1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 25-8-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 430 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 maggio 1993
N. 430 Ordinanza emessa il 26 maggio 1993 dal pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, nel procedimento civile vertente tra Dinacci Filippo e il comune di Procida ed altra Amministrazione pubblica - Ente pubblico (nella specie: comune di Procida) in stato di definitiva impotenza ad adempiere le proprie obbligazioni - Previsto assoggettamento ad una procedura di tipo concorsuale in contrasto con i principi che vietano l'assoggettabilita' della p.a. a tale tipo di procedura - Ingiustificata contestuale previsione, a scapito dei creditori, di una serie di privilegi per la p.a.: 1) prevista estinzione obbligatoria delle procedure esecutive pendenti in luogo della semplice improseguibilita' dell'azione esecutiva; 2) impossibilita' per il creditore di agire per l'inserimento del proprio credito nella massa passiva del piano di estinzione; 3) prevista restituzione dei beni pignorati alla p.a. debitrice; 4) inoppugnabilita' della prevista ordinanza d'estinzione delle procedure esecutive pendenti - Irragionevolezza con incidenza sul diritto di difesa e sul principio della libera iniziativa economica. (D.L. 18 gennaio 1993, n. 8, art. 21, convertito in legge 19 marzo 1993, n. 68). (Cost., artt. 2, 3, secondo comma, 24, 28, 41 e 113; c.c. art. 2082; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 1; c.p.c. artt. 826, 828, 830, ultimo comma, 514 e 545; c.c. art. 2740; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 51; legge 20 marzo 1965, n. 2247, art. 4, dell'all. E); r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 92, 93 e 98; c.p.c. artt. 632, 617, 629 e 630). (093C0820) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 25-8-1993)

IL VICE PRETORE ORDINARIO
Ha pronunziato in data 12 maggio 1993 la seguente ordinanza nel
procedimento esecutivo, iscritto nel r.g. es. al n. 237/19/91 tra
Dinacci Filippo, quale procuratore di se stesso, con studio in
Napoli, alla via F.S. Lomonaco, 3, esecutante, contro il comune di
Procida, in persona del suo sindaco pro-tempore, domiciliato presso
la casa municipale dell'ente, assistito dall'avv. Enrico Scotto di
Carlo, con studio in Procida alla via G. da Procida, 20, esecutato, e
S.p.a. Banco di Napoli, agenzia di Procida, nella qualità di
tesoriere, in persona del suo legale rapp.te pro-tempore con sede in
Procida, terzo;
Premesso che il creditore procedente, in forza di titolo esecutivo
con fonte giudiziale - giudicato -, di condanna del comune di
Procida, con atto del 29 gennaio 1991, assoggettava a pignoramento le
somme in possesso del tesoriere, appartenenti all'ente comunale
debitore detto; che questo giudice s'è riservato di provvedere nella
presente procedura, come in altre, contro la medesima p.a. debitrice;
che il comune di Procida, mentre nella presente procedura è
comparso, senza opporsi, in altre ha proposto opposizione ( ex art.
615, secondo comma, del c.p.c.) invocando, l'applicazione dell'art.
25 della legge n. 144/1989 e dell'art. 16 del d.l. n. 440 del 19
novembre 1992, avendo già deliberato il piano di risanamento, ex
art. 25 citato;
Rilevato che i giudici di questa pretura, in altre controversie,
in applicazione del combinato disposto di cui alle citate norme,
nonchè dell'art. 12- bis della legge n. 80/1991 e della circolare
ministeriale del 15 maggio 1991, f.l. n. 19/1991 del Ministro
dell'interno hanno ritenuto: a) l'obbligo, per la p.a. debitrice, di
procedere al riconoscimento del debito portato dal giudicato ( ex
art. 12- bis della legge n. 80/1991), e, conseguentemente, quello di
inserimento del debito nella massa passiva del piano di estinzione;
b) che solo in presenza di tale riconoscimento e dell'inserimento del
debito nel piano detto, può pararsi di fronte la necessità di
valutare l'istanza, avanzata dal debitore, volta alla declaratoria di
"cessazione" della procedura esecutiva, secondo l'art. 16 del d.l.
n. 440/1992;
Rilevato che detta disposizione (art. 16) è stata, prima
riprodotta con il d.l. n. 8/1993 (art. 21) e, quindi, convertita in
legge (legge n. 68/1993) ma con modificazioni e che, per il richiamo
contenuto all'ottavo comma, le previsioni dell'art. 21 si applicano
anche al comune di Procida, debitore escusso, che deliberò
l'adozione del piano di risanamento, prima dell'entrata in vigore
dell'art. 21 citato;
Rilevato che il terzo, all'udienza fissata per la sua comparizione
(4-5-92), ha dedotto sullo stato di dissesto della p.a. ed ha reso
una dichiarazione di quantità (che va interpretata come) positiva,
mentre la p.a. debitrice (comparsa con l'assistenza di un difensore)
non ha comunicato se abbia o meno inserito, previo riconoscimento, il
debito nel piano di estinzione;
Rilevato che l'art. 21 della legge n. 68/1993, con la previsione:
"sono dichiarate estinte dal giudice, previa liquidazione
dell'importo dovuto per capitale, accessori e spese, le procedure
esecutive pendenti e non possono essere promosse nuove azioni
esecutive" (a differenza dalla previsione di cui all'art. 21 del
d.l. n. 8/1993, secondo cui dalla data di deliberazione di dissesto
"cessano le azioni esecutive"), esclude categoricamente la
possibilità di interpretare la norma, nel senso di potere
subordinare la declaratoria di "cessazione" della procedura esecutiva
alla verifica dell'inserimento del debito nel piano di estinzione e
lascia intendere che i conseguenti rilievi possano essere tutti di
"ufficio"; e ciò perchè pare chiaro che la norma, oggi, ed
inequivocabilmente, instituisce il principio dell'inammissibilità
assoluta delle azioni esecutive individuali, mentre l'art. 21 del
d.l. n. 8/1993, da un lato, si limitava a prevedere la "cessazione"
delle procedure esecutive, sicchè, non potendo cessare ciò che non
aveva avuto inizio, ne legittimava la promuovibilita': (cfr. al
riguardo i precedenti giurisprudenziali di questa stessa pretura:
ord. 14 gennaio 1993, r.g. es. 178/19/92 in proc. IdealFood/comune
Procida; ordinanza 15-18 marzo 1993, r.g. es. 1080-1081-1082/19/9z2
in proc. Edilsigma/comune Procida) e, dall'altro, subordinava la
declaratoria di cessazione detta all'inserimento del debito del piano
di estinzione, per effettuare il quale l'ente poteva invocare la
sospensione della procedura esecutiva (art. 25 della legge n.
144/1989);
Rilevato che, alla luce delle modificazioni apportate dal
legislatore all'art. 21 citato, in sede di conversione in legge del
d.l. n. 8/1993, va rivisitata l'intera impostazione interpretativa
della norma che, in punto di ammissibilità dell'esecuzione, nei
confronti di una p.a. debitrice, incide sino a sconvolgere
l'orientamento giurisprudenziale sviluppatosi sulla materia (compreso
quello dei giudici di questa pretura; vedi i riferimenti sopra
citati) ed i principi espressi dalla Corte costituzionale; sicchè si
impone un approfondimento che, come si vedrà, però, non potrà
condurre a definitive interpretazioni, senza l'intervento
indispensabile della Corte costituzionale al riguardo e sotto i più
profili della norma che l'interpretazione induce a ritenere che sia
sospetta di incostituzionalità, emergendo chiara la rilevanza delle
questioni, sul giudizio in corso; giudizio che l'art. 21 citato
imporrebbe di definire con una mera pronunzia (di rito) di estinzione
del processo, seppure in mancanza di opposizione o anche di semplici
istanze al riguardo.
Primo profilo di sospetta incostituzionalità
Non si è mai sospettato (anzi è stato sempre escluso) che una
p.a. potesse, pur trovandosi in uno stato di definitiva impotenza
patrimoniale ad adempiere integralmente ed immediatamente le proprie
obbligazioni, essere soggetta ad una esecuzione collettiva e, meno
che mai, ad una procedura di tipo concorsuale.
La ratio di tale principio si collega alla logica che, se
l'inadempienza è un fatto illecito, che lede l'interesse del
creditore insoddisfatto, non è tollerabile che una p.a. possa essere
protagonista del fatto illecito detto, visto che la stessa (p.a.) è,
poi, preposta istituzionalmente ad evitare che vengano commessi fatti
illeciti e, quindi, a garantire che non vengano commessi tali fatti.
La norma in esame, invece, collide con i principi, espressi sul
tema in numerose decisioni dalla Corte costituzionale, sottrae la
p.a. dalla posizione istituzionale di garante ed assimila (rectius:
tenta di assimilare) addirittura l'attività della stessa a quella di
un soggetto-imprenditore privato debitore; ciò ingiustificatamente
e, per giunta, con una serie di privilegi, per la p.a., che non
trovano giustificazione alcuna, come appresso dovrà dirsi.
Ripugna, peraltro, alla coscienza giuridica l'idea che una p.a.
possa "dissestare" (rectius: fallire o liquidare) in senso stretto.
Sotto tale profilo e cioè quanto alla verifica
dell'assoggettabilità ad un'esecuzione collettiva di una p.a., la
norma pare, dunque, che violi gli artt. 2 e 3, secondo comma della
Costituzione, attinenti le garanzie e l'obbligo di rimozione di
ostacoli, nonchè l'art. 41, attinente il riconoscimento
dell'iniziativa economica, come valore costituzionale e l'attività
di controllo, programma, indirizzo e coordinamento della iniziativa
economica detta, anche con riferimento agli artt. 2082 del c.c. e 1
del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (l.f.).
Secondo profilo di sospetta incostituzionalità
Senonchè, a parte le dette questioni (circa l'ammissibilità di
una procedura concorsuale, nei confronti di una p.a.), va rilevato
che la disposizione in esame (art. 21), nella sua complessiva
strutturazione, pur introducendo norme sussunte da quelle che
caratterizzano l'esecuzione collettiva (cioè, le procedure
concorsuali e sia quelle fallimentari che quelle liquidatorie), è
totalmente carente di quelle tipiche previsioni, la cui presenza
soltanto garantirebbe il perseguimento dello scopo del
soddisfacimento dei crediti; sicchè anche sotto tale profilo è
sospetta di incostituzionalità, limitando le azioni ai creditori,
come adesso deve dirsi.
La norma contiene: le previsioni della delibera dello stato di
dissesto, dell'esclusione della capitalizzazione di somme per
interessi ed accessori, dell'inammissibilità delle azioni esecutive
individuali, del riparto "nei limiti della massa attiva" (e con ciò
ipotizza l'incapienza), dell'inammissibilità di richieste di crediti
di data anteriore all'approvazione del piano di estinzione.
Tutte tali previsioni sono tipiche delle procedure concorsuali.
La norma, poi, postula lo "stato di insolvenza", tipico
presupposto della dichiarazione di fallimento, non sempre necessario,
però, nell'ipotesi di liquidazione (coatta amministrativa).
Senonchè, si distingue dalle norme che disciplinano le procedure
concorsuali perchè non risulta affatto strumentale alla
realizzazione dei crediti; la stessa, cioè, non integra un mezzo
tecnico, apprestato dall'ordinamento, a tutela dei creditori
insoddisfatti.
Le norme relative alle procedure concorsuali ruotano intorno al
principio di assicurare la par condicio dei creditori, in
affermazione del principio di eguaglianza, previsto dall'art. 2740
del c.c.; nelle procedure concorsuali è l'interesse generale di
tutti i creditori che viene tutelato; con l'esecuzione collettiva si
apre un concorso necessario di tutti i creditori e vengono sottoposti
ad espropriazione "tutti" i beni del debitore, sui quali ogni
creditore ha eguale diritto di essere soddisfatto; l'esecuzione
collettiva realizza un regolamento giudiziale di tutti i rapporti
sulla base della par condicio, rendendo incompatibile, per tale solo
motivo giustificatamente, l'inizio o la continuazione di eventuali
esecuzioni individuali.
La procedura, instituita dall'art. 21, invece, non contiene tali
fondamentali caratteristiche e, per tali ragioni, è sospetta di
incostituzionalità la norma nella parte in cui prevede
l'inammissibilità di nuove azioni esecutive individuali e la
dichiarazione di estinzione di quelle pendenti, difettando così al
creditore un'apprezzabile tutela mirata al soddisfacimento del
proprio diritto; cioè una tutela in grado di assicurargli tale
soddisfacimento.
In effetti, lo stato di dissesto non viene dichiarato ad istanza
del creditore, ma dalla stessa p.a. debitrice; il fallimento
dell'imprenditore commerciale è, invece dichiarato con sentenza e lo
stato di insolvenza, che conduce al decreto di liquidazione coatta,
deve essere preventivamente accertato all'autorità giudiziaria.
La previsione, secondo cui il commissario o la commissione, di cui
al terzo comma dell'art. 21, hanno titolo a "transigere vertenze in
atto o pretese in corso" non assicura ai creditori alcun controllo
sull'attività di predisposizione della massa passiva; nella
procedura fallimentare, invece, detto controllo (come quello sulla
formazione dell'attivo), oltre a quello del giudice, è costante;
nella liquidazione è, poi, specificamente, disciplinato dall'art.
198 della l.f.
La norma, pur ipotizzando un riparto, "nei limiti della messa
attiva disponibile", non impone che siano liquidati "tutti i beni"
del debitore.
La norma (diversamente dagli artt. 42, 47 e 200 della l.f.) non
sottrae al debitore la disponibilità e l'amministrazione dei suoi
beni (funzione cautelare), assicurandone la consistenza (e, ove del
caso, la produttivita'), mediante il conferimento del potere di
conservazione, di amministrazione e di liquidazione agli organi della
procedura i quali, in contrario, sono chiamati ad una mera attività
di contabilizzazione; anzi, in contrario, consente alla p.a.
dissestata l'adozione di una serie di misure destinate ad aumentare
le entrate, senza precludere le spese (ed almeno quelle non
necessarie).
La norma non garantisce, in danno dei creditori, l'accertamento,
con indagine giudiziale e con efficacia definitiva, della consistenza
e dell'entità della massa passiva, nonchè dell'ammontare e della
natura di ciascun credito: il commissario o la commissione hanno
infatti titolo (pare proprio senza limiti) a "transigere vertenze in
atto o pretese in corso", come "giudici definitivi", pur difettando
loro l'imparzialità e senza alcun potere di interferenza, sulla loro
attività, da parte dei creditori; nella procedura fallimentare ed in
quella liquidatoria, invece, v'è sempre l'opposizione contenziosa
quale garanzia dell'interessato.
La norma non prevede la liquidazione di "tutti i beni"
(disponibili) attuali e futuri (della p.a. debitrice), per il
soddisfacimento dei crediti; e, ciò che è altrettanto grave,
neppure prevede che i beni (disponibili), in ipotesi, già
"sottratti" vengano (o possano essere) acquisiti alla massa attiva,
attraverso procedimenti di revoca degli atti compiuti dal debitore.
La norma non consente ai creditori alcun controllo in sede di riparto
ed oltre a non prevedere (neppure tanto comprensibilmente) qualcuno
degli "effetti personali" (che le norme del r.d. del 1942, invece,
collegano, in danno del debitore o degli amministratori, alla
dichiarazione di fallimento o all'accertamento dello stato di
insolvenza, nel caso dell'art. 203 della l.f.), non prospetta (qui
certo irrazionalmente) la perseguibilità (anche penale) dei
responsabili della p.a. dissestata, nè prevede che, dalla
dichiarazione del dissesto, si produca qualcuno di quegli "effetti
patrimoniali" che le norme concorsuali prescrivono, invece, e come è
ovvio, in danno dell'imprenditorefallito; non collega alla p.a.
dissestata la perdita della capacità di stare in giudizio; non detta
previsioni sul recupero dei crediti; non obbliga all'inventario; non
prevede quali siano gli effetti della dichiarazione di dissesto sui
giudizi in corso e rispetto ai rapporti giuridici pendenti, sui
negozi giuridici (specie quelli onerosi) in corso di svolgimento, sui
contratti di conto corrente, di locazione, di appalto, di
assicurazione etc.; è carente delle previsioni circa la
partecipazione dei creditori alla formazione del piano di riparto ed
alle azioni revocatorie; non disciplina la possibilità di
"riapertura" della liquidazione.
Da siffatti ragionamenti, allora non può che derivare il rilievo
che la singolare procedura, disciplinata dall'art. 21, non è
assimilabile affatto ad una procedura concorsuale, difettando com'è
delle caratteristiche e della logica principali e che, come
strutturata, non costituisce una forma di tutela del creditore
giuridicamente apprezzabile.
A siffatta procedura, dunque, per le ragioni espresse, difetta il
principale requisito dello scopo di essere "nell'interesse della
generalità dei creditori"; sicchè, laddove, poi, la norma prevede
l'inammissibilità delle azioni esecutive individuali, in danno della
p.a. dissestata, e l'obbligo della declaratoria di estinzione da
parte del giudice delle procedure esecutive pendenti, la stessa,
ovviamente, si manifesta in contrasto con i principi costituzionali
ed in particolare con l'art. 24.
È costante e consolidata giurisprudenza ritenere l'ammissibilità
dell'espropriazione (compresa quella "presso terzi", nei confronti
della p.a. (cass. sez. unite 18 dicembre 1987, n. 9407, cass. sez.
unite 9 marzo 1981, n. 1299).
Di fronte ad una sentenza di condanna al pagamento di somme la
posizione della p.a. non è diversa da quella di ogni altro debitore
(cass. 9 marzo 1979, n. 1464; cass. 14 gennaio 1981, n. 323); sicchè
anche nei suoi confronti è esperibile l'esecuzione forzata in quanto
"è conseguenza imprescindibile della condanna della p.a. al
pagamento di somme, l'ammissibilità dell'esecuzione per
espropriazione" (Corte costituzionale 21 luglio 1981, n. 138).
Nei confronti della p.a. debitrice sono, pertanto, perfettamente
applicabili i principi generali in tema di esecuzione e che la stessa
deve essere soggetto passivo dell'esecuzione "con tutti i suoi beni
presenti e futuri" (art. 2740 del c.c.).
I limiti di pignorabilità dei beni della p.a. possono essere
individuati solo concretamente ed in relazione specifica alla natura
o alla destinazione dei beni stessi e quando risulti che quelli
assoggettati a pignoramento siano destinati a soddisfare un interesse
pubblico; cosa che si traduce nel rilievo che la legge già accorda
alle pp.aa. una particolare tutela, quando rimane accertata
l'esistenza di un vincolo di destinazione dello specifico bene
(assoggettato all'esecuzione) ad un "pubblico servizio".
Ciò solo, infatti, è conforme alla previsione di cui al secondo
comma del citato art. 2740 del c.c. (analogicamente a quanto disposto
dagli artt. 514 e 545 del c.p.c. in tema di impignorabilità di cose
mobili o di crediti) e traduce il criterio che "il limite
dell'esecuzione può essere solamente oggettivo e non certo
soggettivo".
Con la disposizione di cui all'art. 21 citato, che non istituisce
una procedura concorsuale in danno della p.a. e neppure una qualsiasi
altra procedura in grado di garantire il soddisfacimento dei crediti,
assicurando la par condicio, e meno che mai un apprezzabile tutela
del creditore, risulta dunque accordata alla p.a. un'indiscriminata
ed illogica forma di tutela, che non tiene conto di tutte le regole
citate e che, ingiustificatamente, in danno dei creditori, limita i
mezzi di esecuzione; e ciò, pur prevedendo la norma e singolarmente
che, proprio a seguito della deliberazione di dissesto, la p.a.
interessata viene autorizzata ad aumentare, sino al tetto massimo di
legge, le aliquote dei tributi (oltre che dei canoni e delle
tariffe), in danno della collettività; cosa che appare tanto più
grave, laddove si rifletta sull'ulteriore dato che, mentre tale
elevazione delle aliquote è destinata a protrarsi secondo le
previsioni della norma, anche per il tempo successivo al riparto
(cioè per il periodo successivo alla chiusura della liquidazione),
le maggiori entrate non risultano affatto destinate al
soddisfacimento dei crediti (e dire che le maggiori entrate - per
effetto dell'elevazione delle aliquote dei tributi, tariffe e canoni,
ai livelli massimi - sono un indiscutibile danno per la collettività
e, come è facile comprendere, spesso, per gli stessi soggetti
creditori).
La questione, pertanto, attenendo al diritto di procedere in
esecuzione (in quanto la norma esclude l'eseguibilità per
espropriazione), riproduce l'oramai superata tesi secondo cui la p.a.
non può essere soggetta ad esecuzione forzata e, pertanto, ripropone
l'altrettanto nota questione di giurisdizione, superata, come già si
è osservato, da tutta la giurisprudenza di merito, di legittimità
(cass. s.u. n. 4071 del 1979 e cass. s.u. 9 marzo 1981, n. 1299) e
della stessa Corte costituzionale (sentenza 21 luglio 1981, n. 138).
È certamente incostituzionale (anche per violare il diritto di
difesa), pertanto, la previsione di esclusione di esecuzioni tipiche
previste dal c.p.c., solo a vantaggio della p.a.; peraltro, nel caso
di specie, solo a vantaggio di quelle amministrazioni interessate
dalla norma e senza considerare affatto l'oggettivo dato della
disponibilità o indisponibilità specifica dei beni aggrediti.
Tutto ciò traduce una macroscopica violazione dei precetti
costituzionali e comporta la concreta vanificazione dei principi cui
è pervenuta la giurisprudenza della stessa Corte costituzionale, in
forza dei quali "di fronte ad una sentenza di condanna al pagamento
di somme, la posizione della p.a. non è diversa da quella di
qualsiasi altro debitore e secondo cui il pagamento è un atto dovuto
dalla p.a. medesima che non può perciò sottrarvisi, vanificando il
comando del giudice, con l'adozione, chiaramente discrezionale, di
una propria graduatoria di priorità degli obblighi cui adempiere con
le risorse disponibili" (cfr. Corte costituzionale 21 luglio 1981, n.
138).
Il problema nei termini esposti, oltre che giuridico è anche e
soprattutto morale, perchè non può tollerarsi che la p.a. non paghi
debiti, anche se "giudicati".
L'esclusione dell'esecuzione è priva di qualsiasi altra logica
giustificazione di supporto e costituisce un indiscriminato
favoritismo, accordato alle pp.aa. dal legislatore, perchè non
risultano neanche sussistenti ragioni di urgenza, che hanno
consigliato la norma, con l'effetto che, in definitiva, la stessa non
risulta che tuteli un interesse pubblico (in quanto non tutela il
bene oggetto del pignoramento), perchè, in contrario, protegge, ma
del tutto ingiustificatamente, il solo debitore.
Tutto ciò, salvo a potere escludersi, auspicabilmente (ma come
pare certo, però, non si possa fare) che l'ultima parte del terzo
comma dell'art. 21 in esame non voglia affatto significare
"estinzione dei diritti di credito" (compresi quelli eventualmente
residuati dal riparto proporzionale della massa attiva, per
l'ipotesi, cioè, di incapienza della liquidazione); e cioè salvo
che la norma in esame (art. 21, terzo comma) nell'ultima parte,
sancisca solo la regola imputet sibi, quando il creditore non siasi
attivato e non abbia avanzato la richiesta di credito affinchè
questo sia inserito nel piano di estinzione; sicchè in tale ipotesi,
i crediti insoddisfatti dal riparto e quelli non inclusi nella massa
passiva lo potrebbero essere una volta tornata in bonis la p.a.
dissestata. Tale conclusione escluderebbe, infatti, l'assimilabilità
della procedura in esame ad una di tipo concorsuale.
Ed in effetti, i particolari ristretti termini accordati dal
legislatore, al commissario o ai commissari, per la predisposizione
del piano di estinzione, potrebbero pure indurre a pensare (ma sempre
con discutibili forzature interpretative) che il legislatore
(dell'art. 21) abbia voluto imporre l'attività di questi
(commissari) mirata ad una rapida, ma sommaria, ricognizione della
massa passiva ed ad una pronta liquidazione (sia pure nei limiti
della massa attiva) dei crediti, per impedire un aggravio della
situazione patrimoniale e frenare le spese, mediante l'adozione delle
misure economiche previste dalle leggi n. 144/1989 e n. 68/1993, con
la contestuale adozione dei provvedimenti di riequilibrio.
Tali rilievi potrebbero anche avere una loro valenza, specie
laddove ci si rifiutasse di ipotizzare che crediti, in corso di
accertamento giudiziale e non transatti dal commissario (o dalla
commissione), possano rimanere insoddisfatti, sol perchè "anteriori
alla data della decisione" del Co.Re.Co. di approvazione del
rendiconto finale di gestione (vedi l'ultima parte del terzo comma
dell'art. 21).
Sicchè tali ultime considerazioni ed il rilievo che la p.a.
dissestata è tenuta alla previsione di "un'ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato" (art. 21, quarto comma), potrebbero
confermare la tesi del ritorno in bonis della p.a., evitando di
sospettare: a) che il commissario o i commissari possano assurgere al
ruolo di "giudici" definitivi (in positivo ed in negativo); b) che la
procedura liquidatoria possa protrarsi per più tempo (i crediti
vanno liquidati entro il termine di sei mesi dall'acquisizione del
mutuo e questa può avvenire in un termine anche anteriore
all'approvazione del piano di estinzione da parte del Ministero); c)
che la p.a. dissestata, infine, possa permanere in tale stato, sine
die, con il conseguente protrarsi delle misure economiche e
finanziarie, imposte dall'art. 25, in danno della collettività.
Sul punto, è pertanto, e sempre, necessario l'intervento
interpretativo della Corte adita, tale da escludere l'ipotizzabilità
del vizio di costituzionalità e di apprestare all'interprete un
adeguato e sicuro canone ermeneutico, conforme ai principi del
dettato costituzionale.
Terzo profilo di sospetta incostituzionalità
Diverse interpretazioni (quelle che, come già osservato, alla luce
della norma, invece, appaiono più attendibili) inducono a
risottolineare i sospetti di incostituzionalità ed a ritenere,
peraltro, che la norma pur imponendo al giudice la declaratoria di
estinzione delle procedure esecutive pendenti (precludono la
proponibilità di nuove procedure) non assicuri, inoltre, ai
creditori mezzi di tutela volti all'inserimento del debito nella
massa passiva, al controllo della predisposizione della massa attiva
e del riparto; e ciò pur prevedendo che il giudice debba liquidare
gli importi anche per spese; tale liquidazione (intesa,
necessariamente, come "quantificazione" delle somme, se non a rischio
di essere incompatibile con la previsione dell'estinzione) appare
funzionale all'inserimento del debito nel piano di estinzione, ma la
norma non garantisce tale inserimento (rectius: non appresta mezzi al
creditore per far valere il suo diritto all'inserimento, in tutti
quei casi di inadempimento della p.a. anche sul punto).
Sicchè, anche sotto tale subordinato profilo, la norma pare
violare gli artt. 3 e 24 della Costituzione, perchè la sua
applicazione potrebbe pure avvantaggiare alcuni dei creditori (quelli
inseriti nella massa passiva), in danno di altri (e tra questi anche
quelli pignoranti).
Quarto profilo di sospetta incostituzionalità
La norma prevede, del tutto irrazionalmente, la declaratoria di
estinzione delle procedure esecutive pendenti, da parte del g.e.; ed
è, anche sotto tale profilo, sospetta di incostituzionalità (per
contrasto con gli artt. 3 e 24, con riferimento agli artt. 632 del
c.p.c. e 51 della l.f.), poichè per tutte le ipotesi di fallimento
del debitore o di liquidazione, si ha la sopravvenienza di una causa
di improseguibilità dell'azione esecutiva (cass. 61/481; cass.
83/4030) e non certo di estinzione. Ciò con tutta una serie di
conseguenze (tra cui quella dell'ammissibilità, per i creditori,
dell'azione ex art. 2913 del c.c. e della confluenza del pignorato
nella massa passiva della liquidazione), facilmente comprensibili
che, però, la norma stessa - prevedendo che il g.e. debba liquidare
(nel senso detto di "quantificare") le somme spettanti al creditore,
al fine della confluenza nella massa passiva - pare contemplare,
senza tenerne, però, debitamente conto, con la previsione di
adeguate garanzie al creditore stesso, perchè il suo credito, nella
misura "quantificata" del giudice, venga inserito nella massa
passiva.
Quinto profilo di sospetta incostituzionalità
La norma, poi, nel prevedere l'"estinzione" delle procedure
esecutive, genera il forte sospetto che, potendo collegarsi a tale
declaratoria di estinzione - ai sensi dell'art. 632 del c.p.c. -
l'inefficacia degli atti esecutivi compiuti, i beni pignorati (nel
caso, le somme possedute dal terzo che, nella fattispecie in esame,
ha reso una dichiarazione di quantità positiva), vadano restituiti
alla p.a. debitrice e non certo consegnati ai commissari, per essere
riversati nell'esecuzione collettiva (come dovrebbe invece più
logicamente avvenire e come avviene certo nel caso del fallimento
dell'imprenditore, prima dell'aggiudicazione di un bene espropriato).
Sicchè sotto tale profilo la norma appare incostituzionale, per
essere in contrasto con gli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione anche
per sottrarre garanzie ai creditori, avvantaggiando il debitore.
Sesto profilo di sospetta incostituzionalità
La norma non prevede poi, ed irrazionalmente, mezzi di tutela in
favore del debitore, avverso la liquidazione delle somme da parte del
giudice e neppure di tutela avverso la declaratoria di estinzione.
Impone la declaratoria detta di estinzione, di ufficio, e
destinati a soddisfare un interesse pubblico; cosa che si traduce nel
rilievo che la legge già accorda alle pp.aa. una particolare tutela,
quando rimane accertata l'esistenza di commissario o commissione),
innovando, così in maniera del tutto irrazionale, al consolidato
insegnamento dei giudici di legittimità, sul punto della
rilevabilità solo su istanza di parte (curatore) e derogando
all'impostazione sistematica dei mezzi di impugnazione recepita dal
vigente codice di rito.
Così come strutturata, la norma, pertanto, anche sotto tali
ulteriori profili, non è in linea con le norme costituzionali,
peraltro, cià esaminate in fattispecie analoghe dalla stessa Corte
costituzionale (in tema di reclamabilità dell'ordinanza del g.e.,
che pronunzia l'estinzione del processo esecutivo, in caso di
rinunzia agli atti, cfr. Corte costituzionale 17 dicembre 1981, n.
195). Il rilievo che la Corte è già intervenuta in argomento, con
la citata pronunzia (n. 195/1981), esclude la necessità di tentare
una interpretazione analogica.
Sotto tali profili, la norma, dunque, viola gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, in correlazione agli artt. 617, 629 e 630 del c.p.c.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 21 del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8,
convertito in legge n. 68 del 19 marzo 1993, nella parte in cui
assoggetta ad esecuzione collettiva una p.a. e, nel caso, un comune,
per contrasto con gli artt. 2, 3, secondo comma e 41 della
Costituzione, con riferimento agli artt. 2082 del c.c. e 1 del r.d.
16 marzo 1942, n. 267 della (l.f.);
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 21 citato, nella parte in cui prevede
che "in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di
deliberazione di dissesto .. sono dichiarate estinte dal giudice,
previa liquidazione dell'importo dovuto per capitale, accessori e
spese, le procedure esecutive pendenti", per violazione degli artt.
3, 24, 28 e 113 della Costituzione, in correlazione con gli artt.
826, 828 e 830, ultimo comma, 514 e 545 del c.p.c., 2740 del c.c., 51
della l.f. e 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2247, all. E);
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 21 citato, nella parte in cui prevede
la declaratoria di estinzione delle procedure esecutive pendenti, ma
non prevede che il creditore abbia azione per ottenere che il proprio
credito, anche dopo la liquidazione operata dal giudice, a norma
dello stesso art. 21, venga inserito nella massa passiva del piano di
estinzione, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, e
con riferimento agli artt. 92, 93 e 98 del r.d. 16 marzo 1942, n.
267;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 21 citato, nella parte in cui prevede
la declaratoria di estinzione delle procedure esecutive pendenti, da
parte del g.e., e non quella di mera improseguibilità dell'azione
esecutiva, per contrasto con agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
con riferimento agli artt. 632 del c.p.c. e 51 della l.f.;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 21 citato, nella parte in cui prescrive
l'estinzione delle procedure esecutive, senza prevedere che i beni
pignorati non vadano restituiti alla p.a. debitrice e confluiscano,
invece, nella massa passiva, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, con riferimento all'art. 51 della l.f.;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità della stessa norma (art. 21), per contrasto con
gli artt. 3 e 24 della Costituzione in correlazione con gli artt.
617, 629 e 630 del c.p.c., laddove non estende, all'ordinanza del
g.e. dichiarativa dell'estinzione del processo esecutivo e di
liquidazione delle somme, il reclamo previsto dall'art. 630, ultimo
comma, del c.p.c. o qualsiasi altro mezzo di tutela;
Conseguentemente, rimette alla Corte costituzionale, per la
decisione, le predette questioni di legittimità costituzionale, ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Sospende il presente procedimento, che non può essere definito
senza risolvere prima le sollevate questioni;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla predetta Corte;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata dal Cancelliere, ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Pozzuoli, addì 26 maggio 1993
Il vice pretore ordinario: BUONANNO
Depositata in cancelleria oggi 3 giugno 1993.
Il cancelliere: (firma illeggibile)

93C0820