1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1031 SENTENZA 27 ottobre - 15 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Regione Friuli-Venezia Giulia - Riserve marine Lesione della competenza legislativa esclusiva della regione in materia - Difetto di motivazione - Inammissibilita'. (Legge 31 dicembre 1982, n. 979, artt. 30 e 32). (Statuto regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5). Ambiente - Regione Friuli-Venezia Giulia - Riserve marine - Mancata istituzione presso il Ministero della marina mercantile della "Sezione del consiglio nazionale per la protezione dell'ambiente" - Soppressione - Jus superveniens: legge 8 luglio 1986, n. 349, art. 2, n. 13 - Mancanza di interesse Cessazione della materia del contendere. (Legge 31 dicembre 1982, n. 979, art. 29). (Statuto regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 5). Ambiente - Regioni Friuli-Venezia Giulia e Liguria - Riserve marine - Istituzione - Lamentata lesione di competenze regionali - Potere statale di esercitare le attribuzioni in tale materia in cooperazione con le regioni - Forme di collaborazione Gestione e vigilanza demandate alle capitanerie di porto Discrezionalita' legislativa - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 31 dicembre 1982, n. 979, art. 1, ultimo comma; legge 31 dicembre 1982, n. 979, artt. 1, 25, 26, 27, 28 e 31). (Statuto regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 3, 10, 12 e 5, n. 16; Cost., art. 117, come attuato dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) (088C1771) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 31 dicembre
1982, n. 979 dal titolo "Disposizioni per la difesa del mare",
promosso con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Liguria,
notificati il 17 febbraio 1983, depositati in cancelleria il 24
successivo ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1983;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia
Giulia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 16 febbraio 1983, ritualmente notificato e
depositato, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato la legge 31
dicembre 1982, n. 979, intitolata "Disposizioni per la difesa del
mare", limitatamente alla sua "parte programmatica" (art. 1) e a
quella attinente alle "riserve marine" (artt. 25 e 32), in quanto
ritenute lesive degli artt. 4, nn. 3, 10, 12, e 5, n. 16 Stat.
F.-V.G., e relative norme di attuazione, che attribuiscono alla
predetta Regione competenza legislativa esclusiva in materia di
urbanistica, di turismo ed industria alberghiera, di caccia e pesca,
di igiene e sanità (inclusa, a norma delle leggi n. 319 del 1976 e
n. 192 del 1977, nonchè a norma del d.P.R. n. 470 del 1982, la
sub-materia della tutela delle acque dagli inquinamenti, della
balneazione e della molluschicoltura).
1.1. - Per quanto riguarda l'art. 1, la ricorrente osserva che
tale articolo, benchè riconosca l'importanza del ruolo della regione
nel prevedere che il piano di difesa del mare e delle coste marine
sia formato d'intesa con le regioni (comma 1), riduce poi la
partecipazione di queste ultime a un semplice "motivato avviso" da
darsi entro un breve termine, scaduto il quale il Ministro della
marina mercantile "procede autonomamente" (commi 5 e 6). E ciò,
secondo la ricorrente, sarebbe in contrasto con le citate
disposizioni dell'art. 4, St. F.-V.G., che attribuiscono alla Regione
la competenza legislativa esclusiva in materie dirette al fine comune
della protezione dell'ambiente.
Riguardo, poi, alle norme comprese nel titolo V della legge
impugnata (artt. 25 e 32), la ricorrente osserva che lo Stato non
avrebbe il potere di istituire parchi o riserve marine al fine di
tutelare interessi devoluti alla competenza delle regioni. In
particolare, alla ricorrente appare in contrasto con l'art. 4 St.
F.-V.G. la previsione dell'art. 26 della legge impugnata, secondo la
quale le riserve marine sono istituite da un organo amministrativo,
cioè il Ministro della marina mercantile, che in tal modo verrebbe a
godere di un potere diretto a ridurre, a propria discrezione, le
competenze regionali. Tanto più che, mentre, a norma dell'art. 1
della legge impugnata, le regioni sono semplicemente "sentite" in
ordine alla formazione delle riserve marine, l'art. 26, invece,
riconosce, a proposito dell'istituzione delle predette riserve, un
potere decisivo alle proposte della Consulta per la difesa del mare.
Infine, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbe illegittimo
l'art. 28, che attribuisce la gestione di dette riserve (oltrechè a
cooperative e consorzi di gestori) alle Capitanerie di porto, mentre
consente alle regioni soltanto di partecipare con un loro
rappresentante alle Commissioni di riserva, le quali hanno compiti
meramente ausiliari, essendo destinate unicamente ad affiancare le
Capitanerie nell'esercizio delle loro funzioni.
1.2. - Si è regolarmente costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri per chiedere che sia pronunziata l'infondatezza delle
questioni proposte.
A giudizio del resistente, non si può invocare quanto affermato
da questa Corte in relazione al d.P.R. n. 11 del 1972, per il fatto
che il d.P.R. n. 616 del 1977, prevedendo vari interventi a
protezione della natura in diversi titoli e capi (v. artt. 66, 78,
80, 81, 83, 99, 101 e 102), ha implicitamente stabilito il principio
che il rapporto funzionale con l'obiettivo della protezione
dell'ambiente non vale a spostare la distribuzione di competenze tra
Stato e Regioni. La protezione della natura, pertanto, non
costituirebbe una materia a sè stante nè ai sensi dell'art. 117
Cost., nè ai sensi degli artt. 4 e 5 St. F.-V.G., di modo che le
relative funzioni sarebbero attribuite in base al principio enunciato
dall'art. 1, terzo comma, n. 1 della legge di delegazione 22 luglio
1975, n. 382 - secondo il quale determinante, ai fini del
riconoscimento della titolarità delle funzioni stesse, sarebbe la
loro connessione con le materie attribuite alla competenza dello
Stato o a quelle delle regioni. E poichè, nel caso, la protezione
della natura si connetterebbe alla materia della difesa del mare
territoriale e delle coste, la quale non rientrerebbe nelle
competenze della Regione ricorrente, si dovrebbe concludere, a
giudizio dell'Avvocatura dello Stato, che il ricorso è infondato.
2. - Gli artt. 25, 26, 27, 28 e 31 della stessa legge 31 dicembre
1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare") sono stati
impugnati, per violazione dell'art. 117 Cost., anche dalla Regione
Liguria, che il 15 febbraio 1983 ha presentato un ricorso
regolarmente notificato e depositato.
2.1. - Ad avviso della ricorrente, le disposizioni impugnate, nel
prevedere il potere statale di istituire riserve marine e
nell'attribuire esclusivamente allo Stato le relative competenze, e
persino quelle di gestione e di vigilanza (lasciando alle regioni un
marginale ruolo consultivo, analogo a quello dei comuni), non
terrebbero conto del fatto che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977
avrebbe trasferito alle regioni le funzioni amministrative in materia
di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali e che
l'art. 66 dello stesso decreto avrebbe confermato tale trasferimento,
riconducendo gli interventi di protezione della natura, ivi compresi
l'istituzione di parchi e di riserve naturali, nonchè la tutela
delle zone umide, alla materia "agricoltura e foreste", di competenza
regionale.
Di particolare evidenza sarebbero, secondo il ricorrente, le
violazioni dell'art. 117 Cost. perpetrate dagli artt. 25 e 27 della
legge impugnata. Il primo, infatti, prevede che le riserve marine
possano comprendere anche tratti di costa prospicienti. Il secondo
ipotizza forme di intervento incidenti sul turismo, sulla pesca e la
caccia, sulle acque interne, sull'agricoltura e sulla tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti. Lo stesso art. 27, inoltre, nel
prevedere l'ipotesi di contiguità fra riserve marine e parchi o
riserve nazionali, non menziona l'eventualità di un analogo rapporto
con i parchi e le riserve regionali. E ciò, a giudizio della
ricorrente, potrebbe risolversi, al limite, nella pretesa di
assoggettare anche le aree protette in sede regionale alla potestà
dell'ente gestore delle riserve marine o, comunque, in
un'interferenza fra le competenze statali e quelle regionali. Questo
pericolo sarebbe particolarmente grave, sempre ad avviso della
ricorrente, in quanto l'art. 31 della legge impugnata indica, fra le
zone nelle quali si ipotizza l'istituzione di riserve marine, tanto
il Golfo di Portofino, il quale è adiacente al Parco del Monte di
Portofino (istituito dallo Stato ma) gestito dalla Regione, quanto la
zona delle Cinque Terre, che è adiacente a un territorio nel quale
la Regione ha programmato l'istituzione di un Parco (l.r. 12
settembre 1977, n. 40).
2.2. - Nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, ritualmente depositato, si chiede che sia dichiarata
l'infondatezza della questione con argomenti analoghi a quelli
spiegati dall'Avvocatura Generale dello Stato nel precedente giudizio
(v. supra, n. 1.2). Di nuovo c'è soltanto una replica alla Regione
Liguria riguardo all'art. 27, terzo comma, della legge impugnata,
consistente nel rilievo che l'estensione alle coste della protezione
dell'ambiente marino è limitata alle sole aree demaniali, sulle
quali le regioni esercitano competenze circoscritte alle specifiche
materie fatte salve dal coordinamento previsto dall'art. 1 della
stessa legge.
3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie sia la
Regione Friuli-Venezia Giulia, sia la Regione Liguria.
3.1. - Oltre a specificare che la materia urbanistica comprende
anche il mare territoriale e le coste che vi si affacciano, che il
turismo ha come punto essenziale di riferimento le spiagge marine e
gli impianti a mare, che la materia della pesca comporta la
disciplina della correlativa attività anche nel mare territoriale,
la Regione Friuli-Venezia Giulia precisa di censurare l'art. 1 della
legge impugnata sia nella parte in cui affida al Ministro della
marina mercantile un potere di regolamentare determinate attività
senza far salve le competenze regionali, sia nella parte in cui non
impone allo Stato la necessaria intesa con la Regione nella
formazione del piano nazionale per la difesa del mare e delle coste.
La stessa ricorrente precisa di censurare l'art. 26 della legge n.
979 del 1982 in quanto circoscrive la partecipazione regionale al
procedimento di istituzione delle riserve marine alla sola
espressione di un parere, mentre avrebbe dovuto prevedere una più
pregnante partecipazione in virtù di una duplice ragione: perchè
l'art. 31, n. 13, della stessa legge include il Golfo di Trieste tra
le aree nelle quali si ipotizza l'istituzione di riserve marine; e
inoltre perchè l'insistenza di interessi statali in una certa
materia non esclude la necessità di intese con la regione.
3.2. - Oltre a ribadire gli argomenti addotti nel proprio ricorso,
la memoria della Regione Liguria precisa che persiste il proprio
interesse a ricorrere nonostante la successiva entrata in vigore
della legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero
dell'ambiente, che ha trasferito al nuovo dicastero alcune delle
competenze attribuite dalle norme impugnate al Ministro della marina
mercantile. La ricorrente afferma, anzi, che "l'impugnazione a suo
tempo proposta deve quindi ritenersi estesa all'art. 2, commi 9, 11 e
12 della menzionata legge n. 349/1986".
La Regione, poi, in replica all'Avvocatura dello Stato, osserva
che la competenza regionale in materia di protezione ambientale,
confermata dalla recente sentenza di questa Corte n. 183 del 1987 (di
cui si riportano ampi stralci), si estende anche alle coste, poichè
la natura demaniale di tali beni non precluderebbe l'esercizio, in
relazione ad essi, delle competenze regionali attribuite in materia
(v. art. 1- bis, d.l. n. 312 del 1985, introdotto dalla legge di
conversione n. 431 del 1985).
In definitiva, conclude la ricorrente, in una situazione di
sostanziale concorrenza di competenze statali e di competenze
regionali sarebbe stato doveroso, in base ai principi più volte
affermati dalla giurisprudenza costituzionale, individuare "idonee
forme di coordinamento".
Considerato in diritto
1. - L'oggetto dei presenti giudizi di legittimità
costituzionale, introdotti dai ricorsi della Regione Friuli-Venezia
Giulia e della Regione Liguria indicati in epigrafe, è dato da due
distinti gruppi di questioni:
a) se gli artt. 1, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 32 della legge
31 dicembre 1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare")
contrastino con l'art. 4 St. Friuli-Venezia Giulia e relative norme
di attuazione, che attribuiscono alla Regione Friuli-Venezia Giulia
la competenza legislativa esclusiva in materia di urbanistica (n.
12), di turismo ed industria alberghiera (n. 10), di caccia e pesca
(n. 3), di igiene e sanità (art. 5, n. 16) compresa la tutela delle
acque dagli inquinamenti, della balneazione e della molluschicoltura;
b) se gli artt. 25, 26, 27, 28 e 31 della stessa legge n. 979
del 1982 contrastino con l'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 83
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce alle regioni a
statuto ordinario la competenza legislativa concorrente in materia di
"interventi per la protezione della natura".
Poichè i giudizi riguardano in buona parte le stesse disposizioni
legislative, è opportuno che la loro trattazione sia fatta
congiuntamente e che la loro decisione avvenga con un'unica sentenza.
2. - Innanzitutto, vanno dichiarate inammissibili le questioni di
costituzionalità degli artt. 30 e 32 della legge n. 979 del 1982
sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in riferimento agli
artt. 4 e 5 dello Statuto di autonomia della medesima regione.
Nel ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, infatti, non v'è
la minima traccia di motivazioni che si riferiscano ad alcuna delle
disposizioni contenute nei predetti articoli, così da rendere del
tutto indeterminata la generica censura di incostituzionalità
formulata in proposito dalla ricorrente. Nè, del resto, è possibile
estendere a tali articoli le argomentazioni addotte a sostegno della
richiesta di dichiarazione d'illegittimità costituzionale relativa
agli altri articoli impugnati, poichè nessuna delle disposizioni
considerate fa sistema o è logicamente dipendente dalle altre norme
oggetto di ricorso in modo tale che, tenuto conto dei profili
d'illegittimità prospettati, possa dirsi indirettamente colpita dai
medesimi dubbi di costituzionalità.
3. - Va, poi, dichiarata cessata la materia del contendere in
ordine alla questione sollevata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
nei confronti dell'art. 29 della legge 31 dicembre 1982, n. 979.
Nelle more del processo, infatti, l'intero articolo appena citato è
stato soppresso dall'art. 2, n. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349.
Poichè l'art. 29 prevedeva l'istituzione presso il Ministero della
marina mercantile della "Sezione del Consiglio nazionale per la
protezione dell'ambiente" e poichè non risulta che tale sezione sia
mai stata istituita, viene meno ogni interesse della Regione
ricorrente a un'eventuale pronunzia d'incostituzionalità anche per
il periodo anteriore all'abrogazione.
Ai fini dell'instaurazione del giudizio di costituzionalità,
nessun rilievo può esser riconosciuto, invece, alle altre
abrograzioni parziali che l'art. 2, nn. 8, 9, 10 e 11 della predetta
legge n. 349 del 1986 ha prodotto sugli artt. 1, 26, primo comma, 27
e 28 della legge n. 979 del 1982. In tali casi la legge del 1986, che
ha istituito il Ministero dell'ambiente, si è limitata a spostare la
competenza degli atti e dei provvedimenti ivi previsti dal Ministro
della marina mercantile al Ministro dell'ambiente (di concerto con il
predetto Ministro della marina mercantile) e ad apportare modifiche
puramente formali o, comunque, tali da non modificare sostanzialmente
le norme contenute negli articoli prima menzionati che sono oggetto
dei presenti giudizi. Poichè, dunque, le abrogazioni intervenute non
hanno trasformato minimamente i termini delle questioni di
costituzionalità proposte dalle ricorrenti, non c'è spazio, sotto
il profilo indicato, per una pronunzia preclusiva dell'esame del
merito delle medesime questioni.
Nè, del resto, può essere condivisa la tesi della Regione
Liguria, secondo la quale l'impugnazione andrebbe estesa all'art. 2,
commi 9, 11 e 12 della menzionata legge n. 349 del 1986, in quanto vi
osta la mancata impugnativa nei termini di tali disposizioni.
4. - Nessun fondamento può riconoscersi, in ogni caso, a tutte le
questioni di costituzionalità che occorre giudicare nel merito, a
cominciare dalla censura più generale, che costituisce la premessa
logica delle altre più particolari, secondo la quale la disciplina
posta dalla legge n. 979 del 1982 a difesa del mare e l'istituzione
delle riserve marine invaderebbero uno spazio riservato alla
competenza delle regioni. Più precisamente, mentre la Regione
Friuli-Venezia Giulia ritiene che gli oggetti regolati dalla legge
impugnata rientrerebbero nelle materie dell'urbanistica, della caccia
e pesca, del turismo, dell'igiene e sanità, che gli artt. 4 e 5
dello Statuto assegnano alla sua competenza esclusiva, la Liguria,
invece, sospetta, più in particolare, le norme sull'istituzione
delle riserve marine e sul riconoscimento allo Stato delle relative
competenze, le quali rientrerebbero nella materia della "protezione
della natura", che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito
alle regioni a statuto ordinario.
4.1. - In realtà, contro l'argomentazione della regione
Friuli-Venezia Giulia sta una consolidata giurisprudenza di questa
Corte, ribadita anche di recente (v. sentt. nn. 142 del 1972; 203 del
1974; 175 del 1976; 72 del 1977; 123 del 1980; 223 del 1984; 183, 191
e 192 del 1987; 1029 del 1988), secondo la quale la disciplina dei
parchi e delle riserve naturali va distinta da quella
dell'urbanistica, della caccia e pesca, del turismo, dell'igiene e
sanità, avendo una sua specifica collocazione nell'ambito della
"protezione della natura". Quest'ultima, sempre secondo quanto
affermato nelle pronunzie ora menzionate, costituisce una materia a
sè stante, che è stata originariamente attribuita alle sole regioni
a statuto ordinario dagli artt. 66 e 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 e
che questa Corte ha ritenuto doversi estendere anche alle regioni a
statuto speciale, non potendo restare prive, queste ultime, di
attribuzioni riconosciute alle regioni di diritto comune (v. spec.
sentt. nn. 223 del 1984, 1029 del 1988).
Sulla base di questa giurisprudenza, pertanto, l'esame della
costituzionalità delle disposizioni impugnate va compiuto, anche in
relazione alle censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, assumendo come parametro principale l'art. 83 del d.P.R. n.
616 del 1977, che, fra i vari articoli dello stesso decreto
riguardanti la protezione della natura, è quello che disciplina tale
materia con riferimento ai parchi e alle riserve naturali.
Nondimeno il richiamo della Regione Friuli-Venezia Giulia,
all'art. 4 del suo Statuto conserva un qualche valore, poichè, sul
presupposto più volte sottolineato da questa Corte (v. spec. sentt.
nn. 175 del 1976; 203 del 1974; 223 del 1984; 183, 191 del 1987; 1029
del 1988), secondo il quale la disciplina dei parchi e delle riserve
naturali comporta interferenze e intrecci con la disciplina relativa
a materie come l'urbanistica, l'agricoltura, la caccia e pesca,
l'igiene e sanità, e così via, si rende pur sempre necessario
procedere all'ulteriore verifica che i poteri esercitati dallo Stato
con la legge impugnata non producano, attraverso un'eccessiva
estensione degli elastici confini della materia della "protezione
della natura", una sostanziale compressione delle attribuzioni
regionali nelle predette materie, tale da portare a un'effettiva
degradazione delle competenze primarie garantite alla ricorrente
dall'art. 4 St. F.-V.G. o, peggio ancora, alla soppressione di ogni
reale spazio di autonomia della stessa Regione, (v. nello stesso
senso sent. n. 1029 del 1988).
4.2. - Il problema che, pertanto, si pone è, innanzitutto, quello
di individuare nell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 quali siano i
poteri conservati allo Stato e, in secondo luogo, di verificare se le
disposizioni della legge sulla difesa del mare oggetto del presente
giudizio si siano mantenute nell'ambito dei predetti poteri.
Come è già stato chiarito in diverse decisioni di questa Corte
(v. spec. sentt. nn. 223 del 1984; 1029 del 1988), il trasferimento
alle regioni delle competenze in materia di protezione della natura
riguarda anche i parchi nazionali e le riserve naturali appartenenti
allo Stato. Ma poichè l'esistenza di parchi nazionali e di riserve
dello Stato risponde a un interesse dell'intera collettività (sul
quale, non di rado, insistono anche interessi di natura inter- o
sovra- nazionale), l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, nel
trasferire la materia alle regioni, ha conservato allo Stato
significativi poteri a tutela dell'unitarietà di struttura e di
disciplina dei parchi e delle riserve nazionali e al servizio
dell'interesse dello Stato a una programmazione generale della difesa
ambientale e dell'individuazione delle aree da sottoporre al regime
differenziato proprio dei parchi e delle riserve.
Innanzitutto, proprio la previsione, da parte dell'art. 83,
secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, di una legge-quadro, è
chiaramente rivolta ad assicurare l'unitarietà di struttura e di
funzionamento di tali istituzioni. Anche se, come questa Corte ha
già sottolineato (sent. n. 1029 del 1988), si deve riconoscere al
legislatore statale un'ampia discrezionalità in proposito, non si
può negare che rientri fra i poteri esercitabili con tale
legge-quadro quello di regolare gli aspetti fondamentali della
materia. In particolare, rientrano fra gli oggetti propri di questa
legge: a) la determinazione della struttura-tipo dei parchi o delle
riserve naturali di rilievo nazionale, vale a dire la determinazione
delle linee fondamentali relative all'organizzazione di istituzioni
che, peraltro, hanno già, nel diritto positivo, una loro propria e
ben individuata tipicità giuridica; b) l'indicazione di un nucleo
minimo di poteri spettanti alle "autorita'" del parco o della
riserva, al fine di delineare, nei suoi aspetti essenziali, il regime
speciale cui vanno sottoposti i beni e le attività sociali che si
collocano all'interno delle aree protette; c) la fissazione dei
principi relativi al funzionamento del parco o della riserva naturale
in ordine alle più rilevanti attività di cui consta la vita di tali
istituzioni; nonchè l'adozione delle norme necessarie al loro
funzionamento che esorbitano dai limiti di competenza propri delle
regioni (es. norme penali); d) la predisposizione degli strumenti di
programmazione settoriale e delle norme di indirizzo e coordinamento,
con la previsione dei principali strumenti di raccordo all'interno
dell'organizzazione statale, nonchè fra quest'ultima e le regioni;
e) la determinazione delle forme di vigilanza cui sottoporre la
gestione dei parchi e delle riserve, nonchè la definizione degli
organi, dei poteri e delle ipotesi attinenti ai controlli, compresi
quelli di tipo sostitutivo (v. sentt. nn. 617 del 1987 e 177 del
1988).
Oltre alla predetta legge-quadro, l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del
1977 prevede speciali poteri aventi un contenuto particolare e
concreto. Il comma quarto di detto articolo, infatti, nel ritenere
compreso nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento
governativo il potere di individuazione dell'area sulla quale
dev'essere istituita una riserva di carattere interregionale,
comporta a fortiori, come questa Corte ha già precisato (v. sentt.
nn. 123 del 1980, 1029 del 1988), che analogo potere debba esser
riconosciuto anche in relazione ai parchi e alle riserve d'interesse
nazionale.
A ben vedere, tuttavia, tale potere, espressamente previsto
dall'art. 83, comma quarto, va inserito in una più ampia potestà
statale, la quale appare finalizzata alla definizione generale della
rilevanza dell'interesse nazionale che induce lo Stato a individuare
un'area dotata di particolari valori naturalistici e ambientali, a
delimitarla in via provvisoria, ad adottare le necessarie misure di
salvaguardia, e, infine, a istituirvi un parco o una riserva
delimitando in modo preciso i relativi confini e preponendovi una
particolare organizzazione pubblica dotata di poteri autoritativi
(l'ente-parco o l'istituzione "riserva naturale"). In siffatta
potestà, la quale si articola in un iter che va dall'individuazione
dell'area all'istituzione del parco o della riserva, si esprime la
complessa valutazione dello Stato dell'interesse nazionale che
giustifica la destinazione di un certo ambiente a un regime speciale
diretto alla tutela di beni naturalistici di notevole importanza per
l'intera collettività.
I momenti salienti di questa ampia potestà statale sono stati in
gran parte già riconosciuti da questa Corte allorchè ha dichiarato
che spetta allo Stato individuare le aree da destinare a parchi o a
riserve e adottare le conseguenti misure di salvaguardia (sentt. nn.
123 del 1980, 617 del 1987), istituire i parchi o le riserve naturali
di interesse nazionale (sent. n. 223 del 1984) e determinarne i
relativi confini (sentt. nn. 344 del 1987, 1029 del 1988).
Ma, nell'affermare ciò, questa Corte ha più volte sottolineato
(v. da ultimo sentt. nn. 344 del 1987, 1029 del 1988), che, proprio
perchè si tratta di un potere statale particolarmente penetrante e
interferente con molteplici competenze delle regioni, esso va
esercitato nel massimo rispetto del principio di "leale cooperazione"
e di collaborazione con le regioni interessate.
5. - Sulla base dei principi ora enunciati non si può riconoscere
alcun fondamento alla censura sollevata dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia avverso l'art. 1 della legge n. 979 del 1982, ritenuto dalla
ricorrente genericamente invasivo delle competenze regionali.
5.1. - L'articolo 1 prevede, al primo comma, il potere
ministeriale di predisporre, d'intesa con le regioni, un piano
generale di difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e
di tutela dell'ambiente marino, di durata non inferiore al
quinquennio, la cui approvazione è riservata al C.I.P.E. Come si
deduce anche dal suo contenuto strutturale, delineato dal terzo comma
dello stesso art. 1, tale piano è esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento dello Stato nell'ambito di una disciplina
vo'lta alla tutela del valore costituzionale relativo alla protezione
dell'ambiente (artt. nn. 9 e 32 Cost.) e rientra, pertanto, nei
poteri che una legge statale può imputare a un organo di governo,
quale il C.I.P.E., in relazione a competenze legislative, anche di
tipo esclusivo, possedute dalle regioni ad autonomia differenziata.
Questa conclusione, a ben vedere, non è contestata neppure dalla
Regione ricorrente, la quale sembra censurare, in ultima analisi, il
fatto che il predetto articolo, dopo aver stabilito che il piano
dev'esser predisposto "d'intesa con le regioni", limita in concreto
la partecipazione di queste ultime nel processo pianificatorio alla
formulazione di un motivato avviso entro il breve termine di trenta
giorni, scaduto il quale il Ministro "procede autonomamente". Ma, se
questa è la censura della ricorrente, in senso contrario va detto
che, sebbene non abbia mai mancato di sottolineare l'importanza
vitale della cooperazione tra Stato e regioni in tale materia, questa
Corte non può non riconoscere la discrezionalità del legislatore
nella determinazione delle forme più opportune di collaborazione in
relazione all'esercizio di un potere indiscutibilmente spettante allo
Stato, purchè, ovviamente, risulti realmente soddisfatto l'interesse
inerente alle materie di competenza regionale coinvolte, che ha
indotto a prevedere la partecipazione delle regioni al procedimento
statale. Sotto quest'ultimo profilo, anche se le espressioni usate
dall'art. 1 non sono di una coerenza esemplare, non si può comunque
negare che la previsione di un "motivato avviso" sia una forma di
partecipazione la quale non è irragionevolmente correlata alle
esigenze che le regioni sono chiamate a rappresentare nella
determinazione del piano nazionale di difesa del mare. Per tale
ragione, la questione di legittimità costituzionale prospettata sul
punto dalla Regione ricorrente non può considerarsi fondata.
5.2. - Anche la censura rivolta dalla stessa Regione
Friuli-Venezia Giulia contro l'ultimo comma dello stesso articolo, il
quale prevede il potere ministeriale di "regolare l'esercizio delle
attività marittime ed economiche nel mare territoriale e nelle aree
marine esterne sottoposte alla giurisdizione nazionale" non merita
accoglimento.
Al di là, ancora, di una formulazione legislativa tutt'altro che
felice e inequivoca, l'attinenza del potere ministeriale ivi previsto
alle sole attività di competenza statale è l'unica interpretazione
possibile del comma in esame. A tale interpretazione conduce tanto
l'espresso riferimento legislativo alle aree marine esterne al mare
territoriale, nelle quali non possono ovviamente svolgersi competenze
delle regioni (anche se a statuto speciale), quanto il richiesto
parere della Consulta per la difesa del mare, vale a dire il parere
di un organo che, essendo privo di membri designati dalle regioni,
porta ragionevolmente a ritenere che l'ipotesi prevista dalla
disposizione impugnata si collochi al di fuori delle materie di
competenza regionale.
Naturalmente, qualora la potestà ministeriale fosse esercitata
anche con riferimento a materie di competenza regionale, le regioni
potranno avvalersi dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle
proprie attribuzioni.
6. - Entrambe le Regioni ricorrenti impugnano, poi, le norme della
legge n. 979 del 1982 relative al potere del Ministro della marina
mercantile di istituire riserve naturali marine (art. 26). Più
precisamente, le due Regioni contestano che rientri nelle competenze
statali un potere che, tenuto conto della definizione legale delle
riserve stesse (art. 25) e dei divieti o limiti che queste possono
comportare (art. 27), finirebbe per incidere su materie riservate
alle competenze regionali. In linea subordinata le due Regioni
contestano che l'istituzione delle riserve medesime possa avvenire in
mancanza di un'intesa con le regioni interessate, tanto più che
l'art. 31 della legge impugnata include, fra le aree da prendere in
considerazione per l'istituzione di riserve marine, zone ricomprese,
totalmente o parzialmente, nel territorio dell'una e dell'altra
ricorrente (il Golfo di Trieste, che si situa nel territorio della
Regione Friuli-Venezia Giulia, e il Golfo di Portofino e le Cinque
Terre, per quanto interessa le coste liguri). Infine, la sola Liguria
contesta anche l'art. 27, comma quinto, per il fatto che, nel
prevedere forme di coordinamento tra le riserve marine e i parchi o
le riserve naturali confinanti, limita tale previsione all'ipotesi di
contiguità con parchi e riserve nazionali.
Nessuna di tali censure può, tuttavia, essere accolta.
6.1. - Per le ragioni precedentemente illustrate (v. punto 4.2
della parte in diritto), non vi può esser dubbio che l'istituzione
di riserve naturali, la cui importanza riguardi l'intera
collettività statale, spetti allo Stato: come s'è prima mostrato,
l'istituzione della riserva naturale rappresenta la fase conclusiva
del processo di definizione dell'interesse nazionale che ha indotto
lo Stato a individuare un'area di particolare pregio naturalistico
per istituirvi, per l'appunto, una riserva naturale.
Più precisamente, nel caso di specie l'istituzione di una riserva
marina di rilievo nazionale è conseguente alla determinazione del
piano generale di difesa del mare (art. 1), che, a sua volta, va
compiuta in conformità agli indirizzi della politica nazionale di
protezione dell'ambiente deliberati dal governo e alla
normativa-quadro, costituita, in materia di riserve e parchi marini,
dall'impugnata legge n. 979 del 1982, la quale è diretta, ai sensi
dell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, a ripartire in concreto le
competenze fra Stato e regioni e a fissare i principi fondamentali
della materia. Si tratta, pertanto, di un potere che, tenuto anche
conto dei valori costituzionali che vi stanno a monte (artt. 9, 32
Cost.), non è affatto discrezionale, in quanto vincolato sia dalla
individuazione delle aree da prendere in considerazione per
l'istituzione delle riserve stesse compiuta dal legislatore (art. 31
della legge impugnata), sia, nella fase dell'istituzione, dal previo
"parere conforme" del Consiglio nazionale per l'ambiente.
D'altra parte, contrariamente a quel che sostengono le Regioni
ricorrenti, non è certo sufficiente, al fine di negare il potere
statale di istituzione delle riserve marine, affermare che queste
ultime sono previste in aree sulle quali si esercitano competenze
regionali interferenti con i fini conservativi propri delle riserve
stesse. È ben vero, infatti, che ambedue le Regioni ricorrenti
possono esercitare sulle loro coste funzioni attinenti
all'urbanistica, al turismo e all'igiene e sanità (materie sulle
quali la Regione Friuli-Venezia Giulia ha addirittura competenza
legislativa esclusiva); ed è altrettanto vero che la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha competenza primaria in materia di pesca, che
si estende anche al mare territoriale prospiciente alle proprie coste
(v. sent. n. 23 del 1957 di questa Corte); ma è altrettanto
incontestabile che la previsione in astratto di un potere statale di
istituire riserve marine (pur se accompagnata dall'indicazione,
contenuta dall'art. 31, di prendere in considerazione zone ricomprese
nel territorio delle due Regioni al fine di accertare se esistano i
requisiti legali per sottoporle a protezione) non può arrecare, di
per sè, una lesione diretta e attuale di competenze regionali.
Inoltre, diversamente da quel che sembrano supporre le ricorrenti,
le finalità conservative proprie della riserva naturale non
comportano in ogni caso e per ogni sua parte l'immodificabilità
assoluta dell'ambiente naturale soggetto a protezione. Come il parco
naturale, la riserva è un'istituzione preordinata alla protezione
della natura, la quale è caratterizzata da finalità multiple e da
un regime dei beni e delle attività che, pur se speciale, può
essere variamente articolato. In particolare, se alcune riserve o
anche alcune zone di una medesima riserva marina possono essere
caratterizzate da finalità di conservazione assoluta dell'ambiente
naturale in tutti i suoi aspetti rilevanti per la tutela ecologica
(c.d. riserva integrale), altre invece possono essere caratterizzate
soltanto da particolari interventi modificativi o ripristinatori
(c.d. riserva orientata) o da finalità conservative attinenti
soltanto ad alcuni aspetti dell'ambiente (c.d. riserva speciale).
Questa ampia possibilità di istituire, con le riserve marine,
regimi differenziati, dotati di poteri variamente estesi o variamente
pervasivi, non è affatto contraddetta nè dalla definizione di
riserva marina fornita dall'art. 25 della legge impugnata, nè dalla
astratta previsione dei diversi poteri che possono collegarsi
all'istituzione di una riserva marina, contenuta nel successivo art.
27. Sicchè sarà soltanto con la concreta istituzione di una riserva
marina, con la quale si configureranno gli effettivi poteri (di
divieto, di autorizzazione, di limitazione) affidati alle autorità
preposte alla tutela dell'area, che si potrà valutare se il regime
speciale così creato comporti, o meno, lesioni di competenze
regionali. Ma, ove questa evenienza dovesse realizzarsi, non
mancheranno alle regioni i mezzi per tutelare, anche di fronte a
questa Corte, l'integrità delle proprie competenze.
6.2.- In via subordinata le ricorrenti contestano che
l'istituzione delle riserve marine possa avvenire senza un'intesa con
le regioni interessate, dato che l'art. 26 si limita a prevedere
semplicemente un parere delle stesse regioni.
Tuttavia, anche tale doglianza è priva di fondamento, una volta
che si sia collocata l'istituzione delle riserve naturali
d'importanza nazionale fra i poteri dello Stato finalizzati alla
precisa definizione della consistenza dell'interesse della
collettività generale alla difesa ambientale di una determinata
area. Se, dunque, si tratta di un potere tipicamente statale, è
difficile negare che, anche in tal caso, rientri nella
discrezionalità del legislatore nazionale stabilire le particolari
forme di cooperazione fra le regioni e lo Stato, seppure nei limiti
dei criteri di ragionevolezza già precisati (v. punto 5.2 della
parte in diritto).
Nella specie, la scelta dello strumento del parere non appare,
sotto il profilo della sua ragionevolezza, sproporzionata rispetto
agli interessi della regione coinvolti dall'esercizio del potere
statale di istituire riserve nazionali, semprechè, naturalmente,
com'è nella logica della previsione di qualsiasi forma di
collaborazione consultiva, questa possa svolgersi con l'assistenza di
una duplice garanzia: a) che la regione possa emettere il proprio
parere sulla base della conoscenza di tutti gli elementi che hanno
indotto lo Stato a esercitare il potere in questione nel particolare
modo sottoposto all'avviso regionale; b) che la decisione
ministeriale eventualmente divergente dal parere regionale sia
sorretta da un'adeguata motivazione dell'istituzione della riserva
marina.
6.3. - Infondata è altresì l'ulteriore censura prospettata dalla
Regione Liguria avverso l'art. 27, comma quinto, della legge
impugnata, il quale prevede che il decreto di costituzione della
riserva marina regoli anche il coordinamento della gestione della
riserva stessa con i parchi nazionali o le riserve naturali dello
Stato eventualmente confinanti. Secondo la ricorrente, la norma
impugnata sarebbe illegittima in quanto omette di estendere il
coordinamento con la gestione dei parchi o delle riserve regionali
che si trovino nella medesima situazione di contiguità.
In realtà, tale "omissione" non concreta alcun vizio di
costituzionalità per almeno due ordini di ragioni fra loro
concorrenti. È evidente, innanzitutto, che l'insieme delle
disposizioni contenute nell'art. 27, commi 4-7, si riferisce soltanto
al coordinamento fra le varie istanze statali afferenti alla gestione
dei parchi e delle riserve naturali, prevedendone i relativi poteri
tanto con riferimento al livello ministeriale (centrale e
periferico), quanto con riguardo agli enti di gestione dei parchi o
delle riserve. In secondo luogo, la disposizione impugnata non
preclude affatto che si instaurino forme di coordinamento, basate su
intese fra gli enti di gestione delle riserve marine e quelli propri
dei parchi o delle riserve regionali eventualmente confinanti con le
prime, le quali non esigono, certo, per la loro instaurazione
un'autorizzazione ad hoc del legislatore nazionale.
7. - Priva di fondamento è, infine, la censura che le due
ricorrenti rivolgono all'art. 28 della legge n. 979 del 1982, in
quanto, secondo la ricostruzione delle regioni, prevederebbe
l'affidamento della gestione delle riserve marine alle competenti
Capitanerie di porto. In realtà così non è, poichè la norma
impugnata prevede testualmente che "per la vigilanza e l'eventuale
gestione delle riserve marine, l'Ispettorato centrale (del Ministero)
si avvale delle competenti Capitanerie di porto". In altre parole,
l'art. 28, comma secondo, prevede soltanto la possibilità che la
gestione sia concretamente data alle predette Capitanerie, una
possibilità che in realtà si affianca anche a quella che sia
affidata a enti pubblici anche territoriali.
L'ampia gamma di eventualità ivi prevista è legata all'estrema
varietà delle possibili configurazioni delle riserve marine.
Infatti, a differenza dei parchi e delle riserve naturali preordinati
alla difesa di ecosistemi diversi da quelli marini, le riserve
istituite per la conservazione di ambienti marini possono riguardare
porzioni del mare che potrebbero non interferire con materie
riservate alla competenza regionale. Poichè in tali ipotesi è
perfettamente comprensibile che la gestione delle riserve marine sia
affidata ad amministrazioni statali, l'eventualità prevista
dall'art. 28 appare pienamente giustificata. Naturalmente, ove in
concreto, all'atto della costituzione di una riserva marina su aree
comprese nel territorio di qualche regione, l'atto istitutivo, nel
disciplinare la gestione della riserva, non tenesse nel debito conto
la salvaguardia delle competenze regionali, le regioni potranno
avvalersi dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle proprie
attribuzioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 30 e 32 della legge 31 dicembre 1982, n. 979
("Disposizioni per la difesa del mare"), sollevate dal ricorso della
Regione Friuli-Venezia Giulia, di cui in epigrafe, in riferimento
agli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale della medesima Regione (l.
cost. 31 gennaio 1963, n. 1);
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge 31
dicembre 1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare"),
sollevata dal ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, di cui in
epigrafe, in riferimento agli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale
della medesima Regione (l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1);
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, ultimo comma,
della legge 31 dicembre 1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del
mare") sollevata dal ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, di
cui in epigrafe, in riferimento agli artt. 4, nn. 3, 10, 12 e 5, n.
16 dello Statuto speciale della medesima Regione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 25, 26, 27, 28 e 31 della legge 31 dicembre 1982, n.
979 ("Disposizioni per la difesa del mare"), sollevate dal ricorso
della Regione Friuli-Venezia Giulia, di cui in epigrafe, in
riferimento agli artt. 4, nn. 3, 10, 12 e 5, n. 16 dello Statuto
speciale della medesima Regione, nonchè degli artt. 25, 26, 27, 28 e
31 della legge 31 dicembre 1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa
del mare"), sollevate dal ricorso della regione Liguria, di cui in
epigrafe, in riferimento all'art. 117 Cost., come attuato dall'art.
83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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