1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 109 SENTENZA 23 - 31 marzo 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Misure cautelari personali - Automatica applicazione della misura del divieto di espatrio in caso di provvedimento impositivo di altra misura coercitiva (nella specie: divieto di dimora) - Violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalita' ed adeguatezza delle misure cautelari, dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali concernenti la liberta' personale, e della liberta' di circolazione - Illegittimita' costituzionale. (C.P.P., art. 281, comma 2- bis). (Cost., artt. 3, secondo comma, 13 e 16). (094C0362) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 281, comma 2-
bis, del codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il
12 giugno 1993 dal Tribunale di Lecco sulla richiesta di riesame
proposta da De Marchi Piero, iscritta al n. 574 del registro
ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice
relatore Giuliano Vassalli;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Lecco, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta
di riesame avverso il provvedimento del 25 maggio 1993 con il quale
il Giudice per le indagini preliminari presso lo stesso Tribunale
aveva applicato a De Marchi Piero, indagato, tra l'altro, del delitto
di maltrattamenti in danno della moglie e della figlia, la misura
cautelare del divieto di dimora nel comune di Calco con divieto di
espatrio, premesso che l'ordinanza impositiva del divieto di dimora
era da ritenere legittimamente emessa, ha, con ordinanza del 12
giugno 1993, sollevato, in riferimento agli artt. 3, secondo comma,
13 e 16 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 281,
comma 2- bis, del codice di procedura penale (introdotto dall'art. 9
del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7
agosto 1992, n. 356, con modificazioni), "nella parte in cui prevede
l'automatica applicazione della misura del divieto di espatrio nel
caso di provvedimenti che impongono il divieto di dimora".
Osserva il Tribunale che, nel caso di specie, la misura
"aggiuntiva" si rivela, "oltre che gravemente pregiudizievole per
l'indagato (attesa la sua attività lavorativa, che comporta la
necessità, ampiamente documentata, di continui spostamenti
all'estero)", anche del tutto "superflua" considerando le specifiche
esigenze cautelari, da ritenere pienamente soddisfatte con
l'applicazione del solo divieto di dimora: una misura che presuppone
"il collegamento diretto fra un periculum (corrispondente ad una
delle ipotesi previste dall'art. 274) e la presenza dell'imputato in
una determinata localita'".
Di qui il contrasto con i canoni della proporzionalità e
dell'adeguatezza, che sono alla base del sistema delle misure
cautelari e che devono ritenersi applicativi dei princip/' enunciati
dalla Costituzione a salvaguardia di libertà fondamentali. E ciò
sia sotto il profilo della violazione dell'art. 13 sia sotto il
profilo della violazione dell'art. 16 della Costituzione. Con in
più, contrasto con il principio di eguaglianza per la ingiustificata
equiparazione ai casi in cui la limitazione del diritto di espatrio
si rivela necessaria per "tutelare il superiore interesse pubblico"
dei casi in cui il sacrificio diviene assolutamente superfluo.
L'automatismo insito nel precetto denunciato si rivela, poi, in
talune ipotesi "addirittura assurdo", come quando viene imposta la
misura del divieto di espatrio "nei confronti di persone ristrette in
carcere, agli arresti domiciliari o gravate dall'obbligo di dimora, e
che, quindi, non hanno la possibilità di circolare neppure
all'interno del territorio nazionale".
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte non è intervenuta la
parte privata nè ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, 13 e 16 della Costituzione,
dell'art. 281, comma 2- bis, del codice di procedura penale,
introdotto dall'art. 9 del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306,
convertito dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, con modificazioni,
nella parte in cui prevede l'automatica applicazione del divieto di
espatrio nel caso in cui venga adottato un provvedimento che imponga
il divieto di dimora.
Pure se, per ragioni connesse alla rilevanza, le censure risultano
incentrate sull'assetto precettivo derivante dall'applicazione della
misura del divieto di dimora, l'illegittimità prospettata coinvolge
in effetti l'art. 281, comma 2- bis, nel suo integrale contenuto,
denunciandosi "l'automatica applicazione della misura" "in ogni caso
di provvedimento che dispone altra misura coercitiva". Inoltre, il
carattere unitario della novazione normativa rende necessaria una
verifica della legittimità costituzionale della disposizione
denunciata nella sua totalità, identica apparendo, in relazione a
ciascuna delle misure cautelari rispetto alle quali il legislatore ha
imposto la misura "aggiuntiva" in contestazione, la ratio alla base
della prescrizione secondo cui "Con l'ordinanza che applica una delle
misure coercitive previste dal presente capo, il giudice dispone in
ogni caso il divieto di espatrio".
2. - La questione è fondata.
Il divieto di espatrio, introdotto dal codice di procedura penale
del 1988 nel quadro della "previsione di misure diverse di
coercizione personale, fino alla custodia in carcere" (art. 2, n. 59,
della legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81), rappresenta una delle
risultanti della scelta pluralistica voluta dal legislatore in
materia di misure cautelari. A tale regime fa da corollario il canone
di adeguatezza espresso dall'art. 275 c.p.p., una norma che,
nonostante le "novellazioni" introdotte dall'art. 5, primo comma, del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, non pare aver perduto il suo
diretto legame con il detto principio, destinato peraltro a
confrontarsi, relativamente a taluni reati di eccezionale gravità -
con riguardo ai quali è stata imposta la necessaria applicazione
della custodia in carcere - con l'apprestamento di un assetto di
adeguatezza parzialmente tipizzato, se e semprechè non siano
acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistano esigenze
cautelari.
Nella scala di afflittività derivante dall'applicazione degli ora
ricordati principi, il divieto di espatrio, pur occupando il primo
gradino, rappresenta una misura incidente nell'area della libertà
personale, secondo una linea cui, peraltro, era già approdata la
giurisprudenza della Corte di cassazione. Ed infatti quest'ultima,
dopo un periodo di oscillazioni, è, da tempo, pressochè costante
nel ritenere ricorribile, a norma dell'art. 111, primo comma, della
Costituzione, il provvedimento con il quale l'autorità giudiziaria
concede o nega il nulla-osta al rilascio del passaporto. E questo
"nulla-osta" è ora divenuto alla stregua del disposto dell'art. 281
del codice di procedura penale momento essenziale della misura del
divieto di espatrio. Da ciò consegue l'assoggettamento del divieto
di espatrio al regime delle misure coercitive anche per quel che
concerne le condizioni per la sua applicabilità, sia con riguardo
all'esistenza di gravi indizi di colpevolezza, sia con riferimento
alle esigenze cautelari, la cui mancata indicazione comporta la
nullità dell'ordinanza impositiva a norma dell'art. 292, primo e
secondo comma, del codice di procedura penale.
Relativamente alle esigenze cautelari il divieto di espatrio viene
contrassegnato generalmente dal pericolo di fuga, risultando, di
norma, inidoneo a fronteggiare le altre esigenze indicate nell'art.
274 del codice di procedura penale. Questa conclusione si ricava
anche dalla interferenza tra la disciplina riguardante la misura in
esame e la preesistente già ricordata disciplina sui passaporti e
sugli altri documenti validi per l'espatrio, delle quali il
legislatore ha prevenuto il sovrapporsi dettando, in sede di
coordinamento, una norma (l'art. 215 del decreto legislativo 28
luglio 1989, n. 271) con cui, appunto, si dispone l'abrogazione
dell'art. 3, primo comma, lettera c, della legge 21 novembre 1967, n.
1185, che, da un lato, precludeva il conseguimento del passaporto per
coloro contro i quali esistesse mandato o ordine di cattura e,
dall'altro lato, lo subordinava al nulla-osta dell'autorità
giudiziaria competente nei confronti delle persone assoggettate a
procedimento penale per un reato relativamente al quale la legge
consentisse l'emissione del mandato di cattura.
3. - Dunque, il divieto di espatrio, anche in forza del
progressivo attestarsi della interpretazione giurisprudenziale verso
una linea di tendenza nel senso della giustiziabilità in via
ordinaria dei provvedimenti in tema di nulla-osta per il passaporto,
viene ricondotto nell'area delle misure in qualche modo incidenti
sulla libertà personale (oltre che, ovviamente, sulla libertà di
circolazione del cittadino). E, pur rappresentando la misura
coercitiva connotata dal minor tasso di afflittività, assume,
nell'originario tessuto codicistico, un ruolo di assoluta autonomia
rispetto alle altre misure. Il che - anche prima della emanazione del
decreto-legge n. 306 del 1992 - non escludeva la possibilità di
cumulo, alle condizioni previste (art. 276 del codice di procedura
penale), con altre misure purchè ognuna delle misure disposte avesse
una sua autonoma ragion d'essere e il cumulo risultasse
intrinsecamente compatibile con ciascuna delle misure adottate.
4. - L'art. 9, primo comma, del decreto-legge 8 giugno 1992, n.
306, convertito dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, nel prescrivere
che con l'ordinanza applicativa di una delle altre misure coercitive
previste nel presente capo (e cioè, l'obbligo di presentazione alla
polizia giudiziaria, il divieto e l'obbligo di dimora, gli arresti
domiciliari, la custodia cautelare in carcere, la custodia cautelare
in luogo di cura), il giudice dispone in ogni caso il divieto di
espatrio, ha inteso "evitare che, per inerzia o dimenticanza, persone
raggiunte da misure cautelari possano liberamente espatriare senza
alcun controllo giudiziale" (così la Relazione al disegno di legge
n. 328, comunicato alla Presidenza del Senato l'8 giugno 1992). Se
questo è lo scopo che il legislatore ha inteso perseguire, una
lettura della disposizione censurata in modo da interpretarla -
conformemente al contesto normativo poggiante sui canoni di
proporzionalità e di adeguatezza - nel senso che, nell'adottare una
delle misure cautelari previste dal capo II del libro III, ad
eccezione di quella prevista dall'art. 281, il giudice debba valutare
la rispondenza alle esigenze di cui all'art. 274 del codice di
procedura penale della applicazione "aggiuntiva" del divieto di
espatrio, non si rivela percorribile. A ciò aggiungasi che l'approdo
ad un simile procedimento ermeneutico appare sicuramente precluso
dalla chiara conformazione lessicale della norma denunciata, da cui
si desume la sottrazione al giudice di ogni momento di
discrezionalità che consenta di verificare volta per volta le
esigenze cautelari che rendono necessario adottare il detto divieto
come misura accessoria.
5. - L'art. 281, comma 2- bis, interpretato nei termini ora
riferiti, contrasta, dunque, in primo luogo, con l'art. 3 della
Costituzione, apparendo intrinsecamente irragionevole un precetto
attraverso il quale si perviene a far gravare sull'indagato (o
sull'imputato), cui sia stata applicata una qualsiasi delle misure
cautelari previste nel capo II, il carico di un'ulteriore misura
afflittiva che - proprio per l'automatismo derivante dal lessico
utilizzato dalla "novella" - potrebbe rivelarsi, nel concreto,
assolutamente non rispondente ai ricordati princip/' di
proporzionalità e di adeguatezza. Senza contare che rispetto a
talune misure, direttamente incidenti sullo status libertatis (come
la custodia cautelare in carcere), il divieto di espatrio, anche
perchè, almeno di norma, direttamente collegato alle esigenze
cautelari di cui all'art. 274, lettera b, del codice di procedura
penale, viene a risultare strumento assolutamente incongruo - se non
pure incompatibile - proprio in vista delle esigenze astrattamente
perseguite dall'art. 281. Ovviamente, tale divieto potrà essere
disposto dal giudice all'atto della cessazione della misura cautelare
più restrittiva. Così pure nulla impedisce al giudice di disporre
il divieto stesso come misura aggiunta ad altre (quali l'obbligo di
presentazione alla polizia giudiziaria, l'obbligo di dimora, gli
stessi arresti domiciliari) quando particolari esigenze ciò
consiglino.
6. - Risultano lesi dalla disposizione della norma sottoposta a
giudizio di costituzionalità anche gli ulteriori parametri invocati
dal ricorrente. L'art. 13, secondo comma, della Costituzione, che
postula come condizione per la legittimità dei provvedimenti
giurisdizionali comunque operanti nell'area della libertà personale
l'atto motivato dell'autorità giudiziaria, qui non richiesto in
conseguenza della predeterminazione legislativa della misura quale
necessaria conseguenza dell'adozione dei provvedimenti coercitivi
contemplati nel capo secondo del libro quarto;
l'art. 16 della Costituzione stessa, anch'esso qui correttamente
chiamato in causa per le limitazioni alla libertà di circolazione
comunque derivanti dall'automatica applicazione del divieto di
espatrio per il cittadino, senza che all'obbligo imposto di non
uscire dal territorio nazionale corrisponda un'esigenza concretamente
apprezzabile dal giudice.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 281, comma
2-bis, del codice di procedura penale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 marzo 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: VASSALLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0362