1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 luglio 2006
Ordinanza emessa il 18 luglio 2006 dalla Commissione tributaria provinciale di Cagliari sul ricorso proposto da `Sa Cabizza di Sanna Maria e Casta Maria Cristina S.n.c. contro Agenzia delle entrate - Ufficio di Sanluri Contenzioso tributario - Commissioni tributarie - Formazione delle sezioni e dei collegi giudicanti - Assegnazione del ricorso - Nomina del relatore in vista della trattazione della controversia - Denunciata lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge - Asserita violazione del diritto di difesa e dei principi costituzionali relativi al giusto processo - Denunciata lesione dei principi di uguaglianza e di tutela della dignita' sociale, dell'onore e del lavoro degli operatori della giustizia tributaria. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, art. 6, commi 1 e 2; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 26 e 30. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 35, 54 e 111. (007C0425) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2007)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Sul ricorso n. 1970/05, proposto da `Sa Cabizza di Sanna Maria e
Casta Maria Cristina S.n.c., rappresentata e difesa dal dottore
commercialista Gianni Murgia, avverso avviso d'accertamento n. RL
3020300224 notificato il 5 ottobre 2005, per IVA - IRAP del periodo
d'imposta `99;
Resistente Agenzia delle Entrate - Ufficio di Sanluri
rappresentata e difesa da
............................................
Nell'udienza 4 aprile 2006 ha pronunciato la seguente ordinanza
di rinvio degli atti alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Nell'affrontare la presente controversia tributaria, questo
collegio ritiene di preliminarmente verificare la legittimità sia
della sua costituzione sia delle assegnazioni del concreto ricorso al
collegio ed al relatore alla luce del primo comma dell'art. 25 della
Costituzione che palesemente è applicabile ad ogni tipo di giudice,
e che recita:
Art. 25. Nessuno può essere sottratto al giudice
precostituito per legge.
Il significato che ormai pacificamente vien dato alla
disposizione è che di fronte al sopravvenuto concreto fascicolo
della controversia, l'individuazione del giudice cui assegnarlo ha da
essere fatta sulla base di criteri automatici previsti per legge
(riserva di legge), congegnati in maniera tale da escludere ogni
possibilità di discrezionalità, personalismo, arbitrarietà, scelta
di comodo.
Questo collegio rileva di essere stato costituito con decreti
emessi dal presidente della C.T. a sensi dell'art. 6/1 del d.lgs.
n. 545/1992, che recita:
il presidente di ciascuna commissione tributaria, all'inizio
d'ogni anno, stabilisce con proprio decreto la composizione delle
sezioni in base ai criteri di massima fissati dal consiglio di
presidenza per assicurare l'avvicendamento dei componenti tra le
stesse.
Forse col concorso di provvedimenti del presidente della sezione
a sensi dell'art 6/2 del d.lgs. n. 546/1992 che recita:
il presidente di ciascuna sezione stabilisce
................... all'inizio di ogni trimestre, la composizione dei
collegi giudicanti in base ai criteri di massima stabiliti dal
consiglio di presidenza.
Quanto al ricorso assegnato, che porta il n. 1970/2005, si rileva
che dopo la sua iscrizione a registro generale (art. 25, d.lgs.
n. 546/1992), il ricorso è stato assegnato alla sezione n. 5 con
provvedimento del presidente della C.T.P. assunto a sensi
dell'art. 26/1, d.lgs. n. 546/1992 che recita:
il presidente della commissione tributaria assegna il ricorso
ad una delle sezioni, .............
Nell'ambito della sezione n. 5 il ricorso è stato assegnato al
2° collegio con una disposizione situata nel corpo del provvedimento
assunto ex art. 6/2 del d.lgs. n. 545/1992, all'inizio del 2006, con
oggetto il calendario delle udienze, dal presidente della sezione.
Sul punto il provvedimento del presidente della sezione recita:
le cause assegnate alla sezione, verranno ripartite
attribuendo al primo collegio [presieduto dal presidente della
sezione dr. Manfredo Atzeni], i ricorsi con il numero dispari, ed al
secondo collegio [presieduto dal vice presidente dott. Gian Paolo
Porcu] i ricorsi col numero pari; salvi i casi di connessione, nei
quali tutti i ricorsi connessi verranno attribuiti al collegio cui
spetta il ricorso attribuito per primo.
Nell'ambito di questo secondo collegio, il ricorso è stato
assegnato al relatore (nella fattispecie il presidente del collegio),
in forza dell'art. 30 del d.lgs. n. 546/1992 che recita:
Art. 30 .............. il presidente, scaduto in ogni caso il
termine per la costituzione delle parti, fissa la trattazione della
controversia n. ... e nomina il relatore.
Questo collegio dubita della rispondenza al primo comma
dell'art. 25 della Costituzione di tutte e cinque le disposizioni
ricordate (1. - art. 6/1 e 2. - 6/2 del d.lgs. n. 545/1992, 3. -
articoli 26 e 4. - 30, d.lgs. n. 546/1992, ed anche della (5)
ricordata disposizione interna), per i seguenti motivi.
Art. 6 del d.lgs. n. 545/1992 (formazione dei collegi
giudicanti).
Questa norma, anche per ciò che più oltre si dirà a proposito
della pubblicità, in sostanza assente, e del controllo, anch'esso in
sostanza assente, prevede una discrezionalità pressochè assoluta
(in diritto ed in fatto), del presidente della C.T. nella formazione
dei collegi, appena temperata dall'art. 24, lett. f) che recita.
f) [Il C.T.G.T.] stabilisce i criteri di massima per la
formazione dei collegi giudicanti.
A questo collegio la appena riportata norma non appare in linea
con l'art. 25 primo Costituzione, sia perchè l'art. 25 vuole che i
criteri siano fissati per legge, sia perchè la norma dispone criteri
di massima e non stringenti (come vuole l'art. 25).
Ad abundantiam può forse citarsi il fatto che tali criteri di
massima emanati periodicamente dal C.P. G.T. sono così di massima,
privi di precedente consultazione, privi di pubblicità adeguata e di
sanzione, che ognuno (ricorrente, difensore, giudice, ecc.),
percepisce bene che la composizione dei collegi (e la personale
destinazione d'ogni giudice) sono e saranno frutto della
discrezionalità del presidente della C.T.
Del resto, se i criteri sono di massima, lasceranno ampia
discrezionalità. Se di massima non sono ma stringenti, sono
suscettibili d'essere sic et simpliciter disattesi perchè
illegittimi ed invadenti.
Svanisce quindi del tutto la garanzia «esterna» cioè quella di
cui debbono godere tutti gli utenti della giustizia ed a parere di
questo collegio anche tutti indistintamente gli appartenenti alla
collettività, e svanisce anche la garanzia d'indipendenza ed
autonomia interna.
La norma si presta a condizionare, allineare ed omologare ogni
giudice, perchè ogni giudice sa che nel momento in cui prendesse una
qualunque posizione in contrasto lieve o grave con quella che si sa
è stata assunta dal presidente della C.T., rischia di trovarsi
presto o tardi in un collegio sgradito, oppure in un collegio in cui
egli giudice è sgradito alla maggioranza (fatta dagli altri due
giudici), oppure con un presidente autoritario e ligio agli
orientamenti del presidente della commissione.
Art. 26, d.lgs. n. 546/1992 (distribuzione dei ricorsi tra le
sezioni).
Il provvedimento ivi previsto è largamente discrezionale del
presidente della C.T.P. La discrezionalità è esattamente quello
l'art. 25, primo comma della Costituzione intende non solo
contrastare ma eliminare.
Vero è che il presidente della C.T. dovrebbe attenersi, nella
distribuzione dei ricorsi, ai criteri del C.P. G.T. a sensi
dell'art. 24, lett. g) del d.lgs. n. 545/1992 che recita:
[Il C.P. G.T.] lett. g) Stabilisce i criteri di massima per
la distribuzione dei ricorsi nell'ambito delle commissioni tributarie
divise in sezioni.
Ma è pur vero che, analogamente a quanto già detto a proposito
della formazione dei collegi:
la norma (art. 26 g) prevede i criteri che debbono essere
stabiliti dal C.P. G.T. saranno «di massima» e non stringenti;
l'art. 25 Costituzione stabilisce invece che i criteri devono
essere stabiliti per legge, che è atto del Parlamento, e non per
atto del C.P. G.T.;
in fatto i conosciuti criteri emanati dal C.P. G.T. lasciano
una grande discrezionalità al presidente della C.T. Analogamente a
quanto già detto a proposito della composizione dei collegi, se i
criteri del consiglio di presidenza sono di massima, non impediranno
alcuna assegnazione di comodo, se saranno stringenti, saranno
disattesi perchè invadenti ed illegittimi.
Ne discende anche troppo facilmente, che sul piano pratico manca
del tutto la garanzia «esterna» sull'imparzialità del giudice voluta
dalla Costituzione, art.li 25, 24 e 111.
Non si può sul piano concreto non tenere conto del fatto che,
nell'ambito di ciascuna commissione sono ben conosciuti, da parte di
molti e sopra tutto da parte del presidente della C.T., i diversi
orientamenti dei diversi giudici e dei diversi collegi, sia in
procedura che nel merito delle imposte.
In parole povere: un determinato ricorso ha una probabilità pari
ad X di venire accolto se trattato da una determinata sezione, ed una
diversa probabilità Y se la sezione è un'altra. L'errore
procedurale sarà certamente colpito dal collegio W e più
difficilmente dal collegio H, le spese di soccombenza saranno
certamente liquidate dal collegio Z e difficilmente dal collegio K. E
così via.
Da citare appena che il presidente della C.T. è anche il
presidente della prima sezione (art. 2/1, d.lgs. n. 545/1992), il che
fa sì che il presidente della C.T. potrebbe annualmente comporre
(art. 6/1, d.lgs. n. 545/1992) la prima sezione scegliendo i giudici
che più lo assecondano, cambiare le composizioni dei collegi della
sua prima sezione ad ogni trimestre (art. 6/2, d.lgs. n. 545/1992),
assegnare i ricorsi che crede alla sua stessa sezione (art. 26,
d.lgs. n. 546/1992) ed infine nominare se stesso relatore ogni volta
che lo ritenga opportuno (art. 30, d.lgs. n. 546/1992).
Il tutto senza alcun controllo stabilito per legge e praticamente
senza alcuna possibile reazione neppure da parte degli altri giudici
della commissione sia perchè essi giudici non hanno alcuna
possibilità di esaminare il fascicolo (il che può invece fare il
presidente della C.T., art. 25/3, d.lgs. n. 546/1992) e sopra tutto
perchè, come già detto, il sistema così come disegnato dai dd.lgs.
nn. 545 e 546/1992 mettono tutti i giudici compresi i presidenti
delle sezioni in stato di soggezione rispetto al presidente della
C.T.
Quella che rischia di venire vulnerata, ed addirittura soppressa,
è l'indipendenza e l'autonomia dei giudici senza le quali non c'è
giudizio, non c'è giusto processo (art. 111 della Costituzione) ed
è compromessa la possibilità di difesa (art. 24). Sono esattamente
le garanzie che l'art. 25/1 intende assicurare.
A questo collegio sembra dunque che la norma così com'è rischi
di favorire o forse determinare un'omologazione generale nell'ambito
della C.T. che potrebbe assumere qualitativamente diversi gradi,
dalla più blanda alla più piatta e servile.
È pensabile che il presidente della C.T., che come già detto è
anche presidente della prima sezione, assegni determinati ricorsi,
oppure continui ad assegnarli, ad una sezione che sa orientata in
senso opposto a decisioni già prese nella prima sezione?
Ed i giudici delle altre sezioni, ben sapendo di essere nelle
mani del presidente della C.T. quanto a composizione dei collegi ed
assegnazione dei ricorsi, quante volte si sentiranno di emettere
sentenze che di fatto potrebbero essere sgradite alla 1ª sezione? E
se lo facessero, saranno in grado di motivarle robustamente come
meriterebbero?
Analoghi discorsi si potrebbero fare a proposito dei collegi
interni ad ogni sezione, a proposito dei poteri di composizione dei
collegi e di assegnazione dei ricorsi di cui dispone il presidente
della sezione. (Art. 6/2, d.lgs. n. 545/1992 e art. 30, d.lgs.
n. 546/1992).
Disposizione interna alla sezione n. 5 d'assegnazione dei ricorsi
ai collegi 1° e 2°.
Come già detto, il presente ricorso n. 1970/2005 è pervenuto
alla 5ª sezione su disposizione del presidente della C.T.
Nell'ambito della sezione n. 5, è stato automaticamente
assegnato al secondo collegio in forza della disposizione d'inizio
anno `06 del presidente della sezione. La disposizione dice che i
ricorsi di numero pari sono assegnati al 2° collegio.
Trattasi quindi di assegnazione certamente effettuata in
applicazione del principio automatico che simbolicamente si vede in
tutti i palazzi di giustizia, ove la giustizia è raffigurata come
una bella donna (o Dea) che maneggia una bilancia e con una benda
sugli occhi.
Tuttavia, la disposizione del presidente della sezione (e la
conseguente pur puntuale applicazione che di essa si è fatta), non
appaiono soddisfacenti perchè è disposizione interna e non legge.
Superfluo ricordare ancora che il primo comma dell'art. 25 della
Costituzione stabilisce una riserva di legge per la emanazione dei
criteri d'individuazione del giudice.
Assegnazione del ricorso un determinato relatore (art. 26, d.lgs.
n. 546/1992).
Come già detto l'assegnazione del presente ricorso al relatore
è avvenuta per decisione assolutamente discrezionale del presidente
del 2° collegio, in forza dell'art. 26 d.lgs. n. 546/1992, e nulla
sarebbe cambiato se l'assegnazione fosse avvenuta per decisione del
presidente della sezione.
A parere di questo collegio manca, anche qui, la garanzia
«esterna» sull'imparzialità del giudice, e diventa drammatica
l'assenza di indipendenza ed autonomia interna.
In parole povere, ciascun giudice di qualunque collegio sa
benissimo di non poter contrastare, o di non poterlo fare più di
tanto, le tesi espresse dal presidente del collegio (o della
sezione), il quale anche in tutta buona fede non assegnerà
determinati ricorsi ad un relatore che poi gli terrà testa in sede
di discussione. Più il relatore è capace ed ha potere di
convinzione sul terzo componente (inutile ricordare che il collegio
decide a maggioranza, art. 276/3 c.p.c.), tanto più tale relatore
rischia di vedersi irrimediabilmente escluso dalle materie
controverse e magari relegato nell'angolo buio delle materie in tutti
i sensi di scarso peso e di scarso prestigio.
È dunque anche questa una norma che incita alla più piatta
omologazione. Insomma, è l'omologazione che sembra rischiare di
divenire prassi e norma di ferro non scritta in tutte o alcune C.T.
Inoltre, questo collegio dubita della costituzionalità delle
norme sulla composizione dei collegi (art. 6, primo e secondo comma,
del d.lgs. n. 545/1992), sulla distribuzione dei ricorsi (art. 26,
d.lgs. n. 546/1992) e sulla nomina del relatore (art. 30, d.lgs.
n. 546/1992), nelle parti in cui non dispongono gli strumenti che
rendano effettive le stesse norme costituendo gli strumenti di
controllo. Sic rebus stantibus non c'è norma che preveda un
controllo o comunque un sufficiente controllo, chi contribuente,
difensore, giudice, intendesse conoscere, controllare, magari porre
osservazioni o contestazioni ha da esporsi, attivarsi nell'attuale
assenza di norme che rendano incontestabile e preciso il suoi diritto
e termini per le risposte.
Pare costituzionale che ricorrenti e difensori possano avere la
possibilità d'eccepire l'eventuale illegittima composizione del
collegio, proporre ricusazioni, ecc. Ogni giudice dovrebbe avere
chiara possibilità, prevista da norme chiare di conoscere ed opporsi
ad eventuali discriminazioni o punizioni per ribellione
all'omologazione.
Pertanto questo collegio solleva la q.l.c. delle riportate norme
(art. 25/1, 24 e 111 della Costituzione) perchè non prevedono:
pubblicità preventiva in accessibili bollettini, dei criteri
di formazione dei collegi e di distribuzione dei ricorsi;
perchè non prevedono che in ogni fascicolo sia inserito il
provvedimento motivato di individuazione del collegio e
d'assegnazione del ricorso;
perchè non prevedono il diritto e le forme concrete di
controllo ex ante ed ex post, da parte di contribuenti, difensori e
giudici;
perchè non prevedono la sanzione della nullità del processo
per irregolare composizione del collegio e/ o irregolare assegnazione
del ricorso. Inutile dire, su questo punto, che l'assenza della
sanzione della nullità rende l'art. 25/1 uno specchietto per
allodole;
perchè non prevedono sanzioni disciplinari e/o organizzative
per le infrazioni lievi e penali per quelle inescusabili.
Infine, il corretto funzionamento non solo nel singolo caso ma in
tutto il sistema della giustizia tributaria, è interesse di tutta la
collettività (art.li 1/2 e 101/1 della Costituzione), di tutti i
contribuenti e di tutti i difensori (anche sotto il profilo
dell'identificazioni d'eventuali discriminazioni), ma anche dei
singoli giudici e di tutti gli altri operatori di qualunque livello,
che hanno pieno diritto a pratiche e forme che assicurino di poter
dare pubblica dimostrazione (e ricevere pubblico riconoscimento), che
il proprio lavoro nella struttura del contenzioso tributario viene
svolto con dignità (art.li 3 e 35 Costituzione), e con onore
(art. 54/2 Costituzione).
Il che (pubblica dimostrazione e pubblico riconoscimento) non si
potrà mai avere se la mancanza di trasparenza consente ed alimenta
la percezione della giustizia tributaria da parte del cittadino come
qualcosa d'oscuro e d'arbitrario, come un'ennesima forma di giustizia
forte con i deboli e debole con i forti.
Riepilogo
La tabella che segue intende offrire un promemoria di quanto già
detto, che resta fermo.
Le questioni sollevate sarebbero dunque le seguenti:
=====================================================================
| Sospetta infrazione |
| all'articolo |
Norma | Costituzione | Perchè
=====================================================================
| |Nella parte in cui non
| |dispone che sia la
| |legge, e non il
| |presidente della C.T. e
| |non il consiglio di
| |presidenza, a dettare,
| |preventivamente
| |rispetto all'insorgenza
| |del caso, i criteri
| |automatici di
Art. 6/1 d.lgs. |Art. 25/1 della |composizione dei
n. 545/1992 |Costituzione |collegi giudicanti.
---------------------------------------------------------------------
| |Pertanto questo
| |collegio solleva la
| |q.l.c. (art. 25/1, 24 e
| |111 della Costituzione)
| |delle ricordate norme
| |sulla composizione dei
| |collegi perchè non
| |prevedono: -
| |pubblicità preventiva
| |in accessibili
| |bollettini, dei criteri
| |di formazione dei
| |collegi; - perchè non
| |prevedono che in ogni
| |fascicolo sia inserito
| |il provvedimento
| |motivato di
| |individuazione del
| |collegio e
| |d'assegnazione del
| |ricorso; - perchè non
| |prevedono il diritto e
| |le forme concrete di
| |controllo ex ante ed ex
| |post, da parte di
| |contribuenti, difensori
| |e giudici; - perchè
| |non prevedono la
| |sanzione della nullità
| |del processo per
| |irregolare composizione
|Art. 25/1 (giudice |del collegio e/o
|naturale), art. 24 |irregolare assegnazione
|(difesa), art. 111 |del ricorso. Inutile
|(giudice imparziale), |dire, su questo punto,
|art. 3 (uguaglianza di|che l'assenza della
|fronte alla legge), |sanzione della nullità
|art. 3, 35 e 54 |vanifica l'art. 25/1; -
|(diritto al |perchè non prevedono
|riconoscimento della |sanzioni disciplinari
|dignità sociale e |e/o organizzative per
|dell'onore dei |le infrazioni lievi e
Art. 6/1 d.lgs. |lavoratori della |penali per quelle
n. 545/1992 |giustizia tributaria).|inescusabili.
---------------------------------------------------------------------
Art. 6/2, d.lgs. | |
n. 545/1992 |idem |idem
---------------------------------------------------------------------
| |Questo collegio solleva
| |la q.l.c. (art. 25/1,
| |24 e 111 Costituzione)
| |delle ricordate norme
| |sulla distribuzione dei
| |ricorsi perchè non
| |prevedono: -
| |pubblicità preventiva,
| |in accessibili
| |bollettini, dei criteri
| |di distribuzione dei
| |ricorsi; - perchè non
| |prevedono che in ogni
| |fascicolo sia inserito
| |il provvedimento
| |motivato di
| |individuazione del
| |collegio e
| |d'assegnazione del
| |ricorso; - perchè non
| |prevedono il diritto e
| |le forme concrete di
| |controllo ex ante ed ex
| |post, da parte di
| |contribuenti, difensori
| |e giudici; - perchè
| |non prevedono la
| |sanzione della nullità
|Art. 25/1 (giudice |del processo per
|naturale), art. 24 |irregolare composizione
|(difesa), art. 111 |del collegio e/o
|(giudice imparziale), |irregolare assegnazione
|art. 3 (uguaglianza di|del ricorso. Inutile
|fronte alla legge, dei|dire, su questo punto,
|contribuenti e degli |che l'assenza della
|operatori della g.t.),|sanzione della nullità
|art. 3, 35 e 54 |vanifica l'art. 25/1; -
|(diritto al |perchè non prevedono
|riconoscimento della |sanzioni disciplinari
|dignità sociale e |e/o organizzative per
|dell'onore dei |le infrazioni lievi e
Art. 26 del d.lgs. |lavoratori della |penali per quelle
n. 546/1992 |giustizia tributaria).|inescusabili.
---------------------------------------------------------------------
| |idem (con riguardo alla
| |individuazione del
Art. 30, d.lgs. | |relatore nell'ambito
n. 546/1992 |idem |della sezione).

P. Q. M.
Visti l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio le questioni sulle legittimità costituzionale,
delle norme e per i motivi sopra riportati;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Cagliari, il 4 aprile 2006.
Il Presidente: Porcu
07C0425