1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 8 ottobre - 21 novembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Unificazione delle scuole di formazione per le amministrazioni centrali - Trasferimento dei docenti ordinari e dei ricercatori dei ruoli a esaurimento della soppressa Scuola superiore dell'economia e delle finanze (SSEF) alla Scuola nazionale dell'amministrazione (SNA) - Applicazione dello stato giuridico dei professori o ricercatori universitari e omologazione del trattamento economico a quello dei professori universitari di prima fascia a tempo pieno - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, legittimo affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 21, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 36, 38, 51 e 97. (T-190241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4,
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, promossi con quattro ordinanze del 2 maggio,
una sentenza non definitiva del 4 maggio e tre ordinanze del 9 maggio
2018 dal Consiglio di Stato, sezione quarta, rispettivamente iscritte
dal n. 121 al n. 128 del registro ordinanze 2018 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di E. S., di M. L., di G. F., di
V. L., di M. M., di M. P., di G. C. e di V. F., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per E. S., per M. L., per G.
F., per M. P., per G. C. e per V. F., Luisa Torchia per E. S., per M.
L. e per G. F., Alessandro Botto per V. L. e Gianluigi Pellegrino per
M. M. e l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta, con quattro ordinanze
del 2 maggio 2018 (r.o. n. 121, n. 122, n. 123 e n. 124 del 2018),
una sentenza non definitiva del 4 maggio 2018 (r.o. n. 125 del 2018)
e tre ordinanze del 9 maggio 2018 (r.o. n. 126, n. 127 e n. 128 del
2018), tutte di tenore sostanzialmente analogo, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114.
La disposizione censurata prevede che i docenti ordinari e i
ricercatori dei ruoli a esaurimento della soppressa Scuola superiore
dell'economia e delle finanze (d'ora in poi: SSEF) siano trasferiti
alla Scuola nazionale dell'amministrazione (d'ora in poi: SNA) e che
ad essi sia «applicato lo stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari», nonchè un trattamento economico
rideterminato, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
al fine di renderlo «omogeneo» a quello degli altri docenti della
SNA, «sulla base del trattamento economico spettante,
rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo
pieno con corrispondente anzianita'».
In attuazione di tale previsione è stato adottato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202,
contenente il «Regolamento recante determinazione del trattamento
economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione
(SNA)» che, per quanto qui rileva, ha previsto - all'art. 2, commi 1
e 4, e all'art. 5, commi 2 e 4 - che ai docenti a tempo pieno e a
tempo indeterminato della SNA si applichi il trattamento economico
annuo lordo, nonchè la disciplina delle incompatibilità previsti
per i professori universitari di prima fascia a tempo pieno,
computando i periodi di servizio svolti come docente a tempo
indeterminato presso la SSEF come anzianità di servizio nel ruolo
dei professori universitari di prima o seconda fascia a tempo pieno.
Il Consiglio di Stato premette di essere stato adito in appello
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri avverso le sentenze con
cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima
- accogliendo i ricorsi presentati da E. S., M. L., G. F., V. L., M.
M., M. P., G. C. e V. F., tutti docenti provenienti dalla SSEF e
trasferiti alla SNA - aveva disposto l'annullamento dell'art. 2,
commi 1 e 4, e dell'art. 5, commi 2 e 4, del d.P.C.m. 25 novembre
2015, nonchè i provvedimenti consequenziali adottati.
A fondamento di tali decisioni, il giudice amministrativo di
primo grado aveva evidenziato come l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90
del 2014, come convertito, si fosse limitato a prevedere
l'applicazione dello stato giuridico dei professori universitari,
senza che da ciò potesse però dedursi l'introduzione del regime di
incompatibilità proprio dei professori ordinari a tempo pieno. Il
riferimento contenuto nella previsione di legge al regime del tempo
pieno sarebbe stato, infatti, da intendersi soltanto «come parametro
di riferimento a fini economici, cui era delegato l'esecutivo», ma
esso non avrebbe avuto l'obiettivo di modificare lo status giuridico
del ruolo dei professori ad esaurimento della ex SSEF.
Inoltre, l'«omologazione» del trattamento economico dei
professori ex SSEF a quello dei professori universitari a tempo
pieno, sarebbe stata disposta dal d.P.C.m. 25 novembre 2015 senza
tenere conto della peculiarità dei primi, «inseriti a suo tempo in
un ruolo ad esaurimento in virtù del processo di riorganizzazione
delle scuole di formazione della P.A. ... con procedimento
sostanzialmente coincidente a quello di mobilità obbligatoria ex
lege dei pubblici dipendenti, che prevede però il godimento del
medesimo trattamento economico garantito al dipendente e su cui non
opera(va) l'abrogato art. 202 T.U. n. 3/1957».
Il d.P.C.m. neppure avrebbe riservato agli interessati un
adeguato lasso di tempo per valutare se continuare a permanere nella
SNA (con una riduzione dello stipendio variabile, a seconda dei casi
esaminati dal TAR Lazio, tra il quaranta e il sessanta per cento
rispetto a quello precedentemente percepito; riduzione che
influirebbe anche sul trattamento pensionistico) o se continuare ad
esercitare soltanto l'attività libero-professionale.
Negli atti di impugnazione avverso le sentenze del TAR Lazio, la
Presidenza del Consiglio dei ministri ha sostenuto che proprio l'art.
21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, avrebbe invece
espressamente disposto l'applicazione dello stato giuridico dei
professori universitari ai docenti del ruolo ad esaurimento della ex
SSEF, confermando tra l'altro quanto già previsto dalla normativa
precedentemente in vigore (viene richiamato l'art. 5, comma 4, del
decreto del Ministro delle finanze 28 settembre 2000, n. 301,
«Regolamento recante norme per il riordino della Scuola superiore
dell'economia e delle finanze», così rubricato a seguito delle
modifiche ad esso apportate dall'art. 1, comma 1, lettera a, del
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 29 marzo 2002, n.
80, «Modifiche al regolamento ministeriale 28 settembre 2000, n. 301,
concernente il riordino della Scuola superiore dell'economia e delle
finanze»).
La stretta correlazione tra lo status giuridico e il trattamento
economico dei professori e ricercatori universitari sarebbe d'altra
parte comprovata anche da altre previsioni normative (si cita il
combinato disposto dell'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, recante «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche» e dell'art. 6 della legge
30 marzo 2010, n. 240, recante «Norme in materia di organizzazione
delle università, di personale accademico e reclutamento, nonchè
delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del
sistema universitario») e l'estensione del regime di incompatibilità
sarebbe pertanto una conseguenza ragionevole della rideterminazione
del trattamento economico dei professori ex SSEF.
Inoltre, in capo a tali soggetti non potrebbe essersi consolidato
un affidamento tutelabile al mantenimento del precedente trattamento
giuridico ed economico, in quanto questo sarebbe «disancorato
rispetto a quello dei docenti universitari che svolgono analoghe
funzioni» presso la SNA. Il legislatore, d'altra parte, proprio al
fine di «creare omogeneità tra i docenti della ex SSEF e gli altri
docenti della» SNA, avrebbe indicato, quale parametro per la
rideterminazione del trattamento economico dei primi, il trattamento
economico «spettante ai professori universitari a tempo pieno con
corrispondente anzianita'». Infine, le decisioni del TAR Lazio
avrebbero omesso di considerare che - ai sensi dell'art. 1, comma
458, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
di stabilità 2014)» - non opererebbe più «il diritto del dipendente
a mantenere il trattamento economico più favorevole goduto in
precedenti posizioni lavorative».
2.- Riassunti i fatti di causa e ricordate le previsioni
normative e regolamentari delle quali devono fare applicazione, le
ordinanze di rimessione - smentendo la tesi fatta propria dal giudice
di primo grado - assumono che le disposizioni del d.P.C.m. 25
novembre 2015 «costituiscano coerente applicazione dell'art. 21» del
d.l. n. 90 del 2014, sia con riferimento allo status giuridico e al
connesso regime delle incompatibilità, sia con riferimento al
trattamento economico attribuito ai docenti ex SSEF.
Si legge infatti negli atti di promovimento del giudizio di
legittimità costituzionale che «il regolamento - una volta
equiparata la categoria dei docenti di cui al proprio art. 2, co. 2,
al professore di prima fascia a tempo pieno - non poteva che
applicare agli appartenenti a detta categoria, conseguentemente, lo
stato giuridico previsto per quest'ultima, ivi compreso il regime
delle incompatibilità e delle autorizzazioni allo svolgimento di
eventuali incarichi».
La contraria tesi sostenuta dal TAR Lazio, secondo cui
l'applicazione dello status giuridico previsto dall'art. 21, comma 4,
del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, non implica anche
l'applicazione del regime delle incompatibilità, porterebbe,
infatti, a ritenere che l'attribuzione dello stato giuridico dei
professori avrebbe una portata limitata rispetto al «complesso dei
diritti, dei doveri, degli obblighi, oneri e limitazioni che ogni
attribuzione di status comporta».
Il Consiglio di Stato osserva che «tale interpretazione, oltre a
non trovare plausibile riscontro nella norma primaria (e nella sua
corretta applicazione), comporterebbe che, mentre si attribuisce il
trattamento economico (status economico) del professore di prima
fascia a tempo pieno, al tempo stesso lo status giuridico - che pure
è dichiarato essere quello di "professore universitario" - in
realtà continuerebbe ad essere, in assenza di disciplina
transitoria, quello delineato dalla previgente normativa, con ciò
ponendosi in contrasto con la finalità di "omogeneizzazione"
enunciata dal legislatore».
In definitiva, il d.P.C.m. 25 novembre 2015 avrebbe rideterminato
il trattamento economico dei docenti ex SSEF, attribuendo loro «il
massimo trattamento tra quelli rinvenibili nella categoria dei
professori universitari». Una volta compiuta tale operazione, lo
stesso d.P.C.m. avrebbe «chiarito come lo status giuridico di
professore universitario (già ex lege attribuito) veniva a
specificarsi in relazione alla qualifica concretamente attribuita ai
fini dell'erogazione del trattamento economico (professore
universitario di prima fascia a tempo pieno), realizzandosi una piana
e coerente corrispondenza tra status giuridico e status economico».
Anche l'attribuzione del trattamento economico - e del futuro
trattamento pensionistico - del professore universitario di prima
fascia a tempo pieno, prevista dall'art. 2, comma 1, del d.P.C.m. 25
novembre 2015 e dai conseguenti atti amministrativi, costituirebbe
pertanto «coerente applicazione della norma primaria», mentre
eventuali disparità di trattamento tra docenti appartenenti alle
varie scuole e con provenienza diversa rileverebbero quanto alla
possibile legittimità costituzionale della norma primaria, ma non
costituirebbero un vizio di legittimità del d.P.C.m.
Nessun rilievo avrebbe la delega all'esecutivo contenuta
nell'art. 11, comma 1, lettera d), della legge 7 agosto 2015, n. 124
(Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche) e volta alla ridefinizione del trattamento
economico dei docenti della SNA, in quanto essa non è stata mai
attuata.
Tutto quanto appena ricordato determinerebbe pertanto la
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale dell'art.
21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, poichè di
esso il giudice rimettente è chiamato a «fare applicazione, in
quanto è di questo che gli atti impugnati (disposizioni
regolamentari e provvedimenti) fanno applicazione».
La rilevanza sussisterebbe anche con riferimento alle questioni
sollevate con la sentenza non definitiva iscritta al r.o. n. 125 del
2018: in tale pronuncia, il Consiglio di Stato, dopo aver dichiarato
la fondatezza di uno dei motivi di ricorso prospettato dai
ricorrenti, precisa che la decisione sugli altri motivi di ricorso -
necessaria ai fini di una «maggiore "pienezza" della tutela
giurisdizionale accordata al ricorrente e ad una maggiore ampiezza e
precisione dell'effetto conformativo derivante dalla sentenza sulla
successiva attività della Pubblica Amministrazione» - dipenderebbe
necessariamente dalla soluzione delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate sull'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del
2014, come convertito.
3.- Quanto alla motivazione sulla non manifesta infondatezza, il
Consiglio di Stato evidenzia sei diverse ragioni che lo inducono a
dubitare della legittimità costituzionale della disposizione in
esame.
In primo luogo, la disposizione censurata confliggerebbe con gli
artt. 3 e 51 Cost., poichè nell'applicare ai docenti della ex SSEF
lo stato giuridico dei professori e dei ricercatori universitari, non
terrebbe conto «nè della diversificazione delle provenienze dei
medesimi (dirigenti di amministrazioni pubbliche, magistrati
ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello stato e
consiglieri parlamentari), conservate pur in costanza del rapporto
con la SSEF, nè della differenza di status originario esistente tra
tali docenti e quelli delle altre Scuole confluite nella SNA e della
stessa SNA». Sarebbe dunque violato il principio di ragionevolezza in
quanto la previsione impugnata, prevedendo «un "trattamento eguale"
(nel senso di standardizzato) sul piano giuridico» per situazioni tra
loro diverse, determinerebbe «un "accesso" (nel senso di nuova e
diversa configurazione del rapporto di impiego) agli uffici pubblici
non in condizioni di uguaglianza».
In secondo luogo, l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014,
come convertito, violerebbe sempre gli artt. 3 e 51 Cost., ma sotto
un diverso profilo: la disposizione infatti, pur attribuendo al
docente ex SSEF il trattamento economico del professore a tempo pieno
e pur qualificando anche «lo status giuridico in senso
corrispondente, ivi compreso il regime delle incompatibilita'», non
prevedrebbe il diritto di opzione per il regime a tempo definito. Con
la conseguenza che i docenti ex SSEF, pur equiparati al professore
universitario, costituirebbero «l'unico esempio di tale categoria al
quale non è riconosciuta la possibilità di scelta tra tempo pieno e
tempo definito».
In terzo luogo, la disposizione censurata contrasterebbe con gli
artt. 3 e 36 Cost., poichè, nell'attribuire ai docenti provenienti
dalla SSEF «il trattamento economico spettante, rispettivamente, ai
professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con
corrispondente anzianita'», determinerebbe, in modo irragionevole e
«con violazione del legittimo affidamento nella certezza delle
situazioni giuridiche, una compressione e/o livellamento dei
trattamenti economici da corrispondersi in futuro». Una simile
«reformatio in peius», che non stabilisce neppure «meccanismi di
progressiva omogeneizzazione», non terrebbe inoltre in alcuna
considerazione i diversi trattamenti economici precedentemente in
godimento e appiattirebbe, in modo irragionevole e ingiustificato,
tutte le retribuzioni.
In quarto luogo, l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014,
come convertito, violerebbe gli artt. 3, 36 e 38 Cost., nella misura
in cui non prevedrebbe «che a docenti aventi qualifiche e provenienze
diverse nell'ambito del più generale rapporto di lavoro con le
Pubbliche Amministrazioni, sia conservato il trattamento
previdenziale attualmente previsto (o comunque questo venga
autonomamente considerato e valutato)» e che dunque a costoro venga
applicato il trattamento previdenziale del regime universitario.
Ancora, la disposizione impugnata violerebbe poi gli artt. 3 e 97
Cost., in quanto, omettendo di considerare la diversità dei ruoli di
provenienza dei docenti della ex SSEF, determinerebbe la «violazione
dei principi di imparzialità e buon andamento da parte della
Pubblica Amministrazione, nei confronti di soggetti ad essa legati da
rapporto di impiego».
Infine, in sesto luogo, la disposizione censurata contrasterebbe
con gli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 Cost., «per non essere stata
prevista una "norma transitoria"», che consenta ai docenti della ex
SSEF «una possibilità di scelta, non immediata ma anche
temporalmente definita», tra il rientro nei ruoli di originaria
provenienza ovvero la permanenza «nel (modificato) status di docente
presso la SNA».
4.- Con atti di analogo tenore depositati il 15 e il 16 ottobre
2018, si sono costituiti in giudizio E. S., M. L., G. F., V. L., M.
M., M. P., G. C. e V. F., chiedendo preliminarmente che venga
dichiarata l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate, per due ragioni.
Innanzitutto, perchè il giudice a quo non avrebbe esperito alcun
tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata - come
quella adottata dal giudice di primo grado - della disposizione
sottoposta al giudizio della Corte costituzionale.
Secondo le parti costituite, sarebbe stato infatti possibile
interpretare l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, ritenendo che esso, da una parte, non avrebbe esteso ai
docenti ex SSEF il regime di incompatibilità dei professori
universitari a tempo pieno, ma avrebbe «genericamente esteso [...] le
prerogative dello status giuridico dei professori universitari tout
court». Ancora, lo stesso art. 21 poteva essere interpretato nel
senso che esso non avrebbe imposto «l'assimilazione del trattamento
economico dei docenti provenienti dai ruoli ad esaurimento della SSEF
a quello dei professori universitari a tempo pieno», ma si sarebbe
limitato a «richiedere un processo di "omogeneizzazione" (e non di
omologazione)» del trattamento economico dei docenti ex SSEF a quello
degli altri docenti SNA, «la cui retribuzione deve a sua volta essere
stabilita "sulla base" di quella spettante ai professori
universitari» e non dovrebbe quindi coincidere con essa.
Le questioni sarebbero poi inammissibili anche perchè,
attraverso la loro rimessione, il giudice a quo avrebbe
impropriamente richiesto alla Corte costituzionale un mero avallo
della interpretazione prescelta in ordine al significato della
disposizione censurata.
In alternativa, M. M. ha chiesto che la Corte costituzionale
valuti la possibilità di adottare una pronuncia interpretativa di
rigetto che preservi la compatibilità della disposizione censurata
«con i principi di ragionevolezza, di legittimo affidamento e di
adeguatezza della tutela retributiva e previdenziale». Analoga
richiesta è stata avanzata anche da M. P., G. C. e V. F. che, in
questa prospettiva, ritengono che la Corte costituzionale possa far
proprio l'orientamento interpretativo recepito nelle sentenze di
primo grado e nelle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato,
«disattes[o] (immotivatamente)» dalle ordinanze di rimessione.
In subordine, tutte le parti, aderendo nel merito
all'impostazione seguita dal Consiglio di Stato, hanno chiesto
l'accoglimento delle questioni sollevate.
In primo luogo, con riferimento alla pretesa illegittima
equiparazione dei docenti ex SSEF ai professori universitari a tempo
pieno, si evidenzia come la previsione, violando gli artt. 3 e 51
Cost., non tenga in alcuna considerazione la provenienza diversa di
tali soggetti, «che hanno intrapreso [...] percorsi ben diversi da
quelli della carriera accademica e che hanno scelto poi di dedicarsi
alla formazione dei dirigenti della pubblica amministrazione non già
in qualità di professori universitari [...] bensì di soggetti
dotati di esperienze tecniche ed operative». Inoltre, la previsione
non terrebbe in alcun conto le differenze di status esistenti tra i
docenti ex SSEF, che sono docenti a tempo indeterminato e non possono
più rientrare nell'amministrazione di provenienza, e gli altri
docenti della SNA, che invece svolgono incarichi a termine e che
dunque conservano intatta l'opportunità del rientro.
In secondo luogo, l'applicazione «coattiva ed indiscriminata» del
regime delle incompatibilità previste per i professori a tempo
pieno, senza che ai docenti ex SSEF venga consentito di optare per un
regime a tempo definito, realizzerebbe una ingiustificata disparità
di trattamento di tali docenti proprio rispetto ai docenti
universitari, che possono invece scegliere tra il regime a tempo
pieno e quello a tempo definito.
In terzo luogo, in violazione degli artt. 3 e 36 Cost., sarebbe
stata disposta la rideterminazione in peius del trattamento economico
dei docenti ex SSEF, utilizzando come unico parametro le tabelle
stipendiali dei professori universitari, senza considerare che le
attività cui sono chiamati i primi sono diverse da quelle dei
secondi. Inoltre, la disposizione non terrebbe in alcuna
considerazione i trattamenti economici di cui fruivano i docenti ex
SSEF, con ciò violando il principio dell'affidamento da essi riposto
nel mantenimento di tale trattamento, che sarebbe stato drasticamente
abbattuto. Violazione che sarebbe ancora più evidente poichè in
questo caso - come avrebbe invece evidenziato il Consiglio di Stato,
sezione consultiva atti normativi, con il parere n. 533 adottato
nell'adunanza del 29 gennaio 2015 - non sarebbe stato garantito «il
diritto all'invarianza del trattamento retributivo in godimento nella
carriera di provenienza».
Ancora, la previsione oggetto della questione di legittimità
costituzionale inciderebbe gravemente, violando gli artt. 3, 36 e 38
Cost., sul trattamento previdenziale e sul trattamento di fine
servizio originariamente previsti, poichè computerebbe come
«anzianità di servizio nel ruolo dei professori ordinari a tempo
pieno i periodi di servizio svolti dai docenti della SNA nella
precedente qualifica». La disposizione produrrebbe quindi
«illegittimi effetti retroattivi su situazioni giuridiche
consolidate, incidendo in misura del tutto irragionevole sui diritti
acquisiti» dai docenti ex SSEF.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 97 Cost., le parti
evidenziano come l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, impedirebbe di fatto che figure professionali quali
magistrati, avvocati dello stato, dirigenti amministrativi divengano
docenti della SNA, poichè ciò non sarebbe per tali soggetti
economicamente conveniente: ciò pertanto non consentirebbe più
«alla SNA di dotarsi di professionalità diversificate per assicurare
una formazione per la pubblica amministrazione che possa integrare
conoscenze accademiche ed esigenze operative».
Da ultimo, la disposizione indubbiata si porrebbe in contrasto
con gli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 Cost., per non avere previsto una
disciplina transitoria che consenta ai docenti ex SSEF di rientrare
nei ruoli di originaria provenienza. Tale lacuna sarebbe stata già
censurata dal citato parere del Consiglio di Stato n. 533 del 2015.
5.- Con distinti atti di uguale tenore, depositati il 16 e il 19
ottobre 2018, è intervenuto nel giudizio di costituzionalità il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la Corte
dichiari la manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
L'Avvocatura, al fine di rappresentare l'attuale organizzazione
del personale docente della SNA, effettua un ampio excursus
normativo, partendo da quanto disposto dall'art. 10 del decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 178, recante «Riorganizzazione della
Scuola superiore della pubblica amministrazione (SSPA), a norma
dell'articolo 24 della legge 18 giugno 2009, n. 69», che aveva
previsto due categorie di docenti: i «docenti a tempo pieno» e i
«docenti incaricati», anche temporaneamente.
Successivamente, l'art. 14 del d.P.R. 16 aprile 2013, n. 70
(Regolamento recante riordino del sistema di reclutamento e
formazione dei dipendenti pubblici e delle Scuole pubbliche di
formazione, a norma dell'articolo 11 del decreto-legge 6 luglio 2012
n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.
135), ha introdotto una nuova categoria di docenti, destinata ad
assumere incarichi di breve durata per lo svolgimento di attività
didattica in specifici moduli formativi e ha modificato parzialmente
il regime delle altre due categorie di docenti.
I docenti a tempo pieno, in numero non superiore a trenta, sono
scelti tra professori universitari, dirigenti pubblici e privati,
magistrati, avvocati dello Stato, consiglieri parlamentari e altri
soggetti altamente qualificati. Essi, per svolgere gli incarichi di
docenza, non superiore a tre anni rinnovabili, sono collocati fuori
ruolo, in comando o in aspettativa dalle amministrazioni di
appartenenza e conservavano il trattamento economico in godimento.
Alla categoria dei docenti «incaricati» (che l'art. 14 del d.P.R.
n. 70 del 2013 definisce come «docenti a tempo parziale»), non
possono essere attribuiti incarichi di durata non superiore ad un
anno, per lo svolgimento di progetti formativi di particolare
rilevanza. Anche tali docenti possono essere scelti tra le stesse
categorie dei docenti a tempo pieno, ma per essi non è previsto il
collocamento in comando, fuori ruolo o in aspettativa: nel periodo di
insegnamento presso la SNA rimangono infatti a disposizione
dell'amministrazione di appartenenza.
Precisa l'Avvocatura che la «normativa generale non prevedeva la
necessità per i docenti della SNA di optare tra il regime a tempo
pieno e il regime a tempo definito», poichè «i docenti a tempo pieno
della SNA conservavano, infatti, il trattamento economico e lo stato
giuridico corrispondente all'opzione esercitata presso l'Università
di appartenenza (qualora provenienti da un'Universita')».
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 21 del d.l. n. 90 del
2014, come convertito, l'assetto organizzativo del personale docente
della SNA si è modificato poichè, accanto alle categorie sopra
ricordate si è aggiunta, a seguito della soppressione della SSEF, la
categoria dei docenti a tempo indeterminato trasferiti dalla stessa
SSEF. Secondo il comma 4 dell'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, il trattamento economico di questi ultimi doveva essere
rideterminato con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri al fine di «renderlo omogeneo» a quello degli altri docenti
SNA, «sulla base del trattamento economico spettante,
rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo
pieno con corrispondente anzianita'».
Annota l'Avvocatura come la ridefinizione del trattamento
economico dei docenti della SNA in coerenza con quanto previsto dal
citato art. 21 era stata poi devoluta al potere regolamentare del
Governo dall'art. 11, comma 1, lettera d), della legge n. 124 del
2015: tale delega non è stata però mai esercitata.
Nel dicembre del 2015 è invece stato pubblicato il d.P.C.m. 25
novembre 2015 che ha rideterminato il trattamento economico annuo
lordo dei docenti SNA e la disciplina delle incompatibilità e delle
autorizzazioni.
Le più recenti modifiche normative avrebbero pertanto
«ridisegnato la fisionomia giuridica ed economica degli incarichi di
docenza della SNA, obbligando la Scuola ad un sollecito adeguamento
della loro organizzazione e gestione». I docenti ex SSEF non possono
più conservare il trattamento economico goduto presso
l'amministrazione di appartenenza, perchè a loro viene attribuito il
trattamento economico e giuridico dei professori universitari, mentre
non possono far valere un'opzione per il tempo definito, che non è
prevista nell'ordinamento della SNA. Essi potrebbero comunque
scegliere se continuare a svolgere l'attività di docenti SNA a tempo
pieno, oppure lasciare l'insegnamento per continuare nello
svolgimento della libera professione.
Tali opzioni sarebbero frutto di una ragionevole scelta
discrezionale del legislatore, che, a seguito della soppressione
della SSEF, ha deciso di rendere omogenei i trattamenti economici dei
docenti confluiti nella SNA, determinando tali trattamenti, «in
ragione dell'attività svolta», sulla base delle retribuzioni dei
docenti universitari a tempo pieno.
Ritiene poi l'Avvocatura che «[n]on sussiste lesione del
legittimo affidamento del docente in ordine al trattamento economico
più favorevole in godimento, poichè i rapporti di durata sono
soggetti alle sopravvenienze che incidono sull'originario assetto
degli interessi stabiliti fra le parti».
Neppure risulterebbe violato il divieto di irretroattività della
legge, poichè la disposizione oggetto delle questioni di
legittimità costituzionale - non facendo retroagire le riduzioni dei
compensi a una data anteriore all'entrata in vigore della legge -
«non dispone che per l'avvenire», con ciò escludendosi che essa
possa qualificarsi come retroattiva (vengono richiamate le sentenze
della Corte di giustizia dell'Unione europea 22 dicembre 2010, in
causa C-120/08, Bavaria NV, punti 40 e 41, e 3 settembre 2015, in
causa C-89/14, A2A s.p.a., punto 37). In altri termini, non si
sarebbe in presenza di retroattività allorchè una nuova
disposizione modifichi ex nunc gli effetti di un rapporto sorto nel
previgente regime.
In questa prospettiva, l'Avvocatura richiama poi la
giurisprudenza costituzionale secondo cui, da una parte, il
legislatore può emanare norme retroattive, purchè ciò avvenga per
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale e,
dall'altra parte, la disciplina dei rapporti di durata può essere
modificata in senso sfavorevole, purchè non dia vita a regolamento
irrazionale (si citano le sentenze n. 310, n. 170 e n. 103 del 2013).
Sarebbe, dunque, a parere dell'Avvocatura, del tutto ragionevole
la scelta del legislatore di rendere omogeneo, uniformandolo, il
trattamento giuridico ed economico dei docenti della SNA, a
prescindere dalle provenienze di chi è chiamato a svolgere la stessa
attività, anche considerando che la figura del docente a tempo
definito assunto come tertium comparationis dal giudice a quo non è
contemplato dal regolamento SNA.
L'Avvocatura ricorda ancora che il nuovo regime previsto
dall'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, è entrato in
vigore il 26 giugno 2014, ma che, secondo quanto previsto dalla
disciplina transitoria di cui al d.P.C.m. 25 novembre 2015, i nuovi
trattamenti economici sono stati applicati a decorrere dal 1° gennaio
2016.
Infine, per quanto riguarda il trattamento pensionistico,
l'Avvocatura ritiene che l'art. 5, comma 2, del d.P.C.m. 25 novembre
2015 non inciderebbe sul passato ma disporrebbe «ex nunc il computo
dell'attività svolta prima dell'assunzione dell'incarico presso la
SNA come anzianità di servizio, lasciando impregiudicato quanto
maturato fino alla data di entrata in vigore della nuova normativa».
6.- Con le memorie depositate il 17 settembre 2019 in vista
dell'udienza, le parti - con l'eccezione di M. M., che ha ribadito le
conclusioni già formulate nell'atto di costituzione in giudizio -
hanno richiesto alla Corte costituzionale di dichiarare in primo
luogo non fondata la questione di legittimità costituzionale sulla
base delle argomentazioni sviluppate nelle memorie stesse e, in
subordine, di pronunciarsi per l'accoglimento.
Richiamando un recente orientamento della Corte costituzionale
(viene citata la sentenza n. 158 del 2019), le parti sottolineano
come un erroneo presupposto interpretativo del giudice rimettente
potrebbe non determinare l'inammissibilità della questione, bensì -
nei casi in cui la Corte costituzionale ritenga che il giudice a quo
abbia consapevolmente escluso di adottare una interpretazione
conforme a Costituzione - l'adozione di una pronuncia con la quale si
valuti, nel merito, «la praticabilità di un'ipotesi interpretativa
diversa».
In tale prospettiva, le parti assumono che sulla disposizione
oggetto della questione di legittimità costituzionale sia
praticabile un'interpretazione conforme a Costituzione,
immotivatamente disattesa dal rimettente, ma già praticata dal TAR
Lazio con le sentenze che hanno in primo grado accolto le
prospettazioni dei ricorrenti e dallo stesso Consiglio di Stato in
alcune ordinanze cautelari (ex plurimis, sono citate Consiglio di
Stato, sezione quarta, ordinanze 11 marzo 2016, n. 892 e n. 893).
Già il tenore letterale della disposizione censurata farebbe
emergere una differenziazione tra il trattamento giuridico e il
trattamento economico previsto per i docenti della ex SSEF: il primo,
infatti, sarebbe «quello "dei professori o dei ricercatori
universitari", che ai docenti trasferiti è direttamente "applicato".
Il secondo, invece, è meramente "rideterminato" [...] e non è
affatto quello degli altri docenti della [SNA], al quale deve essere
soltanto "omogeneo"».
L'utilizzo di due diverse formule («applicato» il trattamento
giuridico; «rideterminato» il trattamento economico) testimonierebbe
la volontà del legislatore di distinguere il trattamento giuridico
da quello economico, con la conseguenza che il primo sarebbe identico
a quello di riferimento, mentre il secondo sarebbe necessariamente
«diverso [...] ancorchè con esso logicamente coerente», come
affermato dallo stesso Consiglio di Stato in sede consultiva nel già
citato parere n. 533 del 2015 e nel successivo parere adottato nella
seduta del 9 luglio 2015, n. 2157, reso sullo schema di decreto
modificato.
Sarebbe pertanto errato il presupposto del remittente, che
«postula "una piana e coerente corrispondenza tra status giuridico e
status economico" dei docenti universitari e dei docenti ex SSEF»,
poichè la norma primaria distinguerebbe invece i due status e
imporrebbe procedure e contenuti diversi per la determinazione in
concreto del trattamento dei docenti ex SSEF.
Ciò premesso, il trattamento economico non potrebbe che essere
che quello «già in godimento dei docenti provenienti dalla soppressa
SSEF», in ragione di plurime ragioni: in primo luogo, l'art. 21,
comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, sancisce che «la
SNA "subentra nei rapporti di lavoro a tempo determinato e di
collaborazione coordinata e continuativa o di progetto in essere
presso gli organismi soppressi, che cessano alla loro naturale
scadenza"» e il subentro non potrebbe determinare variazioni delle
condizioni economiche dei rapporti, regolati dalla disciplina
anteriore. In secondo luogo, l'art. 21 prevede che dall'attuazione
delle previsioni legislative non devono derivare nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica, il che avrebbe senso solo se il
processo di omogeneizzazione consentisse un aumento delle
retribuzioni dei docenti SNA. Nè tale tesi potrebbe essere messa in
discussione dalla necessità di rendere omogenei i trattamenti
economici dei docenti ex SSEF rispetto a quelli degli altri docenti
SNA, poichè l'omogeneizzazione avrebbe dovuto essere realizzata
attraverso un processo progressivo che non doveva però portare a
travolgere il trattamento originario goduto.
Per quanto attiene invece al trattamento giuridico, le parti
sostengono che la fonte primaria non avrebbe conferito alcuna
potestà di attuazione all'amministrazione rispetto al regime delle
incompatibilità. D'altra parte, se l'art. 21, comma 4, del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, prevede l'applicazione dello status
giuridico dei docenti universitari, la previsione delle
incompatibilità determinerebbe una contraddizione logica, poichè
«tratto caratterizzante tale status è proprio la piena
compatibilità fra docenza e attività libero-professionale».
Inoltre, andrebbe considerato che la docenza nella SNA si pone
obiettivi immediatamente professionalizzanti, che possono essere
garantiti anche dal fatto che i docenti svolgono attività
libero-professionali che sarebbero invece precluse dal regime di
incompatibilità (vengono a tal proposito citate le sentenze n. 1019
del 1988, n. 126 del 1981 e n. 103 del 1977 della Corte
costituzionale).
Ancora, si evidenzia come i docenti SNA, a differenza dei docenti
universitari che vedono modulati i loro carichi didattici a seconda
che optino per il tempo pieno o definito (vengono richiamate le
sentenze n. 311 del 2010 e n. 305 del 1995), abbiano tutti i medesimi
doveri didattici, e dunque errerebbe la difesa erariale nel ritenere
che l'obiettivo dei docenti ex SSEF sia quello di optare per il tempo
definito, essendo qui piuttosto in discussione la possibilità di
consentire loro «di continuare a svolgere l'attività professionale a
parità di impegno didattico con gli altri docenti».
Illustrata così l'asserita erroneità del presupposto
interpretativo adottato dal Consiglio di Stato, le parti si
soffermano, «nella non creduta ipotesi che [la Corte costituzionale]
ritenga convincente l'azzardo interpretativo prospettato
dall'ordinanza di rimessione», sulle censure mosse dal rimettente,
condividendone il percorso argomentativo.
In aggiunta rispetto a quanto già evidenziato negli atti di
costituzione in giudizio, le parti sottolineano, con riferimento alla
censura relativa alla impossibilità per i docenti ex SSEF di
svolgere attività libero-professionale, come anche l'esame della
disciplina precedentemente in vigore fornirebbe evidenza
dell'illegittimità della disposizione censurata, posto che l'art. 7
del d.m. n. 301 del 2000 avrebbe consentito «di scegliere se
esercitare anche l'attività libero-professionale [e avrebbe
stabilito] una precisa incompatibilità solo laddove poteva
sussistere un conflitto di interesse tra i docenti e
l'Amministrazione».
Quanto poi alla ipotizzata lesione del principio
dell'affidamento, le parti segnalano la necessità di uno stretto
scrutinio di ragionevolezza, secondo quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella recente sentenza n. 108 del 2019, della quale
vengono riportati ampi stralci; viene poi richiamata la sentenza n.
153 del 1985 con la quale la Corte costituzionale avrebbe affermato
che il divieto di reformatio in peius dei trattamenti per lavoratori
transitati da un ente ai ruoli regionali costituirebbe un principio
generale elaborato e affermato dalla giurisprudenza.
A dire delle parti, non sussisterebbero nel presente caso quelle
ragioni che pure hanno condotto in altre circostanze la Corte
costituzionale a comprimere situazioni giuridiche consolidate: la
lesione del principio dell'affidamento dei docenti ex SSEF non
sarebbe infatti giustificato nè da rilevanti ragioni di risparmio,
nè da motivi di maggiore efficienza del sistema delle Scuole.
Neppure vi sarebbero «forme di moderazione e modulazione del
sacrificio», nè l'intervento riformatore avrebbe potuto ritenersi in
alcun modo prevedibile.
Quanto alla lesione dei diritti previdenziali, le parti segnalano
come, sotto questo profilo, sarebbe ancora più grave la violazione
del principio dell'affidamento dei docenti ex SSEF, che avrebbero
subito una drastica riduzione sia del trattamento pensionistico, sia
dell'indennità di buonuscita (vengono citate le sentenze n. 70 del
2015, n. 208 del 2014, n. 116 del 2013, n. 30 del 2004, n. 243 del
1993, n. 822 del 1988 e n. 3 del 1966 della Corte costituzionale).
Con riferimento alla lesione dell'art. 97 Cost., le parti mettono
in luce come i principi di imparzialità e di buon andamento della
pubblica amministrazione siano garantiti anche da un adeguato
trattamento economico che metta al riparo i dipendenti pubblici «da
tentazioni di partigianeria derivanti dalla possibilità di
conseguire ingiusti arricchimenti»; il che sarebbe essenziale quando
si tratta della «delicata responsabilità di provvedere alla
formazione e alla professionalizzazione di altri pubblici
dipendenti». Il peggioramento retributivo metterebbe invece in
pericolo l'imparzialità e il buon andamento della pubblica
amministrazione.
Da ultimo, l'assenza di una norma transitoria determinerebbe la
violazione del principio di gradualità necessario ogni qualvolta il
legislatore apporti reformationes in peius di rapporti di durata
(vengono citate le sentenze n. 236 del 2009 e n. 413 del 2002).
7.- In data 17 settembre l'Avvocatura generale ha depositato otto
memorie, tutte di analogo tenore, con le quali insiste affinchè la
Corte costituzionale dichiari la manifesta infondatezza delle
questioni sollevate dal Consiglio di Stato.
Richiamate le argomentazioni svolte nell'atto di intervento, e
illustrate sinteticamente le finalità perseguite dal legislatore con
l'approvazione dell'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
l'Avvocatura segnala come la disciplina del trattamento economico e
giuridico dei dipendenti pubblici sia riservata ad una «ampia
discrezionalita'» del legislatore statale e che nel presente caso
sarebbe difficile ritenere sussistente un «affidamento tutelabile del
personale docente confluito dalla SSEF nella SNA rispetto al
mantenimento di un trattamento giuridico ed economico disancorato
rispetto a quello dei docenti che svolgono analoghe funzioni».
Di conseguenza, non apparirebbe irragionevole «la scelta del
Legislatore di rendere tendenzialmente omogeneo lo status
giuridico-retributivo di tutti i docenti che, al di là delle
rispettive provenienze, sono chiamati a svolgere presso la SNA la
stessa attività, anche in applicazione del principio di parità di
trattamento che le amministrazioni pubbliche devono osservare nella
loro condotta».
Rispetto a quanto già evidenziato nell'atto di intervento,
l'Avvocatura segnala come i professori della ex SSEF, oltre ad aver
conservato il trattamento economico fondamentale in godimento presso
l'amministrazione di provenienza, abbiano percepito fino al 31
dicembre 2015 un'ulteriore indennità di docenza stabilita da un
decreto rettorale della SSEF del 28 luglio 2004, pari a sessantamila
euro lordi. Ancora, nel caso di docenti provenienti dalla
magistratura, erano riconosciuti in modo automatico gli incrementi
stipendiali propri della carriera precedente.
Rispetto a questo «quadro giuridico, peculiare e di assoluto
vantaggio, di cui beneficiava il personale docente» ex SSEF, il
giudice rimettente non avrebbe poi considerato che già l'art. 1,
comma 458, della legge n. 147 del 2013, ha stabilito che «[a]i
pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che
siano cessati dal ruolo o dall'incarico, è sempre corrisposto un
trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianita'» e
che da tale norma discenderebbe, dunque, il venir meno del diritto
per il pubblico dipendente di mantenere il trattamento economico più
favorevole goduto in precedenti posizioni lavorative.
Anche la giurisprudenza costituzionale avrebbe costantemente
affermato la legittimità costituzionale di interventi legislativi -
quale quello censurato dal giudice rimettente - volti a
«razionalizzare e uniformare situazioni ordinamentali formalmente
distinte ma, in realtà, caratterizzate da omogeneità di funzioni»
(vengono citate le sentenze n. 63 del 1998, n. 455 del 1993 e n. 277
del 1991).
Con riferimento infine alla mancata previsione del diritto di
opzione per il rientro dei docenti ex SSEF presso le amministrazioni
di appartenenza, l'Avvocatura segnala come in realtà già l'art.
4-septies del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97 (Disposizioni
urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di
allocazione della spesa pubblica, nonchè in materia fiscale e di
proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 2
agosto 2008, n. 129, avesse previsto una simile facoltà. Secondo
l'Avvocatura, coloro che in quell'occasione non hanno esercitato tale
diritto, avrebbero «interrotto, in quel momento, ogni rapporto con
l'Amministrazione di provenienza ed [avrebbero] ottenuto un nuovo
inquadramento». La possibilità di ritornare su tale scelta non
sarebbe dunque «costituzionalmente necessitata».

Considerato in diritto

1.- Con sette ordinanze e una sentenza non definitiva, tutte di
analogo tenore, il Consiglio di Stato, sezione quarta, solleva - in
riferimento agli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 della Costituzione -
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 4, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114.
Il comma 1 dell'art. 21- al fine di razionalizzare il sistema
delle scuole di formazione delle amministrazioni centrali, eliminando
la duplicazione degli organismi esistenti - detta la disciplina per
la unificazione, nell'ambito della Scuola nazionale
dell'amministrazione (d'ora in poi: SNA), delle esistenti scuole di
formazione per la pubblica amministrazione, prevedendone la
soppressione. Per quel che qui particolarmente rileva, viene disposta
la soppressione anche della Scuola superiore dell'economia e delle
finanze (d'ora in avanti: SSEF).
La posizione dei docenti della SSEF è oggetto di specifica
disciplina da parte della norma censurata. Essa stabilisce che i
docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento della SSEF
siano «trasferiti» alla SNA. Prevede che a tali docenti venga
«applicato lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori
universitari» e che il loro trattamento economico sia «rideterminato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di
renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della [SNA]». Dispone,
infine, che quest'ultimo trattamento venga «determinato dallo stesso
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del
trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai
ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente
anzianita'».
In riferimento a tale disposizione, le ricordate ordinanze di
rimessione prospettano sei distinte censure.
Dubitano, in primo luogo, che il citato art. 21, comma 4, violi
gli artt. 3 e 51 Cost., poichè - nell'applicare ai docenti del ruolo
ad esaurimento della SSEF lo stato giuridico dei professori e dei
ricercatori universitari - esso non terrebbe conto «della
diversificazione delle provenienze» dei docenti in questione
(trattandosi originariamente di dirigenti di amministrazioni
pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati
dello stato e consiglieri parlamentari), provenienze «conservate pur
in costanza del rapporto con la SSEF». La disposizione, inoltre, non
avrebbe nemmeno considerato la differenza di status originario
esistente tra tali docenti e quelli delle altre scuole confluite
nella SNA, e delle differenze sussistenti tra diverse categorie di
docenti all'interno della stessa SNA. In tal modo, la norma si
porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza, perchè
determinerebbe un'unica forma di «"accesso" (nel senso di nuova e
diversa configurazione del rapporto di impiego) agli uffici
pubblici», sulla base di un trattamento giuridico unitario «per
situazioni soggettive connotate da sensibili ed originarie differenze
strutturali».
Sostengono, altresì, sotto diverso profilo, la lesione degli
stessi artt. 3 e 51 Cost., perchè avendo determinato «il trattamento
economico da corrispondere in quello del professore a tempo pieno e
così qualificando lo status giuridico in senso corrispondente, ivi
compreso il regime delle incompatibilita'», la disposizione non
avrebbe previsto, per i soli docenti della ex SSEF, il diritto di
opzione tra il regime a tempo pieno e quello a tempo definito. Ne
deriverebbe che, pur equiparati ai professori universitari, i docenti
in questione costituirebbero l'unico esempio di appartenenti a tale
categoria ai quali non sarebbe riconosciuto il diritto di opzione in
parola.
In terzo luogo, lamentano le ordinanze di rimessione la lesione
degli artt. 3 e 36 Cost., poichè, nell'attribuire ai docenti
provenienti dalla SSEF «il trattamento economico spettante,
rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo
pieno con corrispondente anzianita'», la disposizione censurata
determinerebbe, in modo irragionevole e non sorretto da motivi di
tutela dell'interesse pubblico, «con violazione del legittimo
affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche», un
livellamento verso il basso del loro trattamento economico,
attraverso una reformatio in peius di quello originariamente
corrisposto, con assimilazione di situazioni diverse, e «senza
prevedere meccanismi di progressiva omogeneizzazione», che tengano
conto delle retribuzioni già percepite.
Vi sarebbe, in quarto luogo, una violazione degli artt. 3, 36 e
38 Cost., poichè la disposizione censurata non prevedrebbe che, «a
docenti aventi qualifiche e provenienze diverse nell'ambito del più
generale rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni», sia
conservato il trattamento previdenziale attualmente previsto, o
comunque questo venga autonomamente considerato e valutato, e
consentirebbe invece, attraverso il richiamo allo status giuridico ed
economico del professore universitario, l'applicazione ai docenti ex
SSEF del trattamento previdenziale di quest'ultimo.
Una quinta censura asserisce la lesione degli artt. 3 e 97 Cost.,
in quanto, omettendo di considerare la diversità dei ruoli di
provenienza dei docenti della SSEF, la disposizione in esame
risulterebbe in contrasto con i principi di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione, «nei confronti di soggetti
ad essa legati da rapporto di impiego».
Sarebbero infine violati gli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 Cost. per
non essere stata prevista una disciplina transitoria, «che consenta
una possibilità di scelta, non immediata ma anche temporalmente
definita, tra rientro nei ruoli di originaria provenienza ovvero
permanenza nel (modificato) status di docente presso la SNA».
2.- I diversi giudizi nei quali sono sollevate le illustrate
questioni di legittimità costituzionale hanno ad oggetto la stessa
disposizione, censurata sempre con riferimento agli stessi parametri,
sotto identici profili e con identiche argomentazioni. Ponendo,
pertanto, le medesime questioni, essi vanno riuniti e decisi con
un'unica pronuncia.
3.- È utile, in via preliminare, un esame dell'evoluzione della
disciplina relativa ai docenti della SSEF. Esso consente infatti di
meglio comprendere le censure sollevate e di collocarle correttamente
nel pertinente contesto normativo.
3.1.- La SSEF, originariamente denominata Scuola centrale
tributaria "Ezio Vanoni", venne istituita dalla legge 29 aprile 1957,
n. 310 (Istituzione della Scuola centrale tributaria "Ezio Vanoni"),
con lo scopo di svolgere «corsi di istruzione teorico-pratica per il
personale civile dell'Amministrazione finanziaria» (art. 1, comma 2).
Essa fu posta alle dipendenze del Ministro per le finanze. L'art. 2
della legge citata attribuiva a successivi decreti del Ministro per
le finanze il compito di indicare le modalità per il «conferimento
degli incarichi per l'insegnamento e per le esercitazioni».
Così, l'art. 11, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 3 luglio 1962, n. 2039 (Approvazione del regolamento di
esecuzione della legge 29 aprile 1957, n. 310, istitutiva della
Scuola centrale tributaria "Ezio Vanoni"), demandò allo stesso
Ministro per le finanze, sentito il direttore della Scuola, il
compito di conferire - con propri decreti - «di volta in volta,
previa comunicazione alla Scuola superiore della pubblica
Amministrazione, gli incarichi per l'insegnamento e per le
esercitazioni», specificando che tali incarichi potevano essere
conferiti anche a docenti stranieri.
All'inizio degli anni novanta del secolo scorso, la Scuola è
stata oggetto di diversi interventi riformatori, che hanno coinvolto
anche il relativo corpo docenti.
In particolare, l'art. 5, comma 3, della legge 29 ottobre 1991,
n. 358, recante «Norme per la ristrutturazione del Ministero delle
finanze», previde che «[l]'insegnamento [fosse] affidato anche ad un
corpo stabile di docenti nei limiti di un contingente stabilito con
decreto del Ministro delle finanze di concerto con il Ministro del
tesoro. I professori universitari di ruolo, i magistrati ordinari ed
amministrativi, gli avvocati dello Stato ed i dipendenti civili dello
Stato che sono chiamati a costituire il corpo dei professori stabili
della Scuola sono collocati nella posizione di fuori ruolo». Si
stabiliva altresì, al comma 4 del citato art. 5, la possibilità di
conferire incarichi di insegnamento «anche ad esperti di specifiche
discipline». L'art. 12, comma 1, della stessa legge n. 358 del 1991
affidava poi alla fonte regolamentare il compito di dare attuazione
ai principi contenuti nella legge.
Intervenne quindi il decreto del Presidente della Repubblica 9
giugno 1992, n. 336, recante «Regolamento concernente
l'organizzazione della Scuola centrale tributaria, in attuazione
degli articoli 5 e 12 della legge 29 ottobre 1991, n. 358».
L'art. 8 del citato d.P.R. prevedeva che gli incarichi di
insegnamento per le attività didattiche fossero conferiti dal
Ministro delle finanze, su proposta del rettore della Scuola. Accanto
a questa tipologia di incarichi, l'art. 9 dello stesso d.P.R.
introduceva la figura dei «docenti stabili». Tale disposizione
consentiva, infatti, l'affidamento dell'insegnamento anche a docenti
così definiti, su proposta del rettore, con decreto del Ministro
delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro. I docenti
stabili erano titolari di un incarico triennale salvo conferma. Il
loro numero non poteva essere inferiore a quattro, nè superiore a
dieci.
Come si vede, la chiamata a far parte del corpo stabile dei
docenti era diretta ed era effettuata, previo consenso degli
interessati, su proposta del rettore, dal Ministro delle finanze. I
professori universitari di ruolo ordinari e associati, i magistrati
ordinari ed amministrativi, gli avvocati dello Stato e i dipendenti
civili dello Stato chiamati a far parte del corpo stabile dei docenti
venivano collocati nella posizione di fuori ruolo, o nella
corrispondente posizione prevista dai rispettivi ordinamenti, per
tutto il periodo dell'incarico, il quale era computato come
anzianità di servizio ad ogni effetto, comprese le progressioni di
carriera ed economiche.
Veniva significativamente richiamato (dall'art. 9, comma 4, del
d.P.R. n. 336 del 1992), per tali docenti, il regime a tempo pieno
dei professori universitari di cui all'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento
della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè
sperimentazione organizzativa e didattica), e successive
modificazioni, il che implicava l'impossibilità di svolgere
attività libero-professionali.
Si stabiliva, infine, che ai docenti stabili della Scuola
competesse «il trattamento economico relativo alla loro qualifica»; e
che essi conservassero altresì il diritto a percepire le indennità
erogate dalle amministrazioni di appartenenza.
In definitiva, giova ribadirlo, l'assunzione dell'incarico di
docente nella Scuola non avveniva a seguito del superamento di un
pubblico concorso, come per i docenti universitari. La chiamata a far
parte del corpo stabile dei docenti della Scuola era infatti
«diretta», essendo effettuata dal Ministro delle finanze, su proposta
del rettore della Scuola e previo consenso dell'interessato.
3.2.- Il decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1996,
n. 526 (Regolamento recante norme per il funzionamento della Scuola
centrale tributaria) operò un'ulteriore riforma della Scuola in
esame. Per quanto qui interessa, gli artt. 9 e 10 del d.P.R. citato
continuarono a prevedere la presenza di «docenti incaricati» e di
«professori stabili» (così vennero ribattezzati i «docenti stabili»
di cui al d.P.R. n. 336 del 1992). I professori stabili potevano
svolgere l'incarico di insegnamento per un triennio, salvo conferma.
Essi, su proposta del rettore della Scuola, venivano «scelti e
nominati dal Ministro delle finanze, con proprio decreto» nell'ambito
delle categorie già indicate nella legge n. 358 del 1991 (professori
universitari di ruolo, magistrati ordinari ed amministrativi,
avvocati dello Stato e dipendenti civili dello Stato), «fra quanti ne
[avessero] fatto richiesta sulla base di bando pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale» (art. 10, comma 2, d.P.R. n. 526 del 1996). Si
trattava dunque di una procedura «paraconcorsuale», come segnalava il
citato art. 10, comma 2, nell'escluderne l'applicazione per le
procedure di conferma.
Quanto al trattamento economico, l'art. 10, comma 5, del d.P.R.
n. 526 del 1996, stabiliva che i «professori stabili della Scuola
conservano il trattamento economico di provenienza, compreso il
diritto a percepire le indennità erogate dalle amministrazioni di
appartenenza». Solo per i professori universitari, il d.P.R. in esame
prevedeva espressamente l'obbligo del fuori ruolo.
3.3.- A seguito di quanto previsto dall'art. 8 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 287 (Riordino della Scuola superiore
della pubblica amministrazione e riqualificazione del personale delle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15
marzo 1997, n. 59), che affidava ad un nuovo «regolamento di riforma»
il compito di ridisciplinare l'ordinamento della Scuola centrale
tributaria secondo principi contenuti nello stesso d.lgs. n. 287 del
1999 e validi anche per la Scuola superiore della pubblica
amministrazione, è stato poi emanato il decreto del Ministro delle
finanze 28 settembre 2000, n. 301 (Regolamento recante norme per il
riordino della Scuola Centrale Tributaria).
Tale regolamento interveniva, ancora una volta con varie
innovazioni, sul corpo docenti della Scuola e, all'art. 5, comma 1,
prevedeva che essa potesse avvalersi, oltre che di consulenti esterni
e di soggetti con professionalità e competenze utili, «di personale
docente di comprovata professionalità collocato, ove occorra, in
posizione di fuori ruolo, comando o aspettativa», se l'incarico non
consentiva il normale espletamento delle proprie funzioni
nell'amministrazione di appartenenza. La Scuola poteva, inoltre,
avvalersi di docenti incaricati, anche temporaneamente, di specifiche
attività di insegnamento.
L'art. 5, comma 2, stabiliva che il personale docente di cui al
comma 1 fosse, comunque, scelto tra professori o docenti universitari
in posizione di aspettativa senza assegni, magistrati e dirigenti di
amministrazioni pubbliche; mentre i docenti incaricati
temporaneamente potevano essere altresì scelti tra esperti, italiani
o stranieri, di comprovata professionalità.
Tutti gli incarichi dovevano essere affidati dal rettore della
Scuola, sentito il consiglio direttivo, «salvo gli incarichi non
temporanei di professori», i quali, secondo costante tradizione,
erano attribuiti con decreto del Ministro delle finanze (comma 3).
Ancora, si prevedeva che i professori della Scuola, in posizione di
comando, aspettativa o fuori ruolo, rimanessero equiparati, ad ogni
effetto giuridico, ma solo per il tempo dell'incarico, ai professori
universitari di prima fascia, con salvezza delle procedure di
avanzamento di carriera (comma 4). In ogni caso, il numero
complessivo dei professori incaricati non temporanei non poteva
superare le trenta unità.
L'art. 3, comma 3, del d.m. n. 301 del 2000 disponeva poi che i
professori incaricati non temporaneamente e collocati fuori ruolo, se
in servizio presso amministrazioni pubbliche, conservassero il
trattamento economico fondamentale, comunque definito, relativo alla
qualifica posseduta presso l'amministrazione di appartenenza,
incrementato da una indennità di carica.
Importante notare - a conferma della circostanza che la
previsione in esame è ricorrente nel regime giuridico dei docenti
stabili della Scuola - che anche l'art. 7 del d.m. n. 301 del 2000,
nella sua versione originaria, a differenza di quanto asserito dalle
parti nelle memorie depositate in vista dell'udienza, conteneva una
netta previsione in tema di incompatibilità, statuendo che «i
professori incaricati non temporaneamente e collocati fuori ruolo,
comando o aspettativa, non possono svolgere, pena la cessazione
immediata dell'incarico, attività libero professionale, in via
diretta o indiretta». Veniva invece subordinata ad una valutazione
del rettore la compatibilità con l'insegnamento nella Scuola dello
svolgimento di «altri incarichi».
In definitiva, nella sua versione originaria, il d.m. n. 301 del
2000 istituiva una categoria di docenti a tempo indeterminato
(«professori incaricati non temporanei», secondo la definizione
dell'art. 5, comma 5; di «professori incaricati non temporaneamente e
collocati fuori ruolo» ragionano anche l'art. 2, comma 6, e l'art. 7)
e una categoria di docenti incaricati temporaneamente. Tutti i
docenti potevano essere scelti tra professori o docenti universitari
in posizione di aspettativa senza assegni, magistrati e dirigenti di
amministrazioni pubbliche.
In ogni caso, giova ribadirlo, ai professori incaricati non
temporaneamente, che conservavano il trattamento economico goduto
nell'amministrazione di provenienza, era espressamente interdetta del
tutto la possibilità di svolgere attività libero-professionale.
3.4.- Il regolamento descritto venne modificato in due distinte
occasioni: prima dal decreto del Ministro delle finanze 22 novembre
2000, n. 359 (Regolamento recante modifiche al decreto del Ministro
delle finanze 28 settembre 2000, n. 301, concernente il riordino
della Scuola centrale tributaria), poi dal decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 29 marzo 2002, n. 80 (Modifiche al
regolamento ministeriale 28 settembre 2000, n. 301, concernente il
riordino della Scuola superiore dell'economia e delle finanze).
Con il d.m. n. 359 del 2000, per quanto qui rileva, venne
modificato il comma 3 dell'art. 3, del d.m. n. 301 del 2000,
prevedendosi l'attribuzione del trattamento economico fondamentale di
provenienza anche ai professori incaricati non temporaneamente che
fossero stati «inquadrati a seguito di opzione, nel ruolo di cui
all'articolo 5, comma 5», ovverosia dei "professori incaricati non
temporanei". Conseguentemente, il comma 4 dell'art. 5 provvedeva ad
equiparare ai professori universitari di prima fascia non solo i
professori della scuola, in posizione di comando, aspettativa o fuori
ruolo, ma anche quelli definiti come «inquadrati».
Si tratta di una novità assai significativa, poichè nelle
ricordate disposizioni si ragiona, per la prima volta, di un vero e
proprio «ruolo», nel quale i docenti in questione potevano dunque
essere «inquadrati», lasciando l'amministrazione di appartenenza
mediante l'esercizio di un apposito diritto di opzione.
Perfino avendo esercitato l'opzione, tuttavia, conservavano il
trattamento economico relativo alla qualifica posseduta presso
l'amministrazione di provenienza, ulteriormente incrementato (art. 3,
comma 3, del medesimo d.m., come modificato dal d.m. 80 del 2002) da
un'indennità di carica.
Ancora più significative - e all'epoca, assai discusse - sono
state le modifiche apportate al d.m. n. 301 del 2000 dal d.m. n. 80
del 2002. Al di là del cambiamento di denominazione della Scuola -
che proprio in virtù di tale decreto assume il nome, mantenuto fino
alla sua soppressione, di «Scuola superiore dell'economia e delle
finanze» - rileva soprattutto l'intervento (art. 1, comma 1, lettera
m) attraverso il quale questa fonte, di rango secondario, prevede che
i professori della SSEF (ai quali in tutte le previsioni del decreto
che li contemplano viene aggiunta la qualifica di "ordinari")
«acquisiscono, ad ogni effetto, lo stato giuridico e le funzioni di
professori ordinari».
Attraverso una disposizione non di legge ma di regolamento, essi
non sono più solo «equiparati» ai professori universitari di prima
fascia, come affermava in origine il d.m. n. 301 del 2000, ma di
quelli acquisiscono, appunto, il relativo status e le funzioni.
Queste previsioni regolamentari si affiancano, del resto, a
quanto previsto, a livello di fonte primaria, dall'art. 12, comma 3,
secondo periodo, della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi
interventi per il rilancio dell'economia) - la più discussa di tutte
le disposizioni ora in esame - secondo cui «[l]a Scuola superiore
dell'economia e delle finanze può stipulare apposite convenzioni con
università degli studi, nonchè avvalersi, previa autorizzazione, di
personale docente universitario, anche in posizione di aspettativa o
fuori ruolo. I professori inquadrati nel ruolo di cui all'articolo 5,
comma 5, del decreto del Ministro delle finanze 28 settembre 2000, n.
301, partecipano alle procedure di trasferimento e mobilità tra
università, con applicazione delle disposizioni in materia, anche di
incompatibilità, vigenti per i professori ordinari, conservando i
diritti inerenti alla posizione di provenienza, anche connessi ad
esercizio di opzione».
Una disposizione di rango primario, come si vede, consentiva
perciò, incongruamente, trasferimenti dalla SSEF alle università,
coinvolgendo a tal fine figure di docenti tra loro del tutto diverse,
per modalità di reclutamento e per l'attività di docenza
esercitata.
Nella medesima direzione disponeva anche il d.m. n. 80 del 2002
che, introducendo il comma 4-bis all'art. 5 del d.m. n. 301 del 2000,
stabiliva che il trattamento economico dei professori della SSEF, i
quali partecipassero alle procedure di trasferimento tra università
e mantenessero comunque l'esercizio di funzioni presso la SSEF,
poteva essere ripartito tra la stessa SSEF e le università
interessate.
Tre ulteriori innovazioni significative si rinvengono nelle
pieghe del d.m. n. 80 del 2002.
In primo luogo, esso dispone una modifica all'art. 3, comma 3,
del d.m. n. 301 del 2000, affinchè ai professori della SSEF, oltre
al trattamento economico di provenienza, venga riconosciuto un
«ulteriore trattamento economico», e non più, solo, una specifica
«indennità di carica».
Ancora, viene ampliato il novero di quanti possono essere
chiamati come docenti della SSEF, includendovi anche gli avvocati
dello Stato e i vincitori di concorso a professore universitario in
attesa di chiamata. In questa prospettiva, è introdotto un comma
5-bis all'art. 5 del d.m. n. 301 del 2000, che istituisce un apposito
ruolo della SSEF in cui inquadrare i predetti ricercatori, dando
seguito all'art. 19, comma 15, della legge 28 dicembre 2001, n. 448,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)», che attribuiva
alla SSEF la possibilità di assegnare incarichi di ricercatore,
previo superamento di apposite procedure selettive svolte secondo la
vigente normativa in materia universitaria.
Infine, viene riformato il regime delle incompatibilità, poichè
si cancella la preclusione assoluta di svolgimento dell'attività
libero-professionale originariamente prevista e si modifica l'art. 7
del d.m. n. 301 del 2000 nel senso che «[i]l rettore, i responsabili
d'area ed i professori ordinari assumono il regime delle
incompatibilità dei professori universitari ordinari». La
preclusione rimane ferma solo con riferimento alle attività
professionali svolte nel settore fiscale, nelle materie afferenti
alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato
mobiliare.
Come si vede, il d.m. n. 80 del 2002 introduce una disciplina di
assoluto favore per i docenti in questione, sia quanto al trattamento
economico complessivamente attribuito, sia quanto al regime delle
incompatibilità, sia, infine, quanto alla possibilità di un
sostanziale inserimento nei ruoli universitari.
3.5.- Tale disciplina provocò polemiche, dovute al palese
aggiramento, che essa realizzava, dei principi in tema di accesso
alla docenza universitaria, consentito di fatto, nei casi di specie,
a quanti erano diventati docenti per nomina ministeriale (carattere
costante, come si è visto, di tutte le numerose discipline via via
succedutesi) e non già a seguito di superamento di un apposito
concorso. Sicchè, la norma primaria che nel modo più evidente aveva
introdotto tale possibilità - consentendo ai docenti in questione di
partecipare alle procedure di trasferimento e mobilità tra
università (l'art. 12, comma 3, della legge n. 383 del 2001) - fu
ben presto eliminata, ad opera dell'art. 1, comma 4, del
decreto-legge 24 settembre 2002, n. 209 (Disposizioni urgenti in
materia di razionalizzazione della base imponibile, di contrasto
all'elusione fiscale, di crediti di imposta per le assunzioni, di
detassazione per l'autotrasporto, di adempimenti per i concessionari
della riscossione e di imposta di bollo), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 novembre 2002, n. 265.
Il già citato art. 5, comma 4-bis, del d.m. n. 301 del 2000, di
rango regolamentare, che continuava a disporre in tal senso, anche se
ormai senza base legale, fu definitivamente abrogato ad opera
dell'art. 4-septies, comma 2, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97
del 2008 (Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e
trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica,
nonchè in materia fiscale e di proroga di termini), convertito, con
modificazioni, in legge 2 agosto 2008, n. 129.
È proprio questo stesso art. 4-septies del d.l. n 97 del 2008,
come convertito, a introdurre, di nuovo, importanti modifiche
all'ordinamento della SSEF e allo status dei relativi docenti.
Il secondo comma del citato articolo, infatti, sopprime il ruolo
dei professori ordinari, introdotto, come si è visto, nel d.m. n.
301 del 2000 dal d.m. n. 80 del 2002. Vengono altresì eliminate le
previsioni introdotte dalla legge n. 448 del 2001, relative alla
possibilità di avvalersi di ricercatori, mentre si dispone che la
SSEF possa «continuare ad avvalersi di personale docente collocato,
per un periodo non superiore a tre anni eventualmente rinnovabile, in
posizione di comando, aspettativa o fuori ruolo».
Ma è soprattutto il quarto comma del citato art. 4-septies a
disporre decisivamente. Esso prevede l'inserimento in appositi ruoli
ad esaurimento dei professori ordinari inquadrati nel ruolo di cui
all'articolo 5, comma 5, del ricordato d. m. 28 settembre 2000, n.
301, nonchè dei ricercatori della SSEF in servizio alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge.
Di conseguenza, è esplicitamente attribuito, a loro favore, un
diritto di opzione per il rientro nei ruoli delle amministrazioni di
provenienza, prevedendosi che, qualora essi lo esercitino, le risorse
finanziarie per la corresponsione del relativo trattamento
retributivo siano trasferite dalla SSEF all'amministrazione
interessata.
In definitiva, in vista del riordino complessivo delle scuole di
formazione della pubblica amministrazione, il ruolo dei professori
ordinari della SSEF viene soppresso, e al contempo viene per gli
stessi istituito un ruolo ad esaurimento, di cui la stessa SSEF
poteva avvalersi per i successivi tre anni, eventualmente
rinnovabili.
3.6.- L'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, il cui
comma 4 contiene la disposizione censurata, rappresenta, a livello di
legislazione ordinaria, l'atto conclusivo della vicenda normativa in
esame. Esso dispone, come ricordato, la soppressione della SSEF e il
trasferimento alla SNA dei docenti e dei ricercatori inquadrati
nell'appena ricordato ruolo ad esaurimento.
Aggiunge la disposizione che ad essi «è applicato lo stato
giuridico dei professori e dei ricercatori universitari».
Va immediatamente chiarito che, anche alla luce della
ricostruzione fin qui operata, la disposizione, in questa parte, non
determina affatto la trasformazione dei docenti in questione in
professori universitari, nè, del resto, potrebbe farlo. Pur
risentendo di una certa ambiguità che, su questo specifico aspetto,
caratterizza l'intera evoluzione della normativa relativa allo stato
giuridico dei docenti della SSEF, la disposizione non può infatti
interpretarsi nel senso di voler istituire un - del tutto peculiare -
canale d'accesso alla docenza accademica. Ciò sarebbe in contrasto
con i vari principi costituzionali che reggono l'istituzione
universitaria, dall'accesso per concorso (art. 97 Cost.), alla
garanzia dell'autonomia universitaria (art. 33, ultimo comma, Cost.),
laddove, come si è ampiamente visto, i docenti della Scuola in
questione sono invece tali per nomina ministeriale e la stessa SSEF
è sempre stata un'istituzione alle dipendenze del Ministro delle
finanze (la dipendenza dal potere politico, dopo la soppressione
della SSEF, continua oggi a caratterizzare anche la SNA, «posta
nell'ambito e sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei
Ministri», secondo quanto dispone l'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 1 dicembre 2009, n. 178, recante «Riorganizzazione della
Scuola superiore della pubblica amministrazione (SSPA), a norma
dell'articolo 24 della legge 18 giugno 2009, n. 69»).
La giurisprudenza costituzionale ha infatti significativamente
evidenziato che il principio della libertà dell'insegnamento,
caratteristico dell'ordinamento universitario, «non tollera ingerenze
di ordine politico o comunque ingerenze estranee alle premesse
tecniche e scientifiche dell'insegnamento» e che, in questa
prospettiva, l'attribuzione agli stessi professori universitari del
potere di scelta dei membri delle commissioni di concorso,
assicurando «il buon andamento dell'insegnamento universitario»,
rappresenta «un progresso verso la realizzazione di quell'ordinata
autonomia cui hanno diritto le istituzioni di alta cultura, le
università e le accademie, in applicazione dell'art. 33, ultimo
comma della Costituzione» (sentenza n. 143 del 1972; in senso
analogo, anche sentenze n. 68 del 2011 e n. 20 del 1982, nonchè
l'ordinanza n. 95 del 1980, con la quale questa Corte si è
autorimessa la questione di legittimità costituzionale decisa con la
citata sentenza n. 20 del 1982).
Non è privo di rilievo, del resto, che tutte le parti in
giudizio (sia pur con obbiettivi opposti) convengano sulla
circostanza per cui la docenza presso la SNA non è di tipo
universitario e non ha collegamenti necessari con la ricerca
accademica, presentando invece scopi peculiari, in relazione alla
preparazione professionale della classe dirigente pubblica, cui la
scuola di formazione in questione mira.
Per tutte queste ragioni, un'interpretazione costituzionalmente
orientata del riferimento, contenuto nella disposizione censurata,
all'applicazione ai professori in questione dello stato giuridico dei
docenti universitari, conduce a ritenere che esso sia unicamente
servente all'obbiettivo, pure perseguito dalla disposizione, di
rideterminare il loro trattamento economico, rendendolo «omogeneo»
(come appunto recita l'art. 21, comma 4, d.l. n. 90 del 2014, come
convertito) a quello degli altri docenti della SNA, all'atto stesso
in cui tutti i docenti delle varie scuole di formazione vengono in
essa trasferiti.
La determinazione di tale trattamento economico - conclude,
infatti, il comma 4 dell'art. 21, d.l. n. 90 del 2014, come
convertito - avviene sulla base del trattamento economico spettante,
rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo
pieno con corrispondente anzianità. Scelta, del resto, non
irragionevole, in quanto indirizzatasi verso la retribuzione di
un'altra, soltanto similare, attività, quella appunto dei docenti
universitari.
3.7.- L'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, trova
un significativo seguito, a livello di normazione secondaria, nel
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015,
n. 202, contenente il «Regolamento recante determinazione del
trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione (SNA)».
Come rende chiaro il titolo del decreto, e come stabilisce il
relativo art. 1, comma 1, esso contiene le regole specifiche per la
determinazione del trattamento economico dei docenti della SNA, come
richiesto dalla fonte primaria. Con chiarezza (art. 1, comma 2,
lettera d), in tale determinazione risultano ricompresi anche i
docenti della soppressa SSEF, senza alcuna eccezione: ed è
essenzialmente su tale ricomprensione, in effetti, che si appuntano
le censure delle ordinanze di rimessione.
All'art. 2, comma 1, del decreto in esame si stabilisce dunque
che ai docenti a tempo pieno della SNA, «scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, nonchè
ai docenti a tempo indeterminato si applica il trattamento economico
annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno». Al comma 4 si precisa che questo trattamento economico è
correlato all'espletamento degli obblighi istituzionali e delle
attività didattiche e scientifiche, previsti per i professori
universitari a tempo pieno e al relativo impegno didattico.
Ai docenti in questione, si aggiunge - con disposizione
sostanzialmente sempre presente, almeno fino al d.m. n. 80 del 2002,
come s'è visto, nelle varie discipline succedutesi per i docenti
della "precedente" SSEF - «si applica la disciplina delle
incompatibilità e delle autorizzazioni prevista per i professori e i
ricercatori universitari a tempo pieno».
L'art. 5, comma 2, del decreto n. 202 del 2015 precisa, ai fini
della determinazione del trattamento economico, che i periodi di
servizio prestato nelle qualifiche di provenienza vengono computati
come anzianità di servizio nel ruolo dei professori universitari di
prima o seconda fascia a tempo pieno. Il comma 4, infine, dispone
che, ai fini del computo dell'anzianità, i periodi di servizio
presso la Scuola «vengono valutati in applicazione della disciplina
generale relativa ai professori e ai ricercatori universitari».
4.- La ricostruzione del rapporto tra le due fonti di disciplina
da ultimo descritte, quella primaria e quella regolamentare, risulta
essenziale per la decisione delle questioni sollevate. Sul punto, la
giurisprudenza amministrativa ha espresso opposti orientamenti.
Su ricorso di alcuni docenti della ex SSEF, di fronte al
Tribunale amministrativo per il Lazio (ex plurimis, TAR Lazio,
sezione prima, sentenze 15 settembre 2016, n. 9758; 4 gennaio 2017,
n. 88 e n. 89) le disposizioni regolamentari sono state annullate,
perchè ritenute in contrasto con l'art. 21, comma 4, d.l. n. 90 del
2014, come convertito.
Secondo questa prima prospettiva, la disposizione del
decreto-legge non conterrebbe alcun riferimento preciso in tema di
status giuridico dei docenti della SNA e in particolare non
prevedrebbe l'introduzione di alcun regime di incompatibilità, tanto
meno di quello stabilito all'art. 6, comma 9, della legge 30 dicembre
2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università,
di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario) per
i professori universitari a tempo pieno. Nel quadro della disciplina
che ha condotto all'unificazione nella SNA di tutte le scuole di
formazione della pubblica amministrazione, la fonte primaria si
sarebbe invece limitata a prevedere l'inserimento dei docenti del
ruolo ad esaurimento della ex SSEF nella neo-riformata SNA. In virtù
di tale inserimento, l'art. 21, comma 4, citato, avrebbe unicamente
stabilito che lo stato giuridico dei docenti della SNA è quello dei
professori universitari, ma da ciò non potrebbe dedursi, come ha
invece fatto il d.P.C.m. n. 202 del 2015, l'implicita introduzione ex
lege - anche per i docenti SNA e perciò per gli stessi docenti ex
SSEF - del regime di incompatibilità proprio dei professori
universitari a tempo pieno.
Il Consiglio di Stato rimettente, investito dell'appello avverso
le decisioni appena ricordate, esprime invece un orientamento
interpretativo del tutto divergente, ritenendo che il regolamento di
cui al d.P.C.m. 25 novembre 2015 costituisca coerente e necessaria
applicazione e attuazione dell'art. 21 del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito.
Sostengono infatti le ordinanze di rimessione che l'applicazione
a tutti i docenti della SNA, compresi perciò i docenti ex SSEF,
dello stato giuridico dei professori universitari, lungi dal
costituire una introduzione non consentita al d.P.C.m., troverebbe
fondamento proprio nella fonte primaria. A fronte di quest'ultima, il
regolamento non poteva che applicare a tali docenti,
conseguentemente, l'intero stato giuridico previsto per i professori
universitari, ivi compreso il regime delle incompatibilità e delle
autorizzazioni allo svolgimento di incarichi e attività
libero-professionali. Assumono perciò le ordinanze di rimessione che
«la norma regolamentare (come è tipico delle norme di attuazione)
precisa l'applicazione di un regime giuridico che, laddove non fosse
stato normativamente specificato dalla fonte secondaria, avrebbe
dovuto comunque trovare applicazione in via interpretativa».
Non sarebbe del resto plausibile «"sganciare" (nel silenzio della
legge) dallo status giuridico di una determinata categoria di
pubblici dipendenti» i plurimi aspetti che propriamente lo
definiscono. Diversamente opinando, ricordano le ordinanze di
rimessione, occorrerebbe affermare, in senso riduttivo, che applicare
lo status giuridico dei professori o dei ricercatori universitari
«altro non significherebbe che attribuire ai destinatari solo una
delle "qualifiche" previste da quell'ordinamento», a prescindere dal
complesso dei diritti e dei doveri che ogni attribuzione di status
comporta. Ne deriverebbe l'incongrua conseguenza che, mentre si
attribuisce ai docenti ex SSEF lo status economico dei professori di
prima fascia a tempo pieno, il loro status giuridico continuerebbe a
essere quello delineato dalla previgente normativa, in netto
contrasto con la finalità di "omogeneizzazione" di trattamento dei
vari docenti della SNA, enunciata dal legislatore.
Presentandosi perciò la fonte regolamentare quale disciplina di
stretta attuazione di quanto disposto dalla fonte primaria - ed
avendo il Consiglio di Stato espressamente escluso che la prima
«"debordi" dai limiti ad essa imposta» dalla seconda -, ne consegue,
per le ordinanze di rimessione, la determinante importanza assunta,
per l'esito delle cause, della decisione sulla legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito.
Così interpretata la disciplina censurata, secondo una lettura
che fonda altresì la rilevanza delle questioni sollevate, le
ordinanze di rimessione sostengono che proprio tale disciplina
primaria sia all'origine dei vizi lamentati dalla difesa dei docenti
ex SSEF. Ed enunciano perciò, con riferimento all'art. 21, comma 4,
del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, le sei questioni di
legittimità costituzionale prima descritte.
5.- Alla luce di questo percorso interpretativo, ugualmente
riprodotto in tutte le ordinanze di rimessione, non sono fondate le
eccezioni di inammissibilità prospettate dalle parti, in particolare
nei propri iniziali atti di costituzione in giudizio.
Come viene riconosciuto, del resto, in alcune delle memorie
presentate dalle stesse parti in vista dell'udienza, non si versa, in
primo luogo, in un caso nel quale l'inammissibilità derivi dal
mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del tentativo di
un'interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione
censurata.
Al contrario, come si è visto, in tutte le ordinanze di
rimessione il giudice a quo ha consapevolmente reputato che il tenore
di tale disposizione imponga una particolare interpretazione,
escludendone altre, eventualmente idonee a neutralizzare i vizi di
legittimità costituzionale derivanti dalla prima.
Nel caso di specie, le ordinanze di rimessione hanno, del resto,
condotto un accurato esame delle alternative poste a disposizione dal
dibattito giurisprudenziale svoltosi sulla disposizione censurata,
escludendo consapevolmente la possibilità di seguire
un'interpretazione alternativa di quest'ultima. E la giurisprudenza
di questa Corte è ormai costante nel ritenere che la verifica
dell'esistenza e della legittimità delle interpretazioni
alternative, che il rimettente abbia ritenuto di non poter far
proprie, è questione che attiene al merito del giudizio e non alla
sua ammissibilità (sentenze n. 217, n. 158 e n. 78 del 2019, n. 42
del 2017).
Sono perciò integrate le condizioni per ritenere la non
implausibilità della ricostruzione imposta, con conseguente rigetto
dell'eccezione.
In secondo luogo, non si è affatto in presenza
dell'inammissibile richiesta a questa Corte di un avallo su di una
particolare interpretazione dell'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del
2014, come convertito. Le ordinanze di rimessione assumono con piena
convinzione la circostanza che quella prospettata, «secondo i normali
canoni ermeneutici», sia l'unica esegesi corretta della disposizione.
E, proprio in virtù degli esiti cui tale esegesi conduce, ritengono
che essa esibisca i vizi di illegittimità costituzionale
prospettati.
Anche questa seconda eccezione va perciò rigettata, potendosi
così accedere alla verifica del merito delle censure prospettate.
6.- Venendo all'esame delle singole questioni di legittimità
costituzionale, pare opportuno seguire lo stesso ordine logico delle
ordinanze di rimessione, prendendo le mosse, in primo luogo, dalla
censura secondo la quale - nell'applicare a tutti i docenti del ruolo
ad esaurimento della SSEF lo stato giuridico dei professori e dei
ricercatori universitari - il citato art. 21, comma 4, violerebbe gli
artt. 3 e 51 Cost., poichè non terrebbe conto «della
diversificazione delle provenienze» dei docenti in questione
(dirigenti di amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari,
amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri
parlamentari), provenienze che sarebbero state, del resto,
«conservate» anche in costanza del rapporto con la SSEF. La
disposizione, inoltre, non avrebbe nemmeno considerato la differenza
di status originario esistente tra tali docenti e quelli delle altre
scuole confluite nella SNA, e nemmeno avrebbe tenuto in conto la
stessa diversità delle categorie dei docenti già esistenti
all'interno della SNA.
In tal modo, si sostiene nelle ordinanze di rimessione, la norma
si porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza, perchè
determinerebbe un'unica forma di "accesso" agli uffici pubblici,
sulla base di un trattamento giuridico unitario «per situazioni
soggettive connotate da sensibili ed originarie differenze
strutturali».
La questione non è fondata.
Per come è formulata la censura - a prescindere dalla
correttezza della qualificazione in termini di «"accesso" agli uffici
pubblici» di una peculiare vicenda modificativa di un rapporto già
instaurato alle dipendenze della pubblica amministrazione - le
ordinanze di rimessione si dolgono, anzitutto, della circostanza che
il legislatore, una volta deciso il trasferimento presso la SNA dei
docenti del ruolo ad esaurimento della soppressa SSEF, abbia
attribuito loro un unico status giuridico, quello dei docenti
universitari, anzichè tener conto della diversità delle rispettive
provenienze originarie (magistratura ordinaria, contabile o
amministrativa, pubblica amministrazione centrale, eccetera).
Tale assunto si appalesa del tutto incongruo, in virtù di una
serie di dati normativi.
In primo luogo, come si è ampiamente visto, i docenti in
questione, mediante l'esercizio di un diritto di opzione (previsto
dal d.m. n. 359 del 2000), hanno abbandonato le amministrazioni di
provenienza, accettando di essere inquadrati nel ruolo dei
«professori incaricati non temporanei» della SSEF, istituito dal d.m.
n. 301 del 2000 (artt. 3, comma 3, e 5, comma 5), a seguito delle
modifiche ad esso apportate dal d.m. n. 359 del 2000. Circostanza,
questa, riconosciuta anche da alcune delle parti, che negli atti di
costituzione in giudizio asseriscono proprio che i docenti ex SSEF, a
differenza degli altri docenti SNA, sono ormai «docenti a tempo
indeterminato inseriti nel ruolo ad esaurimento» della soppressa
SSEF.
Ben vero che la disciplina recata da alcuni dei ricordati decreti
ministeriali di quel periodo (in particolare dal d.m. n. 80 del 2002)
si presentava di particolare favore, poichè consentiva loro di
conservare il trattamento economico relativo alla qualifica posseduta
presso l'amministrazione di provenienza, incrementato (art. 3, comma
3, del d.m. n. 301 del 2000, come modificato dal d.m. n. 80 del 2002)
da un ulteriore trattamento economico. E ben vero che tale favor si
manifestava, altresì, nella prevista «salvezza delle procedure di
avanzamento in carriera nelle amministrazioni di provenienza» (art.
5, comma 4, del citato d.m. n. 301 del 2000).
Ma - in disparte ogni valutazione su una disciplina che, oltre al
diritto a mantenere il trattamento economico di un'amministrazione
che si è lasciata, attribuiva anche quello di vedersi garantite le
procedure di avanzamento in carriera in quelle stesse amministrazioni
- non può certo sostenersi che, ad ogni successiva trasformazione
della condizione di quei docenti e dell'organizzazione della SSEF, il
legislatore debba necessariamente tener conto, a pena
d'illegittimità costituzionale, di ogni trascorsa peculiarità dello
status giuridico di quei soggetti.
In secondo luogo, va ricordato che un diritto di opzione, da
esercitarsi in senso inverso, cioè in vista del rientro nelle
amministrazioni di provenienza, fu previsto, ma a quanto risulta non
esercitato da alcuno dei ricorrenti, dall'art. 4-septies del d.l. n.
97 del 2008, come convertito, in occasione della creazione
dell'apposito ruolo ad esaurimento per i professori della SSEF
inquadrati nella Scuola ai sensi dell'art. 5, comma 5, del d.m. n.
301 del 2000.
Sicchè, l'esercizio della prima possibilità di opzione (per
ottenere l'inquadramento nella SSEF), e il mancato esercizio della
seconda (in vista del rientro nelle amministrazioni di provenienza),
danno ampiamente conto delle ragioni per cui il legislatore ha
unitariamente considerato i docenti del ruolo ad esaurimento della
SSEF, in quanto tali, a prescindere dalle appartenenze originarie,
non solo ormai lontane nel tempo, ma rescisse per scelta volontaria e
non ricostituite quando la disciplina normativa ne ha fornito
occasione.
La chiara condizione giuridica dei docenti in questione ha
insomma consentito al legislatore - non certo irragionevolmente (art.
3 Cost.), nè in violazione dell'eguale diritto di accesso agli
uffici pubblici (art. 51 Cost.) - di considerarli, senza distinzioni,
allo scopo di attribuire loro un unico status giuridico.
D'altro canto - in relazione all'ulteriore profilo di censura,
relativo alla mancata considerazione delle differenze sussistenti tra
i docenti ex SSEF e gli altri docenti afferenti alla SNA - è agevole
osservare come la stessa ratio della disposizione censurata richiede
il superamento delle varie distinzioni di status presenti tra i
docenti delle diverse scuole di formazione (e tra gli stessi docenti
della medesima scuola), esigendo, a conclusione del complessivo
riassetto, una ragionevole omogeneizzazione tra le posizioni
giuridiche di tutti i docenti confluiti nella SNA.
In effetti, l'art. 21, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, indica, tra le proprie finalità, quella di
«razionalizzare il sistema delle scuole di formazione delle
amministrazioni centrali», nonchè quella di eliminare «la
duplicazione degli organismi esistenti». E risulterebbe paradossale
che la definitiva istituzione di un'unica scuola di formazione per la
pubblica amministrazione centrale, perseguita nel segno della
semplificazione e della razionalizzazione, debba, tutt'al contrario,
risolversi nella rinnovata, puntuale, registrazione di differenze
(originarie o sopravvenute che siano), con il rischio, oltretutto, di
riprodurre, all'interno stesso della nuova disciplina dei docenti
della SNA, irragionevoli disparità di status e di trattamento.
7.- Con una seconda censura, lamentano le ordinanze di rimessione
la lesione degli stessi artt. 3 e 51 Cost., perchè - pur avendo
l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
determinato «il trattamento economico da corrispondere in quello del
professore a tempo pieno e così qualificando lo status giuridico in
senso corrispondente, ivi compreso il regime delle incompatibilita'»
- la disposizione non avrebbe previsto, per i soli docenti della ex
SSEF, il diritto di opzione tra il regime a tempo pieno e quello a
tempo definito. Ne deriverebbe che, pur possedendo lo status
giuridico dei professori universitari, i docenti in questione
costituirebbero l'unico esempio di appartenenti a tale categoria ai
quali non sarebbe riconosciuto il diritto di opzione in parola.
Anche tale questione non è fondata.
In primo luogo, come risulta dalla descritta evoluzione della
disciplina relativa alla condizione giuridica dei docenti della SSEF
(supra, punto 3 del Considerato in diritto), e come si è già
evidenziato enunciando l'interpretazione costituzionalmente orientata
della disposizione censurata, quest'ultima, nella parte in cui
stabilisce l'applicazione, ai docenti ex SSEF, dello stato giuridico
dei professori o dei ricercatori universitari, non può essere intesa
nel senso che è istituito un, del tutto peculiare, canale d'accesso
ai ruoli della docenza universitaria. Essa deve invece intendersi in
senso unicamente servente all'obbiettivo di rideterminare il
trattamento economico di quei docenti, attribuendosi loro la
retribuzione dei professori di prima fascia a tempo pieno, in modo da
renderlo «omogeneo», come si esprime la disposizione, a quello degli
altri docenti della SNA.
Ne deriva, già sotto questo profilo, l'incongruità di ogni
rivendicato riferimento alla condizione giuridica complessiva dei
docenti universitari, compreso il diritto di esercitare l'opzione tra
regime d'impegno a tempo pieno e quello a tempo definito.
In secondo luogo, per i docenti stabilmente incaricati di
attività di insegnamento nella SSEF è costante, come s'è detto, la
presenza di previsioni che hanno variamente introdotto
incompatibilità con le attività libero-professionali.
Già l'art. 9 del d.P.R n. 336 del 1992 richiamava
significativamente il regime d'impegno a tempo pieno dei professori
universitari di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 382 del 1980, e
successive modificazioni; in seguito, l'art. 7 del d.m. n. 301 del
2000, nella sua versione originaria, conteneva una netta previsione
in tema di incompatibilità, statuendo che «i professori incaricati
non temporaneamente e collocati fuori ruolo, comando o aspettativa,
non possono svolgere, pena la cessazione immediata dell'incarico,
attività libero professionale, in via diretta o indiretta». Veniva
invece subordinata ad una valutazione del rettore la compatibilità
con l'insegnamento nella Scuola dello svolgimento di «altri
incarichi».
Con le modifiche recate dal d.m. n. 80 del 2002 si è prevista la
acquisizione «ad ogni effetto» dello stato giuridico e delle funzioni
dei «professori ordinari», con il beneficio di una sostanziale
attenuazione del regime delle incompatibilità, poichè l'attività
professionale risulta in generale consentita, tranne che nel settore
fiscale e nelle materie afferenti alla vigilanza sul credito, sulle
assicurazioni e sul mercato mobiliare.
Nell'ambito del lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione, cui tutti i docenti della rinnovata SNA appartengono
a pieno titolo, compresi i docenti ex SSEF, vige, tuttavia, il
principio generale di esclusività del rapporto di impiego, quale
desumibile dalla disciplina dettata dall'art. 53 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 12 dicembre 2018, n. 32156),
infatti, la norma dettata dal richiamato art. 53, al comma 1, ha
sancito una vera e propria estensione a tutti i dipendenti pubblici,
contrattualizzati e non, del regime delle incompatibilità previsto
dal decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3
(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato) agli artt. 60 e seguenti, salvo deroghe
espresse. Dunque, il citato art. 53 ha disposto, con riferimento a
tutti i pubblici dipendenti, il generale principio
dell'incompatibilità, il che rende non possibile lo svolgimento di
attività professionali concomitanti e concorrenti, salvo eccezioni a
tale regola generale, che devono però essere previste espressamente
dalla legge.
L'obbligo di esclusività, desumibile dal richiamato art. 53, ha,
del resto, particolare rilievo nel rapporto di lavoro pubblico
perchè trova il suo fondamento costituzionale nell'art. 98 Cost.
(così, sentenza n. 566 del 1989). Tale disposizione costituzionale,
nel prevedere che «i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo
della Nazione», rafforza il principio di imparzialità di cui
all'art. 97 Cost., sottraendo il dipendente pubblico ai
condizionamenti che potrebbero derivare dall'esercizio di altre
attività (così, da ultimo, Corte di cassazione, sezione lavoro,
sentenza 6 febbraio 2019, n. 3467).
È quindi del tutto naturale che anche ai docenti ex SSEF, in
quanto ormai componenti della SNA come gli altri, si applichi la
relativa disciplina delle incompatibilità, ai sensi dell'art. 21,
comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come attuato dall'art. 2, commi 2 e
4, del d.P.C.m. 25 novembre 2015.
Anzichè diretta conseguenza della (inesistente) acquisizione
dello status di docenti universitari, la scelta legislativa di
riferirsi alla retribuzione dei professori universitari di prima
fascia a tempo pieno per determinare il trattamento economico dei
docenti della SNA, e perciò anche dei docenti ex SSEF, è,
piuttosto, il risultato di un equilibrato contemperamento di
interessi. Da una parte, la volontà di individuare, anche per i
docenti ex SSEF, il trattamento economico più vantaggioso, tra
quelli possibili una volta operata la unificazione delle varie scuole
nella SNA, tramite il riferimento a quella che - nell'ambito della
docenza universitaria - risulta la più elevata qualifica possibile a
fini retributivi; dall'altra, l'obiettivo di uniformare la condizione
giuridica dei docenti ex SSEF a quella di tutti gli altri docenti che
afferiscono alla SNA, tramite la previsione di incompatibilità con
l'attività libero-professionale.
Anzi, a ben vedere, proprio la scelta contraria - consentire solo
ai docenti ex SSEF, in omaggio ad una trascorsa condizione di
privilegio, lo svolgimento dell'attività libero-professionale -
arrecherebbe un vulnus alle esigenze organizzative della SNA, e anche
alla parità di trattamento tra tutti i docenti in servizio nella
stessa SNA.
Il ragionamento dei giudici rimettenti va in definitiva
rovesciato: se i docenti ex SSEF trasferiti alla SNA, oltre a godere
dello stipendio dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno, potessero anche svolgere attività libero-professionale -
attraverso l'esercizio del diritto di opzione del quale le ordinanze
di rimessione lamentano l'assenza - essi allora costituirebbero
realmente, senza alcuna giustificazione plausibile, una categoria del
tutto a sè stante nell'ambito dell'impiego alle dipendenze della
pubblica amministrazione.
8.- Con la terza censura è lamentata la lesione degli artt. 3 e
36 Cost., poichè, nell'attribuire ai docenti provenienti dalla SSEF
«il trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o
ai ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente
anzianita'», la disposizione censurata determinerebbe, in modo
irragionevole e non sorretto da motivi di tutela dell'interesse
pubblico, «con violazione del legittimo affidamento nella certezza
delle situazioni giuridiche», un livellamento verso il basso del loro
trattamento economico, attraverso una reformatio in peius di quello
originariamente corrisposto, con assimilazione di situazioni diverse,
e «senza prevedere meccanismi di progressiva omogeneizzazione», che
tengano conto delle retribuzioni già percepite.
La questione non è fondata.
In primo luogo, del tutto inconferente è l'evocazione di una
lesione dell'art. 36 Cost., motivata con la circostanza che ai
docenti ex SSEF è attribuito il trattamento economico dei docenti
universitari di prima fascia a tempo pieno, a meno di non voler
proiettare un dubbio di legittimità costituzionale sulla stessa
congruità della retribuzione di tutti i docenti universitari.
In secondo luogo, è agevole osservare che quella censurata è
scelta non irragionevole, innanzitutto perchè volta a realizzare
l'omogeneità di trattamento interna ai docenti della SNA, che è tra
i dichiarati obbiettivi del legislatore. Da tale punto di vista, non
può dirsi - come pure fanno alcune delle parti private costituite in
giudizio - che la scelta di un simile, specifico, trattamento
economico non rispetti la lettera dell'art. 21, comma 4, del d.l. n.
90 del 2014, come convertito, che richiede appunto "omogeneita'" tra
il trattamento economico da attribuirsi ai docenti ex SSEF e quello
spettante a tutti gli altri docenti della SNA.
Se infatti è vero che il criterio dell'omogeneità non impone di
per sè che il trattamento economico sia determinato in un ammontare
esattamente corrispondente a quello percepito dai professori
universitari, è altrettanto vero che neppure esclude una tale esatta
corrispondenza. La disciplina complessiva in esame è, quindi, il
risultato della integrazione della fonte primaria ad opera di quella
regolamentare, e la giurisprudenza di questa Corte stabilisce che è
possibile il sindacato di costituzionalità sulla fonte primaria,
quando questa diventa in concreto applicabile attraverso le
specificazioni formulate in quella secondaria, che della prima
costituisce il completamento (da ultimo sentenze n. 3 del 2019, n.
224 e n. 200 del 2018).
Attribuendo anche ai docenti ex SSEF, nell'ambito della rinnovata
disciplina relativa alla condizione di tutti i docenti della SNA, il
trattamento dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno, tale disciplina non può inoltre ritenersi irragionevole, in
quanto espressiva della volontà legislativa di attribuire a tutti i
docenti a tempo pieno della SNA (pur con le giustificabili eccezioni
previste all'art. 2, commi 2 e 3, del d.P.C.m. 25 novembre 2015), al
più alto livello possibile, il medesimo trattamento economico. Al
tempo stesso, la scelta in questione è indicativa anche della
volontà di tenere in giusto conto, nei termini e nei limiti del
possibile, il pregresso, più elevato, trattamento retributivo goduto
dai docenti ex SSEF.
Non ha perciò fondamento la censura di asserita lesione
dell'affidamento che i docenti in questione avrebbero riposto nella
conservazione delle proprie pregresse retribuzioni, nè può essere
sostenuta la violazione in loro danno del principio (di rango
primario) di irriducibilità della retribuzione, a seguito della
reformatio in peius di quella originariamente corrisposta.
Va innanzitutto detto che il legislatore, nel caso ora in esame,
non ha operato alcun intervento di carattere retroattivo in senso
proprio sulle retribuzioni in parola. Ha realizzato invece un
intervento normativo incidente sulla retribuzione corrente dei
docenti ex SSEF, cioè su un rapporto di durata. Ben vero che, nella
giurisprudenza di questa Corte, il valore del legittimo affidamento
riposto nella sicurezza giuridica e la fiducia nella permanenza nel
tempo di un determinato assetto regolatorio trovano copertura
costituzionale nell'art. 3 Cost., e sono principi connaturati allo
Stato di diritto, in quanto declinazioni "soggettive"
dell'indispensabile coerenza di un ordinamento giuridico, e della
certezza del diritto che esso deve assicurare. Tuttavia, in base a
principi costantemente ribaditi, tutto questo non può essere
affermato in termini assoluti e inderogabili, poichè anche
l'affidamento è soggetto al normale bilanciamento proprio di tutti i
principi e diritti costituzionali (da ultimo sentenza n. 108 del
2019); con la conseguenza che non è interdetto al legislatore di
emanare disposizioni che modifichino in senso sfavorevole per i
destinatari la disciplina di rapporti di durata, a condizione che
tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando del tutto, con riguardo alle situazioni sostanziali
fondate su discipline precedenti, l'affidamento nella sicurezza
giuridica (sentenze n. 149 e n. 16 del 2017, n. 203 del 2016).
Da questo punto di vista, nel caso in esame, la disposizione
censurata provvede al contemperamento, nei limiti del possibile, tra
due esigenze potenzialmente contrapposte: la considerazione del
pregresso trattamento economico dei docenti ex SSEF, e la necessità
di non determinare intollerabili disparità retributive tra tutti i
docenti della rinnovata SNA. E non può certo ritenersi che il
risultato di tale contemperamento trasmodi in un regolamento
irrazionale.
Nella medesima prospettiva, a sostegno dell'illegittimità
costituzionale della disciplina censurata per violazione del
legittimo affidamento vantato dai docenti ex SSEF, non potrebbe
essere validamente richiamato il principio di irriducibilità della
retribuzione.
Ben vero che, in forza dell'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001,
un tale principio opera (sulla falsariga di quanto statuito dall'art.
2112 del Codice civile per i trasferimenti d'azienda nell'ambito del
lavoro privato) anche nel pubblico impiego contrattualizzato - nei
casi di trasferimento o conferimento di attività, svolte da
pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture,
ad altri soggetti, pubblici o privati - qualunque sia la vicenda
giuridica che un tale passaggio di personale abbia determinato.
Anche con riferimento a questo personale, tuttavia, il principio,
di rango legislativo primario, non vale in assoluto, essendo
derogabile ad opera di norme speciali dotate di pari rango di quella
che lo prevede (appunto il citato art. 31 del d.lgs. n. 165 del
2001), purchè una tale disciplina speciale si fondi su ragionevoli
giustificazioni, quali, ad esempio, la necessità di evitare la
creazione di disparità retributive, a parità di funzioni, tra i
dipendenti trasferiti e quelli già in servizio nell'amministrazione
"ricevente" (ad esempio, Corte di cassazione, sezione lavoro,
sentenza 30 maggio 2016, n. 11123).
Ora, un tale orientamento giurisprudenziale - relativo al
personale pubblico contrattualizzato, il cui trattamento è
essenzialmente disciplinato da contratti collettivi - risulta ancor
più netto con riferimento al personale non contrattualizzato,
tuttora in regime di diritto pubblico, quale è quello coinvolto
dalla disciplina qui sospettata d'illegittimità costituzionale. Per
tale personale, il cui trattamento economico è sempre determinato
dalla legge, la giurisprudenza amministrativa (così TAR Lazio,
sezione prima, sentenza 10 giugno 2017, n. 6874) sottolinea che il
divieto della reformatio in peius della retribuzione - che, del
resto, veniva applicato soltanto quando l'impiegato fosse rimasto
alle dipendenze dello stesso ente e non anche quando fosse passato ad
altra amministrazione (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 5
settembre 2012, n. 4690) - è stato espunto dalla disciplina generale
sul pubblico impiego dall'art. 1, comma 458, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)». In
mancanza di copertura costituzionale del principio di irriducibilità
della retribuzione (sentenze n. 330 del 1999 e n. 219 del 1998), tale
disposizione ha infatti abrogato le norme (contenute negli artt. 202
del d.P.R. n. 3 del 1957 e 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, recante «Interventi correttivi di finanza pubblica»)
che prevedevano - in caso di passaggio del dipendente da
un'amministrazione ad un'altra - la corresponsione di un assegno
personale (riassorbibile nei successivi incrementi stipendiali) per
consentire il mantenimento del trattamento economico in godimento,
ove superiore a quello riconosciuto nella posizione di destinazione.
Applicando tali principi al caso in esame, ne risulta pianamente
che l'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, non
lede l'art. 3 Cost., laddove prevede, in capo ai docenti ex SSEF, in
virtù del loro trasferimento alla SNA, una riduzione della
retribuzione originaria, poichè tale riduzione è sorretta
dall'adeguata e ragionevole giustificazione di non creare
sperequazioni retributive tra i docenti della stessa SNA, a parità
di funzioni esercitate.
9.- A parziale modifica dell'ordine logico seguito dalle
ordinanze di rimessione nella formulazione delle questioni sollevate,
va ora particolarmente considerata la censura mossa all'art. 21,
comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, in relazione agli
artt. 3, 36, 38, 51 e 97 Cost., per non essere prevista una
disciplina transitoria che consenta ai docenti in questione, in
occasione della soppressione della SSEF, di scegliere tra il rientro
nei ruoli di originaria provenienza e la permanenza «nel (modificato)
status di docente presso la SNA».
A sostegno della illegittimità costituzionale in parte qua della
disposizione censurata, le ordinanze di rimessione invocano, sia le
osservazioni svolte in sede consultiva dal Consiglio di Stato (che
aveva effettivamente suggerito l'inserimento, nell'ambito del
d.P.C.m. 25 novembre 2015, di una disciplina transitoria: Consiglio
di Stato, sezione consultiva atti normativi, pareri n. 533, adottato
nell'adunanza del 29 gennaio 2015 e n. 2157, adottato nell'adunanza
del 9 luglio 2015), sia la sentenza di questa Corte n. 166 del 2012.
Quest'ultima, in particolare, scrutinò gli artt. 1 e 2 della
legge 2 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di incompatibilità
dell'esercizio della professione di avvocato), che introducevano, per
i dipendenti pubblici a tempo parziale iscritti all'albo degli
avvocati, la incompatibilità tra l'esercizio della professione
legale e il mantenimento dell'impiego pubblico. La sentenza negò che
tali disposizioni violassero l'affidamento dei dipendenti pubblici in
questione, già legittimamente iscritti all'albo degli avvocati.
Ciò, in forza della predisposizione di un'articolata disciplina
transitoria, che consentiva loro di scegliere, nel termine di tre
anni, se mantenere il rapporto di impiego pubblico a tempo pieno,
ovvero di esercitare la professione forense, conservando però per
cinque anni successivi (in caso di ripensamento) il diritto alla
riammissione al posto di provenienza.
Come si vede, si versava in una situazione differente da quella
qui in esame, poichè si trattava allora di riconoscere, a chi avesse
optato per la libera professione, il diritto di rientrare, entro un
certo termine, alle dipendenze della pubblica amministrazione, mentre
nel caso di specie la richiesta opzione avverrebbe tra due posizioni
egualmente "garantite", in quanto entrambe alle dipendenze della
pubblica amministrazione, laddove una delle due si riveli più
conveniente in seguito all'intervento della norma censurata.
Per parte sua, l'Avvocatura dello Stato, nelle memorie presentate
in vista dell'udienza, richiama, a favore del rigetto della censura,
il mancato esercizio, da parte dei docenti ex SSEF, del (già
esaminato supra, punto 3.5.) diritto di opzione per il rientro nei
ranghi delle amministrazioni di provenienza, espressamente previsto
dall'art. 4-septies del d.l. n. 97 del 2008, in occasione della
creazione dello specifico ruolo ad esaurimento dei docenti stabili
afferenti alla SSEF. Osserva l'Avvocatura che tale mancato esercizio
avrebbe determinato l'interruzione definitiva di ogni rapporto con
l'amministrazione originaria e un «nuovo inquadramento», appunto nel
ruolo ad esaurimento ricordato. Conclude, per queste ragioni, che non
sarebbe «costituzionalmente necessitata» la previsione di una
reversibilità della scelta compiuta «ad ogni successivo mutamento
del trattamento giuridico-retributivo» dei docenti in questione.
Il legislatore non ha, in effetti, ritenuto di prevedere, a
favore dei docenti ex SSEF, alcuna specifica disciplina transitoria
(salve restando altre regole di rientro applicabili nella specie).
E, in disparte il rilievo per cui una simile disciplina
transitoria potrebbe avere i contenuti più diversi rientrando
nell'ambito delle scelte discrezionali del legislatore, va escluso
che essa sia costituzionalmente necessaria, in relazione a soggetti
che, ormai da tempo, hanno assunto la sola stabile condizione di
docenti inquadrati nel ruolo ad esaurimento della SSEF.
Le questioni devono pertanto essere dichiarate non fondate.
10.- A causa della sua apodittica formulazione, va invece
dichiarata inammissibile la censura che lamenta la violazione, da
parte dell'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, degli artt. 3, 36 e 38 Cost.
Tutte le ordinanze di rimessione si limitano a sostenere che la
disposizione non prevedrebbe, in riferimento a «docenti aventi
qualifiche e provenienze diverse nell'ambito del più generale
rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni», che sia loro
conservato il trattamento previdenziale attualmente previsto (o,
comunque, che questo venga autonomamente considerato e valutato),
consentendo invece, attraverso il richiamo allo status giuridico ed
economico del professore universitario, l'applicazione «agli stessi»
del trattamento previdenziale di quest'ultimo.
Mentre, come noto, non può farsi ricorso, per il principio
dell'autosufficienza dell'ordinanza di rimessione, alle integrazioni
spese sul punto dalle parti private costituite (ordinanze n. 111 del
2019, n. 37 del 2018 e n. 209 del 2015), va sottolineato che le
ordinanze di rimessione non ricostruiscono in alcun modo il quadro
normativo che, nell'ambito del sistema previdenziale, condurrebbe
alla produzione degli effetti lamentati, i quali risultano, in tal
modo, apoditticamente ipotizzati ma non dimostrati. Sarebbe stato
anche necessario, al fine di prospettare correttamente la violazione
dei parametri costituzionali evocati, operare una valutazione
specifica delle singole posizioni delle parti in giudizio, in ipotesi
diverse l'una dall'altra e tra loro potenzialmente variabili, ad
esempio, quanto al regime di riferimento - contributivo, retributivo
o misto - per il calcolo del trattamento previdenziale, o quanto alla
decorrenza del relativo diritto, oppure, ancora, in ordine alla
natura delle somme spettanti al termine del rapporto di lavoro
(trattamento di fine servizio o trattamento di fine rapporto). Ciò
costituisce ulteriore causa d'inammissibilità della censura.
11.- Infine, oscura e apodittica, e perciò a sua volta
inammissibile, è la censura che sottolinea l'asserita lesione, da
parte della disposizione in esame, degli artt. 3 e 97 Cost., in
quanto determinerebbe «una violazione dei principi di imparzialità e
buon andamento da parte della Pubblica Amministrazione, nei confronti
di soggetti ad essa legati da rapporto di impiego, come conseguenza
della omessa considerazione della diversificazione dei rispettivi
ruoli di provenienza».
Non si comprende, in particolare, se quello ai diversi ruoli di
provenienza sia un riferimento ai ruoli originari dei docenti ex
SSEF, oppure a quelli di tutti i docenti della SNA, sia già presenti
nella stessa SNA, sia futuri.
Per vero, le parti accennano, negli atti di costituzione, ad una
possibile diminuzione della capacità attrattiva della SNA, dovuta
alla disposizione censurata, nei confronti di tutte le varie figure
professionali teoricamente nominabili quali docenti della Scuola, che
ha la funzione di assicurare una formazione il più possibile
qualificata agli appartenenti alla pubblica amministrazione. Anche ad
ammettere che tali argomentazioni possano essere oggetto di
considerazione - costituendo non già allargamento del thema
decidendum, ma semplice specificazione di profili già presentati
all'esame di questa Corte - esse spostano l'attenzione su aspetti
problematici non attuali, prospettati in via astratta e che
prescindono da un concreto collegamento con le vicende oggetto dei
giudizi principali e, dunque, privi di rilevanza nei processi a
quibus (sentenza n. 84 del 2016; ordinanza n. 101 del 2019), in cui
è in discussione la condizione di docenti ex SSEF effettivamente
trasferiti alla SNA.
Nelle memorie presentate in vista dell'udienza, le stesse parti
invece evidenziano, a fondamento di questa stessa censura, come i
principi di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione sarebbero garantiti anche da un adeguato trattamento
economico, che metta al riparo i dipendenti pubblici «da tentazioni
di partigianeria derivanti dalla possibilità di conseguire ingiusti
arricchimenti».
Questa duplice prospettazione non fa che confermare il carattere
oscuro - e perciò passibile delle più varie letture - della
censura, per come formulata nelle ordinanze di rimessione.
Anche se considerate alla luce delle argomentazioni di parte, le
questioni restano inammissibili, e tali vanno pertanto dichiarate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con le
ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, 38, 51 e 97 Cost., dal
Consiglio di Stato, sezione quarta, con le ordinanze indicate in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 novembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA