1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 settembre 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 settembre 2005 (della Regione Toscana) Professioni - Costituzione dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili - Previsione dell'articolazione dello stesso in Consiglio nazionale e in Ordini territoriali - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale in materia di professioni in conseguenza dell'adozione di una disciplina completa e dettagliata - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Professioni - Costituzione dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili - Previsione della costituzione di Ordini territoriali in ogni provincia nonche' in ogni circondario di Tribunale ove risiedano od abbiano domicilio almeno duecento tra dottori commercialisti ed esperti contabili ed almeno cinquanta ne facciano richiesta - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa regionale concorrente in materia di professioni, in conseguenza dell'adozione di una disciplina organizzatoria completa e dettagliata - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139, art. 7. - Costituzione, artt. 117 e 118. Professioni - Costituzione dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili - Definizione degli organi degli Ordini territoriali (Assemblea degli iscritti, Consiglio, Presidente e Collegio dei revisori) - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale in materia di professioni, mediante l'adozione di una disciplina organizzatoria completa e dettagliata - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139, art. 8. - Costituzione, artt. 117 e 118. (005C1006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 842
del 29 agosto 2005, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 6,
secondo comma, 7 e 8 del decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139
recante «Costituzione dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli
esperti contabili, a norma dell'art. 2 della legge 24 febbraio 2005,
n. 34».
Nella Gazzetta Ufficiale del 19 luglio 2005, S.O. n. 166, è
stato pubblicato il decreto legislativo n. 139/2005 che, in
attuazione della delega di cui all'art. 2 della legge n. 34/2005,
così come previsto anche da un accordo siglato nel marzo 2001 dai
Consigli nazionali dei dottori commercialisti e dei ragionieri,
definisce il nuovo statuto della professione contabile con
l'introduzione dell'Albo unico per i dottori commercialisti e gli
esperti contabili.
In particolare la legge delega all'art. 3 ha indicato tra i
contenuti del successivo decreto attuativo: le modalità di
costituzione ed il funzionamento del Consiglio nazionale e dei
Consigli locali del nuovo Ordine; i requisiti di ammissione all'esame
di Stato e le modalità di svolgimento delle relative prove;
l'istituzione e la regolamentazione delle due sezioni dell'Albo
unico, una per i dottori commercialisti e l'altra per gli esperti
contabili; l'ambito di attività e le attribuzioni specifiche delle
professioni; la disciplina e la protezione dei titoli professionali;
fe norme transitorie per garantire il passaggio dal vecchio al nuovo
ordinamento.
La legge delega non imponeva l'adozione di soluzioni
organizzative e consentiva quindi che la relativa individuazione
fosse conforme alle competenze costituzionali riconosciute alle
Regioni in materia di professioni.
Il decreto legislativo n. 139/2005 in oggetto, si compone di
sette Capi:
il Capo I detta le disposizioni generali, disciplinando
preliminarmente l'oggetto della professione contabile e
specificatamente distinguendo tra attribuzioni degli iscritti alla
sezione A (dottori commercialisti) e degli iscritti alla sezione B
(esperti contabili) dell'istituendo Albo Unico, nonchè le modalità
di esercizio della professione, la tutela dei titoli professionali,
le incompatibilità, il segreto professionale e l'ordine
professionale;
il Capo II ha ad oggetto i Consigli degli Ordini
territoriali e ne definisce la circoscrizione, gli organi, la
composizione, le cariche e le attribuzioni, le modalità di elezione
e di funzionamento; regolamenta inoltre il collegio dei revisori;
il Capo III disciplina la composizione, il funzionamento e le
attribuzioni del Consiglio dell'Ordine nazionale, istituito presso il
Ministero della giustizia;
il Capo IV, suddiviso in due sezioni, si occupa di
regolamentare, nella prima sezione, l'Albo unico sotto i profili
delle modalità e requisiti di iscrizione e delle regole di tenuta
dell'Albo stesso e, nella seconda sezione, la formazione e l'accesso
alla professione, e cioè tutto quanto riguarda il conseguimento
dell'abilitazione professionale, ossia titoli idonei, tirocinio ed
esame di Stato;
il Capo V detta le regole per il procedimento disciplinare e
le relative sanzioni;
il Capo VI prevede la disciplina transitoria per la piena
operatività del nuovo sistema previsto a regime a far data dal 1°
agosto 2008 per i Consigli dell'Ordine e dal 28 febbraio 2008 per
l'Albo unico;
il Capo VII stabilisce le disposizioni finali e di
coordinamento.
Il decreto legislativo in oggetto, con specifico riferimento alle
norme impugnate, contiene una disciplina non limitata alla sola
determinazione dei principi della materia, ma concernente anche
aspetti organizzativi di dettaglio, senza che sia previsto alcuno
spazio regionale per quanto attiene ai profili organizzatori degli
ordini professionali in questione.
La Conferenza delle regioni, nella seduta del 28 luglio 2005
(doc.1) si è così espressa:
«Preso atto dell'emanazione del decreto legislativo
concernente la costituzione dell'ordine dei dottori commercialisti e
degli esperti contabili in attuazione dell'articolo 2 della legge 24
febbraio 2005, n. 34;
valutata l'assenza di qualsiasi riferimento alle Regioni e
province autonome in una materia che la Costituzione riconosce come
concorrente;
esprime riserve sul contenuto del provvedimento che appare
lesivo delle competenze regionali».
Tanto premesso, gli articoli 6 secondo comma, 7 e 8 sono
costituzionalmente illegittimi per i seguenti motivi di diritto:
Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. - Violazione del principio
della leale collaborazione.
Com'è noto, la riforma costituzionale del Titolo V, parte II
della Costituzione, ridisegnando complessivamente i rapporti tra
Stato e regioni, ha allocato la materia «professioni» nell'ambito
della potestà legislativa concorrente; conseguentemente compete alle
regioni la relativa disciplina, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.
Con specifico riferimento a tale materia, la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 353 del 12 dicembre 2003, ha
affermato che «l'individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili ed ordinamenti didattici debba essere riservata allo
Stato», mentre resta ferma, entro tali limiti, la necessità di
valorizzare lo spazio normativo che la Costituzione ha assegnato alle
regioni nella materia «professioni», in coerenza con i principi di
sussidiarietà ed adeguatezza.
Un ulteriore contributo interpretativo è stato fornito
dall'Adunanza Generale del Consiglio di Stato nella pronuncia n. 1
dell'11 aprile 2002; qui è stato affermato che, a seguito della
riforma costituzionale, la materia delle professioni è stata
iscritta tra quelle a legislazione concorrente e perciò è da
escludersi che lo Stato possa disciplinare la materia stessa nella
sua estensione, dovendo limitarsi a dettare i principi fondamentali,
per tali intendendosi «i tratti concernenti lindividuazione delle
varie professioni, dei loro contenuti (rilevanti anche per definire
la fattispecie dell'esercizio abusivo della professione), i titoli
richiesti per l'accesso all'attività professionale (significativi
anche sotto il profilo della tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni sanitaria)»; alle regioni spetta invece il compito, di
dettare le discipline diversificate nel rispetto dei principi
fondamentali e, quindi, tutto il profilo organizzatorio delle
professioni spetta alla competenza delle regioni.
Dunque è precluso l'intervento regionale per tutto ciò che
attiene all'individuazione delle figure professionali, alla
disciplina dell'esame di Stato, dei requisiti per l'accesso agli
albi; invece lo spazio di intervento regionale sussiste (come
affermato dal Consiglio di Stato nel parere sopra richiamato) per
quanto attiene all'organizzazione strutturale e territoriale delle
professioni.
Tanto è vero che in sede di definizione del decreto legislativo
di ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni,
adottato ai sensi della legge La Loggia n. 131/2003, si sta
puntualizzando la previsione per cui la competenza statale si esplica
con riferimento ai principi generali di istituzione di Ordini e di
Collegi, rimettendo alle regioni la disciplina di dettaglio dei
profili organizzatori degli stessi.
Il nuovo ordinamento dei commerialisti ed esperti contabili non
contiene invece, nei 79 articoli in cui si sviluppa, alcun
riferimento alle regioni cui è invece attribuita, per dettato
costituzionale, una importante competenza concorrente in materia.
Ciò è particolarmente lesivo per le attribuzioni regionali,
specie con riferimento alle impugnate disposizioni.
L'art. 6 istituisce l'Ordine professionale dei dottori
commercialisti e degli esperti contabili; in tale contesto il secondo
comma stabilisce che lo stesso Ordine si articola nel Consiglio
nazionale e negli ordini territoriali: dunque si prevedono i soli
tradizionali livelli operativi centrale e locale, senza alcun
riferimento al livello regionale.
L'art. 7 definisce l'organizzazione degli Ordini sul territorio.
È stabilito che l'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili sarà costituito in ogn.provincia nonchè in ogni
circondario di Tribunale qualora vi risiedano o abbiano domicilio
almeno duecento tra dottori commercialisti ed esperti contabili ed
almeno cinquanta ne facciano richiesta.
Anche in tale caso è del tutto omesso ogni riferimento al
possibile livello regionale da prevedersi dal legislatore regionale.
L'art. 8 definisce quali sono gli organi dell'ordine
territoriale, e cioè l'Assemblea degli iscritti, il Consiglio, il
Presidente ed il Collegio dei revisori: anche qui non si consente che
le regioni possano prevedere alcuna articolazione ed organi a livello
regionale.
Le suddette disposizioni appaiono pertanto in contrasto con
l'art. 117 Cost. perchè esse, statuendo su norme organizzatorie in
modo completo, dettagliato, con disposizioni immediatamente
operative, eliminano ogni spazio al legislatore regionale, così non
consentendo al medesimo di esercitare la potestà legislativa
concorrente in materia di professioni e non prevedono che la legge
regionale, nel rispetto dei principi fondamentali, possa disciplinare
l'organizzazione territoriale degli Ordini, volta a creare
indispensabili momenti di raccordo istituzionale per le politiche
regionali interferenti con le professioni.
Le suddette disposizioni violano anche l'art. 118 Cost.
Infatti non sussistono esigenze di carattere unitario che possano
legittimare l'intervento statale, in quanto il ruolo che le regioni
possono svolgere a favore di un forte sviluppo delle professioni è
molto importante e si connette direttamente con i compiti che le
regioni stesse esercitano in tutti i settori attinenti allo sviluppo
economico del loro territorio (competenza esclusiva in materia di
industria, turismo, agricoltura) - nel cui ambito le attività
professionali hanno un'importanza strategica - nonchè con le ampie
funzioni di sviluppo della formazione, dell'istruzione e
d'implementazione delle capacità dei cittadini e della loro
qualificazione professionale al fine del migliore inserimento nel
mercato del lavoro.
Per questo le regioni hanno già ritenuto di esercitare le loro
competenze sia legislative che politico-amministrative, al fine di
creare risposte efficaci e condivise con il mondo delle professioni.
Tutte queste iniziative vengono vanificate dalle contestate
disposizioni, con riferimento allo statuto dei commercialisti e degli
esperti contabili.
In denegata ipotesi resterebbe comunque la denunciata
illegittimità, posto che l'intervento statale ai sensi dell'art. 118
Cost. dovrebbe comunque rispettare le attribuzioni costituzionalmente
spettanti alle regioni in materia di professioni, attraverso la
necessaria e paritaria concertazione tra Stato e regione, sempre
richiesta dalla giurisprudenza costituzionale (tra le tante:
n. 303/2003; n. 6 e n. 255/2004; n. 285/2005) ed invece del tutto
omessa nelle impugnate disposizioni.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale degli articoli 6 secondo comma, 7 e 8
del decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139 recante «ªCostituzione
dell'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, a
norma dell'art. 2 della legge 24 febbraio 2005, n. 34» per i motivi
indicati nel presente ricorso. Si deposita il verbale della
Conferenza delle Regioni del 28 luglio 2005 (doc. n. 1), nonchè la
delibera di autorizzazione a proporre il ricorso.
Firenze-Roma, addì 12 settembre 2005
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
05C1006