1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 14-10-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 195 SENTENZA 22 settembre - 9 ottobre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disciplina regionale per la donazione di organi e tessuti - Acquisizione, da parte dell'ufficiale dell'anagrafe, del consenso o del diniego del cittadino maggiorenne alla donazione di organi o tessuti post mortem, al momento del rilascio o del rinnovo del documento d'identita'. - Legge della Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27 (Norme in tema di donazione degli organi e tessuti). - (T-150195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 14-10-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27 (Norme in tema di donazione
degli organi e tessuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 15-18 dicembre 2014, depositato in
cancelleria il 23 dicembre 2014 ed iscritto al n. 91 del registro
ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato dello Stato Carla Colelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 15-18 dicembre 2014 e depositato il
successivo 23 dicembre (reg. ric. n. 91 del 2014), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge
della Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27 (Norme in tema di
donazione degli organi e tessuti), per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere i), g) ed l), e terzo comma, Cost.
1.1.- La legge impugnata riconosce ai cittadini maggiorenni la
possibilità di esprimere la propria dichiarazione di volontà, in
ordine alla donazione di organi post mortem, all'«Ufficio Anagrafe
del proprio Comune di appartenenza, in sede di rilascio o di rinnovo
del documento d'identita'» e regola i relativi obblighi
dell'amministrazione.
Quattro sono, ad avviso del ricorrente, i profili di dubbia
legittimità costituzionale.
1.2.- La legge impugnata è reputata illegittima per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera i), Cost. in quanto,
nell'attribuire all'ufficiale dell'anagrafe la competenza ad
acquisire al momento del rilascio o del rinnovo del documento
d'identità, tramite la predisposizione di un modulo, il consenso o
il diniego del cittadino maggiorenne alla donazione di organi o
tessuti post mortem, disciplina i compiti dell'ufficio anagrafe,
interferendo così con una materia riservata dalla Costituzione alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato. Secondo il ricorrente,
infatti, lo Stato ha già esercitato, in materia di consenso alla
donazione degli organi, la sua potestà legislativa con
l'approvazione dell'art. 3, comma 8-bis, del decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 febbraio 2010, n. 25, e dell'art. 43, comma 1, del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98. La prima disposizione
citata dispone, infatti, che «La carta d'identità può altresì
contenere l'indicazione del consenso ovvero del diniego della persona
cui si riferisce a donare i propri organi in caso di morte»; la
seconda - a integrazione della precedente - prevede che «I comuni
trasmettono i dati relativi al consenso o al diniego alla donazione
degli organi al Sistema informativo trapianti», istituito dall'art.
7, comma 2, della legge 1° aprile 1999, n. 91 (Disposizioni in
materia di prelievi e di trapianti di organi e di tessuti). La
possibilità di manifestare la propria volontà o il proprio diniego
alla donazione degli organi al momento del rilascio della carta
d'identità sarebbe pertanto, secondo il ricorrente, già
disciplinata a livello statale.
1.3.- Il secondo motivo di censura si appunta sulla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., nella parte in cui
attribuisce all'ufficiale dell'anagrafe l'obbligo di informare i
cittadini maggiorenni, al momento del rilascio o del rinnovo del
documento d'identità, della possibilità di effettuare una
dichiarazione di volontà in merito al consenso o al diniego alla
donazione di organi e tessuti post mortem. Un compito, quello
descritto, ulteriore rispetto a quelli riconosciuti dalla legge
statale all'ufficio anagrafe. La violazione del parametro
costituzionale discenderebbe, secondo il ricorrente, dalla previsione
nella legge regionale di adempimenti (fornire al cittadino
maggiorenne il modulo da compilare al fine di rendere la
dichiarazione di volontà; inserire le informazioni ottenute nella
procedura informatizzata per l'emissione del documento d'identità;
trasmettere la dichiarazione di volontà al Sistema informativo
trapianti; vidimare, una volta ricevuta la risposta dal Sistema
informativo trapianti, il modulo compilato dal cittadino maggiorenne,
conservarne una copia presso gli uffici e rilasciarne copia al
cittadino al momento del rilascio del documento d'identita') che non
trovano riscontro o fondamento nella disciplina nazionale. Assenza
che determina un'invasione da parte della legge regionale nella
materia dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato» di competenza esclusiva di quest'ultimo. A sostegno di tale
argomentazione il ricorrente richiama la giurisprudenza
costituzionale che, pur facendo salve forme di collaborazione e di
coordinamento tra apparati statali, regionali e degli enti locali al
fine di migliorare le condizioni di sicurezza dei cittadini e del
territorio, precisa che tali forme «non possono essere disciplinate
unilateralmente e autoritativamente dalle regioni» e «debbono trovare
il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le
prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati»
(sentenze n. 322 del 2006; n. 429 e n. 134 del 2004).
1.4.- La normativa impugnata determinerebbe altresì una
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Ad avviso
del ricorrente, la materia oggetto della legge regionale e le stesse
modalità di espressione del consenso o del diniego alla donazione
d'organi e tessuti post mortem rientrano nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato in tema di «ordinamento civile». Ciò perchè
la donazione presuppone un atto di disposizione del proprio corpo da
parte del donante. Le modalità di esercizio di tale disposizione
sono disciplinate dalla legge n. 91 del 1999, in particolare dal suo
art. 5, che rinvia all'emanazione di un decreto ministeriale (emanato
dal Ministro della sanità in data 8 aprile 2000). Il decreto
ministeriale, tra le altre disposizioni, riconosce nelle Aziende
sanitarie locali i soggetti deputati alla procedura del cosiddetto
silenzio-assenso e, in attesa della sua attuazione, nelle aziende
unità sanitarie locali e nelle aziende ospedaliere i soggetti
competenti a fornire gli appositi moduli, registrare i dati e
trasmettere le dichiarazioni di volontà al centro nazionale
trapianti. È pur vero che l'art. 2, comma 2-bis, del decreto
ministeriale prevede che la ricezione e la trasmissione dei dati
possano essere effettuate anche dai Comuni, ma pur sempre previa
convenzione con le aziende unità sanitarie locali territorialmente
competenti. Ciò al fine di stabilire modalità organizzative che
garantiscano uniformità sul territorio nazionale nonchè
effettività e autenticità del consenso o del diniego. La legge
regionale, dunque, secondo il ricorrente, prevedendo modalità
organizzative diverse e ulteriori rispetto a quelle stabilite con
legge statale, oltre a non garantire la predetta uniformità, viola
il riferito parametro costituzionale.
1.5.- Il ricorrente lamenta, infine, la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., nella parte in cui non rispetta i principi
fondamentali della materia posti dalla legislazione statale in
materia di «tutela della salute». Richiamando la giurisprudenza
costituzionale che qualifica il consenso informato «un principio
fondamentale in materia di tutela della salute, la cui conformazione
è rimessa alla legislazione statale» (sentenza n. 438 del 2008), il
ricorrente ritiene che la donazione di organi e tessuti post mortem e
la connessa dichiarazione di volontà, pur non riguardando un
trattamento sanitario, inerisce alla materia della salute, per la cui
tutela è prevista la competenza legislativa statale nella
determinazione dei suoi principi fondamentali. La previsione, da
parte della legge regionale impugnata, di modalità di prestazione
del consenso, di ricezione e trasmissione dello stesso, nonchè
l'individuazione di soggetti a ciò preposti diversi da quanto
stabilito a livello statale ne determina l'illegittimità
costituzionale.
2.- La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, ai sensi dell'art.
127 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27 (Norme in
tema di donazione degli organi e tessuti), per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere i), g) ed l), e terzo comma, Cost.
La disposizione impugnata attribuisce all'ufficiale dell'anagrafe
la competenza ad acquisire, al momento del rilascio o del rinnovo del
documento d'identità, tramite la predisposizione di un modulo, il
consenso o il diniego del cittadino maggiorenne alla donazione di
organi o tessuti post mortem. Secondo il ricorrente, tale previsione
violerebbe la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia
di «anagrafi» (art. 117, secondo comma, lettera i) e di «ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato» (art. 117, secondo
comma, lettera g), in quanto la possibilità di manifestare il
consenso o il diniego alla donazione di organi e tessuti post mortem
in occasione del rilascio o del rinnovo del documento d'identità -
possibilità, peraltro, già prevista dal legislatore statale con
l'art. 3, comma 8-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
febbraio 2010, n. 25, e con l'art. 43, comma 1, del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 9 agosto 2013, n. 98 - concerne gli obblighi e compiti
dell'ufficio anagrafe. Il ricorrente lamenta, altresì, la violazione
della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l), in quanto
la donazione di organi e tessuti post mortem rientra tra gli atti
dispositivi del proprio corpo, e dei principi fondamentali in materia
di «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), in quanto,
pur non trattandosi di trattamento sanitario o di cura, al donante
deve essere richiesta la prestazione del consenso informato.
La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.
2.- In via preliminare, deve precisarsi che la richiesta di
dichiarare l'illegittimità costituzionale della intera legge reg.
Calabria n. 27 del 2014 non presenta vizi di inammissibilità. La
legge impugnata, infatti, è composta di due soli articoli, il
secondo dei quali dispone della entrata in vigore della normativa.
Come questa Corte ha più volte ribadito, «è inammissibile
l'impugnativa di una intera legge ove ciò comporti la genericità
delle censure che non consenta la individuazione della questione
oggetto dello scrutinio di costituzionalità, mentre ammissibili sono
le impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative
omogenee e tutte coinvolte dalle censure» (sentenze n. 81 del 2015 e
n. 201 del 2008). Nel caso di specie non si riscontra alcun vizio di
genericità, dato che il contenuto della legge si esaurisce nel primo
articolo e riguarda la prestazione o il diniego del consenso al
trapianto di organi post mortem.
3.- Nel merito, la questione è fondata.
3.1.- Per una più agevole comprensione della questione portata
all'esame della Corte, è opportuno premettere una sintetica
ricostruzione della normativa statale vigente in materia di donazione
di organi e tessuti post mortem.
Il legislatore ha introdotto (con legge 1° aprile 1999, n. 91,
recante «Disposizioni in materia di prelievi e di trapianti di organi
e di tessuti»), ai fini della dichiarazione di volontà in tema di
donazione di organi e tessuti post mortem, la procedura della
notificazione e del cosiddetto silenzio-assenso, che prevede la
notificazione, a tutti i cittadini, della richiesta di manifestare la
propria volontà, con il contestuale avviso che la mancata risposta
sarà intesa come assenso. Per l'attuazione di tale procedura, la
legge rinviava all'emanazione di un decreto del Ministro della
sanità (poi effettivamente adottato in data 8 aprile 2000) la
determinazione di termini, forme e modalità attraverso i quali le
aziende unità sanitarie locali sono tenute a notificare ai propri
assistiti, secondo le modalità stabilite dalla legge, la richiesta
di dichiarare la propria libera volontà in ordine alla donazione di
organi e di tessuti del proprio corpo successivamente alla morte, a
scopo di trapianto (art. 5, lettera a). La disciplina del
silenzio-assenso, tuttavia, è rimasta priva di attuazione.
Al fine di favorire la promozione della cultura della donazione
degli organi, il legislatore statale ha poi introdotto - a fianco di
quella appena descritta - una procedura semplificata, da svolgersi
dinanzi all'ufficiale dell'anagrafe, al momento del rilascio o del
rinnovo del documento d'identità (decreto del Ministro della salute
dell'11 marzo 2008, recante «Integrazione del decreto 8 aprile 2000
sulla ricezione delle dichiarazioni di volontà dei cittadini circa
la donazione di organi a scopo di trapianto»). La legislazione dello
Stato prevede altresì la possibilità che la volontà di consenso o
di diniego alla donazione risulti dal documento di identità (art. 3,
comma 8-bis, del d.l. n. 194 del 2009, come convertito) e stabilisce
l'obbligo per i Comuni di trasmettere i dati relativi al consenso o
al diniego alla donazione al Sistema informativo trapianti (art. 43,
comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito).
La normativa statale prevede, dunque, oltre al silenzio-assenso,
una nuova modalità di manifestazione e raccolta del consenso o del
diniego alla donazione di organi e tessuti post mortem, attraverso
una procedura uniforme sul territorio nazionale secondo la quale: il
donante deve aver compiuto la maggiore età; il modulo di
dichiarazione di consenso o diniego alla donazione di organi e
tessuti post mortem deve essere predisposto dal Ministero della
salute; tutti i dati raccolti devono essere registrati dall'ufficiale
dell'anagrafe nel Sistema informativo trapianti (SIT), così da
consentirne l'immediata consultazione ai Centri di coordinamento
regionale dei trapianti; la dichiarazione di consenso o diniego può
essere riportata sul documento d'identità solo su espressa richiesta
del cittadino; la dichiarazione di volontà registrata nel SIT può
essere modificata in ogni momento presso l'azienda unità sanitaria
locale di competenza territoriale oppure, in sede di rinnovo del
documento d'identità, presso l'ufficio anagrafe; il Centro nazionale
trapianti, con i Centri regionali per i trapianti, cura la formazione
degli ufficiali dell'anagrafe in merito alle funzioni loro spettanti
in materia di donazione di organi.
3.2.- L'impugnata legge reg. Calabria, prevedendo la competenza
dell'ufficiale dell'anagrafe a ricevere e trasmettere le
dichiarazioni di volontà in tema di donazione di organi e tessuti
post mortem, riproduce nella sostanza una disciplina già prevista a
livello statale, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «anagrafi» (art. 117, secondo comma, lettera i,
Cost.) e di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato
e degli enti pubblici nazionali» (art. 117, secondo comma, lettera g,
Cost.).
Come questa Corte ha più volte ribadito, a prescindere dalla
conformità o difformità della legge regionale alla legge statale,
«la novazione della fonte con intrusione negli ambiti di competenza
esclusiva statale costituisce causa di illegittimità della norma»
regionale (ex plurimis, sentenze n. 35 del 2011 e n. 26 del 2005). La
legge regionale che pur si limiti sostanzialmente a ripetere il
contenuto della disciplina statale determina la violazione dei
parametri invocati, derivando la sua illegittimità costituzionale
non dal modo in cui ha disciplinato, ma dal fatto stesso di aver
disciplinato una materia di competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
Nè rileva il fatto che la procedura semplificata di
manifestazione della volontà presso l'ufficio anagrafe permarrebbe
nell'ordinamento giuridico in virtù della vigente normativa statale,
anche a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge regionale impugnata. Il giudizio promosso in via
principale, infatti, colpisce il testo legislativo, indipendentemente
dagli effetti concretamente prodotti. La pubblicazione di una legge
regionale, in asserita violazione del riparto costituzionale di
competenze, è dunque «di per se stessa lesiva della competenza
statale, indipendentemente dalla produzione degli effetti concreti e
dalla realizzazione delle conseguenze pratiche» (sentenza n. 45 del
2011).
Deve pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale della
legge reg. Calabria n. 27 del 2014.
4.- Devono reputarsi assorbite le rimanenti questioni sollevate
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l) e terzo comma,
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27 (Norme in tema di donazione
degli organi e tessuti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 settembre 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 ottobre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI