1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 19-9-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 120 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 marzo 2018
Ordinanza del 16 marzo 2018 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo sul ricorso proposto da Soget Spa contro Comune di Teramo. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Procedura di discarico per inesigibilita' delle quote iscritte a ruolo - Termine per l'integrazione delle comunicazioni di inesigibilita' presentate anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 190 del 2014 - Decorrenza del termine per l'avvio del procedimento di controllo dell'ente creditore - Esclusione dal controllo delle quote inesigibili di valore inferiore o pari a 300 euro. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo. (18C00174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 19-9-2018)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

Composta dai signori magistrati:
Tommaso Miele - Presidente;
Federico Pepe - Giudice;
Gerardo de Marco - Giudice relatore;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
19594 del registro di segreteria, sul ricorso proposto da Soget spa
(c.f. 01807790686), difesa dagli avv.ti Sergio Della Rocca (DLL SRG
61B12 G878X) e D. M. (MNC DNL 71L04 C632W) del Foro di Pescara;
Contro Comune di Teramo (c.f. 00174750679), difeso dall'avv.
Cosima Cafforio (CFF CSM 59P44 E205F) del Foro di Teramo;
avverso il provvedimento di diniego di discarico prot. 8951 del
13 febbraio 2017, concernente quote inesigibili nei confronti del
debitore Elicart s.c.a.r.l. (p. iva 00901660670);
Uditi all'udienza pubblica del 3 ottobre 2017 gli avv.ti Della
Rocca e Cafforio, nonchè il pubblico ministero in persona del vice
procuratore regionale Roberto Leoni.

Fatto

1. Con il ricorso in epigrafe la Soget, nella sua qualità di
agente della riscossione del Comune di Teramo, contesta il
provvedimento di diniego di discarico prot. 8951 del 13 febbraio
2017, concernente una cospicua serie di quote non riscosse nei
confronti del debitore Elicart s.c.a.r.l. (p. iva 00901660670); si
tratta, nella specie, di circa 20 partite di somme iscritte a ruolo,
a vario titolo, nei confronti del contribuente in parola, in
annualità che vanno dal 2000 al 2008.
Giova subito osservare che il presente giudizio si inquadra in un
ben più ampio contenzioso tra l'ente locale ed il proprio agente
della riscossione. Il Comune di Teramo, in particolare, a cavallo tra
il 2015 e il 2016 ha avviato un'attività di controllo sullo stato
delle riscossioni affidate a Soget nei confronti di 142 contribuenti;
in esito all'esame degli elementi raccolti, il comune ha emesso una
serie di provvedimenti di diniego di discarico, distinti per ciascun
debitore, tra cui quello che forma oggetto del presente giudizio; i
provvedimenti in parola sono stati singolarmente impugnati
dall'agente della riscossione dinanzi a questa Corte dei conti, con
144 separati ricorsi aventi tutti analogo contenuto in diritto. Le
relative udienze di discussione si sono svolte il 9 maggio, il 3
ottobre e il 7 novembre 2017.
2. Più in dettaglio, con specifico riguardo alla fattispecie in
giudizio è documentato che:
con nota prot. 71146 del 16 dicembre 2015 il Comune di Teramo
chiedeva alla Soget di fornire «dettagli con annessi documenti
giustificativi, atti a dimostrare il puntuale e tempestivo»
adempimento dell'attività di riscossione svolta nei confronti di 142
posizioni, in relazione alle quali erano insorti dubbi circa la
attuale sussistenza del credito comunale (essendosi anche eccepita
dai debitori, con istanze di sgravio o ricorsi, la nullità ovvero la
tardività degli atti adottati dall'agente della riscossione); il
contribuente D. M. si trova indicato al n. 18 dell'elenco accluso
alla predetta nota;
la Soget con nota prot. 1258/2016 eccepiva l'irritualità
della richiesta in parola, ritenendo che il comune stesse
impropriamente esercitando un'attività di controllo sulle quote
inesigibili in pendenza dei termini per la presentazione o
l'integrazione delle comunicazioni di inesigibilità e, per di più,
senza svolgere contestazioni analitiche sulle presunte omissioni o
irregolarità commesse dall'agente;
con nota prot. 11702 del 1° marzo 2016 il comune insisteva
nella propria richiesta di conoscere lo stato della riscossione dei
propri crediti iscritti a ruolo, indipendentemente dalla
comunicazione di inesigibilità e dal relativo procedimento,
trattandosi complessivamente di «crediti insoluti, per diversi
milioni di euro, molti dei quali risalenti a più lustri»;
acquisita ed esaminata la documentazione giustificativa
dell'attività espletata, con nota prot. 61698 in data 12 ottobre
2016 il Comune di Teramo contestava all'agente della riscossione, ex
art. 20, comma 1, del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, la
perdita del diritto al discarico (ciò in quanto era manifestamente
decorso il termine prescrizionale);
con nota prot. 2016/26889 del 20 dicembre 2016, Soget
respingeva la contestazione, richiamandosi ai commi 684 e 687
dell'art. 1 della citata legge n. 190 del 2014 (come novellati dalla
legge 1° dicembre 2016, n. 225), nella parte in cui precludono
all'ente creditore l'avvio di controlli e il conseguente svolgimento
di contestazioni in pendenza dei termini di presentazione o
integrazione delle comunicazioni di inesigibilità da parte
dell'agente della riscossione;
il Comune di Teramo, con nota prot. 8951 del 13 febbraio
2017, confermava il diniego di discarico, ex art. 19, comma 2,
lettera e) del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, motivando
(in replica alle osservazioni formulate dalla Soget) nel senso che,
in mancanza di comunicazioni di inesigibilità anteriori all'entrata
in vigore della legge n. 190 del 2014, l'agente della riscossione non
poteva beneficiare del differimento dei termini di integrazione delle
comunicazioni e di conseguente controllo delle stesse; per effetto
del diniego di discarico, il comune ha pertanto invitato l'agente
della riscossione a versare entro novanta giorni, in via agevolata,
l'importo pari a un ottavo delle somme iscritte a ruolo, oltre spese
ed interessi; oppure, decorso inutilmente il predetto termine, a
versare un terzo delle somme iscritte a ruolo, oltre spese e
interessi.
3. Di qui il ricorso per cui è causa.
La Soget contesta, segnatamente, per quanto qui, precipuamente
rileva, la violazione degli articoli 19 e 20 del decreto legislativo
13 aprile 1999, n. 112 (come modificati dalla legge 23 dicembre 2014,
n. 190), nonchè la violazione dell'art. 1, commi 684, 687 e 688
della stessa legge n. 190 del 2014.
In estrema sintesi, la Soget sostiene che il Comune di Teramo non
avesse il potere di effettuare controlli sulle partite iscritte a
ruolo, nè quello di pronunciarsi sul discarico delle quote in
discorso, prima del maturarsi del termine di legge (compreso, per le
annualità in esame, tra il 2025 e il 2033; recte, tra il 2029 e il
2037, dopo l'ulteriore novella entrata in vigore il 6 dicembre 2017,
nelle more del presente giudizio).
In ogni caso, le quote di importo inferiore o pari a 300 euro non
sarebbero soggette a controllo.
La Soget precisa anche, a confutazione di quanto ex adverso
affermato, di avere presentato ben prima dell'entrata in vigore della
legge n. 190 del 2014 le comunicazioni di inesigibilità relative ai
ruoli consegnati negli anni 2000, 2001, 2003 e 2004.
Ancora, eccepisce l'illegittimità della procedura, mancando
l'avviso di avvio del procedimento di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241.
Quanto al merito, Soget ritiene di poter comprovare, attraverso
le proprie produzioni documentali, la propria diligenza
nell'attività di riscossione deducendo, in particolare, la
ritualità e tempestività degli adempimenti di legge, per ogni
singola cartella esattoriale.
La Soget ha quindi concluso per l'annullamento degli atti
impugnati e l'accertamento della non debenza, da parte della
società, degli importi che la stessa sarebbe tenuta a versare come
conseguenza del diniego di discarico.
4. Il Comune di Teramo si è costituito in giudizio con memoria
del 28 agosto 2017.
Deve darsi atto che il Comune, nella redazione delle proprie
difese, si è attenuto alle indicazioni fornite da questa Corte con
ordinanze n. 26, 27 e 28 del 26 giugno 2017 (relative ad altri
giudizi aventi contenuto analogo a quello qui in esame). In
particolare, dopo aver preso atto dell'esistenza di oltre 140 ricorsi
aventi contenuto sovrapponibile, la Sezione aveva ravvisato,
l'opportunità che tutti i giudizi della specie fossero discussi e,
possibilmente, trattenuti in decisione contestualmente, così
favorendo la più completa cognizione di causa ed assicurando che
tutti i profili in fatto e in diritto fossero trattati
esaustivamente, secondo una visione per quanto possibile unitaria,
anzichè parcellizzata, della fattispecie e dei rapporti tra Soget e
Comune di Teramo, evitando altresì che nuovi argomenti difensivi
fossero proposti e presi in considerazione solo successivamente alla
decisione dei primi ricorsi e che, quindi, non fossero adeguatamente
valorizzati; ciò anche con specifico riguardo alle questioni di
costituzionalità solo accennate, e non adeguatamente sviluppate, in
sede di discussione dei primi giudizi della specie. Il collegio
giudicante, quindi, per ragioni di ordinata trattazione dell'insieme
dei giudizi in discorso, visto anche il principio di sinteticità e
chiarezza degli atti di cui all'art. 5 del codice della giustizia
contabile, aveva ritenuto necessario che le parti articolassero le
proprie difese in un unico documento di inquadramento in diritto
della vicenda, valido per tutti i ricorsi, specificando poi in
apposite schede analitiche i principali dati e le peculiarità nel
merito di ciascuna quota oggetto di contestazione.
Ciò posto, il comune ha quindi depositato un'unica memoria di
costituzione (per i ricorsi da n. 19527/Q.I. a n. 19551/Q.I.; da n.
19553/Q.I. a n. 19580/Q.I.; da n. 19582/Q.I. a n. 19594/Q.I.; da n.
19596/Q.I. a n. 19600/Q.I); in essa sono affrontate le questioni di
carattere generale, comuni a tutti i giudizi; ad essa sono allegate
singole schede di dettaglio, concentrate sulle specificità della
singola quota non ammessa a discarico.
In estrema sintesi, per quanto qui rileva, l'ente locale deduce
che:
i provvedimenti impugnati rappresentano l'epilogo di
un'azione di controllo e verifica dell'attività della Soget, avviata
dal Comune di Teramo da oltre un quinquennio e resa indispensabile
dalla quantità di residui attivi e dalla loro «stagnazione» nel
tempo;
l'esistenza di crediti insoluti, per diversi milioni di euro,
molti dei quali risalenti a più lustri, determinava per il comune
non solo una consistente limitazione della liquidità finanziaria, ma
pure incertezza circa la possibilità di qualificare detti crediti
come residui attivi, negli atti di programmazione e rendicontazione
finanziaria;
in disparte le rilevanti esigenze contabili connesse
all'iscrizione dei crediti di incerta esigibilità nel fondo
svalutazione crediti e agli effetti di cui ai decreti legislativi n.
267/2000 e n. 118/2011, neppure possono ignorarsi le disposizioni
contenute nell'art. 1, comma 654-bis, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (introdotto dall'art. 7, comma 9, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125), secondo cui tra le componenti del costo del servizio
di raccolta e smaltimento dei rifiuti «vanno considerati anche gli
eventuali mancati ricavi relativi a crediti risultati inesigibili con
riferimento alla tariffa di igiene ambientale, alla tariffa integrata
ambientale, nonchè al tributo comunale sui rifiuti e sui servizi
(TARES)»;
il differimento del termine ultimo per la presentazione della
domanda di discarico, previsto dal citato comma 684 della legge n.
190 del 2014, non impedisce all'Ente creditore di esercitare il
controllo sull'attività del concessionario e, quindi, di accertare,
in contraddittorio, l'intervenuta estinzione del credito per causa
diversa dal pagamento, oppure l'impossibilità di ottenerlo, e
l'eventuale sussistenza della perdita del diritto al discarico, con
l'adozione dei provvedimenti consequenziali di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 112/1999; in tal senso depone
l'interpretazione letterale delle disposizioni in commento, nonchè
quella logico-sistematica;
con riguardo alle annualità che avevano già formato oggetto
di comunicazione di inesigibilità, le nuove disposizioni introdotte
o riformulate dalla legge n. 190 del 2014 sono applicabili soltanto
nel caso in cui il concessionario provveda ad integrare le
comunicazioni d'inesigibilità già presentate;
a voler condividere l'assunto della Soget circa l'estensione
della ravvisata preclusione del controllo di cui all'art. 1, comma
687, a tutte le quote affidate ai concessionari, si giunge alla
conclusione che detto differimento varrebbe solo laddove una
comunicazione di inesigibilità fosse stata emessa entro il 31
dicembre 2014, con impossibilità di integrare le comunicazioni mai
presentate e con perdita del diritto al discarico ex art. 19, comma
2, lettera c), del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, almeno
per i ruoli affidati fino al 2011;
peraltro, la previsione della facoltà di «integrazione»
della comunicazione d'inesigibilità, entro i termini previsti dalla
novella legislativa, sottende necessariamente l'efficacia e la
vigenza del credito, poichè per un credito estinto o per il quale
non è più possibile ottenere, lecitamente, il pagamento, non vi
può essere alcun fatto o atto nuovo che possa costituire oggetto
d'integrazione della comunicazione d'inesigibilità già presentata;
il controllo (di cui allo schema procedimentale degli
articoli 19 e 20 del citato decreto legislativo n. 112 del 1999) può
quindi essere attivato d'ufficio, a prescindere dalla presentazione
di una richiesta al discarico da parte del concessionario o di una
comunicazione d'inesigibilità, pur nella pendenza dei termini
previsti dal citato comma 684, laddove sia ragionevole ritenere che
non è più possibile alcuna integrazione della comunicazione
d'inesigibilità a suo tempo presentata, o che sono decorsi
inutilmente i termini di legge per la sua presentazione; in tal caso,
infatti, l'agente della riscossione non ha alcun interesse a
presentare tempestivamente una comunicazione d'inesigibilità, da cui
possano emergere sue responsabilità;
quanto alla non assoggettabilità al «controllo di cui al
citato art. 19» delle quote pari o inferiori a 300 euro, deve
privilegiarsi un'interpretazione costituzionalmente orientata dalla
disposizione, da intendersi non come divieto per l'ente creditore di
attivare la procedura di controllo, quanto invece come
giustificazione, esenzione da responsabilità
amministrativa-contabile, laddove non la attivi (come confermato dal
fatto che la disposizione non fa riferimento all'art. 20, che si
occupa del procedimento del controllo, bensì all'art. 19, comma 3,
del decreto legislativo n. 112 del 1999, che si occupa del discarico
automatico, previsto proprio per le ipotesi di mancata attivazione
del controllo);
ulteriore conferma di ciò si rinviene pure nella
disposizione contenuta nel novellato art. 20, comma 2, dello stesso
decreto n. 112 del 1999 che prevede per l'ente creditore la facoltà,
e non l'obbligo, di ridurre i controlli al 5% delle comunicazioni
d'inesigibilità pervenute annualmente, nell'ottica di non gravare
l'ente stesso di adempimenti complessi che la sua struttura
organizzativa potrebbe non essere in grado di sostenere o, comunque,
che potrebbero rilevarsi del tutto inutili a fronte di un contegno
assolutamente corretto e puntuale del concessionario della
riscossione;
l'indubbia gravosità dell'attività di controllo è stata
infatti al centro dell'attenzione del legislatore, atteso che già
con l'art. 1, commi 531 seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (legge di stabilità 2013) e succ. modif., è stata prevista
l'istituzione di un Comitato di indirizzo e verifica dell'attività
di riscossione mediante ruolo, cui è stato demandato di elaborare
annualmente i criteri per il suo esercizio e nel contempo di vigilare
sulla loro osservanza;
va ricordato che la stessa legge di stabilità n. 228 del
2012, all'art. 1, commi 527, 528 e 529, aveva disposto espressamente
l'azzeramento dei ruoli ante 1999, relativamente a crediti fino a
euro 2.000 con discarico automatico del concessionario, salvo i casi
di dolo; dunque laddove la legge ha inteso escludere il controllo su
alcune partite, lo ha fatto con chiare disposizioni; inoltre, i
successivi commi 537 e 538 del medesimo articolo hanno previsto una
specifica procedura volta ad acclarare in contraddittorio con l'ente
creditore la sussistenza del credito alla data di esecutività del
ruolo, sicchè sarebbe illogico ritenere che l'ente creditore perda,
successivamente, la possibilità di verificare l'andamento
dell'attività di riscossione e la permanenza della possibilità di
far valere il proprio credito, costringendo il debitore ad introdurre
inutili contenziosi per far valere l'irritualità dell'azione
esecutiva;
le disposizioni invocate alla Soget, per come interpretate
dalla società stessa, presentano profili di contrasto con gli
articoli 53, 81 e 97 della Costituzione, risolvendosi di fatto in una
esenzione tributaria, per il debitore, a prescindere dalla capacità
contributiva, nell'impossibilità per l'amministrazione creditrice di
avere il pieno controllo delle proprie entrate e di assicurare gli
equilibri di bilancio e il proprio buon andamento; violerebbero,
inoltre, l'art. 119 della Costituzione, essendo impedito all'ente
creditore, per lungo tempo, di avere conoscenza delle reali risorse
finanziarie di cui può disporre per l'espletamento delle funzioni
pubbliche e, nel contempo, di conseguire dette risorse;
l'impossibilità dell'esercizio del controllo sulle quote di valore
pari o inferiore a € 300,00 e, più in generale, la limitazione ad un
massimo del 5% delle comunicazioni d'inesigibilità presentate
annualmente dal concessionario, risolvendosi in sostanza nella
mancata definitiva riscossione di propri crediti, si traducono in una
grave limitazione dell'autonomia finanziaria dell'Ente, comportando
la perdita di tributi ed entrate propri, a prescindere
dall'accertamento del verificarsi dei casi di estinzione del credito,
diversi dal pagamento, o della definitiva insolvenza del debitore;
la violazione delle norme sul procedimento amministrativo non
rileverebbe dinanzi a questa giurisdizione contabile, trattandosi di
giudizio sulla fondatezza del diritto (cioè sul rapporto) e non
sulla mera legittimità degli atti, peraltro a contenuto vincolato;
la perdita del diritto di credito del comune, imputabile
all'agente della riscossione per decorso della prescrizione
quinquennale o per decorso dei termini (di undici e nove mesi)
previsti dall'art. 19, comma 2, lettera a), del citato decreto
legislativo n. 112 del 1999, sarebbe resa palese dalla insussistenza
o dalla irritualità degli asseriti atti interruttivi, come
rappresentato nella scheda analitica allegata alla comparsa di
costituzione.
In definitiva, il Comune conclude per la condanna della
controparte al pagamento «dell'importo di € 18.970,00 pari a un terzo
degli importi iscritti a ruolo, maggiorati di interessi e spese, o di
altra somma maggiore o minore ritenuta di giustizia».
5. Il pubblico ministero ha rassegnato le proprie conclusioni con
memoria depositata il 29 agosto 2017, ai sensi dell'art. 175 del
codice della giustizia contabile.
In estrema sintesi, il pubblico ministero ha aderito
all'impostazione della società Soget, richiamandosi alla recente
pronuncia della Sezione terza giurisdizionale centrale d'appello n.
662 del 20 dicembre 2016 (confermativa di Sez. Emilia-Romagna, sent.
108 del 9 giugno 2014).
Risolutivo, ad avviso della Procura, il fatto «che il Comune di
Teramo, ai sensi della citata disciplina, non poteva esercitare
un'attività di controllo con gli specifici effetti previsti
esclusivamente nell'ambito del procedimento iniziato a seguito della
presentazione della comunicazione di inesigibilita'»; i procedimenti
in esame, invece, «sono iniziati prima della comunicazione di
inesigibilità o se questa è esistente è intervenuta prima del 1°
gennaio 2015, data di entrata in vigore del comma 687, dell'art. 1,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190». Ne discende che, alla luce del
vigente quadro normativa, gli atti di diniego in esame sono
palesemente illegittimi.
Il pubblico ministero ha altresì osservato che «la conoscenza
sulla situazione dei crediti in riscossione doveva essere assicurata
e rivendicata dal Comune di Teramo, in quanto l'informazione
sull'effettiva esigibilità dei residui attivi vetusti ha effetti
diretti sulla costruzione di una veridica contabilità dell'ente
locale (v. C.d.C., Sezione regionale di controllo per il Lazio,
delib. n. 30 del 2015), poichè le poste di incerta esigibilità
devono essere stralciate dal conto del bilancio per l'iscrizione nel
conto del patrimonio, sino alla richiesta di formale discarico da
parte dell'agente contabile (v., tra le tante, C.d.c., Sezione
regionale di controllo per la Campania, delib. n. 282 del 2016)».
Di qui «l'esigenza dell'ente locale di acquisire i necessari
elementi di valutazione sulla situazione dei crediti affidati in
riscossione, e l'eventuale violazione di tale diritto (...) può
comportare l'irrogazione di sanzioni (capo IV della legge n.
112/1999), mentre non può sostenere la perdita del diritto al
discarico» dopo l'abrogazione (dal 1° gennaio 2015) della lettera b)
del citato art. 19 del decreto legislativo n. 112 del 1999.
In definitiva, la pretesa del comune di ottenere la
documentazione giustificativa dell'attività di riscossione, in
assenza della comunicazione di inesigibilità, non troverebbe
giustificazione normativa; in presenza di comunicazioni già
prodotte, invece, il controllo non avrebbe potuto essere avviato,
ostandovi la previsione del citato comma 687.
La procura regionale si è peraltro riservata di attivare («per
le situazioni di cui ha avuto conoscenza con i ricorsi in discussione
e in dipendenza di ulteriori eventuali denunce del comune»)
procedimenti di responsabilità amministrativa, indipendentemente
dalla procedura amministrativa di discarico.
6. La presente causa e stata discussa all'udienza pubblica del 3
ottobre 2017, unitamente a molte altre, tra cui quelle iscritte ai
nn. 19482, 19483 e 19484 del ruolo generale. All'udienza sono
intervenuti l'avv. Sergio Della Rocca per Soget, l'avv. Cosima
Cafforio per il Comune di Teramo e il vice procuratore generale
Roberto Leoni in qualità di pubblico ministero, come da verbale.
6.1. L'avv. Della Rocca si è riportato, anche per il giudizio in
esame, ai contenuti delle memorie autorizzate già depositate per i
citati giudizi nn. 19482 19483 e 19484, discussi congiuntamente al
presente; in particolare, ne ha illustrato e confermato i contenuti.
Per quanto qui rileva, il legale ha preliminarmente ribadito che
«il legislatore ha recentemente disciplinato i rapporti tra i
soggetti concessionari incaricati della riscossione e gli Enti
creditori, relativamente al discarico dei crediti inesigibili,
stabilendo ai commi 684 e 687 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
e succ. mod. che: 1) le comunicazioni di inesigibilità possono
essere presentate in un arco temporale compreso tra il 2019 ed il
2033, in relazione all'anno di presentazione dei ruoli da parte
dell'ente creditore al soggetto tenuto alla riscossione; 2) sino a
quel momento, per espressa disposizione del comma 687, non può
essere esercitata alcuna attività di controllo, ai sensi dell'art.
20 decreto legislativo n. 112/1999». Invero, «il legislatore ha, da
un lato, fissato nuovi termini per la presentazione delle
comunicazioni di inesigibilità, dall'altro, ha previsto la
possibilità per l'agente di riscossione di integrare, nel corso
degli anni, le comunicazioni di inesigibilità già presentate,
escludendo qualsiasi possibilità di controllo finalizzata al
discarico da parte dell'ente creditore». Alla Soget «preme
sottolineare (...) che, in entrambe le fattispecie, il legislatore ha
escluso che l'Ente possa operare controlli finalizzati al discarico,
in un caso perchè le comunicazioni non sono state ancora presentate
(e pendono i termini per procedere in tal senso), nell'altro caso
perchè le comunicazioni possono essere integrate nel tempo stabilito
dalla legge».
In punto di compatibilità del delineato quadro normativo con il
dettato costituzionale (articoli 53, 81 e 97), si è osservato che:
il sistema delineato apporta un sicuro vantaggio economico in
favore dell'ente il quale può continuare a beneficiare, grazie al
cronoprogramma di cui al comma 687 della legge n. 190 del 2014, dei
proventi derivanti dalla prosecuzione delle attività di riscossione
tributaria posta in essere dalla Soget Spa, così come in concreto è
avvenuto (ad esempio, dai conti di gestione presentati annualmente si
evince, per l'anno 2013, un maggior introito per il comune di €
369.564,41, per l'anno 2014 di € 413.181,48, per l'anno 2015 di €
418.277,12 e per l'anno 2016 di € 321.066,16);
conferma della legittimità costituzionale del sistema di
riscossione in esame si rinviene nell'estensione dell'indicato
sistema, ad opera del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193
(convertito dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225), anche ai soggetti
creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del
gruppo Equitalia;
la prosecuzione delle attività di riscossione, fino al
termine ultimo stabilito per le comunicazioni di inesigibilità, dà
sicura attuazione e tutela ai principi di capacità contributiva
(art. 53 Cost.) e di equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.), in
quanto consente di coltivare le attività di riscossione dei crediti
pubblici ben oltre i termini inizialmente previsti, a beneficio
dell'ente creditore piuttosto che dell'agente;
l'autentica chiave di lettura delle disposizioni in parola
sarebbe confermata dallo stesso ufficio legislativo dell'A.N.C.I.
nella «Nota di lettura sulle norme di interessi dei comuni, legge n.
190 del 2014» (pag. 24), laddove si evidenzia che il cronoprogramma
legislativo è finalizzato ad anticipare la lavorazione delle
cartelle più recenti, che possono ancora produrre gettito, rinviando
ad un momento successivo quelle risalenti nel tempo il cui rischio di
inesigibilità è più elevato;
in aggiunta alla citata sentenza della Sezione terza
d'appello, n. 662 del 2016, va richiamata anche la sentenza della
Sezione prima d'appello, n. 79 del 17 marzo 2017, che ha fatto
applicazione della normativa de qua anche nell'ambito dei giudizi di
conto, affermando l'impossibilità di considerare indebitamente non
riscosse partite per le quali fossero ancora aperti i termini
previsti per la riscossione e per la comunicazione dell'eventuale
inesigibilità;
quanto all'impossibilità di controllare le quote di importo
fino a 300 euro, la costituzionalità della normativa si ricaverebbe
dal fatto che non si tratta di un azzeramento del credito nei
confronti dei contribuenti, ma di una rinuncia ai soli controlli
sulla inesigibilità del credito stesso; il conseguente risparmio di
risorse è, anzi, destinato proprio all'intensificazione dei
controlli, sulle quote di importo superiore (si cita, in proposito:
legislatura 17, atto di sindacato ispettivo n. 1-00413, pubblicato il
5 maggio 2015, seduta n. 442).
Infine, riguardo alla violazione delle norme sul procedimento
amministrativo, il legale di Soget ha richiamato giurisprudenza
amministrativa che afferma l'obbligo di comunicazione di avvio del
procedimento anche in relazione ad attività vincolata (tra gli
altri, si citano Consiglio di Stato sez. VI, 20 aprile 2000, n. 2443;
Consiglio di Stato n. 2953/2004; Consiglio di Stato n. 2307/2004 e n.
396/2004; Consiglio di Stato, sez. VI, n. 686 del 7 febbraio 2002).
In via istruttoria, la Soget ha chiesto eventualmente un termine
a difesa per poter controdedurre rispetto alle contestazioni puntuali
svolte dal comune nelle singole schede allegate alla memoria di
costituzione.
6.2. L'avv. Cafforio per il Comune di Teramo, nel riportarsi agli
atti e documenti depositati, ha replicato alle difese di Soget
osservando che le recenti sentenze delle Sezioni d'appello della
Corte dei conti, citate da controparte, riguardano fattispecie
particolari e diverse da quella in discussione; non si tratta, nella
fattispecie all'esame, di impedire alla Soget di proseguire
nell'attività di riscossione, bensì di consentire al comune di
conoscere se vi siano crediti non più riscuotibili (in ipotesi,
perchè tali li ha già ritenuti il giudice civile o tributario,
anche per somme inferiori alla soglia di trecento euro) e se la
perdita del credito, o dell'azione, sia riconducibile a inerzia
dell'agente della riscossione.
Il comune ha poi ribadito che nella determinazione della tariffa
rifiuti vanno considerate, per legge, le relative quote inesigibili,
sicchè non è ragionevole pensare che la definizione di esse possa
essere rinviata in concreto sine die. Inoltre, il legislatore statale
non potrebbe imporre all'ente locale di rinunciare, sostanzialmente,
a somme inferiori a trecento euro, rimettendone la riscossione
all'esclusivo operato dell'agente, senza alcuna possibilità di
riscontro da parte dell'ente creditore.
6.3. Il pubblico ministero si è riportato alle conclusioni
rassegnate in memoria, rimettendosi alle decisioni del collegio.
6.4. La causa è stata quindi trattenuta in camera di consiglio
per la decisione.

Diritto

1. Prima facie, non appaiono fondate le doglianze della Soget in
punto di omessa comunicazione di avvio del procedimento (di cui alla
legge 7 agosto 1990, n. 241) da parte del Comune di Teramo,
ricadendosi nell'ambito di un procedimento tipizzato di contabilità
pubblica, disciplinato anche in punto di specifiche modalità e
termini di instaurazione e svolgimento del contraddittorio tra
l'amministrazione creditrice e l'agente della riscossione (cfr.
articoli 19 e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112), con
disposizioni evidentemente derogatorie rispetto alle regole generali
stabilite dalla legge sul procedimento amministrativo.
Il procedimento, sotto questa angolazione, appare correttamente
instaurato e svolto nella pienezza del contraddittorio tra il comune
e la Soget la quale, a ben vedere, ha svolto tutte le proprie
osservazioni e deduzioni difensive in sede amministrativa, secondo la
scansione procedimentale prevista dai citati articoli 19 e 20.
2. Ciò posto, il presente giudizio si incentra sulla
possibilità, o meno, per il Comune di Teramo di sottoporre a
controllo e, conseguentemente, di adottare provvedimenti di diniego
di discarico relativamente a «quote» affidate all'agente della
riscossione, in pendenza dei termini per la presentazione o
l'integrazione delle relative comunicazioni di inesigibilità;
ulteriore questione risiede nella possibilità di svolgere i
controlli in parola, e di adottare i conseguenti provvedimenti,
relativamente alle quote di valore inferiore o pari a 300 euro.
Entrambe le questioni:
sono rilevanti nel presente giudizio, che riguarda, tra
l'altro, sia quote di importo fino a 300 euro, sia quote ricomprese
in ruoli risalenti, tra gli altri, all'anno 2000, per i quali i
termini di presentazione o integrazione delle comunicazioni di
inesigibilità verranno a scadenza, a normativa vigente, nel 2037;
rivestono, all'evidenza, carattere di pregiudizialità logica
e giuridica rispetto all'esame di merito sull'effettiva
inesigibilità delle singole quote e sulle relative cause.
3. La normativa di riferimento è pacificamente rinvenibile
nell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 («Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» - legge
di stabilità 2015), in particolare ai commi 684 e seguenti, nonchè
negli articoli 19 e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112
(come modificati dalla stessa legge n. 190 del 2014, art. 1, commi
682 e 683).
3.1. Il citato comma 684 stabilisce, in particolare, che: «Le
comunicazioni di inesigibilità relative alle quote affidate agli
agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017,
anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi
delle società del Gruppo Equitalia ovvero dell'Agenzia delle
entrate-riscossione, sono presentate, per i ruoli consegnati negli
anni 2016 e 2017, entro il 31 dicembre 2021 e, per quelli consegnati
fino al 31 dicembre 2015, per singole annualità di consegna partendo
dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo
al 2021».
Giova rilevare che il testo della disposizione, vigente alla data
di pubblicazione della presente ordinanza, è quello modificato
dapprima con legge 1° dicembre 2016, n. 225 (recante conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193),
in vigore dal 3 dicembre 2016, e poi con legge 4 dicembre 2017, n.
172 (recante conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148), in vigore dal 6 dicembre
2017. Si noti che la seconda modifica, esaminata in camera di
consiglio siccome intervenuta dopo l'udienza di discussione e prima
del deposito della presente ordinanza, non muta il quadro normativo,
se non allungando ulteriormente i termini già precedentemente
previsti e quindi accentuando i profili di legittimità
costituzionale qui in esame.
L'effetto della disposizione (a normativa vigente) è quello di
rinviare fino al 2037 la definizione delle quote relative ai ruoli
affidati nell'anno 2000, fino al 2036 la definizione dei ruoli 2001,
fino al 2035 la definizione dei ruoli 2002, fino al 2034 la
definizione dei ruoli 2003, fino al 2033 la definizione dei ruoli
2004, e così proseguendo fino ai ruoli 2015, da definire entro il
2022.
3.2. Il successivo comma 687, a sua volta, prevede al primo
periodo che «le comunicazioni di inesigibilità relative alle quote
di cui al comma 684, presentate anteriormente alla data di entrata in
vigore della presente legge, possono essere integrate entra i termini
previsti dallo stesso comma 684»; si riaprono, quindi, i termini
anche per le quote ricomprese in comunicazioni già presentate,
prevedendone la possibile integrazione fino alle date dinanzi
indicate (2037 per i ruoli del 2000; 2036 per i ruoli del 2001; 2035
per i ruoli del 2002; ecc.).
La regola, dunque, è quella della definizione per specifiche
annualità, scaglionate tra il 2021 e il 2037, delle quote ricomprese
in tutti i ruoli affidati tra il 2000 e il 2017, indipendentemente
dalla circostanza che, per alcune delle quote stesse, sia già stata
presentata una comunicazione di inesigibilità.
Al fine di rendere coerente l'impianto normativo, così
strutturato, il secondo periodo del comma 687 prevede che «in tale
caso» (vale a dire a fronte di comunicazioni già presentate) «il
controllo di cui all'art. 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999,
n. 112, come da ultimo sostituito dal comma 683 del presente
articolo, può essere avviato solo decorsi i termini previsti dal
citato comma 684».
Si intende, così, impedire all'ente creditore di svolgere i
controlli sull'operato dell'agente della riscossione (o, meglio, di
pronunciarsi sul conseguente diniego di discarico) fino allo spirare
del termine finale per la eventuale integrazione delle comunicazioni
di inesigibilità già presentate (ad esempio, fino al 31 dicembre
2037 per i ruoli risalenti al 2000).
La disposizione rende palese che, nella logica legislativa, il
controllo sulle quote inesigibili (cioè a dire il controllo di cui
agli articoli 19, comma 6, e 20 del decreto legislativo n. 112 del
1999, come riscritti dalla stessa legge n. 190 del 2014 ed
applicabili nel nuovo testo anche alle quote degli anni dal 2000 in
poi, ai sensi del successivo comma 688) presuppone necessariamente
una previa comunicazione di inesigibilità da parte dell'agente della
riscossione; ma poichè le comunicazioni possono essere presentate o
comunque integrate, per i ruoli affidati negli anni dal 2000 al 2015,
in annualità comprese tra il 2022 e il 2037, è giocoforza ritenere
che i conseguenti controlli, da parte dell'ente creditore, non
possano essere svolti se non prima dell'anno:
2038 (per i ruoli 2000, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2037);
2037 (per i ruoli 2001, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2036);
2036 (per i ruoli 2002, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2035);
e così proseguendo.
Ad avviso di questa Sezione appare, quindi, corretta l'esegesi
propugnata dalla società ricorrente, condivisa anche dal pubblico
ministero, alla luce della più recente giurisprudenza delle Sezioni
d'appello di questa Corte dei conti (Sez. prima, sent. 79 del 17
marzo 2017; Sez. terza, sent. 662 del 20 dicembre 2016). La lettura
costituzionalmente orientata prospettata dal Comune di Teramo si
scontra, invece, con la chiara lettera del comma 687, secondo cui, a
chiusura del sistema, «il controllo (....) può essere avviato solo
decorsi i termini previsti dal citato comma 684».
Non v'è spazio, insomma, per una interpretazione delle
disposizioni che consenta di superare il vincolo temporale ivi
stabilito.
3.3. Il successivo comma 688, al secondo periodo, prevede sotto
altro profilo che «le quote inesigibili, di valore inferiore o pari a
300 euro (...) non sono assoggettate al controllo di cui al citato
art. 19». Fanno eccezione le quote «afferenti alle risorse proprie
tradizionali di cui all'art. 2, paragrafo 1, lettera a), delle
decisioni 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, e
2014/335/UE, Euratom del Consiglio, del 26 maggio 2014».
Anche quest'ultima disposizione è chiara nel senso di sottrarre
a qualsiasi forma di controllo, da parte dell'ente creditore, in sede
amministrativa, le quote di valore unitario fino a 300 euro delle
quali è (recte, sarà, nel corso degli anni a venire) richiesto il
discarico per inesigibilità; ciò indipendentemente dal valore
complessivo delle stesse.
La ratio legislativa si evince agevolmente anche dal comma 683
(nella parte in cui esso ha modificato l'art. 20, comma 2, del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112) con cui si è previsto
che «il controllo (...) è effettuato dall'ente creditore, tenuto
conto del principio di economicità dell'azione amministrativa e
della capacità operativa della struttura di controllo e, di norma,
in misura non superiore al 5 per cento delle quote comprese nelle
comunicazioni di inesigibilità presentate in ciascun anno». Si
fissa, così, la misura «massima» dei controlli da effettuare,
anzichè la misura «minima» dei controlli stessi, lasciando
trasparire una visione nella quale sarebbe l'eccesso di controlli a
togliere efficienza ed economicità alla macchina della riscossione.
4. Così delineato, per quanto qui interessa, il quadro normativo
di riferimento, merita anzi tutto richiamare alcune delle
considerazioni già a suo tempo svolte da questa Corte dei conti, in
funzione di controllo, con deliberazione n. 11/2016/G del 20 ottobre
2016 della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
amministrazioni dello Stato (in tema di sistema della riscossione dei
tributi erariali al 2015). In particolare:
«l'esistenza di una consistente mole di arretrati ha indotto
a disporre ripetutamente il differimento dei termini di presentazione
delle comunicazioni, rimodulando, in parallelo, quelli per il
controllo da parte degli enti creditori»;
«la soluzione è stata così rinviata di anno in anno, con il
risultato di aggravare il problema»;
«si è, pertanto, determinata una lievitazione negli anni
delle quote inesigibili, con una conseguente imponente
stratificazione delle partite creditorie da trattare (per gli agenti
della riscossione) e da controllare (per gli enti impositori). In
particolare, gli enti impositori dovrebbero sottoporre a controllo le
procedure eseguite dall'agente della riscossione tutte le volte che
viene presentata la comunicazione di inesigibilità e, nel frattempo,
procedere ogni anno alla determinazione dei residui attivi (somme
accertate e non ancora riscosse), ai fini della corretta redazione
dei rispettivi bilanci. È accaduto, invece, che il legislatore sia
intervenuto più volte con provvedimenti di definizione delle domande
di rimborso e di discarico (ora comunicazioni di inesigibilita')
delle somme iscritte a ruolo, prescindendo da forme di controllo
analitico delle attività poste in essere»;
«per gli arretrati, con una soluzione che dà adito a
indubbie perplessità, è stato introdotto un particolare calendario,
prevedendo che le comunicazioni di inesigibilità per i ruoli
consegnati nel 2013 debbano essere presentate nel 2018, quelle
relative ai ruoli del 2012 nel 2019 e così via, risalendo fino ai
ruoli del 2000 per i quali le comunicazioni avverranno nel 2031»
(termine poi ulteriormente prorogato al 2033 e infine al 2037, come
dinanzi ricordato);
«l'obiettivo e quello di permettere agli agenti della
riscossione di concentrarsi sulla lavorazione delle partite più
recenti, trascurando quelle più risalenti per le quali le
possibilità di incassare il credito sono diventate oggettivamente
modeste (...)»; «è evidente, peraltro, che, considerata la massa e
la vetustà delle quote inesigibili accumulatesi nel tempo, non solo
la possibilità di riscossione delle partite più risalenti è
assolutamente modesta, ma è anche improbabile un controllo effettivo
delle procedure poste in essere dall'agente della riscossione da
parte degli uffici degli enti impositori»;
andrebbe, piuttosto, valutata l'opportunità di concordare
«la possibilità di presentare le comunicazioni di inesigibilità
delle quote di importo rilevante - per le quali l'inesigibilità sia
già stata definitivamente accertata - secondo una progressione
diversa da quella attualmente prevista» e, segnatamente,
raggruppandole possibilmente «per codice fiscale, a prescindere dalla
annualità di riferimento» ad «evitare che, per lo stesso codice
fiscale, il controllo debba essere ripetuto tante volte quante sono
le singole partite di debito ad esso riferite nei diversi anni»;
«debole è, comunque, l'efficacia deterrente dell'azione di
recupero: restano alti i livelli dell'evasione, comunque influenzati
anche dalla scarsa intensità ed efficacia dei controlli»;
«è singolare che, per il controllo, venga, disposto un
limite massimo, "non superiore", anzichè un più congruo limite
minimo "almeno del 5 per cento". Un generale rafforzamento del
processo di verifica della correttezza, efficacia ed efficienza
dell'attività di riscossione appare, infatti, esigenza ineludibile».
La stessa Corte costituzionale, recentemente, con riguardo alla
dilazione trentennale dei piani di rientro dai disavanzi, ha avuto
modo di osservare che, ferma restando la discrezionalità del
legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo
a situazioni di emergenza finanziaria (...), non può tuttavia
disconoscersi la problematicità di soluzioni normative continuamente
mutevoli (...), le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi
in archi temporali molto vasti, ben oltre il ciclo di bilancio
ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di
equità intergenerazionale; probabilmente una più tempestiva
vigilanza nei confronti delle consolidate prassi patologiche di
alcuni enti territoriali avrebbe evitato le situazioni di obiettiva
emergenza che il legislatore nazionale è stato costretto a
fronteggiare con mezzi eccezionali (sent. 107/2016).
Queste ultime considerazioni paiono ben attagliarsi, mutatis
mutandis, anche alla fattispecie qui in esame, laddove il legislatore
sembra aver abdicato, per i prossimi anni, alla tempestiva vigilanza
sull'andamento delle riscossioni di crediti risalenti nel tempo.
5. Nel descritto contesto, pare a questa Sezione giurisdizionale
«non manifestamente infondata» la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni in parola, tra loro in combinato
disposto, nella parte in cui non si limitano soltanto a prorogare
fino al 2037 il termine per la presentazione o l'integrazione delle
comunicazioni di inesigibilità dei crediti affidati alla riscossione
nel 2000 (compresi, tra di essi, alcuni di quelli all'odierno vaglio
giurisdizionale) ma prevedono anche:
a) l'impossibilità, per l'ente creditore, di esercitare il
controllo sulle quote iscritte a ruolo fino alla scadenza dei termini
in parola (rinviando, cosi, l'azione di controllo fino al biennio
2038/2039 per i ruoli del 2000);
b) in ogni caso, il divieto di sottoporre a controllo le
quote di valore inferiore o pari a 300 euro.
Al riguardo, valgano le seguenti considerazioni.
5.1. È ravvisabile, in primo luogo, la violazione del principio
di ragionevolezza, di cui è espressione l'art. 3 della Costituzione,
in quanto la definizione dei rapporti tra ente creditore e agente
della riscossione resta legislativamente sospesa per un termine
oggettivamente abnorme, che (avuto riguardo ai ruoli che formano
oggetto del presente giudizio) giunge a sfiorare i quaranta anni (per
i ruoli 2000) e i venti anni (per i ruoli 2008).
L'irragionevolezza risiede, inoltre, nell'immotivato
sbilanciamento di posizioni tra l'ente creditore e l'agente, essendo
rimessa esclusivamente all'agente la scelta del «se» e del «quando»
presentare le comunicazioni di inesigibilità, durante il suddetto
amplissimo arco temporale, mentre l'ente creditore resta in una
posizione di mera soggezione, non potendo nel frattempo svolgere
controlli finalizzati al diniego di discarico e alla tutela del
proprio diritto.
Il profilo di irragionevolezza si manifesta in tutta la sua
evidenza laddove si consideri che l'agente della riscossione non ha,
ovviamente, alcun interesse a presentare la comunicazione di
inesigibilità per le cartelle di pagamento che, ad esempio, abbia
omesso di notificare nel termine decadenziale prescritto dall'art.
19, comma 2, lettera a), del decreto legislativo n. 112 del 1999
(termine oggi fissato in nove mesi dalla consegna del ruolo); l'ente
creditore, dunque, è di fatto costretto ad aspettare anni (e,
segnatamente, lo scadere del termine ultimo per la presentazione
delle dichiarazioni di inesigibilita') prima di poter formalmente
avviare l'iter di controllo su quest'ultima circostanza (cioè sulla
omessa tempestiva notifica) e di poter adottare il conseguente
diniego di discarico. Ciò significa che una omessa notifica
risalente ai ruoli del 2000 non potrà essere contestata e regolata
prima del 2038.
L'assetto normativo che ne risulta pare, quindi, caratterizzato
da una intrinseca incoerenza, contraddittorietà ed illogicità,
esorbitando dall'esigenza di disciplinare discrezionalmente lo
svolgimento del procedimento amministrativo (prima) e del conseguente
processo (poi), attraverso scansioni temporali finalizzate a
salvaguardarne le esigenze di certezza (cfr. C. cost., ord.
174/2013); si configura, anzi, una indeterminatezza oggettiva dei
tempi dell'iter procedimentale, posto che i differimenti di volta in
volta operati hanno indicato termini finali successivamente
prorogati, l'ultima volta addirittura nel corso del presente giudizio
(cfr. C. cost. sent. 102/2013).
Merita ricordare che, in altra fattispecie, afferente
l'effettuazione dei conguagli di legge tra amministrazione e soggetto
gestore di servizi pubblici, pure nell'ottica generale del
perseguimento dell'efficienza dei servizi pubblici stessi, è stato
ritenuto irragionevole e costituzionalmente illegittimo il rinvio
della comunicazione e della conseguente elaborazione dei dati utili
allo scopo in maniera affastellata e distanziata anche di una decina
d'anni dal periodo cui i dati stessi si riferivano, laddove i dati
stessi avrebbero dovuto evidentemente essere acquisiti ed utilizzati
nell'immediatezza (cfr. C. cost., sent. 156/2007); ciò appare tanto
più vero, e a maggior ragione, per la riscossione di crediti
pubblici e a fronte di una dilazione temporale che eccede non il
decennio, bensì il trentennio.
Quanto alle quote di valore unitario inferiore o pari a 300 euro,
appare contrario a logica sottrarle a controllo in quanto tali,
indipendentemente dal valore cumulativo di esse, avuto riguardo non
solo alla posizione del singolo debitore, ma anche al coacervo di
crediti dell'ente creditore (sicchè, laddove un ente creditore debba
riscuotere un portafoglio formato da un fascio di crediti, tutti
singolarmente di importo minimo, ma assai elevati nel numero e quindi
nell'importo complessivo, non potrebbe effettuare alcun sindacato
sull'operato del proprio agente).
5.2. Sotto un secondo profilo, la disciplina in parola sembra
contrastare con gli articoli 24 e 103 Cost., impedendo di fatto ad
una sola ovvero ad entrambe le parti del rapporto, per un tempo
palesemente incongruo (ed incompatibile anche con l'esercizio
effettivo delle eventuali conseguenti azioni di responsabilita'), di
accedere alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice contabile per
vedere definita la propria posizione patrimoniale; ciò tanto nel
giudizio di conto, quanto nel giudizio ad istanza di parte per il
discarico di quote inesigibili.
La violazione delle stesse norme di rango costituzionale è
ravvisabile, a maggior ragione, nella impossibilità non solo
temporanea, ma addirittura definitiva, con riguardo alle quote di
valore unitario fino a 300 euro, di avviare le procedure di controllo
propedeutiche all'eventuale provvedimento di discarico, giustiziabile
dinanzi alla Corte dei conti, comportando l'impossibilità per l'ente
creditore di ottenere tutela in tal senso anche in un ipotetico
giudizio di conto (non essendo pensabile che possa o debba provvedere
la magistratura contabile, in sede giurisdizionale, a svolgere sulla
riscossione dei crediti quei controlli che l'amministrazione
creditrice stessa non potrebbe compiere in sede amministrativa).
In argomento, è noto che l'esigenza di agevolare operativamente
l'attività di una parte, fissando termini di favore, non può
spingersi fino a ledere l'effettività del diritto di difesa della
controparte (arg. C. Cost. sent. 360 del 2003; Id., sent. 346/1988);
si è anche affermato che il differimento dell'accesso alla
giurisdizione non vulnera irragionevolmente il diritto di difesa a
condizione che la tutela non sia rinviata sine die, ma per un termine
«breve» (C. cost., sent. 162/2016), e che sia comunque giustificata
da esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia
(C. cost., sent. 62/1988; sent. 81/1988; sent. 132/1988), fermo
restando che, pur nel concorso di tali circostanze, il legislatore
deve contenere l'onere nella misura meno gravosa possibile, in quanto
l'ampiezza della copertura offerta dai richiamati parametri
costituzionali è tale da colpire non solo l'esclusione della tutela
giurisdizionale, soggettiva e oggettiva, ma anche qualsiasi
limitazione che ne renda impossibile o anche difficile l'esercizio
(C. cost., sent. 233/1996; sent. 56/1995).
Sotto quest'ultimo profilo, può rilevarsi che anche nella
materia processuale il riscontro di ragionevolezza va senz'altro
operato attraverso la verifica «che il bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità
tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in
misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato
costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi attraverso ponderazioni
relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore
nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze
obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire,
tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente
sussistenti» (v. C. cost., sent. 1130 del 1988; n. 71 del 2015; n.
241 del 20 novembre 2017).
5.3. Inoltre, il rinvio della tutela giurisdizionale ad un
momento eccessivamente distante nel tempo è suscettibile di
configurare una lesione del principio del giusto processo, perchè un
processo obbligatoriamente posticipato da venti a quaranta anni,
rispetto ai fatti storici cui si riferisce la controversia, non può
essere considerato nè «giusto» nè «ragionevole» meno che mai
garantire l'effettività della tutela (v. art. 111 Cost. nonchè art.
6 CEDU come ripreso dall'art. 47 Carta UE).
Si eluderebbero infatti, vanificandoli del tutto, gli stringenti
parametri di ragionevolezza delineati dalla stessa giurisprudenza
europea (cfr. C. cost., sent. 36/2016), dovendosi accedere a una
nozione ampia e sostanziale di durata ragionevole del processo (v.,
ad esempio, C. cost., sent. 184/2015), coerente con la finalità
della normativa de qua.
Per di più, nel caso di specie è rilevabile l'asimmetria nella
posizione delle parti, essendo l'ente pubblico creditore in una
situazione di prolungata e mera soggezione rispetto alle iniziative
dell'agente della riscossione (non potendosi avviare i controlli e i
conguagli prima delle comunicazioni di inesigibilità ovvero delle
relative integrazioni).
D'altronde, allorchè nel 2037 scadranno i termini per i ruoli
del 2000, e dunque nel biennio 2038/2039 potranno iniziare a
definirsi i conseguenti rapporti di debito/credito tra il Comune di
Teramo e la società Soget, una eventuale (tardiva) pronuncia
giurisdizionale potrebbe risultare inutiliter data, non solo perchè
la soddisfazione del credito avverrebbe a distanza di circa quaranta
anni dall'insorgere dei presupposti del credito stesso, ma anche
perchè è lecito dubitare che l'agente della riscossione e, le
garanzie rilasciate saranno, a quella data, ancora utilmente
escutibili.
5.4. Non manifestamente infondata appare anche la violazione
dell'art. 81 Cost., sotto il profilo della certa e sollecita
definizione delle entrate e della cognizione del loro effettivo
stato, ai fini del perseguimento degli equilibri di finanza pubblica,
non sembrando compatibile con la suddetta finalità costituzionale il
rinvio del definitivo accertamento sulla effettiva riscuotibilità di
un credito ad un momento futuro eccessivamente lontano, collocato al
di là di qualsivoglia orizzonte temporale accettabile sul piano
della disciplina contabile e finanziaria.
Nè può ignorarsi che nell'ordinamento finanziario delle
amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell'equilibrio
tendenziale fissati nell'art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano,
tra l'altro, nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa
(...) a condizione che le pertinenti risorse correlate siano
effettive e congruenti (C. cost., sent. 70 del 2012); ma detta
effettività e congruità non potranno essere acclarate se non a
distanza di decenni, ben oltre qualsiasi accettabile orizzonte
temporale.
5.5. Con riferimento all'art. 97 Cost., le disposizioni in parola
rappresentano un ostacolo a che l'amministrazione pubblica possa bene
organizzarsi per assicurare una sana gestione finanziaria e per dar
corso ai dovuti controlli, conservando il pieno dominio
sull'effettiva correttezza della gestione, da parte dell'agente,
della riscossione delle proprie entrate; al contrario, la
normativa è giunta a prevedere, per i crediti oggetto di giudizio,
la sospensione del controllo sullo stato della riscossione per un
periodo compreso tra i venti e i quaranta anni circa, vietando per di
più l'esame delle posizioni di importo fino a 300 euro ed
introducendo perfino un limite massimo (anzichè minimo) sul totale
delle posizioni suscettibili di verifica.
Il divieto (e non la mera facolta') di effettuare controlli,
lungi dal contribuire al perseguimento dell'economicità e
dell'efficienza dell'azione amministrativa, sembra a questa Corte
insanabilmente in contrasto con il principio di buon andamento e di
corretta organizzazione amministrativo-contabile, sol che si pensi
all'importanza del sistema dei controlli per il corretto agire
amministrativo.
5.6. Sullo sfondo, un ulteriore profilo di lesione è stato
prospettato anche con riguardo all'art. 53 Cost., sotto il profilo
della mancanza di effettività del principio di capacità
contributiva, che dalla previsione legislativa di una sospensione
sine die dei controlli (e dall'abdicazione completa per quelli su
partite fino a 300 euro) risulta fortemente indebolito, laddove non
si possa in concreto assicurare, mediante le opportune verifiche da
parte dell'amministrazione creditrice, viepiù nelle comunità
locali, che l'attività di riscossione sia condotta in condizioni di
effettiva parità nei confronti di tutti i contribuenti e che non
siano tollerate situazioni di sottrazione all'obbligo tributario; in
definitiva, si impedisce all'amministrazione di controllare il
regolare funzionamento di uno dei servizi che condizionano
l'esistenza stessa della vita della comunità.
Al riguardo, ravvisata la non manifesta infondatezza della
questione, è doveroso rimetterne il vaglio alla Corte
costituzionale, in uno con tutte le altre, nella considerazione che
l'art. 53 della Costituzione è posto a tutela dell'interesse
generale alla riscossione dei tributi, considerato quale interesse
particolarmente differenziato che, attenendo al regolare
funzionamento dei servizi necessari alla vita della comunità, ne
condiziona l'esistenza (v. C. cost., sent. 32 del 1976; Id., sent. 45
del 1963).
5.7. In ultimo, non può ignorarsi la lesione dell'art. 119,
commi 1, 2 e 4, lamentata dal Comune di Teramo (ed a parere di questa
Corte anch'essa non manifestamente infondata), laddove la
legislazione in analisi impedisce attualmente all'ente locale di
avere conoscenza delle risorse finanziarie effettivamente disponibili
e ritarda oltremodo il loro conseguimento, seppur parziale, in caso
di inadempienza dell'agente, escludendo in via di fatto, con norma
statale, il coinvolgimento dell'ente locale medesimo nell'iter di
soddisfacimento del proprio credito.
Si incide anche, per tal via, su un aspetto essenziale
dell'autonomia finanziaria degli enti locali, vale a dire la
possibilità di elaborare correttamente il bilancio di previsione,
attività che richiede la previa e tempestiva conoscenza delle
entrate effettivamente a disposizione (cfr. C. cost., sent. 129 del
2016).
6. Per l'insieme delle ragioni fin qui esposte, avuto riguardo
alle sole disposizioni che, effettivamente, assumono concreta ed
attuale rilevanza nell'ambito del presente giudizio, ritiene questa
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti che siano rilevanti e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale, con riferimento agli articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103,
111, 119 della Costituzione:
dell'art. 1, comma 687, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, nella parte in cui prevede che «il controllo
di cui all'art. 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112,
come da ultimo sostituito dal comma 683 del presente articolo, può
essere avviato solo decorsi i termini previsti dal citato comma 684»;
dell'art. 1, comma 688, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, secondo cui «le quote inesigibili di valore
inferiore o pari a 300 euro (...) non sono assoggettate al controllo
di cui al citato art. 19».
7. Il presente giudizio deve essere quindi doverosamente sospeso
con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per le
conseguenti valutazioni, ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87.
8. La statuizione sulle spese va riservata all'esito del
giudizio.

P. Q. M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Abruzzo, con pronuncia non definitiva;
Ravvisata la non manifesta infondatezza, con riferimento agli
articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103, 111 e 119 della Costituzione, delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 687,
secondo periodo, e 688, secondo periodo, della legge 23 dicembre
2014, n. 190;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
Segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fino alle conseguenti decisioni della Corte
costituzionale, con onere di riassunzione a carico delle parti nei
termini di legge;
Dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, alle parti in
causa ed al pubblico ministero, e sia comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ai sensi dell'art.
23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Riserva all'esito del giudizio la statuizione sulle spese.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in L'Aquila nelle Camere di consiglio del 3
ottobre, del 7 novembre 2017 e del 6 marzo 2018.

Il Presidente: Miele


Il giudice estensore: de Marco
Depositata in Segreteria il 16 marzo 2018

Il direttore della Segreteria: Lanzi
Il Collegio, ravvisati gli estremi per l'applicazione dell'art.
52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il «Codice
in materia di protezione dei dati personali», a tutela della
riservatezza del terzo indicato nella presente ordinanza;
Ha disposto che a cura della Segreteria venga apposta
l'annotazione di cui al comma 3 di detto art. 52 nei riguardi del
contribuente indicato nella presente ordinanza.
L'Aquila, 16 marzo 2018

Il Presidente: Miele

In esecuzione del suesteso provvedimento collegiale ai sensi
dell'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso
di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi
del contribuente indicato nella presente ordinanza.
L'Aquila, 16 marzo 2018

Il direttore della Segreteria: Lanzi
Il decreto presidenziale n. 8/2018 dell'11 giugno 2018 dispone
la correzione dell'errore materiale sulla suestesa ordinanza n.
15/2018 del 16 marzo 2018, a pagina 3, rigo 4, nella parte in cui è
erroneamente riportata la frase «il contribuente D. M. si trova
indicato al n. 18 dell'elenco accluso alla predetta nota», anzichè
quella corretta, «il contribuente Elicart s.c.a.r.l. si trova
indicato al n. 60 dell'elenco accluso alla predetta nota».
L'Aquila, 11 giugno 2018

Il direttore della Segreteria: Lanzi