1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 aprile 1992
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 aprile 1992 (della regione Lombardia) Trasporto - Interventi nel settore dei sistemi di trasporto rapido di massa - Benefici, a carico dello Stato, a favore delle citta' metropolitane e di altri comuni, consistenti nel finanziamento di piani di intervento ai fini dello sviluppo del trasporto pubblico nelle aree urbane e per favorire l'installazione di sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede propria (metropolitane e metropolitane "leggere") e di tranvie veloci - Individuazione delle citta' metropolitane e dei comuni che possano avvalersi dei benefici mediante atto del Ministro per i problemi delle aree urbane di concerto con il Ministro dei trasporti, su proposta delle regioni interessate - Asserita indebita invazione della sfera di competenza regionale in materia di linee tranviarie, metropolitane, filoviarie, funicolari e ferroviarie di ogni tipo. (Legge 26 febbraio 1992, n. 211, artt. 1, 4, 5, 7, 9 e 10). (Cost., artt. 117, 118, 119 e 128). (092C0466) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 20493 del 1 aprile 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto,
speciale a rogito dott. Pierluigi Mott contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 1, 4, 5, 7, 9 e 10 della
legge 26 febbraio 1992, n. 211, recante "Interventi nel settore dei
sistemi di trasporto rapido di massa", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 55 del 6 marzo 1992.
La legge n. 211/1992 prevede dei benefici a carico dello Stato a
favore delle città metropolitane e di altri comuni, consistenti nel
finanziamento di piani di intervento "ai fini dello sviluppo del
trasporto pubblico nelle aree urbane e per favorire l'installazione
di sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede
propria e di tramvie veloci" (art. 1, primo comma), cioè per
costruzione di metropolitane, metropolitane "leggere", tramvie veloci
e altri sistemi analoghi di trasporto.
La materia cui la legge attiene - il trasporto pubblico nelle aree
urbane o in generale il trasporto pubblico locale - rientra a pieno
titolo e interamente nell'ambito delle competenze regionali.
Infatti, secondo l'art. 84 del d.P.R. n. 616/1977, i servizi
pubblici di trasporti esercitati con "linee tramviarie,
metropolitane, filoviarie, funicolari e ferroviarie di ogni tipo,
automobilistiche" rientrano nell'ambito delle funzioni ad esse
trasferite.
Ora la legge 26 febbraio 1992, n. 211, prevede e disciplina
interventi statali diretti, finanziari e amministrativi, nel settore
dei "sistemi di trasporto rapido di massa", che vengono ad invadere
le attribuzioni regionali.
In particolare, l'art. 1 dispone che possono avvalersi dei
benefici previsti dalla legge le città metropolitane e i comuni
"individuati, su proposta delle regioni interessate, dal Ministro per
i problemi delle aree urbane, di concerto con il Ministro dei
trasporti, sulla base delle indicazioni del piano generale dei
trasporti e, ove esistenti ed aggiornati, dei piani regionali dei
trasporti". Già qui è palese lo "scavalcamento" delle attribuzioni
regionali, attraverso la competenza decisoria rimessa ai Ministri,
riservandosi alla regione un mero compito di proposta.
Lo stesso riferimento al piano generale dei trasporti appare
improprio, dato che questo ha solo lo scopo di "assicurare un
indirizzo unitario alla politica dei trasporti" e di coordinare ed
armonizzare l'esercizio delle competenze e l'attuazione degli
interventi amministrativi dello Stato, delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano (art. 1 della legge 15 giugno 1984,
n. 245); mentre il riferimento ai piani regionali dei trasporti solo
se "esistenti ed aggiornati" fa pensare ad una possibilità di
superamento del contenuto di tali piani col pretesto di un loro
mancato "aggiornamento", che oltretutto non è chiaro in base a quali
criteri e parametri sia ritenuto necessario.
Ma l'art. 1 della legge impugnata va anche oltre. Il secondo comma
prevede che "qualora le regioni non formulino le proposte di cui al
primo comma entro centoventi giorni" dalla data di entrata in vigore
della stessa legge "i comuni 'beneficiarì possono essere individuati
dal Ministro per i problemi delle aree urbane, di concerto con il
Ministro dei trasporti, sentita la conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano".
Ora, poichè le proposte di individuazione in questione attengono
a scelte discrezionali di localizzazione di opere e di allocazione di
risorse, la loro mancata formulazione non equivale affatto ad una
inerzia nell'attuazione di un obbligo: può semplicemente essere il
frutto consapevole di una valutazione negativa della regione circa la
sussistenza delle condizioni che rendono opportuni gli interventi e
dunque il loro finanziamento.
Pertanto è in radice escluso che siffatto adempimento possa
essere oggetto di poteri sostitutivi degli organi statali.
In ogni caso tali interventi sostitutivi si svolgerebbero senza
nessun raccordo procedimentale con la regione interessata (mentre il
parere della conferenza non adempie ad alcuna utile funzione,
trattandosi di localizzazione di opere riguardanti singoli territori
regionali), e quindi sono in contrasto con il principio di leale
cooperazione.
L'art. 3 della legge prevede che gli enti locali interessati
(città metropolitane e comuni individuati), predispongano i piani di
intervento e definiscano, ove necessario, accordi di programma con le
amministrazioni ed i soggetti interessati, ai sensi dell'art. 27
della legge n. 142/1990.
L'art. 4 stabilisce a sua volta che "in carenza di tempestive
iniziative dei soggetti competenti di cui all'art. 3, il Ministro per
i problemi delle aree urbane esercita il potere di iniziativa di cui
all'art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142, per promuovere la
definizione di interventi, anche ricadenti nell'ambito di programmi
già in corso di esecuzione, per la realizzazione, l'ammodernamento e
l'ampliamento di sistemi di trasporto rapido di massa a guida
vincolata in sede propria anche ad automazione integrale, ivi
compresi i connessi sistemi attrezzati di interscambio nonchè
l'acquisizione del relativo materiale rotabile, con esclusione delle
spese relative ad opere già realizzate".
La fattispecie prevista, francamente incredibile, è quella del
Ministro che si sostituisce agli enti interessati addirittura nel ..p
revedere il programma di intervento e la richiesta di finanziamento
statale, nonchè perfino nell'integrare programmi già in corso di
esecuzione|
Che cosa ci sia in ciò di vincolato, o di rispondente a interessi
unitari infrazionabili, tali da giustificare un intervento
sostitutivo dello Stato, davvero non è dato di vedere. In realtà si
vuole semplicemente, attraverso questa anomala ipotesi di potere
sostitutivo, trasferire sbrigativamente a livello statale la
definizione di iniziative e di procedimenti di esclusiva pertinenza
regionale e locale.
In ogni caso, il "potere di iniziativa" in ordine agli accordi di
programma, che dovrebbe essere esercitato dal Ministro, è in
contrasto con la Costituzione, nonchè con il pur richiamato art. 27
della legge n. 142/1990 (onde fra l'altro si prospetta la violazione
dell'art. 1, terzo comma, della stessa legge, ai cui sensi tale legge
non può essere derogata se non "mediante espressa modificazione
delle sue disposizioni", e conseguentemente la violazione dell'art.
128 della Costituzione). Infatti detto art. 27 riserva la competenza
a promuovere gli accordi di programma al presidente della regione, a
quello della provincia e al sindaco, "in relazione alla competenza
primaria o prevalente"; mentre gli organi statali sono del tutto
eslcusi, salvo l'ipotesi del settimo comma (non richiamato dall'art.
3, primo comma, della legge in oggetto), che attribuisce al
Presidente del Consiglio dei Ministri (e non ad un Ministro) la
competenza a promuovere i soli accordi di programma relativi a
interventi che comportino "il concorso di due o pi'u regioni
finitime".
A nessun titolo dunque può ammettersi l'intervento del Ministro
per le aree urbane, previsto dalla legge in esame.
Trattandosi, nel sistema della legge, di interventi sostitutivi in
presenza di una presunta inerzia di enti locali, la sostituzione,
casomai, avrebbe dovuto essere prevista in capo alla regione e non
già dello Stato.
L'intervento sostitutivo è poi configurato al di fuori di
qualsiasi raccordo procedimentale (diffida o altro) con la regione e
gli enti locali, e quindi in palese violazione del principio di leale
cooperazione.
L'art. 5 della legge prevede che i programmi di interventi e gli
accordi di programma siano trasmessi, previo parere di una
commissione di vigilanza costituita dai Ministri dei trasporti e
delle aree urbane, allo stesso Ministro per i problemi delle aree ur-
bane, il quale, di concerto col Ministro dei trasporti, li sottopone
al Cipe "per l'approvazione nonchè per l'individuazione delle
eventuali fonti di finanziamento a carico dello Stato e per la
determinazione delle quote delle disponibilità di cui all'art. 9 da
destinare annualmente ai singoli interventi" (primo comma).
Tale previsione di approvazione ad opera di organi statali dei
programmi di interventi e degli accordi di programma (che, ai sensi
dell'art. 27 della legge n. 142/1990, costituiscono strumenti di
coordinamento di competenze proprie delle diverse amministrazioni
stipulanti, sottratti come tali a qualsiasi approvazione da parte di
altri organi) comporta di per sè lesione delle attribuzioni
regionali, a prescindere dal successivo meccanismo di finanziamento a
carico dello Stato, della cui illegittimità si dirà più avanti.
Il secondo comma dell'art. 5 aggiunge poi un'altra previsione
lesiva dell'autonomia, là dove dispone che i soggetti interessati
trasmettano al Ministro dei trasporti addirittura "la progettazione
esecutiva, distinta per lotti funzionali, delle opere e degli
interventi ammessi a finanziamento ai sensi del primo comma", e ciò
"ai fini degli adempimenti approvativi di cui all'art. 2 della legge
29 dicembre 1969, n. 1042, e all'art. 3 del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
753".
Ora, l'art. 2 della legge n. 1042/1969 prevedeva bensì
l'approvazione da parte del Ministro dei trasporti dei progetti di
massima ed esecutivi di costruzione di ferrovie metropolitane, ma in
un contesto normativo - non a caso anteriore al trasferimento delle
funzioni alle regioni - nel quale questo tipo di interventi faceva
capo sia dal punto di vista amministrativo che dal punto di vista
finanziario allo Stato.
Rinverdire oggi, dopo l'avvenuta regionalizzazione piena della
materia, dopo che, fra l'altro, sono state specificamente trasferite
alle regioni fin dal 1972 le funzioni concernenti "l'approvazione dei
programmi e dei progetti di massima ed esecutivi delle metropolitane"
(art. 3, lett. b) del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5): rinverdire,
dicevamo, la già soppressa approvazione ministeriale dei progetti di
ferrovie metropolitane, di cui all'art. 2 della legge n. 1042 del
1969, significa violare clamorosamente le attribuzioni della regione.
Del tutto improprio è poi il riferimento all'art. 3 del d.P.R. 11
luglio 1980, n. 753, che contiene "nuove norme in materia di polizia,
sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri
servizi di trasporto".
Detto art. 3, infatti, si limita a prevedere che l'esecuzione
delle opere per la realizzazione di una ferrovia in concessione non
possa iniziarsi senza apposita autorizzazione "rilasciata dai
competenti uffici delle m.c.t.c. o dagli organi delle regioni o degli
enti locali territoriali, secondo le rispettive attribuzioni"; e che
detta autorizzazione è in ogni caso subordinata alla preventiva
approvazione dei progetti relativi a dette opere "da parte dei
competenti uffici della m.c.t.c., per i servizi di competenza
statale, o degli organi regionali, previo nulla osta ai fini della
sicurezza da parte degli stessi uffici della m.c.t.c. per i servizi
rientranti nelle attribuzioni delle regioni o degli enti locali
territoriali" (primo e secondo comma).
Dunque nessuna approvazione ministeriale di progetti è prevista
da tali norme, e nessun intervento della commissione
interministeriale istituita dall'art. 12, secondo comma, della legge
14 giugno 1949, n. 410 (i cui compiti sono stati estesi dall'art. 10
della legge 2 agosto 1952, n. 1221, e dall'art. 2, secondo comma,
della legge 29 dicembre 1969, n. 1042 - tutte disposizioni anteriori
al trasferimento delle funzioni delle regioni - e la cui composizione
è stata modificata dallo stesso art. 2, terzo comma, della legge n.
1042/1969 e ora viene nuovamente integrata dalla disposizione in
esame, immettendovi - fra l'altro - una rappresentanza del Ministro
per i problemi delle aree urbane, la cui competenza in materia di
progettazione ferroviaria e di sicurezza dei trasporti ferroviari è
veramente tutta da dimostrare|).
L'art. 3 del d.P.R. n. 753/1980 fa riferimento, per i servizi
rientranti nelle attribuzioni delle regioni o degli enti locali
territoriali, ad una approvazione da parte degli organi regionali,
con semplice nulla osta ai fini della sicurezza da parte dell'ufficio
della motorizzazione.
Pertanto l'art. 5 della legge in esame risulta, sotto tutti i
profili indicati, lesivo delle attribuzioni regionali.
Gli articoli 7 e 9 della legge disciplinano l'erogazione dei
finanziamenti statali per le opere in questione. Precisamente si
tratta di contributi, in misura non superiore al dieci per cento
dell'investimento, per la durata massima di trenta anni, in relazione
ad operazioni di mutuo con la Cassa depositi e prestiti o con
istituti di credito nazionali o esteri, al cui fine sono autorizzati
limiti di impegno trentennali di 175 miliardi per il 1993 e di
ulteriori 50 miliardi per il 1994 (art. 9).
L'erogazione dei finanziamenti è disposta dal Ministro dei
trasporti di concerto con il Ministro per i problemi delle aree ur-
bane, ed è subordinata alle approvazioni di cui all'art. 5, secondo
comma, nonchè alla dimostrata disponibilità delle altre fonti di
finanziamento (art. 7).
Emerge qui, anzitutto, una logica per la quale il finanziamento
statale (peraltro limitato ad una quota, nemmeno molto rilevante,
degli investimenti) giustificherebbe l'intero assorbimento delle pro-
cedure di programmazione di interventi e di approvazione dei progetti
in capo agli organi statali (secondo le previsioni già esaminate
degli articoli 1, 3, 4 e 5).
Il che da un lato è del tutto illogico e incongruo, dato anche il
carattere parziale della partecipazione finanziaria dello Stato;
dall'altro lato è palesemente in contrasto con i criteri
costituzionali di riparto delle competenze, sia perchè, trattandosi
di interventi rientranti nell'ambito delle competenze regionali, lo
Stato non può erogare finanziamenti diretti agli enti locali o ad
atri soggetti, nè, in ogni caso, sostituirsi alla regione
nell'esercizio di competenze amministrative o normative.
Sotto il profilo finanziario, poi, come si è accennato, la
previsione di contributi discrezionalmente concessi da organi dello
Stato, sulla base di programmi e progetti da essi approvati, per
opere sicuramente rientranti nella sfera di competenza regionale,
viola l'autonomia finanziaria oltre che amministrativa della regione
(cfr. ad es. sentenze nn. 307/1983, 517/1987 e 921/1988). Come questa
Corte ha chiarito ad esempio nella sentenza n. 517/1987 (punto 6 del
considerato in diritto), con le norme di riparto della competenza e
di trasferimento delle funzioni "sono riconosciuti alla competenza
regionale, ovviamente in relazione alle opere rientranti nella
propria sfera di attribuzioni, gli interventi finanziari diretti ad
agevolare l'accesso al credito, la disciplina dei rapporti con gli
istituti di credito, la determinazione dei criteri
dell'ammissibilità al credito agevolato e il controllo sulla
destinazione dello stesso".
L'art. 10 della legge prevede un ulteriore tipo di intervento
finanziario dello Stato. Esso autorizza "gli enti indicati all'art. 8
della legge 15 dicembre 1990, n. 385" - cioè l'ente Ferrovie dello
Stato e i soggetti gestori delle ferrovie in regime di concessione o
in gestione commissariale governativa - nonchè "gli altri enti
interessati" ad accendere mutui decennali, garantiti dallo Stato, per
la realizzazione delle finalità indicate in detto art. 8 (cioè "per
l'ammodernamento e la realizzazione di collegamenti ferroviari fra
gli aeroporti intercontinentali e internazionali e la rete
ferroviaria esistente, per la realizzazione di reti su guida
vincolata strettamente integrate con le linee ferroviarie esistenti
all'interno dei sistemi urbani, nonchè per interventi volti alla
realizzazione di innovazioni tecnologiche tendenti a incentivare la
riduzione di personale"), e inoltre "per la realizzazione di sistemi
ferroviari passanti, di collegamenti ferroviari con aree
aeroportuali, espositive ed universitarie, di sistemi di trasporto
rapido di massa e di programmi urbani integrati". Come si vede le
opere specificamente elencate da detto art. 10 si sovrappongono
largamente, ma vanno al di là di quelle già indicate dall'art. 8
della legge n. 385/1990, e in particolare si riferiscono più
chiaramente a opere strettamente riguardanti il trasporto urbano.
A tali fini l'art. 10 in esame prevede che gli enti interessati
presentino domanda, sulla base dei relativi progetti, entro sessanta
giorni dall'entrata in vigore della legge (primo comma); che il
Cipet, su proposta del Ministro dei trasporti di concerto con quello
per i problemi delle aree urbane, approvi il piano di riparto delle
risorse e conceda, per i singoli interventi, contributi in misura
pari agli oneri per capitale e interessi derivanti dall'ammortamento
dei mutui (secondo comma: si tratta, dunque, in realtà, di un
finanziamento diretto del costo delle opere); che le modalità per la
concessione e l'erogazione dei contributi siano stabilite dal
Ministro del tesoro, su proposta del Ministro dei trasporti di
concerto, come al solito, col Ministro per i problemi delle aree ur-
bane (terzo comma).
Il quarto comma autorizza, per l'erogazione dei contributi, limiti
di impegno decennali di 195 miliardi per il 1993 e di ulteriori 155
miliardi per il 1994.
Anche tali disposizioni sono lesive dell'autonomia regionale, in
quanto prevedono interventi finanziari diretti dello Stato, senza
alcun coinvolgimento della regione, per opere e interventi che almeno
in parte rientrano certamente nell'ambito delle competenze
provinciali (almeno per quanto riguarda i "sistemi di trasporto
rapido di massa" e i "programmi urbani integrati").

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale degli articoli 1, 4, 5, 7, 9 e 10 della legge 26
febbraio 1992, n. 211, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119
della Costituzione, nonchè in riferimento all'art. 128 della
Costituzione e agli articoli 1, terzo comma, e 27 della legge 8
giugno 1990, n. 142.
Roma, addì 3 aprile 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

92C0466