1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 ottobre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° ottobre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Disposizioni relative a immobili costitutivi della memoria e dell'identita' storico-culturale del territorio - Cambio di destinazione d'uso - Approvazione del Comune di una variante al Piano degli interventi comunali (P.I.) - Esenzione dal pagamento del contributo di costruzione. Procedimento amministrativo - Norme della Regione Veneto - Disposizioni per l'applicazione delle procedure di sportello unico per le attivita' produttive - Attivazione da parte del richiedente, in caso di inerzia della pubblica amministrazione, di una conferenza di servizi finalizzata ad individuare le modalita' per l'eventuale prosecuzione del procedimento. - Legge della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge regionale di adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del territorio e paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici, ambiente, cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia), artt. 11 e 20. (19C00306) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del
Consiglio dei ministri (codice fiscale n. 80188230587) in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587;
PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed
elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 - ricorrente. Contro la Regione Veneto, in persona
del Presidente pro-tempore, dott. Luca Zaia, con sede in Venezia,
palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901 - resistente, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 11 e 20 della legge
della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 83 del 30 luglio 2019, recante «Legge
regionale di adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del
territorio e paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici,
ambiente, cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia».
La legge regionale indicata in epigrafe, che detta norme in
materia di governo del territorio e paesaggio, parchi, trasporto
pubblico, lavori pubblici, ambiente, cave e miniere, turismo e
servizi all'infanzia, è censurabile relativamente alle norme di
seguito indicate che si pongono in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, che assegna allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
con il medesimo art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione, che riconosce allo Stato la competenza in materia di
tutela della concorrenza, nonchè con principi fondamentali in
materia di governo del territorio, violando quindi l'art. 117, terzo
comma della Costituzione.

Motivi

l. La norma contenuta nell'art. 11 inserisce nella legge
regionale n. 11/2004 - recante norme per il governo del territorio e
in materia di paesaggio - un nuovo art. 40-bis, rubricato
«Disposizioni relative a immobili costitutivi della memoria e
dell'identità storico-culturale del territorio».
Detta disposizione, al comma 5, prevede l'esenzione del pagamento
del contributo di costruzione nell'ipotesi di cambio di destinazione
d'uso di immobili funzionali alla conservazione della memoria e
dell'identità storico-culturale del territorio, al ricorrere delle
ulteriori condizioni ivi previste (riconoscimento da parte del comune
di un interesse pubblico, sussistenza di adeguate opere di
urbanizzazione primarie e mancanza di aumento dei carichi
urbanistici).
Il contributo di costruzione è disciplinato del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 «Testo unico dell'edilizia»
il cui art. 16 prevede che, salvi i casi di esenzione, «il rilascio
del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo
commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonchè al
costo di costruzione».
Il successivo art. 17 dello stesso TUE disciplina puntualmente le
ipotesi di esenzione dal pagamento, circoscrivendole ai casi di:
a) interventi da realizzare nelle zone agricole in funzione
della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore
agricolo a titolo principale;
b) interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura
non superiore al 20 per cento di edifici unifamiliari;
c) impianti, attrezzature, opere pubbliche e di interesse
generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonchè
per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in
attuazione di strumenti urbanistici;
d) interventi da realizzare in attuazione di norme o di
provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
e) nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni,
relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al
risparmio e all'uso razionale dell'energia, nel rispetto delle norme
urbanistiche, di tutela artistico-storica e ambientale.
Pertanto, nell'ipotesi di cambio di destinazione d'uso sussiste
l'obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione in relazione
alla situazione esistente al momento della presentazione della SCIA o
del permesso di costruire.
In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza
amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 settembre 2012, n.
4670), considerato che la quota relativa al costo di costruzione
appare comunque dovuta anche in presenza di una trasformazione
edilizia che, indipendentemente dall'esecuzione fisica di opere, si
rivela produttiva di vantaggi economici ad essa connessi, situazione
che si verifica per il mutamento di destinazione o comunque per ogni
variazione anche di semplice uso che comporti un passaggio tra due
categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico
(Consiglio di Stato, sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4483).
Codesta Corte, nella sentenza n. 1033 del 1988, ha evidenziato
che rientrano nell'ambito delle disposizioni di principio non
soltanto quelle che definiscono l'onerosità dell'attività edilizia,
ma anche quelle che, incidendo su tale principio, «concorrono a
determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del
principio medesimo», in quanto ad esso «legate da un rapporto di
coessenzialità o di integrazione necessaria».
È stata pertanto riconosciuta la natura di norme di principio
alle disposizioni contenenti deroghe o riduzioni dell'importo
ordinariamente previsto del contributo di costruzione.
Più recentemente, codesta Corte ha dichiarato
l'incostituzionalità di alcune norme di una legge regionale ligure
recanti ipotesi di esonero dal pagamento del contributo di
costruzione di interventi edilizi ad esso invece soggetti ai sensi
della normativa statale: «Le fattispecie di esonero introdotte dalle
norme regionali impugnate vanno al di là di queste ipotesi e
contrastano, dunque, con i principi fondamentali della materia.
L'onerosità del titolo abilitativo "riguarda infatti un principio
della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le
funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica" governo del
territorio» (sentenza n. 303 del 2003), e anche le deroghe al
principio (elencate all'art. 27 del TUE), in quanto legate a
quest'ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della
stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e
n. 13 del 1980) - (Corte costituzionale, sentenza n. 231/2016).
2. Inoltre, alla luce del combinato disposto dei commi 2 e 5 del
nuovo art. 40-bis inserito, per effetto del predetto art. 11 della
legge regionale in oggetto, all'interno della legge regionale n. 11
del 2004, si rileva un ulteriore profilo di contrasto con la
disciplina statale di riferimento, in particolare, con il disposto
dell'art. 16, comma 4, lettera d-ter) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001), laddove si stabilisce che
«l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è
stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle
tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni in
relazione: [...] d-ter) alla valutazione del maggior valore generato
da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o
con cambio di destinazione d'uso.».
Si tratta di una disposizione di principio che disciplina la
fattispecie del «contributo straordinario» connesso a nuove
valorizzazioni urbanistiche in ambito nazionale.
A tale conclusione si giunge se si considera, appunto, il
contesto in cui la disposizione di cui al suddetto comma 5 è
collocata, essendo la stessa inserita all'interno del nuovo art.
40-bis della legge regionale n. 11 del 2004, il quale, al comma 2,
prevede l'approvazione, da parte del comune, di una variante al Piano
degli interventi comunali (PI).
Nè possono invocarsi, a sostegno della disposizione regionale in
parola, le previsioni contenute nell'art. 16, comma 4-bis e comma 5,
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, in base alle
quali vengono fatte salve le diverse disposizioni delle legislazioni
regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali.
La norma infatti è evidentemente riferita alla disciplina del
calcolo del maggior valore e agli obiettivi cui il «contributo
straordinario» deve essere vincolato, stante la specificità di ogni
singola realtà territoriale.
Rimane, quindi, inalterato il principio in base al quale, per
quanto di interesse nel caso di specie, qualora si sia in presenza di
varianti urbanistiche con cambio di destinazione d'uso è dovuto un
«contributo straordinario», in ragione del maggior valore generato da
interventi su aree o immobili.
Per i motivi descritti, le disposizioni regionali sopra
evidenziate violano gli articoli 16 e 17 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 che costituiscono principi fondamentali
in materia di governo del territorio, ponendosi così in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
3. L'art. 20 modifica la legge regionale n. 55 del 31 dicembre
2012, introducendo un art. 6-bis, secondo cui: «1. Nelle procedure
relative allo sportello unico per le attività produttive di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 160/2010, decorsi
inutilmente termini fissati dall'art. 7, commi 1 e 2, del medesimo
decreto senza che il responsabile del procedimento presso la
struttura dello sportello unico comunale o intercomunale abbia
comunicato al richiedente il provvedimento conclusivo, ovvero abbia
attivato la conferenza di servizi di cui all'art. 7, comma 3, il
richiedente può presentare istanza alla struttura provinciale o
della città metropolitana competente in materia di sportello unico
per le imprese affinchè, entro quindici giorni dalla richiesta,
convochi una conferenza di servizi finalizzata ad individuare le
modalità per l'eventuale prosecuzione del procedimento. Le medesime
procedure si applicano nell'ipotesi in cui, sensi dell'art. 8, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 160/2010, non sia
stato comunicato l'avvio della conferenza dei servizi entro i termini
dell'art. 7, comma 1».
Detta disposizione introduce una deroga all'art. 7, comma 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010, ai sensi del
quale, scaduto il termine stabilito per la conclusione del
procedimento davanti allo sportello unico ovvero in caso di mancato
ricorso alla conferenza di servizi, si applica la regola del
«silenzio assenso».
Infatti, suddetto decreto del Presidente della Repubblica rinvia
all'art. 38, comma 3, lettera h), del decreto-legge n. 112 del 2008
(convertito con modificazioni nella legge n. 133 del 2008), in cui si
prevede che: «in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi,
scaduto termine previsto per le altre amministrazioni per
pronunciarsi sulle questioni di loro competenza, l'amministrazione
procedente conclude in ogni caso procedimento prescindendo dal loro
avviso».
La modifica normativa introdotta dalla legge regionale in esame
determina quindi un aggravamento procedimentale poiche':
a) esclude l'applicazione della regola del silenzio assenso,
che consentirebbe la chiusura certa del procedimento;
b) prevede l'attivazione di una conferenza di servizi, non
per definire il procedimento ma per individuarne «le modalità per
l'eventuale prosecuzione».
Codesta Corte, con la sentenza n. 15 del 2010, ha riconosciuto la
disciplina in materia di sportello unico di competenza statale e ha
dichiarato che: «Palese è quindi la funzione di coordinamento
perseguita dalla normativa che disciplina compiti e funzionamento
dello "sportello unico per le imprese", attraverso la istituzione di
un procedimento amministrativo uniforme volto a consentire ai
soggetti in possesso dei requisiti di legge la intrapresa
dell'attività economica. Ciò non solo al fine di garantire,
attraverso la uniformità e la ragionevole snellezza del
procedimento, la maggiore trasparenza ed accessibilità del mercato,
sì da assicurare le migliori condizioni di concorrenza, ma anche al
fine di dare contenuto al precetto di cui all'art. 41 della
Costituzione, il quale assegna, fra l'altro, alla legge dello Stato
il compito di determinare i controlli opportuni affinchè la
iniziativa economica, anche privata, sia coordinata a fini sociali).
Da quanto affermato dalla Consulta si desume che le modifiche da
parte della normativa regionale per le parti di competenza possano
essere ritenute legittime solo se modificano in melius la normativa
statale prevedendo forme più avanzate di semplificazione».
La norma regionale in esame quindi, ponendosi in contrasto con le
disposizioni statali sopra citate, che si atteggiano come norme
interposte, viola l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, che assegna allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale e con il medesimo art.
117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, che assegna allo
Stato la competenza in materia di tutela della concorrenza.
Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra
citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti
normativi, contrastino con i principi di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed m), e terzo comma della Costituzione. Tanto
premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in epigrafe
rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento delle
seguenti conclusioni.

P. Q. M.

Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 11 e 20 della legge
della Regione Veneto 25 luglio 2019, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 83 del 30 luglio 2019, recante «Legge
regionale di adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del
territorio e paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici,
ambiente, cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia».
Si deposita la determinazione della Presidenza del consiglio dei
ministri.
Roma, 27 settembre 2019

L'Avvocato dello Stato: Nunziata