1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 30-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 705 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 1994
N. 705 Ordinanza emessa il 23 settembre 1994 dal pretore di Caltagirone, sezione distaccata di Niscemi, nel procedimento penale a carico di Cutrona Francesco Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 e perdita di efficacia della sospensione stessa qualora non venga richiesta la sanatoria entro il 31 ottobre 1994 - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera richiesta per la concessione dell'amnistia - Incidenza sul principio di uguaglianza per la rinuncia alla pretesa punitiva solo per determinate fattispecie di reato nonche' sui principi di tutela del paesaggio e della salute. (D.L. 26 luglio 1994, n. 468, artt. 1, primo comma, 2, 5). (Cost., artt. 3, 9, 32 e 79). (094C1260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 30-11-1994)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale n. 19184/94 r.g. e n.
2866/92 r.n.r. contro Cutrona Francesco, nato a Niscemi il 28 aprile
1955, ed ivi residente in via Cimabue, imputato della contravvenzione
di cui agli artt. 20 lett. b), della legge 20 febbraio 1985, n. 47,
36 della legge regione Sicilia 24 dicembre 1978 n. 71, perchè
realizzava in difformità dalla concessione n. 21 del 24 maggio 1991
le seguenti opere: sopraelevazione di primo piano per una superficie
totale di 28 mq;
b) della contravvenzione di cui agli artt. 2, primo comma, e 13
della legge 5 novembre 1971, n. 1086, per avere realizzato opere in
conglomerato cementizio armato in assenza di progetto esecutivo
redatto da tecnico abilitato;
c) della contravvenzione di cui agli artt. 2, secondo comma, e
13 della legge 5 novembre 1971, n. 1086, per avere realizzato opere
in conglomerato cementizio armato senza la direzione di tecnico
abilitato;
d) della contravvenzione di cui agli artt. 4 e 14 della legge 5
novembre 1971, n. 1086, per avere omesso di denunciare all'ufficio
del genio civile, prima del loro inizio, la realizzazione di opere in
conglomerato cementizio armato;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
primo comma, secondo e terzo;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5 del d.l. 26
luglio 1994 n. 468, in riferimento agli artt. 3 e 79 della
Costituzione;
Ritenuto di dovere sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale delle norme di cui all'art. 1, primo, secondo e quinto
comma, del d.l. 26 luglio 1994, n. 468, in cui è ravvisata la
violazione degli artt. 79, 3, 9 e 32 della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
Dal combinato disposto dell'art. 1, primo, secondo e quinto comma,
del d.l. n. 468/1994, in relazione all'art. 44 della legge n.
47/1985, emerge che tutti i procedimenti per costruzioni suscettibili
di sanatoria sono immediatamente sospesi di diritto fino al decorso
di un anno dall'entrata in vigore della legge di conversione del
decreto.
Tale sospensione perde efficacia se non viene richiesta la
concessione in sanatoria entra il 31 ottobre 1994.
Ne discende che attualmente sono sospesi i procedimenti per ogni
costruzione ultimata a interrotta col sequestro entro il 31 dicembre
1993, anche se, di per sè, ecceda i limiti di volume stabiliti
dall'art. 1, primo comma, del richiamato decreto-legge, poichè non
si può escludere la presentazione di più domande di sanatoria per
diverse parti della stessa opera (atteso il riferimento espresso
dell'art. 1, primo comma, del su indicato decreto alla "singola
richiesta di concessione edilizia in sanatoria", ciò che rende
agevolmente superabile il limite di volume, poichè, a norma
dell'art. 31, terzo comma, della legge n. 47/1985, ogni soggetto
interessato al conseguimento della sanataria può provvedere alla
richiesta di beneficio ed agli adempimenti relativi, purchè dimostri
di esser titolare di un interesse giuridicamente rilevante a sanare
una parte della costruzione).
Il procedimento in esame, pertanto, è sospeso e non può essere
proseguito. All'interno di esso, dunque, è rilevante, anche ai soli
fini della sospensione, la legittimità costituzionale del sistema di
norme contenuto nei denunziati commi dell'art. 1 del d.l. n.
468/1994.
In tal senso è da aggiungere, infatti, che la sospensione opera
anche a prescindere da una richiesta di parte e serve a creare la
condizione necessaria per l'operatività (immediatamente successiva)
del meccanismo procedimentale del condono: le disposizioni che
regolamentano direttamente tale meccanismo assumono rilevanza nel
presente processo nel momento stesso in cui il giudice deve
provvedere a sospendere il processo, previa valutazione della
sussistenza dei presupposti e delle condizioni legittimanti in
concreto l'adozione del provvedimento sospensivo.
Le restanti norme di cui all'art. 1 ed agli artt. 2 e 5 del d.l.
in questione, rilevano nel presente processo nella misura in cui
disciplinano fasi e modalità del procedimento di sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
Il cosiddetto condono edilizio si configura come istituto di
clemenza attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti
tipici, commessi in un determinato periodo di tempo, anteriore alla
sua operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Il potere di clemenza soggiace a dei limiti, anche procedurali,
chiaramente posti dalla Carta costituzionale: tra essi, quello
recentemente posto dal legislatore costituzionale con la revisione
dell'art. 79 (legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1): la norma
prevede che l'amnistia venga concessa con legge deliberata a
maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni
suo articolo e nella votazione finale. Orbene, l'estinzione del reato
di costruzione abusiva e dei reati satelliti prevista dalle norme or
ora denunziate presenta tutte le caratteristiche di un'amnistia
sottoposta ad obblighi (art. 151, quarto comma, del c.p.) in quanto
non appare ricollegata all'oblazione a tempo indeterminato, ma opera
solo per i reati commessi fino ad una certa data, comportando così
quella rinunzia eccezionale dello Stato alla propria pretesa punitiva
che, da sempre, è l'essenza dell'amnistia tanto nel senso comune
quanto nella terminologia giuridica.
La Costituzione della Repubblica vuole, invero, che la rinunzia
contingente dello Stato alla propria pretesa punitiva per fatti che
continuano ad essere previsti come reato sia decisa da una
maggioranza altamente qualificata, perchè, evidentemente, la
considera un evento così eccezionale e grave, da non poterla
lasciare alla discrezione delle maggioranze politiche del momento e,
ancora meno, alla discrezione del Governo attraverso lo strumento
della decretazione d'urgenza.
Il cosiddetto condono infatti costituisce forma d'esercizio della
generale potestà di clemenza dello Stato e deve essere perciò
concesso con le forme e le procedure dianzi prospettate: ove si
ritenesse che l'esecutivo sia legittimato a dar vita con decretazione
d'urgenza, ad una misura generale di clemenza che si distingue solo
per fisionomia, e non anche per effetti giuridici, dall'amnistia, si
giungerebbe ad una sostanziale elusione del dettato costituzionale,
emergendo chiaramente, dal disposto dell'art. 79 della Costituzione
la volontà di riservare esclusivamente all'apprezzamento del
Parlamento l'emanazione di misure clemenziali generali, comportanti
l'estinzione di reati.
In definitiva il termine amnistia, contenuta nell'art. 79 della
Costituzione, non va intesa in senso strettamente tecnico, ma va
ricondotto ad una nozione generale di misura di clemenza,
caratterizzata da elementi sostanziali tipici (effetto estintivo del
reato limitato a fatti determinati, commessi in un determinato
periodo di tempo, anteriore alla sua entrata in vigore), comuni tanto
all'amnistia quanto al condono.
In ordine all'ulteriore parametro di riferimento costituito
dall'art. 3 della Costituzione, si osserva che la rinunzia dello
Stato alla sua pretesa punitiva relativamente a determinate
fattispecie di reato, comporta un pregiudizio inevitabile al
principio di eguaglianza: essa, dunque, deve trovare adeguata
giustificazione nel quadro costituzionale, in esito ad un'attenta
comparazione dei valori e dei beni costituzionali in giuoco, a pena
d'irragionevolezza delle disposizioni normative denunziate.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità concernente l'irragionevolezza di norme che
reintroducono oggi, a distanza di nove anni, una misura clemenziale -
per sua natura eccezionale - per condotte punibili recanti un serio
pregiudizio a fondamentali esigenze della collettività, tutte
parimenti tutelate nella tavola dei valori costituzinali, quali il
governa del territorio, la coordinazione dell'esercizio
dell'iniziativa economica privata a finalità sociali, la funzione
sociale della proprietà, la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico ed artistico.
Nè, peraltro, potrebbe rinvenirsi (stante la ciclica
riproposizione del meccanismo del condono edilizio) alcuna razionale
giustificazione nell'intenta, già vanificato una volta, di chiudere
con un passato di diffusa illegalita': appaiono compromessi, per
contro, in virtù della suddetta reiterazione, gli aspetti di
certezza, uguaglianza ed obbligatorietà (dell'azione penale e della
pena) che connotano il volto costituzionale dell'illecito penale.
V'è, infine, un ulteriore profilo di disarmonia con il parametro
costituzionale di riferimento, indicato dall'art. 3 della
Costituzione: la rinunzia dello Stato alla pretesa punitiva per
fatti-reato verificatisi entro il limite temporale indicato dall'art.
1, primo comma, del d.l. n. 468/1994 potrebbe condurre ad
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni fattuali
identiche (e da punire con sanzioni di pari gravita') a seconda della
variabile lunghezza assunto in concreto dai tempi processuali legati
alle indagini preliminari del p.m. ed ai connessi meccanismi
procedimentali del rinvio a giudizio degli indagati per fatti-reato
identici, commessi nello stesso periodo di tempo (ovvero anche in
periodi differenti), alcuni dei quali, tuttavia, già giudicati con
sentenza irrevocabile di condanna eseguita (e conseguente ordine di
demolizione, anch'esso eseguito), anteriormente all'entrata in vigore
del d.l. n. 468/1994, ed altri, viceversa, rinviati a giudizio
successivamente, con la possibilità di fruire dei benefici connessi
alla sospensione dei procedimenti penali ed alla conseguente
attivazione dei meccanismi della sanatoria delle violazioni edilizie
commesse.
Va infine osservato che le norme incriminatrici su cui incide il
condono edilizio mirano a salvaguardare beni fondamentali per la
collettivita': a) il paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo
urbanistico del territorio che la tutela dei beni di pregio
naturalistico del territorio che la tutela dei beni di pregio
naturalistico; b) la salute psico-fisica, compromessa particolarmente
in zone dove l'enormità del fenomeno dell'abusivismo edilizio ed il
conseguente degrado dei centri urbani sottrae all'individuo il
diritto di vivere e di lavorare in un ambiente sano.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, è da rilevare che il nuovo sacrificio dei beni
costituzionali tutelati dagli articoli 4 e 32 della Costituzione non
pare trovare adeguata giustificazione a fronte della promozione di
altri beni, pur di rango costituzionale, ma che, proprio per dettato
della Costituzione, non devono comunque contrastare con l'utilità
sociale e la dignità umana.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n.
87/1953:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, primo, secondo e quinto
comma del d.l. 26 luglio 1994, n. 468, per violazione degli artt. 3,
9, 32 e 79 della Carta costituzionale, nei termini in motivazione
esposti;
Sospende il presente procedimento ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
per la comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Niscemi, addì 23 settembre 1994
Il pretore: DE AMICIS

94C1260