1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 2016
Ordinanza del 16 giugno 2016 del Tribunale di Genova sul reclamo proposto dal Ministero dell'interno e dal Ministero delle infrastrutture contro B.D.. Circolazione stradale - Patente di guida - Condanna per i reati di cui agli artt. 73 e 74 del Testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope - Divieto di conseguimento o revoca anche in riferimento a reati commessi prima dell'entrata in vigore della legge n. 94 del 2009 - Revoca automatica da parte del Prefetto. - D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), art. 120, commi 1 e 2, come sostituito dall'art. 3, comma 52, lett. a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica). (16C00289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

IL TRIBUNALE DI GENOVA
Prima Sezione Civile

composto dai magistrati:
Dott. Luigi Costanzo, Presidente;
Dott. Lorenza Calcagno, Giudice;
Dott. Ada Lucca, Giudice relatore;
ha pronunciato la presente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nel procedimento di reclamo, promosso ai sensi
dell'art. 669-terdecies codice procedura civile con ricorso
depositato dal Ministero dell'interno e dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti;
Contro B. D. in relazione alla ordinanza cautelare pronunciata in
data 26 gennaio 2016 dal Tribunale di Genova.
La vicenda processuale
Con ricorso per provvedimenti urgenti ai sensi dell'art. 700 del
codice procedura civile depositato in data 23 novembre 2015, D. B.
chiedeva a questo Tribunale di consentirle di continuare ad
utilizzare la patente di guida n. cat. B di cui era titolare, ovvero
di adottare ogni diverso provvedimento ritenuto opportuno al fine di
tutelare in via d'urgenza i suoi diritti, disapplicando l'illegittimo
provvedimento di revoca della patente di guida disposto dal Prefetto
di Genova il 27 maggio 2015. Chiedeva che, se fosse stato ritenuto
necessario, venisse sollevata alla Corte costituzionale questione di
legittimità dell'art. 120 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n.
285, nel testo modificato dall'art. 3, comma 52, della legge 15
luglio 2009 n. 94, in relazione agli articoli 3, 16 e 25, commi 1 e
2, e 117 comma 1 della Costituzione.
Riferiva la ricorrente che il provvedimento prefettizio di revoca
della patente di guida era stato assunto il 27 maggio 2015 sul
presupposto che la ricorrente non fosse più in possesso dei
requisiti morali previsti dall'art. 120 del codice della strada: la
stessa era stata condannata con sentenza del G.I.P. presso il
Tribunale di Genova del 16 giugno 2009 n. 753 per reati commessi tra
il settembre e il novembre 2007 in violazione dell'art. 73.5, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90, quando la
ricorrente, all'epoca venticinquenne, versava in condizioni di
tossicodipendenza e di grave disagio familiare. In epoca successiva
ai fatti, ella aveva superato la tossicodipendenza e conduceva una
vita del tutto regolare e si occupava delle tre figlie minorenni.
Ciò premesso allegava, relativamente al presupposto del fumus
boni juris, che:
la modifica dell'art. 120 del codice della strada introdotta
dall'art. 3, comma 52, legge n. 94/2009 inseriva nell'elenco di
soggetti che non possono conseguire la patente di guida (o ai quali
deve essere revocata, se ne sono già in possesso), come i
delinquenti abituali, professionali o per tendenza o altre categorie
ivi previste, anche le persone condannate per i reati di cui agli
articoli 73 e 74 del testo unico di cui al Presidente della
Repubblica n. 309/1990. Tale modifica non si sarebbe dovuta applicare
al caso di specie poichè, introducendo una sanzione accessoria per i
soggetti che commettono uno dei reati suindicati, essa riguarderebbe
solo i fatti commessi successivamente alla sua entrata in vigore. I
reati commessi dalla ricorrente, invece, risalivano al novembre 2007
ed erano quindi precedenti all'entrata in vigore della norma in
questione. D'altra parte, l'applicazione retroattiva della norma
sarebbe stata esclusa non solo dall'art. 7 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ma anche dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale (sent. 196/2010);
anche nel caso in cui si ritenesse possibile disporre la
revoca della patente di guida ai sensi dell'art. 120 del codice della
strada, come modificato dalla legge n. 94/2009, in relazione a reati
commessi prima dell'entrata in vigore di tale legge, sarebbe
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della suddetta norma. Quest'ultima, laddove
consentisse un'applicazione retroattiva della disciplina,
risulterebbe illegittima per violazione dell'art. 25, comma 2 Cost.,
dell'art. 117 comma 1 Cost., dell'art. 3 Cost. e dell'art. 16 Cost.
Gli argomenti fin qui esposti dimostravano - secondo la
ricorrente - la sussistenza del fumus boni iuris del ricorso per
ottenere una pronuncia cautelare che, disapplicando il provvedimento
del Prefetto di Genova, le consentisse di utilizzare la patente di
guida.
Quanto al periculurn in mora, la ricorrente rappresentava che il
possesso della patente di guida era per lei essenziale per
ottemperare ai suoi oneri genitoriali.
Infatti, dovendo provvedere da sola a mantenere ed accudire le
sue tre figlie, necessitava della patente di guida per poterle
accompagnare in auto a scuola, atteso che le bambine frequentavano
istituti diversi ed i tempi dei mezzi pubblici non le consentivano di
adempiere a tali incombenti nei tempi imposti dagli orari scolastici.
Evidenziava anche problematiche di salute delle minori.
Costituendosi nel procedimento cautelare, il Ministero
dell'interno ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
chiedevano la reiezione del ricorso in base al rilievo che la revoca
della patente di guida ai sensi dell'art. 120 del codice della strada
non costituirebbe, in questo caso, una conseguenza accessoria della
violazione di una disposizione in tema di circolazione stradale, ma
deriverebbe dalla mera constatazione dell'insussistenza (originaria o
sopravvenuta) dei requisiti morali prescritti per il conseguimento
del titolo di abilitazione alla guida. Pertanto, la condanna avrebbe
solo un valore di fatto storico ostativo al rilascio (o mantenimento)
della patente. In tal senso, la natura sanzionatoria del
provvedimento di revoca della patente di guida, emesso ai sensi
dell'art. 120 del codice della strada, sarebbe stata ormai
definitivamente esclusa dalla giurisprudenza di legittimità (Cass.
Sez. Un. 14 maggio 2014 n. 10406). Inoltre, a conferma della natura
non sanzionatoria della revoca, il provvedimento non implicherebbe
alcun esercizio di discrezionalità amministrativa, trattandosi di
misura vincolata (Cons. Stato, 15 febbraio 2012, n. 786).
Pertanto, negata la natura sanzionatoria, verrebbero meno i dubbi
di incostituzionalità per il presunto contrasto con i principi di
irretroattività della legge penale. La Corte costituzionale, con
sentenza n. 118/1994, aveva inoltre precisato che, in casi di tal
genere, non può discorrersi di retroattività della legge quanto
piuttosto di operatività immediata della legge (nello stesso senso
Tribunale Genova, 4 novembre 2015, n. 3179/2015). Inoltre, con
sentenza n. 281 del 28 novembre 2013, la Corte costituzionale aveva
affermato la retroattività della disposizione recata dall'art. 120
codice della strada a seguito delle modifiche apportatevi dalle
disposizioni della legge n. 94/2009, che hanno introdotto, quale
legittima causa di revoca della patente conseguita o di impedimento
al suo rilascio, l'intervenuta condanna in relazione ad uno dei reati
di cui agli articoli 73 e 74 del testo unico sugli stupefacenti;
stabilendo poi che tale applicazione retroattiva della disposizione
contrasta con la Costituzione solo quando le condanne siano state
pronunciate ex art. 444 del codice procedura penale, prima
dell'entrata in vigore della novella. Quindi, se la Corte
costituzionale aveva implicitamente ritenuto conforme alla
Costituzione l'applicazione retroattiva dell'art. 120 codice della
strada anche alle condanne pronunziate prima dell'entrata in vigore
della legge n. 94/2009, a maggior ragione tale applicazione
retroattiva dovrebbe essere ritenuta legittima, in presenza - come
nella fattispecie - di condanne pronunziate successivamente
all'entrata in vigore della suddetta disposizione normativa, seppur
relative a reati commessi antecedentemente.
L'ordinanza reclamata, emessa il 26 gennaio 2016, adottando
un'interpretazione costituzionalmente orientata, riteneva
inapplicabile la revoca della patente ai casi di reati commessi prima
dell'entrata in vigore della modifica apportata nel 2009 all'art. 120
del codice della strada e quindi accoglieva il ricorso, disponendo
l'annullamento della revoca della patente.
L'Avvocatura proponeva reclamo, lamentando l'erroneità
dell'interpretazione adottata dal primo giudice, dovendosi ritenere
la revoca non quale provvedimento sanzionatorio, ma di mera
constatazione della sopravvenuta insussistenza dei requisiti morali
prescritti; insisteva, pertanto, per l'insussistenza di un problema
di retroattività nel caso di specie e per l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale.
Resisteva la reclamata, chiedendo la conferma della pronuncia
(previa occorrendo modifica/correzione del dispositivo), anche previa
eventuale proposizione di un giudizio di legittimità costituzionale,
in relazione agli articoli 3, 16, 25 e 117 Cost.
Con ordinanza del 19 maggio 2016 questo Collegio rilevava che
l'ordinanza reclamata aveva disposto l'annullamento del provvedimento
di revoca della patente, segnalando alle parti le questioni della
configurabilità di tale misura in sede cautelare, della coerenza con
quanto richiesto dalla ricorrente e delle conseguenze in sede di
reclamo. All'udienza del 31 maggio 2016 l'Avvocatura sollevava
eccezione di ultra-petizione, mentre la parte reclamata chiedeva, in
via subordinata, la correzione della ordinanza (come risulta da
verbale di udienza corretto all'udienza del 16 giugno 2016).
Norma oggetto - Parametri costituzionali
Questo Tribunale ritiene non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 120, commi 1 e 2, decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 nella parte in cui ha introdotto
la perdita dei requisiti morali e la conseguente revoca della patente
per i reati ivi previsti, anche in relazione a fatti commessi prima
dell'entrata in vigore della legge 15 luglio 2009, n. 94. Questa
norma potrebbe ritenersi incostituzionale ai sensi degli articoli 11
e 117 Cost. in quanto parrebbe confliggere con il divieto di
retroattività delle modifiche in peius delle norme incriminatrici
dettato dall'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che prevede:
«Nessuno può essere condannato per una azione o una omissione che,
al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il
diritto interno o internazionale. Parimenti, non può essere inflitta
una pena più grave di quella applicabile al momento in cui reato è
stato commesso».
L'art. 120 del codice della strada è disposizione avente
integralmente valore e forza di legge formale, perchè riscritta
integralmente dall'art. 3, comma 52, lettera a), della legge 15
luglio 2009, n. 94, per cui non si pongono in merito allo stesso i
profili di inammissibilità - di cui alla Corte costituzionale
239/2003 - relativi all'art. 120 codice della strada previgente in
quanto già oggetto di delegificazione.
L'art. 120 del codice della strada nella versione attuale (anche
a seguito delle modifiche legislative successive al 2009) così
prevede:
«Requisiti morali per ottenere il rilascio dei titoli
abilitativi di cui all'art. 116:
1 - Non possono conseguire la patente di guida i
delinquenti abituali, professionali o per tendenza e coloro che sono
o sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure
di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n, 1423, ad
eccezione di quella di cui all'art. 2, e dalla legge 31 maggio 1965,
n, 575, le persone condannate per i reati di cui agli articoli 73 e
74 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309, fatti salvi gli effetti di provvedimenti
riabilitativi, nonchè i soggetti destinatari dei divieti di cui agli
articoli 75, comma 1, lettera a), e 75-bis, comma 1, lettera f, del
medesimo testo unico di al decreto del Presidente della Repubblica n.
309 del 1990 per tutta la durata dei predetti divieti. Non possono di
nuovo conseguire la patente di guida le persone a cui sia applicata
per la seconda volta, con sentenza di condanna per il reato di cui al
terzo periodo del comma 2 dell'art. 222, la revoca della patente ai
sensi del quarto periodo del medesimo comma.
2 - Fermo restando quanto previsto dall'art. 75, comma 1,
lettera a), del citato testo unico di cui al decreto del Presidente
della Repubblica n. 309 del 1990, se le condizioni soggettive
indicate al primo periodo del comma 1 del presente articolo
intervengono in data successiva al rilascio, il prefetto provvede
alla revoca della patente di guido. La revoca non può essere
disposta se sono trascorsi più di tre anni dalla data di
applicazione delle misure di prevenzione, o di quella del passaggio
in giudicato della sentenza di condanna per i reati indicati al primo
periodo del medesimo comma 1.
3 - La persona destinataria del provvedimento di revoca di
cui al comma 2 non può conseguire una nuova patente di guida prima
che siano trascorsi almeno tre anni».
La questione di costituzionalità si pone sotto due profili:
a) in primo luogo si pone limitatamente ai casi in cui i
fatti di reato di cui agli articoli 73 e 74, del decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 indicati al primo
comma siano stati commessi prima della entrata in vigore della legge
15 luglio 2009, n. 94. Ciò indipendentemente dal fatto che
l'irrevocabilità della condanna definitiva sia intervenuta prima o
dopo l'entrata in vigore della legge n. 94/2009. Il momento in cui
interviene la condanna, infatti, è circostanza del tutto
indipendente da comportamenti dell'agente;
b) in secondo luogo, relativamente al profilo di violazione
degli articoli 3, 16, 25 e 111 Cost., per la previsione di una revoca
della patente disposta dal prefetto per i casi di condanna per reati
previsti e puniti dagli articoli 73 e 74, decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/90, considerando la previsione della pena
accessoria del ritiro della patente prevista dall'art. 85, decreto
del Presidente della Repubblica n. 309/90.
Ritiene invece questo Collegio che non sia, invece, fondata la
questione di costituzionalità sollevata dalla reclamata in relazione
agli articoli 3 e 16 Cost., secondo un diverso profilo evidenziato
dalla ricorrente: secondo la stessa, la limitazione della libertà di
spostamento dovrebbe essere ricollegata strettamente alla tutela di
pregnanti interessi pubblici, mentre in questo caso per questi soli
reati, tra l'altro assai differenti per gravità tra loro,
l'ordinamento pone una valutazione negativa non ricollegata ad
elementi oggettivi e che inibisce la possibilità di condurre
veicoli, senza che questa ultima possa agevolare in modo specifico e
maggiore i reati legati al traffico di stupefacenti rispetto ad altri
reati.
L'art. 16 Cost. consente le limitazioni disposte dalla legge in
via generale per ragioni di sicurezza: ritiene questo Collegio che
rientri nella discrezionalità politica del legislatore disporre per
alcune categorie di reati (che possono essere questi in tema di
stupefacenti qui in esame, come in tempi più recenti quelli legati
alla circolazione stradale con danno alla persona) conseguenze più
gravi rispetto ad altri, in relazione alla valutazione storicamente
contingente delle emergenze della sicurezza pubblica. In questo caso,
inoltre, la possibilità che i reati collegati alla distribuzione
delle sostanze stupefacenti possano essere agevolati dall'uso di
veicoli è innegabile: questo rende non irragionevole, e quindi
insindacabile per il giudice, la decisione del legislatore.
Rilevanza delle due questioni
Nel caso di specie la ricorrente è stata condannata con la
sentenza del G.I.P. presso il Tribunale di Genova depositata il 16
settembre 2009 n. 753 (divenuta irrevocabile in data 4 dicembre 2013)
per alcuni fatti di reato previsti all'art. 73, comma 5, del decreto
del Presidente della Repubblica n .309/1990, commessi nel periodo dal
settembre al novembre 2007. La norma che ha previsto che la condanna
per uno dei reati di cui agli articoli 73 e 74, decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/90 comporti la perdita dei
requisiti morali necessari per ottenere o mantenere la patente di
guida è, pertanto, stata introdotta dopo la commissione del fatto e
nelle more tra la condanna di primo grado e il passaggio in giudicato
della sentenza.
Alla ricorrente è stata revocata la patente di guida con
provvedimento del Prefetto di Genova del 27 maggio 2015 notificato in
data 18 giugno 2015.
Questo Tribunale deve quindi valutare un caso in cui il fatto di
reato è stato commesso prima dell'entrata in vigore della legge n.
94 del 2009 e, sotto questo primo profilo, decidere della
legittimità della revoca.
Anche la seconda questione di costituzionalità è rilevante per
la decisione, poichè investe la stessa previsione che il Prefetto
disponga la revoca della patente, per le condanne di cui al testo
unico in materia di stupefacenti.
Ritiene questo Collegio, a differenza dell'ordinanza reclamata,
che non sia possibile attraverso un'interpretazione
costituzionalmente orientata e compatibile con la Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali affermare che la revoca della patente non debba
applicarsi quando i reati siano commessi precedentemente alla entrata
in vigore della legge n. 94 del 2009.
L'utilizzazione dei precetti costituzionali nell'attività di
ricerca della norma disciplinatrice della fattispecie concreta non
può giungere (C. Cost. sentenza n. 285 del 1990) fino alla
disapplicazione diretta della disposizione reputata illegittima,
senza l'attivazione del giudizio di costituzionalita': una
interpretazione costituzionalmente orientata può essere adottata
solo ove la norma lasci uno interpretativo.
In questo caso, invece, nel contesto del codice della strada, la
revoca consegue al venir meno dei presupposti del provvedimento
abilitativo e, in particolare, dei requisiti morali del soggetto
abilitando/abilitato alla guida. Ciò si evince chiaramente
dall'inquadramento della stessa previsione legislativa, inserita
nell'art. 120 del codice della strada (requisiti morali): per cui,
dal momento della entrata in vigore della legge, per ogni nuovo
rilascio della patente è prescritta alla P.A. la verifica che non
sussistano quelle condanne ivi previste, che quindi sono un evento
necessariamente pregresso. Ciò comporta che i fatti di reato siano
anche quelli precedenti all'entrata in vigore della norma; ugualmente
l'autorità amministrativa dovrà provvedere alla revoca ogni qual
volta risulti che vi sia stata una condanna, indipendentemente dal
momento in cui essa sia intervenuta o intervenga.
Dalla lettura della norma appare evidente che l'unico presupposto
rilevante per la revoca sia l'intervento di una sentenza di condanna
irrevocabile. Nel caso di specie, la condanna è divenuta
irrevocabile nel 2013 e quindi dopo che la legge è entrata in
vigore. Pertanto, se si segue l'interpretazione letterale della
norma, quando si tratta di condanne divenute irrevocabili dopo l'8
agosto 2009 (come nel caso di specie), non rileva neppure
un'applicazione retroattiva, perchè il presupposto della revoca (che
è la condanna e non il fatto di reato) interviene dopo l'entrata in
vigore della legge.
Non è, pertanto, presente alcuna lacuna circa la condanna per
fatti precedenti al 2009: la revoca infatti si applica se
sopraggiunge una condanna. È espressamente previsto che la condanna
non debba essere precedente di oltre tre anni alla revoca, nulla è
invece previsto circa la datazione del fatto.
Anche l'esame del diritto vivente conduce a ritenere la questione
rilevante: la stessa interpretazione sostanzialmente letterale è
stata seguita e argomentata dalle recenti sentenze del Consiglio di
Stato, Sez. III, sentenza 3 agosto 2015 n. 3791, del TAR Puglia Sez.
II, 10 luglio 2015, n. 1058 e del TAR Lazio Sez. III-ter, n. 3817.
Anche questo Tribunale con sentenza del 21 ottobre 2015 (Grassi
contro Prefettura di Genova) ha seguito la medesima impostazione.
A tali conclusioni interpretative giungeva anche - seppure
implicitamente - la sentenza 281/2013 con la quale la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 120, comma 1 e 2 del codice della strada «nella parte in
cui si applica anche con riferimento o sentenze pronunciate ai sensi
dell'art. 444 del codice procedura penale, in epoca antecedente
all'entrata in vigore della legge n. 94 n. 2009».
Questa sentenza motiva la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in base alla tutela dell'affidamento dell'imputato ed
espressamente in questi termini:
Con riguardo alle sentenze pronunciate ai sensi dell'art. 444
codice procedura penale (equiparate «a una pronuncia di condanna» dal
successivo art. 445, comma 1-bis, secondo periodo), questa Corte ha
già avuto, infatti, occasione di precisare che «la componente
negoziale propria dell'istituto del patteggiamento, resa evidente
anche dalla facoltà concessa al giudice di verificare la
volontarietà della richiesta o del consenso (art. 446, comma 5, del
codice di procedura penale), postula certezza e stabilità del quadro
normativa che fa da sfondo alla scelta compiuta dall'imputato e
preclude che successive modificazioni legislative vengano od alterare
in pejus effetti salienti dell'accordo suggellato con la sentenza di
patteggiamento» (sentenza n. 394 del 2002).
Il nuovo testo dell'art 120, commi 1 e 2, come sostituito
dall'art. 3, comma 52, lettera a), della legge n. 94 del 2009, con
riguardo ai reati di cui agli articoli 73 e 74 del decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), ha innovato la disciplina che l'imputato aveva
avuto presente nel ponderare l'opportunità di addivenire al
patteggiamento, ed ha retroattivamente attribuito al consenso a suo
tempo prestato l'ulteriore significato di una rinunzia alla patente
di guida.
E ciò, appunto, ne comporta il denunciato contrasto con il
diritto di difesa, sia per l'inadempimento, che ne consegue, rispetto
al negozio (processuale) ex art. 444 del codice procedura penale, sia
per il vulnus all'affidamento qualificato dell'imputato circa gli
effetti delle proprie scelte.
È sotteso al ragionamento della Corte che, secondo la
interpretazione costituzionalmente orientata che è preliminare ad
ogni giudizio di costituzionalità della norma, la disposizione
dell'art. 120 del codice della strada si debba interpretare nel senso
che la revoca si applichi anche alle sentenze intervenute prima
dell'agosto del 2009 e quindi - ovviamente - ai fatti pregressi.
Altrimenti, la Corte si sarebbe limitata a ritenere che la norma si
dovesse diversamente interpretare, ossia nei senso
dell'inapplicabilità alle sentenze di patteggiamento precedenti
all'entrata in vigore della novella (in quanto ovviamente a loro
volta relative a fatti pregressi rispetto al 2009), respingendo di
conseguenza la questione sollevata.
Tale sentenza, pertanto, segue un'interpretazione - da
considerarsi di diritto vivente - nel senso della applicabilità
della revoca anche alle condanne per fatti di reato commessi prima
dell'entrata in vigore del cd. «pacchetto sicurezza».
Ciò rende la questione rilevante per la decisione sul merito del
provvedimento cautelare.
Si può aggiungere una considerazione in relazione ad un aspetto
marginale: questo Tribunale ha evidenziato anche una certa non
corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato non rilevata dalle
parti (la pronuncia di annullamento anzichè il provvedimento,
richiesto dalla ricorrente, di consentirle la guida). La parte
reclamata all'udienza del 31 maggio 2016 ha sollevato eccezione di
ultra-petizione, mentre la reclamante ha precisato che, trattandosi
di giudizio in tema di diritti soggettivi nel quale i poteri del GO
sono limitati dalla L.A.C. n. 2248/1865 alla disapplicazione del
provvedimento, solo impropriamente il giudice avrebbe fatto
riferimento ad un annullamento e non alla disapplicazione e ha
chiesto che fosse corretta dal Collegio l'ordinanza nella parte in
cui parla di annullamento, anzichè di disapplicazione e fosse
disposto in conformità a quanto richiesto in ricorso. Ritiene questo
Collegio che la eccezione di difformità tra chiesto e pronunciato
non escluda la rilevanza della questione di costituzionalita': il
giudice del reclamo è «investito del complessivo contenuto della
domanda cautelare ed è titolare dei medesimi poteri conferiti al
primo giudice; per cui il giudizio che s'instaura a seguito del
reclamo e destinato a svolgersi sull'intero "thema decidendum"
oggetto del procedimento cautelare (..) con integrale devoluzione
della controversia al giudice collegiale» (..) senza che il secondo
giudice sia limitato, nella propria cognizione e dotazione degli
strumenti decisori, dai motivi dedotti dalle parti reclamanti (così,
Corte costituzionale, sentenza n. 65 del 17 marzo 1998).
In virtù della sopra richiamata natura devolutiva e sostitutiva
del reclamo appare comunque indispensabile per la decisione
affrontare il merito, poichè questo giudice del reclamo non dovrebbe
comunque arrestarsi al profilo del tipo di pronuncia effettuata dal
giudice di prime cure, ma - se anche rilevasse una parziale non
corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato - dovrebbe decidere
nel merito la questione applicando la normativa dell'art. 120 del
codice della strada, se del caso anche modificando la misura
cautelare emessa.
Non manifesta infondatezza della prima questione (articoli 11-117
Cost. e 7 CEDU).
Se la perdita del requisiti morali e la conseguente revoca si
dovesse considerare una vera e propria sanzione penale ai sensi
dell'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, si configurerebbe in questo
caso la previsione retroattiva di una pena più grave di quella
applicabile al momento in cui il reato di cui all'art. 73, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 è stato commesso.
Nel nostro ordinamento - limitandosi al diritto «interno» - il
carattere penale di una sanzione dipende dal tipo di qualificazione
ad esso riconnessa. Di conseguenza, in quest'ottica, si dovrebbe
escludere il carattere penale della sanzione della revoca della
patente: si tratterebbe della perdita di un requisito di carattere
morale, ritenuto necessario per ottenere l'abilitazione alla guida e
per conservarla; nell'ambito di una scelta politica ed insindacabile,
se ragionevole. È quindi evidente che, esaminando la questione ai
sensi dell'art. 25 Cost. e dei principi in esso consacrati, la
questione sarebbe infondata perchè la perdita dei requisiti morali e
la conseguente revoca della patente non è qualificata dal
legislatore come sanzione penale.
Tuttavia, nell'ottica invece imposta dalla ratifica dell'Italia
alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, muta la definizione di illecito e di
sanzione penale: come già evidenziato dalla ordinanza qui reclamata,
l'interpretazione della Corte di Strasburgo privilegia dei
riferimenti di tipo sostanziale.
Al fine di verificare se una legge abbia ad oggetto «accuse in
materia penale» (ai sensi dell'art. 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali)
o infligga o modifichi sanzioni «penali» (ai sensi dell'art. 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali) rilevano tre diversi criteri:
1) il primo è quello della qualificazione data dal sistema
giuridico interno all'illecito. Tale indicazione ha solo un valore
relativo, potendosi riqualificare come penale un'accusa quando
ricorrano gli altri indici;
2) la natura sostanziale dell'illecito, ossia se si tratti di
un binomio illecito/sanzione posto a tutela del funzionamento di una
determinata formazione sociale o per la cura di interessi
particolari, o se sia invece preposto alla tutela erga omnes di beni
giuridici della collettività, anche alla luce del denominatore
comune delle rispettive legislazioni dei diversi Stati contraenti;
3) infine il grado di severità della pena tenendo conto
della sua natura, durata o modalità di esecuzione.
Nel caso che ci occupa, si deve rilevare che il primo criterio è
in parte già previsto dall'ordinamento interno: i fatti cui si
ricollega la revoca della patente sono qualificati dalla legge penale
speciale come i delitti previsti e puniti dall'art. 73 e 74, decreto
del Presidente della Repubblica n. 309/90. Non avviene così per la
«sanzione», poichè come sopra indicato essa non è configurata come
sanzione dall'ordinamento, ma come perdita di un requisito morale;
essa non è neppure qualificata in senso penalistico. In merito
rilevano le argomentazioni della già citata sentenza Cass. Sez. Un.
14 maggio 2014 n. 10406, con considerazioni che restano - in quella
sede - svolte sul piano strutturale e di diritto processuale civile.
Quanto al secondo criterio, si deve - pertanto - verificare se la
revoca sia una vera e propria sanzione in senso sostanziale (e non
strutturale/formale) oppure no. In proposito, dalla giurisprudenza
EDU sono ritenute applicabili le previsioni e le garanzie di cui
all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali in merito ad ogni sanzione
posta con funzione preventiva o sanzionatoria, che non assolva a
finalità meramente risarcitorie.
Si deve notare che, se anche si ritenesse che la previsione dei
requisiti di tipo morale per il rilascio della patente corrisponda ad
una finalità di cura concreta dell'interesse pubblico, si dovrebbe
tenere anche conto dei fatto che - nella materia penale ai sensi
dell'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali - è possibile una
coesistenza tra tale finalità e quella sanzionatoria penalistica. In
questo senso si può fare riferimento alla sentenza Welch v. The
United Kingdom, n. 17440/90, 9 febbraio 1995: «Indeed the aims of
prevention and reparation are consistent with a punitive purpose and
may be seen as constituent elements of the very notion of
punishment». Peraltro è usuale anche nel diritto penale che la
funzione sanzionatoria e preventiva generate si accompagni a quella
preventiva posta a tutela di specifici beni giuridici di interesse
pubblico (si pensi alla tutela della fede pubblica, dell'ambiente..).
Anche in casi più recenti la Corte ha ritenuto che non vi fosse
incompatibilità (sentenza 27 settembre 2011, caso n. 43509/08,
Menarini c. Italia) tra la preordinazione alla tutela di un interesse
pubblico dei provvedimenti sanzionatori amministrativi (nel caso, le
sanzioni pecuniarie comminate dall'Autorità AGCM a tutela della
concorrenza nel mercato) e una funzione penalistico-punitiva. Così,
nella sentenza Menarini:
«40. Per quanto riguarda la natura dell'infrazione, sembra
che le disposizioni delle quali è stata contestata la violazione
alla società ricorrente fossero volte a tutelare la libera
concorrenza del mercato. La Corte ricorda che l'AGCM, autorità
amministrativo indipendente, ha il compito ai vigilare sugli accordi
restrittivi della concorrenza e gli abusi di posizione dominante.
Pertanto essa incide sugli interessi generali della società
normalmente tutelati dal diritta penale (Stenuit c. Francia, sopra
citata, § 62). Inoltre va rilevato che la sanzione inflitta mirava
per lo più a punire al fine di evitare il ripetersi degli atti
incriminati. Si può dunque concludere che la sanzione inflitta era
basata su norme aventi uno scopo sia preventivo che repressivo
(mutatis mutandis, Jussila, sopra citata, § 38)».
Sembra, inoltre, a questo Collegio che non sussista un
collegamento logico tra i reati in materia di traffico di
stupefacenti e la sicurezza stradale, poichè non è previsto che i
reati siano stati commessi con l'uso di veicoli o che alcun veicolo
sia stato condotto in stato di alterazione psicofisica: pare
piuttosto che lo scopo del legislatore sia stato quello di sanzionare
ulteriormente chi abbia commesso i delitti in materia di stupefacenti
(individuati esclusivamente in relazione ai due soli articoli
richiamati). La mancanza di ogni finalità riparativa/risarcitoria è
evidente anche nel fatto che, a differenza della previgente normativa
che era invece collegata alla pena comminata e alla possibile
agevolazione di ulteriori reati, non si richiede neppure che la
commissione di ulteriori reati possa essere agevolata dal possesso
della patente. Anche la collocazione storica della norma, all'interno
del «pacchetto sicurezza» di cui alla legge n. 94/2009, evidenzia la
finalità sanzionatoria, dichiarata dai lavori preparatori e inserita
in un contesto di inasprimento generale delle sanzioni e un
rafforzamento dell'apparato sanzionatorio penale per la tutela della
sicurezza pubblica.
Rilevano in questo senso, con le dovute differenze, le
considerazioni già svolte dalla Corte costituzionale n. 354/1998 in
merito alla revoca della patente per le dichiarazioni di
pericolosità sociale: «La norma impugnata prevede una misura
amministrativa accessoria, rimuovibile soltanto per effetto di
provvedimenti riabilitativi, conseguente alla circostanza di essere
stati sottoposti a misura di sicurezza personale. Il che presuppone
(articoli 202 e 203 del codice penale) la commissione di un reato (o
il compimento di un fatto non previsto come reato, ma considerato
dalla legge, ai fini che qui interessano, equivalente) e un giudizio
di pericolosità sociale, cioè di probabilità rispetto alla
commissione di nuovi illeciti penali. La misura della revoca della
patente si può spiegare, allora, in una luce o sanzionatoria o
preventiva, in ogni caso in una logica, in senso lato, penalistica».
Nell'esame della disposizione di cui all'art. 120 del codice
della strada, che è ora dettata esclusivamente per i reati di cui
agli articoli 73 e 74, decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90, la prevalente funzione pare - quindi - sanzionatoria:
attraverso la minaccia di una sanzione piuttosto severa e prolungata,
che coinvolge diversi ambiti sociali della vita dell'agente, si vuole
evitare la commissione dei reati «presupposti» della revoca, che sono
esclusivamente quelli in materia di stupefacenti. Inoltre, concorre
con la prima una funzione generale, di evitare che il soggetto (già
condannato) possa utilizzare la disponibilità dell'abilitazione alla
guida per condurre veicoli nello svolgimento di altri reati legati al
traffico degli stupefacenti. Anche questa appare del tutto tipica del
diritto penale, essendo finalizzata ad evitare la commissione di
nuovi reati.
Altrettanto tipica del diritto penale è la previsione che la
riabilitazione comporti il riacquisto dei requisiti.
La funzione sanzionatoria parrebbe pertanto sussistente e così
anche il secondo requisito.
Quanto alla afflittività, la Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
richiede che la sanzione sia dotata di carattere di seria
afflittività. Tale qualità è stata ricondotta dalla Corte a
sanzioni di tipo sia pecuniario, sia inabilitativo. Ad esempio, nella
sentenza Matyec v. Poland del 30 maggio 2006 (caso n. 38184/03) si
trattava dell'interdizione per dieci anni dalle cariche politiche e
da alcune professioni pubbliche, ricollegata al fatto di avere reso
false dichiarazioni in merito ad una passata collaborazione col
regime comunista.
Sono piuttosto rilevanti le conseguenze negative per il
destinatario della revoca della patente: nel caso concreto, esse sono
state anche specificamente accertate dall'istruttoria svolta ne t
provvedimento cautelare. Nello stesso si è accertato che la
ricorrente deve accompagnare presso istituti dislocati in luoghi
diversi le tre figlie minori, una delle quali con problemi di salute
che comportano un periodico monitoraggio ospedaliero pediatrico, non
può fruire (se non attraverso percorsi molto tortuosi) dei mezzi
pubblici perchè abita sulle poco servite alture cittadine, nè può
contare su altri stabili apporti per la vita familiare. Non solo, ma
la perdita dell'abilitazione alla guida, nella vita moderna, incide
nel reinserimento sociale delle persona già condannata, al punto che
anche la disciplina delle sanzioni sostitutive alte sanzioni
detentive brevi se ne occupa (prevedendo la sospensione della patente
di guida sia per il caso di semidetenzione - art. 55, della legge n.
689/1981 - sia per il caso di libertà controllata, salva la
possibilità per il magistrato di sorveglianza di disciplinare la
sospensione in modo da non ostacolare il lavoro del condannato ai
sensi dell'art. 62). Inoltre in sede di concessione delle misure
alternative alla detenzione sono possibili delle limitazioni al suo
esercizio, modulate dal provvedimento del magistrato di sorveglianza.
Più in generale, si deve concludere che la patente di guida incide
pesantemente sulla capacità lavorativa di una persona, sulla sua
vita di relazione e perfino sull'adempimento dei suoi doveri
personali e familiari.
Altri caratteri di afflittività si possono rilevare nel fatto
che la perdita dei requisiti morali avvenga automaticamente e che la
revoca debba essere disposta dalla pubblica amministrazione senza
alcuna discrezionalità e senza alcuna valutazione della situazione
personale del soggetto. La durata della «sanzione» ossia il periodo
in cui il soggetto non è più abilitato alla guida è molto lunga,
poichè dura per oltre tre anni, essendo previsto che «La persona
destinataria del provvedimento di revoca di cui al comma 2 non possa
conseguire una nuova patente di guida prima che siano trascorsi
almeno tre anni»: a questo termine si dovrà aggiungere il tempo
(oltre che i costi economici) necessario per conseguirla nuovamente,
non trattandosi di sospensione, ma di revoca.
A fronte della previsione della revoca a seguito della
commissione di fatti che il nostro ordinamento già qualifica come
reati (primo criterio), a fronte di una più che probabile
configurazione in termini di sanzione (secondo criterio) e di una
sicura afflittività (terzo criterio) della misura della revoca,
appare non manifestamente infondata la questione. Questo in modo
particolare in quanto la Corte EDU, ribadendo recentemente i tre
criteri che ha chiamato «Engel criteria» (sentenza 14 gennaio 2014,
caso n. 32042/2011, Muslija v, Bosnia Herzegovina,§ 26) ha spiegato
che gli stessi possono essere utilizzati sia alternativamente, sia
con un approccio cumulativo quando un'analisi separata di ciascuno di
essi non consenta di raggiungere una conclusione chiara:
«The Court's established case-law sets out three criteria,
commonly known as the "Engel criteria" (see Engel and Others v. the
Netherlands, 8 June 1976, Series A no. 22), to be considered in
determining whether or not there was a "criminal charge". The first
criterion is the legal classification of the offence under national
law, the second is the very nature of the offence, and the third is
the degree of severity of the penalty that the per son concerned
risks incurring. The second and third criteria are alternative and
not necessarily cumulative. This, however, does not exclude a
cumulative approach where separate analysis of each criterion does
not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence
of a criminal charge».
Anche nella già citata sentenza Menarini la Corte espressamente
prevedeva che:
"38. La Corte ricorda la sua giurisprudenza consolidata,
secondo la quale è necessario, per determinare se esista o meno
un'«accusa penale», tenere conto di tre criteri: la qualificazione
giuridica del provvedimento contestato nel diritto nazionale, la
natura stessa di quest'ultimo e la natura e la gravità della
«sanzione» (Engel, sopra citata). Questi criteri sono peraltro
alternativi e non cumulativi: affinchè l'art. 6 § 1 trovi
applicazione rispetto alle parole «accusa penale», è sufficiente che
l'infrazione in questione sia di natura «penale» rispetta alla
Convenzione o abbia esposto l'interessato ad una sanzione che, per la
sua natura e gravità, ricada generalmente nella «materia penale».
Ciò non preclude l'adozione di un approccio cumulativo se l'analisi
separata di ciascun criterio non porta ad una conclusione chiara
sull'esistenza di un'«accusa penale» (Jussila c. Finlandia [GC], n.
73053/01, §§ 30 e 31, CEDU 2006-XIII, e Zaicevs c. Lettonia, n.
65022/01, § 31, CEDU 2007-IX (estratti))".
A fronte della complessità della questione e comunque della
emersione chiara di almeno due dei tre "Engel criteria", appare non
manifestamente infondata a questo Tribunale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120 del codice della strada.
Questa norma, da ritenersi penale ai sensi dell'art. 7 la
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, avrebbe introdotto una più grave sanzione per
reati commessi prima della sua entrata in vigore, violando la
Convenzione che esclude che possa essere applicata una pena più
grave di quella che sarebbe stata applicata al tempo in cui il reato
e stato consumato. In altre parole, la previsione della perdita di un
requisito morale non può diventare lo strumento nominalistico per
irrogare retroattivamente una afflittiva sanzione non prevista al
momento della commissione del fatto, in una logica da ritenersi
sostanzialmente penalistica, ai sensi dell'art. 7 la Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
Questo Collegio ritiene che la questione che qui si prospetta,
limitatamente quindi all'applicazione ai fatti di reato di cui agli
articoli 73 e 74, decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90
commessi prima dell'8 agosto 2009, sia - pertanto - non
manifestamente infondata.
Non manifesta infondatezza della seconda questione (articoli 3, 16,
25, 11 Cost.)
Rileva la reclamata un'irragionevole discrasia tra la norma in
esame e l'art. 85 del decreto del Presidente della Repubblica 9
ottobre 1990 n. 309, che dispone: «con la sentenza di condanna per
uno dei fatti di cui agli articoli 73, 74, 79 e 82, il giudice può
disporre il divieto di espatrio e il ritiro della patente di guida
per un periodo non superiore a tre anni».
Evidenzia la ricorrente che, qualora vi siano effettive esigenze
di limitazione della libertà di circolazione conseguenti alla
commissione di uno dei reati previsti dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/90, il giudice penale dispone una misura
interdittiva della guida dopo aver compiuto una valutazione in
concreto sull'adeguatezza di tale misura.
Ritiene questo Collegio che sia irragionevole la previsione di
una revoca della patente disposta in via amministrativa ed automatica
per tutti i casi di condanna per i reati di cui agli articoli 73 e 74
del testo unico stupefacenti, laddove la normativa speciale (in
relazione proprio a questi reati) prevede che sia il giudice penale a
decidere se applicare o meno la pena accessoria del ritiro della
patente. Quest'ultima meno grave misura è di applicazione
facoltativa e non obbligatoria e richiede una specifica motivazione
da parte del giudice penale (Cass. Pen. sez. III, n. 16285 del 18
dicembre 2008, secondo un orientamento costante). Lo stesso in sede
di condanna penale (e di applicazione pena) commina la sanzione
accessoria, valuta i reati commessi sia nella loro gravità, sia
nelle caratteristiche e modalità concrete, e applica il ritiro della
patente laddove ravvisi una particolare pericolosità sociale o un
nesso di strumentalità (o quanto meno di occasionalita') tra la
conduzione dei veicoli e i delitti commessi. Il giudice, inoltre, ha
un notevole potere discrezionale nella commisurazione della sanzione,
entro il limite di tre anni di ritiro.
Appare irragionevole che nel caso in cui il giudice penale abbia
deciso di non disporre la pena accessoria, escludendo una particolare
pericolosità sociale o ritenendo che non vi sia strumentalità alla
guida o che comunque la abilitazione alla guida non possa agevolare
la commissione di nuovi reati, la revoca della patente (di per sè
più grave del ritiro) intervenga comunque ed obbligatoriamente.
Anche per il caso in cui il giudice penale abbia deciso di
applicare il ritiro sussiste un'evidente sovrapposizione logica con
la revoca disposta dal prefetto, poichè mentre il giudice compie una
commisurazione al caso concreto e gradua la pena accessoria del
ritiro, la revoca interviene comunque nella misura fissa (e assai
lunga) di tre anni.
Nel caso concreto, con la sentenza di condanna in sede di
giudizio con rito abbreviato del 2 settembre 2009 non è stata
disposta a carico della sig.ra B. la pena accessoria del ritiro del
patente, già prevista all'epoca dall'art. 85 del testo unico 309/90:
evidentemente il G.I.P. presso il Tribunale ha ritenuto che non
sussistesse una particolare pericolosità sociale della sig.ra B.
(alla quale contestualmente riconosceva le attenuanti di cui all'art.
73, comma 5 e le attenuanti generiche), nè alcun nesso di
strumentalità tra il possesso della patente di guida e la
commissione dei reati legati allo spaccio di stupefacenti.
Ciononostante, la revoca del prefetto dovrebbe intervenire
ugualmente, con effetti per tre anni.
Questi profili di irragionevolezza e di conseguente disparità di
trattamento rilevano, oltre che per l'incidenza sulla libertà
personale e sulla libertà di circolazione di cui all'art. 16 Cost.
(sotto altro profilo e con diversi esiti preso in esame in
precedenza), anche dal punto di vista della sottrazione del soggetto
al giudice naturale e ad un giusto processo. La sede corretta per
l'irrogazione di tale afflittiva misura appare quella già prevista
dell'art. 85 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90
sotto forma di pena accessoria del ritiro della patente, ossia quella
che il giudice penale può applicare al caso concreto a seconda del
giudizio di pericolosità sociale e/o di strumentalità
dell'abilitazione alla guida. Non appare rispettoso del principio
dell'inderogabilità del giudice naturale e del diritto ad un giusto
processo la previsione normativa che stabilisce che si sovrapponga
alla decisione penale la previsione di un'applicazione automatica di
una misura sostanzialmente analoga ed anzi assai più afflittiva, da
parte di un'autorità amministrativa, senza le garanzie processuali
penali.
Nel contrasto logico tra le due norme, sembra che, alla luce dei
principi del giudice naturale e del giusto processo, sia la revoca
prefettizia a dover soccombere a favore della previsione della
valutazione in sede di art. 85 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90, che risulta invece armonica rispetto ai
principi.
Anche da questo secondo punto di vista, quindi, si ritiene non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 Cost. 23 e seg., legge n. 87/1953,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120 del decreto legislativo 30
aprile 1992 n. 285, nel testo modificato dall'art. 3, comma 52, della
legge 15 luglio 2009 n. 94 e dalle successive modifiche:
a) nella parte in cui consente l'applicazione dei commi 1 e 2
a reati commessi prima della entrata in vigore della legge 15 luglio
2009 n. 94, con riferimento agli articoli 11 e 117 Cost. ed in
relazione all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;
b) nella parte in cui prevede la revoca, da parte del
Prefetto, della patente di guida in caso di condanna per i reati di
cui agli articoli 73 e 74, decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90, con riferimento agli articoli 3, 16, 25 e 111 Cost.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sospende il procedimento di reclamo sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.
Manda la cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente dei Consiglio dei ministri, nonchè per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Genova, 16 giugno 2016

Il Presidente: Costanzo


Il giudice relatore: Lucca