1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Usi civici - Procedimento amministrativo - Norme della Regione Calabria - Modifica alla legge regionale n. 18 del 2007 - Procedimenti di liquidazione degli usi civici, di legittimazione della detenzione di fatto senza titolo di terre del demanio civico comunale, di affrancazione del fondo enfiteutico - Definizione semplificata ove questi abbiano ad oggetto le aree ivi previste - Previsione che proroga il termine del 31 dicembre 2021, di presentazione della richiesta che instaura il procedimento semplificato, sino al 31 dicembre 2022. - Legge della Regione Calabria 23 (recte: 28) dicembre 2021, n. 41 ("Modifica dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme in materia di usi civici). Proroga termini"), art. 1. (22C00040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato, c.f. 80224030587, n. fax
0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcertavvocaturastato.it, presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge,
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale in carica,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge della Regione Calabria n. 41 del 23 dicembre 2021,
pubblicata nel BURC della Regione Calabria n. 114 del 29 dicembre
2021, recante «Modifica dell'art. 27 della legge regionale 21 agosto
2007, n. 18 (Norme in materia di usi civici). Proroga termini», per
violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), 117,
secondo comma, lettera l), 118 della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 168 del 2017 (Norme in
materia di domini collettivi) nonchè le altre norme statali in
materia di usi civici, gli articoli 142, comma 1, lettera h), 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e del
principio di leale collaborazione e ciò a seguito ed in forza della
delibera di impugnativa assunta dal Consiglio dei ministri nella
seduta del 24 febbraio 2022.

Fatto

La legge regionale n. 41 del 2021, «Modifica dell'art. 27 della
legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme in materia di usi
civici). Proroga termini», dispone, all'art. 1, intitolato (Modifica
dell'art. 27, comma 1, legge regionale 21 agosto 2007, n. 18):
1. «Alla fine del comma 1 dell'art. 27 della legge regionale 21
agosto 2007, n. 18 (Norme in materia di usi civici), le parole: «31
dicembre 2021» sono sostituite dalle seguenti: «31 dicembre 2022».
Preliminarmente si evidenzia che, nel suo impianto generale, non
oggetto di modifica da parte della legge regionale n. 41 in esame, la
legge regionale Calabria n. 18 del 2007 ha inteso conferire ai
comuni, ai sensi dell'art. 14, le funzioni amministrative concernenti
la liquidazione degli usi civici, la verifica demaniale di terre
oggetto di usi civici, la legittimazione di occupazioni abusive e
l'affrancazione, la gestione e la classificazione dei terreni di uso
civico, e ha riservato alla Regione la competenza in materia di
funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo
(art. 6).
La medesima legge ha altresì introdotto, in via transitoria e
per le sole «aree urbane», individuate dall'art. 26 quali le «aree
con destinazione urbanistica edificatoria, commerciale, agricola o
industriale, ovvero aree parzialmente o completamente edificate o
pertinenze di fondi urbani», una procedura semplificata per la
definizione delle procedure di cui agli articoli 17, 19 e 20; la
procedura de qua prevede che, all'interno di tali aree urbane, è
possibile definire le istanze di liquidazione degli usi civici, di
legittimazione della detenzione di fatto senza titolo di terre del
demanio civico comunale, di affrancazione del fondo enfiteutico,
mediante una procedura con iter semplificato.
Tale procedura semplificata prevede, ai sensi dell'art. 27, commi
3 e 4, che ai fini della definizione delle istanze di liquidazione
degli usi civici, di legittimazione dell'occupazione abusiva di terre
del demanio civico comunale e di affrancazione del fondo enfiteutico
non è richiesta nè l'acquisizione del parere della Comunità
montana, nè l'approvazione o il visto regionale; inoltre tali
istanze si intendono accolte con la formazione del silenzio-assenso
nel caso in cui il Comune non comunichi, entro il termine di
centoventi giorni dalla presentazione, il rigetto delle stesse,
ovvero rappresenti esigenze istruttorie o richieda l'integrazione di
atti o documenti, nel qual caso il termine è interrotto e riprende a
decorrere per ulteriori centoventi giorni dall'espletamento
dell'istruttoria o dall'integrazione documentale.
L'esperimento della richiamata procedura, che prima dell'entrata
in vigore della legge regionale in esame risultava consentito fino
alla data del 31 dicembre 2021, è stato prorogato, per effetto della
odierna novella, fino alla data del 31 dicembre 2022.
Tale proroga, costituendo soltanto l'ultima di una lunga serie di
proroghe già disposte in materia dalla Regione Calabria, appare
idonea a determinare, irrimediabilmente, una stabilizzazione della
misura in esame, a dispetto del suo carattere transitorio.
Tanto premesso, la legge regionale suddetta, giusta
determinazione assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 24
febbraio 2022, è impugnata per i seguenti

Motivi di diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 41 del 23 dicembre 2021, pubblicata nel BURC
della Regione Calabria n. 114 del 29 dicembre 2021, recante «Modifica
dell'art. 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme in
materia di usi civici). Proroga termini», per violazione degli
articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), 118 della Costituzione,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte la legge n. 168 del
2017 (Norme in materia di domini collettivi) nonchè le altre norme
statali in materia di usi civici, gli articoli 142, comma 1, lettera
h), 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e
del principio di leale collaborazione.
1. Quadro normativo di riferimento.
Come si è detto, la procedura semplificata prevista dall'art. 27
della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (norme in materia di usi
civici), nell'assegnare al comune un ruolo pressochè esclusivo con
riferimento a quelle funzioni amministrative che incidono sugli usi
civici, non tiene in debito conto che si sta legiferando in un ambito
appartenente alla esclusiva competenza dello Stato.
Come noto, l'art. 142, comma 1, lettera h), del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137», nel disciplinare le aree tutelate per legge, include
fra queste le zone gravate da usi civici, sottoponendole a vincolo
paesaggistico.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio riprende quanto già
stabilito con decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante
«Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale», convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431.
Tale disciplina è improntata al principio secondo il quale i
caratteri morfologici, le peculiari tipologie d'utilizzo dei beni
d'uso civico e il relativo regime giuridico sono meritevoli di tutela
per la realizzazione di interessi generali, ulteriori e diversi
rispetto a quelli che avevano favorito la conservazione integra e
incontaminata di questi patrimoni collettivi, in ragione del valore
paesaggistico intrinseco che le aree territoriali coperte da uso
civico presentano per le loro caratteristiche morfologiche ed
ubicazionali.
Le disposizioni richiamate, come ribadito in più occasioni dalla
Corte costituzionale, costituiscono norme di grande riforma
economico-sociale.
Esse si impongono pertanto al rispetto del legislatore regionale
(tra le tante, sentenze n. 210 del 2014, n. 207 e n. 66 del 2012, n.
226 e n. 164 del 2009).
È infatti indiscussa la sussistenza di uno specifico interesse
unitario della comunità nazionale alla conservazione degli usi
civici, nella misura in cui essa contribuisce alla salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio.
La straordinaria importanza di tali patrimoni e la necessità di
conservarli integri per le generazioni future ha portato il
legislatore del 1927 (legge 16 giugno 1927, n. 1766 e relativo
regolamento di attuazione del 26 febbraio 1928, n. 332 sul
riordinamento degli usi civici nel Regno) a sancire il regime di
indisponibilità e di tutela dei beni demaniali di uso civico,
rafforzato dalla loro classificazione come «beni ambientali» (legge 8
agosto 1985, n. 431).
Già nel sistema della legge del 1927, i beni demaniali di uso
civico erano tutelati nella loro originaria destinazione
agro-silvo-pastorale.
La legge 20 novembre 2017, n. 168, recante «Norme in materia di
domini collettivi», ha rafforzato il regime di indisponibilità dei
detti beni, introducendo il concetto della «perpetua» destinazione
agro-silvo-pastorale dei beni demaniali di uso civico, che deve
quindi permanere per le generazioni future, con il mantenimento del
vincolo ambientale anche in caso di liquidazione degli usi civici.
Con la predetta legge si è stabilito che i beni di collettivo
godimento sono tutelati e valorizzati in quanto elementi fondamentali
per la vita e lo sviluppo delle collettività locali; strumenti
primari per assicurare la conservazione e la valorizzazione del
patrimonio naturale nazionale; componenti stabili del sistema
ambientale; basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia
del patrimonio culturale e naturale; strutture eco-paesistiche del
paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; fonte di risorse
rinnovabili da valorizzare e utilizzare a beneficio delle
collettività locali degli aventi diritto.
La stessa legge prevede inoltre, all'art. 3, comma 3, che il
regime giuridico dei beni collettivi «resta quello
dell'inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e
della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale».
Tale regime è reso ancora più stringente dal successivo comma
6, del medesimo art. 3, il quale stabilisce che «Con l'imposizione
del vincolo paesaggistico sulle zone gravate da usi civici di cui
all'art. 142, comma 1, lettera h), del Codice dei beni culturali e
del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
l'ordinamento giuridico garantisce l'interesse della collettività
generale alla conservazione degli usi civici per contribuire alla
salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Tale vincolo è mantenuto
sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici».
La Corte costituzionale ha avuto modo di evidenziare che «(...)
dalla nuova legge - e già per effetto della nuova terminologia nella
denominazione dell'istituto - emerge con evidenza il netto
cambiamento di prospettiva con cui l'ordinamento statale ha
provveduto alla regolamentazione della materia.
Infatti, se la disciplina contenuta nella legge n. 1766 del 1927
era ispirata ad una chiara finalità liquidatoria, che trovava
fondamento nella posizione di disfavore con cui il legislatore
dell'epoca valutava l'uso promiscuo delle risorse fondiarie e
nell'esigenza di trasformare la proprietà collettiva in proprietà
individuale, nel quadro del controllo sull'indirizzo delle attività
produttive proprio del carattere dirigistico dell'ordinamento
corporativo, al contrario la disciplina contenuta nella legge n. 168
del 2017, pur senza abrogare la precedente normativa, risulta
orientata alla prevalente esigenza di salvaguardare le numerose
forme, molteplici e diverse nelle varie aree territoriali, in cui si
realizzano modalità di godimento congiunto e riservato di un bene
fondiario da parte dei membri di una comunità, sul presupposto che
esse sono funzionali non soltanto alla realizzazione di un interesse
privato dei partecipanti, ma anche di interessi superindividuali di
carattere generale, connessi con la salvaguardia dell'ambiente, del
paesaggio e del patrimonio storico e culturale del Paese» (Corte
costituzionale, sentenza n. 228 del 2021).
In altra pronuncia in materia di usi civici, la Corte ha
affermato che «il riconoscimento normativo della valenza ambientale
dei beni civici ha determinato, da un lato, l'introduzione di vincoli
diversi e più penetranti e, dall'altro, la sopravvivenza del
principio tradizionale, secondo cui eventuali mutamenti di
destinazione - salvo i casi eccezionali di legittimazione delle
occupazioni e di alienazione dei beni silvo-pastorali - devono essere
compatibili con l'interesse generale della comunità che ne è
titolare» (cfr. sentenza n. 103 del 2017).
La Corte ha evidenziato, ancora, che «La consolidata vocazione
ambientalista degli usi civici e dei domini collettivi - che, per
altro verso, chiama in causa la competenza esclusiva del legislatore
statale in materia di «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema» di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione
(sentenza n. 103 del 2017), oltre quella in materia di «ordinamento
civile» (...) - è ora chiaramente affermata dalla stessa legge n.
168 del 2017, nella parte in cui - nell'enunciare che i domini
collettivi sono riconosciuti in attuazione, tra l'altro, dell'art. 9
della Costituzione (sentenza n. 71 del 2020) - stabilisce che, con
l'imposizione del vincolo paesaggistico, l'ordinamento giuridico
garantisce l'interesse della collettività generale alla
conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio ed aggiunge che «[t]ale vincolo è
mantenuto sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici»
(art. 3, comma 6).
Inoltre la dichiarata connotazione dei domini collettivi come
«comproprietà inter-generazionale» (art. 1, comma 1, lettera c,
della legge n. 168 del 2017) mostra una chiara proiezione diacronica
affinchè l'ambiente e il paesaggio siano garantiti anche alle future
generazioni» (così ancora Corte costituzionale, n. 228 del 2021). La
Corte ha anche affermato che «La regola generale, desumibile dalla
legge n. 1766 del 1927, rimane quella per cui un bene gravato da uso
civico non può essere oggetto di alienazione o di liquidazione al di
fuori delle ipotesi tassative contemplate dalla legge stessa e dal
regolamento dettato per la sua esecuzione (regio decreto 26 febbraio
1928, n. 332, recante «Approvazione del regolamento per la esecuzione
della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi
civici nel Regno»)" (Corte costituzionale n. 228 del 2021). Tanto che
«la destinazione di beni civici può essere variata solo nel rispetto
della vocazione dei beni e dell'interesse generale della
collettivita'» (Corte costituzionale n. 103 del 2017).
In questo quadro si inserisce il recente intervento legislativo
di cui al decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (c.d. decreto
semplificazioni), convertito, con modificazioni, dalla legge 29
luglio 2021, n. 108, mediante il quale il legislatore statale ha
introdotto talune importanti novità in materia di trasferimenti di
diritti di uso civico e permute aventi a oggetto terreni a uso
civico.
In particolare, l'art. 63-bis del predetto decreto-legge ha
aggiunto tre nuovi commi (8-bis, 8-ter e 8-quater) all'art. 3, della
legge n. 168 del 2017, prevedendo la facoltà per le regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano di consentire ai comuni i
trasferimenti di diritti di uso civico e le permute - nei casi di
terreni appartenenti al demanio civico in situazione di accertata e
irreversibile trasformazione - in altre aree appartenenti al
patrimonio disponibile degli Enti territoriali e locali,
esclusivamente per terreni di superficie e valore equivalente.
I trasferimenti di diritti di uso civico e le permute hanno a
oggetto terreni di superficie e valore ambientale equivalenti che
appartengono al patrimonio disponibile degli enti. Questi terreni
vengono di conseguenza demanializzati, mentre quelli dai quali sono
trasferiti i diritti di uso civico vengono di conseguenza
sdemanializzati e su di essi è mantenuto il vincolo paesaggistico.
Mediante tale novella il legislatore statale introduce, pertanto,
talune deroghe - aventi carattere eccezionale e, come tali, di
stretta interpretazione, in ossequio alla richiamata giurisprudenza
della Corte costituzionale - alla regola generale sancita dalla legge
n. 168 del 2017, ove si stabilisce, come detto, la inalienabilità,
indivisibilità, inusucapibilità e la perpetua destinazione
agro-silvo-pastorale dei beni collettivi (art. 3, comma 3).
2. Illegittimità costituzionale della proroga disposta dall'art. 1
della legge Regione Calabria n. 41 del 2021.
a. La legge regionale in esame, pertanto, deve essere analizzata
all'interno del quadro normativo statale di riferimento.
Essa introduce la proroga - per un ulteriore anno - della
procedura semplificata disciplinata dall'art. 27 della legge n. 18
del 2007, governata dall'istituto del silenzio-assenso ed esperibile,
in particolare, per la definizione dei procedimenti amministrativi
concernenti la liquidazione degli usi civici, la legittimazione
dell'occupazione abusiva di terre del demanio civico comunale e
l'affrancazione del fondo enfiteutico.
Per la definizione di tali istanze, dispone l'art. 27, al comma
3, non è necessario acquisire il parere della Comunità montana, nè
ottenere l'approvazione o il visto regionale. Il successivo comma 4
dispone inoltre che l'istanza si intenda accolta nel caso in cui il
Comune non comunichi, entro il termine di centoventi giorni dalla
presentazione, il rigetto della stessa, ovvero rappresenti esigenze
istruttorie o richieda l'integrazione di atti o documenti, nel qual
caso, il termine è interrotto e riprende a decorrere per ulteriori
centoventi giorni dall'espletamento dell'istruttoria o
dall'integrazione documentale.
Ne consegue evidentemente che, oltre a non prevedere da parte del
Comune nè l'acquisizione del parere della Comunità montana, nè
l'approvazione o il visto regionale, tale iter semplificato poggia
sull'istituto del silenzio-assenso, dal momento che è stabilito che
in tutti i casi in cui il Comune interessato non riesca a definire
l'istanza del privato con un provvedimento espresso nel termine
previsto dalla norma censurata, le domande sopra richiamate si
intenderanno accolte.
La disposizione risulta, quindi, improntata a favorire la
liquidazione degli usi civici, la legittimazione dell'occupazione
senza titolo e l'affrancazione dei fondi enfiteutici, consentendole
con le modalità estremamente semplificate sopra descritte, e
addirittura con la formazione del provvedimento per silenzio-assenso.
Pertanto, la disposizione regionale si pone radicalmente in contrasto
con la disciplina statale, che non reca analoghe «semplificazioni»",
e - soprattutto - contravviene ai principi sottesi alla legge n. 168
del 2017, la quale, come sopra ricordato, ha superato la finalità
liquidatoria della normativa previgente, valorizzando le esigenze di
conservazione in perpetuo degli usi civici.
La disposizione regionale è, infatti, improntata a una logica
tutta sbilanciata in favore della proprietà privata e in danno di
quella collettiva, tanto da consentire la cessazione di quest'ultima
sulla base di una mera istanza di un privato, senza il parere della
Comunità montana e sulla base di una volontà del Comune espressa
mediante un mero silenzio-assenso.
Di conseguenza, la Regione interviene in via del tutto autonoma,
in una materia disciplinata dalla legge statale, ponendosi al di
fuori degli stringenti limiti imposti dalla stessa.
Al riguardo, la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire
che «La competenza regionale nella materia degli usi civici deve
essere intesa come legittimazione a promuovere, ove ne ricorrano i
presupposti, i procedimenti amministrativi finalizzati alle ipotesi
tipiche di sclassificazione previste dalla legge 16 giugno 1927, n.
1766 (Conversione in legge del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del regio
decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del regio
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del regio decreto 16 maggio 1926,
n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R.
decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751) e dal relativo regolamento di
attuazione (regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 recante
«Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno
1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del Regno»),
nonchè quelli inerenti al mutamento di destinazione (Corte
costituzionale n. 178 del 2018).
Più in dettaglio, l'Ecc. Corte e la stessa Corte di Cassazione
hanno affermato che "l'art. 66 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977, che ha trasferito alle Regioni soltanto
le funzioni amministrative in materia di usi civici, non ha mai
consentito alla Regione - e non consente oggi, nel mutato contesto
del Titolo V della Parte II della Costituzione - di invadere, con
norma legislativa, la disciplina dei diritti [condominiali degli
utenti], estinguendoli, modificandoli o alienandoli [e che] un bene
gravato da uso civico non può essere oggetto di alienazione al di
fuori delle ipotesi tassative previste dalla legge n. 1766 del 1927 e
dal regio decreto n. 332 del 1928 per il particolare regime della sua
titolarità e della sua circolazione, «che lo assimila ad un bene
appartenente al demanio [...]» (Corte di cassazione, sezione terza
civile, sentenza 28 settembre 2011, n. 19792)" (Corte costituzionale,
n. 113 del 2018). L'incommerciabilità derivante da tale regime
comporta che la preminenza di quel pubblico interesse, che ha
impresso al bene immobile il vincolo dell'uso civico stesso, ne vieti
qualunque circolazione (in questo senso ancora Corte costituzionale,
n. 113 del 2018).
L'art. 1, della legge regionale n. 41 del 2021, che apporta
modifiche alla legge regionale 21 agosto 2007, n. 18, prevedendo che:
«Alla fine del comma 1 dell'art. 27 della legge regionale 21 agosto
2007, n. 18 (Norme in materia di usi civici), le parole "31 dicembre
2021" sono sostituite dalle seguenti: "31 dicembre 2022", è pertanto
costituzionalmente illegittimo».
Le disposizioni contenute nel predetto art. 1 della legge
regionale in esame invadono la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto prevedono,
all'esito di un procedimento avente carattere semplificato e, come
già evidenziato, governato dall'istituto del silenzio-assenso, la
liquidazione degli usi civici, la legittimazione dell'occupazione
abusiva di terre del demanio civico comunale e l'affrancazione del
fondo enfiteutico dei beni ricadenti in aree urbane senza - tra
l'altro - tenere conto che le zone gravate da usi civici sono
assoggettate a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, comma 1,
lettera h), del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Le previsioni regionali censurate inoltre svolgono le funzioni
riservate al piano paesaggistico, che è lo strumento al quale è
rimessa la fissazione della disciplina d'uso dei beni paesaggistici,
ai sensi degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Al riguardo, occorre ricordare che "la sovrapposizione fra tutela
del paesaggio e tutela dell'ambiente si riflette in uno specifico
interesse unitario della comunità nazionale alla conservazione degli
usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare
la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto
di «una integrazione tra uomo e ambiente naturale»" (Corte
costituzionale n. 46 del 1995).
Alla tutela - tra l'altro - di tale interesse è diretta la
previsione dell'art. 143, comma 1, lettera c), del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ove si prevede che il piano paesaggistico
debba comprendere la «ricognizione delle aree di cui al comma 1
dell'art. 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea
alla identificazione, nonchè determinazione di prescrizioni d'uso
intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di
dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione».
Come detto, tra le aree interessate dal richiamato art. 142,
comma 1, del Codice dei beni culturali e del paesaggio rientrano
quelle «assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi
civici» (lettera h).
Il Codice assegna una posizione di assoluta preminenza, nel
contesto della pianificazione territoriale, al Piano paesaggistico,
approvato sulla base dell'intesa tra lo Stato e la Regione (cfr. art.
135, comma 1), il quale non è derogabile, nè modificabile da alcun
altro piano, programma o progetto di intervento (art. 145).
La co-pianificazione, ai sensi del citato art. 143 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ha natura obbligatoria per le aree
vincolate gravate da vincoli paesaggistici, ed è norma di grande
riforma economico-sociale, che si impone, peraltro, finanche nei
confronti delle regioni ad autonomia speciale.
Nella sua giurisprudenza, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
spesso sottolineato che l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale» (Corte costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche la
sentenza n. 272 del 2009).
Con il nuovo art. 1 della legge regionale, la Regione interviene
tuttavia unilateralmente, anzichè attraverso la pianificazione
condivisa, e si inserisce, altresì, nel quadro della incompiuta
pianificazione paesaggistica regionale, nonostante il percorso
intrapreso dall'Amministrazione abbia portato all'approvazione del
propedeutico Quadro Territoriale Regionale a Valenza Paesaggistica.
La tutela del paesaggio, che è dettata dalle leggi dello Stato,
trova infatti la sua espressione nei piani territoriali, a valenza
ambientale, o nei piani paesaggistici, redatti dalle Regioni.
I piani paesaggistici regionali costituiscono il luogo della più
compita espressione legislativa delle politiche in materia di tutela
e valorizzazione del paesaggio, luogo in cui le diverse potestà
statali e regionali si compongono in un quadro unitario.
b. La mancata adozione degli stessi e l'utilizzo, da parte del
legislatore regionale, di modalità unilaterali che si pongono al di
fuori dello strumento collaborativo del piano paesaggistico la cui
redazione è obbligatoria per le Regioni, costituiscono altresì
violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 118
della Costituzione.
I principi in materia di co-pianificazione contenuti nel Codice
dei beni culturali e del paesaggio comportano, pertanto,
l'illegittimità costituzionale di una disciplina regionale recante
forme di modificazione dei vincoli di destinazione delle aree gravate
da usi civici, senza consentire allo Stato di far valere la propria
competenza a tutelare il paesaggio e prevedendo effetti modificativi
del regime dei beni prima e al di fuori del piano paesaggistico
(Corte costituzionale n. 210 del 2014).
In questa prospettiva, è stata ritenuta illegittima, per
violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, anche una disciplina regionale che attribuiva ai Comuni
il potere di attuare processi di transazione giurisdizionale a
chiusura di liti o cause legali in corso (cfr. ancora Corte
costituzionale n. 210 del 2014). Nel solco di questi principi, la
Corte, anche di recente, ha affermato che «è proprio la
pianificazione ambientale e paesaggistica, esercitata da Stato e
Regione, secondo le condivise modalità specificate da questa Corte
(sentenza n. 210 del 2014), la sede nella quale eventualmente può
essere modificata, attraverso l'istituto del mutamento di
destinazione, l'utilizzazione dei beni d'uso civico per nuovi
obiettivi» (Corte costituzionale n. 178 del 2018).
La disciplina regionale censurata, dettando unilateralmente
previsioni relative alla liquidazione, alla legittimazione
dell'occupazione abusiva e alla affrancazione del fondo enfiteutico
in aree gravate da usi civici è, pertanto, illegittima per
violazione dell'art. 142, comma 1, lettera h), nonchè degli articoli
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, della
legge n. 168 del 2017, nonchè delle altre norme statali in materia
di usi civici; disposizioni che costituiscono altrettanti parametri
interposti rispetto agli articoli 9, 117, secondo comma, lettera s),
e 118 della Costituzione.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 41 del 23 dicembre 2021, pubblicata nel BURC
della Regione Calabria n. 114 del 29 dicembre 2021, recante «Modifica
dell'art. 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme in
materia di usi civici). Proroga termini», per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l) della Costituzione rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 168 del 2017 (Norme in
materia di domini collettivi) nonchè le altre norme statali in
materia di usi civici.
Come è emerso dal quadro normativo di riferimento in materia di
usi civici, dettagliatamente richiamato ed illustrato, e come di
recente affermato da codesta Ecc.ma Corte costituzionale «gli usi
civici e ora i domini collettivi configurano, secondo il costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 71 del
2020, n. 178 e n. 113 del 2018 e n. 103 del 2017), un diritto
soggettivo dominicale, che presenta i caratteri della proprietà
comune, sia pure senza quote, su un bene indiviso. Si tratta, dunque,
di un diritto reale, che segue il bene, tutelabile con azione
petitoria, e che presenta i caratteri propri dei diritti reali quali,
in particolare, l'assolutezza, l'immediatezza e l'inerenza.
La natura di diritto dominicale attrae la disciplina
dell'istituto nella materia «ordinamento civile», alla quale
appartiene la qualificazione della natura pubblica o privata dei beni
(sentenza n. 228 del 2016), la regolazione della titolarità e
dell'esercizio del diritto, l'individuazione del suo contenuto, la
disciplina delle facoltà di godimento e di disposizione in cui esso
si estrinseca (art. 832 del codice civile) e quella della loro
estensione e dei loro limiti.
L'attribuzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato
della materia «ordinamento civile» trova fondamento nell'esigenza,
sottesa al principio di uguaglianza, di garantire nel territorio
nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra
privati (da ultimo, sentenza n. 75 del 2021) - (Corte costituzionale,
sentenza n. 228 del 2021).
Il regime dominicale degli usi civici appartiene quindi alla
materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato.
E, come già detto, la ragione dell'attribuzione alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato della materia «ordinamento civile»
trova, per quanto riguarda gli usi civici e ora i domini collettivi,
fondamento nell'esigenza, sottesa al principio di uguaglianza, di
garantire nel territorio nazionale l'uniformità della disciplina
dettata per i rapporti tra privati.
La norma regionale impugnata lede questa esigenza perchè
interviene nella disciplina della proprietà collettiva, peraltro in
modo difforme da quanto previsto dalle norme statali in materia,
così pregiudicando la necessaria uniformità della regolamentazione
dell'istituto su tutto il territorio nazionale.
La legge statale non consente in linea di principio l'alienazione
o la liquidazione degli usi civici, fuori dei casi espressamente
contemplati.
Introducendo la possibilità di liquidare gli usi civici,
legittimarne l'uso senza titolo o affrancare i fondi enfiteutici
anche per silentium e senza il parere delle Comunità montane
comporta un grave vulnus alla conservazione dei predetti diritti
collettivi, non previsto dalla legge statale.
Risulta pertanto violata anche la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, per i
motivi sopra indicati ed illustrati, l'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 41 del 23 dicembre 2021, pubblicata nel BURC
della Regione Calabria n. 114 del 29 dicembre 2021, recante «Modifica
dell'art. 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme in
materia di usi civici). Proroga termini».
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio
dei ministri, nella riunione del giorno 24 febbraio 2022, della
determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria n. 41 del
2021, secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata
relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie; copia
della legge regionale impugnata pubblicata nel Bollettino ufficiale
della Regione Calabria.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 25 febbraio 2022

L'Avvocato dello Stato: Mangia