1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 264 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 marzo 1995
N. 264 Ordinanza emessa il 6 marzo 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di D'Agostini Lionello ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 senza autorizzazione - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento. (D.-L. 16 gennaio 1995, n. 9, artt. 3, primo comma, prima parte, e 6, secondo comma). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, secondo comma, 32 e 77). (095C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento n. 1338/1995 r.g.g.i.p. nei
confronti di:
1) D'Agostini Lionello nato il 6 ottobre 1943 a Campoformido
(Udine), ivi residente, via 11 Febbraio n. 58;
2) Tomada Franco nato il 2 settembre 1934 a Campoformido
(Udine), residente a Lestizza, fraz. Sclaunicco via S. Giovanni Bosco
n. 52;
3) Petris Giovanni nato il 15 giugno 1955 a Povoletto (Udine),
residente a Campoformido (Udine), via della Reggia n. 10/2; persone
sottoposte ad indagini nella loro qualità di sindaci pro-tempore del
comune di Campoformido, il primo dal 21 luglio 1980 al 16 gennaio
1987; il secondo dal 17 gennaio 1987 al 12 luglio 1990; il terzo dal
13 luglio 1990 attualmente in carica, in ordine:
1) a più scarichi fognari in corso d'acqua superficiale, nel
territorio del comune di Campoformido, in assenza di alcun
trattamento depurativo, in assenza di impianto di depurazione, ovvero
in presenza di depuratore non funzionante, eccedente i limiti di
accettabilità stabiliti dalla tabella A allegata alla legge n.
319/1976; scarichi avvenuti in data: 17 settembre 1992; 18 dicembre
1992; 24 dicembre 1992; 11 maggio 1993; 21 aprile 1993;
2) all'attivazione degli scarichi predetti in assenza di alcuna
richiesta di autorizzazione;
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 20
febbraio 1995 che insta per il giudizio di costituzionalità degli
artt. 3 e 6 del d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9, e, in subordine, per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato, ai sensi dell'art. 554 del c.p.p.;
Premesso in fatto che dalle relazioni di analisi eseguite dal
Servizio chimico ambientale del presidio multizonale di prevenzione
di Udine emergeva il superamento alla data dei campionamenti (17
settembre 1992; 18 dicembre 1992; 24 dicembre 1992; 21 aprile 1993 e
11 maggio 1993) da parte delle acque di scarico provenienti dagli
impianti fognari comunali di Campoformido, fraz. Basaldella e loc.
Passons, mai autorizzati, dei limiti di accettabilità previsti,
eccedendo più parametri tanto i limiti posti dalle tabelle A e C
allegate alla legge n. 319 cit. quanto il limite della tabella A1
del Piano generale di risanamento delle acque della regione Friuli-
Venezia Giulia;
Premesso altresì che gli accertamenti esperiti originati pure da
plurime denunce di privati, hanno consentito di rinvenirne la causa
nella presenza in località Basaldella di quattro scarichi di acque
cloacali non trattati direttamente (essendo i due depuratori
installati inattivi) e sfocianti nell'alveo del torrente Cormor, con
conseguenti vistosi fenomeni di inquinamento idrico (vds. consulenza
tecnica dd. 4 febbraio 1993 del dott. Giorgio Barbina con allegato
fascicolo fotografico), osserva.
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 della legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare le fattispecie
penalmente sanzionate dall'art. 21, primo e terzo comma, legge cit.
sulla base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti
produttivi, da insediamenti civili nuovi non recapitanti in pubblica
fognatura e derivanti da pubblica fognatura) devono essere
autorizzati espressamente e specificatamente ex art. 21, primo comma,
legge cit., con la generalizzata necessità, la cui omissione è
punita appunto dall'art. 21, terzo comma, del rispetto degli stand-
ards di accettabilità legislativi, una volta cessato il regime
transitorio di adeguamento graduale degli scarichi nei tempi e nei
modi fissati dai singoli P.G.R.A., limiti integrabili dalla
disciplina ragionale ai sensi dell'art. 4, legge cit., solo in senso
più restrittivo (cfr. Cass. 2 febbraio 1994, n. 1215, ric. P.M.
contro Vannicola; Cass. 25 giugno 1993, n. 958, ric. P.M. contro
Bruschini; Cass. 25 giugno 1993, n. 963, contro Battistessa + 1;
Cass. 3 marzo 1992, n. 2331, ric. P.M. contro Aloisi, specificamente
pronunciate in materia di scarichi di pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
d.-l. 15 novembre 1993, n. 454, perpetuato sino all'attualmente
vigente d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9, erano primariamente dirette a
ridisciplinare proprio gli scarichi delle pubbliche fognature (e
degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature),
pur essendosi ampliate, nel corso delle varie novellazioni, ad
introdurre sostanziose immutazioni pure agli scarichi da insediamenti
produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1 del
d.-l. n. 9/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma della legge n.
319/1976, ha mantenuto l'attribuzione in capo alle regioni del potere
disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede di
redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque, derogando
pure in senso peggiorativo, purchè in conformità ai dettami della
direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991 (esclusi i
limiti di accettabilità, definiti "inderogabili", per i parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulatibile), e salva
l'applicabilità, nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, in particolare, delle direttive presenti nella
delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale; dall'altro
lato l'art. 3 del decreto-legge in esame, sostituendo in toto, l'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976, ha depenalizzato
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi del (nuovo) art. 14, secondo comma, per tale condotta
introducendo una sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre
milioni a lire trenta milioni; dall'altro lato ancora l'art. 6,
secondo comma del decreto-legge cit. ha depenalizzato pure la
condotta mantenuta da colui che apra o, comunque effettui scarichi
delle pubbliche fognature "servite o meno da impianti pubblici di
depurazione" (oltrechè scarichi civili) nelle acque, sul suolo o nel
sottosuolo in assenza di autorizzazione o li mantenga dopo il diniego
o la revoca della citata autorizzazione.
Trattasi di disposizioni che, per queste ultime parti, paiono
affette da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, già
peraltro rilevati da altri giudici di merito (cfr. ord. pretura di
Grosseto dd. 11 ottobre 1994; ord. pretura di Terni dd. 29 novembre
1994; ord. pretura di Roma dd. 12 novembre 1994) che si vanno ora a
sottoporre al vaglio di questa ecc.ma Corte.
1) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Molteplici appaiono i profili di contrasto dell'art. 3 e dell'art.
6, secondo comma, del d.-l. n. 9/1995 con il detto fondamentale
parametro costituzionale. Da un lato, infatti, si è descriminata la
disciplina sanzionatoria per i titolari di scarichi da insediamenti
produttivi che superino i limiti di accettabilità delle tabelle A e
C allegate alla legge (punti con la sanzione penale alternativa
dell'ammenda o dell'arresto, raddoppiata ove sia provato il
superamento dei parametri inderogabili) rispetto ai titolari di
scarichi di pubbliche fognature i quali, nella medesima evenienza
(violazione dell'art. 14, secondo comma, della legge n. 319) e
nell'ipotesi reputata in assoluto più pericolosa per l'ambiente tra
le varie contemplate subiscono la sola sanzione amministrativa
pecuniaria sopra indicata: ciò che risulta del tutto irragionevole
ove si consideri che tale impianto solitamente altro non è che la
somma di molteplici scarichi misti, cioè civili e produttivi, che in
esso confluiscono, per cui, se comprensibile risulta l'irrogazione
della sanzione amministrativa per gli scarichi da insediamenti
civili, atteso il verosimile, minor loro carico inquinante,
altrettanto non può dirsi per gli scarichi delle pubbliche fognature
ad essi parificati e favorevolmente discriminati rispetto ad uno
stabellamento - anche minimo - di un impianto produttivo, di certo
meno pericoloso per l'ambiente rispetto ad un sostanzioso superamento
dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione ma pare correlata, in definitiva, alla sola qualifica
soggettiva del soggetto tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo), come
confermato dall'art. 6, secondo comma, del d.-l. n. 9/1995 che ha
depenalizzato pure la condotta di apertura di uno scarico da
pubbliche fognature "servita o meno da impianti pubblici di
depurazione" in assenza della domanda di autorizzazione (attualmente
soggetta alla sola sanzione amministrativa da lire dieci milioni a
lire cento milioni) permanendo al contrario, la sanzione penale per
il titolare di insediamento produttivo che ometta di richiedere la
debita autorizzazione (art. 21, primo comma, della legge n. 319,
rimasto immutato): ciò che appare parimenti illogico posto che il
primo, come sopra constatato, altro non è che la sommatoria di più
scarichi produttivi singoli e risulta, pertanto, potenzialmente
dotato di un carico inquinante assai maggiore.
In particolare per ciò che concerne l'art. 3 del d.-l. n. 9 pure
l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6 del decreto-legge
testimonia l'assoluta incongruità della previsione in esame,
essendosi preveduta una sanzione più elevata per un fatto di
inquinamento formale, qual ritenuto quello previsto dall'art. 6 (ben
potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto nei limiti di
legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in caso di
effettuazione di scarico da una pubblica fognatura che, autorizzato o
meno, abbia provatamente recato un pregiudizio all'ambiente, con lo
sversamento di reflui eccedenti i limiti tabellari fissati
all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più
dal mantenimento nel sistema dell'art. 23 della legge n. 319/1976,
sanzionante penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque
effettuati, e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura)
prima che l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche
in tal caso in via assoluta un'irregolarità formale come
l'effettuazione di scarichi in ipotesi consentiti dopo la
presentazione della domanda di autorizzazione, ad es. da un
insediamento civile, è valutata e punita assai più gravemente di
una condotta sostanziale e atta ad incidere sui beni primari
collettivi, come lo scarico illecito di sostanze da un insediamento
produttivo pubblico qual è la fognatura comunale; inoltre, in via
relativa, per quest'ultima e più grave condotta, il pubblico
amministratore sarebbe sanzionato assai meno pesantemente che in
ipotesi di attivazione dello scarico della pubblica fognatura nelle
more del rilascio dell'autorizzazione, per quando il tenore di quello
scarico fosse conforme agli standards di legge. Ma vi è di più, in
quanto ove l'autorizzazione richiesta non venisse rilasciata,
riprendendo vigore le norme dell'art. 21 della legge n. 319 (vd. art.
23, secondo comma) lo stesso pubblico amministratore sarebbe soggetto
ad una blandissima sanzione amministrativa pecuniaria ove lo scarico
della fognatura fosse proseguito in spregio alle tabelle o alle
disposizioni del P.G.R.A. (art. 3, del d.-l. n. 9/1995) o,
addirittura, ad una sanzione amministrativa più pesante per il fatto
di aver mantenuto lo scarico dopo il diniego del provvedimento (art.
6 del d.-l. n. 9/1995).
Come emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno grave ed
idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecarne alcuno
agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita penalmente (art.
23 della legge n. 319), mentre nelle altre due ipotesi l'entità
della sanzione pecunaria amministrativa è inversamente proporzionale
al grado di lesione, di pericolosità e di offensività della
condotta concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di ragionevolezza cui devono rispondere le
scelte punitive e del principio di uguaglianza che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
cost. 19 maggio 1993, n. 249; Corte cost. 23 giugno 1994, n. 254;
Corte cost. 25 luglio 1994, n. 341).
2) Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Attesa l'assunzione a livello costituzionale da parte dello Stato
dell'impegno a tutelare il "paesaggio" inteso come valorizzazione
delle peculiarità naturali del territorio e come mantenimento degli
ecosistemi, è evidente che la forte attenuazione del regime di
tutela dell'ambiente rispetto in questo caso a fenomeni di
inquinamento idrico causati da fatti gravi e in concreto assai
pericolosi quali gli scarichi di pubbliche fognature incontrollati ed
eccedenti i limiti di accettabilità, connessi alla depenalizzazione
della condotta e alla scomparsa dei poteri d'intervento - anche
coercitivi - riconosciuti al Giudice penale, riduce sensibilmente la
capacità preventiva e dissuasiva in materia con una pericolosa
regressione di efficacia della normativa e una conseguente,
verosimile esposizione a maggior rischio e, comunque, una diminuzione
netta di tutela del bene "paesaggio" nell'accezione sopra indicata.
Ciò comporta, altresì, un diretto pericolo di danno per la sa-
lute, intesa quale diritto inderogabile e prevalente alla integrità
e salubrità dell'ambiente in cui l'uomo vive e opera, in contrasto
con il principio posto dall'art. 32 della Costituzione che, al
contrario, impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro
interesse la ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la
pienezza delle condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei
suoi molteplici componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie
manifestazioni di inquinamento (cfr. Corte cost. 16 marzo 1990, n.
127; Cass. s.u. 6 ottobre 1979, n. 5172; Cass. s.u. 3 luglio 1991, n.
7318).
3) Violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione.
La disposizione prevista dall'art. 14, secondo comma, della legge
n. 319 (novellato dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 9/1995),
costituente il precetto rispetto al quale si applica la sanzione
amministrativa di cui all'art. 3, primo comma, del decreto-legge
nonchè dell'art. 6, secondo comma (in virtù dell'art. 6, primo
comma), pare altresì porsi in contrasto con la norma costituzionale
suddetta che impone la conformazione dell'ordinamento italiano agli
obblighi derivanti dall'appartenenza del nostro Paese alle Comunità
economiche europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993 i termini
per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la cui
adozione non solo viene ulteriormente procrastinata (art. 1, quarto
comma, del d.-l. n. 9/1995), ma rispetto alla quale addirittura le
norme in esame rappresentano l'antitesi, attesa la necessità imposta
dalle disposizioni comunitarie di classificare le "acque reflue ur-
bane", le "acque reflue domestiche", le "acque reflue industriali"
(art. 2) e, in particolare, di distinguere nettamente nella
regolamentazione degli accessi alle reti fognarie pubbliche tra i
vari tipi di scarico, assoggettando quelli industriali a specifiche
autorizzazioni, ad accurati controlli nonchè a requisiti assai
restrittivi (cfr. artt. 11-13 e All. I Dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non ha
ancora in alcun modo provveduto ad operare tale distinzione basata
sulla natura delle acque confluenti in pubblica fognatura, muovendosi
addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di depenalizzare
sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della pubblica
fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al superamento
dei limiti tabellari) a prescindere dalla qualità oggettiva degli
scarichi in essa terminati, costituente presupposto necessario per le
successive opzioni, e questo nonostante le plurime condanne già in
passato subite ad opera della Corte di giustizia europea per
l'eccessiva permissività del sistema sanzionatorio nel settore
dell'inquinamento idrico e per l'insufficenza di alcuni tipi di
sanzioni penali.
4) Violazione degli artt. 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione.
Principio costituzionale fondamentale risulta quello della riserva
assoluta di legge in materia penale, a significazione del fatto che
le scelte in questo settore, formalmente espresse in leggi ordinarie,
devono essere di esclusiva competenza del Parlamento, ove il potere
di criminalizzazione è rimesso al libero gioco della maggioranza
governativa e delle sue opposizioni, con esclusione di altre fonti
primarie o, comunque, con il controllo diretto delle Camere sulle
stesse, o in sede di delega del potere normativo (art. 76 della
Costituzione) o all'atto del controllo e della recezione di norme
precarie e soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77
della Costituzione).
La norma prevista dall'art. 3 del d.-l. n. 9/1995, direttamente
incidente (nel senso dell'abrogazione) su una sanzione criminale
voluta dal Parlamento, di fatto vive provvisoriamente
nell'ordinamento da quasi un anno e mezzo (d.-l. 15 novembre 1993, n.
454; d.-l. 14 gennaio 1994, n. 31; d.-l. 17 marzo 1994, n. 171; d.-l.
16 maggio 1994, n. 292; d.-l. 15 luglio 1994, n. 449; d.-l. 17
settembre 1994, n. 537; d.-l. 16 novembre 1994, n. 629; d.-l. 16
gennaio 1995, n. 9), mentre ad un periodo più recente, ma comunque
consistente, risale quella dell'art. 6, secondo comma, del decreto-
legge cit.: in entrambi i casi si è così espropriato la sede
parlamentare del potere esclusivo di disporre in materia penale, con
l'assunzione in capo all'esecutivo di tali indebite competenze.
È appena il caso di rilevare che la continua decretazione
governativa protratta per un tempo così prolungato rende evidente,
soprattutto in relazione alla norma che qui interessa, la carenza dei
presupposti costituzionali di necessità ed urgenza indicati quale
titolo di legittimazione dall'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, poichè, se gli stessi eventualmente sussistevano al
tempo del primo decreto, nel lungo periodo trascorso ben ci sarebbe
stata l'opportunità e la possibilità da parte delle competenti
Camere di novellare la disciplina secondo le forme ordinarie tanto
più che, come già osservato, le norme definite "necessarie ed
urgenti" si muovono in senso opposto rispetto alle norme cogenti di
diritto internazionale: trattasi di presupposto di validità
costituzionale del decreto-legge che questa ecc.ma Corte ha
recentemente giudicato sindacabile in quanto attinente ad elementi
costituzionalmente previsti, il cui mancato rispetto rappresenta un
vizio in procedendo dell'iter formativo tanto da parte del decreto-
legge, quanto da parte della legge che, in ipotesi, l'abbia
convertito (Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29).
I dubbi di costituzionalità paiono, pertanto, non manifestamente
infondati rispetto ai parametri di costituzionalità sopra
evidenziati.
In punto rilevanza di fatto, è chiara l'essenzialità della
risoluzione del dubbio di costituzionalità, poichè la condotta
accertata consiste proprio nel superamento da parte dello scarico di
una pubblica fognatura di alcuni parametri quali individuati e
imposti tanto dalle tabelle allegate alla legge c.d. "Merli" quanto
dal P.G.R.A. nonchè nell'attivazione dei vari scarichi in assenza di
autorizzazione: infatti, dipendono dalla discussa legittimità delle
norme che andranno ad impugnarsi le successive scelte procedimentali
di competenza di questo ufficio, cioè l'archiviazione per
infondatezza della notizia di reato perchè il fatto è sanzionato
non penalmente ma in via pecuniaria amministrativa in ipotesi di
rigetto dell'incidente di costituzionalità, ovvero la restituzione
degli atti al pubblico ministero affinchè formuli l'imputazione o
perchè compia ulteriori indagini, ove si accertasse la non
conformità delle norme al dettato costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 973;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 3, primo comma, prima parte, e 6, secondo comma, del
decreto-legge 16 gennaio 1995, n. 9, in relazione agli artt. 3, 9,
secondo comma, e 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata alle persone
sottoposte ad indagini, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 6 marzo 1995
Il giudice: ROJA
Il funzionario di cancelleria: NESCA
95C0538