1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 21 - 24 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Pensioni corrisposte dall'INPDAP - Pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge n. 335 del 1995 - Previsione, con norma di interpretazione autentica, dell'attribuzione dell'indennita' integrativa speciale, gia' in godimento del «dante causa», nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilita', con salvezza dei soli trattamenti piu' favorevoli in atto alla data di entrata in vigore della legge «gia' definiti in sede di contenzioso» - Lamentata irragionevolezza e irrazionalita' della disciplina denunciata - Ritenuta disparita' di trattamento tra i pensionati ante e post l'entrata in vigore della legge n. 335 del 1995 - Asserita violazione della garanzia previdenziale - Erroneo presupposto interpretativo - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 774 e 775. - Costituzione, artt. 3 e 38. Previdenza - Pensioni corrisposte dall'INPDAP - Pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge n. 335 del 1995 - Previsione, con norma di interpretazione autentica, dell'attribuzione dell'indennita' integrativa speciale, gia' in godimento del «dante causa», nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilita' - Lamentata violazione del principio di capacita' contributiva - Inconferenza dei parametri evocati - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 774. - Costituzione, artt. 3 e 53. (010C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 774 e
775, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), promossi dalla Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio con quattro ordinanze del 18
ottobre 2007 e dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la
Regione Emilia-Romagna con una ordinanza del 15 luglio 2009,
rispettivamente iscritte ai nn. 117,118, 119, 120 e 304 del registro
ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 17 e n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale di
previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP),
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 e nella Camera di consiglio
del 12 maggio 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Edoardo Urso e Dario Marinuzzi per l'INPDAP
nonchè l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro distinte ordinanze, tutte depositate in data 18
ottobre 2007, il Giudice unico per le pensioni della Sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 774 e
775, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007).
1.1. - Il giudice a quo premette di dover giudicare sui ricorsi
proposti da talune pensionate avverso i provvedimenti con i quali
l'INPDAP e - nel giudizio iscritto al r.o. n. 120 del 2009 - l'INPS -
Fondo speciale Ferrovie, hanno loro liquidato il trattamento
pensionistico di reversibilità non già per intero, bensì nella
misura del sessanta per cento della pensione che era in godimento al
coniuge deceduto, comprensiva della indennità integrativa speciale
(di seguito anche I.I.S.).
In tutti i giudizi si evidenzia che le ricorrenti, invocando a
sostegno delle proprie ragioni l'orientamento seguito dalle sezioni
riunite della Corte dei conti n. 8 del 17 aprile 2002 «e dalla
conforme preponderante giurisprudenza delle Sezioni regionali e
centrali della Corte medesima», avevano chiesto il ripristino
dell'indennità integrativa speciale nella misura intera
precedentemente erogata al coniuge, da liquidarsi separatamente dalla
voce «pensione», in conformità a quanto disposto dall'art. 15, comma
5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), siccome applicabile nella specie, giacchè
concernente le «pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994»
e «le pensioni di reversibilità ad esse riferite».
Le istanze erano state, invece, respinte in ragione del fatto che
si trattava di pensioni di reversibilità decorrenti in epoca
successiva al 31 dicembre 1994 e, dunque, liquidate in forza
dell'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in vigore
del 17 agosto 1995, per effetto del quale «La disciplina del
trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e
pensionato, vigente nell'ambito dell'assicurazione generale
obbligatoria, è estesa a tutte le forme esclusive o sostitutive di
detto regime. [...]». Con la conseguenza, secondo l'ente
previdenziale, che, in base al comma 3 dell'art. 15 della citata
legge n. 724 del 1994, «l'indennità integrativa speciale non
costituisce più una voce distinta, liquidabile per intero, bensì è
conglobata nell'unica voce "pensione" e, pertanto, soggetta alle
percentuali di legge proprie delle pensioni ai superstiti».
1.2. - Ciò premesso, in punto di non manifesta infondatezza la
Corte dei conti rimettente - con motivazione identica in tutte le
ordinanze di rimessione - osserva che le controversie oggetto di
cognizione andrebbero risolte alla luce della normativa costituita
dai commi 774, 775 e 776 dell'articolo unico della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che imporrebbe una pronuncia
opposta al predetto orientamento giurisprudenziale. Tuttavia, il
medesimo giudice a quo sostiene che le disposizioni anzidette si
presterebbero a dubbi di illegittimità costituzionale.
1.3. - Nelle ordinanze si evidenzia, anzitutto, che il comma 774
citato, nel recare l'interpretazione autentica dell'art. 1, comma 41,
della legge n. 335 del 1995, determinerebbe in modo retroattivo il
venir meno dell'intento «di salvaguardia dei trattamenti di
reversibilità liquidati secondo il più favorevole calcolo ex art. 2
della legge n 324/1959, così come era stato invece previsto
dall'art. 15, comma 5, della legge n. 724/1994», abrogato dal comma
776 dello stesso art. 1 della legge n. 296 del 2006, «con salvezza
dei soli trattamenti più favorevoli "già definiti in sede di
contenzioso" di cui al comma 775».
Ad avviso della Corte rimettente, la disposizione di cui
all'anzidetto comma 774 confliggerebbe, però, «con l'art. 3
Costituzione, sia per quanto attiene al profilo di uguaglianza che a
quello di ragionevolezza», giacchè non riguarderebbe «i trattamenti
di reversibilità connessi a decessi avvenuti prima del 17 agosto
1995», senza che sussista, però, «un valido motivo nel differenziare
il trattamento di situazioni sostanzialmente uguali (come le pensioni
di reversibilità decorrenti dal 1° gennaio 1995 e quelle decorrenti
dal 17 agosto 1995), posto che il nuovo sistema di liquidazione
dell'indennità integrativa speciale (conglobata alla voce pensione),
disposto dal vigente comma 3 dell'art. 15 della legge n. 724/1994
(sistema che ha dato luogo alla definitiva disciplina di cui all'art.
1, comma 41, della citata legge n. 335/1995), ha effetto appunto dal
1° gennaio 1995».
Inoltre, soggiunge il rimettente, l'interpretazione dello stesso
comma 774 parrebbe contrastare anche con il vigente comma 4 del
medesimo art. 15 della legge n. 724 del 1994, con cui è stato
disposto che «La pensione di cui al comma 3 (vale a dire quella
decorrente dal 1° gennaio 1995, con l'i.i.s. inglobata nella voce
pensione) è reversibile, [...] in base all'aliquota in vigore nel
regime dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia e i superstiti». Si tratterebbe, difatti, della «medesima
aliquota di reversibilità del 60% che il comma 774 prevede invece a
decorrere dal 17 agosto 1995», venendo così in rilievo un «contrasto
in ordine alla effettiva decorrenza delle nuove disposizioni per le
pensioni di reversibilita'», donde l'emersione di un «difetto di
ragionevolezza».
1.4. - Ad avviso del giudice a quo, ulteriore violazione del
principio di uguaglianza e di ragionevolezza andrebbe ravvisata
«nella salvezza dei migliori trattamenti in atto», stabilita dal
comma 775, anch'esso denunciato. Esso, infatti, «prevede la salvezza
dei soli trattamenti più favorevoli in atto alla data della sua
entrata in vigore (1° gennaio 2007) "già definiti in sede di
contenzioso"», così da escludere la «tutela dei diritti quesiti di
coloro che hanno avuto la corresponsione del migliore trattamento di
riversibilità in via amministrativa».
1.5. - La Corte rimettente sostiene, poi, che il profilo
maggiormente in contrasto con i principi di cui all'art. 3
Costituzione andrebbe, comunque, individuato nella «immotivata
differenza di trattamento tra i beneficiari di trattamenti di
reversibilità in ogni caso riferibili a pensioni dirette decorrenti
da periodo precedente il 1° gennaio 1995, con l'unico discrimine
rappresentato dal momento di decorrenza del trattamento ai
superstiti, a nulla rilevando la data di effettiva decorrenza della
pensione diretta cui detti trattamenti sono afferenti». A tal fine,
richiamandosi anche la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 34
del 1981, n. 169 del 1986, n. 926 del 1988 e n. 495 del 1993),
nell'ordinanza di rimessione si osserva che l'acquisto iure proprio
della pensione di reversibilità non elide il fatto che essa «resta
naturalmente avvinta, proseguendolo, al pregresso istituto della
pensione diretta fruita dal lavoratore». Sicchè, il pregiudizio di
siffatta tutela comporterebbe un vulnus «della garanzia di cui
all'art. 38 della Costituzione, strettamente collegata con lo stato
di bisogno ricollegabile alle pensioni vedovili che trovano la loro
causa nell'esigenza di tutelare economicamente la parte superstite
nel momento in cui viene meno l'apporto economico del coniuge
deceduto, tramite la reversibilità di una pensione che, a sua volta,
trova titolo nella cessazione dell'attività lavorativa o nel
risarcimento di un danno fisico ricollegabile al servizio svolto».
1.6. - Il giudice a quo assume, inoltre, che il denunciato comma
774 farebbe un «uso improprio della qualificazione interpretativa»,
posto che, nella materia di cui trattasi, non risultava alcun dubbio
ermeneutico dopo l'orientamento giurisprudenziale che si era
pacificamente affermato, specie dopo il ricordato intervento delle
sezioni riunite della Corte dei conti del 2002, e che non risulta mai
disatteso.
Peraltro, si soggiunge nell'ordinanza di rimessione, la
irragionevolezza del carattere retroattivo del comma 774, in quanto
norma di interpretazione autentica, «si riverbera anche sul comma 775
che, nel prevedere la salvezza delle sole situazioni giuridiche già
definite favorevolmente in sede contenziosa, finisce per limitare
(nè potrebbe essere altrimenti) l'applicabilità della nuova
disciplina, con effetto retroattivo, soltanto all'avvenuto
verificarsi di un evento processuale assolutamente casuale e
circostanziale (come la avvenuta definizione dei ricorsi in
materia)».
Il giudice a quo ritiene, infine, che sarebbe «arduo, nella
specie, individuare il rispetto di tale parametro di ragionevolezza»,
anche tenuto conto di altre norme contenute nella stessa legge n. 296
del 2006 (commi 578 e 765) che presentano «indubbi riflessi sulla
futura spesa pensionistica».
2. - Nei giudizi iscritti al r.o. nn. 117, 118 e 119 del 2009, si
è costituito l'INPDAP, parte resistente nei rispettivi procedimenti
principali, concludendo - sulla scorta di argomentazioni identiche in
tutte le memorie depositate - per l'inammissibilità o la manifesta
infondatezza delle sollevate questioni.
2.1. - Quanto all'inammissibilità, si sostiene che essa
conseguirebbe dalla sentenza n. 74 del 2008 di questa Corte,
sopravvenuta alle ordinanze di rimessione, che ha scrutinato
questioni di costituzionalità del comma 774 dell'art. 1 della legge
n. 296 del 2006 analoghe a quelle attualmente proposte, dichiarandole
non fondate.
Ulteriore profilo di inammissibilità si sostanzierebbe nella
«natura politico-legislativa» delle censure di irragionevolezza mosse
dal rimettente all'intero testo della legge n. 296 citata, «in
particolare con riguardo alle modalità concretamente seguite nella
erogazione della spesa pubblica previdenziale, di cui ai commi 765 e
578 del medesimo art. 1».
2.2. - Nel merito, la difesa dell'INPDAP argomenta diffusamente
sulla non fondatezza delle questioni, richiamando la trama normativa
implicata e la giurisprudenza pensionistica che su di essa si era
pronunciata, assumendo che il legislatore avrebbe fatto corretto uso
della propria discrezionalità nell'emanare le censurate disposizioni
con carattere di interpretazione autentica.
2.3. - Inoltre, quanto alla prospettata lesione del principio
dell'affidamento «in danno dei percettori del trattamento
pensionistico di reversibilita'», essa non sussisterebbe, giacchè,
non potendosi invocare nella materia diritti quesiti, l'intervento
legislativo retroattivo denunciato risulterebbe contenuto nei limiti
della ragionevolezza, anche in considerazione delle esigenze di
salvaguardia degli equilibri di bilancio.
2.4. - Infine, l'INPDAP, quanto alle censure rivolte al comma
775, osserva che la norma non distingue «tra contenzioso
amministrativo e giurisdizionale» e, del resto, la prassi
amministrativa dello stesso Istituto sarebbe nel senso di fare salvo
«quanto definito, non solo in sede giurisdizionale con sentenza
passata in autorità di cosa giudicata, anche in sede amministrativa
all'esito dei ricorsi proposti dinanzi ai vari Comitati di
Vigilanza».
Peraltro, la parte costituita sostiene comunque la infondatezza
del profilo di censura in esame, in ragione della «differenza
sostanziale tra la attività giurisdizionale ed i cd. rimedi
giustiziali in sede amministrativa», come evidenziato dalla stessa
giurisprudenza costituzionale in riferimento al «ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica», rilevando che «i
pareri e le decisioni resi dai comitati di vigilanza dell'Istituto in
sede di ricorsi di natura amministrativa [...] ben possono essere
modificati dal Consiglio di Amministrazione dell'Istituto dietro
richiesta del direttore Generale dell'Istituto».
In ogni caso, conclude l'INPDAP, proprio dalla stessa sentenza n.
74 del 2008 si evincerebbe che la salvezza delle situazioni definite
in sede di contenzioso costituisce ragione essenziale «a far ritenere
del tutto razionale la scelta del legislatore».
3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con memorie di identico tenore, che
le questioni vengano dichiarate inammissibili o, comunque, non
fondate.
La difesa erariale sostiene che le disposizioni denunciate
sarebbero «dirette a ribadire il processo di omogeneizzazione del
calcolo dei trattamenti pensionistici, ai superstiti tra dipendenti
pubblici e privati, contenuto nella legge n. 335 del 1995», al fine
di poter superare un consistente contenzioso presso il giudice delle
pensioni.
L'Avvocatura rileva, dunque, che, successivamente
all'introduzione dei commi 774 e 775 dell'art. 1 della legge n. 296
del 2006, alcune Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti hanno
respinto i ricorsi dinanzi ad esse proposti «affermando che la
pensione di reversibilità è stata liquidata dall'ente previdenziale
ai sensi di legge» e che, segnatamente, non sarebbero ipotizzabili
profili di illegittimità costituzionale in ragione del «precedente
specifico» costituito dalla sentenza n. 74 del 2008 di questa Corte,
che ha dichiarato non fondata le questioni di costituzionalità del
comma 774 citato.
4. - Con ordinanza del 15 luglio 2009, il Giudice unico per le
pensioni della Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna
della Corte dei conti ha sollevato, anch'esso, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, denunciandone il contrasto con gli articoli 3
e 53 della Costituzione.
Il rimettente è chiamato a decidere sui ricorsi proposti da
taluni pensionati che lamentano di aver ricevuto un trattamento di
reversibilità liquidato nella misura del 60% della pensione di cui
erano in godimento i coniugi deceduti, comprensiva dell'indennità
integrativa speciale nella misura effettivamente fruita, la quale,
pertanto, è stata computata nella medesima percentuale. I ricorrenti
- si evidenzia ancora nell'ordinanza di rimessione - chiedono,
pertanto, «l'accertamento del proprio diritto a vedersi liquidata la
pensione di reversibilità ai sensi dell'art. 15, comma 5, della
legge n. 724 citata che aveva previsto, in deroga al disposto di cui
al precedente comma 3, l'applicabilità della più favorevole
pregressa disciplina ai trattamenti diretti decorrenti anteriormente
alla data del 1° gennaio 1995 ed ai trattamenti di reversibilità ad
essi riferiti».
4.1. - Ciò premesso, nell'ordinanza si sostiene che, in forza
delle disposizioni recate dai commi 774, 775 e 776 dell'art. 1 della
n. 296 del 2006, i ricorsi dovrebbero essere respinti, contrariamente
a quanto avrebbe imposto l'orientamento giurisprudenziale pregresso e
conseguente alla sentenza n. 8/QM/2002 del 17 aprile 2002 delle
sezioni riunite della Corte dei conti.
Si rammenta, altresì, che sul denunciato comma 774 del citato
art. 1 si è già pronunciata la Corte costituzionale, la quale, con
sentenza n. 74 del 2008, ha dichiarato non fondate le questioni di
costituzionalità allora sollevate in riferimento all'art. 3 Cost..
Il giudice a quo deduce, quindi, che ciò «impone a questo Giudice
unico di riguardare la questione sotto un diverso profilo, non
indagato dalle ordinanze di rimessione che hanno dato origine alla
pronuncia sopra riportata».
A tal riguardo, si sostiene che - pur dovendosi dare atto che gli
artt. 36 e 38 Cost. «non escludono affatto la possibilità di un
intervento legislativo che, per inderogabili esigenze di contenimento
della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento
pensionistico in precedenza previsto» - la disciplina introdotta, con
effetto retroattivo, con il comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296
del 2006 «comporta, per taluni ma non per tutti i destinatari della
norma (coniugi superstiti di pensionati titolari di pensione
ordinaria diretta avente decorrenza da data antecedente al 1° gennaio
1995 e deceduti dopo detta data, nelle fattispecie qui in argomento
senza figli a carico e senza redditi propri superiori a tre volte il
cosiddetto minimo INPS), un trattamento pensionistico notevolmente
inferiore a quello che sarebbe spettato in applicazione del
previgente ordinamento».
Ad avviso del giudice a quo, per una pensione di riferimento
nella quale la componente «pensione base» sia di importo uguale a
quello dell'indennità integrativa speciale «si determina, applicando
le nuove norme, una pensione di reversibilità inferiore del 30% a
quella che sarebbe spettata in applicazione della previgente
normativa (e la percentuale di decremento cresce quanto più aumenta
la differenza - in negativo - tra l'importo mensile della «pensione
base» e l'importo mensile dell'indennità integrativa speciale)».
L'anzidetta percentuale diminuirebbe - argomenta ancora il rimettente
- con l'aumentare dell'importo della «pensione base» rispetto
all'importo dell'indennità integrativa speciale, «fino a diventare
uguale a zero nell'ipotesi in cui la «pensione base» è pari a
quattro volte l'indennità integrativa speciale, punto nel quale si
registra l'indifferenza tra l'applicazione della vecchia normativa e
l'applicazione della novella del 2006»; anzi, oltre tale soglia le
nuove disposizioni determinerebbero, per il coniuge superstite di
pensionato la cui pensione base fosse superiore a quattro volte
l'importo dell'indennità integrativa speciale, «una situazione più
favorevole di quella recata con la previgente normativa che è tanto
più favorevole quanto più elevata è la "pensione base" rispetto
all'indennità integrativa speciale».
4.2. - Tanto dedotto, il rimettente Giudice unico per le pensioni
osserva che «secondo il sindacato dei pensionati SPAI CGIL, che ha
elaborato i dati INPS, nel 2007 la soglia di povertà relativa
stimata riguarda una cifra pari ad euro 591,6 mensili che corrisponde
ad una reddito annuo, espresso con il vecchio conio, pari a lire
13.745.968», sostenendo, pertanto, che «le pensioni lorde liquidate
alle odierne ricorrenti sono di ben poco superiori alla predetta
soglia di povertà relativa stimata».
4.3. - Il giudice a quo afferma, quindi, che il denunciato comma
774 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, volto alla salvaguardia
dell'equilibrio del bilancio dello Stato ed al contenimento della
spesa pubblica in considerazione della limitatezza delle risorse
disponibili, «di fatto individua a tal fine una categoria (coniugi
superstiti di pensionati deceduti dopo il 1° gennaio 1995, ma
titolari di pensione diretta con decorrenza da data antecedente al 1°
gennaio 1995), i cui appartenenti non sono tutti chiamati a
concorrere alla spesa pubblica nè a concorrere in misura uguale
ovvero progressiva, in quanto il sistema generato dalla nuova
disposizione opera in maniera oltremodo regressiva giungendo a
risultati di indubbio favore proprio per le pensioni più elevate e
che sono espressione di maggiore capacità contributiva, ravvisandosi
altresì in siffatto risultato una palese violazione dei principi
contenuti nell'art. 3 della Costituzione, atteso che la decurtazione
giustificata dalle esigenze di bilancio (id est il prelievo coattivo
a fini di contribuzione alle pubbliche spese) incide specificamente
su una categoria di cittadini senza che sussistano evidenti motivi
per tale differenziazione».
Ad avviso del rimettente, la norma denunciata contrasterebbe
anche con l'art. 53 della Costituzione, violandone sia il primo
comma, in considerazione «della circostanza che viene imposto a
taluni appartenenti ad una specifica categoria di concorrere in
misura maggiore degli altri cittadini alle spese pubbliche senza che
sia stata verificata l'effettiva capacità contributiva»; sia il
secondo comma, «nella indubbia regressività del sistema di prelievo
che vede maggiormente incisi i cittadini aventi minore capacità
contributiva (od altri, addirittura, pur appartenendo alla medesima
categoria ma di maggiore capacità contributiva ottengono un
risultato migliorativo rispetto a quello assicurato dal previgente
ordinamento)» .
5. - Si è costituito l'INPDAP, parte resistente nei rispettivi
procedimenti principali, concludendo per l'inammissibilità o la
manifesta infondatezza della sollevata questione, in forza di
considerazioni analoghe a quelle già sviluppate nelle memorie
depositate nei giudizi di cui alle ordinanze iscritte al r.o. n. 117,
n. 118 e n. 119 del 2009.
L'Istituto soggiunge, infine, che sarebbe inammissibile o
comunque manifestamente infondata la censura che fa leva sull'art. 53
Cost., posto che l'art. 1, comma 774, della legge n. 296 del 2006 non
ha riguardo a disposizioni tributarie, non avendo per nulla innovato
il sistema di prelievo fiscale dei trattamenti pensionistici.
6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata manifestamente infondata.
La difesa erariale argomenta sulla non irragionevolezza della
norma denunciata siccome finalizzata «all'unico obiettivo di dare
compiuta attuazione ad un principio recato da una legge di riforma»;
sostiene, inoltre, la non pertinenza dell'evocazione del parametro di
cui all'art. 53 Cost., concernente l'ordinamento tributario ed il
presupposto di legittimità della relativa imposizione, cui sarebbe
estranea la disposizione censurata.
6.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato,
altresì, memoria illustrativa con la quale, nel ribadire le
conclusioni già rassegnate, sostiene ulteriormente che la questione
sollevata, quanto al denunciato contrasto con l'art. 3 Cost., sarebbe
stata, nella sostanza, già scrutinata, nel senso della non
fondatezza, dalla questa Corte con la sentenza n. 74 del 2008.

Considerato in diritto

1. - Il Giudice unico per le pensioni della Sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti ha
sollevato, con quattro distinte ordinanze, tutte dello stesso tenore,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 774 e
775, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007).
Le denunciate disposizioni rispettivamente stabiliscono:
«L'estensione della disciplina del trattamento pensionistico
a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente
nell'ambito del regime dell'assicurazione generale obbligatoria a
tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista
dall'articolo 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335 si
interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilità sorte a
decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335
indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l'indennità integrativa speciale già in godimento da parte del
dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito, è attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilità.» (comma 774);
«Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici più favorevoli
in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge,
già definiti in sede di contenzioso, con riassorbimento sui futuri
miglioramenti pensionistici.» (comma 775).
In riferimento al censurato comma 774 il rimettente ha
prospettato la violazione dell'art. 3 della Cost. sotto molteplici
profili.
In primo luogo, perchè la norma non riguarderebbe «i trattamenti
di reversibilità connessi a decessi avvenuti prima del 17 agosto
1995», così da differenziare, senza valido motivo, «il trattamento
di situazioni sostanzialmente uguali (come le pensioni di
reversibilità decorrenti dal 1° gennaio 1995 e quelle decorrenti dal
17 agosto 1995), posto che il nuovo sistema di liquidazione
dell'indennità integrativa speciale (conglobata alla voce
pensione)», disposto dal vigente comma 3 dell'art. 15 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), e che ha dato luogo alla definitiva disciplina di cui
all'art. 1, comma 41, della citata legge 8 agosto 1995, n. 335
(Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), «ha
effetto appunto dal 1° gennaio 1995».
Inoltre, il denunciato comma 774 contrasterebbe, con conseguente
difetto di ragionevolezza, «anche con il vigente comma 4 del medesimo
art. 15 della legge n. 724/1994, con cui è stato disposto che "La
pensione di cui al comma 3 (vale a dire quella decorrente dal 1°
gennaio 1995, con l'i.i.s. inglobata nella voce pensione) è
reversibile, [...] in base all'aliquota in vigore nel regime
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia e i superstiti"», posto che si tratterebbe della «medesima
aliquota di reversibilità del 60% che il comma 774 prevede invece a
decorrere dal 17 agosto 1995».
Ed ancora, sussisterebbe una «immotivata differenza di
trattamento tra i beneficiari di trattamenti di reversibilità in
ogni caso riferibili a pensioni dirette decorrenti da periodo
precedente il 1° gennaio 1995, con l'unico discrimine rappresentato
dal momento di decorrenza del trattamento ai superstiti, a nulla
rilevando la data di effettiva decorrenza della pensione diretta cui
detti trattamenti sono afferenti».
Infine, vi sarebbe la violazione dell'art. 3 Cost. per l'«uso
improprio della qualificazione interpretativa», posto che «nella
materia di cui trattasi, non risultava alcun dubbio ermeneutico dopo
l'orientamento giurisprudenziale che si era pacificamente affermato,
specie dopo l'intervento delle sezioni riunite di questa Corte del
2002, e che non risulta mai disatteso».
Ad avviso del giudice a quo, il censurato comma 774
contrasterebbe anche con l'art. 38 della Costituzione e, dunque, con
una garanzia «strettamente collegata con lo stato di bisogno
ricollegabile alle pensioni vedovili che trovano la loro causa
nell'esigenza di tutelare economicamente la parte superstite nel
momento in cui viene meno l'apporto economico del coniuge deceduto,
tramite la reversibilità di una pensione che, a sua volta, trova
titolo nella cessazione dell'attività lavorativa o nel risarcimento
di un danno fisico ricollegabile al servizio svolto».
A sua volta, il comma 775 dello stesso art. 1 della legge n. 296
del 2006 violerebbe, secondo il rimettente, l'art. 3 della Cost.,
giacchè, nel prevedere «la salvezza dei soli trattamenti più
favorevoli in atto alla data della sua entrata in vigore (1° gennaio
2007) "già definiti in sede di contenzioso"», esclude la «tutela dei
diritti quesiti di coloro che hanno avuto la corresponsione del
migliore trattamento di riversibilità in via amministrativa».
Ulteriore contrasto con lo stesso anzidetto parametro
deriverebbe, infine, dal fatto che la irragionevolezza del carattere
retroattivo del comma 774, siccome norma di interpretazione
autentica, «si riverbera anche sul comma 775 che, nel prevedere la
salvezza delle sole situazioni giuridiche già definite
favorevolmente in sede contenziosa, finisce per limitare (nè
potrebbe essere altrimenti) l'applicabilità della nuova disciplina,
con effetto retroattivo, soltanto all'avvenuto verificarsi di un
evento processuale assolutamente casuale e circostanziale (come la
avvenuta definizione dei ricorsi in materia)».
1.2. - Con ordinanza del 15 luglio 2009, la Corte dei conti -
Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, in funzione di
Giudice unico per le pensioni, ha sollevato anch'essa questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge n.
296 del 2006.
A tal fine, il rimettente deduce che, sebbene volta alla
salvaguardia dell'equilibrio del bilancio dello Stato ed al
contenimento della spesa pubblica in considerazione della limitatezza
delle risorse disponibili, la norma denunciata «di fatto individua a
tal fine una categoria (coniugi superstiti di pensionati deceduti
dopo il 1° gennaio 1995, ma titolari di pensione diretta decorrenza
da data antecedente al 1°gennaio 1995) i cui appartenenti non sono
tutti chiamati a concorrere alla spesa pubblica nè a concorrere in
misura uguale ovvero progressiva, in quanto il sistema generato dalla
nuova disposizione opera in maniera oltremodo regressiva giungendo a
risultati di indubbio favore proprio per le pensioni più elevate e
che sono espressione di maggiore capacità contributiva», con
conseguente «violazione dei principi contenuti nell'art. 3 della
Costituzione, atteso che la decurtazione giustificata dalle esigenze
di bilancio (id est il prelievo coattivo a fini di contribuzione alle
pubbliche spese) incide specificamente su una categoria di cittadini
senza che sussistano evidenti motivi per tale differenziazione».
Ad avviso del giudice a quo, sarebbe leso anche l'art. 53, primo
comma, Cost., in considerazione «della circostanza che viene imposto
a taluni appartenenti ad una specifica categoria di concorrere in
misura maggiore degli altri cittadini alle spese pubbliche senza che
sia stata verificata l'effettiva capacità contributiva».
Infine, sussisterebbe la violazione dell'art. 53, secondo comma,
Cost., per la «indubbia regressività del sistema di prelievo che
vede maggiormente incisi i cittadini aventi minore capacità
contributiva (od altri, addirittura, pur appartenendo alla medesima
categoria ma di maggiore capacità contributiva ottengono un
risultato migliorativo rispetto a quello assicurato dal previgente
ordinamento)».
2. - I giudizi investono le medesime norme, che sono denunciate
in base a profili di censura in buona parte coincidenti, e vanno,
quindi, riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Le questioni non sono fondate.
4. - Occorre anzitutto rammentare che questa Corte, con la
sentenza n. 74 del 2008, ha già scrutinato, nel senso della non
fondatezza, talune questioni di costituzionalità del comma 774
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, le quali muovevano,
anch'esse, dalla premessa dell'esistenza di un diritto vivente alla
pensione di reversibilità nel caso di decesso di titolare di
pensione diretta liquidata entro il 31 dicembre 1994, da calcolare in
base alle norme di cui all'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del
1994, indipendentemente dalla data della morte del dante causa, non
avendo l'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995 abrogato il
comma 5 dell'art. 15 appena citato.
Il denunciato comma 774 veniva, tuttavia, a smentire un siffatto
diritto vivente, ma esso - ad avviso degli allora rimettenti - si
sarebbe posto in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, non
potendo essere qualificato come norma di interpretazione autentica e
ledendo, comunque, il principio dell'affidamento nella sicurezza
giuridica.
La Corte, con la citata sentenza del 2008, nel ricostruire il
quadro normativo di riferimento, ha posto in luce, anzitutto, che nel
settore privato operava, «da epoca risalente, il principio di
onnicomprensività della retribuzione pensionabile, essendo essa
individuata in base ad un coacervo di elementi che, salvo specifiche
eccezioni, entrano, tutti, a comporla, secondo le disposizioni che
recano la disciplina di riferimento». Diversamente nel settore
pubblico, in base al sistema originariamente delineato dal decreto
del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), si
prevedeva che la pensione del pubblico dipendente fosse calcolata su
una determinata base pensionabile «e, una volta determinata la
prestazione, a questa si aggiungeva l'indennità integrativa
speciale, la quale - come reso palese dall'art. 2 della legge n. 324
del 1959 e poi dall'art. 99 del t.u. del 1973 - era elemento
accessorio del trattamento pensionistico». La diversità di detti
sistemi si ripercuoteva, pertanto, sul calcolo della pensione di
reversibilità, spettante al superstite in misura percentuale
rispetto alla pensione diretta del dante causa: nel «settore privato
il 60 per cento in favore del coniuge (aliquota fissata dall'art. 13
del r.d.l. 14 aprile 1939, n. 636, modificato anche dall'art. 22
della legge 21 luglio 1965, n. 903) era calcolato sulla pensione del
dante causa determinata in base al principio di onnicomprensività
(includente quindi tutti gli elementi retributivi sui quali operava
l'aliquota del 60 per cento); nel settore pubblico, una volta
determinata la pensione diretta e calcolata su questa la misura
spettante al pensionato di reversibilità (al coniuge, in forza
dell'art. 88 del t.u., di regola il 50 per cento della pensione del
dante causa), si aggiungeva, in misura piena, l'indennità
integrativa speciale».
Su un tale assetto è intervenuto - ha osservato questa Corte
nella citata sentenza - l'art. 15 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, stabilendo «che la corresponsione dell'indennità integrativa
speciale nella misura piena si sarebbe dovuta fermare (per dar luogo,
poi, al suo conglobamento nel trattamento pensionistico, con
liquidazione complessiva di esso nella misura percentuale del 60 per
cento secondo quanto previsto dall'assicurazione speciale
obbligatoria), per quanto riguarda le pensioni dirette, al 31
dicembre 1994, ed avrebbe potuto continuare ad essere corrisposta
alle pensioni di reversibilità, purchè "riferite" alle pensioni
dirette liquidate entro detta data». Con il successivo art. 1, comma
41, della legge n. 335 del 1995 si è previsto «che la disciplina del
trattamento di reversibilità in essere nell'ambito
dell'assicurazione obbligatoria fosse esteso anche al settore
pubblico - determinando così la liquidazione della pensione con il
conglobamento della indennità integrativa speciale - dalla data di
entrata in vigore della legge stessa (e cioè dal 17 agosto 1995)».
Il problema della implicita abrogazione, per effetto della
successione delle leggi nel tempo, del comma 5 della legge n. 724 del
1994, venne risolto in termini negativi dalla giurisprudenza
prevalente della Corte dei conti.
Nello scrutinare, quindi, le questioni allora prospettate, la
sentenza n. 74 del 2008 ha messo in evidenza:
che l'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995 «pone in
rilievo due dati essenziali: a) l'indipendenza del trattamento
pensionistico di reversibilità rispetto alla data di liquidazione
della pensione diretta del dante causa; b) la decorrenza della
estensione della disciplina della pensione di reversibilità prevista
dall'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive o
sostitutive di detto regime dalla data di entrata in vigore della
legge n. 335 del 1995»;
che deve essere ribadito, dunque, il principio - già
evidenziato dalla sentenza n. 446 del 2002 (di infondatezza di
questione investente l'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995)
- «dell'autonomia del diritto alla pensione di reversibilità come
diritto originario»;
che, in riferimento alla decorrenza della estensione della
disciplina a regime della assicurazione generale obbligatoria, la
norma censurata è effettivamente interpretativa dell'art. 1, comma
41, della legge n. 335 del 1995;
che non può ritenersi irragionevole per contraddittorietà
l'abrogazione - ad opera del comma 776 dell'art. 1 della legge n. 296
del 2006 - del comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724 del 1994,
«giacchè essa risulta rispondente ad una esigenza di ordine
sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua
applicazione»;
che, inoltre, potendo il legislatore, in sede di
interpretazione autentica, «modificare in modo sfavorevole, in vista
del raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di
determinati trattamenti economici con esiti privilegiati senza per
questo violare l'affidamento nella sicurezza giuridica (sentenze n. 6
del 1994 e n. 282 del 2005), là dove, ovviamente, l'intervento possa
dirsi non irragionevole», nella specie è da escludersi una siffatta
irragionevolezza anche in vista della circostanza che «l'assetto
recato dalla norma denunciata riguarda anche il complessivo
riequilibrio delle risorse e non può, pertanto, non essere attenta
alle esigenze di bilancio»;
che ulteriore elemento a supporto della non irragionevolezza
dell'intervento legislativo si radica nel fatto che «il legislatore,
con il comma 775 dell'art. 1 della stessa legge n. 296 del 2006, ha
salvaguardato i trattamenti di miglior favore già definiti in sede
di contenzioso, con ciò garantendo non solo la sfera del giudicato,
ma anche il legittimo affidamento che su tali trattamenti soltanto
poteva dirsi ingenerato».
5. - Alla luce delle richiamate argomentazioni, si deve, quindi,
pervenire ad una declaratoria di non fondatezza delle attuali censure
del comma 774, le quali evocano anch'esse, come nei giudizi già
oggetto di scrutinio da parte della citata sentenza n. 74 del 2008,
la violazione dell'art. 3 Cost. per l'uso erroneo della
qualificazione interpretativa; nonchè denunciano il comma 775 per la
lesione dello stesso art. 3 Cost. in ragione della pretesa
limitazione della salvezza dei trattamenti più favorevoli a quelli
«già definiti in sede di contenzioso».
5.1. - Quanto alle restanti censure poste dalle ordinanze
iscritte al r.o. nn. 117, 118, 119 e 120 del 2009 - con le quali si
deduce la irragionevolezza e la irrazionalità della disciplina
denunciata, nonchè la disparità di trattamento che essa
determinerebbe tra pensionati in quiescenza in un momento,
rispettivamente, antecedente e successivo al 1° gennaio 1995, ed
infine la violazione della garanzia previdenziale posta dall'art. 38
Cost. - è da osservare che esse muovono da un presupposto
interpretativo che contrasta con il principio, innanzi richiamato, di
autonomia della pensione di reversibilità come diritto originario,
dal quale discende come corollario che è rilevante, al fine di
individuare il regime applicabile alla predetta pensione, la data
della sua insorgenza, non potendo ritenersi, allo stesso fine,
indefettibile, e tale da impedire ogni diverso intervento
legislativo, il collegamento con la pensione diretta.
In effetti, non può reputarsi irragionevole la disposizione di
cui all'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995, la quale ha
portato a regime il conglobamento della indennità integrativa
speciale nella pensione di reversibilità dalla data di entrata in
vigore della stessa legge. Si deve, infatti, tener presente che, per
un verso è pienamente ammissibile un intervento legislativo che
operi su rapporti di durata, come quelli in esame, per soddisfare
esigenze, non solo di contenimento della spesa pubblica, ma anche di
armonizzazione dei trattamenti pensionistici tra settore pubblico e
privato, mentre d'altro canto (per costante giurisprudenza di questa
Corte: di recente, vedasi ordinanza n. 170 del 2009) il fluire del
tempo è valido discrimine di situazioni giuridiche analoghe e la
effettività della garanzia di cui all'art. 38 Cost. non può
reputarsi elisa da una regolamentazione che parifica (anche nella
misura) la pensione di reversibilità del settore pubblico a quella
del settore privato.
6. - In riferimento, poi, alla questione sollevata dall'ordinanza
iscritta al r.o. n. 304 del 2009, è evidente l'inconferenza dei
parametri di cui agli artt 3 e 53 Cost., unitariamente considerati
per censurare l'art. 1, comma 774, poichè, come più volte affermato
da questa Corte (tra le altre, sentenza n. 47 del 2008, nonchè
ordinanza n. 22 del 2003), il principio di capacità contributiva
riguarda soltanto la materia tributaria, e non può essere invocato
in materia previdenziale.
La questione deve, quindi, essere dichiarata non fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 774 e 775, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), sollevate, in riferimento agli
artt. 3 e 38 della Costituzione, dal Giudice unico delle pensioni
della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei
conti, con le ordinanze in epigrafe indicate;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 774, della medesima legge n. 296 del 2006,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, dal
Giudice unico delle pensioni della Sezione giurisdizionale per la
Regione Emilia-Romagna della Corte dei conti, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Maddalena


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola