1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 304 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 2006
Ordinanza emessa il 10 marzo 2006 dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo sul ricorso proposto da Di Carlo Antonio contro INPDAP Previdenza e assistenza sociale - Pensioni dei dipendenti pubblici - Soggetto titolare di piu' pensioni - Divieto di cumulo dell'indennita' integrativa speciale sui diversi trattamenti pensionistici - Determinazione della misura del trattamento pensionistico complessivo oltre il quale diventi operante il divieto di cumulo dell'indennita' integrativa speciale - Mancata previsione - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 36. (006C0754) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-2006)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
numero 15352/PC del registro di segreteria, proposto dal signor
Antonio Di Carlo, nato il 5 dicembre 1926, rappresentato e difeso
dagli avvocati Carmine Miele e Diego Miele, presso il cui studio in
Teramo, via B. Croce n. 46, è elettivamente domiciliato, nei
confronti dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP), per l'accertamento ed il
riconoscimento del diritto a percepire per l'intero l'indennità
integrativa speciale sia sul trattamento pensionistico n. 14175332,
che sulla pensione di reversibilità n. 14175984/R, nonchè il
diritto dell'indennità integrativa speciale intera sulla tredicesima
mensilità.
Premesso che il ricorrente, signor Antonio Di Carlo, è titolare
di pensione diretta ordinaria n. 14175332 decorrente dal 10 settembre
1979 come ex dipendente del Ministero della pubblica istruzione, e di
pensione di reversibilità n. 14175984/R, decorrente dal 1° gennaio
1985, in qualità di coniuge superstite dell'insegnante signora
Teresa De Januiaris, deceduta in attività di servizio.
Con atto notificato in data 11 marzo 2005, alla sede di Teramo
dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica, il signor Antonio Di Carlo ha proposto
ricorso a questa Corte, lamentando la mancata corresponsione, da
parte dell'ente in parola, dell'indennità integrativa speciale sul
trattamento di reversibilità, sospesa dalla decorrenza per il cumulo
che, a giudizio dell'Amministrazione, ne deriva con la medesima
indennità corrisposta sul trattamento diretto.
Nel ricorso si sostiene che, alla stregua della giurisprudenza
della Corte costituzionale, il divieto di cumulo dell'indennità
integrativa speciale in caso di contestuale godimento di più
trattamenti pensionistici è stato cancellato dal nostro ordinamento,
per cui al ricorrente spetta il diritto di percepire per intero
l'indennità in parola su entrambi i trattamenti pensionistici,
compresa la stessa anche nella tredicesima mensilità.
L'Amministrazione si è costituita con memoria del 18 agosto 2004
nella quale - richiamandosi alla giurisprudenza delle Sezioni riunite
di questa Corte (si citano nella memoria le sentenze n. 100/E del
1994, n. 1/2000 /Q.M., cui si aggiunge, da parte del rappresentante
dell'Inpdap nel corso della discussione orale nella pubblica udienza
del 7 marzo 2006, il riferimento alla sentenza, anch'essa delle
Sezioni riunite, n. 2/2006/Q.M.) - si chiede il rigetto del ricorso
ritenendolo infondato e, in subordine, si eccepisce, la prescrizione
quinquennale dei ratei pensionistici scaduti, ai sensi dell'art. 2948
del codice civile e dell'art. 16, comma 6, della legge n. 412/1991.
Discussa la causa nella pubblica udienza del 7 marzo 2006, questo
giudice, ritenendo che la norma da cui dipende la decisone della
causa (art. 99, secondo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 «Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato»), non sia suscettibile di altra interpretazione
diversa da quella che comporta una sua non manifesta infondatezza di
contrasto con i precetti della Costituzione, ha adottato la presente
ordinanza, con la quale si sottopone d'ufficio la questione alla
Corte costituzionale, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87.
Motivi della decisione.
L'articolo 99, comma secondo, del d.P.R. n. 1092 del 1973, ha
già costituito oggetto di puntuale decisione da parte della Corte
costituzionale con la sentenza 31 dicembre 1993, n. 494, con la quale
fu dichiarata l'illegittimità costituzionale «dell'articolo 99,
secondo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in cui non
prevede che, nei confronti dei titolari di due pensioni, pur restando
vietato il cumulo delle indennità integrative speciali, debba
comunque farsi salvo l'importo corrispondente al trattamento minimo
di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti».
A seguito di questa sentenza, non possono che discendere due
possibili interpretazioni della norma da cui dipende la decisione da
adottare nella causa cui si riferisce la presente ordinanza: che,
come risulta dal chiaro testo letterale della citata sentenza del
Giudice delle leggi, continua a sussistere nel nostro ordinamento il
divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale in caso di
contestuale titolarità di due pensioni, anche se mitigato dalla
necessità di assicurare su una delle due pensioni il trattamento
minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, ovvero
che, sulla base di altri elementi da individuare, si possa ritenere
cancellato tale divieto di cumulo.
La possibilità della seconda alternativa potrebbe derivare
soltanto o da un'interpretazione interna alla sentenza n. 494 del
1993 della Corte, ovvero da altre decisioni della Corte che possano
portare a tale conclusione.
Questo giudice deve pertanto farsi carico di esaminare se abbia
fondamento l'una o l'altra di queste due ipotesi, senza il quale non
si può pervenire alla conclusione che il divieto di cumulo
dell'indennità integrativa speciale, nel caso di più trattamenti
pensionistici, sia stato cancellato dal nostro ordinamento.
Per quanto concerne la prima ipotesi, offre un qualche suggestivo
supporto la circostanza che il giudice che aveva adottato l'ordinanza
con la quale veniva sottoposta alla Corte la questione di
costituzionahtà, decisa poi con la sentenza n. 494/1993, avesse
sollevato la questione di costituzionalità perchè riteneva, (come
la stessa Corte costituzionale esplicitamente precisa nella
motivazione della sentenza in parola), che al secondo comma
dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973 dovesse essere applicato il
medesimo principio affermato dalla Corte con la sentenza n. 566 del
22 dicembre 1989, che aveva dichiarato l'illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 36 della Carta, del quinto
comma del medesimo art. 99, nella parte in cui disponeva la
sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei
pensionati che prestassero opera retribuita presso lo Stato, le
amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici, in quanto la norma non
stabiliva il limite dell'emolumento dell'attività esplicata, al di
sotto del quale la decurtazione fosse operante.
Orbene, nella motivazione della sentenza n. 494 del 1993, la
Corte afferma espressamente che quella sollevata dal giudice
remittente era una «questione fondata».
Non solo, ma la Corte, sempre nella motivazione della sentenza
n. 494/1993, afferma, altresì, cha aveva già esaminato, con la
sentenza n. 172 del 1991, «la diversa questione del divieto di
plurima erogazione dell'indennità integrativa speciale nei confronti
di chi sia titolare di più pensioni» previsto, oltre che
dall'art. 19, primo comma, della legge n. 843 del 1978, anche
dall'art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973».
Orbene la sentenza n. 566/1989 contiene nel dispositivo la
seguente formula «(la Corte) dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 99, quinto comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato)».
Peraltro nella motivazione di questa sentenza n. 566 del 1989, si
indicano le ragioni di tale dichiarazione di illegittimita': in
quanto la norma in parola «non ha stabilito il limite massimo
dell'emolumento per le attività cui si riferisce, dovendosi ritenere
ammissibile, al di sotto di tale limite, il cumulo integrale fra il
trattamento pensionistico e retribuzione, senza che sia sospesa la
corresponsione dell'indennità integrativa speciale».
Ora è evidente la differenza di contenuto e di effetti delle due
decisioni della Corte costituzionale nelle due sentenze n. 566 del
1989 e n. 494 del 1993.
In entrambe la Corte stabilisce che un divieto assoluto di
corresponsione dell'indennità integrativa speciale, oltre che su un
trattamento pensionistico, anche su un secondo reddito, derivi esso
da altra pensione, ovvero da retribuzione per attività lavorativa,
sia costituzionalmente illegittimo.
Ma mentre nel caso di concorso di trattamenti pensionistici è
essa stessa ad individuare il livello del secondo reddito (il
trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti), nel caso di concorso di pensione e di
retribuzione si dispone da subito la rimozione dall'ordinamento del
divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale, facendo salvo
l'intervento del legislatore per stabilite il limite di retribuzione
al di sotto del quale era ritenuto ammissibile il cumulo integrale
fra il trattamento pensionistico e la retribuzione.
Sui differenti effetti sull'ordinamento vigente di queste due
sentenze del Giudice delle leggi (n. 566 del 1989 e n. 494 del 1993)
ci si sofferma più oltre.
Ora è necessario completare il ragionamento per vedere se la
sentenza n. 494 del 1993 possa al di là del fin troppo chiaro
contenuto letterale del suo dispositivo, interpretarsi nel senso di
aver cancellato dal nostro ordinamento il divieto di cumulo
dell'indennità integrativa speciale nel caso di titolarità di più
trattamenti pensionistici.
Si è gia ricordata la sentenza n. 172 del 1991 della Corte
costituzionale, alla quale si fa riferimento nella sentenza n. 494
del 1993, nella maniera testuale sopra riportata.
Orbene, con l'ordinanza che aveva sollevato la questione, poi
decisa con questa sentenza n. 172 del 1991, era stato sottoposto al
giudizio della Corte l'art. 17 della legge 21 dicembre 1978, n. 843
che così recita: «L'indennità speciale non è cumulabile con la
retribuzione percepita in costanza di rapporto di lavoro alle
dipendenze di terzi. Deve, comunque, essere fatto salvo l'importo
corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto dal Fondo
pensioni lavoratori dipendenti. Le disposizioni di cui al penultimo
comma dell'art. 1 del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 492,
introdotto con la legge di conversione 27 febbraio 1978, n. 41, si
applicano anche alle pensioni di cui all'art. 1 della legge 29 aprile
1976, n. 177».
Alla luce della precedente sentenza n. 566 del 1989 ci si sarebbe
potuti aspettare che una questione di costituzionalità venisse
sollevata sotto il profilo della disparità di trattamento fra
impiegati pubblici e impiegati privati, dal momento che, a seguito
della sentenza in parola, per i primi era stato cancellato
dall'ordinamento il divieto di cumulo sull'indennità integrativa
(quinto comma dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973), salva la
possibilità per il Legislatore di fissare un limite al trattamento
retributivo oltre il quale il divieto di cumulo sarebbe stato
illegittimo, mentre per i secondi (lavoro dipendente presso terzi
privati), tale divieto era previsto dalla norma di cui discute,
peraltro con l'attenuazione del riconoscimento del diritto, comunque,
al trattamento minimo di pensione previsto dal Fondo pensioni
lavoratori dipendenti.
Anzichè sotto tale profilo, l'art. 17 della legge n. 843 del
1978 era stato, però, impugnato perchè l'ordinanza di remissione
lamentava il fatto che il limite della salvaguardia del trattamento
minimo di pensione previsto in favore di chi, godendo di un
trattamento pensionistico, prestava attività lavorativa con diritto
a trattamento retributivo, non era invece previsto in favore di chi
usufruiva di due trattamenti pensionistici.
In effetti, tenuto conto del fatto che la causa, da cui
l'ordinanza di remissione traeva origine, proveniva dalla Corte dei
conti e quindi concerneva il trattamento da riservare alle pensioni
pubbliche per quanto concerneva l'indennità integrativa speciale,
nella sostanza la questione di costituzionatità sollevata investiva
già da allora il secondo comma dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del
1973 («Al titolare di più pensioni o assegni l'indennità
integrativa speciale compete ad un solo titolo»).
Pertanto la Corte costituzionale, dichiarando con la sentenza
n. 172 del 1991, l'illegittimità costituzionale della legge 21
dicembre 1978, n. 843, nella parte in cui non prevede che, anche nei
confronti del titolare di due pensioni, pur restando vietato il
cumulo dell'indennità integrativa speciale, debba comunque farsi
salvo l'importo corrispondente al trattamento minimo di pensione
previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, in effetti
andava a modificare, nel senso indicato, anche il comma secondo
dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973.
Ciò trova conferma in quanto è espressamente affermato dalla
stessa Corte costituzionale nella motivazione della sentenza n. 494
del 1993: «la Corte con sentenza n. 172 del 1991, aveva esaminato la
diversa questione del divieto di plurima erogazione dell'indennità
integrativa speciale previsto, dall'art. 99, secondo comma del
d.P.R. n. 1092 del 1973 e dall'art. 19, primo comma, della legge
n. 843 del 1978 nei confronti di chi titolare di più pensioni». La
diversa questione della disparità di trattamento con riferimento al
cumulo dell'indennità integrativa speciale fra pensionati con un
contestuale rapporto di lavoro con pubblica amministrazione e fra
pensionati con contestuale rapporto di lavoro alle dipendenze di
privati costituì, invece, oggetto di decisione con la sentenza
n. 204 del 1992, nella quale, sia pure con riferimento ad una
categoria particolare di pensionati (quelli dell'allora Cassa
pensioni dipendenti enti locali, CPDEL), il Giudice delle leggi
ribadiva lo stesso principio che era stato affermato con la sentenza
relativa ai titolari di trattamento pensionistico che prestavano
contestualmente attività lavorativa presso una pubblica
amministrazione o in un ente pubblico, nel senso, appunto, che il
divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale, sia sul
trattamento pensionistico, che sulla retribuzione per attività
lavorativa, era illegittimo nella parte in cui le relative norme non
determinino la retribuzione oltre la quale diventino operanti
l'esclusione o il congelamento dell'indennità integrativa speciale
(nella specie si trattava dell'art. 17, primo comma, della legge 21
dicembre 1978, n. 843, dell'art. 5 del decreto-legge 30 dicembre
1979, n. 633, convertito nella legge 29 dicembre 1980, n. 33).
Questo excursus storico della giurisprudenza della Corte
costituzionale in materia di cumulo dell'indennità integrativa
speciale è stato fatto per chiedersi se - dal momento che la Corte,
come essa stessa afferma nella motivazione della sentenza n. 494 del
1993, si era già pronunciata sul secondo comma dell'art. 99 del
n. 1092 del 1973, con la precedente sentenza n. 172 - il dispositivo
della sentenza n. 494 del 1993 possa leggersi in un senso che vada al
di là del suo mero tenore letterale, tenendo conto dell'altro
importante elemento, cioè che il giudice che aveva adottato
l'ordinanza con la quale veniva sottoposta alla Corte la questione di
costituzionalità, decisa poi con la sentenza in parola, aveva
sollevato tale questione perchè riteneva che al secondo comma
dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973 dovesse essere applicato il
medesimo principio affermato dalla Corte con la sentenza n. 566 del
1989 che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale, per
violazione dell'art. 36 della Carta, del quinto comma del medesimo
art. 99 (con la precisazione: nella parte in cui disponeva la
sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei
pensionati che prestassero opera retribuita presso lo Stato, le
amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici, in quanto la norma non
stabiliva il limite dell'emolumento dell'attività esplicata, al di
sotto del quale la decurtazione fosse operante).
Orbene, anche se nella motivazione della sentenza in parola la
Corte afferma espressamente che quella sollevata dal giudice
remittente era una «questione fondata», nè questo elemento, nè
l'altro di cui si è detto (cioè che la Corte si era già
pronunciata in precedenza sul secondo comma dell'art. 99 del d.P.R
n. 1092/1973) si possono ritenere idonei ad interpretare il
dispositivo della sentenza n. 494 del 1993, andando al di là del suo
chiaro contenuto letterale, nel senso di dedurre la cancellazione dal
nostro ordinamento del divieto di cumulo dell'indennità integrativa
speciale nel caso di contestuale godimento di più trattamenti
pensionistici, divieto che, invece, il dispositivo in parola
inequivocabilmente giudica ancora esistente («pur restando vietato il
cumulo delle indennità integrative speciali»).
Va, a questo punto, esaminato se la cancellazione del divieto di
cumulo dell'indennità integrativa speciale in caso di contestuale
godimento di più trattamenti pensionistici (secondo comma
dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973), possa dedursi dai numerosi
interventi con i quali la Corte costituzionale ha successivamente
preso in considerazione le questioni connesse al cumulo di cui si
discute.
Va osservato che, anche sotto questo altro profilo, non mancano
elementi che si presentano come suggestivi.
Già nell'ordinanza n. 438 del 1998, la Corte affermava che
«l'art. 2, sesto e settimo comma della legge 27 maggio 1959, n. 324,
attualmente sottoposto a scrutinio, è da ritenersi espunto dal
sistema, siccome sostanzialmente trasfuso in altra norma, la quale è
già stata colpita da declaratoria di illegittimità costituzionale
in parte qua (v. art. 99, secondo comma e quinto comma, d.P.R.
n. 1092 del 1973, dichiarato costituzionalmente illegittimo con le
sentenze n. 566 del 1989 e n. 494 del 1993»).
Da questo testuale riferimento sembra si possa dedurre che la
Corte non faccia differenza fra l'illegittimità di cui alla sentenza
n. 566 del 1989 e quella di cui alla sentenza n. 494 del 1993, e per
tutte e due le fattispecie parla di espulsione dal sistema.
Nell'ordinanza n. 517 del 2000, la Corte costituzionale afferma
esplicitamente che «dalla giurisprudenza della Corte emerge il
principio che la soluzione esclusa sul piano della legittimità
costituzionale è solo quella del divieto generalizzato di cumulo di
indennità integrativa speciale non accompagnato da una previsione
legislativa di un limite al di sotto del quale sia preclusa
l'operatività del divieto; che, per altro riguardo, a seguito del
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, la disposizione sul cumulo
dell'indennità contenuta nell'art. 2, settimo comma della legge 29
maggio 1959, n. 324 (sostituito dall'art. 4 del d.P.R. 28 dicembre
1970, n. 1081) è da ritenersi espulsa dal sistema (ordinanza n. 438
del 1998), in base alla clausola abrogativa generale contenuta
nell'art. 254 dell'anzidetto d.P.R. n. 1092 del 1973, nonchè a
seguito di trasfusione di altra norma (artt. 99, commi secondo e
quinto, dello stesso d.P.R.), contenente disciplina completa riguardo
all'anzidetto cumulo, dichiarata costituzionalmente illegittima con
le sentenze n. 566 del 1989 e n. 494 del 1993».
Anche qui non sembra si faccia differenza fra la sentenza n. 566
del 1989 e la sentenza n. 494 del 1993 e quindi il riferimento
all'espulsione dal sistema sembrerebbe inteso valere per entrambe.
Ancora più significativo è quanto la Corte scrive nella suo atto
n. 516 del 2000 (che, giova sottolinearlo, non è un'ordinanza, ma
una sentenza).
Afferma, infatti, la Corte che «deve ritenersi che un divieto
generalizzato di cumulo di indennità di contingenza (o indennità
equivalenti nella funzione di sopperire ad un maggior costo della
vita) sia illegittimo dal punto di vista costituzionale quando in
presenza di diversi trattamenti a titolo di attività di servizio o
di pensione, (ovviamente quando non vi sia incompatibilita) non sia
previsto (v. sent. n. 566 del 1989; n. 376 del 1994) un ragionevole
limite minimo di trattamento economico complessivo (o altro sistema
con un indice rapportato alla sua famiglia o del pensionato con
pluralità di posizioni assicurative) al di sotto del quale il
divieto debba necessariamente essere escluso».
Qui sembrerebbe emergere ancora più chiaramente che non vi
sarebbe differenza fra diversi trattamenti di attività di servizio o
di pensione e per entrambi si dovrebbe dedurre, perchè il divieto di
cumulo dell'indennità integrativa speciale possa essere considerato
legittimo, la necessità dell'introduzione di una norma che risponda
alle esigenze di cui sopra.
Malgrado la suggestione che le citate affermazioni della Corte
costituzionale possono suscitare, da esse non si può trarre la
conclusione che nè la sentenza n. 494 del 1993 possa interpretarsi
nel senso di aver cancellato dal nostro ordinamento il divieto di
cumulo dell'indennità integrativa speciale in caso di contestuale
godimento di più trattamenti pensionistici, nè che vi siano state
successivamente decisioni della Corte che si possano interpretare nel
senso di aver disposto la cancellazione di cui si discute. Sotto il
primo aspetto perchè, come la stessa Corte ha ribadito
nell'ordinanza n. 438 del 1998, vige, il principio, del resto ovvio e
pacifico, che non è consentito alla Corte costituzionale «fornire
l'interpretazione autentica o l'eventuale correzione delle proprie
precedenti decisioni». Di conseguenza non si può dedurre una certa
interpretazione di una sentenza della Corte costituzionale
desumendolo da altre decisioni della stessa Corte.
Sotto il secondo aspetto, perchè le citate affermazioni della
Corte costituzionale rappresentano non solo un obiter dictum, ma non
rivestono i caratteri della decisione di costituzionalità
(dichiarazione di legittimità o di illegittimità di una norma).
Si aggiunga ancora che, perchè una norma sia considerata
costituzionalmente illegittima, non è sufficiente, come precisano le
Sezioni riunite con la sentenza n. 212006/Q.M., che dal Giudice delle
leggi sia dichiarata incostituzionale, nella medesima forma, un'altra
norma, anche se del tutto analoga a quella di cui si discute.
Conclusivamente questo giudice ritiene che non sia possibile
altra interpretazione del secondo comma dell'art. 99 del d.P.R.
n. 1092 del 1973 che quella, del resto chiaramente esplicitata dalla
sentenza n. 494 del 1993, che nel nostro ordinamento permane il
divieto di cumulo pieno e integrale dell'indennità integrativa
speciale in caso di titolarità di più pensioni - laddove la tesi
dell'abolizione di tale cumulo, ancorchè formulata con motivazioni
ben argomentate e suggestive (ci si riferisce in particolare alle
sentenze della terza sezione giurisdizionale centrale della Corte dei
conti, n. 66/2001, n. 403/2003, n. 2100/2005, nonchè, fra le
numerose sentenze delle sezioni regionali, alla n. 731/2003 della
sezione regionale per la Toscana), cui pure questo giudice ha in
passato ritenuto di poter aderire, non ha, per le ragioni esposte,
fondamento.
A fronte di questa non eludibile deduzione interpretativa, non
resta altro, se si ritengono consistenti i dubbi di legittimità
costituzionale di questa unica interpretazione possibile, che adire
la Corte costituzionale, sottoponendo nuovamente ad essa la norma
citata, perchè il Giudice delle leggi, tenendo conto dei nuovi e
diversi elementi sopravvenuti dopo la sentenza n. 494 del 1993 e che
saranno di seguito esposti, valuti se il divieto di cumulo integrale
di cui si discute sia compatibile con i precetti della Carta.
Non sarebbe, infatti, possibile, pervenire a ritenere espunto dal
nostro ordinamento il divieto di cumulo di cui si discute attraverso
un interpretazione della norma in parola praeter costitutionem.
Infatti, come illustrato in modo chiaro ed esauriente dalle
sezioni riunite della Corte dei conti con la sentenza n. 2/2006/
Q.M., la costante giurisprudenza costituzionale ha sempre affermato
che non è consentito al giudice di merito la diretta disapplicazione
di norme ritenute incostituzionali, ma che occorre comunque, anche in
ipotesi di norme meramente riproduttive di altre dichiarate
incostituzionali, una specifica pronuncia della Corte costituzionale.
E ciò come conseguenza della circostanza, che il nostro ordinamento,
a differenza di altri ordinamenti, «non prevede un potere diffuso tra
i giudici di disapplicazione di norme ritenute incostituzionali
(salvo la diretta applicazione di norme costituzionali immediatamente
precettive in quanto di rango superiori rispetto alle leggi ordinarie
con esse contrastanti) ma ha concentrato in un apposito organo (la
Corte costituzionale) la verifica di costituzionalità delle leggi,
con conseguente annullamento erga omnes.» (citata sentenza delle
sezioni riunite della Corte dei conti n. 2/2006/Q.M.).
A questo punto è necessario esporre le ragioni per cui si
ritiene non più rispondente ai precetti costituzionali l'art. 99,
secondo comma del d.P.R. n. 1092 del 1973, pur tenendo conto
dell'intervento correttivo operato dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 494 del 1993. Già si è avuto occasione di sottolineare
la differenza di contenuto e di effetti delle due decisioni della
Corte costituzionale nelle due sentenze n. 566 del 1989 e n. 494 del
1993.
In entrambe la Corte stabilisce che un divieto assoluto di
corresponsione dell'indennità integrativa speciale, oltre che su un
trattamento pensionistico, anche su un secondo reddito, derivi esso
da altra pensione, ovvero da retribuzione per attività lavorativa,
sia costituzionalmente illegittimo.
Ma mentre nel caso di concorso di trattamenti pensionistici
(art. 99, secondo comma dell'art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973) è
essa stessa ad individuare il livello del secondo reddito (il
trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti), al fine di temperare gli effetti della
permanenza del divieto di cumulo dell'indennità integrativa
speciale, nel caso di concorso di pensione e di retribuzione per
attività lavorativa, dispone da subito la rimozione dall'ordinamento
del divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale, facendo
salvo l'intervento del legislatore al fine di stabilire il limite di
retribuzione al di sotto del quale era ritenuto ammissibile il cumulo
integrale fra il trattamento pensionistico e la retribuzione.
Con riferimento al momento in cui furono adottate le sentenze
n. 566 del 1989 e n. 494 del 1993, il modo in cui la Corte aveva
trattato i due differenti casi di cumulo non prestava il fianco a
rilievi di razionalità, nè appariva squilibrato sotto il profilo
equitativo, soprattutto considerando che appariva ragionevole
ipotizzare che il legislatore sarebbe intervenuto nel senso che la
Corte costituzionale riteneva possibile.
Sono, però, ormai trascorsi oltre 16 anni da quando la Corte
costituzionale adottò la sentenza n. 566 del 1989 ed il Legislatore
non ha ritenuto di dover intervenire nel senso indicato, ma ha
preferito percorre la diversa strada del divieto, totale o parziale,
della pensione con la retribuzione, strada poi abbandonata negli
ultimi anni.
Il mancato intervento del Legislatore nel senso ipotizzato dalla
sentenza n. 494 del 1993 della Corte costituzionale, ha finito per
rendere stabile e duraturo l'integrale cumulo dell'indennità
integrativa speciale in caso di contestuale pensione e trattamento
retributivo, anche in caso di alta retribuzione.
Per converso, tale cumulo continua a sussistere, ancorchè
mitigato dall'erogazione comunque del trattamento minimo di pensione
previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, nel caso di due
trattamenti pensionistici, benchè, in buona parte dei casi, si
tratta di pensioni di modesta entità.
Gia questa conseguenza è, ad avviso di questo giudice, tale da
creare una disparità di trattamento non compatibile con il principio
di eguaglianza fissato dall'art. 3 della Costituzione.
Ma va altresì tenuto conto che applicandosi il divieto di cumulo
(sia pure mitigato), al momento del pensionamento il lavoratore
subisce una consistente falcidia del reddito complessivo per la
perdita dell'indennità integrativa speciale goduta sulla pensione e
per il minor importo tra stipendio e nuovo trattamento di pensione,
tal che, almeno per i casi più frequenti e comuni, resta vanificata,
o quanto meno sensibilmente ferita, la funzione sociale connessa
all'istituto dell'indennità integrativa speciale, con la conseguenza
di un vulnus alle finalità perseguite dall'art. 36 della
Costituzione.
Altra circostanza che induce questo giudice ad avere fondati
dubbi sulla legittimità del divieto di cumulo (ancorchè, si ripete,
mitigato dalla sentenza n. 494 del 1993 della Corte costituzionale)
deriva dalla disparità di condizione, che si presta anch'essa a
rilievi di costituzionalità sotto il profilo del principio di
eguaglianza fissato dall'art. 3 della Carta, fra chi ha avuto
liquidata la pensione dopo il 1995, e quindi ha beneficiato del
conglobamento dell'indennità integrativa speciale nella retribuzione
prima, e nella successiva pensione poi, senza problemi di cumulo per
effetto dell'art. 15 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e chi,
posto in pensione anche appena prima, si vede applicato un divieto di
cumulo di tale indennità che per le ragioni esposte, deve ritenersi
ancora normativamente vigente.
Un ulteriore motivo di dubbio sulla costituzionalità del divieto
di cumulo scaturente dall'art. 99, secondo comma del d.P.R.
n. 1092/1973, deriva dal differente trattamento cui sono assoggettati
i titolari di due pensioni, a seconda che entrambi i trattamenti
siano a carico del sistema pensionistico pubblico sostitutivo di
quello dell'Inps, ovvero che uno dei due trattamenti sia dovuto
dall'Inps, perchè si tratta di pensione gestita dall'assicurazione
generale obbligatoria per i lavoratori privati che fa capo a questo
istituto.
Orbene, si ipotizzi un pensionato che abbia diritto a una
pensione privilegiata tabellare, per aver subito un'invalidità
dipendente dal servizio di leva prestato. Se acquista anche il
diritto ad una pensione gestita da un ente pubblico, soggiace alla
decurtazione derivante dal divieto di cumulo dell'indennità
integrativa speciale su entrambi i trattamenti pensionistici. Ma se
la seconda pensione deriva dall'assicurazione generale gestita
dall'Inps, praticamente non subisce la menomazione del suo
complessivo trattamento pensionistico, dal momento che le pensioni
Inps dei lavoratori dipendenti privati sono soggette ad un sistema di
rivalutazione automatico diverso dall'indennità integrativa
speciale, sistema non influenzato dal fatto che il pensionato goda di
altro trattamento pensionistico dovuto per pensione di natura
pubblica.
C'è, infine, un altro aspetto, che sebbene secondario rispetto a
quelli in precedenza enunciati, merita di essere tenuto presente,
anche se si può dubitare che esso possa essere considerato rilevante
ai fini di cui si discute.
All'interno della Corte dei conti si è finora affermato un
orientamento giurisprudenziale largamente favorevole a ritenere
integralmente espunto dal nostro ordinamento il divieto di cumulo
dell'indennità integrativa speciale in caso di titolarità di più
pensioni.
Ciò naturalmente non ha rilevanza ai fini della corretta
interpretazione dell'art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092/1973,
per il quale, come si è cercato di esporre nella prima parte di
questa ordinanza, non è fondata nessun altra interpretazione che
quella per cui il divieto di cumulo continua ad avere vigenza nel
nostro ordinamento.
Va, però, tenuto presente che gli orientamenti giurisprudenziali
largamente maggioritari dei giudici di prime cure, hanno sempre
costituito oggetto di appello da parte delle competenti
Amministrazioni. Anche se non sempre, ma certamente in gran parte,
questi appelli sono stati respinti in sede di Sezioni giurisdizionali
centrali della stessa Corte, così che le sentenze di primo grado che
si erano pronunciate nel senso di riconoscere la cumulabilità
dell'indennità integrativa speciale in caso di godimento di più
trattamenti pensionistici, sono divenute definitive, con l'effetto
della cosa giudicata.
Se poi si tiene altresì conto del fatto che il numero dei
pensionati che hanno ancora vertenze pendenti (o virtualmente
pendenti sulla questione controversa rappresentano ormai una ridotta
minoranza rispetto a coloro che, invece, hanno avuto riconosciuto in
via definitiva il cumulo dell'indennità integrativa speciale su più
trattamenti pensionistici a seguito di sentenze passate in giudicato,
si può osservare che, anche sotto il profilo del diritto vivente, si
crea una disparità di trattamento all'interno della stessa categoria
dei pensionati nei confronti della quale si applica il divieto di
cumulo integrale dell'indennità integrativa speciale in caso di più
trattamenti pensionistici.
Conclusivamente questo giudice non ritenendo che sia possibile
altra lettura dell'art. 99, secondo comma del d.P.R n. 1092 del 1973
diversa da quella per cui deve ritenersi tuttora vigente nel nostro
ordinamento il divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale
in caso di concorso di trattamenti pensionistici, rimette la
questione al giudice delle leggi per la non manifesta infondatezza
della norma in parola, per contrasto con gli articoli 3 e 36 della
Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953, n. 87.
Ritenutene la rilevanza, ai fini del presente giudizio, e la non
manifesta infondatezza, solleva d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 99 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), per
contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, nei termini di cui
in motivazione.
Ordina la sospensione del procedimento e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica, oltre che alle parti costituite.
Così deciso in L'Aquila, nella pubblica udienza del 7 marzo
2006.
Il giudice unico delle pensioni: Benvenuto
06C0754