1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 2009
Ordinanza del 23 febbraio 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Ndiaye Moussa ed altri contro Comune di Conegliano ed altra. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa - Centri di telefonia in sede fissa gia' esercitanti attivita' di cessione al pubblico di servizi di telefonia alla data di entrata in vigore della legge - Prevista necessita' di autorizzazione del comune competente per territorio per la continuazione dell'attivita' - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, nonche' dei principi fondamentali in tema di ordinamento della comunicazione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa - Divieto, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge censurata, di svolgimento da parte dei centri di telefonia in sede fissa, di attivita' commerciali non accessorie a quella di telefonia (quale, ad esempio, l'attivita' di «money transfer») - Violazione dei principi di uguaglianza, di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, nonche' dei principi fondamentali in tema di ordinamento della comunicazione - Questione sollevata dal giudice rimettente «ove occorra». - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12, comma 4, in combinato disposto con l'art. 2, comma 2, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. (009C0290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso e sull'atto di
motivi aggiunti rubricati sub n. 2603 del 2007, proposti da Ndiaye
Moussa e Ndiaye Massire, nella loro qualità di preposto e titolare
del Phone Center African Company, Diop Cheikh, titolare del Phone
Center SA.SARA Comunication, Faye Mamdou, titolare dell'omonimo Phone
Center, Mugnano Luisa, titolare del Phone Center International Phone
Center, Ajaz Ahmad, titolare del Phone Center Park International,
Begam Must Shanaz, titolare del Phone Center Moon Phone Center, Thiam
Assane, titolare del Phone Center Sweet Point e Uwaigboe Ebuwa,
titolare del Phone Center Servizi Telefonici; tutti rappresentati e
difesi dagli avvocati Luca Mazzero e Cristina Cittolin, e domiciliati
presso lo studio dell'avv. Giorgio Pinello in Venezia, S. Polo n.
3080/L;
Contro il Comune di Conegliano, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio e nei
confronti della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ezio Zanon ed Emanuele
Mio, con domicilio eletto presso la sede dell'Avvocatura regionale in
S. Polo, n. 1429/b), per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo: dell'ordinanza n. 270, a
firma del Sindaco di Conegliano, emessa il 25 settembre 2007 e
notificata ai ricorrenti il 10, 11 e 12 ottobre 2007, avente a
oggetto «requisiti igienici, di pubblica sicurezza degli orari per
l'attivazione di centri di telefonia in sede fissa (phone center)»,
nella parte in cui detta prescrizioni generali in materia (punti 1,
2, 3, 4, 6, 7, 8, 11), estese alle attività già insediate, e
prevede che «i phone center attualmente operanti dovranno adeguarsi
alle prescrizioni di cui ai precedenti punti 3 e 4, entro novanta
giorni a decorrere dal quindicesimo giorno dalla pubblicazione
all'albo pretorio e/o dalla notifica. In caso contrario si applicano
le disposizioni di cui al punto 7», a mente del quale «in caso di
inosservanza dei punti 1, 2, 3, 4 e 5 della presente ordinanza
l'attività sarà sospesa per il periodo necessario al realizzo o al
ripristino delle condizioni previste dai punti citati»;
di ogni altro atto presupposto e/o conseguente, e in
particolare, per quanto occorra in parte qua, della d.G.R. 27 luglio
2006 n. 2346, pubblicata sul B.u.r. n. 74 del 22 agosto 2006,
contenente le «linee guida regionali in materia di requisiti igienici
per l'attivazione di centri di telefonia in sede fissa (Phone
Center)»; e per la condanna del Comune di Conegliano al risarcimento
del danno;
quanto al «ricorso per motivi aggiunti», per l'annullamento
dell'ordinanza n. 357, emanata dal sindaco di Conegliano il 13
dicembre 2007 e notificata ai ricorrenti il 24-27 dicembre 2007, con
la quale è stato disposto: 1) di revocare la propria ordinanza n.
270 del 25 settembre 2007 e 2) di notificare copia della presente
ordinanza agli esercenti le attività di «phone center» presenti sul
territorio comunale, unitamente alle disposizioni della legge
regionale n. 32 del 30 novembre 2007..., affinchè gli stessi
provvedano ad adeguarsi alle disposizioni in esse contenute; e per la
condanna di comune e regione al risarcimento del danno; previa:
disapplicazione, nei limiti di cui in ricorso, delle norme
della legge reg. Veneto n. 32 del 2007, per contrasto con norme del
Trattato CEE; e/o
declaratoria di rilevanza e non manifesta infondatezza, in
relazione agli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, della
questione di legittimità costituzionale delle norme della legge reg.
del Veneto n. 32 del 2007; e/o
rinvio in via pregiudiziale della causa alla Corte di
giustizia europea ex art. 234 del Trattato CEE.
Visto il ricorso introduttivo, notificato il 7 dicembre 2007 e
depositato in segreteria il 29 dicembre 2007, con i relativi
allegati;
Visto il «ricorso per motivi aggiunti», notificato il 21 febbraio
2008 e tempestivamente depositato in segreteria, con i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto,
con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 27 novembre 2008 (relatore il
consigliere Marco Buricelli), gli avvocati Mazzero per i ricorrenti e
Mio per la Regione Veneto;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1. - Nel ricorso introduttivo i ricorrenti espongono:
di essere titolari, da alcuni anni, delle relative ditte, e
ciò in base a regolari licenze prefettizie per la conduzione di
pubblici esercizi di internet point e phone center, e che, oltre a
gestire centri di telefonia in sede fissa, svolgono attività di
trasferimento all'estero di denaro (Money Transfer), quali
sub-mandatari di Western Union;
che la classificazione più adeguata dell'attività svolta
dai phone center è quella di «servizio di comunicazione
elettronica», ex art. 2 Dir. 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE, definizione
riprodotta nell'art. 1 del codice delle comunicazioni elettroniche,
approvato con d.lgs. n. 259 del 2003;
che l'art. 3, comma 2, del codice stabilisce che la fornitura
di reti e servizi di comunicazione elettronica è di preminente
interesse generale ed è libera;
che i titolari dei phone center colpiti dall'ordinanza
impugnata ricavano dal reddito prodotto il sostentamento per sè e
per le rispettive famiglie e che nessuno di loro è proprietario dei
locali nei quali l'attività si svolge;
che l'attenzione del legislatore regionale e dell'autorità
amministrativa locale verso il fenomeno dei phone center si è
manifestata dapprima in Lombardia, dove è entrata in vigore la legge
reg. n. 6 del 2006, dedicata alla materia, e dove alcuni comuni hanno
emesso ordinanze di contenuto restrittivo nei confronti dei phone
center esistenti e regolarmente autorizzati dalla autorità
prefettizia;
che in Veneto, con l'impugnata ordinanza n. 270/07, emanata
il 25 settembre 2007 e comunicata ai ricorrenti tra il 10 e il 12
ottobre 2007, in data, quindi, precedente a quella della approvazione
della legge che regolamenta l'attività dei phone center, il sindaco
di Conegliano ha dato disposizioni, per quanto qui più interessa, in
materia di dimensioni dei locali, richiedendo il possesso dei
requisiti prescritti non solo ai phone center di nuova apertura ma
anche a quelli già esistenti: in particolare, l'art. 11
dell'ordinanza n. 270/07 dispone che «i phone center attualmente
operanti dovranno adeguarsi alle prescrizioni ... entro novanta
giorni a decorrere dal quindicesimo giorno dalla pubblicazione
all'albo pretorio e/o dalla notifica. In caso contrario si applicano
le disposizioni di cui al punto 7», in base al quale «in caso di
inosservanza dei punti 1, 2, 3, 4, e 5 della presente ordinanza
l'attività sarà sospesa per il periodo necessario al realizzo o al
ripristino delle condizioni previste dai punti citati».
Ciò esposto i ricorrenti, nell'impugnare l'ordinanza del Sindaco
n. 270 del 2007 e, per quanto occorra, le linee-guida regionali
emesse nel 2006, hanno dedotto numerose censure di illegittimità
ordinaria.
Prima che l'ordinanza sindacale n. 270/07 fosse esaminata dalla
sezione in sede di sospensiva, il sindaco di Conegliano, con
l'ordinanza n. 357/07, meglio in epigrafe indicata, ha revocato il
provvedimento precedente e, contestualmente, ha disposto che gli
esercenti le attività di phone center sul territorio comunale
provvedano ad adeguarsi alle disposizioni contenute nella citata
legge reg. n. 32/07.
Avverso l'ordinanza n. 357/07 i ricorrenti hanno proposto ricorso
per motivi aggiunti. Nell'atto di motivi aggiunti i ricorrenti
segnalano, in via preliminare, che l'ordinanza sindacale n. 357/07,
nel disporre che (anche) gli «esercenti le attività di phone center»
(esistenti) si adeguino alle disposizioni della legge reg. n. 32 del
2007, vale a dire che rispondano ai requisiti di cui agli articoli 4
e 9 della legge reg. n. 32/07 cit. (cfr. art. 12, commi da 1 a 3: ci
si riferisce, in particolare, ai requisiti igienico-sanitari e
dimensionali dei locali), e che cessi l'esercizio di altre attività,
non strettamente connesse alla telefonia (e il money transfer è il
servizio economicamente più rilevante tra quelli (non) «strettamente
connessi alla cessione al pubblico di servizi di telefonia»);
l'ordinanza n. 357/07, si diceva, risulta idonea a danneggiare i
ricorrenti in maniera diretta oltre che grave, «tanto da lasciar
supporre l'inevitabile chiusura di tutti i phone center che oggi,
anche a Conegliano, sopravvivono grazie all'espletamento di attività
economiche ulteriori, come quella di Money Transfer». Su questo
argomento, in un altro punto dell'atto di motivi aggiunti si legge
che «l'effetto draconiano del divieto di svolgere attività
economiche anche non connesse con la telefonia in sede fissa e
l'imposizione di requisiti igienici e dimensionali anche a carico dei
phone center esistenti avranno di certo effetti esiziali su queste
attività già in essere. L'impossibilità di adattare i locali
costringerà i ricorrenti a chiudere le attività già insediate in
città.».
Nel merito, i motivi aggiunti si imperniano prima di tutto sulla
incostituzionalità, in riferimento agli articoli 3, 41, 97 e 117
Cost., dell'art. 12, comma 4, legge reg. cit., disposizione che
prevede che «nei centri di telefonia in sede fissa di cui al comma 1
cessa, dalla data di entrata in vigore della presente legge, ogni
attività diversa da quella di cui all'articolo 2, comma 2, lettere
b) ed e)» (e ciò sul presupposto che il Money Transfer non rientri
nell'ambito della «attività commerciale accessoria ... , riferita a
servizi e prodotti strettamente connessi alla cessione al pubblico di
servizi di telefonia», cui si riferisce l'art. 2, comma 2, lett. e)
legge reg. cit., e sull'assunto che tutti gli odierni ricorrenti
svolgano, regolarmente autorizzati, attività di Money Transfer); e
inoltre sulla illegittimità costituzionale delle restanti
disposizioni dell'art. 12, legge reg. 32/2007 e, in particolare,
delle norme di cui all'art. 12, commi 1 e 2, e in definitiva della
legge regionale nel suo complesso, in riferimento agli articoli 3, 41
e 117 Cost. Su questo tema i ricorrenti, in memoria, fanno richiamo a
quanto statuito di recente dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 350 del 2008, con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale della intera legge reg. Lombardia n. 6 del 2006. In
memoria viene rilevata una ulteriore illegittimità costituzionale
della legge reg. n. 32 del 2007, questa volta riguardante l'art. 8 -
Disposizioni urbanistiche (l'art. 8, legge reg. 32/2007 verrà
dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 25 del 2009, per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. e) Cost.).
Nell'atto di motivi aggiunti è stata inoltre dedotta la
disapplicabilità delle norme contenute nella legge reg. n. 32 del
2007 in quanto incompatibili con alcune norme del Trattato CEE,
direttamente applicabili nell'ordinamento interno. Qualora il t.a.r.
coltivasse dubbi sull'interpretazione e/o sull'applicazione delle
norme del Trattato CEE indicate nel ricorso, si imporrebbe comunque
il rinvio pregiudiziale della causa alla CGCE ai sensi dell'art. 234
del Trattato CEE. Infine, è stata chiesta al t.a.r. la condanna di
regione e comune al risarcimento dei danni.
La regione, nel costituirsi in giudizio ha, in sintesi, osservato
che:
il ricorso al t.a.r. è inammissibile per difetto di
interesse, dato che - sostiene la difesa regionale - manca un
provvedimento concretamente lesivo nei riguardi dei ricorrenti;
la legge reg. n. 32 del 2007 non disciplina il servizio di
comunicazione elettronica, ma solo il prodotto di detto servizio,
vale a dire il tempo di connessione o, detto altrimenti,
«l'accesso-cessione del servizio», attività indubbiamente
commerciale. Ben diversa cosa è il servizio di connessione prestato
dagli operatori telefonici;
l'attività di money transfer può forse ritenersi
strettamente connessa alla cessione al pubblico di servizi di
telefonia di cui all'art. 2, comma 2, lett. e) della legge reg. n.
32/2007;
la sentenza della Corte costituzionale n. 350 del 2008 si
pone in contrasto con quanto statuito dalla Corte medesima con
l'ordinanza n. 103 del 2008 con la quale la Corte ha riconosciuto
che, dovendo utilizzare come parametro interposto del giudizio di
legittimità costituzionale, norme di diritto comunitario, la cui
corretta interpretazione spetta alla Corte di giustizia della CE,
compete alla Corte costituzionale sollevare questione pregiudiziale
di interpretazione del diritto comunitario dinanzi alla CGCE ex art.
234 Trattato CE;
la questione di legittimità costituzionale ipotizzata dai
ricorrenti difetta di rilevanza, dato che non risulta che i
ricorrenti stessi siano stati sanzionati dal Comune per non avere
Osservato il divieto di esercitare l'attività di money transfer.
Inoltre, ci si trova ancora in regime di applicazione della normativa
transitoria, ex art. 12, comma 1, lett. b), legge reg. cit.
2. - In diritto, tenuto conto delle Osservazioni formulate dalla
difesa regionale, va premesso che:
in seguito alla revoca dell'ordinanza n. 270 del 2007 e alla
dichiarazione, fatta dalla difesa dei ricorrenti all'udienza del 27
novembre 2008, di rinuncia alla domanda di risarcimento del danno
riferita alla ordinanza sopra citata, appare evidente la sopravvenuta
carenza di interesse dei ricorrenti a coltivare il ricorso
introduttivo, e risulta d'altra parte manifesto che l'interesse delle
ditte ricorrenti si è spostato sulla richiesta di annullamento del
provvedimento del Sindaco n. 357 del 2007, presentata con l'atto di
motivi aggiunti;
diversamente da ciò che sostiene la difesa della regione,
l'ordinanza n. 357/2007, nel disporre che (anche) i soggetti che
(attualmente) esercitano le attività di phone center si adeguino
alle disposizioni contenute nella legge reg. n. 32 del 2007, con
particolare riferimento al possesso dei requisiti previsti dagli
articoli 4, comma 3, e 9, legge reg. cit.; e nello stabilire che nei
centri di telefonia in sede fissa non sono ammesse attività
commerciali non accessorie rispetto alla cessione al pubblico di
servizi telefonici (cfr. articoli 2 e 12, comma 4, legge reg. cit.)
tra cui, in particolare, il servizio di Money Transfer, appare idonea
a produrre effetti gravemente lesivi degli interessi stessi: nella
parte in cui prescrive l'obbligo di adeguamento a quanto prevedono
gli articoli 4 e 9 della legge, poichè l'ordinanza assoggetta i
ricorrenti all'osservanza di requisiti che i ricorrenti stessi non
saranno in grado di rispettare; e nella parte in cui, solo
implicitamente, è vero, ma non per ciò meno chiaramente e
sicuramente, vieta di svolgere il servizio di Money Transfer (cfr. p.
9. ord. cit.), poichè tutti i ricorrenti dichiarano di ricavare, dal
servizio stesso, introiti significativi. Il fatto che il Comune non
abbia, finora, «coartato i gestori alla dismissione» del servizio di
Money Transfer, e che gli stessi non siano stati, fino a questo
momento, sanzionati dal Comune per la violazione del divieto
anzidetto, non elide il carattere immediatamente e direttamente
lesivo della prescrizione dell'ordinanza secondo la quale nei phone
center non è ammessa l'attività di money transfer, a fronte di un
divieto ex lege che decorre dal 19 dicembre 2007, atteso che risulta
evidente come i ricorrenti continuino a svolgere il servizio di
trasferimento di denaro all'estero a titolo assolutamente precario.
Similmente, la circostanza che l'adeguamento ai requisiti debba
avvenire, come prevede l'art. 12, comma 1, lett. b), della legge reg.
n. 32/2007, entro un anno dalla data della entrata in vigore della
legge medesima, vale a dire entro il 19 dicembre 2008, salvo proroga
concessa dal Comune, fino a un massimo di dodici mesi, in caso di
comprovata necessità e su istanza motivata, non toglie all'ordinanza
il suo carattere precettivo e vincolante per i destinatari dell'atto,
e, quindi, la sua idoneità a pregiudicare gli interessati, tenuto
conto della dichiarata impossibilità di rispettare i requisiti
richiesti, giacchè «le dimensioni dei locali a disposizione dei
ricorrenti sono tali da non potersi pretendere la benchè minima
modifica rispetto alle dotazioni esistenti».
Detto altrimenti, l'applicazione delle disposizioni di cui
all'art. 12, commi 1, 3 e 4, della legge. reg. n. 32/2007, richiamate
dal sindaco di Conegliano nelle premesse dell'ordinanza n. 357/2007,
alle situazioni nelle quali si trovano le parti ricorrenti,
risulterebbe capace di determinare la chiusura dei phone center, e
ciò sia perchè gli esercizi stessi, stando a quanto si legge
nell'atto di motivi aggiunti e in memoria, sopravvivono
essenzialmente grazie alla prestazione del servizio di trasferimento
di denaro all'estero (e comunque, anche se non di chiusura si
trattasse, il pregiudizio per i ricorrenti, derivante dalla
cessazione dell'attività di money transfer, sarebbe ugualmente
grave), e sia perchè l'art. 12, ai commi 1 e 3, e l'ordinanza del
sindaco, nel prevedere l'assoggettamento dei ricorrenti
all'osservanza di prescrizioni alle quali gli stessi ricorrenti non
sono in grado di adeguarsi, comporterebbe la chiusura degli esercizi
de quibus, proroga o non proroga. Per le ragioni sopra esposte la
questione di legittimità costituzionale formulata dai ricorrenti non
difetta affatto di rilevanza, a differenza di quanto sembra opinare
la difesa regionale;
appare esatta la premessa interpretativa dalla quale hanno
preso le mosse sia il comune, nell'adottare il provvedimento
impugnato, sia le ditte ricorrenti nell'esporre la questione di
incostituzionalità. Ci si riferisce al fatto che l'attività di
trasferimento di denaro all'estero (Money Transfer) non può essere
fatta rientrare, secondo ragionevolezza, nell'ambito della «attività
commerciale accessoria, ... riferita a servizi e prodotti
strettamente connessi alla cessione al pubblico di servizi di
telefonia» (cfr. articoli 2, comma 2, lettera e) e 12, comma 4, legge
reg. n. 32/2007). Il servizio di money transfer appare analogo al
servizio offerto dal sistema interbancario. Si tratta di un servizio
che non implica necessariamente l'utilizzo dei servizi telefonici o
telematici del phone center: di qui l'esattezza del presupposto
interpretativo dal quale ha preso le mosse il sindaco di Conegliano;
l'attività svolta dai centri di telefonia in sede fissa,
come statuito dapprima da Corte cost., sent. n. 350 del 2008, con
riferimento alla legge reg. Lombardia n. 6 del 2006, avente un
contenuto analogo a quello della legge reg. Veneto n. 32 del 2007, e
quindi da Corte cost., sent. n. 25 del 2009, dichiarativa della
illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Veneto n.
32/2007, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.,
è qualificabile, alla luce di quanto dispone il codice delle
comunicazioni elettroniche, come fornitura al pubblico di servizi di
comunicazione elettronica;
sull'asserito contrasto tra Corte cost. n. 350/2008 e Corte
cost. n. 103/2008, è appena il caso di rilevare che la pronuncia
della Corte cost. n. 350 del 2008, sulla quale i ricorrenti, in
memoria, fondano la propria tesi difensiva, oltre a riferirsi alla
stessa materia e alla medesima questione esposte nell'odierno
giudizio, è successiva all'ordinanza Corte cost. n. 103/2008.
Ai fini di una ricostruzione del quadro normativo rilevante in
materia va premesso inoltre:
che la legge regionale n. 32 del 2007, recante
«regolamentazione dell'attività dei centri di telefonia in sede
fissa (phone center)», all'art. 12 - norma transitoria, dispone che:
«1. I titolari dei centri di telefonia in sede fissa che
già esercitano attività di cessione al pubblico di servizi
telefonici alla data di entrata in vigore della presente legge sono
tenuti a:
a) richiedere l'autorizzazione di cui all'articolo 4 al comune
competente per territorio entro sessanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge; b) porsi in regola con le
prescrizioni previste dall'articolo 4, comma 3 e dall'articolo 9
entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge,
salvo proroga concessa dal comune, fino ad un massimo di dodici mesi,
in caso di comprovata necessità e su istanza motivata.
2. Il comune dispone la chiusura immediata dei centri di
telefonia in sede fissa di cui al comma 1 quando il titolare o il
gestore o gli altri soggetti indicati dall'articolo 3, comma 3, non
risultano in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 3, comma
1.
3. Il comune effettua la ricognizione dei centri di
telefonia in sede fissa di cui al comma 1 e ne dispone la chiusura in
caso di decorrenza del termine di cui al comma 1, lettera b), senza
che il titolare abbia provveduto a porsi in regola con le
prescrizioni previste dall'articolo 4, comma 3 e dall'articolo 9.
4. Nei centri di telefonia in sede fissa di cui al comma 1
cessa, dalla data di entrata in vigore della presente legge, ogni
attività diversa da quella di cui all'articolo 2, comma 2, lettere
b) ed e)»;
che l'art. 4 della legge. reg. n. 32/2007 - funzioni
autorizzatorie dei comuni, stabilisce che:
«1. L'apertura e il trasferimento di sede di un centro di
telefonia in sede fissa sono soggetti ad autorizzazione rilasciata
dal comune competente per territorio.
2. La domanda di rilascio dell'autorizzazione contiene tra
l'altro copie della dichiarazione di inizio attività presentata al
Ministero delle comunicazioni ai sensi dell'articolo 25 del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 "Codice delle comunicazioni
elettroniche" e della licenza rilasciata dal questore ai sensi
dell'articolo 7 del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 convertito,
con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155 "Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144,
recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo
internazionale».
3. Il comune rilascia l'autorizzazione previa verifica del
possesso dei requisiti di cui all'articolo 3 (vale a dire dei
requisiti morali) nonche':
a) della disponibilità, all'atto della presentazione della domanda,
del locale nel quale s'intende esercitare l'attività; b)
dell'indicazione del gestore preposto all'esercizio, se diverso dal
richiedente l'autorizzazione; c) del rispetto delle vigenti norme
legislative e regolamentari in materia edilizia, urbanistica,
igienico-sanitaria, di tutela dall'inquinamento acustico, di
sicurezza e prevenzione incendi nonchè di destinazione d'uso dei
locali e degli edifici e di sorvegliabilità; d) del possesso della
documentazione attestante la conformità delle apparecchiature di
comunicazione utilizzate ai requisiti previsti dalla normativa
comunitaria...»;
che l'art. 9 disciplina i requisiti igienico-sanitari dei
locali.
Tutto ciò premesso, il collegio è prima di tutto dell'avviso
che la 1egge reg. n. 32 del 2007 e, in particolare, la disciplina
transitoria per i centri di telefonia in sede fissa già operativi,
nella parte in cui prescrive l'obbligo dell'autorizzazione comunale,
nel rispetto dei requisiti di cui agli articoli 3, 4 e 9 legge cit.,
anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa che già
esercitano attività di cessione al pubblico di servizi telefonici
alla data di entrata in vigore della legge reg. n. 32/2007, sembra
porsi in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in relazione al
sistema di riparto delle competenze legislative Stato-regione.
La disciplina dei phone center non ricade infatti nella materia
del commercio ma rientra nella materia del «servizio di comunicazione
elettronica», come definito dal codice delle comunicazioni
elettroniche, approvato con il d.lgs. n. 259 del 2003.
Su questo argomento, come è stato riepilogato da Corte cost. al
p. 2. del Considerato in diritto della sentenza n. 25 del 2009 (con
la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Veneto n. 32 del 2007), la stessa Corte,
nel dichiarare, con la sentenza n. 350 del 2008, l'illegittimità
costituzionale della legge della regione Lombardia n. 6 del 2006
sull'insediamento e la gestione dei centri di telefonia in sede
fissa, «ha riconosciuto che l'attività svolta dai centri di
telefonia in sede fissa è qualificabile, alla luce del decreto
legislativo l° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), come fornitura al pubblico di servizi di comunicazione
elettronica (si vedano in particolare l'art. 25 e l'Allegato n. 9 del
decreto legislativo n. 259 del 2003). Con la succitata sentenza,
questa Corte ha precisato che la competenza statale in tema di
comunicazioni elettroniche non riguarda solo "la definizione delle
tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono
la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica" (come
asserisce la difesa regionale nel presente giudizio), ma l'intera
serie delle infrastrutture relative alle reti ed i relativi servizi
pubblici e privati che operano nel settore. Più in generale, questa
Corte ha affermato che «le disposizioni del suddetto Codice
intervengono in molteplici ambiti materiali, diversamente tra loro
caratterizzati in relazione al riparto di competenza legislativa fra
Stato e regioni: sono, infatti, rinvenibili in questo settore titoli
di competenza esclusiva statale ("ordinamento civile", "coordinamento
informativo statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale", "tutela della concorrenza"), e titoli
di competenza legislativa ripartita ("tutela della salute",
"ordinamento della comunicazione", "governo del territorio").
Vengono, infine in rilievo anche materie di competenza legislativa
residuale delle regioni, quali, in particolare, l'"industria" ed il
"commercio")» (così le sentenze n. 350 del 2008 e n. 336 del 2005).
Inoltre, fin dalla sentenza n. 336 del 2005 questa Corte ha
riconosciuto che il codice delle comunicazioni elettroniche, al fine
di adeguarsi alla normativa comunitaria, ha inteso perseguire «un
vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei
settori convergenti delle telecomunicazioni, dei media e delle
tecnologie dell'informazione (...) secondo le linee di un ampio
disegno europeo tendente ad investire l'intera area dei servizi
pubblici».
Fra i principi fondamentali espressamente enunciati dall'art. 3
del codice, in questa sede assumono particolare rilevanza quello
secondo il quale sono garantiti «i diritti inderogabili di libertà
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica,
nonchè il diritto di iniziativa economica ed il suo esercizio in
regime di concorrenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche»,
e quello secondo cui «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera». Ed
è rilevante che, proprio a proposito di questi principi, la citata
sentenza n. 350 del 2008 sottolinei come sia «evidente che
disposizioni del genere sono espressione della competenza esclusiva
dello Stato in tema di "tutela della concorrenza" e di "ordinamento
civile", prima ancora di costituire principi fondamentali in tema di
"ordinamento della comunicazione"» .
Coerentemente con questo assetto, l'art. 25 del codice prevede
che i fornitori di servizi di comunicazione elettronica debbano
semplicemente ottenere una autorizzazione generale da parte del
Ministero delle comunicazioni, secondo il modello della denuncia di
inizio attività. L'impresa pertanto è abilitata ad iniziare
immediatamente la propria attività, salva la possibilità per il
Ministero, che verifica l'esistenza dei presupposti e requisiti
richiesti, di vietare motivatamente la prosecuzione dell'attività
entro il termine perentorio di sessanta giorni.
Senza dubbio il legislatore, sia statale che regionale, è
legittimato a porre limiti alle attività in oggetto: il terzo comma
dello stesso art. 3 del codice contempla «limitazioni derivanti da
esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione
civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della
riservatezza e protezione dei dati personali, poste da specifiche
disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione».
Appare, inoltre, evidente - ha proseguito Corte cost. n. 25/2009 -
che possono essere fissati anche ulteriori limiti ... diversi da
quelli espressi dalla specifica legislazione sulle comunicazioni
elettroniche.
Vale forse aggiungere, alla sintesi sopra trascritta, che la
Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 350 del 2008, ha
altresì statuito:
che nell'attività posta in essere dai centri di telefonia
sono rinvenibili alcuni degli elementi tipici degli esercizi
commerciali, ma si tratta, tuttavia, di elementi accessori e
strumentali rispetto all'oggetto qualificante l'attività svolta dai
centri di telefonia in sede fissa, consistente nella erogazione di un
servizio di comunicazione elettronica. «Nei centri di telefonia,
invero, lo scambio di un servizio verso la corresponsione di un
prezzo afferisce a beni ed esigenze fondamentali della persona e, nel
contempo, della comunità, coinvolgendo interessi individuali
(correlati alla comunicazione con altre persone) e generali (difesa e
sicurezza dello Stato; protezione civile; salute pubblica; tutela
dell'ambiente; riservatezza e protezione dei dati personali),
diversamente da quanto accade nelle ordinarie attività commerciali
di cui all'art. 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114...»;
rispetto al «quadro normativo istituito dallo Stato membro»
(v., in particolare, quanto statuito dall'art. 25 del Codice), si
pone in contrasto la legge reg. Lombardia n. 6 del 2006 la quale, «in
nome della propria competenza legislativa in materia di commercio,
pretende di disciplinare organicamente "l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa" (nuovi o già attivi alla data
della entrata in vigore della legge reg. cit., "prevedendo, all'art.
4, la necessità di uno speciale provvedimento autorizzatorio,
diverso ed ulteriore rispetto a quello previsto dall'art. 25 del
Codice..."»;
la legge reg. Lombardia subordina il conseguimento
dell'autorizzazione alla sussistenza di requisiti alquanto eterogenei
i quali - prosegue Corte cost., n. 350/2008 - «si sovrappongono
largamente ed in diversi ambiti, ai requisiti previsti dal Codice e
dalle leggi a cui questo rinvia e, soprattutto, contraddicono
palesemente l'unicità del procedimento autorizzativo e le collegate
esigenze di semplificazione e tempestività dei procedimenti»;
confligge, dunque, con le scelte operate dal legislatore
statale in tema di liberalizzazione dei servizi di comunicazione
elettronica e di semplificazione procedimentale la introduzione, ad
opera del legislatore regionale, di un vero e proprio autonomo
procedimento autorizzatorio per lo svolgimento dell'attività dei
centri di telefonia; ferma restando la possibilità per i comuni,
tramite la loro potestà regolamentare, e le regioni, tramite la loro
potestà legislativa, di disciplinare specifici profili incidenti
anche su questo settore. Di qui l'illegittimità costituzionale, per
violazione dei criteri di riparto delle competenze di cui all'art.
117 Cost., (non solo) delle disposizioni, della legge reg. Lombardia
n. 6/2006, «che configurano l'autorizzazione ivi prevista quale
nucleo essenziale del prescelto regime amministrativo», (ma anche)
della «intera disciplina dei centri di telefonia», dettata dal
legislatore lombardo, e ciò per vizio di incostituzionalità
derivato ex art. 27 della legge n. 87 del 1953.
Guardando ora più da vicino la fattispecie per cui è causa,
appare evidente che le statuizioni poste dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 350 del 2008 si riflettono sulla disciplina -
transitoria, ma non solo - introdotta dalla Regione Veneto con l'art.
12 della legge n. 32 del 2007, nel senso che il citato art. 12, nelle
parti in cui prescrive l'obbligo di munirsi di autorizzazione
comunale, nel rispetto dei requisiti di cui agli articoli 3, 4 e 9
della legge stessa, e pone l'obbligo di porsi in regola entro un anno
con tutte le nuove prescrizioni che riguardano la gestione dei phone
center, sotto pena della chiusura (cfr. art. 12, comma 1, lett. a) e
b), all'osservanza del quale, si noti, il sindaco di Conegliano, al
p. 9. dell'ordinanza n. 357/07, richiama gli esercenti le attività
di phone center), sembra confliggere con l'art. 117 della
Costituzione per le ragioni, sopra riassunte, enunciate nella
sentenza n. 350 del 2008 emessa dalla Corte cost. con riferimento,
per quanto qui più interessa, alle disposizioni, similari rispetto a
quelle che rilevano nel giudizio odierno, di cui agli articoli 1, 4,
9 e 12, legge reg. Lombardia cit.
A ciò va aggiunto che l'art. 12, comma 4, della legge reg. n. 32
del 2007 (o, per essere più precisi, il combinato disposto di cui
agli articoli 12 comma 4 e 2, comma 2, lett. e), legge reg. cit.),
secondo cui è vietato, a decorrere dalla data di entrata in vigore
della legge reg. n. 32 cit., lo svolgimento di attività commerciali
non accessorie a quella di telefonia, tra le quali rientra quella di
trasferimento di denaro all'estero (Money Transfer - altra norma che
il sindaco richiama nelle premesse dell'ordinanza vietando ai gestori
di phone center di svolgere il servizio di money transfer), sembra
introdurre una discriminazione che si traduce in una restrizione
ingiustificata al principio costituzionale di libera iniziativa
economica, e sembra porsi quindi in contrasto con gli articoli 3 e 41
della Costituzione, dato che viene introdotto un elemento di
rigidità del sistema - una «prescrizione eccessivamente penalizzante
per gli operatori economici, in specie per quelli già presenti sul
mercato» -, che si concretizza in una limitazione quantitativa
dell'offerta economica di servizi, in danno dei gestori di phone
center nei riguardi dei quali, diversamente da quanto avviene per
altri operatori economici, è ingiustificatamente preclusa la
possibilità di cumulare l'esercizio dell'attività di cessione al
pubblico di servizi telefonici con lo svolgimento di un'altra
attività economica - il trasferimento all'estero di denaro, appunto
- pienamente compatibile e liberamente esercitatile dai titolari di
attività non disomogenee (come rivendite di tabacchi, ricevitorie e
internet point).
Vale richiamare, su quest'ultimo tema, la segnalazione/parere
dell'Autorità garante per la concorrenza e il mercato AS 443 del 24
gennaio 2008 con la quale si rileva quanto segue: «il divieto di
svolgimento, nei centri di telefonia fissa, di servizi diversi dalla
cessione al pubblico di servizi telefonici e dell'attività
commerciale accessoria ... rappresenta una ingiustificata limitazione
quantitativa e qualitativa della offerta, in contrasto con le
esigenze di salvaguardia della concorrenza e, peraltro, con l'art. 3,
lett. c), del d.-1. n. 223/2006 che, in una prospettiva di
liberalizzazione degli accessi al mercato, esclude l'applicazione di
limitazioni quantitative all'assortimento merceologico offerto negli
esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore
alimentare e non alimentare».
Sotto un diverso profilo, il combinato disposto degli articoli
12, comma 4, e 2, comma 2, lett. e) della legge. reg. n. 32 del 2007
appare in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost., sotto l'aspetto
della irragionevolezza, connessa al carattere sostanzialmente
retroattivo del divieto di cumulo tra le diverse attività
economiche.
Di per sè, come ha affermato la giurisprudenza costituzionale,
il divieto di retroattività della legge, pur costituendo un
fondamentale valore di civiltà giuridica non ha dignità
costituzionale al di fuori dell'ambito penale. Tuttavia, non devono
essere sacrificati altri valori e interessi costituzionalmente
protetti, tra i quali «l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica che, quale essenziale elemento dello Stato di diritto, non
può essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in
un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti» (cfr. Corte cost., nn. 416/99, 274/06 e 282/05). Nel caso
di specie, le aspettative dei titolari e dei gestori dei phone
center, già attivi, di poter svolgere, e continuare a svolgere,
anche altre attività, e non solo le attività accessorie alla
telefonia, appaiono essere state irragionevolmente frustrate. Non si
riesce a vedere, infatti, per quale ragione plausibile si debba
vietare ai gestori di phone center di espletare, insieme alla
telefonia, anche altri servizi, come il money transfer, al pari di
ciò che avviene per altri operatori economici presenti sul mercato.
In base alle considerazioni su esposte, il collegio Ritiene che
sussistano le condizioni indicate dall'art. 23 della 1egge n. 87 del
1953 per la proposizione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, della legge reg. Veneto 30 novembre
2007, n. 32, e, ove occorra, del combinato disposto di cui agli
articoli 12, comma 4, e 2, comma 2, lett. e), legge reg. cit., in
riferimento agli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Si deve quindi disporre la sospensione del presente giudizio e la
rimessione della questione all'esame della Corte costituzionale, in
base a quanto dispone l'art. 23 della 1egge 11 marzo 1953, n. 87, per
la decisione sulla prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 12
della 1egge reg. Veneto 30 novembre 2007, n. 32, e, ove occorra, del
combinato disposto di cui agli articoli 12, comma 4, e 2, comma 2,
lett. e), legge reg. cit., per contrasto con gli articoli 3, 41, 97 e
117 della Costituzione, secondo quanto stabilito in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria della sezione, gli atti dello stesso siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata questione,
e che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente
della Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio
regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 27
novembre 2008.
Il Presidente: De Zotti
L'estensore: Buricelli