1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 826 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 luglio 2000
Ordinanza emessa il 12 luglio 2000 dalla Corte dei conti sez. giur. per la Regione Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Altomare Francesco ed altri contro Ministero della difesa ed altri Pensioni - Militari (generali di divisione e di corpo d'armata) in ausiliaria - Determinazione dell'indennita' di ausiliaria - Computo nella stessa dell'indennita' di posizione spettante ai pari grado in attivita' - Esclusione con norma interpretativa ad efficacia retroattiva - Irragionevolezza - Contrasto con il principio di onnicomprensivita' dell'indennita' di ausiliaria sancito dalla legislazione in materia - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento del cittadino - Incidenza sui principi di equa retribuzione (anche differita), di imparzialita' e buon andamento della P.A. e di garanzia previdenziale. - Legge 2 ottobre 1997, n. 334, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 36, 38 e 97. (001C0004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2001)

LA CORTE DEI CONTI

Uditi nella pubblica udienza del 12 luglio 2000, con l'assistenza
del segretario, il relatore cons. Antonio Carlo Pensa e l'avv.
Mario D'Urso per i ricorrenti;
Non rappresentata l'amministrazione ricorrente;
Visti gli atti e i documenti tutti di causa;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi iscritti ai
nn. 051392 e 051523 del registro di segreteria prodotti, il primo
dai signori: Altomare Fancesco, Bonizzi Angelo, Mingiardi Vincenzo,
Perrelli Edoardo, Grosso Felice, Franciosa Giuseppe, Caruso
Giovanni, Buonafede Luigi, Coppola Enrico, Assumma Ignazio, Agnetis
Riccardo, Padova Mariano, Guarino Rodolfo, Guarany Vitale,
proseguito dagli eredi Mammi Maria Vittoria, Guarany Monica e
Guarany Giovanni, Pappalardo Benedetto, Benvenuti Duilio, Biscaglia
Vinicio, Montella Acquilio, Lizza Achemenide, Oresta Vincenzo,
Vittorioso Attilio, Ronza Vito, Cipollaro Benedetto, Buccheri
Umberto, D'Anchise Argeo Paolo, Santoro Francesco, Adone Ennio,
Bolchi Giovanni Battista, Del Monaco Antimo, Consalvo Matteo,
Rocchiett March Mario, Felli Agostino, Micheli Sopo Calogero, Forte
Adamo, Giannetti Giampaolo, Frasca Fulvio, Vitale Cesare, Di Maria
Gianni, Calabrese Giuseppe, Scalzo Felice, Castellano Andrea, Sassi
Ivo, Mirenna Nicolò, Lanzilli Angelo, Mastropietro Ennio, Rossetti
Giovanni, Chiusolo Antonio, Papili Franco, Grilli Arnaldo, Della
Porta Leo, Grusovin Giovanni Giuseppe Rodolfo, Mozzicato Antonino,
Ruotolo Paolo, Caputo Armando, Grasso Nicola, Canino Goffredo,
tutti rappresentati dagli avv. Mario D'Urso e Marcello G. Feola ed
elettivamente domiciliati in Roma presso l'avv. Claudia Zhara Buda
in via Orti della Farnesina n. 155, giusta procura a margine
dell'atto introduttivo;
Il secondo dai signori: Adami Gian Carlo, Prandi Giovanni, Toschi
Fulvio, Pillinini Adelchi, Farnè Guglielmo, Spezia Antonino,
Silvestri Ivo, Guarniere Giovanni, Rizzo Biagio, Vietri Fortunato,
Maglio Costantino, Iones Armando e Ricci Michele, tutti
rappresentati dagli avv. Mario D'Urso e Marcello G. Feola ed
elettivamente domiciliati in Roma presso l'avv. Claudia Zhara Buda
in via Orti della Farnesina n. 155, giusta procura a margine
dell'atto introduttivo;
Contro il Ministero della difesa, il Ministero del tesoro e
l'INPDAP;

Premesso in fatto

I ricorrenti, tutti appartenenti alle Forze armate dello Stato in
posizione ausiliaria alla data del 1o gennaio 1996 con il grado di
generale di Corpo d'armata o di divisione (o grado equiparato), o i
loro aventi causa, lamentano che l'Amministrazione della difesa
abbia disatteso le loro istanze intese ad ottenere il computo,
nella determinazione dell'indennità di ausiliaria loro
corrisposta, anche della indennità di posizione prevista
dall'art. 1, secondo comma, della legge 2 ottobre 1997, n. 334, in
favore dei generali di divisione e di Corpo d'armata e gradi
corrispondenti delle Forze armate in attività, ma senza effetti ai
fini della determinazione di detta indennità di ausiliaria.
Secondo i ricorrenti, l'esclusione dell'indennità di posizione
dal computo per la determinazione dell'indennità di ausiliaria
viola la disciplina propria di quest'ultima, quale desumibile dagli
artt. 67 della legge 10 aprile 1954, n. 113, 44, lettera b), della
legge 19 maggio 1986, n. 224, 6, comma 2, della legge 23 dicembre
1990, n. 404, e 3 del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 165,
in quanto l'ufficiale in posizione ausiliaria ha diritto al computo
pensionistico di tutti gli incrementi stipendiali concessi, con
carattere di generalità, ai pari grado in s.p.e. tra il momento
del passaggio in ausiliaria ed il raggiungimento dei limiti di età
previsti per il grado e la Forza armata di appartenenza (Corte dei
conti, sez. Liguria 9 luglio 1996, n. 482).
Con ampie argomentazioni, contenute nei ricorsi e nelle
successive memorie depositate il 9 marzo 2000 ed il 28 giugno 2000,
gli interessati insistono per il riconoscimento del loro diritto al
computo dell'indennità di posizione nella determinazione
dell'indennità di ausiliaria loro spettante ed, in subordine,
prospettano la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge 2 ottobre 1997, n. 334, per contrasto con gli artt. 3,
36, 38 e 97 della Costituzione.
L'amministrazione della difesa, invece, ritiene che ai ricorrenti
non competa l'adeguamento dell'indennità di ausiliaria, non
essendo essi destinatari dell'indennità di posizione, essendo
stati collocati a riposo prima della decorrenza di tale beneficio.
Nell'odierna pubblica udienza, l'avv. D'Urso ha preliminarmente
fatto presente che per i ricorrenti Biscaglia Vinicio, Adone Ennio,
Toschi Fulvio, Farnè Guglielmo e Spezia Antonino, essendo ex
ufficiali della Guardia di finanza, intende rinunciare agli atti
dei presenti giudizi, avendo provveduto a depositare altro ricorso
iscritto al n. 52770 del registro di segreteria, notificato al
Ministero delle finanze.
Egli ha, quindi, illustrato la pretesa pensionistica degli altri
ricorrenti richiamando ed ampliando le argomentazioni svolte con i
ricorsi e con le memorie successive, concludendo per l'accoglimento
o, in subordine, per la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.

Considerato in diritto

I ricorsi vanno anzitutto riuniti in un unico giudizio e decisi
congiuntamente, per economia processuale, in quanto concernono
questioni identiche.
Per quanto riguarda i ricorrenti Biscaglia Vinicio, Adone Ennio,
Toschi Fulvio, Farnè Guglielmo e Spezia Antonino, ex ufficiali
della Guardia di finanza, si provvede con separata sentenza, non
risultando i ricorsi in epigrafe ritualmente notificati
all'amministrazione controinteressata ed il difensore munito di
apposita procura speciale.
Nel merito, i gravami non possono essere accolti, in quanto
l'art. 1, secondo comma, della legge 2 ottobre 1997, n. 334, nel
riconoscere l'indennità di posizione in favore dei generali di
divisione e di Corpo d'armata e gradi corrispondenti delle Forze
armate, stabilisce che la stessa non produce effetti ai fini della
determinazione dell'indennità di ausiliaria. Ciò posto, è
rilevante ai fini del decidere demandare al giudice delle leggi
l'accertamento della legittimità costituzionale di detta
disposizione alla luce delle argomentazioni che seguono.
Al riguardo va considerato che:
1) per l'art. 67 della legge 10 aprile 1954, n. 113, come
sostituito dall'art. 44 della legge 19 maggio 1986, n. 224,
all'ufficiale in ausiliaria compete, in aggiunta al trattamento di
quiescenza, una indennità annua lorda, non reversibile, pari
all'80 per cento (da ridursi progressivamente fino al 70% ex d.lgs.
n. 165/1997, art. 3) della differenza tra il trattamento di
quiescenza percepito ed il trattamento economico spettante nel
tempo al pari grado in servizio dello stesso ruolo, e con
anzianità di servizio corrispondente a quella posseduta
dall'ufficiale all'atto del collocamento in ausiliaria;
2) l'interpretazione autentica del predetto art. 44, fornita
dall'art. 6, comma 2, della legge 23 dicembre 1990, n. 404, precisa
che:
a) il trattamento economico spettante nel tempo al pari
grado in servizio va inteso come comprensivo di tutte le
maggiorazioni e di tutte le indennità;
b) per il calcolo della differenza predetta non si tiene
conto, oltre che dell'indennità integrativa speciale e della quota
di aggiunta di famiglia, anche:
b.1) dei benefici previsti dagli artt. 1 e 2, primo comma,
della legge n. 336/1970;
b.2) dell'eventuale previsione privilegiata;
b.3) delle maggiorazioni delle indennità che costituiscono
trattamento economico aggiuntivo;
b.4) degli aumenti periodici di cui all'art. 13 della legge
n. 804/1973 ed all'art. 32 della legge n. 224/1986;
b.5) delle quote aggiuntive previste dall'art. 161 della
legge n. 312/1980.

Dalla lettera a) del richiamato art. 6, comma 2, della legge 23
dicembre 1990, n. 404, si evince che il trattamento economico
spettante nel tempo al pari grado in servizio va inteso come
comprensivo di tutte le maggiorazioni e di tutte le indennità.
Nella successiva lettera b), il legislatore ha poi indicato in
modo esplicito ed analitico tutte le indennità, le maggiorazioni
ed i benefici di carattere, per così dire, personale, che non
devono concorrere nella determinazione della differenza tra il
trattamento di quiescenza percepito dal soggetto in posizione
ausiliaria ed il trattamento economico spettante al pari grado in
servizio dello stesso ruolo.
Il dato normativo di interpretazione autentica, quindi, considera
l'onnicomprensività del trattamento spettante nel tempo al pari
grado in servizio con tutte le maggiorazioni e con tutte le
indennità, senza esclusione alcuna, salvo quelle di carattere
aggiuntivo-personale.
Nella determinazione dell'indennità di ausiliaria, pertanto, si
devono considerare il trattamento di quiescenza percepito dal
soggetto interessato ed il trattamento economico spettante nel
tempo al suo pari grado in servizio dello stesso ruolo e con
anzianità di servizio corrispondente.
Giova ricordare, il riguardo, che non rileva ai fini del decidere
se gli interessati abbiano o meno goduto durante il servizio
dell'indennità di posizione, giacchè non si tratta di stabilire
se essa sia o meno da inserire nella loro base pensionabile, bensì
di individuare il trattamento economico del pari grado in servizio
cui rapportare la quantificazione dell'indennità di ausiliaria.
Così individuato il thema decidendum, è agevole ritenere che
non sia manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 38 della
Costituzione, dell'art. 1, secondo comma, della legge 2 ottobre
1997, n. 334, nella parte in cui esclude che l'indennità di
posizione riconosciuta dal 1996 in favore dei generali di divisione
e di Corpo d'armata e gradi corrispondenti delle Forze armate in
attività non abbia effetto ai fini della determinazione
dell'indennità di ausiliaria di pari grado. Infatti, detta
indennità di posizione è riconosciuta dal primo comma della
stessa legge n. 334/1997 "a titolo di anticipazione sul futuro
assetto retributivo" e, per i militari, è correlata esclusivamente
al grado di generale di divisione e di Corpo d'armata e gradi
corrispondenti, sicchè rientra tra gli emolumenti a carattere
generale aventi fissità, continuità e generalità ed, in
particolare, tra "le maggiorazioni" che l'art. 6, secondo comma,
lettera a), della legge 23 dicembre 1990, n. 404, ha incluso nel
trattamento economico dei pari grado in servizio da prendere in
considerazione ai fini della determinazione dell'indennità di
ausiliaria. Di conseguenza, è palese il contrasto della norma in
contestazione rispetto alla sopra richiamata disciplina
dell'indennità di ausiliaria e, pertanto, il limite posto con il
secondo comma della richiamata legge n. 334/1997 non sembra
rispettare il principio di ragionevolezza.
La violazione di tale principio troverebbe riscontro anche nel
fatto che con l'art. 3, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile
1997, n. 169, emanato, quindi, quasi contemporaneamente alla legge
n. 334, si è stabilito che "per il personale in ausiliaria, la
misura dell'80 per cento, fissata per la determinazione della
corrispondente indennità è ridotta ogni anno a partire dal 1o
gennaio 1998 di un punto percentuale fino alla concorrenza del 70
per cento", sicchè il legislatore ha ribadito il concetto già
fissato con l'art. 44 della legge n. 224 del 1986 ed intrepretato
con l'art. 6, secondo comma, della legge n. 404 del 1990,
introducendo soltanto la progressiva riduzione dall'80 per cento al
70 per cento della differenza tra il trattamento di quiescenza
percepito ed il trattamento economico spettante nel tempo al pari
grado in servizio dello stesso ruolo, e con anzianità di servizio
corrispondente a quella posseduta dall'ufficiale all'atto del
collocamento in ausiliaria.
Delle considerazioni che precedono se ne deduce che non è
manifestamente infondata la prospettata violazione dell'art. 3
della Costituzione, sotto il profilo della contraddittorietà e
della carenza di ragionevolezza, della limitazione discriminatoria
disposta dal legislatore in presenza di una norma ordinaria che
considera, invece, l'onnicomprensività del trattamento spettante
nel tempo al pari grado in servizio con tutte le maggiorazioni e
con tutte le indennità, senza esclusione alcuna, salvo quelle di
carattere personale.
La violazione dell'art. 3 della Costituzione è ravvisabile anche
sotto il profilo del contrasto con l'esigenza di tutelare
l'affidamento del cittadino. Infatti, la legge n. 334 del 2 ottobre
1997 ha carattere retroattivo dal 1o gennaio 1996 ed il divieto di
retroattività della legge, pur se non elevato a dignità
costituzionale (salvo la previsione dell'art. 25 della Costituzione
relativa alla legge penale) costituisce, tuttavia, fondamentale
valore di civiltà giuridica e criterio generale dell'ordinamento,
al quale il legislatore deve in linea di principio attenersi. Al
legislatore ordinario, pertanto, fuori della materia penale, non è
certo inibito di emanare norme con efficacia retroattiva, a
condizione però che la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in
contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti
(da ultimo, Corte costituzionale, sentenze nn. 461 e 229 del 1999).
Tra questi la giurisprudenza costituzionale annovera, come è noto,
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che, quale
essenziale elemento dello Stato di diritto, non può essere leso da
disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti
(sentenze n. 211 del 1997 e n. 390 del 1995).
Nel caso di specie, va considerato che i collocati in ausiliaria
ante 1o gennaio 1996, potevano confidare in un trattamento di
quiescenza commisurato al trattamento economico spettante nel tempo
ai loro pari grado in servizio dello stesso ruolo e con anzianità
di servizio corrispondente, mentre con la richiamata legge n. 334
del 1997 è venuto meno, con effetto retroattivo, tale affidamento,
sicchè non appare manifestamente infondata la censura di
illegittimità in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto
l'ulteriore profilo del contrasto con la esigenza di tutelare
l'affidamento del cittadino, ed all'art. 38 della Costituzione per
violazione dei canoni della garanzia dei diritti previdenziali.
Infatti, l'ausiliaria è un istituto che svolge la funzione di
riequilibrio nel reddito complessivo del militare, costretto ad
andare in pensione con un periodo di servizio inferiore rispetto
agli altri pubblici dipendenti, funzione frustrata dalla norma in
discussione. Inoltre, detta norma, sconvolgendo il raccordo tra la
posizione ausiliaria e quella di servizio attivo voluto dalla
legge, non rispetta nemmeno i principi di buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione di cui all'art. 97 della
Costituzione.
Non va trascurato, altesì, che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, ai fini dei principi desumibili dall'art. 36 della
Costituzione, il rapporto di proporzionalità della retribuzione
dei pubblici dipendenti deve essere assicurato con riguardo al
trattamento economico complessivo, in relazione alla categoria ed
al livello proprio dell'impiego pubblico quale configurato dalla
relativa normativa e non è suscettibile di differenziazioni
personali nell'ambito di un livello unificato, salvo quelle
derivanti dall'anzianità o dalla necessità di remunerare
attività recanti impegno aggiuntivo sul piano della quantità o
qualità (sentenza n. 63 del 1998), sicchè, considerato che la
posizione del militare in ausiliaria segue la cessazione dal
servizio, ma non è ancora pensionamento vero e proprio, e si
caratterizza per una serie di peculiarità, tra le quali è
compresa anche la parametrazione della relativa indennità sulla
retribuzione del pari grado in servizio (sentenza n. 126 del 2000),
la limitazione discriminatoria de qua costituisce un vulnus anche
del principio di proporzionalità di cui all'art. 36 sopra
richiamato.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge 2 ottobre 1997, n. 334, nella parte in cui, nel
riconoscere l'indennità di posizione in favore dei generali di
divisione e di Corpo d'armata e gradi corrispondenti delle Forze
armate, stabilisce che la stessa non produce effetti ai fini della
determinazione dell'indennità di ausiliaria, per contrasto con il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
sotto i profili della contraddittorietà con altra norma
dell'ordinamento, della carenza di ragionevolezza della limitazione
discriminatoria disposta e del contrasto con l'esigenza di tutela
dell'affidamento del cittadino, nonchè per violazione dei canoni
della garanzia dei diritti previdenziali di cui all'art. 38, del
buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione di cui
all'art. 97, di proporzionalità della retribuzione di cui all'art.
36.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
decidere la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
secondo comma, della legge 2 ottobre 1997, n. 334, nella parte in
cui, nel riconoscere l'indennità di posizione in favore dei
generali di divisione e di Corpo d'armata e gradi corrispondenti
delle Forze armate, stabilisce che la stessa non produce effetti ai
fini della determinazione dell'indennità di ausiliaria, per
contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, sotto i profili della contraddittorietà con altra
norma dell'ordinamento, della carenza di ragionevolezza della
limitazione discriminatoria disposta e del contrasto con l'esigenza
di tutela dell'affidamento del cittadino, nonchè per violazione
dei canoni della garanzia dei diritti previdenziali di cui all'art.
38, del buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione di cui
all'art. 97, di proporzionalità della retribuzione di cui
all'art. 36;
Dispone la sospensione dei presenti giudizi previa riunione in
rito;
Ordina che, a cura della segreteria, gli atti siano trasmessi
alla Corte costituzionale e la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così provveduto nella camera di consiglio del 12 luglio 2000.
Il Presidente facente funzioni: Iovino
01C0004