1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 settembre 2008
Ordinanza del 2 ottobre 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Staiano Sandro contro Universita' degli studi «Federico II» di Napoli. Impiego pubblico - Sospensione cautelare dei dipendenti pubblici a seguito di condanna penale, anche non definitiva, per determinati delitti - Possibilita' per la pubblica amministrazione di tener conto della sopravvenuta estinzione del reato e di subordinare l'applicazione della sospensione all'effettiva esistenza di esigenze cautelari - Mancata previsione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 145/2002 - Irrazionalita' - Incidenza sul diritto al lavoro - Lesione del diritto di difesa e dei principi di tutela del lavoro, di giusta retribuzione, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 27 marzo 2001, n. 97, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 4, 24, comma secondo, 35, 36 e 97. (009C0228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-2009)

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4200/2008
proposto da Sandro Staiano, rappresentato e difeso dagli avv. prof.
Giusppe Abbamonte e Mario Sanino e, con i predetti difensori,
selettivamente domiciliato in Napoli, viale Gramsci n. 16;
Contro l'Università degli studi «Federico II» di Napoli , in
persona del rettore pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli e domiciliata, ope
legis, in Napoli, via A. Diaz n. 11, per l'annullamento:
del decreto rettorale n. 2363 dell'8 luglio 2008, unitamente
agli atti ivi richiamati;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 settembre 2008 il dott.
Umberto Maiello;
Uditi altresì gli avvocati come da verbale d'udienza. Ritenuto
in fatto ed in diritto quanto segue.
F a t t o
Il ricorrente, professore di diritto costituzionale presso
l'Università «Federico II» di Napoli, negli anni 1993-1995, ha
ricoperto la carica di Sindaco del Comune di Pompei. Con sentenza
dell'11 febbraio 2008 il prof. Staiano è stato condannato dal
Tribunale di Napoli a 2 anni di reclusione per fatti commessi
nell'esercizio delle funzioni di sindaco. Gli addebiti
originariamente mossi al prevenuto afferivano a condotte di falso
poste in essere, in concorso con il tesoriere ed il ragioniere
comunale, nell'esecuzione di verifiche di cassa (anni 94-95);
consistevano, altresì, nell'accusa di concorso in peculato,
consumato per omissione in riferimento ai doveri istituzionali
sottesi alle dette funzioni di controllo.
All'esito del giudizio, il giudice penale ha condannato il prof.
Staiano per l'imputazione di concorso in peculato, ancorchè
limitatamente alla verifica di cassa del 20 marzo 1995,
prosciogliendolo da ogni altro addebito in ragione della estinzione,
per prescrizione, dei reati ascrittigli.
Nella parte motiva della decisione, depositata il successivo 14
aprile 2008, il tribunale penale, pronunciandosi su una specifica
eccezione del collegio difensivo, ha definito la cronologia della
prescrizione in riferimento alle diverse tipologie di imputazione in
contestazione.
In applicazione dei suindicati parametri, per il reato di
concorso in peculato (connesso alla verifica di cassa del 20 marzo
1995, unico per il quale è intervenuta condanna) il termine di
prescrizione cadeva il 18 marzo 2008.
Sulla scorta delle divisate risultanze processuali, l'Università
degli studi «Federico II» di Napoli, ha disposto, con provvedimento
dell'8 luglio 2008 (assunto dunque in epoca successiva al decorso dei
termini di prescrizione), la sospensione dal servizio del ricorrente;
ciò in attuazione dell'art. 4, comma 1 della legge n. 97/2001.
Avverso tale atto, con il gravame in epigrafe, il ricorrente
oppone l'illegittimità dell'avversata misura di sospensione, in
quanto spedita per un illecito consumato nell'esercizio di diverso
munus publicum e, comunque, già estinto per il decorso degli
ordinari termini di prescrizione.
Sulla scorta del medesimo costrutto giuridico è stata, altresì,
spiegata domanda cautelare che il collegio, con ordinanza n.
2832/2008, ha temporaneamente accolto in attesa che il Giudice delle
leggi si pronunci sulla questione di costituzionalità dell'art. 4
della legge n. 97 del 27 marzo 2001, sollevata con il presente
provvedimento.
D i r i t t o
1. - Il giudizio va sospeso e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per lo scrutinio di costituzionalità dell'art. 4,
comma 1 della legge n. 97 del 27 marzo 2001.
Ed, invero, il collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3, 4, 24, 35, 36 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, comma 1 della legge 27 marzo 2001, nella parte in cui prevede -
indipendentemente dall'intervenuta estinzione del reato per
prescrizione - che «Nel caso di condanna anche non definitiva,
ancorchè sia concessa la sospensione condizionale della pena, per
alcuno dei delitti previsti dall'art. 3, comma 1, i dipendenti
indicati nello stesso articolo sono sospesi dal servizio».
2. - Sotto il profilo della rilevanza, vale premettere che, a
giudizio del Collegio, non hanno pregio le osservazioni censoree
articolate dal ricorrente ed incentrate sull'erronea applicazione
della norma de qua, il cui perimetro operativo - nella prospettazione
attorea - sarebbe stato oltremodo dilatato (dal provvedimento
impugnato) ben oltre i suoi naturali confini.
2.1. - Segnatamente, secondo la difesa del ricorrente, una
corretta (e costituzionalmente orientata) interpretazione della
fattispecie in argomento dovrebbe indurre ad individuare, nella
connessione qualificata tra i fatti reato per i quali è intervenuta
la condanna e le attribuzioni proprie dell'ufficio di appartenenza
del dipendente, un indefettibile presupposto di applicazione della
misura sospensiva.
Il riconoscimento di una siffatta condizione varrebbe ad
espungere il caso in esame dall'area operativa della norma in
commento, in quanto il ricorrente, docente universitario, è stato
condannato dal Tribunale di Napoli per fatti commessi nella (diversa)
qualità di sindaco.
2.2. - Di contro, è sufficiente obiettare, in questa sede, che
nè il valore semantico della disposizione in argomento nè una
lettura sistemica della medesima regola iuris, ancorchè operata alla
stregua dei lavori preparatori, consentono di avallare l'opzione
interpretativa privilegiata dal ricorrente. Invero, il contenuto
precettivo della norma appare ancorato unicamente alla qualità
soggettiva di dipendente (di amministrazioni o di enti pubblici
ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica) ed alla condanna
per ben individuate tipologie di reato (delitti previsti dagli
articoli 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice
penale e dall'art. 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383).
E ciò in ragione del fatto che anche nell'ipotesi in esame (in
cui cioè non sia ravvisabile una connessione qualificata tra i fatti
reato per i quali è intervenuta condanna e l'ufficio dal quale il
dipendente deve essere sospeso) è astrattamente configurabile un
vulnus sia all'interesse generale al buon andamento della pubblica
amministrazione che al rapporto di fiducia dei cittadini verso
quest'ultima (cfr. Corte cost. n. 145 del 3 maggio 2002), valori a
presidio dei quali si pone la misura cautelare in argomento.
Tale arresto ermeneutico appare, d'altronde, ben compatibile con
la rilevanza che l'ordinamento di settore ha sempre assegnato, ai
fini disciplinari, anche a comportamenti tenuti al di fuori
dell'ufficio (cfr. art. 13 d.P.R. n. 3/1957); nè si è giammai
dubitato, nella stessa giurisprudenza della corte costituzionale,
dell'astratta predicabilità di misure obbligatorie di sospensione
dal servizio in presenza di imputazioni (ad es: per associazione di
tipo mafioso) per fatti non connessi con le pubbliche funzioni
esercitate dall'interessato ovvero anche solo con la qualità di
pubblico dipendente (cfr. Corte cost. 3 giugno 1999 n. 206).
3. - Ribadita, dunque, la sussumibilità della fattispecie in
esame nell'ambito operativo della norma compendiata al comma 1
dell'art. 4 della legge n. 97/2001, non residua dubbio alcuno sulla
rilevanza della questione di costituzionalità.
È, invero, noto che il richiamato precetto introduce una
fattispecie di sospensione obbligatoria dal servizio i cui effetti
interdittivi sono legati, sotto il profilo genetico, da un rapporto
vincolato ed automatico con gli sviluppi, ancorchè non definitivi,
del processo penale (id est condanna), senza che sul loro maturare
possano in alcun modo interferire valutazioni discrezionali
dell'amministrazione.
In altri termini, il provvedimento impugnato si pone come misura
rigorosamente attuativa di norme vincolanti che rendono la
statuizione amministrativa atto dovuto ed a contenuto vincolato.
E d'altro canto, attraverso una piana lettura delle
argomentazioni compendiate nello stesso preambolo del decreto
rettorale, si coglie, con immediatezza, il senso dell'ineluttabilità
che regge la spedizione della misura in argomento.
4. - Quanto al profilo della non manifesta infondatezza, il
Collegio non ignora che il principio informatore della norma de qua
(già in passato recepito nell'art. 15, comma 4-septies, della legge
19 marzo 1990 n. 55), nella sua valenza astratta, abbia già
ripetutamente superato il vaglio della Corte costituzionale.
Il Giudice delle leggi ha, infatti, già avuto modo di affermare
che, pur dovendo essere, in via ordinaria, la stessa amministrazione
a valutare l'opportunità di disporre la misura cautelare della
sospensione dal servizio, non si può, tuttavia, «negare al
legislatore, nell'esercizio di una non irragionevole
discrezionalità, la facoltà di identificare ipotesi circoscritte
nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la sospensione è
apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa legge ...» (cfr.
da ultimo sentenza n. 206 del 1999 richiamata anche in Corte cost. n.
145 del 2002).
Corollario di siffatta impostazione è, dunque, l'assunto secondo
cui l'individuazione delle ipotesi, da intendersi comunque come
derogatorie di una regola generale di segno opposto e, dunque,
limitate ed eccezionali, resta rimessa alla discrezionalità del
legislatore.
Al contempo, però, ben può ritenersi predicabile un controllo
di ragionevolezza sull'esercizio della discrezionalità legislativa.
E sotto tale profilo, trattandosi di misura che incide su diritti
costituzionalmente garantiti, si è expressis verbis affermata la
necessità che la misura sia disposta «in base ad effettive esigenze
cautelari», sia «congrua e proporzionata rispetto a queste ultime» e
non abbia «presupposti di tale indeterminata ampiezza e
caratteristiche di tale automatismo da trasformarsi in una vera e
propria sanzione anticipata» (cfr. Corte cost. n. 239 del 1996 e n.
206 del 1999).
4.1. - Ed è proprio nel solco delle coordinate tracciate dalla
Corte che il Collegio ritiene indispensabile, anzitutto in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, un nuovo scrutinio
di costituzionalità esteso, questa volta, alle aberranti conseguenze
cui condurrebbero la predicata rigidità della norma e
l'incondizionata automaticità della sospensione da essa prevista in
presenza del solo dato formale di una condanna penale e senza che
assumano rilievo fattispecie estintive del reato già
incontrovertibilmente maturate al momento dell'applicazione della
misura e che valgono a svuotare di contenuto la sua effettiva ragion
d'essere.
4.2. - Ai fini di una più agevole comprensione del problema non
è superfluo rammentare che, nel caso in esame, la sospensione dal
servizio è stata disposta (in data 8 luglio 2008) in conseguenza di
una sentenza di condanna pronunciata per un reato oramai già estinto
per prescrizione (il 18 marzo 2008), con la ulteriore singolare
peculiarità che la suddetta vicenda estintiva è maturata tra la
data di pubblicazione del dispositivo e quella di deposito della
motivazione.
In altri termini, la pronuncia della sentenza di condanna è
intervenuta mediante lettura del dispositivo, in data 11 febbraio
2008, appena un mese prima del maturare dei tempi massimi di
prescrizione (18 marzo 2008), mentre la motivazione risulta
depositata (il 14 aprile 2008) quando la detta causa estintiva si
era, dunque, già perfezionata.
Ciò ha reso ancor più incontrovertibile la ricognizione dei
tempi di maturazione della prescrizione, in quanto agevolata - come
di seguito evidenziato - da specifici e pertinenti passaggi
argomentativi del decisum penale.
4.3. - Com'è noto, la scansione cronologica della prescrizione
è rigorosamente affidata a norme di rango primario che, in
dettaglio, ne definiscono i meccanismi operativi, sì da ridurre lo
sforzo ricostruttivo dell'interprete ad un'attività di semplice
accertamento.
Peraltro, ove l'interprete - com'è nel caso di specie - debba
rapportarsi, non già ad una astratta fattispecie di reato, bensì ad
una concreta statuizione di condanna l'indagine in argomento risulta
vieppiù agevolata dalla compiuta definizione operata dallo stesso
Giudice penale (ancorchè con provvedimento non definitivo)
dell'illecito accertato e della misura della responsabilità penale
cui resta soggetto il suo autore.
Sarà, infatti, la stessa sentenza di condanna a verificare la
corretta qualificazione giuridica del fatto in contestazione, ad
effettuare il giudizio di valenza tra le circostanze aggravanti
(eventualmente) ipotizzate e le circostanze attenuanti ed ad
apprezzare qualsivoglia ulteriore fattore incidente sulla
prescrizione del reato.
Di talchè, la statuizione giurisdizionale di condanna, per
definizione, finisce con il consumare ogni residuo margine di
valutazione, elidendo, in tal modo, rispetto alle astratte previsioni
normative, anche la potenziale incidenza di quei fattori variabili
(quali ad es: le circostanze del reato) che pur potrebbero
condizionare - rispetto al loro ordinario decorso - i tempi di
prescrizione.
Appare, dunque, indubitabile che, a fronte di una statuizione
giurisdizionale di condanna, risultino già compiutamente definiti -
ed in concreto - tutti i parametri utili per il computo della
prescrizione, che viene a risolversi, in definitiva, in un puro
esercizio aritmetico, senza che, ai fini in questione, possa
profilarsi il rischio di un'impropria interferenza della pubblica
amministrazione nel compimento di valutazioni (di ordine
discrezionali e comunque) riservate all'autorità giudiziaria.
Peraltro, non può essere sottaciuto che anche tale minimale
attività, di ordine meramente ricognitivo, si è esaurita, nel caso
in esame, in ambito penalistico, avendo lo stesso giudice penale, nel
corpo della motivazione, espressamente tracciato la cronologia dei
tempi di maturazione della prescrizione delle fattispecie di illecito
portate alla sua cognizione.
Ed, invero, giusta quanto si evince a fol. 12 della motivazione,
rispetto alle residue contestazioni di concorso in peculato (tutte le
altre fattispecie di falso e di corruzione sono espressamente
dichiarate prescritte), il Giudice penale indica in dodici anni e sei
mesi il tempo massimo di prescrizione delle relative imputazioni, cui
vanno aggiunti ulteriori 120 gg + 60 gg per i rinvii dovuti ad
astensione degli avvocati.
Al successivo fol. 18 viene poi indicato l'unico episodio di
reato (concorso per omissione in peculato per la verifica di cassa
del 20 marzo 1995) non ancora prescritto e per il quale il ricorrente
è stato condannato.
La combinazione dei predetti dati, attraverso un'operazione
aritmetica, consente di fissare al 18 marzo 2008 il termine di
maturazione della prescrizione del reato.
4.4. - Nè è possibile ritenere, come eccepito dalla Difesa
erariale, che i passaggi argomentativi dedicati dal Tribunale penale
al tema della prescrizione costituiscano impropri obiter dicta
rispetto al contenuto essenziale della motivazione: appare, di
contro, fin troppo evidente come la risalenza degli episodi
delittuosi in contestazione abbia imposto al giudice penale di
attrarre nel fuoco della valutazione l'incidenza della suddetta causa
di estinzione dei reati (peraltro dichiarata per un numero
rilevantissimo di imputazioni); tanto più che il tribunale è stato
espressamente sollecitato in tal senso proprio dalla difesa del
ricorrente (avv. P. Laviano), che, rassegnando le proprie
conclusioni, ha esplicitamente chiesto (ancorchè in via subordinata)
una pronuncia di proscioglimento (con la formula di non doversi
procedere) per prescrizione.
4.5. - A fronte delle descritte emergenze, va, dunque, ribadito
che, nella fattispecie in esame, l'accertamento della sopravvenuta
estinzione del reato per il quale è stata pronunciata sentenza di
condanna - estinzione già di per se stessa suscettiva di essere
colta attraverso rilievi di semplice ordine aritmetico - resta
confinata nei limiti di una semplice presa d'atto, con conseguente
radicale esclusione di qualsivoglia apprezzamento (da parte della
pubblica amministrazione) di natura valutativa.
5. - Quanto descritto non può non refluire sulla ragionevolezza
dell'attuale assetto della norma che impone all'amministrazione la
spedizione di misure interdittive sulla scorta del (solo) dato
formale della pronuncia di una sentenza di condanna,
indipendentemente cioè dall'effettiva «vitalita», al momento
dell'applicazione, dei fatti di reato accertati.
Ed, invero, a giudizio del Collegio, la congruità della misura
(obbligatoria) della sospensione può astrattamente dirsi garantita
dal presupposto processuale della intervenuta condanna, fintantochè
la detta pronuncia valga a reggere un effettivo giudizio di
disvalore.
Solo in tale evenienza può ritenersi ragionevole una previsione
normativa che, a fini cautelaci, faccia dipendere dall'applicazione
di una sanzione penale negative (ed automatiche) conseguenze anche
sul piano amministrativo.
Ciò in quanto la sentenza vale ad esprimere, di per sè, un
fattore di oggettivo rischio rispetto all'esigenza di tutela del buon
andamento dell'azione amministrativa ovvero alla credibilità
dell'amministrazione verso il pubblico.
Alle condizioni suddette, la pronuncia di condanna è in altri
termini, in grado di assicurare una valida giustificazione assiologia
alla norma in commento, nella parte in cui, sul piano amministrativo,
fa dipendere da essa l'adozione (automatica) di misure interdittive.
5.1. - Viceversa, tale rapporto di congruità, così come il
connesso valore della proporzionalità tra misura ed esigenze da
tutelare, è destinato inevitabilmente ad alterarsi nell'ipotesi in
cui, per cause oggettive ed immediatamente percepibili (quale
giustappunto è la prescrizione), quella pronuncia elevata a
presupposto assorbente per l'applicazione della misura non
costituisce più, al di là degli aspetti formali, espressione
attuale di un giudizio di accertamento di offese (punibili) ai valori
dell'ordinamento.
5.2. - La sospensione obbligatoria dal servizio che trae alimento
da una condanna oramai irreversibilmente svuotata di ogni contenuto
sostanziale finisce con il rimanere irragionevolmente disancorata dai
connotati concreti della situazione storica - significativamente
mutata per effetto della sopravvenuta estinzione del reato - in cui
è collocata.
E ciò in ragione del verificarsi di un fatto (quello della
prescrizione) che, per effetto dei suoi oggettivi meccanismi
operativi, parimenti strutturati all'insegna dell'automatismo,
determina il venir meno del reato.
In siffatte evenienze la norma smarrirebbe il suo substrato
sostanziale e finirebbe per giustificare il suo automatismo
applicativo in base al solo presupposto, meramente formale, della
pronuncia di una decisione di condanna, ancorchè non più idonea ad
esprimere alcun disvalore tale da giustificare l'emersione di
effettive esigenze cautelari e, con esse, l'indispensabilità di una
misura di sospensione obbligatoria.
5.3. - Di ciò vi è indiretta conferma nella stessa
strutturazione dell'art. 4, comma 2 della legge n. 97/2001, che
(implicitamente) accredita la prescrizione quale causa di
sopravvenuta inefficacia della sospensione obbligatoria, anche se,
nella sua attuale formulazione, risultante dalla pronuncia additiva
della Corte costituzionale n. 145/2002 (sulla quale ci si soffermerà
in prosieguo), condiziona tale effetto ad una formale dichiarazione
della prescrizione mediante sentenza di proscioglimento.
Peraltro, ad ulteriore conforto di quanto finora detto vale
richiamare un significativo passaggio della già citata pronuncia
della Corte cost. n. 145/2002 in cui espressamente si afferma che la
prescrizione, quale causa di estinzione del reato, è inevitabilmente
destinata a far venir meno, insieme al reato, qualsiasi esigenza (di
cautela) ad essa connessa.
5.4. - In definitiva, a giudizio del Collegio, nell'ipotesi in
cui alla pronuncia di una sentenza di condanna faccia seguito
l'estinzione del reato per prescrizione, non appare giustificabile il
rigido automatismo su cui è tuttora incentrato il contenuto
precettivo della disposizione di cui all'art. 4, comma 1 della legge
n. 97/2001.
La detta sopravvenienza - anche se non ancora formalmente
dichiarata con una pronuncia di proscioglimento - vale, di per se
stessa, ad alterare quel ragionevole punto di equilibrio tra valori
contrastanti che costituisce il limite di tenuta costituzionale della
norma nella parte in cui lega, con un rigido automatismo, la
sospensione dal servizio alla condanna.
5.5. - Di contro, l'attitudine del precetto a disciplinare, nei
medesimi termini, anche ipotesi in cui i fatti per cui è intervenuta
condanna siano oramai estinti per sopravvenuta prescrizione, con
conseguente azzeramento di ogni loro residua offensività giuridica,
si traduce in un irragionevole ed ingiustificato sbilanciamento del
suddetto punto di equilibrio verso la tutela di esigenze
pubblicistiche che dovrebbero, viceversa, ritenersi oramai elise
(cfr. Corte cost. n. 145/2002).
5.6. - Il mantenimento dell'obbligo di produzione degli effetti
interdittivi, pur nella descritta evenienza, viene in definitiva a
porsi in chiara ed aperta distonia con i principi di ragionevolezza e
proporzionalità di cui agli artt. 3 e 97 della costituzione.
5.7. - Contrasta, inoltre, con il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Carta costituzionale, in quanto finisce con
l'equiparare, ai fini dell'automatica sospensione, situazioni
nient'affatto omogenee, il cui diverso peso specifico nel giudizio di
bilanciamento che regge la coerenza della misura sospensiva è di
evidenza intuitiva: non sono infatti tra loro comparabili sul piano
del trattamento cautelare le posizioni di coloro che hanno riportato
una condanna per un reato ancora «vivo» e quelle di chi, invece, è
stato condannato per il medesimo reato, nel frattempo, però, estinto
per prescrizione.
5.8. - Del pari, la proiezione della norma primaria ben oltre i
divisati limiti costituzionali di tenuta (che impingono nei valori
della ragionevolezza e della proporzionalita') fa riemergere,
privandolo di una sufficiente giustificazione, il contrasto della
disposizione con diritti costituzionalmente garantiti, la cui
compressione non può più ritenersi tollerata dal sistema.
Così viene ad essere irrimediabilmente compromesso il diritto di
cui all'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in quanto viene
tolta in radice all'interessato la possibilità di far valere le
proprie ragioni avverso l'applicazione di una misura particolarmente
invasiva e che non trova più una diretta giustificazione nella
fattispecie ordinaria di riferimento (che è quella di una condanna
ancora «vitale»).
Del pari è di tutta evidenza l'incidenza pregiudizievole che,
secondo i meccanismi operativi previsti dalla norma in commento, la
(ingiustificata) sospensione dal servizio esplica sul pieno ed
effetto esercizio del diritto al lavoro e sul diritto alla giusta
retribuzione, con conseguente collisione del descritto costrutto
normativo con i principi di cui agli articoli 4, 35 e 36 della
Costituzione.
6. - Nè appare possibile recuperare la compatibilità della
norma con i richiamati principi costituzionali, accreditando
un'opzione ermeneutica conservatrice che subordini la rilevanza della
prescrizione, quale causa ostativa alla sospensione obbligatoria dal
servizio, ad una formale pronuncia di proscioglimento da parte del
Giudice penale.
Sotto tale profilo appare utile soffermarsi sull'evoluzione del
contenuto precettivo che ha segnato il comma 2 della disposizione in
commento, fatto oggetto di rilievi da parte della Corte
costituzionale nella nota sentenza n. 145/2002.
6.1. - La norma, nella sua originaria formulazione, prevedeva la
perdita di efficacia della misura ove fosse successivamente
pronunciata «.....sentenza di proscioglimento o di assoluzione anche
non definitiva e, in ogni caso, decorso un periodo di tempo pari a
quello di prescrizione del reato».
Tale ultimo inciso, nella parte in cui fissa, per relationem, il
termine di durata della misura, rapportandolo al periodo di tempo
occorrente per la maturazione della prescrizione, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo per contrasto con il principio di
ragionevolezza garantito dall'art. 3 della Costituzione.
E ciò in quanto un siffatto periodo di tempo non può che
ritenersi manifestamente eccessivo rispetto alle funzioni di cautela
a presidio delle quali si pone la misura della sospensione
obbligatoria.
Il Giudice delle leggi ha, altresì, ritenuto che la norma - per
come originariamente formulata - implicasse valutazioni precluse alla
pubblica amministrazione, che solo l'autorità giudiziaria può
compiere, indicando a mò di esempio l'incidenza sul decorso della
prescrizione delle circostanze aggravanti e attenuanti del reato.
A seguito delle suddette valutazioni, la Corte ha, dunque,
ritenuto predicabile come termine di durata massima della misura
quello, di cinque anni, contenuto nell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19.
Per effetto della detta pronuncia additiva (sentenza n.
145/2002), l'art. 4, comma 2, della legge 27 marzo 2001, n. 97, deve
essere, oggi, letto nel senso che la sospensione dal servizio
disposta a norma del comma 1 perde efficacia se per il fatto è
successivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di
assoluzione anche non definitiva e, in ogni caso, decorsa una durata
complessivamente non superiore a cinque anni della sospensione,
facoltativa o obbligatoria, riferibile al medesimo procedimento
penale.
6.2. - Tanto Premesso, a giudizio del Collegio, i divisati
arresti giurisprudenziali non rendono superfluo lo scrutinio di
costituzionalità che il Collegio si accinge a promuovere in
relazione alla diversa fattispecie di cui al comma 1, in cui vengono
in discussione i presupposti per la (prima) applicazione della misura
cautelare della sospensione dal servizio.
6.3. - L'assunto dal quale prendere abbrivio è quello - già
sopra ampiamente dimostrato - secondo cui non vi è alcuna
valutazione da compiere che possa dirsi riservata all'Autorità
Giudiziaria, nei casi in cui - com'è nella specie - questa si sia
già espressamente pronunciata.
Non può, invero, essere obliterato il fatto che
l'Amministrazione interviene a conclusione del giudizio penale (anche
se definito in un solo grado) ed opera in un ambito rigorosamente
condizionato, quanto alle premesse, dalla stessa sentenza del giudice
penale.
L'Amministrazione non può che riferirsi, per ogni aspetto
suscettivo di valutazione, al provvedimento giurisdizionale di
condanna che vale a definire in dettaglio, sotto il profilo fattuale
e della rilevanza giuridica (ivi compreso il giudizio sulle
circostanze), il reato di cui il dipendente deve rispondere.
Ogni sua attività viene, dunque, a risolversi in un'operazione
di taglio esclusivamente aritmetico, consistente nel rapportare al
suddetto fatto i tempi massimi di prescrizione del reato soggetti
peraltro a limiti temporali invalicabili (cfr. art. 161 c.p.).
Ad esempio, nel caso in esame, il ricorrente Sandro Staiano è
stato condannato per concorso in peculato in relazione alle attività
di verifica svolte in data 20 marzo 1995.
Il giudice penale ha concesso le attenuanti generiche ed ha
condannato il prevenuto alla pena di anni due di reclusione.
La menzionata decisione di condanna, come si vede, non lascia
residuare, ai fini del computo della prescrizione, alcun profilo
suscettivo di valutazione discrezionale. Senza contare che, proprio
nel suddetto provvedimento, risulta espressamente tracciata, in
riferimento alla fattispecie per cui è intervenuta condanna, la
cronologia dei tempi di maturazione della prescrizione reato (fissata
in 12 anni e sei mesi + 120 gg + 120 gg).
7. - Nè è poi necessario soffermarsi ad evidenziare le ragioni,
di immediata e diretta percezione, che impediscono di qualificare i
tempi occorrenti per addivenire ad una formale pronuncia di
proscioglimento (che dia atto della sopravvenuta prescrizione) come
un modesto e tollerabile sacrificio ragionevolmente esigibile nei
confronti del dipendente, nelle more soggetto alla sospensione
obbligatoria dal servizio.
7.1. - È pur vero che il sistema processualpenalistico contempla
una disposizione (art. 129 c.p.p.) che mira a dare immediato rilievo
a cause di non punibilità, facendo carico al giudice penale di
dichiararle d'ufficio ed in ogni stato e grado del processo.
Ciò nondimeno, la norma non introduce un generale potere di
proscioglimento del giudice, ulteriore rispetto a quello
ordinariamente previsto dalle specifiche norme di giudizio relative
ai vari momenti processuali, sì da rendere possibile l'adozione, in
qualsivoglia momento, di una declaratoria della causa di non
punibilità con provvedimento de plano.
Sul punto, le sezioni unite della Corte di cassazione (cfr.
Cassazione penale, sez. un., 25 gennaio 2005, n. 12283) hanno
affermato i seguenti principi di diritto «L'art. 129 c.p.p. non
attribuisce al giudice un potere di giudizio ulteriore ed autonomo
rispetto a quello già riconosciutogli dalle specifiche norme che
regolano l'epilogo proscioglitivo delle varie fasi e dei diversi
gradi del processo (artt. 425, 469, 529, 530, 531 c.p.p.), ma enuncia
una regola di condotta rivolta al giudice, il quale, di fronte ad una
riconosciuta causa di non punibilità deve adottare la corrispondente
decisione allo stato degli atti, senza che possa trovare spazio una
qualsiasi altra attività non essenziale». «La regola di cui all'art.
129 c.p.p., operando la ogni stato e grado del processo, presuppone
un esercizio della giurisdizione con effettiva pienezza del
contraddittorio tra le parti e trova attuazione secondo le forme e i
tempi di volta in volta previsti dal codice per la fase in corso».
La norma esaurisce allora la sua valenza precettiva
nell'affermare la precedenza che tale declaratoria deve avere, ove ne
ricorrano le condizioni, su altri eventuali provvedimenti decisionali
adottabili dal giudice, il quale, individuata - allo stato degli atti
- la causa di non punibilità, non deve dare corso a nessuna,
ulteriore attività istruttoria, e quindi neppure per accertare la
sussistenza di un'altra eventuale causa di proscioglimento che possa
essere preliminare o addirittura più favorevole all'imputato.
Il meccanismo liberatorio prefigurato dall'art. 129 c.p.p. deve
inserirsi nelle regole che disciplinano il vaglio giurisdizionale in
sede preliminare (o dibattimentale) e deve «saldarsi con la
specificità della sede processuale in cui lo stesso si iscrive ...»
(cfr. cassazione penale, sez. un., 25 gennaio 2005, n. 12283; Corte
cost. sent. n. 91/1992).
7.2. - In definitiva, l'art. 129 c.p.p., sotto il profilo dei
tempi e dei modi di applicazione, deve trovare attuazione nel corso
delle fasi e dei gradi del processo e nell'ambito della
corrispondente disciplina prevista, alla quale deve uniformarsi.
Ne discende che, una volta consumato con la lettura del
dispositivo, il potere decisorio in primo grado, sarà solo il
giudice d'appello a poter rilevare, nel corso del giudizio di
impugnazione, la sopravvenienza di una causa di estinzione dal reato.
Ciò, però, potrà avvenire solo a distanza di un apprezzabile
lasso temporale dalla pronuncia della sentenza di condanna, resa già
pubblica con la lettura del dispositivo.
Anzitutto, è concesso per la redazione della motivazione un
termine che può essere anche di tre mesi (cfr. art. 544 c.p.p.) e
che, peraltro, ha notoriamente valenza ordinatoria.
Inoltre, la formalizzazione dell'impugnazione e la instaurazione,
nelle forme di rito, del relativo giudizio inevitabilmente
impegneranno un ulteriore, significativo segmento temporale.
7.3. - Appare, allora, di tutta evidenza, come, a decorrere dalla
pronuncia del dispositivo di condanna in primo grado, non sia
enucleabile nel sistema processuale penale un rimedio che, prima
della incardinazione dell'udienza di appello, consenta, con
immediatezza, di rilevare la sopravvenienza di cause di estinzione
dal reato, sì da impedire che (in maniera del tutto ingiustificata)
si producano gli effetti interdittivi di cui all'art. 4, comma 1
della legge n. 97/2001.
L'applicazione degli schemi passati in rassegna vincola di
conseguenza - come di fatto verificatosi nel caso di specie -
l'amministrazione all'irragionevole soluzione di sospendere dal
servizio il dipendente condannato (ancorchè per un reato medio
tempore prescrittosi) salvo poi a revocare tale misura non appena
verrà formalmente rilevata, nelle successive fasi di giudizio (e
dunque a distanza quantomeno di diversi mesi), l'estinzione del
reato.
Viceversa, un assetto normativo ragionevole, che sia realmente
espressione di un equilibrato bilanciamento dei valori in campo,
dovrebbe rimettere, in siffatte evenienze, alla stessa
Amministrazione la possibilità di compiere prudenti apprezzamenti,
onde subordinare all'effettiva predicabilità di concrete esigenze
cautelari la possibilità di disporre la sospensione dal servizio.
Di contro, la disposizione in commento non consente una tale
opzione ermeneutica.
Deve ritenersi, dunque, inevitabile la soluzione di affidare al
Giudice delle leggi la cognizione dei divisati meccanismi distorsivi
che, sul piano operativo, infirmano la ragionevolezza della norma in
esame.
Il giudizio va, dunque, sospeso e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale.
Con distinta ordinanza è disposto l'accoglimento della domanda
cautelare per il solo tempo necessario all'espletamento
dell'incidente di costituzionalità, attesa la particolare gravità
del pregiudizio che nelle more verrebbe ad essere subito dal
ricorrente (Cons. St., ad. plen., 20 dicembre 1999, ord. n. 2/1999;
Corte cost., 12 gennaio 2000, n. 4).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1 della legge 27 marzo 2001, n. 97,
in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 35, 36 e 97 della Costituzione.
Visti gli artt. 134 Costituzione, art. 1 l.c. n. 1/1948 e 23
legge n. 87/1953, sospende il giudizio e dispone che gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 4 settembre
2008.
Il Presidente: Pappalardo
Il giudice estensore: Maiello