1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 95 SENTENZA 2 - 11 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1 - Trattazione della sola questione relativa al comma 560 dell'art. 1 - Rinvio a separate pronunce sulle altre questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 560. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2007 - Enti soggetti a patto di stabilita' interno - Assunzione di personale a tempo determinato - Riserva di una quota dei posti a favore dei soggetti con i quali hanno stipulato contratti di collaborazione coordinata e continuativa - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Violazione della competenza legislativa residuale in materia di «organizzazione amministrativa» - Censura avverso disposizione non qualificabile quale principio di «coordinamento della finanza pubblica» - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 560. - Costituzione, art. 117, comma quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2007 - Enti soggetti a patto di stabilita' interno - Assunzione di personale a tempo determinato - Riserva di una quota dei posti a favore dei soggetti con i quali hanno stipulato contratti di collaborazione coordinata e continuativa - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Violazione della competenza legislativa residuale in materia di «organizzazione amministrativa» - Clausola di salvaguardia delle norme statutarie e di applicazione relative alle Province autonome di Trento e Bolzano - Inidoneita', per la sua genericita', ad escludere il sindacato di legittimita' costituzionale sulle norme censurate. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 560. - Costituzione, art. 117, comma quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (008C0282) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
anno 2007), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento,
notificato il 26 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 6 marzo
2007 ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e gli avvocati dello Stato Giuseppe Fiengo e Michele Dipace
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Provincia
autonoma di Trento ha proposto in via principale, tra le altre,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), lamentando la violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, dell'art. 8 del d. P. R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e dell'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento).
La ricorrente premette che la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 1, comma 1363, della legge n. 296 del 2006 - secondo la
quale «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle
Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di
Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione» - non può operare in relazione a
norme, quale quella oggetto della presente questione, che,
espressamente o implicitamente, dispongano la propria applicazione
alla Provincia autonoma di Trento.
La Provincia autonoma aggiunge che l'art. 1, comma 557, della
legge n. 296 del 2006 stabilisce che, «Ai fini del concorso delle
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica di cui ai commi da 655 a 695, gli enti sottoposti al patto
di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di
personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e
occupazionale, anche attraverso la razionalizzazione delle strutture
burocratico-amministrative», e che, a tal fine, possono fare
riferimento ai principi desumibili, tra l'altro, dal successivo comma
560, il quale dispone che «Per il triennio 2007-2009 le
amministrazioni di cui al comma 557, che procedono all'assunzione di
personale a tempo determinato, nei limiti e alle condizioni previste
dal comma 1-bis dell'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, nel bandire le relative prove selettive riservano una quota
non inferiore al 60 per cento del totale dei posti programmati ai
soggetti con i quali hanno stipulato uno o più contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, esclusi gli incarichi di
nomina politica, per la durata complessiva di almeno un anno
raggiunta alla data del 29 settembre 2006».
La ricorrente afferma che tale norma interviene nella materia
dell'«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto», che appartiene alla competenza legislativa primaria della
Provincia, ai sensi dell'art. 8, numero 1, del d. P. R. n. 670 del
1972, ed alla competenza residuale delle Regioni ordinarie prevista
dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione. Quest'ultimo titolo
di competenza legislativa, ad avviso della Provincia autonoma di
Trento, opererebbe nella fattispecie in virtù dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), poichè prevede una forma di
autonomia più ampia rispetto alla competenza legislativa attribuita
dalle norme statutarie. Ne conseguirebbe l'illegittimità della norma
impugnata che disciplina, con precetti direttamente applicabili e di
dettaglio, le assunzioni di personale a tempo determinato che
avvengano nel triennio 2007-2009.
La ricorrente aggiunge che l'art. 1, comma 560, della legge n. 296
del 2006 sarebbe lesivo della sua competenza legislativa anche
applicando le regole ed i limiti di cui all'alinea dell'art. 8 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e persino nella
prospettiva di una competenza concorrente, poichè esso detta regole
alle quali non può essere riconosciuto il rango di principi
fondamentali o di principi di riforma economico-sociale, operando
invece scelte specifiche e concrete circa la quota da riservare a chi
abbia già avuto occasioni di lavoro non subordinato con la
Provincia, precisando l'entità minima della quota riservata ed i
requisiti che debbono possedere i riservatari.
Infine, la Provincia autonoma di Trento deduce che, trattandosi di
norme che non richiedono alcuna specificazione e dunque direttamente
applicabili, sarebbe violato anche l'art. 2 del d. lgs. n. 266 del
1992, il quale preclude la diretta applicabilità delle leggi statali
nelle materie di competenza provinciale.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri che
ha concluso per l'infondatezza della questione.
A parere del resistente la norma impugnata deve essere considerata
unitamente alle altre disposizioni in materia di impiego pubblico
contenute nella legge finanziaria che hanno come finalità il
riequilibrio della spesa pubblica. Tale finalità è espressamente
richiamata nell'art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006 che,
con riferimento alle disposizioni dei successivi commi da 665 a 695,
impone alle Regioni ed agli enti locali sottoposti al patto di
stabilità interno di concorrere agli obiettivi di finanza pubblica
attraverso la riduzione della spesa per il personale. Si tratta, ad
avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, di principi
fondamentali delle riforme economico-sociali e di principi di
coordinamento della finanza pubblica ispirati al principio di leale
collaborazione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, poi, che l'art.
1, comma 560, della legge n. 296 del 2006 mira, in particolare, ad
evitare il proliferare di rapporti di collaborazione e che, anche
ritenendo che contenga disposizioni di dettaglio, esso non viola la
competenza legislativa della Provincia autonoma di Trento, perchè è
legittimato dal principio fondamentale rispetto al quale le
disposizioni di dettaglio sono strumentali e perchè è imposto dalla
necessità di garantire su tutto il territorio nazionale regole
unitarie per una tendenziale stabilizzazione del personale pubblico
(obiettivo cui si ispira l'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del
2006) e per assicurare la trasparenza della spesa pubblica necessaria
al fine dell'adozione delle opportune misure di contenimento.
3. - In prossimità dell'udienza di discussione, le parti hanno
depositato memorie nelle quali hanno ribadito le rispettive
conclusioni.
La Provincia autonoma di Trento, in particolare, contesta che
l'art. 1, comma 560, della legge n. 296 del 2006 possa essere
qualificato come principio di coordinamento della finanza pubblica,
sia perchè esso non garantisce una limitazione della spesa pubblica,
sia perchè riguarda una minuta voce di spesa e impone le modalità
per conseguire l'obiettivo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, nella propria memoria,
ribadisce invece che la norma impugnata è una disposizione di
principio, perchè il legislatore, per mezzo di essa e mediante il
precedente comma 529 dello stesso art. 1 (che detta analogo precetto
con riferimento alle amministrazioni statali ed agli enti pubblici
non economici), ha inteso introdurre un sistema uniforme di
razionalizzazione delle collaborazioni coordinate e continuative.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni dell'art. 1, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007)
e, tra queste, del comma 560, in riferimento all'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, all'art. 8 del d. P. R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e
all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento).
La norma censurata dispone che, per il triennio 2007-2009, le
amministrazioni soggette al patto di stabilità interno che procedono
all'assunzione di personale a tempo determinato, nel bandire le
relative prove selettive, debbono riservare una quota non inferiore
al 60 per cento del totale dei posti programmati ai soggetti con i
quali hanno stipulato uno o più contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, esclusi gli incarichi di nomina politica,
per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del
29 settembre 2006.
1.1. - Ad avviso della ricorrente, tale disposizione legislativa
viola l'art. 117, quarto comma, Cost., precetto nella fattispecie
applicabile anche alla Provincia autonoma di Trento in virtù
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
poichè prevede una forma di autonomia più ampia rispetto alla
competenza legislativa riconosciuta alla stessa Provincia dall'art.
8, numero 1, del d. P. R. n. 670 del 1972 in materia di «ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».
La Provincia aggiunge che l'art. 1, comma 560, della legge n. 296
del 2006, contenendo una norma di dettaglio, è lesivo della sua
competenza legislativa anche ritenendo applicabile l'art. 8 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che la
questione è infondata, perchè la norma censurata costituisce
principio fondamentale delle riforme economico-sociali e principio di
coordinamento della finanza pubblica, mirando ad evitare la
proliferazione di rapporti di collaborazione ed essendo giustificata
dalla necessità di garantire su tutto il territorio nazionale regole
unitarie per una tendenziale stabilizzazione del personale pubblico e
per assicurare la trasparenza della spesa pubblica.
2. - La questione è fondata.
2.1. - La norma impugnata non può essere qualificata come
principio di coordinamento della finanza pubblica.
Essa, infatti, non impone alle amministrazioni soggette al patto
di stabilità interno alcun limite quantitativo o di spesa per le
assunzioni di personale o la stipulazione di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nè, tantomeno, vieta di
instaurare simili rapporti, ma dispone che, se e quando le
amministrazioni soggette al patto di stabilità interno decidano, nel
triennio 2007-2009, di procedere ad assunzioni di personale a tempo
determinato, debbono obbligatoriamente riservare una quota di posti
(non inferiore al 60 per cento) a favore di chi abbia già
intrattenuto (con l'amministrazione banditrice del concorso) rapporti
di collaborazione coordinata e continuativa per la durata complessiva
di almeno un anno alla data del 29 settembre 2006.
Tale norma - imponendo che una quota del nuovo personale da
assumere a tempo determinato debba possedere certi requisiti -
attiene alla disciplina delle modalità di accesso all'impiego presso
gli enti soggetti al patto di stabilità interno. Come questa Corte
ha già affermato (sentenza n. 380 del 2004), la regolamentazione
delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale è
riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa delle
Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra nella competenza
residuale delle Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, della
Costituzione. Ciò, ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, vale anche per la Provincia ricorrente, perchè il
menzionato art. 117, quarto comma, prevede una forma di autonomia
più ampia rispetto a quella attribuita dallo statuto speciale del
Trentino-Alto Adige. Quest'ultimo, infatti, all'alinea dell'art. 8,
condiziona al rispetto dei limiti indicati dal precedente art. 4
l'esercizio della potestà legislativa della Provincia autonoma in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto».
L'art. 1, comma 560, della legge n. 296 del 2006 è, dunque,
illegittimo nella parte in cui si applica anche alle Regioni ed alle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale nei termini
appena precisati non può essere evitata facendo leva sull'art. 1,
comma 1363, della legge n. 296 del 2006, a norma del quale «Le
disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle relative
norme d'attuazione». Infatti, come affermato da questa Corte (si
vedano, tra le altre, le sentenze 443 e n. 117 del 2007), tali
clausole di salvaguardia, per la loro genericità e per il loro
riferirsi ad una serie eterogenea di disposizioni comprese nello
stesso atto legislativo, non sono idonee ad escludere il sindacato di
legittimità costituzionale sulle norme ritenute da Regioni e
Province autonome pienamente applicabili nel loro territorio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione delle
altre disposizioni contenute nell'art. 1 della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560,
della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui si applica anche alle
Regioni ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola