1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 SENTENZA 10 - 26 febbraio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Patto di stabilita' interno - Concorso delle autonomie speciali alla manovra finanziaria, aggiuntivo rispetto a quella disposta dall'articolo 14, comma 1, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010. - Legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2012), art. 32. - (T-150019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 32 della
legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2012), promossi dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, dalla Provincia autonoma di
Trento, dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e dalla
Regione siciliana con ricorsi notificati il 10, l'11-16 ed il 13
gennaio 2012, depositati in cancelleria il 13, il 16, il 18 e il 19
gennaio 2012 e rispettivamente iscritti ai nn. 7, 8, 12, 13 e 15 del
registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione, di cui uno fuori termine, del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Giandomenico Falcon per la
Provincia autonoma di Trento e per la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, Paolo Chiapparrone per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 10 gennaio 2012, depositato il 13
gennaio 2012 ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi dell'anno 2012,
la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge 12 novembre
2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2012) in riferimento
agli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 75, 79, 81, 83, 103, 104
e 107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), ai
principi di ragionevolezza e di leale collaborazione ed in relazione
alle norme di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto); all'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento); agli artt. 9, 10, 10-bis, 16, 17 e 18
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale); all'art. 2, comma 106, della legge
23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010).
1.1.- L'art. 32 della legge n. 183 del 2011 detta le regole del
patto di stabilità interno per le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, definendo, per ciascuna, la misura del risparmio
da conseguire - in conformità a quanto stabilito dal decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, e dal decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148 - e
qualificando al comma 1 le disposizioni come «principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione».
I commi da 2 a 9 del citato art. 32 dettano la disciplina
applicabile alle Regioni a statuto ordinario, mentre i successivi
commi da 10 a 13 ed il comma 15 si riferiscono alle Regioni a statuto
speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano, con
particolare riferimento alla quantificazione del contributo, alle
tipologie di spese considerate ed alle modalità di computo delle
stesse.
La disciplina in materia di monitoraggio degli adempimenti, di
cui ai successivi commi da 17 a 20, e di sanzioni per l'ipotesi di
inadempienza, di cui ai commi da 21 a 26, è invece comune a Regioni
e Province autonome.
In particolare, il comma 10 dell'art. 32 della legge n. 183 del
2011 individua per ciascuna Provincia autonoma il contributo
aggiuntivo di finanza pubblica determinato complessivamente per il
comparto dal d.l. n. 98 del 2011 e dal d.l. n. 138 del 2011 in 2.000
milioni di euro.
I successivi commi 11 - applicabile alle Regioni a statuto
speciale, «escluse la regione Trentino-Alto Adige e le province
autonome di Trento e di Bolzano» - 12 e 13 del citato art. 32
confermano per le Regioni a statuto speciale la disciplina dei
precedenti esercizi finanziari concernente il patto di stabilità
cosiddetto "concordato".
L'art. 32, comma 12, (nella sua versione originaria) della legge
impugnata detta la disciplina per il patto di stabilità della
Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano prevedendo che il calcolo degli obiettivi di risparmio sia
effettuato, di intesa tra la Provincia e lo Stato, prendendo a
riferimento il saldo programmatico calcolato in termini di competenza
mista, anzichè il complesso delle spese, e dettando, per ogni altro
profilo, una disciplina sovrapponibile a quella prevista per le altre
Regioni a statuto speciale, ivi compresa la previsione
dell'applicazione, in caso di mancato accordo tra la Provincia ed il
Ministro competente, della disciplina dettata per le Regioni a
statuto ordinario.
Il comma 13 del medesimo articolo dispone che le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale definiscono la
disciplina del patto di stabilità per gli enti locali dei rispettivi
territori nell'ambito degli accordi di cui ai commi 11 e 12, con
previsione di automatica applicazione delle regole generali per gli
enti locali del restante territorio nazionale in caso di mancato
accordo.
Il successivo comma 14 reca una norma di chiusura stabilendo che
l'attuazione delle sopra elencate disposizioni deve avvenire nel
rispetto dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di
attuazione.
L'art. 32, comma 17, della legge n. 183 del 2011 dispone, nella
versione vigente al momento della proposizione del ricorso, che con
decorrenza dall'anno 2013 le modalità di raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica delle singole Regioni, esclusa la
componente sanitaria, delle Province autonome di Trento e di Bolzano
e degli enti locali del territorio possono essere concordate tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, previo accordo concluso in
sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituito, con i
rappresentanti dell'Associazione nazionale Comuni italiani (ANCI) e
dell'Unione Province italiane (UPI) regionali. Inoltre, la
disposizione prevede, in caso di mancato rispetto degli obiettivi
complessivi concordati, un sistema sanzionatorio che impone alle
Regioni e alle Province autonome inadempienti di rispondere con un
maggior concorso, nell'anno successivo, in misura pari alla
differenza tra «l'obiettivo complessivo e il risultato complessivo
conseguito».
I successivi commi da 18 a 21, nella versione vigente al momento
dell'instaurazione del presente giudizio, riguardano, poi, termini e
modalità del monitoraggio del patto per le Regioni e per le Province
autonome, introducendo in capo a queste l'obbligo di trasmettere al
Ministero dell'economia e delle finanze, con cadenza trimestrale, le
informazioni relative agli andamenti della gestione di competenza e
di quella di cassa, nonchè, ai fini della verifica del patto, di
inviare la relativa certificazione. Le disposizioni in esame
precisano che la mancata trasmissione della certificazione
costituisce inadempimento del patto e sanzionano la condotta omissiva
in modo analogo all'ipotesi del mancato rispetto dell'obiettivo di
risparmio. In caso di trasmissione tardiva, ma attestante, comunque,
il rispetto del patto di stabilità, il legislatore statale ha
previsto la sola sanzione del divieto di assunzione di personale.
La disciplina del sistema sanzionatorio è oggetto dei commi da
22 a 26 dell'art. 32 impugnato. Con specifico riferimento all'ipotesi
di inadempienza al patto di stabilità interno, il comma 22 rinvia
all'elenco di sanzioni di cui all'art. 7, comma 1, del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e
premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42), sanzioni
destinate a trovare applicazione, a mente del comma 25, anche
nell'ipotesi in cui la violazione del patto di stabilità interno sia
accertata successivamente all'anno seguente a quello cui la
violazione si riferisce. Il comma 26 dispone la nullità degli atti
elusivi del patto posti in essere dalle Regioni e dalle Province
autonome.
1.2.- La ricorrente rileva che con il cosiddetto Accordo di
Milano sottoscritto il 30 novembre 2009, tra la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige, le Province autonome di Trento e di Bolzano ed
il Governo - accordo recepito nella legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), in particolare all'art. 2,
commi da 106 a 126 - è stato istituito un nuovo sistema di relazioni
finanziarie con lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma
in senso autonomistico contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), prevedendo, nel contempo, che
la modificazione del Titolo VI dello statuto, recante appunto le
disposizioni di carattere finanziario, avrebbe potuto essere
realizzata soltanto attraverso la procedura rinforzata prevista
dall'art. 104 dello statuto medesimo, che ammette il ricorso alla
legge ordinaria solo in presenza di concorde richiesta del Governo,
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome,
per quanto di rispettiva competenza.
Secondo la ricorrente sarebbe, allora, evidente come l'art. 32
della legge n. 183 del 2011 introduca modificazioni al complesso
delle disposizioni concordate con il Governo dalla Regione
Trentino-Alto Adige e dalle Province autonome di Trento e Bolzano nel
2009, operando al di fuori dei meccanismi espressamente sanciti a
livello normativo e statutario.
La ricorrente ricorda come, in forza del Titolo V dello statuto
di autonomia ed in particolare dell'art. 79, essa goda di una
particolare autonomia in materia finanziaria quanto al suo concorso
al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e
dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica.
La Provincia autonoma di Bolzano rileva, inoltre, che l'art. 75
dello statuto di autonomia attribuisce alle Province autonome le
quote di gettito delle entrate tributarie dello Stato indicate dallo
statuto e riscosse nei rispettivi territori, mentre la normativa di
attuazione statutaria disciplina tassativamente le ipotesi di riserva
del gettito all'erario (artt. 9, 10 e 10-bis del d.lgs. n. 268 del
1992).
La ricorrente evidenzia che l'art. 83 dello statuto, unitamente
alla normativa di attuazione statutaria (art. 16 del d.lgs. 268 del
1992 ed art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992), prevede che la Provincia
autonoma di Bolzano adegui la propria normativa alla legislazione
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, così
escludendo l'applicazione in via automatica di disposizioni di
matrice statale.
A giudizio della ricorrente, l'art. 32, comma 10, della legge n.
183 del 2011 introdurrebbe unilateralmente una misura di concorso
delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica aggiuntiva
rispetto a quella delineata con l'art. 14 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, definendo
l'entità complessiva del concorso predetto ed individuando, mediante
apposita tabella, il riparto pro quota tra le autonomie.
La quantificazione in concreto degli obiettivi e, soprattutto, la
previsione espressa e puntuale del riparto degli stessi tra le
autonomie speciali in assenza di un procedimento concordato si
porrebbero in insanabile contrasto con il principio che regge, ai
sensi del combinato disposto degli artt. 79 e 104 dello statuto, il
sistema dei rapporti Stato-autonomie speciali sotto il profilo
finanziario e violerebbero la regola dell'intesa e del principio di
leale collaborazione espresso dall'art. 107 dello statuto.
Ad analoghe censure si esporrebbe, secondo la ricorrente, il
successivo comma 12 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011.
Inoltre, il comma 13 dell'art. 32 impugnato violerebbe l'art. 79,
comma 3, dello statuto, ai sensi del quale compete in via esclusiva
alle Province autonome il compito di definire il patto di stabilità,
tra gli altri, con gli enti locali del proprio territorio.
Inoltre, secondo la ricorrente, anche la previsione
dell'automatica estensione - in caso di mancanza o di ritardo
nell'intesa - delle disposizioni dettate per le Regioni a statuto
ordinario alla Provincia autonoma di Bolzano, recata in modo
esplicito sia dai commi sopra esaminati sia dai commi successivi,
oltrepasserebbe i limiti posti dall'art. 79, commi 1 e 2, dello
statuto, senza l'osservanza del meccanismo di cui all'art. 104, il
quale, a sua volta, non contempla alcun termine per l'emanazione
delle cosiddette "leggi rinforzate". Nelle materie attribuite alla
competenza provinciale, infatti, l'art. 2, del d.lgs. n. 266 del 1992
prevede, in capo alla Provincia, unicamente l'onere di adeguare la
propria legislazione alle norme statali, nei limiti di cui agli artt.
4 e 5 dello statuto di autonomia. Pertanto, ove si verta in materie
di competenza esclusiva provinciale - quale la materia di
«ordinamento degli uffici e del personale» (art. 8, numero 1, dello
statuto) - la Provincia sarebbe tenuta all'adeguamento solo ove le
norme statali possano qualificarsi come «norme fondamentali delle
riforme economiche e sociali», mentre in materie di competenza
concorrente - quali quelle di «finanza locale» (artt. 80 e 81 dello
statuto) in relazione alla contabilità degli enti locali e di
«igiene e sanita'» (art. 9, numero 10, dello statuto) - l'adeguamento
è necessario in presenza di disposizioni qualificabili come
«principi fondamentali».
Nelle more dell'adeguamento, per espressa previsione del citato
art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, restano applicabili le norme
provinciali.
La ricorrente osserva che la disciplina introdotta dall'art. 32
della legge n. 183 del 2011 prevederebbe l'immediata applicazione
alle Province autonome delle disposizioni dettate per le Regioni a
statuto ordinario, benchè le stesse, oltre ad interferire con il
peculiare regime di autonomia finanziaria riconosciuto dal Titolo VI
dello statuto (art. 83) e dalle relative norme di attuazione (art. 16
del d.lgs. n. 268 del 1992), impingerebbero in materie riservate alla
competenza provinciale esclusiva e concorrente.
Secondo la ricorrente, a dispetto della loro qualificazione, le
disposizioni recate dall'art. 32 della legge n. 183 del 2011 non
costituirebbero «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica» ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, Cost., con conseguente violazione del riparto costituzionale e
statutario delle competenze tra Stato e Province autonome.
I commi da 17 a 26 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011
violerebbero gli artt. 103, 104 e 107 dello statuto. Infatti, con
particolare riguardo agli enti locali, l'art. 79, comma 3, dello
statuto attribuirebbe alla Provincia il potere di definire gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno per i propri enti
locali e le relative funzioni di coordinamento, in relazione alla
competenza statutaria spettante alla Provincia stessa in materia di
finanza locale. Il riparto di competenza, in quanto norma rientrante
nell'alveo applicativo dell'art. 104 dello statuto di autonomia,
potrebbe allora essere modificato solo attraverso il particolare
procedimento "di intesa" ivi disciplinato.
L'art. 32, comma 14, della legge n. 183 del 2011 pone la norma di
chiusura - peraltro, unicamente con riferimento alle misure di cui ai
commi da 11 a 13 - secondo la quale l'attuazione delle stesse deve
avvenire nel rispetto dello statuto e delle relative norme di
attuazione.
Tuttavia, secondo la ricorrente, tale generica previsione
dimostrerebbe l'irragionevolezza della disposizione censurata, che
porrebbe norme di dettaglio in aperto ed insanabile conflitto con il
peculiare regime di autonomia che spetta alla Provincia autonoma di
Bolzano.
1.3- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con
atto depositato fuori termine.
1.4- La Provincia autonoma di Bolzano ha successivamente
replicato alle difese erariali con memoria depositata in data 2
ottobre 2012.
La ricorrente segnala, in primo luogo, che, nelle more del
presente giudizio, l'art. 32 è stato modificato. Tuttavia, la
ricorrente ritiene che la questione possa essere trasferita sul testo
attualmente vigente in applicazione del principio di effettività
della tutela costituzionale. Aggiunge, inoltre, che il comma 12-bis,
introdotto successivamente alla proposizione del ricorso, prescrive,
per il caso di mancato accordo di cui ai commi 11 e 12 entro il 31
luglio di ciascun anno, che gli obiettivi delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano siano
determinati applicando agli obiettivi definiti nell'ultimo accordo il
miglioramento di cui a determinate fonti normative specificatamente
elencate e tra le quali la tabella di cui al comma 10, predisposta in
modo unilaterale da parte dello Stato. Tuttavia, per la ricorrente
gli obiettivi del patto di stabilità interno dovrebbero essere
determinati tenendo conto degli effetti positivi derivanti
dall'applicazione dell'art. 79 dello statuto, unica norma di
riferimento rilevante.
2.- Con ricorso notificato l'11-16 gennaio 2012, depositato il 16
gennaio 2012 ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi dell'anno 2012,
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso
questione di legittimità costituzionale, tra gli altri, dell'art.
32, commi 10 e 17, della legge n. 183 del 2011, in riferimento al
principio di leale collaborazione ed agli artt. 2, primo comma,
lettera a), 3, primo comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), agli artt. 3, 5, 117, terzo e sesto comma, 118, 119 e 120
Cost. ed all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) ed in
relazione alla normativa di attuazione di cui alla legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), ed al decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 434
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle
d'Aosta in materia di coordinamento dei programmi degli interventi
statali e regionali). Ha impugnato, altresì, l'art. 32, commi 19,
22, 23, 24 e 25, della legge n. 183 del 2011, indicando per
relationem i parametri costituzionali evocati.
2.1.- Quanto all'art. 32, comma 10, della 1egge n. 183 del 2011,
secondo la ricorrente, l'unilaterale definizione da parte del
legislatore statale dell'entità del contributo finanziario
aggiuntivo renderebbe illegittima la disposizione impugnata per
violazione del principio costituzionale di leale collaborazione, di
cui agli artt. 120 e 5 Cost. In tal modo sarebbe direttamente lesa la
speciale autonomia finanziaria spettante alla Regione autonoma Valle
d'Aosta ai sensi degli artt. 2, primo comma, lettera a), 3, primo
comma 1, lettera f), 12, 48-bis e 50 dello statuto speciale e della
relativa normativa di attuazione (legge n. 690 del 1981). Sulla base
della normativa citata i rapporti finanziari tra lo Stato e la
Regione medesima sarebbero retti dal metodo dell'accordo.
La norma statale si porrebbe in contrasto anche con il principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., poichè il legislatore
ordinario avrebbe ripartito tra le diverse Regioni a statuto speciale
il «contributo agli obiettivi di finanza pubblica in termini di
competenza e di cassa aggiuntivo rispetto al 2011», a prescindere da
ogni enunciazione dei concreti criteri di ripartizione, nonchè in
contrasto con il riparto precedentemente stabilito dall'art. 14 del
d.l. n. 78 del 2010 e condiviso dalle autonomie speciali. Tale
affermazione, secondo la ricorrente, sarebbe confermata dalla nota
del Ministero dell'economia e delle finanze 29 settembre 2010, n.
81651, nella quale - con riferimento al concorso alla manovra
finanziaria previsto dal citato art. 14 del d.1. n. 78 del 2010 - è
stata dichiarata espressamente la necessità di procedere alla
preventiva «individuazione di puntuali criteri per il riparto del
concorso complessivamente previsto a carico delle Regioni a statuto
speciale e Province autonome, fermo restando lo strumento
dell'Accordo di ciascuna autonomia speciale con il Ministero
dell'Economia e delle Finanze» .
L'art. 32, comma 17, della legge n. 183 del 2011 prevede che le
modalità di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica delle
singole Regioni e dei rispettivi enti locali siano definite, a
partire dall'anno 2013, attraverso il sistema dell'«accordo
integrato» tra Stato e Regioni.
Secondo la ricorrente, ove tale previsione fosse ritenuta
applicabile alle Regioni a statuto speciale - e, nel caso di specie,
alla Valle d'Aosta - la stessa si porrebbe in contrasto con quanto
stabilito dalle precedenti leggi finanziarie statali (oltre che con
l'art. 32, commi 11, 12, 13 e 14, della legge n. 183 del 2011), in
base alle quali il concorso delle autonomie speciali e dei relativi
enti locali alla manovra finanziaria andrebbe definito attraverso il
diverso strumento dell'«accordo separato» tra singola Regione
speciale e Ministero dell'economia e delle finanze. Ne conseguirebbe
la lesione dell'autonomia finanziaria della Valle d'Aosta, di cui ai
richiamati articoli dello statuto speciale e della relativa normativa
di attuazione.
Secondo la ricorrente, l'illegittimità della norma censurata
rileverebbe anche ove si consideri che è stata demandata ad un
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi
entro il 30 novembre 2012 e «sentita la Conferenza unificata», la
disciplina delle modalità per la stipula del suddetto accordo, anche
con riguardo agli enti locali regionali, in violazione del principio
di leale collaborazione, che esigerebbe l'intesa e non il mero parere
della Conferenza ai fini dell'effettivo raccordo tra i diversi
livelli territoriali di governo. Detta violazione si tradurrebbe in
una lesione della competenza concorrente della Regione Valle d'Aosta
nella materia di «coordinamento della finanza pubblica», di cui agli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. in combinato disposto con l'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Secondo la ricorrente, sarebbe altresì violato l'art. 118 Cost.,
poichè il legislatore statale avrebbe attratto funzioni
amministrative e ne avrebbe regolato l'esercizio in materie che
esulano dalla sua competenza esclusiva in deroga al riparto
costituzionale delle competenze senza il previo rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, secondo quanto
affermato anche dalla giurisprudenza di questa Corte (si citano, ex
plurimis, le sentenze n. 278 del 2010, n. 76 del 2009, n. 165 e n. 88
del 2007, n. 214 del 2006 e n. 151 del 2005). In particolare, la
ricorrente ricorda come l'attrazione in sussidiarietà legittimi una
deroga al riparto costituzionale delle competenze solo ove la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalità «e sia oggetto di un accordo stipulato
con la Regione interessata» (si cita la sentenza n. 214 del 2006). Ne
conseguirebbe che l'aver rimesso ad un decreto ministeriale
l'individuazione delle modalità specifiche di attuazione della
disciplina dell' "accordo integrato", prevedendo il solo parere della
Conferenza unificata e non già l'intesa con la singola Regione a
statuto speciale interessata, lederebbe la competenza legislativa
concorrente della Valle d'Aosta in materia di coordinamento della
finanza pubblica. Inoltre, ai sensi dell'art. 117, sesto comma,
Cost., lo Stato non potrebbe esercitare alcun potere regolamentare,
trattandosi di materia in cui non è titolare di competenza
legislativa esclusiva.
Per quanto attiene, infine, ai commi 19, 22, 23, 24 e 25, dello
stesso art. 32 della legge impugnata, è stato già rilevato come
tali previsioni introducano delle modifiche all'art. 7 del d.lgs. n.
149 del 2011. Dal momento che la disposizione citata è stata
impugnata dalla Valle d'Aosta con ricorso notificato in data 18
novembre 2011, giusta deliberazione della Giunta regionale del 28
ottobre 2011, e che perdurerebbe in capo alla Regione medesima
l'interesse all'impugnativa de quo, pure a seguito delle modifiche
introdotte dalla 1egge n. 183 del 2011, viene proposta questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 19, 22, 23, 24 e 25,
alla luce di tutti i motivi già fatti valere con riferimento al
d.lgs. n. 149 del 2011, da intendersi integralmente richiamati e
trascritti nell'atto introduttivo.
3.- Con ricorso notificato il 13 gennaio 2012, depositato il 18
gennaio 2012 ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi dell'anno
2012, la Provincia autonoma di Trento ha promosso questione di
legittimità costituzionale, tra gli altri, dell'art. 32, commi 1,
10, 12, 13, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26 della legge n. 183 del 2011,
in riferimento all'art. 3 Cost., agli artt. 74, 79, 80, 81, 103, 104,
107 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 17 del d.lgs. n. 268 del
1992 ed all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
La ricorrente rileva che l'art. 32, comma 1, della legge n. 183
del 2011, in quanto contenente una disciplina in materia finanziaria
dettata unilateralmente dal legislatore statale, si porrebbe in
insanabile conflitto con la normativa speciale dettata dall'art. 79
dello statuto e sarebbe dunque costituzionalmente illegittimo. Il
regime dei rapporti finanziari fra Stato e Regioni speciali sarebbe
dominato dal principio dell'accordo, pienamente riconosciuto nella
giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n. 133 del 2010,
n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984).
Parimenti, secondo la ricorrente, l'art. 32, comma 10, della
legge n. 183 del 2011 violerebbe l'art. 79 dello statuto, in base al
quale i modi in cui la Provincia concorre al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica o sono fissati direttamente dal citato
art. 79 o vanno concordati tra Stato e Provincia.
Corrispondentemente, sarebbe violato l'art. 104 dello statuto, che
richiede il consenso della Provincia autonoma per la modifica delle
norme del Titolo VI dello statuto. La fissazione da parte del
legislatore statale di un'entità finanziaria predeterminata, quale
misura del concorso della Provincia autonoma agli obiettivi di
finanza pubblica, renderebbe detto obiettivo in alcun modo
pariteticamente concordato, come oggi stabilito nello statuto
speciale, secondo un criterio sempre seguito nelle precedenti leggi
finanziarie dello Stato e testualmente anche nella stessa 1egge n.
183 del 2011. Il riparto previsto dal comma 10 sembrerebbe, altresì,
privo di qualsiasi enunciazione di criterio e quindi meramente
«potestativo» da parte dello Stato.
Inoltre si osserva che, se per quanto attiene il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui all'art. 14 del d.l. n. 78 del
2010, le autonomie speciali avevano comunque condiviso autonomamente
tra loro il riparto, un'analoga condivisione non vi sarebbe stata con
riferimento al concorso aggiuntivo, nè sarebbe ravvisabile - nel
comma 10 - una semplice riproposizione del riparto interno allora
concordato tra le autonomie speciali.
Il comma 12 dell'art. 32 confermerebbe indirettamente la
fondatezza della censura avanzata nei confronti del comma 10, perchè
lo stesso legislatore statale prevederebbe che il saldo programmatico
vada concordato e poi, contraddittoriamente, disporrebbe che
l'accordo debba avere un contenuto vincolato alla somma indicata
nella tabella di cui al comma 10. Dunque, in questa parte il comma 12
sarebbe illegittimo per le stesse ragioni esposte in relazione al
comma 10, cui la ricorrente rinvia.
A giudizio della Provincia autonoma di Trento, per la sua
contraddittorietà interna, il comma 12 sarebbe anche irragionevole
(art. 3 Cost.).
Sarebbe poi illegittima la previsione secondo la quale «[i]n caso
di mancato accordo, si applicano le disposizioni stabilite per le
regioni a statuto ordinario». Anche in questo caso sarebbero violati
il principio consensuale in materia di finanza delle Regioni speciali
e gli artt. 79 e 104 dello statuto, oltre al principio di leale
collaborazione. La norma in questione finirebbe per rimettere
l'applicazione del regime previsto per le Regioni a statuto ordinario
alla mera volontà del Ministro dell'economia e delle finanze, in tal
modo vanificando la previsione dell'intesa.
Anche l'art. 32, comma 13, della legge n. 183 del 2011 sarebbe
illegittimo sotto tre profili. In primo luogo, esso prevede che la
Provincia definisca il patto di stabilità per gli enti locali
«nell'ambito degli accordi ci cui ai commi 11 e 12», il che non
sarebbe conforme nè allo statuto (artt. 79, comma 3, 80 e 81) nè
all'art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992. Inoltre, il citato comma 13
assoggetterebbe anche gli enti locali del territorio della Provincia
autonoma all'«obiettivo complessivamente determinato in applicazione
dell'articolo 31» della legge n. 183 del 2011 per gli enti locali del
restante territorio nazionale, in contrasto con la clausola di
salvaguardia di cui all'art. 32, comma 14, della legge n. 183 del
2011 e con l'art. 79, comma 3, dello statuto, che attribuisce alle
Province, «[f]ermi restando gli obiettivi complessivi di finanza
pubblica», il potere di «stabilire gli obblighi relativi al patto di
stabilità interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con
riferimento agli enti locali», precisando che «[n]on si applicano le
misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante
territorio nazionale». Infine, il comma 13 sarebbe illegittimo anche
nella parte in cui stabilisce che, in caso di mancato accordo, si
applichino le regole stabilite per gli enti locali del restante
territorio nazionale, previsione che contrasterebbe con la competenza
legislativa provinciale in materia di finanza locale e violerebbe
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale subordina la diretta
applicazione di sopravvenute norme statali all'accertamento da parte
della Corte costituzionale del mancato adeguamento della legislazione
provinciale.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, anche il comma 16
dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011 violerebbe l'art. 79 dello
statuto per le ragioni già esposte in relazione al precedente art.
32, comma 1.
La ricorrente rileva che il primo periodo del comma 17 dell'art.
32 sembrerebbe puramente facoltizzante e dunque privo di effetto
lesivo. Tuttavia, ove tale disposizione potesse produrre per la
Provincia autonoma di Trento un qualunque effetto di vincolo, allora
se ne dovrebbe denunciare l'illegittimità e l'incongruità, poichè
la disciplina posta dalla legge ordinaria si sovrapporrebbe a quella
di cui all'art. 79 dello statuto.
Ad avviso della ricorrente Provincia, i commi 17, 19, 22, 24, 25
e 26 sarebbero illegittimi per violazione dell'art. 79 dello statuto,
poichè lo Stato non potrebbe definire unilateralmente le condizioni
perchè la Provincia sia considerata adempiente al patto di
stabilità, le fattispecie di inadempimento e le sanzioni; ciò in
violazione del già enunciato principio consensuale che domina i
rapporti finanziari fra Stato, Regioni e Provincie ad autonomia
speciale e degli artt. 103, 104 e 107 dello statuto, che richiedono o
il procedimento di revisione costituzionale o, comunque, un
procedimento concertato per la modifica o l'attuazione del Titolo VI
dello statuto medesimo. Inoltre, poichè il primo periodo del comma
17 fa riferimento agli obiettivi di finanza pubblica delle singole
Regioni, delle Province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti
locali del territorio, le norme successive potrebbero essere intese
come applicabili anche in relazione agli obblighi concernenti il
patto di stabilità degli enti locali.
In questo caso, tali norme violerebbero l'art. 79, commi 3 e 4,
dello statuto, in base al quale spetta alle Province stabilire gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere alle
funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali, mentre
«non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri
enti nel restante territorio nazionale».
Inoltre, sarebbero violati l'art. 80 dello statuto, che
garantisce competenza legislativa alle Province autonome in materia
di finanza locale, e l'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 268 del 1992,
che attribuisce alle stesse il potere di disciplinare «con legge i
criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza
comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione di personale, le
modalità di ricorso all'indebitamento, nonchè le procedure per
l'attività contrattuale», potestà legislativa esercitata con la
legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36 (Norme in materia di
finanza locale). Le norme in questione, dunque, pretenderebbero di
sovrapporsi con diretta applicabilità ad una disciplina già
vigente, con conseguente violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992.
4.- Con ricorso notificato il 13 gennaio 2012, depositato il 18
gennaio 2012 e iscritto al n. 13 del registro ricorsi dell'anno 2012,
la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1, 10,
12, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26, della legge n. 183 del 2011, in
riferimento agli artt. 117 e 119 Cost. in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, agli artt. 79,
103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, al d.lgs. n. 268 del 1992
ed agli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
4.1.- A sostegno delle censure la ricorrente adduce motivazioni
coincidenti con quelle sviluppate dalla Provincia autonoma di Trento
nel ricorso n. 12 del 2012.
5.- Con ricorso notificato il 13 gennaio 2012, depositato il 19
gennaio 2012 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi dell'anno
2012, la Regione siciliana ha promosso questione di legittimità
costituzionale, tra gli altri, dell'art. 32, commi 10, 11, 16 e 22,
della legge n. 183 del 2011, in riferimento agli artt. 36 e 43 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana) ed al principio di leale
collaborazione.
5.1.- La Regione siciliana sostiene che l'art. 32, comma 10,
della legge n. 183 del 2011 violerebbe il principio di leale
collaborazione, poichè lo Stato avrebbe dovuto concordare, in sede
di Conferenza Stato-Regioni, la quantificazione del concorso alla
manovra finanziaria prevista dal comma 10 in esame, aggiuntivo
rispetto a quello disposto nel 2010. A tale proposito si richiama la
giurisprudenza costituzionale in tema di principio di leale
collaborazione, di previa intesa in seno alla Conferenza
Stato-Regioni e autonomie (si citano le sentenze n. 255 del 2011, n.
31 del 2006 e n. 204 del 1993) e di obbligo dello Stato, in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa con le Regioni, di motivare
adeguatamente le ragioni di interesse nazionale che lo hanno
determinato a decidere unilateralmente (si cita la sentenza n. 116
del 1994).
Secondo la ricorrente, l'art. 32, comma 11, della legge n. 183
del 2011, pur rientrando nell'ambito di applicazione della clausola
di salvaguardia di cui all'art. 32, comma 14, della medesima legge,
sarebbe nondimeno lesivo del principio di leale collaborazione - del
quale la previa intesa sarebbe esplicitazione - stante la previsione
della detrazione dal livello complessivo delle spese correnti e in
conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, della somma degli
importi della tabella di cui al comma 10, non concordati fra Stato e
Regione e non compresi nell'ambito di applicazione della citata
clausola di salvaguardia.
L'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del 2011 violerebbe gli
artt. 36 e 43 dello statuto, nonchè il principio di leale
collaborazione, poichè, a giudizio della ricorrente, disporrebbe un
aggravio di spese per le Regioni a statuto speciale mediante la
generica attribuzione dell'esercizio di funzioni statali, senza che
vengano individuate ed aumentate le risorse finanziarie per farvi
fronte, e mediante un indefinito rinvio a specifiche norme di
attuazione statutaria volte unicamente a precisare le modalità e
l'entità del risparmio per il bilancio dello Stato da ottenere in
modo permanente o, comunque, per annualità definite.
Sarebbe palese la lesività di detta previsione che inciderebbe
sulle disponibilità finanziarie della Regione Siciliana sottraendo
risorse da questa destinate allo svolgimento di funzioni proprie al
fine di destinarle all'esercizio di funzioni statali genericamente
indicate.
Secondo la ricorrente la norma risulterebbe, pertanto, non
conforme agli artt. 36 e 43 dello statuto, nonchè al principio di
leale collaborazione che dovrebbe ispirare i rapporti fra Stato e
Regioni. Essa violerebbe i suindicati parametri nella misura in cui
non prevederebbe che in sede di Commissione paritetica debba essere
determinato l'importo delle somme che lo Stato dovrà trasferire alla
Regione per l'assunzione dell'esercizio delle dette funzioni ovvero
che dette funzioni siano esercitate senza aggravi finanziari dalla
Regione.
La ricorrente sostiene, infine, che l'art. 32, comma 22, della
legge n. 183 del 2011 violerebbe gli artt. 36 e 43 dello statuto ed
il principio di leale collaborazione. Il citato comma 22 - che
richiama l'art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 149 del 2011, sostituito,
quanto all'ultimo periodo, dal comma 23 del medesimo art. 32 -
sarebbe lesivo delle prerogative statutarie in quanto i suoi
contenuti sanzionatori non rispetterebbero la clausola di
salvaguardia prevista per le Regioni a statuto speciale dall'art. 13
del medesimo d.lgs. n. 149 del 2011. Per tale ragione, la ricorrente
non avrebbe impugnato il menzionato art. 7 in sede di proposizione
del ricorso avverso talune norme del decreto legislativo che lo
contiene.
In particolare, il suindicato art. 13, non richiamato dal testo
normativo in esame, è così rubricato: «Disposizioni concernenti le
Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano» e dispone che «La decorrenza e le modalità di applicazione
delle disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei
confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano, nonchè nei confronti degli enti locali
ubicati nelle medesime Regioni a statuto speciale e Province
autonome, sono stabilite, in conformità con i relativi statuti, con
le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, e successive modificazioni. Qualora entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto legislativo non risultino
concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al completamento
delle procedure medesime, le disposizioni di cui al presente decreto
trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano».
In altri termini, l'art. 32, comma 22, della legge n. 183 del
2011 riproporrebbe l'immediata applicabilità nei confronti delle
Regioni a statuto speciale, in precedenza esclusa dalla citata
clausola di salvaguardia, dei meccanismi sanzionatori di cui all'art.
7, comma 1, del d.lgs. n. 149 del 2011, e ciò in violazione del
meccanismo della previa intesa, espressione del principio di leale
collaborazione.
La norma sarebbe, dunque, lesiva degli artt. 36 e 43 dello
statuto d'autonomia, in quanto sottrarrebbe risorse finanziarie alla
Regione siciliana per destinarle, in caso di comminazione di
sanzioni, a fini diversi e non prevederebbe che i suoi contenuti
possano essere concordati in sede di Commissione paritetica.
Secondo la ricorrente sarebbe, altresì, lesiva del principio di
leale collaborazione, in quanto adottata in assenza della previa
intesa che deve ispirare i rapporti fra Stato e Regioni.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è ritualmente
costituto in giudizio con riferimento ai ricorsi nn. 8, 12, 13 e 15
del 2012 chiedendo che siano dichiarati inammissibili o comunque
infondati.
La difesa statale ha sostanzialmente svolto le medesime
considerazioni in tutti i giudizi, che possono essere riassunte come
segue.
Il resistente innanzitutto rileva che il contributo agli
obiettivi di finanza pubblica quantificato dalla legge n. 191 del
2009 afferirebbe principalmente all'attuazione del federalismo
fiscale, sulla base di quanto stabilito dall'art. 27 della legge n.
42 del 2009, concernente il concorso delle autonomie speciali al
perseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà. Inoltre
il d.l. n. 138 del 2011 si collocherebbe nell'ambito di un complesso
percorso di risanamento della finanza pubblica, e di contenimento
dell'espansione del "deficit" nazionale, in coerenza con quanto
concordato in sede comunitaria ed alla luce dell'attuale contesto
economico-finanziario "emergenziale", caratterizzato da una dilagante
crisi internazionale. Le misure di contenimento della spesa pubblica
previste dall'art. 32 della legge n. 183 del 2011 rientrerebbero,
quindi, tra le disposizioni riferibili ed ascrivibili al
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. e non potrebbero in alcun modo ritenersi lesive delle
competenze regionali in materia di autonomia finanziaria.
In merito a tali aspetti, l'Avvocatura dello Stato ricorda che la
consolidata giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n.
82 del 2007, n. 353 e n. 36 del 2004) avrebbe sancito la necessità
che anche le autonomie speciali concorrano al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, non costituendo la garanzia
costituzionale dell'autonomia finanziaria un'esimente da tale
partecipazione.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, invero, la
procedura di cui al comma 11 dell'art. 32 impugnato, - il quale
prevede che le Regioni a statuto speciale concordino, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, il
livello complessivo delle spese correnti e in conto capitale,
determinato riducendo gli obiettivi programmatici dell'esercizio 2011
della somma degli importi indicati dalla tabella di cui al precedente
comma 10 - sarebbe volta a salvaguardare la speciale autonomia
finanziaria di cui godono le Regioni a statuto speciale e sarebbe
coerente con quanto previsto, per la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige, dall'art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972 e con l'insegnamento
della Corte costituzionale (si cita la sentenza n. 390 del 2004).
A giudizio del resistente, al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, le Regioni autonome concordano con il
Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto
di stabilità interno, con riferimento ai saldi di bilancio da
conseguire in ciascun periodo, che attiene alle modalità con cui
devono essere perseguiti gli obiettivi di finanza pubblica, piuttosto
che alla determinazione della misura del concorso agli obiettivi
medesimi, che rientra, come sopra evidenziato, nell'ambito delle
primarie prerogative dello Stato, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
Inoltre, le disposizioni oggetto di censura, diversamente da
quanto sostenuto dalle ricorrenti, non conterrebbero previsioni
eccessivamente precise per l'attuazione dei principi generali
indicati, atteso che «I principi di coordinamento della finanza
pubblica comprendono anche "norme puntuali adottate dal legislatore
per realizzare in concreto la finalità del coordinamento
finanziario, che per sua natura eccede le possibilità di intervento
dei livelli territoriali sub-statali"» (si citano le sentenze n. 284
e n. 237 del 2009 e n. 35 del 2005).
Sulla legittimità di quanto disposto dal comma 13 dell'art. 32
in esame, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la
sentenza di questa Corte n. 82 del 2007, in quanto l'applicazione nei
confronti degli enti locali delle autonomie speciali delle
disposizioni del patto di stabilità interno per gli altri enti
locali, sarebbe da considerare provvisoria nelle more della
conclusione dei necessari accordi, al fine di evitare un vuoto
normativo.
Sarebbe infondata anche la censura sollevata nei confronti del
comma 14 dell'art. 32, in relazione al nuovo testo dell'art. 79 dello
statuto, atteso che detto comma richiama chiaramente la necessità
del «rispetto degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano e delle relative norme di
attuazione». La semplice esistenza di questa norma di salvaguardia
varrebbe a rendere inammissibili le censure, con particolare
riferimento all'asserita violazione degli artt. 103, 104 e 107 del
d.P.R. n. 670 del 1972, inerenti al procedimento da seguire ai fini
della modifica statutaria.
L'art. 32, comma 14, della legge n. 183 del 2011 introdurrebbe,
al contrario, a tutela del particolare grado di autonomia delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, una clausola di compatibilità volta a bilanciare il
rapporto tra il rispetto delle norme statutarie e relative norme di
attuazione e le misure necessarie a fronteggiare l'eccezionale e
grave situazione economico-finanziaria.
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che le modalità
operative delle clausole di salvaguardia di cui all'art. 32, commi 14
e 17, della legge n. 183 del 2011 andrebbero valutate alla luce della
gravità ed eccezionalità dell'intervento legislativo de quo, nella
più volte evidenziata situazione di crisi internazionale che non
consente indugi negli interventi programmati, in nome del superiore
principio di solidarietà nazionale e per evitare il grave rischio
della compromissione dell'unità economica della Repubblica (ex art.
32, comma 1, della legge medesima).
Inoltre, secondo la difesa erariale il principio di
collaborazione, al cui rispetto sono tenute tutte le istituzioni
della Repubblica nell'attuale difficile contingenza (si cita la
sentenza n. 121 del 2010), sarebbe violato proprio dall'atteggiamento
di contrasto all'applicazione della normativa in oggetto attuata
dalle ricorrenti.
Quanto alla ragionevolezza dell'intervento, essa sarebbe
avvalorata non tanto dal richiamo ai criteri finanziari che sono alla
base dell'intervento normativo quanto dal consenso internazionale
ricevuto e dagli effetti positivi sul mercato già conseguiti dalla
"manovra".
7.- Successivamente alla proposizione dei ricorsi questa Corte,
con la sentenza n. 176 del 2012, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del d.l. n. 138 del 2011 ed, in via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma
4, lettera n), della legge n. 183 del 2011.
Il legislatore statale ha altresì abrogato, con l'art. 16, comma
5, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, i rispettivi ultimi
periodi dei commi 11 e 12 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011, i
quali adesso dispongono: «11. Al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, le regioni a statuto speciale, escluse
la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente,
con il Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli
anni 2012, 2013 e successivi, il livello complessivo delle spese
correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti,
determinato riducendo gli obiettivi programmatici del 2011 della
somma degli importi indicati dalla tabella di cui al comma 10. A tale
fine, entro il 30 novembre di ciascun anno precedente, il presidente
dell'ente trasmette la proposta di accordo al Ministro dell'economia
e delle finanze. Con riferimento all'esercizio 2012, il presidente
dell'ente trasmette la proposta di accordo entro il 31 marzo 2012.
12. Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di
Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno
precedente, con il Ministro dell'economia e delle finanze, per
ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, il saldo programmatico
calcolato in termini di competenza mista, determinato migliorando il
saldo programmatico dell'esercizio 2011 della somma degli importi
indicati dalla tabella di cui al comma 10. A tale fine, entro il 30
novembre di ciascun anno precedente, il presidente dell'ente
trasmette la proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle
finanze. Con riferimento all'esercizio 2012, il presidente dell'ente
trasmette la proposta di accordo entro il 31 marzo 2012».
L'art. 16, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 ha aggiunto, infine,
il seguente comma 12-bis: «In caso di mancato accordo di cui ai commi
11 e 12 entro il 31 luglio, gli obiettivi delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano sono
determinati applicando agli obiettivi definiti nell'ultimo accordo il
miglioramento di cui: a) al comma 10 del presente articolo; b)
all'articolo 28, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 22 dicembre 2011, n. 214, come rideterminato
dall'articolo 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e
dall'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44; c)
all'articolo 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 24 marzo 2012, n. 27, come ridotto dall'articolo 4, comma
11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito in legge, con
modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012,
n. 44; d) agli ulteriori contributi disposti a carico delle autonomie
speciali». La legge di conversione n. 135 del 2012 ha disposto la
modifica della lettera b) e la soppressione della lettera c) del
comma in oggetto.
L'art. 1, comma 470, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2013) ha abrogato i commi 6, 7, 8 e
9 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011.
L'art. 1, comma 471, della medesima legge n. 228 del 2012 ha
modificato il comma 21 del citato art. 32, espungendo le informazioni
di cui al comma 20 di detto articolo - vale a dire il prospetto che
evidenzi il rispetto del patto di stabilità da parte della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano - da quelle che devono essere messe a disposizione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonchè della
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, da
parte del Ministero dell'economia e delle finanze.
8.- Con memoria depositata in vista dell'udienza del 28 gennaio
2014 la Provincia autonoma di Bolzano, riepilogate le modifiche
intervenute successivamente alla proposizione del ricorso, sostiene
che esse non avrebbero fatto perdere rilevanza alle questioni di
legittimità costituzionale proposte, che dovrebbero pertanto essere
trasferite sul testo attualmente vigente della normativa impugnata.
La ricorrente evidenzia che le misure di partecipazione di cui ai
commi l e 3 dell'art. 79 dello statuto avrebbero carattere peculiare
e tassativo ed inoltre che, in base al successivo comma 4, le
disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione
con riferimento alla Regione ed alle Province autonome e sono in ogni
caso sostituite da quanto previsto da detto articolo.
Diversamente, secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate
avrebbero sostanzialmente recato delle modifiche sostanziali alle
norme del Titolo VI dello statuto in difetto delle procedure
concertative ivi previste.
9.- Con memorie di eguale contenuto, depositate in prossimità
dell'udienza del 28 gennaio 2014 la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e la Provincia autonoma di Trento, in replica alla
difesa erariale, secondo la quale il patto di stabilità atterrebbe
«alle modalità con cui devono essere perseguiti gli obiettivi di
finanza pubblica, piuttosto che alla determinazione della misura del
concorso agli obiettivi medesimi, che rientra [...] nell'ambito delle
primarie prerogative dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, terzo
comma, della Costituzione», osservano che in realtà, l'art. 79,
comma terzo, dello statuto stabilisce che «la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo». I saldi di bilancio,
proseguono le ricorrenti, consistono nel "risparmio pubblico"
(entrate correnti meno spese correnti), nel "saldo netto da
finanziare" (entrate finali meno spese finali), nell'"avanzo
primario" e nel "ricorso al mercato". In tutti i casi - si sostiene -
si tratterebbe di valori e non di modalità, ed anche l'art. 79,
comma 3, che più volte menziona gli «obiettivi» e le «misure»
farebbe chiaramente riferimento a valori e non a modalità.
Per tali motivi, sostengono le ricorrenti, l'art. 32, comma 12,
laddove vincola il contenuto dell'accordo relativo al patto di
stabilità, violerebbe l'art. 79, comma 3, dello statuto, che
assoggetterebbe al principio pattizio non solo le modalità con cui
devono essere perseguiti gli obiettivi, ma anche la misura del
concorso della Regione al risanamento della finanza pubblica.
10.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza del 28
gennaio 2014 la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste prende
atto che, con la sentenza n. 219 del 2013 questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 149 del
2011, nel testo vigente a seguito delle modifiche introdotte
dall'art. l della legge n. 228 del 2012, nella parte in cui si
applica alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome, e
pertanto chiede che sia dichiarata cessata la materia del contendere,
limitatamente alle questioni di legittimità costituzionale relative
all'art. 32, commi 19, 22, 23 e 24, della legge n. 183 del 2011.
Con riferimento invece ai commi 10 e 17 del medesimo art. 32, la
Regione autonoma Valle d'Aosta evidenzia che il richiamo posto dalla
difesa erariale all'art. 27 della legge n. 42 del 2009 in realtà
confermerebbe l'assunto di essa ricorrente, poichè tale disposizione
prevede espressamente il rispetto delle autonomie speciali e delle
norme statutarie. Nè, secondo la Regione, si potrebbe fondare la
legittimità costituzionale delle norme impugnate sulla base della
loro natura di «norme finanziarie "eccezionali", volte a fronteggiare
una situazione economica "emergenziale", caratterizzata da una
dilagante crisi internazionale», in quanto «il principio salus rei
publicae suprema lex esto non può essere invocato al fine di
sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti
territoriali stabilite dalla Costituzione. Lo Stato, pertanto, deve
affrontare l'emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano
consentiti dall'ordinamento costituzionale» (si cita la sentenza n.
151 del 2012).
11.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, in
prossimità dell'udienza del 28 gennaio 2014, ha depositato memorie
con riferimento a tutti i ricorsi regionali. Con riguardo a quelli
proposti dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige e dalla Provincia
autonoma di Trento, il resistente osserva che non potrebbe essere
condiviso il presupposto comune su cui si fondano le contestazioni
delle ricorrenti, secondo cui la disciplina sull'adempimento degli
obblighi di carattere finanziario a carico della Regione e delle
Province autonome si collocherebbe esclusivamente nell'ambito dello
statuto speciale, restando quindi in ogni caso indifferenti rispetto
alle misure statali adottate nei confronti della generalità delle
Regioni anche laddove esse siano qualificate come «principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli
articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione».
La difesa erariale, infatti, evidenzia che l'intervento statale ai
fini della fissazione dei principi di coordinamento della finanza
pubblica - oltre che in sede costituzionale - è espressamente
previsto dallo stesso art. 79 dello statuto, che richiama la Regione
e le Province autonome «all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» (comma 1)
nell'ambito di un rapporto in cui «la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo» (comma 3).
Ne deriverebbe, quindi, che l'autonomia finanziaria delle Regioni
e delle Province autonome risulta essere pur sempre condizionata
dagli «obiettivi complessivi di finanza pubblica», ponendo l'art. 79,
comma 3, dello statuto, come unica condizione, che tali obiettivi
vengano fissati nell'ambito di procedure concordate tra Regione,
Province autonome e Ministero dell'economia e delle finanze. Sicchè
il denunciato contrasto potrebbe configurarsi soltanto nell'ipotesi
in cui, effettivamente, dovesse essere violato il principio
dell'accordo, violazione che - secondo la difesa erariale - dovrebbe
escludersi in ragione della specifica clausola di salvaguardia
contenuta nel comma 14 dell'art. 32, che non si esaurirebbe in una
mera formula di stile, essendo piuttosto finalizzata a chiarire che
il contributo delle autonomie speciali all'azione di risanamento si
realizza nel rispetto ed in attuazione dei rispettivi statuti di
autonomia.
Con riguardo ai ricorsi promossi dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Regione siciliana - laddove la prima
contesta, in particolare, l'incompatibilità tra il comma 10
dell'art. 32 e gli artt. 2, primo comma, lettera a), 3, primo comma,
lettera f), e 50 dello statuto di autonomia, in quanto verrebbe lesa
la particolare autonomia finanziaria ad essa riconosciuta e la
seconda si richiama invece al principio di leale collaborazione - il
Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che il legislatore
può «legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti territoriali»
(sentenza n. 229 del 2013) e che la stessa giurisprudenza
costituzionale (si cita ancora la sentenza n. 229 del 2013)
individuerebbe due condizioni affinchè possa riconoscersi la
qualità di principi generali dell'ordinamento a norme statali che
fissano limiti alla spesa di Regioni ed enti locali: da una parte,
l'indicazione degli obiettivi di riequilibrio della spesa degli enti,
«intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche
se non generale, della spesa corrente»; dall'altra, la non
esaustività di tale disciplina, che deve configurarsi pur sempre
come normativa di principio, circoscritta, cioè, alla fissazione di
un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(si citano le sentenze n. 236 del 2013, n. 211 del 2012, n. 297 del
2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007), senza prevedere in modo
analitico strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti
obiettivi. Nel caso di specie - secondo il resistente - dovrebbero
ritenersi rispettati entrambi i requisiti: le disposizioni in
questione, infatti, si limiterebbero a porre soglie di contenimento
complessivo della spesa, lasciando per il resto ampio spazio
all'autonomia regionale.
Quanto poi al dettato del comma 10, secondo la difesa erariale
esso andrebbe letto in combinato disposto con i commi 11, 12 e 13
dello stesso art. 32. Se, infatti, il primo indica l'entità
complessiva dell'apporto di ciascuna autonomia, i successivi tre
commi specificano che il contributo corrisposto «al fine di
assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica» deve
derivare da una correlativa riduzione dei rispettivi obiettivi
programmatici, cioè conseguendo un equivalente risparmio di spesa.
Poichè il comma 12 prevede espressamente una procedura concordata ai
fini della determinazione del saldo programmatico, richiamando però,
al tempo stesso, la tabella di cui al comma 10, secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri, dovrebbe ritenersi che il legislatore
abbia inteso riconoscere a quest'ultima la funzione di parametro di
riferimento, del quale, allora, bisognerà tener conto sia in sede di
formulazione della proposta che di conclusione dell'accordo. Ne
risulterebbe, in quest'ottica, che il rinvio agli importi indicati al
comma 10 andrebbe inteso come parametro di "coerenza", cui le parti
sarebbero chiamate ad attenersi ai fini della determinazione del
saldo programmatico, il che non significherebbe imporre una perfetta
coincidenza tra i due valori ma, piuttosto, evitare scostamenti
eccessivi rispetto al limite complessivo fissato in tabella (si
richiama la sentenza n. 169 del 2007). Secondo lo Stato, quindi, il
comma 10 svolgerebbe «funzione meramente ancillare ed integrativa»
rispetto il contenuto degli accordi.
Con riguardo ai commi 12 e 13, nella parte in cui, in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa entro la scadenza del termine
indicato - fissato al 31 dicembre di ciascun anno precedente per gli
anni 2012, 2013 e successivi - prevedono l'applicazione delle
disposizioni dettate, rispettivamente, per le Regioni a statuto
ordinario e gli enti locali del restante territorio nazionale,
secondo il resistente si tratterebbe di una disciplina applicabile
esclusivamente in via provvisoria, al solo fine di assicurare una
copertura medio tempore per il periodo che intercorre tra la scadenza
del termine e l'effettivo raggiungimento dell'intesa (è richiamata
la sentenza n. 219 del 2013).
Osserva in proposito la difesa erariale che, in assenza di tale
disciplina provvisoria - se, cioè, fallito ogni tentativo di
arrivare ad un accordo sul saldo programmatico entro il termine del
31 dicembre, non fosse in alcun modo determinabile il contributo agli
obiettivi di finanza pubblica in termini di competenza e di cassa
aggiuntivo rispetto al 2011 - la finalità perseguita dall'accordo
verrebbe certamente frustrata.
Relativamente infine alle censure rivolte al comma 16, il
Presidente del Consiglio dei ministri osserva che sarebbe lo stesso
comma 1, lettera c), dell' art. 79 dello statuto a prevedere
espressamente, tra le modalità con le quali Regione e Province
autonome concorrono all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario, «l'assunzione di oneri relativi all'esercizio di
funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze». D'altra parte, prosegue il
resistente, il comma 16 specifica che tali misure sono definite
«attraverso l'emanazione, con le modalità stabilite dai rispettivi
statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria», il che
porterebbe ad escludere ogni possibile violazione dello statuto di
autonomia e del principio dell'accordo.
Quanto alle censure mosse al comma 17, l'osservazione secondo cui
il principio dell'accordo imporrebbe, di per sè, il ricorso al
modello del cosiddetto «accordo separato», secondo la difesa erariale
non troverebbe riscontro nè nel dato costituzionale nè nella
giurisprudenza di questa Corte relativa al principio di leale
collaborazione (si richiama la sentenza n. 31 del 2006): nulla
impedirebbe quindi al legislatore statale di ricorrere al più
efficace strumento dell'accordo integrato, specie alla luce delle
già considerate esigenze di efficienza e celerità imposte
dall'attuale congiuntura economica.
12.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige, con memoria
depositata in prossimità dell'udienza del 21 ottobre 2014, ha
replicato alle difese erariali, evidenziando che l'interpretazione
suggerita dall'Avvocatura erariale, che punterebbe a sminuire il
significato dell'art. 32, comma 10, sostenendo che l'accordo di cui
al successivo comma 12 dovrebbe solamente evitare scostamenti
eccessivi rispetto ai valori del comma 10, sarebbe smentita dal
chiaro dettato delle disposizioni, dato che gli importi previsti da
quest'ultimo sono richiamati dal comma 12.
13.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza del 21
ottobre 2014 la Provincia autonoma di Bolzano ha riepilogato lo ius
superveniens intervenuto successivamente alla proposizione del
ricorso ed ha sostenuto che le modifiche recate alle disposizioni
impugnate non ne hanno alterato la portata precettiva. Quindi, le
questioni promosse dalla Provincia autonoma manterrebbero inalterata
la loro attualità in riferimento ai motivi di impugnazione dedotti,
dovendosi pertanto intendersi trasferiti sul testo vigente delle
disposizioni censurate.
Successivamente, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in seguito all'accordo
concluso con il Governo in data 15 ottobre 2014, hanno deliberato di
rinunciare integralmente ai rispettivi ricorsi.
14.- La Regione siciliana ha depositato memoria in data 19
gennaio 2015.
La ricorrente, pur avendo concluso a sua volta un accordo in
materia di finanza pubblica con il Ministro dell'economia e delle
finanze in data 9 giugno 2014, ha confermato l'intenzione di
proseguire nel giudizio, in quanto in gran parte le disposizioni
impugnate non hanno subito modificazioni, mentre le modifiche
apportate non avrebbero portata satisfattiva.
Nel merito, la Regione siciliana, con riguardo all'impugnato
comma 10 dell'art. 32, osserva che la disposizione è rimasta
invariata rispetto ai contenuti originari e pertanto ribadisce le
originarie censure. Relativamente al comma 11, la ricorrente prende
atto che varie rimodulazioni e parziali abrogazioni della norma ne
hanno reso meno gravoso il contenuto, nondimeno - secondo la medesima
- la manovra nel suo complesso continuerebbe ad incidere sulla
disponibilità della Regione siciliana, comportando uno squilibrio
incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale.
Relativamente al comma 16, la ricorrente evidenzia come esso sia
rimasto immutato, mentre quanto al comma 22 (che conferma le misure
sanzionatorie previste dall'art. 7 del d.lgs. n. 149 del 2011), la
Regione siciliana, richiamando la decisione della Corte
costituzionale n. 219 del 2013, ritiene che si possa dichiarare la
cessazione della materia del contendere.
15. - Con deliberazioni depositate rispettivamente il 4 febbraio
ed il 9 febbraio 2015 il Consiglio della Regione autonoma Trentino
Alto-Adige/Südtirol e quello della Provincia autonoma di Trento hanno
ratificato quelle con le quali rispettivamente la Giunta regionale e
la Giunta provinciale hanno rinunciato ai ricorsi in precendenza
proposti, intendendo così agire in ottemperanza agli accordi
intervenuti con lo Stato anche sulle questioni oggetto del presente
giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con cinque ricorsi (rispettivamente iscritti ai nn. 7, 8, 12,
13 e 15 del registro ricorsi dell'anno 2012) la Provincia autonoma di
Bolzano, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, la
Provincia autonoma di Trento, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
e la Regione siciliana hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 32 della legge 12 novembre 2011, n.
183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2012).
Mentre è riservata ad altre pronunce la trattazione delle
questioni promosse nei confronti di ulteriori disposizioni impugnate,
i richiamati ricorsi, in ragione dell'evidente connessione, vanno
riuniti limitatamente al citato art. 32, censurato da tutte le
ricorrenti in riferimento a parametri parzialmente coincidenti.
La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato l'intero art. 32
della legge n. 183 del 2011 in riferimento agli artt. 8, numero 1, 9,
numero 10, 16, 75, 79, 81, 83, 103, 104 e 107 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) ed ai principi di ragionevolezza
e di leale collaborazione ed in relazione alle norme di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei
conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto);
all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); agli artt. 9, 10, 10-bis, 16, 17 e 18 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale) ed all'art. 2, comma 106, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010).
La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha impugnato i
commi 10 e 17 del medesimo art. 32 in riferimento al principio di
leale collaborazione, agli artt. 2, primo comma, lettera a), 3, primo
comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), agli
artt. 3, 5, 117, terzo e sesto comma, 118, 119 e 120 Cost. ed
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed in
relazione alla normativa di attuazione di cui alla legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), ed al decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 434
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle
d'Aosta in materia di coordinamento dei programmi degli interventi
statali e regionali). Ha impugnato, altresì, i commi 19, 22, 23, 24
e 25 dello stesso articolo, richiamando per relationem i motivi di
censura svolti in diverso ricorso.
La Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 32, commi 1,
10, 12, 13, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26, della legge n. 183 del 2011
in riferimento all'art. 3 Cost.; agli artt. 74, 79, 80, 81, 103, 104
e 107 dello statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972)
ed in relazione all'art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992 ed all'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992.
La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha impugnato
l'art. 32, commi 1, 10, 12, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26, della legge
n. 183 del 2011 in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost. in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001;
agli artt. 79, 103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972; al d.lgs.
n. 268 del 1992 ed agli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
La Regione siciliana ha impugnato l'art. 32, commi 10, 11, 16 e
22, della legge n. 183 del 2011, in riferimento agli artt. 36 e 43
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), ed al principio di leale
collaborazione.
2.- La Provincia autonoma di Bolzano, con atto depositato il 21
gennaio 2015, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige, con atto
depositato il 28 gennaio 2015, e la Provincia autonoma di Trento, con
atto depositato il 27 gennaio 2015, hanno rinunciato ai rispettivi
ricorsi.
I ricorsi della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e
della Regione siciliana sono parzialmente coincidenti quanto alle
norme impugnate. Queste ultime - tutte contenute nell'art. 32 della
legge n. 183 del 2011 - sono: i commi 10 e 22, censurati da entrambe
le Regioni; i commi 11 e 16 impugnati dalla Regione siciliana; i
commi 17, 19, 23, 24 e 25, impugnati dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta.
Il comma 10 dell'art. 32 riguarda «[i]l concorso alla manovra
finanziaria delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, di cui all'articolo 20, comma 5, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall'articolo 1,
comma 8, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, aggiuntivo
rispetto a quella disposta dall'articolo 14, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122», indicante, per ciascuno degli
anni 2012, 2013 e successivi, secondo una tabella articolata,
l'entità dei singoli contributi posti a carico di ciascuna delle
autonomie speciali.
La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha impugnato
detto comma in riferimento agli artt. 3 (principio di
ragionevolezza), 5 e 120 (principio di leale collaborazione) Cost.,
al principio di autonomia finanziaria spettante statutariamente alla
Regione ai sensi degli artt. 2, primo comma, lettera a), 3, primo
comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 dello statuto e della relativa
normativa di attuazione (legge n. 690 del 1981).
La ricorrente lamenta il contrasto della norma statale con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. - poichè il
legislatore ordinario avrebbe ripartito tra le diverse Regioni a
statuto speciale il «contributo agli obiettivi di finanza pubblica in
termini di competenza e di cassa aggiuntivo rispetto al 2011» a
prescindere da ogni enunciazione dei criteri sulla cui base è stata
effettuata la concreta ripartizione - nonchè in contrasto con il
riparto precedentemente stabilito dall'art. 14 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122. Tale disposizione prevedeva che l'accordo dovesse essere
recepito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
tenendo conto dell'adozione di misure idonee ad assicurare il
rispetto del patto di stabilità interno e della minore incidenza
percentuale della spesa per il personale rispetto alla spesa corrente
complessiva, nonchè di misure di contenimento della spesa sanitaria
e di azioni di contrasto al fenomeno dei falsi invalidi.
Con riguardo al comma 10, la Regione siciliana lamenta il mancato
previo raggiungimento dell'intesa, in sede di Conferenza
Stato-Regioni, circa i criteri e la conseguente quantificazione del
concorso delle autonomie speciali alla manovra finanziaria.
Il principio della leale collaborazione dovrebbe prevedere,
comunque, il coinvolgimento della Conferenza stessa «per favorire
l'accordo e la collaborazione tra l'uno e le altre [autonomie
speciali]». In ogni caso, il mancato raggiungimento dell'intesa
comporterebbe per il Governo «l'obbligo di motivare adeguatamente le
ragioni di interesse nazionale che lo hanno determinato a decidere
unilateralmente».
Il comma 11 dell'art. 32, integrativo del precedente comma sotto
il profilo del procedimento e dei contenuti dell'accordo in tema di
obiettivi programmatici, è impugnato dalla sola Regione siciliana in
riferimento al principio di leale collaborazione, del quale la previa
intesa tra Stato ed autonomie speciali sarebbe esplicazione. La
ricorrente sostiene che non vi sarebbe in concreto possibilità di
accordo in quanto il contenuto sarebbe predeterminato secondo gli
importi della tabella di cui al comma 10, non concordati fra Stato e
Regione e non compresi nell'ambito di applicazione della clausola di
salvaguardia di cui al successivo comma 14 del medesimo art. 32.
L'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del 2011, in tema di
misure a carico delle Regioni a statuto speciale finalizzate a
produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, è impugnato dalla
sola Regione siciliana in riferimento agli artt. 36 e 43 dello
statuto, nonchè al principio di leale collaborazione.
Il successivo comma 17, contenente disposizioni inerenti ad
accordi tra lo Stato e gli enti territoriali per il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica, è impugnato dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per violazione dell'autonomia
finanziaria attribuitale dagli artt. 2, primo comma, lettera a), 3,
primo comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 dello statuto speciale e
dalla relativa normativa di attuazione (legge n. 690 del 1981 e
d.lgs. n. 434 del 1989), del principio di leale collaborazione
nonchè degli artt. 117, terzo e sesto comma, 118 e 119 Cost. e 10
della legge cost. n. 3 del 2001.
L'art. 32, comma 22, della legge n. 183 del 2011, inerente
all'applicazione del sistema sanzionatorio per le violazioni del
patto di stabilità, è impugnato dalla Regione siciliana per
violazione degli artt. 36 e 43 dello statuto, nonchè del principio
di leale collaborazione.
I commi 19, 22, 23, 24 e 25 del medesimo art. 32, tutti inerenti
all'applicazione alle Regioni a statuto speciale del sistema
sanzionatorio previsto per le violazioni del patto di stabilità,
sono impugnati dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
«alla luce di tutti i motivi già fatti valere [con separato ricorso]
in riferimento al d.lgs. n. 149 del 2011, da intendersi in questa
sede integralmente richiamati».
Si è costituito nei diversi giudizi, poi riuniti, il Presidente
del Consiglio dei ministri, affermando che le disposizioni di cui
all'art. 32 costituirebbero effettivamente principi generali in
materia di finanza pubblica e, pertanto, non comporterebbero alcuna
indebita invasione dell'autonomia finanziaria delle Regioni e delle
Province autonome.
Quanto al parametro della leale collaborazione, l'indicazione in
tabella della misura con cui ciascuna autonomia concorre al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica non colliderebbe
con il principio dell'accordo, il quale avrebbe una portata più
ampia della semplice negoziazione del contributo di ciascuna Regione
agli obiettivi di finanza pubblica: l'accordo con lo Stato
riguarderebbe infatti il livello complessivo delle spese correnti ed
in conto capitale ed - in definitiva - i saldi complessivi della
gestione finanziaria di pertinenza di ciascuna Regione. In sostanza,
si tratterebbe di una procedura concordata ai fini della
determinazione degli obiettivi programmatici, nell'ambito della quale
i valori riportati nella tabella di cui al comma 10 costituirebbero
soltanto uno degli elementi dell'accordo. A differenza di altri
importi maggiormente negoziabili, le somme indicate per i singoli
enti territoriali potrebbero essere concordate solo all'interno del
principio di invarianza complessiva della manovra di bilancio
riguardante la totalità delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome. Ciò non significherebbe imporre una perfetta
coincidenza tra i due valori, ma, piuttosto, evitare scostamenti
rispetto al limite complessivo fissato in tabella - come peraltro, in
casi non dissimili, avrebbe affermato la giurisprudenza
costituzionale (si cita la sentenza n. 169 del 2007) - secondo un
modello che, nel rispetto del principio di leale collaborazione, non
rinuncerebbe a definire la razionale scansione del procedimento di
stipulazione dell'accordo.
Il metodo dell'accordo dovrebbe essere concepito come uno
strumento di bilanciamento tra l'autonomia finanziaria degli enti
territoriali e l'esigenza di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica - alcuni dei quali, peraltro, derivanti da impegni
assunti in sede sovranazionale - del cui adempimento anche le Regioni
speciali devono farsi carico alla luce dei principi di solidarietà
politica, economica e sociale di cui all'art. 2 Cost., di unitarietà
della Repubblica di cui all'art. 5 Cost., nonchè di responsabilità
internazionale dello Stato.
Questa Corte (si cita la sentenza n. 239 del 2013) avrebbe
chiarito che il principio di leale collaborazione si tradurrebbe per
entrambe le parti - e dunque anche per le stesse Regioni - nell'onere
«di sostenere un dialogo, e quindi di tenere un comportamento
collaborativo, che consenta di pervenire in termini ragionevoli alla
definizione del procedimento». In questo modo, il suddetto principio
troverebbe applicazione anche in senso, per così dire, "ascendente"
richiedendo che gli enti territoriali cooperino attivamente con lo
Stato centrale per il raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica.
3.- Le rinunce ai ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano,
della Provincia autonoma di Trento e della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol conseguono ad impegni specificamente
assunti in sede di accordi stipulati con il Ministro dell'economia e
delle finanze in materia di finanza pubblica, ai sensi dell'art. 1,
commi 454 e 456, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge di stabilità 2013). Dette rinunce, non avendo riportato la
formale accettazione del Presidente del Consiglio dei ministri,
comportano la cessazione della materia del contendere in relazione
alle parti dei ricorsi oggetto del presente giudizio.
4.- I predetti accordi, unitamente a quelli intervenuti con altre
Regioni a statuto speciale, sono relativi agli esercizi finanziari
successivi al 2012, annualità di riferimento dei ricorsi che qui
vengono in discussione. Ciò nonostante, l'impegno a.ssunto dagli
enti in questione riguarda anche i ricorsi aventi ad oggetto le
disposizioni contenute nell'art. 32 della legge n. 183 del 2011. Per
quanto si dirà in prosieguo in tema di regole di invarianza del
contributo complessivo a carico delle Regioni a statuto speciale ed
alla luce del principio di continuità degli esercizi di bilancio, il
contenuto degli accordi stipulati dalle autonomie speciali concorre,
comunque, a definire il quadro finanziario di riferimento delle
questioni qui in esame proposte dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Regione siciliana, che non hanno
rinunziato ai rispettivi ricorsi.
Peraltro, anche il Presidente della Regione siciliana ha
sottoscritto in data 9 giugno 2014 un'ipotesi di accordo riguardante
gli esercizi successivi al 2012. In detta ipotesi, parzialmente
trasfusa nell'art. 42, commi da 5 a 8, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, la Regione siciliana si impegna «a ritirare,
entro il 30 giugno 2014, tutti i ricorsi contro lo Stato pendenti
dinanzi alle diverse giurisdizioni relativi alle impugnative di leggi
o di atti conseguenziali in materia di finanza pubblica, promossi
prima del presente accordo, o, comunque, a rinunciare per gli anni
2014-17 agli effetti positivi sia in termini di saldo netto da
finanziare che in termini di indebitamento netto che dovessero
derivare da eventuali pronunce di accoglimento».
Tuttavia, l'accordo in questione non ha riportato l'approvazione
della Giunta regionale e con successiva memoria del 19 gennaio 2015
la Regione siciliana ha confermato l'intenzione di proseguire il
giudizio, asserendo che gran parte delle disposizioni impugnate -
anche alla luce della concreta articolazione della normativa statale
di recepimento - non avrebbero subito modificazioni, mentre quelle
effettivamente apportate non avrebbero carattere satisfattivo.
Pertanto, deve procedersi all'esame nel merito sia del ricorso
della Regione siciliana sia di quello della Regione autonoma Valle
d'Aosta/ Vallee d'Aoste.
5.- Lo scrutinio del comma 10, impugnato da entrambe le
ricorrenti, e del comma 11, impugnato dalla sola Regione siciliana,
va eseguito congiuntamente, poichè il primo stabilisce l'entità del
contributo alla manovra finanziaria di ciascuna Regione a statuto
speciale ed il secondo delinea il procedimento per la stipulazione
dell'accordo. In sostanza le due norme sono complementari nella
determinazione delle contestate modalità di concorso delle autonomie
speciali alla manovra finanziaria.
6.- Nel merito, le censure proposte da entrambe le Regioni nei
confronti del comma 10 e dalla sola Regione siciliana nei confronti
del comma 11 non sono fondate.
Esse si basano essenzialmente sulle seguenti argomentazioni: a)
il contributo sarebbe determinato in via unilaterale e non
preventivamente concordato con le Regioni e le Province autonome; b)
l'accordo sarebbe svuotato di ogni significato perchè le somme
iscritte nella apposita tabella sarebbero insuscettibili di
negoziazione tra le parti; c) le ripartizioni non sarebbero
rispettose di previ criteri fissati in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano per il riparto del sacrificio tra le autonomie
speciali.
In sostanza, i punti da dirimere nella presente controversia
riguardano la legittimità della determinazione unilaterale da parte
dello Stato del contributo di ciascuna autonomia speciale, l'oggetto
dell'accordo in relazione alla pretesa predeterminazione unilaterale,
l'assenza o il mancato rispetto di criteri obiettivi ed imparziali
per il riparto del concorso tra gli enti territoriali compresi nella
tabella di cui al comma 10.
6.1.- Quanto al profilo sub a), occorre considerare che il
complessivo concorso delle Regioni a statuto speciale, così come
quello delle Regioni a statuto ordinario, rientra nella manovra
finanziaria che lo Stato italiano, in quanto membro dell'Unione
europea, è tenuto ad adottare per dimostrare il rispetto dei vincoli
di bilancio previsti o concordati in ambito dell'Unione europea (art.
126 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; artt. 2 e 3
del Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi). Si
tenga, inoltre, conto che con l'introduzione del semestre europeo per
il coordinamento delle politiche economiche da parte del Regolamento
(UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
novembre 2011 che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del
Consiglio del 7 luglio 1997 per il rafforzamento della sorveglianza
delle posizioni di bilancio nonchè della sorveglianza e del
coordinamento delle politiche economiche - cui è conseguita la
modifica della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità
e finanza pubblica) da parte dell'art. 1 della legge 7 aprile 2011,
n. 39 (Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti
alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di
coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri) - è
stata anticipata la presentazione e la valutazione dei programmi di
stabilità da parte degli Stati membri. Si tratta, quindi, di misure
legislative statali direttamente riconducibili agli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost. Considerate, inoltre, le modalità temporali
anticipate di quantificazione di detta manovra, non è ipotizzabile
che lo Stato possa presentare quella inerente al concorso regionale
dopo aver completato il complesso iter di negoziazione con ciascuno
degli enti a statuto speciale interessati.
Conseguentemente, la determinazione unilaterale preventiva appare
funzionale alla manovra e, in quanto tale, conforme a Costituzione
nei termini appresso specificati relativamente al carattere delle
trattative finalizzate all'accordo.
6.2.- Quanto alla questione sub b), non è esatto sostenere che
il contributo, così come determinato dalla legge di stabilità, non
sia negoziabile in assoluto: in proposito l'impugnato comma 11
prevede una riduzione degli obiettivi programmatici dell'esercizio di
riferimento pari alla somma degli importi analitici indicati nella
tabella di cui al precedente comma 10. Dal momento che la manovra di
finanza pubblica prende a riferimento il totale dei contributi delle
autonomie speciali, questi ultimi potrebbero essere singolarmente
rimodulati a condizione dell'invarianza del saldo complessivo.
Tale principio è stato da ultimo espressamente enunciato
nell'art. 46, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale,
convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 23
giugno 2014, n. 89), il quale dispone: «Gli importi delle tabelle
[inerenti al concorso delle autonomie speciali] possono essere
modificati, ad invarianza di concorso complessivo alla finanza
pubblica, mediante accordo tra le regioni e le province autonome
interessate [...] in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Tale
riparto è recepito con successivo decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze. Il predetto accordo può tener conto
dei tempi medi di pagamento dei debiti e del ricorso agli acquisti
centralizzati di ciascun ente interessato».
Occorre tuttavia riconoscere che, ove il margine di
negoziabilità fosse limitato ad una rimodulazione interna tra le
varie componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse
autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra
variazioni attive e passive, la censura avrebbe fondamento, poichè
ogni margine di accordo comportante un miglioramento individuale
dovrebbe essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di
altro ente, difficilmente realizzabile.
Così limitatamente interpretato, il meccanismo normativo -
ancorchè astrattamente compatibile con il concetto di accordo -
sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile indisponibilità
di tutti gli enti interessati ad accollarsi l'onere dei miglioramenti
destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe lesivo del principio
di leale collaborazione e dell'autonomia finanziaria regionale.
In realtà, una lettura costituzionalmente orientata della norma,
peraltro confermata dalla prassi ed in particolare dalla morfologia
degli ultimi accordi stipulati in questa materia tra Governo ed
autonomie speciali (Accordo tra il Governo e la Regione Trentino-Alto
Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 15 ottobre
2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e delle finanze e la
Regione siciliana del 9 giugno 2014; Accordo tra il Ministro
dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma Sardegna del 21
luglio 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e delle finanze e
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del 28 ottobre 2014)
dimostra che lo strumento dell'accordo serve a determinare nel loro
complesso punti controversi o indefiniti delle relazioni finanziarie
tra Stato e Regioni, sia ai fini del raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica nel rispetto dei vincoli europei, sia al fine di
evitare che il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i
limiti consentiti l'autonomia finanziaria ad esse spettante. Ciò
anche modulando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei
singoli enti, in relazione alla diversità delle situazioni esistenti
nelle varie realtà territoriali.
Per questo motivo, il contenuto degli accordi, oltre che la
riduzione dei programmi in rapporto al concorso della Regione
interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e deve riguardare
anche altri profili di natura contabile quali, a titolo
esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui
compartecipazione sia quantitativamente controversa, l'accollo di
rischi di andamenti difformi tra dati previsionali ed effettivo
gettito dei tributi, le garanzie di finanziamento integrale di spese
essenziali, la ricognizione globale o parziale dei rapporti
finanziari tra i due livelli di governo e di adeguatezza delle
risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la
verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e
tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente
difformi, ed altri elementi finalizzati al percorso di necessaria
convergenza verso gli obiettivi derivanti dall'appartenenza
all'Unione europea.
In definitiva, l'oggetto dell'accordo è costituito dalle diverse
componenti delle relazioni finanziarie che, nel loro complesso,
comprendono e trascendono la misura del concorso regionale. Infatti,
gli obiettivi conseguenti al patto di stabilità esterno sono i saldi
complessivi, non le allocazioni di bilancio. Per questo motivo, ferme
restando le misure finanziarie di contenimento della spesa concordate
in sede europea, le risorse disponibili nel complesso della finanza
pubblica allargata ben possono essere riallocate, a seguito di
accordi, anche ad esercizio inoltrato.
Dunque, l'accordo stipulato dalle autonomie speciali consente la
negoziazione di altre componenti finanziarie attive e passive,
ulteriori rispetto al concorso fissato nell'ambito della manovra di
stabilità ed è soprattutto in questo spazio convenzionale che deve
essere raggiunto l'accordo previsto dall'impugnato comma 11.
Il principio dell'accordo non implica un vincolo di risultato,
bensì di metodo (sentenza n. 379 del 1992). Ciò significa che le
parti devono porre in essere un confronto realmente orientato al
superiore interesse pubblico di conciliare, nei limiti del possibile,
l'autonomia finanziaria della Regione con l'indefettibile vincolo
comunitario di concorso alla manovra di stabilità.
Il dovere di discussione ricadente su entrambe le parti comporta
che si realizzi, in tempi ragionevolmente brevi, un serio tentativo
di superare le divergenze «attraverso le necessarie fasi dialogiche,
quanto meno articolate nello schema proposta-risposta,
replica-controreplica» (sentenza n. 379 del 1992).
Anche lo Stato, dunque, deve fare in modo che l'attività di
concertazione si svolga secondo comportamenti coerenti e non
contraddittori, tanto in riferimento ai limiti di accoglimento delle
proposte formulate dalle autonomie speciali, quanto in relazione alle
possibili alternative da offrire a queste ultime. Ciò senza dar
luogo ad atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o
insufficientemente motivati, di modo che il confronto possa avvenire
su basi di correttezza e di apertura all'altrui posizione.
Proprio in tema di relazioni finanziarie con le Regioni a statuto
speciale, questa Corte ha avuto modo di censurare un comportamento
dello Stato, osservando che «Indubbiamente l'inerzia statale troppo a
lungo ha fatto permanere uno stato di incertezza che determina
conseguenze negative sulle finanze regionali, alle quali occorre
tempestivamente porre rimedio, trasferendo, senza ulteriore indugio,
le risorse determinate a norma dello statuto» (sentenza n. 95 del
2013).
Così interpretata, pertanto, la norma risulta immune dai dedotti
vizi di costituzionalità.
6.3.- Quanto alla censura sub c), secondo la quale le
ripartizioni previste dalla tabella di cui al comma 10 dell'art. 32
della legge n. 183 del 2011 non sarebbero rispettose di criteri
prefissati per il riparto del sacrificio tra le autonomie speciali,
è utile osservare che la disciplina delle relazioni finanziarie tra
queste e lo Stato, quale risultante dai principi costituzionali e
dalla normativa in tema di concorso al patto di stabilità e, più in
generale, da quella inerente agli obiettivi di finanza pubblica,
presenta due caratteri indefettibili: a) l'individuazione di criteri
obiettivi e trasparenti per la definizione del riparto; b) la ricerca
di soluzioni condivise tra Stato ed autonomie speciali, finalizzate a
bilanciare i principi costituzionali della stabilità economica e
dell'autonomia nel doveroso concorso degli enti territoriali. La sede
naturale per realizzare tale bilanciamento è stata individuata dal
legislatore nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
La disposizione impugnata, sebbene non menzioni espressamente il
coinvolgimento della Conferenza, deve essere interpretata in modo
costituzionalmente orientato attraverso il combinato disposto con
l'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, peraltro invocato dalla stessa
ricorrente. Quest'ultimo prevedeva in subiecta materia sia alcuni
criteri di massima, sia il coinvolgimento della Conferenza stessa.
Per la verità il citato art. 14 si riferisce espressamente alle
Regioni a statuto ordinario, ma dai commi 1 e 2 del medesimo articolo
si ricava inequivocabilmente che anche il riparto del concorso
indiviso delle autonomie speciali deve essere effettuato secondo
criteri e modalità concordati in sede di Conferenza. Tale
interpretazione, peraltro condivisa dalle stesse ricorrenti, oltre ad
essere conforme a Costituzione, risulta anche l'unica logicamente
percorribile.
Proprio la dedotta nota del Ministero dell'economia e delle
finanze n. 81651 del 29 settembre 2010 - antecedente all'art. 32,
comma 10, della legge n. 183 del 2011 - testimonia la conforme
interpretazione del collegamento teleologico tra le due disposizioni:
essa rivolge, infatti, un invito alle autonomie speciali a
partecipare all'istruttoria finalizzata ad una proficua intesa, in
grado di vincolare in modo imparziale le parti interessate. La nota
così prevede: «l'art. 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 ha previsto il concorso delle Regioni e delle province autonome
di Trento e Bolzano al perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica [...]. Pertanto, al fine di definire un testo condiviso con
le autonomie regionali si propone un incontro tecnico [...]. Al solo
scopo di agevolare i lavori è stata predisposta l'unita bozza di
articolato [per ...] l'individuazione di puntuali criteri per il
riparto del concorso complessivamente previsto a carico delle regioni
a statuto speciale e province autonome, fermo restando lo strumento
dell'accordo di ciascuna autonomia speciale con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Nel ribadire che l'unita bozza di
lavoro costituisce un mero esercizio tecnico aperto, pertanto, a
tutte le modifiche o integrazioni che verranno proposte, si resta in
attesa di un cortese ed urgente cenno di riscontro». La tesi del
Ministero conferma che l'intesa è lo strumento per il riparto,
mentre l'accordo è lo strumento bilaterale avente ad oggetto il
complesso delle relazioni finanziarie precedentemente specificate.
Dunque, l'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010 fa sistema e completa
il citato comma 10 sotto il profilo del procedimento necessario per
raggiungere criteri ed obiettivi condivisi. Perchè si realizzi in
concreto tale integrazione tra le citate disposizioni - nel senso di
una previa definizione dei criteri di riparto - occorre, tuttavia,
l'intesa fra tutte le parti interessate, esito non raggiunto (e
ancora oggi in itinere) al momento della manovra annuale successiva
all'invito del Ministero dell'economia e delle finanze
precedentemente richiamato. Se non si realizza l'intesa, una
determinazione normativa unilaterale provvisoria dello Stato risulta
adempimento indefettibile per assicurare alla manovra di stabilità
la sua naturale scadenza.
In quest'ottica, come di seguito specificato, anche le norme di
coordinamento finanziario successive si sono orientate nello stesso
senso, pur differenziandosi nei criteri di volta in volta enucleati
come base di partenza per realizzare una proficua intesa nell'ambito
della suddetta Conferenza permanente.
Peraltro, non essendo stata raggiunta in tale sede, fino ad oggi,
alcuna intesa specifica per definire preventivamente il riparto del
concorso delle autonomie speciali, lo Stato ha dovuto fare ricorrrso
a riferimenti provvisori per assicurare il rispetto dei vincoli
europei, nelle more del raggiungimento di ipotesi condivise. In
questa prospettiva provvisoria deve essere letta l'evoluzione
normativa successiva al d.l. n. 78 del 2010 ed in particolare la
formulazione della norma recentemente adottata dal legislatore
statale, l'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, il quale ha
cercato di coniugare il principio dell'intesa con termini specifici
per il suo raggiungimento. Esso dispone: «Le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei
propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza
pubblica [...] ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, della
Costituzione, assicurano un contributo alla finanza pubblica [...] in
ambiti di spesa e per importi proposti in sede di autocoordinamento
dalle regioni e province autonome medesime, tenendo anche conto del
rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE,
nonchè dell'incidenza degli acquisti centralizzati, da recepire con
intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 31 maggio 2014, con riferimento all'anno 2014 ed entro il 31
ottobre 2014, con riferimento agli anni 2015 e seguenti. In assenza
di tale Intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, da adottarsi, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, entro 20 giorni dalla scadenza dei predetti
termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed
attribuiti alle singole regioni e Province autonome di Trento e
Bolzano, tenendo anche conto del Pil e della popolazione residente, e
sono eventualmente rideterminati i livelli di finanziamento degli
ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da
parte dello Stato».
Si tratta a ben vedere di una norma che conferisce scadenze ed
ipotesi alternative alla intesa, nel solco del tracciato concettuale
precedentemente ricostruito sulla base della necessaria conciliazione
dei principi scaturenti dai vincoli finanziari europei e di quelli di
tutela delle autonomie.
Alla luce delle esposte argomentazioni, dunque, si deve
concludere che il combinato disposto dell'art. 32, comma 10, della
legge n. 183 del 2011 e dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010 -
successivamente evoluto nella contestuale e più articolata normativa
contenuta nell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014 - presuppone
l'individuazione concertata di criteri per il riparto del concorso
individuale delle autonomie speciali al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica. Nelle more del raggiungimento
dell'intesa, detta normativa è finalizzata ad assicurare
l'attuazione dei vincoli sottesi alla manovra di bilancio annuale e
pluriennale.
Vale anche per le problematiche connesse al raggiungimento
dell'intesa quanto osservato precedentemente a proposito degli
accordi circa il vincolo di metodo, che deve caratterizzare le
trattative finalizzate al perfezionamento della stessa.
In questo caso, il dovere di discussione ricade su tutte le parti
interessate, dallo Stato alle autonomie speciali, attraverso le
necessarie fasi dialogiche, le quali, per quanto riguarda l'intesa,
devono assumere una dimensione collegiale improntata alla leale
collaborazione. In tale prospettiva va letto anche il potere di
proposta dello Stato, che deve essere inteso quale base di
discussione, idonea a circoscrivere il thema decidendum e ad assumere
il ruolo di riferimento per le proposte emendative dei soggetti
partecipanti alla Conferenza permanente.
L'adozione unilaterale dei criteri di riparto «non può pertanto
essere prevista come "mera conseguenza automatica del mancato
raggiungimento dell'intesa", con sacrificio della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione, per
l'effetto, del principio di leale collaborazione (sentenza n. 179 del
2012)» (sentenza n. 39 del 2013).
Fermo restando che il contributo collaborativo dello Stato in
sede istruttoria e nella sede collegiale della Conferenza non può
ridursi alla mera attesa della scadenza del termine (sentenza n. 39
del 2013), la determinazione unilaterale dei criteri deve essere
concepita come rimedio ultimo per assicurare il rispetto dei vincoli
europei connessi alla manovra di bilancio e deve sempre avere una
valenza provvisoria in relazione all'auspicato raggiungimento
dell'intesa in tempi utili alle future manovre.
A maggior ragione, considerato il reiterato fallimento delle
trattative fino ad oggi espletate, la determinazione normativa
unilaterale dello Stato deve essere strettamente contenuta secondo
canoni di ragionevolezza e di imparzialità nei confronti dei
soggetti chiamati a concorrere alla dimensione complessiva della
manovra. Canoni che nel caso dei commi 10 e 11 dell'art. 32, letti
nel quadro sistematico precedentemente ricostruito, non risultano
violati.
6.4.- Con riguardo al complesso delle censure riferite ai commi
10 ed 11 può dunque concludersi che la determinazione unilaterale da
parte dello Stato, in assenza di criteri condivisi con le autonomie
speciali, è legittima in quanto assolve provvisoriamente all'onere
di assicurare il raggiungimento, nei termini temporali previsti,
degli obiettivi finanziari delle manovre di bilancio in attesa del
perfezionarsi dell'intesa, mentre l'accordo bilaterale con ciascuna
autonomia costituisce momento di ricognizione e di eventuale
ridefinizione delle relazioni finanziarie tra lo Stato e l'ente
territoriale.
Alla luce delle esposte ragioni la normativa oggetto di scrutinio
risulta immune da vizi di costituzionalità e le censure proposte nei
confronti dei commi 10 e 11 non risultano fondate.
7.- La questione proposta dalla Regione siciliana nei confronti
dell'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del 2011 non è fondata.
La norma impugnata dispone che «Le regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al
riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai
commi 11, 12 e 13, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione
dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le
modalità stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di
attuazione statutaria; tali norme di attuazione precisano le
modalità e l'entità dei risparmi per il bilancio dello Stato da
ottenere in modo permanente o comunque per annualità definite».
Dalla formulazione della stessa emerge chiaramente che la sua
applicazione è condizionata al rispetto degli statuti delle
autonomie speciali, sia in termini procedurali che sostanziali, ed è
proprio per questo motivo che non può essere considerata lesiva
dell'autonomia regionale come sostenuto dalla ricorrente.
Come già affermato da questa Corte, il principio dell'autonomia
regionale deve essere contemperato con gli obiettivi e i vincoli di
risparmio concordati in sede europea (sentenza n. 118 del 2012).
Detti obiettivi non si esauriscono negli ambiti discrezionali
dell'accordo, ma possono - nell'indefettibile rispetto delle norme
statutarie - prevedere, come nel caso in esame, forme di
riorganizzazione delle funzioni amministrative e del loro riparto tra
Stato e Regioni, capaci di produrre effetti favorevoli in termini di
efficienza ed economicità.
8.- Con riguardo alla questione proposta dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta nei confronti dell'art. 32, comma 17, della legge n.
183 del 2011 deve essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere.
La disposizione, nella formulazione originaria, fissava la
propria decorrenza a partire dall'esercizio 2013. È stata poi
modificata dapprima dall'art. 1, comma 433, lettere a), b) e c),
della legge n. 228 del 2012 - il quale ha sostituito l'inciso «a
decorrere dall'anno 2013» con quello «a decorrere dall'anno 2014» - e
successivamente dall'art. 1, comma 505, lettere a), b), c) e d) della
legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2014), che ne ha posticipato ulteriormente l'entrata in vigore
all'esercizio 2015. Infine, l'art. 1, comma 493, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015), ne ha
disposto l'abrogazione a decorrere dal 1° gennaio 2015.
In ragione delle modifiche intervenute il comma 17 non ha,
dunque, avuto concreta applicazione nei tre anni di vigenza e la
successiva abrogazione è completamente satisfattiva delle pretese
della ricorrente.
9.- Anche per la questione proposta dalla Regione siciliana nei
confronti dell'art. 32, comma 22, della legge n. 183 del 2011 deve
essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
La norma impugnata stabilisce che «Restano ferme le disposizioni
di cui all'articolo 7, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149». L'art. 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province
e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio
2009, n. 42), è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo nel
testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1 della legge
n. 228 del 2012, «nella parte in cui si applica alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome» (sentenza n. 219 del
2013). Pertanto, il precetto legislativo così modificato non è più
riferibile alla Regione siciliana, in quanto ente territoriale a
statuto speciale.
10.- Le questioni proposte dalla Regione autonoma Valle d'Aosta
/Vallee d'Aoste nei confronti dell'art. 32, commi 19, 22, 23, 24 e
25, della legge n. 183 del 2011 sono inammissibili.
Le relative censure sono espresse nel ricorso in relazione a
«tutti i motivi già fatti valere con riferimento all'art. 7 del
d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149 [...] da intendersi in questa sede
integralmente trascritti». In tale maniera esse sono dedotte in modo
puramente assertivo ed, in conformità alla costante giurisprudenza
di questa Corte, non può valere a colmare l'anzidetta lacuna il
semplice rinvio ad un precedente atto.
Proprio con riguardo ad altra questione inerente allo stesso
ricorso questa Corte ha affermato che «la Regione autonoma Valle
d'Aosta si è limitata a rinviare ai "motivi [...] già fatti valere
con riferimento al d.lgs. n. 149 del 2011", il cui art. 7 essa aveva
impugnato con il ricorso n. 157 del 2011. Una tale motivazione
dell'odierno ricorso, esclusivamente per relationem, ne comporta, per
ciò stesso, l'inammissibilità (sentenze n. 68 del 2011, n. 40 del
2007, per tutte)» (sentenza n. 175 del 2014).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta /Vallee d'Aoste, dalla Provincia autonoma di
Trento, dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige /Südtirol e dalla
Regione siciliana con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2012),
promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato
in epigrafe;
2) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1, 10,
12, 13, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26 della legge n. 183 del 2011,
promosse dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato
in epigrafe;
3) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1, 10,
12, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26, della legge n. 183 del 2011,
promosse dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 17,
della legge n. 183 del 2011, promosse dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 22,
della legge n. 183 del 2011, promosse dalla Regione siciliana con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 32, commi 19, 22, 23, 24 e 25, della legge
n. 183 del 2011, promosse dalla Regione autonoma Valle d'Aosta
/Vallee d'Aoste con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 10, della legge n. 183 del 2011,
promosse dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in
riferimento al principio di leale collaborazione, agli artt. 2, primo
comma, lettera a), 3, primo comma, lettera f), 12, 48-bis e 50 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta), in relazione alla normativa di attuazione di cui alla
legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta), nonchè in riferimento agli
artt. 3, 5, 117, terzo e sesto comma, 118, 119 e 120 della
Costituzione ed all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione);
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 32, commi 10, 11 e 16 della legge n. 183 del
2011, promosse dalla Regione siciliana in riferimento agli artt. 36 e
43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana) ed al principio di leale
collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 febbraio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI