1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 458 ORDINANZA 13 - 28 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Rifiuti - Definizione legislativa - Esclusione dalla categoria dei rifiuti dei residui di produzione o di consumo che siano abbandonati dal produttore o dal detentore o che siano riutilizzati in qualsiasi ciclo produttivo o di consumo senza trattamento recuperatorio - Dedotto contrasto con la nozione di «rifiuto» stabilita dalla Direttiva CEE 75/442 e dalla Corte di Giustizia delle Comunita' Europee nonche' denunciata inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Sopravvenienza di una nuova disciplina legislativa della gestione dei rifiuti recante anche l'abrogazione della disposizione censurata - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza e non fondatezza della questione - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.L. 8 luglio 2002, n. 138, art. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002, n. 178. - Costituzione, artt. 11 e 117. (006C1203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 del
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
2002, n. 178, promosso con ordinanza del 16 gennaio 2006 dalla Corte
di cassazione nel procedimento penale a carico di R. U. ed altro,
iscritta al n. 80 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, 1ª serie speciale,
dell'anno 2006;
Udito nella Camera di consiglio del 6 dicembre 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Ritenuto che con l'ordinanza in epigrafe la Corte di cassazione
ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 del
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
2002, n. 178, che reca l'«interpretazione autentica» della nozione di
«rifiuto» di cui all'art. 6 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE
sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio);
che la Corte rimettente riferisce di essere investita del
ricorso per cassazione proposto da due imputati, avverso la sentenza
del Tribunale di S. Maria Capua Vetere che li aveva dichiarati
colpevoli del reato continuato di cui all'art. 51, comma 1, del
d.lgs. n. 22 del 1997 e condannati alla pena, condizionalmente
sospesa, di euro 5.000 di ammenda, per aver smaltito e trasportato,
in tempi diversi, rifiuti non pericolosi senza la prescritta
autorizzazione;
che i fatti, commessi sino al 14 novembre 2000, erano
consistiti segnatamente nella vendita, da parte del primo dei
ricorrenti, del siero di latte derivante dall'attività produttiva di
un caseificio - sostanza qualificabile come rifiuto, in quanto
residuo del processo di lavorazione - all'altro imputato, titolare di
azienda zootecnica, che lo aveva destinato ad alimento per bovini;
che il Tribunale era pervenuto alla condanna sull'assunto che
la norma interpretativa sopravvenuta di cui all'art. 14 del d.l.
n. 138 del 2002 - la quale aveva espunto dal novero dei rifiuti
residui di produzione quali quelli oggetto del giudizio a quo -
doveva essere disapplicata in quanto contraria alla nozione
comunitaria di rifiuto, recepita nell'art. 6 del d.lgs. n. 22 del
1997, come interpretata dalla Corte di giustizia delle comunità
europee con la sentenza 11 novembre 2004, in causa C--457/2002;
che, ad avviso della Corte rimettente, la norma impugnata -
pur autoqualificandosi come interpretativa - avrebbe modificato in
senso restrittivo la nozione di rifiuto di cui all'art. 6 del d.lgs.
n. 22 del 1997, riproduttiva di quella stabilita dall'art. 1 della
direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE);
che alla stregua di tali ultime disposizioni, infatti,
costituisce rifiuto qualsiasi sostanza od oggetto, rientrante in una
delle categorie elencate in apposito allegato, di cui il detentore
«si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi»;
che l'elencazione dell'allegato ha, peraltro, carattere
«aperto»: la prima categoria di esso (Q1) comprende, infatti, tutti i
residui di produzione o di consumo di seguito non specificati; mentre
l'ultima (Q16) abbraccia qualunque sostanza, materia o prodotto non
incluso nelle altre categorie;
che l'anzidetta nozione sarebbe stata circoscritta dalla
norma impugnata sotto un duplice profilo;
che da un lato, infatti - secondo detta norma - il concetto
di «disfarsi» dovrebbe essere inteso come avvio o sottoposizione
della sostanza ad attività di smaltimento o recupero, espungendo
così dal novero dei rifiuti i materiali di cui il detentore si disfi
mediante puro e semplice «abbandono»;
che dall'altro lato, e soprattutto, la sedicente norma
interpretativa avrebbe escluso la configurabilità delle fattispecie
della decisione e dell'obbligo di «disfarsi», ove si tratti di
residui di produzione o di consumo che «possono essere e sono
effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in
analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun
intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio
all'ambiente», ovvero «dopo aver subito un trattamento preventivo
senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero»;
che, in tal modo, il legislatore italiano sarebbe venuto meno
agli obblighi di leale collaborazione di cui all'art. 10 del Trattato
CE, pregiudicando gli obiettivi di salvaguardia, tutela e
miglioramento della qualità dell'ambiente e di protezione della
salute umana, previsti dall'art. 174 dello stesso Trattato;
che di questo avviso si è mostrata anche la Corte di
giustizia delle comunità europee, investita in via pregiudiziale
della questione relativa alla compatibilità comunitaria dell'art. 14
del d.l. n. 138 del 2002; con la sentenza 11 novembre 2004, in causa
C--457/2002, essa ha infatti negato che la nozione comunitaria di
rifiuto possa essere interpretata nel senso di ricomprendere soltanto
le sostanze e i materiali destinati o soggetti ad operazioni di
smaltimento o recupero, e di escludere l'insieme dei residui di
produzione o di consumo riutilizzati in un ciclo di produzione o
consumo, senza trattamento preventivo o con trattamento non
recuperatorio;
che dalla nozione comunitaria di rifiuto può esulare -
secondo la Corte europea - unicamente il materiale derivante da un
processo di fabbricazione o di estrazione, non destinato
principalmente a produrlo, riutilizzato dal produttore senza
trasformazione preliminare, nel corso dello stesso processo
produttivo: trattandosi, in tal caso, non di un residuo, ma di un
«sottoprodotto», di cui il produttore non intende «disfarsi», ma che
vuole invece reimpiegare nel medesimo ciclo di produzione;
che tale ultima ipotesi non ricorrerebbe, peraltro, nel caso
oggetto del giudizio a quo, concernente siero di latte, residuato da
una produzione casearia, che veniva ceduto dal produttore affinchè
fosse riutilizzato da un'azienda zootecnica, e dunque in un ciclo
produttivo diverso;
che - contrariamente a quanto si afferma nella sentenza
impugnata - la norma denunciata non potrebbe essere, tuttavia,
direttamente disapplicata dal giudice nazionale in quanto
incompatibile con il diritto comunitario, giacchè la direttiva sui
rifiuti non è «autoapplicativa», necessitando di un atto di
recepimento da parte dei singoli Stati membri;
che, in senso contrario, non varrebbe addurre che la nozione
di rifiuto di cui alla direttiva 75/442/CEE risulta richiamata
dall'art. 2, lettera a), del regolamento CEE 1° febbraio 1993,
n. 259/1993 (Regolamento del Consiglio relativo alla sorveglianza e
al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della comunità
europea, nonchè in entrata e in uscita dal suo territorio), di
diretta applicazione nell'ordinamento italiano: giacchè tale
richiamo ha valenza limitata alla sola materia delle spedizioni di
rifiuti, disciplinata dal regolamento stesso, e non è dunque
riferibile nè all'abbandono, nè alle attività di gestione dei
rifiuti diverse dalla spedizione (raccolta, trasporto, recupero,
smaltimento);
che neppure, poi, si potrebbe sostenere - in ossequio al
principio della prevalenza del diritto comunitario, sia originario
che derivato - che il giudice nazionale debba dare comunque
applicazione alla sentenza della Corte di giustizia, che ha
espressamente statuito l'incompatibilità comunitaria dell'art. 14;
che le pronunce della Corte europea che precisano o integrano
il significato di una norma comunitaria hanno, difatti, la stessa
efficacia della norma interpretata;
che, di conseguenza, mentre nel caso di norma comunitaria
direttamente efficace nell'ordinamento dei singoli Stati, il giudice
nazionale non deve più applicare la norma interna con essa
contrastante alla luce dell'interpretazione offerta dalla Corte di
giustizia; nel caso in cui, invece - come nella specie - si tratti di
norma comunitaria priva di efficacia diretta, il giudice italiano
rimarrebbe comunque vincolato dalla norma interna;
che l'unico modo per rimediare al vulnus da questa recato ad
una direttiva comunitaria non direttamente applicabile sarebbe,
dunque, quello di sollevare questione di legittimità costituzionale
della norma interna per violazione degli obblighi di conformazione
all'ordinamento comunitario, sanciti dall'art. 11 Cost. e, in modo
ancor più esplicito, dal primo comma del novellato art. 117 Cost.;
che nella specie, d'altro lato, la violazione della
disciplina comunitaria e, con essa, dei parametri costituzionali
evocati, sarebbe resa ancor più grave dal fatto che, all'indomani
della ricordata pronuncia della Corte di giustizia, il legislatore
nazionale - nel conferire una delega al Governo per il riordino della
legislazione in materia ambientale con legge 15 dicembre 2004, n. 308
(Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione) - abbia mantenuto espressamente fermo il disposto della
norma censurata (art. 1, comma 26, della legge citata);
che la questione sarebbe inoltre rilevante nel giudizio a
quo, giacchè se la norma resistesse al vaglio di costituzionalità,
la sentenza impugnata dovrebbe essere annullata senza rinvio, perchè
il fatto non è più previsto dalla legge come reato; mentre, nel
caso in cui fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, «si
aprirebbe la duplice possibilità di rigettare il ricorso, con la
conferma della condanna degli imputati, o di annullare senza rinvio
la sentenza impugnata per difetto dell'elemento soggettivo della
contravvenzione contestata, avendo gli imputati fatto affidamento
incolpevole sulla portata normativa di una disposizione (l'art. 14)
successivamente caducata»;
che all'ammissibilità della questione non sarebbe, per altro
verso, di ostacolo la circostanza che la sentenza di accoglimento
avrebbe comunque «un effetto in malam partem»;
che l'art. 14 del d.l. n. 308 del 2002 costituirebbe,
infatti, una «norma penale di favore», trattandosi di disposizione
extrapenale integratrice della fattispecie penale di cui agli artt. 6
e 51 del d.lgs. n. 22 del 1997 che - restringendo l'ampiezza
dell'oggetto materiale del reato (i rifiuti) - deroga o abroga
parzialmente, ovvero modifica in senso favorevole al reo, la
precedente norma incriminatrice;
che, nella specie, il fatto contestato è stato d'altro canto
commesso sotto l'impero della norma precedente più rigorosa,
sicuramente conforme al diritto comunitario;
che, conseguentemente - ove la norma di favore sopravvenuta
fosse dichiarata costituzionalmente illegittima - la conferma della
responsabilità degli imputati in base ai citati artt. 6 e 51 del
d.lgs. n. 22 del 1997 non violerebbe nè il principio di
irretroattività della legge penale, di cui all'art. 25, secondo
comma, Cost., dato che la norma più sfavorevole era entrata in
vigore prima del fatto contestato; nè il principio di retroattività
dell'abolitio criminis, di cui all'art. 2, secondo comma, del codice
penale, giacchè la retroattività della norma parzialmente
abrogatrice verrebbe meno a fronte della sua caducazione;
che, in ogni caso, il problema risulterebbe superato dalla
sentenza n. 148 del 1983, con la quale questa Corte ha riconosciuto
la rilevanza e l'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale delle norme penali di favore, sulla base della duplice
considerazione che l'accoglimento della questione verrebbe comunque
ad incidere sulle formule di proscioglimento o sul dispositivo della
sentenza penale, nonchè sullo schema argomentativo della relativa
motivazione; ed avrebbe, inoltre, un «effetto di sistema» la cui
valutazione spetta ai giudici ordinari.
Considerato che successivamente all'ordinanza di rimessione è
intervenuto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del
14 aprile 2006, supplemento ordinario, il quale, in attuazione della
delega conferita dall'art. 1 della legge n. 308 del 2004, reca, nella
parte quarta (Norme in tema di gestione dei rifiuti e di bonifica dei
siti inquinati), una nuova disciplina della gestione dei rifiuti,
integralmente sostitutiva di quella già contenuta nel d.lgs. n. 22
del 1997;
che, per quanto in questa sede più interessa, il citato
d.lgs. n. 152 del 2006 ha espressamente abrogato, all'art. 264,
comma 1, lettera l), la norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, sottoposta a scrutinio di
costituzionalità dalla Corte rimettente;
che in luogo delle previsioni di cui al comma 2 del citato
art. 14 - contro le quali si rivolgono, in particolare, le censure
del giudice a quo - il medesimo decreto legislativo ha introdotto,
all'art. 183, comma 1, lettera n), una nuova definizione di
«sottoprodotto», sottratto a determinate condizioni all'applicazione
della disciplina sui rifiuti: definizione che, peraltro - pur
ponendosi, quanto a ratio, in linea di ideale continuità con la
disposizione censurata - si discosta da essa sotto plurimi profili,
sul piano della formulazione e dei contenuti precettivi;
che, pertanto - a prescindere dalle ulteriori modifiche
sopravvenute, inerenti al quadro normativo comunitario di riferimento
(abrogazione della direttiva 75/442/CEE ad opera della nuova
direttiva in materia di rifiuti 2006/12/CE del 5 aprile 2006 del
Parlamento europeo e del Consiglio; abrogazione del regolamento CEE
n. 259/1993 ad opera del nuovo regolamento CE 14 giugno 2006,
n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo alle
spedizioni di rifiuti), non foriere, in parte qua, di innovazioni
sostanziali - gli atti vanno restituiti alla Corte rimettente, ai
fini di una nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione sollevata, alla luce dello ius
superveniens.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti alla Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2006.
Il Presidente e redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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