Serie Generale n. 124 del 30-5-2009
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 22 maggio 2009
Diffida al rispetto dei principi sul pluralismo dell'informazione e sulla parita' di accesso ai mezzi di informazione durante la campagna elettorale per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia fissata per i giorni 6 e 7 giugno 2009. (Delibera n. 85/09/CSP). (09A06341) (GU Serie Generale n.124 del 30-05-2009)

L'AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

Nella riunione della Commissione per i servizi ed i prodotti del 22
maggio 2009;
Visto l'art. 1, comma 6, lettera b), n. 9, della legge 31 luglio
1997, n. 249, pubblicata nel supplemento ordinario n. 154/L alla
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 177 del 31 luglio
1997;
Vista la legge 22 febbraio 2000, n. 28, recante «Disposizioni per
la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e referendarie e per la comunicazione politica»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 43
del 22 febbraio 2000, e, in particolare, l'art. 5;
Vista la deliberazione in data 15 maggio 2009, integrata in data 21
maggio 2009 dell'Ufficio di Presidenza della Commissione parlamentare
per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi,
integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari, recante
«Disposizioni in materia di comunicazione politica, messaggi
autogestiti e informazione della concessionaria pubblica nonchè
tribune elettorali per l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia prevista per i giorni 6 e 7 giugno 2009»;
Vista la delibera n. 57/09/CSP del 16 aprile 2009, recante
«Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di
comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di
informazione relative alla campagna per l'elezione dei membri del
Parlamento europeo spettanti all'Italia fissata per i giorni 6 e 7
giugno 2009», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 90 del 18 aprile 2009;
Vista la delibera n. 77/09/CSP del 14 maggio 2009, recante «Atto di
richiamo per il riequilibrio nell'applicazione dei principi sul
pluralismo dell'informazione e sulla parità di accesso ai mezzi di
informazione durante la campagna elettorale per l'elezione dei membri
del Parlamento europeo spettanti all'Italia fissata per i giorni 6 e
7 giugno 2009»;
Visti i numerosi esposti pervenuti dalle liste che si sono
presentate alle elezioni europee, con i quali è stato richiesto il
riequilibrio dell'informazione dedicata ai tempi politico-elettorali;
Considerato che la disciplina dei programmi di comunicazione
politica nei periodi elettorali è stabilita dall'art. 4 della legge
n. 28 del 2000, secondo il quale gli spazi di comunicazione politica
sono ripartiti:
a) nel periodo intercorrente tra la data di convocazione dei
comizi elettorali e la data di presentazione delle candidature nei
confronti dei soggetti politici presenti nelle assemblee da rinnovare
e tra quelli in esse non rappresentati purchè presenti nel
Parlamento europeo o in uno dei due rami del Parlamento;
b) nel periodo intercorrente tra la data di presentazione delle
candidature e la data di chiusura della campagna elettorale, secondo
il principio delle pari opportunità tra le coalizioni e le liste in
competizione, che abbiano presentato candidature in collegi o
circoscrizioni che interessino almeno un quarto degli elettori, fatta
salva l'eventuale presenza di soggetti politici rappresentativi di
minoranze linguistiche riconosciute;
Considerato che la disciplina dell'informazione nei periodi
elettorali è stabilita dall'art. 5 della legge n. 28 del 2000, il
quale garantisce parità di trattamento, obiettività, completezza e
imparzialità dell'informazione e richiede un comportamento corretto
ed imparziale nella gestione dei programmi, così da non esercitare,
anche in forma surrettizia, influenza sulle libere scelte degli
elettori;
Considerato, altresì, che ai sensi dell'art. 1, comma 5, della
legge n. 515 del 1993, come modificato dall'art. 5 della legge n. 28
del 2000, dalla data di convocazione dei comizi elettorali, nelle
trasmissioni informative riconducibili alla responsabilità di una
testata giornalistica registrata ai sensi di legge, la presenza di
candidati, esponenti di partito e movimenti politici, membri del
Governo, deve trovare fondamento esclusivamente nell'esigenza di
assicurare la completezza e l'imparzialità dell'informazione,
essendo vietata in tutte le altre trasmissioni, ad eccezione di
quelle di comunicazione politica;
Rilevato che, in tale quadro, la specifica disciplina dei programmi
di informazione per le elezioni europee del 2009 è dettata:
quanto alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo
dall'art. 5 del provvedimento approvato dalla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, il 15 maggio 2009, integrato il 21 maggio successivo
, il quale prevede che «i notiziari diffusi dalla Rai e tutti gli
altri programmi a contenuto informativo o di approfondimento si
conformano con particolare rigore ai criteri di tutela del
pluralismo, dell'imparzialità, dell'indipendenza, della completezza,
dell'obiettività e di parità di trattamento tra le diverse forze
politiche» e che, inoltre, «nei notiziari propriamente detti, non si
determini un uso ingiustificato di riprese con presenza diretta di
membri del Governo o di esponenti politici» e che, infine, «i
programmi di approfondimento informativo, qualora in essi assuma
carattere rilevante l'esposizione di opinioni e di valutazione
politico-elettorali, sono tenuti a garantire la più ampia ed
equilibrata presenza e possibilità di espressione ai diversi
soggetti politici»;
quanto alle emittenti radiotelevisive private a diffusione
nazionale la disciplina è dettata dall'art. 7 della delibera n.
57/09/CSP il quale, tenuto conto del servizio di interesse generale
dell'attività di informazione radiotelevisiva, prevede regole
analoghe a quelle emanate dalla Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
Considerato che:
1. Per le trasmissioni di comunicazione politica la programmazione
costituisce un obbligo per le emittenti pubbliche e private. Nelle
suddette trasmissioni gli spazi televisivi, secondo quanto
espressamente prevede la legge, devono essere matematicamente
ripartiti in maniera paritaria tra tutti i soggetti politici
competitori.
2. Più complesso - in mancanza di una predeterminazione delle
modalità applicative nella legge - è il problema della disciplina
delle trasmissioni di informazione e di quelle di approfondimento
informativo. Si tratta, peraltro, di un problema di grande rilievo,
emerso anche in precedenti campagne elettorali, poichè il tempo e
l'importanza dell'informazione dedicata ai temi della cronaca
politica si sono andati progressivamente espandendo, tanto da
occupare una parte saliente del palinsesto delle reti generaliste nei
periodi elettorali. A riprova di ciò, è andato sempre più
aumentando il numero dei programmi di rete che, in occasione delle
campagne elettorali, risultano ricondotti sotto la responsabilità
delle testate giornalistiche, onde poter ospitare i soggetti politici
nel rispetto di quanto previsto dal citato art. 1, comma 5, della
legge n. 515 del 1993.
3. In presenza di tale mutamento editoriale non sono di poco conto
i problemi interpretativi ed applicativi che per tali trasmissioni si
pongono, in quanto, a causa del loro legame con l'attualità della
cronaca e del riconoscimento dell'autonomia editoriale, la legge
prevede per essi norme di più ampio respiro, limitandosi a enunciare
i principi di correttezza, completezza ed equità dell'informazione e
la necessità di un comportamento corretto ed imparziale da parte dei
conduttori, dei registi e dei responsabili dei programmi.
4. Problemi questi che nell'attuale competizione elettorale
vengono ad essere smisuratamente accresciuti per la compresenza di un
elevato numero di soggetti politici competitori e per la
proliferazione di trasmissioni di approfondimento informativo che
utilizzano format analoghi a quelli della comunicazione politica,
ovvero «dibattiti,... presentazioni in contraddittorio di programmi
politici,... confronti,... interviste e... ogni altra trasmissione
nella quale assuma carattere rilevante l'esposizione di opinioni e
valutazioni politiche»; il che rende difficoltoso coniugare i
principi di autonomia editoriale e giornalistica e di attualità
della cronaca - tipici dell'informazione - con quelli di parità di
accesso e trattamento - tipici della comunicazione politica.
5. In proposito questa Autorità ritiene che, come già
esplicitato nella delibera n. 73/08/CSP (Atto di richiamo per il
riequilibrio nell'applicazione di principi sul pluralismo
dell'informazione e sulla parità di accesso ai mezzi di informazione
durante la campagna elettorale per le elezioni della Camera dei
Deputati e del Senato della Repubblica fissate per i giorni 13 e 14
aprile 2008), le disposizioni non del tutto univoche della legge e
quelle di rinvio alla legge stessa contenute nei regolamenti
attuativi della Commissione parlamentare di vigilanza e di
quest'Autorità debbano essere lette alla luce delle indicazioni date
dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 155 del 24 aprile/7
maggio 2002). Con tale sentenza la Corte (richiamando la propria
precedente sentenza n. 112 del 1993) ha posto in rilievo come «il
diritto all'informazione, garantito dall'art. 21 della Costituzione,
venga qualificato e caratterizzato, tra l'altro, sia dal pluralismo
delle fonti cui attingere conoscenze e notizie - così da porre il
cittadino in condizione di compiere le proprie valutazioni avendo
presenti punti di vista e orientamenti culturali e politici
differenti - sia dall'obiettività e dall'imparzialità dei dati
forniti, sia infine dalla completezza, dalla correttezza e dalla
continuità dell'attività di informazione erogata». «Il diritto alla
completa ed obiettiva informazione del cittadino appare dunque» -
prosegue la Corte - «tutelato in via prioritaria soprattutto in
riferimento a valori costituzionali primari, che non sono tanto
quelli… della pari visibilità dei partiti, quanto piuttosto
quelli connessi al corretto svolgimento del confronto politico su cui
in permanenza si fonda… il sistema democratico.». In base a
tali criteri la Corte ha osservato come le regole più stringenti che
valgono per la comunicazione politica non si attaglino «alla
diffusione di notizie nei programmi di informazione». La Corte
Costituzionale ha sottolineato in proposito che l'art. 2 della legge
n. 28 del 2000 non comporta la trasposizione dei criteri dettati per
la comunicazione politica nei programmi d'informazione «che
certamente costituiscono un momento ordinario, anche se tra i più
caratterizzanti dell'attività radiotelevisiva,» e ha soggiunto che
«l'espressione “diffusione di notizie” va …
intesa, del resto secondo un dato di comune esperienza, nella sua
portata più ampia, comprensiva quindi della possibilità di
trasmettere notizie in un contesto narrativo-argomentativo ovviamente
risalente alla esclusiva responsabilità della testata».
L'Autorità rileva dunque che il criterio della parità di
trattamento va contemperato con l'autonomia editoriale di ciascuna
testata e non come mero criterio matematico di ripartizione dei tempi
(applicabile invece alla comunicazione politica). D'altra parte,
secondo consolidati canoni interpretativi, il principio di parità di
trattamento va inteso, propriamente, nel senso che situazioni
analoghe debbano essere trattate in maniera analoga.
Il che comporta tuttavia, per converso, che la differenziazione di
disciplina tra comunicazione politica e trasmissioni d'informazione
tanto più s'attenui quanto più queste ultime tendano ad assumere i
contenuti, i modi e la funzione di quella.
Peraltro, pur dando atto di ciò, non si può non rilevare che i
dati del monitoraggio relativi ai periodi dal 29 aprile all' 8 maggio
e dal 9 al 16 maggio corrente (cioè alla prima e alla seconda
settimana della seconda e ultima fase della presente campagna
elettorale, decorrente dalla presentazione delle liste) mostrano uno
squilibrio nella presenza delle forze politiche che nessuna
ragionevole ermeneutica e nessuna difficoltà applicativa possono
giustificare.
Tale squilibrio è particolarmente avvertibile nei notiziari e
sussiste sia, in maniera spiccata, nel rapporto tra le due forze
politiche maggiori e il complesso delle altre, sia all'interno di
queste ultime sia anche, in certa misura, tra il PDL e il PD, cui si
aggiunge una sovraesposizione del Governo.
In proposito l'Autorità rileva che, per il rispetto del principio
della parità di trattamento e dell'equa rappresentazione di tutti i
soggetti politici competitori ed ai fini del corretto svolgimento del
confronto politico su cui si fonda il sistema democratico, durante i
periodi elettorali la presenza del Presidente del Consiglio e dei
rappresentanti del Governo, qualora candidati alle elezioni, deve
trovare giustificazione in obiettive esigenze informative legate
all'attività dell'esecutivo, le quali non costituiscano una forma di
esposizione di tesi politiche e/o propaganda elettorale.
Pertanto, considerato che siamo negli ultimi quindici giorni
precedenti le votazioni, l'Autorità ritiene che lo squilibrio
diffuso e accentuato sin qui rilevato debba richiedere una netta
inversione di tendenza e ravvisa, pertanto, gli estremi per
indirizzare una diffida a tutte le emittenti televisive pubbliche e
private affinchè provvedano immediatamente al riequilibrio
dell'informazione politica tra tutte le liste partecipanti alla
campagna elettorale attenendosi ai criteri esegetici ed applicativi
sopra richiamati, fornendo una corretta informazione delle attività
del Governo nei limiti suindicati;
Udita la relazione del Commissario Michele Lauria, relatore ai
sensi dell'art. 29 del regolamento concernente l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorità;
Diffida:

Le emittenti radiotelevisive pubbliche e private ad attuare
l'immediato riequilibrio dell'informazione politica tra tutte le
liste partecipanti alla campagna elettorale attenendosi ai criteri
esegetici ed applicativi richiamati nelle premesse, fornendo una
corretta informazione delle attività del Governo, la quale deve
trovare giustificazione in obiettive esigenze informative legate
all'attività dell'esecutivo, le quali non costituiscano una forma di
esposizione di tesi politiche e/o propaganda elettorale.
Nell'esercizio della sua funzione di vigilanza l'Autorità verifica
l'osservanza della presente diffida anche attraverso il monitoraggio
dei programmi e, in caso di inosservanza, adotta le sanzioni di cui
all'art. 1, commi 31 e 32, della legge 31 luglio 1997, n. 249.
La presente delibera è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana ed è resa disponibile nel sito web
dell'Autorità.
La presente delibera è trasmessa alla Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e per la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
Roma , 22 maggio 2009

Il segretario generale: Viola

Il commissario relatore: Lauria