1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 maggio 2001 (della Regione Veneto) Ambiente (Tutela dell') - Gestione dei rifiuti - Previsione con legge statale dell'obbligo delle Province di istituire osservatori provinciali sui rifiuti, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica - Denunciato carattere di norma di dettaglio - Conseguente esorbitanza dalla normazione di principio spettante allo Stato nelle materie oggetto di potesta' legislativa regionale concorrente - Lesione delle competenze regionali nel settore della tutela del suolo dai rifiuti - Attribuzione dallo Stato agli enti locali di funzioni non rientranti fra quelle di interesse esclusivamente locale - Violazione del principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa, sotto i profili della razionalita', dell'efficienza e dell'economicita'. - Legge 25 marzo 2001, n. 93, art. 10, comma 5. - Costituzione, artt. 97, primo comma, 117, primo comma, e 118, primo comma. (001C0469) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2001)

Ricorso in via principale della Regione del Veneto, in persona
del presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 1036 del 20 aprile 2001
(Doc. 1), rappresentata e difesa dall'avv. Romano Morra, dirigente
della direzione regionale affari legali, e dall'avv. Luigi Manzi del
foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, via Confalonieri n. 5, giusta procura a margine del presente
atto;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
l'annullamento dell'art. 10, comma 5, della legge 23 marzo 2001,
n. 93, recante "Disposizioni in campo ambientale" (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 79 del 4 aprile 2001), che impone alle province
di istituire degli osservatori provinciali sui rifiuti, senza oneri
aggiuntivi a carico della finanza pubblica, per violazione:
a) nelle materie oggetto di potestà legislativa regionale
concorrente, del principio fondamentale di spettanza allo Stato della
sola potestà legislativa di formulazione dei principi generali
(articoli 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione);
b) del principio fondamentale di attribuibilità diretta agli
enti locali delle sole funzioni amministrative di interesse
esclusivamente locale (articolo 118, primo comma, della
Costituzione);
c) del principio fondamentale di buon andamento
dell'attività amministrativa, sotto i profili della razionalità,
dell'efficienza e dell'economicità (articolo 97, primo comma, della
Costituzione).

F a t t o

1. - La Regione del Veneto, nonostante non ne avesse avuto
l'obbligo, già dal 1998 aveva iniziato a svolgere le attività di
osservatorio sui rifiuti regionali (Doc. 2).
2. - Dal 2000, per effetto dell'art. 5 della legge regionale
21 gennaio 2000, n. 3, recante "Nuove norme in materia di gestione
dei rifiuti" (pubblicata nel bollettino ufficiale regionale
n. 8/2000), attuativa del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, la Regione
del Veneto ha istituito, presso l'A.R.P.A.V. - sezione di
Castelfranco Veneto (TV), l'osservatorio regionale sui rifiuti, quale
struttura che continua le attività di osservatorio sui rifiuti
regionali già di fatto svolte dal 1998.
Tale struttura ha i seguenti compiti:
a) gestire la sezione regionale del catasto di cui
all'art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997;
b) organizzare la raccolta e l'elaborazione dei dati sulla
gestione dei rifiuti urbani e speciali, ivi compresi i dati sulle
raccolte differenziate, sulla produzione del compost e sul trasporto
transfrontaliero dei rifiuti;
c) operare in collaborazione con gli enti locali per
l'organizzazione e l'elaborazione della "banca dati regionale" anche
relativamente agli impianti che effettuano operazioni di recupero di
rifiuti in regime di comunicazione ai sensi dell'art. 33 del d.lgs.
n. 22/1997;
d) provvedere alla verifica di cui all'art. 2, comma 8 (cioè
delle percentuali minime di raccolta differenziata di cui all'art. 24
del d.lgs. n. 22/1997).
Per l'organizzazione della struttura e per lo svolgimento delle
attività, la Regione del Veneto ha già speso, e sta spendendo,
notevoli risorse umane e finanziarie.
In particolare, oltre a quanto speso nel 1998, dal 1999 le
risorse umane destinate all'osservatorio sono sette (un dirigente;
cinque qualifiche D; una qualifica C), per un costo complessivo di
circa 450 milioni di lire l'anno; le risorse economiche e finanziarie
destinate all'acquisto di materiali ed attrezzature ammontano a circa
50 milioni di lire l'anno; le risorse economiche e finanziarie
destinate allo svolgimento delle attività di studio, di ricerca, di
pubblicazione dei dati (tra cui l'attivazione di un sito internet per
la migliore consultazione dei dati da parte dei soggetti
interessati), di indagini analitiche e di attuazione di specifici
progetti, tutt'ora in corso di svolgimento, ammontano a circa
300 milioni di lire l'anno (Doc. 2).
3. - Con sorpresa, tuttavia, l'art. 10, comma 5, della legge
23 marzo 2001, n. 93, recante "Disposizioni in campo ambientale", ha
imposto alle province di istituire osservatori provinciali sui
rifiuti, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
4. - La Regione del Veneto ritiene che l'imposizione, da parte
dello Stato, alle province, dell'obbligo di istituire degli
osservatori provinciali sui rifiuti sia costituzionalmente
illegittima, perche':
a) lo Stato non ha la potestà legislativa di imporre
l'istituzione di osservatori provinciali sui rifiuti, in quanto si
tratta di normativa di dettaglio (art. 117, primo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione);
b) lo Stato non ha la potestà legislativa di attribuire
direttamente alle province le funzioni e gli uffici di osservatorio
sui rifiuti, in quanto si tratta di funzioni e di uffici di interesse
non esclusivamente locale (articolo 118, primo comma, della
Costituzione);
c) l'esercizio delle funzioni e degli uffici di osservatorio
sui rifiuti da parte delle province è meno razionale, efficiente ed
economico di quanto realizzerebbe la regione (articolo 97, primo
comma, della Costituzione).
Pertanto, ritiene che l'art. 10, comma 5, della legge n. 93/2001
sia costituzionalmente illegittimo per i tre motivi in appresso
esposti.

D i r i t t o

1. - Violazione del principio fondamentale di spettanza allo
Stato, nelle materie oggetto di potestà legislativa regionale
concorrente, della sola potestà legislativa di formulazione dei
principi generali (articoli 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione).
La Regione del Veneto ritiene, innanzi tutto, che lo Stato non
abbia la potestà legislativa di imporre l'istituzione di osservatori
provinciali sui rifiuti, in quanto si tratta di normativa di
dettaglio.
Invero l'art. 117, primo comma, della Costituzione ha posto il
principio fondamentale secondo cui, nelle materie indicate in detto
comma, lo Stato ha solo il potere di formulare i principi generali,
mentre è alle Regioni che spetta il potere di dettare le norme di
dettaglio (c.d. potestà legislativa regionale concorrente o
ripartita).
Per quanto interessa il presente ricorso, si osserva che la Corte
costituzionale - sia in forza di un'interpretazione teleologica ed
estensiva di alcune delle materie indicate nell'art. 117, primo
comma, della Costituzione, nel senso che le materie del territorio,
dell'urbanistica, del paesaggio e della sanità avrebbero come
finalità intrinseca anche la tutela del, pur distinto, interesse
ambientale; sia in forza di un'interpretazione additiva dell'elenco
delle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione
condotta in via sistematica con l'art. 118, primo comma, della
Costituzione e con gli artt. 80, 83, 101 e ss. del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, nel senso che il trasferimento alle Regioni di funzioni
amministrative nella materia della tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti avrebbe consentito di dedurre logicamente la volontà
dello Stato di ricomprendere sostanzialmente anche detta materia
nell'elenco di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione -
ritiene in modo ormai consolidato che la materia della tutela
dell'ambiente dagli inquinamenti rientri nell'elenco di cui
all'art. 117, primo comma, della Costituzione e che, pertanto, alle
Regioni spetti una potestà legislativa concorrente.
In riferimento al secondo tipo di interpretazione ricordato,
inoltre, si rileva che il combinato disposto dell'art. 4, comma 1,
lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59, con gli artt. 68 e ss.
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 - ed in particolare l'art. 85
relativo al settore, che qui interessa, della tutela del suolo dai
rifiuti - ha determinato il trasferimento alle Regioni di tutte le
restanti funzioni amministrative in materia di tutela dell'ambiente
dagli inquinamenti non riservate allo Stato e ciò conferma ancor
più la spettanza alle Regioni, in detta materia, di una potestà
legislativa concorrente.
[Nel settore della tutela delle acque vedi Corte costituzionale,
21 luglio 1983, n. 225 (cfr. inoltre 226, 227, 241 e 248 del 1983; 54
del 2000); nel settore della tutela del suolo dai rifiuti vedi Corte
costituzionale, 22 maggio 1987, n. 183 (cfr. altresì 192 e 182 del
1997; 173, 744 e 1143 del 1988); nel settore della tutela dell'aria
vedi Corte costituzionale, 9 marzo 1989, n. 101 (cfr. inoltre 53 del
1991); nel settore della tutela dalle onde elettromagnetiche vedi
Corte costituzionale, 7 ottobre 1999, n. 382; nella materia
dell'inquinamento in generale vedi Corte costituzionale, 23 giugno
1988, n. 699 (cfr. altresì 800 del 1988 e 285 del 1997).
Sulla possibilità di ricomprendere materie nell'elenco di cui
all'art. 117, primo comma, della Costituzione per effetto del
trasferimento alle Regioni di funzioni amministrative operato dal
d.P.R. n. 616/1977 vedi Corte costituzionale, 22 maggio, 1987, n. 183
(cfr. inoltre 179, 192, 304 e 507 del 1987; 511 del 1988)].
Nella materia della tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, poi,
rientra, come settore, quello della tutela del suolo dai rifiuti, cui
si riferisce l'osservatorio in questione.
Da quanto esposto, pertanto, consegue che, nel settore della
tutela del suolo dai rifiuti, lo Stato ha solo il potere di formulare
i principi generali, mentre alle Regioni spetta il potere di dettare
le norme di dettaglio.
A questo punto, di fondamentale importanza diventa capire che
cosa significa, nella sostanza, imporre l'istituzione di osservatori
provinciali sui rifiuti, per stabilire se si tratti di normativa di
principio o di dettaglio.
Imporre l'istituzione di un osservatorio sui rifiuti puramente e
semplicemente significa imporre solo l'obbligo in astratto di
raccogliere dati sui rifiuti e di trasmetterli all'osservatorio
nazionale (di cui all'art. 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22);
imporre, invece, l'istituzione di osservatori sui rifiuti provinciali
significa, oltre che imporre detto obbligo, anche scegliere la
provincia quale ente pubblico obbligato ed il territorio provinciale
quale ambito territoriale ottimale di riferimento dei dati.
Orbene, mentre l'istituzione di un osservatorio sui rifiuti
puramente e semplicemente, vale a dire l'imposizione del solo obbligo
in astratto di raccogliere dati sui rifiuti e di trasmetterli
all'osservatorio nazionale, sembra avere natura generale, in quanto
si sostanzia nell'imposizione di un'attività necessaria allo Stato
per tutelare il suolo dai rifiuti su tutto il territorio nazionale,
l'imposizione, invece, dell'istituzione di osservatori sui rifiuti
provinciali, vale a dire, oltre all'imposizione di detto obbligo,
anche la scelta della provincia quale ente pubblico obbligato e del
territorio provinciale quale ambito territoriale ottimale di
riferimento dei dati, pare avere natura di dettaglio, in quanto si
sostanzia nella scelta anche dell'ente pubblico obbligato a svolgere
le funzioni e gli uffici di osservatorio, nonchè dell'ambito
territoriale ottimale di riferimento dei dati.
Pertanto, lo Stato, potendo solo formulare principi generali,
può imporre solo l'istituzione di un osservatorio sui rifiuti, vale
a dire imporre solo l'obbligo in astratto di raccogliere i dati sui
rifiuti e di trasmetterli all'osservatorio nazionale. Spetta invece
alle Regioni, nell'esercizio del proprio potere legislativo di
dettaglio, di scegliere sia l'ente pubblico obbligato a svolgere
l'attività, sia l'ambito territoriale ottimale di riferimento dei
dati.
Lo Stato, dunque, non avendo potestà normativa di dettaglio, non
ha, come detto all'inizio, la potestà legislativa di imporre
l'istituzione di osservatori provinciali sui rifiuti.
Tale conclusione è confermata, del resto, dal fatto che, nel
settore della tutela del suolo dai rifiuti, l'art. 85 del d.lgs.
n. 112/1998 ha riservato allo Stato le sole funzioni amministrative
già attribuitegli dal d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.
Tra queste - per quanto interessa il presente ricorso - figurano
solo le funzioni e gli uffici dell'osservatorio nazionale sui rifiuti
di cui all'art. 26 del d.lgs. n. 22/1997.
Lo Stato, pertanto, ha potestà legislativa di dettaglio solo in
riferimento a detto osservatorio.
2. - Violazione del principio fondamentale di attribuibilità
diretta agli enti locali delle sole funzioni di interesse
esclusivamente locale (art. 118, primo comma, della Costituzione).
Per la denegata ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse
infondato il primo motivo, la Regione del Veneto reputa che lo Stato
non abbia la potestà legislativa di attribuire direttamente alle
province le funzioni e gli uffici di osservatorio sui rifiuti, in
quanto si tratta di funzioni e di uffici di interesse non
esclusivamente locale.
In proposito si rileva che l'art. 118, primo comma, della
Costituzione consente allo Stato di attribuire direttamente agli enti
locali solo le funzioni o gli uffici diretti a soddisfare
"interess(i) esclusivamente local(i)".
L'interpretazione sistematica di tale espressione dell'art. 118,
primo comma, della Costituzione con il riferimento alla dimensione
della popolazione, del territorio e della struttura organizzativa
degli enti locali fatto dagli articoli 25, primo comma, 32, primo
comma, e 45, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
dall'art. 3, commi 1 e 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142, dagli
artt. 1, comma 2, e 4, commi 1 e 3, lettera a), della legge 15 marzo
1997, n. 59, dall'art. 3, commi 1 e 2, del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 e dall'art. 4, commi 1, 2 e 3, del d.lgs. 18 agosto 2000,
n. 267, conduce a ritenere che l'art. 118 consenta allo Stato di
attribuire direttamente agli enti locali solo le funzioni o gli
uffici: a) che siano preordinati al perseguimento di interessi
pubblici affidati esclusivamente a tali enti; b) che le dimensioni
della popolazione, del territorio e della struttura organizzativa
degli enti locali garantiscano siano esercitati con sufficienti
razionalità ed efficienza (per tale interpretazione cfr. Martines E.
- Ruggeri A., Lineamenti di Diritto Regionale, 1997, pp. 310-312).
Per quanto concerne gli osservatori provinciali rifiuti, si
osserva, da un lato, che l'attività di raccolta e dielaborazione dei
dati sui rifiuti è diretta a soddisfare interessi pubblici affidati
anche ad enti pubblici diversidalla provincia, in quanto tali dati
necessitano anche a detti enti per l'esercizio delle funzioni ad essi
conferite in materia di rifiuti, ed in principal modo alla Regione
per l'esercizio delle funzioni programmatorie relative all'intero
territorio regionale [dovendo, infatti, tale ente programmare le
attività relative ai rifiuti per tutto il territorio regionale,
logica vorrebbe che spettasse ad esso anche la raccolta e
l'elaborazione dei dati necessari per tale programmazione (Dell'Anno
P., Diritto dell'Ambiente, Cedam, 2000)]; dall'altro lato, che le
dimensioni della popolazione, del territorio e della struttura
organizzativa delle province non garantiscono che l'attività di
raccolta e di elaborazione dei dati sui rifiuti siano svolte con
sufficienti razionalità ed efficienza, non foss'altro perchè la
norma impugnata ha anche imposto alle province di reperire le risorse
necessarie all'espletamento di tali attività all'interno delle
entrate attuali, già insufficienti ed inadeguate addirittura per i
tradizionali compiti dell'ente.
Una conferma importante del fatto che la dimensione popolativa,
territoriale e strutturale della Regione è quella più idonea a
garantire la razionalità e l'efficienza delle attività di raccolta
e di elaborazione dei dati sui rifiuti viene dall'art. 11 del d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22, che ha imposto l'istituzione di sezioni
regionali del catasto nazionale dei rifiuti, con ciò evidenziando
che lo Stato stesso ha ritenuto essere la regione l'ente pubblico
più idoneo a svolgere dette attività.
Pertanto, atteso che le funzioni e gli uffici di osservatorio sui
rifiuti non sono diretti a soddisfare interessi esclusivamente
locali, lo Stato non ha la potestà legislativa di attribuirli
direttamente alle province.
3. - Violazione del principio fondamentale di buon andamento
dell'attività amministrativa, sotto i profili della razionalità,
dell'efficienza e dell'economicità (art. 97, primo comma, della
Costituzione).
Per la denegata ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse
infondati i primi due motivi, la Regione del Veneto reputa che
l'esercizio delle funzioni e degli uffici di osservatorio sui rifiuti
da parte delle province sia meno razionale, efficiente ed economico
di quanto realizzerebbe la Regione.
Invero l'art. 97, primo comma, della Costituzione ha imposto di
organizzare le funzioni e gli uffici pubblici in modo da assicurare
il buon andamento dell'attività amministrativa.
Corollario di tale principio, per quanto interessa il presente
ricorso, è che le funzioni e gli uffici siano organizzati in modo da
garantire la razionalità, l'efficienza e l'economicità
dell'attività amministrativa.
Orbene, per quanto concerne l'osservatorio sui rifiuti, si rileva
che solo la Regione sembra in grado di assicurare tali obiettivi.
Quanto ai principi di razionalità e di efficienza dell'attività
amministrativa, si rileva, da un lato, che la Regione dispone di
maggiori risorse e, dunque, ha gli strumenti necessari per svolgere
al meglio le attività di osservatorio; dall'altro lato, che la
raccolta e l'elaborazione dei dati sui rifiuti di tutto il territorio
regionale da parte di un unico ente consente tre vantaggi innegabili:
in primo luogo si può avere sempre sotto controllo la situazione di
tutta la regione, in riferimento al territorio dei singoli comuni,
delle singole province e della regione nel suo complesso; in secondo
luogo risulta più facile sia la comunicazione dei dati da parte dei
soggetti obbligati, sia l'accesso agli stessi da parte di tutti i
soggetti, pubblici e privati, interessati, in quanto l'ente di
riferimento è uno solo; infine, la raccolta e l'elaborazione dei
dati secondo criteri uniformi stabiliti dall'unico ente gestore
consente di avere dati omogenei (Doc. 2), laddove, invece, potendo le
singole province adottare criteri diversi, si potrebbero avere dati
disomogenei da provincia a provincia.
Per quanto concerne il principio di economicità dell'attività
amministrativa, non si può non rimarcare che la Regione del Veneto
già dal 1998 aveva iniziato a svolgere di fatto le attività di
osservatorio sui rifiuti regionali (Doc. 2) e dal 2000 ha istituito,
presso l'A.R.P.A.V. - Sezione di Castelfranco Veneto (Treviso),
l'osservatorio regionale sui rifiuti e, dunque, ha già speso e
destinato per tali strutture ed attività notevoli risorse umane e
finanziarie.
Detto osservatorio, infatti, già operativo da più di tre anni,
non solo gestisce la sezione regionale del catasto dei rifiuti, ma
organizza altresì, in riferimento a tutti i comuni ed i bacini del
Veneto, la raccolta e l'elaborazione dei dati sulla gestione dei
rifiuti urbani e speciali, ivi compresi i dati sulle raccolte
differenziate, sulla produzione del compost e sul trasporto
transfrontaliero dei rifiuti, organizza ed elabora la banca dati
regionale anche relativamente agli impianti che effettuano operazioni
di recupero di rifiuti in regime di comunicazione ai sensi dell'art.
33 del d.lgs. n. 22/1997 e provvede alla verifica delle percentuali
minime di raccolta differenziata di cui all'art. 24 del d.lgs.
n. 22/1997.
Per l'organizzazione della struttura e per lo svolgimento delle
attività, la Regione del Veneto ha già speso, e sta spendendo,
notevoli risorse umane e finanziarie.
In particolare, oltre a quanto speso nel 1998, dal 1999 le
risorse umane destinate all'osservatorio sono 7(1 dirigente; 5
qualifiche D; 1 qualifica C), per un costo complessivo di circa 450
milioni di lire l'anno; le risorse economiche e finanziarie destinate
all'acquisto di materiali ed attrezzature ammontano a circa 50
milioni di lire l'anno; le risorse economiche e finanziarie destinate
allo svolgimento delle attività di studio, di ricerca, di
pubblicazione dei dati (tra cui l'attivazione di un sito internet per
la migliore consultazione dei dati da parte dei soggetti
interessati), di indagini analitiche e di attuazione di specifici
progetti, tutt'ora in corso di svolgimento, ammontano a circa 300
milioni di lire l'anno (Doc. 2).
Pertanto, laddove si imponesse anche alle province di istituire
analoghe strutture, si imporrebbe un'inutile ed ingiustificata
duplicazione di organismi e di spesa pubblica (vedi Corte
costituzionale, 19 giugno 1998, n. 214).
Onde evitare tale inutile e costosa duplicazione, la norma
impugnata dovrebbe quindi essere ragionevolmente interpretata non nel
senso di imporre in ogni caso l'istituzione di osservatori
provinciali sui rifiuti, bensì nel senso di imporre la loro
istituzione solo nelle Regioni che non abbiano già attivato
osservatori regionali.
Una conferma importante del fatto che la dimensione popolativa,
territoriale e strutturale della Regione è quella più idonea a
garantire la razionalità, l'efficienza e l'economicità delle
attività di raccolta e di elaborazione dei dati sui rifiuti viene
dall'art. 11 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha imposto
l'istituzione di sezioni regionali del catasto nazionale dei rifiuti,
con ciò evidenziando che lo Stato stesso ha ritenuto essere la
regione l'ente pubblico più idoneo a svolgere dette attività.

P. Q. M.
La Regione del Veneto, come sopra rappresentata e difesa,
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale annulli l'art. 10,
comma 5, della legge 23 marzo 2001, n. 93, recante "disposizioni in
campo ambientale", che impone alle province di istituire degli
osservatori provinciali sui rifiuti, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica.
Si producono i seguenti documenti:
1) Copia conforme della d.g.r. n. 1036 del 20 aprile 2001;
2) Nota del direttore dell'osservatorio regionale sui rifiuti
del 30 aprile 2001 riepilogativa delle attività dell'osservatorio e
dei costi di funzionamento, n. 6 note dell'assessore regionale
all'ambiente, n. 2 pubblicazioni e n. 1 nota dell'osservatorio, n. 8
delibere relative alle attività svolte.
Venezia-Roma, addì 30 aprile 2001
Avv. Romano Morra - Avv. Luigi Manzi
01C0469