1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2011
Ordinanza del 21 gennaio 2011 emessa dal Tribunale di Palermo nel procedimento civile promosso da Gambino Carlo contro Caputo Salvatore ed altri. Elezioni - Norme della Regione Siciliana - Incompatibilita' tra la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti con la carica di deputato dell'Assemblea regionale - Mancata previsione - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di uguaglianza in materia di elettorato passivo - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31, e successive modificazioni; legge della Regione Siciliana 26 agosto 1992, n. 7. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (011C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-2011)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento iscritto al n. 12567/10 RG alla pubblica udienza
del 21 gennaio 2011 ha emesso la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato in data 7 ottobre 2010, Gambino Carlo ha
chiesto accertarsi la sussistenza in capo a Caputo Salvatore della
causa di incompatibilità tra la carica di assessore del comune di
Monreale e di deputato regionale, con consequenziale decadenza dalla
carica di assessore nel caso di mancato esercizio dell'opzione entro
dieci giorni dalla notificazione del ricorso.
In particolare il Gambino, elettore nel Comune di Monreale,
evidenzia come il Caputo sia stato eletto a deputato regionale nelle
elezioni regionali del 13 e 14 aprile 2008 e successivamente con
determinazione sindacale n. 74 del 29 giugno 2009 sia stato nominato
assessore del Comune di Monreale. Secondo il ricorrente tale
situazione rileva quale sopravvenuta causa di incompatibilità da
rimuovere entro il termine perentorio di dieci giorni dalla notifica
del ricorso a pena di decadenza dalla carica di assessore.
Il ricorrente rileva come in forza del combinato disposto
dell'art. 8, commi 1 e 4, e art. 62 comma 3 della legge regionale n.
29/51 l'ufficio di deputato regionale fosse incompatibile con la
carica di sindaco o assessore dei comuni con popolazione superiore a
40 mila abitanti (poi 20 mila). Con legge regionale n. 22/2007 il
citato art. 62 è stato abrogato. La Corte costituzionale con la
sentenza n. 143/10 ha dichiarato l'incostituzionalità della legge
regionale n. 29/51 come modificata dalla legge regionale n. 22/07
nella parte in cui non è stata inclusa tra le situazioni di
incompatibilità con le funzioni di deputato regionale anche quella
di sindaco e assessore con popolazione superiore a 20 mila abitanti.
Ne conseguono i seguenti principi: divieto di unione nella stessa
persona della carica di sindaco o assessore di comune superiore a 20
mila abitanti e di consigliere regionale; conversione della causa di
ineleggibilità in causa di incompatibilità; principio di
corrispondenza biunivoca delle incompatibilità. In relazione a
quest'ultimo principio, allorquando il legislatore instauri un
rapporto di incompatibilità tra una carica e l'altra risulta
impossibile ipotizzare una diversa disciplina positiva per l'una o
per l'altra. Per quanto attiene all'esercizio del diritto di opzione,
il ricorrente esclude l'applicabilità della legge regionale n. 8/09,
relativa unicamente alle cariche regionali.
Si è costituito il Caputo chiedendo il rigetto del ricorso,
evidenziando come la Corte costituzionale con la sentenza n. 143/10
abbia introdotto una causa di incompatibilità relativamente alla
carica di deputato regionale. Trattandosi di materia elettorale tale
causa non è interpretabile analogicamente e/o estensivamente anche
in relazione alla diversa ipotesi di carica di assessore comunale. In
ogni caso deduce l'applicabilità della legge regionale n. 8/09.
Il Gambino ha dedotto che la situazione di incompatibilità del
Caputo alla carica di assessore comunale deriva dalla sentenza n.
143/10 della Corte costituzionale.
La L.R. n. 29/1951, relativa all'elezione alla carica di deputato
regionale, prevedeva all'art. 8, comma 1, alinea 4, che fossero
ineleggibili alla carica di deputato regionale «i Sindaci e gli
Assessori dei Comuni con popolazione superiore a 40 mila abitanti o
che siano capoluoghi di Provincia regionale o sedi delle attuali
Amministrazioni straordinarie delle Province, nonchè i Presidenti e
gli Assessori di dette amministrazioni». Il comma 3 dell'art. 62
della medesima legge prevedeva che «l'ufficio di deputato regionale
è incompatibile con gli uffici e con gli impieghi» indicati - tra
l'altro - nel comma 1 dell'art. 8. La legge regionale n. 22 del 2007
ha modificato le cause di ineleggibilità previste dall'art. 8 della
legge reg. n. 29 del 1951 e ha introdotto un capo Capo III
concernente specificamente la disciplina delle incompatibilità,
mentre ha fatto venir meno il precedente parallelismo tra ipotesi di
ineleggibilità e di incompatibilità, avendo abrogato, tramite
l'art. 1, comma 6, lettera a), l'art. 62 della legge regionale n. 29
del 1951.
In seguito alla modifica di cui alla legge regionale n. 22/07
sono ineleggibili a deputato regionale: «a) i presidenti e gli
assessori delle province regionali; b) i sindaci e gli assessori dei
comuni, compresi nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a 20 mila abitanti, secondo i dati ufficiali dell'ultimo
censimento generale della popolazione». Essendo stato abrogato l'art.
62, la successiva assunzione di questi incarichi amministrativi
locali da parte di un deputato regionale non comporta più
incompatibilità.
La Corte cstituzionale con la sentenza n. 143/2010 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 29/1951 -
così come modificata dalla legge regionale n. 22/07 -, nella parte
in cui non prevede l'incompatibilità tra l'ufficio di deputato
regionale e la sopravvenuta carica di sindaco o assessore di un
Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a ventimila abitanti.
Il ricorrente prospetta la diretta applicabilità al caso di
specie della sentenza n. 143/2010 nel senso di ritenere sussistente
per effetto di tale sentenza una situazione di incompatibilità tra
la carica di assessore comunale e di deputato regionale - da
rimuovere entro dieci giorni dalla notifica del ricorso.
La possibilità sostenuta dal ricorrente di una diretta
applicabilità della sentenza n. 143/10 al fine di individuare le
causa di incompatibilità alla carica di sindaco o di assessore (in
comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti) non pare
sostenibile. Infatti la Corte Costituzionale con la citata sentenza
ha dichiarato "l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione siciliana 20 marzo 1951, n 29 (Elezione dei Deputati
all'Assemblea regionale siciliana), così corre modificata dalla
legge regionale 5 dicembre 2007, n 22 (Norme in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali), nella
parte in cui non prevede l'incompatibilità tra l'ufficio di deputato
regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un
Comune compreso nel territorio della Regione con popolazione
superiore a ventimila abitanti». Pertanto tale pronuncia è
circoscritta alle situazioni di incompatibilità alla carica di
deputato regionale, regolamentate dalla legge regionale n. 29/1951,
come modificata dalla legge regionale n. 22/07. Il principio di
stretta interpretazione che caratterizza la materia elettorale non
consente di equiparare le causa di incompatibilità alla carica di
deputato regionale alle cause di incompatibilità alla carica di
assessore comunale, anche in presenza della medesima fattispecie
sottostante - carica di deputato regionale e sopravvenuta carica di
assessore o sindaco in comune con popolazione superiore ai ventimila
abitanti.
Le situazioni di incompatibilità alla carica di assessore
comunale trovano in Sicilia la loro espressa regolamentazione negli
artt. 10 e 11 della legge regionale n. 31/86 nonchè nell'art. 12
della legge regionale n. 7/1992 che ha esteso ai componenti della
giunta le ipotesi di incompatibilità previste per la carica di
consigliere comunale e di sindaco. Peraltro è da ricordare come il
comma 5 dell'art. 12 della richiamata legge regionale n. 7/1992
preveda che "sono incompatibili le cariche di sindaco, di presidente
della Provincia, di assessore comunale e provinciale con quella di
componente della Giunta regionale" e non di deputato regionale.
Inoltre, in considerazione dell'art. 14 dello statuto della
Regione Siciliana, che prevede la potestà esclusiva regionale in
materia di ordinamento degli enti locali, è da escludere la diretta
applicabilità dell'art. 65 del d.lgs. n. 267/00, secondo il quale
«Il presidente e gli assessori provinciali, nonchè il sindaco e gli
assessori dei comuni compresi nel territorio della regione, sono
incompatibili con la carica di consigliere regionale" - nonchè
dell'art. 68 comma 2, secondo il quale "le cause di incompatibilità,
sia che esistano al momento della elezione sia che sopravvengano ad
essa, importano la decadenza dalle predette cariche.».
Va pertanto sollevata la questione di legittimità costituzionale
della legge regionale n. 31/1986 - come attualmente vigente - nella
parte in cui non prevede l'incompatibilità tra la carica di sindaco
o assessore di comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti e
di deputato regionale. Tale questione è rilevante ai fini del
giudi7io, in quanto l'eventuale accoglimento della censura
determinerebbe una diversa valutazione del ricorso.
La questione di legittimità costituzionale della predetta legge
non è manifestamente infondata in relazione gli art. 3, 51, 97 Cost.
Innanzitutto, alla luce del quadro normativo risultante dalla
sentenza n. 143/2010 della Corte Costituzionale. è ravvisabile una
manifesta violazione dell'art. 3 Cost., atteso che, a fronte di cause
di incompatibilità che presentano la medesima ratio, sostanziando
ipotesi di potenziale conflitto tra le funzioni di deputato regionale
e l'espletamento di altre cariche elettive - conflitto tale da
compromettere il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione nonchè il libero esercizio della carica, come
sottolineato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza -,
mentre la sopravvenuta nomina alla carica di sindaco o di assessore
dei comuni compresi nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a 20 mila abitanti sostanzia un'ipotesi di incompatibilità
alla carica di deputato regionale, tale conseguenza non sussiste per
la carica di sindaco o di assessore comunale che può essere
ricoperta alla stregua della legislazione vigente da chi sia deputato
regionale.
Inoltre la questione è non manifestamente infondata alla luce di
quei medesimi rilievi che hanno portato alla dichiarazione di
incostituzionalità della normativa siciliana relativamente al
deputato regionale.
La Corte costituzionale nella citata sentenza ha evidenziato come
anche il vigente d.lgs. n. 267 del 2000, nel disciplinare le cause
ostative al cumulo delle cariche elettive, prevede non solo la
incompatibilità con l'ufficio di consigliere regionale dei
presidenti ed assessori provinciali e dei sindaci ed assessori di un
Comune compreso nel territorio regionale, ma anche che «le cause di
incompatibilità, sia che esistano al momento della elezione, sia che
sopravvengano ad essa, importano la decadenza dalle predette cariche»
(artt. 65, comma 1, e 68, comma 2). La Corte ha sottolineato come «è
evidente che la Regione siciliana non può incontrare all'esercizio
alla propria potestà legislativa primaria, limiti eguali a quelli
che ai sensi dell'art 122 Cost., si impongono alle Regioni a statuto
ordinario ciò di cui si ha corferma nell'art. 10 della
costituzionale 18 ottobre 2001, n 3 (Modifiche al Titolo V della
Palle II della Costituzione). Nel contempo la suddetta Regione non
potrà però sottrarsi, se non laddove ricorrano «condizioni
peculiari locali», all'applicazione dei principi enunciati dalla
legge n. 165 del 2004 che siano espressivi dell'esigenza
indefettibile di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost. Tra
tali principi, assume rilievo il vincolo di configurare a certe
condizioni, le ineleggibilità sopravvenute come cause di
incompatibilità. Ciò che emerge dalla legislazione nazionale
relativa alle Regioni ordinarie è, dunque, la previsione del
parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di
ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all'esigenza, indicata
dalla legge, di preservare la libertà nell'esercizio della carica di
consigliere o comunque i principi espressi dall'art. 97 Cost. con
riguardo all'operato della pubblica amministrazione. Non si tratta,
pertanto di applicare un principio fondamentale - tipico di una
materia legislativa ripartita - ad una Regione dotata di potestà
legislativa primaria, ma di dedurre...l'esistenza di una situazione
contrastante degli artt. 3 e 51 Cost.».
Già con la sentenza n. 201 del 2003 - richiamata nella sentenza
n. 143/2010 in relazione all'ipotesi speculare prevista dall'art. 65
del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), rilevante ai nostri fini - ha
osservato come tale disposizione che configura l'incompatibilità dei
sindaci e degli assessori alla carica di consigliere regionale
esprime il principio secondo cui esistono «ragioni che ostano
all'unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore
comunale e di consigliere regionale e nella necessità conseguente
che la legge predisponga cause di incompatibilità idonee a evitare
le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla
distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle istituzioni
locali e, in ultima istanza, sull'efficienza e sull'imparzialità
delle funzioni, secondo quella che è la ratio delle
incompatibilità, riconducibile ai principi indicati in generale
nell'art. 97, primo comma, della Costituzione". Non la regola
dell'art. 65 del decreto legislativo n. 267 del 2000, dunque, deve
assumersi come limite alla potestà legislativa regionale, ma il
principio ispiratore di cui essa è espressione. Il coesercizio delle
cariche in questione è, a quei fini, in linea di massima, da
escludere. Come ha osservato la Corte, il legislatore statale, con il
citato art. 65, ha messo in opera il principio anzidetto, tramite la
predisposizione di una regola generale di divieto radicale; ma ciò
non esclude scelte diverse nello svolgimento del medesimo principio,
con riferimento specifico all'articolazione degli enti locali nella
Regione, naturalmente entro il limite della discrezionalità,
oltrepassato il quale, il rispetto del principio, pur apparentemente
assicurato, risulterebbe sostanzialmente compromesso.
Il cumulo tra l'ufficio regionale e quello di sindaco o assessore
comunale è contrario all'art. 97 Cost.: sussiste un divieto di
cumulo di cariche ove ciò si ripercuota negativamente
sull'efficienza e imparzialità delle funzioni trovando tale
principio fondamento costituzionale nell'art. 97 Cost.. La Corte ha
anche chiarito che se le Regioni possono operare scelte diverse nello
svolgimento del principio in questione, nel senso di introdurre anche
temperamenti alla radicale esclusione del cumulo tra le due cariche,
tale potere discrezionale trova un limite nella necessità di
assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle
funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne
rappresentino una sostanziale elusione.

P.Q.M.

Sospende il procedimento e dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986, così come
successivamente modificata ed attualmente vigente, nel combinato
disposto con la legge della Regione Siciliana n. 7 del 1992, per
violazione degli artt. 3, 51, 97 Cost., nella parte in cui non
prevede che la carica di sindaco o di assessore di comuni con
popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la
carica di deputato dell'Assemblea Regionale.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed al
Sindaco del Comune di Monreale, a cura della cancelleria.
Palermo, addì 21 gennaio 2011

Il Presidente: Caccamo