1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 30-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 marzo 1994
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 marzo 1994 (della regione Lombardia) Usi civici - Nuove disposizioni per le zone montane - Previsione che nei comuni montani i decreti di espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilita', per i quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario, l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e quella del Ministero dell'ambiente, determinino la cessazione degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di espropriazione e che il diritto a compensi, eventualmente spettanti ai fruitori degli usi civici sui beni espropriati, determinati dal commissario degli usi civici, sia fatto valere sull'indennita' di espropriazione - Lamentata lesione della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e foreste e di usi civici - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 511/1988, 511/1991 e 221/1992. (Legge 31 gennaio 1994, n. 27, art. 12, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 9, 32, 42, 97, 115, 117 e 118). (094C0330) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 30-3-1994)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, rappressentata e difesa, come da
delega a margine del presente atto, ed in virtù di deliberazione di
giunta regionale n. 49094 del 7 marzo 1994, dagli avv. proff.
Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle
Navi n. 30, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 31 gennaio
1994, n. 97, "Nuove disposizioni per le zone montane", in Gazzetta
Ufficiale del 9 febbraio 1994, n. 24, suppl. ord. n. 32, quanto
all'art. 12 (servizi, usi civici), secondo e terzo comma, per la
parte in cui tali disposizioni stabiliscono che nei comuni montani la
cessazione degli usi civici eventualmente gravanti su beni
espropriati - per opere pubbliche o di pubblica utilità per le quali
gli espropriati abbiano ottenuto, se necessario, l'autorizzazione ai
sensi dell'art. 7 della legge n. 1497/1939, e quella del Ministero
dell'ambiente - sia determinata con gli stessi decreti di
espropriazione (secondo comma); che i compensi, eventualmente
spettanti ai fruitori degli usi civici sui beni espropriati, siano
determinati dal commissario agli usi civici, e che il diritto ai
compensi medesimi sia fatto valere sull'indennità di espropriazione
(terzo comma).
F A T T O
Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 32 del 9
febbraio 1994, serie generale, è stata pubblicata la legge 31
gennaio 1994 n. 97, recante "Nuove disposizioni per le zone montane".
L'art. 12, secondo comma, della predetta legge dispone che "nei
comuni montani i decreti di espropriazione per opere pubbliche o di
pubblica utilità per i quali i soggetti espropriati abbiano
ottenuto, ove necessario, l'autorizzazione di cui all'art. 7 della
legge 29 giugno 1939, n. 1497, e quella del Ministero dell'ambiente
determinano la cessazione degli usi civici eventualmente gravanti sui
beni oggetto di espropriazione".
A sua volta, il terzo comma dello stesso art. 12 dispone che: "Il
diritto a compensi, eventualmente spettanti ai fruitori degli usi
civici sui beni espropriati, determinati, dal Commissario agli usi
civici, è fatto valere sull'indennità di espropriazione".
Le disposizioni normative sopra menzionate ledono le competenze
costituzionalmente attribuite alla regione Lombardia, che pertanto le
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 12, secondo comma, della legge
3 gennaio 1994, n. 97, degli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione,
anche in riferimento all'art. 1, terzo comma, del d.P.R. 15 gennaio
1972, n. 11 ed all'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
L'art. 117 della Costituzione attribuisce alle regioni a statuto
ordinario la competenza a disciplinare, con legge, la materia
"agricoltura e foreste". Tra gli oggetti di tale disciplina
rientrano sicuramente (cfr. esplicitamente sent. Corte
costituzionale n. 511/1991, ed implicitamente sentenze nn. 511/1988 e
221/1992) gli usi civici, per i quali infatti si è concretamente
provveduto al trasferimento delle stesse competenze amministrative,
prima parzialmente, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. n.
11/1972, e poi in toto, ai sensi dell'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977.
Dalla gestione della materia "usi cvici", conseguentemente, sono
ormai escluse tutte le autorità statali, tanto è vero che gli
stessi commissari liquidatori mantengono le sole competenze di
carattere giurisdizionale (v. già consiglio di Stato, sez. II, 11
febbraio 1981 n. 1277/1979; sez. II, 16 dicembre 1987, n. 2525/1987).
La materia, pertanto, è coperta a 360 gradi dalla competenza
regionale, che non può soffrire alcuna illegittima compressione.
Ora, l'art. 12, secondo comma, della legge n. 97/1994 determina il
completo sconvolgimento dell'ordine costituzionale delle competenze
in materia. Tale disposizione - che al pari delle altre contenute
nella legge aspira a vincolare la stessa autonomia legislativa
regionale, atteso che l'art. 1, secondo comma, afferma che "le
disposizioni della presente legge costituiscono principi fondamentali
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" - introduce infatti
un'ipotesi di cessazione automatica degli usi civici, del tutto
sconosciuta al diritto vigente, e tale da determinare lo svuotamento
tanto della potestà legislativa che di quella amministrativa delle
regioni. Ai sensi dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766
(cui tuttora fanno riferimento le varie normative regionali), invero,
la cessazione degli usi civici è determinata dalla loro
liquidazione, che non costituisce effetto automatico del verificarsi
di una qualche condizione risolutiva, ma è l'atto finale di una
complessa procedura da attivarsi ad iniziativa di parte ovvero anche
d'ufficio. Per quanto in particolare concerne la regione Lombardia
l'art. 4 della legge regionale 24 maggio 1985, n. 52 (recante "norme
organizzative in materia di usi civici") dispone che anche le
alienazioni ed i mutamenti di destinazione dei beni d'uso civico sono
autorizzati - nei casi e secondo le modalità ivi previste - dalla
giunta regionale, salvo il peculiare caso della rivalutazione di tale
destinazione d'uso conseguente alla determinazione delle scelte di
pianificazione urbanistica generale (art. 6 legge regione Lombardia
16 maggio 1986, n. 13).
Ora, tutte le dette previsioni sono poste nel nulla dalla
disposizione che qui s'impugna, la quale determina un completo
rovesciamento del quadro normativo preesistente, composto dalla
cornice della legge n. 1766/1927, e dai contenuti recati dalla
normativa regionale sopraindicata. La logica stessa di tutta la
disciplina della materia degli usi civici che la regione Lombardia ha
sinora dettato ne risulta sovvertita. Tale logica vuole infatti che
i competenti organi regionali valutino, di volta in volta, e per
ciascuna porzione di territorio interessata, le domande di
affrancazione, di liquidazione, di alienazione e di modificazione
della destinazione dei beni d'uso civico. Ciò a tutela di esigenze
primarie, quali sono la salvaguardia del corretto articolarsi dei
rapporti sociali entro la comunità regionale, e soprattutto la
tutela dei valori paesistico-ambientali, che come è noto sono ormai
intimamente connessi alla normativa sugli usi civici, al di là della
originaria funzione cui questa era servente (cfr. sent. Corte
costituzionale, n. 391/1989, nonchè quanto dispone l'art. 82,
quinto comma, lett. h), del d.P.R. n. 616/1977). Ebbene,
l'introduzione del rilevato automatismo, che determina addirittura la
"cessazione degli usi civici" gravanti sui beni oggetto di
espropriazione ove ricorrano le condizioni previste dalla
disposizione impugnata, determina la compromissione di tutto il
disegno normativo tracciato dalla vigente legislazione regionale
lombarda, sicchè la regione ricorrente vede compromessa la propria
potestà di disciplinare, secondo la logica - prudente e razionale -
che l'ha sin qui guidata, la materia degli usi civici.
2. - Violazione, da parte dell'art. 12, secondo comma, della legge
31 gennaio 1994, n. 97, degli artt. 3, 9, 32, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 1, terzo comma, del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 ed all'art. 66 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616.
Come già rilevato al punto che precede, la disciplina degli usi
civici è un elemento essenziale della regolamentazione pubblica del
godimento e dello sfruttamento dei beni ambientali, nel quadro
complessivo del governo generale del territorio. Il valore della
protezione dell'ambiente, in particolare, è valore primario (Corte
costituzionale, sentt. n. 94 e 359/1985; n. 641/1987), di tale
rilievo costituzionale che esso è "insuscettivo di essere
subordinato a qualsiasi altro" (sent. n. 152/1986). Alla difesa ed
alla promozione di tale valore è chiamata anche la regione, ed in
effetti tanto il diritto positivo, quanto la costante giurisprudenza
di codesta Ecc.ma Corte costituzionale confermano tale assunto. In
tale contesto, la gestione del bene-ambiente dev'essere condotta nel
rispetto della regola costituzionale del buon andamento della
pubblica amministrazione, e cioè con razionalità, correttezza e
coerenza tali che il valore sostanziale in gioco (l'ambiente) non sia
posto a rischio e tanto meno compromesso. Ora, è evidente che
l'automatica cessazione degli usi civici, imposta dalla disposizione
impugnata, rappresenta una forma di potenziale, gravissima,
compromissione dei valori - costituzionalmente primari - dei quali si
è appena fatta menzione. Le condizioni perchè l'effetto della
cessazione degli usi civici si verifichi sono infatti le seguenti:
a) l'intervenuta emissione di un decreto di espropriazione per
opera pubblica o di pubblica utilità;
b) l'eventuale ottenimento dell'autorizzazione di cui all'art.
7 della legge n. 1497/1939, e cioè dell'autorizzazione, rilasciata
dalla Sopraintendenza, a modificare un bene di particolare pregio
estetico-paesistico, rientrante negli elenchi di cui all'art. 2 della
medesima legge;
c) l'eventuale ottenimento di analoga autorizzazione da parte
del Ministero dell'ambiente.
Come si vede, la regione viene del tutto estromessa dalla
valutazione dei motivi che dovrebbero giustificare la cessazione
degli usi civici, la quale si produce direttamente ed
automaticamente, prescindendo del tutto da qualunque determinazione
regionale. L'automatismo della conseguenza, ed il fatto che nessun
atto regionale adottato nell'esercizio della specifica competenza in
materia, contribuisca a determinarla, producono la violazione
dell'ordine costituzionale delle competenze in danno della regione. A
questa, invero, è impedito non solo di valutare, ma addirittura
(semplicemente) di contribuire alla valutazione di eventi che sono
relativi ad oggetti rientranti sicuramente nella sua competenza in
materia di usi civici.
Ancor di piu': prevedendo la conseguenza della cessazione dell'uso
civico, la disposizione impugnata determina l'ulteriore effetto della
riduzione materiale degli oggetti della medesima competenza.
Determina, in altre parole, l'ovvia sottrazione delle porzioni di
territorio "liberate" dall'uso civico alla disciplina dettata dalle
fonti regionali in materia, ed al governo della stessa da parte
dell'amministrazione regionale. L'assenza di qualunque
coinvolgimento della regione nella determinazione delle conseguenze
che potrebbero derivare dall'approvazione dell'opera pubblica,
infine, comporta il venir meno degli interessi protetti dalle
competenze regionali in materia di usi civici dall'ambito della
ponderazione degli interessi in gioco (e ciò, nonostante che la
specificità di quegli interessi sia presupposta proprio dalla
vigente legislazione regionale: cfr. art. 4, secondo comma, legge
reg. Lombardia n. 13/1986). Questa, anzi, viene compiuta addirittura
a priori dalla disposizione impugnata, che in tal modo impedisce
qualunque ragionevole adattamento delle conseguenze alle esigenze dei
casi concreti, in ciò violando esigenze fondamentali sottese
all'art. 3 della Costituzione, in particolare sotto il profilo del
loro collegamento con le competenze costituzionalmente garantite alle
regioni, il cui logico e ragionevole assetto viene completamente
disarticolato.
A questo proposito, vale indubbiamente da precedente in termini la
sent. n. 393/1992. Tale pronuncia ebbe a giudicare di varie questioni
di legittimità costituzionale - sollevate in via principale da
numerose regioni - aventi ad oggetto l'art. 16 della legge 17
febbraio 1992, n. 179, che introduceva un nuovo strumento di
intervento urbanistico, denominato "programma integrato
d'intervento". Uno strumento cui si riconoscevano effetti di inusuale
incisività, perchè ad esso si consentiva di derogare alle
previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, ed anche di
sostituirsi alla concessione. Ebbene, in quella occasione, la
declaratoria di illegittimità costituzionale di tale previsione
normativa si appoggiò proprio sui parametri rappresentati dagli
artt. 115, 117 e 118. La ragione della incostituzionalità venne,
limpidamente, rinvenuta proprio nell'automatismo degli effetti
prodotto dal programma, che da un lato poneva nel nulla le competenze
regionali in materia di governo del territorio, e dall'altro ledeva
il generale interesse ad un "razionale uso del territorio", poichè
si apriva "la possibilità di interventi indiscriminati, non
confortati dall'assistenza di meccanismi diversificati e di organi
tecnici, con conseguenti limitazioni della stessa potestà di
annullamento dell'atto concessivo, non accompagnato nella formazione
e nell'azione da adeguate misure di riscontro". La previsione
normativa, insomma, determinava "una grave deroga al principio di
distinzione tra programmazione territoriale e legittimazione
all'esecuzione dell'opera, conferita al soggetto interessato con il
rilascio dell'atto amministrativo senza il controllo di coerenza
dell'intervento specifico con gli indirizzi programmatici". Inoltre,
modificando, il nuovo strumento si poneva "come ulteriore causa di
alterazione del quadro dei rapporti tra competenze attribuite alle
regioni ed agli enti locali nel vigente sistema di programmazione
urbanistica", sicchè risultava "chiara l'irrazionalità ed il
contrasto della normativa che la produce col principio di buon
andamento della pubblica amministrazione", e ciò soprattutto in
considerazione della "mancanza del diversificato contributo degli
organi e uffici competenti in base alle norme generali".
Ora, a voler schematizzare le argomentazioni sopra riportate,
possiamo dire che la sent. n. 393/1992 ritenne sicuri indici di
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata le
seguenti caratteristiche:
a) l'automatismo degli effetti prodotti dal programma integrato
d'intervento;
b) il prodursi di tali effetti in deroga a previsioni generali
già in vigore;
c) l'alterazione che detti effetti provocavano in ordine alla
corretta gestione del territorio;
d) l'assenza del diversificato contributo di più
amministrazioni, diversamente competenti per i vari aspetti del
programma;
e) l'assenza di misure di riscontro sugli effetti del
programma, tanto nella fase della formazione che dell'azione.
Ebbene, gli stessi - identici - vizi, gli stessi profili di
illegittimità costituzionale si riproducono nel caso ora in esame. E
per giunta, come appresso si preciserà, in modo ancor più chiaro e
drammatico. Infatti:
a) anche qui, è evidente la presenza di un automatismo.
Precisamente, l'automatismo dell'effetto che l'approvazione
dell'opera pubblica, accompagnata dal rilascio delle eventuali,
prescritte autorizzazioni, determina sulla sorte degli usi civici.
Tutto questo è già stato descritto, e non ha bisogno d'esser qui
nuovamente dimostrato;
b) anche qui gli effetti si determinano in deroga a
preesistenti determinazioni generali, che per giunta non sono
contenuti in atti amministrativi generali, ma addirittura nelle
stesse leggi regionali;
c) anche qui, si determinano gravi alterazioni della razionale
e corretta gestione del territorio, poichè - come già sopra
accennato - di tale corretta gestione è componente essenziale la
disciplina degli usi civici, che viene invece del tutto sconvolta
dalla disposizione impugnata;
d) anche qui, non viene assicurata la partecipazione
diversificata delle varie amministrazioni competenti, e ciò non
consente la corretta immissione di tutti gli interessi pubblici
(molti dei quali costituzionalmente rilevanti) nel procedimento;
e) anche qui, manca qualunque riscontro sulla razionalità ed
opportunità degli effetti prodotti dagli atti oggetto della
disposizione normativa, che - appunto - si verificano in forma
automatica.
Non basta. Nel caso in esame i vizi ed i profili di illegittimità
sopra indicati sono ancor più gravi ed evidenti. L'art. 16 della
legge n. 179/1992, invero, consentiva un qualche coinvolgimento della
regione sul procedimento di programma. Il programma, infatti, doveva
essere approvato dalla regione entro centocinquanta giorni dalla sua
trasmissione, e solo decorso tale termine si intendeva approvato. Si
era in presenza, perciò, di un'anomala forma di silenzio-assenso, ma
almeno un simulacro di intervento regionale era salvaguardato. Qui
non è così. Le conseguenze dell'approvazione dell'opera pubblica e
delle connesse autorizzazioni sono infatti immediate ed automatiche.
La regione non è in alcun modo (neppure indirettamente) coinvolta
nel procedimento, e non può nemmeno porre rimedio post factum agli
eventi prodottisi. Eventi che possono essere - come si è detto - di
notevole gravità, atteso che la scorretta regolamentazione degli usi
civici incide sulla razionale gestione del primario bene-ambiente.
La violazione degli artt. 3, 9, 32 e 97 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 115, 117 e 118, nonchè direttamente degli
artt. 115, 117 e 118 della Costituzione, è pertanto evidente.
Va inoltre sottolineato che non vengono in considerazione le sole
esigenze urbanistiche, di corretta gestione del territorio, ma anche
e direttamente quelle relative alla immediata salvaguardia del
bene-ambiente, cui la razionale disciplina degli usi civici
intimamente si collega.
Infine, non ricorrono, nella specie, le ragioni che in altre
occasioni hanno indotto codesta Ecc.ma Corte costituzionale a
ritenere giustificabili talune alterazioni dell'usuale assetto dei
rapporti Stato-regioni. Non ricorrono, infatti, quelle confliggenti
esigenze "preminenti e pressanti" che ad esempio la sent. n. 406/1992
addusse a sostegno della declaratoria di infondatezza in ordine alla
disciplina dei progetti concernenti immobili da destinare
all'assistenza di portatori di handicaps. L'automatismo degli
effetti è invero oggetto di una previsione generale, che non
considera la destinazione dell'opera pubblica o di pubblico interesse
approvata, e non si collega ad alcuna necessità impellente o
temporalmente delimitata, caratterizzata dall'elemento della
straordinaria (ritenuto rilevante, invece, già della sent. n.
307/1983).
3. - Violazione, da parte dell'art. 12, terzo comma, della legge
31 gennaio 1994, n. 97, degli artt. 42, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 1, terzo comma, del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 ed all'art. 66 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616.
La disposizione qui impugnata prevede una specifica disciplina dei
compensi da corrispondere ai titolari dei diritti di uso civico, ove
si verifichino gli eventi di cui al precedente secondo comma.
Anche in tal caso il legislatore statale ha determinato
d'autorità le conseguenze dell'espropriazione sui beni gravati da
usi civici, stavolta per il profilo attinente ai compensi spettanti
ai titolari dei relativi diritti, pregiudicati dalla cessazione degli
usi.
Si prevede, infatti, che tali compensi (che hanno sostanziale
natura indennitaria) siano determinati dal commissario agli usi
civici, che li fa valere sull'indennità di espropriazione. Si
ripristina, pertanto, una competenza amministrativa in capo a detto
commissario, cui invece - come già ricordato - l'intervenuto
trasferimento delle competenze amministrative in materia di usi
civici ha lasciato le sole attribuzioni d'ordine giurisdizionale.
Ciò, dunque, in palese violazione del vigente ordine di competenze,
costituzionalmente garantito. La determinazione dei compensi,
inoltre, viene affidata ad un organo privo delle necessarie
competenze, indispensabili per determinare in modo congruo la misura
dei compensi (di natura indennitaria) spettanti per la cessazione
degli usi civici. Inoltre, il legislatore non assume alcuna cautela
per far sì che la determinazione dei compensi preceda la definitiva
adozione dell'atto di espropriazione, i cui oneri sono
conseguentemente non determinabili a priori. Tanto, in violazione
degli artt. 42 e 97 della Costituzione, anche in riferimento agli
artt. 115, 117 e 118 della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 12, secondo e terzo comma, della legge 31
gennaio 1994, n. 97, recante "Nuove disposizioni per le zone
montane".
Roma, addì 8 marzo 1994
Prof. avv. Giuseppe Franco FERRARI - Prof. avv. Massimo LUCIANI

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