1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 19 - 21 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pubblico impiego (successione dell'Azienda Sanitaria di Potenza nei contratti di lavoro privato del personale della Sezione Italiana dell'Agenzia internazionale per la Prevenzione della Cecita', senza costituzione di alcun rapporto di pubblico impiego) - Edilizia ed urbanistica (varianti ai piani nelle aree industriali; modifiche alle distanze dai confini). - Legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2011, n. 26 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata - Legge finanziaria 2012), art. 27, comma 2, ultimo periodo, nel testo sostituito dall'art. 16 della legge della Regione Basilicata 16 aprile 2013, n. 7 (Disposizioni nei vari settori di intervento della Regione Basilicata); legge della Regione Basilicata n. 7 del 2013, art. 29, comma 6, lettera g). - (T-140134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 29,
comma 6, lettera g), della legge della Regione Basilicata 16 aprile
2013, n. 7 (Disposizioni nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 19-24 giugno 2013, depositato in cancelleria il
28 giugno 2013 ed iscritto al n. 72 del registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
udito l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 19-24 giugno 2013, depositato in
cancelleria il 28 giugno 2013 e iscritto al n. 72 del registro
ricorsi dell'anno 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 2, [rectius: dell'art. 16, nella
parte in cui sostituisce l'art. 27, comma 2, della legge della
Regione Basilicata 30 dicembre 2011, n. 26 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della
Regione Basilicata - Legge finanziaria 2012)] e dell'art. 29, comma
6, lettera g), della legge della Regione Basilicata 16 aprile 2013,
n. 7 (Disposizioni nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata).
1.1.- L'art. 16 della legge della Regione Basilicata n. 7 del
2013 ha sostituito l'art. 27 della legge reg. Basilicata n. 26 del
2011, che dispone il trasferimento all'Azienda sanitaria di Potenza
(ASP) delle attività sanitarie di prevenzione e riabilitazione
visiva e clinico-gestionali svolte dalla Sezione italiana
dell'agenzia internazionale per la prevenzione della cecità (SIACP)
di cui alla legge della Regione Basilicata 16 giugno 2003, n. 22
(Norme in materia di prevenzione della cecita'), e prevede, al comma
2, che la stessa ASP subentri anche nei contratti di lavoro di
diritto privato del personale della SIACP.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il predetto comma
2, che comporta il trasferimento di personale da una onlus di diritto
privato (SIACP) ad un ente pubblico (ASP) contrasta sia con gli artt.
3 e 97 Cost., in quanto consente l'inquadramento in una pubblica
amministrazione di personale non selezionato attraverso pubblico
concorso, sia con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e,
quindi, i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile.
Sotto questo secondo profilo, il ricorrente denuncia l'illegittimità
dell'introduzione di una modalità di assunzione del personale in
oggetto (stipulazione di un contratto di diritto privato a tempo
indeterminato che non comporta inquadramento nei ruoli della ASP) non
prevista nel vigente ordinamento statale, con particolare alterazione
del quadro di riferimento normativo regolante i rapporti del
personale dell'ente pubblico.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 29, comma 6, lettera g), della legge reg. Basilicata n. 7 del
2013, che include tra le possibili varianti ai piani nelle aree
industriali quelle che «prevedano modifiche alle distanze dai
confini, purchè nel rispetto di quelle dettate dal codice civile».
Secondo il ricorrente, la predetta disposizione di legge, non
contemplando espressamente, oltre all'obbligo del rispetto del codice
civile, anche quello del rispetto delle distanze tra i fabbricati di
cui all'art. 9 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza,
di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o
riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi
da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici
o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765), contrasta con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., il quale riserva allo Stato la materia
dell'ordinamento civile. La difesa dello Stato richiama, in
proposito, la giurisprudenza di questa Corte secondo cui l'art. 9 del
citato decreto ministeriale è autonomamente dotato di «efficacia
precettiva e inderogabile» (sentenza n. 6 del 2013), perchè riguarda
materia inerente all'ordinamento civile, e dunque rientra nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16,
comma 2, [rectius: dell'art. 16, nella parte in cui sostituisce
l'art. 27, comma 2, della legge della Regione Basilicata 30 dicembre
2011, n. 26 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata - Legge
finanziaria 2012)] e dell'art. 29, comma 6, lettera g), della legge
della Regione Basilicata 16 aprile 2013, n. 7 (Disposizioni nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata).
1.1.- L'art. 16 della legge reg. Basilicata n. 7 del 2013
sostituisce l'art. 27 della legge della Regione Basilicata 30
dicembre 2011, n. 26, il quale, al comma 1, dispone il trasferimento
delle attività sanitarie di prevenzione, riabilitazione visiva e
clinico-gestionali della Sezione italiana dell'agenzia internazionale
per la prevenzione della cecità (SIACP), all'Azienda sanitaria di
Potenza (ASP), in coordinamento, per le stesse attività, con
l'Azienda sanitaria di Matera.
Il comma 2 del suddetto articolo prevede, poi, (oltre al
trasferimento delle dotazioni strumentali e finanziarie, assegnate
dalla Regione al SIACP e non ancora utilizzate, alla ASP) il subentro
della stessa ASP «nei contratti di lavoro di diritto privato del
personale in essere alla data di entrata in vigore della presente
legge, senza che ciò costituisca l'instaurarsi di un rapporto di
pubblico impiego».
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, quest'ultima
disposizione contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto consente
l'inquadramento in una pubblica amministrazione di personale non
selezionato attraverso pubblico concorso. Essa, inoltre, viola l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile e, quindi, i
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile, poichè
prevede una modalità di assunzione del suddetto personale (un
contratto di diritto privato a tempo indeterminato che non
comporterebbe inquadramento nei ruoli della ASP) sconosciuta dal
vigente ordinamento statale.
1.2.- L'art. 29, comma 6, lettera g), della medesima legge reg.
Basilicata n. 7 del 2013 include tra le possibili varianti ai piani
nelle aree industriali quelle che prevedano modifiche alle distanze
dai confini, purchè siano rispettate le distanze «dettate dal codice
civile».
Il ricorrente afferma che la predetta disposizione di legge, non
contemplando espressamente, oltre all'obbligo di osservanza del
codice civile, anche quello del rispetto delle distanze tra i
fabbricati di cui all'art. 9 del decreto del Ministro dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), contrasta con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo Stato
la materia dell'ordinamento civile.
2.- La censura formulata con riguardo all'art. 16, comma 2, della
legge reg. Basilicata n. 7 del 2013, è chiaramente rivolta contro
l'art. 27, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Basilicata n. 26
del 2011, nel testo sostituito dal succitato art. 16, che prevede la
successione dell'ASP nel contratto di lavoro privato del personale
della SIACP, senza costituzione di alcun rapporto di pubblico
impiego.
2.1.- Così intesa, la questione è fondata, poichè la norma
impugnata viola gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il concorso pubblico costituisce la modalità generale ed
ordinaria di accesso nei ruoli delle pubbliche amministrazioni.
Questa Corte ha già ritenuto illegittimo il mancato ricorso a detta
forma di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni
in relazione a norme regionali di generale ed automatico
reinquadramento del personale di enti di diritto privato nei ruoli di
Regioni o enti pubblici regionali, perchè un simile trasferimento si
risolve in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un
siffatto meccanismo, in violazione dell'art. 97 Cost. (sentenze n.
227 del 2013, n. 62 del 2012, n. 310 e n. 299 del 2011, n. 267 del
2010).
Neppure il principio in base al quale il passaggio di attività
da uno ad altro soggetto comporta il trasferimento del personale ivi
addetto «consente di prescindere dall'esigenza di pari condizioni di
accesso di tutti i cittadini e di selezione dei migliori» (sentenza
n. 227 del 2013).
La mancata previsione di un concorso pubblico ai fini della
successione dell'ASP nei rapporti di lavoro del personale già
dipendente dalla SIACP integra la denunciata violazione degli artt. 3
e 97 Cost., senza che possa indurre a diversa conclusione l'espressa
esclusione, sancita nella norma censurata, dell'instaurazione di un
rapporto di pubblico impiego. Infatti, la prosecuzione del rapporto
di lavoro con una pubblica amministrazione non può che risolversi
nell'insorgenza di un rapporto di impiego pubblico alle dipendenze di
quest'ultima.
Neppure vale osservare che questa Corte ha, in via di principio,
riconosciuto che si possa eccezionalmente derogare alla regola del
pubblico concorso, quando lo scostarsi dalla stessa si riveli a sua
volta maggiormente funzionale al buon andamento dell'amministrazione
e ricorrano straordinarie esigenze d'interesse pubblico (da ultimo,
sentenza n. 217 del 2012). Infatti non si rinviene alcuna ragione o
esigenza che, nella specie, possa giustificare una deroga siffatta.
Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
27, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Basilicata n. 26 del
2011, nel testo introdotto dall'art. 16 della legge reg. Basilicata
n. 7 del 2013.
Resta assorbito l'ulteriore profilo di illegittimità prospettato
dall'Avvocatura generale dello Stato.
3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 29,
comma 6, lettera g), della legge reg. Basilicata n. 7 del 2013 non è
fondata, nei sensi di seguito precisati.
La disciplina delle distanze tra i fabbricati va ricondotta alla
materia dell'«ordinamento civile», di competenza legislativa
esclusiva dello Stato (sentenze n. 6 del 2013, n. 114 del 2012, n.
232 del 2005; ordinanza n. 173 del 2011). Deve però essere precisato
che «i fabbricati insistono su di un territorio che può avere
rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche - specifiche
caratteristiche, [sicche'] la disciplina che li riguarda - ed in
particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita
dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi
pubblici» (sentenza n. 232 del 2005), la cui cura è stata affidata
alle Regioni, in base alla competenza concorrente in materia di
«governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Dunque, se, in linea di principio, la disciplina delle distanze
minime tra costruzioni rientra nella competenza legislativa statale
esclusiva, alle Regioni è comunque consentito fissare limiti in
deroga alle distanze minime stabilite nella normativa statale, anche
se unicamente a condizione che tale deroga sia giustificata
dall'esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del
territorio.
Ne consegue che la legislazione regionale che interviene sulle
distanze, interferendo con l'ordinamento civile, è legittima solo in
quanto persegue chiaramente finalità di carattere urbanistico,
demandando l'operatività dei suoi precetti a «strumenti urbanistici
funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone
del territorio» (sentenza n. 232 del 2005). Le norme regionali che,
disciplinando le distanze tra edifici, esulino, invece, da tali
finalità, risultano invasive della materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Nella
delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza - statale in
materia di «ordinamento civile» e concorrente in materia di «governo
del territorio» -, il punto di equilibrio è stato rinvenuto
nell'ultimo comma dell'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968, che questa
Corte ha più volte ritenuto dotato di efficacia precettiva e
inderogabile (sentenze n. 114 del 2012 e n. 232 del 2005; ordinanza
n. 173 del 2011). Tale disposto ammette distanze inferiori a quelle
stabilite dalla normativa statale, ma solo «nel caso di gruppi di
edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o
lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche».
In definitiva, le deroghe all'ordinamento civile delle distanze
tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici,
funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di
determinate zone del territorio (sentenza n. 6 del 2013).
Tale principio è stato sostanzialmente recepito dal legislatore
statale con l'art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9
agosto 2013, n. 98, che ha inserito, dopo l'art. 2 del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), l'art. 2-bis, a norma
del quale «Ferma restando la competenza statale in materia di
ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle
connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono
prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie
al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e
possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli
insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati
alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali».
La norma regionale impugnata dev'essere, dunque, scrutinata alla
luce dei suesposti principi. Essa s'inserisce in un elenco di
varianti ai piani vigenti alla data di entrata in vigore della legge
reg. Basilicata n. 7 del 2013, che, nel quadro di una normativa
transitoria applicabile nelle aree industriali lucane, è previsto
siano adottate e approvate dal consiglio di amministrazione del
Consorzio territorialmente competente, in deroga alla normale
procedura regolata dai commi precedenti dello stesso art. 29, «anche
su istanza degli operatori economici insediati o che intendano
insediarsi nell'area, [...] previo espletamento delle procedure di
partecipazione per osservazione di cui all'art. 9, comma 2, della
legge regionale 11 agosto 1999, n. 23».
Le varianti di cui alla disposizione regionale denunciata
attengono, dunque, a strumenti urbanistici mirati (come i piani di
area di sviluppo industriale), i quali producono, a norma dell'art.
51, sesto comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle
leggi sugli interventi nel Mezzogiorno), «gli stessi effetti
giuridici del piano territoriale di coordinamento di cui alla legge
17 agosto 1942, n. 1150». Tanto determina, per i Comuni ricadenti
nell'ambito del piano, l'obbligo di adeguare ad esso i propri
strumenti urbanistici [art. 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(Legge urbanistica)].
Conseguentemente, ricorre nella specie quella finalizzazione
urbanistica dell'intervento regionale, intesa alla costruzione di un
assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio,
che costituisce l'estrinsecazione della relativa competenza
legislativa regionale.
Peraltro, venendo in rilievo una competenza concorrente riguardo
ad una materia che, relativamente alla disciplina delle distanze,
interferisce con altra di spettanza esclusiva dello Stato, non v'è
dubbio che debbano essere comunque osservati i principi della
legislazione statale quali «si ricavano dall'art. 873 cod. civ. e
dall'ultimo comma dell'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, emesso
ai sensi dell'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), avente
efficacia precettiva e inderogabile, secondo un principio
giurisprudenziale consolidato» (sentenza n. 230 del 2005).
Quindi, seppure il regime delle distanze ha la sua prima
collocazione nel codice civile, la stessa disciplina ivi contenuta è
poi precisata in ulteriori interventi normativi, tra cui rileva, in
particolare, il d.m. n. 1444 del 1968, costituente un corpo unico con
la regolazione codicistica.
Per tali ragioni d'ordine sistematico, l'esplicito richiamo al
codice civile contenuto nell'art. 29, comma 6, lettera g), della
legge reg. Basilicata n. 7 del 2013 deve essere inteso come riferito
all'intera disciplina civilistica di cui il citato decreto
ministeriale è parte integrante e fondamentale.
Così interpretata, la disposizione regionale censurata risulta
pienamente rispettosa della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia civilistica dei rapporti interprivati, appunto
perchè essa impone il rispetto del codice civile e di tutte le
disposizioni integrative dettate in tema di distanze nell'ambito
dell'ordinamento civile, comprese quelle di cui all'art. 9 del d.m.
n. 1444 del 1968.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma
2, ultimo periodo, della legge della Regione Basilicata 30 dicembre
2011, n. 26 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata - Legge
finanziaria 2012), nel testo sostituito dall'art. 16 della legge
della Regione Basilicata 16 aprile 2013, n. 7 (Disposizioni nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata);
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 6,
lettera g), della legge della Regione Basilicata n. 7 del 2013,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI