1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 SENTENZA 23 - 27 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Consorzi - Consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa - Sostituzione automatica di tutti i «commissari monocratici», in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 233 del 2006, con altri «commissari monocratici» - Contrasto con il canone della ragionevolezza, per contraddizione fra la norma censurata e la sua ratio (contenimento dei costi e accelerazione delle procedure di liquidazione) - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1076; d.l. 18 maggio 2006, n. 181 (convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233), art. 1, comma 9-bis. - Costituzione, art. 3 (art. 97). (009C0155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1076,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007) e 1, comma 9-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181
(Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della
Presidenza del Consiglio dei mnistri e dei ministeri), convertito,
con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sul ricorso proposto da
A. A. contro il Ministero dello sviluppo economico ed altri, con
ordinanza del 19 dicembre 2007 iscritta al n. 177 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di costituzione di A. A.;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2009 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato Marco Mariani per A. A.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III-ter, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 1,
comma 1076, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007) e 1, comma 9-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006,
n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle
attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei
Ministeri), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006,
n. 233, nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di
tutti i «commissari monocratici» dei consorzi agrari in stato di
liquidazione, in carica alla data di entrata in vigore della citata
legge n. 233 del 2006, con altri «commissari monocratici».
1.1. - Il collegio rimettente premette che l'art. 1, comma 1076,
della legge n. 296 del 2006 ha dettato una disposizione
interpretativa dell'art. 1, comma 9-bis, del decreto-legge n. 181 del
2006. La disposizione interpretata stabilisce che, per i consorzi
agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa, l'autorità di
vigilanza (cioè il Ministero dello sviluppo economico di concerto
con il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali)
provvede alla nomina di un commissario unico in sostituzione dei
commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge n. 181 del 2006. La norma
interpretativa chiarisce che la sostituzione non riguarda solo gli
organi commissariali collegiali, ma anche quelli monocratici, dovendo
l'autorità di vigilanza nominare «un commissario unico in
sostituzione di tutti i commissari, monocratici o collegiali, dei
consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa (..)».
La disciplina che ne risulta, ad avviso del tribunale rimettente,
risponde ad una duplice finalita': da un lato, l'obiettivo -
considerato ragionevole dal giudice a quo - di riduzione dei costi,
conseguibile «riducendo ad uno solo il soggetto incaricato di gestire
l'intera procedura nei casi in cui la stessa era invece affidata ad
un collegio»; dall'altro lato, lo scopo, «che emerge soprattutto
quando vi sia una sostituzione di un commissario unico con altro
commissario unico», di «accelerare la definizione delle procedure in
corso (...) nel presupposto che con un mutamento radicale di persone
sarebbe possibile ottenere una migliore e più proficua gestione
della procedura stessa».
1.2. - Il giudice a quo riferisce che, in applicazione delle
disposizioni censurate, il Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro per le politiche agricole, alimentari e
forestali, ha provveduto alla nomina del nuovo commissario unico del
Consorzio agrario provinciale di Nuoro, in sostituzione del
ricorrente nel giudizio principale, il quale ha impugnato tale
provvedimento proponendo sia censure di «illegittimità ordinaria»
dello stesso, sia censure di illegittimità costituzionale delle
norme legislative in base alle quali esso è stato adottato.
1.3. - Il collegio rimettente ritiene che il provvedimento
impugnato resista alle censure di «illegittimità ordinaria» proprio
in quanto adottato in «pedissequa applicazione» delle norme
legislative censurate e, pertanto, ritiene necessario affrontare la
questione di legittimità costituzionale di queste ultime. Tale
questione, oltre che «certamente rilevante», in quanto il
provvedimento impugnato è stato adottato in «dichiarata
applicazione» delle predette disposizioni, appare al giudice a quo
anche non manifestamente infondata.
1.4. - In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
rileva, innanzitutto, che la norma legislativa censurata introduce
una «forma di sostituzione automatica del commissario», precludendo
all'autorità di vigilanza qualsiasi valutazione in merito
all'opportunità o meno di rimuovere il commissario stesso. Sotto
tale profilo, la norma appare al giudice rimettente analoga ad altre
fattispecie normative già dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale, quali, in particolare, quelle relative alla
cessazione automatica degli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale (sentenza n. 103 del 2007) e quelle relative ad
ipotesi di destituzione di diritto dei dipendenti pubblici (sentenze
n. 197 del 1993 e n. 971 del 1988). Il tratto comune di queste
pronunce, ad avviso del giudice a quo rimettente, è infatti che la
Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità di forme di
«rimozione automatica dalla funzione», che escludono il
contraddittorio con il soggetto interessato. La disciplina
legislativa censurata ripropone, dunque, una forma di rimozione
automatica dalla funzione che, secondo il tribunale rimettente,
contrasta con gli articoli 3 e 97 Cost.
In primo luogo, ad avviso del tribunale rimettente, tale
disciplina contrasta con il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., «perchè inibisce all'autorità di vigilanza di
valutare l'opportunità e la convenienza, al fine del raggiungimento
dell'obiettivo perseguito (id est, chiudere quanto prima la procedura
liquidatoria), di sostituire il commissario in carica ove questi
abbia dimostrato di essere in grado di svolgere in modo soddisfacente
l'incarico assegnatogli e soprattutto, come nel caso in esame, di
essere in procinto di chiudere la liquidazione prima ancora del
termine finale fissato dal succitato art. 1, comma 1076, della legge
n. 296 del 2006».
In secondo luogo, il giudice a quo ritiene che la disciplina
legislativa censurata violi l'art. 3 Cost. anche sotto il profilo
della ingiustificata disparità di trattamento, dal momento che essa
riserva, ai commissari liquidatori di consorzi agrari, un trattamento
diverso e deteriore rispetto a quello dei commissari straordinari di
procedure di liquidazione disciplinate dal decreto-legge 30 gennaio
1979, n. 26 (Provvedimenti urgenti per l'amministrazione
straordinaria delle grandi imprese in crisi), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 aprile 1979, n. 95, per i quali l'art.
1, comma 498, della legge n. 296 del 2006 correttamente subordina la
decadenza dall'incarico ad una previa valutazione
dell'amministrazione circa l'opportunità di confermarli.
In terzo luogo, il rimettente afferma che le disposizioni
legislative censurate contrastano con l'art. 97 Cost., sotto
molteplici profili: esse innanzitutto privano l'autorità di
vigilanza «del potere-dovere di valutare nell'interesse generale
l'opportunità di continuare ad utilizzare i servigi di un
commissario che sta svolgendo in modo soddisfacente l'incarico
affidatogli»; non considerano, poi, le «indubbie difficoltà che il
commissario subentrante incontrerà nel prendere conoscenza di fatti
a lui sconosciuti fino al momento dell'incarico», senza comparare
tali possibili difficoltà «con la posizione dell'attuale
commissario, che potrebbe invece rapidamente portare a termine la
liquidazione»; non tengono conto, infine, della «lievitazione dei
costi economici che inevitabilmente deriverà in ragione non solo del
duplice compenso che dovrà essere corrisposto sia al commissario
sostituito che a quello subentrato ma anche delle nuove consulenze e
perizie che quest'ultimo, richiamando le responsabilità che ricadono
su di lui, potrebbe predisporre in aggiunta a quelle già acquisite
dal suo predecessore ma da lui ritenute non satisfattive (...)».
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio
principale, la cui difesa, richiamando le argomentazioni sviluppate
nell'ordinanza di rimessione, ha insistito per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III-ter, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 1,
comma 1076, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007) e 1, comma 9-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006,
n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle
attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei
Ministeri), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006,
n. 233.
Secondo il rimettente, in particolare, tali disposizioni, nella
parte in cui dispongono la sostituzione automatica di tutti i
«commissari monocratici» dei consorzi agrari in stato di liquidazione
coatta amministrativa, in carica alla data di entrata in vigore della
legge n. 233 del 2006, con altri «commissari monocratici», si pongono
in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza, in quanto sottraggono all'autorità di vigilanza la
possibilità di valutare la convenienza e l'opportunità di
sostituire il commissario liquidatore, anche ove questi abbia
dimostrato di svolgere in modo soddisfacente il proprio incarico e di
poter chiudere rapidamente la procedura di liquidazione.
2. - La questione è fondata.
La legge 28 ottobre 1999, n. 410 (Nuovo ordinamento dei consorzi
agrari), che ha disciplinato i consorzi agrari fino all'entrata in
vigore delle norme impugnate, aveva stabilito, per la chiusura delle
procedure di liquidazione coatta amministrativa di tali consorzi, un
termine triennale, successivamente più volte prorogato dal
legislatore, con conseguente ulteriore protrarsi delle procedure di
liquidazione in corso.
In tale contesto è intervenuta la disciplina oggetto di censura,
la cui complessiva ratio, come correttamente ricostruita dal collegio
rimettente, va individuata nel contenimento dei costi delle procedure
di liquidazione (ad esempio, con la sostituzione degli organi
commissariali collegiali con «commissari monocratici») e
nell'accelerazione della loro conclusione (è previsto, in
particolare, un termine massimo entro il quale il commissario
liquidatore ha il compito di chiudere la procedura, depositando gli
atti di cui all'art. 213 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267,
Disciplina del fallimento, del concordato preventivo, della
amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa).
Con la ratio di tale complessiva disciplina si pone in
contraddizione la norma censurata. Infatti, la sostituzione di tutti
i «commissari monocratici» in carica, disposta indipendentemente da
ogni valutazione circa lo stato di avanzamento della singola
procedura di liquidazione, determina una discontinuità nella
gestione. Ciò, anzichè accelerare la conclusione delle procedure in
corso, e ridurne i relativi costi, può comportare l'effetto opposto,
cioè ulteriori ritardi e maggiori oneri.
Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale delle norme
censurate nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di
tutti i «commissari monocratici» dei consorzi agrari in stato di
liquidazione, in carica alla data di entrata in vigore della legge n.
233 del 2006, con altri «commissari monocratici».
Gli altri profili di censura restano assorbiti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma
1076, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007) e 1, comma 9-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006,
n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle
attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei
Ministeri), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006,
n. 233, nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di
tutti i «commissari monocratici» dei consorzi agrari in stato di
liquidazione, in carica alla data di entrata in vigore della legge n.
233 del 2006, con altri «commissari monocratici».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola