1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 121 SENTENZA 7 - 10 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni (in genere) - Esecuzione delle decisioni della Corte costituzionale - Obbligo per le Regioni di comunicare alla Presidenza del Consiglio, entro tre mesi dalla pubblicazione delle decisioni, tutte le attivita' intraprese, gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o preventivate ai fini dell'esecuzione - Ricorso della Regione Toscana - Asserita lesione della autonomia finanziaria regionale - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111) art. 20, comma 14. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119. Regioni (in genere) - Esecuzione delle decisioni della Corte costituzionale - Mancata o non esatta conformazione da parte delle Regioni - Previsione del potere sostitutivo del Governo - Ricorso della Regione Toscana - Asserita violazione dell'autonomia regionale, lesione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111) art. 20, comma 15. - Costituzione, artt. 118 e 120, secondo comma. (T-120121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente


Sentenza


nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 20, commi
14 e 15, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso
dalla Regione Toscana, con ricorso notificato il 12-14 settembre
2011, depositato in cancelleria il 14 settembre 2011, ed iscritto al
n. 90 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio
dei ministri.


Ritenuto in fatto


1. - Con ricorso spedito per la notifica il 12 settembre 2011 e
depositato il successivo 14 settembre, la Regione Toscana ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'articolo 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e, tra
queste, dell'art. 20, commi 14 e 15, per violazione degli artt. 117,
terzo comma, 118, 119 e 120, secondo comma, della Costituzione, e del
principio di leale collaborazione.
1.1. - Il comma 14 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 dispone
che «Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni
tenute a conformarsi a decisioni della Corte costituzionale, anche
con riferimento all'attività di enti strumentali o dipendenti,
comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione della decisione nella
Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri-Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività
intraprese, gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate
o preventivate ai fini dell'esecuzione».
Il comma 15 dello stesso art. 20 stabilisce che «In caso di
mancata o non esatta conformazione alle decisioni di cui al comma 14,
il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni e
per la coesione territoriale, sentito il Presidente della regione
interessata, esercita, in presenza dei presupposti, il potere
sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo comma, della
Costituzione, secondo le procedure di cui all'articolo 8 della legge
5 giugno 2003, n. 131».
1.2. - La Regione Toscana ritiene che la prima delle due norme
impugnate, nel prevedere «precisi e puntuali adempimenti informativi
in relazione alle azioni intraprese per l'esecuzione di sentenze
della Corte costituzionale», si ponga in contrasto con gli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost. Il comma 14, infatti, diversamente da quanto
affermato nel suo incipit, non conterrebbe una normativa di principio
in tema di coordinamento della finanza pubblica; di qui la violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
Il comma 15, a sua volta, violerebbe l'art. 120, secondo comma,
Cost., in quanto prevedrebbe - secondo la ricorrente - un caso di
esercizio del potere sostitutivo del Governo in assenza dei
presupposti indicati dalla norma costituzionale evocata come
parametro. È citata, al riguardo, la sentenza n. 43 del 2004 della
Corte costituzionale, nella quale è stato riconosciuto il carattere
eccezionale del potere sostitutivo ex art. 120, secondo comma, Cost.
La difesa regionale, dopo aver richiamato gli ambiti nei quali è
consentito il potere sostitutivo ai sensi dell'art. 120 Cost.,
sottolinea come, nel caso di mancata o difforme esecuzione delle
sentenze della Corte costituzionale, non possano ravvisarsi quelle
emergenze istituzionali di particolare gravità richiamate nel citato
parametro costituzionale.
In particolare, il censurato comma 15 dell'art. 20 renderebbe
possibile l'esercizio di un potere sostitutivo generalizzato, in
contrasto con il principio di specialità e tassatività indicato
dalla Corte costituzionale in numerose pronunce. La ricorrente
precisa altresì come la giurisprudenza costituzionale ammetta
l'esercizio del potere sostitutivo solo se si tratta di atti e/o
attività prive di discrezionalità nell'an; condizione, questa, che
non sussisterebbe nel caso di «non esatta conformazione alle
decisioni» della Corte costituzionale.
Inoltre, osserva la Regione Toscana, la legge che prevede il
potere sostitutivo deve apprestare congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio dello stesso, in conformità al principio di leale
collaborazione; sarebbe dunque necessaria la previsione di un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia comunque messo in grado
di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento.
Pertanto, la difesa regionale ritiene che il comma 15 dell'art.
20 violi l'art. 118 Cost. per contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto la norma impugnata, pur richiamando le
procedure di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), si limita a
prevedere l'espressione di un mero parere da parte del Presidente
della Regione interessata.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate
infondate.
La difesa statale ritiene che le norme impugnate siano
«finalizzate ad assicurare l'indispensabile coordinamento della
finanza pubblica, in quanto volte a disciplinare una preventiva
necessaria attività informativa da parte delle Regioni tenute ad
adeguarsi alle sentenze della Corte costituzionale nei confronti
dello Stato, garante del rispetto delle norme costituzionali».
In particolare, il comma 15 dell'art. 20 non violerebbe l'art.
120 Cost., poichè il richiamo alle procedure di cui all'art. 8 della
legge n. 131 del 2003 non sarebbe solo formale ma garantirebbe il
rispetto del principio di leale collaborazione nei confronti delle
autonomie territoriali. Al riguardo, il resistente precisa che la
norma impugnata consente l'esercizio del potere sostitutivo in
presenza dei presupposti indicati dall'art. 120 Cost., e quindi solo
se il mancato rispetto delle sentenze della Corte costituzionale
comporti «pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica,
ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o
dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha
depositato una memoria nella quale contesta quanto affermato dalla
difesa statale ed insiste nelle conclusioni già rassegnate nel
ricorso.
In particolare, la difesa regionale sottolinea come gli obblighi
informativi, che il comma 14 dell'art. 20 pone a carico della Regione
in ordine all'attività svolta per l'esecuzione delle sentenze della
Corte costituzionale, non possano considerarsi espressione di un
coordinamento meramente informativo in tema di finanza pubblica. Non
si tratterebbe, infatti, di una comunicazione di dati relativi al
sistema finanziario regionale, ma di «un controllo di tipo gestionale
da parte dello Stato sulle azioni poste in essere dalle Regioni per
l'esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale», con la
conseguenza che, in esito alle suddette informazioni, lo Stato valuta
la corretta conformazione alle sentenze della Corte da parte delle
Regioni ed attiva il potere sostitutivo.
Quanto al comma 15 dell'art. 20, la ricorrente insiste
sull'assunto che la norma in esame contempli un potere sostitutivo
generalizzato, in evidente contrasto con il principio di specialità
e tassatività enunciato dalla Corte costituzionale in questa
materia.


Considerato in diritto


1. - La Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma
1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e, tra queste, dell'art. 20,
commi 14 e 15, per violazione degli artt. 117, terzo comma, 118, 119
e 120, secondo comma, della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 98 del 2011,
vengono in esame in questa sede le questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 20, commi 14 e 15.
2. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 20,
comma 14, del d.l. n. 98 del 2011 non è fondata.
La norma impugnata si pone come principio fondamentale nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica», attribuita alla
competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni
dall'art. 117, terzo comma, Cost. La comunicazione, entro un termine
stabilito, dei dati relativi alle attività intraprese ed agli atti
giuridici posti in essere dalle Regioni per l'esecuzione delle
sentenze di questa Corte è una delle condizioni indispensabili
perchè lo Stato possa avere un quadro completo ed aggiornato della
situazione finanziaria complessiva. L'obbligo delle Regioni di
fornire i dati in questione è imposto - come è precisato dalla
norma censurata - ai soli fini del coordinamento della finanza
pubblica, che non potrebbe essere concretamente ed efficacemente
effettuato senza la preventiva ricognizione dei modi in cui le
singole Regioni danno seguito alle sentenze di questa Corte aventi
incidenza sull'ambito materiale in esame.
La giurisprudenza costituzionale in materia di coordinamento
della finanza pubblica ha chiarito come la competenza statale in
questo campo non si esaurisca con l'esercizio del potere legislativo,
ma implichi anche l'esercizio di poteri amministrativi, di
regolazione tecnica e - aspetto che riguarda il caso oggetto del
presente giudizio - «di rilevazione di dati e di controllo» (sentenza
n. 376 del 2003; in conformità, sentenze n. 229 e n. 112 del 2011,
n. 57 del 2010, n. 190 e n. 159 del 2008). La previsione di un
obbligo generale di comunicare i dati in questione non si pone
pertanto come norma di dettaglio, ma, al contrario, come principio
fondamentale basato sulla indefettibilità del presupposto cognitivo
delle singole realtà ai fini della valutazione della coerenza
unitaria dell'insieme.
Nessun obbligo di adottare specifici provvedimenti attuativi è
imposto da questa norma alle Regioni; si prevede soltanto una
collaborazione con lo Stato, a fini conoscitivi generali.
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 20,
comma 15, del d.l. n. 98 del 2011 non è fondata.
La Regione Toscana lamenta che la previsione, contenuta nella
norma impugnata, dell'esercizio da parte del Governo del potere
sostitutivo, «in caso di mancata o non esatta conformazione alle
decisioni di cui al comma 14», sia viziata da illegittimità
costituzionale per motivi sia sostanziali sia procedurali.
3.1. - Dal punto di vista sostanziale, secondo la ricorrente, la
legge statale attribuirebbe al Governo nazionale una sorta di potere
di interpretazione autentica delle sentenze di questa Corte, poichè
prevede l'esercizio del potere sostitutivo non solo nell'ipotesi di
mancata conformazione di una Regione ad una sentenza, ma anche in
quella di conformazione «non esatta».
La censura non è condivisibile.
L'art. 120 Cost. - esplicitamente richiamato dalla disposizione
impugnata - pone tra i presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo «la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica
e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali». Il Governo potrebbe ritenere
che l'inerzia di una Regione nell'applicare una sentenza di questa
Corte o la sua applicazione distorta siano idonee a ledere l'unità
giuridica della Repubblica o la sua unità economica, determinando
disarmonie e scompensi tra i vari territori proprio in relazione a
decisioni del giudice delle leggi, che, per definizione, hanno una
finalità unitaria, sia quando definiscono, sotto specifici profili,
i criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, sia quando
incidono sul contenuto sostanziale delle norme statali o regionali in
rapporto a singole fattispecie.
Gli eventuali squilibri e distorsioni in sede applicativa
acquisterebbero ancor maggiore rilevanza se le decisioni
costituzionali da applicare riguardassero i diritti civili e sociali
delle persone, per i quali la Costituzione prevede una tutela
rafforzata quanto alla unitarietà, risultante dal combinato disposto
degli artt. 117, secondo comma, lettera m), e 120, secondo comma,
Cost.
Ove la singola Regione destinataria dell'esercizio del potere
sostitutivo del Governo ritenesse errata l'interpretazione data da
quest'ultimo di una o più decisioni di questa Corte poste a base
dell'iniziativa statale, potrebbe, a tutela della propria autonomia,
attivare i rimedi giurisdizionali ritenuti adeguati, ivi compreso il
conflitto di attribuzione. L'ordinamento prevede, cioè, strumenti
idonei ad evitare che l'interpretazione governativa delle decisioni
di questa Corte possa essere unilateralmente imposta alle Regioni.
3.2. - Quanto al profilo procedurale della lamentata lesione
dell'autonomia regionale, si deve notare che il legislatore statale
non si è limitato a prevedere il generico esercizio del potere
sostitutivo da parte del Governo, ma ha precisato che tale potere
debba essere esercitato «in presenza dei presupposti», riferendosi
alle condizioni indicate dall'art. 120, secondo comma, Cost., e
«secondo le procedure di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003 n.
131».
Il citato art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) stabilisce che - decorso
inutilmente il «congruo termine» assegnato dal Presidente del
Consiglio dei ministri all'ente ritenuto inadempiente, per adottare i
provvedimenti dovuti o necessari - il Consiglio dei ministri,
«sentito l'organo interessato», su proposta del Ministro competente o
del Presidente del Consiglio dei ministri, «adotta i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario».
Alla seduta del Consiglio dei ministri «partecipa» il Presidente
della Giunta della Regione interessata.
Alla luce del quadro normativo fin qui delineato, si deve
ritenere che la norma impugnata, con l'inciso «sentito il Presidente
della regione interessata», aggiunge un quid pluris alle forme di
coinvolgimento della Regione, destinataria dell'esercizio del potere
sostitutivo, previste dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003. La
richiesta del parere del Presidente della Regione si pone come
preventiva rispetto all'attivazione del procedimento previsto
dall'art. 120, secondo comma, Cost., e dal citato articolo della
legge ordinaria di attuazione. Essa, pertanto, non sostituisce la
prevista partecipazione del Presidente della Giunta regionale alla
riunione del Consiglio dei ministri, in cui si decide sulla proposta
di esercizio del potere sostitutivo.
Intesa nel significato sopra esposto, la disposizione impugnata
non determina alcuna lesione dell'autonomia costituzionalmente
garantita delle Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE


riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge
15 luglio 2011, n. 111, promossa dalla Regione Toscana con il ricorso
indicato in epigrafe,
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 14, del d.l. n. 98 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
111 del 2011, promossa dalla Regione Toscana per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 15, del
d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Toscana
per violazione degli artt. 118 e 120, secondo comma, Cost., nonchè
del principio di leale collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.


F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere


Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.


Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI