1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 1998
N. 17 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 1998 (della provincia autonoma di Bolzano) Agricoltura - Zootecnia - Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera - Compensazione nazionale per il periodo 1995-96 e 1996-97 e rettifica di essa - Aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti, per il periodo 1997-98 e, in particolare, aggiornamento di detti quantitativi per il periodo 1998-99 - Determinazione degli effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei periodi 1995-96 e 1996-97 e 1997-98 - Attribuzione di tali compiti all'AIMA, con sostanziale estromissione della provincia autonoma di Bolzano dalla partecipazione alle relative procedure - Ricorsi di riesame avverso le comunicazioni dell'AIMA, concernenti i quantitativi di riferimento individuali assegnati e di latte commercializzato - Competenza della provincia autonoma di Bolzano di provvedere all'istruttoria dei ricorsi e all'emanazione delle relative decisioni, secondo norme procedurali e sanzionatorie, stabilite con decreto del Ministro per le politiche agricole - Restituzione ai produttori di quote di importi trattenute dagli acquirenti nel periodo 1996-97 e 1997-98, con esclusione per il periodo 1995-96 - Istituzione, con decreto del Ministro per le politiche agricole, di una Commissione di garanzia e di una Commissione ministeriale per l'esame dei contratti - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Incidenza sul principio di eguaglianza - Violazione delle competenze e dell'autonomia della provincia autonoma di Bolzano - Contrasto con la disciplina comunitaria, in particolare anche per l'eliminazione di un livello locale di compensazione e per mancata considerazione delle zone montane - Lesione del principio di leale cooperazione. (D.-L. 1 dicembre 1997, n. 411, artt. 1, 2, 3, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, comma 1, 5, comma 1, convertito con modifiche, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5, art. 1, comma 1). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 8 e 21, 16 e 107; Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77 e 116). (098C0254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-1998)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della Giunta n. 464 del 16 febbraio 1998,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 16
febbraio 1998, rogata dal segretario generale della Giunta
provinciale dott. Adolf Auckenthaler (rep. n. 18699) - dagli avv.ti
proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.
284; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 1, 2, 3 commi 1, 2 e 3, 4, 4-bis
comma 1, 5, comma 1, del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito
con modificazioni in legge 27 gennaio 1998, n. 5; nonchè dell'art.
1, comma 1, della suddetta legge di conversione 27 gennaio 1998, n.
5.
F a t t o
1. - Le vicende da cui trae origine la presente controversia sono
già troppo note a codesta ecc.ma Corte perchè le si debba oggi
riesporre analiticamente. Infatti i suoi presupposti più remoti (e
cioe': la disciplina comunitaria delle quote di produzione del latte,
la conseguente disciplina nazionale stabilita dalla legge n.
468/1992, e le modifiche poi introdotte dal decreto-legge n.
727/1994, convertito in legge n. 46/1995) sono stati esaminati in
occasione del giudizio conclusosi con la sentenza di codesta ecc.ma
Corte n. 520/1995; ma anche perchè le vicende successive,
costituite soprattutto dall'accavallarsi caotico di una moltitudine
di interventi legislativi del Governo, attraverso catene di
decreti-legge non convertiti e reiterati, hanno dato luogo a
numerosissimi ricorsi di regioni, sia ad autonomia ordinaria che
speciale, che hanno impugnato i vari decreti-legge via via
succedutisi (in una prima fase i decreti-legge n. 124, 260,
353, 463, 542 e 552 del 1996), dando luogo ad una catena di giudizi
di costituzionalità tuttora pendenti.
Vi è poi una fase più recente di questa vicenda, a seguito della
conversione in legge dei decreti-legge nn. 542 e 552 del 1996
(rispettivamente con leggi nn. 649 e 642 del 1996 e la pressochè
coeva entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(collegata alla legge finanziaria 1997), che contiene varie
disposizioni in materia di produzione del latte, per lo più
riproduttive di quelle contenute nei due suddetti decreti-legge
convertiti.
Sia i decreti-legge (convertiti) nn. 542 e 649 del 1996, sia la
legge n. 662/1996, sono stati impugnati dalla provincia autonoma di
Bolzano, rispettivamente, con ricorsi nn. 10, 11 e 9 del 1997. Tali
ricorsi, tuttora pendenti, sono stati discussi all'udienza pubblica
del 28 ottobre 1997, a seguito della quale codesta ecc.ma Corte ha
disposto una istruttoria (con ordinanza del 16 ottobre 1997).
Vi è poi una fase ancora successiva della vicenda, costituita
dalla emanazione dei decreti-legge (convertiti) nn. 11, 118 e 130 del
1997, che pure hanno disposto in materia, integrando per qualche
aspetto la precedente disciplina, e sui quali torneremo fra poco.
2. - A questo punto giova ricordare preliminarmente quali siano le
competenze della provincia autonoma di Bolzano che vengono in
questione con il presente ricorso (come del resto con tutti gli altri
già pendenti in materia), e quale sia il loro fondamento normativo.
In base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
ricorrente è titolare di competenze esclusive (o "primarie") in
materia di "agricoltura" e di "patrimonio zootecnico": competenze sia
legislative che amministrative, nonchè della connessa potestà di
programmazione degli interventi in materia. Tali attribuzioni sono
nella piena disponibilità; della provincia anche a seguito della
emanazione delle relative norme d'attuazione dello Statuto speciale
(di cui specialmente al decreto del Presidente della Repubblica n.
279/1974).
Ma vi è un'ulteriore competenza (peculiare della provincia
autonoma di Bolzano) che è strettamente connessa con la precedente:
quella - pure di tipo primario - relativa alle "minime proprietà
culturali" ed ai "masi chiusi" (ex art. 8, n. 8, dello Statuto
speciale Trentino-Alto Adige). Tale intreccio è testualmente
confermato dall'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 569/1993 (recante il regolamento di esecuzione della legge n.
468/1992) il quale stabilisce che "Ai fini dell'applicazione di
quanto disposto dall'art. 10 della legge n. 468/1992 (articolo che
disciplina le cessioni di quote di produzione del latte, e la
costituzione della "riserva" originariamente locale) la provincia
autonoma di Bolzano, ove vige l'istituto del maso chiuso, adotta, con
proprio provvedimento, le necessarie disposizioni integrative".
Osserviamo ancora, al riguardo, che nell'esercizio delle sue
attribuzioni in materia di gestione e controllo delle quote latte, ed
in attuazione delle disposizioni sopra indicate, la provincia di
Bolzano, dopo aver istituito con deliberazione della Giunta n. 6974
dell'8 novembre 1993 una "Commissione di controllo per la gestione di
quote latte" (svolgente le funzioni di controllo di cui all'art. 8
della legge n. 468/1992), con la successiva deliberazione della
Giunta n. 6281 del 24 ottobre 1994 (pubblicata in BUR. Trentino-Alto
Adige 7 novembre 1995, n. 51) ha dato ulteriore e specifica
applicazione alla disciplina stabilita originariamente (prima delle
modifiche operate dagli atti legislativi per i quali è pendente il
giudizio di costituzionalita') dall'art. 10 della legge n. 468/1992 e
dall'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica n. 569/1993.
Con quest'ultima delibera sono stati approvati dalla Giunta
provinciale i criteri di assegnazione delle quote della riserva
provinciale di cui all'art. 10, comma 11, della legge n. 468/1992;
assegnazione che viene appunto effettuata dalla suddetta Commissione
provinciale.
Ad integrare la descrizione delle competenze provinciali in materia
giova infine ricordare anche che, a garanzia del pieno ed autonomo
esercizio delle funzioni amministrative provinciali, l'art. 4 del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (recante norme d'attuazione dello
Statuto speciale Trentino-Alto Adige), ha stabilito che:
"4. Funzioni amministrative. - 1. Nelle materie di competenza
propria della regione o delle provincie autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo.
2. (si omette il secondo comma).
3. Fermo restando quanto disposto dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, nelle materie di cui al comma 1 le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività; nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Infine, va pure ricordato che con specifica norma d'attuazione
dello Statuto (art. 10, comma 1, lett. b), d.P.R. 22 marzo 1974, n.
279) lo Stato ha delegato alla provincia autonoma di Bolzano le
funzioni relative "agli interventi per la regolazione del mercato
agricolo, compresi quelli effettuati in favore di organismi
associativi di produttori agricoli" (funzioni che erano state
riservate alla competenza degli organi statali dall'art. 8, lett. f),
del medesimo d.P.R. n. 279/1974). Si tratta chiaramente - alla
stregua della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (a partire dalla
sentenza n. 559/1988) - di una delega "devolutiva", costituente
integrazione necessaria delle funzioni proprie spettanti alla
provincia in materia di agricoltura.
4. - Ciò premesso, torniamo ai più recenti atti legislativi che,
nello stesso anno 1997, hanno preceduto il decreto-legge oggi
impugnato. Al riguardo ricordiamo che all'inizio del 1997, sospinto
dalla protesta dei produttori di latte tenuti a pagare le sanzioni
comunitarie conseguenti al superamento delle quote di produzione
assegnate, il Governo ha emanato il già citato d.-l. 31 gennaio
1997, n. 11, poi convertito con modificazioni in legge 28 marzo 1997,
n. 11. Tale decreto-legge contiene, innanzitutto, un gruppo di
disposizioni racchiuse nell'art. 01 (aggiunto in sede di
conversione) dirette a disciplinare sia il trasferimento alle regioni
e provincie autonome delle funzioni esercitate dall'AIMA in materia
di quote latte (trasferimento peraltro fittizio, come già ampiamente
illustrato nel precedente ricorso n. 38/1997), sia l'esercizio da
parte dello Stato dei poteri di indirizzo e coordinamento dei poteri
sostitutivi.
Il successivo art. 1 del decreto-legge n. 11/1997 contiene invece
un numero assai notevole di disposizioni riconducibili
fondamentalmente a tre gruppi.
Un primo gruppo di disposizioni (commi da 1 ad 11) dirette a
disciplinare forme di finanziamento agevolate ai produttori di latte.
Un secondo gruppo di disposizioni (commi da 13 a 21) dirette a
disciplinare gli incentivi per l'abbandono della produzione,
l'attribuzione dei relativi quantitativi di riferimento alla riserva
nazionale e la loro successiva assegnazione ai giovani produttori. Un
terzo gruppo di disposizioni (commi da 28 a 35) dirette a
disciplinare la istituzione ed il funzionamento di una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte; nonchè i
provvedimenti dell'AIMA (da adottarsi in base ai risultati
dell'indagine) in materia di rettifiche agli elenchi dei produttori
sottoposti a prelievo supplementare, ed i conseguenti conguagli in
sede di compensazione nazionale per il periodo 1996/1997. Infine un
quarto gruppo di disposizioni (commi da 36 a 44) dirette a
disciplinare l'istituzione di una anagrafe nazionale del bestiame.
Successivamente il Governo è ancora intervenuto in materia con il
già citato d.-l. 7 maggio 1997, n. 118 (convertito in legge 3 luglio
1997, n. 204), che ha integrato e modificato per alcuni aspetti la
disciplina stabilita dal decreto-legge n. 11/1997. Anche il
decreto-legge n. 118/1997 è stato impugnato dalla provincia di
Bolzano con ricorso pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte.
Ancora successivamente il Governo è intervenuto in materia con
l'art. 6 del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130 (convertito in legge 16
luglio 1997, n. 228), che ha a sua volta integrato per un aspetto
(rilevazione dei bovini) la disciplina dei due decreti-legge da
ultimo richiamati. Anche il decreto-legge n. 130/1997 è stato
impugnato dalla provincia di Bolzano con ricorso pendente innanzi a
codesta ecc.ma Corte.
5. - Ed arriviamo così al d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411. Buona
parte della disciplina contenuta nel decreto-legge n. 411/1997, che
qui si impugna, si collega con quella già stabilita dal
decreto-legge n. 11/1997, e poi dai decreti-legge n. 118 e 130 del
1997 integrandola e modificandola per taluni aspetti.
In particolare l'art. 2 del decreto-legge in questione disciplina
gli accertamenti della produzione lattiera effettuati dall'AIMA per i
periodi 1995/1996 e 1996/1997, sulla base dei risultati dell'indagine
della Commissione governativa e della rilevazione straordinaria del
bestiame (di cui sopra), e di un controllo sui "modelli L1" e sui
"contratti di circolazione delle quote latte"; disciplina i
conseguenti aggiornamenti, sempre da parte dell'AIMA, dei
quantitativi di riferimento per i periodi 1995/1996, 1996/1997,
1997/1998; disciplina i ricorsi di riesame che sui provvedimenti di
aggiornamento possono essere presentati dai produttori, e che vengono
decisi dalle regioni e provincie autonome entro termini perentori;
prevede il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei
Ministri ove i suddetti termini non siano rispettati; e prevede che
il Ministro per le politiche agricole disciplini "le modalità per
l'istruttoria dei ricorsi di riesame e le altre modalità di
applicazione del presente decreto". Collegandosi alla disciplina
dell'art. 2, a sua volta l'art. 1 del decreto-legge in questione
stabilisce che, nelle more della effettiva attuazione di quanto
stabilito dall'art. 2, devono essere restituiti ai produttori una
quota degli importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo
supplementare per il periodo 1996/1997 (ed anche una quota,
diversamente calcolata, per quanto riguarda il periodo 1997/1998).
L'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997 stabilisce che l'AIMA (una
volta esauriti gli accertamenti ed i ricorsi di cui all'art. 2)
effettivi le "rettifiche" della compensazione nazionale per il
periodo 1995/1996, e la compensazione nazionale per il periodo
1996/1997. L'art. 4, dispone che sempre l'AIMA procederà (con la
comunicazione di cui all'art. 2, quinto comma), per il periodo
1997/1998, all'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti. Tali aggiornamenti
sostituiscono ad ogni effetto i bollettini pubblicati
precedentemente. L'art. 4-bis istituisce una "Commissione di
garanzia", composta di sette membri tutti di nomina ministeriale, con
il compito di verificare la conformità alla vigente legislazione
delle procedure e delle operazioni in precedenza effettuate per la
determinazione delle quantità di latte prodotte e commercializzate,
e per l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai
produttori. La Commissione dovrà comunicare i risultati delle
verifiche al Ministro per le risorse agricole ed all'AIMA, la quale
ultima potrà conseguentemente riesaminare le procedure e le
operazioni già effettuate.
Infine, l'art. 5 del decreto-legge, in espressa deroga a quanto era
stato stabilito dall'art. 01 del decreto-legge n. 11/1997, stabilisce
che per la campagna 1998/1999 sarà l'AIMA l'autorità competente ad
aggiornare gli elenchi dei produttori titolari di quota, e dei
quantitativi ad essi spettanti.
6. - Anche la disciplina contenuta nelle citate disposizioni del
decreto-legge n. 411/1997 è incostituzionale e lesiva delle
competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto con il
presente atto la impugna. Il fatto che la disciplina del
decreto-legge n. 411/1997 costituisce per lo più una integrazione o
sviluppo di quella contenuta negli atti legislativi dianzi citati, e
già impugnati con precedenti ricorsi, spiega come i motivi di
censura dedotti con il presente atto, e le relative argomentazioni,
ricalchino quelli già dedotti nei ricorsi precedenti, pendenti
innanzi a codesta ecc.ma Corte.
D i r i t t o
1. - Violazione, da parte dell'art. 3 del decreto-legge impugnato
delle competenze di cui agli artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16 dello
Statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
e relative norme d'attuazione (spec. artt. 6 e 7 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 526 del 1987, art. 10, comma 1,
decreto del Presidente della Repubblica n. 279 del 1974, ed art. 4
decreto legislativo n. 266 del 1992); nonchè dell'art. 107 Statuto.
Violazione dei principi della disciplina comunitaria in materia di
compensazione delle quote; del principio di leale cooperazione;
nonchè degli artt. 5, 11, 41 e 116 della Costituzione.
1.1. - L'art. 5, ricollegandosi espressamente con quanto già
stabilito dall'art. 1, comma 35, del decreto-legge n. 11/1997,
ribadisce l'attribuzione all'AIMA del compito di effettuare la
compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e 1996/1997, e
prevede che l'AIMA potrà - come già detto - apportare "rettifiche"
alla già effettuata compensazione nazionale 1995/1996.
L'art. 5 si salda, dunque, con la precedente disciplina legislativa
già impugnata, che ha spostato dal livello locale a quello nazionale
la gestione delle quote latte, ed in particolare il regime della
compensazione e della riserva (prima locali, ora appunto nazionali).
Anche nei confronti dell'art. 5 oggi impugnato valgono dunque le
censure già formulate, con i precedenti ricorsi, nei confronti,
specialmente, dell'art. 11 del decreto-legge n. 542/1996 (ricorso n.
10/1997), dell'art. 2, comma 1, e dell'art. 3, commi 1 e 2 del
decreto-legge n. 552/1996 (ricorso n. 11/1997), dei commi 166-168
dell'art. 2 della legge n. 662/1996 (ricorso n. 9/1997), e dell'art.
1, comma 35, del decreto-legge n. 11/1997 (ric. n. 38/1997); censure
che qui, pertanto, conviene riassumere e ribadire.
1.2. - Sino ad oggi - cioè sino all'entrata in vigore dei
decreti-legge nn. 542 e 552 del 1996, della legge n. 662/1996, del
decreto-legge n. 11/1997 e del decreto-legge n. 411/1997 (atti già
impugnati), (impugnato col presente atto) - nella provincia di
Bolzano la compensazione si svolgeva, in base all'art. 5 della legge
n. 468/1992, a livello provinciale: tramite le 5 associazioni di
produttori operanti nella provincia. Del pari a livello provinciale
operava la riserva locale (ex art. 10, commi 10 ed 11, della legge n.
468/1992; ed art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica n.
569/1993, già citato all'inizio). Si è infatti già detto in
precedenza come nella provincia autonoma di Bolzano - anche per la
correlazione che sussiste fra la disciplina delle quote latte e
quella delle "minime proprietà culturali" e dei "masi chiusi" (tutte
di competenza esclusiva della provincia) la gestione delle quote
latte, ed in particolare l'assegnazione delle quote della riserva
provinciale, venisse effettuata da un apposito ufficio provinciale:
la "Commissione di controllo per la gestione di quote latte".
Orbene. La disciplina legislativa già citata ed impugnata con i
precedenti ricorsi, ed oggi quella dell' art. 1 del decreto-legge n.
411/1997, ha eliminato la compensazione locale riservandola all'AIMA.
Così come la disciplina legislativa già richiamata ed impugnata in
precedenza, ha eliminato la riserva provinciale, che è assorbita
nella riserva nazionale, anch'essa affidata all'AIMA.
Ma è chiaro come la eliminazione del precedente livello locale
della compensazione, senza l'inserimento di alcuna istanza
provinciale, risulti lesiva degli interessi dei produttori della
provincia di Bolzano (e dei principi dell'art. 41 Cost.), e delle
competenze della provincia stessa. Infatti, svolgendosi la
compensazione a livello solo nazionale, risulta più difficile che le
eccedenze dei produttori provinciali possano trovare aggiustamento e
compensazione nell'ambito della stessa provincia, anche utilizzando
eventuali produzioni sottoquota di altri produttori provinciali, e
diviene impossibile per la provincia stessa un efficace esercizio dei
suoi poteri di programmazione, di governo e di controllo del settore
e del regime delle quote.
Con ciò, non si vuole certo escludere la opportunità di una
compensazione anche nazionale (del resto già prevista dalla
disciplina vigente) rivolta a coordinare i risultati di una
precedente compensazione di livello locale: per esempio al fine di
utilizzare eventuali eccedenze di quote verificatesi in una
provincia. Ma ciò che non è ammissibile, e che lede le competenze
della provincia ricorrente, è la radicale esclusione di un primo
livello provinciale di compensazione, quale da ultima è stata
confermata dall'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997. Anche sulla
base dei risultati (di recente resi noti) dei lavori della suddetta
commissione governativa di indagine, le rettifiche, i conguagli e la
compensazione previsti dall'art. 3 avrebbero dovuto essere
effettuati, in primo luogo, a livello locale.
Si osservi che - come si è già detto nei precedenti ricorsi (in
particolare nel ricorso n. 9/1997) - l'eliminazione di un livello
locale di compensazione viola non solo le competenze provinciali e le
norme costituzionali già indicate, ma anche la disciplina
comunitaria. Infatti la disciplina stabilita dai vari regolamenti
CEE che hanno via via regolato il settore (in particolare regol.
Cons. n. 804/1968 del 27 giugno 1968; regol. Cons. n. 856/1984 del 31
febbraio 1984 (il cui art. 1, in particolare, aggiunge l'art.
5-quater al regol. n. 804/1968; regol. Cons. n. 857/1984 del 31
marzo l984; regol. Cons. n. 3950/1992 del 28 dicembre 1992; artt. 2
ss.) richiede che la compensazione sia operata non solo a livello
nazionale, ma ancor prima e necessariamente a livello locale
(provinciale o regionale). Di qui un ulteriore profilo di
incostituzionalità della disciplina impugnata, che viola i principi
della disciplina comunitaria vigente in materia (ed in relazione a
ciò anche l'art. 11 Cost.)
Analoghe considerazioni valgono per la eliminazione della riserva
locale, ormai assorbita nella riserva nazionale gestita
esclusivamente dall'AIMA; eliminazione già determinata dall'art. 3,
commi da 4 a 5-bis del decreto-legge n. 552/1996 (e dall'art. 2,
comma 173, della legge n. 668/1992) e poi ribadita e sviluppata dai
commi da 15 a 21 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997, ed oggi
dall'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997. Infatti, con tali
disposizioni legislative viene impedito alla provincia autonoma
ricorrente, e per essa alla suddetta Commissione provinciale di
controllo, di gestire l'assegnazione delle quote latte della riserva
provinciale, secondo quanto stabilito dalle norme sopra indicate, con
corrispondente lesione delle competenze della provincia ricorrente in
materia di agricoltura e di gestione e controllo delle quote latte
(nonchè di quelle, come si è visto connesse, in materia di masi
chiusi). Si sottolinea ancora, in particolare, che (come già la
riassegnazione di quote di cui ai commi 4-5-bis dell'art. 3 del
decreto-legge n. 552/1996) anche quella di cui all'art. 3 del
decreto-legge oggi impugnato è effettuata dall'AIMA anzichè dalla
suddetta Commissione provinciale, ed in base a criteri stabiliti
unilateralmente dallo Stato, diversi da quelli già stabiliti ed
applicati dalla provincia con la citata delibera della Giunta n.
6281 del 24 ottobre 1994.
Più in generale, la complessiva disciplina risultante dalle
disposizioni legislative già impugnate con i precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi quella del decreto-legge
n. 411/1997, ha comportato la eliminazione della compensazione locale
e della riserva provinciale, e la pratica eliminazione dei compiti
sino ad oggi svolti dalla suddetta Commissione provinciale. Una
fondamentale risorsa dell'economia locale è stata sottratta alla
gestione della provincia ed assorbita nella compensazione e nella
riserva nazionali gestite dall'AIMA. La compensazione e la riserva
provinciale - essenziali in particolare per l'economia dei masi
chiusi, e che permettono di riequilibrare con risorse locali le
esigenze locali - sono state assorbite nella compensazione e nella
riserva nazionali per favorire eventualmente chi non ha rispettato la
propria quota provocando le multe comunitarie.
Il meccanismo centralistico stabilito dalla disciplina legislativa
già precedentemente impugnata, ed oggi ribadita ed integrata da
quella del decreto-legge n. 411/1997, con la compensazione nazionale
avvantaggia chi non ha rispettato la quota assegnata ed ha provocato
le multe comunitarie; ed inoltre impedisce la assegnazione di quote
della riserva provinciale, sulla base delle graduatorie stabilite
dalla provincia in base ai criteri già da essa prefissati.
1.3. - La radicale eliminazione del livello locale nella gestione
delle quote di produzione e nella compensazione - già operata dalle
disposizioni legislative che sono oggetto dei precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi ribadita e sviluppata
dall'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997 - risulta poi
incostituzionale anche sotto un ulteriore profilo (già evidenziato -
nel ricorso n. 9/1997 - in relazione alla disciplina legislativa di
base contenuta nel comma 167 dell'art. 2 della legge n. 662/1996).
Anche l'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997, oggi impugnato, non
prevede neppure che l'AIMA, nel provvedere alle eventuali rettifiche
degli elenchi dei produttori, e poi ai conseguenti conguagli in sede
di compensazione nazionale, debba richiedere un parere alle regioni e
provincie autonome interessate. Come già si è detto nei precedenti
ricorsi (specie in relazione alle disposizioni dell'art. 3, comma 1,
del decreto-legge n. 552/1996: ricorso n. 11/1997), questa lacuna è
particolarmente grave perchè, soprattutto una volta eliminato il
livello della compensazione locale, il principio di leale
cooperazione - secondo quanto già affermato da codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 520/1995 - impone che nella procedura di
compensazione nazionale l'AIMA agisca in collaborazione con le
regioni e provincie autonome.
Specie alla stregua della giurisprudenza ora richiamata, non può
esservi dubbio che nel procedimento di correzioni degli elenchi, di
conguaglio e di compensazione nazionale disciplinato dal
decreto-legge n. 411/1997, avrebbero dovuto essere previste se non
una intesa con la provincia (stante il carattere primario delle
competenze provinciali) in ordine ai provvedimenti dell'AIMA, almeno
una richiesta di parere della provincia ricorrente. Ma tale parere
non è previsto dall'art. 3 del decreto-legge oggi impugnato (come
già non era previsto dai commi 166 e seguenti dell'art. 2 della
legge n. 662/1996, e dall'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997) che
pertanto è per ciò stesso incostituzionale, anche per violazione
del principio di leale cooperazione (in relazione agli artt. 8, n. 8
e n. 21, e 16 Statuto Trentino-Alto Adige, nonchè agli artt. 5 e 116
della Costituzione).
La negazione alla provincia anche della forma più "tenue" di
collaborazione, quale è il parere obbligatorio, le preclude
qualsiasi potere di partecipazione, di verifica e di controllo in
ordine alla adozione dei provvedimenti ed allo svolgimento delle
procedure previste dall'art. 3 del decreto-legge n. 411/1997.
2. - Violazione, da parte degli artt. 3 4 e 5 del decreto-legge
impugnato, delle norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già
indicate. Incostituzionalità derivata.
2.1. - La violazione delle competenze provinciali, e delle relative
norme indicate in epigrafe, è prodotta, oltre che dall'art. 3, anche
dai citati artt. 4 e 5 del decreto-legge impugnato, questi ultimi
riguardanti l'aggiornamento degli elenchi dei produttori e dei loro
quantitativi, il cui contenuto essenziale si è già in precedenza
ricordato. L'attribuzione all'AIMA di tale compito, con estromissione
della provincia, determina, per la disciplina oggi in questione,
quegli stessi vizi che sono stati già dedotti nei precedenti ricorsi
già citati, in relazione alla corrispondente disciplina contenuta
nel decreto-legge n. 542/1996, nel decreto-legge n. 552/1996, nel
decreto-legge n. 662/1996, e nel decreto-legge n. 11/1997. È infatti
in questi atti legislativi tuttora in vigore che trovano la loro
disciplina le funzioni dell'AIMA cui si riferisce la disciplina oggi
impugnata: sia quella del già censurato art. 3, sia quella degli
artt. 4 e 5. Onde, dalla incostituzionalità di quegli atti
legislativi già impugnati discende anche, in parte qua, la
incostituzionalità degli artt. 3, 4 e 5 oggi in questione.
Naturalmente gli artt. 4 e 5 sono comunque incostituzionali anche
in via autonoma, per i medesimi motivi di cui sopra.
2.2. - Particolare gravità assume poi la lesione delle competenze
provinciali determinata dall'art. 5 impugnato, per il fatto che con
esso si riattribuisce all'AIMA il potere di aggiornamento in
questione anche per il periodo 1988/1989: cioè per il periodo a
partire dal quale (sia pure tardivamente) l'art. 01 del decreto-legge
n. 11/1997 aveva stabilito che tale potere in questione dovessero di
nuovo venire esercitati dalla provincia ricorrente, alla quale
costituzionalmente competono.
Per quanto riguarda poi l'art. 4, concernente gli aggiornamenti
relativi al periodo 1997/1998, oltre a richiamare quanto appena detto
a proposito dell'art. 5, si deve sottolineare in particolar modo il
carattere retroattivo della relativa disciplina (volta a regolare una
campagna già ultimata), che ne rende ancora più grave la
incostituzionalità. Un carattere retroattivo che determina anche
una violazione della normativa comunitaria.
2.3. - Infine osserviamo che le conclusioni circa
l'incostituzionalità degli artt. 3, 4 e 5 del decreto-legge
impugnato non sarebbero diverse se si ritenesse che i compiti
dell'AIMA cui esse si riferiscono fossero compiti rientranti nelle
funzioni amministrative non già proprie della provincia ricorrente,
ma semplicemente delegate ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. b),
del decreto del Presidente della Repubblica n. 279/1974 già citato.
In realtà non sembra che i particolari compiti dell'AIMA cui si
riferisce la disciplina in questione rientrino tutti negli
"interventi per la regolazione del mercato agricolo" di cui agli
artt. 8, lett. f) e 9, comma 1, lett. b), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 279/1974. Ma se anche così fosse, in denegata
ipotesi, certo è che una legge ordinaria non potrebbe derogare -
revocando la delega - alla disciplina stabilita dalla norma
d'attuazione dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 279/1974 senza con ciò stesso violare l'art. 107 dello Statuto
speciale Trentino-Alto Adige.
3. - Violazione, da parte dell'art. 2 del decreto-legge impugnato,
delle competenze provinciali di cui alle norme costituzionali,
statutarie e d'attuazione già citate. Violazione del principio di
leale cooperazione, dei principi relativi all'esercizio del controllo
sostitutivo da parte del Governo, e della normativa comunitaria.
3.1. - Come già si è visto, i primi quattro commi dell'art. 2
attribuiscono all'AIMA il compito di determinare (anche
retroattivamente) i quantitativi di latte per i periodi 1995/1996,
1996/1997, e 1997/1998; in particolare per i primi due periodi la
rideterminazione viene fatta sulla base della raccolta dei modelli L1
e dei contratti di circolazione delle quote latte raccolti e
controllati da una commissione ministeriale (art. 2, secondo comma)
alla quale non partecipa nessun rappresentante della provincia
ricorrente.
Anche in tal caso la provincia ricorrente viene sostanzialmente
estromessa da tali procedure (salvo lasciarle l'impopolare compito
della revoca del riconoscimento, di cui al secondo comma dell'art.
2). Valgono dunque al riguardo le medesime censure già svolte in
precedenza in relazione all'art. 3, circa la lesione delle competenze
provinciali, la violazione del principio di leale cooperazione, ed
anche della normativa comunitaria.
3.2. - I commi da 5 ad 11 dell'art. 2 impugnato disciplinano un
complesso sistema di ricorsi dei produttori avverso gli accertamenti
dei quantitativi di riferimento individuali effettuati dall'AIMA in
base ai commi precedenti. È un sistema di norme che vede competenze
statali ed anche della provincia ricorrente (che deve effettuare
l'istruttoria e decidere i ricorsi), ma con una palese preponderanza
dello Stato, tale da determinare, ancora una volta, la sostanziale
lesione delle competenze provinciali.
In tal senso si rileva, innanzi tutto, che in base al quinto comma
dell'art. 2 la provincia non ha neppure il potere di stabilire come
debbano essere redatti i ricorsi (che peraltro spetterebbe ad essa di
istruire e di decidere|). Infatti la predisposizione dei relativi
moduli è riservata all'AIMA.
Nello stesso senso rileva anche il fatto che la regolamentazione
delle attività istruttorie e decisionali è integralmente affidata
al Ministro delle politiche agricole, che vi provvede con un proprio
decreto, e senza una diretta previa intesa o consultazione con la
provincia (art. 2, comma 10).
La subordinazione allo Stato della provincia ricorrente risulta
inoltre dal fatto che, da un lato, sono già stabiliti dall'art. 2
termini perentori e brevissimi per l'istruttoria e la decisione dei
ricorsi da parte della provincia (così brevi che, se poi si
considera la marea di ricorsi che verosimilmente saranno proposti, si
possono definire realmente iugulatori); mentre dall'altro (tale
aspetto è strettamente collegato a quello precedente) il comma 8-bis
dell'art. 2 stabilisce che se la provincia non rispetta
scrupolosamente i suddetti termini, ciò è sufficiente perchè il
Presidente del Consiglio dei Ministri adotti i provvedimenti in via
sostitutiva.
Da tutto ciò risulta ancora una volta la violazione delle
competenze provinciali in materia, congiunta alla violazione del
principio di leale cooperazione, ed anche - in relazione all'ultimo
profilo evidenziato - dei principi che, secondo il costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte (per tutte sentenza n. 381 del
1996), sovraintendono all'esercizio da parte del Governo del potere
di controllo sostitutivo (specie ove si consideri che nell'impugnato
art. 2 se ne prevede l'esercizio senza neppure una previa
consultazione, nè una previa messa in mora della provincia
autonoma).
4. - Violazione, da parte dell'art. 1 del decreto-legge impugnato,
delle norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già citate,
nonchè dell'art. 3 della Costituzione violazione del principi di
leale cooperazione.
L'art. 1 del decreto-legge impugnato disciplina, come si è visto
in precedenza, la restituzione ai produttori di quote di importi
trattenuti dagli acquirenti nel periodo 1996/1997 e 1997/1998, in
attesa che vengano effettuati i già ricordati accertamenti di cui
all'art. 2. Si tratta di una disciplina che è, nel suo complesso,
intrinsecamente incostituzionale per la irragionevole disparità di
trattamento cui essa dà luogo. Non solo per il diverso trattamento
del periodo 1997/1998 rispetto al periodo 1996/1997. Ma soprattutto
per la esclusione della restituzione per il periodo 1995/1996,
nonostante che la situazione di fatto di incertezza dei dati sia
identica per quest'ultimo periodo come per il periodo 1996/1997, e
nonostante che, infatti, il primo comma dell'art. 2 (alla cui
disciplina è funzionalmente collegato l'art. 1) estenda i controlli
e l'accertamento dei quantitativi effettivi non solo al periodo
1996/1997, ma anche al periodo 1995/1996.
Ma a parte ciò, l'art. 1 è comunque incostituzionale e lesivo
delle competenze provinciali perchè riserva anch'esso allo Stato
ogni competenza in proposito. Le restituzioni presuppongono la
sottoscrizione dei modelli predisposti dallo Stato (secondo comma), e
solo allo Stato gli acquirenti debbono comunicare l'avvenuta
restituzione (primo comma).
In questo caso la violazione delle competenze della provincia
ricorrente, del tutto estraniata da operazioni di "ripristino della
liquidita'" (come le chiama l'art. 2) che, al di là della loro
irrazionalità intrinseca, modificano profondamente la situazione del
settore, rileva innanzi tutto sotto il profilo della violazione del
principio di leale cooperazione, ed inoltre per la lesione della sua
capacità programmatoria del settore.
Infine, l'avere il Governo, in una materia di competenza
provinciale, disposto con l'art. 1 impugnato l'erogazione ai
produttori dei suddetti importi collide con la già ricordata norma
d'attuazione dello Statuto TrentinoAlto Adige contenuta nell'art. 4,
terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
5. - Violazione da parte dell'art. 4-bis (ed ancora dell'art. 2,
secondo comma) del decreto-legge impugnato delle norme
costituzionali, statutarie e d'attuazione già indicate (in
particolare art. 4, comma 1, decreto legislativo n. 266/1992 ed art.
107 Statuto Trentino-Alto Adige). Violazione del principio di leale
cooperazione.
5.1. - Già si è detto che l'art. 4-bis prevede l'istituzione, con
decreto del Ministro per le politiche agricole, di una "commissione
di garanzia" con il compito di verificare la conformità alla vigente
legislazione delle procedure ed operazioni effettuate sino ad oggi
per la determinazione delle quantità di latte prodotto e
commercializzato dal 1995 al 1997 e per l'aggiornamento dei
quantitativi spettanti ai produttori; e con il compito poi di
riferirne al Ministro ed all'AIMA. Tale commissione di garanzia non
ricomprende nessun rappresentante della provincia ricorrente, nè si
prevede che essa debba collaborare o comunicare con la provincia.
Orbene posto che la commissione in questione deve dunque svolgere
indagini ed accertamenti di tipo amministrativo in ordine alle
attività svolte da soggetti pubblici e privati in una materia che
indubbiamente è di competenza provinciale - come del resto oggi
inequivocabilmente conferma (almeno in via di principio) l'art. 01
dello stesso decreto-legge n. 11/1997 - ne discende per ciò stesso
la incostituzionalità dell'impugnato art. 4-bis. Esso, infatti, è
in palese ed insuperabile contrasto con quanto in particolare è
stato stabilito dal già citato art. 4, comma 1, del decreto
legislativo n. 266/1992 (contenente norme d'attuazione ex art. 107
dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, non derogabili dal
legislatore ordinario), secondo cui nelle materie di competenza delle
provincie autonome la legge non può attribuire agli organi statali
(quale è appunto la commissione governativa in questione) nessuna
funzione amministrativa, "comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione".
5.2. - In subordine, le disposizioni impugnate relative alla
commissione di garanzia in questione sono incostituzionali perchè
hanno violato il principio di leale cooperazione.
Posto che la Commissione indaga su materie e su soggetti che sono
(quantomeno) anche di competenza provinciale, di ciò avrebbe dovuto
tenere conto il legislatore: innanzi tutto nella disciplina della sua
composizione, inserendo in essa anche una rappresentanza della
provincia autonoma ricorrente; e comunque almeno nella disciplina del
suo funzionamento, prevedendo momenti di raccordo e forme di
collaborazione della Commissione con i competenti organi della
provincia ricorrente (così come delle regioni).
5.3. - Le censure ora formulate in relazione alla Commissione di
garanzia di cui all'impugnato art. 4-bis, valgono integralmente anche
in relazione al già esaminato e censurato art. 2, secondo comma,
nella parte in cui vi è prevista l'istituzione della apposita
commissione ministeriale per l'esame dei contratti. La relativa
disciplina, oltre che per i motivi già dedotti ed illustrati in
precedenza (n. 3), è dunque incostituzionale anche per quanto si è
appena detto con il presente motivo.
6. - Violazione, da parte dell'impugnato decreto-legge n. 411/1997,
delle competenze provinciali di cui alle norme costituzionali,
statutarie e d'attuazione già indicate, e della disciplina
comunitaria che favorisce l'agricoltura di montagna (spec. direttiva
CEE n. 75/268 del Consiglio del 28 aprile 1975).
Una caratteristica evidente della disciplina contenuta nel
decreto-legge n. 411/1997 è che essa praticamente ignora le zone di
montagna. In ciò essa si distacca assai sensibilmente dalla
precedente disciplina legislativa vigente in materia che, in vario
modo, quelle zone considerava e favoriva: per es. art. 10, commi 2,
10 ed 11, legge n. 468/1992; art. 2, comma 1, d.-l. 23 dicembre 1994,
n. 727 convertito in legge 24 febbraio 1995, n. 46, artt. 17 e 26
decreto del Presidente della Repubblica n. 569/1993; artt. 4, 6 e 7
d.m. 27 dicembre 1994, n. 762.
Tale circostanza è particolarmente grave per le aziende
produttrici della provincia di Bolzano, dato che esse operano
prevalentemente in zone di montagna. Infatti, circa 720.000 ettari
del territorio provinciale (cioè la quasi totalità del territorio
della provincia autonoma di Bolzano è complessivamente di 740.000
ettari) sono qualificati come "zone di montagna svantaggiate" ai
sensi della disciplina comunitaria decisione del Consiglio CEE,
adottato ai sensi dell'art. 2 della direttiva CEE n. 75/268, e
successiva direttiva 75/273 del Consiglio del 28 aprile 1975. La
mancata considerazione delle zone di montagna da parte della
disciplina legislativa impugnata costituisce, dunque, una grave
lesione degli interessi dei produttori della provincia di Bolzano, ma
al tempo stesso anche delle competenze provinciali. E non si tratta
soltanto delle competenze in materia di agricoltura e patrimonio
zootecnico, ma si tratta anche delle competenze in materia di minime
unità culturali e di masi chiusi.
Già la eliminazione della compensazione locale e della riserva di
quote provinciali costituisce un grave danno per l'economia agricola
di montagna ed in particolare per l'economia dei masi chiusi. Infatti
nelle zone di montagna della provincia di Bolzano la quota di latte
assegnata alle piccole aziende zootecniche a conduzione familiare, ed
ai masi chiusi, costituisce un essenziale risorsa finanziaria. Il
trasferimento della compensazione e della riserva dal livello
provinciale al livello nazionale, l'affidamento della loro gestione
in esclusivo all'AIMA hanno grandemente ridotto la garanzia del
mantenimento delle quote nella provincia, in tal modo pregiudicando
le prospettive di reddito e la gestione economica dei masi chiusi:
cioè mettendo in crisi un istituto che costituisce un prezioso
patrimonio socio-economico e culturale della provinci autonoma di
Bolzano.
Per questo aspetto le disposizioni del decreto-legge n. 411/1997
impugnate sono incostituzionali anche perchè in contrasto con la
disciplina comunitaria che, viceversa, impone al legislatore italiano
di favorire l'economia delle "zone agricole svantaggiate" ed in
particolare delle "zone di montagna". Tale, in particolare, è la
disciplina stabilita dalla già citata direttiva CEE n. 75/268 del
Consiglio del 28 aprile 1975, che appunto detta norme a tutela della
"agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate" (direttiva
già ben nota a codesta ecc.ma Corte: sentenza n. 520/1995.
7. - Violazione, da parte delle impugnate disposizioni. del
decreto-legge n. 411/1997, e dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione n. 5/1998, delle competenze provinciali di cui alle
norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già citate.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
7.1. - Il decreto-legge n. 411/1997 è incostituzionale perchè
adottato in mancanza dei necessari presupposti di straordinaria
necessità; ed urgenza prescritti dall'art. 77 della Costituzione. La
disciplina in esso contenuta è in gran parte incostituzionale e
lesiva delle competenze della provincia ricorrente, per i motivi già
illustrati; ma, per di più, per la sua adozione non sussistevano
neppure motivi di necessità ed urgenza "straordinari".
Non si contesta che per una parte della disciplina stabilita dal
decreto-legge vi fosse la necessità e l'urgenza di provvedere:
poichè questa era determinata dalla protesta dei produttori. Ma - a
prescindere da ogni valutazione, estranea a questa sede, circa il
modo in cui il Governo ha ritenuto di fronteggiare la protesta - è
certo che sotto questo aspetto l'urgenza era stata "autoprodotta"
dallo stesso Governo: sia perchè essa proveniva dalla inadeguatezza
ed inefficienza della gestione dell'AIMA (ormai ufficialmente
testimoniata dai risultati della stessa commissione governativa di
inchiesta, i cui risultati sono stati già resi noti), sia perchè
era stata provocata ed accresciuta dalla catena di decreti-legge
susseguitisi in materia fino a tutto il 1997, impugnati anche dalla
provincia ricorrente assieme ad altre regioni, con ricorsi tuttora
pendenti.
Ciò che, comunque, certamente mancava al decreto-legge impugnato
è il pur prescritto carattere di "straordinarieta'" dei presupposti
di necessità ed urgenza. Quale straordinarietà si può mai
predicare a proposito di una situazione che ha trovato la sua
disciplina in catene di decreti-legge reiterati (e sempre lesivi
delle competenze regionali e provinciali)?
Come già in altre occasioni analoghe si è osservato, la presenza
o l'assenza della straordinarietà deve essere valutata - e se del
caso censurata - in relazione ad ogni singolo decreto-legge: e non vi
è dubbio che nel caso del decreto-legge n. 411/1997 qui impugnato la
straordinarietà non esiste, essendo esso solo l'ultimo tassello di
un mosaico di atti legislativi (decreti-legge non convertiti e
reiterati, decreti-legge convertiti, leggi di sanatoria) che
costituiscono nel loro complesso una peculiare "politica" del Governo
che ha fatto del decreto-legge il suo strumento normativo d'elezione:
strumento ormai "normale" anzichè "straordinario".
Il che, appunto, la Costituzione non consente.
La violazione dei precetti costituzionali che prescrivono la
presenza di circostanze di "straordinaria necessità ed urgenza" è
comprovata dal fatto che il decreto-legge n. 411/1997, in contrasto
con quanto espressamente stabilito dall'art. 15, comma 3, della legge
n. 400/1988 (attuativa dei principi dell'art. 77 della Costituzione),
contiene numerose disposizioni di contenuto fra loro non sempre
omogeneo e neppure corrispondente al titolo del decreto-legge, e che
comunque non trovano specifico sostegno nelle ragioni di
straordinaria necessità ed urgenza enunciate nel preambolo del
decreto-legge.
Il decreto-legge impugnato manca dunque di quei presupposti
costituzionali la cui carenza - secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (sentenze nn. 29 e 165 del 1995) - è censurabile nel
giudizio di costituzionalità.
7.2. - In relazione alle censure dedotte in precedenza si osserva
che esse non possono ritenersi precluse o superate dalla intervenuta
conversione del decreto-legge n. 411/1997 ad opera della successiva
legge n. 5/1998. Vero è piuttosto, che quei vizi di
costituzionalità del decreto-legge si trasferiscono sulla (o
comunque inficiano la validità della) stessa legge di conversione.
In particolare, proprio per quanto riguarda il vizio relativo alla
mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza,
codesta stessa ecc.ma Corte, nella citata sentenza n. 29/1995, ha
già affermato che la evidente mancanza di quei presupposti
"configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo ag' ' ffetti
della stessa".
Nel caso qui in questione, ne deriva dunque la incostituzionalità
(e sindacabilità;) sia del decreto-legge n. 411/1997, sia della
stessa legge di conversione n. 5/1998, sotto il profilo dianzi
illustrato della mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza.
Qsserviamo ancora che non sembra costituire un argomento contrario
alla tesi qui sostenuta l'obiter dictum contenuto nella sentenza di
codesta ecc.ma Corte n. 360/1996 (dove si accenna alla possibile
sanatoria a seguito della conversione del vizio originario del
decreto-legge incostituzionalmente reiterato), sul cui reale
significato e valore - per esigenze di tempo e di spazio - ci si
riserva di ritornare in una successiva memoria. Rileviamo però sin
d'ora che la presente questione è diversa, rispetto a quella decisa
con la sentenza n. 360/1996, riguardando non già il problema della
reiterazione, ma quello, a monte, della sussistenza degli stessi
presupposti di straordinaria necessità ed urgenza.
7.3. - È palese, ma per scrupolo difensivo si ritiene opportuno
sottolinearlo, che tutte le censure relative alla violazione
dell'art. 77 della Costituzione vengono qui dedotte dalla provincia
ricorrente come mezzo al fine per censurare la violazione delle
proprie competenze. Infatti, è anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione che tale lesione si è verificata:
perchè il Governo, male esercitando i suoi poteri di decretazione di
urgenza (e poi lo stesso Parlamento in sede di conversione), ha
illegittimamente limitato (ed in certi casi cancellato), come si è
ampiamente visto in precedenza, i poteri di governo, di
programmazione e di controllo della produzione lattiera che pure
rientrano nelle competenze esclusive della provincia ricorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare incostituzionali in parte qua le impugnate disposizioni
del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411; nonchè, per quanto occorra,
l'art. 1, comma 1, della legge di conversione 27 gennaio 1998, n. 5.
Roma, addì 26 febbraio 1998
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
98C0254