1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 275 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 febbraio 1995
N. 275 Ordinanza emessa il 21 febbraio 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli nel procedimento penale a carico di Rizzi Filippo ed altri Edilizia ed urbanistica - Reati commessi anteriormente al 31 dicembre 1993 - Condono - Previsione dell'estinzione del reato di costruzione abusiva o di interventi edilizi non autorizzati in zone o fabbricati sottoposti a vincoli paesaggistici a seguito di rilascio della concessione edilizia o della autorizzazione in sanatoria subordinato al conseguimento delle autorizzazioni della autorita' preposte al vincolo - Lamentata omessa previsione dell'identico beneficio in caso di opere incidenti sul paesaggio (nella specie: opere per il drenaggio delle acque di scolo e di modifica della gradonatura preesistente) regolarmente concesse o autorizzate dall'autorita' comunale, ma prive dell'autorizzazione paesaggistica - Deteriore trattamento per coloro che hanno violato la legge penale in misura inferiore. (Legge 28 febbraio 1985, n 47, art. 31; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Cost., art. 3). (095C0564) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di Rizzi Filippo, Rizzi Massimo, Giovagnoli Paolo e Cois
Luciano, imputati del reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27
giugno 1985, n. 312, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431 e
punito ai sensi dell'art. 20, lett. c), della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, osserva quanto segue: all'udienza del 7 febbraio 1995 il
pubblico ministero ha richiesto a questo pretore, ritenutane la
rilevanza e non manifesta infondatezza, di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, nella parte in cui, al comma ottavo, nel caso di
interventi edilizi nelle zone e fabbricati sottoposti a vincolo ai
sensi delle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497, e
del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, prevede l'estinzione del reato per
la violazione del vincolo stesso, a seguito del rilascio della
concessione edilizia o della autorizzazione in sanatoria, subordinato
al conseguimento delle autorizzazioni delle Amministrazioni preposte
alla tutela del vincolo.
A parere del p.m. la recente normativa in materia di sanatoria
degli abusi edilizi, prevedendo che la domanda di condono possa
essere presentata solamente in relazione alle opere indicate
nell'art. 31, primo comma, della legge n. 47/1985 tra le quali non vi
sono le opere realizzate in assenza della sola autorizzazione
prevista dall'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, si porrebbe
in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, consentendo a coloro
che hanno realizzato interventi urbanistici in zona sottoposta al
vincolo della cd. "legge Galasso", senza richiedere la concessione
edilizia nè l'autorizzazione paesaggistica, di sanare anche il reato
conseguente la violazione del vincolo, e non prevedendo invece tale
favorevole effetto per coloro che abbiano realizzato analoghi
interventi richiedendo ed ottenendo la concessione edilizia, ma non
l'autorizzazione paesaggistica.
Il contrasto con il principio costituzionale di uguaglianza appare
al p.m. evidente in considerazione della disparità di trattamento
che si realizzarebbe in tale caso, venendo ad essere discriminati
coloro che si sono posti in contrasto con la legge penale in misura,
per così dire, minore.
Al riguardo il pretore osserva che, all'udienza del 7 febbraio
1995 il difensore degli imputati Rizzi Filippo e Rizzi Massimo ha
dichiarato che questi hanno presentato domanda per usufruire del
condono edilizio, ai fini dell'estinzione del reato loro contestato,
e ciò comporterebbe per il pretore l'obbligo di disporre la
sospensione del procedimento ex art. 44 della legge n. 47/1985.
Anzitutto, in relazione alla rilevanza della prospettata questione
di legittimità costituzionale, si osserva che a parere di questo
giudice, in particolare a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 39
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, la possibilità di sanatoria
delle opere abusive deve ritenersi estesa a tutti gli interventi
comportanti una trasformazione urbanistica del territorio, e non solo
agli interventi concretantisi in realizzazione di nuovi edifici od
ampliamento di edifici preesistenti.
Inizialmente l'art. 1 del d.-l. 27 settembre 1994, n. 551, nel
prevedere l'applicazione delle disposizioni di cui ai capi IV e V
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e
integrazioni, alle opere abusive, ultimate entro il 31 dicembre 1993,
indicava le stesse in ampliamenti di manufatti preesistenti o nuove
costruzioni, con precisi limiti di cubatura, con ciò sembrando
riferirsi solamente agli edifici abusivi, anche in sintonia con le
finalità perseguite dal governo nell'emanazione dei decreti-legge,
circa la regolarizzazione del c.d. "abusivismo di necessita'".
Con l'entrata in vigore dell'art. 39 della legge n. 724/1994 la
situazione appare tuttavia mutata, tanto da far ritenere che il
legislatore abbia inteso ampliare la possibilità di sanatoria anche
ad altri interventi non qualificabili come edilizi in senso stretto,
e purtuttavia, per costante giurisprudenza penale ed amministrativa,
soggetti al previo controllo dell'autorità comunale, e per i quali
deve comunque ritenersi prescritta la concessione edilizia o
l'autorizzazione.: trattasi di interventi vari, quali sbancamenti,
recinzioni, demolizioni, scavi, riporti, spianamenti e livellamenti
del terreno.
L'art. 31, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
riferendosi semplicemente a "costruzioni od altre opere", realizzate
in assenza di licenza, concessione o autorizzazione edilizia, aveva
consentito di ritenere compresi nel condono introdotto con tale legge
anche tali interventi.
Tale interpretazione estensiva può tuttavia essere applicata
anche alla nuova normativa, e ciò non appare anzitutto contrastare
con il dato letterale del primo comma dell'art. 39 della legge n.
724/1994, ove si richiamano espressamente le disposizioni di cui ai
capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e dove comunque il
riferimento generale è alle "opere abusive", mentre le successive
prescrizioni circa la volumetria dei manufatti possono intendersi
specificazioni relative ai più frequenti casi di abusivismo relativo
ad abitazioni.
Ulteriore dato testuale che appare confortare nella prospettata
interpretazione è costituito al richiamo, effettuato dal citato art.
39, al terzo comma, ai fini della determinazione dell'oblazione, alla
tabella allegata alla legge n. 47/1985 e, al quinto comma "alle opere
di cui al numero 7 della tabella allegata alla legge 28 febbraio
1985, n. 47": al punto 7 della richiamata tabella erano indicate le
"opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di
superficie o di volume".
Peraltro anche il settimo comma del citato art. 39 della legge n.
724/1994 richiama, con riferimento alle opere eseguite su immobili
soggetti alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e al d.-l. 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1985, n. 431, "ampliamenti o tipologie d'abuso che non comportano
aumento di superficie o di volume".
Una siffatta interpretazione appare peraltro conforme al principio
di cui all'art. 3 della Costituzione, poichè di norma gli abusi
relativi alla costruzione od ampliamento di edifici (specie in zone
soggette a vincolo) hanno impatto ambientale ben più consistente di
(spesso modesti), interventi di sbancamento, livellamento o riporto
di terreno.
Per i motivi esposti si ritiene che anche l'intervento oggetto
dell'imputazione nel presente procedimento (esecuzione di lavori di
miglioramento fondiario consistiti nella realizzazione di opere di
drenaggio delle acque di scolo ed interventi di movimento di terreno
che determinavano la modifica della graduatoria preesistente, in zona
soggetta a vincolo paesaggistico), in quanto soggetta al rilascio di
concessione edilizia, qualora questa non fosse stata rilasciata,
avrebbe potuto usufruire della sanantoria, con conseguente estinzione
anche del reato derivante dalla violazione del vincolo.
Nel caso di specie, come indicato nella memoria difensiva dimessa,
i lavori sono stati autorizzati con concessione edilizia del 1990, e
furono di fatto terminati nei primi mesi del 1991.
Ulteriore requisito per l'accesso al condono, è costituito
dall'ultimazione dell'opera abusiva entro il 31 dicembre 1993, e tale
requisito appare anch'esso sussistente.
Nella perizia del consulente del p.m. di data 20 aprile 1993,
allegata alla memoria difensiva dimessa dal difensore di Cois
Luciano, si afferma infatti, sulla base del sopralluogo di data 23
marzo 1993, che l'intervento è stato realizzato come da progetto
approvato, e quindi almeno a tale data i lavori devono ritenersi
ultimati.
Che l'effetto estintivo del "reato per la violazione del vincolo"
previsto dall'ottavo comma del citato art. 39 sia riferito alla
violazione dell'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 appare
evidente, non solo perchè il d.-l. n. 312/1985 è espressamente
richiamato dalla norma in esame, ma anche perchè la legge 29 giugno
1939, n. 1497 non prevedeva sanzioni penali.
Peraltro già l'art. 38, secondo comma, della legge del 1985
consentiva l'estinzione, a seguito del procedimento di sanatoria
previsto dagli artt. 31 e segg., di reati previsti da altre leggi
connesse all'attività edilizia.
Evidente appare pertanto la disparità di trattamento istituita
con la recente normativa di sanantoria degli abusi edilizi, ove si
consideri che gli odierni imputati, per il solo fatto di aver
regolarmente ottenuto la necessaria concessione edilizia per
l'esecuzione dell'opera, non possono usufruire dell'estinzione del
reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312,
mentre qualora, con condotta maggiormente rilevante dal punto di
vista penale, avessero realizzato l'opera in zona soggetta a vincolo
senza neppure essere in possesso della prescritta concessione,
andrebbero esenti, a seguito del perfezionamento del procedimento
amministrativo di sanatoria, da ogni sanzione.
A parere di questo giudice non può ritenersi neppure, nella
ricerca di un'interpretazione della normativa in esame conforme al
dettato costituzionale, che questa introduca un condono non solo
"edilizio" bensì "edilizio ed urbanistico", con conseguente
possibilità per gli imputati di avvalersi della sanatoria al solo
fine di ottenere l'estinzione del reato paessaggistico.
Tale soluzione deve essere esclusa anzitutto per l'impossibilità,
aderendo a tale interpretazione, di determinare la somma dovuta a
titolo di oblazione, poichè le tabelle allegate alla legge n.
47/1985 e richiamate dalla recente normativa, si riferiscono agli
illeciti edilizi, ed in particolare ad opere realizzate in assenza o
in difformità dalla concessione edilizia, e l'oblazione viene
determinata diversamente a seconda della conformità o meno delle
opere stesse agli strumenti urbanistici; tali indicazioni non paiono
estensibili agli illeciti paesaggistici, nè pare possa farsi
riferimento in tali casi alla previsione residuale del punto 7 della
tabella, poichè in tal caso gli illeciti verrebbero sanzionati tutti
in ugual misura.
Peraltro la recente normativa richiama espressamente i capi IV e V
della legge n. 47/1985, e quindi in primo luogo l'art. 31 della
stessa, che dichiara sanabili solo le opere eseguite senza licenza o
concessione edilizia o autorizzazione a costruire, ovvero in
difformità da esse, o in base a licenza, concessione o
autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace.
Ma a parere di questo pretore l'impossibilità di ritenere
applicabile la normativa sul condono ai soli illeciti paesaggistici,
non correlati ad una violazione edilizia, discende dal testo stesso
dall'art. 39, ottavo comma, della legge 23 dicembre 1994, n. 724: in
tale disposizione infatti l'effetto estintivo del "reato per
violazione del vincolo" viene espressamente ricondotto al "rilascio
della concessione edilizia o della autorizzazione in sanatoria,
subordinato al conseguimento delle autorizzazioni delle
Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo".
In altri termini mentre, ai sensi dell'art. 38 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, l'estinzione dei reati ivi indicati conseguiva
all'integrale versamento dell'oblazione, e a tale momento, in
mancanza di contraria disposizione della nuova normativa, deve farsi
riferimento anche oggi per l'estinzione dei reati correlati alla
mancanza di atto autorizzativo comunale, per il "reato per la
violazione del vincolo" l'art. 39, ottavo comma della legge 23
dicembre 1994, n. 724 prevede espressamente che l'estinzione del
reato consegua (solamente) al "rilascio della concessione edilizia o
della autorizzazione in sanatoria, sobordinato al conseguimento delle
autorizzazioni delle Amministrazioni preposte alla tutela del
vincolo".
Tale interpretazione appare conforme al primo comma dell'art. 39
citato, che richiama le disposizioni della legge n. 47/1995 nella
parte in cui non siano modificate dall'art. 39 stesso.
Pertanto appaiono non estensibili al caso di specie le
considerazioni svolte dalla Corte costituzionale con la sentenza 31
marzo 1988, n. 369, in relazione alla distinzione tra effetto
costitutivo prodotto dal rilascio della concessione in sanatoria, ed
effetto estintivo dei reati integrati dall'esecuzione delle opere
abusive.
Una ulteriore possibile interpretazione della normativa tale da
adeguare la stessa al dettato costituzionale è stata dal Pubblico
Ministero individuata ipoteticamente, per poi giungere a negarne la
praticabilità, nella possibilità per gli imputati di avvalersi del
condono previa disapplicazione della concessione edilizia.
Tale soluzione muove dal richiamo all'art. 25, primo comma, del
r.-d. 3 giugno 1940, n. 1357, recante il regolamento di esecuzione
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, che prescrive: "Sia nella zona
dei piani territoriali paesistici sia nell'ambito delle bellezze
d'insieme, quando sia imposto il vincolo a termini della legge e del
presente regolamento, i (sindaci) non possono rilasciare licenza di
costruzione se non previo favorevole avviso della competente
Soprintendenza".
In applicazione di tale norma, poichè la concessione edilizia
rilasciata dal sindaco in assenza di previa autorizzazione
paesaggistica dovrebbe ritenersi illegittima, la stessa dovrebbe
essere revocata dal sindaco nell'esercizio dei suoi poteri di
autotutela, e la domanda di condono edilizio presentata dagli
imputati potrebbe nel caso di specie trovare accoglimento, con
rilascio di una nuova concessione e conseguente estinzione anche del
reato loro contestato.
Tale soluzione appare tuttavia anche a questo pretore non
condivisibile, poichè la norma citata fa riferimento esclusivamente
alla opere da realizzarsi nelle zone comprese nei piani territoriali
paesistici o vincolate come bellezze d'insieme, ed esclude pertanto
implicitamente le opere interessanti zone vincolate singolarmente, ai
sensi dell'art. 1, nn. 1 e 2 della legge 29 giugno 1939, n. 1497.
Si deve pertanto ritenere che la norma, peraltro emanata in epoca
ben anteriore all'entrata in vigore della legge "Galasso", non detti
un principio generale valevole per ogni zona soggetta a vincolo, e
non sia pertanto suscettibile di interpretazione analogica.
Peraltro la natura del vincolo di cui alla legge "Galasso" è
stata ritenuta diversa da quella dei vincoli paesaggistici previsti
dalla legislazione previgente.
In ordine alla rilevanza della prospettata questione di
costituzionalità, sollevata in sede di atti preliminari al
dibattimento, si richiama la circostanza che gli imputati hanno già
presentato domanda di condono, hanno prodotto copia dell'attestazione
dei versamenti effettuati, e che già con sentenza 31 marzo 1988, n.
369 la Corte costituzionale ha ritenuto sufficiente, ai fini della
rilevanza, che sia stata avanzata richiesta di sospensione del
procedimento ex art. 44 della legge n. 47/1985.
Per le ragioni suesposte deve quindi essere disposta la remissione
degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non consentono la
sanatoria di opere abusive per le quali sia già stata rilasciata
regolare concessione edilizia e dell'art. 39, ottavo comma, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, nella parte in cui subordina
l'estinzione del reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1985, n. 431, al rilascio della concessione edilizia o della
autorizzazione in sanatoria;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cividale del Friuli, addì 21 febbraio 1995
Il pretore: VITULLI

95C0564