1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 marzo 1994
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 marzo 1994 (della regione autonoma della Sardegna) Lavori pubblici - Legge-quadro in materia di lavori pubblici - Qualificazione di tutte le disposizioni di legge impugnata quali norme fondamentali di riforma economica-sociale e quali principi della legislazione dello Stato - Previsione del vincolo della abrogazione espressa e specifica per operare qualsiasi modifica della disciplina posta dalla legge-quadro - Istituzione dell'"Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici", organo statale per il quale non e' prevista alcuna partecipazione delle regioni, ne' e' contemplata qualsivoglia forma di consultazione delle stesse nella sua composizione, costituzione e funzionamento delle strutture da esso dipendenti - Previsione, in caso di pregiudizio causato all'erario dall'esecuzione dei lavori, di sanzioni disciplinari comminate da detta Autorita' a soggetti appartenenti alle regioni - Lamentata invasione della sfera di competenza della regione in materia di lavori pubblici di interesse regionale. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, artt. 1, secondo comma, 2, secondo comma, 3 e 4). (Statuto regione Sardegna, artt. 3, lettere e) ed a), 6, 46 e 56). (094C0396) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della Giunta regionale pro-tempore on. ing. Antonello
Cabras, giusta deliberazione della giunta regionale del 15 marzo 1994
(8/25) rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine del
presente atto - dell'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 1, secondo comma (ed altre disposizioni
collegate); degli artt. 2, secondo comma, e 3; e dell'art. 4 della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, recante "Legge quadro in materia di
lavori pubblici".
F A T T O
In base agli artt. 3, lettera e), e 6 dello statuto speciale per
la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) la regione
ricorrente è titolare di competenze legislative ed amministrative di
tipo primario (od esclusivo) in materia di "lavori pubblici" di
interesse regionale. Tali competenze sono nella piena disponibilità
della regione anche a seguito della emanazione delle relative norme
d'attuazione dello statuto, di cui al d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327,
art. 9 (come sostituito da art. 4 d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480); e
d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, art. 2.
Nell'esercizio delle suddette competenze, la materia è stata da
tempo ampiamente disciplinata da varie leggi regionali.
In particolare si ricordano la legge regionale 13 giugno 1958, n.
4 ("Norme per l'esecuzione di opere pubbliche"); legge regionale 27
novembre 1964, n. 19 ("Norme per l'esecuzione di opere pubbliche");
legge regionale 27 aprile 1984, n. 13 ("Nuove norme in materia di
albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche"); legge
regionale 22 aprile 1987, n. 24 ("Norme di semplificazione e
snellimento delle procedure e disposizioni varie in materie di lavori
pubblici"); legge regionale 22 aprile 1987, n. 22 (Modifica all'art.
12 della legge regionale 27 aprile 1984, n. 13 "Commissione dell'albo
regionale appaltatori di opere pubbliche"); e la recente legge
regionale 8 luglio 1993, n. 29 ("Norme in materia di lavori pubblici
e modifiche alle leggi regionali 27 aprile 1984, n. 13, 4 giugno
1988, n. 11, 30 maggio 1989, n. 18, 4 ottobre 1955, n. 16, 7 giugno
1989, n. 29, 13 aprile 1990, n. 6 e 20 aprile 1993, n. 17"), la quale
ultima ha inteso, in particolare, introdurre norme di maggior rigore
in materia di appalti e lavori pubblici a seguito delle note e
recenti vicende emerse in Italia anche in sede giudiziaria (fra
l'altro, essa modifica la disciplina dell'albo regionale degli
appaltatori di opere pubbliche, detta norme procedurali più rigorose
in materia di contratti, istituisce un "Osservatorio regionale" degli
appalti delle opere pubbliche, ecc.).
Ciò premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19 febbraio u.s.
è stata pubblicata la legge 11 febbraio 1994, n. 109, dal titolo
"Legge quadro in materia di lavori pubblici". Come è detto
espressamente nella relazione del Ministro dei lavori pubblici che
accompagnava il relativo disegno di legge n. 2145 (presentato alla
Camera dei deputati il 21 gennaio 1993), la legge n. 109/1994 vuole
costituire una risposta dello Stato ai problemi che, nella materia
dei lavori pubblici e degli appalti, sono emersi a seguito di
numerosi e ben noti procedimenti penali ("Tangentopoli"). A questo
scopo la legge in questione - che in base all'art. 2 ha un ambito
oggettivo e soggettivo di applicazione estremamente vasto e tale,
comunque, da farvi ritenere compresi tutti i lavori pubblici affidati
da regioni, province, comuni, ed enti pubblici locali - disciplina
dettagliatamente vari aspetti della materia: vigilanza sui lavori
pubblici, partecipazioni alle gare, qualificazione dei soggetti,
redazione progetti, procedura di scelta del contraente, responsabili
del procedimento, ecc., ecc.
Ai fini del presente ricorso viene innanzitutto in evidenza l'art.
1 della legge n. 109/94 il quale, al secondo comma, stabilisce che
"Per la disciplina delle opere e dei lavori pubblici di competenza
delle regioni anche a statuto speciale, delle province autonome di
Trento e di Bolzano e degli enti infraregionali da queste finanziati,
le disposizioni della presente legge costituiscono norme fondamentali
di riforma economico-sociale, e principi della legislazione dello
Stato ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e
dell'articolo 117 della Costituzione, anche per il rispetto degli
obblighi internazionali dello Stato".
Il successivo art. 3 disciplina la "delegificazione" - ai sensi
dell'art. 17, secondo comma, della legge n. 400/1988 - della materia
dei lavori pubblici, con particolare riguardo agli aspetti principali
della medesima indicati nel primo comma.
Al secondo comma l'art. 3 stabilisce che "Nell'esercizio della
potestà regolamentare di cui al primo comma il Governo, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, adotta
apposito regolamento, di seguito cosi denominato, che, insieme alla
presente legge, costituisce l'ordinamento generale in materia di
lavori pubblici, recando altresì norme di esecuzione ai sensi del
sesto comma. Il predetto atto assume come norme regolatrici,
nell'ambito degli istituti giuridici introdotti dalla normativa
comunitaria vigente e comunque senza pregiudizio dei principi della
libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, la
presente legge, nonchè, per quanto non da essa disposto, la
legislazione antimafia e le disposizioni nazionali di recepimento
della normativa comunitaria vigente nella materia di cui al primo
comma". Ed in particolare al comma quarto l'art. 3 stabilisce anche
che "Sono abrogati, con effetto dalla data di entrata in vigore del
regolamento, gli atti normativi indicati che disciplinano la materia
di cui al primo comma, ad eccezione delle norme della legislazione
antimafia".
Sempre a proposito dell'art. 3 della legge n. 109/1994, occorre
anche rilevare come, in base al secondo comma dell'art. 2 della
stessa legge ("Le norme della presente legge e del regolamento di cui
all'art. 3, secondo comma, si applicano: ..."). Per cui non sembra
dubbio che, nella intenzione del legislatore, l'emanando regolamento
debba applicarsi anche alle regioni e province autonome di Trento e
Bolzano, atteso che queste rientrano negli enti pubblici di cui alla
lettera a) del citato secondo comma dell'art. 2.
Ancora la legge quadro in questione, con l'art. 4 istituisce poi,
con sede in Roma, l'"Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici"
cui sono attribuiti rilevanti poteri di vigilanza, di accertamento e
controllo " .. nella materia dei lavori pubblici, anche di interesse
regionale" (primo comma).
In particolare al sesto comma si prevede che detta autorità possa
richiedere ad " .. ogni .. pubblica amministrazione e ad ogni ente,
anche regionale .. documenti, informazioni e chiarimenti
relativamente ai lavori pubblici in corso e da iniziare, al
conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti dei
lavori; .. può disporre ispezioni ... perizie ed analisi economiche
e statistiche ..".
Il successivo comma 8 dispone sanzioni disciplinari (previste
dall'ordinamento per gli impiegati civili dello Stato) per i
funzionari appartenenti a pubbliche amministrazioni che rifiutino od
omettano di fornire informazioni o di esibire documenti alla
richiedente autorità.
Al decimo comma prevede poi che alle dipendenze dell'autorità
medesima siano costituiti ed operino un servizio ispettivo ed un
osservatorio dei lavori publici; stabilisce il successivo dodicesimo
comma dell'art. 4 che quest'ultimo organismo "svolge accertamenti ed
indagini ispettive nelle materie di competenza dell'autorità;
informa gli organi amministrativi delle responsabilità riscontrate a
carico di amministratori e pubblici dipendenti ..".
Il quattordicesimo comma stabilisce che l'osservatorio è
articolao in una sezione centrale e in "sezioni regionali aventi sede
presso i provveditorati regionali delle opere pubbliche".
Ancora l'art. 4, al diciassettesimo comma, prescrive poi che "le
amministrazioni aggiudicatrici e gli altri enti aggiudicatari .. sono
tenuti a comunicare all'osservatorio dei lavori pubblici .." entro
termini ristretti il contenuto dei bandi, dei verbali di gara,
l'elenco dei soggetti invitati, l'importo di aggiudicazione, il
nominativo dell'aggiudicatario e quello del progettista; nonchè
l'inizio, degli stati di avanzamento e di ultimazione dei lavori,
l'effettuazione dei collaudi, l'importo fiscale dei lavori;
sanzionando eventuali inadempienze con l'irrogazione di una sanzione
amministrativa per un importo sino a 50 milioni.
Le surriferite disposizioni della legge n. 109/1994 (e le altre ad
esse collegate che si indicheranno qui di seguito) sono lesive delle
competenze costituzionalmente riconosciute alla Regione ricorrente,
che pertanto le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 1, secondo comma, e di altre
disposizioni della legge n. 109/1994, delle competenze regionali di
cui agli artt. 3, lettere e ) ed a); 6; e 46 dello statuto speciale
per la Sardegna, e relative norme d'attuazione.
1.1. - La legge impugnata disciplina, nel suo complesso, una
materia di competenza esclusiva della regione ricorrente, quale è
quella dei lavori pubblici (ma per certi aspetti - come poi meglio si
vedrà - anche l'"ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della regione e stato giuridico ed economico del
personale", di cui all'art. 3, lett. a), dello statuto), e da questa
positivamente disciplinato con proprie leggi. In particolare la legge
in questione riguarda anche i lavori pubblici che per il loro importo
non sono soggetti alle norme comunitarie, e che sono stati da ultimo
disciplinati anche dalla citata legge regionale n. 29/1993.
Ancorchè la legge statale in questione si autoqualifichi nel
titolo come "legge quadro", essa contiene in realtà una disciplina
oltre modo minuziosa e dettagliata di numerosi aspetti della materia
dei lavori pubblici di competenza esclusiva della regione ricorrente.
Una disciplina di dettaglio per lo più incompatibile rispetto a
quella stabilita dalla legge regionale (e spesso divergente anche
rispetto a quella comunitaria).
Basti pensare, per esempio, alla minuziosa disciplina contenuta
nel già citato art. 4, in materia di vigilanza sui lavori pubblici e
di organizzazione e funzionamento della Autorità per la vigilanza,
ed in materia di "responsabile del procedimento".
Ma, a questo riguardo, molti altri esempi si potrebbero fare.
Cosi, si consideri l'art. 7 della legge impugnata, che detta una
disciplina già di per sè analitica delle procedure di affidamento
dei lavori, ed in particolare: impone al primo comma che le
amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori ai sensi
degli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241/1990 nominino, nell'ambito
delle proprie strutture tecniche ed amministrative "un unico
responsabile del procedimento per le fasi della programmazione dei
lavori, della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione dei
medesimi; e nei commi successivi regola ulteriormente l'attività del
suddetto responsabile unico, rinviando per il resto addirittura
all'emanando regolamento governativo, con una disciplina che è
incompatibile con la competenza legislativa esclusiva spettante alla
regione e con la disciplina legislativa da essa già dettata in
materia (v. la legge regionale 22 agosto 1990, n. 40 ("Norme sui
rapporti fra i cittadini e l'amministrazione della regione Sardegna
nello svolgimento dell'attività amministrativa"), il cui titolo
secondo (art. 7-11) è appunto dedicato alla "Responsabilità del
procedimento"; ed in precedenza l'art. 8 della legge regionale 26
agosto 1983, n. 32, che già assegnava ai "coordinatori" di servizio
o di settore la responsabilità del procedimento anche in materia di
lavori pubblici regionali).
Ma si consideri anche l'art. 8 della legge impugnata, che detta
una disciplina già di per sè analitica della "qualificazione" dei
soggetti "operanti" in materia di lavori pubblici, per il resto
rinviando (secondo comma) anch'esso al successivo regolamento
governativo (secondo uno schema ricorrente in molte disposizioni
della legge in questione, che - come si vedrà successivamente - è
di per sè lesivo, sotto ulteriori profili, delle competenze della
regione ricorrente); e che all'ottavo comma vieta anche
l'utilizzazione "degli albi speciali o di fiducia predisposti anche
dai soggetti di cui all'art. 2" (disciplina, questa che sembra
incompatibile con quella regionale relativa all'albo regionale degli
appaltatori di opere pubbliche, di cui alle citate leggi regionali n.
13/84, 22/87, e da ultimo art. 1 della legge regionale n. 29/1993).
Oppure si consideri la minuziosa disciplina stabilita dagli artt.
16 e 17 per le "attività di progettazione" e la "redazione dei
progetti"; o quella stabilita dall'art. 19 sui "sistemi di
realizzazione dei lavori pubblici", che - fra l'altro - al quarto
comma, fa divieto di appaltare lavori "a misura"; o quella dell'art.
21 sui criteri di aggiudicazione dei lavori e sulla costituzione
delle commissioni esaminatrici; o quella dell'art. 24 sulla
"trattativa privata"; o quella dell'art. 27, secondo comma, sulla
attività di "direzione dei lavori"; o quella dell'art. 28 sui
"collaudi e vigilanza"; e cosi via.
Orbene, disposizioni legislative siffatte non possono in alcun
modo essere obiettivamente considerate come "norme fondamentali di
riforma economico sociale". Codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
precisare ripetutamente come (per usare le parole della sent. n.
349/1991) "la qualificazione delle disposizioni di una legge quali
norme fondamentali di riforma economico-sociale non possa discendere
soltanto dalla definizione adottata dal legislatore, ma debba trovare
'puntuale rispondenza nella natura effettiva delle disposizioni
interessate, quale si desume dal loro contenuto normativo, dal loro
oggetto, dal loro scopo o dalla loro incidenza nei confronti di altre
norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali disciplinatì (v.
sentenze n. 85/1990 e 1033/1988, con richiami alla giurisprudenza
precedente), assumendo a questo fine particolare valore il carattere
riformatore della disciplina, l'incidenza della stessa in settori di
rilevante importanza per la vita economico-sociale, la formulazione
limitata all'enunciazione delle sole "norme fondamentali" connesse ad
un interesse unitario dello Stato".
In particolare, con la sentenza n. 1033/1988, codesta ecc.ma Corte
ha altresì ulteriormente precisato che le norme "fondamentali" di
riforma economico-sociale debbono in ogni caso (in quanto norme-
principio) lasciare alle regioni e province autonome "uno spazio
normativo sufficiente per adattare alle proprie peculiarità locali i
principi e gli istituti introdotti dalle leggi nazionali di riforma
(sentenza n. 219 del 1984)".
Sotto più profili le disposizioni della legge impugnata mancano
dei caratteri suddetti (che comunque in alcun modo potrebbero essere
riconosciuti - come pretende il secondo comma dell'art. 1 - a tutte
le disposizioni della legge n. 109/1994).
Tali caratteri mancano non solo perchè già sembra eccessivo
riconoscere alla legge in questione il carattere di legge di "riforma
economico-sociale" (non potendosi considerare tale ogni legge che
intervenga a modificare e razionalizzare la normativa di settori pur
rilevanti dell'ordinamento); ma perchè in ogni caso, si tratta,
all'evidenza, di una legge che (accanto ad alcune norme di principio)
contiene soprattutto disposizioni di dettaglio che pongono vincoli
specifici nei confronti dei soggetti pubblici e privati.
Non solo, ma tale carattere della legge in questione è vieppiù
aggravato dal fatto che gli spazi (invero scarsi) non coperti dalla
disciplina della legge n. 109/1994 sono da questa stessa demandati
alla disciplina non già dalle regioni e province autonome (che
vantano in questa materia competenze legislative addirittura
esclusive), ma sono invece affidati alla disciplina di regolamenti
governativi. Questo si deve dire non solo in relazione alla
disciplina stabilita dall'art. 3 della legge impugnata (che
costituisce oggetto delle specifiche censure che saranno fra breve
illustrate), ma di tantissimi altri articoli della legge (alcuni già
citati) che in vario modo rinviano al regolamento per la ultriore
disciplina della materia (per es. artt. 7, terzo comma; 8 e 28).
Tale circostanza, come meglio si dirà in relazione alle impugnate
disposizioni dell'art. 3, determina di per sè una lesione delle
competenze della regione ricorrente, ma qui essa viene richiamata in
particolar modo perchè rende ancor più grave ed evidente il fatto
che l'impianto complessivo della legge è diretto a togliere ogni
spazio alle scelte del legislatore regionale e provinciale, onde in
alcun modo si può riconoscere alle disposizioni (a tutte le
disposizioni) in essa contenute il carattere di norme fondamentali di
riforma economico-sociale. Di qui la denunciata incostituzionalità
del secondo comma dell'art. 1 della legge n. 109/1994, nonchè delle
altre disposizioni dalla stessa sopra richiamate.
1.2. - Sembra opportuno osservare, a questo punto, anche per
prevenire eventuali obiezioni avversarie, che la qualificazione di
tutte le disposizioni della legge n. 109/1994 come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale", di cui al secondo comma
dell'art. 1, non può trovare giustificazione e spiegazione nella
circostanza che quello stesso secondo comma afferma (con una
formulazione, peraltro, non felice dal punto di vista della forma e
di dubbio significato) che le disposizioni della legge in questione
costituiscono, appunto, "norme fondamentali di riforma economico-
sociale e principi della legislazione dello Stato ai sensi degli
statuti delle regioni a statuto speciale e dell'art. 117 della
Costituzione, anche per il rispetto degli obblighi internazionali
dello Stato".
Al riguardo si osserva sin d'ora (riservandoci di ritornare più
ampiamente su ciò in una successiva memoria) che se con quella
formulazione - come sembra - il legislatore ha cercato di dare alla
legge n. 109/1994 una sorta di "copertura comunitaria", in realtà
tale copertura è inconsistente, perchè se si considera
obiettivamente il contenuto della legge n. 109/1994 appare
chiaramente come la sua finalità non è affatto quella di dare
attuazione alle direttive comunitarie vigenti in materia di lavori
pubblici. Al riguardo basti per ora considerare che, da un lato la
direttiva n. 84/440 CEE, in materia di procedure di aggiudicazione
degli appalti di lavori pubblici già era stata recepita dal decreo
legislativo 19 dicembre 1991, n. 406; e dall'altro che in realtà la
legge n. 109 stabilisce una disciplina per molti aspetti difforme
rispetto a quella delle direttive comunitarie, che pone numerosi e
gravi problemi di coordinamento con le medesime (basti per ora
pensare, solo per fare un esempio, che l'art. 24 della legge n.
109/1994 praticamente esclude la trattativa privata per gli appalti
di importo superiore a 150.000 ECU, ponendosi cosi in contrasto con
quanto stabilito dalla disciplina comunitaria e dallo stesso decreto
legislativo n. 406/1991, già citato).
Non è un caso, del resto, che - al di la delle generiche
affermazioni contenute nel testo della legge e nella relazione
governativa - nessuna disposizione della legge in questione indica
quali sarebbero le specifiche direttive e discipline comunitarie che
con essa si intenderebbero recepire ed attuare.
Si deve poi osservare, sul punto, che non è comunque possibile
ritenere che nelle disposizioni legislative di attuazione di norme
comunitarie siano per ciò stesso anche delle "norme fondamentali di
riforma economico-sociale". A questo proposito sia consentito
ricordare quanto affermato da codesta ecc.ma Corte, ancora nella già
citata sentenza n. 349/1991 (a proposito di un analoga disposizione
contenuta nel secondo comma dell'art. 1 della legge 15 gennaio 1991,
n. 30): "Nè per il fatto di aver riferito la natura di norme
fondamentali di riforma economico-sociale alle sole norme che attuino
la normativa comunitaria può essere tale da giustificare (a parte
ogni rilievo sulla assoluta indeterminatezza del richiamo operato) la
legittimità della disposizione impugnata, dal momento che le leggi
statali di attuazione della normativa comunitaria non possono essere
di per sè assimilate - indipendentemente dalla considerazione dei
particolari contenuti della disciplina di volta in volta adottata - a
leggi di riforma economico-sociale".
2. - Violazione, da parte dell'art. 3 e dell'art. 2, secondo
comma, della legge n. 109/1994, delle competenze regionali di cui
agli artt. 3, lettere a ) ed e), e 6 dello statuto speciale per la
Sardegna, e relative norme d'attuazione; nonchè dei principi
ccostituzionali relativi ai rapporti tra le fonti (art. 70 della
Costituzione), del principio di legalità e di preferenza di legge.
Si è visto come l'art. 3 abbia delegificato la materia dei lavori
pubblici, attribuendo al Governo il potere di emanare un regolamento
che, assieme alla stessa legge n. 109/1994, costituirà
"l'ordinamento generale in materia di lavori pubblici" (art. 3,
secondo comma). Si è anche visto come, alla stregua di quanto
stabilito dal precedente art. 2, secondo comma, lettera a), della
stessa legge sia difficile da dubitare che anche il regolamento di
cui all'art. 3 si applicabile alle regioni e province autonome; con
la ulteriore conseguenza che la "delegificazione" ha dunque per
oggetto anche le leggi regionali e provinciali in materia di lavori
pubblici, e che dunque anche queste risulteranno abrogate - secondo
quanto dispone il quarto comma dell'art. 3 - "con effetto dalla data
di entrata in vigore del regolamento".
Orbene, se questo - come sembra - è il significato che il
legislatore ha voluto attribuire alla disciplina qui impugnata (come
induce a fare ritenere anche il fatto che pure l'art. 3 in questione
sarebbe "norma fondamentale di riforma economico-sociale" ai sensi
del secondo comma dell'art. 1, e quindi - sempre negli intendimenti
del legislatore - in grado di comprimere anche le competenze legisla-
tive esclusive delle regioni e province autonome), allora tale
disciplina è palesemente incostituzionale.
Infatti, i principi costituzionali che regolano il sistema delle
fonti non consentono che la legge ordinaria (statale) possa
delegificare direttamente la legislazione regionale, consentendo al
regolamento governativo di sostituirsi a quest'ultima; e comunque
essi vietano - come ormai ripetutamente precisato da codesta ecc.ma
Corte (fra le più recenti sentenze n. 359/1993) - ai regolamenti del
Governo di intervenire nelle materie di competenza regionale e
provinciale (come del resto è testualmente vietato dall'art. 17,
primo comma, lettera b), della legge n. 400/1988, con una norma che
è chiaramente espressione di un principio costituzionale).
Ma non è tutto. Le disposizioni impugnate della legge n. 109/1994
sono incostituzionali e lesive delle competenze delle regioni e delle
province autonome pure sotto un ulteriore profilo, anch'esso peraltro
attinente ai principi costituzionali che presiedono alla
"delegificazione".
Ci si riferisce al fatto che l'art. 3, in primo luogo, non
contiene una precisa determinazione delle norme legislative
regolatrici della materia delegificata e che il regolamento dovrà
rispettare (secondo quanto è espressamente richiesto anche dal
secondo comma dell'art. 17 della legge n. 400/1998); ma, soprattutto,
ci si riferisce al fatto che l'art. 3 (v. spec. il quarto comma, di
cui si è riportato il testo in precedenza, nel quale il riferimento
agli "atti normativi indicati" è privo di qualsiasi effettivo valore
individuativo) non indica quali disposizioni legislative (statali ed
eventualmente - per quanto si è detto - anche regionali e
provinciali) dovrebbero risultare abrogate per effetto della entrata
in vigore del regolamento.
L'art. 3, in realtà, riferisce l'effetto abrogativo genericamente
alla materia senza individuare le disposizioni abrogate. In tal modo
si ha, da un lato, una carenza di definizione dell'oggetto del potere
riconosciuto al Governo, che non ha riscontro neppure nel caso della
delegazione legislativa (art. 76 della Costituzione). Dall'altro, e
soprattutto, ne deriva che l'effetto abrogativo delle norme legisla-
tive delegificate non è più riconducibile alla stessa legge che
"delegifica" (in ipotesi alla legge n. 109), sia pure condizionato
sospensivamente all'entrata in vigore del regolamento; quell'effetto
finisce inevitabilmente per essere ricondotto direttamente allo
stesso atto regolamentare (il che è proprio ciò che la formulazione
dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988 ha inteso
espressamente escludere, per rendere compatibile la delegificazione
con i principi costituzionali).
Pertanto la impugnata disciplina dell'art. 3 della legge n.
109/1994 viola altresì i principi costituzionali (art. 70 della
Costituzione) relativi al rapporto tra fonti legislative e
regolamentari ed alla gerarchia delle fonti, di legalità e di
preferenza di legge.
3. - Violazione, da parte dell'art. 4 della legge n. 109/1994,
delle competenze regionali di cui agli artt. 3, lettere a ) ed e); 6;
46; e 56 dello statuto speciale per la Sardegna, e relative norme
d'attuazione.
Si è già ricordato in precedenza quale sia il contenuto
dell'art. 4 della legge impugnata, intitolato "Autorità per la
vigilanza". Quest'articolo istituisce un organismo centrale per la
vigilanza sui lavori pubblici (appunto l'"Autorita'") con poteri
anche ispettivi, di controllo e sanzionatori.
Il primo comma dell'art. 4 riferisce la disciplina in questione
alla vigilanza sui lavori pubblici "anche di interesse regionale".
Inoltre l'autorità è articolata a livello periferico (nuclei
regionali dell'osservatorio), per cui sembre che esso eserciti le
proprie funzioni anche nei confronti della regione ricorrente e rela-
tive aziende ed enti strumentali, nonchè di province, comuni ed enti
locali del rispettivo territorio.
La disciplina stabilita dall'art. 4 (spec. commi 6, 8, 12 e 17) è
nel suo complesso lesiva sia delle competenze regionali in materia di
lavori pubblici (art. 3, lett. e), st.), sia di quelle in materia di
ordinamento degli uffici ed enti amministrativi regionali e del
relativo personale (art. 3, lett. a)); ed al tempo stesso essa è
lesiva sia del regime costituzionale dei controllo sugli atti della
regione (che sono riservati alla corte dei conti, nei modi stabiliti
dalle norme d'attuazione dello statuto, di cui al d.P.R. 16 gennaio
1978, n. 21 ("Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Sardegna concernente il controllo sugli atti della regione"), ed al
d.P.R. 29 aprile 1982, n. 240 ("Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna concernenti l'istituzione in Cagliari di una
sezione giurisdizionale e delle sezioni riunite della corte di
conti"), sia del regime del controllo sulle province, sui comuni e
sugli enti locali esistenti nel territorio regionale, che in base
all'art. 46 dello statuto è riservato alla regione (v. anche le
norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 327/1950, cit., art. 16;
d.P.R. n. 480/1975, cit., art. 24; e la legge reg. 23 ottobre 1978,
n. 62 ("I controlli sugli enti locali"), che ha organicamente
disciplinato la materia ai sensi dell'art. 46 st.).
Se anche quelle contenute nell'art. 4 fossero delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, esse non potrebbero
comunque sovvertire il regime dei controlli e della vigilanza sulle
attività della regione, delle province, dei comuni e degli altri
enti locali esistenti nel territorio regionale, modificando gli
organi titolari del controllo, ed il tipo di controllo, che sono
previsti dallo statuto e dalle norme d'attuazione.
In ogni caso, l'affidamento ad una autorità statale (la
"autorita'" di cui all'art. 4) dei compiti di vigilanza in questione
è incompatibile con la disciplina della vigilanza sugli appalti e
lavori pubblici regionali di cui agli art. 23 e 13 ss. della citata
legge regionale n. 24/1987, e successive; così come la disciplina
dell'art. 4 relativa al'istituendo "osservatorio dei lavori pubblici"
(organo statale con articolazioni periferiche) è incompatibile con
la disciplina dell'"Osservatorio regionale degli appalti" stabilita
dall'art. 5 della citata legge regionale n. 29/1993.
In particolare, per quanto attiene poi alla prevista possibilità
per la "autorita'" di richiedere informazioni, documenti e
chiarimeti, nonchè di disporre ispezioni, a carico di
amministrazioni aggiudicatrici, e ad ogni ente (art. 4, sesto comma),
le norme impugnate incidono sulla già citata disciplina legislativa
provinciale relativa, oltre che ai lavori pubblici, anche alla
organizzazione e alle attività degli uffici regionali (cfr. legge
reg. 17 agosto 1978, n. 51, e successive modificazioni, recante
"Ordinamento degli uffici e stato giuridico del personale
regionale").
Inoltre l'art. 4 prevede l'applicazione di sanzioni disciplinari
(addirittura di quelle stesse che sono previste dall'"ordinamento per
gli impiegati dello Stato": art. 4, ottavo comma) ed accertamenti ed
indagini ispettive con denunzia di responsabilità per amministratori
e pubblici dipendenti (art. 4, dodicesimo comma) da svolgersi dal
servizio ispettivo per conto dell'autorità di vigilanza anche nei
confronti della regione ricorrente.
Anche tale particolare disciplina è incostituzionale, costituendo
una violazione della competenza legislativa regionale primaria in
materia di "ordinamento del personale", ed avendo la legislazione
regionale già compiutamente regolato i doveri e le responsabilità,
nonchè le sanzioni disciplinari dei dipendenti regionali (v. la
legge regionale n. 51/1978, cit., capi quarto e quinto e spec. artt.
58 ss.). Al riguardo non si può non sottolineare anche la
irrazionalità di una norma che colpisce le infrazioni ed obblighi di
legge commessi da dipendenti regionali con le sanzioni disciplinari
stabilite invece per gli impiegati dello Stato: pur avendo tutte le
regioni e le province autonome disciplinato con proprie leggi la
materia delle sanzioni disciplinari dei propri dipendenti.
Ancora invasiva delle competenze legislative ed amministrative
regionali relative all'ordinamento dei propri uffici ed alla
disciplina dei lavori pubblici di interesse regionale è pure, in
particolare, la disciplina stabilita dal comma diciassettesimo
dell'art. 4, che impone l'obbligo di trasmissione entro tempi stretti
di una numerosissima serie di atti inerenti procedure di appalto, con
la previsione di una ingente sanzione pecuniaria in caso di
inosservanza.
Tale norma, infatti, è incostituzionalmente invasiva della
disciplina legislativa e dell'assetto amministrativo regionali, se
riferita all'obbligo dei dipendenti regionali di effettuare la
suddetta trasmissione documentale per opere appaltate direttamente
dalla regione; ed è altresì invasiva della competenza legislativa
regionale di settore, se riguardante procedure di appalto esperite -
in applicazione delle citate leggi regionali n. 19/64, n. 24/87, e n.
29/1993 - dalle province, comuni, enti locali (ed altri enti di cui
all'art. 1 della legge reg. n. 24/87, ed art. 1 della legge reg. n.
62/1978).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionale in parte qua le impugnate
disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109.
Roma, addì 21 marzo 1994
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

94C0396