1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 210 SENTENZA 9 - 18 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Usi civici - Piano straordinario di accertamento demaniale della Regione Sardegna - Delega ai Comuni ad effettuare la ricognizione degli usi civici con attribuzione di poteri che ne comportano la cessazione. - Legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici), art. 1. - (T-140210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme
urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di
beni paesaggistici e di impianti eolici), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-10 ottobre 2013,
depositato in cancelleria il 10 ottobre 2013 ed iscritto al n. 93 del
registro ricorsi 2013.
Visti l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna
nonchè l'atto di intervento del Consorzio Uomini di Massenzatica;
udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato sostituito per la redazione della decisione
dal Giudice Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7-10 ottobre 2013 e depositato
nella cancelleria della Corte il successivo 10 ottobre (reg. ric. n.
93 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1
della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19
(Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione
urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici), per la
violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, quest'ultimo anche in riferimento agli artt. 135, 142,
comma 1, lettera h), e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), dell'art. 3,
primo comma, lettera n), della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e dell'art. 6 del d.P.R. 22
maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale
della regione autonoma della Sardegna).
1.1.- La disposizione impugnata stabilisce:
«1. La Giunta regionale, mediante un Piano straordinario di
accertamento demaniale, provvede alla ricognizione generale degli usi
civici esistenti sul territorio regionale e alla individuazione su
cartografia aggiornata di dati e accertamenti già esistenti
riportati su cartografie antiche.
2. A tal fine in deroga alle disposizioni di cui alla legge
regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici.
Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente
l'organizzazione amministrativa della Regione sarda), ed in via
straordinaria al fine di superare i limiti e le incongruenze legate
alle procedure di accertamento già decretato delle terre gravate da
uso civico, i comuni sono delegati ad effettuare entro il 31 dicembre
2013, e con le procedure per l'adozione e l'approvazione dei piani di
valorizzazione di cui all'articolo 9 della legge regionale n. 12 del
1994, la ricognizione generale degli usi civici esistenti sul proprio
territorio.
3. A tal fine i comuni, oltre a documentare il reale sussistere
dell'uso civico, possono proporre permute, alienazioni,
sclassificazioni e trasferimenti dei diritti di uso civico secondo il
principio di tutela dell'interesse pubblico prevalente. Costituiscono
oggetto di sclassificazione del regime demaniale civico in sede di
ricognizione generale e straordinaria anche i casi in cui i terreni
sottoposti ad uso civico abbiano perso la destinazione funzionale
originaria di terreni pascolativi o boschivi ovvero non sia
riscontrabile nè documentabile l'originaria sussistenza del vincolo
demaniale civico. I comuni, previa intesa fra le parti interessate,
possono attuare, nell'ambito della ricognizione generale degli usi
civici, processi di transazione giurisdizionale a chiusura di liti o
cause legali in essere. Per quanto previsto al presente articolo non
possono essere assimilate ad uso civico le terre pubbliche sottoposte
da provvedimenti prefettizi ad assegnazione per finalità sociali.
4. Tutte le risultanze degli accertamenti già decretati che non
risultino confermate o coerenti con la documentazione giustificativa
del piano di accertamento straordinario di cui al comma 1 decadono
con l'approvazione, non oltre i tre mesi dalla conclusione delle
procedure comunali, del complessivo Piano straordinario di
accertamento da parte della Giunta regionale. Le cessazioni degli usi
civici derivanti dalle risultanze del piano straordinario di cui alle
presenti norme, hanno efficacia dalla data dei medesimi atti o
provvedimenti, ovvero se precedenti rispetto alle date indicate negli
stessi atti o provvedimenti, dalla data, indicata nell'atto
ricognitivo, in cui è venuta meno la destinazione funzionale all'uso
civico dei relativi beni».
1.2.- Osserva il ricorrente che gli usi civici sono diritti reali
millenari di natura collettiva, volti ad assicurare un'utilità o
comunque un beneficio ai singoli appartenenti ad una collettività.
Il legislatore, nel disciplinare la destinazione delle terre
sulle quali gravano usi civici, ai sensi dell'art. 12 della legge 16
giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del regio decreto 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del regio decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del regio
decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del regio decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), ha
sancito, in via di principio, la inalienabilità e l'impossibilità
di mutamento di destinazione dei terreni convenientemente
utilizzabili come bosco o come pascolo permanente.
Gli usi civici concorrono a determinare la forma del territorio
su cui si esercitano ed incidono sull'ambiente e sul paesaggio,
perchè contribuiscono alla salvaguardia di questi ultimi.
Ad avviso del ricorrente, quindi, la norma impugnata, nel
delegare i Comuni ad una ricognizione generale degli usi civici
esistenti sul proprio territorio e nel prevedere la progressiva
sdemanializzazione dei terreni sottoposti ad uso civico, non si
limiterebbe a disciplinare la materia degli usi civici sul
territorio, ma ne prevederebbe la sostanziale cessazione,
interferendo sulla conservazione e sulla tutela dell'ambiente e del
paesaggio, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, ai sensi
degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. A tale
riguardo, dopo aver richiamato la giurisprudenza costituzionale in
materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, e segnatamente la
sentenza n. 367 del 2007, il ricorrente, infatti, ricorda come la
particolarità della disciplina del bene giuridico «ambiente»
considerato nella sua completezza ed unitarietà, riverbera i suoi
effetti anche rispetto alle Regioni autonome, incidendo sulla loro
potestà normativa.
1.3.- I parametri costituzionali invocati, secondo l'Avvocatura
generale dello Stato, sarebbero altresì lesi perchè l'oggetto della
norma è indiscriminato: tutti gli usi civici sono presi in
considerazione, senza distinguere quelli che possono presentare un
concreto interesse paesistico e ambientale, nè riservare a questi
una normativa specifica.
Inoltre, il solo presupposto della sdemanializzazione sarebbe la
mancanza dell'attuale destinazione a pascolo o a bosco, senza
considerare che la perdita della destinazione agraria non comporta di
per sè perdita di rilevanza paesaggistica e ambientale.
L'automatismo in questione appare misura eccessiva e
sproporzionata rispetto al fine che la legge persegue (il riordino
degli usi civici) e si traduce in uno svuotamento del nucleo
essenziale della tutela del paesaggio e dell'ambiente imposta
dall'art. 9 Cost. e attuata dalle disposizioni del testo unico sui
beni culturali ed ambientali.
La norma impugnata, dunque, oltre a palesare una illegittimità
sostanziale, incorre nel vizio di incompetenza legislativa, atteso
che la normativa regionale priva il sistema di tutela del paesaggio e
dell'ambiente del presidio costituito dagli usi civici e, in tal modo
direttamente incide, invadendola, la competenza esclusiva dello Stato
in materia.
1.4.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la norma
impugnata sarebbe in contrasto con gli artt. 142, comma 1, lettera
h), 135 e 143, del d.lgs. n. 42 del 2004, che sarebbero espressione
della competenza legislativa statale nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
In particolare, il ricorrente osserva che l'art. 142 sottopone a
vincolo paesaggistico le zone gravate da usi civici - riprendendo
quanto già previsto dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312
(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 8 agosto 1985, n. 431 - in ragione del valore
paesaggistico intrinseco che le aree territoriali coperte da uso
civico presentano per le loro caratteristiche morfologiche ed
ubicazionali.
Di conseguenza, la disposizione impugnata, incidendo sulla
classificazione degli usi civici, sottrarrebbe alla tutela
paesaggistica vaste porzioni di territorio, oggi tutelate in forza
della legge nazionale, e si porrebbe in contrasto con la norma
fondamentale di riforma economico-sociale di cui all'art. 142, comma
1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio.
1.5.- Il ricorrente lamenta, inoltre, il contrasto della norma
regionale con la disciplina statale in materia di pianificazione
congiunta di cui agli artt. 135 e 143 del codice dei beni culturali e
del paesaggio. L'impugnata norma, infatti, rimandando ad un'ulteriore
cartografia per la rilevazione degli usi civici, metterebbe in
discussione la ricognizione finora predisposta, incidendo in modo
unilaterale sullo strumento di pianificazione.
In particolare, secondo la difesa statale, l'attività di
ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea
all'identificazione delle aree tutelate per legge, ai sensi dell'art.
142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, costituirebbe uno
dei contenuti necessari del piano paesaggistico (art. 143, comma 1,
lettera c) e dovrebbe essere svolta congiuntamente dallo Stato e
dalla Regione (art. 135).
Tali disposizioni hanno natura di norme fondamentali di grande
riforma economico-sociale, con conseguenti limiti all'esercizio della
competenza legislativa primaria delle Regioni autonome.
1.6.- L'Avvocatura generale dello Stato pone in rilievo come gli
usi civici non svolgono esclusivamente la funzione economico-sociale
di garantire risorse alla collettività che ne è proprietaria,
atteso che alle tradizionali funzioni si è aggiunta una loro
fondamentale utilità ai fini della conservazione del bene ambiente.
Questa Corte ha rilevato un «interesse unitario della comunità
nazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella
misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui
si esercitano, intesa quale prodotto di "una integrazione fra uomo e
ambiente naturale"» (sentenza n. 46 del 1995).
Ai sensi della legge n. 1766 del 1927 e del regolamento di
attuazione, regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del
regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
sul riordinamento degli usi civici del Regno), la limitazione o la
liquidazione dei diritti di uso civico non potrebbero prescindere
dalle valutazioni del Ministero per i beni e le attività culturali
(sentenze n. 345 del 1997 e n. 310 del 2006).
1.7.- La disposizione censurata, inoltre, contrasterebbe con le
disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto potrebbe avere
effetti negativi diretti sul processo di copianificazione
paesaggistica in corso.
1.8.- Infine, lo Stato lamenta la violazione dell'art. 3 dello
statuto speciale della Regione autonoma Sardegna, in quanto la legge
regionale non avrebbe rispettato il limite dell'armonia con i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, atteso che gli
usi civici sarebbero parte integrante e sostanziale del complessivo
sistema di tutela dell'ambiente e del paesaggio.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna
chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili
e in subordine non fondate.
2.1.- In via preliminare, la difesa regionale afferma la
sussistenza di un'amplissima competenza della Regione autonoma
Sardegna in materia di usi civici, prevista dall'art. 3, comma 1,
lettera n), dello statuto speciale, e già esercitata con la legge
regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici.
Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente
l'organizzazione amministrativa della Regione sarda), che già
prevedeva un meccanismo di sclassificazione (art. 18-bis), solo
modificato dalla disciplina in esame.
La norma impugnata consentirebbe di far perdurare un regime degli
usi civici che non si limiti alla mera menzione dell'istituto su
carta, ma sia di effettiva utilità per le comunità locali e per la
salvaguardia del valore paesaggistico dei terreni gravati.
Secondo la difesa regionale, tale corretta gestione dei territori
appare coerente con il principio di tutela del paesaggio di cui
all'art. 9 Cost. (sentenza n. 511 del 1991).
2.2.- La sclassificazione, nella fattispecie in esame, sarebbe un
atto dichiarativo, che la Regione adotta solo una volta accertata la
insussistenza originaria del vincolo, oppure il venir meno della
possibilità di utilizzo civico del terreno in funzione boschiva o
pastorale, non palesandosi, dunque, alcuna violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. o del principio di tutela del
paesaggio ex art. 9 Cost.
2.3.- In merito alla censura secondo la quale l'oggetto della
norma impugnata sarebbe indiscriminato, la difesa regionale rileva
che il legislatore regionale ha previsto un'attività di verifica
documentale - quanto all'effettiva apposizione del vincolo - ed
empirica - quanto all'effettiva perdurante utilità boschiva o
pastorale dei luoghi - degli usi civici che gravano sul territorio
sardo, al fine di valutare quali di essi debbano considerarsi
effettivamente persistenti; ed invero, all'esito di tale
procedimento, ove il terreno sia da considerarsi effettivamente
idoneo all'uso civico, esso sarebbe naturaliter sottoposto al
relativo regime di tutela.
2.4.- Secondo la Regione, inoltre, la sclassificazione di un
lotto di terreno non ne determinerebbe di per sè l'irrilevanza ai
fini paesaggistici, in quanto un fondo è oggetto di tutela
paesaggistica non solo quando su esso gravi l'uso civico, ma anche
quando si verifichi una delle condizioni di cui agli artt. 142 e 143
del d.lgs. n. 42 del 2004. Di conseguenza, se è vero che ogni
terreno gravato da uso civico è per ciò solo vincolato, non è vero
che non possa essere tutelato il fondo libero da usi civici, ma che
presenti altri indici di valore paesaggistico.
2.5.- Nè sarebbe ravvisabile un automatismo della norma
impugnata perchè la stessa prevede uno spatium deliberandi
certamente congruo sia per la ricognizione effettuata dai singoli
Comuni, sia per la successiva ricognizione effettuata dagli uffici
della Regione.
2.6.- Secondo la difesa regionale, anche la censura relativa alla
violazione degli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe oltre che inammissibile, perchè
meramente ipotetica ed eventuale, non fondata, perchè il ricorrente
confonderebbe due procedimenti - la redazione del piano paesaggistico
e la gestione dell'uso civico - che sono invece ben distinti.
Ad avviso della resistente, il piano paesaggistico regionale
dovrebbe necessariamente prendere atto della gestione degli usi
civici demandata alla competenza regionale, dettando previsioni che
siano compatibili con la persistenza o meno degli usi civici nelle
rispettive aree.
2.7.- Infine, ad avviso della difesa regionale, anche la censura
relativa alla violazione dell'art. 3, comma 1, lettera n), dello
statuto, sarebbe infondata, in quanto la competenza legislativa
esclusiva della Regione in materia di usi civici ben può consentire
alla Regione di intervenire nella predisposizione di un piano di
ricognizione e valorizzazione degli stessi.
3.- È intervenuto in giudizio il Consorzio Uomini di
Massenzatica, ente di gestione della proprietà collettiva dei
residenti nelle frazioni di Monticelli e Massenzatica del Comune di
Mesola, in provincia di Ferrara, chiedendo la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
autonoma Sardegna n. 19 del 2013, per violazione degli artt. 9, 24,
primo comma, 25, primo comma, 42 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
4.- In prossimità dell'udienza, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni già
rassegnate, chiedendo altresì che sia dichiarato inammissibile
l'intervento in giudizio del Consorzio Uomini di Massenzatica.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 7-10 ottobre 2013 e depositato
nella cancelleria della Corte il successivo 10 ottobre (reg. ric. n.
93 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1
della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19
(Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione
urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici), per la
violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, quest'ultimo anche in riferimento agli artt. 135, 142,
comma 1, lettera h), e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), dell'art. 3,
primo comma, lettera n), della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e dell'art. 6 del d.P.R. 22
maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale
della regione autonoma della Sardegna).
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna
chiedendo, come ribadito con la memoria depositata in prossimità
dell'udienza, che le questioni prospettate siano dichiarate
inammissibili e in subordine non fondate.
3.- È intervenuto in giudizio il Consorzio Uomini di
Massenzatica, ente di gestione della proprietà collettiva dei
residenti nelle frazioni di Monticelli e Massenzatica del Comune di
Mesola, in Provincia di Ferrara, chiedendo che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Sardegna
n. 19 del 2013.
4.- In via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento in giudizio del Consorzio Uomini di Massenzatica, atteso
che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, il giudizio
di costituzionalità delle leggi, promosso in via d'azione, si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di
fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente innanzi a
questa Corte in via incidentale (ex plurimis, sentenza n. 220 del
2013).
4.1.- Sempre in via preliminare, deve essere disattesa
l'eccezione della Regione autonoma Sardegna volta a sostenere che la
norma impugnata si pone in una logica di continuità con quanto
previsto dalla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia
di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1
concernente l'organizzazione amministrativa della Regione sarda),
poichè le nuove disposizioni per la ricognizione generale degli usi
civici esistenti sul territorio regionale e la individuazione su
cartografia aggiornata di dati e accertamenti già esistenti
riportati su cartografie antiche, mediante il previsto piano
straordinario di accertamento demaniale, sono dettate «in deroga»
alla citata legge regionale.
5.- Nel merito, il ricorrente si duole della prevista progressiva
sdemanializzazione degli usi civici sul territorio sardo, attraverso
il piano straordinario di accertamento demaniale e la delega
conferita in merito ai Comuni, in quanto, prevedendo la possibile
sostanziale cessazione degli stessi, la norma regionale esorbiterebbe
dalle competenze statutarie ed interferirebbe sulla conservazione e
sulla tutela dell'ambiente e del paesaggio, la cui cura è demandata
in via esclusiva allo Stato in ragione dei parametri costituzionali
sopra richiamati.
6.- La questione è fondata e deve essere accolta nei termini di
seguito indicati.
7.- Occorre premettere che gli usi civici rinvengono la propria
disciplina nella legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge
del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il
riordinamento degli usi civici nel Regno, del regio decreto 28 agosto
1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del regio decreto 22 maggio
1924, n. 751, e del regio decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga
i termini assegnati dall'art. 2 del regio decreto-legge 22 maggio
1924, n. 751), e nel relativo regolamento di attuazione, regio
decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del regolamento per la
esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento
degli usi civici del Regno), nonchè nella legge 31 gennaio 1994, n.
97 (Nuove disposizioni per le zone montane).
7.1.- In origine, la finalità che il legislatore ha inteso
perseguire era quella della liquidazione degli usi civici, per una
migliore utilizzazione agricola dei relativi terreni, ma ciò non ha
impedito la loro sopravvivenza con un ruolo non marginale
nell'economia agricola del Paese.
Peraltro, i profondi mutamenti economici e sociali intervenuti
nel secondo dopoguerra hanno inciso anche in questo settore, mettendo
in ombra il profilo economico dell'istituto ma ad un tempo
evidenziandone la rilevanza quanto ad altri profili e in particolare
quanto a quelli ambientali.
Quest'ultimo interesse ha trovato il suo riconoscimento, prima,
con il decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per
la tutela delle zone di particolare interesse ambientale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, della legge 8 agosto
1985, n. 431, che novellando l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 (Attuazione della delega di cui all'art.1 della legge 22 luglio
1975, n. 382) ha sottoposto a vincolo paesaggistico «le aree
assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici»,
e poi con l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004.
8.- Si è andato così delineando un forte collegamento
funzionale con la tutela dell'ambiente, cosicchè allo stato, per
quel che riguarda la Regione autonoma Sardegna, gli usi civici sono
soggetti a due distinte potestà legislative, regionale e statale.
8.1.- Lo statuto speciale attribuisce alla Regione autonoma
Sardegna, in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica,
la competenza legislativa primaria in materia di usi civici (art. 3,
primo comma, lettera n, dello statuto) e la conseguente potestà
amministrativa (successivo art. 6).
Le norme di attuazione dello statuto attribuiscono alla Regione
funzioni relative ai beni culturali e ambientali, nonchè quelle
relative alla redazione e all'approvazione dei piani territoriali
paesistici (art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975), già introdotti
dall'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle
bellezze naturali), e allo stato disciplinati dall'art. 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004.
Con la legge regionale n. 12 del 1994, la Regione ha disciplinato
l'esercizio delle funzioni ad essa attribuite ai sensi del parametro
statutario.
8.2.- Questa Corte ha affermato che «la conservazione ambientale
e paesaggistica» spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenza n.
367 del 2007), aggiungendo che tale titolo di competenza statale
«riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali
o di Province autonome, con l'ulteriore precisazione, però, che qui
occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n.
378 del 2007).
E ciò in aderenza all'art. 9 Cost., che sancisce quale principio
fondamentale quello della tutela del paesaggio, inteso come
morfologia del territorio, cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo.
In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un valore
costituzionale (sentenza n. 367 del 2007).
8.3.- Quanto agli usi civici in particolare, la competenza
statale nella materia trova attualmente la sua espressione nel citato
art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, le cui
disposizioni fondamentali questa Corte ha qualificato come norme di
grande riforma economico-sociale (sentenze n. 207 e n. 66 del 2012,
n. 226 e n. 164 del 2009 e n. 51 del 2006): esse si impongono
pertanto al rispetto del legislatore della Regione autonoma Sardegna,
tenuto conto dei limiti posti dallo stesso statuto sardo alla propria
potestà legislativa (sentenza n. 51 del 2006).
9.- La coesistenza dei due ambiti competenziali impone la ricerca
di un modello procedimentale che permetta la conciliazione degli
interessi che sono ad essi sottesi.
9.1.- Tale conciliazione sarebbe assicurata, secondo la Regione,
dalle modalità di approvazione del piano paesaggistico.
Vengono in rilievo, in proposito, l'intesa stipulata tra la
Regione, il Ministero per i beni e le attività culturali, ed il
Ministero dell'ambiente, per la definizione delle modalità di
elaborazione congiunta dei piani paesaggistici, e l'accordo di cui
all'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
Secondo la Regione, dunque, in quella sede lo Stato, preso atto
dell'avvenuta soppressione degli usi civici, potrebbe imporre altro
vincolo per la tutela delle relative zone, soddisfacendo l'interesse
ambientale e paesaggistico di cui è titolare.
9.2.- Tale soluzione è, però, inadeguata: in questo caso la
tutela dell'interesse ambientale esige l'anticipazione
dell'intervento statale alla fase della formazione del piano di
accertamento straordinario previsto dalla disposizione regionale
censurata.
La necessità di tale anticipazione deriva dalla stessa natura
del bene protetto. Gli usi civici infatti, analogamente ad altre
fattispecie quali le università agrarie, i parchi e le riserve, non
trovano la loro fonte nel dato puramente geografico, oggetto di mera
rilevazione nel piano paesaggistico (come accade, ad esempio, per le
fasce di rispetto), bensì in precedenti atti amministrativi,
cosicchè è in questa fase a monte che si consuma la scelta
ambientale.
È quanto avviene nel caso di specie con il piano di accertamento
straordinario, che ha appunto la funzione di confermare o negare la
qualificazione delle aree, con effetti definitivi sulla relativa
tutela.
D'altra parte l'eventuale apposizione di un diverso vincolo non
è in grado di assicurare una tutela equivalente, poichè in questo
caso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche ambientali
richiede non una disciplina meramente "passiva", fondata su limiti e
divieti, ma un intervento attivo, e cioè la cura assidua della
conservazione dei caratteri che rendono il bene di interesse
ambientale. Tale cura, qui affidata alla collettività invece che
alle istituzioni (come accade ad esempio per le zone umide e le
lagune), si concreta in particolari modalità di uso e di godimento,
che garantiscono insieme la fruizione e la conservazione del bene.
Vi è, dunque, una connessione inestricabile dei profili
economici, sociali e ambientali, che «configurano uno dei casi in cui
i principi combinati dello sviluppo della persona, della tutela del
paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano specifica
attuazione, dando origine ad una concezione di bene pubblico [...]
quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori
costituzionali» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza
n. 3811 del 2011, a proposito della fattispecie analoga delle "valli
da pesca").
È la logica che ha ispirato questa Corte quando ha affermato che
«la sovrapposizione fra tutela del paesaggio e tutela dell'ambiente
si riflette in uno specifico interesse unitario della comunità
nazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella
misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui
si esercitano, intesa quale prodotto di "una integrazione tra uomo e
ambiente naturale"» (sentenza n. 46 del 1995).
In tale prospettiva, deve concludersi che per una efficace tutela
del paesaggio e dell'ambiente non è sufficiente un intervento
successivo alla soppressione degli usi civici: occorre al contrario
garantire che lo Stato possa far valere gli interessi di cui è
portatore sin nella formazione del piano straordinario di
accertamento demaniale, concorrendo a verificare se sussistano o meno
le condizioni per la loro stessa conservazione, ferme restando le
regole nazionali inerenti al loro regime giuridico e alle relative
forme di tutela.
10.- La norma della Regione autonoma Sardegna, quindi, viola gli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., quest'ultimo in
riferimento agli artt. 135, 142, comma 1, lettera h), e 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004, l'art. 3, primo comma, lettera n), della legge
cost. n. 3 del 1948, l'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975.
11.- Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 19 del 2013 nella parte in
cui non prevede la tempestiva comunicazione del Piano straordinario
di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di
destinazione ai competenti organi statali, affinchè lo Stato possa
far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la
conservazione dei vincoli esistenti o l'apposizione di diversi
vincoli, e affinchè, in ogni caso, effetti giuridici modificativi
del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori,
del Piano paesaggistico regionale.
12.- Altro profilo di illegittimità costituzionale della
medesima norma va ravvisato nel prevedere, da parte della stessa, che
i Comuni, previa intesa tra le parti interessate, nell'ambito della
ricognizione generale degli usi civici, possono "attuare" processi di
transazione giurisdizionale a chiusura di liti o cause legali in
corso, invece che "proporre" tali processi. Ed infatti anche tale
previsione, incidendo sulla ricognizione oggetto del Piano
straordinario, viola gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., quest'ultimo in riferimento agli artt. 135, 142, comma 1,
lettera h), e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, l'art. 3, primo comma,
lettera n), della legge cost. n. 3 del 1948, l'art. 6 del d.P.R. n.
480 del 1975.
13.- Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 19 del 2013 nella parte in
cui prevede che i Comuni possono "attuare" processi di transazione
giurisdizionale, invece che "proporre" tali processi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dal Consorzio
Uomini di Massenzatica;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme
urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di
beni paesaggistici e di impianti eolici):
a) nella parte in cui non prevede la tempestiva comunicazione del
Piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi
dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinchè
lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il
paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l'apposizione
di diversi vincoli, e affinchè, in ogni caso, effetti giuridici
modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e
al di fuori, del Piano paesaggistico regionale;
b) nella parte in cui prevede che i Comuni possono "attuare"
processi di transazione giurisdizionale, invece che "proporre" tali
processi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.

F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI