1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 4 SENTENZA 21 novembre 2017- 18 gennaio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mafia e criminalita' organizzata - Richiesta di comunicazione antimafia - Accertamento, da parte del prefetto, della sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa - Conseguente adozione dell'informazione antimafia interdittiva - Effetti. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), art. 89-bis, inserito dall'art. 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 13 ottobre 2014, n. 153 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136). - (T-180004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 89-bis del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136), inserito dall'art. 2, comma 1,
lettera d), del decreto legislativo 13 ottobre 2014, n. 153
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania,
nel procedimento vertente tra Mare Azzurro Service srl e il Comune di
Messina e altro, con ordinanza del 28 settembre 2016, iscritta al n.
263 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di Mare Azzurro Service srl, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2017 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato Antonio Saitta per Mare Azzurro Service srl e
l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 28 settembre 2016 (r.o. n. 263 del 2016),
il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 77,
primo comma, e 3 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 89-bis del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010,
n. 136), inserito dall'art. 2, comma 1, lettera d), del decreto
legislativo 13 ottobre 2014, n. 153 (Ulteriori disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
159, recante codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010,
n. 136), nella parte in cui stabilisce che l'informazione antimafia
è adottata anche nei casi in cui è richiesta una mera comunicazione
antimafia e produce gli effetti di questa.
Il giudice a quo premette di essere investito del ricorso contro:
«a) [l']ordinanza del Comune di Messina n. 43 in data 1 febbraio
2016, con cui è stata disposta la decadenza della segnalazione
certificata di inizio attività n. 112582 del 6 maggio 2014 ed è
stato fatto divieto alla società di proseguire l'attività di
vendita di prodotti del I Settore Alimentare nei locali siti in Via
Stazione 2; b) [la] nota del Ministero degli Interni n.
11001/119/20(9) in data 14 dicembre 2015; c) [la] nota della
Prefettura di Messina n. 114429 del 17 dicembre 2015».
Riferisce il collegio rimettente che la ricorrente, mediante la
segnalazione certificata di inizio attività del 6 maggio 2014, aveva
ottenuto dal Comune di Messina l'autorizzazione alla vendita al
dettaglio di prodotti relativi al «I Settore Alimentare (prodotti
freschi e congelati, ittici e non)» nei locali siti nel medesimo
Comune.
In precedenza - riferisce sempre il giudice a quo - la società
ricorrente aveva partecipato al bando per l'erogazione di un
finanziamento dell'Assessorato regionale dell'agricoltura e nel corso
del relativo procedimento, in seguito alla richiesta di rituali
informazioni, ai sensi dell'art. 83 del d.lgs. n. 159 del 2011, da
parte dell'Amministrazione procedente, la Prefettura di Messina aveva
adottato l'informazione antimafia interdittiva dell'11 settembre
2015, peraltro non impugnata, e aveva rilevato la sussistenza di
possibili tentativi di infiltrazione mafiosa, dando atto che il
coniuge del legale rappresentante della società era stato rinviato a
giudizio per il reato di cui all'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990,
n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) e che «alcuni
procedimenti di natura patrimoniale» si erano conclusi con
provvedimenti di sequestro e confisca di beni riconducibili al gruppo
imprenditoriale in questione.
Il Prefetto di Messina, in seguito alla richiesta del Comune di
Messina del 18 febbraio 2015 sull'esistenza di cause ostative ai
sensi dell'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, in relazione alla
segnalazione certificata di inizio attività del 6 maggio 2014, aveva
comunicato l'avvenuta emissione dell'informazione antimafia
interdittiva, trasmettendo anche la nota del Ministero dell'interno
n. 11001/119/20(9) del 14 dicembre 2015, con allegato il parere del
Consiglio di Stato n. 3088 del 17 novembre 2015, in merito
all'applicabilità dell'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 ai
provvedimenti di natura meramente autorizzatoria.
Il Comune di Messina, con nota n. 302385 del 21 dicembre 2015,
aveva comunicato alla ricorrente l'avvio del «procedimento per la
decadenza della segnalazione certificata di inizio attivita'» n.
112582 del 6 maggio 2014, e successivamente, «tenuto conto
dell'ambito di applicazione» del citato art. 89-bis, aveva emesso
l'ordinanza impugnata.
Come riferisce il collegio rimettente, questo provvedimento era
stato impugnato in quanto adottato al di fuori delle ipotesi previste
dall'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, perchè la verifica era
stata effettuata in un procedimento diverso da quello relativo alla
segnalazione certificata di inizio attività. Inoltre, secondo la
ricorrente, l'informazione antimafia dovrebbe riguardare ipotesi in
cui l'amministrazione intende stipulare contratti, rilasciare
concessioni o disporre erogazioni e non le attività private
sottoposte a regime autorizzatorio, per le quali sarebbe invece
richiesta la comunicazione antimafia. Perciò la ricorrente, in via
subordinata, aveva chiesto al Tribunale amministrativo rimettente di
sollevare questioni di legittimità costituzionale dell'art. 89-bis
del d.lgs. n. 159 del 2011.
Si erano costituiti nel giudizio a quo il Comune di Messina e il
Ministro dell'interno chiedendo il rigetto del ricorso.
Il Tribunale amministrativo ha rilevato che la comunicazione
antimafia deve essere acquisita dai soggetti di cui all'art. 83,
commi 1 e 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, in relazione al rilascio di
determinati provvedimenti di natura concessoria o lato sensu
autorizzatoria, nonchè alla stipulazione di contratti relativi a
lavori, servizi e forniture pubblici di importo inferiore a quello
per cui è prevista l'acquisizione dell'informazione antimafia. Le
cause determinanti il rilascio di una comunicazione interdittiva
sarebbero costituite dai provvedimenti definitivi di applicazione
delle misure di prevenzione di cui all'art. 5 del d.lgs. n. 159 del
2011 e dalle condanne con sentenza definitiva o confermata in appello
per taluno dei delitti consumati o tentati elencati dall'art. 51,
comma 3-bis, del codice di procedura penale.
L'informazione antimafia di cui all'art. 84, comma 3, del d.lgs.
n. 159 del 2011 attesterebbe invece, oltre a quanto già previsto per
la comunicazione antimafia, anche la sussistenza o meno di tentativi
di infiltrazione mafiosa, tendenti a condizionare le scelte e gli
indirizzi della società o dell'impresa interessate.
Come sarebbe stato rilevato nel parere del Consiglio di Stato 17
novembre 2015, n. 3088/15, la comunicazione antimafia costituirebbe
«un "minus" rispetto all'informazione antimafia (attestando
quest'ultima anche l'eventuale sussistenza di tentativi di
infiltrazione mafiosa)» e andrebbe richiesta in relazione a
fattispecie di rilievo minore rispetto a quelle per cui è prevista
l'informazione.
In base all'art. 88, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, quando
dalla consultazione della banca dati nazionale unica, in seguito alla
richiesta di una comunicazione antimafia, emerge la sussistenza di
cause di decadenza, sospensione o divieto di cui al precedente art.
67, il prefetto sarebbe tenuto ad effettuare le necessarie verifiche
e ad accertare la corrispondenza dei motivi ostativi emersi dalla
consultazione della banca dati alla situazione aggiornata del
soggetto sottoposto agli accertamenti. Le verifiche in questione
sarebbero anche finalizzate all'accertamento di eventuali tentativi
di infiltrazione mafiosa. Qualora, in esito alle verifiche di cui
all'art. 88, comma 2, fosse accertata la sussistenza dei tentativi di
infiltrazione mafiosa, il prefetto dovrebbe adottare un'informazione
antimafia interdittiva, dandone comunicazione ai soggetti
richiedenti, senza emettere la comunicazione antimafia. In tal caso
l'informazione antimafia «tiene luogo della comunicazione antimafia
richiesta».
Nelle ipotesi in questione, dato il precedente coinvolgimento del
soggetto interessato con gli ambienti della criminalità organizzata,
sussisterebbe l'esigenza di una «speciale attenzione» da parte
dell'Amministrazione, il che giustificherebbe l'accertamento, oltre
che dell'attualità delle cause interdittive, anche di eventuali
tentativi di infiltrazione mafiosa, in relazione ai quali non
verrebbero ordinariamente svolte verifiche relative a provvedimenti o
contratti per cui è prevista la semplice comunicazione antimafia.
Secondo questa interpretazione, la comunicazione e l'informazione
antimafia resterebbero soggette a una disciplina sostanzialmente
equivalente, in quanto gli accertamenti tipici dell'informazione
dovrebbero esperirsi in ogni caso, in contrasto con il complessivo
impianto della disciplina volta a distinguere i due istituti.
Avendo il legislatore fatto esclusivo riferimento alle verifiche
ai sensi dell'art. 88, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, e non ad
altre ipotesi, dovrebbe ritenersi, in base ad un'esegesi letterale
della disciplina, che nella specie si sarebbe dovuta adottare una
comunicazione liberatoria, nonostante in concreto fossero stati
accertati, sebbene in un diverso procedimento, tentativi di
infiltrazione mafiosa nei confronti del soggetto interessato, e ciò,
secondo il Tribunale amministrativo rimettente, determinerebbe la
fondatezza della prima censura sollevata dalla società ricorrente.
Tuttavia la situazione relativa al precedente accertamento di
tentativi di infiltrazione mafiosa, che aveva dato luogo a
un'informazione interdittiva ancora efficace, non sarebbe «in nulla
dissimile» da quella regolata dal citato art. 89-bis.
L'accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa sarebbe
imposto dalla legge, sebbene «nell'ambito di un diverso (e
precedente) procedimento amministrativo». Sussisterebbe, infatti,
un'obiettiva situazione di pericolo, accertata in sede
amministrativa, in ossequio a un obbligo di legge, e consistente nel
coinvolgimento del soggetto interessato con gli ambienti della
criminalità organizzata, seppure «al più tenue livello» dei meri
tentativi di infiltrazione mafiosa.
Vi sarebbe dunque una totale identità di ratio tra l'ipotesi
indicata e quella «esplicitamente considerata» dal legislatore
delegato, derivante «dalla circostanza che in entrambi i casi i
tentativi vengono obiettivamente appurati dall'Amministrazione in una
sede procedimentale: in esito ai doverosi accertamenti imposti dagli
artt. 88, secondo comma, e 89-bis, primo comma, in un caso; a seguito
di precedente, doverosa ed ancora efficace informazione antimafia
interdittiva nell'altro».
L'identità di ratio giustificherebbe l'applicazione analogica al
caso in esame dell'art. 89-bis, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011,
ai sensi dell'art. 12, secondo comma, delle disposizioni preliminari
al codice civile.
In base a questa interpretazione i motivi del ricorso dovrebbero
essere rigettati, in quanto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi) non sarebbe annullabile il provvedimento adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti,
qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il
suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato.
Nel caso in esame, dunque, il provvedimento adottato risulterebbe
interamente vincolato, in seguito all'intervenuto accertamento,
sebbene in una diversa sede procedimentale, dei tentativi di
infiltrazione mafiosa, a nulla rilevando che l'Amministrazione abbia
motivato la propria decisione in modo formalmente differente,
giacchè ai sensi del citato art. 21-octies, comma 2, la mancata o
insufficiente motivazione dell'atto non potrebbe «refluire sulla sua
validità qualora essa esprima un potere privo di margini di
discrezionalita'».
Ciò premesso, il Tribunale amministrativo rimettente ritiene che
l'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, «analogicamente applicato
anche in relazione all'ipotesi di precedente ed efficace informazione
antimafia interdittiva che abbia accertato la sussistenza di
tentativi di infiltrazione mafiosa», sarebbe costituzionalmente
illegittimo per eccesso di delega, in quanto fra i principi e i
criteri direttivi dell'art. 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136
(Piano straordinario contro le mafie, nonchè delega al Governo in
materia di normativa antimafia) non sarebbe contemplata la possibile
estensione del rilascio dell'informazione antimafia, con i più
severi accertamenti da essa previsti, per alcuna delle ipotesi in cui
l'ordinamento aveva precedentemente previsto la richiesta e il
rilascio della semplice comunicazione antimafia.
L'opera del legislatore dovrebbe necessariamente mantenersi
nell'alveo delle scelte di fondo operate dalla legge delega, senza
potersi spingere a ricomprendere materie e ipotesi che ne sarebbero
escluse.
Il legislatore delegato avrebbe invece previsto l'adozione di
un'informazione antimafia con riferimento a una «fattispecie - da
interpretarsi analogicamente nei termini ripetutamente indicati - per
cui la normativa previgente imponeva la richiesta e, soprattutto, il
rilascio di una semplice comunicazione».
Alla stregua del quadro normativo così delineato, il legislatore
avrebbe trattato in modo dissimile situazioni che potrebbero anche
ritenersi sostanzialmente identiche, non comprendendosi perchè i
tentativi di infiltrazione dovrebbero assumere rilievo solo nei casi
in cui sia richiesta la comunicazione antimafia relativa a un
soggetto nei cui confronti risultino pregresse cause interdittive,
nonchè nel caso di una precedente ed ancora efficace informazione
antimafia interdittiva, mentre essi risulterebbero irrilevanti, anche
se sussistenti, negli altri casi.
Non sarebbe chiaro perchè il legislatore, in luogo di introdurre
la disciplina derogatoria di cui all'art. 89-bis, comma 1, che
rimanda alla sola ipotesi di cui al precedente art. 88, comma 2, e
analogicamente al caso di una precedente ed efficace informazione
interdittiva, «non abbia previsto "tout court", attesa la sostanziale
omogeneità fra le diverse fattispecie, il rilascio di
un'informazione antimafia per tutti i procedimenti di rilievo minore
- o, in alternativa, per nessuno - per i quali in precedenza si
prevedeva (la richiesta ed) il rilascio di una semplice
comunicazione».
In questa prospettiva, la disciplina di cui all'art. 89-bis
potrebbe risultare irrazionale e violare «il canone di ragionevolezza
desumibile dall'art. 3, primo comma, della Costituzione», attribuendo
rilievo ai tentativi di infiltrazione, non in ragione dell'obiettiva
importanza del provvedimento o del contratto, ma per circostanze
contingenti consistenti nella pregressa sussistenza di una causa
interdittiva o nella precedente emissione di un'informazione
antimafia interdittiva.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che le questioni siano dichiarate non fondate.
L'Avvocatura dello Stato ha sottolineato che il confronto tra la
norma censurata e i criteri di delega contenuti nell'art. 2 della
legge n. 136 del 2010 consente di escludere qualsiasi contrasto tra i
principi e i criteri direttivi individuati in quest'ultima e la norma
censurata. I criteri fissati dalla legge delega non risulterebbero
così stringenti e specifici da indurre a ritenere che la disciplina
contenuta nell'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 sia esorbitante
rispetto alla ratio e ai limiti tracciati dal legislatore delegante.
L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 136 del 2010
indicherebbe, tra tali criteri, in linea generale, l'aggiornamento
delle procedure di rilascio della documentazione antimafia,
menzionando a mero titolo esemplificativo e non esaustivo l'ipotesi
di revisione dei casi di esclusione e dei limiti di valore oltre i
quali i soggetti pubblici e le società o imprese dagli stessi
controllate non potrebbero stipulare, approvare o autorizzare
contratti pubblici, rilasciare concessioni o riconoscere erogazioni
in presenza di cause di decadenza o di tentativi di infiltrazione
mafiosa.
Inoltre l'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 136 del
2010, nel prevedere l'istituzione della banca dati nazionale della
documentazione antimafia, ne individuerebbe la finalità
nell'esigenza di «"potenziamento dell'attività di prevenzione dei
tentativi di infiltrazione mafiosa nell'attività di impresa", senza
distinzione alcuna in relazione alla tipologia di detta attività e
dei rapporti con la pubblica amministrazione». Da tale finalità si
dovrebbe dedurre che «l'intento del legislatore delegante è stato
quello di assicurare una tutela rafforzata alle situazioni di
pericolo di coinvolgimento delle organizzazioni criminali in
qualsiasi attività di natura imprenditoriale», e in considerazione
di tale finalità «il Consiglio di Stato, nel parere della Sezione I,
n. 3088 del 2015, nell'interpretare l'art. 89-bis in esame, ha
affermato che lo stesso si applica anche alle ipotesi in cui si verta
in materia di autorizzazione all'esercizio di attività private,
posto che anche in tali ipotesi "l'esistenza di infiltrazioni mafiose
inquina l'economia legale, altera il funzionamento della concorrenza
e costituisce una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubbliche"».
Nel caso in esame, il procedimento di decadenza della
segnalazione certificata di inizio attività sarebbe scaturito non
già da autonomi accertamenti del prefetto circa la sussistenza di
infiltrazioni mafiose nei confronti della società ricorrente, ma
dalla constatazione dello stesso che quest'ultima era stata in
precedenza destinataria di un'informazione interdittiva ancora in
vigore, certamente risultante dalla consultazione della banca dati,
posto che, ai sensi dell'art. 98 del d.lgs. n. 159 del 2011, la
stessa dovrebbe contenere tutte le comunicazioni e le informazioni
antimafia, sia liberatorie che interdittive.
Palese sarebbe poi la ragionevolezza della disciplina contenuta
nella norma censurata, del tutto conforme ai principi
dell'ordinamento in materia, oltre che a quelli enunciati nella legge
delega.
Lo stesso Tribunale amministrativo rimettente, infatti, in
contrasto con quanto affermato in altro periodo della medesima
ordinanza, avrebbe riconosciuto la ragionevolezza della disciplina,
la quale potrebbe giustificarsi per la «particolarità della
fattispecie», posto che, secondo lo stesso giudice rimettente, «nel
caso di intervenuto accertamento in sede amministrativa di pregresse
cause interdittive sembra emergere l'esigenza di una maggiore
attenzione nei confronti del soggetto interessato e la conseguente
necessità di un accertamento che involga anche l'eventuale
sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa».
3.- Si è costituita in giudizio la società ricorrente nel
processo principale e ha chiesto che le questioni siano dichiarate
fondate.
In punto di rilevanza la parte privata ha osservato che
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale incide
in modo diretto sull'esito del giudizio a quo determinando il
richiesto annullamento.
Nel merito la società ricorrente, dopo aver ricostruito i
momenti salienti della vicenda amministrativa e il quadro normativo
di riferimento, ha rilevato che l'interpretazione fatta propria dal
Comune e dal Ministero con i provvedimenti impugnati scardina
l'impianto codicistico, che, sulla base della legge delega,
manterrebbe ferma l'alternatività tra comunicazione antimafia e
informazione antimafia.
L'art. 2 della legge delega avrebbe circoscritto l'ambito della
operatività dell'informazione antimafia ai rapporti contrattuali e a
quelli relativi a una concessione o all'erogazione di sussidi
economici, e non a ogni forma di contatto anche meramente
autorizzatorio con la pubblica amministrazione. Ciò in base ad un
ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in gioco.
Il d.lgs. n. 153 del 2014, con cui è stato introdotto l'art.
89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, sarebbe soggetto agli identici
principi e criteri direttivi contenuti nella legge delega. L'art.
89-bis, nella parte in cui dispone che l'informazione antimafia
produce i medesimi effetti della comunicazione, anche nell'ipotesi in
cui manchi un rapporto contrattuale con la pubblica amministrazione,
sarebbe pertanto costituzionalmente illegittimo per la violazione dei
principi e dei criteri direttivi contenuti nell'art. 2, comma 1,
lettere a) ed f), della legge n. 136 del 2010.
In particolare la delega in questione consentirebbe un limitato
margine di discrezionalità per l'introduzione di soluzioni
innovative, le quali dovrebbero attenersi strettamente ai principi e
ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante. Inoltre la
normativa censurata sarebbe intrinsecamente irragionevole. L'art.
89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, impedendo all'impresa oggetto di
tentativi di infiltrazione lo svolgimento di qualsiasi attività, ne
determinerebbe «la morte commerciale e imprenditoriale».
Da ciò conseguirebbe la violazione degli artt. 3 e 41 Cost., e
del canone della ragionevolezza.
4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria con la richiesta che
le questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
Nella memoria l'Avvocatura dello Stato ha rilevato che «la
giurisprudenza del Consiglio di Stato ha definitivamente chiarito,
con numerose sentenze [...], che la disciplina dettata dal d.lgs.
6.9.2011, n. 159 (codice delle leggi antimafia) consente
l'applicazione delle informazioni antimafia, di cui all'art. 84,
comma 3, del predetto codice, anche ai provvedimenti a contenuto
autorizzatorio, confermando, così, il parere n. 3088/2015, espresso,
in sede consultiva, dalla Sezione I dello stesso Consesso,
nell'adunanza del 14.10.2015, nonchè l'orientamento in precedenza
assunto, al riguardo, da diversi Tribunali amministrativi regionali».
Tale conclusione sarebbe suffragata da dati normativi incontestabili,
rinvenibili, sia nella legge delega n. 136 del 2010, sia nelle stesse
originarie previsioni contenute nel d.lgs. n. 159 del 2011, prima
dell'introduzione, in esso, dell'art. 89-bis ad opera del d.lgs. n.
153 del 2014. Da ciò conseguirebbe l'irrilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale relative all'art. 89-bis, in quanto
quest'ultimo non sarebbe l'unica e neppure la principale disposizione
applicabile «ai fini del controllo di legittimità del provvedimento
impugnato dinanzi al TAR Sicilia».
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ha ribadito quanto aveva
sostenuto nell'atto di intervento.
5.- Anche la parte privata ha depositato una memoria, insistendo
sulle conclusioni già formulate.
In particolare ha rilevato che la giurisprudenza comune che si è
occupata dell'articolo in questione ha confermato l'interpretazione
assunta dal collegio rimettente, secondo la quale «la presenza di una
"informativa antimafia" ex art. 91, D.Lgs. n. 159 del 2011» impedisce
a una persona di avere qualsiasi tipo di rapporto, anche di natura
meramente autorizzatoria, con la pubblica amministrazione. Dopo aver
osservato che la legislazione vigente mantiene ferma la distinzione
tra comunicazione antimafia e informazione antimafia, quanto a
presupposti, natura ed effetti, la parte privata ha ribadito ciò che
aveva già sostenuto nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, con ordinanza del 28 settembre 2016, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 76, 77, primo comma, e 3 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art.
89-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), inserito
dall'art. 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 13 ottobre
2014, n. 153 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in
cui stabilisce che l'informazione antimafia è adottata anche nei
casi in cui è richiesta una mera comunicazione antimafia e produce
gli effetti di questa.
Il giudice a quo conosce della legittimità di un provvedimento
di decadenza da una segnalazione certificata di inizio attività, che
l'amministrazione ha adottato a causa della esistenza di
un'informazione antimafia interdittiva.
Di regola un tale effetto pregiudizievole, che attiene ad un
rapporto in senso lato autorizzatorio con la pubblica
amministrazione, discende dall'adozione di una comunicazione
antimafia interdittiva, con la quale si attesta la sussistenza di una
causa di decadenza, di sospensione o di divieto tra quelle indicate
dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011 (art. 84, comma 2, del
medesimo decreto).
Tuttavia l'art. 89-bis censurato prevede che il medesimo effetto
derivi dall'informazione antimafia interdittiva, che «tiene luogo
della comunicazione antimafia», nel caso indicato dall'art. 88, comma
2, del d.lgs. n. 159 del 2011, ovvero quando il prefetto, dopo avere
consultato la banca dati nazionale unica, riscontri la sussistenza di
tentativi di infiltrazione mafiosa.
In tali casi, che sono caratterizzati da maggiore gravità
rispetto alle ipotesi nelle quali è prevista la sola comunicazione
antimafia interdittiva, la disposizione censurata riconnette
all'informazione antimafia interdittiva, sia l'effetto suo proprio,
di inibire la stipulazione, l'approvazione o l'autorizzazione di
contratti e subcontratti con la pubblica amministrazione (art. 91 del
d.lgs. n. 159 del 2011), sia l'effetto tipico della comunicazione
antimafia interdittiva, ovvero quello di vietare i provvedimenti e le
attività indicate dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011.
In questo senso si è anche espressa una consolidata
giurisprudenza amministrativa.
L'art. 89-bis censurato è stato introdotto dall'art. 2, comma 1,
lettera d), del d.lgs. n. 153 del 2014. A sua volta quest'ultimo si
basa sull'art. 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano
straordinario contro le mafie, nonchè delega al Governo in materia
di normativa antimafia).
Il giudice rimettente ritiene che l'art. 2 della legge delega n.
136 del 2010 non avrebbe previsto «la possibile estensione del
rilascio dell'informazione antimafia [...] per alcuna delle ipotesi
in cui l'ordinamento abbia precedentemente previsto la richiesta ed
il rilascio della semplice comunicazione». In altri termini, secondo
il giudice rimettente, il legislatore delegato, violando gli artt. 76
e 77, primo comma, Cost., avrebbe previsto, in difetto di delega, che
l'informazione antimafia, nel peculiare caso indicato dall'art.
89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, produca gli effetti interdittivi
propri della comunicazione antimafia.
La disciplina in questione contrasterebbe anche con l'art. 3
Cost., perchè sarebbe manifestamente irragionevole prevedere che
simili effetti interdittivi si manifestino non già per ogni
tentativo di infiltrazione mafiosa di apprezzabile gravità, ma per
il solo fatto che, a seguito della consultazione della banca dati,
sia emersa una precedente informazione antimafia interdittiva.
2.- In via preliminare deve essere dichiarata l'inammissibilità
delle deduzioni svolte dalla difesa della parte privata, dirette ad
estendere il thema decidendum - come fissato nella ordinanza di
rimessione - alla violazione del parametro dell'art. 41 Cost., ivi
non contemplato. Per costante giurisprudenza di questa Corte,
«l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati
nelle ordinanze di rimessione. Pertanto, non possono essere presi in
considerazione ulteriori questioni o profili di costituzionalità
dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a
quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto
delle stesse ordinanze» (ex plurimis, sentenze n. 251 del 2017, n.
214 del 2016, n. 231 e n. 83 del 2015).
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
perchè l'effetto estensivo denunciato dal rimettente sarebbe
ascrivibile anche a numerose altre disposizioni recate dal d.lgs. n.
159 del 2011, e non alla sola norma censurata.
L'eccezione di inammissibilità è priva di fondamento, perchè,
ai fini della motivazione sulla rilevanza, è sufficiente che il
rimettente abbia indicato senza incorrere in errore la disposizione
che nel caso di specie è tenuto ad applicare, e in contrario non
vale osservare che esistono altre disposizioni di analogo contenuto
normativo.
4.- La questione relativa alla violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost. non è fondata.
Il giudice rimettente, senza porre alcun dubbio di legittimità
costituzionale specificamente riferito alla natura meramente
correttiva e integrativa del d.lgs. n. 153 del 2014, lamenta che la
legge delega non avrebbe permesso di attribuire alla sola
informazione antimafia gli effetti interdittivi propri della
comunicazione antimafia, e insiste nel rilevare che anteriormente
alla legge delega n. 136 del 2010, la quale nulla avrebbe innovato
sul punto, l'informazione e la comunicazione antimafia costituivano
documenti alternativi, nel senso che l'uno non avrebbe mai potuto
produrre gli effetti dell'altro.
In verità, però, e quale che fosse l'ambito riservato dal
legislatore all'informazione e alla comunicazione antimafia
anteriormente al d.lgs. n. 159 del 2011, non sussisteva alcun
ostacolo logico o concettuale, che imponesse di circoscrivere gli
effetti dell'informazione antimafia alle attività contrattuali della
pubblica amministrazione, escludendone invece quelle ulteriori
indicate ora dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011.
Del resto, nell'impostazione originaria recata dall'art. 10 della
legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere), la documentazione
antimafia allora prevista riguardava, con effetti impedienti, sia
l'attività contrattuale, sia quella ulteriore oggi preclusa
dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, ponendo fin da allora in
luce la necessità di reagire su entrambi i fronti, davanti al
pericolo che soggetti raggiunti da una misura di prevenzione, o
condannati per determinati reati, potessero costituire un
qualsivoglia rapporto con la pubblica amministrazione da cui trarre
utilità.
In seguito, l'art. 1, lettera d), della legge 17 gennaio 1994, n.
47 (Delega al Governo per l'emanazione di nuove disposizioni in
materia di comunicazioni e certificazioni di cui alla legge 31 maggio
1965, n. 575) ha allargato le ipotesi di reazione dell'ordinamento a
tale pericolo, attribuendo rilievo ai tentativi di infiltrazione
mafiosa, al fine di precludere in questi casi l'attività
contrattuale con la pubblica amministrazione. L'art. 10 del d.P.R. 3
giugno 1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione
dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle
informazioni antimafia) a tale scopo ha configurato l'informazione
antimafia quale specifica documentazione richiesta, mentre la
comunicazione antimafia (art. 3) è stata rivolta alle cause
impeditive oggi contenute nell'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011.
L'art. 2, comma 1, lettera c), della legge delega n. 136 del 2010
ha inteso allargare il campo di applicazione dell'informazione
antimafia, stabilendo che la sua «immediata efficacia» potesse
esplicarsi «con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere,
con la pubblica amministrazione».
Con questa disposizione il legislatore delegante, prendendo
evidentemente le mosse dalla situazione di estrema gravità
ravvisabile nel tentativo di infiltrazione mafiosa, ha concesso al
legislatore delegato di introdurre ipotesi in cui tale infiltrazione,
alla quale corrisponde l'adozione di un'informazione antimafia,
giustifichi un impedimento non alla sola attività contrattuale della
pubblica amministrazione, ma anche ai diversi contatti che con essa
possano realizzarsi nei casi ora indicati dall'art. 67 del d.lgs. n.
159 del 2011.
Così, in linea generale, l'art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 159
del 2011 ha espressamente esteso l'oggetto dell'informazione
antimafia alla sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di
sospensione o di divieto di cui all'art. 67, mentre l'art. 91 ha più
specificamente allargato gli effetti interdittivi dell'informazione
antimafia ai provvedimenti indicati dal precedente art. 67, purchè
del valore specificamente indicato.
Nel contesto del d.lgs. n. 159 del 2011, e sulla base della legge
delega n. 136 del 2010, nulla autorizza quindi a pensare che il
tentativo di infiltrazione mafiosa, acclarato mediante l'informazione
antimafia interdittiva, non debba precludere anche le attività di
cui all'art. 67, oltre che i rapporti contrattuali con la pubblica
amministrazione, se così il legislatore ha stabilito.
Naturalmente spetta alla giurisprudenza comune, in sede di
interpretazione del quadro normativo, decidere in quali casi e a
quali condizioni il legislatore delegato abbia inteso attribuire
all'informazione antimafia gli effetti della comunicazione antimafia.
Nel caso di specie, la giurisprudenza amministrativa, e lo stesso
giudice rimettente, hanno interpretato l'art. 89-bis del d.lgs. n.
159 del 2011 nel senso che esso impone di adottare l'informazione
antimafia, non soltanto quando l'accertamento eseguito in base
all'art. 88, comma 2, permette di riscontrare la sussistenza di una
delle cause impeditive di cui all'art. 67, ma anche quando emerge una
precedente documentazione antimafia interdittiva in corso di
validità, come è accaduto nel processo principale (Consiglio di
Stato, sezione terza, 8 marzo 2017, n. 1109).
Non spetta a questa Corte sindacare tale approdo ermeneutico,
posto che in sè esso non pone alcun profilo di legittimità
costituzionale rilevante in questo giudizio incidentale.
Infatti, una volta chiarito che, nella fisiologica attività di
riempimento della delega che gli compete, il legislatore delegato ha
facoltà di estendere gli effetti dell'informazione antimafia fino a
precludere gli atti e i provvedimenti elencati nell'art. 67 del
d.lgs. n. 159 del 2011, la circostanza che ciò sia stato disposto, o
no, da tale decreto, e in quali casi, ricade interamente nella sfera
di interpretazione della legge, di competenza del giudice comune.
Questa Corte deve invece limitarsi a rilevare che un tale effetto
trova copertura nella legge delega, sicchè la questione non è
fondata.
5.- Anche la questione concernente la violazione dell'art. 3
Cost. non è fondata.
La fattispecie delineata dall'art. 89-bis censurato si riconnette
a una situazione di particolare pericolo di inquinamento
dell'economia legale, perchè il tentativo di infiltrazione mafiosa
viene riscontrato all'esito di una nuova occasione di contatto con la
pubblica amministrazione, che, tenuta a richiedere la comunicazione
antimafia in vista di uno dei provvedimenti indicati dall'art. 67 del
d.lgs. n. 159 del 2011, si imbatte in una precedente documentazione
antimafia interdittiva. Non è perciò manifestamente irragionevole
che, secondo l'interpretazione dell'art. 89-bis censurato condivisa
dallo stesso rimettente, a fronte di un tentativo di infiltrazione
mafiosa, il legislatore, rispetto agli elementi di allarme desunti
dalla consultazione della banca dati, reagisca attraverso
l'inibizione, sia delle attività contrattuali con la pubblica
amministrazione, sia di quelle in senso lato autorizzatorie,
prevedendo l'adozione di un'informazione antimafia interdittiva che
produce gli effetti anche della comunicazione antimafia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 89-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159
(Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè
nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma
degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), inserito
dall'art. 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 13 ottobre
2014, n. 153 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), sollevate, in
riferimento agli artt. 76, 77, primo comma, e 3 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 gennaio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA