1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 44 SENTENZA 10 - 25 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disciplina regionale di carattere generale per la valorizzazione delle aree agricole e loro salvaguardia - Legge adottata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio. - Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di poverta' e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attivita' produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014). - (T-150044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intera legge
della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia
di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo
del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge
della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a
favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche
alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno
alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di
risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno
d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività
produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014),
nonchè, specificamente, dell'art. 4, comma 2, della medesima legge
regionale, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato l'8-9 luglio 2014, depositato in cancelleria il 15
luglio 2014 ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'8-9 luglio 2014 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 15 luglio 2014 (reg. ric. n. 51 del
2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione
di legittimità costituzionale dell'intera legge della Regione
Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di
valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del
suolo) - nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge
della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a
favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche
alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno
alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di
risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno
d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività
produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014) -
«per violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in
relazione all'art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento
all'art. 123 della Costituzione e in relazione all'art. 86, comma 3,
lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006),
nonchè, specificamente, dell'art. 4, comma 2, della medesima legge
regionale in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
1.1.- Con riferimento alla prima censura, il ricorrente sostiene
che la legge regionale impugnata sarebbe stata approvata in epoca
successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando questo
versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui avrebbe
avuto poteri limitati.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia che, a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999,
n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente
della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni), è
stata attribuita allo statuto ordinario la definizione della forma di
governo e l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento della Regione in armonia con la Costituzione (ex art.
123, primo comma, Cost.), mentre alla legge statale è stata rimessa
la determinazione della durata degli organi elettivi (ex art. 122,
primo comma, Cost.). L'art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto
della Regione Abruzzo prevede, tra l'altro, che, nei casi di scadenza
della legislatura, «le funzioni del Consiglio regionale sono
prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'».
In sostanza, secondo il ricorrente, si verificherebbe una fase di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio
risiederebbe nella necessità di coniugare il principio della
rappresentatività politica con quello della continuità funzionale
dell'organo.
Ne deriverebbe che la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 avrebbe
potuto essere adottata solo ove avesse costituito atto dovuto o
avesse rispettato i presupposti di necessità ed urgenza.
Poichè nella fattispecie non si verserebbe nè nell'una nè
nell'altra situazione, il Consiglio regionale avrebbe legiferato
eccedendo dai limiti riconducibili alla sua condizione di organo in
prorogatio, con la conseguenza che la legge nella sua interezza
violerebbe l'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo in
relazione all'art. 123 Cost.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, altresì,
specificamente l'art. 4, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del
2014. La norma dispone che gli atti di compravendita dei terreni
agricoli in favore dei quali siano stati erogati aiuti di Stato o
aiuti comunitari - aree vincolate all'uso agricolo per almeno un
quinquennio dall'ultima erogazione in ragione del comma 1 del
medesimo articolo - debbano richiamare espressamente detto vincolo a
pena di nullità.
Secondo il ricorrente, la norma regionale censurata, comminando
la sanzione civilistica della nullità contrattuale, invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile», in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'intera legge della Regione
Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di
valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del
suolo) - nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge
della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a
favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche
alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno
alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di
risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno
d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività
produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014) -
«per violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in
relazione all'art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento
all'art. 123 della Costituzione e in relazione all'art. 86, comma 3,
lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006),
nonchè, specificamente, l'art. 4, comma 2, della medesima legge
regionale in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
Il ricorrente sostiene che la legge censurata è stata approvata
in epoca successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando
questo versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui
avrebbe avuto poteri limitati.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia che, in base all'art. 123 Cost., lo statuto ordinario
definisce la forma di governo e l'enunciazione dei principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Alla
legge statale, invece, spetta la determinazione della durata degli
organi elettivi ai sensi dell'art. 122, primo comma, Cost.
Tanto premesso, il ricorrente sottolinea come l'art. 86, comma 3,
lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo preveda, tra l'altro,
che, nei casi di scadenza della legislatura, «le funzioni del
Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate
nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di
proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli
interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o
legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della
urgenza e necessita'».
Secondo il ricorrente, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014,
approvata dopo la scadenza della legislatura, non rispetterebbe i
canoni statutari e, conseguentemente, con la sua adozione il
Consiglio regionale avrebbe legiferato eccedendo dai limiti
dipendenti dalla condizione di organo in prorogatio, in tal modo
violando il citato parametro.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura ulteriormente
l'art. 4, comma 2, della medesima legge regionale. La norma prescrive
che gli atti di compravendita dei terreni agricoli in favore dei
quali siano stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari - aree
vincolate all'uso agricolo per almeno un quinquennio dall'ultima
erogazione in ragione del comma 1 del medesimo articolo - debbano
richiamare espressamente tale vincolo a pena di nullità. Secondo il
ricorrente, la disposizione, comminando la sanzione della nullità
contrattuale, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile», violando l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
La Regione Abruzzo non si è costituita.
2.- In via preliminare, va riconosciuta l'ammissibilità della
questione proposta nei confronti dell'intera legge regionale.
Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile
l'impugnazione di un'intera legge attraverso generiche censure che
non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di
costituzionalità, è, al contrario, consentita l'impugnativa di
intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte coinvolte dalle
censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del 2008).
Nella fattispecie è evidente come la prima delle censure mosse
dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della legge impugnata,
omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei presupposti
previsti dallo statuto regionale per il legittimo esercizio della
funzione legislativa in regime di prorogatio.
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale della
legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 in riferimento all'art. 123 Cost.
ed in relazione all'art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto è
fondata.
3.1.- Anche prima dell'adozione della richiamata norma statutaria
e della riforma del Titolo V della Costituzione, questa Corte ha
chiarito che l'istituto della prorogatio riguarda fattispecie in cui
«coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in
carica, ancorchè scaduti, fino all'insediamento dei successori»
(sentenza n. 208 del 1992).
Con specifico riferimento agli organi elettivi, ed in particolare
ai consigli regionali, è stato affermato che «[l]'istituto della
prorogatio, a differenza della vera e propria proroga (cfr.,
rispettivamente, art. 61, secondo comma, e art. 60, secondo comma,
Cost., per quanto riguarda le Camere), non incide [...] sulla durata
del mandato elettivo, ma riguarda solo l'esercizio dei poteri
nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale
mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n.
196 del 2003; nello stesso senso, sentenza n. 181 del 2014).
Ne consegue che detto esercizio non può che essere limitato ai
poteri "necessari", come definiti dallo statuto regionale in
conformità all'art. 123 Cost. Tale esercizio va inteso come
necessariamente limitato all'esigenza di «rispondere a speciali
contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il
principio di rappresentatività ed il principio di continuità
funzionale. D'altra parte, è evidente che nell'immediata vicinanza
al momento elettorale, pur restando ancora titolare della
rappresentanza del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale
non solo deve limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti
o indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare
una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo
che possa essere interpretato come una forma di captatio
benevolentiae nei confronti degli elettori» (sentenza n. 68 del
2010).
Pertanto, gli stessi statuti regionali, nel disciplinare la
materia, devono rispettare le limitazioni connaturate alla ratio
dell'istituto.
Sotto tale profilo, lo statuto della Regione Abruzzo, disponendo
che «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le
modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni
limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli
impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'», non travalica il
principio costituzionale sotteso all'istituto della prorogatio
poichè legittima l'assemblea scaduta alla sola adozione degli «atti
necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili»
(sentenza n. 68 del 2010).
3.2.- Tanto premesso, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 è
stata approvata dopo la scadenza della legislatura e dal suo
contenuto, nonchè dai lavori preparatori non emergono elementi
idonei a ritenere che sia stata adottata - neppure parzialmente - in
adempimento di impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione
Europea, da disposizioni costituzionali o legislative statali o in
situazioni di urgenza e necessità, come tassativamente previsto
dall'evocata disposizione statutaria. La legge impugnata, infatti,
detta una disciplina di carattere generale per la valorizzazione
delle aree agricole e la loro salvaguardia, nella quale non è dato
enucleare alcuna delle condizioni testè enunciate.
Alla luce delle esposte considerazioni, l'intera legge reg.
Abruzzo n. 24 del 2014, risultando in contrasto con l'art. 123 Cost.
in relazione all'evocata norma statutaria, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima.
4.- Rimane assorbita la censura proposta nei confronti dell'art.
4, comma 2, della medesima legge regionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di
valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del
suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge
della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a
favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche
alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno
alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di
risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno
d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività
produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI