1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 SENTENZA 6 - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Possibilita' per i Comuni che hanno sede nelle isole minori e per quelli nel cui territorio insistono isole minori di istituire un'imposta di sbarco in alternativa all'imposta di soggiorno. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), art. 4, comma 3-bis. - (T-160281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma
3-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in
materia di federalismo Fiscale Municipale), promossi dal Consiglio di
Stato, nei procedimenti vertenti tra i Comuni di Capri e Anacapri e
Ministero dell'Economia e delle Finanze, con due ordinanze del 16
settembre 2015, rispettivamente iscritte ai nn. 275 e 276 del
registro ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Capri e di Anacapri,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Riccardo Marone per i Comuni di Capri e Anacapri
e l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze del medesimo tenore, indicate in epigrafe,
il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3-bis, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione.
La disposizione, introdotta nel corpo del d.lgs. n. 23 del 2011
dal decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in
materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n.
44, prevedeva - nella versione precedente alla sostituzione operata
dall'art. 33, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221
(Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali)
- che «I comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e i
comuni nel cui territorio insistono isole minori possono istituire,
con regolamento da adottare ai sensi dell'articolo 52 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, in
alternativa all'imposta di soggiorno di cui al comma 1 del presente
articolo, un'imposta di sbarco, da applicare fino ad un massimo di
euro 1,50, da riscuotere, unitamente al prezzo del biglietto, da
parte delle compagnie di navigazione che forniscono collegamenti
marittimi di linea. La compagnia di navigazione è responsabile del
pagamento dell'imposta, con diritto di rivalsa sui soggetti passivi,
della presentazione della dichiarazione e degli ulteriori adempimenti
previsti dalla legge e dal regolamento comunale. Per l'omessa o
infedele presentazione della dichiarazione da parte del responsabile
d'imposta si applica la sanzione amministrativa dal 100 al 200 per
cento dell'importo dovuto. Per l'omesso, ritardato o parziale
versamento dell'imposta si applica la sanzione amministrativa di cui
all'articolo 13 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, e
successive modificazioni. Per tutto quanto non previsto dalle
disposizioni del presente articolo si applica l'articolo 1, commi da
158 a 170, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. L'imposta non è
dovuta dai soggetti residenti nel comune, dai lavoratori, dagli
studenti pendolari, nonchè dai componenti dei nuclei familiari dei
soggetti che risultino aver pagato l'imposta municipale propria e che
sono parificati ai residenti. I comuni possono prevedere nel
regolamento modalità applicative del tributo, nonchè eventuali
esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati
periodi di tempo. Il gettito del tributo è destinato a finanziare
interventi in materia di turismo e interventi di fruizione e recupero
dei beni culturali e ambientali locali, nonchè dei relativi servizi
pubblici locali».
Il rimettente riferisce di essere stato adito in sede di appello
avverso due sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la
Campania di accoglimento dell'impugnazione da parte del Ministero
dell'economia e delle finanze delle deliberazioni con cui,
rispettivamente, i Comuni di Capri ed Anacapri avevano approvato il
regolamento istitutivo dell'imposta di sbarco, non limitandola al
solo approdo con mezzi di trasporto pubblico di linea, bensì
estendendola a quello con qualsiasi vettore, al di là del dettato
legislativo.
Ad avviso del rimettente il differente trattamento che la norma
censurata riserva a chi adoperi vettori di linea per recarsi
sull'isola rispetto a chi viceversa impieghi mezzi diversi non
troverebbe ragionevole giustificazione e si porrebbe quindi in
contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost. Infatti, l'arrivo sull'isola
attraverso una compagnia di navigazione di linea non esprimerebbe una
capacità contributiva maggiore di quella correlata ad un accesso
diverso ed anche lo scopo del tributo - ossia, alleviare i Comuni
dagli oneri prodotti da coloro che vi sbarchino - non
giustificherebbe la discriminazione operata dalla norma, aggravata
dalla misura fissa del prelievo, che dunque risulterebbe arbitraria,
eccedendo i margini di discrezionalità riconosciuti in materia
tributaria al legislatore dalla giurisprudenza costituzionale.
La disposizione sarebbe pertanto costituzionalmente illegittima
nella parte in cui, riguardo alle isole minori, prevede la
possibilità che i Comuni deliberino di assoggettare all'imposta di
sbarco, in alternativa all'imposta di soggiorno, i soli passeggeri
che raggiungono l'isola con una delle compagnie di navigazione che
forniscono collegamenti marittimi di linea, escludendo coloro che si
avvalgano di un diverso vettore.
Dopo aver negato la possibilità di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma, il rimettente sostiene che
le questioni siano evidentemente rilevanti, posto che esse investono
«direttamente la norma statale che attribuisce al Comune di imporre
il tributo di cui si discute».
2.- Con due atti di identico tenore è intervenuto in entrambi i
giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la non
fondatezza delle questioni.
Dopo aver ricostruito i connotati distintivi dell'imposta e le
ragioni di fondo che ne avrebbero determinato l'introduzione, vale a
dire il sovradimensionamento dei servizi resi dai Comuni interessati
da consistenti flussi turistici giornalieri rispetto alla necessità
della sola popolazione residente, il Presidente del Consiglio dei
ministri contesta l'asserita arbitrarietà della previsione
normativa. La limitazione dell'imposizione ai soli sbarchi realizzati
attraverso compagnie di navigazione marittima di linea - responsabili
del pagamento dell'imposta e chiamate alla rivalsa preventiva nei
confronti del soggetto passivo, a riscuotere il tributo unitamente al
pagamento del prezzo del biglietto, a presentare apposita
dichiarazione ai Comuni, ad assolvere agli ulteriori adempimenti ed a
rispondere delle eventuali violazioni - soddisferebbe l'esigenza di
garantire certezza dell'obbligazione tributaria ed al contempo
rapidità di riscossione e facilità di controllo, individuando un
centro d'imputazione agevolmente identificabile in ragione delle
caratteristiche di sistematicità, frequenza e consistenza dei
collegamenti operati da tali operatori. L'estensione del tributo
anche allo sbarco realizzato tramite ogni altro vettore sarebbe
inidonea a soddisfare in maniera adeguata le medesime esigenze e
rischierebbe di rendere antieconomica l'imposizione, d'importo
piuttosto esiguo, rispetto alla necessità ed ai costi di riscossione
e controllo che il Comune dovrebbe altrimenti sostenere. Di qui la
ragionevolezza della norma denunciata, la quale sfuggirebbe alla
censura anche sotto il profilo del difetto di progressività, atteso
che quest'ultima, da un lato, non sarebbe esclusa dalla previsione
del prelievo solo nel limite massimo e, dall'altro, andrebbe valutata
in riferimento all'ordinamento tributario nel suo complesso e non
alla singola imposta.
3.- Depositando due atti di identico tenore si sono costituiti i
Comuni di Capri ed Anacapri, appellanti nei giudizi a quibus,
propugnando la declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'art.
4, comma 3-bis, del d.lgs. n. 23 del 2011 per violazione degli artt.
3 e 53 Cost.
A sostegno della richiesta le parti costituite sottolineano
l'irragionevolezza della discriminazione disposta dalla norma in
merito ai mezzi di trasporto attraverso cui realizzare lo sbarco
rilevante a fini impositivi, che manderebbe esenti dal tributo quasi
un terzo dei passeggeri che raggiungono l'isola di Capri. Ciò non in
base al presupposto impositivo indice di capacità contributiva, che
sarebbe identica se non maggiore in capo ai soggetti che non si
avvalgono di vettori di linea, ma in base alla natura del
responsabile che ha l'obbligo di riscuotere il tributo. Inoltre,
poichè la ragione del tributo andrebbe identificata nel maggior
onere che deriva alle piccole isole dallo sbarco dei turisti sul loro
territorio, sarebbe irrilevante il tipo di trasporto che l'ha
permesso.
4.- Con due memorie di identico contenuto, depositate in
prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri
sollecita la restituzione degli atti al Consiglio di Stato affinchè
rivaluti la rilevanza delle questioni alla stregua dello ius
superveniens rappresentato dall'art. 33, comma 1, della legge n. 221
del 2015, che ha sostituito l'originaria imposta di sbarco con il
«contributo di sbarco», il cui presupposto è stato esteso
all'approdo a mezzo di «vettori aeronavali che svolgono servizio di
trasporto di persone a fini commerciali, abilitati e autorizzati ad
effettuare collegamenti verso l'isola», restringendo
significativamente i casi esclusi da imposizione in preteso contrasto
con gli artt. 3 e 53 Cost.

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze del medesimo tenore, indicate in epigrafe,
il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3-bis, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione.
La disposizione - nella versione precedente alla sostituzione
operata dall'art. 33, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221
(Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali), applicabile ratione temporis - prevedeva che i Comuni con
sede nelle isole minori o nel cui territorio insistono isole minori
potessero istituire con regolamento, in alternativa all'imposta di
soggiorno di cui al medesimo articolo, un'imposta di sbarco, fino ad
un massimo di euro 1,50, da riscuotere unitamente al prezzo del
biglietto da parte delle compagnie di navigazione che forniscono
collegamenti marittimi di linea, responsabili del pagamento
dell'imposta con diritto di rivalsa sui soggetti passivi.
Il rimettente - adito in appello avverso due sentenze del
Tribunale amministrativo regionale per la Campania di accoglimento
dell'impugnazione da parte del Ministero dell'economia e delle
finanze delle deliberazioni con cui i Comuni di Capri ed Anacapri
avevano approvato il regolamento istitutivo dell'imposta di sbarco,
estendendola all'approdo con qualsiasi vettore, al di là del dettato
legislativo - sostiene che il differente trattamento riservato a chi
adoperi vettori di linea rispetto a chi viceversa impieghi mezzi
diversi non troverebbe ragionevole giustificazione, in quanto nel
primo caso l'arrivo sull'isola non esprimerebbe una capacità
contributiva maggiore di quella correlata ad un accesso differente.
Anche lo scopo del tributo - ossia, alleviare i Comuni dagli oneri
prodotti da coloro che vi sbarchino - non giustificherebbe la
discriminazione operata dalla norma, che dunque risulterebbe
arbitraria, eccedendo i margini di discrezionalità riconosciuti in
materia al legislatore.
La disposizione sarebbe pertanto costituzionalmente illegittima
nella parte in cui, riguardo alle isole minori, prevede la
possibilità che i Comuni deliberino di assoggettare all'imposta di
sbarco i soli passeggeri che raggiungono l'isola con una delle
compagnie di navigazione di linea, escludendo coloro che si avvalgano
di un altro vettore.
2.- I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, avendo ad oggetto la medesima disposizione, censurata in
riferimento a parametri e per motivi interamente coincidenti.
3.- Preliminarmente deve essere disattesa l'istanza avanzata dal
Presidente del Consiglio dei ministri di restituzione degli atti al
Consiglio di Stato affinchè rivaluti la rilevanza delle questioni
sollevate alla stregua dello ius superveniens rappresentato dall'art.
33, comma 1, della legge n. 221 del 2015, che ha sostituito
l'originaria imposta di sbarco con il «contributo di sbarco», il cui
presupposto è stato esteso all'approdo a mezzo di «vettori
aeronavali che svolgono servizio di trasporto di persone a fini
commerciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti verso
l'isola», con conseguente riduzione dei casi esclusi da imposizione
in asserito contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost.
Al riguardo si rammenta che «lo ius superveniens non può venire
in evidenza nel giudizio di costituzionalità sollevato dai giudici
amministrativi poichè, secondo il principio tempus regit actum, la
valutazione della legittimità del provvedimento impugnato va
condotta "con riguardo alla situazione di fatto e di diritto
esistente al momento della sua adozione"» (sentenza n. 49 del 2016;
nello stesso senso, sentenze n. 30 del 2016 e n. 151 del 2014).
Pertanto, la sopravvenuta sostituzione normativa non incide sulla
rilevanza delle questioni da scrutinare.
4.- Tanto premesso, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 3-bis, del d.lgs. n. 23 del 2011 sono
inammissibili.
Il rimettente auspica un'addizione che estenda il presupposto
d'imposta allo sbarco sulle isole minori realizzato con qualsivoglia
vettore, con conseguente ampliamento della platea dei soggetti
passivi del tributo al di là dei soli passeggeri che allo scopo si
avvalgano delle compagnie di navigazione di linea.
In un ambito - quello tributario - ampiamente permeato dalla
discrezionalità del legislatore, l'intervento additivo invocato non
costituisce una soluzione costituzionalmente obbligata (ex plurimis,
ordinanza n. 119 del 2009), anche in considerazione della
concomitante esigenza di assicurare l'effettività dell'imposizione
attraverso strumenti funzionali al controllo ed alla certezza della
riscossione.
Al riguardo giova evidenziare come, successivamente
all'introduzione della norma censurata, il legislatore abbia dapprima
inteso estendere il presupposto d'imposta allo sbarco con
«imbarcazioni che svolgono servizio di trasporto di persone a fini
commerciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti
marittimi verso l'isola» (art. 2, comma 19, del decreto-legge 31
ottobre 2013, n. 126, recante «Misure finanziarie urgenti in favore
di regioni ed enti locali ed interventi localizzati nel territorio»,
non convertito in legge) e successivamente abbia introdotto, in
sostituzione dell'imposta di sbarco, un «contributo di sbarco» da
applicare anche all'approdo sul territorio dell'isola minore mediante
vettori «aeronavali» che svolgono «servizio di trasporto di persone a
fini commerciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti
verso l'isola» (art. 33, comma 1, della legge n. 221 del 2015). In
entrambe le occasioni, peraltro, il legislatore ha accompagnato la
progressiva estensione del presupposto d'imposta con la prescrizione
della riscossione unitamente al pagamento del prezzo del biglietto e
la previsione di una fattispecie di solidarietà tributaria, opzioni
che viceversa sarebbero estranee all'addizione invocata.
La descritta evoluzione normativa dimostra di per sè la varietà
delle soluzioni astrattamente praticabili, rispetto alle quali quella
invocata dal rimettente si connota di un'ulteriore vis expansiva
sotto il profilo dell'imposizione non temperata da concomitanti
accorgimenti funzionali alla sua effettività. Tale scelta
comporterebbe un'operazione manipolativa esorbitante dai poteri di
questa Corte, con conseguente inammissibilità delle questioni
sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3-bis, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 53 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA