1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 gennaio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 gennaio 2001 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Sardegna - Elencazione degli interventi attivabili con semplice denuncia di inizio di attivita' di trasformazione edilizia - Riferibilita' anche a beni sottoposti a tutela culturale e ambientale - Difformita' rispetto all'elencazione contenuta nella legislazione statale - Denunciata violazione di norme statali "interposte" - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale. - Delibera legislativa Reg. Sardegna riapprovata il 12 dicembre 2000, artt. 1 e 2 (quest'ultimo nella parte in cui introduce l'art. 14-bis, comma 3, legge reg. 11 ottobre 1985, n. 23). - Costituzione, artt. 5, 9 e 32, primo comma; Statuto speciale Reg. Sardegna, artt. 3 e 5; d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, art. 57; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 60; d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; legge 6 dicembre 1991, n. 394. (001C0052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-2001)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato nei
confronti della Regione Sardegna, in persona del presidente della
Giunta regionale.
Avverso la delibera legislativa riapprovata il 12 dicembre 2000
dal Consiglio regionale sardo intitolata "Modifica e integrazione
della legge regionale 11 ottobre 1985, n. 23"; delibera pervenuta
al Rappresentante del Governo il 14 dicembre 2000.
Il 19 luglio 2000 il Consiglio regionale ha approvato una
delibera legislativa parimenti intitolata che la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha rinviato con telegramma 10 agosto 2000.
È seguita riapprovazione con modifiche. Nella seduta del 22
dicembre 2000, il Consiglio dei ministri ha deliberato la
proposizione del presente ricorso.
L'art. 2 comma 60 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha
integralmente sostituito l'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398
(che era stato integralmente sostituito dalla legge di conversione
4 dicembre 1993, n. 493). Il testo così novellato di detto art. 4,
ai commi da 7 a 15 (nonchè 17), ha previsto l'istituto della
"denuncia di inizio dell'attivita'" di trasformazione edilizia (in
precedenza una denuncia similare era prevista per le "opere
interne" di cui all'art. 26 della legge 28 febbraio 1985 n. 47), e
l'ha disciplinato con le cautele palesemente necessarie per
prevenire abusi da parte degli operatori interessati. Così, tra
l'altro, è stata definita una elencazione tassativa degli
interventi "subordinati" alla sola denuncia di inizio
dell'attività (comma 7), è sono state poste le condizioni da
realizzarsi - "tutte" - per l'esercizio della "facoltà di cui al
comma 7" (comma 8).
L'art. 11 comma 2-bis al d.l. 25 marzo 1997 n. 67, come
convertito nella legge 23 maggio 1997, n. 135, ha inoltre previsto
l'obbligo di corredare l'anzidetta denuncia con la "indicazione
dell'impresa cui si intende affidare i lavori".
Intendendo introdurre anche nella propria legislazione la
"facolta'" di cui al comma 7 citato, il consiglio regionale della
Sardegna ha prodotto - dopo rinvio - la delibera che ora si
sottopone all'esame di codesta Corte. In essa, il primo articolo
(sul quale si tornerà nel prosieguo) è dedicato alla sostituzione
dei commi 1 e 2 dell'art. 13 della legge regionale 11 ottobre 1985,
n. 23; e con il secondo articolo - da inserire in tale legge ed
intitolato art. 14-bis Denuncia di inizio attività - "è data
facoltà di attivare gli interventi di cui all'art. 13, con
esclusione degli interventi di cui alle lettere i), o) e p) del
comma 1 (dell'art. 13 citato), anche con denuncia di inizio di
attività alle condizioni e secondo le modalità e le prescrizioni
di cui alla normativa statale vigente, fatto salvo quanto stabilito
nei seguenti commi".
Qui interessa essenzialmente la deroga alla "normativa statale
vigente", in particolare al comma 7, lettera a) del citato art. 4;
deroga prevista dal comma 3 del deliberato art. 14-bis. Detto comma
3:
I) anzichè recitare immobili "assoggettati alle
disposizioni" di cui al d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 ed alla
legge 6 dicembre 1991, n. 394, usa l'espressione "vincoli di
carattere storico-artistico, ambientale e paesaggistico" che non
include tutti i "beni" salvaguardati dal predetto decreto
legislativo (ad esempio, rimarrebbero escluse le cose immobili di
interesse archeologico), e che lascia margini di incertezza sulla
inclusione dei beni assoggettati a prescrizioni di tutela indiretta
(art. 49 del citato d.lgs.) od ad altre particolari prescrizioni
(ad esempio, ex art. 155 stesso d.lgs.);
II) reca l'inciso "con specifico provvedimento
amministrativo" che - anche prescindendo dalla inesattezza tecnica
della parola "provvedimento" riferita (sperabilmente) anche a
semplici elenchi - non considera nè l'art. 5, ultimo comma del
d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, nè l'art. 57, ultimo comma del
d.D.R. 19 giungo 1979, n. 348, nè, più in generale, la rilevanza
dell'oggettivo sussistere dell'interesse culturale e/o ambientale
anche in assenza di uno specifico provvedimento che lo abbia
dichiarato; e non considera neppure la categoria dei "beni tutelati
per legge" (art. 146 del citato decreto legislativo), categoria
questa di fatto la più esposta ad illecite aggressioni;
III) l'espressione "vincoli di carattere storico-artistico,
ambientale e paesaggistico" parrebbe riferirsi ai vincoli per così
dire extraurbanistici ed è quanto meno dubbio includa in sè anche
le destinazioni e prescrizioni (ad esempio, integrative e di
completamento dei predetti vincoli) previste da strumenti
urbanistici e "volte alla tutela delle loro (degli immobili)
caratteristiche paesaggistiche, ambientali, storico-artistiche,
storicoarchitettoniche e storico-testimonali" (così recita il
comma 8, lettera a) del citato art. 4);
IV) si conclude con le parole "salvo preventiva acquisizione
dell'autorizzazione rilasciata dalle competenti autorità preposte
alla tutela del vincolo", le quali aprono la strada ad interventi
su beni assoggettati a vincolo, con esonero dalla procedura di
autorizzazione edilizia, e dopo una semplice denuncia di inizio
attività.
Su quest'ultimo punto giova anzitutto osservare che il d.lgs. 29
ottobre 1999, n. 490, all'art. 23 fa obbligo ai proprietari
possessori o detentori di beni culturali "di sottoporre alla
soprintendenza i progetti di opere di qualsiasi genere... al fine
di ottenere la preventiva approvazione" (dunque, approvazione di
specifico progetto, e non generica autorizzazione), e all'art. 36
consente di percorrere "procedure semplificate di controllo
urbanisticoedilizio" soltanto nel caso di "lavori di restauro
espressamente approvati a norma dell'art. 23", e con invio di copia
dello specifico progetto approvato al comune interessato. Per gli
interventi di cui alla lettera a) dell'elencazione contenuta
nell'art. 1 della delibera in esame la deroga alla "normativa
statale vigente" è inutile. Per tutti gli altri interventi
previsti da detta elencazione la deroga sarebbe invece
costituzionalmente illegittima.
Una preventiva autorizzazione (regionale o, in via sostitutiva,
statale) è prevista dall'art. 151 del predetto decreto legislativo
per "i progetti delle opere di qualunque genere" che si intendano
eseguire in aree o su beni sottoposti a tutela ambientale.
Peraltro, l'autorizzazione non è richiesta per gli interventi
indicati nel successivo art. 152; sicchè non può escludersi che
una "lettura di comodo" del congiunto disposto di detto art. 152 e
della disposizione "sub judice" pervenga a ravvisare una
autorizzazione "ope legis" e, per tale via, a riconoscere la
"facoltà di procedere con denuncia inizio attivita'" anche su beni
sottoposti a tutela ambientale.
È appena il caso di rammentare che la materia "edilizia ed
urbanistica" di cui all' art. 3 dello Statuto sardo non assorbe in
sè la salvaguardia per così dire extra-urbanistica dei beni
culturali ed ambientali. Quest'ultima "de iure condito" è rimasta
allo Stato, come confermato dall'art. 5 lettera c) del predetto
Statuto, ed anche dall'art. 57 del citato d.P.R. 19 giungo 1979,
n. 348, ove è prevista soltanto una delega di funzioni
amministrative circoscritta alla protezione delle bellezze
naturali. Pertanto, la sentenza 18 luglio 1997, n. 241, di codesta
Corte non può essere ritenuta "precedente" pertinente o comunque
valorizzabile.
Del resto, anche nelle materie elencate all'art. 3 dello Statuto
sardo, la legislazione regionale incontra i limiti indicati nello
"incipit" dell'articolo stesso.
Per quanto precede e per quanto aggiuntivamente potrà essere
argomentato, il comma 3 del deliberato art. 14-bis contrasta con
gli artt. 5, 9 e 32, comma primo Cost., con gli artt. 3 e 5 dello
Statuto speciale per la Sardegna, con l'art. 57 del d.P.R. 19
giugno 1979, n. 348, e con le norme "interposte" di principio e di
riforma contenute nell'art. 2, comma 60 della legge 23 dicembre
1996, n. 662, nel d.lgs 29 ottobre 1999, n. 490 e nella legge
6 dicembre 1991, n. 394.
A quanto sin qui osservato occorre aggiungere che l'elencazione
di interventi contenuta nell'art. 1 della delibera legislativa "sub
judice" si discosta dalla elencazione di interventi contenuta nel
comma 7 del citato art. 4. Le lettere da a) ad h) dell'art. 1 in
esame, con esclusione della lettera e), coincidono con sette delle
otto tipologie di intervento previste dall'anzidetto comma 7 (per
le "opere interne" il Consiglio regionale ha verosimilmente,
ritenuto superfluo confermare la già vigente previsione). Le altre
sette lettere del medesimo art. 1, sono invece state prelevate dal
previdente art. 13, comma 2, della legge regionale Sardegna 11
ottobre 1985, n. 23, ancorchè detto art. 13 concernesse ( e
tuttora seppur modificato concerna) l'autorizzazione edilizia. Per
tre di queste ultime sette tipologie di intervento, e cioè per
quelle di cui alle lettere i) o) e p), lo stesso consiglio
regionale ha giustamente escluso la realizzabilità sulla base di
mera denuncia di inizio attività; per le quattro residue si ha uno
scostamento dalla normativa statale.
In particolare, suscita preoccupazione la tipologia di cui alla
lettere e) data l'elasticità e la relativa ampiezza della nozione
di "pertinenza ai sensi dell'art. 817 del codice civile". Questa
nozione già era stata dalla citata legge regionale del 1985
manipolata rispetto all'art. 7, comma secondo lettera a) del d.l.
23 gennaio 1982, n. 2, conv. nella legge 25 marzo 1982, n. 94, ove
si legge "le opere costituenti pertinenza od impianti tecnologici
al servizio di edifici già esistenti".
Inoltre, la tipologia di cui alla lettera m) appare idonea a
veicolare facili abusi: un'opera edilizia non può dirsi
"oggettivamente temporanea"; solo il soggetto che ne è
proprietario o possessore è arbitro della sua temporaneità.
Sicchè, per quanto si discosta dalla elencazione contenuta nel
comma 7 del citato art. 4, l'elencazione contenuta nell'art. 1
della delibera in esame contrasta con l'art. 3 dello Statuto
regionale e con le norme "interposte" di principio e di riforma
poste dall'art. 2 comma 60 della legge 23 dicembre 1996 n. 662.

P. Q. M.
Si chiede pertanto che sia dichiarata la illegittimità
costituzionale, nei limiti indicati, della delibera sottoposta a
giudizio, con ogni conseguenziale pronuncia.
Si depositeranno la delibera anzidetta, il telegramma 10 agosto
2000, e la determinazione 22 dicembre 2000.
Roma, addì 23 dicembre 2000.
Vice Avvocato Generale dello Stato: Franco Favara
01C0052