1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 27-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 2010
Ordinanza del 31 gennaio 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto dalla Ditta Conforti Aldo contro Comunita' Montana «Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte» ed altra. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Umbria - Strutture per l'esercizio di attivita' di agriturismo - Previsione della utilizzabilita' delle sole strutture esistenti alla data di entrata in vigore della legge censurata (4 settembre 1997) - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di tutela dei valori ambientali - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, comma secondo, e 41, primo comma. (011C0255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 27-4-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 178 del 2010, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Ditta Conforti Carlo, rappresentato e difeso dagli avviti
Beniamino Caravita Di Torino, Sara Fiorucci e Francesco Augusto De
Matteis con domicilio eletto presso quest'ultimo in Perugia, via
Bonazzi, 9;
Contro Comunità Montana «Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte»,
rappresentata e difesa dall'avv. Francesca Brutti, con domicilio
eletto presso l'avv. Federica Pasero in Perugia, piazza Piccinino n.
9; Regione dell'Umbria;
Nei confronti di Comune di S. Venanzo.
Per l'annullamento:
della determinazione n. 62 del 17 febbraio 2010 del Dirigente del
Servizio Promozione, Agricoltura, Lavori e Patrimonio della
Comunità. Montana «Orvietano - Narnese - Amerino - Tuderte», con la
quale è stato espresso parere negativo alla richiesta di estensione
dell'autorizzazione per l'esercizio dell'agriturismo alla Ditta
Conforti Aldo relativamente al fabbricato costituente ampliamento di
una preesistenza, censito al foglio 46 part. 71 parte del Comune di
San Venanzo;
della determinazione n. 63 del 17 febbraio 2010 del Dirigente del
Servizio Promozione, Agricoltura, Lavori e Patrimonio della
Comunità. Montana «Orvietano - Narnese Amerino - Tuderte», Regione
dell'Umbria - Province di Terni e Perugia, nella parte in cui non
estende l'iscrizione della Ditta Conforti Aldo nell'albo degli
operatori agrituristici per il servizio di alloggio relativamente al
fabbricato suddetto;
ove occorrer possa, delle note Prot. 2338 e 2339 della Comunità
Montana «Orvietano Narnese - Amerino - Tuderte» con le quali, in data
22 febbraio 2010, è stato comunicato alla Ditta ricorrente il
contenuto delle sopra indicate Determinazioni dirigenziali;
di tutti gli atti presupposti, connessi o collegati ad essi,
ancorchè non conosciuti;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Viste
le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comunità Montana
«Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte».
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2010 il
dott. Carlo Luigi Cardoni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. - La Comunità. Montana resistente, con le determinazioni
dirigenziali 62 e 63 del 17 febbraio 2010, ha rispettivamente negato:
ai sensi dell'art. 3, comma 3, L.R. n. 28/1997, l'utilizzo
agrituristico di un immobile (ancorchè assentito allo scopo con
permessi di costruire del Comune di San Venanzio n.167 dell'8 ottobre
2003 e del 10 maggio 2005), giacchè non esistente alla data (4
settembre 1997) di entrata in vigore della cennata legge regionale;
per le stesse ragioni, l'estensione dell'efficacia della già
esistente iscrizione del ricorrente nell'albo degli operatori
agrituristici così da ricomprendervi anche il menzionato immobile.
2. - Nel facondo ricorso, integrato da una memoria, e negli
altrettanto diffusi nonchè analoghi motivi aggiunti si formulano
censure d'eccesso di potere e violazione di legge che, con un certo
impegno esegetico, possono essere così riassunte:
a) nel concetto di edificio esistente dovrebbero ricomprendersi,
per considerazioni essenzialmente sistematiche, anche gli inerenti
ampliamenti, giacchè previsti dalla normativa regionale edilizia
(segnatamente artt. 32 e 35, l.r. n. 11/2005);
b) gli avversati dinieghi sarebbero insufficientemente motivati
con il generico riferimento all'art. 3, comma 3 l.r. n. 28/1997 cit.,
il che non consentirebbero di ricostruire l'iter logico giuridico
seguito dall'amministrazione;
c) il ripetuto art. 3, comma 3, contrasterebbe con gli artt. 3,
41 e 97 della Costituzione perche':
lederebbe irragionevolmente l'affidamento degli operatori
agrituristici riveniente dalle concessioni edilizie ottenute per gli
ampliamenti, come qui accade;
violerebbe i principi in tema di libertà di impresa e di
sviluppo economico;
provocherebbe un'azione amministrativa irrazionale e
contraddittoria giacchè i titoli edilizi rilasciati con la specifica
destinazione agrituristica sarebbero vanificati per il divieto di
utilizzarli in conformità alla destinazione stessa.
3. - L'Amministrazione si è costituita controdeducendo in
maniera opportunamente sintetica (art. 3 C.P.A.) e puntuale,
nonostante l'obsoleto riferimento, per le competenze delle Comunità
Montane, all'art. 110, comma l, lettera p), l.r. n. 3/1999, ormai
abrogato dall'art. 24, comma 1, lettera d), l.r. n. 24/2007 e
sostituito dalla lettera u) , dell'allegato A alla legge stessa.
4. - Il Collegio premette che oggetto del contendere sono
provvedimenti di natura per così dire «commerciale».
Difatti, non sono in contestazione i due permessi di costruire
con i quali è stata dapprima autorizzata l'edificazione (con
l'utilizzo di volumi rivenienti in parte da preesistenze ed in parte
dagli indici d'utilizzazione territoriale) e successivamente mutata
parzialmente la destinazione d'uso dell'edificio (il pianoterra si è
trasformato da magazzino rurale a residenza agrituristica).
5. - Ciò premesso, si giudica il ricorso infondato.
Invero, non ha pregio il motivo sub a) poichè la normativa
«commerciale» che qui rileva (art. 3, comma 3, l.r. n. 28/1997)
limita, senza equivoci, l'utilizzo agrituristico alle sole «strutture
esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della presente
legge» (n.d.r. 4 settembre 1997), mentre qui il primo permesso di
costruire è in data 8 ottobre 2003.
È poi pacifico che si tratti integralmente di una nuova
costruzione (pag. 4 rel. tecnica al progetto approvato con
concessione n. 167 del 2003) ancorchè realizzata utilizzando volumi
«giuridici» rivenienti da una preesistenza (della quale non si
specificano le caratteristiche e le dimensioni) e dall'utilizzo degli
indici fondiari.
Quindi, non è conferente la tesi (sviluppata dal ricorrente) per
la quale anche il nuovo edificio risultante dall'«ampliamento» di
detta preesistenza (aggiungendovi, parrebbe, i volumi «fondiari»)
dovrebbe ritenersi utilizzabile per l'agriturismo, esistendo essa
prima del 4 settembre 1997, fatto peraltro non dimostrato.
Invero, il testo del ridetto art. 3, comma 3, sopra riportato per
quanto qui interessa, non lascia alcuno spazio ad interpretazioni
estensive.
Esso infatti consente, come si è visto, l'utilizzabilità
agrituristica delle sole «strutture esistenti» al 4 settembre 1997 ed
è evidente che per tali possono intendersi unicamente gli edifici
già fisicamente presenti nel territorio a quella data, quale
pacificamente non è il fabbricato in questione.
Ed è questo nella sua interezza, è bene metterlo in evidenza,
l'oggetto delle istanze rigettate con gli avversati provvedimenti,
non una sua parte, eventualmente corrispondente alla asserita
«preesistenza».
6 - Tale lettura, si sottolinea, è armonica, sul piano
sistematico, con le previsioni della normativa edilizia.,
diversamente da quanto pretende il ricorrente.
Difatti, da un lato, l'art. 35, comma 1, l.r. n. 11/2005 consente
l'ampliamento degli edifici rurali soltanto se esistenti alla data
del 13 novembre 1997. Dall'altro lato, l'art. 32, comma 2, lettera
c), riportato in maniera strumentalmente incompleta nella memoria del
23 novembre 2010 (pag. 6, 2°cpv), puntualizza che possono
considerarsi esistenti gli edifici legittimamente presenti nelle zone
agricole «purchè siano stati ultimati i lavori relativi alle
strutture alla data del 13 novembre 1997», frase questa, che il
ricorrente si è ben guardato dal citare.
È dunque evidente che, anche ai fini edilizi, è il
completamento fisico delle opere strutturali cui è connessa la
qualità dell'esistenza, così come si è poc'anzi affermato ai fini
«commerciali».
Altro non v'è d'aggiungere giacchè la normativa è chiara ed in
claris non fit interpretatio.
7. - Non ha poi fondamento nemmeno la censura di difetto di
motivazione (sopra sub b).
Difatti, è vero che gli avversati dinieghi sono motivati assai
sinteticamente, ma è anche vero che il riferimento all'art. 3 l.r.
n. 28/1997 è sufficiente.
Si è già visto, difatti, che tale norma permette
l'utilizzazione agrituristica delle sole strutture esistenti al 4
settembre 1997, per cui i provvedimenti in questione si connotano
come vincolati, il che consente di prescindere da motivazioni
particolarmente articolate.
8. - Concludendo, sono legittimi, per le ragioni che precedono,
sia provvedimenti della comunità montana sia quelli della Regione
Umbria, impugnati con motivi aggiunti del tutto analoghi a quelli sin
qui esaminati.
9. - Ciò posto, si condividono, seppur per considerazioni in
larga parte diverse, i dubbi di costituzionalità del ridetto art. 3,
comma 3, l.r. 14 agosto 1997, n. 28 per le ragioni di seguito
illustrate.
10. - Contrasto con l'art. 3 della Costituzione per
irrazionalità intrinseca.
La norma in rassegna congela l'esercizio dell'agriturismo al 4
settembre 1997.
Impedisce così il flessibile utilizzo delle aziende agricole in
relazione all'andamento del mercato ed alla necessità di favorire la
permanenza sul territorio degli operatori agricoli, con i correlati
benefici per l'economia e, segnatamente, per l'ambiente.
Ciò in conflitto, donde l'irrazionalità intrinseca, con l'art 1
della stessa legge che proclama quali intendimenti della legge, per
quel che qui rileva, quelli di:
a) «agevolare la permanenza dei produttori agricoli nelle zone
rurali»;
b) «permettere il miglioramento delle condizioni sociali ed
economiche degli operatori agricoli secondo il principio della
multifunzionalità dell'impresa agricola»;
c) «contribuire allo sviluppo ed al riequilibrio tra le diverse
realtà delle zone agricole del territorio, in particolare quello
montano, ed alla salvaguardia del patrimonio rurale ed edilizio»;
d) «favorire lo sviluppo del turismo all'aria aperta, specie
quello sociale e giovanile, la tutela delle tradizioni nonchè la
promozione di iniziative per un migliore rapporto tra il mondo
agricolo e quello urbano, quale strumento di interscambio di
conoscenze, di cultura e di tradizioni»;
e) «favorire la creazione ed il consolidamento di imprese
agricole economicamente valide ed organizzativamente più flessibili
in funzione delle esigenze del mercato».
Belle e copiose parole con le quali confligge, all'evidenza, il
delineato «congelamento».
11. - Contrasto con l'art. 41, comma 1, della Costituzione, per
impedimento dell'iniziativa economica.
Il limite all'ampliamento dell'attività agrituristica crea di
fatto una sorta di oligopolio a favore degli agriturismi esistenti
alla ridetta data del 4 settembre 1997.
Questo, in palese contrasto con i principi in materia di libertà
economica i quali, nell'attuale contesto, implicano, anche in armonia
con i notori principi cui si ispira l'Unione europea, lo sviluppo
dell'attività economica e della concorrenza.
Nè può dirsi che l'eventuale eliminazione dell'oligopolio
potrebbe confliggere con l'utilità sociale dell'iniziativa economica
(art. 41, comma 2 Cost.): tanto è in radice escluso sia dalla comune
esperienza, sia dagli intenti declamati dall'art. 1 della legge
regionale in questione, appena sopra citati.
12. - Contrasto con l'art. 9, comma 2, della Costituzione per
lesione dei valori ambientali.
È concetto acquisito all'esperienza ed al buon senso ordinari
quella per la quale l'attività agricola, soprattutto nelle zone
collinari e montane, di norma quelle di maggior interesse turistico e
ambientale, è oggi insufficientemente redditizia.
Questo, anche in considerazione della progressiva riduzione degli
aiuti comunitari correlata all'inclusione nell'Unione europea di
paesi economicamente più svantaggiati dell'Italia.
Orbene, ciò induce l'aumento del numero delle imprese marginali
destinate ad uscire dal mercato agricolo vero e proprio.
È chiaro dunque che l'impedire a tali imprese l'utilizzo
agrituristico delle nuove strutture eventualmente legittimamente
realizzate dopo il 1997, ne agevolerà la marginalizzazione cui
conseguirà il progressivo abbandono delle campagne. Effetto, questo,
previsto e temuto proprio dal ripetuto art. 1 l.r. n. 28/1997,
allorchè individua le citate finalità fra le quali, segnatamente,
quelle sopra rammentate sub 10. a) e c).
È evidente che detto abbandono provocherà necessariamente il
deterioramento del territorio e degli edifici agricoli, in contrasto,
appunto, con la tutela del paesaggio e del patrimonio edilizio rurale
della Nazione, valore invece garantito dal secondo comma dell'art. 9
Cost. in discorso.
Ancorchè superfluo, è infine proficuo mettere in evidenza come
alla liberalizzazione dell'attività agrituristica sotto il profilo
«commerciale», non conseguirebbe necessariamente una perniciosa
alterazione dell'ambiente e del paesaggio.
Difatti, gli aspetti quantitativi e qualitativi delle strutture a
tal fine utilizzabili sono disciplinati e disciplinabili
dall'inerente normativa urbanistica ed edilizia.
13. - Le questioni di costituzionalità, sin qui prospettate si
ritengono rilevanti, atteso che, come sopra rilevato, i provvedimenti
impugnati sono immuni da vizi e sono meramente applicativi della
legge regionale della cui costituzionalità si dubita.
14. - Tanto sin qui osservato, non sfugge al Collegio che
analoghe questioni si potrebbero porre a proposito della normativa
edilizia (specificamente in relazione al disposto dei citati artt.
32, comma 2, lettera c) e 35, comma 1 L.R. n. 11/2005), nella parte
in cui limita, per i profili di sua competenza, le trasformazioni
degli edifici rurali per l'utilizzo agrituristico, alle sole
strutture ultimate entro il 13 novembre 1997, escludendo quelle
posteriori, ancorchè legittimamente edificate.
Tuttavia, la già riscontrata estraneità delle norme edilizie
rispetto al presente giudizio (par. 4), impedisce di sollevare la
questione di costituzionalità delle stesse.
15. - Per le considerazioni sin qui espresse il Collegio decide
di sospendere il processo e di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale affinchè giudichi le questioni poc'anzi sollevate.

P.Q.M.

1. solleva, ritenendola rilevante, la questione di legittimità
costituzionale dell' art. 3, comma 3, l.r. Umbria 14 agosto 1997 n.
28, nella parte in cui consente l'esercizio dell'attività di
agriturismo nelle sole strutture esistenti alla data, dell'entrata in
vigore della legge stessa, così come esposto in motivazione;
2. sospende il giudizio, riservandosi ogni decisione in rito, in
merito e sulle spese all'esito del giudizio di costituzionalità;
3. dispone la notificazione della presente ordinanza al
presidente della giunta regionale nonchè la sua comunicazione al
presidente del Consiglio regionale dell'Umbria;
4. ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 15
dicembre 2010.

Il Presidente: Lamberti


L'estensore: Cardoni