1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 429 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 luglio 2006
Ordinanza emessa il 19 luglio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Campania - Napoli sui ricorsi riuniti proposti da Tremiterra Errico ed altri contro comune di Carinaro ed altri Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Campania - Piani regolatori delle aree di sviluppo industriale - Vincoli preordinati all'espropriazione - Proroga di validita' dei piani esistenti, anche se medio tempore scaduti - Violazione del diritto all'indennizzo in caso di espropriazione - Incidenza sul principio di uguaglianza e sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 179/1999 e 411/2001. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 42 e 97. (007C0743) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 697/1999 e
13593/2004 Reg. Gen., proposti da Tremiterra Errico, Tremiterra
Emilio, Tremiterra Pasquale, Tremiterra Carmina e Tinto Bianca, tutti
rappresentati e difesi dagli avv. Pasquale ed Enrico Tremiterra, con
domicilio eletto in Napoli alla Il Traversa di Via Nicolardi, 85,
presso lo studio dell'avv. Maurizio Coppa;
Contro il comune di Carinaro, in persona del sindaco pro tempore,
non costituito; nonchè il Consorzio A.S.I.-Area di Sviluppo
Industriale di Caserta, in persona del legale rapp. te pro tempore,
rappresentato e difeso, nel ricorso n. 697/1999 Reg. Gen., dall'avv.
Fulvio Papa, con domicilio eletto in Napoli alla Via dei Cimbri 23,
presso lo studio dell'avv. A. Di Monda, nel ricorso n. 13593/2004
Reg. Gen. dall'avv. Teresa Pagliaro, con domicilio eletto in Napoli
alla Via F. Verrotti 6, presso lo studio dell'avv. A. Capotosto; il
Ministero del bilancio e della programmazione economica poi Ministero
dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso, ex lege, dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, presso i cui uffici domicilia, ope legis, in Napoli alla via
Diaz, 11 e nei confronti limitatamente al giudizio n. 697/1999 Reg.
Gen della Società Consortile Unica s.c.r.l., in persona del legale
rapp. te pro tempore, con sede in Aversa alla via Salvo D'Acquisto 5,
non costituita per l'annullamento, previa sospensiva guanto al
ricorso n. 697/1999 Reg. Gen.:
«del decreto del sindaco del comune di Carinaro prot. n. 7246
del 25 novembre 1998, di occupazione temporanea e d'urgenza e
dell'avviso prot. n. ri 7108, 7110, 7111, 7112, 7113 del 1° dicembre
1998 a firma del Presidente del Consorzio A.S.I. di Caserta, entrambi
notificati il 14 dicembre 1998 a cura dello stesso Consorzio, e di
tutti gli atti e provvedimenti preordinati, connessi, presupposti e
conseguenti, con particolare riferimento a quelli riportati nelle
premesse dello stesso decreto e non conosciuti perchè mai notificati
e/o comunicati;
nonchè per la declaratoria del diritto ex artt. 33 e ss. del
d.lgs. n. 80/1998, al risarcimento del danno ingiusto, con
conseguente condanna degli intimati, in solido, ovvero quello di essi
che sarà ritenuto legittimato passivo, al pagamento in favore dei
sig. ri Tremiterra e della sig.ra Tinto Bianca, del valore degli
immobili di rispettiva proprietà, anche in funzione della loro
destinazione, rivalutato fino alla data dell'emittenda sentenza, con
interessi legali sulla somma rivalutata dalla data della occupazione
fino al soddisfo.»;
Quanto al ricorso n. 13593/2004 Reg. Gen. per l'annullamento,
previa sospensiva:
«1) del decreto di esproprio n. 5682 del 15 luglio 2004,
notificato agli interessati nelle date 24 e 25 settembre 2004 con il
quale il comune di Carinaro, in persona del Responsabile dell'Ufficio
Tecnico, pronunciava definitivamente l'espropriazione dei terreni di
proprietà dei ricorrenti in favore del Consorzio per l'Area di
Sviluppo Industriale di Caserta;
2) di tutti gli atti ed i provvedimenti preordinati,
connessi, presupposti e conseguenti, con particolare riferimento a
quelli riportati nelle premesse dello stesso decreto, e non
conosciuti perchè mai notificati e/o comunicati e comunque lesivi
degli interessi dei ricorrenti», nonchè per la declaratoria
dell'abusività dell'occupazione degli immobili di proprietà dei
ricorrenti, e per la condanna «dell'amministrazione resistente al
pagamento in favore dei ricorrenti ed in ragione delle rispettive
quote di proprietà del valore venale degli immobili oltre al
risarcimento dei danni sofferti, con rivalutazione, interessi dalla
data di occupazione fino al soddisfo».
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio A.S.I.
di Caserta e del Ministero del bilancio e della programmazione
economica (poi Ministero dell'economia e delle finanze), con le
annesse produzioni;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi alla udienza pubblica del 27 aprile 2006 - relatore il
Magistrato Dr. Cerpentieri - gli avv.ti riportati a verbale;

F a t t o

Con il primo dei due ricorsi in esame - ritualmente notificato in
data 8-11-12 gennaio 1999, depositato nella segreteria del Tribunale
il successivo 25 gennaio e iscritto al n. 697/1999 Reg. Gen. - i
ricorrenti, proprietari di alcuni immobili ubicati nel comune di
Carinaro e distinti al catasto al foglio 4, p.lle 76 e 5178 - ex 49
(i sig. ri Tremiterra) e p.lla 258 (la sig.ra Tinto), hanno impugnato
il decreto prot. n. 7246 del 25 novembre 1998 con cui il sindaco del
comune di Carinaro ha autorizzato il Consorzio A.S.I. di Caserta ad
occupare in via temporanea e d'urgenza le suddette aree per la
realizzazione degli insediamenti produttivi e connesse infrastrutture
delle società consorziate nella società consortile «Unica
s.c.r.l.», diretti a produrre l'intera filiera calzaturiera
dell'agglomerato industriale «Aversa Nord-tenimento comunale di
Carinaro».
Hanno altresì impugnato l'atto notificato in data 14 dicembre
1998 con cui il suddetto Consorzio ha comunicato - unitamente al
decreto comunale e all'allegato piano particellare
grafico-descrittivo - la data di inizio delle operazioni di
occupazione e di redazione dello stato di consistenza degli immobili
occupandi per il successivo giorno 11 gennaio 1999.
A sostegno del gravame i ricorrenti hanno dedotto diversi motivi
di incompetenza, violazione di legge e di eccesso di potere.
In data 29 gennaio 1999 si è costituito in giudizio il Ministero
del bilancio e della programmazione economica, con mera memoria di
stile.
Il successivo 27 febbraio 1999 si è costituito il Consorzio
A.S.I. di Caserta, che ha contestato la fondatezza del ricorso,
chiedendone il rigetto.
Alla Camera di consiglio del 9 febbraio 1999, fissata per l'esame
dell'istanza cautelare, la causa è stata cancellata per rinuncia
alla istanza di sospensiva.
Con deposito in data 14 ottobre 2002 l'Avvocatura dello Stato ha
prodotto documentazione.
Con il secondo dei ricorsi in trattazione - notificato in data 18
novembre 2004, depositato nella Segreteria del Tribunale il
successivo 16 dicembre e iscritto al n. 13593/2004 - i medesimi
ricorrenti impugnano il decreto prot. n. 5682 del 15 luglio 2004, con
cui il comune di Carinaro ha infine disposto l'espropriazione
definitiva delle aree già oggetto di occupazione, in favore del
Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale di Caserta, con la
medesima finalità della regione degli insediamenti produttivi e
connesse infrastrutture relativi alla filiera calzaturiera
dell'agglomerato industriale «Aversa Nord - tenimento comunale di
Carinaro».
In data 11 febbraio 2005 si è costituito il Consorzio A.S.I. di
Caserta che ha contestato la fondatezza del ricorso, chiedendone il
rigetto.
Il successivo 10 ottobre 2005 si è costituito in giudizio il
Ministero dell'economia e delle finanze che, con successiva, generica
memoria, ha concluso per l'inammissibilità e per l'infondatezza del
ricorso.
Alla camera di consiglio del 10 ottobre 2005, fissata per l'esame
dell'istanza cautelare, la causa è stata cancellata dal ruolo delle
«sospensive».
Alla udienza pubblica del 27 aprile 2006 entrambe le cause in
discussione sono state chiamate e assunte in decisione.

D i r i t t o

Devesi in primo luogo dispone in rito la riunione dei due
fascicoli, evidentemente avvinti da un palese nesso di connessione
sia oggettiva che soggettiva.
Sempre in rito, il Collegio riconosce la sussistenza, nella
cognizione delle controversie de quibus, della giurisdizione di
questo adito giudice amministrativo, giusta la recente
chiarificazione introdotta in materia dalla Corte costituzionale con
la sentenza 11 maggio 2006, n. 191 [la Corte, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del t.u.
espropriazioni «nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i
comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse
equiparati» non esclude i comportamenti non riconducibii, nemmeno
mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere» ha nella sostanza
condiviso l'indirizzo dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato
(Con. Stato, ad. plen., 30 agosto 2005, n. 4; 16 novembre 2005, n. 9)
in base al quale esulano dalla cognizione del G.A.. solo i
comportamenti acquisitivi «meri», ma non anche i c.d. «comportamenti
amministrativi», ossia i casi, quale quello in esame, di c.d.
«occupazione acquisitiva» in cui i dedotti fatti di irreversibile
trasformazione del fondo anteriormente al (tardivo) decreto di
esproprio si inquadrino comunque in tiri complesso procedimento
amministrativo (ancorchè di contestata legittimita), muovente dalla
inclusione delle aree in strumenti urbanistici introduttivi di
vincoli preordinati all'esproprio e dalla dichiarazione di pubblica
utilità ed urgenza delle opere (trattandosi, in tutta evidenza, nel
caso di specie, sotto l'evidenziato profilo, di comportamenti
senz'altro riconducibili, almeno mediatamente, all'esercizio di un
pubblico potere)].
Nel merito, il punto centrale della complessiva controversia è
costituito dalla questione della perdurante efficacia del piano di
sviluppo dell'area industriale di Caserta del 16 gennaio 1968-28
luglio 1970 alla data degli impugnati atti presupposti di ambo le
procedure in discussione, quella occupativa e quella espropriativa,
costitutivi della dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza delle opere (in particolare, con
riferimento alla delibera del comitato direttivo del Consorzio ASI
intimato n. 209 dell'11 ottobre 1998 di approvazione del progetto
esecutivo degli interventi di infrastrutturazione alla cui
realizzazione è preordinata la procedura ablatoria oggetto di lite).
La decisione è pregiudicata dalla questione di legittimità
costituzionale, rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione ai parametri costituiti dagli artt. 3, 42 e 97 della
Costituzione, dell'art. 10, comma 9, della legge regionale della
Campania 13 agosto 1998, n. 16, e dell'articolo 77, comma 2, della
legge regionale della Campania 11 agosto 2001, n. 10, che hanno
prorogato (o rideterminato) i termini di efficacia del suddetto piano
di sviluppo industriale.
Prima di procedere alla disamina di questo pregiudiziale profilo,
giova, soprattutto ai fini della dimostrazione della rilevanza nel
presente giudizio della ora riferita questione di legittimità
costituzionale, una breve ricapitolazione dei fatti di causa e dei
termini della controversia.
Parte ricorrente, nel primo dei due ricorsi in esame (n. 697/1999
Reg. Gen.), diretto avverso l'occupazione d'urgenza, ha dedotto
l'insussistenza della dichiarazione di pubblica utilità delle opere
(che avrebbero natura sostanzialmente privata), la mancata, rituale,
apposizione preventiva del vincolo preordinato all'espropriazione
(essendo ampiamente scaduti i termini di validità del piano di
sviluppo industriale), l'omessa, preventiva fissazione dei termini ex
art. 13, legge n. 2359 del 1865, la inapplicabilità dell'art. 1
della legge n. 1 del 1978 che consente la redazione contestuale dello
stato di consistenza all'atto dell'immissione in possesso,
l'omissione di qualsivoglia forma di pubblicità e comunicazione di
avvio del procedimento, nonchè l'incompetenza del sindaco per essere
la competenza del dirigente, ex leggi 127 del 1997 e 191 del 1998.
il Consorzio A.S.I. resistente ha replicato richiamando la
delibera del comitato direttivo consortile n. 209 dell' 11 ottobre
1998 di approvazione dei piani esecutivi di espropriazione per gli
insediamenti industriali di Carinaro, atto avente valore di
dichiarazione di pubblica utilità ex lege reg.le n. 16 del 1998;
affermando l'avvenuta fissazione delle date di inizio e fine dei
lavori e della procedura espropriativa nell'ambito della convenzione
stipulata tra il Consorzio e la società consortile «Unica s.c. a
r.l.», convenzione richiamata negli atti del procedimento ablatorio
(la data di inizio corrisponderebbe alla data della convenzione,
quella di ultimazione sarebbe stata indicata in cinque anni dalla
stipula del predetto atto); obiettando la non necessità della
comunicazione di avvio del procedimento, stante la intrinseca
celerità dell'occupazione d'urgenza; contestando infine l'eccepita
incompetenza del sindaco ad adottare l'atto di occupazione d'urgenza
(trattandosi di procedura complessa attuatici di un accordo di
programma).
Con il secondo dei ricorsi in esame parte ricorrente ha dunque
impugnato il sopravvenuto decreto di esproprio, deducendone la
nullità per carenza di potere, sia per effetto della invalidità
derivata dai vizi degli atti presupposti già dedotti avverso la fase
dell'occupazione d'urgenza, sia per la sopravvenuta inefficacia
dell'occupazione medesima (per scadenza del termine quinquennale
dell'occupazione d'urgenza, per l'avvenuta irreversibile
trasformazione medio tempore delle aree occupate, nonchè la
intervenuta scadenza del termine di validità decennale ex art. 25,
legge n. 1/1978 del piano dell'area di sviluppo di Caserta del 16
gennaio 1968-28 luglio 1970 (cui sarebbero inapplicabili le proroghe
triennali disposte con le leggi regionali n. 16 del 1998 e n. 10 del
2001, come già statuito da questa Sezione con sentenza n. 6882 del
2002).
Il Consorzio di sviluppo industriale ha replicato adducendo la
ordinatorietà del termine di conclusione del procedimento ablatorio
e la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 3130 del 2004, di
riforma della sentenza di questo Tar n. 6882 del 2002, affermativa
della applicabilità delle suddette proroghe di legge regionale.
Ciò premesso, il Collegio rileva in primo luogo, agli effetti
della corretta definizione dell'ordine logico delle questioni, che
l'eventuale accoglimento di talune censure procedurali - quali
l'incompetenza del sindaco (per la competenza dirigenziale) o il
difetto partecipativo procedimentale - svolte nel primo ricorso,
relativo all'occupazione d'urgenza, non risolverebbe comunque la
complessiva controversia, anche sul piano del secondo contenzioso
inerente il decreto di espropriazione, attesa l'autonomia delle due
procedure (per cui l'annullamento dell'una non ha effetti caducanti
sulla seconda, come invece avverrebbe nel caso di vizio di atti
presupposti tanto dell'occupazione quanto dell'espropriazione, quali
l'atto appositivo del vincolo preordinato all'espropriazione o l'atto
dichiarativo della pubblica utilità dell'opera).
La disamina delle questioni forinali-procedurali dedotte nel
primo contenzioso, relativo al decreto di occupazione, non riveste
dunque carattere logicamente pregiudiziale.
Viene invece al pettine con carattere di priorità il «nodo»
della perdurante vigenza, al tempo dell'adozione degli atti di
approvazione del progetto (e di dichiarazione di pubblica utilità
dell'intervento) e di seguente occupazione d'urgenza (e, quindi,
realizzazione effettiva delle opere) dell'atto che ha impresso agli
immobili oggetto di causa il vincolo di finalizzazione alla
realizzazione degli insediamenti produttivi preordinato
all'esproprio. Si tratta insomma di stabilire se l'interesse pubblico
alla realizzazione delle opere di infrastrutturazione serventi allo
sviluppo industriale - consacrato nel piano del 1968-1970 - fosse
ancora attuale e vigente (o, comunque, validamente prorogato) alla
data della procedura ablatoria che ha travolto il diritto di
proprietà dei ricorrenti.
È da precisare che questo profilo, sia pure in termini molto
stringati, è dedotto anche nel primo giudizio (n. 697/1999 Reg.
Gen.; dove, alla pag. 4 dell'atto introduttivo, sotto il punto D del
motivo I, si afferma: «non risulta che le opere progettate siano
state precedute da una rituale apposizione del vincolo preordinato
all'espropriazione, nè che ne sussista uno temporalmente vigente»).
Esso viene poi dibattuto tra le parti in termini più ampi e
dettagliati, come esposto sopra, nell'ambito del secondo giudizio
(n. 13593/2004 Reg. Gen.).
Al riguardo il Collegio non intende discostarsi dall'indicazione
derivante dalla già citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV,
n. 3130 del 2004, che ha affermato la intervenuta proroga fino al
2004 dei «vecchi» piani delle aree di sviluppo industriale della
Campania giusta le sopra ricordate leggi regionali n. 16 del 1998 e
n. 10 del 2001. Sennonchè il giudice di appello, nel ribaltare la
(contraria) tesi sostenuta nel 2002 da questa Sezione, ha giustamente
rilevato d'ufficio l'oggettivo dubbio di legittimità costituzionale
di queste leggi regionali che avrebbero «riesumato» piani «già
morti». Ha pertanto rimesso gli atti al giudice delle leggi (con
distinta ordinanza n. 3278/2004 del 25 novembre 2003 - 20 maggio
2004) perchè fosse affrontata e decisa la relativa questione di
costituzionalità. Questa questione, a quello che consta dagli atti
(oltre che dalla rilevazione dai siti internet della Consulta e della
Giustizia amministrativa), non risulta ancora decisa.
Ora, consegue da quanto sopra esposto che si palesa parimenti
rilevante nel presente giudizio la medesima questione di legittimità
costituzionale già sollevata dalla riferita pronuncia del Consiglio
di Stato nel 2004, la cui non manifesta infondatezza, come già
anticipato, è allo stesso modo in foto condivisa da questo Collegio,
negli esatti termini compiutamente ivi sviluppati dal Consiglio.
La fattispecie esaminata dal Consiglio di Stato - è bene subito
precisare - aveva ad oggetto il medesimo piano regolatore dell'area
di sviluppo industriale di Caserta di cui si discute nella presente
controversia, originariamente approvato con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1968, poi integrato e
nuovamente approvato con il successivo decreto del 28 luglio 1970. In
quel caso come in quello che forma oggetto del presente giudizio «non
può ragionevolmente dubitarsi che lo stesso (piano di sviluppo
industriale), per effetto dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978,
n. 1 (e dell'art. 52, secondo comma, del d.P.R 6 marzo 1978, n. 218)
sia effettivamente scaduto in data 28 luglio 1980, come correttamente
ritenuto» in precedenti giudizi «di questa stessa sezione (decisioni
4723 e 4724 del 7 settembre 2000; 3349 del 21 giugno 2001)» [a
Sezione IV del Consiglio di Stato, nei citati precedenti aveva
motivatamente escluso che al piano consortile in esame fosse
applicabile l'articolo 11 della legge 31 maggio 1990, n. 128, che ha
prorogato al 31 dicembre 1990 il termine di validità dell'art. 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1, non potendo ammettersi la
prorogabilità di un provvedimento non più efficace perchè scaduto,
nonchè l'ulteriore proroga triennale di validità dei piani
consortili prevista dal secondo comma dell'articolo 52 del d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218 (nel testo novellato dall'articolo 25 della legge
3 gennaio 1978, n. 1), termine a sua volta prorogato dal d.l. 13
febbraio 1981, n. 19 (art. 2) di tre anni (15 gennaio 1984), dal
decreto-legge 28 febbraio 1986, n. 48 (art. 1) per un altro anno,
dall'art. 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474, fino al 30
giugno 1988, dall'art. 13 della legge 10 febbraio 1989, n. 48 fino al
31 dicembre 1989 ed all'art. 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128,
fino al 31 dicembre 1990].
Il Consiglio di Stato, sez. IV, nella ripetuta decisione
n. 3130/2004, ha preso le mosse dalla considerazione che «le opere
comprese nei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale previsti dal d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, sono
considerate di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili per
effetto dell'art. 53 del citato d.P.R. n. 218, con la conseguenza
che, ai fini dell'adozione di un provvedimento di espropriazione,
l'approvazione dei piani implica la valutazione della preminenza
dell'interesse pubblico su quello privato (Cd.S., IV, 3 giugno 1996,
n. 720)». Ha dunque rilevato che i predetti vincoli preordinati
all'esproprio, giusta l'art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1,
hanno durata di efficacia decennale e sono comunque reiterabili,
secondo i principi generali, «in ragione di motivato esigenze di
pubblico interesse, previo completo riesame dell'assetto urbanistico
dell'area industriale (C.d.S., II, 24 ottobre 1990 n. 438)», ovvero
possono essere prorogati prima della loro scadenza (con la
precisazione che la proroga, per sua stessa natura, si configura come
un atto accessorio rispetto ad un altro atto, principale, valido ed
efficace C.G.A., 25 gennaio1990, n. 2).
Tutto ciò premesso, il Consiglio di Stato ha dunque esaminato la
questione dell'applicabilità della proroga di efficacia disposta
dall'articolo 10, comma 9, della legge regionale 16 marzo 1998, n. 16
(recante «Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale»),
interpretato autenticamente dal secondo comma dell'articolo 77 della
successiva legge regionale 11 agosto 2001, n. 10 (concernente
«Disposizioni di finanza regionale Anno 2001»).
Il predetto articolo 10, rubricato «Piani regolatori delle aree e
dei nuclei industriali», al comma 9, dopo aver fissato in via
generale la efficacia dei piani dei Consorzi in dieci anni,
espressamente afferma «La validità dei piani esistenti è prorogata
per tre anni dalla data di entrata in vigore»; il secondo comma
dell'articolo 77 della legge regionale n. 10 del 2001, fornendone
l'interpretazione autentica, ha disposto che «la proroga di validità
ed efficacia dei Piani Regolatori delle Aree e dei Nuclei di cui
all'articolo 10, comma 9. della l.r. 13 agosto 1998, n. 16 è intesa
nel senso che la stessa si applica a tutti i Piani esistenti, anche
se medio tempore scaduti».
Il giudice di appello ha quindi respinto l'interpretazione
«costituzionalmente orientata», pure avanzata da questa Sezione,
secondo la quale l'espressione «medio tempore scaduti» non potesse
riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani dei consorzi delle aree
di sviluppo industriale comunque scaduti (ed indipendentemente dal
momento della scadenza), ma dovesse riferirsi esclusivamente a quei
piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991 (data di scadenza
dell'ultima proroga degli stessi stabilita con norma statale e cioè
con la legge 31 maggio 1990, n. 128) ed il 25 agosto 1998, data di
entrata in vigore della legge regionale 13 agosto 1998, n. 16.
Per ragioni inerenti la lettera della norma regionale e
l'intenzione del legislatore il Consiglio di Stato ha invece optato
per una ricostruzione del significato della norma regionale nel senso
che «sulla base del significato proprio delle parole contenute
nell'articolo 10, comma 9, della legge 13 agosto 1998, n. 16, e
dell'effettiva intenzione del legislatore, autenticamente
interpretato dal secondo comma dell'articolo 77 della successiva
legge 11 agosto 2001, n. 10, non può ragionevolmente dubitarsi che
lo scopo delle ricordate disposizioni era proprio quello di rendere
validi ed efficaci i piani che i Consorzi per le aree di sviluppo
industriale avevano già elaborato anche da tempo e che, dunque,
fossero suscettibili di immediata attuazione ... in realtà la
voluntas del legislatore è stata - evidentemente - quella di
«prorogare» (impropriamente ovvero di far rivivere) tutti i piani
approvati, in qualsiasi tempo scaduti».
Da qui la conclusione della sicura applicabilità al caso di
specie della normativa contenuta nel comma 9 dell'articolo 10 della
legge regionale 13 agosto 1998, n. 16, come autenticamente
interpretato dal secondo comma dell'articolo 77 della legge 11 agosto
2001, n. 10, con la conseguenza della piena efficacia ovvero della
rinnovata vigenza del piano regolatore consortile del Consorzio per
l'area di sviluppo industriale di Caserta, approvato una prima volta
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 16
gennaio 1978 e successivamente, a seguito di un ampliamento
territoriale dello stesso, con decreto del 28 luglio 1970.
Ne consegue la necessità, sempre in linea con l'ampia
motivazione fornita sul punto dal Consiglio di Stato nel richiamato
precedente, che il Collegio proceda a delibare d'ufficio la questione
di legittimità costituzionale della ricordata normativa regionale
con riferimento agli articoli 3, 42 e 97 della Costituzione in
relazione alla «ammissibilità di una siffatta compressione del
diritto di proprietà, che può essere sussunta nell'ipotesi della
reiterazione dei vincoli espropriativi».
In merito il Collegio fa proprie le argomentazioni svolte sul
punto dal giudice d'appello: «premesso che, com'è noto, ai sensi
dell'articolo 42, terzo comma, della Costituzione, la proprietà
privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale, deve
rammentarsi che l'articolo 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218,
stabilisce che le opere comprese nei piani regolatori delle aree e
dei nuclei di sviluppo industriale sono considerate di pubblica
utilità, urgenti ed indifferibili, con la conseguenza, per un verso,
che l'approvazione dei predetti piani regolatori comporta la
valutazione di preminenza dell'interesse pubblico su quello privato
dispone e, per altro verso, che i terreni compresi in tali strumenti
sono sottoposti ad evidenti vincoli espropriativi. Pertanto, la
questione che la Sezione deve delibare consiste nello stabilire se la
normativa regionale, disponendo automaticamente e senza alcun
incombente, istruttorio e/o procedimentale in capo ai consorzi per le
aree di sviluppo industriale, la proroga dei piani regolatori
consortili esistenti, anche se medio tempore scaduti, abbia o meno
violato il principio della temporaneità dei vincoli espropriativi,
nonchè l'obbligo della puntuale motivazione in caso di reiterazione
e quello di prevedere il giusto indennizzo.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999
ha espressamente affermato, al riguardo, che la reiterazione dei
vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere
sostanzialmente espropriativi) ovvero la loro proroga in via
legislativa non costituiscono fenomeni per ciò solo inammissibili
dal punto di vista costituzionale, potendo in concreto sussistere
ragioni giustificative, accertate attraverso la opportuna e motivata
valutazione procedimenentale dell'amministrazione competente, ovvero
apprezzate dalla discrezionalità del legislatore entro i limiti
della non irragionevolezza e della non arbitrarietà. Sempre secondo
il giudice delle leggi, devono, invece, considerarsi inammissibili
dal punto di vista costituzionale le reiterazioni dei vincoli
espropriativi nei casi di proroga sine die o all'infinito (nel senso
cioè della reiterazione di proroghe a tempo indeterminato che si
aggiungano le une alle altre), ovvero quando il limite temporale di
efficacia delle disposte reiterazioni è indeterminato, cioè non sia
certo, preciso e sicuro e quindi sia sostanzialmente irragionevole,
semprechè ovviamente non sia stato previsto l'indennizzo (oltre il
periodo tollerabile di durata del vincolo stesso). In altri termini,
il Giudice delle leggi ha ammesso che la mera scadenza dei vincoli
preordinati all'espropriazione contenuti in uno strumento di
pianificazione urbanistica non priva l'amministrazione competente
alla realizzazione di progetti o interventi relativi ad esigenze
generali (in funzione dei quali è previsto il piano regolatore
stesso) del potere di reiterazione degli stessi, ove persistano
(ovvero sopravvengano anche) situazioni che ne impongano la
realizzazione anche se per finalità diverse da quelle originarie,
semprechè tuttavia la predetta reiterazione sia puntualmente
motivata circa la necessità e l'attualità di acquisire la
proprietà privata (da valutare sulla base di una apposita
istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell'interesse
pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) e sia
contemporaneamente prevista anche la corresponsione del giusto
indennizzo al cittadino sacrificato.
Con successiva pronuncia n. 411 del 18 dicembre 2001 la Corte
costituzionale, proprio alla stregua degli enunciati principi ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 52 del
d.P.R. 6 mazzo 1978, n. 218, proprio nella parte in cui consente
all'Amministrazione di reiterare i vincoli scaduti, preordinati
all'espropriazione o che comportino l'inedificabiità, senza
previsione di indennizzo. Ciò precisato, la Sezione è dell'avviso
che nel caso di specie, i delineati presupposti, idonei a rendere
compatibili con le previsioni costituzionali la reiterazione dei
vincoli espropriativi scaduti, non sussistano. Invero, come si è
già avuto modo di evidenziare, il comma 9 dell'articolo 10 della
legge regionale della Campania 13 agosto 1998, n. 16, nell'ambito
della regolamentazione dell'efficacia dei piani dei consorzi delle
aree di sviluppo industriale e dei nuclei industriali, fissata in via
generale in dieci anni, ha stabilito sic et simpliciter che «la
validità dei piani esistenti è prorogata per tre anni dalla data di
entrata in vigore». Pur a volersi ammettere che con riferimento a
tale singola disposizione (autenticamente interpretata dall'articolo
77 della legge 11 agosto 2001, n. 10, nel senso che la predetta
proroga di validità si applica a tutti i piani esistenti, anche se
medio tempore scaduti, così ricomprendendovi anche quello che
costituisce oggetto del gravame in esame), la legge in esame possa
essere considerata come una legge provvedimento (sulla cui
compatibilità con la Costituzione, da ultimo anche C.d.S., sez. IV,
11 marzo 2003, n. 1321). ciò non toglie che in concreto essa manchi
di qualsiasi elemento volto a provare l'effettivo svolgimento di una
puntuale procedura di valutazione degli interessi pubblici e privati
in gioco in relazione alla necessità ed all'attualità da parte
della pubblica amministrazione di disporre della proprietà privata
per realizzare un progetto di interesse generale, difettando altresì
della conseguente adeguata motivazione; manca inoltre qualsiasi
previsione di indennizzo per la ulteriore compressione delle facoltà
di godimento del diritto di proprietà. Nè i delineati presupposti
possono in qualche modo ricavarsi aliunde ovvero dal contesto
normativo in cui si collocano le due disposizioni in esame; nè
risultano dai lavori preparatori, di cui non vi è traccia.
Al contrario, la proroga generalizzata di tutti i piani esistenti
porta ad escludere una valutazione analitica delle esigenze che
possano giustificare la proroga dei singoli piani. Non può
ragionevolmente dubitarsi, sotto tale profilo, che la richiamata
normativa ha così comportato un'inammissibile reiterazione dei
vincoli espropriativi scaduti, assoggettando ingiustificatamente, in
palese contrasto delle previsioni contenute nell'articolo 42, terzo
comma, della Costituzione, le aree rientranti nel piano regolatore
dell'area di sviluppo industriale di Caserta (tra cui quelle dei
ricorrenti), approvato una prima volta con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968 e poi, a seguito di un
ampliamento dell'estensione territoriale dell'area consortile, con
decreto del 28 luglio 1970, ad un ulteriore vincolo espropriativo,
senza che siano state accertate e evidenziate le ragioni di pubblico
interesse che giustificavano il perdurante sacrificio della
proprietà privata e senza alcuna previsione di indennizzo.
Risultano, altresì, violati, ad avviso della sezione, anche i
principi di ragionevolezza, cui deve attenersi intrinsecamente la
discrezionalità del legislatore, nonchè i principi di legalità e
di buon andamento, cui deve ispirare, ai sensi dell'art. 97 della
Costituzione, l'azione amministrativa. Invero, come si è già avuto
modo si evidenziare, la normativa in esame proroga automaticamente e
indiscriminatamente qualsiasi piano regolatore dei consorzi per le
aree di sviluppo industriale per il fatto della sua semplice
esistenza, indipendentemente dal fatto che essi siano eventualmente
già scaduti e per di più indipendentemente dal momento in cui essi
siano già venuti a scadenza.
È noto, al riguardo, che la proroga di un provvedimento
amministrativo, quale provvedimento di secondo grado, accede
necessariamente ad un precedente provvedimento esistente e efficace,
incidendo proprio sulla sua efficacia: la previsione della cui
legittimità si dubita, appare pertanto evidentemente irrazionale,
rappresentando una vera e propria contraddizione in termini, la
proroga di un provvedimento non più efficace. In realtà,
utilizzando in modo distorto lo strumento dell' interpretazione
autentica di una propria precedente norma legislativa, il legislatore
regionale, con disposizione innovativa (e non meramente
interpretativo) ha sostanzialmente «riadottato» un precedente atto
amministrativo, che aveva definitivamente esaurito il suo periodo di
efficacia ed era quindi del tutto incapace di produrre propri effetti
giuridici, conferendogli una nuova efficacia (con effetto
retroattivo) attraverso una ficitio iuris (cioè l'interpretazione di
una norma giuridica che poteva logicamente e razionalmente riguardare
solo i piani validi ed efficaci al momento della entrata in vigore
della legge 13 agosto 1998, n. 16): tutto ciò al di fuori delle
norme procedimenentali che ne disciplinavano l'emanazione e dunque in
patente violazione dell'articolo 97 della Costituzione. Ciò senza
contare che altrettanto irragionevolmente, in stridente contrasto con
il principio di uguaglianza sostanziale sancito dall'articolo 3,
secondo comma, della Costituzione, la riadozione o la. rinnovata
efficacia attribuita al piano regolatore dell'area di sviluppo
industriale di Caserta è avvenuta ad oltre venti anni dalla sua
originaria scadenza, senza che sia stata svolta alcuna valutazione
sulla necessità dell'intervento pubblico da realizzare in relazione
al sacrificio imposto al privato».
Per tutte le esposte ragioni il Collegio giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 10, comma 9, della legge regionale della Campania 13
agosto 1998, n. 16, autenticamente interpretato dall'articolo 77
della successiva legge regionale 11 agosto 2001, n. 10, in relazione
agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione.
Ne segue la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale per la conseguente decisione.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe
indicati, ne dispone la riunione e dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 10, comma 9, della legge regionale dalla Campania 13
agosto 1998, n. 16, autenticamente interpretato dall'articolo 77
della legge regionale 11 agosto 2001, n. l0, per contrasto con gli
artt. 3, 42 e 97 della Costituzione. Dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale. Ai sensi dell'art. 23 della legge 12
marzo 1953, n. 87, sospende il giudizio ed ordina che, a cura della
segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
ed al Presidente del Consiglio dei ministri e che la stessa venga
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella Camere di consiglio del 27 aprile e
del 22 giugno 2006.
Il Presidente: D'Alessandro
Il relatore: Carpentieri
07C0743