1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 5 - 20 ottobre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Interventi di ristrutturazione oggetto della sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 2011 - Validita' ed efficacia dei permessi di costruire rilasciati alla data del 30 novembre 2011 e delle denunce di inizio attivita' esecutive alla medesima data. - Legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), art. 17, comma 1. - (T-160224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma
1, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure
per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia nel procedimento vertente
tra Cerutti Rosanna e il Comune di Paderno Dugnano e altri, con
ordinanza del 5 novembre 2015, iscritta al n. 21 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con
ordinanza del 5 novembre 2015 (r.o. n. 21 del 2016), ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, della
legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per la
crescita, lo sviluppo e l'occupazione), in riferimento all'art. 136,
comma primo, della Costituzione e all'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale); nonchè in riferimento all'art. 117, comma
terzo, Cost., in relazione all'art. 3, comma 1, lettera d), del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - testo A), nel testo anteriore alle modifiche apportate
dall'art. 30 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito dalla legge 9
agosto 2013, n. 98; e altresì in riferimento all'art. 97 Cost.
2.- Il Tribunale rimettente ricorda di avere già sollevato la
stessa questione di legittimità costituzionale con ordinanza del 20
giugno 2013 (r.o. n. 260 del 2013), della quale riporta integralmente
il contenuto.
2.1.- Il Tribunale rammenta di essere stato adito dalla
proprietaria di un immobile, sito nel territorio del Comune di
Paderno Dugnano, confinante con un'area nella quale il Comune ha
autorizzato, con permesso di costruire, un intervento di
ristrutturazione mediante demolizione dell'edificio esistente e
ricostruzione con sagoma diversa.
La ricorrente ha rivolto al Comune istanza di autotutela in
relazione al permesso di costruire, invocando la sentenza n. 309 del
2011, successiva al rilascio del provvedimento, con cui questa Corte
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1,
lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella parte
in cui escludeva l'applicabilità del limite della sagoma alle
ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione;
dell'art. 103 della stessa legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nella
parte in cui disapplicava l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, il cui
comma 1, lettera d), nel testo allora vigente, stabiliva il principio
fondamentale secondo cui rientrano nella definizione di
ristrutturazione edilizia solo gli interventi di demolizione e
ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma rispetto
all'edificio preesistente; nonchè, infine, dell'art. 22 della legge
della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi
per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica ed
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale
2010), il quale, in via di interpretazione autentica del citato art.
27, comma 1, lettera d), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
prevedeva che, nell'ambito degli interventi di ristrutturazione
edilizia, la ricostruzione dell'edificio che seguiva a demolizione
fosse «da intendersi senza vincolo di sagoma».
L'istanza di autotutela è stata respinta dal Comune in ragione
del sopravvenuto art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 7
del 2012, il quale, riferendosi «agli interventi di ristrutturazione
edilizia oggetto della sentenza della Corte Costituzionale del 21
novembre 2011, n. 309», prevede che, «al fine di tutelare il
legittimo affidamento dei soggetti interessati, i permessi di
costruire rilasciati alla data del 30 novembre 2011 nonchè le
denunce di inizio attività esecutive alla medesima data devono
considerarsi titoli validi ed efficaci fino al momento della
dichiarazione di fine lavori, a condizione che la comunicazione di
inizio lavori risulti protocollata entro il 30 aprile 2012». Nel
caso, il permesso di costruire era stato rilasciato, e la
comunicazione di inizio lavori era stata acquisita al protocollo,
prima delle date rispettivamente previste dall'art. 17 citato.
La ricorrente ha impugnato il provvedimento negativo del Comune,
insieme al permesso di costruire, e ha eccepito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 7
del 2012, in riferimento all'art. 136 Cost.
2.2.- Nel pronunciarsi sul ricorso, il Tribunale ripercorre
l'evoluzione legislativa del vincolo di sagoma nelle ristrutturazioni
edilizie, evidenziando come il ricorso potrebbe essere accolto, se
non fosse intervenuto l'art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia
n. 7 del 2012, che, anche alla luce dell'interpretazione datane dal
Comune, «deve intendersi nel senso della volontà del legislatore
regionale di sanare il titolo edilizio rilasciato in spregio alla (o
per meglio dire privando di efficacia la) declaratoria di
incostituzionalita'» contenuta nella sentenza n. 309 del 2011.
2.3.- Il Tribunale precisa che la rilevanza della questione non
è influenzata dall'inciso, contenuto nella disposizione impugnata,
secondo cui i titoli ivi considerati restano validi ed efficaci «fino
al momento della dichiarazione di fine lavori»: quale che sia il
significato dell'inciso in questione, nella fattispecie oggetto del
giudizio principale, al momento dell'emanazione degli atti impugnati,
la comunicazione di fine lavori non era ancora intervenuta. Nè il
rigetto dell'istanza di autotutela potrebbe considerarsi atto
meramente confermativo del permesso di costruire, divenuto nel
frattempo inoppugnabile: in seguito all'istanza della ricorrente, è
stato avviato un nuovo procedimento, nel quale è stata compiuta una
nuova istruttoria e sono stati valutati gli elementi sopravvenuti,
quali appunto la sentenza n. 309 del 2011 e l'art. 17, comma 1, della
legge reg. Lombardia n. 7 del 2012.
2.4.- Ciò premesso, in merito all'art. 17, comma 1, della legge
reg. Lombardia n. 7 del 2012 il Tribunale solleva diverse questioni
di costituzionalita': in primo luogo, per contrasto con l'art. 136,
comma primo, Cost. e con la legge cost. n. 1 del 1948, giacchè la
disposizione legislativa regionale avrebbe inteso limitare gli
effetti per il passato della sentenza n. 309 del 2011, escludendo che
essa rilevi per i titoli edilizi anteriori alla sua pubblicazione; in
secondo luogo, perchè la disposizione impugnata sarebbe affetta
dallo stesso vizio accertato dalla sentenza n. 309 del 2011 con
riguardo alle disposizioni allora in questione, determinando un
contrasto con l'art. 117, comma terzo, Cost., in relazione all'art.
3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2011, nel testo allora
vigente.
2.5.- In diversi passaggi, il Tribunale - pur ribadendo che
l'interpretazione preferibile della disposizione in questione è
quella che attribuisce ad essa effetti sananti dei titoli ivi
contemplati - ipotizza anche una lettura alternativa: la disposizione
potrebbe essere intesa come se avesse il più circoscritto effetto di
paralizzare solo il potere amministrativo di autotutela, «formulando
una valutazione astratta di prevalenza dell'interesse del privato al
mantenimento in essere dell'atto rilasciato su quello pubblico volto
al ripristino della legalità violata».
Tale ipotesi è considerata per sostenere che, quand'anche al
rigetto dell'istanza di autotutela si negasse la «valenza di atto
sostanziale di conferma di validità del permesso di costruire
rilasciato», per considerarlo invece quale «atto di rifiuto
dell'esercizio del potere di autotutela», la questione di
legittimità costituzionale sarebbe comunque rilevante:
l'inoppugnabilità del permesso di costruire, per scadenza del
termine di impugnazione, non incideva sulla potestà di autotutela
del Comune, paralizzata, nel caso, esclusivamente dalla disposizione
in questione, anche qualora si intenda quest'ultima non come norma di
sanatoria, ma, appunto, come limite alla potestà di autotutela.
Ove si adottasse questa ipotesi, ad avviso del rimettente si
prospetterebbe un profilo di contrasto con l'art. 97 Cost.: «in
antitesi con i principi di legalità e buon andamento della pubblica
amministrazione sanciti dalla suddetta norma costituzionale», la
disposizione in questione avrebbe sacrificato «in maniera
aprioristica i suddetti valori», senza richiedere una comparazione in
concreto degli interessi coinvolti. Ad avviso del Tribunale, sarebbe
emblematica di questo «ultroneo sacrificio» proprio la fattispecie
oggetto del giudizio principale, in cui «l'autorità amministrativa
ha ritenuto di non potere esercitare il proprio potere di autotutela
nonostante la fase esecutiva dell'attività edilizia assentita fosse
ferma alla fase iniziale e, dunque, non ancora cristallizzato in capo
al privato quell'affidamento che, in astratto, giustifica il
mantenimento in essere di un titolo illegittimo».
3.- Il Tribunale ricorda, poi, che sulla relativa questione la
Corte costituzionale si è pronunciata con ordinanza n. 35 del 2015,
restituendo gli atti al rimettente, affinchè procedesse a un
rinnovato esame della rilevanza alla luce del sopravvenuto d.l. n. 69
del 2013, convertito dalla legge n. 98 del 2013, il cui art. 30 ha
modificato, tra l'altro, l'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n.
380 del 2001, espungendo dalla definizione della ristrutturazione
edilizia il rispetto della sagoma precedente.
Il Tribunale conviene che, a seguito di tale novità normativa,
la sagoma preesistente non rileva più come elemento che, se non
rispettato, determina la qualificazione dell'intervento edilizio come
nuova costruzione, piuttosto che come ristrutturazione. Nondimeno, ad
avviso del rimettente, il citato art. 30 non ha portata retroattiva
ed è innovativo nel contenuto, in quanto modifica il concetto di
ristrutturazione, ampliandolo rispetto alla consolidata
interpretazione della normativa previgente. L'art. 30 non può
neppure considerarsi norma di interpretazione autentica: risponde,
anzi, a una ratio legis specifica, dovuta a «circostanze particolari
di profilo economico e sociale», «quand'anche per necessità di
semplificazione».
Di qui la perdurante rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata sull'art. 17, comma 1, della legge reg.
Lombardia n. 7 del 2012, il quale finirebbe per «sterilizzare ratione
temporis» la portata della sentenza n. 309 del 2011. La questione
sarebbe altresì non manifestamente infondata, per le ragioni, sopra
riportate, e già illustrate nella precedente ordinanza di
rimessione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con
ordinanza del 5 novembre 2015 (r.o. n. 21 del 2016), solleva
questioni di costituzionalità dell'art. 17, comma 1, della legge
della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per la crescita,
lo sviluppo e l'occupazione), il quale, in relazione agli «interventi
di ristrutturazione edilizia oggetto della sentenza n. 309 del 2011»,
«al fine di tutelare il legittimo affidamento dei soggetti
interessati», prescrive che i permessi di costruire rilasciati alla
data del 30 novembre 2011 (data di pubblicazione della sentenza
citata), nonchè le denunce di inizio attività esecutive alla
medesima data, siano considerati titoli validi ed efficaci fino al
momento della dichiarazione di fine lavori, a condizione che la
comunicazione di inizio lavori risulti protocollata entro il 30
aprile 2012.
Ad avviso del rimettente, tale disposizione violerebbe l'art. 136
della Costituzione e l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle
garanzie di indipendenza della Corte costituzionale), in quanto
limiterebbe gli effetti per il passato della sentenza di questa Corte
n. 309 del 2011, escludendo che la perdita di efficacia delle
disposizioni, dichiarate costituzionalmente illegittime da tale
sentenza, rilevi per i titoli edilizi rilasciati in base alle stesse
disposizioni prima della pubblicazione della sentenza (a condizione
che la comunicazione di inizio lavori risulti protocollata entro il
30 aprile 2012).
Sarebbe altresì violato l'art. 117, comma terzo, Cost., in
relazione all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - testo
A) - nella versione anteriore alle modifiche di cui all'art. 30 del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98
- in quanto verrebbero affermate la validità e l'efficacia di titoli
edilizi riferiti a interventi di ristrutturazione di edifici mediante
demolizione e ricostruzione con sagoma diversa, in violazione del
principio fondamentale della legislazione statale, che la sentenza n.
309 del 2011 ha desunto dall'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R.
n. 380 del 2011, nel testo allora vigente, secondo il quale
rientravano nella definizione di ristrutturazione edilizia solo gli
interventi di demolizione e ricostruzione con identità di volumetria
e di sagoma rispetto all'edificio preesistente.
In subordine, qualora il censurato art. 17, comma 1, della legge
reg. Lombardia n. 7 del 2012 fosse interpretato nel senso (non di
affermare la validità e l'efficacia dei titoli edilizi ivi
considerati, bensì più limitatamente) di paralizzare in via
generale e astratta il potere di autotutela dell'amministrazione in
relazione ad atti basati sulle disposizioni legislative dichiarate
costituzionalmente illegittime dalla sentenza n. 309 del 2011,
sarebbe violato l'art. 97 Cost.: così intesa, la norma regionale
sacrificherebbe aprioristicamente la legalità e il buon andamento
della pubblica amministrazione, impedendo una comparazione in
concreto, in sede di autotutela, tra gli interessi generali e quelli
privati coinvolti in ciascuna fattispecie.
2.1.- Preliminarmente, considerato che il rimettente ripropone
questioni già sollevate dinanzi a questa Corte, in relazione alle
quali è stata disposta la restituzione degli atti (ordinanza n. 35
del 2015), occorre verificare se il giudice abbia assolto all'onere
di riesaminare la rilevanza e i termini delle stesse questioni, alla
luce delle novità normative, in termini non implausibili (ex
plurimis, sentenze n. 162 e n. 46 del 2014, n. 321 del 2011).
La verifica ha esito positivo. Il giudice ha esaminato l'art. 30
del d.l. n. 69 del 2013, convertito dalla legge n. 98 del 2013, ne ha
argomentato il carattere innovativo ed ha escluso la sua
applicabilità ai fatti di causa, in particolare perchè i
provvedimenti impugnati sono anteriori alla nuova normativa. Così
facendo, il giudice ha fatto plausibile applicazione del principio
secondo cui «lo ius superveniens non può venire in evidenza nel
giudizio di costituzionalità sollevato dai giudici amministrativi
poichè, secondo il principio tempus regit actum, la valutazione
della legittimità del provvedimento impugnato va condotta "con
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione"» (sentenza n. 49 del 2016; si veda anche sentenza
n. 30 del 2016).
2.2.- Neppure osta all'ammissibilità la circostanza che il TAR
abbia fatto ampio riferimento alla propria precedente ordinanza di
rimessione, integralmente riportata nella nuova, con l'aggiunta di
considerazioni, sia pure sintetiche, sul carattere innovativo e non
retroattivo dello ius superveniens.
Il giudice rimettente deve fornire, nell'atto di promovimento,
un'esauriente ed autonoma motivazione, mentre il mero recepimento di
argomenti sviluppati dalle parti o rinvenuti nella giurisprudenza,
anche costituzionale, non basta di per sè a chiarire «le ragioni per
le quali "quel" giudice reputi che la norma applicabile in "quel"
processo risulti in contrasto con il dettato costituzionale»
(sentenza n. 22 del 2015). Ciò non impedisce che il rimettente
riferisca il contenuto di pronunce della Corte costituzionale o di
altri atti del procedimento a quo, purchè corroborato da proprie
considerazioni con le quali illustri, in relazione al giudizio
principale, le ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale
prospettate a questa Corte (sentenze n. 51 e n. 10 del 2015).
3.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art.
136 Cost. e all'art. 1 della l. cost. n. 1 del 1948 è fondata.
Questa Corte ha già stigmatizzato (ex plurimis, sentenza n. 169
del 2015) le disposizioni con cui il legislatore, statale o
regionale, interviene per mitigare gli effetti di una pronuncia di
illegittimità costituzionale, per conservare o ripristinare, in
tutto o in parte, gli effetti della norma dichiarata illegittima.
Tale è il caso della disposizione impugnata, emanata al
dichiarato «fine di tutelare il legittimo affidamento dei soggetti
interessati» in relazione agli «interventi di ristrutturazione
edilizia oggetto della sentenza n. 309 del 2011». Essa, come risulta
esplicitamente dal suo tenore letterale, mira a convalidare e a
confermare nell'efficacia gli atti amministrativi emessi in diretta
applicazione della precedente normativa regionale, dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla citata pronuncia di questa
Corte, i cui effetti la disposizione regionale vorrebbe parzialmente
neutralizzare.
A nulla rilevano, ovviamente, i mutamenti successivamente
intervenuti nella legislazione statale, che hanno rimosso il divieto
di alterazione della sagoma nelle ristrutturazioni edilizie, su cui
si fondavano le dichiarazioni di illegittimità costituzionale
contenute nella sentenza n. 309 del 2011: come già precedentemente
osservato, l'odierna questione e la norma che ne costituisce oggetto
concernono situazioni anteriori a tale innovazione della legislazione
statale e non sono da essa interessate.
Per questi motivi la disposizione impugnata deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione dell'art.
136 Cost., mentre resta assorbito ogni altro motivo di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1,
della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per
la crescita, lo sviluppo e l'occupazione).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA