1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 330 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 2014
Ordinanza del 15 dicembre 2014 del Tribunale di Bari nel procedimento penale a carico di V.A.. Reati e pene - Successioni di leggi penali - Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria (legge 28 aprile 2014, n. 67) - Applicabilita' indipendentemente dall'emanazione del relativo decreto legislativo di attuazione - Mancata previsione. - Codice penale, art. 2, comma sesto; legge 28 aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili), art. 2. (15C00454) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2016)

TRIBUNALE DI BARI
Seconda sezione penale - rito monocratico

Il giudice, Antonio Dello Preite, letti gli atti di causa nel
processo penale iscritto al n. 2836/11 R.G. Trib. - n. 9787/07
R.G.N.R. a carico di V.A. nato a ... il ... imputato dei delitti di
cui agli articoli 527, 1° comma e 594 del Codice Penale, meglio
descritti in rubrica, commessi in Bari il 26 marzo 2007;
rilevato che il presente processo viene chiamato all'odierna
udienza per essere deciso e che, alla richiesta di affermazione di
penale responsabilità dell'imputato e susseguente condanna alla pena
di mesi 10 di reclusione avanzata dal p.m., il difensore ha concluso
per il suo proscioglimento, in quanto le due fattispecie contestate
sono: depenalizzata, la prima, ed abrogata la seconda, ai sensi
dell'art. 2 della recente legge 28.04.14 n. 67 (Deleghe al governo in
materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema
sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del
procedimento con messa alla prova e nei confronti degli
irreperibili),

Osserva

La legge 24.04.14 n. 67 prevede, all'art. 2, che, unitamente ad
altre ipotesi, sia trasformato in illecito amministrativo il delitto
previsto dall'art. 527, comma 1° del codice penale (atti osceni in
luogo pubblico) ed abrogato del tutto, quello previsto dall'art. 594
del codice penale (ingiuria): essendo una legge delega, sono previsti
diciotto mesi per l'adozione dei decreti legislativi di attuazione,
cosa che, al momento non è ancora avvenuta.
In particolare, mentre si prevede la degradazione dell'art. 527
codice penale in illecito amministrativo, per l'art. 594 codice
penale, viene ipotizzata la sua abrogazione con creazione della nuova
ed inedita figura della "sanzione pecuniaria civile", le cui
caratteristiche, sono state delineate in via generale e dovranno
esser meglio specificate nell'emanando decreto attuativo..
Orbene il Tribunale di Bari, II sez. pen., con sentenza del 16
giugno 2014 n. 1465, in analogo caso in cui si verteva di altra
fattispecie criminosa depenalizzata dalla suddetta legge (omesso
versamento ritenute INPS - art. 2, comma 1-bis del decreto-legge 12
settembre 1983 n. 463, convertito con modificazioni nella legge 11
novembre 1983 n. 638), aveva concluso per il proscioglimento dell'
imputato, assolvendolo perchè il fatto non è previsto dalla legge
come reato (confr. in tal senso anche Tribunale Asti, sez. pen. 20
giugno 2014).
Tuttavia, in date successive, altra giurisprudenza di merito e di
legittimità, ha ritenuto ancora sussistenti le fattispecie penali,
in quanto, pur in presenza della suddetta legge delega, a tutt'oggi
non è ancora stato promulgato il decreto legislativo di attuazione.
Così si legge nella motivazione del Supremo Collegio: «... Il
ricorso è manifestamente infondato. La fattispecie in esame (omesso
versamento di ritenute INPS al di sotto dei 10.000 euro annui - ndr)
è tutt'ora prevista come reato, limitandosi la legge 28 aprile 2014
n. 67 a stabilire una delega al governo in materia di pene detentive
non carcerarie, perciò non apportando in nessun modo modifiche alla
figura di reato in oggetto ...» (Cass. Sez. Feriale n. 18 del 31
luglio 2014).
In senso analogo, si afferma altresì che « ... non appare
rilevante al fine della valutazione dell'offensività in concreto la
circostanza che il Parlamento si sia espresso nel senso della
irrilevanza penale delle condotte oggi contestate, poichè, come si
è detto, in assenza di attuazione della delega legislativa, tale
parametro non può ritenersi facente parte del diritto positivo
vigente. ... Perchè divenga operativa, la previsione della legge
delega necessita infatti della concreta attuazione da parte del
governo ....» (Trib. Torino, V sez. penale 5 novembre 2014).
Tra le due soluzioni, antitetiche tra loro, la soluzione adottata
dalla gran parte delle Curie italiane è quella di «temporeggiare»
con lunghi rinvii in attesa dei decreti legislativi di attuazione:
tesi che questo giudice vede con sfavore, sia per l'imminente
scadenza dei termini di prescrizione e sia perchè una eventuale
sospensione di questa andrebbe richiesta dal difensore, non potendo
essere disposta d'ufficio.
Come sovente accade nella tecnica legislativa attuale, sotto
l'aspetto transitorio nulla viene detto in ordine al trattamento dei
processi pendenti che rientrano nelle fattispecie depenalizzate e
abrogate, come nel caso di cui ci si occupa, per cui occorre
ricorrere a criteri interpretativi per la loro regolamentazione ed
eventuale definizione, e questo sia nelle more di promulgazione dei
decreti attuativi e sia nell'ipotesi in cui questi vengano varati
oltre il termine indicato dei diciotto mesi o, addirittura, non
vengano promulgati affatto trattandosi di fattispecie penali, poi,
questo giudice ritiene che vadano adottati quei particolari criteri
ermeneutici ispirati innanzitutto al generale principio del favor rei
e, poi, a quelli che sorreggono, in particolare, le leggi penali
(legalità, tassatività, irretroattività e riserva di legge) per
tutte le possibili applicazioni ed implicazioni derivanti dallo jus
superveniens.
Nè può essere ignorato, inoltre, il divario giurisprudenziale
che si è venuto a creare con le contrastanti decisioni sopra
riportate: la consuetudine giudiziaria, poi, imporrebbe addirittura
l'allineamento dell'emanando decisum a quanto espresso dalla Suprema
Corte.
Questo giudice, tuttavia, non può esimersi dall'evidenziare che
permangono dubbi interpretativi che debbono essere risolti
preliminarmente all'adozione di un provvedimento sia di assoluzione
che di condanna.
La motivazione in senso assolutorio della citata sentenza del
Tribunale di Bari sopra citata, è incentrata fondamentalmente su tre
argomentazioni: 1) la prima è quella di ritenere la legge delega
come fonte primaria gerarchicamente superiore rispetto al decreto
legislativo di attuazione; 2) la seconda è quella di aver riguardo
alla precisa volontà del legislatore; 3) la terza è quella di
valutare analogicamente l'art. 2, u.c. del codice penale con riguardo
alla mancata conversione di un decreto-legge nella salvaguardia in
bonam partem in caso di mancata conversione o conversione con
modificazioni, come fattispecie invertita rispetto all'altro binomio
legge delega - decreto legislativo di attuazione.
Il primo punto attiene alla qualificazione della legge delega
come fonte giuridica primaria, ai sensi degli artt. 70 e 76 della
Costituzione: nessun dubbio può esistere sul fatto che la legge
delega n. 67/2014, approvata dai due rami del Parlamento e promulgata
dal Presidente della Repubblica non solo sia una fonte primaria ma lo
è di rango certamente superiore al suo emanando decreto legislativo,
che - a pena di sua incostituzionalità - è una specifica attuazione
dei suoi principi e criteri direttivi.
Come chiarito dalla dottrina più autorevole, nonchè dalla
stessa Corte costituzionale, con sentenza n. 224 del 1990, la legge
delega non è legge meramente formale, perchè non si limita a
disciplinare i rapporti «interni» tra Parlamento e Governo, ma
costituisce fonte direttamente produttiva di norme giuridiche ed il
suo contenuto possiede, con certezza, l'attitudine ad orientarne
interpretazione.
In questi termini, se il giudice di merito è legittimato ad
effettuare una valutazione in termini di offensività delle condotte
asseritamente costitutive dei reati in parola, costituisce dato
altrettanto oggettivo il fatto che il Parlamento, ossia l'organo
costituzionale espressione della volontà popolare e titolare del
potere legislativo, ha stabilito, in termini espliciti, che quelle
fattispecie non devono e non possono considerarsi offensive di
interessi penalmente tutelati.
Il secondo punto attiene all'interpretazione di quella legge,
secondo i criteri delineati dall'art. 12 delle disposizioni sulla
legge in generale: «... (1) Nell'applicare la legge non si può ad
essa attribuire altro senso se non che quello fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e
dalla intenzione del legislatore. (2) Se una controversia non può
essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle
disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso
rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali
dell'ordinamento giuridico dello Stato...».
Già al primo comma vi è una risposta chiara al primo quesito:
la volontà del legislatore nella legge n. 67/14 è palesemente
chiara nel voler depenalizzare ed abrogare le fattispecie penali ivi
indicate che non viene in alcun modo inficiata da un successivo
decreto legislativo di attuazione, anche se tardivo, mancante o
addirittura fuorviante dai principi imposti, caso ultimo, questo, di
incostituzionalità nativa.
Se, poi, si dovesse sussidiariamente aver riguardo «ai principi
generali dell'ordinamento giuridico dello Stato» l'interpretazione di
questa legge abrogatrice di fattispecie penali secondo i principi
generali che sorreggono tali atti (legalità, tassatività,
irretroattività e favor rei), diventa ancor più stringente ed
univoca.
Ma, anche a voler procedere ad una interpretazione con criteri
analogici, si perviene alle medesime conclusioni.
È il caso della mancata conversione o di conversione con
modificazioni, di un decreto-legge nell'ipotesi prevista dall'art. 2,
ultimo comma del codice penale: «le disposizioni di quest'articolo si
applicano, altresì, nei casi di decadenza o mancata ratifica di un
decreto-legge e nei casi di un decreto-legge convertito in legge con
emendamenti ...».
Quest'ultimo capoverso, com'è noto, richiama i noti principi del
nullum crimen et nulla poena sine lege e del tempus commissi delitti,
con riferimento temporale più favorevole al reo.
Orbene, a parere di questo giudice, quest'ipotesi è illuminante
per capire l'effettiva volontà del legislatore penale con riguardo
agli atti dell'esecutivo nell'ipotesi di atti aventi forza di legge,
sia pure con provvisoria decretazione, anche se è appena il caso di
far rilevare come questa vecchia norma, emanata nel 1930, non poteva
comprendere anche l'ipotesi del decreto legislativo in attuazione
della legge delega, concetto, questo, introdotto soltanto
successivamente, nel 1948, con l'art. 76 della Costituzione
repubblicana.
Infatti, mentre il decreto-legge presuppone la sua emanazione da
parte del Governo con limitata efficacia temporale e la sua
successiva approvazione e ratifica da parte del Parlamento, il
decreto legislativo presuppone già una legge delega che lo autorizza
preventivamente a tanto.
I due atti aventi forza di legge, in buona sostanza, sono atti
dell'Esecutivo sottoposti sempre al vaglio parlamentare che
rappresenta la volontà del legislatore: in via preventiva nel
decreto legislativo ed in via successiva nel decreto-legge.
Orbene, trattandosi di leggi penali, già il legislatore del 1930
si era preoccupato di salvaguardare gli atti dell'Esecutivo (il
decreto legge) nell' ipotesi di mancata conversione o di conversione
con emendamenti: questo significa che, nell'ipotesi di atti
dell'Esecutivo aventi forza di legge in materia penale, sia pure per
un limitato periodo di tempo, vengono salvati tutti gli effetti in
bonam partem, ancorchè quel decreto non sia convertito o convertito
con modificazioni.
Quindi, se la depenalizzazione dei reati de quibus fosse avvenuta
con decreto-legge, l'art. 2, 6° comma codice penale, già avrebbe
fornito la soluzione: nel momento storico di emanazione della
sentenza sotto la vigenza del decreto-legge si sarebbe dovuta
emettere una sentenza assolutoria, in quanto le future vicende
relative alla conversione sarebbero state del tutto ininfluenti e -
si badi bene - che nel decreto-legge non v'è alcuna volontà del
Legislatore, ma solo dell'Esecutivo.
Il discorso fatto al rovescio - certamente ben più ampio e
garantista di quello fatto con l'ipotesi del decreto-legge - con una
preventiva volontà del legislatore tramite legge delega e con una
successiva attività dell'esecutivo per una formale disciplina della
materia, fa si che questa seconda ipotesi assuma toni decisamente
più autorevoli, anche se non disciplinati espressamente dalla norma
(art. 2, 6° comma del codice penale) per i motivi storici sopra
accennati che ne impedivano la previsione.
Come si può vedere, sia argomentando per via diretta che per via
analogica, si perviene alle medesime conclusioni.
Pertanto, sotto il profilo interpretativo, le sopra citate
sentenze della Corte di cassazione e del Tribunale di Torino, non
dissipano i dubbi circa la possibilità che la legge n. 67/2014 vada
immediatamente applicata con tutte le conseguenze in bonam partem per
l'imputato già dalla sua data di promulgazione.
Il dato normativo che, opportunamente interpretato, appare
dirimente per la soluzione prospettata, viene dato proprio dall'art.
2, ultimo comma del codice penale, che, per i motivi storici di sua
promulgazione anteriori alla Costituzione repubblicana non prevede
che le disposizioni dell'intero art. 2 siano applicate nell'ipotesi
di legge delega in materia penale, sin dal suo momento di
promulgazione ed indipendentemente dalla successiva emanazione, o
mancanza, del relativo decreto legislativo di attuazione, ove questa
preveda espressamente la depenalizzazione e l'abrogazione di un
reato, poichè situazioni sostanzialmente uguali sono, comunque,
discriminate,
Se, poi, il tutto viene riletto alla luce dell'art. 25, 2° comma
della Costituzione dove è previsto che nessuno possa essere punito
se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto
commesso e, quindi, come inevitabile corollario del caso di specie,
che quella sanzione non deve essere più emessa poichè la legge
abrogatrice o depenalizzatrice è già entrata in vigore, si può ben
comprendere come la mancata previsione dell'ipotesi di legge delega
penale, mancante del suo decreto legislativo di attuazione ben può
integrare una incostituzionalità dell'art. 2, u.c. del codice penale
nella parte in cui non prevede che le sue disposizioni si applicano
anche nei casi di legge delega abrogatrice o depenalizzatrice di un
reato sin dalla sua data di promulgazione e non da quella successiva
in cui viene emesso il decreto legislativo di attuazione, con
riferimento agli artt. 3 e 25 della Costituzione.
Inoltre, a sommesso parere di questo giudice, sempre per il
principio del favor rei, si nutrono altri dubbi circa
l'assoggettabilità dell'imputato a quelle nuove forme di sanzione,
ora previste per l'art. 527 codice penale (sanzione amministrativa) e
594 codice penale (sanzione pecuniaria civile), non tanto perchè
tecnicamente ancora non delineate, ma perchè il principio di
legalità contenuto nell'art. 25, 2° comma della Costituzione circa
la preesistenza di una specifica legge punitrice alla commissione del
fatto, fa si che questo nuovo tipo di sanzione e la legge che la
istituisce siano successive alla sua commissione.
Infatti, tale concetto è rimarcato anche per le sanzioni
amministrative nel principio di legalità di cui all'art. 1 della
legge 24 novembre 1981 n. 689 (Modifiche al sistema penale): in altre
parole tutti i fatti contestati sino alla promulgazione della legge
n. 67/2014, ad oggi, non sono più punibili come reati perchè le
ipotesi sono state espressamente abrogate o depenalizzate, ma, al
tempo stesso, le nuove figure sanzionatorie, se tali possono esser
già genericamente configurate quelle introdotte dalla legge n.
67/2014, sono entrate in vigore successivamente alla commissione di
quei fatti e, quindi, non soddisfano quel fondamentale principio
temporale del divieto di irretroattività, da intendersi
estensivamente non solo come concetto riservato all'illecito penale,
ma anche attinente ad ogni altro tipo di condotta antigiuridica
comunque sanzionata.
Anche qui, come si vede, emergono dubbi circa la «nuova»
punibilità delle condotte tenute sino alla promulgazione della
citata legge delega n. 67/2014 e, questo, anche se i futuri decreti
legislativi dovessero prevedere l'automatica trasformazione e
conseguenziale irrogazione della sanzione amministrativa e pecuniaria
civile, per la commissione di quei fatti.
In altre parole, allo stato, esiste una «fascia grigia» nella
quale, a sommesso parere di questo giudice, non possono essere
irrogate non solo le condanne penali, ma, per quanto detto innanzi,
anche le nuove figure sanzionatorie, per contrasto dell'art. 2 della
legge n. 67/2014 con l'art. 25, 2° comma della Costituzione, nella
parte in cui non prevede che, per i fatti commessi anteriormente alla
promulgazione della legge 20 aprile 2014 n. 67, sia prevista
l'applicazione di una sanzione amministrativa o pecuniaria civile.
Questo giudice, pertanto, in via preliminare ed incidentale,
prima di emettere la sua decisione, dispone di investire la Corte
costituzionale per tutto quanto meglio esposto in parte motiva e,
formalmente in dispositivo, con sospensione del presente processo in
attesa del relativo pronunciamento.

P.Q.M.

Il giudice, d' ufficio, in via incidentale e pregiudiziale, letto
l'art. 134 della Costituzione, nonchè l'art. 23, 3° comma, legge 11
marzo 1953 n. 87, dispone che, a cura della cancelleria, siano
trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale poichè non appare
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 2, ultimo comma del codice penale, il quale, per
i motivi storici di sua promulgazione anteriori alla Costituzione
repubblicana, non prevede che le disposizioni dell'intero art. 2
codice penale siano applicate anche nell'ipotesi di legge delega in
materia penale, ove questa preveda espressamente la depenalizzazione
e l'abrogazione di un reato, sin dal suo momento di sua promulgazione
ed indipendentemente dalla successiva emanazione, o mancanza, del
relativo decreto legislativo di attuazione, per contrasto con gli
articoli 3 e 25, 2° comma della Costituzione;
b) dell'art. 2 della legge 28 aprile 2014 n. 67, nella parte
in cui non prevede che, per i fatti commessi anteriormente alla
promulgazione della legge 20 aprile 2014 n. 67, non debba essere
comunque applicata una sanzione amministrativa o civile, per
contrasto con l'art. 25, 2° comma della Costituzione;
letto l'art. 23, 4° comma legge 11 marzo 1953 n. 87, ordina che
la presente ordinanza sia comunicata alla Presidenza della Camera dei
deputati, alla Presidenza del Senato della Repubblica ed alla
Presidenza del Consiglio dei ministri;
letto l'art. 23, 2° comma, legge 11 marzo 1953 n. 87, dispone la
sospensione del presente processo.
Bari, 15 dicembre 2014

Il giudice: Dello Preite