1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 maggio - 23 aprile 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 maggio 2008 (della Regione Veneto) Consorzi - Modifica della disciplina di cui all'art. 2, commi 35 e 36 della legge finanziaria 2008 - Possibilita' di procedere entro il 30 giugno 2008 al riordino dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario secondo criteri definiti in sede di intesa di Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni, su proposta dei ministri delle politiche agricole e delle infrastrutture - Gia' prevista riduzione dei componenti dei consigli di amministrazione e degli organi esecutivi dei suddetti enti - Inapplicabilita' della riduzione ai membri eletti dai consorziati utenti e che partecipano agli organi a titolo gratuito - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lesione della potesta' legislativa residuale della Regione in materia di «agricoltura e foreste», violazione dell'autonomia amministrativa e organizzativa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione, violazione dell'autonomia finanziaria di spesa garantita alle Regioni. - Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, art. 27, convertito con modificazioni in legge 28 febbraio 2008, n. 31. - Costituzione, artt. 5, 117, 118, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. (008C0358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

Ricorso per la Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante decreto del
Presidente della Giunta regionale n. 60 del 2 aprile 2008, ratificato
con deliberazione della Giunta stessa n. 736 dell'8 aprile 2008,
rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dagli avv. prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova,
Ezio Zanon dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma,
presso quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale per violazione
degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dell'art. 27 del decreto-legge
31 dicembre 2007, n. 248 («Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia
finanziaria») come risultante a seguito della conversione con legge
28 febbraio 2008, n. 31 («Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti
in materia finanziaria») pubblicata nel supplemento ordinario n. 47/L
alla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 51 del 29 febbraio 2008.
F a t t o e d i r i t t o
1. - Con legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
finanziaria 2008)», il legislatore statale è intervenuto in materia
di consorzi di bacini imbriferi, di bonifica e di miglioramento
fondiario, imponendone, sostanzialmente, alle regioni la
riorganizzazione.
Le disposizioni alle quali si fa riferimento, e che di seguito si
riportano integralmente nella speranza di agevolare la lettura e la
comprensione della questione proposta, sono quelle di cui all'art. 2,
commi 35 e36.
Il comma 35 stabilisce che: «Entro un anno dalla data di entrata
in vigore della presente legge, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano provvedono alla riduzione del numero dei
componenti dei consigli di amministrazione e degli organi esecutivi
dei consorzi tra i comuni compresi nei bacini imbriferi montani,
costituiti ai sensi dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959,
nonchè dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui
al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e
successive modificazioni. La riduzione del numero dei componenti
degli organi di cui al presente comma deve essere conforme a quanto
previsto per le società partecipate totalmente anche in via diretta
dagli enti locali, ai sensi dell'articolo 1, comma 729, della legge
27 dicembre 2006, n. 296».
Il comma 36 prevede, invece, che: «In alternativa a quanto
previsto dal comma 35 ed entro il medesimo termine, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano d'intesa con lo Stato
possono procedere alla soppressione o al riordino di consorzi, di cui
al medesimo comma 35, facendo comunque salvi le funzioni e i compiti
attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi
inclusa qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o
regionale. In caso di soppressione le regioni adottano disposizioni
al fine di garantire che la difesa del suolo sia attuata in maniera
coordinata fra gli enti che hanno competenza al riguardo, nel
rispetto dei principi dettati dal decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, e successive modificazioni, e delle competenze delle province
fissate dall'articolo 19 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267, evitando ogni duplicazione di opere o di interventi,
disponendo il subentro in tutti i rapporti attivi e passivi facenti
capo ai consorzi suddetti. Per l'adempimento dei fini istituzionali
dei medesimi consorzi, agli enti subentranti è attribuita la
potestà, già riconosciuta agli stessi consorzi, di cui all'art. 59
del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, di imporre contributi
alle proprietà consorziate nei limiti di costi sostenuti per le
citate attività. Nel rispetto di quanto previsto dal comma 37, il
personale che al momento della soppressione risulti alle dipendenze
dei consorzi di bonifica passa alle dipendenze delle regioni, delle
province e dei comuni, secondo modalità determinate dalle regioni,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Anche in caso di
riordino i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti
dei costi sostenuti per l'attività istituzionale».
In sostanza il legislatore della finanziaria imponeva alle Regioni
di provvedere entro un anno:
o alla riduzione del numero dei componenti dei consigli di
amministrazione e degli organi esecutivi dei consorzi di bonifica e
di miglioramento fondiario, nonchè dei consorzi tra comuni compresi
in bacini imbriferi montani, secondo i parametri indicati in
dettaglio all'art. 1, comma 729, della legge finanziaria per il 2007;
o, in alternativa, alla soppressione o al riordino dei suddetti
consorzi d'intesa con lo Stato.
La regione Veneto, ritenendo le suddette previsioni normative
lesive delle proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, con
ricorso inserito al n. 19/08 del registro ricorsi, chiedeva a codesta
ecc.ma Corte di dichiararne l'illegittimità costituzionale.
Dopo soli sette giorni dall'approvazione della legge finanziaria
per il 2008, l'Esecutivo nazionale inseriva nel decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248, recante «Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia
finanziaria», una previsione di parziale modifica della disciplina
poc'anzi ricordata, ossia l'art. 27, rubricato «Disposizioni in
materia di riordino dei consorzi di bonifica».
Con legge 28 febbraio 2008, n. 31 («Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante
proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria»), il Parlamento
convertiva in legge, con modificazioni, il decreto-legge 28 dicembre
2006, n. 300.
A seguito ditale conversione, il sopra richiamato art. 27 del
decreto «Milleproroghe» viene oggi a prevedere quanto segue:
«Entro il termine del 30 giugno 2008, le regioni possono procedere
al riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione di
singoli consorzi, dei consorzi di bonifica e di miglioramento
fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio
1933, n. 215, e successive modificazioni, secondo criteri definiti di
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta
dei Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e delle
infrastrutture. Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente
svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa
qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o regionale; i
contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi
sostenuti per l'attività istituzionale. La riduzione prevista dal
comma 35 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, non si
applica ai membri eletti dai consorziati utenti che partecipano agli
organi a titolo gratuito. Dall'attuazione delle disposizioni di cui
al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica. [comma 1]
I commi 36 e 37 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, sono abrogati. [comma 2]».
La Regione Veneto, ritenendo che anche questa nuova disciplina non
sia conforme a Costituzione e che - in particolare - essa non
rispetti le competenze ivi previste per gli enti regionali, impugna
oggi la previsione di cui all'art. 27 del decreto-legge 31 dicembre
2007, n. 248, come risultante a seguito della conversione con legge
28 febbraio 2008, n. 31, avanti a codesta ecc.ma Corte facendo valere
le censure di seguito prospettate.
2. - Sembra, innanzitutto, necessario rilevare che la disposizione
normativa impugnata viola il riparto di competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni disegnato dall'art. 117 Cost., così come
modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
L'art. 27 del decreto «Milleproroghe», come risultante a seguito
della conversione operata dalla legge di conversione, prevede,
infatti, da un lato, che le regioni che scelgano [scelta che - si
badi - è imposta come alternativa vincolata dalla Finanziaria per il
2008 per le regioni che non provvedano alla riduzione degli organi
consortili] di provvedere al riordino dei consorzi di bonifica e di
miglioramento fondiario lo facciano entro il brevissimo termine del
30 giugno 2008 e secondo criteri stabiliti d'intesa in sede di
Conferenza permanente Stato-regioni; e, dall'altro, che la riduzione
del numero dei componenti dei consigli di amministrazione e degli
organi esecutivi dei suddetti enti prevista dall'art. 2, comma 35,
dalla legge finanziaria per il 2008, non si applichi ai membri eletti
dai consorziati utenti che partecipano agli organi a titolo gratuito.
Deve, tuttavia, ricordarsi che i suddetti consorzi sono enti
pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale (cfr.
Corte cost., sent., 24 luglio 1998, n. 326), in particolare
nell'ambito della materia «agricoltura e foreste».
E questa una materia che, vigente l'originario testo
costituzionale, era di competenza concorrente regionale e che, oggi,
a seguito della riforma del Titolo V, operata con legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, non essendo più annoverata tra
le materie di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 117 Cost., deve senza
dubbio ritenersi di potestà legislativa esclusiva regionale (sul
punto, cfr. Corte cost., sent., 24 luglio 1998, n. 326; Corte cost.,
sent., 28 luglio 2004, n. 282).
Ma se così è, da ciò consegue evidentemente che il legislatore
statale non può intervenire in materia prevedendo che per la
riorganizzazione dei consorzi le regioni seguano criteri definiti
d'intesa con lo Stato in sede di Conferenza permanente, nè può
unilateralmente stabilire quali categorie di membri dei consorzi
esentare dall'obbligo di riduzione del numero dei componenti degli
organi di vertice posto con la legge finanziaria per il 2008.
Nonostante, poi, la disposizione normativa impugnata non faccia
alcun cenno ad un qualche titolo di legittimazione dell'intervento
statale in esame, sembra opportuno, fin d'ora, considerare la
possibilità che alla censura regionale venga opposta la competenza
concorrente Stato-regione in materia di «coordinamento della finanza
pubblica». La previsione di un riordino, «anche mediante accorpamento
o eventuale soppressione», dei suddetti enti ben potrebbe esser stato
preordinato, infatti, ad ottenere una riduzione delle uscite di
denaro pubblico.
Anche a non voler considerare il fatto che le suddette
disposizioni normative non contengono alcun «principio fondamentale»,
la potestà concorrente dello Stato in materia di «coordinamento
della finanza pubblica», tuttavia, non può esser dilatata al punto
tale da legittimare ogni intervento normativo statale in materie di
competenza regionale solo perchè potenzialmente idoneo ad incidere
sulle finanze pubbliche.
3. - In subordine, nella denegata ipotesi in cui codesto ecc.mo
giudice ritenesse di considerare la previsione normativa impugnata
come ascrivibile anche ad un ambito materiale di competenza
legislativa concorrente Stato-Regioni - quale, ad esempio, il
«coordinamento della finanza pubblica» sopra ricordato -, ci si
permette di ricordare quanto segue.
Come codesta ecc.ma Corte ha chiarito, dal momento che «Per le
ipotesi in cui ricorra "una concorrenza di competenze", la
Costituzione non prevede espressamente un criterio di composizione
delle interferenze», «ove (...) non possa ravvisarsi la sicura
prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda
dominante la relativa competenza legislativa (...) si deve ricorrere
al canone della "leale collaborazione", che impone alla legge statale
di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a
salvaguardia delle loro competenze» (così Corte cost., sent., 28
gennaio 2005, n. 50; Corte cost., sent., 8 giugno 2005, n. 219; Corte
cost., sent., 18 giugno 2007, n. 201).
Spiace dover evidenziare che, anche per la fattispecie oggi
portata all'attenzione di codesto ecc.mo giudice, una collaborazione,
seppur minima, con le regioni non è stata cercata, nè tanto meno
attuata, dallo Stato.
La previsione impugnata, «calata» dall'alto sugli enti regionali,
inoltre, distorce - fino a snaturarli - ruolo e funzioni della
Conferenza permanente.
Mentre, infatti, quest'ultima dovrebbe rappresentare il luogo
istituzionale di scontro-confronto tra Stato e regione quando
chiamati ad operare in una realtà sulla quale entrambi hanno -
seppur a diverso titolo - competenza, essa diviene, nella normativa
impugnata, il «cavallo di Troia» mediante il quale lo Stato tenta di
imporre la propria voce in un ambito in cui la parola è solo delle
regioni.
4. - La previsione di cui all'art. 27 in esame, poi, imponendo
alle regioni di procedere ad un riordino dei consorzi sulla base dei
criteri stabiliti d'intesa con lo Stato e disponendo che nella
riduzione dei componenti dei consigli d'amministrazione e degli
organi esecutivi dei suddetti enti non si debba tener conto della
particolare categoria di coloro che vi siedono su nomina elettiva e a
titolo gratuito, finisce con l'operare un'inaccettabile ingerenza
nell'autonomia amministrativa-organizzativa regionale garantita
all'art. 118 Cost.
Si ricordi, infatti, che i consorzi oggetto della disciplina
impugnata sono stati autorevolmente definiti da codesta ecc.ma Corte
«enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale,
ovvero anche enti amministrativi dipendenti dalla regione» (cfr.
Corte cost., sent., 24 luglio 1998, n. 326).
Non si vede, dunque, come lo Stato possa arrogarsi il diritto di
imporre una riorganizzazione dei consorzi o la riduzione dei
componenti degli organi che rendono possibile la vita e l'esercizio
delle funzioni dei consorzi stessi alle Regioni, che di questa
materia e di quelle in cui gli enti in parola operano sono regine.
5. - Resta, infine, da rilevare un ultimo profilo di contrasto con
la Costituzione.
Si tratta della violazione dell'autonomia finanziaria di spesa
prevista e garantita alle regioni all'art. 119 Cost.
Lo Stato, infatti, disciplinando come le regioni debbano procedere
al riordino dei consorzi e alla riduzione del numero dei componenti
dei loro organi finisce con il vincolare la regione nella scelta sul
«se» e «quanto» spendere per i consorzi che si trovano nel proprio
territorio.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 27 del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248 («Proroga dei termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria» come
risultante a seguito della conversione con legge 28 febbraio 2008,
n. 31 («Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248, recante proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia
finanziaria», pubblicata nel supplemento ordinario n. 47/L alla
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 51 del 29 febbraio 2008 per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Padova-Roma, addì 23 aprile 2008
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi