1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 ottobre 1996
N. 26 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 ottobre 1996 (della regione Veneto) Ambiente (tutela dell') - Abusi edilizi, non comportanti aumenti di superficie o volumi, in zona vincolata (ex art. 7, della legge 29 giugno 1939, n. 1497) a fini paesistico-ambientali - Procedura di condono - Affermata possibilita', in circolare del Ministero per i beni culturali e ambientali, su conforme parere dell'Avvocatura di Stato, di esercizio del potere di annullamento spettante al Ministro per i beni culturali e ambientali ex artt. 82, comma nono, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 12 del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 12 (convertito in legge 13 marzo 1988, n. 68) sui pareri favorevoli espressi dalle regioni o dagli enti subdelegati, quali autorita' preposte alla tutela dei vincoli, anche nei casi in cui tali pareri, trascorsi 120 giorni senza che gli enti suddetti si siano pronunciati, si considerano resi (ex art. 39, comma 7, della legge 24 luglio 1994, n. 724) in senso favorevole, per silenzio-assenso - Conseguente richiesto intervento delle regioni per la trasmissione alle competenti sopraintendenze per i beni ambientali e architettonici, delle istanze per le quali si sia verificato il silenzio-assenso - Configurazione dell'annullamento ministeriale nell'ipotesi de qua non come caducazione di un provvedimento conclusivo di una istruttoria avviata dall'amministrazione delegata o subdelegata, ma come un potere di diretto esame dell'istanza del privato, con istruttoria completamente svolta presso gli uffici ministeriali e quindi con sottrazione delle funzioni in materia di protezione delle bellezze naturali delegate alle regioni dal citato art. 82, del d.P.R. n. 616/1977, e strettamente connesse alle competenze alle regioni trasferite in materia urbanistica, in contrasto, fra l'altro con il principio della leale cooperazione tra Stato e regioni - Violazione, altresi', del combinato disposto degli artt. 4, comma terzo, dello stesso d.P.R. n. 616, e 2, comma 3, lett. e), della legge 23 agosto 1988, n. 400, secondo il quale le direttive da da impartire alle regioni per il tramite del Commissario di governo debbono essere deliberate dal Consiglio dei Ministri - Richiamo a sentenze nn. 379/1994 e 245/1996. (Circolare del Ministero beni culturali ed ambientali 22 luglio 1996, n. 24450/G2). (Cost., artt. 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 4, terzo comma, e 82; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, comma 3, lett. e)). (096C1635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 4065 in data
10 settembre 1996, rappresentata e difesa, per mandato a margine del
presente atto, dagli avvocati Romano Morra - dirigente del
Dipartimento regionale affari legali - e Fabio Lorenzoni del foro di
Roma ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale dell'avv.
Fabio Lorenzoni in Roma, via Alessandria 130, contro la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio
in carica, in relazione alla circolare del Ministero dei beni
culturali e ambientali - Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici - prot. n. 24450/62 del 22 luglio 1996 avente ad
oggetto: legge 23 dicembre 1994 n. 724 - art. 39; d.-l. 25 novembre
1995 n. 498; d.-l. 24 gennaio 1996 n. 30; d.-l. 25 maggio 1996 n.
285. "Misure urgenti per il rilascio economico ed occupazionale dei
lavori pubblici e dell'edilizia privata". Procedure applicative.
F a t t o
Con nota del Commissario di Governo prot. n. 3375/31208 di data 2
agosto 1996, pervenuta alla regione Veneto in data 5 agosto 1996,
veniva trasmessa la circolare ministeriale in premessa indicata con
allegato e fatto proprio il parere della Avvocatura generale dello
Stato, di analogo argomento, espresso con nota n. 45938 in data 19
aprile 1996.
Con la circolare oggetto del presente ricorso, il Ministero per i
beni culturali e ambientali ritiene necessario che le Regioni
impartiscano le opportune disposizioni affinchè vengano trasmesse
alle Soprintendenze per i beni ambientali e architettonici competenti
per territorio, tutte le pratiche concernenti, tra l'altro, le
richieste di autorizzazione ai fini ambientali ai sensi dell'art. 32,
commi secondo e terzo, della legge n. 47/1985, tacitamente assentite
dalla Regione, onde esercitare il potere di annullamento di cui
all'art. 82, comma nono, del d.P.R. n. 82/1977.
Va detto fin d'ora, al riguardo che l'esercizio del potere di
annullamento ministeriale nei termini di cui alla circolare ora
impugnata, si configura come un vero e proprio riesame integrale
delle pratiche tacitamente assentite dalla Regione.
In tal modo, anzichè aversi il semplice espletamento della
legittima potestà concorrente in materia, si verifica una vera e
propria duplicazione di attività, contraria tanto al principio di
leale cooperazione tra Stato e Regioni, quanto al principio del
necessario coordinamento fra potestà concorrenti nella disciplina di
una determinata materia.
Infatti, sotto il primo profilo, il rispetto del predetto principio
di leale cooperazione non puo certo dirsi rispettato qualora si
ritenga necessario da parte dello Stato, compiere il riesame completo
di ogni singola pratica anzichè limitarsi, come dovrebbe essere, a
ripercorrere l'iter logico seguito dalla Regione per addivenire alla
decisione favorevole al richiedente.
Sotto il secondo profilo, il coordinamento fra potestà concorrenti
esige una precisa delimitazione dei rispettivi ambiti operativi senza
che possa neppure ipotizzarsi la possibilità di una duplice identica
valutazione della medesima pratica.
D i r i t t o
1. - In via preliminare si eccepisce l'illegittimità procedurale
della assunzione della circolare in predicato da parte del Ministero
per i beni culturali e ambientali.
Infatti, ai sensi del combinato disposto dell'art. 4, terzo comma,
del d.P.R. n. 616/1977 e dell'art. 2, comma 3, lett. e) della legge
n. 400/1988, le direttive da impartire tramite il Commissario di
Governo per l'esercizio delle funzioni ammministrative delegate alle
Regioni devono essere deliberate dal Consiglio dei Ministri.
A tale riguardo è appena il caso di evidenziare che le predette
disposizioni normative, in particolare quelle di cui alla legge n.
400/1988, possono senz'altro interpretarsi come norme interposte nel
senso che gli adempimenti formali ivi previsti altro non sono se non
l'esplicitazione legislativa delle procedure attuative del riparto di
competenza previste dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
2. - Va quindi censurata l'estensione effettuata con circolare
anzichè con legge del potere di annullamento, previsto dall'art.
82, nono comma, del d.P.R. n. 616/1977, ai casi disciplinati
dall'art. 32, commi secondo e terzo, della legge n. 47/1985
introdotti con decreto-legge n. 388/1996, fuori dalla ipotesi
espressamente prevista dall'art. 12 della legge n. 68/1988.
Infatti il citato art. 12 al comma 1 dispone che: "per le aree
soggette a vincolo paesistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n.
1497 e successive modificazioni e del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312
convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, il
parere prescritto dall'art. 32, primo comma, della legge 23 febbraio
1985, n. 47, è reso ai sensi del nono comma dell'art. 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 come modificato dall'art. 1 del citato 27
giugno 1985, n. 312 convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto
1985, n. 431".
L'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977 ha delegato alle Regioni le
funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto
attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative
sanzioni.
Al nono comma sempre del succitato art. 82, il legislatore ha
previsto il mantenimento in capo al Ministro per i beni culturali ed
ambientali di un potere di annullamento eccezionale considerato che
l'art. 5 dello stesso d.P.R. n. 616/1977 prevede che gli atti emanati
nell'esercizio delle funzioni delegate e subdelegate sono definitivi.
Con la circolare ministeriale n. 24450/96 e, quindi, con un atto
amministrativo, il Ministero pretende di estendere il potere di
annullamento della autorizzazione paesaggistica regionale sopra
cennato, ai provvedimenti di silenzio-assenso previsti dalle
procedure di condono di cui all'art. 32, comma secondo, della legge
n. 47/1985 come modificato dal decreto-legge n. 388/1986, con
evidente compressione delle competenze assegnate alla Regione in base
alla delega di funzioni amministrative realizzata dall'art. 82 del
d.P.R. n. 616/1977.
In altri termini, con la circolare in questione lo Stato finisce
per incidere negativamente su competenze delegate alle Regioni con
legge, riappropriandosi o limitando le stesse illegittimamente con
provvedimento amministrativo, dal momento che analoga estensione alle
ipotesi previste dall'art. 32, comma primo, della legge n. 47/1985 è
stata realizzata con specifica norma (art. 12 della legge n.
68/1988).
Codesta eccellentissima Corte, con sentenza n. 379 del 1994, in
riferimento alla materia ambientale ha affermato che sussiste oggi
"una sorta di mutualità integrativa per effetto della quale la
tutela dei valori paesaggistico-ambientali si realizza anche
attraverso la pianificazione urbanistica ... Si è, in tal modo,
riconosciuta la possibilità che il perseguimento della tutela
paesaggistica avvenga attraverso l'impiego di piani paesistici ovvero
di piani urbanistici a valenza paesaggistica". È evidente, con ciò,
che anche codesta eccellentissima Corte, ha confermato la
indissolubile connessione esistente fra la materia ambientale e
quella urbanistica che, come noto, è stata trasferita alle Regioni e
che rientra nell'ambito delle materie proprie delle Regioni per
espresso disposto dall'art. 117 della Costituzione.
E non si vede come tale assunto possa negarsi dal momento che il
nulla-osta ambientale in argomento è funzionalmente collegato al
provvedimento di condono edilizio.
Da quanto ora esposto, proprio l'esistenza di una vera e propria
"saldatura funzionale" tra la materia urbanistica, trasferita, e
quella ambientale, delegata "traslativamente" alla Regione, comporta
- come peraltro codesta ecc.ma Corte ha già avuto modo di precisare
(cfr. da ultima la sentenza n. 245 del 1996) - che la lesione delle
competenze assegnate mediante delega "devolutiva" o "traslativa"
determina una violazione costituzionalmente rilevante delle
attribuzioni proprie della Regione che è cosi legittimata a
sollevare conflitto di attribuzione per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
Conseguentemente, in presenza di fonti subordinate alla legge o,
comunque, di atti amministrativi contrastanti con la legge di delega,
ogni atto tendente alla restituzione allo Stato della competenza
delegata è illegittimo e la Regione è legittimata a reagire
mediante conflitto di attribuzione.
3. - Si rileva, inoltre, incidentalmente, che non appare ortodossa
l'equiparazione derivante dalla interpretazione della Avvocatura
generale dello Stato dell'istituto del silenzio-assenso al
provvedimento positivo formalmente rilasciato dall'ente delegato o
sub-delegato, ai fini del successivo esercizio del potere di
annullamento di cui al nono comma dell'art. 82 del d.P.R. n.
616/1977.
La predetta equipollenza può, infatti, operare solo ai fini
processuali ed il silenzio significativo va parificato al
corrispondente provvedimento espresso, acquisendo efficacia di
provvedimento positivo o negativo, esclusivamente ai fini di
impugnativa.
L'estensione in via interpretativa e con circolare ministeriale
dell'esercizio del potere di annullamento di cui al nono comma
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616, finisce per snaturare la funzione di
strumento di semplificazione procedurale che il legislatore ha inteso
assegnare all'istituto del silenzio-assenso nella procedura di
condono. Infatti, poichè nell'ipotesi di autorizzazioni tacitamente
assentite la motivazione delle stesse è in re ipsa, l'eventuale
annullamento governativo per motivi di legittimità non potrebbe che
aversi a seguito di un esame dell'intera istruttoria, senza
considerare affatto le motivazioni sottostanti alla scelta
dell'autorità delegata o subdelegata di far decorrere a termini per
il formarsi del silenzio-assenso (cfr. Consiglio di Stato sez. VI n.
558 del 15 aprile 1996).
L'annullamento ministeriale del provvedimento di silenzio-assenso
suddetto non si configurerebbe come una vera procedura di caducazione
di un provvedimento conclusivo di un istruttoria avviata dalla
amministrazione delegata o sub-delegata, quanto piuttosto come un
potere di esame dell'istanza del privato, con istruttoria
completamente svolta presso gli uffici ministeriali, con palese
sottrazione della competenza delegata. Tale annullamento, inoltre,
viene a configurare una sorta di procedimento complesso che si
dovrebbe articolare in primo luogo presso l'amministrazione delegata,
che decide di far trascorrere il tempo necessario alla formazione del
silenzio-assenso. Tale fase del procedimento invece di costituire un
provvedimento definitivo, così come previsto dall'art. 5 del d.P.R.
n. 616/1977, assume l'aspetto di una fase del procedimento nella
quale si inserisce l'ulteriore competenza ministeriale.
4. - L'interpretazione data dalla Avvocatura non appare inoltre
conforme al disposto dell'art. 20 della legge n. 241/1990.
Tale norma infatti costituisce l'esercizio del potere di
annullamento come potere esercitato in via di autotutela e a tempo
indeterminato. Nell'ipotesi di cui al comma nono dell'art. 82 del
d.P.R. n. 616, il potere ministeriale di annullamento va esercitato
nel breve arco temporale di sessanta giorni, sicchè non sembra
qualificabile come atto di autotutela amministrativa ma come
annullamento eccezionale previsto in via straordinaria da una norma
di legge. Di conseguenza nessuna estensione analogica si ritiene
giuridicamente ammissibile.
5. - Da ultimo, si evidenzia come la nuova procedura oggetto della
direttiva ministeriale creerebbe una ulteriore problematica circa
l'individuazione del giudice amministrativo di fronte al quale
impugnare l'eventuale silenzio ministeriale sull'istanza trasferita
dall'autorità delegata, così come prevede la circolare all'ultimo
capoverso di pagina 3.
In tal caso, infatti, ove si ritenga che tale atteggiamento
consolidi definitivamente il silenzio della prima autorità, i
controinteressati dovrebbero decidere di impugnare o il silenzio
dell'autorità delegata o sub-delegata, ovvero quello successivo e
definitivo del Ministro. Ma la diversa competenza soggettiva degli
atti così formati, come noto, determina una diversa giurisdizione
amministrativa (TAR regionale e TAR Lazio), con le difficoltà di
incertezze ipotizzabile fin d'ora, con violazione del principio
sancito dall'art. 24 della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale annulli
l'impugnato provvedimento.
Venezia-Roma, addì 6 settembre 1996
Avv. Romano Morra - avv. Fabio Lorenzoni
96C1635