1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 21-5-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 136 SENTENZA 8 - 16 maggio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Docenti universitari - Attivita' assistenziale per il S.S.N. - Equiparazione del trattamento economico complessivo corrispondente a quello del personale delle UU.SS.LL. di pari funzioni, mansioni ed anzianita' - Mancata previsione di un compenso ulteriore per il maggiore lavoro dei professori destinato a prestazioni diagnostico terapeutiche oltre che didattiche - Mancata corresponsione di indennita' in caso che il livello retributivo dei medici docenti universitari superi quello dell'omologo profilo ospedaliero - Richiamo alla sentenza della Corte n. 126/1981 e alla ordinanza n. 673/1988 - Compenetrazione dell'attivita' assistenziale con quella didattico scientifica - Non fondatezza. (Legge 25 marzo 1971, n. 213, art. 4; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 31; d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 102). (Cost., artt. 3 e 36). (097C0499) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 21-5-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 legge 25
marzo 1971, n. 213 (Soppressione dei compensi fissi per i ricoveri
ospedalieri di cui all'art. 82 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631, e
della Cassa nazionale di conguaglio di cui al d.-l. 18 novembre 1967,
n. 1044, convertito in legge 17 gennaio 1968, n. 4), 31 d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali), e 102 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento
della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè
sperimentazione organizzativa e didattica), promossi con (n. 2)
ordinanze emesse il 27 ottobre 1995 ed il 7 giugno 1996 dal Consiglio
di Stato sui ricorsi proposti da Giampiero Pasero ed altri contro
Università degli studi di Firenze ed altri e da Paolo Marchei contro
Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
ed altri iscritte ai nn. 868 e 1309 del registro ordinanze 1996 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 50,
prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Salvatore Armenio ed altri nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avv.ti Alberto Azzena e Paolo Carrozza per Armenio
Salvatore ed altri e l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanze del 27 ottobre 1995 e del 7 giugno 1996, di
contenuto pressochè identico, la sesta sezione del Consiglio di
Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 4
della legge 25 marzo 1971, n. 213 (Soppressione dei compensi fissi
per i ricoveri ospedalieri di cui all'art. 82 del r.d. 30 settembre
1938, n. 1631, e della Cassa nazionale di conguaglio di cui al d.-l.
18 novembre 1967, n. 1044, convertito in legge 17 gennaio 1968, n.
4), 31 del d.P.R. 20 dicembre 1979 (Stato giuridico del personale
delle unità sanitarie locali), n.761, e 102 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa
fascia di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e
didattica), i quali assicurano al personale docente universitario,
che esplichi anche attività assistenziale per il Servizio sanitario
nazionale, "l'equiparazione del trattamento economico complessivo
corrispondente a quello del personale delle unità sanitarie locali
di pari funzione, mansione ed anzianita'".
Il giudice a quo dubita che le norme suddette violino i principi di
uguaglianza e adeguatezza retributiva nella parte in cui non
prevedono un compenso ulteriore per il maggiore lavoro dei professori
destinato a prestazioni diagnostico-terapeutiche, oltre che
didattiche, e impediscono di corrispondere l'indennità da esse
prevista quando, come avviene attualmente per le posizioni apicali
della carriera universitaria, il livello retributivo dei medici
docenti universitari superi quello dell'omologo profilo ospedaliero
rendendo, in conseguenza, l'obiettivo della "equiparazione" non
perseguibile per sopravvenuta carenza dell'originario presupposto di
un reddito inferiore dei primi.
2. - Nel giudizio da cui è scaturita l'ordinanza più risalente,
diciannove professori di ruolo delle Università di Firenze, Siena e
Pisa, i quali espletano attività assistenziale presso unità
sanitarie locali, avevano rivolto istanza al tribunale amministrativo
regionale per la Toscana per l'accertamento del diritto ad una
retribuzione aggiuntiva rispetto a quella di docenti, in
corrispettivo, cioè, delle prestazioni rese al Servizio sanitario
nazionale.
Il Consiglio di Stato, in sede di impugnazione della sentenza di
rigetto, ha osservato che le norme applicabili alla fattispecie
concreta non contengono previsioni di compensi supplementari per il
lavoro diagnostico e terapeutico compiuto dai professori delle
facoltà di medicina. E tanto, ha sostenuto, sarebbe bastato a
respingere la pretesa se non fosse insorto il dubbio della
conformità delle norme stesse alla Costituzione.
Ritiene il giudice d'appello che "l'indennità connessa
all'espletamento di attività assistenziale tende ad "equiparare il
trattamento economico" muovendo dai presupposti, non dichiarati ma
evidenti, del minor trattamento dei docenti rispetto agli
ospedalieri, del maggiore impegno richiesto ai docenti esplicanti
anche attività assistenziale" e della "opportunità di un
trattamento economico delle due categorie quanto meno livellato". Ma
poichè le disposizioni denunciate eguagliano la misura
dell'indennità alla eventuale differenza sopportata in negativo dai
professori universitari che si dedicano altresì all'assistenza
sanitaria, è intuitivo che un ipotetico allineamento dei valori di
riferimento approssima inevitabilmente a zero il risultato del
calcolo. La progressiva riduzione dello scarto di partenza, per
effetto dei miglioramenti economici fatti ai professori universitari,
importa, secondo il rimettente, che ove la differenza si annulli, o
il trattamento dei docenti superi quello dei medici ospedalieri,
l'indennità viene meno e, quindi, il maggior aggravio a carico dei
docenti non è in alcun modo compensato. La maturata inversione nella
graduatoria degli emolumenti avrebbe, quindi, risolto "in via
definitiva", per taluni soggetti, il diritto alla corresponsione
monetaria, che rinviene la fonte nella combinazione normativa
impugnata.
3. - Si sono costituite nel giudizio incidentale tre delle parti
private, le quali hanno patrocinato la tesi della illegittimità
costituzionale, hanno chiesto di estendere il controllo a norme
estranee ai dubbi di costituzionalità del giudice rimettente e di
verificare la conformità di quelle censurate anche al parametro di
buon andamento della funzione pubblica, stabilito dall'art. 97 della
Costituzione.
Le parti private hanno, altresì, depositato memorie illustrative
in prossimità dell' udienza dinanzi alla Corte. In particolare hanno
motivato, nell'ambito del thema decidendum fissato dal collegio di
merito, che la cura degli infermi non rientrerebbe tra gli obblighi
istituzionali dei medici universitari, ma integrerebbe un compito a
sè stante, la compenetrazione tra le attività scientifica e
diagnostico-terapeutica potendo trovare razionale fondamento per i
soli casi clinici sottoposti all' osservazione dei docenti per
finalità di ricerca. La legislazione, affermano, rivelerebbe nel suo
svolgersi che il quid pluris dell'assistenza è stato costantemente
posto a base, per i docenti medici, di un'attribuzione pecuniaria,
sia pure di diversa consistenza, e la perequazione ricercata dalla
legge n. 213 del 1971 andrebbe intesa nel senso che "il lavoro svolto
dai medici universitari in aggiunta a quello proprio della loro
qualifica deve per Costituzione essere retribuito al pari di quello
dei medici delle UU.SS.LL.". Osservano poi che il regime delle
convenzioni tra il Servizio sanitario nazionale e l'Università, ex
art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, determinerebbe per il
medico universitario un sovvertimento, evidentemente da bilanciare,
del rapporto tra insegnamento e assistenza, almeno dal punto di vista
dell' impegno commisurato al tempo.
Con riguardo al menzionato rapporto di origine convenzionale, i
soggetti costituiti nel presente giudizio hanno inoltre proposto, di
là dei confini segnati dall'ordinanza di rimessione, nuovi temi
dell' indagine di legittimità costituzionale. Essi premettono che il
fondamentale indirizzo della giurisprudenza costituzionale non
potrebbe reputarsi irreversibile proprio perchè anteriore allo
stabilimento del regime di convenzione che attualmente disciplina le
relazioni tra il Servizio sanitario nazionale e l'Università. In
definitiva, apparirebbe inevitabile l'affermazione che i medici
universitari convenzionati hanno diritto, per le funzioni estranee
alla didattica, ad una retribuzione adeguata alla più alta quantità
e qualità della loro occupazione; ed in concreto, il parametro per
ragguagliare la retribuzione ulteriore sarebbe rinvenibile nelle
singole convenzioni applicabili laddove il criterio di ponderazione
del lavoro assistenziale dei docenti di medicina in confronto con
quello del corrispondente personale ospedaliero, pur dettato per
scopi eterogenei, potrebbe suggerire un'analoga proporzione per
computare l'integrazione salariale cui si aspira.
4. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la dichiarazione di infondatezza della questione,
affermando che l'impegno assistenziale dei docenti, "compenetrandosi
nell'attività didattico-scientifica, s'inquadra nell'attività
propria dei docenti universitari, costituisce parte integrante della
loro prestazione lavorativa e non configura un lavoro supplementare o
aggiuntivo, suscettibile di essere considerato al di fuori dei doveri
inerenti allo status di professore universitario", risultando
naturalmente incluso nella ordinaria retribuzione spettante. A
conforto della tesi la difesa erariale ha invocato la univoca
giurisprudenza costituzionale in tema.
5. - Nel processo giurisdizionale da cui è scaturita la successiva
ordinanza di rimessione, Paolo Marchei, professore associato di
oncologia clinica in servizio a tempo definito nell'Università degli
studi "La Sapienza" di Roma, aveva richiesto al tribunale
amministrativo regionale per il Lazio di accertare il suo diritto a
una autonoma retribuzione, rispetto a quella per l'attività di
insegnamento, riferibile alle prestazioni assistenziali rese presso
il servizio aggregato di diagnostica e programmazione terapeutica.
Il Consiglio di Stato, adito a seguito del mancato accoglimento
della domanda, replicando quanto già esposto, deferiva nuovamente a
questa Corte il sindacato di legittimità della disciplina in esame.
Qui non vi è stata costituzione delle parti principali ma
intervento del Rappresentante del Governo che, per ministero
dell'Avvocatura generale dello Stato, ha concluso per la
dichiarazione di inammissibilità e, in subordine, di infondatezza
della questione, ribadendo ragioni coincidenti con quelle dell'atto
di ingresso nel giudizio meno recente.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale proposte dalle
ordinanze in epigrafe concernono gli artt. 4 della legge 25 marzo
1971, n. 213, 31 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e 102 del d.P.R.
11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui, non prevedendo un qualche
compenso per la maggiore attività svolta dai docenti universitari
medici in servizio presso cliniche o istituti convenzionati,
impediscono anche la corresponsione dell'indennità prevista, quando,
come accade attualmente per i docenti medici al vertice della
carriera universitaria, il loro livello retributivo abbia raggiunto e
superato quello dell'omologo profilo ospedaliero, violando così i
principi di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Secondo i giudici rimettenti, il legislatore ha riconosciuto in
origine, con le norme impugnate, l'esistenza, nei confronti dei
predetti docenti universitari medici, di un maggior carico di lavoro,
oltre a quello proprio della docenza, ed ha ritenuto di compensarlo
con una indennità. Ma, venuta ora meno, a seguito degli avvenuti
miglioramenti retributivi, la condizione di deteriore trattamento
economico dei professori universitari rispetto ai mediciospedalieri,
è conseguentemente venuta meno, presumibilmente in via definitiva,
l'erogazione della predetta indennità. In questo quadro, si dubita
pertanto della legittimità costituzionale di quelle norme, le quali
riservano, secondo le ordinanze di rimessione, una sola retribuzione,
senza integrazione alcuna, a categorie diverse, esplicanti l'una
soltanto attività assistenziale e l'altra anche attività docente.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni identiche, possono
essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Le questioni proposte sono infondate sotto entrambi i profili
prospettati.
Il punto centrale delle ordinanze di rinvio è costituito dalla
considerazione che, per quanto riguarda l'attività dei medici
universitari che prestano assistenza sanitaria nelle cliniche e negli
istituti universitari, "il legislatore ha riconosciuto l'esistenza a
carico dei docenti universitari di un maggior carico di lavoro, oltre
quello proprio della docenza, ed ha ritenuto di compensarlo con
un'indennita'", cosicchè, venendo meno tale indennità, il maggior
aggravio a carico di questi docenti non viene in alcun modo
compensato. Tale interpretazione non è però condivisibile, perchè
erronea è la premessa, anche alla stregua delle precedenti decisioni
di questa Corte su questo specifico profilo.
Innanzi tutto, non è esatto che l'indennità prevista dalle norme
in oggetto abbia un contenuto corrispettivo dell'attività
assistenziale prestata dai medici universitari. Già dai lavori
parlamentari relativi all'approvazione della legge 25 marzo 1971,
n.213, che stabilisce la soppressione dei compensi fissi per i
ricoveri ospedalieri, di cui all'art. 82 del regio decreto n. 1631
del 1938, emerge infatti chiaramente la natura giuridica propria di
quella indennità. Ed infatti l'articolo 4, secondo una prima
proposta emendativa, avrebbe dovuto prevedere soltanto che ai medici
universitari fosse "corrisposta una integrazione non pensionabile,
che verrà stabilita con apposita convenzione tra gli enti e istituti
indicati all'art. 2 e le universita'", senza stabilire alcun
parametro cui commisurare l'ammontare dell'indennità stessa,
lasciandone la determinazione al modulo convenzionale. Viceversa, la
formulazione definitiva della norma, che si è conseguita dopo una
articolata serie di "letture" tra Camera e Senato, esalta, rispetto
alla proposta originaria, il carattere "perequativo" dell'indennità
stessa, poichè si stabilisce che la predetta indennità "non potrà
essere superiore a quella necessaria per equiparare il trattamento
economico a quello del personale medico ospedaliero di pari funzioni
ed anzianita'", ed anzi, ove l'ammontare dei fondi lo consenta,
"dovrà essere uguale a quella necessaria per ottenere
l'equiparazione dei trattamenti economici".
Il carattere perequativo dell'indennità in questione d'altronde è
chiaramente riconosciuto, oltre che dalla costante giurisprudenza
amministrativa, specificamente dalla giurisprudenza di questa Corte,
là dove si afferma che il legislatore "ha preso in considerazione la
posizione degli universitari inseriti nelle cliniche, ma ha più
volte variato il criterio in base al quale calcolare l'emolumento:
da ultimo ha ritenuto di dovere seguire il criterio, certo non
irrazionale, di equiparare, nei limiti del possibile, la posizione
economica dei sanitari ospedalieri e dei docenti universitari
operanti nelle cliniche" (sentenza 24 giugno 1981 n. 126).
Questo criterio perequativo, che viene confermato dall'art. 102 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, riguarda peraltro, ai sensi dell'art.
31 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, oltre ai docenti universitari
medici, tutto il restante personale universitario, che presta
servizio presso le cliniche e gli istituti universitari,
equiparandolo, per quanto concerne non solo il trattamento economico
complessivo, ma anche i compensi per lavoro straordinario e le altre
indennità previste dall'accordo nazionale unico, al personale delle
unità sanitarie locali di pari funzioni, mansioni ed anzianità.
In questa ottica, l'indennità in questione non può essere dunque
considerata, anche perchè non esclusiva dei soli medici
universitari, come retributiva della sola attività assistenziale,
configurata come prestazione "aggiuntiva", dotata di autonoma
rilevanza. Con l'indennità in questione, infatti, il legislatore
persegue solo la finalità di evitare disparità di complessivo
trattamento economico tra medici ospedalieri e medici universitari e
non già la finalità di retribuire specificamente una parte dei
compiti di questi ultimi. Tanto più che per essi "non è possibile
parlare di un duplice rapporto di impiego, nè di un lavoro
supplementare o aggiuntivo che sia da considerareal di fuori dei
doveri inerenti allo status di professore universitario" (sentenza n.
126 del 1981). Questa Corte aveva infatti già dimostrato, nella
sentenza n. 103 del 1977, che è una scelta politica, certo non
irrazionale, avere affidato compiti di assistenza ospedaliera al
personale medico universitario, che già peraltro assolve
istituzionalmente compiti didattico-scientifici, poichè si tratta di
"funzioni fra loro nient'affatto incompatibili, sebbene, al
contrario, suscettibili di ottimale collegamento o addirittura
compenetrazione".
4. - In questo quadro, quindi, si deve ribadire quanto già
affermato dalla Corte (sentenza n. 126 del 1981; ordinanza 9 giugno
1988 n. 673), in riferimento al sistema retributivo dei docenti
universitari di medicina tenuti a svolgere attività assistenziale:
"non può parlarsi di disparità di trattamento con i medici
ospedalieri che non siano docenti universitari e che percepiscono il
medesimo stipendio, pure svolgendo solo attività assistenziale,
poichè per i professori, dei quali qui si tratta, l'attività
assistenziale si compenetra con quella didattico-scientifica".
Nè si può obiettare - come fanno le parti private - che il
quadro normativo, o, quanto meno, fattuale sia mutato, rispetto alla
precedente giurisprudenza della Corte, in conseguenza del vigente
regime convenzionale, che aggraverebbe in modo rilevante i doveri
assistenziali dei medici universitari. In proposito, va rilevato, in
via preliminare, che nè le predette convenzioni tra regioni e
Università, nè i decreti ministeriali di approvazione dello schema
tipo di convenzione sono atti aventi forza di legge, sottoponibili al
sindacato della Corte costituzionale. D'altra parte, si deve
ricordare che, anche secondo la giurisprudenza amministrativa,
l'attribuzione dell'indennità perequativa de qua prescinde
completamente dalla esistenza del regime convenzionale, il quale
istituisce solo una relazione giuridica tra l'Università e le
regioni (o le U.S.L.) per ripartire il necessario carico finanziario.
In ogni caso, occorre rilevare che attualmente soltanto le
posizioni apicali della carriera medica universitaria non godono più
(per l'incremento della retribuzione stipendiale) della predetta
indennità, la cui funzione di meccanismo di equiparazione di
trattamenti economici differenziati non appare pertanto nè
vanificata, nè superata in via definitiva, ma, a tutto concedere,
soltanto, allo stato, resa inoperante. Quindi il preteso venir meno
della funzione livellatrice dell'indennità in questione è solo
parziale e comunque inidoneo a fondare una censura
d'incostituzionalità perchè, come già ricordato dalla Corte in
altra occasione, si tratta di "circostanza di mero fatto, del tutto
contingente e riferibile alla dinamica retributiva della categoria
assunta a termine di riferimento" (ordinanza n. 239 del 1990).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 4 della legge 25 marzo 1971,
n. 213 (Soppressione dei compensi fissi per i ricoveri ospedalieri di
cui all'art. 82 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631, e della Cassa
nazionale di conguaglio di cui al d.-l. 18 novembre 1967, n. 1044,
convertito in legge 17 gennaio 1968, n.4), 31 del d.P.R. 20 dicembre
1979, n.761 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie
locali) e 102 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, (Riordinamento della
docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè
sperimentazione organizzativa e didattica), sollevate, in riferimento
agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 maggio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0499