1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 187 SENTENZA 15 giugno - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Personale docente, amministrativo, tecnico e ausiliario - Copertura di cattedre e posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico - Conferimento di supplenze o incarichi annuali, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo. - Legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), art. 4, commi 1 e 11. - (T-160187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e
11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in
materia di personale scolastico), promossi dal Tribunale ordinario di
Roma, con due ordinanze del 2 maggio 2012 e dal Tribunale ordinario
di Lamezia Terme, con due ordinanze del 30 maggio 2012,
rispettivamente iscritte ai nn. 143, 144, 248 e 249 del registro
ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 33 e 44, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di C.D., di Z.G., nonchè gli atti
di intervento della Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e
della Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS
ed altra, della Federazione GILDA-UNAMS, tutti fuori termine, e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Sergio Galleano per C.D. e Z.G., Vittorio
Angiolini per Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e per
Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, Marco Ramadori per
il CODACONS ed altra, Tommaso de Grandis per la Federazione
GILDA-UNAMS e l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di una controversia promossa da alcuni docenti nei
confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca (MIUR), il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza del 2
maggio 2012 (iscritta al n. 143 del reg. ord. 2012), ha sollevato -
in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione alla clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28
giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva del Consiglio relativa
all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato)
- questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico).
2.- Premette in punto di fatto il giudice a quo che i ricorrenti,
avendo svolto attività di docente in base a plurimi contratti a
termine, avevano agito per l'accertamento dell'illegittimità delle
clausole di apposizione del termine e per la conseguente condanna
dell'amministrazione, in via principale, a convertire il rapporto di
lavoro a tempo determinato in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, a far data dal primo contratto, e a corrispondere le
relative differenze retributive; in subordine, a risarcire il danno
cagionato in misura proporzionata ed efficacemente dissuasiva.
Con distinto ricorso veniva proposta ulteriore domanda avente ad
oggetto l'accertamento del diritto alla progressione professionale
retributiva con la conseguente condanna dell'amministrazione a
corrispondere le differenze stipendiali maturate in ragione
dell'anzianità di servizio.
3.- Ciò posto, il rimettente osserva che la disciplina
legislativa delle assunzioni a termine nel settore pubblico della
scuola si rinviene nell'art. 4 della legge n. 124 del 1999 che, in
particolare, al comma 1 sancisce: «Alla copertura delle cattedre e
dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e
disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano
prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico, qualora non sia
possibile provvedere con il personale docente di ruolo delle
dotazioni organiche provinciali o mediante l'utilizzazione del
personale in soprannumero, e semprechè ai posti medesimi non sia
stato già assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo, si
provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa
dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di
personale docente di ruolo».
4.- In ragione di alcuni interventi legislativi - fra i quali
l'art. 1, comma 1, del decreto-legge 25 settembre del 2009, n. 134
(Disposizioni urgenti per garantire la continuità del servizio
scolastico ed educativo per l'anno 2009-2010), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2009, n.
167, nonchè l'art. 9, comma 18, del decreto-legge 13 maggio 2011, n.
70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12
luglio 2011, n. 106 - trova conferma che i contratti stipulati a
tempo determinato con i docenti per la copertura di supplenze annuali
non possono convertirsi in contratti a tempo indeterminato.
Ricorda il giudice a quo che il decreto legislativo 6 settembre
2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES), mira ad evitare l'abusivo ricorso al
contratto a tempo determinato, fissando nel periodo massimo di
trentasei mesi il tempo nel quale un lavoratore può essere impiegato
con successivi contratti, e prevedendo, in caso di violazione, la
conversione del rapporto di lavoro in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato.
Tuttavia, per le pubbliche amministrazioni, l'art. 36, comma 5,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), prevede che la violazione di norme imperative non può
comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, fermo il
risarcimento del danno.
5.- Espone il rimettente che il reclutamento del personale
scolastico è regolato da un sistema di norme che costituiscono un
insieme compiuto, specifico e doppiamente speciale; in base ad esso,
le autorità scolastiche devono, al fine di coprire i posti vacanti e
disponibili entro il 31 dicembre e che rimangono presumibilmente tali
per tutto l'anno scolastico (supplenze annuali o su organico di
diritto), ovvero posti non vacanti, di fatto disponibili entro la
data del 31 dicembre e fino al termine dell'anno scolastico
(supplenze temporanee fino al termine dell'anno scolastico o su
organico di fatto ), o ancora posti scoperti per ogni altra
contingente ragione (supplenze meramente temporanee), assumere un
medesimo lavoratore, da un anno all'altro, senza soluzione di
continuità, senza l'indicazione delle specifiche ragioni a
giustificazione del termine, per il solo fatto che vi è un posto
vacante che sarà coperto in un momento futuro indeterminato, ossia
in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali, ovvero
perchè persistono stabilmente esigenze di copertura di posti di
fatto liberi.
6.- Per il settore pubblico della scuola non valgono pertanto, in
base al diritto interno, le norme limitative dettate al fine di dare
attuazione alla direttiva europea.
Tale conclusione, secondo il Tribunale ordinario di Roma, non è
compatibile con il diritto dell'Unione europea, che fissa puntuali
condizioni affinchè siano tutelati gli interessi ed i diritti dei
lavoratori assunti con contratti a termine.
7.- L'accordo quadro CES, UNICE e CEEP del 28 giugno 1999 sul
lavoro a tempo determinato, cui ha dato attuazione la direttiva n.
1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, stabilisce, infatti, che
gli Stati membri sono tenuti ad introdurre nelle rispettive
legislazioni nazionali norme idonee a prevenire ed a sanzionare
l'abuso costituito dalla successione nel tempo di tali tipi di
contratto. La clausola 5, punto 1, di tale accordo quadro prevede:
«Per prevenire gli abusi derivanti dall'utilizzo di una successione
di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati
membri, previa consultazione delle parti sociali a norma delle leggi,
dei contratti collettivi e delle prassi nazionali, e/o le parti
sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti
per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle
esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più
misure relative a: a) ragioni obiettive per la giustificazione del
rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; b) la durata massima
totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
successivi; c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o
rapporti».
8.- Il rimettente rileva che la Corte di giustizia dell'Unione
europea ha affermato che la direttiva si applica a tutti i lavoratori
indistintamente, sia pubblici che privati (sentenza 4 luglio 2006, in
causa C-212/04, Adeneler). Quanto alle condizioni di cui alla citata
clausola 5, il Tribunale ordinario di Roma rileva che la legislazione
italiana di settore non contiene nè una durata massima dei contratti
di lavoro a tempo determinato, nè l'indicazione del numero massimo
di rinnovi possibili. Occorre verificare, quindi, se la legislazione
nazionale contenga almeno quelle «ragioni obiettive» che, ai sensi
della menzionata clausola, possono giustificare il ricorso senza
limiti al contratto a tempo determinato (Corte di giustizia, sentenza
23 aprile 2009, nelle cause riunite da C-378/07 a C-380/07,
Angelidaki ed altri).
9.- Ora, quanto meno per le supplenze annuali per far fronte a
stabili vacanze di organico, possono delinearsi ragioni di risparmio
delle risorse pubbliche, obiettivo che risponde ad interessi
generali, ma che non riguarda il solo sistema scolastico e non può
costituire "finalità di politica sociale" il cui perseguimento
giustifica - secondo la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo -
l'utilizzo di contratti di lavoro a tempo determinato; nè, d'altra
parte, sembra che il legislatore italiano abbia dato seguito
all'impegno preso negli anni 2009 e 2011 di implementare le
assunzioni mediante piani triennali da adottare all'esito di
specifica sessione negoziale.
10.- Infine, il rimettente ricorda che l'accordo quadro, nel
"considerando" n. 10, facendo riferimento alla circostanza che
ciascuno Stato tenga conto di circostanze relative a particolari
settori di occupazione, lascia margini a discipline ragionevolmente
derogatorie rispetto ai suoi stessi principi se giustificate da
effettive peculiarità. La Corte di giustizia, con la sentenza 7
settembre 2006, in causa C-53/04 Marrosu e Sardino, ha tuttavia
precisato che la citata clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro,
impone, comunque, agli Stati membri di introdurre nel loro
ordinamento giuridico almeno una delle misure elencate nel detto
punto 1, lettere a) - c), qualora non siano già in vigore nello
Stato membro interessato disposizioni normative equivalenti, volte a
prevenire in modo effettivo l'utilizzo abusivo di una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato.
Il Tribunale ordinario di Roma ritiene, quindi, che la
disposizione impugnata - consentendo "l'indiscriminato e reiterato
rinnovo di contratti a tempo determinato" - sia difforme rispetto al
diritto dell'Unione europea.
11.- Osserva il giudice a quo che il contrasto non è risolubile
con la disapplicazione della normativa interna incompatibile con
quella europea.
Affinchè ciò avvenga, infatti, è necessario che la disciplina
europea sia direttamente applicabile, incondizionata e
sufficientemente precisa. Nella specie, al contrario, la stessa Corte
di giustizia dell'Unione europea ha stabilito (sentenza 15 aprile
2008, in causa C-268/06, Impact, nonchè la citata sentenza
Angelidaki) che la clausola 5, punto 1, del citato accordo quadro non
è incondizionata nè sufficientemente precisa per poter essere
invocata da un singolo dinanzi ad un giudice nazionale, perchè la
disposizione stessa è formulata in modo da consentire agli Stati
membri la scelta fra diversi modi di attuazione della direttiva n.
1999/70/CE.
Non potendosi disapplicare la norma interna, andrebbe
sperimentata la via dell'interpretazione adeguatrice che, nella
specie, neppure è proponibile, stante il carattere chiuso della
disciplina relativa al reclutamento dei docenti.
12.- La questione è rilevante, perchè i ricorrenti risultano
essere stati assunti con contratti a termine stipulati nel rispetto
dell'art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, con la conseguenza
che la declaratoria di illegittimità costituzionale sarebbe l'unico
modo per rendere la legislazione italiana conforme a quella europea.
Il rimettente precisa che l'eventuale pronuncia di accoglimento
non potrebbe comunque implicare la costituzione di un rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, stante il menzionato divieto di cui
all'art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ma che la questione
sarebbe, in particolare, pur sempre rilevante perchè consentirebbe
ai ricorrenti di agire per il risarcimento del danno.
D'altra parte - osserva il giudice rimettente - la Corte di
Lussemburgo ha chiarito con la citata sentenza Adeneler che non è
vietato agli Stati membri escludere l'effetto della conversione del
contratto, purchè gli stessi adottino misure concrete, proporzionate
ed effettive, volte a contrastare il fenomeno del ricorso abusivo
alle assunzioni a termine.
13.- Il Tribunale ordinario di Roma, quindi, solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge n. 124
del 1999 «nella parte in cui [...] consente la copertura delle
cattedre e dei posti di insegnamento, che risultino effettivamente
vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano
prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico, mediante il
conferimento di supplenze annuali, in attesa dell'espletamento delle
procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo,
così da determinare una successione potenzialmente illimitata di
contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall'indicazione
di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata
massima o di un numero certo di rinnovi» e ciò per contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento alla clausola 5, punto
1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo
determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE,
del Consiglio.
14.- Nel corso di una controversia promossa da un collaboratore
scolastico nei confronti del MIUR, il Tribunale ordinario di Roma,
con ordinanza 2 maggio 2012, iscritta al n. 144 del registro
ordinanze 2012, ha sollevato - in riferimento ai medesimi parametri
costituzionali - questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, commi 1 e 11, della legge n. 124 del 1999.
15.- Premette in punto di fatto il giudice a quo che il
ricorrente ha svolto l'attività di collaboratore scolastico -
personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) - in base a
plurimi contratti a termine, ed ha agito per sentire dichiarare
l'illegittimità delle clausole di apposizione del termine stesso e
per la conseguente condanna dell'amministrazione a convertire il
rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato a far data dalla stipula del primo contratto, nonchè a
corrispondergli le conseguenti differenze retributive, ovvero, in
subordine, a risarcire il danno cagionato in misura proporzionata ed
efficacemente dissuasiva.
16.- Ciò posto il Tribunale - con motivazione analoga a quella
della precedente ordinanza - ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dei commi 1 e 11 del citato art. 4 «nella parte in cui
[...] consentono la copertura dei posti riservati al personale ATA,
che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del
31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l'intero anno
scolastico, mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa
dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di
personale di ruolo, così da determinare una successione
potenzialmente illimitata di contratti a tempo determinato, e
comunque svincolata dall'indicazione di ragioni obiettive e/o dalla
predeterminazione di una durata massima o di un certo numero di
rinnovi».
17.- Nel corso di due controversie promosse da due docenti nei
confronti del MIUR, il Tribunale ordinario di Lamezia Terme, con due
ordinanze di analogo contenuto, del 30 maggio 2012 (iscritte ai nn.
248 e 249 del registro ordinanze 2012), ha sollevato - in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., nonchè alla clausola 5, punto 1,
dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato,
allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio -
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della
legge n. 124 del 1999, negli stessi termini di cui alle ordinanze del
Tribunale ordinario di Roma, sopra riportate.
Il Tribunale premette, in punto di fatto, che le ricorrenti hanno
chiesto che fosse accertato il proprio diritto alla trasformazione
del contratto di lavoro a tempo determinato in contratto di lavoro a
tempo indeterminato, nonchè il diritto alla progressione
stipendiale, al recupero retributivo e contributivo per i mesi di
luglio ed agosto di ciascun anno, ed al risarcimento del danno ai
sensi dell'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla
tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà
sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento).
Ciò premesso, il giudice a quo chiarisce che, in base all'art. 4
della legge n. 124 del 1999, possono essere stipulati, tra
l'amministrazione e i docenti, diverse tipologie di contratti a tempo
determinato: supplenze annuali su organico "di diritto", riguardanti
posti disponibili e vacanti, con scadenza al termine dell'anno
scolastico (31 agosto); supplenze temporanee su organico "di fatto",
relative a posti non vacanti ma comunque disponibili, con scadenza al
termine delle attività didattiche (30 giugno); e, infine, le
cosiddette supplenze temporanee, per le ipotesi residuali, destinate
a durare fino alla cessazione delle esigenze per le quali sono state
disposte. Peraltro, poichè il reclutamento dei docenti è, in
sostanza, bloccato da anni e poichè il sistema non consente la
conversione dei contratti a termine in contratti a tempo
indeterminato, si è creata una situazione che si pone in contrasto
con norme imperative.
In particolare, il Tribunale ordinario di Lamezia Terme ritiene
che il sistema di reclutamento dei docenti costituisce un sistema
speciale, sia rispetto a quello delle assunzioni nel pubblico
impiego, sia rispetto alla disciplina generale dei contratti a
termine. La normativa nazionale non contiene, sul punto, adeguate
limitazioni alla possibilità di stipulare contratti a tempo
determinato per il personale docente, così come dovrebbe avvenire
sulla base della normativa europea. Di conseguenza, esiste un
contrasto tra la normativa comunitaria e quella interna, non
risolubile nè con la disapplicazione del diritto interno, nè
tentando un'interpretazione adeguatrice. Pertanto, il rimettente
ritiene necessario sollevare questione di legittimità costituzionale
della normativa interna, rilevante in quanto una pronuncia di
accoglimento aprirebbe alle ricorrenti la possibilità di agire per
il risarcimento dei danni.
18.- Sulla base di tali osservazioni, le due ordinanze del
Tribunale ordinario di Lamezia Terme, con un percorso motivazionale
simile a quello delle ordinanze del Tribunale ordinario di Roma,
sollevano la questione di legittimità costituzionale nei medesimi
termini.
19.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo - con atti di analogo contenuto - che
le questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate.
20.- La questione sarebbe inammissibile perchè, stante il
pacifico primato del diritto comunitario rispetto al diritto interno,
la normativa interna confliggente con quella comunitaria dovrebbe
essere automaticamente disapplicata; ove vi fossero dei possibili
contrasti di interpretazione, la questione sarebbe inammissibile per
mancato esperimento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia,
ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione.
L'inammissibilità, inoltre, deriverebbe dal fatto che, anche
qualora la questione fosse accolta, la pronuncia non sarebbe di
alcuna utilità per i ricorrenti, in quanto gli interessati non
acquisterebbero lo status di insegnanti di ruolo.
La questione, nel merito, sarebbe infondata, atteso che, come la
Corte di giustizia ha affermato in numerose pronunce, la direttiva
1999/70CE non si applica in relazione a qualsiasi fattispecie di
contratto di lavoro a tempo determinato. A questo proposito, le
«ragioni obiettive» alle quali fa riferimento la clausola 5, punto 1,
lettera a), dell'accordo quadro, costituiscono una chiave di lettura
della norma: l'esistenza di dette ragioni è un modo di prevenire gli
abusi. Pertanto, il vaglio di costituzionalità dovrebbe essere
compiuto alla luce della specifica collocazione del settore
scolastico nell'ambito generale del pubblico impiego, tenendo
presente che già l'art. 6 del d.lgs. n. 165 del 2001 ha rinviato,
per detto personale, alla specifica normativa.
L'Avvocatura generale dello Stato ha rilevato che il settore
scolastico presenta una connotazione del tutto particolare, anche in
considerazione della variabilità della platea scolastica, sia sotto
il profilo numerico, che con riguardo alla presenza sul territorio
nazionale. Da tanto consegue, in modo coerente, che anche il
reclutamento del personale scolastico è regolato da una disciplina
peculiare. Nel caso dei docenti, il rapporto di lavoro temporaneo
trova giustificazione nella necessità di garantire, comunque, il
servizio pubblico dell'istruzione allo scopo di tutelare, in favore
di tutti i cittadini, il diritto all'istruzione di cui agli artt. 33
e 34 Cost., organizzando una struttura che permetta di assicurare
sempre e comunque una continuità nell'erogazione delle prestazioni
che costituiscono il cardine fondamentale del servizio stesso.
Il ricorso alla nomina dei supplenti, pertanto, ha natura
residuale obbligatoria, nel senso che non dipende da una scelta
discrezionale della pubblica amministrazione, bensì da esigenze
obiettive, il che induce a ritenere che l'istituto trovi la sua
giustificazione in una legittima finalità di politica sociale.
21.- Il Presidente del Consiglio dei ministri depositava in tutti
i giudizi, in prossimità dell'udienza pubblica del 27 marzo 2013,
memoria con la quale ribadiva le conclusioni già rassegnate.
22.- In esito alla trattazione, all'udienza pubblica del 27 marzo
2013, questa Corte, con l'ordinanza n. 207 del 2013, ha sottoposto
alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in via pregiudiziale ai
sensi e per gli effetti dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, le seguenti questioni di interpretazione della
clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro
a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno
1999, n. 1999/70/CE:
- se la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del
Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE debba essere interpretata nel
senso che osta all'applicazione dell'art. 4, commi 1, ultima
proposizione, e 11, della legge n. 124 del 1999 - i quali, dopo aver
disciplinato il conferimento di supplenze annuali su posti «che
risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31
dicembre», dispongono che si provvede mediante il conferimento di
supplenze annuali, «in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo» -
disposizione la quale consente che si faccia ricorso a contratti a
tempo determinato senza indicare tempi certi per l'espletamento dei
concorsi e in una condizione che non prevede il diritto al
risarcimento del danno;
- se costituiscano ragioni obiettive, ai sensi della clausola 5,
punto 1, della direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, le esigenze
di organizzazione del sistema scolastico italiano come sopra
delineato, tali da rendere compatibile con il diritto dell'Unione
europea una normativa come quella italiana che per l'assunzione del
personale scolastico a tempo determinato non prevede il diritto al
risarcimento del danno.
23.- La Corte di giustizia, terza sezione, si è pronunciata con
la sentenza del 26 novembre 2014, nelle cause riunite C-22/13, da
C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, sancendo: «La
clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell'allegato alla
direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa
all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato,
deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa
nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali,
che autorizzi, in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo delle scuole
statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la
copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di
personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi
certi per l'espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo
qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di
ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un
siffatto rinnovo. Risulta, infatti, che tale normativa, fatte salve
le necessarie verifiche da parte dei giudici del rinvio, da un lato,
non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di
verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad
un'esigenza reale, sia idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e
sia necessario a tal fine, e, dall'altro, non prevede nessun'altra
misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una
successione di contratti di lavoro a tempo determinato».
24.- Con decreto del 26 gennaio 2015 la trattazione dei giudizi
incidentali veniva fissata per l'udienza pubblica del 23 maggio 2015.
25.- In data 4 febbraio 2015 si è costituita C.D., parte
ricorrente nel giudizio a quo (reg. ord. n. 248 del 2012), già
costituitasi dinanzi alla Corte di giustizia, che ha chiesto
accogliersi la questione, anche in ragione della sentenza Mascolo.
26.- In data 5 febbraio 2015 si è costituita Z.G., parte
ricorrente nel giudizio a quo (reg. ord. n. 249 del 2012), già
costituitasi dinanzi alla Corte di giustizia, chiedendo anch'essa di
accogliere la questione, anche in ragione della sentenza Mascolo.
27.- In data 14 maggio 2015 ha depositato atto di intervento, in
tutti i giudizi, la Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL,
già intervenuta nel giudizio dinanzi alla Corte di giustizia (parte
nel giudizio principale in cui il Tribunale ordinario di Napoli
disponeva il rinvio pregiudiziale deciso dalla Corte di giustizia,
insieme a quello disposto da questa Corte, con la sentenza Mascolo)
che, preliminarmente, ha prospettato l'ammissibilità del proprio
intervento e, dopo aver illustrato i contenuti della sentenza
Mascolo, ha chiesto l'accoglimento della questione di
costituzionalità.
28.- In data 19 maggio 2015 ha depositato atto d'intervento, in
tutti i giudizi, la Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL
già intervenuta nel giudizio dinanzi alla Corte di giustizia
(anch'essa parte nel giudizio principale in cui il Tribunale
ordinario di Napoli disponeva il rinvio pregiudiziale deciso dalla
Corte di giustizia, insieme a quello disposto da questa Corte, con la
sentenza Mascolo).
La Confederazione ha prospettato l'ammissibilità del proprio
intervento, e ha prospettato la fondatezza della questione.
29.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 28 maggio
2015, ha depositato memoria con la quale, dopo aver richiamato
l'ordinanza n. 207 del 2013, ripercorre il decisum della sentenza
della Corte di giustizia del 26 novembre 2014.
Prospetta, quindi, l'inammissibilità della questione, in quanto
il riscontro di compatibilità dell'attuazione in concreto della
disciplina statale spetta al giudice di merito. Nè potrebbe la
Corte, in ragione della pluralità di soluzioni possibili,
sostituirsi al legislatore per adottare soluzioni conformi
all'ordinamento comunitario. Richiama infine il disegno di legge,
atto Camera n. 2294, sulla riforma del sistema nazionale di
istruzione.
30.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 23
giugno 2015, la trattazione delle questioni veniva rinviata, e poi
fissata all'udienza pubblica del 17 maggio 2016.
31.- In tutti i giudizi hanno depositato atto di costituzione, in
data 23 ottobre 2015, il CODACONS e l'Associazione per la difesa dei
diritti civili della scuola.
Assumono a sostegno della legittimazione, i propri compiti e
finalità, come stabiliti dai rispettivi statuti.
L'art. 2 dello statuto del CODACONS, in particolare, afferma che
la esclusiva finalità è quella di tutelare con ogni mezzo
legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i
diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti, categoria
socialmente debole.
A sua volta, l'art. 2 dello statuto dell'Associazione per la
difesa dei diritti civili della scuola, stabilisce che la medesima ha
come fine l'esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà
sociale, tutela dei diritti civili, e tutela dello stato giuridico ed
economico degli addetti alla formazione.
Peraltro, prospettano che il principio per cui è inammissibile
l'intervento di coloro che non sono parti nel giudizio a quo,
incontra una deroga nel caso in cui il giudizio medesimo incide sulle
posizioni giuridiche soggettive di quanti hanno spiegato intervento.
Nel merito, dopo aver ricordato il contenuto delle ordinanze di
rimessione e la sentenza della Corte di giustizia, sostengono
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate, come
prospettato dai rimettenti.
32.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria unica, in relazione a tutti i giudizi, insistendo nel rigetto
delle questioni.
Assume che, nelle more, dopo la sentenza della Corte di
giustizia, è intervenuta la legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma
del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il
riordino delle disposizioni legislative vigenti), che contempla una
serie di misure volte a superare il ricorso alle supplenze, quali
modalità di reclutamento in ambito scolastico, ed il conseguente
abuso nella stipulazione dei contratti a termine. Il MIUR, infatti,
è stato autorizzato ad un piano straordinario di assunzioni a tempo
indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche
statali di ogni ordine e grado, per la copertura di tutti i posti
vacanti e disponibili dell'organico di diritto, rimasti tali
all'esito delle operazioni di immissioni in ruolo effettuate per il
medesimo anno scolastico, ai sensi dell'art. 399 del decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione,
relative alle scuole di ogni ordine e grado).
Il piano straordinario di assunzioni, che si è articolato in tre
fasi, secondo quanto stabilito all'art. 1, comma 98, della legge n.
107 del 2015, ha consentito di stabilizzare un elevatissimo numero di
personale destinatario di supplenze per oltre 36 mesi su posti
vacanti e disponibili.
Inoltre, l'art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015 ha
previsto l'espletamento di una nuova procedura concorsuale per l'anno
2016, procedura che il MIUR ha realizzato ai sensi del successivo
comma 111 del medesimo art. 1, con l'adozione di tre bandi.
Peraltro l'art. 1, comma 113, della legge n. 107 del 2015, ha
novellato l'art. 400 del d.lgs. n. 297 del 1994, comma 01, primo
periodo, prevedendo, tra l'altro, che «I concorsi per titoli ed esami
sono nazionali e sono indetti su base regionale, con cadenza
triennale, per tutti i posti vacanti e disponibili, nei limiti delle
risorse finanziarie disponibili, nonchè per i posti che si rendano
tali nel triennio».
La difesa dello Stato richiama la giurisprudenza di merito che ha
affermato come tale assunzione vale a compensare il pregiudizio
verificatosi.
33.- La CGIL, in data 26 aprile 2016, ha depositato memoria,
insistendo nell'accoglimento delle questioni. Anche la Federazione
Lavoratori della Conoscenza-CGIL ha depositato memoria il 26 aprile
2016.
34.- La Federazione GILDA-UNAMS si è costituita con atto del 26
aprile 2016 (reg. ord. n. 249 del 2012). Anch'essa ha affermato la
propria legittimazione a partecipare al giudizio incidentale anche se
non costituita nel giudizio a quo, attesa l'incidenza dello stesso
sulla propria posizione giuridica soggettiva, nonchè in ragione
dell'art. 64, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Nel merito anche alla luce della giurisprudenza della Corte di
Giustizia, ha chiesto accogliersi la questione con estensione della
pronuncia di illegittimità costituzionale ad altre disposizioni.
35.- In data 26 aprile 2016 ha depositato memoria Z.G.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Roma e il Tribunale ordinario di
Lamezia Terme, in più giudizi promossi da docenti e personale
amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), che hanno svolto la
propria attività in favore del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca (MIUR) in ragione di successivi
contratti a tempo determinato, con distinte ordinanze, iscritte ai
nn. 143, 144, 248 e 249 del registro ordinanze 2012, hanno sollevato,
nel complesso, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti
in materia di personale scolastico), in riferimento all'art. 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione alla clausola 5, punto
1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo
determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE
(Direttiva del Consiglio relativa all'accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato).
2.- La disposizione di cui all'art. 4, comma 1, è censurata dai
rimettenti nella parte in cui consente la copertura delle cattedre e
dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e
disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano
prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico, mediante il
conferimento di supplenze annuali, in attesa dell'espletamento delle
procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo,
così da determinare una successione potenzialmente illimitata di
contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall'indicazione
di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata
massima o di un certo numero di rinnovi.
Il comma 11 del medesimo art. 4 estende l'applicazione del comma
1 al personale ATA.
I giudici a quibus si sono adeguati al principio affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 348 del 2007), secondo
cui il parametro costituito dall'art. 117, primo comma, Cost.,
diventa concretamente operativo solo se vengono determinati gli
"obblighi internazionali" che vincolano la potestà legislativa dello
Stato e delle Regioni.
3.- Questa Corte, con l'ordinanza n. 207 del 2013, ha disposto il
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, per chiarire la portata
del parametro comunitario interposto, fermo lo scrutinio di
costituzionalità della norma interna, necessario proprio in ragione
della mancanza di effetto diretto della disposizione dell'accordo
quadro che viene in rilievo (ordinanza n. 207 del 2013).
La Corte, ha così ritenuto di avere legittimazione a disporre il
rinvio pregiudiziale sull'interpretazione del diritto comunitario,
anche nei giudizi incidentali, in relazione a norme prive di
efficacia diretta (nell'ordinanza n. 103 del 2008 aveva già
affermata la sussistenza delle condizioni perchè, quale
giurisdizione nazionale, potesse effettuare il rinvio pregiudiziale).
4.- La Corte di giustizia, con la sentenza 26 novembre 2014 resa
nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo
ed altri, anche sul rinvio pregiudiziale effettuato dalla Corte
costituzionale, ha statuito: «La clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che
figura nell'allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28
giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro
a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a
una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei
procedimenti principali, che autorizzi, in attesa dell'espletamento
delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo
delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo
determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di
docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e ausiliario,
senza indicare tempi certi per l'espletamento di dette procedure
concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e
detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente
subito a causa di un siffatto rinnovo».
La Corte di giustizia ha di seguito rilevato che «Risulta,
infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da
parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire
criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo
di tali contratti risponda effettivamente ad un'esigenza reale, sia
idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e sia necessario a tal
fine, e, dall'altro, non prevede nessun'altra misura diretta a
prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato».
5.- Alla sentenza della Corte di giustizia europea interpretativa
del diritto dell'Unione deve seguire quella di questa Corte, che ha
effettuato il rinvio pregiudiziale; nè è di impedimento alla
pronuncia la legislazione sopravvenuta [legge 13 luglio 2015, n. 107
(Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega
per il riordino delle disposizioni legislative vigenti)], atteso che
tale normativa, pur rilevante ad altri effetti - come si vedrà - non
esclude che la norma da applicare nei giudizi a quibus rimanga quella
oggetto della questione di costituzionalità.
6.- I giudizi possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia, data l'identità delle questioni.
7.- In via preliminare, va ricordato che, con ordinanza
dibattimentale del 17 maggio 2016, che si allega, sono state
dichiarate inammissibili, in quanto tardive, le costituzioni in
giudizio di C.D. e Z.G., parti nei giudizi a quibus.
Con la medesima ordinanza, sono stati dichiarati tardivi anche
gli interventi della Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e
della Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS
e dell'Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola, e
della Federazione GILDA-UNAMS, comunque non parti nei giudizi a
quibus e che risultano privi di un interesse qualificato.
8.- Nel merito la questione è fondata nei sensi e nei limiti che
saranno di seguito precisati.
9.- Il giudizio va condotto alla stregua del parametro
costituzionale come integrato dall'accordo quadro, e in particolare
della clausola 5, punto 1, del medesimo, secondo l'interpretazione
data dalla Corte di giustizia con la sentenza 26 novembre 2014, nelle
cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed
altri.
La questione di pregiudizialità comunitaria è oggetto di
specifico esame nei paragrafi 72 e seguenti della motivazione della
sentenza Mascolo, a conclusione dei quali, premesso che è compito
esclusivo del giudice del rinvio pronunciarsi sull'interpretazione
delle disposizioni del diritto interno, si forniscono precisazioni
dirette a orientare il giudice nazionale nella sua valutazione della
disciplina dei contratti di lavoro a tempo determinato alla luce del
diritto europeo (paragrafi 84-113).
La Corte di giustizia afferma che le esigenze di continuità
didattica che inducono ad assunzioni temporanee di dipendenti nel
comparto scuola possono costituire una ragione obiettiva ai sensi
della clausola 5, punto 1, lettera a), dell'accordo quadro, che
giustifica sia la durata determinata dei contratti conclusi con il
personale supplente, sia il rinnovo di tali contratti in funzione
delle esigenze di continuità didattica, fatto salvo il rispetto dei
requisiti fissati al riguardo dall'accordo quadro.
Tuttavia ritiene che nel caso in esame il rinnovo di contratti o
di rapporti di lavoro a tempo determinato al fine di soddisfare
queste esigenze abbia, di fatto, un carattere non provvisorio, ma, al
contrario, permanente e durevole, e non sia giustificato ai sensi
della lettera a), del punto 1, della clausola citata.
Conclusivamente, la Corte di giustizia afferma che la disciplina
in esame, sebbene limiti formalmente il ricorso ai contratti di
lavoro a tempo determinato per provvedere a supplenze annuali per
posti vacanti e disponibili nelle scuole statali solo per un periodo
temporaneo fino all'espletamento delle procedure concorsuali, non
consente di garantire che l'applicazione concreta di tale ragione
obiettiva, in considerazione delle particolarità dell'attività di
cui trattasi e delle condizioni del suo esercizio, sia conforme ai
requisiti dell'accordo quadro.
10.- La pronuncia della Corte di giustizia sul punto è univoca:
da ciò consegue la illegittimità costituzionale, dell'art. 4, commi
1 e 11, della legge n. 124 del 1999, per violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione alla clausola 5, comma 1,
dell'accordo quadro più volte citato, nella parte in cui autorizza,
in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei
rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato
di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti
vacanti e disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo,
tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino.
11.- La questione di legittimità costituzionale non si
esaurisce, tuttavia, in quella oggetto del rinvio pregiudiziale.
Il primato del diritto comunitario e la esclusività della
giurisdizione costituzionale nazionale, in un sistema accentrato di
controllo di costituzionalità, impongono delicati equilibri,
evidenziati anche nell'ordinanza del rinvio pregiudiziale, in cui
questa Corte ha posto in evidenza i principi costituzionali che
vengono in rilievo nella materia in esame, e cioè l'accesso mediante
pubblico concorso agli impieghi pubblici (art. 97, quarto comma,
Cost.), e il diritto all'istruzione (art. 34 Cost.).
Al riguardo, la disciplina comunitaria in questione non si pone
in contrasto con nessuno dei due principi, e la statuizione della
Corte del Lussemburgo, al contrario, appare rispettosa delle
competenze degli Stati membri, cui riconosce espressamente spazi di
autonomia.
12.- Tali spazi riguardano in particolare le ricadute
sanzionatorie dell'illecito.
Anche di tali ricadute si è occupata la Corte di giustizia, ma
la pronuncia a questo proposito dà atto che la normativa comunitaria
in materia non prevede misure specifiche, rimettendone
l'individuazione alle autorità nazionali e limitandosi a definirne i
caratteri essenziali (dissuasività, proporzionalità, effettivita').
Molto chiari, al riguardo, i paragrafi 77 e 79 della sentenza
Mascolo. Nel primo in particolare si legge: «[...] quando, come nel
caso di specie, il diritto dell'Unione non prevede sanzioni
specifiche nell'ipotesi in cui vengano nondimeno accertati abusi,
spetta alle autorità nazionali adottare misure che devono rivestire
un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente
energico e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme
adottate in applicazione dell'accordo quadro [...]».
La sentenza, dunque, anche se ritiene di precisare alcune delle
misure che possono essere adottate (procedure di assunzione certe,
anche nel tempo, e risarcimento del danno), non ne esclude altre
purchè rispondenti ai requisiti ricordati. In tal modo, tuttavia,
essa non dà risposta alla questione della necessità o meno del
riconoscimento del diritto al risarcimento in capo ai soggetti che
abbiano subito un danno a seguito dell'inadempimento dello Stato
italiano, questione che costituisce l'oggetto reale dei giudizi a
quibus.
12.1.- Sull'esercizio di tale discrezionalità s'impone una
integrazione del dictum del giudice comunitario, che non può che
competere a questa Corte.
13.- La questione, se esaminata alla luce della sola normativa
vigente all'epoca della sua sollevazione, dovrebbe essere risolta in
senso positivo; sennonchè viene a questo punto in rilievo la
normativa sopravvenuta prima ricordata, con le misure che il
legislatore ha inteso adottare con l'evidente finalità di garantire
la corretta applicazione dell'accordo quadro.
La verifica della incidenza della nuova disciplina sulla
questione in esame, diversamente da quanto avviene nei giudizi di
costituzionalità meramente interni, in cui è necessario il rinvio
al giudice a quo per una sua ulteriore delibazione, costituisce parte
integrante della pronuncia di questa Corte.
Difatti, le misure in questione, oltre a svolgere la funzione
tipica preventiva-punitiva delle sanzioni, nell'interpretazione del
Giudice dell'Unione rifluiscono sull'illecito "cancellandolo"
(paragrafo 79), attesa la loro natura riparatoria. Nella prospettiva
dell'ordinamento comunitario quel che conta è che di fatto ne
possano beneficiare i soggetti lesi: è dunque indubbia la rilevanza
di misure anche sopravvenute.
14.- Venendo all'esame della legge n. 107 del 2015, le sue
finalità sono chiaramente indicate con riguardo alla disposizione
che, nell'originario disegno di legge (Atto Camera 2994, XVII
legislatura), prevedeva la durata dei contratti di lavoro a tempo
determinato della scuola (art. 12 del citato d.d.l.). Nella relazione
illustrativa si precisava, infatti, che: «La disposizione intende
adeguare la normativa nazionale a quella europea, al fine di evitare
l'abuso nella successione dei contratti di lavoro a tempo determinato
per il personale docente e non docente della scuola pubblica. Ciò a
seguito della pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea
del 26 novembre 2014 [...]. In proposito la Corte di giustizia
dell'Unione europea nella citata sentenza ha evidenziato il contrasto
delle norme italiane in materia di contratti a tempo determinato nel
settore scolastico con quanto previsto dalla clausola 5 della
direttiva 1999/70/CE. Si introduce il limite temporale di trentasei
mesi come durata massima per i rapporti di lavoro a tempo determinato
del personale scolastico (docente, educativo, amministrativo tecnico
e ausiliario) per la copertura di posti vacanti e disponibili presso
le istituzioni scolastiche ed educative statali da considerarsi
complessivamente, anche non continuativi».
14.1.- La disposizione è stata poi trasfusa nel comma 131
dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015, secondo cui «A decorrere dal
1º settembre 2016, i contratti di lavoro a tempo determinato
stipulati con il personale docente, educativo, amministrativo,
tecnico e ausiliario presso le istituzioni scolastiche ed educative
statali, per la copertura di posti vacanti e disponibili, non possono
superare la durata complessiva di trentasei mesi, anche non
continuativi».
14.2.- La durata complessiva dei contratti a termine è poi
assunta dal legislatore quale parametro di operatività del fondo
istituito dal successivo comma 132 dell'art. 1 della legge n. 107 del
2015.
Tale ultima disposizione, infatti, stabilisce che nello stato di
previsione del MIUR è istituito un fondo per i pagamenti in
esecuzione di provvedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto il
risarcimento dei danni conseguenti alla reiterazione di contratti a
termine per una durata complessiva superiore a trentasei mesi, anche
non continuativi, su posti vacanti e disponibili, con la dotazione di
euro 10 milioni per ciascuno degli anni 2015 e 2016.
14.3.- La medesima legge, all'art. 1, comma 113, ha modificato
l'art. 400 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e
grado), norma che regola il reclutamento del personale docente ed
educativo, e concorre a comporre la disciplina delle procedure
concorsuali, richiamata, sia pure senza espresso riferimento
normativo, nell'art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, norma
impugnata.
Si prevede, tra l'altro, modificandosi il primo periodo del comma
01 dell'art. 400 del d.lgs. n. 297 del 1994, che «I concorsi per
titoli ed esami sono nazionali e sono indetti su base regionale, con
cadenza triennale, per tutti i posti vacanti e disponibili, nei
limiti delle risorse finanziarie disponibili, nonchè per i posti che
si rendano tali nel triennio. Le relative graduatorie hanno validità
triennale a decorrere dall'anno scolastico successivo a quello di
approvazione delle stesse e perdono efficacia con la pubblicazione
delle graduatorie del concorso successivo e comunque alla scadenza
del predetto triennio».
La nuova normativa ha dunque confermato la cadenza triennale dei
concorsi, già prevista dal testo previgente.
Infine, ai sensi del comma 109 dell'art. 1 della legge n. 107 del
2015, l'accesso ai ruoli a tempo indeterminato del personale docente
educativo della scuola statale, fermo il piano straordinario di
assunzioni, avverrà mediante concorsi pubblici nazionali su base
regionale per titoli ed esami, ai sensi del suddetto art. 400 del
d.lgs. n. 297 del 1994, come modificato.
14.4.- A tale normativa a regime si aggiungono rilevanti
disposizioni transitorie.
È infatti stabilito (art. 1, comma 95, della stessa legge) che:
«Per l'anno scolastico 2015/2016, il Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca è autorizzato ad attuare un piano
straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale
docente per le istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e
grado, per la copertura di tutti i posti comuni e di sostegno
dell'organico di diritto, rimasti vacanti e disponibili all'esito
delle operazioni di immissione in ruolo effettuate per il medesimo
anno scolastico ai sensi dell'articolo 399 del testo unico di cui al
decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, al termine delle quali
sono soppresse le graduatorie dei concorsi per titoli ed esami
banditi anteriormente al 2012».
È poi previsto, sempre dal comma 109, lettera c), della citata
legge n. 107 del 2015, che l'art. 399, del d.lgs. n. 297 del 1994,
secondo cui l'accesso ai ruoli ha luogo anche attingendo alle
graduatorie permanenti, continua ad applicarsi fino a totale
scorrimento delle relative graduatorie ad esaurimento.
15.- Ebbene, si è già detto della pluralità delle misure
autorizzate dalla normativa comunitaria che qui viene in rilievo;
occorre ora precisare che tali misure sono fra loro alternative e che
quindi si deve ritenere sufficiente l'applicazione di una sola di
esse.
Ciò si desume in particolare al paragrafo 79 della motivazione,
secondo cui «quando si è verificato un ricorso abusivo a una
successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato,
si deve poter applicare una misura che presenti garanzie effettive ed
equivalenti di tutela dei lavoratori al fine di sanzionare
debitamente tale abuso e cancellare le conseguenze della violazione
del diritto dell'Unione»: dunque, è solo una la misura da applicare,
purchè presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela.
Nello stesso senso sono i precedenti della Corte di giustizia
che, sempre a proposito della clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro, affermano che rientra nel potere discrezionale degli Stati
membri ricorrere, al fine di prevenire l'utilizzo abusivo di
contratti di lavoro a tempo determinato, ad una o più tra le misure
enunciate in tale clausola o, ancora, a norme equivalenti in vigore,
purchè tengano conto delle esigenze di settori e/o di categorie
specifici di lavoratori (sentenza 15 aprile 2008, nella causa
C-268/06, Impact; sentenza 23 aprile 2009, nelle cause riunite da
C-378/07 a C-380/07, Angelidaki ed altri).
L'alternatività è del resto implicita nell'identica efficacia
delle due misure espressamente individuate dalla Corte, entrambe
idonee «a cancellare le conseguenze della violazione» (sempre nel
paragrafo 79).
Tale efficacia è indubbiamente tipica della sanzione generale
del risarcimento, desunta dai principi della normativa comunitaria e
non richiede approfondimenti; non diversa, tuttavia, è l'efficacia
dell'altra misura, che sostanzialmente costituisce anch'essa un
risarcimento, ma in forma specifica. Ciò sarebbe ancor più evidente
se la sanzione alternativa consistesse nella trasformazione del
rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto a tempo
indeterminato, ma la Corte di giustizia dell'Unione europea,
prendendo atto del principio del concorso pubblico, ricordato anche
nell'ordinanza n. 207 del 2013, ritiene sufficiente una disciplina
che garantisca serie chances di stabilizzazione del rapporto.
16.- Ebbene, dalla combinazione dei vari interventi, sia a regime
che transitori, effettuati dal legislatore nel 2015, emerge
l'esistenza in tutti i casi che vengono in rilievo di una delle
misure rispondenti ai requisiti richiesti dalla Corte di giustizia.
E tale conclusione trova una indiretta ma autorevole conferma in
quella cui è pervenuta la Commissione U.E. a proposito della
procedura di infrazione aperta nei confronti del nostro Paese per la
violazione della stessa normativa dell'Unione: essa è stata
archiviata senza sanzioni a seguito della difesa dell'Italia,
argomentata con riferimento alla normativa sopravvenuta.
17.- Viene anzitutto introdotto un termine effettivo di durata
dei contratti a tempo determinato, il cui rispetto è garantito dal
risarcimento del danno. E questo, configura quella sanzione
dissuasiva che la normativa comunitaria ritiene indispensabile.
18.- Quanto alle situazioni pregresse, occorre distinguere a
seconda del personale interessato.
18.1.- Per i docenti, si è scelta la strada della loro
stabilizzazione con il piano straordinario destinato alla «copertura
di tutti i posti comuni e di sostegno dell'organico di diritto».
Esso è volto a garantire all'intera massa di docenti precari la
possibilità di fruire di un accesso privilegiato al pubblico impiego
fino al totale scorrimento delle graduatorie ad esaurimento, secondo
quanto previsto dal comma 109 dell'art. 1 della legge n. 107 del
2015, permettendo loro di ottenere la stabilizzazione grazie o a meri
automatismi (le graduatorie) ovvero a selezioni blande (concorsi
riservati).
In tal modo vengono attribuite serie e indiscutibili chances di
immissione in ruolo a tutto il personale interessato, secondo una
delle alternative espressamente prese in considerazione dalla Corte
di giustizia.
La scelta è più lungimirante rispetto a quella del
risarcimento, che avrebbe lasciato il sistema scolastico nell'attuale
incertezza organizzativa e il personale in uno stato di
provvisorietà perenne; una scelta che - va sottolineato - richiede
uno sforzo organizzativo e finanziario estremamente impegnativo e che
comporta un'attuazione invero peculiare di un principio basilare del
pubblico impiego (l'accesso con concorso pubblico), volto a garantire
non solo l'imparzialità ma anche l'efficienza dell'amministrazione
(art. 97 Cost.).
18.2.- Per il personale ATA, invece, non è previsto alcun piano
straordinario di assunzione e pertanto nei suoi confronti deve
trovare applicazione la misura ordinaria del risarcimento del danno,
misura del resto prevista - lo si è più volte ricordato - dal comma
132 dell'art. 1 della legge n. 107 del 2015, che quindi anche per
questo aspetto deve ritenersi in linea con la normativa comunitaria.
19.- Si deve pertanto concludere nel senso che lo Stato italiano
si è reso responsabile della violazione del diritto dell'U.E., ma
anche che il conseguente illecito è stato "cancellato" con la
previsione di adeguati ristori al personale interessato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale, nei sensi e nei limiti
di cui in motivazione, dell'art. 4, commi 1 e 11, della legge 3
maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti
effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro
successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di
lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e
disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e
ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 17 maggio 2016

ORDINANZA

Rilevato che, nei giudizi di cui ai nn. 248 e 249 del reg. ord.
2012, hanno depositato atto di costituzione Cittadino Donatella, in
data 4 febbraio 2015, e Zangari Gemma, in data 5 febbraio 2015, parti
nei giudizi principali;
che, nei giudizi di cui ai nn. 143, 144, 248 e 249 del reg. ord.
del 2012, hanno depositato atto di intervento la Federazione
lavoratori della conoscenza-CGIL e la Confederazione generale
italiana del lavoro-CGIL, rispettivamente in data 14 maggio e 19
maggio 2015, il CODACONS e l'Associazione per la difesa dei diritti
civili della scuola (questi ultimi due anche nei giudizi di cui al
reg. ord. nn. 32 e 34 del 2014) in data 23 ottobre 2015 e, solo nel
giudizio di cui al reg. ord. n. 249 del 2012, la Federazione
GILDA-UNAMS, in data 26 aprile 2016.
Considerato che, ai sensi dell'art. 3, comma 1, primo periodo,
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, «La costituzione delle parti nel giudizio davanti
alla Corte ha luogo nel termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale, mediante deposito in
cancelleria della procura speciale, con la elezione del domicilio, e
delle deduzioni comprensive delle conclusioni»;
che, con riguardo agli interventi, l'art. 4, comma 4, delle
richiamate norme integrative prevede analogo termine stabilendo che
l'atto di intervento «deve essere depositato non oltre venti giorni
dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo
del giudizio»;
che le predette ordinanze nn. 143 e 144 del 2012 sono state
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 33, prima serie speciale, del
22 agosto 2012, le ordinanze nn. 248 e 249 del 2012 sono state
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 44, prima serie speciale, del
7 novembre 2012 e le ordinanze nn. 32 e 34 del 2014 sono state
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 13, prima serie speciale, del
19 marzo 2014;
che detti termini, che hanno natura perentoria (ex multis,
sentenza n. 190 del 2006), si erano, peraltro, già consumati al
momento della sospensione del giudizio disposta con l'ordinanza di
questa Corte n. 207 del 2013 sino alla definizione delle questioni di
interpretazione della clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES,
UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva
28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio, sottoposte in via
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea;
che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex
multis, sentenze n. 71 del 2015, n. 216 del 2014 e n. 231 del 2013),
possono intervenire nel giudizio incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale ed i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura;
che la Federazione lavoratori della conoscenza-CGIL e la
Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, nonchè il CODACONS
e l'Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola, e la
Federazione GILDA-UNAMS non risultano essere parti dei giudizi
principali nel corso dei quali sono state sollevate le questioni di
legittimità costituzionale oggetto delle ordinanze iscritte ai nn.
143, 144, 248 e 249 del reg. ord. 2012 e ai nn. 32 e 34 del reg. ord.
2014, nè le stesse sono titolari di un interesse qualificato,
inerente in modo diretto e immediato ai rapporti sostanziali dedotti
in giudizio;
che nel procedimento instauratosi dinanzi alla Corte di giustizia
a seguito di rinvio pregiudiziale, a norma degli artt. 96 e 97 del
Regolamento di procedura della Corte di giustizia, «possono
presentare osservazioni dinanzi alla Corte» «le parti nel
procedimento principale», che sono «quelle individuate come tali dal
giudice del rinvio, in osservanza delle norme di procedura
nazionali»;
che la Federazione lavoratori della conoscenza-CGIL e la
Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, nonchè la
Federazione GILDA-UNAMS, come esposto negli atti di intervento
depositati nei presenti giudizi incidentali, hanno presentato
osservazioni dinanzi alla Corte di giustizia in quanto parti nella
causa C-62/13 (come si rileva, peraltro, dalla intestazione della
sentenza della Corte di giustizia del 26 novembre 2014 nelle cause
riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13), che non è
relativa ad alcuno dei giudizi principali degli odierni giudizi
incidentali di legittimità costituzionale;
che, pertanto, devono essere dichiarate inammissibili, in quanto
tardive, le costituzioni in giudizio di Cittadino Donatella e Zangari
Gemma, parti nei giudizi a quibus, nonchè, anche in quanto tardivi,
gli interventi della Federazione lavoratori della conoscenza-CGIL e
della Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS
e dell'Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola, e
della Federazione GILDA-UNAMS, con riguardo a soggetti non parti nei
giudizi a quibus e che risultano privi di un interesse qualificato,
nei termini sopra esposti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le costituzioni in giudizio di
Cittadino Donatella e Zangari Gemma;
2) dichiara inammissibili gli interventi della Federazione
lavoratori della conoscenza-CGIL, della Confederazione generale
italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS, dell'Associazione per la
difesa dei diritti civili della scuola e della Federazione
GILDA-UNAMS.

F.to: Paolo Grossi, Presidente