1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 SENTENZA 2 - 5 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Gestioni liquidatorie delle disciolte USL di Potenza e di Matera - Attribuzione ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali (ASL), che hanno assunto il residuo delle gestioni liquidatorie predette, del potere di utilizzare in anticipazione le disponibilita' finanziarie delle aziende per fronteggiare i pagamenti urgenti ed indifferibili relativi ai debiti delle gestioni liquidatorie - Mancata separazione integrale delle gestioni USL ed ASL - Contrasto con la normativa statale espressiva di principi fondamentali in materia di bilancio pubblico, e con la costante giurisprudenza costituzionale - Illegittimita' costituzionale. - - Legge della Regione Basilicata 1 luglio 2008, n. 12, art. 6-bis. - - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Gestioni liquidatorie delle disciolte USL di Potenza e di Matera - Attribuzione ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali (ASL), che hanno assunto il residuo delle gestioni liquidatorie predette, del potere di utilizzare in anticipazione le disponibilita' finanziarie delle aziende stesse al solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili relativi alle pertinenti gestioni - Sopravvenienza normativa regionale che specifica che l'utilizzazione puo' avvenire "esclusivamente in anticipazione di cassa" e che l'eventuale anticipazione rimane in capo alla Regione - Ius superveniens sostanzialmente confermativo della norma impugnata - Applicazione del principio di effettivita' della tutela costituzionale - Illegittimita' costituzionale. - - Legge della Regione Basilicata 1 luglio 2008, n. 12, art. 6-bis, nel testo modificato dall'art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17. - (T-120079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto
organizzativo e territoriale del Servizio Sanitario Regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 7-10 giugno 2011, depositato in cancelleria il 14
giugno 2011 ed iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7-10 giugno 2011 e depositato il
14 giugno 2011, previa deliberazione consiliare del 19 maggio 2011,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato in via principale
l'articolo 1, commi 1 e 2 (recte: art. 1), della legge della Regione
Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e
territoriale del Servizio Sanitario Regionale), pubblicata sul B.U.R.
n. 10 del 9 aprile 2011.
In particolare, detta disposizione ha aggiunto l'art. 6-bis alla
legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12 (Riassetto
organizzativo e territoriale del servizio sanitario regionale). La
nuova disposizione prevede che «1. Il Direttore Generale dell'ASP,
che ha assunto ai sensi del comma 4, dell'articolo 6 della L.R. 1°
luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle
disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può utilizzare in anticipazione le
disponibilità finanziarie dell'ASP al solo ed esclusivo fine di
provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili. 2. Il Direttore
Generale dell'ASM, che ha assunto ai sensi del comma 4, dell'articolo
6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni
liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare in
anticipazione le disponibilità finanziarie dell'ASM al solo ed
esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili».
Il ricorrente sostiene che tale disposizione contrasta con l'art.
117, terzo comma, della Costituzione in quanto, non assicurando la
separazione tra le gestioni liquidatorie delle pregresse Unità
sanitarie locali (USL) e le attività poste in essere dalle nuove
Aziende sanitarie locali (ASL), consente l'imputazione a queste
ultime di passività precedenti alla loro istituzione, violando il
principio fondamentale della legislazione statale in materia di
tutela della salute espresso dall'art. 6, comma 1, ultimi due
periodi, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Detta norma interposta prevede che «In nessun caso è consentito
alle regioni di far gravare sulle aziende di cui al D.Lgs. 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni,
nè direttamente nè indirettamente, i debiti e i crediti facenti
capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal
fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando
l'ufficio responsabile delle medesime».
Il ricorrente sostiene, richiamando la giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 108 del 2010, n. 116 del 2007 e n. 437 del 2005),
che la disposizione sarebbe stata interposta dalla legislazione
statale per consentire alle Aziende unità sanitarie locali di
funzionare secondo criteri di maggiore economicità e responsabilità
dei dirigenti, senza essere onerate dal passivo accumulato nel corso
del precedente sistema di gestione. In tal modo essa vincolerebbe
l'autonomia finanziaria regionale in relazione ai rapporti debitori e
creditori delle soppresse USL.
La legislazione regionale, dunque, non potrebbe confondere la
liquidazione dei pregressi rapporti delle USL con l'ordinaria
gestione delle ASL.
Il tenore letterale della disposizione impugnata, infine,
escluderebbe meccanismi particolari di gestioni distinte e di
contabilità separate tali da consentire alle aziende subentranti di
evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, così da
tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni
responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai debiti
delle preesistenti unità sanitarie locali.
In pendenza del presente giudizio l'art. 18 della legge della
Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2011 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2011-2013), ha modificato l'art. 6-bis
della legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008 introdotto dalla
norma impugnata, sostituendolo con il seguente testo: «1. Il
Direttore Generale dell'ASP, che ha assunto ai sensi del comma 4,
dell'articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle
gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può
utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità
finanziarie dell'ASP al solo ed esclusivo fine di provvedere ai
pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane,
comunque, in capo alla Regione. 2. Il Direttore Generale dell'ASM,
che ha assunto ai sensi del comma 4, dell'articolo 6 della L.R. 1°
luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle
disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare esclusivamente in
anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell'ASM al solo
ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili
del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione».
2. - La Regione Basilicata non si è costituita.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'articolo 1, commi 1 e 2 (recte: art. 1), della legge della Regione
Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e
territoriale del Servizio Sanitario Regionale), che ha aggiunto
l'art. 6-bis alla legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n.
12 (Riassetto organizzativo e territoriale del servizio sanitario
regionale).
Le disposizioni prevedono che i direttori generali delle Aziende
sanitarie locali (ASL) di Potenza e Matera, i quali hanno assunto -
ai sensi dell'art. 6, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2008 -
il residuo delle gestioni liquidatorie delle disciolte Unità
sanitarie locali (USL) di dette Province, possano utilizzare in
anticipazione le disponibilità finanziarie delle aziende stesse al
solo ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed
indifferibili relativi alle pertinenti gestioni.
1.1. - Secondo il ricorrente la norma impugnata contrasterebbe
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in quanto, non
assicurando la separazione tra gestioni liquidatorie delle disciolte
USL ed attività poste in essere dalle ASL, graverebbe queste ultime
di passività precedenti alla loro istituzione.
In tal modo sarebbe violato l'art. 6, comma 1, ultimi due
periodi, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), norma interposta tra
l'art. 117, terzo comma, Cost. e la disposizione regionale oggetto
del presente giudizio. Infatti, il meccanismo legislativo introdotto
non sarebbe in grado di evitare che sulla gestione delle aziende
sanitarie venga ad incidere, direttamente od indirettamente, l'onere
dei debiti delle disciolte USL.
In pendenza del presente giudizio l'art. 18 della legge della
Regione Basilicata 4 agosto 2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2011 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2011-2013), ha modificato l'art. 6-bis
della legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008 introdotto dalla
norma impugnata, sostituendolo con il seguente testo: «1. Il
Direttore Generale dell'ASP, che ha assunto ai sensi del comma 4,
dell'articolo 6 della L.R. 1° luglio 2008, n. 12, il residuo delle
gestioni liquidatorie delle disciolte UU.SS.LL. nn. 1, 2 e 3 può
utilizzare esclusivamente in anticipazione di cassa le disponibilità
finanziarie dell'ASP al solo ed esclusivo fine di provvedere ai
pagamenti urgenti ed indifferibili del suddetto residuo che rimane,
comunque, in capo alla Regione. 2. Il Direttore Generale dell'ASM,
che ha assunto ai sensi del comma 4, dell'articolo 6 della L.R. 1°
luglio 2008, n. 12, il residuo delle gestioni liquidatorie delle
disciolte UU.SS.LL. nn. 4 e 5 può utilizzare esclusivamente in
anticipazione di cassa le disponibilità finanziarie dell'ASM al solo
ed esclusivo fine di provvedere ai pagamenti urgenti ed indifferibili
del suddetto residuo che rimane, comunque, in capo alla Regione».
Rispetto alla norma precedente viene specificato che
l'utilizzazione possa avvenire «esclusivamente in anticipazione di
cassa» e che l'eventuale anticipazione rimanga in capo alla Regione.
2. - Il ricorso è fondato con riguardo sia alla formulazione
originaria dell'articolo 6-bis che a quella modificata.
2.1. - Questioni di legittimità costituzionale inerenti alla
disciplina regionale delle gestioni liquidatorie delle disciolte USL,
in riferimento al parametro interposto dell'art. 6, comma 1, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), sono già state esaminate da questa Corte.
Ne è risultato un orientamento costante (sentenze n. 108 del
2010 e n. 437 del 2005) secondo cui l'art. 6, malgrado il suo
contenuto specifico e dettagliato, «è da considerare per la
finalità perseguita, in "rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione" con le norme-principio che connotano il settore
dell'organizzazione sanitaria locale, così da vincolare l'autonomia
finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i
"debiti" e i "crediti" delle soppresse unità sanitarie locali».
In passato la stessa legislazione della Regione Basilicata è
stata assoggettata - in base al medesimo parametro - a scrutinio
favorevole di questa Corte.
Le disposizioni regionali all'epoca censurate avevano introdotto
«rispetto ai pregressi rapporti di credito e di debito delle
soppresse unità sanitarie locali, meccanismi particolari di gestioni
distinte e di contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso
soggetto che subentrava nella loro posizione giuridica, ossia alle
neoistituite aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni
confusione tra le diverse masse patrimoniali, in modo da tutelare i
creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità
delle stesse aziende sanitarie in ordine ai predetti debiti delle
preesistenti unità sanitarie locali» (sentenza n. 89 del 2000).
2.2. - Analoga compatibilità tra norma regionale e parametro
legislativo interposto non è rinvenibile nel caso in esame.
La soluzione contenuta nell'art. 1 della legge della Regione
Basilicata n. 6 del 2011, che ha introdotto l'art. 6-bis nella legge
della Regione Basilicata n. 12 del 2008, di consentire ai direttori
delle ASL di Potenza e Matera l'utilizzazione in anticipazione delle
disponibilità finanziarie delle aziende stesse per fronteggiare i
pagamenti urgenti ed indifferibili relativi ai debiti delle gestioni
liquidatorie delle USL disciolte, non realizza la necessaria
separazione integrale delle due gestioni più volte richiesta da
questa Corte.
Consentire anticipazioni per la gestione delle suddette pratiche
liquidatorie «non realizza quella impermeabilità fra patrimonio
della ASL e situazione debitoria della pregressa USL tale da
rispettare il vincolo normativo per il quale in nessun caso i debiti
delle USL debbono gravare sulle nuove ASL» (sentenza n. 108 del
2010).
Le disposizioni censurate non sono infatti corredate - a
differenza della fattispecie oggetto della sentenza n. 89 del 2000 -
da meccanismi normativi idonei ad evitare ogni confusione tra massa
patrimoniale della gestione liquidatoria e gestione corrente delle
aziende.
2.3. - Neppure le integrazioni specificative introdotte dall'art.
18 della legge della Regione Basilicata n. 17 del 2011 sono in grado
di eliminare i vizi dell'originaria formulazione dell'art. 6-bis, il
quale, in assenza di contestazione da parte della Regione, deve
presumersi comunque già applicato alla data di entrata in vigore
della novella regionale. Il meccanismo dell'anticipazione di cassa,
comportando il correlato indefettibile rimborso a carico del bilancio
regionale, era già presente nella disposizione originaria, sia pure
attraverso un'espressione più sintetica.
Il sistema dell'anticipazione-rimborso non è tuttavia
sufficiente ad assicurare l'impermeabilità delle due gestioni
richiesta dalla costante giurisprudenza di questa Corte.
Pertanto l'illegittimità costituzionale dell'art. 6-bis della
legge della Regione Basilicata n. 12 del 2008, aggiunto dall'art. 1
della legge della Regione Basilicata n. 6 del 2011, si estende anche
alla nuova formulazione della norma conseguente all'emanazione
dell'art. 18 della legge della Regione Basilicata n. 17 del 2011,
sopravvenuta in pendenza di giudizio. Essa, specificando e
riproponendo analoga soluzione, viene ad integrare un'ipotesi di ius
superveniens, sostanzialmente confermativo della norma impugnata e -
in forza del principio di effettività della tutela costituzionale -
subisce analogo scrutinio negativo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 6-bis
della legge della Regione Basilicata 1° luglio 2008, n. 12, sia nel
testo originario introdotto dall'art. 1 della legge della Regione
Basilicata 5 aprile 2011, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 1° luglio 2008, n. 12. Riassetto organizzativo e
territoriale del Servizio Sanitario Regionale), sia in quello
modificato dall'art. 18 della legge della Regione Basilicata 4 agosto
2011, n. 17 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio
2011-2013).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Carosi


Il Cancelliere: Milana

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2012.

Il Cancelliere: Milana