1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 2011
Ordinanza del 6 dicembre 2010 emessa dalla Corte di cassazione - sezioni unite civili - sui ricorsi riuniti proposti da Perelli Maurizio ed altri contro Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Rieti ed altri . Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazioni lavorative non superiori al cinquanta per cento di quelle a tempo pieno - Divieto di iscrizione all'albo professionale degli avvocati - Non applicabilita' a coloro che risultino gia' iscritti alla data di entrata in vigore della legge n. 339/2003 - Mancata previsione - Irragionevolezza - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi di tutela del lavoro e di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (011C0183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-2011)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
27019-2009 proposto da: Perelli Maurizio, elettivamente domiciliato
in Roma, via Maestro Gaetano Capocci n. 14, presso lo studio
dell'avvocato Perelli Antonio, che lo rappresenta e difende, per
delega in atti; ricorrente;
Contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Rieti, procuratore
della Repubblica presso il tribunale di Rieti, procuratore generale
della Repubblica presso la Corte di cassazione, Procuratore generale
della Repubblica presso la Corte d'appello di Roma - intimati;
Sul ricorso 28247-2009 proposto da: Tavolazzi Dario,
elettivamente domiciliato in Roma, via Antonelli 9, presso lo studio
dell'avvocato Merla Michele, che lo rappresenta e difende unitamente
all'avvocato Boglietti Lanfranco, per delega in atti - ricorrente;
Contro procuratore Repubblica presso il tribunale di Brescia,
Consiglio dell'ordine degli avvocati di Brescia, procuratore generale
della Repubblica presso la Corte suprema di cassazione, Procuratore
generale della Repubblica presso la Corte d'appello di Brescia -
intimati;
Sul ricorso 9353-2010 proposto da: Puleo Damiano, elettivamente
domiciliato in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo studio
dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per delega
in atti - ricorrente;
Contro Procuratore generale della Repubblica presso la Corte
suprema di cassazione, Consiglio dell'Ordine degli avvocati di
Caltanissetta - intimati;
Sul ricorso 9356-2010 proposto da: Tomarchio Sandra,
elettivamente domiciliato in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per
delega in atti - ricorrente;
Contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Catania,
procuratore generale della Repubblica presso la Corte suprema di
cassazione - intimati;
Sul ricorso 9359-2010 proposto da: Ferippi Maria Grazia,
elettivamente domiciliato in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per
delega in atti - ricorrente;
Contro procuratore generale della Repubblica presso la Corte
suprema di cassazione, Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Arezzo
- intimati;
Sul ricorso 9360-2010 proposto da: Calabrese Salvatore,
elettivamente domiciliato in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per
delega in atti - ricorrente;
Contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Caltanissetta,
Procuratore generale presso la Suprema Corte di cassazione -
intimati;
Sul ricorso 9361-2010 proposto da: Conedera Roberto,
elettivamente domiciliato in Roma, viale Delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per
delega in atti; ricorrente;
Contro Consiglio dell'ordine degli avvocati di Torino,
Procuratore generale presso la suprema Corte di Cassazione; intimati;
Sul ricorso 9362-2010 proposto da: Celia Maria Gabriella,
elettivamente domiciliata in Roma, viale Delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che la rappresenta e difende, per
delega in atti; ricorrente;
Contro Procuratore generale presso la suprema Corte di
cassazione, Consiglio dell'ordine degli avvocati di Catania;
intimati;
Sul ricorso 9731-2010 proposto da: Mascellani Teresa,
elettivamente domiciliata in Roma, via Varrone 9, presso lo studio
dell'avvocato Vannicelli Francesco, che la rappresenta e difende, per
delega in atti; ricorrente;
Contro Pisoni Paola, ordine degli avvocati di Trento, Consiglio
nazionale forense; intimati;
Sul ricorso 10223-2010 proposto da: Capotosti Maura,
elettivamente domiciliata in Roma, via Aquileia 12, presso lo studio
degli avvocati Morsillo Anna, Morsillo Andrea, che la rappresentano e
difendono, per delega in atti; ricorrenti;
Contro Procuratore generale della Repubblica presso la Corte
suprema di Cassazione, Procuratore della Repubblica del Tribunale di
Roma, Consiglio dell'ordine degli avvocati di Roma, Procuratore
generale della Repubblica presso la Corte d'appello di Roma;
intimati;
Sul ricorso 13660-2010 proposto da: Cenci Luciana, elettivamente
domiciliata in Roma, viale Delle Milizie 96, presso lo studio
dell'avvocato De Caro Flora, che la rappresenta e difende, per delega
in atti; ricorrente;
Contro Consiglio dell'ordine degli avvocati di Rieti, Procuratore
generale presso la suprema Corte di Cassazione; intimati;
Sul ricorso 13662-2010 proposto da: Felli Fabiana, elettivamente
domiciliata in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo studio
dell'avvocato De Caro Flora, che la rappresenta e difende, per delega
in atti;
Contro Consiglio dell'ordine degli avvocati di Rieti, Procuratore
generale presso la suprema Corte di Cassazione; intimati;
Avverso le decisioni del Consiglio nazionale forense: 92/09
depositata il 12 ottobre 2009, 90/09 (12 ottobre 2009), 193/09 (21
dicembre 2009), 194/09 (21 dicembre 2009), 208/09 (23 dicembre 2009),
192/09 (21 dicembre 2009), 258/09 (31 dicembre 2009), 202/09 (23
dicembre 2009), 205/09 (23 dicembre 2009), 259/09 (31 dicembre 2009),
212/09 (23 dicembre 2009), 209/09 (23 dicembre 2009);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica Mazziotti Di
Celso;
uditi gli avvocati Michele Merla, Flora De Carlo, Luca Giordano
per delega Morsillo;
udito il p.m. in persona dell'Avvocato generale dott. Domenico
Iannelli, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi.

Ritenuto in fatto

I dodici ricorrenti in epigrafe indicati, pubblici dipendenti a
tempo parziale, venivano iscritti nell'albo degli avvocati in
vinti'della disposizione di cui all'art. 1, comma 56, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, che consentiva tale doppia attività.
A seguito dell'entrata in vigore della legge 25 novembre 2003, n.
339, di modifica della precedente, i ricorrenti manifestavano la loro
intenzione di continuare a mantenere il rapporto di pubblico impiego,
esercitando nel contempo anche la professione di avvocato.
I vari C.O.A. interessati, ritenendo la sussistenza della
incompatibilità, ordinavano la cancellazione dei ricorrenti dai
rispettivi albi con decisioni che venivano impugnate davanti al
Consiglio nazionale forense il quale rigettava tutti i ricorsi.
Avverso le separate pronunce del CNF i soccombenti proponevano
singoli ricorsi per cassazione affidati a numerosi motivi.
Gli intimati di ciascun ricorso (i vari COA interessati) non
hanno svolto attività difensiva in sede di legittimità.
I ricorrenti Perelli e Tavolazzi hanno depositato memorie.
In applicazione analogica dell'art. 335 c.p.c., è stata disposta
la riunione di tutti i ricorsi siccome implicanti la risoluzione di
identiche questioni.

Considerato in diritto

Innanzitutto va rilevata l'infondatezza dei seguenti motivi dei
vari ricorsi che rivestono carattere preliminare in quanto
eventualmente assorbenti rispetto alle altre censure perchè relative
all'asserita nullità delle decisioni impugnate.
1) violazione del principio di terzietà del giudice e
illegittimità di composizione del CNF per essere questo composto in
via esclusiva da avvocati portatori di un interesse di categoria
volto alla eliminazione dal mercato di un concorrente (primo motivo
dei ricorsi Puleo Damiano e altri);
2) violazione dell'articolo 37 r.d.l. n. 1578/1933 per omessa
notifica al p.m. della delibera di avvio del procedimento di
cancellazione dall'albo (primo motivo ricorso Perelli, sesto motivo
ricorso Tavolazzi, secondo motivo dei ricorsi Puleo ed altri);
3) violazione dell'articolo 56 r.d.l. n. 1578/1933 per essere
stata la decisione impugnata notificata ben oltre i 30 giorni come
previsto dal citato articolo 56 primo motivo ricorso Mascellani);
4) violazione degli articoli 37 r.d.l. n. 1578/1933 e 24 Cost.
oltre che della legge n. 241/1990 per il non rilevato errore commesso
dal COA nel non concedere il rinvio per l'audizione chiesto per
pregressi impegni personali non documentabili prima dello svolgimento
dell'impegno stesso (secondo motivo Mascellani).
Con riferimento alle dette censure va rispettivamente rilevato:
1) Il Consiglio nazionale forense, allorchè pronuncia in materia
disciplinare, è un giudice speciale istituito con d.lgs. lgt. 23
novembre 1944, n. 382, e tuttora legittimamente operante giusta la
previsione della VI disp. Transitoria della Costituzione. Le norme
che lo concernono, nel disciplinare rispettivamente la nomina dei
componenti del Consiglio nazionale ed il procedimento che davanti al
medesimo si svolge, assicurano - per il metodo elettivo della prima e
per la prescrizione, quanto al secondo, dell'Osservanza delle comuni
regole processuali e dell'Intervento del p.m. - il corretto esercizio
della funzione giurisdizionale affidata al suddetto organo in tale
materia, con riguardo alla garanzia del diritto di difesa,
all'indipendenza del giudice ed all'imparzialità dei giudizi.
Infatti, l'indipendenza del giudice consiste nella autonoma potestà
decisionale, non condizionata da interferenze dirette ovvero
indirette di qualsiasi provenienza. È, pertanto, manifestamente
infondata,in riferimento agli artt. 24, 97 e 111 Cost. la questione
di legittimità costituzionale delle disposizioni sul procedimento
disciplinare innanzi al predetto Consiglio Nazionale Forense, non
potendo incidere sulla legittimità costituzionale di detta normativa
neanche la circostanza che al Consiglio spettino anche funzioni
amministrative, in quanto, come evidenziato anche dalla Corte
costituzionale, non è la mera consistenza delle due funzioni a
menomare l'indipendenza del giudice, bensì il fatto che le funzioni
amministrative siano affidate all'organo giurisdizionale in una
posizione gerarchicamente sottordinata, essendo in tale ipotesi
immanente il rischio che il potere dell'organo superiore
indirettamente si estenda anche alle funzioni giurisdizionali (in
tali sensi. tra le altre, Corte cost. sent. n. 73 del 1970; n. 128
del 1974, n. 284 del 1986; sentenze Sezioni Unite 3 maggio 2005 n.
9097; 23 marzo 2005 n. 6213; 11 gennaio 2005 n. 309; 22 luglio 2002
n. 10688; 11 febbraio 2002 n. 1904).
2) Secondo quanto disposto dall'articolo 37 r.d.l. n. 1578/1933
la cancellazione dagli albi degli avvocati «è pronunciata dal
Consiglio dell'ordine, di ufficio e su richiesta del Pubblico
ministero» e le deliberazioni del Consiglio dell'ordine in materia di
cancellazione vanno «notificate, entro quindici giorni,
all'interessato ed al Pubblico ministero presso la Corte d'appello ed
il Tribunale».
Nel citato articolo e nella normativa speciale in questione non
si rinviene alcuna espressa indicazione in ordine alla notifica al
p.m. dell'avvio del procedimento di cancellazione che può essere
richiesto dallo stesso p.m. ove ravvisi la sussistenza di una delle
ipotesi previste dalla norma in esame. Al PM va solo notificata la
deliberazione adottata al termine del procedimento di cancellazione e
ciò in quanto il p.m. è munito di potere autonomo di impugnazione.
3) In tema di procedimento disciplinare a carico di avvocati, il
termine di trenta giorni previsto dall'art. 56 del R.D.L. 27 novembre
1933, n. 1578 per la notifica all'interessato della decisione del
Consiglio nazionale forense, ha natura ordinatoria e non perentoria,
e ciò in mancanza di un'espressa qualificazione nel senso della
perentorietà da parte della legge, nè detta qualificazione essendo
desumibile dallo scopo di tale termine e dalla funzione cui esso
assolve, atteso che il termine in questione ha la funzione di
consentire agli interessati ed al p.m. di proporre il ricorso per
cassazione previsto dal terzo comma dello stesso art. 56, e quindi
persegue uno scopo meramente sollecitatorio dello svolgimento del
processo. È pertanto da escludere che il superamento del detto
termine determini la nullità della decisione notificata, comportando
solo lo spostamento del termine per l'impugnazione della decisione
medesima dinanzi al CNF il quale decorre dalla data di detta
notificazione (nei sensi suddetti, sentenze di queste Sezioni Unite
23 dicembre 2004 n. 23832;11 febbraio 2003 n. 1991; 7 dicembre 1999
n. 869).
4) L'impedimento del professionista a comparire dinanzi al
consiglio dell'ordine, nell'ambito di un procedimento disciplinare,
non può ritenersi sussistente qualora sia sorretto da motivi
generici con riferimento ad ostacoli non documentati. In particolare,
ove l'interessato adduca un impegno di lavoro, è giustificato il
rigetto della richiesta di rinvio per essere sentito posto che
l'impegno lavorativo, essendo una condizione del tutto normale
dell'individuo, non può assurgere a causa giustificativa della
mancata comparizione. La mancata presentazione è stata quindi
correttamente ritenuta ingiustificata per cui sul punto la decisione
impugnata dalla Mascellani non merita censura.
Le altre numerose. articolate e complesse questioni prospettate
dai ricorrenti riguardano essenzialmente - sia pur sotto profili ed
aspetti diversi - l'interpretazione dell'articolo 2 della legge n.
339/2003 e la sua conformità a norme e principi comunitari e
costituzionali.
In relazione all'interpretazione del citato articolo nessun
dubbio può sussistere che la disposizione riguarda proprio la
situazione di coloro i quali, come gli attuali ricorrenti. «hanno
ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati successivamente alla
data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e
risultano ancora iscritti». Nei confronti di costoro la legge prevede
un periodo di transizione di tre anni entro il quale essi sono
obbligati a compiere una scelta tra l'esercizio (esclusivo) della
professione forense ovvero il ritorno al rapporto di lavoro pubblico
a tempo pieno.
Sulla base di un simile dato normativo non è sostenibile (come
prospettato dai ricorrenti con vari e diversi argomenti) una linea
interpretativa diversa da quella che il testo impone con una formula
sufficientemente chiara e che il C.N.F. ha adottato nelle decisioni
impugnate. Non può quindi compiersi quella che la Corte
costituzionale ha in più occasioni definito come la c.d.
interpretazione adeguatrice, ossia tale da eliminare i dubbi di
legittimità costituzionale senza il ricorso alla Corte e tramite la
normale attività ermeneutica del giudice.
Vanno di conseguenza esaminate le questioni circa l'asserita
violazione della normativa comunitaria con riferimento in particolare
ai principi di: eguaglianza, libera prestazione di servizi, tutela
della concorrenza, diritti quesiti. ragionevolezza.
Le dette questioni sono manifestamente infondate: la legge in
esame (in particolare l'articolo 2) è rispettosa dei principi
comunitari.
Va posto in evidenza che la detta legge ha inciso sul modo di
svolgere il servizio presso enti pubblici e non sulle modalità di
organizzazione della professione forense: da ciò l'estraneità dei
principi di concorrenza tra imprese e di libera circolazione degli
avvocati nell'Unione europea.
I dipendenti pubblici non svolgono servizi configuranti
un'attività economica e la loro attività non può essere
considerata come quella di un impresa.
La normativa dettata dalla legge n. 339/2003 tende poi a regolare
non la concorrenza tra gli avvocati bensì a soddisfare l'interesse
generale sia al corretto esercizio della professione forense sia alla
fedeltà dei pubblici dipendenti.
Il divieto in questione altresì giustificato in considerazione
dell'ottica del pubblico impiego e della garanzia che i dipendenti
pubblici siano al solo servizio dell'interesse pubblico.
Pertanto il legislatore non ha agito in modo irragionevole o al
di fuori della sua sfera di competenza, ne consegue che la legge n.
339/2003 non è incompatibile con le disposizioni invocate del
Trattato.
Con riferimento all'articolo 6 della direttiva 77/249/CEE - che
consente agli Stati membri di escludere dall'esercizio in regime di
libera prestazione dei servizi solo gli avvocati dipendenti
provenienti da altri Stati membri, i quali pretendano di difendere
nel territorio dello Stato ospitante l'ente da cui dipendono - la
legge n. 339/2003 è conforme al dettato di tale direttiva in quanto
rivolta solo agli avvocati italiani che siano anche pubblici
dipendenti, cioè ai soli avvocati pubblici dipendenti iscritti
nell'albo forense italiano. La normativa nazionale non riguarda
quindi gli avvocati iscritti negli albi di altri Stati membri. La
direttiva non impedisce l'adozione di disposizioni nazionali come
quelle dettate dalla legge n. 339/2003 che prevedano
l'incompatibilità tra iscrizione ad albi di avvocati e lo stato di
dipendente pubblico a tempo parziale. trattandosi di situazione
diversa da quella prevista dalla direttiva.
In definitiva il diritto comunitario non disciplina materie
giuridiche - quale quella contemplata dalla legge n. 339/2003 - nelle
quali si esercita il potere pubblico e, pertanto, in dette materie
gli Stati membri possono legiferare in assoluta autonomia.
I ricorrenti hanno poi in buona parte reintrodotto questioni già
sottoposte all'esame del C.N. F. ed hanno censurato quest'ultimo per
averne (a torto) escluso la rilevanza e non delibato la non manifesta
infondatezza in relazione, in particolare, ai parametri di cui agli
articoli 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.
Le dette questioni sono rilevanti e non manifestamente infondate.
In relazione al quadro normativo di riferimento va richiamato
l'articolo 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996 che stabilisce
che l'art. 58, comma 1, del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 e successive
integrazioni, nonchè le ulteriori norme «che vietano l'iscrizione in
albi professionali non si applicano ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con
prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a
tempo pieno».
La Corte costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi per due
volte sule disposizioni sopra indicate sotto diverse angolazioni.
Con una prima sentenza, la n. 171 del 1999, la Corte ha
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 commi da 56 a 65, della legge n. 662 del 1996 - sollevata
in via principale dalle Regioni Veneto e Lombardia per sospetta
violazione del criterio di riparto delle competenze - affermando, tra
l'altro, che la revisione dell'ordinamento del pubblico impiego
attraverso la c.d. «privatizzazione» è ispirata «da una prospettiva
di maggiore valorizzazione dei risultati dell'azione amministrativa,
alla luce di obiettivi di efficienza e di rigore di gestione».
Con la successiva sentenza n. 189 del 2001 la Corte ha dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 56 e 56-bis, della legge n. 662 del 1996, sollevata sotto il
profilo concernente la professione forense.
La questione era stata sollevata, questa volta in via
incidentale, dal C.N.F. nella sua qualità di giudice a quo, con
undici distinte ordinanze. Molteplici erano le violazioni
costituzionali ivi prospettate, riassumibili, peraltro, in tre ordini
di censure: violazione dell'art. 3 Cost. inteso come principio di
uguaglianza. perchè il professionista pubblico dipendente potrebbe
avvalersi di un bagaglio di nozioni tecniche e scientifiche,
acquisite grazie all'ingresso nella pubblica amministrazione, non
ottenibili da parte degli altri; violazione dell'art. 24 Cost.,
perchè la particolare posizione dell'avvocato dipendente pubblico ne
porrebbe in dubbio l'indipendenza e l'autonomia, presupposto
dell'effettività del diritto di difesa; violazione del principio del
diritto al lavoro di cui all'art. 4 Cost. e di quello del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui agli arti. 97 e 98
della Costituzione.
La Corte ha respinto tutte le questioni.
La pronuncia ha confermato che il disegno riformatore perseguito
dal legislatore ha un obiettivo di maggiore efficienza
dell'amministrazione, perseguibile anche tramite «una più flessibile
utilizzazione del personale». Proprio l'espressa previsione di
disposizioni volte a prevenire il possibile conflitto di interessi fa
sì che la normativa in esame non presenti profili di irrazionalità.
La Corte ha inoltre respinto la questione di costituzionalità sotto
il profilo dell'art. 4 Cost. rilevando che la discrezionalità del
legislatore nel dettare norme di regolazione dell'accesso al lavoro
è stata esercitata «in modo tutt'altro che irragionevole, ove si
consideri che le disposizioni denunciate sono intese a favorire
l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei prescritti requisiti
alla libera professione e cioè ad un ambito del mercato del lavoro
che è naturalmente concorrenziale».
Con la legge n. 339 del 2003 il legislatore interviene nuovamente
con una modifica di segno uguale e contrario rispetto a quella del
1996. La legge, che consta di tre articoli, non riguarda la
generalità delle professioni, bensì soltanto. come risulta già dal
titolo, la professione di avvocato, per la quale viene ripristinata
l'incompatibilità. L'art. 1, infatti, dispone che le norme contenute
nell'art. l commi 56, 56-bis e 57, della legge n. 662 del 1996 non si
applicano all'iscrizione agli albi degli avvocati, per i quali
«restano fermi i limiti e i divieti di cui al regio decreto legge 27
novembre 1933, n. 1578». Il successivo art. 2 impone agli avvocati
dipendenti pubblici a tempo parziale che hanno ottenuto l'iscrizione
sulla base della normativa del 1996 di scegliere, nel termine di tre
anni. fra il mantenimento del rapporto di pubblico impiego, che in
questo caso ritorna ad essere a tempo pieno (comma 2), ovvero il
mantenimento dell'iscrizione all'albo degli avvocati, con contestuale
cessazione del rapporto di pubblico impiego (comma 3). In questo
secondo caso l'ormai ex dipendente conserva per cinque anni il
diritto alla riammissione (comma 4). L'art. 2, comma 2. inoltre,
dispone che, in caso di mancato esercizio dell'opzione tra libera
professione e pubblico impiego, i consigli dell'ordine territoriali
provvedano d'ufficio alla cancellazione.
Anche questo intervento legislativo giunge all'esame della Corte
costituzionale, la quale si pronuncia con la sentenza n. 390 del
2006.
Si trattava di una controversia promossa da un dipendente
pubblico che, essendo in possesso dell'abilitazione all'esercizio
della professione forense, aveva chiesto all'amministrazione di
essere ammesso a trasformare il proprio rapporto di lavoro a tempo
pieno in rapporto a tempo parziale, allo scopo di esercitare la
professione di avvocato. Di fronte al rigetto, egli si era rivolto al
tribunale di Cuneo il quale ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 339 del 2003. In detto
giudizio, quindi, non si doveva esaminare il caso - oggi all'esame di
queste Sezioni Unite - del professionista che, legittimamente
iscritto in base alla legge n. 662 del 1996, è stato cancellato
dall'albo a seguito della modifica legislativa in commento.
La Corte ha dichiarato non fondata la questione definendo, in
primo luogo, «priva di consistenza» la censura di disparità di
trattamento prodotta dalla legge n. 339 in relazione all'ordinamento
comunitario, poichè l'art. 8 della direttiva n. 98/5 cit., cui è
stata data attuazione tramite l'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 96 del
2001, estende agli avvocati di altri Stati membri le norme sulle
incompatibilità dettate per gli avvocati nazionali, e quindi la
disciplina dell'art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933. Quanto, poi, al
punto centrale della questione - cioè quello della intrinseca
irragionevolezza di una disciplina che ripristina un regime di
incompatibilità che era stato rimosso pochi anni prima - la Corte ha
osservato, innanzitutto, che «la non irragionevolezza di una
disciplina non esclude la non irragionevolezza di una opposta
disciplina», in quanto il legislatore conserva la propria libertà di
porre successivi regimi anche contrastanti tra loro. In altre parole,
il fatto che la legge abbia regolato una certa materia in un dato
modo e che tale regolazione sia stata ritenuta conforme alla
Costituzione non esclude che ad analogo esito la Corte costituzionale
possa pervenire anche in riferimento ad una legge di contenuto
contrario alla precedente. Oltre a ciò, la sentenza ha notato che il
divieto ripristinato dalla legge n. 339 del 2003 appare «coerente con
la caratteristica - peculiare della professione forense (tra quelle
il cui esercizio è condizionato all'iscrizione in un albo) -
dell'incompatibilità con qualsiasi impiego retribuito».
Ciò posto va innanzitutto sottolineato che la Corte
costituzionale, con le citate pronunce. non ha affrontato nè il
problema della legittimità della legge n. 339/2003 nella parte in
cui estende i suoi effetti anche a coloro che erano già iscritti
negli albi degli avvocati ed esercitavano la professione, sulla base
della disciplina preesistente. al momento delta entrata in vigore
della nuova leglle. ne problema della legittimità del divieto, sopra
venuto a carico di costoro. di continuare l'esercizio dell'attività
professionale già legittimamente intrapresa.
In relazione a detti problemi il profilo di illegittimità
costituzionale della nuova legge è rilevante e non manifestamente
infondato con riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 41 Costituzione.
Occorre premettere che, se è vero che il legislatore ben può
dettare nuove disposizioni normative contrastanti con quella in
vigore, è del pari vero che le nuove norme devono tener conto delle
situazioni esistenti e dei rapporti giuridici in atto sorti nel
precedente quadro normativo oltre ad essere «non irragionevoli» - in
quanto frutto di nuove ragioni ed esigenze - e non possono violare
norme e principi costituzionali o valori di rilievo costituzionale
quali la «certezza del diritto». Ciò vale in relazione sia a norme
retroattive - che incidono direttamente su tatti e rapporti sorti nel
passato modificando ex post g1i effetti giuridici ad essi
riconducibili sia alle nuove norme che dettate per operare solo per
il futuro, hanno incidenza su rapporti che si prolungano nel tempo
(rapporti di durata), alterando gli equilibri preesistenti, facendo
venir meno o modificando profondamente situazioni giuridiche già
acquisite.
In proposito vanno evidenziati i seguenti punti fermi della
giurisprudenza costituzionale nelle materie che sono al centro dei
ricorsi in esame (essenzialmente tutela dell'affidamento e c.d.
certezza del diritto):
non è interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata.
anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il
limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma,
Cost.). Dette disposizioni però, al pari di qualsiasi precetto
legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi preesistenti mostrando così anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto sentenze n.
349/l985 882/1988);
l'irretroattività, pur fuori del campo penale, rappresenta «una
regola essenziale del sistema a cui, salva un'effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini»
(sentenze 155/1990: 471/1990; 390/1995):
interventi legislativi modificativi in pejus di situazioni
soggettive e attinenti a rapporti di durata non possono
arbitrariamente frustrare l'affidamento dei cittadini fondato sulla
situazione normativa preesistente, senza violare il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, nonchè, in
ragione degli interessi nella specie coinvolti, agli artt. 4, 35, e
41 della stessa Costituzione, relativi alle garanzie del lavoro e
della libertà di iniziativa economica, anche sotto il profilo della
concorrenza (sentenza n. 211/1997);
intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse è
legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali
di ragionevolezza e i principi generali di tutela del legittimo
affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche (sentenze nn.
24/2009; 74/2008 e 376/1995); la norma successiva non può tradire
l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni
sostanziali (sentenze 24/2009 e 156/2007);
al di fuori della materia penale (dove il divieto di
retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale
dall'art. 25 Cost.), l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva
da parte del legislatore incontra una serie di limiti che attengono
alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento nelle situazioni giuridiche legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (sentenza n. 282 del 2005 e, nello stesso senso, fra le
molte, le sentenze n. 525 del 2000 e n. 416 del 1999).
Nella specie effettuato il necessario bilanciamento che si deve
compiere tra il perseguimento dell'obiettivo della nuova legge e la
tutela da riconoscere al legittimo affidamento nella sicurezza
giuridica nutrita da quanti, sulla base della normativa precedente,
hanno conseguito una situazione sostanziale consolidata - il
sacrificio imposto dalla legge n. 339/2003 ai soggetti che già si
trovavano nello stato di avvocati part-time potrebbe rivelarsi
ingiustificato e, perciò, irragionevole traducendosi nella
violazione del legittimo affidamento riposto nella possibilità di
proseguire nel tempo nel mantenimento di detto stato. Non è da
escludere che l'assetto degli interessi in questione sia stato
realizzato con la nuova normativa in esame sacrificando situazioni
soggettive ormai consumatesi: ciò potrebbe non corrispondere al più
volte richiamato criterio di ragionevolezza. Del pari potrebbe
ritenersi che l'affidamento degli avvocati part time nella sicurezza
giuridica sia stato leso dalla nuova legge per aver questa inciso.
con regolamento irrazionale, su situazioni sostanziali fondate su
leggi anteriori.
Ben potrebbe quindi ravvisarsi la violazione - ad opera della
legge n. 39/2003 - dei principi di legittimo affidamento e di
«certezza del diritto» con riferimento alla posizione di coloro che
avevano già effettuata la loro scelta sulla base della preesistente
normativa dettata dalla legge n. 662/1996. La detta scelta -
effettuata previa ponderata valutazione di conseguenze, portata e
prospettive - è stata compiuta sulla base di una precisa previsione
normativa, ritenuta legittima dalla Corte costituzionale, in virtù
di un nuovo indirizzo legislativo chiaramente e logicamente di lungo
termine.
Ne consegue che appare non manifestamente infondata la tesi dei
ricorrenti secondo cui la nuova normativa dettata dalla legge del
2003 non avrebbe tenuto nel debito conto delle situazioni già in
atto venutesi a creare in applicazione della precedente normativa,
sconvolgendo in tal modo preesistenti e ormai consolidati equilibri.
L'aspettativa dei ricorrenti alla conservazione dello status di
dipendenti pubblici part-time e di avvocati (attività, quest'ultima,
esercitata in via continuativa per molti anni) era pervenuta ad un
livello di consolidamento della propria scelta di vita di impiegato
pubblico part-time e di avvocato - anche a seguito delle sopra citate
pronunce della Corte costituzionale - così elevato da creare
quell'affidamento ritenuto dal giudice delle leggi di valore
costituzionalmente protetto. I ricorrenti avevano acquisito la
sicurezza della permanenza nel tempo dello status di impiegato
pubblico part-time e di avvocato.
Risultano palesi gli effetti pregiudizievoli per soggetti che
avevano: fatto sicuro e giustificato affidamento di mantenere nel
tempo la nuova situazione lavorativa; effettuato investimenti per
iniziare la nuova attività professionale: modificato il proprio
stile di vita; sacrificato possibili miglioramenti nella carriera di
pubblico dipendente. Ne discende la lesione di legittime aspettative
e di affidamento nella certezza del diritto e nella sicurezza
giuridica.
In questa prospettiva non appare sufficiente ad escludere la
detta lesione la deroga temporale prevista dall'articolo 2 della
legge n. 339/2003 in ordine all'efficacia del regime di
incompatibilità con la concessione di un termine di tre anni per
esercitare l'opzione imposta tra pubblico impiego ed esercizio della
professione forense e con possibilità nei successivi cinque anni di
essere riammessi in servizio. Si tratta di una misura inidonea da
sola ad evitare il sorgere del dubbio circa il «vulnus» ai segnalati
principi costituzionali riducendosi la tutela ai pubblici dipendenti
iscritti all'albo degli avvocati ad un limitato periodo con
successivo ripristino di un divieto rimosso da una precedente legge.
Donde sembra sussistere la necessità di proporre alla Corte
costituzionale i rilevati dubbi di legittimità costituzionale.
Si deve dunque concludere per la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della prospettata questione di illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge n. 339 - in relazione
ai parametri (articoli 3, 4, 35 e 41 della Costituzione, sia in
riferimento a quelli della ragionevolezza intrinseca della legge, sub
art. 3 c.p.v. Costituzione - nella parte in cui non prevedono che il
regime di incompatibilità stabilito nell'art. 1 non si applichi ai
dipendenti pubblici a tempo parziale ridotto non superiore al 50 per
cento del tempo pieno, già iscritti negli albi degli avvocati alla
data di entrata in vigore della medesima legge n. 339 del 2003,
prevedono invece, all'art. 2, solo un breve periodo di «moratoria»
per l'opzione imposta fra impiego ed esercizio della professione.
Va infine conseguentemente accolta l'istanza formulata dai
ricorrenti (ad eccezione di Teresa Mascellani) di sospendere
l'efficacia delle impugnate decisioni del C.N.F. dovendo ravvisarsi i
presupposti di tale sospensione come ampiamente - e con ricchezza di
argomentazioni - sostenuto dagli istanti: è infatti evidente il
danno grave che deriva ai ricorrenti dalla efficacia del
provvedimento di cancellazione dall'albo degli avvocati adottato in
applicazione di una norma la cui conformità a norme e principi
costituzionali è stata rimessa al giudice delle leggi.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi;
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 e ss. legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge n. 339
del 2003 nella parte in cui non prevedono che il regime di
incompatibilità stabilito nell'art. 1 non si applichi ai dipendenti
pubblici a tempo parziale ridotto non superiore al 50 per cento del
tempo pieno, già iscritti negli albi degli avvocati alla data di
entrata in vigore della medesima legge n. 339 del 2003, prevedendo
invece, all'art. 2, solo un breve periodo di moratoria per l'opzione
imposta fra impiego ed esercizio della professione per contrasto, nei
sensi di cui in motivazione, con gli artt. 3, 4, 35, e 41 della
Costituzione;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente procedimento sino all'esito del
giudizio incidentale di legittimità costituzionale;
dispone altresì, che la presente ordinanza sia notificata a cura
della cancelleria, alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera e del Senato
della Repubblica;
dispone la sospensione dell'esecuzione delle impugnate decisioni
del C.N.F. nei confronti dei ricorrenti ad eccezione della ricorrente
Teresa Mascellani.
Roma, addì 9 novembre 2010

Il Presidente