1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 agosto 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 agosto 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione e degli enti da essa dipendenti - Istituzione della Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria presso il Consiglio regionale - Individuazione dei relativi compiti - Ricorso dello Stato - Denunciata violazione della normativa statale che attribuisce alla Corte dei Conti il controllo successivo di gestione - Esorbitanza dalla potesta' statutaria della Regione - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, intero testo, in particolare artt. 1, 2 e 10. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 119, comma secondo; Statuto Regione Valle d'Aosta artt. 2, comma primo, lett. a) e b) e 3, comma primo, lett. f); legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge 5 giugno 2003, n. 231 art. 7, comma 7. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione e degli enti da essa dipendenti - Istituzione della Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria presso il Consiglio regionale - Individuazione dei relativi compiti - Ricorso dello Stato - Denunciata violazione della normativa statale che attribuisce alla Corte dei conti il controllo successivo di gestione nei confronti dei Comuni, e dei loro enti ed aziende strumentali - Esorbitanza dalla potesta' statutaria della Regione - Illegittima compressione dell'autonomia degli enti in questione - Violazione del principio di equiordinazione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, intero testo, in particolare artt. 1, 2 e 10. - Costituzione, art. 114; Statuto Regione Valle d'Aosta artt. 2, comma primo, lett. a) e b) e 3, comma primo, lett. f). (005C0910) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2005)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato;

Contro Regione Valle D'Aosta, in persona del presidente pro
tempore.
1. - Con legge 19 maggio 2005 n. 10, pubbl. nel B.U.R. 7 giugno
2005 n. 23, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla
gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di
vigilanza», la Regione Valle d'Aosta ha dettato disposizioni per
l'istituzione ed il funzionamento dell'Autorità di vigilanza sulla
gestione finanziaria, in dichiarata «attuazione del combinato
disposto degli artt. 2, primo comma, lett. a) e b) e 3, primo comma,
lett. f) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta) e 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3 (modifiche ai tit. V della parte seconda della
Costituzione) e al fine di assicurare il controllo sulla corretta
gestione delle risorse collettive da parte della regione, degli enti
locali, dei loro enti ed aziende strumentali in qualsiasi forma
costituiti» (art. 1).
Con l'art. 2 della legge si è provveduto pertanto alla
istituzione «presso il Consiglio regionale» della predetta Autorità,
definita come «organo imparziale che opera in piena autonomia e con
indipendenza di giudizio e di valutazione», dotata di autonomia
funzionale e organizzativa (come da successivo artt. 9) e composta di
tre membri nominati dal medesimo Consiglio, «per la verifica della
correttezza della gestione finanziaria, con particolare riguardo ai
criteri di efficacia, efficienza ed economicità, della regione e
degli altri enti» sopraindicati.
Negli articoli 4 e 5 sono disciplinate la durata in carica
(cinque anni) dell'Autorità e le cause ostative alla nomina e di
incompatibilità per i suoi componenti, entro i successivi
articoli 6, 7 e 8 regolano la accettazione della nominale dimissioni
e la decadenza degli stessi.
L' art. 10 della legge individua puntualmente i compiti assegnati
alla istituita Autorità precisando che, «nell'ambito dell'attività
di verifica di cui all'art. 2 e nel rispetto della natura
collaborativa del controllo esercitato, spetta all'Autorità nei
confronti della regione e degli altri enti di cui all'art. 2:
a)verificare la corretta gestione finanziaria; b) verificare la
correttezza della gestione dei cofinanziamenti regionali per
interventi sostenuti con fondi europei; c) formulare, a richiesta
degli organi collegiali..... osservazioni sull'efficace ed efficiente
gestione di procedure amministrative di particolare rilevanza e di
interesse generale, riferendo tempestivamente sugli esiti
dell'attività svolta agli enti richiedenti, anche al fine di
stimolare processi di autocorrezione. Spetta altresì all'Autorita':
a) valutare la realizzazione degli obiettivi previsti dalla
legislazione e dai settori programmatrici evidenziati nel bilancio
della regione; b) verificare la regolare tenuta della contabilità e
la puntuale rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture
contabili della Regione; c) verificare l'attuazione, da parte della
regione e degli enti locali, della disciplina relativa al patto di
stabilità interno previsto dalla normativa statale e regionale
vigente». Come precisa il successivo art. 17, le attività di
verifica non si estendono peraltro agli atti del Consiglio regionale
e dei suoi organi interni destinati all'esercizio dell'autonomia
funzionale e organizzativa riconosciuta dallo Statuto speciale e dal
regolamento interno del Consiglio.
L'art. 11 attribuisce all'Autorità il potere di acquisizione di
notizie, informazioni e, documenti utili all'espletamento dei compiti
di cui al precedente art. 10, nei confronti degli uffici della
Regione e degli altri enti di cui all'art. 1; mentre il successivo
art. 12 prevede che l'Autorità ha l'obbligo di riferire annualmente,
entro il 31 marzo e con invio di apposita relazione, sugli esiti dei
controlli al Consiglio regionale ed ai Consigli dei comuni e delle
comunità montane.
I restanti articoli della legge contengono disposizioni
«complementari» in ordine ai copensi spettanti ai componenti
l'Autorità, alla dotazione organica e strumentale, alle spese di
funzionamento ed alla copertura finanziaria.
2. - Tale legge è peraltro da ritenere costituzionalmente
illegittima, in relazione ai parametri e per le ragioni di seguito
esposte e pertanto il Governo, ai sensi dell'art. 127 Cost. e giusta
la delibera del Consiglio dei ministri che si produce sub 1, la
impugna chiedendo che ne venga dichiarata la illegittimità
costituzionale sulla base dei seguenti.

M o t i v i

1. - Violazione degli articoli 117, comma 3 e 119, comma 2 Cost.,
nonchè degli articoli 2, comma 1, lett. a) e b) e 3, comma 1, lett.
f) della legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 4 - Statuto speciale per la
Valle d'Aosta e dell'art. 10 della legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
Violazione dei principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Come si evince chiaramente dalle disposizioni richiamate nella
premessa (in particolare, artt. 1, 2 e 10), con la qui impugnata l.r.
n. 10 la Regione Valle d'Aosta ha, nell'istituire l'Autorità di
vigilanza sulla gestione finanziaria della stessa regione e degli
altri enti locali e strumentali - organismo costituito «presso il
Consiglio» regionale ed i cui componenti sono dal medesimo nominati -
inteso attribuire la stessa una generalizzata (con le sole eccezioni
di cui all'art. 17 della legge) funzione di controllo sulla gestione
dell'attività regionale e dei predetti enti - la cui natura
«collaborativa» è sottolineata nell'incipit dell'art. 10 - nella
prospettiva, che è connotato proprio del «controllo di gestione»,
della verifica e della valutazione complessiva della economicità e
della efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei
servizi erogati, in riferimento ai risultati conseguiti rispetto agli
obiettivi programmati e tenendo conto delle procedure e dei mezzi
utilizzati per il loro raggiungimento: e, in coerenza a tale
finalità, la Autorità è stata dotata di poteri di acquisizione
delle informazioni delineati nel ricordato art. 11 ed è tenuta a
relazionare periodicamente i Consigli della Regione, delle comunità
e delle comunità montane degli esiti del controllo effettuato
(art. 12 legge).
Il controllo successivo sulla gestione - per il suo oggetto (non
i singoli atti amministrativi, ma l'attività amministrativa nel suo
concreto e complessivo svolgimento), il suo contenuto (in quanto da
eseguirsi non già in rapporto a parametri di stretta legittimità,
ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati
agli obiettivi programmati, considerando le procedure ed i mezzi
utilizzati per il loro raggiungimento) e la sua finalità (che è
quella di favorire in funzione collaborativa una maggiore
funzionalità della pubblica amministrazione attraverso la
valutazione complessiva della economicita/efficienza della sua azione
e dell'efficacia dei servizi erogati) - si inquadra indiscutibilmente
nel coordinamento della finanza pubblica unitariamente considerata -
e della quale partecipano anche le regioni comprese quelle a statuto
speciale (sent. n. 425/04) - i cui principi postulano una
applicazione uniforme per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi
comprese anche quelle regionali e degli altri enti pubblici locali.
In tale prospettiva, va considerata la disciplina introdotta
dall'art. 3 della legge n. 20/1994 - la cui coerenza con il disegno
costituzionale della pubblica amministrazione è stata reiteratamente
ritenuta dalla Corte (sent. n. 29/1995; n. 470/1997) - articolata su
due tratti fondamentali e caratterizzanti, l'uno costituito dalla
applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche
amministrazioni (anche regionali e locali) delle nuove regole così
poste «proprio in ragione del fine ultimo dell'introduzione in forma
generalizzata del controllo sulla gestione», e l'altro dalla scelta
dell'imputazione soggettiva del controllo in questione alla Corte dei
conti in considerazione del ruolo che detto Istituto è venuto
assumendo nel tempo, come organo posto al servizio dello
Stato-comunità, quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico (sent. n. 470/1997 cit.).
Ai sensi del comma 3 del vigente art. 117 (e come è confermato
dal comma 2 del successivo art. 119) il coordinamento della finanza
pubblica costituisce materia di legislazione concorrente, in cui è
riservata alla legislazione dello Stato la determinazione dei
principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali può
legittimamente esplicarsi la potestà legislativa delle regioni: ma
da tali e sovraricordati principi fondamentali di coordinamento della
unitaria finanza pubblica in tema di controllo sulla gestione, si è
profondamente discostata la legge regionale qui in esame in quanto in
particolare, essa istituisce «presso il Consiglio regionale» la
predetta Autorità di vigilanza limitatamente alla gestione
finanziaria degli organi e degli uffici della Regione autonoma Valle
d'Aosta e degli altri enti indicati nel suo art. 1 (art. 2) ed
attribuisce alla stessa (in via esclusiva, in difetto di qualsiasi
riferimento nella legge regionale alla Corte dei conti e comunque di
qualsiasi previsto raccordo funzionale, con la stessa o una sua
Sezione) funzioni e compiti di controllo di gestione (art. 10) che
invece sono dalla legge statale riferiti, con portata generalizzata
per tutte le amministrazioni, unicamente alla Corte dei conti, nella
evidenziata sua veste di garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del complessivo ed unitario settore pubblico.
D'altronde, l'art. 7, comma 7 della legge 5 giugno 2003 n. l31,
contenente disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale, n. 32 del 2001, esplicitamente
prevede che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da
parte di comuni, province, città metropolitane e regioni in
relazione al patto di stabilità interna ed ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alla comunità e che le sezioni
regionali di controllo della stessa Corte verificano, nel rispetto
della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il
perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali
di principio o di programma, secondo la rispettiva, competenza,
nonchè la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il
funzionamento dei controlli interni, riferendo sull'esito dei
controlli ai consigli degli enti controllati: in tal modo chiarendo e
confermando la centralità del ruolo del controllo generalizzato
sulla gestione affidato alla Corte dei conti. È ben vero che lo
stesso comma 7 aggiunge poi che «resta ferma la potestà delle
Regioni a statuto speciale, nell'esercizio della loro competenza, di
adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette
finalita»: ma è altrettanto vero ed indubbio che la così prevista
riserva di potestà legislativa delle regioni ad autonomia speciale
presuppone («nell'ambito delle rispettive competenze») una esistente
competenza legislativa regionale in materia di coordinamento della
finanza pubblica e del relativo controllo finanziario - competenza
che la Regione Valle d'Aosta, in base al proprio Statuto ed alle
relative norme di attuazione, non ha, in particolare, come or si
esporrà, neppure, in base all'art. 2, comma 1, lett. a) e b) e
all'art. 3, comma 1, lett. f), dello Statuto - e comunque concerne
solamente la introduzione di «particolari discipline» che non possono
estendersi sino alla «sostituzione» della Corte dei conti e quindi
alla esclusione della stessa dall'esercizio della funzione di
controllo della corretta gestione delle risorse collettive e quindi
di garanzia dell'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva.
In tal senso ha invece provveduto, con la legge qui impugnata (in
particolare nei suoi articoli 1, 2 e 10, oltre che con le conseguenti
norme collegate) la Regione Valle d'Aosta - nell'istituire la
predetta Autorità di vigilanza e nell'attribuirle i ricordati suoi
«compiti che chiaramente si sovrappongono alle funzioni del controllo
proprie della Corte dei conti, le cui competenze non sono in alcun
modo fatte salve: per di più con una iniziativa del tutto
unilaterale che deliberatamente ignora - in violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni ribadito anche
nell'art. 120 Cost. - la avanzata elaborazione in sede di Commissione
paritetica tra lo Stato e la Regione Val d'Aosta ex art. 48-bis dello
Statuto speciale di una specifica norma integrativa delle norme di
attuazione dello Statuto stesso, volta a prevedere proprio la
istituzione di sezione regionale di controllo della Corte dei conti
nella Regione e l'esercizio da parte della stessa del controllo sulla
gestione delle amministrazioni, regionale e locali.
Nè la pur esercitata potestà legislativa regionale può trovare
costituzionalmente legittimo fondamento - come pur pretenderebbe
l'art. 1 della impugnata legge n. 10 - nell'art. 2, comma 1, lett. a)
e b) e nell'art. 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. n. 4/1948,
contenente lo Statuto speciale della Regione Val d'Aosta e neppure
nell'art. l0 della legge Cost. n. 3/2001, disposizioni anche delle
quali va pertanto comunque denunciata la violazione.
Invero, quanto alla richiamata clausola di salvaguardia di cui
all'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001, è agevole rilevare che, in
base alla medesima, l'applicabilità alle regioni a statuto speciale
delle disposizioni della stessa legge che «prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» postula che
le regioni, originarie abbiano acquisito potestà più ampie in
determinati ambiti materiali: tra i quali non si colloca certamente
quello del coordinamento della finanza pubblica nel quale lo Stato
aveva e conserva (art. 117, comma 3 Cost.) potestà di disciplina
generale attraverso la emanazione dei principi fondamentali, nel
rispetto dei quali va in ogni caso esercitata la potestà legislativa
regionale.
Quanto, poi, ai pur richiamati art. 2, comma 1, lett. a) e b) e 3
comma 1, lett. f) dello Statuto, è altrettanto agevole osservare, da
un lato, che l'art. 2, attribuisce alla regione la potestà normativa
nelle materie (tra l'altro) dell'ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale nonchè dell'ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni, materie che, per tale loro definito oggetto, non
attengono in alcun modo al coordinamento della finanza pubblica e
nulla in realtà rilevano ai fini di fondare la prevista istituzione
dell'Autorità di vigilanza e la attribuzione alla stessa del qui
contestato controllo sulla gestione della regione e degli enti
indicati nell'art. 1 della legge n. 10 in difformità rispetto ai
principi fondamentali in proposito della legislazione statale; e,
d'altro lato, che l'art. 3 dello Statuto speciale, nel prevedere la
potestà regionale di emanare in, autonomia con la Costituzione ....
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica» anche in materia di finanze regionali e comunali, non
consente certamente al legislatore regionale di introdurre forme di
controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e locali, in
difformità rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, dalla Costituzione riservati allo Stato e
risultanti dalla legislazione statale.
2. - Violazione dell'art. 114 Cost. e degli artt. 2, comma 1,
lett. a) e b) e 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. 26 febbraio
1948, n. 4.
Come si è già ricordato la l.r. n. 10, in particolare nei suoi
articoli 1, 2 e 10, nell'istituire la predetta Autorità di
vigilanza, costituita presso il Consiglio regionale e i cui
componenti sono nominati dal medesimo Consiglio, le attribuisce il
compito del controllo sulla gestione finanziaria anche degli enti
locali e quindi in specie dei comuni, e dei loro enti e aziende
strumentali.
Nella parte in cui prevede siffatto controllo sugli enti locali e
loro enti e aziende, strumentali da parte di tale Autorità, la legge
regionale eccede comunque chiaramente dalla potestà statutariamente
riservata al legislatore regionale dall'art. 2, comma 1, lett. a) e
b) e dall'art. 3, comma 1, lett. f), della legge Cost. n. 4 del 1948
- i quali, secondo quanto si è esposto nel precedente motivo, non
assegnano alla competenza legislativa primaria e tanto meno a quella
integrativa del medesimo la introduzione di forme di controllo
finanziario come attribuite all'istituito Organismo regionale, in
«deroga» alla funzione riservata dalla legislazione statale alla
Corte dei conti - e si pone altresì in contrasto, con il così
modellato assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di
gestione regionale e con la correlativa compressione della loro
autonomia, con il principio di equiordinazione dei soggetti pubblici
che costituiscono la Repubblica enunciato dall'art. 114 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte dichiari la illegittimità costituzionale
degli articoli 1, 2 e 10 e delle altre disposizioni con tali articoli
collegate della legge regionale Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10.
Si produce la delibera dd. 29 luglio 2005 del Consiglio dei
ministri con allegata relazione.
Roma, addì 1° agosto 2005
L'avvocato dello Stato: Giancarlo Mandò
05C0910