1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 agosto 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 agosto 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione con forma contrattuale diversa che comporti la cessazione o il collocamento in aspettativa senza assegni - Prevista possibilita' di conversione delle ferie - Lamentato ampliamento dei casi di monetizzazione delle ferie per i dipendenti della Regione al di fuori di quelli gia' previsti dal CCNL - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile, nonche' nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione pubblica. - Legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15, art. 8. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; contratto collettivo nazionale del comparto Regioni ed Enti locali del 6 luglio1995, art. 18, comma 9. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Liguria - Spese per il personale preposto agli uffici stampa - Non concorrenza ai fini della determinazione dei limiti di spesa del personale di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione pubblica. - Legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15, art. 9. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma terzo; d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. (011C0549) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato ope legis;
Nei confronti della regione Liguria in persona del presidente
della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge della regione Liguria n. 15
del 28 giugno 2011 pubblicata sul B.U.R. n. 11 del 29 giugno 2011,
recante «Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa
regionale».
La legge riportata in epigrafe viene impugnata, giusta delibera
del Consiglio dei Ministri in data 22 luglio 2011 nelle sottoindicate
disposizioni:
I) a) l'art. 8 della legge regionale n. 11/2011 oggetto
dell'odierna impugnativa, rubricato «Continuità nei rapporti di
lavoro» stabilisce che «Nei casi in cui occorra garantire la
continuità del servizio, le ferie dei dipendenti che proseguono il
loro rapporto di lavoro con la regione Liguria con forma contrattuale
diversa che comporti la cessazione o il collocamento in aspettativa
senza assegni per tutta la durata dell'incarico possono essere
convertite, previa intesa con il dipendente interessato, garantendo
anche dal punto di vista teorico, l'invarianza della spesa finale».
Il legislatore regionale, dunque, consentendo la conversione
delle ferie dei dipendenti regionali in aspettativa durante tutta la
durata dell'incarico si pone in contrasto con la disciplina statale
di riferimento.
Il rapporto di lavoro dei dipendenti regionali, in quanto
personale contrattualizzato, è regolato dal Contratto collettivo
nazionale del comparto regioni ed enti locali del 1995.
L'art. 18, comma 9 di tale CCNL prevede, in conformità all'art.
36 Cost., che le ferie sono un diritto irrinunciabile disponendo
altresì, che le stesse non sono monetizzabili salvo che in casi
eccezionali individuati nelle sole ferie residue all'atto della
cessazione del rapporto di lavoro e non fruite per esigenze di
servizio.
Nel caso di specie la previsione regionale evidentemente esorbita
da tale ambito entro il quale il CCNL consente la monetizzazione
delle ferie: la conversione (e dunque la monetizzazione) è infatti
consentita dal legislatore regionale durante il collocamento in
aspettativa ovvero in una fase del rapporto diversa dalla cessazione
del rapporto di lavoro (come per contro previsto dall'art. 18, comma
9 del CCNL), lo stesso rapporto proseguendo attraverso un nuovo
incarico.
La regolamentazione di aspetti inerenti al rapporto di lavoro dei
dipendenti in regime di rapporto di lavoro contrattualizzato rientra,
tuttavia, nella specifica competenza esclusiva statale, come più
volte affermato dalla giurisprudenza di codesta Corte.
La disposizione qui impugnata, infatti, incide sulla disciplina
delle ferie, fondamentale aspetto del contratto di diritto privato
che lega i dipendenti pubblici regionali - attualmente privatizzati -
all'ente di appartenenza e che risulta regolata dalla contrattazione
collettiva.
La disposizione regionale, dunque, dettando una norma attinente
alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro esorbita dalle
competenze legislative riconducibili alla regioni andando ad incidere
sulla materia dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva del
legislatore statale e, per l'effetto, ponendosi in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Sull'appartenenza alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile e dunque dei rapporti di diritto
privato regolati dal codice civile (tra cui rientra il rapporto di
impiego privatizzato) ex multis: Corte cost. sentenze n. 77 del 2011;
n. 69 del 2011 e n. 324 del 2010);
b) l'art. 8 della legge regionale qui censurata, oltretutto,
differenziando in modo ingiustificato la disciplina delle ferie dei
dipendenti della regione Liguria rispetto ai dipendenti delle altre
regioni si pone in contrasto anche con l'art. 3 Cost.
Invero, non potendosi individuare particolari ragioni che
inducano a ritenere ragionevole tale ingiustificata discriminazione,
la disposizione si pone in contrasto con il principio di eguaglianza
di cui all'art. 3 Cost. oltre che con il principio di buon andamento
e imparzialità dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.;
c) come dedotto, la disposizione qui censurata amplia le
possibilità di conversione delle ferie nei confronti dei soli
dipendenti della regione Liguria a differenza di quanto avviene nei
medesimi casi per le categorie di dipendenti dalle altre regioni, i
quali sono assoggettati alle previsioni sopra riportate di cui al
CCNL di categoria in materia di ferie.
Nel consentire la conversione delle ferie oltre i casi previsti
dal contratto collettivo di riferimento, l'art. 8 della legge
regionale si pone anche in contrasto con i principi di coordinamento
della finanza pubblica ex art. 117, lett. terzo comma Cost.
Le regioni e gli enti locali, come è noto, sono chiamati a
concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica,
assunti in sede europea per garantire il rispetto del Patto di
stabilità e crescita. A tal fine, questi enti sono assoggettati alle
regole del cosiddetto «Patto di stabilità interno», che, da un lato,
indicano «limiti complessivi di spesa» e, dall'altro lato, prevedono
«sanzioni volte ad assicurar[n]e il rispetto». Detti limiti secondo
la giurisprudenza di codesta Corte «costituiscono principi di
coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 155 del 2011;
sentenze n. 289 e n. 190 del 2008, n. 412 e n. 169 del 2007 e n. 4
del 2004).
Va considerato, al riguardo, che con la normativa statale vigente
(in particolare: art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007, che obbliga le
regioni alla riduzione delle spese per il personale, come modificato
prima dal comma 120 dell'art. 3 della legge n. 244 del 2007 e poi dal
comma 1 dell'art. 76 del decreto-legge n. 112 del 2008 ed infine,
così sostituito dal comma 7 dell'art. 14 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78); art. 76, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 6 agosto 2008, n. 133), il
legislatore statale ha imposto agli enti pubblici una rigorosa
programmazione di spesa per il personale fissando anche una
disciplina vincolistica per tale tipologia di spesa.
Alla luce di quanto sopra le norme statali che perseguono in
vario modo le finalità di contenimento della spesa relativa al
personale dipendente devono essere riportate nell'ambito dei
fondamentali principi di coordinamento della finanza pubblica.
La disposizione in esame, pertanto, consentendo ulteriori casi di
monetizzazione delle ferie per i dipendenti della regione al di fuori
di quelli già previsti dalla normativa statale di riferimento
comporta in nuove ed ingiustificate spese in violazione dell'art.
117, comma terzo Cost., costituendo le richiamate norme statali
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
Come ricordato da codesta Corte: tali norme statali, ispirate
alla finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono
principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei
medesimi. Invero, come ha chiarito questa Corte «... la spesa per il
personale, per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione
del patto di stabilità interna (data la sua rilevante entita'),
costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante
aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le
disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio
fondamentale della legislazione statale» (sentenza n. 69 del 2011,
che richiama la sentenza n. 169 del 2007). (Corte cost. n. 108 del
2011);
II) l'art. 9 della legge regionale n. 11 del 2011 prevede che
«dal 1° gennaio 2012 le spese per il personale preposto agli uffici
stampa, attuati dalla normativa regionale ai sensi dell'art. 9 della
legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di
informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) e
successive modificazioni ed integrazioni, non concorrono ai fini
della determinazione dei limiti di spesa del personale e dei limiti
di cui all'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica) convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122.
Tale ultima disposizione prevede che «A decorrere dall'anno 2011,
le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive
modificazioni, gli enti pubblici non economici, le università e gli
enti pubblici di cui all'art. 70, comma 4, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, fermo
quanto previsto dagli artt. 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa
sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009. Per le medesime
amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di
formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione
di lavoro, nonchè al lavoro accessorio di cui all'art. 70, comma 1,
lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e
successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore
al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità
nell'anno 2009. Le disposizioni di cui al presente comma
costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale ... Il mancato
rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito
disciplinare e determina responsabilità erariale. Per le
amministrazioni che nell'anno 2009 non hanno sostenuto spese per le
finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al
primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per
le stesse finalità nel triennio 2007-2009.
La norma regionale da ultimo censurata, dunque, introduce una
evidente deroga al limite previsto in sede di legislazione statale in
quanto stabilisce che una determinata quota di personale non concorra
al computo della spesa ai fini del raggiungimento del tetto massimo
di spesa sopra descritto.
Tenuto conto che norme che disciplinano tali limiti - come
espressamente statuito dallo stesso art. 9, comma 28 della legge n.
78 /2010 - costituiscono principi generali ai fini del coordinamento
della finanza pubblica ai quali le regioni sono tenute ad adeguarsi
(al pari delle province autonome e degli enti del SSNN), la legge
regionale in esame nel derogare a tali principi, si pone per tale
parte in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La disposizione di cui all'art. 9 della legge regionale, inoltre,
in ragione dei profili di disparità di trattamento che essa
introduce in relazione ai vincoli di spesa cui sono assoggettate le
altre regioni ai sensi della disciplina statale di cui all'art. 9,
comma 28, sopra menzionato e dai quali è per contro esclusa la sola
regione Liguria cui si applicherebbe la deroga introdotta dalla norma
qui censurata, si pone altresì in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost. venendo meno sia al principio di eguaglianza che al principio
di imparzialità ex art. 97 Cost.

P. Q. M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge della regione Liguria n. 15 del 28 giugno
2011 pubblicata sul B.U.R. n. 11 del 29 giugno 2011 recante
«Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa
regionale», quanto agli artt. 8 e 9 per i motivi suesposti.
Si produce copia conforme della delibera di impugnativa della
legge regionale in epigrafe deliberata dal Consiglio dei Ministri
nella seduta del 22 luglio 2011.
Roma, addì 26 luglio 2011

L'avvocato dello Stato: Palmieri