1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 agosto 2013
Ricorso per conflitto depositato in cancelleria il 16 agosto 2013 (della Regione Emilia-Romagna). Corte dei conti - Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Emilia-Romagna - Applicazione, a fini ricognitivi, del nuovo e piu' penetrante regime di controllo di cui al D.L. n. 174/2012, convertito in legge n. 213/2012, sui rendiconti dei Gruppi consiliari della Regione Emilia-Romagna relativi all'esercizio 2012 - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Emilia-Romagna contro lo Stato e, per esso, la Corte dei conti - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa ed istituzionale regionale, nonche' dell'autonomia statutaria del Consiglio regionale e dei Gruppi consiliari - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, in relazione all'esercizio finanziario 2012 ed in asserita applicazione del D.L. n. 174/2012 - esprimere osservazioni sui rendiconti dei Gruppi consiliari, chiedere integrazioni documentali, assegnando ristretti termini, rendere una comunicazione di cd. regolarizzazione, esercitando un controllo di merito sulle singole spese in base a criteri di propria statuizione, dichiarare la non regolarita' dei predetti rendiconti - e di annullare gli atti impugnati. - Deliberazione della Corte dei conti, Sez. di controllo per l'Emilia-Romagna del 12 giugno 2013, n. 234/2013/FRG; Deliberazione della Corte dei conti, Sez. di controllo per l'Emilia-Romagna del 10 luglio 2013, n. 249/2013/FRG, in relazione alla Deliberazione della Corte dei conti, Sez. Autonomie del 5 aprile 2013, n. 12/SEZAUT/2013/QMIG; Deliberazione della Corte dei conti, Sez. Autonomie del 5 luglio 2013, n. 15/SEZAUT/2013/QMIG. - Costituzione, artt. 114, comma secondo, 117, 121 e 123; decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1; legge della Regione Emilia-Romagna 8 settembre 1997, n. 32; Statuto della Regione Emilia-Romagna, artt. 27, 35, 36 e 38. (13C00309) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2013)

Ricorso della regione Emilia Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale, legale rappresentante pro tempore, Sig. Vasco
Errani, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale
n.-1071-del 2 agosto 2013, rappresentata e difesa per mandato
speciale a margine dal Prof Avv. Giandomenico Falcon, dal Prof. Avv.
Franco Mastragostino e dall'Avv. Luigi Manzi, ed elettivamente
domiciliata presso lo Studio di quest'ultimo in Roma, Via
Confalonieri, n.5
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica;
Con notifica anche:
alla Corte dei Conti, Sezione di controllo per
l'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del suo Presidente;
alla Corte dei Conti, Sezione Autonomie locali - Roma, in
persona del suo Presidente;
In relazione:
alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale
di controllo per l'Emilia-Romagna n. 234/2013/FRG assunta nella
Camera di consiglio del 12 giugno 2013 e trasmessa al Presidente
della Regione Emilia-Romagna in pari data, con la quale vengono
individuati ed applicati criteri generali per lo svolgimento
dell'attività di controllo sui "rendiconti dei gruppi assembleari
per l'esercizio 2012" ai sensi dell'art. 1, comma 9, del D.L. n. 174
del 10 ottobre 2012, come convertito, con modificazioni, con la legge
7 dicembre 2012, n. 213; con la quale vengono comunicate osservazioni
formulate ai sensi dell'art. 1, comma 9, del D.L. n. 174 del 10
ottobre 2012, come convertito, con modificazioni, con la legge 7
dicembre 2012, n. 213; con la quale vengono comunicate osservazioni
formulate ai sensi dell'art. 1, comma 11, della legge 7 dicembre 2012
n.213, assegnato il termine di giorni 20 per la regolarizzazione e
per la formulazione di deduzioni e/o integrazioni documentali da
parte di ciascun Gruppo consiliare, per il tramite del Presidente
della Regione, nonchè ordinato alla Segreteria di trasmettere copia
della deliberazione tramite pec al Presidente della Regione,
affinchè ne curi la trasmissione al Presidente della Assemblea
legislativa regionale;
alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale
di controllo per l'Emilia-Romagna n. 249/2013/FRG, assunta nella
Camera di consiglio del 10 luglio 2013, con la quale, sempre sulla
base dei criteri individuati nella deliberazione n. 234/2013,
"dichiara non regolari i rendiconti dei gruppi assembleari della
Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2012, nei limiti e per le voci
di spesa indicate per ciascun Gruppo nei rispettivi elenchi" che
vengono parimenti trasmessi;
Nonchè, in relazione:
alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle
Autonomie n.12/SEZAUT/2013/QMIG del 5 aprile 2013 (assunta il 3
aprile), mai trasmessa formalmente ed ufficialmente al Presidente
della Regione e conosciuta in virtù del richiamo ad essa effettuato
nella sopracitata deliberazione della sezione regionale dell'ER,
nella misura in cui essa vale a rappresentare l'atto di indirizzo
presupposto alla deliberazione n. 234/2013;
alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle
Autonomie n.15/SEZAUT/2013/QMIG del 5 luglio 2013, nella parte in cui
essa conferma che il controllo delle Sezioni regionali va svolto
anche sui rendiconti relativi al 2012, pur precisando che esso "ha
efficacia ricognitiva della regolarità dei documenti contabili" e
che " le disposizioni precettive recate dall'art. 1, commi 9-12 del
D.L. n.174 del 2012 e, in particolare, l'impianto sanzionatorio, si
applicano dall'esercizio 2013";
per lesione, da parte della Corte dei conti, Sezione delle
autonomie, nonchè della Sezione regionale per l'Emilia Romagna,
dell'autonomia regionale, in violazione:
degli artt. 114, secondo comma e 117 Cost., in relazione
all'autonomia istituzionale e legislativa;
degli artt. 121 e 123 Cost., in relazione all'autonomia
statutaria e all'autonomia del Consiglio regionale;
dello Statuto regionale, nella parte in cui esso prevede e
garantisce l'autonomia del Consiglio e dei suoi gruppi assembleari;
della legislazione regionale, ed in particolare della 1.r.
n. 32 del 1997;
del principio di leale collaborazione;
dello stesso d. 1. n. 174 del 2012, ridondante in lesione
dell'autonomia costituzionale regionale,
Perchè sia dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso,
alla Corte dei conti - in relazione all'esercizio finanziario 2012 ed
in asserita applicazione del d. 1. n. 174 del 2012 - esprimere
osservazioni sui rendiconti dei Gruppi consiliari, chiedere
integrazioni documentali, assegnando ristretti termini, rendere una
comunicazione di cd regolarizzazione, esercitando un controllo di
merito sulle singole spese in base a criteri di propria statuizione,
dichiarare la non regolarità dei predetti rendiconti, con
conseguente declaratoria di nullita'/annullamento delle deliberazioni
citate in epigrafe, in quanto esse rivendicano o addirittura
esercitano in relazione al 2012 l'asserita competenza a tali
attività. E ciò per i motivi che di seguito si espongono

Si premette in fatto

Nell'ambito delle misure di rafforzamento della partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle
Regioni, previste dall'art. 1 del D.L. 10 ottobre 2012 n.174
(convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213), i
commi 9, 10, 11 e 12 dettano disposizioni sulla redazione,
approvazione e controllo da parte delle Sezioni regionali di
controllo delle Corti dei conti dei rendiconti di esercizio annuale
di "ciascun Gruppo consiliare dei Consigli regionali", cui consegue,
in caso di mancata trasmissione dei rendiconti, o in caso di
riscontrata irregolarità degli stessi, a titolo di sanzione, la
decadenza "dall'anno in corso dal diritto della erogazione di risorse
da parte del Consiglio regionale", con la precisazione che "la
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del Consiglio regionale e non
rendicontate" (art.1, comma 11).
In tale prospettiva, il comma 9 del cit. arti evidenzia che il
rendiconto di esercizio annuale di ciascun Gruppo consiliare va
"strutturato secondo linee guida deliberate dalla Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province
Autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri", al fine di "assicurare la corretta
rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta della
contabilità, nonchè per definire la documentazione necessaria a
corredo del rendiconto"; tant'è che, ai sensi del successivo comma
11, le competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti sono tenute a verificare se tali rendiconti siano o meno
conformi alle prescrizioni stabilite nelle predette linee guida.
La Conferenza Stato-Regioni ha deliberato le linee guida di cui
sopra nella seduta del 6 dicembre 2012. Esse sono state, poi,
recepite con DPCM 21 dicembre 2012, pubblicato nella G.U. n. 28 del 2
febbraio 2013. Conseguentemente, in base ai principi generali ed
all'art. 10 Preleggi, esso è entrato in vigore il 17 febbraio 2013.
Dunque, alla definizione delle regole di esercizio del nuovo
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari istituito a fine 2012
si è pervenuti solo a 2013 inoltrato.
Si noti che le nuove regole condivise non si limitavano a fornire
- come pure fornivano nell'Allegato A - un "modello" di rilevazione
delle voci di rendiconto, ma stabilivano anche le regole di base di
correttezza della spesa, destinate a servire poi - ovviamente - anche
come regole di controllo su tale correttezza.
In questa situazione, la stessa Corte dei conti, Sezione
autonomie, nell'Adunanza del 3 aprile 2013, nel prendere atto del
nuovo sistema di controllo da parte delle Sezioni regionali, di cui
all'art. 1, commi 9-12 del d.l. n.174/2012, si è posta il problema
"se le norme in esame debbano trovare immediata applicazione con
riferimento all'anno 2012, oppure se debba essere rinviata
l'applicazione al successivo esercizio, trattandosi di normativa
intervenuta solo alla fine dell'anno e completata con il D.P.C.M. 21
dicembre 2012, pubblicato in G.U. il 2 febbraio 2013" (così la
deliberazione n.12/SEZAUT/2013/QMIG).
Posto l'interrogativo, la Sezione autonomie, sul presupposto che
"i Gruppi consiliari non erano precedentemente sottratti a qualsiasi
obbligo di rendicontazione, sulla base delle leggi regionali che nel
tempo hanno regolato la materia" e in ragione della "assenza di una
norma che differisca al successivo esercizio l'operatività dei
controlli esterni previsti dal D.L. n.174/2012", ha ritenuto che "le
Sezioni regionali siano chiamate a svolgere le relative attività con
riferimento al primo rendiconto redatto dopo l'introduzione del
decreto in parola, ossia a quello 2012".
Sennonchè, la stessa Sezione autonomie è costretta ad
ammettere, data la pacifica non retroattività delle prescrizioni del
D.P.C.M. del 21 dicembre 2012 (entrato in vigore nel febbraio 2013),
che il controllo da parte delle Sezioni regionali non può essere
svolto secondo i parametri previsti dal d.l. n. 174: ma anzichè
dedurne la fondatezza dell'opposta alternativa (che cioè
l'applicazione debba essere rinviata all'anno successivo, cioè al
rendiconto relativo all'esercizio 2013), ne deduce la necessità di
individuare parametri diversi: sarebbe dunque "ragionevole ritenere
che [essi] possano essere desunti dalle norme regionali e dai
provvedimenti attuativi vigenti nel 2012, integrati con i contenuti
essenziali, cui fa riferimento la nuova disciplina, ossia con
l'indicazione delle risorse trasferite al Gruppo del Consiglio
regionale, della corretta rilevazione dei fatti di gestione, della
regolare tenuta della contabilita'".
Dunque, di fronte all'evidente volontà del d. 1. n. 174 del 2012
di introdurre un controllo da svolgersi su rendiconti effettuati
sulla base di regole condivise con le Regioni, la Sezione autonomie
invitava invece le Sezioni regionali a svolgere un controllo secondo
parametri diversi da essa stessa individuati, ed in parte da
desumere - ed in definitiva autonomamente introdurre - in via
interpretativa.
Non è dunque a meravigliarsi che tali indicazioni, proprio in
quanto diverse da quelle previste dalle nonne legislative, siano
risultate anche ambigue, ed abbiano dato luogo, da parte delle
Sezioni regionali di controllo, a comportamenti non univoci: talora
esse si sono limitate ad una ricognizione della regolarità fonnale
del procedimento di controllo sui rendiconti già svolto dagli
organismi di controllo previsti dalla legislazione regionale (Sez.
regionale di controllo per la Regione Toscana), mentre in altri casi,
hanno svolto un controllo più intenso, fino ad una completa
sostituzione per l'anno 2012 di una atipica procedura di controllo a
quelle già svolte in base alla disciplina regionale vigente nel
2012, che è risultata così disapplicata. Nel seguito si illustrerà
come questo sia ciò che è accaduto nella Regione Emilia-Romagna.
Le aporie risultanti in sede applicativa dall'applicazione del
"controllo misto" suggerito dalla Sezione autonomie nella delibera
del 3 aprile 2013 hanno indotto la stessa Sezione ad un nuovo
intervento, espresso nella deliberazione del 5 luglio 2013
(n.15/SEZAUT/2013/QMIG).
Per vero, in tale deliberazione si trovano talune affermazioni
sulle quali la ricorrente Regione pienamente consente. Così vi si
dice, in Premessa, che "il nuovo sistema, previsto d.l. n. 174 del
2012, trova applicazione a decorrere dalle rendicontazione per
l'esercizio annuale 2013, come risulta anche dal fatto che per la sua
attuazione sono state emanate disposizioni regolamentari di dettaglio
che sono intervenute nel 2013 (cfr. DPCM 21 dicembre 2012, pubblicato
nella G.U. n. 28 del 2 febbraio 2013); e si aggiunge, nel
Considerato, che "le fattispecie oggetto di verifica sono state
completate soltanto nell'esercizio 2013, sicchè le nuove regole non
possono essere applicate a spese effettuate secondo moduli vigenti
nell'esercizio precedente", e, ancora, che "i previgenti ordinamenti
regionali già prevedevano forme procedimentalizzate di verifica dei
rendiconti dei Gruppi consiliari, nonchè gli effetti di un riscontro
negativo", e che ciò aveva dato luogo ad "un procedimento compiuto,
pienamente vigente per l'esercizio 2012".
Sennonchè da tali affermazioni, che la Regione pienamente
condivide, non viene tratta la più piana delle conclusioni, cioè
che per il 2012 nulla vi era da fare, tutto essendo già stato fatto,
ma si trae invece la conferma della tesi - già formulata nella
deliberazione di aprile - del "controllo misto" (cioè svolto in base
alle nuove norme, ma non in base ai parametri voluti dalle stesse
nonne), alla quale si unisce ora la ulteriore tesi di quella che si
potrebbe chiamare "applicazione parziale e frazionata" delle norme
dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
Infatti, la Sezione autonomie precisa ora - riprendendolo nel
deliberato - che il controllo delle Sezioni regionali della Corte dei
conti sui rendiconti relativi all'esercizio 2012 "ha efficacia
ricognitiva della regolarità dei documenti contabili e si inserisce
in un percorso finalizzato alla integrale applicazione dei nuovi
controlli a decorrere dal 2013", e che "le disposizioni precetti-ve
recate dal decreto in parola e, in particolare, l'impianto
sanzionatorio, producono effetti soltanto dall'esercizio 2013"
La Sezione autonomie, dunque, ora sembra considerare il nuovo
controllo esercitato dalla Sezione regionale come nulla più che una
sorta di "sperimentazione" svolta in forma collaborativa, rispettosa
delle procedure dettate dalla legislazione regionale precedente, di
cui si verifica "dall'esterno" il rispetto, e del tutto priva di
conseguenze sanzionatorie.
Al tempo stesso, essa deve essersi resa conto che a ciò non
corrispondeva affatto la realtà applicativa delle Sezioni regionali
di controllo, al punto che si è sentito il bisogno di chiudere la
propria delibera specificando che "le delibere già emesse dalle
Sezioni regionali di controllo sono da interpretare in conformità
agli indirizzi sopra ricordati".
Da tali indirizzi, comunque, nella sostanza, si discostavano non
solo delibere già assunte, ma anche Sezioni regionali di controllo
che ancora dovevano adottare la propria decisione: come la Sezione di
controllo per l'Emilia-Romagna, sulle cui delibere deve ora essere
portata l'attenzione.
Conviene premettere che - come constatato dalla delibera del 5
luglio della Sezione autonomie della Corte dei conti - anche nella
Regione Emilia-Romagna in relazione al 2012 è stato integralmente
compiuto il procedimento di verifica delle spese dei gruppi previsto
dalla legislazione vigente nel 2012, ed in particolare dalla l.r.
n.32/1997, ad opera del Comitato tecnico previsto da tale legge: il
quale aveva completato le proprie verifiche su tutti i Gruppi il 13 e
14 febbraio 2013 (tranne che per il Gruppo misto, per il quale la
verifica finale era avvenuta il 24 aprile), pervenendo a
dichiarazioni di regolarità, delle quali l'Ufficio di Presidenza del
Consiglio aveva preso atto il 20 marzo 2013 (per la Lega Nord il 3
aprile e per il Gruppo misto il 2 maggio). Conviene anche ricordare
che con la legge regionale 21 dicembre 2012, n. 17, la Regione ha
recepito il nuovo sistema di controlli previsto dal d.l. n. 174 del
2012, e che, coerentemente con l'impianto qui illustrato, tale legge
è entrata in vigore il 1° gennaio 2013, senza alcuna contestazione
da parte del Governo.
Cionondimeno, sulla base della deliberazione della Sezione
autonomie del 5 aprile la Sezione regionale di controllo per l'Emilia
Romagna ha preso in esame i rendiconti dei Gruppi consiliari relativi
all'anno 2012, integralmente riesaminando l'intera documentazione di
spesa in asserita applicazione della legge regionale n. 32 del 1997,
ma in realtà in applicazione di criteri elaborati ex post dalla
stessa Sezione, ed espressi nella deliberazione n. 234/2013/FRG del
12 giugno 2012. Eccone una sintesi: che la spesa non sia
riconducibile ad una attività di partito; che, se si tratti di
studi, pubblicazioni o convegni organizzati unitamente o a beneficio
di partiti o organizzazioni, sia riconoscibile solo la spesa per una
quota parte; che l'attività non potesse essere svolta direttamente
dai servizi del consiglio regionale; che non siano ammissibili le
spese per omaggi; che per l'acquisto di giornali o libri siano
necessari dettagli quantitativi e qualitativi sull'acquisto; che le
spese di viaggio e di ristorazione siano rimborsabili solo in
occasione di missioni al di fuori della sede del Consiglio regionale,
e che siano seguite altre regole di dettaglio come l'indicazione
della targa dell'automobile utilizzata; che per le prestazioni
professionali sia esibito il contratto, dimostrata l'esperienza
dell'incaricato e dimostrato il prodotto realizzato; che per le spese
di rappresentanza siano indicati tutti gli utilizzatori e dimostrata
l'inerenza; che per le spese di personale venga allegato il contratto
di lavoro e per i rapporti di collaborazione anche il curriculum.
Si tratta, come si vede, di criteri certamente apprezzabili ma
che, evidentemente, per poter essere utilizzati come parametri di
controllo necessitano di essere stati sanciti prima come criteri
sostanziali di legittimità della spesa. Non a caso, alcuni di questi
criteri sono simili ai criteri contenuti nelle Linee guida stabilite
in Conferenza Stato-Regioni e fonualizzati, ma ovviamente per il
futuro, nel D.P.C.M. del 21 dicembre, entrato in vigore nel febbraio
2013.
Applicando dunque integralmente il procedimento previsto dai
commi 9-12 del d.l. n.174, i principi generali che governano i
procedimenti di controllo intestati alla Corte dei conti (in
particolare, quelli relativi al controllo preventivo), nonchè i
criteri ora ricordati, la Sezione ha effettuato un diretto ed
autonomo controllo di legittimità e di merito sulle singole spese
risultanti dai rendiconti dei Gruppi consiliari sulla regolarità
contabile, già controllate ai sensi della legislazione vigente ed
operante nel 2012.
A seguito di tale autonomo controllo, con la deliberazione n. 234
la Sezione regionale ha formulato, ai sensi dell'art. 1, comma 11,
del d.l. n.174, dettagliate e puntuali osservazioni, assegnando il
termine di 20 giorni per la regolarizzazione dei rendiconti ed
invitando, nel contempo, i Gruppi consiliari ad inoltrare, entro
detto termine, eventuali deduzioni e/o integrazioni documentali, per
il tramite del Presidente della Regione.
Stante la perentorietà del tennine e nelle more della
preannunciata adozione, da parte della Sezione Autonomie della Corte
dei conti, di ulteriori indirizzi interpretativi (sollecitati,
d'altronde, dalla stessa Sezione regionale di controllo dell'Emilia
Romagna con deliberazione n.248/2013/QMIG, assunta nell'adunanza del
2 luglio 2013), la Sezione regionale di controllo, una volta
intervenuti gli indirizzi interpretativi di cui sopra, emanati con la
deliberazione della Sezione Autonomie del 5 luglio 2013
n.15/SEZAUT/2013/QMIG (di cui si è detto sopra), ha, nella
successiva seduta del 10 luglio 2013, con la Delib.n.249/2013/FRG,
dichiarato non regolari i rendiconti dei Gruppi assembleari della
Regione Emilia Romagna per l'esercizio 2012, nei limiti e per le voci
di spesa indicate per ciascun gruppo negli elencati allegati,
rimettendo gli atti al Presidente dell'Assemblea Legislativa per le
iniziative di competenza e ordinando, altresì, "alla Segreteria di
trasmettere copia della presente deliberazione e dei relativi elenchi
mediante pec al Presidente della Regione Emilia Romagna, affinchè ne
curi la trasmissione al Presidente del Consiglio Regionale, nonchè
alla Procura della Repubblica di Bologna e alla Procura Regionale
della Corte dei conti di Bologna, anche in relazione alle indagini in
corso di rispettiva competenza".
Ciò premesso in Fatto, le predette deliberazioni della Corte dei
conti e della sua articolazione regionale, in quanto applicano per il
2012 un controllo che avrebbe potuto svolgersi solo in relazione al
2013, ed in quanto effettuano tale controllo secondo modalità
comunque diverse da quelle previste, sono illegittime e lesive delle
prerogative costituzionali della Regione Emilia-Romagna, per i
seguenti motivi di

Diritto

1. Lesività ed invasività delle deliberazioni impugnate per
inapplicabilità del nuovo regime di controllo all'esercizio
finanziario 2012.
I. Quadro normativo e carenza di potere di controllo in relazione
all'esercizio 2012.
Conviene in primo luogo ricostruire il quadro normativo al cui
interno si colloca il presente conflitto, con il quale si afferma che
lo Stato, e per esso la Corte dei conti con le impugnate
deliberazioni, ha leso l'autonomia della Regione Emilia-Romagna, ed
in particolare quella del Consiglio regionale e delle sue
articolazioni, esercitando un potere che in relazione al 2012 non le
era attribuito, ed esercitandolo comunque secondo modalità diverse
da quelle attribuite dal 2013.
Tale quadro normativo è già stato accennato nell'esposizione in
fatto, ma deve ora essere enunciato in termini giuridici
ricostruttivi.
Come è ben noto, nell'ambito di un generale rafforzamento degli
strumenti di controllo sulla finanza regionale, ed in particolare nel
quadro del maggiore ruolo assegnato alla Corte dei conti, l'art. 1,
comma 9, del d.l. n. 174 del 2012 (conv. in l. 213/2012) stabilisce
che "ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali approva un
rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare
la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta
della contabilità, nonchè per definire la documentazione necessaria
a corredo del rendiconto", felino restando che "in ogni caso il
rendiconto evidenzia, in apposite voci, le risorse trasferite al
gruppo dal consiglio regionale, con indicazione del titolo del
trasferimento, nonchè le misure adottate per consentire la
tracciabilità dei pagamenti effettuati".
Il comma 10 stabilisce, per quanto qui interessa, che "entro
sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio, il presidente della
regione trasmette il rendiconto di ciascun gruppo alla competente
sezione regionale di controllo della Corte dei conti perchè si
pronunci, nel termine di trenta giorni dal ricevimento, sulla
regolarità dello stesso con apposita delibera, che è trasmessa al
presidente della regione per il successivo inoltro al presidente del
consiglio regionale, che ne cura la pubblicazione".
Il comma 11 precisa in termini di procedura che, "qualora la
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti
riscontri che il rendiconto di esercizio del gruppo consiliare o la
documentazione trasmessa a corredo dello stesso non sia conforme alle
prescrizioni stabilite a norma del presente articolo, trasmette,
entro trenta giorni dal ricevimento del rendiconto, al presidente
della regione una comunicazione affinchè si provveda alla relativa
regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta giorni",
e che "la comunicazione è trasmessa al presidente del consiglio
regionale per i successivi adempimenti da parte del gruppo consiliare
interessato e sospende il decorso del termine per la pronuncia della
sezione". Lo stesso comma prevede poi gli effetti giuridici del
controllo, stabilendo che, "nel caso in cui il gruppo non provveda
alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in
corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte del consiglio
regionale", e che la decadenza "comporta l'obbligo di restituire le
somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate".
Ora, se un dato certo si desume dal complesso delle disposizioni
indicate, è che esse non prevedono nè una propria applicazione
"frazionata", nè l'applicazione da parte della Corte dei conti del
nuovo controllo secondo parametri che non siano quelli previsti
specificamente per esso.
Al contrario, l'art. 1 del d.l. n. 174 dispone che la Regione
invii al controllo il rendiconto di esercizio annuale di ciascun
gruppo "strutturato secondo linee guida deliberate dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri", ed appositamente concepito al fine di
"assicurare la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la
regolare tenuta della contabilita'", come stabilito dal comma 9; e
prevede che il controllo abbia ad oggetto la conformità di tali
rendiconti - cioè di quelli redatti in base alle Linee guida - "alle
prescrizioni stabilite a norma del presente articolo", cioè alle
stesse Linee guida.
Ora, se si considera che, in applicazione del dettato
legislativo, le Linee guida contengono parametri che servono
contemporaneamente a guidare la spesa dei gruppi (indicando con
precisione quelle ammissibili e quelle non ammissibili) e l'esercizio
del controllo su tali spese, che come condiviso dalle stesse
deliberazioni impugnate tali parametri non possono applicarsi
retroattivamente, e che esse sono state elaborate nel dicembre 2012 e
definitivamente entrate in vigore nel febbraio 2013, dovrà
convenirsi che l'intero meccanismo del nuovo controllo, dalla legge
unitariamente concepito nei suoi parametri sostanziali e di
sindacato, non può essere applicato che alle spese dei gruppi
consiliari suscettibili di essere guidate da tali parametri, cioè a
quelle relative all'anno finanziario 2013, da rendicontare al termine
di tale anno.
Sono dunque esatte le affermazioni, contenute nella stessa
deliberazione della Sezione autonomie del 5 luglio 2013, e già sopra
riportate, secondo le quali "il nuovo sistema, previsto di n. 174 del
2012, trova applicazione a decorrere dalle rendicontazione per
l'esercizio annuale 2013, come risulta anche dal fatto che per la sua
attuazione sono state emanate disposizioni regolamentari di dettaglio
che sono intervenute nel 2013" (cfr. D.P.C.M. 21 dicembre 2012,
pubblicato nella G.U. n. 28 del 2 febbraio 2013), anche considerato
che "le fattispecie oggetto di verifica sono state completate
soltanto nell'esercizio 2013, sicchè le nuove regole non possono
essere applicate a spese effettuate secondo moduli vigenti
nell'esercizio precedente", e secondo cui "i previgenti ordinamenti
regionali già prevedevano forme procedimentalizzate di verifica dei
rendiconti dei Gruppi Consiliari, nonchè gli effetti di un riscontro
negativo", e ciò aveva dato luogo ad "un procedimento compiuto,
pienamente vigente per l'esercizio 2012".
Corrispondentemente, sono invece del tutto errate le affermazioni
secondo le quali il nuovo meccanismo di controllo si applicherebbe
sin dal rendiconto 2012, necessariamente redatto secondo i previgenti
parametri di realizzazione e documentazione delle spese, al quale non
si applica il nuovo meccanismo di controllo.
Ma se - come ora constatato - in relazione all'esercizio 2012 il
controllo esercitato dalle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti non trova legittima copertura nella legislazione che lo
istituisce e lo disciplina, esso è per ciò stesso ed al tempo
stesso - proprio in quanto privo di base giuridica e di fondamento di
potere - lesivo dell'autonomia costituzionale della Regione e, in
particolare, del Consiglio regionale. E ciò a prescindere dalla
circostanza che la stessa deliberazione del 5 luglio della Sezione
Autonomie locali ne qualifichi la finalità come puramente
ricognitiva, con esclusione, in particolare, delle conseguenze
sanzionatone proprie del nuovo sistema di controllo.
Infatti - a prescindere dalle finalità per cui è esercitata e
dagli effetti (asseritamente solo ricognitivi) che essa produce -
l'attività di controllo è pur sempre esercizio di uno specifico
potere, che deve trovare un preciso fondamento nonuativo. Ma così
non è, come detto, con riferimento al controllo in questione, in
relazione ai rendiconti dell'anno 2012.
Inoltre, sempre a prescindere dalle conseguenze specifiche, è la
stessa dichiarazione generale di irregolarità delle spese, contenuta
nella deliberazione n. 249/2013 della Sezione di controllo per
l'Emilia-Romagna, ad essere lesiva dell'autonomia del Consiglio
regionale, dovendo essa semmai rapportarsi agli atti degli organi
regionali che già avevano esercitato il suddetto controllo ai sensi
della legge regionale; atti che risultano invece integralmente
ignorati.
Posto che nelle disposizioni di cui all'art. 1 del d.l. n. 174
del 2012 non vi è alcun accenno ad una fase di applicazione
sperimentale o ad una applicazione frazionata delle disposizioni sul
controllo, risulta evidente che una simile fase di sperimentazione
avrebbe dovuto semmai essere concordata - in applicazione del
principio di leale collaborazione - con le Regioni interessate, e
svolgersi del tutto al di fuori delle regole formali del controllo
della Corte dei conti, come una sorta di "referto" collaborativo al
Consiglio. Ma è evidente che ciò non è accaduto, e che gli atti
della Sezione di controllo di Bologna hanno assunto invece le cadenze
procedurali ed i contenuti di un atto autoritativo di controllo
esterno.
II. Illegittima lesione delle prerogative costituzionali della
Regione, in particolare del Consiglio regionale, in violazione degli
artt. 117, 121, 123 della Costituzione, dello Statuto e della
legislazione regionale in materia, nonchè del principio di leale
collaborazione, da parte delle deliberazioni impugnate.
Con gli atti impugnati, la Corte dei conti, sia nella sua
articolazione centrale (la Sezione Autonomie) che in quella
territoriale (Sezione regionale per l'Emilia-Romagna), ha rivendicato
o, comunque, esercitato una asserita competenza in relazione alla
verifica dei bilanci dei Gruppi consiliari della Regione
Emilia-Romagna, applicando la disciplina dettata dal d.l. 10 ottobre
2012, n. 174, così come convertito nella 1. 7 dicembre 2012, n. 213,
retroattivamente in relazione all'anno 2012, provocando in questo
modo la lesione delle a libuzioni legislative della Regione
Emilia-Romagna e interferendo con le funzioni dell'Assemblea
legislativa.
La lesione è prodotta in in materia differenziata dalle diverse
deliberazioni impugnate con il presente ricorso.
a) Deliberazioni n. 12/ 2013 e n. 15/2013 della Sezione autonomie
La deliberazione della Sezione autonomie n. 12, assunta in data 3
aprile 2013 e depositata il 5 aprile, che la Regione Emilia-Romagna
ha conosciuto solo in occasione delle deteminazioni della Sezione
regionale di controllo, e che pertanto impugna congiuntamente ad esse
con il presente ricorso, dopo aver ripercorso le modalità che la
legge detta per lo svolgimento della nuova funzione delle Sezioni
regionali di controllo in merito al controllo sul rendiconto annuale
di esercizio del Gruppi consiliari e le sanzioni conseguenti
all'eventuale riscontro di irregolarità, affronta la "problematica
operativa per quanto concerne l'applicazione dei .nuovi controlli sul
rendiconto relativo all'esercizio 2012". Questo esame si conclude con
un "orientamento interpretativo", che si può riassumere in questi
punti:
le Sezioni regionali sarebbero chiamate a svolgere il
controllo dal «primo rendiconto redatto dopo l'entrata in vigore del
decreto», quindi a partire dal rendiconto 2012;
nell'impossibilità di svolgere il controllo secondo i
parametri previsti dall'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174, in quanto
essi non possono operare retroattivamente, il controllo sul
rendiconto 2012 si dovrebbe svolgere in base a parametri "desunti
dalle norme regionali e dai provvedimenti attuativi vigenti nel
2012", integrati però "con i contenuti essenziali cui fa riferimento
la nuova disciplina, ossia con l'indicazione delle risorse trasferite
al Gruppo dal Consiglio regionale, della corretta rilevazione dei
fatti di gestione e della regolare tenuta della contabilita'".
Riassuntivamente, la Sezione autonomie invita le Sezioni
regionali a svolgere il controllo sulla "regolarità contabile del
conto intesa come rispetto delle norme che ne disciplinano la
formazione" e sulla "rispondenza della gestione alle regole vigenti
nel 2012 in ciascuna Regione".
La deliberazione n. 15 del 2013, in contraddizione con le stesse
premesse sopra riportate, affeillia anch'essa, in conclusione, che il
controllo di cui al d.1 n. 174 del 2012 deve svolgersi anche in
relazione ai rendiconti 2012.
b) Deliberazioni n. 234/2013 e n. 249/2013 della Sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna.
Mentre le deliberazioni ora ricordate della Sezione autonomie
locali si limitavano a rivendicare in astratto la competenza, le
deliberazioni n. 234/2013 e n. 249/2013 della Sezione regionale di
controllo per l'Emilia-Romagna l'hanno direttamente esercitata, con
ancor più evidente violazione della legge e delle prerogative del
Consiglio regionale.
In particolare, la deliberazione n. 234, sulla base dell'erronea
assunzione di competenza e dopo aver provveduto ad enucleare
autonomamente i parametri di controllo nei termini esposti sopra
nella parte in Fatto, ha ritenuto non solo di procedere ad un esame
completo delle singole spese (punto su cui si tornerà oltre) ma
anche di applicare alla fase pure definita dalla Sezione delle
autonomie come meramente "ricognitiva" le scansioni procedurali
tipiche dell'attività di controllo; ed in particolare quelle di cui
al comma 11 del d.l. n. 174/2012.
La deliberazione n. 249, poi, applicando le stesse regole, ed a
seguito del mero decorso del termine previsto dal d.l. n. 174/2012,
ha addirittura, "definitivamente pronunciando", dichiarato non
regolari i rendiconti dei Gruppi consiliari in relazione ad una
rilevantissima serie di spese.
Di qui l'illegittimità di tutte le deliberazioni impugnate,
prive di giustificato fondamento nell'art. 1 del d.l. n. 174 del
2012, e la loro lesività ed invasività dell'autonomia della Regione
e del Consiglio regionale, con violazione in particolare degli art.
121 e 123 della Costituzione, in quanto essi garantiscono, anche
attraverso l'esercizio dell'autonomia statutaria, l'autonomia degli
organi della Regione, quale disciplinata in particolare dagli artt.
27, 38, 35 e 36 dello Statuto, dalla legislazione regionale attuativa
(con particolare riferimento alla 1.r. n. 32 del 1997) e dalle
normative interne del Consiglio stesso.
2. Ulteriore lesività ed invasività sotto il profilo delle
modalità di esercizio del controllo.
Basandosi sulla deliberazione della Sezione autonomie 3/5 aprile
2012, sopra citata (che così veniva per la prima volta portata alla
conoscenza della Regione), la Sezione regionale per l'Emilia-Romagna
ha proceduto al controllo sui rendiconti 2012 dei Gruppi, prontamente
trasmessi dal Presidente della Regione Emilia-Romagna.
Oltre al vizio sopra evidenziato di generale carenza del potere
di controllo in relazione al 2012, la ricorrente Regione rileva che
il controllo di regolarità del rendiconto si è tradotto di fatto in
un sindacato pieno sulla ammissibilità delle spese, in base a
parametri deliberati ex post.
Infatti, la Corte ha ritenuto di andar oltre il mero esame dei
rendiconti ed ha acquisito anche la documentazione giustificativa, in
parte fornita dalla Regione Emilia-Romagna, in parte messa a
disposizione dalla Procura della Repubblica, che ne aveva disposto il
sequestro a seguito di un'inedita "indagine conoscitiva" promossa
senza alcun'altra notitia criminis, che non fossero gli episodi
scandalosi verificatisi in altri Consigli regionali. L'esame è stato
svolto sulla base di dieci criteri - enumerati da a) a 1) della
deliberazione - elaborati dalla stessa Sezione attraverso una sua
autonoma attività di interpretazione - descritta sopra nella parte
in Fatto - di ciò che deve essere ritenuto "spesa rimborsabile". A
conclusione dell'esame svolto, la Sezione regionale deliberava di
comunicare i propri rilievi relativi all'inerenza della spesa (nove
elenchi con l'indicazione delle specifiche spese da giustificare,
pari ad oltre metà dell'intero finanziamento dei Gruppi), fissando
in 20 giorni il termine entro cui ciascun Gruppo avrebbe dovuto
trasmettere, tramite il Presidente della Regione, la documentazione
richiesta. Non essendo pervenute osservazioni nel termine, la Sezione
ha tradotto in deliberazione definitiva di non regolarità le
determinazioni così formulate.
Risulta con ciò evidente che solo in apparenza la Sezione di
controllo si è attenuta al compito - che aveva ritenuto ad essa
spettante - di valutare la correttezza dei rendiconti dei gruppi in
base ai parametri stabiliti dalla vigente legge regionale, mentre
nella sostanza essa, attraverso la porta del giudizio sull'inerenza
delle spese svolto sulla base di parametri stabiliti ex post, ha
tramutato il controllo interno sulla regolarità dei rendiconti cosi
come disciplinati dalla legislazione regionale in vigore in un
controllo esterno basato su criteri e parametri che la stessa Sezione
regionale è venuta elaborando. Nella realtà, cioè, essa ha
valutato non i rendiconti, ma le singole spese, e lo ha fatto non in
base a parametri precostituiti a tali spese, ma in base a parametri
creati dalla stessa Sezione al momento del controllo.
È, dunque, duplicemente illegittimo e gravemente lesivo delle
disposizioni costituzionali ed attuative già sopra invocate il
potere esercitato dalla Sezione regionale: a) sia in quanto basato su
criteri e parametri non predeterminati ex lege, ma introdotti di
propria autonoma iniziativa dall'organo di controllo per l'anno 2012;
b) sia perchè, bizzarramente, tali parametri sono stati deliberati e
comunque enunciati solo dopo che le spese che ad essi avrebbero
dovuto adeguarsi erano già state effettuate.
3. Ulteriormente ed in particolare: violazione della potestà
legislativa regionale mediante disapplicazione della legge regionale
da parte delle deliberazioni della Sezione di controllo.
La Regione Emilia-Romagna ha disciplinato il finanziamento dei
Gruppi consiliari con la legge reg. 32/1997; immediatamente dopo
l'entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 174/2012, la
Regione - come già accennato in narrativa - ha adeguato la sua
disciplina con la legge reg. 21 dicembre 2012, n. 17, entrata in
vigore il 1° gennaio 2013.
Quella dettata dalla legge n. 32 dunque è la disciplina che -
secondo quanto stabilito dalla Sezione autonomie - avrebbe dovuto
applicare la Sezione regionale nell'esercitare il suo controllo
esterno. Invece, il controllo effettivamente svolto - oltre a mancare
in realtà di base giuridica - ha comportato la disapplicazione della
legge regionale.
Va ricordato che i rendiconti dei Gruppi consiliari relativi
all'esercizio 2012 sono stati redatti secondo la disciplina vigente,
cioè in base alla legge reg. 32/1997, modificata da ultimo dalla
legge reg. 14/2010 (dato che le modifiche successive, introdotte
dalla legge reg. 17/2012, sono entrate in vigore il 1° gennaio 2013,
per disposizione dell'art. 32 della legge stessa). Essa prevedeva:
a) che i controlli sulla gestione dei contributi erogati ai
gruppi sono di competenza del Consiglio regionale, e "mirano
esclusivamente a verificare che i contributi assegnati ai gruppi non
siano devoluti a fini diversi dal funzionamento e dalla attività
istituzionale dei gruppi stessi" (art. 1, co. 5);
b) che le spese sono autorizzate dal gruppo stesso e
documentate (art. 6); e) che la documentazione delle spese viene
allegata al rendiconto, da predisporsi entro il 31 marzo di ogni anno
sulla base di un modello predisposto dall'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale (artt. 8 e 9);
d) che la regolarità dei rendiconti è controllata da un
Comitato tecnico, costituito da revisori ufficiali dei conti, che
può chiedere ai Gruppi chiarimenti o l'esibizione di documenti (art.
11);
e) che il Comitato tecnico redige un rapporto per ogni
Gruppo, che si "conclude con un esplicito e puntuale giudizio" (art.
11.5), sulla cui base l'Ufficio di Presidenza accerta la regolarità
o l'irregolarità del rendiconto (art. 12). Come si vede, la
disciplina era chiara, completa e attenta a garantire un controllo
serio e imparziale sull'utilizzazione dei finanziamenti pubblici ai
Gruppi.
Inoltre, al momento della deliberazione n. 234 del 12 giugno
2013, la procedura di controllo prevista dalla legislazione vigente
nel 2012 era in realtà, come esposto in narrativa, da tempo
conclusa.
C'era da attendersi che in questa cornice s'iscrivesse anche il
"nuovo" controllo esterno che la Sezione regionale si riprometteva di
esercitare per l'esercizio 2012, in prima applicazione della
disciplina statale: in questo senso, la Regione Emilia-Romagna ha
inteso le prime richieste della Sezione regionale, e in questo senso
sembra intendere il controllo esterno la stessa Sezione autonomie n.
15/2013 (già citata). La delibera si è resa necessaria "considerato
che il controllo esterno dei rendiconti dei Gruppi consiliari,
avviato sperimentalmente con riferimento all'esercizio 2012 - scrive
la Sezione in premessa - ha fatto emergere, in assenza di norme
transitorie recate dal d.l. n. 174 del 2012, problematiche di
rilevante complessità e comportamenti operativi fortemente
divaricati in sede regionale". Va osservato che a chiedere
l'intervento "orientativo" della Sezione autonomie è stata anche la
stessa Sezione regionale per l'Emilia-Romagna, che chiede chiarimenti
in merito alle conseguenze sanzionatorie derivanti dalla
dichiarazione di irregolarità dei rendiconti. Risponde la Sezione
autonomie:
"si conferma che le disposizioni precettive recate dal
decreto in parola e, conseguentemente, l'impianto sanzionatorio,
producono effetti soltanto dall'esercizio 2013", in quanto "le nuove
regole non possono essere applicate a spese effettuate secondo moduli
vigenti nell'esercizio precedente"; "i previgenti ordinamenti
regionali già prevedevano forme procedimentalizzate di verifica dei
rendiconti dei Gruppi Consiliari, nonchè gli effetti di un riscontro
negativo. Si tratta di un procedimento compiuto, pienamente vigente
per l'esercizio 2012". La Sezione autonomie, dunque, sembra
considerare il nuovo controllo esercitato dalla Sezione regionale
come nulla più che una "sperimentazione" svolta in fauna
collaborativa, rispettosa delle procedure disciplinate dalla
legislazione regionale precedente, di cui si verifica "dall'esterno"
il rispetto, e del tutto priva di conseguenze sanzionatorie: esso "ha
efficacia ricognitiva della regolarità dei documenti contabili e si
inserisce in un percorso finalizzato all'integrale applicazione dei
nuovi controlli a decorrere dal 2013".
Del tutto incoerente con questa prospettiva appaiono invece sia
la metodologia di controllo adottata che l'atto conclusivo di questa
vicenda, cioè la deliberazione n. 249/2013, assunta dalla Sezione
regionale il 10 luglio 2013.
Essa costituisce, come si spiega in premessa, una risposta "alla
nota del Presidente dell'Assemblea legislativa della Regione
Emilia-Romagna del 2 luglio 2013, pervenuta alla Sezione per il
tramite del Presidente della Regione, e le note dei Presidenti dei
Gruppi assembleari di pari data con le quali si chiedeva la
sospensione dei termini procedimentali già fissati dalla Sezione
nella delibera n. 234/2013/FRG in attesa di conoscere gli esiti della
adunanza della Sezione delle Autonomie convocata per il giorno 5
luglio 2013". La Sezione "accerta che i rendiconti dei Gruppi
dell'Assemblea legislativa dell'Emilia-Romagna sono stati predisposti
in conformità alle disposizioni attuative della legislazione
regionale", ma ciò nonostante persevera nella sua pretesa di
riscontrare puntualmente l'utilizzazione delle risorse finanziarie
attribuite a ciascun gruppo verificando l'inerenza di ogni singola
spesa (pur se la stessa Sezione autonomie aveva dichiarato
l'impossibilità di "attrarre al controllo atti diversi dal
rendiconto" nella deliberazione di aprile) in base ai criteri da essa
stessa elaborati successivamente all'effettuazione degli atti di
spesa: siccome dalla Regione non sono state fornite le documentazioni
richieste nella sua precedente delibera del 12 giugno, la Sezione,
"definitivamente pronunciando, dichiara non regolari i rendiconti dei
Gruppi assembleari della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2012,
nei limiti e per le voci di spesa indicate per ciascun Gruppo nei
rispettivi elenchi che vengono trasmessi unitamente alla presente
deliberazione", e "rimette gli atti al Presidente dell'Assemblea
legislativa per le iniziative di competenza".
Cosi facendo, la Sezione regionale viene a disapplicare la legge
regionale "pienamente vigente" (per citare le parole della Sezione
autonomie) come disciplina della rendicontazione del finanziamento ai
Gruppi consiliari. In base a questa disciplina, spetta all'Ufficio di
Presidenza, previo parere del Comitato tecnico, dichiarare la
regolarità o la irregolarità del rendiconto. Arrogandosi questa
competenza, la Sezione regionale viene a disapplicare
illegittimamente la legge regionale. Inoltre, imponendo i propri
criteri interpretativi circa la "inerenza" delle spese dei Gruppi
alla loro funzione istituzionale, viene ad essere disapplicata la
legge regionale che affida agli organi dell'Assemblea legislativa di
svolgere controlli sulla gestione dei contributi e verificare che
essi "non siano devoluti a fini diversi dal funzionamento e dalla
attività istituzionale dei gruppi stessi" (art. 1, co. 5, legge reg.
32/1997, citata).
Come ha avuto modo di affermare codesta Ecc.ma Corte, "uno dei
principi basilari del nostro sistema costituzionale è quello per cui
i giudici sono tenuti ad applicare le leggi" (sent. 285/1990, con
riferimento alla disapplicazione di una legge della Regione
Emilia-Romagna da parte della Corte di Cassazione: conf. 518/1991),
perchè la illegittima disapplicazione "menoma le attribuzioni
costituzionali della Regione" (sent. 129/2004), con violazione
perciò dell'art. 117, comma 4 Cost., nonchè dell'art. 123 Cost.,
che garantisce l'autonomia statutaria della Regione. A maggiore
ragione per il fatto che la funzione svolta dalla Sezione regionale
nell'assolvimento della funzione di controllo sui rendiconti dei
Gruppi non ha carattere giurisdizionale, il principio enunciato dalla
giurisprudenza costituzionale per la stessa giurisdizione si applica
a fortiori anche ad essa. Sicchè la sua violazione, se pure fosse
non voluta, comporta lesione delle competenze regionali e
dell'autonomia legislativa regionale.
4. Ulteriore specifica illegittimità e lesività dei criteri
valutativi elaborati dalla Sezione di Controllo. Violazione
dell'autonomia dell'Assemblea legislativa regionale mediante
interferenza nell'esercizio delle sue prerogative.
Si è già notato che non possono essere giustificati i dieci
criteri elaborati dalla Sezione di controllo per rivalutare fimditus
l'ammissibilità delle singole spese dei Gruppi consiliari. Si è
messa in rilievo sia l'inammissibilità dell'applicazione retroattiva
di criteri posteriori al momento della spesa, sia la disapplicazione
della legge regionale che questo comporta, dal momento che la
deliberazione della Sezione regionale pone i criteri da essa
elaborati al di sopra delle "regole specifiche" dettate dalla singola
Regione.
Va ora precisato che tale produzione di nonne è certamente
illegittima rispetto al 2012, ma lo sarebbe anche qualora fosse
riferita agli anni successivi. Relativamente al 2012, in quanto la
competenza a dettare tale disciplina spettava alla autonomia
legislativa regionale, ed integrativamente al Consiglio regionale.
Il comportamento della Sezione regionale, e in particolare la
deliberazione del 10 luglio, costituiscono anche un'indebita
interferenza rispetto alle funzioni che la Costituzione, lo Statuto
regionale e la legislazione regionale vigente al tempo assegnano
all'Assemblea legislativa regionale e ai suoi organi. La Sezione
regionale si surroga, infatti, in competenze proprie dell'Ufficio di
Presidenza e, in particolare, in quella di enunciare i criteri in
base ai quali assicurare l'inerenza delle spese dei Gruppi ai loro
fmi istituzionali e di dichiarare l'eventuale irregolarità dei
rendiconti annuali.
Nè si potrebbe argomentare che la pretesa natura "collaborativa"
(o, come dice la Sezione autonomie, "ricognitiva") del controllo
effettuato farebbe venire meno qualsiasi lesività del controllo
condotto dalla Sezione regionale. Il fatto stesso che il controllo si
concluda con una dichiarazione di "non regolarita'" risulta
fortemente lesivo della dignità e del prestigio dell'istituzione
regionale: tanto più che, rimettendo "gli atti al Presidente
dell'Assemblea legislativa per le iniziative di competenza" (oltre
che alla Procura della Corte dei conti ed alla Procura della
Repubblica), la Sezione regionale sembra sollecitare pur sempre un
seguito sanzionatorio, per il quale trasferisce alla Presidenza un
non precisato onere a provvedere.
Ci si può legittimamente chiedere, del resto, quale
giustificazione potrebbe avere l'esercizio di un controllo contabile
i cui alti costi finanziari (impiego dei magistrati della Sezione,
riproduzione di documenti, elaborazione delle comunicazioni e delle
repliche, ecc.) avessero come contropartita nessuna valenza
giuridica, consistendo in un puro esercizio "sperimentale" di tale
attività. Quand'anche si dovesse concludere che privo di un preciso
valore è l'esito nei suoi termini giuridici, non si può tuttavia
non rilevare che la conclusione del giudizio di non regolarità della
Sezione è stata immediatamente presa a pretesto per l'ennesima
campagna di stampa contro le istituzioni politiche regionali, con
gravissimo danno all'immagine della Regione Emilia-Romagna. Sia
consentito poi osservare che l'emanazione di tali criteri e gli
effetti che ne sono fatti derivare, sotto il profilo della loro
inosservanza, sarebbero comunque ingiustificati ed illegittimi anche
rispetto al sistema di controllo introdotto dal d.l. n. 174 del 2012,
destinato ad operare a partire dal 2013, in forza del quale la
competenza alle Linee guida è stata attribuita alla Conferenza
Stato-Regioni ed al DPCM di recepimento.
5. Ulteriore specifica lesività delle deliberazioni della
Sezione autonomie. Violazione del principio di leale collaborazione.
La deliberazione di aprile della Sezione autonomie richiama in
premessa l'art. 6, comma 4, del decreto-legge 174, come se tale
disposizione ne fornisse la base giuridica: tuttavia, così non è.
Se infatti è vero che esso prevede che "in presenza di
interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l'attività di
controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima
di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie emana delibera
di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si
conformano", va tuttavia osservato che tale disposizione non riguarda
affatto il "nuovo" controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari
dell'Assemblea legislativa regionale, ma - come recita la rubrica -
lo "Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione finalizzati
all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali e
ruolo della Corte dei conti": rivolgendosi agli "enti locali", la
disposizione non si occupa anche delle Regioni (nella locuzione «enti
locali» non possono ricomprendersi le Regioni, per costante
affermazione di codesta Corte: cfr. da ultimo la sent. 219/2013); per
di più, il comma precedente dello stesso articolo prescrive che "la
Sezione delle autonomie della Corte dei conti definisce, sentite le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie
necessarie per lo svolgimento dei controlli per la verifica
dell'attuazione delle misure dirette alla razionalizzazione della
spesa pubblica degli enti territoriali", e che "le Sezioni regionali
effettuano i controlli in base alle metodologie suddette".
Inoltre, come più volte già considerato, il d.l. n. 174 del
2012 assegna alla Conferenza Stato-Regioni il compito di emanare
disposizioni integrative al cui sopraggiungere è condizionata
l'operatività del nuovo sistema di controllo. Sembra dunque evidente
che, definendo unilateralmente le metodologie del controllo sui
rendiconti dei Gruppi consiliari, senza neppure darne notizia alle
Regioni (e tanto meno chiederne il parere), e senza investire della
questione la Conferenza Stato-Regioni, la Sezione autonomie è venuta
meno all'obbligo costituzionale di leale cooperazione ed alle stesse
indicazioni poste dalla legge sulla cui base essa ritiene di fondare
la propria deliberazione.

P.Q.M.

Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, di
procedere - in relazione all'esercizio finanziario 2012 ed in
asserita applicazione del d. 1. n. 174 del 2012 - ad esprimere
osservazioni sui rendiconti dei Gruppi consiliari, chiedere
integrazioni documentali, assegnando ristretti termini, rendere una
comunicazione di cd regolarizzazione, esercitando un controllo sulle
singole spese in base a in base a criteri di propria statuizione,
dichiarare la non regolarità dei predetti rendiconti, con
conseguente annullamento delle deliberazioni citate in epigrafe, in
quanto esse rivendicano o addirittura esercitano in relazione al 2012
l'asserita competenza a tali attività.
Si depositano i seguenti documenti:
1) Deliberazione della Corte dei conti Sez. aut. del 3 aprile
2013 n.12/2013.
2) Deliberazione della Corte dei conti Sez. aut. del 5 luglio
2013 n.15/2013.
3) Deliberazione Corte dei conti, Sezione regionale di
controllo per l'Emilia Romagna n.234/2013 in data 12 giugno 2013.
4) Deliberazione Corte dei conti, Sezione regionale di
controllo per l'Emilia Romagna n. 249/2013 in data 10 luglio 2013.
5) Deliberazione Corte dei conti, Sezione regionale di
controllo per l'Emilia Romagna n. 248/2013 in data 2 luglio 2013.
6) Deliberazione Giunta regionale n. 1087 del 2 agosto 2013
di autorizzazione a promuovere il conflitto.
Padova - Bologna - Roma, 5 agosto 2013

Prof. Avv. Falcon - Prof. Avv. Mastragostino - Avv. Manzi