1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1115 SENTENZA 12 - 20 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia residenziale pubblica - Alloggi occupati sine titulo - Provvedimento di rilascio degli immobili - Potere attribuito all'ente gestore (I.A.C.P.) - Infondatezza. (Legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 26, primo e secondo comma). (Cost., art. 117) (088C1959) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi primo
e secondo, della legge della Regione Emilia- Romagna 14 marzo 1984,
n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la
disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge 5 agosto
1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali emanati dal CIPE con
deliberazione del 19 novembre 1981), promossi con quattro ordinanze
del Pretore di Ferrara emesse il 25 marzo 1988, rispettivamente
iscritte ai nn. 218, 219, 220 e 221 del registro ordinanze 1988 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23/1a serie
speciale dell'anno 1988.
Visti gli atti di intervento della Regione Emilia- Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Udito l'avv. Giuseppe Ferrari per la Regione Emilia- Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Maurizio Sita proponeva ricorso, davanti al Pretore di
Ferrara, avverso il provvedimento di rilascio dell'alloggio di e.r.p.
emesso nei suoi confronti dal Presidente dell'Istituto Autonomo Case
Popolari della Provincia di Ferrara nel settembre 1986 per
occupazione senza titolo, lamentando in primo luogo l'assoluta
carenza di potere del Presidente dello I.A.C.P. in tema di
provvedimenti di rilascio di alloggi di e.r.p., avendo l'art. 95 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, trasferito tale potere al Sindaco o al
Consiglio comunale.
L'Istituto contestava l'assunto, deducendo che titolare del potere
di emettere provvedimenti di rilascio per occupazione senza titolo
era il Presidente dello I.A.C.P. di Ferrara, in forza del disposto
dell'art. 26 della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984,
n. 12.
Il Pretore di Ferrara, ritenuto pregiudiziale l'accertamento della
spettanza di tale potere rispetto all'esame di altre censure di
merito al provvedimento, ha sollevato, in riferimento all'art. 117
Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo e
secondo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo
1984, n. 12 (recante "Norme per l'assegnazione, la gestione, la
revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, secondo comma, della
legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali
emanati dal CIPE con deliberazione del 19 novembre 1981'), nella
parte in cui attribuisce allo I.A.C.P., ente gestore competente per
territorio, e non al Comune, il potere di emanare il provvedimento di
rilascio di alloggio di e.r.p. occupato senza titolo.
Premette il giudice a quo che, a norma dell'art. 95 del d.P.R. n.
616 del 1977, "le funzioni amministrative concernenti l'assegnazione
di alloggi di edilizia residenziale pubblica sono attribuite ai
comuni". Tali "funzioni amministrative" comprendono tanto il
provvedimento di assegnazione, atto terminale cui l'attività è
preordinata, quanto gli atti di secondo grado (revoca, annullamento,
decadenza dall'assegnazione), manifestazioni del potere di autotutela
della p.a., che non possono, evidentemente, essere emanati da
un'autorità diversa da quella titolare della funzione esplicata con
l'assegnazione; carattere analogo hanno i provvedimenti di rilascio
di alloggi di e.r.p. occupati senza titolo. Si tratta, infatti, di
atti che costituiscono anch'essi manifestazione del potere di
autotutela dell'amministrazione, come si evince dalla esecutorietà
che li connota, emessi nell'esercizio delle medesime funzioni.
Appare irrazionale, osserva l'autorità remittente, ripartire tra
due organi, di natura giuridica e composizione diverse (il Comune ed
il Presidente dell'I.A.C.P. provinciale) la competenza a provvedere
nell'esercizio delle stesse funzioni amministrative. L'art. 26 della
legge regionale n. 12 del 1984, attribuendo al Presidente dello
I.A.C.P. della Provincia il potere di emettere il provvedimento di
rilascio e ponendosi in contrasto con l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del
1977 che tale competenza, come si è detto, attribuisce al Comune,
viola l'art. 117 Cost.
L'edilizia residenziale pubblica, infatti, prosegue il giudice a
quo, non è compresa tra le materie elencate nel primo comma
dell'art. 117 Cost.; la legislazione regionale, d'altro canto, non
può modificare il riparto tra i vari organi pubblici, disposto con
leggi statali, di competenze amministrative e dei poteri ad esse
collegati, sicchè, attribuendo il potere in discorso allo I.A.C.P.,
il legislatore regionale con la norma impugnata ha travalicato i
limiti della delega legislativa ad esso conferita con l'art. 88, n.
13, del d.P.R. n. 616 del 1977 e con gli artt. 2,3, e 4 della legge 5
agosto 1978, n. 457.
Pertanto, conclude l'autorità remittente, possono prospettarsi
due profili di illegittimità costituzionale:
- ammesso che le e.r.p. sia materia rientrante nelle sue
competenze, la Regione ha dettato norme legislative in contrasto con
l'art. 95 d.P.R. n. 616 del 1977 in tema di competenze degli organi
amministrativi, ed ha così "violato i princi'pi generali
dell'ordinamento ed i princi'pi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato", con conseguente violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost.;
- la Regione ha legiferato in attuazione di quanto disposto da
leggi dello Stato, ma ha travalicato i confini posti dalle leggi di
delegazione ed ha emanato norme in contrasto con quelle statali, con
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost..
2. - È intervenuta nel giudizio la Regione Emilia-Romagna, in
persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Giuseppe Ferrari, concludendo per l'inammissibilità e
per l'infondatezza della questione.
In primo luogo, osserva la Regione, la questione sollevata è
irrilevante nel procedimento a quo perchè non vi è contrasto tra la
norma regionale impugnata e l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 e,
di conseguenza, non vi è violazione dell'art. 117 Cost..
Con la sentenza n. 221 del 1975 questa Corte ha stabilito che le
funzioni già attribuite ai Comuni in materia di e.r.p. non trovano
la loro fonte nell'art. 117 Cost., sicchè in dottrina si è
ravvisato nel disposto dell'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 un
eccesso di delega rispetto alla legge 22 luglio 1975, n. 382, sanato
solo dall'art. 55 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che detta norme
transitorie per l'assegnazione di alloggi di e.r.p..
L'art. 55, infatti, mentre al primo comma dispone che, in attesa
del riordino della materia, alle assegnazioni provveda il Comune, al
secondo comma fa salva nelle more la facoltà di apportare
perfezionamenti ed integrazioni alla disciplina del procedimento
delle assegnazioni stabilito con il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035,
perfezionamenti ed integrazioni apportate, appunto, dalla Regione
Emilia-Romagna con la legge denunciata.
Il secondo comma dell'art. 55 della legge n. 457 del 1978 va poi
coordinato con l'art. 1 del d.P.R. n. 1035 del 1972, che affida anche
alle Regioni la realizzazione degli obiettivi stabiliti nei programmi
di intervento in materia di edilizia abitativa pubblica e di edilizia
sociale fissati dall'art. 1 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in
conformità con gli indirizzi del CIPE.
Se, quindi, è incontestabile la competenza dei Comuni in materia
di assegnazione di alloggi - e quindi per quanto attiene alla
formazione, alla modificazione ed alla estinzione di atti
amministrativi ad essa inerenti - non altrettanto può dirsi per le
fattispecie contemplate dall'art. 26 della legge regionale:
occupazione senza titolo ed occupazione abusiva. Esse sono mere
situazioni di fatto, non comprese nella formula dell'art. 55 della
legge n. 457 del 1978 - che, con il d.P.R. n. 1035 del 1972,
costituisce il fondamento della potestà regionale di apportare
"perfezionamenti ed integrazioni" alla disciplina dell'assegnazione
di alloggi di e.r.p.- ed estranee alla sentenza della Corte di
cassazione (n. 5622/1986) richiamata dal giudice a quo.
Invero, i poteri attribuiti in via transitoria ai Comuni dall'art.
55, primo comma, legge n. 457 del 1978, sono circoscritti
"all'assegnazione di alloggi di e.r.p." 'sulla base della graduatoria
formata dalla commissione prevista dall'art. 6" del d.P.R. n. 1035
del 1972.
L'art. 26 della legge regionale n. 12 del 1984, osserva la
Regione, a differenza degli artt. 22, 23, 24 e 25, non disciplina
l'estinzione formale di un provvedimento concessorio, ma si riferisce
al "mero stato di fatto di materiale detenzione, distinto in due
ipotesi, occupazione senza titolo (primo e secondo comma) e
occupazione abusiva (terzo comma), per le quali vengono previste due
diverse procedure esecutive e differenti sanzioni" sulla scia della
disciplina introdotta dall'art. 53 della legge n. 457 del 1978; la
potestà attribuita all'I.A.C.P. dall'art. 26 censurato, estranea
alla materia dell'assegnazione di alloggi all'esito di concorso, è
diretta semplicemente a predisporre uno strumento di tutela, rapido
ed efficace, del patrimonio immobiliare gestito dagli Istituti.
L'ordinanza di rimessione, rileva la Regione, ha denunciato i soli
primi due commi dell'art. 26 (occupazione senza titolo) e non anche
il terzo (occupazione abusiva), rivelandosi così illogica e
contraddittoria.
La difesa della Regione Emilia-Romagna osserva, infine, che le
norme denunciate danno applicazione alla deliberazione 19 novembre
1981 del CIPE, che fa esplicito riferimento ad "ulteriori forme di
autotutela da parte dei Comuni e degli enti gestori".
3. - Con tre ordinanze emesse in pari data nel corso di analoghi
giudizi promossi nei confronti dell'I.A.C.P. di Ferrara da Dino
Fontana (R.O. n. 219 del 1988), Maurizio Tartari Folla (R.O. n. 220
del 1988) e Lucia Bertoni (R.O. n. 221 del 1988), il Pretore di
Ferrara ha sollevato identica questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26 della legge Regione Emilia-Romagna n. 12
del 1984.
4. - Anche in tali giudizi è intervenuta la Regione
Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe
Ferrari, depositando memorie di contenuto identico a quella di cui al
punto 2 (R.O. n. 218 del 1988).
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze indicate in epigrafe, tutte pronunciate dal
Pretore di Ferrara nel corso di procedimenti di impugnazione promossi
contro provvedimenti del Presidente dell'I.A.C.P., con i quali era
stato ordinato il rilascio di alloggi di edilizia residenziale
pubblica occupati sine titulo, hanno per oggetto la medesima
questione. I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e
definiti con unica decisione.
2. - È impugnato, in riferimento all'art. 117, primo e/o secondo
comma Cost., l'art. 26, primo e secondo comma della legge 14 marzo
1984, n. 12, della Regione Emilia-Romagna, nella parte in cui
attribuisce all'ente gestore (si intende, proprietario e gestore del
patrimonio costituito dagli alloggi: adesso, ancora, l'I.A.C.P.) il
potere di emettere il provvedimento di rilascio degli immobili nei
confronti degli occupanti sine titulo.
Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe in contrasto con l'art.
95 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Comune la
competenza in materia di assegnazione. E ciò in quanto tale
competenza si estenderebbe - oltre che alla revoca, all'annullamento
dell'assegnazione e alla dichiarazione di decadenza dell'assegnatario
- all'ordine di rilascio degli alloggi nei confronti dei predetti
occupanti. La norma regionale impugnata sarebbe dunque, se non
addirittura emanata al di fuori delle competenze regionali previste
dall'art. 117 Cost., quanto meno in contrasto con il comma primo di
tale precetto costituzionale, perchè difforme da un principio
fondamentale della legislazione statale (espresso appunto dal detto
art. 95, d.P.R. n. 616 del 1977) o, in via ancor più gradata, con il
comma secondo dell'art. 117 Cost., siccome norma attuativa dettata in
violazione di una norma statale.
3. - La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto sembra ritenere il giudice a quo, non
può, anzitutto, dubitarsi che ricorra una competenza legislativa
regionale in materia di edilizia residenziale pubblica riconducibile
all'art. 117, comma primo, Cost.
La normativa interposta apprestata con il d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, pur collocando la materia nell'ambito di quella dei lavori
pubblici, la ha espressamente considerata nel suo proprium di
servizio sociale della casa, quando ha riservato allo Stato la sola
determinazione dei criteri di assegnazione degli alloggi (art. 88,
n.13), mentre ha trasferito alle regioni ampi poteri di
programmazione e di gestione degli interventi pubblici nella materia
stessa (art. 93, comma primo), nonchè di organizzazione del servizio
(sia pure da esercitare in conformità ai princi'pi stabiliti dalla
emananda legge di riforma delle autonomie locali), con particolare
riguardo agli Istituti autonomi delle case popolari, considerati come
enti regionali (art. 93, comma secondo, in riferimento all'art. 13).
Nello stesso senso si è mossa la successiva legislazione statale
di settore, e particolarmente la legge 5 agosto 1978, n. 457, la
quale ha rafforzato i poteri programmatori della regione (art. 4),
riservando allo Stato (CIPE), per quel che concerne le assegnazioni
degli alloggi, la sola determinazione di "criteri generali"
(qualificazione, questa, più restrittiva di quella adottata con il
d.P.R. n. 616 del 1977).
Argomentando da tali dati normativi, con ovvio riferimento al
princi'pio, desumibile dagli artt. 117 e 118 Cost., del parallelismo
tra funzioni amministrative e funzioni legislative della Regione,
questa Corte, con la sentenza n. 727 del 1988 - resa su questione
(incidentale) concernente il rispetto del riparto di competenze fra
Stato e Regione da parte della stessa legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 12 del 1984 ora impugnata -, ha infatti
affermato la detta competenza legislativa regionale.
L'affermazione non è contraddetta dalla attribuzione al Comune,
ex art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, della competenza
amministrativa ad emettere il provvedimento di assegnazione
dell'alloggio, anche se quest'ultima competenza sia ritenuta
comprensiva dell'adozione dei provvedimenti di revoca o di
annullamento dell'assegnazione e del provvedimento di dichiarazione
di decadenza dell'assegnatario. Al contrario, non potendosi ammettere
che con tale attribuzione a un Ente locale minore il d.P.R. n. 616
del 1977 abbia riservato allo Stato la relativa competenza
legislativa, dalla attribuzione medesima resta confermata la
configurazione, risultante dall'insieme della descritta normativa
statale, di una competenza legislativa regionale sia per quanto
concerne gli Istituti di case popolari, cioè gli enti gestori del
patrimonio indisponibile destinato all'esercizio del servizio sociale
di somministrazione di alloggi ai meno abbienti, che per quanto
riguarda l'assegnazione degli alloggi, considerata questa come
l'attività centrale, o almeno finale, del servizio stesso.
4. - Ciò posto, è da escludere la dedotta violazione di un
princi'pio della legislazione statale desumibile dal cennato disposto
dell'art. 95 d.P.R. n. 616 del 1977.
Un vincolo per la legge regionale nel senso di non attribuire
all'Istituto autonomo delle case popolari (cui pure spettava secondo
il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035) o ad altro ente regionale, la
competenza amministrativa quanto ai provvedimenti di assegnazione - e
a quelli, omologhi, di revoca o annullamento dei medesimi o di
dichiarazione di decadenza dell'assegnatario - non potrebbe in ogni
caso ritenersi esteso all'emanazione degli ordini di rilascio nei
confronti degli occupanti sine titulo, almeno alla stregua della
normativa statale oggi in vigore.
Già secondo il suindicato d.P.R. n. 1035 del 1972 tali
provvedimenti erano regolati in modo del tutto diverso da quelli di
assegnazione e dagli altri omologhi suindicati, anche se per tutti
era stabilita la competenza del Presidente dell'Istituto autonomo
delle case popolari.
I provvedimenti di assegnazione, di revoca o annullamento dei
medesimi e di dichiarazione di decadenza dell'assegnatario erano
emanati i primi (art. 11) sulla base di una graduatoria degli
aspiranti formata da una Commissione presieduta da un magistrato e
composta da rappresentanti di enti e di categorie (art. 6), gli altri
su parere della stessa Commissione (artt. 15, 16, 17), tutti
atteggiandosi, anche per il descritto procedimento garantistico,
quali provvedimenti aventi la loro causa immediata nel rendimento del
servizio sociale della prestazione dell'alloggio ai meno abbienti e
quindi come atti di esercizio e di gestione di tale servizio. Gli
ordini di rilascio nei confronti degli occupanti sine titulo erano
invece emanati al di fuori del descritto procedimento o di altri
analoghi, così configurandosi come atti di autotutela della
proprietà pubblica o più in genere come atti di gestione del
patrimonio immobiliare destinato strumentalmente alla prestazione del
servizio, e come tali demandati all'ente proprietario o gestore del
patrimonio.
Nè la diversa configurazione dei due ordini di provvedimenti può
dirsi superata dalle leggi statali successive. Il d.P.R. n. 616 del
1977, infatti, mentre attribuisce al Comune la competenza
amministrativa in tema di assegnazione (art. 95), non sopprime, ma
conserva e comunque subordina a scelte di competenza regionale la
figura dell'Istituto autonomo delle case popolari, quale ente
proprietario e gestore del patrimonio immobiliare suindicato (art.
93, comma secondo). E con tali caratteri e attribuzioni l'Istituto è
ancora considerato, oltre che dalla legge 8 agosto 1977, n. 513 (art.
25), dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, la quale, nel ribadire
l'attribuzione al comune della competenza amministrativa in tema di
assegnazione degli alloggi (art. 55), affida "agli enti gestori" la
regolarizzazione dei rapporti locativi con gli occupanti sine titulo
(art. 53), previo accertamento da parte della Commissione di cui al
d.P.R. n. 1035 del 1972, dei (soli) requisiti soggettivi prescritti
dall'art. 2 del decreto stesso.
Non può dunque ritenersi raggiunta, allo stato della legislazione
statale vigente, la reductio della proprietà o della gestione del
patrimonio immobiliare destinato alla prestazione del servizio
sociale della casa, o di entrambe, alla funzione, pur centrale e
finale, che si esprime nei provvedimenti di assegnazione e in quelli
omologhi dianzi richiamati, nella prospettiva di una globale,
unitaria gestione del servizio suddetto. Soltanto tale prospettiva,
se adottata con l'attribuzione in via generale al Comune della
gestione del servizio sociale stesso, potrebbe dar corpo al sospetto
avanzato dal giudice a quo; ma per ora al riguardo null'altro vi è
da registrare che la formulazione, ricorrente nei progetti di legge
sulla riforma degli enti locali, del princi'pio della concentrazione
nel Comune di tutti i servizi sociali resi nell'ambito del territorio
comunale.
5. - Le considerazioni finora svolte mostrano l'inconsistenza anche
dell'ipotesi prospettata dal giudice a quo in via subordinata con
riferimento all'art. 117, comma secondo, sia per quel che concerne la
natura della competenza legislativa esercitata dalla regione, sia per
quel che concerne il contrasto - in realtà non ravvisabile - fra la
norma impugnata e l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, interpretato
alla luce del sistema normativo statuale in cui esso si colloca.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26, primo e secondo comma,
della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12 (Norme
per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la disciplina dei canoni
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell'art.
2, secondo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione
dei criteri generali emanati dal CIPE con deliberazione del 19
novembre 1981), in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
sollevata dal Pretore di Ferrara con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1959