1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 232 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2013
Ordinanza del 24 maggio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Celletti Giorgia, Nicodemi Roberto e Associazione colleganza forense contro Ministro della giustizia. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciato mancato esame del relativo emendamento in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa e della c.d. "riserva di assemblea" previsti per l'approvazione dei disegni di legge di delegazione legislativa - Incompatibilita' ed eterogeneita' della delega rispetto al presupposto di necessita' e urgenza e al contenuto originario del decreto-legge - Richiamo alla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 72, comma quarto, e 77, comma secondo. (13C00348) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 11295/12, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Giorgia Celletti, Roberto Nicodemi e dall'Associazione colleganza
forense, in persona del legale rappresentante pro tempore, assistiti
e difesi dall'avv. A. Galletti, con domicilio eletto presso il suo
studio in Roma, via Lucrezio Caro 63;
Contro l'Amministrazione della giustizia, in persona del ministro
pro tempore, assistito e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria per legge;
Per l'annullamento quanto al ricorso principale:
del provvedimento 19 ottobre 2012, prot. 31590, del
presidente della Corte di appello di Roma recante l'interpello
distrettuale, finalizzato alla ridistribuzione del personale perdente
posto in servizio, e alla copertura delle vacanze nel distretto, in
funzione della riorganizzazione degli uffici giudiziari di cui alla
l. 14 settembre 2011, n. 148;
del decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155, recante
nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del
pubblico ministero a norma dell'art. 1, co 2, della legge delega 14
settembre 2011, n. 148;
nonchè di tutti gli atti antecedenti, conseguenti ed
esecutivi rispetto a quelli esplicitamente impugnati, ivi incluse, le
note di diramazione e comunicazione delle Corti di appello e delle
Procure interessate; nonchè, quanto ai motivi aggiunti,
dei decreti 29 marzo 2013, del presidente del Tribunale di
Roma con i quali, tanto in materia civile che penale, sono state
emanate disposizioni, relative alla soppressione della Sezione
distaccata di Ostia del Tribunale di Roma, con efficacia già dai
mesi di aprile ovvero di maggio 2013.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto Patto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
della giustizia;
Vista l'ordinanza cautelare 9 maggio 2013, n. 1847;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 il
cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1.1. L'articolo unico della l. 14 settembre 2011, n. 148,
stabilisce, al I comma, che il d.l. 13 agosto 2011, n. 138, recante
ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo, è convertito in legge, con le modificazioni riportate in
allegato.
1.2. Il II comma, poi, delega il Governo ad adottare, entro
dodici mesi, «uno o più decreti legislativi per riorganizzare la
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di
realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza»,
nell'osservanza dei principi e criteri direttivi di seguito elencati;
tra questi, la riduzione degli uffici giudiziari di primo grado, la
ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari,
anche requirenti e, per quanto d'immediato interesse in questa causa,
la soppressione ovvero la riduzione, «delle sezioni distaccate di
tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi».
1.3. La delega è stata attuata, per quanto d'interesse, con il
d.lgs. 7 settembre 2012, n. 155, che all'art. 1 sopprime «i tribunali
ordinari, le sezioni distaccate e le procure della Repubblica di cui
alla tabella A allegata al presente decreto» - e, tra queste, la
sezione distaccata di Ostia del Tribunale ordinario di Roma - con
efficacia decorsi dodici mesi dall'entrata in vigore del decreto,
avvenuta il 13 settembre 2012.
1.4. Da quest'ultima data sono effettivamente iniziati gli
interventi necessari per dare attuazione alla disposizione nel
termine stabilito: tra questi, il provvedimento 19 ottobre 2012, n.
31590, del presidente della Corte d'appello di Roma, avente ad
oggetto l'interpello distrettuale, finalizzato alla ridistribuzione
del personale perdente posto in servizio ed alla copertura delle
vacanze nel distretto.
2.1. Tale atto è stato impugnato con ricorso innanzi a questo
T.A.R., notificato a partire dal 20 dicembre 2012 da Giorgia Celletti
e Roberto Nicodemi, avvocati che gravitano prevalentemente sulla sede
distaccata di Ostia, nonchè da una struttura corporativa,
l'Associazione colleganza forense: è stata anche proposta un'istanza
cautelare, peraltro poi rinunciata, presumibilmente per la mancanza
di attualità del danno.
2.2.1. Il pregiudizio è però divenuto certamente attuale con i
due decreti datati 29 marzo 2013 del presidente del Tribunale
ordinario di Roma, con i quali è stata avviata, e in parte
realizzata, la soppressione della sede staccata di Ostia.
2.2.2. Con riferimento al settore civile, il relativo decreto
stabilisce che:
a partire dal 1° maggio 2013 tutte le cause (civili
ordinarie, esecuzioni mobiliari ed immobiliari, ricorsi per decreto
ingiuntivo, procedimenti speciali di sfratto, procedure per
accertamento tecnico preventivo, procedimenti speciali vari), fino ad
allora rientranti nella competenza territoriale del Tribunale di
Ostia, sarebbero state iscritte nei registri della sede centrale del
tribunale e assegnate ai relativi magistrati;
tutti i procedimenti di esecuzione mobiliare ed immobiliare,
pendenti alla data del 1° maggio 2013 ed iscritti nei registri della
sezione distaccata, sarebbero stati presi in carico dalla cancelleria
delle esecuzioni di Roma;
dalla data del 1° maggio 2013 gli ufficiali giudiziari
operanti sul territorio della sezione distaccata avrebbero depositato
gli atti di competenza presso la cancelleria della esecuzioni in
Roma;
i soli procedimenti di volontaria giurisdizione e di
competenza del giudice tutelare rientrante nella competenza
territoriale della sezione distaccata avrebbero continuato ad essere
trattati costì fino al 13 settembre.
2.2.3. Per quanto invece riguarda il settore penale è stato
disposto, tra l'altro, che dal 1° aprile 2013:
i procedimenti già pendenti (con dibattimento ancora non
dichiarato aperto o comunque in assenza di attività istruttoria)
dinanzi alla Sezione distaccata sarebbero stati distribuiti tra i
magistrati della sede centrale di Roma;
le convalide degli arresti ed i successivi riti direttissimi
si sarebbero svolti esclusivamente presso la sede centrale di Roma.
2.3.1. I nuovi provvedimenti sono stati impugnati con ricorso per
motivi aggiunti, e ne è stata richiesta la sospensione cautelare,
che il Collegio ha concesso con l'ordinanza cautelare 9 maggio 2013,
n. 1847.
2.3.2. Dopo aver affermato che i nuovi atti, per i loro effetti
potenzialmente irretrattabili, e per l'aggravio che determinano per
l'attività professionale svolta dai ricorrenti, sono produttivi di
danno grave ed irreparabile, l'ordinanza, quanto al fumus bonis iuris
rappresenta che la disposizione di delega, di cui al ripetuto
articolo unico della l. 148/11, è di dubbia costituzionalità.
2.3.2. Così, di seguito, il provvedimento cautelare preannuncia
che, con separata ordinanza, il Collegio avrebbe sollevato la
relativa questione innanzi alla Corte costituzionale: da ciò la
decisione di sospendere i decreti presidenziali del 29 marzo, sino
all'esito del giudizio incidentale di costituzionalità proposto,
riservando al seguito gli ulteriori provvedimenti cautelari e di
merito.
3.1.1. Il presente provvedimento è, per l'appunto, l'ordinanza
di rimessione preannunciata.
3.1.2. Per vero, appare poco meno che superfluo giustificare la
rilevanza della questione: è evidente, infatti, come i provvedimenti
gravati, e, con essi, l'intero progetto di riorganizzazione degli
uffici giudiziari, poggiano sulla delega contenuta nell'articolo
unico, II comma, della l. 148/11.
3.1.3. Un'ampia giustificazione (sia pure nel rispetto del dovere
di sinteticità per i provvedimenti giurisdizionali) richiede,
invece, la valutazione di non manifesta infondatezza operata, quale
desunta dai motivi di ricorso che in più punti, e sotto più
aspetti, censurano appunto d'incostituzionalità la ripetuta
disposizione.
3.2.1. Ebbene, è convinzione del Collegio che l'art. 1, II
comma, della l. 148/11, violi, anzitutto, la disciplina
costituzionale per la formazione e l'approvazione delle leggi
ordinarie, e, segnatamente, la riserva di procedura ordinaria per la
delegazione legislativa (art. 72 Cost.).
3.2.2. Inoltre, la disposizione contrasta con le norme della
Carta fondamentale che disciplinano gli atti aventi forza di legge,
provvisoriamente adottati dal Governo, e la relativa legge di
conversione (art. 77 Cost.), secondo l'interpretazione che ne è
stata data dalla Corte costituzionale, principalmente attraverso le
sue sentenze 23 maggio 2007, n. 171, e 16 febbraio 2012, n. 22: sì
che se ne può icasticamente parlare come di una «norma intrusa».
3.3.1. Invero, con la sentenza 171/07 - confermata, negli stessi
termini, dalla pronuncia 16 aprile 2008, n. 128 - la Corte ha
anzitutto stabilito di poter verificare, nel corso del giudizio di
costituzionalità, incidentale o principale, se le disposizioni
contenute in un decreto legge, posseggano i requisiti della
straordinaria necessità e urgenza, ed eventualmente annullarle, se
lo scrutinio avesse esito sfavorevole, e ciò anche se il decreto
legge, il quale reca tali disposizioni, sia stato convertito.
3.3.2. In questo caso, il difetto dei presupposti per il primo,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge, che
pertanto non ha efficacia sanante, poichè ciò equivarrebbe ad
attribuire al legislatore ordinario il potere, in concreto, di
alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e
del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie.
3.4.1. La sentenza 22/12 ha invece delimitato i possibili
contenuti delle leggi di conversione, dichiarando incostituzionali
alcune previsioni, introdotte nel testo del decreto legge nel corso
del relativo iter parlamentare.
Nel caso, si trattava di disposizioni, le quali stabilivano una
disciplina di contenuto generale e ordinamentale, del tutto slegata
da contingenze particolari, e, dunque, tanto estranea alla materia
disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui era
inserita, quanto priva del requisito della straordinarietà
necessità e d'urgenza di provvedere: tale, insomma, che se contenuta
originariamente nel testo del decreto, avrebbe dovuto essere
dichiarata incostituzionale, secondo le decisioni della Corte qui
appena ricordate.
3.4.2. Proprio tali decisioni, secondo la sentenza 22/12,
collegano il riconoscimento dei presupposti di straordinaria
necessità ed urgenza, di cui all'art. 77, II comma, Cost., ad
un'intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o
dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto dì vista
funzionale e finalistico.
L'urgente necessità può riguardare più disposizioni,
accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate,
ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente
eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati
all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare.
3.4.3. Così, l'inserimento di norme, eterogenee all'oggetto o
alla finalità del decreto, spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione d'urgenza, fatta dal Governo, ed il provvedimento emesso:
il presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza
«inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno».
3.4.4. Ora, e questo è il profilo d'immediata rilevanza in
causa, secondo la stessa sentenza 22/12 la necessaria omogeneità del
decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione
all'apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal
Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza,
deve essere osservata dalla legge di conversione.
Gli emendamenti, estranei all'oggetto e alle finalità del testo
originario, non sono dunque consentiti dall'art. 77, II comma, Cost.,
il quale istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra
decreto-legge e legge di conversione, «caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
3.5.1. Anzitutto, invero, il disegno di legge per la conversione
del decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo,
che, ex art. 77, II comma, Cost. deve presentarlo alle Camere il
giorno stesso dell'emanazione dell'atto normativo urgente, e queste,
anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro
cinque giorni.
Inoltre, in coerenza con la necessaria accelerazione del
procedimento, imposta dalla Costituzione, i regolamenti delle Camere
prevedono norme specifiche, mirate a consentire la conversione in
legge entro il termine costituzionale di sessanta giorni.
3.5.2. Il Parlamento, prosegue la decisione, è chiamato a
convertire in legge, o meno, un atto, unitariamente considerata,
contenente disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura
stessa delle fattispecie regolate, o per la finalità che si intende
perseguire, e l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione.
Se tale legame viene interrotto, si realizza la violazione
dell'art. 77, II comma, Cost., a causa dell'uso improprio, da parte
del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire o
meno in legge il decreto che le viene sottoposto.
4.1. Orbene, questo Collegio ritiene che due siano gli elementi
essenziali, che si possono trarre dal precedente compendio, e che,
integrati dalle considerazioni che seguiranno, conducono a ritenere
incostituzionale la disposizione in esame.
4.2.1. Anzitutto, le norme della Costituzione che disciplinano,
agli artt. 70 segg., la formazione delle leggi e degli atti aventi
analoga forza primaria, considerano il decreto-legge e la successiva
legge di conversione come due fasi di un procedimento unitario per la
formazione degli atti aventi forza e valore di legge.
Si tratta, per vero, di un procedimento eccezionale perchè
derogatorio, rispetto alla regola fondamentale e prevalente, la quale
assegna la funzione legislativa alle Camere, che in concreto la
esercitano secondo le proprie norme interne, e, comunque, nel
rispetto delle previsioni contenute dall'art. 72 Cost.: tra queste -
e se vedrà meglio la rilevanza più oltre - quella per cui la
procedura normale di esame e di approvazione diretta, da parte delle
Camere, è sempre adottata, tra gli altri, per i disegni di legge in
materia di delegazione legislativa.
4.2.2. Così, la legge di conversione, nel modificare le
previsioni del decreto legge, per osservare tanto l'art. 72, quanto
l'art. 77 della Costituzione, non potrà comunque introdurre
disposizioni estranee alla materia disciplinata dal decreto-legge,
ovvero prive del requisito della straordinaria necessità ed urgenza
di provvedere, ma dovrà invece operare nel rispetto di questo
duplice limite.
4.3. Un limite, occorre aggiungere, che sarebbe invece facilmente
eludibile se il vincolo - e il conseguente controllo di
costituzionalità - si riferisse solo alle norme che non fossero del
tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza.
Invero, a parte l'incertezza del criterio, si giungerebbe così
al paradosso che la norma aggiunta totalmente eterogenea - cioè
quella che massimamente si pone in contrasto con il contenuto
prescritto per gli atti normativi, appartenenti al procedimento di
decretazione d'urgenza, quale stabilito dalla relativa disciplina
costituzionale - sfuggirebbe alle regole poste dalla Costituzione, e,
così, anche a quelle che disciplinano la formazione delle leggi
ordinarie, cui la legge di conversione fa eccezione, anche secondo i
regolamenti parlamentari, i quali (art. 96-bis regolamento della
Camera, art. 78 regolamento del Senato) ne disciplinano autonomamente
le procedure per l'approvazione, privilegiando la celerità, per le
ragioni già illustrate.
5.1.1. Orbene, la disposizione di cui alla l. 148/11 qui in
esame, è eterogenea rispetto al contenuto del decreto-legge 138/11,
sia nel testo originario, sia in quello modificato dalla legge di
conversione, e ciò è confermato nel fatto che lo stesso art. 2, II
comma, nel delegare il Governo, fa espressamente riferimento al
"perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111": e, dunque, ad un atto normativo affatto diverso
che, peraltro, contiene norme di massima, riguardanti "Fabbisogni
standard, spending review e superamento della spesa storica delle
Amministrazioni dello Stato", senza nessun riferimento
all'organizzazione della giustizia.
5.1.2. Si può così costatare una prima violazione dell'art. 77
Cost., secondo l'interpretazione fissata dalla sentenza 22/12 della
Corte costituzionale: la norma in questione è, per l'appunto, una
disposizione estranea al contenuto del decreto-legge, oggetto di
conversione.
5.2.1. Per altro verso, poi, appare evidente come una delega
legislativa difetti intrinsecamente dei presupposti di cui all'art.
77, II comma, Cost..
5.2.2. Invero, i casi di straordinaria necessità e di urgenza,
per essere tali, sono quelli che impongono una disciplina
immediatamente e direttamente operante su avvenimenti concreti e
determinati, che la vigente legislazione non è in grado di
affrontare, e che l'iter legislativo ordinario non può risolvere
tempestivamente.
5.2.3. Al contrario, una legge di delega, per tale, non
fronteggia direttamente alcuna situazione, ma avvia un procedimento
di formazione normativa, di durata prestabilita, solitamente non
particolarmente breve - un anno, nel caso in esame - destinato a
sfociare in una disciplina di carattere generale, all'esito di
un'articolata e ponderata valutazione degli interessi rilevanti nel
settore interessato: disciplina che, comunque, potrebbe anche non
intervenire, chè notoriamente non poche sono le deleghe legislative
scadute, senza che i relativi decreti delegati siano stati emanati.
5.2.4. Non è dunque revocabile in dubbio che la legge di delega
costituisce una fonte normativa del tutto inconciliabile con la
decretazione d'urgenza, e la relativa disciplina di conversione: e da
ciò un secondo profilo di contrasto tra la disposizione in esame e
l'art. 77, II comma, Cost.
6.1.1. Per altro verso, poi, si è già rammentato come l'art.
72, u.c. Cost., imponga la procedura normale di esame e di
approvazione diretta per i disegni di legge in materia di delegazione
legislativa.
6.1.2. Ora, come si è visto, la legge di conversione segue,
tanto secondo la disciplina dell'art. 77 Cost., quanto secondo i
regolamenti parlamentari, un iter diverso da quello normale, e ciò
è avvenuto, naturalmente, anche per l'art. 1, II comma, della l.
148/11, tanto più che la delega al Governo è stata introdotta con
un emendamento, presentato dallo stesso Governo per la prima volta in
aula, sostitutivo dell'articolo unico del disegno di legge, e sul
quale è stata posta la questione di fiducia (cfr. per il Senato il
resoconto stenografico della seduta 7 settembre 2011, n. 600; e, per
la Camera, quello della seduta di martedì 13 settembre 2011, n.
517).
6.1.3. Una procedura, questa, consentita soltanto per la legge di
conversione, ma che ha condotto alla promulgazione di una legge di
delega, esaminata e approvata in forma diversa da quella normale,
così violando il ripetuto disposto dell'art. 72, u.c., Cost..
6.2. Tale conclusione, peraltro, non viene certamente meno, solo
perchè la disposizione di delega è formalmente contenuta in un
comma distinto da quello che dispone la conversione.
Un mero accorgimento grafico non basta evidentemente a eludere le
norme della Costituzione e la giurisprudenza della Corte prima
richiamata: unica, invero, è la fonte della delega e della
conversione, sicchè a questa ed a quella dovranno applicarsi le
stesse regole, ed accertarsi la conseguente violazione degli artt. 72
e 77 Cost..
7. In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non
manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, II comma, della
l. 148/11, per contrasto con gli artt. 72, IV comma, e 77, II comma,
della Costituzione.
8. Restano riservati all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità i provvedimenti definitivi sulla fase cautelare del
giudizio principale, compresi quelli sulle spese.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, II comma, della l. 14
settembre 2011, n. 148, secondo quanto esposto in motivazione, per
contrasto con gli articoli 72, II comma e 77, II comma, della
Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa e
al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al
presidente del Senato della Repubblica e al presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio addì 8 maggio
2013.

Il Presidente: Piscitello


L'Estensore: Gabbricci