1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 258 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 1995
N. 258 Ordinanza emessa il 21 novembre 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di Assisi nel procedimento penale a carico di Rosignoli Lanfranco Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti tossici - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Sottrazione alla disciplina sanzionatoria dello smaltimento di sostanze inserite nei listini ufficiali delle camere di commercio - Reintroduzione del contenuto del d.m. 26 gennaio 1990 gia' dichiarato costituzionalmente illegittimo (sentenza n. 512/1990) - Reiterazione a catena di decreti-legge non convertiti in assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Incidenza sui principi della tutela dell'ambiente e della natura, di legalita' della riserva di legge in materia penale - Violazione di norme comunitarie. Legislazione statale e regionale - Leggi ed atti equiparati - Decreti-legge non convertiti - Omessa previsione del divieto di reiterazione di decreti-legge decaduti - Violazione dei principi costituzionali in materia - Riferimenti alle pronunce costituzionali nn. 29, 161 e 289 del 1995. (D.-L. 8 novembre 1995, n. 463, art. 12; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, secondo comma, lett. d) (recte: c)). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (096C0368) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza, all'esito della discussione
nel processo indicato in epigrafe a carico di Rosignoli Lanfranco.
O s s e r v a
All'odierno processo le parti concludevano come da separato
verbale.
Ritiene il giudicante che la decisione allo stato non possa
emettersi, in quanto va preliminarmente affrontata l'esame degli
effetti sull'imputazione in oggetto dell'art. 12 d.-l. 8 novembre
1945, n. 463, di cui occorre valutare la questione di legittimità
costituzionale.
R i l e v a n z a
Dalle emergenze processuali, segnatamente dalle disposizioni di
Fabbroni Paolo e di Bagnetti Antonio che riferivano di rifiuti
provenienti da un'officina meccanica che svolgeva l'attività di
riparazione di veicoli (Bagnetti Antonio "Sono tecnico dell'ambiente
ULS n. 2. Trovavamo delle batterie, accumulatori al piombo, ferodi e
pasticche per i freni depositati in contenitori di plastica chiusi
sotto una tettoia ricavate all'esterno del fabbricato dell'azienda i
due contenitori erano di plastica per una superficie complessiva di
3-4 mc") sembra risultare, salva ogni successiva determinazione, la
presenza nell'odierna vicenda di rifiuti non ricompresi nell'allegato
punto 16 05 00 del d.-l. 8 novembre 1995, n. 463, ma classificabili
ex art. 2 del d.-l. 8 novembre 1995, n. 463, come "residui". Per
l'effetto potrebbe applicarsi all'odierna fattispecie l'art. 12,
commi quarto e quinto d.-l. n. 463 del 1995, che abroga la normativa
penale dell'originario impianto sanzionatorio del d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915, in particolare nel punto in cui, richiamando il
contenuto dell'art. 14, primo comma, d.-l. n. 463 del 1995, esclude
la punibilità della condotta incriminata.
Non manifesta infondatezza
Ciò premesso si nota, come testualmente affermato da Corte
costituzionale 9 marzo 1988-10 marzo 1988 n. 302, che "in via di
principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi dubbi
relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali gravi dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna
vicenda in cui il d.-l. n. 463 del 1995 è il tredicesimo
decreto-legge che fa seguito ai decreti-legge, non convertiti nei
termini e ripresentati anche con modifiche, di seguito indicati:
d.-l. 9 novembre 1993, n. 443, d.-l. 7 gennaio 1994, n. 12, d.-l. 10
marzo 1994, n. 169, d.-l. 6 maggio 1994, n. 279, d.-l. 8 luglio 1994,
n. 438, d.-l. 7 settembre 1994, n. 530, d.-l. 7 novembre 1994, n.
619, d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, d.-l. 9 marzo 1995, n. 66, d.-l. 10
maggio 1995, n. 162, d.-l. 10 luglio 1995, n. 274 e d.-l. 7 settembre
1995, n. 373. Sorge il fondato sospetto che la reiterazione così
ostinata di decreti-legge non convertiti nei termini e talvolta
contenenti anche profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti
effetti in tema di abrogazione o meno delle norme contenenti
fattispecie penali, costituisca una palese violazione del combinato
disposto degli artt. 25 e 77 della Costituzione in materia penale;
infatti non si comprende come la necessità ed urgenza della
decretazione normativa e la connessa provvisorietà della normativa
nonostante la naturale vocazione del decreto-legge a disporre anche
in via definitiva, possa conciliarsi, in materia penale, con la
mancanza di alcuna scadenza temporale o di qualche limite al
legislatore in sede di conversione. Tale contrasto si acuisce
allorchè la precarietà legislativa si protragga, come nel caso di
specie, per l'arco di oltre due anni, sempre che l'attuale
decreto-legge venga finalmente convertito o definitivamente
abbandonato. In pratica questo pretore potrebbe emettere una sentenza
assolutoria per un fatto che, pur essendo in ipotesi offensivo di un
bene, quale la salute pubblica, tutelato al massimo rango
costituzionale viene depenalizzato in forza di una normativa non solo
provvisoria, ma costantemente reiterata nel tempo, addirittura con
modifiche e con palesi imprecisioni materiali (si veda l'avviso di
rettifica contenuto nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del 16 marzo 1995,
relativa a numerose disposizioni del d.-l. n. 66 del 1995), sempre in
mancanza di una conversione legislativa. Inoltre, l'arco temporale
coperto dai tredici decreti-legge succedutisi in materia, pari a
ventisei mesi, copre per oltre due terzi il decorso del termine di
prescrizione del reato disciplinato dall'art. 26 d.P.R. n. 915 del
1982 ed individuato dall'art. 152, comma primo, n. 5 c.p. in tre
anni. Il dettato dell'art. 12 d.-l. n. 463 del 1995, astrattamente
applicabile al caso di specie, sembra dunque in conflitto con i
principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione di
incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo; infatti "una
volta decaduto il decreto-legge contemplante un'ipotesi di reato, la
condotta illecita posta in essere nel periodo di sua efficacia non
costituisce titolo per la condanna" (così Cass., sez. I, 30 novembre
1993, Osalobua, in cass. pen., 1995, n. 911).
Ciò è tanto più grave in materia penale ove è doveroso
stabilire un discrimine certo tra condotta lecita e comportamento
illecito, come ricordato in generale anche dalla giurisprudenza
costituzionale (per tutte v. Corte costituzionale 24 marzo 1988, n.
364). Al riguardo non è superfluo ricordare l'esito della sanatoria
in tema di disciplina penale degli scarichi; infatti mentre l'art. 7
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, facendo seguito a reiterati decreti-legge
non convertiti nei termini, consentiva la richiesta
dell'autorizzazione in sanatoria per i reati pregressi, con ciò
recependo quanto disposto per la prima volta nell'art. 5 del d.-l. 15
luglio 1994, n. 449, la legge di conversione 17 maggio 1995, n. 172,
ha soppresso la previsione di sanatoria.
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 Cost., ma si vuole ricordare come
l'appartenenza di una propria potestà legislativa al Governo
presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità ed
urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, r.d. 18 dicembre 1941, n. 1368,
contenente le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura
civile - di una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto
subordinata alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che
può suscitare il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione
nei termini di rito, di una sentenza penale del giudice di primo
grado che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni. Senza ignorare inoltre
l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in cui il giudicante,
avvalendosi della facolta di cui al combinato disposto degli artt.
544, 549 e 567 c.p.p., rediga la motivazione della sentenza in epoca
successiva alla lettura del dispositivo con ciò andando incontro al
rischio di motivare una sentenza pronunciata, mediante lettura del
solo dispositivo, nel vigore di un decreto-legge non convertito nelle
more della stesura della motivazione della sentenza.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia divenuta
pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono modificati
nelle more del procedimento di conversione con separato decreto-legge
(v. decretolegge 15 dicembre 1994, n. 684, il cui art. 1 modificava
l'art. 1 d.-l. 25 novembre 1994, n. 649, in una materia la cui
attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39 legge 23
dicembre 1994, n. 724, a sua volta modificato dall'art. 14 della
legge 22 marzo 1995, n. 85, e dall'art. 1 d.-l. 20 settembre 1995, n.
400), questo pretore non ritiene che l'unico strumento di garanzia
per il cittadino sia costituito da un'eventuale revisione
costituzionale sul punto che riformuli i presupposti per l'esercizio
della decretazione d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito. Ma oltre a ciò si
ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
il Governo si assume la responsabilità dell'adozione del
decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo soggiace in caso di
mancata conversione del decreto-legge non consistono esclusivamente
in quelle di natura politica, che per loro natura ovviamente non
possono essere prese comminate dal giudice penale, ma coinvolgono
anche l'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma, Cost., di regolare con
legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra perciò
logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato in
assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario attendere
l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge.
Naturalmente il giudice di merito nel nostro ordinamento non può
esercitare il potere di disapplicazione della legge ordinaria, per
cui spetta alla Corte costituzionale, qualora ritenga, come sostiene
questo pretore, che il decreto-legge non poteva essere presentato o,
come nel caso di specie, reiteratamente presentato, con o senza
modifiche, essendo venuto meno il presupposto giustificativo della
decretazione d'urgenza, affermare l'illegittimità costituzionale
della norma.
Tale opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29) secondo cui, a
norma dell'art. 77 Cost., "la pre-esistenza di una situazione di
fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale
del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicativecostituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedento della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa". Questa affermazione, ripetuta anche in successive
decisioni (cfr. Corte cost. 10 maggio 1995, n. 161), sembra poi
logicamente coincidere con il contenuto delle ordinanze
costituzionali in cui, prendendo in esame un decreto-legge non
convertito nei termini in una materia disciplinata allo stato da un
successivo decreto-legge, non si è dichiarata la mera
inammissibilità della questione, ma si sono restituiti gli atti al
giudice remittente per una nuova valutazione (per tutte, v. Corte
cost. ordinanza 15 giugno 1995, n. 289).
A questo punto, tuttavia, appare necessario, ad avviso di questo
giudice, sindacare quello che si ritiene un uso costituzionalmente
scorretto del potere normativo del Governo, non solo con riferimento
al dettato dell'art. 12 d.-l. n. 463 del 1995, ma anche in relazione
all'art. 15, comma secondo, lettera d), della legge 23 agosto 1988,
n. 400, che disciplina l'attività di Governo e l'ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri; infatti si ritiene che il
divieto per il Governo di "rinnovare le disposizioni di decreti-legge
dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una
delle due Camere" debba essere interpretato nel senso che, qualora un
decreto-legge non venga convertito nei termini, il Governo perda la
possibilità di intervenire di nuovo sulla stessa materia con un
decreto-legge, identico a quello non convertito nei termini. Qualora
venisse adottata quest'interpretazione, sembrerebbe evidente il
difetto dei presupposti giustificativi del decreto-legge n. 463 del
1995. Non è escluso che il giudice ordinario potrebbe dichiarare la
nullità del d.-l. n. 463 del 1995, qualora si ritenga che la sua
emanazione sia in contrasto con l'art. 15, comma secondo, lettera d),
della legge 23 agosto 1988; peraltro quest'ultima legge non è di
rango costituzionale, per cui la parità gerarchica delle fonti
normative sembra precludere tale soluzione. Diversamente appare più
corretto che si dichiari l'illegittimità costituzionale anche
dell'art. 15, comma secondo, lettera d), della legge 23 agosto 1988,
nel senso di inibire un uso improprio del potere normativo
dell'esecutivo, mediante il divieto di reiterare incondizionatamente
un decreto-legge, non convertito nei termini, per la disciplina della
stessa materia.
Quindi, ritenuta la rilevanza nell'odierna vicenda non solo
dell'art. 12 decreto-legge 8 novembre 1995, n. 463, immediatamente
applicabile, ma anche dell'art. 15, comma secondo, lettera d), della
legge 23 agosto 1988, che costituisce il presupposto per l'intervento
normativo del Governo nella materia in esame, sussistendo i
presupposti questo giudice può sollevare la questione di
legittimità costituzionale, con riferimento al menzionato dettato
costituzionale, sia dell'art. 12 decreto-legge 8 novembre 1995, n.
463, che dell'art. 15, comma secondo, lettera d) della legge 23
agosto 1988.
In ogni caso il disposto dell'art. 12 n. 463 del 1995 sembra
confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, che per brevità espositiva possono intendersi
sostanzialmente indicati nei seguenti:
con gli artt. 3 e 25 Cost., in quanto il combinato disposto degli
artt. 2 e 12, commi quarto e quinto, decreto-legge n. 463 del 1995,
che sembrano reintrodurre il contenuto del d.m. 26 gennaio 1990 già
parzialmente dichiarato illegittimo costituzionalmente (Corte cost.
15 ottobre 1990, n. 512), sottrae la disciplina dei rifiuti a quelle
sostanze che la camera di commercio inserisce nei listini ufficiali
(art. 3, comma terzo, d.-l. n. 463 del 1995), con ciò creando un
contrasto di fatto coi principi costituzionali di parità di
trattamento e riserva di legge penale, (cfr. decreto Ministero
dell'ambiente 5 settembre 1994 pubblicato in Gazzetta Ufficiale 10
settembre 1994, n. 212, supplemento ordinario). Non può inoltre
sfuggire come dalle prime interpretazioni giurisprudenziali, in tema
di art. 12 del d.-l. 7 settembre 1994, n. 530 (Cass. sez. III,
ordinanza 12 ottobre 1994, Rozzi, inedita) e dell'art. 12 d-.l. 7
gennaio 1994, n. 12 (Cass. sez. III, 8 marzo 1994, Fontinovo ed
altri, in Cass. pen., 1995, n. 313) affiori il richiamo al d.m. 26
gennaio 1990, la cui portata precettiva nel settore penale è quanto
meno discutibile in forza della menzionata declaratoria di
illegittimità costituzionale;
con l'art. 10 della Costituzione per il contrasto di fondo tra il
combinato disposto degli artt. 2 e 12, commi quarto e quinto, d.-l.
n. 463 del 1995 e la normativa comunitaria, segnatamente direttive
CEE n. 156 del 18 marzo 1991, n. 689 del 12 dicembre 1991, ancora da
recepire e richiamate nella premessa dell'art. 1 del decreto-legge n.
463 del 1995, e regolamento n. 259 del 1 febbraio 1993. Il
legislatore statale può intervenire normativamente per correggere
delle interpretazioni giurisprudenziali che ritiene non
condivisibili, come nel caso di specie in cui si pone in contrasto
con la tesi secondo cui "le materie prime secondarie, ovvero i
residui derivanti dai processi produttivi suscettibili di essere
riutilizzati, non costituiscono una categoria autonoma, diversa o
comunque alternativa rispetto ai rifiuti giacchè si tratta pur
sempre di sostanze ed oggetti dismessi o destinati ad essere dismessi
dal loro detentore in quanto non più idonei a soddisfare i bisogni
cui essi erano originariamente destinati" (così Cass. sez. un., 27
marzo 1992, Viezzoli, in Foro It., 1992, II, c. 419); non può però
nè disattendere le disposizioni della CEE (Corte cost. 18 aprile
1991, n. 168; Corte cost. 8 giugno 1984, n. 170), nè ignorare le
sentenze interpretative della Corte di giustizia (Corte cost. 23
aprile 1986, n. 113). Considerato che per interpretazione degli
organi comunitari europei "la nozione di rifiuto, si sensi dell'art.
1 delle direttive del Consiglio n. 75/442/CEE e n. 78/319/CEE, non
deve essere intesa nel senso di escludere dalla applicazione delle
direttive le sostanze e gli oggetti che siano suscettibili di
riutilizzazione economica" (Corte di giustizia delle Comunità
europee, 10 maggio 1995 (causa n. 422/92), in riv. giur. Ambiente,
1995, p. 653) appare dimostrata l'inadempienza del legislatore
italiano rispetto alla normativa comunitaria;
con il combinato disposto degli artt. 9 e 32 della Costituzione
che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente naturale in senso
lato; la sottrazione all'intervento penale delle sostanze
classificabili come residui da parte del combinato disposto degli
artt. 2 e 12, commi quarto e quinto, d.-l. n. 463 del 1995 viola
l'obbligo di salvaguardia del diritto assoluto ed incondizionato alla
fruizione del paesaggio, inteso come ecositema nel suo complesso. Sul
punto appare opportuno rilevare come non sia inibita a questo giudice
la possibilità di sollevare la questione di legittimità
costituzionale, in quanto non si è in presenza di una norma penale
di favore. Infatti, oltre alla considerazione che tali questioni non
sono in linea di principio inammissibili (Corte cost. 3 giugno 1983,
n. 148), nel caso in esame non si tratta di introdurre nuovi illeciti
penali, ma di dichiarare l'incostituzionalità di norme abrogative di
reati già previsti dalla legislazione vigente.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.
II giudizio in corso va sospeso.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12 decreto-legge 8 novembre
1995, n. 463, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma secondo, lettera d), della legge
23 agosto 1988, n. 400, nei sensi in cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Assisi, addì 21 novembre 1995
Il pretore: Sottani
96C0368