1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 7-12-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 novembre 1994
N. 81 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 novembre 1994 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Campania - Edilizia e urbanistica - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale - Previsione che il programma integrato possa costituire variante al piano regolatore generale e variante o deroga al regolamento edilizio - Previsione altresi' della facolta' della regione di apportare, senza alcun limite, modifiche d'ufficio al programma stesso - Imposizione a carico del comune di provvedere, a pena di decadenza, entro centoventi giorni nel caso di restituzione degli atti per integrazione o rielaborazione - Obbligo del comune di adottare un nuovo programma integrato relativamente alla parte inattuata di precedente programma - Indebita compressione dell'autonomia comunale - Irragionevolezza della impugnata normativa e contrasto con la disciplina statale in materia (legge n. 179/1992) - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 393/1992, nonche' nn. 157/1990, 212/1991 e 61/1994. (Delibera legislativa regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994). (Cost., artt. 5, 117 e 128). (094C1225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 7-12-1994)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'avvocatura generale dello Stato nei confronti
della regione Campania, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, avverso la delibera legislativa riapprovata dal
Consiglio regionale il 12 ottobre 1994, comunicata al Commissario del
Governo il 17 ottobre 1994, e concernente "programmi integrati di
riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale".
Con telegramma 8 luglio 1994 il Governo ha rinviato la delibera
legislativa 9 giugno 1994, (corretta come da nota 21 giugno 1994 del
Presidente del Consiglio regionale), poi riapprovata senza
modificazioni.
Come noto, l'art. 16 della legge statale 17 febbraio 1992, n. 179
ha previsto la "nuova figura" (così la sentenza Corte costituzionale
19 ottobre 1992, n. 393) del programma integrato di intervento, non
precisando però - specie dopo la dichiarazione della legittimità
costituzionale dei commi da 3 a 7 del citato art. 16 - le modalità
"di coordinamento con gli strumenti tipici di disciplina di settore,
sopratutto in relazione ai piani di coordinamento e a quelli
paesistici, nonchè ai piani regolatori generali" (così l'anzidetta
sentenza).
L'art. 7, quinto comma della delibera legislativa ora in esame
permette che "il programma integrato non risulti conforme con il
piano regolatore generale o con il regolamento edilizio", ossia
costituisca rispettivamente variante del primo e/o deroga al secondo.
Qualora ciò accada, il programma integrato deve essere trasmesso
alla Regione. Questa - secondo l'art. 9 della delibera legislativa -
può a) approvare il programma come adottato, b) richiedere al comune
di apportarvi specifiche modifiche (con effetto di approvazione se ad
esse il comune consente), c) rinviarlo al comune "per integrazione o
per rielaborazione", d) approvarlo apportandovi però modifiche
d'ufficio, ed infine e) non aprovarlo. Pervero, quest'ultima
eventualità non è esplicitamente prevista, e però appare
desumibile mediante interpretazione sistematica.
Neppure esplicitamente prevista è l'eventualità che la regione
introduca modifiche d'ufficio (ed in quali casi ciò sia possibile);
peraltro sembra che modifiche d'ufficio siano consentite dal
(tutt'altro che univoco) quarto comma dell'art. 9.
Il secondo, terzo e quarto comma dell'art. 10 della delibera
legislativa prevedono la "entrata in vigore" del programma integrato
sottoposto all'esame della Regione perchè non conforme al piano
regolatore generale e/o al regolamento edilizio. Il successivo quinto
e sesto comma ricollegano al programma integrato effetti sui diritti
di proprietà immobiliare: si parla infatti di "vincoli" come da
piano regolatore generale e di espropriazioni come da strumento
attuativo. Tali effetti avrebbero durata decennale (arg. dal settimo
comma) e però sopravviverebbero al decorso del decennio (arg.
dall'ottavo, nono e decimo comma). In particolare, al nono e decimo
comma, l'art. 10 impone ai comuni dotati di programma integrato non
attuato o solo parzialmente attuato di rinnovarlo alla scadenza del
decennio di efficacia; e ciò persino mediante intervento
sostitutivo.
A sè stante rispetto ai precedenti commi dell'art.10, e però
molto innovativo ed al tempo stesso suscettibile di molteplici e
divergenti interpretazioni, è il dodicesimo comma dell'articolo
stesso, ove si prevede che "in sede di realizzazione degli interventi
.. possono essere autorizzate .. variazioni o modifiche alle
concessioni edilizie". Sembra di comprendere che, più che a
modifiche a concessioni già rilasciate od a penetranti controlli sui
progetti presentati per ottenerle, si alluda ad un mutamento della
natura della concessione edilizia, da atto del sindaco (o assessore
delegato) di controllo sulla coerenza dei progetti agli strumenti
urbanistici ad atto disponente "previa deliberazione del consiglio
comunale" varianti particolari a tali strumenti (ossia non solo
eccezionalmente "in deroga"): significative le "tolleranze" e
l'assenza dell'avverbio "congiuntamente" nella espressione "qualora
si verifichino le seguenti condizioni" (per il che, ad esempio, tutto
sarebbe consentito sol che "non vengano violate le norme vigenti in
materia di edilizia sismica").
A questo quadro, già di per sè preoccupante, occorre aggiungere
che l'art. 2, sesto comma, consente interventi nelle zone omogenee A
(ossia sui centri storici) con aumento delle volumetrie "in misura
non superiore al 5%" (e però forse con un ulteriore 5% di
"tolleranza") senza una precisa delimitazione della nozione, essa
pure suscettibile di interpretazioni molteplici, di "nuovi servizi e
attrezzature pubblici", e con ormai anacronistica restrizione della
salvaguardia ai "singoli edifici"; e che l'art. 13 esclude dal
calcolo della "volumetria complessiva preesistente" i volumi
edificati abusivamente o sulla base di concessione edilizia
illegittima, senza però prescrivere la previa demolizione degli
edifici così realizzati.
Le disposizioni sin qui menzionate, contenute nella delibera
legislativa, contrastano a) con l'"ordine delle competenze tra
regione e comune delineato dalla legislazione statale", e b) con gli
insegnamenti contenuti nella menzionata sentenza n. 393/1992 che ha
censurato - sebbene anche con riguardo ad altro parametro
costituzionale - disposizioni statali talune delle quali identiche a
quelle ora prodotte dalla regione.
Le rispettive "funzioni" della regione e dei comuni sono
determinate da "leggi generali della Repubblica" (art. 128 della
Costituzione, che si collega con l'art. 5 della Costituzione). Tali
leggi nella materia "urbanistica" (art. 117 della Costituzione)
attribuiscono alla regione la "funzione" di approvare gli strumenti
urbanistici di coordinamento (per i quali lo Statuto della regione
Campania prevede la competenza del consiglio regionale) e gli
strumenti urbanistici "generali", alias diversi da quelli
"attuativi". Questa attribuzione regionale, essenziale al governo del
territorio, è stata confermata persino dall'art. 25 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 ove sono previste "procedure semplificate per
l'approvazione di varianti agli strumenti urbanistici generali" solo
se "finalizzate all'adeguamento degli standards"; d'altro canto, il
programma integrato di che trattasi - proprio per l'ampiezza e
sostanziale indeterminatezza delle finalità che può perseguire -
non è qualificabile come mero "strumento attuativo" (del resto
l'art. 2, primo comma, della delibera legislativa lo qualifica - con
singolare accostamento dei contrari - strumento al tempo stesso
"programmatico ed attuativo").
In questo quadro, e tenuto anche conto di quanto imposto dall'art.
2, terzo e quarto comma, della delibera legislativa (in coerenza con
l'art. 16, secondo comma, della citata legge n. 179/1992), una
procedura semplificata con compressione dei "tempi" per l'esame del
programma integrato, ed eventuale silenzio approvazione, non pare
coerente nè con i parametri costituzionali testè menzionati nè con
l'interesse anche "nazionale" al buon governo del territorio. Tra
l'altro, il silenzio-approvazione è istituto che può essere
previsto - allorquando si tratta dell'approvazione di strumenti
urbanistici generali e delle altre deliberazioni da sottoporsi al
controllo preventivo di legittimità di cui all'art. 125, primo
comma, della Costituzione - solo nei casi consentiti dalla legge
statale; chè diversamente tale controllo diverrebbe eludibile. Più
in generale, il silenzio-approvazione non può assurgere, da semplice
"rimedio" contro disfunzioni, a modalità normale di amministrazione,
specie per le "funzioni" di maggiore rilievo politico-amministrativo;
e ciò anche per prevenire la eventuale tentazione ad amministrare -
se del caso con l'ausilio di "ostruzionismo della maggioranza" -
mediante meri comportamenti di inerzia, immotivati e quindi non
trasparenti, anzichè mediante atti regolarmente prodotti e quindi
comportanti esplicite responsabilità verso il "popolo" (art. 1 della
Costituzione) e, in particolare, verso lo specifico corpo elettorale.
Comunque, ancor più radicale, e perciò assorbente, è la
considerazione che nessuna "legge generale della Repubblica" e nessun
"principio" recato dalla legislazione statale attribuisce al
programma integrato, solo "abbozzato" dal citato art. 16 della legge
n. 179/1992, la potenzialità di variare gli strumenti urbanistici
generali e di derogare ai regolamenti edilizi; sicchè non pare che
la regione sia "libera" di prevedere programmi integrati non conformi
ai predetti strumenti e regolamenti. Occorre aggiungere, a questo
proposito, che gli artt. 869 e 871 cod. civ. - disposizioni
fondamentali per la disciplina dei rapporti, rispettivamente, tra
proprietà fondiaria e pianificazione urbanistica e tra proprietà
fondiaria e "norme di edilizia" - prevedono soltanto i piani
regolatori (cioè gli strumenti urbanistici generali) e le anzidette
"norme", non anche programmi integrati i quali contrastino con tali
strumenti e "norme". La legge regionale non può invadere il campo
del "diritto privato", raffigurante il programma integrato "non
conforme" e ad esso attribuendo valenze (sulle proprietà fondiarie)
non consentite dalla legislazione statale; il programma integrato
invece "conforme" trae valenze non da se stesso ma dagli strumenti e
"norme" che l'hanno preceduto.
Per contro, non paiono coerenti con le "leggi generali della
Repubblica" di cui all'art. 128 della Costituzione e con i "principi"
di cui all'art. 117 della Costituzione:
a) la indeterminatezza dell'art. 9, quarto comma, della
delibera legislativa, che - per come il comma è scritto - può
consentire, senza alcun limite, modifiche d'ufficio ad opera della
regione;
b) l'imposizione a carico del comune, contenuta nel successivo
comma 5, di "provvedere" ed entro centoventi giorni, a pena di
"decadenza" del programma integrato (decadenza che non è chiaro se
comporti preclusione sostanziale);
c) l'imposizione a carico del comune, prevista dall'art. 10,
nono e decimo comma, dell'obbligo di adottare un nuovo programma
integrato relativa alla "parte inattuata" di precedente programma;
obbligo che - tra l'altro - deresponsabilizza gli eventuali promotori
privati interessati e protrae indefinitivamente i "vincoli" cui si è
accennato.
Le disposizioni cui si è testè accennato si traducono in
altrettante "compressioni della autonomia" comunale (tra le pronunce
di codesta Corte in argomento si menzionano le recenti sentenze nn.
157/1990, 212/1991 e 61/1994). Dette "compressioni" potrebbero
divenire vistose, qualora la regione si rendesse non solo promotrice
ma anche protagonista (tramite modifiche d'ufficio) di una
urbanistica gestita attraverso una molteplicità di programmi
integrati in deroga agli strumenti urbanistici generali. Per contro,
e parimenti, potrebbe divenire non infrequente la compressione
dell'esercizio concreto della "funzione" regionale di approvazione
degli strumenti urbanistici generali, qualora più comuni - magari
simultaneamente - sottoponessero alla regione voluminosi programmi
integrati non esaminabili nel ristretto "tempo" previsto dall'art. 9,
primo comma, della delibera legislativa.
Le disposizioni contenute nell'art. 10, secondo, terzo e quarto
comma, sono, di riflesso, affette da illegittimità costituzionale
(l'art. 10, primo comma, sembra ricollegarsi soltanto all'art. 8
della delibera legislativa).
Quanto alle disposizioni recate dall'art. 10, quinto e sesto
comma, esse appaiono affette da illegittimità costituzionale per la
parte in cui abbiano a riferirsi ai programmi integrati "non
conformi" agli strumenti urbanistici generali e/o ai regolamenti
edilizi; ciò per quanto dianzi osservato in tema di salvaguardia
delle proprietà fondiarie. Del resto, il programma integrato
potrebbe divenire, se mal gestito, un mezzo nelle mani di interessi
"forti" contro le proprietà minori.
L'art. 10, dodicesimo comma, appare affetto da manifesta
illegittimità costituzionale, in relazione ai parametri già evocati
ed ai puntuali insegnamenti contenuti nel par. 5 della citata
sentenza Corte costituzionale n. 393/1992 (non a caso evocata
nell'atto di rinvio). Il testo del comma - in più punti oscuro -
consente una interpretazione comportante lacerazione del "principio
di distinzione tra programmazione territoriale .. e legittimazione
all'esecuzione dell'opera"; per non dire che, attraverso "tolleranze"
quantitative e di altro genere, esso discrimina tra soggetti operanti
nell'ambito di un programma integrato ed altri soggetti cui siano
rilasciate "semplici" concessioni edilizie. Comunque, anche per
questo dodicesimo comma deve osservarsi che nessuna "legge generale
della Repubblica" e nessun "principio" della legislazione statale
consente al Sindaco (o all'assessore delegato) di utilizzare
l'istituto della concessione edilizia per raggiungere i risultati
elencati nelle lettere da a) a g) del comma stesso.
Censure sono state dianzi formulate nei riguardi dell'art. 2,
sesto comma, della delibera legislativa; il contrasto con l'art. 17
della legge "ponte" 6 agosto 1967, n. 765, appare evidente, come pure
evidente è la ambiguità dell'art. 7, primo comma, periodo secondo
della delibera legislativa. Anche per tale comma 6 occorre ribadire
che nessuna legge generale o "principio" consente di affidare al
programma integrato la idoneità a legittimare interventi sui centri
storici e aumenti della "volumetria complessiva" dell'"ambito urbano"
coinvolto.
L'art. 13 della delibera legislativa è ad essa pervenuto dal
(dichiarato incostituzionale) quinto comma dell'art. 16 della legge
n. 179/1992; ed introduce un ulteriore elemento di irragionevolezza,
dal momento che si traduce in un premio all'abusivismo: dire che quei
volumi "non sono computabili" equivale a dire che essi "si
aggiungono" e, come tali, sono commerciabili con maggior profitto. La
caducazione dell'art. 13 comporta eliminazione anche del non
aggiornato secondo periodo di esso.

Per quanto precede, si chiede di dichiarare la illegittimità
costituzionale della delibera regionale impugnata, quanto agli
articoli indicati nel telegramma di rinvio.
Si produrranno il testo della delibera legislativa, il telegramma
di rinvio e la delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, addì 28 ottobre 1994
Franco FAVARA - Avvocato dello Stato

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