1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 SENTENZA 21 febbraio - 9 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Regione Toscana - Difesa del suolo - Organizzazione della Direzione generale della difesa del suolo - Insussistenza di lesione delle competenze regionali - Spettanza allo Stato (092C0295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
5 ottobre 1991, depositato in Cancelleria il 23 ottobre successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro dei lavori pubblici 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento
recante organizzazione della direzione generale della difesa del
suolo) ed iscritto al n. 39 del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 23 ottobre 1991 la Regione Toscana ha
sollevato conflitto di attribuzioni contro il Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti del decreto del Ministro dei
lavori pubblici 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento recante
organizzazione della direzione generale della difesa del suolo) per
violazione delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione
Toscana e degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione.
Il decreto ministeriale impugnato ha regolato le competenze della
direzione generale della difesa del suolo, istituita presso il
Ministero dei lavori pubblici dall'art. 7 della legge 18 maggio 1989,
n. 183, in sostituzione della preesistente direzione generale delle
acque e degli impianti elettrici, per espletare "le funzioni di
segreteria del Comitato nazionale per la difesa del suolo, oltre a
quelle già di sua competenza e a quelle attribuite al Ministero dei
lavori pubblici dall'art. 5" della stessa legge.
Ad avviso della Regione ricorrente, il decreto impugnato, anzichè
limitarsi, come previsto dal citato art. 7 della legge n. 183, ad
organizzare la direzione generale in parola "dotandola delle
strutture tecniche, degli strumenti, degli istituti e delle risorse
necessari, tra l'altro, a garantire il più efficace supporto della
attività del Comitato nazionale per la difesa del suolo", avrebbe
attribuito alla stessa direzione generale funzioni più ampie di
quelle spettanti allo Stato, concernenti, in particolare (art. 4,
terzo comma), la vigilanza su enti pubblici e consorzi, la
sdemanializzazione di relitti d'alveo e pertinenze idrauliche, le
concessioni di derivazioni di acque pubbliche, le varianti al piano
regolatore generale degli acquedotti.
Tali attribuzioni avrebbero determinato, a giudizio della Regione,
una invasione della sfera delle competenze regionali garantite dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione, nonchè una violazione della
riserva relativa di legge in materia di organizzazione dei pubblici
uffici, disposta dall'art. 97 della Costituzione, dal momento che la
disciplina regolamentare disposta con il decreto impugnato non
verrebbe a trovare adeguata copertura nella legge n. 183 del 1989.
In particolare, in ordine all'attribuzione alla nuova direzione
generale della funzione di "vigilanza su enti pubblici e consorzi",
la Regione lamenta che tale indifferenziata e generica formulazione
dell'art. 4, terzo comma, del decreto impugnato, non correlata alle
specifiche competenze degli enti e consorzi sottoposti a vigilanza,
verrebbe ad assegnare alla stessa direzione generale una funzione che
rientrerebbe, invece, nella competenza regionale, almeno per la parte
attinente ad enti e consorzi che partecipano all'esercizio di
funzioni regionali in materia di difesa del suolo. Tanto più che il
trasferimento delle funzioni di vigilanza dovrebbe ritenersi incluso
nel trasferimento delle funzioni amministrative, in materia di
acquedotti e lavori pubblici, disposto ai sensi dell'art. 4 del
d.P.R. n. 8 del 1972 (e fatto salvo dall'art. 10, ultimo comma, della
legge n. 183).
Analoghe considerazioni sono svolte dalla ricorrente in ordine:
alle funzioni di "sdemanializzazione dei relitti d'alveo e pertinenze
idrauliche", a fronte dell'avvenuto trasferimento alla Regione dei
canali demaniali di irrigazione ai sensi dell'art. 12 della legge 27
dicembre 1977, n. 984; alle funzioni di "concessione di derivazione
di acque pubbliche", a fronte delle competenze regionali in materia
di piccole derivazioni attribuite dal d.P.R. n. 616 del 1977; alle
funzioni relative alle "varianti al piano regolatore degli
acquedotti", a fronte delle competenze in materia di acquedotti
locali e comprensoriali trasferite e delegate alle Regioni dal d.P.R.
n. 8 del 1972 e dall'art. 90, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977.
Inoltre, anche le residue funzioni previste dall'art. 4, terzo
comma, del decreto impugnato conterrebbero elementi innovativi
rispetto alla legge n. 183 del 1989 ed alle precedenti attribuzioni
della direzione generale delle acque pubbliche, ponendosi ben al di
là di quella mera ricognizione di competenze che sola - ad avviso
della Regione - avrebbe potuto costituire il legittimo contenuto del
regolamento in questione. Saremmo, pertanto, di fronte ad una sorta
di "testo unico" novativo delle competenze della direzione generale
del suolo, esorbitante rispetto alla legge n. 183 e modificativo del
riparto di competenze tra Stato e Regioni definito dalla normativa
previgente.
Nè, d'altro canto, lo stesso regolamento avrebbe rispettato il
principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni, prevedendo le
necessarie intese nei settori nei quali le rispettive competenze si
trovino ad interferire tra di loro, manifestando anche in tal modo -
sempre secondo l'avviso della Regione - la volontà di attribuire
all'organo statale l'intero esercizio delle funzioni elencate.
Conclusivamente, la Regione chiede che il regolamento impugnato
sia dichiarato lesivo delle competenze regionali e conseguentemente
annullato.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere che il ricorso sia dichiarato non ammissibile o non fondato.
L'Avvocatura ravvisa una causa di inammissibilità del ricorso nel
fatto che in esso la Regione avrebbe censurato in realtà non il
regolamento 6 ottobre 1990, ma l'art. 7, terzo comma, della legge n.
183 del 1989, che ha attribuito il potere regolamentare esercitato
con l'atto impugnato. Tale art. 7, infatti, non avrebbe -
diversamente da quanto sostenuto dalla Regione - demandato al
Ministro dei lavori pubblici un compito meramente compilativo, ma
avrebbe, invece, previsto di provvedere "alla organizzazione della
direzione generale ... dotandola delle strutture tecniche, degli
strumenti, degli istituti e delle risorse necessari".
In ogni caso, nessuna invasione di competenze regionali potrebbe
di per sè ravvisarsi - con riferimento all'asserita violazione
dell'art. 97 della Costituzione - nell'impiego di una fonte
secondaria per l'organizzazione da parte dello Stato di una propria
struttura amministrativa. Nè lo Stato potrebbe essere ritenuto
vincolato a ricercare la previa intesa con la Regione nell'esercizio
di siffatto potere autorganizzativo.
Nel merito delle singole doglianze l'Avvocatura esprime l'avviso
che esse siano state avanzate al solo scopo di una richiesta di
chiarimenti, posto che una fonte secondaria quale quella in questione
deve sempre essere interpretata ed applicata secondo legge e
Costituzione e non avrebbe, quindi, in alcun caso, una forza lesiva
di competenze attribuite alle Regioni dalla legge e dalla
Costituzione.
Per quanto attiene, invece, alle competenze statali delegate alle
Regioni, esse non escluderebbero il permanere allo Stato di determi-
nate competenze, tali da giustificare una struttura amministrativa
che le gestisca.
3. - In prossimità dell'udienza sia la Regione Toscana che
l'Avvocatura dello Stato hanno presentato memoria, per illustrare e
approfondire le tesi rispettivamente enunciate nel ricorso e
nell'atto di costituzione. Insieme con la memoria l'Avvocatura dello
Stato ha anche prodotto copia di un "protocollo di intesa" tra Stato
e Regione Toscana in data 13 novembre 1991, da cui emergerebbe il
carattere strumentale del conflitto ai fini della "concessione" ad
eseguire alcune opere relative al bacino dell'Arno, incluso dalla
legge n. 183 tra i bacini di rilievo nazionale.
Considerato in diritto
1. - La legge 18 marzo 1989, n. 183 (Norme per il riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo), prevede, al primo
comma dell'art. 7, l'istituzione presso il Ministero dei lavori
pubblici della direzione generale della difesa del suolo, cui sono
affidate le funzioni di segreteria del Comitato nazionale per la
difesa del suolo, oltre a quelle già spettanti alla precedente
direzione generale delle acque e degli impianti elettrici e a quelle
attribuite al Ministero dall'art. 5 della stessa legge n. 183. L'art.
7, al terzo comma, stabilisce anche che "con decreto del Ministero
dei lavori pubblici si provvede ... alla organizzazione della
direzione generale della difesa del suolo, dotandola delle strutture
tecniche, degli strumenti, degli istituti e delle risorse necessarie,
tra l'altro, a garantire il più efficace supporto dell'attività del
Comitato nazionale per la difesa del suolo".
In attuazione di questa norma il Ministro dei lavori pubblici ha
emanato il decreto ministeriale 6 ottobre 1990, n. 460 (Regolamento
recante organizzazione della direzione della difesa del suolo), che
forma l'oggetto del conflitto in esame, sollevato dalla Regione
Toscana.
Ad avviso della ricorrente il decreto in questione (nel suo
complesso, ma con riferimento particolare alle funzioni regolate nel
terzo comma dell'art. 4) risulterebbe lesivo delle competenze
costituzionalmente garantite alla Regione dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione a varie norme interposte (contenute
in particolare nella legge n. 183 del 1989, nel d.P.R. n. 616 del
1977 e nel d.P.R. n. 8 del 1972), per il fatto di avere assegnato
alla direzione generale della difesa del suolo funzioni che, sulla
scorta della precedente legislazione, non spetterebbero al Ministero
dei lavori pubblici, bensì alle Regioni. La lesione risulterebbe
aggravata dalla violazione della riserva relativa di legge di cui
all'art. 97 della Costituzione, dal momento che il decreto impugnato
- per il fatto di aver regolato non solo l'organizzazione, ma anche
le funzioni e le competenze della direzione generale - sarebbe
intervenuto in un ambito non autorizzato dalla legge. Dal chè la
domanda di annullamento nei confronti dell'intero decreto per
violazione degli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione.
2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso, dal momento che lo stesso
risulterebbe diretto a censurare non tanto il D.M. n. 460 del 1990,
quanto l'art. 7, terzo comma, della legge n. 183 del 1989, che ha
posto il fondamento del potere regolamentare esercitato con il
decreto di cui è causa.
Tale eccezione - riferita in particolare all'asserita violazione
dell'art. 97 della Costituzione - non può essere accolta.
Non v'è dubbio, infatti, che con il ricorso in esame la Regione
ha inteso impugnare le norme del decreto ministeriale in quanto
ritenute lesive di specifiche competenze regionali e, di conseguenza,
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Il richiamo all'art. 97
della Costituzione è stato, d'altro canto, operato, nell'economia
del ricorso, - oltre che in stretta connessione con le censure formu-
late in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione - non al
fine di affermare l'illegittimità dell'art. 7 della legge n. 183,
quanto al fine di sottolineare l'illegittimo discostamento del
decreto impugnato dall'autorizzazione a regolamentare concessa dalla
legge. Nè il ricorso potrebbe essere interpretato - secondo quanto
ritiene l'Avvocatura dello Stato - come una semplice "richiesta di
chiarimenti", formulata soltanto a fini tuzioristici, ove si
consideri che l'oggetto della domanda risulta espressamente diretto
ad ottenere il riconoscimento di una lesione di competenze regionali,
con il conseguente annullamento dell'atto impugnato.
3. - Nel merito il ricorso è infondato.
In proposito, va innanzitutto ricordato come questa Corte, nel
sottoporre ad esame la legge n. 183 del 1989 (sent. n. 85 del 1990),
abbia avuto modo di sottolineare che la stessa "non si propone in via
principale di stabilire una nuova ripartizione di materie e di
competenze tra Stato e Regioni (o Province autonome), ma fissa
piuttosto un obbiettivo - la difesa del suolo - da raggiungere
attraverso una complessa pianificazione dei settori materiali
coinvolti". In altri termini, la legge in questione, nel porre
molteplici obbiettivi imperniati intorno alla difesa del suolo, ha
lasciato "fermo ... nella sostanza il quadro generale di ripartizione
delle competenze fra Stato e Regioni (o Province autonome) stabilito
da vari articoli del d.P.R. n. 616 del 1977 (o delle norme di
attuazione)".
Tale rilievo trova, d'altro canto, esplicita conferma nell'art.
10, ultimo comma, della legge n. 183 che - dopo aver disciplinato
alcune specifiche competenze regionali - stabilisce, con clausola
residuale, che "restano ferme tutte le altre funzioni amministrative
già trasferite o delegate alle Regioni".
Con riferimento a questo quadro normativo vanno interpretati anche
i contenuti propri del decreto n. 460 del 1990, che - tanto sul piano
formale che sostanziale - assume le connotazioni proprie di un
regolamento ministeriale esecutivo della legge n. 183 del 1989,
adottato ai sensi dell'art. 17, comma terzo, della legge 23 agosto
1988, n. 400. Ma, in quanto regolamento ministeriale esecutivo, il
decreto in questione risulta naturalmente sprovvisto della forza
necessaria per apportare modificazioni o variazioni al quadro delle
competenze regionali già delineate da precedenti fonti primarie e
dalla stessa legge n. 183 del 1989.
Questo vale sia con riferimento all'intero contesto del decreto n.
460 che con riferimento alla disciplina posta, in particolare, dal
terzo comma dell'art. 4, che forma l'oggetto preminente delle censure
prospettate dalla Regione. Risulta, infatti, evidente che le
funzioni richiamate da tale disposizione come proprie degli uffici
territoriali in cui si articola la direzione generale del suolo nulla
aggiungono - anche alla luce dell'espressa dizione adottata dalla
norma - alle funzioni in precedenza svolte dallo Stato attraverso la
direzione delle acque e degli impianti elettrici e fanno comunque
salve le corrispondenti funzioni spettanti alle Regioni, per
trasferimento o per delega, in virtù di leggi anteriori.
Tale salvezza, per quanto non espressamente enunciata, viene a
emergere, senza possibilità di dubbio, in relazione alle varie
competenze elencate nel terzo comma dell'art. 4 e richiamate nel
ricorso: con riferimento cioè sia ai poteri di "vigilanza su enti
pubblici e consorzi" (che non sono suscettibili d'incidere sui poteri
di vigilanza spettanti alle Regioni sugli enti e consorzi regionali);
sia alla "sdemanializzazione dei relitti d'alveo e pertinenze
idrauliche" (anche in relazione a quanto previsto dall'art. 12 della
legge 27 dicembre 1977 n. 984 per le opere pubbliche d'irrigazione di
interesse regionale); sia alle "concessioni di derivazioni di acque
pubbliche" (che non toccano le derivazioni spettanti alle Regioni ai
sensi dell'art. 90, primo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977);
sia, infine, alle "varianti al piano regolatore generale degli
acquedotti" (in relazione a quanto disposto dall'art. 90, secondo
comma, lett. a, dello stesso d.P.R. n. 616 in ordine agli
aggiornamenti ed alle modifiche al piano, concernenti le risorse
idriche destinate a soddisfare esigenze e bisogni dei rispettivi
territori regionali).
Ma anche al di là del richiamo a queste specifiche competenze
elencate nell'art. 4, terzo comma, può ritenersi escluso che il
decreto in questione - attraverso la forzatura della sua natura di
regolamento di esecuzione e dei conseguenti limiti connessi alla sua
efficacia - abbia inteso formulare, come si afferma nel ricorso, una
sorta di testo unico "delegato", riferito a tutte le competenze
spettanti alla direzione generale della difesa del suolo, così da
determinare "una vera e propria novazione delle fonti preesistenti".
Tale carattere - del tutto estraneo ai limiti del potere
regolamentare conferito al Ministro mediante l'art. 7, terzo comma,
della legge n. 183 - non viene, invero, a trovare riscontro alcuno
nei contenuti della disciplina complessivamente adottata con il
decreto n. 460.
Rispetto a tale decreto, deve, pertanto, ritenersi insussistente
la lesione lamentata dalla Regione Toscana, con riferimento alle
competenze costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dalle norme interposte, concernenti i poteri regionali
in tema di difesa del suolo.
Viene, di conseguenza, a cadere anche la doglianza relativa
all'art. 97 della Costituzione, che - come sopra si accennava - è
stata prospettata non in termini autonomi, ma al fine di rafforzare
le censure formulate in relazione agli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Non senza, peraltro, rilevare che il decreto in
questione non appare, in ogni caso, dissonante rispetto
all'autorizzazione concessa dalla legge ai fini dell'adozione del
regolamento ministeriale (e conseguentemente rispetto alla riserva
espressa nel primo comma dell'art. 97 della Costituzione), dal
momento che la nozione di "organizzazione" adottata dall'art. 7,
terzo comma, della legge n. 183 può ragionevolmente ricomprendere,
nel contesto dalla disciplina posta da tale legge, accanto ai profili
strutturali, anche la distribuzione delle competenze -
preventivamente fissate dalla stessa legge - tra i vari uffici
costituenti le articolazioni interne della direzione generale.
Privo di valore si presenta, infine, il rilievo relativo alla
mancata previsione, nel testo del decreto, di forme di intesa tra
Stato e Regione, là dove le funzioni elencate si riferiscano a
settori in cui la competenza statale e la competenza regionale
possano interferire tra loro. Il meccanismo dell'intesa attiene,
infatti, alla sfera del procedimento ed al possibile concorso, a fini
collaborativi, tra Stato e Regione alle diverse fasi dello stesso:
tale meccanismo risulta, invece, del tutto estraneo alla disciplina
regolamentare in esame, espressione di un potere di autorganizzazione
della pubblica amministrazione statale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato disciplinare l'organizzazione della
direzione generale della difesa del suolo di cui all'art. 7 della
legge 18 marzo 1983, n. 183, mediante il decreto del Ministro dei
lavori pubblici 6 ottobre 1990, n. 460.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 9 marzo 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0295