1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 10 marzo - 5 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento civile - Spese processuali - Spese per la consulenza tecnica d'ufficio nel procedimento preventivo ai fini della composizione di lite in relazione alle controversie di risarcimento del danno derivante da responsabilita' sanitaria - Possibilita' per il giudice di addebitare, in tutto o in parte, il costo della consulenza a carico di una parte diversa da quella ricorrente - Omessa previsione - Denunciata violazione della tutela giurisdizionale, del diritto di difesa e di azione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, art. 8; codice di procedura civile, artt. 91, 669-septies e 669-quaterdecies; legge 8 marzo 2017, n. 24, art. 8, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 32. (T-210087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 30
maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo
A)», 8, commi 1 e 2, della legge 8 marzo 2017, n. 24 (Disposizioni in
materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonchè in
materia di responsabilità professionale degli esercenti le
professioni sanitarie), 91, 669-septies e 669-quaterdecies del codice
di procedura civile, promosso dal Tribunale ordinario di Firenze nel
procedimento vertente tra A. F. e altri e l'Azienda USL Toscana
Centro, con ordinanza del 21 maggio 2020, iscritta al n. 151 del
registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 marzo 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio del 10 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 21 maggio 2020 (reg. ord. n. 151 del 2020),
il Tribunale ordinario di Firenze ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di spese di giustizia (Testo A)», dell'art. 91 del codice
di procedura civile, dell'art. 8, commi 1 e 2, della legge 8 marzo
2017, n. 24 (Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della
persona assistita, nonchè in materia di responsabilità
professionale degli esercenti le professioni sanitarie), dell'art.
669-quaterdecies e dell'art. 669-septies cod. proc. civ., per
contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 32 della Costituzione, nella
misura in cui escludono, in conformità al diritto vivente, che il
giudice possa addebitare, in tutto o in parte, a carico di una parte
diversa da quella ricorrente, il costo, comprensivo di compensi ed
esborsi, dell'attività del collegio peritale nominato nel
procedimento di cui all'art. 696-bis cod. proc. civ., che il predetto
art. 8 della legge n. 24 del 2017 ha reso condizione di
procedibilità della domanda giudiziale di merito in materia di
responsabilità sanitaria.
Il giudice a quo riferisce che era stato proposto dinanzi a sè
un ricorso per l'accertamento di gravi danni alla persona derivanti
da un errore medico, mediante il quale era stata "preannunciata"
l'intenzione di proporre la successiva azione di merito per ottenere
il risarcimento degli stessi. A fronte della contestazione della
dedotta responsabilità da parte dell'Azienda sanitaria resistente,
era stata disposta consulenza tecnica medico-legale e l'acconto del
compenso del collegio peritale era stato posto a carico delle parti
in solido. I consulenti tecnici d'ufficio avevano accertato l'errore
dei sanitari intervenuti e la sussistenza di un nesso di causalità
tra lo stesso ed i danni arrecati al paziente (nella misura del 50
per cento della perdita permanente dell'integrità psico-fisica) e
richiesto, a seguito del deposito dell'elaborato, la liquidazione
definitiva del compenso.
Ciò premesso, il giudice rimettente sottolinea che sulla
questione dell'addebito dei costi della consulenza tecnica collegiale
- controversa tra le parti del procedimento - il diritto vivente, con
riguardo alla consulenza tecnica preventiva ai fini della
composizione della lite di cui all'art. 696-bis cod. proc. civ., ha
affermato i medesimi principi operanti per i procedimenti di
istruzione preventiva e ciò ha ritenuto anche con riferimento alla
consulenza tecnica preventiva di cui all'art. 8 della legge n. 24 del
2017 (Corte di cassazione, sezione sesta civile, sottosezione terza,
ordinanza 22 ottobre 2018, n. 26573), nel senso che, al termine di
tali procedimenti, le spese devono essere poste a carico della parte
richiedente, in virtù del principio di anticipazione delle spese
processuali, salva la possibilità di una differente statuizione sul
punto nel capo della decisione conclusiva del giudizio di merito
nell'ipotesi di soccombenza della parte resistente.
Il giudice rimettente dubita, in riferimento agli indicati
parametri, della legittimità costituzionale di tale assetto in una
ipotesi, come quella della responsabilità sanitaria, nella quale il
procedimento di cui all'art. 8 della legge n. 24 del 2017, che
richiama l'art. 696-bis cod. proc. civ., costituisce condizione di
procedibilità della domanda di merito. Invero, il dovere del giudice
di porre in ogni caso, ossia a prescindere dagli esiti
dell'accertamento peritale, i costi dello stesso - talvolta ingenti,
trattandosi di consulenze di carattere collegiale - a carico della
parte ricorrente potrebbe rappresentare, anche per le parti che non
hanno i requisiti residuali per accedere al beneficio del patrocinio
a spese dello Stato, un ostacolo all'esercizio del diritto alla
tutela giurisdizionale, producendo una disparità di trattamento
determinata dalle capacità economiche della parte, in violazione
dell'art. 3 Cost. e, di conseguenza, un accesso differenziato alla
tutela giurisdizionale, garantito dall'art. 24 Cost., con inevitabile
rischio di pregiudizio per la tutela del diritto alla salute ex art.
32 Cost.
Evidenzia inoltre il giudice rimettente che i dubbi di
legittimità costituzionale non potrebbero essere superati in virtù
della possibilità della parte ricorrente di optare, quale condizione
di procedibilità della domanda giudiziale nella materia della
responsabilità sanitaria, anche per la mediazione obbligatoria di
cui all'art. 5, comma 1-bis, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n.
28 (Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali), e ciò in quanto i costi di tale
procedimento sono inferiori solo nell'ipotesi, del tutto eventuale,
nella quale la parte resistente non partecipi alla procedura in
questione, pur restando ferma l'innegabile differenza costituita
dalla regola della solidarietà delle spese complessive del
procedimento di mediazione tra le parti, in conformità dell'art. 16,
comma 11, del decreto del Ministro della giustizia 18 ottobre 2010,
n. 180 (Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle
modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di
mediazione e dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonchè
l'approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi
dell'articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28).
Il giudice a quo precisa, poi, che i dubbi di legittimità
costituzionale rispetto agli indicati parametri si appuntano
esclusivamente sulla necessità di porre a carico della parte
ricorrente i costi, talvolta considerevoli, della consulenza medica
collegiale espletata nel procedimento ex artt. 8 della legge n. 24
del 2017 e 696-bis cod. proc. civ., e ciò anche quando, come nella
fattispecie posta all'attenzione dello stesso, gli esiti
dell'elaborato peritale abbiano accertato la responsabilità della
parte resistente.
Con atto depositato in data 17 novembre 2020, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo in via
pregiudiziale l'inammissibilità delle questioni per essere le
censure, rispetto ai parametri evocati, ed in particolare all'art. 2
Cost., svolte in modo generico. Le questioni sarebbero comunque
inammissibili per carente descrizione della fattispecie concreta,
ridondante sulla rilevanza, poichè nell'ordinanza di rimessione non
è indicato il reddito dei ricorrenti per poter consentire di
valutarne le difficoltà economiche nel sostenere i costi della
consulenza.
L'Avvocatura eccepisce inoltre l'irrilevanza delle questioni,
atteso che il procedimento è stato ormai definito con il deposito
della relazione, con conseguente possibilità per la parte ricorrente
di proporre la domanda giudiziale.
Altro motivo di inammissibilità sarebbe costituito, secondo la
difesa dello Stato, dalla circostanza che la parte ricorrente non
deve necessariamente proporre il ricorso ex art. 696-bis cod. proc.
civ. per assolvere alla condizione di procedibilità della domanda in
materia di responsabilità sanitaria, in quanto può promuovere, in
alternativa, la mediazione obbligatoria, nella quale i costi
dell'accertamento peritale sono espressamente posti dalla normativa
di attuazione a carico delle parti in solido.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce, in
ogni caso, la non fondatezza delle questioni, in quanto il Tribunale
a quo muove da un erroneo presupposto interpretativo perchè la
stessa giurisprudenza di legittimità richiamata nell'ordinanza di
rimessione potrebbe essere intesa, laddove afferma che i costi della
consulenza tecnica nel procedimento di accertamento tecnico
preventivo devono essere posti a carico del ricorrente, quale
riferita al soggetto interessato all'espletamento dello stesso, che
potrebbe essere individuato anche nella parte resistente ove abbia
aderito alla necessità di svolgere accertamenti tecnici.
Sempre sul piano della non fondatezza delle censure, l'Avvocatura
rimarca che, in realtà, dalla giurisprudenza di legittimità si trae
una distinta considerazione delle spese della consulenza tecnica
d'ufficio e di quelle di lite, per le quali ultime soltanto è
consolidato il principio che non ne consente la liquidazione al
termine del procedimento di accertamento tecnico preventivo.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 21 maggio 2020 (reg. ord. n. 151 del 2020),
il Tribunale ordinario di Firenze ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di spese di giustizia (Testo A)», e 8, commi 1 e 2, della
legge 8 marzo 2017, n. 24 (Disposizioni in materia di sicurezza delle
cure e della persona assistita, nonchè in materia di responsabilità
professionale degli esercenti le professioni sanitarie), nonchè
degli artt. 91, 669-quaterdecies e 669-septies del codice di
procedura civile, per violazione degli artt. 2, 3, 24 e 32 della
Costituzione, nella misura in cui escludono che il giudice possa
addebitare, totalmente o parzialmente, a una parte diversa da quella
ricorrente, il costo, comprensivo di compensi ed esborsi,
dell'attività del collegio nominato per lo svolgimento della
consulenza tecnica d'ufficio nel procedimento di cui agli artt.
696-bis cod. proc. civ. e 8 della legge n. 24 del 2017, che ha reso
tale procedimento condizione di procedibilità della domanda
giudiziale di merito.
Il rimettente precisa che la questione di legittimità
costituzionale che egli «sottopone alla Corte non ha ad oggetto
l'intero regime delle spese processuali conseguenti all'espletamento
del procedimento di cui all'art. 8 della legge n. 24/2017 e 696-bis
del codice di procedura civile, ma solo gli esborsi connessi al costo
della CTU, identificabili nel compenso del collegio peritale e nelle
spese vive sostenute da esso sostenute». Sostiene il giudice a quo
che «l'esito dell'eventuale pronuncia di incostituzionalità potrà
ben esser circoscritto alle spese di CTU» e, a tale fine, ricorda il
disposto dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 17 gennaio
2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di diritto
societario e di intermediazione finanziaria, nonchè in materia
bancaria e creditizia, in attuazione dell'articolo 12 della legge 3
ottobre 2001, n. 366), in materia di rito cautelare commerciale, poi
interamente abrogato, secondo cui «[i]l magistrato designato
provvede, in ogni caso, sulle spese del procedimento a norma degli
articoli 91 e seguenti del codice di procedura civile».
Il rimettente ricorda, altresì, che la giurisprudenza di
legittimità (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 28
aprile 1989, n. 2021) ha affermato che «la pronunzia di condanna alle
spese può essere pronunziata anche con interlocutio nel corso del
giudizio, anzichè con sententia e, quindi, prescindendo dalla
soccombenza della parte in punto di merito». E ha precisato
ulteriormente: «Non v'è dubbio, quindi, che la liquidazione delle
spese operata addirittura nel corso del giudizio, e, quindi,
prescindendo dalla pronunzia sulla soccombenza nel merito, ed operata
con interlocutio anzichè con sententia, sia, pur nella sua
peculiarità, nostra tradizione giuridica, finalizzata allo
sveltimento dei processi in funzione dell'economia dei giudizi,
secondo la direttiva stessa impressa al codice di procedura civile
per evitare lo spreco di giurisdizione».
Risulta pertanto - al là di una qualche ambiguità
dell'ordinanza di rimessione - che il giudice rimettente, il quale ha
già provveduto a porre l'anticipazione delle spese della consulenza
a carico di entrambe le parti in solido, vorrebbe potere pronunciare
la condanna al pagamento delle spese della consulenza tecnica, come
spese processuali, già all'esito del procedimento di consulenza
tecnica preventiva, tenendo conto dell'esito favorevole al
ricorrente, senza che la loro regolamentazione sia necessariamente
differita all'esito del successivo giudizio di merito sulla pretesa
risarcitoria. Ha, però, ben presente che quando, in un caso, il
giudice, all'esito del procedimento di consulenza tecnica preventiva
ex art. 8 della legge n. 24 del 2017, aveva in effetti provveduto
sulle spese processuali, la pronuncia è stata ritenuta "abnorme"
dalla giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione, sezione
sesta civile, ordinanza 22 ottobre 2018, n. 26573), che ha chiarito
che in ogni caso il regolamento delle spese processuali è differito
all'esito del giudizio di merito avente ad oggetto la domanda di
risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria sulla
base del criterio della soccombenza.
Tale necessario differimento, ritenuto dalla giurisprudenza di
legittimità, che sul punto il giudice rimettente assume essere
diritto vivente, potrebbe costituire, per chi non ha i requisiti
reddituali per accedere al beneficio del patrocinio a spese dello
Stato e non di meno versa in condizioni economiche precarie, un
ostacolo eccessivo - secondo la prospettazione del giudice a quo -
all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.)
e ridonderebbe in disparità di trattamento, così determinando un
accesso differenziato alla tutela giurisdizionale in ragione delle
capacità economiche della parte ricorrente (art. 3 Cost.).
2.- In via preliminare, l'oggetto delle questioni deve essere
circoscritto all'art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017,
ossia alla disciplina della consulenza tecnica preventiva introdotta
dalla stessa legge n. 24 del 2017 come condizione di procedibilità
della domanda di risarcimento del danno derivante da responsabilità
sanitaria.
Dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione si evince
chiaramente, infatti, che le altre disposizioni, pur parimenti
indicate come censurate, sono in realtà richiamate al solo fine di
illustrare il più ampio contesto normativo nel quale si colloca la
fattispecie oggetto dei dubbi di legittimità costituzionale.
In particolare si ha che il giudice rimettente, come risulta
dall'ordinanza di rimessione, ha già fatto applicazione dell'art. 8
del d.P.R. n. 115 del 2002 - che stabilisce che «[c]iascuna parte
provvede alle spese degli atti processuali che compie e di quelli che
chiede e le anticipa per gli atti necessari al processo quando
l'anticipazione è posta a suo carico dalla legge o dal magistrato» -
e, nella specie, ha posto tale anticipazione a carico di entrambe le
parti, ricorrente e resistente, in solido tra loro.
L'intervenuta applicazione da parte del giudice a quo della
disposizione censurata costituisce ragione di inammissibilità della
questione (ordinanze n. 269 del 2020, n. 289 del 2011 e n. 300 del
2009).
Le altre disposizioni, parimenti indicate come censurate,
riguardano la disciplina delle spese processuali, sia in generale
(art. 91 cod. proc. civ.), sia nel procedimento cautelare uniforme
(artt. 669-quaterdecies e 669-septies cod. proc. civ.), mentre le
censure del giudice rimettente si focalizzano sulla sorte delle spese
processuali all'esito dello speciale procedimento di consulenza
tecnica preventiva previsto dall'art. 8 della legge n. 24 del 2017,
che contiene sì una norma derogatoria quanto alle spese processuali
(nel caso in cui la parte resistente non partecipi al procedimento),
ma non contempla alcuna norma che consenta al giudice, all'esito del
procedimento preliminare, di regolare le spese processuali dello
stesso, neppure limitatamente alle spese della consulenza tecnica.
Quindi gli artt. 91, 669-quaterdecies e 669-septies cod. proc.
civ. rilevano solo come contesto normativo di riferimento e non sono
attinti dalle censure di illegittimità costituzionale che riguardano
solo l'art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017.
Sono pertanto inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto sia l'art. 8 del d.P.R. n. 115 del
2002, sia gli artt. 91, 669-quaterdecies e 669-septies cod. proc.
civ.
3.- In linea ancora preliminare, occorre esaminare le eccezioni
di inammissibilità sollevate dall'interveniente.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato assume, in primo luogo,
l'inammissibilità delle questioni per essere le censure svolte in
modo generico.
L'eccezione deve essere accolta con riguardo ai parametri di cui
agli artt. 2 e 32 Cost., in riferimento ai quali le questioni di
legittimità costituzionale sollevate sono inammissibili, stante la
carenza di un'adeguata e autonoma illustrazione delle ragioni per le
quali la norma censurata integrerebbe una violazione dei parametri
costituzionali evocati (ex plurimis, sentenze n. 30 del 2021, n. 54
del 2020, n. 33 del 2019 e n. 240 del 2017).
Nella specie, il giudice rimettente si è limitato ad indicare la
violazione degli artt. 2 e 32 Cost., ma ha omesso del tutto di
argomentarne le ragioni, sviluppate esclusivamente con riguardo agli
artt. 3 e 24 Cost., quanto all'onere, ritenuto eccessivo e
discriminatorio, dei costi della consulenza tecnica collegiale
nell'accertamento tecnico preventivo in esame, se necessariamente
gravanti sulla parte ricorrente.
3.2.- L'Avvocatura generale eccepisce, inoltre,
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale per carente descrizione della fattispecie
concreta, ridondante sulla rilevanza, poichè non è indicato il
reddito dei ricorrenti per consentire di valutarne le effettive
difficoltà economiche nel sostenere i costi della consulenza medica
collegiale.
L'eccezione è priva di fondamento atteso che le censure
formulate nell'ordinanza di rimessione sottendono una questione di
carattere più generale, afferente la legittimità costituzionale di
un sistema, nel quale tutti gli oneri, ed in specie anche quelli
della consulenza tecnica d'ufficio, si assume che siano a carico
della parte ricorrente, la quale, nella materia della responsabilità
sanitaria, è tenuta a proporre il ricorso ex art. 696-bis cod. proc.
civ. che costituisce, ai sensi dell'art. 8, comma 2, della legge n.
24 del 2017, condizione di procedibilità della domanda giudiziale di
merito.
3.3.- L'Avvocatura deduce, altresì, il difetto di rilevanza
delle questioni, poichè è stato ormai definito, nel giudizio a quo,
il procedimento con il deposito della relazione, sicchè la
necessità di liquidare il compenso al collegio peritale non
influirebbe sulla possibilità dei ricorrenti di proporre la domanda
giudiziale.
Anche tale eccezione non è fondata.
Certamente non rileva la disciplina dell'anticipazione delle
spese della consulenza tecnica (art. 8 del d.P.R. n. 115 del 2002),
atteso che - come prima osservato - il giudice ha già provveduto in
proposito e quindi ha ormai applicato tale norma.
D'altra parte la liquidazione del compenso del consulente (art.
168 del d.P.R. n. 115 del 2002) non è ancora avvenuta ed è
all'esito del procedimento di consulenza tecnica preventiva che il
giudice rimettente vorrebbe, contestualmente, regolare le spese della
consulenza, addebitandole ad una parte piuttosto che ad un'altra, ma
non rinviene nell'art. 8 della legge n. 24 del 2017 una disposizione
che l'autorizzi a emettere una pronuncia di condanna: in ciò
starebbe il deficit di tutela della parte ricorrente con riferimento
agli evocati parametri.
Sussiste pertanto la pregiudizialità delle sollevate questioni
di legittimità costituzionale (ex multis, sentenze n. 224 del 2020 e
n. 105 del 2018), le quali sono sotto questo profilo ammissibili.
3.4.- Ulteriore motivo di inammissibilità delle questioni
sarebbe costituito, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
dalla circostanza che la parte ricorrente non deve necessariamente
utilizzare il procedimento di cui all'art. 696-bis cod. proc. civ.
quale condizione di procedibilità della domanda in materia di
responsabilità sanitaria, in quanto ha la possibilità di optare, in
alternativa, per la mediazione, nella quale i costi dell'accertamento
peritale sono espressamente posti dalla normativa di attuazione a
carico delle parti in solido.
Tale eccezione deve essere disattesa, poichè attiene a un
profilo che rientra nella valutazione sulla fondatezza nel merito
delle questioni sollevate (sentenze n. 237 del 2020 e n. 35 del
2017).
4.- Passando al merito, giova premettere - quanto al contesto
normativo di riferimento - che la disposizione censurata (art. 8,
commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017) ha prescritto che colui il
quale intenda esercitare un'azione, innanzi al giudice civile,
relativa a una controversia di risarcimento del danno derivante da
responsabilità sanitaria è tenuto preliminarmente a proporre
ricorso ai sensi dell'art. 696-bis cod. proc. civ. dinanzi al giudice
competente (comma 1), quale condizione di procedibilità della
domanda di risarcimento (comma 2), della cui legittimità il giudice
rimettente non dubita.
Il richiamato art. 696-bis cod. proc. civ., a sua volta, prevede
l'istituto della consulenza tecnica conciliativa che offre alle parti
la possibilità di ottenere, in via preventiva rispetto
all'instaurazione del processo, una valutazione tecnica in ordine
all'esistenza del fatto e all'entità del danno, nell'auspicio che,
proprio sulla scorta di tale valutazione, le parti possano trovare un
accordo che renda superflua l'instaurazione del successivo giudizio
di merito.
Il previo svolgimento dinanzi all'autorità giudiziaria del
procedimento di cui all'art. 696-bis cod. proc. civ. è finalizzato
non solo alla definizione in via conciliativa della controversia, ma
anche ad anticipare un segmento istruttorio fondamentale per la
risoluzione di alcune cause caratterizzate - come quelle in tema di
responsabilità sanitaria - da questioni soprattutto tecniche.
Questa peculiare forma di giurisdizione condizionata - prevista
dalla disposizione censurata - persegue una chiara finalità
deflattiva nella misura in cui il necessario previo espletamento
della consulenza medico-legale mira a favorire l'accordo tra le
parti, risolvendo le questioni tecniche sulle quali si fondano spesso
le pretese di risarcimento del danno derivante da responsabilità
sanitaria.
In questa prospettiva è previsto anche che l'espletamento della
consulenza nella materia della responsabilità sanitaria deve essere
affidato «a un medico specializzato in medicina legale e a uno o più
specialisti nella disciplina che abbiano specifica e pratica
conoscenza di quanto oggetto del procedimento». Pertanto la
consulenza deve essere, di norma, collegiale, affidata a
professionisti con specifici requisiti, sì da essere funzionale,
anche per la sua maggiore attendibilità, a favorire l'auspicato
esito conciliativo della lite.
La condizione di procedibilità contemplata dall'art. 8 della
legge n. 24 del 2017 è soddisfatta se il tentativo di conciliazione
esperito dal consulente tecnico all'esito degli accertamenti peritali
è fallito o, in ogni caso, se sono trascorsi inutilmente sei mesi
dal deposito del ricorso.
Nel contemplare tale condizione di procedibilità, inoltre, il
legislatore, allo scopo di favorire la conciliazione mediante una
effettiva partecipazione di tutte le parti al relativo procedimento,
ha anche stabilito che, in caso di mancata partecipazione alla fase
conciliativa, il giudice, con il provvedimento che definisce il
giudizio di merito, condanna le parti che non hanno partecipato al
pagamento delle spese di consulenza e di lite, indipendentemente
dall'esito di tale giudizio, oltre che ad una pena pecuniaria,
determinata equitativamente, in favore della parte che è comparsa
alla conciliazione (art. 8, comma 4, ultimo periodo, della predetta
legge n. 24 del 2017).
Il comma 3 del predetto art. 8 stabilisce, poi, che gli effetti
della domanda sono fatti salvi qualora, nel termine di novanta giorni
successivi al deposito della relazione o al decorso di sei mesi dal
deposito del ricorso per consulenza tecnica preventiva, venga
introdotto il giudizio di merito.
Se, invece, tale giudizio è iniziato senza che sia stata
espletata la consulenza, ai sensi dell'art. 8, comma 2, il giudice
deve assegnare alle parti un termine di quindici giorni per la
presentazione dinanzi a sè dell'istanza di consulenza tecnica in via
preventiva ovvero di completamento del procedimento. Pertanto, quella
contemplata dall'art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017,
costituisce una condizione di procedibilità, e non di
proponibilità, della domanda giudiziale, che deve sussistere al
momento della proposizione della domanda.
Comunque è fatta salva la possibilità di esperire, in
alternativa al ricorso ai sensi dell'art. 696-bis cod. proc. civ., il
procedimento di mediazione di cui all'art. 5, comma 1-bis, del
decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60
della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali). Sicchè la parte che voglia esercitare un'azione di
responsabilità sanitaria può scegliere la via che ritiene più
idonea per soddisfare la condizione di procedibilità.
5.- Ciò premesso, le questioni di legittimità costituzionale,
sollevate dal Tribunale di Firenze in riferimento agli artt. 3 e 24
Cost., non sono fondate.
6.- Come già sopra rilevato, le censure mosse dal rimettente,
riguardanti in particolare l'onere del costo della consulenza
peritale, si appuntano sul regime delle spese processuali relative
all'accertamento tecnico preventivo in esame, quale deve considerarsi
anche la consulenza tecnica preventiva di cui all'art. 8 della legge
n. 24 del 2017, e non invece sulla regola dell'anticipazione delle
spese della consulenza tecnica (ex art. 8 del d.P.R. n. 115 del
2002), avendo il giudice già provveduto in proposito facendo
applicazione di tale disposizione, nè sulla liquidazione, con
decreto, delle spettanze ai consulenti d'ufficio ai sensi dell'art.
168 del d.P.R. n. 115 del 2002, previsione che infatti il giudice
rimettente neppure richiama.
Sotto questo profilo - quello della regolamentazione delle spese
processuali - viene in rilievo l'art. 669-quaterdecies cod. proc.
civ. che stabilisce, tra l'altro, che ai procedimenti di istruzione
preventiva, e quindi anche alla consulenza tecnica preventiva di cui
all'art. 696-bis cod. proc. civ. e a quella di cui all'art. 8 della
legge n. 24 del 2017, si applica altresì l'art. 669-septies cod.
proc. civ., secondo cui il giudice provvede definitivamente sulle
spese processuali in caso di ordinanza di incompetenza o di rigetto,
che comprende anche l'ipotesi dell'inammissibilità della domanda;
ossia casi in cui l'accertamento tecnico preventivo non ha luogo.
Da ciò discende che in tutti gli altri casi - ossia quando
invece ha avuto normalmente corso l'accertamento tecnico preventivo
previsto dalla disposizione censurata ed è giunto a conclusione con
il deposito dell'elaborato peritale - il giudice non può provvedere
sulle spese - come correttamente assume il rimettente - e, se ciò
fa, la pronuncia di condanna di una parte, a favore dell'altra, del
pagamento delle spese della consulenza - e in generale delle spese
del procedimento - è considerata dalla giurisprudenza come "abnorme"
e quindi contra ius (Corte di cassazione, sezione sesta civile,
sottosezione terza, ordinanza 22 ottobre 2018, n. 26573).
Il regolamento delle spese, anche di quelle della consulenza
tecnica preventiva ex art. 696-bis cod. proc. civ., è sempre rimesso
ad una fase successiva, ancorchè non necessaria, ma eventuale:
quella del giudizio di merito promosso con l'atto introduttivo
divenuto procedibile.
Il rimettente vorrebbe invece una diversa disciplina che attenui
il nesso di strumentalità dell'accertamento tecnico preventivo
rispetto al giudizio di merito, sì da consentire al giudice di
regolare le spese processuali, e segnatamente quelle della consulenza
tecnica, già all'esito del procedimento stesso.
7.- Una siffatta disciplina - in disparte i provvedimenti
cautelari a strumentalità attenuata per i quali è contemplato il
potere del giudice di liquidare in ogni caso le spese processuali
all'esito del procedimento - è in effetti prevista in un'altra
analoga fattispecie di accertamento tecnico preventivo, che parimenti
condiziona la procedibilità dell'azione giudiziaria.
L'art. 445-bis cod. proc. civ. stabilisce che, nelle controversie
in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile,
handicap e disabilità, nonchè di pensione di inabilità e di
assegno di invalidità, chi intende proporre in giudizio domanda per
il riconoscimento dei propri diritti deve presentare al tribunale
istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle
condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere.
Anche in questa fattispecie l'espletamento dell'accertamento
tecnico preventivo costituisce condizione di procedibilità della
domanda giudiziale, che questa Corte ha ritenuto compatibile con il
diritto alla tutela giurisdizionale, garantito dall'art. 24 Cost.
(sentenza n. 243 del 2014).
Terminate le operazioni peritali, in assenza di contestazioni
delle conclusioni del consulente tecnico d'ufficio e quindi
sussistendo l'accordo, espresso o tacito, delle parti sull'esito
dell'accertamento tecnico preventivo, il giudice, con il decreto di
omologa dell'accertamento del requisito sanitario secondo le
risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico
d'ufficio, «provvede [...] sulle spese».
Ciò invece non è previsto che il giudice possa fare in alcun
caso nella parallela ipotesi della consulenza tecnica preventiva ex
art. 8 della legge n. 24 del 2017, oggetto delle questioni di
legittimità costituzionale.
Ma può subito notarsi che sussiste una ragione giustificativa
del diverso regime, rispetto a quello della disposizione censurata
che non contempla - anzi esclude - che il giudice possa provvedere
sulle spese. Il giudice, nel procedimento ex art. 445-bis cod. proc.
civ., regola le spese quando la fase dell'accertamento tecnico
preventivo chiude il contenzioso in ragione dell'accordo delle parti,
espresso o tacito (per mancata tempestiva contestazione delle
conclusioni del consulente tecnico d'ufficio), sì da non essere
seguita da un giudizio ordinario sulla pretesa del ricorrente.
Invece nel procedimento ex art. 8 della legge n. 24 del 2017
questa verifica, da parte del giudice, in ordine all'accordo delle
parti sull'esito dell'accertamento peritale, non è prevista e ciò
giustifica che in nessun caso il giudice possa provvedere sulle spese
processuali.
Del resto, in assenza di un accordo tra le parti, il giudice non
avrebbe un criterio per regolare le spese della consulenza tecnica
preventiva ex art. 8 della legge n. 24 del 2017, come spese
processuali, mancando in questa fase una vera e propria soccombenza,
quali che siano le conclusioni dell'elaborato peritale. Mentre - può
notarsi - le spese dell'ordinaria consulenza tecnica preventiva ex
art. 696-bis cod. proc. civ., non costituendo un atto necessario del
processo, ma rispondendo ad una libera scelta della parte, non hanno
natura giudiziale e non appartengono alle spese di lite, perchè
relative a una fase stragiudiziale non necessaria (Corte di
cassazione, terza sezione civile, ordinanza 3 settembre 2019, n.
21975).
8.- Si ha quindi che nella fattispecie in esame il differimento
della regolamentazione delle spese processuali, comprensive delle
spese della consulenza tecnica, all'esito del giudizio di merito
avente ad oggetto la pretesa risarcitoria è giustificato e non crea
un ostacolo, eccessivo e rigido, che - in ragione delle condizioni
economiche del ricorrente, in ipotesi precarie, ma non tali da
consentire l'accesso al patrocinio a spese dello Stato - possa
pregiudicare il diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.).
Questa Corte, a fronte della denunciata illegittimità per
contrasto con l'art. 24 Cost. di forme di giurisdizione condizionata,
ha costantemente affermato il principio secondo cui il rispetto di
tale parametro non impone una correlazione assoluta tra il sorgere
del diritto e la sua azionabilità, che può essere differita ad un
momento successivo ove ricorrano esigenze di ordine generale e
superiori finalità di giustizia (ex multis, sentenze n. 98 del 2014,
n. 276 del 2000, n. 406 del 1993 e n. 154 del 1992; ordinanza n. 251
del 2003). Tale principio è stato ribadito anche con riguardo
all'accertamento tecnico preventivo di cui all'art. 445-bis cod.
proc. civ. (sentenza n. 243 del 2014).
Inoltre, il legislatore dispone di un'ampia discrezionalità
nella conformazione degli istituti processuali, incontrando il solo
limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte
compiute; limite che viene superato esclusivamente qualora emerga
un'ingiustificabile compressione del diritto di agire (sentenze n.
225 del 2018, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004), mediante
l'imposizione di oneri o modalità tali da rendere impossibile o
estremamente difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo
svolgimento dell'attività processuale (ex plurimis, sentenze n. 271
del 2019, n. 199 del 2017, n. 121 e n. 44 del 2016).
Vi è, inoltre, che nelle controversie in tema di responsabilità
sanitaria disciplinate dalla legge n. 24 del 2017, la durata del
giudizio di merito, che la stessa disposizione censurata prevede che
si svolga nelle forme del procedimento sommario di cognizione ex
artt. 702-bis e seguenti cod. proc. civ., dovrebbe essere
tendenzialmente breve sia per la connotazione deformalizzata del
rito, sia per la già avvenuta anticipazione del segmento istruttorio
fondamentale della consulenza tecnica.
Nella valutazione di non fondatezza della censura sollevata in
riferimento all'art. 24 Cost. concorre anche la considerazione che
l'art. 8, comma 2, della legge n. 24 del 2017, individua, quale
condizione di procedibilità alternativa, la mediazione di cui al
d.lgs. n. 28 del 2010. Il ricorrente può quindi scegliere una via
per lui meno onerosa, dal momento che la consulenza tecnica d'ufficio
è espressamente posta a carico delle parti in solido dall'art. 16,
comma 11, del decreto del Ministro della giustizia 18 ottobre 2010,
n. 180 (Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle
modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di
mediazione e dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonchè
l'approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi
dell'articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28).
9.- La questione di legittimità costituzionale delle norme
censurate non è fondata neppure in riferimento all'art. 3 Cost.
Sotto tale profilo il giudice rimettente assume che
l'anticipazione dei costi della consulenza potrebbe determinare
disparità rispetto al diritto di accesso al giudice a seconda delle
condizioni economiche delle parti.
Tuttavia, nelle ipotesi in cui la parte ricorrente abbia i
presupposti reddituali per ottenere il beneficio del patrocinio a
spese dello Stato ai sensi dell'art. 76 del d.P.R. n. 115 del 2002,
la situazione di disparità economica della stessa è riequilibrata
dalla prenotazione a debito dei costi della consulenza medico legale
(sentenze n. 268 e n. 80 del 2020 e n. 77 del 2018).
Nè, sotto tale profilo, la questione può ritenersi fondata con
riferimento ai soggetti esclusi da tale beneficio per avere un
reddito superiore a quello previsto dal predetto art. 76, i quali
potrebbero essere, in concreto, in difficoltà nel sostenere
l'anticipazione delle spese della consulenza tecnica poichè, come ha
più volte ribadito questa Corte, la disciplina in materia di
patrocinio dello Stato ha anch'essa natura processuale di talchè
nella conformazione della stessa il legislatore gode di ampia
discrezionalità (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2021, n. 80 e n. 47
del 2020) ed il correlato limite della non manifesta arbitrarietà
della regolamentazione non è superato in un assetto nel quale la
regolamentazione delle spese della consulenza tecnica come spese
processuali è differita all'esito del giudizio di merito avente ad
oggetto la domanda di risarcimento del danno derivante da
responsabilità sanitaria sulla base della soccombenza (art. 91,
primo comma, cod. proc. civ.).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia (Testo A)» e degli artt. 91, 669-quaterdecies e 669-septies
del codice di procedura civile, sollevate, in riferimento agli artt.
2, 3, 24 e 32 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Firenze
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 2, della legge 8 marzo 2017, n.
24 (Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona
assistita, nonchè in materia di responsabilità professionale degli
esercenti le professioni sanitarie), sollevate, in riferimento agli
artt. 2 e 32 Cost., dal Tribunale ordinario di Firenze con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017,
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., dal Tribunale
ordinario di Firenze con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA