1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 30-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 dicembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 dicembre 2020 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Demanio marittimo - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale - Prevista applicazione del termine di durata quindicennale alle concessioni lacuali e fluviali, ivi comprese quelle gestite dalle societa' sportive iscritte al registro Coni - Imposizione dello stesso termine alle concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto e ai rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime - Modifica dell'art. 3 del decreto-legge n. 400 del 1993 - Prevista sostituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2021, del criterio di determinazione dei suindicati canoni per pertinenze destinate ad attivita' commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, con applicazione dell'importo previsto per l'area occupata con impianti di difficile rimozione. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale - Interventi sulle concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto - Previsione che a tali concessioni, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano le misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b), dell'art. 3 del decreto-legge n. 400 del 1993 - Compensazione, a decorrere dal 2021, delle somme per canoni pagate in eccedenza, rispetto a quelle dovute a decorrere dal 1° gennaio 2007, con quelle da versare allo stesso titolo, in base alla medesima disposizione, in rate annuali costanti per la residua durata della concessione - Determinazione del canone annuo dovuto per l'utilizzazione di aree e pertinenze demaniali marittime con qualunque finalita', di importo non inferiore a euro 2500 - Sospensione dei procedimenti amministrativi pendenti e inefficacia dei relativi provvedimenti gia' adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni, concernenti le predette concessioni demaniali marittime. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale - Procedimenti giudiziari o amministrativi pendenti, concernenti il pagamento dei canoni relativi alle concessioni demaniali marittime per finalita' turistico-ricreative o relative alla nautica da diporto - Prevista definizione agevolata, previa domanda all'ente gestore e all'Agenzia del demanio da parte del concessionario, mediante versamento di un importo ridotto, in un'unica soluzione o a rate - Fissazione del termine entro il quale presentare la domanda per accedere alla definizione e di quello per versare l'intero importo dovuto, se in un'unica soluzione, o la prima rata, se rateizzato - Sospensione dei procedimenti giudiziari o amministrativi, ove sia stata presentata la domanda nel termine ivi previsto. Imposte e tasse - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Disciplina dei «marina resort» - Modifica all'art. 32 del decreto-legge n. 133 del 2014 - Previsione che per rilanciare le imprese della filiera nautica, a decorrere dal 1° gennaio 2016, le strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di diportisti rientrano nelle strutture ricettive all'aria aperta. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Demanio marittimo - Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia introdotte con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 - Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale - Prevista rideterminazione unilaterale della durata delle concessioni dei beni del demanio regionale e della misura dei canoni delle concessioni dei beni del demanio idrico e marittimo. - Decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, art. 100, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis. (20C00314) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 30-12-2020)

Ricorso per la Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia, con
sede in 34121 Trieste (TS), piazza Unità d'Italia n. 1, cod. fisc.
80014930327, in persona del Presidente pro tempore dott. Massimiliano
Fedriga, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al presente
atto e in forza di delibera della giunta regionale 9 dicembre 2020,
n. 1844, dagli avv.ti prof. Massimo Luciani del Foro di Roma (cod.
fisc. LCNMSM52L23H501G; fax 06.90236028; posta elettronica
certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), Ettore Volpe
dell'Avvocatura regionale (cod. fisc. VLPTTR57E11L050S; fax
040.3772929; posta elettronica certificata
ettore.volpe@certregione.fvg.it) e Beatrice Croppo dell'Avvocatura
regionale (cod. fisc. CRPBRC62L47C758R; fax 040.3772906; posta
elettronica certificata beatrice.croppo@certregione.fvg.it), con
domicilio eletto presso lo studio del primo in 00153 Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in 00186 Roma -
via dei Portoghesi n. 12 - è domiciliato ex lege, per la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 100, commi 1,
2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis del decreto-legge 14 agosto 2020, n.
104, recante «Misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell'economia».

Fatto

1. Con decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 14 agosto 2020, n. 203), convertito, con
modificazioni, in legge 13 ottobre 2020, n. 126 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 13 ottobre 2020, n. 253), sono state adottate
«Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia».
L'art. 100 di tale decreto-legge, rubricato «Concessioni del
demanio marittimo, lacuale e fluviale», così come parzialmente
modificato dalla successiva legge di conversione, per quanto qui
interessa, prevede che:
«Le disposizioni di cui all'art. 1, commi 682 e 683, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, si applicano anche alle concessioni
lacuali e fluviali, ivi comprese quelle gestite dalle società
sportive iscritte al registro Coni di cui al decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242, nonchè alle concessioni per la realizzazione e
la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i
punti d'ormeggio, nonchè ai rapporti aventi ad oggetto la gestione
di strutture turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio
marittimo per effetto di provvedimenti successivi all'inizio
dell'utilizzazione» (comma 1);
«All'art. 3 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494,
con effetto dal 1° gennaio 2021 il comma 1, lettera b), punto 2.1) è
sostituito dal seguente: "2.1) per le pertinenze destinate ad
attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni
e servizi, il canone è determinato ai sensi del punto 1.3)". Fermo
restando quanto previsto al successivo comma 4, sono comunque fatti
salvi i pagamenti già eseguiti alla data di entrata in vigore delle
presenti disposizioni» (comma 2);
«Alle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone
del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto si applicano,
con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, le misure dei canoni di
cui al comma 1, lettera b), dell'art. 3 del decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, come modificato dal comma 2 del presente articolo, con
riferimento alle caratteristiche dei beni oggetto di concessione,
quali erano all'avvio del rapporto concessorio, nonchè delle
modifiche successivamente intervenute a cura e spese
dell'amministrazione concedente. Le somme per canoni relative a
concessioni demaniali marittime di cui al primo periodo, versate in
eccedenza rispetto a quelle dovute a decorrere dal 1° gennaio 2007,
sono compensate - a decorrere dal 2021 - con quelle da versare allo
stesso titolo, in base alla medesima disposizione, in rate annuali
costanti per la residua durata della concessione. Gli enti gestori
provvedono al ricalcolo delle somme dovute dai concessionari con
applicazione dei citati criteri dal 1° gennaio 2007 fino al 31
dicembre 2019, effettuando i relativi conguagli, con applicazione
delle modalità di compensazione di cui al secondo periodo» (comma
3);
«Dal 1° gennaio 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di aree e pertinenze demaniali
marittime con qualunque finalità non può, comunque, essere
inferiore a euro 2.500» (comma 4);
«Nelle more della revisione e dell'aggiornamento dei canoni
demaniali marittimi ai sensi dell'art. 1, comma 677, lettera e) della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono sospesi fino al 15 dicembre 2020
i procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore
dal presente decreto e sono inefficaci i relativi provvedimenti già
adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni,
compresi i procedimenti e i provvedimenti di riscossione coattiva,
nonchè di sospensione, revoca o decadenza della concessione per
mancato versamento del canone, concernenti:
a) le concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative, con esclusivo riferimento a quelle inerenti
alla conduzione delle pertinenze demaniali, laddove i procedimenti o
i provvedimenti siano connessi all'applicazione dei criteri per il
calcolo dei canoni di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494, ivi compresi i procedimenti di cui all'art. 1,
comma 484, della legge 28 dicembre 2015, n. 208;
b) le concessioni demaniali marittime per la realizzazione
e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto» (comma
5);
«Al fine di ridurre il contenzioso relativo alle concessioni
demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la
realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da
diporto, derivante dall'applicazione dei criteri per il calcolo dei
canoni ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), numero 2.1), del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo vigente fino alla data
di entrata in vigore del presente decreto, i procedimenti giudiziari
o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere
definiti, previa domanda all'ente gestore e all'Agenzia del demanio
da parte del concessionario, mediante versamento:
a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per
cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già
versate a tale titolo;
b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un
importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme
eventualmente già versate a tale titolo» (comma 7);
«La domanda per accedere alla definizione di cui al comma 7
è presentata entro il 15 dicembre 2020 ed entro il 30 settembre 2021
sono versati l'intero importo dovuto, se in un'unica soluzione, o la
prima rata, se rateizzato» (comma 8);
«La liquidazione e il pagamento nei termini assegnati degli
importi di cui alle lettere a) e b) del comma 7 costituisce a ogni
effetto rideterminazione dei canoni dovuti per le annualità
considerate» (comma 9);
«La presentazione della domanda nel termine di cui al comma 8
sospende i procedimenti giudiziari o amministrativi di cui al comma
7, compresi quelli di riscossione coattiva nonchè i procedimenti di
decadenza della concessione demaniale marittima per mancato pagamento
del canone. La definizione dei procedimenti amministrativi o
giudiziari si realizza con il pagamento dell'intero importo dovuto,
se in un'unica soluzione, o dell'ultima rata, se rateizzato. Il
mancato pagamento di una rata entro sessanta giorni dalla relativa
scadenza comporta la decadenza dal beneficio» (comma 10);
«All'art. 32, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014,
n. 164, la parola: "turisti" è sostituita dalla seguente:
"diportisti" e sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: ", con
esclusione dei servizi resi nell'ambito di contratti annuali o
pluriennali per lo stazionamento"» (comma 10-bis).
In breve, le disposizioni di cui è causa hanno modificato per
vari profili la disciplina delle concessioni del demanio marittimo,
lacuale e fluviale, con riferimento sia alla durata che alla
determinazione del canone e al contenzioso in atto.
2. La legge di conversione 13 ottobre 2020, n. 126, ha introdotto
nel decreto-legge n. 104 del 2020 l'art. 113-bis, a tenor del quale
«Le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni
a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3», senza ulteriori specificazioni.
L'art. 100, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis del
decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 14 agosto 2020, n. 203), convertito, con modificazioni,
in legge 13 ottobre 2020, n. 126 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 13 ottobre 2020, n. 253), è lesivo degli interessi e delle
attribuzioni costituzionali della Regione del Friuli-Venezia Giulia,
che ne chiede la declaratoria d'illegittimità costituzionale per i
seguenti motivi di

Diritto

Premessa. Come accennato in narrativa, l'art. 100 del
decreto-legge n. 104 del 2020 ha modificato per profili diversi la
disciplina delle concessioni del demanio marittimo, lacuale e
fluviale, invadendo le prerogative della Regione Friuli-Venezia
Giulia (hinc inde: anche Regione o Regione FVG).
Preliminarmente si darà conto dell'ammissibilità del ricorso
nonostante l'introduzione nel decreto-legge n. 104 del 2020 dell'art.
113-bis (par. 1).
Successivamente (par. 2), prima di illustrare i singoli motivi di
censura, si descriveranno le plurime attribuzioni conferite alla
Regione Friuli-Venezia Giulia che intersecano a vario titolo la
complessa disciplina introdotta dall'art. 100 del decreto-legge n.
104 del 2020.
Nei singoli motivi di ricorso (parr. 3 sgg.), poi, si
indicheranno partitamente le specifiche censure.
1. Preliminarmente, deve qui osservarsi che ai fini
dell'ammissibilità del presente ricorso non rileva l'inserimento nel
decreto-legge, a opera della legge di conversione n. 126 del 2020,
dell'art. 113-bis, il quale stabilisce genericamente che «Le
disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3».
Si tratta, come recita la rubrica dello stesso articolo, di una
pretesa «clausola di salvaguardia» in favore delle autonomie
speciali. Tali clausole sono ormai da anni contenute nelle leggi
dello Stato e - pur nelle diverse formule in cui esse sono declinate
- dovrebbero adeguare la disciplina statale a quanto previsto dagli
statuti di autonomia speciale e dalle relative norme di attuazione.
In ordine alla valenza di dette clausole codesta ecc.ma Corte,
tuttavia, ha avuto modo di chiarire che «L'eccessiva vaghezza della
loro formulazione, aggravata dalla complessa struttura delle leggi
finanziarie, frutto della prassi invalsa negli ultimi anni, non può
valere ad escludere le autonomie speciali dall'applicazione delle
norme contenute nelle suddette leggi» (sentenza n. 105 del 2007 e,
precedentemente, sentenze numeri 88, 118, 134 del 2006).
Orbene, la formulazione dell'art. 113-bis del decreto-legge n.
104 del 2020 è senza alcun dubbio estremamente generica. In esso,
infatti, non vi è alcun riferimento alle singole disposizioni del
decreto-legge che si applicano alle regioni ad autonomia speciale e a
quelle che non si applicano: per quel che qui specificamente
interessa, l'articolo in questione avrebbe dovuto esplicitamente
disporre l'esclusione dell'applicabilità dell'art. 100 alla Regione
FVG.
Di conseguenza, la genericità della disposizione in parola
impone alla Regione Friuli-Venezia Giulia di proporre il presente
ricorso a tutela delle sue attribuzioni, e - a più forte ragione -
non è d'ostacolo all'ammissibilità del gravame.
2. Come accennato in premessa, si dà ora conto delle diverse
competenze della Regione FVG nella materia incisa dalle disposizioni
impugnate.
2.1. L'art. 4 dello statuto della regione stabilisce che «In
armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre regioni, la regione ha potestà legislativa nelle seguenti
materie:
1) ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto;
[...]
2) agricoltura e foreste, bonifiche, ordinamento delle minime
unità culturali e ricomposizione fondiaria, irrigazione, opere di
miglioramento agrario e fondiario, zootecnia, ittica, economia
montana, corpo forestale;
3) caccia e pesca;
[...]
6) industria e commercio;
7) artigianato;
8) mercati e fiere;
9) viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
locale e regionale;
10) turismo e industria alberghiera;
[...]
13) acque minerali e termali;
14) istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e
biblioteche di interesse locale e regionale».
L'art. 48 dello statuto stabilisce che «La regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli
seguenti».
L'art. 6, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 15
gennaio 1987, n. 469, recante «Norme integrative di attuazione dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia», dispone, al
comma 1, che «La definizione delle funzioni amministrative, come
enunciata nel decreto del Presidente della Repubblica n. 616 per
ciascuna materia in esso considerata, si intende riferita anche alle
funzioni amministrative riguardanti le corrispondenti materie
elencate negli articoli 4 e 5 dello statuto speciale» e, al comma 3,
che «Fra le funzioni amministrative trasferite alla Regione Fr.-V.G.
con i precedenti decreti di attuazione statutaria si intendono
comprese, per ciascuna materia, tutte quelle rientranti nella
definizione datane per le regioni ordinarie dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 616».
Il successivo art. 7, comma 1, del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica n. 469 del 1987 stabilisce che «Fermo
restando quanto previsto nel comma 3 dell'art. 6, sono attribuite
alla Regione Fr.-V.G., in aggiunta alle funzioni amministrative che
già le competono, ogni altra funzione amministrativa che, dismessa
dallo Stato per effetto del decreto del Presidente della Repubblica
n. 616 nel territorio delle regioni ordinarie, sia ancora di
competenza statale nel Friuli-Venezia Giulia, nonchè ogni altra
funzione amministrativa che dallo stesso decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 o da altro provvedimento legislativo sia stata
comunque conferita alle regioni ordinarie e non sia stata ancora
estesa alla regione Fr.-V.G.».
L'art. 59, comma 1, del richiamato decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, dispone che «Sono delegate alle
regioni le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree
demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale
e fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità
turistiche e ricreative. Sono escluse dalla delega le funzioni
esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione
marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale».
2.2. Quanto al demanio idrico e alla laguna di Marano-Grado,
nonchè alla disciplina delle relative concessioni, l'art. 1 del
decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 («Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia per il
trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè di
funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo»)
dispone che:
«1. Sono trasferiti alla Regione Friuli-Venezia Giulia, di
seguito denominata regione, tutti i beni dello Stato appartenenti al
demanio idrico, comprese le acque pubbliche, gli alvei e le
pertinenze, i laghi e le opere idrauliche, situati nel territorio
regionale.
2. Sono trasferiti alla regione tutti i beni dello Stato e
relative pertinenze, di cui all'art. 30, comma 2, della legge 5 marzo
1963, n. 366, situati nella laguna di Marano-Grado.
3. La regione esercita tutte le attribuzioni inerenti alla
titolarità dei beni trasferiti ai sensi dei commi 1 e 2».
2.3. Con riferimento alle concessioni dei beni del demanio
marittimo di titolarità statale situati nel territorio della
regione, il decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 («Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilità e
trasporti»), all'art. 9, comma 2, dispone che «Sono trasferite alla
regione, in base agli articoli 4, 5 e 8 dello statuto, tutte le
funzioni amministrative, salvo quelle espressamente mantenute allo
Stato dall'art. 11, in materia di trasporto merci, motorizzazione e
circolazione su strada, navigazione interna e porti regionali,
comprese le funzioni relative alle concessioni dei beni del demanio
della navigazione interna, del demanio marittimo, di zone del mare
territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento
energetico».
Il successivo comma 5 del medesimo articolo stabilisce che «I
proventi e le spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo e
della navigazione interna, per la parte non già trasferita con il
decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265, [...] spettano alla
regione dalla data di decorrenza dell'efficacia del presente
decreto».
2.4. In armonia con tali disposizioni, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha disciplinato le materie di propria competenza, definendo
anche il canone e la durata delle concessioni del demanio idrico e
marittimo.
2.4.1. In particolare, la legge regionale n. 31 del 2005, recante
«Disposizioni in materia di pesca e acquacoltura», stabilisce che «La
regione esercita i seguenti compiti e funzioni: [...]
e) concessione di beni del demanio marittimo e di zone del
mare territoriale ai sensi dell'art. 9, comma 2, del decreto
legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti), per
finalità di pesca e acquacoltura» (art. 2, comma 1).
2.4.2. Successivamente, con la legge regionale n. 22 del 2006,
recante «Norme in materia di demanio marittimo con finalità
turistico-ricreativa e modifica alla legge regionale n. 16/2002 in
materia di difesa del suolo e di demanio idrico», la regione è
intervenuta a disciplinare l'esercizio delle funzioni amministrative
in materia di beni appartenenti al demanio marittimo di titolarità
statale. L'art. 1, comma 1, dispone che «La presente legge disciplina
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di beni
appartenenti al demanio marittimo avente finalità
turistico-ricreativa, diporto nautico, cantieristica e usi diversi
rispetto a quelli precedenti, trasferite dallo Stato alla Regione
Friuli-Venezia Giulia in attuazione del decreto del Presidente della
Repubblica 15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), e del
decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti), nel
rispetto dei principi di adeguatezza e sussidiarietà, in relazione
all'attribuzione delle funzioni, nonchè dei principi di trasparenza,
non discriminazione, pubblicità e concorrenza con riferimento alle
procedure di concessione». In conformità alle disposizioni del
decreto-legge n. 400 del 1993, detta legge ha introdotto il Piano di
utilizzazione del demanio marittimo, relativo al rilascio, al rinnovo
e alla durata delle concessioni da parte della regione, da
predisporre in collaborazione con lo Stato, le amministrazioni e gli
enti locali (art. 2, comma 3, lettera d)).
L'art. 5 della medesima legge regionale, rubricato «Competenze
della regione», dispone che:
«1. La regione esercita le funzioni relative alla:
a) pianificazione di settore;
b) attività di indirizzo;
c) classificazione dei beni del demanio marittimo in base
alla valenza turistica.
2. In particolare la regione provvede:
a) alla redazione e approvazione del Piano di
utilizzazione;
b) al rilascio di concessioni di durata superiore ai
quindici anni;
c) alla classificazione delle aree demaniali marittime,
delle pertinenze e degli specchi acquei in base alla valenza
turistica;
d) all'organizzazione e aggiornamento del Ca.R.D. e alla
sua integrazione con il Sistema informativo territoriale regionale
(S.I.Te.R.)».
L'art. 13-quater della legge regionale n. 22 del 2006, introdotto
con la legge regionale n. 10 del 2017, stabilisce che «Le concessioni
e le autorizzazioni relative all'utilizzo dei beni del demanio
marittimo statale di cui all'art. 1 sono soggette all'applicazione di
un canone determinato con legge regionale, i cui valori vengono
aggiornati annualmente, in base all'indice ISTAT, sia in aumento che
in diminuzione, con decreto del Presidente della regione, previa
deliberazione della giunta regionale».
2.4.3. La legge regionale n. 10 del 2017 ha disciplinato la
durata delle concessioni, disponendo che:
«La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in attuazione
dell'art. 4, primo comma, n. 10), dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè
di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo), del
decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti), e in
armonia con la normativa comunitaria e statale vigente, detta
disposizioni relative ai beni del demanio marittimo regionale e
statale nell'ambito della laguna di Marano-Grado e ai beni del
demanio stradale regionale [...]» (art. 1, comma 1);
«La durata delle concessioni per finalità produttive,
commerciali, industriali, ivi comprese le attività di cantieristica
navale e per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da
diporto, è determinata in base al piano economico-finanziario di cui
al comma 4 presentato dal richiedente, e non può comunque avere
durata superiore a cinquanta anni» (art. 9, comma 4).
2.4.4. Da ultimo, è stata recentemente approvata la legge
regionale 18 maggio 2020, n. 8. L'art. 2 (recante «Modifica della
durata delle concessioni del demanio marittimo») dispone che «Attesa
anche l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e al fine di garantire
certezza alle situazioni giuridiche e assicurare l'interesse pubblico
all'ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, in
conformità alle previsioni dei commi 682 e 683 dell'art. 1 della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), e nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza
e pubblicità, la validità delle concessioni con finalità
turistico-ricreativa e sportiva, diportistica e attività
cantieristiche connesse, nonchè con finalità di acquacoltura sia in
mare che in laguna, disciplinate dalla legge regionale 13 novembre
2006, n. 22 (Norme in materia di demanio marittimo con finalità
turistico-ricreativa e modifica alla legge regionale n. 16/2002 in
materia di difesa del suolo e di demanio idrico), dalla legge
regionale 21 aprile 2017, n. 10 (Disposizioni in materia di demanio
marittimo regionale, demanio ferroviario e demanio stradale
regionale, nonchè modifiche alla legge regionale n. 17/2009, alla
legge regionale n. 28/2002 e alla legge regionale n. 22/2006) e dalla
legge regionale 16 dicembre 2005, n. 31 (Disposizioni in materia di
pesca e acquacoltura), e successive modifiche e integrazioni, in
essere alla data del 31 dicembre 2018, con scadenza antecedente al
2033, è estesa fino alla data del 31 dicembre 2033 a domanda dei
concessionari.
La durata degli atti concessori è prorogata fino al termine del
procedimento di cui al comma 1 e, comunque, per un periodo massimo di
un anno decorrente dalla data di entrata in vigore della presente
legge».
2.4.5. Giova notare che, tranne la legge regionale n. 10 del 2017
e la legge regionale n. 8 del 2020, nessuna delle leggi regionali
sopra richiamate è mai stata oggetto di alcuna censura da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla legge regionale n. 10 del 2017, essa è stata
scrutinata da codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 109 del 2018, che
ha dichiarato, da un lato, l'inammissibilità e l'infondatezza di
molte questioni di legittimità costituzionale sollevate con il
ricorso e, dall'altro, l'incostituzionalità del solo art. 9, comma
3. In quell'occasione, codesta ecc.ma Corte ha affermato che «la
disciplina delle funzioni amministrative in materia di demanio
marittimo e di demanio idrico, trasferite alla regione resistente,
quanto al demanio marittimo, in attuazione dell'art. 7 del decreto
del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1987, n. 469 (Norme
integrative di attuazione dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia); quanto ai beni ricompresi nella laguna di
Marano-Grado, in forza degli articoli 1, comma 2, e 2, comma 3, del
decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia per il
trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè di
funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo);
infine, quanto al demanio idrico, in virtù dell'art. 2 del citato
decreto legislativo n. 265 del 2001, [...] nella comune opinione
delle stesse parti in giudizio, intersecano anche competenze primarie
ascritte alla regione resistente in ragione di quanto previsto
dall'art. 4, n. 10), dello statuto (in materia di turismo e industria
alberghiera), espressamente richiamato dall'art. 1 della legge
impugnata. Non sono poi estranee anche alla competenza, sempre
primaria, prevista in materia di commercio (art. 4, n. 6 dello
statuto), peraltro richiamata dallo stesso ricorrente».
Quanto all'art. 2 della legge regionale n. 8 del 2020, il
relativo ricorso è pendente innanzi codesta ecc.ma Corte (R. ric. n.
61 del 2020).
2.5. Come emerge dal quadro normativo ora esposto, è bene
segnalare già in via preliminare come non sia applicabile alle
disposizioni impugnate la nota giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
in materia di concorrenza, la quale espressamente afferma che la
competenza primaria regionale può «cedere il passo alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza soltanto
quando "l'oggetto della regolazione finisca per influire sulle
modalità di scelta del contraente, ove si incida sull'assetto
concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero
esplicarsi delle iniziative imprenditoriali" (sentenza n. 221 del
2018)» (sentenza n. 161 del 2020).
Nel caso di specie, com'è evidente, l'intervento legislativo
statale manca radicalmente dei requisiti necessari a qualificarlo
quale misura a tutela dell'assetto concorrenziale del mercato: le
norme impugnate, infatti, non incidono in alcun modo sulle «modalità
di scelta del contraente», nè sui principi di «trasparenza,
pubblicità e imparzialita'».
Con esse, pertanto, - come, si confida, si dimostrerà - lo Stato
ha invaso le competenze statutarie della regione senza poter
pretendere di aver inteso agire nell'esercizio di una sua competenza
esclusiva. L'incostituzionalità delle disposizioni impugnate,
pertanto, risulta sia «in positivo» che «in negativo».
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, comma 1, del
decreto-legge n. 104 del 2020.
Violazione degli articoli 117, commi 3 e 4. Violazione dell'art.
4 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, anche in
riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 469 del
1987, al decreto legislativo n. 265 del 2001 e al decreto legislativo
n. 111 del 2004.
3.1. Il comma 1 dell'art. 100 stabilisce che «Le disposizioni di
cui all'art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n.
145, si applicano anche alle concessioni lacuali e fluviali, ivi
comprese quelle gestite dalle società sportive iscritte al registro
Coni di cui al decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, nonchè
alle concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture
dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio, nonchè
ai rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture
turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo per
effetto di provvedimenti successivi all'inizio dell'utilizzazione».
Il richiamato art. 1 della legge n. 145 del 2018 dispone, al
comma 682, che «Le concessioni disciplinate dal comma 1 dell'art. 1
del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, vigenti alla data
di entrata in vigore della presente legge hanno una durata, con
decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di
anni quindici. Al termine del predetto periodo, le disposizioni
adottate con il decreto di cui al comma 677, rappresentano lo
strumento per individuare le migliori procedure da adottare per ogni
singola gestione del bene demaniale» e, al comma 683, che «Al fine di
garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in
concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese, e
tutelare l'occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per
i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi
calamitosi straordinari, le concessioni di cui al comma 682, vigenti
alla data di entrata in vigore del decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
194 (269), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2010, n. 25, nonchè quelle rilasciate successivamente a tale data a
seguito di una procedura amministrativa attivata anteriormente al 31
dicembre 2009 e per le quali il rilascio è avvenuto nel rispetto
dell'art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio
1952, n. 328, o il rinnovo è avvenuto nel rispetto dell'art. 2 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, hanno una durata, con decorrenza
dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni
quindici. Al termine del predetto periodo, le disposizioni adottate
con il decreto di cui al comma 677 rappresentano lo strumento per
individuare le migliori procedure da adottare per ogni singola
gestione del bene demaniale».
In sintesi, si dispone l'applicazione del termine di durata
quindicennale:
i) alle concessioni lacuali e fluviali, ivi comprese quelle
gestite dalle società sportive iscritte al CONI;
ii) alle concessioni per la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto nonchè ai rapporti aventi
a oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative in aree
ricadenti nel demanio marittimo.
3.2. Quanto alle concessioni lacuali e fluviali, la disposizione
in parola è illegittima perchè lede le competenze statutarie della
regione intervenendo sulla durata delle concessioni di beni demaniali
in titolarità della regione.
Come abbiamo già visto, invero, i beni del demanio idrico sono
di titolarità della Regione Friuli-Venezia Giulia, in forza di
quanto disposto dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 25
maggio 2001, n. 265, già riportato (par. 2.2).
Il tenore ampio della locuzione «tutte le attribuzioni» di cui al
successivo comma 3 del medesimo articolo fa sì che debba esservi
ricompreso anche il potere di determinare la misura dei canoni
relativi alle concessioni dei beni demaniali situati nella porzione
di territorio di riferimento. È la stessa norma di attuazione dello
statuto, dunque, che assegna alla regione la competenza a
disciplinare anche la durata delle concessioni ricadenti nelle aree
delle quali è stata trasferita la titolarità.
A ciò si aggiunga che vi è una corrispondenza biunivoca tra
potestà legislativa esclusiva e titolarità del bene, come affermato
anche da codesta ecc.ma Corte costituzionale (da ultimo sentenza n.
94 del 2019).
3.3. Con riferimento alle concessioni per la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto nonchè ai
rapporti aventi a oggetto la gestione di strutture
turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo, deve
farsi una distinzione.
3.3.1. Quanto alle concessioni di beni del demanio marittimo
situati nella laguna di Marano-Grado valgono le medesime osservazioni
appena proposte (par. 3.2). L'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 265 del 2001, infatti, ha stabilito che i beni del
demanio marittimo ivi situati sono di titolarità della Regione
Friuli-Venezia Giulia.
Anche in questo caso, dunque, la legge statale illegittimamente
pretende di disciplinare concessioni ricadenti nel demanio regionale.
3.3.2. Quanto alle concessioni di beni del demanio marittimo
statale, valga quanto segue.
3.3.2.1. Anzitutto, la legge statale impugnata disciplina alcune
particolari tipologie di concessioni:
i) quelle «per la realizzazione e la gestione di strutture
dedicate alla nautica da diporto»;
ii) quelle «aventi ad oggetto la gestione di strutture
turistico-ricreative».
Ebbene: entrambe le materie rientrano certamente nella competenza
della Regione FVG.
Come abbiamo già visto (par. 2.1), invero, l'art. 4 dello
statuto speciale di autonomia (legge costituzionale n. 3 del 1963),
che elenca le materie di competenza regionale primaria, stabilisce
che «la regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie: [...]
2) [...] ittica [...];
3) [...] pesca; [...];
10) turismo [...]».
L'art. 6, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 15
gennaio 1987, n. 469, già riportato supra (par. 2.1), dispone che
«La definizione delle funzioni amministrative, come enunciata nel
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 per ciascuna materia
in esso considerata, si intende riferita anche alle funzioni
amministrative riguardanti le corrispondenti materie elencate negli
articoli 4 e 5 dello statuto speciale».
Trattandosi di materia assegnata alla legge regionale in via
esclusiva, la legge statale non poteva disciplinarla in violazione
dello statuto FVG e delle sue norme di attuazione.
A ciò si aggiunga che la Regione FVG ha già disciplinato
proprio questo ambito materiale. Come abbiamo già visto (par.
2.4.4), infatti, l'art. 2 della legge regionale n. 8 del 2020 ha
stabilito il rinnovo su domanda, tra l'altro, delle concessioni «con
finalità turistico-ricreativa e sportiva, diportistica e attività
cantieristiche connesse».
3.3.2.2. A ciò si aggiunga che ancora recentemente la
giurisprudenza costituzionale ha ribadito che «Secondo il consolidato
orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 86 del 2019,
n. 118 del 2018, n. 157 del 2017), la disciplina concernente il
rilascio di concessioni su beni demaniali marittimi investe diversi
ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia statale, sia
regionale» (sentenza n. 161 del 2020). Codesta ecc.ma Corte pur
avendo «costantemente affermato che i criteri e le modalità di
affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono,
comunque, essere stabiliti nel rispetto dei principi della libera
concorrenza e della libertà di stabilimento previsti dalla normativa
dell'Unione europea e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati
alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione (sentenze n. 118 e n. 109 del 2018, n.
157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); in siffatta
competenza esclusiva, le pur concorrenti competenze regionali trovano
così "un limite insuperabile" (fra le altre, sentenza n. 109 del
2018)», ha precisato, come già si è anticipato in premessa, che
«Detto limite tuttavia non è destinato ad operare con assolutezza:
il riferimento alla tutela della concorrenza non può ritenersi così
pervasivo da impedire alle regioni, in materia, ogni spazio di
intervento espressivo di una correlata competenza; tale ultima,
infatti, è destinata a cedere il passo alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di concorrenza soltanto quando
"l'oggetto della regolazione finisca per influire sulle modalità di
scelta del contraente, ove si incida sull'assetto concorrenziale dei
mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle
iniziative imprenditoriali" (sentenza n. 221 del 2018)».
È evidente che nel caso de quo, la riserva di competenza allo
Stato non può operare, non venendo in considerazione le modalità di
scelta di un contraente. Conseguentemente, la materia già «occupata»
dalla legge regionale n. 8 del 2020, non poteva essere impunemente
attratta nella sfera competenziale statale, in violazione dei già
invocati parametri, che confidano alla regione la materia de qua.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, comma 2, del
decreto-legge n. 104 del 2020.
Violazione degli articoli 3, 81, 117, commi 3 e 4, e 119 della
Costituzione. Violazione degli articoli 4 e 48 dello Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, anche in riferimento al decreto
del Presidente della Repubblica n. 469 del 1987, al decreto
legislativo n. 265 del 2001 e al decreto legislativo n. 111 del 2004.
Il comma 2 dell'art. 100 del decreto-legge n. 104 del 2020
stabilisce che «All'art. 3 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494,
con effetto dal 1° gennaio 2021 il comma 1, lettera b), punto 2.1) è
sostituito dal seguente: "2.1) per le pertinenze destinate ad
attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni
e servizi, il canone è determinato ai sensi del punto 1.3)". Fermo
restando quanto previsto al successivo comma 4, sono comunque fatti
salvi i pagamenti già eseguiti alla data di entrata in vigore delle
presenti disposizioni».
In sintesi, intervenendo sul previgente testo dell'art. 3 del
decreto-legge n. 400 del 1993, il comma 2 sostituisce, con effetto
dal 1° gennaio 2021, il criterio di quantificazione dei canoni di
concessioni di beni del demanio marittimo per pertinenze destinate ad
attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni
e servizi, applicando il criterio tabellare già utilizzato per le
opere di difficile rimozione.
4.1. Anzitutto, la suddetta previsione si pone in contrasto con
l'art. 4 dello statuto regionale e con le relative norme di
attuazione, in particolare con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 469 del 1987 (v. par. 2.1).
Come si è visto (par. 2.1), l'art. 4 dello statuto stabilisce
che la Regione FVG ha potestà legislativa, tra l'altro, nelle
seguenti materie:
industria e commercio;
turismo e industria alberghiera;
istituzioni ricreative e sportive.
Ebbene: è evidente che le tipologie di concessioni di cui al
comma 2 dell'articolo impugnato rientrano senza dubbio nella
competenza legislativa esclusiva della regione ricorrente.
Nè possono richiamarsi competenze esclusive o trasversali dello
Stato che possano giustificare la disciplina statale a danno delle
competenze regionali. Valgono a tal proposito le affermazioni della
sentenza n. 161 del 2020 di codesta ecc.ma Corte e le relative
osservazioni già svolte in premessa e al par. 3.3.2.2.
Anche in questo caso, da un lato, vi è la «correlata competenza»
stabilita espressamente dallo statuto di speciale autonomia;
dall'altro, la legge impugnata non incide in alcun modo sulle
«modalità di scelta del contraente», nè sui principi di
«trasparenza, pubblicità e imparzialita'».
Come è agevole constatare, l'intervento statale, che aveva come
obiettivo quello di agevolare economicamente i cittadini e le
imprese, anche in considerazione degli effetti negativi della
pandemia, non ha alcuna finalità pro-concorrenziale, nè è
riconducibile all'esercizio di altre competenze statali, esclusive o
non.
4.2. In secondo luogo, come si è già visto (par. 2.3) l'art. 9,
comma 5, del decreto legislativo n. 111 del 2004 dispone che «I
proventi e le spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo e
della navigazione interna, per la parte non già trasferita con il
decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265, nonchè dall'esercizio
delle funzioni in materia di motorizzazione e circolazione su strada,
spettano alla regione dalla data di decorrenza dell'efficacia del
presente decreto».
Tale previsione dà attuazione, da un lato, all'art. 119 della
Costituzione, a tenor del quale le regioni «hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa», e, dall'altro, all'art. 48 dello
statuto speciale, il quale dispone che «La regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli
seguenti».
Nè può dimenticarsi che l'art. 81 della Costituzione, imponendo
il principio dell'equilibrio del bilancio, non consente allo Stato di
alterare quello regionale a proprio capriccio, in difetto d'ogni
ragionevole considerazione delle necessità connesse a detto
equilibrio (con conseguente violazione anche dell'art. 3 della
Costituzione).
La Regione Friuli-Venezia Giulia, dunque, riscuote in via diretta
i canoni annui per le concessioni dei beni del demanio marittimo e
provvede a iscriverli come «entrate» a bilancio, senza alcuna
intermediazione dello Stato. I canoni concessori confluiscono,
pertanto, in via immediata nella finanza regionale, la cui autonomia
è garantita dagli articoli 81 e 119, comma 1 della Costituzione e
dall'art. 48 dello statuto.
Il legislatore delle norme di attuazione ha voluto, così,
distinguere la posizione della Regione Friuli-Venezia Giulia da
quella delle regioni ordinarie. L'art. 6, comma 2, del decreto-legge
n. 400 del 1993, dispone, infatti, in via generale, che «alle regioni
è devoluto l'eventuale maggior gettito derivante dalla riscossione
dei canoni di cui all'art. 4 rispetto a quello già previsto nel
bilancio pluriennale dello Stato». Le regioni ordinarie, dunque,
ricevono dallo Stato i proventi derivanti dalla gestione del demanio
marittimo e non li riscuotono in via diretta. L'esatto opposto accade
per la Regione FVG.
L'intervento statale priva unilateralmente la Regione FVG di
entrate che le spettano in virtù della disciplina speciale
(statutaria e di attuazione) appena ricordata. In particolare, come
abbiamo già segnalato, l'intervento statale ha come obiettivo quello
di agevolare economicamente i cittadini e le imprese, anche in
considerazione degli effetti negativi della pandemia. Ciò è in
astratto legittimo, ma, nel caso de quo, lo Stato è intervenuto in
via emergenziale utilizzando risorse delle quali non poteva disporre,
in quanto pacificamente rientranti nell'ambito competenziale della
regione e destinate in via diretta al bilancio regionale.
Con le disposizioni impugnate il legislatore ha ritenuto di
estendere alle regioni ad autonomia speciale (tra le quali l'odierna
deducente) i canoni concessori già previsti per le altre regioni
dalla disciplina generale, sottraendo loro quell'ambito di autonomia
speciale che è stato sempre riconosciuto.
Tanto, però, contrasta con i parametri sopra indicati, che - si
ripete - assegnano alla regione le determinazioni qui contestate. Del
resto, la regione ha già esercitato le proprie attribuzioni, con
l'art. 13-quater della legge regionale n. 22 del 2006, a tenor del
quale «Le concessioni e le autorizzazioni relative all'utilizzo dei
beni del demanio marittimo statale di cui all'art. 1 sono soggette
all'applicazione di un canone determinato con legge regionale, i cui
valori vengono aggiornati annualmente, in base all'indice ISTAT, sia
in aumento che in diminuzione, con decreto del Presidente della
regione, previa deliberazione della giunta regionale».
La regione, dunque, ha già disciplinato la materia nell'ambito
della propria competenza e la disciplina statale impugnata ha
doppiamente leso gli interessi della ricorrente, invadendo la sua
sfera di attribuzioni e pretendendo di sostituirsi alla disciplina
ch'essa aveva legittimamente adottato.
4.3. In subordine, nella denegata ipotesi in cui l'ecc.ma Corte
ritenesse che la determinazione del canone concessorio in materia di
beni del demanio marittimo per pertinenze destinate ad attività
commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi
sia connessa alla titolarità del bene, tale competenza dovrebbe
spettare alla regione quanto meno in relazione ai beni del demanio
marittimo di sua titolarità, vale a dire a quelli situati nella
laguna di Grado-Marano.
Come si è già più volte osservato (par. 2.2. e 3.3.1), il
decreto legislativo n. 265 del 2001 ha chiaramente trasferito alla
Regione FVG la titolarità del demanio marittimo della suddetta
laguna. La regione, dunque, per le ragioni già indicate al par. 3.2,
cui si rimanda, è titolare di tutte le competenze che a detta
titolarità sono connesse.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, commi 3, 4 e 5,
del decreto-legge n. 104 del 2020.
Violazione degli articoli 3, 81, 117, commi 3 e 4, e 119 della
Costituzione. Violazione degli articoli 4 e 48 dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, anche in riferimento al decreto
del Presidente della Repubblica n. 469 del 1987, al decreto
legislativo n. 265 del 2001 e al decreto legislativo n. 111 del 2004.
Violazione del principio di affidamento di cui all'art. 3 della
Costituzione.
L'art. 100 del decreto-legge n. 104 del 2020 stabilisce, ai commi
3, 4 e 5, quanto segue:
«Alle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone
del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto si applicano,
con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, le misure dei canoni di
cui al comma 1, lettera b), dell'art. 3 del decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, come modificato dal comma 2 del presente articolo, con
riferimento alle caratteristiche dei beni oggetto di concessione,
quali erano all'avvio del rapporto concessorio, nonchè delle
modifiche successivamente intervenute a cura e spese
dell'amministrazione concedente. Le somme per canoni relative a
concessioni demaniali marittime di cui al primo periodo, versate in
eccedenza rispetto a quelle dovute a decorrere dal 1° gennaio 2007,
sono compensate - a decorrere dal 2021 - con quelle da versare allo
stesso titolo, in base alla medesima disposizione, in rate annuali
costanti per la residua durata della concessione. Gli enti gestori
provvedono al ricalcolo delle somme dovute dai concessionari con
applicazione dei citati criteri dal 1° gennaio 2007 fino al 31
dicembre 2019, effettuando i relativi conguagli, con applicazione
delle modalità di compensazione di cui al secondo periodo» (comma
3);
«Dal 1° gennaio 2021 l'importo annuo del canone dovuto quale
corrispettivo dell'utilizzazione di aree e pertinenze demaniali
marittime con qualunque finalità non può, comunque, essere
inferiore a euro 2.500» (comma 4);
«Nelle more della revisione e dell'aggiornamento dei canoni
demaniali marittimi ai sensi dell'art. 1, comma 677, lettera e) della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono sospesi fino al 15 dicembre 2020
i procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore
dal presente decreto e sono inefficaci i relativi provvedimenti già
adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni,
compresi i procedimenti e i provvedimenti di riscossione coattiva,
nonchè di sospensione, revoca o decadenza della concessione per
mancato versamento del canone, concernenti:
a) le concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative, con esclusivo riferimento a quelle inerenti
alla conduzione delle pertinenze demaniali, laddove i procedimenti o
i provvedimenti siano connessi all'applicazione dei criteri per il
calcolo dei canoni di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494, ivi compresi i procedimenti di cui all'art. 1,
comma 484, della legge 28 dicembre 2015, n. 208;
b) le concessioni demaniali marittime per la realizzazione
e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto» (comma
5).
In estrema sintesi, i richiamati commi da 3 a 5 dell'art. 100:
i) sono intervenuti sulle concessioni dei beni del demanio
marittimo e di zone del mare territoriale aventi a oggetto la
realizzazione e la gestione di strutture destinate alla nautica da
diporto;
ii) hanno imposto che a tali concessioni si applichino «con
effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007» - dunque retroattivamente -,
le misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b), dell'art. 3 del
decreto-legge n. 400 del 1993;
iii) per le somme pagate tra il 2007 e il 2020 in eccedenza
rispetto alla misura prevista dall'art. 3 del decreto-legge n. 400
del 1993, hanno disposto ch'esse «sono compensate - a decorrere dal
2021 - con quelle da versare allo stesso titolo, in base alla
medesima disposizione, in rate annuali costanti per la residua durata
della concessione»;
iv) hanno stabilito il canone minimo per l'utilizzazione di
aree e pertinenze demaniali marittime con qualunque finalità
(quantificato in euro 2.500,00);
v) da ultimo, sono intervenuti sui procedimenti di pagamento
dei suddetti canoni.
5.1. Le suddette previsioni, in quanto rideterminano il canone
delle concessioni relative alla nautica da diporto e fanno
riferimento anche alle concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative, si pongono tutte in contrasto con l'art. 4
dello statuto regionale e con le relative norme di attuazione.
Come si è detto (par. 2.1.), l'art. 4 dello statuto stabilisce
che la regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie:
ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione;
pesca;
commercio;
turismo e industria alberghiera;
istituzioni ricreative e sportive.
Anche in questo caso vengono poi in rilievo il decreto del
Presidente della Repubblica n. 469 del 1987, l'art. 1 del decreto
legislativo n. 265 del 2001 e il decreto legislativo n. 111 del 2004,
già richiamati supra.
5.2. Ebbene, la nautica da diporto e le concessioni demaniali
marittime per finalità turistico-ricreative costituiscono attività
che ricadono nell'ambito delle competenze esclusive regionali,
sicchè l'intervento legislativo statale è certamente illegittimo.
Ciò viene reso di per sè evidente - se non già dal senso
comune - dalla definizione legislativa della navigazione da diporto,
data dall'art. 1, comma 2, del codice della nautica da diporto
(decreto legislativo n. 171 del 2005): «si intende per navigazione da
diporto quella effettuata in acque marittime ed interne a scopi
sportivi o ricreativi e senza fini di lucro, nonchè quella
esercitata a scopi commerciali».
Si comprende come tale attività sia inestricabilmente
intrecciata con l'offerta turistica (com'è noto, il turismo nautico
è un'importante risorsa per le località costiere), con le scelte
imprenditoriali delle industrie alberghiere, con la pesca ricreativa
da unità da diporto, nonchè con l'offerta delle associazioni
sportive e ricreative.
Tali attività sono talmente significative per lo sviluppo
economico della regione che, in considerazione della pacifica
competenza legislativa esclusiva regionale, è stata approvata la
legge regionale n. 22 del 2006 (v. supra, par. 2.4.2.), recante
«Norme in materia di demanio marittimo con finalità
turistico-ricreativa e modifica alla legge regionale n. 16/2002 in
materia di difesa del suolo e di demanio idrico». Ivi, come abbiamo
già visto, all'art. 1, comma 1, si stabilisce che «La presente legge
disciplina l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
beni appartenenti al demanio marittimo avente finalità
turistico-ricreativa, diporto nautico, cantieristica e usi diversi
rispetto a quelli precedenti, trasferite dallo Stato alla Regione
Friuli-Venezia Giulia in attuazione del decreto del Presidente della
Repubblica 15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), e del
decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti)».
La diretta correlazione delle materie qui in discussione con
quelle che lo statuto speciale assegna alla competenza esclusiva
regionale è stata affermata anche da codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella già richiamata sentenza n. 109 del 2018 (si
rinvia ai passi riportati al par. 2.4.5.).
Inoltre, poichè, ai sensi del decreto legislativo n. 111 del
2004, in attuazione di quanto previsto dallo statuto, spettano alla
regione tutte le funzioni amministrative relative alle suddette
concessioni, nonchè tutti i proventi e le spese da queste derivanti,
esse ricadono altresì nell'ambito di competenza legislativa
statutaria della regione in materia di «ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione». Tanto, anche in considerazione
del fatto che il comma 5 incide nei procedimenti amministrativi
pendenti alla data di entrata in vigore dal decreto-legge, disponendo
l'inefficacia dei provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso.
5.3. I commi 3-5 dell'art. 100 del decreto-legge n. 104 del 2020
sono illegittimi anche per un altro profilo.
Analogamente a quanto si è detto con riferimento al comma 2,
infatti, essi violano l'autonomia economico-finanziaria regionale,
presidiata dalle norme costituzionali, statutarie e di attuazione.
Anche tale disposizione, infatti, priva unilateralmente la
Regione FVG di entrate che le spettano in virtù della disciplina
speciale (statutaria e di attuazione) - oltretutto retroattivamente,
come si dirà infra - ponendosi in contrasto con gli articoli 81 e
119 della Costituzione, 48 dello statuto e 9, comma 5, del decreto
legislativo n. 111 del 2004.
Pel resto, per non tediare l'ecc.ma Corte, si rinvia a quanto
già detto supra (par. 4.2) e alle considerazioni lì svolte per
dimostrare l'illegittimità costituzionale della legge statale qui
impugnata.
5.3.1. In questo caso, peraltro, la violazione deve ritenersi
ancora più grave in quanto la norma spiega irragionevolmente effetto
sui canoni concessori già riscossi dunque su entrate già iscritte a
bilancio e già rese oggetto di programmi di investimento, incidendo
così non solo nell'autonomia decisionale di entrata della regione,
ma anche su quella di spesa. La regione, infatti, ha già utilizzato
i proventi riscossi negli anni precedenti, che dovrebbe, pertanto,
recuperare sottraendo risorse ad altri capitoli di bilancio. Si lede,
così, la libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti
e obiettivi di spesa.
5.4. Per le medesime ragioni risulta violato il principio di
equilibrio di bilancio ex art. 81 della Costituzione (anche qui in
raccordo con le previsioni statutarie e delle norme di attuazione
sopra indicate, dalle quali deriva la competenza regionale in
materia, nonchè con l'art. 48 dello statuto, che fonda l'autonomia
finanziaria regionale). Giusta la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale, infatti, il principio di equilibrio del
bilancio dello Stato e degli enti territoriali si declina anche come
principio di veridicità dei bilanci pubblici. In questa prospettiva,
infatti, è violativa dell'art. 81 della Costituzione la disposizione
di legge che determina una «infedele rappresentazione delle
risultanze economiche e patrimoniali» dell'ente, tale da pregiudicare
«in modo durevole l'equilibrio del bilancio [...] considerato nella
sua prospettiva dinamica» (sentenza n. 89 del 2017). L'errata
rappresentazione del dato economico-finanziario, infatti, «provoca un
effetto "domino" nei sopravvenienti esercizi», sicchè «ogni
determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera
a cascata sugli esercizi successivi» (così ancora la sentenza n. 89
del 2017; in termini analoghi la sentenza n. 49 del 2018).
La retroattiva determinazione dei canoni di concessione produce
proprio tale effetto: i precedenti documenti di bilancio della
regione sono diventati infedeli a causa dell'intervento del
legislatore statale, che ha cagionato minori entrate da
contabilizzare «ora per allora».
Nè può dirsi che tale effetto venga neutralizzato attraverso il
meccanismo del conguaglio rispetto agli oneri concessori per le
annualità a venire, anche alla luce del fatto che, in caso di
inadempimento, insolvenza o anche solo cessazione anticipata del
rapporto concessorio, il meccanismo di conguaglio resterebbe
inoperativo, con la conseguenza che la minore entrata non sarebbe
più appianabile pro futuro.
Va, peraltro, ricordato che codesta ecc.ma Corte costituzionale
ha più volte dichiarato illegittime le previsioni che ribaltano il
proprio costo sugli esercizi futuri di bilancio, affermando che tali
sistemi di copertura delle spese sono violativi del principio
dell'art. 81, comma 3, della Costituzione (sul principio della
«autosufficienza» della legge di spesa e sull'illegittimità del
rinvio ad altri atti normativi, anche legislativi, cfr. Corte
costituzionale, sentenze n. 51 e n. 26 del 2013 e n. 192 del 2012).
Ebbene: nel caso di specie il legislatore statale ha previsto
proprio il descritto meccanismo di ripiano attraverso le entrate
(peraltro incerte) degli esercizi futuri, con ciò determinando,
anche per questo profilo, la violazione del principio di equilibrio
di bilancio ex art. 81 della Costituzione, in una con l'art. 3 della
Costituzione pel profilo della palese irragionevolezza
dell'intervento, totalmente incurante delle conseguenze che ne
sarebbero derivate.
5.4.1. Tanto comporta anche la violazione del principio di
affidamento di cui all'art. 3 della Costituzione, letto in combinato
disposto con l'art. 81 della Costituzione e con le riferite
previsioni statutarie e delle norme di attuazione che presiedono
l'autonomia della regione.
La disciplina statale, in quanto incide su somme già acquisite
al bilancio ed entrate nella disponibilità della regione, ha
un'evidente portata retroattiva, giacchè pretende di applicarsi alle
situazioni in essere che sono però frutto di fatti generatori
passati (trattasi di un'ipotesi di c.d. «retroattività impropria»).
In tal modo la norma determina un'irragionevole alterazione della
programmazione già compiuta, cagionando la lesione del legittimo
affidamento della regione, che si vede così pregiudicata
nell'allocazione delle risorse in materie di sua competenza, quali
l'organizzazione degli uffici regionali, il turismo, il commercio,
l'industria alberghiera, la pesca, le istituzioni sportive e
ricreative (art. 4 dello statuto), nonchè nella gestione del suo
patrimonio finanziario (articoli 119 della Costituzione e 48 dello
statuto).
Giova in proposito ricordare l'arresto con cui codesta ecc.ma
Corte, con una decisione interpretativa di rigetto, dichiarò non
fondate le questioni sollevate dalla Regione Veneto in relazione a
tali parametri e su una norma analoga alla presente, solamente in
quanto «il tenore letterale delle disposizioni che concorrono a
delimitare il quadro normativo e la specificità della misura in
esame giustificano ed impongono un'interpretazione diversa da quella
prospettata dalla difesa regionale e coerente con le esigenze di
tutela dell'affidamento e dell'autonomia regionale. [...] L'ambito
applicativo della disposizione censurata va, dunque, delimitato alle
sole risorse non impegnate, delle quali viene disposta una nuova
programmazione per il conseguimento degli obiettivi di rilevanza
nazionale; obiettivi che, nel caso in esame, sono costituiti da
esigenze di contenimento della spesa pubblica» (sentenza n. 117 del
2016).
Al contrario, nel caso di specie, l'espressa retroattività delle
norme impugnate preclude una qualsivoglia interpretazione conforme a
Costituzione che salvaguardi il legittimo affidamento della regione,
nonchè l'integrità delle sue competenze e della sua autonomia
finanziaria. Per tale ragione gli interessi costituzionalmente
rilevanti della Regione FVG non possono essere salvaguardati
altrimenti che con l'accoglimento della prospettata censura.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, commi 7, 8, 9 e
10, del decreto-legge n. 104 del 2020. Violazione degli articoli 3,
81, 117, commi 3 e 4, e 119 della Costituzione.
Violazione degli articoli 4 e 48 dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1, anche in riferimento al decreto del Presidente
della Repubblica n. 469 del 1987, al decreto legislativo n. 265 del
2001 e al decreto legislativo n. 111 del 2004.
Gli impugnati commi 7-10 dell'art. 100 del decreto-legge n. 104
del 2020 dispongono quanto segue:
«Al fine di ridurre il contenzioso relativo alle concessioni
demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la
realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da
diporto, derivante dall'applicazione dei criteri per il calcolo dei
canoni ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), numero 2.1), del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo vigente fino alla data
di entrata in vigore del presente decreto, i procedimenti giudiziari
o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere
definiti, previa domanda all'ente gestore e all'Agenzia del demanio
da parte del concessionario, mediante versamento:
a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per
cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già
versate a tale titolo;
b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un
importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme
eventualmente già versate a tale titolo» (comma 7);
«La domanda per accedere alla definizione di cui al comma 7
è presentata entro il 15 dicembre 2020 ed entro il 30 settembre 2021
sono versati l'intero importo dovuto, se in un'unica soluzione, o la
prima rata, se rateizzato» (comma 8);
«La liquidazione e il pagamento nei termini assegnati degli
importi di cui alle lettere a) e b) del comma 7 costituisce a ogni
effetto rideterminazione dei canoni dovuti per le annualità
considerate» (comma 9);
«La presentazione della domanda nel termine di cui al comma 8
sospende i procedimenti giudiziari o amministrativi di cui al comma
7, compresi quelli di riscossione coattiva nonchè i procedimenti di
decadenza della concessione demaniale marittima per mancato pagamento
del canone. La definizione dei procedimenti amministrativi o
giudiziari si realizza con il pagamento dell'intero importo dovuto,
se in un'unica soluzione, o dell'ultima rata, se rateizzato. Il
mancato pagamento di una rata entro sessanta giorni dalla relativa
scadenza comporta la decadenza dal beneficio» (comma 10).
In estrema sintesi, le richiamate disposizioni introducono uno
strumento di definizione agevolata dei procedimenti giudiziari e
amministrativi relativi alle concessioni demaniali marittime per
finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, mediante versamento di un
importo ridotto, in un'unica soluzione o a rate. A tal proposito, il
comma 10 dispone che la presentazione della domanda nel termine
indicato sospende i relativi procedimenti giudiziari o
amministrativi, compresi quelli di riscossione coattiva, nonchè i
procedimenti di decadenza della concessione demaniale marittima per
mancato pagamento del canone.
Peraltro, il pagamento dell'importo ridotto stabilito dalla legge
(pari al 30% di quanto in origine dovuto) o dell'ultima rata - se
l'interessato ha optato per il pagamento dilazionato - definisce il
procedimento giudiziario o amministrativo, costituendo una
rideterminazione del canone dovuto per le annualità considerate.
Essi discendono dalle previsioni previste dai precedenti commi
3-5, dei quali sono una diretta conseguenza. Il legislatore ha
infatti voluto estendere l'ambito della rideterminazione dei canoni
concessori anche con riferimento ai procedimenti giudiziari e
amministrativi in corso.
6.1. Anche in questo caso viene in rilevo la violazione del più
volte richiamato art. 4 dello statuto, il quale stabilisce che la
regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie:
ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto:
pesca;
commercio;
turismo e industria alberghiera;
istituzioni ricreative e sportive.
E anche in questo caso vengono in rilievo il decreto del
Presidente della Repubblica n. 469 del 1987, l'art. 1 del decreto
legislativo n. 265 del 2001 e il decreto legislativo n. 111 del 2004,
già più volte richiamati supra.
Le materia per le quali la legge statale prevede la definizione
agevolata dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali pendenti
sono le «concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative e per la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto».
Valgono, dunque, le osservazioni prospettate supra (parr. 5.1 e
5.2.), da intendersi qui richiamate per economia processuale.
6.2. Le disposizioni qui impugnate violano altresì l'autonomia
economico-finanziaria regionale, presidiata da norme costituzionali,
statutarie e di attuazione, in particolare dagli articoli 81, 119
della Costituzione e 48 dello statuto e 9, comma 5, del decreto
legislativo n. 111 del 2004, per le medesime ragioni di cui al par.
5.3., che s'intende qui richiamato.
Nel caso di specie, peraltro, vi è un doppio profilo di
illegittimità.
Anzitutto la legge statale consente di chiudere i contenziosi
amministrativi o giurisdizionali pagando un importo molto ridotto
rispetto a quanto dovuto (il 30% se il pagamento avviene in un'unica
soluzione; il 60% se rateizzato).
In secondo luogo, ai sensi del comma 9, si ridetermina il canone
al ribasso, causando così anche per il futuro un decremento delle
entrate per la Regione FVG, con ciò violando il già richiamato art.
13-quater della legge n. 22 del 2006 che dispone che sia la regione a
fissare il canone di concessione.
In definitiva, anche le disposizioni qui censurate riducono
illegittimamente le entrate della regione, sia quelle già iscritte a
bilancio che quelle future: anche in questo caso si incide
illegittimamente non solo sull'autonomia decisionale di entrata della
regione, ma anche su quella di spesa (valgono qui le argomentazioni
già proposte al par. 5.3, da intendersi letteralmente richiamato per
ragioni di economia processuale).
Peraltro, applicandosi ai procedimenti «pendenti alla data di
entrata in vigore del [...] decreto» le norme impugnate operano in
via retroattiva, con riferimento a canoni concessori che avrebbero
dovuto essere già pagati dai privati e riscossi dalla regione,
violando il suo legittimo affidamento e il principio di
ragionevolezza ad esso collegato (art. 3 della Costituzione), nonchè
condizionando le scelte finanziarie e legislative regionali (si
rinvia anche in questo caso a quanto osservato supra, al par. 5.3.1.,
anche qui per ragioni di economia processuale).
6.3. Con riferimento ai procedimenti amministrativi, poi, le
disposizioni impugnate ledono l'autonomia organizzativa regionale e
le funzioni amministrative nelle materie qui in discussione. Come
ricordato in premessa, infatti, le norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia dispongono il
trasferimento delle funzioni amministrative relative alle concessioni
dei beni del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale.
L'art. 9, comma 2, del decreto legislativo n. 111 del 2004,
infatti, stabilisce che «Sono trasferite alla regione, in base agli
articoli 4, 5 e 8 dello statuto, tutte le funzioni amministrative,
salvo quelle espressamente mantenute allo Stato dall'art. 11, in
materia di trasporto merci, motorizzazione e circolazione su strada,
navigazione interna e porti regionali, comprese le funzioni relative
alle concessioni dei beni del demanio della navigazione interna, del
demanio marittimo, di zone del mare territoriale per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento energetico».
La norma si riferisce genericamente alle «funzioni», quindi anche
- con piana evidenza - alle «funzioni amministrative», peraltro poco
prima richiamate dallo stesso comma in relazione a diverse materie.
Proprio nelle funzioni amministrative e sull'organizzazione degli
uffici regionali incide la disciplina qui censurata, imponendo la
chiusura dei procedimenti in corso su semplice domanda
dell'interessato e a fronte del pagamento ridotto del quale si è
già fatto cenno.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, comma 10-bis, del
decreto-legge n. 104 del 2020.
Violazione degli articoli 3, 81, 117, commi 3 e 4, e 119 della
Costituzione. Violazione degli articoli 4 e 48 dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, anche in riferimento al decreto
del Presidente della Repubblica n. 469 del 1987, al decreto
legislativo n. 265 del 2001 e al decreto legislativo n. 111 del 2004.
Il comma 10-bis, introdotto con la legge n. 126 del 2020, dispone
che «All'art. 32, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n.
164, la parola: "turisti" è sostituita dalla seguente:
"diportisti" e sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: ",
con esclusione dei servizi resi nell'ambito di contratti annuali o
pluriennali per lo stazionamento"».
A seguito della novella legislativa, il testo coordinato del
richiamato art. 32 del decreto-legge n. 133 del 2014 è dunque il
seguente «Al fine di rilanciare le imprese della filiera nautica, a
decorrere dal 1° gennaio 2016, le strutture organizzate per la sosta
e il pernottamento di diportisti all'interno delle proprie unità da
diporto ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato,
secondo i requisiti stabiliti dal Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività
culturali e del turismo, rientrano nelle strutture ricettive all'aria
aperta, con esclusione dei servizi resi nell'ambito di contratti
annuali o pluriennali per lo stazionamento».
L'effetto di questa norma è quello di limitare ai soli
diportisti le agevolazioni sull'IVA per la sosta e per il
pernottamento nei «marina resort» (strutture ricettive all'aria
aperta) originariamente previste per tutti i turisti. Di conseguenza
a questi ultimi si applicherà l'aliquota ordinaria del 22% anzichè
quella del 10%.
È evidente che l'introduzione di tale aumento dell'imposta
determinerà effetti dannosi per il sistema economico regionale, in
quanto spingerà i turisti non diportisti ad abbandonare o a ridurre
drasticamente il periodo di stazionamento nelle acque della Regione
Friuli-Venezia Giulia, particolarmente pregiudicata in ragione
dell'importanza del turismo nautico per la sua autonomia (e a causa
della concorrenza delle vicine Slovenia e Croazia). A fronte di
questo indubbio elemento di danno per l'economia regionale e, di
conseguenza, per le entrate regionali connesse al ridotto flusso di
turisti, la norma in esame non prevede misure compensative per la
regione.
Tanto si risolve nella lesione dell'autonomia finanziaria
regionale e della competenza legislativa nella materia «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario» e, di conseguenza,
nella contestuale violazione degli articoli 4 e 48 dello statuto
speciale e 81, 117 e 119 della Costituzione, da cui tale autonomia è
tutelata.
Si badi: è pur vero che l'aumento delle aliquote IVA per i
«turisti» potrebbe portare un aumento del gettito derivante
dall'applicazione dell'art. 49 dello statuto che stabilisce le quote
di spettanza regionale sui tributi statali.
Tuttavia, com'è ampiamente noto, l'aumento delle aliquote
fiscali agisce sull'economia reale come strumento depressivo. In
sostanza, numerosi turisti troveranno più conveniente orientarsi
verso le coste dell'altra sponda dell'Adriatico, dove troverebbero
una tassazione agevolata. Quella qui in discussione è una vera e
propria illegittima «tassa sul turismo»: un tale aumento, com'è
evidente, pregiudica gravemente tale mercato, sottraendo al decisore
politico regionale la possibilità di imprimergli un differente
orientamento.
La leva fiscale, invero, è un potente strumento di politica
economica. Di conseguenza, in considerazione del fatto che la
tassazione qui contestata riguarda una materia evidentemente di
esclusiva competenza regionale (art. 4 dello statuto), la regione
deve poter utilizzare anche la leva fiscale nel bouquet di misure che
la riguardano.
A ciò si aggiunga il profilo di evidente irragionevolezza della
disposizione. La norma infatti, peraltro impingendo nelle competenze
della regione, previste dall'art. 4 dello statuto, risulta viziata da
irragionevolezza intrinseca, ponendosi così in contrasto con l'art.
3 della Costituzione. Come abbiamo visto, invero, il decreto-legge in
parola è rubricato «Misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell'economia» e nella premessa reca l'impegno di «Introdurre misure
in materia di lavoro, di salute, di scuola, di autonomie locali, di
sostegno e rilancio dell'economia, nonchè misure finanziarie,
fiscali e di sostegno a diversi settori in connessione all'emergenza
epidemiologica da COVID-19». Ebbene: è del tutto evidente che una
misura di aumento così drastico (pari al doppio!) dell'imposizione
fiscale ha un effetto contrario rispetto all'obiettivo dichiarato di
rilancio dell'economia.
La previsione di cui all'art. 100, comma 10-bis, in definitiva,
lede la competenza legislativa della regione, che non può modulare
la leva fiscale su un presupposto d'imposta che ricade nella materia
«turismo», di sua competenza primaria. In questo modo, poi, risulta
violato anche l'art. 81 della Costituzione, leso da una previsione
che altera, senza alcuna oculata considerazione macroeconomica,
l'equilibrio del bilancio regionale.
8. Illegittimità costituzionale dell'art. 100, commi 1, 2, 3, 4,
5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis del decreto-legge n. 104 del 2020. Violazione
degli articoli 5, 117, 118 e 120 della Costituzione. Violazione
dell'art. 4 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1,
anche in riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n.
469 del 1987, al decreto legislativo n. 265 del 2001 e al decreto
legislativo n. 111 del 2004.
Non basta. Le disposizioni impugnate, rideterminando
unilateralmente la durata delle concessioni dei beni del demanio
regionale nonchè la misura dei canoni delle concessioni dei beni del
demanio idrico e marittimo (tutti destinati, lo si ripete, al
bilancio regionale) dettano misure in riferimento alle concessioni
demaniali, rientranti nell'ambito competenziale della regione ai
sensi degli articoli 117 e 118 della Costituzione, 4 e 8 dello
statuto, violando altresì il principio di leale collaborazione,
tutelato dagli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Come già detto, le disposizioni censurate ricadono in un ambito
materiale di sicura competenza statutaria della regione (v. sentenza
Corte costituzionale n. 109 del 2018, cit.). In tale ambito
l'intervento statale è escluso, salvo il ricorrere delle ipotesi e
dei presupposti che giustificano la c.d. «chiamata in
sussidiarieta'». Resta però fermo, in tali eccezionali evenienze,
l'onere per il legislatore statale di prevedere un coinvolgimento
concreto ed effettivo delle regioni in sede attuativo-amministrativa,
nella nota forma dell'intesa (forte) imposta dal principio di leale
collaborazione.
Al fine di preservare le attribuzioni costituzionali delle
regioni, infatti, la «chiamata in sussidiarieta'» deve mantenersi
entro confini particolarmente stringenti. Come si legge nella
sentenza n. 7 del 2016 di codesta ecc.ma Corte (ove - a dimostrazione
che trattasi di giurisprudenza costante - si riprendono testualmente
passaggi della sentenza n. 6 del 2004, a sua volta legata alla
sentenza n. 303 del 2003):
«perchè nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma della Costituzione, una legge statale possa legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo
stesso regolarne l'esercizio, è necessario che essa innanzi tutto
rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative,
rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni»;
«È necessario [...] che tale legge detti una disciplina
logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette
funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile
a tale fine»;
«essa deve risultare adottata a seguito di procedure che
assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali»;
«la legislazione statale di questo tipo "può aspirare a
superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di
una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'" [...]».
Ora, le disposizioni impugnate non prevedono alcuna fase
attuativo-amministrativa delle misure introdotte, rideterminando
direttamente sia la durata delle concessioni, sia la misura del
relativo canone.
Non solo. Dette norme impongono altresì dettagliate modalità di
attuazione delle suddette previsioni, assumendo un contenuto
chiaramente provvedimentale. Al riguardo, basti osservare, a titolo
esemplificativo, che:
al comma 3 è disposto che «Le somme per canoni relative a
concessioni demaniali marittime di cui al primo periodo, versate in
eccedenza rispetto a quelle dovute a decorrere dal 1° gennaio 2007,
sono compensate - a decorrere dal 2021 - con quelle da versare allo
stesso titolo, in base alla medesima disposizione, in rate annuali
costanti per la residua durata della concessione. Gli enti gestori
provvedono al ricalcolo delle somme dovute dai concessionari con
applicazione dei citati criteri dal 1° gennaio 2007 fino al 31
dicembre 2019, effettuando i relativi conguagli, con applicazione
delle modalità di compensazione di cui al secondo periodo»;
al comma 5 è previsto che «sono sospesi fino al 15 dicembre
2020 i procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in
vigore dal presente decreto e sono inefficaci i relativi
provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso, inerenti al
pagamento dei canoni, compresi i procedimenti e i provvedimenti di
riscossione coattiva, nonchè di sospensione, revoca o decadenza
della concessione per mancato versamento del canone»;
al comma 7 è disposto che «i procedimenti giudiziari o
amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere
definiti, previa domanda all'ente gestore e all'Agenzia del demanio
da parte del concessionario, mediante versamento:
a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per
cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già
versate a tale titolo;
b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un
importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme
eventualmente già versate a tale titolo»;
al comma 8 è previsto che: «La domanda per accedere alla
definizione di cui al comma 7 è presentata entro il 15 dicembre 2020
ed entro il 30 settembre 2021 sono versati l'intero importo dovuto,
se in un'unica soluzione, o la prima rata, se rateizzato»;
al comma 10 è disposto che «La presentazione della domanda
nel termine di cui al comma 8 sospende i procedimenti giudiziari o
amministrativi di cui al comma 7, compresi quelli di riscossione
coattiva nonchè i procedimenti di decadenza della concessione
demaniale marittima per mancato pagamento del canone. La definizione
dei procedimenti amministrativi o giudiziari si realizza con il
pagamento dell'intero importo dovuto, se in un'unica soluzione, o
dell'ultima rata, se rateizzato. Il mancato pagamento di una rata
entro sessanta giorni dalla relativa scadenza comporta la decadenza
dal beneficio».
Com'è evidente, dunque, il legislatore statale, con le
disposizioni impugnate, disciplinando con atto avente forza di legge
aspetti delle concessioni di beni del demanio marittimo e idrico di
carattere strettamente amministrativo, ha violato gli articoli 117 e
118 della Costituzione oltrechè eluso il dovere di leale
collaborazione, da osservare in sede attuativo-amministrativa, ai
sensi degli articoli 5 e 120 della Costituzione.
In un caso analogo a quello di specie, l'ecc.ma Corte ha già
ritenuto che la legge statale, «nella parte in cui fissa in modo
puntuale la disciplina amministrativa per l'esercizio dell'attività
[...] rientrante nelle materie di competenza esclusiva delle regioni,
in assenza di esigenze unitarie da tutelare, violi gli articoli 117 e
118 della Costituzione» (sentenza n. 339 del 2007).
Si aggiunge, qui, che l'adozione della forma legislativa per
adottare misure che hanno sostanza amministrativa non può esentare
il legislatore statale dal rispetto del principio di leale
collaborazione, che, peraltro, com'è noto, in circostanze
particolari trova applicazione anche in riferimento all'attività
legislativa.
Nondimeno, se anche il legislatore statale avesse potuto
intervenire a disciplinare direttamente tali profili delle
concessioni demaniali, allora il dovere di leale collaborazione
avrebbe dovuto essere assolto in quella sede, vale a dire nel
procedimento legislativo, prevedendo specifiche forme di
interlocuzione con la regione.

P.Q.M.

La Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che, in accoglimento del presente
ricorso, codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 100, commi 1, 2, 3, 4, 5,
7, 8, 9, 10 e 10-bis del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104,
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 agosto 2020, n. 203),
convertito, con modificazioni, in legge 13 ottobre 2020, n. 126
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13 ottobre 2020, n. 253),
per violazione degli articoli 3, 5, 81, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione; degli articoli 4 e 48 dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1, anche in riferimento al decreto del Presidente
della Repubblica n. 469 del 1987, al decreto legislativo n. 265 del
2001 e al decreto legislativo n. 111 del 2004.
Roma, 11 dicembre 2020

Avv. prof. Luciani


Avv. Volpe


Avv. Croppo