1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 188 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2021
Ordinanza del 30 gennaio 2021 del Tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile promosso da Milana Giovanni c/Comune di Reggio Calabria e Regione Calabria. Giustizia amministrativa - Materie di giurisdizione esclusiva - Controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Interpretazione della Corte di cassazione, anche a sezioni unite, considerata diritto vivente, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie meramente risarcitorie, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati, promosse ai sensi degli artt. 2043 e 2051 cod. civ., nei confronti della pubblica amministrazione e derivanti da comportamenti omissivi, posti in essere in via di mero fatto (nella specie, omessa rimozione o custodia dei rifiuti abbandonati nelle pubbliche strade), senza esercizio, neppure in via mediata, del potere autoritativo della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 133, comma 1, lettera p). (21C00272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2021)

IL TRIBUNALE DI REGGIO CALABRIA
Seconda sezione civile

In composizione monocratica, nella persona del giudice dott.
Paolo Pirruccio, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del
19 gennaio 2021, ha pronunciato la seguente ordinanza (ex art. 23
della legge n. 87 del 1953) nella causa civile iscritta al n.
1524/2014 del ruolo generale promossa da Milana Giovanni (C.F. MLN
GNN 67528 H224K), residente in Villa San Giovanni (RC) alla via
Pietro Lofaro n. 11;
rappresentato e difeso dall'avv. Alessandra Zagarella, presso il
cui studio è elettivamente domiciliato;
Parte attrice contro;
Comune di Reggio Calabria (C.F. 00136380805), in persona della
commissione straordinaria, legale rappresentante pro tempore, con
sede alla piazza Italia n. 1, palazzo San Giorgio;
rappresentato e difeso dall'avv. Giovanna Tripodi dell'avvocatura
civica, presso i cui uffici (palazzo Ce.Dir.) è elettivamente
domiciliato;
Regione Calabria (C.F. 02205340793), in persona del presidente
legale rappresentante pro tempore, con sede in Catanzaro (CZ) alla
via F. Massara n. 2;
rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Ferrara dell'avvocatura
regionale, presso i cui uffici è elettivamente domiciliata;
Parti convenute.
1. Con atto di citazione notificato il 30 aprile 2014 (data di
consegna all'UNEP), Milana Giovanni convenne in giudizio il Comune di
Reggio Calabria e la Regione Calabria per conseguire il risarcimento
del danno subito in data 19 marzo 2013 in occasione dello spegnimento
di un incendio divampato tra un cumulo di rifiuti cui era intento
nello svolgimento delle sue funzioni di vigile del fuoco.
1.1. In particolare, esponeva l'attore che alle ore 00,33 circa
di quel giorno, mentre era in servizio come vigile del fuoco,
effettuava personalmente, quale coordinatore della squadra
intervenuta, l'opera di spegnimento di un incendio divampato tra i
rifiuti e l'immondizia posti sulla via Petrarca della frazione
Gallico di Reggio Calabria.
Improvvisamente, mentre l'attore si accingeva, con l'ausilio di
strumenti ad alta pressione, ad operare lo spegnimento delle fiamme
divenute piuttosto alte, veniva colpito da un getto di olio bollente
nella zona anteriore di entrambe le gambe, cadendo rovinosamente a
terra.
L'olio si trovava all'interno di un barile di latta (di circa 20
litri), abbandonato tra i rifiuti posti sul ciglio della strada. A
seguito della pressione, il contenuto della latta andava in
ebollizione, così facendo saltare il tappo e provocando il getto di
olio ardente che lo colpiva in pieno.
Evidenziava l'attore che si configurava la responsabilità da
custodia ai sensi dell'art. 2051 del codice civile a carico del
Comune di Reggio Calabria e della Regione Calabria che erano i
soggetti che avrebbero dovuto fronteggiare l'emergenza rifiuti nel
periodo in cui si era verificato l'evento dannoso.
1.2. Concludeva l'istante chiedendo che, avendo riportato postumi
invalidanti permanenti, i convenuti venissero condannati al
risarcimento in proprio favore di tutti i danni non patrimoniali
patiti a seguito dei fatti sopra esposti, da quantificarsi nella
somma di euro 49.973,00.
2. Si è costituito il Comune di Reggio Calabria che ha concluso
chiedendo il rigetto della domanda attorea o, in subordina, la
riduzione del quantum richiesto.
3. Si è altresì costituita la Regione Calabria che, in via
preliminare ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario rientrando, a suo avviso, la controversia nell'ambito della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
3.1. Nel merito ha dedotto il proprio difetto di legittimazione
passiva chiedendo, in ogni caso, il rigetto della domanda
risarcitoria in quanto infondata in fatto e in diritto.
4. L'eccezione preliminare sollevata dalla Regione Calabria in
tema di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, alla luce
dell'attuale quadro normativo e soprattutto giurisprudenziale di
legittimità, sarebbe fondata e dovrebbe essere accolta.
Sennonchè, per le ragioni che saranno subito esposte, questo
giudice ritiene di dover sollevare d'ufficio, in via incidentale, la
questione di legittimità costituzionale della disposizione di cui
dall'art. 133, comma 1, lettera p), del decreto legislativo n. 104
del 2010 (Codice del processo amministrativo), essendo essa rilevante
e non manifestamente infondata, in riferimento agli articoli 3, 24,
25, 100, comma 1, 102, 103, comma 1, 111 e 113, comma 1, della
Costituzione.
4.1. Prima di entrare nel merito della questione occorre pertanto
ricostruire, seppur sinteticamente, il quadro giurisprudenziale
venutosi a delineare a seguito delle pronunce della Suprema Corte di
cassazione in tema di giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133,
comma 1, lettera p), del decreto legislativo n. 104 del 2010 (Codice
del processo amministrativo) in materia di «gestione del ciclo dei
rifiuti».
5. Le sezioni unite della Suprema Corte, con la sentenza n. 16304
del 2013, hanno infatti statuito che le controversie concernenti
l'organizzazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei
rifiuti urbani - ivi comprese quelle aventi ad oggetto il
risarcimento dei danni conseguenti all'omessa adozione dei
provvedimenti necessari a prevenire o impedire l'abbandono di rifiuti
sulle strade, ovvero a rimuoverne gli effetti - appartenevano alla
giurisdizione del giudice amministrativo già in epoca anteriore
all'entrata in vigore dell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 23
maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 14
luglio 2008, n. 123, norma che - sebbene abrogata dall'art. 4,
allegato 4, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del
processo amministrativo) - è stata riprodotta dall'art. 133, comma
1, lettera p), del medesimo decreto legislativo, nulla avendo
innovato, ambedue tali disposizioni, in ordine al riparto della
giurisdizione in detta materia, posto che la raccolta e lo
smaltimento dei rifiuti urbani costituiscono un servizio pubblico che
la legge riserva obbligatoriamente ai comuni, ai sensi di quanto già
previsto - prima della sua abrogazione ad opera dell'art. 4 n. 20,
allegato 4, del già citato decreto legislativo n. 104 del 2010 -
dall'art. 33, comma 2, lettera e), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 80, nel testo modificato dall'art. 7 della legge 21 luglio
2000, n. 205.
5.1. La vicenda di cui si sono occupate le sezioni unite del 2013
traeva origine da una controversia promossa dinanzi al giudice di
pace da una cittadina di un comune campano avverso l'amministrazione
comunale.
L'attrice lamentava, in particolare, che il comune convenuto non
aveva provveduto a far prelevare, trasportare e smaltire i rifiuti,
ragion per cui i cassonetti nelle vicinanze della sua abitazione e su
tutto il territorio si erano trasformati in discariche a cielo
aperto, con rifiuti di ogni genere e problemi di natura sanitaria a
causa dell'aria maleodorante ed insalubre derivante dalla c.d. parte
umida degli ammassi di immondizia e dalle fiamme appiccate; pertanto,
era stata costretta a convivere con zanzare tigri e a rinunciare a
lunghe passeggiate, a recarsi in piazza e alle celebrazioni religiose
e, quindi, a cambiare abitudini di vita, anche per lo stazionamento
di cani randagi.
5.2. Il giudice di pace, ritenuta la propria giurisdizione
(poichè la domanda risarcitoria era fondata su danni ad un diritto
soggettivo) nonchè la lesione di diritti della persona
costituzionalmente protetti, accoglieva la domanda risarcitoria
(riconoscendo un risarcimento quantificato nella somma di euro
cinquecento).
5.3. Il Tribunale, in appello, ha confermato la giurisdizione del
giudice ordinario e la responsabilità del comune che «non aveva
correttamente adempiuto all'obbligo di pulire le strade e che
nell'emergenza aveva lasciato che pullulassero di rifiuti, rimanendo
inerte nella gestione della cosa pubblica ed omettendo l'uso della
normale diligenza nel limitare il disagio ai cittadini nelle normali
attività di fruizione degli spazi dedicati ai ritrovi, omettendo di
predisporre un maggior numero di cassonetti ovvero dei servizi di
sorveglianza o altri atti di prevenzione per limitare la lesione del
diritto alla libera circolazione, sancito dall'art. 16 della
Costituzione [ed infatti il Comune che viola gli obblighi nei
confronti degli utenti delle strade è responsabile ai sensi
dell'art. 2051 del codice civile]» (pag. 5 della sentenza delle
sezioni unite del 2013).
5.4. Le sezioni unite hanno invece accolto il ricorso dell'ente
locale (il comune) e hanno dichiarato la giurisdizione del giudice
amministrativo.
6. Lo stesso principio di diritto, in tema di giurisdizione, è
stato ribadito dalla terza sezione della Suprema Corte con la
sentenza n. 26913 del 2014 in una vicenda identica a quella esaminata
dalle sezioni unite nel 2013.
Anche la controversia oggetto di questa pronuncia riguardava la
domanda, proposta da altro cittadino nei confronti del medesimo
comune campano, di risarcimento del danno (patrimoniale e non) patito
a causa del mancato smaltimento dei rifiuti da parte della pubblica
amministrazione ed al loro accumulo per le vie cittadine, con i
conseguenti disagi.
La sentenza n. 26913 del 2014 ha pertanto dichiarato il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario affermando che la
giurisdizione spettava al Tribunale amministrativo regionale della
Campania.
7. Infine, la Suprema Corte, con ordinanza n. 22009 del 2017, nel
ribadire il medesimo principio, senza rimettere la questione alla
sezioni unite, ha confermato che «qualsivoglia danno derivante in via
immediata e diretta dall'organizzazione del servizio pubblico di
raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani appartiene alla
giurisdizione del giudice amministrativo» (pag. 4 dell'ordinanza).
7.1. È doveroso segnalare, innanzitutto, che quest'ultima
pronuncia della Suprema Corte si è occupata di una vicenda del tutto
analoga a quella sottoposta all'attenzione di questo Tribunale.
Infatti, la controversia aveva ad oggetto il risarcimento dei
danni patiti da un abitante di un comune a seguito di un incendio di
due cassonetti per i rifiuti solidi urbani posizionati presso la sua
abitazione.
7.2. Anche quest'ultima pronuncia della Suprema Corte evidenzia
che «la causa petendi addotta dalla stessa controricorrente [...]
benchè rapportata [...] all'art. 2051 del codice civile, in ordine
alla responsabilità dell'originaria convenuta è stata identificata
nella congiunta circostanza della pericolosità della collocazione
dei cassonetti a ridosso della casa di abitazione e nell'inerzia
della pubblica amministrazione a dispetto delle segnalazioni in
merito inviate» (pag. 4 dell'ordinanza n. 22009 del 2017).
Pertanto, secondo l'ordinanza n. 22009 del 2017 «tanto istituisce
un nesso ineliminabile con la prospettazione di una gestione
malaccorta del ciclo di raccolta dei rifiuti, avendo così l'attrice
coinvolto il corretto esercizio di potere di sorveglianza, anche solo
sotto il profilo della custodia una volta posizionati e gestendone la
collocazione sul territorio, dei manufatti deputati a tale raccolta,
i quali ne costituiscono intuitivamente parte o fase essenziale ed
insostituibile al fine del successivo loro smaltimento» (pag. 4
ordinanza cit.).
Infatti - prosegue l'ordinanza cit. - «trattandosi di
giurisdizione esclusiva, non rileva che la causa petendi si incentri
sulla loro considerazione quali oggetti di custodia ai fini ed agli
effetti dell'art. 2051 del codice civile, essendo preponderante la
valutazione di quelli quali oggetto dei poteri di organizzazione e di
gestione della loro utile collocazione sul territorio: e tanto per
l'ampiezza indiscriminata della previsione di devoluzione della
giurisdizione, idonea a comprendere pure le fattispecie in materia di
diritti ai sensi dell'art. 2051 del codice civile, purchè sia stato
coinvolto l'esercizio del potere autoritativo di cui si è detto;
cosa che, peraltro, si è avuta nella specie, poichè anche la
pretermissione delle segnalazioni di pericolosità delle scelte in
concreto operate ha implicato, se non altro in tesi, l'esercizio del
potere della pubblica amministrazione di scelta della collocazione
sul territorio e delle modalità di custodia dei manufatti da cui si
è originato il danno» (pagine 4-5 dell'ord. cit.).
L'ordinanza conclude asserendo che «il principio elaborato dalle
sezioni unite di questa Corte, appena più su riportato e relativo
alla devoluzione alla giurisdizione del giudice amministrativo delle
controversie per il risarcimento del danno patito in dipendenza della
gestione del ciclo di raccolta dei rifiuti solidi urbani, trova
allora applicazione anche alla fattispecie in esame, in cui si
controverte dei danni derivati dall'incendio di un cassonetto per la
raccolta di quei rifiuti e del quale era stata contestata la
collocazione e segnalata invano la pericolosità, siccome relativa ad
un danno, quand'anche riconducibile allo schema dell'art. 2051 del
codice civile, nel suo complesso ascrivibile alla malaccorta
gestione, anche sotto il profilo della scelta della loro ubicazione o
collocazione o sorveglianza o custodia, dei manufatti necessari al
ciclo di raccolta dei rifiuti, cui si riconducono pure i generali
obblighi incombenti sulla pubblica amministrazione ai sensi dell'art.
2051 del codice civile in un contesto di devoluzione al giudice
amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di
organizzazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei
rifiuti urbani» (pag. 5 dell'ord. n. 22009 del 2017).
8. Orbene, l'art. 133, comma 1, lettera p), del decreto
legislativo n. 104 del 2010 (Codice del processo amministrativo)
prevede che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo:
«p) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i
provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, nonchè gli atti, i provvedimenti e le
ordinanze emanati ai sensi dell'art. 5, commi 2 e 4, della medesima
legge n. 225 del 1992 e le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta
in essere con comportamenti della pubblica amministrazione
riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico
potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati».
9. In ordine alla rilevanza della questione, si osserva che
l'art. 133, comma 1, lettera p), del decreto legislativo n. 104 del
2010, sulla scorta della giurisprudenza di legittimità sopra
esaminata (divenuta, in sostanza, vero e proprio «diritto vivente»,
essendo ormai granitica) non consente, di fatto, l'adozione di
soluzioni ermeneutiche diverse da quelle elaborate dalla Suprema
Corte di cassazione, con la conseguenza che si dovrebbe provvedere
alla declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice ordinario,
spettando essa - sulla scorta di tale orientamento - al giudice
amministrativo.
E, invero, l'attore del presente giudizio, pur invocando gli
articoli 2043 e 2051 del codice civile (soffermandosi molto proprio
su quest'ultima forma speciale di responsabilità aquiliana, di
natura sostanzialmente oggettiva, e sulla sufficienza del nesso tra
la cosa in custodia - ovvero i rifiuti collocati sulla strada - e
l'evento dannoso causato al vigile del fuoco) a fondamento della
propria domanda risarcitoria, non riuscirebbe giammai a superare le
argomentazioni poste a sostegno della giurisprudenza di legittimità
sopra illustrata: ovvero che l'attore, seppur in modo implicito («in
tesi»), propone una domanda che ha un «nesso ineliminabile con la
prospettazione di una gestione malaccorta del ciclo di raccolta dei
rifiuti», atteso che «non rileva che la causa petendi si incentri
sulla loro considerazione quali oggetti di custodia ai fini ed agli
effetti dell'art. 2051 del codice civile, essendo preponderante la
valutazione di quelli quali oggetto dei poteri di organizzazione e di
gestione della loro utile collocazione sul territorio» (cosi':
ordinanza n. 22009 del 2017 della Suprema Corte di cassazione, supra
cit.).
9.1. Se questo giudice dovesse pronunciarsi, allo stato, sulla
domanda sottoposta al suo vaglio, non vi sarebbe dunque altra
alternativa se non quella di dichiarare la giurisdizione del giudice
amministrativo, non essendo prospettabili diverse interpretazioni
della norma (art. 133, lettera p), cit.) che il giudice della
giurisdizione ha categoricamente escluso, dichiarando la
giurisdizione del giudice amministrativo in fattispecie risarcitoria
del tutto identica a quella oggi in esame.
Si imporrebbe, in definitiva, una pronuncia declinatoria della
giurisdizione, in quanto il discostamento dalla giurisprudenza di
legittimità sopra descritta esporrebbe la pronuncia affermativa
della giurisdizione ordinaria ad un sicuro successivo provvedimento
di riforma.
9.2. D'altronde, la Corte costituzionale ha chiarito che persino
in «difetto di un vero e proprio diritto vivente, si deve tenere
conto della circostanza che un'eventuale pronuncia di dissenso» da
parte del rimettente lo espone ad una assai probabile riforma della
propria decisione da parte del giudice di ultimo grado: «in tale
ipotesi, quindi, la via della proposizione della questione di
legittimità costituzionale costituisce l'unica idonea ad impedire
che continui a trovare applicazione una disposizione ritenuta
costituzionalmente illegittima», in quanto «se il giudice non si
determinasse a sollevare la questione di legittimità costituzionale,
l'alternativa sarebbe dunque solo adeguarsi ad una interpretazione
che non si condivide o assumere una pronuncia in contrasto,
probabilmente destinata ad essere riformata» (Corte costituzionale,
sentenza n. 240 del 2016).
Anche più recentemente, la Corte costituzionale ha ribadito che
«queste considerazioni inducono a escludere anche un'ipotesi di
inammissibilità della questione per la richiesta a questa Corte di
un avallo interpretativo. In sostanza, riprendendo le argomentazioni
della già citata sentenza n. 240 del 2016, la soluzione prescelta
dal rimettente - cioè di ritenere l'interpretazione data dalla Corte
di cassazione «non altrimenti superabile» (tanto più, allo stato, in
assenza di pronunce contrarie) - non pare implausibile e non lascia
spazio in concreto alla sperimentazione di altre opzioni, dato che in
ogni caso tutte verrebbero a confliggere con quella fatta propria dal
giudice di ultimo grado» (Corte costituzionale, sentenza n. 1 del
2021).
10. Nè, tanto meno, sarebbe possibile decidere la controversia
ritenendo che la presenza tra i rifiuti della latta piena di olio
(poi esplosa) possa essere considerata «caso fortuito» (come pure
eccepito dal comune convenuto).
Tale questione, al di là della sua fondatezza o meno, attiene
infatti già al merito della controversia e presuppone la sussistenza
della giurisdizione ordinaria per poter essere esaminata.
11. In punto di non manifesta infondatezza si osserva che la
norma, per come interpretata dal giudice della nomofilachia, si
appalesa costituzionalmente illegittima.
11.1. Questo giudice, in particolare, alla luce della
giurisprudenza del giudice di legittimità ormai consolidatasi sul
tema (sopra ampiamente descritta), ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della sopra
trascritta disposizione (art. 133, comma 1, lettera p), del decreto
legislativo n. 104 del 2010) nella parte in cui attribuisce alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le
controversie meramente risarcitorie (promosse ai sensi degli articoli
2043 e 2054 del codice civile), derivanti da comportamenti omissivi,
posti in essere in via di mero fatto (qual è l'omessa rimozione o
custodia dei rifiuti abbandonati sulle pubbliche strade), da cui sia
scaturita la lesione di diritti costituzionalmente tutelati (quale il
diritto alla salute ed all'integrità psico-fisica), per contrasto
con gli articoli 3, 24, 25, 100, comma 1, 102, 103, comma 1, 111 e
113, comma 1, della Costituzione.
Invero, con la sentenza n. 204 del 2004, la Corte costituzionale,
nel dichiarare la parziale illegittimità dell'art. 34, comma 1, del
decreto legislativo n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7,
lettera b), della legge n. 205/2000, ha precisato che l'art. 103,
primo comma, della Costituzione non ha conferito al legislatore
ordinario un'assoluta ed incondizionata discrezionalità
nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla
sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha solamente conferito il potere
di indicare «particolari materie» rispetto alle quali la cognizione
del giudice amministrativo investe anche le posizioni di diritto
soggettivo. Tali materie, tuttavia, devono essere «particolari»
rispetta a quelle devolute alla giurisdizione generale di
legittimità, nel senso che devono partecipare della loro medesima
natura, la quale è contrassegnata dalla circostanza che
l'amministrazione pubblica agisce come autorità. Ciò comporta,
quindi, che la mera partecipazione dell'amministrazione al giudizio o
il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sè sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Sulla scorta degli stessi principi, la Corte costituzionale ha
poi dichiarato l'illegittimità dell'art. 53, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita') nella parte in cui, devolvendo alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
relative anche ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni nella
materia espropriativa, non esclude quei comportamenti che non siano
riconducibili, neppure mediatamente, all'esercizio di un pubblico
potere (Corte costituzionale, sentenza n. 191 del 2006).
11.2. Non vi è dubbio, peraltro, che ogni qual volta si invochi
l'art. 2054 del codice civile nei riguardi della pubblica
amministrazione, venga in gioco, in tesi, l'attività amministrativa
degli enti pubblici (spesso locali), di volta in volta preposti alla
custodia del bene.
11.3. Così, quando si chiede il risarcimento del danno da c.d.
«insidia o trabocchetto» (per la presenza, ad esempio, di buche sul
marciapiede o sul manto stradale comunale), tali controversie
sembrano censurare, implicitamente, la cattiva gestione della
manutenzione stradale.
11.4. E pur tuttavia ciò non comporta alcuna intromissione nel
potere amministrativo, atteso che il danneggiato si limita a chiedere
il solo ristoro del danno patrimoniale e di quello fisico (o alla
salute o non patrimoniale) subito a seguito delle lesioni riportate a
causa dell'insidia in cui si è imbattuto (avanzando una pretesa
meramente patrimoniale), ma neppure lontanamente la questione può
avere ripercussioni sulla gestione del potere amministrativo (tanto
è vero che, in tali controversie, giammai si dispone che l'ente
provveda ad eliminare l'insidia, pur se essa possa continuare a
costituire pericolo per la pubblica incolumita').
11.5. Nel caso di specie, l'attore non ha impugnato alcun
provvedimento amministrativo e, pertanto, i poteri autoritativi delle
pubbliche amministrazioni convenute non sono minimamente incisi dalla
domanda risarcit^ria.
12. Orbene, la Corte costituzionale ha ampiamente chiarito
(occupandosi della materia urbanistica ed edilizia) che la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non può in alcun
modo ricomprendere le ipotesi in cui siano coinvolti «i
comportamenti» posti in essere in via di «mero fatto», così
estendendola «a controversie nelle quali la pubblica amministrazione
non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della
facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici - alcun
pubblico potere» (Corte costituzionale, sentenza n. 204 del 2004; in
senso conforme, Corte costituzionale, sentenza n. 191 del 2006, resa
in materia di espropriazione per pubblica utilita').
13. Invero, l'art. 133, comma 1, lettera p), del decreto
legislativo n. 104 del 2010 (come interpretato dalla Suprema Corte di
cassazione) si pone esattamente nel solco delle disposizioni
istitutive della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
già dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale con le due
citate storiche sentenze.
13.1. La formulazione dell'art. 133, lettera p), cit. si
riferisce, infatti, alle «controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta
in essere con comportamenti della pubblica amministrazione
riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico
potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati».
È pur vero che la norma fa espresso riferimento ai
«comportamenti» riconducibili anche «mediatamente» all'esercizio di
un pubblico potere. Tuttavia, la Corte costituzionale, nelle due
citate sentenze interpretative di accoglimento (n. 204 del 2004 e n.
191 del 2006) aveva precisato, in modo molto chiaro, il senso da
attribuire al termine «mediatamente», apponendovi subito dopo
l'inciso «e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti
intrinsecamente privatistici».
13.2. Nella disposizione oggi censurata, invece, tale inciso non
compare e l'interpretazione della Corte di cassazione ha così fatto
confluire nella giurisdizione esclusiva amministrativa anche
comportamenti (di mero fatto, quali sono l'omessa raccolta o custodia
dei rifiuti) del tutto svincolati da qualsivoglia esercizio di poteri
amministrativi, sulla base del semplice dato che «un danno,
quand'anche riconducibile allo schema dell'art. 2051 del codice
civile, nel suo complesso [sarebbe] ascrivibile alla malaccorta
gestione» dei rifiuti (così, Cassazione ordinanza n. 22009 del 2017
cit.).
13.3. È di tutta evidenza che una tale impostazione ermeneutica
finisce per ampliare enormemente la giurisdizione amministrativa,
facendovi confluire anche controversie nelle quali il pubblico potere
non viene in gioco neppure «mediatamente» (almeno nel senso già
specificato dalla Corte costituzionale e sopra precisato).
13.4. Infatti, la Suprema Corte di cassazione finisce per
interpretare il termine «mediatamente» come sinonimo di
«indirettamente», così facendo ricadere nella giurisdizione
esclusiva amministrativa anche quelle controversie (come quelle
oggetto del giudizio a quo), aventi ad oggetto diritti soggettivi,
anche costituzionalmente tutelati (come quello alla salute ex art. 32
della Costituzione), in cui il pubblico potere autoritativo non viene
in alcun modo coinvolto, se non appunto «indirettamente» (e, quindi,
solo in senso «atecnico» si può discorrere di «coinvolgimento» dei
poteri autoritativi della pubblica amministrazione).
Come accade, ad esempio, in materia di espropriazione per
pubblica utilità (altra ipotesi di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, ora prevista dall'art. 133, comma 1, lettera
g), del C.p.a.), quando la pubblica amministrazione, facendo
certamente, in senso - appunto - «atecnico», un «cattivo uso» del suo
potere di realizzare un'opera pubblica (pur in presenza di una
regolare dichiarazione di pubblica utilità dell'opera), finisca per
compiere uno «sconfinamento» su un terreno diverso o più esteso
rispetto a quello considerato dai provvedimenti amministrativi di
occupazione e di espropriazione, oltre che dalla dichiarazione di
pubblica utilità, nella quale ipotesi, tuttavia, non vi è dubbio
alcuno che, sulla relativa domanda risarcitoria, si configuri la
giurisdizione del giudice ordinario e non quella del giudice
amministrativo, vertendosi in ipotesi di c.d. «occupazione
usurpativa» (in tal senso, Cassazione, sezioni unite, ordinanza n.
18272/2019).
14. La necessità di un intervento di tipo interpretativo ad
opera della Corte costituzionale che, in accoglimento della questione
oggi sollevata, dichiari la illegittimità costituzionale della
disposizione di legge nel significato, difforme dalla Costituzione,
attribuito dalla giurisprudenza della Corte di cassazione alla
disposizione medesima, si appalesa alla stregua della ulteriore
seguente osservazione.
14.1. La Corte costituzionale ha, infatti, già rigettato la
questione sollevata con due pronunce (che hanno riguardato l'art. 4
del decreto-legge n. 90 del 2008). Si tratta della sentenza n. 35 del
2010 e dell'ordinanza n. 167 del 2011.
14.2. La più rilevante, per il caso oggetto di scrutinio, è la
seconda (ordinanza n. 167 del 2011).
14.2.1. In quella vicenda esaminata dalla Corte costituzionale,
infatti, il giudice remittente premetteva che l'attore del processo a
quo aveva convenuto in giudizio un comune campano e la Presidenza del
Consiglio dei ministri perchè venissero condannati al risarcimento
dei danni patrimoniali e non patrimoniali a lui cagionati dalla
omessa raccolta dei rifiuti su strade urbane, danni consistenti nei
disservizi e nelle inefficiente, nelle inadempienze, nei disagi
connessi all'emergenza rifiuti, nonchè nei pericoli ambientali ed
igienico-sanitari.
In particolare - si apprende sempre dall'ordinanza n. 167 del
2011 - l'attore aveva chiesto il ristoro di tutti i danni subiti
durante il periodo dell'emergenza rifiuti.
14.2.2. La Corte costituzionale, con la citata ordinanza n. 167
del 2011, ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale della disposizione oggi impugnata (seppur
allora rappresentata dall'art. 4, comma 1, del decreto-legge 23
maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
luglio 2008, n. 123, sollevata, in riferimento agli articoli 24, 25,
primo comma, 100, 102, secondo comma, 103 e 113 della Costituzione,
dal giudice di pace di Gragnano).
Tuttavia - e questo è il dato di assoluto rilievo - nella sua
motivazione l'ordinanza spiegava molto chiaramente:
che l'espressione «azione di gestione dei rifiuti» va
logicamente intesa «nel senso che l'attività della pubblica
amministrazione deve essere preordinata alla organizzazione o alla
erogazione del servizio pubblico di raccolta e di smaltimento dei
rifiuti»;
che, di conseguenza, nella controversia all'esame del
remittente, venendo in rilievo una questione afferente al
risarcimento del danno conseguente a comportamenti meramente
materiali posti in essere dalla pubblica amministrazione, questi
ultimi «non sono ricompresi nell'ambito di applicazione della norma
impugnata, come sopra interpretata, e rientrano, invece, nella
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, nella specie
correttamente adita»;
che, pertanto, la questione sollevata doveva ritenersi
manifestamente infondata, in quanto le censure prospettate, in
relazione a tutti i parametri costituzionali evocati, muovono, per le
ragioni esposte, da un presupposto interpretativo erroneo e cioè che
la norma in esame ricomprenderebbe nel suo ambito applicativo anche i
comportamenti meramente materiali posti in essere dalla pubblica
amministrazione.
15. Orbene, la necessità, a distanza di ormai quasi un decennio
dall'ordinanza n. 167 del 2011, di un nuovo vaglio della medesima
questione ad opera della Corte costituzionale nasce proprio a seguito
delle successive pronunce, anche a sezioni unite, della Corte Suprema
di cassazione, in tema di giurisdizione, pronunce che hanno
riguardato casi del tutto identici a quello vagliato dall'ordinanza
n. 167 del 2011, disattendendo le conclusioni cui quest'ultima era
giunta in punto di interpretazione della disposizione e di
conseguente affermazione della giurisdizione ordinaria (che
l'ordinanza n. 167 del 2011 della Corte costituzionale riteneva
pacificamente ritraibile dalla norma oggi impugnata).
Infatti, sia la sentenza (a sezioni unite) n. 16304 del 2013 sia
la successiva sentenza n. 26913 del 2014 (resa a sezione semplice),
che hanno statuito la giurisdizione del giudice amministrativo, hanno
avuto ad oggetto casi di cittadini che chiedevano la condanna dei
rispettivi comuni al risarcimento dei danni - asseritamente subiti e
- loro causati dalla omessa raccolta dei rifiuti che si erano
accumulati per le vie cittadine (ovvero casi del tutto identici a
quello esaminato dall'ordinanza n. 167 del 2011).
15.1. Nella prima sentenza della Suprema Corte, ovvero la n.
16304 del 2013 (pronunciata a sezioni unite), si fa poi espresso
riferimento (a pag. 5) proprio alla disposizione dell'art. 2051 del
codice civile posta a fondamento della pretesa risarcitoria avanzata
dal cittadino.
È di tutta evidenza che, sulla scorta dell'ordinanza n. 167 del
2011 della Corte costituzionale, l'esito della decisione delle
sezioni unite della Corte di cassazione avrebbe dovuto essere di
dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario, atteso che
si trattava di richiesta risarcitoria (di danni non patrimoniali)
basata sulla omessa raccolta dei rifiuti (mero comportamento
materiale, seppur omissivo) e delle conseguenze (ovvero dei disagi)
che tale comportamento - del tutto svincolato dall'esercizio di un
pubblico potere - aveva avuto per lo stesso cittadino.
I casi scrutinati sono assolutamente identici ed, eppure, le
sezioni unite del 2013, discostandosi dall'interpretazione offerta
dalla Corte costituzionale nella citata ordinanza n. 167 del 2011,
hanno concluso affermando la giurisdizione del giudice
amministrativo.
15.2. Ancor più eloquente appare l'ultima pronuncia della
Suprema Corte (ordinanza n. 22009 del 2017) che, nel solco delle due
precedenti pronunce, ha ribadito la giurisdizione esclusiva
amministrativa anche in un caso di una controversia risarcitoria
promossa per i danni procurati dall'incendio di due cassonetti per la
raccolta dei rifiuti posizionati presso l'abitazione del danneggiato.
Tale ultima pronuncia, come si è sopra analizzato, ha
espressamente escluso, sul presupposto che si verta in ipotesi di
giurisdizione esclusiva, che la causa petendi (incentrata sulla
considerazione dei rifiuti quali oggetti di custodia ai sensi
dell'art. 2051 del codice civile) possa assumere rilievo alcuno,
precisando, ancora espressamente, che assumeva invece un valore
«preponderante» la valutazione dei rifiuti «quali oggetto dei poteri
di organizzazione e di gestione della loro utile collocazione sul
territorio» (pag. 4 dell'ordinanza).
Inoltre, la stessa ordinanza non manca di sottolineare
«l'ampiezza indiscriminata della previsione di devoluzione della
giurisdizione, idonea a comprendere pure le fattispecie in materia di
diritti ai sensi dell'art. 2051 del codice civile» (pagine 4-5
dell'ordinanza cit.).
15.3. Vi è dunque piena consapevolezza, da parte della Corte di
cassazione, della portata «indiscriminata» della previsione normativa
che oggi si sospetta costituzionalmente illegittima poichè essa,
nella interpretazione ormai consolidatasi nella giurisprudenza della
Suprema Corte, finisce di fatto per includervi anche le controversie
meramente risarcitorie per danni causati da «comportamenti materiali»
(quasi sempre omissivi) della pubblica amministrazione del tutto
svincolati dall'esercizio di un pubblico potere, con palese
violazione dell'art. 103, comma 1, della Costituzione.
In conclusione, l'opzione ermeneutica accolta dalla Suprema Corte
di cassazione (successivamente all'ordinanza n. 167 del 2011 della
Corte costituzionale) finisce per attribuire alla giurisdizione
esclusiva amministrativa anche le controversie risarcitorie, neppure
«mediatamente» riconducibili ad un potere amministrativo, per il sol
fatto che parte del processo sia la pubblica amministrazione, così
«prescindendo da ogni qualificazione di tali "comportamenti"» e
rendendo, di fatto, il «giudice amministrativo il giudice
dell'amministrazione piuttosto che l'organo di garanzia della
giustizia nell'amministrazione (art. 100 della Costituzione)» (Corte
costituzionale n. 191 del 2006).
15.4. Dato da evidenziare è la ormai univocità e la stabilità
del senso attribuito alla disposizione, oggetto della questione di
legittimità costituzionale, dai supremi giudici, atteso che
l'ordinanza n. 22009 del 2017 si premura di precisare che la
questione poteva essere «vagliata senza necessità di rimessione alle
sezioni unite, essendosi queste già pronunziate sulla materia con
sentenza 28 giugno 2013, n. 16304 (già seguita almeno da Cassazione
19 dicembre 2014, n. 26913)» (pag. 3 dell'ordinanza cit.).
16. Questo giudice remittente ritiene opportuno osservare,
peraltro, che le svariate pretese risarcitorie conseguenti ai
«fastidi» derivanti dalla non accorta gestione dei rifiuti (spesso
notoriamente abbandonati sulle pubbliche vie) debbano trovare
adeguata soluzione (nel merito) proprio nell'ambito della
giurisdizione ordinaria.
Si tratta, frequentemente, di controversie (comprese quelle
analizzate nell'ordinanza n. 167 del 2011 della Corte costituzionale
e nella sentenza n. 16304 del 2013 delle sezioni unite) di natura
c.d. bagatellare, nelle quali appare preponderante un intento spesso
pretestuoso e speculativo, avendo le sezioni unite n. 26972 del 2008,
in tema di danno non patrimoniale, chiarito:
a) che l'interesse leso - e non il pregiudizio sofferto -
abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una
abrogazione per via interpretativa dell'art. 2059 del codice civile,
giacchè qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di
essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe
sempre risarcibile);
b) che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che
l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità (in quanto il
dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 della Costituzione, impone
a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera
personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza);
c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista
in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto
immaginari, come quello alla qualità della vita od alla felicità.
16.1. In conclusione, è del tutto chiaro che eventuali
controversie risarcitorie basate sulla omessa raccolta dei rifiuti
(che, per tale ragione, si sono accumulati sulle strade) e sui
conseguenti «fastidi» e «disagi» non dovrebbero trovare accoglimento
alcuno per effetto di una pronuncia di merito del giudice ordinario,
atteso che le relative domande dovrebbero essere rigettate in quanto
infondate per le ragioni ampiamente espresse dalle sezioni unite n.
26972 del 2008.
17. Ben diversa è l'ipotesi sottoposta all'esame di questo
giudice remittente nella quale i danni oggetto di controversia sono
tutt'altro che bagatellari (o meramente ipotetici).
17.1. L'attore, infatti, a seguito dell'improvvisa esplosione
della tanica piena di olio, posta all'interno del cumulo dei rifiuti,
veniva colpito alle gambe da un getto di olio bollente (a seguito
dall'incendio dei rifiuti che, nella sua attività di vigile del
fuoco, egli era intento a spegnere).
17.2. Il vigile del fuoco riportava ustioni di II° e III° grado
alla coscia destra e sinistra, la frattura composta della clavicola
destra e varici agli arti inferiori, come appurato dalla C.T.U.
espletata in corso di causa.
17.3. La stessa C.T.U. medico-legale ha confermato la patologia
da cui è affetto l'attore, riconoscendo allo stesso:
venticinque giorni di invalidità temporanea assoluta;
duecentonovanta giorni di invalidità temporanea parziale (di
cui ottanta giorni al 75 per cento, sessanta giorni al 50 per cento e
centocinquanta giorni al 25 per cento);
un danno biologico permanente valutato nel 7 per cento.
17.4. L'attore, peraltro, non ha conseguito alcuna forma di
indennizzo alternativo, atteso che dalla documentazione in atti
risulta che la domanda di «equo indennizzo» per causa di servizio,
avanzata in data 2 luglio 2013, è stata respinta con decreto
dirigenziale del Ministero dell'interno - dipartimento dei vigili del
fuoco, recante il prot. n. 61 dell'8 gennaio 2016 (registro decreti),
per difetto del presupposto della «ascrivibilità a categoria»,
poichè l'infermità riportata dal Milana non è ascrivibile ad
alcune delle categorie previste dalle tabelle A e B del decreto del
Presidente della Repubblica n. 834/1981 (come richiesto dall'art. 48
del decreto del Presidente della Repubblica n. 686/1957).
18. È di tutta evidenza che l'affermazione della giurisdizione
esclusiva amministrativa in serie vicende risarcitorie, come quella
in esame, totalmente sconnesse, anche «mediatamente», da qualsivoglia
esercizio di un pubblico potere, si pone in contrasto con i parametri
costituzionali (articoli 3, 24, 25, 100, comma 1, 102, 103, comma 1,
111 e 113, comma 1, della Costituzione) già scrutinati nella storica
sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, il cui esito è
stato poi ribadito nella sentenza n. 191 del 2006.
18.1. Infatti, in quest'ultima pronuncia, si è statuito:
che «il potere riconosciuto al giudice amministrativo di
disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo
una nuova «materia» attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno
strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio
(e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino
nei confronti della pubblica amministrazione»;
che la questione di legittimità costituzionale sollevata
dalle ordinanze di remissione non poteva risolversi in base al solo
petitum, id est alla domanda di risarcimento del danno, bensì
considerando il fatto, dedotto a fondamento della domanda, che si
assume causativo del danno ingiusto;
che la previsione normativa è costituzionalmente illegittima
là dove la locuzione, prescindendo da ogni qualificazione di tali
«comportamenti», attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo controversie nelle quali sia parte - e per ciò solo
che essa è parte - la pubblica amministrazione, e cioè fa del
giudice amministrativo il giudice dell'amministrazione piuttosto che
l'organo di garanzia della giustizia nell'amministrazione (art. 100
della Costituzione);
che viceversa, nelle ipotesi in cui i «comportamenti»
causativi di danno ingiusto - e cioè, nella specie, la realizzazione
dell'opera - costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti
amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di
indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio
del pubblico potere dell'amministrazione, la norma si sottrae alla
censura di illegittimità costituzionale, costituendo anche tali
«comportamenti» esercizio, ancorchè viziato da illegittimità, della
funzione pubblica della pubblica amministrazione;
che, in sintesi, i principi sopra esposti - già enunciati
dalla Corte con la sentenza n. 204 del 2004 - comportano che deve
ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a
«comportamenti» (di impossessamento del bene altrui) collegati
all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione
alla giurisdizione esclusiva di «comportamenti» posti in essere in
carenza di potere ovvero in via di mero fatto.
19. In conclusione, deve essere sollevata, di ufficio, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 133, comma 1, lettera p), del
decreto legislativo n. 104 del 2010 (Codice del processo
amministrativo), nella parte in cui attribuisce, nella
interpretazione consolidatasi nella giurisprudenza della Corte di
cassazione, ormai divenuta «diritto vivente», alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie
prettamente risarcitorie, quand'anche relative a diritti
costituzionalmente tutelati, avanzate dai privati nei confronti della
pubblica amministrazione per i danni causati dai rifiuti in custodia
dell'amministrazione ai sensi degli articoli 2043 e 2051 del codice
civile, a seguito di comportamenti materiali, meramente omissivi,
posti in essere in via di mero fatto, della pubblica amministrazione,
in assenza di qualsivoglia coinvolgimento, neppure in via mediata
(vale a dire avvalendosi della facoltà di adottare strumenti
intrinsecamente privatistici), del potere autoritativo della pubblica
amministrazione stessa.
20. Il presente giudizio deve essere sospeso con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87:
dichiara, d'ufficio, rilevante per il presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 133, comma 1, lettera p), del decreto legislativo n. 104
del 2010 (Codice del processo amministrativo), in riferimento agli
articoli 3, 24, 25, 100, comma 1, 102, 103, comma 1, 111 e 113, comma
1, della Costituzione, nella parte in cui, per come univocamente
interpretato dalla giurisprudenza della Corte Suprema di cassazione,
divenuta vero e proprio «diritto vivente», devolve alla cognizione
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le
controversie risarcitorie, quand'anche relative a diritti
costituzionalmente tutelati, promosse ai sensi degli articoli 2043 e
2051 del codice civile, nei confronti della pubblica amministrazione
custode dei rifiuti, per i danni conseguenti a comportamenti
meramente omissivi della stessa pubblica amministrazione, posti in
essere in via di mero fatto, nelle quali la stessa non esercita -
nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare
strumenti intrinsecamente privatistici - alcun pubblico potere;
dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti, a cura della cancelleria, alla Corte
costituzionale;
manda alla Cancelleria:
per la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri e per la sua comunicazione ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento;
per la comunicazione alle parti costituite nel presente
giudizio.
Reggio Calabria, 30 gennaio 2021

Il giudice: Pirruccio