1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 SENTENZA 20 - 22 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Professioni - Norme della Regione Campania - Avvocatura regionale - Abilitazione a svolgere attivita' di consulenza e a patrocinare in giudizio per gli enti strumentali della Regione e per le societa' il cui capitale e' interamente sottoscritto dalla Regione - Previsione di apposite convenzioni per la regolamentazione delle modalita' di richiesta dell'attivita' della avvocatura regionale e la quantificazione dei relativi oneri - Contrasto con la disciplina statale sulla professione di avvocato che prevede l'incompatibilita' dell'esercizio della professione di avvocato con qualunque impiego o ufficio retribuito a carico del bilancio dello Stato o degli enti pubblici - Illegittima estensione delle ipotesi di deroga alle incompatibilita' consentite dalla normativa statale - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente delle professioni - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1, art. 29, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, art. 3, secondo comma. (T-130091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29, commi 1
e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria anno 2009), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione terza)
con ordinanza del 12 luglio 2011, nel procedimento vertente tra A. A.
ed altri e la Regione Campania ed altri, iscritta al n. 249 del
registro ordinanze dell'anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Visti gli atti di costituzione di A. A. ed altri, del Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Napoli e della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 2013 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Alessandro Biamonte per A. A. ed altri,
Riccardo Satta Flores per il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Napoli e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 luglio 2011, iscritta nel registro
ordinanze al n. 249 dell'anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
2011, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione
terza), ha sollevato, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione alla materia «professioni», questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 29 della legge della
Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria anno 2009), che abilita l'avvocatura regionale a
svolgere attività di consulenza e a patrocinare in giudizio gli enti
strumentali della Regione e le società il cui capitale è
interamente sottoscritto dalla Regione e, allo scopo, consente la
stipula di convenzioni tra la Giunta regionale da un lato, e gli enti
strumentali e le singole società dall'altro, per regolare, in
particolare, le modalità attraverso cui può essere richiesta
l'attività dell'avvocatura regionale, quantificando anche i relativi
oneri.
1.1.- Il giudizio a quo, scaturito dal ricorso di A.A. e altri,
funzionari dell'avvocatura regionale, ha ad oggetto la richiesta di
annullamento della delibera della Giunta della Regione Campania 27
marzo 2009, n. 603, con cui l'avvocatura regionale è stata
autorizzata a stipulare con gli enti strumentali della Regione
Campania le convenzioni previste dall'art. 29 della legge reg. n. 1
del 2009. Il ricorso al giudice amministrativo ha ad oggetto, in via
derivata, anche la Convenzione n. 14162 del 10 aprile 2009, stipulata
dall'avvocatura e dall'Azienda sanitaria locale di Salerno sulla base
della predetta delibera giuntale, e ogni altro atto presupposto,
connesso o consequenziale, lesivo degli interessi dei ricorrenti.
1.2.- In base alla delibera giuntale, agli avvocati regionali
potrebbe essere affidato il patrocinio e la consulenza legale delle
Aziende sanitarie. Questa previsione contrasterebbe con il regime
delle incompatibilità nell'esercizio della professione di avvocato,
stabilito dall'art. 3, secondo comma, del regio decreto-legge 27
novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e
procuratore), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio
1934, n. 36, e successivamente modificato dalla legge 23 novembre
1939, n. 1949 (Modificazioni alla legge forense), che conterrebbe una
deroga, al successivo quarto comma, lettera b), per quanto riguarda
gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, solo per le
cause e gli affari propri dell'ente presso il quale prestano la loro
opera e a condizione che essi siano iscritti nell'elenco speciale
annesso agli albi professionali. I ricorrenti, a causa degli
incarichi sopra indicati, sarebbero ora esposti al rischio di
sanzioni disciplinari da parte degli ordini di appartenenza o,
qualora si rifiutassero di prestare tali attività, da parte del
datore di lavoro.
Per tali ragioni, i ricorrenti hanno dedotto l'illegittimità
della delibera della Giunta n. 603 del 2009 e delle convenzioni
successivamente stipulate e, per quanto qui interessa, dell'art. 29
della legge reg. n. 1 del 2009.
1.3.- Il giudice rimettente ritiene che la deliberazione del
Presidente della Giunta regionale della Campania n. 603 del 2009,
impugnata nel giudizio a quo, debba essere qualificata come atto di
macro-organizzazione del pubblico impiego e di attuazione della
presupposta legge reg. n. 1 del 2009, in base al quale gli enti
strumentali della Regione Campania hanno la facoltà di avvalersi del
patrocinio dell'avvocatura regionale. La delibera giuntale impugnata,
prevedendo scelte programmatorie a carattere innovativo, inciderebbe
direttamente sulle condizioni di lavoro dei ricorrenti e sul regime
del patrocinio nell'esclusivo interesse dell'ente di appartenenza,
cosicchè sussisterebbe un interesse a ricorrere meritevole di tutela
immediata connesso all'esigenza di mantenere inalterati sia il
rapporto di correttezza deontologica nei confronti dell'ordine
professionale, sia le condizioni di lavoro presso l'ente pubblico di
appartenenza.
2.- Poste queste premesse, il giudice rimettente ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2009,
in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la
disposizione regionale violerebbe l'obbligo di rispettare le
disposizioni di principio previste dal legislatore statale in materia
d'incompatibilità nell'esercizio della professione forense da parte
di avvocati dipendenti di enti pubblici.
2.1.- Con riferimento alla rilevanza, il Tribunale amministrativo
rimettente sostiene che il giudizio non potrebbe essere deciso
prescindendo dall'applicazione della disposizione sottoposta
all'esame della Corte, dal momento che la delibera giuntale n. 603
del 2009 impugnata costituisce atto di macro-organizzazione di natura
meramente attuativa rispetto all'art. 29 della legge reg. n. 1 del
2009 censurato.
2.2.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente richiama l'art. 117, terzo comma, Cost., evocato a
parametro, in quanto esso riserva alla legislazione statale la
determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni.
La disciplina delle incompatibilità rientrerebbe, infatti, tra i
principi fondamentali che regolano la professione forense e sarebbe
riservata al legislatore statale.
2.3.- Il regime d'incompatibilità previsto dall'art. 3 del regio
decreto-legge n. 1578 del 1933 consentirebbe solo in via derogatoria
(art. 3, quarto comma, lettera b) l'esercizio di attività
professionale da parte di dipendenti pubblici, limitatamente alle
cause e agli affari propri dell'ente, cui il dipendente sarebbe
pertanto legato da un rapporto di esclusività, a tutela tanto
dell'indipendenza del professionista quanto degli interessi dell'ente
pubblico. Tale deroga sarebbe stata oggetto di un'interpretazione
restrittiva ad opera della giurisprudenza della Corte di cassazione,
secondo la quale l'iscrizione all'albo speciale sarebbe consentita a
condizione che l'ente pubblico abbia costituito un ufficio legale
dotato di una sua autonomia nell'ambito della relativa struttura e
organizzato in modo tale che il dipendente svolga in via esclusiva
attività professionale, con piena libertà e autonomia, in una
situazione di sostanziale estraneità all'apparato amministrativo.
Infine, il dipendente pubblico dovrebbe essere abilitato a svolgere
attività professionale, giudiziaria quanto extragiudiziaria, nel
solo interesse dell'ufficio.
2.4.- Il giudice a quo ritiene inoltre che la deroga
all'incompatibilità stabilita dal legislatore statale riguardi
strettamente le cause e gli affari propri dell'ente presso cui gli
avvocati prestano la loro opera. Tale deroga sarebbe insuscettibile
d'interpretazione analogica, nel senso di ricomprendervi anche le
cause e gli affari di enti terzi, anche se strumentali, rispetto a
quelli per i quali gli avvocati prestano la loro opera. Gli interessi
dell'ente strumentale, d'altra parte, non coinciderebbero
necessariamente con quelli dell'ente presso cui l'avvocato è
impiegato.
3.- Con atto depositato presso la Cancelleria della Corte il 29
novembre 2011, si è costituito in giudizio il Consiglio dell'Ordine
degli avvocati di Napoli, già costituitosi nel giudizio davanti al
Tribunale amministrativo regionale, deducendo l'illegittimità della
norma regionale censurata, con motivazioni adesive a quelle esposte
nell'ordinanza di rimessione dal giudice a quo.
4.- I ricorrenti nel giudizio a quo si sono costituiti in
giudizio con atto depositato nella Cancelleria il 14 dicembre 2011,
sostenendo l'illegittimità costituzionale della norma censurata, e
in particolare deducendo che essa invade la competenza statale a
definire i principi fondamentali in materia di professioni, ex art.
117, terzo comma, Cost.
4.1.- Secondo gli intervenienti, la legislazione regionale
censurata si ingerirebbe nelle competenze esclusive dello Stato,
disarticolando l'ordinamento delle professioni che dovrebbe invece
necessariamente essere uniforme su base nazionale, incidendo sul rito
processuale e assimilando il rapporto di patrocinio a quello di una
prestazione d'opera professionale. In particolare, la legislazione
regionale interferirebbe con i principi fondamentali in materia di
professione forense, avviando una invasione delle competenze statali
destinata ad accrescersi nel tempo, essendo all'epoca imminente
l'approvazione di un regolamento della Giunta regionale relativo
all'organizzazione del personale avente contenuto analogo, per quanto
qui interessa, a quello della delibera giuntale impugnata davanti al
giudice amministrativo.
4.2.- Gli intervenienti notano che l'applicazione della legge
regionale impugnata potrebbe dar luogo a una responsabilità
disciplinare a carico dei legali ricorrenti nel processo a quo. Il
relativo codice deontologico, approvato dal Consiglio nazionale
forense il 17 aprile 1997, e successivamente modificato, in
attuazione degli artt. 12, primo comma, e 38, primo comma, del r.d.l.
n. 1578 del 1933, dispone che gli avvocati evitino situazioni
d'incompatibilità (art. 16), mantengano un'autonomia del rapporto
con la parte assistita (art. 36), si astengano nel caso di conflitto
d'interessi (37) e possano assumere incarichi contro ex-clienti
soltanto una volta decorso un biennio dalla cessazione del rapporto
professionale espletato in precedenza (art. 51). La situazione nella
quale l'avvocatura regionale si sarebbe venuta a trovare a causa
della legge impugnata renderebbe, al contrario, impossibile osservare
i menzionati divieti del codice deontologico.
4.3.- Inoltre, i ricorrenti nel processo a quo sostengono che la
materia delle professioni appartiene alla legislazione concorrente,
ex art. 117, terzo comma, Cost., e aggiungono che il decreto
legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi
fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell'articolo 1
della legge 5 giugno 2003, n. 131), avrebbe previsto, all'art. 3, che
l'esercizio di ciascuna professione si svolga nel rispetto della
disciplina statale posta a tutela della concorrenza e, all'art. 4,
comma 2, che sia la legge statale a definire i requisiti
tecnico-professionali e i titoli professionali necessari a esercitare
le attività che esigono una specifica preparazione, a garanzia di
interessi pubblici generali la cui tutela appartiene allo Stato. Le
Regioni, anche in ossequio ai principi della giurisprudenza
costituzionale, potrebbero disciplinare solo gli aspetti legati alla
realtà regionale.
4.4.- Il divieto inderogabile rivolto agli avvocati degli enti
pubblici di espletare prestazioni professionali per enti diversi da
quelli da cui dipendono, sostengono i ricorrenti nel giudizio a quo e
qui intervenuti, rappresenterebbe un requisito tecnico di iscrizione
all'albo, comportando, in caso di violazione, la cancellazione
dell'avvocato dall'albo e di conseguenza anche la cessazione del
rapporto lavorativo, il quale si reggerebbe sul presupposto
dell'abilitazione all'esercizio della professione forense. Il diritto
vivente, inoltre, si sarebbe consolidato interpretando la deroga
prevista per gli addetti agli uffici legali di enti pubblici come
eccezionale e dunque non suscettibile d'interpretazione analogica.
4.5.- Ancora, gli intervenienti riconoscono che l'art. 43 del
regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione del testo unico
delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in
giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato),
successivamente modificato, prevede che, a seguito di autorizzazione,
gli avvocati dello Stato possano patrocinare anche a favore di
amministrazioni pubbliche non statali ed enti sovvenzionati in via
esclusiva, previa delibera motivata ed eccettuati i casi di conflitto
di interessi con lo Stato o con le Regioni. Tuttavia tale norma non
costituirebbe un principio fondamentale suscettibile di estensione
analogica. Infatti, quest'ipotesi sarebbe stata introdotta in un
contesto in cui gli enti non statali erano sprovvisti di propri
uffici legali. Inoltre, considerando le condizioni generali stabilite
per la prestazione dell'attività professionale da parte
dell'Avvocatura dello Stato, bisogna ritenere che l'art. 43 del
r.d.l. n. 1611 del 1933 configuri un rapporto organico che non
permette all'ente autorizzato ad avvalersi del patrocinio
dell'Avvocatura di utilizzare di avvocati del libero foro, se non in
casi speciali, attraverso delibera motivata, o in caso di conflitto
d'interessi.
4.6.- Non avrebbe infine significato, secondo gli intervenienti,
considerare ipotesi come l'art. 11, comma 3.1, del decreto-legge 28
febbraio 1983, n. 55 (Provvedimenti urgenti per il settore della
finanza locale per l'anno 1983), convertito, con modificazioni, dalla
legge 26 aprile 1983, n. 131, il quale ha introdotto la facoltà, per
le allora unità sanitarie locali, di avvalersi degli uffici legali
dei Comuni, o il caso delle gestioni liquidatorie, alle quali è
stato consentito l'utilizzo degli uffici legali delle aziende
sanitarie locali, in base all'art. 2, comma 14, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), attuato poi dalla legge della Regione Campania 2 settembre
1996, n. 22 (Disposizioni urgenti per le gestioni liquidatorie delle
unità sanitarie locali).
5.- Si è costituita in giudizio la Regione Campania, con atto
depositato nella Cancelleria della Corte il 29 dicembre 2011,
deducendo l'inammissibilità e l'infondatezza della questione
proposta.
5.1.- Una prima ragione d'inammissibilità viene individuata
nell'indeterminatezza dell'oggetto della questione sottoposta
all'esame della Corte. Secondo la parte resistente, il giudice a quo
avrebbe fatto genericamente riferimento all'art. 29 della legge reg.
n. 1 del 2009, mancando di considerare che l'articolo si compone di
una pluralità di norme autonome, riconducibili al comune obiettivo
di contenere la spesa degli enti regionali per le consulenze. Il
comma 3 dell'art. 3 porrebbe un limite di spesa per l'acquisizione di
consulenze, dando pertanto vita a una disposizione autonoma rispetto
ai due commi precedenti. L'ostacolo derivante dall'eterogeneità
delle disposizioni che compongono l'articolo impugnato non potrebbe
essere superato ricavando l'oggetto della questione in via implicita.
5.2.- Una seconda ragione d'inammissibilità sarebbe rinvenibile
nel mancato tentativo d'interpretazione conforme a Costituzione, che
la Corte costituzionale avrebbe espressamente e ripetutamente
individuato quale condizione di ammissibilità delle questioni in via
incidentale.
L'esigenza di esperire un tentativo d'interpretazione conforme a
Costituzione sarebbe tanto più necessaria in questo caso, poichè la
disciplina sospettata d'incostituzionalità s'inserirebbe in un
contesto normativo complesso. Il giudice a quo avrebbe invece
apoditticamente sostenuto l'impraticabilità di un'interpretazione
costituzionalmente compatibile della disposizione impugnata.
5.3.- La questione prospettata mancherebbe, inoltre, del
necessario vincolo di pregiudizialità rispetto al giudizio
principale. Infatti, la Corte costituzionale avrebbe affermato che
tale vincolo non trova sufficiente base nella circostanza che il
giudizio a quo verta su un provvedimento attuativo della norma
portata alla sua attenzione. Sussisterebbe, invece, il nesso di
pregiudizialità qualora il rapporto tra il provvedimento impugnato
nel giudizio principale e la norma oggetto del giudizio di
legittimità costituzionale sia di «mera esecuzione» e l'adozione del
primo provvedimento sia indispensabile per la produzione degli
effetti previsti dalla norma censurata di fronte alla Corte.
Con riferimento al caso di specie, la delibera della Giunta
regionale n. 603 del 2009, attraverso la quale la Giunta avrebbe
inteso approvare uno schema di convenzione tra l'avvocatura regionale
e gli enti regionali strumentali per la definizione delle modalità
delle richieste di consulenza e patrocinio, non sarebbe invece
indispensabile ai fini della produzione degli effetti da parte
dell'art. 29 della legge reg. censurata. Tale delibera non
conterrebbe, infatti, disposizioni precettive di contenuto innovativo
rispetto alla disciplina prevista dalla norma censurata.
L'ordinanza di rimessione, del resto, secondo la difesa
regionale, mostrerebbe di aderire alla prospettazione dei ricorrenti
nel processo a quo, che avrebbero impugnato la delibera di Giunta in
via puramente formale, senza dedurre, neanche in via derivata, la sua
illegittimità. Pertanto, dall'ordinanza si evincerebbe il tentativo
dei ricorrenti di accedere alla giurisdizione costituzionale in via
principale, il che determinerebbe l'inammissibilità del ricorso al
giudice amministrativo.
5.4.- Un'ulteriore ragione d'inammissibilità viene rinvenuta nel
difetto d'interesse dei ricorrenti nel giudizio a quo.
Il mero rischio, paventato dai ricorrenti, di cancellazione
dall'elenco speciale dell'albo da parte dei rispettivi ordini forensi
di appartenenza, a causa dell'insorgere di situazioni
d'incompatibilità, o di incorrere in sanzioni disciplinari, qualora
essi si rifiutassero di prestare il patrocinio a favore degli enti
convenzionati, mostrerebbe l'assenza di una lesione concreta e
attuale nei confronti delle posizioni giuridiche dei ricorrenti. Il
rischio di cancellazione dall'albo o di sanzioni disciplinari sarebbe
del tutto futuro e incerto; l'incisione delle posizioni dei
ricorrenti si potrebbe configurare solo nel momento in cui gli ordini
professionali o la Giunta regionale adottassero provvedimenti nei
loro confronti.
Sebbene l'ordinanza di rimessione contenga una motivazione in
ordine alla titolarità di una situazione giuridica soggettiva
immediatamente idonea a ricevere tutela, tale motivazione sarebbe
implausibile. Essa riguarderebbe, stando all'ordinanza, un atto di
macro-organizzazione avente a oggetto scelte programmatorie
innovative, mentre invece si tratterebbe di uno schema di convenzione
tra l'avvocatura regionale e gli enti strumentali, privo di effetti
giuridici vincolanti nei confronti degli enti strumentali,
dell'avvocatura regionale e dei ricorrenti. In realtà l'atto
impugnato non avrebbe dunque alcun carattere innovativo e di
conseguenza non sarebbe lesivo degli interessi dei ricorrenti. In
definitiva, la questione di legittimità prospettata sarebbe
manifestamente irrilevante e dunque inammissibile.
5.5.- La difesa regionale argomenta poi nel merito, deducendo
l'infondatezza della questione sollevata.
Il resistente interpreta la norma censurata escludendo che il
legislatore regionale abbia inteso innovare il regime
d'incompatibilità posto dal r.d.l. n. 1578 del 1933 in ordine alle
attività professionali degli avvocati dipendenti di enti pubblici e
sostenendo che la disposizione impugnata riguarderebbe la materia
della professione forense solo marginalmente.
Infatti, la norma oggetto del presente giudizio s'inserirebbe,
secondo la Regione, in un intervento normativo volto a contenere la
spesa pubblica regionale nel suo complesso, inclusa quella degli enti
che, sebbene distinti formalmente dall'ente Regione, siano legati a
quest'ultimo da un nesso di dipendenza e strumentalità. L'art. 29
censurato conterrebbe, dunque, una disciplina dichiaratamente di
natura finanziaria, tra l'altro in ottemperanza agli obblighi posti
dal Patto di stabilità interno delle Regioni, stabiliti, all'epoca
dell'entrata in vigore della norma censurata, dall'art. 77-ter del
decreto-legge n. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. In
particolare, l'art. 46 di tale decreto-legge avrebbe previsto la
riduzione delle collaborazioni e delle consulenze nella pubblica
amministrazione, analogamente a quanto previsto dalla norma regionale
censurata.
La necessità di contenere le spese avrebbe, secondo la parte
resistente, già condotto a diverse soluzioni normative di tenore
analogo. Ad esempio, l'art. 2, comma 12, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), avrebbe disposto
che determinati enti locali possano istituire uffici unici di
avvocatura per lo svolgimento di attività di consulenza legale,
difesa e rappresentanza in giudizio; ancora, l'art. 11, comma 3.1,
del decreto-legge n. 55 del 1983, come convertito, avrebbe previsto
che le unità sanitarie locali, ove non dispongano di propri uffici
legali, possano avvalersi dei corrispondenti uffici dei comuni di
appartenenza.
Molteplici indici normativi confermerebbero, dunque, che esigenze
derivanti da una sana gestione finanziaria consentono al legislatore,
sia statale che regionale, di adottare provvedimenti che lambiscano,
seppur marginalmente, la materia delle professioni legali, senza
alterarne i tratti essenziali.
5.6.- La difesa regionale argomenta nel senso dell'infondatezza,
anche nell'ipotesi in cui la norma censurata venga inquadrata
nell'ambito materiale delle professioni. Infatti, anche in questo
caso la norma risulterebbe conforme al riparto competenziale ex art.
117, terzo comma, Cost.
La parte resistente riconosce la competenza legislativa statale
in materia di professioni, anche alla luce della riserva di legge
statale di cui all'art. 33, quinto comma, Cost., e del decreto
legislativo n. 30 del 2006, ricognitivo dei principi fondamentali in
materia. Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale avrebbe chiarito
i confini e la portata della potestà legislativa statale in tale
ambito, precisando che la competenza regionale incontrerebbe un
limite generale nella regola secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti,
sarebbe riservata allo Stato, mentre sarebbe attribuita alla
competenza regionale la disciplina degli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realtà regionale.
La disposizione impugnata rientrerebbe in questa seconda ipotesi,
come la giurisprudenza di legittimità avrebbe ripetutamente
affermato consentendo l'avvalimento, da parte di un ente,
dell'ufficio legale di un altro ente. Infatti, la Corte di cassazione
avrebbe ritenuto legittimo che una gestione liquidatoria fosse
patrocinata in giudizio da parte di un avvocato dipendente di una
cessata unità sanitaria locale, in base all'espressa previsione di
una legge regionale. Oppure, la medesima Corte avrebbe consentito che
le unità sanitarie locali potessero avvalersi degli uffici legali
dei Comuni di appartenenza, ove non ne disponessero di propri.
Infine, la resistente evoca l'art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 e
l'art. 10 della legge 3 aprile 1979, n. 103 (Modifiche
dell'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato), che avrebbero previsto
un'analoga possibilità con riferimento all'Avvocatura dello Stato.
In definitiva, secondo la difesa regionale, la norma censurata si
collocherebbe pienamente nel solco del diritto vivente. Del resto, lo
svolgimento delle prestazioni professionali da parte degli avvocati
dipendenti pubblici avverrebbe comunque nell'interesse
dell'amministrazione di appartenenza, essendo quest'ultima ad
auto-vincolarsi mediante la stipula di apposite convenzioni. Gli
avvocati, del resto, potrebbero sempre opporre alla richiesta di
consulenza da parte dell'ente convenzionato la sussistenza di
situazioni d'incompatibilità rispetto agli interessi regionali.
6.- Con memoria depositata nella Cancelleria della Corte il 19
marzo 2013, la Regione Campania ha ulteriormente ribadito le ragioni
dell'inammissibilità e, in subordine, dell'infondatezza della
censura sollevata dal giudice a quo.
6.1.- La difesa regionale ha inoltre rilevato un ulteriore
profilo di inammissibilità, osservando che i ricorrenti nel processo
a quo avevano evocato l'imminente approvazione di un regolamento -
divenuto il regolamento 15 dicembre 2011, n. 12 (Ordinamento
amministrativo della Giunta Regionale della Campania), il cui art. 30
si riferisce alle convenzioni sulla base delle quali l'avvocatura
regionale può rappresentare o difendere gli enti regionali. Sul
punto, la difesa ritiene che il tentativo di motivare la rilevanza
della questione riferendosi a un atto estraneo al giudizio a quo sia
inammissibile.
7.- Con memoria depositata il 2 aprile 2013, il Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Napoli ha ulteriormente dedotto
sostenendo l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.
7.1.- Dopo aver sinteticamente rammentato lo svolgimento dei
fatti e le doglianze presentate di fronte al giudice a quo, la
memoria ribadisce che la disposizione impugnata deve essere
inquadrata all'interno della materia «professioni» e, come tale,
riservata alla legislazione statale quanto alla determinazione dei
principi fondamentali della materia, ex art. 117, terzo comma, Cost.
Le deroghe al regime delle incompatibilità, che consentono di
patrocinare per l'ente pubblico di appartenenza, previste dall'art.
3, quarto comma, del r.d.l. n. 1578 del 1933, sarebbero espressione
di un principio fondamentale e dunque riconducibili alla competenza
statale, come del resto sarebbe riconosciuto anche dalla difesa
regionale. Dunque, tali ipotesi non potrebbero essere ampliate dal
legislatore regionale.
Nè, secondo l'Ordine degli Avvocati, sarebbe condivisibile la
ricostruzione proposta dalla difesa regionale, secondo cui la
normativa censurata inciderebbe sui profili organizzativi, mentre non
influirebbe sugli aspetti di tutela della libera professione.
Infatti, il regime delle incompatibilità verrebbe alterato dal
legislatore regionale. Inoltre, non si comprende quale specificità
regionale giustificherebbe la scelta della Regione Campania di
modulare i principi riguardanti le incompatibilità.
Le deroghe, pure evocate dalla difesa regionale, che consentono
agli avvocati di un ente di patrocinare anche a favore di enti terzi,
confermerebbero la ricostruzione offerta dall'interveniente, in
quanto si tratterebbe di deroghe in ogni caso stabilite dal
legislatore statale. Infine, la situazione degli avvocati dello Stato
non sarebbe assimilabile a quella degli altri avvocati che esercitino
per enti pubblici sulla base di apposite procure alle liti.
8.- Nelle more del giudizio, il legislatore statale, con la legge
31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina della professione
forense), ha innovato la disciplina delle incompatibilità della
professione forense e, in particolare, della deroga riguardante il
caso degli avvocati che esercitino per conto degli enti pubblici. La
nuova disciplina, dopo aver ribadito, in via generale,
l'incompatibilità della professione forense «con qualsiasi attività
di lavoro subordinato anche se con orario di lavoro limitato» (art.
2), ha poi fatto «salva l'iscrizione nell'elenco speciale per gli
avvocati che esercitano attività legale per conto degli enti
pubblici» (art. 19). Il successivo art. 23 specifica a quali
condizioni gli avvocati possano esercitare attività legale per conto
degli enti pubblici: in particolare, viene previsto che nel
«contratto di lavoro è garantita l'autonomia e l'indipendenza di
giudizio intellettuale e tecnica dell'avvocato» e che per
«l'iscrizione nell'elenco gli interessati presentano la deliberazione
dell'ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio
legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari
legali dell'ente stesso e l'appartenenza a tale ufficio del
professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni»; che
«la responsabilità dell'ufficio è affidata a un avvocato iscritto
nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i
principi della legge professionale», e che «gli avvocati iscritti
all'elenco sono sottoposti al potere disciplinare del consiglio
dell'ordine». Infine, l'art. 64 delega il Governo a emanare «uno o
più decreti legislativi contenenti un testo unico di riordino delle
disposizioni vigenti in materia di professione forense», alla luce
delle modifiche intervenute.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 12 luglio 2011, iscritta al n. 249 del
registro ordinanze dell'anno 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
2011, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione
terza) ha sollevato, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
29 della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria anno 2009), che abilita
l'avvocatura regionale a svolgere attività di consulenza e a
patrocinare in giudizio per gli enti strumentali della Regione e per
le società il cui capitale è interamente sottoscritto dalla Regione
e, allo scopo, consente la stipula di convenzioni tra la Giunta
regionale da un lato, e gli enti strumentali e le singole società
dall'altro, per regolare, in particolare, le modalità attraverso cui
può essere richiesta l'attività dell'avvocatura regionale,
quantificando anche i relativi oneri.
La disposizione regionale censurata contrasterebbe con l'art. 3,
secondo comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578
(Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e
successivamente modificato dalla legge 23 novembre 1939, n. 1949
(Modificazioni alla legge forense), che prevede l'incompatibilità
dell'esercizio della professione di avvocato con qualunque impiego o
ufficio retribuito a carico del bilancio dello Stato o degli enti
pubblici, stabilendo un principio derogabile, per quanto riguarda gli
avvocati degli uffici legali di tali enti, solo per le cause e gli
affari propri dell'ente presso il quale i professionisti prestano la
loro opera e a condizione che siano iscritti nell'elenco speciale
annesso agli albi professionali, ai sensi del medesimo art. 3, quarto
comma, lettera b). La norma regionale censurata, secondo l'ordinanza
di rimessione, estenderebbe illegittimamente le ipotesi di deroga
alle incompatibilità previste dal legislatore statale, consentendo
all'avvocatura regionale di svolgere attività di consulenza e di
patrocinare in giudizio per enti diversi da quello d'appartenenza,
dunque al di fuori di quanto consentito dalla normativa statale.
Detta disposizione regionale, pertanto, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., che affida alla competenza legislativa statale la
determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni,
tra cui rientrerebbe il menzionato art. 3 del regio decreto-legge n.
1578 del 1933.
2.- Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni
d'inammissibilità prospettate dalla difesa regionale.
2.1.- In primo luogo, deve essere rigettata l'eccezione relativa
all'erronea individuazione e alla insufficiente specificazione
dell'oggetto del giudizio da parte del giudice rimettente, il quale
avrebbe censurato l'intero art. 29 della legge regionale n. 1 del
2009, che si compone di una pluralità eterogenea di disposizioni,
aventi in comune la finalità di contenimento della spesa pubblica.
In realtà, l'eterogeneità dell'articolo censurato non ostacola
l'individuazione delle disposizioni impugnate. La lettura complessiva
dell'ordinanza di rimessione, comprensiva della descrizione delle
censure e delle relative argomentazioni, consente di identificare con
precisione tanto il thema decidendum, quanto le disposizioni oggetto
di giudizio, le quali, senza incertezza, corrispondono ai commi 1 e 2
dell'art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009. Il primo stabilisce che
«Nei casi in cui non ricorrono motivi di conflitto con gli interessi
della Regione, l'avvocatura regionale è abilitata a svolgere
attività di consulenza attraverso l'espressione di pareri e a
patrocinare in giudizio gli enti strumentali della Regione e le
società il cui capitale sociale è interamente sottoscritto dalla
Regione»; mentre il secondo afferma che «Per i fini di cui al comma 1
le singole società e gli enti strumentali sottoscrivono con la
Giunta regionale una convenzione che regola le modalità attraverso
cui può essere richiesta l'attività dell'avvocatura regionale e che
quantifica gli oneri a carico delle società e degli enti
strumentali». Il successivo comma terzo dell'art. 29 è palesemente
estraneo alle censure prospettate nell'ordinanza di rimessione. Sotto
questo profilo, dunque, l'ordinanza soddisfa i principi stabiliti
dalla giurisprudenza costituzionale sul punto (ex multis, ordinanza
n. 312 del 2012) e il giudizio della Corte deve restare circoscritto
ai primi due commi dell'art. 29 della legge della Regione Campania n.
1 del 2009.
2.2.- Deve essere altresì rigettata l'eccezione
d'inammissibilità relativa al mancato esperimento del tentativo
d'interpretazione conforme a Costituzione da parte del giudice a quo.
Infatti, quest'ultimo dichiara esplicitamente di avere considerato
questa possibilità e di averla tuttavia esclusa a causa del tenore
testuale della disposizione impugnata. Come noto, propriamente
«l'univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale
il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di
legittimità costituzionale» (ex plurimis, sentenza n. 78 del 2012).
Di conseguenza, l'eccezione d'inammissibilità deve ritenersi
infondata, in continuità con la giurisprudenza di questa Corte
rilevante.
2.3.- Anche il terzo motivo d'inammissibilità evocato dalla
Regione Campania, relativo alla irrilevanza della questione
prospettata, per mancanza di nesso di pregiudizialità tra il
giudizio principale e il giudizio di fronte a questa Corte, deve
ugualmente essere rigettato. Infatti, il giudice rimettente adduce
sufficienti e non implausibili motivazioni circa la rilevanza nel
giudizio a quo della questione sollevata (come richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte: ex multis sentenze n. 170 e 34 del
2010), illustrando come il giudizio amministrativo verta sulla
legittimità della delibera della Giunta della Regione Campania n.
603 del 27 marzo 2009, con cui è stato stabilito che l'avvocatura
regionale rappresenti e difenda gli enti strumentali della Regione in
base all'art. 29 della legge reg. n. 1 del 2009, e, in via derivata,
della Convenzione n. 14162 del 10 aprile 2009, stipulata con
l'Azienda sanitaria locale di Salerno, sulla base della predetta
delibera giuntale. Trattandosi di atti che trovano il loro fondamento
legislativo nella disposizione di legge regionale portata all'esame
di questa Corte, non è implausibile ritenere, come sostiene il
Tribunale amministrativo rimettente, che la norma regionale censurata
debba necessariamente essere applicata nel giudizio a quo e che,
dunque, l'eventuale illegittimità della stessa incida sul
procedimento principale, come richiesto dall'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale) e costantemente confermato dalla giurisprudenza
di questa Corte (ex multis, sentenza n. 18 del 1989).
2.4.- Anche l'eccezione d'inammissibilità avanzata dalla Regione
Campania in relazione alla carenza d'interesse da parte dei
ricorrenti nel giudizio a quo deve essere respinta. Infatti, la
ricostruzione del giudice rimettente, secondo cui l'atto impugnato
nel procedimento a quo costituirebbe un provvedimento di
auto-organizzazione adottato in attuazione della legge reg. n. 1 del
2009 e idoneo a incidere direttamente sulle condizioni di lavoro dei
ricorrenti, giustifica sufficientemente la sussistenza dell'interesse
a ricorrere di questi ultimi, anche in riferimento al rapporto di
correttezza deontologica nei confronti dell'ordine professionale di
appartenenza che essi sono tenuti a osservare.
D'altra parte spetta al giudice a quo verificare la sussistenza
dell'interesse a ricorrere nel caso concreto, essendo la Corte
costituzionale tenuta a effettuare piuttosto un controllo esterno
sull'adeguatezza della motivazione dell'ordinanza di rimessione in
punto di rilevanza (oltre che di non manifesta infondatezza), a
garanzia dell'incidentalità e della concretezza del giudizio.
3.- Nel merito, la questione è fondata.
3.1.- La disciplina delle incompatibilità della professione
forense è oggetto di legislazione statale sin dall'art. 3, secondo
comma, del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, che prevede che
l'esercizio della professione di avvocato «è incompatibile con
qualunque impiego o ufficio retribuito con stipendio sul bilancio
dello Stato [...] ed in generale di qualsiasi altra Amministrazione o
istituzione pubblica». Tale rigoroso regime di incompatibilità è
derogabile, per quanto riguarda gli avvocati afferenti agli uffici
legali degli enti pubblici, solo «per quanto concerne le cause e gli
affari propri dell'ente presso il quale prestano la loro opera» e a
condizione che siano iscritti nell'elenco speciale annesso agli albi
professionali, secondo quanto stabilito dall'art. 3, quarto comma,
lettera b), del medesimo regio decreto-legge n. 1578 del 1933.
Tali disposizioni sono state oggetto di interpretazione
restrittiva da parte della Corte di cassazione, anche a sezione
unite, nella cui giurisprudenza si rinviene un orientamento
consolidato, che attribuisce alla deroga prevista dall'art. 3, quarto
comma, lettera b), del regio decreto-legge citato, carattere di norma
eccezionale, stante appunto la sua natura derogatoria rispetto al
principio generale di incompatibilità. Tale previsione è stata
perciò assoggettata a regole di stretta interpretazione e ritenuta
insuscettibile di applicazione analogica (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite, 19 agosto 2009, n. 18359; 14 marzo 2002,
n. 3733; 15 dicembre 1998, n. 12560; 26 novembre 1996, n. 10490).
In forza dei suddetti vincoli interpretativi si è reputato, tra
l'altro, che gli avvocati dipendenti da enti pubblici siano tenuti a
svolgere attività professionale solo in relazione agli affari propri
dell'ente presso il quale prestano la loro opera, non essendo
consentito ritenere "propri" dell'ente pubblico datore di lavoro le
cause e gli affari di un ente diverso, dotato di distinta
soggettività.
3.2.- Del tutto coerente con detti orientamenti consolidati sul
piano giurisprudenziale è l'intervento del legislatore statale che,
ridisciplinando la professione forense con la legge 31 dicembre 2012,
n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense),
ha anzitutto ribadito il regime d'incompatibilità della professione
d'avvocato con qualsiasi attività di lavoro subordinato, anche se
con orario limitato (art. 18, comma 1, lettera d), e ha poi precisato
le condizioni nel rispetto delle quali, in deroga al principio
generale di incompatibilità, è consentito agli avvocati degli
uffici legali istituiti presso gli enti pubblici svolgere attività
professionale per conto dell'ente di cui sono dipendenti (artt. 19 e
23). Per quanto rileva nell'ambito del presente giudizio, gli
avvocati dipendenti di enti pubblici sono abilitati alla «trattazione
degli affari legali dell'ente stesso», a condizione che siano
incardinati in un ufficio legale stabilmente costituito e siano
incaricati in forma esclusiva dello svolgimento di tali funzioni.
La sopravvenuta nuova disciplina dell'ordinamento della
professione forense non ha, dunque, mutato il quadro di riferimento
rilevante nel presente giudizio, nè, in particolare, ha inciso sui
parametri interposti del giudizio di legittimità costituzionale,
consentendo, dunque, a questa Corte di trattenere la questione per
deciderla nel merito (ex multis, sentenza n. 12 del 2007). La nuova
disciplina legislativa statale, infatti, conferma i principi evocati
nell'ordinanza di rimessione, e semmai li precisa ulteriormente, in
continuità con gli orientamenti giurisprudenziali da tempo maturati.
3.3.- La normativa regionale censurata, consentendo agli avvocati
regionali di svolgere attività di patrocinio in giudizio e di
consulenza anche a favore di enti strumentali della Regione e di
società il cui capitale sociale è interamente sottoscritto dalla
Regione, amplia la deroga al principio di incompatibilità, prevista
dal legislatore statale esclusivamente in riferimento agli affari
legali propri dell'ente pubblico di appartenenza, e pertanto si pone
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. Infatti, la norma
secondo cui gli avvocati dipendenti possono patrocinare per l'ente di
appartenenza - e solo per esso - non è suscettibile di estensione da
parte del legislatore regionale, ma rientra nell'ambito dei principi
fondamentali della materia delle professioni, affidato alla
competenza del legislatore statale.
3.4.- Non è, del resto, condivisibile l'argomento prospettato
dalla Regione resistente in virtù del quale il legislatore regionale
avrebbe agito entro i confini delle competenze ad esso spettanti in
materia di professioni: sul punto la giurisprudenza di questa Corte
ha costantemente affermato che la disciplina delle professioni «è
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà
regionale» (ex multis, sentenze n. 300 e n. 131 del 2010, n. 93 del
2008). La legge regionale impugnata, riguardando il sistema delle
incompatibilità professionali, si spinge in un ambito che non si
presta a modulazioni sulla base di specificità territoriali. D'altra
parte, l'apprezzabile finalità di contenimento della spesa pubblica
che la Regione dichiara di voler perseguire con la legislazione in
esame non giustifica l'invasione da parte della Regione della sfera
riservata al legislatore statale, ma potrà semmai essere tenuta in
considerazione da quest'ultimo.
3.5.- Nè vale argomentare che il legislatore statale abbia
talora previsto alcune ipotesi nelle quali gli avvocati di enti
pubblici possono prestare la propria attività a favore di enti
diversi da quello di appartenenza. Infatti, tali ipotesi sono state
determinate dal medesimo legislatore statale, titolare, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., della competenza legislativa di
principio in materia di professioni. In questo ambito, relativo al
regime dell'incompatibilità tra la professione forense e le
attività di lavoro subordinato, l'ampliamento del campo di
applicazione delle deroghe è sempre possibile, ma può essere
effettuato solo ad opera del legislatore statale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 29, commi
1 e 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria anno 2009).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI