1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 febbraio 2019 (della Regione Calabria). Porti e aeroporti - Disposizioni in materia di autorita' di sistema portuale - Istituzione dell'autorita' di sistema portuale dello Stretto - Porti di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio Calabria. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 22-bis, modificativo dell'art. 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale) e dell'allegato A della medesima legge. (19C00074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2019)

Ricorso ex art. 127, secondo comma Cost. per la Regione Calabria
(c.f. 02205340793), in persona del presidente pro tempore dott.
Gerardo Mario Oliverio, con sede in Catanzaro, zona Germaneto,
Cittadella regionale, giusta delibera di giunta regionale n. 53 del 7
febbraio 2019 e relativo decreto (doc. a), rappresentata e difesa,
anche disgiuntamente, dagli avv.ti prof. Vincenzo Cerulli Irelli
(c.f. CRLVCN47C28H501X - pec
vincenzo.cerulliirelli@pec-avvocatiteramo.it - fax 06.8414997) e
Gianclaudio Festa (c.f. FSTGCL69P17H224F - pec
avvocato3.rc@pec.regione.calabria.it), elettivamente domiciliata
presso il primo di essi in Roma, Via Dora, n. 1, giusta delega in
calce al presente atto;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
22-bis, decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, inserito dalla legge
di conversione 17 dicembre 2018 n. 136, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 18 dicembre 2018, n. 293, per effetto del quale è
stato modificato l'art. 6 legge 28 gennaio 1994, n. 84 e l'Allegato A
della medesima legge n. 84/1994 cit., istituendo l'«Autorità di
sistema portuale dello Stretto - Porti di Messina, Milazzo,
Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio Calabria», per violazione
dell'art. 117, terzo comma Cost., dell'art. 97 Cost. nonchè dei
principi di semplificazione, ragionevolezza e leale collaborazione ed
omogeneità delle disposizioni legislative.

Fatto

1. Premessa.
Le recenti modifiche legislative che hanno interessato la materia
dei sistemi portuali suggerisce un breve quadro descrittivo della
normativa di riferimento.
1.1. La normativa sulle autorità portuali, a seguito della
riforma del 2016.
Come noto, la legge 28 gennaio 1994 n. 84, di riordino della
normativa in materia portuale, ampiamente modificata ed innovata dal
decreto legislativo n. 169/2016, che ha attuato l'art. 8, comma 1,
lettera f) legge n. 124/2015, disciplina l'ordinamento e le attività
portuali, i compiti e le funzioni delle Autorità di sistema portuale
(AdSP), degli uffici territoriali portuali e dell'autorità
marittima.
Ai sensi della legge cit., i porti marittimi nazionali sono
ripartiti in categorie e classi: categoria I (porti, o specifiche
aree portuali, finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza
dello Stato); categoria II, classe I (porti, o specifiche aree
portuali, di rilevanza economica internazionale); categoria II,
classe II (porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica
nazionale); categoria II, classe III (porti, o specifiche aree
portuali, di rilevanza economica regionale e interregionale) (art.
4).
I porti sede di AdSP appartengono ad una delle prime due classi
della categoria II, e quindi sono di rilevanza economica nazionale o
internazionale.
I porti, o le specifiche aree portuali di categoria II, hanno
funzioni commerciale e logistica; industriale e petrolifera; di
servizio passeggeri, ivi compresi i crocieristi; peschereccia;
turistica e da diporto.
La citata legge n. 84 prevede - come ovvio, essendo la materia
«porti e aeroporti civili» di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell'art. 117, 3° comma - il coinvolgimento della Regione sotto
diversi profili. Ad esempio, le caratteristiche dimensionali,
funzionali e la tipologia del porto, nonchè l'assegnazione allo
stesso della categoria, sono stabilite con decreto ministeriale
(infrastrutture e trasporti), previo parere della Regione interessata
chiamata ad esprimersi sullo schema di decreto (art. 4, comma 5); il
documento di pianificazione strategica di sistema (che compone il
piano regolatore di sistema portuale) redatto dalle AdSP è adottato
da un Comitato di gestione e approvato dalla Regione interessata,
previa intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
L'art. 6 disciplina, al comma 1, le AdSP rinviando all'Allegato A
l'individuazione dei porti ricompresi in dette Autorità.
Nell'Allegato cit. è contenuto l'elenco delle AdSP con l'indicazione
dei porti che ne fanno parte e da esso risulta, in particolare, che
il primo porto indicato per ogni AdSP rappresenta anche la sede
dell'Autorita': infatti, nell'AdSP dei «Mari Tirreno meridionale
Ionio e dello Stretto», Gioia Tauro è il primo porto indicato e
anche la sede dell'AdSP.
La sede dell'AdSP è individuata, in particolare, ai sensi del
successivo comma 3 nella «sede del porto centrale» (c.d. porto CORE)
stabilito ai sensi del regolamento (UE) n. 1315/2013 del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013.
Si anticipa che detto regolamento individua la rete transeuropea
dei trasporti (TEN-T), come quella avente «alta importanza
strategica» ai fini del conseguimento degli obiettivi di sviluppo
delle infrastrutture di trasporto per l'efficienza e la
sostenibilità sociale e ambientale delle stesse, mediante
l'interconnessione dei collegamenti ferroviari, portuali,
aeroportuali, di navigazione interna, stradali e intermodali.
Per quanto riguarda i porti calabresi, è qualificato porto CORE
il porto di Gioia Tauro in considerazione delle dimensioni, della
localizzazione e della sua strategicità (cfr. mappa dell'Italia
allegata al reg. cit.: doc. 1). Viceversa, per la Sicilia sono
indicati quali porti CORE quello di Palermo e quello di Augusta. Il
porto di Gioia Tauro (come evidenziato nella mappa del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti: doc. 2), ai sensi del predetto
regolamento, insiste sulla rete TEN-T che collega il Mediterraneo con
la Scandinavia.
Sulla medesima rete TEN-T, per quanto interessa in questa sede,
insiste anche il porto di Messina; circostanza questa che lo rende
idoneo ad ospitare la sede di una AdSP, come risulta del resto dalla
mappa reperibile sul sito del Ministero delle infrastrutture (doc.
3).
Le AdSP, prima della modifica apportata con la legge di
conversione n. 136/2018 del decreto-legge n. 119/2018, oggetto del
presente contenzioso, erano quindici - nelle quali erano state
raggruppate le precedenti 53 Autorità portuali - e, in relazione ai
porti calabresi e siciliani, l'art. 6, comma 2, legge n. 84/1994 alla
lettera f) individuava l'«Autorità di sistema portuale dei Mari
Tirreno meridionale e Ionio e dello Stretto», ricomprendente ai sensi
dell'Allegato A della legge cit., tutti i porti della Calabria (Porti
di Gioia Tauro, Crotone (porto vecchio e nuovo), Corigliano Calabro,
Taureana di Palmi, Villa San Giovanni, Vibo Valentia e Reggio
Calabria) e tre porti della Sicilia (Messina, Milazzo, Tremestieri)
(doc. 4).
Si anticipa che per effetto della novella legislativa del
dicembre 2018 cit. - modificando l'art. 6 e l'Allegato A della legge
n. 84 - è stata istituita una ulteriore AdSP, denominata «Autorità
di sistema portuale dello Stretto», scorporando i porti siciliani
sopra menzionati (Messina, Milazzo, Tremestieri) e due porti
calabresi (Villa San Giovanni e Reggio Calabria) dalla precedente
AdSP dei Mari Tirreno Meridionale e Ionio.
L'art. 6 cit. prevede che eventuali modifiche all'Allegato A
possono essere adottate con regolamento, su proposta del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, su richiesta motivata del
presidente della regione interessata, per consentire: a)
l'inserimento di un porto di rilevanza economica regionale o di un
porto di rilevanza economica nazionale la cui gestione è stata
trasferita alla regione all'interno del sistema dell'Autorità di
sistema portuale territorialmente competente; b) il trasferimento di
un porto a una diversa Autorità di sistema portuale, previa intesa
con le regioni nel cui territorio hanno sede le Autorità di sistema
portuale di destinazione e di provenienza.
Alle AdSP - qualificate enti pubblici non economici di rilevanza
nazionale ad ordinamento speciale, dotate di autonomia
amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e
finanziaria - spettano, tra l'altro, le funzioni di indirizzo,
programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo
delle operazioni e dei servizi portuali, delle attività
autorizzatone e concessorie per il carico/scarico merci, passeggeri
etc., per la concessione di aree e banchine etc., e delle altre
attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle
circoscrizioni territoriali.
Spettano ad esse inoltre la manutenzione ordinaria e
straordinaria delle parti comuni nell'ambito portuale; l'affidamento
e il controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo
oneroso; il coordinamento delle attività amministrative esercitate
dagli enti e dagli organismi pubblici nell'ambito dei porti e nelle
aree demaniali marittime comprese nella circoscrizione territoriale;
l'amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio
marittimo ricompresi nella propria circoscrizione, fatte salve le
eventuali competenze regionali; la promozione e il coordinamento di
forme di raccordo con i sistemi logistici retroportuali e
interportuali (art. 6 cit.).
Il comma 14 del cit. art. 6 prevede che decorsi tre anni dalla
data di entrata in vigore del decreto di modifica e riorganizzazione
citato (d.lgs. n. 169/2016) con regolamento approvato con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, può essere modificato il numero
delle Autorità di sistema portuale. Sullo schema di regolamento «è
acquisito il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281». Il successivo comma 15
prevede che per la modifica dei limiti territoriali di ciascuna delle
AdSP si provvede con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo
parere della Conferenza unificata.
Organi dell'AdSP sono il Presidente, al quale spettano, tra
l'altro, l'amministrazione delle aree e dei beni del demanio
marittimo, ricadenti nella circoscrizione territoriale di competenza,
le competenze sulle concessioni di aree e banchine, le autorizzazioni
sulle merci; il Comitato di gestione e il Collegio dei revisori dei
conti; vi è poi un Segretario generale (art. 10).
1.2. I rilievi della Commissione Speciale del Consiglio di Stato
sulla riforma del 2016.
Detta normativa, come anticipato, è il frutto della politica di
riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della
disciplina in materia portuale, operata nel 2016, al fine di
conseguire maggiore efficienza, contenimento delle spese pubbliche e
razionalizzazione della governante delle autorità portuali. Detto
decreto legislativo è stato oggetto di parere favorevole della
Conferenza unificata, come chiaramente indicato nel preambolo del
decreto stesso.
Nel parere del Consiglio di Stato, in data 9 maggio 2016, n.
01142/2016 (doc. 5) reso sullo schema di decreto legislativo - poi
versato nel decreto legislativo n. 168/2016 di modifica della legge
n. 84 cit. - si evidenzia che la riforma si propone di «intervenire
sulla dimensione "monoscalo" degli organi di governo dei porti,
superare l'eccessivo localismo attuale, realizzare maggiore
interazione e integrazione con le aree logistiche del Paese,
esprimere maggiore capacità di coordinamento».
La riforma è qualificata come avente un «ruolo strategico per
conferire snellezza e agilità all'attività pubblica dei porti e
connetterla con il mondo economico, produttivo e sociale, con
l'azione imprenditoriale dei privati e le istanze delle comunità
locali» per fare del «Sistema Mare» «il motore di uno sviluppo
economico».
Tuttavia, il parere cit. sottolinea la necessità di curare la
fase attuativa della riforma «attraverso adeguate iniziative sia
"normative" ... ma anche e soprattutto ... di "manutenzione" costante
del funzionamento della riforma, elementi importanti per la sua piena
realizzazione».
Uno degli obiettivi fondamentali della riforma è individuato
nella riorganizzazione della struttura portuale «superando la realtà
dei porti italiani frammentata e disarticolata, facendo leva sulla
ricchezza di infrastrutture portuali nazionali, mediante
l'accorpamento dei 54 porti esistenti in 15 Autorità di sistema
portuale»; per rispondere, in termini organizzativi, all'evoluzione
del contesto internazionale, caratterizzato dalla globalizzazione del
traffico delle merci, dalla sviluppo di grandi porti a Sud est
dell'Italia e dalla maggiore competitività dei porti del nord
Europa.
A tale proposito, il Consiglio di Stato, ha segnalato la
necessità di evitare il rischio di duplicazioni di centri
decisionali.
Il secondo obiettivo della riforma è indicato nella
semplificazione dell'azione amministrativa «degli adempimenti
amministrativi connessi alle attività portuali»; obiettivo
«sicuramente agevolato dalla riforma organizzativa di concentrazione
delle competenze in un minor numero di soggetti dotati di potere
decisionale e di gestione e dalla complessiva riorganizzazione delle
strutture».
Secondo il Consiglio di Stato il superamento della fase di crisi
economica che coinvolge anche il settore portuale passa attraverso
una riforma che sia «in grado di attrarre capitali privati di
investimento e di utilizzare sinergie di competenze e a tal fine
tenga conto dell'apparato costruttivo degli operatori economici, dei
lavoratori del settore, degli utenti dei servizi».
Con specifico riferimento alle modifiche all'art. 6 cit., e
all'accorpamento delle AdSP, il Consiglio di Stato auspica che la
«riorganizzazione delle autorità portuali sulla base di un sistema
integrato di più porti non si limiti ad un mero accorpamento
"aritmetico" di enti di Governo, ma si coniughi con una visione
strategica di integrazione» dei settori coinvolti.
2. L'organizzazione dei porti calabresi.
In attuazione della normativa predetta, in Calabria è stata
ridefinita l'organizzazione sistematica dei porti, al fine di
consentire un'offerta integrata e completa di servizi portuali agli
operatori del settore, in un'ottica di interconnessione delle
strutture e di ottimizzazione dei servizi resi.
E così, il porto di Gioia Tauro risulta centrale per il servizio
merci-container, quello di Vibo Valentia per il servizio
merci-industriali (oil), quello di Villa San Giovanni per il servizio
passeggeri-traghetto-crocieristico, quello di Reggio Calabria per il
servizio passeggeri-crocieristico.
Nell'ambito del sistema portuale calabrese così configurato
viene riconosciuto al porto di Gioia Tauro (sede dell'AdSP dei Mari
Tirreno meridionale e Ionio) - dotato di infrastrutture di primario
rilievo che rendono lo scalo idoneo anche alle navi di ultimissima
generazione, con disponibilità di spazi, e ideale collocazione
geografica - un ruolo «principale», di raccordo, avente rilievo
intercontinentale.
Esso è infatti, come detto, l'unico tra i porti calabresi
facente parte della rete TEN-T ai sensi del reg. UE 1315/2013 cit.,
e, proprio in forza di tale qualificazione, sono stati associati al
Porto di Gioia Tauro, nella AdSP calabrese, oltre ai porti calabresi,
anche i tre porti siciliani di Messina, Milazzo e Tremestieri, al
fine di rendere le dette infrastrutture più competitive a livello
internazionale, potendo garantire il soddisfacimento delle diverse e
complementari esigenze provenienti dagli utenti del porto stesso,
mediante «l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti di
trasporto nazionali», «l'ottimizzazione dell'integrazione e
dell'interconnessione delle infrastrutture».
3. L'istituzione della cd. ZES nella Regione Calabria.
Le particolari caratteristiche del porto di Gioia Tauro e aree
limitrofe hanno consentito alla Regione Calabria di ottenere
l'istituzione di una c.d. ZES, zona economica speciale, ai sensi
dell'art. 4 decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91 conv. modif. legge 3
agosto 2017, n. 123, recante «Disposizioni urgenti per la crescita
economica nel Mezzogiorno».
L'istituzione della c.d. ZES, secondo quanto stabilito dall'art.
4 cit. è intesa a favorire la creazione di condizioni economiche,
finanziarie ed amministrative favorevoli per lo sviluppo delle
imprese insediate in alcune aree del Paese, in cui siano presenti
«aree portuali». Ai sensi del cit. art. 4 la ZES è una «zona
geograficamente delimitata e chiaramente identificata, situata entro
i confini dello Stato, costituita anche da aree non territorialmente
adiacenti purchè presentino un nesso economico funzionale, e che
comprenda almeno un'area portuale ...», nella quale «per l'esercizio
di attività economiche e imprenditoriali le aziende già operative e
quelle che si insedieranno nella ZES possono beneficiare di speciali
condizioni» (art. 4, comma 2).
La norma rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri da adottare di concerto con altri Ministri, sentita la
Conferenza unificata, per disciplinare le modalità di istituzione e
la durata della ZES, i criteri per l'identificazione e la
delimitazione dell'area, le condizioni per l'ottenimento delle
agevolazioni da parte delle imprese operanti nell'ambito della ZES
(benefici fiscali e procedure semplificate) (art. 4, comma 3).
La stessa norma prevede che l'istituzione della ZES avvenga con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare su
proposta della Regione interessata; proposta che deve essere
corredata da un «piano di sviluppo strategico» (art. 4, comma 5).
L'amministrazione della ZES è affidata ad un Comitato di
indirizzo, composto dal Presidente dell'Autorità portuale, con
funzioni di presidente, da un rappresentante della regione, da un
rappresentate della Presidenza del Consiglio dei ministri e da un
rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(art. 4, comma 6).
Il Comitato «deve assicurare ... a) gli strumenti che
garantiscano la piena operatività delle aziende presenti nella ZES;
b) l'utilizzo di servizi sia economici che tecnologici nell'ambito
della ZES; c) l'accesso alle prestazioni di servizi da parte di
terzi» (art. 4, comma 7).
3.1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25
gennaio 2018, n. 112 è stato adottato il «Regolamento recante
istituzione di Zone economiche speciali (ZES)». L'art. 8 del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri cit. ha specificato, in
particolare, i compiti del Comitato di indirizzo prevedendo lo
svolgimento, da parte di esso, delle «attività di indirizzo» intese
ad assicurare, tra l'altro, l'insediamento di nuove imprese nella ZES
e la piena operatività di quelle già esistenti (lettera a)); la
verifica dell'avvio delle attività economiche e degli investimenti
(lettera d)); la sottoscrizione di convenzioni tra le amministrazioni
locali e statali per disciplinare procedure semplificate in ordine
all'avvio di nuove attività economiche (lettera e)); le condizioni
per l'accesso e l'utilizzo delle infrastrutture esistenti e di quelle
previste nel «piano di sviluppo strategico» (lettera f)); le
iniziative necessarie per attrarre investitori nazionali ed
internazionali (lettera i)); l'accesso da parte di terzi ai servizi
resi dalle imprese presenti nella ZES (lettera m)).
3.2. Dette funzioni si intersecano con quelle attribuite dalla
legge all'AdSP, che esercita, come visto, funzioni di indirizzo,
programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo
delle operazioni e dei servizi portuali; funzioni di coordinamento e
regolazione delle altre attività commerciali ed industriali
esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali (art. 6,
comma 1, lettera a), legge n. 84/1994 cit.); funzioni di
coordinamento delle attività amministrative esercitate dagli enti e
dagli organismi pubblici nell'ambito dei porti e nelle aree demaniali
marittime comprese nella circoscrizione territoriale (art. 6, comma
1, lettera d) legge cit.); nonchè funzioni di amministrazione in via
esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi
nella propria circoscrizione (art. 6, comma 1, lettera e, legge
cit.).
Il raccordo tra le funzioni esercitate dall'AdSP e dal Comitato
di indirizzo della ZES, tra loro strettamente connesse, è assicurato
dal presidente di detto Comitato, che è allo stesso tempo presidente
dell'Autorità portuale (art. 6, comma 5, decreto-legge n. 91/2017
cit.).
3.3. In applicazione della citata normativa, la Regione Calabria,
con delibera di giunta n. 100 del 29 marzo 2018 (doc. 6) ha avviato
l'iter per l'istituzione della ZES, approvando il c.d. Piano di
sviluppo strategico, e, con successivo decreto del presidente della
Regione n. 24 del 4 aprile 2018 (doc. 7), ha richiesto l'istituzione
della ZES, allegando il relativo Piano strategico.
In detto Piano strategico viene sottolineato il ruolo
«principale» del porto CORE di Gioia Tauro, integrato con le
ulteriori aree della Calabria, ad esso connesse sia da un punto di
vista economico funzionale che infrastrutturale, essendo direttamente
collegato con l'infrastruttura ferroviaria e con quella aeroportuale.
Il progetto è inteso come uno strumento «per incentivare lo sviluppo
delle aree regionali a vocazione produttiva .... L'elemento della
semplificazione amministrativa è uno dei cardini della ZES», con
l'obiettivo di creare un sistema regionale che «a partire dal porto
CORE e dal suo retroporto, collega i porti nazionali, gli aeroporti e
le aree produttive retroportuali».
Il Piano strategico specifica che le aree portuali ricomprese
nella ZES sono quelle del porto di Reggio Calabria e dei porti
nazionali di Villa San Giovanni, Crotone, Vibo Valentia e Corigliano
Calabro, la cui delimitazione e perimetrazione è stata
specificamente indicata nella cartografia allegata al Piano e nella
pag. 17 del Piano stesso (doc. 8).
Con particolare riferimento al Porto di Villa San Giovanni, nel
Piano si evidenzia che esso è collegato tramite infrastruttura
ferroviaria, al Porto di Vibo Valentia, all'area integrata di Lamezia
e al Macronodo di Gioia Tauro. Inoltre, ad esso, sempre tramite
infrastruttura ferroviaria, è collegato anche il porto di Reggio
Calabria.
Insomma, dal Piano risulta evidente la stretta interconnessione
delle infrastrutture portuali calabresi, tali da giustificarne una
regolamentazione d'insieme che ne assicuri l'efficiente funzionamento
attraverso la rispettiva integrazione.
3.4. In considerazione di detta proposta, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 11 maggio 2018 è stata
istituita, ai sensi dell'art. 4, comma 5, decreto-legge n. 91/2017,
conv. modif. legge n. 123/2017, la ZES nella Regione Calabria «nei
termini di cui al Piano di sviluppo strategico presentato dalla
Regione ...» (doc. 9).
3.5. Successivamente sono stati nominati i membri del Comitato di
indirizzo della ZES. In particolare, in data 21 settembre 2018 è
stato nominato il rappresentante della Presidenza del Consiglio dei
ministri (cfr. nota prot. 691 del 21 settembre 2018) e in data 20
dicembre 2018 è stato nominato il rappresentante del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (cfr. nota prot. 44044 del 20 dicembre
2018 del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; doc. 10).
4. La riforma del dicembre 2018 sull'istituzione dell'AdSP dello
Stretto.
Nell'ambito di tale quadro complessivo, è intervenuto da ultimo
il legislatore con la legge 17 dicembre 2018, n. 136, di conversione,
con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante
disposizioni in materia fiscale e finanziaria, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 18 dicembre 2018 n. 293, inserendo l'art.
22-bis nel testo del citato decreto-legge n. 119/2018 (doc. 11).
Detto art. 22-bis, rubricato «Disposizioni in materia di
Autorità di sistema portuale», modifica, per quanto interessa,
l'art. 6, legge 28 gennaio 1994, n. 84, nell'elenco delle AdSP,
sopprimendo la dizione «e dello Stretto» all'AdSP «dei Mari Tirreno
Meridionale e Ionio» e introducendo alla lettera q-bis) l'AdSP «dello
Stretto». L'art. 22-bis cit. modifica inoltre l'allegato A della
legge n. 84/1994 cit., nel quale si individuano i porti ricompresi
nelle singole AdSP, prevedendo, al numero 6, l'Autorità di sistema
portuale dei Mari Tirreno Meridionale e Ionio - Porti di Gioia Tauro,
Crotone (porto vecchio e nuovo), Corigliano Calabro, Taureana di
Palmi e Vibo Valentia»; e al numero 15-bis, l'Autorità di sistema
portuale dello Stretto - Porti di Messina, Milazzo, Tremestieri,
Villa San Giovanni e Reggio Calabria» (doc. 12).
In sostanza, dunque l'AdSP dello Stretto nasce dallo scorporo dei
porti di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio
Calabria dalla precedente «Autorità di sistema portuale dei Mari
Tirreno meridionale e Ionio e dello Stretto», che ricomprendeva tutti
i porti della Calabria - porti di Gioia Tauro, Crotone (porto vecchio
e nuovo), Corigliano Calabro, Taureana di Palmi, Villa San Giovanni,
Vibo Valentia e Reggio Calabria - e i tre porti della Sicilia
(Messina, Milazzo, Tremestieri).
Conseguentemente, l'«Autorità di sistema portuale dei Mari
Tirreno Meridionale e Ionio» oggi comprende solamente i porti di
Gioia Tauro, Crotone (porto vecchio e nuovo), Corigliano Calabro,
Taureana di Palmi e Vibo Valentia, e non comprende più nè il porto
di Villa San Giovanni nè quello di Reggio Calabria.
Sulla base della formulazione dell'art. 22-bis cit. -
considerando quanto si è detto in ordine all'individuazione del
porto sede dell'AdSP - risulta che l'AdSP dei «Mari Tirreno
Meridionale e Ionio» continua ad avere la sua sede presso il porto di
Gioia Tauro, e che l'AdSP dello Stretto avrà la propria sede a
Messina.
Ciò risulta invero da quanto richiamato in ordine al fatto che
il porto CORE è, ai sensi del regolamento europeo n. 1315/2013,
quello principale che insiste su una rete transeuropea di trasporto,
e, come chiarito, tra i porti ricompresi nella nuova Autorità, il
porto di Messina è l'unico che insiste sulla rete TEN-T Scandinavia
- Mediterraneo.
E, del resto, il porto di Messina è il primo porto indicato tra
quelli ricompresi nella AdSP dello Stretto, ciò che significa che
esso è sede della AdSP stessa.
Ciò, in altri termini, significa che i due porti calabresi -
associati nella AdSP dello Stretto - saranno governati da
un'Autorità portuale con sede fuori dal territorio regionale
calabrese, con grave pregiudizio degli interessi della Regione
Calabria.
Sulla base di quanto argomentato si anticipa che detta riforma è
stata attuata senza minimamente coinvolgere, sul punto, la Regione
Calabria, titolare della potestà legislativa concorrente ai sensi
dell'art. 117, 3° comma Cost.. Inoltre essa appare del tutto
irragionevole e contraria ai principi di cui all'art. 97 Cost., anche
in considerazione di quanto illustrato in ordine agli sforzi
sostenuti dalla Regione Calabria per l'istituzione della ZES, e
quindi per la riorganizzazione sistematica di tutte le infrastrutture
più rilevanti deI proprio territorio, attuata mediante
l'interconnessione di dette infrastrutture con l'obiettivo di
favorire lo sviluppo economico della Regione.
In altri termini, lo scorporo dei porti passeggeri di Villa San
Giovanni e di Reggio Calabria dall'AdSP dei Mari Tirreno Meridionale
e Ionio avente come riferimento il porto di Gioia Tauro, impedisce
proprio il raggiungimento di quegli obiettivi, anche europei, di
«interconnessione e l'interoperabilità delle reti di trasporto
nazionali, ottimizzazione dell'integrazione e interconnessione delle
infrastrutture», viceversa raggiungibili accorpando tutti i porti
calabresi, in un'unica AdSP dotata di un «porto CORE», quale è il
porto di Gioia Tauro.
Peraltro, detta riforma incide particolarmente sugli interessi
della comunità calabrese, alla quale sarà sottratta la gestione di
due porti particolarmente rilevanti nell'economia del territorio,
anche con particolare riferimento allo sviluppo del turismo della
Regione.
5. La disciplina contenuta nell'art. 22-bis, decreto-legge n.
119/2018 cit., conv. modif., legge n. 136/2018, si pone in palese
contrasto con l'art. 117, 3° Cost., con l'art. 97 Cost., nonchè con
i principi di semplificazione, efficienza dell'amministrazione,
ragionevolezza e leale collaborazione, ed omogeneità delle
disposizioni normative, per i seguenti

Motivi

I) Illegittimità costituzionale dell'art. 22-bis, decreto-legge n.
119/2018 conv. modif. legge n. 136/2018, per violazione dell'art.
117, 3° comma Cost. Violazione dei principi, anche giurisprudenziali,
che sorreggono la competenza legislativa concorrente Stato/Regioni.
Come detto, l'art. 22-bis decreto-legge n. 119/2018, inserito
dalla legge di conversione n. 136/2018, modificando l'art. 6, legge
n. 84/1994 nell'elenco delle AdSP, ha introdotto, alla lettera
q-bis), l'AdSP «dello Stretto», e ha soppresso, alla lettera f) del
citato art. 6, la dizione «e dello Stretto» dall'AdSP dei Mari
Tirreno Meridionale e Ionio. Lo stesso art. 22-bis ha inoltre
modificato l'Allegato A della legge n. 84/1994, nel quale sono
indicati i porti compresi nelle singole AdSP, prevedendo, al numero
6, l'Autorità di sistema portuale dei Mari Tirreno Meridionale e
Ionio - Porti di Gioia Tauro, Crotone (porto vecchio e nuovo),
Corigliano Calabro, Taureana di Palmi e Vibo Valentia»; e al numero
15-bis, l'«Autorità di sistema portuale dello Stretto - Porti di
Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio Calabria».
In altri termini, la norma ha scorporato dalla precedente
«Autorità di sistema portuale dei Mari Tirreno meridionale e Ionio e
dello Stretto», i porti di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San
Giovanni e Reggio Calabria, comprendendo detti porti nell'Autorità
di sistema portuale dello Stretto» di nuova istituzione e con sede in
Sicilia.
I.1. Detto art. 22-bis, incidendo sulla materia «porti e
aeroporti civili», nonchè sugli interessi della Regione Calabria ha
modificato, senza alcun previo coinvolgimento della Regione Calabria,
l'assetto dell'AdSP Calabrese e assegnato i due porti calabresi
(Reggio Calabria e Villa San Giovanni) all'AdSP «dello Stretto» con
sede in Sicilia, presso il porto di Messina, unico porto in grado di
essere considerato CORE ai sensi del cit. reg. n. 1315/2013. E
pertanto viola la competenza legislativa concorrente della Regione,
stabilita dall'art. 117, 3° comma Cost.
Secondo costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte «le
Regioni sono legittimate a censurare, in via di impugnazione
principale, leggi dello Stato ... per questioni attinenti al riparto
delle rispettive competenze» (Corte cost., 18 giugno 2008, n. 216;
Corte costituzionale, 14 luglio 2017, n. 195).
È noto che la deroga al riparto di competenze tra Stato e
regioni, così come stabilito dall'art. 117 Cost., può avvenire
«solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua
di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un
accordo stipulato con la regione interessata» (Corte cost., sentenza
n. 303/2003).
La stessa Corte, del resto, ha ribadito in numerose pronunce che
la legge statale «deve risultare adottata a seguito di procedure che
assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione» tra gli enti
interessati (Corte cost., 13 gennaio 2004, n. 6). Ciò, nel rispetto
del principio di leale collaborazione, in ossequio al quale «il
legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di
coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro competenze.
L'obiettivo è contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle
stesse con la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite
alle autonomie (sentenze n. 65 del 2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del
2012)» (Corte cost., 25 novembre 2016, n. 251).
Del resto, quanto appena rilevato trova conferma anche nella
sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 261/2015, relativa
proprio alle Autorità portuali, nella quale è stato ritenuto
incostituzionale il mancato coinvolgimento delle regioni, per mancato
esperimento dell'intesa, in ordine all'adozione del Piano strategico
nazionale della portualità e della logistica previsto all'art. 29,
decreto-legge n. 133/2014, conv. modif. legge n. 164/2014; ritenuto
necessario per accrescere la competitività del sistema portuale,
logistico e marittimo italiano. Nella sentenza cit., per rigettare la
tesi difensiva dell'Avvocatura, secondo cui la legge n. 84/1994
prevederebbe solo in alcuni casi forme di partecipazione delle
regioni con riguardo a specifiche attività (adozione del parere
sullo schema di decreto relativo alla classificazione dei porti;
intesa relativa alla nomina del presidente dell'Autorità portuale;
partecipazione del presidente della giunta regionale al Comitato
portuale), la Corte ha specificato che dette ipotesi «non possono
essere considerate in alcun modo equivalenti al coinvolgimento della
Regione nella forma dell'intesa», nella specie mancato.
Ancora, codesta ecc.ma Corte, sempre in ordine al principio di
leale collaborazione, ha evidenziato che nelle materie di competenza
concorrente «necessario, per garantire il coinvolgimento delle
regioni interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da
contemperare le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni
(ex plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004)» (sentenza n.
165 del 2011; v. anche sentenza n. 278 del 2010; sentenze n. 383 e n.
62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)» (Corte cost., 27
giugno 2012, n. 163). La stessa Corte ha ribadito che, in presenza di
potestà legislativa concorrente, la legge «deve risultare adottata a
seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di
governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione ...»
(Corte cost., 21 gennaio 2016, n. 7), specificando che, in tali casi,
la legislazione statale «può aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n.
303 del 2003)» (sentenza n. 6 del 2004)» (Corte cost., n. 7/2016
cit.). Si è aggiunto inoltre che deve trattarsi di c.d. «intese
forti» «non superabili con una determinazione unilaterale dello Stato
se non nella «ipotesi estrema, che si verifica allorchè
l'esperimento di ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato
inefficace» (sentenza n. 165 del 2011; in seguito, sentenza n. 179
del 2012; (Corte cost., n. 7/2016 cit.).
Con le surrichiamate pronunce codesta ecc.ma Corte ha dunque
fissato una serie di punti fermi per vagliare la costituzionalità
dell'intervento del legislatore statale in materie di potestà
legislativa concorrente. In tal senso, come detto, è necessario
rispettare un apposito iter procedimentale - che preceda
l'approvazione della norma statale - il quale assicuri il
raggiungimento di un'intesa tra lo Stato e la Regione interessata, o
comunque un coinvolgimento della Regione stessa.
La norma oggetto del presente contenzioso, introdotta solo con la
legge di conversione del decreto-legge n. 119/2018, è stata
approvata senza il coinvolgimento della Conferenza Unificata e dunque
delle regioni interessate, e in particolar modo della Regione
Calabria, pur incidendo fortemente sugli interessi di detta Regione,
in quanto l'istituzione stessa dell'AdSP dello Stretto, con la
relativa assegnazione di due porti calabresi (Villa San Giovanni e
Reggio Calabria) - prima facenti parte dell'AdSP del Mar Tirreno
Meridionale e Ionio - configura di per sè la lesione della potestà
legislativa concorrente regionale, perchè a fronte del trasferimento
dei due porti regionali calabresi sotto la direzione della neo
istituita Autorità dello Stretto, con sede presso Messina, alla
Regione Calabria è precluso qualsiasi intervento legislativo e/o
regolamentare inteso ad assicurare il coordinamento con gli altri
porti calabresi, rimasti sotto la «giurisdizione» dell'AdSP del Mar
Tirreno Meridionale e Ionio.
In sede di Conferenza unificata, ovvero nell'ambito della
procedura finalizzata al raggiungimento dell'intesa, la Regione
Calabria avrebbe potuto rappresentare la specialità dei due porti
«passeggeri» di Villa San Giovanni e Reggio Calabria nell'ambito del
sistema portuale calabrese; la loro interconnessione e
interoperabilità nell'ambito di detto sistema; l'esigenza
dell'integrazione di detti porti con quello di Gioia Tauro, porto
CORE della Calabria, avente funzione centrale dal punto di vista
economico, funzionale e infrastrutturale, al quale sono collegate
anche le altre infrastrutture ferroviarie e aeroportuali. Ancora, la
Regione avrebbe potuto evidenziare la rilevanza di detti porti
all'interno c.d. ZES, che, sulla base di quanto chiarito nel Piano
strategico, in tanto può consentire il raggiungimento degli
obiettivi di sviluppo economico del territorio in quanto preveda il
coinvolgimento di tutte le infrastrutture ivi considerate, e quindi
di tutti i porti calabresi.
Insomma, la mancata previsione della procedura di intesa, forte o
debole, e, la mancata attivazione degli altri strumenti di
coinvolgimento della Regione prima dell'adozione della norma, hanno
determinato un'evidente lesione della sfera di competenza legislativa
regionale
Del resto, come detto, è la stessa legge n. 84/1994 cit. a
prevedere strumenti di coinvolgimento della Regione territorialmente
interessata in relazione a determinate attività, e detto principio
risulta ancora più rafforzato a seguito delle modifiche apportate
alla legge n. 84 cit., dalla riforma operata con decreto legislativo
n. 169/2016; strumenti, tuttavia, nel caso di specie del tutto
irragionevolmente pretermessi.
In conclusione, si deve ritenere che l'art. 22-bis, decreto-legge
n. 119/2018 cit. violi, per le ragioni su illustrate, l'art. 117, 3°
comma Cost. e i principi giurisprudenziali espressi in materia di
legislazione concorrente.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 22-bis, decreto-legge n.
119/2018 cit., per violazione dell'art. 97 Cost. e del principio di
ragionevolezza e di buon andamento. Violazione del principio
giurisprudenziale di omogeneità delle disposizioni introdotte con la
legge di conversione nel decreto-legge.
Ma vi è un ulteriore profilo che merita di essere portato
all'attenzione di codesta ecc.ma Corte.
La scelta del legislatore statale di prevedere una nuova AdSP
interregionale - avente quale unico possibile porto CORE quello
siciliano di Messina, per le ragioni che si sono dette, e dunque
idoneo ad essere sede dell'Autorità - assegnandole due dei porti
della Calabria e di modificare l'assetto della AdSP esistenti, appare
essere contrario anche al principio di ragionevolezza, se solo si
considera che essa si pone in contrasto con la ratio riformatrice
delle AdSP alla base della riforma del 2016; riforma, questa sì,
predisposta nel rispetto delle competenze regionali, in quanto
adottata previo parere acquisito in sede di Conferenza unificata.
Si è detto infatti che le modifiche del 2016 alla disciplina
delle Autorità portuali sono frutto di una riforma sistematica del
settore, di inquadramento generale dello stesso, e rappresentano il
«disegno» che il legislatore ha inteso dare delle infrastrutture
portuali quali strutture strategiche per lo sviluppo del Paese.
Ciò trova conferma nelle limpide espressioni contenute, sul
punto, nel citato parere del Consiglio di Stato n. 1142/2016,
chiamato ad esprimersi sulla riforma, proprio in considerazione della
sua natura sistematica.
Ebbene, con la norma in questa sede impugnata si è scardinato il
predetto «disegno» organico di riforma del 2016. E peraltro, a ciò
si è giunti seguendo un iter che non trova giustificazione, in
quanto, come detto, la riforma del 2016 è stata adottata con il
coinvolgimento di tutti gli enti interessati e previo parere del
Consiglio di Stato. Ciò che, viceversa, nel caso di specie non è
accaduto. È evidente che la modifica del disegno organico del 2016
avrebbe dovuto necessariamente seguire lo stesso iter adottato per la
riforma stessa.
In detto di detta circostanza è stato anche violato il principio
di ragionevolezza.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha chiarito che «il
principio di ragionevolezza è leso quando si accerti l'esistenza di
una irrazionalità intra legem, intesa come "contraddittorietà
intrinseca tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore e
la disposizione espressa dalla norma censurata" (sentenza n. 416 del
2000)» (Corte cost., 13 aprile 2017, n. 86); ovvero quando «la legge
manca il suo obiettivo e tradisce la sua ratio» (Corte cost., 20
febbraio 1997, n. 43).
Ebbene, nel caso di specie l'obiettivo che è stato tradito è
quello della riforma sistematica delle Autorità portuali attuata con
decreto legislativo n. 169/2016 - si ribadisce adottata all'esito di
un articolato confronto con tutti gli enti del governo territoriale
interessati - inteso ad un accorpamento dei centri decisionali e al
superamento del localismo di dette Autorità portuali.
Detta ratio, come visto, è chiaramente espressa nel parere del
Consiglio di Stato n. 1142/2016 cit., che ha individuato l'obiettivo
della riforma del 2016 sulla necessità di «intervenire sulla
dimensione "monoscalo" degli organi di governo dei porti, superare
l'eccessivo localismo attuale, realizzare maggiore interazione e
integrazione ..., esprimere maggiore capacità di coordinamento»,
consentendo cosi il superamento di un grave elemento di criticità,
rappresentato dalla realtà «frammentata e disarticolata» dei porti
italiani; il tutto per assicurare una maggiore efficienza del sistema
portuale italiano alla luce dell'evoluzione del contesto
internazionale.
Ancora, la norma impugnata si pone in contrasto con l'obiettivo
della riforma, evidenziato correttamente dal Consiglio di Stato,
inteso alla «concentrazione delle competenze in un minor numero di
soggetti dotati di potere decisionale e di gestione e dalla
complessiva riorganizzazione delle strutture».
A fronte di detti obiettivi della riforma del 2016, l'istituzione
di una nuova AdSP interregionale, disposta con le modalità di cui
s'è detto, risulta contraria anche al principio di ragionevolezza.
È dunque evidente la violazione dell'art. 97 Cost., e dei principi
di ragionevolezza e buon andamento.
Ma vi è di più.
C'è un ulteriore profilo che merita di essere evidenziato la
norma impugnata è stata inserita solo in sede di conversione in un
provvedimento legislativo recante «disposizioni urgenti in materia
fiscale e finanziaria», quindi essa è del tutto estranea al
contenuto del decreto-legge originario.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte è pacifica nel
ritenere incostituzionali le norme come quella in esame, inserite in
sede di conversione, che sono «disomogenee» ed «eterogenee» rispetto
«al contenuto, alla finalità e alla ratio complessiva
dell'originario disegno di legge» (per tutte Corte costituzionale n.
32/2014; n. 94/2016).
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 22-bis, decreto-legge n.
119/2018 conv. modif. legge n. 136/2018, per violazione dell'art. 97
Cost. e del principio di ragionevolezza sotto altro profilo.
La norma oggetto del presente contenzioso deve ritenersi
incostituzionale anche sotto un altro profilo.
Dall'esame dell'art. 6, legge n. 84/1994, risulta che le AdSP
sono titolari delle funzioni di indirizzo, programmazione,
coordinamento, regolazione, promozione e controllo delle operazioni e
dei servizi portuali, delle attività autorizzatone e concessorie per
il carico/scarico merci, passeggeri etc., per la concessione di aree
e banchine etc., e delle altre attività commerciali ed industriali
esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali (comma 1,
lettera a)). Le AdSP provvedono inoltre al coordinamento delle
attività amministrative esercitate dagli enti e dagli organismi
pubblici nell'ambito dei porti e nelle aree demaniali marittime
comprese nella circoscrizione territoriale (comma 1, lettera d)), e
all'amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del
demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione (comma 1,
lettera e)).
Si tratta di funzioni intrinsecamente connesse con quelle
attribuite, ai sensi dell'art. 4, decreto-legge n. 91/2017, al c.d.
Comitato di indirizzo della ZES, operante sul territorio regionale.
Si è detto, infatti, che il Comitato «deve assicurare ... a) gli
strumenti che garantiscano la piena operatività delle aziende
presenti nella ZES; b) l'utilizzo di servizi sia economici che
tecnologici nell'ambito della ZES; c) l'accesso alle prestazioni di
servizi da parte di terzi» (art. 4, comma 7). Le funzioni del
Comitato, sono state inoltre specificate nel Regolamento della ZES
(decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 112/2018) cit.,
il quale ha assegnato al Comitato stesso, funzioni di «indirizzo»,
intese ad assicurare, ad esempio, l'insediamento di nuove imprese
nella ZES e la piena operatività di quelle già esistenti; la
verifica dell'avvio delle attività economiche e degli investimenti;
le condizioni per l'accesso e l'utilizzo delle infrastrutture
esistenti e di quelle previste nel «piano di sviluppo strategico»; le
iniziative necessarie per attrarre investitori nazionali ed
internazionali etc.
Nel disegno tracciato dal legislatore, il raccordo tra le
funzioni esercitate dall'AdSP e dal Comitato di indirizzo della ZES,
era assicurato dal Presidente di detto Comitato, che era allo stesso
tempo presidente dell'Autorità portuale operante sul territorio
regionale (art. 4, comma 6, decreto-legge n. 91/2017 cit.). La figura
del Presidente, così delineata, era quindi funzionale a garantire il
«coordinamento» tra le due strutture e ad evitare eventuali
disfunzioni nell'espletamento dei relativi compiti.
Tale quadro è profondamente mutato a seguito della riforma
operata con l'art. 22-bis, decreto-legge n. 119/2018 cit.
Il Presidente del Comitato di indirizzo della ZES Calabria è
individuato nel Presidente dell'AdSP con sede in Gioia Tauro, ma i
due porti calabresi (Villa San Giovanni e Reggio Calabria) sono
transitati nell'ambito dell'AdSP interregionale di nuova istituzione,
e quindi rispondono al Presidente di quest'ultima AdSP.
In tal modo si è persa evidentemente quella funzione di
coordinamento che, nel precedente sistema, era garantita dal fatto
che il Presidente dell'AdSP, avesse competenza su tutti i porti
calabresi rientranti nella ZES.
Del resto, non può ritenersi che detta funzione di coordinamento
possa essere soddisfatta da quanto stabilito al comma 3 dell'art.
22-bis, che, modificando l'art. 3, comma 6, decreto-legge n. 91/2017,
conv. modif. legge n. 123/2017, ha previsto che: «nell'ipotesi in cui
i porti inclusi nell'area della ZES rientrino nella competenza
territoriale di un'Autorità di sistema portuale con sede in altra
regione, il presidente del Comitato di indirizzo è individuato nel
Presidente dell'Autorità di sistema portuale che ha sede nella
regione in cui è istituita la ZES».
Tale norma determina che anche per i porti di Villa San Giovanni
e Reggio Calabria, ricompresi nell'AdSP interregionale, il Presidente
del Comitato di indirizzo è quello dell'AdSP con sede a Gioia Tauro.
Ma ciò non appare in alcun modo sufficiente a garantire il
coordinamento tra le funzioni che sono proprie degli organi della ZES
e quelle delle Autorità portuali.
In più lo scorporo dei due porti calabresi incide pesantemente
sull'attuazione del Piano Strategico della ZES Calabrese che
ricomprende necessariamente, in una visione organica, tutte le
infrastrutture calabresi.
Infatti è lo stesso esercizio delle funzioni suindicate
attribuite all'AdSP interregionale a pregiudicare il raggiungimento
degli obbiettivi del Piano strategico della ZES calabrese, intesi ad
incentivare la «semplificazione amministrativa», che «è uno dei
cardini della ZES», e la creazione di un sistema regionale unitario
che «a partire dal porto CORE e dal suo retroporto, collega i porti
nazionali gli aeroporti e le aree produttive retroportuali».
Va anche sottolineato che la moltiplicazione dei soggetti
istituzionali competenti sui porti calabresi - senza alcun elemento
di raccordo e coordinamento tra gli stessi - venutasi a creare a
seguito della riforma oggetto di contestazione, produce evidentemente
un effetto pregiudizievole anche in capo agli operatori che devono
interfacciarsi con tali soggetti, rendendo più gravose le attività
autorizzatorie e concessorie necessarie per poter fruire dei servizi
e delle infrastrutture portuali.
Anche sotto tale profilo, dunque, merita di essere rilevata
l'incostituzionalità e l'irragionevolezza della riforma attuata con
l'art. 22-bis, decreto-legge n. 119/2018.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22-bis, decreto-legge 23
ottobre 2018, n. 119, inserito dalla legge di conversione 17 dicembre
2018, n. 136, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 dicembre
2018, n. 293, per effetto del quale è stato modificato l'art. 6
legge 28 gennaio 1994, n. 84 e l'Allegato A della medesima legge n.
84/1994 cit., istituendo l'«Autorità di sistema portuale dello
Stretto - Porti di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni
e Reggio Calabria», per violazione dell'art. 117, 3° comma Cost.,
dell'art. 97 Cost. nonchè dei principi di semplificazione,
ragionevolezza, leale collaborazione ed omogeneità delle
disposizioni introdotte con la legge di conversione nel
decreto-legge.
Roma, 14 febbraio 2019

Prof. Avv. Cerulli Irelli - Avv. Festa