1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 10-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 gennaio 1993
N. 90 Ordinanza emessa il 5 gennaio 1993 del petore di Monza nel procedimento civile vertente tra Talon Marcello e l'ospedale S. Gerardo di Monza, presidio multizonale della U.S.S.L. n. 64 Regione Lombardia - Sanita' pubblica - Crediti nascenti dalla prestazione di servizi ospedalieri (rivalsa ospedaliera) - Recupero presso terzi responsabili - Utilizzazione della procedura coattiva di cui al r.d. n. 639/1910 ma con estensione della stessa (nella normativa statale non prevista) anche ai crediti non liquidi e non esigibili - Emissione, in base all'accertamento sulla responsabilita' compiuto dall'autorita' amministrativa e, per giunta, senza contraddittorio, di una ingiunzione dotata dell'efficacia di titolo esecutivo mediante visto di esecutorieta' del pretore limitato all'esame della regolarita' formale - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa e lesione della sfera di competenza regionale da cui esula la materia della tutela giurisdizionale (sentenze della Corte costituzionale nn. 727/1988, 594/1990, 489 e 505 del 1991) - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 304/1986 concernente questione analoga. (Legge regione Lombardia 8 luglio 1989, n. 27, art. 1; legge regione Lombardia 15 gennaio 1975, n. 5, art. 16, terzo comma, u.p.). (Cost., artt. 3, 24, 108 e 117). (093C0192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 10-3-1993)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva, rileva che Marcello Talon ha svolto
una opposizione ( ex art. 5 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639) avverso
una ingiunzione di pagamento emesso dal rappresentante del presidio
multizonale "Ospedale San Gerardo dei Tintori" in data 9 giugno 1992;
tale ingiunzione era stata emessa ai sensi dell'art. 1 della legge
regionale 8 luglio 1989, n. 27; l'ingiunzione era stata emessa in
quanto Marcello Talon aveva procurato lesioni personali (frattura
ossa nasali) a Severino Talon; costui era stato ricoverato il 28
maggio 1986 presso l'ospedale di Monza ed aveva ivi ricevuto
prestazioni ospedaliera per un valore totale di L. 3.120.500. Poichè
l'amministrazione ospedaliera aveva ritenuto di identificare il
"responsabile civile" in Talon Marcello, gli aveva ingiunto, ex r.d.
14 aprile 1910, n. 639, il pagamento delle relative spese.
L'opponente espose che sull'accertamento delle responsabilità
pendeva giudizio civile (in sede di appello) e che il procedimento
"coattivo" doveva ritenersi improcedibile per il mancato accertamento
dei presupposti.
L'amministrazione ospedaliera convenuta non si è costituita.
In via pregiudiziale, va rilevata di ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, terzo comma, della legge
regionale della Lombardia 15 gennaio 1975, n. 5 (come modificato
dalla legge regione 8 luglio 1989, n. 27) che consente agli enti
regionali di avvalersi "nei confronti dei responsabili civili", per
crediti non liquidi e non esigibili, della procedura ingiunzionale
prevista dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639.
La normativa regionale appare violatrice di norme fondamentali
della legislazione nazionale attenenti alla giurisdizione.
L'art. 1 della legge regione Lombardia dell'8 luglio 1989, n. 27,
così dispone:
"L'art. 16 della legge regionale 15 gennaio 1975, n. 5, è
sostituito dal seguente:
'Art. 16 (Azione di rivalsa in caso di responsabilità di terzi)'.
1. A decorrere dal 1½ gennaio 1986 il diritto di rivalsa nel caso
di responsabilità di terzi per recupero delle spese di ricovero è
esercitato dagli enti responsabili dei servizi di zona.
2. A tal fine, i presidi ospedalieri, compresi i presidi sanitari
multizonali di assistenza ospedaliera, gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico sono tenuti a trasmettere agli enti
responsabili dei servizi di zona, nel cui territorio sono ubicati, le
segnalazioni di ricoveri determinati da fatti comportanti presumibili
responsabilità di terzi.
3. Il comitato di gestione degli enti responsabili dei servizi di
zona interessati delibera in materia di rinunce e transazioni rela-
tive all'esercizio del diritto di cui al precedente primo comma ed
autorizza il presidente a promuovere l'eventuale azione civile per il
recupero delle prestazioni sanitarie erogate. Nei confronti dei
responsabili civili può, altresì, darsi corso alle procedure
previste dal testo unico 14 aprile 1910, n. 639 e successive
modificazioni".
Tale norma ha legittimato da parte degli organi "responsabili dei
servizi di zona" una forma di autotutela che si pone fuori dei
principi giurisdizionali nazionali.
Difatti, attraverso la procedura della riscossione delle entrate
patrimoniali ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, gli organi sanitari di
zona provvedono direttamente:
1) a valutare che le spese sanitarie erogate sono la conseguenza
di un fatto illecito generatore di responsabilità;
2) ad accertare, in via amministrativa, la presumibile
responsabilità civile di taluno ed il rapporto di causalità tra il
fatto lesivo e la spesa sanitaria;
3) a liquidare direttamente la somma rappresentativa delle spese
sanitarie eseguite;
4) a emettere una ingiunzione immediatamente esecutiva, dopo il
visto di esecutorietà del pretore;
5) ad agire esecutivamente per il recupero della somma di cui
all'ingiunzione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Tale procedura, consentita da una legge regionale, appare lesiva
dei principi costituzionali di cui agli artt. 108 e 117, nonchè 24 e
3 della Costituzione.
La questione merita di essere sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale perchè rilevante e non manifestamente infondata.
Non manifesta infondatezza.
Nel cso di specie l'ente ospedaliero si è avvalso della procedura
ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, al di fuori di qualsivoglia previo
accertamento giurisdizionale della responsabilità ed il pretore ha
apposto il visto di esecutorietà (sanzionando la "legalita'" di tale
procedura prevista da una legge regionale).
Violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
La norma della legge regionale sospettata d'incostituzionalità
disciplina non solo l'ipotesi della azione di "rivalsa" (ammessa
dalla legislazione nazionale) ma introduce surrettiziamente una forma
di "processo amministrativo" privo di contraddittorio nel quale viene
accertata la "responsabilita'" di un terzo, contro il quale si
utilizza una procedura coattiva di riscossione; tale previsione in-
troduce un'innovazione in materia di tutela giurisdizionale che
incide sul processo giurisdizionale comprimendo vistosamente i
diritti soggettivi della parte contro cui viene emessa la ingiunzione
e contro la quale, secondo le norme statali, potrebbe essere solo
svolta una azione civile in via ordinaria (creando una profonda
discriminazione nell'esercizio del diritto di difesa da parte della
persona contro cui è stata emessa la ingiunzione: art. 24 con
riferimento all'art. 3 della Costituzione).
Violazione degli artt. 108 e 117 della Costituzione.
Siffatta innovazione, inoltre, non appare consentita al
legislatore regionale (art. 108 della Costituzione) perchè comporta
interferenza su materia che esula dall'ambito delle competenze
costituzionalmente attribuite alla regione (art. 117 della
Costituzione) e che è oggetto di espressa riserva di legge statale.
La Corte costituzionale si è già pronunciata in materia ed ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
normative contenute in leggi emanate da altre regioni, per violazione
del principio della riserva di legge statale in materia
giurisdizionale, ribadendo il principio secondo il quale le regioni
sono incompetenti a dettare norme in materia giurisdizionale, anche
quando la potestà normativa si esplichi attraverso la mera
riproduzione delle norme statali (cfr. le sentenze del 20 giugno
1988, n. 727, del 28 dicembre 1990, n. 594, del 27 dicembre 1991, n.
489 e del 30 dicembre 1991, n. 505).
La precedente decisione della Corte costituzionale.
È pur vero che la sentenza della Corte costituzionale del 31
dicembre 1986, n. 304 (Foro it., 1987, I, 1998) ha riconosciuto che
le norme del r.d. 14 aprile 1910, n. 639, sono applicabili ex se alle
regioni, indipendentemente da ogni specifico rinvio delle leggi
regionali a quelle statali; di conseguenza ha riconosciuto legittime
costituzionalmente l'art. 15 della legge regione Emilia-Romagna 14
maggio 1975, n. 30 e l'art. 2 della legge regione Puglia 15 novembre
1977, n. 36, nella parte in cui prevedono per il recupero dei crediti
dell'amministrazione regionale (le spese di "spedalita'") il ricorso
alla procedura coattiva di cui al citato r.d. n. 639/1910.
Tale principio è stato il punto di arrivo di una interpretazione
evolutiva dell'art. 1 del citato t.u. in punto di legittimazione
degli enti pubblici alla procedura di autotutela, ed in particolare
la applicabilità della detta procedura da parte di enti diversi da
quelli indicati nell'art. 1 cit., il quale contiene l'indicazione
precisa dei suoi destinatari, senza potervi comprendere (perchè non
ancora esistenti all'epoca) le regioni - sia a statuto speciale che
ordinario - accanto agli altri enti territoriali (comuni e province).
Inapplicabilità ai crediti "non liquidi" e "non esigibili".
Il riconoscimento della potenziale utilizzabilità della procedura
ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, da parte delle regioni, non
autorizza, però, a ritenere che la legge regionale possa estendere
tale procedura oltre che ai crediti "liquidi ed esigibili"; al di
fuori di tale previsione legge regionale che sancisca la
utilizzabilità della procedura ex r.d. n. 639/1910 appare viziata di
illegittimità.
Infatti, la citata sentenza della Corte costituzionale n.
304/1986, nel riconoscere l'applicabilità della procedura coattiva
anche al recupero dei crediti maturati a seguito della prestazione di
servizi pubblici erogati dalle regioni e, quindi, al recupero delle
spese di "spedalita'" non ha inteso ricomprendervi i casi in cui il
credito non sia certo, liquido ed esigibile, che ha, anzi,
espressamente escluso; l'ammissibilità della procedura è stata
riferita unicamente alla nozione classica di "spese di spedalità
ossia al recupero di spese di ricovero ospedaliere sostenute a favore
di non aventi diritto all'assistenza sanitaria". Trattasi, dunque,
della c.d. "rivalsa ospedaliera" che - nel regime anteriore alla
riforma sanitaria - le abrogate leggi 3 dicembre 1931, n. 1580 e 26
aprile 1954, n. 251, conferivano alle amministrazioni di ospedali,
comuni o manicomi pubblici (v. Cass. 4569-78, 1775-86) nei confronti
dei ricoverati abbienti o dei loro congiunti obbligati agli alimenti.
È agevole, però, a questo punto osservare che tale fattispecie è
del tutto diversa dal caso in esame dove la procedura coattiva è
stata esercitata nei confronti di un terzo che, per disposizione di
legge regionale, dovrebbe rispondere di un fatto illecito da lui
commesso ed accertato da organi amministrativi regionali.
Rilevanza.
La questione è rilevante, in particolare, perchè investe la
legittimità costituzionale della configurabilità di una forma
privilegiata (ingiustificata) di tutela giurisdizionale accordata con
legge regionale tale esorbitare i limiti delle attribuzioni regionali
e da comprimere i diritti di difesa a favore della pubblica
amministrazione (parte nell'instaurando processo); questo giudice, in
caso di accertata fondatezza della questione di costituzionalità,
essendo venuto meno il potere dell'Ente di utilizzare il procedimento
ex r.d. 14 aprile 1910, n. 639, per "accertare responsabilità
civili" dovrebbe accogliere l'opposizione della parte convenuta.
La causa viene, pertanto, sospesa e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla questione pregiudiziale
esaminata.

P. Q. M.
Applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale
Lombardia dell'8 luglio 1989, n. 27, che modifica l'art. 16 della
legge regionale 15 gennaio 1975, n. 5, limitatamente al terzo comma,
ultima parte con riferimento agli artt. 24 e 3, nonchè 108 e 117
della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura del
cancelliere al presidente della giunta regionale della Lombardia e
comunicata alla segreteria del presidente del consiglio regionale
della Lombardia;
Dispone che il cancelliere comunichi la presente ordinanza, in
forma integrale alle parti, comprese quella non costituita (in
ossequio alla giurisprudenza, in tal senso, della Corte
costituzionale).
Monza, addì 5 gennaio 1993
Il pretore: D'AIETTI

93C0192