1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 388 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 settembre 1998
N. 388 Ordinanza emessa il 18 settembre 1998 dal pretore di Foggia nel procedimento civile vertente tra il comune di Candela e Sciretta Angelo Enti locali - Deliberazioni di spesa (nella specie: pagamento di parcella di ingegnere per prestazioni professionali) prive di impegno contabile registrato sul competente capitolo del bilancio di previsione e di attestazione di copertura finanziaria - Nullita' ed inefficacia nei confronti della p.a., secondo la normativa all'epoca vigente (art. 23 d.-l. n. 66/1989 conv. in legge n. 144/1989) applicabile alla fattispecie - Previsione con la legge impugnata della legittimita' delle deliberazioni in questione in caso di acquisizione da parte degli enti di beni e servizi - Mancata previsione dell'efficacia retroattiva della nuova normativa - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee in base a mero elemento temporale - Incidenza sul diritto di difesa. (D.Lgs. 15 settembre 1997, n. 342, art. 5). (Cost., artt. 3 e 24). (099C0703) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-1999)

IL PRETORE
Letti gli atti ed esaminata la documentazione, rileva:
In fatto
L'ing. Angelo Sciretta, con ricorso del 3 gennaio 1996 esponendo
che, in esecuzione dell'incarico conferitogli dal comune di Candela,
aveva redatto progettazione esecutiva di variante relativa a lavori
di demolizione e ricostruzione di complesso immobiliare, e che,
ultimata la prestazione nel 1992, l'ente non aveva provveduto al
pagamento della relativa parcella ricevuta in data 30 luglio 1994,
chiedeva ed otteneva da questo pretore decreto ingiuntivo in danno
dello stesso comune di Candela per la somma di L. 39.461.321, oltre
accessori di legge e spesa della procedura.
Avverso tale decreto, emesso l'8 gennaio 1996 e notificato il 17
gennaio 1996 proponeva opposizione l'ente convenendo l'ing. Sciretta
dinanzi alla pretura di Foggia.
Deduceva il comune l'illegittimità della pretesa del
professionista sul rilievo che il credito si fosse prescritto ai
sensi dell'art. 2956, n. 2, c.c., e che comunque difettasse la
propria legittimazione passiva, rispetto alla pretesa creditoria
dello Sciretta, in quanto la deliberazione di conferimento
dell'incarico era nulla per effetto della legge n. 142/1990
comportando una spesa (quella del corrispettivo dovuto per l'opera
professionale del ricorrente) priva della relativa copertura
finanziaria.
Chiedeva pertanto la revoca del decreto ingiuntivo con condanna
dell'opposto al pagamento delle spese processuali.
Resisteva l'ing. Sciretta chiedendo invece il rigetto
dell'opposizione con il favore delle spese.
La causa era assegnata a sentenza all'udienza fissata per la
precisazione delle conclusioni per gli effetti dell'art. 314 c.p.c.
Ciò premesso, osserva:
In diritto
Sulla base della documentazione proveniente dallo stesso comune
opponente (cfr., in particolare, le deliberazioni allegate al suo
fascicolo) non sembra potersi dubitare del conferimento dell'incarico
all'ing. Sciretta e della sussistenza di un contratto inter partes
apparentemente valido anche sul piano formale, che ha ad oggetto le
prestazioni d'opera intellettuale del professionista pure in
riferimento al progetto di variante da lui poi redatto e debitamente
approvato dall'ente. Senonchè, come non ha mancato di rilevare
quest'ultimo nell'atto di opposizione, l'obbligo di pagamento della
relativa parcella, non può ritenersi giuridicamente efficace e
vincolante, poichè, nella deliberazione autorizzativa, divenuta
esecutiva, manca l'impegno contabile registrato sul competente
capitolo di bilancio di previsione e l'attestazione della copertura
finanziaria di cui all'art. 55, comma 5, della legge n. 142/1990.
Infatti, ai sensi dell'art. 23, del d.-l. n. 66/1989 - convertito
con modificazioni nella legge n. 144/1989 - le deliberazioni assunte
in violazione di detta disciplina sono nulle, e, comunque, inefficaci
per la p.a.: previsione, questa, che trova sostanziale conferma
nell'art. 35 del d.lgs. n. 77/1995, dettante disposizioni in materia
di contabilità, di equilibrio e di dissesto finanziario degli enti
locali in generale. Il ricorrente, dunque, per il recupero del
proprio credito dovrebbe agire personalmente nei confronti degli
amministratori comunali, i quali hanno adottato la menzionata
deliberazione non vincolante per l'ente (cfr. i citati artt. 23,
comma 4, legge n. 144/1989 e 35, comma 4, d.lgs. n. 77/1995), senza,
quindi, potersi avvalere della azione sussidiaria ex art. 2041 c.c.
in danno del comune che dalla sua prestazione professionale ha tratto
utilità ed arricchimento sicuri attuando la progettazione di
variante a proprio beneficio con risparmio della relativa spesa,
comprensiva del compenso dovuto all'autore nella misura conforme alla
vigente tariffa professionale.
Orbene, il legislatore del 1997 si è reso consapevole della palese
ingiustizia della richiamata normativa, che, sia pure nel lodevole
intento di prevenire, tra l'altro, il dissesto finanziario degli enti
locali e di contenerne gli sprechi, ha penalizzato, da un lato, gli
ignari fornitori e prestatori d'opera, i quali hanno fatto o fanno
affidamento sull'apparenza giuridica del rapporto con l'ente
pubblico, e, dall'altro, gli amministratori, funzionari e dipendenti
che, senza alcun tornaconto personale, consentono la fornitura
nell'interesse esclusivo del medesimo ente cui, in definitiva, deve
ritenersi imputabile il loro operato in virtu': del principio della
cosiddetta "immedesimazione organica" (art. 28 Cost.).
Sta di fatto che con il d.lgs. 15 settembre, n. 342, all'art. 5, è
stata introdotta, in sostituzione della previsione sub lett. e) del
menzionato art. 37 d.lgs. n. 77/1995, concernente una delle ipotesi
di legittimità di debiti fuori bilancio determinata da "fatti e
provvedimenti" senza "concorso, in alcuna fase, interventi o
decisioni di amministratori, funzionario dipendenti", la fattispecie,
appunto, della "acquisizione di beni e servizi, in violazione degli
obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 35" (tra i quali, al
comma 1, è espressamente richiamato quello dell'impegno contabile
registrato con "l'attestazione della copertura finanziaria", violato
dalla delibera comunale di conferimento dell'incarico all'ing.
Sciretta per il progetto di variante), "nei limiti degli accertati e
dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito
dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza".
È evidente che in tale fattispecie, con cui si è posto riparo
alla palese ingiustizia sopra delineata, rientra il caso in esame,
tenendo presente che l'opera progettuale dell'ing. Sciretta è stata
utilmente acquisita e realizzata dal comune di Candela, il quale, non
pagando il compenso al professionista nella misura richiesta, in
conformità della tariffa professionale (giusta parere dell'Ordine
degli ingegneri di Foggia), ha tratto un indubbio vantaggio economico
corrispondente in termini pecuniari all'entità della parcella non
pagata.
Ricorre, in altri termini, l'ipotesi di indebito ed ingiustificato
arricchimento dell'ente, che in connessione con l'avvenuta
utilizzazione dell'opera, avrebbe giustificato, come è
giurisprudenza consolidata, l'azione sussidiaria di cui all'art. 2041
c.c. in danno della p.a., se la stessa non fosse stata incompatibile
con la normativa speciale sopra richiamata in virtù della quale
viene ad instaurarsi comunque un rapporto obbligatorio diretto tra il
privato fornitore e l'amministratore o funzionario che abbiano
consentito la fornitura (per effetto di tale normativa, nella specie,
il contratto di opera professionale è insorto tra l'ing. Sciretta e
gli assessori componenti la Giunta comunale, i quali hanno adottato
la delibera non vincolante per il comune).
Senonchè, la nuova normativa introdotta ex post non trova, nè
può trovare, applicazione nel caso specifico, stante la sua chiara
portata modificativa, non già interpretativa, delle precedenti
disposizioni, ragione per cui, nel silenzio del legislatore, deve
negarsi qualsiasi sua efficacia retroattiva, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 11, disp. prel. al cod. civ., secondo il quale la
legge non dispone che per l'avvenire, fatta eccezione, appunto, per
leggi emesse a chiarimenti di quelle già vigenti, di cui, quindi,
non viene modificata o abrogata la portata normativa.
È noto invero, in base ai principi sulla irretroattività della
legge e sulla successione di leggi nel tempo (art. 15 disp. prel.
c.c.), che l'accertamento di fatti o di effetti già compiutisi nel
passato deve essere operato alla stregua delle norme vigenti
all'epoca, mentre la nuova legge non può essere applicata per
regolare diversamente tali fatti accaduti anteriormente all'entrata
in vigore di essa, ovvero per riconoscere agli stessi una determinata
rilevanza giuridica che prima (al momento del loro naturale
verificarsi) non avevano, essendo attratti nella normativa
previgente. In effetti, la delibera di conferimento dell'incarico
all'ing. Sciretta, adottata in violazione della disciplina più volte
richiamata, costituisce un fatto giuridico anteriore alla
disposizione introdotta dal d.lgs. del 1997, i cui effetti si sono,
comunque, esauriti prima della entrata in vigore di essa.
Applicando, peraltro, la nuova disposizione alla fattispecie
concreta, si finirebbe per attrarre nella sua regolamentazione il
fatto genetico dell'obbligazione, posto che le disposizioni vigenti
all'epoca del suo accadimento presupponevano, per il riconoscimento
della legittimità del debito fuori bilancio da esso generato, quanto
meno l'assenza di qualsiasi concorso, nella determinazione del
medesimo fatto, di interventi o decisioni di amministratori,
funzionari o dipendenti dell'ente: evento, questo, irrilevante per la
nuova disposizione, che di conseguenza, andando a regolare quel
fatto, spiegherebbe efficacia retroattiva. E non può dubitarsi,
invero, che la decisione della g.c., come documentato in atti, fu
presa con il concorso degli assessori, cioè di amministratori del
comune di Candela.
Orbene, se il legislatore con l'introduzione della più volte
citata disposizione di cui all'art. 5 del d.lgs. n. 342/1997 ha
inteso porre rimedio ad una palese ingiustizia rappresentata, come
detto, dall'esonero dell'ente da qualsiasi obbligazione, malgrado
l'utilità e l'arricchimento tratti con un procedimento formativo di
provvedimenti sostanzialmente riconducibili alla volontà dello
stesso ente, appare evidente come l'irretroattività di essa si
risolva in una ingiustificata e comunque non razionale menomazione
delle posizioni soggettive di coloro che, come l'ing. Sciretta, hanno
effettuato prestazioni attinte dall'iniqua normativa precedente o
che, come gli amministratori che ne hanno consentito l'esecuzione,
restano esposti all'azione personale dei primi, pur avendo operato
nell'interesse esclusivo della p.a.
Si profila, dunque, il dubbio di legittimità costituzionale della
nuova normativa, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
stante l'ingiustificata disparità di trattamento in danno delle
posizioni soggettive non attinte retroattivamente dalla disciplina
che tale normativa ha introdotto, facendo venir meno solo per
l'avvenire la palese iniquità delle disposizioni precedenti che
escludono il riconoscimento della legittimità dei debiti assunti
fuori bilancio "nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed
arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche
funzioni e servizi di competenza", e ciò sicuramente a far tempo
dall'entrata in vigore della disciplina di cui al d.-l. n. 66/1989,
convertito nella legge n. 144/1989. Peraltro, il dubbio di
legittimità costituzionale si pone anche in relazione all'art. 24
della stessa carta costituzionale, per la parte in cui la disciplina
sospettata limita la tutela delle medesime posizioni soggettive
facendola decorrere soltanto dalla data della sua entrata in vigore.
Sotto il profilo della rilevanza della questione nella presente
controversia è sufficiente osservare che l'eccezione di prescrizione
presuntiva del credito, sollevata dal comune appare infondata ai
sensi e per gli effetti del successivo art. 2959 c.c.; ma nel merito
l'opposizione avverso il decreto ingiuntivo ottenuto dal ricorrente
andrebbe accolta poichè il comune di Candela, sulla, base della
normativa sospettata di illegittimità, inapplicabile
retroattivamente alla fattispecie, non ha alcun obbligo di
riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio di cui
trattasi, nè, a maggior ragione, potrebbe riconoscerla sulla base
della pregressa normativa sopra richiamata. Viceversa l'opposizione
verrebbe rigettata, se fosse pronunciata l'illegittimità
costituzionale della detta normativa nel senso sopra specificato.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, nella parte in
cui non prevede l'efficacia retroattiva, a far tempo dall'entrata in
vigore della normativa di cui al d.-l. 2 marzo 1989, n. 66,
convertito, con modifiche, in legge 24 aprile 1989, n. 144, della
disposizione contenuta nell'art. 5, introdotta in sostituzione della
lettera e), comma 1, dell'art. 37, d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77;
Sospende per l'effetto il giudizio in corso ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone altresì che la presente ordinanza, a cura della
cancelleria, sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
camere del Parlamento.
Foggia, addì 18 settembre 1998.
Il pretore: Danza
99C0703