1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 24-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 19 maggio - 23 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali (PREP) - Riformulazione dichiarata costituzionalmente illegittima - Ricalcolo pluriennale del disavanzo del piano modificato, fino a un massimo di venti anni, ferma restando la disciplina prevista per gli altri - Violazione del principio dell'equilibrio del bilancio, nonche' dell'equita' intergenerazionale e della responsabilita' di mandato - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali (PREP) - Riformulazione dichiarata costituzionalmente illegittima - Nuova disciplina introdotta in sede di conversione del decreto-legge - Denunciato difetto di omogeneita' - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali (PREP) - Riformulazione dichiarata costituzionalmente illegittima - Possibile riproposizione - Durata massima del piano - Denunciata violazione del principio dell'equilibrio del bilancio nonche' dell'equita' intergenerazionale e della responsabilita' di mandato - Non fondatezza delle questioni, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 24, 70, 77, 81, 97, primo comma, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111, 113, 117, primo comma, e 119, sesto comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, Preambolo; Trattato dell'Unione europea, art. 3; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. (T-200115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 24-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 38, commi
1-terdecies, 2-bis e 2-ter del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34
(Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di
specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella
legge 28 giugno 2019, n. 58, promosso dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Calabria, nel procedimento relativo al
Comune di Reggio Calabria, con ordinanza del 26 agosto 2019, iscritta
al n. 211 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno
2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Aldo Carosi nella camera di consiglio
del 6 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della
Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 19 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 26 agosto 2019, la Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Calabria, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e
2-ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58.
Il citato art. 38, comma 1-terdecies, sostituisce la tabella di
cui al comma 5-bis dell'art. 243-bis del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), con la seguente: «Rapporto passivita'/impegni di cui al
titolo I - Durata massima del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale
Fino al 20 per cento - 4 anni
Superiore al 20 per cento e fino al 60 per cento - 10 anni
Superiore al 60 per cento e fino al 100 per cento per i comuni
fino a 60.000 abitanti - 15 anni
Oltre il 60 per cento per i comuni con popolazione superiore a
60.000 abitanti e oltre il 100 per cento per tutti gli altri comuni -
20 anni».
Le ulteriori disposizioni censurate stabiliscono: «2-bis. Gli
enti locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione del
piano di riequilibrio ai sensi dell'articolo 1, comma 714, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro la data del 14 febbraio 2019 di
deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019,
anche se non ancora approvato dalla competente sezione regionale
della Corte dei conti ovvero inciso da provvedimenti conformativi
alla predetta sentenza della sezione regionale competente, possono
riproporre il piano per adeguarlo alla normativa vigente secondo la
procedura dell'articolo 1, commi 888 e 889, della legge 27 dicembre
2017, n. 205. 2-ter. La riproposizione di cui al comma 2-bis deve
contenere il ricalcolo complessivo del disavanzo già oggetto del
piano modificato, nel rispetto della disciplina vigente, ferma
restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi».
1.1.- Il rimettente riferisce che, con deliberazione della
Commissione straordinaria dell'8 febbraio 2013, n. 17, il Comune di
Reggio Calabria aveva fatto ricorso alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (PRFP) prevista per gli enti in predissesto
dall'art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, poi integrata e
rimodulata, con successiva deliberazione 15 luglio 2013, n. 142, in
virtù dell'art. 1, comma 15, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35
(Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n.
64.
Il piano di riequilibrio afferente alla citata procedura - che
prevedeva che il disavanzo derivante dalla revisione straordinaria
dei residui ex art. 243-bis, comma 8, lettera e), del d.lgs. n. 267
del 2000 venisse ripianato in dieci anni - era stato approvato dalla
Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione, con
sentenza 17 luglio 2014, n. 26/2014/EL, a seguito dell'impugnativa,
ex art. 243-quater, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000, del diniego
opposto dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Regione Calabria, con delibera 30 gennaio 2014, n. 11.
Successivamente, il Comune di Reggio Calabria, con deliberazione
del Consiglio comunale 29 giugno 2016, n. 42, aveva proceduto, ai
sensi dell'originaria stesura dell'art. 1, comma 714, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», alla rimodulazione del predetto piano, che, però non era
approvata nè dalla sezione regionale di controllo per la Regione
Calabria della Corte dei conti, nè dalle sezioni riunite in speciale
composizione.
Quindi, in virtù della modifica del predetto art. 1, comma 714,
della legge n. 208 del 2015 ad opera dell'art. 1, comma 434, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019), il Comune di Reggio Calabria aveva presentato
un'ulteriore rimodulazione del piano di riequilibrio, avvalendosi
della facoltà di ripiano trentennale del disavanzo risultante dalla
revisione straordinaria dei residui effettuata ai sensi dell'art.
243-bis, comma 8, lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000. Detta
rimodulazione veniva approvata dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Regione Calabria, con delibera 26
settembre 2017, n. 86.
L'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito
dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016, è stato però
dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 18 del
2019 di questa Corte.
Conseguentemente, la Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Regione Calabria, con delibera 6 marzo 2019, n. 31,
ha ritenuto il piano adottato sulla base di detta disposizione privo
di supporto normativo e pertanto inefficace, mentre sarebbe dovuta
ritenersi efficace la procedura di riequilibrio precedente.
È quindi intervenuto l'art. 38, comma 2-bis, del d.l. n. 34 del
2019, come convertito, che consente agli enti locali che hanno
proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio
ai sensi dell'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, entro
la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte
costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla
competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da
provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione
regionale competente, di riproporre il piano per adeguarlo alla
normativa vigente, secondo la procedura dell'art. 1, commi 888 e 889,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020).
Avvalendosi della facoltà di rimodulazione prevista dalla
menzionata disposizione, il Comune di Reggio Calabria, con
deliberazione del Consiglio comunale 30 luglio 2019, n. 37, ha
riproposto il piano di riequilibrio finanziario pluriennale,
modificandone la durata, giacchè ha previsto una dilazione temporale
del recupero del disavanzo incluso nel piano in un termine doppio
(ventennale anzichè decennale) rispetto a quello originario. Più in
particolare, il piano riproposto prevede che il disavanzo già
oggetto della procedura di riequilibrio venga recuperato in ulteriori
quattordici quote annue che si sommano alle sei annualità del piano
già decorso, e, quindi, in venti anni complessivi.
1.2.- Dopo aver premesso di essere investito della valutazione
della modifica del piano di riequilibrio finanziario pluriennale del
Comune di Reggio Calabria ai sensi dell'art. 38, comma 2-bis, del
d.l. n. 34 del 2019, come convertito, e aver sinteticamente descritto
la procedura di riequilibrio, il rimettente assume di essere
legittimato a sollevare l'incidente di costituzionalità in tale
sede, secondo quanto riconosciuto da questa Corte nelle recenti
sentenze n. 105 e n. 18 del 2019, nell'ambito del controllo sul detto
piano, assimilato, a questi fini, al controllo preventivo di
legittimità e a quello di parificazione dei bilanci statali e
regionali.
Inoltre, le questioni sollevate sarebbero rilevanti in quanto il
rimettente è chiamato a pronunciarsi sulle rimodulazioni di cui
all'art. 38, commi 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, ai sensi
del successivo comma 2-quater - in base al quale dette rimodulazioni
sono oggetto di approvazione o di diniego della competente sezione
regionale della Corte dei conti - nonchè, in caso di approvazione
della riscrittura, a esprimere ulteriori giudizi sul raggiungimento
degli «obiettivi intermedi». Sarebbe quindi indispensabile fare
applicazione delle norme censurate, delle quali, alla luce
dell'inequivoco dato testuale, il rimettente esclude la
praticabilità di un'interpretazione costituzionalmente orientata.
1.3.- Secondo il giudice rimettente, il combinato disposto dei
commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, dell'art. 38 del d.l. n. 34 del
2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019,
nella parte in cui consentirebbe agli enti locali che si fossero
avvalsi della facoltà loro concessa dall'art. 1, comma 714, della
legge n. 208 del 2015 (come modificato dall'art. 1, comma 434, della
legge n. 232 del 2016), di riproporre il piano di riequilibrio
finanziario pluriennale già approvato, estendendolo a un orizzonte
ultradecennale, sarebbe innanzitutto in contrasto con il principio
dell'equilibrio di bilancio, nelle declinazioni dell'equilibrio
dinamico e intergenerazionale, di cui agli artt. 81, 97, primo comma,
117, primo comma, Cost. - quest'ultimo in relazione al Preambolo alla
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, all'art. 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE),
firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1°
novembre 1993 - e 119, sesto comma, Cost., anche in combinato
disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost.
Ciò in quanto «la pianificazione di risanamento, contenuta nel
piano medesimo, continu[erebbe] però ad essere incentrata su
proiezioni di entrata e di spesa, di durata decennale, dal momento
che l'art. 38, ai commi 2-bis e 2-ter, non impone, nè consente, una
revisione di tale pianificazione nel suo complesso». Anche il piano
di smaltimento dei debiti commerciali, secondo quanto previsto
dall'art. 1, comma 889, della legge n. 205 del 2017, in base al quale
la rimodulazione del piano di riequilibrio avverrebbe «[f]ermi
restando i tempi di pagamento dei creditori», continuerebbe ad avere
una durata decennale, incongruente con l'allungamento della nuova
pianificazione.
In tal modo, il complesso delle disposizioni in esame,
«prevedendo la variazione non dell'intero percorso di risanamento ma
della sola "spalmatura" nel tempo del disavanzo originario, [...]
rende[rebbe] praticamente impossibile alla sezione di controllo la
verifica della congruità della pianificazione nonchè del futuro
rispetto degli "obiettivi intermedi" e di quelli "finali" di cui
all'art. 243-quater, comma 6, T.U.E.L.».
Il giudice rimettente ritiene, altresì, che il combinato
disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell'art. 38 censurato,
consentendo di ripianare uno squilibrio di origine risalente in un
periodo doppio rispetto a quello inizialmente prospettato,
provocherebbe il «ribaltamento su generazioni future di debiti
risalenti nel tempo, oltre alla liberazione di risorse (in virtù
dell'alleggerimento della quota annuale di disavanzo da recuperare)
che, lungi dall'essere destinate al risanamento finanziario
dell'ente, [potrebbero essere] impiegate per espandere la spesa
futura». Tale procedura costituirebbe una lesione dell'equità
intergenerazionale, determinando la traslazione del debito pregresso
da una generazione all'altra, senza che vi sia una correlata utilità
per il sacrificio sopportato.
Ciò provocherebbe, inoltre, ad avviso del rimettente, una
deresponsabilizzazione dei rappresentanti eletti dalla comunità
locale, in quanto si avrebbe uno spostamento, «sulle generazioni
future, del peso di gestioni finanziarie passate». Tale «scenario di
riequilibrio ventennale min[erebbe] alla radice uno degli aspetti
più pregnanti della legalità finanziaria [nel sistema fondato] su
una democrazia rappresentativa, ossia la funzionalizzazione delle
procedure finanziarie al vincolo di mandato degli amministratori
verso la comunità che rappresentano».
Le disposizioni in esame sarebbero altresì in contrasto con il
principio dell'equilibrio di bilancio - che trova copertura
costituzionale, nelle declinazioni dell'equilibrio dinamico e
intergenerazionale, negli artt. 81, 97, primo comma, e 117, primo
comma, Cost., in relazione al Preambolo alla CDFUE e all'art. 3 TUE -
nonchè con l'art. 119, sesto comma, Cost., quest'ultimo anche in
combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost., in quanto
estenderebbero la durata del suddetto piano di riequilibrio, in
origine decennale, a un orizzonte ultradecennale (ventennale, nel
caso specifico).
Il rimettente dubita, inoltre, della legittimità costituzionale
dell'art. 38, comma 2-bis, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito,
per contrasto con gli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103,
104, primo comma, 111 e 113 Cost., in quanto troverebbe applicazione
in fattispecie in cui è consentito riproporre un piano di
riequilibrio già oggetto di pronuncia della Corte dei conti che ha
assunto giuridica stabilità, e sarebbe dunque lesivo del principio
di ragionevolezza e certezza del diritto, riconducibile all'art. 3
Cost., del principio di separazione dei poteri - ravvisabile nella
lettura congiunta degli artt. 70, 102, primo comma, e 104, primo
comma, Cost. - del principio di effettività della tutela
giurisdizionale (art. 24 Cost.) e del giusto processo (art. 111
Cost.).
Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 3, 24, 111 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e all'art. 1
del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 4 agosto 1955,
n. 848, dal momento che la prevista facoltà di riproposizione del
piano di riequilibrio, inserita in un contesto di instabilità della
disciplina legislativa del ripiano, estremamente mutevole nel tempo,
determinerebbe una situazione di incertezza giuridica e di mancanza
di affidamento in grado di pregiudicare sia le ragioni dei
consociati, ai quali deve essere assicurata la piena trasparenza
contabile, sia la realizzazione del diritto dei creditori di
conoscere i tempi di soddisfazione del proprio credito al fine di
poter programmare le loro attività economiche. Ciò in quanto, in
particolare, si tratterebbe di norma-provvedimento idonea a incidere
su pochi e determinati comuni.
Infine, i commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell'art. 38 del d.l.
n. 34 del 2019, come convertito, violerebbero anche l'art. 77 Cost.,
in quanto le norme da essi recate, introdotte in sede di conversione,
sarebbero disomogenee rispetto al contenuto del decreto-legge, che
intendeva disciplinare «la crescita economica» ovvero «specifiche
situazioni di crisi», e non presenterebbero i caratteri dell'urgenza.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso nel senso della non fondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate.
In ordine alla dedotta violazione dell'art. 77 Cost., per
mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, ha richiamato la
giurisprudenza di questa Corte secondo la quale il sindacato sulla
legittimità dell'adozione, da parte del Governo, di un decretolegge
deve essere limitato ai casi di «evidente mancanza» di detti
presupposti, di «manifesta irragionevolezza» o «arbitrarietà della
relativa valutazione».
Nel caso di specie, si tratterebbe di un provvedimento d'urgenza
ab origine a contenuto plurimo, con disposizioni di varia natura
riconducibili alle due finalità indicate dal preambolo del d.l. n.
34 del 2019, come convertito: stabilire misure per la crescita
economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi. In
questo contesto, le disposizioni censurate sarebbero volte a
uniformare la normativa sulla procedura di prevenzione del dissesto
degli enti locali alla necessità, evidenziata nella sentenza n. 18
del 2019, che la stessa, per essere legittima, sia supportata da un
piano di rientro strutturale di breve periodo. Al contempo, si è
inteso evitare gli effetti pregiudizievoli, anche in ordine al
rischio dell'erogazione dei servizi essenziali, della necessità di
ripianare la quota di disavanzo risultante dalla revisione
straordinaria dei residui richiesta dall'art. 243-bis comma 8,
lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000, in un periodo massimo di
dieci anni.
Quanto agli ulteriori parametri, il Presidente del Consiglio dei
ministri evidenzia che il legislatore, nel disciplinare la materia
dei piani di riequilibrio a seguito della sentenza n. 18 del 2019,
avrebbe tenuto conto delle caratteristiche dell'istituto e
dell'affidamento degli enti che avevano impostato la programmazione
finanziaria e adottato i documenti contabili, confidando nella
legittimità della norma caducata.
La rideterminazione del disavanzo da ripianare risulterebbe,
infatti, dalla sommatoria dei valori corrispondenti al disavanzo da
revisione straordinaria dei residui, ai sensi dell'art. 243, comma 8,
lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000, e al maggiore disavanzo da
riaccertamento dei residui ai sensi dell'art. 3, comma 7, lettere da
a) ad e), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42).
In quest'ottica, le disposizioni censurate si connoterebbero
quale sistema di norme sostanziali, procedurali e processuali che,
nel rispetto dell'art. 81 Cost., sarebbero volte a escludere un
indebito allargamento della spesa degli enti locali dando evidenza
contabile e rilevanza giuridica ad alcune diacronie intercorrenti tra
la realizzazione delle entrate e l'erogazione delle spese.
In definitiva, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, alla
luce di un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
censurate, il disavanzo ulteriore dovrebbe essere inteso non come un
mero raffronto numerico tra componenti contabili, bensì come un
documento analiticamente corredato dall'elenco delle singole poste
interessate, dalle relative ragioni giuridiche e dalla scadenza delle
singole obbligazioni.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza in epigrafe la Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Calabria, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e
2-ter del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117, primo comma,
e 119, sesto comma, della Costituzione, quest'ultimo anche in
combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost.
Le norme censurate disciplinano la riformulazione del piano di
riequilibrio degli enti locali che stavano applicando l'art. 1, comma
714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)», come modificato dalla legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella
versione dichiarata illegittima con la sentenza di questa Corte n. 18
del 2019.
Secondo la Sezione rimettente il combinato disposto dei commi
1-terdecies, 2-bis e 2-ter, dell'art. 38 del d.l. n. 34 del 2019,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, nella
parte in cui consentirebbe agli enti locali che si fossero avvalsi
della facoltà loro concessa dall'art. 1, comma 714, della legge n.
208 del 2015, di riproporre il piano di riequilibrio finanziario
pluriennale (PRFP) già approvato, estendendolo a un orizzonte
ultradecennale, sarebbe in contrasto con il principio dell'equilibrio
di bilancio, nelle declinazioni dell'equilibrio dinamico e
intergenerazionale, di cui agli artt. 81, 97, primo comma, 117, primo
comma, e 119, sesto comma, Cost. anche in combinato disposto con gli
articoli 1, 2 e 3 Cost.
Ciò in quanto «la pianificazione del risanamento, contenuta nel
piano medesimo, continu[erebbe] però ad essere incentrata su
proiezioni di entrata e di spesa, di durata decennale, dal momento
che l'art. 38, ai commi 2-bis e 2-ter, non impone, nè consente, una
revisione di tale pianificazione nel suo complesso». Anche il piano
di smaltimento dei debiti commerciali, secondo quanto previsto
dall'art. 1, comma 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in base al quale la
rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio avverrebbe
«[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori», continuerebbe
ad avere una durata decennale, incongruente con l'allungamento della
nuova pianificazione.
In tal modo, il complesso delle disposizioni in esame,
«prevedendo la variazione non dell'intero percorso di risanamento ma
della sola "spalmatura" nel tempo del disavanzo originario, [...]
rende[rebbe] praticamente impossibile alla Sezione di controllo la
verifica della congruità della pianificazione nonchè del futuro
rispetto degli "obiettivi intermedi" e di quelli "finali" di cui
all'art. 243-quater, comma 6, T.U.E.L.».
Il giudice rimettente ritiene, altresì, che il combinato
disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell'art. 38
provocherebbe il «ribaltamento su generazioni future di debiti
risalenti nel tempo, oltre alla liberazione di risorse (in virtù
dell'alleggerimento della quota annuale di disavanzo da recuperare)
che, lungi dall'essere destinate al risanamento finanziario
dell'ente, [sarebbero] impiegate per espandere la spesa futura». Tale
procedura costituirebbe una lesione dell'equità intergenerazionale,
determinando la traslazione del debito pregresso da una generazione
all'altra senza che vi sia una correlata utilità per il sacrificio
sopportato.
Ciò provocherebbe, inoltre, ad avviso del Collegio rimettente,
una deresponsabilizzazione dei rappresentanti eletti dalla comunità
locale, in quanto si avrebbe uno «spostamento, sulle generazioni
future, del peso di gestioni finanziarie passate». Tale «scenario di
riequilibrio ventennale min[erebbe] alla radice uno degli aspetti
più pregnanti della legalità finanziaria [nel sistema fondato] su
una democrazia rappresentativa, ossia la funzionalizzazione delle
procedure finanziarie al vincolo di mandato degli amministratori
verso la comunità che rappresentano».
Le disposizioni in esame sarebbero altresì in contrasto con il
principio dell'equilibrio di bilancio che trova copertura
costituzionale, nelle declinazioni dell'equilibrio dinamico e
intergenerazionale, negli stessi artt. 81, 97, primo comma, 117,
primo comma, - quest'ultimo in relazione al Preambolo alla Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e
all'art. 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a
Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993
- e 119, sesto comma, anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2
e 3 Cost., in quanto estenderebbe la durata del suddetto piano di
riequilibrio finanziario pluriennale, in origine decennale, ad un
orizzonte ultradecennale (ventennale nel caso specifico).
Il rimettente dubita inoltre della legittimità costituzionale
dell'art. 38, comma 2-bis, del medesimo d.l. n. 34 del 2019,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, per
contrasto con gli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104,
primo comma, 111 e 113 Cost., in quanto - applicandosi a fattispecie
in cui è consentito riproporre il piano di riequilibrio già oggetto
di pronuncia della Corte dei conti, che avrebbe quindi raggiunto
giuridica stabilità - lederebbe i principi di ragionevolezza e
certezza del diritto (art. 3 Cost.), di effettività della tutela
giurisdizionale (art. 24 Cost.), del giusto processo (art. 111 Cost.)
e della separazione dei poteri (artt. 70, 102, primo comma, 104,
primo comma, Cost.). Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 3, 24, 111
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 4
agosto 1955, n. 848, dal momento che la prevista facoltà di
riproposizione del piano di riequilibrio, inserita in un contesto di
instabilità della disciplina legislativa del ripiano, estremamente
mutevole nel tempo, determinerebbe una situazione di incertezza
giuridica e di mancanza di affidamento in grado di pregiudicare sia
le ragioni dei consociati, ai quali deve essere assicurata la piena
trasparenza contabile, sia la realizzazione del diritto dei creditori
di conoscere i tempi di soddisfazione del proprio credito al fine di
poter programmare le loro attività economiche. Ciò in quanto, in
particolare, si tratterebbe di norma-provvedimento idonea a incidere
su pochi e determinati Comuni.
Le disposizioni censurate sarebbero, infine, in contrasto con
l'art. 77 Cost., in quanto, introdotte in sede di conversione,
risulterebbero disomogenee rispetto al contenuto del decreto-legge
che intendeva disciplinare «la crescita economica» ovvero «specifiche
situazioni di crisi» e non presenterebbero i caratteri dell'urgenza.
1.1.- Intervenuto in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha concluso nel senso della non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate.
In ordine alla dedotta violazione dell'art. 77 Cost., per
mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, ha richiamato la
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale il sindacato sulla
legittimità dell'adozione, da parte del Governo, di un decretolegge
deve essere limitato ai casi di «evidente mancanza» di detti
presupposti o di «manifesta irragionevolezza» o «arbitrarietà della
relativa valutazione».
Nel caso di specie, si tratterebbe di un provvedimento d'urgenza
con disposizioni di varia natura, riconducibili alle due finalità
indicate dal suo preambolo: stabilire misure per la crescita
economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi. In
questo contesto, le disposizioni censurate sarebbero volte a
uniformare la normativa sulla procedura di prevenzione del dissesto
degli enti locali all'esigenza, evidenziata nella sentenza di questa
Corte n. 18 del 2019, che la stessa, per essere legittima, sia
supportata da un piano di rientro strutturale di breve periodo. Al
contempo, si è inteso evitare gli effetti pregiudizievoli, anche in
ordine al rischio dell'erogazione dei servizi essenziali, della
necessità di ripianare la quota di disavanzo risultante dalla
revisione straordinaria dei residui, richiesta dall'art. 243-bis,
comma 8, lettera e), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali»
(di seguito anche TUEL), in un periodo massimo di dieci anni.
Quanto all'asserita lesione degli ulteriori parametri, il
Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che il legislatore,
nel disciplinare la materia dei piani di riequilibrio a seguito della
citata sentenza n. 18 del 2019, avrebbe tenuto conto delle
caratteristiche dell'istituto e dell'affidamento degli enti che
avevano impostato la programmazione finanziaria e adottato i
documenti contabili, confidando nella legittimità della norma
caducata.
2.- Anzitutto, giova ribadire la legittimazione delle sezioni
regionali della Corte dei conti a sollevare incidente di
costituzionalità in sede di controllo di legittimità-regolarità sui
bilanci degli enti locali (sentenze n. 105 e n. 18 del 2019),
assimilato, a questi fini, alla parifica dei rendiconti regionali
(sentenza n. 49 del 2018).
3.- In punto di rilevanza, le questioni sollevate sono
ammissibili in considerazione della necessità di applicare le norme
sospettate d'illegittimità per monitorare, valutare e assumere
decisioni in ordine alle modalità di attuazione del piano di
riequilibrio, operazione che deve essere effettuata dalla Corte dei
conti con cadenza semestrale, in quanto indefettibile per controllare
l'andamento della procedura di predissesto.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 38,
commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, sollevate in riferimento agli artt.
3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111, 113 e
117, primo comma - quest'ultimo in relazione al Preambolo alla CDFUE,
all'art. 3 TUE, all'art. 6 CEDU e all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU - nonchè al «combinato disposto» dell'art.
119, sesto comma, con gli artt. 1, 2 e 3, Cost., sono inammissibili
per grave carenza del percorso argomentativo.
Il giudice a quo evoca difatti cumulativamente una pluralità di
parametri, alcuni dei quali interposti, e di principi di ampio
respiro, e ciò anche in riferimento a norme che hanno un diverso
contenuto precettivo. In tal modo, egli non motiva adeguatamente in
ordine al contrasto tra i primi e le seconde.
In particolare, il rimettente non specifica quali dei differenti
precetti espressi dai parametri evocati, che sono richiamati in una
generica deduzione d'insieme e che non vengono adeguatamente
esaminati, sarebbero stati in concreto lesi dalle disposizioni
censurate: specificazione che sarebbe stata tanto più necessaria in
considerazione della evidenziata eterogeneità delle norme da queste
ultime poste.
Nè il giudice a quo, pur avendo affermato che si sarebbe al
cospetto di una legge-provvedimento, dà conto delle ragioni per cui
le disposizioni censurate sarebbero ascrivibili a questa particolare
categoria di norme, avuto particolare riguardo al requisito
dell'incidenza su un numero limitato di destinatari: incidenza che
egli afferma in maniera meramente assertiva, non avendo fornito alcun
elemento concreto utile a darne riscontro.
In conclusione, deve ritenersi che il giudice a quo non abbia
assolto l'onere di motivazione su di esso incombente in ordine alla
non manifesta infondatezza del dubbio di incostituzionalità
prospettato in riferimento ai suddetti parametri, alla luce del
consolidato orientamento di questa Corte secondo cui «non basta
l'indicazione delle norme da raffrontare per valutare la
compatibilità dell'una rispetto al contenuto precettivo dell'altra,
ma è necessario motivare il giudizio negativo in tal senso e, se del
caso, illustrare i passaggi interpretativi operati al fine di
enucleare i rispettivi contenuti di normazione» (ex plurimis,
sentenza n. 212 del 2018).
5.- Nel merito, è pregiudiziale la questione sollevata in
riferimento all'art. 77 Cost., configurandosi come potenzialmente
assorbente in caso di eventuale accoglimento (ex multis, sentenze n.
288 e n. 247 del 2019).
5.1.- La questione non è fondata. Il rimettente denuncia il
difetto di omogeneità delle norme censurate, introdotte in sede di
conversione, rispetto a quelle originariamente contenute nel d.l. n.
34 del 2019.
In disparte l'assertività di tale rilievo, non specificamente
motivato, si osserva che il d.l. in esame è intitolato «Misure
urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche
situazioni di crisi» e che l'articolo in cui si inseriscono i commi
censurati è rubricato «Debiti enti locali».
In generale, la giurisprudenza costituzionale esige che la
disposizione introdotta in sede di conversione non sia palesemente o
totalmente estranea, o addirittura "intrusa", rispetto a contenuti e
finalità del decreto-legge in cui viene inserita (ex multis sentenze
n. 247, n. 226 e n. 181 del 2019). Con particolare riferimento ai
decreti-legge a contenuto eterogeneo ab origine quale quello in
esame, occorre inoltre considerare specificamente il profilo
teleologico, ossia il rispetto della ratio che li ispira (sentenza n.
154 del 2015), per cui «la verifica di compatibilità con l'art. 77,
secondo comma, Cost. delle disposizioni introdotte dal Parlamento, in
sede di conversione di un decreto-legge, impone di procedere
all'individuazione, da un lato, della ratio del provvedimento
governativo, e, dall'altro lato, del contenuto delle disposizioni
aggiunte, per poi raffrontarli» (ordinanza n. 34 del 2013).
Applicando i principi illustrati alla fattispecie in esame non
v'è dubbio che il nesso teleologico sussista. Nel parere del
Comitato per la legislazione si legge che il decreto-legge «contiene
disposizioni di varia natura che appaiono ricondotte ad una cornice
unitaria dalle due finalità, invero assai ampie, indicate dal
preambolo: stabilire misure per la crescita economica e prevedere
misure per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi; il
decreto-legge appare così riconducibile alla categoria dei
"provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo", da
ritenere, ciononostante, secondo la Corte costituzionale (sentenza n.
244 del 2016), rispondenti al requisito dell'omogeneità allorquando
"le molteplici disposizioni che li compongono, ancorchè eterogenee
dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità
di scopo"». Dai lavori preparatori (Camera dei deputati, Commissioni
riunite V e VI, seduta 21 maggio 2019) emerge che, ai fini della
valutazione di ammissibilità delle proposte emendative, in
considerazione degli ampi contenuti del decreto-legge, è stato
adottato «un criterio di ordine finalistico, attribuendo un
particolare rilievo alla coerenza delle finalità perseguite dalle
proposte emendative con le principali finalità del provvedimento,
quali risultanti dal titolo e dai Capi in cui è suddiviso il
medesimo provvedimento, vale a dire: misure fiscali per la crescita
economica, rilancio degli investimenti privati, tutela del made in
Italy, nonchè risoluzione di specifiche situazioni di crisi». In
particolare, per quanto concerne l'emendamento in esame, esso è
stato dichiarato ammissibile in quanto connesso a quelli recanti
misure in favore degli enti locali, ivi comprese quelle volte alla
riduzione del debito dei predetti enti.
Alla luce di tali considerazioni, le norme non risultano
"intruse" rispetto alle finalità del decreto-legge in cui sono state
inserite.
6.- Prima di passare all'esame delle altre censure di merito,
occorre chiarire un equivoco in cui incorre l'Avvocatura generale
dello Stato, in qualche modo condizionata da alcune proposizioni
contenute nell'ordinanza di rimessione, della cui parziale
inesattezza si dirà in prosieguo. Detto equivoco risiede nella
convinzione che questa Corte abbia dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come
sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016, con
riguardo all'intrinseca durata del piano di riequilibrio prevista
nell'arco temporale di trent'anni.
Per quanto appresso più analiticamente argomentato, questa Corte
non ha colpito la misura temporale del piano in sè considerata,
bensì i meccanismi contabili previsti dalla disposizione viziata.
Infatti, con la suddetta pronuncia è stato accertato il contrasto
con gli «artt. 81 e 97, primo comma, Cost., sia sotto il profilo
della lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti principi di
copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio
del mandato elettivo» (sentenza n. 18 del 2019).
Veniva in quel contesto precisato che il piano di riequilibrio è
ontologicamente finalizzato alla continua ricerca di una stabilità
economica di media e lunga durata, nell'ambito della quale la
responsabilità politica del mandato elettorale si esercita, non solo
attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al
consumo delle risorse impiegate. La norma dichiarata
costituzionalmente illegittima si discostava radicalmente da tali
parametri, consentendo di destinare, per un trentennio, in ciascun
esercizio relativo a tale periodo, alla spesa di parte corrente somme
vincolate al rientro dal disavanzo.
Era quindi nell'utilizzazione "sviata" delle somme destinate al
rientro il vulnus ai precetti costituzionali e non nella durata, in
quanto tale, del programma. È evidente che consentire per un
trentennio - ma il principio vale per qualsiasi deroga all'immediato
rientro che consenta di allargare l'entità del disavanzo anzichè
ridurlo - all'ente territoriale di "vivere ultra vires" comporta
l'aggravio del deficit strutturale, anzichè il suo risanamento.
Ciò è tanto vero che la regola fisiologica del rientro dal
disavanzo è quella del rientro annuale, al massimo triennale e
comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale (art. 42,
comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», e art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000).
Ogni periodo di durata superiore comporta il sospetto di
potenziale dissesto e può essere giustificato solo se il meccanismo
normativo che lo prevede sia effettivamente finalizzato al
riequilibrio, dimodochè «l'istruttoria relativa alle ipotesi di
risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico,
economico e giuridico» (sentenza n. 18 del 2019).
Quanto all'elusione del principio di responsabilità
nell'esercizio della rappresentanza democratica, la violazione degli
artt. 81 e 97, primo comma, Cost. (allora, l'art. 119, sesto comma,
non era stato evocato dal rimettente) era stata individuata: a) nel
consentire agli enti locali coinvolti nella procedura di predissesto
di evitare il controllo semestrale della sezione regionale della
Corte dei conti attinente alla corretta attuazione del piano; b) nel
consentire loro di utilizzare il programma antecedente di pagamento
dei creditori, lucrando la disponibilità - in termini di spesa
corrente per l'intero trentennio - derivante dal minore
accantonamento finanziario delle somme necessarie per l'intero
periodo di rientro e dall'impiego contra legem delle anticipazioni di
liquidità; c) nell'aggiramento delle complesse procedure di verifica
di congruità e sostenibilità del piano attraverso una rimodulazione
autonoma in termini esclusivamente numerici, così sottraendo alla
Corte dei conti quello che la sezione rimettente denominava
correttamente «canone concreto di controllo».
7.- Ciò premesso, le censure rivolte all'art. 38, comma 2-ter,
del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, con modificazioni, nella
legge n. 58 del 2019, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma,
e 119, sesto comma, Cost., sono fondate.
Per quel che si dirà più specificamente nel prosieguo è solo
questa disposizione a essere in contrasto con i suddetti parametri,
mentre le altre due - se interpretate in modo sistematico - risultano
conformi e coerenti con le finalità del piano di riequilibrio.
Il censurato comma 2-ter dell'art. 38 stabilisce che la
riproposizione del piano di riequilibrio deve contenere il ricalcolo
pluriennale, fino a un massimo di venti anni, del disavanzo oggetto
del piano modificato «ferma restando la disciplina prevista per gli
altri disavanzi».
Come già accennato, il legislatore - fin dalla norma
precedentemente oggetto di declaratoria di incostituzionalità (art.
1, comma 714, della legge n. 208 del 2015) - ha consentito, alla luce
di evidenti difficoltà di risanamento di alcune fattispecie concrete
come quelle oggetto del giudizio a quo, di modificare i piani di
riequilibrio, originariamente concepiti come unica e definitiva
chance per l'ente locale di evitare il dissesto.
Da tale mutato orientamento del legislatore deriva che a essere
in contrasto con gli evocati parametri costituzionali non è la
durata astrattamente fissata nel limite di venti anni dalla tabella
dell'art. 38, comma 1-terdecies, del d.l. n. 34 del 2019, come
convertito, bensì il meccanismo di manipolazione del deficit che
consente - come già la norma dichiarata costituzionalmente
illegittima con la sentenza n. 18 del 2019 - di sottostimare,
attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l'accantonamento
annuale finalizzato al risanamento e, conseguentemente, di
peggiorare, anzichè migliorare, nel tempo del preteso riequilibrio,
il risultato di amministrazione.
Tale meccanismo manipolativo consente, tra l'altro, una
dilatazione della spesa corrente - pari alla differenza tra la giusta
rata e quella sottostimata - che finisce per incrementare
progressivamente l'entità del disavanzo effettivo. Il censurato
comma 2-ter autorizza, infatti, gli enti locali che si trovano nella
situazione del Comune di Reggio Calabria a tenere separati disavanzi
di amministrazione ai fini del risanamento e a ricalcolare la quota
di accantonamento indipendentemente dall'entità complessiva del
deficit.
È fuor di dubbio che ogni bilancio consuntivo può avere un solo
risultato di amministrazione, il quale deriva dalla sommatoria delle
situazioni giuridiche e contabili degli esercizi precedenti fino a
determinare un esito che può essere positivo o negativo. Consentire
di avere più disavanzi significa, in pratica, permettere di tenere
più bilanci consuntivi in perdita.
Da ciò consegue che la gestione del Comune in predissesto,
anzichè essere strettamente raccordata al piano ritualmente
approvato dal Ministero dell'interno e dalla Corte dei conti, riparte
da un quadro incerto e irrazionalmente indeterminato, preclusivo di
una serie di operazioni indefettibili per raccordare il nuovo piano
di riequilibrio con quello approvato originariamente.
Gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. risultano, dunque, violati
perchè il censurato art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019,
come convertito, esonera l'ente locale in situazione di predissesto
da una serie di operazioni indefettibili per ripristinare
l'equilibrio e, in particolare, dall'aggiornamento delle proiezioni
di entrata e di spesa, dalla ricognizione delle situazioni creditorie
e debitorie, dalla previa definizione degli accordi con i nuovi
creditori e con quelli vecchi eventualmente non soddisfatti, nonchè
dalla ricognizione e dimostrazione della corretta utilizzazione dei
prestiti stipulati per adempiere alle pregresse obbligazioni passive.
I predetti principi risultano violati insieme all'art. 119, sesto
comma, Cost. sotto il profilo dell'equità intergenerazionale, in
quanto il comma 2-ter del citato art. 38 consente di utilizzare
risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi per la spesa
corrente, in tal modo allargando la forbice del disavanzo.
Analoga violazione sussiste sotto il profilo della
responsabilità di mandato, nella misura in cui l'ente locale in
predissesto viene esonerato dal fornire contezza dei risultati
amministrativi succedutisi nel tempo intercorso tra l'approvazione
del piano originario e quello rideterminato. È costante
l'orientamento di questa Corte secondo cui «il bilancio è un "bene
pubblico" nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe
le scelte dell'ente territoriale, sia in ordine all'acquisizione
delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuativi
delle politiche pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad
amministrare una determinata collettività ed a sottoporsi al
giudizio finale afferente al confronto tra il programmato ed il
realizzato» (ex plurimis, sentenza n. 184 del 2016).
È evidente che un consistente lasso temporale, senza neppure
specificare da quale bilancio consuntivo e da quale gestione annuale
sia stato originato il deficit, interrompe completamente la
correlazione tra attività del rappresentante politico e risultati
imputati alle collettività amministrate succedentesi nel tempo.
7.1.- È, comunque, utile descrivere sinteticamente il meccanismo
di sottostima consentito dalla disposizione illegittima, che esonera
dalla elaborazione di alcuni elementi essenziali che articolano il
piano di riequilibrio.
Quest'ultimo si fonda: a) su una determinazione aggiornata, sotto
il profilo finanziario e giuridico, del disavanzo in relazione al
quale vanno calcolate le quote annuali costanti di risorse da
accantonare mediante sottrazione alla spesa corrente, secondo il
numero di annualità del piano; b) sull'individuazione dei creditori
con i quali va stipulato un coerente sistema di rateazione non
superiore al piano di riequilibrio; c) sulla corretta e attendibile
determinazione delle fonti di entrata per la medesima durata del
piano di riequilibrio.
A questo meccanismo "necessario" il legislatore ha aggiunto, a
partire dal 2013 (decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante
«Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli enti
locali», convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n.
64), l'istituto delle anticipazioni di liquidità, vale a dire
anticipazioni di cassa a "lunga restituzione", al fine di eliminare,
in via del tutto eccezionale, la morosità degli enti pubblici.
Questa Corte, nel definire il perimetro entro il quale le
anticipazioni di liquidità non sarebbero entrate in contrasto con la
regola aurea dell'art. 119, sesto comma, Cost., aveva sottolineato
come la misura di dette anticipazioni non potesse superare l'entità
dei debiti inevasi e, conseguentemente, quella del disavanzo
accertato prima che l'ente possa accedere alla richiesta di
anticipazione (sentenza n. 181 del 2015).
Corollario di tale complesso ordito normativo è che la misura
complessiva delle anticipazioni non può essere superiore a quella
dei debiti inevasi al momento dell'ultima anticipazione.
Tale regola, custodita oltre che dalla clausola generale
dell'art. 81 Cost. anche dalla specifica disciplina dei piani di
riequilibrio (in particolare dai commi 6 e 7 dell'art. 243-bis del
d.lgs. n. 267 del 2000), è stata derogata dalla norma illegittima.
Questa consente di tenere più disavanzi (e, in definitiva, più
bilanci paralleli) sui quali definire separatamente ad libitum sia
l'uso irrituale delle singole anticipazioni, sia il calcolo
dell'indebitamento e delle quote annuali di rientro.
Ciò spiega in particolare come, nel caso oggetto del giudizio a
quo, a fronte del deficit accertato dalla Commissione prefettizia a
monte dell'unico piano di riequilibrio approvato dal Ministero
dell'interno e dalla Corte dei conti - pari a euro 110.918.410,00,
ripartito in dieci annualità di accantonamento di 11.091.804,10 - ci
si trovi ora in presenza di anticipazioni di liquidità pari a euro
258.837.831,63 oltre ad un ulteriore prestito regionale per un
servizio obbligatorio di parte corrente pari a euro 64.974.388,27 a
fronte di una rata di accantonamento ventennale sottostimata in euro
2.538.485,47 annui.
Tale esito sarebbe stato precluso se il nuovo piano di
riequilibrio avesse tenuto conto, in ossequio al principio di
continuità dei bilanci e alle previsioni dei commi 6 e 7 dell'art.
243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, della situazione
economico-finanziaria complessiva e di quella debitoria correttamente
stimata, nonchè dei risultati delle singole gestioni succedutesi
dopo l'approvazione del primo piano di riequilibrio. È costante
l'orientamento di questa Corte secondo cui il «rendiconto -
indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi
allegati al bilancio previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 - deve
contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati, tre
elementi fondamentali: a) il risultato di amministrazione espresso
secondo l'art. 42 del decreto in questione; b) il risultato della
gestione annuale inerente al rendiconto; c) lo stato
dell'indebitamento e delle eventuali passività dell'ente applicate
agli esercizi futuri. Infatti, il primo risultato chiarisce la
situazione economico-finanziaria al termine dell'esercizio in modo
comparabile a quella dell'anno precedente e a quella che sarà
determinata per l'esercizio successivo. Il secondo enuclea - dal
contesto complessivo di cui al precedente punto a) - le risultanze
della gestione annuale integralmente imputabile agli amministratori
in carica. Il terzo fornisce il quadro pluriennale
dell'indebitamento, consentendo una prospettiva di sindacato sia in
relazione ai vincoli europei, sia in relazione all'equità
intergenerazionale, strumento servente alla determinazione dei
costi-benefici afferenti alle generazioni future con riguardo alle
politiche di investimento in concreto adottate. Tali elementi,
indipendentemente dalla tecnicità degli allegati al bilancio,
costituiscono appunto la necessaria attuazione degli evocati precetti
costituzionali di natura finanziaria» (sentenza n. 49 del 2018; in
senso conforme, sentenza n. 274 del 2017).
Coerentemente con tali principi, più volte richiamati da questa
Corte, i commi 6 e 7 dell'art. 243-bis del d.lgs. 267 del 2000
prevedono, tra i vari adempimenti necessari a redigere e a verificare
la congruità del piano di riequilibrio: a) la puntuale ricognizione,
con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevati,
dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall'ultimo
rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio; b)
l'individuazione, con relativa quantificazione e previsione dell'anno
di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare
l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del
disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei
debiti fuori bilancio a partire da quello in corso alla data di
accettazione da parte dei creditori del piano; c) l'indicazione, per
ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di
ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli
importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per
il finanziamento dei debiti fuori bilancio. È altresì previsto dal
comma 7 che, ai fini della predisposizione del piano, l'ente è
tenuto a effettuare una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio
riconoscibili ai sensi dell'art. 194 del TUEL.
Il perimetro costituzionale disegnato da tali disposizioni
consiste nella funzionalità della procedura a ridurre il deficit
fino ad azzerarlo nel tempo prescritto. Ciò mediante la scansione
del percorso attraverso i risultati conseguiti nei singoli esercizi
attinenti al piano e la definizione di una proporzione accettabile
dei sacrifici imposti alle future generazioni di amministrati
affinchè l'oneroso rientro dal disavanzo sia comunque compensato dal
traguardo dell'equilibrio, presupposto necessario per la sana
amministrazione.
8.- Infine, le censure rivolte ai commi 1-terdecies e 2-bis
dell'art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, in riferimento
agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., non sono
fondate nei sensi e nei limiti appresso specificati.
I commi 1-terdecies e 2-bis dell'art. 38 del d.l. n. 34 del 2019
devono essere inquadrati nel contesto sistematico del TUEL dopo la
declaratoria d'incostituzionalità del comma 2-ter del medesimo art.
38.
L'art. 38, comma 1-terdecies, sostituisce la tabella di cui al
comma 5-bis dell'art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, già
introdotta dall'art. 1, comma 888, della legge n. 205 del 2017, con
un nuovo prospetto che tiene conto, ai fini della durata massima del
piano di riequilibrio, del rapporto tra passività maturate e impegni
di parte corrente, rapporto che per la classe dei Comuni di entità
demografica superiore ai 60.000 abitanti può oltrepassare la
percentuale del cento per cento.
L'art. 38, comma 2-bis, dispone: «[g]li enti locali che hanno
proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio
ai sensi dell'articolo 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora
approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti
ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza
della sezione regionale competente, possono riproporre il piano per
adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell'articolo
1, commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205».
L'art. 1, comma 888, della legge n. 205 del 2017 dispone che il
piano di riequilibrio disciplinato dall'art. 243-bis del d.lgs. n.
267 del 2000 possa essere prolungato dal precedente termine di dieci
anni fino a un termine «di durata compresa tra quattro e venti anni»
sulla base del rapporto tra le passività da ripianare nel medesimo e
l'ammontare degli impegni di cui al titolo I della spesa del
rendiconto dell'anno precedente a quello di deliberazione del ricorso
alla procedura di riequilibrio o dell'ultimo rendiconto approvato,
secondo la tabella sostituita dal precedente comma 1-terdecies
dell'art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito.
Il successivo comma 889 del medesimo art. 1 della legge n. 205
del 2017 prevede che «[f]ermi restando i tempi di pagamento dei
creditori, gli enti locali che hanno presentato il piano di
riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito
l'approvazione, ai sensi dell'articolo 243-bis del testo unico di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prima della data di
entrata in vigore della presente legge, possono rimodulare o
riformulare il predetto piano, al fine di usufruire delle modifiche
introdotte dal comma 888 del presente articolo. Gli enti locali che
intendono avvalersi di tale facoltà trasmettono la deliberazione
consiliare contenente la relativa richiesta alla competente sezione
regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno nel
termine di quindici giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge. Il consiglio dell'ente locale, entro il termine
perentorio di quarantacinque giorni dalla data di esecutività della
deliberazione di cui al periodo precedente, approva il piano
rimodulato o riformulato, corredato del parere dell'organo di
revisione economico-finanziaria. Al procedimento di formazione e di
approvazione del piano si applicano le disposizioni degli articoli
243-bis, commi 6, 7, 8, 9 e 9-bis, e 243-quater del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000; i termini
previsti dal citato articolo 243-quater sono ridotti alla metà. Per
gli enti locali per i quali la competente sezione regionale della
Corte dei conti, alla data di entrata in vigore della presente legge,
ha già accertato il grave mancato rispetto degli obiettivi intermedi
fissati dal piano originario, ferme restando le eventuali misure
prescritte ai sensi dell'articolo 148-bis del citato testo unico, un
ulteriore mancato rispetto degli obiettivi del nuovo piano rimodulato
o riformulato, accertato nell'ambito della procedura di controllo di
cui all'articolo 243-quater, comma 6, del medesimo testo unico,
costituisce reiterazione del mancato rispetto degli obiettivi ai
sensi del comma 7 del citato articolo 243-quater».
Così ricostruito il quadro sistematico in cui si inseriscono le
disposizioni denunciate, occorre preliminarmente ribadire
l'inesattezza dell'affermazione del giudice rimettente, secondo cui
il termine decennale sarebbe indefettibile per effetto della sentenza
di questa Corte n. 18 del 2019. È invece corretto il rilievo in base
al quale è suo compito valutare la rimodulazione del piano di
riequilibrio, a seguito di una modifica normativa intervenuta durante
la sua vigenza, e che tale valutazione non è possibile in presenza
di un meccanismo di calcolo avulso dalla reale situazione
amministrativo-contabile.
Tale meccanismo viene tuttavia rimosso dalla declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 38, comma 2-ter, e da ciò deriva che
delle altre due disposizioni censurate può essere fornita una
interpretazione costituzionalmente orientata, diversa da quella del
giudice a quo.
È costante infatti l'orientamento di questa Corte secondo cui
anche le norme finanziario-contabili afferenti agli enti territoriali
- ancorchè connotate da un peculiare rapporto con il parametro
costituzionale dell'equilibrio dinamico (ex plurimis, sentenza n. 155
del 2015) - sono soggette alla regola «dell'interpretazione conforme
a Costituzione, secondo la quale, in presenza di ambiguità o
anfibologie del relativo contenuto, occorre dar loro il significato
compatibile con i parametri costituzionali. Al contrario, ove fosse
possibile solo [l'ipotesi ermeneutica adottata dalla Sezione
rimettente] ciò determinerebbe l'illegittimità costituzionale dello
stesso principio contabile, dal momento che, così interpretato, esso
diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento - in contrasto
con l'art. 81 Cost. - della spesa di enti già gravati dal ripiano
pluriennale di disavanzi di amministrazione pregressi» (sentenza n.
279 del 2016).
Una volta chiarito che questa Corte non ha mai individuato un
limite temporale alla durata del piano di riequilibrio, è altresì
vero che in più occasioni il legislatore statale è stato ammonito
sulle potenziali conseguenze negative delle deroghe alla fisiologica
situazione dell'equilibrio del bilancio, che di regola andrebbe
ripristinata immediatamente dall'amministrazione, nel corso del cui
mandato il disavanzo si è venuto a formare. Così, è stato più
volte ribadito che, «[f]erma restando la discrezionalità del
legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo
a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai
disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la
problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come
quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e
differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equità
intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del 2016)»
(sentenza n. 6 del 2017).
Nondimeno, con la sentenza n. 18 del 2019 è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima non la durata trentennale in sè
considerata, bensì il meccanismo privo di sostenibilità
economico-finanziaria che la disposizione denunciata autorizzava
secondo prospettive di indebitamento illimitate.
In tale ottica non è quindi la durata ventennale del
riequilibrio a essere dirimente nel presente scrutinio di
legittimità costituzionale, bensì la configurazione astratta delle
norme di risulta, una volta eliminata la possibilità di prendere a
riferimento risultati di amministrazione separati.
Secondo tale angolo di osservazione, l'art. 38, comma
1-terdecies, del d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 58 del 2019, si limita a sostituire la tabella che
dovrà essere presa a riferimento per rimodulare il piano di
riequilibrio, ma non crea un automatismo applicativo, e neppure
determina la denunciata arbitrarietà dei poteri conferiti all'ente
locale dalla disposizione contenuta nel comma 2-ter, dal momento che
il nuovo piano dovrà superare lo scrutinio di sostenibilità della
Corte dei conti.
Il comma 2-bis del medesimo art. 38, a sua volta, detta la nuova
procedura per "riproporre il piano", ma non certo per renderlo
esecutivo nei termini con cui viene redatto dall'ente locale, poichè
tale riproposizione dovrà essere sottoposta alla procedura di
controllo precedentemente evocata.
Ciò comporta che una non corretta e inattendibile determinazione
di una nuova rata di accantonamento pluriennale e un uso delle
anticipazioni di liquidità per la copertura di nuove spese -
fenomeni lamentati dal giudice rimettente - non potranno essere
oggetto di approvazione proprio alla luce dei meccanismi previsti dal
procedimento di modifica del piano di riequilibrio.
Il richiamo, contenuto nel citato comma 2-bis, ai commi 888 e 889
della legge n. 205 del 2017 riguarda, infatti, l'allungamento del
limite temporale del piano e i limiti e le modalità attraverso le
quali il medesimo potrà essere sottoposto all'approvazione della
Corte dei conti, non certo un arbitrario meccanismo aritmetico, come
afferma il rimettente.
Il comma 889 ribadisce l'intangibilità dei tempi di pagamento
negoziati con i creditori - e quindi anche di quelli previsti nel
piano decennale attualmente in vigore - e specifica la procedura per
l'adozione, per il controllo della Corte dei conti e per
l'approvazione definitiva del nuovo piano da parte del Consiglio
comunale. Ciò chiarisce che non vi può essere alcuna determinazione
unilaterale dell'entità e della durata del piano da parte dell'ente
locale, in quanto esso dovrà essere sottoposto a un attento
sindacato di natura tecnico-giuridica (ex plurimis, sentenza n. 39
del 2014) da parte della competente sezione regionale di controllo
della Corte dei conti, secondo i canoni dell'art. 243-bis del d.lgs.
n. 267 del 2000. Tale sindacato dovrà, tra l'altro, riguardare lo
stato di attuazione del vecchio piano di pagamento dei creditori,
l'esistenza di eventuali debiti fuori bilancio, la previa procedura
di riconoscimento degli stessi, la previa negoziazione con gli
ulteriori creditori eventualmente emersi dopo l'approvazione del
piano decennale (con la conseguente diacronica struttura del nuovo
piano, scaglionato secondo obbligazioni passive nuove e pregresse),
la verifica che le anticipazioni di liquidità siano effettivamente
servite per il pagamento di debiti maturati negli esercizi anteriori
e non siano surrettiziamente computate tra le fonti di copertura
della spesa corrente e che sia assicurata l'iscrizione -
analiticamente specificata - del rimborso dei prestiti nella parte
passiva del bilancio.
Dette operazioni sono - come si evince dalla struttura del citato
art. 243-bis e, in particolare, dei suoi commi 6 e 7 - necessarie e
propedeutiche per quantificare il disavanzo e le sue modalità di
riparto ventennale.
Una volta dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, il
combinato delle ulteriori disposizioni censurate è dunque
suscettibile di una interpretazione secundum Constitutionem nei sensi
e nei limiti precisati e ciò determina la non fondatezza delle
censure a esse rivolte.
9.- Tenuto conto della tormentata genesi legislativa delle norme
oggetto del presente giudizio e della ricaduta della presente
pronuncia sulle fattispecie concrete interessate da complesse vicende
di risanamento, è opportuno ribadire che la normativa di risulta,
dopo l'accoglimento delle questioni attinenti all'art. 38, comma
2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, è immediatamente
applicabile anche in assenza di ulteriori interventi legislativi.
Innanzitutto, come già precisato per analoga fattispecie, anche
la presente evidenzia importanti peculiarità originate indubbiamente
dall'interruzione del controllo della spesa nel lasso temporale
intercorso tra l'approvazione del piano decennale e la presente
pronuncia. E quindi si pone il problema delle gestioni intervenute
senza un aggiornato piano di riequilibrio come questa Corte ha già
chiarito in una recente pronuncia, relativa a una fattispecie
analoga, riferita alla gestione contabile di una amministrazione
comunale: «[s]e, da un lato, l'amministrazione comunale, fino alla
data della presente pronuncia, ha gestito realmente partite di spesa
superiori a quelle costituzionalmente consentite, in tal modo
peggiorando lo stato dei propri conti, dall'altro lo ha fatto sulla
base di disposizioni legislative in vigore e di atti contabili
dimensionati in rapporto alle potenzialità consentite dalle medesime
disposizioni. Ne è derivato che tale gestione si è dipanata in una
serie di impegni e pagamenti, in relazione ai quali l'affidamento dei
soggetti venuti in contatto con l'amministrazione comunale e la
funzionalità di progetti avviati secondo contratti e situazioni
negoziali in itinere non possono essere travolti dalla dichiarazione
di illegittimità di norme che hanno consentito, durante la loro
vigenza, il sovradimensionamento della spesa. [...] A ben vedere -
proprio in ragione della peculiarità del diritto del bilancio e in
particolare del principio di equilibrio dinamico che sposta nel tempo
la continua tensione verso un bilanciato contrappeso tra entrate e
spese - si è in presenza di una graduazione "naturale" degli effetti
temporali della presente sentenza sulla gestione del bilancio
comunale e sulle situazioni giuridiche a essa sottese» (sentenza n. 4
del 2020).
Con riguardo alla situazione venutasi a creare nel lungo arco
temporale prima ricordato, l'ente locale dovrà avviare il necessario
risanamento nei termini di legge precedentemente precisati. A tal
fine, la normativa di risulta già consente: a) di calcolare
correttamente un unico risultato di amministrazione; b) di
determinare - nel rispetto del principio di continuità - le
risultanze degli esercizi di bilancio successivi al 2013, imputando a
ciascuna amministrazione in carica le risultanze
economico-finanziarie della propria gestione; c) di determinare
l'entità del debito contratto con le anticipazioni di liquidità e
le modalità del suo rimborso; d) di determinare le quote annuali di
rientro dal disavanzo e la durata temporale del rientro attraverso il
rapporto passività-impegni di spesa corrente; e) di redigere il piano
in modo da consentire il sindacato in ordine alla sua sostenibilità
da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti ai
fini dell'eventuale approvazione di quest'ultima.
10.- Rimane fermo l'ammonimento di questa Corte circa
l'intrinseca pericolosità di «soluzioni che trasformino il rientro
dal deficit e dal debito in una deroga permanente e progressiva al
principio dell'equilibrio del bilancio [...]. La tendenza a
perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno
stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi
ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in
collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che
intergenerazionale. [...] Di fronte all'impossibilità di risanare
strutturalmente l'ente in disavanzo, la procedura del predissesto non
può essere procrastinata in modo irragionevole, dovendosi
necessariamente porre una cesura con il passato così da consentire
ai nuovi amministratori di svolgere il loro mandato senza gravose
"eredita'". Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare
tale discontinuità, e siffatte scelte spettano, ovviamente, al
legislatore» (sentenza n. 18 del 2019).
Al di là del fatto che i poteri di prevenzione e riscontro sui
bilanci degli enti locali scontano necessariamente la complessità di
situazioni locali di penuria finanziaria endemica, non può
sottacersi che il quadro costituzionale e normativo vigente avrebbe
consentito - e consente - di affrontare le situazioni patologiche in
modo più appropriato di quel che è avvenuto negli esercizi più
recenti.
È stato già segnalato - con riguardo agli enti territoriali -
che «l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa deve essere
esercitata nel rispetto dell'equilibrio del bilancio e che gli enti
territoriali devono contribuire, insieme agli altri enti della
finanza allargata, all'osservanza dei vincoli derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea» (sentenza n. 4 del 2020). In
tale prospettiva, l'equilibrio individuale dei singoli enti è un
presupposto della sana gestione finanziaria e del corretto esercizio
dell'autonomia, nonchè del dovere di concorrere a realizzare gli
obiettivi macroeconomici nazionali e dell'Unione europea. Ne consegue
«che tutte le disfunzioni [...] devono essere rimosse e non possono
essere computate nell'attivazione dei meccanismi di solidarietà
previsti dal terzo, quarto e quinto comma dell'art. 119 Cost. È in
ordine al deficit strutturale imputabile alle caratteristiche
socio-economiche della collettività e del territorio, e non alle
patologie organizzative, che deve essere rivolto l'intervento diretto
dello Stato. Le risorse necessariamente stanziate per tali finalità
- proprio in virtù dei superiori precetti costituzionali - devono
essere prioritariamente destinate dallo Stato alle situazioni di
accertato squilibrio strutturale dei bilanci degli enti locali»
(sentenza n. 4 del 2020).
Quanto ai meccanismi di prevenzione, occorre poi ricordare che il
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213, ha previsto strumenti puntuali e coordinati per prevenire
situazioni di degrado progressivo nella finanza locale, come quella
in esame.
Il comma 3 dell'art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 -
disposizione introdotta dall'art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n.
174 del 2012, come convertito - prevede che, «[q]ualora l'ente non
provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica
delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa
l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la
mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria», mentre l'art. 243-quater, comma 3, del d.lgs. n. 267
del 2000 prevede che, «[i]n caso di approvazione del piano, la Corte
dei conti vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando, in sede di
controllo effettuato ai sensi dell'articolo 243-bis, comma 6, lettera
a), apposita pronuncia».
Questa Corte ha precisato che si tratta controlli di
legittimità-regolarità sui bilanci di natura preventiva, finalizzati
a evitare danni irreparabili all'equilibrio di bilancio (sentenze n.
39 del 2014 e n. 60 del 2013). La loro tempestiva attivazione dopo
l'approvazione del piano di rientro decennale - unitamente al
controllo semestrale ai sensi del combinato disposto dei commi 3 e 6
dell'art. 243-quater del d.lgs. n. 267 del 2000 - avrebbe potuto
interdire quelle gestioni che hanno costretto il legislatore a
intervenire per l'ulteriore prolungamento della procedura di
predissesto.
È vero che nei casi che hanno originato la fattispecie normativa
in esame e quella inerente alla sentenza n. 18 del 2019 gli enti
locali coinvolti non avevano reso ostensibile l'andamento storico
delle passività, l'indicazione dei presupposti per attivare le
anticipazioni di liquidità e gli altri elementi previsti dai commi 6
e 7 dell'art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000. Tuttavia, la Corte
dei conti ben dispone, anche in sede di controllo, del potere di
ordinare tempestivamente incombenti istruttori secondo le modalità
dell'art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), il quale prevede che «la Corte dei conti può richiedere alle
amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno
qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e
accertamenti diretti. Si applica il comma 4 dell'articolo 2 del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453».
Ciò, soprattutto con riguardo all'attuazione dei piani di
riequilibrio più problematici, avrebbe probabilmente consentito di
prevenire una così rapida espansione dei deficit in lassi temporali
relativamente brevi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma
2-ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n.
58;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del
d.l. n. 34 del 2019, come convertito, sollevate dalla Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, in riferimento
agli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma,
111, 113 e 117, primo comma - quest'ultimo in relazione al Preambolo
alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
all'art. 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a
Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993,
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, entrambi ratificati e resi
esecutivi con legge 4 agosto 1955, n. 848 -, nonchè all'art. 119,
sesto comma, in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3, della
Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del
d.l. n. 34 del 2019, come convertito, sollevata dalla Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, in riferimento
all'art. 77 Cost., con l'ordinanza in epigrafe;
4) dichiara non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
38, commi 1-terdecies e 2-bis, del d.l. n. 34 del 2019, come
convertito, sollevate dalla Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Calabria, in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, e 119, sesto comma, Cost., con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA