Giur. cost., 1998,
2853 ss., spec. 2857) che "se, nel caso del Presidente della
Repubblica, ciò dovesse comportare l'eliminazione di qualunque
limite a tale libertà, perchè mai lo stesso ragionamento non
dovrebbe valere anche per qualunque altro soggetto ed in particolare
per qualunque altro titolare di un munus pubblico anche diverso da
quello del Presidente che comporti una qualche limitazione di tale
libertà? (...). In realtà, l'argomento secondo cui costituirebbe
una funzione propria del Presidente, se non quella di commettere
reati, quanto meno quella di stabilire "a suo insindacabile giudizio"
in quali casi il commetterli sia indispensabile "per lo svolgimento
della funzione di monito e di persuasione oltrechè di garante dei
valori costituzionali di cui è senz'altro uno dei maggiori esponenti
quale viva vox constitutionis" è di rara speciosità, se si osserva
che esso tende a stabilire un parallelo con l'ipotesi dell'immunità
parlamentare ex art. 68, comma l, della cui applicabilità, secondo
la discussa giurisprudenza sopra riferita, sarebbe comunque giudice
esclusivo la camera di appartenenza dell'autore di un fatto conforme
ad una fattispecie penale e non l'autore stesso. Non si può non
rammentare infatti che, nel caso del parlamentare, non è lui stesso
a decidere, bensì la camera, della quale fanno parte molti altri
soggetti (e qualcuno potrebbe pensare che lui abbia un qualche
dovere, almeno morale, di astenersi) e soprattutto che la camera non
dispone di un potere arbitrario, ma ad essa spetta soltanto di
valutare se la persecuzione del suo membro non sia determinata da
intento persecutorio diretto a nuocere all'esercizio della funzione
parlamentare (e non soltanto alla persona fisica). Si aggiunga che il
giudizio della camera non è "insindacabile", ma può costituire
oggetto, quanto meno, di un ricorso per conflitto di attribuzioni (il
che dimostra che esso non costituisce una valutazione puramente
fondata sull'arbitrio, ma un'applicazione della legge). Nel caso in
esame, invece, secondo la Corte d'appello, la decisione circa
l'applicabilità dell'immunità spetterebbe insindacabilmente allo
stesso autore del fatto per cui si dovrebbe procedere".
Il tenore di queste argomentazioni, oltre a non cogliere nel
segno, devono essere respinte. A parte infatti una considerazione di
carattere generale circa il diritto della libertà di manifestazione
del pensiero a tutti riconosciuto e dunque anche al Presidente della
Repubblica, peraltro già fortemente limitato anche in
misura maggiore rispetto ad altri titolari di organi, vero che - per
usare le parole di G. Guarino (Il Presidente della Repubblica, in
Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 903 ss.) - "Noi dobbiamo partire dalla
constatazione che il principio generale del nostro ordinamento non è
quello della limitazione dei diritti privati in funzione delle
cariche pubbliche, ma è al contrario quello che il cittadino non
deve subire alcuna limitazione dei suoi diritti per il solo fatto di
ricevere una nomina dallo Stato. Il diritto politico di accedere ai
pubblici uffici e alla cariche elettive (art. 51 Cost.) non è
alternativo con tutti gli altri, ma viene anzi a conchiudere la serie
dei diritti pubblici dei cittadini".
Inoltre - ed è ciò che qui interessa - consentendo all'ex
Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto, ed essendo
quindi lo stesso senatore Francesco Cossiga a volere che la Corte
costituzionale intervenga in materia, verrebbe meno il paventato
rischio - peraltro tutto da dimostrare - per il quale la decisione
circa l'applicabilità dell'immunità spetterebbe insindacabilmente
allo stesso autore del fatto per cui si dovrebbe procedere.
4. - Il problema della responsabilità giuridica del Capo dello
Stato.
Il tema della responsabilità giuridica del Presidente della
Repubblica - da distinguere rispetto alla c.d. responsabilità di
carattere politico che non interessa in questa sede - è stato da
sempre dibattuto dalla dottrina costituzionalistica, divisa
sull'interpretazione di tale prerogativa costituzionale, in ragione
delle più diverse ricostruzioni del complessivo ruolo costituzionale
da riconoscere al Capo dello Stato.
Sul tema - ci preme ricordarlo - regna la più assoluta
incertezza interpretativa, non solo della giurisprudenza che - come
si è visto - ha variamente deciso in ordine ai problemi riguardanti
la responsabilità giuridica del Capo dello Stato (per fatti commessi
tanto al di fuori dell'esercizio delle proprie funzioni, quanto prima
di assumere la carica di Presidente della Repubblica), ma ancor più
della dottrina, a dimostrazione che la materia ha ricevuto una
configurazione a livello costituzionale talmente ambigua che è assai
arduo qualunque tentativo di ricostruzione di essa in chiave
unitaria.
Innanzitutto il tema della responsabilità deve essere analizzato
in prospettiva diacronica, poichè l'evoluzione storica subita dal
ruolo del Capo dello Stato ha influenzato anche la concreta
estensione delle sue prerogative. In questa prospettiva, al principio
monarchico, cui corrisponderebbe l'idea di un Capo dello Stato quale
organo sovrano, collocato in posizione preminente rispetto agli altri
organi costituzionali, si sarebbe sostituito il principio
repubblicano, che contempla l'idea di un Capo dello Stato "organo tra
gli organi", soggetto al pari degli altri alla Costituzione (così F.
Pergolesi, Diritto costituzionale Padova, 1963, I, 398).
Di conseguenza, mentre nelle esperienze monarchiche "la persona
del Re è sacra e inviolabile" - come espressamente contemplato, ad
esempio, dall'art. 4 dello Statuto Albertino - ovvero totalmente
immune dalla legge penale e quindi assolutamente irresponsabile (cfr.
E. Crosa, La monarchia nel diritto pubblico italiano, Torino, 1922,
22, che concepisce l'immunità del capo dello Stato come un attributo
che consegue alla "regalità nel complesso sociale storico ed etico
che rappresenta"), detta irresponsabilità c.d. ratione personae,
tipica appunto delle monarchie, non sarebbe più concepibile negli
ordinamenti repubblicani, nei quali è costituzionalmente sancita
l'origine popolare della sovranità [ad es. A. Pace, Le forme
extrapenali di responsabilità del Capo dello Stato, in Il Presidente
della Repubblica (a cura di M. Luciani e M. Volpi Bologna, 1997, 371
ss]. Si tratterebbe dunque di una irresponsabilità oggettivata nella
Costituzione che ne definisce e circoscrive il ruolo e non
personificata nella sacralità dell'istituzione regia (C. Mortati,
Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1975, I, 540-541).
In sintesi, negli Stati monarchici (come ricorda C. Cereti,
Diritto costituzionale, Torino, 1963, 392) il "carattere vitalizio
dell'ufficio regio esigerebbe, necessariamente, la sua più assoluta
irresponsabilità (non nel senso ch'egli si trovi al di sopra delle
leggi, ma nel significato ch'egli non possa essere oggetto di alcuna
sanzione"). In questo senso lo Statuto Albertino affermava, appunto,
la sacralità e inviolabilità del Sovrano: e se con il primo termine
si faceva riferimento a specifiche regole di correttezza, che
dovevano assicurare al Capo dello Stato un particolare prestigio
formale, con il secondo non solo si indicava la speciale tutela
penale che ricopriva la persona del Re, ma anche, e specialmente, si
voleva intendere la sua irresponsabilità (sotto il profilo penale,
l'incapacità processuale del Re era assoluta; nel campo della
responsabilità civile, in particolare in Italia, si era ammesso il
danneggiato a rivolgersi all'Amministrazione della Casa Reale per il
risarcimento del danno subito; sotto il profilo della responsabilità
politica il principio per cui "il Re non può mai far male", ossia
"the King can do no wrong", era stato concretamente realizzato
affiancando sempre al Sovrano almeno un ministro, che assumesse tale
responsabilità per ogni suo atto, sulla base del principio: "il Re
non può mai agire da solo, cioè the King cannot act alone").
Analoghe disposizioni circa l'irresponsabilità del Capo dello
Stato sono attualmente previste dai testi costituzionali di
ordinamenti che conoscono la monarchia parlamentare. Ad esempio
art. 88 Cost. Belgio: "La persona del Re è inviolabile; i suoi
ministri sono responsabili"; art. 13 Cost. Danimarca: "Il Re è
irresponsabile e la sua persona è inviolabile e sacra. I ministri
sono responsabili dell'esercizio dei poteri di Governo"; art. 4 Cost.
Lussemburgo: "La persona del Granduca è inviolabile"; art. 7 Cost.
Svezia: "Il Re non può essere perseguito penalmente per i suoi atti
o per le sue omissioni. Il Reggente non può essere messo in stato di
accusa per gli atti o le omissioni compiuti nella qualità di Capo
dello Stato".
La scelta per la forma repubblicana seguita da quella per la
forma di governo parlamentare si sono rivelate significative per
determinare la portata dell'irresponsabilità presidenziale
nell'attuale sistema costituzionale. Ed infatti l'art. 90 Cost. che
statuisce la "non responsabilita'" del Presidente della Repubblica
per gli atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni fatta
eccezione per i reati di alto tradimento e attentato alla
Costituzione; è frutto di quelle scelte.
È evidente dunque che il regime della responsabilità del Capo
dello Stato è derivato da come l'Assemblea costituente ha delineato
la posizione di tale organo nel sistema costituzionale. Posizione -
quella riconosciuta al Presidente della Repubblica dalle norme
costituzionali - a dir poco ambigua, che spiega le difficoltà della
dottrina a ricostruire in maniera unitaria funzioni e responsabilità
dell'organo, per certi profili assimilabile ad una struttura
governante e per altri ad una struttura garante dell'ordinamento.
Ed infatti, pur condividendo l'idea di fondo che il Capo dello
Stato è organo di garanzia costituzionale (nell'accezione che ne ha
dato S. Galeotti, La garanzia costituzionale (presupposti e
concetti), Milano, 1950, nonchè Id., voce Garanzia costituzionale,
in Enc. dir., XVIII, Milano, 1969, 491. ss.), la dottrina si è
divisa tra chi ha preferito accentuarne i "profili governanti" e chi
invece quelli "garanti" (l'alternativa è stata prospettata in questi
termini da S. Galeotti, Il Presidente della Repubblica: struttura
garantistica o struttura governante?, in G. Silvestri (a cura di), La
figura e il ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema
costituzionale italiano, cit., 17 ss.).
Certo è che - come autorevolmente sostenuto - è da considerare
"un luogo comune quello che vuole che i nostri costituenti abbiano
inteso creare un Presidente debole. Essi intesero piuttosto creare un
governo parlamentare a maglie larghe, affidato per la sua effettiva
determinazione alla pratica applicativa, entro cui il parlamento
avrebbe dovuto essere sufficientemente libero nella individuazione
della maggioranza di governo, ma in cui anche il Presidente avrebbe
dovuto occupare uno spazio consistente, dedicato all'esercizio del
proprio potere d'influenza. I costituenti confidavano anche nel ruolo
d'influenza, di mediazione, di arbitrato che avrebbe svolto il
Presidente della Repubblica" (così, M. Fioravanti, Sovranità e
forma di governo, relazione al Convegno su Costituzione e Repubblica,
Firenze, 1997, paper, 9, pubblicato sul sito Internet - HYPERLINK
"http://www.bdp.it/costituzione" www.bdp.it/costituzione ).
Nella prima accezione, cioè nella accentuazione dei profili
"governanti", già nel 1960 Carlo Esposito sosteneva, secondo una
formula che è stata a più riprese riproposta e che è diventata
famosissima che: "(...) la tesi del Capo dello Stato come organo
politico imparziale o supra partes appartiene al mondo delle
ricostruzioni mistiche e non a quello delle definizioni realistiche
del Capo dello Stato (...). Secondo ogni seria ricostruzione
realistica, quando si attribuiscono poteri al Capo dello Stato (e in
particolare quando si attribuiscono poteri sottratti alla prevalente
volontà ministeriale) questi non sono dati alla "Dea Ragione", ma a
un uomo con i suoi vizi e con le sue virtù, con le sue passioni e
con i suoi inevitabili orientamenti, che (...) nell'esercizio delle
sue funzioni sarà animato dal desiderio di attuare o conservare il
proprio potere, di far valere e prevalere (sia pure nei limiti
segnati dal diritto) il proprio potere, i propri orientamenti, le
proprie idee sulle altre. L'unica distinzione qualitativa tra il
potere del Capo dello Stato irresponsabile, salvo i casi di grave
illegalità, e inamovibile, a vita o per tempo determinato, e quello
degli altri organi politici, in regime parlamentare, non è nella
imparzialità del Capo dello Stato, ma se mai nella
"personalizzazione" del suo potere (C. Esposito, voce Capo dello
Stato, in Enc. dir. VI, 1960, 236).
Altri autori, invece, riconoscono in capo al Presidente della
Repubblica un potere di indirizzo politico costituzionale attraverso
il quale dovrebbe darsi attuazione ai fini costituzionali (G. Motzo,
Il potere di esternazione e di messaggio (Appunti), in Arch. giur.
Serafini, CLII, 1957, 22 ss; P. Barile, I poteri del Presidente della
Repubblica, cit., 308-309; E. Cheli, Atto politico e funzione di
indirizzo politico, Milano 1961, 97 ss. nonchè dello stesso autore,
art. 89, in Commentario della Costituzione, cit., 145 ss.) e limitare
"l'azione delle forze di maggioranza" in quanto garante degli
"indirizzi fondamentali, unitari e permanenti della comunità
statale" (cfr. V. Crisafulli, Aspetti problematici del sistema
parlamentare vigente in Italia, in Studi per E. Crosa, I, Milano,
1960, 652 ss; cfr. anche A. Baldassarre C. Mezzanotte, Il Presidente
della Repubblica fra unita maggioritaria e unità nazionale, in Quad.
cost. 1985, 7 ss P. Biscaretti di Ruffia, Le attribuzioni del
Presidente della Repubblica, in Riv. trim. dir. pubbl., 1963, 280).
Viceversa, sul versante opposto, si schierano coloro i quali sia
pure con posizioni differenziate - riconoscono al Presidente della
Repubblica esclusivamente un ruolo di garanzia costituzionale (così
G. Guarino, Il Presidente della Repubblica italiana. cit., U. De
Siervo La responsabilità penale del capo dello Stato, in Il
Presidente della Repubblica, cit., 345 ss A. Pace, Le forme
extrapenali, cit., 371 ss R. Romboli, Presidente della Repubblica e
Corte costituzionale, in Il Presidente della Repubblica, cit., 348 ss
L. Carlassarre, art. 90, cit., 149 ss.), da intendersi nel modo più
vario: alcuni interpretano il concetto in senso lato, ovvero il Capo
dello Stato sarebbe chiamato "non a decidere ma a far decidere (...),
a richiamare le ragioni dell'unità nei confronti della dialettica
politica, a salvaguardare l'indipendenza degli apparati di garanzia
in senso ampio (...) rispetto agli interessi e alle vedute di parte
che legittimamente si esprimono nel continuo Parlamento Governo"
(così V. Onida, L'ultimo Cossiga: recenti novità nella prassi della
presidenza della Repubblica, in Quad. cost., 1992, 168); per altri,
garanzia costituzionale vuol dire più semplicemente tutelare la
conservazione, l'osservanza e l'attuazione della Costituzione da
parte degli organi costituzionali, assicurando la regolarità formale
e sostanziale del loro funzionamento e della loro azione (S.
Galeotti, Garanzie costituzionali, cit., 491; M. Galizia, Studi sui
rapporti tra Parlamento e Governo, Milano, 1972, 291; C. Mortati,
Istituzioni di diritto pubblico cit., II, 1223 ss C. Lavagna,
Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1986, 473 ss.).
Alle diverse interpretazioni circa la posizione del Capo dello
Stato nel sistema costituzionale italiano, si ricollegano anche
diverse interpretazioni in ordine alla sua responsabilità giuridica.
Coloro i quali tendono a rico-struire il ruolo del Presidente
accentuandone i profili "governanti" sono, in genere, propensi a
riconoscerne anche la sostanziale immunità, invocando la necessità
di garantire la libertà e l'autonomia del Presidente nell'esercizio
delle proprie funzioni.
Si pensi, ad esempio, a coloro che hanno sostenuto che "in
ipotesi di crisi dell'intero sistema" il Presidente della Repubblica
potrebbe ergersi a supremo reggitore dello Stato, comandando "quel
che resta dell'apparato burocratico e militare anche senza previa
legittimazione formale" (così G. U. Rescigno, Il Presidente della
Repubblica. Art. 87, in Commentario della Costituzione, cit., 146),
oppure assumendo "poteri dittatoriali" (F. Modugno, D. Nocilla, voce
Stato d'assedio, in Noviss. dig. it., XVIII, Torino, 1957, 290-291),
ovvero sostituendosi al Parlamento e provvedendo "con ministri da lui
nominati e godenti della sua fiducia (invece di quella del
parlamento)" (cfr. C. Esposito, voce Capo dello Stato, cit.). Ebbene,
per questa dottrina, il Capo dello Stato è, e non può non essere,
salvo che per i reati di alto tradimento e attentato alla
Costituzione, totalmente irresponsabile.
E "questa irresponsabilità penale, poi, è sostanziale e non
solamente processuale; cioè non solo impedisce- che il Presidente
della Repubblica venga processato, ma addirittura impedisce che il
fatto possa essere considerato illecito, con la conseguenza
fondamentale che l'uomo Presidente della Repubblica resta
irresponsabile giuridicamente anche dopo che è cessato il suo
mandato" (così G. U. Rescigno, Corso di diritto pubblico, Bologna,
1997, 487).
Il Capo dello Stato, cioè, stando a questa interpretazione,
godrebbe di una vera e propria "immunità di diritto sostanziale"
concernente "i fatti commessi nel periodo di tempo in cui esistono i
presupposti dell'immunità; e tali fatti restano sottratti alla
sanzione penale anche dopo che l'immunità è cessata" (A. Pagliaro,
voce Immunità, in Enc. dir., XX, 1970, 218). Ciò che, detto in
altri termini, equivale a riconoscere in capo al Presidente della
Repubblica una vera e propria immunità assoluta del tutto parificata
a quella della quale godeva il Sovrano in regime monarchico proprio
perchè collegata direttamente alla loro persona in forza del
"carattere "sacro dell'istituzione regia" (cfr. C. Mortati,
Istituzioni, cit., 549-550).
Al contrario, coloro che ricostruiscono il ruolo del Capo dello
Stato in chiave "garantistica" ne ammettono la responsabilità
giuridica con l'unica eccezione dei reati posti in essere
nell'esercizio delle funzioni presidenziali, con la conseguenza che
per costoro sarebbe sempre possibile ricorrere in giudizio sia per i
reati extrafunzionali sia per quelli commessi prima dell'assunzione
della carica: si sostiene in proposito che "il prestigio delle
istituzioni sarebbe assai più gravemente compromesso nel caso in cui
un capo dello Stato colpevole, o anche sospetto, di- un reato comune
rimanesse in carica esente da processo" (così L. Carlassarre, Art.
90, cit., 151; A. Pace, Le forme extrapenali cit., 375. V. anche, nel
medesimo senso G. Ferrara, Sulla responsabilità penale del
Presidente della Repubblica, in Studi in onore di M. Mazziotti di
Celso, I, Padova, 1995, 597; F. Dimora, Alla ricerca della
responsabilità del capo dello Stato, Milano, 1991, 114; V.
Angiolini, Le braci del diritto costituzionale ed i confini della
responsabilità politica, in Riv. dir. cost., 1998, 57 ss., spec.
96).
A tutela del Capo dello Stato, cioè, sarebbe disposta soltanto
"una parziale immunita'" limitata "agli atti posti in essere
nell'esercizio della funzione presidenziale" (V. Crisafulli, Lezionir
II, 2, cit., 457 e C. Rossano, voce Presidente della Repubblica, I,
Diritto costituzionale, in Enc. giur. Treccani, XXIV, Roma, 1991, 4),
il che equivale a dire che la sua irresponsabilità rimane
"strettamente circoscritta", fatta eccezione per i reati di alto
tradimento e attentato alla Costituzione, a quei fatti connessi
all'esercizio delle sue funzioni sussistendo perciò "con riguardo ad
ogni altra possibile ipotesi piena responsabilità anche di ordine
penale della persona investita della carica" (cfr. V. Crisafulli,
Lezioni, II, 2, cit., 458).
Premesse le suesposte considerazioni sulle diverse opzioni,
interpretative del ruolo del Capo dello Stato nell'ordinamento
costituzionale italiano, bisogna cominciare ad entrare nel merito
della questione in esame al fine di chiarire se il Sen. Francesco
Cossiga possa essere chiamato a rispondere di alcune affermazioni
ritenute dagli onorevoli Flamigni e Onorato lesive del loro onore e
dignità.
Si tratta dunque di verificare se dette "esternazioni" possano
considerarsi coperte dal principio di irresponsabilità sancito
dall'art. 90 della Costituzione per gli atti compiuti dal Presidente
della Repubblica nell'esercizio delle sue funzioni.
In primo luogo ci preme sottolineare che detta verifica era già
stata ampiamente effettuata dalla Corte d'apello di Roma, la quale
non solo non si era sottratta alla valutazione delle dichiarazioni
del Presidente Cossiga, ma anzi, al contrario, ne aveva puntualmente
verificato la (eventuale) portata "offensiva" e la riconducibilità o
meno alle funzioni presidenziali, ritenendo l'ambito della funzione
presidenziale non circoscrivibile ai soli atti controfirmabili, come
aveva erroneamente ritenuto il Tribunale civile di Roma.
In secondo luogo è da precisare che l'irresponsabilità ex
art. 90 Cost. si prospetta (G. Di Raimo, voce Reati ministeriali, in
Enc. dir., XXXVIII, 1987, 1156) "come una causa funzionale di non
assoggettabilità a sanzioni penali, civili o amministrative. Tale
causa, infatti, non impedisce nell'art. 90 il delinearsi del
carattere antigiuridico del fatto, di cui viene a condizionare solo
la punibilità. La ratio della irresponsabilità presidenziale è
quella di coprire, nel modo più largo, ogni atto anche realmente
illecito (...) onde porre al riparo da qualsiasi interferenza di
altri organi una funzione in cui si riassume al vertice l'intero
ordinamento dello Stato; facendovi eccezione solo nei casi in cui
l'azione del Presidente si rivolga contro l'ordinamento stesso nella
sua essenza unitaria e costituzionale. Conseguentemente - per autore
- devono respingersi le diverse opinioni che sono state espresse in
dottrina sull'irresponsabilità presidenziale e che collocano la
stessa in un momento anteriore al completarsi dell'astratta figura
del fatto di reato. Quelle che affermano trattarsi di una incapacità
penale o di una sottrazione alla generale obbligatorietà dei
precetti giuridici (...); e quella, infine, che vi individua una
causa di giustificazione. È anche da escludere che ricorra una
ipotesi di esenzione, dalla giurisdizione, il che comporterebbe la
procedibilità degli illeciti funzionali, diversi dalle due figure
previste dall'art. 90, dopo la cessazione dalla carica".
In sintesi, non vi è dubbio dunque che la precisa ricostruzione
operata dalla Corte di appello di Roma lungi dal ridursi ad una
immotivata affermazione di guarentigie sovrane, descrive al
contrario, con ampiezza di motivazione e di argomenti, il ruolo e le
funzioni dell'istituzione Presidente della Repubblica così come è
venuta delineandosi nella forma di governo, attraverso una realistica
ricostruzione dell'organo presidenziale nell'ordinamento italiano e
in specie della sua capacità di incidere sull'attività di indirizzo
politico.
Non a caso la disciplina costituzionale dedicata al Presidente
della Repubblica è stata riconosciuta dotata di elasticità, onde
consentire di adattarsi dinamicamente alle contingenze politiche
esterne ed a tutti i possibili mutamenti degli assetti istituzionali
e che la categoria degli atti presidenziali coperti della immunità
ex art. 90 Cost., in quanto ricomprendente fatti e comportamenti, è
stata ritenuta ben più ampia di quella indicata dal precedente
art. 89 e ricomprendente solo atti.
Se infatti le prese di posizione del Presidente anche quelle a
contenuto politico, potessero essere sindacate, si porrebbe il Capo
dello Stato in una posizione persino deteriore rispetto a quella del
parlamentare e, di fatto, gli si impedirebbe di esercitare la
posizione costituzionale di rappresentanza dell'intera Nazione, con
gravi ripercussioni sul complessivo assetto istituzionale .e sulle
garanzie dei cittadini. Sotto questo profilo, basterà ricordare che
la Costituzione affida al Presidente le funzioni primarie di Capo
dello Stato e di rappresentante dell'unità nazionale, cioè di
soggetto tendenzialmente autonomo dai circuiti fiduciari
di maggioranza e quindi garante di tutti i cittadini, anche di quelli
che non si riconoscono nell'indirizzo politico governativo (come
conferma l'art. 83, terzo comma Cost., con l'aspirazione della Carta
fondamentale, realizzatasi più volte nella prassi, ad un'elezione di
un Capo dello Stato espressione di una maggioranza più ampia di
quella di governo). In altri termini, se le comunicazioni del
Presidente (quelle a contenuto politico, ovviamente) non godessero
del regime di irresponsabilità di cui all'art. 90, comma 1, Cost.
verrebbe meno proprio la garanzia di assoluta indipendenza del Capo
dello Stato nei confronti di qualsiasi altro organo costituzionale e
si porrebbe, di fatto, il Presidente della Repubblica in una
inaccettabile posizione di subalternità, certamente lontana anche
dalla visione dei Costituenti e dall'idea, comunque superata, di un
Capo dello Stato del tutto estraneo alla formazione dell'indirizzo
politico-costituzionale del Paese.
5 - Il potere di "esternazione" del Presidente della Repubblica.
Si entra in questo modo nella delicatissima e assai dibattuta
questione del potere di "esternazione" del Presidente della
Repubblica.
In via di principio, si ritiene che non si possa negare al
Presidente della Repubblica di esprimere proprie valutazioni ed
orientamenti laddove essi siano ritenuti indispensabili per lo
svolgimento delle funzioni che la Costituzione gli attribuisce. È
d'altra parte da tempo acquisito il principio che nell'espressione
della funzione rappresentativa del Capo dello Stato questi provvede
"alla realizzazione di un autonomo indirizzo, volto a garantire il
rispetto e l'attuazione di quei principi costituzionali nei quali si
identificano gli interessi unitari dell'intera comunità e a tal fine
materialmente espresso attraverso una molteplicità di comportamenti
coperti dalla irresponsabilità del Capo dello Stato, anche se non
espressi attraverso atti formalmente prescritti" (M:C. Grisolia,
Potere di messaggio ed esternazioni presidenziali Milano, 1986, 23
ss.).
Vero è che - come è stato ben rilevato (V. Onida, L'ultimo
Cossiga: recenti novità nella prassi della Presidenza della
Repubblica, in Quad. cost. 1992, 165 ss.) - "Tanto improvvisa e
drastica è stata la messa in discussione, da parte del Capo dello
Stato, da un lato delle norme in vigore, invocando non tanto una
riforma quanto una vera e propria rifondazione del sistema
costituzionale, dall'altro lato di prassi e di convenzioni
consolidate; tanto clamorosa la rivendicazione (quasi sempre più
teorica che pratica, ma non priva di conseguenze) di una diversa
interpretazione dei poteri presidenziali; tanto frequenti e vivaci le
polemiche sollevate dalla prima magistratura dello Stato non solo
verso individui e gruppi, ma anche verso istituzioni costituzionali
(...); tanto brusca e netta la proposizione di un'immagine pubblica
del tutto medita della Presidenza e del suo ruolo, così da indurre
molti ad affermare che d'ora in poi la Presidenza della Repubblica
non potrà più essere la stessa di prima; tanto netta la
dislocazione del posto e del ruolo assunto e rivendicato dalla
Presidenza nel dibattito politico e istituzionale; tanto
improvvisamente ed enormemente accresciuto lo spazio che
nell'informazione quotidiana e nell'attenzione dei mezzi di
comunicazione ha chiesto e ottenuto la Presidenza; tanto diverso,
perfino, il linguaggio con cui il Presidente si è rivolto,
attraverso i mezzi di comunicazione, ai suoi interlocutori o ai
cittadini".
il punto è che è la stessa figura di Capo dello Stato a
collocarsi alla frontiera del sistema degli organi politici e a
risentire in modo molto intenso delle diverse situazioni che si
creano nelle altre "zone" dell'ordinamento costituzionale. Il che
deriva con molta probabilità dalla circostanza che si tratta di una
carica monocratica, cui le decisioni, i comportamenti e la
personalità del suo titolare conferiscono contenuti non mediati
dalla complessità di rapporti di forza e dalla pluralità di
posizioni che caratterizzano altri poteri (tipicamente quello
parlamentare); alla posizione in qualche modo non ben definita che è
propria del Presidente di una Repubblica parlamentare, da un lato
erede formale dell'antico potere assoluto del Sovrano, dall'altro
ormai titolare più di poteri di partecipazione a decisioni altrui
che di poteri attivi esercitati in esclusiva (V. Onida, L'ultimo
Cossiga cit., 167.).
Ma allora, non si può che riprendere il pensiero di Livio
Paladin (voce Presidente della Repubblica, in Enc. dir., XXXV,
Milano, 1986, spec. 240) laddove ha correttamente individuato nella
"eterogenea natura" e "grande complessità delle funzioni
presidenziali", "il fenomeno della "personalizzazione del potere che
non ha mancato di differenziare le une dalle altre Presidenze del
periodo repubblicano: nel senso che ogni Presidente si è ritagliato
il suo ruolo - entro le generiche previsioni costituzionali.
- secondo le caratteristiche umane e politiche della propria
personalità, oltrechè in vista delle concrete occasioni che la
situazione del momento gli veniva offrendo. Quanti hanno gridato allo
scandalo, per il solo fatto che i diversi stili presidenziali
venissero posti in evidenza dagli studiosi e dai commentatori, non
hanno tenuto e non tengono conto dei dati fondamentali della
questione: ossia che il Presidente della Repubblica non è
rigidamente vincolato da norme ben precise e rispondenti ad ogni
evenienza; e che molti fra i poteri presidenziali non si prestano a
venire esercitati di continuo, ma sono attivabili solo in presenza di
certi presupposti, per cui può ben darsi che alcuni di essi non
vengano mai sperimentati da un determinato Presidente e che,
viceversa, altri siano usati con particolare frequenza; che i poteri
stessi sono comunque troppo vasti e troppo impegnativi (...) perchè
siano tutti valorizzabili in pieno: con la conseguenza che si rende
addirittura indispensabile, per ogni titolare della carica in esame,
decidere autonomamente - nella misura consentita dalle circostanze -
quali componenti dell'ufficio debbano venire privilegiate e quali,
invece, mantenute allo stato di quiescenza".
Non si può certo negare che l'aspetto della Presidenza Cossiga
che forse più ha fatto discutere è stato quello delle c.d.
esternazioni attraverso giornali, radio e televisioni in forma
talvolta di opinioni, di giudizi, di moniti, di critiche, di
precisazioni, di battute talvolta anche assai sarcastiche.
Esternazioni che, per il modo in cui sono state proposte dal loro
Autore o, più spesso amplificate dai mezzi di comunicazione, hanno
costituito necessariamente termini di paragone, di adesione, o anche
di ostilità nel dibattito politico e la cui caratteristica, di
novità rispetto al passato, è quella di avere come destinatari,
direttamente e senza intermediari, i cittadini.
Tuttavia, come del resto già osservava G. Motzo (nella voce
Messaggio, in Enc. dir., XXVI, 1976, 146) il Capo dello Stato deve
disporre "dei mezzi che gli consentano di rompere il riserbo,
normalmente imposto all'esercizio delle funzioni che gli sono
commesse dalla Costituzione, per fare appello all'opinione politica
del Paese. Ciò avverrà nei momenti culminanti della vita nazionale
e nelle occasioni in cui la manifestazione del pensiero o la
comunicazione che si rinviene in un atto di esternazione debba - a
suo avviso - esser rivolta, oltrechè all'organo destinatario formale
ed alla cerchia dei destinatari immediati, anche a rendere edotta la
pubblica opinione di eventi e di valutazioni che richiedono una
consapevole partecipazione dei consociati alle vicende costituzionali
ed una adeguata valutazione dell'operato presidenziale".
Si tratta - è noto - di un potere sui cui confini costituzionali
si discute molto e che, comunque, appare in questi anni in rapida
evoluzione, se non in una fase di mutamento radicale. Le cause
strutturali di questo processo vanno ricercate essenzialmente nello
sviluppo della democrazia pluralistica, nell'aumento della
"complessita'" (e quindi dell'insicurezza) sociale e nella grandiosa
crescita dell'importanza della comunicazione politica e dei mass
media (A. Baldassarre - C. Mezzanotte, Gli uomini del Quirinale,
Bari, 1985, 16).
In altri termini, come pure ha dovuto rilevare quella dottrina
più rigida e formalistica nell'interpretazione del potere di
esternazione presidenziale (A. Pace, Esternazioni presidenziali e
forma di governo. Considerazioni critiche, in Quad. cost., 1992, 191
ss.), le esternazioni di Cossiga - che peraltro non differiscono
granchè rispetto a quelle del suo predecessore - vanno interpretate
nel senso della "ricerca costante di una adesione della pubblica
opinione"; la volontà di "attestare coram populo la funzione di
interprete fedele di quella opinione e di tutore della correttezza e
della legalita'"; un "ricorrente pedagogismo
etico-politico-costituzionale che si traduce in critiche direttamente
riferite alla classe politica o a singoli uomini politici e di
governo (...) o, per converso, in esaltazione di valori (...)" (le
frasi virgolettate sono di G. D'Orazio, Presidenza Pertini
(1978-1985). Neutralità o diarchia, Rimini, 1985, 209).
Ma tutto ciò - ci sia consentito - non può in alcun modo essere
oggetto di sindacato da parte dell'autorità giudiziaria.
Vero è che è assolutamente impensabile - per come la figura e
il ruolo del Presidente della Repubblica è stata disegnata dai
Costituenti e per come si è effettivamente evoluta nella forma di
governo - la rigorosa distinzione tra le manifestazioni di pensiero
che il Capo dello Stato compie uti singulus, senza nesso con le sue
funzioni, e le enunciazioni e gli atti riconducibili all'esercizio
della carica.
Ed infatti non vi è dubbio che - come pure si è sostenuto (S.
Galeotti-B. Pezzini, voce Presidente della Repubblica nella
Costituzione italiana, in Dig. disc. pubbl. XI, 1996, 482-483) -
"alle spalle della crescita esponenziale delle esternazioni atipiche,
si ritrova un processo di trasformazione del ruolo e delle forme
della comunicazione politica, in cui le dichiarazioni del Presidente
della Repubblica - come degli altri protagonisti della scena politica
- sono amplificate, sollecitate, create (se non come dichiarazioni,
come notizia ), dalla spasmodica attenzione dei mezzi di
comunicazione. Quando le esternazioni sfuggono alla dimensione
formale, scritta, si rende evidentemente inapplicabile la regola
costituzionale dell'art. 89 Cost., che consente al governo di
esercitare il controllo sui presupposti di legittimità dell'atto
presidenziale, e purtuttavia resta invece applicabile l'art. 90
Cost., che limita la responsabilità diretta del Presidente per gli
atti compiuti nell'esercizio delle funzioni", peraltro "inadatte ad
un controllo di questo genere di comportamenti, dal momento che è
pressocchè impossibile configurare i reati presidenziali nella
specie di reati di opinione; d'altro canto non risultano persuasivi i
suggerimenti diretti a limitare l'irresponsabilità presidenziale,
sia mediante la forma della cosiddetta responsabilità politica
diffusa, che resta una categoria giuridicamente debole, sia riferendo
la responsabilità al Governo, attraverso la artificiosa costruzione
della controfirma implicita, ovvero postulando a carico del Governo
un onere, alternativo, di dare copertura politica al Presidente
nell'esercizio delle sue funzioni ovvero di contestargli formalmente
lo sconfinamento dalle proprie attribuzioni. Queste difficoltà
manifestano specificamente la insussistenza delle basi costituzionali
su cui si è preteso di giustificare la prassi estensiva, sia
richiamando l'art. 21 Cost., sia riconducendola alla qualificazione
di rappresentante dell'unità nazionale; il titolare di un organo
monocratico di vertice - e quì sta il punto - non ha una dimensione
politica privata (la sfera delle esternazioni informali) contrapposta
ad una dimensione pubblica; ha una sfera assolutamente privata, nella
quale peraltro è pienamente responsabile (salva la regola
convenzionale dell'improcedibilità penale durante il mandato),
contrapposta ad una sfera pubblica nella quale esercita le sue
funzioni, che sono solo quelle previste, esplicitamente o
implicitamente, dalla Costituzione. Le esternazioni, di conseguenza,
o riguardano le funzioni, o esorbitano dalle funzioni: non è data la
possibilità di creare attraverso le esternazioni attribuzioni che si
collocherebbero in una zona intermedia (come una funzione generale ed
atipica di esternazione)".
La conclusione è che - come aveva ben affermato la Corte di
appello di Roma - "non si può non riconoscere che riguardo alla
cospicua congerie delle esternazioni non qualificate e non
ascrivibili nè alle funzioni tipizzate nè alla persona privata, ma
in qualche modo riferibili o genericamente connesse alla carica
rappresentativa, alla realizzazione dell'indirizzo
politico-costituzionale, ai poteri di stimolo e di persuasione, ai
poteri di autotutela delle prerogative della istituzione
presidenziale, non può che concludersi a favore della loro
immunita': cioè di esenzione da qualunque responsabilità (civile e
penale, per quel che qui interessa), salvo le ipotesi tassativamente
indicate dalla Carta fondamentale all'art. 90 (alto tradimento e
attentato alla Costituzione)".
Ed è su tali premesse che i giudici della Corte d'appello hanno
fatto giustizia della formalistica teoria dei primi giudici, secondo
la quale le espressioni del potere valutativo del Presidente della
Repubblica dovrebbero comunque manifestarsi con atti formali tipici
in astratto controfirmabili.
Nell'ambito così delineato, la sfera di irresponsabilità
presidenziale è stata dunque riconosciuta "anche per tutti gli atti
e comportamenti non suscettibili di controfirma (...)", il cui
contenuto e la strumentalità è influenzato dalle "condizioni del
momento storico, (dal)l'equilibrio delle forze politiche, (dal)la
forza della legittimazione popolare (...)".
Ciò ha giustamente condotto la Corte d'appello ad affermare che,
di fronte all'aggressione di un "avversario", intenzionato ad
attaccare le qualità morali e di affidabilità della persona fisica
del Presidente "al fine di metterne in discussione la legittimità a
ricoprire la carica più elevata dello Stato...", "la reazione
offensiva tesa a demolire la credibilità dell'avversario medesimo
mediante la denigrazione delle capacità professionali, di giudizio e
di obiettività (...) prima ancora di una legittima difesa,
discriminante in quanto tale la persona fisica del Presidente
titolare dell'organo, va valutata principalmente come forma di
autotutela della carica ricoperta dal sen. Cossiga in quel momento,
ovvero un tentativo di affermare per tale via la perdurante
legittimità e la piena funzionalità dall'alto Ufficio rispetto a (o
nei confronti de) la Comunità nazionale. Autotutela e tentativo non
certo sindacabili, quanto a forma modalità e correttezza in questa
sede giudiziaria ordinaria (...)".
La difesa delle istituzioni autorizza all'occorrenza "di deviare
dai limiti formali ordinari (...) quando l'ostilità e gli attacchi
all'indipendenza dell'organo spingono quest'ultimo a trincerarsi in
una necessaria difesa e con l'utilizzazione delle proprie prerogative
estensibili fin dove lo richieda la difesa stessa della istituzione
(...)", senza rilievo della sfera dei terzi posto che, in questi
casi, è la stessa Carta costituzionale che "ritiene rilevanti e
sindacabili" solo gli interessi supremi dello Stato compendiati nelle
specifiche ipotesi di alto tradimento e di attentato alla
Costituzione.
In buona sostanza, la sentenza ha correttamente definito l'ambito
delle funzioni presidenziali tra le quali ha inserito le
manifestazioni di pensiero del titolare dell'organo "in qualche modo
riferibili o genericamente connesse alla carica rappresentativa
(...)" e tra queste quelle ricollegabili "ai poteri di autotutela
delle prerogative della istituzione presidenziale".
Su questa base, la Corte del merito, con motivazione
ineccepibile; ha correttamente ritenuto di dover superare
l'anacronistica concezione dei poteri e delle prerogative
presidenziali dei Costituenti, costantemente smentita nella prassi
recente e non più compatibile con la logica del sistema
costituzionale.
La Corte d'appello, infatti, ha chiarito che il contenuto e la
strumentalità di atti sostanzialmente ufficiosi del Presidente della
Repubblica è determinata dalla logica del sistema in atto, dalle
condizioni del momento storico, dall'equilibrio delle forze politiche
e dalla forza della legittimazione popolare degli organi
rappresentativi.
Nessuna soluzione sostanziale viene data al problema dalla
suprema Corte di cassazione considerato che essa ritiene che in nome
del diritto vivente, vada radicato, nel primo comma dell'art. 87
Cost., "il diritto del Presidente a parlare nel nome del Paese, anche
al di là delle puntuali competenze affidategli dalla Costituzione,
quale concepita dai Costituenti", riconoscendogli anche un "potere di
chiarimento", un potere, cioè, attraverso il quale il Capo dello
Stato avrebbe la facoltà di chiarire pubblicamente "il significato e
le ragioni dei propri atti" e che sarebbe collegato alla sua
"responsabilità politica diffusa".
Con il che, se da una parte sembra accedere alla interpretazione
più restrittiva del ruolo presidenziale, dall'altra, nel
riconoscergli una facoltà di esternazione (che radicherebbe nelle
norme costituzionali come integrate dalle prassi applicative)
collegata alla responsabilità politica diffusa, sembra attribuirgli,
quantunque implicitamente, un ruolo certamente diverso dalla mera
garanzia costituzionale. Resta comunque il fatto che il mero
riconoscimento della responsabilità presidenziale per gli atti
extrafunzionali dimostra che qualcosa, nel modo di interpretare il
ruolo del Capo dello Stato, sta cambiando, e sta cambiando nel senso
che questo suo ruolo subisce un tale ridimensionamento da far
sospettare che i motivi di ciò siano da ricercare non già,
semplicemente, in una lettura della Carta costituzionale più
restrittiva, ma altrove.
In sintesi, come ha ritenuto la Corte d'appello, devono
considerarsi "coperte dall'immunità (...) le esternazioni del
Presidente della Repubblica non qualificate e non ascrivibili alle
funzioni tipizzate (...) ma in qualche modo riferibili o
genericamente connesse alla carica rappresentativa, alla
realizzazione dell'indirizzo politico-costituzionale, ai poteri di
stimolo e di persuasione o ai poteri di "autotutela" delle
prerogative presidenziali", e che "l'attività di esternazione
presidenziale (...) rientra nelle funzioni costituzionali del
Presidente della Repubblica".
Certo è che l'ecc.ma Corte costituzionale, sulla base degli atti
di causa, potrà agevolmente verificare che la reazione agli attacchi
mossi nei confronti del Presidente della Repubblica dagli onorevoli
Flamigni e Onorato in nessun caso può considerarsi come dettata da
motivi meramente privati, sebbene come reazione legittima del
titolare della istituzione più elevata della Repubblica all'attacco
comunque infamante portato alla istituzione stessa da lui rivestita.
Ed è su questo piano che la Corte di merito ha riconosciuto la
funzionalità delle dichiarazioni del Presidente Cossiga, che ha
ritenuto collegate all'esercizio delle funzioni presidenziali,
nonchè espressione della funzione di autotutela delle prerogative
presidenziali e quindi non ascrivibili alla sfera privata del
titolare dell'organo.
Da queste premesse consegue come suo logico corollario, che
devono ritenersi pienamente giustificate le reazioni verbali del
senatore Cossiga nei confronti degli onorevoli Flamigni ed Onorato.
Ad ogni buon conto, è a dir poco bizzarra la tesi che tenta di
sostenere la non riconducibi1ità delle reazioni verbali del
Presidente Cossiga in oggetto all'esercizio delle funzioni. È
circostanza, pacificamente riconosciuta, quella secondo la quale
sarebbe una pura finzione, operare una distinzione tra sfera privata
e sfera pubblica nel caso di comunicazioni aventi oggetto politico,
posto che il Presidente è organo monocratico e che la funzione
pubblica che esercita ha carattere permanente e comporta che coloro
che ne sono investiti possano esplicarla in qualsiasi momento, nelle
forme che essi stessi ritengano più adeguate.
In altre parole, considerato che il Presidente della Repubblica
non esercita la propria funzione necessariamente in un luogo
predeterminato e ad orari stabiliti non può ricorrersi ad altro
criterio che non sia quello della valenza politica e istituzionale
del contenuto della comunicazione ovvero della sua palese
appartenenza alla sfera assolutamente privata del Presidente.
Quanto agli episodi contestati, non si comprende davvero come
possa essere censurata la valutazione circa la piena strumentalità
dei comportamenti del Presidente Cossiga al suo ruolo pubblico,
politico ed istituzionale.
Le frasi pronunciate dal Presidente nei confronti
dell'on. Onorato costituivano infatti la reazione della massima
carica dello Stato alle posizioni espresse dal parlamentare con
riferimento a vicende di straordinaria valenza istituzionale, come la
collocazione dell'Italia nel suo tradizionale sistema di alleanze in
occasione della Guerra del Golfo (collocazione che, secondo il
Presidente, avrebbe potuto vacillare qualora avessero prevalso le
posizioni "pacifiste" espresse, tra gli altri, dall'on. Onorato),
ovvero la "vicenda Gladio" (coinvolgente un giudizio politico su un
periodo storico caratterizzato da una "guerra fredda" anche interna
al Paese e da fortissime contrapposizioni, le cui laceranti
conseguenze, all'epoca della presidenza Cossiga, erano ancora
presenti nel tessuto civile e politico italiano), ovvero ancora
l'adesione dell'on. Onorato alla richiesta di messa in stato d'accusa
del Presidente della Repubblica avanzata da taluni onorevoli, con
istanza di indagine preliminare anche sulla vicenda "Gladio", che
comportava un gravissimo attacco alla massima carica dello Stato,
certamente idoneo a giustificare una reazione della quale, se non si
vuole urtare il buon senso, non puo negarsi il carattere
squisitamente politico, nell'ambito di un aspro scontro
istituzionale.
Le frasi pronunciate dal Presidente nei confronti del senatore
Flamigni costituivano invece la legittima reazione della massima
carica dello Stato alle posizioni espresse dal parlamentare in sede
di Commissione parlamentare sul caso Moro e nel libro "La tela del
Ragno - Il delitto Moro" con riferimento a vicende di straordinaria
valenza istituzionale, come il presunto coinvolgimento della persona
del Presidente della Repubblica, quando era Ministro dell'interno, in
oscure trame legate a Licio Gelli, le logge massoniche P2 e i servizi
segreti e che avrebbero concorso a causare l'uccisione dell'on. Moro.
Illazioni gravissime - queste sì davvero diffamatorie - idonee a
screditare la massima carica dello Stato, mediante un gravissimo
attacco certamente idoneo a giustificare una risposta della quale,
anche quì se non si vuole urtare il buon senso, non può negarsi il
carattere squisitamente politico e pubblico, nell'ambito di una
doverosa difesa istituzionale dell'altissimo Ufficio. In definitiva,
non sussiste alcun ragionevole fondamento per escludere le
dichiarazioni del Presidente Cossiga dall'area delle immunità ex
art. 90 Cost.
Ciò è tanto più vero se analizziamo dette dichiarazioni anche
alla luce dei principi che l'ecc.ma Corte costituzionale ha stabilito
nella sua consolidata giurisprudenza in tema di prerogative di cui
all'art. 68, comma 1, della Costituzione laddove ha affermato che
l'insindacabilità non copre tutte le opinioni espresse dal
parlamentare nello svolgimento della sua attività politica, ma solo
quelle legate da "nesso funzionale" con le attività svolte "nella
qualita'" di membro delle Camere (sentt. n. 375 del 1997; 289 del
1998; 329 e 417 del 1999; 56, 58 e 82 del 2000 ecc.).
Si è infatti in presenza di esternazioni strumentali alla
posizione pubblica e istituzionale del Presidente e di indubbia
valenza politica, come tali riconducibili al regime di
irresponsabilità presidenziale di cui all'art. 90 Cost.
In relazione alle iniziative politiche dell'on. Onorato, e in
specie con riferimento al dissenso espresso da quest'ultimo con la
posizione italiana sulla Guerra del Golfo, il Presidente Cossiga, con
uno stile sferzante ricorrente, soprattutto in tempi recenti, in
occasione di confronto politico su temi scottanti, ha accusato
l'on. Onorato di una faziosità così netta da suscitare dubbi sulla
sua capacità di giudicare con serenità. Faziosità che, secondo il
Presidente, aveva spinto l'on. Onorato ad opporsi ufficialmente e
nelle sue vesti di parlamentare ad una iniziativa internazionale di
fondamentale importanza ai fini della conferma o dell'uscita
dell'Italia dal suo tradizionale sistema di alleanze.
E poichè l'eventualità di una nuova collocazione internazionale
del Paese o comunque di un indebolimento della collocazione
occidentale, in un momento storico di transizione ancora incerto e
delicatissimo, era evidentemente considerata dal Presidente Cossiga
come gravemente lesiva degli interessi della Nazione, l'iniziativa
dell'on. Onorato riceveva una forte censura, in quanto ritenuta
frutto della faziosità politica del suo autore e della mancanza
nello stesso di una salda concezione di Stato e di Patria. Nessuno
dubita che si sia trattato di una aspra critica, formulata
direttamente, senza ipocrisie e con aperta franchezza. Ma non se ne
può affermare il carattere denigratorio ed offensivo, nè il
superamento dei limiti del legittimo diritto di critica politica. Una
critica, questa, abitualmente caratterizzata da un linguaggio forte e
da espressioni severe, talvolta irridenti, manifestanti aperta
disistima per l'avversario politico e le idee che questo professa.
Proprio per tale ragione, in questa materia, comunemente si riconosce
che i limiti della libertà di manifestazione del pensiero godono
della loro massima estensione, proprio perchè la libertà e la
trasparenza del dibattito politico sono coessenziali all'affermazione
di una vera democrazia.
D'altra parte, il cittadino che decide di dedicarsi alla vita
politica attiva opera sempre una scelta di parte e, necessariamente,
abbraccia una "fazione" o l'altra. L'uomo politico, per questa
semplice ragione, non può pretendere che gli venga riconosciuta da
tutti una obiettività e serenità di giudizio e non può adontarsi
per l'attribuzione di una "faziosita'" che, al di là della forza del
termine, è connaturale all'uomo di parte.
Si vuoi dire, in altre parole, che tale addebito non può
considerarsi offensivo e idoneo a travalicare i limiti di continenza
nel dibattito politico. D'altra parte, la faziosità, considerata
quale mancanza di obiettività, è una caratteristica umana anche
piuttosto comune e per lo più involontaria, essendo spesso
l'obiettività una mera aspirazione anche nelle persone più
equilibrate. Non si vede quindi dove sia l'offesa nell'addebitarla
esplicitamente, senza giri di parole, e nel far presente di ritenere
la persona faziosa più adatta all'attività politica e meno a quella
di magistrato. All'on. Onorato non è stata negata nè la capacità
professionale, nè l'indipendenza; ne è stata solo rilevata una
caratteristica umana e attitudinale ritenuta poco compatibile con
l'obiettività del magistrato.
Il tutto, come detto, nell'ambito ed in occasione di uno sconto,
politico gravissimo, voluto dall'on. Onorato con la sua infamante
accusa al Presidente della Repubblica Cossiga di alto tradimento e di
attentato alla Costituzione.
Quanto alle affermazioni sulla concezione di Stato e di Patria di
cui l'on. Onorato sarebbe privo, davvero non se ne vede il contenuto
offensivo. Si tratta di un giudizio politico, connesso alle
iniziative dell'on. Onorato nel campo della politica internazionale.
Un giudizio sicuramente negativo, ma legittimo, con il quale il
Presidente Cossiga, ritenendo di interpretare il sentimento della
Nazione quale massimo rappresentante della stessa, ha inteso
censurare una posizione che, a suo avviso nella predetta qualità,
era radicalmente contraria agli interessi dell'Italia.
D'altra parte, nell'acceso scambio di battute, l'on. Onorato
aveva affermato di non avere la stessa concezione di Stato e di
Patria del Presidente Cossiga, manifestando così, in forma allusiva,
un giudizio di disvalore sulla concezione del Presidente con
malizioso collegamento alla vicenda Gladio. In altre parole, le
accuse sono state reciproche ed ognuno ha imputato all'altro una
concezione di Stato e di Patria contraria a quella ritenuta giusta.
Con la conseguenza che se siffatti addebiti incrociati dovessero
ritenersi offensivi lo sarebbero per entrambi i destinatari e
l'on. Onorato, che ha sicuramente provocato la reazione del
Presidente della Repubblica, non potrebbe dolersi di alcunchè.
A nulla varrebbe affermare che iniziative giuridicamente lecite,
come quelle dell'on. Onorato (dissenso rispetto alla posizione
italiana sulla guerra del Golfo; adesione alla richiesta di messa in
stato di accusa del Presidente), non possono integrare quel fatto
ingiusto che costituisce la provocazione alla quale è legittimo
reagire.
Vero è, infatti, che sotto l'apparenza formale di atti
giuridicamente legittimi, l'on. Onorato si era reso autore di un
attacco di inusitata gravità teso a screditare la più alta carica
dello Stato, imputandole reati gravissimi, come l'alto tradimento. In
tal modo, nella sostanza, il primo a sentirsi qualificare come
traditore è stato proprio il Presidente della Repubblica. E seppure
tale gratuito attacco è stato portato nelle forme di un'iniziativa
giuridica prevista dalla Costituzione, è agevole replicare che anche
la reazione del Presidente è avvenuta in un incontro formale tra
organi costituzionali, nel pieno quindi dell'esercizio delle
prerogative presidenziali.
Aldilà di ogni ulteriore considerazione di merito, l'aspetto
che, comunque, più di ogni altro interessa in questa sede
sottolineare, concerne la non spettanza all'autorità giudiziaria del
potere di valutare se l'atto presidenziale compiuto possa
considerarsi funzionale o extrafunzionale.
6. - Sugli atti extrafunzionali del Presidente della Repubblica.
Non vi è dubbio che uno dei problemi centrali del regime della
responsabilità del Capo dello Stato è quello che concerne gli atti
extrafunzionali, cioè gli atti compiuti al di fuori delle funzioni
presidenziali, essendovi in Costituzione solo un testuale riferimento
"agli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni" (art. 90
Cost.).
La questione fu peraltro affrontata in Assemblea Costituente ove
non mancarono voci favorevoli a statuire una apposita disciplina.
Tuttavia, a fronte di alcune proposte miranti a garantire al Capo
dello Stato l'assoluta improcedibilità delle sue azioni in sede
penale e civile durante il settennato, l'Assemblea respinse tanto la
proposta, formulata dall'on. Bettiol, di approvare un articolo
aggiuntivo secondo il quale "il Presidente della Repubblica, mentre
dura in carica, non può essere perseguito per violazioni alla legge
penale commesse fuori dell'esercizio delle sue funzioni" (Atti Ass.
cost., seduta ant. del 24 ottobre 1947, 3511) tanto l'articolo
aggiuntivo presentato dall'on. Monticelli ai sensi del quale "il
Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento
penale durante l'esercizio delle sue funzioni" (Atti, Ass. cost.,
seduta ant. del 24 ottobre 1947, 3512), tanto, infine, l'articolo
aggiuntivo presentato dalla Commissione (e fatto proprio
dall'on. Monticelli) ai sensi del quale "il Presidente della
Repubblica non può, mente è in carica, essere sottoposto a
procedimento penale per fatti estranei all'esercizio delle sue
funzioni" (Atti Ass. cost., seduta ant. del 24 ottobre 1947, 3516).
Prevalse, infine, la tesi per cui "per ragioni di opportunità e di
convenienza" non sarebbe stato opportuno dover determinare alcunchè
circa la responsabilità penale del Capo dello Stato per reati comuni
(si veda l'intervento di Tosato, in Atti Ass. cost., II
Sottocommissione, I Sezione, 4 gennaio 1947, 1769 ss.).
Il problema è comunque talmente sentito che anche autori come il
Balladore Pallieri che ammettono la sussistenza di una
responsabilità giuridica del Presidente - e cioè la "normale
responsabilità penale" e "la piena responsabilità civile" - onde
per cui contro il Presidente sarebbero possibili citazioni civili,
procedimenti di volontaria giurisdizione, contravvenzioni,
imputazioni penali, non essendo egli nemmeno tutelato dalle comuni
immunità parlamentari", - devono ammettere che "la pratica e le
norme di correttezza si incaricheranno di attenuare, ove ne sia il
caso, il rigore di tali principi. Il fatto che si tratti del
Presidente della Repubblica è circostanza tale che non può, in
fatto, non influire sul rapporto giuridico, e particolare prudenza e
particolari riguardi verrebbero senza dubbio adoperati qualora il
caso si presentasse" (G. Balladore Pallieri, Diritto costituzionale,
V ed., Milano, 1957, 157).
Certo è che ammettendo la procedibilità per i reati non
funzionali, ovvero quegli atti e comportamenti che non hanno alcuna
relazione con l'attività funzionale del Presidente secondo il
concetto espresso di commissione nell'esercizio delle funzioni, si
possono determinare - come è stato rilevato (G. Di Raimo, op. cit.,
1159) - "incresciosi inconvenienti ed anche sminuire l'efficacia
della prerogativa per gli atti funzionali che possono essere
sindacati dal giudice ordinario allo scopo di accertare se siano o
meno coperti dalla irresponsabilita'".
Tradizionalmente tutte le prerogative costituzionali garantite
nel nostro ordinamento trovano il loro necessario fondamento nella
tutela del libero esercizio di funzioni costituzionali o, più in
generale, nella garanzia della posizione costituzionale dei titolari
di funzioni supreme. E questo teoricamente garantisce che la
prerogativa, prevista a tutela dell'esercizio di fondamentali
funzioni costituzionali, non si tramuti in mero privilegio personale.
In quest'ottica è ben noto che la dottrina maggioritaria ha
ritenuto che: "l'irresponsabilità scollegata dalla funzione e da
eventuali specifiche esigenze della medesima, è un privilegio. E il
privilegio non ha cittadinanza in democrazia" (così L. Carlassarre,
art. 90 Cost., in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca,
Bologna-Roma, 1983, 149 ss., spec. 159).
Su ciò non possiamo che essere d'accordo. Come pure sulla
circostanza che, ai fini dell'operatività delle immunità, sia
sufficiente - come pure è stato sostenuto in dottrina (ad esempio da
P. Rossi, Lineamenti di diritto penale costituzionale, Palermo, 1953,
224 ss.) - un mero rapporto di contestualità cronologica, cioè "il
semplice fatto che l'atto o il comportamento sia posto in essere
mentre il Presidente è temporalmente nell'esercizio delle funzioni o
in occasione delle medesime". È evidente che ammettere un mero
rapporto di contestualità cronologica, potrebbe condurre
effettivamente anche a conseguenze aberranti, basti pensare agli
esempi "ormai logori della violenza carnale esercitata sulla
segretaria negli uffici del Quirinale, dell'omicidio colposo durante
una partita di caccia organizzata per un Capo di Stato estero e
simili (...)" (L. Carlassarre, art. 90 Cost., cit., 159; ricostruisce
l'intera tematica S. Antonelli, Le immunità del Presidente della
Repubblica italiana, Milano, 1971, 180 ss.).
Tuttavia anche gli autori che riconoscono una ampia
responsabilità presidenziale devono ammettere che vi sono settori -
come appunto quello del potere di esternazione - nell'ambito dei
quali si prospettano problemi particolari, anche perchè la prassi ha
registrato interventi molto più intensi e frequenti di quelli
previsti e prevedibili al tempo della Costituente, più ampi e liberi
soprattutto per quanto riguarda le forme.
In sintesi nella disciplina della responsabilità per fatti
estranei all'esercizio delle funzioni si rivela una lacuna, che
lascia esposto il Presidente alle conseguenze di iniziative
arbitrarie o destabilizzanti, e che i Costituenti avevano ritenuto di
poter risolvere, forse troppo semplicisticamente - come è dimostrato
dal caso in esame - sul piano extragiuridico.
Non è un caso che già cinquant'anni orsono, una autorevolissima
dottrina (oggi peraltro attualissima), non sia stata appagata
dell'interpretazione letterale dell'art. 90 Cost. ed abbia cercato,
in base ad altri argomenti, di negare o comunque limitare la
responsabilità penale del Presidente della Repubblica secondo il
diritto comune.
Si tratta della posizione di Emilio Crosa che espresse il suo
pensiero in un articolo del 1951 diventato presto molto noto (Gli
organi costituzionali e il Presidente della Repubblica nella
Costituzione italiana, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 95 ss.). In
questo articolo, il Crosa, riprendendo alcune tesi di Vittorio
Emanuele Orlando, affrontò la questione della identificazione tra
organo e persona fisica. L'organo presidenziale si scinde, infatti,
come ogni altro nel pubblico ufficio, nell'istituzione e nel
titolare.
Come è noto, a partire da Vittorio Emanuele Orlando [Immunità
parlamentari ed organi sovrani, ora in Diritto pubblico generale.
Scritti varii (1891-1940) coordinati in sistema, Milano, 1954, 482
ss.], le inviolabilità o le immunità, pur operando in concreto a
tutela della libertà personale degli individui investiti di cariche
pubbliche sono preordinate in via di principio a vantaggio non della
singola persona, ma dell'ufficio. Per definire una tale situazione
giuridica viene anche usato il termine "prerogativa" in un senso
particolare - indicativo cioè di un attributo proprio dell'ufficio o
dell'istituzione - e soprattutto in contrasto col termine privilegio,
il quale già di per sè denota discipline giuridiche pertinenti
direttamente e particolarmente ai singoli soggetti.
Con tali espressioni ci si richiama alla teoria generale degli
organi giuridici, per cui è postulata una stretta ed intima
connessione fra l'ufficio ed i soggetti fisici preposti, riguardati
come sue parti integranti: le persone dei titolari risultano protette
essenzialmente per la sfera di quei rapporti in cui sono assunte e
qualificate dall'ordinamento come facenti corpo con l'ufficio
ricoperto. La tutela dell'integrità delle persone vale, quindi, a
salvaguardare l'integrità dell'istituzione di cui sono parte e
l'esercizio regolare dell'attività ad esse affidata (E. Crosa, Gli
organi costituzionali e il Presidente della Repubblica nella
Costituzione italiana, cit., 96). Per quanto riguarda l'organo
presidenziale (come lo chiama E. Crosa, op. cit., 106 ss.), esso "si
scinde come ogni altro nel pubblico ufficio, cioè nella istituzione
e nel titolare. La guarentigia del pubblico ufficio è data
dall'istituto della irresponsabilità che copre gli atti di
competenza presidenziale col limite dell'alto tradimento e
dell'attentato alla Costituzione (art. 90). (...). L'ufficio può
dirsi pertanto garantito secondo le esigenze della tecnica giuridica,
perchè nessun atto di qualsiasi altro organo costituzionale, o di
terzi può vulnerare nè comunque interferire sull'adempimento delle
funzioni. Ma questo adempimento, per l'inscindibilità nell'organo
del pubblico ufficio del titolare presuppone la guarentigia del
titolare, la sua assoluta indipendenza. Questa non è garantita
pienamente se le tutele previste si svolgono nella sola sfera delle
attribuzioni costituzionali, e sono da queste delimitate, e non
contemplano invece l'unità stessa dell'organo con la persona del
titolare che trascende evidentemente il pubblico ufficio. La
posizione giuridica dei titolari degli organi costituzionali è
tutt'uno con la posizione nell'ordinamento giuridico della
istituzione. (...). Le guarentigie che tutelano i titolari degli
organi, nella loro accezione tecnica, mirano a salvaguardare
l'integrità dell'organo inscindibile nei suoi due elementi di
pubblico ufficio e di titolare, inscindibile nell'esercizio stesso
della funzione ad esso devoluta necessaria e sufficiente perchè sia
posta in essere l'attività dello Stato. Per l'ufficio presidenziale
tali garanzie non sono previste dalla Costituzione (...)". Si tratta
di una vera e propria "lacuna" costituzionale. "La guarentigia è
data dall'irresponsabilità limitata agli atti compiuti
nell'esercizio delle funzioni (art. 90) e quindi tutela l'integrità
e l'indipendenza della funzione, dell'ufficio e del titolare entro
limiti determinati. Ma se l'organo è nel suo aspetto di pubblico
ufficio tutelato, risulta deficiente la tutela del titolare, fuori
dalla sfera specifica delle sue funzioni, e quindi per la struttura
monotitolare dell'organo risulta deficiente la tutela integrale e
pertanto il regolamento giuridico dell'organo nella sua unita (...)".
Va dunque affermata "l'immunità presidenziale per ogni procedimento
penale o civile che comunque venga a limitare la sua libertà
d'azione o a porlo in una situazione di soggezione di fronte ad altro
organo dello Stato. Per la sua posizione di organo costituzionale,
nessuna causa che non sia prevista espressamente dalla Costituzione
può attentare alla sua indipendenza ed integrità. Il che non
significa (...) che egli sia sottratto alla legge comune per i
rapporti civili, nè che egli sia irresponsabile per le violazioni
della legge penale. Per queste egli è certamente responsabile come
ogni altro cittadino, ma sinchè è in carica non è passibile di
alcun procedimento. Pertanto in questa ipotesi, puramente teorica,
l'autorità giudiziaria dovrà dichiarare la sua assoluta
incompetenza. (...). L'equivoco fondamentale in cui è incorso il
costituente (...) sta nell'avere scambiato il principio fondamentale
di ogni ordinamento democratico per cui nessun cittadino, sia pure
egli il primo dello Stato, è sottratto all'impero delle leggi, come
principio regolatore della posizione di un organo costituzionale. Ma
altro è affermare tale principio esattissimo in linea giuridica ed
essenziale in linea politica, ed altro è considerare la posizione
dell'organo costituzionale. La responsabilità di ogni ordine,
all'infuori di quella derivante dall'esercizio delle funzioni nei
limiti previsti dalla costituzione, non è diminuita, nè alterata
dalla garanzia assoluta d'immunità, durante la permanenza in carica
derivante dal principio generale dell'assoluta integrità
dell'organo, accolto dall'ordinamento giuridico. (...). Pertanto
l'inviolabilità del Presidente nel periodo del suo ufficio non
ricostituisce la inviolabilità regia, attributo essenzialmente della
persona, ma assume di questo istituto, da cui sono state tolte le
sovrastrutture metagiuridiche e storiche, e in particolare quelle che
ne trascendono la natura organica, quanto ne è essenziale per la
definizione della natura e posizione giuridica nell'ordinamento
statuale dell'organo costituzionale".
Sulla base di ciò si è cercato di dimostrare fondata la
costruzione delle immunità come tipico e coessenziale carattere
degli organi costituzionali in quanto conseguente alla loro
indipendenza da altre autorità e alla divisione dei poteri. "Appare
così radicalmente rovesciata la tesi che si tratti di eccezioni al
ius commune, poichè è postulato, anzi, criterio generale del
diritto costituzionale, operante per dare regola agli organi
supremi".
Pertanto le norme sulle prerogative dei diversi organi
costituzionali sono intese non più quali disposizioni particolari ed
eccezionali, ma quali parti integranti di un "insieme di regole e di
istituti che la scienza riduce a sistema" (V.E. Orlando, op. cit.
484).
In sintesi, stante la peculiare inscindibilità dell'ufficio dal
titolare che si riscontra nella configurazione dell'organo
monocratico, la garanzia di una assoluta indipendenza nei confronti
di qualsiasi atto proveniente da altro organo costituzionale, o da
altro potere, non può essere veramente completa se non si estende
anche alla persona del titolare, e quindi alla sfera della sua
responsabilità extra-funzioni.
Superando la formalistica impostazione del Tribunale di Roma, che
conduceva ad un sostanziale svuotamento del munus presidenziale,
riducendolo ad una mera funzione di rappresentanza formale, la Corte
di appello di Roma ha invece correttamente affermato che il carattere
politico della funzione degli organi monocratici dello Stato-apparato
"non consente (...) di distinguere il munus dalla persona fisica
(...)" non potendosi scindere la persona dal titolare dell'organo per
ascrivere all'una o all'altro atti e comportamenti in ragione dei
contenuti o dei modi in cui si manifestano e per farne poi discendere
forme diverse di responsabilità, con la conseguenza che "il
carattere permanente della funzione pubblica non ha il significato di
un continuo esercizio in concreto di essa, bensì del fatto che
coloro che ne sono investiti la possono esplicare in qualsiasi
momento ove il caso lo richieda ... e nelle forme ritenute più
acconce ... Il che vuol dire che il potere di formare la volontà
dalla istituzione ... è lasciata al potere valutativo dell'organo
preposto ... senza che tale potere sia condizionato dalla eventuale
diversa opinione o volontà di coloro che vi sono soggetti".

P. Q. M.
Si insiste affinchè codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
ammissibile il presente ricorso.
Roma, addì 11 febbraio 2002
Prof. avv. Franco Coppi - Prof. avv. Agostino Gambino - Prof. avv.
Giuseppe Morbidelli
03C0001