1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 7-8-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 11 - 22 luglio 1996
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Caccia - Regione Umbria - Annullamento da parte della Commissione di controllo sugli atti della regione della delibera della Giunta regionale avente ad oggetto "prelievo della specie fringuello" in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979 - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenze nn. 577/1990 e 1200/1988) - Riconoscimento alle regioni della facolta' di modificare l'elenco delle specie cacciabili soltanto nel senso di limitare e non di ampliare il numero delle eccezioni al divieto generale di caccia - Spettanza allo Stato. (Provvedimento del 18 ottobre 1995, n. 264, della commissione di controllo - commissariato del Governo della regione Umbria). (Cost., art. 117, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6 e 99; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 1, quarto comma). (096C1217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 7-8-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il
16 dicembre 1995, depositato in cancelleria il 23 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del provvedimento della
Commissione di controllo - Commissariato del Governo nella Regione
dell'Umbria - adottato nella seduta del 18 ottobre 1995, prot.
9501071, n. ord. 264, con cui è stata annullata la deliberazione
della Giunta regionale dell'Umbria n. 7454 del 6 ottobre 1995 avente
ad oggetto "Prelievo della specie fringuello in deroga alla direttiva
CEE n. 409/1979", ed iscritto al n. 37 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'avvocato Lorenzo Migliorini per la Regione Umbria e
l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione
Umbria ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al provvedimento con il quale la Commissione di
controllo sugli atti della Regione, nella seduta del 18 ottobre 1995
(prot. 9501071, n. ord. 264), ha annullato la delibera della Giunta
regionale (n. 7454 del 6 ottobre 1995) avente ad oggetto "Prelievo
della specie fringuello in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979".
Sostiene la ricorrente che il provvedimento dell'organo di
controllo del quale viene chiesto l'annullamento lede la sua
competenza in materia di caccia, violando l'art. 117 della
Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del
1977, nonchè all'art. 1, quarto comma, della legge n. 157 del 1992,
nella parte in cui recepisce l'art. 9, punto 1, lettere a) e c) della
direttiva stessa.
Assume, più in particolare, la Regione Umbria che la Giunta, con
la delibera di cui trattasi, avrebbe fatto applicazione, per la
specie del fringuello, del regime di deroga previsto dalla richiamata
disposizione comunitaria, che consente, in relazione a particolari
finalità e secondo determinate modalità, il prelievo di alcune
specie di uccelli non incluse nell'allegato II/1 e II/2 della
menzionata direttiva.
Rammentato, inoltre, che la delibera, nel ricalcare quella già
adottata nell'anno 1994, è stata preceduta da una puntuale attività
istruttoria, ivi compresa l'acquisizione del parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica, il ricorso osserva che
l'annullamento operato dall'organo di controllo si fonda sul decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 novembre 1993 che, in
relazione all'art. 18 della legge n. 157 del 1992, ha escluso il
fringuello dalle specie cacciabili.
Nel rilevare l'improprietà del richiamo fatto dalla Commissione di
controllo alla sentenza della Corte costituzionale n. 117 del 1994,
al fine di sostenere che la tutelabilità delle specie migratrici
sarebbe riservata all'Unione europea e agli Stati membri, la Regione
è dell'avviso che la disciplina dell'art. 18, primo comma, lettera
b), della legge n. 157 del 1992, sulla quale verte detta sentenza,
non abbia a che vedere con la questione oggetto della presente
controversia, per la quale rileva invece l'art. 1, quarto comma,
della medesima legge, che dichiara espressamente di recepire le
direttive ivi indicate, fra cui la direttiva 79/409/CEE;
quest'ultima, a sua volta, prevede all'art. 9 un potere di deroga
che, ad avviso della ricorrente, sussisterebbe a prescindere
dall'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18 citato, ed è
anzi regolato proprio con riguardo alle specie non cacciabili.
Osservato, altresì, che il d.P.C.M. 22 novembre 1993, riducendo
l'elenco delle specie cacciabili, non ha sicuramente inteso, nè
potuto disciplinare il potere di deroga di cui al predetto art. 9
della direttiva, il ricorso reputa la deroga medesima immediatamente
operativa, in ragione della sua puntuale disciplina, sicchè il
problema si risolve, ad avviso della ricorrente, nello stabilire se
il potere stesso, come disciplinato dall'art. 9, rientri nella
competenza dello Stato o della Regione.
A questo riguardo, il ricorso, nell'escludere che la legge quadro
n. 157 del 1992, pur recependo l'art. 9 della direttiva, abbia
disciplinato il potere di deroga ovvero lo abbia riservato allo
Stato, assume che il medesimo rientri nelle funzioni spettanti alle
Regioni in base agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, come
del resto riconosciuto espressamente dal Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, con circolare n. 16 del 15 luglio
1994. Rilevato, altresì, che la Commissione di controllo, sia pure
in via ipotetica e subordinata, "ha censurato il modo di esercizio di
tale potere sulla base di argomentazioni prive di serio fondamento e
chiaramente volte a rivendicare, sotto altro profilo, la competenza
dello Stato in materia", si deduce, anche sotto questo ulteriore
aspetto, l'illegittimità dell'atto di controllo, il quale non
considera che il potere di deroga è già stato esercitato nella
scorsa stagione venatoria, e che, dai risultati acquisiti, è apparso
evidente che il prelievo è avvenuto in piccola quantità.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, osservando, in primo luogo, che
avverso il medesimo atto della Commissione di controllo la Regione
Umbria ha anche proposto ricorso dinanzi al competente Tribunale
amministrativo regionale. Il conflitto dovrebbe essere dichiarato,
pertanto, inammissibile, "occorrendo (...) lasciare alla
giurisdizione amministrativa la cognizione delle doglianze
riguardanti il corretto esercizio del potere di controllo da parte
della predetta Commissione", giacchè il disposto annullamento della
delibera regionale è stato pronunciato sul fondamento di un ritenuto
illegittimo esercizio del potere di deroga e non a causa di una
radicalmente negata competenza regionale.
In ogni caso, il conflitto dovrebbe essere dichiarato infondato,
atteso che l'atto in relazione al quale è proposto non implica
alcuna lesione o invasione delle competenze regionali.
A ritenere, poi, che la Regione disponga di una competenza ad
attivare le deroghe ammesse dalla direttiva comunitaria, una simile
attribuzione non potrebbe non essere circoscritta dalle rigorose
condizioni scaturenti dalla direttiva. Si segnala, altresì, la
pendenza dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee di
una questione pregiudiziale sollevata dal TAR Veneto, avente ad
oggetto proprio l'interpretazione dell'art. 9 della direttiva
79/409/CEE.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria, con allegata la sentenza della Corte di
giustizia del 7 marzo 1996; sentenza che, ad avviso dell'Avvocatura
stessa, confermerebbe la legittimità dell'atto della Commissione e
la fondatezza dei rilievi mossi alla delibera della Giunta regionale.
A questo proposito significativi sarebbero i passaggi della sentenza
relativi alla necessità di applicare le norme nazionali alla luce
della direttiva; alla necessità che la disciplina comunitaria delle
deroghe sia tradotta in disposizioni interne precise; alle condizioni
vincolanti in presenza delle quali la deroga può essere disposta;
alla necessità che i provvedimenti che dispongono le deroghe
contengano riferimenti circostanziati in ordine ai presupposti e alle
modalità delle medesime.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto del conflitto in esame la decisione della
Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione Umbria
del 18 ottobre 1995 (prot. n. 9501071, n. ord. 264), mediante la
quale è stata annullata la deliberazione della Giunta regionale n.
7454 del 6 ottobre 1995, avente ad oggetto "Prelievo della specie
fringuello in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979".
Tale annullamento è stato disposto con riferimento a due profili,
concernenti: a) la riserva all'Unione europea ed agli Stati membri
della tutelabilità delle specie migratrici, secondo una valutazione
che, per quanto attiene alle esigenze di protezione del fringuello,
è già stata fatta dallo Stato con l'emanazione del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 22 novembre 1993 che, adottato
sulla base dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, ha escluso il
fringuello stesso dalle specie cacciabili; b) l'illegittimo esercizio
del potere da parte della Regione "anche nella eventuale (non
riconosciuta) ipotesi dell'esistenza di un potere di deroga" al
divieto di caccia, in capo alla Regione stessa.
Ad avviso della ricorrente, l'atto di controllo, così come
motivato, sarebbe invasivo della competenza regionale in materia di
caccia, quale risulta dall'art. 117 della Costituzione, in relazione
agli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè all'art. 1,
quarto comma, della legge n. 157 del 1992, nella parte in cui
recepisce l'art. 9, punto 1, lettere a) e c), della direttiva del
Consiglio delle comunità europee del 2 aprile 1979, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (79/409/CEE).
2. - Va esaminata, anzitutto, l'eccezione di inammissibilità del
ricorso proposta dall'Avvocatura dello Stato, la quale assume che "il
disposto annullamento della delibera regionale è stato pronunciato
sul fondamento di un ritenuto illegittimo esercizio del potere di
''deroga'' da parte della Regione ricorrente; non quindi a causa di
una radicalmente negata competenza regionale".
In proposito, è da rammentare che la giurisprudenza di questa
Corte (da ultimo, sentenza n. 327 del 1990) ha affermato
l'ammissibilità dei conflitti sollevati nei confronti degli atti
emanati dall'organo di controllo sull'amministrazione regionale
quando la motivazione di tali atti risulti fondata sull'asserito
difetto di competenza della Regione, ai sensi della normativa
costituzionale sulla competenza. In questi casi, infatti, la
giurisdizione in tema di conflitti opera su un piano diverso, per
presupposti e finalità, da quello proprio della giurisdizione
amministrativa, dal momento che, nella prima, a differenza che nella
seconda, viene in gioco soltanto il profilo del disconoscimento o
della menomazione di una competenza dell'ente controllato conseguente
all'illegittimo esercizio della funzione di controllo, mentre il
giudizio risulta orientato, prima che in direzione dell'annullamento
dell'atto, a definire nei loro aspetti relazionali le sfere di
attribuzione rispettivamente garantite dalla disciplina
costituzionale al controllante ed al controllato.
Alla luce di tale criterio, l'eccezione non può essere accolta in
quanto, dalla lettura del provvedimento oggetto del conflitto, si
evince che il motivo dell'annullamento dell'atto della Regione sta
nel disconoscimento del potere della medesima, mentre, solo in via
ipotetica, ne viene censurato il cattivo esercizio, per l'"eventuale
(non riconosciuta) ipotesi dell'esistenza" del potere stesso.
È evidente, dunque, che l'atto della Commissione di controllo si
caratterizza essenzialmente come atto di negazione della competenza
regionale, senza che assumano rilievo le ulteriori considerazioni,
del tutto ipotetiche e concettualmente incompatibili con la denegata
sussistenza dell'attribuzione stessa.
3. - Nel merito il ricorso è infondato.
Nel rivendicare a sè il potere di apportare deroghe al generale
regime di protezione degli uccelli selvatici, previsto dalla
direttiva 79/409/CEE, la ricorrente dà per scontate due premesse:
l'una, secondo la quale "la deroga di cui all'art. 9 della direttiva
stessa costituisce eccezione ai divieti ed essendo puntualmente
disciplinata è da considerarsi immediatamente operativa a
prescindere dal recepimento espresso"; l'altra, secondo la quale "la
legge quadro n. 157 del 1992, pur recependo l'art. 9 della direttiva
su cui si fonda il potere di deroga, non lo disciplina, nè lo
riserva allo Stato" per cui il medesimo potere dovrebbe ritenersi
ricompreso nel quadro delle attribuzioni costituzionali della
Regione, quali derivanti dagli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del
1977.
4. - La valutazione del fondamento della tesi sopra riferita
richiede, perciò, la verifica del contenuto sia della direttiva, sia
della legge che ad essa ha dato attuazione. Sul primo punto, è da
rilevare che la direttiva in parola prevede, per la conservazione
degli uccelli selvatici, nonchè per la protezione, gestione e
regolazione delle specie (art. 1), una pluralità di misure a carico
degli Stati membri della comunità, in forma per lo più di divieti e
limitazioni (artt. 5, 6, 7 e 8), alle quali fa riscontro
l'elencazione (allegato II, al quale si riferisce l'art. 7) anche
delle specie che possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro
della legislazione nazionale, tra le quali, peraltro, non è
ricompreso il fringuello.
Trattasi di un regime che la stessa direttiva consente di superare
mercè il ricorso al potere di deroga che l'art. 9 riconosce agli
Stati membri, in presenza di determinate ragioni d'interesse generale
ivi specificate, nell'osservanza di precise condizioni e modalità, e
"sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti".
La stessa possibilità lasciata agli Stati di perseguire con altri
mezzi il medesimo risultato al quale il potere stesso è preordinato
consente di pervenire ad una prima conclusione e cioè che la
disposizione di cui trattasi può considerarsi sì operativa, ma solo
nel senso di legittimare le Autorità nazionali ad adottare, ove lo
ritengano, provvedimenti di deroga alle norme protettive delle
specie, verificando che ricorrano le situazioni ipotizzate dall'art.
9 e apprestando, nell'attuazione di detto articolo, in armonia con
quanto indicato dalla stessa giurisprudenza comunitaria, specifiche
misure che comportino un circostanziato riferimento agli elementi di
cui ai nn. 1 e 2 della disposizione stessa (così in ultimo, la
sentenza 7 marzo 1996, C-118/1994).
5. - Il problema, come nota, del resto, la stessa ricorrente, si
risolve dunque nello stabilire a chi competa l'attivazione di detto
potere di deroga nell'ordinamento interno, alla luce soprattutto di
quanto è possibile desumere dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157,
recante "Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e
per il prelievo venatorio", che, nel contenere, all'art. 1, quarto
comma, una espressa dichiarazione per effetto della quale la
direttiva è integralmente recepita ed attuata "nei modi e nei
termini previsti" dalla legge stessa, conferisce alle "Regioni a
statuto ordinario", il compito di "emanare norme relative alla
gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica in
conformita'" alla legge medesima, alle convenzioni internazionali e
alle direttive comunitarie (art. 1, terzo comma).
Detta legge, nell'ambito della quale le Regioni risultano
destinatarie di funzioni in materia di pianificazione
faunistico-venatoria (artt. 9 e 10), di gestione programmata della
caccia (art. 14) nonchè di controllo della fauna selvatica (art.
19), affida l'individuazione delle specie cacciabili "ai fini
dell'esercizio venatorio" ad un apposito elenco, contenuto nell'art.
18; elenco al quale, secondo quanto previsto al terzo comma, possono
essere disposte "variazioni" con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste, d'intesa con il Ministro dell'ambiente e sentito il parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, "in conformità alle
vigenti direttive comunitarie e alle convenzioni internazionali
sottoscritte, tenendo conto della consistenza delle singole specie
sul territorio".
Quest'ultima disposizione, sulla base della quale è stato emanato
il d.P.C.m. 22 novembre 1993 - cioè l'atto con il quale lo Stato,
escludendo il fringuello dalle specie cacciabili, ha, secondo
l'organo di controllo, esercitato il potere ad esso spettante in via
esclusiva di tutela delle specie stesse - vale ad integrare un quadro
ordinamentale sostanzialmente non contraddetto dalla disciplina che
la stessa ricorrente ha introdotto in materia, con la legge regionale
17 maggio 1994, n. 14, il cui art. 1 richiama espressamente "il
quarto comma, art. 1 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, con
particolare riferimento alle direttive comunitarie n. 79/409 del 2
aprile 1979, n. 85/411 del 25 luglio 1985 e n. 91/244 del 6 marzo
1991". Tale quadro porta a ritenere che, nell'assetto attualmente
dato dal legislatore nazionale all'attività venatoria e per i fini
della stessa, i divieti posti dalla direttiva in tema di specie
cacciabili sono suscettibili di modifica solo nei limiti del potere
di variazione degli elenchi delle specie medesime, riservato allo
Stato dall'art. 18, terzo comma, della legge n. 157 del 1992. È, per
contro, compito delle Regioni, "sentito l'Istituto nazionale per la
fauna selvatica", pubblicare "entro e non oltre il 15 giugno, il
calendario regionale e il regolamento relativi all'intera annata
venatoria, nel rispetto di quanto stabilito ai commi 1, 2 e 3 e con
l'indicazione del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna
giornata di attività venatoria" (art. 18, quarto comma).
Detta soluzione - in armonia con le esigenze di tutela delle specie
di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico che,
appartenendo in gran parte alle specie migratrici, costituiscono un
patrimonio comune e un problema ambientale tipicamente transnazionale
- trova il sostegno della precedente giurisprudenza di questa Corte.
Già in passato, infatti - e sia pure nell'ambito di un diverso
contesto di disciplina (in riferimento alla legge quadro n. 968 del
1977) - la Corte stessa ha ritenuto che l'individuazione delle specie
cacciabili costituisce un interesse unitario (sentenza n. 577 del
1990; sentenza n. 1002 del 1988), a fronte del quale va riconosciuta
alle Regioni la facoltà di modificare l'elenco delle specie
medesime, soltanto nel senso di "limitare e non di ampliare il numero
delle eccezioni al divieto generale di caccia" (sentenza n. 1002 del
1988).
Nè delle conclusioni alle quali occorre pervenire la Regione
ricorrente ha motivo di dolersi, anche a tener presente - in
relazione alle sue competenze in materia di caccia, di cui all'art.
117 della Costituzione e all'art. 99 del d.P.R. n. 616 del 1977 -
l'art. 6 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, che trasferisce alle
Regioni le funzioni amministrative relative all'attuazione delle
direttive fatte proprie dallo Stato con legge che indica
espressamente le norme di principio. Infatti, secondo quanto già
affermato dalla Corte, qualora l'attuazione o l'esecuzione di una
direttiva comunitaria metta in questione una competenza legislativa o
amministrativa spettante ad un soggetto titolare di autonomia
costituzionale, compete di norma ad esso agire in attuazione o in
esecuzione, naturalmente entro l'ambito dei consueti rapporti con lo
Stato e dei limiti costituzionalmente previsti nelle diverse materie
di competenza regionale; ma lo Stato rimane comunque abilitato
all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a seconda della natura
della competenza regionale, per far valere gli interessi unitari di
cui esso è portatore (sentenza n. 126 del 1996).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato e per esso alla Commissione di
controllo sugli atti della regione Umbria annullare la delibera della
giunta regionale n. 7454 del 6 ottobre 1995, avente ad oggetto
"Prelievo della specie fringuello in deroga alla direttiva CEE n.
409/1979".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1217