1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 998 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sardegna - Dipendenti della regione assunti in via temporanea - Competenza legislativa esclusiva in materia di stato giuridico ed economico - Difetto di motivazione - Inammissibilita'. (Legge reg. Sardegna 16 maggio 1984, n. 138). (Stat. spec. Sardegna, art. 3, lett. a). Impiego pubblico - Regione Sardegna - Limiti statuali alla competenza regionale in materia di occupazione giovanile Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (Legge 16 maggio 1984, n. 138, art. 5, primo e ultimo comma). (Stat. spec. Sardegna, art. 3, lett. a) (088C1638) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge statale 16
maggio 1984, n. 138, intitolata: "Mobilità e sistemazione definitiva
del personale risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del d.l.
30 dicembre 1979, n. 663, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 29 febbraio 1980, n. 33", promosso con ricorso della
Regione Sardegna, notificato il 15 giugno 1984, depositato in
cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 16 del registro
ricorsi 1984.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Paolo Mercuri per la Regione Sardegna e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Sardegna ha
impugnato avanti questa Corte la legge 16 maggio 1984, n. 138,
intitolata "Mobilità e sistemazione definitiva del personale
risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del decreto-legge 30
dicembre 1979, n. 633, convertito, con modificazioni, nella legge 29
febbraio 1980, n. 33", nell'intero suo testo e, in particolare,
nell'art. 5, primo e ultimo comma, per violazione dell'art. 3, lett.
a), dello Statuto speciale d'autonomia, che attribuisce alla Sardegna
la competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli
uffici e degli enti regionali, nonchè di stato giuridico ed
economico del personale.
Premesso che la legge impugnata provvede nei suoi primi quattro
articoli a disciplinare la definitiva sistemazione presso le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, del
personale assunto a contratto in base alla legge 1 giugno 1977 n.
285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile") e risultato
successivamente idoneo agli esami per l'ammissione nei ruoli statali,
previsti dal d.l. n. 663 del 1979, la Regione ritiene particolarmente
lesivo della propria autonomia l'art. 5 della legge impugnata. Più
precisamente, quest'ultimo stabilisce: a) che i posti di organico
disponibili, alla data di entrata in vigore della legge medesima,
presso le Regioni e gli altri enti pubblici ivi indicati siano
attribuiti agli idonei che prestino servizio nell'ambito della stessa
regione (comma primo); b) che, a tal fine, sia individuato da parte
delle amministrazioni regionali un contingente unico regionale (comma
secondo); c) che gli idonei, non immessi nei ruoli per mancanza di
posti disponibili, siano collocati in soprannumero presso gli enti
che hanno ruoli di personale, con le relative qualifiche, ubicati
nell'ambito della regione (commi quarto e quinto); d) che tali enti -
tra i quali è la Regione - non possono procedere ad ulteriori
assunzioni, fino a quando non si sia provveduto al riassorbimento dei
contingenti soprannumerari (comma decimo). E, infine, all'ultimo e
undicesimo comma, tale articolo stabilisce che "le disposizioni di
cui alla presente legge hanno valore di norme di principio e di
indirizzo per le regioni a statuto speciale (...), che provvederanno
a disciplinare, con propria legge, la sistemazione definitiva e la
mobilita'" del personale in questione.
Secondo la Regione ricorrente, il suddetto articolo e, in
particolare, il primo e l'ultimo comma dello stesso violerebbero
l'art. 3, lett. a), St. Sa., che prevede, per la competenza
legislativa esclusiva i soli limiti dei principi generali
dell'ordinamento e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. E, poichè la legge impugnata,
oltre a prevedere limiti diversi da quelli ora indicati, sembrerebbe
alludere a un vincolo sostanzialmente ricadente nei principi della
materia, si produrrebbe, ad avviso della ricorrente, un sostanziale
degradamento della competenza legislativa esclusiva, che la Regione
vanta in materia, in una concorrente.
Un ulteriore aspetto di volazione dell'art. 3, lett. a), St. Sa.
potrebbe poi rinvenirsi ove l'art. 5, primo comma, della legge
impugnata, quando si riferisce agli "enti provinciali per il turismo,
aziende autonome di turismo, enti di sviluppo agricolo, consorzi o
enti di bonifica, istituto autonomo di case popolari", venga
interpretato come applicabile ai corrispondenti enti della Regione
Sardegna, poichè in tal caso la predetta norma statutaria verrebbe
violata anche per quanto si riferisce alla competenza regionale sugli
"enti amministrativi della Regione".
2. - Si è regolarmente costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Nell'atto d'intervento l'Avvocatura sostiene che la doglianza
della Regione non ha fondamento perchè, anche nel caso di competenza
esclusiva, la legislazione regionale deve svolgersi in armonia con i
principi enunciati nelle diverse leggi statali emanate allo scopo di
provvedere, sul piano nazionale e secondo principi uniformi,
all'interesse collettivo primario dell'occupazione giovanile.
A corredo di tale posizione, l'Avvocatura, dopo aver richiamato le
diverse norme che si sono succedute in materia a partire dalla legge
n. 285 del 1977 e dopo aver ricordato, in particolare, che l'art.
26-septies della legge n. 33 del 1980 aveva già stabilito che le
disposizioni riguardanti gli esami di idoneità e la graduatoria per
l'immissione in ruolo dei giovani avevano valore di norme di
principio e di indirizzo per le regioni (le quali avrebbero dovuto
provvedere alla disciplina conseguente con propria legge), sottolinea
che nessuna delle Regioni a statuto speciale ha mai impugnato alcuna
delle precedenti leggi che, con quella oggetto del presente giudizio,
costituiscono parte di un unitario disegno sistematico, vo'lto a
definire, conclusivamente, la collocazione in ruolo o in soprannumero
dei giovani assunti in via temporanea.
L'ultimo motivo del ricorso, con il quale la Regione interpreta in
un certo modo l'art. 5, primo comma, della legge impugnata, non
avrebbe poi fondamento, perchè la Regione conserva il potere di
disciplinare, con propria legge, la sistemazione e la mobilità degli
idonei.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Sardegna ha
fatto pervenire alla Corte copia della legge regionale 19 dicembre
1982, n. 42, con la quale la Regione ha dato attuazione all'art.
26-septies della l. n. 33 del 1980, prevedendo l'istituzione di
graduatorie uniche regionali relative ai giovani assunti ai sensi
della legge n. 285 del 1977.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La Regione Sardegna ha impugnato la legge 16 maggio 1984, n.
138, intitolata "Mobilità e sistemazione definitiva del personale
risultato idoneo agli esami di cui all'art. 26 del d.l. 30 dicembre
1979, n. 633, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29
febbraio 1980, n. 33", sospettando d'incostituzionalità il suo
intero testo e, in particolare, l'art. 5, primo e ultimo comma, per
contrasto con l'art. 3, lett. a), dello Statuto speciale della
Regione Sardegna, che attribuisce alla predetta Regione competenza
legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale".
2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità della
questione di costituzionalità sollevata dalla ricorrente avverso la
legge n. 138 del 1984 nella sua globalità.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad
esempio, sent. n. 517 del 1987), l'assoluta carenza di motivazione
comporta di per sè un vizo formale di validità, che rende
inammissibile la questione così proposta, in quanto impedisce al
giudice della legittimità delle leggi sia la completa verifica della
sussistenza in concreto dell'interesse a ricorrere o della
prospettazione di dubbi di costituzionalità del tutto arbitrari,
pretestuosi o astratti, sia l'inequivoca determinazione dell'oggetto
sottoposto al proprio giudizio. Pertanto, poichè la Regione
ricorrente non ha addotto alcun motivo a sostegno dell'impugnazione
dell'intero testo della legge n. 138 del 1984, avendo svolto le sue
censure unicamente in relazione all'art. 5 della suddetta legge, la
relativa questione deve ritenersi inammissibile.
3. - Secondo la Regione ricorrente, l'art. 5 della legge n. 138
del 1984 prevede obblighi e divieti attinenti tanto all'assunzione di
personale negli uffici e negli enti regionali, quanto
all'organizzazione degli stessi e allo stato giuridico dei dipendenti
della Regione stessa. In tal modo tale articolo, sempre ad avviso
della ricorrente, si porrebbe in contrasto con l'art. 3, lett. a),
St. Sa., che affida alla competenza esclusiva della Regione la
materia dell'ordinamento degli uffici e degli enti regionali,
oltrechè dello stato giuridico ed economico del personale. Tale
contrasto, secondo la Regione, sarebbe evidenziato sia dal rilievo
che gli obblighi previsti non rientrerebbero in nessuno dei limiti
propri della competenza legislativa esclusiva, sia dalle disposizioni
contenute nell'ultimo comma del ricordato art. 5, il quale, nel
disporre che le norme previste dalla legge in questione abbiano
valore di principio e di indirizzo per le regioni a statuto speciale,
mostrerebbe di degradare la competenza posseduta in proposito dalla
Regione in una concorrente.
Le censure prospettate dalla ricorrente si rivelano infondate sia
nelle premesse che nelle conclusioni.
La Regione Sardegna basa il suo ricorso sulla supposizione che
l'accesso agli uffici regionali - che, secondo un costante
orientamento giurisprudenziale, è una sub-materia rientrante
nell'ordinamento degli uffici (v., ad esempio, sentt. nn. 101 del
1986; 563 e 726 del 1988) - coincida, seppure pro-parte, con la
materia della "occupazione". Questa premessa, tuttavia, non è
corretta, poichè, come questa Corte ha già precisato (sent. n. 190
del 1987), la disciplina dell'occupazione (nel caso si trattava di
quella giovanile, regolata dalla legge n. 285 del 1977) coinvolge
più materie, molte delle quali sono di spettanza dello Stato e
alcune di competenza regionale. Non si può negare, infatti, che
l'obiettivo dell'inserimento di persone nel mondo del lavoro può
essere perseguito soltanto attraverso la disciplina di diversi
settori - quali, ad esempio, l'istruzione scolastica, il mercato del
lavoro e il collocamento, il pensionamento, la politica del mercato,
dei prezzi e dei vari comparti produttivi (industria, servizi, etc.)
- i quali rientrano sicuramente nell'ambito delle competenze statali.
In pari tempo è innegabile che il perseguimento del medesimo
obiettivo coinvolga materie d'indubbia spettanza regionale, quali, ad
esempio, la formazione professionale, l'organizzazione degli uffici
regionali e la regolazione dell'accesso ai medesimi uffici e,
inoltre, le politiche locali riguardanti i vari settori materiali
affidati alle regioni (agricoltura, artigianato, sanità, turismo,
etc.).
Da ciò deriva chiaramente che l'occupazione è qualcosa che
trascende le singole materie sopra elencate e che una legislazione
che ne persegua le relative finalità può coinvolgere vari settori,
anche di competenza regionale, orientandone o, in determinati casi,
vincolandone gli indirizzi verso gli obiettivi superiori, propri di
una politica occupazionale.
4. - Non è senza significato che a questo tipo di ripartizione
delle competenze corrisponde, al livello dei principi costituzionali,
un sistema di valori orientato nel medesimo senso.
L'art. 4 della Costituzione, nel riconoscere a tutti i cittadini
il "diritto al lavoro", affida il compito di promuovere le condizioni
che ne rendano effettivo il godimento alla Repubblica, vale a dire al
complesso dei poteri pubblici operanti nell'ambito dell'ordinamento
costituzionale. Analoga imputazione è operata dall'art. 31, comma
secondo, Cost., che affida il compito di proteggere la gioventù,
anche con discipline giuridiche speciali, al solidale impegno di
tutti i poteri pubblici. E non v'è dubbio che a queste due norme di
principio si colleghi direttamente una legge, come quella impugnata,
che ha come unico obiettivo quello di favorire l'occupazione
giovanile.
L'attuazione di tali valori e la determinazione delle specifiche
modalità e dei tipi di intervento è indubbiamente rimessa alla
discrezionalità del legislatore, il quale, pur nel rispetto dei
comuni canoni di ragionevolezza, può liberamente scegliere sia i
settori sui quali far leva ai fini del perseguimento, nelle
particolari circostanze del momento, degli obiettivi occupazionali,
sia le forme di raccordo o di unione fra le varie istanze pubbliche
mobilitate per il raggiungimento dei ricordati obiettivi.
Tuttavia, pur nell'ambito di un'ampia discrezionalità di scelta e
di un'altrettanto ampia possibilità di intervento ad ogni livello,
non si può non riconoscere che l'occupazione, concepita come bene
collettivo in sè e come finalità comprensiva di ogni suo aspetto
particolare, è affidata alla responsabilità finale e globale dello
Stato, il quale, proprio perchè si tratta di un obiettivo tale da
caratterizzare primariamente la forma di Stato propria di una
"democrazia fondata sul lavoro" (art. 1 Cost.) e tale da poter essere
perseguito in concreto solo attraverso il concorde o concorrente
impegno di tutti i poteri pubblici, si pone, sotto tale aspetto, come
il garante di ultima istanza, come l'intransigente tutore del bene
"occupazione" nella sua pienezza e globalità.
5. - Se, dunque, per le ragioni appena formulate si deve
riconoscere in proposito al legislatore nazionale un'ampia
discrezionalità nella scelta del tipo e della dimensione
dell'intervento da compiere, va in pari tempo riconosciuto a questa
Corte il potere di sindacare la scelta compiuta sulla base dei
parametri di legittimità comunemente applicati. Più precisamente,
posto che, come ha correttamente prospettato la Regione ricorrente,
l'art. 5 della legge impugnata prevede obblighi e divieti puntuali,
indubbiamente ricadenti nella sfera organizzativa assegnata
all'autonomia regionale - quali l'obbligo di assunzione nei posti di
organico disponibili dei giovani temporaneamente impiegati ai sensi
della legge n. 285 del 1977 e risultati idonei a norma dell'art.
26-septies del d.l. n. 663 del 1979; l'obbligo di individuare un
contingente unico regionale costituito dai suddetti idonei e quello
di collocare in soprannumero negli enti dipendenti dalle regioni gli
idonei non assunti per difetto di posti negli uffici regionali; e,
infine, il divieto di assunzione fino al totale riassorbimento dei
soprannumerari - occorre verificare se un intervento così incisivo
possa trovare giustificazione in qualcuno dei limiti posti alla
competenza legislativa esclusiva della Regione ricorrente.
Considerato che, come s'è prima precisato, lo Stato è il tutore
del bene collettivo "occupazione" nella sua globalità e che la
tutela in questione può coinvolgere anche materie di competenza
regionale, la pregnanza dell'interesse dello Stato a favorire
l'occupazione (giovanile) anche in direzione delle attribuzioni
regionali appare direttamente proporzionale alla distanza che separa
la situazione effettuale esistente in un dato momento rispetto alla
formale investitura di valore costituzionale al bene primario
dell'occupazione (giovanile).
La legge oggetto del presente giudizio rappresenta il momento
conclusivo di una catena normativa, iniziata con la legge 1 giugno
1977, n. 285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), diretta a
far fronte, come si sottolinea nella relazione che accompagna il
testo da ultimo citato, a un grave fenomeno sociale, non privo di
preoccupanti risvolti sotto il profilo dell'ordine pubblico, che si
presentava in modo particolarmente drammatico, per i suoi aspetti
quantitativi e qualitativi, nel nostro Paese: un fenomeno che, pur se
caratterizzato da livelli notevolmente elevati nel Mezzogiorno,
destava non indifferenti preoccupazioni anche nelle altre parti
d'Italia. Al pari delle leggi che l'hanno preceduta, anche quella
impugnata, come risulta dalla relazione accompagnatoria e dalla
amplissima maggioranza parlamentare che l'ha votata, risponde ai
medesimi interessi. In particolare l'art. 5, oggetto di specifica
contestazione, mira a garantire il risultato voluto dal legislatore
nazionale anche in considerazione delle resistenze regionali (e degli
altri enti locali), seppur con la lodevole eccezione della Sardegna
(come dimostrato dalla l.r. n. 42 del 1982) in relazione
all'immissione nei propri ruoli dei giovani temporaneamente assunti
in base alle legge n. 285 del 1977 (v. relazione alla legge n. 138
del 1984).
Le allegazioni ora citate, peraltro confermate nella loro
peculiare drammaticità dai dati ufficiali dell'ISTAT, mostrano come,
nel caso, ricorrano tutti i presupposti che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (v., da ultimo, le sentt. nn. 49 del
1987, 177 e 217 del 1988), giustificano l'apposizione di limiti alle
competenze regionali in nome dell'interesse nazionale. In ipotesi,
infatti, non solo appare non irragionevolmente valutata la rilevanza
dell'interesse da tutelare (occupazione giovanile), ma quest'ultimo,
tenuto conto del valore costituzionale di cui è investito, si
presenta così imperativo e stringente in ogni parte del territorio
nazionale da esigere un'urgente e uniforme soddisfazione, tale da non
poter essere adeguatamente perseguita dal semplice intervento
legislativo delle singole regioni.
Pertanto, data la peculiare rilevanza dell'interesse nazionale
avuto di mira dalla legge impugnata, appare del tutto giustificato
l'intervento del legislatore nazionale con norme di dettaglio in
ambiti astrattamente ricadenti nell'elenco delle materie attribuite
dall'art. 3 dello Statuto della Sardegna alla competenza legislativa
esclusiva della Regione ricorrente. Nè si potrebbe dire, in senso
contrario, che gli obblighi e i divieti concretamente imposti alle
regioni attraverso l'art. 5 della legge n. 138 del 1984 non appaiano
commisurati all'interesse nazionale che si intende perseguire. In
realtà, che essi siano contenuti nei limiti segnati dalla reale
esigenza di soddisfare l'interesse rappresentato dall'occupazione
giovanile appare tanto provato che la stessa Regione ricorrente,
provvedendo all'assunzione dei giovani risultati idonei in base
all'art. 26-septies del d.l. n. 663 del 1979, ha riprodotto in una
propria legge (n. 35 del 1985) le stesse misure previste dalle
disposizioni impugnate.
Nè, diversamente da quanto suppone la ricorrente, si può dare
soverchia importanza, in senso contrario, all'art. 5, u.c., della
legge n. 138 del 1984, il quale stabilisce che "le disposizioni di
cui alla presente legge hanno valore di norme di principio e di
indirizzo per le regioni a statuto speciale". La formula usata,
infatti, è perfettamente identica a quella che l'art. 26-septies del
d.l. n. 663 del 1979 - il quale costituisce l'antecedente diretto
della norma qui impugnata - utilizza in riferimento a tutte le
regioni, tanto se ad autonomia comune, quanto se ad autonomia
differenziata. Al di là delle visibili improprietà e oscurità, è,
pertanto, ragionevole ritenere che le prescrizioni in questione
intendano esplicitare, anche nei confronti delle regioni a statuto
speciale, il vincolo costituito da tutte le disposizioni della legge
n. 138 del 1984 a carico del legislatore regionale, in ragione del
fatto che quest'ultimo è chiamato, come s'è prima precisato, ad
esercitare in materia una potestà di tipo attuativo. Sotto tale
aspetto, anzi, la norma in contestazione costituisce un'ulteriore
conferma del fatto che la materia regolata dalla legge n. 138 del
1984 rientra fra le competenze statali in forza di un valore,
l'interesse nazionale, che opera indifferentemente tanto verso le
regioni ad autonomia comune quanto verso quelle ad autonomia
differenziata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
della intera legge 16 maggio 1984 n. 138 (Modalità e sistemazione
definitiva del personale risultato idoneo agli esami di cui all'art.
26 del d.l. 30 dicembre 1979 n. 663, convertito in legge, con
modificazioni, dalla L. 29 febbraio 1980 n. 33), in riferimento
all'art. 3, lettera a) dello Statuto speciale della Sardegna,
sollevata dalla medesima Regione con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, primo ed ultimo comma, della legge 16 maggio 1984 n.
138, in riferimento all'art. 3, lettera a) dello Statuto speciale
della Sardegna, sollevata dalla medesima Regione con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1638