1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 novembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 novembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Basilicata - Criteri e modalita' per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio delle tipologie di impianti da fonti di energia rinnovabili (F.E.R.) - Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili - Limiti all'utilizzo della procedura abilitativa semplificata (PAS) per gli impianti solari fotovoltaici e per gli impianti eolici - Disciplina per l'installazione degli impianti con potenza nominale inferiori alla tabella A dell'art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 387 del 2003. - Legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1 "Norme in materia di energia e piano di indirizzo energetico ambientale regionale - D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007"; 26 aprile 2012, n. 8 "Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili" e 30 dicembre 2015, n. 54 "Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010), artt. 1, 2, 5, 6 e 7 e "Allegato D art. 2". (17C00282) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato codice fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della
Regione Basilicata, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli articoli 1, 2, 5, 6 e 7, nonchè dell'allegato, che inserisce
un allegato D), art. 2 alla legge regionale 30 dicembre 2015, n. 54,
della legge regionale Basilicata n. 21 dell'11 settembre 2017,
recante «Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio
2010, n. 1 «Norme in materia di energia e piano di indirizzo
energetico ambientale regionale - decreto legislativo n. 152 del 3
aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8
«Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per
il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti
da fonti di energia rinnovabili ai sensi del decreto ministeriale 10
settembre 2010», pubblicata nel B.U.R. n. 36 dell'11 settembre 2017,
giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 27 ottobre 2017.
Con la legge regionale n. 21 dell'11 settembre 2017 indicata in
epigrafe, che consta di dodici articoli, la Regione Basilicata ha
emanato le disposizioni in tema di «Modifiche ed integrazioni alle
leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1 "Norme in materia di energia e
piano di indirizzo energetico ambientale regionale - decreto
legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007"; 26
aprile 2012, n. 8 "Disposizioni in materia di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili" e 30 dicembre 2015, n. 54
"Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai
sensi del decreto ministeriale 10 settembre 2010"».
Occorre, preliminarmente, ricordare che la citata legge regionale
n. 54 del 30 dicembre 2015 recante «Recepimento dei criteri per il
corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da
fonti di energia rinnovabili ai sensi del decreto ministeriale 10
settembre 2010», oggetto di modifica ad opera della legge regionale
n. 21/2017 citata impugnata con il presente ricorso, ha ratificato
quanto stabilito congiuntamente tra la Regione Basilicata, il
Ministero per i beni e le attività culturali ed il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in attuazione
di uno degli impegni assunti (art. 2, punto 4) nel protocollo di
intesa per la copianificazione, stipulato ai sensi dell'art. 143,
comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e
sottoscritto in data 14 settembre 2011; e al fine di dare attuazione
alle «linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili», emanate con decreto ministeriale 10 settembre
2010, di concerto tra il Ministero dello sviluppo economico, il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il
Ministero per i beni e le attività culturali (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 219 del 2010), ai sensi di quanto previsto
dall'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387.
La legge regionale n. 54/2015 citata, nel sottolineare la
necessità di porre la massima attenzione alla proposta di impianti
eolici e fotovoltaici nelle aree regionali considerate di pregio, in
quanto di forte valenza paesaggistica e di interesse storico,
artistico e archeologico della Basilicata, ha stabilito i criteri e
le modalità per il corretto inserimento nel paesaggio e sul
territorio di alcune tipologie di impianti da fonti di energia
rinnovabili (FER) - limitandosi, in questa fase, a quelli di grande
generazione al di sopra di 1 MW, individuando per esse, sulla base
della tipologia e potenza specificate nel quadro sinottico allegato
alla legge medesima, le «Aree e siti non idonei» all'installazione,
riconducibili alle macro aree tematiche di cui agli allegati A) e C),
nonchè negli elaborati di cui all'allegato B) della legge.
La medesima legge n. 54/2015 citata, prevedeva, inoltre, all'art.
3 «Aggiornamento modifiche ed integrazioni», al comma 3, che: «Nelle
more dell'approvazione del Piano paesaggistico regionale di cui
all'art. 135 del decreto legislativo n. 42/2004 e nel rispetto
dell'Intesa stipulata, ai sensi dell'art. 145, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004 tra Regione, Ministero dei beni e le attività
culturali e del turismo e il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, la giunta regionale, previo parere della
commissione consiliare competente, entro sessanta giorni dall'entrata
in vigore della presente legge, emana specifiche linee guida per il
corretto inserimento degli impianti, alimentati da fonti rinnovabili
con potenza superiore ai limiti stabiliti nella tabella A) del
decreto legislativo n. 387/2003 e non superiori a 1 MW.».
Va sottolineato che, in assenza di tali criteri, si è
determinato, nel frattempo, un incontrollato sviluppo e diffusione di
tali tipologie di impianti sul territorio, la cui proliferazione, per
effetto del regime autorizzatorio semplificato, ha generato
importanti e diffusi impatti sul paesaggio, che hanno richiamato la
forte attenzione da parte delle comunità locali e che hanno, quindi,
indotto la Regione a porsi e affrontare il problema.
La Regione ha ritenuto, in maniera, però, assolutamente
unilaterale, di intervenire, innanzitutto, con una delibera di giunta
n. 175 del 2 marzo 2017, annullata dalla sentenza emessa dal TAR
Basilicata n. 510 del 24 luglio 2017.
Successivamente, è stata emanata la legge regionale 24 luglio
2017, n. 19 «Collegato alla legge di stabilità regionale 2017», che,
con l'art. 20, ha introdotto alcune modifiche alla legge regionale n.
54/2015 citata, finalizzate a limitare la possibilità di
realizzazione di impianti anche nelle aree tutelate e nei relativi
«buffer». (1)
Va, peraltro, ricordato, per completezza, che tale norma è stata
impugnata dal Governo con ricorso ex art. 127 della Costituzione per
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela paesaggistica (art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione).
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti motivi.
1. Gli articoli 1, comma 1, e 2, comma 2, della legge Regione
Basilicata n. 21/2017 violano l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
L'art. 1, comma 1, e l'art. 2, comma 2, della legge regionale n.
21/2017 citata, abrogano, rispettivamente, la previsione di cui
all'art. 3, comma 3, della legge regionale n. 54/2015 citata,
sottraendo alla copianificazione una delle materie oggetto della
menzionata Intesa sottoscritta nel 2011 e introducono un nuovo
allegato «D)» per il «Recepimento dei criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del decreto ministeriale 10 settembre
2010». Aree idonee e non idonee. Per il corretto inserimento nel
paesaggio e sul territorio degli impianti da FER da 0 a 1 MW.
Per queste ultime tipologie di impianti (potenza superiore ai
limiti stabiliti nella tabella A) del decreto legislativo n. 387/2003
e non superiori a 1 MW) vengono ridefinite le procedure
autorizzative, precedentemente in Procedura abilitativa semplificata
(PAS) .
Dal combinato disposto di tali nuovi criteri, riportati
nell'allegato D) citato, e delle condizioni e prescrizioni di cui
agli articoli 5, 6 e 6-bis della legge regionale n. 54/2015 citata,
così come modificati dagli articoli 5, 6 e 7 della legge regionale
n. 21/2017 impugnata con il presente ricorso, derivano le limitazioni
all'utilizzo della Procedura abilitativa semplificata (PAS) in luogo
della procedura Autorizzativa unica (AU).
La misura, comunque circoscritta agli aspetti meramente
procedurali, che appare mirata a controllare, più che a limitare, la
diffusione indiscriminata sull'intero paesaggio lucano degli impianti
eolici afferenti alla categoria cosiddetta del «minieolico» (da 60 KW
ad 1 MW attualmente tutti in regime di PAS), definisce per ciascuna
tipologia di impianti, alcune condizioni limitative all'utilizzo
della PAS, in assenza delle quali gli interventi verrebbero
sottoposti al procedimento di Autorizzazione unica (AU).
Di fatto, le modifiche apportate dalla legge regionale n. 21/2017
citata introducono ulteriori elementi di confusione e contraddizioni
in termini; la locuzione utilizzata nel titolo dell'allegato «D)»
medesimo «Aree idonee e non idonee», consente interpretazioni
contrastanti con relativi inevitabili riflessi sui contenziosi, circa
la possibilità di realizzazione di detti impianti anche nelle aree
tutelate e nei relativi «buffer», definiti e condivisi dal Ministero
per i beni e le attività culturali con la medesima Regione per gli
impianti da fonti rinnovabili con potenza superiore ad 1 MW e
recepiti nella legge regionale n. 54/2015 citata, prima che venisse
modificata dalla legge regionale n. 21/2017 citata.
Inoltre, l'allegato «D)», nell'elencare le «aree idonee e non
idonee», di cui, peraltro, non è ben chiaro il significato, è
difforme dall'allegato A) della legge regionale n. 54/2015 citata; e,
oltre a contenere errori ed omissioni (come «Beni paesaggistici ope
legis (articoli 136, 157 decreto legislativo n. 42/2004») non
ricomprende alcune macrotematiche precedentemente presenti in esso,
come ad esempio:
per i beni monumentali esterni al perimetro dei centri urbani
(ambito urbano da RU o da zonizzazione Prg/PdF), per i quali non è
più presente «il buffer fino a 10.000 m» nei casi in cui i suddetti
beni monumentali isolati siano «posti in altura»;
per il buffer da riferirsi agli ambiti urbani, non viene
esplicitato il parametro dei 2000 m.
Tale previsione di legge, qualora attuata, determinerebbe, ad
esempio, che, anche in presenza di un bene monumentale tutelato dalla
parte II del codice (es.: un castello) per il quale l'allegato A)
della legge regionale n. 54/2015 citata stabiliva una area «non
idonea» con un buffer di 10.000 m intorno al bene per salvaguardarne
l'inserimento nel contesto paesaggistico, potranno essere realizzati,
e, ancor più, mediante l'utilizzo della Procedura autorizzativa
semplificata (PAS), parchi eolici con generatori di potenza compresi
tra 60 kW e 200 kW, con diametro del rotore minore o uguale a 50 m e
altezza della torre fino a 60 m, con impatti sul paesaggio dei
«Castelli Federiciani» della Lucania facilmente immaginabili. In
conclusione, le norme regionali sopra citate procedono, in maniera
unilaterale, senza, quindi, alcun coinvolgimento della
Amministrazione statale preposta, alla modifica ed integrazione di
disposizioni legislative regionali già condivise con lo Stato,
introducendo elementi di contrasto e contraddittorietà con gli
impegni assunti con la sottoscrizione del citato protocollo di intesa
per la elaborazione del Piano paesaggistico regionale, in violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione e in
riferimento alle norme interposte di cui agli articoli 143, comma 2,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e 12, comma 10, del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, e del decreto
ministeriale 10 settembre 2010 citati.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, gli articoli 1, comma 1, e
2, comma 2, violano sia l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, con riferimento alla potestà legislativa esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
2. Gli articoli 5 e 6 della legge Regione Basilicata n. 21/2017
violano gli articoli 117, commi 1 e 3, e 42 della Costituzione.
2.1. Si premette che alcune disposizioni della legge
regionale n. 21/2017 citata sono riconducibili alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» che,
ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, è attribuita
alla potestà legislativa concorrente.
I principi fondamentali in materia sono stati dettati con il
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (di attuazione della
direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti rinnovabili) e con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n.
28, di attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (sentenza n. 275/2012,
punti 4.1. e 4.3. del considerato in diritto), che, all'art. 4
esplicita, tra l'altro, la specialità del regime abilitativo degli
impianti a fonte rinnovabile (FER), anch'esso qualificato dalla
giurisprudenza costituzionale come principio fondamentale della
materia.
Con la legge n. 21/2017 citata la Regione Basilicata ha
modificato alcune norme della legge regionale 26 aprile 2012, n. 8,
contenente «Disposizioni in materia di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili.».
Si premette che l'art. 4 della legge regionale n. 21/2017, in
applicazione dell'art. 6, comma 9, del citato decreto legislativo n.
28/2011, ha esteso l'applicabilità del regime autorizzativo della
Procedura abilitativa semplificata (PAS) agli impianti eolici,
fotovoltaici, idroelettrici e a biomassa di potenza nominale fino a
200 kW.
L'art. 6, comma 9, del decreto legislativo n. 28/2011 citato ha,
infatti, autorizzato le regioni ad elevare fino ad 1 MW la soglia di
applicazione della PAS agli impianti FER.
2.2.1. L'art. 5 della legge regionale n. 21/2017 citato, rubricato
«Limiti all'utilizzo della PAS per gli impianti solari fotovoltaici»,
che modifica l'art. 5 della citata legge regionale n. 8/2012,
stabilisce che agli impianti solari fotovoltaici di potenza fino a
200 kW, da collocare a terra, può essere applicata la PAS a
condizione che siano rispettate congiuntamente le specifiche tecniche
contenute nell'allegato 2 del decreto legislativo n. 28/2011 citato,
le prescrizioni del paragrafo 2.2.2 dell'appendice A del Piano di
indirizzo energetico ambientale regionale (PIEAR), nonchè le
condizioni di cui alle lettere da a) ad h) ivi specificate (comma 1);
il mancato rispetto di una sola delle condizioni di cui al predetto
comma 1 comporta l'applicazione del regime dell'autorizzazione unica
(comma 2).
Sebbene l'art. 4 della legge regionale n. 21/2017 citata, con
l'estensione del regime semplificato della PAS agli impianti
fotovoltaici a terra fino a 200 kW, favorisca la loro maggiore
diffusione, va osservato che l'art. 5, comma 1, nel dettare la
disciplina di dettaglio, prescrive una notevole serie di condizioni
per l'accesso a detto regime con il rischio di vanificare del tutto
la semplificazione introdotta.
Si fa riferimento in particolare all'obbligo del rispetto delle
specifiche tecniche contenute nell'allegato 2 del decreto legislativo
n. 28/2011 citato. Tali specifiche e requisiti tecnici, ulteriormente
declinati nei vari decreti di incentivazione, sono dettati, infatti,
al fine del riconoscimento dei benefici di cui alle normative
nazionali sulle incentivazioni degli impianti FER e non hanno alcuna
attinenza con l'abilitazione degli impianti stessi, essendo dirette a
verificare, ad esempio, tramite opportune certificazioni, la
provenienza dei pannelli fotovoltaici, ai fini del riconoscimento dei
premi tariffari previsti per gli impianti made in UE (art. 14, comma
1, lettera d), del decreto ministeriale 5 maggio 2011 - cosiddetto
quarto conto energia - oppure se si tratta di impianti nuovi o
rigenerati (art. 7, comma 3, dello stesso decreto ministeriale 5
maggio 2011) e altre condizioni estranee al tema dell'abilitazione.
Tale imposizione, dunque, oltre ad essere del tutto illogica,
visti i diversi scopi perseguiti dalle due normative statali di
incentivazione e regionali di abilitazione, si traduce
nell'introduzione di ingiustificati aggravi per la realizzazione e
l'esercizio degli impianti in questione non previsti dalla
legislazione nazionale di cui ai decreti legislativi sopra citati e
alle linee guida nazionali di cui al decreto ministeriale 10
settembre 2010 che, nei settori tecnici, assumono valore di norme
interposte.
Va, pertanto, rilevata l'illegittimità costituzionale del
richiamo al rispetto delle specifiche tecniche contenute
nell'allegato 2 del decreto legislativo n. 28/2011 citato che rendono
in definitiva disomogeneo il regime sul territorio nazionale e si
pongono, quindi, in contrasto con il riparto delle competenze in
materia ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
2.2.2. Profili di illegittimità costituzionale presentano, altresì,
i commi 3 e 4 del medesimo art. 5, i quali contengono disposizioni
che, non avendo alcun riscontro nella normativa nazionale di
riferimento, contrastano con l'art. 117, comma 3, della Costituzione.
In particolare, il comma 3 stabilisce che la costruzione e
l'esercizio di nuovi impianti della stessa natura, anche ubicati
nello stesso territorio comunale, proposti da un soggetto già
titolare di altra o altre autorizzazioni ottenute tramite PAS o che
siano riconducibili allo stesso centro decisionale (ex art. 2359 del
codice civile) o per qualsiasi altra relazione, anche di fatto, sulla
base di univoci elementi, la cui potenza nominale sommata tra loro e
con quella dell'impianto/i già autorizzato/i superi la soglia di
potenza di 200 kW, saranno assoggettati al rilascio
dell'autorizzazione unica.
Sebbene l'intento della disposizione possa, probabilmente,
rinvenirsi nell'esigenza di evitare l'elusione della soglia di
potenza dei 200 kW per l'applicazione della procedura semplificata
(PAS), la stessa introduce un vincolo per l'applicazione della PAS
sulla base di un criterio solo soggettivo (peraltro, in parte assai
generico - «relazione, anche di fatto» - e, quindi, di difficile
riscontro) senza individuare alcun limite spaziale di collocazione
degli impianti che, paradossalmente, potrebbero trovarsi anche a
chilometri di distanza («anche ubicati nello stesso territorio
comunale» secondo la dizione del comma 3 dell'art. 5 citato).
Così formulata la disposizione non rispetta la finalità cui è
ispirata e contrasta, invece, con la semplificazione introdotta dalla
normativa, ponendo un ingiustificato vincolo per gli operatori, in
contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, non trovando
dette limitazioni alcun riscontro nei principi fondamentali della
materia di cui ai richiamati decreti legislativi.
Il comma 4 stabilisce che più impianti fotovoltaici a terra
autorizzati con la PAS non possono essere ceduti a terzi costituenti
un unico centro decisionale qualora la somma delle potenze degli
impianti superi la soglia di 200 kW. Questa disposizione, che pure
potrebbe, probabilmente, essere ispirata a finalità antielusive,
appare, tuttavia, del tutto illogica in quanto impedisce la cessione
di impianti (o progetti di impianti) già autorizzati e
potenzialmente localizzati a chilometri di distanza.
Se la Regione avesse voluto perseguire l'intento di evitare il
frazionamento degli impianti messo in atto al fine di beneficiare del
regime semplificato avrebbe dovuto, più specificamente, emanare
norme dirette a impedire l'autorizzazione di impianti frutto di
frazionamenti individuando criteri oggettivi legati anche alla
vicinanza delle aree oggetto di intervento.
Nel caso in esame, invece, la Regione finisce per intervenire
successivamente, quando, cioè, gli impianti sono stati già
autorizzati e, quindi, appaiono legittimi, ponendo un limite, che si
profila del tutto ingiustificato, all'esercizio del diritto di
proprietà.
Il comma 4, quindi, ponendo limiti al diritto di proprietà al di
fuori dei canoni costituzionalmente previsti, viola anche l'art. 42
della Costituzione e l'art. 117, comma 1, in relazione al principio
di libera circolazione delle merci di cui all'art. 63 del TFUE.
2.3. Le stesse considerazioni svolte per i commi 3 e 4
dell'art. 5 valgono anche per i commi 3 e 4 dell'art. 6, rubricato
«limiti all'utilizzo della PAS per gli impianti eolici», di identico
contenuto, anche se, ovviamente, riferiti a impianti eolici.
Profili di illegittimità costituzionale presentano, quindi, i
commi 3 e 4 del medesimo art. 6, i quali contengono disposizioni che,
non avendo alcun riscontro nella normativa nazionale di riferimento,
contrastano con l'art. 117, comma 3, della Costituzione.
In particolare, il comma 3 stabilisce che la costruzione e
l'esercizio di nuovi impianti della stessa natura, anche ubicati
nello stesso territorio comunale, proposti da un soggetto già
titolare di altra o altre autorizzazioni ottenute tramite PAS o che
siano riconducibili allo stesso centro decisionale (ex art. 2359 del
codice civile) o per qualsiasi altra relazione, anche di fatto, sulla
base di univoci elementi, la cui potenza nominale sommata tra loro e
con quella dell'impianto/i già autorizzato/i superi la soglia di
potenza di 200 kW, saranno assoggettati al rilascio
dell'autorizzazione unica.
Sebbene l'intento della disposizione possa, probabilmente,
rinvenirsi nell'esigenza di evitare l'elusione della soglia di
potenza dei 200 kW per l'applicazione della procedura semplificata
(PAS), la stessa introduce un vincolo per l'applicazione della PAS
sulla base di un criterio solo soggettivo (peraltro, in parte assai
generico - «relazione, anche di fatto» - e, quindi, di difficile
riscontro) senza individuare alcun limite spaziale di collocazione
degli impianti che, paradossalmente, potrebbero trovarsi anche a
chilometri di distanza («anche ubicati nello stesso territorio
comunale» secondo la dizione del comma 3 dell'art. 5 citato).
Così formulata la disposizione non rispetta la finalità cui è
ispirata e contrasta, invece, con la semplificazione introdotta dalla
normativa, ponendo un ingiustificato vincolo per gli operatori, in
contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, non trovando
dette limitazioni alcun riscontro nei principi fondamentali della
materia di cui ai richiamati decreti legislativi.
Il comma 4 stabilisce che più impianti fotovoltaici a terra
autorizzati con la PAS non possono essere ceduti a terzi costituenti
un unico centro decisionale qualora la somma delle potenze degli
impianti superi la soglia di 200 kW. Questa disposizione, che pure
potrebbe, probabilmente, essere ispirata a finalità antielusive,
appare, tuttavia, del tutto illogica in quanto impedisce la cessione
di impianti (o progetti di impianti) già autorizzati e
potenzialmente localizzati a chilometri di distanza.
Se la Regione avesse voluto perseguire l'intento di evitare il
frazionamento degli impianti messo in atto al fine di beneficiare del
regime semplificato avrebbe dovuto, più specificamente, emanare
norme dirette a impedire l'autorizzazione di impianti frutto di
frazionamenti individuando criteri oggettivi legati anche alla
vicinanza delle aree oggetto di intervento.
Nel caso in esame, invece, la Regione finisce per intervenire
successivamente, quando, cioè, gli impianti sono stati già
autorizzati e, quindi, appaiono legittimi, ponendo un limite del
tutto ingiustificato all'esercizio del diritto di proprietà.
Il comma 4, quindi, ponendo limiti al diritto di proprietà al di
fuori dei canoni costituzionalmente previsti, viola anche l'art. 42
della Costituzione e l'art. 117, comma 1, in relazione al principio
di libera circolazione delle merci di cui all'art. 63 del TFUE.
3. L'art. 7 della legge Regione Basilicata n. 21/2017 viola di
articoli 117, commi 1 e 3, e 42 della Costituzione.
3.1. L'art. 7 prevede, al comma 1, ulteriori condizioni per
l'applicazione della PAS agli impianti eolici e fotovoltaici con
potenza nominale inferiore alla tabella A) dell'art. 12, comma 5, del
decreto legislativo n. 387/2003 citato.
Per questi impianti, cioè, per quelli con potenza entro le
soglie di cui alla predetta tabella A), va ricordato che la normativa
nazionale prevede la PAS senza ulteriori condizioni.
L'art. 7 citato, mediante il rinvio alle soglie di potenza di cui
alla citata tabella A) enuclea nell'ambito della categoria degli
impianti soggetti a PAS di cui agli articoli 5 e 6, un'ulteriore
classe di impianti eolici e fotovoltaici, a. terra e su edificio, con
una potenza inferiore ai 200 kW e pari, rispettivamente, a 0-60 kW e
a 0-20 kW. Per tale classe di impianti la norma in esame detta
un'altra serie di condizioni, in mancanza delle quali gli stessi
impianti non possono essere abilitati nemmeno con l'autorizzazione
unica.
Tale regime autorizzativo regionale non corrisponde al regime
speciale delineato dai citati articoli 4 e 6 del decreto legislativo
n. 28/2011 citato e dalle linee guida (paragrafo 11 e 12) richiamate
e si pone, dunque, in contrasto con l'art. 117, comma 3, della
Costituzione, in relazione alla già illustrata natura di principio
fondamentale della materia dei regimi di abilitazione alla
costruzione ed esercizio degli impianti di produzione dì energia
elettrica da fonti rinnovabili.
La regolamentazione del regime abilitativo per la costruzione
degli impianti a fonte rinnovabile. ivi compresa quella relativa alle
procedure semplificate (PAS o Comunicazione), costituisce esercizio
della legislazione di principio nella predetta materia, in quanto il
regime non può che essere lo stesso su tutto il territorio
nazionale, pena l'ingiustificata discriminazione tra le iniziative
economiche nelle diverse Regioni del Paese, secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 119 e n. 124 del 2010; n.
192 e n. 275 del 2011).
Nè vale obiettare in senso contrario che la disposizione è
dettata «al fine di conciliare e garantire le politiche di tutela
dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione
dalle energie rinnovabili», come espressamente recita il comma 1
dell'art. 7 citato, atteso che la ponderazione di tali interessi è
implicita nelle norme nazionali sui vari regimi abilitativi e sono
ferme, naturalmente, le valutazioni per la tutela di detti interessi
da condurre caso per caso nella sede del procedimento amministrativo
di abilitazione.
Il legislatore regionale, quindi, ha esorbitato dalle sue
competenze stabilendo particolari prescrizioni per impianti in
questione, oltre a quelle previsti dalla normativa statale di
principio concernenti unicamente le soglie di potenze.
Per meglio comprendere tali profili di contrasto, si espone di
seguito il raffronto tra le disposizioni regionali di cui all'art. 7,
comma 1, n. 1 e n. 2, e le evocate disposizioni nazionali:
t) prescrizioni per gli impianti eolici con potenza compresa
tra 0-60 kW: in base alla normativa a nazionale (combinato disposto
dell'art. 6, comma 1. decreto legislativo n. 28/2011 citato e dei
paragrafi 12.6, lettera a), del citato decreto ministeriale 10
settembre 2010 (linee guida) per tali impianti è previsto il regime
della PAS (già DIA) e non sono previste ulteriori prescrizioni entro
la soglia di potenza dei 60 kW. La disposizione regionale, invece,
introduce ulteriori condizioni tecniche (dimensionali, localizzative,
di distanza), in violazione dunque dell'art. 117, comma 3,
Costituzione;
2) prescrizioni per gli impianti fotovoltaici (a terra) con
potenza compresa tra 0-20 kW: in base alla normativa nazionale
(combinato disposto dell'art. 6, comma 1, decreto legislativo n.
28/2011 citato e del paragrafo 12.2, lettera b), del citato decreto
ministeriale 10 settembre 2010 (linee guida) citato; per tali
impianti è previsto il regime della PAS (già DIA) senza ulteriori
prescrizioni entro la soglia di potenza dei 20 kW.
La disposizione regionale, invece, introduce ulteriori condizioni
tecniche (rapporto superficie radiante dei pannelli/superficie
disponibile, dimensionali, caratteristiche delle schermature e
recinzioni, di distanza).
In conclusione, l'art. 7, comma 1, punti 1 e 2 è in contrasto
con l'art. 117, comma 3, della Costituzione per violazione della
ripartizione delle competenze in tema di regimi abilitativi,
costituenti principio fondamentale della materia, di cui ai
richiamati decreti legislativi n. 387/2003 e n. 28 del 2011 citati e
al decreto ministeriale 10 settembre 2010 (linee guida) citato.
Analogamente, e per gli stessi aspetti, l'art. 7 si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione nella parte in
cui non prevede che il mancato rispetto di una sola delle
prescrizioni previste al comma 1 comporta l'applicazione
dell'Autorizzazione Unica (come, invece, previsto dai precedenti
articoli 5 e 6). Tale mancata previsione, che comporta un divieto
tout court di autorizzazione degli impianti di cui al comma 1 dello
stesso art. 7 si pone, altresì, in contrasto con l'art. 117, comma
1, della Costituzione per violazione del principio di favore per le
fonti rinnovabili di cui alla normativa internazionale e comunitaria
(Protocollo di Kyoto, Accordo di Parigi e direttive 2001/77/CE, e
2009/28/CE).
3.2. L'art. 7, comma 2, è affetto dagli stessi vizi già
articolati con riferimento ai commi 4 degli articoli 5 e 6.
Il comma 2, analogamente, stabilisce che più impianti
fotovoltaici a terra autorizzati con la PAS non possono essere ceduti
a terzi costituenti un unico centro decisionale qualora la somma
delle potenze degli impianti superi la soglia di 200 kW. Questa
disposizione, che pure potrebbe, probabilmente, essere ispirata a
finalità antielusive, appare, tuttavia, del tutto illogica in quanto
impedisce la cessione di impianti (o progetti di impianti) già
autorizzati e potenzialmente localizzati a chilometri di distanza.
Se la Regione avesse voluto perseguire l'intento di evitare il
frazionamento degli impianti messo in atto al fine di beneficiare del
regime semplificato avrebbe dovuto, più specificamente, emanare
norme dirette a impedire l'autorizzazione di impianti frutto di
frazionamenti individuando criteri oggettivi legati anche alla
vicinanza delle aree oggetto di intervento.
Nel caso in esame, invece, la Regione finisce per intervenire
successivamente, quando, cioè, gli impianti sono stati già
autorizzati e, quindi, appaiono legittimi, ponendo un limite del
tutto ingiustificato all'esercizio del diritto di proprietà.
Il comma 2, quindi, ponendo limiti al diritto di proprietà al di
fuori dei canoni costituzionalmente previsti, viola anche l'art. 42
della Costituzione e l'art. 117, comma 1, in relazione al principio
di libera circolazione delle merci di cui all'art. 63 del TFUE; con
l'ulteriore aggravante che qui il divieto di cessione investe anche
impianti che potrebbero essere di diversa tipologia, oltre che
distanti, e per i quali non sussisterebbe nemmeno un profilo
attinente all'artificioso frazionamento.
3.3. Il comma 3 dell'art. 7 stabilisce che se più impianti
di cui al comma I sono riconducibili ad un unico centro decisionale
essi vanno considerati un unico impianto per cui devono rispettare le
condizioni contenute negli articoli 5 e 6.
Anche tale disposizione, oltre ad essere di difficile lettura a
causa di un rinvio operato in modo generico, appare del tutto
illogica in quanto considera unicamente un criterio soggettivo
(l'unico centro decisionale), peraltro arbitrario o, comunque, di
difficile interpretazione, senza considerare in alcun modo la
localizzazione di tali impianti che potrebbero essere, invece, assai
distanti tra loro.
Tale previsione comporta in concreto, ad esempio, che se una
società intraprende l'iniziativa per la realizzazione e l'esercizio
di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 15 kW nel
Comune di Altamura a e di altro analogo con la stessa potenza nel
Comune di Melfi dovrà rispettare per entrambi le aggiuntive
condizioni di cui agli articoli 5 e 6 per essere assoggettato a PAS.
L'art. 7, comma 3, rinviando agli articoli 5 e 6 citati, per i
quali sono stati articolati motivi di impugnazione al precedente
punto 2, è affetta in via derivata dai medesimi vizi di legittimità
evidenziati e che si intendono integralmente riportati.
Va rilevato, infine, che, con riguardo alle norme contenute negli
articoli 5, 6 e 7 citati, oltre a quanto detto sinora, va osservato
che la loro formulazione lascia spazio ad ambiguità, poichè
nell'assoggettare a PAS impianti di potenza a partire da «0» kW non
si fa salvo il regime della comunicazione previsto dai paragrafi 11 e
12 delle linee guida nazionali di cui al decreto ministeriale 10
settembre 2010 e richiamato dall'art. 6, comma 11, del decreto
legislativo n. 28 del 2011 citato.

(1) Art. 20 - Modifica all'art. 2 della legge regionale 30 dicembre
2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per il corretto inserimento
nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia
rinnovabili ai sensi del decreto ministeriale 10 settembre 2010».
In vigore dal 26 luglio 2017. 1. L'art. 2 della legge regionale
30 dicembre 2015, n. 54, è sostituito dal seguente: «Art. 2. -
1. I criteri e le modalità per il corretto inserimento nel
paesaggio e sul territorio delle tipologie di impianti da Fonti
di energia rinnovabili (FER), sono contenuti nelle linee guida di
cui agli allegati A e C, nonchè negli elaborati di cui
all'allegato B della presente legge e nelle linee guida regionali
per gli impianti con potenza non superiore a 1 MW. 2. Nel caso in
cui l'impianto ricada in una zona interessata da più livelli di
distanze (buffer) si considera sempre la distanza (buffer) più
restrittiva. 3. Nei buffer relativi alle aree e sia non idonei è
possibile autorizzare l'installazione di impianti alimentati da
fonti rinnovabili nel rispetto delle modalità e prescrizioni
indicate nel comma 1 del presente articolo.».

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 1, 2, 5, 6 e 7, nonchè
l'allegato che inserisce un allegato D) alla legge regionale 30
dicembre 2015, n. 54, della legge regionale Basilicata n. 21 dell'11
settembre 2017, recante «Modifiche ed integrazioni alle leggi
regionali 19 gennaio 2010, n. 1» - «Norme in materia di energia e
piano di indirizzo energetico ambientale regionale - decreto
legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007»; 26
aprile 2012, n. 8 «Disposizioni in materia di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54
«Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai
sensi del decreto ministeriale 10 settembre 2010», indicata in
epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 27 ottobre 2017.
Roma, 9 novembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Palmieri