1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 20 dicembre 2022- 12 gennaio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure di prevenzione - Misure di prevenzione personali applicate dal questore - Avviso orale c.d. rafforzato - Possibilita' di imporre il divieto di possedere o utilizzare il telefono cellulare, quale apparato di comunicazione radiotrasmittente - Violazione della riserva di giurisdizione e di legge a tutela dell'inviolabilita' della liberta' di comunicazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Misure di prevenzione - Misure di prevenzione personali applicate dal questore - Avviso orale c.d. rafforzato - Possibilita' di imporre il divieto di possedere o utilizzare il telefono cellulare, quale apparato di comunicazione radiotrasmittente - Sanzioni in caso di mancata osservanza - Denunciata irragionevolezza e violazione della riserva di giurisdizione a tutela dell'inviolabilita' della liberta' e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, artt. 3, comma 4, e 76, comma 2. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 15, 21, 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 8 e 10. (T-230002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
4, e 76 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promossi
complessivamente dal Tribunale ordinario di Sassari, sezione penale,
con ordinanza dell'11 marzo 2021, e dalla Corte di cassazione,
sezione quinta penale, con ordinanza del 16 dicembre 2021, iscritte,
rispettivamente, al n. 164 del registro ordinanze 2021 e al n. 73 del
registro ordinanze 2022 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, n. 43 dell'anno 2021 e n. 26
dell'anno 2022.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 19 ottobre 2022 il giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 20 dicembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'11 marzo 2021 (reg. ord. n. 164 del 2021),
il Tribunale ordinario di Sassari, sezione penale, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 15 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 4, e 76 del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 13), nella parte in cui prevedono che, con l'avviso
orale, il questore possa imporre a coloro che sono stati
definitivamente condannati per delitti non colposi il divieto di
possedere o utilizzare, in tutto o in parte, «qualsiasi apparato di
comunicazione radiotrasmittente» e, dunque, anche i telefoni
cellulari.
Il giudice a quo riferisce di doversi pronunciare sulla
responsabilità penale di A. L, imputato del reato di cui all'art.
76, comma 2, cod. antimafia, per essere stato colto in possesso di un
telefono cellulare, nonostante nei suoi confronti fosse stato emesso
avviso orale con imposizione dei divieti previsti dall'art. 3, comma
4, cod. antimafia, tra i quali, appunto, quello «di possedere o
utilizzare, in tutto o in parte, qualsiasi apparato di comunicazione
radiotrasmittente».
1.1.- Il Tribunale di Sassari si sofferma innanzitutto sul
significato della locuzione «apparato di comunicazione
radiotrasmittente».
Premesso che l'art. 3, comma 4, cod. antimafia, coinciderebbe
«nella sostanza precettiva» con l'abrogato art. 4 della legge 27
dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle
persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita'), a
suo giudizio tale locuzione sarebbe stata introdotta nell'ordinamento
in un'epoca in cui gli apparecchi radiotrasmittenti si connotavano
quali strumenti «di tipo eccezionale e militare (walkie talkie)», il
cui utilizzo, «raro» e «inusuale», era allora tipicamente volto alla
commissione di reati. Una tale caratterizzazione, del resto, ancora
oggi accomunerebbe altre categorie di dispositivi che possono essere
oggetto del divieto in esame, tra cui i «radar e visori notturni» o i
«mezzi di trasporto blindati», la cui finalità d'uso sarebbe rimasta
immutata nel tempo.
Nell'ordinanza di rimessione viene quindi sottolineato come
l'utilizzo del telefono cellulare, il cui funzionamento è basato
sulla tecnologia della trasmissione di onde radio, sia ormai
diventato talmente comune da soppiantare la comunicazione telefonica
via cavo: il potere inibitorio del questore, pertanto, avrebbe
acquisito col tempo la capacità di incidere su mezzi di
comunicazione del tutto ordinari.
Ciò posto, il rimettente muove dal presupposto che il telefono
cellulare debba essere incluso nella nozione di «apparato di
comunicazione radiotrasmittente», di cui alla disposizione censurata,
condividendo l'impostazione abbracciata dalla giurisprudenza di
legittimità, la quale, anche di recente, avrebbe interpretato in
questo senso la formula normativa (è citata Corte di cassazione,
sezione prima penale, sentenza 22 settembre-14 ottobre 2020, n.
28551).
Il giudice rimettente evidenzia, a questo proposito, che una
diversa interpretazione non sarebbe consentita dal dato testuale: il
telefono cellulare, infatti, costituirebbe «tecnologicamente un
apparato radio trasmittente», operando grazie al collegamento via
radio con stazioni capaci di ricevere e trasmettere onde
elettromagnetiche.
1.2.- Su queste premesse, il giudice a quo dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, cod. antimafia,
nella parte in cui «consente al solo questore, e non all'autorità
giudiziaria, di inibire qualunque mezzo di comunicazione
radiotrasmittente, e quindi l'uso del telefono cellulare».
1.3.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che si
contesta a A. L. la violazione di un provvedimento di divieto
dettagliatamente motivato, con riguardo sia ai numerosi reati contro
il patrimonio commessi dall'imputato, sia alla finalità della
prescrizione, sicchè non sarebbe possibile, attraverso la
disapplicazione di tale atto, giungere ad una pronuncia di
proscioglimento.
L'esito del giudizio, quindi, sarebbe evidentemente condizionato
dalla soluzione delle sollevate questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, cod. antimafia, che attribuisce
al questore il suddetto potere inibitorio.
1.4.- Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il
giudice a quo sospetta, in primo luogo, il contrasto con l'art. 15
Cost., che consente limitazioni alla libertà e alla segretezza di
ogni forma di comunicazione «soltanto per atto motivato
dell'autorità giudiziaria».
In quest'ottica, la facoltà di impugnare il provvedimento del
questore davanti a un'autorità giurisdizionale, prevista dall'art.
3, comma 6, cod. antimafia, sarebbe un rimedio insufficiente, perchè
l'art. 15 Cost. imporrebbe l'intervento giurisdizionale nel «momento
genetico» della limitazione della libertà di comunicazione e non in
un momento successivo, mentre l'avviso orale è «immediatamente
efficace, anche in pendenza dei termini di impugnazione».
A sostegno della dedotta violazione dell'art. 15 Cost., il
giudice a quo evidenzia altresì che, oggi, la libertà di
comunicazione tra persone che si trovino a distanza non potrebbe
prescindere dal ricorso ad apparecchi radiotrasmittenti, tra cui
rientrerebbero non solo i telefoni cellulari, ma anche i tablet, gli
smartwatch e gli «apparati pc», nonchè la comunicazione domotica,
che pure funziona via radio.
Il Tribunale rimettente pone poi in rilievo come l'inibizione
all'utilizzo del telefono cellulare comporterebbe un sacrificio del
diritto di comunicare che, per il legislatore del 1956, sarebbe stato
inimmaginabile, tenuto anche conto dell'incidenza dell'emergenza
sanitaria da COVID-19, essendo a tale eccezionale circostanza
conseguite specifiche misure che, limitando i contatti sociali,
avrebbero di fatto reso possibili esclusivamente comunicazioni a
distanza, le quali «ormai avvengono solo attraverso apparati
radiotrasmittenti».
Da ultimo, l'inibizione oggetto di censura ostacolerebbe la
fruibilità di servizi sanitari, bancari, assicurativi,
previdenziali, professionali, di domotica, di smart working, cui
l'utente accede oggi sempre più spesso con apparati
radiotrasmittenti, venendo così limitate, a parere del giudice a
quo, le garanzie del controllo giudiziario in riferimento
all'esercizio di diritti ulteriori rispetto alla libertà di
comunicazione.
1.5.- La disposizione censurata sarebbe altresì contrastante con
l'art. 3 Cost.
Viene a tal fine individuato come tertium comparationis l'art. 4
cod. antimafia, il quale, dettato in tema di misure di prevenzione
personali applicate dall'autorità giudiziaria, richiede l'intervento
di quest'ultima addirittura per limitazioni che, secondo il giudice
rimettente, avrebbero sulle relazioni sociali del prevenuto un
impatto meno gravoso della inibizione all'uso del telefono cellulare,
come ad esempio il divieto di incontrare «alcune persone», nonostante
si fondino su presupposti di pericolosità più gravi o di uguale
livello.
Il contrasto con il parametro evocato potrebbe essere escluso
solo se fosse previsto un intervento del giudice che consenta di
modulare la limitazione della libertà di comunicazione in base alle
esigenze emerse in contraddittorio, ad esempio vietando l'uso del
telefono cellulare soltanto in alcuni orari, nei confronti di alcuni
soggetti o utenze, in modo da «non eccedere così platealmente il
fine della norma, che finisce [col] sacrificare anticipatamente alla
commissione dei reati diritti costituzionalmente garantiti, primo tra
tutti quello di comunicare».
1.6.- In definitiva, il Tribunale di Sassari imputa all'art. 3,
comma 4, cod. antimafia la violazione degli artt. 3 e 15 Cost., in
ragione della «assenza del vaglio giurisdizionale della limitazione
ad opera del solo Questore all'uso degli apparati radiotrasmittenti»
e per via dell'irragionevolezza di tale norma, posta a raffronto «con
il procedimento applicativo di cui al susseguente articolo 4 della
[legge n.] 159 del 2011, e alle prescrizioni che possono ivi essere
imposte con il controllo giurisdizionale».
2.- Nel giudizio è intervenuto, con atto depositato il 15
novembre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente infondate.
2.1.- La difesa erariale, richiamata la vicenda oggetto del
giudizio a quo, osserva, in termini generali, che, con la sentenza n.
24 del 2019, questa Corte, pur non essendosi pronunciata sull'avviso
orale del questore, avrebbe dato atto dell'evoluzione di questa
misura di prevenzione, evidenziando come il novero dei suoi
destinatari si sia via via ampliato. Il precedente evocato sarebbe,
ad avviso dell'interveniente, di per sè indicativo della non
fondatezza delle questioni.
Premesso che il giudice penale, quando procede in forza dell'art.
77 (recte: 76) cod. antimafia, può disapplicare il provvedimento del
questore, se non è sorretto da adeguata motivazione e se non indica
le ragioni che hanno determinato l'emissione del divieto,
l'Avvocatura ricorda che la Corte di cassazione ha ritenuto
manifestamente infondata analoga questione di legittimità
costituzionale, facendo leva proprio sulla considerazione che il
divieto di possedere e usare il telefono cellulare sarebbe opponibile
dinanzi al tribunale e che l'interessato si vedrebbe quindi
assicurata una via per adire, di propria iniziativa, l'autorità
giudiziaria (è citata Corte di cassazione, sezione prima penale,
sentenza 22 settembre-14 ottobre 2020, n. 28551).
Per la difesa erariale le questioni sollevate in riferimento
all'art. 15 Cost. sarebbero peraltro manifestamente infondate, anche
perchè dal divieto del questore non scaturirebbero nè limitazioni
alla libertà di comunicazione, nè controlli sul contenuto delle
comunicazioni del prevenuto: questo provvedimento limiterebbe
semplicemente una «particolare forma di comunicazione a distanza,
seppur rilevante (quella con i telefoni mobili), nella ricorrenza
tassativa di specifici presupposti previsti dalla legge».
Concludendo rispetto alla censura mossa in riferimento all'art.
15 Cost., l'Avvocatura dello Stato rileva che il potere del questore,
giustificato sulla base di finalità general-preventive, sarebbe
configurato in modo da assicurare un duplice controllo
giurisdizionale: il primo, attivabile su iniziativa dell'interessato,
in fase di opposizione davanti al tribunale in composizione
monocratica, «successivamente alla denegata richiesta di revoca»; il
secondo, necessariamente condotto ad opera del giudice penale, quando
questi sia chiamato ad accertare la responsabilità penale del
prevenuto per inosservanza del provvedimento del questore. Si
tratterebbe, dunque, di un controllo «a formazione progressiva»: il
giudice, su istanza dell'interessato, realizzerebbe dapprima un
intervento assimilabile ad una «convalida (anche con mitigazioni)»;
successivamente, sarebbe garantito un ulteriore controllo
dell'autorità giudiziaria, mediante la disapplicazione del divieto
ad opera del giudice penale, in caso di sua illegittimità.
2.2.- Anche la censura mossa in riferimento al principio di
ragionevolezza risulterebbe, ad avviso della difesa erariale,
manifestamente infondata.
Il rimettente avrebbe infatti individuato un tertium
comparationis disomogeneo, giacchè la misura di prevenzione della
sorveglianza speciale si baserebbe su requisiti di pericolosità più
grave, avendo essa come destinatari i soggetti condannati o indiziati
per i reati di particolare allarme sociale indicati dall'art. 4 cod.
antimafia, e avrebbe effetti ben più gravosi per le libertà del
prevenuto. In definitiva, alla luce della giurisprudenza
costituzionale relativa all'art. 3 Cost., non risulterebbero in alcun
modo violati nè il principio di eguaglianza, nè il principio di
ragionevolezza.
3.- La Corte di cassazione, quinta sezione penale, con ordinanza
del 16 dicembre 2021 (reg. ord. n. 73 del 2022), solleva anch'essa
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, cod.
antimafia, nella parte in cui prevede che il questore - nell'adottare
la misura di prevenzione dell'avviso orale - possa vietare, senza
limiti di tempo, di possedere o utilizzare qualsiasi apparato di
comunicazione radiotrasmittente, e quindi anche i telefoni cellulari,
nonchè l'accesso ad internet, per contrasto con gli artt. 3, 15, 21
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 8 e
10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
3.1.- In fatto, la Corte rimettente riferisce di essere investita
dell'impugnazione del rigetto dell'opposizione avverso l'avviso orale
rafforzato del questore, con cui era stato inibito a M. B. il
possesso e l'uso di qualsiasi apparato di comunicazione
radiotrasmittente, «ricomprendendo tra gli strumenti vietati anche i
telefoni cellulari», nonchè di fare accesso alla rete internet.
Riferisce il rimettente che, nell'atto di impugnazione, la difesa
di M. B. aveva eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 4, cod. antimafia, per la mancata previsione di una durata
minima e massima della misura di prevenzione oggetto dell'istanza di
opposizione.
3.2.- Il giudice a quo esclude, in primo luogo, la
percorribilità di un'interpretazione conforme a Costituzione, la
quale implicherebbe, al fine di colmare la lacuna denunciata, lo
svolgimento di un non consentito «ruolo di supplenza para-normativa».
3.3.- In punto di rilevanza, l'autorità giudiziaria rimettente
sostiene che la decisione in ordine all'impugnazione sarebbe
condizionata alla previa soluzione delle questioni di legittimità
costituzionale relative alla carenza di limiti temporali del divieto
oggetto del giudizio a quo, in quanto «il ricorso ha ad oggetto i
provvedimenti giurisdizionali riguardanti la misura di prevenzione
dell'avviso orale emesso dal questore», aggravato dal divieto di
possedere ed utilizzare qualsiasi apparato di comunicazione
radiotrasmittente.
3.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, la
Corte di cassazione rimettente illustra brevemente l'evoluzione
normativa che ha portato all'attuale disciplina, ricordando che i
divieti accessori all'avviso orale del questore sono stati introdotti
nell'ordinamento con la legge 26 marzo 2001, n. 128 (Interventi
legislativi in materia di tutela della sicurezza dei cittadini),
successivamente estesi ad opera della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) e, da ultimo,
modificati dal codice antimafia.
Viene altresì ricordato che, quando la legge 3 agosto 1988, n.
327 (Norme in materia di misure di prevenzione personali) ha
introdotto nell'ordinamento, in sostituzione della diffida, l'avviso
orale del questore, ne aveva stabilito un termine di durata (da sei
mesi a tre anni).
Sulla scorta di questa premessa, il giudice a quo non ignora che
questa Corte, con l'ordinanza n. 499 del 1987, ha ritenuto
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
sollevata in riferimento alla mancata previsione di una durata minima
e massima della diffida, sulla base della considerazione che,
costituendo essa una mera ingiunzione a cambiare condotta, risultava
priva di effetti limitativi per le libertà individuali.
Nel solco di tale pronuncia, a parere del rimettente, nel 2011 il
legislatore, con il codice antimafia, avrebbe legittimamente
eliminato la durata dell'avviso orale semplice, giacchè tale misura
di prevenzione consisterebbe nel mero invito a tenere una condotta
conforme alla legge, non venendo nemmeno in questo caso compressa
alcuna libertà costituzionale. Il giudice a quo sottolinea che,
all'opposto, l'avviso orale rafforzato dai divieti di cui all'art. 3,
comma 4, cod. antimafia, comporterebbe significative restrizioni dei
diritti della persona.
I vizi che affliggerebbero la disposizione censurata non
deriverebbero dalla previsione di divieti idonei, in astratto, ad
incidere su libertà fondamentali dell'individuo, bensì, da un lato,
dall'attribuzione all'autorità amministrativa della competenza ad
adottare le misure inibitorie, e, dall'altro, dall'assenza di un
termine di durata dei suddetti provvedimenti inibitori. La previsione
di una pena per la trasgressione all'ordine aggravato del questore
(art. 76, comma 2, cod. antimafia), allo stesso tempo, collocherebbe
«una sorta di 'spada di Damocle'» permanente sul prevenuto.
3.5.- Ciò posto, il giudice a quo ritiene necessario precisare
che il possesso e l'uso di qualsiasi apparato di comunicazione
radiotrasmittente rientrerebbero nella sfera di applicazione
dell'art. 15 Cost., in quanto norma posta a tutela della libertà di
comunicazione, nonchè dell'art. 21 Cost., quale norma che tutela la
libertà di espressione, anche nella sua «dimensione passiva» di
«libertà di ricevere informazioni».
La tutela della libertà di espressione rivestirebbe
un'importanza centrale per la democraticità dell'ordinamento,
«costituendo un diritto al contempo individuale e sociale». Lo Stato
sarebbe investito, in questo senso, del compito di intervenire anche
sulla base del principio di eguaglianza sostanziale, espresso
dall'art. 3, secondo comma, Cost.
Il rimettente osserva quindi che l'art. 15 Cost. appresterebbe
tutele più stringenti di quelle degli artt. 13 e 14 Cost., vietando
che siano attribuiti poteri di intervento in via d'urgenza
all'autorità di pubblica sicurezza e, inoltre, richiedendo che le
restrizioni debbano avvenire «con le garanzie adottate dalla legge».
Con questa formulazione, il parametro costituzionale evocato
richiederebbe, in particolare, che la legge disciplini non solo i
casi e i modi che legittimano compressioni della libertà di
comunicazione, ma anche «le garanzie tecniche e giuridiche idonee a
limitare il sacrificio della libertà fondamentale».
Non sarebbero, quindi, rispettate nè la riserva di
giurisdizione, per cui la libertà di comunicazione può tollerare
restrizioni solo in presenza di una previa autorizzazione, motivata,
dell'autorità giudiziaria, nè la riserva di legge, avendo il
legislatore omesso di indicare «"le garanzie" legate alla
predeterminazione della durata, massima e minima, del provvedimento
limitativo».
Infine, essendo la trasgressione del divieto del questore punita
in base all'art. 76 cod. antimafia, tale quadro normativo non
genererebbe solo un sacrificio, privo di termine, di una libertà
costituzionale fondamentale, ma sottoporrebbe il prevenuto anche al
rischio, illimitato nel tempo, della sanzione penale per violazione
del divieto.
3.6.- Sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 8 e 10 CEDU.
Per il rimettente, la Corte europea dei diritti dell'uomo avrebbe
posto in evidenza l'importanza dell'accesso alla rete internet ai
fini del rispetto dell'art. 10 CEDU, in quanto la libertà di
espressione ricomprenderebbe anche il mezzo di diffusione del
pensiero (viene citata, tra le altre, Corte EDU, sentenza 9 febbraio
2021, Ramanaz Demir contro Turchia).
Inoltre, l'ambito di applicazione dell'art. 8 CEDU comprenderebbe
certamente anche le conversazioni telefoniche e i messaggi di posta
elettronica (sono citate, tra le altre, Corte EDU, grande camera,
sentenze 5 settembre 2017, Barbulescu contro Romania e 3 aprile 2007,
Copland contro Regno Unito).
Alla luce di tali considerazioni, il giudice a quo sostiene che
l'avviso orale rafforzato dal divieto di possedere e utilizzare il
telefono cellulare, pur essendo volto a perseguire uno scopo
legittimo, ovvero la «prevenzione dei reati», non poggerebbe su una
sufficiente base legale, risultando la qualità della legge nazionale
inidonea a soddisfare lo standard di prevedibilità ed accessibilità
elaborato dalla Corte di Strasburgo (viene citata Corte EDU, sentenza
26 aprile 1979, Sunday Times contro Regno Unito), a causa della
mancata previsione della durata della misura.
3.7.- La Corte rimettente passa dunque ad illustrare
unitariamente il dubbio di legittimità costituzionale posto in
riferimento all'art. 3 Cost., nonchè in riferimento alla «dimensione
convenzionale» del principio di proporzione: la lesione della
libertà di comunicazione, in assenza di una durata, sarebbe
sproporzionata e darebbe vita ad una interferenza dell'autorità
pubblica non necessaria in uno Stato democratico.
Più specificamente rispetto alla CEDU, viene sottolineato che la
possibilità, prevista dall'art. 3, comma 3, cod. antimafia, di
chiedere la revoca dell'avviso orale (semplice o aggravato) al
questore, non rappresenterebbe che una «facoltà rimessa al
destinatario della misura, che tuttavia non arricchisce la 'base
legalè della limitazione mediante preventivo riconoscimento
legislativo dei termini di durata, rimettendo all'autorità
amministrativa la valutazione dell'esercizio del relativo potere (di
revoca)».
4.- Nel giudizio è intervenuto, con atto depositato il 19 luglio
2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e comunque non
fondate.
4.1.- Richiamato l'iter argomentativo dell'ordinanza di
rimessione, la difesa erariale ricorda, sotto il profilo della
riserva di giurisdizione, posta dall'art. 15 Cost., che analoga
questione di legittimità costituzionale è già stata ritenuta
manifestamente infondata dalla Corte di cassazione (vengono citate
Corte di cassazione, sezione prima penale, ordinanza 22 settembre-14
ottobre 2020, n. 28551 e, sezione seconda penale, ordinanza 20
febbraio-18 giugno 2020, n. 18559), perchè ai sensi dell'art. 3,
comma 6, cod. antimafia, il provvedimento del questore è opponibile
dinnanzi al tribunale.
Inoltre, sempre rispetto alla necessità di un controllo
giurisdizionale, l'art. 8 CEDU non richiederebbe necessariamente
l'intervento dell'autorità giudiziaria, potendo intervenire a
limitare la libertà di corrispondenza qualsiasi «pubblica
autorita'».
4.2. - Rispetto alla mancata previsione di termini di durata,
l'Avvocatura mette in rilievo che la violazione dei parametri
costituzionali evocati non sussisterebbe, in quanto l'interessato
potrebbe avvalersi di un articolato sistema di garanzie, alcune delle
quali esperibili senza termini di decadenza, come la revoca, qualora
siano venuti meno i presupposti di applicabilità del divieto, o come
l'opposizione al tribunale. Ulteriore istituto a tutela del prevenuto
sarebbe, «da un punto di vista più generale», la disapplicazione
degli atti amministrativi illegittimi da parte del giudice ordinario,
desumibile dall'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, recante
«Legge sul contenzioso amministrativo (All. E)».
Secondo la difesa erariale, peraltro, l'assenza di
predeterminazione della durata della misura non darebbe adito alla
violazione dei parametri convenzionali evocati: l'art. 3, comma 4,
cod. antimafia indicherebbe infatti i presupposti del divieto e gli
strumenti di tutela amministrativi e giurisdizionali, proprio al fine
di contenere eventuali abusi, che peraltro sarebbero sottoposti al
vaglio giurisdizionale.
Infine, l'avviso orale rafforzato sarebbe volto a perseguire
finalità legittime, «inerenti alla pubblica sicurezza, alla difesa
dell'ordine e alla prevenzione dei reati in coerenza, peraltro, con
gli omologhi obiettivi generali dell'Unione europea previsti
dall'art. 3 TUE».

Considerato in diritto

l.- Il Tribunale ordinario di Sassari, sezione penale, dubita, in
riferimento agli artt. 3 e 15 Cost., della legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011,
nella parte in cui prevede che il questore, nell'adottare la misura
di prevenzione dell'avviso orale cosiddetto "rafforzato" nei
confronti di persone definitivamente condannate per delitti non
colposi, possa vietare loro di possedere o utilizzare «qualsiasi
apparato di comunicazione radiotrasmittente», e perciò anche
telefoni cellulari, in quanto ricompresi in tale ultima definizione.
Il giudice a quo include nella censura anche l'art. 76, comma 2,
del medesimo codice antimafia, che punisce con la reclusione e la
multa la trasgressione ai divieti di cui alla disposizione prima
descritta.
Premesso che la disponibilità di un telefono cellulare
costituirebbe oggi presupposto indispensabile per poter
effettivamente esercitare la libertà di comunicare, ritiene il
rimettente che le due norme censurate consentano limitazioni a tale
libertà, non già per atto motivato dell'autorità giudiziaria, come
richiede l'art. 15 Cost., bensì direttamente tramite una decisione
dell'autorità amministrativa, in violazione quindi della riserva di
giurisdizione prevista dall'evocata disposizione costituzionale.
Inoltre, in lesione congiunta degli artt. 3 e 15 Cost., proprio la
circostanza che l'avviso orale "rafforzato" non sia adottato
dall'autorità giudiziaria - nell'ambito di un procedimento assistito
dalle garanzie del contraddittorio, idoneo a consentire una
modulazione degli effetti del divieto in base alle esigenze del caso
concreto - comporterebbe un sacrificio sproporzionato della libertà
di comunicazione rispetto alla contrapposta esigenza di prevenzione
dei reati.
Infine, quale ulteriore ed autonoma violazione dell'art. 3 Cost.,
il giudice a quo ritiene che i destinatari del divieto del questore
di possedere e usare telefoni cellulari siano trattati in modo
ingiustamente deteriore rispetto a coloro che sono raggiunti dalle
misure di prevenzione personali applicate dall'autorità giudiziaria
ai sensi dell'art. 4 cod. antimafia: mentre, in questo secondo caso,
l'autorità giudiziaria può inibire la frequentazione di specifiche
categorie di persone (ma non impedire ogni relazione sociale) e può
vietare l'accesso a determinati luoghi d'incontro (ma non a tutti), i
destinatari dell'avviso orale "rafforzato" per decisione
amministrativa subirebbero, invece, una limitazione generalizzata e
indiscriminata di tutte le loro comunicazioni con terzi. E ciò
avverrebbe, aggiunge il rimettente, con riferimento a soggetti che
presenterebbero caratteristiche di pericolosità inferiori rispetto a
quelli interessati dalle misure di cui all'art. 4 cod. antimafia.
2.- Anche la Corte di cassazione, sezione quinta penale, censura
l'art. 3, comma 4, cod. antimafia, nella parte in cui prevede che il
questore - nell'adottare la misura di prevenzione dell'avviso orale
"rafforzato" - possa vietare il possesso e l'utilizzo di qualsiasi
apparato di comunicazione radiotrasmittente, e quindi anche dei
telefoni cellulari, sottolineando che, tramite il divieto in
questione, sarebbe anche possibile vietare l'accesso ad internet.
La disposizione violerebbe innanzitutto l'art. 15 Cost., poichè
l'attribuzione all'autorità amministrativa del potere di proibire il
possesso o l'utilizzo di strumenti essenziali per comunicare si
porrebbe in contrasto con la previsione della riserva di
giurisdizione contemplata dal parametro costituzionale evocato.
Inoltre, la circostanza che la norma censurata consenta un siffatto
divieto senza un limite minimo e massimo di durata vanificherebbe la
stessa tutela offerta dalla riserva di legge contenuta nell'art. 15
Cost., in base al quale apposite «garanzie» devono accompagnare
l'atto motivato dell'autorità giudiziaria. Allo stesso modo, in
lesione anche dell'art. 3 Cost., nel consentire che l'accesso a
strumenti essenziali per esercitare la libertà di comunicare e di
manifestare il proprio pensiero possa essere impedito senza limiti di
tempo, la disposizione censurata permetterebbe restrizioni non
proporzionate a tali libertà fondamentali.
Inoltre, sempre sul presupposto che il divieto del questore possa
riguardare anche l'accesso a internet, l'ordinanza di rimessione
sottolinea ampiamente come la norma censurata comporti
l'impossibilità di disporre, senza limiti di durata, di strumenti
essenziali non solo per comunicare, ma anche per ricevere
informazioni. Del resto, possesso e uso di qualsiasi apparato di
comunicazione radiotrasmittente rientrerebbero non solo nella sfera
di applicazione dell'art. 15 Cost., in quanto norma costituzionale
posta a tutela della libertà di comunicare, ma anche dell'art. 21
Cost., quale disposizione che tutela la libertà di espressione,
anche nella sua «dimensione passiva» di «libertà di ricevere
informazioni».
L'ordinanza segnala come la tutela della libertà di espressione
rivestirebbe un'importanza centrale per la democraticità
dell'ordinamento, «costituendo un diritto al contempo individuale e
sociale». Garantire l'accesso alla rete, da questo punto di vista,
sarebbe un compito di cui lo Stato risulterebbe investito, anche
sulla base del principio di eguaglianza sostanziale, espresso
dall'art. 3, secondo comma, Cost.
A fronte di tutto ciò, proprio in violazione degli artt. 3,
secondo comma, e 21 Cost., la disposizione censurata consentirebbe
invece che aspetti fondamentali della libertà di manifestazione del
pensiero siano ristretti senza limiti di tempo, in frontale contrasto
con il «diritto sociale» ad un comportamento delle autorità
pubbliche che dovrebbe invece essere volto a favorire la libera
circolazione delle idee e la formazione di un'opinione pubblica
consapevole.
Infine, l'art. 3, comma 4, cod. antimafia violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost. in relazione agli artt. 8 e 10 CEDU.
Sottolineando, sulla scorta della giurisprudenza della Corte EDU,
l'importanza della possibilità di accedere alla rete internet ai
fini del rispetto dell'art. 10 CEDU, e considerando che l'ambito di
applicazione dell'art. 8 CEDU comprende certamente anche le
conversazioni telefoniche e i messaggi di posta elettronica, il
giudice a quo sostiene che l'avviso orale rafforzato dal divieto di
possedere e utilizzare il telefono cellulare - pur perseguendo uno
scopo legittimo, ovvero la «prevenzione dei reati» - non poggerebbe
su una sufficiente base legale, risultando la qualità della legge
nazionale non idonea a soddisfare lo standard di prevedibilità ed
accessibilità elaborato dalla Corte di Strasburgo, proprio a causa
della mancata previsione della durata della misura.
3.- Le due ordinanze di rimessione hanno in comune una delle due
disposizioni censurate, con riferimento a parametri costituzionali in
parte coincidenti, sotto profili largamente comuni, e con
argomentazioni sovrapponibili. Ponendo, pertanto, analoghe questioni
di legittimità costituzionale, i due giudizi vanno riuniti e decisi
con un'unica pronuncia.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale riguardano in
particolare l'istituto dell'avviso orale cosiddetto "rafforzato".
Mentre l'avviso orale cosiddetto "semplice" comporta unicamente
l'invito rivolto ai soggetti di cui all'art. 1 cod. antimafia a
tenere una condotta conforme alla legge (art. 3, commi 1 e 2, cod.
antimafia), il comma 4, oggetto delle odierne censure, attribuisce al
questore anche il potere di inibire alla persona attinta da avviso
orale il possesso o l'uso, in tutto o in parte, di determinati mezzi
e strumenti. La misura di prevenzione in questione è adottabile sul
presupposto che si tratti di «persone che risultino definitivamente
condannate per delitti non colposi» (comma 4); il questore può
inoltre colpire con le medesime interdizioni i soggetti sottoposti a
sorveglianza speciale, anche in questo caso quando definitivamente
condannati per delitti non colposi (comma 5).
La trasgressione dei divieti contenuti nell'avviso orale
"rafforzato" è presidiata dalla previsione di una sanzione penale.
L'art. 76, comma 2, cod. antimafia prescrive, infatti, che chiunque
violi il divieto di cui all'art. 3, commi 4 e 5, «è punito con la
reclusione da uno a tre anni e con la multa da euro 1.549 a euro
5.164».
5.- L'ordinanza del Tribunale di Sassari (r.o. n. 164 del 2021)
include nelle proprie censure anche il menzionato art. 76, comma 2,
cod. antimafia. In effetti, il giudice a quo riferisce di doversi
pronunciare sulla responsabilità penale di un imputato del reato
previsto e punito proprio dal citato art. 76, comma 2, per essere
stato colto in possesso di un telefono cellulare, e ritiene dunque di
coinvolgere la norma incriminatrice nelle proprie doglianze.
Tuttavia, in riferimento a questa disposizione, l'ordinanza è priva
di qualunque argomentazione, ciò che rende inammissibile la relativa
questione di legittimità costituzionale (ex multis, di recente,
sentenze n. 263, n. 256 e n. 128 del 2022).
Questa preliminare delimitazione dell'oggetto non ha conseguenze
sull'ammissibilità della questione riferita, dal medesimo
rimettente, all'art. 3, comma 4, cod. antimafia, ovvero alla
disposizione che fonda il divieto del questore. La giurisprudenza di
legittimità e di merito è infatti costante nell'ammettere che il
giudice penale, pronunciandosi sulla sussistenza degli elementi
costitutivi del reato di cui al citato art. 76, comma 2, esercita
incidentalmente un sindacato sulla legittimità dell'ordine del
questore di cui all'art. 3, comma 4, cod. antimafia, dal cui esito
deriva, in caso di illegittimità, il proscioglimento dell'imputato
(di recente Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenze 17
settembre-24 novembre 2021, n. 43301, e 27 maggio-2 settembre 2021,
n. 32667).
Inoltre, fuga ogni dubbio sulla rilevanza della presente
questione, la circostanza per cui la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della disposizione che dà fondamento al potere
dell'autorità pubblica di adottare la misura di prevenzione, la cui
inosservanza è oggetto di accertamento nel giudizio principale, vale
a «porre nel nulla» la misura medesima (sentenza n. 109 del 1983; in
senso analogo, sentenza n. 126 del 1983).
6.- Entrambe le ordinanze di rimessione intendono censurare
unicamente il potere del questore di vietare possesso e uso di
apparati di comunicazione radiotrasmittente, non già degli altri
mezzi e strumenti elencati dall'art. 3, comma 4, cod. antimafia (sul
presupposto, del tutto corretto, che il questore possa separatamente
decidere il divieto di alcuni soltanto tra i mezzi ed oggetti
elencati dalla disposizione citata). Ciò vale anche per l'ordinanza
di rimessione della Corte di cassazione: se è vero che il
dispositivo di quest'ultima, testualmente, coinvolge nelle censure di
legittimità costituzionale l'intero comma 4, tuttavia la motivazione
fuga ogni dubbio in proposito, riferendosi unicamente all'inibizione
di possesso e uso di un telefono mobile, in quanto ritenuto apparato
di comunicazione radiotrasmittente.
La costante giurisprudenza di questa Corte - secondo cui
l'oggetto del giudizio costituzionale deve essere appunto individuato
interpretando il dispositivo dell'ordinanza di rimessione alla luce
della sua motivazione (ex multis, di recente, sentenze n. 149 e n.
148 del 2022) - consente, perciò, di correttamente delimitare, nei
termini testè riferiti, il thema decidendum.
7.- Tutto ciò posto, le censure da scrutinare nel merito
presuppongono innanzitutto una ricognizione del significato
dell'espressione «qualsiasi apparato di comunicazione
radiotrasmittente», contenuto nell'art. 3, comma 4, cod. antimafia.
Entrambe le ordinanze accolgono l'interpretazione affermatasi
nella giurisprudenza di legittimità, secondo cui tale espressione è
idonea a includere nel proprio orizzonte di senso i telefoni mobili o
cellulari, e proprio su questa base formulano le descritte censure di
violazione degli artt. 3 e 15 Cost.
Una simile interpretazione, consolidatasi nella forma del diritto
vivente, ha da tempo condotto a superare i dubbi relativi alla
portata della disposizione censurata.
Tra i vari mezzi e strumenti di cui il questore può vietare il
possesso o l'utilizzo, «in tutto o in parte», ai soggetti che si
trovino nelle condizioni previste dallo stesso art. 3 cod. antimafia,
gli apparati di comunicazione radiotrasmittente risultano enunciati
per primi dal comma censurato. Il loro inserimento tra i possibili
oggetti di un avviso orale del questore risale alla legge n. 128 del
2001. L'elenco originario, trasfuso in seguito nel d.lgs. n. 159 del
2011 (dopo esser stato ulteriormente integrato ad opera dell'art. 3
della legge n. 94 del 2009), poneva gli apparati ricordati accanto a
«radar e visori notturni, indumenti e accessori per la protezione
balistica individuale, mezzi di trasporto blindati o modificati al
fine di aumentarne la potenza o la capacità offensiva, ovvero
comunque predisposti al fine di sottrarsi ai controlli di polizia,
nonchè programmi informatici ed altri strumenti di cifratura o
crittazione di conversazioni e messaggi».
Si tratta, all'evidenza, di un catalogo di strumenti di uso non
comune, quasi di natura eccezionale, il cui impiego parrebbe
indicativo della volontà di compiere specifiche attività delittuose
offensive o difensive (per sottrarsi ai controlli delle forze
dell'ordine), anche mediante l'uso o l'esibizione della forza.
Un'interpretazione più coerente con tale contesto normativo e
con la ratio legis avrebbe potuto allora suggerire che gli specifici
apparati di comunicazione radiotrasmittente oggetto di divieto del
questore possono essere soltanto quelli, anch'essi di uso non comune,
univocamente e abitualmente destinati ad un determinato scopo
criminoso, e tali anche da evidenziare una specifica volontà di
usare la tecnologia per danneggiare le indagini di polizia o sfuggire
ai relativi controlli.
I lavori preparatori della legge n. 128 del 2001 (seduta del 24
gennaio 2001 della Camera dei deputati), per parte loro, mostrano la
presenza di un emendamento al testo legislativo, non approvato, che
al divieto relativo, in generale, agli apparati di comunicazione
radiotrasmittente affiancava proprio la previsione di un distinto e
specifico divieto relativo agli apparati di telefonia mobile, sul
presupposto, quindi, che questi ultimi non fossero ricompresi tra i
primi. La circostanza non è irrilevante e tuttavia resta ambiguo il
significato della mancata approvazione dell'emendamento, non
emergendo con chiarezza se ciò suoni conferma della voluntas legis
di escludere i telefoni mobili dal novero degli apparati
radiotrasmittenti, oppure se sia stata ritenuta superflua la menzione
esplicita dei telefoni cellulari, accanto ad una definizione già di
per sè generica e onnicomprensiva («qualsiasi» apparato di
comunicazione radiotrasmittente).
Sotto un ulteriore profilo, potrebbe essere oggetto di dubbi il
significato di senso comune trasmesso dalla locuzione "apparati di
comunicazione radiotrasmittente", sia nel 2001, all'epoca
dell'approvazione della disposizione censurata, sia, a maggior
ragione, nell'epoca attuale. Non sembra impossibile sostenere,
infatti, che, già nel 2001 (quando i telefoni cellulari non
costituivano più una rarita'), la locuzione "apparato di
comunicazione radiotrasmittente" esibisse - ed esibisca ancor più
oggi, considerata l'universale diffusione dei telefoni mobili - un
significato di senso comune evocatore di apparati ben diversi dai
telefoni cellulari (come i walkie-talkie e simili).
Fatto sta che, superando del tutto i dubbi e le possibili diverse
letture della disposizione, la giurisprudenza di legittimità - a
partire da Corte di cassazione, sezione feriale, sentenza 1°
settembre-1° ottobre 2009, n. 38514, seguita da almeno altre sei
pronunce (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenze 24
febbraio-2 aprile 2021, n. 127793, 22 settembre-14 ottobre 2020, n.
28551, 26 febbraio-17 giugno 2019, n. 26628, 11 settembre 2018-7
gennaio 2019, n. 314 e 3 dicembre 2013-3 luglio 2014, n. 28796;
sezione settima penale, ordinanza 18 ottobre 2018-7 gennaio 2019, n.
294) e con un'indiretta conferma da parte delle Sezioni unite civili,
sentenza 2 maggio 2014, n. 9560, sia pur nella diversa materia delle
tasse su concessioni governative - ha stabilito con nettezza che il
telefono cellulare rientra a pieno titolo nella nozione di apparato
di comunicazione radiotrasmittente. Questa interpretazione è basata,
da un lato, su un criterio testuale, che eliminerebbe ogni incertezza
sull'intenzione del legislatore derivante dall'analisi dei lavori
preparatori, ed è, dall'altro, aderente al significato strettamente
tecnico dell'espressione "apparato di comunicazione
radiotrasmittente", escludendo il rilievo di un eventuale significato
di senso comune non coincidente, in ipotesi, con quello tecnico: per
apparato di comunicazione radiotrasmittente si deve intendere
qualsiasi apparecchio in grado di inviare onde radio e di
trasmetterle, o ad un altro apparato analogo, o ad un impianto in
grado di riceverle.
Da questo punto di vista, afferma la citata sentenza Cass. n.
38514 del 2009, seguita dai menzionati arresti in senso conforme, «il
telefono cellulare è un apparecchio radiotrasmittente o
radioricevente per la comunicazione in radiotelefonia, collegato alla
rete telefonica di terra tramite centrali di smistamento denominate
stazioni radio base».
8.- La premessa interpretativa da cui muovono entrambe le
ordinanze di rimessione è dunque fedele alla costante lettura
fornita dalla descritta giurisprudenza di legittimità, che
costituisce ormai, come ricordato, diritto vivente. Ciò fuga ogni
dubbio quanto all'ammissibilità delle questioni sollevate. Esse
vanno perciò decise assumendo che l'art. 3, comma 4, cod. antimafia,
nella parte in cui si riferisce a «qualsiasi apparato di
comunicazione radiotrasmittente», consenta al questore di vietare il
possesso e l'uso anche di telefoni cellulari.
9.- Sulla base di questa premessa, le questioni sono fondate, per
violazione dell'art. 15 Cost.
La Costituzione tutela la libertà (e la segretezza) della
corrispondenza, che all'epoca costituiva l'archetipo di riferimento,
ma estende la garanzia ad ogni forma di comunicazione, aprendo così
il testo costituzionale alla possibile emersione di nuovi mezzi e
forme della comunicazione riservata. Al tempo stesso, in termini
generali, le regole attinenti al mezzo che, per comunicare, venga di
volta in volta utilizzato sono cosa in sè diversa dalla disciplina
relativa al diritto fondamentale ora in esame: anzi, sempre in
termini generali, ben può dirsi che limitazioni relative all'uso di
un determinato mezzo o strumento non necessariamente si convertono in
restrizioni al diritto fondamentale che l'impiego di quel mezzo o
strumento consenta, per avventura, di soddisfare.
Esiste tuttavia un limite, superato il quale la disciplina che
incide sul mezzo - in ragione del particolare rilievo che questo
riveste a livello relazionale e sociale - finisce per penetrare
all'interno del nucleo essenziale del diritto, determinando evidenti
ricadute restrittive sulla libertà tutelata dalla Costituzione.
Esattamente questo accade, in forza di ciò che l'art. 3, comma 4,
cod. antimafia consente di fare al questore, oltretutto in una
materia, quella delle misure di prevenzione, di particolare
delicatezza, perchè finalizzata a consentire forme di controllo, per
il futuro, sulla pericolosità sociale di un determinato soggetto, ma
non deputate alla punizione per ciò che questi ha compiuto nel
passato (di recente, sentenza n. 180 del 2022). Le esigenze di
prevenzione ben possono giustificare incisive misure restrittive,
quali quelle che il questore può assumere sulla base dell'art. 3,
comma 4, cod. antimafia, ma non possono che assoggettarsi all'evocato
imperativo costituzionale.
È difficile pensare che il divieto di possesso e uso di un
telefono mobile - considerata l'universale diffusione attuale di
questo strumento, in ogni ambito della vita lavorativa, familiare e
personale - non si traduca in un limite alla libertà di comunicare,
«spazio vitale che circonda la persona» (sentenze n. 81 del 1993 e n.
366 del 1991), in quanto attinente alla sua dimensione sociale e
relazionale. Da questo punto di vista, il telefono cellulare ha
assunto un ruolo non paragonabile a quello degli altri strumenti
evocati dai rimettenti. Rivelerebbe, inoltre, un senso d'irrealtà
l'obiezione per cui la libertà di comunicare, privata del telefono
mobile, ben potrebbe ancora oggi essere soddisfatta attraverso mezzi
diversi, come gli apparati di telefonia fissa.
L'art. 15 Cost. definisce la libertà di comunicazione come
inviolabile. Questa Corte ha stabilito, in particolare, che tale
qualificazione implica che il contenuto essenziale della libertà non
può subire restrizioni, se non in ragione della necessità di
soddisfare un interesse pubblico costituzionalmente rilevante,
«semprechè l'intervento limitativo posto in essere sia strettamente
necessario alla tutela di quell'interesse e sia rispettata la duplice
garanzia che la disciplina prevista risponda ai requisiti propri
della riserva assoluta di legge e la misura limitativa sia disposta
con atto motivato dell'autorità giudiziaria» (ancora sentenza n. 366
del 1991; nello stesso senso, sentenza n. 81 del 1993).
Le esigenze di prevenzione e difesa sociale ben possono
giustificare, si è detto, misure restrittive, e queste possono
incidere anche su diritti fondamentali. Ma, proprio ove ciò accada,
le garanzie costituzionali reclamano osservanza. Nel caso della
disposizione censurata ciò non avviene: la misura limitativa non è
disposta con atto motivato dell'autorità giudiziaria, bensì,
direttamente, dall'autorità amministrativa, cui è attribuito
perciò un potere autonomo e discrezionale, senza nemmeno la
necessità di successiva comunicazione all'autorità giudiziaria (per
un'analoga fattispecie, pure oggetto di pronuncia di illegittimità
costituzionale, sentenza n. 100 del 1968).
Questa Corte, sin dal primo anno della propria attività, non ha
esitato a dichiarare l'illegittimità costituzionale di disposizioni
di legge contenenti misure di prevenzione, assunte su decisione
dell'autorità amministrativa, che avevano effetti restrittivi sulla
libertà personale, in violazione della riserva di giurisdizione
costituzionalmente prescritta (sentenza n. 2 del 1956, sull'ordine di
rimpatrio con traduzione ordinata dal questore; sentenza n. 11 del
1956, in tema di cosiddetta ammonizione del questore, a causa di una
sorta di «degradazione giuridica» cui era sottoposto l'individuo in
virtù del provvedimento dell'autorità di polizia; entrambe le
pronunce sono riprese, di recente, dalla sentenza n. 24 del 2019).
Nella giurisprudenza costituzionale, è già stato inoltre
chiarito il significato sostanziale, e non puramente formale,
dell'intervento dell'autorità giudiziaria, in presenza di misure di
prevenzione che comportino restrizioni rispetto a diritti
fondamentali assistiti da riserva di giurisdizione. Il vaglio
dell'autorità giurisdizionale risulta infatti associato alla
garanzia del contraddittorio, alla possibile contestazione dei
presupposti applicativi della misura, della sua eccessività e
sproporzione, e, in ultima analisi, consente il pieno dispiegarsi
allo stesso diritto di difesa (sentenze n. 113 del 1975 e n. 68 del
1964; si vedano, inoltre, le sentenze n. 177 del 1980 e n. 53 del
1968).
Analogamente a quanto questa Corte ha già stabilito con riguardo
a misure di prevenzione restrittive della libertà personale, va
dunque affermato che anche la legittimità costituzionale delle
misure di prevenzione limitative della libertà protetta dall'art. 15
Cost. è «necessariamente subordinata all'osservanza del principio di
legalità e alla esistenza della garanzia giurisdizionale (sentenza
n. 11 del 1956). Si tratta di due requisiti ugualmente essenziali ed
intimamente connessi, perchè la mancanza dell'uno vanifica l'altro
rendendolo meramente illusorio» (sentenza n. 177 del 1980).
In un caso (sentenza n. 419 del 1994, pronunciata in riferimento
alla misura di prevenzione del cosiddetto «soggiorno cautelare», che
poteva essere disposto dal procuratore nazionale antimafia, in
presenza di indici di pericolosità di reati associativi di stampo
mafioso di particolare allarme sociale), la sentenza d'accoglimento,
fondata sulla natura non giurisdizionale dell'organo chiamato ad
adottare la misura limitativa della libertà personale, ha avuto cura
di precisare l'ininfluenza, ai fini del rispetto della riserva di
giurisdizione, dell'eventuale previsione di un riesame del giudice,
su iniziativa dell'interessato. Già in quell'occasione, fu osservata
la natura meramente eventuale di questo vaglio, attivabile su impulso
del destinatario della misura. Ciò va ribadito nell'odierna
questione: quel che conta, ai fini del rispetto della riserva di
giurisdizione costituzionalmente imposta, è la titolarità del
potere di decidere, direttamente e definitivamente, la misura stessa.
Se tale potere è conferito ad un'autorità non giudiziaria, nessun
riferimento ad una «fattispecie a formazione progressiva», sulla base
della previsione di un eventuale, successivo intervento del giudice,
può emendare il vizio di legittimità costituzionale.
Da questo punto di vista, non ha dunque pregio l'osservazione
dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui il divieto del
questore sarebbe «pienamente» assistito dal controllo dell'autorità
giudiziaria, «essendo opponibile, successivamente alla denegata
richiesta di revoca, davanti al Tribunale in composizione
monocratica, nella forma dell'incidente di esecuzione».
10.- Come accade nell'ambito delle stesse misure di prevenzione
personali applicate dall'autorità giudiziaria (ai sensi, ad esempio,
dell'art. 5, comma 1, cod. antimafia), ben può spettare anche al
questore la titolarità del potere di proporre che a un determinato
soggetto sia imposto il divieto di possedere o utilizzare un telefono
cellulare, ma non gli compete di adottare il provvedimento, poichè
l'art. 15 Cost. non lo consente: la decisione non può che essere
dell'autorità giudiziaria, con le procedure, le modalità e i tempi
che compete al legislatore prevedere, nel rispetto della riserva di
legge prevista dalla Costituzione.
L'art. 3, comma 4, cod. antimafia va dunque dichiarato
costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 15 Cost.,
nella parte in cui - sul presupposto che il telefono cellulare
rientra tra gli apparati di comunicazione radiotrasmittente -
consente al questore di vietarne, in tutto o in parte, il possesso e
l'utilizzo.
La rimozione del potere di decisione spettante al questore,
infine, comporta l'assorbimento delle ulteriori questioni di
legittimità costituzionale sollevate: sia quella inerente alla
presunta lesione del diritto di accesso alla rete, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, 21 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 8 e 10 CEDU; sia quelle
concernenti, da un lato, l'asserito deteriore trattamento riservato
ai destinatari del divieto di possedere e usare telefoni cellulari
rispetto a coloro che sono raggiunti dalle misure di prevenzione
personali applicate dall'autorità giudiziaria ex art. 4 cod.
antimafia, e dall'altro, la circostanza che la disposizione censurata
consenta un siffatto divieto senza un limite minimo e massimo di
durata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,
del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in cui include i
telefoni cellulari tra gli apparati di comunicazione
radiotrasmittente di cui il questore può vietare, in tutto o in
parte, il possesso o l'utilizzo;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 76 del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 15 Cost., dal Tribunale ordinario di
Sassari, sezione penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 dicembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 12 gennaio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA