1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 218 SENTENZA 20 - 24 maggio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Societa' in genere - Amministrazione straordinaria - Crediti garantiti dallo Stato - Azione di regresso - Loro prededucibilita' - Esclusione - Mancata previsione - Ragionevole e giustificata logica di bilanciamento con l'interesse pubblico - Non fondatezza. (Legge 3 aprile 1979, n. 95, art. 2- bis) (Cost., art. 3). (091C0650) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2- bis della
legge 3 aprile 1979, n. 95 ("Provvedimenti urgenti per
l'amministrazione delle grandi imprese in crisi"), promosso con
ordinanza emessa il 12 ottobre 1990 dalla Corte d'appello di Roma nel
procedimento civile vertente tra S.p.A. C.M.P. - Compagnia
Mediterranea di Prospezioni e Ministero del Tesoro iscritta al n. 23
del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione della S.p.A. C.M.P. - Compagnia
Mediterranea di Prospezioni, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi l'avvocato Michele Tamponi per la S.p.A. C.M.P. - Compagnia
Mediterranea di Prospezioni e l'Avvocato dello Stato Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - In un giudizio civile promosso dal Ministero del Tesoro nei
confronti della società C.M.P. (Compagnia Mediterranea di
Prospezioni) in amministrazione straordinaria, per ottenere, con
l'ammissione in prededuzione al passivo, il recupero di somme
corrisposte dallo Stato quale garante, ai sensi dell'art. 2- bis
della legge 3 aprile 1979 n. 95, di debiti rimasti inadempiuti della
stessa società verso vari istituti creditizi, la Corte di Roma
(adita in secondo grado, su gravame della convenuta avverso la
sentenza di primo grado che aveva accolto la domanda del Ministero),
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, ha
sollevato, con ordinanza del 12 ottobre 1990: questione incidentale
di legittimità del citato art. 2- bis "nella parte in cui non è
esclusa la prededuzione dei crediti garantiti dallo Stato e fatti
valere nei confronti della società in amministrazione straordinaria
con l'azione di regresso", per contrasto con l'art. 3 Cost.
Sulla premessa che la garanzia statuale, ivi prevista, per debiti
di imprese in a.s. abbia natura di vera e propria fideiussione, con
il conseguente subingresso dello Stato escusso nella posizione
dell'ente finanziatore, creditore della massa ex art.111 n. 1 L.F.,
ha ipotizzato, invero, la Corte rimettente che ne risulti, per
l'effetto, un eccessivo pregiudizio per i creditori anteriori,
suscettibile di incidere sulla legittimità della normativa
denunciata.
La posizione di eccessivo privilegio, nel momento liquidatorio e
satisfattivo, che il meccanismo della prededuzione riserva allo Stato
garante, determinerebbe, infatti, una ingiustificata alterazione
dell'equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato, "facendo
cadere tutto il rischio dell'operazione sui creditori anteriori".
Ne risulterebbe, parallelamente, una arbitraria equiparazione dei
debiti conseguenti al mancato pagamento dei finanziamenti ai debiti
di massa di cui all'art. 111 n. 1 L.F. E ciò nonostante che i debiti
di massa, ex articolo cit., siano contratti per una continuazione
dell'esercizio dell'impresa voluta dai creditori, e non loro imposta
come nel caso dell'a.s., e malgrado la mancata previsione, in detta
ultima procedura, sia di meccanismi di subordinazione della
continuazione o ripresa dell'esercizio dell'impresa al parere dei
creditori analoghi a quelli disciplinati dall'art. 90 L.F., sia
comunque di una forma di interpello preventivo dei creditori, come
quello richiesto per l'ammissione dell'imprenditore
all'amministrazione controllata, di per sè comportante la
continuazione dell'impresa.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la società
C.M.P., in persona del Commissario, che ha svolto considerazioni
adesive a quelle del giudice a quo, ed ha pure prospettato, in linea
preliminare, una diversa esegesi della norma impugnata, sostenendo la
natura non fideiussoria dell'ivi prevista garanzia statuale e negando
comunque la spettanza allo Stato del diritto di surroga con
prededuzione.
Il che si desumerebbe (come particolarmente sottolineato in
successiva memoria) dal silenzio mantenuto dal legislatore del 1979:
a) sia in ordine alla qualificazione fideiussoria della
predetta garanzia, laddove "nei casi in cui è stato affidato allo
Stato il ruolo di fideiussore, ciò è stato disposto espressamente,
come nell'articolo unico della l. 825/1978, relativo ad obbligazioni
I.R.I.; o nell'art. 4, comma 2, l. 573/1979 concernente le
obbligazioni emesse dagli istituti di credito a medio e lungo termine
che esercitano il credito industriale";
b) sia in ordine alla collocazione del credito statuale,
conseguente all'escussione, tra quelli prededucibili ai sensi
dell'art. 111 n. 1 L.F., laddove anche la parificazione ai crediti di
massa agli effetti della prededuzione - ove voluta dal legislatore -
sarebbe stata sempre chiaramente esplicitata come nelle ipotesi,
sempre relative a fattispecie di amministrazione straordinaria, di
debiti dell'impresa per le indennità di anzianità dei lavoratori
(di cui all'art. 4 l. 1981 n. 544), di debiti dalle imprese, di
navigazione marittime (ai sensi dell'art. 1 l. 1981 n. 381), di
debiti contratti per l'acquisto di bietole ( ex art. 3 l. 1983 n.
546).
3. - È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, per il tramite dell'Avvocatura di Stato. La quale ha, in
linea preliminare, eccepito l'inammissibilità dell'odierna
impugnativa in ragione della natura additiva della pronuncia
richiesta, nonchè della irrilevanza della questione, sia per la
insussistenza di un interesse del Commissario ad opporsi alla
prededuzione del credito statuale, sia per la tardività di tale
contestazione nella sede del giudizio a quo. E, nel merito, ha
eccepito (anche con successiva memoria) l'inconsistenza comunque del
dubbio di legittimità prospettato.
Considerato in diritto
1. - L'art. 2- bis della l. 3 aprile 1979 n. 95, sulla cui
legittimità la Corte è chiamata a pronunciarsi in relazione al
profilo di violazione dell'art. 3, Cost. in narrativa indicato,
dispone - con riguardo alle esigenze di finanziamento della gestione
corrente e di riattivazione e completamento di impianti ed
attrezzature industriali di società poste in amministrazione
straordinaria ai sensi della stessa legge - che lo Stato possa (entro
predeterminati limiti di ammontare) "garantire in tutto o in parte" i
debiti all'uopo contratti, dalle dette società, con istituzioni
creditizie.
2. - Si tratta - secondo l'interpretazione presupposta dal giudice
a quo e, del resto, condivisa da dottrina e giurisprudenza (sul punto
pressochè unanimi) - di una vera e propria garanzia fideiussoria.
Non ostando a tale configurazione la circostanza, eccepita dalla
difesa della costituita C.M.P., che nella legge n. 95 del 1979 -
diversamente che in altre leggi che attribuiscono allo stato il ruolo
di fideiussore (n. 825/78, relativa ad obbligazioni IRI, e n. 573/7/9
concernente obbligazioni emesse da istituti che esercitano il credito
industriale) - manchi un espresso richiamo alla disciplina della
fideiussione.
Ed invero - a parte la naturale conseguenzialità di tale
disciplina all'adottato meccanismo della garanzia personale, che
rende superfluo il suo richiamo espresso - sta di fatto che, per
l'esplicitazione delle condizioni e modalità di prestazione della
garanzia, l'ultimo comma del denunciato art. 2- bis rimanda ad un
successivo decreto del Ministero del Tesoro: nel quale (v. lett. i)
D.M. 19 giugno 1979) si ritrova, in parte qua, riprodotto, alla
lettera, il testo delle leggi 825/78 e 573/79 ed è espressamente
richiamata (v. lett. g)), a determinati effetti, proprio una delle
disposizioni dettate dalla disciplina codicistica della fideiussione.
3. - Discende, da tale riferita struttura della garanzia, che lo
Stato, una volta escusso in luogo della società debitrice, si
surroghi (v. artt. 1949, 1203 c.c. e D.M. cit. lett. l)) nei diritti
dei creditori della massa. I quali sono, per loro natura, assistiti
dall'attributo della prededuzione, rispetto ai crediti anteriori, per
disposto dell'art. 111 n. 1 L.F.
Anche sotto tale profilo privo di consistenza è, infatti, il
contrario rilievo esegetico, formulato in memoria della C.M.P., di un
presunto "silenzio mantenuto dal legislatore del 1979 sulla
prededucibilità dei crediti di massa ex art. 111 cit.: essendo detta
ultima norma - peraltro di generale applicazione nelle procedure
concorsuali - viceversa richiamata dalla legge n. 95, attraverso il
rinvio operato, dal comma 5 del suo art. 1, alle disposizioni sulla
liquidazione coatta amministrativa, che, a loro volta (v. art. 212
L.F.), alla prededuzione fanno richiamo.
4. - La previsione di una siffatta garanzia fideiussoria, nel
contesto della norma denunciata - pur senza, per quanto detto,
formalmente toccare il sistema delle prededuzioni ed il rapporto tra
creditori anteriori e creditori della massa (qui invero riprodotto in
modo identico a quello previsto in tutte le altre procedure
concorsuali) - produce un innegabile e voluto effetto di
incentivazione del credito alla società in crisi, per la copertura
appunto che la garanzia statuale offre alle istituzioni creditizie.
Con la conseguenza che, in caso di esito negativo del progetto di
risanamento, attraverso il predisposto meccanismo satisfattivo dei
creditori successivi da parte dello Stato garante e la surroga di
questo nella correlativa posizione di creditore in preduzione, il
rischio economico della procedura può finire effettivamente col
gravare sui creditori pregressi.
Ciò appunto ha indotto il giudice a quo a prospettare il dubbio
di una possibile alterazione dell'equilibrio tra interesse pubblico
(al salvataggio delle grandi imprese in crisi) ed interesse privato
dei creditori anteriori dell'impresa (alla conservazione della
garanzia patrimoniale offerta dall'attivo della impresa esistente al
momento della apertura della procedura). E ciò anche sotto il
profilo della arbitraria equiparazione dei debiti conseguenti al
mancato pagamento dei finanziamenti ai debiti di massa di cui
all'art. 111 n. 1 L.F., contratti, questi ultimi, in vista di una
continuazione dell'esercizio dell'impresa "voluta" dai creditori e
non invece, come nella specie, loro "imposta".
5. - Della questione così prospettata l'Avvocatura dello Stato ha
- come si è detto - eccepito plurimi motivi di inammissibilita': sia
in ragione della asserita natura additiva della pronuncia richiesta
alla Corte, implicante scelte normative riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore; sia sotto il profilo della irrilevanza
della impugnativa. A sua volta (quest'ultima) duplicemente
argomentata: con riguardo e alla "mancanza di interesse del
Commissario ad attivarsi in sede giudiziaria per contrastare la
prededuzione del credito del Ministero del Tesoro", ed alla non
attinenza al giudizio a quo di questioni relative alla posizione dei
creditori anteriori, le quali avrebbero dovuto - sempre secondo
l'Avvocatura - proporsi innanzi al giudice amministrativo avverso il
decreto disponente la continuazione dell'esercizio dell'impresa.
Nessuna delle riferite eccezioni merita, però, di essere accolta.
Non la prima, perchè ciò che l'autorità remittente ha
ipotizzato è, in realtà, un intervento non già additivo, sibbene
solo (parzialmente) caducatorio, risolventesi nella eliminazione
appunto della prededuzione dal complessivo meccanismo effettuale
della garanzia in esame.
Nè la seconda eccezione, perchè - a prescindere dall'inerenza
della pretesa mancanza di interesse ad agire al merito del giudizio a
quo (cfr. Corte Cost. 124/68) - sta di fatto che il commissario
governativo, nell'amministrazione straordinaria ex lege n. 95 cit.,
rappresenta, non diversamente dal curatore nell'ordinaria procedura
concorsuale, anche gli interessi dei creditori dell'imprenditore
insolvente.
E neppure infine la terza censura, perchè è proprio e soltanto
nella fase di ammissione al passivo del credito in regresso dello
Stato garante - cui appunto si riferiscono le contestazioni oggetto
del giudizio a quo che viene in applicazione la disciplina della
prededuzione e diviene quindi attuale il problema della correlativa
legittimità.
6. - Nel merito la questione è infondata.
La rappresentazione dell'eventuale ingiustificato pregiudizio,
derivante ai creditori anteriori dalla disciplina impugnata, è
invero viziata in radice, nella prospettiva dell'ordinanza di
rimessione, dal non corretto riferimento all'evenienza fattuale
dell'aggravamento del passivo per insuccesso del tentativo di
risanamento. Mentre la questione va posta in relazione al paradigma
astratto della norma. La quale, nelle intenzioni del legislatore, è
volta all'opposto obiettivo del salvataggio dell'impresa in crisi,
anche in vista del "conseguente maggiore ricavo a beneficio dei
creditori" (v. Relaz. Camera d.l. conversione d.l. n. 26/79).
7. - D'altra parte, la subordinazione dell'interesse particolare
dei creditori dell'imprenditore in dissesto ad interessi più
generali, correlati al mantenimento in vita dell'impresa, risponde ad
una ragionevole e giustificata logica di bilanciamento: cui risultano
già ispirati, nell'ambito delle ordinarie procedure concorsuali, gli
istituti della continuazione dell'esercizio dell'impresa (art. 90
L.F.) e dell'amministrazione controllata (artt. 187 ss. L.F.).
È pur vero che, nel caso dell'amministrazione straordinaria, la
posizione dei creditori anteriori è aggravata dalla mancata
previsione di meccanismi di partecipazione o di consenso (alle
decisioni sulla continuazione dell'esercizio dell'impresa) analoghi a
quelli contemplati dall'art. 90 L.F. e (con riguardo, però, ai soli
creditori chirografari) dall'art. 189 L.F. Ciò, però, trova
innegabile giustificazione - anche ai fini dell'esclusione
dell'adombrato profilo di violazione del precetto dell'eguaglianza -
nell'eccezionale rilevanza (anche sul piano occupazionale e
dell'ordine pubblico: v. Relaz. citata) degli interessi posti in
pericolo dalla crisi delle grandi imprese, cui ha inteso far fronte
la disciplina straordinaria ex lege 95/79; e nella conseguente
considerazione (che ha già indotto a reputare legittima, con sent.
n. 207/1970, l'analoga esclusione dal voto dei creditori con
prelazione ai fini dell'ammissione all'amministrazione controllata)
che il fine di risanamento della impresa potrebbe essere frustrato,
ove la continuazione del suo esercizio fosse subordinata al consenso
di soggetti aventi un presumibile non coincidente interesse
all'immediata liquidazione del patrimonio societario per la più
sollecita soddisfazione dei rispettivi crediti.
8. - E va poi ancora sottolineato che, nel complessivo paradigma
della legge n. 95/79, la rilevata mancanza di poteri deliberativi dei
creditori anteriori trova comunque un momento di riequilibrio
nell'affidamento del compito di valutazione degli interessi di detti
creditori (al fine del correlativo bilanciamento con l'interesse
pubblico) ad organi terzi dell'Amministrazione, quali il Ministro in
sede di disposizione della continuazione dell'esercizio dell'impresa,
ed il Commissario all'atto della predisposizione del programma di
risanamento (v. art. 2, commi, primo e quinto l. cit.).
Con l'ulteriore conseguenza che avverso detti provvedimenti i
creditori anteriori, in caso di insoddisfacente valutazione del loro
interesse, possono ricorrere nella competente sede giurisdizionale.
Il che contribuisce, sotto altro profilo, ad escludere ogni
margine di consistenza al dubbio di legittimità costituzionale
prospettato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2- bis della legge 3 aprile 1979 n. 95 ("Provvedimenti
urgenti per l'amministrazione delle grandi imprese in crisi"), per la
parte in cui non esclude la prededuzione dei crediti garantiti dallo
Stato e fatti valere nei confronti della società in amministrazione
straordinaria con l'azione di regresso, sollevata, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, dalla Corte di appello di Roma, con
l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 maggio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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