1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 520 SENTENZA 15 - 28 dicembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e foreste - Regioni Lombardia e Veneto - Attuazione di regolamenti comunitari - "Quote latte" - Contenimento degli eccessi di produzione - Parere delle regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino - Omessa previsione - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regione - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza - Inammissibilita'. (Legge 24 febbraio 1995, n. 46, art. 2, primo comma, di conversione del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727; legge 24 febbraio 1995, n. 46, art. 2, primo comma, lettere 0.a) e b), e comma 2-bis, art. 2-bis; legge 24 febbraio 1995, n. 46, art. 1, secondo comma) (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 97, 117 e 118). (095C1623) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
dell'art. 2, comma 1, lettere 0.a) e b), e comma 2-bis, e dell'art.
2-bis, della legge 24 febbraio 1995, n. 46 (Norme per l'avvio degli
interventi programmati in agricoltura e per il rientro della
produzione lattiera nella quota comunitaria), che ha convertito, con
modificazioni, il decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, promosso
con ricorsi delle Regioni Lombardia e Veneto, notificati il 29 marzo
1995, depositati in cancelleria il 6 aprile successivo ed iscritti ai
nn. 22 e 23 del registro ricorsi 1995;
Visto gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani per la
Regione Lombardia e per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato
Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ricorsi di analogo contenuto (nn. 22 e 23 del 1995) le
Regioni Lombardia e Veneto hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, dell'art. 2, comma 1, lettere
0.a) e b), e comma 2-bis, e dell'art. 2-bis, della legge 24 febbraio
1995, n. 46 (Norme per l'avvio degli interventi programmati in
agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota
comunitaria), che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge
23 dicembre 1994, n. 727, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97,
117 e 118 della Costituzione.
In particolare, le Regioni ricorrenti denunciano:
a) l'art. 2, comma 2-bis, il quale prevede, per i produttori che
abbiano realizzato un piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico
approvato da parte della Regione o della Provincia autonoma
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge 26 novembre
1992, n. 468, la possibilità di chiedere l'assegnazione di una quota
di produzione di latte corrispondente all'obiettivo indicato nel
piano medesimo, con effetto dal periodo 1995-1996, in sostituzione
delle quote A e B ad essi spettanti;
b) l'art. 2, comma 1, lettera b), che esclude dalle previste
riduzioni della quota A e B i produttori le cui aziende siano ubicate
nei Comuni montani, nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate,
nonchè nelle isole;
c) l'art. 2, comma 1, lettera 0.a), che prevede la riduzione
della quota A non in produzione, qualora essa ecceda il 50 per cento
della quota A attribuita;
d) l'art. 1, comma 2, nella parte in cui non prevede la
consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e
Regioni in ordine alla ripartizione della spesa autorizzata per gli
interventi programmati in agricoltura per l'anno 1995;
e) l'art. 2, comma 1, nella parte in cui non prevede il
coinvolgimento della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e
Regioni ovvero delle singole Regioni nella determinazione del
programma di rientro delle eccedenze lattiero-casearie;
f) l'art. 2-bis, che consente ai produttori l'autocertificazione
delle produzioni in ogni caso di contenzioso e nelle more
dell'accertamento definitivo delle posizioni individuali e autorizza
gli acquirenti a considerare i quantitativi autocertificati ai fini
degli adempimenti di cui all'art. 5 della legge n. 468 del 1992.
Quest'ultima questione viene sollevata soltanto dalla Regione
Lombardia.
2. - Le Regioni ricorrenti muovono dalla considerazione della
disciplina delle cosiddette "quote latte", finalizzata al
contenimento della produzione eccedente nel mercato europeo e
contenuta nella legge 26 novembre 1992, n. 468 e nel decreto-legge 23
dicembre 1994, n. 727, prima della conversione. Ad avviso delle
ricorrenti tali atti normativi sono da ritenersi in armonia con il
diritto comunitario, mentre verrebbero insanabilmente a contrastare
con tale diritto le modificazioni introdotte dalla legge di
conversione n. 46 del 1995, oggetto di impugnativa. Queste ultime,
comportando delle conseguenze automatiche, verrebbero altresì a
ledere i poteri di indirizzo, programmazione e controllo spettanti
alle Regioni nel settore lattiero-caseario. Le Regioni, con
riferimento alla legge n. 468 del 1992, rilevano che le quote latte
per i produttori aderenti all'UNALAT (Unione nazionale fra le
associazioni di produttori di latte bovino) e all'AZOOLAT
(Associazione produttori latte) sono articolate in due parti
distinte, l'una (A) commisurata alla produzione commercializzata nel
periodo 1988-1989, l'altra (B) pari alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992, e che all'AIMA (Azienda di
Stato per gli interventi nel mercato agricolo) è demandata la
redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini. Le stesse ricorrenti
sottolineano che, ai fini della periodica rideterminazione delle
quote nazionali spettanti all'Italia (in conformità del regolamento
CEE del Consiglio n. 804 del 1968), alle Regioni è assegnato il
compito di vigilare sulla produzione dei singoli operatori e di
comunicare all'AIMA eventuali situazioni di quota assegnata superiore
a quella effettiva e che al Ministro dell'agricoltura e foreste -
previo parere della Conferenza Stato-Regioni e delle organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative - è conferito il potere di
stabilire, tenendo conto dell'esigenza di mantenere nelle aree di
montagna e svantaggiate la maggiore quantità di produzione di latte,
i criteri generali per l'allineamento della produzione, nell'arco di
un triennio, con le quote nazionali, in caso di eccedenza della somma
delle quote attribuite ai singoli produttori rispetto alla quota
nazionale individuata in sede comunitaria.
3. - In ordine alla violazione dell'art. 11 della Costituzione, le
Regioni ricorrenti si soffermano preliminarmente sull'ammissibilità
della censura. In proposito, richiamata la sentenza n. 384 del 1994,
si sostiene che, dovendo la Corte pronunciarsi sull'ordine
costituzionale delle competenze per garantire allo Stato e alle
Regioni il rispetto dei relativi ambiti, non si porrebbe il problema
della rilevanza che ostacola l'ingresso della stessa censura nel
giudizio incidentale dove, dovendo il giudice (sentenza n. 170 del
1984) e/o la pubblica amministrazione (sentenza n. 389 del 1989)
disapplicare la norma, la decisione sulla questione di
costituzionalità sarebbe inutiliter data. Le Regioni si soffermano,
inoltre, sull'interesse loro spettante a far valere la violazione del
diritto comunitario, rilevando che proprio dalla violazione dei
precetti comunitari deriverebbe l'espropriazione delle competenze
regionali. A tal proposito sono richiamate, quali "norme interposte",
l'art. 2 della legge n. 468 del 1992, che vieta qualsiasi incremento
delle quote individuali, nonchè l'art. 10, comma 11, della stessa
legge, che affida alle Regioni il potere di assegnare quote ai
giovani agricoltori, o ai produttori di aziende suscettibili di
sviluppo o alle aziende di montagna, utilizzando quantitativi della
riserva regionale.
4. - Passando al merito delle questioni, i ricorsi si soffermano in
primo luogo sulle questioni di legittimità costituzionale, che hanno
in comune il parametro di cui all'art. 11 della Costituzione, da un
lato, e i parametri di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dall'altro. Secondo la prospettazione delle ricorrenti, l'art. 2,
comma 2-bis, della legge impugnata contrasterebbe con l'art. 6,
punto 3, del regolamento CEE n. 2328/91 nella parte in cui prevede
che "la concessione dell'aiuto ... per investimenti nel settore della
produzione lattiero-casearia determinanti un superamento del
quantitativo di riferimento ... è esclusa, salvo qualora un
quantitativo di riferimento supplementare sia stato precedentemente
accordato a norma ... del regolamento CEE n. 857/84 del Consiglio". A
fondamento della censura le Regioni deducono che, dal 12 marzo 1985,
data di entrata in vigore del regolamento CEE n. 797/85, non hanno
approvato, in conformità alle norme comunitarie, piani di sviluppo e
adeguamento che prevedessero incrementi della produzione
lattiero-casearia. La norma impugnata, invece, privilegerebbe
comportamenti tenuti in passato da altre Regioni in violazione del
divieto comunitario, determinando un'invasione della sfera di
competenza legislativa e amministrativa regionale. La penalizzazione
delle Regioni ricorrenti deriverebbe, oltre che dalla impossibilità
di riconoscere ai propri operatori agricoli limiti di produzione più
vantaggiosi in sostituzione delle quote A e B, anche dalla riduzione
della produzione complessiva, quale effetto del riconoscimento alle
altre Regioni di più elevate soglie di produzione. L'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge impugnata
sussisterebbe pure rispetto agli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, comportando
una discriminazione tra gli operatori agricoli, fondata su un
parametro classificatorio vietato dalla disciplina comunitaria.
5. - Tutti i parametri costituzionali suddetti, ed inoltre l'art.
97, sono invocati nei confronti dell'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge impugnata. In proposito si lamenta l'inclusione, ai fini
della sottrazione alla riduzione delle quote prevista dalla legge,
delle zone svantaggiate, equiparate e delle isole, nella stessa
categoria delle zone montane. Secondo la prospettazione delle
ricorrenti, la normativa comunitaria disciplinerebbe espressamente
solo le aree montane (dir. CEE Consiglio n. 75/268) e non quelle
svantaggiate, mentre la norma impugnata altererebbe il quadro
delineato dalla legge n. 468 del 1992, che assegnerebbe alle zone
montane un trattamento privilegiato rispetto a quelle svantaggiate.
L'art. 2, comma 1, lettera b, comportando il trasferimento di tutte
le riduzioni delle quote latte nelle zone non svantaggiate, quali
quelle comprese nella gran parte del territorio delle ricorrenti,
avrebbe incidenza non solo sull'economia ma anche sulle competenze
amministrative e legislative delle Regioni ricorrenti, comportando
conseguenze del tutto al di fuori del controllo regionale.
6. - Gli artt. 11, 117 e 118 della Costituzione si assumono violati
anche dall'art. 2, comma 1, lettera 0.a), dove la riduzione della
quota A non in produzione avverrebbe senza far decorrere un lasso di
tempo di ragionevole durata nel quale persista la mancata produzione,
in contrasto con quanto prescritto dal regolamento CEE n. 3950/92
(art. 5), dalla legge n. 468 del 1992 (art. 2, comma 4) e dal suo
regolamento di esecuzione (artt. 2 e 3 del d.P.R. 23 dicembre 1993,
n. 569).
7. - Rispetto all'art. 2, comma 1, della legge impugnata, viene
dedotta la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in
riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400, secondo
il quale la Conferenza Stato-Regioni deve essere sempre sentita in
relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di
incidere nelle materie di competenza regionale. Le Regioni lamentano
il mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni nella
determinazione del programma di rientro delle eccedenze
lattiero-casearie. L'art. 2, comma 1, impugnato, affidando solo
all'EIMA il potere di procedere alla riduzione delle quote
individuali e prescindendo da qualunque partecipazione regionale al
procedimento, lederebbe le competenze regionali in materia di
agricoltura, nonchè il generalissimo principio di leale cooperazione
nei rapporti tra Stato e Regioni: e questo in contrasto anche con la
legge n. 468 del 1992 (art. 2, comma 8) che prevedeva tale
coinvolgimento e assegnava alle Regioni (art. 2, comma 7) poteri di
controllo sulla produzione effettiva nonchè il compito di adeguare
la quota assegnata a quella effettiva, ove quest'ultima fosse
risultata inferiore alla prima.
8. - Rispetto all'art. 2-bis la Regione Lombardia deduce la
violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, in
riferimento all'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come
specificato dall'art. 16 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569.
Secondo la prospettazione della ricorrente, la disposizione
impugnata, consentendo ai produttori l'autocertificazione e agli
acquirenti di servirsene per le proprie dichiarazioni,
depotenzierebbe il controllo regionale che, nelle more
dell'accertamento definitivo delle posizioni individuali, non
potrebbe produrre alcuna effettiva conseguenza, e si troverebbe
impedito nella tempestiva repressione dei comportamenti tenuti in
violazione delle previsioni attributive delle quote.
9. - Nei due ricorsi nessuno sviluppo trova la censura formulata
nei confronti dell'art. 1, comma 2, della legge impugnata.
10. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili e, comunque, infondati.
11. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato per i due ricorsi identiche memorie difensive, dove si
svolge un'ampia ricostruzione della normativa, comunitaria e
nazionale, in materia di quote latte e si illustrano i motivi che
hanno condotto all'adozione del decreto-legge n. 727 del 1994 e della
relativa legge di conversione. In particolare, la difesa dello Stato
fa presente che, dopo l'approvazione della legge n. 468 del 1992, la
trattativa tra l'Italia e la Comunità - volta ad ottenere un aumento
della quota nazionale e una diminuzione del prelievo supplementare
dovuto per gli anni pregressi - si è conclusa con un accordo, nel
senso di un aumento di 900.000 tonn. della quota nazionale e della
riduzione, pari a 1.600.000 tonn., della produzione complessiva, da
realizzarsi entro il 1 aprile 1995, in modo da risolvere il divario
tra la quota di 9.000.000 tonn. assegnata all'Italia e la produzione
effettiva stimata di 11.500.000 tonn.. Nell'ambito di tale accordo
è stato consentito all'Italia di derogare transitoriamente al limite
della quota nazionale, fermo rimanendo l'obbligo di rientrare nella
quota definitivamente assegnata entro il 1 aprile 1995. Così,
attuata l'assegnazione delle quote individuali nel dicembre 1994, si
sarebbe reso necessario prevedere - per evitare di incorrere nelle
connesse responsabilità finanziarie - un meccanismo più rapido per
il rientro, essendo troppo lungo quello previsto dall'art. 2, comma
8, della legge n. 468 del 1992. A queste esigenze risponderebbero sia
il decreto-legge n. 727 del 1994 che la legge di conversione n. 46
del 1995. Passando all'esame delle singole censure, la difesa dello
Stato, con riferimento all'art. 2, comma 2-bis, ritiene non
sussistente la violazione dell'art. 6, punto 3, del regolamento CEE
n. 2328/91. La norma comunitaria, se esclude la concessione di
finanziamenti per investimenti nelle aziende del settore
lattiero-caseario, comportanti un aumento del quantitativo di
produzione, non escluderebbe, invece, l'approvazione dei piani di
sviluppo e di miglioramento. Si aggiunge che, prima della legge n.
468 del 1992, in Italia non poteva neppure parlarsi di quote
individuali, essendo la quota nazionale assegnata all'UNALAT, che la
distribuiva ai produttori secondo il proprio statuto. Inoltre, la
disposizione impugnata sarebbe ragionevole, concedendo ai produttori
che hanno confidato nell'approvazione dei piani da parte delle
Regioni la possibilità di sostituire le quote, ancorate alla
commercializzazione effettiva nel 1988/89 e alla maggior produzione
nel 1991/92, con gli obiettivi di piano. Rispetto all'art. 2, comma
1, lettera b), l'Avvocatura riconduce alla discrezionalità del
legislatore, connessa a valutazioni di politica economica, il fatto
di aver esteso alle aziende delle zone svantaggiate, equiparate e
delle isole l'esonero dalla riduzione delle quote. La razionalità
della norma impugnata viene individuata anche nella conformità con
la disciplina posta dalla legge n. 468 del 1992, la quale già aveva
previsto la finalità di mantenere una maggiore quantità di
produzione nelle zone di montagna e svantaggiate. Con riferimento al
mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni nella
determinazione del programma di rientro (art. 2, comma 1, impugnato),
l'Avvocatura sottolinea l'inderogabile necessità di procedere in
tempi rapidi (entro il 1 aprile 1995) alla riduzione: da ciò
l'esigenza di una procedura più snella, rispetto a quella prevista
dall'art. 2, comma 8, della legge n. 468 del 1992, che, comunque,
sarebbe legittima attenendo ad un programma tipicamente nazionale.
D'altra parte, sottolinea ancora la difesa dello Stato, non occorrono
ulteriori previsioni normative affinchè la Conferenza possa essere
consultata, ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del 1988.
Infine, rispetto all'art. 2-bis, l'Avvocatura sottolinea che
l'autocertificazione, con l'obiettivo di snellire le procedure per
tutto il territorio nazionale responsabilizzando i produttori, non
può depotenziare i controlli regionali, come risulta dimostrato dal
riconoscimento di analogo potere autocertificativo in molti altri
settori.
12. - In prossimità dell'udienza anche le Regioni hanno depositato
memorie per illustrare i ricorsi, sia con riferimento alla
ammissibilità che alla fondatezza dei diversi motivi di censura.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti dalla Regione Lombardia e dalla Regione
Veneto sono, per la massima parte delle questioni sollevate,
coincidenti.
I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
2. - I ricorsi investono la materia delle c.d. "quote latte" la cui
previsione, in attuazione di vari regolamenti comunitari (v., in
particolare, i regolamenti CEE n. 804/68, n.856/84 e n. 3950/92), è
stata introdotta nel diritto interno al fine di contenere gli eccessi
di produzione che da tempo si registrano, in ambito europeo, nel
settore lattiero-caseario. La disciplina attuativa fondamentale
veniva posta con la legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti
nel settore lattiero caseario), che assegnava ai produttori quote di
produzione articolate in due parti (A e B) e attribuiva alle Regioni,
al Ministero dell'agricoltura e foreste ed all'Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) il compito di verificare
l'andamento del mercato ai fini del rispetto delle quote assegnate ai
produttori italiani e di imporre il c.d. "prelievo supplementare" da
applicare sul prodotto in conseguenza del superamento di tali quote
(v., in particolare, gli artt. 2 e 5). A seguito dei ritardi
connessi all'attuazione di tale disciplina, conseguenti alla
difficoltà di individuare ed assegnare le quote di produzione,
l'Italia veniva sottoposta da parte degli organi comunitari ad una
forte sanzione pecuniaria. Da qui l'apertura di una trattativa che
conduceva all'adozione di un "compromesso" da parte del Consiglio
CEE, dove veniva concesso all'Italia un aumento della quota nazionale
a condizione di ricondurre la produzione al rispetto di tale quota
entro il 31 marzo 1995. L'esigenza di ottemperare a tale impegno nel
termine indicato induceva, quindi, il Governo italiano ad adottare il
decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, dove, a parziale deroga di
quanto disposto con la legge n. 468 del 1992, si introduceva una
procedura abbreviata di riduzione percentuale da parte dell'EIMA
delle quote B di produzione, con esclusione delle sole aziende
situate nelle zone montane. In sede di conversione di tale
decreto-legge da parte della legge n. 46 del 1995 sono state,
peraltro, introdotte varie modificazioni, mediante le quali si è
stabilito:
a) che i produttori che hanno ottenuto, anteriormente alla data
di entrata in vigore della legge n. 468 del 1992, l'approvazione da
parte regionale o provinciale di un piano di sviluppo o di
miglioramento zootecnico e che hanno già realizzato tale piano,
possono chiedere l'assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano, in sostituzione delle
quote A e B ad essi spettanti (art. 2, comma 2-bis);
b) che sono esclusi dalla riduzione non solo i produttori le cui
aziende sono ubicate nei Comuni montani, ma anche quelli operanti
nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate, nonchè nelle isole
(art. 2, comma 1, lettera b);
c) che, accanto alla quota B, va ridotta anche la quota A non in
produzione, ove la stessa ecceda il 50 per cento della quota A
attribuita (art. 2, comma 1, lettera 0.a);
d) che i produttori hanno la possibilità, in ogni caso di
contenzioso e nelle more dell'accertamento definitivo delle
posizioni, di autocertificare le produzioni e gli acquirenti quella
di richiamare nelle proprie denuncie i quantitativi autocertificati
(art. 2-bis). Ad avviso delle due Regioni ricorrenti, queste
innovazioni, introdotte dalla legge n. 46 del 1995, sarebbero tali da
danneggiare economicamente la posizione dei produttori operanti nei
rispettivi territori regionali, ledendo, di conseguenza, i poteri di
indirizzo, programmazione e controllo nel settore lattiero-caseario
spettanti alle stesse Regioni. Da qui le impugnative in esame che
investono, secondo l'ordine prospettato, le seguenti disposizioni
della legge n. 46 del 1995:
a) l'art. 2, comma 2-bis, per violazione degli artt. 11, 5, 117 e
118 della Costituzione, sotto il profilo della contrarietà a norme
comunitarie e della invasione della sfera di competenza legislativa e
amministrativa regionale (primo motivo), nonchè per violazione degli
artt. 3 e 41 della Costituzione, in riferimento agli artt. 5, 117 e
118 (secondo motivo);
b) l'art. 2, comma 1, lettere b) e 0.a), per violazione degli
artt. 5, 11, 117 e 118, sotto il profilo dei rapporti tra Stato e
Regioni e della contrarietà al diritto comunitario, nonchè per
violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, in riferimento
agli artt. 5, 117 e 118 (terzo motivo);
c) l'art. 2, comma 1, per violazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, anche con riferimento all'art. 12 della legge 23
agosto 1988, n. 400, nonchè per violazione del principio di leale
cooperazione tra lo Stato e le Regioni (quarto motivo);
d) l'art. 2-bis, per violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118
della Costituzione, con riferimento all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del
1977, come ulteriormente specificato dall'art. 16 del d.P.R. n. 569
del 1993 (quinto motivo).
I ricorsi sono infondati con riferimento alle questioni sollevate
con il primo, secondo, terzo e quinto motivo; fondati in parte con
riferimento alla questione sollevata con il quarto motivo.
3. - I primi tre motivi dei ricorsi prospettano censure che
investono essenzialmente la violazione di norme comunitarie e, di
conseguenza, dell'art. 11 della Costituzione. Tali censure,
ancorchè ammissibili - in relazione all'impugnabilità da parte
delle Regioni, in sede di giudizio principale, delle leggi statali
lesive delle competenze regionali in quanto in contrasto con la
normativa comunitaria (v. sentenze nn. 94 e 482 del 1995) - non sono
fondate.
4. - Per quanto concerne l'art. 2, comma 2-bis, - censurato con il
primo motivo - va innanzitutto rilevato che la norma ivi espressa,
nel far salvi gli obiettivi produttivi connessi ai piani di sviluppo
e di miglioramento approvati prima dell'entrata in vigore della legge
n. 468 del 1992 e già realizzati, non contrasta sotto alcun profilo
con l'art. 6, comma 3, del regolamento CEE n. 2328/91, dove si
vietano gli aiuti agli investimenti nel settore lattiero-caseario che
siano in grado di determinare un superamento delle quote assegnate.
La norma impugnata, limitandosi a far salvi gli obiettivi produttivi
individuati in piani da tempo approvati e già realizzati, si
presenta, infatti, estranea al regime degli aiuti regolato dalla
norma comunitaria chiamata a raffronto, aiuti comportanti erogazioni
finanziarie e destinati a investimenti connessi a piani ancora da
realizzare. Nè la violazione dell'art. 11 della Costituzione può
essere fatta valere assumendo quali norme interposte quelle espresse
nella legge n. 468 del 1992, (e, in particolare, negli artt. 2 e 10,
comma 11, di tale legge) che, in quanto norme di diritto interno, non
appaiono suscettibili di trovare il loro riferimento diretto nel
suddetto parametro costituzionale: e questo anche a voler prescindere
dalla considerazione che la norma impugnata non appare idonea -
contrariamente a quanto si prospetta nei ricorsi - a determinare
"sfondamenti" della quota nazionale, ove si consideri che la salvezza
degli obiettivi produttivi connessi ai piani già approvati e
realizzati comporta pur sempre il rispetto dei limiti inerenti a tale
quota, limiti da preservare mediante compensazioni tra le quote
assegnate ai diversi produttori. Infine, la norma in esame non può
neppure ritenersi lesiva degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
quanto discriminatoria ed ingiustificatamente penalizzante per gli
operatori presenti nell'ambito territoriale delle Regioni ricorrenti
(secondo motivo). E invero, la circostanza che tali Regioni, a
differenza di altre, non abbiano a suo tempo approvato piani di
sviluppo o di miglioramento in grado di determinare un incremento
della produzione lattiero-casearia esprime soltanto un dato di fatto,
connesso ad una precedente scelta di politica amministrativa, che non
può essere fatto valere come presupposto per affermare una
disparità di trattamento irragionevolmente perpetrata attraverso la
norma impugnata: non senza considerare che, sul piano della
ragionevolezza, la norma stessa può trovare adeguata giustificazione
nell'esigenza di far salvi gli affidamenti maturati da taluni
produttori prima dell'entrata in vigore della disciplina di diritto
interno relativa al settore e della determinazione di limiti di
produzione connessi all'assegnazione delle quote individuali.
5. - Infondate si presentano anche le censure formulate nel terzo
motivo, che investono sia l'art. 2, comma 1, lettera b), dove, ai
fini dell'esclusione dalla riduzione delle quote, le zone
svantaggiate, quelle ad esse equiparate e le isole vengono equiparate
ai Comuni montani; sia l'art. 2, comma 1, lettera 0.a), dove si
disciplina la riduzione delle quote A non in produzione. Per quanto
concerne il primo profilo va rilevato che, a differenza di quanto si
legge nei ricorsi, l'equiparazione delle zone di montagna, delle zone
svantaggiate, di quelle equiparate e delle isole non viene a
contrastare con i principi espressi nella direttiva del Consiglio CEE
n. 268/75. In proposito va, infatti, rilevato che, ai sensi dell'art.
3 di tale direttiva, le zone di montagna, le zone svantaggiate e le
zone equiparate alle svantaggiate (comprensive anche di aree
individuabili nelle isole) vengono collocate sullo stesso piano, dal
momento che la direttiva inquadra, nella categoria generale delle
"zone agricole svantaggiate" sia le zone di montagna, sia le zone
svantaggiate, in quanto minacciate di spopolamento, sia le zone
assimilate a quelle svantaggiate, nelle quali ricorrano svantaggi
specifici. Ma ciò che più interessa è che tale classificazione è
stata confermata anche nella direttiva del Consiglio n. 273/75, che
ha applicato la direttiva n. 268/75 specificamente al territorio
italiano. D'altro canto, la stessa legge n. 468 del 1992, nel
richiamare i criteri generali per la riduzione delle quote, aveva
sottolineato l'esigenza di mantenere la maggiore quantità di
produzione "nelle aree di montagna e svantaggiate", collocate, a
questo fine, sullo stesso piano, mentre la deroga espressa nell'art.
5, comma 12, della stessa legge n. 468 - dove la posizione delle zone
svantaggiate è stata considerata subordinatamente a quella delle
zone di montagna - non è tale da assumere valore ai fini del
giudizio sulla norma impugnata, stante la particolarità della
fattispecie (procedura di compensazione) da tale disposizione
regolata.
Per quanto concerne poi il secondo profilo della censura, che
investe l'art. 2, comma 1, lettera 0.a), v'è da rilevare che nè
dalla normativa comunitaria (art. 5 del regolamento n. 3950/92), nè
dalla normativa interna (art. 2, comma 4, della legge n. 468 del
1992) è dato desumere l'esistenza di un principio in grado di
condizionare, in ogni caso, la riduzione delle quote al decorso di un
lasso di tempo di ragionevole durata. Nè va trascurato che la
riduzione immediata delle quote A non in produzione trova la sua
giustificazione nell'esigenza di rispettare il termine fissato in
sede comunitaria per il rientro nella quota nazionale e che un
elemento di gradualità può rinvenirsi nella previsione che la
riduzione opera soltanto quando la quota non in produzione sia tale
da superare il limite del 50 per cento della quota assegnata.
6. - Neppure la questione sollevata nei confronti dell'art. 2-bis
(con il quinto motivo del ricorso, proposto soltanto dalla Regione
Lombardia) si presenta fondata. Il fatto di consentire ai produttori
l'autocertificazione della produzione ed agli acquirenti di
utilizzarla per le proprie dichiarazioni, se comporta uno snellimento
delle procedure di accertamento, non è, peraltro, tale da impedire o
depotenziare i controlli affidati alle Regioni in ordine al rispetto
delle quote assegnate. Al contrario, i controlli in questione
risulteranno pur sempre possibili - anche nelle forme di cui all'art.
16 del d.P.R. n. 569 del 1993 - per accertare, ai fini della
rilevazione di eventuali infrazioni, la rispondenza dei quantitativi
autocertificati sia alle quote assegnate che ai quantitativi
effettivamente prodotti.
7. - La censura sollevata - con il quarto motivo enunciato nei due
ricorsi - nei confronti dell'art. 2, comma 1, della legge n. 46 del
1995, risulta, invece, almeno in parte, fondata . Di tale censura
non può essere condivisa la parte relativa all'asserita necessità
di un coinvolgimento, ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del
1988, della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome nelle riduzioni, operate dall'AIMA,
delle quote A e B assegnate ai singoli produttori. È noto che la
Conferenza permanente, in quanto organo "di informazione,
consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica
generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza
regionale", viene consultata, tra l'altro, "sugli indirizzi generali
relativi all'elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che
riguardano le competenze regionali" (v. art. 12, commi 1 e 5, lettera
b), della legge n. 400 del 1988): e questo può spiegare la
previsione della presenza di tale organo in funzione consultiva nella
determinazione dei "criteri generali" diretti a realizzare - ai sensi
dell'art. 2, comma 8, della legge n. 468 del 1992 - "l'esatta
rispondenza delle quantità assegnate ai produttori con le quote
nazionali spettanti all'Italia". Alla luce della disciplina contenuta
nell'art. 12 suddetto, del tutto inappropriata risulterebbe, invece,
la presenza dello stesso organo nel procedimento di cui all'art. 2,
comma 1, della legge n. 46 del 1995, dove entra in gioco soltanto
l'adozione di provvedimenti specifici da parte dell'AIMA ai fini
della riduzione delle quote individuali spettanti ai singoli
produttori di latte bovino. Il che, peraltro, non può condurre anche
ad escludere che - sempre ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400
del 1988 - la Conferenza permanente possa essere consultata
nell'ipotesi in cui s'intendano adottare "indirizzi generali",
integrativi di quelli espressi nella legge e in grado di orientare
l'azione dell'AIMA nell'attività di riduzione delle singole quote.
La censura sollevata con il motivo in esame si presenta, d'altro
canto, fondata nella parte in cui contesta la lesione degli artt.
117 e 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni, in relazione alla mancata previsione, nella
norma impugnata, di qualsivoglia partecipazione regionale nel
procedimento di riduzione delle quote individuali. E invero, ove si
considerino i contenuti della disciplina in esame, che investe
interventi sulla dimensione produttiva di aziende comprese nel
settore agricolo (v. sentenza n. 304 del 1987), la completa
esclusione delle Regioni dal procedimento in questione non può
trovare adeguata giustificazione nè in relazione all'urgenza con cui
si è dovuto provvedere ai fini del rientro nella quota nazionale nè
in relazione alla presenza, connessa a tale rientro, di un interesse
nazionale al rispetto di impegni assunti in sede comunitaria. Non
senza, d'altro canto, considerare che la procedura già adottata
dall'art. 2, comma 7, della legge n. 468 del 1992, aveva affidato
direttamente alle Regioni la riduzione delle quote assegnate, ove le
stesse fossero risultate maggiori della produzione effettiva. Ora,
rispetto alla fattispecie regolata dalla norma in esame, pur tenendo
conto dei motivi che hanno condotto all'adozione di un procedimento
abbreviato di riduzione delle quote incentrato sull'AIMA, la presenza
regionale andava in ogni caso salvaguardata, quanto meno nella forma
della richiesta di parere. E questo tanto più ove si consideri che
le ipotesi di sottrazione alla procedura di riduzione contemplate nei
commi 1 e 2-bis dell'art. 2 sono tali da involgere, almeno in
prevalenza, valutazioni spettanti alla sfera dei poteri regionali.
Da qui l'accoglimento parziale del motivo proposto e la conseguente
dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma impugnata
nella parte in cui non ha previsto, ai fini della riduzione delle
quote individuali, il parere delle Regioni territorialmente
competenti.
8. - Nell'epigrafe e nelle conclusioni dei due ricorsi si denuncia
anche l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della
legge n. 46 del 1995. La questione non ha, peraltro, trovato
svolgimento alcuno nel contesto dei due ricorsi e va, pertanto,
dichiarata inammissibile per assoluta carenza di motivazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 febbraio 1995, n. 46 (Norme per l'avvio degli
interventi programmati in agricoltura e per il rientro della
produzione lattiera nella quota comunitaria), che ha convertito, con
modificazioni, il decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, nella parte
in cui non prevede il parere delle Regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettere 0.a) e b), e comma 2-bis, nonchè
dell'art. 2-bis, della stessa legge, in riferimento agli artt. 3, 5,
11, 41, 97, 117 e 118 della Costituzione, questioni sollevate con i
ricorsi di cui in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della stessa legge, sollevata
con i ricorsi di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Cheli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 1995.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
95C1623