1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 1994
N. 66 Ordinanza emessa il 29 novembre 1994 dal pretore di Terni nel procedimento penale a carico di Parasecolo Mario Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni con penalizzazione di quelle che si siano adeguate alla delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale - Lesione del diritto alla salubrita' dell'ambiente - Omesso adeguamento alle norme del diritto internazionale, in particolare a quelle CEE (direttiva n. 271/1991) - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata, in specie: aziende che abbiano fatto investimenti per adeguare gli impianti alla normativa attuale - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti legge, peraltro nemmeno identici tra loro nella parte relativa al sistema sanzionatorio - Conseguente diversa sorte processuale per gli imputati per gli stessi fatti secondo la vigenza dei decreti legge stessi. (D.-L. 16 novembre 1994, n. 629, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, 10, 32, 41 e 77). (095C0190) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
1. - Procedimento penale a carico di Parasecolo Mario, imputato
tra l'altro del reato di cui all'art. 21, terzo comma della legge n.
319/1976, osserva che il p.m. di udienza ha richiesto pronuncia di
questo pretore in ordine all'ipotesi di non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 16 novembre 1994 n. 629 in sinergia ed in relazione
interconnessa con tutti gli altri articoli dello stesso decreto, con
richiesta di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
violazione degli artt. 3, 9, 10, 32 e 41 e 77 della Costituzione: "Il
p.m. di udienza, dott. Francesco Scavo, si oppone all'ammissione
all'oblazione del prevenuto Parasecolo Mario in ordine al capo B) di
imputazione (violazione art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976) in
applicazione della sanzione di cui all'art. 3 del decreto-legge 16
novembre 1994 n. 629, chiedendo al pretore che dichiari rilevante e
non manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dello stesso art. 3 decreto citato, in stretta
sinergia con gli altri articoli presenti nel decreto, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 32, 41 e 77 della Costituzione.
A parere del p.m. la norma citata si pone in contrasto con l'art.
3 della Costituzione per manifesta disparità di trattamento
sanzionatorio che il legislatore ha previsto per fattispecie analoghe
ed anzi di maggiore gravità sostanziale per quanto in particolare
concerne la modifica del comma terzo dell'art. 21, legge-Merli come
novellato dal decreto-legge citato; in contrasto altresì con l'art.
9 della Costituzione in relazione al secondo comma dell'articolo
stesso in quanto la mancata applicazione della sanzione penale in di-
verse fattispecie prevista dall'art. 3 del decreto-legge citato
appare insufficiente a tutelare il paesaggio nell'accezione più lata
che recenti pronunce delle Corti Supreme hanno dato alla nozione del
paesaggio; la norma in questione appare in contrasto altresì con
l'art. 10 della Costituzione che impone allo Stato italiano di
conformarsi alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute laddove omette la sostanziale applicazione e attuazione
delle direttive CEE in materia di inquinamento ambientale; ancora si
appalesa contrasto con l'art. 77 della Costituzione per la
sovrapposizione di sanzioni penali alla norma-base con reiterazioni
di decreti-legge, nonchè con l'art. 32 della Costituzione perchè lo
svuotamento del sistema deterrente normativo si rivolve in un danno
per la salute pubblica, nonchè contrasto con l'art. 41 della
Costituzione per violazione del principio "chi inquina paga" con
incidenza negativa sulla concorrenza tra imprese.
La questione appare al p.m. rilevante e non manifestamente
infondata in relazione all'applicabilità del disposto dell'art. 3
del decreto citato nel caso di specie atteso che l'oblazione per il
capo B) della rubrica in caso di dichiarazione di incostituzionalità
della norma denunciata non sarebbe possibile per mancata novella
all'ipotesi originaria sanzionatoria dell'art. 21, terzo comma, legge
n. 3l9/1976 e succ. mod.".
2. - Osserva il pretore che la richiesta del p.m. è fondata e si
ritiene, pertanto, di dover dichiarare rilevante e non manifestamente
infondata, per violazione degli artt. 3, 9, 10, 32, 41 e 77 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
del decreto-legge 16 novembre 1994 n. 629 in sinergia ed in relazione
interconnessa con tutti gli altri articoli dello stesso decreto il
quale modifica in modo globale il terzo comma dell'art. 21 della
legge n. 319/1976 e succ. mod. prevede che "fatte salve le
disposizioni penali di cui al primo e secondo comma, l'inosservanza
dei limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni ai sensi
dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca reato o circostanza
aggravante, è punita con la sola sanzione amministrativa pecuniaria
da lire tremilioni a lire trenta milioni, salvo diversa disposizione
della legge regionale. Per gli scarichi da insediamenti produttivi,
in caso di superamento dei limiti di accettabilità delle tabelle
allegate alla presente legge e, se recapitano in pubbliche fognature,
di quelli fissati ai sensi del n. 2 del primo comma dell'art. 12, si
applica la pena dell'ammenda da lire quindicimilioni a lire
centocinquantamilioni o dell'arresto fino ad 1 anno. Si applica la
pena dell'ammenda da lire venticinquemilioni a lire
duecentocinquantamilioni o la pena dell'arresto da due mesi a due
anni qualora siano superati i limiti di accettabilità inderogabili
per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile, di
cui al n. 4 del documento unito alla delibera 30 dicembre 1980 del
Comitato interministeriale previsto dall'art. 3 della presente legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, e di
cui all'elenco dell'allegato 1 alla delibera medesima. Ai fini della
quantificazione della pena e della ammissibilità dell'oblazione ai
sensi dell'art. 162- bis del codice penale, il giudice tiene conto
della entità del superamento dei limiti di accettabilita'".
3. - Circa i presupposti di diritto in ordine alla non manifesta
infondatezza si rileva quanto segue.
3. a) - Va premesso che la legge 10 maggio 1976 n. 319 e succ.
mod. (cosiddetta "legge-Merli") costituisce la norma-base in materia
di tutela del territorio e delle acque dall' inquinamento idrico, e
nel suo contesto sanzionatorio il reato più grave e significativo in
senso assoluto è stato sempre considerato quello previsto dal terzo
comma dell'art. 21 posto che punisce la condotta sostanziale,
immediatamente incidente sull'ambiente naturale, di coloro che
"inquinano" materialmente nel senso logico-previsionale della legge
stessa e cioè superando nello scarico i limiti di accettabilità
previsti dalla legge stessa come parametri massimi formalmente
tollerabili per ciascuna sostanza riversata su quello che viene
definito il corpo ricettore (e che in realtà è in massima parte il
patrimonio idrico e poi anche territoriale del nostro Paese). Accanto
ad altri reati satellite, si evidenzia altro reato, per così dire
preventivo e burocratico, previsto dal primo e secondo comma del
citato art. 21 che punisce chi opera uno scarico senza aver ottenuto
l'autorizzazione amministrativa allo stesso.
3. b) - Di conseguenza, il reato di cui al terzo comma citato
riporta la pena più grave (arresto da due mesi a due anni oltre la
pena accessoria dell'incapacità di contrattare con la pubblica
amministrazione), mentre nel caso dei reati previsti dagli altri
commi o dagli altri articoli si prevedono pene più lievi, laddove
peraltro la pena detentiva è alternativa a quella pecuniaria (con
possibilità di oblazione).
3. c) - Il decreto-legge in esame, nella sinergia inscindibile di
tutti i suoi articoli, depotenzia in modo rilevante tutti e tre i
capisaldi su cui si fonda la legge-Merli e cioè l'obbligo di
richiedere l'autorizzazione, l'obbligo di rispettare le prescrizioni
dell'autorizzazione e l'obbligo di rispettare i limiti prefissati.
3. d) - Riguardo al punto inerente il regime autorizzatorio si
osserva una regressione temporale pressochè generale dato che si
riaprono i termini per gran parte degli adempimenti (con poche
eccezioni relative ad alcune sostanze tossiche) nonostante una mora
ben ultradecennale dagli albori della legge-Merli. Detta regressione
sortisce peraltro il contestuale effetto di creare una moratoria
trasversale in sede penale prevedendo una autorizzazione in sanatoria
che estingue ogni reato pregresso in materia.
3. e) - Sempre in ordine al regime autorizzatorio, si rileva che
la sinergia delle previsioni contenute nell'art. 6 del decreto, che
aggiungono un tredicesimo comma all'art. 15 ed un secondo comma
all'art. 21 della legge n. 319/1976, determina una deregulation di
fondo (con previsione di sanzioni amministrative) per gli scarichi
civili e da pubbliche fognature con conseguente sottrazione di fatto
in via permanente degli stessi dalla disciplina generale dell'art. 21
legge-Merli sulle autorizzazioni (con connessa pregressa sanzione
penale). Le residue sanzioni penali, che sono connesse ai soli
insediamenti produttivi, sarebbero comunque sempre di fatto
vanificate per il passato con la citata moratoria trasversale di
sanatoria.
3. f) - Riguardo al punto dei limiti da rispettare nello scarico,
il testo del decreto-legge in esame determina una cancellazione quasi
totale della disciplina nazionale degli obblighi in relazione alle
tabelle o, comunque, prefissati in modo uniforme per tutto il
territorio dello Stato. L'art. 1, infatti, determina una radicale
modifica nel settore demandando alla discrezionalità delle Regioni
la quantificazione dei limiti per gli scarichi da pubbliche fognature
e per quelli da insediamenti civili non in pubbliche fognature. Pur
se fino a nuove direttive "restano ferme le prescrizioni adottate
anteriormente .. ed in particolare quelle di cui alla delibera del 30
dicembre 1980", consegue di fatto che si potrà potenzialmente
determinare una classificazione e deliberazione diversa Regione per
Regione, secondo principi e concetti eterogenei (peraltro vengono
penalizzate le Regioni che si erano adeguate alle delibera del 30
dicembre 1980 con vantaggio per le Regioni inadempienti).
3. g) - Ancora sul punto dei limiti da rispettare nello scarico.
Il decreto-legge prevede che gli scarichi da insediamenti produttivi
in pubbliche fognature "nuovi" (e cioè attivati dopo l'entrata in
vigore della legge n. 319/1976) vengono estrapolati dall'obbligo di
rispetto dei limiti della tabella C) ove sia in funzione un impianto
centralizzato di depurazione (ed appare irrilevante e scarsamente
comprensibile in questo contesto un non meglio definito
"pretrattamento" che le Regioni dovrebbero imporre in alcuni casi).
Va osservato che è previsto solo che il depuratore sia "in funzione"
ma non viene chiarito come e quanto debba essere realmente
funzionale, talchè in ipotesi anche un depuratore non adatto o non a
pieno regime o difettoso sarebbe comunque formalmente e letteralmente
"in funzione". Peraltro questa innovazione contrasta in modo
stridente con l'elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale
prevalente in tema di depuratori secondo la quale l'installazione di
un depuratore (privato o comunale) non si traduce automaticamente
nella messa in regola dello scarico ai fini della legge n. 319/1976.
Onere di chi gestisce uno scarico produttivo per essere in regola con
la legge non è infatti quello di dotarsi di un depuratore bensì
quello di non scaricare superando i limiti tabellari e danneggiando
il corso d'acqua ricettore o aumentandone il suo stato di
inquinamento. Il depuratore, affatto previsto espressamente dalla
legge n. 319/1976, è un mezzo tecnico di libera scelta al quale il
titolare dello scarico può ricorrere per raggiungere l'obiettivo di
fondo richiesto dalla legge: cioè scaricare in tabella e senza
danneggiare il corso d'acqua. È stato infatti stabilito dalla
giurisprudenza che uno scarico in assenza totale di depuratore ove
scarichi in tabella e senza danneggiare non è formalmente inquinante
ed è perfettamente in regola con la legge n. 319/1976; viceversa uno
scarico munito di depuratore "in funzione" ma che, nonostante ciò,
scarichi, per diversi motivi, fuori tabella ed in modo da danneggiare
il corso d'acqua, è in violazione di legge e non in regola con la
disciplina specifica prevista dalla legge n. 319/1976. È stato
dunque ritenuto inaccettabile il principio che vuole automaticamente
in regola in toto con la legge n. 319/1976 chi dimostra di aver
comunque installato un depuratore. Il principio del decreto-legge
testè esaminato, invece, capovolge il fin qui seguito concetto
relativo.
3. h) - Circa il punto sulla inosservanza dei limiti, che ha
costituito fino ad oggi l'asse portante strutturale della legge n.
319/1976, si prevede una deregulation di fondo. Infatti è stata
depenalizzata (art. 3 - prima parte - primo comma del decreto) la
violazione integrata in relazione alle pubbliche fognature ed agli
insediamenti civili non immessi in pubbliche fognature in ordine ai
limiti previsti dalle Regioni, con ciò creando, con particolare
riferimento agli scarichi da pubbliche fognature, un azzeramento del
sistema penale in un campo che rivestiva e riveste notevolissima e
primaria incidenza ambientale. È stata poi ridotta sostanzialmente e
svuotata di effetto deterrente pratico la restante ipotesi
sanzionatoria penale superstite. Infatti l'inosservanza dei limiti
tabellari o di quelli previsti dai comuni ad opera di nuovi scarichi
da insediamenti produttivi che recapitano in fognature pubbliche con
impianto terminale, viene punita con l'ammenda alternativa
all'arresto (ipotesi di pena raddoppiata ove si tratti di alcuni
elementi tossico-nocivi). Detta residua sanzione penale è
estremamente più modesta rispetto alla sanzione originaria del terzo
comma in questione giacchè prevede la pena dell'arresto alternativa
con l'ammenda e tutti i casi sono soggetti all'oblazione (al
contrario della stesura originaria della legge n. 319/1976); consegue
che, di fatto, il sistema sanzionatorio si traduce in una
depenalizzazione potenziale indiretta, ben diversa dalla previsione
originaria del terzo comma come sopra espressa. E che trattasi di
tendenza alla oblazione e dunque alla trasformazione di fatto della
sanzione penale teorica e di facciata in un sistema sanzionatorio
sostanzialmente pecuniario e scevro da conseguenze penali è
confermato dalla dizione espressa nell'ultimo precetto del primo
comma dell'art. 3 del decreto in esame il quale prevede che "ai fini
della quantificazione della pena e della ammissibilità
dell'oblazione ai sensi dell'art. 162- bis del codice penale, il
giudice tiene conto della entità del superamento dei limiti di
accettabilita'". Il principio è logico e connaturale al concetto di
fondo dell'applicazione dell'art. 162- bis c.p. e non potrebbe essere
altrimenti e dunque la espressa reiterazione previsionale testè
riportata appare del tutto superfula perchè anche in sua assenza il
giudice avrebbe comunque dovuto operare in tal senso secondo i
principi generali dell'istituto; e dunque la espressa dizione pare
voler sottolineare, ove ce ne fosse bisogno, che il nuovo reato già
così soggetto alla parziale deregulation penale e poi comunque
soggetto alla estinzione in via di oblazione che viene così
riproposta e paventata in modo espresso e palese. È logico
argomentare che la tendenza di fatto generale in ordine a tale
residua ipotesi di reato sarà il regime di oblazione e dunque la
pregressa severa previsione del terzo comma dell'art. 21 della legge
n. 319/1976, che costituiva l'asse portante del sistema sanzionatorio
connesso, viene di fatto esposta al rischio concreto e logico di re-
stare solo apparentemente una norma penale mentre in realtà gli
effetti pratici sortiti saranno equiparabili come conseguenze di
fatto a quelle di una depenalizzazione impropria. Ulteriore deregu-
lation è prevista dal decreto in esame in ordine alla inosservanza
delle prescrizioni delle autorizzazioni allo scarico; ipotesi che,
sanzionata in via pregressa dalla legge n. 319/1976 in via penale,
è stato oggi depenalizzata ed è soggetta soltanto ad una sanzione
amministrativa.
3. i) - Considerato che la sinergia tra le previsioni del decreto
e la legge modificata ha determinato un quadro legislativo finale
confuso e cavilloso (si pensi, ad esempio, al fatto che si sono
introdotte modifiche ad alcuni articoli senza considerare che essi,
in realtà, si riferivano solo ad alcuni scarichi e non a tutti), si
osserva che detta nuova formulazione del terzo comma dell'art. 21,
legge n. 319/1976 e degli altri articoli novellati e modificati dal
decreto in esame appare difficilmente adattabile ai casi concreti in
sede di accertamento dell'illecito da parte della polizia giudiziaria
(tra gli altri confusi e scarsamente percepibili intarsi
regolamentativi, si veda ad esempio la previsione diversa per tipo di
insediamento ed in relazione ai "nuovi" e "vecchi" insediamenti
produttivi) e dunque un organo di p.g. rischia al momento importante
del fatto-riversamento di non poter sapere in quel momento se agisce
come organo di polizia giudiziaria che accerta un reato (con tutti i
poteri/doveri conferitigli dal codice di procedura penale) o come
organo amministrativo che verifica un illecito amministrativo (con
schemi operativi del tutto diversi); nè è data possibile questa
verifica in quei casi di inquinamento oggettivo ai quali la
giurisprudenza della Corte di cassazione ricollega un superamento
automatico generale, anche se non quantificato, dei limiti tabellari
in seguito a riversamento nel corpo ricettore di alcuni tipi di
scarico (es. allevamenti) senza alcuna forma di depurazione e
trattamento. Peraltro è di fatto impossibile per l'organo di p.g.,
per le medesime ragioni, l'immediata percezione in loco in sede di
accertamento dei limiti di accettabilità inderogabili per i
parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile, di cui
all'ultima parte dell'art. 3 del decreto in esame cosicchè si
profilano realisticamente difficoltà operative connesse. La sinergia
di dette previsioni amministrative/penali con labili ed incerti
confini di immediata definizione e percezione in sede di accertamento
di p.g. crea di fatto una incertezza operativa per gli organi di
polizia giudiziaria che rischia di tradursi in una generale casistica
di accertamenti mancati e/o inesatti per inevitabili errori ed
incertezze interpretative e difficoltà attuative.
4. - Nel così rinnovato e novellato testo generale della legge n.
319/1976, emerge, ad avviso dello scrivente pretore, una violazione
dell'art. 3 della Costituzione in quanto si è creata una
ingiustificata disparità di trattamento tra i cittadini soggetti
alle sanzioni per medesimi fatti sostanziali.
4. a) - Si veda, a puro titolo di esempio, il caso di un sindaco
con fogne non depurate a causa degli scarichi industriali allacciati,
ed il contestuale caso di un industriale con scarico diretto; ove
ambedue gli scarichi superano i limiti tabellari e causano un
fenomeno di inquinamento idrico sostanzialmente uguale a livello
qualitativo e quantitativo, sulla base della sinergia delle
previsioni del decreto in esame che ha novellato il testo base della
legge n. 319/1976, il sindaco non è soggetto ad alcuna sanzione ove
la Regione ha consentito detto sistema di scarico (in caso contrario
sarà al massimo soggetto ad una sanzione amministrativa), mentre
l'industriale è soggetto a sanzione penale che prevede in linea
teorica anche la pena dell'arresto. La deregulation operata dal
decreto in esame con previsioni più favorevoli in linea di massima
per gli scarichi di cui sono titolari i pubblici amministratori, crea
un ingiustificata disparità di trattamento tra casi di scarico da
insediamenti privati e scarichi da enti pubblici territoriali, mentre
è logico che certamente gli scarichi pubblici non inquinano meno dei
privati.
4. b) - Peraltro anche nel contesto dei reati connessi ai pubblici
amministratori si appalesano contrasti potenziali. Infatti se un
sindaco apre un nuovo carico da pubblica fognatura dopo aver
richiesto ma prima di aver ottenuto la prescritta autorizzazione è
punito con sanzione penale ai sensi dell'art. 23 della legge n.
319/1976; ma se lo stesso sindaco non richiede affatto (e quindi non
ottiene) la prescritta autorizzazione è punito solo con sanzione
amministrativa ai sensi del nuovo ultimo comma dell'art. 21 della
legge n. 319/1976 così come inserito dall'art. 6, secondo comma del
decreto-legge in esame.
4. c) - Trasferendo l'esame nel campo parallelo delle sanzioni
amministrative, si rileva che dopo le novelle introdotte sulla legge-
Merli dal decreto in esame il sindaco che non richiede
l'autorizzazione è punito con la sanzione amministrativa da lire 10
a 100 milioni mentre se inquina le acque, superando i limiti
impostigli dalla Regione, è soggetto alla sanzione amministrativa da
lire 3 a 30 milioni ai sensi dell'art. 3, primo comma. Dunque a
violazione più grave corrisponde trattamento più favorevole, e
viceversa.
4. d) - Va peraltro sottolineato che colui che viola il regime
autorizzatorio (ad es. la omessa richiesta di autorizzazione allo
scarico) e quindi pone in essere una condotta illecita ben più
modesta in via sostanziale rispetto a chi scarica inquinando, vede
intatta la norma punitiva originaria che prevede, in linea teorica,
anche l'arresto che addirittura può giungere fino a due anni; mentre
chi riversa nell'ambiente naturale sostanze inquinanti in violazione
di legge sarà soggetto, alla deregulation amministrativa e/o penale-
oblazionabile come nei punti precedenti e quindi di fatto
potenzialmente ed indirettamente decriminalizzata.
4. e) - In base all'art. 2 gli scarichi degli insediamenti
produttivi che si immettono in pubbliche fognature vengono ad essere
esonerati dal rispetto della tabella C) indipendentemente dalla
tipologia di impianto di depurazione presente e dai limiti che questo
è capace di rispettare. Conseguentemente abbiamo che non essendoci
limiti previsti dalla normativa statale per gli scarichi delle
pubbliche fognature, e non essendoci limiti per gli scarichi
produttivi che si immettono in pubbliche fognature sempre fissati
dalla normativa statale, di fatto per questa classe di scarichi da
insediamenti produttivi viene a determinarsi una doppia disparità di
trattamento: una derivante dalle diverse normative regionali per cui
uno scarico di insediamento produttivo di una regione potrà avere
trattamento più favorevole di quella di un'altra; l'altra, cioè una
disparità di trattamento degli insediamenti produttivi che si
immettono in fognatura anche se questa non è efficentemente depurata
rispetto agli altri insediamenti produttivi.
4. f) - Si appalesa una potenziale e realistica eterogeneità di
gestione regolamentativa, diversa Regione per Regione, con diverse
conseguenze sanzionatorie per i cittadini, sulla scorta dell'art. 14,
legge n. 319/1976, modificato dal decreto in esame, il quale delinea
un ampio margine discrezionale per le Regioni in ordine alla
fissazione dei limiti alle pubbliche fognature nonchè in relazione
al loro superamento (così pare di poter dedurre dall'inciso "salvo
diversa disposizione regionale" inserito dopo la sanzione
amministrativa prevista per il superamento). Dunque secondo la scelta
dei parametri dei limiti (e delle possibili eccezioni per il loro
superamento) i titolari di scarichi di pubbliche fognature
sostanzialmente identici possono vedere il loro caso regolamentato
come lecito o illecito in due Regioni diverse.
4. g) - Si rileva ancora una ingiustificata disparità di
trattamento (sanzioni penali del tutto diverse) tra scarichi
produttivi nuovi o esistenti, immessi in pubbliche fognature con
depuratore terminale.
4. h) - Nel contesto del citato principio di uguaglianza la Corte
costituzionale (sentenza n. 7/1963) ha stabilito che appare legittimo
per il legislatore emanare norme differenziate riguardo a situazioni
obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme rispondano
all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione. In caso di trattamento sanzionatorio irrazionalmente
differenziato la Corte costituzionale ha sempre dichiarato
l'incostituzionalità delle disposizioni relativa (da ultimo,
sentenza n. 341/1994 in materia di oltraggio con ridimensionamento
della pena minima edittale). Ancora la Corte costituzionale ha
sancito con la sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994 che si viola il
principio di uguaglianza qualora con leggi successivi si dia vita ad
un sistema normativo assolutamente squilibrato "come avviene anche
quando si favorisce chi ha posto in essere, fra due condotte
gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore
gravità, discriminando invece chi ha realizzato la fatto che meno
offende lo stesso valore giuridico" (sentenza n. 249 del 1993).
4. i) - Detto squilibrio si avverte, ad avviso di questo pretore,
non solo in relazione ai casi specifici compresi nel contesto della
legge n. 319/1976 così novellata, bensì anche, esternamente, tra il
dettato così modificato della legge n. 319/1976 e le altre leggi di
settore parallelo sempre nel campo della tutela ambientale le quali,
per le violazioni di base di sostanza, prevedono sempre sanzioni
penali (e non amministrative) per fatti di inquinamento o per
violazione delle prescrizioni dell'autorizzazione, chiunque sia il
soggetto attivo del reato (si vedano al riguardo, ad esempio, la
legge 31 dicembre 1981, n. 979 a difesa del mare e il decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 133 sugli scarichi di sostanze
pericolose).
5. - Il sistema sanzionatorio dell'art. 21, legge n. 319/1976,
così come modificato dall'art. 3 del decreto-legge in esame, di
fatto e in ogni caso crea un profondo ed oggettivo svuotamento
deterrente e punitivo in ordine a quello che può essere definito non
uno qualsiasi dei reati in materia ambientale ma senz'altro il più
grave o comunque uno tra i più gravi reati in assoluto in questo
settore, e cioè l'inquinamento in senso stretto del patrimonio
idrico nazionale e del territorio in linea generale. Va sottolineato
al riguardo che, nonostante il titolo del decreto ("Modifiche alla
disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e degli
insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature") in
realtà la modifica del terzo comma dell'art. 21 in questione va ad
incidere in via diretta e totale sulla regolamentazione sanzionatoria
anche degli scarichi da insediamenti produttivi, ivi compresi i
grandi complessi industriali. Dunque anche i grandi casi di
inquinamento chimico di origine industriale rientrano in detta
modifica. Il ridurre le relative sanzioni, che possono dunque
riguardare anche casi socialmente gravissimi sotto il profilo
biologico-ambientale, ad una sanzione amministrativa o, tutt'al più,
ad una difficilmente accertabile sanzione penale peraltro
oblazionabile così come sopra esposto, significa di fatto aver
creato uno svuotamento improvviso ed ingiustificato del sistema
sanzionatorio originario che era, invece, chiaro, facilmente
interpretabile, facilmente attuabile e soprattutto riportava un
effetto deterrente e punitivo di ben altra portata.
6. - Va peraltro osservato che sul modificato terzo comma dell'art
21, legge n. 319/1976 si è innestata una fiorente ed articolata
giurisprudenza della Corte di cassazione che ha costruito principi
inediti ed importanti ruotando intorno a detto sistema sanzionatorio;
si pensi alle innovative sentenze sulla natura dei prelievi operabili
anche da organi di p.g., alle problematiche sulle garanzie della
difesa in sede di accertamento, alle nuove possibilità operative
offerte alla p.g. in diverse sedi di accertamento nel settore, alla
individuazione di concetti-base come quello di insediamento
produttivo e civile ed alle innumerevoli problematiche connesse
risolte in sede di indagine e processuale, alle decisioni sulle
competenze istituzionali, alla individuazione dei punti di scarico ed
alle metodiche di prelievo e si potrebbe a lungo continuare; trattasi
di una stratificazione, omogenea e per nulla disarticolata, di
giurisprudenza che negli ultimi anni ha creato una vera e propria
prassi interpretativa-applicativa di supporto e integrazione alla
legge n. 319/1976 che ha costituito fino ad oggi l'ossatura portante
delle indagini di p.g. e dei processi in materia; il decreto in
esame, intaccando alla radice il sistema sanzionatorio su cui si è
basato l'intervento della Suprema Corte, ha azzerato di fatto questa
preziosa costruzione giurisprudenziale che appare in larga parte non
più pertinente.
7. - In detto svuotamento sanzionatorio di uno dei reati più
importanti in materia di tutela ambientale (forse il reato più
importante in assoluto in materia di inquinamenti) si profila ad
avviso dello scrivente Pretore una violazione del disposto dell'art.
9, secondo comma della Costituzione, laddove la tutela del paesaggio,
inteso secondo le più recenti pronunce della Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, non deve essere inteso solo come bellezza
estetica da cartolina ma come ambiente naturale in senso lato, quindi
comprensivo anche degli inevitabili ed inscindibili aspetti
bionaturalistici. Il decreto-legge prevede come sostanze pericolose
esclusivamente quelle contenute nella delibera del 30 dicembre 1980,
ma successivamente a tale data le tabelle allegate alla legge n.
319/1976 sono state modificate inserendo anche altre sostanze
notevolmente pericolose come i policlorobifenili ed i pesticidi
differenti da quelli clorurati e fosforati; nel momento in cui invece
si fa riferimento esclusivamente a quelle contenute nella delibera
vengono fatte salve queste sostanze che, pur se pericolose, non
vengono ad essere considerate tra quelle soggette alle sanzioni
previste per le altre sostanze pericolose (ad es. atrazina). Inoltre
si deve evidenziare come la legge n. 319/1976 non prevede che non
vengano scaricate esclusivamente le sostanze contenute nella tabella
A) ma prevede anche che non vengano scaricate senza autorizzazione
tutte le sostanze possibili tossiche e nocive che possono essere
presenti in uno scarico, talchè quando pretende l'autorizzazione
all'art. 13 prevede che si chieda l'autorizzazione anche per tutte le
sostanze inquinanti rendendo appunto necessaria la dichiarazione
delle caratteristiche qualitative e quantitive dello scarico ma non
limitatamente a quelle previste dalle tabelle. Questo precetto
comporta che se un soggetto scarica nella acque una sostanza tipo la
diossina, non essendo la diossina stessa prevista tra i limiti
tabellari l'autorità competente che rilascia l'autorizzazione potrà
e dovrà certamente prescrivere un limite per la diossina; nel
momento in cui, però, viene ad essere prescritto questo limite, non
essendo la diossina annoverata dai limiti tabellari con l'attuale
dizione presente nel decreto-legge in esame, abbiamo che pur in
presenza di detto scarico che riguarda una delle sostanze più
tossiche, non è applicabile la stessa sanzione che è irrogabile ad
esempio per il mercurio; e quanto esposto per la diossina vale per
molte altre sostanze tossiche come ad esempio l'argento. Va inoltre
tenuto presente che le sostanze tossiche contenute nella delibera del
31 dicembre 1980, cosiddette inderogabili, sono solo una piccolissima
parte di quelle che invece sono da considerare tossiche e nocive,
perchè solo una piccola parte di queste sostanze possono essere
ricondotte alle 129 sostanze previste dalla direttiva CEE madre per
quanto riguarda l'inquinamento e quindi andare ad applicare delle
sanzioni penali esclusivamente a queste sostanze pericolose è del
tutto limitativo e non rispetta quanto previsto dalla direttiva CEE.
8. - Per gli stessi motivi esposti in relazione all'art. 9 della
Costituzione, si ritiene che la norma in esame si ponga in contrasto
anche con l'art. 32 della Carta costituzionale. Infatti nel concetto
di tutela della salute come principio costituzionalmente garantito
deve, per forza di cose, ricomprendersi il più vasto concetto della
salute pubblica nel senso della salubrità dell'ambiente naturale ed
urbano ove ciascun cittadino vive. Il diritto alla salute inteso
anche come diritto all'ambiente salubre è stato ormai ripetutamente
accertato in giurisprudenza (si veda per tutte la famosa sentenza
delle sezioni unite n. 517 del 6 ottobre 1979, nonchè la Corte
costituzionale in data 30 dicembre 1987, n. 641 ed in data 16 marzo
1990, n. 127). È fuor dubbio che la diminuita possibilità di
intervento deterrente-punitivo in sede di illeciti da inquinamento
idrico, e la connessa oblazionabilità delle residue sanzioni penali,
crea i presupposti per una evoluzione incontrollata del fenomeno,
incoraggiata dall'abbassamento della guardia in sede di controlli di
p.g. e possibilità di intervento processuale; e tutto questo si
traduce in via diretta in un danno per la salute e salubrità
pubblica in un ambiente che resta così maggiormente ed
incontrollatamente esposto al degrado inquinante.
9. - Va ancora rilevato che la norma in esame pare porsi in totale
contrasto con gli obblighi che derivano al nostro Paese per
l'appartenenza all'Unione Europea. Già due volte la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro Paese per il contrasto tra la
"legge-Merli" e le direttive comunitarie, tra l'altro anche per la
permissività del sistema autorizzatorio previsto e per la
"insufficienza" delle sanzioni penali previste dall'art. 22 in
relazione alla inosservanza della prescrizioni dell'autorizzazione
(Corte di giustizia 28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990 pubblicate
integralmente in "Amendola - Inquinamento e Industria" - Milano 1992,
pag. 69 e segg.). La sopra esposta generale regressione sanzionatoria
creata dal decreto-legge in esame concretizza di conseguenza una
ulteriore evoluzione del grado di inadempienza italiana verso le
direttive CEE e verso le sentenze della Corte europea. Peraltro il
decreto stesso, eliminando limiti certi per gli scarichi da pubbliche
fognature si pone in evidente contrasto con la direttiva CEE n. 271
del 21 maggo 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane, che lo
Stato italiano avrebbe dovuto già recepire entro lo scorso giugno
1993 e che fissa obblighi e limiti ben precisi, con ben pochi margini
di discrezionalità specie per le "aree sensibili". E del resto il
contrasto è apparso evidentemente già in sede di redazione del
testo in esame se il decreto specifica espressamente nell'art. 1,
terzo comma che "le disposizioni del presente decreto si applicano in
attesa dell'attuazione della direttiva 91/271/CEE del 21 maggio
1991". Dunque da un lato l'Italia non ha recepito la direttiva CEE
nei termini stabiliti e dall'altro ha adottato un decreto-legge in
antitesi ai principi della direttiva stessa, con una mora temporale
applicativa illogica. Ove il decreto 629 dovesse essere convertito in
legge, le sue prescrizioni si applicheranno dunque finchè non si
sarà data attuazione alla citata direttiva; evoluzione che dovrebbe
avvenire, secondo la legge comunitaria 1993 n. 146 del 22 febbraio
1994, entro il marzo 1995 e cioè entro pochissimi mesi; e, peraltro,
con rigidi principi di attuazione predeterminati dal Parlamento (art.
37, primo comma) in evidente contrasto con la elasticità e
genericità del decreto in esame. Il che provocherà ulteriore
confusione ed incertezza del diritto. Ed in ogni caso va
sottolineato che, secondo la citata legge comunitaria, il Governo
dovrebbe dare attuazione a questa direttiva provvedendo
all'"adeguamento della normativa vigente alla disciplina comunitaria,
apportando alla prima ogni necessaria modifica ed integrazione allo
scopo di definire un quadro omogeneo ed organico delle disposizioni
di settore" (art. 36, lett. c). Dato il carattere regressivo in sede
sanzionatoria del decreto 629, ritiene lo scrivente che si appalesa
un contrasto con l'art. 10 della Costituzione per mancata
conformazione alle citate norme del diritto intemazionale.
10. - Si rileva inoltre che la regressione sanzionatoria in esame
si pone in evidente contrasto con il principio "chi inquina paga",
oggi chiaramente presupposta da diverse decisioni della Corte di
cassazione (tra le altre, Cass. pen. sez. III, 2 febbraio 1994, n.
2525 e Cass. pen. sez. III, 6 aprile 1993, n. 3148). La norma
denunciata infatti favorisce apertamente chi ha violato la legge e
penalizza, invece, anche sul piano della concorrenza tra imprese,
proprio le aziende che hanno affrontato rilevanti investimenti per
adeguare i propri impianti alle esigenze di tutela ambientale; e ciò
appalesa, ad avviso dello scrivente, un contrasto con l'art. 41 della
Costituzione.
11. - Si rileva ancora che, sotto il profilo della correttezza
istituzionale, ritiene questo Pretore di far proprie in questa sede
le osservazioni del pretore di Tivoli svolte nella sua ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale (5 ottobre 1994) a proposito del
contrasto tra il decreto-legge n. 537 precedente e l'art. 77 della
Costituzione: "Violato dalla norma denunciata ed unitariamente dal
decreto-legge che la contiene è altresì il principio di riserva di
legge in materia penale affermato dall'art. 25 della Costituzione,
letto in relazione con l'art. 77 della Costituzione sulla
decretazione di urgenza da parte del govemo. Si osserva sul punto
che la riserva di legge in materia penale possiede quale primo e
fondamentale significato quello secondo cui le scelte di politica
criminale sono monopolio esclusivo del Parlamento.
L'ammissibilita'che nuove norme di diritto penale siano introdotte
attraverso decreti-legge o decreti legislativi è connessa alla
circostanza che in entrambi i casi si realizza ed è assicurato
comunque l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata ora
quale organo delegante (art. 76 della Costituzione) ora quale organo
cui è rimesso il potere di conferire stabilità e durevolezza
attraverso la legge di conversione a disposizioni normative precarie
e soggette a decadenza in caso di inutile decorso del termine di
sessanta giorni dettato dall'art. 77 u.c. della Costituzione. Nella
specie attraverso la reiterazione a catena di decreti-legge non
convertiti disciplinanti l'identica materia penale - l'ultimo è
quello denunciato di incostituzionalità con la presente ordinanza -
si è di fatto realizzata la sottrazione al Parlamento della sua
esclusiva competenza a disporre in materia penale, con
l'inammissibile assunzione da parte dell'esecutivo del relativo o
potere di bilanciamento e di valutazione degli interessi che in
materia penale è di esclusiva competenza dell'organo assembleare
rappresentativo della sovranità popolare. In altre parole attraverso
il procedimento indiretto consistito nella ripetuta adozione di
decreti-legge non convertiti si è realizzato il risultato
contrastante con le precisazioni di cui alla Corte costituzionale che
vuole assicurata la competenza esclusiva del Parlamento in materia
penale". In aggiunta alla condivisibile motivazione del pretore di
Tivoli, che lo scrivente fa propria, va peraltro osservato che la
legge-Merli è stata soggetta ad una reiterata modifica in base a sei
decreti-legge ripetuti in via continuativa i quali ad ogni
reiterazione hanno sempre prospettato principi in alcuni punti
diversi, stratificando così di fatto una modifica valida per
sessanta giorni e poi diversificata spesso in via sostanziale su una
base normativa che ha dunque perso ogni certezza di applicazione. Gli
imputati dei connessi procedimenti penali sono dunque stati soggetti,
con alternanza di sessanta giorni, ad un sistema sanzionatorio ogni
volta modificato, anche profondamente, e che ha di fatto determinato
potenziali diversità di trattamento per casi identici ma valutati
nelle more di sessanta giorni diverse per ulteriore ed eterogenea
reiterazione. Si pensi, per citare soltanto le diversità più imme-
diate, alla diversa formulazione di modifica contenuta nel precedente
decreto n. 537 e nell'attuale decreto in relazione al terzo comma
dell'art. 21, legge n. 319/1976, laddove il sistema sanzionatorio è
del tutto nuovamente mutato e dunque gli imputati per processi
pendenti sotto la valenza del pregresso decreto hanno dovuto seguire
una sorte processuale del tutto diversa da quella ipotizzabile per
gli imputati per medesimi fatti nella vigenza dell'attuale decreto.
Questo crea potenziali gravi ingiustizie, anche considerando che "la
norma contenuta in un decreto-legge non convertito non ha attitudine
alla stregua del terzo e ultimo comma dell'art. 77 della
Costituzione, di inserirsi in un fenomeno successorio quale quello
descritto regolato dai commi 2 e 3 dell'art. 2 del c.p.p." (Corte
costituzionale n. 51 del 19 febbraio 1985) e dunque consegue che
fatti identici pregressi possono essere definiti con sentenze del
tutto diverse secondo la mora di vigenza dei decreti-legge reiterati
in materia.
12. - Da quanto sopra esposto, emerge che in applicazione della
norma oggetto del giudizio di costituzionalità dovrebbe procedersi a
verifica in ordine al capo B) di imputazione per appurare se al caso
di specie debba applicarsi la innovativa disciplina dell'art. 21,
terzo comma, legge n. 319/1976, derivante dalla modifica introdotta
dall'art. 3 del decreto-legge in esame, in stretta inscindibile
sinergia con gli altri articoli dello stesso decreto. E quindi se il
prevenuto debba essere ammesso all'oblazione anche per tale reato.
Qualora, invece, la questione di costituzionalità dovesse essere
accolta, si dovrebbe procedere a dibattimento secondo prassi
ordinaria di rito con esame istruttorio nell'alveo interpretativo del
terzo comma dell'art. 21 legge n. 319/1976 sulla base dei principi
enunciati dalla Cassazione in materia e conseguente articolazione del
dibattimento e del connesso sistema sanzionatorio secondo i canoni di
certezza del diritto fino ad oggi seguiti in materia.
13. - Dalle considerazioni esposte si desume che il presente
giudizio non può essere definito, allo stato e vigente i principi
del decreto-legge n. 629/1994 in esame, in modo indipendente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 32, 41 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 - integrale formulazione -
del decreto-legge 16 novembre 1994, n. 629, in sinergia ed in
relazione interconnessa con tutti gli altri articoli dello stesso
decreto, il quale art. 3 prevede, in modifica globale del terzo comma
dell'art. 21 della legge n. 319/1976 e succ. mod. che "fatte salve le
disposizioni penali di cui al primo e secondo comma, l'inosservanza
dei limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni ai sensi
dell'art. 14, secondo comma, ove non costituisca reato o circostanza
aggravante, è punita con la sola sanzione amministrativa pecuniaria
da lire tre milioni a lire trenta milioni, salvo diversa disposizione
della legge regionale. Per gli scarichi da insediamenti produttivi,
in caso di superamento dei limiti di accettabilità delle tabelle
allegate alla presente legge e, se recapitano in pubbliche fognature,
di quelli fissati ai sensi del n. 2 del primo comma dell'art. 12, si
applica la pena dell'ammenda da lire quindici milioni a lire
centocinquanta milioni o dell'arresto fino ad 1 anno. Si applica la
pena dell'ammenda da lire venticinque milioni a lire
duecentocinquanta milioni o la pena dell'arresto da due mesi a due
anni qualora siano superati i limiti di accettabilità inderogabili
per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile, di
cui al n. 4 del documento unito alla delibera 30 dicembre 1980 del
comitato interministeriale previsto dall'art. 3 della presente legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10 gennaio 1981, e di
cui all'elenco dell'allegato 1 alla delibera medesima. Ai fini della
quantificazione della pena e della ammissibilità dell'oblazione ai
sensi dell'art. 162-bis del codice penale, il giudice tiene conto
della entità del superamento dei limiti di accettabilita'";
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli imputati, ai loro difensori, al pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Terni, addì 29 novembre 1994
Il pretore: SANTOLOCI

95C0190