1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 17-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 maggio 2014
Ordinanza del 2 maggio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Pessina Giuliano e Pessima Flavio contro Provincia di Varese, Regione Lombardia e Holcim Aggregati Calcestruzzi S.r.l.. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Lombardia - Concessione di giacimento minerario - Previsione della corresponsione al titolare del diritto sul giacimento per tutta la durata della concessione di un indennizzo pari al 30 per cento del valore agricolo delle aree delimitate nel provvedimento di concessione - Lesione del diritto ad un giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge della Regione Lombardia 8 agosto 1998, n. 14, art. 23, comma 1. - Costituzione, artt. 42, comma terzo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Lombardia - Previsione che il titolare del diritto sul giacimento minerario, benche' diffidato ai sensi dell'art. 22, comma 2, ove ritenga di non presentare domanda di autorizzazione allo sfruttamento del giacimento stesso, puo' far pervenire entro lo stesso termine a chi abbia presentato la richiesta di coltivazione del giacimento una proposta irrevocabile di cessione temporanea del diritto di scavo ad un compenso annuo pari al 30 per cento del valore agricolo delle aree interessate dal giacimento - Lesione del diritto ad un giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge della Regione Lombardia 8 agosto 1998, n. 14, art. 24, comma 1. - Costituzione, artt. 42, comma terzo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 17-9-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2344 del 2012, proposto da: Giuliano Pessina e
Flavio Pessina, rappresentati e difesi dagli avv. Dario Minella e
Michela Cerini, con domicilio eletto presso la segreteria del
Tribunale in Milano, via Corridoni n. 39;

Contro

Provincia di Varese, rappresentata e difesa dagli avv. Daniele
Albertini e Paolo Ambrosoli, domiciliata in Milano presso la
segreteria Tribunale in Milano, via Corridoni n. 39;
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall'avv. Marco
Cederle, domiciliata in Milano, piazza Città di Lombardia n. 1;
Nei confronti di Holcim Aggregati Calcestruzzi S.r.l.,
rappresentata e difesa dagli avv. Lodovico Valsecchi e Alfredo Lugli,
con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, via
Correggio, 19;
Per l'annullamento del provvedimento n. 2288 del 12 giugno 2012,
prot. n. 52274/9.5/9, con cui a dirigente del settore Ecologia ed
Energia della Provincia di Varese ha assegnato in concessione alla
società Holcim Aggregati Calcestruzzi S.r.l. i terreni in Comune di
Gorla Minore di proprietà dei ricorrenti, compresi nel progetto
attuativo dell'ATEg5 del piano cave della Provincia di Varese,
stabilendo un indennizzo annuale a favore dei proprietari di
€ 3.648,00 per il mappale 186 e € 1.205,00 per il mappale 354 fino
alla restituzione del bene, prevista per il 25 novembre 2023, e ha
quindi autorizzato la società concessionaria all'ampliamento
dell'attività estrattiva, unitamente a tutti gli atti preordinati,
connessi e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di
Varese, della Regione Lombardia e di Holcim Aggregati Calcestruzzi
S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n, 87;
Visto l'art. 79, comma 1, c.p.a.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2013 la
dott.ssa Elena Quadri e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

Fatto

Con il presente ricorso gli istanti hanno impugnato il
provvedimento indicato in epigrafe, con cui il Dirigente del settore
Ecologia ed Energia della Provincia di Varese ha assegnato in
concessione alla società Holcim Aggregati Calcestruzzi S.r.l., ai
sensi della legge della regione Lombardia n. 14/1998, i terreni in
Comune di Gorla Minore identificati ai mappali nn. 186 e 354,
rispettivamente di mq. 4.720 e 1.850, compresi nel progetto attuativo
dell'ATEg5 del piano cave della Provincia di Varese - approvato con
delibera del Consiglio regionale della Lombardia n. VIII/689 del 20
settembre 2008 -, stabilendo un indennizzo annuale a favore dei
proprietari di € 3.648,00 per il mappale 186 e di € 1.205,00 per il
mappale 354 fino alla restituzione del bene, prevista per il 25
novembre 2023 fatte salve eventuali proroghe, indennizzo determinato
ai sensi dell'art. 23 della legge della regione Lombardia n. 14/1998
ed aggiornato con i nuovi valori determinati annualmente dalla
Commissione Provinciale Espropri entro i primi tre mesi di ogni anno,
e ha, quindi, autorizzato la società. Holcim Aggregati Calcestruzzi
S.r.l. all'ampliamento dell'attività estrattiva nei comuni di Gorla
Minore, Cislago e Marnate per un volume mercantile di 1.421.000 mc.,
corrispondente ad un volume movimentato di 1.514.000 mc. su una
superficie complessiva di 126.610 mq, su diversi mappali tra cui
quelli contraddistinti ai nn. 186 e 354 nel Comune di Gorla Minore di
proprietà dei ricorrenti.
Questi ultimi premettono che la Holcim inviava agli stessi nel
maggio del 2010 una proposta di acquisto delle aree in oggetto
ritenendo le medesime di rilevante interesse a seguito
dell'inserimento nell'approvato piano cave della Provincia di Varese.
Da detta comunicazione i ricorrenti prendevano conoscenza
dell'esistenza del piano cave e dell'inclusione nello stesso dei
terreni di loro proprietà. La trattativa intercorsa non portava ad
alcun esito, perchè il corrispettivo offerto da Holcim per
l'acquisto risultava irrisorio.
Iin data 28 settembre 2010 la Holcim inviava agli odierni
ricorrenti la comunicazione di avvenuta presentazione di istanza di
concessione alla Provincia di Varese in relazione ai citati mappali.
La Provincia di Varese, con nota prot. 107126 del 27 ottobre
2010, invitava dunque le parti ad un incontro presso la sua sede, al
fine di verificare la possibilità di raggiungere un accordo per la
cessione delle aree, accordo che, però, non veniva raggiunto in
ragione del prezzo simbolico offerto da Holcim per l'acquisto.
In data 27 gennaio 2011, pertanto, la Provincia di Varese inviava
ai ricorrenti la comunicazione prot. n. 8615, con la quale li
invitava a presentare nel termine di 120 giorni l'istanza di
autorizzazione per la coltivazione in proprio dell'area di cava, ai
sensi dell'art. 12 della legge regionale n. 14/1998, invito al quale
i ricorrenti non ottemperavano, non svolgendo l'attività di
estrazione e non avendo, dunque, i mezzi e gli strumenti necessari
per la coltivazione della cava.
Di conseguenza, in data 8 giugno 2011 la Provincia inviava ai
ricorrenti la nota prot. n. 55824 con la quale comunicava che, alla
luce del decorso infruttuoso del succitato termine per la
presentazione dell'istanza di autorizzazione e in considerazione
della reiterata richiesta di concessione da parte di Holcim, si
sarebbe proseguito con l'iter previsto dalla normativa vigente per il
rilascio della concessione a terzi interessati all'attività di cava.
In data 12 luglio 2012 perveniva ai ricorrenti la nota della
Provincia di Varese prot. n. 61923 alla quale era allegato il
provvedimento impugnato, del quale gli istanti chiedono con il
presente ricorso l'annullamento, previa rimessione degli atti alla
Corte Costituzionale - sollevando in proposito questione di
legittimità Costituzionale degli artt. 10, 22, 23 e 24 della legge
della regione Lombardia n. 14/1998 -, all'esito positivo del giudizio
incidentale sull'incostituzionalità delle citate norme, per i
seguenti motivi di diritto:
1) Illegittimità costituzionale degli artt. 22, 23 e 24 della
legge regionale n. 14/1998 per contrasto con gli artt. 42 e 117 della
Costituzione, in relazione all'art. 1, primo protocollo allegato alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU) ratificata con legge n. 848/1955;
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 23 della legge
regionale n. 14/1998 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
regionale n. 14/1998 per contrasto con l'art. 24 della Costituzione.
In via subordinata, i ricorrenti chiedono la disapplicazione
degli artt. 22, 23 e 24 della legge regionale n. 14/1998 per
contrasto con la normativa comunitaria per le succitate motivazioni.
Si sono costituite in giudizio la Provincia di Varese e la Holcim
Aggregati Calcestruzzi S.r.l., che hanno chiesto la reiezione del
ricorso per infondatezza nel merito.
Si è costituita in giudizio, altresì, la regione Lombardia, che
ha eccepito in via preliminare l'inammissibilità del ricorso,
chiedendone in ogni caso la reiezione per infondatezza nel merito.
Con ordinanza n. 1520/2012 del 7 novembre 2012 la sezione ha
accolto l'istanza di sospensione cautelare del provvedimento
impugnato, fissando la discussione del merito della causa all'odierna
udienza pubblica.
Tale provvedimento è stato riformato in appello con ordinanza
della sezione V del Consiglio di Stato n. 246/13 del 23 gennaio 2013,
che ha respinto l'istanza cautelare formulata in primo grado dai
ricorrenti.
Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno
delle rispettive conclusioni.
All'udienza pubblica del 28 novembre 2013 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.

Diritto

Il ricorso all'esame del collegio ha per oggetto il provvedimento
con il quale il Dirigente del settore Ecologia ed Energia della
Provincia di Varese ha assegnato in concessione alla società Holcim
Aggregati Calcestruzzi S.r.l., ai sensi della legge della regione
Lombardia n. 14/1998, i terreni di proprietà dei ricorrenti siti in
Comune di Gorla Minore e ricompresi nel progetto attuativo dell'ATEg5
del piano cave della Provincia di Varese, stabilendo un indennizzo
annuale a favore dei proprietari di € 3.648,00 per il mappale 186 e
di € 1.205,00 per il mappale 354 fino alla restituzione del bene -
prevista per il 25 novembre 2023 fatte salve eventuali proroghe -
determinato ai sensi dell'art. 23 della legge della regione Lombardia
n. 14/1998 ed aggiornato con i nuovi valori determinati annualmente
dalla Commissione Provinciale Espropri entro i primi tre mesi di ogni
anno, autorizzando, dunque, la società Holcim Aggregati Calcestruzzi
S.r.l. ad un notevole ampliamento dell'attività estrattiva nei
comuni di Gorla Minore, Cislago e Marnate.
Prima di presentare l'istanza di concessione alla Provincia di
Varese in relazione ai citati mappali, la società beneficiaria del
provvedimento oggetto della presente impugnazione aveva cercato
un'intesa con i ricorrenti per acquistare le aree di proprietà dei
medesimi, così come aveva fatto per tutte le restanti aree del
comparto, ma tale intendimento non era andato a buon fine perchè
l'offerta era stata ritenuta troppo esigua dagli odierni istanti.
Per tale motivo non veniva raggiunto neppure un accordo per la
cessione delle aree, tentato ulteriormente dalla stessa Provincia di
Varese.
Pertanto, non avendo i ricorrenti presentato nel termine concesso
di 120 giorni dalla Provincia di Varese istanza di autorizzazione per
la coltivazione in proprio dell'area di cava, ai sensi dell'art. 12
della legge regionale n. 14/1998, la Provincia medesima comunicava
loro che, alla luce del decorso infruttuoso del succitato termine per
la presentazione dell'istanza di autorizzazione ed in considerazione
della reiterata richiesta di concessione da parte di Holcim, si
sarebbe proseguito con l'iter previsto dalla normativa vigente per il
rilascio della concessione a terzi interessati all'attività di cava,
come avveniva effettivamente mediante l'emanazione del provvedimento
impugnato.
Gli odierni ricorrenti, che non svolgono l'attività di
estrazione e non hanno, dunque, i mezzi e gli strumenti necessari per
la coltivazione della cava, chiedono con il presente ricorso
l'annullamento della succitata concessione, previa rimessione degli
atti alla Corte Costituzionale in relazione a molteplici profili di
incostituzionalità degli artt. 10, 22, 23 e 24 della legge della
regione Lombardia n. 14/1998.
Solo per l'ipotesi in cui tali censure fossero ritenute non
rilevanti e manifestamente infondate, i ricorrenti chiedono la
disapplicazione degli artt. 22, 23 e 24 della legge regionale n.
14/1998 per contrasto con la normativa comunitaria.
In particolare, con il primo motivo di diritto gli istanti si
dolgono dell'illegittimità costituzionale degli artt. 22, commi 1,
2, 3 e 4, 23 e 24 della legge regionale n. 14/1998 per contrasto con
gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione all'art. 1, primo
protocollo allegato alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) ratificata con legge
n. 848/1955. Gli istanti ricordano in via preliminare il disposto
letterale delle norme, che cosi recitano:
Art. 22 l.r. 8 agosto 1998, n. 14, ai primi quattro commi:
«1. Qualora il titolare del diritto su un giacimento, di cui
il piano dell'art. 2 prevede la coltivazione, non ne abbia intrapreso
in tutto o in parte la coltivazione o non abbia già richiesto a tal
fine la necessaria autorizzazione, la richiesta di coltivazione del
giacimento può essere presentata da un terzo, nelle forme e nei modi
previsti dagli ant. 14 e seguenti, quando sia trascorso un anno dalla
approvazione del piano.
2. Ove la Provincia ritenga che sussistano i presupposti per
consentire la coltivazione, prefigge al titolare del diritto alla
coltivazione del giacimento un termine non inferiore a 90 giorni per
presentare domanda di autorizzazione ai sensi della presente legge,
con l'avvertimento che in difetto verrà rilasciata al terzo
richiedente la concessione di coltivazione.
3. La Provincia può procedere altresì al rilascio della
concessione al terzo richiedente ove il titolare non intraprenda
l'attività estrattiva autorizzata, o sospenda la stessa, oltre i 6
mesi, a causa di non adeguate capacità tecniche ed economiche.
4. Nel provvedimento di concessione la Provincia delimita le
aree necessarie per l'attività di coltivazione del giacimento e
provvede a quant'altro disposto dall'art. 13».
Art. 23 l.r. 8 agosto 1998, n. 14:
«1. Se il giacimento viene assegnato in concessione, al titolare
del diritto sul giacimento medesimo è corrisposto, per tutto il
periodo di durata della concessione, un indennizzo annuo pari al 30%
del valore agricolo delle aree delimitate nel provvedimento di
concessione, determinato ai sensi delle leggi statali.
2. I diritti eventualmente spettanti ai terzi sulle medesime aree
si risolvono sull'indennizzo;
3. Se l'area è edificata o dotata di opere di urbanizzazione
ovvero se su di essa insistono altri manufatti, e il piano di
coltivazione proposto comporta l'abbattimento delle costruzioni o
l'eliminazione delle opere di urbanizzazione ovvero dei manufatti,
nell'indennizzo è compreso altresì il valore della costruzione e
delle altre opere esistenti, avuto riguardo al loro stato di
conservazione;
4. L'onere dell'indennizzo è a carico del concessionario. Nel
provvedimento di concessione possono essere disposte le necessarie
garanzie per la corresponsione dell'indennizzo stesso;
5. Nel caso la concessione attenga a terreno coltivato dal
fittavolo, colono, mezzadro o compartecipante costretto ad
abbandonare il terreno, si applica, a favore dello stesso, quanto
disposto dal comma 2 dell'art. 17 della legge 22 ottobre 1971, n. 865
«Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica: norme
sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni
alle legge 17 agosto 1942, n. 1150; legge 18 aprile 1962, n. 167;
legge 29 settembre 1964, n. 847 ed autorizzazione di spesa per
interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale,
agevolata e convenzionata» e successive modificazioni ed
integrazioni».
Art. 24 l.r. 8 agosto 1998, n. 14:
«1. Il titolare del diritto sul giacimento, benchè diffidato
ai sensi dell'art. 22, comma 2, ove ritenga di non presentare domanda
di autorizzazione, può far pervenire entro lo stesso termine a chi
abbia presentato la richiesta di coltivazione del giacimento una
proposta irrevocabile di cessione temporanea del diritto di scavo ad
un compenso annuo pari al 30% del valore agricolo delle aree
interessate dal giacimento, ovvero, se anche proprietario, di vendita
delle aree medesime per un prezzo non superiore all'indennizzo
previsto per le espropriazioni delle stesse, ai sensi delle leggi
statali». Secondo l'assunto degli istanti, in sostanza, le norme
succitate obbligherebbero un proprietario di area inserita in un
piano cave, che non svolga anche attività di cavatore, a cedere il
terreno ad un privato, temporaneamente o definitivamente, dietro
corresponsione di un indennizzo o compenso pari al 30% del valore
agricolo delle aree interessate.
Pur essendo previsto un astratto invito al proprietario a
richiedere in proprio l'autorizzazione alla cava, sarebbe di
immediata evidenza che chi non svolga attività di estrazione, non
possa di fatto assolutamente esercitare tale diritto, con la
conseguenza che, obtorto collo, egli sarebbe costretto a cedere
dietro compenso meramente simbolico l'area a terzi privati, che
potrebbero così ottenere dalla Provincia la concessione di
coltivazione e sfruttare le potenzialità economiche dell'area.
Si verificherebbe, così, una situazione di fatto del tutto
analoga all'esproprio per pubblico interesse, ma a condizioni ancor
più penalizzanti rispetto a tale istituto ed a favore di soggetti
privati, gli escavatori, che non perseguirebbero un pubblico
interesse, ma un mero fine di lucro.
Il tutto avverrebbe con un meccanismo che esulerebbe da qualunque
procedura di evidenza pubblica perchè chiunque, senza alcuna
particolare verifica, potrebbe ottenere la concessione in deroga ai
principi di trasparenza amministrativa.
La procedura prevista dalla normativa regionale tenderebbe, poi,
a favorire sempre gli stessi pochissimi soggetti privati che già
operano come cavatori nelle diverse aree interessate e che hanno già
in loco mezzi e strutture, cosi escludendo la possibilità che
soggetti diversi possano subentrare nell'attività cavatoria, perchè
mai ne avranno la capacità economica e organizzativa.
Il diritto di proprietà del singolo verrebbe, quindi,
compromesso e pregiudicato, non per il perseguimento di un interesse
pubblico (unico caso in cui esso può essere limitato), ma per
favorire gli interessi privati di terzi imprenditori.
Il tutto con previsione di un indennizzo (in caso di cessione
temporanea per minimo 10 anni) pari al 30% del valore agricolo del
fondo, ovvero con corrispettivo (in caso di vendita) non superiore
all'indennizzo previsto per gli espropri.
Inoltre, in caso di cessione temporanea, il bene verrebbe
restituito previo «riassetto» (art. 39 L.R n. 14/1998) consistente in
realtà nel semplice riempimento con materiale di risulta del buco
creatosi con l'escavazione, quindi con sostanziale mutamento della
struttura e della natura del bene.
Pertanto, a parere dei ricorrenti, il sostanziale contenuto delle
menzionate norme regionali contrasterebbe apertamente con i principi
che, da sempre, la Corte costituzionale ha affermato a tutela del
diritto di proprietà in applicazione dell'art. 42 Cost.
In particolare, con la nota sentenza 7 giugno 2011-10 giugno
2011, n. 181, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana il 15 giugno 2011, costituente l'arresto fondamentale in
materia, la Corte, a seguito della remissione della questione da
parte di diverse Corti territoriali, ha statuito che «La
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma
4, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, in combinato disposto con gli
artt. 15, primo comma, secondo periodo, e 16, commi quinto e sesto,
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come sostituiti dall'art. 14
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, comporta, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in via consequenziale dell'art. 40, commi 2 e 3, del
decreto Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante la
nuova normativa in materia di espropriazione. Detta norma adotta, ai
fini della determinazione dell'indennità nel caso di esproprio di
un'area non edificabile, il criterio del valore agricolo medio del
tipo di coltura prevalente nella zona o in atto nell'area da
espropriare e, quindi, contiene una disciplina che riproduce quella
già dichiarata in contrasto con la Costituzione».
Secondo i ricorrenti, ai fini del presente ricorso rivestirebbero
indubbio rilievo le motivazioni addotte nelle ordinanze di rimessione
delle questioni e che sono state integralmente recepite dalla Corte
costituzionale.
In particolare, in tale contesto, veniva censurata la normativa
statale sull'esproprio, ove prevedeva un indennizzo a favore
dell'espropriato commisurato al mero valore agricolo, anzichè
all'effettivo valore di mercato dei suoli medesimi, tale da non
assicurare all'avente diritto il versamento di un indennizzo
integrale o, quanto meno, «ragionevole», perchè «si porrebbe in
contrasto con l'art. 1, primo protocollo, allegato alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), cui è stata data esecuzione con legge 4 agosto
1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nella
interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
cosi violando l'art. 117, primo comma, Cost., rispetto al quale la
disposizione convenzionale opererebbe come norma interposta.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 42, terzo comma, Cost., in
quanto, benchè il legislatore non sia tenuto ad individuare un unico
criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, valido in
ogni fattispecie espropriativa, o ad assicurare l'integrale
riparazione della perdita subita dal proprietario, l'indennità non
può mai essere simbolica o irrisoria, ma deve rappresentare un
«serio ristoro».
In tale statuizione sono stati richiamati i principi affermati
nelle sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 24
ottobre 2007, nonchè la decisione della CEDU 29 marzo 2006 con cui
la Corte di Strasburgo ha rilevato «la strutturale e sistematica
violazione, da parte del legislatore italiano, dell'art. 1 del primo
Protocollo della Convenzione europea, osservando che la
quantificazione dell'indennità in modo irragionevole rispetto al
valore del bene ha determinato, appunto, una situazione strutturale
di violazione dei diritti dell'uomo» e sottolineando come «ai sensi
dell'art. 46 della Convenzione, lo Stato italiano abbia il dovere di
porre fine a siffatti problemi strutturali attraverso l'adozione di
appropriate misure legali, amministrative e finanziarie».
La Corte europea dei diritti dell'uomo «ha interpretato tale
norma in numerose sentenze, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, formatosi anche in processi concernenti la disciplina
ordinaria dell'indennità di espropriazione, secondo il quale una
misura che costituisce un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni
di una persona fisica o giuridica deve realizzare un "giusto
equilibrio" tra le esigenze di interesse generale della comunità ed
il principio della salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali».
La Corte di Strasburgo ha osservato anche che «senza il
versamento di una somma ragionevole in rapporto al valore del bene,
la privazione della proprietà che si realizza attraverso l'esproprio
costituisce normalmente un'ingerenza eccessiva in violazione
dell'art. 1 del primo protocollo, aggiungendo che, in caso di
espropriazione isolata di un terreno, soltanto un indennizzo
integrale può essere considerato ragionevole, mentre la mancanza di
un tale indennizzo può giustificarsi soltanto in presenza di
obiettivi legittimi di pubblica utilità, volti a perseguire misure
di riforma economica o di giustizia sociale».
Rapportando tali principi al caso di specie, a parere dei
ricorrenti sembrerebbe evidente che la normativa regionale in tema di
cave viola gli artt. 42 e 117 della Costituzione perche':
L'art. 22 l.r. n. 14/98 impone ad un proprietario che non sia
anche cavatore professionale, di dare in concessione il terreno ad un
soggetto abilitato all'escavazione con pregiudizio della proprietà
privata non per il perseguimento di un interesse pubblico (unico caso
in cui esso potrebbe essere limitato ai sensi dell'art. 42 Cost.), ma
per favorire gli interessi di terzi imprenditori;
L'art. 23 l.r. n. 14/98 prevede che in caso di concessione, al
proprietario del terreno sia dovuto un indennizzo annuale pari al 30%
del valore agricolo, del tutto irragionevole, irrisorio e meramente
simbolico, con palese squilibrio in danno di chi perde la
disponibilità del bene.
Secondo i ricorrenti, infatti, se è stata dichiarata
incostituzionale una norma che prevedeva un indennizzo pari al valore
agricolo in caso di esproprio per pubblica utilità, a maggior
ragione pari censura dovrebbe valere per la citata norma regionale
che, in relazione al perseguimento di un interesse meramente privato,
prevede un indennizzo addirittura parametrato ad una quota parte del
suddetto valore agricolo (nello specifico pari al 30%).
Ad avviso dei ricorrenti la normativa censurata, prevedendo un
criterio di determinazione dell'indennizzo, astratto e predeterminato
(quale quello del valore agricolo), indennizzo del tutto svincolato
dalla considerazione dell'effettivo valore di mercato dei suoli
medesimi e tale da non assicurare agli aventi diritto il versamento
di un indennizzo integrale o ragionevole, si porrebbe in netto
contrasto con l'art. 1, primo protocollo, allegato alla Convenzione
CEDU a cui è stata data esecuzione con legge n. 848/1995,
nell'interpretazione data dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo,
cosi violando l'art. 117, primo comma, Cost.
Anche la violazione dell'art. 42, terzo comma, Cost. parrebbe
evidente ai ricorrenti, laddove la norma regionale ora richiamata non
fa riferimento al valore del bene in relazione alle sue
caratteristiche essenziali ed alla sua possibile utilizzazione
economica, ma all'opposto adotta un criterio (già censurato) di
indennizzo simbolico ed irrisorio che non rappresenta, quindi, un
«serio ristoro».
L'art. 24 l.r. n. 14/1998 impone la vendita del terreno ad un
privato, per un corrispettivo non superiore all'indennità
d'esproprio, benchè ci si trovi al di fuori da questa ipotesi in
quanto non si è in presenza di una dichiarazione di pubblica
utilità dell'opera, non esiste un interesse pubblico perseguito nè
un ente pubblico espropriante, ovvero una procedura di esproprio
garantita da regole di trasparenza che comportino la possibilità del
privato di interloquire con la pubblica amministrazione e nel caso
impugnare i provvedimenti amministrativi lesivi della sua proprietà.
Per le ragioni ora esposte, alla luce dell'evidente contrasto di
dette norme sia con il disposto costituzionale che con la normativa
CEDU, e stante l'impossibilità di dare alle stesse
un'interpretazione conforme alle statuizioni convenzionali, appare ai
ricorrenti fondata l'istanza di remissione alla Corte Costituzionale
della questione di illegittimità delle norme richiamate, soprattutto
in relazione a quanto affermato dalla Consulta nella sentenza del 22
luglio 2011, n. 236, ove è stato statuito che: «L'art. 117, primo
comma, Cost., ed in particolare l'espressione degli "obblighi
internazionali" in esso contenuta, si riferisce alle norme
internazionali convenzionali anche diverse da quelle comprese nella
previsione degli art. 10 e 11 cost. e colma la lacuna prima esistente
rispetto alle norme che a livello costituzionale garantiscono
l'osservanza degli obblighi internazionali pattizi, con la
conseguenza che il contrasto di una norma nazionale con una norma
convenzionale, in particolare della cedu, si traduce in una
violazione dell'art. 117, comma 1, cost. Nel caso in cui si profili
tale contrasto, quindi, il giudice nazionale comune deve
preventivamente verificare la praticabilità di un'interpretazione
della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i
normali strumenti di ermeneutica giuridica. Se questa verifica dà
esito negativo e il contrasto non può essere risolto in via
interpretativa, il giudice nazionale, non potendo disapplicare la
norma interna nè fame applicazione - avendola ritenuta in contrasto
con la Cedu, e pertanto con la Costituzione - deve denunciare la
rilevata incompatibilità proponendo una q.l.c. in riferimento
all'art. 117, comma 1, cost., ovvero all'art. 10, comma 1, cost., ove
si tratti di una norma convenzionale ricognitiva di una norma del
diritto internazionale generalmente riconosciuta».
La Provincia di Varese ha controdedotto a tali doglianze
richiamando, essenzialmente, la pronuncia della Corte Costituzionale
n. 20/67, secondo le cui statuizioni il trattamento giuridico fatto
alle cave e quello adottato per le miniere hanno una comune
ispirazione, costituita dal fatto di assolvere a fini di utilità
generale «per cui, nel diritto accordato al proprietario del fondo
sulla cava che vi affiora, si immedesima una destinazione che lo fa
divenire mezzo di realizzazione di un interesse pubblico, e
sostanzialmente lo affievolisce».
Secondo la Consulta, inoltre, «il sistema della concessione
proposto per le miniere lo si qualificava demaniale, e l'altro
progettato per le cave, di disponibilità privata limitata dal potere
statale di concessione, lo si definiva di demanialità attenuata o
potenziale: si riteneva che implicasse una generale e preventiva
concessione ope legis, la quale non escludesse un altro dominio dello
Stato sul bene, e che attuasse una graduazione nel regime di pubblica
utilità cui era conveniente assoggettare la proprietà del suolo e
del sottosuolo... il principio demaniale, nel senso proposto,
dominava anche il trattamento approntato per le cave, trovando in
esso una differenza di intensità, per modo che la pubblica
Amministrazione, e non il privato, era costituita arbitra della
ricerca e della coltivazione delle miniere e delle cave. S'intuiva
cioè, fin d'allora, che un potere di concedere queste coltivazioni
risultava attribuito allo Stato per entrambi i due beni, ma era
esercitabile per le miniere subito dopo la scoperta, e, per le cave,
era differito al tempo in cui si fosse accertato che il privato non
imprimeva alla cosa quella destinazione all'utilità generale che è
nella sua essenza. Ancora oggi si può dire che la funzione
economico-sociale delle cave, secondo la valutazione fattane
dall'ordinamento giuridico, si differenzia solo quantitativamente da
quella che svolgono le miniere; e che l'attribuzione al proprietario
del fondo di un diritto sulla cava che vi esiste, fino a quando
l'interesse della produzione cui essa specificatamente serve non ne
renda opportuna la concessione a terzi, rispecchia la minore
intensità del vantaggio generale che le cave possono rendere,
secondo la loro natura, essendosi ritenuta sproporzionata una
sottrazione originaria del bene al proprietario del fondo, e
viceversa congrua l'assegnazione di un limite al diritto di quel
proprietario. Cosi essendo, questo diritto risulta accordato per
fare, dell'iniziativa privata, uno strumento d'attuazione del
pubblico interesse, e perchè si è ravvisato che l'iniziativa
privata avrebbe potuto egualmente attendere alla realizzazione di
questo interesse; e dovrà riconoscersi, in conseguenza, che quel
diritto convive con un potere dell'Amministrazione, tanto vero che la
coltivazione delle cave è assoggettata alla sua vigilanza, e ad una
vigilanza tendente a mantenere il rispetto delle esigenze pubbliche
nel modo del suo svolgimento.... Venuta meno la fiducia
nell'iniziativa del proprietario del fondo, l'Amministrazione
pubblica provvede alla tutela dell'interesse generale senza il
tramite del procedimento tipico di espropriazione per pubblico
interesse così come senza ricorrere a questo procedimento concede
originariamente la miniera... Non importa individuare la natura del
diritto del privato sulla cava: la proprietà, l'usufrutto, o che
altro sia, sarebbero attribuiti con i limiti impressi dalla rilevanza
pubblica del bene, e questi limiti si inseriscono nella struttura del
diritto, comunque esso si qualifichi, caratterizzandolo nella sua
giuridica essenza, vincolandolo indissolubilmente ad un esercizio che
svolga quella funzione d'interesse generale cui la cava è, di per
sè, destinata.
Nemmeno importa discutere, ai fini della questione da decidere,
se la concessione della cava al terzo sulla base della disposizione
denunciata sia un atto di carattere ablativo; l'atto incide sul
diritto del privato per l'attivarsi del limite cui sottostava, il che
basta a far ritenere che la fattispecie esula dal tenore del terzo
comma dell'art. 42 della Costituzione. Questo comma contempla
l'ipotesi del sacrificio di una situazione patrimoniale per un
interesse pubblico che essenzialmente sta fuori di essa e ad essa si
sovrappone: se però l'interesse pubblico è limite della situazione,
la sua tutela preferenziale è sviluppo naturale o normale del
rapporto da cui il diritto del privato trae origine e non induce
acquisizione aliena di un valore. Infatti il diritto sacrificato, in
tal caso, non contiene il valore di quello prevalso; e deve stimarsi
avendo presente la coesistenza di un altro diritto capace di
assorbirlo, quindi con detrazione del valore di questo».
Secondo tale autorevole ricostruzione, dunque, confermata anche
dalla successiva giurisprudenza di merito, le cave sarebbero beni
privati di interesse rilevante per l'economia nazionale (cfr. TAR
Lombardia, Brescia, 3 marzo 2011, n. 377) e tale assunto
risulterebbe, invero, confermato proprio dall'introduzione della
pianificazione dell'attività di cava. «Stante la natura, i contenuti
e gli effetti del piano cave, appare sussistente l'equivalenza della
approvazione dell'atto alla dichiarazione di pubblica utilita'»
(Cons. Stato, sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5220).
Tanto premesso, non parrebbe, quindi, sostenibile l'avversa
prospettazione, secondo cui l'art. 22 della legge regionale n. 14/98
si porrebbe in contrasto con il dettato dell'art. 42 della
Costituzione poichè impone al proprietario non cavatore di dare in
concessione il terreno abilitato all'escavazione con pregiudizio
della proprietà privata non per il perseguimento dell'interesse
pubblico ma per favorire interessi di terzi privati.
Anche la prospettata similitudine con la disciplina sugli
espropri sarebbe fuorviante, perchè nella fattispecie in questione
non vi sarebbe l'espropriazione di alcun diritto.
Sarebbe, invero, incostituzionale proprio assoggettare al
medesimo regime indennitario due situazioni tra loro differenti:
l'espropriazione, che provoca la perdita definitiva del diritto
dominicale sull'area dietro corrispettivo dell'indennità, e la
concessione a terzi del diritto di coltivare la cava solamente per un
periodo di tempo determinato allo scadere del quale il bene viene
restituito al proprietario, che obbliga al solo pagamento di un
canone da riconoscere al proprietario medesimo nel corso dello
svolgimento del rapporto concessorio.
Inoltre, il proprietario avrebbe sempre la facoltà di coltivare
la cava o di offrirla in vendita al prezzo di mercato, non superiore
all'indennizzo previsto per le espropriazioni, ai sensi delle leggi
dello Stato (cfr. art. 24 l.r. n. 14/98).
La normativa censurata bilancerebbe, dunque, adeguatamente tutti
gli interessi in gioco: quello generale alla coltivazione della cava,
quello privato alla cessione temporanea del diritto di scavo, il cui
valore non potrebbe in alcun modo essere equiparato al prezzo di
vendita delle aree, e l'interesse privato ad alienare le aree
medesime.
La difesa della società controinteressata controdeduce alle
censure dei ricorrenti assumendo la manifesta infondatezza della
questione sollevata in ragione sia della discrezionalità del
pianificatore dell'attività di cava che della commisurazione
dell'indennizzo al valore del bene con riferimento alle sue
caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica del medesimo.
Nella fattispecie in questione, nella quale i ricorrenti non
avrebbero potuto utilizzare il terreno perchè destinato a bosco, la
mera concessione del diritto di sfruttamento dell'area per un lasso
di tempo determinato non potrebbe, dunque, in alcun modo equipararsi
all'espropriazione, neppure con riferimento al corrispettivo
indennitario.
La regione Lombardia, dopo aver eccepito in generale
l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in ragione
della destinazione a bosco del terreno dei ricorrenti, assume la
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità.
Con il secondo motivo di diritto i ricorrenti hanno dedotto
l'illegittimità costituzionale dell'art. 23 della legge regionale n.
14/1998 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
La norma regionale succitata prevederebbe, infatti, una deroga a
favore di alcuni soggetti (fittavolo, colono, mezzadro o
compartecipante) che siano costretti a cedere il terreno ricompreso
nel piano cave, prevedendo l'applicazione agli stessi dei criteri di
indennizzo di cui alla normativa statale in materia di espropri.
Tale eccezione determinerebbe, secondo l'assunto dei ricorrenti,
uniigiustificata disparità di trattamento fra i proprietari «tout
court», che vedono sacrificare il diritto di proprietà a fronte di
un indennizzo/compenso puramente simbolico ed irrisorio, disancorato
da ogni riferimento al valore di mercato del bene, ed i soggetti
sopra citati che, invece, possono ottenere, sulla scorta della
menzionata sentenza della Corte costituzionale, n. 181/2011, un
indennizzo parametrato al reale valore economico del fondo.
La Provincia di Varese e la regione Lombardia assumono la
manifesta infondatezza della questione prospettata, in considerazione
della notevole diversità delle situazioni che la stessa disciplina,
facendo giusta applicazione proprio del principio di uguaglianza.
Il valore che il terreno avrebbe per ogni fittavolo, colono,
mezzadro o compartecipante sarebbe, infatti, costituito dalla perdita
temporanea del terreno e, quindi, della possibilità di esercitarvi
temporaneamente l'attività agricola.
Il mero proprietario dell'area, invece, pur perdendo
temporaneamente la disponibilità dell'area, non avrebbe alcun danno
in ordine all'attività dal medesimo esercitata.
Nell'ipotesi di cessione definitiva dell'area, invece, la norma
non traccerebbe alcuna differenza tra i diversi soggetti.
La società controinteressata ritiene la questione, altresì,
irrilevante perchè, non rientrando i ricorrenti in alcuna delle
categorie di soggetti disciplinate dalla norma, non gli deriverebbe
alcuna utilità dall'eventuale dichiarazione di incostituzionalità
della stessa.
Con il terzo motivo di diritto gli istanti si dolgono
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge regionale
n. 14/1998 per contrasto con l'art. 24 della Costituzione.
La norma così dispone:
«1. Il piano, approvato dal Consiglio regionale, ha il valore e
gli effetti di piano territoriale regionale relativo ad un settore
funzionale, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 4 della L.R. 15
aprile 1975, n. 51 «Disciplina urbanistica del territorio regionale e
misure di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e
paesistico». Le eventuali modifiche ai piani territoriali di cui alla
L.R n. 51 del 1975, ai piani territoriali di coordinamento
provinciale ed ai piani territoriali di coordinamento dei parchi già
in vigore devono essere apportate dal piano cave in modo motivato ed
espresso.
2. Le previsioni del piano prevalgono sulle eventuali previsioni
difformi contenute negli strumenti urbanistici approvati dai consigli
comunali e sono immediatamente efficaci e vincolanti nei confronti di
chiunque.
3. La Provincia, dopo l'approvazione del piano da parte della
Regione, comunica immediatamente ai Comuni interessati le aree
estrattive di competenza. Ferma l'immediata efficacia del piano delle
cave, i Comuni interessati devono provvedere, entro sei mesi dalla
avvenuta comunicazione, a introdurre le correzioni necessarie per il
coordinamento formale dei propri strumenti urbanistici con le
previsioni del piano delle cave.
4. Il piano ha validità massima di dieci anni per i settori
sabbia, ghiaia e argille e di venti anni per il settore lapideo; la
validità decorre dall'esecutività del piano.
Espongono i ricorrenti che la suddetta norma regionale, ai commi
1 e 2, prevede che il piano cave, approvato dal Consiglio Regionale
della Lombardia, abbia valore ed effetti di «piano territoriale
regionale relativo ad un settore funzionale», con la conseguenza che
lo stesso diviene vincolante ed efficace nei confronti degli
interessati con la sola pubblicazione sul BURL, seguendo, quindi, il
medesimo iter dei Piani di Governo del Territorio.
A differenza da questi ultimi, peraltro, che interessano tutti i
cittadini del comune coinvolto, come tali non individuati e non
individuabili, il piano cave inciderebbe sui diritti di un numero ben
individuato ed individuabile di persone che, pertanto, dovrebbero
essere messe in condizione di conoscere prima il contenuto del piano
ed eventualmente tutelare i propri diritti nelle sedi
giurisdizionali.
L'impugnata normativa regionale prevede, invece, che vengano
effettuate comunicazioni scritte agli interessati dal piano solo dopo
la sua effettiva approvazione, quando ormai lo stesso non è più
impugnabile, nonostante la Provincia conosca a priori, in sede di
redazione del progetto, quali saranno i destinatari del piano, non
ravvisandosi, dunque, motivi logici della mancanza di dare agli
stessi notizia del piano preventivamente.
Un privato cittadino estraneo all'attività legata
all'estrazione, dovrebbe, dunque, essere tenuto alla lettura di tutti
i BURL pubblicati dalla Regione per controllare se il suo terreno sia
o meno inserito nel piano di cui si tratta.
Ciò, ad avviso dei ricorrenti, lederebbe il diritto
costituzionale sancito nell'art. 24 della Costituzione, laddove
stabilisce che ogni cittadino sia messo nella condizione di difendere
la lesione dei propri diritti.
La Provincia di Varese, oltre a sostenere la manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, la ritiene anche
irrilevante ai fini della decisione, atteso che i ricorrenti non
avrebbero provveduto ad impugnare il piano cave provinciale.
La difesa della società controinteressata controdeduce a tali
censure assumendo la manifesta infondatezza delle stesse attesa
l'indeterminatezza dei destinatari del piano cave, perchè atto
generale che coinvolge un elevato numero di interessati, nonchè la
pacifica impugnabilità del medesimo (Cons. Stato, sez. V, 23
febbraio 2012, n. 1054).
Ne deduce, altresì, l'irrilevanza, attesa la mancata
impugnazione del piano cave da parte dei ricorrenti, che non si
dolgono dell'illegittimità della procedura, bensì della mera
illegittimità costituzionale delle norme della l.r. n. 14/98.
La regione Lombardia assume la manifesta infondatezza della
censura in considerazione dell'indeterminatezza dei destinatari del
piano cave, cosi come nel caso di tutti gli altri atti di
pianificazione generale.
I ricorrenti, a conclusione delle censure di costituzionalità,
ritengono che le stesse risultino rafforzate e recepite dalla
deliberazione da parte del legislatore regionale della Lombardia del
progetto di legge n. 0158/2012, contenente la nuova disciplina delle
cave, che avrebbe inserito nel testo due principi che tutelano
maggiormente i diritti dei cittadini, in precedenza violati dalla
legge n. 14/1998.
Il primo principio, sancito nell'art. 28, prescrive che: «nei
casi in cui un giacimento sia assegnato in concessione, al titolare
del diritto sul giacimento è corrisposta una indennità che tenga
conto del mancato guadagno derivante dall'utilizzo del terreno,
nonchè dall'eventuale perdita del valore del terreno in seguito al
recupero ambientale finale».
Sarebbe evidente, a parere dei ricorrenti, che il nuovo dettato
normativo, avendo eliminato ogni riferimento a percentuali sul mero
valore agricolo, tenderebbe a conformare l'entità dell'indennizzo ai
principi costituzionali affermati nella sentenza n. 181/2011 ed
invece ignorati dalla norma attualmente vigente.
Quale secondo principio, inoltre, nel citato progetto si
stabilisce che l'apertura di nuove cave sia la «extrema ratio»,
ovvero l'ultima istanza per reperire il materiale, il cui fabbisogno
deve essere principalmente soddisfatto con materiali riciclati, con
l'obbiettivo di ridurre di almeno il 20% l'apertura di ulteriori
scavi e di incentivare il trattamento di rifiuti in loco, con ciò
maggiormente tutelando non solo il territorio in sè, ma anche la
proprietà privata, lesa dal meccanismo previsto dalla legislazione
ora vigente. Potrebbe, dunque, sostenersi ragionevolmente che se la
nuova legge, già approvata in Giunta nel mese di aprile, fosse stata
approvata immediatamente dal Consiglio, una cava come quella di cui
si discute non avrebbe ragione di esistere.
Il collegio, dopo avere attentamente esaminato le tesi delle
parti contrapposte, ritiene di esprimere le seguenti considerazioni
in ordine ai giudizi di rilevanza e di non manifesta infondatezza
delle suddette questioni di legittimità costituzionale sollevate dai
ricorrenti. Con riferimento al primo motivo, concernente l'asserita
illegittimità costituzionale degli artt. 22, commi 1, 2, 3 e 4, 23 e
24 della legge regionale n. 14/1998 per contrasto con gli artt. 42 e
117 della Costituzione, in relazione all'art. 1, primo protocollo
allegato alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU) ratificata con legge n. 848/1955,
il giudizio di rilevanza della questione è certamente positivo.
Il provvedimento impugnato, infatti, trae il suo fondamento
proprio dalle disposizioni regionali di cui i ricorrenti assumono
l'illegittimità costituzionale, di modo che, se queste ultime
risultassero dichiarate incostituzionali in seguito all'eventuale
pronuncia della Consulta, non potrebbe che disporsi l'annullamento
dell'atto oggetto della presente impugnazione.
Riguardo al giudizio di non manifesta infondatezza della
questione, si ritiene che lo stesso vada distinto in relazione alle
tre norme delle quali gli interessati richiedono di sollevare la
questione di costituzionalità.
Più specificamente, in relazione all'assunta incostituzionalità
dell'art. 22 della legge regionale n. 14/1998 per contrasto con gli
artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione all'art. 1, primo
protocollo allegato alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, si ritiene che la questione
sia manifestamente infondata.
Ed invero, come statuito dalla Consulta nella decisione n. 20/67,
il trattamento giuridico adottato dal legislatore per le cave trae la
propria giustificazione nel fatto di assolvere a fini di utilità
generale «per cui, nel diritto accordato al proprietario del fondo
sulla cava che vi affiora, si immedesima una destinazione che lo fa
divenire mezzo di realizzazione di un interesse pubblico, e
sostanzialmente lo affievolisce» .
Secondo la Consulta, inoltre, il sistema progettato per le cave,
«di disponibilità privata limitata dal potere statale di
concessione, lo si definiva di demanialità attenuata o potenziale:
si riteneva che implicasse una generale e preventiva concessione ope
legis, la quale non escludesse un altro dominio dello Stato sul bene,
e che attuasse una graduazione nel regime di pubblica utilità cui
era conveniente assoggettare la proprietà del suolo e del
sottosuolo. ... il principio demaniale, nel senso proposto, dominava
anche trattamento approntato per le cave, trovando in esso una
differenza di intensità, per modo che la pubblica Amministrazione, e
non il privato, era costituita arbitra della ricerca e della
coltivazione delle miniere e delle cave. S'intuiva cioè, fin
d'allora, che un potere di concedere queste coltivazioni risultava
attribuito allo Stato per entrambi i due beni, ma era esercitabile
per le miniere subito dopo la scoperta, e, per le cave, era differito
al tempo in cui si fosse accertato che il privato non imprimeva alla
cosa quella destinazione all'utilità generale che è nella sua
essenza. Ancora oggi si può dire che la funzione economico-sociale
delle cave, secondo la valutazione fattane dall'ordinamento
giuridico, si differenzia solo quantitativamente da quella che
svolgono le miniere; e che l'attribuzione al proprietario del fondo
di un diritto sulla cava che vi esiste, fino a quando l'interesse
della produzione cui essa specificatamente serve non ne renda
opportuna la concessione a terzi, rispecchia la minore intensità del
vantaggio generale che le cave possono rendere, secondo la loro
natura, essendosi ritenuta sproporzionata una sottrazione originaria
del bene al proprietario del fondo, e viceversa congrua
l'assegnazione di un limite al diritto di quel proprietario. Cosi
essendo, questo diritto risulta accordato per fare, dell'iniziativa
privata, uno strumento d'attuazione del pubblico interesse, e perchè
si è ravvisato che l'iniziativa privata avrebbe potuto egualmente
attendere alla realizzazione di questo interesse; e dovrà
riconoscersi, in conseguenza, che quel diritto convive con un potere
dell'Amministrazione, tanto vero che la coltivazione delle cave è
assoggettata alla sua vigilanza, e ad una vigilanza tendente a
mantenere il rispetto delle esigenze pubbliche nel modo del suo
svolgimento ... Venuta meno la fiducia nell'iniziativa del
proprietario del fondo, l'Amministrazione pubblica provvede alla
tutela dell'interesse generale senza il tramite del procedimento
tipico di espropriazione per pubblico interesse così come senza
ricorrere a questo procedimento concede originariamente la miniera».
Secondo la Consulta, dunque, i limiti impressi dalla rilevanza
pubblica del bene si inseriscono nella struttura del diritto,
comunque esso si qualifichi, caratterizzandolo nella sua giuridica
essenza e vincolandolo indissolubilmente ad un esercizio che svolga
quella funzione d'interesse generale cui la cava è, di per sè,
destinata. Ne consegue che la concessione della cava al terzo sulla
base della disposizione denunciata incide sul diritto del privato per
l'attivarsi del limite cui già sottostava.
Secondo tale autorevole ricostruzione, dunque, confermata anche
dalla successiva giurisprudenza di merito (cfr., ad esempio, TAR
Lombardia, Brescia, 3 marzo 2011, n. 377), le cave sono beni privati
di interesse rilevante per l'economia nazionale e tale assunto
risulta, invero, confermato proprio dall'introduzione della
pianificazione dell'attività di cava.
Secondo il Consiglio di Stato, addirittura «Stante la natura, i
contenuti e gli effetti del piano cave, appare sussistente
l'equivalenza della approvazione dell'atto alla dichiarazione di
pubblica utilita'» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 settembre 2011, n.
5220).
Tanto premesso, non si ritiene, quindi, sostenibile l'avverso
assunto dei ricorrenti, secondo cui l'art. 22 della legge regionale
n. 14/98 si porrebbe in contrasto con dettato dell'art. 42 della
Costituzione poichè imporrebbe al proprietario non cavatore di dare
in concessione il terreno abilitato all'escavazione con pregiudizio
della proprietà privata non per il perseguimento dell'interesse
pubblico ma per favorire interessi di terzi privati.
Con riferimento, invece, all'art. 23 della legge regionale
14/1998 per contrasto con gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in
relazione all'art. 1, primo protocollo allegato alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
si ritiene che la questione non sia manifestamente infondata in
relazione al primo comma della disposizione normativa, di cui si
ripete il disposto letterale: «1. Se il giacimento viene assegnato in
concessione, al titolare del diritto sul giacimento medesimo è
corrisposto, per tutto il periodo di durata della concessione, un
indennizzo annuo pari al 30%0 del valore agricolo delle aree
delimitate nel provvedimento di concessione, determinato ai sensi
delle leggi statali».
La norma prevede, dunque, che in caso di concessione, al
proprietario del terreno sia dovuto un indennizzo annuale pari al 30%
del valore agricolo, del tutto irragionevole, irrisorio e meramente
simbolico, con palese squilibrio in danno di chi perde la
disponibilità del bene.
Come condivisibilmente osservato dai ricorrenti, infatti, la
normativa censurata, prevedendo un criterio di determinazione
dell'indennizzo, astratto e predeterminato (quale quello del valore
agricolo), del tutto svincolato dalla considerazione dell'effettivo
valore di mercato dei suoli medesimi e tale da non assicurare agli
aventi diritto il versamento di un indennizzo integrale o
ragionevole, si pone in netto contrasto con l'art. 1, primo
protocollo, allegato alla Convenzione CEDU a cui è stata data
esecuzione con legge n. 848/1995, nell'interpretazione data dalla
Corte Europea dei diritti dell'uomo, cosi violando l'art. 117, primo
comma, della Costituzione.
Anche la violazione dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione
pare evidente, laddove la norma regionale ora richiamata non fa
riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche
essenziali ed alla sua possibile utilizzazione economica, ma
all'opposto adotta un criterio di indennizzo simbolico ed irrisorio
che non rappresenta, quindi, un «serio ristoro». Non può invero
trascurarsi di considerare che la vocazione produttiva dell'area,
connessa alla presenza del giacimento minerario, seppure conformata
dalla speciale pianificazione dell'attività estrattiva conferisce
all'area un particolare valore intrinseco, che connota il diritto
dominicale.
Pertanto, il sostanziale contenuto della menzionata norma
regionale contrasta apertamente con i principi che, da sempre, la
Corte costituzionale ha affermato a tutela del diritto di proprietà
in applicazione dell'art. 42 Cost.
In particolare, con la nota sentenza 7 giugno 2011-10 giugno
2011, n. 181, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana il 15 giugno 2011, costituente l'arresto fondamentale in
materia, la Corte, a seguito della remissione della questione da
parte di diverse Corti territoriali, ha statuito che «La
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma
4, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, in combinato disposto con gli
artt. 15, primo comma, secondo periodo, e 16, commi quinto e sesto,
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come sostituiti dall'art. 14
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, comporta, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in via consequenziale dell'art. 40, commi 2 e 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327,
recante la nuova normativa in materia di espropriazione. Detta norma
adotta, ai fini della determinazione dell'indennità nel caso di
esproprio di un'area non edificabile, il criterio del valore agricolo
medio del tipo di coltura prevalente nella zona o in atto nell'area
da espropriare e, quindi, contiene una disciplina che riproduce
quella già dichiarata in contrasto con la Costituzione».
In particolare, in tale contesto veniva censurata la normativa
statale sull'esproprio, ove prevedeva un indennizzo a favore
dell'espropriato commisurato al mero valore agricolo, anzichè
all'effettivo valore di mercato dei suoli medesimi, tale da non
assicurare all'avente diritto il versamento di un indennizzo
integrale o, quanto meno, «ragionevole», perchè «si porrebbe in
contrasto con l'art. 1, primo protocollo, allegato alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), cui è stata data esecuzione con legge 4 agosto
1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nella
interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
così violando l'art. 117, primo comma, Cost., rispetto al quale la
disposizione convenzionale opererebbe come norma interposta.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 42, terzo comma, Cost., in
quanto, benchè il legislatore non sia tenuto ad individuare un unico
criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, valido in
ogni fattispecie espropriativa, o ad assicurare l'integrale
riparazione della perdita subita dal proprietario, l'indennità non
può mai essere simbolica o irrisoria, ma deve rappresentare un
«serio ristoro».
In tale statuizione sono stati richiamati i principi affermati
nelle sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 24
ottobre 2007, nonchè la decisione della CEDU 29 marzo 2006 con cui
la Corte di Strasburgo ha rilevato «la strutturale e sistematica
violazione, da parte del legislatore italiano, dell'art. 1 del primo
Protocollo della Convenzione europea, osservando che la
quantificazione dell'indennità in modo irragionevole rispetto al
valore del bene ha determinato, appunto, una situazione strutturale
di violazione dei diritti dell'uomo» e sottolineando come «ai sensi
dell'art. 46 della Convenzione, lo Stato italiano abbia il dovere di
porre fine a siffatti problemi strutturali attraverso l'adozione di
appropriate misure legali, amministrative e finanziarie».
La Corte europea dei diritti dell'uomo «ha interpretato tale
norma in numerose sentenze, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, formatosi anche in processi concernenti la disciplina
ordinaria dell'indennità di espropriazione, secondo il quale una
misura che costituisce un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni
di una persona fisica o giuridica deve realizzare un "giusto
equilibrio" tra le esigenze di interesse generale della comunità ed
il principio della salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali».
La Corte di Strasburgo ha osservato anche che «senza il
versamento di una somma ragionevole in rapporto al valore del bene,
la privazione della proprietà che si realizza attraverso l'esproprio
costituisce normalmente un'ingerenza eccessiva in violazione
dell'art. 1 del primo protocollo, aggiungendo che, in caso di
espropriazione isolata di un terreno, soltanto un indennizzo
integrale può essere considerato ragionevole, mentre la mancanza di
un tale indennizzo può giustificarsi soltanto in presenza di
obiettivi legittimi di pubblica utilità, volti a perseguire misure
di riforma economica o di giustizia sociale» .
Non può, invero, aderirsi alla tesi delle controparti, per le
quali nella fattispecie in questione l'esiguità dell'indennizzo
riceverebbe la propria giustificazione dal fatto che non si
tratterebbe, come per il caso dell'espropriazione, di privare il
proprietario del bene, che verrebbe, invece, solo temporaneamente
concesso in concessione al terzo, ma poi restituito dopo un integrale
riassetto ambientale, ciò giustificando la controprestazione di un
mero canone per la durata della concessione.
Ed invero, nel caso di cessione temporanea in virtù della
concessione al terzo, il bene viene restituito previo «riassetto»
(art. 39 L.R. n. 14/1998) che consiste, in realtà, nel semplice
riempimento con materiale di risulta dell'incavo creatosi con
l'escavazione, quindi con sostanziale mutamento della struttura e
della natura del bene.
Nella fattispecie in questione, tale radicale modificazione
risulta evidente dall'esame del provvedimento impugnato e
precisamente dell'allegato 4/D, in cui è rappresentato lo stato
finale dei luoghi a seguito del recupero ambientale, nel quale i
terreni dei ricorrenti risulteranno essere oggetto di un «ripristino»
come bosco a livello di cava, cioè a fondo del terrazzamento
conseguente allo scavo, derivandone, dunque, la trasformazione
irreversibile dello stato dei luoghi.
Alla fine della concessione, il previsto rimodellamento fisico
dell'ambito estrattivo esaurito restituirà ai proprietari il
possesso di un bene completamente trasformato rispetto al bene
originario, di cui hanno perduto, invece, definitivamente la
disponibilità sin dal momento in cui è stata attribuita la
concessione al terzo.
Ciò, si ribadisce, a fronte di un corrispettivo dal valore
puramente simbolico e tale da non poter costituire un serio ristoro
del valore dell'area e delle utilità economiche derivanti dallo
sfruttamento del giacimento minerario.
Per le ragioni ora esposte, alla luce dell'evidente contrasto di
detta norma sia con il disposto costituzionale che con la normativa
CEDU, e stante l'impossibilità di dare alla stessa
un'interpretazione conforme alle statuizioni convenzionali, appare
non manifestamente infondata l'istanza di remissione alla Corte
Costituzionale della questione di illegittimità della norma
richiamata, soprattutto in relazione a quanto affermato dalla
Consulta nella sentenza del 22 luglio 2011, n. 236, ove è stato
statuito che: «L'art. 117, primo comma, Cost., ed in particolare
l'espressione degli "obblighi internazionali" in esso contenuta, si
riferisce alle norme internazionali convenzionali anche diverse da
quelle comprese nella previsione degli art. 10 e 11 cost. e colma la
lacuna prima esistente rispetto alle norme che a livello
costituzionale garantiscono l'osservanza degli obblighi
internazionali pattizi, con la conseguenza che il contrasto di una
norma nazionale con una norma convenzionale, in particolare della
CEDU, si traduce in una violazione dell'art. 117, comma 1, cost. Nel
caso in cui si profili tale contrasto, quindi, il giudice nazionale
comune deve preventivamente verificare la praticabilità di
un'interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale,
ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica. Se
questa verifica dà esito negativo e il contrasto non può essere
risolto in via interpretativa, il giudice nazionale, non potendo
disapplicare la norma interna nè farne applicazione - avendola
ritenuta in contrasto con la CEDU, e pertanto con la Costituzione -
deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo una q.l.c. in
riferimento all'art. 117, comma 1, cost.».
Per le medesime ragioni si ritiene che non sia manifestamente
infondata anche la questione di costituzionalità dell'art. 24 della
legge regionale n. 14/1998 per contrasto con gli artt. 42 e 117 della
Costituzione, in relazione all'art. 1, primo protocollo allegato alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, nella prima parte del disposto normativo, che
cosi recita: «1. Il titolare del diritto sul giacimento, benchè
diffidato ai sensi dell'art. 22, comma 2, ove ritenga di non
presentare domanda di autorizzazione, può far pervenire entro lo
stesso termine a chi abbia presentato la richiesta di coltivazione
del giacimento una proposta irrevocabile di cessione temporanea del
diritto di scavo ad un compenso annuo pari al 30% del valore agricolo
delle aree interessate dal giacimento».
Con riferimento al secondo motivo, concernente l'assunta
illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 5, della legge
regionale n. 14/1998 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
la questione è irrilevante ai fini del presente giudizio.
I ricorrenti assumono, infatti, l'illegittimità costituzionale
della norma regionale succitata, perchè prevedendo una deroga a
favore di alcuni soggetti (fittavolo, colono, mezzadro o
compartecipante) che sono costretti a cedere il terreno ricompreso
nel piano cave, e disponendo l'applicazione agli stessi dei criteri
di indennizzo di cui alla normativa statale in materia di espropri,
determinerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento fra i
proprietari «tout court», che vedono sacrificare il diritto di
proprietà a fronte di un indennizzo/compenso puramente simbolico ed
irrisorio, disancorato da ogni riferimento al valore di mercato del
bene, ed i soggetti sopra citati che, invece, possono ottenere, sulla
scorta della menzionata sentenza della Corte costituzionale, n.
181/2011, un indennizzo parametrato al reale valore economico del
fondo.
Osserva, in proposito, il collegio, che, anche se la Consulta
dichiarasse incostituzionale tale previsione che differenzia la
categoria dei soggetti citati, i ricorrenti non trarrebbero alcun
vantaggio da tale pronuncia, rimanendo, in ogni caso, intatta la
previsione per la generalità dei proprietari, categoria alla quale
appartengono.
In ogni caso, la questione è pure manifestamente infondata,
atteso che, proprio in omaggio al principio costituzionale di
uguaglianza in senso sostanziale, la disciplina normativa deve essere
diversa in relazione alla regolamentazione di diverse fattispecie, e
nel caso all'esame non può di certo sostenersi che la situazione di
chi trae dal sito il sostentamento in ragione dell'esercizio sullo
stesso della propria attività agricola sia la medesima di chi ha
sull'area un mero titolo di proprietà, come nel caso dei ricorrenti,
Con riferimento al terzo motivo, concernente l'asserita
costituzionale dell'art. 10 della legge regionale n. 14/1998 per
contrasto con l'art. 24 della Costituzione, la questione è
irrilevante ai fini della decisione.
Come ben osservato dalle controparti, infatti, i ricorrenti, che
non si dolgono dell'illegittimità della procedura, bensì della mera
illegittimità costituzionale delle norme della l.r. n. 14/98, non
hanno provveduto ad impugnare la delibera di approvazione del piano
cave provinciale, come peraltro era nella loro piena facoltà, e non
potrebbero, dunque, ricavare alcun beneficio dalla dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 10, che disciplina la procedura di
approvazione del piano cave ed i rapporti con gli altri strumenti
pianificatori.
In ogni caso, la questione è pure manifestamente infondata, in
considerazione dell'indeterminatezza dei destinatari del piano cave
così come nel caso di tutti gli altri atti di pianificazione
generale, perchè atto che coinvolge un elevato numero di
interessati, nonchè della pacifica impugnabilità del medesimo
(cfr., in proposito, Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2012, n. 1054).
In conclusione, appare rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale che con la presente
ordinanza viene rimessa alla Corte Costituzionale in ordine:
1) all'art. 23, comma 1, della legge regionale n. 14/1998, per
contrasto con gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 1, primo protocollo allegato alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), che cosi recita: «1. Se il giacimento viene assegnato in
concessione, al titolare del diritto sul giacimento medesimo è
corrisposto, per tutto il periodo di durata della concessione, un
indennizzo annuo pari al 30% del valore agricolo delle aree
delimitate nel provvedimento di concessione, determinato ai sensi
delle leggi statali»;
2) all'art. 24, comma 1, della legge regionale n. 14/1998, per
contrasto con gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 1, primo protocollo allegato alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), nella prima parte del disposto normativo, che così recita:
«1. Il titolare del diritto sul giacimento, benchè diffidato ai
sensi dell'art. 22, comma 2, ove ritenga di non presentare domanda di
autorizzazione, può far pervenire entro lo stesso termine a chi
abbia presentato la richiesta di coltivazione del giacimento una
proposta irrevocabile di cessione temporanea del diritto di scavo ad
un compenso annuo pari al 30% del valore agricolo delle aree
interessate dal giacimento».
Il giudizio deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale, per ogni conseguente
statuizione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione
Quarta), non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe, cosi dispone:
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale:
1) dell'art. 23, comma 1, della legge regionale n. 14/1998, per
contrasto con gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 1, primo protocollo allegato alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), che cosi recita: «1. Se il giacimento viene assegnato in
concessione, al titolare del diritto sul giacimento medesimo è
corrisposto, per tutto il periodo di durata della concessione, un
indennizzo annuo pari al 30% del valore agricolo delle aree
delimitate nel provvedimento di concessione, determinato ai sensi
delle leggi statali»;
2) dell'art. 24, comma 1, della legge regionale n. 14/1998, per
contrasto con gli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 1, primo protocollo allegato alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), nella prima parte del disposto normativo, che cosi recita:
«1. Il titolare del diritto sul giacimento, benchè diffidato ai
sensi dell'art. 22, comma 2, ove ritenga di non presentare domanda di
autorizzazione, può far pervenire entro lo stesso termine a chi
abbia presentato la richiesta di coltivazione del giacimento una
proposta irrevocabile di cessione temporanea del diritto di scavo ad
un compenso annuo pari al 30% del valore agricolo delle aree
interessate dal giacimento».
sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, comma
1, c.p.a.;
ordina l'immediata trasmissione della presente ordinanza e
di tutti gli atti del fascicolo di causa alla Corte Costituzionale,
per il competente controllo di legittimità sulle questioni
sollevate;
rinvia ogni definitiva statuizione in rito e nel merito del
ricorso introduttivo, nonchè sulle spese di giudizio, all'esito del
promosso giudizio di legittimità costituzionale, ai sensi degli
artt. 79 e 80 c.p.a.;
ordina che, a cura della segreteria della sezione, la
presente ordinanza sia notificata a tutte le parti causa, ivi
comprese espressamente quelle intimate ancorchè non costituite, al
Presidente della Regione Lombardia e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento e al Presidente del Consiglio Regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente;
Elena Quadri, Consigliere, Estensore;
Mauro Gatti, Primo Referendario.
Depositata in segreteria il 2 maggio 2014.

Il Presidente: Giordano


L'Estensore: Quadri