1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 399 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 ottobre 2010
Ordinanza dell'8 ottobre 2010 emessa dalla Corte d'appello di Lecce nel procedimento civile promosso da Mirto Gian Paolo ed altro contro Comune di Francavilla Fontana.. Espropriazione per pubblica utilita' - Aree agricole ed aree non classificabili come edificabili - Indennita' di espropriazione - Determinazione in base al valore agricolo medio, anziche' mediante commisurazione al valore di mercato del terreno - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 348/2007. - Decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, commi 3 e 4, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359; decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, art. 40, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali. (010C0905) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2011)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 169 del Ruolo Generale delle cause dell'anno 2006 (vi è rinvio
dalla C.S.C.), riservata all'udienza collegiale del 10 giugno 2010
tra MIRTO Gian Paolo e MIRTO Alessio, quali eredi mortis causa della
sig.ra Clotilde Ippolito Mirto, elettivamente domiciliati in Lecce
alla Via Augusto Imperatore n. 16, presso lo studio dell'avv.
Giovanni Pellegrino, che li rappresenta e difende in virtù di
procura a margine dell'atto di citazione in riassunzione; appellanti,
e Comune di Francavilla Fontana (c.f. 00176620748), rappresentato
e difeso dall'avv. Ernesto Sticchi Damiani, in virtù di mandato a
margine della comparsa di risposta ed in virtù di delibera di G.C.
n. 109 del 6 aprile 2006 ed elettivamente domiciliato presso il suo
studio in Lecce alla Via 95° Rgt. Fanteria n. 9 - appellato.

Fatto

La vicenda, dalla quale è scaturito il processo, si ricollega ad
un duplice procedimento ablatorio, avviato dal Comune di Francavilla
Fontana, con due distinti decreti di occupazione d'urgenza, l'uno in
data 14 febbraio 1980 ed il secondo in data 12 novembre 1983,
riguardanti un unico fondo di proprietà di Clotilde Ippolito Mirto
(originariamente in cat. Fl. 119 part.lla n. 74).
Il primo provvedimento riguardò un'area di mq 459, poi - con
scrittura privata autenticata del 29 giugno 1983 - oggetto di
cessione volontaria con acconto e riserva di conguaglio; il secondo
riguardò la parte residua dello stesso fondo di mq 5000, poi estesa
di altri 779 mq.
Ritenendo di essere stata lesa nella propria posizione
soggettiva, la Ippolito convenne con atto 17 novembre 1990 innanzi al
Tribunale di Brindisi il Comune di Francavilla Fontana per la
determinazione dell'indennità di esproprio ex L. 2359 del 1865
quanto alla parte ceduta e per il risarcimento del danno - stante
l'intervenuta inefficacia della dichiarazione di P.U. - quanto alla
porzione di mq 5779.
Il giudice adito con sentenza n. 244 del 1995 rigettò la domanda
risarcitoria sul rilievo che il decreto di esproprio, emesso in data
19 gennaio 1993 era stato emanato «nei termini prorogati ex lege»;
accolse la domanda di conguaglio, che fissò - considerata di natura
edificatoria l'area ceduta - in £. 26.370.094.
Impugnata la pronuncia da entrambe le parti, la Corte d'Appello
di Lecce, con sentenza n. 161 del 2002, rigettò l'appello principale
della Ippolito - concernente la domanda risarcitoria -, dichiarò la
nullità della citata pronuncia nella restante parte e, pronunciando
nel merito della domanda di conguaglio condannò il Comune al
pagamento della somma di euro 7.237,43 confermando la natura
edificatoria dell'area.
A seguito di ricorsi in Cassazione - principale quello di Gian
Paolo e Alessio Mirto (eredi della Ippolito) e incidentale del Comune
- la Suprema Corte, con sentenza n. 20459/ del 2005, cassò con
rinvio la sentenza della Corte d'Appello con riferimento sia alla
mancata verifica della (dedotta) inefficacia della dichiarazione di
P.U. in ordine all'occupazione della porzione di mq 5779 sia alla
riconosciuta natura edificatoria dell'altra porzione di mq 459,
attesa la inclusione di questa nel P.R.G. all'epoca vigente in zona
tipizzata come «F22 Area pubblica di uso pubblico» destinato a
«Servizi ed attività collettive verde e sport, parcheggi; servizi ed
attività ospedaliere. Attrezzature per l'istruzione superiore
all'obbligo»: tipizzazione, «riconducibile nell'alveo dei suoli
gravati da vincolo di inedificabilità, che l'art. 5-bis al comma 3
associa ai suoli indennizzabili a valore agricolo»; e «destinazione
da ritenersi programmatica per il contenuto conformativo della
proprietà che deriva dalla definizione astratta e generale... della
zona di cui il terreno medesimo fa parte».
Riassunta la causa dai Mirto, questa Corte, con sentenza n.
611/2010 qualificò come usurpativa l'occupazione da parte del Comune
del suolo di mq 5579 e non edificatorio la porzione di mq 459.

Diritto

Com'è noto, l'indennità di esproprio per i suoli agricoli e -
come nella specie - per quelli gravati da vincolo di inedificabilità
va determinata, ai sensi della normativa vigente all'epoca della
cessione, sulla base del «valore agricolo medio del terreno, a
prescindere dalla sua destinazione economica, quale si determina in
base alla media dei valori, nell'anno solare precedente il
provvedimento ablativo, dei terreni ubicati nell'ambito della
medesima regione agraria, nei quali siano praticate le stesse colture
in opera nel fondo espropriato»: tanto, per consolidata
giurisprudenza della Suprema Corte (v. Cass. 8797/1992; Cass.
5506/1994) in applicazione degli artt. 15 e 16 L. n. 865 del 1971 e
succ. mod., che devolvono alla Commissione provinciale
l'individuazione del valore agricolo medio.
La giurisprudenza ha, altresì, puntualizzato - anche in questo
caso orientamento univoco - che il parametro di riferimento non
coincide «con il prezzo di mercato del fondo e con il suo valore
venale».
Reputa la Corte - come sottolineato dall'appellante nella
comparsa conclusionale - che l'ordinamento si stia evolvendo in senso
divergente. In particolare per le aree edificabili, a seguito della
declaratoria di illegittimità costituzionale - con la nota sentenza
n. 348 del 2007 - dell'art. 5-bis, commi 1 e 2 del decreto-legge 11
luglio 1992 n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto
1992 ed, ai sensi dell'art. 27 L. n. 87 del 1953, dell'art. 37, commi
1 e 2 d.P.R. n. 327 del 2001, si applica il criterio del valore di
mercato del bene: ai sensi dell'art. 39 L. n. 2359 del 1865 «nei
giudizi di espropriazione in corso soggetti al regime pregresso» (c.
Cass. n. 28431/2008); ai sensi dell'art. 2, comma 89, lett. A L. 24
dicembre 2007 n. 244, «nei procedimenti espropriativi in corso» (v.
Cass. S.U. n. 5265/2008).
In definitiva, sotto questo profilo, il Giudice delle leggi prima
ed il Legislatore dopo nonchè la giurisprudenza, formatasi a seguito
di quegli interventi, hanno preso come punto di arrivo - quanto alle
aree edificabili - il prezzo di mercato a valore venale del bene che,
nella disciplina pregressa, rappresentava il solo punto di partenza:
il che sta ulteriormente a significare che oggi, per i giudizi in
corso, sempre relativamente alle aree predette, il «serio ristoro»,
di cui è cenno in numerose sentenze della Corte Costituzionale,
viene fatto coincidere con il prezzo di mercato.
Già sotto questo profilo, la diversa disciplina di cui agli
artt. 5 bis, 3° e 4° c. L. 352/1992 e 40, 1° e 2° c., d.P.R. 327/2001
disancorata dal prezzo di mercato o valore venale, applicabile ai
suoli agricoli ed a quelli - come nella specie - attinti da vincoli
di inedificabilità, appare irragionevole e come tale di dubbia
costituzionalità ex art. 3 Cost.
Il «valore agrario», previsto di fatto in via automatica e, come
tale, non influenzabile da quello venale, può non rivelarsi e
plausibilmente non si rivela nella presente vicenda in considerazione
della qualità e della localizzazione del fondo (alla periferia del
paese) un «serio ristoro»: nè sotto questo profilo può omettersi di
sottolineare che, in ogni caso, l'indennità di esproprio per i suoli
agricoli o a questi equiparati, calcolata con il criterio del valore
venale non rappresenta di norma - a differenza dei suoli edificabili
- un onere, particolarmente impegnativo, dal punto di vista
economico, per l'ente espropriante.
Sotto altro aspetto, ritiene la Corte che la questione di
costituzionalità della sopracitata normativa si ponga con riguardo
all'art. 117 Cost., che rappresentò il parametro di riferimento
costituzionale, in base al quale la Corte Costituzionale dichiarò
con la sentenza 348/2007 l'incostituzionalità dell'art. 5-bis, commi
1 e 2 L. 359/1992 e dell'art. 37, commi 1 e 2 del d.P.R. n. 327 del
2001.
Trattasi, come è stato sottolineato in dottrina, di un parametro
sopravvenuto rispetto all'entrata in vigore delle disposizioni
legislative censurate, essendo stato introdotto con legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, entrata in vigore il successivo
9 novembre.
La Corte Europea dei diritti dell'uomo in una sua pronuncia del
2006 osservo': «Benchè lo stato contraente gode di un margine di
discrezionalità nel determinare l'indennizzo in dipendenza di una
espropriazione legittima, l'art. 5-bis L. n. 359/92, parametrando
l'indennità di espropriazione ad un valore largamente inferiore a
quello di mercato del bene espropriato senza prendere in
considerazione la tipologia dell'esproprio, determina una rottura del
«giusto equilibrio» tra le esigenze dell'interesse generale e gli
imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo, violando l'art. 1 del protocollo n. 1 della
convenzione europea dei diritti dell'uomo. Infatti, alla stregua
della giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo è consentita
una quantificazione dell'indennizzo inferiore al valore commerciale
nei soli casi di espropriazione correlata a riforma economiche,
sociali e politiche o in presenza di particolari circostanze di
pubblica utilita'».
A parte la considerazione che il dictum sembra riferirsi
all'intero articolo 5-bis - e quindi anche all'espropriazione di
suoli agricoli e di suoli a questi equiparati sul versante
dell'indennizzo - già si è rilevato che per le aree edificatorie è
stato (salvo le ipotesi marginali di cui all'art. 2 L. n. 244 del
2007) adottato il criterio del valore di mercato.
A sua volta, l'art. 1 del protocollo n. 1 - per quel che qui
interessa - stabilisce che «ogni persona fisica o giuridica ha
diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della
sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale».
In sintesi la norma costituzionale sopravvenuta, vale a dare
adeguata copertura costituzionale agli obblighi assunti dallo Stato
in forza di trattato internazionale validamente ratificato e
trasposto nell'ordinamento interno, sicchè il «nuovo» parametro
costituzionale «comporta l'obbligo del legislatore ordinario di
rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale
incompatibile con la norma della CEDU e dunque con gli «obblighi
internazionali», di cui all'art. 117, comma 2, Cost., viola per ciò
stesso tale parametro costituzionale».
Ritiene la Corte, sulla base dei rilievi svolti, che l'osservanza
dell'obbligo internazionale esiga la piena riparazione del danno
anche nella espropriazione di suoli agricoli (o equiparati quanto
all'indennizzo), attraverso la commisurazione dell'indennità al loro
valore di mercato.
Tale conclusione si correla, peraltro, alla funzione sociale
della espropriazione, finalizzata all'acquisizione di un bene
infungibile, esistente nel mercato e, di norma, destinato alla
realizzazione di un'opera pubblica, non attraverso una
contrattazione, rispetto alla quale - come osservato in dottrina - il
consenso potrebbe essere negato ovvero sottostare ad una speculazione
in danno dell'espropriante, ma appunto a mezzo dell'espropriazione,
che «supplisce alla funzione della vendita, alla stregua di una
vendita forzosa», con la conseguenza della sostituzione «nel
patrimonio dell'espropriato di un bene specifico infungibile con un
tandundem in denaro, pari al prezzo» di una libera vendita: prezzo di
mercato che, peraltro, è applicato a tutto il resto (progetto,
appalto, ecc.»).
Sul piano della rilevanza, va osservato che nella causa va
risolta la questione della determinazione dell'indennità di
esproprio quanto al fondo di mq 459 dei Mirto, attinta da vincolo di
in edificabilità, segnalando che la Suprema Corte di Cassazione (v.
sent. 3022/2008) ha escluso che la sentenza n. 348 del 2007 della
Corte Costituzionale abbia "toccato il criterio del valore agricolo
medio" per i suoli con destinazione agricola.

P.Q.M.

Solleva questione di legittimità costituzionale degli artt.
5-bis commi 3 e 4 decreto-legge n. 333 del 1992, convertito con
modificazioni dalla L. n. 352 del 1992, e dell'art. 40, primo e
secondo comma del d.P.R. n. 327 del 2001 per violazione degli artt. 3
e 117 Cost.; sospende il procedimento in corso; dispone la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale nonchè la
notifica, a cura della cancelleria, della presente ordinanza alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione
della stessa ai Presidenti delle due camere del Parlamento.
Lecce, addì 16 settembre 2010

Il Presidente: Dell'Anna