1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 25-8-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 672 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 2004
Ordinanza emessa il 1° aprile 2004 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Salvi Bruno contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali di livello generale e di direttore generale - Prevista cessazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (cd. «spoil system»), con efficacia retroattiva e prevalenza anche su diverse disposizioni pattizie e di contrattazione collettiva - Incidenza sul diritto fondamentale di liberta' ed autonomia negoziale - Lesione del diritto al lavoro - Violazione del principio di tutela dell'iniziativa economica privata - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 15 luglio 2002, n. 145, art. 3, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 41 e 97. (004C0915) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 25-8-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Letti gli atti, rileva che all'ing. Bruno Salvi con d.P.R. del
25 ottobre 1999 è stato conferito - ai sensi dell'art. 19, comma 30,
del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 - l'incarico di capo del
Dipartimento dell'aviazione civile del Ministero dei trasporti e
della navigazione per il periodo dal 28 settembre 1999 al 31 luglio
2004, confermandosi l'incarico in precedenza già attribuitogli.
Sulla base del predetto decreto di conferimento di incarico è stato
stipulato il 28 settembre 1999 il contratto individuale di lavoro con
l'ing. Salvi, con il quale sono state definite le modalità correlate
all'incarico (oggetto, obiettivi, durata, trattamento economico) ed,
in particolare, ne è stata prevista la durata quinquennale, ritenuta
congrua «per la complessità delle funzioni da svolgere e degli
obiettivi ad esse connessi».
Ha esposto l'attore nel ricorso:
a) che con successiva nota del 14 settembre 2001 (proveniente
dal vice capo del Gabinetto del Ministro dei trasporti e della
navigazione) gli è stata comunicata l'attivazione del procedimento
di revoca dell'incarico in base all'art. 19, comma 8, del d.lgs.
n. 165/2001 e che, per non interrompere la continuità delle
funzioni, gli sarà temporaneamente conferito un incarico per
l'esercizio delle funzioni proprie del Dipartimento dell'aviazione
civile, con la stipula di un apposito contratto della durata massima
di un biennio;
b) che dopo tale comunicazione ha continuato di fatto ad
espletare tutte le attribuzioni proprie del dipartimento cui era
preposto;
c) che con nota del 23 gennaio 2002 è stata inoltrata al
ricorrente copia conforme del decreto del Presidente della Repubblica
(registrato dalla Corte dei conti fin dal novembre 2001) relativo
alla revoca delle funzioni di capo del Dipartimento dell'aviazione
civile, adottato il 24 settembre 2001;
d) di essere rimasto in condizioni di assoluta inoperosità a
decorrere da tale ultima comunicazione;
e) di aver proposto il 29 marzo 2002 ricorso di urgenza ex
art. 700 c.p.c. al giudice del lavoro di Roma, chiedendo che fosse
ordinato al Ministero dei trasporti e della navigazione di preporlo
con riserva all'ufficio di capo Dipartimento dell'aviazione civile;
ricorso rigettato, ma successivamente accolto in sede di reclamo al
collegio, con ordinanza del 23 settembre 2002 (comunicata il
27 settembre 2002 e notificata in forma esecutiva in pari data alla
Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Ministero dei trasporti e
della navigazione), con la quale il giudice del reclamo ha disposto
che l'ing. Salvi riprenda servizio nel medesimo posto assegnato con
d.P.R. 25 ottobre 1999, rimanendo comunque impregiudicati gli effetti
derivanti per gli incarichi dirigenziali generali dall'art. 3, comma
7, della legge 15 luglio 2002 n. 145, in particolare quanto alla loro
automatica cessazione alla data dell'8 ottobre 2002.
In seguito all'ing. Salvi è stato conferito l'incarico di studio
(avente ad oggetto l'ottimizzazione dei sistemi di gestione degli
aeroporti rispetto a criteri di efficienza, qualità e sicurezza) per
la durata di un anno dall'8 ottobre 2002 al 7 ottobre 2003,
formalizzato con d.P.C.m. del 12 dicembre 2002, con contratto
individuale sottoscritto il 27 novembre 2002.
Con l'attuale ricorso ex art. 414 c.p.c. l'ing. Salvi ha chiesto:
1) la conferma dell'ordinanza 23 settembre 2002 adottata dal
Tribunale del lavoro di Roma in sede di reclamo, con la quale è
stato disposto che egli riprenda servizio nel medesimo posto
assegnato con d.P.R. 25 ottobre 1999;
2) la condanna delle amministrazioni convenute (Presidenza
del Consiglio dei ministri, Ministero dei trasporti e della
navigazione) al ripristino integrale del trattamento retributivo in
godimento da parte del ricorrente fmo al maggio 2002, e ciò sino
alla emanazione della sentenza o - in via subordinata - fino al
30 settembre 2002;
3) la condanna delle amministrazioni convenute al
risarcimento del danno alla professionalità. del danno da perdita di
«chances», del danno non patrimoniale e/o esistenziale (come
quantificato in ricorso) e ciò dal gennaio 2002 fino all'emanazione
della sentenza (o, in subordine, fino al 30 settembre 2002);
4) l'accertamento del diritto dell'ing. Salvi alla
prosecuzione dell'incarico conferito con d.P.R. 25 ottobre 1999 fino
alla scadenza del 31 luglio 2004 (dichiarando anche la illegittimità
della delibera del Consiglio dei ministri del 29-30 settembre 2002 di
conferimento dell'incarico di capo del Dipartimento per la
navigazione e il trasporto aereo e marittimo al dott. Silvio Di
Virgilio);
5) la condanna delle amministrazioni convenute al
risarcimento del danno derivante dalla ulteriore condotta tenuta
dalle stesse anche dopo l'entrata in vigore della legge n. 145/2002
(danno quantificato nel ricorso);
6) la condanna delle amministrazioni convenute ad assegnare
all'attore un incarico equivalente al precedente o - in subordine -
un incarico di studio, con il mantenimento dell'anteriore trattamento
economico.
Per consentire l'accoglimento delle conclusioni di cui
all'indicato punto 4) (anche eventualmente soltanto in termini di
conseguenze di carattere economico e di risarcimento del danno),
l'attore ha chiesto che siano previamente rimessi gli atti del
presente giudizio alla Corte costituzionale perchè decida la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 70, legge
n. 145/2002, che ha stabilito che gli incarichi di funzione
dirigenziale di livello generale e quelli di direttore generale degli
enti pubblici vigilati dallo Stato cessano il 60° giorno dall'entrata
in vigore della stessa legge n. 145/2002.
Osserva il giudice che effettivamente la questione prospettata
assume rilevanza ai fini della decisione della presente causa,
perchè - -in applicazione della disposizione di legge sopra indicata
- si deve ritenere che l'incarico conferito all'ing. Salvi di capo
del Dipartimento dell'aviazione civile del Ministero dei trasporti
(la cui prima vigenza era stata ripristinata dall'ordinanza del
giudice del reclamo del 23 settembre 2002) sia cessato con lo spirare
del predetto termine di 60 giorni dall'entrata in vigore della legge
n. 145/2002, certamente anteriore rispetto alla data del 31 luglio
2004 di cui al d.P.R. 25 ottobre 2002. Infatti, secondo quanto è
chiarito nella stessa circolare in materia di «Modalità applicative
della legge sul riordino della dirigenza», la disposizione in esame
introduce un termine legale finale di durata degli incarichi
dirigenziali di livello generale e di quelli di direttore generale in
atto, e la regola imperativa di rango legislativo sostituisce con
efficacia immediata ogni diversa previsione contenuta nei contratti
individuali o nei provvedimenti di attribuzione degli incarichi in
corso, prevalendo anche sulle eventualmente diverse previsioni della
contrattazione collettiva.
Si ritiene poi che - oltre a tale evidenziata rilevanza - la
questione di legittimità costituzionale sollevata dall'attore non
sia manifestamente infondata, perchè la norma in questione è
intervenuta con effetto retroattivo in un assetto di interessi che
nel caso in esame è stato liberamente pattuito dalle parti di un
contratto. È ben vero che il principio di irretroattività della
legge è costituzionalizzato solo con riferimento alle norme
incriminatici penali ed è altresi vero che in via generale non è
costituzionalizzato neppure il principio secondo cui il contratto ha
forza di legge tra le parti. Tuttavia ciò non esclude la
possibilità di sottoporre al giudizio di legittimità costituzionale
norme che, in quanto intervengano con effetto retroattivo
sull'assetto di interessi liberamente pattuito nel contratto dalle
parti, si pongano in contrasto con altri principi di rango
costituzionale, quali la libertà negoziale e l'autonomia privata
della persona, la cui compromissione, proprio perchè si tratta di
diritti costituzionalmente tutelati, richiede una giustificazione
doverosa e ragionevole, che nel caso di specie è invece del tutto
inesistente. Più specificamente si ritiene che l'introduzione -
attraverso una norma imperativa - di un termine di durata diverso da
quello pattiziamente convenuto in un contratto possa confliggere con
le norme di cui agli artt. 2, 3, 4, 41 e 97 della Costituzione.
In vero gli artt. 2 e 41 Cost. esprimono l'istanza fondamentale
di protezione della libertà negoziale e dell'autonomia privata
dell'individuo - funzionale anche alla realizzazione dei valori della
personalità di quest'ultimo - rendendo così doverosa una
giustificazione (anche in termini di ragionevolezza) di interventi di
compressione dell'autonomia privata e di sovrapposizione alla stessa
di norme eteroformate. Tale giustificazione di ragionevolezza non
può rinvenirsi nella finalità perseguita dalla normativa in esame,
che è quella di valorizzare «le responsabilità politiche degli
organi di vertice delle amministrazioni nella scelta dei dirigenti
ritenuti maggiormente idonei ad attuare gli obiettivi definiti in
sede programmatoria». Infatti tale ratio, se può giustificare lo ius
poenitendi - già previsto dall'art. 19 comma 8 del d.lgs.
n. 165/2001 (ed illegittimamente utilizzato nel caso di specie,
secondo quanto specificato dal giudice del reclamo nella citata
ordinanza del 23 settembre 2002) - da esercitarsi nel termine di 90
giorni dalla votazione della fiducia al Governo (poichè si tratta,
in questo caso, di consentire alla nuova amministrazione di adeguare
la scelta dei dirigenti di vertice agli obiettivi politici
perseguiti), non sembra invece poter giustificare lo scioglimento
automatico dei contratti in corso, per effetto del solo dato
temporale del decorso di un termine.
Siffatto meccanismo appare poi porsi in contrasto anche con il
precetto costituzionale (art. 97) che individua come criterio
fondamentale, che la legge deve osservare in tema di organizzazione
dei pubblici uffici, quello del buon andamento e dell'imparzialità
dell'amministrazione. Ora, un provvedimento che determina lo
scioglimento automatico e incondizionato di tutti i contratti in
essere ostacola invece gravemente il buon andamento
dell'amministrazione. Inoltre la carenza di qualsiasi previsione di
motivazione costituisce un grave vulnus per il principio di
imparzialità, atteso meccanismo di cessazione automatica degli
incarichi potrebbe essere agevolmente utilizzato dall'amministrazione
per perseguire finalità ben diverse da quella della cura
dell'interesse pubblico.
Può, infine, prospettarsi una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, dal momento che la disciplina in esame riserva un
trattamento differenziato agli altri soggetti che hanno stipulato un
contratto, che sono assoggettati alla regola fondamentale
dell'art. 1372 cod. civ., rispetto a coloro che hanno invece
sottoscritto contratti relativi all'assegnazione di incarichi di
funzione dirigenziale di livello generale; differenziazione che non
trova giustificazione alcuna in termini di ragionevolezza e
logicità.

P. Q. M.
Ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dal ricorrente con riferimento all'art. 3,
comma 7, legge n. 145/2002 rispetto agli artt. 2, 3, 4, 41 e 97
Costituzione e così provvede:
1) sospende il procedimento innanzi a sè pendente;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3) ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 1° aprile 2004
Il giudice: Foscolo
04C0915