1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 960 SENTENZA 26 settembre - 6 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Macinazione e panificazione - Autorizzazione di nuovi impianti - Limiti alla liberta' di impresa - Inesatta individuazione del thema decidendi - Inammissibilita'. (Legge 31 luglio 1956, n. 1002, art. 2). (Cost., artt. 3, 41 e 97) (088C1520) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione"), promosso
con ordinanza emessa il 24 febbraio 1987 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, sezione di Catania, sui ricorsi riuniti
proposti da Castrogiovanni Domenica ed altri contro la Camera di
Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura ed altro, iscritta al
n. 639 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno
1987;
Visti gli atti di costituzione della Federazione Italiana
Panificatori e Pasticceri di Castrogiovanni Domenica ed altri e della
Cooperativa Agricola "Valle del Dittaino", nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Maurizio Salari e Walter Prosperetti per la
Federazione Italiana Panificatori e Pasticceri e per Castrogiovanni
Domenica ed altri e Michele Alì e Emilio Romagnoli per la
Cooperativa Agricola "Valle del Dittaino" e l'Avvocato dello Stato
Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con provvedimento in data 29 aprile 1985, la Camera di
commercio, industria ed agricoltura di Enna concedeva alla
cooperativa agricola "Valle del Dittaino" l'autorizzazione
all'impianto di un nuovo panificio, con una potenzialità produttiva
giornaliera di 180 quintali.
Avverso tale delibera alcuni panificatori della zona ricorrevano
al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di
Catania, deducendo una serie di vizi della decisione per eccesso di
potere.
Nel corso del giudizio il Tribunale amministrativo regionale, con
ordinanza in data 24 febbraio 1987, sollevava questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956,
n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione"), che disciplina il
rilascio dell'autorizzazione all'impianto di nuovi panifici.
Osserva il giudice a quo che l'autorizzazione prevista dall'art. 2
può essere rilasciata previo accertamento dell'opportunità del
nuovo panificio in relazione a tre elementi o parametri: densità dei
panifici esistenti, volume della produzione nella località ove è
stata chiesta l'autorizzazione e fabbisogno della popolazione locale.
Risulta quindi evidente che una valutazione alla stregua del dato
letterale della norma consentirebbe di impiantare nuovi panifici solo
salvaguardando l'equilibrio fra il fabbisogno di pane in una
determinata località e la capacità produttiva degli impianti.
La tesi, prospettata dalla difesa dei ricorrenti e sostenuta anche
da autorevole giurisprudenza, si spiegherebbe in parte con esigenze
di controllo di un prodotto tuttora di grande rilevanza
nell'alimentazione degli italiani.
Al tempo stesso la legge tenderebbe a tutelare i produttori
esistenti, in maniera da evitare che l'irruzione sul mercato di
ulteriori o di grandi produttori (come nella specie) determini
l'eliminazione di taluno di essi, specie i più deboli.
Rileva, peraltro, il Tribunale amministrativo regionale che nella
giurisprudenza e nella prassi amministrativa si è acceduto a moduli
interpretativi e applicativi in parte più avanzati, facendo leva
sull'art. 11 della legge, il quale consente di trasportare il pane
liberamente da un comune all'altro, a condizione che impianti e
attrezzature siano in regola con la legge.
L'orientamento sembrerebbe avallare la tesi prospettata dalla
difesa della cooperativa controinteressata e anche dalla Camera di
commercio di Enna, con lo sganciamento dell'autorizzazione ex art. 2
dal concetto di località (o di popolazione).
Esisterebbero quindi due categorie di panifici: quelli la cui
produzione viene commercializzata esclusivamente nella località ove
gli stessi hanno sede e quelli che, disponendo di impianti adeguati,
possono destinare il loro prodotto fuori dalla località medesima.
Tale interpretazione peraltro - prosegue il Tribunale
amministrativo regionale - non può essere condivisa, perchè il
contrasto tra il dato testuale dell'art. 2 e dell'art. 11 non appare
superabile (come pure è stato fatto più di una volta in diverse
pronunce giurisprudenziali) con acrobazie ermeneutiche: le due
disposizioni sono inconciliabili.
Nel quadro di tale difficoltà interpretativa il Tribunale
amministrativo regionale solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956, per
contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione
(particolarmente con l'ultimo articolo menzionato).
Il contrasto con l'art. 3 sembra sussistere ove si consideri che
l'art. 2 assimila, irragionevolmente e contraddittoriamente, ipotesi
che lo stesso legislatore (con l'art. 11) ha tenuto distinte:
commercializzazione del pane limitatamente alla località ove ha sede
il panificio e vendita anche (o solo) fuori di detta località.
Il contrasto con l'art. 41 sussiste sotto il profilo che la norma
pone limiti alla libertà d'impresa, in tempi di libera concorrenza
non solo nell'ambito del territorio nazionale ma in quello
comunitario europeo.
Il contrasto con l'art. 97, infine, sussiste in relazione al
principio di buona amministrazione e dell'ottimale utilizzazione dei
pubblici uffici ivi enunciato. In particolare, appare incongrua
l'attribuzione della competenza a fornire il parere ex art. 2 e a
rilasciare la conseguente autorizzazione per nuovi impianti di
panificazione rivolti a produrre per l'esportazione (fuori della
provincia ove questi sorgono e persino all'estero) ad organi a
dimensione e competenza solo provinciali, anzichè - rispettivamente
- regionali o statali.
2. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'11 novembre 1987.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha
concluso per l'infondatezza della questione sotto tutti i profili
considerati.
4. - Si sono costituiti i signori Castrogiovanni Domenica, Patti
Angelo e Giunta Giuseppe, ricorrenti dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale, nonchè l'Associazione Provinciale
panificatori di Enna, intervenuta ad adiuvandum nello stesso
giudizio; essi hanno presentato un'ampia memoria, nella quale
concludono per l'inammissibilità e, comunque, per l'infondatezza
delle questioni di costituzionalità.
5. - Si è costituita anche la Federazione italiana panificatori,
panificatori-pasticcieri ed affini, chiedendo che la questione venga
dichiarata inammissibile e comunque infondata.
6. - Si è costituita infine la Cooperativa agricola "Valle del
Dittaino", la quale ha posto, soprattutto, in rilievo che la
Commissione deve tenere conto non soltanto della capacità produttiva
dei panifici esistenti ma anche di ogni elemento che riguardi la
possibilità di sbocchi fuori zona.
Comunque, l'art. 2 impugnato, qualora dovesse essere interpretato
nel senso proposto dai panificatori ricorrenti al Tribunale
amministrativo regionale, sarebbe illegittimo, per le ragioni esposte
nell'ordinanza di rinvio.
La parte conclude quindi per l'interpretazione della legge secondo
quanto esposto, con pronuncia conseguenziale, ovvero per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
della legge n. 1002 del 1956.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale Amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
di Catania, solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla
panificazione"), nella parte in cui prevede che l'autorizzazione
all'esercizio di tale attività venga data dalla Camera di commercio,
industria ed agricoltura in considerazione della densità dei
panifici esistenti, del volume della produzione nella località dove
è stata chiesta l'autorizzazione e del fabbisogno della popolazione
locale.
La norma contrasterebbe: a) con l'art. 3 della Costituzione,
perchè risultano assimilate e sottoposte alla medesima disciplina le
distinte ipotesi della destinazione della produzione di pane soltanto
alla località della sede del panificio e della destinazione anche (o
soltanto) fuori di detta località; b) con l'art. 41 della
Costituzione, perchè vengono frapposti limiti eccessivi ed
ingiustificati alla libertà di impresa, in tempi in cui si riconosce
essenziale la libera concorrenza nell'ambito nazionale e comunitario
europeo; c) con l'art. 97 della Costituzione, perchè la competenza
ad autorizzare la produzione per ambiti diversi da quello locale ed
anche per l'esportazione viene incongruamente attribuita ad organi a
dimensione provinciale, anzichè rispettivamente regionale e statale.
2. - Le argomentazioni con cui il giudice a quo giustifica il
richiamo ai tre parametri costituzionali invocati rendono palese
l'incertezza interpretativa che domina l'intera ordinanza di
rimessione.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di
Catania, avvia la propria analisi affermando che l'autorizzazione
all'esercizio della panificazione viene rilasciata previo
accertamento della opportunità del nuovo panificio in relazione a
tre elementi: densità dei panifici esistenti, volume della
produzione nella località ove è stata richiesta l'autorizzazione e
fabbisogno della popolazione locale. Il dato letterale non
consentirebbe altre interpretazioni e la disciplina troverebbe
giustificazione per un verso nell'intento di salvaguardare la
distribuzione dei singoli esercizi sul territorio, per l'altro nella
volontà di proteggere i produttori già esistenti dalla irruzione
sul mercato di nuovi e grandi produttori.
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale questa
interpretazione, pur essendo fondata su ineccepibili riferimenti
testuali, è tuttavia criticabile perchè conduce ad una applicazione
della legge caratterizzata da un "esasperato localismo" e tende a
conservare un equilibrio statico, contrastando quindi con il
dinamismo economico della società odierna, fondato sulla libera
competizione delle imprese.
Rileva inoltre il giudice a quo che nella giurisprudenza come
nella prassi amministrativa ricorre un'altra interpretazione, fondata
sul richiamo anche all'art. 11 della legge impugnata. Tale norma
prevede il trasporto del pane da un comune all'altro, a condizione
che impianti e attrezzature siano conformi alla legge. La norma
consentirebbe di ritenere ammissibile il rilascio della
autorizzazione per la produzione di pane destinato a località
diverse da quella della sede del panificio e quindi anche per la
distribuzione nell'ambito nazionale o addirittura per l'esportazione.
Neanche tale interpretazione sarebbe peraltro condivisibile: a
giudizio del Tribunale amministrativo regionale vi osterebbe
anzitutto il contrasto tra il dato testuale dell'art. 2 e quello
dell'art. 11, contrasto non superabile con "acrobazie ermeneutiche".
In secondo luogo, essa incorrerebbe in ostacoli logici od
organizzativi relativamente all'organo competente a fornire il parere
e a rilasciare l'autorizzazione ex art. 2, giacchè alla Commissione
prevista nel medesimo articolo e alla stessa Camera di commercio, i
cui ambiti di competenza sono limitati alla provincia, in questo caso
spetterebbero invece decisioni destinate ad evere effetto in ambito
ultralocale.
3. - Le contrapposte valutazioni interpretative, riportate nei
loro passaggi essenziali, non conducono nell'ordinanza di rimessione
ad una scelta precisa nella ricostruzione del dato normativo. Anzi,
proprio con riferimento alle censure cui può dar luogo sia l'uno che
l'altro orientamento ermeneutico, il giudice a quo conclude che non
resterebbe altra soluzione se non quella di sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956.
La duplicità di valutazioni trova puntuale corrispondenza nei
profili di costituzionalità sottoposti al giudizio della Corte. Il
richiamo all'art. 3 della Costituzione, fondato sul rilievo che
risulterebbero nella norma irrazionalmente assimilate ipotesi
distinte, e quello all'art. 41, invocato perchè verrebbero frapposti
eccessivi ed ingiustificati limiti alla libertà di impresa, hanno
come presupposto l'interpretazione secondo la quale la legge
consentirebbe di considerare soltanto le esigenze locali. A sua
volta, il richiamo all'art. 97, che sarebbe violato perchè organi a
competenza limitata all'ambito provinciale possono concedere
autorizzazioni operanti con riferimento a più vasti ambiti
territoriali, trova invece fondamento nell'interpretazione per cui
l'autorizzazione può essere concessa anche in considerazione
dell'avvio del prodotto verso l'intero territorio nazionale o
addirittura all'esportazione.
Orbene, sin dalla sentenza 19 ottobre 1982 n. 169, la Corte ha
indicato come indefettibile presupposto di ammissibilità delle
questioni di legittimità sollevate l'esatta individuazione del thema
decidendi, giungendo quindi alla conclusione di non potersi
pronunciare nel merito in presenza di una lettura interpretativa
antinomica delle disposizioni impugnate, tale da rendere ancipite
l'ordinanza e quindi irrisolvibile la duplicità del giudizio.
Da allora la Corte ha costantemente prescritto che il giudice a
quo provveda non soltanto all'indicazione normativa necessaria ad
ancorare il giudizio ad un oggetto determinato (sent. 12 dicembre
1985, n. 350) ma anche all'esatta ricostruzione del contenuto
normativo della disposizione impugnata, dovendosi pervenire, in caso
di incertezze o ambivalenze interpretative, alla dichiarazione di
inammissibilità della questione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla
panificazione"), sollevata con l'ordinanza 24 febbraio 1987 (r.o. n.
639 del 1987), del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
Sezione di Catania, in riferimento agli artt. 3, 41 e 97 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 26 settembre 1988.
Il presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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