1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 8-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 giugno 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 giugno 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Utilizzo dei Fondi Strutturali e di Investimento europei (SIE) - Interventi finanziari per contrastare l'aggravarsi delle difficolta' finanziarie del sistema delle microimprese, piccole e medie imprese abruzzesi. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Promozione e sostegno delle iniziative "Compra abruzzese" finalizzate a incentivare l'offerta e l'acquisto di prodotti del territorio regionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Disposizioni per gli enti locali - Previsto acquisto di beni e servizi informatici - Copertura finanziaria con una quota delle risorse proveniente dalla rimodulazione del Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) 2014-2020. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Disposizioni per gli enti locali - Istituzione di un fondo di solidarieta' per contribuire alle maggiori spese sostenute dagli stessi per l'acquisto di beni e servizi e per lo straordinario del personale dipendente - Individuazione della risorse necessarie alla copertura del fondo mediante eventuali economie di bilancio o attraverso la riprogrammazione dei fondi. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Disposizioni per gli enti locali - Trasferimento ai Comuni delle risorse finalizzate a mantenere e attivare le prestazioni di primaria necessita' nei confronti dei cittadini piu' fragili. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Disposizioni varie - Riconoscimento alle aziende, di cui all'art. 1, lettera g), del d.P.C.m. 22 marzo 2020, di un incentivo economico a parziale ristoro dei costi fissi e imprescindibili sostenuti per mantenere in funzione impianti a ciclo continuo. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Istituzione di fondi rotativi considerati trasferimenti definitivi a fondo perduto per cancellazione di crediti e contabilizzati tra i trasferimenti in conto capitale a favore degli Enti beneficiari. Usi civici - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni urgenti in materia di agricoltura e zootecnica - Modifiche alla legge regionale n. 25 del 1988 - Introduzione di criteri per l'assegnazione dell'uso civico di pascolo prioritariamente ai cittadini del Comune o della frazione. - Legge della Regione Abruzzo 6 aprile 2020, n. 9 (Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), artt. 2, comma 3, lettera b), e comma 7; 3, commi 2, 3 e 4; 5, comma 11; e 9, comma 6 e comma 1 c, lettere a), b), c) e d) [recte: comma 1, lettera c), nella parte in cui inserisce il comma 3-bis, lettere a), b), c) e d), all'art. 16 della legge regionale 3 marzo 1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle terre civiche - Esercizio delle funzioni amministrative)]. (20C00150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 8-7-2020)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege, dall'Avvocatura generale
dello Stato, (C.F. 80224030587, per il ricevimento degli atti fax
06-96514000 e pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 - domicilia - contro;
Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, dott.
Marco Marsilio, con sede in L'Aquila - via Leonardo da Vinci n. 6 -
cap 67100;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 9/2020 (pubblicata nel B.U.R. n. 44 del 7 aprile 2020)
recante «Misure straordinarie ed urgenti per l'economia e
l'occupazione connesse all'emergenza epidemiologica da COVID 19»,
articoli 2, comma 3 lettera b) e comma 7, 3, commi 2, 3 e 4, 5, comma
11, 9, commi 6 e le lettera a), b), c) e d).
La Regione Abruzzo con la legge epigrafata, relativamente alle
norme testè citate ha ecceduto dalla propria competenza, come si
intende dimostrare con la illustrazione dei seguenti

Motivi

1. Articoli 2, comma 3, lettera b) e comma 7, 3, commi 2, 3 e 4,
5, comma 11, 9, comma 6.
Le norme epigrafate risultano in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione non indicando l'occorrente copertura
finanziaria.
Invero, l'art. 2, comma 3, lettera b) non indica la copertura
finanziaria delle disposizioni previste su strumenti di intervento
finanziario per microimprese, piccole e medie imprese abruzzesi, in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 2, comma 7 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste su iniziative «Compra abruzzese» in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 2, non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su acquisto di beni e servizi informatici,
in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 3 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su fondo di solidarietà per contribuire
alle maggiori spese sostenute per l'acquisto di beni e servizi e per
lo straordinario del personale dipendente, in contrasto con l'art.
81, terzo comma, Costituzione.
L'art. 3, comma 4 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su prestazioni di primaria necessità nei
confronti dei cittadini più fragili, in contrasto con l'art. 81,
terzo comma, Costituzione.
L'art. 5, comma 11 non indica la copertura finanziaria delle
disposizioni ivi previste, su incentivo economico a parziale ristoro
dei costi fissi e imprescindibili sostenuti al fine di mantenere in
funzione impianti a ciclo continuo, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Costituzione.
L'art. 9, comma 6: la norma prevede che i fondi di rotazione
istituiti ai sensi delle leggi regionali n. 17 e n. 29 del 2018 siano
considerati trasferimenti definitivi a fondo perduto a favore degli
enti beneficiari. La norma, tuttavia, non indica la copertura dei
nuovi oneri da essa derivanti, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Costituzione.
Orbene, è di solare evidenza che ogni legge che importi nuovi o
maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
In particolare, con specifico riferimento all'art. 3, comma 3, la
legge regionale non quantifica gli oneri necessari, parla di
eventuali economie e genericamente di fondi da riprogrammare senza
specificare se si tratti di fondi inscritti sul bilancio regionale,
oppure di FSC, con ciò rendendo impossibile la verifica della
capienza di fondi disponibili ossia non coperti da precedenti impegni
assunti. La copertura, per non andare in contrasto con l'art. 81,
deve essere presente al momento dell'entrata in vigore della legge e
non futura e incerta.
Inoltre, con riferimento all'art. 5, comma 11, non viene fornita
una quantificazione degli oneri e la copertura è indicata a valere
sull'art. 2, comma 1, lettera e), il quale indica una generica
riprogrammazione di fondi statali non vincolati (o finalizzati) ad
attività compatibili con le finalità della legge.
Pertanto, anche in questo caso, la copertura finanziaria delle
spese deve essere certa ed attuale. Al riguardo, si rappresenta, a
margine, che qualora la regione intendesse avvalersi della facoltà
di riprogrammare le risorse statali del Fondo per lo sviluppo e la
coesione (FSC) per il contrasto all'emergenza Covid prevista
dall'art. 241 del decreto-legge n. 34/2020, comunque non richiamato
dalla regione medesima, si rappresenta che le riprogrammazioni
previste da tale disposizione in relazione all'emergenza COVID devono
essere oggetto di approvazione da parte della Cabina di regia.
In altri termini, l'incentivo previsto non è in alcun modo
quantificato se non con un mero rinvio per la copertura all'art. 2,
comma 1, lettera e). Tale disposizione fa un generico riferimento
alla riprogrammazione dei fondi statali non vincolati o finalizzati
ad attività compatibili con le finalità di cui alla legge stessa
per i quali non siano stati assunti impegni giuridicamente
vincolanti, senza precisare quali siano questi fondi e quindi
rendendone impossibile la riprogrammazione e conseguentemente la
determinazione dell'effettiva capienza dei fondi stessi. La
disposizione inoltre è suscettibile di ingenerare aspettative per le
aziende destinatarie del ristoro e di generare contenziosi. Anche qui
prima di prevedere un beneficio occorre individuare con certezza le
risorse con cui fare fronte.
2. Art. 9, comma 1 c, lettere a), b), c) e d).
L'art. 9, comma 1 c, lettere a) b) c) d) introduce condizioni
limitative che, oltre a non avere alcuna attinenza con le misure
straordinarie ed urgenti per l'economia e l'occupazione connesse
all'emergenza epidemiologica e con la natura transitoria della legge,
in qualche modo pregiudicano i diritti dei cittadini operando di
fatto una modifica con conseguenze durature sulla previgente
normativa.
Invero la norma, che, come detto, pone in essere una limitazione
evidente di natura non transitoria bensì permanente, prevede che i
comuni e gli enti gestori delle terre civiche ad utilizzazione
pascoliva di cui all'art. 15 adottino i seguenti criteri per
l'assegnazione dell'uso civico di pascolo: le terre civiche sono
conferite ...prioritariamente ai soggetti di cui all'art. 26 della
legge n. 1766/1927 iscritti nel registro della popolazione residente
da almeno dieci anni che abbiano un'azienda zootecnica, ricoveri per
stabulazione invernali e codice di stalla riferito allo stesso
territorio comunale o ai comuni limitrofi; nel caso in cui l'azienda
assuma la forma giuridica di società di persone o società di
capitali, il possesso dei requisiti di cui alla lettera a) deve
verificarsi in capo alla totalità dei soci nel caso di società di
persone e almeno due terzi delle quote societarie nel caso di
società di capitali. Il codice aziendale di stalla deve essere
unico, attribuito alla forma giuridica conferitaria e ricomprendere
l'intera consistenza zootecnica; d) una volta soddisfatta la domanda
di concessione di cui alla lettera a), in caso di eccedenza
l'assegnazione è concessa ai residenti dei comuni limitrofi e poi
delle province limitrofe e, infine, ai residenti della regione.
Quanto ai dedotti profili di incostituzionalità,
nell'evidenziare che la materia dei «domini collettivi» ha una
molteplice dimensione, a un tempo personalista, pluralista, comune,
solidarista, collettiva, civica, cooperativa, territoriale,
frazionale, sussidiaria, storica, giuridica, politica, sociale,
comparata, urbanistica, turistica, forestale, archeologica,
etnologica, antropologica, culturale (e via dicendo) si rappresenta
che la disposizione in argomento configura:
una distorsione dell'istituto così come disciplinato dalla
legge n. 168 del 2017, il cui art. 1 riconosce i domini collettivi,
comunque denominati, come ordinamento giuridico primario delle
comunità originarie in attuazione dell' art. 2 della Costituzione;
una conseguente potenziale violazione della norma
costituzionale da ultimo citata.
La legge statale del 2017, il cui contenuto dispositivo si
riporta per comodità, riconosce ai domini collettivi la capacità di
autonormazione, sia per l'amministrazione oggettiva e soggettiva, sia
per l'amministrazione vincolata e discrezionale, nonchè la capacità
di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale che fa
capo alla base territoriale della proprietà collettiva, considerato
come comproprietà intergenerazionale; inoltre, nel successivo art.
2, commi 2 e 3 si legge che «... la Repubblica riconosce e tutela i
diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo
godimento preesistenti allo Stato italiano. Le comunioni familiari
vigenti nei territori montani continuano a godere e ad amministrare
loro beni in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini,
riconosciuti dal diritto anteriore. 3. Il diritto sulle terre di
collettivo godimento si caratterizza quando si verificano le seguenti
situazioni: a) avere normalmente, e non eccezionalmente, ad oggetto
utilità del fondo consistenti in uno sfruttamento di esso; b) essere
riservato ai componenti della comunità, salvo diversa decisione
dell'ente collettivo».
Segnatamente, dunque, la violazione eccepita si concretizza nella
circostanza che la norma regionale, così come enucleata, non tiene
conto del fatto che gli usi civici e le proprietà collettive sono
espressione di diritti fondamentali, o meglio sono diritti storici
riconosciuti, di cui, complessivamente, la persona gode sia come
singolo sia nelle formazioni sociali «ove si svolge la sua
personalita'» ex art. 2, Costituzione nella dimensione pluralista
così come storicamente determinatasi.
Inoltre, si ravvisano ulteriori profili di incostituzionalità
con riferimento agli articoli 3 e 117, comma 1, lettera I) della
Costituzione in quanto la legge regionale introduce delle condizioni
limitanti del diritto all'uso civico da parte degli utenti non
previste dalla normativa statale ed assegna un regime preferenziale
ad alcune categorie rispetto ad altre.
Al riguardo, non si può fare a meno di rammentare che, già
prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il regime
civilistico dei beni civici non è mai passato nella sfera di
competenza delle regioni, in quanto la materia «Agricoltura e
foreste» di cui al citato art. 117 della Costituzione, che
giustificava il trasferimento delle funzioni alle regioni e
l'inserimento degli usi civici nei relativi statuti, mai avrebbe
potuto ricomprendere la disciplina della titolarità e dell'esercizio
dei diritti dominicali sulle terre civiche.
Per quanto detto, ogni civis, in quanto appartenente ad una
determinata collettività, è legittimato ed ha il diritto di poter
godere dei suddetti diritti. Vieppiù, la disposizione regionale, con
specifico riferimento alla lettera c) del punto c del comma 1
dell'art. 9, ove si legge che «per i soggetti di cui alla lettera a)
può essere assicurata, compatibilmente con le disponibilità di ogni
singolo comune, una concessione annuale fino ad un ettaro di terre
civiche ad utilizzazione pascoliva per ogni 0,1 UBA immessa al
pascolo; in canone annuale per il diritto di uso civico di pascolo
non può superare quaranta euro per UBA» presenta ulteriori elementi
di criticità in quanto, da una parte, genera una concorrenza sleale
nei confronti degli altri allevatori che non beneficiando dell'uso
civico pagano per il foraggio cifre ben più elevate e, dall'altra,
tradisce la ratio dell'uso civico, rappresentata dall'esigenza di
procurare il foraggio per soddisfare il fabbisogno familiare
dell'allevatore, introducendo una forma più estesa che comprende il
c.d. «uso civico economico».
Ciò si traduce in una violazione delle norme di cui agli
articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
relative alla parità di concorrenza tra gli operatori economici
(corrispondenti agli articoli 81-89 nella versione previgente del
Trattato, che riguardano le normative nazionali in materia di
attività d'impresa).
Altresì, va sottolineato che con l'art. 9, comma 1, lettera c):
poichè si tratta usi civici connotati da una valenza economica in
quanto il titolare dell'uso civico del pascolo nel contesto attuale
è un imprenditore agricolo, la circostanza di accordare un beneficio
economico, quale previsto dal citato comma art. 9, comma 1, lett. c),
ad un soggetto residente di una concessione annuale con canone
calmierato può alterare il corretto assetto concorrenziale tra
imprenditori residenti nel territorio comunale rispetto a quelli dei
territori confinanti. Da qui la lesione dei principi di cui agli
articoli 101 e 102 del Trattato dell'Unione europea, con conseguente
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, nonchè
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che
riserva allo Stato la materia della tutela della concorrenza.

P.Q.M.

Si conclude perchè siano dichiarate costituzionalmente
illegittime le norme testè censurate della Regione Abruzzo.
Si produce l'attestazione del deliberato consiliare del 5 giugno
2020.
Roma, 6 giugno 2020

Il Vice avvocato generale dello Stato: Figliolia