1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 114 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 marzo 2022
Ordinanza del 28 marzo 2022 del Tribunale di Viterbo nel procedimento civile promosso da Fin Project s.a. ed altri contro M.M. nella qualita' di erede di M.D.V. . Usi civici - Domini collettivi - Disciplina - Beni collettivi - Previsione la quale, nel disporre che il regime giuridico di tali beni resta quello dell'inalienabilita', non esclude dalla relativa applicazione i domini collettivi, di cui alla lettera d) del comma 1 dell'art. 3 della legge n. 168 del 2017, vale a dire le terre di proprieta' di soggetti pubblici o privati, sulle quali i residenti del Comune o della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati. - Legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), art. 3, comma 3. (22C00183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2022)

TRIBUNALE DI VITERBO
Sezione civile


Ufficio esecuzioni immobiliari

E.I. R.G. 244/2008.
Atto di promovimento di questione di legittimità costituzionale;
Il giudice dott. Antonino Geraci, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 9 febbraio 2022;
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Rilevato che il sottoscritto è giudice della esecuzione
immobiliare di cui in epigrafe;
Rilevato che le attività dell'esperto e i contenuti della
perizia di stima sono descritti dall'art. 173-bis disp. att. del
codice di procedura civile;
Considerato che in particolare l'art. 173-bis disp. att. del
codice di procedura civile n. 8) prevede «la verifica che i beni
pignorati siano gravati da censo, livello o uso civico e se vi sia
stata affrancazione da tali pesi, ovvero che il diritto sul bene del
debitore pignorato sia di proprietà ovvero derivante da alcuno dei
suddetti titoli»;
Rilevato che dall'esame della documentazione ipocatastale e della
relazione stimativa redatta dall'esperto stimatore, depositata in
data 3 febbraio 2010 (cfr. pag. 10), è emerso che la proprietà
degli immobili staggiti siti nel comune di ... censiti nel N.C.T. al
foglio ..., particelle ... (oggi e ...) - (oggi ...) è gravata da
usi civici di «ghiandare» e «spigare» non ancora liquidati;
Rilevato che l'esistenza di tali usi civici risulta confermata
anche dall'atto di acquisto del debitore esecutato del ... ove
peraltro si precisa «che il terreno in oggetto, di natura privata, è
gravato da usi civici di "ghiandare" e "spigare" per cui il comune di
... ha notificato alla venditrice in data ... proposta di
liquidazione, la liquidazione di detti usi civici ed il relativo atto
di affrancazione rimarranno ad esclusivo carico della venditrice»
(cfr. atto notarile depositato in allegato alla relazione peritale in
data 26 febbraio 2019);
Rilevato che anche nell'atto di acquisto del dante causa del
debitore, rogato in data ..., si specifica che i terreni risultano
gravati da usi civici, come da certificato di destinazione
urbanistica del ... allegato al predetto atto notarile (cfr. atto
notarile depositato in allegato alla relazione peritale in data 26
febbraio 2019);
Considerato che all'udienza del 13 maggio 2010 il compendo
staggito veniva posto in vendita, nonostante fosse gravato da usi
civici, in virtù della ritenuta alienabilità dei beni di proprietà
privata gravati da usi civici;
Rilevato che in data 8 novembre 2017, a seguito di molteplici
esperimenti di vendita, il bene veniva aggiudicato;
Rilevato che in data 22 marzo 2018 veniva tuttavia dichiarata la
decadenza dell'aggiudicatario per mancato versamento del prezzo nel
termine previsto nell'ordinanza di vendita disponendo altresì la
perdita della cauzione versata;
Considerato che l'art. 177 disp. att. del codice di procedura
civile dispone che «l'aggiudicatario inadempiente è condannato, con
decreto del giudice dell'esecuzione, al pagamento della differenza
tra il prezzo da lui offerto e quello minore per il quale è avvenuta
la vendita»;
Ritenuto pertanto che occorre proseguire nelle operazioni di
vendita sia per consentire ai creditori di soddisfarsi sul ricavato
sia al fine di determinare l'importo cui condannare l'offerente
inadempiente per l'ipotesi in cui la successiva aggiudicazione
dovesse intervenire per un minor prezzo;
Rilevato che all'udienza del 4 ottobre 2018, visto il carattere
risalente nel tempo della relazione peritale iniziale, l'esperto
stimatore è stato incaricato di redigere la relazione tecnica
aggiornata sullo stato dei beni immobili staggiti;
Considerato che, in seguito a diverse integrazioni documentali
richieste all'esperto stimatore, è stata disposta la comparizione
delle parti all'udienza del 9 febbraio 2022 onde procedere
all'ordinanza di vendita del compendio staggito;
Rilevato che in data 20 gennaio 2022 l'esperto stimatore
depositava un certificato del comune di ... nel quale si dava atto
che i beni censiti al foglio ... del predetto comune ed identificati
con le particelle ... (ricompresi nel pignoramento debitamente
trascritto in data ... reg. part. ... e reg. gen. ...) sono gravate
da diritti civici ma non ricadono nel demanio civico;
Considerato pertanto che dalla documentazione prodotta
dall'esperto in data 20 gennaio 2022 si evince che non è stata
portata a compimento l'attività di liquidazione degli usi civici
richiamata nell'atto di acquisto del ... in virtù della proposta del
comune di ..., successivamente ritirata;
Rilevato che medio tempore è stata promulgata la legge 20
novembre 2017, n. 168, rubricata «Norme in materia di domini
collettivi» entrata in vigore il 13 dicembre 2017, ossia in epoca
successiva alla iscrizione delle formalità ipotecarie sul compendio
e alla trascrizione dell'atto di pignoramento nonchè
all'aggiudicazione disposta dal professionista delegato in data 8
novembre 2017;
Considerato che l'art. 3, comma 1, legge 20 novembre 2017, n.
168, in materia di domini collettivi, definisce beni collettivi «a)
le terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli
abitanti del territorio di un comune o di una frazione, imputate o
possedute da comuni, frazioni od associazioni agrarie comunque
denominate; b) le terre, con le costruzioni di pertinenza, assegnate
in proprietà collettiva agli abitanti di un comune o di una
frazione, a seguito della liquidazione dei diritti di uso civico e di
qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento esercitato su terre di
soggetti pubblici e privati; c) le terre derivanti: da scioglimento
delle promiscuità di cui all'art. 8 della legge 16 giugno 1927, n.
1766; da conciliazioni nelle materie regolate dalla predetta legge n.
1766 del 1927; dallo scioglimento di associazioni agrarie;
dall'acquisto di terre ai sensi dell'art. 22 della medesima legge n.
1766 del 1927 e dell'art. 9 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102; da
operazioni e provvedimenti di liquidazione o da estinzione di usi
civici; da permuta o da donazione; d) le terre di proprietà di
soggetti pubblici o privati, sulle quali i residenti del comune o
della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati; e) le
terre collettive comunque denominate, appartenenti a famiglie
discendenti dagli antichi originari del luogo, nonchè le terre
collettive disciplinate dagli articoli 34 della legge 25 luglio 1952,
n. 991, 10 e 11 della legge 3 dicembre 7977, n. 1102, e 3 della legge
31 gennaio 1994, n. 97; f) i corpi idrici sui quali i residenti del
comune o della frazione esercitano usi civici»;
Ritenuto, dunque che, i beni staggiti ed indicati nel certificato
del comune di ... del ... costituiscono beni collettivi ai sensi
della lettera d) dell'art. 3, comma 1, legge n. 168/2017 non
risultando completato il procedimento di liquidazione degli usi
civici su di essi gravanti;
Considerato che l'art. 3, comma 2, legge n. 168/2017 non
ricomprende i beni di cui alla lettera d) del comma 1 del medesimo
articolo tra i domini collettivi che «costituiscono il patrimonio
antico dell'ente collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio
civico»;
Considerato che tuttavia l'art. 3, comma 3, legge n. 168/2017
dispone che «Il regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta
quello dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale», senza escludere da tale regime i
domini collettivi di proprietà di privati di cui all'art. 3, comma
1, lettera d);
Considerato che l'art. 11 della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
riguardante il riordinamento degli usi civici ha distinto i beni
costituenti il demanio civico (agr. art. 9 della legge) in due
categorie ossia: a) convenientemente utilizzabili come bosco o come
pascolo permanente; b) convenientemente utilizzabili per la coltura
agraria;
Rilevato che la richiamata legge n. 1766 del 1927 sancisce per i
beni della categoria sub a) l'inalienabilità e l'impossibilità di
mutamento di destinazione, salvo autorizzazione del Ministro
dell'economia nazionale (art. 12, comma secondo) mentre per i beni
della categoria sub b) la possibilità della ripartizione e della
assegnazione a coltivatori diretti, a titolo di enfiteusi con obbligo
delle migliorie (articoli 13 e seguenti) e possibilità di
affrancazione dei fondi a seguito di accertamento delle stesse (cfr.
articoli 19 e 21);
Rilevato che i divieti di alienazione sanciti dalla predetta
legge 16 giugno 1927, n. 1766 ed, in particolare il regime ivi
previsto dall'art. 21, comma 3, risultano testualmente riferiti solo
alle terre appartenenti alle collettività (o comunque a soggetti
pubblici) non anche alle terre private gravate da diritti in favore
delle collettività;
Considerato che tale interpretazione trova conferma sia nella
dottrina notarile sia nell'operato dei diversi notai che hanno rogato
negli ultimi vent'anni gli atti di alienazione del compendio
pignorato e ciò hanno fatto nella piena consapevolezza
dell'esistenza di siffatti usi civici;
Rilevato che anche la prassi amministrativa, pur non rilevando
quale fonte del diritto, conferma l'interpretazione costante circa
l'assenza di limiti al regime di alienabilità delle terre private
gravate da usi civici (cfr. nota assessorato agricoltura e foreste
Regione Lazio, 11 giugno 1990, prot. 3375);
Rilevato che al contrario l'inalienabilità di cui art. 3, comma
3 della legge n. 168/2017 è testualmente riferita a tutti i domini
collettivi indicati nel medesimo articolo;
Considerato peraltro che la legge 20 novembre 2017, n. 168, non
contiene alcuna disposizione transitoria relativa alle terre private
gravate da usi civici per le quali alla data di entrata in vigore
della legge non sia stato concluso il procedimento di liquidazione;
Rilevato altresì che il legislatore ha formulato la disposizione
di cui all'art. 3, comma 3, della predetta legge come una norma di
carattere meramente ricognitivo utilizzando la locuzione «il regime
giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilita'»;
Considerato pertanto che, pur nell'assenza di una pregressa
espressa previsione normativa che sancisse l'inalienabilità delle
terre private gravate da usi civici, il legislatore ha inteso fornire
una interpretazione del dato normativo previgente come contenente un
generalizzato divieto di alienazione per tutti i domini collettivi, a
prescindere dalla natura pubblica o privata dei beni;
Rilevato che la Corte di cassazione ha già avuto modo di
chiarire che «Un bene aggravato da uso civico non può essere oggetto
di espropriazione forzata, per il particolare regime della sua
titolarità e della sua circolazione, che lo assimila ad un bene
appartenente al demanio, nemmeno potendo per esso configurarsi una
cosiddetta sdemanializzazione di fatto; l'incommerciabilità
derivante da tale regime comporta, che, al di fuori dei procedimenti
di liquidazione dell'uso civico e prima del loro formale
completamento, la preminenza di quel pubblico interesse, che ha
impresso al bene immobile il vincolo dell'uso civico stesso, ne vieti
qualunque circolazione, compresa quella derivante dal processo
esecutivo, quest'ultimo essendo posto a tutela dell'interesse del
singolo creditore, e dovendo perciò recedere dinanzi al carattere
superindividuale e lato sensu pubblicistico dell'interesse
legittimante l'imposizione dell'uso civico; siffatto divieto comporta
pertanto la non assoggettabilità del bene gravato da uso civico ad
alcuno degli atti del processo esecutivo, a partire dal pignoramento»
(così Cass. sez. III, 28 settembre 2011, n. 19792);
Rilevato che tale statuizione è stata formulata in riferimento
ai beni del demanio civico peri quali è stato escluso sia il
maturare dell'usucapione in favore degli occupanti sia la
possibilità che il carattere della demanialità possa venir meno in
assenza di provvedimenti amministrativi formali ed in via di mero
fatto;
Considerato che pertanto, a contrario, deve dedursi che nella
disciplina antecedente alla legge n. 168/2017 non vi fosse una
preclusione al pignoramento delle terre private gravate da usi civici
in quanto le stesse non appartengono al demanio civico (in argomento
anche Cassazione civile sez. II - 22/01/2018, n. 1534, con
riferimento al diritto del livellario);
Ritenuto che la disposta inalienabilità dei domini collettivi,
ex combinato disposto dei comma 1, lettera d) e comma 3 dell'art. 3
della legge n. 168/2017, si applica anche alle vendite disposte in
sede esecutiva stante l'assenza di una espressa deroga ed in virtù
dei richiamati principi della Corte di cassazione circa il carattere
recessivo degli interessi del ceto creditorio rispetto al pubblico
interesse considerato dal complesso delle norme concernenti gli usi
civici;
Ritenuto che, nella presente procedura esecutiva, ai fini della
prosecuzione delle vendite è necessario previamente scrutinare la
legittimità costituzionale del regime di inalienabilità
espressamente previsto peri beni ascrivibili alla categoria di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d) della legge n. 168/2017 tra cui
rientrano i beni oggetto della procedura esecutiva in epigrafe,
censiti al N.C.T. del Comune di ... foglio ... particelle n. ...
Solleva questione di legittimità costituzionale della predetta
disposizione, in quanto confluente con gli articoli 3, 24 e 42 della
Carta costituzionale;

Motivi

1. Ricostruzione della fenomenologia degli usi civici.
La Corte di cassazione ha avuto modo di statuire che con
l'espressione «uso civico» si intende «sia il diritto dell'intera
collettività di trarre alcune utilità primarie dalle terre su cui
l'uso grava, sia l'esercizio di tale diritto, che non può avvenire
se non per mezzo del singolo utente, il quale, in quanto membro della
collettività, è titolare, egli stesso, come singulus et civis,
dell'uso nei confronti del proprietario della terra su cui l'uso
grava nei confronti degli altri utenti» (così Cassazione 2 febbraio
1962, n. 210, in Foro amministrativo, 1962, II, p. 394).
Il dossier n. 594 elaborato dal servizio studi della Camera dei
deputati evidenzia che «I beni gravati da uso civico sono stati
sovente - soprattutto nelle impostazioni più risalenti ricostruiti
come terre in dominio collettivo, la cui negoziazione e circolazione
presupponeva l'assenso di tutti i cives, talvolta perfino fondata sul
malagevole criterio dell'unanimità, nel senso cioè che nessun
membro della collettività civica nel momento negoziale poteva
mancare, nè essere di contrario avviso, affinchè la popolazione non
si privasse dei suoi secolari diritti senza un'apprezzabile
contropartita».
In virtù del carattere di proprietà collettiva la
giurisprudenza di legittimità è giunta ad assimilare il bene
gravato da uso civico a quello demaniale, (Cassazione, 12 ottobre
1948, n. 1739; Cassazione 12 dicembre 1953, n. 3690) ovvero
equiparando il relativo regime a quello proprio dei beni demaniali
(Cassazione 8 novembre 1983, n. 6589; Cassazione 28 settembre 1977,
n. 4120; Cassazione 15 giugno 1974, n. 1750).
La dottrina, in particolar modo quella notarile, ha avuto
tuttavia modo di elaborare una prima distinzione tra usi civici su
terre facenti parte del cd. «demanio feudale o allodiale», ovvero
appartenenti a privati, dai diritti su beni di proprietà collettiva,
facenti parte del demanio civico universale o comunale.
Tale distinzione è stata fatta propria dalla legge n. 168/2017
ed in particolare dall'art. 3, comma 2, ove è chiarito che i beni di
cui al comma 1 dell'art. 3, lettere a), b), c), e) e f),
costituiscono il patrimonio antico dell'ente collettivo, detto anche
patrimonio civico o demanio civico.
Non sono invece richiamati i domini collettivi di cui all'art. 3,
comma 1, lettera d), ossia le terre di proprietà di soggetti
pubblici o privati, sulle quali i residenti del comune o della
frazione esercitano usi civici non ancora liquidati.
Nel già richiamato dossier n. 594 si specifica che tale mancata
inclusione dei beni di cui alla predetta lettera d) «sembra derivare
dal fatto che le terre di cui alla lettera d) appartengono "iure
privatorum" a un ente collettivo oppure a un privato che, in entrambi
i casi, sfuggono alla qualifica di bene demaniale».
La più accreditata dottrina ha definito gli usi civici in re
aliena, ossia gravanti su terre private, come utilitates a vantaggio
di una comunità su di un determinato territorio che può appartenere
sia ad un soggetto privato sia ad un'altra collettività. Si è
peraltro osservato come l'eventuale accostamento dell'uso civico in
re aliena alle servitù prediali non rende possibile individuare un
fondo servente e un fondo dominante.
Si è quindi proposto di qualificare l'uso civico come un diritto
che ha non solo le tradizionali caratteristiche reali di inerenza al
fondo, ma anche l'assolutezza, l'opponibilità a terzi, la
difendibilità in giudizio. Tuttavia, esso è atipico perchè non è
costruito come un limite al potere del proprietario, ma come parte di
una situazione dominicale complessa, in cui la titolarità del
diritto e la sua utilizzazione concreta convivono non come situazioni
di eccezionale scomposizione del contenuto proprietario, ma come
situazione normale, naturalmente costruita intorno alla dissociazione
tra dominio diretto e dominio utile.
2. Violazione del principio di uguaglianza (art. 3 della
Costituzione).
In primo luogo l'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017 appare
in contrasto con l'art. 3 della Carta costituzionale in quanto regola
in modo eguale situazioni giuridiche differenti. Invero, tale
disposizione assoggetta al medesimo regime di inalienabilità sia i
domini collettivi di cui all'art. 3, comma 1, lettera d) della
predetta legge sia i domini collettivi costituenti il demanio civico
ex art. 3, comma 2 della legge n. 168/2017. Invero la Corte
costituzionale ha chiarito che la discrezionalità del legislatore
«trova pur sempre un limite nel "criterio di ragionevolezza", il
quale circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le
sue scelte all'adozione di soluzioni coerenti coni parametri
costituzionali» (sentenza n. 70 del 2015, punto 8 del considerato in
diritto così come richiamato dalla ordinanza n. 96/2018).
Il legislatore così omette di considerare la natura non
demaniale delle terre di proprietà di soggetti
pubblici o privati, sulle quali i residenti del comune o della
frazione esercitano usi civici non ancora liquidati.
La normativa così comprime in modo ingiustificato il diritto di
proprietà spettante ai soggetti pubblici o privati sulle terre
gravate da usi civici.
La disposizione non appare dettata dall'esigenza di preservare i
diritti esercitati dalla collettività poichè il trasferimento del
diritto di proprietà non appare ostativo all'esercizio degli usi
civici gravanti sul bene.
L'alienazione del bene infatti non provoca di per sè la
cessazione dell'uso civico gravante su di esso al pari di quanto
l'ordinamento giuridico prevede per altri diritti reali in re aliena.
Il procedimento di liquidazione, ove non fosse impedita
l'alienazione ex art. 3, comma 3, legge n. 168/2017, ben potrebbe
infatti essere avviato anche dall'avente causa dell'alienante. La
titolarità del diritto domenicale appare irrilevante per la
comunità stante l'immutato esercizio dell'uso civico sul bene
privato.
La disposizione della legge n. 168/2017 appaiono pertanto in
contraddizione tra loro in quanto da un lato il comma 2 dell'art. 3
ribadisce la differenza esistente tra domini collettivi costituenti
il demanio civico e le terre private, dall'altro assoggetta entrambe
le differenti tipologie di uso civico al medesimo regime di
inalienabilità (art. 3, comma 3).
Il regime di inalienabilità previsto per il demanio civico, al
contrario, appare giustificato dall'appartenenza della terra alla
comunità stessa di guisa che le limitazioni alla circolazione del
bene appaiono funzionali a garantire il rispetto dello speciale
procedimento previsto dalla legge 6 giugno 1927, n. 1766 e dal
relativo regolamento di attuazione.
In tal modo il legislatore ha inteso contemperare la possibilità
di alienare tali domini collettivi con le esigenze della
collettività stessa prevedendo particolari condizioni soggettive per
il trasferimento ovvero specifiche modalità di impiego delle somme
da versare per l'alienazione del bene.
Tali esigenze non sussistono invece per l'alienazione delle terre
private gravate da uso civico. In tal caso infatti il proprietario
del bene dispone del proprio diritto di proprietà senza che ciò
arrechi nocumento alla collettività stante la permanenza dell'uso
civico gravante sul bene.
Il patrimonio della collettività inoltre appare indifferente
all'alienazione delle terre private non subendo nè un incremento nè
un decremento, al contrario di quanto si verifica in caso di
alienazione dei beni costituenti il demanio civico.
In virtù delle considerazioni che precedono la normativa
derivante dal combinato disposto dell'art. 3, comma 1, lettera d);
comma 2 e comma 3 appare irragionevole anche sotto il profilo del
bilanciamento tra la compressione del diritto del proprietario e la
tutela delle prerogative spettanti alla collettività.
3. Violazione dell'art. 24 della Carta costituzionale.
La Corte costituzionale ha più volte precisato che la garanzia -
riconosciuta dall'art. 24, primo comma della Costituzione - di poter
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche
l'esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l'attuazione
del provvedimento del giudice (Corte costituzionale - sentenza n. 522
del 2002).
Come recentemente affermato, «La tutela in sede esecutiva,
infatti, è componente essenziale del diritto di accesso al giudice:
l'azione esecutiva rappresenta uno strumento indispensabile per
l'effettività della tutela giurisdizionale perchè consente al
creditore di soddisfare la propria pretesa in mancanza di adempimento
spontaneo da parte del debitore (ex plurimis, sentenze n. 225 del
2018, n. 198 del 2010, n. 335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del
1998; ordinanza n. 331 del 2001). La fase di esecuzione coattiva
delle decisioni di giustizia, proprio in quanto componente intrinseca
ed essenziale della funzione giurisdizionale, deve ritenersi
costituzionalmente necessaria (sentenza n. 419 del 1995), stante che
«il principio dà effettività della tutela giurisdizionale [...]
rappresenta un connotato rilevante di ogni modello processuale»
(sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del 2011).
È certo riservata alla discrezionalità del legislatore la
conformazione degli istituti processuali, con il limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008);
ma tale limite è valicato «ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire» (sentenza n. 225 del 2018; negli
stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del
2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004) (Così Corte costituzionale
sentenza n. 128 del 2021).
L'inalienabilità prevista per le terre private di cui all'art.
3, comma 1, lettera d), testualmente prevista dall'art. 3, comma 3
della legge n. 168/2017 appare in contrasto anche con il precetto
dell'art. 24 della Carta costituzionale.
La normativa omette di considerare che il proprietario del bene
gravato da uso civico (al contrario di quanto avviene per l'occupante
privo di titolo per le terre appartenenti al demanio civico) può
legittimamente utilizzare il fondo purchè ciò non contrasti con
l'esercizio dei diritti di uso civico spettanti alla collettività.
In tal modo il creditore, in pendenza del procedimento di
liquidazione dell'uso civico, viene privato del diritto di procedere
ad esecuzione forzata sul bene senza che sia finanche apprestata
tutela alla conservazione del bene del debitore che godendone
potrebbe arrecare danni allo stesso.
La circostanza che il debitore possa medio tempore godere del
bene, con il solo limite di garantire alla collettività l'uso
civico, rende estremamente probabile che l'esecutato si astenga (non
essendovi obbligato) dal concludere il procedimento di liquidazione
così da poter godere indefinitamente del bene stante la persistenza
dell'uso civico non ancora liquidato.
Al contempo anche la collettività che esercita l'uso civico
appare meno tutelata nell'esercizio del proprio diritto. La
circostanza che il proprietario del bene sia un soggetto già
inadempiente alle obbligazioni assunte verso il ceto creditorio
impedirebbe alla collettività di poter ottenere dallo stesso il
risarcimento del danno nel caso in cui lo stesso impedisse
l'esercizio dell'uso civico non potendo essere recuperate neppure le
spese legali dei relativi procedimenti. La deficitaria situazione
patrimoniale del proprietario inoltre esporrebbe i beni ad un
possibile decadimento in assenza della necessaria manutenzione che
come noto richiede disponibilità economico finanziarie.
In tal modo l'inalienabilità del bene, in assenza di una
normativa che ne escluda l'applicabilità ai procedimenti esecutivi,
concorsuali ed in genere alle vendite coattive, pone il debitore
nella condizione di sottrarsi alla vendita coattiva dei suoi beni
senza che ciò si traduca nella tutela dei diritti esistenti in
favore della collettività che la legge n. 168/2017 intende
salvaguardare.
Non vi è infatti alcuna previsione che consenta ai creditori di
avviare e concludere il procedimento di liquidazione dell'uso civico
gravante sui beni di proprietà del debitore e ciò finanche qualora
il debitore abbia concesso diritti reali di garanzia sul bene.
Parimenti al giudice dell'esecuzione non è attribuito alcun
potere in merito al procedimento di liquidazione volto a procurare
l'estinzione del diritto di uso civico.
La normativa appare pertanto irragionevole e comporta una
sproporzionata compressione dei diritti del ceto creditorio senza
peraltro avere riguardo alla natura del soggetto creditore rispetto
al debitore. Si pensi all'esecuzione forzata intrapresa per il
mancato pagamento di prestazioni alimentari o di mantenimento.
È noto che l'ordinamento italiano prevede altre ipotesi di
inalienabilità del bene ovvero di temporanea incommerciabilità
dello stesso. In tali ipotesi tuttavia sono salvaguardate le
prerogative del ceto creditorio come avviene ad esempio in materia di
violazioni urbanistiche. In tal caso, il divieto di alienazione in
presenza di abusi edilizi, non debitamente sanati, non opera nelle
procedure esecutive cui tale facoltà, in presenza di abusi sanabili,
è concessa all'aggiudicatario nei centoventi giorni successivi
all'emissione del decreto di trasferimento. In tale ipotesi, il
legislatore si è avveduto della circostanza che il debitore potrebbe
difettare di interesse a concludere la sanatoria ovvero potrebbe non
disporre delle somme necessarie. In tal caso, la previsione che possa
provvedervi l'aggiudicatario consente di bilanciare il diritto del
ceto creditorio con gli ulteriori interessi contemperati dalla
normativa urbanistica.
La previsione di cui all'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017
invece non consente alcuna regolamentazione delle terre private
gravate da usi civici soggette ad esecuzione forzata con ciò
manifestando l'irragionevolezza della previsione normativa non
corrispondendo tale divieto di alienazione ad alcun apprezzabile
interesse dalla collettività che si intende tutelare.
Tale previsione può infatti essere ritenuta ragionevole soltanto
per i domini collettivi appartenenti al demanio civico. In tal caso
l'inalienabilità non pregiudica l'interesse del ceto creditorio in
quanto il proprio debitore non risulta ancora proprietario del bene
il quale appartiene invece alla collettività.
Il creditore pertanto vanta una etera aspettativa a che il bene
entri nel patrimonio del debitore.
I diritti minori ad esso spettanti (ad esempio l'enfiteusi sui
generis prevista dalla normativa speciale) in pendenza delle
procedure volte ad estinguere gli usi civici sui beni del demanio
civico sono correlati a specifici obblighi gravanti su tale soggetto
e pertanto la inalienabilità appare giustificata pur comprimendo
l'interesse dei creditori.
Il bene entrerà nel patrimonio del debitore soltanto in seguito
alla conclusione del procedimento previsto dalla legge speciale.
Non si pone inoltre la tematica dei diritti di garanzia atteso
che tali diritti, se esistenti, sono stati costituiti in violazione
della normativa vigente, e pertanto le esigenze dell'ereditare non
appaiono meritevoli di tutela (si pensi all'ipoteca concessa
dall'occupante abusivo). Parimenti l'eventuale occupazione del bene
ovvero edificazione dello stesso rappresentano situazioni patologiche
che non possono certo legittimare il debitore a ridurre le proprie
obbligazioni mediante l'alienazione coattiva del bene appartenente al
demanio civico e l'attribuzione del ricavato ai creditori.
Tali considerazioni appaiono inconferenti invece con riguardo ai
beni gravati da uso civico dei quali il debitore è proprietario.
4. Violazione dell'art. 42 della Carta costituzionale.
Infine, la previsione dell'inalienabilità delle terre private
gravate da usi civici appare lesiva del regime di proprietà privata
sancita dall'art. 42 della Corte costituzionale con riguardo al
diritto di proprietà esistente sulle terre gravate da usi civici
alla data di entrata in vigore della legge n. 168/2017. Come si è
già avuto modo di argomentare infatti per i domini collettivi non
appartenenti al demanio civico non sussistono ragioni di tutela della
collettività che giustifichino la compressione del diritto di
proprietà impedendone la circolazione, in assenza di preventiva
conclusione del procedimento di liquidazione. Parimenti non vi è
ragione per paralizzare le pretese creditorie e ciò specie per le
procedure pendenti. Invero, in tale ipotesi, il creditore si trova
nell'impossibilità di completare l'iter previsto per la liquidazione
dell'uso civico poichè riservato all'iniziativa del debitore
esecutato, il quale potrebbe tuttavia difettare non solo di interesse
ma anche delle risorse materiali per provvedervi.
La normativa di cui all'art. 3 della legge n. 168/2017,
nonostante la formulazione apparentemente ricognitiva del regime
esistente appare, come si avuto modo di esporre, è innovativa
rispetto al regime previgente di circolazione delle terre private
introducendo un inedito regime di inalienabilità di beni di
proprietà privata. Tale nuovo regime viene introdotto in assenza di
una disciplina transitoria ed in assenza di indennizzo.
È nota a questo giudice l'interpretazione dell'art. 42 della
Corte costituzionale che considera necessaria la previsione
dell'indennizzo soltanto peri provvedimenti ablatori a carattere
particolare.
Nel caso di specie, tuttavia, l'assenza di un indennizzo
impedisce al ceto creditorio di concentrare le proprie pretese su
tale indennità al contrario di quanto invece avverrebbe in caso di
esproprio ai sensi del testo unico n. 327/2001.
La introdotta inalienabilità delle terre private applicabile
anche ai beni oggetto di procedura esecutiva pendente, in assenza di
indennizzo, comporta che a fronte della improcedibilità della
procedura esecutiva il creditore sia sfornito di qualsivoglia
strumento di tutela delle proprie pretese vedendosi privato ex post
ed ex lege della possibilità di espropriare il bene di proprietà
del debitore.
La Corte costituzionale ha affermato che «È intuitivo infatti
come non possa escludersi la violazione di un diritto
costituzionalmente garantito, sol perchè essa è temporalmente
limitata. La nostra Costituzione dispone che «la proprietà privata
è riconosciuta e garantita dalla legge» (art. 42, secondo comma), in
armonia peraltro con un principio generalmente condiviso e sancito
anche nell'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo, approvata alla unanimità da tutti gli Stati aderenti
all'ONU, secondo cui: «ogni individuo ha diritto di avere una
proprietà personale o in comune con altri. Nessun individuo può
essere arbitrariamente privato della sua proprieta'». Non è
consentito perciò al legislatore ordinario intervenire liberamente
su tale posizione soggettiva, che può essere legittimamente
compressa sol quando lo esiga il limite della «funzione sociale»,
considerato nello stesso precetto costituzionale poc'anzi ricordato:
funzione sociale, la quale esprime, accanto alla somma dei poteri
attribuiti al proprietario nel suo interesse, il dovere di
partecipare alla soddisfazione di interessi generali, nel che si
sostanzia la nozione stessa del diritto di proprietà come viene
modernamente intesa e come è stata recepita dalla nostra
Costituzione (Corte. costituzionale sentenza n. 108 del 1986).
Nel caso di specie la circostanza che il bene potrebbe divenire
nuovamente alienabile a seguito della conclusione del procedimento di
liquidazione non consente di ritenere, ad avviso di questo giudice,
superata la prospettata violazione dell'art. 42 della Costituzione in
quanto obbliga il proprietario del bene ad estinguere l'uso civico al
solo fine di poter disporre del proprio diritto di proprietà.
Come si è detto, la normativa non appare dettata dalla finalità
di garantire la funzione sociale del diritto di proprietà dal
momento che l'alienazione non interferirebbe con l'esercizio degli
usi civici gravanti sul bene da parte della collettività.
Parimenti tale normativa pretermette gli interessi dei creditori
anche nelle ipotesi in cui il diritto di credito derivi da esigenze
primarie espressione di diritti costituzionali quali il diritto alla
retribuzione o al mantenimento (creditore procedente lavoratore o
beneficiano del diritto al mantenimento).
«La precisazione del contenuto della proprietà nel rapporto con
le istanze generali non può essere fatta in modo che essa risulti
svuotata del tutto di contenuto: in tal caso non ne viene moderato
l'esercizio, ma il diritto viene soppresso e la concessione di un
indennizzo non può essere evitata» (Corte costituzionale sentenza n.
79 del 1971).
In tal caso l'equiparazione del regime giuridico delle terre
private gravate da uso civico a quello previsto per i domini
collettivi costituenti il demanio civico finisce per svilire il
contenuto del diritto di proprietà limitandone l'esercizio ed
equiparando (quanto al regime di inalienabilità,
dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale) il proprietario alla condizione
dell'occupante in attesa di legittimazione.
L'assenza di una procedura di indennizzo, peri diritti di
proprietà su gravate da uso civico esistenti alla data di entrata in
vigore della legge n. 168/2017, appare lesiva sia dei diritti del
proprietario, ove lo stesso non disponesse di risorse per completare
l'iter necessario alla liquidazione, sia in via mediata lesiva del
diritto di credito vantato dal ceto creditorio garantito dai beni del
proprietario-debitore apparendo pertanto irragionevole anche sotto
tale profilo e costituzionalmente illegittima per violazione degli
articoli 42 e 24 della Costituzione in relazione all'art. 3 della
Carta costituzionale.

Ritenuto

Che le questioni sollevate siano pregiudiziali, non potendosi
statuire in ordine alla vendita del compendio pignorato ex art. 569
del codice di procedura civile in assenza del preventivo scrutinio
della consulta in merito alla commerciabilità degli immobili
staggiti;
Che la questione non sia manifestamente infondata, per tutti i
motivi addotti;
Che la lettera della legge non consenta interpretazioni
alternative, compatibili col dettato costituzionale, che consentano
al giudice di escludere dall'applicazione dell'art. 3, comma 3 della
legge n. 168/2017 i beni di cui alla lettera d) del comma 1 della
predetta disposizione;
che infatti l'art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017 è
chiaramente riferito a tutti i domini collettivi di cui all'art. 3,
comma 1 della medesima legge di tal chè ne risultano espressamente
ricomprese anche «le terre di proprietà di soggetti pubblici o
privati, sulle quali i residenti del comune o della frazione
esercitano usi civici» in quanto espressamente definite domini
collettivi ex art. 3, comma 1 della predetta legge n. 168/2017;
che peraltro il medesimo legislatore all'art. 3, comma 2, ha
inteso ricomprendere nel demanio civico i soli domini collettivi di
cui alle lettere a), b), c), e) e f) con l'esclusione dei domini di
cui alla lettera d) mentre la predetta esclusione non è stata
prevista dal successivo comma 3;
Che dai lavori parlamentari, ed in specie dal dossier n. 594
elaborato dal servizio studi della Camera dei deputati, non si trae
nessuna indicazione circa l'esclusione dei beni di cui all'art. 3,
comma 1, lettera d) dal regime di inalienabilità previsto al
successivo art. 3, comma 3 della legge n. 168/2017;
Che l'art. 12 delle preleggi al Codice civile statuisce che
«nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso
che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse» e che pertanto l'attività ermeneutica non
può produrre un risultato interpretativo in aperto contrasto con il
significato letterale del testo normativo.

P. Q. M.

Il tribunale di Viterbo in persona del giudice della esecuzione
immobiliare dott. Antonino Geraci, solleva, in relazione agli
articoli 3, 24 e 42 della Costituzione, questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3, legge n. 168/2017, nella parte
in cui nel prevedere che «il regime giuridico dei beni di cui al
comma 1 resta quello dell'inalienabilita'» non esclude
dall'applicazione di tale regime i domini collettivi di cui al primo
comma, lettera d) del medesimo art. 3.
Dispone la sospensione della procedura esecutiva in corso e
ordina la trasmissione dell'ordinanza e degli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle notificazioni eseguite.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e
ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, ex art. 23, ultimo comma, legge n. 87/1953.
Si comunichi.
Viterbo, 15 febbraio 2022

Il giudice: Geraci