1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 ORDINANZA 7 febbraio - 6 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tributi - Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP) - Possibilita' per i comuni e le province di prevedere che l'occupazione sia assoggettata, in sostituzione della suddetta tassa, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione (COSAP) - Denunciata disparita' di trattamento e violazione del principio di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63. - Costituzione, artt. 2, 3 e 97. (T-230037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonchè riordino della
disciplina dei tributi locali), come attuato dall'art. 17, punti 8 e
9, del regolamento adottato con deliberazione del Consiglio del
Comune di Napoli 29 marzo 2018, n. 7, recante «Modifiche al
Regolamento per l'occupazione di suolo pubblico e per l'applicazione
del relativo canone (C.O.S.A.P.)», come modificato con deliberazione
del Consiglio comunale 29 marzo 2019, n. 12, promosso dal Giudice di
pace di Napoli nel procedimento vertente tra C. M. e il Comune di
Napoli, con ordinanza del 9 settembre 2019, depositata il 12 maggio
2022, iscritta al n. 63 del registro ordinanze 2022 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione di C. M., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2023 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Angelo Pisani per C. M. e l'avvocato dello Stato
Alfonso Peluso per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 7 febbraio 2023.
Ritenuto che, con ordinanza del 9 settembre 2019 (r. o. n. 63 del
2022), il Giudice di pace di Napoli ha sollevato, in riferimento agli
artt. 2, 3 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a
tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei tributi locali),
come attuato dall'art. 17, punti 8 e 9, del regolamento adottato con
deliberazione del Consiglio del Comune di Napoli 29 marzo 2018, n. 7,
recante «Regolamento per l'occupazione di suolo pubblico e per
l'applicazione del relativo canone (C.O.S.A.P.)», come modificato con
deliberazione del Consiglio comunale 29 marzo 2019, n. 12;
che, in particolare, il menzionato art. 63 stabilisce, fra
l'altro, che «1. [i] comuni e le province possono, con regolamento
[...], prevedere che l'occupazione [...] di strade [...] sia
assoggettata, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi
ed aree pubbliche [TOSAP], al pagamento di un canone da parte del
titolare della concessione (Cosap) [...]. 2. Il regolamento è
informato ai seguenti criteri: [...] g) applicazione alle occupazioni
abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per
cento [...] mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono
effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di
accertamento [...]; g-bis) previsione delle sanzioni amministrative
pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare della somma di cui
alla lettera g), nè superiore al doppio della stessa, ferme restando
quelle stabilite dall'articolo 20, commi 4 e 5, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 [codice della strada]»;
che, inoltre, il sopra citato regolamento del Comune di Napoli,
all'art. 17, punto 9, prevede che «[l]'occupante è tenuto a
corrispondere al Comune, in luogo del canone, un'indennità pari al
canone maggiorato del 50%. Inoltre, l'occupazione abusiva è
sanzionata con l'applicazione di una sanzione pari al doppio
dell'indennità di cui al punto precedente [...]»;
che innanzi al rimettente pende un giudizio nel quale il Comune
di Napoli ha contestato a C. M. l'occupazione abusiva di un
marciapiede a mezzo di una piccola pedana e gli ha notificato verbale
di accertamento di violazione con l'irrogazione di una sanzione;
che, successivamente, lo stesso Comune di Napoli ha notificato al
suddetto C. M. un avviso di pagamento relativo al COSAP presumendo
l'occupazione abusiva del suolo pubblico dal trentesimo giorno
antecedente la data del verbale di accertamento e gli ha intimato la
corresponsione del relativo canone assieme al pagamento di una
sanzione;
che avverso l'avviso di pagamento la parte privata presentava
opposizione avanti al giudice rimettente, il quale rilevava che
l'utilizzo di uno spazio pubblico comporta il pagamento del sopra
menzionato canone, corrispondente alla misura dell'area occupata
rapportato allo spazio occupato e al tempo dell'occupazione;
che, in punto di rilevanza, il rimettente osserva che le norme
censurate determinerebbero per la pubblica amministrazione la
possibilità di scegliere illegittimamente tra l'applicazione di un
tributo e quella di un corrispettivo;
che le norme censurate, prevedendo tale possibilità di scelta,
determinerebbero una situazione «a macchia di leopardo nel Paese»,
disconoscendo l'esistenza dei pari diritti dei cittadini e creando
una disparità di trattamento tra loro, in violazione degli artt. 2 e
3 Cost.;
che a ciò si aggiungerebbe il contrasto tra la normativa
censurata e l'art. 97 Cost. laddove il sopra citato regolamento del
Comune di Napoli, all'art. 17, punto 8, prevede che «le occupazioni
abusive [...] temporanee [...] si presumono effettuate dal trentesimo
giorno antecedente la data del verbale di accertamento», perchè la
pubblica amministrazione dovrebbe agire in modo imparziale e quindi
tale presunzione sarebbe illegittima per la difficoltà di offrire la
prova contraria;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
sotto diversi profili - e comunque non fondate - innanzitutto, in
quanto l'ordinanza sarebbe priva del contenuto minimo necessario per
comprenderne le finalità;
che, inoltre, non sarebbe motivato il lamentato contrasto con
l'art. 2 Cost., atteso che non sarebbe in alcun modo spiegato dal
giudice a quo per quale aspetto la norma censurata contrasterebbe con
la citata disposizione costituzionale;
che, ancora, le questioni sarebbero svolte secondo plurime, ma
non definite e genericamente cumulate, prospettive di assunta
contrarietà alla Costituzione, con l'effetto che non sarebbe dato
intendere quale esito il giudice a quo solleciterebbe, rimettendo,
impropriamente, a questa Corte una pluralità di scelte;
che, nel merito, sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, quanto
al profilo di asserita illegittimità costituzionale della norma
nella parte in cui rimette alle singole amministrazioni di stabilire
se conformare il sistema sul meccanismo impositivo tradizionale (di
natura tributaria) oppure se fare ricorso a un regime concessorio,
l'art. 3 Cost. non impedirebbe al legislatore ordinario di prevedere
una diversa regolamentazione delle forme e modalità di riscossione
del corrispettivo per l'utilizzo dei beni pubblici di pertinenza
degli enti locali;
che, ancora, sarebbe non fondata la questione riguardante
l'asserita illegittimità costituzionale della presunzione in
riferimento all'art. 97 Cost., perchè, a prescindere dalla
correttezza del richiamo a quest'ultima norma (e non invece all'art.
24 Cost.), il rimettente non considera che tale presunzione non è
assoluta ma relativa;
che si è costituita nel presente giudizio la parte privata, la
quale ha ribadito gli argomenti afferenti alle censure di
legittimità costituzionale sollevate dal Giudice di pace di Napoli,
chiedendone l'accoglimento.
Considerato che il Giudice di pace di Napoli ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 97 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997, come attuato
dall'art. 17, punti 8 e 9, del regolamento adottato con deliberazione
del Consiglio del Comune di Napoli n. 7 del 2018, come modificato con
successiva deliberazione n. 12 del 2019;
che il rimettente ritiene che la normativa impugnata, consentendo
ai comuni di scegliere tra l'applicazione di un tributo o di un
canone avente carattere privatistico, disconoscerebbe l'esistenza dei
pari diritti dei cittadini e creerebbe disparità di trattamento tra
loro, in contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost.;
che, inoltre, la disciplina censurata contrasterebbe con l'art.
97 Cost. perchè presumerebbe illegittimamente che l'occupazione
abusiva sia effettuata a partire da trenta giorni prima rispetto
all'accertamento dell'abuso;
che le questioni sollevate sono manifestamente inammissibili
sotto plurimi profili;
che l'ordinanza di rimessione non descrive compiutamente la
fattispecie concreta oggetto del giudizio a quo, nè motiva in modo
adeguato sulla rilevanza delle questioni (ex plurimis, ordinanze n.
35 del 2020, n. 71 e n. 64 del 2019);
che, nello specifico, il rimettente non spiega quali conseguenze
si sarebbero prodotte in capo al contribuente se il Comune di Napoli
avesse applicato la TOSAP anzichè il COSAP e nulla riferisce in
merito al momento in cui l'occupazione sarebbe effettivamente
iniziata;
che, inoltre, le questioni di legittimità costituzionale sono
formulate in modo oscuro e contraddittorio, con conseguenti
ripercussioni in termini di ambiguità e genericità del petitum
(sentenza n. 177 del 2022, ordinanza n. 107 del 2022);
che, in particolare, per un verso ci si duole della possibilità,
attribuita alla pubblica amministrazione, di scegliere
discrezionalmente tra COSAP e TOSAP, ma, per altro verso, e
incoerentemente, l'ordinanza di rimessione non chiede l'annullamento
del corrispondente segmento normativo - contenuto nel comma 1
dell'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997 - ma solo delle disposizioni
contenute nelle lettere g), seconda parte, e g-bis) del comma 2 del
suddetto art. 63, che si riferiscono, invece, alla maggiorazione
dell'indennità del cinquanta per cento, all'entità della sanzione e
alla presunzione di abusività dell'occupazione a partire da trenta
giorni prima dell'accertamento dell'abuso;
che, oltretutto, dall'ordinanza di rimessione non si comprende se
ci si dolga anche dell'eccessività della somma complessivamente
richiesta alla parte privata;
che, infine, ad incrementare ulteriormente confusione e
ambiguità del petitum, nel dispositivo si chiede l'abrogazione
dell'intero art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997;
che la riferita vaghezza del petitum si riflette inevitabilmente
sul tipo di intervento richiesto a questa Corte, perchè, a fronte di
una vasta gamma di possibili soluzioni, non si comprende quale
sarebbe la disciplina auspicata dal rimettente (sentenza n. 254 del
2020);
che le sollevate questioni di legittimità costituzionale sono,
infine, inammissibili anche perchè i parametri sono inconferenti e
incoerenti con le motivazioni svolte: infatti, poichè non è ben
individuato il nucleo essenziale della censura (sentenze n. 198 del
2021 e n. 286 del 2019), l'inconferenza dei parametri si riverbera
inevitabilmente in una insufficiente e poco chiara motivazione in
ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni;
che, in particolare, quanto alla questione relativa alla
discrezionalità riconosciuta in capo ai comuni in merito alla scelta
tra TOSAP e COSAP, il rimettente non argomenta in alcun modo il
motivo per cui detta discrezionalità violerebbe il principio di
ragionevolezza;
che, sempre con riferimento alla suddetta questione, il parametro
relativo all'art. 2 Cost. è privo di motivazione;
che, inoltre, relativamente alla questione dell'asserita
illegittimità costituzionale della presunzione, inconferente è
altresì il richiamo all'agire equo e imparziale della pubblica
amministrazione ex art. 97 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 63 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle
attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e
delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei
tributi locali), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 97 della
Costituzione, dal Giudice di pace di Napoli con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA