1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 settembre 1996
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 settembre 1996 (della regione autonoma Trentino-Alto Adige) Tributi in genere - Imposta speciale di L. 50.000 "per ogni domanda di voltura" (di cui al titolo III, n. 5, tabella A, allegata al d.P.R. n. 533 del 1954, come sostituita dalla tabella B allegata al decreto-legge n. 323 del 1996, convertito in legge n. 425 del 1996) - Prevista imposizione anche per le volturazioni catastali eseguite negli uffici della regione Trentino-Alto Adige - Conseguente obbligo degli uffici catastali e degli uffici tavolari dipendenti dalla regione di provvedere alla riscossione della imposta in questione e, rispettivamente, di non eseguire prima del pagamento della stessa l'intavolazione della voltura - Violazione dell'autonomia finanziaria della regione e, in particolare, delle competenze, legislativa e amministrativa, ad essa attribuite in via esclusiva in materia di "impianto e tenuta dei libri fondiari" con incidenza sulle funzioni delegate alla regione in materia di catasto e sull'organizzazione e l'attivita' degli stessi uffici tavolari (svolgenti a loro volta funzioni proprie della regione) - Istanza di sospensione. (Circolare del Ministero finanze - Direzione centrale catasto e reg. imm. del 19 luglio 1996, n. 189/T). (Cost., art. 119; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 5 e 1, 16 e 73; d.P.R. 31 luglio 1978, n. 569, artt. 1 e 2). (096C1606) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-1996)

Ricorso della regione autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della Giunta regionale dott. Tarcisio Grandi, giusta
deliberazione della Giunta regionale, n. 1991 del 9 agosto 1996,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 6
settembre 1996, autenticata dal segretario generale avv. Franco Conci
(rep. n. 2870) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso il
medesimo elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione alla circolare del Ministero delle finanze -
Dipartimento del territorio - Direzione centrale del catasto, dei
servizi geotopocartografici e della conservazione dei registri
immobiliari, 189/T del 19 luglio 1996, ricevuta il 30 luglio 1996.
F a t t o
1. - L'art. 4, n. 5 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) attribuisce alla regione
autonoma Trentino-Alto Adige una competenza esclusiva in materia di
impianto e tenuta dei libri fondiari in virtù dell'art. 16 dello
Statuto sono riservate altresì alla regione le corrispondenti
funzioni amministrative.
È noto come l'attribuzione alla regione di tali funzioni siano una
conseguenza del peculiare regime della pubblicità immobiliare
vigente da secoli nel territorio della regione Trentino-Alto Adige.
Infatti in essa (come nelle altre parti del territorio dell'ex impero
Austro-Ungarico) la pubblicità immobiliare è impostata su base
reale anzichè su base personale come è nel resto d'Italia. Ciò
significa che nella regione Trentino-Alto Adige i registri
immobiliari (vale a dire il "libro fondiario o tavolare") descrivono
le singole unità immobiliari indicando in apposite partiture le
singole vicende cui esse sono man mano sottoposte: sia per quel che
attiene alla loro consistenza oggettiva (incorporazione, scorpori,
mutamenti di destinazione), sia per quanto riguarda i loro
trasferimenti (elenco dei proprietari di ogni singolo bene). Tali
registri hanno inoltre anche funzione "costitutiva": cioè la
iscrizione nei medesimi (c.d. "intavolazione") è elemento
costitutivo per l'esistenza del diritto reale (c.d. pubblicità
costitutiva).
Dati i rapporti intercorrenti fra i registri immobiliari e quelli
catastali, le norme d'attuazione dello statuto speciale Trentino-Alto
Adige hanno anche delegato alla Regione le funzioni amministrative
statali in materia di catasto terreni ed urbano: art. 1 d.P.R. 31
luglio 1978, n. 569 (recante appunto le norme d'attuazione in materia
di coordinamento fra catasto e libri fondiari e delega alla regione
delle funzioni amministrative in materia di catasto). Lo stesso
d.P.R. n. 569/1978, all'art. 2, attribuisce alla regione, in
relazione alla suddetta delega, anche la potestà di emanare, nella
materia delegata, norme legislative di organizzazione e di spesa,
nonchè norme di attuazione, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117
della Costituzione, al fine di coordinare i procedimenti
amministrativi relativi al catasto ed ai libri fondiari. Si tratta,
chiaramente, di uno di quei casi di delega "devolutiva") relativa a
materie organicamente collegate con quelle costituzionalmente proprie
della Regione: cioè uno di quei tipi di delega che - diversamente
dalle deleghe c.d. "libere" - sono tutelabili attraverso il ricorso
per conflitto di attribuzione.
Nell'esercizio delle suddette competenze la Regione è intervenuta
con proprie leggi, dettando una organica disciplina della materia,
che integra quella della legge generale sui libri fondiari (r.d. 28
marzo 1929, n. 499), ed in particolare realizza il necessario
coordinamento fra catasto e libri fondiari. Essa è contenuta nella
legge reg. 19 dicembre 1980, n. 12, e nella legge reg. 13 novembre
1985, n. 6.
Quest'ultima, in particolare, ribadisce (agli artt. 4 e 5) il
principio fondamentale della necessaria "perfetta concordanza" fra
atti del catasto e libro fondiario, e l'obbligo per l'ufficio del
Catasto di apportare (d'ufficio) ai propri atti i cambiamenti
riguardanti i diritti di proprietà e le modifiche catastali disposti
sulla base del decreto tavolare.
2. - Da molti anni esiste un tributo speciale per i servizi resi
dal personale dell'amministrazione periferica del catasto: in
particolare la tabella A allegata al d.-l. 31 luglio 1954, n. 533
(convertito in legge 26 settembre 1954, n. 869) - tabella sostitutiva
dal d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 648 - al titolo III, n. 5, stabiliva
un diritto "per la definizione e l'introduzione delle volture ai fini
dell'attualità delle iscrizioni nei catasti e nell'anagrafe
tributaria" che comportava il pagamento della tariffa di L. 18.000 a
carico dei presentatori della domanda di voltura.
Era tuttavia pacifico che tale tributo non fosse applicabile alle
operazioni degli uffici catastali della regione Trentino-Alto Adige:
ciò per l'evidente motivo che ivi le volture vengono effettuate
dagli uffici catastali non già in base ad una domanda
dell'interessato (tenuto quindi al relativo pagamento), ma avvengono
invece d'ufficio, come necessaria conseguenza dell'emanazione da
parte del giudice del decreto tavolare, dell'intavolazione nel libro
fondiario (art. 102 r.d. n. 499/29), e della conseguente
effettuazione d'ufficio della voltura catastale (in base al principio
della "perfetta concordanza" fra libro fondiario e catasto). Ed
infatti mai i competenti uffici periferici avevano richiesto ai
cittadini della Regione il pagamento del tributo in questione; nè lo
Stato aveva mai manifestato alla Regione il convincimento che quel
tributo dovesse essere pagato all'Erario.
Di recente l'art. 10, del d.-l. 20 giugno 1996, n. 323, convertito
in legge 8 agosto 1996, n. 425, ha disposto una modificazione delle
precedenti tariffe catastali ed ipotecarie, soprattutto al fine di
aumentarne l'entità. In particolare il tredicesimo comma dell'art.
10 ha disposto la sostituzione del titolo III della tabella A
allegata a d.P.R. n. 648/1972 (sostitutiva di quella originaria
stabilita dal decreto-legge n. 533/1954) con la tabella B allegata
allo stesso decreto-legge n. 323/1996. Secondo quanto prescritto al
n. 5 della tabella B allegata al decreto-legge n. 323/1996, la
tariffa per le volture catastali è stata aumentata, dalle originarie
L. 18.000, a L. 50.000 "per ogni domanda di voltura" (tabella B, n.
5, lett. a). Il successivo quattordicesimo comma dell'art. 10 del
decreto-legge n. 323/1996 aggiunge poi che la riscossione volontaria
delle tasse ipotecarie e dei tributi speciali di cui al dodicesimo e
tredicesimo comma è affidata agli uffici del dipartimento del
territorio".
Era logico pensare - per i motivi già illustrati - che tale
modifica non riguardasse gli uffici catastali della Regione
Trentino-Alto Adige che cosi come in base alla sua disciplina
originaria, anche a seguito della modifica (quantitativa) introdotta
dal decreto-legge n. 323/1996 il tributo speciale in questione non
potesse applicarsi alle volture catastali effettuate (d'ufficio
anzichè su domanda) dagli uffici dell'amministrazione periferica del
catasto della regione Trentino-Alto Adige.
Senonchè è pervenuta di recente alla regione Trentino-Alto Adige
la circolare indicata in epigrafe (specificamente indirizzata
all'Assessorato regionale per il Libro fondiario e il Catasto).
Inopinatamente essa afferma (p. 5) che "il tributo speciale dovuto
per le domande di voltura" sarebbe applicabile a "qualunque
volturazione catastale, eseguita nell'ambito delle attività di
catasto urbano o terreni, ovvero del catasto fondiario, vigente nelle
regioni del nord-est del territorio nazionale".
Aggiunge ancora la circolare (p. 5) che "dove è vigente l'istituto
del Libro fondiario, che com'è noto non dipende organicamente dal
Ministero delle finanze, la voltura dei beni iscritti al catasto
fondiario viene eseguita, tranne rare eccezioni, sulla base del
decreto tavolare. Per tali fattispecie il tributo speciale può
essere versato direttamente all'ufficio competente tramite mod. R.C.,
ovvero a mezzo conto corrente postale, specificando nella causale del
versamente gli estremi dell'atto interessato (numero di repertorio,
ufficiale rogante, data di morte, nome del de cuius, ecc.). Qualora
venga utilizzato il conto corrente, l'ufficio competente, al momento
della iscrizione in atti del decreto tavolare, potrà riscontrare il
versamento effettuato e versare il corrispettivo nell'apposito
capitolo di entrata dei tributi speciali".
Infine la circolare conclude (p. 12) stabilendo che "La regione
Trentino-Alto Adige e le Direzioni compartimentali, secondo le
rispettive competenze e l'autonomia conferita, verificheranno la
corretta esecuzione delle presenti disposizioni, da parte dei
dipendenti uffici, dandone assicurazione alla scrivente".
La suddetta circolare, nella parte in cui si indirizza alla regione
autonoma Trentino-Alto Adige ed afferma che il suddetto tributo
speciale per le domande di voltura è dovuta anche per le
volturazioni effettuate negli uffici catastali della Regione
ricorrente, è illegittimo e gravemente lesivo delle attribuzioni
costituzionali della Regione, che pertanto in relazione ad essa
propone il presente ricorso per conflitto di attribuzione, fondato
sui seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 4,
n. 5 e 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige. Violazione
dell'autonomia finanziaria regionale ex artt. 119 della Costituzione,
69 e segg. Statuto (spec. 73), e d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
In applicazione della disciplina stabilita dalla impugnata
circolare, chi presenti una domanda di iscrizione tavolare nel Libro
fondiario, alla quale debba poi seguire una corrispondente voltura
d'ufficio sugli atti del catasto (come per lo più accade: per
esempio se si chiede la intavolazione di un atto di compravendita di
un immobile), mentre prima non doveva pagare alcuna specifica tassa,
oggi deve pagare il "tributo speciale" per la domanda di volturazione
catastale. In pratica occorre allegare alla domanda di iscrizione
all'ufficio tavolare anche la ricevuta attestante il pagamento del
tributo già effettuato presso l'ufficio del catasto.
Ciò significa, in sostanza, che per ottenere la iscrizione
tavolare, cioè una operazione che è di competenza di un ufficio
regionale - quale è l'ufficio tavolare - che esercita funzioni
proprie della regione, occorre pagare un tributo allo Stato.
È appena il caso di sottolineare, perchè risulta già chiaramente
da quanto si è detto in precedenza, che tutto ciò non è stato
stabilito dalla legge. In realtà, così come precedentemente alle
modifiche alla tabella disposte dal recente decreto-legge n.
323/1996, la disciplina legislativa della tassa sulle domande di
voltura non riguarda le volturazioni effettuate dagli uffici
catastali del Trentino-Alto Adige. Al riguardo nulla di nuovo è
stato disposto dal recente decreto-legge del 1996. Chi ha disposto,
per la prima volta, la necessità di pagare tale tassa anche nel
Trentino-Alto Adige è invece proprio la circolare ministeriale del
19 luglio 1996.
Ma così disponendo la circolare ha determinato, in primo luogo,
una inammissibile ingerenza dello Stato in attribuzioni proprie ed
esclusive della Regione ricorrente. Tanto di quelle relative alla
tenuta dei libri fondiari (artt. 4, n. 5, e 16 Statuto), quanto della
correlativa autonomia finanziaria regionale. Una autonomia,
quest'ultima, fondata sui principi dell'art. 119 della Costituzione e
del Titolo VI dello Statuto Trentino-Alto Adige il cui art. 73, in
particolare, stabilisce che la Regione ha facoltà di istituire con
legge tributi propri nelle materie di propria competenza.
La regione non ha mai inteso, nè intende, istituire (come pure
potrebbe nella sua autonomia) tributo per le domande di
intavolazione. Sulla base di una valutazione politica e tecnica che
è di sua esclusiva competenza non intende gravare i suoi cittadini
di alcun tributo per tali operazioni, che nella Regione sono sempre
state gratuite.
Ma in base alla circolare impugnata, invece, per ottenere la
intavolazione da parte del competente ufficio regionale occorre
pagare la tassa di voltura catastale, occorre cioè pagare un tributo
allo Stato.
Lo Stato, con la circolare impugnata, pretende dunque di imporre ai
cittadini della Regione un suo tributo - e di incamerarne il gettito
- per un servizio che viene reso da uffici della Regione
nell'esercizio di funzioni regionali proprie. Mentre solo la Regione,
semmai, potrebbe istituire autonomamente un siffatto tributo.
2. - Violazione delle attribuzioni proprie della Regione di cui
agli artt. n. 4, 5 e 16 dello statuto Trentino-Alto Adige, nonchè di
quelle delegate, ed alle prime organicamente connesse, di cui alle
relative norme d'attuazione dello Statuto (artt. 1 e 2 d.P.R. 31
luglio 1978, n. 569.
2.1. - Oltre che le attribuzioni proprie di cui al motivo
precedente, la circolare impugnata è altresì lesiva delle funzioni
delegate in materia di catasto attribuite alla regione dall'art. 1
del d.P.R. n. 569/1978, e di quelle di coordinamento dei
procedimenti amministrativi relativi al catasto ed ai libri fondiari
di cui all'art. 2 dello stesso d.P.R. n. 569/1978.
Per quanto riguarda le suddette funzioni delegate, si tratta
certamente di funzioni tutelabili innanzi a codesta Ecc.ma Corte con
lo strumento del conflitto di attribuzione, secondo un ormai
pacificio insegnamento giurisprudenziale (a partire dalla sentenza n.
559/1988). Si tratta, infatti, di una delega "devolutiva" in cui al
delegante non restano poteri significativi (allo Stato restando
infatti solo il consueto potere di direttiva nei confronti della
Regione per le materie delegate: art. 1, secondo comma, d.P.R. n.
569/1978); delega "integrativa", in quanto costituisce una
integrazione necessaria delle competenze proprie della regione (ex
art. 4, n. 5 statuto).
Orbene, anche l'imporre agli uffici catastali, dipendenti anch'essi
dalla Regione (sia pure a titolo di delega) la riscossione della
imposta in questione costituisce una lesione delle predette
attribuzioni regionali.
A tali uffici non viene presentata alcuna "domanda di voltura"
(perchè la voltura catatale non costituisce un servizio che i
cittadini abbiano interesse a richiedere all'Amministrazione), onde
non vi è il presupposto richiesto dalla legge per la riscossione del
tributo in questione. La valutazione della presenza, o della
mancanza, di tale presupposto spettava comunque alla Regione.
2.2. - La circolare (spec. p. 2) afferma inoltre che la
introduzione dei nuovi tributi e l'aumento di quelli esistenti si
giustifica per la attivazione di nuovi servizi e per l'aumento di
quelli esistenti. Orbene, se anche il riferimento fosse limitato ai
servizi degli uffici catastali, anche sotto questo profilo ne
risulterebbero violate le competenze attribuite alla Regione
dall'art. 2 del d.P.R. n. 569/1978. Infatti in base a tali norme
d'attuazione, spetta alla Regione la disciplina della organizzazione
e del funzionamento degli uffici catastali ed il coordinamento fra i
procedimenti relativi al catasto e quelli relativi ai libri fondiari.
3. - Violazione, sotto ulteriore profilo delle attribuzioni di cui
al motivo precedente, nonchè di quelle di cui all'art. 4. n. 1
dello Statuto.
La circolare incide non soltanto nella organizzazione e nel
funzionamento degli uffici regionali del catasto (e quindi sulle
attribuzioni della regione ex art. 2, primo comma, d.P.R. n.
569/1978); ma anche sulla organizzazione e sul funzionamento degli
stessi uffici tavolari (svolgenti funzioni proprie della Regione).
Infatti questi ultimi si trovano condizionati dalla circolare nel
loro funzionamento, dovendo esigere il pagamento del tributo in
questione presso l'ufficio catastale prima di eseguire
l'intavolazione. Mentre a loro volta gli uffici catastali si debbono
adeguare alle prescrizioni organizzative, relative alla riscossione
del tributo, contenute a pag. 5 della circolare. La quale circolare
(pag. 12), inoltre, fa obbligo alla regione (e per esso all'Assessore
per il libro fondiario e il catasto) di verificare l'adeguamento alla
nuova disciplina della organizzazione dei suddetti uffici, catastali
e tavolari.
Pertanto risulta lesa anche la competenza esclusiva della regione
(ex art. 4, n. 1 statuto) in materia di ordinamento degli uffici (di
tutti gli uffici) regionali e del relativo personale.
4. - Istanza di sospensione.
L'imposizione del tributo speciale in questione anche per le
volture catastali effettuate nel Trentino-Alto Adige ha suscitato
forti reazioni nei cittadini e nelle categorie più direttamente
interessate. L'imposizione viene ad incidere su istituti e tradizioni
peculiari della Regione (Libro fondiario e pubblicità tavolare);
l'Amministrazione si trova costretta a richiedere il pagamento di un
tributo affatto nuovo, che non era mai stato applicato nella Regione,
e senza che ad esso corrisponda alcun nuovo servizio da parte
dell'Amministrazione. Per di più il tributo dovrebbe trovare la sua
giustificazione ed il suo presupposto in una "domanda di voltura"
catastale che viceversa nessuno ha mai presentato, nè intende
presentare (perchè non ne ha motivo) agli uffici regionali.
Il danno grave che deriva dall'esecuzione della circolare, di cui
si chiede la sospensione in parte qua non è certamente solo quello
che si produce nei confronti delle attribuzioni regionali, già
evidenziate; ma è anche e soprattutto il danno che ricade sui
cittadini del Trentino-Alto Adige - dei quali la regione rappresenta
gli interessi, come ente esponenziale - che direttamente o
indirettamente ne sono colpiti nel loro patrimonio.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato di imporre il pagamento
dell'imposta speciale di L. 50.000 "per ogni domanda di voltura" (di
cui al titolo III, n. 5, della tabella A allegata al d.P.R. n.
533/1954, come sostituita dalla tabella B allegata al decreto-legge
n. 323/1996, convertito in legge n. 425/1996) anche alle volturazioni
catastali eseguite negli uffici della regione Trentino-Alto Adige; e
per l'effetto annullare in parte qua previa sospensione, la circolare
del Ministero delle finanze 189/T del 19 luglio 1996, meglio indicata
in epigrafe.
Roma, addì 16 settembre 1996
Prof. avv. Sergio Panunzio
96C1606