1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 14 febbraio - 12 aprile 2012
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Reati ministeriali - Delitti, in concorso con terzi, di abuso d'ufficio e concussione, contestati al "segretario nazionale del partito politico UDEUR", nel periodo di tempo in cui era ministro della giustizia - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e dalla Procura della Repubblica di Napoli, duplice richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura della Repubblica di Napoli, nonche' ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Senato della Repubblica - Fase di merito - Conferma dell'ammissibilita' del conflitto, gia' ritenuta con l'ordinanza n. 104 del 2011. - Apertura delle indagini da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, richieste di rinvio a giudizio dell'11/05/2009 e del 02/02/2010 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli del 20/10/2010. - Costituzione, art. 96. Reati ministeriali - Delitti, in concorso con terzi, di abuso d'ufficio e concussione, contestati al "segretario nazionale del partito politico UDEUR", nel periodo di tempo in cui era ministro della giustizia - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e dalla Procura della Repubblica di Napoli, duplice richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura della Repubblica di Napoli, nonche' ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Senato della Repubblica - Omessa trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali (tribunale dei ministri), prodromica al coinvolgimento del Senato nella valutazione circa la ministerialita' del reato - Ritenuta lesione delle attribuzioni costituzionali del Senato della Repubblica - Insussistenza - Attribuzione esclusiva dell'autorita' giudiziaria in ordine alle valutazioni sulla natura del reato e sulla sussistenza delle eventuali esimenti - Dichiarazione che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere avviare un procedimento penale nei confronti del Ministro della giustizia in carica all'epoca dei fatti per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli proseguirlo ed esercitare l'azione penale con una duplice richiesta di rinvio a giudizio, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perche' ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta legge - Dichiarazione che spettava al Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli rigettare l'eccezione di incompetenza funzionale avanzata dalla difesa del Ministro della giustizia imputato, in carica all'epoca dei fatti, e proseguire nelle forme comuni, per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell'esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perche' ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta legge. - Apertura delle indagini da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, richieste di rinvio a giudizio dell'11/05/2009 e del 02/02/2010 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli del 20/10/2010. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, art. 6. Reati ministeriali - Delitti, in concorso con terzi, di abuso d'ufficio e concussione, contestati al "segretario nazionale del partito politico UDEUR", nel periodo di tempo in cui era ministro della giustizia - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e dalla Procura della Repubblica di Napoli, duplice richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura della Repubblica di Napoli, nonche' ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Senato della Repubblica - Omessa comunicazione al Presidente del Senato, prodromica al coinvolgimento del Senato nella valutazione circa la ministerialita' del reato - Ritenuta lesione del principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato - Insussistenza - Dichiarazione che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli, e al Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare il Senato della Repubblica della pendenza del procedimento penale a carico del Ministro della giustizia in carica all'epoca dei fatti. - Apertura delle indagini da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, richieste di rinvio a giudizio dell'11/05/2009 e del 02/02/2010 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, ordinanza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli del 20/10/2010. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, art. 6. (T-120088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto in seguito all'apertura delle indagini da parte del Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere,
alle successive richieste di rinvio a giudizio, dell'11 maggio 2009
(R.G.N.R. n. 8213/2009) e del 2 febbraio 2010 (R.G.N.R. n.
5736/2010), da parte del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Napoli e all'ordinanza del Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Napoli del 20 ottobre 2010, promosso dal
Senato della Repubblica con ricorso notificato il 19 aprile 2011,
depositato in cancelleria il 16 maggio 2011, ed iscritto al n. 12 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2010, fase di merito.
Visto l'atto di intervento della Camera dei deputati;
udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi gli avvocati Piero Alberto Capotosti per il Senato della
Repubblica e Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. − Con ricorso depositato il 21 dicembre 2010, il Senato della
Repubblica ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Napoli, e del Giudice dell'udienza
preliminare di quest'ultimo Tribunale, chiedendo alla Corte di
dichiarare che non spettava a tali organi aprire e proseguire un
procedimento penale a carico del Ministro della giustizia in carica
all'epoca dei fatti Clemente Mastella, senza trasmettere, invece, gli
atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
perchè di tale procedimento fosse investito il Collegio per i reati
ministeriali (di seguito anche tribunale dei ministri), e, comunque,
senza informare la Camera competente ai sensi dell'art. 96 della
Costituzione.
Il Senato contesta alla Procura di Santa Maria Capua Vetere di
avere iniziato l'indagine penale; alla Procura di Napoli (cui gli
atti sono stati trasmessi per competenza territoriale) di averla
proseguita, e di avere formulato una duplice richiesta di rinvio a
giudizio a carico del ministro Mastella; al Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Napoli, investito della richiesta, di
avere rigettato l'"eccezione di incompetenza funzionale" formulata
nei suoi confronti dalla difesa dell'imputato, e di avere disposto
che il procedimento proseguisse "secondo il rito ordinario".
In particolare, prosegue il Senato, a seguito di indagini aperte
dalla Procura di Santa Maria Capua Vetere e concluse da quella di
Napoli, senza che, in entrambi i casi, gli atti fossero stati
trasmessi al tribunale dei ministri, sono state formulate due
richieste di rinvio a giudizio a carico del ministro Mastella (l'una
dell'11 maggio 2009, nel procedimento penale di cui al R.G.N.R. n.
8213/09; l'altra, del 2 febbraio 2010, nel procedimento penale di cui
al R.G.N.R. n. 5736/10). Nell'udienza del 20 ottobre 2010, il Giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli, con ordinanza, ha
poi disposto che il procedimento avesse corso innanzi a sè.
Con tali omissioni e con tali atti, di cui il Senato chiede
l'annullamento, l'autorità giudiziaria avrebbe menomato le
attribuzioni costituzionali spettanti al Senato in base all'art. 96
Cost., in forza delle quali la Camera competente a deliberare
sull'autorizzazione ivi prevista dovrebbe venire informata della
pendenza di qualsivoglia procedimento penale, se relativo a fatti
attribuiti a chi abbia rivestito, al tempo di essi, la qualità di
ministro e avrebbe titolo a pretendere che, in tali casi, gli atti
siano trasmessi, in base all'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989,
al tribunale dei ministri, quale «unico organo giudiziario
legittimato ad indagare sulla notizia di reato addebitato al Ministro
ed a qualificare, all'esito delle indagini, la natura del reato».
Solo per tale via, infatti, la Camera competente sarebbe in grado di
esprimere, in relazione all'art. 96 Cost., la propria valutazione
sulla natura ministeriale o non ministeriale del reato.
Nel caso di specie, viceversa, il Senato, ignaro della pendenza
del procedimento, sarebbe stato «posto nella condizione inammissibile
di dovere ricercare altrimenti le informazioni necessarie
all'esercizio dei suoi poteri di prerogativa». Dapprima, il 22
dicembre 2009 e il 17 giugno 2010, attivando il Ministro della
giustizia pro tempore affinchè acquisisse ogni elemento conoscitivo
utile e, in seguito, il 30 ottobre 2010, richiedendo la trasmissione
degli atti direttamente al Presidente del Tribunale di Napoli, che,
il 16 novembre 2010, avrebbe dato atto dell'intervenuta trasmissione,
in data 2 novembre 2010, da parte del Procuratore della Repubblica al
Ministro della giustizia, a seguito di richiesta del precedente 4
ottobre.
Il ricorrente osserva che, fin dalle origini, l'ordinamento
repubblicano, pur devolvendo alla Corte costituzionale il giudizio
sui reati ministeriali, aveva avvertito la necessità di «una
disciplina analitica dei rapporti fra la giurisdizione penale
costituzionale e la giurisdizione penale comune», disposta sia con
gli artt. da 10 a 14 della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (Norme sui
procedimenti e giudizi di accusa), sia con l'art. 8 della legge 10
maggio 1978, n. 170 (Nuove norme sui procedimenti d'accusa di cui
alla legge 25 gennaio 1962, n. 20): in particolare, si era stabilito
che, in caso di esercizio dell'azione penale a carico di un ministro,
il pubblico ministero fosse tenuto a darne notizia al Presidente
della Camera, che ne informava la Commissione parlamentare
inquirente. Veniva poi demandata a questa Corte la risoluzione di
eventuali conflitti, che fossero potuti insorgere tra Commissione e
autorità giudiziaria.
A seguito della revisione dell'art. 96 Cost., a parere del Senato
ricorrente, permane la medesima esigenza di coinvolgere in ogni caso
la Camera competente, ove sia avviato un procedimento penale a carico
di un ministro, come questa Corte avrebbe riconosciuto con la
sentenza n. 241 del 2009, sulla base dell'art. 8 della legge cost. n.
1 del 1989.
Per tale ragione, e al fine di consentire l'eventuale esercizio
del potere di autorizzazione previsto dall'art. 96 Cost., «il
collegio per i reati ministeriali costituisce il raccordo
indefettibile per la regolazione dei rapporti dell'autorità
giudiziaria con le Camere rappresentative»: esso, perciò, andrebbe
investito ai sensi dell'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 di
ogni notizia di reato concernente un ministro, affinchè eserciti la
propria valutazione anche in ordine al carattere ministeriale del
reato ed attivi, in tal caso, la Camera competente, ovvero, nel caso
cui il reato sia ritenuto di natura comune, disponga la c.d.
archiviazione asistematica, della quale, in base all'art. 8 della
medesima legge, è informata tale Camera, anche al fine
dell'esercizio delle proprie attribuzioni.
Deve, viceversa, negarsi, secondo il Senato, che (come avrebbe
affermato il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di
Napoli) sussista «una sorta di competenza esclusiva sulla competenza
del potere parlamentare», esercitabile dall'autorità giudiziaria:
tale sarebbe infatti la conclusione ove quest'ultima potesse
procedere per un'ipotesi di reato avverso un ministro nelle forme
ordinarie, eludendo le attribuzioni del tribunale dei ministri, e
conseguentemente quelle, ad esse collegate da "un nesso
strettissimo", della Camera.
Ciò si sarebbe verificato nel caso di specie per la condotta sia
delle procure, sia del giudice dell'udienza preliminare, il quale
avrebbe dovuto invece «quanto meno (...) provvedere autonomamente» ad
informare il Senato.
Secondo il ricorrente, inoltre, non sarebbe discutibile la
propria legittimazione a sollevare il conflitto, in quanto il Senato
della Repubblica è la Camera competente a concedere l'autorizzazione
nel caso di specie, sia per la posizione di senatore rivestita
all'epoca dei fatti dal ministro Mastella, sia per la circostanza che
quando l'azione penale è stata esercitata nei suoi confronti egli
aveva cessato di appartenere al Parlamento; nè sarebbe contestabile
la legittimazione delle autorità giudiziarie, nella specie il
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli, il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua
Vetere e il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Napoli, a resistervi. Ricorrerebbe, parimenti, il requisito oggettivo
del conflitto, che riguarda la menomazione che il Senato della
Repubblica lamenta in ordine alla propria sfera di attribuzioni
direttamente conferite dalla Costituzione, nonchè dalla legge cost.
n. 1 del 1989, a causa della condotta di tali organi giudiziari, che
hanno omesso il compimento di adempimenti processuali previsti a
tutela delle prerogative del Senato, e hanno disposto la prosecuzione
del procedimento nelle "forme ordinarie".
Afferma infine il ricorrente di avere interesse a proporre il
ricorso, dal momento che l'illegittima procedura con cui l'autorità
giudiziaria ordinaria ha qualificato come non ministeriale gli
illeciti addebitati al ministro Mastella lo avrebbe privato di ogni
possibilità di partecipazione e coinvolgimento nel procedimento,
indispensabili per il compimento delle proprie valutazioni al
riguardo.
2. − Con memoria depositata il 16 febbraio 2011 il Senato ha
insistito ai fini dell'ammissibilità del conflitto, ribadendo tanto
la propria legittimazione attiva, quanto la legittimazione passiva
delle autorità giudiziarie coinvolte.
In particolare, il Senato osserva che non viene lamentato il
disconoscimento della qualità ministeriale del reato contestato al
ministro, ma «piuttosto che una tale valutazione gli sia stata resa
impossibile a causa del totale indebito difetto, da parte delle varie
autorità giurisdizionali procedenti, di ogni comunicazione e di
qualsiasi informazione relative al procedimento posto in essere nei
confronti del ministro».
3. − Con ordinanza n. 104 del 2011 questa Corte ha dichiarato
ammissibile il conflitto, disponendo la notifica degli atti anche
alla Camera dei deputati.
4. − Con atto depositato il 27 maggio 2011, è intervenuta nel
giudizio la Camera dei deputati, chiedendo l'accoglimento del ricorso
e l'annullamento degli atti con il medesimo impugnati. Richiamato
l'argomentare della sentenza n. 241 del 2009, la difesa della Camera
dei deputati considera evidente che «se un dovere informativo
sussiste in capo al tribunale dei ministri che ritenga di archiviare
per ritenuta carenza della ministerialità del reato, a più forte
ragione tale dovere informativo sussiste in capo all'autorità
giudiziaria procedente quando nemmeno trasmette gli atti al tribunale
dei ministri, sempre in base al medesimo presupposto della ritenuta
non ministerialità del reato». Inoltre, al di là del difetto di
comunicazione, la stessa scelta di non trasmettere gli atti al
tribunale dei ministri risulterebbe viziata: secondo la difesa della
Camera dei deputati, gli atti impugnati muovono dall'erroneo
convincimento che all'autorità giudiziaria ordinaria spetti un
potere "esclusivo" di qualificazione dei reati ascritti ai ministri.
5. − In vista dell'udienza pubblica, sia il Senato ricorrente,
sia la Camera dei deputati interveniente hanno depositato memorie,
sviluppando gli argomenti già esposti e ribadendone le conclusioni.
Richiamati alcuni passaggi dei lavori parlamentari relativi alla
legge cost. n. 1 del 1989, il ricorrente sottolinea il particolare
intento del legislatore costituzionale di precludere, nella
disciplina in esame, l'esercizio del potere di svolgimento delle
indagini preliminari sia ai pubblici ministeri territorialmente
competenti, sia al procuratore della Repubblica del capoluogo.
Secondo il Senato, «una lettura costituzionalmente orientata del
sistema ed attenta ai valori costituzionali in gioco impone di
concludere, in via di superamento dell'interpretazione puramente
letterale dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, che
oggetto dell'obbligo di trasmissione al collegio inquirente, per il
tramite del procuratore della Repubblica competente, debbano essere
non soltanto le notizie di reato già qualificate dal pubblico
ministero come integranti un reato ministeriale, bensì tutte le
notizie che addebitano un fatto-reato ad un ministro e comunque
relative al tempo delle funzioni ministeriali, soltanto a tale
collegio spettando, una volta accertati gli elementi del fatto, di
qualificarlo come connesso o meno all'esercizio delle funzioni». In
via del tutto subordinata, secondo il Senato della Repubblica,
andrebbe riconosciuto che, nel caso in cui un pubblico ministero, cui
sia stata presentata una notitia criminis relativa ad un'ipotesi di
reato addebitata ad un ministro, decida erroneamente di procedere
alle relative indagini, si dovrebbe, «quanto meno, fornire
contemporaneamente adeguata informativa al Presidente della Camera di
appartenenza».
La Camera dei deputati ribadisce, alla luce della sentenza n. 241
del 2009, il carattere di "assolutezza" e di "inderogabilita'" del
dovere informativo in capo all'autorità giudiziaria nella
fattispecie in esame. Anche l'ulteriore censura del Senato circa
l'illegittimità della scelta, da parte dei resistenti, di non
trasmettere gli atti al tribunale dei ministri, sarebbe fondata;
infatti, «se la Camera nulla sa dell'esistenza stessa del
procedimento penale a carico di un ministro o ex ministro, ma anche
se nulla sa dei fatti dedotti in quel procedimento, non è dato
intendere come potrebbe esercitare le sue attribuzioni
costituzionali». Secondo l'interveniente, «il mancato coinvolgimento
del tribunale dei ministri, lungi dal costituire un pregiudizio per
questo solo organo, determina un vulnus immediato e diretto delle
attribuzioni del Senato della Repubblica, tanto che le doglianze del
ricorrente sono espressamente dirette a salvaguardare le prerogative
parlamentari».
6. − Il Senato della Repubblica ha depositato una seconda
memoria, con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso.
Dopo avere nuovamente riassunto i termini del conflitto, il
Senato osserva che in presenza di reati attribuiti a un ministro è
particolarmente complessa "l'individuazione in concreto" della loro
natura: sarebbe perciò necessario affidare questo compito ad un
organo "terzo" come il tribunale dei ministri.
Al contrario, sarebbe "paradossale" che il pubblico ministero
divenisse «l'autentico deus ex machina dell'applicabilità della
speciale normativa costituzionale», atteso che il disegno
costituzionale avrebbe inteso escluderlo da tale ruolo.
Al contempo, la qualificazione del fatto può richiedere
accertamenti istruttori che, preclusi al pubblico ministero, neppure
questa Corte sarebbe in grado di svolgere in seguito a un eventuale
conflitto di attribuzione, con l'effetto che anche sotto questo
aspetto diviene "risolutivo" avvalersi dell'operato del tribunale dei
ministri.
A propria volta la Camera dei deputati ha depositato una seconda
memoria, insistendo per l'accoglimento del conflitto.
La Camera contesta, in particolare, che la qualificazione
giuridica del reato possa spettare in via esclusiva all'autorità
giudiziaria.
Infatti, anche alla luce della sentenza n. 241 del 2009 di questa
Corte, si dovrebbe ritenere che «il potere politico autorizzatorio»
delle Camere implichi il «potere di qualificazione dei presupposti
della garanzia», in assenza del quale il primo verrebbe frustrato.
In altri termini, «chi è titolare del potere di decidere della
garanzia, in definitiva, deve necessariamente essere titolare del
potere di qualificazione dei presupposti della garanzia stessa»,
anche perchè la qualificazione del fatto «è cruciale per la sorte
della garanzia».
La Camera potrebbe, pertanto, negare l'autorizzazione a procedere
ove «ritenesse carente, in radice, la stessa ministerialità del
reato»; per contro, qualora l'autorità giudiziaria proseguisse nelle
forme comuni, le Camere potrebbero non solo sollevare conflitto
innanzi a questa Corte, ma direttamente affermare la ministerialità
del fatto, obbligando l'autorità giudiziaria a farsi promotrice del
conflitto.
Infatti, a parere della Camera, potere (politico) autorizzatorio
e giurisdizionalizzazione sono aspetti del medesimo disegno
riformatore.
La Camera non nega che spetti anche all'autorità giudiziaria la
qualificazione del reato, ma contesta che esso sia esclusivo, e
comunque aggiunge che, ove il Parlamento abbia riconosciuto la
ministerialità del reato, il giudice dovrà limitarsi a sollevare
conflitto innanzi a questa Corte.

Considerato in diritto

1. − Il Senato della Repubblica ha sollevato conflitto di
attribuzione fra i poteri dello Stato nei confronti del Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, e del
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli, con
riguardo all'attività di indagine e all'attività giurisdizionale
svolta da tali organi nei riguardi, tra gli altri, di Clemente
Mastella, Ministro della giustizia in carica all'epoca dei fatti.
In particolare, la Procura di Santa Maria Capua Vetere aveva
iniziato nei confronti del ministro Mastella un procedimento penale,
attribuendogli, in concorso con terzi, i delitti di abuso d'ufficio e
concussione, asseritamente commessi nella qualità di "segretario
nazionale del partito politico UDEUR", e nel periodo di tempo in cui
era ministro.
Gli atti erano stati successivamente trasmessi per competenza
territoriale alla Procura di Napoli, che aveva proseguito le
indagini, formulando all'esito di esse una duplice richiesta di
rinvio a giudizio (R.G.N.R. n. 8213/2009 e R.G.N.R. n. 5736/2010) nei
confronti, tra gli altri, del ministro.
Il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli,
chiamato a pronunciarsi in merito, con ordinanza del 20 ottobre 2010,
aveva infine rigettato l'eccezione di incompetenza funzionale
prospettatagli dalla difesa del ministro Mastella a favore del
Collegio per i reati ministeriali (di seguito anche tribunale dei
ministri) previsto dall'art. 7 della legge costituzionale 16 gennaio
1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione
e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia
di procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della
Costituzione), escludendo che i reati contestati avessero natura
ministeriale ai sensi dell'art. 96 della Costituzione, e postulando,
nel contempo, la prerogativa esclusiva dell'autorità giudiziaria di
procedere a siffatta qualificazione.
Con l'odierno ricorso, il Senato, informato dei fatti fin dal 28
ottobre del 2010 dal ministro imputato, ha chiesto a questa Corte di
dichiarare che non spettava ai Procuratori della Repubblica di Santa
Maria Capua Vetere e di Napoli avviare indagini, nè a quest'ultimo
formulare le conseguenti richieste di rinvio a giudizio, omettendo di
trasmettere gli atti al tribunale dei ministri, ai sensi dell'art. 6
della legge cost. n. 1 del 1989; ed inoltre, che non spettava al
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli procedere
nelle forme ordinarie, invece di accogliere l'eccezione di
incompetenza funzionale sollevata dalla difesa e di investire del
procedimento il tribunale dei ministri. Con ulteriore richiesta di
annullamento degli atti da cui è originato il conflitto.
In secondo luogo, benchè tale domanda non sia resa
esplicitamente nelle conclusioni, il Senato, secondo
un'interpretazione del ricorso che questa Corte ritiene univoca, ha
altresì chiesto di dichiarare che all'autorità giudiziaria non
spettava comunque procedere nei confronti del ministro, senza
contestualmente informarne la Camera competente ai sensi dell'art. 96
Cost.
È evidente che si tratta di questioni circa la spettanza del
potere da porre in una linea di subordinazione della seconda alla
prima, per quanto è evincibile dal tenore letterale e logico del
ricorso. Infatti, ove si ritenga che il tribunale dei ministri
dovesse essere investito del procedimento, le modalità di
interazione tra gli organi della giurisdizione ed il Parlamento, ivi
compresa l'informazione «per via istituzionale ed in forma ufficiale»
che al Senato sarebbe spettata anche per l'ipotesi di reato da ultimo
ritenuto comune (sentenza n. 241 del 2009), avrebbero dovuto essere
interamente regolate dalla procedura a tale scopo istituita dalla
legge cost. n. 1 del 1989, con esclusione di altri, prematuri, canali
formali di comunicazione.
Ne consegue che questa Corte è tenuta dapprima a decidere se
l'autorità giudiziaria, una volta ritenuto che i reati attribuiti al
ministro avevano natura comune, avrebbe potuto procedere nelle forme
ordinarie, o avrebbe, invece, dovuto attivare comunque la procedura
che conduce al tribunale dei ministri.
Solo se quest'ultima soluzione fosse esclusa, si porrebbe, in
seconda istanza, la necessità di stabilire se, in ogni caso, il
Senato dovesse essere informato dall'autorità giudiziaria della
pendenza del procedimento.
Parimenti, distinto è il fondamento costituzionale delle due
questioni oggetto del conflitto. Con riferimento alla prima, il
Senato desume la propria attribuzione costituzionale dall'art. 96
Cost. e dall'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989, giacchè postula
che tali disposizioni comportino l'obbligo del pubblico ministero,
destinatario di una notizia di reato a carico di un ministro, di
inviare gli atti al procuratore della Repubblica presso il tribunale
del capoluogo del distretto di corte d'appello competente per
territorio, affinchè quest'ultimo, omessa ogni indagine, ne investa
tempestivamente il tribunale dei ministri.
Il Senato, prendendo spunto dalla sentenza n. 241 del 2009 di
questa Corte, ritiene che tali passaggi siano funzionali a proteggere
l'esercizio, da parte della Camera competente, dell'attribuzione
garantita dall'art. 96 Cost., ovvero a deliberare sull'autorizzazione
a procedere ivi stabilita per i reati commessi dal Presidente dei
Consiglio dei ministri e dai ministri nell'esercizio delle loro
funzioni, negandola quando «l'inquisito abbia agito per la tutela di
un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il
perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio
della funzione di Governo» (art. 9, comma 3, della legge cost. n. 1
del 1989).
Posto che una tale attribuzione costituzionale potrebbe venire
aggirata, ove l'autorità giudiziaria perseguisse il reato
ministeriale come se esso fosse invece di natura comune, sarebbe,
secondo il Senato, giocoforza ammettere che, in presenza di
un'indagine penale a carico di un ministro, il tribunale dei ministri
debba operare da necessario anello di collegamento tra il potere
giudiziario, cui esso appartiene, ed il Parlamento, consentendo in
tal modo che quest'ultimo sia in ogni caso reso edotto della
fattispecie, e sia chiamato ad esercitare la propria prerogativa
costituzionale, delibando sulla natura ministeriale dell'imputazione
penale.
Infatti, la Camera competente viene sollecitata a pronunciarsi
sull'autorizzazione nell'ipotesi in cui il tribunale dei ministri
concluda per la ministerialità del reato, ma viene chiamata in
causa, se del caso sollevando conflitto innanzi a questa Corte, anche
quando è invece disposta la c.d. archiviazione asistematica. In
altre parole, una volta investito il tribunale dei ministri, se il
reato è ritenuto privo di carattere ministeriale, l'autorità
giudiziaria provvede a perseguirlo nelle forme comuni, ma ne dà
comunque informazione al Parlamento (art. 8, comma 4, della legge
cost. n. 1 del 1989), giacchè «all'organo parlamentare (...) non
può essere sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura
ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine
giudiziaria, nè tantomeno - ove non condivida la conclusione
negativa espressa dal tribunale dei ministri - la possibilità di
sollevare un conflitto di attribuzione davanti alla Corte
costituzionale, assumendo di essere stato menomato, per effetto della
decisione giudiziaria, della potestà riconosciutagli dall'art. 96
Cost.» (sentenza n. 241 del 2009).
Ciò detto con riferimento alla questione di spettanza posta in
via principale, va aggiunto che, ove non sia stato investito il
tribunale dei ministri, l'obbligo dell'autorità giudiziaria di
informare ufficialmente il Parlamento viene invece desunto, da parte
del Senato ricorrente, in forza del principio di leale collaborazione
fra i poteri dello Stato, e sarebbe a propria volta strumentale
rispetto all'eventualità di sollevare conflitto di attribuzione
innanzi a questa Corte, ove le Camere dovessero dissentire dalla
qualificazione giuridica del fatto operata dall'autorità
giudiziaria.
2. − In via preliminare, va affermata definitivamente
l'ammissibilità del conflitto, già ritenuta con l'ordinanza n. 104
del 2011, posto che ne sussistono i requisiti oggettivi e soggettivi.
Non vi sono dubbi, in particolare, circa la legittimazione a
sollevare conflitto da parte del Senato della Repubblica (sentenze n.
241 del 2009 e n. 403 del 1994; ordinanze n. 313 e n. 241 del 2011,
n. 211 del 2010, n. 8 del 2008 e n. 217 del 1994), cui spetterebbe
pronunciarsi ai sensi dell'art. 96 Cost. nel caso di specie, giacchè
il ministro non è allo stato membro del Parlamento, nè più lo era,
ammesso che ciò rilevi, quando l'autorità giudiziaria, adottando
gli atti di cui si chiede l'annullamento, si sarebbe sottratta al
proprio dovere di devolvere l'indagine al tribunale dei ministri, e
comunque di informarne il Senato (art. 5 della legge cost. n. 1 del
1989).
Nè può venire in contestazione la legittimazione a resistere
dei Procuratori della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere e di
Napoli e del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di
Napoli, in quanto investiti, con riferimento alla vicenda oggetto di
conflitto, gli uni della quota di potere costituzionale preposta
all'esercizio dell'azione penale e allo svolgimento delle indagini ad
esso finalizzate (ordinanze n. 276 del 2008, n. 73 del 2006 e n. 404
del 2005), e l'altro dell'esercizio di funzioni giurisdizionali
svolte in posizione di piena indipendenza (sentenza n. 241 del 2009;
ordinanze n. 241 del 2011, n. 211 del 2010 e n. 8 del 2008).
Infine, la circostanza che il ricorso abbia ad oggetto atti
tipici propri del potere giudiziario non ne mina, nel caso di specie,
l'ammissibilità.
Questa Corte ha costantemente affermato, a tale proposito, che il
conflitto di attribuzione non può degenerare, a pena di
inammissibilità, in strumento atipico di impugnazione diretto contro
atti giurisdizionali (sentenze n. 222 e n. 2 del 2007; ordinanza n.
334 del 2008) e che non è compito della giurisdizione costituzionale
«stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi delle
regole processuali» (sentenza n. 225 del 2001). Tale principio, che
va qui pienamente ribadito, non è invocabile, tuttavia, nelle
ipotesi in cui venga posta in discussione non già la fedele
applicazione della legge da parte dell'autorità giudiziaria, ma
l'assunzione da parte di quest'ultima di una decisione estranea
all'ambito oggettivo della giurisdizione di cui il magistrato è
titolare, comunque idonea a menomare l'altrui attribuzione
costituzionale.
Coltivando l'azione penale nelle forme ordinarie, i Procuratori
della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli, e il
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli avrebbero,
secondo la prospettazione del Senato, esercitato una funzione,
rispettivamente di indagine e di giudizio, che non sarebbe loro
spettata.
Al riguardo non varrebbe obiettare che il tribunale dei ministri
è organo della giurisdizione ordinaria, sicchè, quand'anche si
dovesse ritenerlo destinatario di qualsivoglia notizia di reato nei
riguardi di un ministro, non sarebbe comunque sostenibile che il
potere giudiziario sia carente, nei casi in questione, della potestà
giurisdizionale, atteso che essa si limiterebbe a transitare da un
organo all'altro dell'autorità giudiziaria, secondo criteri di
competenza per materia e territorio. Corollario di simile
impostazione sarebbe, dunque, la conclusione che il Senato avrebbe
inammissibilmente devoluto a questa Corte non già un conflitto di
attribuzione fra poteri, ma un mero conflitto di competenza tra
organi della giurisdizione ordinaria, estraneo all'ambito della
giurisdizione costituzionale (sentenza n. 385 del 1996; ordinanza n.
117 del 2006, entrambe con riferimento ai conflitti di giurisdizione,
ma senza dubbio con argomenti direttamente estensibili ai profili di
competenza).
Una simile prospettiva trascura di considerare che in realtà il
Senato non ha posto, con l'odierno ricorso, un mero problema di
regolamento di confini tra competenza dell'autorità giudiziaria
comune e tribunale dei ministri, al quale sarebbe infatti stato
estraneo. Piuttosto, l'investitura del tribunale dei ministri, a
parere del ricorrente, sarebbe prodromica al coinvolgimento della
Camera competente nella valutazione concernente la ministerialità
del reato. L'adempimento previsto dall'art. 6 della legge cost. n. 1
del 1989 viene perciò ricostruito come finalizzato non soltanto ad
attivare l'organo giurisdizionale competente, ma anche a soddisfare
una prerogativa costituzionale direttamente e senza mediazioni
intestata al Senato, ai sensi dell'art. 96 Cost. Ciò che viene in
rilievo, pertanto, non è la questione di competenza in sè, ma il
fatto che, omettendo di trasmettere gli atti al tribunale dei
ministri, l'autorità giudiziaria avrebbe menomato l'attribuzione
costituzionale propria del Senato, per l'esercizio della quale detto
tribunale agirebbe da indefettibile cerniera di collegamento.
Nessun dubbio, poi, può nascere a proposito dell'ammissibilità
del ricorso, nella parte in cui, nell'ipotesi di mancata attivazione
del tribunale dei ministri, si contesta al potere giudiziario di non
avere informato il Senato della pendenza del procedimento penale a
carico del ministro: tale prospettazione, svolta sempre in
riferimento all'attribuzione di cui all'art. 96 Cost. ed alla legge
cost. n. 1 del 1989, con riguardo all'osservanza del principio di
leale collaborazione, non incide, infatti, sull'attività
giurisdizionale compiuta, se non per il fatto che ad essa non si è
aggiunta, su di un piano parallelo, ma distinto, una condotta che
sarebbe prescritta dal principio di leale collaborazione.
In conclusione, il conflitto è ammissibile, in quanto diretto
anzitutto a preservare un'attribuzione costituzionale propria del
Senato innanzi ad atti assunti dall'autorità giudiziaria procedente
in una situazione che il ricorrente ritiene di carenza di potestà; e
comunque, in linea subordinata, a contestare l'omissione di un
adempimento informativo imposto dal principio di leale collaborazione
tra poteri dello Stato, al fine di consentire al Senato di difendere
la medesima attribuzione.
In tale modo viene delimitato al giusto l'oggetto del conflitto,
con il quale il Senato non afferma, nè chiede a questa Corte di
accertare, che i reati per i quali è imputato il ministro abbiano
natura ministeriale, ma individua, invece, le sole modalità
procedimentali che, a suo dire, la Costituzione prescriverebbe sempre
di osservare, ove un'indagine penale abbia per destinatario un membro
del Governo.
3. − A parere del Senato della Repubblica, l'art. 6 della legge
cost. n. 1 del 1989 obbligherebbe il pubblico ministero che abbia
acquisito una notizia di reato a carico di un ministro ad attivarsi,
perchè il procedimento sia assegnato al Collegio di cui al
successivo art. 7, in modo che, tramite quest'ultimo, il competente
ramo del Parlamento possa interloquire nella fattispecie, difendendo
le proprie attribuzioni.
Ove tale prospettazione fosse condivisibile, pertanto, sarebbe
sufficiente la sola qualità soggettiva dell'autore del fatto a
incardinare la competenza riservata del tribunale dei ministri, ferma
la possibilità che, all'esito delle indagini, tale organo disponga
la c.d. archiviazione asistematica.
Questa Corte osserva che la posizione sostenuta dal Senato è in
evidente contrasto con la formulazione della norma, giacchè è
proprio l'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989 a prevedere, in
questo caso in modo puntuale, che siano destinati al tribunale dei
ministri i rapporti, i referti e le denunzie concernenti «i reati
indicati dall'articolo 96 della Costituzione», ovvero commessi
nell'esercizio delle funzioni. Solo ammettendo, in contrasto palese
con l'art. 96 Cost., che un illecito penale acquisisca carattere
ministeriale in ragione della sola qualifica rivestita dall'autore di
esso sarebbe sostenibile che la lettera della legge costituzionale
autorizzi a trarre le conclusioni suggerite dal ricorrente.
È da aggiungere che la Corte, fin dalla sentenza n. 125 del
1977, non solo ha escluso un simile effetto, ma ha altresì ritenuto
che nella configurazione del reato ministeriale «prevale l'elemento
oggettivo su quello soggettivo».
Tale asserzione è lo specchio dell'evoluzione che, con l'entrata
in vigore della Costituzione, gli istituti di immunità, e più in
generale di deroga alle comuni regole di esercizio della
giurisdizione, hanno assunto, nei confronti di coloro che sono
investiti di pubblici uffici.
Lo Stato costituzionale pone a fondamento delle proprie dinamiche
istituzionali, infatti, i soli poteri legali che derivano la propria
legittimità dalla conformità alle norme superiori dell'ordine
costituzionale, e ne modella lo status di garanzia con riguardo
all'esigenza di preservare l'integrità di quest'ultimo attraverso il
sereno ed equilibrato compimento delle funzioni dei primi: non vi è
spazio nell'ordinamento per potestà sorte in forza di criteri di
legittimazione estranei al sistema delle fonti costituzionali.
La prerogativa stessa, anzichè protezione offerta alla persona,
è elemento costitutivo della funzione da quest'ultima esercitata,
che ne limita al contempo l'ambito.
Per tali ragioni, che si collocano alle fondamenta dello Stato
costituzionale, questa Corte è sempre stata costante nell'escludere
che le immunità costituzionali possano trasmodare in privilegi, come
accadrebbe se una deroga al principio di uguaglianza innanzi alla
legge potesse venire indotta direttamente dalla carica ricoperta,
anzichè dalle funzioni inerenti alla stessa.
Questo principio è stato affermato in tutti i casi in cui la
Costituzione prevede forme di immunità, sia che si tratti delle
guarentigie dei membri del Parlamento (sentenze n. 10 e n. 11 del
2000), o del Consiglio regionale (sentenza n. 289 del 1997), sia che
venga in gioco la responsabilità penale del Capo dello Stato
(sentenza n. 154 del 2004) o il fondamento costituzionale che assiste
l'immunità sostanziale dei componenti del Consiglio superiore della
magistratura per le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni
(sentenza n. 148 del 1983), sia che, infine, venga in questione
proprio la responsabilità per reato ministeriale (sentenza n. 6 del
1970).
Da ultimo, si è anzi precisato che esso trova applicazione tutte
le volte che, in ragione di una prerogativa costituzionale, vengano
introdotte nell'ordito legislativo primario norme di deroga rispetto
al comune regime processuale, giacchè «alle origini della formazione
dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento
rispetto alla giurisdizione» (sentenza n. 24 del 2004). La deviazione
dalle ordinarie regole processuali è tollerata, quanto alla
posizione del titolare di un organo costituzionale, «solo per lo
stretto necessario» (sentenza n. 262 del 2009), e, al di fuori di
simile limite funzionale, scade in prerogativa illegittima, se priva
di espressa copertura costituzionale (sentenza n. 23 del 2011).
«Le generali regole del processo, assistite dalle correlative
sanzioni, e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi
processuali», si profilano perciò indefettibili, non appena sia
stato valicato il confine della immunità (sentenza n. 225 del 2001;
in seguito, sentenze n. 451 del 2005, n. 284 del 2004 e n. 263 del
2003).
3.1.- Non vi è dubbio che la Costituzione abbia inteso
riconoscere al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai ministri
stessi una forma di immunità in senso lato, consentendo alla Camera
competente di inibire l'esercizio della giurisdizione in presenza
degli interessi indicati dall'art. 9, comma 3, della legge cost. n. 1
del 1989, e dando vita ad uno speciale procedimento che si innesta
nell'ambito delle peraltro persistenti attribuzioni dell'autorità
giudiziaria. Ma l'unica lettura di questa garanzia compatibile con le
premesse appena svolte consiste nel limitarne l'area al campo dei
soli reati commessi nell'esercizio delle funzioni.
Pur nel silenzio della legge costituzionale emanata in attuazione
dell'art. 96 Cost., pertanto, non sarebbe stato possibile giungere a
conclusioni differenti da quelle che sono, in ogni caso, chiaramente
espresse dalla lettera dell'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989.
Nè esse potrebbero venire invertite dalla prassi costituzionale, dal
legislatore ordinario, e finanche da questa Corte.
Le immunità riconosciute ai pubblici poteri, infatti,
introducendo una deroga eccezionale al generale principio di
uguaglianza, non possono che originarsi dalla Costituzione (sentenza
n. 262 del 2009) e, una volta riscontrata tale derivazione, sono
comunque soggette a stretta interpretazione. Troppo significativo,
infatti, nel processo di formazione dello Stato di diritto, è stato
il vincolo progressivo di soggezione dell'azione degli organi dello
Stato al principio di legalità e dunque di piena sottoposizione al
diritto, perchè esso possa venire oggi anche solo in parte
affievolito, per effetto di interpretazioni evolutive, che vadano
nella direzione dell'ampliamento dell'area delle immunità
costituzionali, oltre le previsioni della Costituzione.
Nel caso di specie, poi, una tale operazione ermeneutica è
preclusa da ulteriori peculiari considerazioni, relative alla
responsabilità per reato ministeriale.
Come è noto, l'art. 96 Cost., nel testo originario, stabiliva
che il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri fossero
posti in stato d'accusa (innanzi a questa Corte: art. 134 Cost., nel
testo storico) dal Parlamento in seduta comune per i reati commessi
nell'esercizio delle loro funzioni. L'art. 12 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme integrative della
Costituzione concernenti la Corte costituzionale), a tale scopo aveva
istituito una Commissione parlamentare, cui la legge 25 gennaio 1962,
n. 20 (Norme sui procedimenti e giudizi di accusa), aveva poi
conferito poteri di apprezzamento della effettiva natura del reato e
poteri di indagine. In un simile contesto normativo, la giurisdizione
ordinaria era esclusa da ogni competenza in merito al procedimento,
del quale infatti era tenuta a spogliarsi definitivamente, non appena
avesse ravvisato la ministerialità del reato (art. 10 della legge n.
20 del 1962). Si poteva allora concludere che la Costituzione avesse
inteso dar luogo ad un'ipotesi di garanzia nell'ambito
dell'ordinamento giuridico, il cui fulcro riposava sulla integrale
sottrazione del reato ministeriale alla giurisdizione comune.
Il legislatore costituzionale del 1989 si è invece incamminato
verso la direzione opposta, optando per la piena riespansione della
giurisdizione comune, al di fuori dei soli limiti eccezionali
suggeriti dalla ragione giustificatrice degli istituti di giustizia
politica. A fronte di un reato ministeriale, infatti, oggi spetta pur
sempre ad un organo della giurisdizione ordinaria, ovvero al
tribunale dei ministri, cumulare funzioni inquirenti e giudicanti, al
fine di radicare successivamente, se del caso e previa autorizzazione
parlamentare, il giudizio davanti ad un giudice comune, e secondo
l'ordinario rito processuale.
La revisione costituzionale si è mossa, perciò, da un
presupposto di adeguatezza del giudice ordinario all'esercizio della
giurisdizione per reato ministeriale, fugando ogni dubbio che la
deroga rispetto al rito comune trovi giustificazione, quand'anche
parziale, nello scopo di prevenire l'intento persecutorio del
magistrato nei confronti del membro del Governo.
Non è a tale scopo infatti che viene costruito, in seno a un
procedimento destinato ad evolversi secondo le forme ordinarie,
l'intervento della Camera competente, il cui sindacato può e deve
essere limitato all'apprezzamento, in termini insindacabili se
congruamente motivati, della sussistenza dell'interesse qualificato a
fronte del quale l'ordinamento stima recessive le esigenze di
giustizia del caso concreto.
Ferma dunque la fase dell'autorizzazione a procedere, del tutto
autonoma rispetto alle finalità di accertamento della
responsabilità penale, rimesso all'autorità giudiziaria, la sola
ulteriore deroga in cui si sostanzia la prerogativa è l'azione,
secondo norme del tutto peculiari, del tribunale dei ministri,
anzichè del pubblico ministero e del giudice per le indagini
preliminari.
Il legislatore costituzionale ha ritenuto opportuno non già
privare l'ordine giudiziario dei suoi compiti istituzionali, ma
realizzare in seno ad esso un meccanismo procedimentale, giudicato
particolarmente incisivo, ove si cumulassero nel medesimo organo
funzioni inquirenti e giudicanti, sia per effetto della tradizione
repubblicana incentrata, con analoghe modalità, sulla Commissione
parlamentare inquirente, sia per istituire un privilegiato canale di
raccordo con il Parlamento, sia per destinare ad un soggetto di
eccezionale natura poteri «eccezionalmente ampi» (sentenza n. 403 del
1994), di difficile inserimento nel corpo dell'ordinaria procedura
penale. Alla base della creazione del Collegio previsto dalla legge
costituzionale si pone dunque non l'insussistente terzietà rispetto
al potere giudiziario, al quale appartiene strutturalmente, ma
l'obiettivo cumulo di funzioni, altrimenti da ripartirsi secondo
criteri di separazione tra giudice e pubblico ministero.
Se, perciò, l'elemento che connota con maggiore pregnanza
l'innovazione costituzionale, per quanto qui interessa, è la
specialità della procedura elaborata con riguardo ai soli reati
ministeriali, non si vede come si potrebbe legittimamente favorire
un'estensione di essa alle ipotesi di illecito comune, posto che, in
tal modo, verrebbe ad assumere carattere generale proprio il tratto
che il legislatore costituzionale ha voluto invece eccezionale.
Al contrario, la sussistenza di una generale attribuzione della
giurisdizione ordinaria in tema di reati ministeriali contribuisce a
rendere residuali gli spazi che ad essa restano sottratti per
esplicita previsione costituzionale.
Del resto, solo se la prerogativa in questione fosse finalizzata
a contrastare intenti persecutori della magistratura nei confronti
del ministro si potrebbe giustificare, in linea meramente logica,
l'edificazione di un filtro all'azione giudiziaria, che si attivi
ogni volta che il membro del Governo sia soggetto ad indagine penale.
Una volta negato, come si deve negare, un simile presupposto, non
resta che rilevare che l'intervento del tribunale dei ministri si
colloca coerentemente nella disciplina di sistema, nelle sole ipotesi
di illecito penale commesso nell'esercizio delle funzioni.
Non giova, pertanto, alla difesa del Senato ricorrente il
richiamo all'art. 12 della legge n. 20 del 1962, peraltro abrogato
fin dall'art. 9 della legge 10 maggio 1978, n. 170 (Nuove norme sui
procedimenti d'accusa di cui alla legge 25 gennaio 1962, n. 20),
secondo il quale «il pubblico ministero che inizia l'azione penale a
carico di alcuna delle persone indicate negli articoli 90 e 96 della
Costituzione ne dà notizia al Presidente della Camera dei deputati».
Il ricorrente ritiene che tale disposizione, saldandosi senza
soluzione di continuità a quanto oggi previsto dall'art. 8, comma 4,
della legge cost. n. 1 del 1989 per i casi di archiviazione del
procedimento da parte del tribunale dei ministri, indichi la
necessità costituzionale di un coinvolgimento del Parlamento
nell'attività di qualificazione del reato attribuito al membro del
Governo, reso possibile grazie all'azione del Collegio di cui
all'art. 7 della legge cost. n. 1 del 1989, e non più a quella, in
parte corrispondente, della Commissione inquirente.
Il vizio di questa argomentazione è già nelle premesse logiche,
secondo le quali la revisione costituzionale del 1989 non avrebbe
inciso, per tale parte, sulle competenze parlamentari, quando invece
esse ne sono state profondamente modificate (sentenze n. 134 del 2002
e n. 403 del 1994). Anteriormente alla revisione dell'art. 96 Cost.,
come si è visto, alla Commissione inquirente spettava ogni attività
necessaria a perseguire il reato ministeriale, mentre permaneva la
competenza dell'autorità giudiziaria per le ipotesi di illecito
penale comune. L'una di tali prerogative non aveva carattere
residuale, ma alternativo rispetto all'altra. Perciò, innanzi ad un
medesimo fatto storico da cui potesse derivare la responsabilità
penale del ministro, era necessario che tanto la Commissione
inquirente, quanto il potere giudiziario ne potessero prendere
cognizione, al fine primario di stabilire se esso ricadesse nella
propria area di attribuzione, svolgendo le relative attività di
indagine: questa Corte aveva infatti ritenuto che «la Commissione
inquirente può attivarsi per svolgere indagini sulla base di notizie
di possibili reati di sua competenza, ancorchè non tipiche o
qualificate» (sentenza n. 13 del 1975). Vi era, in conseguenza di
ciò, una concorrente attribuzione qualificatoria del fatto,
finalizzata in entrambi i casi, sia pure in forme del tutto
differenti, all'esercizio dell'azione penale nei confronti del
ministro, ferma restando la via del conflitto di attribuzione ove
Parlamento ed autorità giudiziaria dissentissero sulla natura del
reato, e con ciò sui confini della propria competenza
costituzionale.
3.2.- Per certi versi, la condizione di iniziale e paritario
concorso di due poteri dello Stato a conoscere del medesimo fatto
ricorda l'attuale assetto dei rapporti tra Camere e potere
giudiziario riguardo all'applicabilità della prerogativa
dell'insindacabilità prevista, per i membri del Parlamento,
dall'art. 68, primo comma, Cost.
Anche in questo caso, oramai del tutto distante dalla regolazione
costituzionale del procedimento per reato ministeriale, si è
configurata un'attribuzione tanto dell'ordine giudiziario,
nell'esercizio della giurisdizione (sentenze n. 120 del 2004 e n. 265
del 1997), quanto delle Camere, in relazione allo svolgimento della
vita parlamentare in condizioni di assoluta libertà ed autonomia
(sentenza n. 1150 del 1988), a pronunciarsi sulla sussistenza della
prerogativa, per quanto, da ultimo, il legislatore ordinario abbia
istituito un meccanismo procedimentale non irragionevole (sentenza n.
149 del 2007) di coordinamento tra le reciproche competenze, per
mezzo della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).
Non vi è chi non veda, invece, il salto compiuto, rispetto al
modello segnato dalla formula ampia contenuta nell'art. 68, primo
comma, Cost., con la revisione dell'art. 96 Cost., che ha confinato
l'attribuzione del Parlamento alla sola valutazione delle condizioni
per concedere, o negare, l'autorizzazione a procedere.
Si è appena osservato infatti che, a seguito di tale revisione,
e dell'attuazione conferita a tale riforma con la legge cost. n. 1
del 1989, e subordinatamente con la legge 20 maggio 1988, n. 163
(Disciplina transitoria delle attività istruttorie per i
procedimenti di cui agli articoli 90 e 96 della Costituzione),
l'unica attribuzione delle Camere consiste oggi nell'apprezzamento
dell'interesse previsto dall'art. 9 della legge cost. n. 1 del 1989,
e ha modo di manifestarsi, unitamente alla preliminare delibazione
circa la natura ministeriale del reato che ad essa è strumentale,
per il solo caso in cui detta autorizzazione sia stata richiesta, per
il tramite del procuratore della Repubblica, dal tribunale dei
ministri.
Il quadro è, pertanto, del tutto diverso da quello che questa
Corte aveva posto a fondamento della deroga ai principi di autonomia
e indipendenza dell'ordine giudiziario, «allo scopo di garantire
d'altro lato l'indipendenza del potere politico contro ogni indebita
ingerenza suscettibile di alterare la reciproca parità e la
necessaria distinzione tra i poteri dello Stato» (sentenza n. 13 del
1975).
Nel vigente ordine costituzionale, il principio di generale
attribuzione all'autorità giudiziaria ordinaria dell'esercizio della
giurisdizione penale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe
stabilite espressamente dalla fonte superprimaria, non incontra alcun
limite ulteriore, e torna così in modo del tutto naturale ed
automatico a governare la fattispecie della responsabilità penale
del ministro, in accordo con i principi di uguaglianza, legalità e
giustiziabilità dei diritti, ribaditi, quanto ai pubblici
funzionari, dall'art. 28 Cost. (sentenza n. 154 del 2004).
Questa Corte ha a tale proposito già affermato che sussiste nel
nostro ordinamento una «generale competenza delle autorità
giudiziarie all'accertamento dei presupposti della responsabilita'»
(sentenza n. 154 del 2004), la quale si segnala per costituire la
parola ultima, e di regola definitiva, che l'ordinamento giuridico
pronuncia a livello nazionale (salve le ipotesi patologiche di
conflitti che questa Corte sia competente a conoscere), venendo così
a separarsi qualitativamente da ogni diversa attività preliminare di
valutazione, che altri soggetti possono compiere, nell'ambito delle
proprie competenze, sui medesimi presupposti.
Va da sè che la competenza in questione non può che implicare
la preliminare attività di qualificazione del reato, o per meglio
dire il giudizio con cui un accadimento materiale viene ricondotto
alla previsione generale di una o più disposizioni di legge, che lo
sottraggono all'area di ciò che è giuridicamente indistinto per
conferirgli una identità normativa, alla quale conseguono i tipici
effetti processuali e sostanziali stabiliti dalla legge. Nel caso di
specie, componente costitutiva di un tale giudizio è la stessa
natura, ministeriale o comune, del reato, dalla quale deriva nel
primo caso l'investitura del tribunale dei ministri, e
successivamente del ramo competente del Parlamento, ovvero, nel
secondo caso, l'osservanza delle ordinarie regole sull'accertamento
della responsabilità penale. In difetto di esplicite deroghe
costituzionali, agli altri poteri dello Stato, e tra questi alla
Camera competente ai sensi dell'art. 96 Cost., non spetta alcuna
attribuzione in merito, con la conseguenza che non ha fondamento la
pretesa di interloquire con l'autorità giudiziaria, secondo un
canale istituzionale indefettibilmente offerto dal tribunale dei
ministri, nelle ipotesi in cui quest'ultima, esercitando le proprie
esclusive prerogative, abbia stimato il reato privo del carattere
della ministerialità.
Questa Corte deve però precisare che tale asserzione non
equivale a privare il Parlamento dello spazio di apprezzamento, anche
in ordine alla natura del reato contestato al ministro, che l'art. 96
Cost. gli riserva, perchè è indiscutibile che la Camera competente
debba in ogni caso godere dell'attribuzione di concedere o negare
l'autorizzazione a procedere, ogni qual volta il reato sia stato
commesso nell'esercizio delle funzioni ministeriali.
3.3.- Questo aspetto è stato particolarmente enfatizzato dalla
Camera dei deputati, che è intervenuta nel giudizio costituzionale e
ha osservato, tra l'altro, che «chi è titolare del potere di
decidere della garanzia, in definitiva, deve necessariamente essere
titolare del potere di qualificazione dei presupposti della garanzia
stessa», fino a giungere alla conclusione che «la Camera competente
è senz'altro titolare del potere di qualificare come ministeriale un
determinato reato, adottando una deliberazione vincolante ed
insindacabile dall'Autorità giudiziaria», salvo che nelle forme del
conflitto di attribuzione.
L'impostazione della Camera dei deputati pone un problema reale,
ma non lo risolve nel modo corretto.
Come si è già posto in rilievo, l'attribuzione esclusiva
dell'autorità giudiziaria relativa all'accertamento degli elementi
della fattispecie penale convive, di regola, con la competenza di
altri soggetti pubblici ad assumere determinazioni, che a propria
volta possono essere legate ad un apprezzamento giuridico in ordine
alla sussistenza ed alla natura di un reato, ma allo stesso tempo se
ne distingue per il carattere definitivo che è destinata ad
acquisire.
La Camera competente, a propria volta, si trova investita
dell'attribuzione relativa all'autorizzazione a procedere, rispetto
alla quale è strumentale il sindacato incidentale sulla effettiva
natura dell'illecito. Affermare che una valutazione di tale carattere
funge da fase prodromica, ai fini dell'esercizio della sola
attribuzione conferita dall'art. 96 Cost. in punto di autorizzazione
a procedere, non equivale a dire che essa si possa sostituire al
giudizio espresso, nell'ambito di una prerogativa costituzionale
esclusiva, dall'autorità giudiziaria, o persino possa prevalere su
di esso, come suggerisce la Camera.
Piuttosto, per il fatto, del tutto peculiare, che a tale ultima
prerogativa del potere giudiziario il Parlamento possa opporre una
propria sfera di attribuzione determinata da norme costituzionali,
che dipende in parte dal corretto esercizio della prima, si apre la
via per superare, mediante gli strumenti della giustizia
costituzionale, uno svolgimento in concreto della funzione
giurisdizionale rivelatosi tale, secondo l'apprezzamento incidentale
delle Camere, da menomarne la competenza ai sensi dell'art. 96 Cost.
In altre parole, la valutazione parlamentare sulla natura del
reato attribuito ad un ministro si colloca esattamente lungo la linea
di confine che questa Corte ha costantemente tracciato tra i
conflitti di attribuzione ove si eserciti una vindicatio potestatis,
ovvero dove risulti in discussione quale potere sia titolare della
competenza costituzionale contesa, e i conflitti di attribuzione
derivanti dalla menomazione, da parte di un potere e nel compimento
di una prerogativa che certamente gli spetta, della sfera
competenziale riservata ad altro potere, con cui il primo abbia
interferito.
Entro questi limiti, va riconosciuto che il ramo del Parlamento
competente ai sensi dell'art. 96 Cost. possa esprimere una propria
valutazione sulla natura del fatto contestato al ministro, purchè
essa si collochi all'interno della procedura per reato ministeriale
attivata dall'autorità giudiziaria, o sia strumentale a rivendicare
che detta procedura sia seguita, e purchè siffatto apprezzamento
sfoci nella sola reazione consentita dall'ordinamento innanzi ad una
qualificazione, da parte dell'ordine giudiziario, del reato come
comune anzichè ministeriale, ovvero nel ricorso a questa Corte per
mezzo del conflitto di attribuzione.
Tale è dunque il senso dell'affermazione di questa Corte,
secondo la quale «all'organo parlamentare (...) non può essere
sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura ministeriale
o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria»
(sentenza n. 241 del 2009): non è dubbio che essa sia infatti
strumentale rispetto alla possibilità di sollevare conflitto
costituzionale da menomazione.
Nell'ipotesi in cui l'autorità giudiziaria avesse inizialmente
qualificato il reato in termini ministeriali, ma il tribunale dei
ministri abbia poi concluso per la natura comune, procedendo ad
archiviazione c.d. asistematica, il Parlamento viene informato dei
fatti per effetto di quanto stabilito espressamente dall'art. 8,
comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989. L'informativa ufficiale e
in via istituzionale che spetta alle Camere, nonostante l'illecito
non sia stato ritenuto commesso nell'esercizio delle funzioni del
ministro, costituisce perciò l'occasione che consente loro di
prendere cognizione dei fatti, al fine di sollevare conflitto di
attribuzione, benchè non si possa escludere, e anzi nei fatti sia
ciò che consuetamente accade, che gli elementi necessari a tale
scopo siano già stati acquisiti in precedenza, spesso per iniziativa
dello stesso ministro che si ritenga indebitamente soggetto ad
un'indagine nelle forme comuni. In tale evenienza, è ovvio che il
conflitto potrà essere esperito, anche ove la comunicazione da parte
dell'autorità giudiziaria, che resta comunque costituzionalmente
dovuta (sentenza n. 241 del 2009), sia mancata. Per la stessa
ragione, la via del conflitto, nei limiti appena specificati, è
aperta nel caso, distinto dal primo, in cui il reato attribuito al
membro del Governo sia stato fin dall'origine reputato privo di
carattere ministeriale. Per tale ipotesi, non si è ritenuta
opportuna a livello normativo una previsione corrispondente all'art.
8, comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989, che trova
giustificazione nella finalità di concludere definitivamente una
fase procedimentale pur sempre vertente su di un caso ipotizzato di
ministerialità dell'illecito penale; tuttavia, anche al di là di
questa peculiare e tassativa disposizione di legge costituzionale,
non può che spettare al Parlamento l'accesso a questa Corte,
affinchè sia verificato, nei modi consentiti dalla Costituzione, se
un erroneo esercizio delle proprie attribuzioni da parte del potere
giudiziario abbia menomato la Camera competente ai sensi dell'art. 96
Cost., impedendole di deliberare sull'autorizzazione a procedere,
prevista ogni qual volta il reato sia stato commesso nell'esercizio
delle funzioni del ministro.
4. − I principi appena esposti trovano espressione nella vigente
disciplina costituzionale che regolamenta le indagini penali per
reato ministeriale.
L'art. 6, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989 stabilisce con
chiarezza che devono essere indirizzate al procuratore della
Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte
d'appello competente per territorio le sole notizie concernenti i
reati indicati dall'art. 96 Cost., ovvero i reati commessi da membri
del Governo nell'esercizio delle funzioni.
Ai sensi del comma 2 seguente, il procuratore della Repubblica,
omessa ogni indagine, nel termine di quindici giorni trasmette gli
atti al tribunale dei ministri.
La competenza per territorio dell'ufficio del pubblico ministero
viene in tal modo individuata in ragione della corrispondente
competenza dell'organo giudicante (art. 11 della legge cost. n. 1 del
1989), sicchè fin dall'origine il procedimento si connota per una
vocazione finalistica rispetto all'esercizio dell'azione penale nei
modi consentiti dall'art. 96 Cost.
Non si può obiettare che il divieto imposto al procuratore della
Repubblica di svolgere indagini testimonierebbe che, perlomeno nelle
ipotesi di dubbio circa la qualificazione del reato, la decisione
debba venire necessariamente assunta dal Collegio di cui all'art. 7
della legge cost. n. 1 del 1989. Si può infatti immaginare che vi
siano casi in cui il fatto viene descritto nella notizia di reato in
termini inequivocabilmente ministeriali, cosicchè l'investitura del
tribunale dei ministri è immediata e non comporta ulteriori
accertamenti da parte dell'autorità giudiziaria nelle forme
ordinarie; parimenti, vi possono essere casi ove è subito
percepibile l'estraneità della condotta all'area funzionale propria
del ministro, con l'effetto che il procedimento, in difetto
dell'eccezionale caso di deroga previsto per i soli illeciti penali
ministeriali, si avvierà e procederà secondo le comuni regole
processuali. Non si può, infine, escludere che la sola descrizione
del fatto, con le indicazioni dedotte a sostegno di essa nella
notizia di reato, non sia tale da permetterne la qualificazione in
termini ministeriali, ma che quest'ultima finisca per emergere solo
successivamente, a seguito dell'acquisizione, anche attraverso le
indagini, degli elementi utili a tale scopo. La già ricordata natura
eccezionale della deroga alle regole generali della giurisdizione
comporta, tuttavia, che la stessa possa operare solo allorchè ne
ricorrano integralmente tutti i presupposti; fino ad allora, invece,
ovvero fino a quando non sia possibile cogliere i profili di
ministerialità del fatto, tali regole generali dovranno continuare a
trovare applicazione, poichè non sono ancora maturati i requisiti
peculiari che ne determinano la cedevolezza, a fronte della normativa
costituzionale speciale.
È dunque solo da tale momento che la notizia di reato ricade
nella previsione del comma 1 dell'art. 6 della legge cost. n. 1 del
1989, e che, conseguentemente, al pubblico ministero competente è
inibita ogni ulteriore attività, mentre il procuratore della
Repubblica presso il capoluogo del distretto, oramai chiamato in
causa nella veste di congiunzione con il tribunale dei ministri,
incorre a propria volta nel divieto di disporre indagini.
Naturalmente, l'ordinamento offre adeguati rimedi, tra cui l'accesso
a questa Corte, per evitare che l'autorità giudiziaria svolga
attività inquirente a carico del ministro, non appena si consolidi,
in forza degli elementi di fatto acquisiti, anche a seguito
dell'attività investigativa svolta dallo stesso, e delle valutazioni
di diritto ad essi conseguenti, l'ipotesi della ministerialità del
reato; e anzi, ogni qual volta essa sia prospettabile in linea
astratta, ma non ancora acclarata, è a tale profilo del fatto che
debbono rivolgersi anzitutto e senza indugio le attenzioni degli
inquirenti, al fine di evitare la compressione indebita, anche in via
temporanea, delle attribuzioni costituzionali del tribunale dei
ministri e conseguentemente della Camera competente ai sensi
dell'art. 96 Cost.
Una volta emersa la ministerialità del reato, secondo il primo
apprezzamento che compete agli organi ordinari della giurisdizione
penale, le attività inquirenti proprie del pubblico ministero e le
funzioni di giudice per le indagini preliminari sono immediatamente
concentrate presso il tribunale dei ministri (art. 8 della legge
cost. n. 1 del 1989; art. 1 della legge n. 219 del 1989), il quale
non incontra alcun vincolo nella precedente qualificazione del fatto
e ben può concludere che il reato è invece comune, disponendo
l'archiviazione c.d. asistematica e trasmettendo gli atti
all'autorità giudiziaria competente a conoscerne (art. 8 della legge
cost. n. 1 del 1989; art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989).
Nel caso di archiviazione, il citato art. 8, comma 4, impone al
procuratore della Repubblica di darne comunicazione al Presidente
della Camera competente: così, come si è già precisato, è dato
modo al Parlamento di valutare se il reato abbia davvero il carattere
comune che il potere giudiziario gli ha infine attribuito, ovvero se
esso debba ritenersi commesso nell'esercizio delle funzioni, al solo
scopo, in quest'ultimo caso, di sollevare conflitto di attribuzione.
Ove, invece, il procedimento per reato ministeriale non sia mai
stato iniziato, nonostante ne prescrivessero l'attivazione gli
elementi acquisiti anche a seguito dell'attività investigativa
svolta dal ministro, la Camera competente potrà parimenti rivolgersi
alla giurisdizione costituzionale, per difendere l'attribuzione a
deliberare sull'autorizzazione a procedere. Questa Corte, in tali
casi, sarà chiamata a decidere, con inevitabile riferimento al
carattere del reato, in forza di tutte le risultanze istruttorie
poste a disposizione dalle parti del conflitto.
È dunque priva di fondamento la preoccupazione espressa tanto
dal Senato ricorrente, quanto dalla Camera dei deputati, secondo la
quale, in difetto dell'azione del tribunale dei ministri, non sarebbe
dato modo nè al Parlamento, nè a questa Corte di accertare con
cognizione il carattere del reato.
In definitiva, la Camera si trova, nei limiti innanzi precisati,
a soppesare la natura comune o ministeriale del reato, in forza degli
elementi posti a disposizione dall'autorità giudiziaria e delle
ulteriori osservazioni che provengano dai soggetti interessati ai
sensi dell'art. 9, comma 2, della legge cost. n. 1 del 1989: ciò
accade, ai fini dell'esercizio dell'attribuzione conferita dall'art.
96 Cost., sia nel caso in cui le sia stata richiesta l'autorizzazione
a procedere e decida di restituire gli atti all'autorità giudiziaria
(art. 18-ter del Regolamento della Camera dei deputati e art. 135-bis
del Regolamento del Senato della Repubblica), sia, sollevando
conflitto, nel caso in cui il potere giudiziario proceda nelle forme
comuni, nonostante la ministerialità del reato, ovvero nel caso di
archiviazione c.d. asistematica.
Così ricostruito, alla luce del tessuto normativo e in armonia
con i principi dell'ordine costituzionale dello Stato, il complesso
meccanismo della giustizia politica, non resta alla Corte che
prendere atto della estraneità ad esso della fattispecie peculiare
che ha originato l'odierno contenzioso costituzionale.
La vicenda che il Senato della Repubblica ha posto all'attenzione
di questa Corte ha infatti per oggetto reati che l'autorità
giudiziaria ha ritenuto immediatamente privi di carattere funzionale,
poichè commessi dal ministro nella qualità di segretario di un
partito politico, e la cui natura ministeriale non è stata neppure
dedotta in atti, nè tantomeno posta a fondamento del conflitto. In
tali circostanze, non solo il potere giudiziario, ritenendo i reati
di natura comune, poteva omettere di investire il tribunale dei
ministri delle notizie di reato, ma ne era costituzionalmente
obbligato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 96 Cost. e 6
della legge cost. n. 1 del 1989, non essendogli possibile sottrarsi
all'accertamento della penale responsabilità nelle forme proprie
della giurisdizione ordinaria penale (art. 112 Cost.), se non in
presenza delle deroghe tassative prescrivibili dalla sola
Costituzione, e che neppure il legislatore ordinario potrebbe
ampliare (sentenze n. 23 del 2011 e n. 262 del 2009).
Questa Corte deve perciò concludere che spettava al Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere
iniziare un procedimento penale nei confronti del ministro Mastella
per reati ritenuti comuni, al Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Napoli proseguirlo ed esercitare l'azione penale con una
duplice richiesta di rinvio a giudizio, ed al Giudice dell'udienza
preliminare di quest'ultimo tribunale procedere a propria volta nelle
forme comuni, rigettando l'eccezione di "incompetenza funzionale"
prospettatagli dalla difesa e quindi omettendo di trasmettere gli
atti al Collegio previsto dall'art. 7 della legge cost. n. 1 del
1989.
5. − Resta da decidere se l'autorità giudiziaria, nel procedere
nei confronti del ministro Mastella, avesse l'obbligo di informare il
Senato della pendenza del procedimento.
Questa Corte ha già escluso che un tale dovere possa ricavarsi
dalle disposizioni costituzionali concernenti il procedimento per
reato ministeriale, ed in particolar modo dall'art. 8, comma 4, della
legge cost. n. 1 del 1989, che inerisce per le ragioni dette
esclusivamente ai casi di archiviazione.
Il fondamento costituzionale dell'attribuzione rivendicata dal
Senato andrebbe perciò ricercato nel principio di leale
collaborazione tra i poteri dello Stato, dal quale si vorrebbe
desumere una regola informativa che non cambia la natura e la
pienezza dei poteri di accertamento del giudice comune, ma si
aggiunge ad essi su di un piano parallelo, obbligandolo a rendere
edotta la Camera competente del fatto storico, affinchè quest'ultima
sia posta nelle condizioni di valutarne la natura, e, se del caso, di
reagire immediatamente con lo strumento del conflitto.
Questa Corte ha già affermato che «il principio di leale
collaborazione (...) deve sempre permeare di sè il rapporto tra
poteri dello Stato» (sentenza n. 26 del 2008) e che ad esso non
sfugge neppure l'ordine giudiziario, nell'esercizio della
giurisdizione, quando esso ridondi sulle altrui attribuzioni
costituzionali (sentenze n. 149 del 2007, n. 110 del 1998 e n. 403
del 1994).
Presupposto perchè la leale collaborazione venga a dettare
regole di azione, sufficientemente elastiche da rispondere «alle
peculiarità delle singole situazioni» (sentenza n. 50 del 2005), è
la convergenza dei poteri verso la definizione, ciascuno secondo la
propria sfera di competenza, di una fattispecie di rilievo
costituzionale, ove essi, piuttosto che separati, sono invece
coordinati dalla Costituzione, affinchè la fattispecie si definisca
per mezzo dell'apporto pluralistico dei soggetti tra cui è
frazionato l'esercizio della sovranità.
Il punto di contatto tra le reciproche competenze, per quanto
concettualmente distinte, non può nell'attuale sistema
costituzionale divenire l'occasione di una contesa, avente ad oggetto
le sfere delle attribuzioni da cui si alimenta la vita democratica
della Repubblica, ma deve consentirne il superamento secondo criteri
flessibili di esercizio delle prerogative, che permettano loro di
adattarsi per quanto possibile alla funzionalità degli altrui
compiti.
Ora, se tale è la premessa su cui poggia il principio di leale
collaborazione, è evidente che esso non abbia a declinarsi laddove
non vi sia confluenza delle attribuzioni e la separazione costituisca
l'essenza delle scelte compiute dalla Costituzione, al fine di
ripartire ed organizzare le sfere di competenza costituzionale.
Si tratta di un fenomeno che si manifesta soprattutto rispetto al
potere giudiziario, cui l'attuale sistema costituzionale fissa limiti
rigidi alle prospettive di interazione con gli altri poteri.
Le regole dell'agire giudiziario, assai più fitte e rigorose di
quanto non siano quelle che accompagnano l'azione degli organi
costituzionali incaricati di tracciare l'indirizzo politico, sono
perciò indisponibili da parte dello stesso ordine giudiziario, e
possono venire arricchite di ulteriori contenuti desumibili dalla
clausola generale della leale collaborazione, solo con la prudenza
necessaria ad evitare una «predisposizione ex novo di un complesso di
regole che non può che essere posto nella sede competente» di fonte
normativa (sentenza n. 309 del 2000).
Ora, si può anche trascurare che un obbligo di informazione
privo di copertura normativa, se inserito in via pretoria nelle forme
comuni di esercizio della giurisdizione, pone in sè problemi tecnici
di coordinamento, e comunque di bilanciamento con altri interessi
dotati di rilevanza costituzionale, che richiederebbero un articolato
intervento legislativo, con particolare riferimento alla tutela della
segretezza delle indagini, nell'interesse della giustizia e dello
stesso ministro che ne è oggetto. Se, infatti, la Costituzione
imponesse una simile condotta, essa andrebbe comunque osservata
dall'autorità giudiziaria.
Ma non è dato, invece, e proprio con riferimento alle
peculiarità dell'ordine giudiziario nel sistema ordinamentale,
introdurre in via interpretativa un simile obbligo, se non quando
esso appaia assolutamente necessario a preservare le altrui
attribuzioni costituzionali, nell'ambito del principio di leale
collaborazione tra poteri dello Stato.
È proprio questo presupposto che manca nell'ipotesi denunciata
dal Senato ricorrente: per le ragioni esposte innanzi, infatti,
questa Corte ritiene che un'esigenza di coordinamento con la Camera
competente sia stata apprezzata esclusivamente, sul piano
costituzionale, con riguardo al caso che il reato per cui si procede
abbia natura ministeriale, posto che esso sollecita attribuzioni
distinte, ma convergenti dell'autorità giudiziaria e delle Camere.
Ad essa, infatti, rispondono le peculiari regole dettate dalla legge
costituzionale di attuazione dell'art. 96 Cost.
Nell'ipotesi di reato comune, viceversa, il Parlamento, in
difetto di una norma espressa, non ha titolo per pretendere che
l'azione del potere giudiziario sia aggravata da un ulteriore
adempimento, giacchè essa si esaurisce interamente nella sfera di
attribuzioni proprie di quest'ultimo, e non interferisce con altrui
prerogative, fino a che il presupposto circa la ministerialità del
reato non sia invece rivendicato in concreto dalla Camera competente.
La sola ipotesi, del tutto astratta, che il reato possa essere
stato commesso nell'esercizio delle funzioni ministeriali non è
sufficiente, in altri termini, in presenza della generale clausola di
competenza dell'autorità giudiziaria di cui si è detto, a far
scaturire, anche in via meramente potenziale, un'area comune di
interferenza fra attribuzioni parlamentari e dell'ordine giudiziario,
essendo a tal fine necessario che le prime siano state in concreto
poste in collegamento con le seconde per iniziativa della Camera
competente.
Nè si può opporre a tale conclusione che è proprio in virtù
della carenza di un canale informativo tra Camere e ordine
giudiziario, che quest'ultimo potrebbe procedere nelle forme comuni,
pur quando il fatto sia invece ministeriale, impedendo al Parlamento
di attivarsi.
Una simile affermazione, in quanto volta ad introdurre a rimedio
del caso patologico un fisiologico obbligo di informazione, potrebbe
venire spesa a buon titolo, solo se la Costituzione avesse previsto,
in via generale, che il potere dello Stato che ritenga di esercitare
congruamente le proprie attribuzioni, sia contestualmente tenuto a
darne notizia ad ogni altro potere, rispetto al quale quell'esercizio
possa produrre la menomazione di un'attribuzione del tutto diversa,
per il caso ipotetico di cattivo uso delle prime.
Va da sè che un simile principio non è mai stato riconosciuto
vigente nell'ordinamento, nè ha trovato applicazione di sorta nella
giurisprudenza costituzionale: anteriormente alla legge n. 140 del
2003, doveva ritenersi, ad esempio, che il giudice comune, in difetto
di delibera di insindacabilità da parte della Camera, potesse
rendere diretta applicazione dell'art. 68, primo comma, Cost.,
eventualmente negando la sussistenza della prerogativa, senza
necessità alcuna di informarne il Parlamento, per consentirgli di
reagire (sentenza n. 149 del 2007).
È infatti normale che ogni potere dello Stato agisca sul
presupposto della conformità della propria condotta al principio di
legalità costituzionale, sicchè non si vede a che titolo, nel
contempo, gli si debba fare obbligo, in forza della Costituzione, di
prospettare ad altro potere l'ipotesi, negata in premessa, della
incompatibilità costituzionale di tale condotta, in quanto contraria
al riparto delle competenze.
Piuttosto, laddove la Costituzione abbia effettivamente dato
luogo ad un'esigenza di coordinamento e di collaborazione fra
l'esercizio della funzione giurisdizionale e l'area di competenza di
altro organo supremo, questa Corte ha escluso l'illegittimità
costituzionale di una normativa primaria ad hoc, poichè «è
possibile e naturale che il legislatore ordinario predisponga in
materia apposite norme processuali, proprio al fine di meglio
assicurare il coordinamento istituzionale e la leale collaborazione
fra i poteri dello Stato coinvolti», pur precisando nel contempo, e
assai significativamente, che si tratta di «una legislazione di rango
ordinario dai contenuti costituzionalmente non vincolati» (sentenza
n. 149 del 2007). Con il che si è reso chiaro che le forme di tale
coordinamento, ove non ricavabili direttamente dalla Costituzione,
sono rimesse alla non irragionevole discrezionalità del legislatore
ordinario, il cui mancato esercizio comporta «la mera applicazione
delle generali disposizioni processuali» (sentenza n. 149 del 2007).
Una volta escluso che le fonti normative, costituzionali e
primarie, abbiano introdotto l'obbligo dell'autorità giudiziaria di
informare la Camera competente della pendenza del procedimento comune
per reato attribuibile ad un ministro, e nell'impossibilità di
ricavare simile precetto dal solo principio di leale collaborazione,
viene meno ogni fondamento giuridico su cui poggiare la pretesa del
Senato ricorrente di essere reso edotto dei fatti.
È dunque nello svolgimento della vita parlamentare e nella
disciplina del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo che si
rinviene la via ufficiale di interessamento alla fattispecie da parte
delle Camere, cui i soggetti interessati - e ciò anche al fine di
consentire loro l'esercizio del diritto di difesa - ben possono
direttamente rivolgersi per informarle degli accadimenti e porle
nelle condizioni di sollevare conflitto innanzi a questa Corte.
La Corte deve, difatti, precisare che, diversamente, per
consentire alla Camera competente di maturare un giudizio basato
sulle risultanze istruttorie disponibili, l'autorità giudiziaria
procedente è tenuta ad osservare una condotta ispirata a leale
collaborazione, quando alla stessa si sia rivolto l'organo
parlamentare che, venuto a conoscenza dei fatti, non sia stato in
grado di escluderne con certezza la ministerialità. Ciò dovrà
avvenire, come di consueto, secondo criteri di proporzionato
contemperamento delle rispettive competenze, la cui declinazione più
puntuale allo stato non solo non è richiesta dall'oggetto del
conflitto, ma, più in generale, non si attaglia alle capacità
adattative, improntate alla valorizzazione delle circostanze
peculiari di ogni fattispecie, che sono una delle principali virtù
del principio di leale cooperazione.
6. − In conclusione, per tali motivi, questa Corte ritiene che
spettava tanto alle Procure di Santa Maria Capua Vetere e di Napoli,
quanto al Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Napoli,
procedere per reato comune nei confronti del Ministro della giustizia
in carica all'epoca dei fatti, omettendo di informarne il Senato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara:
1) che spettava alla Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere avviare un
procedimento penale nei confronti del Ministro della giustizia in
carica all'epoca dei fatti per ipotesi di reati ritenuti non commessi
nell'esercizio delle funzioni ministeriali, e alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli proseguirlo ed
esercitare l'azione penale con una duplice richiesta di rinvio a
giudizio, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6
della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli
articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
perchè ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta
legge;
2) che spettava al Giudice dell'udienza preliminare del
Tribunale ordinario di Napoli rigettare l'eccezione di incompetenza
funzionale avanzata dalla difesa del Ministro della giustizia
imputato, in carica all'epoca dei fatti, e proseguire nelle forme
comuni, per ipotesi di reati ritenuti non commessi nell'esercizio
delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art.
6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perchè ne fosse
investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta legge;
3) che spettava alla Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere, alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Napoli, e al Giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Napoli esercitare
le proprie attribuzioni, omettendo di informare il Senato della
Repubblica della pendenza del procedimento penale a carico del
Ministro della giustizia in carica all'epoca dei fatti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 14 febbraio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Lattanzi


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti