1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 14 - 22 aprile 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Rideterminazione dei ruoli organici dei tecnici dei Beni culturali e ambientali - Limiti di eta' per la partecipazione ai concorsi regionali - Riserva di posti - Valutazioni privilegiate delle attivita' pregresse - Riferimento alla sentenza della Corte n. 59 del 1997 - Utilizzo di contributi - Proposizione di una sanatoria per l'illegittima utilizzazione di fondi a fini non rientranti tra quelli individuati dalla legge - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza - Cessazione della materia del contendere. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997, art. 4, commi 2, 3 e 4; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, art. 3; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997, artt. 1, 2, 3, 4, commi 1 e 5, 6, 7, 8, 10 e 11; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, art. 1; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, art. 9). (Cost., artt 3, 51, 97 e 136). (099C0416) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. da 1 a 4 e da
6 a 11 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29
ottobre 1997 (Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo
tecnico dei beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di
catalogazione informatizzata dei beni culturali) e degli artt. 1 e 3
della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 23
dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la catalogazione del
patrimonio culturale siciliano e disposizione per la rendicontazione
di spese sostenute da enti aventi finalità culturali ed artistiche),
promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana notificati l'8 novembre e il 31 dicembre 1997, depositati
in Cancelleria il 15 novembre 1997 e il 9 gennaio 1998 e iscritti ai
nn. 71 del registro ricorsi 1997 e 5 del registro ricorsi 1998.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1999 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei Ministri e gli Avvocati Giovanni Pitruzzella e
Giovanni Lo Bue per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato l'8 novembre 1997 (r. ric. n. 71 del
1997), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997
(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei
beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di
catalogazione informatizzata dei beni culturali). Secondo il
ricorrente la legge, nel suo complesso (con la esclusione del solo
art. 5), si configurerebbe come un tentativo di superare gli obblighi
derivanti dall'applicazione della normativa nazionale in materia di
razionalizzazione del pubblico impiego, eludendo al contempo i
principi posti dalla sentenza n. 59 del 1997 della Corte
costituzionale, in quanto produrrebbe quella inversione di priorità
tra interesse del personale precario all'impiego ed esigenze
dell'amministrazione che è stata censurata in detta sentenza, con
conseguente violazione degli artt. 3, 51, 97 e 136 della
Costituzione.
In particolare, la legge viene impugnata nella parte in cui prevede
"apoditticamente" la modifica e l'ampliamento, per taluni profili
professionali, delle piante organiche dei ruoli tecnici
dell'assessorato ai beni culturali, sovrapponendosi al procedimento
di rilevazione dei carichi di lavoro avviato dall'amministrazione
regionale, e in assenza, come rivelano i lavori preparatori, di
qualsiasi valutazione dei dati relativi alla utilizzazione del
personale degli uffici periferici dell'amministrazione dei beni
culturali.
Specifiche censure investono gli artt. 4, 6 e 7, relativi al
procedimento concorsuale per la copertura dei posti vacanti in
organico, nonchè l'art. 8, sulle assunzioni di personale fino al
quarto livello. Da tali disposizioni, unitamente alla creazione, con
la tabella A, allegata alla legge, di nuove figure professionali,
emergerebbe che il reale intento del legislatore è quello di
assicurare comunque la prosecuzione dei rapporti di lavoro a termine
stipulati, ai sensi dell'art. 111 della legge regionale 1 settembre
1993, n. 25, con gli oltre cinquecento "catalogatori" del patrimonio
culturale siciliano, in quanto sarebbero questi ultimi, nella quasi
totalità, i beneficiari del provvedimento legislativo. Inoltre,
l'art. 4 disporrebbe l'integrale devoluzione di compiti di natura
prettamente pubblica, quali quelli relativi ai procedimenti
concorsuali, a imprese private.
È censurato, infine, l'art. 9, che prevede la proroga dei
contratti a termine del personale già addetto alla catalogazione,
proroga che sarebbe motivata unicamente sulla base dei tempi
concorsuali previsti, e non del riscontro e della verifica dei
risultati conseguiti.
1.2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Siciliana,
chiedendo il rigetto di tutte le questioni.
Obiettivo principale della legge sarebbe il raggiungimento di
finalità istituzionali dell'amministrazione dei beni culturali, e
non il soddisfacimento delle aspettative di una categoria di precari.
La rideterminazione delle dotazioni del ruolo tecnico, infatti, non
solo comporterebbe una riduzione dell'organico, ma sarebbe
strumentale ai nuovi compiti che il legislatore ha affidato
all'amministrazione regionale dei beni culturali. L'art. 2 della
legge ridefinisce in particolare l'attività di catalogazione,
qualificandola come un'attività permanente, stabile, che non si
esaurisce nel momento della prima inventariazione e catalogazione dei
beni.
La fattispecie disciplinata dalla legge impugnata si
differenzierebbe da quella presa in considerazione dalla sentenza n.
59 del 1997: la legge regionale annullata prevedeva in quel caso la
trasformazione automatica a tempo indeterminato di contratti di
lavoro a termine, mentre oggi si è in presenza di un pubblico
concorso, aperto anche a soggetti diversi dai catalogatori. Il fatto
che la legge regionale vada anche incontro alle aspettative
occupazionali delle persone che hanno già prestato la loro attività
per l'amministrazione, maturando notevole esperienza nel settore, non
potrebbe, di per sè, costituire un vizio della legge, trattandosi
comunque di un risultato aggiuntivo e non sostitutivo rispetto
all'interesse dell'amministrazione.
1.3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria, ribadendo che la dotazione organica
del ruolo tecnico dei beni culturali e ambientali è stata
rideterminata "apoditticamente" dal legislatore siciliano, che ha
prescisso dal necessario, preventivo riscontro dell'effettivo
utilizzo del personale già in servizio. Dalla rilevazione dei
carichi di lavoro dell'intera amministrazione regionale, conclusasi
recentemente, emergerebbe, tra l'altro, un esubero di personale, che
investirebbe principalmente proprio i ruoli tecnici.
2.1. - Con ricorso notificato il 31 dicembre 1997 (r. ric. n. 5 del
1998) il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
impugnato gli artt. 1 e 3 della legge approvata dall'Assemblea
regionale siciliana il 23 dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la
catalogazione del patrimonio culturale siciliano e disposizione per
la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi finalità
culturali ed artistiche), per violazione, rispettivamente, degli
artt. 3, 51, 97 e 136, e 3 e 97 della Costituzione.
Secondo il ricorrente l'art. 1 di detta legge, che proroga per
diciotto mesi i contratti di lavoro stipulati con il personale già
utilizzato nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale
siciliano, violerebbe l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo
del buon andamento, così come specificato dalla Corte costituzionale
nelle sentenze nn. 59 e 153 del 1997. Infatti, la norma, prorogando
tout court tutti i contratti di lavoro in questione e demandando a
una ulteriore fase amministrativa la nuova definizione dell'attività
di catalogazione, opererebbe quel ribaltamento di priorità tra
interesse pubblico e privato sottolineato nelle citate sentenze della
Corte. Gli stessi lavori preparatori della legge testimonierebbero
che la norma è nata in assenza di una ricognizione delle necessità
esistenti e della valutazione dei risultati conseguiti, nonchè prima
del completamento della ricognizione del personale in servizio
avviata dalla Giunta regionale. La legge costituirebbe un tentativo
di superare gli obblighi derivanti dall'applicazione della normativa
nazionale in materia di razionalizzazione del pubblico impiego, in
elusione della sentenza n. 59 del 1997, con conseguente violazione
dell'art. 136 della Costituzione.
L'art. 3 della legge, a detta del Commissario, riprodurrebbe,
sostanzialmente, l'art. 2 della legge regionale approvata il 29
ottobre 1997 e impugnata con il ricorso di cui al r. ric. n. 69 del
1997: tale art. 3, nella formulazione utilizzata per superare i
rilievi allora avanzati dal Commissario, risulterebbe manifestamente
illogico, in quanto consentirebbe ex post l'utilizzo per fini diversi
di contributi già rendicontati (e quindi già impiegati) in esercizi
ormai remoti (1990 e 1991). Con accorgimenti lessicali, si sarebbe
anche in questo caso cercato di realizzare, in assenza di interessi
pubblici legislativamente rilevanti, una sanatoria di situazioni di
illegittimità.
2.2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Siciliana,
chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Quanto all'art. 1, la difesa della Regione sottolinea che esso non
è volto a soddisfare esigenze occupazionali di una particolare
categoria di lavoratori, ma allo svolgimento di un compito primario
dell'amministrazione regionale, in un settore di grande rilievo quale
quello dei beni culturali. Ricordato che la Regione Siciliana è
titolare di competenza esclusiva in materia, la difesa della regione
rileva che il termine di un triennio previsto dalla preesistente
legislazione regionale per lo svolgimento dell'attività di
catalogazione si è rivelato insufficiente: da ciò un primo
tentativo di trasformare il contratto triennale del personale addetto
alla catalogazione in rapporto a tempo indeterminato, tentativo che
ha dato luogo alla sentenza n. 59 del 1997. Una riconsiderazione
della materia è stata compiuta con la legge regionale approvata il
29 ottobre 1997, impugnata con il ricorso di cui al r. ric. n. 71 del
1997: tale legge prevedeva una procedura concorsuale per colmare i
vuoti in organico esistenti nel settore, oltre a dettare una
normativa transitoria, di proroga dei contratti dei catalogatori oggi
scaduti, proroga abrogata dalla legge ora impugnata, che pone, per
l'appunto, una nuova disciplina transitoria.
Infondata sarebbe anche la censura rivolta avverso l'art. 3 della
medesima legge, in quanto il legislatore regionale, laddove afferma
di voler consentire agli enti beneficiari l'utilizzazione dei
contributi erogati per le attività culturali svolte negli anni 1990
e 1991, già rendicontati, purchè effettivamente spesi,
implicitamente riconoscerebbe che è stato raggiunto il fine di
pubblica rilevanza per il quale i contributi erano stati concessi,
consistente, appunto, nella promozione e realizzazione di attività
culturali.
Considerato in diritto
1.1. - Con ricorso notificato l'8 novembre 1997 (r. ric. n. 71 del
1997), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana investe la
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997
(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei
beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di
catalogazione informatizzata dei beni culturali). Ad avviso del
ricorrente, la normativa contenuta nella legge, nel suo complesso
(con esclusione del solo art. 5 concernente i limiti d'età alla
partecipazione ai concorsi regionali), sarebbe lesiva degli artt. 3,
51, 97 e 136 della Costituzione.
Tale normativa realizzerebbe un tentativo di eludere gli imperativi
costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione, in quanto le sue disposizioni configurerebbero
quell'inversione di priorità tra esigenze generali obiettive
dell'amministrazione e interessi particolari all'assunzione
all'impiego pubblico, inversione che questa Corte, in riferimento
anche alla normativa statale in materia di razionalizzazione del
pubblico impiego, ha numerose volte colpito con la declaratoria di
incostituzionalità. Il legislatore siciliano, ad avviso del
ricorrente, solo in apparenza sarebbe mosso dall'intento di
ridefinire le linee organizzative di un settore dell'amministrazione
dei beni culturali e ambientali. Esso, in realtà, mirerebbe a
realizzare una via d'accesso all'impiego regionale speciale e
protetta a favore di una categoria di lavoratori, subordinando a
questo intento le esigenze dell'organizzazione amministrativa
regionale.
La denunciata inversione di priorità risulterebbe dalle
disposizioni che - in violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione - (a) rideterminano il ruolo organico dei tecnici dei
beni culturali e ambientali e prevedono nuovi profili professionali;
(b) stabiliscono riserve di posti e prevedono valutazioni
privilegiarie dell'attività precedentemente svolta, in favore di
quanti già siano stati legati all'amministrazione regionale con
contratti di diritto privato per l'attività di catalogazione dei
beni culturali e ambientali (contratti oggetto di proroga con una
disposizione, peraltro, abrogata (art. 9) e sostituita dalla diversa
proroga contenuta in una successiva legge, anch'essa impugnata, di
cui si dirà più avanti); (c) istituiscono infine modalità
concorsuali anomale, inidonee a garantire l'apertura, e quindi il
carattere pubblico, della selezione tra tutti i possibili candidati.
Inoltre, la normativa sottoposta a controllo di costituzionalità
costituirebbe un tentativo di eludere il dictum della sentenza n. 59
del 1997 con la quale questa Corte ha censurato una precedente legge
della Regione Siciliana mirante a trasformare i rapporti di lavoro
dei suddetti "catalogatori", sorti come contratti a termine in
relazione a obiettivi determinati e temporalmente circoscritti, in
contratti a tempo indeterminato, senza che tale stabilizzazione si
correlasse a funzioni amministrative durature nel tempo.
1.2. - Il Commissario dello Stato, con ricorso notificato il 31
dicembre 1997 (r. ric. n. 5 del 1998), solleva inoltre questione di
legittimità costituzionale anche sulla legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997 (Ulteriori
interventi per la catalogazione del patrimonio culturale siciliano e
disposizione per la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi
finalità culturali ed artistiche) che, all'art. 1, dispone una
proroga di diciotto mesi, a decorrere dal 1 gennaio 1998, dei
contratti di diritto privato dei medesimi addetti alla catalogazione.
Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, configura anch'essa il
tentativo di aggirare gli stessi parametri costituzionali invocati
nel ricorso indicato al numero precedente, attraverso una
stabilizzazione de facto ottenuta tramite ingiustificate ripetute
proroghe di rapporti giuridici sorti come essenzialmente temporanei.
1.3. - Infine, col ricorso in ultimo citato, si solleva questione
di costituzionalità dell'art. 3 della legge approvata il 23 dicembre
1997, avente a oggetto l'autorizzazione degli enti aventi finalità
di carattere culturale e artistico all'utilizzazione dei contributi
in loro favore erogati per attività culturali negli esercizi
finanziari 1990 e 1991, contributi "già rendicontati, purchè
effettivamente spesi per l'attuazione del programma di attività
presentato o comunque per i fini istituzionali degli enti medesimi".
Con questa formula, ad avviso del Commissario singolarmente oscura,
si ripropone, con qualche modifica di formulazione, l'art. 2 della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997
(Interventi in favore dell'editoria libraria siciliana. Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 15 settembre 1997, n. 35),
sottoposto anch'esso al giudizio di questa Corte ma lasciato cadere
con la promulgazione parziale della legge di cui faceva parte (v.
sentenza n. 139 del 1999).
La disposizione impugnata, consentendo ex post factum
l'utilizzazione a fini diversi da quelli originariamente previsti di
contributi a suo tempo erogati e già rendicontati - e quindi già
impiegati in esercizi finanziari precedenti - violerebbe gli artt. 3
e 97 della Costituzione, in quanto manifestamente illogica e,
comunque, volta a sanare situazioni di illegittimità, in assenza di
qualsiasi interesse pubblico giustificativo.
2. - I giudizi promossi con i ricorsi anzidetti, vertendo su leggi
che disciplinano una medesima materia o concernendo comunque
disposizioni in esse contenute, possono essere riuniti per essere
decisi con un'unica sentenza.
3. - Le questioni sollevate nei confronti della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997
(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei
beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di
catalogazione informatizzata dei beni culturali) non sono fondate, se
non limitatamente a parti dell'art. 4, che disciplina il procedimento
di concorso per l'assunzione nel ruolo organico dei tecnici dei beni
culturali e ambientali.
3.1. - L'esame delle censure formulate nei confronti della legge
sottoposta a controllo di costituzionalità deve tener conto del
vasto ambito di discrezionalità che spetta al legislatore, sia
statale che regionale, nelle scelte relative alla creazione e
all'organizzazione dei pubblici uffici. Tali scelte - come è stato
precisato in numerose circostanze - non si sottraggono al sindacato
sotto il profilo del buon andamento e dell'imparzialità proclamati
dall'art. 97, primo comma, della Costituzione. Le valutazioni
consentite alla Corte costituzionale, tuttavia, per non esorbitare
dagli apprezzamenti propri del controllo di costituzionalità sulle
leggi e non travalicare in quelli riservati agli organi legislativi,
non possono eccedere i limiti del controllo di irragionevolezza.
L'applicazione dell'anzidetto criterio di giudizio non permette di
condividere il rilievo generale da cui espressamente muove il
ricorrente: che la legge denunciata, non costituendo altro che un
mero provvedimento di favore nei confronti di una determinata
categoria di lavoratori, al fine del loro inserimento nei ruoli
regionali in condizioni di privilegio, sarebbe una sorta di legge
personale, appena dissimulata sotto l'apparenza di disciplina
dell'attività e dell'organizzazione di un settore
dell'amministrazione dei beni culturali e ambientali.
Il legislatore siciliano, infatti, nella sua discrezionalità e
responsabilità politiche, ha provveduto a ridefinire un'attività e
un'organizzazione, caratterizzandole in maniera diversa e più ampia
che nel passato, tanto in riferimento ai beni oggetto dell'attività
amministrativa, quanto alle finalità di quest'ultima (art. 5 del
d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825 e legge regionale 1 agosto 1977, n.
80). In particolare, secondo l'art. 2 della legge censurata,
l'attività di catalogazione viene assunta come compito stabile
dell'amministrazione regionale, al fine di valorizzare il patrimonio
storico-culturale dell'Isola, di incrementare il suo godimento, di
aggiornare e gestire i dati raccolti e di diffondere la loro
conoscenza.
Sulla base dell'anzidetta definizione, l'art. 1 della legge
impugnata, che ridetermina le dotazioni organiche del ruolo tecnico
dei beni culturali e ambientali, trova una giustificazione di natura
obiettiva, alla luce delle funzioni assegnate all'amministrazione e
delle conseguenti necessità organizzative, a seguito di scelte il
merito delle quali sta fuori del perimetro degli apprezzamenti
consentiti nel giudizio di costituzionalità delle leggi.
Questa disciplina si differenzia dunque da quella oggetto della
dichiarazione d'incostituzionalità da parte della sentenza n. 59 del
1997, relativa a una legge anch'essa in materia di catalogatori e
catalogazione dei beni culturali, ma caratterizzata dalla
contraddizione tra trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti
di lavoro e attività temporalmente circoscritta; questa differenza
è tale da escludere di per sè la violazione dell'art. 136 della
Costituzione, dedotta in relazione al dictum contenuto nella sentenza
di questa Corte, sopra citata. La legge oggetto dell'attuale giudizio
si presenta invece come una ridefinizione e un potenziamento di una
funzione amministrativa, cui consegue e strumentalmente accede una
revisione dell'assetto organizzativo.
Viene così meno la possibilità di seguire il ricorrente lungo la
prospettiva generale nella quale egli dichiaratamente colloca le
censure mosse contro la legge: la prospettiva, vietata dall'art. 97
della Costituzione, della subordinazione delle esigenze funzionali e
organizzative della pubblica amministrazione all'interesse del
personale a un posto di lavoro.
Non esiste alcun dubbio che la legge in esame sia stata occasionata
da un "problema occupazionale" che il legislatore regionale da tempi
risalenti ha operato per risolvere, con misure che, peraltro, sono
incappate nella dichiarazione d'incostituzionalità. Ma, a differenza
di allora, il "problema occupazionale" ha, ora, rappresentato
un'occasione o, se si vuole, una ragione per l'approvazione di un
provvedimento legislativo che tuttavia, come si è appena detto,
presenta un contenuto che trascende e l'una e l'altra. Rispetto a
ciò, dal punto di vista dell'apprezzamento della legge in termini di
legittimità costituzionale, le norme sul personale rappresentano un
aspetto conseguente e non censurabile, in quanto nulla impedisce -
come questa Corte ha avuto modo di precisare (sentenze nn. 59 del
1997 e 63 del 1995) - che l'interesse al sostegno dell'occupazione
possa aggiungersi, nelle valutazioni del legislatore, agli interessi
della pubblica amministrazione, sempre che, nella legge, il posto
assegnato a questi ultimi sia prioritario.
Perciò, stando ai dati legislativi sopra esposti, è da escludere
quell'inversione di priorità tra esigenze pubbliche e interessi
privati che, di per sè sola, sarebbe sufficiente a inficiare la
legge nel suo complesso.
3.2. - Superato l'esame di costituzionalità nei termini generali
che si sono detti, la legge impugnata deve ora sottoporsi al giudizio
nelle sue singole parti, alla stregua delle specifiche censure che
sono loro mosse: censure che la Corte è chiamata a esaminare in sè
e per sè, in un quadro non pregiudicato dall'idea che, per un verso,
i vizi denunciati costituiscano sintomi di uno sviamento della
funzione legislativa e, per l'altro, che di quest'ultimo i primi
siano le conseguenze.
3.3. - Viene anzitutto in considerazione la pretesa violazione del
principio costituzionale del "buon andamento" della pubblica
amministrazione stabilito dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione, nonchè del principio della legislazione statale,
desunto dall'art. 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre
1992, n. 421, secondo il quale le nuove assunzioni nel pubblico
impiego debbono seguire alla rideterminazione delle piante organiche
e alla valutazione delle possibilità offerte dal migliore utilizzo
del personale già impiegato. Con l'art. 1 della legge impugnata -
nel quale, con rinvio alla tabella a essa allegata, si ridefiniscono
le dotazioni organiche di ciascuna delle qualifiche del ruolo tecnico
dei beni culturali e ambientali -, il legislatore regionale avrebbe
invece operato "apoditticamente", cioè indipendentemente da tali
previ adempimenti e contro le esigenze dell'amministrazione.
In effetti, con la deliberazione n. 332 del 7 agosto 1997, la
Giunta regionale ha avviato procedure amministrative per
l'accertamento dei carichi di lavoro, ai fini di "una ripartizione
organica del personale" e di un "riequilibrio razionale degli
operatori nel territorio" tramite "una rilevazione, sulla base delle
competenze complessive attribuite a ciascuna amministrazione, dei
carichi funzionali di lavoro in relazione alle competenze stesse". E,
come risulta dalla comunicazione del 14 gennaio 1999 della Presidenza
della Regione al Commissario dello Stato, a quella data tali
procedure erano ancora in corso. Cosicchè l'approvazione della legge
oggetto del presente giudizio, avvenuta il 29 ottobre 1997, ha
prescisso, nè avrebbe potuto non prescindere, dalla considerazione
delle risultanze di tale indagine, all'epoca non ancora conclusa.
Senonchè, da questa constatazione non discende come conseguenza
l'incostituzionalità della norma legislativa impugnata, adottata
nell'esercizio della competenza legislativa regionale esclusiva nella
materia indicata dall'art. 14, lettera p), dello statuto speciale di
autonomia.
Tale competenza, per quanto "esclusiva", incontra bensì, come
limiti, tra gli altri, la Costituzione e le norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica. Dall'art. 97 della
Costituzione, secondo quanto già affermato in diverse occasioni
(sentenze nn. 153 e 59 del 1997; 205 del 1996), deriva il principio
di "non-inversione" tra interesse dell'amministrazione e interesse
all'impiego pubblico e di tale principio è specificazione l'art. 2,
comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992, contenente - per
espressa dichiarazione dell'art. 2, comma 2, della stessa legge,
sanzionata anche dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn.
444 del 1997; 352 e 205 del 1996; 383 del 1994) - una norma
fondamentale di riforma economico-sociale che, per assicurare tale
"non-inversione", richiede che le nuove assunzioni siano precedute
dalla rideterminazione delle dotazioni organiche e dalla
considerazione della nuova e più funzionale utilizzazione possibile
del personale esistente.
Questo è quanto può invocarsi, nella specie, come limite della
competenza regionale siciliana. L'ulteriore legislazione, a iniziare
dall'art. 6 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (adottato
in virtù della delega concessa con la legge n. 421 del 1992),
passando per l'abbondante e sovente occasionale normazione
successiva, in tema, particolarmente, di rideterminazione delle
piante organiche e di verifica dei "carichi di lavoro", per approdare
alla riformulazione dell'art. 6 del decreto legislativo n. 29 citato,
contenuta nell'art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80,
non vale, in linea di massima, a incidere sulla potestà legislativa
esclusiva esercitata, in questo caso, dalla Regione (v. sentenza n.
383 del 1994).
Così ricostruiti i limiti, attinenti al presente giudizio, della
legislazione siciliana nella materia dell'accesso all'impiego
regionale, la legge di cui è fatta questione esce, sotto questo
aspetto, indenne dal controllo di costituzionalità.
L'art. 2 della legge ridefinisce la portata dell'attività
regionale di catalogazione e l'art. 1 predispone una nuova dotazione
organica in relazione a tale ridefinizione. Questa dotazione,
rispetto a quella anteriore, risulta ridotta quanto al numero di
addetti e rinnovata quanto alle figure professionali. A questo
risultato si è giunti - come mostrano i lavori preparatori della
legge in esame, presso la V Commissione consiliare e nella seduta del
29 ottobre del 1997 dell'Assemblea regionale - in base alla
considerazione delle attuali e potenziali esigenze
dell'amministrazione, cioè del rapporto tra funzioni e personale,
anche a seguito delle numerose indicazioni provenienti dagli uffici
regionali operanti nel settore dei beni culturali e ambientali.
Non è questa la sede per apprezzare il grado di approfondimento di
tali valutazioni del legislatore, una volta che queste siano state
operate in un modo che appare non irragionevole, specie alla stregua
delle novità che si prospettano, in base all'art. 2 della legge,
nell'azione regionale, conformemente, del resto, alle tendenze della
politica pubblica nazionale nel settore. Novità quantitative e
soprattutto qualitative - occorre aggiungere - che obiettivamente
collocano la legge in esame su un piano diverso dalla
razionalizzazione dell'amministrazione in atto, alla quale mira la
procedura già ricordata, promossa dalla delibera n. 332 del 7 agosto
1997 della Giunta regionale.
La previsione legislativa poi di figure professionali nuove,
corrispondenti alle caratteristiche di addetti alla catalogazione in
passato legati all'amministrazione da contratti di diritto privato -
ciò su cui fa leva il ricorrente - è un elemento di giudizio che
potrebbe assumere rilievo, ai fini del rispetto del criterio della
"non-inversione", solo se si dimostrasse che esse non hanno a che
vedere con l'interesse pubblico e che tale previsione è quindi
inutile ai fini dell'amministrazione. Ma ciò non è stato
dimostrato, ed anzi l'individuazione di profili professionali già
sperimentati, sia pure sotto altra veste giuridica, e la prospettiva
del loro stabile inserimento organico nell'amministrazione regionale
appaiono, di per sè, tutt'altro che privi di ragionevolezza, sotto
il profilo dell'art. 97 della Costituzione.
3.4. - Infondata è anche la censura mossa agli artt. 6, 7 e 8,
che, per la prima applicazione della legge, prevedono una riserva di
posti per il personale già impiegato, con contratti di diritto
privato, in attività di catalogazione a favore dell'amministrazione
regionale e attribuiscono rilevanza a tale attività, ai fini della
valutazione concorsuale dei titoli.
La legge, nell'ambito della riconsiderazione della funzione
amministrativa in materia di catalogazione dei beni culturali e
ambientali e della relativa rideterminazione dell'organico del
personale, mira indiscutibilmente ad agevolare l'assorbimento di tali
lavoratori tra il personale di ruolo regionale.
Ma non costituisce motivo di ingiustificata preferenza la rilevanza
data, ai fini dell'assunzione, alla pregressa attività svolta nel
settore dell'amministrazione cui si riferiscono i posti messi a
concorso e ciò indipendentemente dalla natura del rapporto di
lavoro, pubblicistico o privatistico, che abbia in passato legato i
lavoratori all'amministrazione stessa. Può ritenersi senz'altro
conforme all'interesse pubblico che precedenti esperienze non vadano
perdute e anzi che la legge, come assai frequentemente avviene,
preveda per esse una particolare considerazione. Ciò che vale,
naturalmente, fino al limite oltre il quale possa dirsi che
l'assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di
privilegio, escluda o irragionevolmente riduca le possibilità di
accesso, per tutti gli altri aspiranti, con violazione del carattere
"pubblico" del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a
tutela anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma,
della Costituzione.
Ma ciò non accade nella specie. La riserva è fissata nella misura
del cinquanta per cento dei posti disponibili (artt. 6 e 8), con la
riduzione, nella prima applicazione della legge, dal quindici al
cinque per cento della ordinaria riserva di posti a favore del
personale interno (art. 7, comma 2), ciò che non pare ingiustificato
alla stregua della peculiarità delle figure professionali previste
dalla nuova dotazione organica. Il servizio precedentemente prestato
nell'ambito di rapporti di lavoro di diritto privato, inoltre, è
equiparato, ai fini della valutazione dei titoli di anzianità, ai
servizi comunque prestati presso pubbliche amministrazioni. E ciò,
data l'omogeneità dell'attività esercitata, non può negarsi che
non contraddica la natura delle cose.
3.5. - Quanto alla censura relativa all'art. 9 della legge in
esame, che conteneva una proroga dei contratti di lavoro di diritto
privato del personale operante nel settore della catalogazione, va
dichiarata la cessazione della materia del contendere, essendo stata
tale disposizione abrogata dall'art. 2 della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, che contiene
una nuova disciplina della proroga medesima: articolo peraltro
oggetto anch'esso di impugnativa da parte del Commissario dello
Stato, con il ricorso di cui al r. ric. n. 5 del 1998.
3.6. - Fondata è invece la censura mossa all'art. 4 della legge
che, con norme singolari in vista della celerità del procedimento
concorsuale (la conclusione, secondo il comma 1, è fissata entro
dodici mesi), prevede: a) l'affidamento a trattativa privata a una
"società di servizi di ogni adempimento relativo all'espletamento
dei concorsi" nel caso in cui le domande siano più di 20.000 (comma
2); b) la predisposizione da parte dell'assessorato regionale dei
beni culturali ed ambientali di uno schema di autocertificazione
sulla cui base i candidati procedono alla autoattribuzione dei
punteggi relativi al possesso dei titoli previsti dalla disciplina
vigente in materia (comma 3); c) il controllo da parte del medesimo
assessorato delle graduatorie fornite dalla società di servizi per
un numero di candidati pari al doppio dei posti messi a concorso, e
la successiva richiesta dei titoli medesimi ai candidati collocati
utilmente in graduatoria (comma 4).
Questa disciplina - derogatoria rispetto alla legislazione vigente
nella Regione Siciliana in materia di pubblici concorsi - solleva
problemi, rilevanti anche nella prospettiva della sua ordinata
applicazione, che inducono a considerarla non conforme ai principi di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
La formula che affida alla "società di servizi" "ogni adempimento
relativo all'espletamento dei concorsi" è talmente comprensiva da
poter mortificare, in generale, la necessaria presenza dell'ente
pubblico, nella cui responsabilità deve ricadere comunque la
regolare conduzione, secondo legge, delle procedure concorsuali.
Innanzitutto, non è stabilito, nè si prevede come debba essere
stabilito, se i concorsi in questione siano solo per titoli o anche
per esami, ciò che dovrebbe risultare non essendo più in vigore la
proroga al 31 dicembre 1998 (disposta dall'art. 14 della legge
regionale 21 dicembre 1995, n. 85) della regola dei concorsi per soli
titoli, stabilita in via transitoria dall'art. 19, comma 4, della
legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.
Inoltre, l'autovalutazione dei titoli da parte dei candidati e,
sembra, la valutazione di essi da parte della "società di servizi"
ai fini delle graduatorie, trascura l'esistenza di margini
necessariamente e ineliminabilmente valutativi, anche ove si
trattasse di concorsi per soli titoli (si veda, ad esempio, il
decreto assessorile 3 febbraio 1992, emanato in attuazione della
legge regionale 30 aprile 1991, n. 12). Tali valutazioni, come non
possono essere lasciate esclusivamente all'interessato, non possono
nemmeno essere sottratte alle garanzie di imparzialità che le
procedure presso soggetti pubblici possono assicurare.
Infine, il controllo ex post factum dell'amministrazione sulle
graduatorie predisposte dalla "società di servizi", limitato a un
numero di candidati doppio rispetto a quello dei posti messi a
concorso, per di più in relazione a titoli la cui disponibilità
l'amministrazione può acquisire solo successivamente e relativamente
ai soli soggetti inclusi nella graduatoria medesima, conferisce al
soggetto privato un potere sostanziale di condizionamento della
pubblica amministrazione, un potere che non può giustificarsi
nell'ambito di concorsi che devono essere "pubblici" anche per le
forme di svolgimento.
Pertanto, la questione di costituzionalità dell'art. 4,
limitatamente ai commi 2, 3 e 4, sollevata in relazione agli artt. 3,
51 e 97 della Costituzione, deve essere accolta.
4.1. - La questione di costituzionalità sollevata sull'art. 1
della legge regionale siciliana approvata nella seduta dell'Assemblea
del 23 dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la catalogazione del
patrimonio culturale siciliano e disposizione per la rendicontazione
di spese sostenute da enti aventi finalità culturali ed artistiche)
che dispone una proroga di diciotto mesi, a decorrere dal 1 gennaio
1998, dei contratti di diritto privato dei medesimi addetti alla
catalogazione, è invece infondata.
Tale disposizione si accompagna all'abrogazione, disposta all'art.
2, dell'art. 9 della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 29 ottobre 1997, norma sopra esaminata (punto 3.5).
Quest'ultima norma, "in funzione delle esigenze improrogabili di
salvaguardia e tutela del patrimonio culturale siciliano" e "attesa
la necessità di non interrompere la campagna di catalogazione dei
beni culturali attualmente in corso", prorogava non oltre la durata
necessaria alla conclusione delle procedure concorsuali e comunque
non oltre il 31 dicembre 1998 i contratti di lavoro di diritto
privato del personale operante in tale settore. La presente
disposizione contiene invece una proroga a data fissa, successiva a
quella prevista dalla disposizione abrogata ma evidentemente
connessa, com'era quest'ultima, all'esigenza di garantire la
continuità dell'esercizio delle funzioni regionali e la non
dispersione delle capacità professionali, in vista dell'applicazione
della nuova disciplina di ordinamento risultante dalla legge
approvata dall'Assemblea regionale il 29 ottobre 1997.
Questa Corte, in altre circostanze e in riferimento alla necessaria
congruenza tra le forme d'impiego presso le pubbliche amministrazioni
e i caratteri dello strumento giuridico utilizzato, ha censurato
proroghe immotivate - cioè non legate alla natura dei compiti
previsti - della durata di contratti di diritto privato (v. in
proposito la sentenza n. 153 del 1997), ritenendole essere tentativi
surrettizi di stabilizzare rapporti al di fuori della via maestra
dell'assunzione in ruolo.
Il Commissario dello Stato ritiene che questo sia il caso.
Tuttavia, l'evidente collegamento tra la norma denunciata e
l'operazione intrapresa dal legislatore regionale di ridefinizione
dei compiti e della posizione giuridica dei catalogatori colloca la
presente fattispecie - salva ovviamente una diversa valutazione, ove
tale collegamento, in relazione a ulteriori proroghe, venisse a
mancare - fuori della portata della censura proposta.
4.2. - Fondata è, infine, la censura mossa all'art. 3 della stessa
legge approvata il 23 dicembre 1997.
Esso, prevedendo l'autorizzazione degli enti aventi finalità di
carattere culturale e artistico all'utilizzazione dei contributi in
loro favore erogati per attività culturali negli esercizi finanziari
1990 e 1991, contributi "già rendicontati, purchè effettivamente
spesi per l'attuazione del programma di attività presentato o
comunque per i fini istituzionali degli enti medesimi", dispone nella
sostanza, con una formula contorta, già di per sè sospetta, una
sanatoria per l'illegittima utilizzazione di fondi a fini non
rientranti tra quelli individuati dalla legge (art. 1 della legge
regionale 16 agosto 1975, n. 66).
Anche a non voler considerare il dubbio avanzato dal Commissario
dello Stato rispetto alla corrispondente norma contenuta nell'art. 2
della legge deliberata il 29 ottobre 1997 (non oggetto di
promulgazione: v. sentenza n. 139 del 1999) che qui si sia trattato
del tentativo di fornire una copertura legale ad atti illeciti
rilevanti perfino agli effetti penali, ai fini della declaratoria
dell'illegittimità costituzionale basta notare l'assenza di pubblici
interessi che, soli, possono giustificare sanatorie di atti ab
origine illegittimi (sentenze nn. 94 del 1995; 402 del 1993; 100 del
1987).
La volontà di sanatoria, per poter legittimamente superare - alla
stregua dell'art. 3 in riferimento, nella specie, all'art. 97 della
Costituzione - una precedente valutazione dell'interesse pubblico
già operata dalla legge, deve essere sostenuta dall'assunzione di
altro interesse pubblico, non irragionevolmente idoneo a giustificare
il contrasto che viene a crearsi tra due diverse manifestazioni di
volontà legislativa concorrenti sulla medesima fattispecie. Ma nulla
invece risulta nè dal testo oscuro della legge nè dai lavori
preparatori. Questi ultimi testimoniano anzi che l'articolo in esame
è stato approvato senza contrasto alcuno, senza illustrazione o
qualsivoglia discussione (anzi: senza nemmeno che se ne sia data
pubblica lettura in Assemblea) come emendamento a un articolo del
disegno di legge (art. 3) riguardante tutt'altra materia (la
copertura finanziaria della proroga dei contratti dei catalogatori).
La questione risulta pertanto palesemente fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 2,
3 e 4, della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29
ottobre 1997 (Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo
tecnico dei beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di
catalogazione informatizzata dei beni culturali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre
1997 (Ulteriori interventi per la catalogazione del patrimonio
culturale siciliano e disposizione per la rendicontazione di spese
sostenute da enti aventi finalità culturali ed artistiche);
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, commi 1 e 5, 6, 7, 8, 10 e 11
della predetta legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il
29 ottobre 1997, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136
della Costituzione, dal Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana col ricorso indicato in epigrafe (r. ric. n. 71 del 1997);
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della predetta legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, dal
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana col ricorso indicato
in epigrafe (r. ric. n. 5 del 1998);
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine all'art.
9 della predetta legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
il 29 ottobre 1997.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0416