1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 1989
N. 8 Ricorso depositato in cancelleria l'8 febbraio 1989 (della regione Toscana) Impiegati degli enti locali (regioni - u.s.l. - enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni) - Assunzioni in deroga da disporsi con provvedimento della giunta regionale Assoggettamento delle regioni all'obbligo di attivare procedure di mobilita' del personale sia in ambito regionale che interregionale - Illegittima sottoposizione delle stesse ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei Ministri - Prevista sistemazione del personale in ambito interregionale con atto del Presidente del Consiglio dei Ministri - Imposizione di obblighi senza corrispettiva dotazione dei mezzi finanziari necessari Lesione delle competenze normative ed amministrative delle regioni - Conseguente violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria nonche' dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di buon andamento - Richiamo alle sentenze nn. 307/1983, 219 e 245 del 1984. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 123, anche in relazione alla legge 22 maggio 1971, n. 343). (089C0117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1989)

Ricorso della regione Toscana, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore Gianfranco Bartolini, autorizzato con
delibera di urgenza della giunta regionale n. 572 del 23 gennaio 1989
immediatamente esecutiva, rappresentato e difeso dall'avv. Calogero
Narese ed elettivamente domiciliato in Roma, viale Mazzini, 142,
presso lo studio del dott. Maurizio Marucchi, come per procura in
calce al presente ricorso, per declaratoria di parziale
incostituzionalità ( ex art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87)
della legge 29 dicembre 1988, n. 554 ("Disposizioni in materia di
pubblico impiego") pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 1 del 2
gennaio 1989.
PREMESSE DI FATTO
Nella Gazzetta Ufficiale del 2 gennaio 1989 è stata pubblicata la
legge 29 dicembre 1988, n. 554, intitolata "Disposizioni in materia
di pubblico impiego".
Oggetto della legge è in primo luogo la disciplina delle
assunzioni di personale pubblico con le limitazioni connesse
all'esigenza di contenere la spesa pubblica; in secondo luogo
l'introduzione, nelle amministrazioni dello Stato, di rapporti di
lavoro a tempo parziale, nonchè la possibilità di assumere
personale "a tempo determinato" per la durata di un anno, prorogabile
a due, per la realizzazione di specifici progetti-obiettivi.
Rilevante ai fini del presente giudizio risulta l'assetto delle
assunzioni nel comparto del pubblico impiego.
La legge, infatti, dispone all'art. 1 - per le amministrazioni
statali aanche ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non
economici, le unità sanitarie locali limitatamente al personale non
sanitario, le aziende pubbliche in gestione commissariale
governativa, le province, i comuni, le comunità montane ed i loro
consorzi (non anche per le regioni, dunque) - il generale divieto di
assunzioni fino a che non siano esperite le procedure per la
mobilità previste dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325. Attuata la
mobilità, la stessa norma prevede un limite percentuale alle
assunzioni (25% ovvero 50%) relativo ai posti resisi vacanti per
cessazioni dal servizio comunque verificatesi dal 1 gennaio 1988. A
tale limite è possibile derogare per "effettive, motivate e
documentate esigenze" con autorizzazione del Presidente del Consiglio
dei Ministri.
A norma del primo comma dell'art. 5 della legge, per le uu.ss.ll.
e per gli enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni, tale
deroga è disposta con provvedimento della giunta regionale.
Lo stesso art. 5, al secondo ed al terzo comma, dispone l'obbligo
per le regioni di attivare "i processi di mobilità in ambito
regionale tra il personale delle regioni, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti e delle unità sanitarie locali".
Il quarto e quinto comma del citato art. 5 prevedono, poi, che,
esaurita la procedura di mobilità in ambito regionale, gli esuberi e
le carenze di personale eventualmente risultati debbano essere
comunicati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che
provvederà, rispettivamente, alla "collocazione" ovvero alla
"copertura" con le modalità di cui al citato d.P.C.M. 5 agosto 1988,
n. 325.
È avviso della regione Toscana, ricorrente, che le ricordate
disposizioni contenute dall'art. 5 della legge in esame violino sotto
vari profili la Carta costituzionale, costituendo altrettante
invasioni della sfera di competenze proprie della regione medesima.
MOTIVI DI IMPUGNAZIONE
1 - Violazione dell'art. 123 della Costituzione anche in relazione
alla legge 22 maggio 1971, n. 343, recante approvazione dello statuto
della regione Toscana.
Il primo comma dell'art. 5 della legge n. 554/1988 individua nella
giunta regionale l'organo competente ad emettere i provvedimenti che
dispongono le assunzioni in deroga, di cui al precedente art. 1.
È di ogni evidenza che la individuazione, da parte della legge
statale, dell'organo regionale competente ad emettere determinati
provvedimenti, viola l'art. 123 della Costituzione, in base al quale
è viceversa lo statuto regionale quello che contiene le disposizioni
inerenti alla organizzazione interna della regione, e perciò
individua la competenza all'emanazione di determinati provvedimenti
e/o allo svolgimento di determinate funzioni.
In particolare, è da rilevare che lo statuto della regione
Toscana attribuisce piuttosto al consiglio che non alla giunta tutti
i provvedimenti per i quali la legislazione regionale non individui
nella giunta l'organo competente a deliberare.
Ma, a prescindere da quest'ultimo rilievo, che è particolare e
specifico nello statuto della regione Toscana, la competenza prevista
nel primo comma dell'art. 5 della legge n. 554/1988 si pone
chiaramente in contrasto con l'art. 123 della Costituzione, nonchè
col rinvio, che questa norma costituzionale dispone, alla potestà
statutaria regionale quanto alla ripartizione delle competenze
proprie degli organi di ciascuna regione.
2 - Violazione dell'art. 117 della Costituzione relativamente alla
materia "Ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
dipendenti dalle regioni".
Se si esaminano poi, anche congiuntamente, il secondo ed il terzo
comma del medesimo art. 5 della legge n. 554/1988, si constata che
essi prevedono, a carico delle regioni, l'obbligo di attivare la
mobilità del personale in ambito regionale, fra la regione, le
uu.ss.ll. esistenti nell'ambito territoriale della regione stessa,
nonchè gli enti pubblici non economici dipendenti da essa regione:
secondo la norma in esame, l'obbligo regionale va adempiuto con le
modalità di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
5 agosto 1988, n. 325.
È avviso della regione Toscana, ricorrente, che la normativa ora
riassunta si ponga in violazione dell'art. 117 della Costituzione,
incidendo su materia costituzionalmente attribuita alla legge
regionale: infatti l'ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi dipendenti delle regioni è la prima delle materie
elencate nell'art. 117 della Costituzione, ed in ordine alle quali la
regione emana norme legislative nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato.
Il carattere esclusivo della competenza legislativa regionale, in
materia, non può sopportare che sia viceversa la legge (ordinaria)
dello Stato, ad operare non già nell'ambito della fissazione dei
principi fondamentali ovvero nell'ambito dell'esercizio della
funzione generale di indirizzo e coordinamento, bensì a porre norme
cogenti, tali per cui la competenza regionale si risolve e si
esaurisce, al massimo, nello svolgimento di attività amministrative,
meramente attuative della legge dello Stato.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha emesso innumerevoli
sentenze chiarificatrici della portata del principio costituzionale:
da ultimo, con sentenza 18 febbraio 1988, n. 167, è stato chiarito
che lo Stato può emanare nella materia di competenza regionale anche
norme di dettaglio (oltre alle norme di principio che l'art. 117
espressamente prevede), peraltro solo ove ricorrano motivi di
interesse nazionale rigorosamente controllabili dal giudice
costituzionale.
Nel caso di specie, sembra di ogni evidenza l'assenza di un
interesse nazionale talmente pressante, da imporre - quanto alla
mobilità del personale proprio delle regioni, o dipendente da enti
amministrativi regionali, o dipendente dalle uu.ss.ll. in ambito
regionale - la eliminazione di ogni possibilità autoorganizzatoria
regionale, e da impedire perciò alle regioni di emanare norme
legislative in materia.
In assenza di una ragione giustificativa così pressante da
giustificare la sottrazione alle regioni di una competenza
legislativa costituente il connotato essenziale della loro autonomia,
non sembra dubbia la violazione dell'art. 117.
La decisione di codesta suprema Corte n. 245 del 5 aprile 1984,
(cfr. punto 5 delle considerazioni in diritto) sembra chiaramente
convalidare la censura di incostituzionalità qui svolta avverso i
ricordati secondo e terzo comma dell'art. 5, della legge n. 554/1988.
3 - Ulteriore violazione dell'art. 117 della Costituzione.
Il quarto ed il quinto comma dell'art. 5 della legge n. 554/1988
dispongono, come già accennato nelle premesse di fatto,
l'applicazione del d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, sia agli esuberi
(quarto comma) che alle carenze (quinto comma) del personale delle
regioni, ovvero degli enti da queste dipendenti, ovvero delle
uu.ss.ll. nell'ambito regionale: ciò, attribuendo direttamente alla
competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri la funzione di
operare con provvedimenti attuativi del ricordato d.P.C.M.
Tanto la collocazione del personale in esubero quanto la copertura
di posti non coperti con i processi di mobilità attuati dalle
regioni, in base alla normativa ora in esame debbono essere disposte
direttamente con atti del Presidente del Consiglio dei Ministri.
È di ogni evidenza che questa normativa viola l'autonomia
organizzativa delle regioni invadendo l'ambito costituzionalmente
riservato a scelte proprie di esse.
La questione risulta già risolta da codesta suprema Corte, fra
l'altro, nelle sentenze 11 ottobre 1983, n. 307 e 25 luglio 1984, n.
219.
In particolare, con la prima delle due sentenze fu già ritenuto
costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, l'art. 9, quarto comma, della legge 26 novembre 1973,
n. 130, nella parte in cui tale norma non prevedeva che fossero le
regioni, anzichè il Presidente del Consiglio dei Ministri, a
determinare e valutare i casi in cui fosse necessario procedere ad
assunzioni di personale nelle uu.ss.ll. esistenti nell'ambito
territoriale di rispettiva competenza, ferme restando allo Stato
soltanto le funzioni di indirizzo e di coordinamento previste in via
generale dall'art. 5 della legge di riforma sanitaria, n. 833/1978.
La seconda delle due sentenze sopracitate puntualizza ancora la
violazione dell'art. 117 della Costituzione in tutti i casi in cui si
sottragga alla competenza legislativa regionale la funzione di
individuare le esigenze organizzatorie - in punto di provvista del
personale - delle stesse regioni, ovvero degli enti da queste
dipendenti, ovvero delle uu.ss.ll.
E non sembra davvero che la legge n. 554/1988 si sottragga ai vizi
di illegittimità costituzionale che codesta suprema Corte ha
univocamente ritenuto esistenti in normative analoghe.
Del resto, a supporto di quanto or ora denunciato, va sottolineato
che nella seduta del 13 dicembre 1988 la stessa commissione
parlamentare per gli affari regionali del Senato ebbe ad esprimere
perplessità riguardo al terzo, quarto e quinto comma dell'art. 5,
chiedendo di escludere che per la copertura dei posti resisi
disponibili nell'ambito del personale regionale, o del personale di
enti dipendenti dalle regioni, si dovesse procedere, mediante atti
del Presidente del Consiglio dei Ministri, all'assorbimento del
personale in esubero proveniente da altre amministrazioni, secondo il
disposto dell'art. 4 del d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325.
Nella medesima seduta venne evidenziato il rischio che
l'approvazione dell'art. 5 nel testo già formulato dalla Camera, e
che oggi - essendo divenuto definitivo - si censura dinanzi a codesta
ecc.ma Corte, potesse determinare una lesione dell'autonomia
organizzativa delle regioni, con conseguente inevitabile insorgere di
un grave contenzioso costituzionale.
Le preoccupazioni della commissione parlamentare apparivano
tutt'altro che ingiustificate, così come il presente ricorso, del
resto, documenta.
4 - Violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione.
Il presente motivo si pone come domanda di ipotesi, rispetto alla
tesi costituita dal sovraesposto terzo motivo di ricorso.
Qualora avesse legittimità costituzionale l'attribuzione al
Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di adottare i
provvedimenti previsti dal quarto e dal quinto comma dell'art. 5,
quest'ultima normativa sarebbe da censurare sotto i profili dedotti
(ed in particolare sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza e di ragionevolezza) per il contrasto in cui essa si
porrebbe rispetto al quarto comma dell'art. 1 della legge stessa.
Quest'ultima norma, per l'ipotesi che il Presidente del Consiglio
dei Ministri trasferisca ad enti locali personale ivi collocabile,
prevede altresì che la stessa autorità amministrativa debba, con
proprio decreto di concerto col Ministro del tesoro, trasferire agli
enti locali - presso i quali il personale suddetto sia destinato -, i
fondi relativi agli oneri concernenti il trattamento economico in
godimento.
Nulla di tutto questo è previsto, nell'art. 5, quanto al
personale che eventualmente sia destinato al trasferimento alle
regioni (o agli enti da queste dipendenti): gli oneri relativi al
trattamento economico di quest'ultimo personale restano invero - a
quanto sembra di comprendere - a carico degli enti di destinazione.
A questo risultato si perviene constatando la inesistenza, nel
quarto e nel quinto comma dell'art. 5, di una norma analoga a quello
- circa il trasferimento dei fondi - contenuta nel quarto comma
dell'art. 1 della legge: il che, come già accennato, giustifica la
censura di violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza
e di buon andamento.

Per i motivi che precedono, la regione Toscana chiede alla suprema
Corte costituzionale di voler dichiarare l'illegittimità
costituzionale - in relazione ai motivi del ricorso - dell'art. 5,
primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma, della legge 29 dicembre
1988, n. 554, per i profili di incostituzionalità evidenziati nella
trattazione di diritto sopra svolta;
Con ogni conseguenziale pronuncia di ragione di legge.
Firenze, addì 27 gennaio 1989
Avv. Calogero NARESE

89C0117