1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2013
Ordinanza del 20 febbraio 2013 emessa dal Tribunale di Sala Consilina nel procedimento penale a carico di D. M. R. ed altri. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata insussistenza dei presupposti di necessita' e urgenza - Eterogeneita' della delega rispetto alle norme contenute nel decreto-legge convertito - Inosservanza della procedura di esame e di approvazione diretta da parte della Camera dei disegni di legge di delegazione legislativa - Mancato esame in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa nonche' dell'iter previsto per la decretazione d'urgenza. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale di Sala Consilina nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto, ed accorpamento di esso al Tribunale di Lagonegro (sito nel territorio di un'altra Regione) - Denunciata "illegittimita' consequenziale", derivante dalla incostituzionalita' (per vizio formale) della norma di delegazione - Contrasto con i principi e criteri direttivi da questa stabiliti, tra cui quello della priorita' di riorganizzazione nell'ambito provinciale - Eccesso di delega - Violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione della giustizia - Contrasto con gli obiettivi di risparmio di spesa e con l'avvenuta attivazione del processo civile telematico presso il Tribunale di Sala Consilina - Arbitraria disparita' di trattamento fra utenti di quest'ultimo e utenti di analoghi tribunali sub-metropolitani - Violazione del diritto ad una tutela giudiziaria effettiva nonche' del principio del giudice naturale precostituito per legge. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1, limitatamente all'inclusione del Tribunale di Sala Consilina nell'elenco di cui all'allegata Tabella A). - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 76 e 97, primo comma; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 2, lett. b), d) ed e). (13C00176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza.
Premesso che:
con decreto di citazione a giudizio emesso dal p.m. - Sede in
data 16 aprile 2010 D. M. R., P. C., D. M., G. E., G. R., C. F. e C.
A. venivano tratti a giudizio dinanzi a questo Tribunale, in
composizione monocratica, per rispondere dei reati di cui agli artt.
113 e 590 c.p.;
alla prima udienza del 13 ottobre 2010 il Got, attesa
l'assenza del Giudice titolare, rinviava all'udienza del 9 marzo 2011
ove il Got, in sostituzione del Giudice titolare, atteso che la
notifica del decreto di citazione non era andata a buon fine per
taluni degli imputati, ne disponeva la rinnovazione nel rispetto dei
termini di legge e rinviava all'udienza del 16 novembre 2011;
a tale udienza il Giudice, verificata la regolarità delle
notifiche per tutti gli imputati, attesa l'astensione proclamata
dall'Unione delle Camere Penali Italiane, cui le difese dichiaravano
di aderire, previa sospensione dei termini di prescrizione, rinviava
all'udienza del 6 giugno 2012;
all'udienza così fissata, la prima trattata dalla scrivente,
costituite le parti, ammessa la costituzione di parte civile, nulla
osservando le parti, in assenza di questioni preliminari, il Giudice
dichiarava aperto il dibattimento onde invitava le parti a formulare
le richieste istruttorie. Ammessi i mezzi di prova come richiesti si
procedeva all'esame dei testi della pubblica accusa presenti, C. A.,
persona offesa, e M. M. All'esito, stante l'assenza degli altri
testi, la causa veniva rinviata all'udienza dell'8 gennaio 2013;
a tale udienza si procedeva all'esame dei testi presenti, C.
P., B. M. e C. D. All'esito dell'escussione dei predetti testi il
carico di ruolo imponeva il rinvio del presente procedimento
all'udienza del 25 settembre 2013. A questo punto, i difensori,
avv.ti Francesco Di Paola e Pasquale Gentile, atteso il rinvio del
procedimento per il prosieguo istruttorio a data successiva al 13
settembre 2013, data oltre la quale, ex art. 9, comma 1, d.lgs. n.
155/2012 «le udienze fissate dinanzi ad uno degli uffici destinati
alla soppressione per una data compresa tra l'entrata in vigore del
presente decreto e la data di efficacia di cui all'art. 11, comma 2,
sotto tenute presso i medesimi uffici. Le udienze fissate per una
data successiva sono tenute dinanzi all'ufficio competente a norma
dell'art. 2» eccepivano l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 2,
legge n. 148/2011 (in Gazzetta Ufficiale n. 216 del 16 settembre
2011) con la quale è stato convertito, con modificazioni, il
decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, per contrasto con gli artt.
70, 72, commi 1 e 4, e 77, comma 2, della Costituzione; eccepivano,
altresì, l'incostituzionalità dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 155 del 7 settembre 2012 (in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12
settembre 2012) limitatamente all'inclusione del Tribunale di Sala
Consilina nell'elenco della tabella A9, per contrasto con gli artt.
3, 24, 25, comma 1, 76 e 97, comma 1, della Costituzione.
Onde, il Giudice, sentite le parti, ritenuto opportuno fissare ai
soli fini del decidere la sollevata questione di legittimità una
udienza interlocutoria, anche al fine di esaminare la documentazione
prodotta dalle parti, rinviava all'udienza odierna.
I termini ed i motivi delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate.
1) Decreto-legge n. 138 del 2011 e legge di conversione n. 148 del
2011 - violazione articoli 70, 72 e 77, comma secondo, della
Costituzione.
Il primo comma dell'art. 1 della legge n. 148/2011 prevede: «il
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, è
convertito in legge con le modificazioni riportate in allegato alla
presente legge».
Il secondo comma prevede: «il Governo, anche ai fini del
perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, è delegato ad adottare, entro dodici mesi
dall'entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e
incremento di efficienza ...».
La Corte costituzionale già con Sentenza n. 29 del 1995 ha
affrontato i rapporti tra decreto-legge e legge di conversione.
In particolare, in quella occasione ha affermato il principio per
cui la legge di conversione non ha efficacia sanante ed il difetto
dei presupposti della straordinaria necessità ed urgenza concreta un
vizio formale del procedimento normativo trasmissibile come tale alla
stessa legge di conversione.
In linea di continuità tale orientamento è stato espresso da
altre decisioni della Corte costituzionale; da ultimo nelle Sentenze
n. 171 del 2007, n. 128 del 2008, n. 355 del 2010 e n. 22 del 2012.
In particolare, nella Sentenza n. 171 del 2007 è stato affermato
che la sussistenza dei requisiti della straordinaria necessità ed
urgenza può essere oggetto di scrutinio (solo quando il difetto di
tali presupposti sia evidente) su di un piano diverso da quello
proprio del Parlamento in sede di conversione, perchè l'attribuzione
al Governo della funzione legislativa ha carattere derogatorio ed è
compito della Corte preservare l'assetto delle fonti primarie,
accertando se il riparto delle competenze tra Parlamento e Governo
sia stato o meno alterato; la legge di conversione non sana dunque i
vizi del decreto, di modo che il difetto dei casi straordinari di
necessità ed urgenza si traduce, dopo l'intervento parlamentare, in
un vizio procedimentale della relativa legge.
Tale orientamento è stato affermato dal Giudice delle leggi con
la Sentenza n. 128 del 2008, di conforme contenuto ed esteso, poi,
successivamente, con la Sentenza n. 355/2010, anche agli emendamenti
aggiunti in sede di conversione del Parlamento.
In particolare, con la citata Sentenza la Corte è tornata su
questa materia, riservandosi lo scrutinio sulla sussistenza dei
presupposti di necessità e di urgenza anche riguardo agli
emendamenti aggiunti, in sede di conversione dal Parlamento, purchè
questi siano omogenei rispetto al contenuto del decreto-legge. A
proposito degli emendamenti eterogenei - cioè radicalmente estranei
rispetto al decreto-legge ed ai presupposti di necessità e di
urgenza che lo hanno ispirato - tale sindacato è, dunque, escluso,
ma non viene, altresì, affermato che l'introduzione ex novo, in sede
di conversione, di disposizioni eccentriche sia, di per sè,
ammissibile. La Corte, pertanto, non si è preclusa la possibilità
di intervenire in futuro, valutando la costituzionalità degli
emendamenti eterogenei, e ciò ha fatto con la Sentenza n. 22 del
2012, ritenendo l'incostituzionalità di talune disposizioni aggiunte
al testo del decreto-legge solo durante la fase parlamentare della
conversione. Il percorso logico consta di quattro passaggi
argomentativi:
è dimostrata l'eterogeneità delle norme impugnate, inserite
in sede di conversione, rispetto al contenuto originario del
decreto-legge;
è rinvenuto nell'art. 77, secondo comma, della Costituzione,
il fondamento del requisito dell'omogeneità del decreto-legge;
da tale requisito è dedotta la necessaria omogeneità della
legge di conversione anch'essa imposta dall'art. 77, secondo comma,
della Costituzione;
dal riconoscimento della necessaria omogeneità della legge
di conversione rispetto al decreto-legge viene tratta la conseguenza
dell'incostituzionalità delle norme introdotte in sede di
conversione che siano del tutto eterogenee rispetto a quelle
originariamente contenute nel decreto. Tale introduzione, infatti,
implica la violazione delle norme procedimentali: solo ove sussistano
i presupposti enunciati nel secondo comma dell'art. 77 della
Costituzione è consentito derogare al procedimento legislativo
ordinario previsto dall'art. 72 della Costituzione.
I casi esaminati dalla Corte costituzionale nelle sentenze alle
quali si è fatto cenno appaiono assimilabili a quello in esame.
In particolare, in relazione a quanto stabilito dall'art. 77,
comma 2, della Costituzione, la lettura della clausola che accompagna
l'adozione del decreto-legge n. 138 del 2011 (che testualmente
recita: «ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per la stabilizzazione finanziaria e per il contenimento
delle spesa pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con
riferimento all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di
instabilità dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede
di Unione Europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo
sviluppo e la competitività del Paese e il sostegno
dell'occupazione») avrebbe dovuto dare conto dell'esistenza dei
presupposti di cui all'art. 77, comma 2, in riferimento al tema della
c.d. «geografia giudiziaria», tema, invece, originariamente del tutto
estraneo e che è stato introdotto solo successivamente
all'approvazione parlamentare di un emendamento governativo proposto
in sede di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011.
Parrebbe, dunque, violata la norma procedimentale della
Costituzione che limita l'adozione del decreto-legge ai soli casi di
necessità ed urgenza.
La disciplina contenuta nel secondo comma dell'art. 1 della legge
n. 148/2011, volta a riorganizzare la distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari, è stata introdotta per la prima volta in
sede di conversione ed in quanto del tutto eterogenea rispetto al
corpo del decreto-legge convertito, appare qualificabile come «norma
intrusa», ovvero che introduce una nuova disciplina (e, propriamente,
una delega al Governo a legiferare con successivi decreti legislativi
in materia di riorganizzazione della distribuzione degli uffici
giudiziari sul territorio) evidentemente estranea all'insieme delle
altre disposizioni di legge che il primo comma dell'art. 1 provvede a
convertire.
Sul punto specifico si è recentemente espressa la Corte
costituzionale con la Sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012, con la
quale definitivamente si stabilisce che «La semplice immissione di
una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o
teleologicamente unitario, non vale a trasmettere, per ciò solo,
alla stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni,
legate tra loro dalla comunanza di oggetto e di finalità. Ai sensi
del secondo comma dell'art. 77 Cost. i presupposti per l'esercizio
senza delega della potestà legislativa da parte del Governo
riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme
di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo. L'inserimento
di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità del decreto, spezza
il legame logico giuridico tra la valutazione fatta dal governo
dell'urgenza del provvedere ed i «provvedimenti provvisori con forza
di legge», di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto
del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e
soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto
normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e
differenziato al suo interno. La scomposizione atimistica della
condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in
contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo
urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il
decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera
causalità temporale. I cosiddetti decreti «mille proroghe», che
vengono convertiti in legge dalle Camere, sebbene attengano ad ambiti
materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire alla ratio unitaria
di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso
sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal
Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti - pur attinenti ad
oggetti e materie diversi - che richiedono interventi regolatori di
natura temporale. Del tutto estranea a tali interventi è la
disciplina «a regime» di materie o settori di materie rispetto alle
quali non può valere il medesimo presupposto della necessità
temporale e che possono quindi essere oggetto del normale esercizio
del potere di iniziativa legislativa, di cui all'art. 71 Cost. Ove le
discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero,
secondo giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità
e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti
normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Risulta,
invece, in contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei, in ragione dei presupposti, a loro volta, eterogenei. La
necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va
valutata in relazione all'apprezzamento politico operato dal Governo
e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservato dalla legge di
conversione di un decreto-legge è pienamente recepito dall'art.
96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei deputati, che
dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e gli
articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia
del decreto-legge». Pertanto, è costituzionalmente illegittimo
l'art. 2, comma 2, quater del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga
dei termini previsti da disposizioni legislative e di interventi
urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle
famiglie) convertito in legge con modifiche dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile) in quanto le norme impugnate, inserite nel corso
del procedimento di conversione del d.l. n. 225/2010, sono del tutto
estranee alla materia e alle finalità del medesimo».
Ciò posto, come sopra già accennato, la norma «intrusa» non ha
direttamente disciplinato la materia perchè la riorganizzazione
territoriale è stata delegata al Governo.
Come è noto l'art. 72, quarto comma, della Costituzione impone
per i disegni di legge di delegazione legislativa ricorso alla
procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della
Camera che, ai sensi del primo comma della norma, consiste nel previo
esame in commissione (sede referente) e successivo passaggio in Aula,
dove il disegno viene approvato articolo per articolo e con votazione
finale.
La delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione
sul territorio degli uffici giudiziari è stata approvata in prima
lettura dal Senato della Repubblica il 7 settembre 2011, durante
l'iter del procedimento di conversione in legge del decreto-legge n.
138/2011. Il procedimento legislativo di conversione si è poi
concluso con la successiva deliberazione della Camera dei deputati.
Entrambi i passaggi parlamentari sono stati caratterizzati dal
fatto che il Governo ha posto la questione di fiducia.
Dal resoconto della seduta d'aula del Senato emerge che
l'emendamento governativo sulla riorganizzazione territoriale delle
circoscrizioni giudiziario è stato presentato in aula ed è stato
trasmesso per il parere alla commissione bilancio, per la valutazione
degli aspetti di copertura finanziaria: è del tutto mancato, dunque,
il passaggio necessario dell'esame da parte della commissione
referente.
Si legge, infatti, nel predetto resoconto, come il Presidente
della Commissione abbia informato che «durante la discussione in
Assemblea del disegno di legge n. 2887, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, il
Governo ha presentato l'emendamento n. 1900 sul quale ha posto la
questione di fiducia. L'emendamento stesso è stato trasmesso dal
Presidente del Senato affinchè, in relazione all'art. 81 della
Costituzione e nel rispetto delle prerogative costituzionali del
Governo, la commissione bilancio possa informare l'assemblea circa i
profili di copertura finanziaria».
Dunque, la sequenza procedimentale delineata nella Costituzione
(decreto-legge seguito da legge di conversione) è stata sostituita
con una sequenza diversa (decreto-legge, seguito da legge di
conversione, seguita, a sua volta, da decreto legislativo, delegato),
inoltre, in una materia del tutto estranea al decreto convertito, ma
riferita ad altro e diverso decreto già convertito con altra legge.
Parrebbero, dunque, violati sia l'iter ordinario di formazione
legislativa (artt. 70 e 72, primo e quarto comma, della Costituzione)
sia l'iter previsto per la decretazione d'urgenza (art. 77, secondo
comma, della Costituzione).
2) Articolo 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012 (in
Gazzetta Ufficiale n. 21 del 12 settembre 2012) - eccesso rispetto ai
criteri direttivi fissati nella legge delega - violazione dell'art.
76 della Costituzione.
L'art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012
prevede: «Sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni distaccate
e le procure della repubblica di cui alla tabella A allegata al
presente decreto».
Nell'elenco della tabella A è compreso il Tribunale di Sala
Consilina.
I dubbi di legittimità costituzionale espressi in relazione alla
legge delega inducono a prospettare la illegittimità consequenziale
del decreto legislativo.
Inoltre, tale decreto sembra porsi in contrasto con i criteri ed
i principi direttivi di cui all'art. 1, secondo comma lettere b), d)
ed e) della legge n. 148/2011 violando, così, l'art. 76 della
Costituzione.
In particolare, la lettera b) prevede che la ridefinizione delle
circoscrizioni giudiziarie avvenga «... secondo criteri oggettivi ed
omogenei che tengano conto dell'estensione dei territori, del numero
di abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle
sopravvenienze, della specificità territoriale dei bacini di
d'utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale nonchè
alla necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi
aree metropolitane»; secondo la lettera d), si deve «... procedere
alla soppressione ovvero alla riduzione delle sezioni distaccate di
tribunale, anche mediante accorpamento a tribunali limitrofi ...»; la
lettera e) stabilisce che, nel perseguire le finalità di cui ai
punti che precedono, si assuma «... come prioritaria linea di
intervento ... il riequilibrio delle attuali competenze territoriali,
demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della stessa area
provinciale caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni».
Nel caso de quo, alcuno degli elencati criteri è stato oggetto
di attenzione da parte del legislatore.
In particolare, non è stato affatto seguito il criterio di cui
alla lettera e) ovvero quello della priorità di riorganizzazione
nell'ambito provinciale, determinandosi la soppressione del Tribunale
di Sala Consilina con accorpamento al Tribunale di Lagonegro,
Tribunale di altro distretto di Corte di Appello (Potenza),
appartenente a Provincia, non solo, ma anche a Regione diversa.
Va evidenziato che, in tal modo, i residenti dei Comuni del
Circondario del soppresso Tribunale di Sala Consilina, per ottenere
risposta di Giurisdizione ordinaria - sia civile che penale - devono
fare riferimento ad uffici esistenti nella Regione Basilicata,
piuttosto che per le Giurisdizioni amministrativa e tributaria per le
quali dovranno fare riferimento agli uffici propri della Regione
Campania.
A titolo esemplificativo basti pensare alla scissione che
inevitabilmente verrebbe a crearsi tra l'iter amministrativo e l'iter
giurisdizionale con riferimento alle violazioni del codice della
strada a seguito della cui contestazione, ove commesse nel territorio
campano, in particolare nel territorio del soppresso Tribunale di
Sala Consilina, il ricorso amministrativo andrebbe a proporsi dinanzi
alla Prefettura del Comune di Salerno, laddove, invece, il ricorso
giurisdizionale andrebbe a proporsi dinanzi al Tribunale di
Lagonegro, appartenente a differente territorio regionale.
Orbene, la scelta governativa di accorpare il Tribunale di Sala
Consilina a quello di Lagonegro, che ha un organico minore, ha un
carico di lavoro nettamente inferiore, ricade in territorio
appartenente ad altro Distretto di Corte d'Appello e ad altra
Regione, non è in sintonia con i criteri guida della legge delega.
Ed invero, la linea prioritaria di intervento, secondo quanto
espressamente statuito all'art. 1, comma 2, lettera e), della legge
n. 148/2011 è quella del riequilibrio delle attuali competenze
territoriali, demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della
stessa area provinciale.
Nel caso di specie, invece, il decreto delegato, nel prevedere
l'accorpamento di un Tribunale avente sede in territorio campano a
quello di un Tribunale lucano, sembra eccedere i limiti del potere
normativo delegato, di guisa che la norma adottata non potrebbe
sottrarsi a censure di incostituzionalità, con possibili ricadute
anche sulla validità dei processi che saranno celebrati.
Inoltre, sarebbe stato più in linea con i criteri guida lasciare
le competenze del Tribunale di Sala Consilina all'interno del
Distretto di Corte di Appello di Salerno attraverso la ridefinizione
del bacino di utenza, mediante attribuzione di porzioni a circondari
limitrofi.
In altri termini sarebbe stato opportuno ed in linea con i
criteri guida delineare un accorpamento seguendo un criterio di
prossimità territoriale.
Vanno, infatti, evidenziate le caratteristiche peculiari del
territorio - grande estensione e crocevia fra Calabria e Campania e
assenza assoluta di mezzi di comunicazione pubblici e di
infrastrutture ferroviarie ancor di più con il Tribunale di
Lagonegro.
Ed ancora, si consideri che il Tribunale di Sala Consilina ha un
organico di 11 giudici (1+10) mentre quello di Lagonegro ha un
organico di 8 giudici (1+7) onde l'unificazione dei due presidi
giudiziari, con un organico complessivo che non raggiungerà le venti
unità, sarebbe, comunque, inidoneo ad assicurare effettive
condizioni di efficienza del servizio giustizia.
In sostanza, se è vero, come risulta dalla norme, che la
succitata lettera e) individua come principio e criterio direttivo di
carattere generale quello di assumere come prioritaria linea di
intervento il riequilibrio delle attuali competenze territoriali,
demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della stessa area
provinciale, siffatti principi e criteri direttivi avrebbero imposto
che le competenze giudiziarie del Tribunale di Sala Consilina
rimanessero all'interno del distretto della Corte di Appello di
Salerno.
Orbene, alcun criterio direttivo della legge delega autorizzava
un accorpamento del Tribunale di Sala Consilina al Tribunale di
Lagonegro.
Con la soppressione del Tribunale di Sala Consilina, non si è
affatto realizzata la finalità della legge delega ossia quella di
riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari
al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza
...
In sostanza, sembra essere stato violato il disposto di cui
all'art. 76 della Costituzione per aver il Governo emanato un
provvedimento legislativo in violazione dei principi e dei criteri
direttivi previsti nella legge delega.
3) Articolo 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012 (in
Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2012) - violazione
dell'art. 97 e 24 della Costituzione.
I pubblici uffici devono essere organizzati in modo che sia
assicurato il buon andamento dell'amministrazione.
D'altra parte, obiettivo dell'art. 1, secondo comma, della legge
n. 148/2011,è quello di realizzare «... risparmi di spesa ed
incrementi di efficienza ...».
Dunque, nel caso di specie, sembrerebbero essere stati violati i
criteri dettati dalla stessa legge e relativi al miglior
funzionamento della giustizia: ne deriverebbe la consequenziale
violazione del principio costituzionale del buon andamento ovvero del
diritto alla tutela giudiziaria effettiva.
Inoltre, non vi sono evidenze circa l'obiettivo del risparmio
economico che sarebbe realizzato con la soppressione del Tribunale di
Sala Consilina, mentre è certo che vi saranno costi di trasferimento
e che un bene pubblico quale il palazzo di giustizia resterà
inutilizzato. Orbene, l'accorpamento del Tribunale di Sala Consilina
al Tribunale di Lagonegro non ha comportato risparmi di spesa nè
incrementi di efficienza.
In tal senso rileva il trasferimento del personale del Tribunale
di Sala Consilina presso il presidio giudiziario di altra Regione,
ciò che certamente comporterà da parte dello Stato un onore
maggiore nel costo tributario.
Ed invero il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito in
legge 14 settembre 2011, n. 148, al comma 29 recita: «i dipendenti
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esclusi i magistrati, su
richiesta del datore di lavoro, sono tenuti ad effettuare la
prestazione in luogo di lavoro diverso e sede diversi sulla base di
motivate esigenze, tecniche, organizzative e produttive con
riferimento ai piani della performance o ai piani di
razionalizzazione, secondo criteri ed ambiti regolati dalla
contrattazione collettiva di comparto. Nelle more della disciplina
contrattuale si fa riferimento ai criteri datoriali, oggetto di
informativa preventiva, e il trasferimento è consentito in ambito
del territorio regionale di riferimento; per il personale del
Ministero dell'interno il trasferimento può essere disposto anche al
di fuori del territorio regionale di riferimento. Dall'attuazione del
presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica».
Il trasferimento del personale dal Tribunale di Sala Consilina al
Tribunale di Lagonegro comporterà un aggravio di spesa con
conseguente contrasto con gli obiettivi di cui all'art. l, secondo
comma, della legge n. 148/2011.
Deve, poi, rilevarsi, come presso il presidio giudiziario del
Tribunale di Sala Consilina sia attivo il Processo civile telematico.
Ed invero, il Ministero della giustizia per il Tribunale di Sala
Consilina, in data 8 maggio 2012, con decorrenza 16 maggio 2012, ha
emanato decreto di attivazione della trasmissione dei documenti
informatici (c.d. processo Civile Telematico) a norma dell'art. 35,
coma 1, del D.M. 21 febbraio 2011, n. 44, relativamente ai
procedimenti di ingiunzione; analogamente, in data 5 luglio 2012, con
decorrenza 16 luglio 2012, ha fatto per i procedimenti di esecuzione
immobiliare.
A ciò va aggiunto che, già prima, con provvedimento del
Direttore Generale del Ministero della giustizia, ossia in data 31
gennaio 2012, è stata attivata la trasmissione dei documenti
informatici relativamente alle comunicazioni telematiche.
Che il processo civile telematico sia strumento volto a
migliorare il funzionamento della giustizia ed a salvaguardare il
principio costituzionale di buon andamento della Pubblica
Amministrazione è dimostrato dagli investimenti che il Governo
italiano in materia ha fatto proprio per le regioni del sud,
presentando tutto in una conferenza stampa tenuta a Roma il 19
dicembre 2012 dal Ministro per la coesione territoriale, Fabrizio
Barca, dal Ministro della giustizia, Paola Severino, e dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, Francesco Profumo.
In siffatta conferenza stampa è stato presentato il progetto che
ha un valore di 7,2 milioni di euro, derivanti dalla seconda fase di
riprogrammazione dei fondi strutturali (maggio 2012) operata
nell'ambito del Piatto di azione per la Coesione.
In particolare, 4,4 milioni di euro provengono dal Programma
Operativo Nazionale «Energia» (Fondo europeo Sviluppo Regionale) e
2,8 milioni di euro sono a carico di risorse nazionali rese
disponibili con la delibera CIPE n. 111 del 26 ottobre 2012.
Secondo stime di Banca d'Italia e del Ministero della giustizia,
la risoluzione di un contenzioso civile in primo grado richiede in
media nel Sud del Paese circa il doppio del tempo previsto nel
Centro-Nord, traducendosi in un carico di incertezza e sfiducia nelle
istituzioni da parte di cittadini e di imprese.
Il dato è confermato anche dal rapporto «Doing Business 2013»:
in Italia ci vogliono in inedia 1.210 giorni per la risoluzione di
una disputa commerciale presso il Tribunale civile, con un costo
complessivo pari a 29,9% del valore della controversia, mentre
nell'Unione europea la media è di 547 giorni con un costo
complessivo pari a 21,5% del valore della controversia. Al Tribunale
civile di Torino, che ha registrato la migliore performance a livello
nazionale, si impiegano 855 giorni con un costo complessivo pari al
22,3 per cento del valore della controversia. A Bari si impiegano
2.022 giorni ed il costo sale al 34,1%.
La dilatazione dei tempi per la soluzione delle controversie,
inoltre, incide in modo significativo anche sulla disponibilità di
credito e quindi sul costo, influenzando la propensione delle aziende
ad intraprendere nuovi investimenti nel Mezzogiorno.
Con il PCT, in particolare, le informazioni e gli atti degli
uffici giudiziari saranno prodotti digitalmente e veicolati in
automatico ai destinatari, alimentando le banche dati, aggiornando lo
stato di avanzamento dei procedimenti di contenzioso civile e
sopportando i processi decisionali e la produzione di altre
informazioni ed atti.
L'informazione riguarderà le notifiche e le comunicazioni di
cancelleria in 80 uffici giudiziari delle otto Regioni del
Mezzogiorno, i decreti ingiuntivi nei 23 maggiori uffici giudiziari
delle stesse.
Per le notifiche telematiche si punta a una riduzione dei costi
di gestione amministrativa, sia per l'ufficio interessato sia per i
legali difensori delle parti, stimata in oltre 35 milioni di euro
all'anno per le sole spese di spedizione, cui aggiungere 12.000 ore
di lavoro in meno a carico dell'ufficio giudiziario. Per i decreti
ingiuntivi telematici, invece, l'obiettivo è di ridurre del 50-60% i
tempi di emissione del decreto e i costi di gestione e produzione del
provvedimento, sia per l'ufficio giudiziario che per gli studi
legali.
Orbene, tutto ciò si realizza presso il Tribunale di Sala
Consilina senza gravare in alcun modo sull'erario, atteso il
contributo ed il sostegno economico di enti locali, di ordini
professionali e di partners economici, come emerge dal protocollo di
intesa firmato.
Diversamente, il Tribunale di Lagonegro, a cui il Tribunale di
Sala Consilina è stato accorpato, secondo la programmazione
governativa, non rientra tra le strutture giudiziarie presso cui
attivare il processo civile telematico.
4) Articolo 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012 (in
Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2012) - violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Tutte le violazioni dei criteri posti dalla legge delega, in
particolar modo il criterio direttivo di cui alla lettera e)
dell'art. 1, potrebbe risolversi, in concreto, anche nella violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Ed invero, il diverso trattamento riservato agli utenti del
Tribunale di Sala Consilina rispetto a quello di Tribunali analoghi
appare arbitrario in quanto non trova fondamento in alcuna
disposizione di legge ed irrazionale in quanto non assicura il
raggiungimento degli obiettivi posti dal legislatore delegante.
Gli utenti del Tribunale di Sala Consilina, perdono, unici
rispetto a tutti gli altri residenti in Tribunali sub-metropolitani e
senza che la differenza di trattamento, in controtendenza rispetto ad
ogni altra scelta riorganizzativa, sia motivata, la giustizia di
prossimità.
Inoltre, come innanzi ricordato, i residenti dei Comuni del
Circondario del soppresso Tribunale di Sala Consilina, per ottenere
risposta di Giurisdizione ordinaria, sia civile sia penale devono
fare riferimento ad uffici esistenti nella Regione Basilicata,
piuttosto che per le Giurisdizioni amministrativa e tributaria, per
le quali dovranno fare riferimento agli uffici propri della Regione
Campania.
5) Articolo 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012 (in
Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2012) - violazione
dell'art. 25, primo comma, della Costituzione.
Le norme richiamate sarebbero, altresì, in contrasto con il
disposto di cui all'art. 25, primo comma, della Costituzione, in
quanto la loro applicazione distoglierebbe il cittadino dal Giudice
naturale precostituito per legge.
Ciò tanto più, in quanto l'art. 9 del d.lgs. n. 155/2012
prevede che le cause pendenti avanti ad un ufficio destinato alla
soppressione alla data di entrata in vigore del provvedimento, siano
devolute al Tribunale accorpante e, conseguentemente, i rinvii di
udienza a data successiva al 13 settembre 2013 siano fatti al nuovo
Giudice competente.
L'eliminazione del Tribunale di Sala Consilina, in quanto
realizzata sulla base di norme illegittime, violerebbe la riserva di
legge di cui all'art. 25, primo comma, della Costituzione che è
disposizione costituzionale destinata «a garantire la certezza del
cittadino di vedere tutelarsi ì propri diritti e interessi da un
organo già preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendente
da ogni influenza esterna» (Corte costituzionale Sentenza n. 272 del
1998).
La non manifesta infondatezza della questione di legittintità
costituzionale
I dubbi circa il contrasto con la Costituzione delle norme fin
qui esaminate sono, dunque, consistenti e la segnalazione dei vizi
incostituzionali, all'esito della delibazione che precede, non appare
affatto pretestuosa.
Dunque, le questioni sollevate non sono manifestamente infondate.
Le rilevanza
Appare evidente la relazione tra le norme denunciate e l'esito
della controversia.
Il dubbio di costituzionalità investe, infatti, l'individuazione
del Giudice (il Tribunale di Lagonegro ovvero il Tribunale di Sala
Consilina) che dovrà trattare il procedimento penale de quo e,
dunque, adottare la sentenza nel merito, in quanto la successiva
udienza di trattazione si svolgerà in un tempo in cui il Tribunale
di Sala Consilina, in virtù della previsione del decreto
legislativo, sarà stato soppresso ai sensi dell'art. 11, secondo
comma, d.lgs. n. 155/2012 che recita: «... Le disposizioni di cui
agli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7 acquistano efficacia decorsi dodici mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto», e cioè dodici
mesi dal 13 settembre 2012.
Ne consegue che ciò costringerebbe te parti processuali a
cambiare Giudice in corso di causa.
Orbene, le norme in oggetto hanno una diretta ed evidente
incidenza rispetto alla decisione del presente giudizio, concorrendo
a determinare «il giudice naturale» dello stesso.
L'interesse delle parti è, dunque, quello a non essere distolte
dal giudice precostituito per legge (che allo stato è il Tribunale
di Sala Consilina), sulla base di norme pur aventi valore di legge,
ma costituzionalmente illegittime per le ragioni sopra evidenziate
(che lo individuano nel Tribunale di Lagonegro); interesse, peraltro,
a sua volta di rilevanza costituzionale, alla stregua dell'art. 25,
primo comma, Cost.
La decisione delle questioni di legittimità costituzionale, come
sopra prospettate, si pone, pertanto, come pregiudiziale ed
indispensabile rispetto alla decisione del presente giudizio.
La Corte costituzionale, con le sentenze n. 18/89 (sulla
responsabilità civile dei magistrati) e n. 196/87 (sulla obiezione
di coscienza del giudice tutelare in ordine alla autorizzazione delle
donne minorenni all'interruzione della gravidanza), ha, del resto,
già riconosciuto che - fini dell'ammissibilità delle questioni di
legittimità sollevate - devono ritenersi rilevanti, ai fini del
giudizio, anche le norme che, pur non direttamente pertinenti
rispetto all'oggetto del giudizio, attengono, comunque, allo status
del Giudice, alla sua composizione, nonchè, in generale, alle
garanzie ed ai doveri che riguardano il suo operare.
La Corte ha affermato che «L'eventuale incostituzionalità di
tali norme è destinata ad influire su ciascun processo pendente
davanti al giudice del quale regolano lo status, la composizione, le
garanzie e i doveri; in sintesi, la "protezione" dell'esercizio della
funzione, nella quale i doveri si accompagnano ai diritti» (cfr.
sent. n. 18/89, ed ancora Corte cost. 24 novembre 1982, n. 196; 4
luglio 1977, n. 125; 15 maggio 1974 n. 128).
La protezione dell'esercizio della funzione giurisdizionale
influisce, pertanto, in questi casi, su ciascun procedimento
pendente, nell'ambito (ed in ogni momento) del quale può, pertanto,
essere sollevata la questione di legittimità costituzionale.
Dunque, la risoluzione delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate si pone in rapporto di pregiudizialità
rispetto all'ulteriore corso del procedimento penale de quo, la cui
udienza di trattazione è stata fissata alla data del 25 settembre
2013, ore 11,00.
Ne consegue che il presente procedimento non si può decidere
indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate, che, come tali, si pongono in rapporto di
pregiudizialità con l'ulteriore trattazione.

P. Q. M.

1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della
legge n. 148 del 14 settembre 2011 (in Gazzetta Ufficiale n. 216 del
16 settembre 2011), con la quale è stato convertito, con
modificazioni, il decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, per
contrasto con gli artt. 70, 72, primo e quarto comma, e 77, secondo
comma, della Costituzione;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo n.
155 del 7 settembre 2012 (in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12
settembre 2012), limitatamente all'inclusione del Tribunale di Sala
Consilina nell'elenco della tabella A), per contrasto con gli artt.
3, 24, 25, primo comma, 76 e 97, primo comma, della Costituzione;
3) previa revoca dell'ordinanza emessa all'udienza dell'8 gennaio
2013, con la quale il procedimento penale de quo veniva rinviato
all'udienza del 25 settembre 2013, ore 11,00, sospende il presente
processo e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
4) dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del senato
della Repubblica.

Sala Consilina, addì 20 febbraio 2013

Il Giudice: Cioffi