1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 dicembre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 dicembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Adeguamento del fondo per il trattamento di posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale - Previsione dell'autorizzazione dell'ulteriore spesa annua di euro 946.600,92, per il triennio 2021-2023. - Legge della Regione Siciliana 24 settembre 2021, n. 24 (Disposizioni per il settore della forestazione. Disposizioni varie), art. 4, commi 1 e 2. (21C00298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2021)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale n.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso in virtù di legge dall'Avvocatura Generale
dello Stato (fax: 06/96514000; indirizzo PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
contro la Regione Siciliana (codice fiscale n. 80012000826), in
persona del Presidente pro tempore, con sede a Palermo in piazza
Indipendenza n. 21 presso il Palazzo D'Orleans e con domicilio
digitale presso i seguenti indirizzi PEC tratti dal registro «IPA»:
segreteria.generale@certmail.regione.sicilia.it e
presidente@certmail.regione.sicilia.it;
per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
4, commi 1 e 2, della legge della Regione Siciliana 24 settembre
2021, n. 24, pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Regione
Siciliana del 28 settembre 2021, n. 42, giusta deliberazione del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 24 novembre
2021.

Premesse di fatto

Nella Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana n. 42 del 28
settembre 2021 è stata pubblicata la legge regionale n. 24 del 24
settembre 2021, intitolata «Disposizioni per il settore della
forestazione. Disposizioni varie».
La legge regionale è censurabile relativamente alle disposizioni
contenute nell'art. 4, rubricato «Adeguamento fondo per il rinnovo
del CCRL», in quanto viola disposizioni statali che costituiscono
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
direttamente applicabili anche alle autonomie speciali; gli articoli
81, sesto comma, e 119, comma 1, della Costituzione; nonchè l'art.
117, secondo comma, lett. l) della Costituzione, eccedendo comunque
dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana dallo Statuto
speciale di autonomia approvato con il r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Pertanto, le suddette disposizioni vengono impugnate con il
presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

I - Violazione di principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 ed all'art. 7 del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158; violazione dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione anche in relazione all'art. 9 della legge
24 dicembre 2012, n. 243 e dell'art. 119, primo comma, della
Costituzione.
L'art. 4, comma 1, della legge oggetto di censura stabilisce che
per l'adeguamento del fondo per il trattamento di posizione e di
risultato del personale con qualifica dirigenziale (Missione I,
Programma 10, capitolo 212019) è autorizzata l'ulteriore spesa annua
di euro 946.600,92 per il triennio 2021-2023.
La medesima norma dispone, al comma 2, che ai predetti oneri si
fa fronte mediante corrispondente riduzione delle disponibilità
della Missione 20, Programma 3, capitolo 215704, mentre per gli
esercizi successivi l'entità dello stanziamento è determinata
annualmente con legge di bilancio ai sensi dell'art. 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni.
Il decreto legislativo n. 118/2011, recante «disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»,
stabilisce, al richiamato art. 38, rubricato «Leggi regionali di
spesa e relativa copertura finanziaria», che le leggi regionali che
prevedono spese a carattere continuativo quantificano l'onere annuale
previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione e indicano l'onere a regime, ovvero, nel caso in cui non
si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio (comma 1); e che le leggi
regionali che dispongono spese a carattere pluriennale indicano
l'ammontare complessivo della spesa, nonchè la quota eventualmente a
carico del bilancio in corso e degli esercizi successivi,
specificando poi che la legge di stabilità regionale può
annualmente rimodulare le quote previste per ciascuno degli anni
considerati nel bilancio di previsione e per gli esercizi successivi,
nei limiti dell'autorizzazione complessiva di spesa (comma 2).
§. Ora, la norma oggetto di censura, peraltro genericamente
formulata laddove non esplicita le ragioni giustificative sottese
alla previsione dell'aumento del fondo per la retribuzione di parte
variabile del personale con qualifica dirigenziale, si pone in
contrasto con il divieto posto dall'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75 del 2017 in ordine al superamento del limite
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, riferito all'anno 2016.
In particolare, l'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017
(recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), g), h),
l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 1234,
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»),
rubricato «Salario accessorio e sperimentazione», prevede, al comma
1, che, al fine di perseguire la progressiva armonizzazione dei
trattamenti economici accessori del personale delle amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
la contrattazione collettiva nazionale, per ogni compatto o area di
contrattazione, operi, tenuto conto delle risorse di cui al comma 1,
la graduale convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante la
differenziata distribuzione, distintamente per il personale
dirigenziale e non dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate
all'incremento dei fondi per la contrattazione integrativa di
ciascuna amministrazione.
In tale contesto, la disposizione dell'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75 del 2017 - che si assume violata come norma
interposta - prevede, nella sua prima parte, che «Nelle more di
quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione
amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi
e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza
della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016» (evidenza
aggiunta).
§§. Si rappresenta, inoltre, che la riduzione del trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, costituisce
una delle condizioni contenute nel «Piano di rientro della Regione
Siciliana del disavanzo in attuazione dell'Accordo Stato - Regione
sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal
Presidente della Regione Siciliana il 14 gennaio 2021» (quest'ultimo
denominato «Accordo tra Stato e Regione Siciliana per il Ripiano
decennale del disavanzo»).
Il Piano di rientro del disavanzo costituisce allegato alla legge
regionale 15 aprile 2021, n. 10, concernente l'approvazione del
bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio
2021-2023, ed è stato adottato in attuazione del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158 recante «Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Siciliana in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili, dei conti giudiziari e dei controlli».
L'art. 6 della richiamata legge regionale n. 10 del 2021 prevede,
infatti, che «Ai sensi del punto 3 dell'Accordo stipulato tra la
Regione e lo Stato il 14 gennaio 2021, in attuazione dell'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019 n. 158, il Piano di rientro del
disavanzo costituisce allegato alla presente legge (allegato 18)»
(evidenza aggiunta).
L'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del 2019, richiamato
dalla disposizione regionale da ultimo indicata, rubricato «Ripiano
del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario», prevede la possibilità di ripianare il disavanzo e
le quote di disavanzo non recuperate relative al rendiconto 2018 in
un periodo non superiore a dieci esercizi finanziari (testualmente,
dal comma 1, prima parte: «in sede di prima applicazione delle
presenti norme di attuazione, ferma restando la competenza statale
esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci, il disavanzo e le
quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018,
saranno ripianate in dieci esercizi»).
In particolare, l'azione di riduzione del trattamento accessorio
del personale, anche di livello dirigenziale, viene declinata al
punto 6, lettera d) del Piano di rientro ove, sì richiamano, tra
l'altro, gli interventi di cui ai punti d.2) e d.3) dell'Accordo,
nello specifico e per l'appunto relativi:
al «contenimento dell'ammontare delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, nei limiti di quanto previsto per le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75» (d.2);
ad «una più efficace utilizzazione delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, finalizzate al
miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi erogati alla
collettivita'» (d.3).
Il medesimo Piano di rientro al punto 6, lettera e) contempla
anche «la riorganizzazione e lo snellimento della struttura
amministrativa della Regione», al fine di ottenere, tra l'altro, «una
riduzione significativa degli uffici di livello dirigenziale e, in
misura proporzionale, delle dotazioni organiche del personale
dirigenziale».
La Regione ha quindi assunto l'impegno di attuare azioni
specifiche per la riduzione ed il contenimento della spesa per il
personale, anche mediante una razionalizzazione organizzativa in
vista della riduzione degli uffici di livello dirigenziale e del
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale;
per tale ultima finalità si è impegnata a contenere le risorse
destinate al salario accessorio, anche nei rispetto dei citati limiti
previsti per le amministrazioni pubbliche dall'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75/2017.
Pertanto, la censurata previsione di maggiori oneri da destinare
ai trattamenti economici del personale dirigenziale si pone in netto
contrasto con gli obiettivi di riduzione della spesa per il
personale, anche di livello dirigenziale, che la Regione si è
prefissata in accordo con lo Stato e che sono stati a tal fine
recepiti nel richiamato «Piano di rientro della Regione Siciliana in
attuazione dell'accordo Stato-Regione».
§§§. A ciò si aggiunga che con atto di impegno del 16 giugno
2021 (assunto a protocollo della Regione Siciliana n. 13740) avente
ad oggetto le leggi regionali nn. 9 e 10 del 2021, recanti
rispettivamente «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno
2021. Legge di stabilità regionale» e «Bilancio di previsione della
Regione Siciliana per il triennio 2021-2023», il Presidente della
Regione siciliana ha garantito, tra l'altro, che, al fine di dare
piena attuazione al punto 2, lettera d), dell'Accordo per il ripiano
decennale del disavanzo del 14 gennaio 2021, «la Regione recepirà le
disposizioni dell'art. 33, comma 1, ultimo capoverso, del
decreto-legge n. 34/2019 e successive modifiche e integrazioni,
relativo alle dinamiche dei fondi per il trattamento accessorio del
personale regionale...».
La richiamata disposizione statale che la Regione si è impegnata
a recepire prevede espressamente che il limite al trattamento
accessorio del personale di cui all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75 del 2017, sia adeguato in aumento o in diminuzione,
per garantire l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito
all'anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonchè
delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa
prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio
al 31 dicembre 2018 (art. 33, comma 1, ultima parte, del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 giugno 2019, n. 58).
Ciò posto, la norma regionale in esame, prevedendo di destinare
un maggiore importo al Fondo per la retribuzione di posizione e di
risultato del personale dirigenziale, con incremento dei relativi
oneri finanziari, pregiudica il raggiungimento dell'obiettivo di
rientro previsto nel Piano che - come esposto - ai sensi dell'art. 6
della legge regionale n. 10 del 2021, in attuazione dell'art. 7 del
decreto legislativo n. 158 del 2019 di detta legge costituisce
allegato.
La norma denunciata si pone in tal modo in contrasto con l'art.
117, terzo comma, della Costituzione quanto al coordinamento della
finanza pubblica, proprio in relazione all'art. 7 del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158; nonchè in contrasto con l'art.
81 della Costituzione violando le norme fondamentali e i criteri
stabiliti dalla legge 24 dicembre 2012 n 243, recante «Disposizioni
per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione» e, in particolare,
l'art. 9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli
enti locali».
Si rammenta, al riguardo, che la giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale, nel qualificare come principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica quelli desumibili
dall'art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 del
2010 - convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122 - (secondo cui per gli anni 2011-2013 il trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale,
non poteva superare il trattamento ordinariamente spettante per
l'anno 2010), ha affermato che le disposizioni «ispirate alla
finalità di contenimento della spesa pubblica, costituiscono
principi fondamentali nella materia di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei
medesimi», precisando che la conclusione «trova il suo presupposto
nella considerazione che la spesa per il personale, per la sua
importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità
interna (data la sua rilevante entita') costituisce non già una
minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assumono a principio fondamentale della legislazione
statale» (Corte costituzionale n. 217 del 2012 con evidenza aggiunta,
nel richiamo alle precedenti sentenze n. 69 del 2011 e 169 del 2007,
con evidenza qui aggiunta).
Ancora, nella sentenza n. 269 del 2014 è stato ribadito che: «In
proposito, la giurisprudenza costituzionale ha già avuto modo di
qualificare l'art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica,
vincolante anche per le Regioni a statuto speciale (sentenze n. 221
del 2013, n. 217 e n. 215 del 2012). Dal momento che tale
disposizione fissa il livello massimo del trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti delle Regioni e degli enti
regionali, ancorandolo a quanto percepito nel 2010, essa produce
l'effetto di predeterminare l'entità complessiva degli esborsi a
carico delle Regioni a titolo di trattamento economico del personale
... così da imporre un limite generale ad una rilevante voce del
bilancio regionale» (così la sentenza n. 217 del 2012, che applica
tale limite ad una Regione a statuto speciale).
Un simile vincolo generale di spesa può essere legittimamente
imposto con legge dello Stato a tutte le Regioni, comprese quelle ad
autonomia differenziata, per ragioni di coordinamento finanziario,
connesse ad obiettivi nazionali, a loro volta condizionati anche
dagli obblighi comunitari (Corte costituzionale n. 269 del 2014 cit.,
con evidenza aggiunta).
Tali principi sono altresì richiamati nella sentenza n. 65 del
2016 ove è ricordato che l'imposizione di risparmi di spesa rientra
a pieno titolo nell'esercizio della funzione di coordinamento della
finanza pubblica, attribuita alla competenza statale dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione e che la funzione di coordinamento
finanziario prevale su tutte le altre competenze regionali, anche
esclusive. È ivi ancora precisato che «secondo il costante indirizzo
di questa Corte, norme statali che fissano limiti alla spesa delle
regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione,
tra l'altro, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della pesa corrente (ex multis,
tra le più recenti, sentenze n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso
senso, sentenze n. 44 del 2014; n. 236 e n. 229 del 2013; n. 217 n.
193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011)».
Anche nel caso in esame, peraltro, le misure finanziarie adottate
dallo Stato rispettano appieno il canone della transitorietà.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75 del 2017, che a decorrere dal 1° gennaio
2017, nelle more di quanto previsto dal comma 1, limita l'ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, all'importo corrisposto per
l'anno 2016, nonchè l'art. 7 del decreto legislativo n. 158/2019
rappresentano espressione di principi di coordinamento della finanza
pubblica, e norme interposte in relazione all'art. 117, comma 3,
della Costituzione.
II - Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. l) della Costituzione
in relazione agli articoli 2, commi 2, 3 e 3-bis, 40 e 45 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Qualora la norma denunciata, nel prevedere maggiori oneri per
l'adeguamento del fondo per il trattamento di posizione e di
risultato del personale con qualifica dirigenziale, sia intesa nel
senso di determinare un aumento della retribuzione di posizione e di
risultato del personale con qualifica dirigenziale, essa si porrebbe
allora in evidente contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. l), della
Carta fondamentale, che riserva alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato la materia dell'ordinamento civile, disponendo in materia
- quella del trattamento economico accessorio del personale, anche
dirigenziale, alle dipendenze di pubbliche amministrazioni - che, in
base alle norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche di cui al decreto legislativo n.
165/2001, è demandata alla contrattazione collettiva. Come affermato
da codesta Ecc.ma Corte, «nei limiti tracciati dalle disposizioni
imperative della legge (art. 2, commi 2, secondo periodo, e 3-bis del
decreto legislativo n. 165 del 2001), il contratto collettivo si
atteggia come imprescindibile fonte, che disciplina anche il
trattamento economico (art. 2, comma 3, del decreto legislativo n.
165 del 2001) nelle sue componenti fondamentali ed accessorie (art.
45, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001), e «i diritti
egli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonchè
le materie relative alle relazioni sindacali» (art. 40, comma 1,
primo periodo, del decreto legislativo n. 165 del 2001).» (Corte
costituzionale n. 178 del 2015).
È ancora evidenziato in tale decisione che il contratto
collettivo contempera in maniera efficace e trasparente gli interessi
contrapposti delle parti e concorre a dare concreta attuazione al
principio di proporzionalità della retribuzione, ponendosi, per un
verso, come strumento di garanzia della parità di trattamento dei
lavoratori (art. 45, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del
2001) e, per altro verso, come fattore propulsivo della produttività
e del merito (art. 45, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del
2001).
Da ultimo, si segnala che, non a caso, la Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti non ha certificato il CCRL Area della
dirigenza della Regione Siciliana e degli Enti di cui all'art. 1
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 per il triennio
2016-2018, in quanto le somme destinate al trattamento accessorio per
gli anni successivi al 2019 non presentano «le condizioni di
compatibilità finanziaria ed economica con gli attuali strumenti di
programmazione e di bilancio della Regione Siciliana».

P. T. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 4, commi 1 e 2, della legge della
Regione Siciliana 24 settembre 2021, n. 24, pubblicata nella Gazzetta
ufficiale della Regione Siciliana del 28 settembre 2021, n. 42.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 24 novembre 2021,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Siciliana 24
settembre 2021, n. 24;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 28 settembre 2021, n.
42.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 26 novembre 2021

L'avvocato dello Stato: Fiduccia

Il vice avvocato generale dello Stato: Mariani