1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 5 - 14 maggio 2008
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale a carico di un parlamentare per diffamazione a mezzo stampa - Deliberazione di insindacabilita' adottata da un'Assemblea parlamentare - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dall'autorita' giudiziaria - Configurabilita' del controllo della Corte come giudizio meramente sindacatorio limitato a valutazioni di validita' e congruenza delle motivazioni addotte nella delibera - Esclusione. - Costituzione, art. 68, primo comma. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale a carico di un parlamentare per diffamazione a mezzo stampa - Deliberazione di insindacabilita' della Camera dei deputati - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale ordinario di Roma - Insussistenza nel nesso funzionale tra le dichiarazioni rese dal parlamentare e atti tipici di esercizio della funzione parlamentare - Irrilevanza degli atti posti in essere da altri parlamentari e di quelli riferibili al medesimo parlamentare, ma successivi alle dichiarazioni - Non spettanza alla Camera dei deputati della potesta' esercitata - Conseguente annullamento della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati, 22 novembre 2005 (doc. IV-quater, n. 118). - Costituzione, art. 68, primo comma. (008C0363) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 22
novembre 2005, relativa alla insindacabilità, ai sensi dell'articolo
68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse
dall'onorevole Alberto Di Luca nei confronti della dott.ssa
Mariaclementina Forleo, promosso con ricorso del giudice dell'udienza
preliminare presso il Tribunale ordinario di Roma, notificato il 26
luglio 2006, depositato in cancelleria il 1° agosto 2006 ed iscritto
al n. 4 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2006, fase di
merito.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 1° aprile 2008 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato Stefano Grassi per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale per diffamazione a mezzo
stampa a carico del deputato Alberto Di Luca, il giudice dell'udienza
preliminare presso il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza del
10 febbraio 2006, pervenuta a questa Corte lo stesso 10 febbraio
2006, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della
Camera dei deputati, in relazione alla delibera del 22 novembre 2005
(Doc. IV-quater, n. 118), con la quale la Camera dei deputati,
accogliendo la proposta della Giunta per le autorizzazioni, ha
dichiarato l'insindacabilità delle dichiarazioni rilasciate dal
deputato, dalle quali è originato il procedimento penale.
Il ricorrente premette che le dichiarazioni attribuite
all'imputato, e comparse su due comunicati dell'ANSA del 4 febbraio
2005 «del tutto simili», si riferiscono sia alla sentenza con cui il
giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale di Milano,
dott.ssa Mariaclementina Forleo, ha assolto in data 21 gennaio 2005
taluni imputati dall'accusa di associazione con finalità di
terrorismo internazionale, sia alla decisione del medesimo giudice,
assunta il 4 febbraio 2005, di negare il proprio consenso
all'espulsione di uno degli imputati, Mohamed Daki, disposta dal
Ministro dell'interno, ai sensi dell'art. 13 del d.lgs. 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero).
Il deputato, in relazione al secondo di tali atti del G.u.p. di
Milano, ha sostenuto che esso «appariva di tipo politico e anteponeva
astratte ragioni procedurali, certamente più formali che
sostanziali, alla difesa della sicurezza di tutti gli italiani e
dello Stato»; in relazione ad entrambe le pronunce del giudice,
l'imputato ha aggiunto che esse mettevano «seriamente in crisi»
l'efficacia dell'art. 270-bis del codice penale e l'istituto
dell'espulsione, indebolendo gli strumenti di lotta al terrorismo
internazionale.
Su querela della dott.ssa Forleo, il p.m. ha richiesto al g.u.p.
ricorrente il rinvio a giudizio del parlamentare.
Nelle more del procedimento, è sopraggiunta la delibera della
Camera, in relazione alla quale il g.u.p. romano ha sollevato il
conflitto, chiedendone l'annullamento.
Il ricorrente, richiamata la giurisprudenza costituzionale ed in
particolare la sentenza n. 120 del 2004, ritiene che le dichiarazioni
incriminate non siano espressive di attività parlamentare.
La Giunta per le autorizzazioni prima e la Camera poi avrebbero
ravvisato il cosiddetto nesso funzionale, alla luce di due elementi:
l'interrogazione al Ministro della giustizia presentata dal deputato
Paniz successivamente alla sentenza di proscioglimento del 21 gennaio
2005; l'attività svolta dal deputato Di Luca il 2 febbraio 2005
presso il Comitato Schengen-Europol, che egli presiedeva, durante la
quale si sarebbe decisa l'audizione della dott.ssa Forleo su
questioni concernenti i «flussi migratori».
Quanto a tale ultimo atto, il ricorrente contesta che esso possa
ricollegarsi alle dichiarazioni concernenti il diniego di consenso
all'espulsione, poichè anteriore alla decisione assunta dal giudice
Forleo in proposito, e poichè in ogni caso resterebbe oscuro il
legame tra le pronunce del giudice di Milano e l'attività del
Comitato, specie con riguardo ai «flussi migratori».
Il ricorrente aggiunge che la Camera dei deputati non ha neppure
appurato quale atto sia stato specificamente compiuto dal
parlamentare in seno al Comitato, su quali questioni specifiche
l'audizione della dott.ssa Forleo dovesse avere luogo (la Camera sul
punto si è basata sulle asserzioni dello stesso deputato) e quali
siano le funzioni spettanti al Comitato.
Quanto all'interrogazione parlamentare, il ricorrente rileva che
essa poteva avere per oggetto la sola sentenza di proscioglimento, e
non già il diniego di consenso all'espulsione, che è stato adottato
successivamente; inoltre tale atto non proviene dall'imputato e non
è provato che questi abbia contribuito a redigerlo.
La delibera della Camera, oltre a ritenere erroneamente
sussistente il nesso funzionale, sarebbe perciò viziata da
«un'assoluta mancanza di riscontri ed una generica indicazioni di
elementi», e si porrebbe parimenti in contrasto con la giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo, in punto di
proporzionalità «tra il fine perseguito della tutela del
parlamentare e i mezzi impiegati nell'esercizio di tale tutela».
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza
n. 293 del 2006.
Il ricorrente ha provveduto a notificare tempestivamente tale
ordinanza ed il ricorso introduttivo alla Camera dei deputati, ed a
depositarli entro i termini previsti.
3. - Si è costituita in giudizio la Camera dei deputati, in
persona del suo Presidente, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile ed infondato, poichè le dichiarazioni rilasciate dal
deputato Di Luca troverebbero corrispondenza in numerosi atti tipici
posti in essere sia da quest'ultimo, sia da parlamentari del medesimo
gruppo, aventi ad oggetto problematiche legate al terrorismo
internazionale.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Camera dei deputati
ha depositato memoria, insistendo nelle conclusioni già formulate.
Considerato in diritto
1. - Il giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario
di Roma contesta che spettasse alla Camera dei deputati deliberare,
nella seduta del 22 novembre 2005 (Doc. IV-quater, n. 118), che i
fatti per i quali era in corso procedimento penale nei confronti del
deputato Alberto Di Luca, al quale era stato contestato il reato di
diffamazione aggravata a mezzo stampa in danno della dott.ssa
Mariaclementina Forleo, giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale ordinario di Milano, riguardavano opinioni espresse da un
membro del Parlamento nell'esercizio delle funzioni parlamentari e
pertanto insindacabili ai sensi del primo comma dell'art. 68 della
Costituzione.
In particolare, era contestato al deputato di avere offeso la
reputazione della dott.ssa Forleo, avendo egli dichiarato all'ANSA,
con due comunicati analoghi del 4 febbraio 2005, che due
provvedimenti assunti dal giudice milanese il 24 gennaio 2005 e il 3
febbraio successivo, nei confronti di imputati del reato di
associazione con finalità di terrorismo internazionale, apparivano
l'uno «di tipo politico» ed entrambi capaci di privare lo Stato
«dell'unico strumento, già debole, che consente di combattere il
terrorismo internazionale».
Il giudice ricorrente ritiene insussistenti i presupposti
dell'insindacabilità di cui all'art. 68, primo comma, della
Costituzione, mancando il nesso funzionale con alcun atto
parlamentare del deputato riguardante i fatti di cui alle
dichiarazioni oggetto del giudizio penale.
2. - Si è costituita la Camera dei deputati, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile ed infondato.
Secondo la difesa della Camera, le dichiarazioni oggetto del
procedimento penale troverebbero corrispondenza nella «intensa
partecipazione» del deputato Di Luca «al dibattito
politico-parlamentare relativo al terrorismo internazionale», e negli
atti parlamentari tipici posti in essere a tale proposito sia dallo
stesso deputato, sia da altri parlamentari del suo medesimo gruppo.
3. - Deve preliminarmente essere ribadita l'ammissibilità del
conflitto, sussistendone i presupposti soggettivi ed oggettivi, come
già ritenuto da questa Corte nell'ordinanza n. 293 del 2006.
4. - Nel merito, il ricorso è fondato.
Spetta a questa Corte valutare se le dichiarazioni rese dal
deputato, di cui la Camera di appartenenza ha dichiarato
l'insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, siano legate da nesso funzionale con le attività
svolte dall'interessato nella sua qualità di membro della Camera, ed
in particolare se esse siano «sostanzialmente riproduttive di
un'opinione espressa in sede parlamentare» (tra le molte, sentenze
n. 28 del 2005; n. 11 e n. 10 del 2000).
L'ampiezza della motivazione posta a base della delibera di
insindacabilità non ha pertanto rilievo in sè, come parrebbe
ritenere la difesa della Camera, ma per la sola parte in cui essa dà
conto di tale requisito, giacchè «la Corte non può limitarsi a
verificare la validità o la congruità delle motivazioni espresse a
sostegno della delibera» (sentenza n. 10 del 2000).
Va da sè, invece, che non è compito di questa Corte spingere la
propria valutazione fino all'apprezzamento dell'effettiva
riconducibilità della condotta del parlamentare nell'area del
penalmente rilevante: per tale piano, sussiste invece l'esclusiva
competenza dell'Autorità giudiziaria procedente.
Così circoscritta l'indagine di cui questa Corte deve farsi
carico, non assumono rilievo nè gli atti attribuibili ad altri
parlamentari (sentenze n. 151 del 2007; n. 193, n. 164 e n. 146 del
2005; n. 347 del 2004), quand'anche del medesimo gruppo (sentenze
n. 315 e n. 314 del 2006), nè quelli posti in essere dal deputato Di
Luca in data posteriore alle dichiarazioni oggetto del presente
giudizio (sentenze n. 260 del 2006; n. 223, n. 164, n. 146 e n. 28
del 2005; n. 347 e n. 246 del 2004; n. 521 del 2002; n. 289 del
1998).
In particolare, non è quindi utilmente richiamabile in giudizio
l'interrogazione sottoscritta il 26 gennaio 2005 dal deputato Paniz.
Pertanto, la verifica circa la sostanziale identità di contenuti
tra attività parlamentare e dichiarazioni oggetto di declaratoria di
insindacabilità deve essere circoscritta ai soli atti parlamentari
riferibili direttamente al deputato e menzionati dalla difesa della
Camera.
Va, inoltre, ribadito che il mero «contesto politico» o comunque
l'inerenza a temi di rilievo generale dibattuti in Parlamento, entro
cui le dichiarazioni oggetto del presente conflitto si possano
collocare, non connota di per sè tali dichiarazioni quali espressive
della funzione parlamentare. Infatti, ove esse non costituiscano la
sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni manifestate dal
parlamentare nell'esercizio delle proprie attribuzioni e quindi non
siano il riflesso del peculiare contributo che ciascun deputato o
ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante le proprie
opinioni e i propri voti (come tale coperto, a garanzia delle
prerogative delle Camere, dall'insindacabilita), esse devono essere
considerate come un diverso contributo al dibattito politico,
riferito alla pubblica opinione usufruendo della libera
manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 della
Costituzione (sentenze n. 302 del 2007 e n. 260 del 2006).
Per tale ragione, nessuno degli atti parlamentari propri del
deputato Di Luca, menzionati dalla difesa della Camera, valgono a
sorreggere la dichiarazione di insindacabilita': essi, infatti,
precedono cronologicamente le particolari vicende cui sono legate le
dichiarazioni oggetto del procedimento penale, e non hanno per tale
evidente ragione alcuna sostanziale coincidenza con le stesse
dichiarazioni.
Quanto, poi, all'intento di convocare la querelante da parte del
Comitato parlamentare per l'attuazione dell'accordo di Schengen, di
cui il deputato era presidente, esso è stata manifestato il 2
febbraio 2005 in ragione della «opportunità di sentire il magistrato
che ha emesso la sentenza di Milano, riguardante l'assoluzione di
cinque islamici accusati di terrorismo internazionale, al fine di
acquisire maggiori elementi di conoscenza al riguardo»: appare
evidente che in tale atto non è contenuto alcuno dei giudizi di
merito che sono stati successivamente espressi dal parlamentare anche
in ordine alla sentenza in oggetto. Nè, ovviamente, tale
convocazione poteva essere riferibile al provvedimento con cui la
querelante ha negato l'espulsione di tale Mohamed Daki dal territorio
nazionale.
5. - In assenza di ulteriori atti parlamentari con cui porre a
raffronto le dichiarazioni in questione, l'impugnata delibera di
insindacabilità ha violato l'art. 68, primo comma, della
Costituzione, ledendo le attribuzioni dell'Autorità giudiziaria
ricorrente, e pertanto deve essere annullata.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava alla Camera dei deputati deliberare che
i fatti per i quali era in corso procedimento penale nei confronti
del deputato Alberto Di Luca, di cui al ricorso in epigrafe,
riguardano opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni parlamentari ai sensi del primo
comma dell'art. 68 della Costituzione;
Annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 22 novembre 2005
(Doc. IV-quater, n. 118).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola