1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 335 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 1992
N. 335 Ordinanza emessa il 14 aprile 1992 dal pretore di Napoli nel procedimento civile vertente tra Manetta Anna Maria e E.N.A.S.A.R.C.O. Previdenza e assistenza sociale - Non ripetibilita' delle prestazioni pensionistiche per I.V.S. erogate per errore di qualsiasi natura imputabile all'ente non causato da dolo dell'interessato o da omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta - Esclusione delle pensioni E.N.A.S.A.R.C.O. dall'ambito di applicazione di tale norma - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni identiche - Incidenza sul principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia. (Legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 6, comma 11-quinquies). (Cost., artt. 3 e 38). (092C0729) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato all'udienza del 14 aprile 1992, la seguente
ordinanza nella causa iscritta al n. 5246/1991 r.g. prev. tra Manetta
Anna Maria rappresentata e difesa dagli avvocati A. Lukacs M.
Vaccarella e Enasarco (Ente nazionale assistenza agenti e
rappresentanti di commercio) rappresentato e difeso dall'avv. A.
Minieri.
PREMESSO IN FATTO
Con ricorso depositato il 7 marzo 1991 la signora Manetta Anna
Maria esponeva che, titolare a partire dal 1985 di pensione di
invalidità parziale a carico dell'Enasarco, richiesta da detto ente,
in data 18 gennaio 1986 aveva provveduto a dichiarare di essere
titolare anche di altra pensione a carico dell'I.N.P.S. con
decorrenza 1º marzo 1984, e che, ciò nonostante, l'Enasarco in data
29 aprile 1986 le aveva confermato il diritto alla pensione senza
alcuna variazione; che tuttavia con nota del 26 ottobre 1990 il
predetto ente le aveva contestato di aver percepito importi di
pensione in misura superiore a quella dovuta, intimandole quindi la
restituzione della complessiva somma di L. 9.204.356 e provvedendo a
trattenere in via cautelativa la somma di L. 93.922 sui ratei di
pensione a partire da quello relativo al bimestre ottobre-novembre
1990; pertanto, invocata l'applicazione analogica dell'art. 52 della
legge n. 88/1989 che sancisce per le prestazioni I.N.P.S. il
principio di irripetibilità dei ratei di pensione corrisposti
dall'istituto in misura superiore al dovuto qualora ricorra la buona
fede del beneficiario, dedotta altrimenti una disparità di
trattamento tra gli assistiti lesiva delgi articoli 3 e 38 della
Costituzione, chiedeva all'adito pretore di dichiarare
l'illegittimità del comportamento dell'Enasarco circa la richiesta
restituzione delle somme indebitamente erogate e, conseguentemente,
ordinare all'Ente la cessazione del predetto comportamento a
condannare lo stesso ente alla retribuzione delle somme ingiustamente
trattenute sui ratei di pensione oltre interessi rivalutazione e
spese del giudizio.
Nel costituirsi tempestivamente in giudizio l'Enasarco deduceva
preliminarmente l'improcedibilità del ricorso ex art. 443 del c.p.c.
e, nel merito, l'infondatezza della domanda escludendo
l'applicabilità in via analogica dell'art. 52 della legge 88/1989
trattandosi di norma speciale ed evidenziando che il diritto alla
restituzione delle somme indebitamente erogate alla ricorrente, oltre
ad essere previsto dall'art. 2033 del c.c., era altresì sancito
negli articoli 6, comma 11-quinquies e 20 della legge n. 638/1983;
chiedeva pertanto il rigetto della domanda con ogni conseguenza di
legge.
Con note autorizzate depositate il 10 giugno 1991 la parte
attrice, approfondendo quanto già accennato nel ricorso, chiedeva
che il pretore volesse ritenere rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli
203 del c.c. e 52 della legge n. 88/1989 e 6 comma 11-quinquies della
legge n. 639/1983 in relazione agli articoli 3 e 38 della
Costituzione nella parte in cui non escludono la ripetibilità delle
erogazioni pensionistiche per l'IVS percepite in buona fede anche nei
confronti dei beneficiari di erogazioni Enasarco.
Sospeso il giudizio ai sensi dell'art. 443 del c.p.c., trascorso
il termine di legge, dopo la presentazione del ricorso
amministrativo, il processo veniva riassunto dalla ricorrente.
Depositate ulteriori note difensive da parte della difesa
dell'attrice, all'udienza del 14 aprile 1992 è stata emessa la
presente ordinanza.
Tanto premesso in fatto si espongono le seguenti
OSSERVAZIONI IN DIRITTO
La questione di legittimità costituzionale, incidentalmente
sollevata da parte attrice, appare innanzitutto rilevante ai fini
della decisione nel senso che la risoluzione di detta questione, con
riferimento in particolare per quanto si dirà all'art. 6, comma
11-quinquies, della legge n. 639/1983, assume carattere pregiudiziale
rispetto alla definizione del presente giudizio.
Deve infatti escludersi l'applicabilità in via analogica
dell'art. 52 della legge n. 88/1989 (di cui l'art. 13 della recente
legge finanziaria ha fornito un'interpretazione autentica) anche alle
prestazioni erogate dall'Enasarco, sia in quanto manca nella
fattispecie il presupposto stesso per il ricorso all'analogia ossia
la lacuna legislativa atteso che il caso de quo è espressamente
regolato dall'art. 6, comma 11-quinquies, della legge 638/1983, sia
in quanto l'art. 52 innanzi richiamato ha natura di norma eccezionale
(cfr. in tal senso Cass. n. 3689/1987). Benvero va al riguardo
precisato che il principio generale ai sensi dell'art. 2033 del c.c.
è quello della ripetibilità dell'indebito a prescindere
dall'atteggiamento soggettivo dell'accipiens; atteggiamento che viene
in rilievo solo al fine di stabilire se il solvens abbia diritto ai
frutti e agli interessi fin dal giorno del pagamento (nel caso di
mala fede) ovvero soltanto dal giorno della domanda (qualora sussista
la buona fede). L'art. 52 della legge n. 88/1989 (art. 13 della legge
n. 412/1991) capovolge invece tale principio nel senso che, in
considerazione della natura previdenziale delle prestazioni,
sostituisce alla regola della ripetibilità dell'indebito quella
della irripetibilità, salvo il caso che l'indebita percezione sia
dovuta a dolo dell'interessato. Non può pertanto qualificarsi detta
norma come speciale, atteso che essa non solo si rivolge ad una
particolare categoria di soggetti (coloro che usufruiscono di
prestazioni previdenziali I.N.P.S.) bensì si presenta altresì, nel
contenuto, derogatoria del principio generale sulla ripetibilità
dell'indebito di cui all'art. 2033 del c.c.
Escluso quindi che il principio sancito dall'art. 52 della legge
n. 88/1989 soltanto per le prestazioni I.N.P.S. possa estendersi in
via analogica al caso de quo, nella fattispecie in esame trova invece
applicazione l'opposto principio, stabilito dall'art. 6, comma
11-quinquies, della legge n. 88/1989 in conformità con l'art. 2033
del c.c., della ripetibilità in ogni caso delle somme erogate in
eccedenza dall'Enasarco a prescindere dalla buona fede
dell'interessato.
Non può pertanto dubitarsi della rilevanza della questione di
legittimità prospettata dalla ricorrente in ordine al citato art. 6
comma 11-quinquies in quanto l'applicazione della predetta normativa,
che non attribuisce alcun rilievo alla buona fede, porterebbe
inevitabilmente al rigetto della domanda.
La questione si presenta altresì non manifestamente infondata.
Benvero la ricorrente nell'istanza di remissione della questione alla
Corte ha dedotto l'illegittimità costituzionale, con riferimento
agli articoli 3 e 38 della Costituzione dell'attuale sistema
normativo previdenziale in tema di prestazioni indebite, laddove, nel
caso di richiesta di recupero da parte dell'ente di gestione di somme
relative ai ratei di pensione risultanti erogati all'assistito in
misura superiore al dovuto, la situazione di buona fede dei
beneficiari di pensioni IVS erogate dall'Enasarco, diversamente da
quanto disposto ex art. 52 della legge n. 88/1989 a favore dei
beneficiari I.N.P.S., non viene in alcun modo presa in considerazione
al fine dell'esclusione di detta ripetibilità. In particolare parte
attrice, dopo aver evidenziato la rilevanza che il principio di buona
fede ha assunto ai sensi dell'art. 52 della legge n. 88/1989 quale
elemento riequilibratore a tutela di situazioni esistenziali in
ordine alle quali una rigida applicazione della regola della
ripetibilità dell'indebito, stabilita dall'art. 2033 del Codice
civile per le situazioni patrimoniali disponibili, potrebbe portare a
conseguenze inique ed aver sostenuto la valenza di principio generale
che a detta regola dovrebbe attribuirsi con conseguente
applicabilità anche a rapporti con enti di erogazione diversi
dall'I.N.P.S., ha sottolineato l'ingiustizia dell'attuale sistema che
prevede una illegittima disparità di trattamento in situazioni
identiche in cui la buona fede assume o meno rilevanza ai fini
dell'esclusione dell'operatività dell'art. 2033 del c.c.
L'ingiustizia di tale sistema è stata evidenziata non solo in
riferimento alla mancata previsione dell'art. 52 della legge n.
88/1989 (art. 13 e 412/1991) dell'estensione della rilevanza della
buona fede anche a rapporti di analogo contenuto intercorrenti con
enti diversi dall'I.N.P.S., tra cui l'Enasarco, ma anche in relazione
all'art. 6, comma 11-quinquies, della legge n. 638/1983, che consente
la ripetibilità da parte dell'Enasarco delle somme erogate in
eccedenza, prescindendo dalla buona fede dell'interessato. Tale
discriminazione, sostiene parte attrice, appare gravemente lesiva
degli articoli 3 e 38 della Costituzione.
In effetti i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla
ricorrente debbono condividersi sicchè la questione può ritenersi
non manifestamente infondata sia pure con le precisazioni che si
vanno ad esporre. Va innanzitutto precisato che l'art. 52, secondo
comma, della legge n. 88/1989 è stato di recente oggetto di
interpretazione autentica: l'art. 13, primo comma, della legge 30
dicembre 1991, n. 412 (legge finanziaria) ha stabilito che "le
disposizioni contenute" nel predetto articolo "si interpretano nel
senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alle somme
corrisposte in base a formale definitivo provvedimento del quale sia
data espressa comunicazione all'interessato e che risulti viziato da
errore di qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore, salvo che
l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato. L'omessa od
incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti
sul diritto o sulla misura della pensione goduta, che non siano già
conosciuti dall'ente competente non consente la ripetibilità delle
somme indebitamente percepite".
Orbene, tale articolo, oltre che ribadire l'esattezza della
interpretazione giurisprudenziale consolidatasi in ordine alla
portata dell'art. 52 riferita ad ogni ipotesi di indebito, parifica,
con riferimento al limite di ripetibilità delle somme indebitamente
riscosse dal funzionario, al dolo dell'interessato comportamenti
quali l'omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato di
fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta,
sempre che essi non siano già conosciuti dall'ente (nel qual caso il
provvedimento sarebbe viziato da errore imputabile all'ente stesso).
Detta norma, anche così come risultante dall'interpretazione
autentica fornitane dal legislatore, appresta quindi tutela alla
situazione di buona fede del pensionato, intesa come affidamaneto
incolpevole, ravvisabile tutte le volte in cui questi, dopo aver
fornito all'ente tutti i dati necessari per l'accertamento delle
condizioni per l'ammissione al trattamento pensionistico ed alla
quantificazione dell'importo, abbia senza colpa fatto affidamento
sull'esattezza dell'erogazione, nel senso che, ricorrendo tale
situazione, non è consentito all'ente il recupero delle somme
indebitamente percepite dal pensionato.
Analoga tutela è apprestata nel settore del pubblico impiego
dall'art. 206 del D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (interpretato
dall'art. 3 legge 7 agosto 1984, n. 428) che ha stabilito il
principio della non ripetibilità delle somme indebitamente
corrisposte a causa di errori di qualsiasi natura commessi dalle
amministrazioni erogatrici, salvo "l'accertamento di fatto doloso
dell'interessato".
L'art. 6, comma 11-quinquies, della legge n. 638/1983 prevede
invece che le gestioni previdenziali (Enasarco) possono procedere al
recupero sul trattamento di pensione delle somme erogate in eccedenza
(anche in deroga ai limiti posti dalla normativa vigente) senza
attribuire alcuna rilevanza al comportamento del beneficiario, come
è confermato peraltro dalla circostanza che il comportamento doloso
(di cui l'ipotesi della "dichiarazione non conforme al vero" prevista
dall'art. 6, comma 11-quater, costituisce una specificazione) viene
preso in rilievo dai commi 11- ter e 11-quater, non ai fini di
consentire la ripetizione bensì unicamente per consentire
l'applicazione di una sanzione amministrativa pari al doppio della
somma indebitamente percepita.
Orbene, a parte l'equivocità, evidenziata dalla ricorrente,
dall'espressione "possono" che prevede una discrezionalità di tale
recupero in deroga ai limiti previsti dalla normativa vigente non
ancorata a dati normativi, va rilevato che il diverso trattamento che
l'art. 6, comma 11-quinquies, riserva ai beneficiari di erogazioni
dell'Enasarco rispetto a quello che l'art. 52 della legge n. 88/1989
(art. 13 della legge n. 412/1991) prevede per i beneficiari delle
prestazioni previdenziali I.N.P.S. e che l'art. 206 del D.P.R. n.
1092/1973 stabilisce per i pubblici impiegati appare innanzitutto in
contrasto con l'art. 3 della costituzione in quanto situazioni eguali
ricevono un trattamento diverso senza che tale differente disciplina
trovi un'adeguata giustificazione. Nè può condividersi l'argomento,
pure sostenuto da altri giudici di merito, secondo cui, atteso il
carattere di principio generale della ripetibilità dell'indebito,
rientrerebbe nella esclusiva discrezionalità del legislatore
stabilire i casi in cui rendere o meno operante una deroga a tale
principio. Benvero la predetta discrezionalità trova un limite nel
principio di parità di trattamento dei cittadini sancito dall'art.
3, primo comma, della Costituzione principio che, come più volte
ribadito dalla Corte costituzionale, è violato anche allorquando la
legge senza ragionevole motivo preveda un trattamento diverso per i
cittadini che si trovino in eguali situazioni; pertanto, laddove le
situazioni siano omogenee, e, certamente lo sono le situazioni messe
a confronto nel caso de quo, il trattamento deve essere uniforme
salvo che non sussistano, il che deve escludersi nella fattispecie,
fondate ragioni per differenziarlo.
Dubbi di legittimità costituzionale della predetta disciplina
apprestata per i beneficiari di prestazioni Enasarco sussistono,
anche con riferimento all'art. 38 della Costituzione.
Il principio della ripetibilità dell'indebito previsto in
generale dall'art. 2033 del c.c. e, per i beneficiari delle
prestazioni Enasarco dal richiamato art. 6, comma 11-quinquies,
laddove attribuisce al creditore il diritto alla restituzione a
prescindere dalla buona fede dell'accipiens se applicato alle
prestazioni previdenziali senza alcun contemperamento sembra porsi in
contrasto con detta norma costituzionale in quanto non tiene conto
della natura alimentare di tali diritti e della funzione cui essi
assolvono ossia quella di garantire un'esistenza libera e dignitosa.
È proprio in considerazione della natura e funzione delle
erogazioni previdenziali che l'art. 52 della legge n. 88/1989 (art.
13 della legge n. 412/1991), così come l'art. 206 del D.P.R. n.
1092/1973 (art. 3 della legge n. 428/1984), introducendo quella che
è stata definita una "regola di civiltà giuridica" (Cass. n.
4805/1989), ha attribuito rilievo al comportamento del beneficiario
ammettendo la ripetibilità soltanto in caso di comportamenti dolosi
o in quelli ad essi parificati (art. 13).
Per converso laddove l'interessato abbia fornito all'ente tutti i
dati necessari per l'accertamento delle condizioni per l'ammissione
al trattamento pensionistico ed alla quantificazione dell'importo
della prestazione, esaurendo così come ha osservato la difesa della
ricorrente, la sua partecipazione al procedimento amministrativo, la
situazione di buona fede, intesa come affidamento incolpevole,
acquista tutela giuridica in quanto non consente la ripetibilità di
somme che, per qualsiasi errore addebitabile all'ente, gli siano
state erogate in misura superiore al dovuto.
Pertanto, l'art. 6, comma 11-quinquies, della legge n. 638/1983
laddove, in applicazione del principio sancito dall'art. 2033 del
Codice civile, diversamente da quanto previsto dall'art. 52 della
legge n. 88/1989 (art. 13 della legge n. 412/1z991) per i pensionati
I.N.P.S. e dall'art. 206 del D.P.R. n. 1092/1973 per i pensionati
pubblici, prescinde del tutto dal comportamento dell'interessato
appare in contrasto anche con l'art. 38 della Costituzione. Benvero,
sul rilievo risultante dalla comune esperienza che i pensionati
spendono normalmente quanto ricevono dall'ente previdenziale per
sopperire ai bisogni primari, è stato di recente osservato anche
dalla Corte di cassazione che, allorquando l'ente dà luogo al
recupero delle somme percepite in buona fede dagli assicurati, pro-
cede ad "una confisca sostanziale" del reddito, che comunque è stato
loro assicurato, "onde sconvolge il loro austero sistema di vita e li
costringe inevitabilmente ad aggravare la già cronica esposizione
debitoria verso i fornitori di generi di prima necessita'" (Cass.
lav. 17 ottobre 1991, n. 10454).
La possibilità legislativamente prevista che il beneficiario di
prestazioni Enasarco, nonostante si trovi in una situazione di
affidamento incolpevole (non avendo posto in essere alcun
comportamento doloso, ovvero equiparato al doloso ex art. 13 della
legge n. 412/1991), resti esposto, anche a distanza di anni, alla
richiesta di restituzione delle somme erroneamente erogategli,
finisce col compromettere la funzione propria, costituzionalmente
garantita, delle prestazioni previdenziali, destinate a fronteggiare
primarie necessità degli assistiti.
Pertanto, per le considerazioni innanzi svolte, sussistono dubbi
di legittimità costituzionale all'art. 6, comma 11-quinquies,
laddove esclude la rilevanza di tali comportamenti, così come
precisati dall'art. 13 della recente legge finanziaria n. 412/1991
con riferimento agli articoli 3 e 38 della Costituzione.
Non ritiene invece questo pretore che la questione di legittimità
debba essere estesa, così come richiesto dalla ricorrente, anche
all'art. 2033 del c.c. nonchè all'art. 52 della legge n. 88/1989
(art. 13 della legge n. 412/1991) nella parte in cui limita la
rilevanza della buona fede (nel senso innanzi precisato di
affidamento incolpevole) soltanto a beneficiari di prestazioni
I.N.P.S.
Benvero, la fattispecie de quo è specificamente regolata
dall'art. 6, comma 11-quinquies, della legge 638/1983, sicchè è a
tale articolo che spettava di adeguare il principio generale
stabilito dall'art. 2033 del c.c. e di cui esso costituisce una
espressione alla particolare natura delle situazioni in esame; a ciò
si aggiunga, con espresso riferimento al citato art. 52, che trattasi
di norma eccezionale, che, in quanto inserita in una legge avente ad
oggetto la ristrutturazione dell'I.N.P.S. e dell'I.N.A.I.L., non
poteva che riferirsi unicamente ai beneficiari di prestazioni erogate
da detti enti (articoli 52 e 55).
Alla stregua di quanto precede la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla ricorrente deve ritenersi rilevante e
non manifestamente infondata limitatamente all'art. 6, comma
11-quinquies, della legge n. 638/1983.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11-quinquies, della
legge n. 638/1983, in relazione agli articoli 3 e 38 della
Costituzione, nella parte in cui non esclude nei confronti dei
beneficiari di erogazioni Enasarco la ripetibilità delle prestazioni
pensionistiche per l'I.V.S. erogate per errore di qualsiasi natura
imputabile all'ente non causato da dolo dell'interessato o da omessa
o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti
sul diritto o sulla misura della pensione goduta che non siano già
conosciuti dall'ente;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza, di cui si è data lettura alle
parti in udienza, venga, a cura della cancelleria, notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Napoli, addì 14 aprile 1992
Il pretore: (firma illeggibile)

92C0729