1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 726 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 aprile 1996
N. 726 Ordinanza emessa il 3 aprile 1996 dal Tribunale di Sulmona nel procedimento civile vertente tra Persia Mario e comune di Alfedena Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buona andamento della p.a. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, sesto comma, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42 e 97). (096C1036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 91/92 del RG. AC. promossa da Persia Mario contro il comune di
Alfedena;
Letti gli atti e visti i documenti di causa, osserva;
F a t t o
Con atto di citazione ritualmente notificato in data 20 febbraio
1992, il sig. Persia Mario esponeva: di essere proprietario di un
terreno distinto in catasto al foglio n. 6 particella n. 1145, in
comune di Alfedena, località Corone; che detto comune, con delibera
di Giunta n. 149/1988, dichiarata sostitutiva del decreto di
occupazione di urgenza, aveva occupato parte del suo terreno per una
porzione di mq 260 per un periodo non superiore a tre anni,
occorrenti per la realizzazione di una strada e della rete idrica e
fognante; che i lavori erano terminati nel 1989, onde si era
verificata l'irreversibile destinazione del terreno a finalità
pubbliche; che l'occupazione doveva ritenersi illegittima sia perchè
non notificata, che per difetto di fissazione di termini per
l'espropriazione ed i lavori; che comunque, l'ente non aveva
provveduto alla emissione del decreto di esproprio, nè a
corrispondere alcunchè a titolo di indennità; tanto premesso,
conveniva innanzi al Tribunale di Sulmona il comune di Alfedena, per
ivi sentir dichiarare la illegittimità della occupazione del bene
attoreo e per l'effetto condannare l'Amministrazione alle somme
determinande in fase istruttoria a titolo di risarcimento dei danni,
compreso quello arrecato alla residua proprietà, oltre interessi
legali dalla occupazione al soddisfo, rivalutazione monetaria e spese
di giudizio.
Nessuno si costituiva per il comune convenuto, onde il giudice
istruttore, rilevata la ritualità della notifica dell'atto di
citazione, ne dichiarava la contumacia.
Veniva disposta consulenza tecnica per accertare la trasformazione
del bene, la sua consistenza e valore venale.
Infine, acquisita la documentazione prodotta, la causa, sulle
conclusioni del solo attore in epigrafe trascritte, veniva trattenuta
in decisione all'udienza collegiale del 6 marzo 1996.
D i r i t t o
L'art. 1, comma sessantacinquesimo della legge 28 dicembre 1995, n.
549, ha modificato il comma sesto dell'art. 5-bis del decreto-legge
11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni nella legge 8
agosto 1992, n. 359.
Orbene, ritiene il Collegio che la disposizione normativa così
novellata sia rilevante ai fini della decisione della presente
controversia, il cui oggetto consiste nella richiesta di risarcimento
dei danni subiti dall'attore in seguito alla illegittima occupazione
del proprio fondo da parte del comune di Alfedena, con irreversibile
trasformazione dell'immobile ed acquisizione dello stesso in capo
alla pubblica amministrazione.
Peraltro, il Tribunale dubita della legittimità costituzionale
della norma in questione.
Essa, infatti, disponendo che l'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333 si applichi "in tutti i casi in cui non sono ancora
stati determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno", produce una indebita
equiparazione di situazioni radicalmente differenti, raggruppandole
sotto il comune denominatore del quantum (indennizzo-risarcimento)
spettante al soggetto il cui diritto dominicale è stato estinto in
concomitanza con la correlativa fattispecie acquisitiva maturata in
favore della pubblica amministrazione.
Se la giurisprudenza ha da tempo affermato, con un indirizzo
ripetutamente ribadito, che la Pubblica Amministrazione la quale
occupi, ancorchè in difetto dei presupposti legittimanti la
procedura di esproprio, il suolo altrui, ne acquista la proprietà a
titolo originario con la radicale trasformazione dell'immobile, non
può dimenticarsi che tale condotta integra gli estremi di un
illecito, a fronte del quale il soggetto privato del diritto
dominicale può chiedere il risarcimento del danno.
Dunque, l'idoneità dell'opera realizzata sul suolo altrui al
soddisfacimento di interessi pubblici (in violazione delle norme che
regolano la procedura espropriativa), comporta l'acquisto a titolo
originario del fondo in favore dell'amministrazione, ma non trasforma
in attività lecita ciò che è stato posto in essere contra legem.
Di qui la conseguenza tratta dalla giurisprudenza, secondo cui il
proprietario il cui fondo sia stato occupato non può esperire
l'azione di rivendicazione, ma ha il diritto di ottenere l'integrale
risarcimento del danno sofferto.
Diversa l'ipotesi in cui la proprietà dell'immobile sia acquisita
attraverso il procedimento ablatorio, nel rispetto delle garanzie da
esso previste, perchè allora il diritto dominicale cede di fronte
all'interesse pubblico, residuando unicamente la possibilità, per il
soggetto espropriato, di ottenere l'indennizzo.
Peraltro, con la disposizione normativa introdotta dal legislatore,
viene meno qualunque distinzione tra l'indennità di esproprio dovuta
in seguito alla legittima ablazione del bene per fini pubblici, e
l'obbligazione da illecito aquiliano scaturente dalla occupazione
sine titulo realizzata dalla p.a., poichè in entrambe le ipotesi la
somma dovuta dall'amministrazione viene determinata alla stregua dei
parametri di calcolo individuati dall'art. 5-bis già menzionato.
Sembra invece doversi ribadire la diversità tra l'indennità
espropriativa ed il risarcimento da illecito aquiliano ex art. 2043
c.c., poichè mentre la prima costituisce il serio e congruo (ma non
integrale) ristoro che la legge prevede in favore del privato ablato
nell'ambito di un criterio di composizione di interessi pubblici e
privati (con prevalenza di quelli che afferiscono alla comunita'), il
secondo costituisce la conseguenza della illegittima violazione del
diritto dominicale, al di fuori degli schemi procedimentali di
acquisizione di un bene per motivi di interesse pubblico, e postula
dunque la corresponsione, per equivalente, di una utilità pari al
valore venale dell'immobile.
La stessa Corte regolatrice ha negato che la p.a. venisse premiata
dall'indirizzo giurisprudenziale consolidatosi in materia di
occupazione acquisitiva, facendo leva sull'argomento della
sostanziale diversità tra indennità di espropriazione, che "non
rappresenta una integrale riparazione della perdita subita dal
proprietario, bensì il massimo di contributo garantito all'interesse
privato", ed il risarcimento del danno dovuto al proprietario del
fondo arbitrariamente occupato, che "non potrà mai essere inferiore
al valore venale di esso" (cfr. Cass. Sez. Un. n. 3940 del 10 giugno
1988).
Sembra in definitiva doversi dubitare della legittimità
costituzionale del comma sessantacinquesimo della legge finanziaria
1996, sotto il profilo della indebita equiparazione che viene operata
tra il proprietario di bene radicalmente trasformato dalla p.a. in
assenza di una legittima procedura di esproprio e quello di bene
espropriato (art. 3 della Costituzione).
Tale normativa pare anche porsi in contrasto con l'art. 42 della
Costituzione, che prevede l'indennizzo (e dunque un serio, ma pur
sempre parziale ristoro) solamente per il caso di proprietà privata
assoggettata alla procedura di esproprio, e non anche per l'ipotesi
di ablazione di fatto conseguente ad illecito aquiliano commesso
dalla pubblica amministrazione.
Infine, la disposizione in questione suscita perplessità anche in
ordine al rispetto dell'art. 97 della Costituzione, i cui principi di
buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione
impongono l'attenta e prudente valutazione e ponderazione,
nell'esplicazione delle potestà pubblicistiche, degli interessi
pubblici e privati coinvolti, anche attraverso l'ossequio alla legge
ed alle garanzie del procedimento amministrativo.
Non è chi non veda, infatti, che l'estensione dell'art. 5-bis
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 anche alle ipotesi di occupazione
appropriativa della p.a. rischia di favorire appunto l'occupazione
illegittima a discapito dello strumento espropriativo, eliminando
l'ostacolo costituito dalle più onerose conseguenze, per l'ente
costruttore, connesse alla occupazione sine titulo del bene per la
realizzazione dell'opera pubblica.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, la quetione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma sessantacinquesimo della legge 28
dicembre 1995, n. 549, modificativa del comma sesto dell'art. 5-bis
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, nella parte in cui estende
l'applicazione del predetto art. 5-bis 11 luglio 1992, n. 333 a tutti
i casi in cui non è stato determinato in via definitiva il
risarcimento del danno derivante dalla occupazione sine titulo della
pubblica amministrazione per la realizzazione di opera pubblica;
Per l'effetto, sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Cancelleria, alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Sulmona, nella camera di consiglio del Tribunale,
il 3 aprile 1996.
Il presidente: Bonavitacola
96C1036