1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 4-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 515 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 settembre 2000
Ordinanza emessa il 18 settembre 2000 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 maggio 2001) dal tribunale di Taranto nel procedimento penale a carico di Putignano Raffaele Ambiente (Tutela dell') - Inquinamento - Disposizioni sul trattamento delle acque reflue urbane e sulla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fondi agricoli - Abrogazione della legge 10 maggio 1976, n. 319 - Conseguente depenalizzazione e degradazione ad illecito amministrativo dell'immissione di coliformi totali e fecali - Violazione dei principî contenuti nelle leggi deleganti nn. 52/1996 e 128/1998 - Eccesso di delega. - D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, artt. 59, commi 5 e 6, e 63. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (001C0622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 4-7-2001)

IL TRIBUNALE

Esaminata l'istanza depositata in data 11 maggio 2000, con la
quale il difensore di fiducia di Putignano Raffaele, avv. Antonio
Altamura, chiede la revoca della sentenza n. 2813/1998, emessa dal
pretore di Taranto in data 27 ottobre 1998, con la quale il Putignano
fu condannato alla pena di L. 16.000.000 di ammenda perchè ritenuto
responsabile del reato di cui all'art. 21, comma 3, legge
n. 319/1976;
Sentite le parti nel corso dell'udienza camerale celebrata in
data 27 giugno 2000;
Rilevato quanto segue:
con l'istanza di revoca suddetta, depositata ex art. 673
c.p.p., la difesa del condannato Putignano, premesso che
l'introduzione nell'ordinamento giuridico italiano del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152 ha determinato l'espressa
abrogazione della legge 10 maggio 1976, n. 319, ha chiesto la revoca
della menzionata sentenza di condanna; ha invero specificato in
udienza che "la condotta contestata consiste nel superamento dei
limiti tabellari con riferimento a colonbatteri totali e fecali,
punito con la legge n. 319/1976", aggiungendo che "tale legge è
stata abrogata dall'art. 63, legge n. 152/1999 e la condotta su
menzionata non è sanzionata penalmente dalla nuova legge;
quest'ultima infatti, all'art. 59, comma 5, prevede la sanzione
penale, con riferimento al superamento dei limiti, solo con
riferimento ai parametri pericolosi di cui all'allegato della tabella
5".
Il rappresentate della pubblica accusa in udienza ha concluso
"con richiesta di: accoglimento della richiesta di revoca della
sentenza perchè la nuova disciplina non contempla nella tab. 5
dell'all. 5 le cariche batteriologiche individuate nella sentenza tra
gli elementi il cui superamento dei limiti è sanzionato penalmente".
Con ordinanza interlocutoria depositata in data 24 luglio 2000
sono stati acquisiti, ex art. 666, comma 5, c.p.p., gli atti posti a
fondamento della sentenza di cui è chiesta la revoca, dai quali
s'evince che il Putignano fu condannato poichè, in uscita da uno dei
pozzi dell'impianto di depurazione da lui gestito in Taranto nella
sua qualità di "legale rappresentante della ditta Putignano e figli
S.r.l.", era stata rilevata la presenza di colonbatteri totali e
fecali in misura superiore ai limiti consentiti dalla legge
n. 319/1976.
Premesso che i colonbatteri o colibacilli, scientificamente
identificati come Escherichia coli, costituiscono la categoria
maggiormente significativa di coliformi (vedi dizionario medico
illustrato Dorland), il Putignano fu condannato applicando nei suoi
confronti l'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976, nella parte in
cui richiamava la tabella C allegata alla legge medesima che, ai
numeri 47 e 48 prevedeva, quali parametri da prendere in
considerazione ai fini di cui alla normativa, appunto i coliformi
(totali e fecali). Orbene, preliminarmente sottolineato che la
normativa del 1999 è stata introdotta con decreto legislativo e non
con legge (circostanza che, è opportuno subito anticiparlo, nel caso
di specie è particolarmente rilevante), dall'esame della tabella 5
dell'allegato 5 al decreto - unica tabella richiamata dall'art. 59 ai
fini dell'attribuzione di responsabilità penalmente rilevanti,
s'evince che il superamento dei valori limite fissati per gli
Escherichia coli dalla antecedente tabella 3 (la cui nota "6", tra
l'altro, attribuisce all'autorità amministrativa competente
all'approvazione dell'impianto per il trattamento di acque reflue
urbane la fissazione del limite, che il legislatore delegato ha
soltanto ritenuto di consigliare in misura "non superiore ai 5000
UFC/100 mL") non è penalmente sanzionato, contestualmente essendo in
toto scomparsa, inoltre, dall'intero allegato 5 (intestato ai "Limiti
di emissione degli scarichi idrici"), la terminologia "coliformi
totali" e "colformi fecali" (che compare, invece, nelle tabelle 1/A,
3/A ed 1/C dell'allegato 2, intestato ai "Criteri per la
classificazione dei corpi idrici a specifica destinazione"). Il
legislatore delegato insomma, modificando le sostanze (nella legge
"Merli" sempre indicate come "Parametri") rilevanti ai fini del
diritto penale, ha fatto sì che risultasse modificata anche la
fattispecie incriminatrice, in tal modo depenalizzando alcune
condotte; una depenalizzazione che, inevitabilmente, riguarda anche
il passato, andando ad incidere pure su quanto già giudicato, non
soltanto escludendo, in virtù dell'art. 2, secondo comma, c.p.,
l'applicazione della sanzione penale, ma anche impedendo l'esecuzione
della condanna sotto forma della sanzione amministrativa così come
introdotta: l'autorevole insegnamento della suprema Corte è invero
nel senso che, quando un fatto non è più previsto dalla legge come
reato, bensì come illecito amministrativo, chi abbia commesso quel
reato che sia stato trasformato in illecito amministrativo non può
essere soggetto ad alcuna sanzione, nè penale nè amministrativa
(per il principio di legalità dell'illecito amministrativo, ex
art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, e di non applicabilità, in
via estensiva ed in assenza di apposita norma transitoria, del
principio di retroattività della norma penale più favorevole).
È ben noto, infatti, il lungo dibattito che ha tenuto impegnati
dottrina e giurisprudenza fino all'emanazione della sentenza a SS.UU.
della suprema Corte 16 marzo - 27 giugno 1994, n. 7394, a tenor della
quale è inapplicabile l'art. 2, terzo comma, c.p. alle sanzioni
amministrative, sia nel caso in cui ad una legge che preveda sanzioni
amministrative ne succeda un altra, sia nel caso - com'è, nella
sostanza, quello di specie - in cui una legge che punisca determinate
violazioni con la sanzione amministrativa "succeda" ad una legge che
puniva quelle violazioni con la sanzione penale; insomma, in assenza
di norme transitorie quali son quelle di cui agli artt. 40 e 41 (con
particolare riferimento, per quanto qui interessa, al secondo comma
di quest'ultima disposizione di legge) della legge 24 novembre 1981,
n. 689, o, per venire a tempi recentissimi, agli artt. 100 e ss. del
decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 - frutto della sentita
"preoccupazione principe" del legislatore (sono parole delle suddette
sezioni unite) "di regolare armonicamente tutte le varie situazioni
del passato - violazioni già giudicate, violazioni i cui
procedimenti fossero ancora pendenti" - si impone l'applicazione pura
e semplice dell'art. 2, secondo comma, c.p., che determina la
cessazione totale degli effetti delle sentenze e dei decreti di
condanna.
Questo principio non è stato mai più messo in discussione,
troppi essendo stati i casi in cui quella "preoccupazione principe"
ha mosso il legislatore all'evidente fine di rendere retroattivo ciò
che retroattivo non potrebbe altrimenti essere: sebbene non
"superprimario", giacchè non avente rilevanza costituzionale, la
suprema Corte (sez. I, sent. 21 gennaio - 23 febbraio 1993, n. 1792,
P.G. in proc. nazionale) ha definito però "primario" il principio di
legalità dettato dall'art. 1, legge n. 689/1981 ("nessuno può
essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una
legge che sia entrata in vigore prima della commissione della
violazione"); di esso è stata dunque fatta applicazione - oltre che
in occasione delle pur rarissime ipotesi in cui il legislatore non ha
avuto a cuore quell'armonica regolamentazione che, invece, ha in
genere segnato le caratteristiche delle diverse "depenalizzazioni"
succedutesi nel tempo - proprio in tema di tutela delle acque
dall'inquinamento (v. Cass. Pen., sez. III, 21 giugno - 21 settembre
1996, n. 2724, Taidelli ed altri, con riguardo alle innovazioni
normative introdotte con il decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79,
convertito, con modificazioni, in legge 17 maggio 1995, n. 172).
D'altra parte, se è vero che, quando la legge punisce condotte
contrarie a prescrizioni poste con atto amministrativo che influisce
su singoli casi, l'emanazione di nuovi atti (o il mutamento del loro
contenuto) non costituisce novazione legislativa rilevante ex art. 2,
secondo comma, c.p., in quanto non si prospetta alcuna modificazione
di regole generali di condotta (Cass. pen., sez. III, 24 settembre -
18 ottobre 1996, n. 9163, Rizzi), è pure vero che, appunto, perchè
non si abbia novazione legislativa rilevante, la fattispecie
incriminatrice deve rimanere di per sè penalmente rilevante,
comprensiva di tutti i suoi elementi costitutivi, anche se, premessa
la punibilità in sede penale di una certa condotta, questa risulti
ridotta nella sua portata: si tratta del caso in cui, ad esempio, con
atto amministrativo sia prevista la riduzione dei limiti di
accettabilità di uno scarico, e che quell'atto costituisca
un'integrazione del precetto penale in un elemento normativo della
fattispecie; l'atto amministrativo è, cioè, il presupposto di fatto
della legge penale incriminatrice, la quale ne sanziona la
trasgressione. In questi casi, insegna la suprema Corte che il
mutamento dell'atto amministrativo non comporta una differente
valutazione della fattispecie legale astratta, bensì determina la
modifica del precetto e l'instaurazione di una nuova fattispecie
incriminatrice, sicchè, regolando le due norme fatti storicamente
diversi, non sorge problema di successione di leggi.
Nel caso di specie, però, non di mero mutamento dei valori
limite si è trattato, bensì, come sopra premesso, di totale
sottrazione alla rilevanza penale dello scarico nelle acque di alcune
sostanze (rectius, di bacilli gram-negativi enterici fermentanti: v.
ancora il suddetto Dizionario medico); è invero mutato l'oggetto
materiale dell'azione, con significativa e rilevante successione di
leggi. Esprimendosi in materie che, mutatis mutandis, sono analoghe a
quella in esame, perchè le fattispecie incriminatrici sono
necessariamente integrate da norme extrapenali, la Corte di
cassazione ha così statuito: "Il singolo oggetto materiale
dell'azione... può diventare rilevante quando, verificandosi una
successione di leggi, taluno degli oggetti materiali sia, dalla
vecchia o dalla nuova legge, escluso dalla incriminazione",
cosicchè, come, quando un imputato sia accusato di detenzione
illecita di anfetamine in compresse, all'epoca del fatto ancora non
incluse, però, nell'elenco delle sostanze stupefacenti, quella
detenzione dev'essere ritenuta in realtà lecita, con conseguente
assoluzione perchè il fatto non era previsto dalla legge come reato,
così, viceversa, laddove una persona sia processata per detenzione e
porto illegale di arma da guerra, ma quell'arma sia una pistola
Beretta modello 34, calibro 9 corto - in virtù del decreto
ministeriale del 21 maggio 1990 iscritta, in sede di aggiornamento,
nel Catalogo nazionale delle armi comuni da sparo -, l'integrazione
del precetto penale con una disposizione più favorevole al reo
determina l'applicazione della nuova fattispecie, anche se al tempo
in cui fu commesso il fatto lo stesso era diversamente qualificato
(Cass. pen., sez. I, 11 marzo-4 agosto 1980, Forth e
30 gennaio-16 aprile 1991, n. 4339, Bardellinu).
Tanto premesso, nel caso che qui occupa, ancorchè formalmente la
modifica (eliminazione dei coliformi totali e fecali dalla tabella
penalmente rilevante e loro esclusivo inserimento in quelle valide ai
soli fini della costruzione di fattispecie integranti illeciti
amministrativamente sanzionati) sia stata operata con atto
legislativo, occorre verificare se il Governo, nell'esercizio della
funzione nell'occasione delegatagli, abbia rispettato i principi ed i
criteri direttivi determinati dal delegante: occorre verificare -
perchè rilevante ai fini del giudizio di esecuzione in corso, tenuto
conto dell'incidenza che l'attuale assenza d'incriminazione penale
dello sversamento di coliformi ha anche rispetto alle condanne
irrevocabilmente pronunciate per questo tipo di condotte, benchè
oggi amministrativamente sanzionate - se il legislatore delegante
avesse previsto una depenalizzazione, sia pure parziale, in materia
di tutela dell'ambiente e, in particolare, della protezione
dall'inquinamento mediante il trattamento delle acque reflue urbane.
Il decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 è intitolato
"Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e
recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento
delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla
protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati
provenienti da fonti agricole": con una serie di leggi di
delegazione, infatti, il Parlamento aveva inteso temporaneamente
attribuire l'esercizio della funzione legislativa al Governo
affinchè fosse data attuazione alle direttive degli organi
comunitarie, fra le quali alcune specificamente interessanti la
materia della tutela delle acque. Oltre alle direttive concernenti la
particolare materia in questione, il legislatore delegato ha dunque
fatto riferimento, in apertura del testo licenziato con pubblicazione
nel supplemento ordinario n. 101/L alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 124 del 29 maggio 1999, anche alle leggi-delega
22 febbraio 1994, n. 146, 6 febbraio 1996, n. 52, 24 aprile 1998,
n. 128, 5 gennaio 1994, n. 36 e 15 marzo 1997, n. 59, le prime tre
direttamente interessanti la materia in oggetto.
Dal complessivo esame della normativa di riferimento mai emerge,
però, la volontà del legislatore primario di delegare una pur
parziale depenalizzazione, di espungere dall'ordinamento vigente
fatti specie incriminatrici o di restringere la portata di alcune di
esse; al contrario, ogni legge-cornice ha avuto cura di specificare
che la mira del delegato doveva essere quella di perfezionare la
disciplina antinquinamento, mantenendo lo status quo per ciò che
concerne la sanzionabilità in sede penale delle condotte già
costituenti reato ed inasprendo - se necessario ed in linea con le
direttive comunitarie - il sistema sanzionatorio penale ed
amministrativo, mai neppure abbassando i valori limite già previsti
dalla legislazione vigente, laddove le direttive da recepire li
avessero prefigurati in misura meno restrittiva di quella già in
vigore nella Repubblica. Il riordino della materia doveva, insomma,
determinare un rafforzamento della tutela, giammai un abbassamento
della guardia, così sotto il profilo delle previsioni strettamente
tecniche come sotto l'aspetto delle sanzioni da applicare agli
inadempienti. Richiamando qui - senza ripercorrere per intero la
variegata legislazione di delega, peraltro tutta intrisa di direttive
concernenti la conservazione di quanto già predisposto a ferma
tutela del bene ambiente e, là dove necessario, il rafforzamento
delle cautele - soltanto le norme direttamente interessanti il tema
delle misure di salvaguardia dall'inquinamento delle acque, devono
essere segnalati:
l'art. 2 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, che,
intitolato "Criteri e principì direttivi generali della delega
legislativa", alla lettera d) del primo comma espressamente prevede
"Salvi gli specfici principì e criteri direttivi dettati negli
articoli seguenti ed in aggiunta a quelli contenuti nelle direttive
da attuare, i decreti legislativi di cui all'art. 1 saranno informati
ai seguenti principì e criteri generali: ... d) salva l'applicazione
delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare
l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi,
saranno previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni
alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti,
rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento milioni è
dell'arresto fino a tre anni, saranno previste, in via alternativa o
congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a
pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli articoli 34 35 della legge 24 novembre 1981,
n. 689. In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda
alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o
danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a
quella dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di
particolare gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di una
somma, non inferiore a lire cinquantamila e non superiore a lire
duecento milioni, sarà prevista per le infrazioni che ledano o
espongano a pericolo interessi diversi da quelli suindicati.
Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni
suindicate saranno determinate nella loro entità tenendo conto della
diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna
infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del
colpevole, comprese quelle che impongano particolari doveri di
prevenzione, controllo o vigilanza, nonchè del vantaggio
patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole o alla persona
o ente nel cui interesse egli agisce. In ogni caso, in deroga ai
limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o amministrative
identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto
alle infrazioni medesime".
Oltre alla specifica clausola di salvezza della preesistente
normativa penale, risulta di rilievo anche l'ulteriore specificazione
secondo la quale l'eventuale, ulteriore e necessaria previsione di
sanzioni penali avrebbe potuto prevedere l'applicazione alternativa o
congiunta della pena detentiva e di quella pecuniaria proprio nelle
materie già escluse dalla prima grande depenalizzazione che ha
inciso sul sistema penale dal 1980 ad oggi: "Le sanzioni penali, ...,
saranno previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in
cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno dei tipo di quelli tutelati dagli articoli
34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689."; e l'art. 34 citato,
alla lettera g), prevede esattamente - espressamente escludendola
dalla depenalizzazione -, "la legge 10 maggio 1976, n. 319, sulla
tutela delle acque dall'inquinamento;" (cui, invece, come si è visto
e si vedrà più avanti, avendo il legislatore delegato ritenuto
addirittura di interamente abrogarla, si impedisce ora di ottemperare
a quella che era la sua funzione di massima protezione).
Ancora, risulta assai significativo l'espresso riferimento a
quanto già in vigore nel momento in cui il delegante indicava al
Governo come avrebbe dovuto comportarsi in presenza di violazioni
omogenee e di pari offensività rispetto a quelle già prese in
considerazione dall'ordinamento italiano: "In ogni caso, in deroga ai
limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o amministrative
identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto
alle infrazioni medesime.": lungi dal dover essere eliminato o
ridotto, il preesistente, penalmente rilevante, poteva anzi
costituire modello da imitare in deroga - sfavorevole al reo -
persino rispetto ai limiti di pena che, così come introdotti dalla
legge delega, fossero risultati troppo blandi al cospetto di nuove
violazioni equiparabili, quanto a gravità, a quelle già sanzionate;
l'art. 7 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, che, più
specificamente prevedendo la "Delega al Governo per la disciplina
sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie.",
specificamente prescrive: "1. Al fine di assicurare la piena
integrazione delle norme comunitarie nell'ordinamento nazionale, il
Governo, salve le norme penali vigenti, è delegato ad emanare, entro
due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le
violazioni di direttive delle comunità europee, attuate ai sensi
della presente legge in via regolamentare o amministrativa, e di
regolamenti comunitari vigenti alla data di entrata in vigore della
presente legge. 2. La delega sarà esercitata con decreti legislativi
adottati a norma dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro
per il coordinamento delle politiche comunitarie e dei Ministri
competenti per materia, che si informeranno ai principì e criteri
direttivi di cui all'art. 2, comma 1, lettera d), della presente
legge.".
Il Parlamento non lascia dunque spazio a dubbi interpretativi in
merito alla necessità che, anche nel dare attuazione alla delega
inerente alla disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni
comunitarie, il Governo avrebbe dovuto rispettare i suddetti
principì e criteri direttivi che espressamente prevedono la salvezza
delle norme penali preesistenti nella loro interezza, con
possibilità, semmai, di loro integrazione, ma mai di abrogazione;
l'art. 3 della legge 6 febbraio 1996, n. 52, che, intitolato
"Criteri e principì direttivi generali della delega legislativa.",
ancora sottolinea: "1. Salvi gli specfici principì e criteri
direttivi stabiliti negli articoli seguenti ed in aggiunta a quelli
contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di cui
all'art. 1 saranno informati ai seguenti principì e criteri
generali: ... c) salva l'applicazione delle norme penali vigenti, ove
necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute
nei decreti legislativi, saranno previste sanzioni amministrative e
penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le
sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a
lire duecento milioni e dell'arresto fino a tre anni, saranno
previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le
infrazioni ledono o espongono a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli articoli
34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689. ... In ogni caso, in
deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni
dei decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o
amministrative identiche a quelle eventualmente già comminate dalle
leggi vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari
offensività rispetto alle infrazioni medesime.
È agevole verificare che, anche in questo caso, valgono le
medesime considerazioni svolte con riguardo alla legge n. 146/1994,
così come per la norma che segue;
l'art. 7 della legge 6 febbraio 1996, n. 52, intitolato
"Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di
comunitarie.", che recita "1. Al fine di assicurare la piena
integrazione delle norme comunitarie nell'ordinamento nazionale, il
Governo, salve le norme penali vigenti, è delegato ad emanare, entro
un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge,
disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le
violazioni di direttive delle Comunità europee, attuate ai sensi
della presente legge in via regolamentare o amministrativa, e di
regolamenti comunitari vigenti alla data di entrata in vigore della
presente legge. 2. La delega sarà esercitata con decreti legislativi
adottati a norma dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro
per il coordinamento delle politiche dell'Unione europea e dei
Ministri competenti per materia, che si informeranno ai principì e
criteri direttivi di cui all'art. 3, comma 1, lettera c), della
presente legge.";
l'art. 2 della legge 24 aprile 1998, n. 128, che, anch'esso
intitolato "Criteri e principì direttivi generali della delega
legislativa.", pure prevede "1. Salvi gli specfici principì e
criteri direttivi stabiliti negli articoli seguenti ed in aggiunta a
quelli contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di
cui all'art. 1 saranno informati ai seguenti principì e criteri
direttivi generali: c) salva l'applicazione delle norme penali
vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei decreti legislativi, saranno previste
sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni
dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente,
dell'ammenda fino a lire duecento milioni e dell'arresto fino a tre
anni, saranno previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi
in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli articoli
34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689. ... In ogni caso, in
deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni
dei decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o
amministrative identiche a quelle eventualmente già comminate dalle
leggi vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari
offensività rispetto alle infrazioni medesime; ...".
L'ostinazione con la quale il Parlamento insiste nel prevedere la
salvezza del preesistente penalmente rilevante fa pensare, per un
verso, che anche qui ci si trovi di fronte ad una "preoccupazione
principe"; per altro, che proprio nulla di quanto prima era
sanzionato penalmente avrebbe dovuto essere toccato in sede di
riordinamento della materia;
l'art. 8 della legge 24 aprile 1998, n. 128, che, intitolato
"Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di
disposizioni comunitarie.", ancora una volta specifica "1. Al fine di
assicurare la piena integrazione delle norme comunitarie
nell'ordinamento nazionale, il Governo, fatte salve le norme penali
vigenti, è delegato ad emanare, entro due anni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, disposizioni recanti sanzioni penali
o amministrative per le violazioni di direttive delle Comunità
europee attuate in via regolamentare o amministrativa ai sensi della
legge 22 febbraio 1994, n. 146, della legge 6 febbraio 1996, n. 52,
nonchè della presente legge e per le violazioni di regolamenti
comunitari vigenti alla data di entrata in vigore della presente
legge. 2. La delega è esercitata con decreti legislativi adottati a
norma dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta
del Presidente del Consiglio dei ministri, o del Ministro competente
per il coordinamento delle politiche comunitarie, e del Ministro
della giustizia, di concerto con i ministri competenti per materia; i
decreti legislativi si informeranno ai principì e criteri direttivi
di cui all'art. 2, comma 1, lettera c).";
il combinato disposto degli articoli 10 e 17 della legge
24 aprile 1998, n. 128.
L'art. 10, intitolato al "Riordinamento normativo nelle materie
interessate dalle direttive comunitarie", prevede sì il
coordinamento delle norme vigenti con quelle da introdurre
nell'ordinamento mediante il recepimento delle sopravvenute direttive
cumunitarie (peraltro prevedendo soltanto "integrazioni e
modificazioni necessarie al predetto coordinamento", ma è seguito ed
espressamente richiamato dall'art. 17, secondo il quale, nella
specifica materia della "Tutela delle acque dall'inquinamento", "...
2. In sede di recepimento delle direttive di cui al comma 1 sono
apportate le modificazioni ed integrazioni necessarie al
coordinamento ed al riordino della normativa vigente in materia di
tutela delle acque dall'inquinamento, secondo le modalità di cui
all'art. 10, assicurando: ... b) l'adozione di sistemi predeterminati
di liquidazione del danno ambientale per la prevenzione e il ristoro
dello stesso, la revisione del relativo sistema sanzionatorio
prevedendo, insieme al riordino delle sanzioni penali, l'introduzione
e l'applicazione di adeguate sanzioni amministrative. Il riordino del
sistema sanzionatorio della tutela delle acque dall'inquinamento
potrà avvenire mediante l'introduzione di sanzioni penali e
amministrative, nel rispetto dei principì e dei criteri direttivi
indicati nell'art. 2, comma 1, lettera c), ma con sanzioni penali nei
limiti rispettivamente dell'ammenda fino a lire 500 milioni e
dell'arresto fino a cinque anni, e con sanzioni amministrative del
pagamento di una somma non inferiore a lire 500 mila e non superiore
a lire 500 milioni; ...".
Ragionando in direzione esattamente opposta a quella della
depenalizzazione, il Parlamento ha dunque chiaramente indicato che,
in materia di tutela delle acque dall'inquinamento, la risposta dello
Stato dev'essere particolarmente rigorosa, addirittura più che
raddoppiando i limiti di pena genericamente previsti dal precedente
art. 2 e dalle precedenti leggi-delega.
Ma v'è di piu': il delegante è stato anche attentissimo a
specificare ripetutamente che anche i valori limite già dalla
legislazione italiana previsti per lo scarico di sostanze non possono
essere ridotti in sede di recepimento delle direttive comunitarie, a
conferma della ferma volontà di adeguarsi sì alla legislazione
europea, ma sempre e soltanto quando questa risulti più drastica di
quella italiana previgente, mai quando determini un ridimensionamento
della risposta alla messa in pericolo dell'ambiente e, in
particolare, per quanto qui interessa, delle acque. Se è vero,
infatti, che l'art. 17 della legge 24 aprile 1998, n. 128 così
prosegue: "... 2. In sede di recepimento delle direttive di cui al
comma 1 sono apportate le modificazioni ed integrazioni necessarie al
coordinamento ed al riordino della normativa vigente in materia di
tutela delle acque dall'inquinamento, secondo le modalità di cui
all'art. 10, assicurando: ... c) il rispetto dei limiti di
accettabilità degli scarichi e dei parametri di qualità dei corpi
idrici ricettori definiti dalla normativa europea, nel senso che non
può derogarsi ai limiti ivi previsti con valori meno restrittivi;",
è pure vero che il Parlamento già aveva espressamente precisato,
nell'art. 36 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, che "L'attuazione
delle direttive in materia di tutela delle acque dall'inquinamento...
sarà informata ai seguenti principì e criteri direttivi: ...; b)
mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla
normativa nazionale, ove più rigorosi di quelli derivanti dalla
normativa comunitaria;", e, nel successivo art. 37, aveva
specificatamente ribadito che "L'attuazione della direttiva del
Consiglio 91/271/CEE, concernente il trattamento delle acque riflue
urbane, sarà informata ai seguenti ulteriori principì e criteri
direttivi: ...". È allora veramente arduo ritenere che il Governo,
escludendo i coliformi totali e fecali dalla Tabella inerente alle
sostanze il cui sversamento fuori di limiti predeterminati comporta
l'applicazione di sanzioni penali, abbia rispettato la delega
conferitagli; ciò soprattutto perchè, a ribadire l'intento del
legislatore primario, v'è anche il secondo comma, lett. a),
dell'art. 17, legge n. 128/1998 già citato, secondo il quale "In
sede di recepimento delle direttive di cui al comma 1 (la 91/271/CEE
e la 91/676/CEE) sono apportate le modificazioni ed integrazioni
necessarie..., assicurando: a) una incisiva ed effettiva azione di
tutela della acque attraverso l'adozione di misure volte alla tutela
quantitativa della risorsa e alla prevenzione e riduzione
dell'inquinamento idrico, ivi compreso il ricorso ...., a meccanismi
incentivanti per il perseguimento degli obiettivi, alla diffusione di
un diffuso ed effettivo sistema di controlli preventivi e successivi,
....", ed è evidente che non risulta ossequiosa di questa politica
legislativa l'eliminazione, sia pure parziale, della tipologia di
sanzione che maggiormente esercita, per sua natura, una funzione
incentivante verso il rispetto dell'ambiente.
D'altra parte, che precisamente volta ad assicurare sempre
maggior tutela in materia sia stata l'azione del Parlamento, e che il
legislatore primario abbia voluto riservare a sè ogni diversa
valutazione, evitando il ricorso ad una delegazione "aperta", che in
presenza di nuove direttive europee, è dimostrato dal contenuto
dell'art. 3, terzo comma, legge 10 maggio 1976, n. 319, con il quale
ritenne di esercitare un preventivo e severo controllo persino con
riguardo ai valori dei limiti di accettabilità degli scarichi
introdotti con la stessa legge "Merli": al Comitato dei Ministri,
costituito dai Ministri per i lavori pubblici, per la marina
mercantile e per la sanità, cui aveva attribuito la competenza ad
esercitare le funzioni di cui al precedente art. 2, il Parlamento
demandò un ulteriore compito: "Dopo otto anni dall'entrata in vigore
della presene legge, il Comitato suddetto può provvedere, di intesa
con le regioni, con decreto del Presidente della Repubblica, a
modificare i valori contenuti nella tabella A allegata alla presente
legge, per adeguarli alle nuove acquisizioni scientifiche e
tecnologiche. Ulteriori eventuali modifiche ai valori tabellari
suddetti potranno essere apportate ad intervalli di tempo non
inferiori a quattro anni. Lo stesso Comitato dei ministri può in
ogni momento provvedere con decreto del Presidente della Repubblica
ad adeguare i valori dei limiti di accettabilità degli scarichi di
cui alle tabelle A e C della presente legge ai corrispondenti valori
definiti dalle apposite direttive della Comunità economica europea,
qualora questi ultimi valori risultino più restrittivi.".:
Mai, insomma, il recepimento delle direttive comunitarie avrebbe
potuto determinare un affievolimento della tutela apprestata dal
legislatore italiano, neppure in termini di riduzione dei valori
ritenuti inquinanti, e da nulla s'evince che, rilasciando, in epoca
successiva, le suddette deleghe, il Parlamento aia voluto derogare a
quel principio, autorizzando il Governo non ad un mero adeguamento,
bensì al sostanziale azzeramento dei valori limite, con totale
abrogazione, insieme con l'intera legge "Merli", delle tabelle alla
stessa allegate e richiamate dalla fattispecie penale incriminatrice
del suo art. 21.
Escluso che la delega complessiva (tutt'altro che ampia) possa
giustificare l'abrogazione completa della legge n. 319/1976, con il
travolgimento dell'art. 21 e l'espunzione, dalle tabelle penalmente
rilevanti, di quelle sostanze che mai avrebbero potuto essere
modificate dal Governo, se non con riguardo ai valori nell'ambito
delle stesse previste e con le precise garanzie di cui all'art. 3,
terzo comma, dev'essere in questa sede ribadito che la questione in
esame assume rilievo nel presente giudizio di esecuzione poichè,
dalla violazione della delega, è dipesa una modificazione ella
normativa tale da determinare l'assenza di punibilità penale dei
fatti pregressi e, quindi. la revocabilità della sentenza con la
quale Putignano Raffaele fu condannato per aver superato i valori
limite riferiti ai coliformi totali e fecali; e poichè trattasi -
per quanto sopra esposto - di questione non manifestamente infondate,
essendo palese l'eccesso di delega che ha viziato l'introduzione
della nuova normativa, gli atti devono essere trasmessi alla Corte
costituzionale, con contestuale sospensione del giudizio in corso e
notificazioni e comunicazioni previste dalla legge.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge
11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale - per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, della Costituzione - dell'art. 63 decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 152, nella parte in cui abroga l'intera legge 10
maggio 1976, n. 319 e, quindi, integralmente l'art. 21 di questa e le
tebelle A e C dallo stesso richiamate, e dell'art. 59, comma 5 e 6,
decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 nella parte in cui,
prevedendo, ai fini della costruzione della fattispecie penalmente
sanzionata dello scarico si acque reflue industriali, ovvero da una
immissione occasionale, soltanto le sostanze indicate nella tabella 5
dell'allegato 5, e non anche i coliformi totali e fecali ( i cui
limiti di emissione, sotto la restrittiva denominazione di
Escherichia coli, sono previsti nelle tabelle 3 e 4 del medesimo
allegato 5 - rilevanti ai soli fini dell'applicazione di sanzioni
amministrative), esclude che questi ultimi possano costituire
l'oggetto materiale della fattispecie incriminatrice;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata a Putigliano Raffaele, al pubblico ministero ed al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata al Presidente del
Senato ed al Presidente della Camera.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza.
Taranto, addì 18 settembre 2000
Il giudice dell'esecuzione: Ingenito
01C0622