1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 2-12-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 473 SENTENZA 10 - 24 novembre 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Regione Toscana - Commissione di controllo sull'amministrazione regionale - Travalicamento di funzioni con limitazioni alla discrezionalita' della regione in materia di difesa in giudizio - Conflitto non elevabile a livello costituzionale - Insussistenza dell'adozione di un atto di indirizzo - Inammissibilita' in relazione alle decisioni della commissione di controllo nn. 935, 949, 1000, 1001 del 29 gennaio 1992 e n. 1086 del 6 febbraio 1992. (092C1296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 2-12-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
10 aprile 1992, depositato in Cancelleria il 24 aprile 1992, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito delle decisioni della
Commissione di controllo sull'amministrazione regionale nn. 935, 999,
1000 e 1001 del 29 gennaio 1992, recante "criteri generali di
affidamento della difesa della Regione"; nonchè della decisione n.
1086 del 6 febbraio 1992, con la quale, sul presupposto della
violazione dei predetti "criteri generali", è stata annullata la
delibera della Giunta n. 356 del 27 gennaio 1992, concernente
l'affidamento della difesa in giudizio della Regione Toscana ad un
avvocato esterno; iscritto al n. 14 del registro conflitti;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice
relatore Renato Granata;
Udito l'avv. Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 1992 la Regione Toscana
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione alle decisioni della Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale nn. 935, 999, 1000, 1001 del 29
gennaio 1992 (con le quali, pur riconoscendo la legittimità dei
singoli atti sottoposti a controllo, erano stati dettati "criteri
generali in materia di affidamento della difesa della Regione") e
alla decisione n. 1086 del 6 febbraio 1992 (con la quale, sul
presupposto della violazione di tali criteri, era stata annullata la
delibera della Giunta n. 357 del 27 gennaio 1992 avente ad oggetto
l'affidamento della difesa in giudizio della Regione ad un avvocato
esterno).
La Regione ricorrente ritiene che siano stati violati gli artt.
117 e 118 Cost. e sia stata menomata la sua posizione costituzionale
sotto il profilo della pienezza del suo diritto alla tutela
giurisdizionale atteso che la Commissione di controllo - travalicando
la sua funzione - avrebbe posto in essere un atto di indirizzo,
destinato a vincolare la facoltà discrezionale della Regione stessa
di affidare la propria difesa in giudizio ad un avvocato del libero
foro piuttosto che avvalersi del proprio ufficio del contenzioso.
In particolare - argomenta la Regione ricorrente - la Commissione
di controllo ha erroneamente ritenuto che, sulla base della normativa
regionale, il ricorso a legali esterni non sia configurabile come
scelta di puro merito rimessa all'autonoma determinazione della
regione, ma debba costituire evento eccezionale che impone alla
regione stessa un obbligo di motivazione circa le ragioni che
l'abbiano indotta a non avvalersi dei propri uffici interni.
In tal modo però risulta lesa la posizione costituzionale di
autonomia della Regione nei confronti dello Stato perchè viene
ristretta o condizionata l'attività, amministrativa o legislativa,
che la Regione stessa può esser chiamata a difendere in sede
giurisdizionale con conseguente vulnerazione del diritto ad una piena
tutela giurisdizionale, che si atteggia come prolungamento necessario
dello statuto di autonomia costituzionale della regione stessa.
In realtà - ritiene la ricorrente - soltanto la stessa Regione
Toscana avrebbe potuto con propria legge limitare il diritto di
scelta in materia di difesa in giudizio; ma ciò non ha fatto
perchè, nell'istituire con legge il servizio del contenzioso, non ha
affatto riservato a questo la difesa dell'ente in giudizio, nè ha
stabilito che il ricorso ad avvocati del libero foro debba essere
"eccezionale".
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso senza ulteriormente argomentare.
Considerato in diritto
1. - È stato sollevato dalla regione Toscana conflitto di
attribuzione per accertare se spetta allo Stato, e per esso alla
Commissione di controllo sull'amministrazione della regione Toscana,
dettare criteri in materia di scelta dei difensori da parte della
regione stessa ed in particolare pretendere che il ricorso a legali
esterni del libero foro debba essere di volta in volta motivato con
riferimento anche all'entità della lite e se per l'effetto debbano
essere annullate le decisioni della Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale nn. 935, 999, 1000, 1001 del 29
gennaio 1992 e n. 1086 del 6 febbraio 1992 ed in particolare le prime
quattro limitatamente alla parte in cui pretendono di stabilire
criteri per la nomina dei legali esterni della regione Toscana.
2. - Va premesso - come quadro normativo di riferimento - che
l'art. 46, lettera i, dello Statuto della regione Toscana prevede,
tra le funzioni esercitate dalla Giunta regionale, il potere di
deliberare in materia di liti attive e passive (oltre che di rinunce
e transazioni) "con i limiti stabiliti dalla legge regionale", così
demandando a quest'ultima la specifica disciplina delle
determinazioni e delle scelte attinenti al potere di conferire la
procura alle liti per la difesa in giudizio della regione.
Altresì alla legge regionale - alla quale più in generale è
rimesso l'ordinamento degli uffici regionali (e quindi anche
dell'ufficio deputato a gestire il contenzioso della regione) - è
demandata la disciplina degli incarichi esterni, che possono essere
conferiti "per compiti speciali richiedenti particolari competenze
professionali ed organizzative" (art. 62, quinto comma, Statuto
cit.).
A fronte di queste disposizioni statutarie il legislatore
regionale, mentre non ha previsto una specifica disciplina attuativa
del cit. art. 46, lett. i, ha però operato su una duplice direttrice
(dell'ordinamento degli uffici regionali e della regolamentazione
degli incarichi esterni) dettando una normativa di carattere più
generale, che tocca anche il profilo del contenzioso giudiziario
della regione.
3. - Con legge regionale 6 settembre 1973 n. 55, successivamente
modificata (dalle leggi 27 luglio 1982 n. 67 e 24 aprile 1984 n. 23)
è stato posto l'ordinamento degli uffici regionali, prevedendosi in
particolare - ai fini che interessano - un dipartimento affari
giuridici e legali, che inizialmente aveva tra l'altro, come
specifica funzione, la "gestione del contenzioso", le "proposte per
la nomina dei difensori esterni" ed i "rapporti con i medesimi"; a
seguito delle modifiche apportate nel 1984 dalla cit. legge n. 23 il
dipartimento affari giuridici e legali viene ampiamente ristrutturato
e potenziato, prevedendosi un'articolazione in sei servizi con
l'istituzione in particolare di un "servizio contenzioso". Viene
quindi isolata (ed evidenziata) la funzione di gestione "interna"
(oltre che esterna) del contenzioso ordinario ed amministrativo e la
stessa viene attribuita ad uno specifico ufficio regionale di nuova
istituzione, cui sono demandati anche "i relativi rapporti con i
professionisti esterni" e la "consulenza legale connessa con i
procedimenti giudiziari esterni". Questa graduale valorizzazione di
una vera e propria avvocatura regionale trova poi riscontro anche
nella disciplina dello stato giuridico ed economico del personale;
l'art. 134 del testo unico delle leggi sul personale (legge regionale
21 agosto 1989 n. 51) riconosce ai "professionisti legali della
regione" attribuzioni economiche di carattere incentivante legate
specificamente al conseguimento della qualifica di avvocato (e di
avvocato cassazionista) e all'attività di difesa in giudizio.
4. - Parallelamente la regione Toscana ha provveduto a
disciplinare (in generale) il conferimento degli incarichi esterni ai
sensi dell'art. 62, quinto comma, dello Statuto. Ed infatti con legge
regionale 20 luglio 1972 n. 21 ha dettato una serie di prescrizioni
dirette a regolamentare la facoltà riconosciuta alla Giunta dalla
norma statutaria, prevedendosi tra l'altro (all'art. 2) che essa
possa ricorrere a professionisti esterni "ove non possa provvedere
con personale in servizio presso la regione".
5. - In questo contesto normativo si innesta il conflitto di
attribuzione che investe cinque atti della Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale.
In relazione a cinque giudizi (aventi ad oggetto rispettivamente
il compenso per lavoro straordinario di un dipendente regionale,
l'inquadramento di alcuni dipendenti regionali, l'attribuzione di
contributi regionali alle cooperative, l'equo indennizzo rivendicato
da un dipendente regionale, il rimborso del pagamento di specialità
medicinali) la Giunta regionale ha deliberato di conferire la procura
alle liti a legali del libero foro e non già a dipendenti regionali
abilitati all'esercizio della professione legale. Così facendo, la
Giunta regionale ha ritenuto di esercitare un potere assolutamente
discrezionale e quindi di non essere tenuta ad indicare le ragioni di
tale scelta.
Invece la Commissione di controllo, diversamente opinando, ha, nei
primi quattro procedimenti di controllo, chiesto chiarimenti alla
Giunta con un atto interlocutorio e, ottenutili, ha valorizzato le
controdeduzioni della Giunta (fondate essenzialmente sull'allegata
inadeguatezza dell'organico dei dipendenti assegnati al servizio
contenzioso per poter far fronte a tutto il contenzioso regionale)
come (sostanziale) "esposizione dei motivi" della scelta suddetta,
pervenendo in tal modo ad una valutazione di legittimità dell'atto
sottoposto a controllo; per la quinta delibera di conferimento della
procura alle liti ad un legale del libero foro la Commissione di
controllo - questa volta senza preventivamente chiedere chiarimenti -
ha annullato l'atto, essenzialmente per mancanza di motivazione in
ordine alla scelta di avvalersi di legali esterni, anzichè interni.
6. - Lo sviluppo argomentativo della censura che la regione
Toscana muove avverso gli atti impugnati parte da una premessa
indubbiamente corretta. Il diritto di difesa della regione si
atteggia a componente essenziale delle sue attribuzioni giacchè
l'area di autonomia regionale non può non implicare anche una
parallela autonomia nelle determinazioni che la regione deve adottare
(e tra cui primario rilievo ha la scelta del difensore) quando agisca
in giudizio o sia chiamata in giudizio.
Un'eventuale limitazione dell'accesso alla tutela giurisdizionale
ridonderebbe in inammissibile compulsione indiretta delle
attribuzioni di competenze e contrasterebbe con la posizione di
autonomia, costituzionalmente riconosciuta, della regione.
Nella specie il diritto di difesa attinge attribuzioni sostanziali
in ordine alle quali la verifica della competenza regionale è di
tutta evidenza (oltre che pacifica, in quanto presupposta negli atti
di controllo de quibus), risultando esse indirettamente dall'oggetto
dei giudizi ai quali si riferiscono le delibere assoggettate al
controllo.
Altresì rientra nelle competenze regionali l'organizzazione degli
uffici, che indirettamente è toccata dalle delibere suddette
giacchè la determinazione di ricorrere al libero foro implica la
scelta della regione di non utilizzare, per la rappresentanza in
giudizio, il suo servizio del contenzioso (o, più in generale, il
suo dipartimento affari giuridici e legali); quindi indirettamente è
anche una scelta organizzativa, di esclusiva spettanza della regione.
7. - Le considerazioni appena svolte non assicurano, però, nè
implicano, di per sè sole che il conflitto sollevato sia di livello
costituzionale.
Occorre che nei confronti delle attribuzioni regionali,
costituzionalmentegarantite, sussista (o sia prospettato) un vulnus
sia nella forma estrema dell'(arbitrario) esercizio da parte dello
Stato di potestà spettanti alla regione, sia nella meno radicale
forma della turbativa di potestà (in tal caso, non contestate)
mediante l'(illegittimo) esercizio da parte dello Stato di
attribuzioni proprie.
Se infatti da una parte la Corte ha da tempo superato la
restrittiva nozione di conflitto di attribuzione come vindicatio
potestatis, riconoscendo l'ammissibilità anche del conflitto per
interferenza, d'altra parte ha sempre tracciato una netta
demarcazione tra atto invasivo, che è suscettibile di conflitto di
attribuzione per interferenza, ed atto meramente illegittimo che è
assoggettato agli ordinari rimedi della giustizia amministrativa. E
così ha da ultimo affermato (sent. n. 245 del 1992) che "per potersi
esperire il rimedio del conflitto di attribuzione da parte di una
regione o di una provincia autonoma, non è sufficiente che il
"cattivo esercizio" del potere si manifesti in mera illegittimità
dell'atto - sindacabile dal giudice amministrativo con i mezzi
ordinari di tutela giurisdizionale (sentt. nn. 1112 e 731 del 1988) -
ma occorre anche che esso possa configurare una lesione o una
menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto
ricorrente (sentt. nn. 104 del 1989, 747, 731 e 559 del 1988, 152 del
1986, 191 del 1976)".
8. - Sul crinale di confine tra atto invasivo ed atto illegittimo
si colloca la verifica di ammissibilità del conflitto di
attribuzione in esame.
Essendo non contestato dalla regione che le cinque delibere
suddette dovessero essere sottoposte all'esame della Commissione di
controllo sicchè si è fuori dall'ipotesi della vindicatio
potestatis, c'è da verificare se gli atti impugnati abbiano
costituito turbativa di attribuzioni, costituzionalmente garantite,
della regione e, più in particolare, del diritto alla tutela
giurisdizionale quale componente essenziale delle attribuzioni
medesime nonchè del potere di organizzare i propri uffici, come
sopra rimarcato.
Orbene, perchè sia identificabile una turbativa rilevante al fine
di far insorgere l'esigenza (di rilievo costituzionale) di
accertamento della legittimità dell'esercizio di un'attribuzione
(nella specie, dello Stato), occorre che il potere esercitato -
ancorchè non sia in sè oggetto di rivendica - determini in concreto
un'illegittima compressione di un'attribuzione (nella specie, della
regione) ed (un'altrettanto illegittima) espansione di altra
attribuzione (nella specie, dello Stato). È il riequilibrio di
queste attribuzioni, alterato dall'illegittimo esercizio del potere
estrinsecatosi nell'atto investito dall'impugnativa, che lo strumento
del conflitto mira a ripristinare per assicurare l'armonico svolgersi
dell'attività amministrativa dello Stato e delle regioni.
Nella specie, però, questo equilibrio non è stato minimamente
toccato perchè le decisioni della commissione di controllo hanno
avuto ad oggetto esclusivamente i (supposti) limiti che la stessa
normativa regionale poneva all'attività della Giunta di scelta del
difensore, senza che in alcun modo venisse in rilievo alcuna
concorrente attribuzione dello Stato, suscettibile (ancorchè
indirettamente) di espansione ove di tali limiti illegittimamente
l'organo statale di controllo avesse accolto un'interpretazione
(erroneamente) estensiva.
In nessun caso (salva l'ipotesi dell'interpretazione meramente
apparente, della quale si dirà infra) l'eventuale erronea
ricognizione della normativa regionale da parte della Commissione di
controllo avrebbe potuto comportare in favore dello Stato una qualche
possibilità di interferenza sulla scelta della regione del suo
difensore.
In sostanza la Commissione di controllo si è limitata - al di là
della formulazione non del tutto univoca della motivazione delle sue
decisioni - a trarre le conseguenze (in termini di valutazione della
legittimità dell'atto sottoposto a controllo) della ricognizione
(nella normativa regionale) di una limitazione che (assertivamente)
lo stesso legislatore regionale avrebbe posto alla Giunta per
l'esercizio della sua facoltà di scegliere, come difensore della
regione, un avvocato del libero foro.
In questa operazione di interpretazione della norma regionale
vengono in rilievo esclusivamente il potere normativo del legislatore
regionale e quello amministrativo della Giunta, nulla escludendo in
astratto che il primo possa prescrivere alla seconda (così come in
concreto ritenuto dalla Commissione di controllo) che il ricorso al
libero foro abbia carattere eccezionale e che normalmente occorra che
la regione si avvalga dei suoi legali interni.
9. - Deve poi escludersi che la Commissione di controllo abbia
dettato "criteri generali" alla regione, adottando un (inammissibile)
atto di indirizzo, come si sostiene dalla difesa di quest'ultima.
Infatti la Commissione, nell'adoperare tale terminologia nell'atto
di annullamento n. 1086 del 6 febbraio 1992, in realtà intende
riferirsi (anche testualmente) al criterio di fonte legislativa
enunciato nei precedenti atti di controllo, criterio che essa ritiene
desumibile in particolare dalla legge n. 23 del 1984 cit. e che
identifica nella prescrizione secondo cui il ricorso della Giunta ad
avvocati del libero foro è "sussidiario ed eccezionale" e quindi
"devono essere esposte le ragioni" dell'affidamento della difesa
della regione a legali esterni. Ma è questo un canone legale
(nell'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo) e non
già un criterio generale autonomamente posto dalla Commissione, che
certo non ne avrebbe i poteri.
Non c'è quindi un atto di indirizzo, che altrimenti sarebbe, sì,
invasivo perchè travalicherebbe i limiti della funzione di
controllo; c'è invece soltanto la ricognizione di un criterio legale
(posto - secondo l'interpretazione della Commissione di controllo -
dallo stesso legislatore regionale) che rileva, nè potrebbe non
rilevare, al fine della valutazione della legittimità dell'atto,
sottoposto a controllo.
10. - Nè infine può sostenersi che sussista un surrettizio atto
di indirizzo (ovvero un altrettanto inammissibile controllo di
merito) per essere palesemente erronea (e quindi di fatto meramente
apparente) l'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo,
sicchè la ricognizione del suddetto canone legale in realtà
celerebbe il sostanziale travalicamento dalla funzione di mero
controllo di legittimità.
Ed infatti, se da una parte è vero che la citata legge n. 23 del
1984, pur istituendo il servizio contenzioso, non contempla
espressamente il criterio generale che vi legge la Commissione di
controllo, d'altra parte tale interpretazione - ancorchè
indubbiamente opinabile - non appare pretestuosa e fittizia. La
circostanza che il legislatore regionale, nel por mano (nel 1984) al
riordino degli uffici regionali, abbia istituito un ufficio ad hoc e
successivamente (art. 134 legge regionale n. 51 del 1989 cit.) abbia
valorizzato la specifica qualificazione di "professionisti legali"
dipendenti della regione può plausibilmente non essere considerata
come un fatto neutro che lasci pienamente libera la Giunta regionale
di non ricorrere a tale struttura per la difesa in giudizio della
regione, soprattutto se si collega tale novum con la citata
prescrizione dell'art. 2 legge regionale n. 21 del 1972, che consente
gli incarichi esterni - qual è anche l'affidamento della difesa
della regione ad avvocati del libero foro - soltanto ove la regione
non possa provvedere con personale interno. D'altra parte non è
senza rilievo (ancora al solo fine di trarre in via esegetica
argomenti per escludere la pretestuosità e fittizietà
dell'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo) che -
ove la regione, in luogo di istituire una propria avvocatura
regionale, intendesse avvalersi in via generale dell'Avvocatura dello
Stato (come potrebbe fare ex art. 10 legge 3 aprile 1979 n. 103) - il
ricorso ad avvocati del libero foro sarebbe limitato (in ragione
dell'espressa prescrizione contenuta nel cit. art. 10 ) a
"particolari casi" e dovrebbe essere deciso con "provvedimento
motivato" (ossia il criterio discrettivo sarebbe proprio quello che
la Commissione di controllo ritiene ricostruibile nella situazione,
del tutto analoga, in cui il ricorso ad avvocati del libero foro si
ponga come alternativo all'utilizzazione dell'avvocatura regionale,
anzichè dell'Avvocatura di Stato).
11. - Conclusivamente può quindi affermarsi che non vi è un atto
di indirizzo (nè un controllo di merito), invasivo delle
attribuzioni regionali, ma un atto di controllo di legittimità,
fondato su un'interpretazione della normativa regionale, che la
difesa della regione ritiene erronea. Ma tale censura, per le ragioni
finora esposte, non ha rilievo costituzionale, bensì è deducibile
esclusivamente innanzi al giudice amministrativo.
Conseguentemente il sollevato conflitto di attribuzioni è
inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione Toscana nei confronti dello Stato, in relazione alle
decisioni della Commissione di controllo sull'amministrazione
regionale nn. 935, 999, 1000, 1001 del 29 gennaio 1992 e n. 1086 del
6 febbraio 1992, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 novembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1296