1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 18 novembre - 21 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Marche - Impianti di trattamento dei rifiuti - Criteri per la localizzazione delle aree non idonee - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Marche - Impianti di trattamento dei rifiuti - Disposizioni riferite esclusivamente ad altra dichiarata costituzionalmente illegittima - Sopravvenuto difetto di ogni significato giuridico - Illegittimita' costituzionale consequenziale. Ambiente - Norme della Regione Marche - Impianti di trattamento dei rifiuti - Criteri per la localizzazione delle aree non idonee - Ricorso del Governo - Lamentata violazione di giudicato costituzionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Marche 18 settembre 2019, n. 29, artt. 1, 2, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera s), e 136. (T-200272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, e,
in via consequenziale, 3, 4 e 5 della legge della Regione Marche 18
settembre 2019, n. 29 (Criteri localizzativi degli impianti di
combustione dei rifiuti e del CSS), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25-28 novembre 2019,
depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019, ed iscritto al n. 112
del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nella udienza pubblica del 18 novembre 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti
per la Regione Marche;
deliberato nella camera di consiglio del 18 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 25 novembre 2019 e depositato il
successivo 3 dicembre (reg. ric. n. 112 del 2019) il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Marche 18
settembre 2019, n. 29 (Criteri localizzativi degli impianti di
combustione dei rifiuti e del CSS), in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettera s), e 136 della Costituzione.
L'art. 1 impugnato «definisce i criteri per l'individuazione dei
luoghi idonei ad accogliere gli impianti di combustione del
combustibile solido secondario (CSS) e quelli rientranti nelle
tipologie di cui ai punti 1 e 10 dell'Allegato 2, Suballegato 1
(Norme tecniche per l'utilizzazione dei rifiuti non pericolosi come
combustibili o come altro mezzo per produrre energia), del decreto
del Ministero dell'Ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei
rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di
recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22)».
L'impugnato art. 2 prevede a tal fine che «[g]li impianti di cui
all'articolo 1 devono essere ubicati ad una distanza minima di 5
chilometri dai centri abitati, come definiti dal decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e da funzioni
sensibili» (comma 1), e che «[l]a distanza dai centri abitati di cui
al comma 1 va considerata dal perimetro esterno delle zone
residenziali consolidate, di completamento e di espansione come
individuate dagli strumenti urbanistici» (comma 2).
Il ricorrente osserva che, con la sentenza n. 142 del 2019,
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della
legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22 (Modifica alla legge
regionale 12 ottobre 2009, n. 24 "Disciplina regionale in materia di
gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati"), che
escludeva la collocazione, sul territorio regionale, di impianti di
gestione dei rifiuti mediante combustione.
Ne conseguirebbe che le norme regionali impugnate sarebbero
lesive dell'art. 136 Cost., poichè, eludendo il giudicato
costituzionale, perseguirebbero un obbiettivo corrispondente.
In secondo luogo, vi sarebbe la lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Premesso che la normativa sui rifiuti appartiene alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, il ricorrente osserva che gli artt. 195, comma 1,
lettera p), e 196, comma 1, lettere n) e o) del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) consentono alla
Regione, sulla base dei criteri generali dettati dalla normativa
statale, di definire criteri per l'individuazione, da parte delle
Province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti.
Le norme regionali impugnate, viceversa, vietano l'installazione
degli impianti a 5 chilometri di distanza dai centri abitati e da
«funzioni sensibili», ovvero, aggiunge il ricorrente, da «strutture
scolastiche, asili, ospedali, case di riposo e case circondariali».
In tal modo, anzichè un criterio di localizzazione coerente con
la normativa statale, si sarebbe introdotta una illegittima
limitazione alla localizzazione, che non permetterebbe nè di
identificare con certezza le aree interdette, nè di individuare in
positivo le aree idonee. Mancherebbe, inoltre, a causa del carattere
legale del divieto, la «concreta istruttoria tecnica preordinata
all'equo contemperamento degli interessi coinvolti».
Il ricorrente auspica, infine, che gli artt. 3, 4 e 5 della legge
regionale impugnata siano dichiarati incostituzionali in via
consequenziale, in quanto privi di autonomia rispetto alle
disposizioni censurate.
2.- Si è costituita in giudizio in data 3 gennaio 2020 la
Regione Marche, chiedendo che le questioni promosse con il ricorso
siano dichiarate inammissibili, e comunque infondate.
La Regione eccepisce anzitutto l'inammissibilità del ricorso,
nella parte relativa all'art. 1 impugnato, posto che la delibera del
Consiglio dei ministri di autorizzazione alla proposizione del
ricorso non lo menziona tra le disposizioni da censurare.
Inoltre, sarebbe inammissibile, per analoga ragione, la censura
basata sull'art. 136 Cost., a sua volta non indicato nella suddetta
delibera.
Quanto all'art. 2, impugnato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., la difesa regionale sostiene
anzitutto che la sola norma statale pertinente, tra quelle richiamate
dall'Avvocatura, sarebbe l'art. 196, comma 1, lettera n), del d.lgs.
n. 152 del 2006 (d'ora in avanti cod. ambiente) cod. ambiente,
perchè gli artt. 195, comma 1, lettera p), e 196, comma 1, lettera
o), del medesimo d.lgs., avrebbero per oggetto i soli "impianti di
smaltimento", mentre gli impianti regolati dalle norme regionali
impugnate sarebbero "di recupero", in base alla classificazione
recata dall'art. 35, comma 4, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive) convertito, con
modificazioni, nella legge n. 164 del 2014.
Ciò premesso, la difesa regionale conclude che l'art. 2
impugnato abbia provveduto a definire i criteri ai quali le Province
dovranno attenersi per la individuazione delle aree non idonee, per
l'appunto in esecuzione di quanto demandato alla Regione dall'art.
196, comma 1, lettera n), del cod. ambiente.
La questione sarebbe perciò manifestamente infondata.
3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, le parti hanno
depositato memorie.
3.1.- L'Avvocatura generale sottolinea che l'impugnato art. 1
della legge reg. Marche n. 19 del 2019 impugnata è strettamente
connesso all'art. 2, sicchè deve ritenersi che il Consiglio dei
ministri abbia autorizzato la proposizione del ricorso, anche quanto
alla prima di tali disposizioni.
Parimenti, la relazione allegata alla delibera del Consiglio dei
ministri reca la sottolineatura che le disposizioni regionali
impugnate sono state introdotte "surrettiziamente", per riproporre la
disciplina già dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 142 del
2019.
Pertanto, la questione relativa all'art. 136 Cost. sarebbe
ammissibile.
Nel merito, la difesa statale ribadisce che agli "impianti di
recupero", da considerare parte dell'insieme costituito dagli
"impianti di smaltimento", si applicano le norme relative a questi
ultimi, e tra queste gli artt. 195, comma 1, lettera p), e 196, comma
1, lettera o), del cod. ambiente.
3.2.- La Regione Marche, a sua volta, ha insistito sulle
conclusioni già rassegnate.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Marche 18 settembre 2019, n. 29 (Criteri localizzativi degli
impianti di combustione dei rifiuti e del CSS), in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 136 della Costituzione.
Con la legge regionale impugnata il legislatore marchigiano ha
inteso esercitare la competenza attribuita alla Regione dall'art.
196, comma 1, lettera n), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), quanto alla definizione dei
criteri per l'individuazione, da parte delle Province, delle aree non
idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero
dei rifiuti.
In particolare, con riguardo alla tipologia di impianti
individuata dall'impugnato art. 1, l'art. 2 seguente ne vieta
l'ubicazione ad una distanza inferiore a 5 chilometri dai centri
abitati, nonchè dai luoghi ove siano esercitate "funzioni
sensibili".
Il ricorrente deduce che tali disposizioni ledano l'art. 136
Cost., perchè con esse il legislatore regionale avrebbe riprodotto
norme già dichiarate incostituzionali con la sentenza n. 142 del
2019.
Con tale pronuncia, in particolare, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche 28
giugno 2018, n. 22 (Modifica alla legge regionale 12 ottobre 2009, n.
24 "Disciplina regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti
e bonifica dei siti inquinati"), che escludeva la collocazione,
sull'intero territorio regionale, di impianti di gestione dei rifiuti
mediante combustione.
Inoltre, sarebbe violata la competenza legislativa statale
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art.
117, secondo comma, lettera s, Cost.), alla quale va pacificamente
ricondotta la disciplina dei rifiuti (ex plurimis, sentenza n. 289
del 2019), per due profili distinti.
In primo luogo, somministrando alle Province, con la legge
regionale impugnata, i criteri per individuare le aree non idonee ad
accogliere gli impianti, sarebbe stato eluso l'obbligo, formulato
dalla normativa statale, di valutare «in concreto» i luoghi, «in sede
procedimentale», e sarebbe perciò mancata una adeguata «istruttoria
tecnica preordinata all'equo contemperamento degli interessi
coinvolti».
In secondo luogo, il divieto di localizzazione prescelto sarebbe
carente quanto alla parallela necessità di selezionare le aree
invece idonee e, in ogni caso, non previsto dalla normativa statale.
Esso si rivelerebbe, perciò, un illegittimo limite alla
localizzazione, anzichè un criterio di localizzazione.
2.- La Regione Marche, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni concernenti l'art. 1 impugnato,
poichè esso non è indicato tra le disposizioni di cui il Consiglio
dei ministri ha autorizzato l'impugnativa.
L'eccezione è fondata, perchè questa Corte ha costantemente
affermato che la questione proposta in via principale, rispetto alla
quale difetti la necessaria piena corrispondenza tra il ricorso e la
delibera del Consiglio dei ministri che l'ha autorizzato, è
inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 199 del 2020, n. 83 del 2018,
n. 152 del 2017, n. 265 e n. 239 del 2016).
3.- La resistente ha anche eccepito l'inammissibilità delle
questioni (artt. 1 e 2) basata sulla violazione dell'art. 136 Cost.,
perchè neppure tale parametro sarebbe stato indicato nella delibera
del Consiglio dei ministri.
L'eccezione è infondata.
La delibera di autorizzazione alla proposizione del ricorso
rinvia, infatti, alla relazione del Ministro per gli affari
regionali, ove si osserva che «[l]a disposizione regionale in esame,
surrettiziamente, ripropone dunque il medesimo divieto generalizzato
già censurato» con la sentenza n. 142 del 2019.
Benchè l'art. 136 Cost. non sia espressamente menzionato, è
evidente la volontà dell'organo politico, titolare del potere di
impugnativa, di porre a questa Corte, a mezzo della intermediazione
tecnica dell'Avvocatura generale, la questione di costituzionalità
concernente la violazione del giudicato costituzionale.
In presenza di tale volontà, questa Corte ha già affermato che
«spetta alla parte ricorrente "la più puntuale indicazione dei
parametri del giudizio", giacchè la discrezionalità della difesa
tecnica ben può integrare una solo parziale individuazione dei
motivi di censura [...]» (sentenza n. 128 del 2018).
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 impugnato, in riferimento all'art. 136 Cost., non è
fondata.
La violazione del giudicato costituzionale si ha ogni qual volta
una disposizione di legge intende mantenere in vita o ripristinare,
sia pure indirettamente, gli effetti della struttura normativa che
aveva formato oggetto della pronuncia di illegittimità
costituzionale (da ultimo, sentenza n. 256 del 2020).
Con la sentenza n. 142 del 2019 è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima la scelta del legislatore marchigiano
di impedire sull'intero territorio regionale qualsiasi forma di
combustione del combustibile solido secondario, dei rifiuti o dei
materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi.
La disposizione oggi impugnata, viceversa, prescrive criteri di
localizzazione degli impianti di trattamento, sul presupposto che sia
venuto meno il divieto assoluto colpito dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale.
Essa, pertanto, non lede il giudicato costituzionale.
5.- La questione di costituzionalità dell'art. 2 impugnato, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., è
fondata.
Il ricorrente ha anzitutto sostenuto che, nell'ambito di una
materia assegnata alla competenza legislativa esclusiva statale, la
Regione non avrebbe potuto fissare nella forma della legge regionale
i criteri di individuazione delle aree non idonee all'installazione
degli impianti, perchè, invece, sarebbe stato necessario
pronunciarsi all'esito di un procedimento amministrativo.
Questa Corte ha recentemente affermato che il procedimento
amministrativo costituisce il luogo elettivo di composizione degli
interessi, in quanto «"[e'] nella sede procedimentale [...] che può
e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici
coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del
soggetto privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo)
con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunità, e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibili l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241[...]: efficacia, imparzialità,
pubblicità e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo
luogo, l'imparzialità della scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost.,
ma poi anche il perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace,
dell'interesse primario, in attuazione del principio del buon
andamento dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.
(sentenza n. 69 del 2018)"» (sentenza n. 116 del 2020).
Si è aggiunto che «se la materia, per la stessa conformazione
che il legislatore le ha dato, si presenta con caratteristiche tali
da enfatizzare il rispetto di regole che trovano la loro naturale
applicazione nel procedimento amministrativo, ciò deve essere tenuto
in conto nel vagliare sotto il profilo della ragionevolezza la
successiva scelta legislativa, pur tipicamente discrezionale, di un
intervento normativo diretto» (sentenza n. 116 del 2020).
Tali asserzioni di carattere generale trovano una speculare
corrispondenza nella prerogativa, propria del legislatore statale
nelle materie affidate alla sua competenza legislativa esclusiva, di
vincolare la Regione ad esercitare in forma procedimentale
l'attività amministrativa che la normativa statale abbia allocato a
livello regionale, precludendo il ricorso alla funzione legislativa
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2019, n. 66 del 2018 e n. 20 del
2012).
6.- Con riferimento al procedimento di localizzazione degli
impianti di trattamento dei rifiuti tale principio ha già trovato
reiterate conferme nella giurisprudenza costituzionale (sentenze n.
142, n. 129 e n. 28 del 2019).
L'art. 199, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 (d'ora in avanti
cod. ambiente) disciplina i piani regionali di gestione dei rifiuti,
attribuendo loro un contenuto in parte eventuale, in parte
necessario.
Entro quest'ultimo si colloca proprio la specificazione dei
«criteri per l'individuazione delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti,
nonchè per l'individuazione dei luoghi o impianti adatti allo
smaltimento dei rifiuti» (art. 199, comma 3, lettera l, del cod.
ambiente).
È perciò il suddetto piano la sede che il legislatore
competente ha scelto, al fine di ponderare i complessi interessi
coinvolti dalla decisione, all'esito di un procedimento
amministrativo aperto alla partecipazione del pubblico, e nel quale
sono sentiti gli enti locali e le Autorità d'ambito.
Sul punto, l'art. 199, comma 1, del cod. ambiente è infatti
esplicito nel prevedere che «[l]'approvazione dei piani regionali
avviene tramite atto amministrativo».
7.- Va aggiunto che un simile indirizzo legislativo rappresenta
un coerente sviluppo delle premesse formulate con l'individuazione
degli obiettivi che il piano si prefigge, e con l'ulteriore contenuto
che esso assume.
L'attività di pianificazione è per propria natura devoluta a
realizzare una trama unitaria nell'assetto del territorio, ove
confluiscono i più vari, e talvolta divergenti, interessi che la
legge persegue. Sempre più presente nell'ordinamento, e tipica
dell'attività amministrativa, è perciò l'esigenza di raggiungere
un punto di sintesi, adottando scelte non frazionate, ma sensibili al
contesto di pianificazione al quale vengono a sovrapporsi.
L'art. 199, comma 5, del cod. ambiente, stabilendo che «il piano
regionale di gestione dei rifiuti è coordinato con gli altri
strumenti di pianificazione di competenza regionale previsti dalla
normativa vigente» persegue proprio tale scopo. Ad esso la
disposizione regionale impugnata viceversa si sottrae, ricorrendo ad
un divieto di localizzazione insensibile alla concomitante
pianificazione regionale, oltre che frutto di una scelta lontana da
ogni concreto apprezzamento in ordine alla conformazione del
territorio marchigiano.
È invece necessario che il citato piano adatti i criteri di
esclusione di certe porzioni di territorio alla effettiva
conformazione dello stesso, fuggendo divieti astratti che, anche in
quanto formulati senza una visione sinottica della pianificazione,
rischiano di tradursi in un forte ostacolo alla (se non persino nella
impossibilità di), realizzazione degli impianti, con conseguente
illegittimità costituzionale (sentenze n. 154 del 2016 e n. 285 del
2013).
Tali profili sono già di per sè sufficienti per concludere nel
senso della fondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. Marche n. 29 del 2019 in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Non vi è perciò la
necessità di soffermarsi sulle ulteriori ragioni di illegittimità
denunciate dal ricorrente, con riguardo al medesimo parametro
costituzionale.
8.- A seguito della dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'impugnato art. 2, l'intero testo della legge reg.
Marche n. 29 del 2019, esclusivamente riferita al divieto di
localizzazione ora dichiarato incostituzionale, è divenuto privo di
ogni significato giuridico.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) va
perciò dichiarata l'illegittimità costituzionale in via
consequenziale degli artt. 1, 3, 4 e 5 della legge reg. Marche n. 29
del 2019.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Marche 18 settembre 2019, n. 29 (Criteri
localizzativi degli impianti di combustione dei rifiuti e del CSS);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 3, 4 e 5 della legge reg. Marche n. 29
del 2019;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Marche n. 29 del 2019,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Marche n. 29 del
2019, promossa, in riferimento all'art. 136 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA