1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 ORDINANZA 27 febbraio - 6 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Decretazione d'urgenza - Disposizione tributaria gia' contenuta nel decreto-legge n. 211 del 2005 (poi non convertito) - Inserimento nella legge di conversione del decreto-legge n. 203 del 2005 - Ritenuta violazione del principio per cui "le leggi di conversione di un decreto-legge non possono contenere anche norme contenute in altri decreti-legge", presuntamente dichiarato dalla sentenza n. 22 del 2012 - Asserito uso improprio del potere parlamentare di conversione - Insussistenza - Erronea interpretazione del dictum della sentenza n. 22 del 2012 - Omogeneita' della disposizione innestata e della legge di conversione, entrambe finalizzate a realizzare un incremento del gettito fiscale - Manifesta infondatezza della questione. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248), art. 11-quater, comma 4. - Costituzione, art. 77, secondo comma. (T-130034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo
11-quater, comma 4, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203
(Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n.
248, promosso dalla Corte di cassazione con ordinanza del 13 giugno
2012, iscritta al n. 195 del registro ordinanze 2012 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 13 febbraio 2013 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che, con ordinanza deliberata il 13 giugno 2012, la
Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento all'articolo 77
[secondo comma] della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11-quater, comma 4, del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2
dicembre 2005, n. 248;
che, secondo quanto riferisce la rimettente, il giudizio
principale ha ad oggetto il ricorso, proposto dall'Agenzia delle
entrate, avverso la sentenza resa dalla Commissione tributaria
regionale di Ancona, che ha ritenuto fondata la pretesa della
società Megas Net s.p.a.;
che quest'ultima aveva chiesto la restituzione delle maggiori
imposte versate in applicazione del regime di ammortamento,
introdotto dal citato art. 11-quater, dei beni strumentali per
l'esercizio delle attività di distribuzione e trasporto di gas
naturale;
che la sentenza oggetto di impugnazione ha accolto la pretesa
della Megas Net s.p.a. sul rilievo che, essendo la predetta società
estranea al processo di distribuzione del gas naturale, essa non
rientrerebbe tra i soggetti indicati dall'art. 2, comma 1, lettera
n), del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della
direttiva 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del
gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n.
44), ai quali si applica il regime di ammortamento previsto dall'art.
11-quater, donde il diritto alla restituzione dei maggiori importi
versati;
che la ricorrente Agenzia delle entrate contesta tale
interpretazione della normativa in esame, osservando che il regime di
ammortamento riguarda i beni utilizzati per l'attività di trasporto
e di distribuzione del gas naturale, e dunque ha come destinatario il
soggetto proprietario dei beni stessi, essendo del tutto irrilevante
che questi eserciti l'indicata attività;
che la società Megas Net ha chiesto il rigetto dell'impugnazione
e, nelle note d'udienza, ha eccepito, comunque, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11-quater del d.l. n. 203 del 2005, come
convertito dalla legge n. 248 del 2005, per violazione dell'art. 77
Cost.;
che il giudice a quo esamina preliminarmente la suddetta
eccezione, a sostegno della quale è stata richiamata la sentenza n.
22 del 2012 della Corte costituzionale;
che nella citata pronuncia, secondo la parte, sarebbe stato
confermato il principio per cui «le leggi di conversione di un
decreto-legge non possono contenere anche norme contenute in altri
decreti-legge»;
che la rimettente riporta alcuni passi della sentenza, dove si
trova affermato, in particolare, che «l'esclusione della possibilità
di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge
emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle finalità del testo
originario non risponde soltanto ad esigenze di buona tecnica
normativa, ma [e'] imposto dallo stesso art. 77, secondo comma, della
Costituzione, che istituisce un nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario»;
che, nell'argomentare la non manifesta infondatezza della
questione avente ad oggetto l'art. 11-quater, comma 4, del d.l. n.
203 del 2005, la Corte di cassazione ripercorre l'iter di
approvazione della indicata disposizione, segnalando che la stessa
era originariamente contenuta nell'art. 2 del decreto-legge 17
ottobre 2005, n. 211 (Misure urgenti per il raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia
aeroportuale), non convertito in legge e quindi decaduto;
che, in data 2 dicembre 2005, era approvata la legge n. 248 del
2005, che convertiva il d.l. n. 203 del 2005, al cui interno era
stato inserito il testo dell'art. 2 del d.l. n. 211 del 2005,
rubricato come art. 11-quater;
che l'innesto della disposizione censurata nel d.l. n. 203 del
2005, «avente ad oggetto materie diverse e [...] tutt'altre
finalita'» sarebbe avvenuto in assenza di qualsiasi riferimento alla
circostanza che la disposizione in oggetto facesse parte, in origine,
di un diverso decreto-legge, e senza considerare la specificità del
titolo della legge di conversione, che riguardava esclusivamente il
d.l. n. 203 del 2005;
che, avuto riguardo alla rilevanza della questione, la rimettente
osserva che gli obblighi fiscali della società controricorrente
derivano dall'applicazione del disposto dell'art. 11-quater, comma 4,
del d.l. n. 203 del 2005, sicchè una eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale avrebbe sicura incidenza sulla
definizione del giudizio principale;
che, con atto depositato il 23 ottobre 2012, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha concluso chiedendo
che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o,
comunque, non fondata;
che la difesa statale si sofferma sul contenuto della sentenza n.
22 del 2012 della Corte costituzionale, e in particolare sul
principio secondo cui l'inserimento, nel testo di un decreto-legge,
in sede di conversione, di norme aventi contenuto eterogeneo rispetto
alla materia trattata ed alle finalità perseguite dal medesimo
decreto, rompe il necessario legame tra decretazione d'urgenza e
legge di conversione, risolvendosi in un «uso improprio, da parte del
Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o
non, in legge un decreto-legge» (sentenza n. 22 del 2012);
che, tuttavia, la Corte costituzionale ha avuto cura di precisare
che il conseguente vulnus al parametro di riferimento non discende
dall'operazione di integrazione, in sè considerata, bensì dalla
eterogeneità, per materia e finalità, delle norme inserite, con la
conseguenza che la verifica del rispetto del predetto parametro deve
essere condotta caso per caso, avuto riguardo al contenuto delle
norme;
che, secondo la difesa dello Stato, l'ordinanza di rimessione
risulterebbe priva di adeguata motivazione al riguardo, poichè la
rimettente non avrebbe indicato neppure genericamente i profili di
eterogeneità della disposizione censurata rispetto al corpus
normativo contenuto nel d.l. 203 del 2005, essendosi limitata ad
affermare che l'art. 11-quater è stato inserito in un decreto-legge
«avente ad oggetto materie diverse e perseguente diverse finalita'»;
che la segnalata carenza motivazionale renderebbe la questione
manifestamente inammissibile;
che, osserva ancora in via preliminare la difesa dello Stato, il
giudice a quo ha più volte evidenziato come la norma censurata, in
origine, fosse contenuta nel d.l. n. 211 del 2005, non convertito e
quindi decaduto, senza peraltro formulare sul punto una esplicita
doglianza, sicchè l'ordinanza di rimessione risulterebbe «in qualche
misura perplessa», non essendo chiaro il profilo di
incostituzionalità che lo stesso giudice intende far valere;
che, nel merito, la questione sarebbe comunque infondata sotto
entrambi i possibili profili di violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost.;
che la norma censurata conterrebbe disposizioni di natura
tributaria che limitano - relativamente all'esercizio di imposta in
corso (art. 11-quater, comma 1) - gli ammortamenti dei beni materiali
strumentali per l'esercizio di alcune attività regolate, ed è
chiaramente finalizzata a realizzare un incremento del gettito
fiscale, risultando così omogenea, per contenuto e scopo, al d.l. n.
203 del 2005, recante «Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria»;
che la difesa statale richiama altre disposizioni del d.l. n. 203
del 2005 a suo dire riconducibili alla materia tributaria, in
particolare gli artt. 5, 6 e 7, la cui finalità, consistente
nell'incremento delle entrate erariali, sarebbe comune alla norma
censurata, pur nella diversità dei meccanismi di realizzazione;
che, dunque, i risultati dell'analisi comparativa tra la
disposizione denunciata e l'articolato del d.l. n. 203 del 2005,
prima della sua conversione in legge, condurrebbero ad uno scrutinio
positivo di conformità al parametro evocato, con conseguente non
fondatezza del dubbio di legittimità costituzionale;
che la questione risulterebbe non fondata anche sotto il profilo,
pure non esplicitato dalla rimettente, relativo all'originario
inserimento della disposizione censurata nell'articolato del d.l. n.
211 del 2005, poi decaduto;
che la difesa statale richiama sul punto la giurisprudenza
costituzionale che ha affermato il divieto di reiterazione dei
decreti-legge non convertiti, fatta eccezione per i casi in cui il
«nuovo decreto» risulti fondato su autonomi motivi di necessità ed
urgenza (sono citate le sentenze n. 398 del 1998 e n. 360 del 1996);
che, in ogni caso, il tema risulterebbe nella specie non
pertinente, giacchè il d.l. n. 211 del 2005, in origine recante la
norma censurata, non era affatto decaduto al momento in cui la stessa
norma è stata inserita, come art. 11-quater, nel testo del d.l. n.
203 del 2005, dalla legge di conversione di quest'ultimo;
che, infatti, il termine per la conversione in legge del d.l. n.
211 del 2005 è scaduto il 17 dicembre 2005, mentre la legge di
conversione del d.l. n. 203 del 2005 è stata pubblicata il 2
dicembre 2005;
che, dunque, evidenti ragioni di economia della produzione
legislativa avrebbero indotto il legislatore a trasferire nel d.l. n.
203 del 2005, in sede di conversione, la disposizione censurata,
unitamente all'intero testo del d.l. n. 211 del 2005, attesa
l'omogeneità della materia disciplinata;
che, d'altra parte, non sarebbe dubitabile l'esistenza di
autonome ragioni di urgenza della norma censurata, dovendo la stessa
trovare applicazione per il periodo di imposta in corso, relativo
all'anno 2005;
che la medesima disciplina è stata inserita «a regime», con
effetto a partire dal 2006, dall'art. 1, comma 325, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), che ha
introdotto il nuovo art. 102-bis del d.P.R. n. 917 del 1986;
che, in conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea
come la norma censurata non sia stata introdotta nel corpo di un
"altro" decreto-legge, ma adottata dal Parlamento, in sede di
conversione, sicchè essa, in realtà, ha fatto parte dell'articolato
della legge di conversione, con la conseguenza che, a tutto
concedere, si sarebbe realizzato l'«effetto sanante» individuato
dalla sentenza n. 360 del 1996 della Corte costituzionale.
Considerato che la Corte di cassazione dubita, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 11-quater, comma 4, del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2
dicembre 2005, n. 248;
che la disposizione denunciata, in origine contenuta nell'art. 2
del decreto-legge 17 ottobre 2005, n. 211 (Misure urgenti per il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in
materia aeroportuale), non convertito in legge e quindi decaduto, è
stata introdotta nel testo del d.l. n. 203 del 2005, in sede di
conversione di quest'ultimo in legge;
che, a parere della rimettente, la predetta disposizione sarebbe
eterogenea, per contenuto e finalità, rispetto al testo originario
del d.l. n. 203 del 2005, sicchè è denunciata come frutto di un
improprio esercizio del potere legislativo, richiamando i principi
stabiliti dalla sentenza n. 22 del 2012 di questa Corte;
che preliminarmente occorre esaminare le eccezioni sollevate
dalla difesa dello Stato, riguardanti la carenza di motivazione
dell'ordinanza di rimessione in punto di non manifesta infondatezza,
e il carattere «perplesso» della questione;
che il limite motivazionale segnalato dalla difesa statale in
riferimento al mancato esame della norma censurata, e al conseguente
mancato raffronto tra la stessa e le disposizioni contenute nel testo
originario del d.l. n. 203 del 2005, si connette, in realtà, ad una
erronea interpretazione del dictum della sentenza n. 22 del 2012, e
dunque attiene al merito della questione;
che, quanto all'eccezione relativa alla "perplessità della
questione", il richiamo della rimettente alla circostanza che il d.l.
n. 211 del 2005, nel quale era originariamente contenuta la
disposizione censurata, fosse poi decaduto, non assume effettivo
rilievo nell'economia della questione prospettata;
che infatti, come osservato anche dalla difesa statale, la
rimettente non ha formulato in proposito specifiche censure, e lo
stesso dispositivo dell'ordinanza di rimessione è circoscritto alla
denunciata eterogeneità della norma introdotta nel d.l. n. 203 del
2005 in sede di conversione in legge, con la conseguenza che il tema
della reiterazione dei decreti-legge non convertiti non risulta
posto;
che, nel merito, la questione è manifestamente infondata;
che, all'esito dei richiami alla motivazione della sentenza n. 22
del 2012 di questa Corte, la rimettente ritiene incompatibili con il
parametro evocato le disposizioni che, al pari di quella oggetto di
censura, siano state introdotte dal Parlamento in sede di conversione
di un decreto-legge, e che in origine fossero contenute in un altro
testo normativo, pure predisposto dal Governo;
che in ciò è ravvisata l'«eterogeneita'», per contenuto e per
finalità, della disposizione denunciata rispetto al testo del d.l.
n. 203 del 2005;
che il ragionamento della rimettente si basa su una lettura
erronea della citata pronuncia;
che questa Corte, con la sentenza n. 22 del 2012, ha fissato i
limiti alla emendabilità del decreto-legge in una prospettiva
contenutistica ovvero finalistica, richiamando le norme
procedimentali che riflettono la natura della legge di conversione
come legge «funzionalizzata e specializzata», che non può aprirsi a
qualsiasi contenuto ulteriore (art. 96-bis del Regolamento della
Camera dei deputati; art. 97 del Regolamento del Senato della
Repubblica; art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 del
1988, recante «Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri»);
che la coincidenza tendenziale tra oggetto del decreto-legge e
oggetto della legge di conversione implica che le Camere possono
emendare il testo del decreto-legge nel rispetto del contenuto o
della finalità del provvedimento governativo, in quanto «ciò che
esorbita dalla sequenza tipica profilata dall'art. 77, secondo comma,
Cost., è l'alterazione dell'omogeneità di fondo della normativa
urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta,
possieda tale caratteristica» (ancora sentenza n. 22 del 2012);
che, nel caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto
eterogeneo, il limite all'introduzione di ulteriori disposizioni in
sede di conversione è costituito dal rispetto della ratio;
che, nella questione decisa con la citata sentenza, questa Corte
ha sanzionato l'inserimento, nel decreto-legge cosiddetto "mille
proroghe", di «un frammento, relativo ai rapporti finanziari, della
disciplina generale e sistematica, tuttora mancante, del riparto
delle funzioni e degli oneri tra Stato e Regioni in materia di
protezione civile», ritenendo che le relative disposizioni
risultassero del tutto estranee alla ratio del provvedimento
governativo, registrandosi in tal senso uno scostamento intollerabile
della funzione legislativa dal parametro evocato;
che, dunque, secondo il paradigma tracciato dalla sentenza n. 22
del 2012, la verifica di compatibilità con l'art. 77, secondo comma,
Cost. delle disposizioni introdotte dal Parlamento, in sede di
conversione di un decreto-legge, impone di procedere
all'individuazione, da un lato, della ratio del provvedimento
governativo, e, dall'altro lato, del contenuto delle disposizioni
aggiunte, per poi raffrontarli;
che, nel caso prospettato dall'odierna rimettente, la verifica
indicata conduce ad un esito positivo dello scrutinio di legittimità
costituzionale;
che, infatti, il d.l. n. 203 del 2005, recante «Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», ha introdotto, al Titolo III (artt. da 4 a
7), norme in tema di «perequazione delle basi imponibili», con
effetto di incremento del gettito fiscale;
che la disposizione censurata, la quale reca la disciplina
dell'ammortamento dei beni strumentali all'esercizio di impresa per
alcune attività cosiddette regolate, da applicarsi per l'anno
d'imposta 2005, presenta contenuto all'evidenza omogeneo a quello
delle richiamate disposizioni del d.l. n. 203 del 2005;
che non riveste significato, ai fini del sindacato sollecitato
dalla rimettente, la collocazione impropria dell'art. 11-quater nel
Titolo IV, rubricato «previdenza e sanita'», anzichè nel Titolo III
del testo normativo, nel quale sono inserite le norme in tema di
perequazione delle basi imponibili;
che, pertanto, non essendo riscontrabile la denunciata
eterogeneità dell'art. 11-quater, comma 4, rispetto all'oggetto e
alle finalità del d.l. n. 203 del 2005, la questione deve essere
dichiarata manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11-quater, comma 4, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248, sollevata, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, dalla
Corte di cassazione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI