Serie Generale n. 26 del 2-2-2005
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 27 dicembre 2004
Indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione. (GU Serie Generale n.26 del 02-02-2005)

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Visto l'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante
«Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche, ed in particolare gli articoli 4 e 14»;
Vista la legge 15 luglio 2002, n. 145, recante «Disposizioni per il
riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l'integrazione tra pubblico e privato»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante
«Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio
e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati
dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Visti i contratti collettivi nazionali di lavoro del personale del
comparto dirigenza-area I, sottoscritti il 5 aprile 2001 e, in
particolare, l'art. 35 del contratto per il quadriennio 1998-2001;
Viste le direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri del
15 novembre 2001 e dell'8 novembre 2002, recanti indirizzi per la
predisposizione delle direttive generali dei Ministri sull'attività
amministrativa e sulla gestione per gli anni 2002 e 2003;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del
4 febbraio 2003 recante «Indirizzi per il monitoraggio dello stato di
attuazione del programma di Governo»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
28 agosto 2003 recante «Delega di funzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri in materia di attuazione del programma di
Governo, al Ministro senza portafoglio on. dott. Claudio Scajola»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del
23 dicembre 2004 recante «Indirizzi per garantire la coerenza
programmatica dell'azione di Governo»;
Ritenuta la necessità di definire ulteriori indirizzi volti ad
armonizzare i processi di programmazione strategica e di
programmazione finanziaria e a migliorare il funzionamento dei
controlli interni;

E m a n a

la seguente direttiva:

Indirizzi per la predisposizione delle direttive
generali dei ministri per l'attività
amministrativa e la gestione

Premessa.

Nel 2003 si sono registrati apprezzabili miglioramenti sia nei
processi di programmazione strategica, sia nel funzionamento dei
sistemi di controllo interno.
I progressi della programmazione strategica hanno riguardato la
definizione delle priorità politiche, la riduzione del numero di
obiettivi, la scansione del processo di programmazione in tre fasi
(discendente, ascendente, di consolidamento), l'adozione di una
terminologia uniforme, la messa a punto di sistemi di monitoraggio.
Segni di positiva evoluzione sono stati riscontrati anche nel
sistema di controllo, con riguardo al rapporto tra Ministro e
servizio di controllo interno e, soprattutto, al controllo di
gestione, dove esistono oggi «buone pratiche» che utilmente possono
essere trasferite ad altre amministrazioni.
Permangono tuttavia non irrilevanti margini di miglioramento che
rendono necessaria la definizione di ulteriori indirizzi per la
predisposizione delle direttive generali per l'attività
amministrativa e la gestione che i Ministri, annualmente, devono
emanare ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165.

1. Il processo di programmazione strategica.

Nelle Amministrazioni dello Stato il processo di programmazione ha
l'obiettivo di organizzare in modo efficace ed efficiente il
complesso delle attività finalizzate a definire l'indirizzo politico
e ad attuarlo mediante concreti atti e comportamenti amministrativi.
Il processo di programmazione si ispira ai seguenti principi:
1) miglioramento della qualità dei servizi resi
dall'Amministrazione ai cittadini ed alle imprese;
2) interazione tra Ministro, dirigenza e servizio di controllo
interno;
3) coerenza tra programmazione strategica e programmazione di
Governo;
4) coerenza tra programmazione finanziaria e programmazione
strategica;
5) conformità della programmazione finanziaria e strategica ai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea;
6) congruenza tra programmazione strategica e quadro delle
missioni istituzionali affidate dalla legge all'Amministrazione;
7) rispondenza della programmazione strategica all'assetto
organizzativo e gestionale;
8) continuità nel tempo del processo di programmazione;
9) ottica, tendenzialmente, pluriennale della programmazione
strategica;
10) coerenza tra obiettivi comuni a diverse amministrazioni;
11) coerenza interna della struttura degli obiettivi;
12) predeterminazione, in sede di direttiva annuale, dei
meccanismi e degli strumenti di misurazione e monitoraggio;
13) attivazione di sistemi di monitoraggio dell'attuazione della
direttiva annuale;
14) raccordo tra monitoraggio delle direttive ministeriali e
monitoraggio del programma di Governo.
Il processo di programmazione si articola nelle seguenti fasi:
- fissazione delle priorità politiche. In coerenza con il
programma di Governo, aggiornato sulla base dei vari documenti
programmatici per renderlo adeguato alle mutate condizioni
socio-economiche del Paese (documento di programmazione
economico-finanziaria, programma di stabilità presentato all'Unione
europea, «Patto per l'Italia» e «Accordi» generali tra il Governo e
le parti sociali, decisioni di bilancio, Piani e programmi nazionali
di settore), e tenuto conto, ai fini della ottimizzazione delle
risorse umane e finanziarie, dell'obiettivo di digitalizzazione della
Pubblica Amministrazione, secondo le linee-guida emanate in materia
dal Ministro per l'innovazione e le tecnologie, il Ministro, con
proprio atto di indirizzo, con l'eventuale supporto tecnico del
SECIN, fissa entro il mese di febbraio di ciascun anno, le priorità
politiche del Ministero.
Questo primo atto di indirizzo costituisce l'impulso del
procedimento di programmazione strategica che si conclude con
l'emanazione della direttiva annuale per l'attività amministrativa e
la gestione.
Esso deve contenere anche i criteri utili per l'allocazione delle
risorse finanziarie, da effettuarsi in sede di formazione dello stato
di previsione del Ministero in conformità all'art. 4-bis della legge
5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.
In particolare, l'atto di indirizzo deve indicare tutti gli
elementi necessari, richiesti dall'art. 2, comma 4-quater, della
citata legge n. 468, per la redazione della nota preliminare di cui
deve essere corredato ogni stato di previsione del bilancio dello
Stato.
L'atto di indirizzo deve essere comunicato tempestivamente ai
titolari dei centri di responsabilità amministrativa («fase
discendente»);
- proposta degli obiettivi strategici. I titolari dei centri di
responsabilità amministrativa - eventualmente costituiti in
conferenza permanente, come previsto dall'art. 8, comma 2, del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 - elaborano, in
collaborazione con il servizio di controllo interno, una proposta
contenente un numero limitato di obiettivi strategici, su un
orizzonte tendenzialmente triennale, concernenti eventualmente anche
altri Ministeri, destinati a realizzare le priorità politiche.
La proposta deve anche scomporre, precisandone la tempificazione,
gli obiettivi strategici in obiettivi operativi che, ove necessario,
dovranno essere tradotti, a cura dei centri di responsabilità
amministrativa, in programmi di azione ed eventualmente in progetti.
I titolari dei centri di responsabilità amministrativa propongono
inoltre obiettivi volti al miglioramento dell'efficacia e
dell'efficienza dell'Amministrazione.
I titolari dei centri di responsabilità amministrativa conducono a
termine questa fase, formulando, entro il mese di settembre, le
proprie proposte al Ministro, previa verifica delle risorse umane,
finanziarie, materiali e tecnologiche effettivamente disponibili,
anche alla stregua, per quanto attiene alle risorse finanziarie, dei
dati contenuti nel progetto di bilancio annuale di previsione («fase
ascendente»);
- determinazione definitiva degli obiettivi strategici. Il
Ministro, consolidando le proposte dei titolari dei centri di
responsabilità amministrativa, emana la direttiva generale per
l'attività amministrativa e la gestione, con la quale definisce
conclusivamente, nel quadro dei principi generali di parità e di
pari opportunità previsti dalla legge, le priorità politiche
delineate all'inizio, traducendole, sulla base delle risorse allocate
nel bilancio approvato dal Parlamento, in obiettivi strategici delle
unità dirigenziali di primo livello, articolati in obiettivi
operativi da raggiungere attraverso programmi di azione e progetti,
recanti l'indicazione delle fasi di realizzazione degli obiettivi,
delle relative scadenze, delle strutture organizzative coinvolte,
delle risorse umane e finanziarie e degli indicatori, coerentemente
con le linee-guida allegate alla direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri dell'8 novembre 2002.
La direttiva indica, inoltre, gli obiettivi tendenti al
miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza dell'Amministrazione.
La direttiva specifica, infine, avvalendosi del servizio di
controllo interno, i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e
valutazione della sua attuazione.
Ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del
2001, il Ministro emana la direttiva entro dieci giorni dalla
pubblicazione della legge di bilancio.

2. Monitoraggio e valutazione dell'attuazione della direttiva
annuale.

I servizi di controllo interno, in conformità alla direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 febbraio 2003, recante
«Indirizzi per il monitoraggio di attuazione del programma di
Governo», effettuano il monitoraggio dell'attuazione della direttiva
annuale per l'attività amministrativa e la gestione, acquisendo i
dati dai centri di responsabilità amministrativa, tramite le
rispettive strutture di controllo di gestione.
Il monitoraggio ha lo scopo di rilevare, nel corso dell'esercizio
ed alla fine dello stesso, lo stadio di realizzazione, finanziaria
e/o fisica degli obiettivi o dei relativi programmi di azione e dei
progetti, identificando gli eventuali scostamenti rispetto agli
obiettivi operativi nonchè le relative cause e proponendo gli
interventi correttivi.
Sulla base degli esiti del monitoraggio, contenuti nelle relazioni
redatte dai Servizi di controllo interno, i Ministri adottano i
necessari provvedimenti.
In particolare, ogni direttiva annuale deve dare contezza dello
stato di realizzazione degli obiettivi contenuti nella precedente
direttiva, specificando gli obiettivi raggiunti, quelli non raggiunti
che si ritiene di abbandonare perchè superati o non raggiungibili e
quelli non raggiunti, totalmente o parzialmente, che si ritiene di
riproporre o rimodulare con la nuova direttiva.
I risultati relativi agli obiettivi strategici derivanti dalla
priorità politica sono trasmessi al Ministro per l'attuazione del
programma di Governo.

3. Il controllo di gestione

3.1. Premessa.
L'art. 4, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1999, che
disciplina il controllo di gestione nelle amministrazioni dello
Stato, prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri, con
propria direttiva, periodicamente aggiornabile, stabilisce in maniera
tendenzialmente omogenea i requisiti minimi cui deve ottemperare il
sistema di controllo di gestione.
In prosieguo, vengono qui formulati gli indirizzi, previsti dalla
norma citata, sui requisiti minimi del controllo di gestione.
3.2. Finalità del controllo di gestione.
Le Amministrazioni dello Stato devono disporre di sistemi di
controllo di gestione che, monitorando attività e progetti, siano in
grado di alimentare il controllo strategico e la valutazione dei
dirigenti, contribuendo ad assicurarne la qualità e la trasparenza.
Oggi, alcune amministrazioni hanno un sistema di controllo di
gestione funzionale rispetto a questi obiettivi.
Questa prassi deve essere estesa a tutti i Ministeri per
assicurare:
1) la possibilità di monitorare il livello di efficacia, di
efficienza dell'azione amministrativa delle unità organizzative;
2) la responsabilizzazione dei dirigenti sui propri risultati;
3) l'introduzione di sistemi di benchmarking per le attività
realizzate in modo omogeneo tra i diversi Ministeri, al fine di
consentire l'individuazione di «buone pratiche» che possano
costituire esempi interessanti ed essere trasferite in altre
amministrazioni.
3.3. Adempimenti delle amministrazioni.
Entro il 31 marzo 2005, le amministrazioni comunicheranno al
Comitato tecnico-scientifico, ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
decreto legislativo n. 286 del 1999, le modalità operative del
controllo di gestione da esse determinate in attuazione della
presente direttiva.
Tali modalità dovranno essere conformi a quanto previsto nelle
allegate «Linee-guida sull'attivazione del sistema dei controlli di
gestione nelle Amministrazioni dello Stato».

4. Banca Dati e Osservatorio dei controlli interni.

I servizi di controllo interno provvederanno ad alimentare la banca
dati di cui all'art. 7, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del
1999, inviando al Ministro per l'attuazione del programma di Governo
ed al Comitato tecnico-scientifico della Presidenza del Consiglio le
direttive annuali dei Ministri sull'attività amministrativa e la
gestione e i relativi indicatori - valori obiettivo e valori rilevati
a consuntivo in sede di monitoraggio finale.
Per consentire lo sviluppo delle attività istituzionali proprie
dell'Osservatorio, essi avranno cura altresì di aggiornare, con
cadenza periodica almeno annuale, la documentazione relativa ai
modelli di controllo interno adottati o in corso di adozione ed ai
risultati conseguiti (controllo di gestione, valutazione dei
dirigenti, controllo di regolarità amministrativo-contabile).
Per gli stessi fini, aggiorneranno, tempestivamente, i dati della
composizione dei servizi di controllo interno (collegi ed uffici di
supporto) e dei centri di responsabilità amministrativa comunicando
anche le disposizioni normative di riferimento (Regolamenti di
organizzazione e di diretta collaborazione).
Roma, 27 dicembre 2004

p. Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Scajola

Registrato alla Corte dei conti il 18 gennaio 2005

Ministeri istituzionali Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 1, foglio n. 120

Allegato

LINEE GUIDA SULL'ATTIVAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI DI GESTIONE
NELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO.

1. Obiettivi.

L'attivazione del sistema di controllo di gestione nelle
Amministrazioni dello Stato è stata prevista nell'art. 4 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e successivamente riaffermata
nella direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre
2002.
Tuttavia, la realizzazione di un sistema di controllo di gestione
in una organizzazione complessa richiede tempi lunghi, spesso non
inferiori ai due anni; solo recentemente, quindi, alcune
amministrazioni hanno completato il proprio sistema e hanno ottenuto
risultati che possono costituire uno stimolo e un impulso per le
altre amministrazioni.
Anche sulla base di tali risultati, in questo documento si
forniscono alcune indicazioni di natura «tecnica» sull'attivazione
dei sistemi di controllo di gestione nelle Amministrazioni dello
Stato; tali indicazioni si possono suddividere in due aree.
Da un lato, per alcune componenti del sistema di controllo di
gestione, vengono stabiliti con la presente direttiva i requisiti
minimi cui devono ottemperare i sistemi di controllo di gestione, in
modo da garantire la disponibilità di un insieme minimo di
informazioni omogenee, condizione indispensabile per consentire il
raggiungimento degli obiettivi fissati dalle direttive annuali dei
Ministri e, conseguentemente, di quelli complessivi dell'azione di
Governo. L'individuazione di tali requisiti minimi non costituisce
naturalmente una limitazione delle scelte delle singole
amministrazioni, che hanno la possibilità di rilevare autonomamente
gli eventuali dati addizionali utili per la propria attività.
Dall'altro lato, per le altre componenti del sistema di controllo
di gestione, si forniscono alcuni suggerimenti metodologici
funzionali ad assicurarne efficienza ed efficacia.

2. Le componenti del sistema di controllo di gestione.

L'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 286/1999 individua
sette caratteristiche fondamentali nel sistema di controllo di
gestione:
a) l'unità o le unità responsabili della progettazione e
della gestione del sistema di controllo di gestione;
b) le unità organizzative a livello delle quali si intende
misurare l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa;
c) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e
dei soggetti responsabili;
d) l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione
amministrativa;
e) le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi;
f) gli indicatori specifici per misurare efficacia ed
efficienza;
g) la frequenza di rilevazione delle informazioni.

3. Le componenti alle quali si applicano i requisiti minimi.

I requisiti minimi che di seguito si individuano riguardano le sole
componenti del sistema di controllo di gestione rilevanti ai fini
della responsabilizzazione dei dirigenti e all'omogeneità dei dati.
In particolare, si fa riferimento alle lettere b), e) e g).
3.1. Unità organizzative di riferimento (lettera b).
I sistemi di controllo di gestione devono fornire informazioni a
livello di linea di attività. Ciò consente di monitorare i
risultati specifici di tutte le principali attività svolte e di
compararli tra loro anche quando si tratti di amministrazioni con
diversi modelli organizzativi.
Per misurare l'efficacia e l'efficienza delle attività
amministrative strumentali si deve adottare la classificazione
RGS-Istat delle funzioni organizzativo-gestionali delle
Amministrazioni pubbliche (allegato alla circolare 7 gennaio 1999, n.
1, del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica in supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 14 del 19 gennaio 1999).
3.2. Modalità di rilevazione e di ripartizione dei costi
(lettera e).
Per assicurare la comparazione delle informazioni relative alle
diverse amministrazioni, è necessario che almeno un insieme minimo
di informazioni sia rilevato con le stesse modalità.
In particolare, è necessario:
1) che i sistemi di controllo di gestione rilevino almeno tutte
le componenti del costo del personale, che costituisce la parte di
gran lunga dominante dei costi di funzionamento delle amministrazioni
centrali;
2) che il costo del personale sia rilevato a consuntivo (SICO -
Tabelle personale dipendente amministrazioni pubbliche in
www.tesoro.it/dip/ii/sico);
3) che a ogni linea di attività siano associati i soli costi
diretti, ossia i costi del personale e delle risorse gestite
direttamente dalle unità che realizzano la linea di attività; in
altri termini, è opportuno evitare il ribaltamento dei costi delle
attività strumentali sulle attività finali e dei costi delle
strutture di staff dei Ministeri sui singoli uffici. Ciò al fine di
individuare meglio la responsabilità specifica sui risultati dei
singoli responsabili di struttura.
3.3. Frequenza di rilevazione (lettera g).
Le informazioni devono essere rilevate con cadenza almeno
semestrale.

4. Le componenti alle quali non si applicano i requisiti minimi.

4.1. L'unità o le unità responsabili della progettazione e
della gestione del sistema di controllo di gestione (lettera a);
Il decreto legislativo n. 286 del 1999 prevede che ciascun centro
di responsabilità amministrativa sia autonomo nella definizione del
proprio sistema di controllo di gestione.
Tuttavia, le prime esperienze di attivazione di un sistema di
controllo di gestione evidenziano la necessità che questa autonomia
sia accompagnata da un forte coordinamento in fase progettuale, in
modo da assicurare una riduzione delle risorse necessarie alla
costruzione e alla gestione del sistema di controllo.
Il ruolo di coordinamento può essere svolto direttamente dal
SECIN, qualora disponga delle competenze necessarie, o da un gruppo
appositamente individuato all'interno del Ministero.
4.2. Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e
dei soggetti responsabili (lettera c).
Su questo tema, si rimanda alle linee-guida per la
predisposizione della direttiva sull'azione amministrativa, allegate
alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre
2002, nelle quali viene descritto l'intero processo di
programmazione, di cui la determinazione degli obiettivi gestionali e
dei relativi responsabili costituisce il punto terminale.
4.3. L'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione
amministrativa (lettera d).
È necessario comprendere l'utilizzo delle risorse impiegate
dalle diverse unità organizzative. In generale, è opportuno
considerare diversi livelli di aggregazione delle informazioni,
facendo riferimento sia a indicazioni sintetiche (in particolare, i
costi associati a ciascuna missione istituzionale) che a informazioni
analitiche (i costi dei singoli prodotti della azione
amministrativa).
4.4. Gli indicatori specifici per misurare efficacia ed
efficienza (lettera f).
Come già precisato nelle linee-guida allegate alla direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 dicembre 2000, cui si
rimanda per ulteriori dettagli, gli indicatori utilizzati per
misurare l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa devono
essere espressi coerentemente a tre diversi principi:
significatività;
misurabilità;
responsabilità specifiche.