1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 marzo 1992
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 marzo 1992 (della provincia autonoma di Trento) Trasporto - Ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi - Agevolazioni fiscali per fusioni o conferimenti di aziende o di beni con possibilita' di contrazioni di mutui con oneri di ammortamento, per capitale e interessi, a totale carico dello Stato per l'acquisto di autoveicoli nuovi entro determinati limiti di numero e di somma - Possibilita' per le imprese iscritte all'albo degli autotrasportatori di cose per conto terzi di contrarre mutui con oneri di ammortamento a totale carico dello Stato per investimenti in attrezzature, mezzi di trasporto e corsi di formazione professionale - Previsione del potere del Ministro dei trasporti di stabilire annualmente i criteri per la concessione e l'erogazione di benefici previsti dalla legge, di ripartire i fondi disponibili fra le diverse finalita', di determinare il contingente delle domande relative a ciascun beneficio che possono essere accolte, previo parere di un comitato tecnico - Asserita indebita invasione della sfera di competenza statutariamente attribuita alla provincia di Trento in materia di imprese artigiane e di incremento della produzione industriale, materia gia' disciplinata con legge della stessa provincia 13 febbraio 1992, ancora all'esame del Governo. (Legge 5 febbraio 1992, n. 68, artt. 3, secondo e terzo comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 e 11). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 9 e 29; 9, n. 8; 15 e 16). (092C0365) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale ing. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 2828 del 9 marzo 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 11 marzo 1992, n. 57385 di
rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3,
secondo e terzo comma, e degli artt. 4, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 della
legge 5 febbraio 1992, n. 68, concernente
"ristrutturazionedell'autotrasporto di cose per conto di terzi",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12 febbraio 1992.
La legge n. 68/1992 contiene una serie complessa di misure
soprattutto finanziarie a favore delle imprese di autotrasporto per
conto terzi.
Le finalità della legge, come enunciate nell'art. 1, sono assai
ampie:
" a) aumentare la dimensione delle imprese, favorendo i processi
di fusione fra le stesse;
b) favorire l'associazione delle imprese in consorzi o cooper-
ative;
c) favorire lo sviluppo delle attività accessorie e
complementari dell'autotrasporto di cose per conto terzi mediante la
realizzazione di depositi e l'esercizio di attività logistica;
d) favorire l'introduzione di procedimenti informatici nelle
imprese, consorzi e cooperative, allo scopo di migliorare il
rendimento dei servizi nonchè l'accertamento dei costi reali di
esercizio e degli indici di produttività nell'impiego degli
autoveicoli;
e) favorire la formazione e l'aggiornamento professionale;
f) favorire l'ammodernamento del parco veicoli in funzione
della maggior sicurezza ed efficienza del trasporto di cose;
g) promuovere l'esercizio di trasporti combinati, anche ad op-
era delle imprese di minori dimensioni;
h) favorire la cessazione dell'attività delle imprese che
dispongono di un solo autoveicolo".
In precedenza vigeva la legge 30 luglio 1985, n. 404, che aveva
istituito il "Fondo nazionale per l'autotrasporto di cose per conto
di terzi" (art. 2), e prevedeva, a carico di tale fondo, contributi
finanziari alle imprese di autotrasporto per rottamazione di
autoveicoli (art. 3) e per sostituzione di autoveicoli (art. 6).
Tale legge era significativamente intitolata "provvedimenti
urgenti per la ristrutturazione del mercato dell'autotrasporto", e
non era stata oggetto di censure da parte della ricorrente in vista
del suo conclamato carattere di intervento d'urgenza, sia del
carattere limitato dei tipi di finanziamento previsti, dai
soprattutto della circostanza che all'epoca la provincia non
disponeva di una propria legislazione in materia.
Ora la legge n. 68/1992, pur valendosi ancora dello strumento del
Fondo nazionale di cui all'art. 2 della legge n. 404/1985,
integrandone peraltro l'entità per complessivi 220 miliardi per il
triennio 1992-94 (art. 12, secondo comma), dispone l'abrogazione
delle norme di tale ultima legge relative alla concessione dei
benefici finanziari, sostituendole con una disciplina assai più
complessa e articolata, e soprattutto svincolata da qualsiasi
riferimento a situazioni o interventi d'urgenza. In sostanza la nuova
legge configura un completo sistema di incentivi finanziari ordinari
usufruibili dalle imprese di trasporto al fine di acquisire
autoveicoli nuovi, effettuare altri investimenti, realizzare corsi di
formazione, nonchè di contributi per la cessazione dell'attività di
autotrasportatori singoli.
Precisamente:
a) l'art. 3, oltre ad attribuire agevolazioni fiscali per
fusioni o conferimenti di aziende o di beni (primo comma), prevede
che le imprese costituite per effetto delle fusioni o dei
conferimenti possano contrarre mutui con onere di ammortamento, per
capitale e interessi, a totale carico dello Stato, per l'acquisto o
l'acquisizione di autoveicoli nuovi, entro determinati limiti di
numero e di somma (secondo e terzo comma);
b) l'art. 4 prevede che le imprese che si associno in cooper-
ative o in consorzi o aderiscano a cooperative o consorzi esistenti
possano contrarre parimenti mutui con onere di ammortamento a totale
carico dello Stato per ciascun autoveicolo o complesso di
autoveicoli, a condizione che l'attività anche contrattuale sia
svolta dalle cooperative o dal consorzio;
c) l'art. 6 prevede che le imprese iscritte all'albo degli
autotrasportatori di cose per conto terzi da almeno tre anni e siano
titolari di almeno tre autorizzazioni al trasporto, nonchè le coop-
erative e i consorzi, possano contrarre mutui con onere di
ammortamento a totale carico dello Stato per investimenti in
attrezzature per la meccanizzazione dello stoccaggio e delle
movimentazioni delle merci, in strumenti e sistemi informatici e
telematici, in complessi omologati per trasporto combinato, gru e
carrelli per la movimentazione delle unità di carico, attrezzature
permanenti per i veicoli stradali destinati al trasporto delle unità
di carico, in immobili negli interporti o per lo stoccaggio e la
movimentazione delle merci;
d) l'art. 8 prevede, a favore delle imprese, cooperative o
consorzi che realizzino corsi di formazione professionale per i
propri dipendenti o per i soci d'opera, la fiscalizzazione totale,
per un biennio, degli oneri sociali in relazione alla retribuzione
dei predetti dipendenti e soci, nei limiti di un contingente di corsi
autorizzato dal Ministro dei trasporti, corsi che debbono avere la
durata minima di 300 ore e debbono svolgersi sulla base di programmi
concordati a livello nazionale tra le associazioni di categoria delle
imprese e le organizzazioni sindacali dei lavoratori;
e) l'art. 9 prevede a favore degli imprenditori senza
dipendenti che abbiano in disponibilità un solo autoveicolo, e dei
soci di cooperative, un contributo di "liquidazione" condizionato
alla cessazione dell'attività e alla cancellazione dell'albo delle
imprese artigiane e dall'albo nazionale degli autotrasportatori,
nonchè alla revoca dell'autorizzazione: ciò entro un contingente
determinato dal Ministro dei trasporti, fissato in relazione alle
risorse assegnate a tale finalità; i precettori del beneficio vedono
declassata la propria patente alla categoria " B", non possono
successivamente conseguire patente di categoria superiore (ottavo
comma), e il versamento dei contributi presidenziali ad essi relativi
è perseguito d'ufficio a carico del fondo nazionale per
l'autotrasporto (nono comma); al Ministro è demandato il potere di
stabilire le relative modalità e termini (decimo comma);
f) infine l'art. 10 prevede che alle imprese che assumano alle
proprie dipendenze impreditori senza dipendenti con la disponibilità
di un solo autoveicolo possa essere concessa per due anni la
fiscalizzazione totale degli oneri sociali in relazione alle relative
restribuzioni, entro un contingente determinato dal Ministro con
riferimento al limite delle risorse assegnate.
L'art. 11 a sua volta stabilisce che sia il Ministro dei
trasporti, con proprio decreto, a stabilire annualmente i criteri per
la concessione e l'erogazione dei benefici previsti dalla legge, a
ripartire i fondi disponibili fra le diverse finalità, a determinare
il contingente delle domande relative a ciascun beneficio che possono
essere accolte, nonchè a deliberare sulle domande per la concessione
dei benefici, previo parere di un comitato tecnico formato da
rappresentanti del Ministero dei trasporti e di altri Ministeri
(dieci in tutto) e delle associazioni nazionali più rappresentative
nel settore dell'autotrasporto di cose per conto terzi (nove).
Le imprese esercenti attività di autotrasporti di cose per conto
di terzi sono o imprese artigiane di prestazione di servizi (art. 3,
primo comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443, legge quadro per
l'artigianato) ovvero imprese industriali, a seconda delle dimensioni
e delle caratteristiche dell'apporto personale dell'imprenditore. In
fatto, in Trentino le imprese di autotrasporto merci sono per metà
circa imprese artigiane, per l'altra metà imprese industriali.
La provincia autonoma, come è noto, gode di competenza
legislativa esclusiva in materia di artigianato (art. 8, n. 9, dello
stat. spec.), di competenza legislativa concorrente in materia di
incremento della produzione industriale (art. 9, n. 8, dello stat.
spec.), e di competenza amministrativa in entrambe le materie (art.
16 dello stat. spec.).
La materia degli interventi a favore delle imprese di
autotrasporto di cose per conto di terzi rientra dunque a pieno
titolo nella competenza della provincia.
E infatti di recente, con legge approvata il 13 febbraio 1992, e
tuttora all'esame del Governo, il consiglio provinciale ha
disciplinato "interventi per la razionalizzazione e l'adeguamento
alla finalità di tutela ambientale del settore dell'autotrasporto di
cose per conto di terzi", in cui si prevedono contributi in capitale
per investimenti a favore delle imprese (art. 5) nonchè a favore
delle società consortili e delle società cooperative di imprese
(art. 8); si prevede inoltre l'alienazione da parte della provincia
di aree per impianti produttivi e di aree riservate all'insediamento
di strutture destinate all'interscambio delle merci o allo stoccaggio
e deposito per la vendita all'ingrosso di merci e prodotti (art. 9).
Ora la legge n. 68/1992, sovrapponendosi totalmente alla
disciplina provinciale in questione, disciplina agevolazioni della
stessa natura, direttamente ed esclusivamente gestite ed erogate da
organi statali, a favore delle stesse imprese e delle loro forme as-
sociative, così violando la competenza della provincia.
Tale intervento diretto, amministrativo e finanziario, dello Stato
non trova d'altra parte alcuna giustificazione possibile, nè in
riserve di competenza (inesistenti) a favore dello Stato sancite
dallo statuto o da norme di attuazione, nè in ipotetiche ragioni
eccezionali - riconducibili a interessi unitari non frazionabili -
che possano fondare una deroga all'ordine costituzionale delle
competenze.
Si noti infatti che gli interventi disciplinati dalla legge in
questione non hanno carattere straordinario o aggiuntivo, ma al
contrario costituiscono un sistema ordinario e completo di
incentivazione, rivolto a tutte le imprese del settore, connesso a
normali operazioni di investimento, in particolare per il rinnovo o
l'ampliamento del parco autoveicoli, o a processi di accorpamento
delle imprese minori, o ancora all'uscita dal mercato di piccoli
imprenditori individuali.
Tale sistema di incentivazione non è nemmeno collegato o
conseguente a specifici atti di programmazione, limitandosi la legge
a prevedere che tutte le imprese che rivestono determinati requisiti
o compiono determinati investimenti possano usufruire dei benefici,
nei limiti delle risorse stanziate.
Il procedimento di assegnazione ed erogazione dei contributi fa
capo esclusivamente ai Ministeri (art. 11, primo comma), senza
l'intervento di organismi della programmazione, e senza che in esso
le regini e le province autonome abbiano alcuno spazio, nemmeno di
semplice partecipazione consultiva. L'unico apporto consultivo
contemplato è quello di un comitato tecnico, di cui fanno parte,
come si è accertato, solo rappresentanti ministeriali e delle
categorie interessate, restando totalmente assenti le regioni e le
province autonome (art. 11, primo comma, lett. c), e secondo comma).
L'erogazione dei benefici fa capo direttamente al bilancio statale
(art. 2, primo comma), e si concreta in spesa statale direttamente
gestita dagli organi centrali, senza alcuna forma di riparto fra le
regioni e le province autonome.
Le forme delle agevolazioni sono quelle del finanziamento diretto
alle imprese, a fondo perduto. Ciò vale sia per le agevolazioni di
cui agli artt. 4 e 6, consistenti nell'assunzione a totale carico
dello Stato dell'onere di ammortamento per capitale e interessi di
mutui contratti; sia per i contributi di "liquidazione" di cui
all'art. 9, erogati in capitale in unica soluzione. Ma vale anche per
le agevolazioni di cui agli artt. 8 e 10, che si presentano nella
veste della fiscalizzazione, per un biennio, di oneri sociali.
Anche in questi casi il beneficio si riferisce al meccanismo
contributivo solo ai fini della individuazione del parametro e della
misura, traducendosi nella sostanza in un contributo finanziario
nella misura dell'onere contributivo "fiscalizzato".
Infatti il beneficio non è automatico, nè legato alla semplice
presenza nell'impresa delle unità di personale in questione, ma, nel
caso dell'art. 8, è concesso a domanda dal Ministro dei trasporti
entro i limiti di un "contingente" determinato dallo stesso Ministro,
e collegato allo svolgimento di corsi di formazione professionale
(art. 8, primo comma); nel caso dell'art. 10, è parimenti concesso
dal Ministro entro un contingente dallo stesso determinato (art. 10,
secondo comma). In entrambi i casi, poi, l'importo dei contributi non
versati è rimborsato agli enti previdenziali, e fa carico al fondo
nazionale per l'autotrasporto (art. 8, secondo comma; art. 10, terzo
comma).
L'intera disciplina attuativa dei benefici è poi rimessa a
determinazioni ministeriali (artt. 7, 8, primo comma, 9, quarto e
decimo comma, 10, secondo comma, e 11, primo comma).
Tutte le disposizioni impugnate violano dunque gli artt. 8, n. 9,
9, n. 8, e 16 dello statuto speciale.
Per quanto, in particolare, riguarda le imprese industriali di
autotrasporto, esse violano altresì l'art. 15 dello statuto
speciale, ai cui sensi, "salvo che le norme generali sulla
programmazione economica dispongano un diverso sistema di
finanziamento, il Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato assegna alle province di Trento e Bolzano quote
degli stanziamenti annuali inscritti nel bilancio dello Stato per
l'attuazione di leggi statali che prevedono interventi finanziari per
l'incremento delle attività industriali", quote "determinate sentito
il parere della provincia e tenuto conto delle somme stanziate nel
bilancio statale e del bisogno della popolazione della provincia
stessa"; e "le somme assegnate sono utilizzate d'intesa tra lo Stato
e la provincia".
L'art. 5 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, detta norme di
attuazione di tale art. 15, stabilendo che le somme siano utilizzate
secondo criteri determinati dalla giunta provinciale in conformità
alle direttive delle leggi statali, e che le quote di finanziamento,
assegnate alle province, siano indicate nel contesto della
determinazione della quota variabile di cui all'art. 78 dello
statuto.
Nella specie, viceversa, non vi è alcuna assegnazione di quote
alle province, nè vi è traccia di intesa con la provincia per
l'utilizzazione delle somme, nè di attuazione delle procedure
previste dall'art. 5 del d.P.R. n. 1017/1978.
Nè peraltro si potrebbe invocare la riserva di un diverso sistema
di finanziamento disposto dalle norme generali sulla programmazione
economica, poichè, in ogni caso, nella specie non è previsto alcun
meccanismo di programmazione, e tanto meno si è in presenza di norme
generali sulla programmazione; si tratta piuttosto di un semplice
intervento ordinario (e non programmato) di contribuzioni finanziarie
a favore delle imprese.
L'art. 8 della legge in questione, prevedendo e disciplinando
corsi di formazione professionale dei dipendenti o dei soci di opera
delle imprese di autotrasporto, viola altresì l'art. 8, n. 29, dello
statuto, che riserva alle province autonome la competenza esclusiva
in materia di addestramento e formazione professionale.
Infatti non solo si collega a detti corsi una agevolazione
finanziaria concessa direttamente dagli organi statali, ma si prevede
che sia il Ministro dei trasporti a determinare il contingente di
corsi autorizzati, e si disciplinano direttamente la durata e i
programmi dei corsi stessi (primo comma).

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale dell'art. 3, secondo e terzo comma, e degli artt. 4,
6, 7, 8, 9, 10 e 11 della legge 5 febbraio 1992, n. 68, per
violazione degli artt. 8, n. 9 e n. 29, 9, n. 8, 16, dello statuto
speciale, e delle relative norme di attuazione; dell'art. 15 del
medesimo statuto e dell'art. 5 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1077;
nonchè dell'autonomia finanziaria garantita alla provincia dal
titolo sesto dello statuto speciale, come modificato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386.
Roma, addì 11 marzo 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero REUCA

92C0365