1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 29-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 417 ORDINANZA 13 - 23 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Esecuzione delle misure privative e limitative della liberta' - Sospensione delle regole di trattamento - Proroga del regime differenziato - Obbligo di autonoma congrua motivazione in ordine alla permanenza attuale dei pericoli per l'ordine e la sicurezza - Asserita mancata previsione - Lamentata lesione del principio di eguaglianza, della finalita' rieducativa della pena, del diritto di difesa e del principio della effettivita' della tutela giurisdizionale - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, comma 2-bis, come modificato dall'art. 2 della legge 23 dicembre 2002, n. 279. - Costituzione, artt. 3, 13, primo e secondo comma, 24, secondo comma, 27, terzo comma, 97, primo comma, e 113, primo e secondo comma. (004C1432) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 29-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis,
comma 2-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta), come modificato dall'art. 2
della legge 23 dicembre 2002, n. 279, promossi, nell'ambito di
diversi procedimenti di sorveglianza, dal Tribunale di sorveglianza
di Napoli con ordinanze del 26 marzo (2 ordinanze), del 7 aprile (2
ordinanze), del 9 aprile, del 14 marzo, del 10 luglio, del 2 maggio e
del 26 marzo 2003, rispettivamente iscritte ai numeri 599, 663, da
702 a 705, 903, 906 e 1030 del registro ordinanze 2003 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 35, 36, 37, 45 e 49,
1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 17 novembre 2004 il giudice
relatore Guido Neppi Modona.
Ritenuto che con nove ordinanze identiche nella parte motiva il
Tribunale di sorveglianza di Napoli ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 13, primo e secondo comma, 24, secondo comma, 27, terzo
comma, 97, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 41-bis, comma 2-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta), come modificato dall'art. 2
della legge 23 dicembre 2002, n. 279, nella parte in cui prevede che
i provvedimenti ministeriali di sospensione delle regole di
trattamento sono prorogabili «purchè non risulti che la capacità
del detenuto o dell'internato di mantenere contatti con associazioni
criminali, terroristiche o eversive sia venuta meno»;
che il Tribunale di sorveglianza, in sede di reclamo avverso
provvedimenti ministeriali di proroga, osserva che la legge n. 279
del 2002 ha modificato profondamente l'istituto della sospensione
delle regole di trattamento, adeguandolo alle pronunce della Corte
costituzionale intervenute a partire dal 1993;
che tuttavia la disciplina della proroga del regime
differenziato finirebbe per vanificare la giurisprudenza
costituzionale sopra menzionata che ancora l'applicazione del regime
differenziato alla sussistenza di un effettivo ed attuale pericolo
per l'ordine e la sicurezza derivante dal permanere dei collegamenti
con la criminalità, richiedendo altresì che venga fornita autonoma
e congrua motivazione al riguardo;
che, secondo il rimettente, il comma 2-bis dell'art. 41-bis
dell'ordinamento penitenziario «reintroduce nel sistema la prova
negativa sul venir meno di quella capacità del detenuto di mantenere
contatti con associazioni criminali», consentendo di prolungare la
durata del regime differenziato a prescindere dalla sussistenza di
reali esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza, mediante
provvedimenti di proroga privi di motivazione o con motivazioni
inidonee a giustificare in termini di attualità le misure disposte;
che, in particolare, la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3, 13, primo e secondo comma, e 27, secondo e
terzo comma, Cost. in quanto individua, esclusivamente in ragione di
una presunzione di pericolosità sociale e senza che ricorrano i
requisiti di necessità e urgenza, una categoria di detenuti
sottoposti ad un regime di esecuzione della pena diverso e più
afflittivo rispetto a quello previsto per la criminalità comune, con
sacrificio anche del principio della finalità rieducativa della
pena, che impone trattamenti individualizzati e ispirati al senso di
umanità;
che il regime differenziato, disancorato dalla valutazione di
«atteggiamenti particolarmente significativi del detenuto, comunque
riconducibili alla sua pericolosità sociale, alla sua capacità a
delinquere, alla condotta intramuraria ovvero ai suoi rapporti con il
mondo esterno», verrebbe ad essere giustificato solo in ragione della
«tipizzazione del detenuto "speciale"» in quanto imputato o
condannato per determinati delitti;
che sarebbero inoltre violati gli artt. 24, secondo comma,
97, primo comma, e 113, primo e secondo comma, Cost. perchè la norma
censurata - là dove «non prescrive idonea motivazione, in positivo,
comprovante l'esistenza di una realtà certa, concreta ed essenziale
ai fini dell'emissione del provvedimento» - introduce, in contrasto
con il diritto di difesa, con il buon andamento della pubblica
amministrazione e con il diritto alla tutela giurisdizionale, «un
sistema diabolico, in base al quale l'applicazione del regime
differenziato finisce con l'essere prorogabile anche a mezzo [di] un
decreto ministeriale privo della parte documentale, relativa alla
motivazione sulla sussistenza di collegamenti con un'associazione
criminale»;
che infine, quanto alla rilevanza, il rimettente osserva che
nei provvedimenti impugnati «appare quanto meno pretestuoso leggere
che le limitazioni imposte sono dettate dalla necessità di evitare
l'utilizzazione degli istituti trattamentali per mantenere rapporti
con l'esterno, laddove contemporaneamente si contesta la sussistenza
e l'attualità dei collegamenti con l'esterno e con gruppi malavitosi
nonostante il regime differenziato»;
che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate, sul presupposto che ripropongono nella
sostanza aspetti già affrontati e superati dalla giurisprudenza
costituzionale con riferimento al provvedimento di prima applicazione
del regime differenziato;
che, in particolare, del tutto infondata sarebbe la censura
relativa alla violazione dell'art. 3 Cost., atteso che, come
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 376 del 1997,
il regime differenziato «non si applica a categorie astrattamente
determinate ma a singoli soggetti da individuarsi tra i detenuti
condannati o imputati per delitti di criminalità organizzata che
siano ritenuti [...] in grado di partecipare, attraverso i loro
collegamenti interni ed esterni, alle organizzazioni criminali e alle
loro attivita»;
che in riferimento all'art. 13 Cost. l'Avvocatura osserva
come il potere, attribuito al Ministro della giustizia, di adottare
il provvedimento di proroga del regime differenziato è limitato,
alla stregua della sentenza n. 349 del 1993, alla sola sospensione
delle regole e degli istituti che si riferiscono al regime
penitenziario in senso stretto, non potendo incidere sulla pena e
quindi sul grado residuale di libertà del detenuto, e che comunque
tale potere è suscettibile di sindacato da parte del tribunale di
sorveglianza attraverso il reclamo del detenuto;
che per le medesime ragioni non può ritenersi violato
neppure l'art. 27, terzo comma, Cost., in quanto le misure disposte
non possono porsi in contrasto con il divieto di trattamenti contrari
al senso di umanità e con la finalità rieducativa della pena;
che del tutto priva di fondamento sarebbe anche la censura
riferita all'art. 24 Cost., perchè la norma impugnata,
nell'escludere la proroga del regime differenziato nel caso in cui
venga meno la capacità dell'interessato di mantenere contatti con le
organizzazioni criminali, è coerente con la particolare natura delle
ipotesi considerate, che presuppongono l'esistenza di stabili vincoli
associativi, e non sembra pregiudicare le potenzialità difensive del
destinatario, cui non è rimesso alcun onere di prova negativa;
che, infine, infondate sarebbero le censure riferite alla
violazione degli artt. 97 e 113 Cost., posto che l'obbligo di
motivazione sussiste anche in relazione ai provvedimenti di proroga
del regime differenziato, in base al principio generale sancito
dall'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e a quanto disposto in
particolare dai commi 2-quinquies e 2-sexies dell'art. 41-bis
dell'ordinamento penitenziario, che impongono al tribunale di
sorveglianza, in sede di reclamo avverso il provvedimento con cui è
stata disposta o confermata l'applicazione del regime differenziato,
di valutare «la sussistenza dei presupposti per l'adozione del
provvedimento» e la «congruità del contenuto dello stesso in
relazione alle esigenze di ordine e sicurezza pubblica».
Considerato che con nove ordinanze identiche nella parte motiva
il Tribunale di sorveglianza di Napoli dubita, in riferimento agli
artt. 3, 13, primo e secondo comma, 24, secondo comma, 27, terzo
comma, 97, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 41-bis,
comma 2-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta), come modificato dall'art. 2
della legge 23 dicembre 2002, n. 279, nella parte in cui prevede che
i provvedimenti ministeriali di sospensione delle regole di
trattamento sono prorogabili «purchè non risulti che la capacità
del detenuto o dell'internato di mantenere contatti con associazioni
criminali, terroristiche o eversive sia venuta meno»;
che, attesa l'identità delle questioni, deve essere disposta
la riunione dei relativi giudizi;
che il giudice rimettente - pur prendendo atto che la legge
n. 279 del 2002 ha modificato profondamente l'istituto della
sospensione delle regole di trattamento previsto dal comma 2
dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario, adeguandolo alle
sentenze pronunciate in materia dalla Corte costituzionale - ritiene
che la nuova formulazione del comma 2-bis vanifichi tale
giurisprudenza, che, anche in tema di proroghe, aveva ancorato il
regime differenziato all'esistenza di un attuale ed effettivo
pericolo per l'ordine e la sicurezza, derivante dal permanere dei
collegamenti con la criminalità organizzata;
che, in particolare, la norma censurata avrebbe reintrodotto
una presunzione di pericolosità collegata alla tipologia dei reati
elencati nell'art. 4-bis (comma 1, primo periodo) dell'ordinamento
penitenziario e consentirebbe, mediante la previsione di una
impossibile prova negativa, di disporre la proroga del regime
differenziato a prescindere da reali esigenze di ordine e di
sicurezza, sulla base di provvedimenti privi di motivazione o
motivati in maniera non idonea a giustificare l'attualità del
pericolo;
che risulterebbero pertanto violati gli artt. 3, 13, primo e
secondo comma, e 27, terzo comma, Cost., per contrasto con il
principio di eguaglianza e con quello della finalità rieducativa
della pena, nonchè gli artt. 24, secondo comma, 97, primo comma, e
113, primo e secondo comma, Cost., per lesione del diritto di difesa
e del principio della effettività della tutela giurisdizionale;
che in relazione all'originaria disciplina della sospensione
delle regole di trattamento, introdotta dal decreto-legge 8
giugno 1992, n. 306, convertito nella legge 7 agosto 1992, n. 356,
questa Corte, con numerose decisioni che si sono succedute a partire
dal 1993 (sentenze numeri 349 e 410 del 1993, 351 del 1996, 376 del
1997), ha chiarito come fosse possibile e doveroso dare una
interpretazione conforme a Costituzione della disciplina in esame,
volta a fronteggiare specifiche esigenze di ordine e sicurezza,
discendenti dalla «necessità di prevenire ed impedire i collegamenti
fra detenuti appartenenti a organizzazioni criminali, nonchè fra
questi e gli appartenenti a tali organizzazioni ancora in liberta»,
collegamenti che potrebbero realizzarsi proprio «attraverso i
contatti con il mondo esterno» che lo stesso ordinamento
penitenziario favorisce quali strumenti di reinserimento sociale;
che, così definite le finalità dell'istituto, la Corte ha
precisato che i provvedimenti che applicano l'art. 41-bis, comma 2,
dell'ordinamento penitenziario debbono essere concretamente motivati
in relazione alle specifiche esigenze di ordine e di sicurezza che ne
costituiscono il presupposto, in quanto il regime differenziato si
fonda sull'effettivo pericolo della permanenza dei collegamenti
interni ed esterni con le organizzazioni criminali e con le loro
attività, e non sull'essere i detenuti autori di particolari
categorie di reati;
che, proprio per questa ragione, i detenuti debbono essere
sottoposti «a quelle sole restrizioni che siano concretamente idonee
a prevenire tale pericolo, attraverso la soppressione o la riduzione
delle opportunità che [...] discenderebbero dall'applicazione del
normale regime penitenziario»;
che tali garanzie, relative sia ai presupposti che ai
contenuti del regime differenziato, il cui rispetto è assicurato
dall'obbligo di motivazione da parte dell'amministrazione e dal
successivo controllo giurisdizionale, operano anche in relazione ai
provvedimenti di proroga;
che ogni provvedimento di proroga deve pertanto contenere
«una autonoma congrua motivazione in ordine alla permanenza attuale
dei pericoli per l'ordine e la sicurezza che le misure medesime
mirano a prevenire» e non possono ammettersi «motivazioni apparenti o
stereotipe, inidonee a giustificare in termini di attualità le
misure disposte» (v. in particolare sentenza n. 376 del 1997);
che le modifiche apportate dalla legge n. 279 del 2002 alla
disciplina della proroga del regime differenziato, prevista nel
comma 2-bis dell'art. 41-bis, devono essere interpretate in
conformità ai principi affermati nella giurisprudenza costituzionale
per quanto riguarda sia i presupposti e i contenuti dell'istituto che
il controllo giurisdizionale sul provvedimento di proroga;
che tali principi sono stati recepiti dalla giurisprudenza di
legittimità formatasi in relazione al nuovo comma 2-bis
dell'art. 41-bis, la quale ha ribadito che ai fini della proroga è
necessaria un'autonoma e congrua motivazione in ordine alla attuale
esistenza del pericolo per l'ordine e la sicurezza derivante dalla
persistenza dei vincoli con la criminalità organizzata e della
capacità del detenuto di mantenere contatti con essa;
che la giurisprudenza di legittimità ha pure sottolineato
che l'inciso di cui al comma 2-bis («purchè non risulti che la
capacità del detenuto o dell'internato di mantenere contatti con
associazioni criminali, terroristiche o eversive sia venuta meno»)
non comporta una inversione dell'onere della prova, in quanto rimane
intatto l'obbligo di dare congrua motivazione in ordine agli elementi
da cui «risulti» che il pericolo che il condannato abbia contatti con
associazioni criminali o eversive non è venuto meno;
che i dubbi di costituzionalità sollevati dal rimettente non
hanno pertanto ragion d'essere, posto che è possibile attribuire ai
presupposti del provvedimento di proroga di cui al comma 2-bis
dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario una interpretazione
conforme a Costituzione;
che, in particolare, il provvedimento di proroga deve
contenere una adeguata motivazione sulla permanenza dei presupposti
che legittimano l'applicazione del regime differenziato, vale a dire
sugli specifici ed autonomi elementi da cui risulti la persistente
capacità del condannato di tenere contatti con le organizzazioni
criminali;
che, a sua volta, in sede di controllo giurisdizionale,
spetterà al giudice verificare in concreto - anche alla luce delle
circostanze eventualmente allegate dal detenuto - se gli elementi
posti dall'amministrazione a fondamento del provvedimento di proroga
siano sufficienti a dimostrare la permanenza delle eccezionali
ragioni di ordine e sicurezza che, sole, legittimano l'adozione del
regime speciale;
che le questioni devono pertanto essere dichiarate
manifestamente infondate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-bis, della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta),
come modificato dall'art. 2 della legge 23 dicembre 2002, n. 279,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 13, primo e secondo comma,
24, secondo comma, 27, terzo comma, 97, primo comma, e 113, primo e
secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di sorveglianza di
Napoli, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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