1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 27-7-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 237 ORDINANZA 19 - 22 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Sardegna - Interventi di adeguamento e ampliamento del patrimonio edilizio esistente - Possibilita' di adeguamento e incremento volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attivita' produttive, anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilita' previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle vigenti disposizioni regionali, nella misura massima, per ciascuna unita' immobiliare, del 20 per cento della volumetria esistente - Denunciata violazione di plurimi parametri costituzionali - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza della questione - Restituzione degli atti al rimettente. - Legge della Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 25, 117, commi primo e sesto, ultimo periodo, e 118; Statuto speciale della Regione Sardegna, art. 3, primo comma; direttiva n. 2001/42/CE del 27 giugno 2001. (011C0507) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 27-7-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni
straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del
settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di
valenza strategica per lo sviluppo), promosso dal Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Oristano nel procedimento
penale a carico di B. A. con ordinanza del 20 dicembre 2010, iscritta
al n. 29 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Visti l'atto di costituzione di B. A. nonchè l'atto di
intervento della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Uditi gli avvocati Luigi Marcialis per B. A., Paolo Stella
Richter e Massimo Luciani per la Regione Sardegna.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 20 dicembre 2010, il
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Oristano ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, 117 e 118 della
Costituzione e all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione
Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il
sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e
per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per
lo sviluppo);
che il giudice a quo premette di essere investito di una
richiesta di sequestro preventivo, proposta dal pubblico ministero
nei confronti di una persona sottoposta ad indagini, in qualità di
committente, per il reato previsto dall'art. 44, comma 1, lettera a),
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia);
che all'indagata si addebita, in particolare, di avere
iniziato opere di ristrutturazione edilizia, finalizzate a ricavare
tre appartamenti in luogo dei due esistenti al piano attico di uno
stabile condominiale sito nel Comune di Oristano, con incremento di
volume e di superficie coperta - ottenuto mediante l'abbattimento di
parte della muratura perimetrale e la sua ricostruzione in modo da
inglobare la superficie occupata dalle terrazze - in violazione degli
indici di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici
comunali;
che, ad avviso del rimettente, il fumus commissi delicti si
desumerebbe dalla comunicazione della notizia di reato del 23
novembre 2010 e dal verbale del sequestro dell'opera, eseguito dalla
polizia municipale il 3 novembre 2010 (sequestro i cui effetti erano
decaduti, donde la nuova richiesta del pubblico ministero);
che, in relazione ai lavori edili in questione, la persona
sottoposta alle indagini aveva presentato una dichiarazione di inizio
attività (nel prosieguo, «DIA»), ai sensi degli artt. 2 e 10 della
legge reg. Sardegna n. 4 del 2009, senza peraltro attendere lo
spirare del termine di trenta giorni, previsto dall'art. 23 del
d.P.R. n. 380 del 2001, prima di iniziare le opere;
che l'art. 2 della citata legge regionale consente, «anche
mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità
previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle vigenti
disposizioni normative regionali, l'adeguamento e l'incremento
volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a
servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività
produttive, nella misura massima, per ciascuna unità immobiliare,
del 20 per cento della volumetria esistente, nel rispetto delle
previsioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192
(Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento
energetico nell'edilizia) e successive modifiche ed integrazioni»;
che l'art. 10 della medesima legge regionale stabilisce, a
sua volta, al comma 3, che gli interventi in questione «sono
assoggettati alla procedura di denuncia di inizio attività (DIA), ad
eccezione di quelli ricadenti nella zona omogenea A, nelle zone
omogenee E ed F localizzate nella fascia dei 300 metri dalla linea di
battigia, ridotta a 150 metri nelle isole minori, per i quali deve
essere ottenuta la concessione edilizia»;
che, peraltro, il comma 4-bis dell'art. 49 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha sostituito la
dichiarazione di inizio attività - disciplinata dall'art. 19 della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) -
con la segnalazione certificata di inizio attività (di seguito,
«SCIA»), introducendo un modulo procedimentale che non prevede
l'osservanza di alcun termine prima dell'inizio dell'attività
oggetto di segnalazione;
che, a fronte di ciò, la circostanza che, nella specie, i
lavori fossero iniziati prima della scadenza del termine previsto
dall'art. 23 del d.P.R n. 380 del 2001 resterebbe - secondo il
giudice a quo - ormai priva di rilievo, in quanto il committente
sarebbe legittimato ad eseguire i lavori già con la presentazione
della DIA, ora sostituita dalla SCIA: il che impedirebbe di ravvisare
nella condotta dell'indagata il reato di cui alla lettera b)
dell'art. 44, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, «sub specie di
esecuzione di interventi in mancanza di concessione/D.I.A.»;
che nell'informativa della polizia municipale si evidenzia,
tuttavia, la difformità del progetto dalle previsioni degli
strumenti urbanistici e, in particolare, dall'indice di
fabbricabilità dell'area, perchè con i lavori si aumenterebbe la
cubatura di un lotto che ha già esaurito la propria capacità
edificatoria;
che ciò implicherebbe la configurabilità del reato
contemplato dalla lettera a) del citato art. 44, se non fosse per la
possibilità di deroga agli strumenti urbanistici prevista dalla
norma regionale censurata;
che il rimettente dubita, tuttavia, della legittimità
costituzionale di tale disposizione sotto plurimi profili;
che la disposizione stessa violerebbe, anzitutto, l'art. 117
Cost. e l'art. 3, primo comma, dello Statuto speciale della Regione
Sardegna, in quanto, autorizzando in modo diretto e immediato
ampliamenti volumetrici dei fabbricati esistenti, si porrebbe in
contrasto con il «sistema della pianificazione», qualificabile come
«normativa di principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica»
e come espressione degli «interessi nazionali»: «sistema» che assegna
in modo preminente ai comuni, quali enti locali più prossimi al
territorio, la valutazione complessiva degli interessi coinvolti
nell'attività urbanistica ed edilizia;
che la norma denunciata lederebbe, altresì, l'art. 117,
primo comma, Cost., in quanto consentirebbe deroghe generalizzate
alle previsioni dei piani urbanistici comunali in assenza della
valutazione ambientale strategica, imposta dalla direttiva 2001/42/CE
del 27 giugno 2001, recepita con decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale);
che risulterebbero violati, ancora, gli artt. 117, sesto
comma, ultimo periodo, e 118 Cost., giacchè, per effetto della norma
sottoposta a scrutinio, i Comuni verrebbero completamente esautorati
delle loro competenze in tema di pianificazione urbanistica: materia
qualificabile come «funzione fondamentale dei Comuni» e, in quanto
tale, oggetto di legislazione esclusiva dello Stato;
che l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2009
violerebbe, poi, il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), sotto un
triplice profilo: in primo luogo, perchè assoggetterebbe alla
medesima disciplina situazioni diverse, consentendo aumenti
volumetrici tanto nelle zone in cui le esigenze poste a base del
cosiddetto «piano casa» sono già state valutate nell'ambito degli
ordinari poteri pianificatori dei Comuni, quanto nelle zone in cui
detti aumenti rispondono effettivamente a un bisogno collettivo; in
secondo luogo, perchè creerebbe nel territorio della Regione
Sardegna una «zona bianca» sottratta al regime della pianificazione,
a differenza del territorio delle altre Regioni che abbiano
disciplinato il «piano casa» nel rispetto delle prerogative comunali;
in terzo luogo, perchè renderebbe lecita in Sardegna una attività
edilizia contrastante con gli strumenti urbanistici che, nelle
restanti Regioni, è, per contro, penalmente repressa;
che la norma censurata si porrebbe, da ultimo, in contrasto
con gli artt. 25 e 117 Cost., per lesione della competenza esclusiva
dello Stato in materia penale, in quanto determinerebbe una
restrizione dell'ambito applicativo della norma incriminatrice di cui
all'art. 44, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001,
depenalizzando tanto gli interventi edilizi non conformi alla
pianificazione che il superamento della volumetria massima;
che la questione sarebbe rilevante nel giudizio a quo, sia
perchè l'esaurimento della potenzialità edificatoria dell'immobile
di cui si discute dipende dalla valutazione della legittimità
costituzionale della norma censurata; sia perchè - alla luce di
quanto dianzi evidenziato, circa gli effetti della sostituzione della
DIA con la SCIA - il «rilievo penale della vicenda» non potrebbe
ritenersi «assorbito [...] nella configurabilita'» dell'ipotesi
criminosa di cui alla lettera b) dell'art. 44, comma 1, del d.P.R. n.
380 del 2001;
che, d'altro canto, la giurisprudenza costituzionale ha
reiteratamente affermato la rilevanza e l'ammissibilità delle
questioni di costituzionalità delle cosiddette «norme penali di
favore», in base alla considerazione che il loro accoglimento
verrebbe a incidere sulle formule di proscioglimento, sul dispositivo
o sul percorso argomentativo che sorregge la decisione adottata nel
giudizio principale, o produrrebbe comunque un «effetto di sistema»;
che sussisterebbero, infine, nel caso di specie, le esigenze
cautelari, che imporrebbero il sequestro al fine di evitare la
prosecuzione di un'attività edificatoria contraria all'ordinamento,
in quanto espressione di una norma ritenuta incostituzionale;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuta la
Regione Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale,
eccependo, in via preliminare, l'inammissibilità della questione per
carente descrizione della vicenda concreta, nonchè per insufficiente
e incoerente motivazione sulla rilevanza, e chiedendo, altresì, nel
merito, che la questione sia dichiarata infondata;
che si è costituita, inoltre, B. A., persona sottoposta alle
indagini nel procedimento a quo, la quale ha chiesto che la questione
sia dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza e per omessa
sperimentazione di una interpretazione costituzionalmente orientata
e, comunque, respinta nel merito.
Considerato che il Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Oristano dubita, sotto plurimi profili, della
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione
Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il
sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e
per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per
lo sviluppo): legge attuativa dell'intesa tra Stato, Regioni ed enti
locali sul cosiddetto «piano casa», raggiunta il 31 marzo 2009 in
sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), e sancita con deliberazione della medesima
Conferenza del 1° aprile 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 29 aprile 2009;
che, per la parte che qui interessa, la norma censurata
consente, «anche mediante il superamento degli indici massimi di
edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle
vigenti disposizioni normative regionali, l'adeguamento e
l'incremento volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di
quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli
relativi ad attività produttive, nella misura massima, per ciascuna
unità immobiliare, del 20 per cento della volumetria esistente»;
che, in base all'art. 10, comma 3, della medesima legge
regionale n. 4 del 2009, i predetti interventi edilizi - salve alcune
eccezioni che qui non vengono in rilievo - possono essere eseguiti
sulla base di semplice denuncia di inizio attività (DIA);
che, nella specie, il giudice a quo è chiamato a
pronunciarsi su una richiesta di sequestro preventivo proposta nei
confronti di una persona che, sulla base delle ricordate disposizioni
regionali, aveva iniziato opere di ristrutturazione di due
appartamenti, tali da comportare un aumento del numero delle unità
immobiliari (da due a tre) e un incremento del volume e della
superficie coperta, con superamento degli indici massimi di
edificabilità stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali;
che dette opere - secondo quanto riferisce il rimettente -
erano state, peraltro, iniziate prima del decorso del termine di
trenta giorni dalla presentazione della DIA, previsto dall'art. 23
del d.P.R. n. 380 del 2001;
che, ciò premesso, il giudice a quo basa la valutazione di
rilevanza della questione sull'assunto che la condotta della persona
sottoposta alle indagini non possa reputarsi integrativa della
contravvenzione di cui alla lettera b) dell'art. 44, comma 1, del
d.P.R. n. 380 del 2001, quale ipotesi di esecuzione di opere edili in
assenza del prescritto titolo abilitativo: e ciò in quanto - a
seguito della novellazione dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990,
operata dall'art. 49, comma 4-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010 -
l'istituto della DIA sarebbe stato sostituito (già prima dei fatti
oggetto del procedimento a quo) con quello della segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), che non richiede l'osservanza
di alcun termine dilatorio prima di dare corso alle opere segnalate;
che solo in conseguenza di ciò verrebbe, quindi, in rilievo
- sempre secondo il rimettente - il problema della configurabilità
della contravvenzione, meno grave e a carattere residuale, di cui
alla lettera a) del citato art. 44, comma 1, del d.P.R. n. 380 del
2001 (che punisce, tra l'altro, le trasformazioni del territorio
operate in violazione degli strumenti urbanistici): problema sulla
cui soluzione inciderebbe la questione di legittimità costituzionale
proposta;
che l'iter argomentativo ora ricordato poggia sul presupposto
- implicito e indimostrato - che la neointrodotta disciplina della
SCIA trovi generale applicazione - in luogo di quella della DIA -
anche nella materia edilizia;
che tale conclusione, già alla data dell'ordinanza di
rimessione, era lungi, tuttavia, dal potersi ritenere pacifica;
che, infatti - nonostante la lata previsione del comma 4-ter
dell'art. 49 del decreto-legge n. 78 del 2010, in ordine all'ambito
di sostituzione del precedente regime col nuovo - si è da più parti
sostenuto, sulla scorta di un complesso di argomenti, che la speciale
ed autonoma disciplina della DIA, recata dagli artt. 22 e 23 del
d.P.R. n. 380 del 2001, non sarebbe stata incisa dalla modifica del
generale istituto contemplato dall'art. 19 della legge n. 241 del
1990;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, è peraltro
intervenuto il decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo
- Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, il quale, all'art.
5, comma 2, lettera c), reca una norma di interpretazione autentica,
i cui contenuti riflettono, nella sostanza - per la parte che qui
interessa - la soluzione ermeneutica già prospettata, in sede di
chiarimenti, dal Ministero per la semplificazione normativa (Ufficio
legislativo, nota MSN 0001340 del 16 settembre 2010);
che, in forza di detta norma di interpretazione autentica, le
nuove disposizioni in tema di SCIA debbono ritenersi applicabili,
bensì, anche alle denunce di inizio attività in materia edilizia
disciplinate dal d.P.R. n. 380 del 2001, ma «con esclusione dei casi
in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale,
siano alternative o sostitutive del permesso di costruire»; le
medesime disposizioni, inoltre, debbono interpretarsi nel senso che
esse «non sostituiscono la disciplina prevista dalle leggi regionali
che, in attuazione dell'articolo 22, comma 4, del citato decreto,
abbiano ampliato l'ambito applicativo delle disposizioni di cui
all'articolo 22, comma 3, del medesimo decreto e nel senso che, nei
casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali,
la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta,
comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela
dell'ambiente e del patrimonio culturale»;
che, nella specie, è lo stesso rimettente che - col
presupporre che la DIA richiesta per l'esecuzione degli interventi
edilizi in discussione resti astrattamente soggetta alla disciplina
penalistica di cui all'art. 44, comma 1, lettera b), del d.P.R. n.
380 del 2001 - mostra di ritenere che essa rientri fra le ipotesi di
DIA alternativa o sostitutiva del permesso di costruire (si veda, al
riguardo, il comma 2-bis del citato art. 44, in riferimento agli
artt. 22, comma 3, lettera a, e 10, comma 1, lettera c);
che, in tale prospettiva - alla stregua della sopravvenuta
norma di interpretazione autentica (dotata, in quanto tale, di
efficacia retroattiva) - dovrebbe, peraltro, escludersi che la DIA in
parola sia stata, in realtà, sostituita dalla SCIA;
che, in ogni caso, compete al rimettente verificare se la
motivazione in ordine alla rilevanza della questione, prospettata
nell'ordinanza di rimessione, resti o meno valida alla luce del novum
normativo;
che va, dunque, disposta la restituzione degli atti al
giudice a quo, per una nuova valutazione riguardo alla rilevanza
della questione alla luce del mutato quadro normativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Ordina la restituzione degli atti al Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Oristano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 2011.

Il Presidente: Napolitano


Il redattore: Frigo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 22 luglio 2011

Il direttore della cancelleria: Melatti