1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 132 SENTENZA 20 - 23 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte in genere - Enti vari - Attribuzione di somme in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni - Esperibilita' dell'azione giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo - Omessa previsione - Violazione del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638, art. 20). (098C0446) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme
agli enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825,
in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme
per la delegabilità delle entrate), promosso con ordinanze emesse il
3 luglio 1996 dal tribunale di Torino nel procedimento civile
vertente tra la Dual Sanitaly s.p.a. e il comune di Moncalieri,
iscritta al n. 1245 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,
dell'anno 1996 ed il 15 ottobre 1996 dalla Corte d'appello di Milano
nel procedimento civile vertente tra la Montubo s.r.l. e il comune di
Casalpusterlengo iscritta al n. 72 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione della Dual Sanitaly s.p.a., della
Montubo s.r.l. e del comune di Casalpusterlengo;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi e Fabrizio Gaidano per la Dual
Sanitaly s.p.a. ed Enrico Radice per la Montubo s.r.l.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 3 luglio 1996, nel corso del giudizio,
promosso con atto di citazione notificato il 12 gennaio 1989, dalla
Dual Sanitaly s.p.a, azienda manifatturiera, avverso le cartelle
esattoriali relative agli avvisi d'accertamento per la tassa raccolta
rifiuti relativa agli anni 1986 e 1987 emessi dal comune di
Moncalieri, il Tribunale di Torino, sezione III, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli enti indicati
nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in sostituzione di
tributi, contributi e compartecipazioni e norme per la delegabilità
delle entrate).
Il giudice rimettente, dato atto di aver respinto con sentenza non
definitiva l'eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dal
comune di Moncalieri e di ritenere per quanto riguarda i termini
della proposizione del ricorso giurisdizionale non applicabile l'art.
285 del TUFL (r.d. n. 1175 del 1931), ha precisato, con riferimento
all'avviso di accertamento relativo alla tassa di smaltimento rifiuti
per l'anno 1986, che l'eccezione di tardività del ricorso, esperito
ai sensi dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica
citato innanzi alla competente autorità amministrativa, appare
fondata, con conseguente preclusione della tutela giurisdizionale.
Peraltro l'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638 subordinando,
secondo il giudice a quo l'esperibilità dell'azione giudiziaria
all'esaurimento dei rimedi in via amministrativa e, conseguentemente,
"precludendo l'erogazione della tutela giurisdizionale nel caso in
cui gli stessi non siano stati presentati ovvero siano stati
presentati tardivamente" si risolverebbe nella duplice e concorrente
violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Sotto il primo profilo - richiamando le sentenze della Corte n.
530 del 1989, n. 15 del 1991, n. 154 del 1992, n. 406 del 1993, n.
360 del 1994 e, da ultimo, n. 56 del 1995, aventi ad oggetto la
"giurisdizione condizionata" al previo esperimento di rimedi di
carattere amministrativo, costantemente concordi nella declaratoria
di illegittimità costituzionale di tali previsioni - il giudice a
quo ritiene che verrebbero "ad essere disciplinate in maniera
differente, per effetto dei precedenti interventi della stessa Corte,
fattispecie analoghe", quale quella oggetto dell'incidente di
costituzionalità rispetto a quelle già censurate dalla Corte (art.
33, ultimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 642
del 1972; art. 39 del decreto del Presidente della Repubblica n. 640
del 1972 e art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 641
del 1972).
Con riguardo all'art. 24 della Costituzione l'ordinanza si richiama
all'indirizzo della Corte di dichiarare l'illegittimità delle
previsioni di giurisdizione condizionata quando comportino una
compressione penetrante del diritto di azione.
2. - Si è costituita in giudizio la società Dual Sanitaly s.p.a.
concludendo per la fondatezza della questione di legittimità,
sollevata dal tribunale di Torino, riservandosi di effettuare
ulteriori deduzioni e produzioni nel corso del giudizio incidentale.
3. - In prossimità dell'udienza la società Dual Sanitaly s.p.a.
ha depositato una memoria nella quale richiama la giurisprudenza
della Corte sulle "forme di giurisdizione condizionata".
In particolare si sottolinea che l'assoggettamento dell'azione
giudiziaria all'onere del previo esperimento di rimedi amministrativi
è da ritenersi costituzionalmente illegittimo, salvo che vi sia un
interesse che giustifichi la relazione di presupposizione fra tutela
in via amministrativa e tutela giurisdizionale (sentenza n. 233 del
1996).
La titolarità del diritto soggettivo della ricorrente nel giudizio
di merito, che si connota, rispetto all'interesse legittimo, per
l'immediata e diretta tutelabilità dell'interesse da esso
presidiato, non consente alcuna subordinazione degli strumenti di
tutela ad oneri o previ ricorsi amministrativi funzionali
all'individuazione dell'interesse pubblico.
Nè esigenze di economia processuale, che giustificano il previo
scrutinio da parte di organi amministrativi di pretese nei confronti
dell'amministrazione aventi funzione deflattiva delle controversie
giudiziarie, possono rendere ragione di decadenze particolarmente
brevi ed onerose a carico delle posizioni soggettive dei privati.
Inoltre l'abrogazione espressa della norma censurata deduce a
favore di "quella particolare forma di illegittimità costituzionale
sopravvenuta che si verifica quando una norma perde il contatto con
il sistema che la sorreggeva e la giustificava".
4. - Con ordinanza emessa il 15 ottobre 1996 - nel giudizio di
impugnazione della sentenza del tribunale di Lodi che, nel
procedimento civile per la ripetizione delle somme versate dalla
"Montubo s.r.l." al comune di Casalpusterlengo per il pagamento dei
tributi relativi al "trasporto rifiuti urbani" per gli anni
1986-1990, aveva definito il processo con la declaratoria di
improponibilità della domanda per mancato esperimento preventivo dei
ricorsi amministrativi previsti all'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 638 - la Corte d'appello di Milano ha sollevato, con
riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale di tale disposizione.
Il Collegio rimettente sottolinea che l'appello della sentenza è
stato affidato alla preliminare eccezione di incostituzionalità
dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del
1972, sull'argomentazione - condivisa - che, qualora come nel caso
oggetto di cognizione, la natura della controversia non implichi
accertamenti tecnici che soli giustificano l'esperimento della fase
amministrativa, la preclusione all'accesso della tutela
giurisdizionale in via immediata e diretta si pone in contrasto con
l'art. 24 della Costituzione.
A tale proposito l'art. 20, ultimo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 subordina la proposizione
dell'azione giudiziaria, anche avente ad oggetto la ripetizione di
somme relative a tributi non dovuti, al previo esperimento dei
ricorsi in via amministrativa, e prevede che essa possa essere
promossa entro 90 giorni dalla notificazione della decisione del
Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 giorni dalla presentazione
del ricorso al Ministro. "Il contenuto esattamente simmetrico" della
norma a quello di altre disposizioni, inserite in una serie di
decreti coevi (decreti del 26 ottobre 1972), di cui
esemplificativamente: art. 39 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 640 del 1972 (imposta sugli spettacoli), art. 12 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 641 del 1972 (tassa di
concessione governativa), art. 13 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 642 del 1972 (imposta di bollo), oggetto di altrettante
pronunce di declaratoria di incostituzionalità con riferimento agli
artt. 24 e 113 della Costituzione, costituisce il principale
argomento su cui si fonda la divisata questione di costituzionalità.
L'orientamento espresso dalla Corte, nelle già richiamate
sentenze, sarebbe enucleabile, secondo il giudice a quo, dalla
portata precettiva degli artt. 24 e 113 della Costituzione in guisa
tale che qualsiasi limitazione che renda impossibile o difficile
l'accesso all'azione giudiziaria deve essere espunta
dall'ordinamento, sì da consentire l'esperibilità della tutela
giurisdizionale anche in difetto del preventivo ricorso
amministrativo (sentenze n. 360 del 1994 e n. 56 del 1995).
5. - Si è costituito nel giudizio la società "Montubo s.r.l.",
premettendo di aver da sempre provveduto direttamente allo
smaltimento dei rifiuti speciali prodotti dall'opificio industriale,
e che il versamento dei tributi non dovuti era stato effettuato
esclusivamente al fine di evitare l'esecuzione coattiva.
In ordine alla dedotta questione la società ripercorre la
falsariga delle argomentazioni prospettate dal giudice rimettente,
concludendo per la fondatezza della questione di legittimità.
6. - Si è costituito, altresì, nel giudizio innanzi alla Corte il
comune di Casalpusterlengo ponendo in linea pregiudiziale l'accento
sulla natura della controversia dedotta all'esame del giudice a quo
involgente il necessario esperimento dell'accertamento
tecnico-amministrativo al fine di stabilire la qualità dei rifiuti
da trasportare e smaltire, nonchè delle conseguenti e connesse
attività ed incombenti gravanti rispettivamente su colui che produce
i rifiuti e sull'amministrazione. Nè, secondo la prospettazione del
comune, i termini per il successivo esperimento dell'azione
giudiziaria di cui all'art. 20 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 638 del 1972 sono preclusivi alla tutela
giurisdizionale, pur sempre garantita, tanto più che nel caso di
specie, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice rimettente, non
vi è alcuna omologia con la disciplina prevista da norme in materia
di "giurisdizione condizionata" già censurate dalla Corte. Infatti,
il fatto stesso che nessuna tariffa è allegata al decreto del
Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 per quanto riguarda il
trasporto e lo smaltimento dei rifiuti, è, ad avviso del comune,
sintomatico della necessaria attività valutativa, frutto di
discrezionalità tecnica rimessa all'esclusiva competenza
dell'amministrazione, che trascende la mera attività accertativa ed
esecutiva, giustificando il previo esperimento del rimedio
amministrativo.
Pertanto l'ente locale costituito ha concluso per l'infondatezza
della questione, che comunque deve ritenersi circoscritta alla sola
legittimità della previsione dei termini per l'esperimento della
tutela giurisdizionale.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte
all'esame della Corte hanno ad oggetto l'art. 20 del d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli
enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in
sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme per
la delegabilità delle entrate), nella parte in cui subordina
l'accesso alla tutela giurisdizionale al preventivo esperimento dei
rimedi di carattere amministrativo, prevedendo che l'azione
giudiziaria possa essere promossa entro 90 giorni dalla notificazione
della decisione del Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 dalla
presentazione del ricorso al Ministro.
Viene denunciata la violazione dell'art. 3 della Costituzione,
essendo disciplinate in maniera differente, per effetto di peculiari
interventi della Corte, fattispecie analoghe; inoltre si deduce la
concorrente violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, sotto
l'identico profilo che la disposizione comporta una compressione, per
effetto della previsione di decadenza, e una limitazione alla
proponibilità dell'azione giudiziaria ostacolandone o rendendo
difficoltoso l'esercizio.
Le due ordinanze prospettano questioni analoghe tali che i relativi
giudizi possano essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
2. - Preliminarmente deve essere rilevato che l'art. 71 del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413) ha espressamente abrogato una serie di
disposizioni, tra le quali la norma denunciata: l'art. 20 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972.
Tuttavia l'effetto abrogativo decorre dalla data di insediamento
delle Commissioni tributarie provinciali e regionali (1 aprile 1996
in relazione all'art. 42 del decreto legislativo n. 545 del 1992), in
logica connessione con l'attribuzione alla giurisdizione delle
Commissioni tributarie delle controversie concernenti i tributi
comunali e locali (art. 2, comma 1, lettera h), del decreto
legislativo. n. 546 del 1992). Anzi è prevista una ultrattività
delle disposizioni abrogate con l'art. 71 perfino per i procedimenti
contenziosi amministrativi pendenti avanti all'intendente di finanza
o al Ministro, di modo che in assenza di diversa disposizione
transitoria, l'abrogazione anzidetta non può influire sulle
questioni proposte, in quanto il procedimento giurisdizionale avanti
al giudice ordinario continua ad essere disciplinato, con riguardo ai
termini e alle modalità, dalle norme sulla giurisdizione esistenti
al momento della domanda e quindi da quelle anteriormente previste
(art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del
1972).
3. - È infondata la dedotta violazione dell'art. 3 della
Costituzione, assumendosi, ad esclusivo parametro del vizio
denunciato, precedenti pronunce rese da questa Corte in materia di
giurisdizione condizionata. Invero sul piano costituzionale il fatto
che autonome disposizioni di analogo contenuto siano state già
dichiarate costituzionalmente illegittime, non può, di per sè, far
ritenere esistente la violazione del principio di uguaglianza da
parte di altre norme di contenuto corrispondente vigenti in materia
analoga.
Ciò assume, invece, valore di precedente della Corte, quale
immediato riscontro giurisprudenziale sulla sussistenza della
violazione della medesima norma costituzionale, assunta a parametro
nei precedenti giudizi.
4. - Le altre questioni sono fondate sotto il profilo della
violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Infatti la norma denunciata comporta che la tutela giurisdizionale
del contribuente, nei cui confronti è stato notificato avviso di
accertamento per la tassa raccolta rifiuti o vi sia diniego di
rimborso per gli stessi tributi, per i quali non era all'epoca
ammesso ricorso alle commissioni tributarie, viene subordinata al
previo esperimento del ricorso amministrativo.
Questa Corte, investita dell'esame di costituzionalità di altre
norme coeve, sempre nel settore tributario, strutturate in maniera
sostanzialmente analoga alla presente (art. 12 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 641, tassa sulle concessioni governative; art. 39 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 640, imposta sugli spettacoli; art. 33 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 642, imposta di bollo; l'art. 4, comma 8, del
d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge
24 aprile 1989, n. 144, ICIAP), ha sempre ritenuto che
l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere del previo
esperimento di rimedi amministrativi (in duplice grado all'intendente
di finanza e al Ministro) con conseguente differimento della
proponibilità dell'azione a un certo termine decorrente dalla data
di presentazione del ricorso, è legittimo solo se giustificato da
esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia,
non ritenute esistenti nei casi considerati (sentenze n. 233 del
1996; n. 56 del 1995; n. 360 del 1994; n. 406 del 1993, e da ultimo,
n. 81 del 1998).
Nè nella fattispecie disciplinata dall'art. 20 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 638 (si noti coevo e omologo con le
altre norme colpite da illegittimità costituzionale) sussistono
esigenze di accertamenti tecnico-amministrativi, posto che si tratta
sempre di tributi - anche se locali -, la cui imposizione deve
trovare base in una legge, che fissa il presupposto di imposta,
nonchè l'ambito soggettivo ed oggettivo del tributo, riservando
eventuali ed ulteriori specificazioni ad atti amministrativi generali
ed a regolamenti, senza che residuino momenti di discrezionalità nei
confronti di singoli contribuenti.
5. - La violazione del parametro costituzionale invocato (art. 24)
risulta ulteriormente evidenziata quando, come nel caso della norma
denunciata in questa sede, il ricorso amministrativo non ha effetto
sospensivo della riscossione dell'imposta (sentenze n. 62 del 1998 e
n. 81 del 1998), essendo la sospensione, su domanda di parte e
subordinata alla sussistenza di gravi motivi (art. 20, quarto comma,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972), rimessa
alle attribuzioni discrezionali dell'autorità amministrativa
investita della decisione sul ricorso.
6. - Di conseguenza, si impone la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale della norma denunciata nella parte in cui non prevede
l'esperibilità dell'azione giudiziaria anche in mancanza del
preventivo ricorso amministrativo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per
l'attribuzione di somme agli enti indicati nell'art. 14 della legge 9
ottobre 1971, n. 825, in sostituzione di tributi, contributi e
compartecipazioni e norme per la delegabilità delle entrate), nella
parte in cui non prevede l'esperibilità dell'azione giudiziaria
anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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