1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 24 dicembre 1996
N. 32 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 24 dicembre 1996 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Ambiente (tutela dell') - Annullamento, con provvedimento del Ministero per i beni culturali e ambientali, dell'autorizzazione n. 11184/1995 del 28 dicembre 1995 rilasciata dalla regione autonoma Valle d'Aosta ai sensi dell'art. 7, legge 29 giugno 1939, n. 1497, al sig. Ennio Vallomy per la ristrutturazione e l'ampliamento di un alpeggio in comune di Lillianes, disposto ai sensi dell'art. 82, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (come integrato dall'art. 1, del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985, n. 431), in quanto l'intervento regionale, peraltro, assentito senza adeguata motivazione, comporterebbe, se attuato, una irreversibile alterazione dei tratti paesistico-ambientali del territorio tutelato - Mancata considerazione, nel provvedimento statale, in contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, della concorrenza, affermata dalla Corte costituzionale, delle competenze dello Stato (in base alle norme fondamentali di riforma economico-sociale introdotte dalla legge n. 431 del 1985) e la competenza legislativa primaria della regione in materia di tutela del paesaggio, a cui si ricollegano le relative potesta' amministrative trasferite alla stessa con l'art. 16 delle norme di attuazione emanate con legge 16 maggio 1978, n. 196, concorrenza di competenze implicante, nel caso, il dovere del Ministero di avviare, prima di annullare l'autorizzazione, una concertazione, o quanto meno una consultazione, invero del tutto omesse, con i competenti organi regionali - Inosservanza, altresi' della norma dello stesso art. 82 su citato, applicata dal Ministero e che consente l'annullamento, con provvedimento del Ministro, dell'autorizzazione regionale, ma solo entro il termine (nella specie da tempo scaduto) dei sessanta giorni successivi alla relativa comunicazione - Incidenza, oltretutto, sul principio costituzionale del buon andamento, che non tollera che nella pubblica amministrazione si operi con modalita' procedimentali e tempi tali da dar luogo a ingiustificate prolungate incertezze - Richiamo alle sentenze nn. 151/1986, 289 e 204 del 1993, 366/1992 e 8/1982. (Decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali del 29 ottobre 1996). (Cost., artt. 97 e 116; statuto regione Valle d'Aosta, artt. 2, lettera q), e 4). (096C1879) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni dalla regione autonoma Valle
d'Aosta, in persona dell'on.le presidente della Giunta regionale,
sig. Dino Vierin, autorizzato con delibera della Giunta regionale n.
5262 del 22 novembre 1996, rappresentato e difeso (in virtù di
procura autenticata dal notaio Bastrenta di Aosta in data 28 novembre
1996, rep. n. 17046) dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e presso lo
studio del medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria
n. 5, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
dell'on.le presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale
dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nonchè contro (per
quanto occorra) il Ministero dei beni culturali ed ambientali, in
persona dell'on. Ministro pro-tempore, domiciliato per la carica
nella sede del Ministero stesso in Roma, via del Collegio Romano n.
27, nonchè presso l'Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, in relazione al decreto del direttore generale
dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici del
Ministero per i beni culturali e ambientali del 29 ottobre 1996, di
annullamento, ai sensi della legge n. 431/1985, dell'autorizzazione
n. 11184/1995 del 28 dicembre 1995 rilasciata dalla regione autonoma
Valle d'Aosta ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497/1939, al
signor Ennio Vallomy per la ristrutturazione e l'ampliamento di un
alpeggio sito nel comune di Lillianes (decreto comunicato alla
regione autonoma Valle d'Aosta con nota del 31 ottobre 1996 dello
stesso Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici del
Ministero per i beni culturali e ambientali).
Premesso in fatto
1. - In data 24 marzo 1995, il sindaco di Lillianes (Aosta)
trasmetteva alla Soprintendenza regionale della Valle d'Aosta
richiesta di autorizzazione, ai sensi della legge 8 agosto 1985, n.
431, per la ristrutturazione dell'alpeggio sito in località
Ronderere, di proprietà del signor Ennio Vallomy, richiesta su cui
la Soprintendenza stessa esprimeva parere negativo, comunicato con
lettera 9 agosto 1995 (all. 1).
2. - A seguito dei rilievi della Soprintendenza regionale, il 2
ottobre 1995 veniva presentato nuovo progetto che riceveva il parere
favorevole della stessa Soprintendenza, condizionato ad alcune
modifiche di parte delle altezze previste per il secondo livello, e
veniva conseguentemente autorizzato dalla regione, con provvedimento
n. 1184/1995 del 28 dicembre 1995, ai sensi dell'art. 7 della legge
n. 1497/1939 (all. 2).
3. - Con nota 18 gennaio 1996, prot. n. 601/sc l'Assessore
regionale del turismo sport e beni culturali trasmetteva al Ministero
per i beni culturali ed ambientali "l'elenco con la comunicazione
dell'attività svolta nel periodo novembre/dicembre 1995, corredato
di copia del parere rilasciato". Veniva in particolare inviato copia
dell'autorizzazione sopra menzionata rilasciato al signor Ennio
Vallomy (all. 3).
A seguito di detta trasmissione nessuna comunicazione interveniva
da parte del Ministero beni culturali e ambientali. Nè tantomeno lo
stesso provvedeva ad alcuna attività di consultazione, concertazione
e nemmeno richiesta di chiarimenti in ordine alla autorizzazione
sopraindicata.
Inopinatemente, a più di dieci mesi di distanza, perveniva nota
del Ministero beni culturali e ambientali in data 31 ottobre 1996,
prot. n. 34667/A14 con cui veniva trasmessa "copia del d.m. con il
quale è stato disposto l'annullamento della autorizzazione indicata
in oggetto" e cioè dalla "autorizzazione rilasciata ai sensi
dell'art. 7 legge n. 1947/1939 n. 11184/1995 del 28 dicembre 1995 al
signor Ennio Vallomy".
4. - I presupposti di tale annullamento erano così indicati nei
consideranda del menzionato provvedimento:
"... la località interessata dell'intervento, autorizzato con il
provvedimento citato nelle premesse del presente decreto, ricade in
area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del quinto comma
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, introdotto dall'art. 1 della
legge n. 431/l985, lettera "c"";
"... la regione autonoma Valle d'Aosta, con provvedimento in
esame, pur prescrivendo le riduzioni delle altezze interne del
manufatto, non spiega come e perchè l'intervento assentito possa
ritenersi compatibile con il contesto ambientale nel quale andrebbe
ad inserirsi".
Sulla base di tale premesso il menzionato decreto perveniva alla
conclusione che "... il provvedimento prot. n. 11184/1995 del 28
dicembre 1995 è viziato da eccesso di potere e da violazione di
legge, perchè in contrasto con l'art. 82, quinto comma, del d.P.R.
n. 616/1977".
5. - In relazione al suddetto d.m. 29 ottobre 1996 che a oltre
dieci mesi di distanza dalla sua trasmissione ha annullato il
provvedimento adottato dal competente Assessorato della regione
autonoma Valle d'Aosta senza alcuna, consultazione contatto con la
stessa si propone
ricorso per conflitto di attribuzione per i seguenti:
Motivi di diritto
6. - Il decreto in relazione al quale si solleva conflitto di
attribuzioni ed il procedimento che lo ha preceduto violano le
competenze spettanti alla regione in base agli artt. 2 e 4 dello
Statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) in
relazione anche all'art. 16 della legge 16 maggio 1978 n. 196 e
all'art. 82 d.P.R. 24 giugno 1977 n. 616 (e successive modifiche) ed
in relazione altresì ai principi desumibili dagli artt. 97 e 116 e
ss. Cost.
Si osserva innanzittutto in proposito che il decreto ministeriale
in questione è illegittimo in quanto si pone in contrasto con il
principio di leale cooperazione tra Stato e regione nell'esercizio
delle rispettive competenze.
Ed invero, mentre doverosamente si ricorda che la giurisprudenza
costituzionale ha affermato l'applicabilità anche alla regione
autonoma della Valle d'Aosta della disciplina posta dalla legge 8
agosto 1985 n. 431 sul presupposto che quest'ultima abbia introdotto
norme fondamentali di grande riforma economico-sociale (C. cost. 27
giugno 1986 n. 151), deve rilevarsi come la condotta eseguita dal
Ministero nel caso dl specie non si è ispirata a quel "principio
cooperativo" nei rapporti tra Stato e regioni, che la giurisprudenza
costituzionale ha avuto modo di affermare con riferimento alle
ipotesi di concorrenza di poteri, ed in particolare proprio per il
corretto esercizio dei concorrenti poteri statali e regionali in
materia di tutela del paesaggio (C. cost. n. 151 del 1986, cit.,
motivazione punto 5).
È fra l'altro da rilevarsi che nell'ambito dei principi in tema di
concorrenza di poteri per la tutela del paesaggio (che vale per tutte
le regioni, come emerge dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n.
616, nella ricostruzione operata dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte) l'esercizio dei poteri statali di cui a detto art. 82
deve avvenire tenendosi conto della particolare posizione che, nella
materia spetta alla regione autonoma della Valle d'Aosta.
Infatti, ad essa, per Statuto (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4), è attribuita una competenza legislativa primaria in
materia di "tutela del paesaggio" (art. 2, lett. q), cui corrisponde
anche la relativa competenza amministrativa (art. 4 dello stesso
Statuto). In materia inoltre di tutela del paesaggio, l'art. 16 della
legge 16 maggio 1978, n. 196 ("Norme di attuazione dello statuto
speciale della Valle d'Aosta"), in relazione alle menzionate
previsioni statutarie, ha trasferito alla regione Valle d'Aosta "le
funzioni amministrative che il Ministero per i beni culturali ed
ambientali ed altri organi centrali e periferici dello Stato
esercitano, per il territorio della Valle d'Aosta, in materia di
tutela del paesaggio".
Se il principio di leale cooperazione (che impone un leale
confronto fra le posizioni dello Stato e quelle della regione) vale
nei confronti delle regioni a statuto ordinario (che, secondo quanto
ha rilevato C. cost. n. 151/1986, cit., hanno competenza soltanto
nella materia "urbanistica"), a fortiori ciò deve avvenire nei
confronti di una regione a statuto speciale, cui le relative
competenze sono state per legge "trasferite", e cui, per norma
statutaria, sono attribuite una competenza normativa primaria e
connesse competenze amministrative in materia di "tutela del
paesaggio".
7. - Orbene il d.m. 29 ottobre 1996 ed il procedimento che l'ha
preceduto disattendono e si distaccano da quel modello "ispirato al
principio di leale cooperazione" alla luce del quale la ricordata
decisione n. 151/1986 di codesta ecc.ma Corte ha affermato debba
esplicarsi la "concorrenza di poteri" prevista nella materia dalla
legge n. 431 del 1985 e la "partecipazione così dello Stato come
regione... in ogni momento della gestione del vincolo" (motivazione,
punto 8, relativo in particolare alla Valle d'Aosta ed alle province
autonome di Trento e Bolzano).
Il Ministero, invero, non ha dato alcun riscontro alla
comunicazione ricevuta, non ha chiesto nè dati, nè documenti, nè
precisazioni; non ha espresso alla regione obiezioni e contestazioni
nè ha invitata la regione a fare conoscere il proprio punto di vista
in merito. Così come ha totalmente omesso di ricercare ogni
concertazione o anche solo ogni consultazione con la regione,
disattendendo o comunque vanificando il principio di "leale
collaborazione" affermato dalla giurisprudenza costituzionale (Nella
giurisprudenza più recente, in materia di conflitti di attribuzione
fra Stato e regioni, cfr., inter alia: sentenze 24 giugno 1993, n.
289; 29 aprile 1993, n. 204 e 27 luglio 1992, n. 366).
Anzi gli organi regionali nulla hanno saputo del procedimento
intrapreso per l'annullamento dell'autorizzazione rilasciata con atto
28 dicembre 1995 e comunicata al Ministero con nota di trasmissione
18 gennaio 1996. E se si tiene anche conto dei principi che regolano
attualmente il procedimento amministrativo ai sensi della legge 7
agosto 1990 n. 241, appare chiaro che il procedimento che ha portato
al d.m. di annullamento dell'autorizzazione rilasciata dalla
sovrintendenza regionale e lo stesso atto di annullamento rivelano
che è mancato da parte del Ministero di porre in essere qualunque
forma, anche minima, di cooperazione con la regione.
Può del resto osservarsi che il d.m. 29 ottobre 1996, sotto un
velo di preteso vizio di legittimità ("difetto di motivazione e
violazione di legge") si è limitato a sovrapporre autoritativamente
la sua valutazione a quella della regione. E ciò ha fatto senza
alcun tentativo di dar corso al modello della "leale collaborazione"
che codesta ecc.ma Corte, nell'affermare l'applicabilità della legge
n. 431 del 1985 anche alla Valle d'Aosta ed alle province autonome di
Trento e Bolzano, aveva evidenziato e sottolineato.
È ovvio d'altro che se il principio di "leale collaborazione" non
si estriseca in un'attività pratica e concreta di ricerca di
confronto, di consultazione e di concertazione, esso si riduce ad una
pura espressione verbale, priva di ogni concreto significato.
8. - In secondo luogo e sotto altro profilo si rileva che in base
alle previsioni dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, quale
modificato dal d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 ("Disposizioni urgenti
per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale"), come
convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. legge Galasso), la
competenza dello Stato (come del resto quella della regione) in
materia di autorizzazioni ai sensi della legge n. 1497 del 1939 è
legata al rispetto di termini rigorosi. In particolare, il potere di
annullamento del Ministro deve essere esercitato nel termine di
sessanta giorni dalla relativa comunicazione.
Nel caso di specie, viceversa, il d.m. 29 ottobre 1996 ignora
completamente la comunicazione regionale del 18 gennaio 1996
accompagnata dalla trasmissione del provvedimento adottato ed
esercita il potere di annullamento ben oltre l'inutile decorso del
termine di sessanta giorni cui è assoggettato il potere di
annullamento del Ministro.
Deve essere sottolineato che, nelle previsioni dell'art 82 del
d.P.R. n. 616 del 1977, in materia di autorizzazione ex art. 7 legge
n. 1497 del 1939, il rispetto da parte della regione e del Ministero
dei precisi termini fissati dal legislatore assume particolare
importanza, che, fra l'altro, sembra diretta a bilanciare, rispetto
ai privati interessati, l'ampliamento dei poteri riservati dalla
norma alle autorità statali e regionali.
È certo comunque che, anche nei rapporti tra Stato e regione,
l'inutile decorso del termine assegnato al Ministero per
l'annullamento del provvedimento regionale di autorizzazione fa
cessare il potere stesso. Al momento quindi in cui è stato
esercitato il potere più non sussisteva in relazione all'atto di
annullato.
Infine, deve rilevarsi che le modalità ed i tempi con cui il
preteso potere statale sono stati esercitati si risolvono anche in un
grave ostacolo al perseguimento del fine del buon andamento cui
l'Amministrazione (sia statale che regionale) è vincolata dall'art.
97, comma primo, Cost., in quanto comporta oltre tutto un elemento di
incertezza che non può non riflettersi negativamente sull'efficacia,
dell'azione amministrativa. (D'altra parte, codesta ecc.ma Corte,
nella motivazione della decisione 1 febbraio 1982, n. 8, ebbe ad
evidenziare come potesse rispondere a tal fine la limitazione
temporale dell'efficacia persino dei provvedimenti dell'autorità
giudiziaria, sia pure di natura cautelare).
Interessa perciò alla regione sentire dichiarare che il decreto
ministeriale è illegittimo e nullo in quanto invasivo ed in
contratrasto con le competenze regionali.

Tutto ciò premesso e ritenuto, si chiede: "Piaccia all'ecc.ma
Corte dichiarare che non spetta al Ministro per i beni culturali e
ambientali annullare l'autorizzazione rilasciata ai sensi dell'art.
7 della legge n. 1497/1939, dalla regione autonoma Valle d'Aosta al
signor Ennio Vallomy per l'esecuzione di opere di ristrutturazione ed
ampliamento di un alpeggio situato nel comune di Lillianes (Aosta), e
conseguentemente dichiarare illegittimo e nullo il decreto del
direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici del Ministero per i beni culturali e ambientali del 29
ottobre 1996, di annullamento, ai sensi della legge n. 1497/1939,
dell'autorizzazione rilasciata n. 11184/95 del 28 dicembre 1995, al
signor Ennio Vallomy per la ristrutturazione e l'ampliamento di un
alpeggio sito nel comune di Lillianes (comunicato alla regione
autonoma Valle d'Aosta con nota del 31 ottobre 1996 dello stesso
Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici del Ministero
per i beni culturali e ambientali).
Con ogni effetto consequenziale".
Roma, addì dicembre 1996
Avv. prof. Gustavo Romanelli
96C1879