1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 219 SENTENZA 1 - 19 giugno 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale della soppressa agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud) - Efficacia dei decreti-legge recanti decurtazioni delle retribuzioni spettanti - Potere del legislatore di modificare sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata (cfr. sentenza n. 417 del 1996 e n. 390 del 1995) nonche' di intervenire anche in senso riduttivo sui trattamenti pensionistici (vedi sentenze n. 240 del 1994 e n. 417 del 1996) - Sussistenza della possibilita' di scelta offerta al personale per il collocamento in pensione - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 7 aprile 1995, n. 104, artt. 1, comma 2; d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96, artt. 14, comma 4, e 14-bis, comma 1, lettera b) e commi 3 e 4). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (098C0747) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2,
della legge 7 aprile 1995, n. 104 (Conversione in legge del
decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, recante disposizioni urgenti
per accelerare la concessione delle agevolazioni alle attività
gestite dalla soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno, per la sistemazione del relativo personale, nonchè per
l'avvio dell'intervento ordinario nelle aree depresse del territorio
nazionale), 14, comma 4, e 14-bis, comma 1, lettera b), e commi 3 e
4, del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32 (Trasferimento delle
competenze dei soppressi Dipartimenti per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno e Agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno, a norma dell'art. 3 della legge 19 dicembre 1992, n.
488), convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104, promossi con n. 4
ordinanze emesse il 24 giugno - 25 novembre 1996 e il 17 luglio - 9
dicembre 1996 (nn. 3 ordinanze) dal Tribunale Amministrativo del
Lazio rispettivamente iscritte ai nn. 217, 479, 603 e 604, del
registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 18, 30 e 39, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione di Ulisse Gianfrancesco,
Gugliormella Giorgio, Papaldo Angelo ed altri e di Zappella Luisa
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per Ulisse Gianfrancesco e per
Gugliormella Giorgio, Giuseppe Abbamonte e Paolo De Camelis per
Papaldo Angelo ed altri, Giuseppe Abbamonte e Fabio Lorenzoni per
Zappella Luisa e l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio - in cui il ricorrente, già
dirigente della disciolta Agenzia per la promozione dello sviluppo
del Mezzogiorno (Agensud), successivamente inserito nei ruoli
dell'Amministrazione Statale e quindi collocato a riposo, aveva
chiesto l'annullamento dei provvedimenti con i quali il Ministero del
bilancio gli aveva attribuito un trattamento economico pressochè
dimezzato rispetto a quello già goduto presso l'Agensud e durante
l'iniziale periodo di servizio nella pubblica amministrazione - il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa il
24 giugno 1996, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 36 e 38
della Costituzione - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 4 del decreto
legislativo 3 aprile 1993, n. 96, nel testo introdotto dall'art. 9
del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito in legge 7 aprile 1995,
n. 104. (Conversione in legge del decreto-legge 8 febbraio 1995, n.
32, recante disposizioni urgenti per accelerare la concessione delle
agevolazioni alle attività gestite dalla soppressa Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, per la sistemazione del
relativo personale, nonchè per l'avvio dell'intervento
ordinario nelle aree depresse del territorio nazionale).
Espone il rimettente che gl'impugnati provvedimenti, con i quali è
stato rideterminato in senso peggiorativo il trattamento economico
del ricorrente, sono stati resi validi dall'art. 1, comma 2, della
legge n. 104 del 1995, che ha fatto salvi gli effetti di una serie di
precedenti decreti-legge. In un primo tempo, con il d.-l. 9 ottobre
1993, n. 403 (art. 5), era rispettata l'integralità del trattamento
economico percepito presso l'Agensud attraverso un assegno personale
diretto a colmare la differenza tra le retribuzioni. Ma
successivamente, con l'impugnato art. 14-bis, comma 1, lettera b)
introdotto nell'anno successivo, era stato stabilito un
indifferenziato limite (di L. 1.500.000) all'assegno personale già
in godimento, consentendosi all'amministrazione di dimezzare il
trattamento economico. Chiarisce il giudice a quo che la vicenda
trae origine dalla legge di delegazione 19 dicembre 1992, n. 488, in
attuazione della quale il decreto legislativo n. 96, del 1993 aveva
accordato al personale della soppressa Agensud la facoltà di optare
per l'assunzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e le
amministrazioni cui erano state attribuite le competenze della stessa
Agensud, contestualmente definendo il trattamento economico sulla
base dell'anzianità maturata. Tale trattamento, peraltro, a seguito
di reiterati decreti-legge, era stato garantito nella sua integrità
solo fino al gennaio 1994. Da tale data infatti erano stati
disconosciuti tutti gli scatti di anzianità ed accordati soltanto
quelli conseguiti nell'ultima qualifica rivestita. Codesta normativa,
tuttavia, era successivamente mutata: infatti con l'art. 8 del d.-l.
n. 355, del 1994, riprodotto dal d.-l. n. 491, del 1994, era stato
introdotto l'ora denunciato art. 14-bis, che al comma 1 faculta il
personale della cessata Agensud ad optare per la cessazione del
rapporto d'impiego con la disciolta agenzia al 12 ottobre 1993 (e la
contestuale instaurazione di un nuovo rapporto con le amministrazioni
statali), ovvero per il ricongiungimento del servizio con continuità
del rapporto ma con il suddetto limite al riconoscimento degli scatti
di anzianità e la possibilità di godere di un assegno pensionabile
(destinato a colmare le differenze tra le due retribuzioni) nella
misura massima di L. 1.500.000. Assetto normativo, codesto, rimasto
invariato sino alla legge n. 104, del 1995, che ha convertito
l'ultimo d.-l. dichiarando validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e facendo salvi i rapporti giuridici sorti sulla base dei
suindicati decreti-legge. Secondo il giudice a quo, per effetto del
d.-l. n. 355, del 1994 al ricorrente - il quale aveva inizialmente
goduto di un assegno ad personam che integralmente colmava la
differenza stipendiale - era stato imposto, a decorrere dal 10 giugno
1994, il suddetto limite all'assegno; con conseguente sensibile
riduzione del suo trattamento di quiescenza rispetto a quello goduto
dai colleghi collocati in pensione anteriormente a detta data. Ed in
tal modo sarebbe stato violato il divieto della reformatio in peius
del trattamento stipendiale nel caso di accesso ai ruoli statali di
personale proveniente da ruoli non statali. Codesta riduzione dello
stipendio (e quindi anche della pensione) sarebbe infatti intervenuta
sulla retribuzione già goduta come impiegato statale, allorchè era
stata garantita, in un primo momento, la conservazione del
trattamento, in conformità ad un generale principio che mira a
consentire la mobilità del lavoro, nell'interesse sia del dipendente
sia dell'amministrazione. Osserva il TAR come l'impugnata normativa
appaia lesiva anzitutto del principio d'eguaglianza. Infatti, con la
fissazione del limite di cui sopra all'assegno integrativo, si
sarebbe operata un'indistinta omologazione di personale con
qualifiche ed anzianità diverse. Ed inoltre, i dipendenti
provenienti dalla disciolta Agensud hanno ricevuto trattamenti
pensionistici diversi a seconda che il momento del pensionamento sia
stato precedente o successivo al 10 giugno 1994. Aggiunge il TAR che
l'art. 3 della Costituzione risulterebbe comunque leso anche se si
volesse giustificare l'operazione legislativa con l'intento di
omogeneizzare i trattamenti con quelli dei dipendenti delle
amministrazioni di nuova destinazione, atteso il carattere
"indifferentemente riduttivo" del limite posto all'importo
dell'assegno, che urterebbe contro il criterio di ragionevolezza, in
quanto il dipendente (e solo quello rimasto in servizio al momento
della riduzione stipendiale) è stato fatto oggetto di una misura
punitiva, pur avendo svolto sempre le stesse funzioni. Anche con
riguardo alla riduzione del trattamento pensionistico, il TAR
qualifica come irragionevole l'impugnata normativa (sia pure alla
luce delle affermazioni di questa Corte circa la possibilità, per il
legislatore, di emanare disposizioni che modifichino sfavorevolmente
i rapporti di durata), Infatti, nella specie, sarebbero state
irrimediabilmente vanificate le aspettative legittimamente nutrite
dal lavoratore circa il suo trattamento pensionistico, ridottosi di
circa la metà. Nè varrebbero a giustificare tale decurtazione
ragioni di contenimento della spesa o la previsione della
restituzione dei contributi versati in eccedenza, giacchè comunque
risulterebbe violato l'art. 38 Cost.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto
dichiararsi l'inammissibilità ovvero l'infondatezza della questione,
in quanto la denunciata modificazione stipendiale sarebbe la
conseguenza dell'estensione al personale della disciolta Agensud
della disciplina dettata per i dipendenti statali. Tale
omogeneizzazione, a sua volta, discenderebbe dal venir meno di un
ordinamento con caratteristiche di straordinarietà. Proprio tale
elemento giustificherebbe il trattamento di privilegio del personale
dell'Agensud, poichè alla straordinarietà sarebbe stata connessa la
precarietà del rapporto, che non consente di invocare il principio
della garanzia della sicurezza sociale e dell'affidamento. Sarebbe
quindi da escludere il superamento del limite di ragionevolezza,
atteso che il trattamento economico oggetto della riduzione trovava
fondamento in una situazione giuridica diversa da quella che il
personale ha liberamente scelto in seguito. Il legislatore - osserva
l'Avvocatura dello Stato - è pienamente libero di sancire la fine di
un intervento straordinario; e nella specie si sarebbe spinto anche a
garantire la conservazione del posto di lavoro ai dipendenti,
assicurando loro la stabilità che il precedente rapporto non
garantiva. Quanto all'argomento, con cui si censura la riduzione di
un trattamento già in godimento, l'Avvocatura rileva che soltanto
con la legge n. 104, del 1995 la materia è stata compiutamente
definita e che, anteriormente, il succedersi di decreti-legge non
convertiti si era reso necessario per far fronte ad una situazione di
emergenza. Conclusivamente osserva come la vera disparità di
trattamento si sarebbe verificata realmente solo ove, viceversa, il
personale statale assunto attraverso normali procedure selettive
fosse stato sopravanzato da dipendenti provenienti da
un'organizzazione soppressa, assunti con modalità meno rigorose ed
ai quali si è consentito l'accesso in ruolo per ragioni di politica
sociale.
3. - Nel presente giudizio si è costituita anche la parte privata,
che ha insistito per la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'impugnata normativa, sviluppando ulteriormente gli argomenti
contenuti nell'ordinanza di rimessione. Sulla premessa che si verta
in un caso di continuità del rapporto, essa ricostruisce a sua volta
la vicenda dei decreti-legge succedutisi nel tempo, ricordando come,
ad una piena equiparazione (del trattamento goduto presso le
amministrazioni di assegnazione) alla retribuzione già percepita
presso l'Agensud, sia seguita una prima decurtazione che aveva
limitato l'assegno personale alla differenza tra la retribuzione
della qualifica statale di assegnazione e lo stipendio iniziale della
qualifica di provenienza, aumentato di un incremento stipendiale
relativo alla sola anzianità maturata nella qualifica (anzichè,
come prima, nella carriera). Ciò avveniva in un momento in cui
gl'interessati erano già transitati alle dipendenze dello Stato. Era
poi intervenuta la censurata riduzione, che aveva introdotto il
massimo indifferenziato di L. 1.500.000 mensili per l'assegno
personale; il conseguente taglio avrebbe operato un'indistinta
omologazione sotto lo stesso livello stipendiale di personale con
qualifiche diverse. Osserva ancora la parte come, a fronte della
previsione della legge delegante circa l'utilizzo del personale
dell'Agensud, il decreto legislativo n. 96, del 1993 avesse
"inopinatamente" previsto la cessazione del rapporto d'impiego
decorsi 180 giorni dal 15 aprile 1993, dando tuttavia facoltà di
domandare l'assunzione presso la pubblica amministrazione; assunzione
prevista nella posizione iniziale delle qualifiche, con
determinazione del trattamento economico computando l'anzianità
maturata. Il che "lasciava pensare" ad una continuità e non già ad
un'interruzione del rapporto. In tal senso la "fittizia interruzione
del rapporto" sarebbe stata tentata allo scopo di aggirare il divieto
di reformatio in peius. Inoltre la riduzione del trattamento
risulterebbe contraria anche agli accordi di lavoro sottoscritti con
le organizzazioni sindacali, secondo cui, nella progressione di
carriera, il maturato economico era interamente considerato. Di
talchè la penalizzazione derivante dalla prescrizione, per cui la
nuova assunzione avviene a livello iniziale della qualifica, avrebbe
finito per incidere anche sul buon andamento della pubblica
amministrazione, con violazione dell'art. 97 Cost.
4. - Il medesimo TAR, con tre successive ordinanze d'identico
tenore, emesse in analoghi giudizi il 17 luglio 1996 (e pervenute
alla Corte tra il 24 giugno e l'8 agosto 1997), ha sollevato - con
riferimento agli stessi parametri - questione di legittimità
costituzionale della normativa di cui sopra, articolando le censure
nel modo seguente. Per quanto concerne la riduzione del trattamento
economico, e conseguentemente del trattamento pensionistico e di
quello di fine rapporto, ha denunciato:
a) l'art. 1, comma 2, della legge n. 104, del 1995, nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5, del d.-l.
n. 96, del 1993, nel testo introdotto dai decreti-legge n. 95 e n.
228, del 1994, e dell'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 3
dello stesso decreto legislativo n. 96, del 1993, nel testo
introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge n. 355 e n. 491, del 1994,
nonchè dall'art. 9 dei decreti-legge n. 570 e n. 675, sempre del
1994, poi non convertiti in legge;
b) l'art. 14-bis, comma 1, lettera b) e comma 3 del decreto
legislativo n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del
d.-l. n. 32, del 1995, convertito con la legge n. 104 del 1995;
Per quanto invece concerne il solo trattamento di fine rapporto, ha
denunciato:
a) l'art. 1, comma 2, della legge n. 104, del 1995, nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8, del
decreto legislativo n. 96, del 1993, nel testo introdotto dall'art.
7 dei decreti-legge n. 95 e n. 228, del 1994, e sulla base dello
stesso art. 14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8 dei
decreti-legge n. 355 e n. 491, del 1994, nonchè dall'art. 9 dei
decreti-legge nn. 570 e 675, del 1994, non convertiti in legge;
b) l'art. 14, comma 4, del decreto legislativo n. 96 del 1993,
nel testo introdotto dall'art. 9 del d.-l. n. 32, del 1995,
convertito con legge n. 104, del 1995. Il rimettente insiste
ulteriormente sulle anzidette modifiche delle modalità di calcolo
dello stipendio tabellare, sulla corresponsione (eventuale) di una
sola parte delle indennità in godimento presso le amministrazioni di
destinazione, sulla soppressione delle indennità percepite presso
l'Agensud e sulla fissazione del limite massimo all'assegno
pensionabile, pur nell'invariato svolgimento delle funzioni prima e
dopo la riduzione stipendiale, per ribadire l'asserita
irragionevolezza di quest'ultima, intervenuta allorchè si era ormai
incardinato il rapporto con la pubblica amministrazione.
Sottolinea ancora come l'Agensud perseguisse interessi propri dello
Stato e perciò debba essere considerata quale organo straordinario
di questo.
5. - Anche in tali giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, come sopra rappresentato e difeso, che ha
svolto considerazioni identiche a quelle riportate sub 2.
6. - Si sono pure costituite le parti private chiedendo la
declaratoria d'illegittimità costituzionale, senza aggiungere
argomenti ulteriori rispetto a quelli già sopra sintetizzati.
7. - Nell'imminenza dell'udienza, poi, le parti costituite nel
giudizio di cui all'ordinanza n. 479, del 1997 hanno depositato
un'ampia memoria, nella quale insistono per la declaratoria
d'illegittimità costituzionale della denunciata normativa, chiedendo
altresì che questa comporti, a beneficio dei ricorrenti stessi, gli
effetti originariamente garantiti per i primi quattro mesi di
servizio dai decreti-legge n. 403 (art. 5) e n. 506 (art. 7), del
1993. La difesa delle parti private sottolinea diffusamente
l'incidenza delle progressive decurtazioni (intervenute allorchè si
era già incardinato il rapporto d'impiego) sulle aspettative degli
interessati e sulla riduzione che ne è conseguita, non soltanto con
riguardo alle retribuzioni, ma anche in termini di minori importi nel
calcolo della pensione e del T.F.R. Pur riconoscendo che al TAR
rimettente era inibita l'applicazione dell'art. 202 del T.U. n. 3,
del 1957, "ostandovi la censurata disciplina speciale derogatoria
degli ordinari criteri di transito da un'amministrazione ad altra",
le parti affermano la generale portata del divieto di reformatio in
peius del trattamento economico di cui alla norma citata e la sua
applicabilità al caso di specie, configurandosi un'ipotesi di
continuità delle medesime funzioni presso altri uffici. A fortiori
la denunciata riduzione sarebbe illegittima, oltre che per le
anzidette violazioni degli artt. 3 e 36 Cost., anche per la lesione
dell'art. 38 Cost., in quanto operata in prossimità del
pensionamento. Al riguardo esse insistono nel contestare che la
restituzione dei contributi versati in eccedenza rappresenti una
reintegrazione del sacrificio patrimoniale imposto. Esse contestano
altresì le tesi dell'Avvocatura dello Stato circa la
straordinarietà dell'intervento nel mezzogiorno e la correlata
posizione di privilegio dei dipendenti dell'Agensud. Sul punto viene
sottolineato l'equivoco, in cui si sarebbe incorsi circa la nozione
d'intervento straordinario (ma che sarebbe comunque volto a
compensare "il perenne sottosviluppo" del Sud) e le caratteristiche
dell'organizzazione preordinata a realizzarlo. Pure l'altra tesi
dell'Avvocatura circa la libera opzione accordata al personale
sarebbe "capziosa" poichè la facoltà di scelta di cui alla norma
impugnata sarebbe intervenuta ad otto mesi dall'ormai avvenuto
"passaggio" all'Amministrazione ordinaria dello Stato, da alcuni
settori della quale proverrebbero le "istanze punitive" sottese alle
"inferte penalizzazioni".
8. - Anche le parti costituite nei giudizi di cui alle ordinanze
nn. 217 e 604, del 1997 hanno depositato memorie, nelle quali si
sottolinea particolarmente la discriminazione in danno dei dipendenti
rimasti in servizio dopo il 10 luglio 1994, e si insiste nella tesi
per cui, una volta avvenuta l'assegnazione presso l'amministrazione
statale, con la garanzia di conservazione del trattamento già
goduto, le decurtazioni avrebbero operato illegittimamente su
posizioni di pubblico impiego ormai già garantite.
Inoltre si ribadisce come l'Agensud fosse inserita funzionalmente
nell'apparato statale, in quanto preordinata a rispondere ad
un'istanza perequativa e promozionale che dura da secoli. In
proposito viene fatto riferimento all'elevata professionalità
richiesta per l'accesso all'impiego nell'Agensud e si sottolinea, a
confutazione di quanto affermato dall'Avvocatura, come ciò che si
vorrebbe mettere in discussione sia l'istituto stesso dell'assegno ad
personam, il quale viceversa "costituisce una delle basi essenziali e
fondanti del regime del pubblico impiego".
Considerato in diritto
1. - Il TAR del Lazio, con quattro distinte ordinanze, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge 7
aprile 1995, n. 104, nonchè degli artt. 14, comma 4, e 14-bis, comma
1, lettera b) e commi 3 e 4, del decreto legislativo 3 aprile 1993,
n. 96.
La denunciata normativa è censurata nella parte in cui fa salvi
gli effetti dei decreti-legge, succedutisi nel tempo, attraverso i
quali è stata attuata, in tempi diversi, una decurtazione della
retribuzione spettante al personale della soppressa Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud), allorchè,
secondo la prospettazione, il personale stesso era già transitato
nelle amministrazioni statali.
In particolare le norme citate lederebbero: 1) l'art. 3 Cost., per
irragionevolezza, là dove prevedono una cospicua riduzione della
retribuzione operata, dapprima limitando i criteri di calcolo
dell'assegno ad personam destinato a colmare la differenza tra il
trattamento percepito presso l'Agensud e quello erogato dalle
amministrazioni di destinazione, e successivamente imponendo un
"tetto" all'assegno medesimo (nel limite massimo di L. 1.500.000
mensili). In tal modo, con effetti sul computo del trattamento di
fine rapporto e della pensione, si sarebbe ingiustamente penalizzato
l'anzidetto personale, vanificandone le legittime aspettative col
trascurare di prendere in considerazione il maturato economico e le
differenze di qualifica; 2) ancora l'art. 3 Cost., per la disparità
di trattamento venutasi a creare tra gli stessi dipendenti, a seconda
che siano stati collocati in pensione prima o dopo il 10 giugno 1994,
data in cui è intervenuta l'ultima riduzione dell'assegno ad
personam; 3) l'art. 36 Cost., per l'asserita violazione del divieto
di reformatio in pejus del trattamento economico dei pubblici
dipendenti sancito dall'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
anche perchè la denunciata riduzione avrebbe operato senza che vi
fosse stata alcuna variazione nelle funzioni svolte; 4) l'art. 38
Cost., per gli anzidetti effetti negativi sul calcolo del trattamento
di quiescenza.
2. - Con le quattro ordinanze vengono denunciate le medesime
disposizioni, secondo profili sostanzialmente coincidenti e con
argomenti analoghi. Pertanto i relativi giudizi possono essere
riuniti e decisi con un'unica
sentenza.
3. - Le questioni non sono fondate.
3.1. - Giova premettere una ricostruzione della complessa vicenda
normativa, la quale prende le mosse dalla legge 19 dicembre 1992, n.
488, che ha sancito la soppressione del Dipartimento per gli
interventi straordinari nel Mezzogiorno e dell'Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (art. 2), contestualmente
prevedendo la redazione di "un dettagliato rapporto contenente
l'inventario" delle attività che tali organi avevano in corso. Con
l'art. 3, nell'ottica di trasferimento delle competenze, da questi
ultimi esercitate, alle diverse amministrazioni dello Stato, la legge
stessa conferisce delega al Governo per disciplinare tutta
l'operazione, definendo una serie di criteri direttivi, tra i quali
risulta compresa (v. lettera e)) l'utilizzazione del personale già
in servizio presso i detti organismi d'intervento straordinario,
"prioritariamente per i compiti previsti dalla presente legge nonchè
dal d.-l. 22 ottobre 1992, n. 415, come modificato dalla legge
medesima, ed in particolare per le funzioni tecniche e di supporto
alle attività di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma",
cioè alle attività che vengono in dettaglio devolute alle
amministrazioni dello Stato.
3.1.1. - Il Governo attua la delega con il decreto legislativo 3
aprile 1993, n. 96, che nell'art. 14 sancisce la cessazione del
rapporto di lavoro del personale dell'Agensud, decorsi centottanta
giorni dal 15 aprile 1993; riconoscendo peraltro la facoltà di
presentare domanda per l'assunzione presso le amministrazioni
pubbliche. In proposito veniva prevista l'assegnazione in qualifiche
corrispondenti a quelle già possedute, il collocamento in
soprannumero nella posizione iniziale delle nuove qualifiche
attribuite, nonchè un trattamento economico determinato computando
l'anzianità pregressa già maturata.
3.1.2. - Inizia a questo punto l'emanazione d'una serie di
decreti-legge non convertiti, che si succedono nel disciplinare lo
stato giuridico ed il trattamento economico del personale:
precisamente i decreti-legge 9 agosto 1993, n. 285; 9 ottobre 1993,
n. 403; 7 dicembre 1993, n. 506; 7 febbraio 1994, n. 95; 9 aprile
1994, n. 228; 10 giugno 1994, n. 355; 8 agosto 1994, n. 491; 7
ottobre 1994, n. 570; 9 dicembre 1994, n. 675.
I primi tre decreti-legge sostituiscono in modo identico il testo
del succitato art. 14, introducendo i seguenti punti qualificanti:
a) possibilità per il personale di chiedere il trattenimento in
servizio; b) istituzione di un ruolo transitorio ad esaurimento; c)
inquadramento sulla base dell'anzianità di servizio e di qualifica;
d) attribuzione di un assegno personale pari alla differenza tra la
retribuzione così spettante e quella da ultimo percepita quale
dipendente dell'Agensud.
Con il d.-l. n. 95 del 1994, reiterato nel successivo d.-l. n. 228
del 1994, il secondo fattore sul quale calcolare la differenza presa
a base per l'assegno ad personam viene modificato radicalmente: non
più l'ultima retribuzione goduta presso l'Agensud bensì quella
iniziale prevista per la qualifica di provenienza, incrementata della
sola anzianità in essa maturata.
Gli ultimi quattro decreti-legge, tra loro conformi, ridisegnano
nuovamente il trattamento giuridico e normativo del personale.
Nell'art. 14 non è più menzionato il trattenimento in servizio, ma
viene confermata l'istituzione del ruolo ad esaurimento e
ripristinata la posizione soprannumeraria; viene inoltre descritta in
dettaglio la procedura di attribuzione delle qualifiche.
Le novità di maggior rilievo sono tuttavia contenute nel nuovo
art. 14-bis. Tale norma prevede che entro il 31 luglio 1994 il
personale possa alternativamente optare: a) per la percezione del
trattamento di fine rapporto, la definizione della posizione
pensionistica già costituita con riferimento al 12 ottobre 1993 e
l'instaurazione, dal giorno successivo, di un nuovo rapporto con le
amministrazioni di assegnazione; b) per il ricongiungimento del
servizio prestato presso l'Agensud con quello prestato
successivamente al 12 ottobre 1993 e con quello svolto presso le
amministrazioni di assegnazione, nonchè per un trattamento economico
calcolato sulla base dei bienni di anzianità nell'ultima qualifica
rivestita presso l'Agensud. A detto personale è altresì
riconosciuto un assegno mensile ad personam, pensionabile e
riassorbibile con qualsiasi successivo miglioramento, non superiore a
L. 1.500.000 lorde mensili.
3.1.3. - Codesto impianto normativo viene mantenuto nell'ultimo
decreto-legge, emanato l'8 febbraio 1995, n. 32, e finalmente
convertito con legge 7 aprile 1995, n. 104, che fa salvi gli effetti
della pregressa decretazione.
Resta da aggiungere che l'art. 14 del decreto legislativo n. 96 del
1993, come in fine modificato, prevede nel comma 4 la cessazione
della particolare posizione previdenziale collettivamente accesa
presso l'INA, con ripartizione individuale per ogni singolo
dipendente al momento della cessazione del rapporto. A coloro che
avessero scelto (fuori dell'alternativa sopra descritta) la
definitiva conclusione del rapporto d'impiego viene inoltre
consentito dal comma 3, dello stesso articolo l'immediato
pensionamento, in deroga alle disposizioni sospensive di cui alla
legge 14 novembre 1992, n. 438. Mentre il successivo art. 14-bis
prevede, nel comma 2, il versamento integrativo a carico dello Stato
fino al raggiungimento dei trentacinque anni per il mantenimento
delle iscrizioni INPS o INPDAI, qualora alla data di cessazione del
rapporto e del ricongiungimento la posizione pensionistica del
dipendente sia di almeno trenta anni di anzianità contributiva. Il
personale cessato dal servizio tra il 15 aprile 1993 e il 15 aprile
1995, che non abbia optato per la posizione pensionistica di
provenienza, può infine richiedere la restituzione dei contributi
versati e non utili ai fini della ricongiunzione.
3.2. - L'iter sopra descritto si colloca - com'è evidente - nel
più ampio quadro di una scelta politico-legislativa, volta alla
dismissione del complesso apparato organizzatorio che per decenni
aveva caratterizzato l'intervento straordinario nel Mezzogiorno.
L'Agensud, in particolare, istituita con la legge 1 marzo 1986, n.
64, aveva rappresentato l'anello di congiunzione con il nuovo disegno
legislativo, raccogliendo in parte i compiti già affidati alla Cassa
per il Mezzogiorno, segnatamente sul piano del finanziamento di
progetti ed attività finalizzati allo sviluppo del Mezzogiorno; di
talchè essa era costituita da personale proveniente quasi
integralmente dalla soppressa Cassa.
Non occorre entrare nel merito di codesto radicale mutamento onde
coglierne le peculiarita': la rilevanza e le implicazioni del nuovo
assetto qui interessano soltanto al fine di escludere che l'intera
vicenda, sul versante della gestione del personale, possa essere
assimilata ad altri fenomeni organizzatori, come al contrario
mostrano di ritenere i giudici a quibus. Anche a voler ammettere che
esista una figura astrattamente descrivibile quale "riallocazione di
funzioni" allo scopo di poter postulare una continuità delle stesse
e, insieme, dei rapporti d'impiego sorti per il loro espletamento,
certamente nella specie la cesura operata con la normativa di
delegazione è tale da escludere che a simile figura si possa
comunque ricorrere. Le rationes sottese alla legge n. 488 del 1992
fanno attestare l'intervento su un piano di programmazione e
coordinamento centralizzati, quando non si risolvono in pure e
semplici liquidazioni: prospettiva, nella quale l'utilizzazione del
personale diviene strumento d'attuazione del correlativo progetto,
così restando dissolta ogni continuità col passato.
3.3. - Il definitivo assetto dato agli ex dipendenti dell'Agensud
con la legge n. 104 del 1995, appare immune dall'asserito vizio di
irragionevolezza, non solo alla luce delle considerazioni di cui
sopra circa la fine degli organismi straordinari d'intervento, ma
anche avuto riguardo ai complessivi contenuti della disciplina.
In vista della garanzia primaria del posto di lavoro, il
legislatore ha offerto al personale di cui trattasi una serie di
possibilità che vanno - come s'è visto - dalla cessazione del
rapporto, con deroga all'allora vigente regime di sospensione dei
pensionamenti, sino all'alternativa tra l'avvio, dal 13 ottobre 1993,
di un rapporto d'impiego a livello iniziale della qualifica (con
pagamento del trattamento di fine rapporto e computo della pregressa
posizione assicurativa nella futura determinazione della pensione) e
il ricongiungimento dei servizi (pregressi presso l'Agensud e presso
l'amministrazione di destinazione) con un nuovo inquadramento
(accompagnato dal riconoscimento, sia pure in dati limiti,
dell'anzianità maturata). Inoltre sono state previste - come pure
già detto - l'assunzione dell'onere della contribuzione integrativa
da parte dello Stato nonchè la restituzione dei contributi versati e
non computati ai fini della ricongiunzione dei periodi previdenziali.
Ma, soprattutto, non può trascurarsi di considerare che alle
amministrazioni riceventi è stato attribuito - con la
rideterminazione delle piante organiche - personale che si aggiungeva
a quello in servizio, inserendosi con inquadramenti corrispondenti
alle qualifiche in precedenza rivestite.
Pur alla luce dell'incremento di compiti che scaturiva, a carico di
dette amministrazioni, dalla legge n. 488, del 1992, non può
sfuggire la complessità dell'opera di bilanciamento degli interessi
compiuta dal legislatore. Il quadro qui delineato rappresenta infatti
un punto d'equilibrio tra quei valori di utilizzazione flessibile del
personale in termini di produttività - dei quali questa Corte ha
già rilevato il carattere strumentale rispetto al buon andamento
della pubblica amministrazione (v. sentenza n. 309, del 1997) - e
l'intento di non pregiudicare lo status e la professionalità dei
dipendenti.
In ordine alla censurata riduzione del trattamento - che si allinea
o, meglio, si approssima per eccesso a quello degli altri dipendenti
statali con pari qualifica - occorre anzitutto sottolineare come
nella specie essa consegua ad una delle possibili scelte rimesse al
dipendente, accompagnata dai benefici del ricongiungimento dei
servizi e dell'assegno ad personam; ed inoltre osservare, più in
generale, che la portata politica e la complessità dei problemi
posti dal venir meno dell'intervento configurano quell'inderogabile
esigenza da questa Corte più volte riconosciuta quale base del
potere del legislatore di modificare sfavorevolmente la disciplina
dei rapporti di durata (cfr. sentenze n. 417, del 1996 e n. 390, del
1995).
3.4. - Quanto sin qui detto vale anche ad escludere la violazione
dell'art. 36 Cost., prospettata dai rimettenti con un insistito ma
improprio riferimento al divieto della reformatio in pejus del
trattamento economico.
In proposito è da osservare, anzitutto, che appare discutibile il
presupposto stesso da cui muovono le ordinanze di rimessione, poichè
non si è in presenza d'un semplice passaggio tra carriere presso
diverse amministrazioni, bensì di rapporti che nascono ex novo,
ovvero del solo ricongiungimento di servizi a seguito di nuovi
inquadramenti. Trattasi, infatti, di posizioni che trovano la loro
fonte nell'originario disposto dell'art. 14 del decretolegislativo n.
96, del 1993 ed il loro assetto definitivo, come si è visto,
soltanto nella legge di conversione del d.-l. n. 32, del 1995. Non è
dato quindi far derivare dal trattenimento in servizio previsto dai
primi tre decreti-legge l'effetto di quell'irreversibile
incorporazione nelle Amministrazioni, che, secondo i rimettenti,
avrebbe precluso al legislatore ogni ulteriore statuizione in senso
peggiorativo del trattamento.
La tecnica legislativa che procede per aggiustamenti successivi
può di certo apparire criticabile sotto diversi profili. Tuttavia
non è consentito in questa sede utilizzare l'impugnativa della
clausola di salvezza onde selezionare la conservazione di quei soli
provvedimenti (e dei loro effetti) che risultano più favorevoli ai
ricorrenti nei giudizi a quibus. Salvo infatti quanto si dirà con
riferimento agli aspetti temporali, è alla disciplina globale
risultante dall'assetto definitivo come realizzato con la legge di
conversione n. 104, del 1995, che occorre aver riguardo.
Prescindendo poi da ogni considerazione sul fondamento della tesi,
secondo cui l'art. 202, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e l'art.
12, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 riguarderebbero quel
fenomeno di "disponibilita'" del personale di cui agli artt. 72 e
segg. dello stesso d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (ora descritto nella
più ampia casistica della mobilità di cui agli artt. 32 e segg. del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29: cfr., in particolare, il
testo dell'art. 33, come sostituito dall'art. 18 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80), è decisivo rilevare che, giusta
quanto già affermato da questa Corte (v. sentenza n. 153, del 1985),
il divieto di reformatio in pejus rappresenta solo un'acquisizione
giurisprudenziale, utile come criterio ermeneutico ma del tutto
inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale,
a vincolare il legislatore.
Del resto, proprio con riguardo alla valutazione del cosiddetto
"maturato economico" in caso di nuovi inquadramenti, avvenuti
addirittura all'interno dell'amministrazione statale, la Corte ha
escluso l'incostituzionalità della illimitata applicazione
retroattiva del nuovo trattamento (sentenza n. 296 del 1984). In
proposito essa ha osservato come il passaggio da un sistema ad un
altro, importando la "riduzione a omogeneita'", implica "una scelta
di coefficienti da operare sulla base di numerose variabili, ivi
comprese le disponibilità finanziarie, e quindi con ampia
discrezionalita'" (sentenze n. 618 del 1987 e n. 624 del 1988).
Affermazioni, queste, che a fortiori valgono nel caso in esame, dove
la riduzione ad omogeneità appare vistosa solo in ragione del
trattamento particolarmente favorevole prima goduto dai dipendenti
dell'Agensud, in confronto con quello erogato dalle amministrazioni
di nuova destinazione.
3.5. - Parimenti non fondata è la censura per l'asserita
disparità di trattamento che si sarebbe verificata tra gli stessi ex
dipendenti dell'Agensud, a seconda che il loro collocamento in
pensione fosse avvenuto prima o dopo il 10 giugno 1994, data di
emanazione del d.-l. n. 95 del 1994.
Anche a tal proposito è da richiamare la possibilità di scelta
offerta al predetto personale, il quale in quella data ben avrebbe
ancora potuto revocare la domanda di iscrizione nel ruolo transitorio
e di collocamento in soprannumero, così cessando definitivamente dal
servizio (v. art. 14, comma 3), ovvero chiedere entro il 31 luglio
1994 la revoca della volontaria cessazione optando per una delle
alternative di cui sopra detto. La prima delle quali alternative -
prevista dall'art. 14-bis, comma 1, lettera a) - consentiva
addirittura di definire la posizione pensionistica al 12 ottobre 1993
o, a seconda della convenienza, al 31 luglio 1994, computando cioè
anche il servizio già prestato nell'amministrazione ricevente
(ovviamente, con rinvio della percezione del trattamento di
quiescenza al momento della cessazione del rapporto).
Altrettanto può dirsi circa il calcolo del trattamento di fine
rapporto, immediatamente liquidato sulla base della posizione
costituita presso l'INA, non solo nel caso di definitiva cessazione
del rapporto, bensì anche in quello di opzione per un rapporto con
decorrenza dal 13 ottobre 1993.
3.6. - Considerazioni del tutto analoghe valgono per escludere
l'asserita violazione dell'art. 38 della Costituzione Al riguardo
sono ancora una volta da sottolineare l'operatività del già citato
meccanismo di restituzione dei contributi e gli oneri nascenti a
carico dello Stato dalla contribuzione integrativa di cui al comma 2
del denunciato art. 14-bis. Nel contempo, oltre che rammentare la
pluralità di scelte offerte al dipendente, deve ribadirsi che il
legislatore ha il potere d'intervenire anche in senso riduttivo sui
trattamenti pensionistici (v., ex plurimis, sentenze n. 240 del 1994
e n. 417 del 1996), nei limiti della compatibilità finanziaria, del
bilanciamento d'interessi e della complessiva ragionevolezza, che
nella specie - alla luce di tutto quanto sopra osservato - non
possono certamente considerarsi travalicati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, della legge 7
aprile 1995, n. 104 (conversione in legge del decreto-legge 8
febbraio 1995, n. 32, recante disposizioni urgenti per accelerare la
concessione delle agevolazioni alle attività gestite dalla soppressa
Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, per la
sistemazione del relativo personale, nonchè per l'avvio
dell'intervento ordinario nelle aree depresse del territorio
nazionale), 14, comma 4, e 14-bis, comma 1, lettera b), e commi 3 e 4
del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96. (Trasferimento delle
competenze dei soppressi Dipartimenti per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno e Agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno, a norma dell'art. 3 della legge 19 dicembre 1992, n.
488), (nel testo introdotto dal decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32,
convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104), sollevate in riferimento,
agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 giugno 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 19 giugno 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0747