1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 302 SENTENZA 9 - 10 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Opere abusive costruite in aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale - Concessione e autorizzazione in sanatoria - Inammissibilita'. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 12, primo, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 3 e 9). Edilizia e urbanistica - Opere abusive costruite in aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale - Concessione e autorizzazione in sanatoria - Parere attribuito al Ministero per i beni culturali e ambientali e trasformazione in silenzio assenso della mancata prestazione di detto parere Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 12, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117 e 118). Edilizia e urbanistica - Opere abusive costruite in aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale - Parere prescritto per la concessione o l'autorizzazione in sanatoria - Istanze di parere - Termine per la loro presentazione - Decorrenza Spostamento conseguente alla reiterazione di decreti-legge non convertiti - Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 12, terzo comma). (Cost., artt. 117, 118 e 77). Edilizia e urbanistica - Sanatorie delle opere abusive Inammissibilita'. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, intero testo). (Cost., art. 77). Edilizia e urbanistica - Condono - Costruzioni prive di concessione ma conformi agli strumenti urbanistici adottati dal Comune alla data del 2 ottobre 1986 - Inammissibilita'. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 11). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono - Costruzioni prive di concessione ma conformi agli strumenti urbanistici adottati dal comune e non ancora approvati dalla regione alla data del 2 ottobre 1986 - Non fondatezza. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 11). (Cost., artt. 117 e 118). Edilizia e urbanistica - Opere eseguite in zone sismiche Attestazione della loro idoneita' statica - Norme per gli accertamenti tecnici - Determinazione con decreto ministeriale - Non fondatezza. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 4, terzo comma). (Cost., artt. 117 e 118). Edilizia e urbanistica - Criteri e indirizzi per il coordinamento delle politiche di risanamento delle zone interessate dall'abusivismo - Attribuzione del relativo potere al Ministro dei lavori pubblici sentiti i Ministri per i beni culturali e dell'ambiente - Non fondatezza. (D.-L. 12 gennaio 1988, n. 2, art. 13, primo comma). (Cost., artt. 117 e 118) (088C0389) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, terzo
comma, 11, 12 e 13 del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2 intitolato:
"Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove
norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive", promosso con
ricorso del Presidente della Giunta regionale della Toscana,
notificato il 25 gennaio 1988, depositato in cancelleria il 26
successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1988.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassare;
Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avv.
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1988 e depositato il 26
gennaio 1988, la Regione Toscana ha impugnato gli artt. 4, terzo
comma, 11, 12, 13 del decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, intitolato
"Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove
norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive", pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 13 gennaio 1988, n. 9, affinchè ne sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt.
3, 9, 77, 117 e 118 Cost., nonchè l'intero d.-l. per violazione
dell'art. 77 Cost. e del principio di separazione dei poteri dello
Stato.
Dopo aver premesso che si tratta della nona reiterazione di
decreti-legge aventi lo stesso titolo e contenuto analogo (dei quali
il primo è stato il d.-l. 30 settembre 1986, n. 605 e gli ultimi
cinque sono stati ripresentati nello stesso identico testo), la
Regione ricorrente osserva, in via generale, che tale illegittimo
uso, per esser ripetuto costantemente e ostentamente, comporta un
sovvertimento dei princi'pi fondamentali della Costituzione, che, nel
caso di specie, raggiunge anche lo scopo pratico di favorire
l'abusivismo edilizio e di violare il valore fondamentale della
tutela del paesaggio (art. 9 Cost.).
1.1. - Passando ad esporre le censure più particolari, la
ricorrente prospetta l'illegittimità costituzionale dell'articolo 11
del decreto impugnato, in quanto invaderebbe una sfera di competenza,
relativa all'approvazione dei piani regolatori, riservata alla
regione. Secondo l'unanime insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, oltrechè di quella di merito e della dottrina, i
piani regolatori generali (e le relative varianti), considerati nel
loro iter procedimentale, vanno configurati come atti complessi a
fattispecie progressiva e diseguale, nel senso che alla loro
formazione concorrono diversamente sia l'atto con cui il comune li
adotta, sia l'atto con cui la regione li approva ed, eventualmente,
li modifica (atto che, come tale, si pone in posizione di
supremazia). Ad avviso della ricorrente, poichè tale configurazione
dei piani regolatori deve considerarsi, anche in base alla legge 28
febbraio 1985 n. 47, principio fondamentale, il fatto che l'art. 11
se ne discosti irragionevolmente comporta una violazione della
Costituzione. E ciò avverrebbe per effetto della norma ivi contenuta
che, ai fini della determinazione dell'oblazione, include fra le
costruzioni prive di concessione ma conformi agli strumenti
urbanistici (di cui alla tabella allegata alla legge n. 47 del 1985,
che prevede il pagamento di una somma inferiore rispetto a quella
dovuta per opere difformi da quegli strumenti) le opere che risultano
conformi agli strumenti adottati dal comune (pur se non approvati
dalla regione) alla data del 2 ottobre 1986 (giorno di pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale del primo dei decreti-legge della serie).
In tal modo quest'ultima norma, rendendo del tutto irrilevante la
pur determinante partecipazione regionale alla formazione dei piani
regolatori, comporta, ad avviso della ricorrente, quantunque
limitatamente all'ipotesi considerata, una lesione delle competenze
che gli artt. 117 e 118 Cost. attribuiscono alle regioni in materia
urbanistica. Nello stesso tempo, essa cancellerebbe
irragionevolmente, e pertanto in violazione dell'art. 3 Cost., il
principio correttamente seguito anche dalla legge n. 47 del 1985,
poichè, se la regione non dovesse approvare il piano o dovesse
apportarvi modifiche sostanziali al fine di tutelare gli interessi
generali canonizzati all'art. 10 della legge urbanistica (come
modificato dalla legge n. 765 del 1967), tutto ciò non avrebbe alcun
effetto per le ipotesi considerate nell'art. 11 del decreto
impugnato. La qual cosa evidenzia, altresì, sempre ad avviso della
ricorrente, la violazione, da parte dello stesso articolo, del
principio della parità del trattamento.
1.2. - Ulteriori censure sono poi prospettate dalla Regione
Toscana nei confronti dell'art. 12 del decreto-legge n. 2 del 1988,
il quale viene sospettato d'illegittimità costituzionale in ciascuno
dei suoi tre commi.
Innanzitutto, la ricorrente ritiene che l'art. 12, primo comma,
nel prevedere che il parere (favorevole) prescritto dall'art. 32,
primo comma, della legge n. 47 del 1985 per le aree soggette a
vincolo paesaggistico ambientale (spettante alle amministrazioni
preposte alla tutela di quel vincolo), sia reso dal Ministro per i
beni culturali e ambientali, sottrae un'attribuzione alle regioni,
alterando l'ordine delle competenze costituzionali, come interpretato
dalla sentenza di questa Corte n. 151 del 1986 (punto 5 della
motivazione). Più in particolare, la ricorrente osserva che da
quest'ultima pronunzia si ricava che è in armonia con il quadro
delle competenze costituzionali una ripartizione di poteri fra lo
Stato e le regioni, la quale, al fine di tutelare il valore primario
del paesaggio (art. 9 Cost.), si ispirasse al principio cooperativo,
nel senso di stabilire una concorrenza di poteri per cui l'intervento
statale è dato soltanto in funzione sostitutiva ed eventuale e
soltanto quando ciò sia necessario per il raggiungimento dei fini
essenziali della tutela. Secondo la ricorrente, anzi, dalla suddetta
sentenza si può dedurre che solo questa, e non altra, è
l'organizzazione dei poteri che si può considerare adeguata al
ricordato principio cooperativo.
Ad avviso della Regione Toscana, l'art. 12 del decreto impugnato
tenta di ripristinare lo stesso contenuto normativo della circolare
ministeriale n. 3786 del 1985, annullata dal giudice amministrativo
(Cons. St., sez. VI, n. 241 del 1987) per violazione della stessa
legge sulla quale era intervenuta la sentenza di questa Corte n. 151
del 1986. Esso pertanto, conclude la Regione, abolendo ogni potere
regionale in materia, cancella in realtà l'una e l'altra delle
sentenze appena ricordate, perpetrando così un evidente eccesso di
potere legislativo.
In secondo luogo, l'art. 12 è censurato dalla ricorrente in
quanto dispone, al secondo comma, una disciplina illogica e
incoerente, avendo presente il valore costituzionale da tutelare,
cioè il paesaggio (art. 9 Cost.). Per un verso, infatti, avrebbe
introdotto, senza giustificazione alcuna, un sistema differenziato
rispetto a quello della legge n. 431 del 1985, che la Corte
costituzionale ha già giudicato come corretto, mentre, per altro
verso, ha rovesciato la logica presente nell'art. 32 della legge n.
47 del 1985, nel senso che al metodo del silenzio-rifiuto sancito da
quest'ultimo articolo ha sostituito quello del silenzio-accoglimento.
In altre parole, secondo la ricorrente, mentre il sistema dell'art.
32 legge n. 47 del 1985 dava adeguata protezione agli interessi
paesaggistici, in quanto il parere negativo, espressamente enunciato
o tacitamente formulato in virtù del silenzio dell'Amministrazione,
impediva il rilascio della concessione in sanatoria ex art. 35,
undicesimo comma, legge n. 47 del 1985 ed impediva, altresì, la
formazione del silenzio-accoglimento della domanda di sanatoria,
tutt'al contrario avviene con il sistema istituito dall'impugnato
art. 12, laddove il silenzio, decorso il termine, diventa un parere
favorevole, che consente il rilascio della concessione edilizia in
sanatoria.
Infine, anche l'art. 12, terzo comma, è censurato dalla
ricorrente sotto più profili. Tale disposizione, infatti, nel
prevedere che il decorso del nuovo termine di centottanta giorni, il
quale, iniziava, in base all'art. 32 legge n. 47 del 1985, dalla data
della domanda per il rilascio della concessione in sanatoria, abbia
ora inizio dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, viola,
secondo la Regione, diverse norme costituzionali. Innanzitutto essa
comporta un'evidente lesione delle competenze garantite alle regioni
dagli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, rimettendo in termini gli
abusivisti che avevano già richiesto il parere e a cui il parere era
stato rifiutato dalla regione (esplicitamente o con il
silenzio-rifiuto), finisce per rilasciare ope legis e
retroattivamente quel consenso che era stato negato. Inoltre, sempre
a giudizio della ricorrente, la reiterazione dei decreti-legge
comporta una violazione dell'art. 77 Cost. che si traduce in lesione
delle competenze regionali ex artt. 117 e 118 Cost., in quanto lo
spostamento continuo della decorrenza del termine, per effetto delle
ripetute ed illegittime reiterazioni del decreto-legge, produce la
vanificazione dei provvedimenti di rigetto silenziosi (oltrechè di
quelli espressi) della regione formatisi mesi prima.
Da ultimo, la ricorrente osserva che l'intero sistema così
delineato appare illogico e incoerente rispetto al valore
costituzionale della tutela del paesaggio (art. 9 Cost.), ricordando
che è in potere della regione, la quale è titolare di competenze in
materia, denunziare una violazione del genere, che comporta una
lesione della potestà regionale di attuare il valore primario
tutelato dall'art. 9 della Costituzione.
1.3. - La Regione Toscana impugna anche l'art. 13, primo comma,
del decreto-legge n. 2 del 1988, che attribuisce al Ministro dei
lavori pubblici, in base alle risultanze delle indagini sul fenomeno
dell'abusivismo e sentiti i Ministri per i beni culturali e
dell'ambiente, il potere di stabilire "criteri e indirizzi per il
coordinamento delle politiche di risanamento delle zone interessate
dall'abusivismo". Quest'articolo è ritenuto un'incoerente e
irragionevole addizione rispetto alle competenze legislative
garantite dall'art. 117 Cost. alle regioni, che peraltro
risulterebbero lese da un potere d'intervento caso per caso in una
materia che è affidata alla legislazione regionale nell'ambito dei
princi'pi fondamentali posti dalle leggi statali.
Nè, sempre secondo la ricorrente, è possibile giustificare il
potere di cui alla disposizione impugnata come manifestazione della
funzione di indirizzo e di coordinamento, poichè di questa
difetterebbero tanto i requisiti formali stabiliti dall'art. 3 della
legge n. 382 del 1975 (deliberazione del Consiglio dei ministri),
quanto i requisiti sostanziali precisati dalla giurisprudenza
costituzionale (interessi non localizzabili e insuscettibili di
frazionamento).
1.4. - Oggetto d'impugnazione da parte della Regione Toscana è
anche l'art. 4, terzo comma, del decreto-legge n. 2 del 1988, il
quale, nel prevedere che con decreto ministeriale siano determinati
gli accertamenti da eseguire al fine della certificazione richiesta
dall'art. 35, terzo comma, lett. b, della legge n. 47 del 1985
(certificazione tecnica riguardante l'idoneità statica delle opere
eseguite in zone sismiche), introdurrebbe nel sistema ivi previsto
disposizioni non attinenti all'emanazione delle norme tecniche per le
costruzioni nelle zone sismiche, ma relative al distinto profilo del
controllo e della vigilanza. E poichè, conclude la ricorrente,
quest'ultimo rientra nelle competenze regionali (art. 20, primo
comma, legge n. 741 del 1981), tanto che gli uffici del Genio Civile
competenti in materia sono stati trasferiti alle regioni dallo stesso
d.P.R. n. 616 del 1977 (allegato A), risulterebbe violata una
competenza regionale (peraltro già esercitata da molte regioni,
compresa la Toscana), considerato che i poteri di cui alla
disposizione impugnata non potrebbero essere ricompresi nella
funzione statale di indirizzo e coordinamento per le stesse ragioni
ricordate a proposito della censura rivolta all'art. 13 (v. punto
1.3.).
1.5. - Da ultimo, la Regione ricorrente, al fine di evitare il
protrarsi degli effetti dannosi dei decreti-legge decaduti, chiede
che la Corte sospenda l'efficacia dell'atto impugnato, dovendosi
ritenere ammissibile, secondo un'autorevole dottrina, la tutela
cautelare anche nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza
di legge.
Secondo la ricorrente, infatti, il decreto impugnato, oltre a
violare in alcune sue disposizioni competenze regionali, sarebbe
costituzionalmente illegittimo di per sè e nella sua interezza, sia
perchè mancherebbero nel caso i presupposti dell'urgenza e della
necessità (che soli legittimano il ricorso al decreto-legge), sia
perchè la continua reiterazione dei decreti stessi violerebbe l'
art. 77 Cost., ultimo comma, che riserva soltanto alle Camere il
potere di regolare i rapporti sorti in base al decreto non
convertito. Sta di fatto, a giudizio della ricorrente, che quest'uso
illegittimo del decreto-legge, oltre a produrre incertezze continuate
e abusi legati a una studiata successione di decadenze, ritiri del
provvedimento e sua riedizione, finisce per far applicare da mesi un
qualcosa che norma non è e che anzi, secondo un'autorevole dottrina,
è soltanto fonte d'illecito, anche in grave danno delle competenze
regionali (come nel caso, prima ricordato, dell'art. 12, u.c., che,
spostando in continuazione il termine per la formazione del
silenzio-assenso, concorre a sanare l'illegittimità della condotta
degli abusivisti e a sottrarre di fatto le relative competenze alle
regioni).
Pertanto la ricorrente, non ignorando la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale le regioni non possono sollevare
questioni di costituzionalità su atti legislativi dello Stato per
violazione dell'art. 77 Cost. e pur prospettando il dubbio che con
decreto-legge non possano stabilirsi princi'pi fondamentali della
materia, chiede la sospensione cautelare del decreto impugnato.
D'altronde, conclude la ricorrente, il potere di sospensione
dell'esecuzione dell'atto impugnato è, secondo la stessa
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 284 del 1974), elemento
connaturale a un sistema di tutela giurisdizionale che si realizza in
definitiva con pronunce di annullamento, considerato che la durata
del processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione
(sent. n. 190 del 1985).
2. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo che il ricorso proposto dalla regione
Toscana sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
Quanto alla censura relativa all'art. 11, l'Avvocatura osserva che
la lamentata violazione delle competenze regionali non sussiste, in
quanto la stessa disposizione attribuisce rilevanza agli strumenti
urbanistici adottati, ma non ancora approvati, solo al fine della
determinazione del quantum dovuto per ottenere il condono, e cioè a
fini che nulla hanno a che vedere con l'efficacia degli strumenti
urbanistici quali mezzi di regolazione dell'uso del territorio. La
disposizione impugnata, in sostanza, si limiterebbe ad assumere la
conformità agli strumenti urbanistici, anche se non ancora
approvati, come indice di minor gravità dell'abuso da sanare.
Per quanto concerne le censure mosse all'art. 12, l'Avvocatura
rileva che la sentenza del Consiglio di Stato, assunta dalla
ricorrente a fondamento della eccepita illegittimità costituzionale,
ha precisato che il parere ex art. 32, legge n. 47 del 1985, spetta
alle regioni in quanto titolari di funzioni delegate in materia
paesistica e che, in ogni caso, deve trovare spazio il controllo
sovraordinato dello Stato, in forma corrispondente all'annullamento
d'ufficio della (illegittima) autorizzazione regionale ex art. 7
della legge n. 1497 del 1939. La disposizione impugnata avrebbe
quindi innovato la situazione risultante dall'interpretazione
giurisprudenziale, con l'intento di non appesantire la procedura per
il condono con un doppio parere e di non sacrificare la garanzia
dell'intervento dello Stato a tutela del paesaggio. D'altronde, a
giudizio dell'Avvocatura, in materia ambientale le regioni sono
titolari solo di poteri limitati e la competenza disciplinata dalla
disposizione impugnata risponde pienamente ai princi'pi fissati dalla
Corte con le sentenze citate nel ricorso.
In ordine alle censure mosse all'art. 13, l'Avvocatura rileva che
la disposizione impugnata, prevedendo anche la partecipazione del
Ministro dei beni culturali e di quello dell'ambiente, ha inteso
garantire che l'azione di risanamento delle zone interessate
dall'abusivismo si attenga al rispetto di valori fondamentali dei
quali è tutore, in via esclusiva o concorrente, lo Stato.
Quanto all'ultima disposizione oggetto di specifica impugnazione
(art. 4, terzo comma), l'Avvocatura rileva che la funzione statale di
emanazione delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone
sismiche, ben può esprimersi, ai fini particolari della legge n. 47
del 1985, in una normazione sugli accertamenti da eseguire in ordine
alle opere abusive da ammettere alla sanatoria.
Da ultimo, l'Avvocatura precisa di non affrontare gli altri temi
prospettati dalla regione ricorrente, in quanto gli stessi esulano
dall'oggetto del giudizio proponibile dalle regioni a tutela delle
proprie competenze, mentre esula dal regime degli atti aventi forza e
valore di legge qualsiasi potere di sospensione cautelare.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Toscana ha
presentato una memoria con la quale ribadisce le proprie istanze.
Più in particolare, la ricorrente, contestando l'affermazione
dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale l'art. 11 del decreto
impugnato produrrebbe effetti circoscritti al condono edilizio e non
incidenti sull'efficacia del piano urbanistico come mezzo di
regolazione del territorio, asserisce che la stessa controparte non
nega che, seppure in relazione al solo condono, si verifichi una
violazione delle competenze regionali, dovuta all'illegittima
equiparazione, ai fini del condono, del piano adottato dal comune a
quello risultante al termine dell'iter procedimentale, costituito
dall'approvazione (con potere di modifica) delle regioni. A giudizio
della ricorrente, pertanto, l'alterazione del regime del piano
regolatore generale si produce con la sottrazione del potere
sovraordinato della regione. Ed essa è tanto più grave proprio in
quanto si verte nella delicata materia del condono, con pregiudizio
degli interessi generali (paesaggistici, storici, monumentali, etc),
la cui cura è affidata, appunto, alle regioni. Sotto questo aspetto,
ribadisce la ricorrente, si produce anche un'irragionevole
parificazione nel trattamento di posizioni diseguali, come quella
degli abusivisti che hanno costruito senza concessione, ma in
conformità con il piano regolatore, e quella di coloro che hanno
eretto opere senza la stessa concessione e senza rispettare il piano
regolatore, non potendo considerarsi tale quello semplicemente
adottato dal comune.
Oltre a riprendere le argomentazioni già svolte nel ricorso a
proposito dell'asserita illegittimità dell'art. 4, terzo comma, e
dell'art. 13 del decreto impugnato, la ricorrente, in replica
all'argomento dell'Avvocatura relativo all'art. 12, secondo il quale
la primarietà del valore tutelato giustifica la modificazione
dell'assetto originario della delega e il potenziamento
dell'intervento statale, osserva che le norme impugnate non mirano
affatto a tutelare valori primari, ma ad introdurre istituti e
termini a favore degli abusivisti, facilitati dal metodo illegittimo
della reiterazione di decreti-legge non convertiti, che trascinano
per mesi uno stato di provvisorietà. A rigore, continua la
ricorrente, si dovrebbe dire che la norma impugnata non esiste,
poichè la reiterazione di decreti decaduti altro non è che una
forma di conversione operata, illegittimamente, dal Governo, anzichè
dall'organo competente, cioè il Parlamento. E, ciò facendo, l'atto
impugnato, oltre a usurpare poteri che sono del legislatore, violando
così il principio di separazione dei poteri, dimostra con i fatti,
essendo il nono dei decreti reiterati, l'assoluta mancanza di urgenza
e di necessità del provvedimento.
Infine, la ricorrente osserva che non le si può obiettare che le
illegittimità del decreto che essa fa valere sono da ritenere
inammissibili, in quanto di per sè non sarebbero lesive di
competenze regionali. A suo giudizio, infatti, l'invasione di
competenza si realizza proprio per l'illegittimo uso del
decreto-legge, così che, facendo valere quest'ultimo vizio, si
tutela nel contempo la sfera di competenza della regione.
In ogni caso, la Regione Toscana chiede che la Corte sollevi
dinanzi a sè questione di legittimità costituzionale in via
incidentale delle medesime disposizioni contenute nel decreto-legge
impugnato per quei profili che dovesse ritenere non prospettabili
dalle regioni nei giudizi di legittimità costituzionale in via
principale.
4. - In prossimità dell'udienza anche l'Avvocatura dello Stato ha
prodotto un'ampia memoria, nella quale si tende a dimostrare
l'inammissibilità delle censure sui vizi formali del decreto-legge e
della richiesta di sospensiva del medesimo decreto, avanzate dalla
ricorrente.
4.1. - Più precisamente, osserva l'Avvocatura, la pretesa
violazione dell'art. 77 Cost., conseguente all'asserita mancanza dei
presupposti dell'urgenza e della necessità, nonchè alla
reiterazione dei decreti-legge, concerne norme costituzionali vo'lte
a delimitare i confini tra Parlamento e Governo nella decretazione
d'urgenza, e non già a tutelare la sfera di autonomia regionale. Si
tratterebbe, pertanto, di censure che, per costante giurisprudenza di
questa Corte, non possono essere dedotte in un giudizio di
costituzionalità in via principale, nel quale possono farsi valere
soltanto lesioni di competenze regionali. Del resto, conclude
l'Avvocatura, il principio che l'eventuale invasione delle
attribuzioni delle regioni può derivare dalle singole disposizioni
del decreto-legge, non già dalla struttura di questo, non è
convincentemente contestato dalla ricorrente, la quale manca di
rilevare un'autonoma valenza, ai fini del giudizio di legittimità,
della reiterazione del decreto impugnato.
In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, le censure sono
infondate, poichè nella Costituzione non vi sarebbe alcun divieto,
per il Governo, di riprodurre lo stesso decreto-legge, una volta che
questo sia decaduto e semprechè sussistano ancora i presupposti e le
condizioni di cui all'art. 77 della Costituzione. Secondo
l'Avvocatura, per un verso, infatti, ai decreti-legge si applicano i
limiti costituzionali previsti per la funzione legislativa ordinaria,
i quali non vietano affatto che il Parlamento possa adottare, con
legge, disposizioni analoghe o identiche a quelle contenute in
decreti-legge non convertiti; per altro verso, poichè il divieto
della reiterazione dei medesimi decreti può desumersi soltanto dai
regolamenti parlamentari (artt. 72, Reg. Cam.; 76 Reg. Sen.), che
precludono la presentazione alle Camere di un disegno di legge che
riproduca il contenuto di progetti precedentemente respinti,
occorrerebbe precisare che quel divieto dovrebbe scattare, non già
in caso d'inerzia del Parlamento, ma soltanto nell'ipotesi di un voto
di non conversione del decreto stesso. In quest'ultimo senso è, del
resto, la prassi parlamentare.
Quanto al dubbio prospettato dalla ricorrente per cui il
decreto-legge non potrebbe porre princi'pi fondamentali della materia
limitativi della potestà legislativa concorrente delle regioni,
l'Avvocatura si limita a osservare che nessun limite di contenuto è
previsto dalla Costituzione alla decretazione d'urgenza, che, anzi,
è ritenuta idonea, da parte di autorevole dottrina, a porre persino
norme in deroga alla Costituzione stessa.
4.2. - Anche la richiesta di sospensiva dell'atto impugnato,
oltrechè superata dalla tempestiva fissazione dell'udienza, è, a
giudizio dell'Avvocatura, inammissibile. Innanzitutto, poichè le
pronunce cautelari sono espressamente previste per altri tipi di
giudizio di competenza della Corte costituzionale e non lo sono per i
giudizi di costituzionalità, si deve supporre, per l'Avvocatura
erariale, che il silenzio del legislatore abbia il significato di
voler negare alla Corte il ben più grave potere di incidere, previa
delibazione sommaria e con provvedimento provvisorio, sull'efficacia
della legge.
Nè, sempre secondo l'Avvocatura, può invocarsi in senso
favorevole alla sospensiva l'art. 36 del regolamento per la procedura
avanti al Consiglio di Stato, richiamato dall'art. 22 della legge n.
87 del 1953, poichè la fonte dell'analogo potere del giudice
amministrativo risiede nella norma sostanziale contenuta nell'art.
39, T.U. n. 1054 del 1924, che espressamente attribuisce allo stesso
giudice il potere di sospendere cautelarmente l'esecutività
dell'atto amministrativo impugnato.
In ogni caso, conclude l'Avvocatura, non può minimamente pensarsi
di estendere analogicamente il trattamento dell'atto amministrativo
ad atti profondamente diversi, quali sono le leggi o quelli aventi
forza di legge. Sicchè, in mancanza di una morma o, più
precisamente, di una norma costituzionale che espressamente lo
preveda, non può ritenersi riconosciuto un potere quale quello di
sospensione cautelare delle leggi. Ciò può dedursi anche dal fatto
che è la stessa Costituzione, agli artt. 73 e 136, a prevedere le
ipotesi di inizio o di cessazione dell'efficacia delle leggi e a
stabilire, all'art. 137, una riserva di legge costituzionale per
quanto riguarda le condizioni, le forme e i termini di proponibilità
dei giudizi di legittimità costituzionale (lasciando alla legge
ordinaria solo le norme integrative sulla costituzione e il
funzionamento della Corte). Del resto, sempre secondo l'Avvocatura,
la disponibilità degli effetti del decreto-legge non è data alla
Corte, ma solo al Parlamento, che, in base all'art. 77 Cost., può
renderli stabili, mediante la conversione in legge, o porli nel
nulla.
Considerato in diritto
1. - L'immediata fissazione dell'udienza per il dibattimento delle
questioni di costituzionalità sollevate dal ricorso di cui in
epigrafe induce a considerare assorbita la richiesta formulata dalla
Regione Toscana affinchè questa Corte sospenda cautelarmente
l'efficacia del decreto-legge impugnato (d.-l. 12 gennaio 1988, n.
2), in quanto ritenuto produttivo di effetti gravemente
pregiudizievoli nei confronti dell'esercizio delle competenze
costituzionalmente garantite alle regioni, in conseguenza di un uso
del decreto stesso che si assume come macroscopicamente illegittimo.
Ciò preclude a questa Corte di esaminare ogni altra questione
relativa a tale richiesta, a cominciare dalla sua stessa
ammissibilità.
2. - La ricorrente prospetta, innanzitutto, una questione di
costituzionalità dell'intero decreto-legge, nel senso che
quest'ultimo, a suo giudizio, sarebbe illegittimo per violazione
dell'art. 77 Cost. e, in connessione con ciò, per violazione del
principio di separazione dei poteri, quale delineato nella vigente
Costituzione. La censura è motivata con il duplice rilievo che, nel
caso, mancherebbero del tutto i presupposti costituzionali
dell'urgenza e della necessità del provvedimento e che la continua
violazione del divieto di reiterare la presentazione di decreti-legge
non convertiti, deducibile dall'art. 77 Cost., produrrebbe una
lesione delle competenze che quest'ultimo articolo assicura alle
Camere, laddove riserva ad esse il potere di "regolare con legge i
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti".
Così come proposta e nei limiti di cui si dirà ora, la questione
è inammissibile.
Con giurisprudenza costante e da tempo consolidata (v. ad es.,
sentt. nn. 111 del 1972, 13 e 151 del 1974, 307 del 1983, 151 del
1986, nonchè ordd. nn. 81 del 1984, 164 del 1988), questa Corte ha
affermato che nel giudizio di legittimità costituzionale in via
principale la regione, agendo a tutela di una propria competenza che
si assume violata, può impugnare le leggi dello Stato (o quelle di
altre regioni) soltanto ove deduca che queste siano lesive di una
propria sfera di competenza costituzionalmente garantita. Poichè,
dunque, il suo interesse a ricorrere è qualificato dalla finalità
di ripristinare l'integrità di una propria competenza, che si assume
illegittimamente lesa, la regione non può validamente prospettare
nel proprio ricorso la violazione di qualsivoglia norma
costituzionale, ma può soltanto invocare quelle disposizioni della
Costituzione la cui violazione comporta per ciò stesso la lesione di
una propria competenza costituzionalmente garantita.
Sebbene in via di principio non può escludersi che una lesione
delle attribuzioni regionali possa conseguire dalla violazione di
precetti costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della
Costituzione (v. ad es., sent. n. 32 del 1960, e da ultimo, sentt.
nn. 64 e 183 del 1987), sta di fatto che nel caso di specie è la
stessa ricorrente a prospettare la questione di legittimità
costituzionale relativa all'intero decreto-legge sul presupposto che
quest'ultimo, contravvenendo ai requisiti dell'urgenza e necessità e
al divieto di reiterazione dei decreti non convertiti, apparirebbe
lesivo delle competenze che la Costituzione riserva al Parlamento.
Sotto tale profilo, non si può dunque dubitare della mancanza di
interesse della Regione ricorrente in relazione alle questioni ora
considerate, che vanno pertanto dichiarate inammissibili.
Occorre precisare, comunque, che il giudizio di inammissibilità
relativo alla questione del preteso contrasto dell'intero
decreto-legge nei confronti dell'art. 77 Cost. non può pregiudicare
l'esame dell'ammissibilità della distinta questione riguardante
l'art. 12, u.c., dello stesso decreto-legge, che è impugnato dalla
ricorrente per l'asserita violazione del combinato disposto formato
dagli artt. 117, 118 e 77 Cost. (v. infra al punto 6.1. della
motivazione), poichè in quest'ultimo caso la norma invocata come
paramentro costituzionale è sostanzialmente diversa da quella
relativa alla questione appena considerata.
Sulla base delle argomentazioni ricordate a sostegno
dell'inammissibilità della questione implicante i profili relativi
all'art. 77 Cost., l'eccezione proposta dalla ricorrente, affinchè
questa Corte sollevi di fronte a sè stessa la questione di
costituzionalità dell'intero decreto-legge per violazione dell'art.
77 della Costituzione, va dichiarata consequenzialmente inammissibile
per difetto di rilevanza.
3. - La Regione Toscana dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 4, terzo comma, del d.-l. n. 2 del 1988, il quale dispone
che con decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il
Ministro per il coordinamento della protezione civile, sono
determinati gli accertamenti da compiere al fine della redazione
della certificazione attestante l'idoneità statica delle opere
eseguite nelle zone sismiche (di cui all'art. 35, terzo comma, lett.
b, legge 28 febbraio 1985, n. 47). Secondo la ricorrente, tale norma,
regolando ipotesi rientranti nel concetto di vigilanza, si porrebbe
in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dall'art. 12
lett. a del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8 e dalla tabella contenuta
nell'allegato "A" del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, che hanno
trasferito alle regioni le funzioni di vigilanza sulle costruzioni,
nonchè i relativi uffici.
La questione non è fondata.
La censura proposta nei confronti dell'art. 4, terzo comma, del
d.-l. n. 2 del 1988 si basa sull'erronea presupposizione che gli
accertamenti ivi previsti attengano a una funzione di vigilanza. In
realtà, la disposizione impugnata si riferisce alla determinazione
degli accertamenti tecnici che i periti devono compiere al fine di
attestare l'idoneità statica delle costruzioni nelle zone sismiche
attraverso la certificazione da allegare alla domanda di concessione
o di autorizzazione in sanatoria, di cui all'art. 35 della legge n.
47 del 1985. Si tratta, più precisamente, di una disposizione che
prevede la fissazione delle norme e delle procedure tecniche da
applicare nei predetti accertamenti, le quali si connettono a
competenze sicuramente spettanti allo Stato (art. 81, primo comma,
lett. b, d.P.R. n. 616 del 1977) e che, comunque, esigono una
determinazione uniforme e valida per tutte le zone sismiche presenti
nel territorio nazionale. Poichè, pertanto, la norma impugnata
riguarda attività che esulano da funzioni di vigilanza e che sono
collegate a competenze sicuramente spettanti allo Stato, non sussiste
la minima violazione delle disposizioni costituzionali invocate dalla
ricorrente.
4. - Un'ulteriore censura è proposta dalla Regione Toscana nei
confronti dell'art. 11 del decreto-legge impugnato, il quale dispone
che, agli effetti dell'inserimento nella tabella allegata alla legge
n. 47 del 1985 (che prevede la misura dell'oblazione da versare per
il condono in relazione a varie tipologie di costruzioni abusive), si
considerano conformi agli strumenti urbanistici vigenti anche le
opere conformi a strumenti adottati (ma non, o non ancora, approvati
dalla regione) entro la data del 2 ottobre 1986 (che è il giorno in
cui è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il secondo
decreto-legge della catena dei decreti reiterati, che per la prima
volta ha posto una disposizione identica a quella impugnata).
Questa disposizione è censurata sotto un triplice profilo: a) per
violazione del principio di ragionevolezza, per il fatto che essa si
distaccherebbe, senza adeguata giustificazione, dalla comune
concezione dei piani regolatori generali come atti a fattispecie
complessa, alla cui formazione concorrono tanto il comune quanto, in
posizione di supremazia, la regione; b) per violazione dell'art. 3
Cost., per il fatto che la stessa norma tratta egualmente situazioni
diseguali, come quella di chi ha costruito (senza concessione o
autorizzazione) in conformità con i piani regolarmente approvati e
chi ha costruito (senza concessione o autorizzazione) in conformità
a un atto, quale il piano adottato dal comune, che non è ancora
giunto al termine del suo iter formativo, culminante
nell'approvazione regionale; c) per violazione degli artt. 117 e 118
Cost., in quanto, seppure al fine della determinazione della misura
dell'oblazione da versare per ottenere il condono, la disposizione
impugnata escluderebbe la rilevanza dell'esercizio della funzione
amministrativa riconosciuta in materia alle regioni.
4.1. - Le prime due censure (elencate sub a e b) sollevano in
realtà il medesimo problema, prospettandolo, in un caso, come
(irragionevole) deroga della disposizione impugnata nei confronti di
una norma-principio, e pertanto in termini obiettivi, e, nell'altro
caso, come (illegittima) parificazione del trattamento giuridico di
posizioni eterogenee, e pertanto in termini soggettivi. In ambo i
casi, comunque, ciò che si assume violato è l'art. 3 Cost., nel suo
duplice significato di norma-parametro generale della arbitrarietà o
non ragionevolezza delle scelte legislative e di norma altrettanto
generale posta a garanzia del principio di parità di trattamento fra
i cittadini.
Così poste, le censure sono inammissibili.
Come si è precedentemente ricordato ad analogo riguardo (punto 2
della motivazione), è giurisprudenza costante e consolidata di
questa Corte che nei giudizi di costituzionalità sollevati in via
principale le regioni non possono validamente prospettare questioni
che assumono la violazione di norme-parametro non incidenti sulla
ripartizione o sull'esercizio di competenze costituzionalmente
garantite alle regioni. Poichè in ipotesi si prospetta la violazione
di una disposizione costituzionale, l'art. 3, che stabilisce un
principio generale e un criterio di legislazione la cui trasgressione
non comporta, di per sè, la lesione di competenze regionali, le
relative questioni vanno dichiarate inammissibili.
4.2. - Infondata è, invece, la censura rivolta all'art. 11 del
decreto impugnato sotto il profilo della violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
La Regione ricorrente prospetta il dubbio che, stabilendo di
considerare conformi agli strumenti urbanistici vigenti le opere che
alla data del 2 ottobre 1986 lo erano soltanto rispetto agli
strumenti adottati dal comune e non (ancora) approvati dalla regione,
l'art. 11 rende irrilevante, seppure ai soli fini del condono, la
funzione amministrativa garantita in materia alle regioni: quella di
dare forma definitiva, con la propria approvazione (ed eventuale
modificazione), al piano regolatore generale. In realtà, tale dubbio
non ha alcun fondamento, poichè la norma impugnata, lungi
dall'incidere sulla competenza regionale di approvazione dei piani
regolatori o lungi dal produrre un'irrilevanza degli effetti dei
piani stessi, quali risultano approvati dalla regione, nei confronti
delle opere abusive suscettibili di condono, assume semplicemente
l'ipotesi di conformità a un piano non ancora definitivo (al pari di
quella rispetto al piano definitivo) come criterio di determinazione
della misura dell'oblazione da versare per ottenere il condono.
In altre parole, il legislatore, stretto dall'alternativa di
considerare le costruzioni abusive rispettose dei piani adottati dai
comuni come non conformi agli strumenti urbanistici vigenti
(tipologia n. 1 della tabella allegata alla legge n. 47 del 1985) o,
all'opposto, come conformi agli stessi (tipologia n. 2), beninteso ai
limitati fini della determinazione del quantum dell'oblazione, ha
scelto la seconda soluzione, ritenendo evidentemente che il rispetto
delle prescrizioni del piano adottato dal comune e non (ancora)
approvato dalla regione fosse più prossimo alla tipologia della
conformità agli strumenti urbanistici che a quella della non
conformità agli stessi. Nel far ciò, comunque, il legislatore
statale ha assunto una fattispecie giuridica relativa a prescrizioni
comunali, peraltro inserita in un più ampio procedimento
coinvolgente anche funzioni regionali, come termine di riferimento
per l'esercizio di una competenza sicuramente statale, e precisamente
quella riguardante la fissazione della misura dell'oblazione da
versare per ottenere il condono. È chiaro che un comportamento del
genere non può implicare alcuna lesione di competenze regionali,
qualunque sia la corretta ricostruzione giuridica del procedimento di
formazione del piano regolatore generale.
5. - Oggetto di impugnazione da parte della Regione ricorrente è
anche l'art.12 del decreto-legge n. 2 del 1988.
Una prima serie di censure riguarda i due commi iniziali del
predetto articolo, i quali sono diretti a modificare l'articolo 32,
primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, stabilendo: a) che
il parere favorevole ivi previsto al fine del rilascio della
concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere sottoposte
a vincolo, spettante, a norma del ricordato art. 32, alle
"amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso", è
attribuito al "Ministero per i beni culturali e ambientali"; b) che,
qualora il predetto parere riguardi aree sottoposte a vincolo
successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva, esso si intende
reso in senso favorevole (anzichè in senso negativo, come prescrive
il citato art. 32), decorso il termine di centottanta giorni dalla
presentazione della istanza, a meno che "l'amministrazione preposta
alla tutela del vincolo" non notifichi, entro lo stesso termine, un
parere negativo specificamente motivato sulle sopravvenute esigenze
paesaggistico-ambientali contrarie alla conservazione dell'opera
abusiva.
Questa nuova disciplina viene impugnata dalla Regione Toscana
sotto un triplice profilo.
Innanzitutto si prospetta una violazione dell'art. 9, secondo
comma, Cost., il quale tutela il paesaggio e il patrimonio storico
della Nazione come valori primari e inderogabili, poichè le
disposizioni oggetto della presente impugnazione sono vo'lte a
stabilire, a giudizio della ricorrente, un trattamento di favore per
gli abusivisti, il quale arreca un grave pregiudizio agli interessi
paesaggistici, ambientali, storici e artistici.
In secondo luogo, le stesse norme sono sospettate di
incostituzionalità dalla ricorrente in quanto ritenute viziate di
eccesso di potere legislativo o di irragionevolezza (art. 3 Cost.),
sia perchè contenenti una disciplina illogica e incoerente rispetto
ai valori costituzionali da tutelare, sia perchè dirette a
ripristinare in forma di atto legislativo il contenuto di circolari
già ritenute illegittime, con sentenza definitiva, dal giudice
amministrativo.
Infine, sempre a giudizio della ricorrente, l'art. 12, primo e
secondo comma, appare in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., che
conferiscono alle regioni competenze legislative e amministrative in
materia di urbanistica e di tutela delle bellezze naturali, in
quanto: a) sottrarrebbe del tutto alle regioni stesse il potere di
esprimere il parere favorevole, cui l'art. 32 legge n. 47 del 1985
condiziona il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in
sanatoria per le opere abusive costruite in aree soggette a vincolo
paesaggistico-ambientale; b) violerebbe il principio cooperativo,
quale previsto dalla sentenza n. 151 del 1986 di questa Corte, sia
nel sottrarre il predetto parere alle regioni, sia nel trasformare
l'eventuale mancata formulazione dello stesso in silenzio-assenso.
5.1. - Per i motivi già esposti in precedenza, le censure rivolte
dalla Regione ricorrente all'art. 12, primo e secondo comma, per
l'asserita violazione degli artt. 3 e 9 Cost., non sono ammissibili.
Tali censure, infatti, involgono profili di costituzionalità non
comportanti, di per sè stessi, una qualche incisione delle
competenze costituzionalmente garantite alle regioni. Ciò vale non
solo per le violazioni relative all'art. 3 Cost., sulle quali si è
in precedenza motivato in riferimento ad una diversa censura (supra,
punto 4.1.), ma anche per quelle relative all'art. 9 della
Costituzione. Essendo, infatti, la tutela del paesaggio un valore
primario e un obiettivo costituzionale alla cui attuazione
concorrono, nei limiti delle rispettive competenze, sia lo Stato sia
le regioni e gli altri enti locali territoriali, l'eventuale
violazione può essere validamente oggetto di un ricorso regionale
per illegittimità costituzionale soltanto in connessione a eventuali
lesioni dell'ordine delle competenze costituzionalmente stabilito in
vista dell'attuazione della predetta tutela.
5.2. - Indubbiamente ammissibili sono, invece, le censure proposte
dalla Regione ricorrente verso l'art. 12, commi primo e secondo, del
d.-l. n. 2 del 1988 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., come
attuati dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, in quanto
risulterebbero violate le competenze riservate alle regioni in
materia di urbanistica e di tutela delle bellezze naturali.
Nell'attribuire al Ministro per i beni culturali e ambientali il
parere prescritto dall'art. 32, primo comma, della legge n. 47 del
1985, come condizione per il rilascio della concessione o
dell'autorizzazione in sanatoria per le costruzioni esistenti nelle
aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale e nel prevedere che,
per le aree sottoposte a vincolo successivamente alla ultimazione
delle opere abusive, la mancata formulazione del predetto parere nel
termine di centottanta giorni dalla domanda deve intendersi come se
quel parere fosse stato dato in senso favorevole, l'art. 12, primo e
secondo comma, del decreto impugnato mira a introdurre una
modificazione radicale nel sistema previsto dall'art. 32 della legge
n. 47 del 1985. Quest'ultimo stabilisce, infatti, che il predetto
parere deve esser dato dalle "amministrazioni preposte alla tutela
del vincolo" paesaggistico e che la mancata formulazione dello stesso
nel termine di centottanta giorni dalla domanda va interpretata come
silenzio-rifiuto. Più in particolare, poichè per amministrazione
istituzionalmente preposta alla tutela del vincolo ambientale deve
intendersi l'amministrazione competente al rilascio
dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939 n.
1947, cioè la regione (art. 82, nono comma, d.P.R. n. 616 del 1977),
le disposizioni oggetto della presente impugnazione, per un verso,
mirano a sottrarre alla regione e ad attribuire allo Stato il parere
necessario per il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in
sanatoria e, per un altro, tendono a trasformare da silenzio-rifiuto
in silenzio-assenso la mancata prestazione del parere stesso.
Per l'uno e per l'altro degli aspetti ora menzionati, l'art. 12,
primo e secondo comma, del d.-l. n. 2 del 1988, deve ritenersi
costituzionalmente illegittimo.
Come questa Corte ha affermato in altra circostanza (sent. n. 151
del 1986), la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è
affidata, secondo la nostra Costituzione, a un sistema di intervento
pubblico basato su un concorso di competenze statali con quelle
regionali. Nell'attuazione legislativa di questo principio si è
perseguito un equilibrio di volta in volta diverso delle anzidette
componenti pubbliche concorrenti alla tutela del paesaggio: più
favorevole alle regioni nell'originaria versione dell'art. 82 del
d.P.R. n. 616 del 1977; più attento, nelle innovazioni introdotte
con la legge 8 agosto 1985 n. 431, a garantire un autonomo potere del
Ministro per i beni culturali e ambientali a difesa dei vincoli posti
a protezione delle bellezze naturali. In ogni caso, qualunque sia
l'equilibrio che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento,
intende stabilire fra le competenze dello Stato e quelle delle
regioni, resta fermo, per esso, il vincolo costituzionale in base al
quale deve esser fatto salvo, come ha precisato la sentenza prima
citata, il principio di un'equilibrata concorrenza e cooperazione fra
le une e le altre competenze in relazione ai momenti fondamentali
della disciplina stabilita a protezione del paesaggio.
L'art. 12, primo e secondo comma, del d.-l. n. 2 del 1988,
contravviene a questo principio quando attribuisce al Ministro per i
beni culturali e ambientali il potere di prestare il parere di cui
all'art. 32, primo comma, della legge n. 47 del 1985 trasformando in
silenzio-assenso la mancata prestazione dello stesso in relazione
alle costruzioni situate in aree sottoposte a vincolo paesaggistico
successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva. In ambo i casi,
infatti, la disciplina posta in essere finisce per estromettere del
tutto (art. 12, primo comma) o per relegare in una posizione
assolutamente secondaria (art. 12, secondo comma) le competenze
regionali in relazione a momenti di particolare importanza della
disciplina prevista per la protezione delle bellezze naturali,
violando così il principio costituzionale di concorrenza e di
cooperazione delle competenze statali e di quelle regionali nella
tutela del paesaggio.
E ciò vale tanto di più, se si tiene presente che lo stesso art.
12, secondo comma, suppone una corretta interpretazione del sistema
vigente quando, riconoscendo alla regione il potere (in verità
illegittimo e irrazionale) di superare il silenzio-assenso
ministeriale con un proprio parere contrario specificamente motivato,
la identifica come l'autorità istituzionalmente preposta alla tutela
del vincolo paesaggistico. Tuttavia, occorre sottolineare, finchè
quest'ultima premessa resta ferma e finchè, quindi, il sistema
legislativo posto a tutela del valore primario del paesaggio
riconosce nella regione quell'autorità, il rapporto di concorrenza
fra le competenze statali e le competenze regionali, se vuole essere
coerente e ragionevolmente collegato alle finalità del sistema cui
inerisce, non può non ispirarsi alla regola posta da questa Corte
(sent. n. 151 del 1986): che, nell'ambito dei principi
cooperativistici che ne informano i rapporti, le competenze statali
vanno esercitate solo in caso di mancato esercizio di quelle
regionali o solo in quanto ciò sia reso necessario per il
raggiungimento dei fini essenziali della tutela.
Anche per questo motivo, nella parte ora considerata il ricorso va
senz'altro accolto.
6. - Ulteriori dubbi di costituzionalità sono sollevati dalla
Regione ricorrente nei confronti dell'art. 12, u.c., del d.-l. n. 2
del 1988, laddove si dispone che "per le istanze di parere di cui al
comma primo (dello stesso articolo) proposte prima dell'entrata in
vigore del presente decreto, il termine di centottanta giorni
stabilito dall'art. 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n.
47, decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto".
Secondo la ricorrente, tale disposizione appare in contrasto con la
Costituzione sotto un duplice profilo: a) per violazione dell'art. 9
Cost., in quanto lo spostamento della decorrenza del termine dal
momento della domanda a quello dell'entrata in vigore del decreto
appare illogico e incoerente rispetto alla tutela del valore primario
della protezione del paesaggio; b) per violazione degli artt. 117,
118 e 77 Cost., in quanto la norma impugnata appare lesiva delle
competenze amministrative attribuite in materia alle Regioni, o, più
precisamente, in quanto il continuo spostamento del termine per la
presentazione delle domande determinato dalla reiterazione di decreti
non convertiti, vanifica gli eventuali pareri negativi espressi dalle
Regioni anche attraverso il semplice decorso del termine
(silenzio-rifiuto).
6.1. - Nei confronti della prima censura, l'Avvocatura dello Stato
solleva eccezioni di inammissibilità. Se, per i motivi già espressi
in precedenza (punto 5.1.), non può sussistere alcun dubbio sulla
fondatezza dell'eccezione in relazione alle censure prospettate per
l'asserita violazione dell'art. 9 Cost., la conclusione è opposta
con riguardo ai profili di costituzionalità attinenti al combinato
disposto formato dagli artt. 117, 118 e 77 della Costituzione.
Si è precedentemente ricordato (punto 2 della motivazione) come
questa Corte, nel limitare i motivi di ricorso validamente
prospettabili dalle regioni nel giudizio di costituzionalità in via
principale, non li circoscrive alle violazioni delle sole norme
costituzionali che ripartiscono le competenze fra Stato e regioni, ma
li estende anche a quelle relative a disposizioni della Costituzione
diverse dalle precedenti che possono comunque comportare, nella loro
attuazione, un'incisione o un pregiudizio delle competenze
costituzionalmente garantite alle regioni. Nel caso di specie è
astrattamente concepibile che, in presenza di una disposizione, come
quella impugnata, che sposta alla data d'inizio della vigenza del
decreto-legge la decorrenza del termine delle istanze di parere
proposte prima dell'entrata in vigore del decreto stesso, la
reiterazione del decreto, a prescindere dalla mancata conversione
dello stesso, possa costituire un fattore autonomo di pregiudizio
delle competenze spettanti alle regioni in ordine alla formulazione
del suddetto parere. Per tale motivo, la suddetta questione di
costituzionalità va dichiarata ammissibile.
6.2. - Anche se le disposizioni contenute nell'ultimo comma
dell'art. 12 fanno sistema con i commi precedenti dello stesso
articolo, sussiste, rispetto ad esso, un autonomo motivo di
illegittimità, per violazione delle competenze costituzionalmente
garantite alle regioni, che appare collegato al fatto della insistita
reiterazione del decreto impugnato.
In via di principio, la reiterazione dei decreti-legge suscita
gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai princi'pi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti.
Di fronte a questa esigenza la Corte esprime l'auspicio che si
ponga rapidamente mano alle riforme più opportune, perchè non venga
svuotato il significato dei precetti contenuti nell'art. 77 della
Costituzione. Nello stesso tempo, tuttavia, non può esimersi, come
nel presente giudizio, dal rilevare le violazioni della Costituzione
dovute alla reiterazione dei decreti.
Occorre sottolineare, innanzitutto, che il significato dell'art.
12, u. c., del d.-l. n. 2 del 1988, si precisa in quanto rientra in
un sistema di reiterazioni, in base al quale la disposizione
impugnata è stata riprodotta per cinque volte consecutivamente. In
questo lasso di tempo il continuo spostamento del termine di
decorrenza per le istanze di parere, conseguente all'illegittima
reiterazione dei decreti, ha prodotto un indubbia interferenza sulle
competenze amministrative regionali, nel senso che ne ha impedito il
dovuto dispiegamento, pur legittimo in astratto a causa del venir
meno sin dall'inizio degli effetti provvisori del decreto dopo la
mancata conversione. In altre parole, dalla reiterazione del
decreto-legge è derivata la produzione dello svuotamento sostanziale
degli artt. 117 e 118 Cost., nell'attuazione loro data dall'art. 82
del d.P.R. n. 616 del 1977, in base ai quali, come si è
precedentemente ricordato, spetta alle regioni rendere il parere
(favorevole) prescritto come condizione per il rilascio della
concessione o dell'autorizzazione in sanatoria (art. 32, primo comma,
legge n. 47 del 1985).
Per questi profili, pertanto, il ricorso va accolto.
7. - Un'ultima questione è stata prospettata dalla Regione
ricorrente avverso l'art. 13, primo comma, del d.-l. n. 2 del 1988,
il quale attribuisce al Ministro dei lavori pubblici, sentiti il
Ministro per i beni culturali e ambientali e il Ministro
dell'ambiente, il potere di stabilire, sulla base delle risultanze
delle indagini finalizzate al rilevamento della consistenza e delle
caratteristiche del fenomeno dell'abusivismo, criteri e indirizzi per
il coordinamento delle politiche di risanamento delle zone
interessate dall'abusivismo. Questa disposizione è impugnata per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto incoerente e
incompatibile con le competenze ivi garantite alle regioni.
La questione non è fondata.
In realtà, il potere disciplinato dalla disposizione oggetto
della presente censura rientra fra le competenze che gli artt. 117 e
118 Cost., come attuati dall'art. 81, primo comma, lett. a), del
d.P.R. n. 616 del 1977, riservano allo Stato allorchè gli
riconoscono il potere di fissare le linee fondamentali dell'assetto
del territorio nazionale, con particolare riferimento alla tutela
ambientale ed ecologica, nonchè alla difesa del suolo. Tuttavia, la
Corte non può esimersi dal rilevare, innanzitutto, che, considerata
la vastità e la molteplicità degli interessi coinvolti, che
peraltro giustifica l'attribuzione allo Stato del potere in
questione, va auspicata una più ampia partecipazione delle
componenti governative nella fase di concertazione e di decisione
degli indirizzi previsti dall'articolo impugnato. Inoltre, la
compresenza nell'esercizio del predetto potere di interessi
infrazionabili e di interessi localizzabili, che peraltro giustifica
la definizione della competenza statale considerata in termini di
indirizzo, induce ad auspicare la previsione di momenti di
collaborazione tra Stato e regioni, secondo il paradigma
cooperativistico, più volte sottolineato da questa Corte.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 12, commi
primo, secondo e terzo del d.-l. n. 2 del 1988;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2, sollevata, in riferimento all'art.
77 Cost., dalla Regione Toscana con il ricorso di cui in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11 del predetto decreto-legge, sollevata, in riferimento
all'art. 3 Cost., dalla Regione Toscana con il ricorso di cui in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 4, terzo comma, 11 e 13, primo comma, del predetto
decreto-legge, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost.,
dalla Regione Toscana con il ricorso di cui in epigrafe;
Dichiara inammissibile l'eccezione di legittimità costituzionale
dell'intero d.-l. n. 2 del 1988, sollevata incidentalmente dalla
Regione Toscana, in riferimento all'art. 77 Cost..
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0389