1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 SENTENZA 22 febbraio - 9 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Professionisti - Medici odontoiatri - Doppia iscrizione nell'albo degli odontoiatri e in quello dei medici chirurghi Mancata previsione - Opzione per l'iscrizione all'albo nel termine di cinque anni - Illegittimita' costituzionale parziale. Legge 24 luglio 1985, n. 409, artt. 4, 5 e 20). Cost., art. 3) (089C0239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e
20 della l. 24 luglio 1985, n. 409 (Istituzione della professione
sanitaria di odontoiatria e disposizioni relative al diritto di
stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da parte dei
dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità europee), promosso
con ordinanza emessa il 10 luglio 1987 dal Tribunale di Verona nei
procedimenti riuniti vertenti tra Quintarelli Giuseppe ed altri e
l'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di
Verona, iscritta al n. 365 del registro ordinanze 1988 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie
speciale, dell'anno 1988;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1989 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio volto ad accertare la sussistenza in
capo agli attori del diritto a mantenere la propria iscrizione
all'Albo provinciale dei medici-chirurghi, il Tribunale di Verona,
con ordinanza in data 10 luglio 1987 (Reg. ord. n. 365 del 1988), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 33, comma 5 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 4,
5 e 20 della legge 24 luglio 1985 n. 409 (Istituzione della
professione sanitaria di odontoiatra e disposizioni relative al
diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da
parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità
europee).
Le prime due disposizioni censurate prevedono la possibilità di
iscrizione al nuovo Albo professionale degli odontoiatri per i
laureati in odontoiatria e protesi dentaria, e per i laureati in
medicina e chirurgia in possesso di specializzazione in odontoiatria,
e ne sanciscono l'incompatibilità con l'iscrizione a qualsiasi altro
Albo professionale, salvo che per i laureati in medicina e chirurgia
che siano in possesso di diploma di specializzazione nel campo
odontoiatrico, che possono essere iscritti anche all'Albo dei medici
chirurghi.
La terza delle norme impugnate prevede, invece, per i laureati in
medicina e chirurgia iscritti al relativo corso di laurea
anteriormente al 28 gennaio 1980, privi di specializzazione ma
abilitati all'esercizio professionale, la facoltà di optare, nel
termine di cinque anni, per l'iscrizione all'Albo degli odontoiatri.
Il giudice a quo ritiene che le disposizioni censurate:
a) diano luogo ad un'evidente disparità di trattamento tra
medici generici che, volendo continuare ad esercitare la professione
di odontoiatria, perdono l'iscrizione all'albo dei medici chirurghi,
e medici specialisti che invece possono mantenerla;
b) violino il principio della libertà di scelta, per i medici
non specialisti, della propria attività lavorativa (art. 4 della
Costituzione) attraverso la potenziale perdita dell'abilitazione
(già da tempo acquisita) a prestare attività medica generica,
negando, peraltro, in violazione dell'art. 33, comma quinto, della
Costituzione, ogni concreto valore all'abilitazione professionale
conseguita.
2. - Non si sono costituite le parti ma è intervenuta
l'Avvocatura Generale dello Stato eccependo, in via preliminare,
l'inammissibilità delle questioni per difetto di motivazione sulla
rilevanza. Dall'atto di rimessione, infatti, non risulterebbe in
quale modo le norme impugnate possano incidere sulla definizione del
giudizio a quo, nè quale sia la posizione professionale rivestita
dagli attori.
Le questioni sarebbero poi inammissibili anche perchè, con esse,
si richiederebbe sostanzialmente alla Corte di integrare la legge
prevedendo un'ulteriore particolare categoria di medici aventi
diritto a svolgere attività odontoiatra, e cioè quella di coloro
che l'abbiano già svolta senza essere in possesso della relativa
specializzazione. Tale integrazione - almenochè non si voglia
ammettere indistintamente tutti i medici generici a svolgere
attività di odontoiatra (così sovvertendo però la volontà
espressa dal Parlamento nel senso della separazione delle due
professioni) - richiederebbe l'individuazione e la specificazione di
elementi rimessi all'esclusiva discrezionalità del legislatore.
Nel merito, le questioni risulterebbero comunque infondate. È di
tutta evidenza infatti che non può postularsi parità di trattamento
tra categorie del tutto differenziate quali sono quella dei medici
chirurghi specializzati in odontoiatria e quella di chi non abbia
tale specializzazione, mentre, per quanto concerne la lamentata
violazione dell'art. 4 della Costituzione, l'Avvocatura osserva che
le norme impugnate non comprimono il diritto dei medici generici (a
continuare) a svolgere attività dentistica, anche se la nuova
regolamentazione dell'odontoiatria, quale attività professionale
autonoma, non poteva non comportare una più rigorosa determinazione
dei requisiti necessari ad esercitarla.
Non sarebbe infine sostenibile una violazione dell'art. 33 della
Costituzione dal momento che gli attori pretendono la contemporanea
iscrizione in due Albi professionali pur avendo titoli che
giustificano l'iscrizione ad uno solo di essi.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata in riferimento agli artt. 3, 4, 33, comma
quinto, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 4, 5 e 20 della legge 24 luglio 1985, n. 409 (Istituzione
della professione sanitaria di odontoiatria e disposizioni relative
al diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da
parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità
europee), in base ai quali è prevista, per i laureati in medicina e
chirurgia iscritti al relativo corso di laurea anteriormente al 28
gennaio 1980, privi di specializzazione ma abilitati all'esercizio
professionale, la facoltà di optare, nel termine di cinque anni, per
l'iscrizione all'albo degli odontoiatri istituito con la legge
citata, perdendo il diritto alla contemporanea iscrizione all'albo
dei medici chirurghi.
Si sostiene dal giudice a quo che le disposizioni censurate danno
luogo ad una evidente disparità di trattamento (art. 3 della
Costituzione) tra i medici generici - che, volendo esercitare la
professione di odontoiatra, optino per l'iscrizione al relativo albo
professionale, perdendo così (come previsto dal combinato disposto
degli artt. 4 e 5 della legge istitutiva della professione sanitaria
di odontoiatra) l'iscrizione all'albo dei medici chirurghi - e i
medici chirurghi specialisti in odontoiatria ai quali soltanto è
consentito dall'art. 5 della stessa legge di ottenere la doppia
iscrizione.
Si soggiunge che risulterebbe anche violato, nei confronti dei
medici non specialisti in odontoiatria, il principio della libertà
di scelta della loro attività lavorativa (art. 4 della
Costituzione), attraverso la potenziale perdita dell'abilitazione
(già acquisita) a prestare l'attività medica in generale, negandosi
così, in violazione dell'art. 33, comma quinto, della Costituzione,
ogni concreto valore all'abilitazione professionale conseguita.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato, in quanto, diversamente
da quanto eccepito, dal contesto dell'ordinanza di rimessione appare
sufficientemente motivato il punto della rilevanza delle questioni
sollevate rispetto alla definizione del giudizio a quo.
Parimenti infondata è l'altra eccezione di inammissibilità,
basata sulla considerazione che l'ordinanza tenderebbe ad un
intervento integrativo di questa Corte, preclusole della difficoltà
di individuare - a differenza che per i medici specialisti - i
criteri in base ai quali concedere a quelli non specialisti di
esercitare la professione di odontoiatra: a meno di non consentire a
tutti i medici chirurghi non specialisti di svolgere entrambe le
attività, cioè quella di medico chirurgo e quella di odontoiatra,
il che equivarrebbe ad un radicale capovolgimento della volontà
espressa dal Parlamento nel senso della separazione delle due
professioni.
L'eccezione muove da una errata interpretazione dell'ordinanza di
rimessione perchè questa tende non già ad ottenere che i medici
chirurghi iscritti al relativo albo professionale siano ammessi alla
iscrizione nell'albo degli odontoiatri - il che renderebbe influente
il profilo dedotto dall'Avvocatura dello Stato circa l'individuazione
di tali criteri - ma prospetta la questione in termini esattamente
opposti, in quanto tende a conservare in capo a quei medici che, in
virtù dei requisiti ben determinati dall'art. 20, possono svolgere
la professione di odontoiatra la possibilità di rimanere iscritti al
loro originario albo di appartenenza.
Rileva, difatti, il giudice a quo che, prima della entrata in
vigore della legge del 1985, l'abilitazione alla professione di
medico-chirurgo dava di per sè titolo all'esercizio
dell'odontoiatria non essendo all'uopo richiesta la specializzazione
in questa disciplina. Per effetto del combinato disposto delle
disposizioni denunciate i medici-chirurghi non specializzati, che
già avevano titolo ad esercitare, assieme alla professione di
medico-chirurgo, anche l'odontoiatria, devono invece ora optare, ai
fini dell'esercizio di quest'ultima attività, per l'iscrizione
all'Albo degli odontoiatri, perdendo così il diritto - invece
conservato ai medici chirurghi specializzati in odontoiatria - a
rimanere iscritti anche all'albo professionale dei medici chirurghi.
L'eccezione di inammissibilità va dunque disattesa in quanto, la
soluzione della questione non richiede, da parte di questa Corte, la
preventiva individuazione, ai fini dell'iscrizione all'albo, dei
criteri per la determinazione dei relativi requisiti, essendo essi
già ben determinati dalla legge.
3.1. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione è fondata.
In proposito va ribadito che prima della legge 24 luglio 1985, n.
409, la professione di medico chirurgo e quindi l'iscrizione al
relativo albo, consentiva di per sè l'esercizio della odontoiatria,
ai sensi del regio decreto legge 16 ottobre 1924, n. 1755, convertito
nella legge 21 marzo 1926, n. 597, non essendo all'uopo richiesta
apposita specializzazione, che pur poteva all'epoca conseguirsi dopo
la laurea.
La legge n. 409 del 1985, nell'istituire la professione sanitaria
di odontoiatria, nonchè il relativo albo professionale (artt. 1 e
4), ha previsto che a quest'ultimo possano iscriversi quanti sono in
possesso della laurea in odontoiatria e protesi dentaria (istituita
con il decreto del presidente della Repubblica 28 febbraio 1980, n.
135) e della relativa abilitazione all'esercizio professionale,
conseguita a seguito di superamento di apposito esame di Stato,
nonchè i laureati in medicina e chirurgia, anch'essi abilitati
all'esercizio professionale e in possesso del diploma di
specializzazione in campo odontoiatrico. Ma l'iscrizione all'albo
degli odontoiatri e l'esercizio della relativa attività
professionale è, altresì, consentita (come si è già rilevato
nell'esaminare l'eccezione di inammissibilita'), seppure, in via
transitoria, e cioè "nella prima applicazione" della legge in
parola, anche ai laureati in medicina e chirurgia iscritti al
relativo corso di laurea anteriormente al 28 gennaio 1980, abilitati
all'esercizio della professione di medico-chirurgo, purchè optino
per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri entro cinque anni dalla
data di entrata in vigore della legge (art. 20).
L'iscrizione all'albo degli odontoiatri è incompatibile con
l'iscrizione ad altro albo professionale (art. 4, terzo comma), salvo
che per i laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio
della professione di medico-chirurgo, ed in possesso di un diploma di
specializzazione in campo odontoiatrico, ai quali è consentito (art.
5) di mantenere, contemporaneamente all'iscrizione all'albo degli
odontoiatri, quella all'albo dei medici-chirurghi. È dunque dal
combinato disposto delle disposizioni testè illustrate della legge
n. 409 del 1985 che si ricava, per i medici-chirughi iscritti al
relativo corso di laurea prima del 28 gennaio 1980, che siano
abilitati all'esercizio professionale in medicina e chirurgia ed
optino per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri entro cinque anni
dalla entrata in vigore della legge in esame, l'incompatibilità con
l'iscrizione all'albo dei medici-chirurghi.
3.2. - Il contrasto con il principio di eguaglianza delle
disposizioni da cui deriva tale incompatibilità appare evidente
allorchè si raffronti la situazione dei medici chirurghi non
specialisti, iscritti al corso di laurea in medicina e chirurgia
prima del 23 gennaio 1980 (ed in quanto tali ritenuti idonei dalla
stessa legge del 1985 ad esercitare l'odontoiatria), con la
situazione che riguarda i medici chirurghi specialisti, dovendosi
considerare che, prima della entrata in vigore della legge del 1985,
che ha separato le due professioni, la sola abilitazione in medicina
e chirurgia dava titolo alla iscrizione all'unico albo professionale
allora previsto, autorizzando anche all'esercizio dell'odontoiatria,
indipendentemente dal possesso della relativa specializzazione.
Nell'istituire nel 1985 l'albo separato degli odontoiatri con una
disciplina che prevede "a regime", per il futuro, l'iscrivibilità
dei medici-chirurghi solo se forniti di specializzazione in
odontoiatria, il legislatore si è preoccupato di salvaguardare
"nella prima applicazione della legge" le situazioni pregresse,
prendendo in considerazione (art. 20, legge cit.) i medici che si
fossero iscritti al corso di laurea in medicina e chirurgia prima
della istituzione, nel 1980, di quello in odontoiatria. La legge ha
quindi riconosciuto il permanere della loro idoneità ad esercitare
la professione di odontoiatra, idoneità che non poteva non
riconoscere senza incorrere nell'ingiustificata lesione di un diritto
(all'esercizio di una attività professionale) che già apparteneva a
quei soggetti e che si sarebbe potuto sacrificare solo in presenza di
esigenze meritevoli di tutela nel bilanciamento dei contrapposti
interessi.
Una volta effettuato quel riconoscimento e, quindi, parificata ai
fini dell'iscrizione all'albo degli odontoiatri, seppure in via
transitoria (in quanto si tratta di una categoria di soggetti
destinata ad esaurirsi nel tempo), la categoria dei medici-chirurghi
a quella dei laureati in odontoiatria e protesi dentaria e a quella
dei medici-chirurghi specialisti, non trova alcuna valida
giustificazione l'aver privato i primi, che si fossero iscritti
all'albo degli odontoiatri, di nuova istituzione, del diritto di
continuare ad essere contemporaneamente iscritti all'albo dei
medici-chirurghi, come era loro consentito in virtù del solo titolo
di laurea e della abilitazione professionale conseguita.
Nè in proposito ha pregio la tesi, adombrata dalla Avvocatura
generale dello Stato, secondo cui il divieto della doppia iscrizione
sarebbe giustificato dal disegno perseguito del legislatore di
separare, dal momento della entrata in vigore della legge istitutiva
del nuovo albo, la professione di medico chirurgo da quella di
odontoiatra. Il legislatore ha, invece, mostrato di non seguire in
assoluto questa linea, avendo, nell'art. 5 della legge citata,
previsto addirittura "a regime" la possibilità della doppia
iscrizione per i medici specialisti in odontoiatria, onde è
certamente discriminatorio che i medici-chirurghi non specialisti,
per poter continuare ad esercitare una attività che fino a quel
momento era loro consentita, debbano optare per l'iscrizione all'albo
degli odontoiatri entro cinque anni dalla entrata in vigore della
legge, perdendo il diritto a mantenere l'iscrizione all'albo dei
medici chirurghi.
3.3. - La diversità di trattamento fra le due categorie di medici
chirurghi, cioè quelli specializzati nel campo dell'odontoiatria e
quelli non specializzati, non potrebbe neppure giustificarsi in
relazione alla diversità delle rispettive situazioni e cioè in base
al possesso, da parte dei primi, del titolo di specializzazione di
cui sono invece sforniti i secondi. In proposito va rilevato che, una
volta che la legge ha ritenuto la specializzazione non
indispensabile, sia pure per un periodo transitorio, ai fini
dell'iscrizione dei medici chirurghi all'albo degli odontoiatri -
avendo equiparato ai medici specializzati quelli, di cui all'art. 20
della legge, non muniti di specializzazione - la diversità di
trattamento consistente nella perdita della possibilità di
iscrizione ai due albi, non può essere giustificata, sulla base del
mancato possesso della specializzazione in odontoiatria. Difatti, per
quel che riguarda l'esercizio della professione di medico chirurgo,
il possesso o meno di tale specializzazione è assolutamente
ininfluente.
Appare quindi irrazionale la prescrizione legislativa secondo cui
la mancanza della specializzazione in odontoiatria incide sulla
possibilità di mantenere l'iscrizione all'albo professionale dei
medici chirurghi.
La disposizione sull'incompatibilità non può perciò ritenersi
ispirata che dallo scopo di limitare l'attività concorrenziale nel
campo dell'odontoiatria, restringendo il numero degli esercenti tale
professione, con una previsione limitativa di un diritto
appartenente, fino a quel momento, anche ai medici non specialisti,
diritto che costituisce la naturale esplicazione di facoltà che
derivano dai titoli di laurea ed abilitanti posseduti.
Ma tale scopo, diretto a limitare la concorrenza, non può
giustificare nè la discriminazione, nè comunque il sacrificio di
situazioni già acquisite, perchè, come è stato più volte ribadito
da questa Corte (v. da ultimo sentenza n. 56 del 1989), il
legislatore può incidere su situazioni pregresse sacrificando quelle
di alcune categorie di soggetti, sempre che ciò risulti
plausibilmente ragionevole e conseguente, come si è osservato, ad
una equa valutazione dei contrapposti interessi.
Discende da tali considerazioni l'illegittimità costituzionale
delle norme denunciate, perchè esse vengono a privare - senza che
sussista una ragione che plausibilmente le giustifichi - i soggetti
indicati nell'art. 20 del diritto, già loro appartenente, di
rimanere iscritti all'albo dei medici chirurghi, ove chiedano
l'iscrizione all'albo degli odontoiatri per esercitare la relativa
professione.
Consegue da ciò l'illegittimità costituzionale anche della norma
la quale dispone che la richiesta dell'iscrizione all'albo di nuova
istituzione debba intervenire entro il termine di cinque anni dalla
entrata in vigore della legge. Il termine finale poteva giustificarsi
solo in quanto collegato all'opzione. Ma, una volta esclusa
l'incompatibilità per i soggetti in parola, l'iscrizione all'albo
degli odontoiatri avviene non per effetto di una opzione, bensì di
una richiesta, questa, come tale, non può essere sottoposta a
termine quando, come nel caso in esame, sia collegata ad un'idoneità
professionale già conseguita e riconosciuta.
4. - L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
in riferimento all'art. 3 della Costituzione rende superfluo l'esame
dell'altra questione in riferimento agli artt. 4 e 33, comma quinto,
della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 20
della legge 24 luglio 1985, n. 409 (Istituzione della professione
sanitaria di odontoiatra e disposizioni relative al diritto di
stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da parte dei
dentisti cittadini di stati membri delle Comunità europee), nella
parte in cui non prevedono che i soggetti indicati nell'art. 20,
primo comma, ottenuta l'iscrizione all'albo degli odontoiatri,
possano contemporaneamente mantenere l'iscrizione all'albo dei medici
chirurghi così come previsto per i soggetti indicati nell'art. 5, e
nella parte in cui prevedono che i medesimi possano "optare" nel
termine di cinque anni per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri,
anzichè "chiedere" senza limite di tempo tale iscrizione.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 9 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0239