1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 631 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 1999
N. 631 Ordinanza emessa il 15 aprile 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Cressati Cosima ed altri contro il Ministero del tesoro ed altri Impiego pubblico - Somme erogate al personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 3, ottavo comma, legge n. 312/1980 - Esclusione della rivalutazione monetaria e degli interessi - Ingiustificata deroga al principio di debenza degli interessi sui crediti monetari - Incidenza sui principi di retribuzione, proporzionata ed adeguata, di imparzialita' e buon andamento della p.a.. Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 26, commi 4 e 5. Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (099C1128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4167/1996,
proposto dai signori:
Cressati Cosima, Pierangelini Maria, Roncetti Romano, Meconi
Franco, Luzi Viviana, Sarno Gaetano, Bertazzi Laura, Biscatta
Giuliana, Russo Anna Maria, Ladisa Rosanna, Taggi Teodora, Finocchi
Vilda, Terra Marianna, Mazzarini Maria Antonietta, Notardonato
Concetta, Rinaldi Giovanna, Evangelisti Laura, Barone Carolina,
Coletti Patrizia, De Lorenzo Laura, Vespa Anonio, Giuliani Claudia,
Monaco Didier, D'Alla Maria Antonietta, Iacoangeli Alvaro, Di Lella
Diana, Agostino Fabrizio, Pansini Marco, Donati Anna, Cardella
Massimo, Tamborino Flavia, Grisanti Mario;
D'Arezzo Giovanni, Violi Fabio, Augenti Enzangela, Di Gesù
Antonello, Camicia Laura, Proietti Luciana, Adamo Maurizio, Nave
Giambattista, Tocci Elvira, Fulvi Anna, Melillo Alessandra, Morelli
Maria Teresa, De Santis Rosa, Martini Roberto, Mitrano Paolo, Vario
Loredana, Conti Giordano, Curinga Patrizia, Musante Alessandra,
Liguori Irene, Cataldo Maria, Lo Presti Franco, Narcisi Lucia, Donati
Cristina, Pistacchi Gino, Petrone Patrizia, Turilli Simonetta, Vasco
M. Rosaria, Coradini Daniela, Bruscolini Alfredo;
Zughetti Patrizia, Buldorini Antonella, Catini Aureana, Tedesco
Anna, Paggetti Osvaldo, Mitrano Giovanni, Vastano Adriana, Maurizi
Paolo, Gennarino Carmelo, Salmita Giovanna, Testi Anna, D'Ammassa
Claudio, Barra Eva, Orengo Elena, Nannuzzi Daniela, Savino Consiglia,
Lo Cicero Dorotea, Di Jacovo Luciano, Ariviello Enrico, Battista
Davide, Conigliaro Benedetto, Casini Cortesi Claudia, Bucci
Simonetta, Lanni Anna Rita, Lucarini Anna Laura, Marcolini Silvia,
Calandro Grazia, Ottaviani Fiorella, Fonticoli Ugo, Faina Patrizia,
Gramegna Vincenza, Malaspina Roberto;
Conciatori Franco, Federici Rosaria, Bravi Maria Caterina, De
Boni Mario, Tomei Roberto, Rossi Elisabetta, Pendino Erminia, Fodde
Vito, De Santis Francesca Mari, Gabrielli Livio, Pontillo Carlo,
Petrini Anna Rita, Pescetelli Teresa, De Simoni Anna Maria, Cerzoso
Agostino, Rambelli Enrico, Marino Alfio, Di Petrillo Franca, Capitani
Stefania, Vania Roberta, Sabino Valeria, Bartolini Olimpia, Loffredo
Elisabetta, Radichetti Maria, Parenti Piera, Carrus Pietro, Mazzucco
Osvaldo, Tomasello Carmela, Zoccheddu Milena, Camerini Simona,
Caminiti Concetta, Buonanno Francesca, Napoleoni Iva, Di Bernardo
Angela Maria, Salvi Antonio, Tecce Alessandra, Cecera Alessandra,
Catoni Claudio, Aquilar Flavia, Ceccarelli Paola, Mori Daniela,
rappresentati e difesi dall'avv Paolo Maria Montaldo ed elettivamente
domiciliati presso lo studio del medesimo, in Roma, via degli
Scipioni 232;
Contro il Ministero del tesoro, la Ragioneria generale dello Stato
e la Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la medesima domiciliati
ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 1, per il riconoscimento del
diritto dei ricorrenti alla percezione, con decorrenza dalla data di
spettanza, di interessi e rivalutazione monetaria sulle somme
corrisposte a titolo di benefici economici, stipendiali ed accessori,
derivanti dall'inquadramento disposto nei loro confronti ex legge n.
312/1980, previo, ove occorra, l'annullamento di tutti gli atti
presupposti, connessi e conseguenziali, anteriori e successivi,
denegatori del loro diritto, ivi compresa la circolare telegrafica
della Ragioneria Generale dello Stato n. 16188 del 21 giugno 1991 del
Ministero del tesoro IGOP, atti mai comunicati;
Visto l'atto di motivi aggiunti notificato dai ricorrenti in data 4
marzo 1999;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 15 aprile 1999 il Cons. Domenico
Cafini;
Udito, alla medesima udienza, l'avv. Montaldo per i ricorrenti, e
l'avv.to dello Stato Sica per l'Amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Come esposto nel ricorso, gli istanti, tutti dipendenti del
Ministero del tesoro, sono destinatari delle norme di cui alla legge
n. 312 del 1980, che ha apportato modifiche all'ordinamento dei
dipendenti civili dello Stato, prevedendo, in particolare, il
superamento del precedente assetto, basato sull'inquadramento del
personale in profili professionali e sulla sovraordinazione
gerarchica delle carriere.
La citata legge n. 312 ha, tra l'altro, disciplinato nei primi
articoli il passaggio al nuovo ordinamento, prevedendo nell'art. 4
una fase di primo inquadramento, consistente nell'inserimento nelle
qualifiche funzional, ai soli fini retributivi, sulla base della
qualifica posseduta precedentemente, ed un'altra fase, di vero e
proprio inquadramento funzionale, disciplinata, per quel che attiene
al caso dei ricorrenti, dal comma 8 del citato art. 4, susseguente
all'individuazione dell'attribuzione dei profili professionali ai
singoli dipendenti.
Più particolarmente, è stato previsto dal legislatore che le due
fasi anzidette dovessero avere la stessa decorrenza del 1 gennaio
1978, ai fini giuridici, e del 1 luglio 1978, ai fini economici.
Gli istanti, all'epoca furono destinatari del cd. primo
inquadramento, basato sulla corrispondnza "automatica" tra vecchie
qualifiche e nuovi livelli retributivo-funzionali. La legge
prevedeva, peraltro, anche che le amministrazioni avrebbero dovuto
portare a termine le operazioni di definitivo inquadramento entro un
anno dall'entrata in vigore della medesima e quindi entro il 13
luglio 1981. Tuttavia, soltanto di recente agli interessati è stato
attribuito il profilo professionale e la conseguente qualifica
funzionale.
Per effetto di dette operazioni di secondo inquadramento in
particolare, gli interessati sono stati posti retroattivamente in una
qualifica funzionale immediatamente superiore a quella
originariamente attribuita, maturando di conseguenza il diritto a
percepire le relative somme a titolo di arretrati retributivi ed
anche il diritto a percepire su tali emolumenti interessi
corrispettivi e rivalutazione monetaria.
L'Amministrazione ha, però, corrisposto ai medesimi i benefici
derivanti dal predetto inquadramento retroattivo con notevole ritardo
sia in relazione al termine fissato dall'art. 3 della legge n.
312/1980, sia anche con riguardo alla data dei decreti cumulativi di
reinquadramento, senza procedere al necessario pagamento degli
interessi e della rivalutazione dalla data di spettanza.
I ricorrenti hanno richiesto, con apposita istanza, pertanto, il
pagamento sia degli interessi che della rivalutazione, senza
ricevere, tuttavia, in proposito alcuna risposta
dall'Amministrazione.
Essi sono anzi giunti a conoscenza della circolare della Presidenza
del Consiglio dei ministri 24 agosto 1988 n. Uci/40757 27720/0/22,
cui si sarebbe ispirata l'Amministrazione del tesoro nella impugnata
circolare telegrafica (n. 16188 del 21 giugno 1991) della Ragioneria
Generale dello Stato, nel quale vengono operate alcune distinzioni in
ordine alla spettanza del diritto ad interessi e rivalutazione,
limitandolo alla sola ipotesi in cui si tratti di ritardato pagamento
di emolumenti arretrati "derivanti da ricostruzione di singole
posizioni in applicazione di norme già attuate in via generale,
ovvero di ripristino del pagamento di stipendi o di altra indennità
a seguito di revoca di sospensione cautelare o provvedimenti
similari".
Tanto premesso, poichè allo stato i loro diritti non sono stati
soddisfatti, gli istanti propongono l'attuale ricorso, deducendo, con
un unico articolato motivo, le seguenti censure:
Violazione legge n. 312/1980; art. 429 c.p.c.; art. 1282 c.c.;
artt. 3, 36 e 97 Cost.; Violazione principi generali. Eccesso di
potere.
Come accennato, l'Amministrazione ha pagato con grave ritardo le
somme derivanti dal cd. ricompattamento, dovute agli interessati,
senza corrispondere, peraltro, su tali somme, gli interessi e la
rivalutazione monetaria spettanti.
La citata legge n. 312 prevedeva all'art. 3 che le operazioni di
identificazione di profili professionali dovessero avvenire entro 12
mesi dalla sua entrata in vigore, fissando di conseguenza
all'Amministrazione un termine ben preciso per far ottenere ai
dipendenti, entro tempi certi, il dovuto inquadramento.
Ciò, tuttavia, non si è verficato nel caso in esame, essendo
trascorsi molti più anni di quelli previsti dal legislatore, secondo
cui le relative operazioni sarebbero dovute, invece, avvenire entro
un'anno dall'entrata in vigore della legge n. 312/1980.
Poichè nella specie l'obbligazione dell'Amministrazione aveva
evidente natura pecuniaria, ritengono i ricorrenti che incomba alla
stessa, in quanto debitrice, l'obbligo di pagare sotto forma di
interessi ex art. 1282 c.c. il creditore del mancato uso del denaro a
decorrere dal momento stabilito, con la rivalutazione monetaria ex
art. 429 c.p.c. In definitiva, se non si ritiene che il diritto, ai
fini della rivalutazione monetaria e degli interessi, decorre dal
1978, perlomeno esso è giunto a concreta maturazione il 13 luglio
1981; e quindi almeno da tale data - sostengono gli interessati -
vanno fatte decorrere le cennate competenze. Quanto poi alla
suindicata circolare della Ragioneria, anch'essa impugnata, se ne
deve ritenere l'assurdità della relativa applicazione. Infatti, gli
arretrati in questione non sono frutti di nuove leggi che hanno
ricostruito retroattivamente le carriere dei ricorrenti, ma
costituiscono invece tardivi adempimenti di disposizioni approvate da
oltre dieci anni, sicchè non ricorrono nella specie le condizioni
per ritenere applicabile nei confronti degli istanti la richiamata
circolare della Presidenza del Consiglio. Si tratta, in definitiva,
di adempimenti connessi ad un'obbligazione pecuniaria relativa a
credito di lavoro, tardivamente soddisfatta. I ricorrenti insistono,
quindi, per l'attribuzione del preteso diritto e, in via subordinata,
per il riconoscimento, come data iniziale per il calcolo degli
interessi e della rivalutazione monetaria, della data in cui sono
stati pubblicati i decreti cumulativi di inquadramento, secondo
quanto gia ritenuto dal Consiglio di Stato (IV Sez. n. 799/1993).
Successivamente alla proposizione del gravame, con atto di motivi
aggiunti notificato il 4 marzo 1999, i ricorrenti - premesso che
l'art. 26 della legge n. 448 del 1998, commi 4 e 5, nelle more del
giudizio entrato in vigore, statuendo, tra l'altro, che le somme
corrisposte al personale del comparto ministeri per effetto
dell'inquadramento ex art. 8, comma 4, della legge n. 312/1990 "non
danno luogo ad interessi nè a rivalutazione monetaria", reca in
sostanza norme che potrebbero incidere direttamente sulla
controversia, condizionandola "pesantemente" - deducono
l'illegittimità delle norme stesse, che, pur definite di
interpretazione autentica, ma, in realtà, disciplinanti ex novo la
materia, appaiono, peraltro, affette da illegittimità
costituzionale.
Le norme di cui al citato art. 26, ad avviso dei ricorrenti,
risultano poste, infatti, in violazione degli artt. 3, 36, primo
comma, 97, primo comma, 24, primo comma, 104, primo comma, 113, primo
e secondo comma, della Costituzione, avendo introdotto nella
fattispecie il legislatore, senza una specifica ragione, una norma
che, da una parte, viola il principio di parità dei cittadini con
riguardo ad una fattispecie che è comune a tutti i crediti di
lavoro, ledendo anche la regola della proporzionalità tra
retribuzione e prestazione lavorativa e il principio del buon
andamento e imparzialità della p.a. ed eludendo l'obbligo di ristoro
economico per tardiva erogazione, e che, dall'altra, vanifica sia la
facoltà di adire il giudice, cui nella sostanza viene sottratto il
diritto di decidere, sia il potere del cittadino di agire contro un
atto della p.a.
Nelle conclusioni gli interessati, sottolineando come il
legislatore abbia nella fattispecie emanato norme che riducono il
credito dei dipendenti utilizzando la interpretazione autentica,
senza che nulla, nella norma in oggetto, faccia ritenere la utilità
e la necessità del ricorso a tale eccezionale istituto, chiedono
che, ove si ritenga di applicare, nel caso in esame, l'art. 26, commi
4 e 5, della legge n. 448/1998, questo tribunale dichiari la non
manifesta infondatezza delle questioni di incostituzionalità
sollevate.
Con memoria, depositata il 2 aprile 1999, i ricorrenti ribadiscono
le argomentazioni svolte nell'atto introduttivo del giudizio e nei
motivi aggiunti, insistendo nelle già rese conclusioni.
L'Amministrazione del Tesoro si è costituita in giudizio, senza,
tuttavia, depositare memorie difensive. Alla odierna udienza la
causa viene spedita in decisione.
D i r i t t o
La questione posta alla base della controversia in esame concerne
il problema del riconoscimento del diritto alla percezione degli
interessi e della rivalutazione monetaria, riferiti a benefici,
conseguenti al reinquadramento disposto dall'art. 4, comma 8, della
legge n. 312 del 1980, tardivamente corrisposti.
Su tale questione, com'è noto, si è ormai formata una
giurisprudenza consolidata del giudice amministrativo che riconosce
il diritto a tale percezione.
Senonchè, al riguardo, la legge finanziaria del 1999 (legge n.
448/1998), intervenuta nelle more del giudizio, ha specificatamente
disposto, ai commi 4 e 5, con una norma definita di interpretazione
autentica, che "le somme corrisposte al personale del comparto
ministeri per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche
funzionali ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio
1980, n. 312, e le somme liquidate sui trattamenti pensionistici in
conseguenza dell'applicazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 1991 non danno luogo ad interessi nè a
rivalutazione monetaria" ed inoltre che "fatta salva l'esecuzione dei
giudicati alla data di entrata in vigore della presente legge, le
somme corrisposte in difformità di quanto disposto dal comma 4 sono
considerate a titolo di acconto sui trattamenti economici e
pensionistici in essere e recuperate con i futuri miglioramenti
comunque spettanti sui trattamenti stessi".
Tale norma afferma, dunque, modificando retroattivamente la
disciplina in materia attraverso la forma di una disposizione di
interpretazione autentica, che i dipendenti pubblici non hanno mai
avuto diritto a percepire interessi e rivalutazione relativamente ai
soli crediti di lavoro derivanti dall'applicazione del citato art. 4,
comma 8; e ciò senza che sia indicata alcuna razionale
giustificazione al riguardo.
Ciò posto, il collegio, dovendo fare applicazione nel caso in
esame della menzionata norma, ritiene - in accoglimento di parte
delle richieste prospettate dai ricorrenti - di sollevare questione
di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge
n. 448 del 1998, per contrasto con gli artt. 3, 36, e 97 della
Costituzione.
La questione è innanzitutto, rilevante nel giudizio in corso.
Infatti le richieste dei ricorrenti non potrebbero essere accolte
da questo giudice, non essendo attribuito al sistema giurisdizionale
alcun potere di disapplicare provvedimenti aventi forza legislativa.
La questione appare anche non manifestamente infondata; e ciò per
contrasto con l'art. 3, con l'art. 36, primo comma, e con l'art. 97,
primo comma, della Costituzione.
Con riguardo all'art. 3 della Costituzione deve osservare,
innanzitutto, il collegio, che la norma in questione, con l'intento
espresso di voler interpretare disposizioni che appaiono già di per
sè stesse sufficientemente chiare nel loro contenuto, viene ad
introdurre in effetti una nuova disciplina che sembra contrastare con
il principio di parità tra i cittadini in relazione alla particolare
fattispecie relativa alla corresponsione degli interessi e della
rivalutazione, principio che è, invero, comune ad ogni credito di
lavoro e, più in generale, ad ogni credito, qualunque sia la sua
origine, producendo, come è noto, interessi ogni tipo di credito
certo, liquido ed esigibile; e ciò senza razionale giustificazione,
non apparendo certamente logico escludere soltanto per gli specifici
emolumenti indicati nella norma in questione - che non si
differenziano affatto dagli altri debiti retributivi contratti
dall'Amministrazione - il diritto a percepire i menzionati accessori
di legge.
Relativamente all'art. 36, deve osservare, inoltre, il collegio che
la norma in questione sembra ledere anche il principio della
proporzionalità tra retribuzione e prestazione lavorativa, giacchè
le somme di cui viene esclusa la idoneità a produrre interessi e
rivalutazione sono di natura retributiva e si riferiscono a benefici
erogati dall'Amministrazione con notevole ritardo, incidendo,
pertanto, concretamente sul diritto riconosciuto dalla Costituzione a
che il lavoratore abbia una retribuzione proporzionata alla quantità
e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a
sè e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
Relativamente all'art. 97, comma 1, il collegio rileva, infine, che
il principio del buon andamento e dell'imparzialità ivi indicato è
un principio generale dell'ordinamento giuridico che deve ispirarsi
qualsiasi assetto organizzatorio e qualsiasi comportamento della
pubblica amministrazione, nel senso che questi debbono sempre essere
volti a rendere ottimale l'attività della stessa pubblica
amministrazione, in modo tale da risultare, satisfattori degli
interessi pubblici attribuiti.
Ora, nella fattispecie, tale principio di buon andamento e
imparzialità, ad avviso del collegio, non appare certamente
rispettato, in quanto viene consentito, per la sua natura di soggetto
pubblico alla Amministrazione - che ha corrisposto, peraltro, con
notevole ritardo le somme di cui al ricorso - di eludere in concreto
l'obbligo conseguente dell'attribuzione del ristoro economico, in
favore dei dipendenti interessati, relativo a detta tardiva
corresponsione.
In definitiva, emerge con evidenza nella fattispecie che il
legislatore, con la legge n. 448/1998, ha approvato disposizioni -
che in effetti vengono a ridurre fortemente il credito dei
dipendenti, attraverso il diniego di attualizzazione del credito
stesso soddisfatto dall'Amministrazione in ritardo - avvalendosi
dello strumento della interpretazione autentica, senza che nella
norma oggetto di tale interpretazione, stante la sua chiarezza,
sembrano rinvenirsi elementi che possano far ritenere utile e
necessario il ricorso a tale eccezionale istituto, contrastante, come
tale, con il principio generale di irretroattività della legge.
Il giudizio va, quindi, sospeso in attesa della soluzione da parte
della Corte costituzionale della sollevata questione di lettimità
della menzionata norma in relazione agli artt. 3, 36, primo comma, e
97, primo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 23, e seguenti della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la questione, come sopra indicata, rilevante ai fini della
decisione della controversia e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio relativo al ricorso stesso;
Ordina la trasmissione alla Corte costituzionale del fascicolo
relativo il ricorso medesimo per la soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge n.
448 del 1998 per contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 Cost.;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata al Presidente della
Camera dei depuati e del senato della Repubblica, nonchè notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 15 aprile 1999.
Il presidente: Mastrocola
Il consigliere est.: Cafini
99C1128