1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 gennaio 2021
Ordinanza del 4 gennaio 2021 del Tribunale di Napoli sull'istanza proposta da Ferraro Paolo c/Azienda Ospedaliera di Rilievo Nazionale Antonio Cardarelli e Intesa San Paolo spa. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2020. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4. (21C00123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-2021)

TRIBUNALE DI NAPOLI
Quattordicesima sezione civile

Il giudice dell'esecuzione, dott. Valerio Colandrea, letti gli
atti della procedura espropriativa sopra indicata; sciogliendo la
riserva di cui all'udienza del 19 ottobre 2020;

Osserva:

§ 1. La presente procedura espropriativa è stata promossa nei
confronti della Azienda Ospedaliera di Rilievo Nazionale A.
Cardarelli ad istanza di Ferrara Paolo in forza di titolo esecutivo
costituito dalla sentenza n. 668 del 12 febbraio 2018 della Corte
d'Appello di Napoli contenente la condanna al pagamento della
complessiva somma di euro 240.000,00 (oltre rivalutazione ed
interessi) a titolo di risarcimento dei danni conseguenti al decesso
del genitore Ferraio Giuseppe.
Nel corso della procedura il terzo pignorato Intesa San Paolo
S.p.A. (quale tesoriere del sopra citato ente) ha reso la prescritta
dichiarazione di quantità, evidenziando al riguardo che - ai sensi
dell'art. 1 del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito in legge n.
67 del 1993 - l'azienda esecutata ha adottato e trasmesso le delibere
di quantificazione delle somme impignorabili, nonchè precisando come
- nel periodo temporalmente rilevante - non si sarebbero determinati
saldi creditori eccedenti l'importo delle somme oggetto della
quantificazione ai fini dell'impignorabilità.
A fronte di siffatta dichiarazione il creditore pignorante ne ha
rilevato, in buona sostanza, il carattere positivo (stante
l'esistenza di saldi creditori in favore dell'ente) ed ha eccepito
che il limite all'azione esecutiva conseguente all'adozione delle
delibere di quantificazione delle somme impignorabili sarebbe
inefficace ed inoperante nel caso di specie.
A sostegno di tale conclusione, in particolare, il creditore ha
postulato l'esecuzione a cura dell'azienda ospedaliera di pagamenti
per prestazioni per servizi diversi da quelli «vincolati».
Segnatamente, ha depositato copia del mandato n. 1404284 del 25
novembre 2019 (concernente, per l'appunto, un pagamento prima facie
riconducibile a servizi diversi da quelli indispensabili) e - sul
presupposto della mancata prova da parte dell'azienda esecutata del
fatto che l'esecuzione dei pagamenti diversi da quelli «vincolati»
avrebbe avuto luogo nel rispetto dell'ordine cronologico - ha
domandato l'assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di
quantità da parte del tesoriere.
§ 2. Tanto opportunamente premesso, alla luce della
documentazione depositata dal creditore questo giudice sarebbe
chiamato a pronunciare ordinanza di assegnazione delle somme oggetto
della dichiarazione di quantità del terzo.
Invero, in tema di riparto degli oneri di allegazione e prova ai
fini dell'operatività del vincolo di impignorabilità previsto
dall'art. 1 del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito in legge n.
67 del 1993, la prevalente giurisprudenza di merito e di legittimità
è concorde nel fare applicazione del medesimo principio affermato
con riguardo all'impignorabilità delle somme in titolarità degli
enti locali ex art. 159 T.U.E.L., affermandosi in particolare che «il
creditore procedente che intenda far valere l'inefficacia del vincolo
di destinazione è onerato di allegare gli specifica pagamenti per
debiti estranei eseguiti successivamente aria delibera, mentre, in
base al principio della vicinanza della prova, spetta all'ente locale
provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati
emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico» (Cass. 15
settembre 2020, n. 19103, in motivazione).
Tuttavia, occorre considerare come - nelle more della presente
procedura - sia sopravvenuta la disposizione dell'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020.
Dunque, a fronte di una situazione di potenziale sussistenza dei
presupposti per la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione in
ragione del fatto che, si ribadisce, vi è stata l'allegazione di un
pagamento per titoli diversi da quelli «vincolati» e non è stata
fornita prova del rispetto dell'ordine cronologico dell'esecuzione di
siffatti pagamenti a cura dell'azienda ospedaliera (stante la mancata
costituzione di quest'ultima nel presente procedimento) occorre
verificare in quale misura la disposizione di legge sopravvenuta sia
idonea ad incidere sulla perdurante vigenza del vincolo del
pignoramento e, eventualmente, a precludere la pronuncia
dell'ordinanza di assegnazione.
§ 3. La previsione dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge
n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di tre
periodi a tenore dei quali:
«Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti
derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per assicurare al
Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo
svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un
tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 19 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive» (primo periodo);
«I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data
e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei
debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo» (secondo periodo);
«Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31
dicembre 2020» (terzo periodo).
Per quanto in questa sede specificamente interessa, occorre
verificare il significato da attribuirsi alla fattispecie di
improcedibilità casi disciplinata per la parte concernente le
procedure espropriative già pendenti nei confronti degli enti del
servizio sanitario nazionale.
Al riguardo, ritiene questo giudice che venga in gioco una
fattispecie di definitiva «improcedibilita'» delle esecuzioni già
intraprese.
Queste le ragioni.
§ 3.1. Anzitutto, a sostegno di tale interpretazione milita il
tenore letterale della disposizione di legge.
Invero, il legislatore ha espressamente sancito un divieto
generalizzato di agire esecutivamente nei confronti degli enti del
servizio sanitario nazionale (ovviamente, per il limitato periodo
preso in considerazione della norma): viene cioè inibito tanto
l'avvio, quanto l'ulteriore prosieguo delle procedure espropriative
in danno di siffatti enti.
Peraltro, sotto il profilo dell'interpretazione letterale non
deve trascurarsi come l'ordinamento non ignori disposizioni normative
che, per contro, disciplinano espressamente peculiari fattispecie di
sospensione di procedure espropriative pendenti nei confronti di
determinate categorie di enti pubblici, fattispecie collegate ad
esigenze lato sensu «finanziarie» ed emergenziali: il riferimento è
alla previsione dell'art. 243-bis, quarto comma, T.U.E.L., la quale
statuisce la sospensione delle procedure espropriative pendenti nei
confronti di enti locali sottoposti ad una procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (sospensione operante dalla data della
relativa deliberazione e sino all'approvazione del piano di
riequilibrio).
Dunque, la circostanza per cui il sopra citato art. 117 abbia
optato per una differente formulazione incentrata sull'espressa
previsione di improcedibilità (piuttosto che sul meccanismo della
sospensione) appare sintomo di una scelta significativamente diversa,
nel senso, cioè, della vera e propria «caducazione» del vincolo del
pignoramento e non già del mero arresto temporaneo dell'ulteriore
corso dell'esecuzione con salvaguardia del vincolo già esistente.
Nè significativi elementi per una diversa soluzione provengono
dalla relazione di accompagnamento al testo del decreto-legge n. 34
del 2020, relazione nella quale la previsione del quarto comma
dell'art. 117 viene giustificata sotto forma di «sospensione
temporanea delle azioni esecutive nei confronti degli enti sanitari
fino al 31 dicembre 2020».
Invero, occorre considerare che:
da un lato, i lavori preparatori di un testo normativo possono
al più disvelare l'intentio sottesa all'intervento legislativo, ma
non escludono che il significato della previsione adottata debba
desumersi dall'assetto che la norma abbia concretamente assunto nella
formulazione letterale e logico-sistematica;
dall'altro lato, a parte l'estrema stringatezza della relazione
di accompagnamento non può non concordarsi sul carattere a-tecnico
della terminologia adoperata, atteso che - attraverso una
denominazione onnicomprensiva - si è inteso in realtà esprimere e
il concetto di una sostanziale e generalizzata inibitoria delle
azioni esecutive (tanto quelle avviate ex novo nel periodo
considerato, quanto quelle già pendenti).
§ 3.2. In secondo luogo ed in collegamento con l'esegesi
letterale della disposizione, occorre tener conto della ratio
dell'intervento normativo quale esplicitata nell'incipit del comma 4
(si ribadisce: «al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria
allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza ...»)
A ben vedere, la finalità affermata expressis verbis dal
legislatore di «assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidità necessaria» potrebbe essere realizzata unicamente
attraverso una qualche forma di liberazione delle somme vincolate,
laddove invece - qualora si opinasse nei termini di una mera
temporanea sospensione dell'ulteriore corso della procedura - i beni
pignorati resterebbero comunque vincolati alla soddisfazione dei
crediti azionati esecutivamente, in tal modo determinandosi la
panificazione del risultato legislativamente prefissato.
In tale prospettiva, cioè, il divieto di proseguire le procedure
già pendenti apparirebbe privo di sostanziale ed utile
giustificazione: non sarebbe infatti idoneo ad assicurare un
risultato effettivo nè per l'ente esecutato (stante la persistenza
del vincolo sulle somme pignorate), nè per il creditore che abbia
già avviato l'azione esecutiva (per il quale vi sarebbe un
differimento della possibilità cli procedere al soddisfacimento
delle proprie ragioni sulle somme comunque già vincolate).
§3.3. La soluzione qui prospettata trova un ulteriore supporto
nell'interpretazione logico-sistematica della previsione del quarto
comma dell'art. 117 e, in particolar modo, nell'esegesi congiunta
delle disposizioni contenute nel primo e nel secondo periodo.
Al riguardo, si è visto come - dopo l'affermazione generale
contenuta nel primo periodo in ordine al divieto di iniziare o
proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del servizio
sanitario nazionale - il secondo periodo della disposizione in esame
contenga una disposizione ad hoc per i procedimenti già pendenti.
In particolare, la previsione si dipana in una duplice e
complementare direzione:
da un lato, vi è la comminatoria di una (per certi versi
singolare) sopravvenuta «inefficacia» del pignoramento;
dall'altro lato, è espressamente sancito il recupero della
piena «disponibilita'» delle somme ad opera degli enti del servizio
sanitario e dei rispettivi tesorieri.
Ciò posto, ritiene questo giudice che - pur a fronte di una
formulazione non del tutto perspicua - la previsione in discorso si
riferisca a tutti i pignoramenti già pendenti e non solo a quelli
che investano determinati beni (ovverosia, le rimesse finanziarie
provenienti dalle regioni);
Invero, in punto di diritto sarebbe difficilmente ipotizzabile un
pignoramento che investa rimesse finanziarie provenienti dalle
regioni: come noto, gli enti del servizio sanitario nazionale sono
soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi della legge n. 720 del
1984, ragion per cui - ai sensi dell'art. 1-bis della legge in
questione - l'azione esecutiva non può che svolgersi nei confronti
del soggetto preposto al servizio di tesoreria ed in relazione alle
somme giacenti sulle relative contabilità speciali.
Dunque, una limitazione della portata della disposizione del
secondo periodo ai soli pignoramenti concernenti le rimesse
finanziarie provenienti dalle regioni si tradurrebbe nello
svuotamento di significato della disposizione legislativa in esame,
laddove, al contrario, l'origine «emergenziale» non esclude che essa
debba essere collocata pur sempre nel quadro di un determinato
«sistema», ciò che rappresenta il sostrato alla luce del quale
ricostruire il significato della previsione medesima.
Nel quadro così delineato, allora, il riferimento alle rimesse
finanziarie deve leggersi in collegamento non già ai pignoramenti
pregressi (i quali non potrebbero che riguardare - si ribadisce - il
saldo di cassa gestito dal soggetto tesoriere), bensì alle
prenotazioni a debito eventualmente operate, il che giustifica la
portata della specificazione contenuta.
In questa prospettiva, dunque, la previsione del secondo periodo
non appare disciplinare una fattispecie distinta (e speciale)
rispetto a quella del primo periodo, bensì costituisce la
specificazione - con riferimento alle procedure pregresse - del
divieto generale di agire esecutivamente già sancito nel primo
periodo.
In altri termini, il senso della disposizione è di specificare
le conseguenze del divieto di prosecuzione delle azioni esecutive in
relazione alle procedure già pendenti, contemplando per esse un
meccanismo di sopravvenuta perdita di efficacia del vincolo del
pignoramento e - in via del tutto speculare - affermando la piena
disponibilità delle somme da parte degli enti debitori e dai
rispettivi tesorieri.
§ 3.4. Infine, un ultimo argomento può individuarsi in una
prospettiva per così dire «storica», ponendo mente all'immediato
antecedente della disposizione in esame: ovverosia, la previsione
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, la quale pare
aver rappresentato il modello normativo al quale il legislatore
dell'emergenza si è materialmente ispirato.
Sotto questo profilo, infatti, il tenore dell'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020, risulta pressochè coincidente - mutatis mutandis - con
quello di cui alla prima versione dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010 (ovverosia, la versione vigente prima della novella
operata con l'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012,
convertito in legge n. 189 del 2012).
A ben vedere, entrambe le disposizioni:
contengono l'esplicitazione in premessa dell'esigenza
perseguita dal legislatore di assicurare la concreta operatività di
pagamenti a cura degli enti del servizio sanitario nazionale (nel
primo caso in dipendenza della procedura di ricognizione dei debiti
per le regioni soggette a piani di rientro dei disavanzi sanitari;
nel secondo caso in collegamento con l'attività derivante
dall'emergenza epidemiologica per il Covid-19);
affermano conseguentemente un identico divieto di azioni
esecutive onde assicurare il raggiungimento della finalità così
affermata (testualmente sancendosi che «non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive»);
disciplinano in termini pressochè identici la. sorte dei
pignoramenti pregressi e delle prenotazioni a debito già operate,
nel senso che in entrambi i casi si prevede che essi non producano
effetto e che gli enti ed i rispettivi tesorieri abbiano la piena
disponibilità delle somme («i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni ...
effettuati prima ... non producono effetti dalla suddetta data ... e
non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti ... delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo»).
In tale contesto, peraltro, non appaiono rilevanti le differenze
presenti nella successiva versione dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010, differenze riconducibili, essenzialmente, alla
esplicitazione di una vera e propria «estinzione» dei pignoramenti
già pendenti («sono estinti di diritto dalla data di entrata in
vigore della presente disposizione») e ad una più incisiva
affermazione della riacquisizione di disponibilità delle relative
somme («Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle
predette somme, con obbligo per i tesorieri di renderle
immediatamente disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale,
per garantire l'espletamento delle finalità indicate nel primo
periodo»).
Invero, come è stato sottolineato dalla Corte Costituzionale
nella sentenza n. 186 del 2013, la novella dell'art. 6-bis del
decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in legge n. 189 del 2012,
ha semplicemente estremizzata «le soluzioni già presenti nella
previgente disciplina», della quale la novella ha rappresentato, a
ben vedere, una più chiara e perspicua evoluzione normativa.
Ciò posto, la sostanziale identità e continuità tra il testo
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 (quanto meno nella
versione originaria) e l'attuale previsione dell'art. 117 costituisce
un elemento che - sul piano interpretativo - induce a ricostruire la
portata di quest'ultima disposizione in termini analoghi a quelli che
la giurisprudenza aveva prospettato in passato con riferimento alla
prima: ovverosia, quale improcedibilità definitiva dell'esecuzione
in precedenza avviata nei confronti degli enti del servizio sanitario
nazionale.
§ 4. La conclusione sopra raggiunta presenta indubbi aspetti di
criticità sotto il profilo costituzionale e in special modo - come
meglio si vedrà nel prosieguo - in riferimento ai parametri di cui
agli articoli 24 e 111 Cost.
Prima di concentrare l'attenzione su siffatti aspetti, tuttavia,
non appare fuor luogo verificare la praticabilità di una diversa
interpretazione diretta ad «attenuare» i riflessi della sanzione di
improcedibilità sulle procedure espropriative già pendenti.
Nondimeno, ritiene questo giudice che la soluzione al quesito
debba essere negativa.
§ 4.1. Anzitutto, si è già evidenziato come non sia possibile
interpretare il divieto di proseguire le procedure espropriative già
pendenti nei termini di una mera sospensione temporanea
dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza degli effetti dei
pignoramenti già eseguiti.
Infatti, vi ostano gli elementi complessivamente ricavabili dalla
ricostruzione letterale, teleologica e logico-sistematica della
disposizione in esame.
In altri termini, la praticabilità di una mera «sospensione»
appare smentita sia dall'espressa previsione nei termini di
improcedibilità dell'esecuzione, sia dall'obiettivo perseguito dal
legislatore con l'introduzione del divieto (si ribadisce, «liberare»
liquidità in favore degli enti del servizio sanitario nazionale al
fine di far fronte alle maggiori spese legate all'emergenza
epidemiologica), sia dalla precisazione comunque operata in punto di
sopravvenuta inefficacia dei pignoramenti pregressi.
§ 4.2. In secondo luogo, non appare plausibile un'interpretazione
restrittiva della disposizione in esame che - collegando il divieto
del comma 4 alle precedenti previsioni dei commi 1, 2 e 3 dell'art.
117 - limiti l'operatività di siffatto divieto alle sole (maggiori)
risorse finanziarie messe a disposizione del servizio sanitario
nazionale in conseguenza dell'emergenza da Covid-19.
Indubbiamente, il divieto di procedere esecutivamente si colloca
nel quadro di un più ampio intervento volto ad «incrementare» le
risorse per far fronte all'emergenza epidemiologica, ciò che ha
avuto luogo sia attraverso l'ampliamento dei trasferimenti dallo
Stato alle Regioni (comma 1), sia attraverso la previsione
dell'obbligo per le Regioni di integrale messa a disposizione di tali
fondi agli enti del servizio sanitario (comma 3).
Tuttavia, in alcun modo quel divieto è limitato ai soli
trasferimenti finanziari operati con il medesimo art. 117, nè
l'obiettivo dichiarato dal legislatore di assicurare una maggiore
liquidità per gli enti del servizio sanitario nazionale giustifica
una limitazione di tal fatta.
In altri termini, una tale prospettazione si tradurrebbe
nell'elisione di una rilevante parte del contenuto precettivo della
norma, atteso che non avrebbe ragion d'essere nè la previsione del
divieto (non solo di iniziare, ma anche) di proseguire le azioni
esecutive, nè la sanzione di inefficacia dei pignoramenti già
eseguiti alla data di entrata in vigore della disposizione di legge.
§ 4.3. Resta da verificare un'ultima opzione: quella di
un'interpretazione che - con riguardo ai pignoramenti pregressi - non
escluda la caducazione degli effetti (e, quindi, l'inoperatività del
vincolo già perfezionato sulle somme), ma postuli comunque il
carattere meramente temporaneo di tale fenomeno sotto forma di
«reviviscenza» del vincolo allo spirare del termine sancito dal
legislatore (ovviamente, sulle sole disponibilità finanziarie
successive).
Tuttavia, neppure tale soluzione appare plausibile.
Anzitutto, oltre ai sopra citati elementi di carattere letterale
e logico-sistematico deve evidenziarsi come un fenomeno del genere
non solo appaia sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento
giuridico processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalità con cui operare la pretesa «reviviscenza»
del vincolo del pignoramento, essendo difficile ipotizzarne il
ripristino automatico sol che si pensi alle esigenze di certezza nei
rapporti con un soggetto estraneo ai rapporti di debito-credito (tale
essendo il terzo pignorato).
In ogni caso, poi, una soluzione del genere non escluderebbe che
- stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per così dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritto di
azione del creditore.
§ 5. Le considerazioni che precedono comportano che, nel caso di
specie, questo giudice dovrebbe procedere non già all'ordinanza di
assegnazione, bensì alla dichiarazione di definitiva
improcedibilità della presente esecuzione.
In conformità alla complessiva interpretazione sopra operata,
infatti, la sopravvenuta previsione dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si
risolve nel venir meno dell'oggetto dell'esecuzione già intrapresa,
ciò in conseguenza della caducazione ex lege del vincolo del
pignoramento.
Tuttavia, appare legittimo dubitare della compatibilità di una
siffatta conclusione in relazione alle disposizioni degli articoli 24
e 111 Cost. in tema di tutela giurisdizionale dei diritti e giusto
processo.
In proposito, possono svolgersi le seguenti considerazioni
generali.
§ 5.1. È noto come la Corte Costituzionale abbia affrontato in
plurime occasioni la questione della legittimità di previsioni
legislative dirette al «blocco» di azioni esecutive nei confronti di
determinate categorie di enti pubblici (e, in special modo, quelli
del servizio sanitario nazionale).
Ai fini di opportuna sintesi appare sufficiente richiamare quanto
precisato nella sentenza n. 186 del 2013, nella quale -
nell'esaminare la questione della legittimità dell'art. 1, comma 51,
della legge n. 220 del 2010 (disposizione che, si ribadisce, ha
rappresentato il modello di riferimento utilizzato anche nel caso di
specie) - i giudici costituzionali hanno compendiato le condizioni in
presenza delle quali la previsione del divieto di azioni esecutive e
la caducazione delle procedure già pendenti possa ritenersi
compatibile con i principi degli artt. 24 e 111 Cost.
Nelle parole della Corte, in particolare, un intervento
legislativo di tal fatta «può ritenersi giustificato da particolari
esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia
limitato ad un risiretto periodo temporale (sentenze n. 155 dei 2004
e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere
processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone
l'estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere
sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che
non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale
realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte (sentenze
n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)» (Corte Cost. sentenza n. 186 del
2013, in particolare par. 4.1.).
§ 5.2. Ciò posto, con riguardo alla previsione potenzialmente
applicabile nel caso di specie è legittimo dubitare del rispetto
delle condizioni sopra indicate.
Se è vero che l'orizzonte temporale della disposizione in
discorso è stato oggettivamente limitato (operando il divieto -
salvo ulteriori interventi legislativi - sino al 31 dicembre 2020)
deve tuttavia osservarsi come non sia stato delineato un meccanismo
idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via equivalente.
Per la verità, il legislatore non ha ignorato l'esigenza di
contemplare - pur nel quadro di una situazione indubbiamente
emergenziale quale quella derivante dall'emergenza epidemiologica da
COVID-19 - strumenti idonei ad assicurare il soddisfacimento delle
ragioni dei creditori degli enti del servizio sanitario nazionale.
Sotto questo profilo, infatti, i commi 5-11 del medesimo art. 117
hanno introdotto la possibilità per le Regioni di richiedere
anticipazioni di liquidità alla Cassa Depositi e Prestiti da
destinare al «ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili
maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a somministrazioni,
forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali»,
previsione che deve leggersi in collegamento con le statuizioni
contenute nel precedente art. 115 (istitutivo di un «Fondo di
liquidità per il pagamento dei debiti commerciali degli enti
territoriali» con dotazione finanziaria ad hoc).
Nondimeno, appare dubbia l'effettività di un siffatto meccanismo
al fine di assicurare la tutela delle ragioni dei crediti colpiti dal
divieto di azioni esecutive, ciò ove si ponga mente al fatto che:
il sistema contemplato dal legislatore non è automaticamente
collegato al divieto di azioni esecutive, bensì si risolve
nell'approntamento di un mero canale finanziario ulteriore in favore
delle regioni;
conseguentemente, non vi è alcun obbligo ma una mera facoltà
per l'amministrazione regionale interessata di avvalersi
dell'anticipazione di liquidità in questione, occorrendo in
particolare una deliberazione ad iniziativa della Giunta regionale da
adottarsi entro un termine prefissato (deliberazione che in alcun
modo configura un atto dovuto);
infine e soprattutto, non è contemplata una tutela
generalizzata per qualsivoglia credito già azionato esecutivamente,
potendo l'anticipazione essere destinata all'estinzione unicamente di
determinate tipologie di debiti (ovverosia, quelli «relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni
professionali»), con la conseguenza per cui - ad esempio - per un
credito quale quello azionato nel caso di specie (si ribadisce,
un'obbligazione a titolo di risarcimento danni) non sarebbe
ipotizzabile alcuna forma di tutela equivalente.
§ 5.3. Le considerazioni che precedono inducono allora a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, quarto comma,
del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020,
sotto un duplice profilo:
anzitutto, in relazione al parametro dell'art. 24 Cost., atteso
che il «sacrificio» posto a carico dei creditori degli enti del
servizio sanitario nazionale (sotto forma di improcedibilità delle
azioni esecutive dagli stessi già promosse) non appare «bilanciato»
con la previsione di un sistema di effettiva tutela equivalente, con
consequenziale vanificazione degli effetti della tutela
giurisdizionale già conseguita nei procedimenti esecutivi promossi
da quei creditori;
in secondo luogo, poi, in relazione altresì al parametro
dell'art. 111 Cost. con riguardo al concetto della «parità delle
armi», atteso che, con la disposizione censurata, il legislatore ha
finito per introdurre una fattispecie di ius singuiare che - pur
originata da comprensibili preoccupazioni legate all'emergenza
epidemiologica in corso - ha determinato uno sbilanciamento fra due
posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato
risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli delle condanne
giudiziarie subite.
Nella misura in cui la disposizione dell'art. 117 dovrebbe
trovare applicazione nel caso di specie (con conseguente rilevanza
della questione ai fini del prosieguo della presente procedura),
pertanto, ritiene questo giudice di disporre d'ufficio la rimessione
degli atti alla Corte Costituzionale per la soluzione della questione
di legittimità sopra prospettata.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953:
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità dell'art. 117, quarto comma, del decreto n.
34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in riferimento agli
artt. 24 e 111 Cost. e per l'effetto:
Dispone la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.
Dichiara sospeso il presente procedimento.
Dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica.
Napoli, 20 dicembre 2020

Il giudice dell'esecuzione:
Colandrea