1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2018 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2018 - Disciplina del pareggio di bilancio - Abrogazione del comma 483 dell'articolo 1 della legge n. 232 del 2016. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 828. (18C00075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2018)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale del 22 febbraio 2018, n. 227 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da Scopel, n. 45036 di racc., n. 28466 di rep. (doc. 2),
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E, PEC giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it),
dall'avv. Nicolò Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di
Trento (cod. fisc. PDRNCL56R01G428C, PEC
nicolo.pedrazzoli@pectrentoavvocati.it) e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y, PEC
luigimanzi@ordineavvocatiroma.org), con domicilio eletto in Roma
nello studio di questi in via Confalonieri, n. 5, telefax per
comunicazioni 06 3211370;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
828, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, «Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020», pubblicata nel S.O. n. 62/L della Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017,
per violazione:
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare degli
articoli 79, 80 e 81, e delle relative norme di attuazione (decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e
19);
degli articoli 103, 104 e 107 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige);
dell'art. 8 (in particolare n. 1), dell'art. 16 dello Statuto
speciale e delle relative norme di attuazione;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266;
del principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120
della Costituzione, e dell'Accordo 15 ottobre 2014, recepito con
legge 23 dicembre 2014, n. 190, nonchè del principio dell'accordo in
materia di rapporti finanziari tra Provincia autonoma e Stato
(articoli 104 e 107 dello Statuto, art. 27 della legge n. 42 del
2009);
del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione;
dell'art. 81 della Costituzione, anche in relazione alla legge
costituzionale n. 1 del 2012 ed alla legge n. 243 del 2012.

Fatto

1. Il contenuto abrogativo dell'art. 1, comma 828 della legge 27
dicembre 2017, n. 205
L'impugnato art. 1, comma 828 della legge 27 dicembre 2017, n.
205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020»,
ha contenuto meramente abrogativo, limitandosi a stabilire che «il
comma 483 dell'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, è
abrogato».
Tuttavia, tale comma recava una specifica clausola di
salvaguardia delle competenze della Provincia autonoma.
Precisamente, l'abrogato comma 483 dell'art. 1 della legge n. 232
del 2016, prevedeva, al primo periodo, che «per le Regioni
Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonchè per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di
cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la
disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art. 1, commi
454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata
dagli accordi sottoscritti con lo Stato». La disposizione proseguiva
specificando che, «ai fini del saldo di competenza mista previsto per
la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e
di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso
all'indebitamento»: tale ultima disposizione, tuttavia, non interessa
la presente controversia.
Ciò che interessa invece è che, per effetto di tale abrogazione
il comma 475 della legge n. 232 del 2016, risulta sicuramente
applicabile, quanto alle lettere a) e b), pro futuro alle due
Province autonome e agli enti locali della Regione Trentino-Alto
Adige.
2. Il contenuto delle disposizioni abrogate della legge n. 232 del
2016 in relazione alla Provincia autonoma di Trento e a suoi enti
locali.
In particolare, il comma 475, nel descrivere analiticamente e
dettagliatamente le sanzioni per il mancato raggiungimento
dell'obbligo di equilibrio di bilancio, menziona ripetutamente le
Province autonome e gli enti locali dei territori provinciali, alle
lettere a) e b), e incidentalmente anche nella lettera d), come
risulta dal testo che qui si riporta:
«475. Ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre
2012, n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al
comma 466 del presente articolo:
a) l'ente locale è assoggettato ad una riduzione del fondo
sperimentale di riequilibrio o del fondo di solidarietà comunale in
misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato.
Le province della Regione siciliana e della Regione Sardegna sono
assoggettate alla riduzione dei trasferimenti erariali nella misura
indicata al primo periodo. Gli enti locali delle regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei
trasferimenti correnti erogati dalle medesime regioni o province
autonome in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento
registrato. Le riduzioni di cui ai precedenti periodi assicurano il
recupero di cui all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n.
243, e sono applicate nel triennio successivo a quello di
inadempienza in quote costanti. In caso di incapienza, per uno o più
anni del triennio di riferimento, gli enti locali sono tenuti a
versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue di
ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza delle medesime
quote, presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello
Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello Stato, al capitolo
3509, art. 2. In caso di mancato versamento delle predette somme
residue nell'anno successivo, il recupero è operato con le procedure
di cui ai commi 128 e 129 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012,
n. 228;
b) nel triennio successivo la regione o la provincia autonoma
è tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del bilancio dello
Stato, di importo corrispondente a un terzo dello scostamento
registrato, che assicura il recupero di cui all'art. 9, comma 2,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il versamento è effettuato
entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo a quello
di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al recupero
di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi
titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale;
c) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non
può impegnare spese correnti, per le regioni al netto delle spese
per la sanità, in misura superiore all'importo dei corrispondenti
impegni dell'anno precedente ridotti dell'1 per cento. La sanzione si
applica con riferimento agli impegni riguardanti le funzioni
esercitate in entrambi gli esercizi. A tal fine, l'importo degli
impegni correnti dell'anno precedente e quello dell'anno in cui si
applica la sanzione sono determinati al netto di quelli connessi a
funzioni non esercitate in entrambi gli esercizi, nonchè al netto
degli impegni relativi ai versamenti al bilancio dello Stato
effettuati come contributo alla finanza pubblica;
d) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non
può ricorrere all'indebitamento per gli investimenti. Per le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, restano esclusi i
mutui già autorizzati e non ancora contratti. I mutui e i prestiti
obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o
finanziarie per il finanziamento degli investimenti o le aperture di
linee di credito devono essere corredati di apposita attestazione da
cui risulti il rispetto del saldo di cui al comma 466. L'istituto
finanziatore o l'intermediario finanziario non può procedere al
finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della
predetta attestazione;
e) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non
può procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con
qualsivoglia tipologia contrattuale, compresi i rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto
altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con
soggetti privati che si configurino come elusivi della presente
disposizione. Le regioni, le città metropolitane e i comuni possono
comunque procedere ad assunzioni di personale a tempo determinato,
con contratti di durata massima fino al 31 dicembre del medesimo
esercizio, necessari a garantire l'esercizio delle funzioni di
protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica e del
settore sociale nel rispetto del limite di spesa di cui al primo
periodo del comma 28 dell'art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122;
f) nell'anno successivo a quello di inadempienza, il
presidente, il sindaco e i componenti della giunta in carica
nell'esercizio in cui è avvenuta la violazione sono tenuti a versare
al bilancio dell'ente il 30 per cento delle indennità di funzione e
dei gettoni di presenza spettanti nell'esercizio della violazione.».
Invece, il comma 479, lettera a), relativo ai premi da
riconoscere agli enti che rispettino il principio dell'equilibrio di
bilancio dispone come segue, senza menzionare affatto la Provincia
autonoma di Trento:
«Ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012,
n. 243, a decorrere all'anno 2018, con riferimento ai risultati
dell'anno precedente e a condizione del rispetto dei termini
perentori di certificazione di cui ai commi 470 e 473: a) alle
regioni che rispettano il saldo di cui al comma 466 e che conseguono
un saldo finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese
finali, sono assegnate, con decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, entro il 30 luglio di ciascun anno, le eventuali
risorse incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai
sensi del comma 475, lettera b), per essere destinate alla
realizzazione di investimenti. L'ammontare delle risorse per ciascuna
regione è determinato mediante intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. Le regioni che conseguono il saldo
finale di cassa non negativo trasmettono al Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato le
informazioni concernenti il monitoraggio al 31 dicembre del saldo di
cui al comma 466 e la certificazione dei relativi risultati, in
termini di competenza e in termini di cassa, secondo le modalità
previste dai decreti di cui al comma 469. Ai fini del saldo di cassa
rileva l'anticipazione erogata dalla tesoreria statale nel corso
dell'esercizio per il finanziamento della sanità registrata
nell'apposita voce delle partite di giro, al netto delle relative
regolazioni contabili imputate al medesimo esercizio».
3. La precedente contestazione condizionata dei commi 475 e 479 nel
quadro dell'impugnazione della legge n. 232 del 2016.
I commi 475, lettere a) e b), e in subordine anche il comma 479,
lettera a), erano già stati contestati dalla ricorrente Provincia
avanti a codesta Corte costituzionale nel quadro dell'impugnazione
della legge n. 232 del 2016 di cui al ricorso iscritto al n. 20 del
2017. Tuttavia la contestazione era condizionata. Infatti, prima
dell'abrogazione della clausola di salvaguardia recata dal comma 483
dell'art. 1 della medesima legge n. 232 del 2016, la diretta
applicabilità alle Province autonome del sistema sanzionatorio
recato dal comma 475 poteva in ipotesi considerarsi esclusa -
nonostante i richiami testuali - in forza della clausola di
salvaguardia di cui al comma 483, dal momento che questa era
dichiaratamente rivolta ad impedire l'applicazione dei commi 475 e
479.
In via principale, infatti, la Provincia autonoma di Trento
riteneva che il tenore del comma 483 fosse sufficiente a
neutralizzare la menzione espressa delle Province autonome nel corpo
del comma 475. Dunque, nel ricorso avverso la legge n. 232 del 2016,
la contestazione del comma 475 (e in subordine ad essa del comma 479)
era proposta, a fronte di una disciplina che appariva
contraddittoria, in subordine ad una interpretazione che direttamente
escludesse la Provincia autonoma di Trento sia dalle sanzioni che dai
premi, ai sensi del comma 483.
In forza di tali premesse il ricorso n. 20 del 2017 formulava nel
motivo III le seguenti censure, per la denegata ipotesi che i
riferimenti alle Province autonome contenuti nel comma 475 ne
implicassero la diretta applicazione, nonostante la clausola di
salvaguardia di cui al comma 483:
al punto III.1, essa lamentava che la diretta estensione ai
comuni della Provincia, disposta dal comma 475, lettera a), del
meccanismo sanzionatorio previsto per la generalità comuni avrebbe
violato le specifiche responsabilità e competenze della Provincia
nel governo del sistema locale (fondate sugli articoli 79, 80 e 81
dello Statuto di autonomia, in particolare in materia di finanza
locale, e sulle norme di attuazione di cui al decreto legislativo n.
268 del 1992) e le regole proprie del rapporto tra fonti statali e
fonti provinciali nelle materie di competenza provinciale, poste
dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992. Denunciava poi
la irragionevolezza della disposizione in riferimento all'obiettivo
di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, vale a dire in
raggiungimento dell'equilibrio di bilancio nel triennio successivo;
al punto III.2, essa contestava l'applicabilità delle
sanzioni a sè stessa, denunciando la lettera b) del comma 475 per
violazione dell'art. 79 dello statuto e dei principi da esso sanciti
di predeterminazione e di certezza, in forza dei quali i possibili
trasferimenti finanziari dalla Provincia allo Stato sono descritti in
modo esaustivo dallo stesso art. 79, che dà luogo ad un sistema
compiuto, il quale non tollera commistioni con un diverso sistema,
sia esso sanzionatorio o finanche premiale. Prospettava poi la
violazione del principio dell'accordo, in ragione delle modalità
unilaterali della determinazione e della riscossione del prelievo a
carico della Provincia autonoma a titolo di sanzione. Anche in
relazione alla lettera b) deduceva l'irragionevolezza della
disposizione, osservando che la misura sanzionatoria dovrebbe mirare
a recuperare lo squilibrio, mentre l'applicazione del meccanismo
afflittivo di cui al comma 475, lettera b), certamente non migliora,
per l'ente che lo subisce, l'equilibrio tra entrate e uscite;
al punto III.3, infine, essa censurava, in via ulteriormente
subordinata, l'illegittimità costituzionale dei commi 479, lettera
a) e 483, primo periodo, nella parte in cui coinvolgono la Provincia
nel solo sistema sanzionatorio, ma non in quello premiale. Il ricorso
evidenziava come sarebbe discriminatoria ed irragionevole la pretesa
di sottoporre la Provincia autonoma la sistema sanzionatorio di cui
al comma 475, senza consentirle di partecipare al sistema premiale di
cui al comma 479.
Il ricorso n. 20/2017 è chiamato per la discussione all'udienza
pubblica del 7 marzo 2018.
4. La necessità della presente impugnazione.
Ove codesta ecc.ma Corte costituzionale ritenesse fondata
l'interpretazione del comma 483 dell'art. 1 della legge n. 232 del
2016 proposta nel ricorso n. 20/2017, essa non avrebbe ragione di
pronunciare sulla contestazione condizionata dei commi 475, lettera
a) e b), e 479, lettera a).
Tuttavia, il comma 475 è resto, quanto alle lettere a) e b),
sicuramente applicabili alla ricorrente Provincia autonoma
dall'abrogazione del comma 483. Essa si trova dunque ora a dover
riproporre e sviluppare parte delle censure di costituzionalità
formulate nel ricorso n. 20 del 2016 R.R. e qui sopra sintetizzate,
indirizzandole questa volta contro l'art. 1, comma 828, della legge
n. 205 del 2017, nella parte in cui esso rende applicabile il sistema
sanzionatorio alla Provincia autonoma e ai comuni del territorio
provinciale, senza che tale effetto possa essere escluso in via di
interpretazione delle disposizioni della legge n. 232 del 2016.
Quanto al sistema premiale di cui al comma 479 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016, ove l'applicazione delle sanzioni alla
Provincia autonoma e ai sui comuni fosse ritenuta legittima da
codesta Corte, esso dovrebbe corrispondentemente estendersi alla
Provincia: o in via interpretativa, attraverso una lettura estensiva
del riferimento alle «Regioni» contenuto nella disposizione o, se
tale interpretazione fosse preclusa dalla lettera della disposizione,
attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale.

Diritto

I. Interesse al ricorso.
La Provincia autonoma di Trento ritiene che la presente
impugnazione sia pienamente sorretta dall'interesse ad agire, in
quanto la censura è appuntata sulla norma abrogativa di una clausola
di salvaguardia, la quale protegge le attribuzioni provinciali
rendendo inapplicabili disposizioni lesive contenute nella legge n.
232 del 2016 e tempestivamente impugnate dalla odierna ricorrente.
Secondo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale,
infatti, la dichiarazione di incostituzionalità di una norma
meramente abrogativa determina la reviviscenza della norma abrogata,
come affermato da ultimo nella sentenza n. 214 del 2016 (in senso
conforme si vedano a che le sentenze nn. 13 del 2012 e 218 del 2015).
Pertanto, l'annullamento della disposizione abrogatrice determina
la reviviscenza della norma abrogata; la quale norma, da sola
(secondo quanto prospettato in principalità nel ricorso n. 20 del
2016) ovvero in seguito all'annullamento parziale del comma 475,
lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 (e dunque mediante
l'espunzione dei riferimenti alle Provincie autonome ivi contenuti,
sollecitata sempre nel ricorso n. 20 del 2016 condizionatamente alla
non praticabilità di una interpretazione conforme della disposizione
in combinato disposto con il comma 485) terrebbe la Provincia e il
suo sistema degli enti locali fuori da meccanismo sanzionatorio (e
premiale) disciplinato dalla legge di bilancio 2017.
Ciò premesso, si illustrano di seguito i vizi che rendono
illegittima la norma impugnata, in relazione all'effetto che essa
determina di rendere sicuramente applicabile il sistema sanzionatorio
previsto dall'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016 agli
enti locali della Provincia autonoma (infra, sub II) e alla stessa
Provincia autonoma (sub III).
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 828, nella parte
in cui, abrogando la clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1,
comma 483, della legge n. 232 del 2016, rende direttamente
applicabile agli enti locali della Provincia l'art. 1, comma 475,
lettera a), nonchè lettere da c) a f) della legge n. 232 del 2016.
L'impugnato comma 828 risulta costituzionalmente illegittimo
anzitutto nella parte in cui esso rende le sanzioni di cui all'art.
1, comma 475, lettera a), della legge n. 232 del 2016, direttamente
applicabili agli enti locali del Trentino-Alto Adige / Südtirol,
anzichè prevedere che siano le Province autonome a disciplinare la
materia, in attuazione - per quanto dovuto - della normativa statale,
in quanto titolari della potestà legislativa primaria e della
potestà amministrativa in materia di finanza locale ai sensi degli
articoli 80 e 81, comma 2, dello Statuto (nonchè articoli 17, 18 e
19 del decreto legislativo n. 268 del 1992) e delle funzioni di
coordinamento finanziario nei confronti degli enti territoriali del
sistema locale e le corrispondenti funzioni di vigilanza e
sanzionatoria ai sensi dell'art. 79 dello Statuto. La diretta
disciplina costituisce in particolare violazione delle norme dettate
dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 sui rapporti tra
legge statale e legge provinciale.
I medesimi vizi affliggono le altre norme recate dal richiamato
comma 475 della legge n. 232 del 2016, ove esse dovessero essere
ritenute applicabili agli enti locali della Provincia autonoma in
conseguenza della abrogazione della clausola di salvaguardia. Se,
infatti, vigente il comma 483, un'applicazione di tali sanzioni era
esclusa in forza della inapplicabilità dell'intero comma 475, non
contraddetta da riferimenti testuali, ora le locuzioni «comuni»,
«ente», «sindaco» e simili, che compaiono nella disposizione, si
prestano a comprendere anche gli enti territoriali della Provincia.
Una simile estensione va tuttora esclusa, ad avviso della
ricorrente, sulla base di elementi testuali e sistematici e in
ragione della generale clausola di salvaguardia tuttora contenuta
nella legge n. 232 del 2016, all'art. 1, comma 638, in forza del
quale «le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni
a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3».
Ove tuttavia si ritenessero prevalenti gli indizi in senso
opposto, e dunque applicabile agli enti locali trentini la disciplina
di cui ai commi 475, lettere c), d), e) ed f), quale conseguenza
della abrogazione del comma 483, anche tale applicazioni violerebbe
le regole e i parametri sopra indicati, con conseguente
illegittimità costituzionale, per le ragioni di seguito esposte
Se ne ricorda in primo luogo il contenuto, per quanto di
interesse della Provincia autonoma di Trento. Premesso che l'art. 1,
comma 475, lettera a), della legge n. 232 del 2016 prevede che gli
enti locali ricadenti nel suo territorio siano privati dei
trasferimenti correnti erogati dalla Provincia medesima in misura
parti all'importo del saldo negativo, il comma 475, lettera c),
stabilisce per l'anno successivo a quello di inadempienza un divieto,
per l'ente, di impegnare spese correnti in misura superiore
all'importo dei corrispondenti impegni dell'anno precedente ridotti
dell'I per cento; la lettera d), prescrive che nell'anno successivo a
quello di inadempienza l'ente non possa ricorrere all'indebitamento
per gli investimenti (per le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano restano esclusi i mutui già autorizzati e non ancora
contratti), e che i mutui e i prestiti obbligazionari posti in essere
con istituzioni creditizie o finanziarie per il finanziamento degli
investimenti o le aperture di linee di credito devono essere
corredati di apposita attestazione da cui risulti il rispetto del
saldo di cui al comma 466; la lettera e) vieta, sempre nell'anno
successivo a quello del saldo di bilancio negativa, ogni tipo di
assunzione di personale, compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con
riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, salvi i contratti
a tempo determinato, di durata massima fino al 31 dicembre del
medesimo esercizio, necessari a garantire l'esercizio delle funzioni
di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica e del
settore sociale nel rispetto del limite di spesa di cui al primo
periodo del comma 28 dell'art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122; la lettera f), infine stabilisce che nell'anno successivo a
quello di inadempienza, il presidente, il sindaco e i componenti
della giunta in carica nell'esercizio in cui à avvenuta la
violazione sono tenuti a versare al bilancio dell'ente il 30 per
cento delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza
spettanti nell'esercizio della violazione.
Tali norme sono incompatibili con l'assetto di competenze
delineato dallo Statuto e dalle norme di attuazione.
Infatti, l'art. 80 dello Statuto, dispone al comma 1 che «le
province hanno competenza legislativa in materia di finanza locale» e
al comma 4 precisa che tale competenza «è esercitata nel rispetto
dell'art. 4 e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea», configurando, dunque, una potestà legislativa primaria in
questa materia.
Questa competenza legislativa primaria e le parallele funzioni
amministrative (art. 16 dello Statuto) - già parzialmente anticipata
dagli articoli 17, 18 e 19 delle norme di attuazione (d.lgs. 268 del
1992) - sono integrati dal riconoscimento statutario di una
responsabilità generale ed esclusiva della Provincia autonoma per la
finanza locale, nei termini descritti dall'art. 79 e completati
dall'art. 81 dello stesso Statuto.
L'art. 79, comma 3, dispone che «le province provvedono al
coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli
enti locali», e che «al fine di conseguire gli obiettivi in termini
di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle
province ai sensi del presente articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del
sistema territoriale integrato di rispettiva competenza».
Corrispondentemente, le province «vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica,
comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi
fissati e i risultati conseguiti»: è dunque espressamente
riconosciuta, in capo alle Province autonome, la stessa funzione di
vigilanza sulla finanza degli enti locali.
Alla titolarità di tali competenze si accompagna la titolarità
della competenza sanzionatoria, trattandosi, secondo l'insegnamento
di codesta Corte costituzionale, di una competenza accessoria, che
segue quella principale.
Chiude e completa il sistema il comma 4 dell'art. 79. Esso
stabilisce che, nei confronti «degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni
statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve
all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo», e ribadisce che «le province provvedono, per
sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di
rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza
pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello
Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti
limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo
Statuto».
La disposizione da ultima citata espressamente richiama l'art. 2
del decreto legislativo n. 266 del 1992, con ciò escludendo che un
potere statale di immediata e diretta disciplina nelle materie di
competenza provinciale, spettando invece alla Provincia, come appena
ricordato, un potere-dovere di adeguamento della normativa, in quanto
questo sia dovuto.
Guardando il sistema statutario nel suo complesso risulta che,
per quanto riguarda la regolazione della finanza locale, l'intento è
quello di individuare nelle Province di Trento e di Bolzano i vertici
del sistema locale, e lo snodo obbligato con il sistema normativo
dello Stato.
L'art. 1, comma 828, nella parte in cui rende direttamente
applicabile l'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016,
contraddice dunque frontalmente la competenza della Provincia a
regolare la finanza locale, nell'osservanza dei limiti derivanti
dalla Costituzione e dalle norme di grande riforma dello Stato; a
vigilare sul rispetto, da parte degli enti locali, degli obblighi di
bilancio; a regolare le relative sanzioni.
Tali competenze sono sempre esercitate dalla Provincia autonoma,
fin dalla legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36, «Norme in
materia di finanza locale» e dalle specifiche norme contenute ora
mano a mano nelle leggi di bilancio, e in particolare nell'art. 8
della legge provinciale 27 dicembre 2010, n. 27, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Provincia autonoma di Trento (legge
finanziaria provinciale 2011)», che disciplina anche monitoraggio e
sanzioni.
La norma impugnata contraddice, altresì, le modalità con le
quali la legge statale espressiva di limiti statutari opera nelle
materie di competenza delle Province autonome, modalità che secondo
quanto sancisce l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992
consistono nella prescrizione di un vincolo a carico del legislatore
provinciale e non nella disciplina diretta del fenomeno.
Tale vizio, come si è detto, sussiste sia in relazione alla
lettera a), sia in relazione alle successive lettere c), d), e) ed
f), che prescrivono norme dettagliate ed autoapplicative,
rispettivamente in punto di riduzione degli impegni di spesa, di
limiti al ricorso all'indebitamento, di divieti di assunzione di
personale e di sanzioni a carico degli amministratori, tutte
teleologicamente orientate al controllo della finanza locale.
Tali disposizioni, per essere ricondotte a legittimità
costituzionale, dovranno perciò essere intese come espressive di
norme dirette al legislatore provinciale e per esso vincolanti
limitatamente al loro contenuto di grande riforma.
La sanzione di cui alla lettera a) risulta costituzionalmente
illegittima anche sotto un distinto profilo.
A differenza delle sanzioni previste nelle lettere da c) ad f)
del comma 475 della legge n. 232 del 2016, che sono contenitive della
spesa dell'ente territoriale responsabile della approvazione del
bilancio con saldo negativo, la sanzione prevista dalla lettera b) ha
natura pecuniaria e carattere automatico; la sua irrogazione rende
quindi oggettivamente più difficile, per l'ente che ne è colpito,
raggiungere l'obiettivo di bilancio.
Tale forma di sanzione è di per sè irragionevole, perchè
colpisce in modo generalizzato una situazione di dissesto di bilancio
- indipendentemente dalle cause che hanno generato il saldo negativo
- non riducendo, ma aumentando le spese.
Oltre a ciò, è la sanzione è specificamente irragionevole
rispetto all'obiettivo prescritto dall'art. 9, comma 2, che obbliga
l'ente che registri un valore negativo del saldo ad adottare misure
di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio
successivo, in quote costanti, in coerenza con il principio di
equilibrio di bilancio stabilito sancito dagli articoli 81 e 97,
primo comma, Cost.
Tale obiettivo di rientro è ostacolato, anzichè agevolato, da
una sanzione che sottrae coattivamente risorse all'ente locale,
anzichè agire sul versante della riduzione delle spese (come fanno,
invece, le altre sanzioni previste dal comma 475).
Di qui la violazione del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., del principio di equilibrio di bilancio (articoli
81 e 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost. e dello stesso art.
9, comma 2, della legge n. 243 del 2012 con lesione indiretta
dell'art 81, sesto comma, Cost. e dell'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 2012, che costruiscono tale fonte come legge
rinforzata.
Nè varrebbe obiettare che il principio della proporzionalità
fra sanzioni e violazioni, stabilito dallo stesso art. 9, al comma 4,
lettera b), della legge n. 243 del 2012 potrebbe dare copertura alla
previsione di sanzioni pecuniarie rapportate al saldo negativo.
A tale obiezione, infatti, è agevole replicare, anzitutto, che
qualunque sia il senso del richiamo alla proporzionalità - principio
che solitamente preclude ogni forma di automatismo - esso non può
arrivare a legittimare un meccanismo sanzionatorio che frustra le
finalità stesse che l'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del
2012 assegna alla legge rinforzata ex art. 81, sesto comma, Cost.,
tanto più che se si pone mente al fatto che la logica e lo stesso
lessico sanzionatori sono del tutto sconosciuto alla legge
costituzionale n. 1 del 2012.
In secondo luogo, la legge n. 243 del 2012, non può prevalere
rispetto al parametro statutario, almeno nelle parti modificate per
effetto della revisione del 2014 dello statuto speciale, avvenuta ai
sensi dell'art. 104 dello Statuto stesso. Questo punto è stato
chiarito dalla sentenza n. 237 del 2017 di codesta Corte
costituzionale, la quale al punto 7 ha sancito che «i commi 4-bis e
4-ter dell'art. 79 dello Statuto speciale hanno rango costituzionale
e su questo stesso piano va posto anche l'art. 1, comma 410, della
legge n. 190 del 2014, essendo stato approvato ai sensi dell'art. 104
dello Statuto speciale, come risulta espressamente dall'art. 1, comma
406, della legge n. 190 del 2014» e ricorda che «queste disposizioni
sono successive alla legge costituzionale n. 1 del 2012 e regolano
specificamente il concorso della Regione autonoma e delle Province
autonome al pagamento degli oneri del debito pubblico». Per tali
ragioni codesta Corte ha concluso che l'art. 4 della legge n. 164 del
2016 deve essere inteso in modo compatibile con lo Stato ed ha
aggiunto che «la legge ordinaria prevista dall'art. 12 della legge n.
243 del 2012 non potrà dunque introdurre diverse e ulteriori forme
di contributo della regione e delle province».
Per le stesse ragioni, dunque, l'art. 9, comma 4, novellato
dall'art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 164 del 2014 non
potrebbe autorizzare una comune legge ordinaria, qual è la legge n.
205 del 2017, a derogare agli articoli 79 ed 80 dello Statuto,
potendo tali disposizioni essere modificare soltanto nelle forme di
cui agli articoli 103 e 104 dello Statuto stesso.
III. Illegittimità costituzionale dell'art, 1, comma 828, della
legge n. 205 del 2017, nella parte in cui, abrogando la clausola di
salvaguardia contenuta nell'alt 1, comma 483, della legge n. 232 del
2016, rende direttamente applicabile alla Provincia autonoma l'art.
l, comma 475, lettera b) e lettere da c) a f), della legge n. 232 del
2016.
Il comma 475, lettera b), dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016
dispone come segue:
«ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n.
243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma 466
del presente articolo: [ ...] b) nel triennio successivo la regione o
la provincia autonoma è tenuta ad effettuare un versamento
all'entrata del bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un
terzo dello scostamento registrato, che assicura il recupero di cui
all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il
versamento è effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del
triennio successivo a quello di inadempienza. In caso di mancato
versamento si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle
giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la
tesoreria statale».
Nonostante il suo tenore letterale, la non applicazione alla
ricorrente Provincia dell'intero comma 475, e dunque anche della
lettera b) ora citata, era assicurata dalla clausola derogatoria
recata dal successivo comma 483. L'abrogazione di tale comma 483,
disposta dalla norma impugnata, rende sicuramente «attivo» il
riferimento alla Provincia autonoma contenuto nel comma 475, lettera
b), sicchè è necessario riproporre l'impugnazione già svolta, ma
in via meramente cautelativa, nel ricorso n. 20 del 2017 (al punto
III.2) avverso il suo inserimento nello specifico e determinato
sistema di sanzioni previsto da tale comma.
Nello stesso tempo, la Provincia autonoma deve contestare, sempre
in via prudenziale, anche le successive lettere da c) ad f), già
riportate al punto precedente, per l'ipotesi che esse siano
considerate applicabili alla Provincia autonoma.
Tali applicazioni sono costituzionalmente illegittime per
contrasto con l'Accordo trasfuso nell'art. 79 dello Statuto, con
l'autonomia finanziaria ed organizzativa della Provincia, nonchè con
il decreto legislativo n. 266 del 1992.
Il comma 475, lettera b), dell'art. 1 della legge n. 232 del
2016, infatti, contrasta con il principio di predeterminazione e di
certezza, sancito nell'Accordo dell'ottobre 2014 e trasfuso nell'art.
79 dello Statuto. In forza di tale principio, che è a fondamento
dell'intero «Accordo di garanzia», i possibili trasferimenti
finanziari dalla Provincia allo Stato sono descritti in modo
esaustivo dallo stesso art. 79, secondo quando espressamente
affermato nel comma 1 e ribadito dal comma 2, che riafferma che «le
misure di cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con
la procedura prevista dall'art. 104 e fino alla loro eventuale
modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica».
Espressamente, inoltre, il comma 4 dell'art. 79 dispone che «nei
confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al
sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo».
Infine, il comma 4-quater dispone che «a decorrere dall'anno
2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio
come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243» (nel
testo allora vigente), con la precisazione, posta dal comma
4-quinquies, che «restano ferme le disposizioni in materia di
monitoraggio, certificazione e sanzioni previste dai commi 460, 461 e
462 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
La possibilità di una applicazione alla Provincia autonoma di un
rigido sistema di sanzioni predefinito dalla legge statale in via
unilaterale si pone in contrasto con le disposizioni statutarie sopra
menzionate e con lo stesso principio dell'accordo che regge i
rapporti finanziari tra Provincia e Stato, principio che trova
fondamento negli articoli 104 e 107 dello Statuto e conferma
legislativa nell'art. 27 della legge n. 42 del 2009; oltre ad essere
incompatibile con la complessiva autonomia costituzionale
riconosciuta alla Provincia dallo Statuto, che esclude forme di
supremazia statale non direttamente fondate in norme costituzionali,
e in particolare forme di supremazia che, consistendo nel potere
unilaterale di sanzionare e di portate ad esecuzione la sanzione
(cfr. l'ultimo periodo della lettera a del comma 474), ledono l'
autonomia finanziaria e lo stesso ammontare delle risorse garantite
dallo Statuto di autonomia.
In ordine a tale profilo va rammentato nuovamente che la legge
costituzionale n. 1 del 2012 si limita a prescrivere a tutti gli enti
costitutivi della Repubblica (art. 119, primo comma, Cost., che non a
caso ribadisce la «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» di
tali enti, «nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci») e
alle altre amministrazioni pubbliche (art. 97, primo comma, Cost.) un
obbligo di equilibrio di bilancio, senza affatto attribuire allo
Stato una qualsivoglia competenza sanzionatoria nei confronti delle
Province autonome: sicchè la relazione dello Stato, cui pure spetta
un indiscusso ruolo di coordinamento e di garante finale della
finanza pubblica, con gli enti ad autonomia costituzionale
differenziata come le Province autonome rimane costituzionalmente
governata dall'imperativo della leale collaborazione (art. 120,
secondo comma, Cost.), principio qui leso dalla introduzione di
poteri unilaterali e suscettibili di attuazione coattiva da parte
dello Stato.
Specificamente lesiva, sotto tale ultimo profilo, è la
disposizione finale del comma 475, lettera b), secondo la quale «in
caso di mancato versamento» degli importi previsti «si procede al
recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a
qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale».
Tale norma, infatti, ad avviso della Provincia ricorrente, viola
il principio di leale collaborazione e dell'accordo, consentendo allo
Stato non solo di determinare unilateralmente il se e il quanto del
presunto debito, ma addirittura di intestare direttamente a sè
stesso le somma in questione, sottraendole alla ricorrente Provincia
alla quale spettano per determinazione dello Statuto, approfittando
del fatto che esse si trovino - a qualsiasi titolo, e cioè anche per
ragioni meramente contabili - presso la tesoreria statale. Per tale
ragione una simile sottrazione, in assenza di qualunque giusto
procedimento, viola altresì le regole di base dell'autonomia
finanziaria garantita dagli articoli 70 e seguenti dello Statuto.
Anche in relazione alla ricorrente Provincia, si deve poi
denunciare l'assoluta incongruità e irragionevolezza del nesso, che
il comma 475 cerca di instaurare, tra il meccanismo sanzionatorio del
versamento per tre armi di un terzo dell'importo dello scostamento e
i fini e la disposizione dell'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del
2012. Questa, infatti, richiede che siano previste «misure di
correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio
successivo»: misure di correzione che portano a recuperare lo
squilibrio, e che nulla hanno a che fare con il meccanismo afflittivo
di cui al comma 475, lettera b), la cui applicazione sicuramente non
migliora, per l'ente che lo subisce, l'equilibrio tra entrate e
uscite.
Di qui la violazione dell'art. 3 Cost. e dell'art. 9, comma 2,
della legge n. 243 del 2012, con violazione dell'art. 81, sesto
comma, e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012.
Per l'ipotesi in cui l'abrogazione della clausola di salvaguardia
di cui al comma 483 rendesse applicabile alla Provincia autonoma
l'intero comma 475, e dunque anche le lettere c), d) e) ed f), la
Provincia deve contestare la violazione della propria autonomia
finanziaria garantita dal Titolo VI, agli articoli 70 e seguenti, e
segnatamente del potere di coordinare la propria finanza pubblica,
sia pure nei limiti derivanti dalla legislazione statale suscettibile
di esprimere limiti ai sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto: si
richiama, in particolare, l'art. 79, commi 3 e 4, per cui fermo il
coordinamento finanziario dello Stato ai sensi dell'art. 117 Cost.
«le province provvedono al coordinamento della finanza pubblica
provinciale» e «la regione e le province provvedono, per sè e per
gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva
competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica
contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato,
adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti
ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo
Statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di
razionalizzazione e contenimento della spesa».
Le norme di cui al comma 475, lettere c) e d), infatti, incidono
immediatamente sul versante della spesa, limitando gli impegni e le
spese di investimento, senza lasciare alla Provincia il compito di
recepirne l'eventuale contenuto di principio tramite la propria
legislazione, come invece prevede l'art. 2 del decreto legislativo n.
266 del 1992, anch'esso violato dalla previsione di applicabilità
diretta.
Ancora, direttamente lesive della autonomia provinciale in
materia di organizzazione degli uffici e del personale regionale,
garantita dall'art. 8, numero 1, e 16 dello Statuto, sono le norme di
cui alla lettera e), relativa al divieto di assunzione di personale,
e alla lettera f), relativa all'obbligo di versamento delle
indennità e dei gettoni di presenza riconosciuti agli
amministratori.
Anche in questo caso è violato l'art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992.
IV. In subordine. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
828, della legge n. 205 del 2017, nella parte in cui, abrogando la
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 483, della
legge n. 232 del 2016, rende applicabile alla Provincia autonoma il
sistema delle sanzioni di cui all'art. 1, comma 475, della legge n.
232 del 2016 senza ricomprenderla nel sistema dei premi di cui al
comma 479.
Come sopra esposto, la ricorrente Provincia ritiene non conforme
allo Statuto di autonomia il proprio inserimento nel sistema
sanzionatorio specificamente disciplinato dal comma 475 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016.
Sembra tuttavia evidente che, ove in denegata ipotesi
l'applicazione ad essa di tali sanzioni fosse ritenuta legittima da
codesta Corte, anche il sistema dei premi dovrebbe
corrispondentemente estendersi alla Provincia, pena il carattere
discriminatorio della non applicazione e la violazione del principio
di proporzionalità tra premi e sanzioni.
In estremo subordine, perciò, la Provincia autonoma di Trento
chiede che sia dichiarato incostituzionale l'art. 1, comma 828, della
legge n. 205 del 2017, nella parte in cui, abrogando la clausola di
salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del
2016, rende applicabile alla Provincia autonoma il sistema delle
sanzioni di cui all'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016
senza comprendere, nel comma 479, la Provincia stessa nel sistema dei
premi, ove a tale risultato non potesse giungersi in via
interpretativa, attraverso una lettura estensiva del riferimento alle
«Regioni» contenuto nella disposizione.

P.Q.M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 828,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante «Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020», nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.
Padova - Trento - Roma, 26 febbraio 2018

Avv. prof. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi

Documenti:
1) Delibera di Giunta provinciale del 22 febbraio 2018, n.
227;
2) Procura speciale del 22 febbraio 2018 n. 45036 di racc.,
n. 28466.