1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 647 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2000
Ordinanza emessa il 6 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dal Consorzio del canale Corto di Mariano ed altri contro la Regione Emilia-Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 18, 42, 43 e 117. (000C1120) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronuciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal
Consorzio del canale Corto di Mariano, in persona del
rappresentante legale, nonchè dai soci signori Carlo Cagozzi,
Bazzoni Maria Guglielmina, Villani Paolo, Bazzoni Liliana, Bonati
Vittorio, Peveri Roberto, Corsi Alessandro, Corsi Paolo, Corsi
Tommaso, rappresentati e difesi dall'avv. Fabio Massimo Cantarelli,
ed elettivamente domiciliati in Bologna, Via Garibaldi n. 1, presso
l'avv. Nino Rocco Damato;
Contro, Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli
avvocati Stefano Baccolini e Francesco Rizzo (Bologna, via San
Gervasio n. 10); consorzio della bonifica parmense, non costituito;
per l'annullamento della deliberazione del consiglio regionale
della Regione dell'Emilia-Romagna n. 1033 del 23 novembre 1998
concernente la soppressione del consorzio ricorrente;
Nella fase preliminare dell'udienza pubblica del 6 aprile 2000,
l'avv. Stefano Baccolini, per la Regione, si è direttamente
rimesso agli scritti già depositati in giudizio; nessuno è
comparso per il consorzio ricorrente.
Considerato quanto segue:

F a t t o

La parte ricorrente ha impugnato la delibera consiliare meglio
indicata dianzi. Le censure proposte attengono:
1) all'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 4
della l.r. n. 16/1987. Si afferma che la soppressione di cui alla
norma regionale non può che riguardare i consorzi irrigui di
diritto amministrativo riconducibili al r.d. 13 febbraio 1933,
n. 215; il consorzio ricorrente invece non ha veste pubblicistica
nè è un consorzio irriguo di natura amministrativa.
2) all'invalidità derivata dall'incostituzionalità
dell'art. 4 l.r. 23 aprile 1987, n. 16, per violazione degli
artt. 2, 18, 42, 117 e 118, della Costituzione. La parte ricorrente
rileva che le regioni, non possono nelle materie in esame
sopprimere enti privati, espropriando fra l'altro senza indennizzo
i loro beni.
3) all'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 27,
legge 5 gennaio 1994, n. 36, e conseguente eccesso di potere per
difetto di motivazione. Si rileva come nella denegata ipotesi di
assimilazione del consorzio ricorrente ai consorzi di bonifica,
l'art. 27, legge citata, prevede la semplice facoltà (e non
l'obbligo) dei consorzi di bonifica ed irrigazione di realizzare e
di gestire le reti a prevalente scopo irriguo.
4) All'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 7,
legge n. 241/1990. Si afferma che il procedimento amministrativo
che è sfociato nella soppressione del consorzio ricorrente non è
stato preceduto dalla comunicazione di inizio prevista dalla citata
legge n. 241/1990, quando invece, proprio per l'effetto lesivo
degli interessi del consorzio e dei consorziati, i medesimi
avrebbero dovuto essere fatti partecipi del procedimento
amministrativo.
La Regione resistente ha controdedotto nel merito del ricorso,
chiedendone il rigetto.
I procuratori di quest'ultima hanno, infine, provveduto al
deposito della nota delle spese ed onorari di giudizio, per
l'importo complessivo di L. 10.611.000 + IVA e CPA.

D i r i t t o

1. - In applicazione dell'art. 4 della l.r. n. 16/1987, il
consiglio regionale - su conforme proposta della giunta - ha
soppresso il consorzio ricorrente assumendo principalmente a
fondamento della decisione la circostanza che "il Consorzio risulta
strutturato come ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in
analogia all'attività svolta di norma dai consorzi di bonifica" e
che "le suddette funzioni sono oggi di competenza dei consorzi di
bonifica, essendo intervenuta la classificazione di bonifica
dell'intero territorio in cui opera il citato consorzio".
Con sentenza in data odierna sono stati respinti il primo, il
terzo ed il quarto motivo del ricorso ed il giudizio è stato
sospeso con riferimento al secondo motivo, in cui è stata
prospettata la questione di illegittimità costituzionale
dell'art. 4 della l.r. 23 aprile 1987, n. 16.
2. - La questione è rilevante, in quanto - nel respingere i
motivi del ricorso - il collegio ha ravvisato nella norma predetta
il presupposto esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di
soppressione. Con la legge n. 16/1987, infatti, la Regione
Emilia-Romagna, al dichiarato fine "di conseguire il necessario
coordinamento degli interventi pubblici e privati", ha ritenuto di
sottopone a regime di bonifica l'intero territorio regionale
(art. 3, primo comma, già ritenuto dalla Corte costituzionale
conforme agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione con la sentenza
n. 66/1992); ha previsto l'istituzione per ogni ambito, di un solo
consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti e
gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto o in parte
nel comprensorio (art. 3 quarto comma); nell'ambito di tale
riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere, per
farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme di
gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di scolo
e di irrigazione, nonchè ogni altra forma di gestione non
consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei
comprensori delimitati, ai sensi del secondo comma del precedente
art. 3"). È pertanto evidente la volontà del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorchè di natura privata
ed ancorchè titolari di concessioni statali di grande derivazione.
Il collegio ha altresì ritenuto che il consorzio soppresso abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.
Lo stesso, costituito in epoca remota, non è mai stato oggetto
di riconoscimento pubblico, nè con le modalità previste per le
persone giuridiche private dal codice civile vigente, nè con
quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che
disciplinano i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento
fondiario; non è previsto alcun intervento pubblico nelle varie
fasi attinenti alla costituzione, alla nomina degli organi, al
funzionamento, ed il finanziamento del consorzio stesso è
interamente privato.
Lo stesso consiglio regionale, nel provvedimento impugnato,
riconosce che il sopprimendo consorzio non ha natura di consorzio
di bonifica (la deliberazione impugnata parla di enti che si
configurano di fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se il
consorzio ricorrente avesse potuto essere configurato quale
consorzio di bonifica l'estinzione sarebbe stata disposta in
applicazione dell'art. 3, comma 4 della l.r. n. 16/1987).
Infine il fatto che - come rileva la Regione - sia dubbia anche
la qualificazione del consorzio ricorrente quale consorzio
volontario, ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale il consorzio
ricorrente potrebbe essere assimilato ad un organismo di diritto
pubblico, ma conferma solo la difficoltà di classificarlo in una
delle figure tipiche disciplinate dal codice civile, e la
conseguente necessità di inquadrare lo stesso fra le associazioni
non riconosciute.
3. - Il collegio ritiene inoltre la questione non manifestamente
infondata per le considerazioni che seguono. I consorzi di bonifica
- come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza
n. 326/1998 - sono "Enti pubblici locali operanti nelle materie di
competenza regionale e, dunque, enti amministrativi dipendenti
dalla Regione, della cui organizzazione e delle cui funzioni la
Regione può disporre nell'ambito e nei limiti della propria
potestà legislativa".
Si può pertanto ritenere che il legislatore regionale - nella
parte in cui ha previsto (art. 3, l.r. n. 16/1987) la delimitazione
del territorio regionale in comprensori di bonifica e, in deroga
all'art. 12 della l.r. n. 42/1984, l'istituzione su ciascuno di un
solo consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti
ed obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte
nel comprensorio di nuova determinazione - abbia fatto corretto uso
della propria potestà normativa: la Corte costituzionale, con la
precitata sentenza n. 326/1998, ha infatti ritenuto che la materia
della bonifica integrale e montana risulta inclusa in quella di
agricoltura e foreste di cui all'art. 66, primo comma, del d.P.R.
n. 616/1977 e che il trasferimento delle funzioni amministrative
completato con tale norma ha anche l'effetto di rendere
esercitabile la potestà legislativa regionale concorrente coi soli
limiti rappresentati dai principi fondamentali della legislazione
statale in materia.
Deve esser nondimeno rilevato che con la norma di cui al
successivo art. 4, l.r. citata, il potere di soppressione è stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed è
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di
bonifica delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e
quindi sostanzialmente dell'intero patrimonio dell'organismo
soppresso.
4. - Il dubbio di incostituzionalità di tale norma di legge
regionale nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della
Costituzione, in quanto la potestà legislativa regionale nella
materia della bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei
limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione
statale nella materia stessa.
Tali principi sono stati di recente specificamente delineati
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998, con la quale
è stata dichiarata l'incostituzionalità parziale di una legge
della Regione Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa, la predetta decisione riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei
consorzi di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attività di bonifica.
Riconosce anche che la potestà regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle
funzioni degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi,
anche alle funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente
potere in capo alla Regione di trasferire i compiti propri dei
consorzi anche ad altri enti pubblici, in relazione alla
connessione delle funzioni di bonifica con altre attinenti alla
difesa del suolo, alla tutela delle risorse idriche e
dell'ambiente.
Non si può estendere però, in base alle stesse norme di
principio, all'eliminazione della figura giuridica del consorzio di
bonifica, per la combinazione che in esso peculiarmente si realizza
fra pubblico e privato per effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento al caso in esame,
si deve ritenere che la regione possa bensì riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica
(così come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della
legge regionale n. 16/1987), ma non sopprimere ogni organismo di
gestione a questi non riconducibile ed in particolare associazioni
o soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potestà legislativa
regionale, non è manifestamente infondato ritenere che in materia
di bonifica la facoltà di incidere obbligatoriamente sugli
interessi privati debba seguire il procedimento previsto per la
costituzione dei consorzi di bonifica che, nella legislazione
statale e, quindi, in quella regionale, contempla, sia pure
eccezionalmente ed in via residuale, anche la costituzione
d'ufficio, vale a dire ad iniziativa pubblica del consorzio fra i
proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione, solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attività di
bonifica, anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica, e quindi prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
Da un altro punto di vista, la violazione dell'art. 117 della
Costituzione può essere ravvisata anche in relazione al disposto
degli artt. 2 e 18 della Costituzione ed al diritto di associazione
ivi previsto, in quanto nella materia del diritto privato, ed in
particolare in quella delle associazioni, non esiste una potestà
legislativa regionale di tipo concorrente e, comunque, la
disciplina recata dal codice civile (in particolare quella
attinente alle modalità di estinzione delle associazioni) ha senza
dubbio natura di principio fondamentale (Corte costituzionale, dec.
n. 154/1972 e n. 108/1983).
Il dubbio di incostituzionalità sorge infine con riferimento
agli artt. 42 e 43 della Costituzione, per la mancata previsione di
un indennizzo a fronte della integrale devoluzione del patrimonio
degli enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per
l'ambito territoriale di riferimento.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei termini di
cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della l.r. n. 16/1987 dell'Emilia-Romagna, in relazione
agli artt. 117, 2, 18, 42 e 43 della Costituzione. Dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed
ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Dà atto che con sentenza in data odierna è stato sospeso il
giudizio in corso.
Così deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 6 aprile
2000.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Mozzarelli
00C1120