1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 105 SENTENZA 1 - 2 aprile 2009
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Salute (tutela della) - Misure per l'identificazione e la registrazione della popolazione canina - Ordinanza contingibile e urgente del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Dedotta lesione delle competenze legislative ed amministrative provinciali nonche' del principio di leale collaborazione - Carenza di motivazione circa l'ascrivibilita' del contenuto del provvedimento censurato alle evocate materie di attribuzione provinciale - Non sanabilita' della lacuna riscontrata negli atti successivi all'introduzione del giudizio - Inammissibilita' del conflitto. - Ordinanza 6 agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4; legge 4 agosto 1991, n. 281, art. 3. (009C0245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della ordinanza del Ministro del lavoro, della salute e delle
politiche sociali del 6 agosto 2008 intitolata «Ordinanza
contingibile ed urgente concernente misure per l'identificazione e la
registrazione della popolazione canina», promosso dalla Provincia
autonoma di Trento con ricorso notificato il 20 ottobre 2008,
depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 ed iscritto al n. 16 del
registro conflitti tra enti 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il
successivo 22 ottobre, la Provincia autonoma di Trento ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri avverso l'ordinanza 6 agosto 2008 del Ministro del
lavoro, della salute e delle politiche sociali, intitolata «Ordinanza
contingibile ed urgente concernente misure per l'identificazione e la
registrazione della popolazione canina», per violazione:
a) degli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16 dello statuto di
autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige);
b) del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione
dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene
e sanita') e del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione
dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene
e sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), nonchè degli
artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento);
c) degli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della
Costituzione, in relazione all'articolo 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione);
d) dell'art. 120 della Costituzione;
e) della legge 4 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia
di animali di affezione e prevenzione del randagismo), con
particolare riferimento all'art. 3;
f) del principio di leale collaborazione e del principio di
legalità.
1.1. - La Provincia autonoma di Trento premette di avere
competenza legislativa concorrente nelle materie «igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», e «ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», ai sensi,
rispettivamente, degli artt. 9, comma 1, n. 10), e 8, comma 1, n. 1),
dello statuto speciale di autonomia di cui al d.P.R. n. 670 del 1972,
precisando di essere dotata, altresì, delle corrispondenti funzioni
amministrative (art. 16).
La ricorrente, inoltre, afferma di essere dotata di potestà
legislativa concorrente nella materia «tutela della salute»,
«applicabile per effetto dell'articolo 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, in quanto tale competenza possa risultare più ampia
di quella statutaria», aggiungendo che, ai sensi di tale ultima
disposizione, godrebbe altresì della potestà legislativa residuale
di cui all'art. 117, comma quarto, Cost.
Le competenze in materia sanitaria, precisa ancora la ricorrente,
sarebbero state «concretizzate in capo alla Provincia dalle relative
norme d'attuazione, ed in particolare da quelle in materia di igiene
e sanita», cioè dal d.P.R. n. 474 del 1975 e dal d.P.R. n. 197 del
1980.
1.2. - Nel ricorso si osserva che, già nel quadro del riparto
costituzionale di competenze previsto dall'originario titolo V della
parte seconda della Costituzione, lo Stato ha adottato la legge 14
agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione
e prevenzione del randagismo), con la quale ha disciplinato le
competenze delle Regioni nella materia regolata dall'atto impugnato,
disponendo in particolare, all'art. 3, che «le Regioni disciplinano
con propria legge, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, l'istituzione dell'anagrafe canina presso i
Comuni o le Unità sanitarie locali, nonchè le modalità per
l'iscrizione a tale anagrafe e per il rilascio al proprietario o al
detentore della sigla di riconoscimento del cane, da imprimersi
mediante tatuaggio indolore».
Inoltre, osserva sempre la ricorrente, il comma 7 dello stesso
art. 3 dispone che «le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione ai
principi contenuti nella presente legge e adottano un programma
regionale per la prevenzione del randagismo, nel rispetto dei criteri
di cui al presente articolo».
1.3. - La Provincia autonoma di Trento evidenzia che, in
attuazione di quanto disposto dall'art. 3 della legge n. 281 del
1991, ha emanato la legge provinciale 1° agosto 2003, n. 5
(Disposizioni per la formazione dell'assestamento del bilancio
annuale 2003 e pluriennale 2003-2005, nonchè per il bilancio annuale
2004 e pluriennale 2004-2006 della Provincia Autonoma di Trento -
legge finanziaria). Detta legge, all'art. 10, disciplina la materia
dell'istituzione dell'anagrafe ed è stata completata in via
regolamentare con il d.P.P. 2 aprile 2007, n. 4-84/Leg (Disposizioni
regolamentari per l'applicazione dell'articolo 10 della legge
provinciale 1° agosto 2003, n. 5, relativo all'istituzione
dell'anagrafe canina e all'attuazione della legge 14 agosto 1991, n.
281, legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione
del randagismo).
2. - Ciò premesso, la ricorrente ritiene che l'ordinanza
ministeriale impugnata, dettando disposizioni nella stessa materia da
lei già regolata sia a livello primario che secondario, si sarebbe
sovrapposta illegittimamente alla citata normativa, invadendo le
competenze costituzionali ad essa riservate.
La Provincia autonoma dà conto del contenuto asseritamente
lesivo dell'ordinanza impugnata affermando che essa:
a) all'art. 1 definirebbe «termini, modalità e competenze
nel processo di identificazione e registrazione» della popolazione
canina «in contrasto con la normativa provinciale»;
b) all'art. 3 attribuirebbe «allo Stato, con provvedimento da
sancire in Conferenza Stato-Regioni», ma di cui risulterebbe
«titolare esclusivamente il Ministro competente, il potere di
definire le modalità tecniche e operative per assicurare la
interoperabilità delle banche-dati nazionali e regionali nonchè per
l'individuazione di un unico documento di identificazione e
registrazione del cane, in sostituzione dell'attuale certificazione»;
c) all'art. 4 attribuirebbe «funzioni di prevenzione del
randagismo agli enti locali, allocando le relative funzioni di lotta
al randagismo»;
d) all'art. 6 imporrebbe alle Regioni e alle Province
autonome «di individuare e assegnare uno specifico obiettivo di
provvedere ai direttori generali delle aziende sanitarie locali,
anche con riferimento a quelle istituzioni» che, come la ricorrente,
«hanno già definito normativamente l'assetto delle competenze
all'esercizio delle funzioni nel proprio ordinamento».
2.1. - Tenuto conto del contenuto dell'atto impugnato e delle
conseguenti aree di sovrapposizione con la normativa provinciale, la
ricorrente lamenta, in primo luogo, che l'ordinanza ministeriale sia
stata adottata «in assenza di idonea base giuridica ed in una
situazione del tutto priva del carattere della straordinarieta», con
conseguente violazione del «principio di legalita» e delle «regole
costituzionali sulla competenza regolamentare».
La difesa provinciale osserva al riguardo che, nonostante il
richiamo contenuto nelle premesse dell'atto impugnato agli artt. 32
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), e 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), concernenti i «poteri di ordinanza dati a
salvaguardia della salute pubblica, di fronte ad eventi straordinari
che non possano essere fronteggiati con i corrispondenti poteri
attribuiti a ciascuna Regione e Provincia autonoma», le successive
esplicitazioni delle finalità perseguite - contenute nelle medesime
premesse - dimostrerebbero l'estraneità dell'ordinanza impugnata ai
poteri di emergenza conferiti dalle citate disposizioni.
Dette finalità, osserva la difesa provinciale - riguardando ad
esempio la «necessità di assicurare una compiuta ed uniforme
applicazione, sull'intero territorio nazionale, della normativa
concernente l'identificazione dei cani e la gestione dell'anagrafe
canina, al fine di poter svolgere un efficace controllo della
popolazione canina», ovvero la «necessità di far fronte ai problemi
di salute pubblica derivanti dal fenomeno del randagismo dei cani,
quali il possibile diffondersi di malattie infettive, l'incremento
degli incidenti stradali, i casi di aggressione dei cani
rinselvatichiti e l'incremento dello stesso randagismo» - non
potrebbero validamente giustificare l'adozione, con ordinanza
contingibile ed urgente, di una normativa corrispondente «a quella
che lo statuto di autonomia e la stessa legge statale attribuiscono
alla competenza della Provincia di Trento».
I «poteri di necessita», infatti, prosegue la difesa provinciale,
si configurerebbero come extrema ratio del sistema, per far fronte a
«situazioni eccezionali e transitorie» e in relazione alle quali
manchi «una disciplina stabile ed ordinaria», diversamente dal caso
di specie in cui detta disciplina sarebbe stata già dettata sia a
livello statale (legge quadro n. 281 del 1991) sia a livello
provinciale, in attuazione della legge quadro e degli accordi
Stato-Regioni intervenuti nella materia.
Pertanto, secondo la Provincia di Trento, l'ordinanza impugnata
avrebbe «natura sostanzialmente regolamentare» in violazione, oltre
che del principio di legalità, anche dell'art. 117, sesto comma,
Cost., che attribuisce allo Stato potestà regolamentare solo nelle
materie di competenza esclusiva.
2.2. - Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che anche
un'eventuale qualificazione dell'ordinanza impugnata come atto di
indirizzo e coordinamento non condurrebbe a conclusioni diverse,
posto che, da un lato, essa difetterebbe comunque di un valido
fondamento giuridico in violazione del principio di legalità,
dall'altro, sarebbe stata adottata in violazione dell'obbligo di
consultazione stabilito per la funzione di indirizzo e coordinamento
dall'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992.
2.3. - Con il terzo motivo del ricorso si contesta la
legittimità e lesività dell'ordinanza anche nell'ipotesi in cui
dovesse essere qualificata «come atto funzionalmente equivalente
all'esercizio di un potere sostitutivo».
Ad avviso della difesa provinciale, pur prescindendo dall'assenza
nelle premesse di un qualunque riferimento espresso a tale potere,
l'illegittimità dell'atto discenderebbe comunque dal fatto di
essersi rivolto nei confronti
«di istituzioni che - come la Provincia di Trento - dispongono di
una disciplina completa, aggiornata e perfettamente vigente ed
efficace», e dunque in assenza di un eventuale ritardo nella
attuazione della legge quadro statale e degli accordi Stato-Regioni
esistenti in materia, nonchè di qualunque contestazione sul punto.
2.4. - Con il quarto motivo, la ricorrente lamenta
l'illegittimità ed invasività dell'ordinanza in quanto,
«sovvertendo l'ordine costituzionale delle fonti», detterebbe «con
atto ministeriale una disciplina dettagliata e direttamente operativa
della materia, in violazione delle regole costituzionali e
statutarie, nonchè dell'art. 2 delle norme di attuazione di cui al
d.lgs. n. 266 del 1992».
La difesa provinciale osserva, al riguardo, che il contenuto
dell'ordinanza impugnata pone innanzitutto «obblighi concreti ed
operativi», con precisazioni di dettaglio, come quando stabilisce che
«il proprietario o il detentore di un cane deve provvedere a far
identificare e registrare l'animale, nel secondo mese di vita,
mediante l'applicazione del microchip» e che «il proprietario o il
detentore di cani di età superiore ai due mesi è tenuto a
identificare e registrare il cane ai fini di anagrafe canina, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
ordinanza» (art. 1, comma 2); ovvero, ancora, quando stabilisce che
«il proprietario o detentore di cani già identificati ma non ancora
registrati è tenuto a provvedere alla registrazione all'anagrafe
canina entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente ordinanza» (art. 1, comma 5).
In secondo luogo, evidenzia sempre la Provincia ricorrente,
l'ordinanza impugnata determinerebbe «con precisione le competenze»,
specificando ad esempio che la registrazione dell'animale deve essere
effettuata «dai veterinari pubblici competenti per territorio» o «da
veterinari libero professionisti, abilitati ad accedere all'anagrafe
canina regionale» (art. 1, comma 3); ovvero che le Regioni e le
Province autonome assegnano «ai direttori generali delle aziende
sanitarie locali l'obiettivo di provvedere, nell'ambito delle
rispettive competenze, alla attuazione della legge 14 agosto 1991, n.
281, dell'Accordo Stato-regioni del 16 febbraio 2003 e della presente
ordinanza» (art. 6, comma 1).
In terzo luogo, rileva ancora la difesa provinciale, l'atto
impugnato prevederebbe «altri poteri ministeriali, sia normativi che
provvedimentali», disponendo, ad esempio, che, con proprio atto
(seppur «da sancire in sede di Conferenza Stato-regioni»), il
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali
«definisce le modalità tecniche ed operative per assicurare
l'interoperatività della banca dati canina nazionale con le anagrafi
canine regionali» e che «con il medesimo provvedimento individuerà
un unico documento di identificazione e registrazione del cane, che
dovrà essere adottato in sostituzione dell'attuale certificazione»
(art. 3). Sarebbe altresì previsto il potere del Ministro del
lavoro, della salute e delle politiche sociali di registrare i
soggetti abilitati alla produzione dei microchip (art. 5, comma 1),
nonchè di registrare «i produttori e i distributori di microchip»,
assegnando loro «una serie numerica di codici identificativi
elettronici» (art. 5, comma 3).
Infine, l'ordinanza detterebbe «una compiuta disciplina della
produzione e del commercio dei microchip, creando un mercato chiuso e
ponendo regole limitative della concorrenza».
Ad avviso della Provincia di Trento, pertanto, l'ordinanza
ministeriale impugnata, dettando un siffatto «sistema di regole» in
assenza di alcun conferimento di potere» e senza rispettare il
«riparto di competenze tra Stato e Regioni» nonchè i principi che
regolano i rapporti tra fonti statali e fonti della Regione
Trentino-Alto Adige/SüdTirol e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, risulterebbe radicalmente illegittimo e lesivo delle proprie
competenze.
2.5. - Con il quinto motivo, la Provincia ricorrente deduce
l'illegittimità e la lesività della disciplina impugnata anche per
violazione del principio di leale collaborazione, posto che
l'esercizio dei poteri di emergenza «avrebbe dovuto formare oggetto
di coordinamento con le Regioni e Province autonome competenti,
attraverso sia una consultazione con le singole realtà territoriali
per verificare la situazione locale, sia in sede di Conferenza
Stato-Regioni».
2.6. - Alla luce di tali motivazioni, la Provincia autonoma di
Trento chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministro del lavoro, della salute e delle politiche
sociali, di emanare con effetto nella Provincia di Trento l'ordinanza
6 agosto 2008, recante «Ordinanza contingibile ed urgente concernente
misure per l'identificazione e la registrazione della popolazione
canina» e, conseguentemente, di voler annullare l'impugnata ordinanza
con riguardo alla Provincia di Trento.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di
Trento sia rigettato.
3.1. - In primo luogo, risulterebbe privo di fondamento il
rilievo secondo il quale l'ordinanza impugnata sarebbe stata adottata
in assenza di idonea base giuridica. Ad avviso della difesa erariale,
infatti, il fondamento giuridico dell'atto in questione andrebbe
rinvenuto negli artt. 32 della legge n. 833 del 1978 e 117 del d.lgs.
n. 112 del 1998, espressamente richiamati nelle premesse, che
consentirebbero di intervenire con ordinanze contingibili ed urgenti
«in caso di emergenze di carattere sanitario o di igiene pubblica
afferenti più ambiti territoriali regionali».
In particolare, le motivazioni di carattere sanitario poste a
fondamento del provvedimento, quali «l'incremento del randagismo», il
«possibile diffondersi di malattie infettive», «l'aumento degli
incidenti stradali», nonchè «i recenti e numerosi casi di
aggressione di cani rinselvatichiti», rappresenterebbero i validi
presupposti in base ai quali il Ministro del lavoro, della salute e
delle politiche sociali avrebbe esercitato detto potere di ordinanza.
Tali ragioni infatti, secondo la difesa erariale, avrebbero
un'indubbia rilevanza generale, posto che il fenomeno del randagismo
investirebbe oggettivamente non soltanto l'originario territorio in
cui si manifesta, ma anche ambiti territoriali limitrofi,
giustificando un intervento che disponga misure uniformi per tutto il
territorio nazionale.
Pertanto, secondo la difesa erariale, l'evidenziato fondamento
giuridico del potere esercitato con l'atto impugnato escluderebbe la
possibilità di qualificare l'ordinanza ministeriale in questione -
così come, invece, ipotizzato dalla Provincia ricorrente - in
termini di atto avente natura regolamentare, ovvero di atto di
indirizzo e coordinamento, ovvero, ancora, come «atto di esercizio di
un potere sostitutivo».
3.2. - Quanto all'asserita violazione dell'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce che l'atto
impugnato risulterebbe adottato nel rispetto del riparto di
competenze tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, in quanto
introdurrebbe obblighi a cui attenersi «in conformità alle
disposizioni adottate dalle Regioni e dalle Province autonome di
Trento e Bolzano» (art. 1, comma 1, dell'ordinanza impugnata). Sotto
altro profilo, sempre la difesa erariale osserva che lo stesso art.
2, comma 5, del citato d.lgs. n. 266 del 1992 «fa salvi i poteri di
ordinanza diretti a provvedere a situazioni eccezionali di necessità
e urgenza nei casi e nei modi previsti dall'ordinamento».
3.3. - Con riferimento alla lamentata violazione del principio di
leale collaborazione, la difesa erariale osserva che il potere del
ministro di emanare ordinanze contingibili ed urgenti costituirebbe
un'eccezione al principio di tipicità dei provvedimenti
amministrativi, in ragione dei presupposti che ne legittimano
l'esercizio, non potendo, pertanto, «ritenersi ex se lesivo del
principio di leale collaborazione».
3.4. - L'Avvocatura generale dello Stato osserva inoltre che, con
riferimento alla «necessità di impedire l'aumento degli incidenti
stradali» e «di impedire il reiterarsi di fenomeni di aggressione di
cani rinselvatichiti nei confronti delle persone», il provvedimento
de quo opererebbe nell'ambito della competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, comma 2, lettera h), Cost., in materia di ordine
pubblico e sicurezza.
In particolare, la difesa erariale deduce, al riguardo, che la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in ordine alla sicurezza
della circolazione stradale sarebbe stata riconosciuta già con la
decisione di questa Corte n. 428 del 2004.
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che, con la
sentenza n. 222 del 2006, «in una fattispecie analoga, in tema di
fenomeno di aggressività di alcune razze canine», questa Corte
avrebbe «preliminarmente rilevato» che «il provvedimento impugnato
regolava fattispecie eterogenee, insistendo su una pluralità di
materie, ascrivibili non solo alla potestà legislativa concorrente
("tutela della salute", compresa la polizia veterinaria), ma anche e
soprattutto a quella esclusiva dello Stato ("ordine pubblico e
sicurezza")». In tale caso, rileva la difesa erariale, la Corte
avrebbe riconosciuto sussistente la competenza statale, «rilevando
come le prescrizioni contenute nell'ordinanza impugnata avessero un
comune denominatore costituito dall'identica ratio afferente al
miglioramento delle condizioni di sicurezza dei cittadini dinanzi al
rischio di attacco da parte di cani di razze con un particolare
potenziale di aggressivita».
Orbene, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, i
principi sopra richiamati sarebbero applicabili anche all'odierno
conflitto, posto che l'ordinanza de qua mirerebbe a prevenire «non
solo aggressioni dirette alle persone, ma anche incidenti stradali
potenzialmente atti a cagionare lesioni alle persone», cosicchè si
dovrebbero ritenere anche in tal caso prevalenti le esigenze di
sicurezza pubblica, con conseguente legittimità del provvedimento
impugnato.
4. - In prossimità dell'udienza, con memoria depositata in data
11 febbraio 2009, la Provincia autonoma di Trento ha svolto ulteriori
deduzioni in replica a quanto esposto dall'Avvocatura generale dello
Stato nell'atto di costituzione in giudizio.
In particolare, ad avviso della ricorrente, «l'applicazione
dell'ordinanza in Provincia di Trento, lungi dal risolvere un
problema non regolato e urgente, si traduce nella sovrapposizione
della disciplina dettagliata statale a quella provinciale, in
violazione dei parametri indicati nel ricorso», posto che, applicando
il criterio della prevalenza, il contenuto dell'atto impugnato
andrebbe «ricondotto alla materia della sanità pubblica [...] e non
a quella della pubblica sicurezza». Tale inquadramento risulterebbe
confermato, a detta della ricorrente, anche da altri elementi quali
il tenore stesso dell'art. 3 della legge n. 281 del 1991, che
attesterebbe la ricorrenza in tale ambito di una ripartizione di
competenze di tipo concorrente fra Stato e Regioni, nonchè,
soprattutto, l'inquadramento della legge da ultimo citata, effettuato
da questa Corte nella sentenza n. 123 del 1992, ove si afferma che
essa ricade, «nel suo complesso, [...] nella materia della sanità,
ivi compresa l'assistenza e la polizia veterinaria».
4.1. - Peraltro, osserva sempre la ricorrente, se anche si
assegnasse prevalenza alla «finalità di prevenzione dei danni alle
persone», si dovrebbe comunque ricondurre il contenuto dell'atto non
alla materia dell'ordine e della sicurezza pubblica, ma a quella
della «polizia amministrativa», di competenza provinciale ai sensi
dell'art. 9, n. 1), dello statuto di autonomia. Proprio questa Corte,
infatti, rileva la ricorrente, avrebbe precisato che la funzione di
polizia amministrativa «riguarda [...] l'attività di prevenzione e
repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone o cose
nello svolgimento di attività rientranti nelle materie affidate alla
competenza regionale» (sentenza n. 290 del 2001).
Nè a conclusioni diverse si potrebbe pervenire sulla base della
sentenza n. 222 del 2006, citata dall'Avvocatura generale dello
Stato, con la quale, sottolinea ancora la ricorrente, la Corte ha
deciso il conflitto allora promosso dalla Provincia di Bolzano contro
l'ordinanza del Ministro della salute 9 settembre 2003, intitolata
«Tutela dell'incolumità pubblica dal rischio di aggressioni da parte
di cani potenzialmente pericolosi», riconducendo il provvedimento
impugnato alla materia «ordine pubblico e sicurezza», ma solo in
quanto il contenuto ineriva «evidentemente alla repressione di
contegni suscettibili di rilevanza penale, dati dall'impiego di
tecniche di addestramento particolari e dalla somministrazione di
sostanze eccitanti, le une e l'altra finalizzate ad accentuare il
potenziale di aggressività di taluni cani». Resterebbe, pertanto,
«confermata l'estraneità dell'ordinanza impugnata alla materia della
"pubblica sicurezza"», posto che «la finalità di prevenzione dei
danni alle persone» avrebbe un peso chiaramente ridotto, non essendo
finalizzata alla prevenzione della commissione di reati.
5. - Con memoria depositata in pari data, anche il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha svolto ulteriori deduzioni, insistendo nel
rigetto del ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento.
La difesa erariale, nel ribadire le argomentazioni già svolte
nell'atto di costituzione in giudizio, sottolinea nuovamente che
l'ordinanza impugnata è stata adottata nel rispetto dei limiti e
delle procedure espressamente previsti dalle norme attributive del
relativo potere.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato, richiamando i
principi affermati da questa Corte con la sentenza n. 222 del 2006,
sottolinea che il provvedimento in oggetto, essendo giustificato
dalla necessità di «impedire l'aumento degli incidenti stradali»,
nonchè «il reiterarsi di fenomeni di aggressione di cani
rinselvatichiti nei confronti delle persone», risulterebbe
ascrivibile all'ambito materiale dell'ordine pubblico e sicurezza, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione all'ordinanza 6
agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche
sociali, intitolata «Ordinanza contingibile ed urgente concernente
misure per l'identificazione e la registrazione della popolazione
canina», deducendo la lesione delle proprie competenze normative e
amministrative riconosciute dallo statuto speciale di autonomia e
dalle relative norme di attuazione in materia di «igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera» e in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto», nonchè delle competenze riconosciute degli artt. 117,
commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, applicabili
per effetto dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, in quanto tali competenze possano risultare più ampie di
quelle statutarie, particolarmente in relazione alla materia «tutela
della salute».
1.1. - Ad avviso della Provincia autonoma, l'ordinanza
ministeriale in questione sarebbe stata adottata in assenza di idonea
base giuridica ed in una situazione del tutto priva del carattere
della straordinarietà, con conseguente violazione del principio di
legalità e delle regole costituzionali sulla competenza
regolamentare, senza peraltro che l'atto medesimo possa
legittimamente essere qualificato nè come atto di indirizzo e
coordinamento nè come atto funzionalmente equivalente all'esercizio
di un potere sostitutivo. L'ordinanza impugnata, inoltre, detterebbe
«con atto ministeriale una disciplina dettagliata e direttamente
operativa della materia, in violazione delle regole costituzionali e
statutarie, nonchè dell'art. 2 delle norme di attuazione di cui al
d.lgs. n. 266 del 1992», ponendosi, altresì, in contrasto con il
principio di leale collaborazione.
2. - Il ricorso è inammissibile.
2.1. - Tutte le censure prospettate dalla ricorrente si fondano
sul presupposto della asserita lesione delle competenze normative e
amministrative spettanti alla Provincia autonoma nelle materie
«igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera», «ordinamento degli uffici provinciali e del personale
ad essi addetto», «tutela della salute», nonchè in non meglio
precisati ambiti materiali riconducibili alla potestà legislativa
residuale riconosciuta dall'art. 117, quarto comma, Cost.
Senza considerare la palese inammissibilità del richiamo a
quest'ultimo parametro, che si presenta del tutto indefinito e quindi
generico, nel ricorso non è dato rinvenire alcuna motivazione nè in
ordine alla riconducibilità del contenuto dell'ordinanza impugnata
alle suddette materie, nè in ordine alle ragioni che si porrebbero a
sostegno di tale riconduzione.
La ricorrente, infatti, si è limitata a evidenziare, in via
esemplificativa, alcune aree di sovrapposizione normativa tra la
disciplina introdotta con l'ordinanza ministeriale e quella
provinciale preesistente, senza tuttavia esplicitare il presupposto
logico della lamentata lesione, concernente appunto la ascrivibilità
o meno del contenuto del provvedimento censurato alle materie di
attribuzione provinciale evocate; motivazione tanto più necessaria
posto che le singole prescrizioni dell'ordinanza in questione non
presentano contenuto omogeneo.
Soltanto nella memoria depositata in prossimità dell'udienza la
Provincia ricorrente, replicando alle deduzioni dell'Avvocatura dello
Stato, che aveva prospettato la riconduzione dell'ordinanza alla
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., in materia di ordine pubblico e sicurezza, ha
fatto esplicito riferimento alla applicabilità del «criterio della
prevalenza», in base al quale il contenuto dell'atto impugnato
dovrebbe essere ricondotto «alla materia della sanità pubblica».
La riscontrata lacuna - da ritenersi, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, non sanabile negli atti successivi all'introduzione
del giudizio - si traduce in una palese carenza di motivazione del
ricorso, determinandone l'inammissibilità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra enti
promosso dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1º aprile 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Saulle
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 2 aprile 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola