1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 222 ORDINANZA 27 settembre - 25 ottobre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Fallimento e procedure concorsuali - Risoluzione del concordato preventivo - Potere del Tribunale di dichiarare d'ufficio il fallimento dell'imprenditore. - Regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa), artt. 137 e 186, nei testi sostituiti, rispettivamente, dagli artt. 9, comma 10, e 17, comma 1, del decreto legislativo 12 settembre 2007, n. 169 (Disposizioni integrative e correttive al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nonche' al decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in materia di disciplina del fallimento, del concordato preventivo e della liquidazione coatta amministrativa, ai sensi dell'articolo 1, commi 5, 5-bis e 6, della legge 14 maggio 2005, n. 80). - (T-170222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 186 e 137 del regio decreto 16 marzo 1942, n.
267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), promosso dal Tribunale ordinario di Reggio Emilia,
sezione fallimentare, nel procedimento vertente tra l'Azienda
Agricola Il Tralcio di E. e L.F. e la Enofood Italia srl, con
ordinanza del 28 ottobre 2015, iscritta al n. 279 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 27 settembre 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Reggio Emilia, sezione
fallimentare, con ordinanza del 28 ottobre 2015, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 35, primo comma, 38, secondo comma, e 41,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale del «combinato disposto» degli artt. 137 e 186 del
regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), nei testi sostituiti,
rispettivamente, dagli artt. 9, comma 10, e 17, comma 1, del decreto
legislativo 12 settembre 2007, n. 169 (Disposizioni integrative e
correttive al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nonchè al decreto
legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in materia di disciplina del
fallimento, del concordato preventivo e della liquidazione coatta
amministrativa, ai sensi dell'articolo 1, commi 5, 5-bis e 6, della
legge 14 maggio 2005, n. 80);
che, secondo l'ordinanza di rimessione, il Tribunale ordinario di
Reggio Emilia, con decreto del 3 luglio 2009, ha omologato il
concordato preventivo proposto da una società a responsabilità
limitata e, successivamente, uno dei creditori ne ha chiesto la
risoluzione per inadempimento;
che, ad avviso del rimettente, il ricorso per la risoluzione del
concordato preventivo è stato proposto nel termine stabilito
dall'art. 186, terzo comma, del r.d. n. 267 del 1942 e sussisterebbe
altresì la condizione prevista dal secondo comma di detta
disposizione, e cioè un inadempimento di non «scarsa importanza»;
che, tuttavia, prosegue l'ordinanza di rimessione, «una volta
rimosso il concordato preventivo», a seguito dell'accoglimento della
domanda di risoluzione, poichè non sono stati proposti ricorsi per
la dichiarazione di fallimento della società ammessa allo stesso,
«la gestione dell'insolvenza» di quest'ultima «e l'amministrazione
del suo patrimonio verrebbero rimesse, in mancanza di fallimento, ad
una fase liquidatoria destrutturata e incoerente»;
che il Tribunale ordinario di Reggio Emilia dubita, quindi, della
legittimità costituzionale del «combinato disposto» dei richiamati
artt. 137 e 186, nella parte in cui «non prevede che, a seguito della
pronuncia di risoluzione del concordato preventivo ad iniziativa di
uno o più creditori, il tribunale possa dichiarare d'ufficio il
fallimento dell'imprenditore, qualora non vi sia domanda in tal senso
da parte dei creditori, del pubblico ministero o dello stesso
debitore»;
che, secondo il rimettente, detto «combinato disposto» si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto la dichiarazione
di fallimento determinerebbe «una vera e propria conversione della
prima procedura nella seconda» e, conseguentemente, non sarebbe
ragionevole «la soppressione totale del potere di dichiarare
d'ufficio il fallimento dell'imprenditore» anche nel caso in esame,
tenuto conto che «in altri settori dell'ordinamento le norme che
disciplinano le procedure concorsuali che potremmo definire
"speciali" sono rimaste invariate»;
che «l'irragionevolezza dell'impianto normativo» (e cioè degli
artt. 137 e 186 del r.d. n. 267 del 1942) non sarebbe esclusa
dall'attribuzione del potere di proporre ricorso per la dichiarazione
di fallimento a coloro che sono legittimati a chiedere la risoluzione
del concordato preventivo, perchè questa Corte, nella sentenza n.
240 del 2003, ha ritenuto giustificato il potere del tribunale di
dichiarare d'ufficio il fallimento, valorizzando «le prevalenti
finalità pubblicistiche che caratterizzano la procedura
fallimentare»;
che, in particolare, a suo avviso, assumerebbero rilievo: la
previsione del potere del tribunale di disporre, anche d'ufficio, la
conversione della procedura di amministrazione straordinaria delle
grandi imprese in stato di insolvenza in fallimento (art. 69 del
decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, recante «Nuova disciplina
dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di
insolvenza, a norma dell'art. 1 della legge 30 luglio 1998, n. 274»;
art. 4-bis, comma 11-bis, del decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347,
recante «Misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi
imprese in stato di insolvenza», convertito, con modificazioni, dalla
legge 18 febbraio 2004, n. 39); l'attribuzione, «nelle liquidazioni
coatte amministrative cosiddette speciali, all'autorità
amministrativa che sovraintende alla procedura» del potere di
«disporre con decreto la liquidazione coatta amministrativa delle
banche, anche quando ne sia in corso l'amministrazione straordinaria
ovvero la liquidazione secondo le norme ordinarie», in presenza dei
presupposti puntualmente stabiliti (art. 80, comma 1, del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia», che detto potere conferisce
al Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta della Banca
d'Italia), ovvero del potere di «disporre con decreto la revoca
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività e la liquidazione
coatta amministrativa delle SIM, delle società di gestione del
risparmio, delle Sicav e delle Sicaf, anche quando ne sia in corso
l'amministrazione straordinaria» (art. 57, comma 1, del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante «Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52», il quale
attribuisce tale potere al Ministero dell'economia e delle finanze,
su proposta della Banca d'Italia o della CONSOB);
che, ad avviso del giudice a quo, è «ragionevole e coerente con
i principi costituzionali che nelle procedure concorsuali destinate
ad imprese di maggiori dimensioni» (quali sono quelle disciplinate
dalle norme da ultimo, sopra richiamate) «il potere di conversione»,
anche dopo la riforma organica delle procedure concorsuali oggetto
del r.d. n. 267 del 1942, sia stato attribuito o, più correttamente,
sia stato mantenuto in capo all'autorità giudiziaria o
amministrativa che sovraintende alle stesse, mentre non sarebbe
ragionevole «la soppressione totale del potere» del tribunale di
dichiarare d'ufficio il fallimento, qualora sia dichiarata la
risoluzione per inadempimento del concordato preventivo che
configurerebbe, «nella sostanza, una vera e propria conversione della
prima procedura nella seconda;
che il censurato «combinato disposto» si porrebbe altresì in
contrasto con l'art. 35, primo comma, Cost., poichè lederebbe il
diritto dei lavoratori alla tutela del lavoro in tutte le sue forme,
garantito anche dalla legge fallimentare, quando la stessa prevede,
ad esempio, «che il trapasso dell'azienda debba avvenire anche "avuto
riguardo alla conservazione dei livelli occupazionali" (art. 104-bis
della legge fall.)», nonchè con l'art. 38, secondo comma, Cost., in
quanto violerebbe il diritto dei lavoratori a che siano «preveduti e
assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di (...)
disoccupazione involontaria», garantiti dalle norme concernenti la
disciplina del rapporto di lavoro nel caso di apertura delle
procedure concorsuali (è richiamata, esemplificativamente e
genericamente, la legge 23 luglio 1991, n. 223, recante «Norme in
materia di cassa integrazione, mobilità, trattamenti di
disoccupazione, attuazione di direttive della Comunità europea,
avviamento al lavoro ed altre disposizioni in materia di mercato del
lavoro»);
che, secondo il rimettente il richiamato «combinato disposto»
violerebbe anche l'art. 41, primo comma, Cost., in quanto sarebbe
lesivo del diritto di iniziativa economica privata dei creditori
concorrenti, «che comprende non solo il momento iniziale di scelta
dell'attività, ma anche i successivi momenti del suo svolgimento e,
dunque, la libertà di disporre dei beni destinati alla propria
impresa, la libertà di investire i propri capitali in essa, la
libertà di destinarli alla produzione o allo scambio di beni o
servizi o all'acquisizione di ricchezza, la libertà contrattuale, il
potere di organizzare il proprio processo produttivo»;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, nell'atto di
intervento ed in una successiva memoria, che la questione sia
dichiarata inammissibile e, comunque, infondata;
che, secondo l'interveniente, questa Corte, con la sentenza n.
184 del 2013, ha affermato che l'eliminazione del potere del
tribunale di dichiarare d'ufficio il fallimento è coerente con il
nostro ordinamento processuale civile che, sia pure in linea
tendenziale e non senza qualche eccezione, è ispirato dal principio
ne procedat judex ex officio;
che le fattispecie evocate dal rimettente quali tertia
comparationis sono, inoltre, caratterizzate da profili di specialità
che impediscono l'ipotizzata comparazione ed hanno realizzato un
bilanciamento dei diversi interessi in gioco, spettante alla
discrezionalità del legislatore, correttamente realizzato con il
censurato art. 186, tenuto conto che alla procedura di concordato
preventivo possono essere ammesse imprese di dimensioni inferiori a
quelle richieste per accedere alla procedura di amministrazione
straordinaria delle grandi imprese in crisi.
Considerato che la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 137 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa), nel testo
sostituito dall'art. 9, comma 10, del decreto legislativo 12
settembre 2007, n. 169 (Disposizioni integrative e correttive al
regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nonchè al decreto legislativo 9
gennaio 2006, n. 5, in materia di disciplina del fallimento, del
concordato preventivo e della liquidazione coatta amministrativa, ai
sensi dell'articolo 1, commi 5, 5-bis e 6, della legge 14 maggio
2005, n. 80), è manifestamente inammissibile, perchè investe una
disposizione inconferente;
che il vizio denunciato si anniderebbe, infatti, esclusivamente
nella modalità del rinvio come realizzato dal censurato art. 186, il
quale stabilisce che le disposizioni del richiamato art. 137,
concernente la risoluzione del concordato fallimentare, sono
applicabili alla risoluzione del concordato preventivo «in quanto
compatibili»; conseguentemente, il dubbio di costituzionalità si
incentra e ha ad oggetto esclusivamente la norma di rinvio (ordinanza
n. 401 del 2001), sicchè è esclusivamente in relazione a questa che
vanno scrutinate le censure;
che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 186 del
r.d. n. 267 del 1942, nel testo sostituito dall'art. 17, comma 1, del
d.lgs. n. 169 del 2007, può ritenersi correttamente proposta quanto
all'identificazione della norma impugnata (non incisa dalla denuncia,
che si è detta manifestamente inammissibile, anche della norma
rinviata) e, tuttavia, le censure sollevate in riferimento all'art. 3
Cost., denunciandone l'irragionevolezza intrinseca e prospettando
un'asserita disarmonia di sistema, sono manifestamente infondate;
che questa Corte, con la sentenza n. 240 del 2003, richiamata dal
rimettente, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 6 e 8 del r.d. n. 267 del 1942, sollevata
in riferimento all'art. 111 Cost., affermando che rientra «nella
discrezionalità del legislatore riconoscere al giudice il potere
officioso sopra descritto ovvero disporre che il giudice riferisca in
ogni caso dell'insolvenza, perchè si attivi, al pubblico ministero»,
senza dunque ritenere il carattere costituzionalmente imposto di una
tale previsione;
che la successiva sentenza n. 184 del 2013 (non considerata dal
giudice a quo) ha dichiarato non fondata la questione di legittimità
costituzionale, sollevata in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost.,
dell'art. 4 del decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 (Riforma
organica della disciplina delle procedure concorsuali a norma
dell'articolo 1, comma 5, della legge 14 maggio 2005, n. 80), che ha
sostituito l'art. 6 del r.d. n. 267 del 1942 ed ha eliminato il
potere del tribunale di dichiarare d'ufficio il fallimento,
sottolineando che detta norma «risponde ad un criterio di coerenza
interno al sistema», tenuto conto che «[i]l nostro ordinamento
processuale civile è, sia pure in linea tendenziale e non senza
qualche eccezione, ispirato dal principio ne procedat judex ex
officio (sentenza n. 123 del 1970), così da escludere che in capo
all'organo giudicante siano allocati anche significativi poteri di
impulso processuale»;
che la coerenza della norma censurata con il novellato sistema
della legge concorsuale fondamentale è stata rimarcata anche dalla
giurisprudenza di legittimità, secondo cui l'abrogazione espressa
del potere del tribunale di dichiarare d'ufficio il fallimento, nel
caso di risoluzione del concordato preventivo, realizzata dall'art.
17, comma 1, del d.lgs. n. 169 del 2007, che ha modificato il citato
art. 186, ha avuto «valore meramente ricognitivo di una abrogazione
implicita che è stata indotta» dalla riformulazione dell'art. 6 del
r.d. n. 267 del 1942, «in modo da rendere incompatibile la
sopravvivenza dell'istituto nell'ambito della disciplina del
concordato preventivo» (Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenza 15 maggio 2015, n. 9934);
che sono, altresì, manifestamente infondate le censure con cui
è denunciata l'irragionevolezza della norma, deducendo che nelle
fattispecie sopra analiticamente descritte è tuttora previsto il
potere del tribunale di disporre d'ufficio la conversione della
procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in
stato di insolvenza in fallimento, ovvero il potere del Ministro
dell'economia e delle finanze di disporre (su proposta della Banca
d'Italia) la liquidazione coatta amministrativa delle banche, anche
quando ne sia in corso l'amministrazione straordinaria, oppure (su
proposta della Banca d'Italia o della CONSOB) di revocare
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività e la liquidazione
coatta amministrativa delle SIM, delle società di gestione del
risparmio, delle Sicav e delle Sicaf, anche quando ne sia in corso
l'amministrazione straordinaria;
che, infatti, è palese, come eccepito dall'interveniente, che le
differenti discipline sono giustificate da un'evidente diversità
delle fattispecie regolate, essendo diverse e non comparabili con il
concordato preventivo sia la procedura di amministrazione
straordinaria delle grandi imprese in crisi (quanto, tra l'altro, ai
presupposti soggettivi di ammissione, alla finalità ed al contenuto
delle due procedure), sia le procedure di liquidazione coatta
amministrativa (che, pacificamente, rivestono carattere di
specialità ed alternatività rispetto al fallimento); quindi, dalla
disomogeneità delle situazioni poste a raffronto discende la
manifesta infondatezza della censura di violazione del principio di
eguaglianza;
che, per altro verso, i tertia comparationis evocati dal
rimettente neanche corrispondono ad un principio generale, rispetto
al quale la disciplina denunciata rivesta un carattere
ingiustificatamente derogatorio, come è invece necessario ai fini
del giudizio sulla violazione del principio di eguaglianza (sentenza
n. 132 del 2015);
che il giudice a quo ha invece omesso di fornire un'adeguata
motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza delle censure
riferite agli artt. 35, primo comma, 38, secondo comma, e 41, primo
comma, Cost., essendosi, in sostanza, limitato ad affermarne
apoditticamente la lesione, senza esplicitare le ragioni che - anche
all'esito dell'esame (del tutto mancato) della complessa ed
articolata disciplina stabilita a tutela dei lavoratori e della
valutazione in ordine alla rilevanza della persistente legittimazione
dei creditori a proporre ricorso di fallimento - dovrebbero
confortarla, traducendosi tale carenza motivazionale nella
conseguente manifesta inammissibilità delle censure (tra le molte,
ordinanze n. 93 del 2016, e n. 52 del 2015).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 137 del regio decreto 16 marzo
1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), nel testo sostituito dall'art. 9, comma 10, del
decreto legislativo 12 settembre 2007, n. 169 (Disposizioni
integrative e correttive al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267,
nonchè al decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in materia di
disciplina del fallimento, del concordato preventivo e della
liquidazione coatta amministrativa, ai sensi dell'articolo 1, commi
5, 5-bis e 6, della legge 14 maggio 2005, n. 80), sollevata, in
riferimento agli articoli 35, primo comma, 38, secondo comma, e 41,
primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Reggio
Emilia, sezione fallimentare, con l'ordinanza indicata in epigrafe;.
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 186 del r.d. n. 267 del 1942,
nel testo sostituito dall'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 169 del
2007, sollevata, in riferimento agli artt. 35, primo comma, 38,
secondo comma, e 41, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di
Reggio Emilia, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 186 del r.d. n. 267 del 1942,
nel testo sostituito dall'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 169 del
2007, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Tribunale
ordinario di Reggio Emilia, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 settembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 ottobre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA